Recomandare de RECOMANDARE A CONSILIULUI cu scopul de a pune capăt situaţiei de deficit public excesiv în Portugalia /* COM/2012/0566 final - 2012/ () */





Recomandare de RECOMANDARE A CONSILIULUI cu scopul de a pune capăt situaţiei de deficit public excesiv în Portugalia CONSILIUL UNIUNII EUROPENE, având în vedere Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (TFUE), în special articolul 126 alineatul (7), având în vedere recomandarea Comisiei Europene, întrucât: (1) În conformitate cu articolul 126 din TFUE, statele membre trebuie să evite deficitele publice excesive. (2) Pactul de stabilitate şi creştere are la bază obiectivul unor finanţe publice solide ca mijloc de consolidare a condiţiilor propice stabilităţii preţurilor şi unei creşteri susţinute şi durabile, care să contribuie la crearea de locuri de muncă. (3) La 2 decembrie 2009, Consiliul a decis, în conformitate cu articolul 126 alineatul (6) din TFUE, că în Portugalia există un deficit excesiv şi, în temeiul articolului 126 alineatul (7) din TFUE şi al articolului 3 din Regulamentul (CE) nr. 1467/97 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind accelerarea şi clarificarea aplicării procedurii de deficit excesiv, a adresat acestui stat membru o recomandare de corectare a deficitului excesiv până cel târziu în 2013. Pentru a reduce deficitul public nominal sub valoarea de referinţă de 3 % din PIB până în 2013, Consiliul a recomandat un efort bugetar anual mediu de 1¼ % din PIB pe perioada 2010-2013. Pentru calcularea efortului bugetar anual mediu, s-a luat ca punct de plecare deficitul pe 2011 prognozat în previziunile serviciilor Comisiei din toamna anului 2009. Efortul bugetar total necesar pentru a atinge obiectivul unui deficit nominal inferior valorii de 3 % până la termenul‑limită a fost apoi calculat pe baza ipotezei unei reduceri treptate a deviaţiei PIB-ului până în 2015. (4) La 15 iunie 2010, Comisia a concluzionat că Portugalia luase măsuri eficace în concordanţă cu recomandarea din 2 decembrie 2009 a Consiliului, pentru a aduce propriul deficit public sub valoarea de referinţă de 3 % din PIB şi a considerat, prin urmare, că nu mai era necesară nicio măsură suplimentară în cadrul procedurii de deficit excesiv. (5) În conformitate cu articolul 3 alineatul (5) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97, în cazul în care s‑au luat măsuri eficace, iar, după adoptarea recomandării respective, survin evenimente economice negative neprevăzute, cu consecinţe nefavorabile majore pentru finanţele publice, Consiliul poate decide, la recomandarea Comisiei, adoptarea unei recomandări revizuite în temeiul articolului 126 alineatul (7) din TFUE. Apariţia unor evenimente economice nefavorabile neprevăzute cu consecinţe negative majore asupra bugetului trebuie evaluată în raport cu previziunile economice care au stat la baza recomandării Consiliului. (6) În conformitate cu articolul 126 alineatul (7) din TFUE şi cu articolul 3 din Regulamentul (CE) nr. 1467/97 al Consiliului, Consiliul trebuie să adreseze o recomandare statului membru în cauză, invitându-l să pună capăt situaţiei de deficit excesiv într-un termen dat. Recomandarea trebuie să stabilească un termen‑limită de maximum şase luni în care statul membru vizat să ia măsuri eficace în vederea corectării deficitului excesiv. În recomandarea sa de corectare a deficitului excesiv, Consiliul trebuie de asemenea să solicite atingerea unor obiective bugetare anuale care, pe baza previziunilor ce stau la baza recomandării, să permită o ameliorare anuală minimă a soldului structural (altfel spus a soldului ajustat ciclic, fără măsurile one-off şi temporare) de cel puţin 0,5 % din PIB, ca valoare de referinţă. (7) După înregistrarea unei scăderi semnificative de 2,9 % a PIB-ului real în 2009, în 2010 economia portugheză a revenit la o evoluţie pozitivă de 1,4 %, datorată în mare parte unor factori excepţionali care au stimulat exporturile şi consumul privat. Economia a intrat din nou în recesiune în 2011, când PIB-ul real a scăzut cu 1,7 %, dar acest declin a fost mai mic decât se prevăzuse iniţial, deoarece exporturile nete puternice au compensat parţial reducerea substanţială a consumului privat şi a investiţiilor. În acelaşi timp, situaţia pieţei muncii a continuat să se agraveze. Conform celei mai recente actualizări de către serviciile Comisiei a perspectivelor economice din Portugalia, care ţine seama de măsurile bugetare prezentate de autorităţi în timpul celei de-a cincea revizuiri a programului de ajustare economică de la începutul lunii septembrie, PIB-ul real ar urma să scadă cu 3,0% în 2012, ca rezultat al unei noi scăderi a cererii de pe piaţa internă, mai exact în ceea ce priveşte investiţiile. În acelaşi timp, exporturile se comportă bine şi, în ciuda unei scăderi a ritmului în ultimul an, pe fondul reducerii cererii externe, se aşteaptă ca ele să câştige noi cote de piaţă. În 2013, creşterea va continua să fie lentă, reflectând o creştere mai redusă a importurilor partenerilor comerciali din zona euro şi aplicarea unor noi măsuri de consolidare bugetară, dar este de aşteptat ca ea să redevină uşor pozitivă spre jumătatea anului, datorită unei redresări a exporturilor şi investiţiilor. Conform previziunilor la nivelul întregului an, rata de creştere a PIB-ului ar urma să scadă cu aproximativ 1 %, în timp ce, în 2013, se aşteaptă ca şomajul să atingă o rată maximă uşor superioară valorii de 16 %. (8) Deficitul public a ajuns la -9,8 % din PIB în 2010, în scădere uşoară faţă de ‑10,2 % din PIB în 2009. Acest rezultat nesatisfăcător s-a datorat în principal reclasificării statistice a unor întreprinderi de stat şi parteneriate public-privat (PPP) din sectorul administraţiei publice, precum şi costurilor legate de salvare a două bănci aflate în dificultate. Aceste efecte nu au fost compensate decât parţial de efectul one-off al transferului unui fond de pensii către sectorul administraţiei publice şi de veniturile ceva mai mari faţă de anul precedent. În 2011, deficitul a atins 4,2 % din PIB, faţă de obiectivul de 5,9 % din PIB. Performanţa nominală peste aşteptări se explică printr-un transfer al fondurilor de pensii ale băncilor către sistemul de securitate socială, care a servit la eliminarea decalajului bugetar de 1½ % din PIB. Guvernul a reacţionat prompt în cursul primei jumătăţi a anului pentru a corecta rezultatele bugetare nesatisfăcătoare, prin adoptarea unor măsuri suplimentare pe partea de venituri – cum ar fi suprataxa excepţională pe venitul persoanelor fizice şi creşterea cotei TVA aplicate energiei electrice şi gazelor naturale (care a trecut de la regimul de cotă redusă la cel standard) – însoţite de o reducere a cheltuielilor. Prin urmare, decalajul bugetar se explică în principal prin existenţa unor factori excepţionali care au agravat deficitul, ca de exemplu veniturile nefiscale sub aşteptări provenite din concesiuni şi bunuri imobiliare, înregistrarea datoriilor unei întreprinderi de stat şi ale unui PPP aflate ambele în domeniul de competenţă al guvernului regional din Madeira şi reclasificarea unui PPP în cadrul administraţiei publice, după introducerea taxelor. (9) Potrivit celei mai recente actualizări de către serviciile Comisiei a perspectivelor economice din Portugalia, în cazul unor politici neschimbate, deficitul public general este estimat la 5,3 % în 2012, faţă de deficitul de 4,5 % din PIB preconizat în legea bugetului şi în Programul de stabilitate pe 2012. Bugetul pe 2012, modificat prin suplimentul său din martie, include măsuri de consolidare estimate la 5 ½ % din PIB. Măsurile de reducere a cheltuielilor includ reducerea salariilor şi a pensiilor, alături de un nivel mai scăzut de ocupare a forţei de muncă în sectorul public şi de o reducere a cheltuielilor cu sănătatea şi educaţia, iar în cazul întreprinderilor de stat, o diminuare a cheltuielilor de capital şi a celor curente. Măsurile de creştere a veniturilor se bazează pe o impozitare indirectă crescută prin mărirea cotei de TVA la anumite bunuri şi servicii care beneficiază de taxe de nivel redus sau intermediar. Modificările impozitării directe au constat, în cea mai mare parte, în lărgirea bazei de impozitare prin reducerea deducerilor şi a scutirilor aplicate impozitului pe venit şi impozitului pe profit. (10) În 2012, se preconizează o abatere de la planul bugetar de aproximativ 2¼ % din PIB, legată în principal de reechilibrarea într-un ritm peste aşteptări a economiei către exporturile cu presiune fiscală redusă şi de creşterea peste aşteptări a ratei şomajului care apasă asupra bugetelor de securitate socială. Pierderile de venituri afectează ansamblul economiei şi sunt legate de impozitele directe şi indirecte, precum şi de contribuţiile la asigurările sociale, care se situează la niveluri aflate sub aşteptări. Schimbarea bazelor de impozitare a condus la o pierdere globală de aproximativ 2 % din PIB, faţă de veniturile preconizate în bugetul pe 2012, în timp ce deficitul restant de ¼ % din PIB se datorează operaţiunilor one-off. Evoluţia globală a cheltuielilor se desfăşoară conform planurilor, creşterea cheltuielilor cu prestaţiile de şomaj fiind contrabalansată de economiile din alte domenii, în special de cele legate de remuneraţiile angajaţilor. O contribuţie la compensarea parţială a pierderilor de venituri va fi adusă de economiile în valoare de 1,5% din PIB – reprezentând o reducere a plăţilor de dobânzi nete şi reprogramarea fondurilor structurale ale UE – şi, eventual, de veniturile one-off provenind din concesionarea unui aeroport. Ţinând cont de caracterul one-off al unora dintre factorii care contribuie la reducerea deficitului în 2012, decalajul din acest an se traduce prin reportarea, în 2013, a unui deficit de aproximativ 1½ % din PIB, cauzată de reducerea bazelor de impozitare şi de evoluţia pieţei forţei de muncă. (11) Potrivit celei mai recente actualizări de către serviciile Comisiei a perspectivelor economice din Portugalia, în ipoteza unor politici nemodificate, deficitul public pentru 2013 ar urma să se ridice la 4¾ % din PIB, cifră comparabilă cu obiectivul iniţial de 3 %. În cadrul programului de ajustare economică pentru Portugalia, scenariul politicilor neschimbate ia în considerare măsurile convenite prin Decizia de punere în aplicare 2011/344/UE a Consiliului din 17 mai 2011 privind acordarea de asistenţă financiară din partea Uniunii pentru Portugalia şi prin cea de a patra actualizare a Memorandumului de înţelegere privind condiţiile specifice de politică economică dintre Comisia Europeană, acţionând în numele Uniunii Europene, şi Republica Portugalia. Cea de-a patra revizuire a Memorandumului de înţelegere privind condiţiile specifice de politică economică prevedea măsuri de consolidare bugetară în valoare de aproximativ 2 % din PIB în 2013, printre care o importantă reducere a cheltuielilor prin reducerea masei salariale şi diminuarea cheltuielilor în domeniile educaţiei şi sănătăţii, cuplată cu câştiguri realizate în urma restructurării administraţiei centrale şi a întreprinderilor de stat. Pe partea de venituri, măsurile vizau lărgirea bazei de impozitare prin reducerea avantajelor şi a deducerilor fiscale legate de impozitul pe venit şi de impozitul pe profit şi prin majorarea accizelor. În cadrul Programului de stabilitate pentru 2012, care se bazează pe o strategie similară, măsurile de consolidare fiscală sunt estimate la aproximativ 1,4 % din PIB. (12) Din ultima actualizare a perspectivelor economice din Portugalia efectuată de serviciile Comisiei rezultă că deficitul structural se ridica la -8,7 % din PIB în 2009, la -8,5 % din PIB în 2010 şi la ‑6,3 % din PIB în 2011. Se preconizează că acesta va atinge ‑4,2 % din PIB în 2012. Aceste previziuni implică un efort bugetar aparent mediu (calculat ca diferenţă între deficitele structurale) de 1,5 % din PIB între 2010 şi 2012, care este superior efortului bugetar anual minim mediu de 1¼ % din PIB specificat de Consiliu pentru perioada 2010‑2013. Ţinând seama de evoluţia scenariului macroeconomic dintre proiecţiile care stau la baza recomandărilor Consiliului din 2 decembrie 2009 şi previziunile actuale, efortul bugetar mediu anual estimat între 2010 şi 2012 ar fi mai mare cu 0,8 puncte procentuale din PIB. Prin urmare, Portugalia a întreprins măsuri eficace în vederea atingerii obiectivului de deficit structural pentru 2012. (13) Conform previziunilor serviciilor Comisiei din toamna anului 2009, care au stat la baza recomandării emise la 2 decembrie 2009 de către Consiliu în temeiul articolului 126 alineatul (7) din TFUE, era de aşteptat ca economia portugheză să crească cu 0,3 % în 2010 şi cu 1,0 % în 2011. Anii 2012 şi 2013 se aflau dincolo de orizontul respectivei previziuni, dar, pe baza ipotezei unei scăderi treptate, până în 2015, a deviaţiei negative considerabile a PIB‑ului, pentru 2012 şi 2013 se preconiza, implicit, o creştere mai accentuată decât în 2011. Rezultatul PIB-ului real pentru 2010 şi 2011 a fost foarte departe de traiectoria preconizată în previziunile din toamna anului 2009, el înregistrând o creştere mai puternică – dar nesustenabilă – în 2010, datorată în mare măsură unor factori excepţionali şi o creştere mult mai scăzută în 2011. În plus, creşterea economică s-a bazat într-o mult mai mică măsură pe cererea internă. Contribuţia sa globală pentru 2010 şi 2011 a fost de -5 puncte procentuale din PIB, faţă de previziunea de 0,6 puncte procentuale. În acelaşi timp, piaţa forţei de muncă s-a deteriorat într-o mai mare măsură şi mai rapid decât se estimase în previziunile serviciilor Comisiei din toamna anului 2009. Ultima actualizare a previziunilor serviciilor Comisiei referitoare la economia portugheză anticipează rate de creştere negativă semnificative pentru 2012 şi 2013. În plus, creşterea va continua probabil să se bazeze în principal pe exporturile nete. Aceste previziuni de creştere indică faptul că economia portugheză a fost afectată de evenimente neprevăzute. (14) Datoria publică brută a crescut de la 93,3 % în 2010 la 107,8 % din PIB în 2011 şi, conform ultimei actualizări de către serviciile Comisiei a perspectivelor economice din Portugalia, se preconizează că ea va creşte la 119,1 % din PIB în 2012, urmând să atingă 123,7 % din PIB în 2013. Ea va depăşi, astfel, în toată această perioadă, valoarea de referinţă menţionată în tratat. Această creştere a ponderii datoriei se datorează în principal creşterii nivelului plăţilor dobânzilor, inclusiv al plăţilor legate de împrumuturile acordate în temeiul programului şi, într-o mai mică măsură, dinamicii deficitului primar. Ajustarea stoc-flux este semnificativă în 2012, contribuind cu 3,3 puncte procentuale din PIB la creştere, şi este legată de planul privind decontarea facturilor furnizorilor organismelor publice şi de alte operaţiuni restante. (15) Poziţia bugetară s-a deteriorat substanţial în raport cu ipotezele formulate în recomandarea iniţială a Consiliului, din cauza unor perspective economice mai defavorabile decât cele preconizate, care se traduc şi prin venituri fiscale mai mici. În plus, recesiunea economică marcată afectează în mod extrem de negativ ocuparea forţei de muncă şi rata şomajului. Acest fapt influenţează negativ atât veniturile, cât şi cheltuielile, determinând o scădere a contribuţiilor la asigurările sociale şi transferuri sociale mai mari. Luând în considerare toţi aceşti factori şi având în vedere în special deteriorarea pronunţată a perspectivelor bugetare de la adoptarea primei recomandări a Consiliului în temeiul articolului 126 alineatul (7) din TFUE şi faptul că Portugalia a întreprins măsuri eficace, acordarea unui an suplimentar pentru corectarea deficitului excesiv ar fi, în aceste condiţii, justificată. (16) Acordarea unui an suplimentar pentru corectarea deficitului excesiv necesită atingerea următoarelor obiective intermediare de deficit nominal: 5,0% din PIB pentru 2012, 4,5 % din PIB pentru 2013 şi 2,5 % din PIB pentru 2014, definite în cea de-a cincea actualizare a Deciziei de punere în aplicare 2011/344/UE a Consiliului. Pe baza versiunii actualizate a previziunilor serviciilor Comisiei referitoare la perspectivele economice din Portugalia, aceste obiective privind deficitul nominal ar duce la o ameliorare subiacentă a soldului bugetar structural de 2,3 % din PIB în 2012, de 1,6 % din PIB în 2013 şi de 1,3 % din PIB în 2014. Autorităţile portugheze vor adopta măsuri suplimentare pentru a atinge obiectivele de deficit în 2012, 2013 şi 2014 şi pentru a răspunde necesităţilor identificate în cea de-a cincea revizuire a Programului de ajustare economică. În plus, autorităţile vor elabora măsuri de urgenţă pentru a evita apariţia în anii următori a oricăror derapaje cauzate de eventualele riscuri de punere în aplicare. (17) În ciuda unei relative acalmii înregistrate în ultimele luni, datoria suverană portugheză rămâne supusă unei presiuni puternice a pieţei. De aceea, credibilitatea efortului de consolidare trebuie întărită. Acest lucru ar necesita specificarea detaliată a tuturor măsurilor structurale care sunt necesare pentru atingerea obiectivelor bugetare în 2013 şi 2014 şi accelerarea ratei de reducere a deficitului în cazul în care condiţiile economice sau bugetare se dovedesc a fi mai bune decât se estimează în momentul de faţă. Importanţa luării rapide a unor măsuri prin care să se evite riscul de derapaje viitoare justifică termenul mai scurt, de trei luni, prevăzut pentru luarea unor măsuri eficace. (18) La 6 iulie, Consiliul a adoptat recomandări specifice pentru Portugalia, invitând acest stat membru să pună în aplicare măsurile prevăzute în Decizia de punere în aplicare 2011/344/UE a Consiliului şi detaliate ulterior în Memorandumul de înţelegere din 17 mai 2011 cu completările ulterioare. În ansamblu, aceste măsuri au ca scop adoptarea unei strategii de consolidare bugetară credibile şi echilibrate, susţinute de măsuri bugetare structurale şi de o supraveghere bugetară îmbunătăţită a întreprinderilor de stat şi a PPP-urilor, de reforme structurale profunde şi urgente pe piaţa produselor şi cea a serviciilor, precum şi de eforturi de protejare a sectorului financiar printr-o recapitalizare susţinută de mecanisme de protecţie. (19) În paralel cu revizuirile periodice ale Programului de ajustare economică pentru Portugalia, astfel cum sunt definite în Decizia de punere în aplicare 2011/344/UE a Consiliului, monitorizarea progreselor înregistrate în punerea în aplicare a angajamentelor sale legate de procedura de deficit excesiv va fi efectuată la un interval de trei luni. (20) Portugalia îndeplineşte condiţiile de prelungire a termenului‑limită pentru corectarea deficitului public excesiv în conformitate cu dispoziţiile articolului 3 alineatul (5) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97 privind accelerarea şi clarificarea aplicării procedurii de deficit excesiv, RECOMANDĂ AUTORITĂŢILOR PORTUGHEZE: (1) să pună capăt situaţiei actuale de deficit excesiv până în 2014. (2) să realizeze o ameliorare a soldului structural de 2,3 % din PIB în 2012, de 1,6 % din PIB în 2013 şi de 1,3 % din PIB în 2014, în vederea aducerii deficitului public nominal sub valoarea de referinţă de 3 % din PIB până în 2014, pe baza versiunii actualizate a previziunilor serviciilor Comisiei referitoare la perspectivele economice din Portugalia. Obiectivele deficitului nominal ar trebui să fie următoarele: 5,0 % din PIB pentru 2012, 4½ % din PIB pentru 2013 şi 2,5 % din PIB în 2014. (3) să pună în aplicare măsurile adoptate în bugetul pe 2012 şi în suplimentul acestuia din martie şi să ia măsuri suplimentare în valoare de 0,3 % din PIB pentru a menţine deficitul în limita a 5,0 % din PIB. Aceste măsuri includ îngheţarea anumitor credite bugetare din 2012 destinate proiectelor de investiţii încă nedemarate, mărirea taxelor de timbru aplicate proprietăţilor cu valoare ridicată şi a cotelor de impozitare pe venitul din investiţii, anticiparea unora dintre măsurile din bugetul pe 2013 vizând reducerea prestaţiilor sociale, precum şi aplicarea altor măsuri capabile să genereze atât economii în consumul intermediar, cât şi venituri din vânzări. (4) să adopte măsuri de consolidare permanente de 3,0 % din PIB pentru a atinge obiectivul de 4,5 % din PIB în 2013. În absenţa unor dispoziţii contrare, măsurile de adoptat în legea bugetului pe 2013 includ: i) o reducere a masei salariale prin reducerea semnificativă a numărului de angajaţi din sectorul public, a plăţilor pentru orele suplimentare şi a drepturilor nesalariale; ii) îmbunătăţirea testării mijloacelor de trai şi reducerea anumitor programe şi beneficii sociale; iii) adâncirea reformei sistemului de sănătate şi a întreprinderilor de stat. Pe partea de venituri, măsurile preconizate includ: i) o reformă a impozitului pe venit, în sensul simplificării structurii impozitelor, eliminarea unor cheltuieli fiscale, creşterea cotei de impozitare medii, îmbunătăţind în acelaşi timp progresivitatea, ii) lărgirea bazei de impozitare a profitului, prin eliminarea deductibilităţii dobânzii şi iii) creşterea impozitelor pe proprietate. În cazul în care apar derapaje, autorităţile portugheze vor adopta măsuri de urgenţă în 2013. (5) să adopte măsuri de consolidare permanente de 1¾ % din PIB, pentru a atinge obiectivul de deficit stabilit pentru 2014. Pentru cea de a şasea revizuire a Programului de ajustare economică se va realiza o revizuire cuprinzătoare a cheltuielilor, pentru a se specifica pe deplin măsurile în valoare de aproximativ 4 miliarde de euro pentru perioada 2014-2015 şi se vor specifica pe deplin măsuri până la jumătatea lunii februarie 2013. Planurile de consolidare fiscală pentru perioada 2014-2015 vor fi prezentate în toate detaliile în Programul de stabilitate pentru 2013. (6) să întreprindă acţiuni eficace pentru a pune în aplicare prezenta recomandare în termen de trei luni de la adoptarea acesteia şi să prezinte, conform articolului 3 alineatul (4a) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97, un raport detaliat referitor la strategia de consolidare avută în vedere pentru atingerea obiectivelor fixate. În plus, Consiliul invită autorităţile portugheze: - ca, pe lângă raportul prevăzut în recomandare [punctul (6)] şi în paralel cu cerinţele definite în Decizia de punere în aplicare 2011/344/UE a Consiliului din 17 mai 2011 privind acordarea de asistenţă financiară din partea Uniunii pentru Portugalia, să prezinte un raport cu privire la progresele înregistrate în ceea ce priveşte punerea în aplicare a prezentei recomandări, o dată la trei luni şi într-un capitol separat în cadrul programelor de stabilitate care vor fi elaborate până în 2015. - să menţină dinamismul reformei în ceea ce priveşte gestiunea finanţelor publice prin reformarea legii-cadru a bugetului pentru a respecta noile normele de guvernanţă bugetară ale Uniunii Europene şi să continue în direcţia îmbunătăţirii transparenţei şi a controlului în toate etapele execuţiei bugetare, asigurând în acelaşi timp respectarea cadrului său bugetar pe termen mediu şi a obiectivelor la toate nivelurile administraţiei publice. Prezenta recomandare se adresează Republicii Portugheze. Adoptat la Bruxelles, Pentru Consiliu, Preşedintele