LISTA ACRONIMELOR

ACP : Statele din Africa, Zona Caraibilor și Pacific

CAF : Cadrul de asistență pentru țară (Country Assistance Framework)

CENI : Commission Électorale Nationale Indépendante (Comisia electorală națională independentă)

CMJ : Comité Mixte de la Justice (Comitetul mixt pentru justiție)

CSRP : Comité de Suivi de la Réforme de la Police (Comitetul de monitorizare a reformei poliției)

DG : Direcție Generală

EUPOL : Misiunea de poliție a Uniunii Europene la Kinshasa

EUSEC : Misiunea de consiliere și de asistență a Uniunii Europene în domeniul reformei sectorului de securitate în Republica Democratică Congo

FED : Fondul european de dezvoltare

HIPC : Țările sărace puternic îndatorate (Heavily Indebted Poor Countries)

ICD : Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare

IdS : Instrumentul de stabilitate

IEDDO : Instrumentul european pentru democrație și drepturile omului

MONUC : Misiunea Organizației Națiunilor Unite în Republica Democratică Congo (înlocuită de MONUSCO)

OCDE/CAD : Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică/Comitetul de asistență pentru dezvoltare

OLAF : Oficiul European de Luptă Antifraudă

PAG : Programme d’Appui à la Gouvernance (Programul de sprijin pentru guvernanță)

PAMFIP : Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques (Programul de sprijin pentru modernizarea sistemelor de gestiune a finanțelor publice)

PAP : Programme d’Appui aux Parlements (Programul de sprijin pentru structurile parlamentare)

PARP : Programme d’Appui à la Réforme de la Police Nationale (Programul de sprijin pentru reforma poliției naționale)

PEFA : Public Expenditure and Financial Accountability (Cheltuielile publice și răspunderea financiară)

PNUD : Programul pentru Dezvoltare al Organizației Națiunilor Unite

PSAC : Politica de securitate și apărare comună

R.D. Congo : Republica Democratică Congo

REJUSCO : Programme d’Appui à la Restauration de la Justice à l’Est de la République Démocratique du Congo (Programul de sprijin pentru restabilirea justiției în partea de est a R.D. Congo)

ROM : Monitorizare orientată spre rezultate (Results-oriented monitoring)

SEAE : Serviciul European de Acțiune Externă

UPI : Unité de Police Intégrée (Programul de sprijin al UE pentru formarea Unității Integrate de Poliție)

SINTEZĂ

I. Republica Democratică Congo (R.D. Congo) este larg recunoscută ca fiind unul dintre statele cele mai fragile din lume. Incapacitatea statului de a furniza populației sale servicii de bază este un indicator convingător al fragilității. Elemente fundamentale ale bunei guvernanțe, precum drepturile omului și democrația, nu sunt respectate. Cu asistența sa de aproximativ 1,9 miliarde de euro acordată între 2003 și 2011, UE este unul dintre cei mai importanți parteneri pentru dezvoltare ai R.D. Congo.

II. Curtea a examinat dacă sprijinul acordat de UE pentru îmbunătățirea guvernanței în R.D. Congo este eficace. Mai exact, Curtea a evaluat sprijinul furnizat de UE pentru procesul electoral, pentru reforma gestiunii finanțelor publice, a justiției și a poliției, precum și pentru procesul de descentralizare.

III. Curtea concluzionează că eficacitatea asistenței acordate de UE pentru guvernanță în R.D. Congo este limitată. Sprijinul UE pentru guvernanță este încadrat într-o strategie de cooperare în general solidă, abordează necesitățile principale și a dus la obținerea unor rezultate. Cu toate acestea, progresele înregistrate sunt lente, inegale și, per ansamblu, limitate. Mai puțin de jumătate dintre programele examinate au obținut sau este probabil să obțină majoritatea rezultatelor scontate. Sustenabilitatea este o perspectivă nerealistă în cele mai multe cazuri.

IV. La fel ca alți parteneri pentru dezvoltare, Comisia se confruntă cu obstacole serioase în eforturile sale de a contribui la îmbunătățirea guvernanței în R.D. Congo. Lipsa voinței politice, dinamica programelor influențată de donatori și capacitatea de absorbție limitată sunt cauze ale acestor nereușite. Cu toate acestea, deși Comisia este familiarizată cu principalele cauze și consecințe ale fragilității statale în R.D. Congo, ea nu a luat suficient în calcul aceste provocări atunci când a conceput programele UE. Riscurile nu au fost abordate în mod corespunzător, obiectivele programelor tind să fie excesiv de ambițioase, condiționalitatea are un efect stimulativ slab, iar potențialul dialogului politic nu a fost exploatat pe deplin și nu a fost coordonat în mod adecvat împreună cu statele membre ale UE.

V. Sarcina de reconstrucție a statului și de îmbunătățire a guvernanței în R.D. Congo va fi un proces îndelungat. Dacă, în calitate de partener principal pentru dezvoltare al R.D. Congo și de susținător al bunei guvernanțe și al drepturilor omului, UE va continua să acorde sprijin pentru guvernanță în această țară, eficacitatea acestui sprijin va trebui îmbunătățită în mod semnificativ. În acest sens, Comisia trebuie să fie mai realistă cu privire la rezultatele care pot fi obținute și atunci când concepe programele UE. De asemenea, Comisia trebuie să fie mai exigentă în relația cu autoritățile congoleze atunci când monitorizează îndeplinirea condițiilor convenite și a angajamentelor asumate [1].

VI. Curtea recomandă Comisiei și Serviciului European de Acțiune Externă (SEAE) să îmbunătățească strategia de cooperare a UE cu R.D. Congo, să evalueze mai bine riscurile la adresa implementării cu succes a programelor, să stabilească obiective fezabile în contextul național și să consolideze utilizarea condiționalității și a dialogului politic.

INTRODUCERE

FRAGILITATEA STATALĂ

1. Comisia definește "fragilitatea" ca însemnând structuri slabe sau inadecvate și situații în care nu se respectă contractul social din cauza incapacității sau a refuzului statului de a-și îndeplini funcțiile de bază sau obligațiile și responsabilitățile în ceea ce privește furnizarea de servicii, administrarea resurselor, statul de drept, accesul echitabil la putere, securitatea și siguranța populației, precum și protecția și promovarea drepturilor și a libertăților cetățenilor [2].

2. Statele fragile sunt adesea caracterizate prin existența unor instituții publice, procese politice și mecanisme sociale care sunt lipsite de eficacitate, de caracter incluziv sau de legitimitate, prin niveluri ridicate de sărăcie și printr-o gravă subdezvoltare. O altă trăsătură specifică a statelor fragile constă în incapacitatea acestora de a exercita o autoritate guvernamentală eficace.

3. În numeroase documente de politică ale UE, inclusiv Consensul european privind dezvoltarea [3], se recunoaște faptul că fragilitatea statală reprezintă o preocupare majoră în contextul obiectivelor de cooperare pentru dezvoltare ale UE. În 2007, Comunicarea Comisiei intitulată "Către un răspuns al UE la situațiile de fragilitate" a pus accentul pe cooperarea pentru dezvoltare pe termen lung ca răspuns la problema fragilității statale.

4. Nevoia de a promova buna guvernanță a fost subliniată în comunicările Comisiei "Guvernanță și dezvoltare" [4] și "Guvernanța în cadrul Consensului european privind dezvoltarea", al căror scop a fost de a elabora o abordare comună și coerentă în ceea ce privește promovarea guvernanței democratice.

REPUBLICA DEMOCRATICĂ CONGO

SITUAțIA SOCIOECONOMICĂ

5. Republica Democratică Congo (R.D. Congo) este situată în Africa Centrală, are o suprafață de 2,3 milioane km2 și o populație estimată la 68 de milioane de locuitori [5], formată din aproximativ 350 de grupuri etnice (a se vedea harta). În 1960, anul proclamării independenței față de Belgia, Republica Democratică Congo era pe locul doi în clasamentul țărilor celor mai industrializate din Africa. R.D. Congo dispune de importante resurse minerale și forestiere, de un potențial agricol, de o capacitate hidroelectrică, precum și de resurse petroliere. În pofida potențialului său în materie de resurse naturale, R.D. Congo se numără în prezent printre țările cel mai slab dezvoltate. Declinul economic a început ca urmare a practicilor economice agresive, a unei guvernanțe deficitare și a nivelului insuficient de investiții din perioada regimului fostului președinte Mobutu. Conflictul prelungit din regiunea Marilor Lacuri de la începutul anilor ’90 a avut un efect devastator asupra economiei: infrastructura a suferit pagube considerabile, numeroase instituții au fost distruse, s-au pierdut bunuri, iar investițiile s-au oprit [6].

6. După venirea la putere a lui Joseph Kabila în 2001 și după încheierea războiului civil, s-a înregistrat o oarecare redresare pe plan macroeconomic. Guvernul a pus în aplicare un program de reforme menite să refacă stabilitatea macroeconomică, direcționând resursele spre reabilitarea infrastructurii și spre reformarea funcției publice și a sectorului bancar. O mare parte din activitatea economică se desfășoară în cadrul economiei informale, în afara controlului guvernului. Aceasta reprezintă un impediment major ce afectează veniturile fiscale. Bugetul național pentru 2013 se ridică la 8 miliarde de dolari americani, ceea ce este nesemnificativ având în vedere dimensiunea țării, numărul locuitorilor și bogăția de resurse naturale.

7. Starea necorespunzătoare și deplorabilă a infrastructurii constituie un obstacol major în calea creșterii economice, a dezvoltării sociale, a unei administrații publice eficace, a securității, precum și în calea instituirii unui sentiment de unitate națională. O problemă copleșitoare este reprezentată de existența unui teritoriu vast și fragmentat asupra căruia guvernul nu deține niciun control.

HARTĂ

REPUBLICA DEMOCRATICĂ CONGO – HARTA ADMINISTRATIVĂ

+++++ TIFF +++++

© Curtea de Conturi Europeană.

8. Din perspectiva indicatorilor privind gradul de sărăcie și de vulnerabilitate, nu s-au observat semne de îmbunătățire. În 2011, indicele dezvoltării umane pentru R.D. Congo era de 0,286, clasând țara pe locul 187 din 187 de țări ale căror date pot fi comparate [7]. În jur de 70 % din populație trăiește sub pragul sărăciei [8]. Speranța de viață este de 48 de ani [9]. Țara nu este capabilă să răspundă nevoilor cetățenilor săi în materie de educație [10]. În ciuda abundenței de resurse naturale, producția alimentară a R.D. Congo continuă să fie, în mod paradoxal, slabă; aproximativ 70 % din populație se află într-o situație de insecuritate alimentară și în jur de 14 % din numărul copiilor cu vârsta sub cinci ani suferă de malnutriție acută [11].

9. Una dintre cele mai importante provocări în materie de dezvoltare este reprezentată de problema guvernanței deficiente. Capacitatea neadecvată a administrației publice de a furniza servicii de bază constituie factorul central care determină fragilitatea țării. Caracterul deficitar al conducerii, lipsa de profesionalism, perspectivele profesionale limitate, gestionarea necorespunzătoare a resurselor umane, nivelul redus al salariilor [12] și condițiile de muncă precare se numără printre cauzele care au ca efect ineficiența și ineficacitatea administrației publice. Numeroase servicii "publice" trebuie achiziționate pentru a compensa incapacitatea statului de a le furniza. Corupția este larg răspândită: conform indicelui de percepție a corupției, la nivel mondial, publicat de Transparency International pentru 2011, R.D. Congo se situează pe locul 168 din 182 de țări evaluate (a se vedea, de asemenea, punctul 82).

SITUAȚIA POLITICĂ ȘI INSTITUȚIONALĂ

10. După încheierea regimului Mobutu în 1997, alegerile prezidențiale și legislative desfășurate în 2006 au reprezentat o realizare politică majoră. Alegerile au urmat unor eforturi importante de restabilire a păcii care au constituit baza formării unui guvern de uniune națională; acesta a contribuit la instituirea în iunie 2003 a unui guvern de tranziție condus de președintele Joseph Kabila [13].

11. Autoritățile congoleze au manifestat un comportament dilatoriu în pregătirea alegerilor prezidențiale și legislative din noiembrie 2011 prevăzute de Constituție. În urma unei modificări controversate aduse Constituției, alegerile prezidențiale au fost reduse la un singur tur de scrutin, ceea ce a lăsat opoziției puține șanse de reușită. Lipsa cooperării cu parteneri străini, gestionarea necorespunzătoare și planificarea deficientă a desfășurării votului au afectat în mod puternic credibilitatea Comisiei electorale naționale (CENI) și rezultatele alegerilor [14].

12. Instabilitatea și violența din estul R.D. Congo reprezintă în continuare o preocupare majoră. Cauzele fundamentale includ slăbiciunea statului, tensiunile etnice, litigiile asupra terenurilor, prezența unor grupări armate, atât străine [15], cât și congoleze, precum și eșecul de a pune pe deplin în aplicare acordurile de pace [16]. Exploatarea ilegală a resurselor minerale ale regiunii continuă să alimenteze conflictul. Numeroși parteneri internaționali și bilaterali sunt implicați în reforma sectorului de securitate. Incapacitatea armatei naționale a R.D. Congo de a face față rebelilor și milițiilor demonstrează caracterul nesatisfăcător al rezultatelor reformei.

COOPERAREA DINTRE UE ȘI R.D. CONGO ÎN PERIOADA 2003-2011

13. Cooperarea dintre UE și R.D. Congo a fost suspendată între 1992 și 2002 din cauza lipsei de progrese în ceea ce privește procesul de democratizare politică, a gradului ridicat de corupție, a gestiunii economice necorespunzătoare și a diferențelor de la nivelul poziției politice adoptate de diferitele state membre ale UE față de această țară. În cursul acestei perioade, UE a menținut o prezență activă în R.D. Congo prin furnizarea de ajutor umanitar finanțat de DG Ajutor Umanitar și Protecție Civilă (ECHO).

14. Cooperarea pentru dezvoltare cu UE a fost reluată după semnarea Acordului global și inclusiv (Global and Inclusive Agreement) în decembrie 2002 și după ratificarea acestuia la Sun City (Africa de Sud) în aprilie 2003. În perioada 2003-2011, sprijinul financiar al UE pentru R.D. Congo s-a ridicat la 1868 de milioane de euro, din care 72 % (1344 de milioane de euro) era acordat în cadrul cooperării pentru dezvoltare, 23,5 % (439 de milioane de euro) constituia ajutor umanitar, iar 4,5 % (85 de milioane de euro) era furnizat în cadrul cooperării politice și al celei legate de securitate.

COOPERAREA PENTRU DEZVOLTARE

15. Instrumentul principal al cooperării pentru dezvoltare este reprezentat de Fondul european de dezvoltare (FED). În septembrie 2003, documentul de strategie de țară și programul indicativ național din cadrul celui de Al nouălea fond european de dezvoltare au fost semnate pentru o sumă inițială de 171 de milioane de euro, articulată în jurul a trei priorități majore: (i) sprijin macroeconomic destinat deschiderii accesului la reducerea datoriilor; (ii) sprijin pentru sectorul sănătății și (iii) sprijin pentru consolidarea capacității instituționale și pentru tranziția către democrație.

16. În noiembrie 2003, a fost adăugată suma de 105 milioane de euro, în urma unei decizii a Consiliului [17] de a furniza sprijin financiar pentru a facilita tranziția către democrație. În iunie 2005, în urma evaluării la jumătatea perioadei a celui de Al nouălea fond european de dezvoltare, s-au alocat alte 270 de milioane de euro și infrastructura de transport a fost inclusă în rândul sectoarelor-țintă prioritare. La sfârșitul anului 2011, suma totală alocată prin cel de Al nouălea fond european de dezvoltare era de 625 de milioane de euro [18].

17. Suma alocată inițial în cadrul programului indicativ național aferent celui de Al zecelea FED, program care a fost semnat în septembrie 2008, era de 561,7 milioane de euro. Suma alocată pentru necesități neprevăzute a fost majorată de la 47,7 milioane de euro în 2008 la 120 de milioane de euro în 2010, în principal pentru continuarea eforturilor de reconstrucție în estul R.D. Congo și pentru abordarea impactului prețului mondial la alimente și al crizei financiare. Suma totală alocată în cadrul celui de Al zecelea FED se ridică în total la 709 milioane de euro (iunie 2013).

18. Strategia de cooperare aferentă celui de Al zecelea FED este construită în jurul a trei sectoare-țintă prioritare:

(a) guvernanță – sprijin pentru administrația publică centralizată și descentralizată, pentru reforma gestiunii finanțelor publice și pentru reforma sectorului de securitate (justiție și poliție);

(b) infrastructură și transporturi – sprijin pentru reabilitarea sau modernizarea drumurilor și a căilor navigabile;

(c) sănătate.

19. Sprijinul destinat sectoarelor-țintă neprioritare vizează în principal măsuri de integrare regională și gestionarea resurselor forestiere.

20. Tabelul prezentat în continuare redă o imagine de ansamblu a alocărilor realizate în cadrul programelor indicative naționale aferente celui de Al nouălea și celui de Al zecelea FED.

TABEL

ALOCĂRILE EFECTUATE ÎN CADRUL CELUI DE AL NOUĂLEA ȘI AL CELUI DE AL ZECELEA FED

(în milioane de euro) |

Al nouălea FED | Al zecelea FED |

| | % | | | % |

Ajutor programabil | | | Ajutor programabil | | |

Sectoare-țintă prioritare | | | Sectoare-țintă prioritare | | |

Sănătate | 80 | 14 | Guvernanță | 130 | 23 |

Infrastructură | 50 | 9 | Infrastructură | 276 | 49 |

Sprijin macroeconomic | 106 | 19 | Sănătate | 91 | 16 |

Sprijin instituțional/guvernanță | 105 | 19 | | | |

Subtotal | 341 | | Subtotal | 497 | |

| | | | | |

Sectoare-țintă neprioritare | | | Sectoare-țintă neprioritare | | |

Alegeri | 105 | 19 | Resurse naturale durabile, măsuri regionale, TCF [8888] | 72 | 13 |

Resurse naturale, DDR [9999], altele | 104 | 19 |

Subtotal | 209 | | Subtotal | 72 | |

Total ajutor programabil | 550 | | Total ajutor programabil | 569 | |

Ajutor neprogramabil | 75 | | Ajutor neprogramabil | 140 | |

Total | 625 | | Total | 709 | |

LINIILE BUGETARE TEMATICE ALE UE

21. În perioada 2003-2011, sprijinul de la bugetul general al UE s-a ridicat la 147 de milioane de euro, fiind furnizat, în principal, prin intermediul Instrumentului de cooperare pentru dezvoltare (ICD), pentru actori nestatali și pentru programe de securitate alimentară. Instrumentul european pentru democrație și drepturile omului (IEDDO) a fost utilizat cu scopul de a se acorda sprijin pentru victimele actelor de tortură, pentru promovarea democrației și a statului de drept, pentru drepturile omului și libertățile fundamentale și pentru actori nestatali. Instrumentul de stabilitate (IdS) a finanțat măsuri de stabilizare în estul R.D. Congo și a acordat sprijin pentru forțele polițienești, de exemplu în cadrul Programului de sprijin pentru pace și stabilizare în estul R.D. Congo (a se vedea punctele 52 și 54).

AJUTORUL UMANITAR

22. DG Ajutor Umanitar și Protecție Civilă (ECHO) este cel mai mare donator de asistență umanitară în R.D. Congo, cuantumul sprijinului acordat fiind de aproximativ 500 de milioane de euro în perioada 2003-2012. Acest sprijin este concentrat în principal în partea de est a țării.

COOPERAREA POLITICĂ ȘI COOPERAREA ÎN DOMENIUL SECURITĂȚII

23. Contribuțiile de ordin diplomatic ale Consiliului UE la eforturile de stabilizare regională au inclus numiri succesive de reprezentanți speciali ai Uniunii Europene (RSUE) cu mandatul de a se concentra pe stabilizare în țările din regiunea Marilor Lacuri Africane, în special în etapa de posttranziție în R.D. Congo. Accentul s-a pus pe reforma sectorului de securitate și pe promovarea instituțiilor democratice.

24. De asemenea, UE a lansat cinci misiuni în R.D. Congo în cadrul politicii de securitate și apărare comună (PSAC): două operațiuni militare (Artemis și EUFOR RD Congo) și trei misiuni civile [EUPOL Kinshasa (2005-2007), EUPOL RDC (2007-prezent) și EUSEC RDC (2005-prezent)]. Scopul celor două din urmă misiuni civile este de a contribui la reforma sectorului de securitate.

SFERA ȘI ABORDAREA AUDITULUI

25. Curtea a urmărit să evalueze dacă sprijinul acordat de UE pentru guvernanță în R.D. Congo este eficace. Auditul s-a axat pe două aspecte-cheie:

(a) Este sprijinul pentru guvernanță furnizat de UE relevant în raport cu necesitățile existente și duce acesta la obținerea rezultatelor planificate?

(b) Este contextul fragil din R.D. Congo luat în considerare în mod suficient de către Comisie la conceperea programelor UE?

26. Auditul a acoperit sprijinul acordat de UE pentru procesul electoral, pentru reforma sectorului de securitate (justiție și poliție), pentru reforma gestiunii finanțelor publice și pentru descentralizare în perioada 2003-2011.

27. Auditul s-a desfășurat între lunile martie și decembrie 2012 și a inclus:

(a) o examinare a documentelor-cheie privind politicile în domeniile menționate anterior, o examinare a documentelor de strategie de țară și a programelor indicative naționale pentru cel de Al nouălea și Al zecelea FED, precum și interviuri cu reprezentanți ai Comi- siei Europene și cu membri ai personalului Serviciului European de Acțiune Externă (SEAE) din Bruxelles;

(b) o examinare a 16 programe finanțate de UE. Această examinare a avut drept scop evaluarea eficacității diferitelor intervenții, care au fost notate utilizându-se metodologia de monitorizare orientată spre rezultate a Comisiei (ROM – results-oriented monitoring) (a se vedea anexa I și anexa II);

(c) efectuarea unei vizite în R.D. Congo în perioada cuprinsă între 28 mai și 14 iunie 2012, în cursul căreia auditorii Curții au desfășurat interviuri cu reprezentanți ai personalului delegației Uniunii, ai autorităților congoleze, precum și cu reprezentanți ai altor importanți parteneri pentru dezvoltare și ai societății civile. S-au efectuat vizite în Kinshasa, Bas-Congo, Kivu de Sud și Kivu de Nord;

(d) în cursul etapei de concepere a auditului și a celei de redactare a raportului, s-a făcut apel la un expert privind R.D. Congo, specializat pe aspecte legate de guvernanță și de politica relațiilor stat-societate.

OBSERVAȚII

SPRIJINUL ACORDAT DE UE PENTRU GUVERNANȚĂ ÎN R.D. CONGO ESTE RELEVANT ÎN RAPORT CU NECESITĂȚILE EXISTENTE, ÎNSĂ REZULTATELE OBȚINUTE SUNT, PER ANSAMBLU, LIMITATE

28. Curtea a examinat dacă sprijinul acordat de UE pentru guvernanță în R.D. Congo:

(a) este încadrat într-o strategie solidă de cooperare care abordează necesitățile principale ale țării și dacă este în concordanță cu politica de răspuns a Uniunii la situații de fragilitate;

(b) dacă a obținut sau există probabilitatea să ducă la obținerea rezultatelor scontate.

SPRIJINUL ACORDAT DE UE PENTRU GUVERNANȚĂ ÎN R.D. CONGO ESTE ÎNCADRAT ÎNTR-O STRATEGIE DE COOPERARE CARE ESTE, ÎN GENERAL, SOLIDĂ

29. Strategia de cooperare a UE este întemeiată pe o evaluare corespunzătoare a situației politice, economice, sociale și de securitate din R.D. Congo. În cadrul celui de Al nouălea FED, Comisia a construit în mod progresiv o strategie de cooperare care era relevantă având în vedere situația de postconflict aflată în schimbare și lipsa unei strategii naționale de reducere a sărăciei în perioada de dinainte de 2006. Sprijinul pentru procesul electoral a fost esențial pentru consolidarea capacității instituționale și pentru tranziția către democrație. Refacerea infrastructurii, în special în sectorul sănătății, era extrem de necesară în vederea îmbunătățirii condițiilor de trai ale populației. Sprijinul macroeconomic acordat în cadrul Inițiativei privind țările sărace puternic îndatorate (HIPC) a contribuit în mod esențial la refacerea stabilității macroeconomice și la pregătirea terenului pentru reforma gestiunii finanțelor publice și pentru dezvoltare [19].

30. Strategia aferentă celui de Al zecelea FED este construită în mod corect pe aceleași principii. Ea urmărește să abordeze atât problemele de natură politică, cât și cele legate de refacerea infrastructurii, prin acordarea unui sprijin pentru guvernanță, sănătate și pentru infrastructura de apă și de transport. Aceste obiective sunt aliniate la prioritățile stabilite la nivel național în documentul de strategie pentru creștere economică și pentru reducerea sărăciei [20] și în programul guvernului de acțiuni prioritare [21]. Un punct slab este faptul că sprijinul pentru ciclul electoral din 2011, deși era coerent cu prioritatea acordată guvernanței, lipsea din strategia stabilită în documentul de strategie de țară și din alocarea financiară din cadrul programului indicativ național. Acest lucru a redus capacitatea Comisiei de a reacționa în mod adecvat la problemele majore care au afectat pregătirea alegerilor respective (a se vedea punctele 11, 40, 41, 87 și 90).

31. Sprijinul pentru guvernanță ocupă un loc primordial în strategiile de cooperare ale celui de Al nouălea și Al zecelea FED, întrucât buna guvernanță este esențială pentru pace, stabilitate și dezvoltare. Acest sprijin acoperă diverse domenii-cheie în care scopul său este să contribuie la reforme pe termen lung și, astfel, să consolideze capacitatea statului de a își asuma funcțiile de bază în ceea ce privește statul de drept, securitatea și gestionarea resurselor publice.

32. În concordanță cu politica de răspuns a Uniunii la situații de fragilitate, cooperarea pentru dezvoltare este combinată cu asistența umanitară finanțată de DG Ajutor Umanitar și Protecție Civilă (ECHO) și cu o cooperare în materie de politică și securitate, în principal în estul R.D. Congo, unde guvernul nu deține controlul suveran asupra teritoriului din zona respectivă.

33. Prin urmare, strategia pentru cooperare urmează o abordare exhaustivă, implicând furnizarea de asistență umanitară, de ajutor pentru dezvoltare și de sprijin pentru domeniul politic, economic și al securității, în conformitate cu Principiile privind o bună implicare internațională în statele fragile, elaborate de Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică/Comitetul de asistență pentru dezvoltare (OCDE/CAD).

34. Strategia de cooperare a UE se axează pe sprijinul pentru administrația publică centrală și pe sprijinul pentru estul R.D. Congo. Acest lucru reflectă prioritatea acordată consolidării capacității statului, precum și necesității de a se aborda problema crizei umanitare extrem de grave din regiune. Cu toate acestea, documentul de strategie de țară din cadrul celui de Al zecelea FED acordă o atenție minoră complementarității geografice dintre strategia de cooperare a UE și programele statelor membre ale UE și ale altor parteneri pentru dezvoltare. Se constată că alți parteneri alocă de asemenea o parte semnificativă din ajutorul lor regiunii de est, precum și celor două provincii cele mai prospere (Bas-Congo și Katanga). Există, în consecință, un risc de dezechilibru în ceea ce privește distribuția ajutorului pentru dezvoltare, în detrimentul provinciilor mai sărace [22].

SPRIJINUL UE PENTRU GUVERNANȚĂ ESTE RELEVANT ÎN RAPORT CU NECESITĂȚILE EXISTENTE ÎN TOATE DOMENIILE, ÎNSĂ PROGRESELE REALIZATE SUNT INEGALE ȘI LIMITATE LA NIVEL GLOBAL

35. Curtea a constatat că mai puțin de jumătate din programele examinate au dus sau sunt susceptibile să ducă la obținerea rezultatelor planificate și că sustenabilitatea este o perspectivă nerealistă în majoritatea cazurilor (a se vedea punctajele din coloanele "Rezultate" și "Sustenabilitate" din anexa I).

SPRIJIN PENTRU PROCESUL ELECTORAL

36. Prioritatea imediată după sfârșitul războiului civil a fost ca țara să lase în urmă conflictele și să se îndrepte spre reconciliere, unitate și pace. În urma Acordului de la Pretoria, procesul de tranziție a început la 30 iunie 2003, odată cu instituirea guvernului de tranziție a cărui sarcină principală era să conducă țara spre democrație prin intermediul unor alegeri democratice echitabile, competitive și transparente. Îndeplinirea acestui obiectiv a fost îngreunată din cauza modului fragil în care era împărțită puterea în cadrul acestui guvern și din cauza opiniilor divergente între lideri politici proeminenți cu privire la modul în care ar trebui să aibă loc procesul de tranziție și reconstrucția. Referendumul constituțional din 2005 și alegerile organizate în 2006 au marcat sfârșitul perioadei de tranziție [23]. Cel de al doilea ciclu electoral a început în noiembrie 2011.

37. Principalul obiectiv al UE pentru perioada de după reluarea cooperării structurale cu R.D. Congo (a se vedea punctul 13) a fost să însoțească țara în procesul de tranziție politică și de reconstrucție a democrației. Pentru primele cicluri electorale (2005 și 2006), Comisia a finanțat următoarele două programe prin contribuția sa la un fond fiduciar cu donatori multipli gestionat de Programul pentru Dezvoltare al Organizației Națiunilor Unite (PNUD):

(a) Programme d’Appui au Processus Électoral (PAPE) [24], care a fost adoptat în noiembrie 2004, a contribuit cu 105 milioane de euro din pachetul financiar suplimentar alocat de Consiliu în iulie 2003 (a se vedea punctul 16);

(b) cea de a doua contribuție a programului PAPE, adoptată în noiembrie 2005, a reprezentat alocarea a încă 60 de milioane de euro programului anterior, sumă care a fost finanțată din ajutorul programabil pentru sectoare-țintă neprioritare din cadrul celui de Al nouălea FED.

38. În vederea sprijinirii pregătirii și a organizării celui de al doilea ciclu electoral, Comisia a contribuit, de asemenea, la un fond fiduciar gestionat de PNUD, care inițiase în 2007 programul PACE I (Programme d’Appui au Cycle Électoral) [25], cu scopul de a menține și de a consolida infrastructura instituțională existentă în vederea pregătirii celui de al doilea ciclu electoral. FED a finanțat două programe:

(a) prin cel de Al nouălea FED, s-au acordat 3 milioane de euro pentru proiectul Appui à la CENI, lansat în noiembrie 2007;

(b) prin cel de Al zecelea FED, s-au furnizat 47,5 milioane de euro pentru programul Programme d’Appui au Cycle Électoral 2011-2013 (PACE II) [26], lansat în mai 2011.

39. Cele două programe ale UE care au sprijinit procesul electoral 2005-2006 și-au îndeplinit majoritatea obiectivelor, prin faptul că au contribuit la momentul oportun la activitatea de pregătire care era necesară pentru ca alegerile să aibă loc într-un mod în general satisfăcător, astfel cum a fost confirmat de Misiunea UE de observare a alegerilor [27]. Procesul a fost considerat de partenerii străini ai R.D. Congo ca fiind un succes din punctul de vedere al organizării logistice, având în vedere situația unică și extrem de gravă din țară. Reușita atât a Uniunii Europene, cât și a altor parteneri străini a constat în faptul că s-au organizat atât alegeri prezidențiale, cât și alegeri legislative. Cu toate acestea, un inconvenient major a fost reprezentat de lipsa de sprijin pentru alegerile locale care erau de asemenea programate, dar care nu au mai avut loc niciodată.

40. Obiectivele sprijinului UE pentru alegerile prezidențiale din 2011 nu au fost atinse. După cum s-a intenționat, pregătirea și organizarea alegerilor prezidențiale și legislative din 2011 au fost conduse de autoritățile congoleze, însă procesul a fost gestionat necorespunzător și s-au înregistrat întârzieri semnificative în demararea procesului de pregătire. Atunci când comunitatea internațională a reacționat în cele din urmă, era prea târziu pentru ca alegerile să aibă loc într-un mod satisfăcător. Au existat de asemenea întârzieri în ceea ce privește constituirea CENI [28]. Autoritățile aflate la putere au selectat cu atenție membrii CENI, excluzând orice reprezentant al societății civile care ar fi putut fi simpatizant al opoziției.

41. În ianuarie 2011, Constituția a fost modificată: procedura electorală pentru alegerea președintelui a fost redusă la un singur tur de scrutin, ceea ce a lăsat opoziției puține șanse de reușită. Reacția comunității internaționale a întârziat să apară, invocându-se faptul că problema ține de suveranitatea națională. În ceea ce privește Comisia și statele membre ale UE, acest argument nu reprezintă un motiv valid: în temeiul Acordului de la Cotonou, Comisia și statele membre ale UE au posibilitatea de a se angaja în dialog politic și într-o procedură de consultare dacă consideră că țara parteneră nu și-a îndeplinit o obligație care decurge din respectarea drepturilor omului, a principiilor democratice și a statului de drept [29].

42. Deficitul de credibilitate care a caracterizat procesul electoral din 2011 și lipsa legitimității democratice a rezultatelor electorale sunt recunoscute de o foarte mare parte a populației congoleze și a comunității internaționale [30]. Sprijinul furnizat de comunitatea internațională, inclusiv de Comisie, riscă să fie perceput ca fortificând poziția regimului existent în detrimentul populației.

SPRIJIN PENTRU SISTEMUL JUDICIAR

43. Instituirea statului de drept constituie un element fundamental pentru stabilizarea și reconstrucția R.D. Congo. Trecutul istoric al țării caracterizat de fragilitate și de conflicte a provocat colapsul instituțiilor statului, situație care ar putea duce la noi probleme politice și la violență dacă aceste instituții nu sunt reconstruite cu noi structuri puternice care să promoveze statul de drept. UE a abordat aceste probleme prin furnizarea de sprijin axat pe estul R.D. Congo, precum și prin sprijinirea restructurării pe termen lung a organismelor judiciare de la nivel central.

44. Curtea a examinat două programe:

(a) Programme d’Appui à la Restauration de la Justice à l’Est de la République Démocratique du Congo (REJUSCO), lansat în 2006, un program finanțat de mai mulți donatori [31], la care UE a contribuit cu 7,9 milioane de euro din cel de Al nouălea FED;

(b) componenta judiciară a proiectului Programme d’Appui à la Gouvernance (PAG), care a beneficiat de o finanțare în cuantum de 9 milioane de euro acordată prin cel de Al nouălea FED în ianuarie 2007.

45. Programul REJUSCO a urmărit să contribuie la următoarele aspecte: (i) consolidarea capacității instituționale în sistemul judiciar în Kivu de Nord și în Kivu de Sud; (ii) îmbunătățirea funcționării justiției astfel încât să se garanteze procese echitabile și corecte și (iii) creșterea încrederii populației din aceste provincii estice în sistemul judiciar, prin monitorizarea proceselor și a închisorilor și prin contribuirea la creșterea gradului de conștientizare în rândul populației cu privire la drepturile și obligațiile sale, în special în ceea ce privește violența bazată pe gen.

46. Deși erau relevante, aceste obiective ambițioase nu au fost atinse decât parțial, în principal din cauza complexității programului, a multitudinii de proceduri, a mediului dificil și a dialogului slab între parteneri și guvern. Drept consecință, programul a fost oprit mai devreme decât termenul planificat inițial pentru finalizarea lui, iar contribuția Comisiei a fost redusă. Chiar dacă unele dintre realizări, în special clădirile, au fost de o calitate inadecvată, programul a contribuit la îmbunătățirea capacităților funcționale ale instanțelor judecătorești. În schimb, condițiile de detenție sunt în continuare deplorabile și mai sunt multe de făcut în ceea ce privește îmbunătățirea accesului populației la organele judiciare și a încrederii acesteia în sistemul judiciar. Situația instabilă din Goma (mișcarea M23) a cauzat tulburări în regiune, existând posibilitatea ca acestea să fi subminat la rândul lor activitățile realizate cu ajutorul sprijinului din partea UE (a se vedea punctul 12).

47. Componenta judiciară a PAG are drept scop sprijinirea reformei judiciare prin (i) consolidarea capacității următoarelor instituții: Ministère de la Jus- tice et des Droits Humains (MJDH) [32], Comité Mixte de la Justice (CMJ) și Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) [33]; (ii) prin îmbunătățirea funcționării sistemului judiciar în provincia Kinshasa și (iii) prin instituirea unei strategii de politici pe termen lung.

48. Programul se afla încă în curs de desfășurare la momentul vizitei de audit a Curții. Dificultățile întâmpinate în recrutarea echipei de asistență tehnică au întârziat implementarea activităților cu doi ani. Acest lucru a dus la anularea unei cincimi din bugetul programului. Există probabilitatea ca programul să obțină o mare parte din rezultatele planificate referitor la consolidarea instituțiilor judiciare de la nivel central și a sistemului judiciar din provincia Kinshasa. O problemă majoră este reprezentată de faptul că reforma politicii în acest sector nu va fi adoptată înainte de încheierea programului din cauza ineficienței manifestate de CMJ. Această situație a determinat Comisia să suspende sprijinul său financiar pentru CMJ.

49. În cazul ambelor programe, sustenabilitatea rezultatelor nu este garantată, din cauza bugetului insuficient care este alocat la nivel național sectorului justiției, a deficiențelor persistente ale capacității administrative și a angajamentului inadecvat al guvernului pentru reforma politicii în acest sector.

SPRIJIN PENTRU POLIȚIE

50. Una dintre prioritățile principale ale reformelor instituționale lansate de autoritățile congoleze, după ani de neglijență atât sub regimul președintelui Mobutu, cât și în perioada prelungită de conflict armat, a fost de a asigura securitatea populației. Deficiențele majore ale autorităților naționale de poliție congoleze constau în lipsa de echipamente și de infrastructură, formare profesională neadecvată, precum și în nivelul redus și plata neregulată a salariilor. Toate acestea se constituie drept cauze care duc la lipsa de motivare. O problemă majoră este așa-numita cultură "trickle-up", un sistem de extorsiune prin care angajații forțelor de poliție sunt obligați să furnizeze diferite resurse șefilor lor. Atât poliția, cât și armata trăiesc pe seama populației.

51. Obiectivele principale ale UE stabilite la începutul perioadei de tranziție au inclus protejarea instituțiilor statului și consolidarea securității interne pentru a proteja procesul de tranziție și pentru a facilita organizarea alegerilor. Începând cu 2005, Uniunea a urmărit să sprijine un proces mai extins și cu obiective pe termen mai lung, în cadrul căruia reforma instituțională și a guvernanței în domeniul forțelor de securitate constituie un element esențial.

52. Curtea a examinat trei programe în acest domeniu:

(a) Appui à la formation de l’Unité de Police Intégrée (UPI), lansat în mai 2004, cu o finanțare de 5 milioane de euro alocată din cadrul pachetului Intra-ACP al celui de Al nouălea FED [34];

(b) Support for Peace and Stabilisation in the eastern DRC, lansat în iunie 2008, cu o contribuție din partea UE în cuantum de 10 milioane de euro din cadrul IdS, incluzând 2,9 milioane de euro pentru forțele de poliție;

(c) Programme d’Appui à la Réforme de la Police Nationale (PARP), lansat în august 2010, cu o finanțare de 11 milioane de euro din cadrul celui de Al zecelea FED.

53. Programul de sprijin UPI s-a derulat în comun cu EUPOL Kinshasa, o misiune de poliție din cadrul PSAC (a se vedea punctul 24). Doar un număr limitat dintre prioritățile sale au un caracter clar și logic. Programul a reușit să înființeze o unitate de 1000 de ofițeri de poliție cu un grad înalt de pregătire, dotând-o cu echipamentele și sprijinul logistic necesar, și a obținut rezultatele planificate prin faptul că a asigurat desfășurarea în condiții de securitate a referendumului constituțional și a alegerilor din 2005 și 2006. Curtea nu a fost în măsură să obțină informații referitoare la redistribuirea personalului și a echipamentelor după finalizarea programului. Prin urmare, sustenabilitatea acestor rezultate este neclară.

54. Componenta polițienească a programului Support for Peace and Stabilisation in the eastern DRC (Sprijin pentru pace și stabilizare în estul Republicii Democratice Congo) nu și-a atins decât parțial rezultatele planificate. În urma acestui program, au rezultat clădiri, instalații și echipamente pentru două unități de intervenție mobile și pentru sediile regionale ale poliției din Goma și Bukavu. Lucrările de construcție au fost afectate de întârzieri importante, în special la Bukavu, și, în plus, acestea erau de o calitate slabă. La momentul efectuării vizitei de audit, facilitățile finanțate de la Bukavu nu erau încă date în funcțiune. La Goma, ele nu erau încă operaționale din cauza faptului că nu existau instalații de alimentare curentă cu apă și electricitate, care ar fi trebuit să fie montate și finanțate de autoritățile de poliție. Până în prezent, programul nu s-a dovedit a fi eficace din punctul de vedere al îmbunătățirii capacității operaționale a poliției în regiune. Situația instabilă din Goma (mișcarea M23) se poate număra printre cauzele care au subminat la rândul lor activitățile realizate cu ajutorul sprijinului din partea UE (a se vedea punctul 12).

55. Obiectivul programului PARP este să sprijine reforma poliției naționale congoleze prin consolidarea capacităților de coordonare ale Comitetului de monitorizare a reformei poliției (Comité de Suivi de la Réforme de la Police – CSRP), prin reorganizarea gestionării resurselor umane și a resurselor bugetare și prin ameliorarea infrastructurii de formare profesională. Programul este implementat în coordonare cu sprijinul tehnic furnizat comitetului CSRP din partea EUPOL RDC, o altă misiune de poliție în cadrul PSAC.

56. Programul se afla într-o etapă incipientă de implementare la momentul vizitei de audit. Se reușise crearea unei baze de date privind resursele umane, ceea ce reprezintă un pas esențial în vederea punerii în aplicare a reformei poliției. Cu toate acestea, sustenabilitatea acestei baze de date era pusă în discuție, întrucât nu exista niciun plan cu privire la mentenanța sistemului informatic după încheierea asistenței tehnice finanțate de UE.

SPRIJIN PENTRU REFORMA GESTIUNII FINANȚELOR PUBLICE

57. În 2008, evaluarea realizată în cadrul programului PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability – Cheltuielile publice și răspunderea financiară) a stabilit că gestiunea finanțelor publice era afectată de deficiențe în majoritatea privințelor, incluzând un cadru juridic învechit în ceea ce privește bugetul, o planificare și o execuție bugetară defectuoase și recursul frecvent la proceduri excepționale. O serie de funcții esențiale, cum ar fi operațiunile de contabilitate și de trezorerie, nu respectau principiile bunelor practici, iar mecanismele de supraveghere externă erau practic inexistente.

58. În urma acestei evaluări, guvernul a adoptat și este în curs de a implementa, cu sprijinul partenerilor de dezvoltare printre care se numără și Uniunea Europeană, Planul strategic pentru reforma finanțelor publice (Strategic Plan for Public Finance Reform), al cărui scop este de a aborda aceste deficiențe pe parcursul perioadei 2010-2017.

59. Curtea a examinat trei programe ale UE:

(a) componenta privind finanțele publice a programului Programme d’Appui à la Gouvernance (PAG) semnat în ianuarie 2007, finanțată printr-o contribuție în cuantum de 6,5 milioane de euro din Al nouălea FED;

(b) componenta privind resursele naturale a programului PAG, finanțată printr-o contribuție în cuantum de 9 milioane de euro în cadrul celui de Al nouălea FED;

(c) Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques (PAMFIP), semnat în mai 2010 și finanțat printr-o contribuție de 10 milioane de euro din cel de Al zecelea FED.

60. De asemenea, Curtea a examinat două programe de sprijin bugetar axate pe domenii specifice:

(a) Appui budgétaire à la Stabilisation économique de la RDC [35], semnat în august și în decembrie 2009 și beneficiind de o finanțare totală în valoare de 48,6 milioane de euro în cadrul celui de Al zecelea FED și al ICD;

(b) Appui budgétaire pour atténuer les effets de la crise économique et financière en RDC [36], semnat în decembrie 2010 și beneficiind de o finanțare în valoare de 50 de milioane de euro din Al zecelea FED în cadrul mecanismului FLEX pentru vulnerabilitate (Vulnerability FLEX: V-FLEX) constituit în 2009.

61. Cele trei programe de sprijin din partea UE care sunt axate pe reforme ale gestiunii finanțelor publice la nivel central au obținut rezultate moderate până în prezent.

62. Componenta privind gestiunea finanțelor publice a programului PAG a consolidat organismul intitulat Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques (COREF) [37], care este organismul interministerial principal responsabil de coordonarea reformei gestiunii finanțelor publice. Această componentă a contribuit, de asemenea, la adoptarea Planului strategic de reformă a finanțelor publice (PSRFP) [38] și a consolidat capacitățile Inspectoratului General al Finanțelor Publice (IGF) [39] și ale Comisiei economice, financiare și pentru control bugetar (ECOFIN) [40] a Adunării Naționale, prin furnizarea de formare, de consultanță și de echipamente și prin renovarea spațiilor pentru birouri.

63. Sprijinul acordat instituției supreme de audit a fost, în schimb, în mare parte un eșec. Deși s-a înregistrat o creștere a numărului de personal și a capacităților acestuia, lucrările planificate de renovare a sediului acestei instituții se află într-un punct mort, din cauza unui litigiu cu contractantul. Drept consecință, capacitatea operațională a instituției supreme de audit a fost în mod grav afectată.

64. PAMFIP, continuarea logică a PAG, urmărește să consolideze programarea bugetară, contabilitatea și serviciile vamale. Deși programul se afla într-o fază incipientă de implementare la momentul la care s-a efectuat vizita de audit a Curții, acesta se confrunta deja cu dificultăți în recrutarea experților și în coordonarea anumitor activități cu alți donatori.

65. Unul dintre obiectivele celor două programe de sprijin bugetar specific a fost de a contribui la îmbunătățirea gestiunii finanțelor publice. Cu toate acestea, programele nu stabileau nicio corelație cu planul guvernului de reformă a gestiunii finanțelor publice și nici nu identificau prioritățile pe care trebuiau să le sprijine. Este neclar modul în care programele de acest tip pot atinge un astfel de obiectiv, având în vedere că plata fondurilor s-a efectuat într-o tranșă fixă unică, fără să fie condiționată de îndeplinirea unor criterii legate de performanță sau a unor cerințe legate de dialogul politic. Curtea ia notă de faptul că, deși țara se confruntă cu o situație economică și bugetară dificilă, iar salariile scăzute reprezintă una dintre cauzele ineficienței serviciilor guvernamentale (a se vedea punctul 9), salariile membrilor Parlamentului au fost majorate de la 1500 de dolari americani în cursul perioadei de tranziție la 6000 de dolari americani în 2006 și la 13000 de dolari americani în 2012. În 2011, cheltuielile cu președinția, prim-ministrul, Adunarea Națională și Senatul au constituit 11 % din cheltuielile bugetare totale, fiind de aproape trei ori mai mari decât cheltuielile din domeniul sănătății [41].

66. Adoptarea Planului strategic pentru reforma finanțelor publice este un indicator al angajamentului guvernului pentru această reformă, la menținerea căreia contribuie sprijinul coordonat al partenerilor pentru dezvoltare. Cu toate acestea, la fel ca în cazul altor programe ale UE în alte domenii, resursele bugetare insuficiente și gestiunea deficientă a finanțelor publice pun în discuție capacitatea instituțiilor sprijinite prin programele PAG și PAMFIP de a-și continua activitățile și de a asigura întreținerea clădirilor și a echipamentelor fără sprijinul donatorilor.

67. Viitorul economic al R.D. Congo și perspectivele sale în ceea ce privește îmbunătățirea guvernanței sunt strâns legate de modul în care țara își gestionează bogăția de resurse naturale. Totuși, încheierea conflictului și organizarea alegerilor nu au transformat încă aceste resurse naturale ale R.D. Congo în factori care să contribuie la dezvoltare. În acest context, componenta privind resursele naturale din cadrul PAG urmărește să consolideze capacitatea instituțiilor-cheie de a gestiona sectorul minier și pe cel forestier, de a ameliora condițiile necesare pentru atragerea investițiilor și de a crește veniturile.

68. În urma examinării acestei componente a PAG cu aproximativ un an și jumătate înainte de încheierea perioadei sale operaționale, s-a constatat că rezultatele obținute erau modeste. Una dintre cauze consta în faptul că evaluarea necesităților la care ar fi trebuit să se răspundă era inadecvată, în sensul că nu fuseseră identificate unele dintre deficiențele majore care afectau gestionarea resurselor naturale, și anume: exploatarea ilegală, corupția, lipsa unor date fiabile, mecanismele vamale și de control slabe, impozitarea arbitrară, productivitatea scăzută și rata scăzută de procesare a materiilor prime. Existau, de asemenea, neajunsuri la nivelul conceperii programului, ceea ce a dus la întârzieri importante în cursul punerii în aplicare și la necesitatea de a se anula multe dintre activitățile planificate.

69. Deși programul a contribuit la consolidarea capacităților unora dintre instituții, probabilitatea de concretizare a mai multora dintre rezultatele scontate este foarte slabă. Printre astfel de rezultate se numără adoptarea unui plan forestier național, revizuirea codului minier și consolidarea lanțului de exploatare, procesare și comercializare.

SPRIJIN PENTRU PROCESUL DE DESCENTRALIZARE

70. Descentralizarea în R.D. Congo a făcut obiectul unei lungi dezbateri politice, fiind inclusă din nou pe ordinea de zi odată cu adoptarea Constituției în 2006. Ea prezintă trei dimensiuni (politică, administrativă și fiscală) și urmărește să promoveze democrația și să consolideze obligația de răspundere pentru actul de gestiune la nivel local, îmbunătățind în același timp serviciile publice oferite cetățenilor.

71. Curtea a examinat două programe:

(a) Projet d’Appui au Démarrage de la Décentralisation en RDC (PA2D) [42], semnat în mai 2010 și finanțat printr-o contribuție în cuantum de 15 milioane de euro în cadrul celui de Al zecelea FED;

(b) Programme d’Appui aux Parlements (PAP) [43], semnat în mai 2010 și finanțat printr-o contribuție în cuantum de 5 milioane de euro în cadrul celui de Al zecelea FED.

72. Obiectivul programului PA2D este de a facilita trecerea la descentralizare prin sprijinirea organismelor însărcinate cu coordonarea la nivel național a reformei privind descentralizarea și prin consolidarea capacităților administrative ale provinciilor Kinshasa și Kivu de Nord. Programul PAP urmărește să contribuie la consolidarea democrației în R.D. Congo prin consolidarea capacităților Adunării Naționale, ale Senatului și ale celor două adunări provinciale din Kinshasa și din Kivu de Nord.

73. Ambele programe se aflau într-o etapă incipientă de implementare la momentul vizitei de audit a Curții, însă, deja, șansele lor de succes erau limitate. Programele se confruntau cu probleme majore care aveau la bază diverse motive, dintre care cele mai importante erau deficiențele din cadrul administrației congoleze, amânarea alegerilor provinciale și angajamentul politic insuficient al autorităților naționale în vederea atingerii obiectivului privind descentralizarea. Președinția actuală se află într-o etapă în care încearcă să își consolideze puterea. Descentralizarea presupune partajarea puterii, lucru pe care președintele este reticent să îl accepte în acest moment. În aceste condiții, sustenabilitatea oricăror rezultate pe care aceste două programe le-ar putea obține este pusă în mod serios sub semnul îndoielii, dacă nu are loc o schimbare majoră la nivel politic.

74. În pofida consensului social covârșitor din țară cu privire la necesitatea unei descentralizări, guvernul este reticent să continue reforma în acest sens. Prin urmare, abordarea "de sus în jos" pornind din Kinshasa, avansată de partenerii străini ai R.D. Congo, inclusiv de Comisie, are un potențial de reușită limitat în ceea ce privește promovarea punerii în aplicare a descentralizării. Administrația de la nivelul provinciilor susține că este de acord cu avantajele de care ar beneficia ca urmare a descentralizării, însă este reticentă să accepte responsabilitățile care ar rezulta în ceea ce privește furnizarea serviciilor publice. Unul dintre obstacolele de natură politică este reprezentat de dezechilibrul de resurse între provincii: mai mult de jumătate din veniturile fiscale ale țării provine din contribuția a două provincii (Bas-Congo și Katanga).

75. În consecință, procesul de descentralizare a fost întârziat în mod semnificativ:

(a) numeroase instrumente juridice necesare în scopul descentralizării nu au fost încă adoptate;

(b) procesul de retrocesiune nu a fost încă implementat [44];

(c) alegerile locale, care inițial erau planificate pentru 2008 și care au fost amânate ulterior pentru 2011, nu au mai avut loc. Alegerile provinciale, prevăzute pentru 2011, au fost amânate pe termen nedefinit [45];

(d) crearea a 26 de provincii, în loc de 11, cum este cazul în prezent, ar fi trebuit să fie finalizată până în mai 2010, însă legislația necesară în acest scop nu a fost încă adoptată.

COMISIA NU A LUAT ÎN CONSIDERARE ÎN MOD SUFICIENT CONTEXTUL NAȚIONAL FRAGIL ATUNCI CÂND A CONCEPUT PROGRAMELE UE

76. Curtea a examinat dacă Comisia:

(a) a abordat în mod adecvat riscurile principale existente la adresa eficacității programelor UE;

(b) a stabilit obiective clare și fezabile;

(c) a recurs în mod adecvat la impunerea de condiții și la dialogul politic pentru a stimula angajamentul autorităților congoleze pentru o guvernanță mai bună.

RISCURILE NU AU FOST ABORDATE ÎN MOD ADECVAT

77. Ajutorul extern este implementat în medii cu grad ridicat de risc, acest fapt fiind și mai evident în cazul statelor cu o situație fragilă. La fel ca alți parteneri pentru dezvoltare, Comisia nu poate evita asumarea unor riscuri. Totuși, aceasta trebuie să gestioneze riscurile în mod corespunzător pentru a le atenua cât mai mult posibil.

78. Comisia este familiarizată cu situația din R.D. Congo, precum și cu cauzele și consecințele fragilității statale. Atunci când a conceput programele UE care au fost examinate de Curte, Comisia a identificat numeroase riscuri și a luat în calcul lecțiile învățate din programe anterioare. Comisia a ținut cont de contextul dificil și de caracterul deficient al administrației naționale atunci când a ales modalitatea de furnizare a ajutorului și când a introdus un sistem de control. Cu toate acestea, Comisia nu a evaluat probabilitatea de apariție a diverselor riscuri și nici impactul potențial al acestora asupra programelor. În numeroase cazuri, documentele pregătitoare nu făceau decât referire la diverse ipoteze și/sau riscuri la care era expusă eficacitatea programelor, deși era un fapt binecunoscut că existau probleme grave, în special în ceea ce privește angajamentul insuficient al autorităților naționale față de reformă și capacitatea lor instituțională și financiară slabă de a asigura sustenabilitatea rezultatelor după finalizarea programelor UE.

79. Documentele aferente programelor nu menționează un număr de riscuri majore – este vorba în principal de lipsa voinței politice, de fraudă și de corupție – care constituie un motiv serios de îngrijorare în R.D. Congo (a se vedea punctul 9). O serie de alte riscuri au fost subevaluate, cum ar fi problemele legate de transporturi și de comunicații, capacitatea limitată de absorbție a autorităților naționale [a se vedea punctul 82 litera (c)] și dificultatea de a angaja experți internaționali și contractanți locali care să dispună de echipamentele și de forța de muncă calificată necesare, în special în zonele îndepărtate și adesea nesigure din estul R.D. Congo [a se vedea punctul 82 litera (b)].

80. Programele examinate de Curte nu includeau în mod sistematic măsuri prin care să se prevină sau să se atenueze principalele riscuri specifice identificate într-un anumit domeniu și nici orientări pentru managerii de proiecte și pentru serviciile Comisiei cu privire la acțiunile care ar trebui întreprinse în cazul în care aceste riscuri se materializează.

81. Abordarea focalizată care a fost aleasă pentru programele de sprijin bugetar adoptate în 2009 nu previne și nici nu reduce riscurile. Fondurile alocate în cadrul sprijinului bugetar sunt comasate cu alte resurse în cadrul bugetului țării partenere (fenomen cunoscut sub numele de "fungibilitate"), traseul lor nemaiputând fi urmărit odată ce sunt vărsate la buget. Ele sunt expuse la aceleași riscuri și la aceleași deficiențe care afectează gestiunea finanțelor publice, la fel ca alte resurse bugetare naționale (a se vedea punctul 65).

OBIECTIVELE ERAU ADESEA PREA AMBIȚIOASE

82. Evaluarea inadecvată a riscurilor a contribuit în mare parte la stabilirea unor obiective exagerat de ambițioase în cazul a șapte dintre programele examinate de Curte:

(a) obiectivul stabilit în cazul PACE (a se vedea punctul 38) și în cazul sprijinului pentru CENI (a se vedea punctele 11 și 40) de a contribui la alegeri democratice era nerealist, dată fiind disponibilitatea limitată a autorităților congoleze pentru un dialog cu comunitatea internațională în ceea ce privește pregătirea în timp util pentru procesul electoral din 2011;

(b) obiectivele programului REJUSCO (a se vedea punctele 45 și 46) erau prea ambițioase pentru situația de postconflict din estul R.D. Congo. De exemplu, programul nu a luat în considerare lipsa de societăți de construcție și de consultanță care să posede forță de muncă calificată adecvată și echipamente corespunzătoare. De asemenea, structura de gestionare a programului era una complexă, presupunând o combinație de norme și proceduri eterogene. Amploarea programului a trebuit să fie redusă în cursul implementării, acesta fiind în cele din urmă suspendat în urma unui denunț la Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) cu privire la contracte de lucrări;

(c) evaluarea la jumătatea perioadei privind componenta legată de justiție din cadrul programului PAG (a se vedea punctele 47 și 48) a constatat că, având în vedere cele 35 de activități planificate și bugetul său în jur de două ori mai mare decât bugetul anual al Ministerului Justiției [46], programul nu era adaptat la structura limitată și la capacitatea de absorbție redusă ale acestui minister. Amploarea sa a trebuit să fie redusă în mod considerabil în cursul implementării;

(d) componenta privind resursele naturale din cadrul PAG (a se vedea punctele 67-69) vizează numeroase priorități care implică o diversitate de activități, precum și nevoia de expertiză. Acest lucru a dus la dificultăți majore și la necesitatea de a modifica și de a reduce în mod considerabil amploarea programului în cursul implementării;

(e) programul PA2D (a se vedea punctele 71-73) nu a ținut seama în mod adecvat de faptul că forța motrice principală a procesului de descentralizare era reprezentată de donatori. De la început, guvernul congolez a manifestat reticență în sprijinirea reformei. Numeroase instrumente juridice privind descentralizarea nu au fost încă adoptate și întregul proces este văzut de mulți observatori ca fiind sortit eșecului. Programul UE aprobat în 2009 a ajuns practic într-un punct mort;

(f) la stabilirea obiectivelor pentru programul PAP (a se vedea punctele 71-73) nu s-a luat suficient în calcul riscul ca alegerile pentru Senat și cele provinciale să fie amânate, fapt care a întârziat în mod considerabil îndeplinirea obiectivelor programului.

CONDIȚIONALITATEA ȘI DIALOGUL POLITIC NU AU FOST VALORIFICATE LA ÎNTREGUL LOR POTENȚIAL

83. Programele UE implică nu numai finanțarea activităților planificate, ci și alte două componente care trebuie combinate în mod corespunzător pentru a se maximiza șansele ca fondurile UE să fie bine cheltuite:

(a) acordul cu țara parteneră cu privire la condițiile atașate obiectivelor programelor și cu privire la riscurile existente;

(b) dialogul politic cu guvernul cu privire la definirea și punerea în aplicare a unor politici și strategii de reformă corespunzătoare.

CONDIȚIONALITATEA

84. În ceea ce privește programele UE examinate de Curte, modul în care Comisia a recurs la impunerea de condiții a redus considerabil efectul stimulativ potențial al acestora asupra angajamentului autorităților naționale pentru reformă, precum și posibilitatea pe care o are Comisia de a utiliza condițiile ca instrument în cadrul unui dialog politic cu guvernul.

85. Astfel cum Curtea a constatat deja în legătură cu sprijinul FED pentru programele de infrastructură rutieră în Africa Subsahariană [47], Comisia a impus în cazuri foarte rare precondiții pe care autoritățile congoleze trebuiau să le îndeplinească înainte de începerea unui program, înainte de lansarea procedurilor de achiziții sau înainte de semnarea unui contract. În cadrul programelor examinate, au fost detectate doar câteva exemple ale acestei abordări, cum ar fi cerința de a se adopta în prealabil legislația necesară sau de a se pune la dispoziție în prealabil terenurile adecvate.

86. Condițiile stabilite nu sunt obligatorii din punct de vedere juridic, însă sunt în general prezentate în acordurile de finanțare ca "măsuri însoțitoare" care trebuie luate de autoritățile congoleze. Aceste măsuri sunt adesea vag definite (de exemplu, mărirea progresivă a cheltuielilor cu mentenanța în funcție de capacitatea bugetară) sau sunt nerealiste (de exemplu, asigurarea unei mentenanțe adecvate).

87. Prin urmare, Comisiei i-a fost dificil să monitorizeze conformitatea cu aceste condiții și să ia măsurile adecvate la momentul oportun atunci când acestea nu erau îndeplinite. A existat doar un singur caz în care Comisia a decis să suspende plata contribuției UE: având în vedere neregularitățile observate în cursul alegerilor prezidențiale din 2011, Comisia a decis, împreună cu alți donatori, să oprească efectuarea plății finale. Acesta este însă unul dintre cazurile de tip "prea puțin, prea târziu".

DIALOGUL POLITIC

88. Comisia a fost principalul actor care a promovat dialogul politic cu guvernul congolez în coordonare cu alți donatori. A participat în mod activ la Cadrul de asistență pentru țară (Country Assistance Framework – CAF), precum și la diverse grupuri de lucru tematice care constituie cadrul instituțional pentru desfășurarea dialogului între ministerele de resort, donatori și reprezentanți ai societății civile. A finanțat o serie de organisme interministeriale care urmau să joace un rol esențial în procesul de reformă și în coordonarea cu diverșii donatori [48]. De asemenea, Comisia a menținut dialogul cu guvernul în contextul programării și al revizuirii strategiilor de cooperare aferente celui de Al nouălea și celui de Al zecelea FED, în contextul conceperii și al monitorizării implementării diferitelor programe, precum și în contextul desfășurării unor examinări anuale comune ale cooperării cu UE.

89. Cu toate acestea, calitatea dialogului politic a fost afectată de mai multe deficiențe majore:

(a) grupurile de lucru tematice nu s-au dovedit a fi un forum eficace pentru un dialog politic coordonat. Până la mijlocul anului 2009, majoritatea dintre acestea funcționau fără un plan de acțiune, iar misiunea, obiectivele, responsabilitățile, bugetul și calendarul lor nu erau definite în mod clar. Adesea, miniștrii de resort nu erau implicați în mod activ, iar reuniunile nu abordau problemele relevante. A existat o încercare de a îmbunătăți funcționarea grupurilor de lucru, însă o evaluare din 2011 realizată de Ministerul Planificării a constatat că multe dintre probleme existau în continuare;

(b) deși această situație nesatisfăcătoare era în mod parțial rezultatul unei capacități administrative naționale slabe, autoritățile congoleze au preferat abordarea unui dialog politic bilateral cu fiecare donator în parte, astfel încât să profite de eventualele divergențe de opinie între donatori și de concurența dintre aceștia. Acest lucru a fost facilitat de coordonarea inadecvată a dialogului politic între donatori, inclusiv între Comisie și statele membre ale UE, în special în domeniul sprijinului pentru poliție [49];

(c) atât UE, cât și alți parteneri străini cu viziuni similare se confruntă cu dificultăți din ce în ce mai mari în efortul de a influența direcția urmată de autoritățile R.D. Congo în ceea ce privește guvernanța. R.D. Congo dispune de resurse naturale de care comunitatea internațională are nevoie, iar angajamentul unor parteneri străini mai noi, cu programe de afaceri fără condiții atașate (cum ar fi China, Africa de Sud, Brazilia și Coreea de Sud), reduce și mai mult influența pe care o au partenerii tradiționali pentru dezvoltare asupra guvernului congolez;

(d) după cum s-a indicat anterior (a se vedea punctele 84-87), abordarea Comisiei privind impunerea de condiții diminuează considerabil capacitatea acesteia de a exploata la maximum avantajul oferit de dialogul politic.

90. În acest context, dialogul politic cu autoritățile congoleze s-a dovedit a fi o sarcină dificilă pentru Comisie, aceasta obținând rezultate variate și, per ansamblu, limitate:

(a) întrucât sprijinul pentru procesul electoral nu a reprezentat un sector prioritar pentru strategia de cooperare aferentă celui de Al zecelea FED, Comisia nu a clarificat în mod suficient de la început faptul că sprijinul pentru alegeri democratice rămânea o prioritate politică principală a cooperării cu UE după perioada de tranziție. Acest lucru a afectat capacitatea Comisiei de a reacționa în mod corespunzător și la momentul oportun;

(b) în ceea ce privește sectorul justiției, CMJ nu s-a dovedit a fi un forum eficace pentru dialog, nereușind decât într-o foarte mică măsură să obțină adoptarea și punerea în aplicare a reformei de către Ministerul Justiției. Acest lucru a determinat Comisia să își retragă finanțarea pentru secretariatul CMJ în 2011. De asemenea, autoritățile congoleze au dat dovadă de un grad redus de asumare a programului REJUSCO, acesta fiind perceput de populație drept o inițiativă susținută de donatori;

(c) în sectorul polițienesc, dialogul politic a fost dificil. Deși CSRP constituie un forum adecvat pentru dialog, autoritățile congoleze au manifestat un angajament moderat pentru reformă și o preferință pentru dialogul bilateral cu diferiți donatori. A fost nevoie de cinci ani pentru ca legea organică a poliției să fie adoptată;

(d) lipsa unei voințe politice de a pune în aplicare procesul de descentralizare a lăsat foarte puțin loc pentru un dialog politic util;

(e) dialogul politic referitor la reforma gestiunii finanțelor publice a fost mai puțin dificil, în special datorită implicării coordonate a donatorilor de la evaluarea PEFA din 2008.

CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

91. Curtea concluzionează că eficacitatea asistenței acordate de UE pentru guvernanță în R.D. Congo este limitată. Sprijinul UE pentru guvernanță este încadrat într-o strategie de cooperare în general solidă, abordează necesitățile principale ale țării în materie de guvernanță și a dus la obținerea unor rezultate. Cu toate acestea, progresele înregistrate sunt lente, inegale și, per ansamblu, limitate. Mai puțin de jumătate din programe au obținut sau este posibil să obțină majoritatea rezultatelor scontate. Sustenabilitatea este o perspectivă nerealistă în cele mai multe cazuri.

92. La fel ca alți parteneri pentru dezvoltare, Comisia se confruntă cu obstacole serioase în eforturile sale de a contribui la îmbunătățirea guvernanței în R.D. Congo: lipsa voinței politice, dinamica programelor influențată de donatori și capacitatea de absorbție limitată. Cu toate acestea, deși Comisia este familiarizată cu principalele cauze și consecințe ale fragilității statale în R.D. Congo, ea nu a luat suficient în calcul acest context atunci când a conceput programele UE. Riscurile nu au fost abordate în mod corespunzător, obiectivele programelor sunt adesea prea ambițioase, condiționalitatea are un efect stimulativ slab, iar potențialul dialogului politic nu a fost exploatat pe deplin și nu a fost coordonat în mod adecvat împreună cu statele membre ale UE în toate domeniile.

93. Sarcina de reconstrucție a statului și de îmbunătățire a guvernanței în R.D. Congo va fi un proces îndelungat. Dacă, în calitate de partener principal pentru dezvoltare al R.D. Congo și de susținător al bunei guvernanțe și al drepturilor omului, UE va continua să acorde sprijin pentru guvernanță în această țară, eficacitatea acestui sprijin va trebui îmbunătățită în mod semnificativ. În acest sens, Comisia trebuie să fie mai realistă cu privire la rezultatele care pot fi obținute și atunci când concepe programele UE. De asemenea, Comisia trebuie să fie mai exigentă în relația cu autoritățile congoleze atunci când monitorizează îndeplinirea condițiilor convenite și a angajamentelor asumate [50].

94. Curtea formulează următoarele recomandări în vederea îmbunătățirii eficacității sprijinului acordat de UE pentru guvernanță în R.D. Congo:

RECOMANDAREA 1

STRATEGIA DE COOPERARE A UE

În coordonare cu alți parteneri pentru dezvoltare, în special cu statele membre ale UE, Comisia și SEAE ar trebui:

(a) în perspectiva programării pentru cel de Al unsprezecelea FED și a conceperii programelor viitoare ale UE, (i) să acorde o atenție sporită asigurării unui echilibru corespunzător între toate provinciile, ținând seama în special de provinciile cele mai sărace; (ii) să combine sprijinul de la nivel central cu programe la nivelul provinciilor care să lege descentralizarea politică și teritorială de strategii ameliorate de gestionare a resurselor naturale și de reabilitarea și dezvoltarea infrastructurii și (iii) să reexamineze sprijinul acordat de UE pentru o gestionare mai bună a resurselor naturale pe baza unei evaluări exhaustive a necesităților;

(b) să pună un accent mai mare, în dialogul cu guvernul din R.D. Congo, asupra faptului că alegerile democratice constituie un element-cheie al guvernanței și să evalueze cu atenție toate riscurile pentru a se asigura că programele UE în acest domeniu nu contribuie la consolidarea poziției regimului existent;

(c) să promoveze asumarea într-o măsură mai mare a răspunderii guvernului din R.D. Congo pentru actul de gestiune, prin sporirea sprijinului acordat pentru consolidarea capacităților instituțiilor de supraveghere naționale, în special ale comitetelor specializate ale Adunării Naționale, precum și ale instituției supreme de audit;

(d) în toate domeniile ce țin de guvernanță și care fac obiectul strategiei de cooperare a UE, să analizeze în mod sistematic necesitatea de a sprijini lupta împotriva fraudei și corupției.

RECOMANDAREA 2

RISCURI

Comisia ar trebui:

(a) la începutul programelor și, în mod regulat, în cursul implementării lor, să evalueze probabilitatea de apariție și impactul potențial al principalelor riscuri la care este expusă îndeplinirea obiectivelor programelor. Acest lucru va presupune (i) evaluarea relevanței și a credibilității politicilor și a planurilor de acțiune ale țării în ceea ce privește îmbunătățirea guvernanței în raport cu resursele financiare și instituționale disponibile și (ii) monitorizarea progreselor realizate în raport cu angajamentele asumate de autoritățile din R.D. Congo;

(b) să stabilească măsuri pentru a preveni sau a diminua riscurile și să definească în mod clar cursul de acțiune care ar trebui urmat în cazul materializării riscurilor respective.

RECOMANDAREA 3

OBIECTIVELE PROGRAMELOR

Comisia ar trebui:

(a) să concentreze obiectivele pe un număr limitat de priorități;

(b) să stabilească un calendar mai bine adaptat la mediul fiecărui program în parte;

(c) să asigure flexibilitate în cursul implementării programelor astfel încât obiectivele să poată fi revizuite în mod prompt acolo unde este necesar.

RECOMANDAREA 4

CONDIȚIONALITATEA ȘI DIALOGUL POLITIC

Comisia ar trebui:

(a) să își consolideze modul în care utilizează condiționalitatea și dialogul politic. Aceasta va presupune (i) stabilirea unor condiții clare, relevante, realiste și determinate în timp, (ii) evaluarea periodică a conformității cu condițiile convenite și (iii) o reacție fermă, proporțională și în timp util în cazul în care guvernul din R.D. Congo dă dovadă de un angajament insuficient în ceea ce privește asigurarea conformității, prin suspendarea sau anularea programului, acolo unde este necesar;

(b) să insiste ca guvernul din R.D. Congo să adopte măsurile necesare pentru a îmbunătăți modul de funcționare a grupurilor de lucru tematice și să monitorizeze punerea în aplicare a acestor măsuri;

(c) să își asume un rol de conducere mai activ în relația cu statele membre ale UE pentru a încuraja un dialog politic coordonat și pentru a crește influența Uniunii asupra guvernului din R.D. Congo.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de domnul Karel PINXTEN, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 16 iulie 2013.

Pentru Curtea de Conturi

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Președinte

[1] Prim-ministrul R.D. Congo, Augustin Matata Ponyo, a declarat următoarele: "R.D. Congo are nevoie de parteneri care să fie exigenți, dar înțelegători, proactivi, dar respectuoși, și critici, dar lucizi" (Libération, 12.12.2012).

[2] COM(2007) 643 final, 25 octombrie 2007.

[3] COM(2006) 421 final, 30 august 2006.

[4] COM(2003) 615 final, 20 octombrie 2003.

[5] Banca Mondială (2011).

[6] Trefon, Th., Congo Masquerade – The political culture of aid inefficiency and reform failure, Zed Books, Londra-New York, 2011.

[7] Indicele dezvoltării umane pentru Africa Subsahariană ca regiune a crescut de la 0,365 în 1980 la 0,463 în 2011, plasând R.D. Congo mult sub nivelul mediei regionale.

[8] Banca Africană de Dezvoltare, Analyse de la pauvreté en RDC, documentul de lucru nr. 112, august 2010.

[9] Date ale Băncii Mondiale referitor la țară pentru anul 2011.

[10] Rata de alfabetizare a populației adulte era de 67 %, iar rata de absolvire a ciclului primar era de 59 % în 2010 (Banca Mondială).

[11] http://www.fao.org/emergencies/resources/documents/resources-detail/en/c/162039/. A se vedea, de asemenea, Raportul special nr. 1/2012 "Eficacitatea ajutorului pentru dezvoltare în domeniul securității alimentare acordat de Uniunea Europeană în Africa Subsahariană", în special figura 2, tabelul 2 și anexa I (http://eca.europa.eu).

[12] Un funcționar public de la un nivel administrativ mediu câștigă mai puțin de 100 de dolari americani pe lună.

[13] Guvernul s-a constituit sub forma unui compromis politic între cinci grupări armate: fosta armată a guvernului [Forces Armées Congolaises (FAC)], Mouvement de Libération du Congo (MLC), Rassemblement Congolais pour la Démocratie (RCD), Rassemblement Congolais pour la Démocratie/Mouvement de Libération (RCD/ML) și Rassemblement Congolais pour la Démocratie/National (RCD/N), precum și miliții Mai-Mai.

[14] Rezultatele au fost imediat urmate de acuzații de manipulare, de fraudă și de încălcare a drepturilor omului. Deși numărul persoanelor înregistrate cu drept de vot în 2011 era de 32 de milioane, mai puțin de 19 milioane (în jur de 59 %) și-au exercitat efectiv acest drept. Decalajul dintre numărul persoanelor înregistrate și numărul persoanelor care au votat se explică prin sosirea tardivă a buletinelor de vot în multe dintre cele 63000 de secții de votare și prin dificultățile cu care oamenii s-au confruntat pentru a localiza secțiile în care erau înregistrați pentru vot. În provincia Katanga, simpatizantă a lui Kabila, rata persoanelor înregistrate și a celor care au votat erau cele mai mari conform datelor oficiale. În provinciile Équateur, Kasaï-Oriental și Kasaï-Occidental, simpatizante ale opoziției, aceste rate erau scăzute.

[15] Gruparea rebelă M23, sprijinită de Rwanda, reprezintă cel mai ilustrativ exemplu de grupări armate care operează în estul R.D. Congo și care contribuie la volatilitatea generală a situației, constituind principala problemă în materie de afaceri externe în al doilea semestru al anului 2012. M23 a reușit să captureze Goma, capitala strategică a provinciei Kivu de Nord. Sprijinul acordat de Rwanda pentru gruparea M23 a făcut obiectul unei atenții deosebite la Adunarea Generală a ONU în septembrie 2012, când președintele Kabila și președintele Kagame au refuzat să dea mâna în public. M23 este o mișcare rebelă formată din congolezi tutsi care făceau parte anterior din Congrès National pour la Défense du Peuple (CNDP). M23 s-a desprins din armata R.D. Congo în aprilie 2012, pe fondul presiunii exercitate asupra guvernului de a proceda la arestarea generalului Ntaganda, care era căutat de Curtea Penală Internațională pentru crime împotriva umanității.

[16] The DRC: Background and current developments, raport al Serviciul de cercetări al Congresului SUA, Ted Dagne, specialist în Afaceri africane, aprilie 2011.

[17] Decizia 2003/583/CE a Consiliului din 21 iulie 2003 privind realocarea fondurilor primite de Banca Europeană de Investiții pentru operațiunile efectuate în Republica Democratică Congo în cadrul celui de Al doilea, Al treilea, Al patrulea, Al cincilea și Al șaselea FED (JO L 198, 6.8.2003, p. 8).

[18] Alocarea aferentă celui de Al nouălea FED reprezintă suma finală alocată în urma adăugării sumelor acordate ca urmare a evaluării la jumătatea perioadei și a celei de la sfârșitul perioadei, precum și a fondurilor dezangajate din Al șaptelea și Al optulea FED.

[9999] Disarmament, demobilisation and reinsertion of former soldiers (dezarmare, demobilizare și reintegrarea foștilor soldați).

[8888] Technical Cooperation Facility (Mecanismul pentru cooperare tehnică).

[19] În iulie 2010, R.D. Congo a atins "punctul de finalizare" în cadrul programului HIPC; 12,3 miliarde de dolari americani din datoria de 13,1 miliarde de dolari americani a țării au fost șterse.

[20] Document de Stratégie pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté (DSCRP).

[21] Programme d’Actions Prioritaires (PAP).

[22] Cele mai sărace provincii care primesc în cel mai mic grad ajutor pentru dezvoltare sunt Équateur și Maniema. Cele două provincii Kasai sunt de asemenea sărace și nu beneficiază decât într-o mică proporție de ajutor pentru dezvoltare.

[23] Referendumul constituțional a avut loc la 18 decembrie 2005. Pe lângă alegerile prezidențiale, au avut loc în toată țara alegeri legislative și provinciale, și anume la 30 iulie, respectiv la 29 octombrie 2006.

[24] Program de sprijin al UE pentru procesul electoral 2005-2006.

[25] Program de sprijin, inițiat de PNUD, pentru procesul electoral 2011-2013.

[26] Program de sprijin al UE pentru procesul electoral 2011-2013.

[27] Raportul final al Misiunii UE de observare a alegerilor în Republica Democratică Congo, care a acoperit alegerile prezidențiale, legislative și provinciale din 2006. Raport datat 23.2.2007.

[28] Mandatul prezidențial care trebuia să se încheie în mod oficial la 6 decembrie 2011 nu a fost prelungit astfel încât să se țină cont de întârzierile grave care au afectat înființarea CENI (martie 2011) și promulgarea legii electorale (august 2011).

[29] Articolele 8, 9 și 96.

[30] Raportul final al Misiunii UE de observare a alegerilor în Republica Democratică Congo, care acoperea alegerile prezidențiale, legislative și provinciale din 2011.

[31] Cofinanțat de Belgia (3,7 milioane de euro), de Țările de Jos (1,1 milioane de euro) și de Regatul Unit (2,9 milioane de euro). Suedia s-a alăturat acestui sprijin într-o etapă ulterioară, prin sprijinirea activităților care luptau împotriva violenței bazate pe gen.

[32] Ministerul Justiției și al Drepturilor Omului.

[33] Consiliul Superior al Magistraturii.

[34] Pachetul Intra-ACP se referă la cooperarea cu statele ACP care face parte din cooperarea regională de care acestea beneficiază. Astfel de operațiuni pot, prin urmare, să depășească limitele conceptului de apartenență geografică.

[35] Sprijin bugetar pentru stabilizarea macroeconomică în R.D. Congo.

[36] Sprijin bugetar pentru atenuarea impactului crizei economice și financiare.

[37] Comitetul de coordonare a reformei finanțelor publice.

[38] Plan Stratégique de Réforme des Finances Publiques.

[39] Inspection Générale des Finances.

[40] Commission Économique, Financière et Contrôle Budgétaire.

[41] În 2011, bugetul total s-a ridicat la 6746 de miliarde de franci congolezi (CDF). Creditele bugetare pentru președinție, pentru prim-ministru, pentru Adunarea Națională și pentru Senat s-au ridicat la 291 de miliarde CDF (4,3 %), în timp ce creditele pentru sănătate s-au ridicat la 233 de miliarde CDF (3,5 %). Cheltuielile bugetare totale au fost în cuantum de 3515 miliarde CDF, din care 393 de miliarde CDF (11,1 %) au fost cheltuite pentru prima categorie menționată, iar 137 de miliarde CDF (3,9 %) pentru cel din urmă sector.

[42] Programul de sprijin pentru demararea procesului de descentralizare în R.D. Congo.

[43] Programul de sprijin pentru structurile parlamentare.

[44] Conform articolului 175 din Constituție, 40 % din veniturile naționale colectate în fiecare dintre provincii trebuie să le revină acestora, în cadrul așa-numitului proces de retrocesiune, în timp ce un procent de 10 % trebuie să fie alocat unui fond de investiții egalizator (Caisse Nationale de Péréquation), care ar urma să se limiteze la investițiile de capital. Scopul global constă în reducerea inegalităților de la o provincie la alta.

[45] În prezent, guvernatorii provinciilor îndeplinesc un rol dublu. Pe lângă calitatea lor de reprezentanți ai provinciilor, ei îndeplinesc totodată sarcini ce țin de administrația centrală. Șefii administrațiilor locale sunt numiți de președinte.

[46] Raportul de evaluare la jumătatea perioadei privind PAG, octombrie 2011.

[47] Raportul special nr. 17/2012 privind contribuția Fondului european de dezvoltare (FED) la o rețea rutieră sustenabilă în Africa Subsahariană (http://eca.europa.eu).

[48] De exemplu, Comité de Suivi de la Réforme de la Police (Comitetul de monitorizare a reformei în domeniul polițienesc) și Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques (Comitetul de coordonare a reformei finanțelor publice).

[49] CSDP Missions and Operations: Lessons learned processes (Misiuni și operațiuni în cadrul PSAC: procese de învățare a lecțiilor rezultate din experiența anterioară), Parlamentul European, Direcția Generală Politici Externe (PE 457.062, p. 52), aprilie 2012.

[50] Prim-ministrul R.D. Congo, Augustin Matata Ponyo, a declarat următoarele: "R.D. Congo are nevoie de parteneri care să fie exigenți, dar înțelegători, proactivi, dar respectuoși, și critici, dar lucizi" (Libération, 12.12.2012).

--------------------------------------------------

ANEXA I

PUNCTAREA PROGRAMELOR

(în milioane de euro) |

Program | Domeniu | Sumă | Instrumentul UE | Relevanță | Concepție | Rezultate | Sustenabilitate | Perioada de implementare |

Appui à la formation de l'Unité de Police Intégrée (UPI) | Poliție | 5,00 | Intra-ACP – Al nouălea FED | A | B | B | D | 7.5.2004- 31.12.2005 |

Programme d'appui à la réforme de la Police Nationale (PARP) | 11,00 | Al zecelea FED | A | B | B | C | 12.8.2010- 12.2.2015 Data de finalizare modificată prin act adițional: 12.2.2016 |

Support for Peace and Stabilisation in the eastern DRC (componenta privind poliția) | 2,90 | IdS | A | B | C | C | 20.6.2008- 30.6.2011 |

Programme Restauration de la Justice à I'Est de la République Démocratique du Congo (REJUSCO) | Justiție | 7,90 | Al nouălea FED | A | C | C | D | 11.7.2006- 31.12.2010 |

Programme d'appui à la gouvernance (PAG) – Volet Justice | 9,00 | Al nouălea FED | A | B | B | C | 25.1.2007- 31.12.2012 Data de finalizare modificată prin act adițional: 31.12.2013 |

Appui au processus électoral en RDC (APEC) | Alegeri | 105,00 | Pachet financiar suplimentar | A | B | B | C | 29.11.2004- 31.12.2010 |

Programme d'appui au processus électoral (PAPE/ APEC) | 60,00 | Al nouălea FED | A | B | B | C | 24.11.2005- 31.12.2006 |

Appui à la CENI | 3,00 | Al nouălea FED | B | C | C | C | 13.11.2007- 31.12.2009 |

Programme d'appui au cycle électoral 2011-2013 (PACE) | 47,50 | Al zecelea FED | A | B | D | D | 25.5.2011- 27.5.2014 |

Programme d'Appui Budgétaire pour la Stabilisation Économique de la RDC | Gestiunea finanțelor publice | 48,62 | Al zecelea FED/ICD | C | C | Nu se aplică | Nu se aplică | 2009 |

V-FLEX – Appui budgétaire pour atténuer les effets de la crise économique et financière en RDC | 50,00 | Al zecelea FED | C | C | Nu se aplică | Nu se aplică | 2010 |

Programme d'appui à la Gouvernance (PAG) – Volet finances publiques | 6,50 | Al nouălea FED | A | B | C | B | 25.1.2007- 31.12.2012 Data de finalizare modificată prin act adițional: 31.12.2013 |

Programme d'appui à la Gouvernance (PAG) – Volet ressources naturelles | 9,00 | Al nouălea FED | B | C | C | C | 25.1.2007- 31.12.2012 Data de finalizare modificată prin act adițional: 31.12.2013 |

Programme d'appui à la Modernisation des Finances Publiques (PAMFIP) | 10,00 | Al zecelea FED | A | A | C | B | 20.5.2010- 20.5.2015 |

Projet d'appui au démar- rage de la decentralisation en République Démocratique du Congo (PA2D) | Descentralizare | 15,00 | Al zecelea FED | A | C | C | C | 20.5.2010- 20.5.2015 |

Programme d'appui aux Parlements (PAP) | 5,00 | Al zecelea FED | A | B | B | C | 20.5.2010- 20.5.2014 Data de finalizare modificată prin act adițional: 20.5.2015 |

TOTAL | | 395,42 | | | | | | |

| |

Legendă:Pe baza metodologiei de punctare din anexa II, s-au stabilit următoarele calificative: |

A | Criteriile sunt îndeplinite |

B | Deficiențe minore |

C | Deficiențe majore |

D | Criteriile nu sunt îndeplinite |

--------------------------------------------------

ANEXA II

METODOLOGIA DE PUNCTARE

În vederea auditului, punctarea aspectelor prezentate în continuare (relevanța, concepția, rezultatele și sustenabilitatea) s-a bazat pe metodologia de monitorizare orientată spre rezultate (ROM) a Comisiei. Criteriile utilizate sunt specificate în continuare:

Relevanță |

A | Este încorporat în mod clar în politicile naționale și în strategia Comisiei Europene, corespunde angajamentelor Declarației de la Paris privind asumarea responsabilității, alinierea și armonizarea, este extrem de relevant pentru nevoile grupului-țintă. |

B | Se integrează bine în politicile naționale și în strategia Comisiei Europene (fără a fi întotdeauna explicit), este suficient de compatibil cu angajamentele Declarației de la Paris, este relevant pentru nevoile grupului-țintă. |

C | Există o serie de probleme privind coerența cu politicile naționale și cu politicile Comisiei Europene, privind compatibilitatea cu Declarația de la Paris sau privind relevanța direcționării intervențiilor. |

D | Contradicții cu politicile naționale sau cu strategia Comisiei Europene, cu angajamentele Declarației de la Paris, relevanța în raport cu nevoile este discutabilă. Sunt necesare adaptări majore. |

Concepție |

A | Un cadru logic clar și bine structurat; o logică verticală fezabilă și consecventă a obiectivelor; respectă în mod suficient criteriile SMART; indicatori verificabili în mod obiectiv; riscuri și presupoziții identificate în mod clar și gestionate; existența unei strategii de ieșire. |

B | O logică adecvată de intervenție, deși ar putea avea nevoie de unele îmbunătățiri în ceea ce privește modul în care sunt ierarhizate obiectivele, indicatorii verificabili în mod obiectiv, riscurile și presupozițiile. |

C | Problemele legate de logica de intervenție ar putea afecta performanța proiectului și capacitatea de monitorizare și de evaluare a progresului; sunt necesare îmbunătățiri. |

D | Logica de intervenție este deficitară și necesită o revizuire majoră pentru ca proiectul să aibă o șansă de reușită. |

Rezultate |

⇒ Pentru proiecte încheiate

A | Beneficiile și capacitățile ce decurg în urma rezultatelor sunt disponibile, de bună calitate și utilizate de toate grupurile-țintă. |

B | Rezultatele sunt în general de bună calitate, disponibile și utilizate de majoritatea grupurilor-țintă. Se mai pot aduce îmbunătățiri, însă fără ca acest lucru să aibă un impact serios asupra eficacității. |

C | Sunt disponibile anumite beneficii, însă nu întotdeauna de cea mai bună calitate. Sunt necesare îmbunătățiri pentru a asigura atingerea scopului proiectului sub aspectul calității, al razei de acțiune și al disponibilității. |

D | Rezultatele nu sunt disponibile în majoritatea cazurilor și sunt de calitate proastă. Sunt necesare modificări majore pentru a putea obține rezultate. |

⇒ Pentru proiecte în curs

A | Este probabilă atingerea în totalitate a rezultatelor în ceea ce privește calitatea și sfera de acoperire. Efectele negative au fost atenuate. |

B | Rezultatele vor fi obținute cu limitări minore; efectele negative nu au afectat programul într-un mod major. |

C | Rezultatele vor fi atinse numai parțial, printre altele din cauza efectelor negative la care managementul nu a reușit să se adapteze complet. Trebuie luate măsuri corective pentru a îmbunătăți capacitatea de a obține rezultate. |

D | Proiectul nu își va atinge scopul decât dacă se iau măsuri majore și esențiale de remediere. |

Sustenabilitate |

⇒ Sustenabilitatea financiară/economică

A | Potențial foarte bună; costurile cu serviciile și întreținerea sunt acoperite sau sunt accesibile; factorii externi nu vor schimba acest aspect. |

B | Este probabil să fie bună, însă pot apărea probleme, în special în urma schimbărilor factorilor economici externi. |

C | Trebuie soluționate problemele privind sustenabilitatea financiară, fie sub aspectul instituțiilor sau grupurilor-țintă, fie sub aspectul costurilor, fie sub aspectul schimbării contextului economic. |

D | Foarte discutabilă dacă nu se realizează schimbări majore. |

⇒ Gradul de asumare a responsabilității

A | Structurile și instituțiile locale sunt puternic implicate în toate fazele de implementare și se angajează să continue să producă și să utilizeze rezultatele după expirarea finanțării acordate de Comisia Europeană. |

B | Implementarea este bazată în mare parte pe structuri și instituții locale, care sunt și ele implicate într-un anumit grad în procesul decizional. Probabilitatea sustenabilității este bună, însă sunt posibile îmbunătățiri. |

C | Proiectul utilizează în principal aranjamente ad-hoc, nefăcând în mod suficient apel la structuri și instituții locale pentru a asigura sustenabilitatea. Nu se garantează rezultate continue. Sunt necesare măsuri corective. |

D | Proiectul depinde complet de structuri ad-hoc, fără a avea perspective de sustenabilitate. Sunt necesare modificări fundamentale pentru a face posibilă sustenabilitatea. |

--------------------------------------------------