EXPUNERE DE MOTIVE

1.CONTEXTUL PROPUNERII

•Motivele și obiectivele propunerii

Având în vedere dependența enormă a Macedoniei de Nord de importurile de energie, creșterea prețurilor la gaze și la energie electrică a condus la o deteriorare semnificativă a balanțelor externe în 2022. Susținută de o politică economică și monetară solidă și de o punere în aplicare hotărâtă a reformelor, economia era pe cale să se redreseze în urma regresului provocat de pandemia de COVID-19. Cu toate acestea, creșterea puternică a prețurilor la alimente și la energie la nivel mondial a început să afecteze cererea internă și echilibrul extern al țării. De la începutul anului 2022, deficitul comercial și de cont curent al țării a crescut semnificativ, în pofida fluxurilor puternice de remiteri de fonduri din străinătate. Rezervele valutare au scăzut în primele luni ale anului 2022, în principal ca răspuns la creșterea prețurilor de import și a rambursărilor datoriei externe, dar s-au stabilizat începând din vara aceluiași an. Creșterea de la an la an a PIB-ului s-a situat în continuare, în medie, la 2,6 % în prima jumătate a anului 2022, dar a încetinit până la 2 % în al treilea trimestru. Se preconizează că gradul ridicat de incertitudine cu privire la consecințele economice ale războiului de agresiune al Rusiei împotriva Ucrainei, creșterea inflației și înăsprirea condițiilor de finanțare vor determina o scădere și mai mare a cererii interne. Exporturile sunt afectate de scăderea cererii externe și de perturbările continue ale lanțului de aprovizionare, în special cele care afectează producția de componente pentru autovehicule, unul dintre principalele sectoare de export ale țării.

În contextul unor condiții financiare mai stricte la nivel mondial, al unor prețuri mai mari la energie și al unor pierderi mai mari decât se preconizase din partea producătorului național de energie electrică, deținut de stat, la 18 octombrie 2022, guvernul Macedoniei de Nord și-a reînnoit cererea de asistență macrofinanciară (AMF). Comisia a suspendat cererea inițială de asistență macrofinanciară prezentată de guvern la 19 aprilie 2022, în principal susținând că economia era încă relativ rezilientă și existau alte câteva opțiuni pentru a acoperi nevoile de finanțare externă în 2022. În luna aprilie, guvernul obținuse deja aprobarea la nivel tehnic din partea Fondului Monetar Internațional (FMI) pentru o linie în scop precauționar și de lichiditate (PLL) pentru o perioadă de 24 de luni, în valoare de până la 530 de milioane EUR, care a fost aprobată oficial de Consiliul director al FMI la 22 noiembrie 2022. FMI estimează că, în 2023, nevoile de finanțare externă ale țării se vor ridica la aproximativ 1,5 miliarde EUR, reflectând un deficit mare de cont curent și rambursări ridicate ale datoriei publice externe (inclusiv o euro-obligațiune care va ajunge la scadență în iulie 2023). Având în vedere incertitudinile semnificative în ceea ce privește disponibilitatea și costurile finanțării de pe piețele externe (care se presupune că va acoperi mai mult de jumătate din nevoile de finanțare externă ale țării în 2023), Comisia prezintă Parlamentului European și Consiliului o propunere de acordare a unui împrumut AMF în valoare de până la 100 de milioane EUR pentru Macedonia de Nord. Temeiul juridic al acestei propuneri îl constituie articolul 212 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

AMF propusă ar ajuta Macedonia de Nord să acopere o parte din nevoile reziduale de finanțare externă ale țării în 2023, estimate la 800 de milioane EUR în cadrul scenariului de referință al FMI. Operațiunea ar reduce vulnerabilitățile bugetare și ale balanței de plăți pe termen scurt ale economiei și ar demonstra sprijinul acordat de UE acestei țări pentru a aborda această situație dificilă. Conceperea și punerea în aplicare a acestei operațiuni ar urma să țină seama de orientările de politică convenite în cadrul Concluziilor comune ale dialogului economic și financiar dintre UE și Balcanii de Vest și Turcia din 24 mai 2022, precum și de programul convenit de Macedonia de Nord cu FMI.

Plata ar urma să fie efectuată în două tranșe. Deblocarea fiecărei tranșe va fi condiționată de progresele înregistrate în ceea ce privește punerea în aplicare a unei serii de măsuri de politică care urmează să fie convenite de Comisie cu autoritățile din Macedonia de Nord și care vor fi incluse într-un memorandum de înțelegere (MoU), precum și de un istoric satisfăcător al punerii în aplicare a programului FMI. Memorandumul de înțelegere se va axa probabil pe reforme de politică care să vizeze guvernanța fiscală, politica fiscală, gestionarea investițiilor publice, parteneriatele public-privat, mediul de afaceri, transparența în ceea ce privește ajutoarele de stat, eficiența energetică, reforma sistemului judiciar și combaterea corupției. Măsurile de politică vor viza abordarea unora dintre cele mai importante deficiențe ale economiei și ale sistemului de guvernanță economică ale Macedoniei de Nord.

Astfel cum se detaliază în documentul de lucru al serviciilor Comisiei care însoțește prezenta propunere, Comisia consideră, pe baza evaluării pe care e efectuat-o cu privire la situația politică, că au fost îndeplinite condițiile politice și economice prealabile pentru operațiunea de AMF propusă.

•Contextul general

După o redresare parțială în urma recesiunii provocate de pandemie, Macedonia de Nord a fost grav afectată de consecințele războiului de agresiune al Rusiei împotriva Ucrainei. PIB-ul a scăzut cu 4,7 % în 2020, dar a crescut cu 3,9 % în 2021, ca urmare a cererii interne. Remiterile de fonduri din străinătate au revenit la nivelurile anterioare crizei și au consolidat venitul disponibil al gospodăriilor. Măsurile de limitare a răspândirii bolii COVID-19 au fost eliminate treptat. Creșterea economică a încetinit spre sfârșitul anului 2021, pe măsură ce cererea externă a scăzut, perturbările lanțurilor de aprovizionare globale au crescut, iar prețurile la alimente și la energie au început să crească rapid la nivel mondial (alimentate și de consecințele războiului de agresiune al Rusiei împotriva Ucrainei în 2022). Macedonia de Nord are o expunere directă limitată față de Rusia sau Ucraina, dar economia sa este vulnerabilă la creșterea prețurilor la produsele de bază. Eforturile guvernului de a atenua impactul asupra gospodăriilor și a întreprinderilor mici au determinat creșterea cheltuielilor bugetare cu mult peste bugetul inițial. Creșterea bruscă a prețurilor la alimente și energie a generat o inflație de aproape 20 % în toamna anului 2022. PIB-ul a crescut cu 2,6 % în prima jumătate a anului 2022, parțial ca urmare a unei creșteri a investițiilor, datorată în mare parte creșterii stocurilor întreprinderilor. Creșterea economică anuală a încetinit, atingând 2 % în trimestrul al treilea al anului 2022.

Poziția externă a început să se deterioreze la sfârșitul anului 2021, deoarece prețurile de import au crescut brusc. Deficitul de cont curent a fost de 3,5 % din PIB în 2021 (la fel ca în 2020). Acesta a depășit media de 1,5 % din perioada 2017-2019. Cu toate acestea, balanța comercială a bunurilor s-a deteriorat constant începând cu ultimul trimestru al anului 2021, în mare parte din cauza creșterii prețurilor la energie și a dependenței ridicate a țării de importurile de energie. Economia importă peste 30 % din necesarul său intern de energie, iar pentru petrol și gaze, se bazează în întregime pe importuri. Ca urmare a deteriorării accentuate a balanței energetice, media mobilă a deficitului de cont curent pe patru trimestre a crescut la 7,3 % din PIB în al treilea trimestru al anului 2022, comparativ cu 1 % în trimestrul al treilea din 2021. Acest lucru s-a produs în pofida unei creșteri semnificative a transferurilor private (remiteri de fonduri) și a excedentului de servicii, care a fost favorizat de relansarea turismului. Ponderea datoriei externe a scăzut în fiecare an în perioada 2016-2019, dar a crescut cu 7,3 puncte procentuale în 2020, până la 80,3 % din PIB, continuând să crească până la 81,4 % în 2021, în principal ca urmare a continuării finanțării externe pentru nevoile generate de criză.

Rezervele valutare au scăzut puternic în prima jumătate a anului 2022, în principal din cauza creșterii importurilor de energie și a rambursărilor datoriei externe. Rezervele valutare au scăzut cu peste 14 % în prima jumătate a anului 2022 din cauza ratelor mari de conversie în euro a economiilor naționale denominate în denar, a creșterii bruște a importurilor de energie, a plăților datoriei externe și a scăderii evaluărilor deținerilor de titluri de valoare. La începutul anului 2022, care a reprezentat o perioadă cu importuri mari de energie, banca centrală a intervenit pe piața valutară pentru a sprijini ancorarea de facto a cursului de schimb la euro. Piețele valutare s-au stabilizat într-o oarecare măsură pe parcursul verii ca urmare a intrărilor sezoniere mari de valută care au depășit așteptările băncii centrale și au fost susținute de plasamente private de titluri de stat în valoare de 250 de milioane EUR în Germania în luna septembrie. Rezervele valutare au crescut lunar în perioada iulie-decembrie, ajungând la 100 % în raport cu indicatorul FMI privind adecvarea rezervelor, iar, în prezent, echivalează cu 3,9 luni de importuri. Cu toate acestea, se preconizează că rezervele vor scădea din nou odată cu sezonul rece și cu creșterea importurilor de energie.

Banca centrală a înăsprit politica monetară pentru a contracara așteptările legate de o rată mare a inflației și a proteja ancorarea de facto a cursului de schimb. Inflația totală a crescut la 19,8 % în octombrie 2022, reflectând gradul ridicat de propagare a șocului prețurilor energiei și alimentelor de la nivel mondial, dar a scăzut într-o oarecare măsură în lunile noiembrie și decembrie. Începând din aprilie 2022, rata dobânzii de politică monetară a fost majorată cu 350 de puncte de bază de opt ori consecutiv până la nivelul de 4,75 %, crescând astfel marja în raport cu Banca Centrală Europeană (BCE). Banca centrală a ajustat, de asemenea, ratele rezervelor minime obligatorii în lunile iunie și septembrie pentru a descuraja trecerea la depozite în euro, ceea ce a reprezentat un factor semnificativ al scăderii rezervelor la începutul anului 2022. Aceste acțiuni au redus așteptările legate de rata inflației și presiunile asupra cursului de schimb.

Autoritățile au reacționat la șocurile externe printr-un sprijin bugetar semnificativ. Pe lângă cheltuielile curente pentru sprijinirea sectorului energetic și menținerea prețurilor subvenționate la energia electrică pentru gospodării, autoritățile din Macedonia de Nord au adoptat, în martie 2022, un pachet de măsuri în valoare de 400 de milioane EUR și, în luna octombrie, un alt pachet în valoare de 350 de milioane EUR, pentru a proteja gospodăriile împotriva creșterii prețurilor la alimente și energie și a ajuta întreprinderile să își păstreze lichiditățile. Deficitul bugetar pentru întregul an 2022, de 4,3 % din PIB-ul preconizat de guvern, s-a menținut sub ținta revizuită (5,3 %) și la nivelul țintei inițiale a guvernului, în mare parte ca urmare a subutilizării bugetului pentru cheltuielile de capital. Guvernul intenționează să ofere în continuare sprijin și în 2023 producătorului intern de energie electrică care înregistrează pierderi, precum și consumatorilor finali, dar într-un mod mai bine direcționat. Nivelul datoriei publice guvernamentale și al datoriei publice (inclusiv datoria întreprinderilor de stat) a rămas moderat, dar a crescut semnificativ în 2020 și 2021, reflectând deficitele bugetare ridicate și, în 2020, scăderea PIB-ului.

Bugetul pentru anul 2023, adoptat de Parlament în decembrie 2022, mărește ținta de deficit bugetar (comparativ cu planurile inițiale prezentate în strategia bugetară pe termen mediu din mai 2022) de la 4,2 % la 4,6 % din PIB. În același timp, guvernul a redus previziunile de creștere a PIB-ului real pentru 2023 până la 2,9 %. Bugetul pentru anul 2023 prevede un efect redus de consolidare ca urmare a retragerii unor măsuri de stimulare fiscală, precum și o reducere a subvențiilor acordate întreprinderii de stat din sectorul energiei electrice. Acesta se bazează pe o serie de măsuri de consolidare fiscală, în special pe reformele sistemului fiscal menite să crească veniturile, pe care guvernul le-a adoptat în decembrie 2022. În conformitate cu orientările de politică cuprinse în concluziile comune din mai 2022, se preconizează că sprijinul fiscal legat de criză va fi mai bine direcționat către grupurile vulnerabile.

Previziunile de toamnă ale Comisiei estimează o moderare a creșterii economice și o oarecare scădere a deficitului bugetar după anul 2022, în timp ce riscurile sunt în mod clar în scădere. Se preconizează o încetinire a creșterii PIB-ului în 2022 și 2023 până la 2,3 % și, respectiv, 2,5 %, deoarece inflația ridicată afectează cererea internă. Se preconizează că deficitul bugetar va rămâne ridicat în 2023 din cauza necesității continue de a sprijini economia pe parcursul crizei energetice. Prin urmare, este posibil ca guvernul să fie nevoit să amâne cu încă un an planurile sale de consolidare fiscală. În același timp, guvernul s-a angajat să pună în aplicare programul de reformă în domeniul gestionării finanțelor publice. Noua lege organică a bugetului, adoptată de Parlament în iulie 2022, stabilește un plafon pentru deficitul bugetar (3 % din PIB în perioade fără criză) și pentru datoria publică (60 % din PIB) și, odată aplicată, va ancora politica bugetară pe termen mediu. Perspectivele de creștere ar putea fi puse sub semnul întrebării dacă provocările geopolitice vor conduce la noi șocuri ale prețurilor la energie și alimente, eventual în combinație cu o înăsprire suplimentară a condițiilor financiare la nivel mondial și cu un acces mai dificil la capital pentru economiile de piață emergente. Pe de altă parte, procesul de aderare la UE ar putea da un impuls reformelor și sustenabilității fiscale și externe, inclusiv prin consolidarea în continuare a fluxurilor de investiții străine directe.

Nevoile de finanțare externă pentru 2023 sunt ridicate, iar condițiile de piață sunt în continuare volatile. FMI a estimat nevoile brute de finanțare externă ale țării pentru anul 2023 la 1,5 miliarde EUR. Acestea includ și nevoile mari de refinanțare a datoriei, care rezultă în principal din necesitatea rambursării de către guvern a euro-obligațiunii din 2016, în valoare de 450 de milioane EUR. În ansamblu, FMI preconizează că guvernul va mobiliza 800 de milioane EUR sub formă de împrumuturi de pe piețele externe. Acest demers s-ar putea dovedi dificil de realizat, având în vedere incertitudinile geopolitice actuale și mediul de finanțare dificil. Macedonia de Nord are un istoric de acces constant în condiții favorabile pe piețele internaționale de capital în ceea ce privește obligațiunile suverane. Cu toate acestea, marjele obligațiunilor suverane au crescut considerabil în ultimele luni, în contextul înăspririi condițiilor financiare la nivel mondial, iar planurile de emitere de euro-obligațiuni au fost suspendate în întreaga regiune a Balcanilor de Vest. În acest context, AMF propusă ar ajuta Macedonia de Nord să își acopere nevoile reziduale de finanțare.

•Coerența cu dispozițiile deja existente în domeniul de politică vizat