Recomandare de RECOMANDARE A CONSILIULUI cu scopul de a pune capăt situației de deficit public excesiv din Ungaria /* COM/2012/0104 final - 2012/ () */





EXPUNERE DE MOTIVE La 5 iulie 2004, Consiliul a decis, în conformitate cu articolul 104 alineatul (6) din Tratatul de instituire a Comunității Europene (TCE), că în Ungaria exista un deficit excesiv. La 24 ianuarie 2012, Consiliul a decis, în conformitate cu articolul 126 alineatul (8) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), că Ungaria nu a luat măsuri eficace ca răspuns la cea mai recentă Recomandare a Consiliului în conformitate cu articolul 104 alineatul (7) din tratat, din 7 iulie 2009. Ca urmare a Deciziei Consiliului din 24 ianuarie 2012 și în conformitate cu articolul 126 alineatul (7) din TFUE și cu articolul 3 din Regulamentul (CE) nr. 1467/97 al Consiliului, Comisia ar trebui să adopte, la [6 martie 2012], o recomandare privind o nouă Recomandare a Consiliului, cu scopul de a pune capăt situației de deficit public excesiv din Ungaria. Recomandare de RECOMANDARE A CONSILIULUI cu scopul de a pune capăt situației de deficit public excesiv din Ungaria CONSILIUL UNIUNII EUROPENE, având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), în special articolul 126 alineatul (7), având în vedere recomandarea Comisiei Europene, întrucât: (1) În conformitate cu articolul 126 din TFUE, statele membre trebuie să evite deficitele publice excesive. (2) Pactul de stabilitate și creștere are la bază obiectivul unor finanțe publice solide ca mijloc de consolidare a condițiilor pentru stabilitatea prețurilor și pentru o creștere susținută și durabilă, care să contribuie la crearea de locuri de muncă. (3) La 5 iulie 2004, Consiliul a decis, în conformitate cu articolul 104 alineatul (6) din Tratatul de instituire a Comunității Europene (TCE), că în Ungaria există un deficit excesiv și a emis recomandări, în temeiul articolului 104 alineatul (7) din TCE, pentru a pune capăt situației de deficit excesiv până în 2008. (4) În ianuarie 2005, în conformitate cu articolul 104 alineatul (8) din TCE, Consiliul a ajuns la concluzia că Ungaria nu a luat măsuri eficace ca răspuns la recomandările sale și, în martie 2005, a emis o altă recomandare în temeiul articolului 104 alineatul (7) din TCE, confirmând anul 2008 ca termen limită pentru corectarea deficitului excesiv. În noiembrie 2005, Consiliul a decis că Ungaria nu a reușit, pentru a doua oară, să respecte recomandările în temeiul articolului 104 alineatul (7) din TCE. În consecință, în octombrie 2006, Consiliul a adresat Ungariei o a treia recomandare în temeiul articolului 104 alineatul (7) din TCE, prin care amâna termenul limită pentru corectarea deficitului excesiv până în 2009. În iulie 2009, Consiliul a concluzionat că se poate considera că autoritățile maghiare au luat măsuri eficace ca răspuns la recomandările din octombrie 2006 și, în contextul recesiunii economice accentuate, a revizuit recomandările în temeiul articolului 104 alineatul (7) din TCE, stabilind un nou termen limită pentru corectare, și anume 2011. La 27 ianuarie 2010, Comisia a concluzionat că Ungaria a luat măsuri eficace în urma celor mai recente recomandări ale Consiliului, dar a emis o avertizare cu privire la existența unor riscuri considerabile. (5) În conformitate cu dispozițiile articolului 126 alineatul (8) din TFUE, la 24 ianuarie 2012 Consiliul a decis că Ungaria nu a luat măsuri eficace în urma recomandării Consiliului din iulie 2009 în decursul perioadei stabilite în această recomandare. Cu toate că în 2011 valoarea de referință nominală de 3 % din PIB nu a fost încălcată, aceasta nu se baza pe o corecție structurală și sustenabilă, ci era articulată pe venituri punctuale substanțiale. Aceasta a fost însoțită în 2010 și 2011 de o deteriorare structurală de peste 2 % din PIB, față de o îmbunătățire bugetară cumulativă recomandată de 0,5 % din PIB. Mai mult, cu toate că autoritățile implementează în 2012 măsuri structurale care sunt preconizate să compenseze în mare parte deteriorarea anterioară, valoarea de referință din tratat de 3 % din PIB ar fi respectată din nou în 2012 doar datorită unor măsuri punctuale de aproape 1 % din PIB și ar urma să fie încălcată în 2013. [Ca urmare a acestei Decizii a Consiliului, Consiliul a hotărât [la 13 martie] să suspende o parte din creditele de angajament din Fondul de coeziune aferente anului 2013 pentru Ungaria (în conformitate cu articolul 4 din Regulamentul (CE) nr. 1084/2006 al Consiliului).] (6) În conformitate cu articolul 126 alineatul (7) din TFUE și cu articolul 3 din Regulamentul (CE) nr. 1467/97 al Consiliului privind accelerarea și clarificarea aplicării procedurii de deficit excesiv (care face parte din Pactul de stabilitate și creștere), Consiliul trebuie să adreseze recomandări statului membru în cauză în vederea încetării situației de deficit excesiv într-o perioadă determinată. Recomandarea trebuie să stabilească un termen limită de cel mult șase luni până la care statul membru trebuie să ia măsuri eficace în vederea corectării deficitului excesiv, precum și un termen limită pentru corectarea deficitului excesiv, care trebuie să se încheie în anul ce urmează după identificarea sa, cu excepția cazului în care există circumstanțe speciale. Atunci când se stabilește dacă există circumstanțe speciale trebuie să se țină seama de „factorii relevanți” definiți la articolul 2 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97. De asemenea, într-o recomandare pentru corectarea unui deficit excesiv, Consiliul trebuie să solicite realizarea unor ținte bugetare anuale care, pe baza prognozei care stă la baza recomandării, sunt în concordanță cu o ameliorare anuală minimă a soldului structural, altfel spus soldul ajustat ciclic, fără măsuri punctuale și alte măsuri temporare, de 0,5 % din PIB ca valoare de referință. (7) Economia maghiară a ieșit din recesiune în 2010, PIB-ul crescând cu 1,3 %. Redresarea a fost mult mai rapidă în 2010 decât procentul de -0,3 % pe care îl prognozaseră serviciile Comisiei în primăvara anului 2009 (adică la momentul recomandării Consiliului). Se preconizează că în 2011 PIB-ul a continuat să crească cu o rată moderată de 1,7 %, determinată încă exclusiv de soldul schimburilor externe. Cu toate acestea, perspectivele de creștere s-au deteriorat în cursul anului 2011, ca urmare a deteriorării generale a mediului internațional, efectele acesteia făcându-se simțite pe mai multe planuri, precum și ca urmare a restrângerii în continuare a cererii interne, determinată și de incertitudinile legate de politici. În consecință, previziunile intermediare din februarie 2012 ale serviciilor Comisiei prognozează că PIB-ul se va restrânge ușor, cu 0,1 %, înainte de a-și relua creșterea. (8) După înregistrarea unui deficit de 4,2 % din PIB în 2010, se preconizează că în 2011 soldul bugetului general se va transforma într-un excedent, însă doar datorită unor venituri punctuale substanțiale reprezentând aproape 10 % din PIB legate de transferul activelor de pensii de la sistemele private de pensii. Estimarea oficială privind excedentul bugetar pentru 2011 este de 3,9 % din PIB, astfel cum se specifică în raportul intermediar din decembrie 2011 privind procedura aplicabilă deficitelor excesive. Ținând seama de informațiile recente cu privire la evoluțiile bugetare de flux de trezorerie, care au fost peste așteptări la unele categorii de venituri, precum și la subsectorul administrației locale, excedentul ar putea fi chiar ușor mai ridicat (ridicându-se la aproximativ 4,1 % din PIB, pe baza evaluării actualizate a serviciilor Comisiei). (9) În ceea ce privește anul 2012, bugetul adoptat vizează atingerea unui deficit de 2,5 % din PIB, datorită mai multor pachete de consolidare – într-o mare măsură, acestea au fost anunțate în planul Széll Kálmán și în actualizarea din 2011 a programului de convergență (PC) – parțial destinate să corecteze efectele reducerilor fiscale considerabile adoptate în a doua jumătate a anului 2010, care s-au ridicat la puțin peste 2 % din PIB, constituind în același timp un fond-tampon de rezerve extraordinare (reduceri contingente ale cheltuielilor) de 1,1 % din PIB. Îndeplinirea țintei este susținută, de asemenea, de venituri punctuale nete de 0,7 % din PIB, provenite din impozite extraordinare temporare. Pe baza evoluțiilor economice și bugetare recente, previziunile actualizate ale serviciilor Comisiei preconizează în prezent că deficitul se situează la 3 % din PIB, cu alte cuvinte deasupra țintei oficiale a autorităților. Comparativ cu bugetul adoptat, această prognoză de deficit mai mare reflectă, între altele, o creștere economică mai scăzută cu jumătate de punct procentual, precum și o evaluare mai prudentă a evoluției veniturilor și cheltuielilor. În același timp, ea pleacă de la premisa că rezervele extraordinare nu vor fi utilizate (adică se vor realiza reducerile contingente ale cheltuielilor). Previziunea actualizată a serviciilor Comisiei, de 3 % din PIB, este cu 0,2 % din PIB mai mare decât valoarea estimată în momentul adoptării recomandării de Decizie a Consiliului în temeiul articolului 126 alineatul (8). Aceasta se explică prin faptul că efectul de bază care depășește așteptările (din 2011) nu este suficient pentru a contrabalansa impactul bugetar al revizuirii suplimentare în scădere a perspectivelor economice pentru 2012 și impactul randamentului mai mare al obligațiunilor. Conform practicii stabilite de supraveghere fiscală a UE, noile planuri de consolidare de 0,4 % din PIB publicate de autorități la 21 februarie 2012 nu pot fi incluse în previziunile serviciilor Comisiei, deoarece nu au fost încă suficient de bine justificate. (10) În 2013, se preconizează că deficitul va crește din nou până la aproximativ 3,6 % din PIB (față de 3 % din PIB), ceea ce depășește previziunile de 3¼ % din PIB făcute de serviciile Comisiei la data adoptării Deciziei Consiliului referitoare la faptul că Ungaria nu luase măsuri eficace în temeiul articolului 126 alineatul (8) din TFUE. Acest deficit mai ridicat se datorează în principal factorilor care determină creșterea deficitului cu 0,4 % din PIB (precum scăderea veniturilor fiscale ca urmare a previziunilor de creștere mai redusă în 2012) care au contribuit, de asemenea, la prognozarea unui deficit mai mare pentru 2012. Mai mult, cheltuielile cu dobânzile vor crește în 2013 mai mult decât în 2012 (cu 0,1 % din PIB). Se preconizează că aceste efecte vor fi doar parțial compensate de alte efecte, precum o necesitate de finanțare a băncii centrale în 2013 mai redusă decât așteptările anterioare (cu ¼ % din PIB). În raport cu 2012, creșterea deficitului la 3,6 % în 2013 rezultă în principal din eliminarea treptată a taxelor sectoriale, cu un efect bugetar net de 0,7 % din PIB în 2013, creșterea cheltuielilor aferente serviciului datoriei, de ½ % din PIB, precum și restrângerea bazei de impozitare pentru impozitul pe venit, cu un efect bugetar de 0,3 % din PIB. Se preconizează că aceste efecte de creștere a deficitului, reprezentând în total aproximativ 1½ % din PIB, vor fi numai parțial compensate de continuarea punerii în aplicare a programului de reforme structurale Széll Kálmán, care duce la obținerea unor economii de 0,4 % din PIB, precum și a altor economii de 0,4 % din PIB precum înghețarea nominală a salariilor din sectorul public. În fine, se prognozează că bugetul va beneficia într-o anumită măsură de pe urma redresării economice prevăzute. (11) Conform celor mai recente estimări ale serviciilor Comisiei, după o deteriorare cu 1½ % în 2010 și cu ½ % în 2011, se preconizează că soldul structural va crește cu aproape 2 % în 2012, înainte de a scădea din nou cu ½ % din PIB în 2013. Dacă statul ar lua măsurile necesare pentru realizarea țintelor sale bugetare în 2012 și în 2013, îmbunătățirea structurală s-ar ridica, în general, la 2½ % din PIB în 2012 și la ½ % din PIB în 2013. (12) Perspectiva bugetară descrisă mai sus ar putea fi îmbunătățită cu mai mult de ½ % din PIB în 2013 dacă reformele prevăzute în cadrul planului Széll Kálmán ar fi specificate și puse în aplicare suficient de bine. Economiile suplimentare de cheltuieli publicate la 21 februarie 2012 trebuie demonstrate, în special în domenii precum reducerea subvențiilor acordate societăților de transport public și farmaceutice, și se pot aștepta venituri suplimentare de pe urma introducerii prevăzute a taxelor rutiere electronice. Dincolo de aceste măsuri, pentru a asigura o corectare durabilă a deficitului excesiv, Ungaria ar putea beneficia de pe urma unei mai bune direcționări a alocațiilor universale pentru copii (eventual în combinație cu generoasele reduceri fiscale pentru familii, recent introduse), a introducerii unui impozit pe proprietate centralizat, bazat pe valoare proprietăților, și a accentuării caracterului progresiv al sistemului de impozitare unică a venitului; acest din urmă aspect a fost tratat în cadrul recomandării adresate de Consiliu Ungariei în iulie 2011 în contextul semestrului european. (13) După ce a crescut de la 79,7 % din PIB în 2009 la 81,3 % în 2010, datoria publică brută a înregistrat o ușoară scădere în 2011, până la 80,3 % din PIB. Această îmbunătățire ușoară reflectă excedentul primar semnificativ de 8 % din PIB generat de veniturile punctuale provenite din preluarea activelor fondurilor private de pensii, care este compensată în mare măsură de deprecierea cursului de schimb valutar. Privind în perspectivă, având în vedere deficitele anticipate și pe baza unei previziuni tehnice privind un curs de schimb mai solid față de nivelul atins la sfârșitul anului 2011, precum și în ipoteza unei noi vânzări a fostelor active ale fondurilor private de pensii de 1 % din PIB, se preconizează că datoria publică brută se va situa la aproximativ 76 % din PIB în 2012, dar se așteaptă să crească din nou începând din 2013. (14) Evoluțiile fiscale anterioare indică un punct slab în ceea ce privește guvernanța fiscală și transparența planificării și executării bugetului. După ce efectiv au slăbit cadrul de guvernanță fiscală precedent, care se afla încă în fașă la începutul celei de-a doua jumătăți a anului 2010, autoritățile au introdus elementele esențiale ale unei structuri schimbate în cadrul noii Constituții (în vigoare de la 1 ianuarie 2012). Mai ales, s-a stabilit un plafon nominal al datoriei de 50 % din PIB (care trebuie realizat printr-o reducere continuă a datoriilor de la nivelul actual ridicat) și s-a acordat Consiliului Fiscal (CF), în noua sa versiune, drept de veto asupra bugetului. Actele legislative ulterioare având ca scop stabilirea noilor norme numerice operaționale, atât la nivel central, cât și la nivel local, precum și specificațiile privind mecanismele de guvernanță ale CF au fost adoptate spre sfârșitul anului 2011 în cadrul unei „legi cardinale”. Noua normă numerică anuală adoptată pare a se concentra în continuare prea mult asupra ciclului bugetar și nu pare să favorizeze o planificare bugetară pe termen mediu, a cărei întărire a fost recomandată de Consiliu în recomandarea sa din iulie 2011 în contextul semestrului european. În aceeași recomandare specifică, Consiliul a solicitat Ungariei să extindă sarcinile de analiză ale Consiliului Fiscal (de exemplu prin elaborarea în mod regulat a unor proiecții macrofiscale de referință), ceea ce nu s-a realizat încă, inclusiv după adoptarea Legii privind stabilitatea economică în decembrie 2011. (15) Monitorizarea periodică și în timp util a progreselor înregistrate în implementarea strategiei de consolidare fiscală pentru corectarea deficitului excesiv este susținută de articolul 10a din Regulamentul (CE) nr. 1467/97 al Consiliului, care prevede că statul membru în cauză trebuie să furnizeze toate informațiile necesare. În acest context, ar trebui elaborat un capitol separat în versiunea actualizată a programului de convergență al Ungariei, în 2012 și ulterior, precum și în raportarea bianuală regulată cu privire la progresele înregistrate, până la încheierea procedurii de deficit excesiv, în conformitate cu angajamentul autorităților maghiare. (16) Măsurile de consolidare bugetară ar trebui să garanteze o ameliorare durabilă a soldului bugetului general, vizând în același timp îmbunătățirea calității finanțelor publice și consolidarea potențialului de creștere al economiei. ADOPTĂ PREZENTA RECOMANDARE: (1) Autoritățile maghiare sunt invitate să pună capăt situației actuale de deficit excesiv până în 2012. (2) Autoritățile maghiare ar trebui să reducă deficitul public general sub valoarea de referință de 3 % din PIB, în mod credibil și sustenabil, în conformitate cu traiectoria multianuală prezentată în programul de convergență actualizat al Ungariei din 15 aprilie 2011, astfel cum a fost aprobat de Consiliu prin avizul său din 12 iulie 2011. Mai concret, în acest scop autoritățile maghiare ar trebui: (a) Să asigure atingerea țintei privind deficitul pentru 2012 de 2,5 % din PIB față de rezultatul de 3 % din PIB estimat în baza cadrului macroeconomic conform previziunilor intermediare ale serviciilor Comisiei din februarie 2012, care ar necesita un efort fiscal suplimentar de cel puțin ½ % din PIB, în plus față de efortul deja prevăzut de 1,9 % din PIB; în special, acest lucru ar trebui să se facă printr-o specificare mai amănunțită și o implementare mai riguroasă a măsurilor de scădere a deficitului incluse în Planul Széll Kálmán și în programul de convergență actualizat din 2011, precum și prin adoptarea de măsuri suplimentare de consolidare cu caracter structural, după necesități. De asemenea, să aloce eventualele venituri neprevăzute în vederea îmbunătățirii soldului global, inclusiv eventualele venituri punctuale provenite din trecerea înapoi a unor beneficiari de la fondurile private de pensii la fondul public. (b) Să ia măsurile suplimentare cu caracter structural necesare pentru a se asigura că în 2013 deficitul, care se estimează că va depăși pragul de 3 % din PIB stipulat în tratat cu 0,6 % din PIB, pe baza cadrului macroeconomic conform previziunilor intermediare ale serviciilor Comisiei din februarie 2012, rămâne cu mult sub acest prag, chiar și după finalizarea eliminării treptate a veniturilor punctuale, preconizată și recomandată să fie de aproape 1 % din PIB. Aceste măsuri ar putea include o specificare și implementare suplimentare ale reformelor structurale planificate incluse în Planul Széll Kálmán. (c) Să includă în legile bugetului pentru anii următori suficiente dispoziții privind rezervele (pe lângă rezerva generală prevăzută de Legea finanțelor publice), pentru a asigura atingerea țintelor bugetare chiar și în cazul unor evenimente neprevăzute. (3) Ajustarea bugetară menționată anterior ar trebui să contribuie la aducerea datoriei publice brute pe o traiectorie descendentă. În special, ar trebui să se asigure realizarea, pe parcursul celor trei ani de după corectarea deficitului excesiv, a unor progrese suficiente în direcția respectării valorii de referință privind reducerea datoriei, în conformitate cu articolul 2 alineatul (1a) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97. (4) Conform recomandării Consiliului din iulie 2011, autoritățile maghiare ar trebui să operaționalizeze principalele norme fiscale constituționale, prin adaptarea legii cardinale privind stabilitatea economică. Normele numerice ar trebui să asigure faptul că procedura bugetară este încorporată într-un cadru obligatoriu pe termen mediu, iar sarcinile de analiză ale Consiliului Fiscal ar trebui extinse. (5) Consiliul stabilește data de [13 septembrie 2012] ca termen limită până la care guvernul Ungariei să ia măsuri eficace și să specifice care sunt măsurile necesare pentru a progresa în direcția corectării durabile a deficitului excesiv. Evaluarea eficacității măsurilor va ține cont de evoluțiile economice comparativ cu perspectivele actualizate prezentate în documentul de lucru al serviciilor Comisiei care însoțește recomandarea Comisiei privind prezenta recomandare a Consiliului. Autoritățile maghiare ar trebui să raporteze progresele realizate în implementarea acestor recomandări într-un capitol separat din versiunea actualizată a programului de convergență care va fi elaborată în 2012 și ulterior, precum și în raportarea bianuală regulată cu privire la progresele înregistrate, până la încheierea procedurii de deficit excesiv, în conformitate cu angajamentul Ungariei. În plus, Consiliul subliniază importanța realizării obiectivului pe termen mediu (OTM) de asigurare a sustenabilității finanțelor publice sau a unui progres rapid în direcția asigurării acestei sustenabilități. În consecință, Consiliul invită autoritățile maghiare să ia măsurile structurale necesare pentru a-și atinge ținta de deficit bugetar de 2,2 % din PIB pentru 2013 în așa fel încât să se asigure sprijinirea OTM – în prezent un sold structural de -1,5 % din PIB – , pe lângă corectarea durabilă a deficitului excesiv. Prezenta recomandare se adresează Ungariei. Adoptată la Bruxelles, . Pentru Consiliu Președintele