RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 291/29

Avizul Comitetului Economic și Social European pe tema „Autoreglementare și coreglementare în cadrul legislativ al Uniunii Europene”

(aviz din proprie inițiativă)

(2015/C 291/05)

Raportor unic: domnul Jorge PEGADO LIZ

La 10 iulie 2014, în conformitate cu articolul 29 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, Comitetul Economic și Social European a hotărât să elaboreze un aviz cu privire la

Autoreglementare și coreglementare în cadrul legislativ al Uniunii Europene (aviz din proprie inițiativă).

Secțiunea pentru piața unică, producție și consum, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 31 martie 2015.

În cea de a 507-a sesiune plenară, care a avut loc la 22 și 23 aprilie 2015 (ședința din 22 aprilie), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 117 voturi pentru, 46 de voturi împotrivă și 9 abțineri.

1. Concluzii și recomandări

1.1. Autoreglementarea și coreglementarea reprezintă mecanisme – spontane sau induse – de reglementare a intereselor economice și sociale sau a relațiilor și practicilor comerciale ale diferiților agenți economici (părți interesate).

1.2. Ele trebuie considerate ca instrumente complementare sau suplimentare importante – dar niciodată ca alternativă – la instrumentele juridice obligatorii (hard law), cu excepția cazurilor în care în „normele fundamentale” există o bază de abilitare corespunzătoare.

1.3. O astfel de bază de abilitare nu există nici în tratatele UE, nici în constituțiile statelor membre.

1.4. Pentru ca aceste instrumente de reglementare să fie valide și recunoscute în orice ordine juridică, configurația și domeniul lor de aplicare trebuie să fie definite prin dispoziții exprese și explicite cu caracter obligatoriu, care să fie aplicabile pe cale judiciară, fie la nivel național, fie la nivelul Uniunii Europene, respectând totodată natura acestor instrumente și, mai ales, acordul voluntar al participanților.

1.5. Această reglementare trebuie să definească clar parametrii recunoașterii lor, principiile pe care trebuie să le respecte și limitele care li se aplică în calitate de instrument accesoriu de reglementare în cadrul ordinii juridice respective.

1.6. Printre aceste principii cu caracter general, aplicabile atât autoreglementării, cât și coreglementării, indiferent de sectoarele în care se aplică și fără a aduce atingere stabilirii unor cerințe specifice, adaptate unor cazuri speciale, trebuie să se ia în considerare cu precădere: (a) conformitatea cu dreptul UE și cu dreptul internațional, inclusiv cu acordurile comerciale internaționale; (b) transparența și publicitatea; (c) reprezentativitatea părților implicate; (d) consultarea prealabilă a părților direct interesate; (e) valoarea adăugată din punct de vedere al interesului general; (f) inaplicabilitatea, — în cazurile care vizează definirea drepturilor fundamentale; — sau în situațiile în care regulile trebuie aplicate în mod uniform în toate statele membre; (g) supunerea lor la controlul organelor jurisdicționale ale Uniunii Europene și ale statelor membre; (h) monitorizarea gradului de realizare și evaluarea reușitei în funcție de criterii obiective și de indicatori fiabili definiți în prealabil și specificați în funcție de sectoare și de obiective; (i) controlul și monitorizarea punerii în aplicare prin măsuri de natură preventivă sau represivă, ca mijloace de garantare a eficienței lor; (j) instituirea unui sistem de sancțiuni de natură pecuniară (amenzi) sau de altă natură, cum ar fi excluderea sau retragerea acreditării participanților; (k) posibilitatea ca aceste mecanisme să fie revizuite periodic, în lumina evoluției situațiilor, legislațiilor și aspirațiilor semnatarilor lor; (l) identificarea clară a surselor de finanțare.

1.7. Acordul interinstituțional (AII) reprezintă un pas important în definirea spațiului care revine autoreglementării și coreglementării la la nivelul UE.

1.8. Revizuirea lui trebuie: (a) să identifice o bază juridică obligatorie; (b) să structureze AII ca instrument specific, în sensul articolului 295 din TFUE; (c) să redefinească conceptele fundamentale în acord cu cele mai recente orientări ale doctrinei, care diferențiază autoreglementarea de coreglementare și recunosc existența unor forme intermediare, cum sunt cele promovate prin recomandări și comunicări ale UE; (d) să dispună cu claritate ca eventualele litigii să poată fi înaintate sistemelor extrajudiciare alternative de soluționare a conflictelor.

1.9. De asemenea, CESE consideră că acest acord ar putea fi completat în mod avantajos printr-o recomandare adresată statelor membre, care să le îndemne să adopte la nivel național aceleași principii și aceiași parametri.

1.10. CESE îndeamnă Comisia, PE, Consiliul și statele membre să acorde prioritate revizuirii AII conform sugestiilor din prezentul aviz și solicită să fie consultat în momentul revizuirii.

2. Introducere: obiectivul avizului

2.1. În numeroase domenii și în cadrul mai multor organisme naționale și internaționale, autoreglementarea și coreglementarea sunt considerate de mult timp instrumente complementare și suplimentare în raport cu instrumentele juridice obligatorii, indispensabile pentru asigurarea unei reglementări corespunzătoare a diverselor activități economice și sociale.

2.2. La nivelul UE, CESE este cel care, îndeosebi prin intermediul Observatorului Pieței Unice din cadrul său, a fost cel mai implicat în definirea și punerea în valoare a rolului autoreglementării și coreglementării, abordându-le în numeroase avize, elaborate în special de Secțiunea INT (1). Trebuie menționată crearea în cadrul Observatorului Pieței Unice, începând din martie 2008, a unei baze de date privind autoreglementarea și coreglementarea, pe care CESE s-a sprijinit în activitatea sa și pe care a actualizat-o constant pe baza diverselor experiențe naționale și europene din domeniu.

2.3. Între timp, tema a fost tratată în mod aprofundat la nivel academic, de către profesori eminenți, în special în dreptul contractelor, guvernanța întreprinderilor, responsabilitatea socială, internetul, comerțul electronic, siguranța produselor, serviciile profesionale, mediul, publicitatea și serviciile audiovizuale din piața internă.

2.4. Ceea ce lipsește însă, în mod vădit, este o reflecție de natură politico-legislativă, care să definească în mod clar cadrul juridic în care trebuie să opereze aceste instrumente la nivelul UE, să precizeze natura lor juridică, să stabilească condițiile lor de validitate, să delimiteze domeniile de aplicare, să clarifice raporturile lor cu instrumentele juridice obligatorii și să le stabilească limitele, în interiorul unui cadru solid, coerent și armonizat.

3. Concepte și definiții fundamentale

3.1. Se consideră de regulă că instrumentele juridice obligatorii sau, în engleză, straight regulation reprezintă corpul de norme create de state, altfel spus de natură statală și guvernamentală, rezultate din sistemele democratice tradiționale din statele-națiuni și din corespondentele acestora de la nivelul instituțiilor supranaționale care sunt rezultatul unor alegeri democratice, așa cum sunt legile Congresului american și regulamentele și directivele Uniunii Europene. Este vorba de ceea ce se înțelege de obicei prin ansamblul legilor în sens larg, instituite de puterea legislativă – sau de cea executivă, atunci când este abilitată în mod explicit în acest sens – și ale căror dispoziții sunt însoțite de mijloace coercitive care să ducă la respectarea lor, inclusiv cu forța, dacă este cazul, precum și de măsuri de natură civilă sau penală care sancționează nerespectarea lor (instrumente juridice obligatorii, în engleză hard law).

3.2. Autoreglementarea, concept care își are originea în domeniul psihologiei comportamentale, desemnează în general, atunci când este aplicat în domeniul economiei, adoptarea de către agenții economici a anumitor reguli de comportament reciproc sau față de terții prezenți pe piață și în societate, a căror respectare este convenită de comun acord, fără intervenția unor mecanisme coercitive externe.

3.3. Doctrina a elaborat un inventar cuprinzător de tipuri de autoreglementare, în funcție de diferite criterii de clasificare, mai mult sau mai puțin științifice, între care se disting: (a) autoreglementarea originară sau delegată, după cum elaborarea normelor se face prin simplul angajament al părților interesate (situație denumită și „autoreglementare privată”) sau, respectiv, în care există o entitate superioară (statul, organe de reglementare și sectoriale, Uniunea Europeană) care stabilește anumiți parametri a căror respectare este obligatorie (situație denumită și „autoreglementare publică”); (b) autoreglementarea de natură legislativă, cutumiară sau jurisprudențială, în care izvorul de drept poate fi: legea, în special dreptul constituțional sau supranațional (de exemplu, dreptul Uniunii Europene), „uzanțele și cutumele comerciale” tradiționale, în prezent desemnat prin expresia „bune practici” sau, respectiv compilația hotărârilor judecătorești; (c) autoreglementarea națională sau transnațională (denumită și „reglementarea privată transnațională”), în funcție de domeniul său, care poate fi pur național sau poate rezulta din acorduri semnate de actori privați, întreprinderi, ONG-uri, experți independenți care stabilesc standarde tehnice, în interacțiune cu organizații internaționale sau interguvernamentale.

3.4. În sfârșit, prin coreglementare se înțelege în general o formă de reglementare a părților interesate, promovată, orientată, dirijată sau controlată de către o entitate terță, care poate fi un organism oficial sau o entitate de reglementare independentă, care dispune în mod normal de competențe de verificare și control, iar în unele cazuri și de capacitatea de a sancționa.

3.5. Deși sunt considerate adesea ca fiind sinonime, „codurile etice” și „codurile de bune practici” exprimă două noțiuni diferite, care merită diferențiate.

3.6. Ambele noțiuni exprimă ideea unui corpus de norme sau de reguli care provin din procese de autoreglementare sau de coreglementare, reprezentând forma cea mai elaborată în care se poate traduce acordul dintre părțile interesate referitor la aceste norme și care au ca obiectiv asigurarea transparenței și accesibilității acestui ansamblu de norme și a modalităților lor de aplicare, pentru toți cei interesați.

3.7. Cu toate acestea, codurile etice se referă la normele deontologice aplicabile exercitării anumitor profesiuni, atunci când cei care le practică sunt abilitați prin lege să se autoreglementeze, respectând cadrul care le este oferit de legile naționale sau de normele internaționale care reglementează exercitarea profesiunilor liberale respective (medici, avocați, jurnaliști etc.)

3.8. În schimb, codurile de bune practici desemnează mai degrabă un corpus de norme de autoreglementare sau de coreglementare în sensul prezentului aviz.

4. Actualul cadru juridic european privind autoreglementarea și coreglementarea

A. Conceptele „o mai bună legiferare”, „reglementare inteligentă” și „simplificare”

4.1. La nivelul UE, de-abia după Consiliul European de la Lisabona, din martie 2002, Comisia Europeană a prezentat inițiativa cunoscută în general sub numele Better regulation, pornind de la Planul de acțiune pentru o mai bună legiferare la nivel european, din iunie 2002 (2), urmat de importantul Acord interinstituțional privind o mai bună legiferare (3), încheiat de către Parlamentul European, Consiliu și Comisie.

4.2. O mai bună legiferare, precum și, în măsura posibilului, o legiferare mai redusă au fost dintotdeauna un obiectiv al politicii privind piața unică (4), susținute constant de CESE în cadrul a diferite avize (5), scopul fiind identificarea celor mai bune piste pentru ca dispozitivul legislativ să devină mai convivial și mai ușor de înțeles de către întreprinderi, lucrători, consumatori și organizațiile societății civile.

4.3. CESE a avut posibilitatea de a se pronunța în mod detaliat și contextualizat cu privire la aceste teme, nu numai ca răspuns la propunerile Comisiei, dar și în contextul unor inițiative proprii și inovatoare, ca de exemplu avizul intitulat „Abordarea proactivă a dreptului: un pas înainte spre o mai bună legiferare la nivelul UE” (6).

B. Locul autoreglementării și al coreglementării în actualul cadru juridic al Uniunii Europene

4.4. Dacă facem abstracție de Acordul interinstituțional privind o mai bună legiferare, deja menționat, trebuie să admitem că chestiunea autoreglementării și a coreglementării a fost relativ absentă din cadrul inițiativelor și preocupărilor Comisiei evocate anterior (7).

4.5. Trebuie subliniate anumite aspecte importante ale acestui text, și anume: (a) redeschiderea discuției privind interpretarea principiilor subsidiarității și proporționalității prevăzute în prezent la articolul 5 din Tratatul UE și în Protocolul nr. 2 la acest tratat, dat fiind că utilizarea mecanismelor de autoreglementare și coreglementare trebuie analizată în funcție de aceste două principii; (b) încadrarea acestor mecanisme în programele privind o mai bună legiferare care tind să „legifereze mai puțin pentru a legifera mai bine”; (c) diferențierea clară a acestor mecanisme, indiferent de forma lor, de „metoda deschisă de coordonare” (MDC), ale cărei domenii de aplicare sunt specificate la articolul 6 din TFUE; (d) în mod similar, diferențierea clară a acestor mecanisme în raport cu tot ceea ce se desemnează în mod obișnuit prin denumirea de „soft law” (8) sau instrumente legislative fără caracter obligatoriu, cum ar fi documentele pregătitoare sau de informare (de exemplu, cărțile albe și cărțile verzi, planurile de acțiune și programele), actele interpretative, precum Comunicarea „De minimis” din domeniul dreptului concurenței (9), concluziile, declarațiile, rezoluțiile și, nu în ultimul rând, recomandările și avizele, prevăzute la articolul 288 din TFUE (10).

4.6. Cu toate acestea, prin însăși natura sa, acest „acord” nu se traduce decât printr-un „angajament” interinstituțional, fără a constitui, în sine, o obligație juridică în raport cu terții (11). Pe de altă parte, în special în ceea ce privește autoreglementarea, Comisia este de părere că instituțiile UE nu trebuie să interfereze cu astfel de inițiative voluntare (12) și să se limiteze la a verifica dacă practicile astfel consacrate sunt conforme cu dispozițiile tratatului.

4.7. În ceea ce privește coreglementarea, care pare să fie opțiunea clar preferată de AII, instituțiile se angajează să promoveze acorduri între părțile interesate, definindu-le domeniul prin acte legislative, evaluându-le conformitatea cu textele legislative fundamentale și cu normele care permit elaborarea acestor acorduri și controlând punerea lor în aplicare. Cu toate acestea, acest deziderat nu s-a concretizat decât în mai puțin de 10 cazuri (13).

4.8. Cu toate acestea, în oricare dintre aceste cazuri, AII nu definește cu adevărat un cadru juridic pentru utilizarea acestor mecanisme la nivelul UE, referindu-se cel mult la: (a) garantarea transparenței lor; (b) neaplicarea acestor mecanisme în situațiile în care sunt în joc drepturi fundamentale sau opțiuni politice importante; sau (c) în situațiile în care normele trebuie aplicate în mod uniform în toate statele membre.

4.9. În Parlamentul European, această chestiune a fost evocată într-o serie de rezoluții, precum și în Raportul Comisiei pentru afaceri constituționale, deja menționat, referitor la încheierea Acordului interinstituțional privind o mai bună legiferare între Parlamentul European, Consiliu și Comisie (14).

4.10. CESE a insistat în diferite avize atât asupra avantajelor, cât și a limitelor, precum și a obiectivelor precise și bine delimitate ale utilizării autoreglementării și coreglementării (15), doctrina sa putând fi rezumată după cum urmează: (a) Autoreglementarea trebuie să fie conformă legislației și să se bazeze pe aceasta; trebuie să poată fi pusă în aplicare, verificată și controlată; trebuie, de asemenea, să fie eficace și să ofere căi de atac explicite, mai ales la nivel transfrontalier. (b) Coreglementarea combină anumite elemente ale legiferării, în special în ceea ce privește caracterul previzibil și obligatoriu, cu regimul mai flexibil al autoreglementării. În cazul coreglementării, miza este de a se defini, menține și conserva obiective politice, permițându-se totodată o mai mare flexibilitate a cadrului de reglementare. (c) Într-un cadru politic democratic, reglementarea privată trebuie, în general, să reprezinte o dezvoltare sau o punere în aplicare a reglementării publice, înlocuind-o eventual în anumite domenii, inclusiv atunci când este vorba de reguli nescrise de origine cutumiară sau de regulamente interne pe care legiuitorul și autoritatea publică doresc, în mod explicit sau implicit, să le facă respectate; un exemplu în acest sens sunt codurile deontologice ale anumitor profesiuni. (d) Succesul coreglementării și al autoreglementării depinde de diverși factori: perceperea interesului general, transparența sistemului, reprezentativitatea și capacitatea actorilor săi, existența unor mecanisme de evaluare și de supraveghere, eficiența monitorizării, care ar trebui să cuprindă și sancțiuni, dacă este cazul, precum și un spirit de colaborare reciprocă între părțile interesate și autoritățile publice și societate, în general. (e) Coreglementarea și autoreglementarea prezintă multiple avantaje: eliminarea obstacolelor din calea pieței unice, simplificarea normelor, flexibilitatea și rapiditatea aplicării, decongestionarea circuitelor legislative și răspunderea comună a participanților. (f) Ele prezintă simultan și anumite limitări, care depind mai ales de eficacitatea monitorizării și a sancțiunilor, de incertitudinea legată de acceptarea codurilor convenite de către toate părțile, precum și de condițiile care asigură o compatibilitate deplină cu ansamblul normelor în vigoare și cu exigențele unui cadru legislativ adecvat în materie de sănătate, de siguranță și de servicii de interes general.

5. Rolul reglementării, al autoreglementării și al coreglementării: definiție și bază juridică

(a) Necesitatea unei baze juridice

5.1. Uniunea Europeană se definește, în textul său constitutiv, ca o „comunitate de drept”, după modelul binecunoscutei noțiuni a „statului de drept”. Într-o comunitate de drept, validitatea oricărei norme depinde de existența unei norme de abilitare care trebuie să se găsească încă de la început în textul fundamental și, ulterior, în diversele acte legislative ale piramidei normelor.

5.2. Textul constitutiv al UE este compus la ora actuală din Tratatul UE și TFUE, care au aceeași valoare juridică [articolul 1, alineatul (3) din Tratatul UE], și din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care a devenit între timp o parte integrantă a TFUE, având și ea aceeași valoare juridică (articolul 6 din Tratatul UE). Toate dispozițiile corpului juridic al UE trebuie să aibă ca bază sau temei juridic o dispoziție a acestui text constitutiv, care să vizeze fie atribuirea unei competențe directe de a legifera, fie delegarea unei astfel de competențe (acte delegate și acte de punere în aplicare reglementate prin articolele 290 și 291 din TFUE).

5.3. Competențele care revin UE, conform tratatului, sunt exclusiv acelea care îi sunt atribuite de către statele membre, conform principiului atribuirii competențelor [articolul 4 alineatul (1) și articolul 5 alineatul (2) din TFUE] și în conformitate cu caracterul lor exclusiv sau partajat [articolul 2 alineatele (1) și (2) din TFUE], ele fiind totodată limitate, în ceea ce privește interpretarea și punerea în aplicare, de către principiile subsidiarității și proporționalității [articolul 5 alineatele (3) și (4) din Tratatul UE].

5.4. UE nu poate delega exercitarea competențelor sale legislative decât în măsura în care este autorizată în mod expres în acest sens, neputând delega decât competențele care i-au fost atribuite [articolul 13 alineatul (2) din Tratatul UE].

5.5. Având în vedere că recunoașterea de către instituțiile UE (Consiliu, PE și Comisie) a unui spațiu „alternativ” în raport cu competența sa legislativă poate fi înțeleasă numai ca o „delegare” a competențelor care le-au fost atribuite, pare esențial că, pentru a fi valabilă în calitate de „reglementare comunitară”, această posibilitate de delegare trebuie să fie prevăzută în mod clar în textele constitutive, chiar dacă forma în care este exercitată, modalitățile cu privire la aplicarea sa și cerințele ei pot fi lăsate în seama legislației secundare.

5.6. Se constată însă că nicăieri în textele constitutive, nici în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, nu se întâlnește, explicit sau măcar implicit, un astfel de temei juridic, nici măcar sub forma unei interpretări în sens foarte larg a articolului 11 din Tratatul UE.

5.7. În sfârșit, nici măcar AII nu constituie, în sine, o sursă de drept comunitar și nici nu autorizează, cu efect juridic obligatoriu față de terți, nicio formă de delegare a competențelor care să rezulte din definiția AII privind utilitatea recurgerii, „atunci când Tratatul CE nu cere în mod specific utilizarea unui instrument juridic, la mecanisme de reglementare alternative” (punctul 16).

5.8. Indiferent de „legitimitatea” urmărită în diferite instrumente juridice ale legislației derivate și de definirea mai mult sau mai puțin detaliată a principiilor și a condițiilor pe care astfel de mecanisme trebuie să le îndeplinească pentru a fi recunoscute la nivelul UE de către instituțiile cu competențe legislative, ceea ce lipsește este o normă de abilitare, prin care aceste instituții să fie autorizate să renunțe la puterea lor legislativă și să o delege acestor mecanisme, ca alternativă legitimă la instrumentele de reglementare europeană definite în tratate.

(b) Un instrument specific de definire a autoreglementării și a coreglementării

5.9. O chestiune complet diferită este aceea de a considera astfel de mecanisme nu atât ca o alternativă în raport cu competența legislativă a UE, ci mai degrabă ca o modalitate de a completa sau de a aduce adăugiri la o astfel de legislație, într-un cadru juridic stabilit în prealabil și definit în mod absolut transparent.

5.10. Prin urmare, considerăm că un astfel de cadru ar trebui definit de manieră generală, pe baza tratatelor și a Cartei drepturilor fundamentale, în loc să fie lăsat la discreția cazuisticii fiecărui act legislativ secundar sau derivat.

5.11. O astfel de definiție ar trebui să se regăsească într-un acord interinstituțional specific, cu caracter obligatoriu în termenii articolului 295 din TFUE, a cărui punere în aplicare să poată face obiectul controlului Curții de Justiție.

5.12. În mod accesoriu și pornind de la premisa că este de competența UE să „consilieze” statele membre, astfel încât ele să urmeze, în cadrul ordinii lor juridice naționale, modelul ce va fi instituit la nivel european în ceea ce privește autoreglementarea și coreglementarea de la nivel național, regional sau local, considerăm că instrumentul adecvat ar fi o recomandare, care să reia principiile și cerințele definite în noul AII și să îndemne statele membre să le adopte și să le pună în aplicare la nivelurile menționate anterior în ordinea lor juridică internă.

5.13. În final, CESE consideră că termenii acestui acord trebuie sa facă în prealabil obiectul unui aviz din partea sa, în calitate de organism reprezentativ al societății civile organizate (articolul 304 din TFUE).

(c) O redefinire a unor concepte fundamentale

5.14. Noul AII va trebui să redefinească într-un mod mai realist conceptele, tipurile și modalitățile autoreglementării și coreglementării.

5.15. În realitate, conceptele de coreglementare și autoreglementare prevăzute în actualul AII nu corespund niciuneia dintre noțiunile recunoscute de doctrină și nici nu diferențiază în mod corect cele două modalități în funcție de regimurile juridice diferite care li se aplică.

5.16. Pe de altă parte, cele două tipuri definite de AII nu epuizează diversitatea tipurilor existente, ba chiar situațiile în care anumite regimuri sunt rezultatul unei combinații de „soft-law” (de exemplu, recomandările) sau de acorduri private (de exemplu, „mesele rotunde”) nu sunt luate în considerare, ca de altfel nici în cazul acordurilor transnaționale de reglementare privată.

5.17. Nu în ultimul rând, AII omite rolul care trebuie să revină organismelor UE de reglementare ca „parte terță” independentă și imparțială în cadrul formulării și negocierii acordurilor de reglementare, după modelul situației organismelor de reglementare de la nivel național, din diferite sectoare.

(d) Principii fundamentale și cerințe esențiale

5.18. O parte importantă a viitorului AII va consta într-o definiție clară și precisă, cu caracter general, a ansamblului principiilor fundamentale și cerințelor esențiale cărora trebuie să li se conformeze mecanismele de autoreglementare și coreglementare pentru a putea fi recunoscute și/sau recomandate de UE.

5.19. Trebuie subliniat că la nivel european se pot crea modalități de autoreglementare și în afara cadrului AII, în temeiul libertății de a încheia contracte și al libertății de asociere. Astfel de modalități sunt întru totul legitime, în măsura în care sunt conforme cu principiile generale de drept ale UE, însă ele nu vor putea fi recunoscute în cadrul AII decât dacă îndeplinesc cerințele stabilite de acesta.

5.20. Actualul AII identifică deja câteva astfel de cerințe, menționate anterior, care vor trebui menținute, chiar dacă ar merita să fie mai bine definite, în special în cazurile de neaplicare identificate, atunci când în joc sunt drepturi fundamentale, opțiuni politice importante sau când regulile trebuie aplicate în mod uniform în toate statele membre.

5.21. Cu toate acestea, doctrina și experiența diferiților agenți economici a identificat o întreagă serie de alte principii și cerințe, pe care le prezentăm pe scurt în cele ce urmează: (a) Autoreglementarea și coreglementarea trebuie să se înscrie într-o abordare care servește interesul general, nu numai interesul entităților reglementate. (b) Este de dorit să se respecte întotdeauna prevederile legislative și juridice în vigoare în Europa și, în primul rând, obiectivele și preceptele Tratatului UE, ale Cartei drepturilor fundamentale a UE și ale Convenției Europene a Drepturilor Omului. De asemenea, ele trebuie să fie compatibile cu dreptul internațional și cu acordurile comerciale internaționale, în special cu dispozițiile OMC. (c) Autoreglementarea și coreglementarea trebuie să se supună controlului organelor jurisdicționale ale UE și celor naționale. (d) Transparența trebuie să permită să se dispună de informații practice și accesibile tuturor, fără dificultăți sau costuri disuasive, iar obiectivele trebuie enunțate în mod clar și neechivoc. (e) Gradul de realizare trebuie să poată fi monitorizat pe baza unor criterii obiective și a unor indicatori fiabili, definiți în prealabil de către Comisie, prin intermediul unor evaluări ale impactului ex ante sau ex post, efectuate chiar de ea sau încredințate unor evaluatori independenți, publici sau privați, acreditați corespunzător. (f) Reprezentativitatea partenerilor trebuie să garanteze aplicarea efectivă a normelor convenite și credibilitatea dispozitivelor, precum și eficacitatea lor. Reprezentativitatea trebuie să fie proporțională cu ponderea ramurii profesionale în cauză, interprofesională sau sectorială, precum și cu amploarea dispozițiilor convenite, ea trebuind să fie apreciată, după caz, în termeni cantitativi (numărul și proporția membrilor afiliați în cadrul organizației), dar, mai ales, la nivel calitativ (capacitatea de a interveni pe teren, de a asigura legitimitatea dispozițiilor adoptate și de a impune respectarea lor). (g) Consultarea prealabilă a părților direct interesate este, de asemenea, un element important în ce privește valoarea și calitatea prevederilor, dar și eficiența lor. (h) Supravegherea, evaluarea și monitorizarea dispozitivelor de autoreglementare și coreglementare prin intermediul unor măsuri cu caracter preventiv sau represiv (sancțiuni), urmărindu-se garantarea eficienței lor, de exemplu: 1. mecanisme de autocontrol și autodisciplină, inclusiv studii de impact ex ante (16); 2. baze de date care să permită o monitorizare mai eficace (17); 3. adoptarea unei certificări pe bază de etichetă sau „marcă” de referință (18); 4. adoptarea unor coduri naționale în contextul aplicării unui cod de conduită european (19); 5. instituirea unor specificații tehnice, în paralel cu dispozițiile juridice (20); 6. elaborarea unor ghiduri operaționale privind aplicarea (21); 7. instituirea unui sistem de sancțiuni de natură pecuniară (amenzi) sau de altă natură, cum ar fi excluderea sau retragerea acreditării participanților; (i) în sfârșit, dispozitivele de autoreglementare și coreglementare trebuie să poată fi revizuite în mod periodic și modificate în lumina evoluției situațiilor, legislațiilor și aspirațiilor semnatarilor lor.

5.22. De asemenea, tot Comisiei îi revine sarcina de a stabili, ținând seama de considerații legate de securitatea juridică și de flexibilitate, cât de oportun este ca aceste elemente structurante ale mecanismelor respective să figureze chiar în textul AII sau într-o anexă a acestuia, care să aibă aceeași valoare juridică, dar care să poată fi eventual revizuită mai ușor, fără a se aduce atingere garanțiilor în materie de consultare a tuturor entităților interesate.

5.23. Această definiție cu caracter general nu trebuie să contravină posibilității (care va trebui să fie prevăzută explicit în AII) de a institui, pentru fiecare instrument legislativ care prevede recurgerea la aceste mecanisme, condiții și cerințe proprii, adaptate situației din sectorul respectiv, așa cum s-a procedat deja în diferite regulamente și directive în care se menționează astfel de mecanisme.

(e) Principalele domenii de aplicare prioritare

5.24. În principiu, Comitetul consideră că unele domenii sectoriale ar trebui să fie excluse în bloc.

5.25. Cu toate acestea, CESE recunoaște că există sectoare în cazul cărora, din motive conjuncturale, ar trebui să se procedeze cu o mai mare prudență sau să se aplice termeni și condiții mai precise în ce privește recurgerea la autoreglementare și la coreglementare. Menționăm în acest sens, printre altele, serviciile financiare, serviciile publice sau serviciile de interes general și anumite domenii care, deși nu corespund în mod direct definiției conținutului privind drepturile fundamentale, se referă la modalitățile de exercitare a acestora: este cazul drepturilor consumatorilor, așa cum s-a menționat în diferite avize ale CESE.

5.26. Domeniile de predilecție sunt îndeosebi cele care se referă la guvernanța și la responsabilitatea socială a întreprinderilor, precum și la relațiile economice.

5.27. Putem saluta, astfel, anumite inițiative recente ale Comisiei, precum platforma CoP (Pilot Community of Practice for better self and co-regulation), bazată pe Comunicarea Comisiei privind responsabilitatea socială a întreprinderilor (22), sau sprijinul pentru acordul încheiat de principalii furnizori de servicii internet în scopul unui internet mai sigur, dar totodată și exemplul inițiativelor care decurg din Directiva privind comerțul electronic (23) sau cele vizate de diferite instrumente europene.

(f) Avantaje și inconveniente

5.28. Avantajele utilizării mecanismelor de autoreglementare și coreglementare au fost deja identificate de CESE în avize anterioare. În rezumat, conform acestor avize, cele mai importante avantaje sunt următoarele: „eliminarea obstacolelor din calea pieței unice, simplificarea normelor, flexibilitatea și rapiditatea aplicării, decongestionarea circuitelor legislative și răspunderea comună a participanților”.

5.29. Merită menționate însă și limitele acestor mecanisme, „care depind, mai ales, de eficacitatea monitorizării și a sancțiunilor, precum și de condițiile care asigură o compatibilitate deplină cu ansamblul legilor în vigoare și cu exigențele unui cadru legislativ adecvat în materie de sănătate, de siguranță și de servicii de interes general”, așa cum se afirmă în avizele menționate (24).

(g) Metode alternative de soluționare a litigiilor

5.30. La ora actuală, la capătul unui proces îndelungat și anevoios, dispozitivele extrajudiciare de soluționare a litigiilor fac deja obiectul unei reglementări europene prevăzute în Regulamentul SOL (privind soluționarea online a litigiilor în materie de consum) și Directiva SAL (25) (privind soluționarea alternativă a litigiilor în materie de consum), care urmează să fie puse în aplicare în diferitele state membre.

5.31. Deși din punct de vedere pur teoretic nu este vorba de un aspect esențial pentru instituirea mecanismelor de autoreglementare și coreglementare, CESE recomandă ca viitorul AII să stabilească în mod clar, ca cerință de conformitate pentru aceste mecanisme, ca ele să fie însoțite sistematic de menționarea faptului că pot fi supuse unor sisteme extrajudiciare alternative de soluționare a litigiilor, în acord cu instrumentele UE respective.

(h) Rolul instituțiilor UE, al statelor membre și al societății civile

5.32. În punerea în aplicare a acestor instrumente, toți participanții la procesul legislativ au responsabilități specifice, pe care trebuie să și le asume.

5.33. În primul rând, Comisia este cea care trebuie să ia inițiativa de a lansa negocierile cu PE și cu Consiliul în vederea revizuirii actualului AII, conform parametrilor definiți în prezentul aviz.

5.34. Societatea civilă și, în special, CESE trebuie să fie consultate cu privire la termenii acestor negocieri, iar textul final al acordului trebuie să facă obiectul unui aviz al CESE înainte de adoptarea sa oficială.

5.35. Statele membre trebuie să se pronunțe la rândul lor, prin intermediul parlamentelor lor și în virtutea puterilor conferite de tratate în contextul monitorizării subsidiarității și proporționalității, iar guvernele trebuie să se angajeze să aplice aceleași principii în ordinile lor juridice naționale.

5.36. Nu în ultimul rând, Curții de Justiție și instanțelor naționale trebuie să li se acorde competențele și mijloacele necesare pentru a controla legalitatea măsurilor adoptate.

Bruxelles, 22 aprilie 2015. Președintele Comitetului Economic și Social European Henri MALOSSE

(1) http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.soc-opinions&itemCode=32858

(2) Cartea albă privind guvernanța europeană COM(2001) 428 final, JO C 287, 12.10.2001, precum și comunicările Comisiei privind o mai bună legiferare, COM(2002) 275, 276, 277 și 278 final din 5 iunie 2002.

(3) În acest sens, se recomandă consultarea articolelor dnei Linda A. J. Senden: „Soft Law, Self Regulation and Co-regulation in European Law: Where do they meet” (Electronic Journal of Comparative Law, vol. 9. 1 ianuarie 2005) și „Soft Law and its implications for institutional balance in the EC” (Utrecht Law Review, IGITUR, vol. 1, nr. 2, decembrie 2005, p. 79).

(4) Reamintim în acest sens proiectul SLIM – Simplificarea legislației pieței interne [COM(96) 559 final și COM(2000) 104 final].

(5) http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions&itemCode=32858

(6) JO C 175, 28.7.2009, p. 26.

(7) Stau mărturie în acest sens, printre altele, rapoartele anuale succesive privind monitorizarea aplicării dreptului UE, diversele rapoarte privind strategia de simplificare a cadrului de reglementare, precum și frecventele analize strategice ale programului „O mai bună legiferare” în UE. Singurele excepții care se cer menționate sunt referirile din textul documentului de lucru al Comisiei intitulat „Primul raport asupra punerii în aplicare a strategiei de simplificare a cadrului de reglementare”, Bruxelles, COM(2006) 690 final, din 14 noiembrie 2006.

(8) A se vedea definiția în: Linda Senden, „Soft Law and its implications for institutional balance in the EC” (Utrecht Law Review, IGITUR, vol. 1, nr. 2, decembrie 2005, p. 79).

(9) Doc. C(2014) 4136 final din 25 iunie 2014.

(10) Acestea – și nu autoreglementarea sau coreglementarea – sunt tipurile de instrumente la care se referă Comisia, de exemplu în comunicarea sa intitulată „Politica fiscală a Uniunii Europene: priorități pentru următorii ani” [COM(2001) 260 final, JO C 284, 10.10.2001, p. 6], în special la punctul 4.3.

(11) Așa cum explică foarte bine Linsa Senden în articolul deja citat, „Soft Law, Self Regulation and Co-regulation in European Law: Where do they meet”, după cum urmează: „As regards the Interinstitutional Agreement on better law-making, its having at least binding force inter partes can be defended on the basis of two arguments. Firstly, it contains a number of rather compelling terms («agree», «will»), which can be said to express the intention of the institutions to enter into a binding commitment. A confirmation of this intention can also be seen in its points 37 and 38 on the implementation and monitoring of the Agreement, providing, inter alia,: «The three Institutions will take the necessary steps to ensure that their staff have the means and resources required for the proper implementation of the provisions of this Agreement» (point 38). Secondly, where «agreed acts» are specifically intended to reinforce interinstitutional cooperation such as the Interinstitutional Agreement at issue here, it can be argued that there is a specific duty of cooperation which in conjunction with the duty of sincere cooperation laid down in Article 10 EC may actually lead to the conclusion that such an agreed act must be considered binding upon the concluding parties”.

(12) Așa cum se afirmă în mod clar în Planul de acțiune al Comisiei pentru 2002, „spre deosebire de coreglementare, autoreglementarea nu presupune un act legislativ” [COM(2002) 278 final, p. 11].

(13) Trebuie evidențiate:

(a) Rezoluția Consiliului și a reprezentanților guvernelor statelor membre, reuniți în cadrul Consiliului din 1 decembrie 1997, cu privire la un cod de conduită în domeniul impozitării întreprinderilor;

(b) Regulamentul (CE) nr. 80/2009 privind un cod de conduită pentru sistemele informatizate de rezervare, JO L 35, 4.2.2009, p. 47. Pentru exemple suplimentare, a se vedea http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.ten-opinions.32859

(14) Raportor: Monica FRASSONI (A5-0313/2003 din 25 septembrie 2003).

(15) Merită menționate în mod deosebit pozițiile afirmate de CESE pe baza următoarelor avize:

— JO C 14, 16.1.2001, p. 1, pe tema „Simplificarea legislației în cadrul pieței unice (OPU)”;

— JO C 255, 14.10.2005, p. 22, pe tema „Prioritățile pieței unice în perioada 2005-2010”;

— JO C 24, 31.1.2006, p. 52, pe tema „O mai bună implementare și aplicare a legislației comunitare”;

și, în special, în raportul de informare din 24 ianuarie 2005.

(16) Merită menționate ca exemple:

un mecanism de autocontrol instituit de EFCA pentru garantarea aplicării codului de conduită din 1992 al societăților de inginerie și consultanță;

dispozițiile cu caracter obligatoriu ale unui cod deontologic al avocaților din Uniunea Europeană, adoptat în 1988 de către Consiliul Barourilor Europene (CCBE);

un consiliu disciplinar creat printr-un cod de conduită al administratorilor de bunuri pentru a garanta aplicarea acestuia și, după caz, pentru a aplica sancțiuni – de exemplu, observații, mustrări și propuneri de excludere;

Alianța europeană pentru etică în publicitate (EASA), creată în 1992 pentru a promova și coordona autoreglementarea din industria publicității;

controlul exercitat de BDI (Bundesverband der Deutschen Industrie) asupra aplicării corecte a acordului încheiat în 1995, la Berlin, între guvern și întreprinderi, cu privire la condițiile și controlul efectului de seră prin intermediul reducerii emisiilor de CO2 în Germania, în conformitate cu dispozițiile Acordului de la Kyoto.

(17) Ca, de exemplu, baza de date a instituțiilor de formare a inginerilor creată în 1987 de către Federația asociațiilor naționale ale inginerilor (FEANI), referitoare la aplicarea dispozițiilor unui cod european de deontologie care garantează recunoașterea reciprocă a formării și a calificărilor profesionale. Baza cuprinde 30 000 de membri afiliați.

(18) De exemplu, eticheta creată de membrii Comitetului European pentru asigurări și pensii ocupaționale pentru a dovedi aplicarea unui cod european de bune practici pe internet sau etichetele privind siguranța comerțului electronic adoptate ca urmare a codului de conduită privind vânzarea la distanță.

(19) Este cazul aplicării unui cod de conduită european adoptat în 1995 și modificat în 2004 de către Federația europeană a asociațiilor de vânzare directă.

(20) De exemplu, prevederile cantitative privind reducerea consumului de energie a mașinilor de spălat, adoptate în 1999 de către Consiliul european al producătorilor de aparate electrocasnice (CECED), în colaborare cu Comisia Europeană.

(21) Menționăm în acest sens:

— standardele de pregătire stabilite printr-un ghid, în contextul aplicării dispozițiilor unui cod de norme profesionale pentru conservatorii/restauratorii europeni;

— un manual de utilizare pentru furnizorii de servicii prin internet, elaborat în 2001 de către Camera de comerț din Milano pentru a promova bunele practici în acest domeniu.

(22) COM(2011) 681 final.

(23) Directiva 2000/31/CE (JO L 178, 17.7.2000, p. 1).

(24) Raportul de informare INT/204 din 24 ianuarie 2005 pe tema „Stadiul actual al coreglementării și al autoreglementării în cadrul pieței unice”.

(25) Regulamentul (UE) nr. 524/2013 și Directiva 2013/11/UE, JO L 165, 18.6.2013, p. 1 și p. 63.