2008
EFICACITATEA ASISTENŢEI ACORDATE DE UNIUNEA 
EUROPEANĂ PENTRU BELARUS, MOLDOVA ȘI UCRAINA  
ÎN DOMENIUL LIBERTĂŢII, SECURITĂŢII ȘI JUSTIŢIEICURTEA DE CONTURI 
EUROPEANĂ
Raportul special  nr. 9RAPORTUL SPECIAL „EFICACITATEA ASISTENŢEI ACORDATE DE 
UNIUNEA EUROPEANĂ PENTRU BELARUS, MOLDOVA ȘI UCRAINA ÎN DOMENIUL LIBERTĂŢII, SECURITĂŢII ȘI JUSTIŢIEI“ EXAMINEAZĂ REALIZĂRILE ASISTENŢEI ACORDATE DE UE ȘI ANALIZEAZĂ MOTIVELE INSUFICIENŢEI REZULTATELOR. SE EXAMINEAZĂ, DE ASEMENEA, ÎN CE MĂSURĂ EXISTA SAU NU LA NIVELUL COMISIEI UN PROCES CARE SĂ PERMITĂ LUAREA ÎN CONSIDERARE A EXPERIENŢEI DEJA DOBÂNDITE, ÎN VEDEREA UTILIZĂRII PENTRU ASISTENŢA VIITOARE DIN ACEST 
DOMENIU. RAPORTUL CONŢINE RECOMANDĂRI DETALIATE, CARE AR 
PUTEA VENI ÎN SPRIJINUL COMISIEI ÎN CEEA CE PRIVEȘTE CREȘTEREA EFICACITĂŢII ASISTENŢEI ACORDATE CELOR TREI ŢĂRI.
CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
RO
QJ-AB-08-009-RO-C
ISBN 978-92-9207-154-7
Cum vă puteţi procura publicaţiile Uniunii Europene?
Publicaţii de vânzare:
• prin EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);• de la librăria pe care o frecventaţi, menţionând titlul, editura și/sau numărul ISBN;•  contactând direct unul dintre agenţii noștri de vânzări. Puteţi obţine datelor de contact ale 
acestora vizitând http://bookshop.europa.eu sau trimiţând un fax la +352 2929 42758.
Publicaţii gratuite:
• prin EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);•  la reprezentanţele sau delegaţiile Comisiei Europene. Puteţi obţine datele de contact ale 
acestora vizitând http://ec.europa.eu/ sau trimiţând un fax la +352 2929 42758.
EFICACITATEA ASISTENŢEI 
ACORDATE DE UNIUNEA EUROPEANĂ PENTRU BELARUS, MOLDOVA ȘI UCRAINA ÎN DOMENIUL LIBERTĂŢII, SECURITĂŢII ȘI JUSTIŢIEIRaportul special  nr. 9   2008
CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ[prezentat în temeiul articolului 248 alineatul (4) al doilea paragraf, CE]
2
CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
Tel.: +352 4398–45410
Fax: +352 4398–46430
E-mail: euraud@eca.europa.eu
Internet: http://www.eca.europa.eu
Raportul special  nr. 9    2008
Numeroase alte informaţii despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa 
(http://europa.eu).
O fișă bibliografică figurează la sfârșitul prezentei publicaţii.
Luxemburg: Oficiul pentru Publicaţii Oficiale ale Comunităţilor Europene, 2009
ISBN 978-92-9207-154-7
DOI 10.2865/48084
© Comunităţile Europene, 2009
Reproducerea textului este autorizată cu condiţia menţionării sursei.
Printed in Belgium
CUPRINS
Puncte 
  LISTA ABREVIERILOR
I-V  SINTEZĂ 
1-7 INTRODUCERE
8-10   SFERA ȘI ABORDAREA AUDITULUI
11-62  OBSERVAŢII
11-52   ÎN CE MĂSURĂ AJUTORUL ACORDAT DE UE PROIECTELOR DIN DOMENIUL LIBERTĂŢII,
SECURITĂŢII ȘI JUSTIŢIEI DIN BELARUS, MOLDOVA ȘI UCRAINA A FOST ÎNCUNUNAT DE SUCCES?
11-19  GESTIONAREA FRONTIERELOR: REZULTATE SATISFĂCĂTOARE
20-27  MIGRAŢIA ȘI AZILUL: PROGRESE MODESTE ÎNTR-UN CONTEXT DIFICIL28-44  COMBATEREA CRIMINALITĂŢII ORGANIZATE: REZULTATE MIXTE
45-52 SISTEMUL JUDICIAR ȘI BUNA GUVERNARE: REZULTATE MIXTE
53-57   CARE SUNT PRINCIPALELE MOTIVE ALE INSUFICIENŢEI REZULTATELOR?
54  CARACTERUL LIMITAT AL REZULTATELOR ESTE CAUZAT, ÎN GENERAL, DE O COMBINAŢIE DE FACTORI, 
CARE IMPLICĂ TOATE PĂRŢILE PRINCIPALE INTERESATE
55-56  DEFICIENŢE ÎN CADRUL GESTIONĂRII PROIECTELOR DE CĂTRE COMISIE57  DEFICIENŢE ÎN CADRUL GESTIONĂRII PROIECTELOR DE CĂTRE ORGANIZAŢIILE INTERNAŢIONALE
58-62   ÎN CE MĂSURĂ EXISTĂ SAU NU LA NIVELUL COMISIEI UN PROCES DE ÎNVĂŢARE CARE SĂ PERMITĂ LUAREA ÎN CONSIDERARE 
A EXPERIENŢEI DEJA DOBÂNDITE, ÎN VEDEREA UTILIZĂRII PENTRU ASISTENŢA VIITOARE ÎN DOMENIUL LIBERTĂŢII, 
SECURITĂŢII ȘI JUSTIŢIEI?
60-61  NU AU FOST EXPLOATATE TOATE POSIBILITĂŢILE DE COLECTARE A INFORMAŢIILOR
62  EXPERIENŢA DOBÂNDITĂ NU A FOST REFLECTATĂ ÎNTOTDEAUNA ÎN NOILE PROIECTE
63-73   CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI
  ANEXA I – HARTĂ
  ANEXA II –  JAI - SINTEZA PROIECTELOR (ANGAJATE ÎN CADRUL PROGRAMELOR AFERENTE PERIOADEI 2000 - 2005)
 ANEXA III – SINTEZA CONTRACTELOR EXAMINATE ÎN CADRUL AUDITULUI
  ANEXA IV – ZONA DE ACŢIUNE A EUBAM
 RĂSPUNSURILE COMISIEI

LISTA ABREVIERILOR
AENEAS : Programul de asistenţă tehnică și financiară în favoarea ţărilor terţe în domeniul 
migrării și al azilului
BUMAD : Asistenţă multisectorială și consolidare instituţională în domeniul controlului 
drogurilor în Ucraina, Moldova și Belarus
DG: Direcţie generală
DG JLS : Direcţia Generală Justiţie, Libertate și Securitate
EUBAM : Misiunea Uniunii Europene de asistenţă la frontieră în Moldova și Ucraina
EuropeAid : Oficiul de Cooperare EuropeAid
ONG : Organizaţie neguvernamentală
PEV : Politica Europeană de Vecinătate
TACIS : Programul de asistenţă tehnică pentru Comunitatea Statelor Independente
UIF : Unitate de informaţii financiare
SINTEZĂ
I.
Ca urmare a extinderilor din 2004 și 2007, UE 
a devenit vecină directă a Belarusului, a Mol-
dovei și a Ucrainei. Comisia a pus la dispoziţia acestor ţări fonduri comunitare importante  (166 de milioane de euro în perioada 2000-
2005), pentru a le ajuta să-și consolideze  capacităţile în următoarele domenii: cont-
rolul la frontieră, gestionarea migraţiei și a  
problemelor legate de azil, lupta împotriva  
criminalităţii organizate, sistemul judiciar și  buna guvernare. Comisia a limitat asistenţa  acordată pentru Belarus din cauza manifestării din partea acestui stat a unei lipse de respect pentru democraţie și pentru drepturile omului. UE a pus în practică mai multe instrumente,  cel mai important dintre acestea fiind progra-mul Tacis, iar cea mai mare parte a asistenţei a fost furnizată prin intermediul organizaţiilor internaţionale (a se vedea punctele 1-7).
II.
Prin intermediul auditului Curţii s-au avut în  vedere următoarele: să se evalueze succesul  asistenţei acordate de UE, să se identifice  motivele unei eventuale insuficienţe a rezul-tatelor și să se constate în ce măsură exista sau nu la nivelul Comisiei un proces care să permită 
luarea în considerare a experienţei deja dobân-
dite, în vederea utilizării pentru asistenţa vii-
toare din acest domeniu. În cadrul auditului au fost examinate 40 de contracte, cu o valoare  
totală de 100 de milioane de euro (a se vedea punctele 8-10 și anexa III ).
III.
Pentru cea mai mare parte a elementelor audi-
tate, rezultatele obţinute au fost satisfăcătoare, în special în domeniul „gestionării frontierelor“. Progresele realizate au fost în mare măsură  nesatisfăcătoare în domeniul „migraţie și  
azil“. Domeniile „lupta împotriva criminalităţii 
organizate“ și „sistemul judiciar și buna guver-nare“ au obţinut rezultate mixte (a se vedea  
punctele 11-52).IV.
În general, insuficienţa rezultatelor s-a datorat 
unui ansamblu de factori, care au implicat  
Comisia, instituţiile internaţionale și diversele autorităţi din cele trei ţări în cauză. Anumiţi  factori externi, cum ar fi instabilitatea politică 
continuă din Ucraina, au diminuat, de aseme-nea, rezultatele proiectului. Deși dispunea de 
un personal foarte competent, delegaţia de la 
Kiev era supraîncărcată, trebuind să facă faţă 
unui domeniu de politici în expansiune rapidă și să se ocupe de proiecte care se derulau nu doar în Ucraina, ci și în  Belarus și în Moldova. Delegaţia din Moldova, inaugurată în octom-brie 2005, a avut nevoie de aproape doi ani  pentru a demara gestionarea operaţională  a proiectelor. Coexistenţa mai multor instru-mente de finanţare pentru unul și același scop și lipsa de coerenţă dintre acestea au reprezentat un obstacol pentru calitatea abordării. Au exi-stat, de asemenea, anumite deficienţe în ceea ce privește gestiunea în comun cu instituţiile internaţionale. În general, coordonarea aju-torului UE cu cel acordat de alţi donatori nu  a fost dezvoltată suficient. În sfârșit, Comisia nu a exploatat pe deplin oportunităţile de a învăţa din experienţa dobândită, aceasta nefiind întot-deauna luată în considerare la realizarea de noi 
proiecte (a se vedea punctele 53-62).
V.
Pe baza acestor constatări, Curtea formulează 
recomandări detaliate, care ar putea veni  în sprijinul Comisiei în ceea ce privește  creșterea eficacităţii asistenţei acordate   Belarusului, Moldovei și Ucrainei în domeniul libertăţii, securităţii și justiţiei (a se vedea  punctele 63-73).
7
INTRODUCERE
 1.  Unul dintre obiectivele fundamentale ale Uniunii Europene (UE) este de a oferi 
cetăţenilor săi un spaţiu de libertate, securitate și justiţie1. Acest obiectiv 
are o importantă dimensiune externă. Ca urmare a extinderilor din 2004 
și 2007, UE a devenit vecin direct al Belarusului, al Moldovei și al Ucrainei, având o frontieră comună cu aceste state și confruntându-se cu provocări comune în ceea ce privește lupta împotriva criminalităţii organizate, a te-
rorismului și a altor activităţi ilegale (a se vedea harta din anexa I ).
 2.  UE a depus eforturi speciale pentru a ajuta aceste trei ţări să-și consoli-
deze capacităţile în ceea ce privește controlul la frontieră, gestionarea migraţiei și a problemelor legate de azil, lupta împotriva criminalităţii  organizate, sistemul judiciar și buna guvernare
2. În perioada 2000-2005, 
Comisia a finanţat 89 de proiecte, în cadrul cărora contribuţia UE se ridică la 165,7 milioane de euro (a se vedea anexa II ).
 3.  Principalul instrument de canalizare a asistenţei UE a fost programul Tacis3. 
Proiectele au fost finanţate prin intermediul diferitelor componente ale acestuia: programe de acţiune naţionale, programe de acţiune regionale și programe de cooperare transfrontalieră. Instituit în 1991, Tacis avea ca obiectiv global sprijinirea tranziţiei spre o economie de piaţă liberă în statele partenere, precum și consolidarea democraţiei și a statului  de drept în interiorul acestora. Tacis s-a încheiat în 2006, însă plăţi vor mai continua să fie efectuate până cel puţin în 2010. Începând din 2007, asistenţa pentru Belarus, Moldova și Ucraina este inclusă în cadrul nou-lui Instrument European de Vecinătate și Parteneriat (ENPI – European  
Neighbourhood and Partnership Instrument )
4.
 4.  În afară de programul Tacis, UE a mai utilizat și alte instrumente pentru 
a acorda asistenţă acestor trei ţări în domeniul libertăţii, securităţii și  justiţiei:
o acţiune pregătitoare pentru cooperarea în domeniul migraţiei  (a) 
(finanţată printr-o linie bugetară alocată în acest sens);
Programul de asistenţă tehnică și financiară în favoarea ţărilor terţe (b) 
în domeniul migrării și al azilului (AENEAS)5;
un mecanism de reacţie rapidă (c) 6;
Iniţiativa europeană pentru democraţie și drepturile omului (d) 7.1 Denumirea utilizată anterior de 
Comisie pentru acest domeniu de politici era „justiţie și afaceri interne 
(JAI)“.
2 În 2003, se publica deja un plan de 
acţiune al UE în domeniul justiţiei și afacerilor interne pentru Ucraina 
(JO C 77, 29.3.2003). Acest plan de 
acţiune a fost modificat în 2007.
3 Programul de asistenţă tehnică 
pentru Comunitatea Statelor 
Independente. Tacis a avut 12 ţări beneficiare: Belarus, Moldova, 
Federaţia Rusă și Ucraina în Europa 
de Est; Armenia, Azerbaidjan și 
Georgia în Caucaz; Kazahstan, 
Republica Kârgâzstan, Tadjikistan, Turkmenistan și Uzbekistan în Asia 
Centrală.
4 Regulamentul (CE) nr. 1638/2006 
al Parlamentului European și al 
Consiliului din 24 octombrie 2006 
de stabilire a dispoziţiilor generale privind instituirea unui instrument 
european de vecinătate și de 
parteneriat (JO L 310, 9.11.2006, 
p. 1).
5 Regulamentul (CE) nr. 491/2004 
al Parlamentului European și al 
Consiliului (JO L 80, 18.3.2004, p. 1).
6 Regulamentul (CE) nr. 381/2001 al 
Consiliului (JO L 57, 27.2.2001, p. 5).
7 Regulamentul (CE) nr. 2242/2004 
al Consiliului (JO L 390, 31.12.2004, 
p. 21).
8
 5.  Ca urmare a descentralizării8 din anul 2003, delegaţiei Comisiei la Kiev i s-a 
acordat responsabilitatea generală pentru punerea în aplicare a asistenţei UE în toate cele trei ţări. O nouă delegaţie a fost deschisă în Moldova în octombrie 2005, aceasta devenind responsabilă de punerea în aplicare de proiecte în vara anului 2007. Proiectele din afara programului Tacis sunt, în general, gestionate de către serviciile centrale ale Comisiei (EuropeAid și DG JLS).
 6.  Cea mai mare parte a asistenţei din domeniul libertăţii, securităţii și justiţiei 
este acordată prin intermediul organizaţiilor internaţionale: Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD), Înaltul Comisariat al Naţiunilor Unite pentru Refugiaţi (ICNUR), Organizaţia Internaţională pentru Migraţie (OIM) sau Consiliul Europei (CE). Pe baza unor acorduri de contribuţie  standard semnate cu Comisia, aceste organizaţii internaţionale sunt res-ponsabile de anumite aspecte legate de punerea în aplicare a proiectelor, inclusiv procedurile de achiziţii publice și cele de plată (așa-numita gesti-une în comun).
 7.  Situaţia din Belarus a fost una particulară. În 1996, între Belarus și UE a fost 
semnat un „acord de parteneriat și cooperare“, însă ratificarea acestuia a fost stopată din cauza existenţei unei lipse de respect pentru democraţie și pentru drepturile omului. Astfel, în cursul perioadei acoperite de audit, asistenţa pentru Belarus s-a limitat la proiecte de cooperare umanitară, transfrontalieră și regională, la sprijin acordat pentru a răspunde nevoilor populaţiei, precum și la proiecte care susţineau în mod direct sau indi-
rect democratizarea și forţele democratice (de exemplu, sprijinul acordat 
mass-mediei independente sau burse pentru tineri). Proiectele privind  
libertatea, securitatea și justiţia desfășurate în Belarus sunt, în principal, proiecte multinaţionale, care includ Moldova și Ucraina.8 Transferul responsabilităţii de 
gestionare către delegaţiile Comisiei 
din ţările respective.
9
SFERA ȘI ABORDAREA AUDITULUI
 8.  Auditul a avut ca obiectiv evaluarea eficacităţii asistenţei UE acordate statelor 
Belarus, Moldova și Ucraina în domeniul libertăţii, securităţii și justiţiei . Auditul a vizat obţinerea de răspunsuri la următoarele trei întrebări:
În ce măsură ajutorul acordat de UE proiectelor din domeniul libertăţii, (a) 
securităţii și justiţiei din Belarus, Moldova și Ucraina a fost încununat de succes?
Care sunt principalele motive ale unei eventuale insuficienţe  (b) 
a rezultatelor?
În ce măsură exista sau nu la nivelul Comisiei un proces de învăţare (c) 
care să permită luarea în considerare a experienţei deja dobândite, în vederea utilizării pentru asistenţa viitoare din domeniul libertăţii, securităţii și justiţiei?
 9.  Curtea a examinat 40 de contracte, selectate în mod judicios, pentru care 
contribuţia totală a UE se ridică la 99,3 milioane de euro (din totalul de 
89 de proiecte9, cărora le corespunde o sumă de 165,7 milioane de euro în 
perioada 2000-2005). Dintre acestea, 24 de contracte erau finalizate, iar 16 erau încă în curs de desfășurare ( anexa III ). Majoritatea contractelor în 
curs de desfășurare erau o continuare a unor proiecte anterioare finanţate de UE, ceea ce a permis o evaluare a procesului de învăţare al Comisiei [a se vedea întrebarea (c) de mai sus]. Auditul a cuprins o examinare  a următoarelor elemente: rezultatele proiectelor și raportul acestora cu obiectivele declarate, factorii care au stat în calea realizării obiectivelor, precum și învăţămintele desprinse și măsura în care acestea au fost luate 
în considerare în cadrul proiectelor și programelor ulterioare.
 10.  Cele 40 de contracte examinate s-au încadrat într-unul din următoarele patru 
subdomenii: 
gestionarea frontierelor; (a) 
migraţie și azil; (b) 
lupta împotriva criminalităţii organizate; (c) 
sistemul judiciar și buna guvernare. (d) 
  Echipa de audit a examinat proiectele la faţa locului în perioada cuprinsă 
între noiembrie 2006 și iulie 2007, efectuând vizite la organizaţiile  internaţionale și la organismele naţionale responsabile de punerea în  aplicare a proiectelor, precum și la unităţile de monitorizare
10.9 Un proiect este pus în aplicare prin 
intermediul unuia sau al mai multor 
contracte.
10 Comisia încredinţează unui 
consorţiu, printr-un contract, 
misiunea de a efectua monitorizarea 
regulată a proiectelor.
OBSERVAŢII
ÎN CE MĂSURĂ AJUTORUL ACORDAT DE UE 
PROIECTELOR DIN DOMENIUL LIBERTĂŢII, SECURITĂŢII ȘI JUSTIŢIEI DIN BELARUS, MOLDOVA ȘI UCRAINA A FOST ÎNCUNUNAT DE SUCCES?
GESTIONAREA FRONTIERELOR: REZULTATE SATISFĂCĂTOARE
 11.  Belarus și Ucraina se confruntă cu probleme majore legate de gestionarea fron-
tierelor, din cauza lungimii totale a frontierelor lor externe (aproximativ 3 000 de km și, respectiv, 7 000 de km), precum și a lipsei unei delimitări oficiale a acestora, în special faţă de Rusia. Controalele la frontieră și  controalele vamale sunt aproape inexistente la frontiera dintre Rusia și Belarus. Această permeabilitate a frontierelor încurajează atât criminali-
tatea transfrontalieră, cât și migraţia ilegală.
 12.  Gestionarea frontierelor dintre Moldova și Ucraina este complicată de existenţa 
autoproclamatei Republici Transnistrene, care nu este recunoscută pe  
plan internaţional. Frontiera dintre Moldova și Ucraina se întinde pe  1 222 de km, 472 de km din latura moldovenească a acestei frontiere  aflându-se sub controlul autorităţilor transnistrene. Autorităţile transnis-trene controlează regiunea aflată la est de Nistru și, în fapt, acţionează independent de restul Moldovei (a se vedea caseta 1).
ISTORICUL CONFLICTULUI DIN TRANSNISTRIACASETA 1
În paralel cu procesul de emancipare a Moldovei faţă de Uniunea Sovietică, din 1989 au început să apară 
mișcări de protest desfășurate în regiunile unde populaţia majoritară nu era de origine moldovenească, 
menite să se opună eforturilor Moldovei de a-și dobândi independenţa. Ca răspuns la declaraţia de 
suveranitate a Moldovei, în 1990 a fost proclamată și o Republică Moldovenească Transnistreană 
separată. Au avut loc confl  icte, iar luptele au culminat în anul 1992, cauzând mai multe sute de morţi 
și refugierea a aproximativ 100 000 de persoane.
Începând din 1995, Moldova și Transnistria, asistate de OSCE, Rusia și Ucraina ca mediatori 
internaţionali, discută o posibilă rezolvare a confl  ictului acum îngheţat. Venirea la putere a președintelui 
Yushchenko în Ucraina a deschis perspective noi pentru realizarea de progrese în ceea ce privește 
soluţionarea confl  ictului. Începând din septembrie 2005, UE și Statele Unite participă la procesul de 
negociere în calitate de observatori. Din martie 2005, UE este reprezentată de un „reprezentant special 
pentru Moldova“.
11
 13.  Comisia a contribuit în mod substanţial la ameliorarea capacităţilor   
Belarusului, Moldovei și Ucrainei în ceea ce privește gestionarea fron-tierelor. Pe plan financiar, gestionarea frontierelor reprezintă domeniul cel mai important din cadrul proiectelor privind libertatea, securitatea și justiţia. Ajutorul UE pentru programele din perioada 2000-2005 a fost alocat în proporţie de 63,2 % acestui domeniu (104,7 milioane de euro). Curtea a examinat 10 contracte legate de acest domeniu, cu o valoare  totală de 51,8 milioane de euro.
 14.  Majoritatea proiectelor auditate au obţinut rezultate satisfăcătoare (a se 
vedea anexa III ). Utilizarea unor echipamente moderne și a unei tehno-
logii mai performante, precum și formarea poliţiștilor de frontieră, au  
condus la consolidarea supravegherii și a controalelor la frontieră (a se 
vedea exemplele din caseta 2). Comitetul Naţional al Poliţiei de Frontieră din Belarus, în special, a dat dovadă de o mare implicare, făcând apel la 
organizarea sa militară pentru a pune în aplicare în mod riguros toate  dispoziţiile contractuale. Probleme majore au fost totuși observate în  ceea ce privește contractele de lucrări pentru construcţia punctului de 
trecere a frontierei Kozlovichi II
11 (a se vedea caseta 3).
EXEMPLU DE REZULTATE SATISFĂCĂTOARE: UTILIZAREA ECHIPAMENTELOR 
MODERNE PERMITE CONSOLIDAREA CONTROLULUI LA FRONTIERĂCASETA 2
Prin intermediul proiectelor „Îmbunătăţirea gestionării frontierelor în Ucraina“ (la care UE a con-
tribuit cu 4,0 milioane de euro) și „Consolidarea gestionării frontierelor în Republica Belarus“ (la 
care UE a contribuit cu 13,3 milioane de euro) s-au furnizat, printre altele, aparate foto, microscoape, 
dispozitive pentru verifi  carea documentelor, vehicule, precum și echipamente informatice, inclusiv 
centrale telefonice automate pentru unităţile de control la frontieră și echipamente pentru efectuarea 
de verifi  cări on-line, de exemplu în ceea ce privește persoanele afl  ate pe „liste negre“ și vehiculele furate. 
Toate obiectele care reprezentau investiţii în cadrul acestor proiecte și care au fost verifi  cate de echipa 
de audit se afl  au în locurile prevăzute în registrul-inventar, erau etichetate corect, se afl  au în stare de 
funcţionare și erau utilizate în scopurile prevăzute.11 Punctul internaţional de trecere 
a frontierei de la Kozlovichi (situat 
în apropiere de Brest, în Republica 
Belarus) este principalul punct rutier de trecere între Belarus și Polonia 
pentru vehiculele de transport de 
mărfuri (coridorul de transport 
paneuropean II).
12
 EXEMPLU DE REZULTAT NESATISFĂCĂTOR: REDUCEREA SFEREI LUCRĂRILOR ȘI ÎNTÂRZIERICASETA 3
La sfârșitul anului 2006, adică la data de fi  nalizare prevăzută iniţial, punctul de trecere a frontierei 
Kozlovichi II (pentru care contribuţia UE a fost de 14,0 milioane de euro) avea în continuare aspectul 
unui șantier uriaș, majoritatea clădirilor nefi  ind decât pe jumătate terminate, iar drumurile, spaţiile 
de parcare și trotuarele nefi  ind încă construite. Problemele legate de scutirile de taxe, împreună cu 
preţurile prea mici stabilite în cadrul procedurii de ofertare, au condus la semnarea unui act adiţional 
la contract, dispoziţiile acestuia reducând considerabil sfera lucrărilor (de exemplu, anumite clădiri vor rămâne incomplete și se vor realiza doar fundaţiile și structurile exterioare ale acestora). Sunt necesare 
fi nanţări suplimentare importante pentru a realiza acest punct internaţional de trecere a frontierei în 
conformitate cu planurile și cu dispoziţiile contractuale iniţiale. 15.  Proiectul cel mai important din punct de vedere financiar din domeniul 
libertăţii, securităţii și justiţiei, și anume Misiunea UE de asistenţă la  frontieră în Moldova și Ucraina
12 (EUBAM, la care UE a avut o contribuţie 
totală de 19,1 milioane de euro), a contribuit în mare măsură la consolida-rea capacităţilor poliţiei de frontieră și ale serviciilor vamale din Moldova și Ucraina (a se vedea harta din anexa IV ). De exemplu, EUBAM a sprijinit 
realizarea în mod eficient a punerii în aplicare și a monitorizării unui nou 
regim vamal între Moldova și Ucraina, contribuind astfel la combaterea contrabandei și a activităţilor transfrontaliere ilegale. Ca urmare, au fost 
descoperite activităţi importante de contrabandă care implicau Transnis-
tria. Sustragerea ilegală de la plata impozitelor și a taxelor vamale era legată, de exemplu, de vehicule, de fructe și legume, precum și de carnea de pasăre. Potrivit calculelor realizate de EUBAM, pierderile aferente strict cărnii de pasăre erau de până la 43 de milioane de euro pentru bugetul Ucrainei sau de până la 18 milioane de euro pentru bugetul Moldovei  
(perioada cuprinsă între octombrie 2005 și mai 2006).12 EUBAM există de la 
1 decembrie 2005. Activităţile EUBAM 
se bazează pe un memorandum de 
înţelegere încheiat între Comisia Europeană și guvernul Ucrainei 
și cel al Republicii Moldova. Unul 
din factorii care au motivat acest 
demers l-au reprezentat ameninţările 
la adresa securităţii provenite din regiunea Transnistria, unde se 
presupunea că există un nivel ridicat 
de criminalitate transfrontalieră. 
EUBAM este pus în aplicare de către 
Programul Naţiunilor Unite pentru 
Dezvoltare (PNUD). 16 state membre 
ale UE contribuie în natură la această misiune, prin detașarea de personal 
calificat (aproximativ 100 de agenţi 
vamali și poliţiști de frontieră). 
EUBAM și-a stabilit sediul operaţional 
la Odesa (Ucraina) și a creat un birou local la Chișinău (Moldova), 
alte cinci birouri locale de-a lungul 
frontierei dintre Ucraina, Moldova și 
Transnistria, precum și un birou local 
cu rol de bază logistică în porturile 
Odesa și Ilicevsk.
13
 16.  EUBAM a identificat dificultăţi majore în ceea ce privește efectuarea de urmăriri 
penale în cazurile de contrabandă13 (legislaţie deficitară; interacţiune  
ineficace între serviciul vamal naţional, serviciul naţional al poliţiei de frontieră, serviciul de urmărire fiscală și serviciul de securitate, precum și roluri neclare ale acestora; delimitare necorespunzătoare a frontierei verzi). Cele mai multe cazuri nu au fost tratate ca infracţiuni penale, ci doar ca „infracţiuni administrative“, fără confiscarea obligatorie a bunu-rilor în cauză
14. EUBAM a constatat, de asemenea, că din cauza nivelului 
de corupţie din cadrul parchetelor și al sistemului judiciar, au existat  contrabandiști care au fost eliberaţi și cărora le-au fost restituite mărfurile de contrabandă.
 17.  În primele șase luni de la demararea activităţii sale, petrecută în noiembrie 
2005, EUBAM a fost finanţat prin mecanismul de reacţie rapidă15. Acesta 
a fost utilizat pentru a reacţiona în mod rapid și flexibil la oportunitatea apărută în 2005 de a accelera soluţionarea conflictului transnistrean (a se vedea caseta 1). Ipoteza pe care se bazează proiectul este că îmbunătăţirea controalelor la frontieră și a controalelor vamale, precum și a supraveghe-rii la frontieră, pe toată lungimea frontierei, reprezintă elemente cruciale pentru o soluţionare pașnică a conflictului. Validitatea acestei ipoteze nu va putea fi evaluată decât pe termen foarte lung.
 18.  Ulterior, finanţarea EUBAM s-a caracterizat prin utilizarea mai multor contracte 
pe termen scurt finanţate prin diferite programe de acţiune regionale din cadrul Tacis. În consecinţă, contractele de angajare sau cele de închiriere 
trebuiau reînnoite la fiecare câteva luni. Comisia nu prevăzuse un proiect 
atât de lung și de important (aproape un milion de euro pe lună) atunci 
când și-a planificat activităţile în regiune.
 19.  Pe lângă ajutorul acordat prin EUBAM, UE finanţează achiziţionarea de echi-
pamente pentru activităţile desfășurate la frontiere în cadrul proiectu-lui „Îmbunătăţirea controlului la frontiera moldo-ucraineană“ (proiectul  BOMMOLUK, la care UE a contribuit cu 9,9 milioane de euro). Această  activitate suplimentară dă naștere mai multor probleme care vor trebui abordate în viitor, cum ar fi procedurile de ofertare complexe
16, alege-
rea celui mai bun amplasament pentru echipamente dată fiind lungimea 
frontierelor, precum și asigurarea complementarităţii cu echipamentele 
finanţate de alţi donatori17. De asemenea, guvernele ţărilor în cauză  
trebuie să furnizeze suficiente fonduri naţionale pentru cheltuielile de funcţionare și de întreţinere.13 Un exemplu în acest sens îl 
reprezintă un caz de introducere 
prin contrabandă din Transnistria în 
Ucraina a unor produse alcoolice de mare valoare
14 Burden of Proof, the difficulty of 
securing criminal prosecutions for 
smuggling cases in Ukraine  (Sarcina 
probei, dificultatea de a obţine 
urmăriri penale în cazurile de 
contrabandă din Ucraina), raport 
special al EUBAM.
15 Acest mecanism poate fi declanșat 
„atunci când apar, în ţările beneficiare în cauză, situaţii de criză 
reală sau în curs de declanșare, 
situaţii care ameninţă ordinea 
publică, securitatea și siguranţa 
persoanelor, situaţii care ameninţă 
să degenereze într-un conflict armat 
sau care ameninţă să destabilizeze statul...“.
16 În cadrul unui proiect anterior 
pentru Ucraina, procurarea și 
livrarea unor echipamente radar de teren și ale unei reţele de 
comunicaţii radio (cu o valoare 
totală de 5,0 milioane de euro) nu au 
putut fi efectuate din cauza eșecului 
procedurilor de ofertare.
17 Guvernul Statelor Unite a alocat 
28 de milioane de euro pentru 
consolidarea luptei împotriva 
proliferării armelor de distrugere în 
masă la frontiera dintre Ucraina și 
Moldova.
14
MIGRAŢIA ȘI AZILUL: PROGRESE MODESTE ÎNTR-UN CONTEXT DIFICIL
 20.  Politica UE are ca scop sprijinirea eforturilor depuse de ţările terţe pen-
tru a-și îmbunătăţi capacităţile de gestionare a migraţiei și de protecţie a refugiaţilor, pentru a preveni și a combate migraţia ilegală, pentru  a furniza informaţii cu privire la canalele legale de migraţie și pentru  a rezolva situaţia refugiaţilor prin oferirea unui acces mai bun la soluţii durabile.
 21.  Belarus, Moldova și Ucraina se situează la frontiera de est a Uniunii Europene 
extinse. Toate aceste trei state sunt considerate ca fiind ţări de tranzit 
pentru o vastă mișcare de migraţie ilegală care se deplasează spre vest. Ucraina, în special, se confruntă cu o creștere a fluxurilor migratoare (atât 
legale, cât și ilegale) care pătrund pe teritoriul său și care îl traversează. Mii de migranţi ilegali traversează această ţară în fiecare an, majoritatea via frontiera cu Rusia.
 22.  Ucraina suferă de o lipsă cronică de spaţii de cazare, în special pentru migranţii 
ilegali cu ședere pe termen lung. Pentru repatrierea persoanelor, este  necesar ca acestea să fie identificate de către autorităţile ucrainene și ca ambasadele sau consulatele ţărilor de provenienţă să coopereze, această a doua condiţie nefiind întotdeauna îndeplinită. O altă soluţie ar fi read-misia, adică acceptarea persoanelor aflate în detenţie de către ţara din care au intrat ilegal, în Ucraina. Cu toate acestea, între Ucraina și Rusia, ţara de unde provin majoritatea migranţilor ilegali din Ucraina, nu există semnat un acord de readmisie.
 23.  Necesitatea unor spaţii de cazare adecvate pentru migranţii ilegali a devenit,de 
curând, mai stringentă, odată cu intrarea în vigoare, la 1 ianuarie 2008, a unui acord de readmisie cu Comunitatea Europeană. În 2010, după  o perioadă tranzitorie de doi ani, Ucraina se va confrunta cu necesitatea de a găzdui sute sau chiar mii de migranţi clandestini proveniţi din ţări terţe, care au intrat în UE în mod ilegal prin Ucraina și care sunt reţinuţi în prezent în ţări UE vecine, și anume Ungaria, Slovacia și Polonia.
15
 24.  Proiectele din subdomeniul migraţiei și azilului au beneficiat de o contribuţie 
totală a UE de 16,8 milioane de euro (10,2 % din ajutorul total) în cadrul programelor 2000-2005. Curtea a examinat 10 contracte referitoare la  acest subdomeniu, aferente unei contribuţii totale a UE de 13,8 milioane de euro.
  25.  Rezultatele obţinute în domeniul migraţiei și azilului au fost nesatisfăcătoare, 
în special în ceea ce privește infrastructura (a se vedea anexa III ). Unul 
dintre principalele obiective ale UE este de a contribui la crearea unor centre de cazare care să respecte standardele umanitare internaţionale, atât pentru migranţii ilegali, cât și pentru solicitanţii de azil. În Ucraina, în ciuda ajutorului UE, acest obiectiv este departe de a fi atins:
condiţiile de detenţie și de cazare pentru (a) migranţii ilegali din centrele 
deja existente erau adesea departe de a fi acceptabile. În general, în Ucraina migranţii ilegali trebuie să facă faţă unei suprapopulări dra-matice, unor condiţii de igienă insuficiente și unui regim alimentar necorespunzător (a se vedea caseta 4).
construcţia/reamenajarea de (b) noi spaţii pentru migranţii ilegali nu  
a progresat așa cum era prevăzut (a se vedea caseta 5);
centrele de cazare temporară nou construite pentru solicitanţii de  (c) 
azil nu erau utilizate la capacitatea totală sau nu erau utilizate deloc (a se vedea caseta 6).
ÎN POFIDA UNEI ATENUĂRI A DIFICULTĂŢILOR, OBŢINUTE DATORITĂ ASISTENŢEI UE, 
CONDIŢIILE DE VIAŢĂ PENTRU MIGRANŢII ILEGALI DINTR-UN CENTRU DE CAZARE DEJA EXISTENT RĂMÂN INACCEPTABILE
CASETA 4
Proiectul „Instituirea unui sistem de gestionare a migraţiei în Zakarpatia, Ucraina“18 (la care UE a con-
tribuit cu 2 milioane de euro pentru două contracte) a permis, în esenţă, acordarea de asistenţă de bază 
pentru migranţi: distribuirea de pachete cu hrană și obiecte de toaletă, asistenţă medicală, distribuirea de 
haine, furnizarea de așternuturi și de consiliere juridică. În plus, au fost fi  nanţate reparaţii urgente, lucrări 
de construcţie și toate tipurile de costuri de funcţionare. Acest proiect este, înainte de toate, unul de ordin 
umanitar, și nu o acţiune de consolidare a capacităţilor, așa cum ar putea lăsa să se creadă denumirea sa.
După aproape un an de funcţionare a proiectului, delegaţia a efectuat un control la faţa locului (apri-lie 2005). S-a constatat că în centrele de detenţie de la Pavcino și Ciop (în partea veche a clădirii) 
condiţiile de viaţă erau inumane și degradante și nu respectau standardele minime stabilite de Con-
siliul Europei, de Curtea Europeană a Drepturilor Omului și de Comitetul pentru prevenirea torturii și a tratamentului inuman ( Committee for the Prevention of Torture and Inhuman Treatment ). Mai 
mult, delegaţia a identifi  cat elemente care atestă că ajutorul umanitar acordat în cadrul proiectului 
nu a ajuns întotdeauna la migranţii vizaţi. Acest fapt a determinat luarea de măsuri corective de către autorităţile ucrainene.
18 Regiunea Zakarpatia se află la frontiera cu Ungaria, Polonia, România și Slovacia și reprezintă un coridor de tranzit în Ucrai na 
pentru migranţii care se îndreaptă spre Europa de Vest.
16
CASETA 4
La momentul desfășurării auditului, în noiembrie 2006, capacitatea centrului de la Pavcino (320 de 
persoane) era depășită cu aproximativ 100 de persoane. Partenerii locali ai proiectului au relatat că, 
în timpul verii, suprapopularea fusese și mai mare, ajungându-se la 700 de persoane găzduite, ceea ce 
a condus la consecinţe negative în materie de igienă și sănătate.
Migranţii interogaţi de Curte au ezitat să vorbească deschis. Au fost însă exprimate nemulţumiri, cu 
privire la netransmiterea medicamentelor și la percheziţiile efectuate de persoane mascate. S-a dovedit, de asemenea, că proiectul încă nu reușise să răspundă nevoilor fundamentale (de exemplu, încălzire sufi cientă, apă curată și apă caldă în cantităţi sufi  ciente sau îmbrăcăminte și încălţăminte adecvată). 
În plus, în tabere nu exista un număr sufi  cient de interpreţi, ceea ce făcea difi  cilă comunicarea între 
migranţi și autorităţi. 26.  Sustenabilitatea centrelor de detenţie și de cazare este periclitată în Ucraina de 
lipsa fondurilor de stat pentru cheltuielile de funcţionare și de întreţinere, precum și de absenţa unei repartizări clare a responsabilităţilor între  Serviciul Naţional al Poliţiei de Frontieră și Ministerul de Interne.
 27.  Dificultăţi legate de înregistrarea proiectului, de scutirea de taxe, de pro-
prietatea funciară și de finanţare au fost constatate, de asemenea, la  construirea unui centru de cazare temporară pentru solicitanţii de azil (25 de persoane) în Belarus
19. Pe de altă parte, în Moldova, situaţia era 
mai bună. În noiembrie 2005, la Chișinău exista deja un centru de cazare temporară cu 160 de locuri, complet operaţional.19 Centrul este situat la Gomel, 
în apropiere de Ucraina, unde se 
află o comunitate din ce în ce mai 
numeroasă de refugiaţi afgani.
17
PROGRESE MODESTE ÎN CEEA CE PRIVEȘTE ÎNFIINŢAREA DE NOI CENTRE DE CAZARE PENTRU 
MIGRANŢII ILEGALICASETA 5
Proiectul „Consolidarea capacităţilor privind gestionarea migraţiei – CBMM I, Ucraina“ ( Capacity 
Building of Migration Management – CBMM ), la care UE a contribuit cu 3,8 milioane de euro, a vizat 
în principal reamenajarea a două foste baze militare în centre de cazare pentru migranţi și echiparea 
acestora altfel încât să poată găzdui 1 260 de persoane. În iunie 2006, comitetul director al proiectului 
a decis fi  nanţarea reamenajării unei singure baze. La momentul auditului (noiembrie 2006), nu fusese 
încheiat niciun contract de lucrări și nu se efectuase nicio cheltuială în vederea reamenajării, toate acestea la aproximativ trei luni de la data stabilită iniţial pentru fi  nalizarea proiectului (și anume 1 sep-
tembrie 2006). Discuţiile legate de anumite aspecte fundamentale ale acestei acţiuni de reamenajare 
erau încă în curs și priveau, de exemplu, modul de încălzire a bazei și soluţia pentru eliminarea apelor 
reziduale. Comitetul director a hotărât, de asemenea, limitarea capacităţii de cazare la 250 de persoane. 
Cu alte cuvinte, capacitatea fi  nanţată de UE va fi   cu aproximativ 1 000 de locuri mai mică decât cea 
prevăzută iniţial în proiect.COMBATEREA CRIMINALITĂŢII ORGANIZATE: REZULTATE MIXTE
 28.  Procesul general de tranziţie post-comunistă din ţările Europei Centrale și de 
Est a fost însoţit de o creștere semnificativă a criminalităţii organizate, cum ar fi traficul de fiinţe umane, traficul de droguri și spălarea banilor.
 29.  Ucraina și Moldova constituie o sursă importantă pentru traficul de femei și 
de copii în scopul prostituării forţate în Europa. În ultimii ani s-a înregis-
trat, de asemenea, o creștere a traficului de bărbaţi, care sunt obligaţi, de exemplu, să presteze muncă fizică. Întreaga amploare a acestei practici rămâne relativ necunoscută, din cauza însăși a naturii criminalităţii orga-nizate și deoarece puţine persoane sunt dispuse sau capabile să declare autorităţilor ceea ce li s-a întâmplat. Această situaţie este agravată de  
lipsa măsurilor de protecţie a martorilor. În ceea ce privește traficul de droguri, Belarus, Ucraina și Moldova sunt considerate ca rute de tranzit 
către statele membre UE. Sistemele bancare au fost utilizate din ce în ce mai mult pentru spălarea profiturilor marii criminalităţi.
 30.  Cheltuielile legate de lupta împotriva criminalităţii organizate au reprezen-
tat 19,2 milioane de euro (11,6 %) din totalul fondurilor alocate pentru domeniul libertăţii, securităţii și justiţiei în cadrul programelor pentru perioada 2000-2005. Curtea a examinat 10 contracte legate de acest  subdomeniu, corespunzând unei contribuţii totale a UE de 18,6 milioane de euro.
18
NEUTILIZAREA LA CAPACITATE TOTALĂ A CENTRELOR NOU CONSTRUITE PENTRU 
SOLICITANŢII DE AZILCASETA 6
În Ucraina, la sfârșitul anului 2006, capacitatea de cazare în centre temporare nu crescuse decât cu 
65 de persoane faţă de cifra prevăzută de 350 (UE a contribuit cu 1,6 milioane de euro la proiectul 
„Consolidarea sistemelor de azil ale Ucrainei și ale Moldovei“). Principalul motiv îl constituia faptul 
că centrul din Odesa era utilizat numai la jumătate din capacitate, din cauza lipsei fondurilor de stat pentru fi  nanţarea cheltuielilor de funcţionare, și că centrul de la Mucacevo, prevăzut pentru 80 de per-
soane, a rămas complet neocupat timp de un an și jumătate, adică de la deschiderea sa, din aprilie 2005. Această risipă de resurse constatată la Mucacevo a fost cauzată de faptul că proprietatea clădirii nu fusese încă transferată de la Poliţia de Frontieră către instituţia parteneră responsabilă din cadrul proiectului. Între timp, solicitanţii de azil care nu dispuneau de mijloace proprii locuiau în corturi sau în alte spaţii temporare administrate de Poliţia de Frontieră. 31.  În ciuda câtorva succese, progresul general în ceea ce privește lupta împo-
triva criminalităţii organizate este încă insuficient (a se vedea anexa III ). 
Proiectele privind combaterea traficului de fiinţe umane s-au caracterizat printr-o componentă slabă de incriminare a acestei fapte și de urmărire 
penală a autorilor ei
20 (a se vedea punctele 34 și 35). Deoarece există foarte 
mulţi donatori dispuși să finanţeze proiecte în acest domeniu, cazurile de suprapuneri sunt numeroase (a se vedea punctul 36). În ceea ce privește controlul drogurilor, proiectele au progresat lent în domeniul legislaţiei și în cel al serviciilor de informaţii ale poliţiei (a se vedea punctul 40). Referitor la prevenirea spălării banilor și a finanţării terorismului, o pro-vocare majoră o constituie asigurarea unei urmăriri penale eficace (a se vedea punctul 44).
Combaterea traficului de fiinţe umane
 32.  Guvernele Ucrainei și Moldovei și-au exprimat, în documente naţionale de 
politici, angajamentul pentru combaterea traficului de fiinţe umane. În cadrul acestei categorii, în Ucraina a fost examinat un proiect (la care UE a contribuit cu 1,9 milioane de euro) , iar în Moldova au fost examinate trei proiecte, dintre care un centru de reabilitare pentru victimele traficului (la care UE a avut o contribuţie totală de 1,2 milioane de euro).20 Proiectele de combatere a 
traficului aveau trei componente 
standard: protecţia și reintegrarea, incriminarea și urmărirea penală 
și sensibilizarea opiniei publice. 
Termenul de incriminare este utilizat 
în mod curent în documentaţia 
proiectelor.
19
 33.  Cu ajutorul proiectelor, în Moldova și Ucraina au fost desfășurate importante 
campanii de sensibilizare a opiniei publice (de exemplu, piese de teatru, 
numeroase publicaţii, linii de asistenţă telefonică gratuite) și a fost acor-dat ajutor umanitar pentru sute de victime ale traficului (de exemplu,  
asistenţă juridică, asistenţă medicală, indemnizaţii pentru locuinţă, aju-
tor pentru transport, formare profesională, subvenţii „în natură“ pentru crearea de mici întreprinderi). Astfel, aspectele legate de prevenire și de reintegrare au avut o bună acoperire în cadrul proiectelor.
 34.  Rezultatele au fost mai slabe în ceea ce privește incriminarea și urmărirea 
penală, în special referitor la schimbul de informaţii dintre instituţiile  
de aplicare a legii. În Ucraina, personalul responsabil de monitorizarea Tacis a observat că Serviciul Naţional al Poliţiei de Frontieră nu coopera în cadrul iniţiativelor de schimb de informaţii. Măsura care viza echiparea punctelor de trecere a frontierei cu sistemul i24/7
21 a eșuat din cauza  
anulării procedurii de ofertare în urma insistenţelor părţilor interesate ucrainene de a alege un furnizor ale cărui preţuri erau mult mai ridicate decât cursul pieţei.
 35.  O provocare majoră o constituie colectarea de probe, deoarece infracţiunea 
de trafic se petrece adesea în afara Moldovei sau a Ucrainei. Autorităţile naţionale au reproșat celorlalte ţări ritmul lent în care acestea răspund cererilor de asistenţă reciprocă. Pentru a ajuta la evitarea acestor blocaje de ordin procedural, proiectele au finanţat efectuarea de vizite în ţările de tranzit și de destinaţie ale victimelor de către agenţii responsabili  de aplicarea legii. În plus, ofiţeri de poliţie au participat la ateliere pe  tema tehnicilor de investigaţie, iar legislaţia privind combaterea traficului a făcut obiectul unei analize. În cadrul sistemelor de asistenţă reciprocă continuă să existe deficienţe.
 36.  Aspectele legate de eficienţă și economie dau naștere anumitor preocupări. 
Dat fiind faptul că există numeroase organizaţii de donatori dispuse să finanţeze lupta împotriva traficului de persoane, este dificil să se evite dublarea inutilă a acţiunilor și să se asigure utilizarea cât mai eficientă a resurselor. În Moldova, de exemplu, a fost necesară schimbarea anumitor activităţi din cadrul proiectelor, iar pentru sediul Centrului de Reabili-tare din Chișinău s-a plătit o chirie neobișnuit de mare
22. De asemenea, 
nu se poate face întotdeauna o distincţie clară între rezultatele obţinute datorită ajutorului UE și cele ale altor organizaţii, ceea ce face dificilă  evaluarea eficacităţii finanţărilor UE.21 Sistemul globalizat de comunicaţii 
poliţienești al INTERPOL, care 
funcţionează 24 de ore din 24.
22 Sumele înscrise în buget pentru 
hrană și cazare reprezentau mai mult 
decât dublul sumelor alocate pentru 
servicii comparabile la centrul de 
reabilitare echivalent din Kiev.
20
Controlul drogurilor
 37.  Un alt proiect important în cadrul luptei împotriva criminalităţii organizate 
este cel intitulat „Asistenţă multisectorială și consolidare instituţională în 
domeniul controlului drogurilor în Ucraina, Moldova și Belarus“ (BUMAD). 
BUMAD este un proiect multianual în trei faze, care a început în 2003 și a cărui finalizare este preconizată pentru sfârșitul anului 2008 (la acest proiect UE a contribuit în total cu 6,5 milioane de euro).
 38.  Acest program, care include Ucraina, Moldova și Belarus, este al treilea dintr-o 
serie de programe regionale finanţate de UE și destinate filtrării traficului 
de heroină dinspre Afganistan spre UE23. Obiectivul global îl constituie 
reducerea traficului de droguri desfășurat dinspre și prin aceste trei ţări către ţările membre ale UE.
 39.  Majoritatea activităţilor prevăzute în cadrul diferitelor subproiecte au fost 
realizate (de exemplu, asistenţă juridică, controlul porturilor maritime – în Ucraina, controlul frontierelor terestre și activităţi vizând prevenirea de către poliţie și comunitate). Situaţia generală la sfârșitul celei de a doua faze (ianuarie 2007) arată că s-au realizat progrese importante în ceea ce privește instituirea unor structuri naţionale pentru lupta împotriva traficu-lui de droguri, cum ar fi observatoarele naţionale pentru droguri, cursuri în domeniul prevenirii consumului de droguri în cadrul academiilor de poliţie din ţările în cauză sau sesiuni de formare privind reducerea cererii de droguri organizate pentru numeroase ONG-uri din cele trei ţări.
 40.  În ceea ce privește legislaţia și serviciile de informaţii ale poliţiei, au fost 
observate progrese lente. Cooperarea necesară între autorităţile vamale, poliţia de frontieră, poliţie și serviciile secrete pentru a permite efectuarea unor anchete penale eficace nu este încă suficient de dezvoltată în cele trei ţări. Instituirea unor sisteme naţionale pentru sprijinirea anchetelor penale în cazul traficanţilor de droguri necesită nu doar instrumente  analitice adecvate, ci și un nivel ridicat de cooperare între entităţi care nu au fost obișnuite să efectueze schimburi de date operaţionale în mod sistematic. O altă dificultate o reprezintă dezechilibrele în materie de  competenţe legale pentru realizarea de investigaţii. În Belarus, reticenţa manifestată de serviciile de securitate în ceea ce privește acceptarea unor programe informatice analitice provenite din străinătate constituie un  obstacol deosebit. La momentul planificării proiectului, Comisia a subesti-mat timpul necesar pentru schimbarea tiparelor de gândire operaţională și pentru depășirea rivalităţilor dintre diferitele organisme de aplicare  a legii.23 Primul program, CADAP, a început 
în Asia Centrală în 2000, iar al doilea 
program, SCAD, în Caucazul de Sud 
în 2001.
21
  41.  Până la finalizarea programului BUMAD 2 (ianuarie 2007), capturile de heroină 
și de cocaină au fost modeste. Au fost descoperite numai două tentative 
de trafic internaţional de heroină în Ucraina, cu ajutorul unui program informatic furnizat în cadrul proiectului. Capturile de droguri din cele  
trei ţări au avut ca obiect în principal macul și canabisul produse pe plan 
local. Totuși, serviciile de securitate ucrainene au raportat în iulie 2007 un caz în care, în cooperare cu Administraţia de Luptă împotriva Drogu-rilor a Statelor Unite și cu organismele turce de aplicare a legii, au fost confiscate 174 de kg de heroină în portul maritim Ilicevsk.
Proiecte privind combaterea spălării de bani/ a finanţării terorismului
 42.  Obiectivul global al „Proiectului de luptă împotriva spălării banilor în Ucraina“ 
(la care UE a contribuit cu 1 milion de euro) a fost acela de a se preveni uti-lizarea sistemului financiar pentru spălarea profiturilor marii criminalităţi, permiţând, în același timp, autorităţilor ucrainene să coopereze în cadrul luptei împotriva spălării banilor.
 43.  Proiectul a contribuit la retragerea Ucrainei de pe lista „Ţări și teritorii neco-
operante“24 în februarie 2004, ceea ce a reprezentat un progres sem-
nificativ, și la acceptarea Ucrainei ca membru al Grupului Egmont25 în  
iunie 2004. În plus, la încheierea proiectului, Comitetul Naţional de Moni-torizare Financiară funcţiona ca unitatea de informaţii financiare (UIF)
26 
a Ucrainei. Într-adevăr, de-a lungul perioadei de până în 2006, numărul de cazuri înaintate de către acest comitet autorităţilor de aplicare a legii a crescut considerabil (18 în 2003, 446 în 2006).
 44.  Instituirea unei UIF nu reprezintă decât o primă condiţie importantă pentru 
combaterea spălării banilor. Este nevoie, pe lângă aceasta, de instituţii de aplicare a legii care să funcţioneze în mod eficace și de judecători cu o for-mare corespunzătoare. O problemă majoră o reprezintă lipsa urmăririlor penale finalizate cu succes. Până la sfârșitul anului 2006, numai trei ver-dicte fuseseră pronunţate de către instanţele judecătorești pentru cazuri de spălare de bani. Lipsa unei proceduri moderne privind sechestrarea și confiscarea bunurilor a fost identificată și ea ca o lacună gravă în cadrul sistemului de luptă împotriva spălării banilor. Totuși, Ucraina este mai avansată în lupta împotriva spălării banilor și a finanţării terorismului  decât Moldova, în ceea ce o privește pe aceasta existând preocupări se-rioase legate de eficacitatea sistemului instituit (de exemplu, deficienţe în cadrul „Centrului pentru combaterea crimelor economice și corupţiei“ sau utilizarea insuficientă a dispoziţiilor care permit sechestrarea, îngheţarea și confiscarea bunurilor)
27.24 Iniţiativa privind ţările și teritoriile 
necooperante (TTNC) a fost pusă 
la punct de un grup de acţiune financiară (GAFI) interguvernamental 
pentru a se asigura aplicarea 
de măsuri în vederea prevenirii, 
detectării și pedepsirii spălării de 
bani în conformitate cu normele 
recunoscute la nivel internaţional.
25 Numeroase ţări din întreaga lume 
au creat agenţii guvernamentale 
specializate, denumite „unităţi 
de informaţii financiare“ (UIF). 
Conștientizând avantajele inerente 
ale dezvoltării unei reţele de 
asemenea agenţii, în 1995, un grup de unităţi de informaţii financiare 
reunit la Palatul Egmont-Arenberg 
din Bruxelles a decis instituirea unui 
grup informal în vederea stimulării 
cooperării internaţionale. Cunoscute în prezent sub numele de Grupul 
Egmont, aceste unităţi se reunesc 
în mod regulat pentru a identifica 
moduri de cooperare, în special în 
domeniul schimbului de informaţii, 
al formării și al schimbului de 
informaţii și de experienţă. Există în jur de 100 de ţări care posedă UIF 
operaţionale și recunoscute.
26 Este responsabilitatea acestor 
unităţi de informaţii financiare să colecteze și să analizeze 
tranzacţiile suspecte și tranzacţiile 
care depășesc un anumit prag. 
Competenţele de investigare aparţin 
instituţiilor de aplicare a legii.
27 A treia rundă de evaluare 
reciprocă – raport privind Moldova, 
septembrie 2007, elaborat de 
MONEYVAL (comitet de experţi 
pentru evaluarea măsurilor de luptă 
împotriva spălării banilor, aflat sub egida Consiliului Europei).
22
SISTEMUL JUDICIAR ȘI BUNA GUVERNARE: REZULTATE MIXTE
 45.  Politicile UE sprijină reforma sistemului judiciar în vederea asigurării  
independenţei, imparţialităţii și eficacităţii acestuia. În plus, acestea au 
ca scop consolidarea cooperării juridice cu UE, atât în materie civilă, cât și în materie penală, și încurajează, de asemenea, buna guvernare, care se referă la structura, funcţionarea și performanţele autorităţilor/instituţiilor publice la toate nivelurile.
 46.  Proiectele din subdomeniul sistemului judiciar și al bunei guvernări au bene-
ficiat de o contribuţie totală a UE de 24,8 milioane de euro (15,0 % din ajutorul total) în cadrul programelor pentru perioada 2000-2005. Acest subdomeniu privea doar Moldova și Ucraina. Curtea a examinat 10 con-tracte legate de acest subdomeniu
28, corespunzând unei contribuţii totale 
a UE de 14,2 milioane de euro.
 47.  Rezultatele obţinute au fost mixte (a se vedea anexa III ). Unele proiecte au 
avut rezultate generale satisfăcătoare, ducând, de exemplu la îmbunătăţiri 
în ceea ce privește aplicarea dreptului civil și comercial în Moldova (pro-
iect la care UE a contribuit cu 2,2 milioane de euro) sau la o mai bună  cooperare internaţională în materie penală în Ucraina (proiect la care UE a contribuit cu 1,5 milioane de euro). În schimb, rezultatele obţinute în cadrul proiectului „Reforma instanţelor de arbitrare și asistenţă pentru administraţia tribunalelor“ (la care UE a contribuit cu 2,5 milioane de euro) au fost mai puţin satisfăcătoare, în special în ceea ce privește furnizarea de echipamente IT. Nicio livrare nu fusese efectuată până la termenul  stabilit iniţial.
Lupta împotriva corupţiei
 48.  Rezultatele obţinute până în prezent în cadrul proiectelor privind lupta împo-
triva corupţiei sunt foarte modeste. Corupţia reprezintă una dintre cele mai stringente probleme din Moldova și Ucraina, deoarece reprezintă  un pericol la adresa întreg subdomeniului sistemului judiciar și al bunei guvernări. Ambele ţări sunt profund afectate, iar impactul asupra societăţii este unul considerabil
29. Sistemele administrative și judiciare suferă de 
deficienţe grave (de exemplu, lipsa încrederii din partea publicului, slaba independenţă a judecătorilor, salariile insuficiente, nivelul ridicat al  corupţiei percepute)
30.28 Inclusiv un contract care, în cele 
din urmă, nu a mai fost semnat; a se 
vedea punctul 52 litera (c).
29 Moldova ocupă poziţia 111, iar 
Ucraina, poziţia 118 în indexul 
privind percepţia corupţiei pentru 2007 întocmit de organizaţia 
Transparency International .
30 A se vedea, de exemplu, evaluarea 
guvernării Ucrainei, realizată în 
februarie 2007 de SIGMA (Asistenţă 
pentru îmbunătăţirea guvernării și a gestionării – Support for 
Improvement in Governance and 
Management ), o iniţiativă comună a 
OCDE și a Uniunii Europene.
23
 49.  În 1999 și 2002, guvernul moldovean adoptase deja programe naţionale 
ambiţioase privind combaterea criminalităţii și a corupţiei. Cu toate  
acestea, succesul a fost foarte limitat, din cauza resurselor insuficiente și a lipsei unui mecanism de control eficient. În decembrie 2004, Parla-
mentul a adoptat o nouă strategie anticorupţie, însoţită de un nou plan 
de acţiune pentru punerea în aplicare a acesteia. Acesta a fost momentul în care Comisia a intervenit cu primul său proiect privind lupta împotriva corupţiei în Moldova.
 50.  Contribuţia UE a constat într-o activitate pilot de anvergură relativ  
redusă (250 000 de euro31). Deoarece rezultatele intermediare au fost  
satisfăcătoare, Comisia a decis finanţarea unui proiect care să vină în  continuarea acestei activităţi, timp de trei ani, până în 2009 (la care UE a avut o contribuţie cu trei milioane de euro). Noul proiect nu a înaintat în ritmul prevăzut, iar rezultatele obţinute la încheierea primului an erau foarte limitate. Nu s-au obţinut progrese în ceea ce privește aspectele  principale vizate
32 sau furnizarea de echipamente. Proiectul s-a dinamizat 
abia după luna martie 2007.
 51.  Statele Unite au semnat un acord în valoare de 25 de milioane de dolari pentru 
sprijinirea iniţiativelor de luptă împotriva corupţiei în Moldova33. Banca 
Mondială preconizează, de asemenea, sprijinirea măsurilor anticorupţie. Coordonarea eforturilor UE cu asistenţa acordată de alţi donatori  internaţionali reprezintă, la momentul actual, o provocare majoră. Există 
deja structuri de monitorizare paralele, ceea ce subminează conceptul de strategie naţională unică anticorupţie.
 52.  Numeroși donatori s-au implicat activ în domeniul combaterii corupţiei în 
Ucraina. Primul proiect important finanţat de UE în acest domeniu (la care UE a avut o contribuţie de 1,5 milioane de euro) a debutat în 2006. La un an de la debutul acestui proiect european, care fusese conceput pentru o durată de trei ani, numărul activităţilor realizate era cu mult mai scăzut decât cel prevăzut iniţial:
autorităţile ucrainene au elaborat un proiect de plan de acţiune  (a) 
anticorupţie, fără a recurge la asistenţa specifică în materie de ela-borare oferită de proiect
34. Ministerul Justiţiei nu a cerut o evaluare 
de către experţi a acestui proiect de plan decât într-o etapă târzie, în iunie 2007. Experţii au criticat „lipsa transparenţei în cadrul proce-sului de redactare“ și au conchis că proiectul planului de acţiune era „departe de a fi satisfăcător“;31 Proiectul are două componente: 
una referitoare la lupta împotriva 
corupţiei și cealaltă referitoare la lupta împotriva spălării banilor/
finanţării terorismului.
32 Revizuirea structurii de 
monitorizare pentru strategie și 
pentru planul de acţiune, reducerea 
conflictului de competenţe dintre principalele organisme care răspund 
de anchete și de urmărirea penală, 
întocmirea unor analize ale riscurilor 
în cadrul sistemului judiciar, al 
poliţiei, al inspectoratelor fiscale, 
al structurilor vamale, precum și 
al instituţiilor de sănătate și din domeniul educaţiei.
33 Millennium Challenge Corporation  
(MCC) – acord în cadrul programului 
destinat ţărilor care nu îndeplinesc încă toate condiţiile de eligibilitate 
(Threshold Program ).
34 A se vedea al doilea raport 
privind progresele realizate, 
din 26 iunie 2007.
24
nu s-a desfășurat nicio activitate în ceea ce privește instituirea unui (b) 
mecanism de monitorizare pentru punerea în aplicare ulterioară  
a planului de acţiune. Nu s-a stabilit în mod clar ce instituţie va  avea rolul principal în lupta anticorupţie. Problema privind moni-
torizarea finanţării partidelor politice și a campaniilor electorale nu 
a fost abordată. De asemenea, în ciuda unor activităţi pregătitoare  vaste (definirea unei metodologii, reuniuni ale experţilor) în vederea unui sondaj de opinie publică pe tema corupţiei, acesta nu a fost  realizat;
deși a stabilit în mod clar necesitatea promovării implicării publicu- (c) 
lui în eforturile de luptă împotriva corupţiei, Comisia a abandonat  
planul de dezvoltare a unui program de subvenţionare cu acest scop 
deschis organizaţiilor neguvernamentale (ONG-uri) și altor organizaţii ale societăţii civile. Soluţia alternativă, care presupunea crearea unui centru de promovare a eforturilor anticorupţie și de consiliere juridică, nu a fost pusă în practică din cauza unor probleme procedurale.
25
CARE SUNT PRINCIPALELE MOTIVE 
ALE INSUFICIENŢEI REZULTATELOR?
 53.  Cu toate că un număr mare de proiecte au obţinut rezultate satisfăcătoare, 
această secţiune prezintă motivele care au stat la baza rezultatelor insufi-ciente ale altor proiecte.
CARACTERUL LIMITAT AL REZULTATELOR ESTE CAUZAT, ÎN GENERAL, DE O COMBINAŢIE DE FACTORI, CARE IMPLICĂ TOATE PĂRŢILE PRINCIPALE INTERESATE
 54.  Auditul a arătat că realizarea parţială a obiectivelor este cauzată, în general, 
de o combinaţie de factori, care implică toate părţile principale interesate (Comisia, autorităţile naţionale, instituţiile internaţionale). De exem-plu, proiectul anticorupţie pentru Ucraina a fost afectat de următoarele insuficienţe (a se vedea punctul 52):
slaba evaluare a necesităţilor efectuată de Comisie într-un context  (a) 
dificil și coordonarea insuficientă cu alţi donatori: părţi importante 
ale proiectului, în special asistenţa pentru elaborarea legislaţiei, nu 
mai erau cu adevărat dorite de Ministerul Justiţiei. Alte organizaţii, mai ales americane, au oferit de asemenea asistenţă legislativă în  domeniul luptei împotriva corupţiei;
lipsa angajamentului și a cofinanţării din partea autorităţilor naţionale: (b)  
Ministerul Justiţiei nu a furnizat un local adecvat echipei de proiect, încălcând astfel nu doar condiţiile contractuale, ci și angajamentul pe care îl exprimase într-o declaraţie de susţinere separată;
gestionarea insuficientă de către contractant (c) , care a întâmpinat  
dificultăţi în ceea ce privește constituirea și menţinerea echipei de proiect;
factorii externi (d) : situaţia politică dificilă ce a urmat decretului  
prezidenţial din 2 aprilie 2007 privind organizarea de alegeri antici-pate și frecventele schimbări ale conducerii Ministerului Justiţiei au condus la suspendarea tuturor activităţilor legislative referitoare la proiectele de lege vizând lupta împotriva corupţiei.
26
DEFICIENŢE ÎN CADRUL GESTIONĂRII PROIECTELOR DE CĂTRE COMISIE
 55.  Au existat doi factori care au accentuat dificultăţile legate de gestionarea 
proiectelor de către Comisie și care au crescut riscul de eșec al acestui 
demers:
majoritatea proiectelor se aflau în responsabilitatea delegaţiei de  (a) 
la Kiev. Această delegaţie a fost responsabilă de gestionarea pro-
iectelor nu doar în Ucraina, ci și în Belarus și în Moldova. Personalul care lucrează în domeniul libertăţii, securităţii și justiţiei este foarte 
competent, însă delegaţia de la Kiev a avut prea puţini manageri de 
proiect pentru a putea face faţă unui domeniu de politici în expansiune 
rapidă și numărului crescând de proiecte corespunzătoare acestuia. Cu toate că în octombrie 2005 a fost inaugurată o nouă delegaţie în Moldova, aceasta nu a devenit operaţională în ceea ce privește ges-tionarea proiectelor decât în vara anului 2007;
coexistenţa diferitelor surse de finanţare pentru sprijinirea domeniului (b) 
libertăţii, securităţii și justiţiei (a se vedea punctele 3 și 4). Instrumen-tul Tacis s-a dovedit insuficient pentru a răspunde cererii crescânde de finanţare pentru proiecte. Pentru una și aceeași intervenţie au fost utilizate uneori instrumente, proceduri și chiar servicii diferite ale  
Comisiei, ceea ce a condus la gestionarea ineficientă a contractelor 
(a se vedea caseta 7).
EXEMPLU DE GESTIUNE INEFICIENTĂ A CONTRACTELOR
CASETA 7
Asistenţa pentru faza III a cooperării transfrontaliere între „noile state independente occidentale“ și UE 
(procesul Söderköping) a fost divizată în mod artifi  cial în două contracte care se desfășurau în paralel și 
care au fost încheiate cu același contractant. Un contract este fi  nanţat de programul Tacis și gestionat 
de delegaţia de la Kiev, iar celălalt este fi  nanţat de programul AENEAS și gestionat de serviciile centrale 
ale Comisiei de la Bruxelles (EuropeAid). DG JLS, gestionarul anterior, nu mai este implicată.
Coexistenţa, pentru aceeași acţiune, a două baze juridice cu reguli diferite nu este coerentă. De exem-
plu, contractul încheiat în cadrul programului AENEAS a stabilit procentul maxim de cofi  nanţare la 
80 %, în vreme ce contractul din cadrul programului Tacis permite cofi  nanţarea a 90 % din cheltuielile 
totale eligibile. În plus, contractul pentru programul TACIS face obiectul unei monitorizări externe, 
ceea ce nu este cazul contractului pentru AENEAS. Astfel, serviciile externe de monitorizare, care au 
indicat un anumit număr de defi  cienţe ce afectează logica de intervenţie (cum ar fi   lipsa unor indicatori 
măsurabili), nu pot oferi o imagine completă asupra acţiunii.
De asemenea, divizarea artifi  cială în două proiecte nu este efi  cientă. Sarcina administrativă se dublează 
pentru fi  ecare etapă a punerii în aplicare, atât pentru Comisie, cât și pentru contractant (existenţa unor 
proceduri paralele pentru selectarea proiectelor, încheierea contractelor, verifi  carea cheltuielilor, cererile 
de plată, plăţi și întocmirea rapoartelor). Existenţa unui efort de coordonare în vederea evitării dublei 
fi nanţări este extrem de importantă.
27
 56.  Aceste două probleme de ordin structural au condus la deficienţe în cadrul 
procedurilor de planificare și de punere în aplicare ale Comisiei. Nevoile 
nu au fost întotdeauna evaluate în mod suficient de detaliat [a se vedea exemplul de la punctul 52 litera (a)] sau au existat decizii de finanţare 
care au fost luate fără o analiză aprofundată a respectării condiţiilor  
prealabile de bază. De exemplu, în cazul a două centre de cazare pentru solicitanţii de azil, anumite probleme legate de atribuirea sau de propri-etatea terenurilor nu au fost clarificate (a se vedea caseta 6 și punctul 27). Supravegherea efectuată de către Comisie în ceea ce privește cerinţele de raportare din cadrul proiectelor nu a fost suficient de strictă (a se  vedea punctul 60). O preocupare majoră o constituie lipsa schimbului  de informaţii cu alte organizaţii donatoare privind proiectele avute în  vedere pentru a evita dublarea inutilă la nivelul programării și, ulterior, la nivelul punerii în aplicare. În ceea ce privește prelungirea proiectelor, nu s-a efectuat întotdeauna o analiză convingătoare a necesităţii extinderii termenului și, într-un caz, a acordării de fonduri suplimentare.
DEFICIENŢE ÎN CADRUL GESTIONĂRII PROIECTELOR DE CĂTRE ORGANIZAŢIILE INTERNAŢIONALE
 57.  Pentru majoritatea contractelor, Comisia a optat pentru alocarea subvenţiilor 
direct către organizaţii internaţionale, datorită competenţelor acestora în domeniul libertăţii, securităţii și justiţiei, precum și datorită prezenţei lor în ţările respective. Prin urmare, organizaţiile internaţionale sunt respon-sabile de punerea în aplicare curentă a proiectelor (așa-numita gestionare în comun, a se vedea punctul 6), deși Comisia păstrează responsabilitatea globală pentru buna gestionare. Cu toate că, per ansamblu, performanţa organizaţiilor internaţionale a fost satisfăcătoare, legat de această formă de gestionare au fost observate următoarele deficienţe:
după semnarea contractului, instituţiile internaţionale se confrun- (a) 
tau adesea cu probleme legate de crearea unei echipe de proiect  funcţionale, ceea ce întârzia demararea proiectului cu câteva luni;
în alte cazuri, întârzierile au fost cauzate de durata extinsă a pro- (b) 
ceselor de achiziţii publice. Contractele încheiate cu organizaţiile  internaţionale prevăd, în general, că achiziţiile publice ale oricăror bunuri, lucrări sau servicii se efectuează de către organizaţia respectivă în conformitate cu propriile sale norme și proceduri. Într-un caz, con-tractul prevedea că procedurile aplicate de organizaţia internaţională trebuie să fie cel puţin la fel de stricte ca normele UE. Această clauză a condus la proceduri de clarificare de lungă durată, creând astfel  piedici în ceea ce privește eficienţa procesului de achiziţii publice;
28
în cazul unei organizaţii internaţionale care se ocupa de mai multe (c) 
contracte, procedurile administrative îndelungate au condus la întâr-
zierea plăţilor pentru furnizorii locali;
posibilitatea efectuării unor controale detaliate ale cheltuielilor în ca- (d) 
drul proiectelor puse în aplicare de către o organizaţie internaţională nu este definită într-un mod suficient de clar. Într-un caz, clauza de verificare din acordul-cadru financiar și administrativ încheiat cu  Organizaţia Naţiunilor Unite a fost interpretată în mod diferit de  Comisie și de partenerii acesteia, fapt care a creat obstacole în ceea ce privește controalele și finalizarea la timp a contractului;
vizibilitatea UE nu a fost asigurată pentru anumite proiecte gestio- (e) 
nate de organizaţii internaţionale în Moldova. Beneficiarii nu erau  
întotdeauna conștienţi de faptul că proiectele primiseră finanţare  din partea UE. De aceea, proiectele erau percepute ca fiind doar ale 
organizaţiilor internaţionale responsabile de gestionarea lor. Aceasta 
se datorează implicării lor directe în punerea în aplicare, precum și 
faptului că paginile web ale proiectelor se găseau, în general, doar 
la adresele lor de internet.
ÎN CE MĂSURĂ EXISTĂ SAU NU LA NIVELUL COMISIEI 
UN PROCES DE ÎNVĂŢARE CARE SĂ PERMITĂ LUAREA ÎN CONSIDERARE A EXPERIENŢEI DEJA DOBÂNDITE, ÎN VEDEREA UTILIZĂRII PENTRU ASISTENŢA VIITOARE ÎN DOMENIUL LIBERTĂŢII, SECURITĂŢII ȘI JUSTIŢIEI?
 58.  Procesul de învăţare al Comisiei prezintă o importanţă deosebită în domeniul 
libertăţii, securităţii și justiţiei, în măsura în care o schimbare durabilă nu 
poate fi obţinută decât prin intermediul unei abordări graduale pe ter-men lung. Noile proiecte trebuie să se bazeze pe realizările și experienţa 
dobândite în cadrul proiectelor anterioare, iar repetarea acelorași erori trebuie evitată. Mai multe exemple au arătat că au fost într-adevăr des-prinse învăţăminte: de exemplu, în cadrul noului proiect „Consolidarea 
independenţei, transparenţei și eficienţei sistemului judiciar din Republica 
Moldova“ (la care UE a contribuit cu trei milioane de euro), Comisia s-a 
axat pe un număr mai restrâns de obiective de proiect interdependente, evitând astfel dispersarea constatată în cadrul proiectului precedent.
29
 59.  În conformitate cu abordarea graduală care se impunea, Comisia a apelat la 
finanţarea succesivă a proiectelor: de exemplu, trei proiecte consecu-
tive în domeniul controlului drogurilor. Fișele de proiect elaborate de  Comisie în cadrul noilor programe cuprind, în general, secţiuni denumite 
„Învăţămintele desprinse“, unde sunt incluse informaţii din rapoartele  privind progresele realizate, din evaluări și din monitorizări.
NU AU FOST EXPLOATATE TOATE POSIBILITĂŢILE DE COLECTARE 
A INFORMAŢIILOR
 60.  Cu toate acestea, în anumite cazuri, secţiunile de „învăţăminte desprinse“ 
erau deficitare. Comisia nu a exploatat suficient posibilităţile de colectare a informaţiilor pentru procesul de învăţare din cauză că rapoartele privind 
progresele erau întocmite cu întârziere sau erau de calitate slabă sau  
pentru că evaluările prevăzute nu fuseseră efectuate. Aceste deficienţe 
indică lipsa unei supravegheri a Comisiei referitor la respectarea, de către 
contractanţi, a prevederilor contractuale în cauză.
 61.  Încheierea de către Comisie a unui contract cu consultanţi externi în vederea 
monitorizării proiectelor, inclusiv prin vizite la faţa locului și întrevederi 
cu diferitele părţi interesate, reprezintă un fapt pozitiv. În general, ser-
viciile externe de monitorizare au avut rezultate bune și, în multe cazuri, în urma observaţiilor formulate de acestea au fost luate măsuri corective privind gestionarea de zi cu zi. Totuși, Curtea constată două deficienţe:
anumite proiecte nu au făcut obiectul monitorizării externe, în spe- (a) 
cial proiectele care cuprindeau contracte de achiziţii de lucrări sau 
de bunuri și proiectele care nu făceau parte din programul Tacis și  
care erau gestionate de la Bruxelles35. Gestionarea de la distanţă  
reprezintă deja un obstacol în calea urmăririi îndeaproape a proiec-telor. Absenţa monitorizării nu a făcut decât să agraveze problema. Lipsa de informaţii actualizate care a rezultat de aici a făcut ca, într-un 
caz, Comisia să accepte retroactiv o modificare substanţială a buge-
tului, precum și o prelungire a contractului la o lună după expirarea 
acordului de subvenţionare iniţial;
pentru unele dintre proiectele auditate, scorul global obţinut în urma (b) 
monitorizării a fost prea favorabil.35 În general, proiectele cu o 
valoare inferioară pragului de 
1 milion de euro nu au făcut nici ele obiectul monitorizării externe.
30
EXPERIENŢA DOBÂNDITĂ NU A FOST REFLECTATĂ ÎNTOTDEAUNA 
ÎN NOILE PROIECTE
 62.  În anumite cazuri, experienţa dobândită în proiectele anterioare a fost insufi-
cient reflectată în noile proiecte. Aceasta s-a petrecut în special atunci când gestionarea proiectului a trecut de la un serviciu al Comisiei la altul. Ca urmare, noile proiecte s-au confruntat uneori cu aceleași probleme ca și proiectele din cadrul programelor anterioare, erorile au fost repetate sau nu a existat nicio continuitate între fazele proiectului (a se vedea  caseta 8):
EXPERIENŢELE ANTERIOARE NU AU FOST UTILIZATE SUFICIENT ÎN NOILE PROIECTECASETA 8
În ceea ce privește proiectul „Instituirea unui sistem de gestionare a migraţiei în Zakarpatia“ (Ucraina), (a) 
experienţa specifi  că dobândită în cadrul primului proiect nu a constituit un factor decisiv în procesul 
de evaluare, de către Comisie, a propunerii pentru al doilea proiect. Deși propunerea explica pe scurt modul în care această acţiune urma să se bazeze pe rezultatele acţiunii anterioare, Comisia a evaluat-o ca și cum ar fi   fost vorba despre o acţiune nouă. Comisia nu a căutat să determine dacă documentele 
de planifi  care luau în considerare riscurile apărute în cadrul proiectului precedent. De exemplu, rolul, 
comportamentul, precum și problemele bugetare ale serviciului poliţiei de frontieră în ceea ce privește administrarea centrelor nu au fost luate în considerare. Chestiunea legată de modul în care proiectul putea permite consolidarea mai efi  cace a capacităţilor ar fi   trebuit examinată mai în detaliu;
Proiectul „Consolidarea capacităţilor privind gestionarea migraţiei – CBMM II“ (Ucraina) a fost (b) 
elaborat fără să se ia sufi  cient în considerare experienţa dobândită în cadrul proiectului anterior. Deși 
în cadrul primului proiect au apărut probleme importante legate de punerea în aplicare, Comisia a semnat un acord de subvenţionare pentru proiectul succesor într-un stadiu timpuriu. Nu era logică reproducerea mai mult sau mai puţin exactă a unui proiect care se confrunta cu probleme grave legate de punerea în aplicare, în special când termenul de fi  nalizare era unul strâns;
Proiectul privind punctul de trecere a frontierei Kozlovichi II (a se vedea caseta 3) a întâmpinat (c) 
difi cultăţi în ceea ce privește obţinerea de oferte care să se încadreze în bugetul stabilit în cadrul 
procedurii de ofertare și în ceea ce privește obţinerea scutirii de la plata taxei pe valoarea adăugată. Aceste două probleme fuseseră subliniate în cadrul unui raport special al Curţii de Conturi
36 privind 
programul de cooperare transfrontalieră Tacis, publicat în noiembrie 2001.
36 Special Report No 11/2001 concerning the TACIS cross-border cooperation programme together with the Commission’s replies  („Raportul 
special nr. 11/2001 privind programul de cooperare transfrontalieră TACIS, însoţit de răspunsurile Comisiei) (JO C 329, 23.11.2 001).
31
CONCLUZII ȘI 
RECOMANDĂRI
ÎN CE MĂSURĂ AJUTORUL ACORDAT DE UE 
PROIECTELOR DIN DOMENIUL LIBERTĂŢII, SECURITĂŢII ȘI JUSTIŢIEI DIN BELARUS, MOLDOVA ȘI UCRAINA A FOST ÎNCUNUNAT DE SUCCES?
 63.  Majoritatea proiectelor examinate pentru Belarus37, Moldova și Ucraina au 
obţinut rezultate satisfăcătoare (a se vedea anexa III ). Totuși, sfera lor 
a fost limitată în comparaţie cu amploarea problemelor pe care trebuiau să le abordeze, iar rezultatele au fost variate, chiar și de la o componentă 
la alta a unuia și aceluiași proiect. În general, progresele au fost mai lente 
decât prevăzuse Comisia, marea majoritate a proiectelor fiind prelungite 
cu mai multe luni, unele chiar și cu peste un an.
 64.  Cele mai bune performanţe au fost obţinute în domeniul „gestionarea  
frontierelor“. Ajutorul acordat de UE a consolidat în mod semnificativ  
capacităţile Belarusului, Moldovei și Ucrainei de gestionare a frontierelor. 
Cu toate acestea, obiectivul pe termen lung, și anume un sistem modern 
de gestionare a frontierelor, apropiat de bunele practici europene, este 
încă departe de a fi atins. Problema principală o reprezintă transforma-
rea succesului iniţial în îmbunătăţiri operaţionale durabile (a se vedea  punctele 11-19).
 65.  Proiectul european reprezentativ pentru domeniul asistenţei la frontiere, 
EUBAM, a obţinut rezultate satisfăcătoare. Cu toate acestea, soluţionarea pașnică a conflictului transnistrean este o sarcină pe termen lung, care necesită măsuri din sfera politicilor, dincolo de o ameliorare a controale-lor la frontieră, a controalelor vamale și a supravegherii frontierelor (a se 
vedea caseta 1).
 66.  Performanţele au fost nesatisfăcătoare în domeniul „migraţie și azil“, în spe-
cial în ceea ce privește infrastructura. Progresul înregistrat în Ucraina  în ceea ce privește oferirea unei cazări corespunzătoare, în conformi-tate cu standardele umanitare internaţionale, pentru migranţii ilegali și 
solicitanţii de azil, a fost deosebit de lent. Repartizarea responsabilităţilor 
la nivel naţional rămâne neclară, iar fondurile alocate de guvern pentru 
infrastructură și pentru cheltuielile de funcţionare sunt insuficiente (a se 
vedea punctele 20-27).
 67.  Rezultate mixte au fost obţinute și în cadrul domeniului „lupta împotriva 
criminalităţii organizate“. În ciuda mai multor succese, rezultatele proiec-telor au fost insuficiente în ceea ce privește asigurarea unei urmări penale eficace și a unei cooperări mai bune între autorităţile vamale, poliţia de frontieră, poliţie și serviciile secrete în vederea efectuării unor anchete penale eficace (a se vedea punctele 28-44).37 Din cauza lipsei de respect pentru 
democraţie și pentru drepturile 
omului, asistenţa pentru Belarus 
s-a limitat la proiecte de cooperare umanitară, transfrontalieră și 
regională (a se vedea punctul 7).
32
 68.  În domeniul „sistemul judiciar și buna guvernare“ rezultatele sunt, de ase-
menea, mixte. În ciuda reformelor democratice și a îmbunătăţirilor aduse 
prin intermediul ajutorului UE, Moldova și Ucraina sunt în continuare  puternic afectate de corupţie (a se vedea notele de subsol 31 și 32).  Curtea 
estimează că este necesară o schimbare radicală și durabilă a voinţei  politice, a mentalităţilor, a comportamentelor și a atitudinilor pentru  a  bţine o reducere semnificativă a acestui nivel ridicat de corupţie (a se vedea punctele 45-52).
RECOMANDARE
Comisia ar trebui:
în vederea obţinerii unor îmbunătăţiri operaţionale durabile în  (a) 
domeniul gestionării frontierelor, să solicite consultanţă Agenţiei 
Europene pentru Gestionarea Cooperării Operative la Frontierele 
Externe (FRONTEX) și, în ceea ce privește continuarea ajutorului  
pentru echipamentele utilizate la frontiere, să se asigure de com-
plementaritatea cu echipamentele furnizate de alţi donatori;
înaintea deblocării de fonduri suplimentare pentru centrele pentru (b) 
migranţii ilegali și solicitanţii de azil, să se asigure că guvernul bene-
ficiar se angajează să plătească cel puţin costurile de funcţionare, 
garantând astfel sustenabilitatea acţiunii;
în lupta împotriva criminalităţii organizate, să axeze activităţile  (c) 
proiectelor în special pe problema eficacităţii urmăririlor penale  (inclusiv un sistem modern de sechestrare și confiscare a bunuri-lor) și să promoveze un schimb de informaţii mai sistematic între 
organismele de aplicare a legii;
să continue să exploreze posibilităţile de promovare a unei mai  (d) 
mari implicări a publicului în politica anticorupţie, prin sprijinirea organizaţiilor societăţii civile și a centrelor de consiliere.
CARE SUNT PRINCIPALELE MOTIVE 
ALE INSUFICIENŢEI REZULTATELOR?
 69.  Deși Comisia este cea care deţine responsabilitatea finală în ceea ce privește 
proiectele, auditul a arătat că, în cazurile în care au fost constatate  realizări limitate, acestea pot fi în general atribuite acţiunilor sau omisi-unilor tuturor părţilor principale implicate: Comisia, autorităţile naţionale din statele beneficiare și contractanţii (care, în acest domeniu, au fost  cel mai adesea organizaţii internaţionale). Rezultatele proiectelor au fost afectate și de factori externi, cum ar fi instabilitatea politică (a se vedea punctul 54).
33
 70.  Comisia nu a alocat delegaţiei de la Kiev suficient personal pentru ca aceasta 
să poată face faţă, în cele trei ţări, unui domeniu de politici care se afla în expansiune rapidă și care implica un volum foarte mare de muncă.  În plus, a fost nevoie de aproape doi ani pentru demararea gestionării  operaţionale a proiectelor în cadrul delegaţiei din Moldova (deschisă  în 2005). Coexistenţa mai multor instrumente de finanţare ale UE pentru unul și același scop, precum și lipsa de coerenţă dintre acestea, au cons-tituit un obstacol pentru calitatea abordării. Mai mult, Comisia nu a luat măsuri riguroase pentru acele cazuri în care s-a constatat o reducere  a calităţii ajutorului UE din cauza deficienţelor din cadrul gestionării pro-iectelor de către contractanţii de subvenţii (a se vedea punctele 55-57).
 71.  Guvernele beneficiare și Comisia nu au coordonat suficient activităţile UE cu 
ajutorul considerabil acordat de alţi donatori. Lipsa coordonării fluxului de fonduri provenite din surse diferite a condus la dublarea inutilă a eforturi-lor, la abordări incoerente și la o stimulare scăzută în sensul păstrării unor costuri reduse [a se vedea punctele 36 și 51 și punctul 54 litera (a)].
 72.  În ţările beneficiare, s-a constatat o lipsă de angajare la nivel de proiect, în 
special în subdomeniile migraţie/azil și sistemul judiciar/buna guvernare. Comisia a subestimat, de asemenea, măsura în care factorii externi, cum ar fi fragilitatea politică, discontinuitatea structurilor guvernamentale  și, posibil, lipsa perspectivei de aderare la UE, puteau împiedica reali-zarea obiectivelor proiectelor. Acești factori se situau în afara sferei de responsabilitate directă a Comisiei, însă ei nu au fost analizaţi în mod  corespunzător și realist în cadrul evaluării riscurilor efectuată de aceasta [a se vedea punctul 54 literele (b) și (d)].
RECOMANDARE  
Comisia ar trebui:
să își consolideze personalul care lucrează în domeniul libertăţii, (a) 
securităţii și justiţiei la delegaţiile din Moldova și Ucraina și să  dispună de competenţe suficiente pentru a gestiona elementele  legate de achiziţii publice și de lucrări;
să depună eforturi pentru a utiliza noul instrument PEV ca instru-(b) 
ment unic și flexibil de susţinere a acestui sector;
să exercite un control mai riguros în ceea ce privește aplicarea, de (c) 
către instituţiile internaţionale ce au rol de contractanţi, a proce-durilor de gestionare a proiectelor, precum mobilizarea persona-lului, achiziţiile publice, plăţile, întocmirea rapoartelor, controlul cheltuielilor și cerinţele referitoare la vizibilitatea UE;
să ia măsurile adecvate pentru a încuraja și a sprijini ţările benefi-(d) 
ciare să instituie și să exercite o coordonare eficace a donatorilor;
să sprijine proiectele pentru care interesul ţărilor beneficiare este mani-(e) 
festat în mod clar, fiind dovedit, printre altele, de finanţarea naţională și, în același timp, să stabilească obiective mai realiste și să prevadă perioade mai lungi de punere în aplicare pentru diferitele proiecte.
34
ÎN CE MĂSURĂ EXISTĂ SAU NU LA NIVELUL COMISIEI 
UN PROCES DE ÎNVĂŢARE CARE SĂ PERMITĂ LUAREA ÎN CONSIDERARE A EXPERIENŢEI DEJA DOBÂNDITE, ÎN VEDEREA UTILIZĂRII PENTRU ASISTENŢA VIITOARE DIN DOMENIUL LIBERTĂŢII, SECURITĂŢII ȘI JUSTIŢIEI?
 73.  Comisia nu a exploatat suficient posibilităţile de a desprinde învăţăminte din 
proiectele desfășurate, iar experienţa dobândită nu a fost întotdeauna reflectată în cadrul proiectelor nou demarate, ceea ce a condus, în anumite 
cazuri, la repetarea vechilor erori (a se vedea punctele 60-62).
RECOMANDARE  
În cadrul elaborării noilor proiecte, Comisia ar trebui să ia în conside-rare într-un mod mai sistematic experienţele rezultate în urma proiec-telor anterioare. Secţiunile de „învăţăminte desprinse“ ar trebui să fie mai detaliate în cadrul documentelor pregătitoare. Aceste secţiuni ar trebui, de asemenea, să devină o componentă standard a cererilor de 
subvenţii prezentate de organizaţiile internaţionale.
  Prezentul raport a fost adoptat de Curtea de Conturi la Luxemburg, în ședinţa 
sa din 19 noiembrie 2008.
  Pentru Curtea de Conturi
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Președinte
35
ANEXA I
Sursa : Comisia Europeană.

36
ANEXA II
JAI – SINTEZA PROIECTELOR (ANGAJATE ÎN CADRUL PROGRAMELOR AFERENTE PERIOADEI 2000 - 2005)
Belarus Moldova Ucraina Multinaţionale Total 
Numărul 
de 
proiecteMilioane
de euroNumărul 
de 
proiecteMilioane
de euroNumărul 
de 
proiecteMilioane
de euroNumărul 
de 
proiecteMilioane
de euroNumărul 
de 
proiecte%Milioane
de euro%
Gestionarea frontierelor 
(inclusiv vămile)3 27 300 000 5 2 773 635 16 42 019 884 21 32 593 501 45 50,6 104 687 020 63,2
Migraţia și azilul 2 940 700 1 794 700 5 8 628 764 9 6 472 354 17 19,1 16 836 518 10,2
Lupta împotriva 
criminalităţii organizate (terorism, droguri, spălarea banilor, trafi  cul 
de fi inţe umane)1 1 200 000 4 4 207 408 2 6 892 000 4 6 898 012 11 12,3 19 197 420 11,6
Sistemul judiciar 
și buna guvernare (inclusiv lupta împotriva corupţiei)4 6 244 015 7 16 175 935 4 2 382 483 15 16,9 24 802 433 14,9
Altele 1 172 000 1 1,1 172 000 0,1
TOTAL 6 29 440 700 14 14 019 758 31 73 888 583 38 48 346 350 89 100,0 165 695 391 100,0
Sursa:  Comisia Europeană.
37
ANEXA III  
SINTEZA CONTRACTELOR EXAMINATE ÎN CADRUL AUDITULUI
N Titlul contractuluiContribuţia 
UEŢaraStadiul
(iulie 2007) 1Contractantul / 
Sursa de fi  nanţareAviz global privind rezultatele2
GESTIONAREA FRONTIERELOR
1Misiunea Uniunii Europene de Asistenţă la 
Frontieră în Moldova și Ucraina EUBAM I4 000 000,00 UA, MDfi nalizat la 
21.5.2006PNUD / Mecanismul 
de reacţie rapidă
Satisfăcătoare2Misiunea Uniunii Europene de Asistenţă la 
Frontieră în Moldova și Ucraina EUBAM II4 000 000,00 UA, MDfi nalizat la 
31.10.2006PNUD / PRA 2004 (plan 
regional de acţiune)
3Misiunea Uniunii Europene de Asistenţă la 
Frontieră în Moldova și Ucraina EUBAM III2 200 000,00 UA, MDfi nalizat la 
31.1.2007PNUD / PRA 2003
4Misiunea Uniunii Europene de Asistenţă la 
Frontieră în Moldova și Ucraina EUBAM IV8 885 000,00 UA, MDîn derulare 
de la 1.2.2007PNUD / PRA 2006
5Consolidarea gestionării frontierelor în 
Republica Belarus – BOMBEL I4 500 000,00 BLfi nalizat la 
31.12.2006PNUD / PRA 2001
Satisfăcătoare
6Consolidarea gestionării frontierelor în 
Republica Belarus – BOMBEL II8 800 000,00 BLîn derulare de 
la 1.9.2006PNUD / PRA 2003
7Punctul de trecere a frontierei 
Kozlovichi II – lucrări14 000 000,00 BLîn derulare de 
la 30.12.2004Contract de servicii 
/ CBC (cooperare 
transfrontalieră) 2000; 
CBC 2002Nesatisfăcătoare
8Îmbunătăţirea gestionării frontierelor, 
Ucraina – lot 1,22 223 738,00 UAfi nalizat la 
17.7.2005Contracte de achiziţii 
de bunuri / TACIS PNA 
(plan naţional 
de acţiune) 2001Satisfăcătoare
9Îmbunătăţirea gestionării frontierelor, 
Ucraina - lot 51 770 555,00 UAfi nalizat la 
17.7.2005
10Reforma și modernizarea vămilor 
din Ucraina1 372 500,00 UAfi nalizat la 
15.1.2005Contract de servicii / 
PNA 2001 (Programe 
pentru proiecte de mică 
anvergură)Satisfăcătoare , însă cu insufi  cienţe 
în ceea ce privește componenta 
„noul sistem de tranzit 
informatizat“
MIGRAŢIA ȘI AZILUL
11Instituirea unui sistem de gestionare 
a migraţiei în Zakarpatia1 278 186,41 UAfi nalizat la 
31.12.2006Acord de subvenţionare 
/Linia bugetară B7-667 Nesatisfăcătoare  in ceea ce 
privește consolidarea capacităţilor 
(acţiune de ajutor umanitar)12Consolidarea capacităţilor în domeniul 
protecţiei și tratamentului refugiaţilor și al solicitanţilor de azil în Zakarpatia699 942,43 UAîn derulare de 
la 1.1.2007Acord de subvenţionare 
/AENEAS
13Consolidarea capacităţilor privind 
gestionarea migraţiei – CBMM I3 781 505,00 UAîn derulare de 
la 1.3.2005Organizaţia 
Internaţională pentru 
Migraţie / TACIS PNA 
2003Nesatisfăcătoare  la nivelul activităţii 
principale (centre de cazare pentru 
migranţi); ca urmare a vizitelor de 
audit, au fost iniţiate măsuri corective 14Consolidarea capacităţilor privind 
gestionarea migraţiei (faza II) – CBMM II2 767 000,00 UAîn derulare de 
la 22.7.2006
15Consolidarea sistemelor de azil 
în Ucraina și Moldova1 635 000,00 UA, MDfi nalizat la 
31.12.2006
ICNUR / TACIS PRA 2002Nesatisfăcătoare  la nivelul activităţii 
principale (centre de cazare 
temporară) pentru Ucraina și Belarus; 
Satisfăcătoare  pentru Moldova 16Consolidarea sistemului naţional 
de azil în Republica Belarus365 000,00 BLfi nalizat la 
31.12.2006
17Procesul de cooperare transfrontalieră 
(Procesul Söderköping) – Secretariat147 479,00 BL, UA, MDfi nalizat la 
3.5.2004ICNUR / ATA
Satisfăcătoare , însă au fost 
constatate întârzieri. Trebuie 
elaborată o strategie de ieșire.18Procesul de cooperare transfrontalieră 
(Procesul Söderköping) – Söderköping I762 488,00 BL, UA, MDfi nalizat la 
28.2.2006Biroul naţional pentru 
migraţie al Suediei / 
Linia bugetară B7-667
19Procesul de cooperare transfrontalieră 
(Procesul Söderköping) – Söderköping II a1 307 898,00 BL, UA, MDîn derulare de 
la 1.3.2006ICNUR (subcontractanţi: 
OIM și Biroul naţional 
pentru migraţie al 
Suediei) / AENEAS
20Procesul de cooperare transfrontalieră 
(Procesul Söderköping) – Söderköping II b1 026 000,00 BL, UA, MDîn derulare de 
la 1.3.2006ICNUR (subcontractanţi: 
OIM și Biroul naţional 
pentru migraţie al 
Suediei) / PRA 2004
1 Ultima misiune la faţa locului a avut loc în iulie 2007.
2 Nesatisfăcătoare: indică faptul că părţi semnifi  cative ale obiectivelor specifi  ce nu au fost realizate (contracte fi  nalizate) sau că progresele realizate sunt mult sub așteptări 
(contracte în derulare).
38
N Titlul contractuluiContribuţia 
UEŢaraStadiul
(iulie 2007) 1Contractantul / 
Sursa de fi  nanţareAviz global privind rezultatele2
LUPTA ÎMPOTRIVA CRIMINALITĂŢII ORGANIZATE
21Asistenţă multisectorială și consolidare 
instituţională în domeniul controlului drogurilor în Ucraina, Moldova și Belarus – BUMAD 12 000 000,00 BL, UA, MDfi nalizat la 
30.4.2005PNUD/ PRA 2001
Satisfăcătoare  în ceea ce privește 
instituirea unor noi structuri 
de luptă împotriva drogurilor; 
Nesatisfăcătoare  în ceea ce 
privește legislaţia și serviciile de 
informaţii ale poliţiei22Asistenţă multisectorială și consolidare 
instituţională în domeniul controlului drogurilor în Ucraina, Moldova și Belarus – BUMAD 22 500 000,00 BL, UA, MDfi nalizat la 
21.1.2007PNUD/ PRA 2002
23Asistenţă multisectorială și consolidare 
instituţională în domeniul controlului drogurilor în Ucraina, Moldova și Belarus – BUMAD 32 000 000,00 BL, UA, MDîn derulare de 
la 1.1.2007PNUD/ PRA 2004
24Combaterea trafi  cului cu femei în 
Moldova599 408,00 MDfi nalizat la 
23.6.2004Organizaţia 
Internaţională pentru 
Migraţie / PRA 2000Satisfăcătoare , însă există 
preocupări în ceea ce privește 
efi cacitatea (suprapunerea 
cu alţi donatori)25Lupta împotriva trafi  cului de persoane 
în Republica Moldova300 000,00 MDfi nalizat la 
18.12.2006Organizaţia 
Internaţională pentru 
Migraţie / TACIS PRA 
2002
26
Centrul de reabilitare al OIM pentru 
victimele trafi  cului de fi  inţe umane la 
Chișinău, Moldova: recuperare, reabilitare și reintegrare cu ajutorul unei îngrijiri complete308 000,00 MDfi nalizat la 
3.3.2006Organizaţia 
Internaţională pentru 
Migraţie / TACIS PRA 
2002Satisfăcătoare , însă există 
preocupări în ceea ce privește 
economicitatea (chirie ridicată)
27Combaterea trafi  cului de fi  inţe umane 
în Ucraina1 892 000,00 UAfi nalizat la 
18.6.2006Organizaţia 
Internaţională pentru 
Migraţie / TACIS PRA 
2002Satisfăcătoare  în ceea ce 
privește protecţia/ reintegrarea 
și sensibilizarea opiniei publice; 
Nesatisfăcătoare  în ceea ce privește 
incriminarea și urmărirea în justiţie
28Proiect de luptă împotriva spălării banilor, 
a fi nanţării terorismului și a corupţiei în 
Moldova3 000 000,00 MDîn derulare de 
la 2.8.2006Consiliul Europei/ 
PNA 2005Nesatisfăcătoare  la început, însă 
au fost constatate îmbunătăţiri in 
cadrul componentei 
de luptă anticorupţie
29Proiect de luptă împotriva spălării banilor 
în Ucraina – MOLI-UA-1974 502,00 UAfi nalizat la 
1.7.2005Consiliul Europei / 
PRA 1999
Satisfăcătoare
30Proiect de continuare a luptei împotriva 
spălării banilor și a fi  nanţării terorismului 
în Ucraina – MOLI-UA-25 000 000,00 UAîn derulare de 
la 1.5.2006Consiliul Europei / 
PNA 2005ANEXA III  
1 Ultima misiune la faţa locului a avut loc în iulie 2007.
2 Nesatisfăcătoare: indică faptul că părţi semnifi  cative ale obiectivelor specifi  ce nu au fost realizate (contracte fi  nalizate) sau că progresele realizate sunt mult sub așteptări 
(contracte în derulare).
39
N Titlul contractuluiContribuţia 
UEŢaraStadiul
(iulie 2007) 1Contractantul / 
Sursa de fi  nanţareAviz global privind rezultatele2
SISTEMUL JUDICIAR ȘI BUNA GUVERNARE
31Proiect privind dreptul civil și comercial 
NIS, Moldova2 194 015,00 MDfi nalizat la 
29.7.2005GTZ/ PNA 2001 Satisfăcătoare
32Sprijin pentru strategia naţională 
anticorupţie a Moldovei (PACO Moldova)250 000,00 MDfi nalizat la 
14.1.2006Consiliul Europei/ 
PNA 2003Satisfăcătoare (acţiune pilot)
33Program comun pentru Moldova între 
Comisia Europeană și Consiliul Europei: asistenţă pentru continuarea reformelor democratice 2004 – 2006800 000,00 MDfi nalizat la 
15.12.2006Consiliul Europei/ 
PNA 2003Satisfăcătoare , însă au fost 
constatate defi  cienţe în ceea ce 
privește conceperea
34Consolidarea independenţei, 
transparenţei și efi  cienţei sistemului 
judiciar din Republica Moldova3 000 000,00 MDîn derulare de 
la 1.10.2006Consiliul Europei/ 
PNA 2005Satisfăcătoare , însă lipsesc 
învăţămintele trase din experienţa 
anterioară
35Reforma instanţelor de arbitrare și 
asistenţă pentru administraţia tribunalelor2 476 000,00 UAfi nalizat la 
31.12.2005PNUD/ PNA 2000 Nesatisfăcătoare
36Cooperare internaţională în materie 
penală în Ucraina (UPIC)1 500 000,00 UAîn derulare de 
la 1.12.2005Consiliul Europei/ 
PNA 2004Satisfăcătoare
37Ucraina – Procedura de selecţie și numire 
în cadrul sistemului judiciar, formarea, răspunderea disciplinară, gestionarea cazurilor și metode alternative de soluţionare a confl  ictelor2 000 000,00 UAîn derulare de 
la 31.5.2006Consiliul Europei/ 
PNA 2003Nesatisfăcătoare  la început; 
rezultate mai satisfăcătoare  
începând din 2007
38Sprijinirea bunei guvernări: proiect de 
combatere a corupţiei în Ucraina (UPAC)1 500 000,00 UAîn derulare de 
la 9.6.2006Consiliul Europei/ 
PNA 2004Nesatisfăcătoare
39Cooperare internaţională în materie 
penală sprijinită de Interpol pentru aplicarea legilor în Ucraina989 788,00 UAîn derulare de 
la 15.1.2007INTERPOL/ PNA 2004Nesatisfăcătoare  la început; 
rezultate mai 
satisfăcătoare  
începând din 2007
40Centrul de sprijinire a luptei anticorupţie 
și de consiliere juridică din Ucraina (ALAC)500 000,00 UAProiectul a fost 
elaborat, dar 
nu s-a semnat 
niciun contractPNA 2004Nesatisfăcătoare, 
activitatea a fost anulată
Contribuţia totală a UE 99 306 004,84ANEXA III  
1 Ultima misiune la faţa locului a avut loc în iulie 2007.
2 Nesatisfăcătoare: indică faptul că părţi semnifi  cative ale obiectivelor specifi  ce nu au fost realizate (contracte fi  nalizate) sau că progresele realizate sunt mult sub așteptări 
(contracte în derulare).
40
ANEXA IV
Sursa : Comisia Europeană.EUBAM are sediul la Odesa, 
precum și șase birouri locale de-a lungul frontierei dintre Moldova și Ucraina și în por-tul Odesa. EUBAM are, de asemenea, patru consilieri specializaţi în analiza riscu-rilor, detașaţi la Chișinău și la Kiev.
41
RĂSPUNSURILE 
COMISIEI
SINTEZĂ
I. 
Asistența oferită de Comisie a trebuit să  
funcționeze în contexte politice și instituționale 
deosebite, caracterizate de o administrație în stil sovietic ce necesită o reformare sistemică.
În perioada 2007-2010, Comisia a limitat  
asistența acordată Belarusului la 5 milioane  de euro pe an, din cauza manifestării din par-
tea acestui stat a unei lipse de respect pen-
tru democrație, drepturile omului și statul  
de drept. Concluzii succesive ale Consiliului  afirmă că asistența UE pentru Belarus va sprijini nevoile populației și democratizarea, mai ales prin cooperarea umanitară, transfrontalieră  și regională și prin proiecte care susțin,  direct și indirect, democratizarea și forțele  democratice.
III. 
Comisia salută aprecierea pozitivă a Curții pri-vind proiectele din domeniul gestionării fron-tierelor, care reprezintă aproximativ două treimi din valoarea financiară a proiectelor. În dome-niul migrației și azilului, au apărut dificultăți privind componentele lucrări/furnizare din  cadrul proiectelor, mai ales în Ucraina, în timp ce componentele de dezvoltare a capacității au înregistrat rezultate satisfăcătoare.
IV. 
Instabilitatea politică din regiune a contribuit la întârzierea apariției progreselor. Totuși, câteva proiecte au înregistrat rezultate limitate.
În ceea ce privește coordonarea cu alți dona-
tori, Delegația din Ucraina este, în unanimi-tate, considerată avangarda unui asemenea  exercițiu. Măsura în care se realizează coor-donarea depinde în mare măsură de dorința  părților implicate să participe la un asemenea proces (unii donatori, mai ales din afara Uniunii Europene, sunt mai reticenți decât alții).
42
Comisia s-a angajat să dirijeze și să consoli-
deze în mod sistematic eforturile de coordo-
nare a donatorilor la nivelul țărilor și a găzduit o conferință regională de coordonare a dona-
torilor în ianuarie 2008, pentru a demara acest 
proces.
Luând în considerare posibilitatea de compa-
rare a specificității de ordin tehnic a proiec-
telor, la stabilirea operațiunilor ulterioare s-a ținut cont de lecțiile învățate.
Delegația CE din Moldova a preluat deja inte-
gral responsabilitățile privind gestionarea pro-gramului de la Delegația din Kiev.
V.
Comisia recunoaște activitatea Curții și  contribuția acesteia la sporirea eficacității  proiectelor. 
SFERA ȘI ABORDAREA AUDITULUI
13.Comisia recunoaște aprecierea pozitivă a Curții privind partea cea mai semnificativă din punct de vedere financiar a auditului.
Caseta 3 – Exemplu de rezultat 
nesatisfăcător: sfera redusă a lucrărilor și întârzieri În ciuda dificultăților menționate, Comisia a luat o serie de măsuri pentru asigurarea finalizării proiectului. Progresul lucrărilor a fost monitori-zat cu mare atenție și în continuu până la fina-lizare. În cele din urmă, contractul de lucrări  a fost finalizat cu utilizarea integrală a fondu-rilor CE. Certificatul de acceptare preliminară a contractului de lucrări finanțat din fonduri CE pentru construirea punctului de trecere a fron-
tierei Kozlovichi II a fost semnat de Direcția  
Vamală din Belarus în martie 2008. Direcția  Vamală din Belarus a luat decizia de a fina-
liza, folosind fonduri naționale, elementele de 
infrastructură care au fost excluse după nego-cieri (adică parcări și câteva spații de depozi-tare). Respectivele lucrări sunt în derulare. Se estimează că noul punct de trecere a frontierei va putea fi dat în funcțiune la începutul anului 2009. Lucrările au fost planificate astfel încât vechiul punct de trecere a frontierei să conti-nue să funcționeze în perioada în care cel nou este construit, iar vechiul punct va continua  să fie folosit ca parte din întregul ansamblu  de la Kozlovich.
17. 
Mecanismul de reacție rapidă (RRM) permite  
mobilizarea și angajarea rapidă a resurselor  financiare specifice de luare a unor măsuri  urgente pentru sprijini restabilirea și asigura-rea condițiilor normale de executare a politi-
cilor asumate, în vederea păstrării eficacității  
acestora. Articolul 2 din Regulamentul (CE)  381/2001 al Consiliului indică foarte clar că  RRM poate finanța acțiuni care, în condiții nor-male, se încadrează în programele de asistență obișnuite. Principalul obiectiv al RRM a fost  acela de a permite Comunității să reacționeze rapid la situații de criză și astfel să susțină poli-tica externă a Comunității. RRM a pregătit tere-nul pentru utilizarea unor programe obișnuite pentru atingerea obiectivelor globale ale  intervenției. Așa cum se precizează în Terme-nii de referință EUBAM, chiar de la bun început s-a presupus că rezultatele tangibile pot apărea doar pe termen mediu sau lung. Această ipoteză respectă, în totalitate, intenția regulamentului Consiliului prin care se creează RRM.
43
18. 
Programul Tacis nu a fost suficient de flexibil 
pentru a permite o mobilizare rapidă a fondu-rilor importante pe o perioadă mai lungă de  
punere în aplicare. O ocazie favorabilă pen-
tru un asemenea proiect s-a produs în iunie  2005, când Președinții Moldovei și Ucrainei au semnat o scrisoare comună către Consiliu și  Comisie, prin care solicitau asistență. Comisia a considerat că este important să reacționeze rapid la această cerere. Totuși, ca urmare  a instabilității politice din regiune în acel  moment (Revoluția portocalie din Ucraina),  nu s-a putut evita încheierea de contracte pe termen-scurt, care să facă uz de fondurile dis-ponibile. Între timp, a mandatul misiunii fost extins (până la sfârșitul anului 2009). A fost  introdus un factor de anticipare odată cu in-trarea în vigoare a IEVP, în cadrul Programu-lui indicativ regional estic 2007-2010. Pentru EUBAM este prevăzută o alocație anuală până la sfârșitul anului 2009.
19. 
Proiectele BOMMOLUK se bazează pe Rapor-tul de evaluare a necesităților și recomandări al EUBAM, care analizează lipsurile și nevoile autorităților naționale de frontieră, de la  granița de stat dintre Moldova și Ucraina. Un avantaj deosebit este acela că lecțiile învățate în timpul procedurilor de ofertare din proiec-tele anterioare sunt luate în considerare. Refe-ritor la alți donatori, complementaritatea a fost asigurată împreună cu SUA, care s-au concen-trat asupra asigurării asistenței anti-terorism. Înainte de începerea procedurilor de ofertare pentru echipamente, beneficiarii trebuie să se asigure că sunt capabili să folosească echipa-mentele respective și să acopere costurile de funcționare și întreținere. EUBAM examinează, cu mare atenție, capacitatea serviciilor oferite de parteneri de a-și îndeplini angajamentele  asumate.25.
(a) 
La cererea Guvernului Ucrainei, Comisia a decis 
să-i ofere sprijin. Guvernul Ucrainei a  demonstrat  
un angajament ferm în 2004 de a îmbunătăți 
condițiile oferite migranților ilegali și a fost  de acord să susțină, din punct de vedere finan-ciar, Comitetul de Stat pentru Naționalități și Migrație în vederea înființării a două centre de detenție pentru migranți, care respectă standar-dele adoptate prin Convenția Europeană a Drep-turilor Omului și recomandările CPT.
Caseta 4 – În ciuda îmbunătățirii datorate 
sprijinului UE, condițiile de trai pentru migranții ilegali din centrele de cazare existente sunt încă inacceptabileCa urmare a situației precare în care se află  facilitățile de adăpost temporar din Pavshino și Chop, acest proiect a oferit mai degrabă sprijin umanitar decât consolidarea capacităților.
După vizita Delegației CE, a avut loc o dezbatere 
serioasă cu reprezentanții Serviciului Național 
al Poliției de Frontieră (SBGS), care a acționat imediat și a inițiat o serie de măsuri corective. După vizita Curții, Comisia a recomandat Guver-nului Ucrainei să închidă Pavshino din cauza  standardelor foarte reduse în ceea ce privește drepturile omului. Între timp, Cabinetul de  Miniștri a decis să închidă Pavshino imediat  ce vor fi disponibile alte facilități.
Caseta 5 – Progrese modeste în ceea ce 
privește înființarea de noi centre de cazare pentru migranții ilegali Au apărut întârzieri în reamenajarea Centrelor de detenție pentru migranți selectate, aflate în Zhuravychi (Volyn oblast) și Rozsudiv ( Chernihiv oblast), ca urmare a instabilității politice (așa-numita „Revoluție portocalie“), schimbării  ministrului de resort în perioada 2004-2005 și lipsei transferului de resurse angajate. 
44
Decizia de a reduce capacitatea de cazare de 
la numărul inițial de 1 260 la 250 s-a bazat pe 
practica europeană, luându-se în considerare faptul că o capacitate mai ridicată are efecte  
negative asupra funcționării centrului. În 2007, 
s-a realizat un progres semnificativ în ceea ce privește lucrările de reamenajare. Între timp, ambele centre de detenție pentru migranți  au început să funcționeze în conformitate cu practicile europene.
Caseta 6 – Subutilizarea centrelor nou 
construite pentru solicitanții de azil 
La sfârșitul anului 2006, erau disponibile 250 de locuri de cazare pentru solicitanții de azil la  Centrul temporar de cazare din Odessa (TAC), grație proiectului de consolidare a sistemelor de azil din Moldova și Ucraina. Este adevărat  că, la momentul auditului, doar jumătate din  TAC era în uz din cauza lipsei de finanțare din partea statului. În ceea ce privește TAC din  Mukachevo, acesta a devenit operațional în  
noiembrie 2007, după ce Comisia a convins  
Guvernul Ucrainei să transfere dreptul de pro-
prietate asupra terenului și imobilului de la  SBGS la Comitetul de Stat pentru Naționalități și Religie și să disponibilizeze fonduri de stat pentru funcționarea acestuia.
26. 
În cadrul reuniunilor sale cu Guvernul Ucrai-nei, Comisia subliniază aspectele financiare.  Împărțirea responsabilității între SBGS și Minis-terul de Interne este stabilită juridic și foarte clară: responsabilitatea SBGS se încheie după 10 zile (detenția pe termen scurt), după care  migranții ilegali trebuie fie predați Ministe-rului de Interne. Totuși, deoarece ministerul  nu a gestionat niciun centru de detenție până de curând, legislația nu s-a aplicat, iar SBGS  reținea migranții până la șase luni, durata  maximă permisă de legislația ucraineană.27. 
Consolidarea proiectului din Belarus privind sis-
temul de azil s-a confruntat cu probleme admi-nistrative și juridice, pe care Delegația CE le-a 
abordat și rezolvat prin contacte încheiate cu 
administrația națională. TAC pentru solicitanții de azil din Gomel, Belarus, s-a deschis oficial la 16 ianuarie 2008 și este, și în prezent, deschis și funcțional.
34. 
În încercarea sa de a sprijini un mai bun schimb 
de informații între instituțiile de aplicare a legii 
din Ucraina, Comisia, în colaborare cu Inter-polul, a analizat, din acel moment, posibili-tatea extinderii sistemului i24/7 la SBGS din  Ucraina. Totuși, din motive legate de suverani-tatea națională, această extindere s-a dovedit nefezabilă.
35. 
Ucraina nu a ratificat Convenția Consiliului  Europei privind protecția datelor, care este  o cerință obligatorie dacă sunt transmise date cu caracter personal. Comisia impune Ucrai-nei să ratifice convenția astfel încât să permită instituțiilor de aplicare a legii să colaboreze  între ele. Neratificarea convenției privind  protecția datelor este și un motiv pentru care încă nu s-a semnat niciun acord strategic cu  Europol.
36. 
Comisia a devenit activă în regiune în lupta  împotriva traficului de persoane încă din 2000. Odată cu implicarea altor donatori în lupta  împotriva traficului, Comisia a oprit progra-marea acestor proiecte în baza programului  bilateral Tacis. Ultimul proiect a fost cel pentru Belarus prin NAP 2005.
40. 
Procesul legislativ a fost, cel puțin în Ucraina, împiedicat de modificările dese apărute în  structura guvernului după Revoluția portoca-lie. În general, procesele legislative sunt lente în această zonă.
45
41. 
La momentul vizitei Curții, capturile erau,  
într-adevăr, modeste. Totuși, rezultatele s-au îmbunătățit semnificativ de atunci. În 2007,  
Ucraina a confiscat o cantitate totală de 415 kg 
heroină și 19 kg cocaină, iar în primele cinci  luni din 2008, 214 kg de heroină și 41 kg de  cocaină. În Moldova, în luna februarie 2008  a avut loc o captură de 200 kg de heroină.  Proiectul CE a contribuit, cu siguranță, la suc-cesul capturilor prin activitățile de consolidare a capacităților.
47. 
„Reforma instanțelor de arbitrare și asistență pentru administrația tribunalelor“ a generat  rezultate tangibile deoarece a fost primul pro-iect de asistență juridică de o asemenea amp-loare și având acest obiectiv din Ucraina și  a intervenit într-un context instituțional ce era încă format după profilul administrativ sovie-tic. Unele modificări operaționale semnificative sugerate de proiect au fost puse în aplicare de 
Administrația Tribunalelor Statului.
Asigurarea că toate achizițiile de echipamente 
se fac într-o manieră transparentă a condus,  în unele situații, la anulări de licitații care au generat, în cele din urmă, întârzieri.
50. 
Proiectul care să vină în continuarea acestei  activități a demarat în august 2006 și a început lent din cauza demisiei consilierului pe pro -bleme de anti-corupție, imediat după conferința de demarare, fiind necesară lansarea unei noi proceduri de recrutare.52. 
Criza politică din 2006-2007 a afectat ritmul  
aplicării reformelor, precum și activitățile legate de adoptarea unei noi legislații anticorupție și 
a planului de acțiune anticorupție. Proiectul  
a beneficiat de „un nou început“ la sfârșitul  anului 2007, atunci când alegerile parlamen-tare organizate pe fugă au adus la putere  forțele politice pro-prezidențiale. Planul de  lucru al proiectului a fost revizuit în ședința  grupului de organizare (Steering Group – SG), care a avut loc la 29 noiembrie 2007 și a fost aprobată o listă de activități prioritare pen-tru perioada decembrie 2007 – martie 2008.  Unele dintre activitățile referitoare la întocmi-rea și adoptarea legislației anticorupție au fost reprogramate pentru 2008 și 2009.
(a) 
Planul de acțiune anticorupție (ACAP) a demarat cu asistența oferită prin proiect. Totuși, ulte-rior, Ministerul Justiției a decis să întocmească singur ACAP. Ca măsură ulterioară, menită să 
susțină punerea în aplicare a ACAP, proiectul 
a ajutat la pregătirea „pachetului de măsuri  anticorupție“. Evaluarea experților oferită de  CoE s-a concentrat asupra pachetului de măsuri anticorupție care conține trei proiecte de legi. Expertiza președintelui Grupului de State împo-triva corupției (GRECO) a menționat calitatea deosebită a proiectelor de legi revizuite.
Experții au avut acces limitat la planul de  
acțiune anticorupție, înainte de adoptare.  Drept urmare, nu a existat nicio posibilitate  de a sugera modificări la acest document. Mai mult, proiectele de legi urmau să fie adop-tate în același moment cu planul de acțiune  pentru a asigura o bază juridică pentru lupta anticorupție din Ucraina. Dezvoltarea proiectu-lui și aderarea Ucrainei la GRECO au avut rolul de „catalizatori“ pentru adoptarea planului  de acțiune. Cu toate acestea, s-a perceput că, prin adoptarea planului de acțiune, guvernul a intenționat să „prezinte un raport punctual“ asupra acțiunilor întreprinse, nu neapărat să  întocmească un document complet și bine rea-lizat, care să fie ușor de pus în aplicare.
46
(b) 
ACAP a fost adoptat de-abia în august 2007. Drept 
urmare, la data auditului nu se putea să fi avut loc activități legate de monitorizarea ACAP.
Susținerea proiectului este, în prezent, asigurată prin grupul de lucru interinstituțional pentru combaterea corupției, în care a fost numit, în 
calitate de membru, un reprezentant din par-
tea echipei de proiect. Monitorizarea punerii  în aplicare a ACAP este unul dintre obiectivele 
grupului. A fost adusă în discuție problema  
finanțării partidelor politice pentru prima dată, 
la reuniunea grupului de organizare a proiec-tului din 6 martie 2007, dar a fost trecută cu  vederea de Ministerul Justiției.
Referitor la chestionarea publicului privind  
problema corupției, autoritățile ucrainene au trimis cereri simultane mai multor donatori  internaționali, fără a asigura coordonarea și  difuzarea necesară a informațiilor.
54.
(a), (b), (c) Principala problemă a fost, într-adevăr,  situația politică dificilă din aprilie 2007 până la sfârșitul anului. Curtea a sesizat necesitatea evaluării nevoilor în domeniul justiției/ juridic/ anticorupție din Ucraina este, în mare, rezulta-tul unui context deosebit de dificil și specific, care se caracterizează printr-un grad ridicat de fragmentare a responsabilităților între dife-ritele entități executive și prin lipsa oricărei  forme de coordonare trans-sectorială.
Proiectul a fost conceput și dezvoltat împreună 
cu potențialii beneficiari (prin aceștia aflându-se și Ministerul Justiției). Drept urmare, implicarea la nivel local a fost asigurată chiar de la început și confirmată de actualul guvern, desemnat în urma alegerilor din 2007.Inițiativele sistematice de coordonare a dona-
torilor au fost puse în practică de echipa de  
proiect pentru a putea schimba informații,  pentru a asigura coerența dintre diferitele  
intervenții și pentru a evita suprapunerile.  
Dificultățile inițiale legate de personal sunt  depășite, iar problema disponibilității spațiului pentru birouri este în prezent rezolvată de  actualul guvern.
Trebuie să subliniem că, de fapt, co-finanțarea 
nu este o obligație pentru țara destinatară.
55.
(a) În prezent, Delegația CE în Moldova a pre-luat integral responsabilitățile de gestionare  a programului său de la Delegația din Kiev. În general, Comisia împărtășește opinia Curții că asigurarea unui personal corespunzător, ca  număr și calificare, reprezintă o dificultate.
(b) 
Deși s-a creat o oarecare complexitate  
administrativă, această arhitectură mixtă de  finanțare nu a împiedicat proiectul Söder-köping să obțină rezultate satisfăcătoare, așa cum admite și Curtea.
Caseta 7 – Exemplu de gestionare 
ineficientă a contractelor Divizarea fazei III a proiectului Söderköping  între programul AENEAS și Tacis s-a realizat  deoarece niciun program nu dispunea de fon-duri suficiente pentru a permite unui proiect complex, care era deosebit de important după extinderea EU din 2004 pentru promovarea  cooperării transfrontaliere în domeniul azilu-lui, migrației și gestionării frontierelor și pen-tru evitarea impresiei că Uniunea Europeană  construiește o nouă cortină de-a lungul noii  granițe exterioare a UE.
47
56. 
Este corectă afirmația că partenerii de punere 
în aplicare ai Comisiei nu au acordat atenția  cuvenită problemei atribuirii și proprietății  
terenurilor. Totuși, imediat ce Comisia a aflat 
de aceste probleme, au fost inițiate imediat  măsurile menite să corecteze situația.
Coordonarea donatorilor a avut loc frecvent,  
înainte, în timpul și după exercițiile de pro-gramare. Acest lucru s-a instituționalizat după 
Declarația de la Paris. Între timp, au avut loc  
misiuni de programare comune.
57. 
În ciuda unor cazuri limitate de deficiențe,  de obicei organizațiile internaționale au un  nivel ridicat de cunoștințe în ceea ce privește, printre altele, mobilizarea competențelor,  gestiunea financiară în străinătate și achizițiile eficiente în sectoare dificile. Se vor efectua  îmbunătățiri în definirea modalităților de veri-
ficare în contextul FAFA prin elaborarea unor 
termeni de referință comuni, iar vizibilitatea va 
fi sporită grație publicării „Manualului de vizi-bilitate și comunicare pentru acțiunile externe ale UE“ (aprilie 2008), care acum se aplică și  organizațiilor internaționale.
(d) 
„În cazul respectiv, s-a decis verificarea unor  proiecte UNDP și monitorizarea acestora pe  baza informațiilor descoperite“.
60. 
Comisia respectă, cu strictețe, procedura de  
raportare care leagă rapoartele de plățile către executanți. Există momente în care continuarea acțiunilor necesită lansarea de noi contracte  înainte ca procedura de raportare integrală  referitoare la acțiunea curentă să se fi încheiat, dând astfel naștere unor situații inevitabile în care nu sunt exploatate toate posibilitățile de informare.61.
(a) 
De la efectuarea auditului de către Curte, Comi-sia a lărgit folosirea monitorizării axate pe rezul-
tate (Results Oriented Monitoring – ROM).
(b) 
Raportul de sinteză ROM de două pagini, susținut de o fișă de concluzii detaliată, include nu doar punctajul obținut pentru cele cinci criterii de monitorizare – relevanță, eficiență, eficacitate, impact și durabilitate, ci și un număr total de 21 de sub-criterii ce urmează să fie analizate, punc-tate și puse la dispoziție pentru scopuri statis-tice și comparații viitoare. Baza de date MONIS (Monitoring Information System –  Sistemul de informații privind monitorizarea) permite o  analiză statistică detaliată și strategică, însă  ușor de extras și de folosit, pentru toate per-soanele implicate în supervizarea, punerea în aplicare și monitorizarea proiectelor.
Caseta 8 – Experiențele anterioare nu au 
fost utilizate suficient în noile proiecte
(a) Proiectul ales în continuare a fost cea mai bună propunere primită la cererea de propuneri  AENEAS 2005 și a satisfăcut nevoile reale ale  centrelor de detenție din regiunea carpatică.
(b) 
Referitor la momentul următorului pro-iect, proiectul CBMM II a fost semnat pentru  a susține încheierea, cu succes, a negocierilor dintre CE și Ucraina privind acordul de read-misie. Lecțiile învățate în timpul proiectului  CBMM I au fost luate în considerare, mai ales în ceea ce privește spațiile de reținere temporară și problema atribuirii sau proprietății terenuri-lor, clarificată, într-o manieră transparentă, cu entitatea responsabilă, precum și referitor la  fondurile suplimentare necesare pentru centrul de detenție VolynMigrant și puse la dispoziție în faza II a proiectului.
48
CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI 
63. 
Comisia recunoaște aprecierea globală pozitivă 
a Curții în ceea ce privește proiectele exami-nate. Sfera lor s-a limitat, în mod natural, la  
evitarea reducerii activităților și diminuarea  
riscului de eficacitate redusă a rezultatelor,  având în vedere amploarea problemelor abor-date în aceste țări aflate în tranziție. În timp  ce componenta de consolidare a capacităților a proiectelor a generat rezultate totale  satisfăcătoare, componentele lucrări/furni-zare au înregistrat o evoluție mai lentă ca  urmare a procedurilor de ofertare aferente și a necesității ca administrația beneficiară să  asigure logistica adecvată.
64. 
Problema esențială a durabilității este abordată în două moduri. Pe de o parte, proiectele de  gestionare a frontierelor sunt îndreptate  hotărât spre consolidarea capacităților tehnice și instituționale ale beneficiarilor. Pe de altă  parte, evaluările și recomandările EUBAM au  
fost transpuse mai departe la nivel național în 
Moldova și Ucraina, cu susținere suplimentară din partea CE pentru asigurarea durabilității  pe termen lung corespunzătoare.
65. 
Soluționarea pașnică a conflictului din Trans-nistria este abordat, de fapt, mai ales la nivel politic.
67. 
Responsabilitatea finală pentru rezultatele  obținute în domeniul urmăririi penale și al  cooperării îmbunătățite intra-departamentale pentru anchete penale aparține autorităților  naționale ca urmare a chestiunilor legate de  suveranitatea națională, inclusiv a securității.68. 
Comisia consideră că progresul se înregistrează 
treptat în ceea ce privește corupția. GRECO,  Grupul de state împotriva corupției, din ca-
drul CoE, al cărui membru a devenit, în 2006, 
și Ucraina, a adoptat raportul său de evaluare reciprocă în martie 2007 (publicat în octomb-rie 2007). Ucraina ar trebui, la rândul său, să  prezinte un raport către GRECO până în toamna anului 2008. Planul de acțiune anticorupție  menționat anterior dorește să răspundă unui  număr de recomandări făcute de GRECO. Ches-tiunile la care se face referire includ:
înființarea unei organizații speciale care  
• 
să se ocupe de infracțiunile legate de  
corupție;
ridicarea imunităților necuvenite și  • 
raționalizarea procedurilor de acordare  
a imunității;
derularea unor achiziții publice mai  • 
transparente;pedepsirea penală a oricărei infracțiuni  
• 
legate de corupție, multe dintre acestea  
nefiind acum supuse jurisdicției penale.
Recomandare 
(a) În principiu, regulamentul FRONTEX conferă  agenției un mandat prin care se facilitează  cooperarea operațională dintre statele mem-bre și țările terțe. Totuși, Comisia dorește  să-i solicite consultanța. Complementaritatea echipamentelor utilizate la frontiere a fost și va fi asigurată în continuare cu ajutorul altor donatori.
(b) 
Comisia este de acord cu recomandarea Curții și ar dori să sublinieze că, în contextul programu-lui de asistență privind readmisia (2007), acest angajament a fost deja confirmat de Ministerul de Interne din Ucraina.
49
(c) 
Comisia este de acord cu recomandarea Curții. 
Prezenta recomandare este asigurată în ca-drul proiectului comun CE – Consiliul Europei: 
Cooperarea internațională a Ucrainei în materie 
penală (UPIC) din 2006 și care se desfășoară și în prezent.
(d) 
Comisia a analizat și va continua să analizeze posibilitățile de promovare a implicării actori-
lor nestatali în politica anti-corupție.
69. 
Contextul politic dificil, începând cu luna aprilie 2007 până la sfârșitul anului, a fost principala problemă. În ciuda acestor evenimente, a fost asigurată implicarea la nivel local. Dificultățile inițiale legate de personal sunt depășite prin implicarea unui membru din personalul CoE,  localizat în Ucraina și care supervizează/con-duce permanent orice chestiune legată de  proiect.
70. 
Delegația CE în Moldova a preluat deja integral responsabilitățile de gestionare a programului de la Delegația din Kiev, ceea ce ar trebui să  
rezolve problema legată de resurse.
Referitor la coexistența mai multor instru-
mente financiare comunitare cu același scop, folosirea a două instrumente financiare pentru susținerea proiectului Söderköping a fost, la  momentul respectiv, soluția care se adresa cel mai bine dimensiunii problemei.
71. 
Comisia s-a angajat să conducă și să conso-lideze sistematic eforturile de coordonare  a donatorilor din Ucraina și a găzduit, pentru a demara procesul, o conferință de coordonare a donatorilor, desfășurată la nivel regional în ianuarie 2008.Pe lângă aceasta, posibilitățile de programare 
comună sunt urmărite activ și s-a încheiat deja 
o misiune de programare comună în Ucraina,  împreună cu organizația SIDA din Suedia.
72. 
Comisia atrage atenția asupra importanței fac-torilor externi.
Recomandare 
Comisia ar trebui: 
(a) 
Completarea cu personal corespunzător, ca  număr și calificări, reprezintă o dificultate.  Totuși, Delegația CE în Moldova a preluat deja integral responsabilitățile privind gestionarea proiectului de la Delegația din Kiev. În plus,  referitor la Delegația în Ucraina, o reorgani-zare internă a personalului operațional, având ca scop redistribuirea sarcinilor împărțite,  mai ales în domeniul JLS, a intrat în vigoare la 
1 septembrie 2008.
(b)
În timp ce IEVP reprezintă un instrument mai flexibil decât predecesorul său, există un caz clar de diviziune a muncii între instrumen-
tele de finanțare, în funcție de avantajele și  particularitățile fiecăruia dintre ele. Accentul programelor IEVP din Ucraina și Moldova se  pune, de exemplu, în mare, pe programe de  
susținere la nivel de sector, nu neapărat pe  proiecte mai mici. Acest lucru respectă nevoia de îmbunătățire a concentrării și impactului  strategic al finanțării IEVP. Cu toate acestea,  alte instrumente, cum ar fi Programul tema-tic pentru azil și migrație, au capacitatea de  a mobiliza rezerve mai mici de fonduri, într-o manieră mai rapidă și mai flexibilă decât pro-gramele de reformă sectorială, desfășurate la scară largă.
50
(c) 
Acordul clasic de contribuții reflectă cerințele 
Regulamentului financiar și conține cerințe  ample privind obligațiile organizațiilor  
internaționale privind vizibilitatea, informațiile 
privind acordurile de contractare, precum și  achizițiile, acordarea de finanțări, respec-tarea criteriilor de excluziune, publicita-tea corespunzătoare ex post a subvenției de  finanțare CE și contractele de achiziții acordate de organizație.
(d) 
Comisia colaborează cu guvernele partenere,  statele membre și alți donatori pentru a încu-raja și susține mecanismele de coordonare  a donatorilor deținute de fiecare stat și va  continua să-și îndrepte eforturile în această  direcție.
(e) 
Comisia este de acord că țara beneficiară tre-buie să-și manifeste foarte clar interesele și  subliniază că acest fapt este stipulat în acor-durile de parteneriat și cooperare și în pla-nurile de acțiune PEV. De asemenea, ele sunt luate în considerare în etapa de identificare  a proiectului, conform priorităților identifi-cate în documentul de strategie de țară și pro-gramele naționale în conformitate cu planurile de măsuri PEV. Participarea la nivel național  este preconizată și pusă în aplicare în funcție de natura proiectului.
În cadrul exercițiului sistematic ROM, o atenție 
deosebită va fi acordată definirii obiective-
lor în conformitate cu capacitatea politică și  instituțională a țărilor beneficiare. Referitor  la durata perioadelor de punere în aplicare,  aceasta este definită luându-se în considerare capacitatea de absorbție a țărilor beneficiare, măsurată în timpul de care acestea au nevoie pentru realizarea reformelor sectoriale.73.
Recomandare 
Comisia împărtășește această îngrijorare și  ar dori să sublinieze faptul că include deja,  
la nivelul întocmirii proiectelor, informațiile  
importante privind experiența acumulată. Fișa de identificare a abordării proiectului este  folosită pentru monitorizarea grupului de  susținere a calității, apoi este transpusă într-o Fișă de activitate care face parte din decizia de finanțare, care conține o secțiune referitoare la „lecțiile învățate“ (secțiunea 2.2).
Curtea de Conturi Europeană
Raportul special nr. 9/2008
Eficacitatea asistenţei acordate de Uniunea Europeană pentru Belarus, Moldova și Ucraina în domeniul libertăţii, securităţii și  justiţiei
Luxemburg: Oficiul pentru Publicaţii Oficiale ale Comunităţilor Europene2008 — 50 p. — 21 × 29,7 cmISBN 978-92-9207-154-7DOI 10.2865/48084

Cum vă puteţi procura publicaţiile Uniunii Europene?
Publicaţii de vânzare:
• prin EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);• de la librăria pe care o frecventaţi, menţionând titlul, editura și/sau numărul ISBN;•  contactând direct unul dintre agenţii noștri de vânzări. Puteţi obţine datelor de contact ale 
acestora vizitând http://bookshop.europa.eu sau trimiţând un fax la +352 2929 42758.
Publicaţii gratuite:
• prin EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);•  la reprezentanţele sau delegaţiile Comisiei Europene. Puteţi obţine datele de contact ale 
acestora vizitând http://ec.europa.eu/ sau trimiţând un fax la +352 2929 42758.
2008
EFICACITATEA ASISTENŢEI ACORDATE DE UNIUNEA 
EUROPEANĂ PENTRU BELARUS, MOLDOVA ȘI UCRAINA  
ÎN DOMENIUL LIBERTĂŢII, SECURITĂŢII ȘI JUSTIŢIEICURTEA DE CONTURI 
EUROPEANĂ
Raportul special  nr. 9RAPORTUL SPECIAL „EFICACITATEA ASISTENŢEI ACORDATE DE 
UNIUNEA EUROPEANĂ PENTRU BELARUS, MOLDOVA ȘI UCRAINA ÎN DOMENIUL LIBERTĂŢII, SECURITĂŢII ȘI JUSTIŢIEI“ EXAMINEAZĂ REALIZĂRILE ASISTENŢEI ACORDATE DE UE ȘI ANALIZEAZĂ MOTIVELE INSUFICIENŢEI REZULTATELOR. SE EXAMINEAZĂ, DE ASEMENEA, ÎN CE MĂSURĂ EXISTA SAU NU LA NIVELUL COMISIEI UN PROCES CARE SĂ PERMITĂ LUAREA ÎN CONSIDERARE A EXPERIENŢEI DEJA DOBÂNDITE, ÎN VEDEREA UTILIZĂRII PENTRU ASISTENŢA VIITOARE DIN ACEST 
DOMENIU. RAPORTUL CONŢINE RECOMANDĂRI DETALIATE, CARE AR 
PUTEA VENI ÎN SPRIJINUL COMISIEI ÎN CEEA CE PRIVEȘTE CREȘTEREA EFICACITĂŢII ASISTENŢEI ACORDATE CELOR TREI ŢĂRI.
CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
RO
QJ-AB-08-009-RO-C
ISBN 978-92-9207-154-7