COMUNICAREA COMISIEI

Ghid privind articolele 34-36 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE)

(Text cu relevanță pentru SEE)

(2021/C 100/03)

PREFAȚĂ

Planul de acțiune pe termen lung pentru o mai bună implementare și asigurare a respectării normelor privind piața unică (denumit în continuare „Planul de acțiune privind asigurarea respectării normelor referitoare la piața unică”) (1), adoptat în martie 2020, plasează piața unică și asigurarea respectării acesteia în centrul său. Pentru a îmbunătăți conformitatea și a evita segmentarea pieței, în cadrul acțiunii 1 din Planul de acțiune privind asigurarea respectării normelor referitoare la piața unică, Comisia va furniza instrumente de orientare mai specifice pentru autoritățile naționale și părțile interesate. De asemenea, este prevăzută actualizarea Ghidului privind aplicarea articolelor 34-36 din TFUE.

În consecință, acesta este contextul în care Comisia a actualizat prezentul ghid. Prezentul document își propune să faciliteze aplicarea dreptului UE privind libera circulație a mărfurilor, să consolideze asigurarea respectării normelor și să contribuie la valorificarea beneficiilor pe care piața internă a bunurilor le poate oferi întreprinderilor și consumatorilor din UE. Scopul său este acela de a asigura o mai bună înțelegere a aplicării articolelor 34-36 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), în lumina celei mai relevante jurisprudențe a Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) în acest domeniu. Prezentul document urmărește să consolideze o aplicare coerentă a principiului liberei circulații a mărfurilor la nivelul întregii piețe interne, contribuind la înlăturarea oricăror obstacole rămase și la prevenirea apariției unor obstacole noi.

Ghidul dezvoltă ediția anterioară din anul 2009 (2) și include cea mai relevantă jurisprudență a CJUE din ultimii unsprezece ani, pentru a garanta o prezentare cuprinzătoare și actualizată a aplicării articolelor 34-36 din TFUE. Cu toate că acest ghid sintetizează jurisprudența relevantă și furnizează comentarii suplimentare, nu poate fi considerat a fi exhaustiv. Ghidul nu este un document cu forță juridică obligatorie.

Legislația și hotărârile UE menționate în acest ghid se regăsesc în EUR-Lex (3), iar hotărârile Curții sunt disponibile și pe pagina web a CJUE (4).

CUPRINS

1. Rolul și importanța liberei circulații a mărfurilor pe piața internă 41

2. Dispozițiile tratatului 41

3. Domeniul de aplicare al articolului 34 din TFUE 42

3.1. Condiții generale 42

3.1.1. Domeniul nearmonizat 42

3.1.2. Definiția „mărfurilor” 42

3.1.3. Destinatari 43

3.1.4. Măsuri active și pasive 44

3.2. Domeniul de aplicare teritorial 45

3.3. Comerțul transfrontalier 45

3.4. Tipuri de restricții în temeiul articolului 34 din TFUE 46

3.4.1. Restricții cantitative 46

3.4.2. Măsuri cu efect echivalent 46

3.4.2.1. Restricții de utilizare 47

3.4.2.2. Modalități de vânzare discriminatorii 48

3.5. Principiul recunoașterii reciproce 49

4. Tipuri de măsuri 51

4.1. Dispoziții naționale referitoare la importuri (licențe de import, inspecții și controale) 51

4.2. Obligații de numire a unui reprezentant sau de a dispune de spații de depozitare în statul membru de import 51

4.3. Interdicții la nivel național împotriva unor anumite produse/substanțe 52

4.4. Măsuri privind prețurile 53

4.5. Procedurile de autorizare 55

4.5.1. Omologarea de tip 55

4.5.2. Înmatricularea autoturismelor 56

4.6. Restricții privind publicitatea 56

4.7. Reglementări tehnice conținând cerințe privind prezentarea mărfurilor (greutate, compoziție, prezentare, etichetare, formă, dimensiune, ambalaj) 57

4.8. Indicații de origine, mărci de calitate, încurajarea achiziționării de produse naționale 58

4.9. Restricții privind vânzările la distanță (vânzări pe internet, comandă prin poștă etc.) 59

4.10. Obligațiile privind garanția 59

4.11. Rambursarea și importurile paralele 60

4.12. Obligația utilizării limbii naționale 62

4.13. Restricții privind importurile de mărfuri pentru uz personal 62

5. Produse agricole 63

6. Restricțiile la export (articolul 35 din TFUE) 64

6.1. Definiția „exporturilor” 64

6.2. Restricții cantitative și măsuri cu efect echivalent 64

7. Justificări ale restricțiilor în calea comerțului 66

7.1. Articolul 36 din TFUE 66

7.1.1. Moralitate, politică și securitate publică 67

7.1.2. Protecția sănătății și a vieții persoanelor, animalelor și plantelor (principiul precauției) 68

7.1.3. Protejarea bunurilor de patrimoniu național cu valoare artistică, istorică sau arheologică 69

7.1.4. Protecția proprietății industriale și comerciale 69

7.2. Cerințe imperative 71

7.2.1. Protecția mediului 72

7.2.2. Protecția consumatorilor 73

7.2.3. Alte cerințe imperative 73

7.3. Testul proporționalității 74

7.4. Sarcina probei 76

8. Relația cu alte libertăți și articole ale tratatului privind libera circulație a mărfurilor 76

8.1. Libertățile fundamentale 76

8.1.1. Articolul 45 din TFUE – Libera circulație a lucrătorilor 76

8.1.2. Articolele 49 și 56 din TFUE – Libertatea de stabilire și de a presta servicii 77

8.1.3. Articolul 63 din TFUE și următoarele – Libera circulație a capitalurilor și a plăților 79

8.2. Alte articole relevante din tratat 79

8.2.1. Articolul 18 din TFUE – Nediscriminarea pe motiv de cetățenie sau naționalitate 79

8.2.2. Articolele 28 și 30 din TFUE – Uniunea vamală 80

8.2.3. Articolul 37 din TFUE – Monopoluri de stat 80

8.2.4. Articolul 107 din TFUE – Ajutoare de stat 82

8.2.5. Articolul 110 din TFUE – Dispoziții fiscale 83

8.2.6. Articolul 351 din TFUE 84

9. Aplicarea articolelor 34 și 35 din TFUE 84

9.1. Efect direct – acțiuni civile 84

9.2. SOLVIT 84

9.3. Acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolelor 258 și 260 din TFUE 85

9.3.1. Procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor 85

9.3.2. Plângeri 85

10. Instrumente conexe ale legislației secundare 86

10.1. Directiva (UE) 2015/1535 a Parlamentului European și a Consiliului din 9 septembrie 2015 referitoare la procedura de furnizare de informații în domeniul reglementărilor tehnice și al normelor privind serviciile societății informaționale 86

10.2. Regulamentul (UE) 2019/515 – Regulamentul privind recunoașterea reciprocă 87

10.3. Regulamentul (CE) nr. 2679/98 – Regulamentul privind „căpșunile” 87

1. ROLUL ȘI IMPORTANȚA LIBEREI CIRCULAȚII A MĂRFURILOR PE PIAȚA INTERNĂ

Piața internă este una dintre cele mai mari realizări ale UE. Ea se află în centrul proiectului european, a stimulat creșterea economică în ultimele decenii și a adus beneficii concrete consumatorilor și întreprinderilor europene. O piață unică funcțională devine și mai importantă în timpul crizelor sanitare, precum pandemia de COVID-19. Ea permite circulația liberă a produselor, asigurând disponibilitatea acestora și accesul la produse al celor care au cea mai mare nevoie de ele la nivelul întregii UE.

Integritatea pieței unice este, de asemenea, un instrument necesar pentru sprijinirea redresării colective a economiilor tuturor statelor membre. În această privință, nu numai că piața internă permite cetățenilor UE să beneficieze de o varietate mai mare de produse, dar oferă și operatorilor economici din UE acces la o piață internă vastă, stimulând comerțul și concurența și îmbunătățind eficiența.

Piața internă actuală facilitează comerțul cu produse în cadrul celor 27 de state membre ale UE, cu o populație totală de peste 450 de milioane de locuitori, și oferă consumatorilor posibilitatea de a alege dintr-o gamă amplă de produse. În același timp, libera circulație a mărfurilor este benefică pentru mediul de afaceri, întrucât aproximativ 75 % din schimburile comerciale din interiorul Uniunii Europene sunt reprezentate de mărfuri. Piața unică europeană permite societăților comerciale din UE să creeze o platformă solidă într-un cadru deschis, divers și competitiv. Această forță încurajează creșterea economică și crearea de locuri de muncă în UE și asigură societăților europene resursele necesare pentru a se bucura de succes pe piața internațională. Prin urmare, o piață internă funcțională a mărfurilor constituie o componentă esențială a prosperității actuale și viitoare a Uniunii Europene într-o economie globalizată (5).

Din punct de vedere juridic, principiul liberei circulații a mărfurilor a reprezentat un element-cheie al creării și dezvoltării pieței interne. Articolele 34-36 din TFUE definesc domeniul de aplicare și conținutul principiului prin interzicerea restricțiilor nejustificate împotriva comerțului din interiorul Uniunii Europene. Cu toate acestea, ele sunt aplicabile doar în domenii nearmonizate.

Legislația de armonizare constă în regulamente și directive ale UE care urmăresc crearea unor norme comune care sunt aplicabile în toate statele membre. În timp ce regulamentele sunt acte direct aplicabile cu forță juridică obligatorie care trebuie să fie aplicate în toate elementele lor în întreaga UE, directivele sunt acte care doar stabilesc un obiectiv pe care toate statele membre trebuie să îl îndeplinească. Legislația armonizată a definit piața internă în mai multe domenii, consacrând principiul liberei circulații a mărfurilor în termeni concreți, pentru produse specifice. Cu toate acestea, funcția fundamentală a principiilor din tratat, de punct de sprijin și mecanism de siguranță pentru piața internă, rămâne neschimbată.

În prezent, libera circulație a mărfurilor este reglementată de numeroase politici și se integrează armonios într-o piață internă responsabilă, care garantează accesul neîngrădit la produse de calitate superioară și asigură un grad înalt de protecție al altor interese publice.

2. DISPOZIȚIILE TRATATULUI

Principalele dispoziții ale tratatului referitoare la libera circulație a mărfurilor sunt:

— Articolul 34 din TFUE, care se referă la importurile din interiorul UE și interzice „restricțiile cantitative și oricare alte măsuri cu efect echivalent” între statele membre; acesta prevede că „între statele membre sunt interzise restricțiile cantitative la import, precum și orice măsuri cu efect echivalent”.

— Articolul 35 din TFUE, care se referă la exporturile între state membre și interzice, de asemenea, „restricțiile cantitative și oricare alte măsuri cu efect echivalent”. Articolul prevede următoarele: „Între statele membre sunt interzise restricțiile cantitative la export, precum și orice măsuri cu efect echivalent”.

— Articolul 36 din TFUE, care prevede derogări de la libertățile aferente pieței interne stabilite prin articolele 34 și 35 din TFUE, în cazurile justificate din anumite motive specifice. Articolul prevede următoarele: „Dispozițiile articolelor 34 și 35 nu se opun interdicțiilor sau restricțiilor la import, la export sau de tranzit, justificate pe motive de morală publică, de ordine publică, de siguranță publică, de protecție a sănătății și a vieții persoanelor și a animalelor sau de conservare a plantelor, de protejare a unor bunuri de patrimoniu național cu valoare artistică, istorică sau arheologică sau de protecție a proprietății industriale și comerciale. Cu toate acestea, interdicțiile sau restricțiile respective nu trebuie să constituie un mijloc de discriminare arbitrară și nici o restricție disimulată în comerțul dintre statele membre.”

De asemenea, capitolul din tratat privind interzicerea restricțiilor cantitative între statele membre conține, la articolul 37 din TFUE, normele referitoare la adaptarea monopolurilor de stat cu caracter comercial. Rolul său în relație cu articolele 34-36 din TFUE este descris pe scurt în capitolul 6 al prezentului ghid, care face referire și la alte articole din tratat.

3. DOMENIUL DE APLICARE AL ARTICOLULUI 34 DIN TFUE

3.1. Condiții generale

3.1.1. Domeniul nearmonizat

În timp ce articolele 34-36 din TFUE pun bazele principiului liberei circulații a mărfurilor, acestea nu constituie singurul criteriu juridic de evaluare a compatibilității măsurilor naționale cu reglementările pieței interne. Aceste articole din tratat se aplică atunci când un anumit produs nu este reglementat sau este reglementat doar parțial în legislația de armonizare a UE. Acest lucru s-ar întâmpla dacă specificațiile tehnice ale unui anumit produs sau condițiile de comercializare a acestuia ar face obiectul armonizării prin intermediul unor directive sau regulamente adoptate de UE. Prin urmare, regula de bază este că, dacă un anumit aspect a făcut obiectul unei armonizări exhaustive la nivelul UE, orice măsură națională introdusă în acest sens trebuie evaluată din perspectiva dispozițiilor măsurii de armonizare respective și nu din perspectiva dreptului primar (6). Cu toate acestea, în situațiile de transpunere incorectă a legislației secundare care își propune eliminarea barierelor existente pe piața internă, persoanele fizice cărora li s-a adus un prejudiciu printr-o astfel de transpunere incorectă pot face apel la dispozițiile tratatului privind libera circulație a mărfurilor, pentru a-și trage la răspundere statul membru de origine pentru o încălcare a dreptului Uniunii (7).

Așadar, atunci când legislația secundară este relevantă, orice măsură națională având legătură cu aceasta trebuie să fie evaluată în funcție de dispozițiile de armonizare (8). Acest lucru se datorează faptului că legislația de armonizare poate fi înțeleasă ca având rol de concretizare a principiului liberei circulații a mărfurilor prin stabilirea drepturilor și obligațiilor efective care trebuie să fie respectate în cazul anumitor produse.

Acest lucru s-a observat în cauza C-292/12, Ragn-Sells, care a vizat anumite documente contractuale elaborate de o municipalitate în cadrul unei proceduri de atribuire a unei concesiuni de servicii pentru colectarea și transportul deșeurilor produse pe teritoriul său. Curtea a precizat că, din moment ce Regulamentul (CE) nr. 1013/2006 al Parlamentului European și al Consiliului (9) privind transferurile de deșeuri vizează furnizarea unui set armonizat de proceduri, prin care transferurile de deșeuri pot fi limitate pentru a asigura protecția mediului înconjurător, nu a fost nevoie să se analizeze dacă măsura națională respecta articolele 34-36 din TFUE (10). Chiar și după mai multe decenii de activitate susținută a legiuitorului UE în ceea ce privește adoptarea unui sistem de norme armonizate, dispozițiile tratatului referitoare la libera circulație a mărfurilor nu au devenit redundante; domeniul de activitate al acestora este în continuare remarcabil. Se întâmplă frecvent ca anumite domenii să nu fie armonizate deloc sau să fie supuse doar unei armonizări parțiale. Atunci când legislația de armonizare nu poate fi identificată sau nu este exhaustivă, se aplică articolele 34-36 din TFUE. În acest sens, articolele tratatului au rol de mecanism de siguranță, garantând verificarea compatibilității cu legislația UE a oricărui obstacol în calea comerțului de pe piața internă.

3.1.2. Definiția „mărfurilor”

Articolele 34 și 35 din TFUE se referă la importurile și exporturile de mărfuri și de produse de orice tip. Orice marfă poate face obiectul articolelor tratatului, cu condiția să prezinte valoare economică: „prin mărfuri, în sensul tratatului, trebuie înțelese produsele care pot fi evaluate în bani și care pot constitui, ca atare, obiectul unor tranzacții comerciale” (11).

În jurisprudența sa, Curtea de Justiție a clarificat denumirea corectă a anumitor produse. De exemplu, lucrările de artă sunt considerate mărfuri (12). Monedele ieșite din circulație, bancnotele și cecurile la purtător (13) se încadrează în definiția mărfurilor, dar nu și donațiile în natură (14). Deșeurile sunt considerate mărfuri, indiferent dacă pot fi reciclate sau reutilizate sau nu (15). Energia electrică (16) și gazele naturale (17) sunt, de asemenea, considerate mărfuri, la fel ca sângele uman, plasma și produsele medicinale derivate din acestea (18).

Cu toate acestea, este important să se stabilească o distincție juridică între mărfuri și servicii, conform libertăților prevăzute în tratate (19). De exemplu, în timp ce peștele reprezintă, cu siguranță, o marfă, drepturile de pescuit și autorizațiile pentru pescuitul cu undița nu se supun neapărat principiului liberei circulații a mărfurilor. Acestea constituie, mai degrabă, o „prestare a unui serviciu” în sensul dispozițiilor din tratat privind libertatea de a presta servicii (20). Dacă o măsură adoptată de stat afectează atât libertatea de a presta servicii, cât și libera circulație a mărfurilor, Curtea poate examina măsura în raport cu ambele libertăți. De exemplu, în cauza 591/17, Austria/Germania, privind o taxă pentru utilizarea infrastructurii și scutirea de la taxa pe autovehicule pentru vehiculele înmatriculate în Germania, Curtea a avut în vedere articolul 34 din TFUE și libertatea de a presta servicii în temeiul articolului 56 din TFUE. Totodată, Curtea a evaluat cauza în raport cu principiile nediscriminării, în conformitate cu articolul 18 din TFUE și cu articolul 92 din TFUE, care interzic orice discriminare în domeniul transporturilor (21).

3.1.3. Destinatari

Articolele 34-36 din TFUE se referă la măsurile adoptate de statele membre. Aceste dispoziții au fost interpretate în sens larg drept obligatorii nu numai pentru autoritățile naționale, ci și pentru toate celelalte autorități dintr-o țară, inclusiv pentru autoritățile locale și regionale (22), precum și pentru organismele judiciare sau administrative dintr-un stat membru (23). Aceasta include, în mod evident, măsurile adoptate de către toate organele având rol de „entități de drept public”. În plus, articolele 34-36 din TFUE se pot aplica în cazul măsurilor adoptate de actori nestatali sau de alte organisme instituite în temeiul dreptului privat, cu condiția ca acestea să îndeplinească anumite funcții suverane sau activitățile lor să poată fi atribuite în alt mod statului. Într-adevăr, măsurile adoptate de un organism profesional cu atribuții de reglementare și disciplinare în domeniul său profesional, conferite prin legislația națională, se pot încadra în domeniul de aplicare al articolului 34 din TFUE (24).

Același lucru este valabil pentru activitățile entităților de drept privat, dar care sunt înființate prin lege, finanțate în principal de către guvern sau prin contribuții obligatorii ale întreprinderilor dintr-un anumit sector de activitate și/sau ai căror membri sunt numiți de către autoritățile publice, sau supravegheate de către acestea, și care pot fi considerate, prin urmare, activități ale statului (25). În cauza Fra.bo, Curtea a constatat că articolul 34 din TFUE se aplică orizontal unui organism de certificare de drept privat. Autoritățile naționale au considerat că produsele certificate de acest organism sunt conforme cu dreptul național. În virtutea acestei competențe dobândite de facto, organismul de certificare avea competența de a reglementa accesul produselor, în cazul de față, al garniturilor din cupru, pe piața germană (26). Curtea a recunoscut că declarațiile publice ale unui funcționar al statului, chiar dacă nu au valoare juridică, pot fi atribuite unui stat membru și pot constitui un obstacol în calea liberei circulații a mărfurilor. În mod specific, astfel de situații ar surveni dacă destinatarii declarațiilor pot presupune în mod rezonabil că aceste declarații ale unui funcționar reflectă o poziție oficială (27).

Deși termenul „stat membru” a fost interpretat în sens larg, acesta nu se aplică în general măsurilor „exclusiv” private sau măsurilor adoptate de persoane sau de societăți private, întrucât acestea nu pot fi atribuite statului. Cu toate acestea, în cauza 265/95 Comisia/Franța, Curtea a considerat că neluarea de către Franța a tuturor măsurilor necesare și proporționale pentru prevenirea acțiunilor nocive întreprinse de persoane private (în cazul respectiv a acțiunilor de sabotare a mărfurilor agricole de import întreprinse de către agricultorii francezi) constituie o încălcare a articolului 34 din TFUE coroborat cu articolul 4 alineatul (3) din TFUE (28). Deși restricția s-a produs ca urmare a acțiunilor unor persoane fizice, s-a constatat că un stat membru a încălcat dreptul UE neluând suficiente măsuri pentru a proteja libera circulație a acestor mărfuri.

În cele din urmă, articolul 34 din TFUE s-a aplicat și în cazul măsurilor adoptate de instituțiile UE. Totuși, în ceea ce privește controlul judiciar, legiuitorul UE trebuie să beneficieze de o largă putere de apreciere. În consecință, legalitatea unei măsuri adoptate de o instituție a UE poate fi afectată doar dacă măsura este vădit inadecvată în relație cu obiectivul urmărit de instituția competentă (29).

3.1.4. Măsuri active și pasive

Deseori caracterizată ca un drept la apărare, aplicarea articolului 34 din TFUE în cazul măsurilor naționale care îngreunează comerțul transfrontalier presupune neapărat o activitate întreprinsă de un stat. Prin urmare, măsurile care fac obiectul articolului 34 din TFUE constau în principal în dispoziții obligatorii din legislația statelor membre. Cu toate acestea, și măsurile fără caracter obligatoriu pot constitui o încălcare a articolului 34 din TFUE (30). Acest lucru se întâmplă în cazul practicilor administrative care pot constitui un obstacol pentru libera circulație a mărfurilor dacă prezintă un anumit grad de consecvență și de generalitate (31).

Exemple de practici administrative pe care Curtea de Justiție le consideră măsuri cu efect echivalent: un refuz sistematic de a acorda omologarea de tip pentru echipamentele de francat, care era, prin natura sa, o măsură protecționistă și discriminatorie (32), clasificarea sistematică drept medicamente pe baza funcțiilor îndeplinite și, în absența autorizației de introducere pe piață, retragerea de pe piață a produselor din plante medicinale, produse sau comercializate în mod legal ca suplimente alimentare sau produse de dietă în alte state membre (33), clasificarea automată a preparatelor din vitamine drept „medicamente” după ce au fost produse sau comercializate în mod legal ca suplimente alimentare în alte state membre, în cazul în care conțin de trei ori mai multe vitamine (34) și impunerea obligației ca alimentele îmbogățite produse sau comercializate în mod legal în alte state membre să poată fi comercializate în Danemarca doar dacă se demonstrează că această îmbogățire cu nutrienți răspunde unei nevoi a populației daneze (35).

Având în vedere obligațiile statelor membre conform articolului 4 alineatul (3) din TFUE, potrivit căruia acestea trebuie să ia toate măsurile adecvate pentru a asigura respectarea obligațiilor din tratat și efectul util al dreptului Uniunii, Curtea a constatat că articolul 34 din TFUE interzice nu numai acele acțiuni ale statului care constituie o încălcare, ci și absența acțiunilor. Acest lucru se poate întâmpla atunci când un stat membru nu adoptă măsurile necesare pentru a gestiona obstacolele la adresa liberei circulații a mărfurilor, iar obstacolul respectiv poate fi și rezultatul acțiunilor unor persoane fizice. În cauza C-265/95, Franța a fost considerată responsabilă pentru acțiunile fermierilor săi, care urmăreau restricționarea importului de mărfuri agricole din statele membre învecinate prin interceptarea autocamioanelor care transportau aceste mărfuri sau prin distrugerea încărcăturii acestora. Neintervenția autorităților naționale împotriva acestor acțiuni a fost considerată o încălcare a articolului 34 din TFUE, statele membre fiind obligate să asigure libera circulație a produselor pe propriul teritoriu prin adoptarea măsurilor necesare și adecvate de prevenire a oricăror restricții impuse ca urmare a acțiunilor unor persoane private (36).

În plus, articolul 34 din TFUE poate crea o obligație referitoare la rezultat. Această obligație este încălcată dacă un stat membru nu îndeplinește obiectivele ca urmare a inactivității sau activității sale insuficiente. De exemplu, în cauza C-309/02, într-o decizie preliminară, Curtea a constatat că normele germane erau contrare articolului 34 din TFUE, deoarece nu asigurau posibilitatea părților private de a participa în mod real la sistemul german obligatoriu de preluare a ambalajelor de unică folosință pentru băuturi (37).

3.2. Domeniul de aplicare teritorial

Obligația de a respecta dispozițiile articolelor 34-36 din TFUE se aplică tuturor statelor membre din UE. În plus, dispozițiile tratatului se pot aplica teritoriilor europene pentru ale căror relații externe este responsabil un stat membru și, de asemenea, teritoriilor de peste mări care depind de un stat membru sau care sunt asociate cu un stat membru în alt mod (38).

Pentru o listă completă a teritoriilor în care se aplică articolul 34 din TFUE, a se consulta anexa la prezentul ghid.

În ceea ce privește țările AELS care sunt părți contractante ale Acordului privind SEE și Turcia, comerțul cu mărfuri între acestea și statele membre este reglementat prin acorduri specifice, nu prin TFUE. Prin urmare, produsele menționate la articolul 8 alineatul (3) din Acordul privind SEE care provin din Islanda, Liechtenstein și Norvegia beneficiază de liberă circulație în UE, în temeiul articolului 11 din Acordul SEE. Produsele industriale provenite din Turcia beneficiază de liberă circulație în UE în temeiul articolelor 5-7 din Decizia nr. 1/95 a Consiliului de asociere CE-Turcia din 22 decembrie 1995 cu privire la faza finală a uniunii vamale (39).

3.3. Comerțul transfrontalier

Domeniul de aplicare al articolului 34 din TFUE se limitează la obstacolele în calea comerțului dintre statele membre. Prin urmare, este nevoie de un element transfrontalier pentru ca o cauză să fie evaluată în temeiul acestei dispoziții. Măsurile strict naționale, care afectează doar mărfurile comercializate pe plan intern, nu se încadrează în domeniul de aplicare al articolelor 34-36 din TFUE. Pentru ca o măsură să îndeplinească cerința transfrontalieră, este suficient ca aceasta să poată afecta indirect sau potențial schimburile comerciale în interiorul UE (40).

Teoretic, elementul transfrontalier necesar din dispozițiile tratatului nu împiedică statele membre să aplice produselor naționale un tratament mai puțin favorabil decât celor de import („discriminare inversă”), deși este improbabil ca acest lucru să se întâmple în practică. Deși articolul 34 din TFUE se aplică atunci când un produs intern este reimportat, adică părăsește statul membru, dar este importat înapoi (41), nu se aplică și în cazurile în care singurul scop al reimportului este de a eluda normele interne (42).

Cerința transfrontalieră poate fi îndeplinită și în cazul în care produsul doar tranzitează statul membru în cauză. În acest sens, articolul 36 din TFUE precizează în mod clar că restricțiile privind „mărfurile aflate în tranzit” fac obiectul dispozițiilor de la articolele 34 și 35 din TFUE.

Principiul liberei circulații a mărfurilor se aplică produselor care provin din state membre și celor din țări terțe aflate în liberă circulație în statele membre. Potrivit articolului 29 din TFUE, se consideră că produsele care provin din țări terțe circulă în mod liber într-un stat membru dacă au fost îndeplinite formalitățile de import și au fost percepute taxele vamale corespunzătoare. În cauza C-30/01, Comisia/Regatul Unit, Curtea a confirmat că, potrivit articolului 29 alineatul (2) din TFUE, măsurile adoptate în scopurile schimburilor comerciale în interiorul Uniunii se aplică în același mod și produselor care provin din state membre, și celor care provin din țări terțe (43).

Conform jurisprudenței constante, o măsură națională nu este exclusă din domeniul de aplicare al interdicției prevăzute de articolele 34-35 din TFUE din simplul motiv că obstacolul pe care îl creează este redus și deoarece există posibilitatea ca produsele să fie comercializate pe alte căi (44). Chiar dacă o măsură are o semnificație economică relativ minoră, se aplică doar unei zone geografice foarte limitate din teritoriul național (45) sau afectează doar un număr limitat de importuri/exporturi sau de operatori economici, ea poate constitui o măsură interzisă cu efect echivalent.

Cu toate acestea, măsurile publice care sunt prea incerte și prea indirecte pentru a avea un efect restrictiv asupra comerțului dintre statele membre pot fi diferențiate față de cele de mai sus (46). De exemplu, în cauza C-297/05, Curtea a considerat că o formalitate administrativă adoptată de Țările de Jos care implica identificarea vehiculelor importate în țară înainte de înmatricularea lor „nu era susceptibilă de a avea vreun efect disuasiv asupra importului unui vehicul în Țările de Jos sau de a face ca importul de vehicule să fie mai puțin atractiv” (47). Astfel, această măsură nu a fost vizată de articolul 34 din TFUE.

3.4. Tipuri de restricții în temeiul articolului 34 din TFUE

3.4.1. Restricții cantitative

Restricțiile cantitative au fost definite ca măsuri care au caracterul de interdicție totală sau parțială a importurilor sau a tranzitului (48). Exemple de astfel de măsuri sunt interzicerea totală a importurilor sau un sistem de contingente (49). Altfel spus, se aplică restricții cantitative atunci când se atinge un plafon al importurilor sau exporturilor. Cu toate acestea, articolul 34 din TFUE vizează doar cotele netarifare, căci cotele tarifare fac obiectul articolului 30 din TFUE, care interzice taxele vamale asupra importurilor și a exporturilor și taxele cu un efect echivalent.

O restricție cantitativă poate fi instituită prin lege sau poate constitui doar o practică administrativă. Prin urmare, în domeniul de aplicare al articolului 34 din TFUE sunt incluse și sistemele de contingente mascate sau ascunse.

3.4.2. Măsuri cu efect echivalent

Termenul „măsuri cu efect echivalent” are un domeniu de aplicare mult mai larg decât o restricție cantitativă. Deși diferența dintre restricțiile cantitative și măsurile cu efect echivalent este neclară, importanța practică a acesteia este limitată în condițiile în care reglementările se aplică în general în manieră similară atât în cazul restricțiilor cantitative, cât și al măsurilor cu efect echivalent.

În cauza Dassonville, Curtea de Justiție a interpretat definiția și domeniul de aplicare al măsurilor cu efect echivalent după cum urmează (50):

„Toate reglementările comerciale ale statelor membre care pot constitui, în mod direct sau indirect, efectiv sau potențial, un obstacol în calea schimburilor comerciale intracomunitare trebuie considerate măsuri cu efect echivalent restricțiilor cantitative”.

Această definiție a fost confirmată în jurisprudența ulterioară, cu modificări minore. Termenul „reglementări comerciale” nu mai apare foarte frecvent în prezent, formula Dassonville nefiind limitată la reglementări comerciale, aceasta incluzând, între altele, reglementări tehnice și chiar acte fără caracter obligatoriu.

În cauza Dassonville, Curtea a subliniat că cel mai important element care stabilește dacă o măsură națională este inclusă sau nu în domeniul de aplicare al articolului 34 din TFUE este efectul său [„(...) putând constitui, în mod direct sau indirect, efectiv sau potențial (...)”] (51). Prin urmare, aspectul discriminatoriu al unei măsuri naționale nu mai reprezintă factorul decisiv pentru aplicarea articolului 34 din TFUE.

Hotărârea de referință a Curții în cauza Cassis de Dijon (52) a reafirmat această abordare. Recunoscând că diferențele dintre reglementările naționale ale statelor membre pot limita schimburile comerciale de mărfuri, Curtea a confirmat că articolul 34 din TFUE poate include și măsurile naționale care se aplică, în egală măsură, mărfurilor interne și importate. În acest caz, statele membre pot obține derogări recurgând atât la prevederile articolului 36 din TFUE, cât și la cerințele imperative, un concept consacrat pentru prima dată prin această hotărâre.

În rezumat, articolul 34 din TFUE se aplică în cazul măsurilor naționale care discriminează mărfurile de import (așa-numitele măsuri aplicabile diferențiat) și al măsurilor naționale care, în drept, par să se aplice în mod egal mărfurilor naționale și celor de import, dar care, de fapt, impun o sarcină suplimentară asupra importurilor (așa-numitele măsuri aplicabile nediferențiat) (53). Această sarcină se datorează faptului că mărfurile de import trebuie să respecte două seturi de norme – cele prevăzute de statul membru de fabricație și cele aplicabile în statul membru de import.

Ulterior, măsurile cu efect echivalent unei restricții cantitative au început să includă și orice alte măsuri capabile să îngreuneze accesul pe piață (54). În acest sens, Curtea a precizat următoarele în hotărârea pronunțată în cauza Comisia/Spania (55): „jurisprudența arată în mod clar că o măsură, chiar dacă nu are scopul sau efectul de a aplica un tratament mai puțin favorabil produselor din alte state membre, este inclusă în noțiunea de măsură echivalentă unei restricții cantitative în sensul articolului 34 din TFUE dacă îngreunează accesul pe piața unui stat membru pentru mărfuri din alte state membre”.

Prezumția pe baza căreia se realizează așa-numitul test privind accesul pe piață este că, pentru produsele de import, condițiile de acces sunt oarecum mai dificile. Deseori, Curtea pune accentul pe evaluarea gradului în care măsura vizată poate avea o influență considerabilă asupra comportamentului consumatorilor, făcând mai puțin atractivă achiziționarea unui produs de import (56).

Prin urmare, definiția măsurilor cu efect echivalent este amplă și evoluează în permanență. De exemplu, Curtea a considerat în cauza C-591/17, Austria/Germania, că o taxă pentru utilizarea infrastructurii și scutirea vehiculelor înmatriculate în Germania de la taxa pe autovehicule este în măsură să restricționeze accesul mărfurilor din alte state membre pe piața germană și, astfel, constituie o restricționare a liberei circulații a mărfurilor. Aceasta a arătat că, deși pentru mărfurile transportate în aceste condiții nu s-a perceput taxa pentru utilizarea infrastructurii, această taxă putea afecta mărfurile livrate folosind autoturisme cu o masă de cel mult 3,5 tone înmatriculate în alt stat membru decât Germania (57).

Un alt exemplu al naturii dinamice a noțiunii de măsură cu efect echivalent este cauza C-573/12, Ålands Vindkraft, referitoare la o schemă națională de sprijin pentru energia electrică verde. Certificatele în temeiul acestei scheme au fost acordate doar producătorilor suedezi de energie din surse regenerabile, chiar dacă energia electrică pe care au furnizat-o sau utilizat-o a inclus energie electrică importată. Curtea a considerat că o astfel de schemă poate afecta cel puțin indirect și potențial importurile de energie electrică (verde) din alte state membre. Curtea a arătat că, dacă un stat membru nu adoptă măsuri adecvate pentru prevenirea barierelor create în calea liberei circulații a mărfurilor, se înregistrează același efect de obstrucționare a comerțului în interiorul UE ca în cazul unei acțiuni evidente. Prin urmare, Curtea a considerat că legislația în cauză constituie o măsură cu efect echivalent unei restricții cantitative asupra importurilor (58).

3.4.2.1. Restricții de utilizare

Una dintre categoriile de restricții a fost dezvoltată relativ recent în jurisprudența Curții: restricțiile de utilizare. Aceste restricții sunt caracterizate drept norme naționale, care permit vânzarea unui produs, restricționând în același timp utilizarea acestuia într-o anumită măsură. Restricțiile privind utilizarea pot include restricții referitoare la scopul sau metoda utilizării specifice, contextul sau perioada de utilizare, gradul sau tipurile de utilizare. Astfel de măsuri pot constitui, în anumite circumstanțe, măsuri cu efect echivalent unei restricții cantitative.

Există trei cauze care pot fi circumscrise acestui domeniu. Prima, Comisia/Portugalia (59), privind o lege portugheză care interzicea aplicarea foliilor colorate pe geamurile autovehiculelor. Comisia a susținut că clienții potențiali, comercianții sau particularii, nu ar cumpăra astfel de folii deoarece aceștia cunoșteau faptul că foliile nu puteau fi aplicate pe geamurile autovehiculelor (60). Curtea a părut să accepte acest argument și a precizat că „[...] eventualele persoane interesate, comercianți sau particulari, știind că le este interzis să aplice astfel de folii pe parbriz și pe geamurile care corespund locurilor pentru pasageri în autovehicule, nu au practic niciun interes să cumpere aceste produse” (61). Prin urmare, aceasta a ajuns la concluzia că Portugalia a încălcat obligațiile sale în conformitate cu articolul 34 din TFUE.

În a doua cauză, Comisia/Italia (62), s-a pus problema dacă Italia, prin menținerea normelor care interzic tractarea remorcilor de către motociclete, a încălcat obligațiile care îi revin în conformitate cu articolul 34 din TFUE. În ceea ce privește remorcile proiectate în mod specific pentru a fi tractate de motociclete, Curtea a arătat că posibilitatea de a le utiliza altfel decât împreună cu motocicletele este foarte limitată și că, în plus, consumatorii, știind că le este interzis să utilizeze motocicleta împreună cu o remorcă concepută în mod special pentru aceasta, nu aveau practic niciun interes să cumpere o astfel de remorcă (63). Prin urmare, interdicția în cauză constituia o încălcare a articolului 34 din TFUE.

În cele din urmă, cauza Mickelsson și Roos (64) privește o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare care a ridicat problema posibilei contradicții dintre articolele 34 și 36 din TFUE și normele suedeze privind utilizarea motovehiculelor nautice. Conform legislației suedeze, utilizarea unor astfel de vehicule nautice pe căi navigabile care nu sunt considerate a fi căi navigabile publice sau în zone în care autoritățile locale nu au permis acest lucru este interzisă și se pedepsește cu amendă. Curtea a explicat că, în cazul în care astfel de reglementări au efectul de a împiedica utilizatorii de motovehicule nautice de a utiliza aceste vehicule pentru scopul specific și inerent pentru care au fost destinate sau dacă restricționează în mare măsură utilizarea acestora, ele au efectul de a împiedica accesul pe piața internă al mărfurilor respective. Întrucât posibilitățile efective de utilizare a motovehiculelor nautice personale în Suedia sunt extrem de limitate, reglementările naționale constituie măsuri cu efect echivalent restricțiilor cantitative (65). Cu toate acestea, Curtea a precizat că reglementările naționale pot fi justificate din rațiuni de protecție a mediului, dacă sunt îndeplinite anumite cerințe suplimentare (66). În cauza Sandström, Curtea a specificat condițiile în care poate fi permisă interdicția de a utiliza un motovehicul nautic personal în altă parte decât pe căile navigabile desemnate (67).

După cum s-a arătat mai sus, și evaluarea restricțiilor de utilizare este supusă testului privind accesul la piață. Pe lângă evaluarea efectelor de piață ale măsurii, Curtea evaluează și efectele pe care le poate avea aceasta asupra comportamentului consumatorilor. Se poate concluziona că măsurile care impun o interdicție completă a utilizării unui anumit produs, care previn utilizarea acestuia în scopurile specifice și inerente pentru care a fost conceput sau care îi restricționează în mare măsură utilizarea pot face obiectul articolului 34 din TFUE.

3.4.2.2. Modalități de vânzare discriminatorii

După aproape douăzeci de ani de la hotărârea în cauza Dassonville, Curtea a considerat necesar să își revizuiască jurisprudența în ceea ce privește domeniul de aplicare al termenului „măsuri cu efect echivalent” în conformitate cu articolul 34 din TFUE. Astfel, în hotărârea de referință pronunțată în cauza Keck și Mithouard referitoare la legislația franceză prin care se interzice revânzarea în pierdere, Curtea a creat noțiunea de modalități de vânzare (68). Aceasta a precizat că „aplicarea la produse din alte state membre a dispozițiilor care limitează sau interzic anumite modalități de vânzare nu constituie direct sau indirect, efectiv sau potențial, un obstacol în calea comerțului dintre statele membre, în sensul hotărârii Dassonville, atât timp cât:

1. aceste dispoziții se aplică tuturor comercianților relevanți care își desfășoară activitatea pe teritoriul național; și

2. ele afectează în același mod, în drept și în fapt, comercializarea produselor naționale și a celor provenite din alte state membre” (69).

Normele care stabilesc condițiile pe care trebuie să le îndeplinească mărfurile continuă să fie tratate în sensul Cassis de Dijon și, prin urmare, sunt considerate ca încadrându-se per se în domeniul de aplicare al articolului 34 din TFUE. Prin contrast, modalitățile de vânzare se încadrează în domeniul de aplicare al articolului 34 din TFUE doar dacă partea care invocă o încălcare poate prezenta dovezi conform cărora acestea introduc o discriminare de drept sau de fapt, pe criteriul originii mărfurilor.

În cauza C-591/17, Republica Austria, Curtea a descris modalitățile de vânzare drept norme naționale care vizează „modalitățile prin care pot fi comercializate produsele” (70). În consecință, modalitățile de vânzare includ măsurile referitoare la condițiile și metodele de comercializare (a se vedea secțiunea 4.6) (71), momentul vânzării mărfurilor (72), locul de vânzare a mărfurilor sau restricțiile privind persoanele care pot vinde aceste mărfuri (73) și, în anumite cazuri, măsuri care se referă la controlul prețurilor (a se vedea secțiunea 4.4) (74). Este relativ mai ușor să se înțeleagă care tipuri de măsuri se referă la caracteristicile mărfurilor decât să se înțeleagă care tipuri de măsuri constituie modalități de vânzare. Măsurile referitoare la caracteristicile unui produs ar putea fi, de exemplu, măsuri privind forma, dimensiunea, greutatea, compoziția, prezentarea sau identificarea acestuia (a se vedea secțiunea 4.7).

Ca exemplu pentru cele precizate anterior: în cauza Alfa Vita (75), Curtea a considerat că legislația națională care supune vânzarea produselor „bake-off” acelorași cerințe ca și cele aplicabile procesului complet de fabricație și comercializare a pâinii și produselor de panificație tradiționale încalcă articolul 34 din TFUE și nu poate fi considerată o modalitate de vânzare. Curtea a ajuns la această concluzie pornind de la premisa că a le cere comercianților de produse „bake-off” să îndeplinească toate cerințele impuse brutăriilor tradiționale nu ține cont de caracterul specific al acestor produse și comportă costuri suplimentare, comercializarea acestor produse devenind, astfel, mai dificilă (76).

Anumite proceduri sau obligații care nu se referă la produs sau ambalajul acestuia pot fi considerate modalități de vânzare astfel cum sunt prezentate în cauza Sapod Audic și Eco-Emballages (77). Măsura națională vizată în această cauză prevedea că orice producător sau importator avea obligația de a contribui sau de a organiza eliminarea tuturor deșeurilor de ambalaje. Curtea a arătat că măsura impunea doar „obligația generală de a identifica ambalajele colectate în vederea eliminării de către o întreprindere autorizată” (78). Așadar, Curtea a considerat că „obligația impusă de această prevedere nu se referea la produs sau ambalajul acestuia și, prin urmare, nu constituia, în sine, o reglementare de stabilire a cerințelor care trebuie îndeplinite de mărfuri, cum ar fi cele referitoare la etichetare sau ambalare” (79). Prin urmare, aceasta ar putea fi considerată o modalitate de vânzare.

Pentru a recapitula, modalitățile de vânzare sunt măsuri asociate comercializării produsului, nu caracteristicilor acestuia (80) și care nu fac obiectul articolului 34 din TFUE dacă îndeplinesc cele două condiții cumulative stabilite în hotărârea în cauza Keck explicată mai sus.

3.5. Principiul recunoașterii reciproce

Obstacolele tehnice în calea liberei circulații a mărfurilor pot să apară atunci când autoritățile naționale aplică norme naționale ce prevăd cerințe pe care trebuie să le îndeplinească mărfurile comercializate în mod legal în alte state membre. Mărfurile „comercializate în mod legal în alt stat membru” sunt mărfurile sau mărfurile de acel tip care respectă normele relevante aplicabile în statul membru respectiv sau care nu fac obiectul niciunei astfel de norme în statul membru respectiv și care sunt puse la dispoziția utilizatorilor finali în statul membru respectiv. Dacă normele naționale nu pun în aplicare legislația secundară a Uniunii Europene, ele constituie obstacole tehnice în cazul cărora se aplică articolele 34 și 36 TFUE, chiar dacă normele respective se aplică, fără distincție, tuturor produselor.

Principiul recunoașterii reciproce a fost statuat în jurisprudența Curții. În hotărârea pronunțată în cauza Cassis de Dijon (81), Curtea a stabilit că, în absența armonizării, normele naționale care prevăd cerințe (precum cele referitoare la denumire, formă, dimensiune, greutate, compoziție, prezentare, etichetare, ambalare) pe care trebuie să le îndeplinească mărfurile ce provin din alte state membre în care sunt produse și comercializate în mod legal reprezintă obstacole în calea liberei circulații a mărfurilor și constituie măsuri cu efect echivalent interzise prin articolul 34 din TFUE.

Potrivit principiului recunoașterii reciproce, dacă o întreprindere comercializează în mod legal un produs într-un stat membru, în conformitate cu normele tehnice naționale aplicabile ale acelui stat membru, ea ar trebui să îl poată comercializa și în alte state membre fără a trebui să îl adapteze la normele naționale ale statului membru de import.

Prin urmare, în principiu, statele membre de destinație nu pot restricționa sau refuza introducerea pe piață a mărfurilor care nu fac obiectul armonizării UE și care sunt comercializate în mod legal într-un alt stat membru, chiar dacă au fost fabricate conform unor norme tehnice și de calitate diferite de cele pe care trebuie să le îndeplinească produsele naționale. Același lucru se întâmplă și dacă în statul membru de origine nu există norme tehnice aplicabile produsului respectiv.

Cu toate acestea, principiul nu este absolut: o restricție poate fi justificată printr-un obiectiv de interes public.

În consecință, recunoașterea reciprocă nu ar trebui văzută drept implicând standarde inferioare în materie de sănătate, mediu înconjurător sau siguranță sau ca limitând capacitățile autorităților naționale de supraveghere a pieței, ci mai degrabă drept asigurând un echilibru atent între libera circulație a mărfurilor și obiectivele de interes public. Statele membre trebuie să adere la acest principiu doar dacă interesele publice legitime vizate de norma lor tehnică națională aplicabilă sunt protejate în mod adecvat.

Excepțiile de la principiul liberei circulații a mărfurilor trebuie să fie interpretate în sens restrâns (82). Barierele sunt justificate doar dacă măsurile naționale sunt necesare pentru a îndeplini cerințe imperative sau dacă oricare dintre interesele menționate la articolul 36 din TFUE sunt proporționale cu obiectivul legitim urmărit. Aceste aspecte sunt bine sintetizate într-o hotărâre recentă a Curții, care se referă la refuzul de a recunoaște anumite mărci, după cum urmează:

„Obstacolele în calea liberei circulații a mărfurilor care rezultă, în lipsa armonizării legislațiilor naționale, din aplicarea de către un stat membru, la mărfuri provenite din alte state membre, unde sunt produse și comercializate în mod legal, a unor norme privind condițiile pe care trebuie să le îndeplinească aceste mărfuri, chiar dacă aceste norme sunt aplicabile fără deosebire tuturor produselor, constituie măsuri cu efect echivalent, interzise de articolul 34 TFUE, în cazul în care această aplicare nu poate fi justificată printr-un scop de interes general de natură să prevaleze asupra cerințelor liberei circulații a mărfurilor” (83).

În aceeași cauză, Curtea a constatat și că principiul recunoașterii reciproce nu se poate aplica în cazul schimburilor comerciale desfășurate pe teritoriul UE cu mărfuri ce provin din țări terțe și aflate în liberă circulație dacă acestea nu au fost comercializate în mod legal pe teritoriul unui stat membru, înainte de a fi exportate în alt stat membru decât cel în care se află în liberă circulație (84).

Prin urmare, în rezumat, sunt posibile excepții de la principiul recunoașterii reciproce care se aplică în domeniul nearmonizat:

1. regula generală este că produsele comercializate în mod legal în alt stat membru se bucură de dreptul la libera circulație; și

2. norma generală nu se aplică dacă statul membru de destinație poate demonstra că este esențial să își impună propriile norme tehnice în ceea ce privește produsele în cauză, pe baza motivelor prevăzute la articolul 36 din TFUE sau în cerințele imperative din jurisprudența Curții și cu condiția respectării principiului proporționalității.

Noul Regulament (UE) 2019/515 al Parlamentului European și al Consiliului (85) privind recunoașterea reciprocă a mărfurilor comercializate în mod legal în alt stat membru se aplică începând cu 19 aprilie 2020. Acesta înlocuiește Regulamentul (CE) nr. 764/2008 de stabilire a unor proceduri de aplicare a anumitor norme tehnice naționale pentru produsele comercializate în mod legal în alt stat membru și de abrogare a Deciziei nr. 3052/95/CE (86).

4. TIPURI DE MĂSURI

Măsurile cu efect echivalent prevăzute la articolul 34 din TFUE se manifestă sub forme extrem de diverse. Uneori, acestea constau în măsuri directe, vizând în mod specific importurile sau permițând tratarea preferențială a produselor interne și alteori reprezintă un efect secundar neașteptat al unor decizii de politică generală. În ultimele decenii, s-au conturat în mod repetat anumite tipuri de măsuri în jurisprudența și aplicarea practică a articolelor 34-36 din TFUE în procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Unele dintre acestea sunt prezentate mai jos.

4.1. Dispoziții naționale referitoare la importuri (licențe de import, inspecții și controale)

Măsurile naționale care se referă în mod direct la importul de produse din alte state membre pot îngreuna importurile și, prin urmare, sunt considerate de obicei ca fiind măsuri cu un efect echivalent restricțiilor cantitative, care contravin articolului 34 din TFUE. Obligația de a obține o licență de import în vederea importului de mărfuri este un exemplu clar în acest sens. Deoarece formalitățile de acest tip pot provoca întârzieri, astfel de obligații pot încălca articolul 34 din TFUE chiar și în cazurile în care licențele sunt eliberate automat, iar statul membru în cauză nu intenționează să își rezerve dreptul de a retrage o licență (87).

Inspecțiile și controalele, precum controalele veterinare, sanitare, fitosanitare sau de alt tip, inclusiv controale vamale ale importurilor (și exporturilor), sunt considerate măsuri cu efect echivalent în sensul articolului 34 și, respectiv, al articolului 35 (88). Aceste inspecții pot îngreuna sau crește costul importurilor sau exporturilor, ca urmare a întârzierilor inerente presupuse de procedura de inspecție și a costurilor suplimentare de transport suportate, în consecință, de comerciant.

Instituirea pieței interne la 1 ianuarie 1993 a eliminat în esență controalele recurente la frontieră pentru transferul de mărfuri. De atunci, statele membre pot efectua controale la frontieră doar dacă acestea constituie o componentă a unui sistem general similar de control la nivel național și/sau au rol de verificări la fața locului. Totuși, indiferent unde se desfășoară astfel de controale, dacă ele echivalează cu o inspecție sistematică a produselor importate, ele sunt considerate în continuare măsuri cu efect echivalent (89). Ele pot fi justificate doar în cazuri excepționale, dacă sunt îndeplinite condiții stricte (90).

4.2. Obligații de numire a unui reprezentant sau de a dispune de spații de depozitare în statul membru de import

Obligația unui importator de a avea un punct de lucru în statul membru de destinație a mărfurilor a fost declarată de Curte ca fiind direct contrară articolelor privind libera circulație a mărfurilor pe piața internă. Curtea a constatat că, în fapt, prin obligarea întreprinderilor stabilite în alte state membre la suportarea costurilor pentru înființarea unei reprezentanțe în statul membru de import, intrarea pe piața unui stat membru a unor întreprinderi, în special întreprinderi mici și mijlocii, devine dificilă, dacă nu imposibilă (91). În general, obligația de a numi un reprezentant sau agent sau de a înființa un sediu sau birou secundar ori un spațiu de depozitare în statul membru de import este, de asemenea, contrară articolului 34 din TFUE.

Unele state membre au încercat să justifice aceste cerințe arătând că ele sunt necesare pentru asigurarea unei aplicări adecvate a dispozițiilor naționale de interes public, inclusiv, în unele cazuri, a celor privind răspunderea penală. Curtea a respins acest argument. Curtea a susținut că, deși fiecare stat membru are dreptul să adopte, pe propriul teritoriu, măsuri menite să asigure protecția politicilor publice, astfel de măsuri sunt justificate doar dacă sunt îndeplinite anumite condiții. Trebuie să se stabilească faptul că aceste măsuri sunt necesare pentru atingerea unor obiective legitime de interes general și că acest lucru nu poate fi obținut prin mijloace mai puțin restrictive asupra liberei circulații a mărfurilor (92). Curtea a arătat că, „deși sancțiunile penale pot avea un efect disuasiv în ceea ce privește comportamentul pe care îl sancționează, acest efect nu este garantat și, în orice caz, nu este sporit [...] exclusiv prin prezența pe teritoriul național a unui reprezentant legal al producătorului” (93). Astfel, din punctul de vedere al obiectivelor de interes public, cerința stabilirii unui reprezentant pe teritoriul național nu asigură suficiente mecanisme suplimentare de protecție pentru a justifica o excepție de la interdicția prevăzută la articolul 34 din TFUE.

De asemenea, cerințele naționale de reglementare a stocării sau depozitării mărfurilor importate pot reprezenta o încălcare a articolului 34 din TFUE dacă discriminează mărfurile importate în raport cu produsele interne. Acestea pot include orice norme care interzic, limitează sau impun stocarea exclusivă a produselor importate. O măsură națională care prevedea depozitarea băuturilor alcoolice pe bază de vin importate timp de cel puțin șase luni, pentru a se califica pentru anumite desemnări de calitate, a fost considerată de Curte ca fiind o măsură cu efect echivalent unei restricții cantitative (94).

Obstacole similare în calea comerțului cu mărfuri pot fi create prin orice norme naționale care limitează total sau parțial utilizarea spațiilor de stocare exclusiv la produse interne, sau impun stocării produselor importate condiții care sunt diferite de cele valabile în cazul produselor interne și sunt mai dificil de satisfăcut. În consecință, o măsură națională care încurajează stocarea de produse interne poate crea obstacole în calea liberei circulații a mărfurilor în temeiul articolului 34 din TFUE.

4.3. Interdicții la nivel național împotriva unor anumite produse/substanțe

O interdicție în ceea ce privește comercializarea unui anumit produs sau a unei anumite substanțe este măsura cea mai restrictivă pe care o poate adopta un stat membru din perspectiva liberei circulații a mărfurilor. Majoritatea mărfurilor vizate de interdicțiile naționale sunt alimentele, precum vitaminele și alte suplimente alimentare (95) și substanțele chimice (96).

Justificările invocate cel mai frecvent de statele membre pentru aceste măsuri stringente sunt protecția sănătății și a vieții oamenilor, animalelor și plantelor conform articolului 36 din TFUE și cerințele imperative stabilite în jurisprudența Curții, precum protecția mediului înconjurător. Aceste justificări sunt adesea combinate. Statul membru care impune o interdicție la nivel național împotriva unui produs/unei substanțe trebuie să demonstreze că măsura este necesară și, după caz, că vânzarea produselor în cauză presupune un risc grav, de exemplu, la adresa sănătății publice, iar normele în cauză respectă principiul proporționalității (97). Aceasta include furnizarea tuturor dovezilor relevante, precum date tehnice, științifice, statistice sau nutriționale (98). În cauza Humanplasma, deși obiectivul restricției era acela de a asigura calitatea și siguranța sângelui și a componentelor sângelui și, deci, sănătatea publică, s-a considerat că măsura depășea ceea ce era necesar (99).

În plus, unui stat membru îi revine sarcina de a proba că scopul declarat nu poate fi îndeplinit prin alte mijloace cu un efect mai puțin restrictiv asupra schimburilor comerciale în interiorul UE (100). De exemplu, în ceea ce privește o interdicție din Franța împotriva adaosului de cafeină în băuturi peste un anumit nivel, Curtea a arătat că „etichetarea adecvată și informarea consumatorilor în privința naturii, ingredientelor și caracteristicilor produselor energizante poate permite utilizatorilor a căror sănătate poate fi afectată de consumul excesiv al unui element nutritiv adăugat acestor produse să decidă singuri dacă le vor consuma” (101). Prin urmare, Curtea a considerat că interdicția împotriva adaosului de cafeină peste un anumit nivel nu era măsura cea mai puțin restrictivă disponibilă și, prin urmare, nu era necesară în scopul protejării consumatorilor.

Cauza privind vitaminele daneze (102) se referea la practica administrativă daneză de interzicere a îmbogățirii cu vitamine și minerale a produselor alimentare dacă nu se putea dovedi că această îmbogățire era necesară populației daneze. Inițial, Curtea a fost de acord că sarcina stabilirii nivelului de protecție a sănătății și vieții umane revenea Danemarcei, avându-se în vedere aplicabilitatea principiului proporționalității. Totuși, Curtea a remarcat că autorităților daneze le revenea sarcina de a „demonstra în fiecare caz, în lumina obiceiurilor alimentare naționale și ținând seama de rezultatele cercetării științifice internaționale, că normele propuse sunt necesare pentru a proteja efectiv interesele vizate” și că „din comercializarea produselor în cauză rezultă un risc real pentru sănătatea publică” (103). În final, Curtea a concluzionat că măsura nu se justifica printr-un „risc real la adresa sănătății publice”, ceea ce ar fi necesitat o examinare atentă, de la caz la caz, a efectelor pe care le are îmbogățirea alimentelor cu minerale și vitamine (104).

În general, abordarea Curții a fost restrictivă față de măsurile de acest tip. Cu toate acestea, în domeniile în care nu există certitudini științifice cu privire la impactul unui anumit produs sau al unei anumite substanțe asupra sănătății publice sau a mediului, de exemplu, s-a dovedit că respingerea acestor interdicții de către Curte este mai dificilă (105). În aceste cazuri, Curtea a utilizat așa-numitul principiu al precauției (106) în evaluarea generală a cauzei.

Se poate întâmpla și ca, în cazuri care vizează protecția sănătății publice, statele membre să nu interzică direct îmbogățirea cu un produs sau cu o substanță autorizat(ă) în alt stat membru, ci pur și simplu să impună o autorizare prealabilă în acest sens. În aceste cazuri, statele membre vor respecta doar obligațiile care le revin în conformitate cu legislația UE dacă acele proceduri sunt accesibile și pot fi realizate într-un termen rezonabil și dacă interdicția privind un produs poate fi contestată în instanța națională. Procedura trebuie să fie prevăzută în mod expres în cadrul unei măsuri cu aplicare generală, obligatorie pentru autoritățile naționale ale statului membru. Caracteristicile acestei „proceduri simplificate” au fost stabilite de Curte prin cauza C-344/90 (107).

4.4. Măsuri privind prețurile

Deși tratatul nu conține dispoziții specifice referitoare la reglementările naționale privind controlul prețurilor, Curtea a aplicat în mai multe rânduri articolul 34 din TFUE reglementărilor naționale privind controlul prețurilor.

Aceste reglementări se referă la mai multe măsuri: prețuri minime și maxime, înghețarea prețurilor, marje minime și maxime ale profitului și menținerea prețului de revânzare.

Prețuri minime: Un preț minim fixat la o anumită sumă, deși aplicabil fără distincție produselor naționale și celor de import, poate restricționa importurile, împiedicând reflectarea prețului lor mai mic în prețul de vânzare cu amănuntul. Aceasta îi împiedică pe importatori să își valorifice avantajul competitiv și, astfel, este o măsură cu efect echivalent în temeiul articolului 34 din TFUE, întrucât consumatorul nu poate profita de acest preț (108). Cu toate acestea, prețurile minime pot fi reglementate la nivelul UE, așa cum se întâmplă, de exemplu, prin legislația națională de stabilire a prețurilor minime pentru tutun, care ar trebui evaluată din perspectiva Directivei 2011/64/UE a Consiliului (109) privind structura și ratele accizelor aplicate tutunului prelucrat.

În cauza C-221/15, Colruyt, referitoare la prețurile pentru produsele din tutun în Belgia, Curtea a precizat că legislația națională care le interzice comercianților cu amănuntul să comercializeze produse de tutun la un preț unitar mai mic decât cel indicat de producător sau de importator și inscripționat pe produs, în măsura în care prețul respectiv a fost determinat în mod liber de acesta din urmă, nu este interzisă prin articolul 34 din TFUE (110). În această cauză, Curtea a statuat că prețurile minime pentru produsele din tutun constituie o anumită modalitate de vânzare care se aplică tuturor comercianților relevanți care își desfășoară activitatea pe teritoriul național și care nu îngreunează accesul la piața belgiană al produselor din tutun din alte state membre într-o măsură mai mare decât îngreunează accesul produselor din tutun naționale.

În cauza Scottish Whiskey Association, Curtea a evaluat măsura în care guvernul scoțian a încălcat articolul 34 din TFUE impunând prețuri minime pe unitatea de alcool. Scopul măsurilor era acela de a elimina de pe piață alcoolul foarte ieftin, considerându-se că acestea sunt justificate din rațiuni de sănătate publică. Curtea a constatat că faptul că legislația națională „împiedică posibilitatea ca prețul de cost mai mic al produselor importate să se repercuteze asupra prețului de vânzare către consumatori” constituie o măsură cu efect echivalent (111).

Prețuri maxime: Înainte de cauza Keck, Curtea a statuat că, deși un preț maxim aplicabil fără distincție produselor interne și importate nu constituie, în sine, o măsură cu efect echivalent unei restricții cantitative, acesta poate avea un astfel de efect dacă este fixat la un nivel care împiedică sau îngreunează vânzarea produsului importat în raport cu un produs intern. Acesta poate elimina orice avantaj competitiv al produselor de import și/sau, dacă prețul maxim este prea mic, este posibil să nu țină cont de costurile de transport suportate de importator (112).

Înghețarea prețurilor: În mod similar, anterior hotărârii în cauza Keck (a se vedea secțiunea 3.4.2.2.), Curtea a considerat în jurisprudența sa timpurie că înghețarea prețurilor care se aplică în mod egal produselor naționale și celor de import nu reprezintă per se o măsură cu efect echivalent unei restricții cantitative. Totuși, ele pot provoca un astfel de efect de facto dacă prețurile sunt stabilite la un nivel care face imposibilă sau îngreunează comercializarea produselor importate în raport cu produsele interne (113). Aceasta se va întâmpla doar dacă importatorii își comercializează produsele în pierdere.

Marjele minime și maxime de profit: Acestea sunt marje stabilite la o anumită valoare, nu ca procent din prețul de cost. Potrivit jurisprudenței Curții de Justiție a UE, anterioară hotărârii în cauza Keck, acestea nu ar constitui neapărat o măsură cu efect echivalent în sensul articolului 34 din TFUE. Același lucru este valabil și în cazul unei marje de profit fixe în comerțul cu amănuntul, care reprezintă un procent din prețul de vânzare cu amănuntul stabilit în mod liber de producător, cel puțin în cazul în care acesta este suficient de profitabil pentru vânzătorul cu amănuntul. Cu toate acestea, o marjă maximă a profitului care este fixată la o sumă unică, aplicabilă atât produselor interne, cât și importurilor, și care nu ia în considerare costul importului, se încadrează în domeniul de aplicare al articolului 34 din TFUE (114).

De la hotărârea în cauza Keck, se pare că, deseori, Curtea a considerat că reglementările naționale privind controlul prețurilor se încadrează în categoria modalităților de vânzare (115). Din acest punct de vedere, este posibil ca ele să nu facă obiectul articolului 34 din TFUE, dacă sunt îndeplinite anumite condiții. Faptul că „mecanismele de control al prețurilor” pot constitui „modalități de vânzare” este confirmat prin hotărârea în cauza Belgapom, prin care legislația belgiană care interzicea vânzarea în pierdere și vânzările care produceau doar o marjă foarte scăzută a profitului a fost considerată a nu se încadra în domeniul de aplicare al articolului 34 din TFUE (116).

Cu toate acestea, în cauza mai recentă LIBRO, Curtea a clasificat inițial o normă care interzicea importatorilor de cărți în limba germană să fixeze un preț mai mic decât prețul de vânzare cu amănuntul fixat/recomandat de editor ca fiind o anumită modalitate de vânzare, astfel cum a fost definită în cauza Keck. Totuși, Curtea a concluzionat că norma respectivă era de fapt o măsură cu efect echivalent, deoarece crea o reglementare distinctă, care aplica un tratament mai puțin favorabil produselor din alte state membre (117).

În hotărârea în cauza Deutsche Parkinson Vereinigung, Curtea a aplicat abordarea accesului pe piață în examinarea sa a unui sistem de fixare a prețurilor pentru comercializarea, de către farmacii, a medicamentelor pentru uz uman comercializate doar pe bază de rețetă, fără a face referire directă la cauza Keck în hotărârea sa. După ce a comparat impactul fixării prețurilor asupra farmaciilor stabilite în Germania cu cel asupra farmaciilor stabilite în alte state membre, Curtea a concluzionat, în cele din urmă, că acest sistem constituie o măsură cu efect echivalent unei restricții cantitative asupra importurilor (118). S-a constatat că farmaciile cu vânzare prin corespondență au o capacitate limitată de a concura cu farmaciile tradiționale în ceea ce privește serviciile, astfel încât concurează în primul rând pe baza prețurilor și, în consecință, sunt mai afectate de fixarea prețurilor. În cadrul evaluării sale, Curtea a făcut referire la cauza DocMorris referitoare la legislația germană prin care se interzicea comercializarea medicamentelor în afara farmaciilor și, deci, online, în motivarea hotărârii din această cauză regăsindu-se și cauza Keck (119).

Așa cum s-a arătat mai sus, în cauza Scottish Whiskey Association, Curtea a concluzionat că stabilirea de prețuri minime constituie o măsură cu efect echivalent, pe baza testului privind accesul pe piață, fără a face referire în mod expres la cauza Keck. Curtea a argumentat că „pentru simplul motiv că împiedică posibilitatea ca prețul de cost mai mic al produselor importate să se repercuteze asupra prețului de vânzare către consumatori, reglementarea în discuție în litigiul principal este susceptibilă să constituie un obstacol în calea accesului” (120).

4.5. Procedurile de autorizare

Sistemele naționale în cadrul cărora comercializarea mărfurilor se poate efectua cu condiția autorizării prealabile restricționează accesul pe piața statului membru de import și, prin urmare, trebuie să fie considerate măsuri cu efect echivalent unei restricții cantitative în sensul articolului 34 din TFUE (121). Curtea de Justiție a stabilit un număr de condiții în care astfel de autorizații prealabile pot fi justificate (122):

— ele trebuie să se întemeieze pe criterii obiective, nediscriminatorii și cunoscute în avans de întreprinderile vizate, astfel încât să se evite o exercitare arbitrară a puterii de apreciere deținute de autoritățile naționale;

— ele nu vor duplica procedurile de control deja efectuate în contextul altor proceduri, în același stat sau într-un alt stat membru;

— o procedură de autorizare prealabilă va fi necesară doar atunci când controlul ulterior este considerat prea tardiv pentru a fi cu adevărat eficace și pentru a-și îndeplini obiectivul propus;

— procedura nu trebuie, din cauza duratei sale sau a costurilor disproporționate pe care le implică, să aibă ca rezultat descurajarea operatoriilor vizați de la urmarea planului lor de afaceri;

— este posibil ca procedura să nu necesite analize tehnice, dacă acestea au fost deja efectuate în alt stat membru și sunt disponibile rezultatele (123).

4.5.1. Omologarea de tip

Cerințele privind omologarea de tip stabilesc condițiile de reglementare, tehnice și de siguranță pe care trebuie să le îndeplinească un produs. Prin urmare, omologarea de tip nu este restrânsă la o anumită industrie, deoarece aceste cerințe privesc produse variate, de la echipamente marine la telefoane mobile, autoturisme și echipamente medicale.

În general, omologarea de tip este o condiție obligatorie pentru introducerea unui produs pe piață. De cele mai multe ori, conformitatea cu cerințele de omologare este indicată de un marcaj inscripționat pe produs. De exemplu, marcajul CE confirmă respectarea acestor cerințe fie prin intermediul unei declarații a producătorului, fie printr-o certificare emisă de o terță parte.

În timp ce cerințele comune de omologare de tip la nivelul UE facilitează, în mod normal, comercializarea produselor pe piața internă, omologarea națională de tip în domeniile nearmonizate poate crea bariere în calea comerțului cu mărfuri. În plus, standardele privind produsele care diferă de la un stat la altul fac dificilă comercializarea de către producători a aceluiași produs în state membre diferite și pot conduce la costuri de conformitate mai ridicate. Prin urmare, obligațiile privind obținerea omologării naționale de tip înainte de introducerea produselor pe piață sunt considerate măsuri cu efect echivalent (124).

Din rațiuni de sănătate sau de siguranță, un stat membru poate avea dreptul de a solicita ca un produs deja omologat în alt stat membru să fie supus unei noi proceduri de examinare și omologare. Cu toate acestea, în astfel de cazuri, statul membru de import trebuie să țină cont de testele sau de controalele efectuate în statul membru exportator/statele membre exportatoare care asigură garanții sau protecții echivalente (125).

În cauza Comisia/Portugalia (126), unei întreprinderi i-a fost refuzată de către organismul de supraveghere eliberarea autorizației pentru instalarea de țevi de polietilenă importate, deoarece aceste țevi nu fuseseră aprobate de organismul național de testare. Certificatele întreprinderii care nu au fost recunoscute fuseseră emise de un institut de testare din Italia. Curtea a declarat că autoritățile (în acest caz, cele portugheze) au obligația să recunoască certificatele emise de organisme de certificare din alte state membre, în special dacă acele organisme sunt autorizate de statele membre respective în acest scop. Deoarece autoritățile portugheze nu dețineau suficiente informații pentru a verifica certificatele în cauză, acestea ar fi putut obține aceste materiale de la autoritățile statului membru de export. Este necesară o abordare proactivă din partea organismului național căruia îi este solicitată omologarea sau recunoașterea unui produs.

4.5.2. Înmatricularea autoturismelor

În general, există trei etape diferite în procesul de obținere a înmatriculării pentru un autovehicul, conform legislației UE. Inițial are loc omologarea caracteristicilor tehnice ale autovehiculului care, în multe cazuri, va fi omologarea CE de tip. Totuși, unele tipuri de autovehicule sunt în continuare supuse unor proceduri naționale de omologare. În al doilea rând, se efectuează controlul tehnic al autovehiculelor rulate, al cărui obiectiv este de a verifica dacă autovehiculul respectiv este în bună stare de funcționare în momentul înmatriculării. Ultima etapă este reprezentată de înmatricularea autovehiculului, prin care acesta este pus în circulație, după ce a fost identificat și i s-a eliberat un număr de înmatriculare.

De asemenea, Curtea a abordat problema refuzului de a înmatricula un vehicul care are echipamentul de direcție, inclusiv volanul, pe partea dreaptă. În cauzele C-61/12 și C-639/11, Curtea a precizat că o astfel de legislație constituie o măsură cu un efect echivalent unor restricții cantitative asupra importurilor, în măsura în care efectul său este acela de a împiedica accesul pe piață pentru vehiculele cu echipamentul de direcție pe partea dreaptă, care sunt construite în mod legal și înmatriculate în alt stat membru. Curtea a precizat că o astfel de cerință nu este necesară pentru a atinge obiectivul de siguranță rutieră (127).

4.6. Restricții privind publicitatea

Rolul publicității este fundamental pentru accesul pe piață, în special în cazul produselor comercializate în mod legal în alt stat membru. Rolul important al publicității în facilitarea pătrunderii unui produs dintr-un stat membru pe o nouă piață din alt stat membru a fost recunoscut de avocați generali (128) și de Curtea de Justiție (129). Scopul și efectul publicității este, printre altele, acela de a-i convinge pe consumatori să cumpere o altă marcă sau produse noi.

Înainte de hotărârea Keck (a se vedea secțiunea 3.4.2.2.), Curtea a considerat frecvent că măsurile naționale care restricționează publicitatea se încadrau în domeniul de aplicare al articolului 34 din TFUE. O astfel de cauză a fost Oosthoek, care a vizat interzicerea oferirii de cadouri gratuite promoționale. Curtea a susținut că „legislația care restricționează sau interzice anumite forme de publicitate și anumite mijloace de promovare a vânzărilor, chiar dacă nu afectează importurile în mod direct, poate conduce la restrângerea volumului acestora, deoarece afectează oportunitățile de comercializare a produselor importate” (130). Totuși, de la cauza Keck, Curtea a părut să adopte o abordare diferită din unele puncte de vedere (tratarea restricțiilor privind publicitatea drept modalități de vânzare). Cu toate acestea, măsurile referitoare la publicitate care par să se încadreze în categoria modalităților de vânzare sunt tratate drept norme referitoare la produse dacă par să afecteze condițiile pe care trebuie să le îndeplinească produsele (131).

Cu toate acestea, abordarea mai frecventă urmată de Curte în prezent pare să constea în faptul că restricțiile privind publicitatea și promovarea sunt considerate modalități de vânzare și, dacă nu sunt discriminatorii, nu se încadrează în domeniul de aplicare al articolului 34 din TFUE (132). Cu toate acestea, dacă măsura vizată este discriminatorie, ea face obiectul articolului 34 din TFUE. Prin urmare, restricțiile naționale privind publicitatea care fac ca vânzarea de mărfuri din alte state membre să fie mai dificilă decât comercializarea de mărfuri naționale pot constitui o măsură cu efect echivalent unei restricții cantitative. Curtea a precizat, de exemplu, că „o interdicție absolută privind publicitatea caracteristicilor unui produs” (133) poate obstrucționa accesul pe piață al unor produse din alte state membre într-o măsură mai mare decât accesul produselor interne, mai cunoscute de consumatori (134).

După cum s-a arătat mai sus, Curtea pare să facă o legătură între amploarea restricției și discriminare. Cu alte cuvinte, dacă restricția este totală, se presupune că ar putea avea un impact mai mare asupra produselor importate (135), iar în cazul în care este parțială, ar putea să afecteze produsele interne și importate în aceeași manieră (136). Cu toate acestea, trebuie subliniat faptul că, în cauzele Dior (137) și Gourmet (138), Curtea a arătat că unele interdicții privind publicitatea nu implică în mod necesar un impact mai puternic asupra importurilor decât asupra mărfurilor naționale.

De asemenea, Curtea a subliniat că restricțiile privind publicitatea pe internet nu afectează comercializarea de mărfuri naționale – în acest caz, de medicamente naționale – în același mod în care afectează comercializarea de medicamente provenite din alte state membre (cauza C-322/01 Deutscher Apothekerverband). Prin urmare, restricțiile privind publicitatea pe internet pot reprezenta un obstacol reglementat de articolul 34 din TFUE.

4.7. Reglementări tehnice conținând cerințe privind prezentarea mărfurilor (greutate, compoziție, prezentare, etichetare, formă, dimensiune, ambalaj)

Cerințele care trebuie îndeplinite de produsele importate în ceea ce privește forma, dimensiunea, greutatea, compoziția, prezentarea, identificarea sau ambalajul pot obliga producătorii și importatorii să adapteze produsele în cauză la normele în vigoare în statele membre în care sunt comercializate, prin măsuri cum ar fi modificarea etichetării produselor importate (139). În hotărârea sa în cauza 27/80, Fietje (140), Curtea de Justiție a considerat că extinderea de către un stat membru a unei dispoziții care interzice comercializarea anumitor băuturi alcoolice cu altă descriere decât cea prevăzută în legislația națională pentru băuturile importate din alte state membre, făcând, astfel, necesară modificarea etichetei sub care băutura de import este comercializată în mod legal în statul membru de export, este o măsură cu un efect echivalent unei restricții cantitative, ceea ce este interzis conform articolului 34 din TFUE.

Deoarece astfel de cerințe privind prezentarea mărfurilor au legătură directă cu produsul, ele nu sunt considerate modalități de vânzare. Ele sunt considerate mai degrabă măsuri cu efect echivalent în conformitate cu articolul 34 din TFUE (141).

De exemplu, următoarele măsuri au fost considerate contrare articolului 34 din TFUE:

— obligația strictă ca produselor de construcție nearmonizate să li se aplice marcajul CE (142);

— o cerință privind vânzarea margarinei în pachete cubice, pentru a o distinge de unt (143);

— interzicerea de către un stat membru a vânzării de articole fabricate din materiale prețioase care nu purtau mărcile (naționale oficiale) obligatorii (144);

— interzicerea vânzării, prin corespondență și online, de videocasete și DVD-uri care nu sunt marcate cu o etichetă indicând limita de vârstă stabilită printr-o decizie de clasificare a unei autorități regionale sau a unui organism național de autoreglementare (145).

4.8. Indicații de origine, mărci de calitate, încurajarea achiziționării de produse naționale

Normele naționale care prevăd necesitatea indicării originii produsului pe produs sau pe etichetarea acestuia constituie o măsură cu efect echivalent contrară articolului 34 din TFUE.

Curtea a determinat că normele naționale privind indicarea obligatorie a originii pot încuraja consumatorii să cumpere produse naționale în detrimentul produselor echivalente originare din alte state membre (146). Potrivit Curții, astfel de norme îngreunează comercializarea într-un stat membru a unor mărfuri similare produse în alte state membre și încetinesc întrepătrunderea economică în Uniunea Europeană prin împiedicarea vânzării de mărfuri produse în urma diviziunii muncii între statele membre (147). De asemenea, Curtea a indicat că ar putea fi în interesul operatorului economic să indice el însuși originea produselor sale, fără a fi obligat să facă acest lucru. În acest caz, consumatorii pot fi protejați împotriva indicațiilor de origine false sau înșelătoare care pot surveni în cazul limitării exclusive la normele existente care interzic un astfel de comportament (148).

De asemenea, Curtea a statuat că sistemele de calitate prevăzute în dreptul național și legate de originea produsului pot avea un efect similar. Chiar dacă un anumit sistem de calitate este voluntar, acesta constituie tot o măsură cu efect echivalent, dacă utilizarea denumirii respective promovează sau poate promova comercializarea produsului în cauză, comparativ cu produse care nu beneficiază de utilizarea sistemului respectiv (149).

Curtea de Justiție a precizat că statele membre sunt abilitate să instituie sisteme de calitate pentru produsele agricole comercializate pe teritoriul lor și pot condiționa utilizarea denumirilor de calitate de conformitatea cu aceste sisteme. Totuși, aceste sisteme și denumiri nu pot fi asociate cu cerința ca procesul de producție pentru produsele în cauză să se realizeze în interiorul țării, ci ar trebui să depindă exclusiv de existența caracteristicilor obiective intrinsece care conferă produselor calitatea cerută prin lege (150). Prin urmare, astfel de sisteme trebuie să fie accesibile pentru orice producător din Uniune sau pentru orice alt potențial operator din Uniune ale cărui produse îndeplinesc cerințele. Orice cerință care împiedică accesibilitatea la acest sistem pentru produse din alte state membre ar trebui evitată, întrucât poate facilita comercializarea produselor de proveniență internă în detrimentul celor de import (151).

Curtea a acceptat sistemele de calitate prevăzute în dreptul național atunci când acestea permit importul de produse din alte state membre sub denumirile pe care le poartă, chiar dacă sunt similare, comparabile sau identice cu denumirile prevăzute în legislația națională (152).

O campanie de promovare desfășurată de autoritățile statelor membre și care implică etichetarea de calitate și/sau de origine constituie, de asemenea, o măsură cu efect echivalent în temeiul articolului 34 din TFUE. Cel mai cunoscut caz de astfel de încurajare a achiziționării de produse naționale a fost cazul Buy Irish („Cumpărați produse irlandeze”) (153), o campanie la scară largă care încuraja achiziționarea de produse naționale. În plus, Curtea a statuat că un sistem creat de autorități în scopul promovării unor produse fabricate într-o anumită țară sau regiune poate de asemenea încuraja consumatorii să achiziționeze astfel de produse în detrimentul produselor importate (154).

4.9. Restricții privind vânzările la distanță (vânzări pe internet, comandă prin poștă etc.)

Ca urmare a evoluției tehnologiilor informației și comunicațiilor, mărfurile sunt în prezent comercializate din ce în ce mai des pe piața internă prin intermediul internetului. În consecință, numărul cauzelor legate de tranzacții prin internet implicând transferul de mărfuri dintr-un stat membru în altul care sunt inițiate în fața Curții de Justiție a crescut.

Aspectele prezentate Curții în cauza DocMorris (155) au apărut în cadrul procedurilor naționale privind vânzările pe internet de medicamente de uz uman într-un stat membru diferit de cel în care își avea sediul DocMorris. Legislația germană din acea perioadă interzicea vânzarea prin comandă poștală a medicamentelor, care puteau fi vândute exclusiv în farmacii.

Primul aspect la care instanța națională a făcut referire a fost posibila încălcare a articolului 34 din TFUE în cazul în care medicamente autorizate, a căror vânzare era limitată la farmaciile din statele membre în cauză, nu primeau permisiunea de a fi importate comercial, prin comandă poștală, prin intermediul unor farmacii aprobate din alte state membre, ca răspuns la o comandă individuală pe internet.

Curtea a început prin a considera această restricție națională ca fiind o modalitate de vânzare, ceea ce poate constitui o încălcare a articolului 34, dacă este discriminatorie. În primul rând, conform cauzei De Agostini (importanța publicității pentru vânzarea produsului în cauză) (156), Curtea a subliniat importanța internetului în vânzarea unui produs. Ulterior, a explicat de ce o interdicție totală reprezintă un obstacol mai mult pentru farmaciile din afara Germaniei, decât pentru cele din interiorul acestei țări. Prin urmare, măsura încălca articolul 34 din TFUE.

Mai precis, Curtea a afirmat că, în ceea ce privește farmaciile din afara Germaniei, internetul oferă o posibilitate mai eficientă de a obține „acces direct” pe piața germană (157). Curtea a explicat că o interdicție care are un efect mai pronunțat asupra farmaciilor din afara Germaniei ar putea împiedica accesul pe piață al unor produse din alte state membre mai mult decât împiedică accesul produselor interne.

În cauza Ker-Optika (158), referitoare la legislația națională prin care se autoriza distribuția de lentile de contact doar în magazinele de produse medicale, Curtea a confirmat că, interzicând vânzările online, măsura națională încălca Directiva 2000/31/CE a Parlamentului European și a Consiliului (159) și articolele 34-36 din TFUE prin interzicerea livrării ulterioare a lentilelor de contact către clienți.

O hotărâre mai recentă, în cauza Visnapuu, a făcut referire la Legea finlandeză privind alcoolul, potrivit căreia un distribuitor stabilit în alt stat membru trebuie să dețină o licență pentru comerțul cu amănuntul pentru a putea importa băuturi alcoolice în vederea comercializării lor cu amănuntul către consumatorii din Finlanda. Curtea a considerat că cerința de a deține o licență pentru comerțul cu amănuntul pentru a putea importa băuturi alcoolice îi împiedică pe comercianții stabiliți în alte state membre să importe în mod liber băuturi alcoolice în Finlanda și, astfel, constituie o măsură cu efect echivalent unei restricții cantitative asupra importurilor, în sensul articolului 34 din TFUE. Totuși, aceasta a considerat și că articolele 34 și 36 din TFUE nu interzic aceste dispoziții legislative, cu condiția ca ele să fie adecvate pentru a asigura atingerea obiectivului de protecție a sănătății și a politicii publice (160).

4.10. Obligațiile privind garanția

În ultimele decenii, sistemele de garanție și returnare, în special cele din sectorul băuturilor, au dat naștere unor dezbateri în ceea ce privește legislația de mediu și normele privind piața internă. În cazul operatorilor care desfășoară activități în mai multe state membre, aceste sisteme fac uneori dificilă vânzarea unui produs în același ambalaj în mai multe state membre. În schimb, producătorii și importatorii sunt obligați să adapteze ambalajele la condițiile din fiecare stat membru, ceea ce atrage de obicei costuri suplimentare. Efectul unor astfel de sisteme, respectiv divizarea piețelor, este de obicei contrar conceptului de piață internă autentică. Prin urmare, cerințele naționale în această privință pot fi considerate bariere în calea comerțului în sensul articolului 34 din TFUE. Cu toate acestea, sistemele de garanție pot fi justificate prin motive legate de protecția mediului înconjurător.

În două hotărâri referitoare la sistemul obligatoriu de garanție din Germania pentru ambalajele de băuturi care nu sunt refolosibile, la începutul anilor 2000, Curtea a confirmat că, în lumina dreptului UE, statele membre au dreptul de a alege între un sistem de garanție și returnare, un sistem global de colectare a ambalajelor sau o combinație a celor două sisteme (161).

În prezent, sistemele de garanție fac parțial obiectul legislației armonizate, și anume al Directivei 94/62/CE a Parlamentului European și a Consiliului (162) privind ambalajele și deșeurile de ambalaje. Cu toate acestea, începând cu anul 2020, nu este în vigoare niciun sistem de garanție aplicabil la nivelul Uniunii. Atunci când o dispoziție națională nu face obiectul directivelor relevante, trebuie să se evalueze compatibilitatea acesteia cu articolele 34-36 din TFUE.

4.11. Rambursarea și importurile paralele

Rambursarea: Dreptul Uniunii Europene nu aduce atingere capacității statelor membre de a-și organiza sistemele de securitate socială (163). În absența armonizării la nivelul UE, legile fiecărui stat membru determină circumstanțele în care sunt acordate prestațiile de asigurări sociale. Totuși, această legislație poate afecta posibilitățile de comercializare și, la rândul său, poate modifica sfera importurilor. Prin urmare, o decizie națională privind rambursarea în legătură cu produsele farmaceutice poate avea un impact negativ asupra importului acestora.

În plus, din hotărârea Duphar rezultă că prevederile legislației naționale privind rambursarea în legătură cu echipamentele medicale în cadrul schemei naționale de asistență medicală pot fi compatibile cu articolul 34 din TFUE, dacă sunt îndeplinite anumite condiții. Stabilirea produselor care fac obiectul rambursării și a celor care sunt excluse nu poate să implice o discriminare privind originea produselor și trebuie să aibă loc pe baza unor criterii obiective și verificabile. În plus, trebuie să existe posibilitatea modificării listei produselor al căror cost este rambursat oricând acest lucru este necesar, în conformitate cu criteriile specificate. „Criteriile obiective și verificabile” la care Curtea face referire pot include existența pe piață a unor produse cu un preț mai mic, cu același efect terapeutic, faptul că produsele în cauză sunt comercializate fără rețetă sau faptul că produsele sunt excluse de la rambursare din motive farmacoterapeutice justificate de protecția sănătății publice.

Normele procedurale de stabilire a deciziilor naționale de rambursare au fost specificate de Directiva 89/105/CEE a Consiliului (164) privind transparența măsurilor care reglementează stabilirea prețurilor medicamentelor de uz uman și includerea acestora în domeniul de aplicare al sistemelor naționale de asigurări de sănătate.

În cauza Decker (165), Curtea a constatat că normele naționale potrivit cărora rambursarea costului produselor medicale trebuie să fie autorizată în prealabil de către instituția competentă a unui stat membru atunci când produsele sunt achiziționate în alt stat membru constituie o limitare a liberei circulații a mărfurilor în sensul articolului 34 din TFUE. În acest caz, întrucât aceste norme încurajează persoanele asigurate să achiziționeze produsele respective din propriile state membre și nu din alt stat membru, ele pot contribui la reducerea importurilor de produse din alte state membre.

Importuri paralele: Comerțul paralel cu produse este o formă legală de comerț pe piața internă. Este „paralel” în sensul în care implică produse cu aceeași descriere, dar din alt lot decât produsele comercializate prin rețelele de vânzare ale producătorilor sau furnizorilor originali, desfășurându-se în afara (de cele mai multe ori paralel) acestor rețele. Comerțul paralel este un rezultat al diferențelor de prețuri între produse farmaceutice (166) sau pesticide (167), de exemplu, atunci când statele membre stabilesc sau controlează în alt mod prețul produselor vândute pe propriile piețe. În principiu, comerțul paralel creează concurență sănătoasă și reduceri de prețuri pentru consumatori, fiind o consecință directă a dezvoltării pieței interne, care garantează libera circulație a mărfurilor și previne fragmentarea piețelor naționale (168).

Deși siguranța și prima introducere pe piață a medicamentelor sunt reglementate de legislația UE, principiile privind legalitatea comerțului paralel cu aceste produse au fost stabilite în urma unor hotărâri ale Curții în temeiul dispozițiilor tratatului privind libera circulație a mărfurilor (169).

Importatorilor paraleli nu li se poate impune să îndeplinească aceleași cerințe precum cele aplicabile agenților economici care solicită pentru prima dată o autorizație de introducere pe piață, cu condiția să nu fie afectat obiectivul de protecție a sănătății umane (170). Atunci când informațiile necesare în scopul protecției sănătății publice se află deja la dispoziția autorităților competente din statele membre de destinație, ca urmare a primei introduceri pe piață a unui produs în statul membru respectiv, un produs importat paralel face obiectul unei licențe acordate pe baza unei proceduri „simplificate” proporțional (diferită de o procedură de acordare a autorizației de introducere pe piață), dacă:

— produsului importat i s-a acordat o autorizație de introducere pe piață în statul membru de origine și, indiferent de expirarea acestei autorizații de introducere pe piață, mai ales atunci când autorizația de referință expiră din alte motive decât cele legate de protecția sănătății publice, adică exclusiv din dorința deținătorului autorizației de referință (171); și

— produsul importat este în esență similar unui produs căruia i s-a acordat deja autorizația de introducere pe piață în statul membru de destinație, adică cele două produse nu trebuie să fie identice în toate privințele, dar ar trebui cel puțin să fi fost fabricate după aceeași formulă, folosind același ingredient activ, și să aibă aceleași efecte terapeutice (172). Astfel, refuzul de a emite o autorizație de introducere pe piață nu se poate justifica prin obiectivul de protejare a sănătății publice dacă refuzul se bazează exclusiv pe faptul că cele două produse medicinale nu au aceeași origine (173).

În plus, autoritățile naționale nu pot refuza acordarea unei licențe de import paralel doar din motive legate de absența documentației privind medicamentul ce face obiectul importului paralel, dacă au la dispoziție mijloace legislative și administrative de a obține această documentație (174). Ele nici nu pot refuza, în cazul produselor medicinale veterinare, o licență de import paralel pentru cei care doresc să importe în vederea utilizării în cadrul propriei ferme de animale (175).

În plus, trebuie să se facă o distincție între comerțul paralel și reimport. De exemplu, în cazul produselor farmaceutice, reimportul desemnează tranzacții prin care se importă medicamente într-un stat membru în care sunt autorizate, după ce au fost obținute în prealabil de o farmacie din alt stat membru de la un vânzător cu ridicata din statul membru de import. În această privință, Curtea a susținut că un produs fabricat într-un stat membru care este exportat și apoi reimportat în statul membru în cauză constituie un produs importat în același mod precum un produs fabricat în alt stat membru (176). Curtea a arătat, totuși, că aceste concluzii nu se aplică dacă se constată că produsele în cauză au fost exportate exclusiv în scopul reimportării în vederea eludării unei legislații precum cea în cauză (177).

4.12. Obligația utilizării limbii naționale

Cerințele privind limba impuse în domeniile nearmonizate pot constitui, de asemenea, o barieră în calea schimburilor comerciale din interiorul UE în cazul în care conduc la sarcini suplimentare asupra produselor care provin din alte state membre. Prin urmare, este posibil ca ele să fie interzise de articolul 34 din TFUE în măsura în care produsele provenind din alte state membre trebuie să fie etichetate din nou, ceea ce presupune costuri suplimentare de ambalare (178). Cu toate acestea, în unele cazuri poate fi nevoie să se utilizeze limba națională pentru a garanta că consumatorii înțeleg cu ușurință informațiile privind produsul în cauză (179).

În hotărârea sa în cauza Yannick Geffroy (180), Curtea a determinat că articolul 34 din TFUE „trebuie să fie interpretat ca împiedicând o normă națională [...] să stabilească obligativitatea utilizării unei anumite limbi pentru etichetarea produselor alimentare, fără a permite posibilitatea utilizării unei alte limbi ușor de înțeles de către cumpărători sau a asigurării informării cumpărătorului prin alte mijloace”.

În ceea ce privește stabilirea limbii ușor de înțeles de către consumatori, Curtea a declarat, în cauza Piageme (181), că pot fi luați în considerare diferiți factori, cum ar fi „posibila similaritate a cuvintelor în limbi diferite, cunoașterea generală a mai mult de o limbă în rândurile populației în cauză sau existența unor circumstanțe speciale, cum ar fi o campanie extinsă de publicitate sau o distribuire largă a produsului, cu condiția să se poată stabili că sunt furnizate suficiente informații consumatorului”.

Pe baza principiului general al proporționalității, statele membre pot adopta măsuri naționale prin care impun prezentarea anumitor informații referitoare la produsele interne sau importate într-o limbă ușor de înțeles de către consumator. Totuși, această măsură națională nu trebuie să excludă posibila utilizare a unor alte mijloace de informare a consumatorilor, cum ar fi desene, simboluri și pictograme (182). În final, o măsură trebuie să fie limitată la informațiile prevăzute de statul membru în cauză și pentru care nu există o altă metodă, cu excepția traducerii, de a oferi consumatorilor informațiile necesare.

4.13. Restricții privind importurile de mărfuri pentru uz personal

Articolul 34 din TFUE permite atât întreprinderilor să importe mărfuri în scopuri comerciale, cât și persoanelor fizice să importe mărfuri pentru uz personal, după cum s-a arătat în cauza Schumacher (183). Restricțiile în ceea ce privește importul de produse pentru uz personal se referă în principal la produse cărora le sunt asociate riscuri potențiale pentru sănătatea umană, precum alcoolul, tutunul și medicamentele. În cauza Schumacher, o persoană fizică a comandat, pentru uz personal, un preparat medicamentos din Franța. Cu toate acestea, autoritățile vamale din Germania, țara de reședință a persoanei, au refuzat să vămuiască produsul în cauză.

Instanța națională a întrebat dacă legislația care interzice unei persoane fizice să importe pentru uz personal un preparat medicamentos autorizat în statul membru de import, care este disponibil în acest stat fără rețetă și care a fost cumpărat dintr-o farmacie din alt stat membru, încalcă articolele 34 și 36 din TFUE. Curtea a considerat că o astfel de dispoziție legislativă constituie o încălcare a articolului 34 din TFUE, care nu se poate justifica prin obiectivul de protejare a sănătății publice. Curtea a explicat că achiziția de preparate medicamentoase de la o farmacie din alt stat membru oferea o garanție de siguranță echivalentă celei oferite de o farmacie internă.

Totuși, așa cum s-a arătat în cauza Escalier Bonnarel (184), persoanele fizice care importă mărfuri pentru a le utiliza pe proprietatea personală pot fi supuse anumitor obligații care se aplică și importatorilor comerciali. În acest caz au fost inițiate proceduri penale împotriva a două persoane fizice acuzate de deținere și intenție de utilizare a unor pesticide agricole fără autorizație de introducere pe piață. Acuzații au susținut că cerințele naționale privind autorizarea nu puteau fi aplicate fermierilor care importau produse pentru uz personal. Curtea a arătat că statele membre sunt obligate să supună importurile de produse de protecție a plantelor pe propriul teritoriu unei proceduri de examinare, care poate lua forma unei proceduri „simplificate”, al cărei scop este de a verifica dacă un produs necesită autorizație de introducere pe piață sau dacă trebuie considerat a fi fost deja autorizat în statul membru de import (185). Curtea a arătat că principiile de mai sus se aplică indiferent de scopul importului.

5. PRODUSE AGRICOLE

Trebuie menționat faptul că produsele agricole stau la baza hotărârilor Curții privind piața internă. Acest punct adresează o serie de aspecte specifice legate de aceste produse. Putem avea, ca punct de plecare, articolul 38 alineatul (2) din TFUE, care prevede că, cu excepția cazurilor în care articolele 39-44 din TFUE conțin dispoziții diferite, normele stabilite pentru instituirea pieței interne se aplică în cazul produselor agricole (aceste produse sunt definite la primul alineat al articolului menționat și sunt enumerate în anexa I la TFUE).

O întrebare care a făcut obiectul unor hotărâri recente ale Curții se referă la măsura în care statele membre pot adopta dispoziții legislative în domenii supuse unei organizări comune a pieței. Curtea a considerat că, în cadrul politicii agricole comune, care, potrivit articolului 4 alineatul (2) litera (d) din TFUE, este o competență comună a Uniunii Europene și a statelor membre, statele membre au atribuții legislative care le permit să își exercite competența în măsura în care Uniunea Eu