RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 246/22

Avizul Comitetului Economic și Social European privind „Propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind controlul numerarului care intră sau iese din Uniune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1889/2005”

[COM(2016) 825 final – 2016/0413 (COD)]

(2017/C 246/04)

Raportor Javier DOZ ORRIT Coraportor Mihai IVAȘCU

Sesizare Parlamentul European, 19.1.2017 Consiliul Uniunii Europene, 19.1.2017 Temei juridic Articolele 114 și 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene Secțiunea competentă Secțiunea pentru uniunea economică și monetară și coeziune economică și socială Data adoptării în secțiune 6.4.2017 Data adoptării în sesiunea plenară 27.4.2017 Sesiunea plenară nr. 525 Rezultatul votului (voturi pentru/voturi împotrivă/abțineri) 154/4/4

1. Concluzii și recomandări

1.1. CESE consideră că lupta împotriva terorismului și a finanțării acestuia, precum și împotriva spălării banilor și a altor forme conexe de criminalitate economică trebuie să fie o prioritate permanentă a politicii Uniunii Europene.

1.2. CESE își exprimă sprijinul pentru măsurile introduse în propunerea Comisiei, care abrogă regulamentul anterior din 2005 pentru a adapta cadrul de reglementare la situația actuală și pentru a soluționa lacunele identificate în diverse studii care analizează implementarea acestuia.

1.3. CESE consideră că extinderea domeniului de aplicare a controalelor și a competenței autorităților de a face verificări și a confisca bunuri, ori de câte ori există un indiciu rezonabil privind activități ilicite, va facilita descoperirea unui număr mai mare de cazuri de fraudă și colectarea mai multor informații.

1.4. CESE consideră că este necesară să se îmbunătățească cooperarea, atât între autoritățile competente, cât și între statele membre, pentru a se obține efectul maxim prin aplicarea noului regulament. CESE solicită tuturor statelor membre să pună la dispoziția Europol bazele lor de date din domeniul combaterii terorismului. De asemenea, Comisia ar trebui să încurajeze măsuri de cooperare care să permită tuturor statelor membre să dobândească mijloacele necesare pentru a controla în mod eficace diversele tipuri de modalități de transport al numerarului.

1.5. CESE propune ca, în urma unui studiu și a unor consultări de mare anvergură, Comisia să întocmească un plan pentru reducerea utilizării numerarului în UE. Din acest punct de vedere, trebuie analizată întrebarea dacă pragul pentru obligativitatea declarării, plasat la 10 000 EUR, este adecvat.

1.6. CESE consideră că Comisia ar trebui să meargă mai departe, stabilind sancțiuni pentru nerespectarea obligației de declarare. Trebuie armonizate sancțiunile între statele membre și comunicate în mod coerent Comisiei, pentru a se evita crearea unor situații propice fraudatorilor.

1.7. CESE își reiterează preocupările exprimate anterior în Avizul ECO/408 (1), în ce privește o serie de factori care pot limita grav eficacitatea regulamentului. Principala problemă este că paradisurile fiscale, în care are loc partea cea mai semnificativă a spălării de bani – și ale căror transferuri de bani spre și dinspre UE ar trebui monitorizate în mod special – nu sunt incluse în lista țărilor și regiunilor pe care Comisia le consideră, în propunerea de regulament din 14 iulie 2016, ca prezentând un nivel ridicat de risc.

1.8. Investigarea fluxurilor ilicite de numerar are legătură cu alte infracțiuni, în special cele fiscale. CESE propune, de aceea, ca autoritățile fiscale să aibă acces la informațiile colectate în cursul controalelor privind fluxurile de numerar.

1.9. CESE consideră că, în momentul adoptării noului regulament, ar trebui să fie cuprinse, pe lângă aur, și alte „mărfuri cu un grad ridicat de lichiditate” în definiția numerarului.

1.10. Deși recunoaște valoarea socială a cardurilor preplătite în UE, CESE atrage atenția asupra pericolului utilizării acestui tip de instrumente de către infractori și teroriști pentru a-și finanța activitățile la adăpost de controale.

1.11. Având în vedere creșterea cantității de date colectate și transferate între autorități, CESE recomandă consolidarea protecției acestor date și explorarea posibilității de a aplica sancțiuni administrative și penale mai severe pentru funcționarii publici și persoanele care utilizează aceste date în mod necorespunzător sau ilegal.

1.12. Problema are o dimensiune internațională și, ca atare, instituțiile UE trebuie să joace, la rândul lor, un rol deplin în activitatea organizațiilor internaționale care activează în acest sens.

1.13. CESE salută retragerea din circulație a bancnotelor de 500 EUR începând din 2018, dat fiind că utilizarea lor pentru plata în numerar în cazuri de trafic ilicit este bine dovedită, tocmai pentru că facilitează transportul și depozitarea unor sume mari de bani în spații reduse.

1.14. CESE reamintește Comisiei că protecția cetățenilor europeni ar trebui să rămână o prioritate de prim rang, indiferent de cheltuielile și eforturile necesare în acest sens.

2. Contextul și propunerea Comisiei

2.1. În conformitate cu Planul de acțiune (2) pentru consolidarea combaterii finanțării terorismului, Comisia propune un nou regulament privind controlul fluxurilor monetare care intră sau ies din UE dinspre sau către țări terțe, abrogând regulamentul din 2005 (3) aflat în prezent în vigoare.

2.2. UE a adoptat în mai 2015 cel de-al patrulea pachet privind spălarea banilor și finanțarea terorismului, care cuprinde, printre alte inițiative, a patra directivă privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor și finanțării terorismului (DCSB4) și regulamentul privind informațiile care însoțesc transferurile de fonduri (4), actualmente în etapa de transpunere. CESE și-a exprimat opinia cu privire la pachetul legislativ în avizul său privind pachetul referitor la prevenirea spălării banilor (5).

2.3. În februarie 2016, Comisia și-a publicat planul de acțiune pentru consolidarea combaterii finanțării terorismului (6), pus în aplicare în două etape legislative. În prima etapă (iulie 2016), Comisia a elaborat propuneri pentru două directive: DCSB5, prin care se modifică diverse aspecte ale DCSB4, Directiva privind accesul autorităților fiscale la informații privind combaterea spălării banilor (7), și Regulamentul delegat al Comisiei (8) privind identificarea țărilor terțe cu un grad ridicat de risc care au deficiențe strategice (paradisuri fiscale), de completare a DCSB4 și DCSB5 (9). Comitetul a adoptat avize privind DCSB5 și regulamentul, precum și privind cea de-a doua directivă (10).

2.4. În cursul etapei secunde (decembrie 2016), pe lângă regulamentul la care se face referire în prezentul aviz, Comisia a prezentat și o propunere de directivă privind combaterea spălării banilor prin legislația penală (11) și un regulament privind recunoașterea reciprocă a ordinelor de înghețare și de confiscare (12).

2.5. Regulamentul din 2005 vine în completarea dispozițiilor Directivei privind combaterea spălării banilor (DCSB), introducând controale pentru transporturile de numerar în valoare de 10 000 EUR și mai mult. Propunerea actuală a Comisiei (13) dorește: să elimine lacunele din legislația actuală în lumina investigațiilor desfășurate de către poliție, autoritățile judiciare și vamale; să dezvolte și să completeze cea de-a patra DCSB (14) și a cincea DCSB (15), pentru a combate spălarea banilor și finanțarea terorismului; și să adapteze legislația UE, armonizând-o cu standardele și recomandările internaționale, în special cu Recomandarea nr. 32 a GAFI.

2.6. Prezenta propunere vizează acoperirea imperfectă a mișcărilor transfrontaliere de numerar, dificultățile privind schimburile de informație între autorități, imposibilitatea de a bloca sumele aflate sub pragul stabilit (10 000 de EUR), definirea imperfectă a numerarului, sancțiunile diferite pentru nedeclararea sumelor în diverse state membre și diferențele între nivelurile de implementare.

2.7. Propunerea de nou regulament care să înlocuiască legislația actuală extinde și precizează definiția numerarului, clasificându-l în patru categorii: valută, instrumente negociabile la purtător (cecuri, cecuri de călătorii, bilete la ordin și mandate poștale), mărfuri utilizate ca rezerve de valoare cu un grad ridicat de lichiditate (monede și lingouri de aur) și carduri preplătite.

2.8. Propunerea introduce obligativitatea de a declara numerarul neînsoțit, cu alte cuvinte numerarul trimis prin colete poștale, expedieri de curierat sau mărfuri containerizate în valoare de 10 000 EUR sau mai mult. Unele state membre desfășoară controale ale mișcărilor de numerar și în interiorul UE.

2.9. Propunerea acordă autorităților competente dreptul de a efectua controale cu privire la transporturile de numerar de valoare inferioară pragului de 10 000 EUR, precum și de a raporta și a investiga ori de câte ori există indicii substanțiale că numerarul este legat de o activitate infracțională.

2.10. Ea autorizează reținerea numerarului în cazul în care sumele neînsoțite nedeclarate se ridică la 10 000 EUR sau mai mult, sau în cazul în care există indicii privind legătura lor cu activități infracționale.

2.11. Propunerea îmbunătățește schimbul de informații, solicitând comunicarea activă cu unitățile de informații financiare (UIF); în prezent, autoritățile competente au doar obligația de a permite accesul la informații. Informațiile cu privire la operațiile neregulamentare trebuie puse și la dispoziția autorităților competente ale altor state membre și a Comisiei, atunci când există indicii de implicare în activități infracționale. Propunerea prevede că se pot comunica aceste informații și țărilor terțe, în anumite condiții.

2.12. Ea promovează introducerea în toate statele membre a unor sancțiuni privind nerespectarea obligației de declarare, în completarea sancțiunilor legale pentru activitatea infracțională. Sancțiunile aplicate în fiecare stat membru trebuie comunicate Comisiei.

3. Considerații generale

3.1. CESE salută eforturile susținute ale Comisiei în lupta globală împotriva spălării banilor și a terorismului. CESE sprijină modificările propuse vizând îmbunătățirea legislației în vigoare.

3.2. Comisia și alte instituții UE trebuie să depună eforturi substanțiale pentru a se asigura că publicul din UE este pe deplin conștient de disponibilitatea lor de a combate spălarea banilor și finanțarea terorismului, utilizând toate instrumentele juridice, de informații, de control al aplicării legii și de acțiune judiciară necesare. Înțelegerea faptului că au loc eforturi ale instituțiilor, în cooperare cu statele membre, în acest sens va consolida credibilitatea și legitimitatea lor. Deși nu toți indicatorii pot fi publicați, se utilizează deja un set de indicatori în materie de spălare a banilor și de finanțare a terorismului.

3.3. CESE solicită UE și statelor membre să promoveze continuarea cooperării la nivel internațional în materie de combatere a terorismului, a spălării banilor și a infracțiunilor grave asociate cu acestea. Toate instituțiile UE ar trebui să facă eforturi pentru a asigura că măsurile propuse de Comisie sunt adoptate și la nivel internațional. Aceasta este una din căile de a le face mai eficiente.

3.4. Propunerea privind un nou regulament vizează combaterea fluxurilor ilegale de numerar dintre UE și țările terțe. Pentru a avea succes, Comisia trebuie să coopereze cu statele membre pentru a face în așa fel încât autoritățile lor competente să fie echipate cu cele mai eficace resurse tehnice și umane, precum și cu orice alte instrumente necesare (de ex. câini detectivi).

3.5. Sistemele de finanțare a terorismului pot fi foarte diferite, mergând de la utilizarea abuzivă a unor întreprinderi legale sau organizații non-profit legitime și ajungând până la activități infracționale sau folosirea abuzivă a sistemului comercial internațional. Organizațiile teroriste își dezvoltă constant metodele de finanțare, pentru a evita prevederile legale existente și, ca atare, este clar nevoie de actualizarea constantă a cadrului juridic. Diferențele între legislațiile statelor membre sunt folosite de obicei de infractori și teroriști, care optează pentru țările cu cea mai slabă legislație pentru a-și desfășura tranzacțiile financiare.

3.6. Ca urmare a dezvoltării Agendei europene privind securitatea (16), ca răspuns la atacurile teroriste comise în Europa și în afara ei și în urma interesului public pentru spălarea banilor, frauda și evaziunea fiscală prin paradisuri fiscale, Comisia a adoptat o mulțime de inițiative legislative în ultimii doi ani.

3.7. Conform Raportului GAFI (17), numerarul este folosit pe scară largă în economia infracțională și rămâne resursa cea mai semnificativă pentru finanțarea terorismului. Volumul banilor „spălați” pe această cale este greu de apreciat, însă Raportul GAFI estimează că sumele se situează între sute de miliarde și o mie de miliarde USD pe an.

3.8. O analiză a eficacității regulamentului actual a arătat că numărul transporturilor de numerar care intră și ies din UE rămâne ridicat. Însă controalele asupra numerarului sunt efectuate în număr limitat (cca. 100 000 de EUR pe an în toate statele membre laolaltă) și sunt diferite de la țară la țară, iar numărul situațiilor suspecte prezintă variații considerabile. Numai nouă țări au luat parte la cea mai recentă consultare pe această temă, iar datele privind atât numărul de cazuri, cât și analiza lor, s-au dovedit limitate și fragmentare.

3.9. Lacunele din regulamentul actual permit circulația numerarului trimis prin poștă, curierat sau cu transporturi de marfă fără a fi efectuate suficiente controale specifice. În mai multe cazuri, autoritățile competente nu au dispus de instrumentele necesare pentru a efectua suficiente controale.

3.10. Extinderea sferei de aplicare a controalelor și împuternicirea autorităților competente să efectueze verificări și să confiște bunuri atunci când suspectează activități infracționale, chiar și sub pragul de 10 000 EUR, va permite descoperirea mai multor cazuri de fraudă și colectarea mai multor informații. Informațiile obținute nu sunt folosite în prezent în mod corespunzător. Acestea sunt puse la dispoziție în mod pasiv în anumite state membre, fără a exista măsuri care să asigure procesarea lor corectă. Comunicarea dintre autoritățile competente trebuie neapărat îmbunătățită: între autoritățile vamale, care sunt cel mai adesea cele responsabile pentru efectuarea controalelor, și UIF însărcinate cu primirea și analizarea informațiilor; între UIF și autoritățile fiscale și judiciare; între autoritățile competente ale statelor membre și cele din țări terțe, mai cu seamă cele care răspund de fluxurile sporite de numerar ilegal spre și dinspre UE, cum ar fi paradisurile fiscale.

3.11. Sancțiunile aplicate în cadrul actualului regulament în cazul nedeclarării numerarului nu au fost armonizate, iar analizele efectuate par să arate că ele nu au efectul disuasiv scontat. Noul regulament le impune statelor membre cerința de a introduce sancțiuni pentru nerespectarea obligației de a declara, indiferent dacă se suspectează implicarea în activități infracționale sau dacă numerarul vizat este legat de investigații cu privire la alte infracțiuni sau încălcări; aceste sancțiuni trebuie comunicate Comisiei. CESE sugerează că ar trebui instituită o procedură de comunicare comună pentru toate statele membre. Cu toate acestea, fiecare stat membru are libertatea de a-și stabili propriile sancțiuni. Sancțiunile stabilite în temeiul articolului 13 trebuie armonizate, astfel încât să nu creeze oportunități pentru infractorii care folosesc anumite țări pentru activitatea lor.

3.12. Punerea în aplicare a regulamentului și a măsurilor sus-menționate de combatere a spălării banilor va spori foarte mult cantitatea datelor personale colectate, păstrate și puse la dispoziția organelor și autorităților competente în lupta împotriva spălării banilor și a finanțării terorismului. Pentru a conserva drepturile fundamentale ale cetățenilor, în special în ce privește protecția datelor personale, este important să se evalueze necesitatea unor noi mecanisme de protecție, introducerea acestora acolo unde este nevoie și promovarea unor sancțiuni penale mai dure pentru funcționarii publici și alte persoane fizice care folosesc aceste informații în mod ilegal.

3.13. Tipurile de canale și proceduri folosite pentru a combate spălarea banilor și finanțarea terorismului, inclusiv mișcările ilegale de numerar, au împins Comisia, pe bună dreptate, să adopte măsuri legislative care vizează ambele infracțiuni. Ambele sunt conectate cu alte infracțiuni de gravitate similară sau mai mare. O strânsă coordonare, prin mecanismele adecvate, între toate autoritățile și organele naționale vizate și între statele membre este esențială pentru a asigura punerea eficientă în aplicare a regulamentului și a altor măsuri legislative relevante. Trebuie precizat că în prezent cooperarea dintre diversele autorități și instituții din statele membre – poliție, servicii de informații, autoritatea judiciară, cea vamală și cea fiscală – este departe de un nivel optim. CESE este mai ales preocupat de lipsa de cooperare dintre forțele naționale de poliție și Europol, dovedită de faptul că majoritatea statelor membre nu și-au pus bazele de date antiteroriste la dispoziția agenției europene de aplicare a legii. Prin urmare, CESE face apel la autoritățile UE și la statele membre să pună capăt acestei situații.

3.14. Un alt obstacol considerabil în calea aplicării efective a regulamentului și a celorlalte dispoziții legislative relevante pentru combaterea spălării banilor și a finanțării terorismului este absența oricărei voințe politice reale de a eradica paradisurile fiscale. Dovada cea mai clară pentru acest lucru este lista „țărilor terțe cu un grad ridicat de risc care au deficiențe strategice” care apare în Anexa la Regulamentul (UE) 2016/1675 care vine în completarea DCSB4 și DCSB5. Niciunul dintre statele care sunt baza majorității tranzacțiilor ilegale, în special a fluxurilor de numerar discutate în propunerea de regulament, nu apare pe listă. CESE se vede nevoit să reitereze apelul formulat în Avizul ECO/408: Comisia ar trebui să propună o nouă listă a paradisurilor fiscale, integrând-o într-o listă unică a țărilor și teritoriilor terțe care nu cooperează pentru urmărirea infracțiunilor financiare și a finanțării terorismului.

4. Observații specifice

4.1. Finanțarea terorismului are o componentă clar globalizată, ceea ce înseamnă că operațiunile teroriste dintr-o țară sunt adesea finanțate prin activități infracționale în alta. Este nevoie de controlul fluxurilor de numerar și de modificări legislative substanțiale pentru a bloca mișcările de numerar, pentru a urmări și limita operațiunile financiare și pentru a facilita obținerea unor informații importante cu privire la teroriști și finanțatorii lor. Fiind pe deplin conștiente de dimensiunea externă a finanțării terorismului, CESE recomandă implicarea deplină a tuturor instituțiilor UE în cadrul tuturor organizațiilor internaționale relevante în care sunt reprezentate, pentru ca măsuri similare să fie implementate la nivel global.

4.2. Mișcările de numerar rămân în continuare principalul canal prin care operează cei care spală bani și alți infractori financiari (18). CESE recomandă ca, după desfășurarea unui studiu cuprinzător, după consultarea tuturor părților interesate și stabilirea unei relații de lucru strânse cu statele membre, BCE și băncile naționale, Comisia să elaboreze un plan de reducere a utilizării efective de numerar în UE. Eliminarea bancnotelor de 500 EUR este un pas în direcția cea bună. Ca element al acestui studiu, trebuie evaluat dacă pragul pentru obligativitatea declarării, plasat la 10 000 EUR, este adecvat.

4.3. CESE solicită Comisiei Europene să-și intensifice eforturile pentru ratificarea rezultatelor Convenției de la Varșovia (19) în întreaga UE în mod coerent. Până în prezent, numai 17 state membre au ratificat-o, deși 26 au semnat-o.

4.4. CESE recunoaște că regulamentul propus ar putea aduce îmbunătățiri semnificative instrumentelor pe care le folosim pentru a combate finanțarea terorismului, având totodată un impact minim asupra întreprinderilor mici și mijlocii din Europa.

4.5. CESE consideră că dezvoltarea politicilor în domeniul cooperării financiare cu țările vecine și cu cele care generează fluxuri de migrație deosebit de ample către UE este esențială pentru a facilita tranzacții financiare transparente și costuri mai scăzute. Obstacolele și costurile ridicate ale transferurilor de bani spre și dinspre aceste țări încurajează utilizarea de trimiteri de numerar și tranzacțiile opace și, implicit, utilizarea acestor metode în scopuri infracționale.

4.6. În cazul atacurilor recente pe teritoriul UE, carduri preplătite au fost folosite de teroriști pentru a plăti pentru camerele de hotel, printre altele (de ex. pentru atacurile de la Paris din 13 noiembrie 2015). Deși valoarea socială a acestor instrumente este evidentă, ele permițând persoanelor vulnerabile sau excluse să efectueze plăți online și offline, CESE atrage atenția asupra pericolului ca astfel de instrumente să fie folosite și de infractori sau teroriști.

4.7. Transporturile ilegale de numerar sunt corelate cu alte tipuri de infracțiuni: infracțiuni fiscale, spălarea de bani și finanțarea terorismului. Propunerea de regulament a Comisiei nu permite schimbul sistematic de date privind declarațiile de numerar în scopuri fiscale. CESE consideră că aceste infracțiuni ar trebui să facă obiectul unei urmăriri cuprinzătoare. În special, este de părere că schimbul de date menționat mai sus ar trebui să fie permis, având în vedere legătura clară dintre frauda fiscală și activitatea de spălare a banilor, care presupune în multe cazuri mișcări de numerar.

4.8. Deși articolele 1 alineatul (2) și 14 din propunerea de regulament conferă Comisiei dreptul de a adopta acte delegate pentru a modifica anexa și în special secțiunea care specifică ce „mărfuri utilizate ca rezerve de valoare cu un grad ridicat de lichiditate” sunt considerate substitute de numerar, CESE consideră că nu există niciun motiv ca această categorie să fie limitată la aur de la bun început. Alte mărfuri deosebit de valoroase, precum metalele sau pietrele prețioase (brute sau tăiate) ar putea fi incluse în prima listă aprobată de Parlament și Consiliu.

4.9. CESE reafirmă că asigurarea securității cetățenilor ar trebui să rămână una din principalele preocupări, atât a UE, cât și a statelor membre, oricât de mari ar fi eforturile necesare.

Bruxelles, 27 aprilie 2017. Președintele Comitetului Economic și Social European Georges DASSIS

(1) JO C 34, 2.2. 2017, p. 121.

(2) COM(2016) 50 final.

(3) Regulamentul (CE) nr. 1889/2005 (JO L 309, 25.11.2005, p. 9).

(4) Directiva (UE) 2015/849 (JO L 141, 5.6.2015, p. 73) și Regulamentul (UE) 2015/847 (JO L 141, 5.6.2015, p. 1).

(5) JO C 271, 19.9. 2013, p. 31.

(6) COM(2016) 50 final.

(7) COM(2016) 450 final – 2016/0208 (COD) și COM(2016) 452 final – 2016/0209 (COD).

(8) Regulamentul delegat(UE) 2016/1675 (JO L 254, 20.9.2016, p. 1).

(9) JO C 34, 2.2. 2017, p. 121.

(10) JO C 34, 2.2. 2017, p. 127.

(11) COM(2016) 826 – 2016/0414 COD

(12) COM(2016) 819 – 2016/0412 COD

(13) COM(2016) 825 final – 2016/0413 (COD)

(14) Directiva (UE) 2015/849 (JO L 141, 5.6.2015, p. 73).

(15) Propunere de DCSB5.

(16) COM(2015) 185 final.

(17) RAPORTUL GAFI: Money Laundering: Through the Physical Transportation of Cash (Spălarea banilor prin transportul fizic de numerar) (2015).

(18) „Why is cash still king? – A strategic report on the use of cash by criminal groups as a facilitator for money laundering” [De ce este numerarul în continuare la putere? – un raport strategic privind folosirea numerarului de către grupările infracționale pentru facilitarea spălării de bani] Grupul de informații financiare, Europol, 2015.

(19) Convenția Consiliului Europei privind spălarea, descoperirea, sechestrarea și confiscarea produselor infracțiunii și finanțarea terorismului, 2005.