AVIZUL NR. 9/2018

[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) TFUE]

referitor la propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de instituire a Programului UE de luptă antifraudă

(2019/C 10/01)

CUPRINS

Puncte Pagina SINTEZĂ I-VI 2 INTRODUCERE 1-8 3 PARTEA ÎNTÂI: OBSERVAȚII GENERALE 9-17 4 Conceperea programului 9-12 4 Obiectivele programelor 13-14 4 Indicatorii programului 15-16 5 Monitorizarea și evaluarea programului și raportarea cu privire la acesta 17 5 PARTEA A DOUA: OBSERVAȚII SPECIFICE 18-21 5 Normele privind eligibilitatea 18 5 Ratele de cofinanțare 19-20 5 Evaluarea 21 6 PARTEA A TREIA: CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI 22-25 6 ANEXĂ – MODIFICĂRILE SUGERATE DE CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ CU PRIVIRE LA PROPUNERE 7

CURTEA DE CONTURI A UNIUNII EUROPENE,

având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), în special articolul 325 alineatul (4),

având în vedere avizul Curții de Conturi Europene referitor la programul Hercule III în vederea promovării unor activități în domeniul protecției intereselor financiare ale Uniunii Europene (1) (Avizul nr. 3/2012 (2)),

având în vedere Rapoartele speciale nr. 10/2015 (3), nr. 24/2016 (4) și nr. 19/2017 (5) ale Curții de Conturi Europene,

având în vedere documentele de informare ale Curții de Conturi Europene privind viitorul finanțelor UE (6) și cadrul financiar multianual pentru perioada 2021-2027 (7),

având în vedere propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de instituire a Programului UE de luptă antifraudă, prezentată de Comisie la 30 mai 2018 (8) (denumită în continuare „propunerea”),

având în vedere solicitările adresate de Consiliu și de Comisie, la 27 iunie 2018 și, respectiv, la 30 mai 2018, în vederea formulării unui aviz cu privire la propunerea menționată anterior,

având în vedere Regulamentul (UE, Euratom) 2018/1046 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 iulie 2018 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii (9),

ADOPTĂ PREZENTUL AVIZ:

SINTEZĂ

I. Propunerea Comisiei privind Programul UE de luptă antifraudă pentru perioada de programare 2021-2027 include o serie de măsuri menite să ajute statele membre și Uniunea în prevenirea și combaterea fraudelor care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii, precum și în sprijinirea asistenței administrative reciproce și a cooperării în domeniul vamal și agricol. Deși Comisia a încercat să raționalizeze gestiunea bugetară, există un risc de suprapuneri și de lipsă de sinergii cu măsuri care finanțează acțiuni similare sau identice. Acest lucru pune sub semnul întrebării valoarea adăugată a programului.

II. Elaborarea propunerii nu a inclus o evaluare a impactului exhaustivă și documentată ca atare. Propunerea a fost însoțită de o evaluare ex ante , în conformitate cu Regulamentul financiar. Curtea a constatat însă că Comisia nu a efectuat o evaluare pentru a identifica eventualele suprapuneri și sinergii dintre program și alte acțiuni ale UE și pentru a evalua mai bine valoarea adăugată a acestuia. Așa cum a arătat Curtea în Raportul său special nr. 19/2017, Comisia a constatat că, în cadrul programului Hercule II, s-ar fi putut face mai mult pentru consolidarea cooperării dintre serviciile acesteia pentru a se evita suprapunerile și pentru a se valorifica mai bine sinergiile dintre programe.

III. Propunerea nu prevede rata de cofinanțare, adică procentul reprezentat de contribuția UE la costurile acțiunilor (restul costurilor fiind suportate de statul membru). Acest lucru nu este în conformitate cu Regulamentul financiar. Curtea a recomandat anterior ca rata maximă de cofinanțare să fie stabilită la 50 % pentru componenta „echipamente tehnice” și la 80 % pentru celelalte acțiuni.

IV. Unele dintre obiectivele generale și specifice ale programului nu sunt nici precise, nici măsurabile. Indicatorii de performanță propuși nu sunt suficient de clari și de robuști. Acest lucru contravine Regulamentului financiar și limitează monitorizarea punerii în aplicare, evaluarea rezultatelor și direcționarea eficace a fondurilor către acțiuni care generează valoare adăugată.

V. Curtea recomandă organelor legislative să definească mai bine obiectivele programului și indicatorii care vor fi utilizați pentru a monitoriza punerea sa în aplicare și pentru a evalua rezultatele sale și să solicite Comisiei să efectueze o evaluare pentru a identifica eventualele suprapuneri și sinergii ale programului cu alte acțiuni ale UE și pentru a determina valoarea adăugată a acestuia.

VI. De asemenea, Curtea sugerează ca organele legislative să clarifice frecvența raportării cu privire la performanță, precum și ratele de cofinanțare care trebuie aplicate, și să precizeze că evaluările trebuie să fie efectuate de către un evaluator independent.

INTRODUCERE

1. Articolul 325 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) atribuie Uniunii și statelor membre responsabilitatea comună pentru protejarea intereselor financiare ale Uniunii. Punerea în aplicare a cadrelor financiare multianuale anterioare a fost însoțită de o serie de măsuri menite să ajute statele membre și Uniunea în prevenirea și combaterea fraudelor care aduc atingere acestor interese, precum și să sprijine asistența administrativă reciprocă și cooperarea în domeniul vamal și agricol. Pentru perioada de programare 2014-2020, Hercule III a fost unul dintre principalele programe instituite pentru punerea în aplicare a măsurilor de combatere a fraudei.

2. Pentru perioada de programare 2021-2027, Programul UE de luptă antifraudă propus va continua majoritatea dispozițiilor programului Hercule III, care acoperă cheltuielile cu asistența tehnică specializată acordată statelor membre, cu instruirea specializată specifică și cu alte acțiuni. Acestea se concentrează asupra luptei antifraudă și sprijină operațiunile transfrontaliere. Programul va finanța totodată două sisteme-cheie: Sistemul de informații antifraudă (AFIS) ( 10 ) , care acoperă aplicațiile informatice vamale gestionate de Comisie, și Sistemul de gestionare a neregulilor (IMS), care asistă statele membre în îndeplinirea obligației acestora de a raporta neregulile (frauduloase și nefrauduloase) detectate în legătură cu fonduri ale UE.

3. Programul propus va avea două obiective generale: (1) protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene; (2) oferirea de sprijin în domeniul asistenței reciproce dintre autoritățile administrative ale statelor membre și cooperarea dintre acestea și Comisie în vederea asigurării unei aplicări corespunzătoare a legislației din domeniul vamal și din cel agricol.

4. Acesta va avea, de asemenea, trei obiective specifice: (1) prevenirea și combaterea fraudei, a corupției și a oricăror alte activități ilegale care afectează interesele financiare ale UE; (2) sprijinirea raportării neregulilor, inclusiv a fraudelor, cu privire la gestiunea partajată și la fondurile de asistență pentru preaderare din bugetul UE; (3) punerea la dispoziție a unor instrumente pentru schimbul de informații și sprijinul acordat activităților operaționale în materie de asistență administrativă reciprocă în domeniul vamal și în cel agricol.

5. Bugetul total propus pentru punerea în aplicare a programului este de 181 de milioane de euro pentru întreaga perioadă. Această sumă va fi alocată nominal celor trei obiective specifice, după cum urmează: 114 milioane de euro (63 %), 7 milioane de euro (4 %) și, respectiv, 60 de milioane de euro (33 %). Programul va fi administrat în mod direct de către Comisie ( 11 )

6. În Avizul său nr. 3/2012, Curtea a evidențiat unele deficiențe în evaluarea performanței programului Hercule II ( 12 ) , evaluare care s-a axat pe resurse și pe realizări, dar nu a inclus informații referitoare la impactul programului. Mai recent, un rezumat al constatărilor Curții din Rapoartele speciale nr. 10/2015, nr. 24/2016 și nr. 19/2017 arată că au fost observate deficiențe în funcționarea AFIS și a IMS. Acestea au afectat comunicarea eficace și raportarea informațiilor referitoare la fraude și la nereguli.

7. ex ante Prezentul aviz se bazează pe activitatea anterioară a Curții, precum și pe examinarea propunerii Comisiei, pe evaluarea ( 13 ) care însoțește propunerea și pe evaluarea intermediară a programului Hercule III (care acoperă perioada ianuarie 2014-iunie 2017).

8. Prezentul aviz este structurat în trei părți: observații generale, observații specifice și concluzii.

PARTEA ÎNTÂI: OBSERVAȚII GENERALE

Conceperea programului

9. În actualul cadru financiar multianual, Hercule III este un program de cheltuieli de sine stătător. Programul UE de luptă antifraudă va combina programul Hercule III cu baza de finanțare pentru AFIS și pentru IMS. Deși aceste două sisteme vor continua să fie reglementate, din punct de vedere operațional, de instrumentele juridice aferente [Regulamentul (CE) nr. 515/97 pentru AFIS și multiple reglementări sectoriale specifice pentru IMS], dispozițiile de finanțare a AFIS vor fi transferate în noul program.

10. Curtea salută inițiativa Comisiei de a raționaliza gestiunea bugetară a celor trei instrumente. Există însă un risc de suprapuneri și de lipsă de sinergii cu măsuri care finanțează acțiuni similare sau identice ( 14 ) , cum ar fi, de exemplu, următorul program privind vama. Utilizarea eficace și eficientă a resurselor ar putea fi realizată prin combinarea acțiunilor din domenii similare. În Raportul special nr. 19/2017, Curtea a luat act de constatarea Comisiei potrivit căreia, în cadrul programului Hercule II, s-ar fi putut face mai mult pentru consolidarea cooperării dintre serviciile acesteia pentru a se valorifica mai bine sinergiile și pentru a se evita suprapunerile dintre programe ( 15 )

11. ex ante , în conformitate cu articolul 34 alineatul (2) din Regulamentul financiar. Elaborarea acestei propuneri nu a inclus însă o evaluare a impactului exhaustivă și documentată ca atare Propunerea a fost însoțită de o evaluare, în conformitate cu articolul 34 alineatul (2) din Regulamentul financiar. Elaborarea acestei propuneri nu a inclus însă o evaluare a impactului exhaustivă și documentată ca atare ( 16 ) . Comisia a considerat că nu era necesară o astfel de evaluare, atât pentru că Programul UE de luptă antifraudă va continua inițiativele existente, cât și din cauza structurii acestuia și a bugetului limitat.

12. Potrivit expunerii de motive care însoțește propunerea, Comisia va explora, în contextul pregătirii programelor sale anuale de activitate, modalitățile prin care să se evite suprapunerile și să se identifice sinergii între noul program și alte instrumente din aceleași domenii de politică. În lipsa unei evaluări a impactului, Curtea consideră că propunerea Comisiei ar avea de câștigat din evaluarea aspectului dacă combinarea noului program cu alte programe care finanțează acțiuni similare ( 17 ) în domenii precum cel al justiției, cel vamal și cel al afacerilor interne ( 18 ) ar asigura o mai bună utilizare a fondurilor. Această evaluare ar putea, de asemenea, să ofere o bază mai bună pentru determinarea valorii adăugate a programului.

Obiectivele programelor

13. Propunerea stabilește două obiective generale și trei obiective specifice (a se vedea punctele 3 și 4 ). În opinia Curții, obiectivul general (1) și obiectivul specific (1) sunt prea generale și s-ar putea suprapune cu obiectivele altor programe. Contrar cerinței prevăzute la articolul 33 alineatul (3) din Regulamentul financiar, acestea sunt doar parțial SMART (specifice, măsurabile, realizabile, relevante și încadrate în timp – specific, measurable, attainable, relevant and time-bound ).

14. Curtea constată, de asemenea, că programul nu definește obiective operaționale de tipul celor stabilite pentru programul Hercule III. Acest lucru ar permite defalcarea obiectivelor actuale în obiective de lucru mai detaliate și ar facilita stabilirea indicatorilor de performanță.

Indicatorii programului

15. Articolul 33 alineatul (3) din Regulamentul financiar prevede utilizarea unor indicatori de performanță relevanți, acceptați, credibili, simpli și robuști (RACER – relevant, accepted, credible, easy and robust indicators ). Propunerea prevede utilizarea a trei indicatori pentru monitorizarea progreselor înregistrate în direcția obiectivelor specifice ale programului (a se vedea caseta ). Caseta – Indicatorii de performanță legați de obiectivele specifice ale programului (1) sprijinirea prevenirii și combaterii fraudei, a corupției și a oricăror alte activități ilegale care afectează interesele financiare ale Uniunii, măsurată prin: — gradul de satisfacție privind activitățile organizate și (co)finanțate prin program; — procentul de state membre care primesc sprijin în fiecare an în cadrul programului; (2) gradul de satisfacție a utilizatorilor privind utilizarea Sistemului de gestionare a neregulilor; (3) numărul informațiilor puse la dispoziție și numărul de activități sprijinite prin intermediul asistenței reciproce.

16. Acești indicatori nu măsoară rezultatele și impactul acțiunilor întreprinse în sprijinul protecției intereselor financiare ale UE. În forma lor actuală, ei îndeplinesc doar parțial criteriile RACER și nu ar fi adecvați pentru măsurarea gradului de realizare a obiectivelor programului. În opinia Curții, propunerea nu include indicatori adecvați care să stabilească o legătură între resursele utilizate pentru desfășurarea activităților de combatere a fraudei și impactul acestora.

Monitorizarea și evaluarea programului și raportarea cu privire la acesta

17. Deficiențele menționare anterior în ceea ce privește obiectivele și indicatorii ar avea ca efect limitări în monitorizarea punerii în aplicare a programului și în evaluarea (intermediară și finală) a rezultatelor acestuia. În plus, propunerea nu indică frecvența raportării cu privire la performanță. În opinia Curții, o bună practică este elaborarea unui raport cu privire la performanță în fiecare an (a se vedea anexa ).

PARTEA A DOUA: OBSERVAȚII SPECIFICE

Normele privind eligibilitatea

18. Potrivit articolului 8 din propunere, toate acțiunile de punere în aplicare a obiectivelor ar fi eligibile pentru finanțare. Curtea constată că Comisia nu a stabilit norme specifice pentru evaluarea eligibilității acțiunilor care urmează să fie finanțate. În absența acestor norme și având în vedere că unele dintre obiective sunt vagi (a se vedea punctele 3, 4 și 13 ), evaluarea este prea generală pentru a fi pertinentă.

Ratele de cofinanțare

19. Propunerea nu prevede o rată de cofinanțare – procentul reprezentat de contribuția UE la costurile acțiunilor (restul costurilor fiind suportate de organismul național de punere în aplicare). Acest lucru nu este în conformitate cu Regulamentul financiar ( 19 ) . În cadrul programului Hercule II, rata de cofinanțare pentru asistența tehnică era stabilită la 50 % din costurile eligibile. Pentru programul Hercule III, rata de cofinanțare era de 80 % pentru toate acțiunile UE (și de 90 % în circumstanțe excepționale și justificate în mod corespunzător). Propunerea în discuție nu clarifică însă nivelul maxim posibil al sprijinului din partea UE și nici cât de mult ar trebui să contribuie statele membre din bugetele lor naționale.

20. În opinia Curții, ratele maxime de cofinanțare ar trebui să fie clar precizate în regulament (a se vedea anexa ), întrucât acestea vor asigura un echilibru adecvat între interesele UE și cele naționale, vor garanta o asumare din partea statelor membre și vor asigura transparența în ceea ce privește cheltuielile. În Avizul său nr. 3/2012, Curtea a precizat că rata maximă de cofinanțare ar trebui să rămână la nivelul de 50 % pentru echipamentele tehnice, pentru a se garanta un echilibru între interesele UE și interesele naționale în ceea ce privește achiziția de echipamente.

Evaluarea

21. anexa ). Articolul 12 alineatul (1) prevede că evaluările se vor efectua în timp util pentru a putea contribui la procesul de luare a deciziilor. Propunerea nu precizează însă că aceste evaluări trebuie să fie efectuate de către un evaluator independent. Potrivit Comisiei ( 20 ) , o evaluare poate fi considerată independentă atunci când evaluatorii: (i) își îndeplinesc sarcinile fără influență sau presiune din partea organizației; (ii) primesc acces deplin la toate informațiile necesare; și (iii) au autonomie deplină de acțiune și atunci când își raportează constatările. Curtea propune Comisiei să extindă acest articol în consecință (a se vedea).

PARTEA A TREIA: CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

22. Programul UE de luptă antifraudă propus pentru perioada de programare 2021-2027 va continua, în esență, actualul program Hercule III, finanțând în același timp AFIS și IMS. Curtea salută inițiativa Comisiei de a-și raționaliza gestiunea bugetară în acest mod. Utilizarea eficace și eficientă a resurselor ar putea fi însă realizată prin combinarea acțiunilor din domenii similare (a se vedea punctele 2 și 10 ).

23. Propunerea nu se bazează pe o evaluare a impactului exhaustivă și pe deplin documentată. Curtea a constatat că Comisia nu a efectuat o evaluare pentru a identifica eventualele suprapuneri și sinergii ale programului cu alte acțiuni ale UE și pentru a evalua mai bine valoarea adăugată a acestuia (a se vedea punctele 11 și 12 ).

24. Unele dintre obiectivele generale și specifice nu sunt nici precise, nici măsurabile, iar indicatorii de performanță nu sunt suficient de clari și de robuști. Acest lucru ar limita monitorizarea punerii în aplicare, evaluarea rezultatelor și direcționarea eficace a fondurilor către acțiuni care asigură valoare adăugată. Propunerea nu precizează nici frecvența raportării cu privire la performanță (a se vedea punctele 13-17 ).

25. Curtea recomandă organelor legislative să întreprindă următoarele acțiuni cât mai curând posibil: (a) să definească mai bine obiectivele programului și indicatorii care urmează a fi utilizați pentru monitorizarea punerii în aplicare a acestuia și pentru evaluarea rezultatelor sale; (b) să precizeze frecvența raportării cu privire la performanță, să stabilească ratele maxime de cofinanțare și să precizeze că evaluările trebuie să fie efectuate de către un evaluator independent (a se vedea punctele 17, 20 și 21). Modificările sugerate de Curte sunt prezentate în anexă; (c) să solicite Comisiei să efectueze o evaluare pentru a identifica eventualele suprapuneri și sinergii ale programului cu alte acțiuni ale UE și pentru a evalua mai bine valoarea adăugată a acestuia.

Prezentul aviz a fost adoptat de Curtea de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 15 noiembrie 2018. Pentru Curtea de Conturi Klaus-Heiner LEHNE Președinte

(1) A se vedea Regulamentul (UE) nr. 250/2014 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 februarie 2014 de instituire a unui program în vederea promovării unor activități în domeniul protecției intereselor financiare ale Uniunii Europene (programul „Hercule III”) și de abrogare a Deciziei nr. 804/2004/CE (JO L 84, 20.3.2014, p. 6).

(2) JO C 201, 7.7.2012, p. 1.

(3) Raportul special nr. 10/2015: „Este necesară intensificarea eforturilor de soluționare a problemelor legate de achizițiile publice din cadrul cheltuielilor UE privind politica de coeziune”.

(4) Raportul special nr. 24/2016: „Sunt necesare mai multe eforturi pentru a se asigura o mai bună cunoaștere și respectare a normelor privind ajutoarele de stat în cadrul politicii de coeziune”.

(5) Raportul special nr. 19/2017: „Procedurile de import: deficiențele cadrului juridic și aplicarea ineficace afectează interesele financiare ale UE”.

(6) Future of EU finances: reforming how the EU budget operates (Viitorul finanțelor UE: reformarea modului de funcționare a bugetului UE), document de informare, 15 februarie 2018.

(7) The Commission’s proposal for the 2021-2027 Multiannual Financial Framework (Propunerea Comisiei pentru cadrul financiar multianual 2021-2027), document de informare, 10 iulie 2018.

(8) COM(2018) 386 final.

(9) JO L 193, 30.7.2018, p. 1.

(10) A se vedea Regulamentul (CE) nr. 515/97 al Consiliului din 13 martie 1997 privind asistența reciprocă între autoritățile administrative ale statelor membre și cooperarea dintre acestea și Comisie în vederea asigurării aplicării corespunzătoare a legislației din domeniile vamal și agricol (JO L 82, 22.3.1997, p. 1).

(11) Există posibilitatea ca o acțiune specifică să fie pusă în aplicare în cadrul gestiunii indirecte.

(12) Programul Hercule II a precedat programul Hercule III în perioada de programare 2007-2013.

(13) Documentul de lucru al serviciilor Comisiei referitor la evaluarea ex ante care însoțește propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de instituire a Programului UE de luptă antifraudă [SWD(2018) 294 final din 30 mai 2018].

(14) Din domeniul vamal, al justiției și al afacerilor interne (a se vedea, de asemenea, nota de subsol 18).

(15) COM(2015) 221 final din 27 mai 2015: Raport al Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind îndeplinirea obiectivelor programului Hercule II.

(16) Conform Orientărilor privind o mai bună legiferare [SWD(2017) 350 final din 7 mai 2017], o evaluare a impactului este necesară în cazul în care consecințele economice, de mediu sau sociale preconizate ale acțiunii UE sunt susceptibile să fie semnificative (p. 15).

(17) A se vedea în special considerentul 13 al propunerii, referitor la achiziția de echipamente de control în domeniul vamal.

(18) Programul Fiscalis, Programul privind vama, programul „Justiție” și Fondul pentru securitate internă.

(19) Articolul 186.

(20) A se vedea Orientările pentru o mai bună legiferare [SWD(2017) 350 final din 7 mai 2017].