[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 5.7.2007

COM(2007) 380 final

COMUNICAREA COMISIEI CĂTRE CONSILIU ŞI PARLAMENTUL EUROPEAN

privind cotele de TVA altele decât cotele standard de TVA {SEC(2007) 910}

CUPRINS

1. Introducere 3

2. Principalele concluzii ale studiului privind impactul cotelor reduse 4

3. Reflecţii asupra direcţiilor ulterioare 6

3.1. Generalităţi 6

3.2. Subsidiaritate 7

3.3. Imperativele pieţei interne 8

3.4. Costurile suportate de întreprinderi pentru respectarea legislaţiei 9

4. Invitaţie la dezbatere politică 10

4.1. Echilibru între flexibilitate, imperativele pieţei interne şi simplificare 10

4.2. Structura cotelor 10

4.3. Menţinerea situaţiei actuale în aşteptarea rezultatului dezbaterii politice 13

5. Concluzii 14

1. INTRODUCERE

Actuala structură a cotelor de TVA a fost adoptată de Consiliu în 1992 ca parte a pachetului de măsuri considerate necesare pentru eliminarea controalelor la frontiere şi pentru crearea pieţei interne. În cadrul acestui sistem, statele membre trebuie să aplice o cotă standard unică de cel puţin 15% şi pot avea maxim două cote reduse stabilite la cel puţin 5%, care pot fi aplicate, după cum doresc statele membre, unor categorii de mărfuri şi servicii enumerate în anexa III la Directiva 2006/112/CE a Consiliului (directiva TVA). În această privinţă, statele membre au libertatea de a aplica o cotă redusă unei întregi categorii sau de a restrânge aplicarea acesteia la o parte (chiar foarte mică) a categoriei respective. Această structură de bază, care se aplică tuturor statelor membre, este complicată de multitudinea de derogări temporare acordate unor state membre în afara sistemului general.

În 2003, Comisia a prezentat o propunere referitoare la revizuirea cotelor reduse de TVA[1], care s-a concretizat sub forma Directivei 2006/18/CE a Consiliului din 14 februarie 2006. Directiva în cauză prevede o a treia prelungire, până la sfârşitul anului 2010, a aplicării experimentale a cotelor reduse pentru serviciile cu utilizare intensivă a forţei de muncă, precum şi posibilitatea de a aplica o cotă redusă pentru termoficarea urbană, în conformitate cu aceeaşi procedură ca cea utilizată în cazul gazelor naturale şi al electricităţii. Nu s-a adoptat un alt acord mai extins privind domeniul de aplicare şi nivelul cotelor reduse. În special, nu s-a ajuns la niciun acord asupra raţionalizării structurii cotelor reduse sau asupra aplicării unei cote reduse întregului sector al locuinţelor sau serviciilor de alimentaţie publică, conform propunerilor Comisiei de la momentul respectiv.

Cu toate acestea, Directiva 2006/18/CE a Consiliului a inclus o cerere adresată Comisiei de a prezenta Parlamentului European şi Consiliului, până la sfârşitul lunii iunie 2007, un raport de evaluare generală a impactului cotelor reduse. Raportul trebuie să aibă la bază un studiu realizat de un grup de reflecţie economic independent şi să se refere la serviciile furnizate la nivel local, inclusiv serviciile de alimentaţie publică, în special în ceea ce priveşte crearea de locuri de muncă, creşterea economică şi buna funcţionare a pieţei interne.

Contractul pentru efectuarea studiului a fost atribuit grupului Copenhagen Economics[2]. Studiul a analizat în principal impactul cotelor reduse de TVA şi al derogărilor, atât în ceea ce priveşte serviciile prestate la nivel local, cât şi la un nivel mai general. Au fost luate în considerare şi efectele asupra distribuţiei veniturilor, asupra economiei informale şi asupra costurilor aferente respectării legislaţiei.

Prezenta comunicare expune principalele concluzii ale studiului mai sus menţionat, oferă materiale pentru eventuale dezbateri şi analizează direcţiile de urmat în domeniul cotelor reduse de TVA. Comisia consideră că studiul oferă o bază solidă pentru astfel de lucrări. Propunerile referitoare la direcţiile de urmat se bazează pe rezultatele studiului, dar iau în considerare şi situaţia actuală în complexitatea sa, precum şi aspectele politice sensibile. Cu toate acestea, este evident că un alt principiu director al muncii de reflecţie este reprezentat de necesitatea de a simplifica şi raţionaliza domeniul de aplicare şi nivelul cotelor reduse. Obiectivul Comisiei este să asigure oportunităţi egale pentru statele membre, mai multă transparenţă, coerenţă şi, în mod special, o bună funcţionare a pieţei interne; aceasta se poate realiza, de exemplu, prin eliminarea unor obstacole care afectează activităţile economice transfrontaliere şi prin reducerea costurilor aferente respectării legislaţiei generate de cotele de TVA. De asemenea, un rol important îl au şi politicile comunitare şi priorităţile strategice stabilite de comun acord, cum ar fi cele legate de strategia de la Lisabona. În final, este necesară în mod evident respectarea principiului de subsidiaritate în cazul acestei chestiuni atât de sensibile, care influenţează suveranitatea fiscală a statelor membre.

2. PRINCIPALELE CONCLUZII ALE STUDIULUI PRIVIND IMPACTUL COTELOR REDUSE

Documentul de lucru al serviciilor Comisiei intitulat „Principalele concluzii ale studiului privind cotele reduse de TVA aplicate mărfurilor şi serviciilor în statele membre ale Uniunii Europene”[3] prezintă un rezumat al rezultatelor studiului. Anexa documentului de lucru conţine integral documentul de sinteză al studiului redactat de Copenhagen Economics. În continuare sunt prezentate principalele rezultate ale studiului , în special din perspectiva posibilelor implicaţii asupra politicilor.

- Studiul arată că o cotă unică de TVA este cea mai bună opţiune de politică posibilă din punct de vedere strict economic . Aşadar, orientarea către cote mai uniforme prezintă avantaje considerabile. În primul rând, o structură a cotelor mai puţin complicată ar genera economii importante la nivelul costurilor aferente respectării legislaţiei pentru întreprinderi şi administraţiile fiscale. În al doilea rând, aceasta ar diminua distorsiunile care afectează funcţionarea pieţei interne. În al treilea rând, „puterea de cumpărare a consumatorilor” ar putea înregistra o uşoară ameliorare comparativ cu situaţia actuală.

- Pe de altă parte, ar putea exista avantaje specifice asociate aplicării unei cote reduse de TVA în anumite sectoare atent vizate . Cotele mai mici de TVA pot genera într-un stat membru o creştere a productivităţii generale şi, în consecinţă, a PIB-ului şi a veniturilor fiscale, în cazul în care determină consumatorii să petreacă mai puţin timp desfăşurând activităţi în gospodărie (activităţi de tipul do-it-yourself ) în favoarea unei activităţi profesionale mai intense. Un astfel de comportament ar determina o trecere de la activităţile de tipul do-it-yourself la activităţi specifice economiei formale. Serviciile prestate la nivel local (inclusiv serviciile de alimentaţie publică) reprezintă sectoare în care gospodăriile au posibilitatea de a desfăşura activităţi de tipul do-it-yourself, deci în aceste sectoare ar putea avea loc o astfel de trecere. Argumentul în favoarea unei cote reduse pentru serviciile prestate la nivel local este considerabil mai puternic în statele membre unde impozitarea marginală a veniturilor şi cotele de TVA sunt mai ridicate, precum şi în anumite subsectoare din sfera serviciilor prestate la nivel local unde există o nevoie limitată de instruire formală şi utilaje specializate. Acelaşi argument al productivităţii se impune, deşi într-o mai mică măsură, în cazul în care cotele reduse de TVA pot determina consumatorii să investească mai puţin în economia „subterană”. În final, cotele diferite de TVA aplicate serviciilor prestate la nivel local nu par să genereze probleme la nivelul funcţionării pieţei interne . Serviciile prestate de restaurante şi hoteluri se află într-o situaţie mai puţin clară, întrucât ele sunt destinate în principal consumului intern, dar pot să afecteze distribuţia serviciilor de turism între statele membre şi pot avea un impact deloc neglijabil asupra regiunilor de frontieră.

- Cotele reduse de TVA aplicate sectoarelor care utilizează mulţi lucrători necalificaţi, precum serviciile prestate la nivel local, finanţate, de exemplu, din cote mai ridicate de TVA aplicate altor sectoare, pot genera câştiguri permanente la nivelul ocupării forţei de muncă, însă câştigurile globale nu ar fi decât limitate. Câştigurile nete sunt explicate de creşterea probabilă a cererii de lucrători necalificaţi, care se confruntă cu mai multe dificultăţi în găsirea unui loc de muncă decât lucrătorii calificaţi, ca urmare a rigidităţilor specifice pieţei forţei de muncă. Cu toate acestea, câştigurile sunt nesemnificative, întrucât sectoarele vizate reprezintă doar o mică parte a locurilor de muncă destinate lucrătorilor necalificaţi. În concluzie, crearea de locuri de muncă pentru lucrătorii necalificaţi în aceste întreprinderi de mici dimensiuni este aproape neutralizată de pierderile de locuri de muncă cauzate de creşterea cotelor de TVA din alte sectoare.

- Pentru a justifica existenţa unor cote reduse, pe lângă argumentele legate de eficienţă menţionate mai sus se invocă în general şi necesitatea unui grad sporit de echitabilitate . În această privinţă, studiul arată că, în cazul în care se doreşte o mai bună distribuţie a veniturilor într-un stat membru, cotele reduse de TVA au un efect real numai atunci când acea parte a cheltuielilor pentru consum dedicate mărfurilor şi serviciilor cărora li se aplică o cotă redusă (din totalul cheltuielilor pentru consum) este stabilă în timp şi diferă suficient de mult între grupurile cu venituri mici şi grupurile cu venituri mari . Cele mai mari diferenţe se înregistrează în sectorul alimentar. Cu toate acestea, există diferenţe relativ importante între ţări din acest punct de vedere. Cotele reduse sunt mai puţin eficace în ţările unde veniturile sunt mai uniforme. Pe lângă aceasta, în anumite cazuri, diferite obiective se pot afla în conflict la nivel intern (de exemplu, în cazul în care obiectivul unei cote reduse este acela de a promova achiziţionarea unor anumite mărfuri, este posibil ca grupurile cu venituri mari să beneficieze într-o mai mare măsură de cota redusă, astfel încât obiectivul în cauză intră în contradicţie cu obiectivul privind egalizarea veniturilor).

- De asemenea, studiul atrage atenţia asupra faptului că aceste cote reduse de TVA generează pentru întreprinderi şi pentru autorităţile fiscale costuri ridicate aferente respectării legislaţiei , parţial datorită interpretărilor necesare pe marginea cazurilor-limită, care sunt deseori costisitoare şi consumatoare de resurse.

- Alte instrumente de politică , precum subvenţiile directe pentru anumite activităţi, ating în principal aceleaşi obiective ca şi cotele reduse de TVA, însă costurile sunt mai mici . Aceste sisteme de subvenţii pot fi mai bine orientate, mai bine elaborate astfel încât să se evite efectele negative la nivelul UE şi, în general, mai transparente. De asemenea, ele pot permite limitarea pierderilor bugetare şi a costurilor aferente respectării legislaţiei. Cu toate acestea, în comparaţie cu cotele reduse de TVA, subvenţiile directe se pot dovedi mai puţin sigure ca soluţie permanentă pentru întreprinderile în cauză.

- Studiul recomandă ca statele membre să analizeze cu atenţie toate opţiunile disponibile atunci când intenţionează să promoveze consumul unor anumite mărfuri sau servicii: deseori, alte instrumente sunt mai eficiente şi mai puţin costisitoare pentru bugetul de stat decât cotele reduse de TVA, iar acest lucru ar trebui luat în considerare în procesul de luare a deciziilor.

Comisia consideră că aceste rezultate confirmă faptul că aplicarea unor cote reduse serviciilor prestate la nivel local prezintă o anumită utilitate, dar numai în cazul în care astfel de măsuri sunt foarte bine orientate şi în cazul în care condiţiile de piaţă specifice sunt îndeplinite. Cu toate acestea, trebuie subliniat faptul că efectele asupra ocupării forţei de muncă rămân limitate. Referitor la serviciile de alimentaţie publică, pe de o parte studiul recomandă prudenţă în ceea ce priveşte efectele transfrontaliere ale unei cote reduse, întrucât aceste servicii reprezintă, în anumite cazuri, o parte a sectorului global al turismului, deschis concurenţei între statele membre; pe de altă parte, însă, studiul indică faptul că o cotă redusă prezintă totuşi un potenţial de eficienţă destul de ridicat.

3. REFLECţII ASUPRA DIRECţIILOR ULTERIOARE

Rezultatele studiului oferă o evaluare economică solidă şi foarte detaliată, necesară pentru a stabili gradul de utilitate a aplicării cotelor reduse de TVA în anumite cazuri. Comisia rămâne la convingerea că aplicarea unei cote unice de TVA pentru toate mărfurile şi serviciile ar constitui soluţia ideală din punct de vedere economic, dar recunoaşte că o abordare atât de uniformă nu este posibilă din considerente strategice. În plus, Comisia remarcă situaţia din Danemarca, care, deşi a optat pentru aplicarea unei cote unice, prevede totuşi excepţii de la acest principiu.

În consecinţă, Comisia prezintă în acest document modul de aplicare concretă a rezultatelor studiului şi de utilizare a acestora pentru a formula concluzii operaţionale strategice, care să poată constitui teme de discuţie în cadrul dezbaterii politice viitoare. Pe această bază, Comisia solicită opinia Consiliului, a Parlamentului European şi a altor părţi interesate cu privire la o posibilă viitoare acţiune legislativă în acest domeniu. Obiectivul este acela de a favoriza o dezbatere de fond pe această temă în rândul părţilor interesate, pentru a identifica o direcţie de acţiune durabilă, acceptabilă de către toate statele membre, precum şi pentru a realiza un progres în consolidarea pieţei unice.

3.1. Generalităţi

Deşi par să creeze distorsiuni la nivel economic şi să afecteze neutralitatea fiscală, cotele reduse, care se îndepărtează de cota standard, sunt aplicate în toate statele membre, cu o singură excepţie. În plus, există diverse motive care au determinat statele membre să opteze pentru această direcţie a diferenţierii cotelor. Trebuie recunoscut faptul că actuala legislaţie comunitară nu se bazează pe o abordare logică sau bine structurată; ea reflectă mai curând situaţia care exista în statele membre la începutul anilor 1990. În mod logic, fiecare stat membru ar trebui să aibă posibilitatea ca, înainte de a se angaja într-o dezbatere cu privire la revizuirea cotelor reduse, să-şi reevalueze deciziile anterioare în lumina rezultatelor studiului, luând în considerare propriile obiective politice şi pe cele ale Comunităţii, cum ar fi cele din strategia de la Lisabona. Din punct de vedere comunitar, principalii parametri pentru reflecţiile şi dezbaterile politice viitoare sunt următorii:

- sprijinirea strategiei de la Lisabona pentru creştere, crearea de locuri de muncă şi competitivitate;

- imperativele pieţei interne;

- gradul de flexibilitate care poate fi oferit statelor membre în stabilirea cotelor reduse, conform principiului de subsidiaritate.

3.2. Subsidiaritate

TVA este o taxă armonizată aplicată furnizării de mărfuri şi servicii care circulă liber, conform unuia dintre principiile care caracterizează o veritabilă piaţă unică. Cu toate acestea, TVA nu a fost niciodată o taxă pe deplin armonizată, ci, dimpotrivă a permis statelor membre să recurgă la diverse opţiuni şi derogări în diferite sectoare. Printre acestea se numără şi stabilirea cotelor de TVA. Acordul din 1992 privind actualul nivel de armonizare s-a bazat pe două considerente principale: (1) condiţiile considerate necesare pentru evitarea denaturării concurenţei odată cu crearea pieţei interne (a se vedea secţiunea următoare) şi (2) gradul mai ridicat de armonizare necesar pentru aşa-numitul sistem „definitiv” al TVA bazat pe impozitarea la locul de origine. Atingerea acestui obiectiv ar fi necesitat un grad mai mare de armonizare a cotelor de TVA decât ar fi fost posibil la acel moment sau chiar ulterior. În consecinţă, s-au realizat prea puţine progrese în direcţia unui sistem „definitiv”, în ciuda propunerilor relevante ale Comisiei, iar probabilitatea ca acest obiectiv să fie realizat pe termen scurt sau chiar mediu este foarte mică. În aceste condiţii, Comisia a adoptat o nouă strategie privind TVA, care stabileşte alte priorităţi. Una dintre acestea este neutralizarea efectelor economice potenţiale ale diferenţelor dintre cotele de TVA de la un stat membru la altul, prin schimbarea, unde este necesar, a normei privind locul de prestare a serviciilor, care trebuie să fie situat în statul membru în care are loc consumul, ceea ce asigură impozitarea în punctul unde are loc consumul. În acest context, nu mai este atât de importantă menţinerea aceluiaşi grad de armonizare care se impunea în 1992. Cu toate acestea, există anumite limite în ceea ce priveşte flexibilitatea oferită conform principiului subsidiarităţii, având în vedere faptul că există în continuare riscuri legate de posibile distorsiuni sau costuri disproporţionate pentru respectarea legislaţiei în cazul mărfurilor şi serviciilor comercializate la nivel internaţional.

Studiul confirmă punctul de vedere susţinut de Comisie în dezbaterile anterioare desfăşurate pe această temă în cadrul Consiliului[4], în special în ceea ce priveşte faptul că statele membre pot beneficia de o mai mare autonomie în stabilirea cotelor reduse pentru serviciile locale care nu pot fi furnizate de la distanţă. Pe de altă parte, posibilitatea unei autonomii sporite este limitată în cazul bunurilor şi serviciilor care pot fi furnizate de la distanţă, având în vedere faptul că riscul introducerii unor diferenţe în ceea ce priveşte condiţiile de concurenţă prin cote de TVA diferite nu este de neglijat.

În concluzie, există posibilitatea ca statele membre să beneficieze de mai multă flexibilitate, dar aceasta trebuie gestionată astfel încât să nu afecteze buna funcţionare a pieţei interne, evitându-se în acelaşi timp costurile disproporţionate pentru întreprinderile care participă la activităţile comerciale din interiorul Comunităţii.

3.3. Imperativele pieţei interne

Piaţa internă presupune ca mărfurile şi serviciile să poată fi comercializate în interiorul UE fără a se genera denaturări ale concurenţei sau costuri care creează probleme de acces pe piaţă (a se vedea secţiunea următoare). Distorsiunile pot apărea la nivelul societăţilor comerciale sau al statelor. Societăţile sunt afectate de distorsiuni atunci când cota aplicabilă afectează capacitatea respectivei societăţi de a-şi comercializa produsele într-un alt stat membru sau pentru cetăţenii din alt stat membru. Aceste distorsiuni pot să apară în virtutea dreptului pe care îl au consumatorii de a cumpăra, pe piaţa internă, dintr-un stat membru în condiţiile de taxare locale sau de a-şi procura mărfuri şi servicii prin sistemul vânzărilor la distanţă. Aşa-numitele servicii locale sunt singurele care au un impact redus sau chiar niciun impact transfrontalier. Potrivit studiului, serviciile hoteliere şi de alimentaţie publică se află la limită în ceea ce priveşte efectele transfrontaliere. În plus, cotele de TVA aplicate inputurilor pot influenţa costurile la care întreprinderile îşi oferă produsele în cazul în care nu au posibilitatea de a deduce în totalitate TVA aplicată inputurilor sau în cazul în care sunt scutite de TVA. În mod asemănător, chiar şi statele membre pot fi afectate de diferenţele de cote, care le subminează capacitatea de colectare a veniturilor în situaţia în care cetăţenii decid să achiziţioneze produse peste graniţă pentru a beneficia de taxe mai mici. Cu toate acestea, un anumit grad de diferenţiere a cotelor poate fi tolerat; Consiliul de Miniştri a acceptat până în prezent diferenţieri ale cotelor atât pentru cota standard de TVA, cât şi pentru cota redusă, cu condiţia respectării unor nivele minime şi a aplicării unor regimuri fiscale speciale, precum cel care reglementează în prezent vânzările la distanţă.

În concluzie, legislaţia comunitară nu poate expune statele membre şi/sau întreprinderile riscului de apariţie a distorsiunilor prin absenţa unui cadru necesar pentru cotele reduse. Într-adevăr, deşi aplicarea cotelor reduse este facultativă pentru statele membre (fapt care ar putea conduce la diferenţieri foarte mari ale cotelor şi prin urmare la distorsiuni importante), în realitate se remarcă faptul că pentru principalele categorii de mărfuri cărora li se poate aplica o cotă redusă (alimente, medicamente, cărţi şi ziare), marea majoritate a statelor membre aplică cote mai mici. Statele membre şi Comisia vor trebui aşadar să analizeze produsele şi serviciile propuse în vederea aplicării unor cote reduse, pentru a determina nivelul distorsiunilor care pot fi generate de aplicarea - facultativă - a unor cote reduse acestor produse şi servicii şi pentru a decide dacă astfel de distorsiuni sunt acceptabile, în special pentru întreprinderile care îşi desfăşoară activitatea în sectoarele respective. Aceste discuţii trebuie să aibă la bază atât o evaluare economică, cât şi o apreciere politică, întrucât posibilele distorsiuni trebuie analizate şi din perspectiva acordului politic necesar.

Pe de altă parte, trebuie să se ţină cont şi de faptul că distorsiunile pot să apară şi la nivelul unor produse similare; în aceste condiţii, este importantă definirea categoriilor de aplicare a cotei reduse, într-un mod coerent care să reflecte subsectoare de activităţi clar definite (de exemplu, sectorul alimentar: categoriile trebuie stabilite astfel încât să se evite distincţiile subtile între diverse tipuri de alimente). Aceste categorii trebuie să fie bine definite pentru a se evita distorsiunile între diverse produse, precum şi diferenţele de aplicare, chiar şi la nivel naţional.

În concluzie, orice diferenţiere la nivelul cotelor poate genera distorsiuni economice, însă nu toate distorsiunile sunt neapărat incompatibile cu piaţa internă. Este necesară evaluarea consecinţelor în funcţie de caz, deşi, în mod evident, produsele comercializate la nivel local presupun mai puţine probleme.

3.4. Costurile suportate de întreprinderi pentru respectarea legislaţiei

Costurile necesare pentru respectarea legislaţiei determinate de diferenţierea cotelor reprezintă un aspect important. Un studiu realizat de administraţia fiscală suedeză cu privire la costurile generate de aplicarea legislaţiei referitoare la TVA în Suedia[5] arată că există o legătură clară între costurile asociate gestionării TVA de către întreprinderi şi numărul cotelor de TVA care trebuie gestionate. Costul pentru fiecare întreprindere creşte odată cu trecerea de la o singură cotă la două cote de TVA, dar şi de la două la trei sau mai multe cote[6].

Costurile aferente respectării legislaţiei reflectă lipsa unor norme armonizate: cu cât normele aplicate în interiorul UE sunt mai diferite, cu atât mai mari sunt costurile suportate de întreprinderi pentru a respecta reglementările din diverse state membre. În consecinţă, strategia de la Lisabona pentru creştere, creare de locuri de muncă şi competitivitate sporită pentru întreprinderile din Europa subliniază necesitatea unei pieţe interne veritabile şi a unei simplificări a normelor. Aplicarea unor cote de TVA diferite de la un stat membru la altul reprezintă un cost pentru întreprinderi. Acest lucru devine deosebit de dificil în cazul în care există variaţii ale cotelor care nu se aplică pentru un număr limitat de mărfuri sau servicii, ci pentru sute sau mii, definite în mod diferit în funcţie de domeniul de aplicare al fiecărei cote reduse. Un grad sporit de transparenţă ar reduce costurile aferente respectării legislaţiei, în conformitate cu strategia de la Lisabona şi cu Comunicarea privind Programul de acţiune pentru reducerea poverii administrative în Uniunea Europeană[7], care a beneficiat de sprijinul total al statelor membre.

În mod concret, întreprinderile trebuie să ştie dacă într-un anumit caz se aplică o cotă redusă şi care este nivelul cotei respective. Acest lucru poate fi foarte dificil, în special în cazul în care TVA se plăteşte într-un stat membru în care întreprinderea nu are sediu, şi poate constitui, de asemenea, un obstacol în calea lansării unor activităţi în alte state membre. Comisia a primit informaţii cu privire la acest subiect, din care reiese că întreprinderile renunţă la proiectele de a desfăşura activităţi în alte state membre, din motivul mai sus menţionat sau pur şi simplu pentru că doresc să evite consecinţele financiare ale aplicării greşite a cotelor, chiar şi fără rea intenţie. În final, reducerea costurilor aferente respectării legislaţiei ar putea avea efecte pozitive asupra puterii de cumpărare a consumatorilor.

O societate care comercializează aceleaşi produse în toate cele 27 de state membre va trebui să investească într-o analiză atentă a nivelului cotelor, în plus faţă de costurile administrative aferente respectării obligaţiilor în materie de TVA pentru fiecare stat membru, cum ar fi înregistrarea TVA şi depunerea declaraţiilor. Pentru a remedia această situaţie, Comisia a propus un sistem de tipul punct de contact unic ( one-stop-shop ), care a fost bine primit în contextul strategiei de la Lisabona, dar care nu a fost adoptat încă de către Consiliu. În plus, chiar şi la nivel intern, cazurile aflate la limită generează diverse probleme de interpretare în legătură cu cota care trebuie aplicată pentru fiecare produs. Acest lucru implică, pentru întreprinderile în cauză, costuri aferente respectării legislaţiei şi riscuri de responsabilitate, iar pentru administraţiile fiscale costuri legate de gestionarea şi controlul aplicării cotelor reduse. Comisia consideră că aceste aspecte trebuie luate în considerare atunci când se abordează problema cotelor reduse.

În concluzie, flexibilitatea acceptată în ceea ce priveşte extinderea domeniului de aplicare a cotelor reduse trebuie să fie contrabalansată de măsuri care să asigure transparenţa şi simplificarea, în vederea reducerii costurilor aferente respectării legislaţiei.

4. INVITAţIE LA DEZBATERE POLITICă

4.1. Echilibru între flexibilitate, imperativele pieţei interne şi simplificare

Anumite considerente economice puternice pledează pentru o structură uniformă a cotelor (o cotă unică pentru fiecare stat membru). Cu toate acestea, studiul susţine, în egală măsură, că există argumente economice reale şi valide în favoarea unor cote scăzute de TVA în anumite sectoare. Date fiind actuala situaţie din statele membre şi realitatea politică existentă, eliminarea cotelor reduse pare imposibilă, deşi studiul indică faptul că aceste cote nu reprezintă cel mai bun mod de a aborda posibilul caracter regresiv al TVA. Principala problemă este aşadar obţinerea unui bun echilibru între imperativele politice şi cele economice.

4.2. Structura cotelor

Actuala structură a cotelor de TVA, care nu se bazează pe nicio logică clară, este în mod evident ineficientă din perspectiva pieţei interne şi a competitivităţii generale a întreprinderilor europene. Ea nu reprezintă decât rezultatul unor negocieri politice anterioare.

Luând în considerare rezultatele studiului, Comisia estimează că o nouă arhitectură a sistemului cotelor reduse de TVA la nivel comunitar ar prezenta anumite avantaje. O astfel de abordare ar trebui să ţină cont de următoarele obiective:

- necesitatea de a asigura un tratament egal pentru toate statele membre, ceea ce presupune eliminarea derogărilor naţionale;

- recunoaşterea faptului că în majoritatea statelor membre există o puternică voinţă politică în direcţia aplicării unor cote foarte reduse, inclusiv cote zero , în special în scopuri de natură socială[8]

- recunoaşterea dificultăţilor (economice şi bugetare) crescânde întâmpinate de statele membre în ceea ce priveşte transferul produselor de la o categorie de taxare la alta , din cauza diferenţelor, adesea foarte mari, dintre cota standard şi cotele reduse (în cele mai multe cazuri peste 10 puncte şi chiar peste 15 puncte procentuale);

- necesitatea de a stabili o logică clară a scopurilor pentru care se aplică o cotă redusă;

- necesitatea de a asigura un echilibru între un grad mai mare de flexibilitate şi reducerea costurilor aferente respectării legislaţiei .

Într-o primă etapă, Comisia doreşte să cunoască punctul de vedere al Parlamentului European şi al Consiliului pentru a înţelege în ce măsură cele trei instituţii urmăresc aceleaşi obiective.

Una dintre modalităţile de a transpune aceste obiective în măsuri practice ar putea presupune următoarele:

- acceptarea unei cote foarte reduse pentru mărfuri şi servicii de primă necesitate , cum ar fi produsele alimentare. În mod evident, discuţiile referitoare la domeniul de aplicare a unei astfel de cote vor fi dificile (tratamentele medicale, locuinţele sociale etc. ar trebui să fie incluse în această categorie?), dar în acest mod s-ar crea ocazia de a limita aplicarea unei astfel de cote reduse (cu costurile aferente) pentru nevoile elementare ale cetăţenilor, pe baza unor considerente strict sociale;

- de asemenea, s-ar putea utiliza o a doua cotă, pentru alte bunuri şi servicii , care nu constituie nevoi elementare, ci necesităţi ale unui tratament preferenţial, dar din alte motive (de exemplu, din motive de ordin cultural şi educaţional, în domeniul transportului public, al energiei, protecţiei mediului etc.). În mod evident, un astfel de sistem trebuie să rămână facultativ, astfel încât statele membre să beneficieze în continuare de opţiuni politice, iar structura cotelor aplicate să poată rămâne cât mai simplă şi mai eficace. Cu toate acestea, după cum s-a mai explicat, majoritatea statelor membre aplică deja două cote reduse, pe lângă cota standard;

- pentru a reduce costurile unei structuri cu trei rate, atât pentru administraţiile fiscale, cât şi pentru întreprinderi, categoriile de mărfuri şi servicii eligibile pentru anumite cote reduse ar trebui să fie clar definite , în scopul diminuării numărului de cazuri aflate la limită; de asemenea, statele membre ar trebui să aibă posibilitatea de a alege o întreagă categorie şi nu părţi ale acesteia în vederea aplicării unei cote reduse. Pentru a permite totuşi un grad ridicat de flexibilitate, ar trebui să existe un număr mai mare de categorii decât în prezent, însă fiecare categorie ar trebui să fie armonizată la nivel de conţinut.

Este necesară o reflecţie aprofundată asupra domeniului de aplicare şi asupra obiectivelor strategice aferente categoriilor care urmează a fi incluse într-o astfel de structură: aplicarea unei a doua cote ar trebui să fie strict limitată sau nu?; ar trebui ca această cotă să fie aplicată întregului sector al locuinţelor (de exemplu ca strategie de combatere a fraudei), serviciilor de alimentaţie publică, confecţiilor pentru copii sau scutecelor pentru bebeluşi, de exemplu? Nivelul primei cote ar trebui să fie destul de redus, de exemplu în intervalul 0-5%. Nivelul cotei reduse „intermediare” ar trebui să fie mai ridicat, stabilit, de exemplu, la 10-12%. În vederea stabilirii nivelului cotelor se poate recurge fie la două culoare, fie la două rate minime.

Trebuie adăugat faptul că diferenţierea cotelor pentru anumite categorii de mărfuri/servicii, cum ar fi cărţile, are în aparenţă implicaţii foarte directe în ceea ce priveşte piaţa internă. Serviciile hoteliere şi de alimentaţie publică se situează la limită, deoarece astfel de implicaţii apar în contextul serviciilor turistice sau al regiunilor de frontieră. Apare întrebarea dacă un sistem facultativ de cote reduse este acceptabil în astfel de cazuri sau dacă acesta ar trebui să fie obligatoriu, spre evitarea denaturării concurenţei.

Un alt aspect important se referă la eficacitatea utilizării cotelor reduse de TVA pentru promovarea anumitor bunuri/servicii. Printre exemplele tipice de propuneri discutate în prezent privind utilizarea TVA ca stimulent pentru un anumit comportament se numără următoarele: materialele care permit economisirea energiei, produsele eficiente din punct de vedere energetic, produsele care respectă mediul, biomasa, alimentele sănătoase etc. În plus, în anumite state membre, se consideră că scutecele pentru bebeluşi contribuie la îndeplinirea unor obiective sociale. Comisia consideră că este necesară evaluarea utilităţii instrumentului TVA pentru astfel de scopuri şi încurajează Consiliul să organizeze o dezbatere pe această temă, luând în considerare rezultatele studiului.

Din punct de vedere strict tehnic , trebui amintit faptul că nivelul unei cote de TVA, prin însuşi mecanismul care stă la baza sa, poate avea un impact numai asupra cumpărării de către consumatorii finali. Acesta va afecta doar în mod indirect comportamentul întreprinderilor - prin intermediul schimbărilor în comportamentul consumatorilor - şi al altor actori care beneficiază de scutiri de TVA. În plus, TVA nu permite un tratament fiscal special pentru un anumit produs utilizat în furnizarea unui anumit serviciu. De exemplu, un material care permite economisirea de energie utilizat la renovarea unei clădiri (care constituie un serviciu) nu va mai beneficia de o cotă specială. În plus, o serie de probleme decurg din necesitatea definirii exacte a categoriei de produse promovate. Şi în această situaţie costurile aferente respectării legislaţiei trebuie luate în considerare, întrucât ele pot influenţa opţiunea pentru cel mai eficient instrument de politică. Cu toate acestea, Comisia aminteşte faptul că, potrivit concluziilor studiului, cotele reduse de TVA nu reprezintă, în general, cel mai eficace instrument de politică în acest context.

Din punct de vedere politic, se pune întrebarea dacă aceste stimulente, considerate a fi eficiente, ar trebui sau nu să devină obligatorii. De asemenea, studiul confirmă existenţa unui risc crescut al apariţiei distorsiunilor, ca urmare a cotelor reduse facultative pentru anumite produse.

Pe lângă aceasta, trebuie abordat şi aspectul coerenţei fiscale : are sens acceptarea unei cote reduse pentru electricitate şi gaze naturale dată fiind presupunerea că o astfel de cotă ar putea genera o creştere a consumului, în condiţiile în care scopul nostru este acela de a reduce consumul şi de a promova materialele care permit economisirea energiei şi produsele eficiente din punct de vedere energetic, aflate în prezent sub incidenţa cotei standard? Problema privind coerenţa trebuie soluţionată şi în ceea ce priveşte taxele care se adaugă la TVA: are sens aplicarea unei cote reduse de TVA pentru produse care sunt în acelaşi timp supuse unui regim special de accizare?

4.3. Menţinerea situaţiei actuale în aşteptarea rezultatului dezbaterii politice

După cum s-a explicat mai sus, Comisia doreşte lansarea unei dezbateri cu privire la viitorul cotelor reduse. Prezenta comunicare şi rezultatele studiului pot fi utilizate ca bază pentru o astfel de discuţie. Comisia aşteaptă din partea instituţiilor europene, până la sfârşitul anului curent (2007), indicaţii cu privire la direcţiile de urmat şi la elementele esenţiale care trebuie respectate. Pe această bază, Comisia va pregăti propuneri legislative care vor fi prezentate la sfârşitul anului 2008/începutul anului 2009, astfel încât Consiliul să poată adopta la timp documentul legislativ în cauză, înainte de expirarea, la sfârşitul anului 2010, a perioadei în care statele membre sunt autorizate să aplice regimuri specifice pentru serviciile cu utilizare intensivă a forţei de muncă.

În acest context, Comisia doreşte să reamintească faptul că structura de bază a cotelor, care se aplică tuturor statelor membre, este complicată de diverse derogări acordate unor anumite state membre. Astfel, poate fi vorba de derogări de la nivelul cotei stabilit de anumite norme (cotă zero, cote foarte reduse de mai puţin de 5%) sau de derogări aplicate unor mărfuri şi servicii care ar trebui să fie supuse cotei standard (cum sunt cotele intermediare, aşa-numitele „cote parking” stabilite la un nivel minim de 12%). Derogările acordate în cursul ultimei extinderi au termene-limită precise, însă derogările acordate anterior[9] sunt permise până la intrarea în vigoare a „sistemului definitiv” pentru tranzacţiile intracomunitare. Întrucât este puţin probabil ca sistemul definitiv să fie adoptat în viitorul apropiat, aceste dispoziţii temporare rămân în vigoare până la adoptarea în unanimitate de către Consiliu a unei noi decizii. În cazul statelor membre care au aderat la UE după 1 ianuarie 1995, derogările temporare acordate în urma negocierilor de aderare se aplică pentru o perioadă de timp mai scurtă, şi anume, în multe cazuri, numai până la sfârşitul anului 2007.

Comisia consideră că derogările care expiră în curând ar trebui, cu una sau două excepţii, să fie prelungite temporar până la sfârşitul anului 2010 , aceasta fiind data la care expiră aplicarea experimentală a cotelor reduse de TVA pentru anumite servicii cu utilizare intensivă a forţei de muncă şi data cea mai probabilă la care vor intra în vigoare noile regimuri de cote reduse. Cu toate acestea, derogările nu pot fi prelungite în cazul în care afectează buna funcţionare a pieţei interne şi/sau a altor politici comunitare (de exemplu, derogările aplicate pentru inputurile din agricultură, cărbune, cocs, combustibili, petrol, care sunt contrare obiectivelor energetice şi de mediu) sau în cazul în care sunt deja reglementate de dispoziţii generale privind cotele (de exemplu, termoficarea urbană). Pe de altă parte, în cazul serviciilor de alimentaţie publică, al produselor alimentare, al produselor farmaceutice, al cărţilor, precum şi în cazul sectorului locuinţelor, derogările ar putea fi prelungite, deoarece un tratament diferenţiat ar genera pentru statele membre oportunităţi inegale nejustificate şi ar crea tensiuni inacceptabile.

Comisia propune aşadar prelungirea majorităţii derogărilor pentru statele membre care au aderat la UE după 1 ianuarie 1995.

5. CONCLUZII

Comisia consideră că un nou cadru pentru cotele reduse de TVA ar trebui să raţionalizeze utilizarea cotelor reduse, să genereze un grad mai mare de transparenţă şi să ofere flexibilitate statelor membre, respectând în acelaşi timp principiul stabilit la articolul 93 din tratat. Comisia a prezentat câteva sugestii referitoare la modul în care poate fi realizat acest lucru, fiind în acelaşi timp conştientă de necesitatea unei dezbateri politice pentru a defini o orientare înainte de elaborarea unei propuneri mai detaliate.

În ceea ce priveşte dezbaterea politică, Comisia insistă asupra faptului că modificarea unei cote de TVA aplicabile anumitor bunuri şi servicii, fie prin creşterea, fie prin scăderea acesteia, va avea un impact atât asupra sectorului în cauză, cât şi asupra altor sectoare economice şi asupra bugetelor de stat.

[1] COM(2003) 397 final.

[2] Copenhagen Economics ApS, Nyropsgade 13/1, DK-1602 Copenhaga

[3] (SEC(2007)910)

[4] În special în documentul neoficial elaborat în februarie 2004 privind posibilităţile de acordare a unei autonomii sporite statelor membre în stabilirea cotelor de TVA aplicabile pe teritoriile lor, în cazul în care acest lucru nu afectează buna funcţionare a pieţei interne.

[5] Compliance costs of value-added tax in Sweden , raport 2006:3B, Skatteverket, http://skatteverket.se/omskatteverket/rapporter.4.584dfe11039cdb626980000.html

[6] Studiul indică faptul că, în Suedia, o cotă uniformă de TVA ar determina o reducere a costurilor aferente respectării legislaţiei de aproximativ 500 de milioane SEK (aproximativ 54 milioane de euro).

[7] Comunicare a Comisiei către Consiliu, către Parlamentul European, către Comitetul Economic şi Social şi către Comitetul Regiunilor privind Programul de acţiune pentru reducerea poverii administrative în Uniunea Europeană - COM(2007) 23 final.

[8] Cu toate acestea, trebuie luat în considerare faptul că, în temeiul articolului 99 alineatul (2) din directiva TVA, fiecare cotă redusă se stabileşte astfel încât suma TVA care rezultă din aplicarea sa să fie de aşa natură încât TVA deductibilă să poată fi dedusă în întregime.

[9] A se vedea articolele 93-130 din directiva TVA (Directiva 2006/112/CE a Consiliului din 28.11.2006).