2008
INSTRUMENTUL PENTRU POLITICI 
STRUCTURALE DE PREADERARE ISPA, 
20002006CURTEA DE CONTURI 
EUROPEANĂ
Raportul special  nr. 12
RO

INSTRUMENTUL PENTRU 
POLITICI STRUCTURALE DE PREADERARE ISPA, 20002006Raportul special  nr. 12   2008
CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ[prezentat în temeiul articolului 248 alineatul (4) al doilea paragraf, CE]
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-20062
CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG
Telefon +352 4398-45410
Telefax +352 4398-46430
E-mail: euraud@eca.europa.eu
Internet: http://www.eca.europa.eu
Raportul special  nr. 12   2008
Numeroase alte informaţii despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa 
(http://europa.eu).
O fișă bibliografică figurează la sfârșitul prezentei publicaţii.
Luxemburg: Oficiul pentru Publicaţii Oficiale ale Comunităţilor Europene, 2009
ISBN 978-92-9207-176-9
doi: 10.2865/51688
© Comunităţile Europene, 2009
Reproducerea textului este autorizată cu condiţia menţionării sursei
Printed in Belgium
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-20063
CUPRINS
Puncte 
 GLOSAR
IVI SINTEZĂ
16 INTRODUCERE
12  ASISTENŢA ACORDATĂ ŢĂRILOR CANDIDATE LA UE
36  GESTIONAREA ȘI RESURSELE FINANCIARE ALE ISPA
712  SFERA ȘI ABORDAREA AUDITULUI
1342  OBSERVAŢII DE AUDIT
1324  SE BAZEAZĂ MĂSURILE ISPA PE O STRATEGIE COERENTĂ ȘI PE O PREGĂTIRE ADECVATĂ?
1315 CADRUL GENERAL ȘI CRITERIILE DE AUDIT
1619 STRATEGII ISPA BINE ORIENTATE
2021 TREI DOCUMENTE DE ORIENTARE IMPORTANTE NU AU FOST DISPONIBILE DE LA DEBUTUL ISPA
2224 DEFICIENŢE LA NIVELUL ANALIZEI FINANCIARE ȘI AL ANALIZEI COSTURIBENEFICII
2536  AU FOST IMPLEMENTATE PROIECTELE CONFORM PLANIFICĂRILOR?
2526 CADRUL GENERAL ȘI CRITERIILE DE AUDIT2732 APROAPE TOATE PROIECTELE AU FOST ÎNTÂRZIATE
3336 PLANURILE DE FINANŢARE NU AU FOST APLICATE CONFORM PROGRAMULUI STABILIT
3742   AU CONTRIBUIT PROIECTELE LA EFORTUL ŢĂRILOR BENEFICIARE DE A SE CONFORMA CERINŢELOR PREVĂZUTE 
DE DIRECTIVELE COMUNITARE DE MEDIU ȘI LA AMELIORAREA REŢELEI TENT?
3738 CADRUL GENERAL ȘI CRITERIILE DE AUDIT
3940 A CRESCUT GRADUL DE RESPECTARE A STANDARDELOR DE MEDIU ALE UE
4142 ÎMBUNĂTĂŢIREA LEGĂTURILOR CU REŢEAUA TRANSEUROPEANĂ DE TRANSPORT
43 CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI
 ANEXA I  ETAPELE GESTIONĂRII PROIECTELOR ISPA ȘI ACTIVITĂŢILECHEIE ALE COMISIEI RĂSPUNSURILE COMISIEI
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-2006
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-20065
GLOSAR
Analiza costuri-beneficii : tehnică de comparare a tuturor costurilor și a tuturor bene-
ficiilor unei intervenţii, pentru a se stabili dacă beneficiile depășesc costurile și în ce proporţie.
Cererea de finanţare a proiectului : set de documente, compus dintr-un formular tip 
și din documente justificative (de exemplu: studiul de fezabilitate, conceperea, analiza costuri-beneficii și analiza financiară, evaluarea impactului asupra mediului) care descriu și justifică propunerea. Cererea include, de asemenea, mecanismele de supraveghere și de control al calităţii.
Fondul de coeziune : instrument destinat să promoveze coeziunea economică și socială 
prin finanţarea unor proiecte de anvergură în domeniul mediului și al transporturilor în statele membre al căror PIB pe cap de locuitor este mai mic de 90 % din media comu-nitară. Iniţial, Fondul de coeziune a fost utilizat în Spania, Grecia, Irlanda și Portugalia. Irlanda nu mai este eligibilă pentru acest fond de la 1 ianuarie 2004. După aderarea la UE, proiectele ISPA în curs de implementare în noile state membre au fost transformate în proiecte finanţate prin Fondul de coeziune.
Manualul ISPA : manual destinat să garanteze faptul că programarea și implementarea 
proiectelor ISPA respectă cele mai bune practici. Manualul acoperă întregul ciclu al proiec-
tului și oferă recomandări practice cu privire la regulamentele ISPA și „de coordonare”.
Memorandum de finanţare : acord în cadrul căruia se definesc angajamentele bugetare 
aferente unui proiect, precum și indicatorii fizici și financiari care trebuie utilizaţi pentru a se monitoriza performanţa proiectului.
PHARE : Programul de ajutor comunitar destinat ţărilor din Europa Centrală și de Est 
(PHARE) a fost principalul instrument financiar al strategiei de preaderare pentru ţările din Europa Centrală și de Est care au candidat la aderarea la Uniunea Europeană. Conce-
put iniţial pentru ţările din Europa Centrală și de Est, programul PHARE se va extinde și 
la ţările candidate din Balcanii de Vest.
PRAG : ghid practic care oferă orientări privind procedurile de achiziţii publice și de 
contractare aplicabile în cazul proiectelor PHARE și ISPA.
Regulamente : ISPA face obiectul a două regulamente principale:
Regulamentul (CE) nr. 1266/1999 al Consiliului din 21 iunie 1999 privind coordonarea asistenţei acordate statelor candidate în cadrul strategiei de preaderare și de modifi-care a Regulamentului (CEE) nr. 3906/89 (JO L 161, 26.6.1999, p. 68) („regulamentul de coordonare”).Regulamentul (CE) nr. 1267/1999 al Consiliului din 21 iunie 1999 de stabilire a unui instru-ment structural de preaderare (JO L 161, 26.6.1999, p. 73); modificat prin Regulamentul (CE) nr. 2382/2001 (JO L 323, 7.12.2001, p. 1) („regulamentul ISPA”).
Sapard : programul special de aderare pentru agricultură și dezvoltare rurală.
Strategii sectoriale naţionale : cadru folosit pentru definirea proiectelor, care include 
criteriile de selectare și de evaluare a propunerilor de proiecte din sectoarele mediului și transporturilor.
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-20066
SINTEZĂ
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-20067
I.
ISPA a fost unul dintre instrumentele conce-
pute să contribuie la pregătirea aderării ţări-
lor candidate din Europa Centrală și de Est 
în perioada 2000-2006. Obiectivele acestui 
instrument erau de a ajuta ţările candidate 
să aplice standardele comunitare de mediu, precum și să modernizeze și să extindă  
reţelele de transport, inclusiv legăturile cu 
reţeaua transeuropeană. Acesta a permis, de 
asemenea, dobândirea unei experienţe pri-vind gestiunea fondurilor UE în cadrul pro-iectelor de infrastructură de mare amploare. 
Finanţarea totală pentru ISPA s-a ridicat  la 7 280 de milioane de euro.
II.
Curtea a examinat acest instrument încer-când să stabilească dacă măsurile ISPA s-au bazat pe o strategie coerentă și pe o pre-
gătire adecvată, dacă proiectele au fost  
implementate conform planificărilor și dacă 
acestea au contribuit la efortul ţărilor bene-
ficiare de a se conforma cerinţelor prevă-
zute de directivele comunitare de mediu și 
la ameliorarea reţelei TEN-T.
III.
Curtea a conchis că a existat o strategie  
coerentă, dar că proiectele nu au fost ela-
borate întotdeauna în mod corespunzător. Trei documente de orientare importante cu 
privire la metodologie nu au fost puse la  
dispoziţie în timp util pentru primul val de 
solicitanţi.SINTEZĂ
IV.
Proiectele nu au fost implementate conform 
planificărilor; au existat întârzieri considera-
bile, iar planurile de finanţare au fost modi-
ficate substanţial.
V.
Proiectele auditate de Curte au contribuit  
la o mai bună respectare a standardelor UE 
sau la îmbunătăţirea legăturilor cu reţeaua 
transeuropeană.
VI.
Curtea recomandă Comisiei să asigure urmă-
rirea punerii în aplicare a ISPA și să exami-neze modul în care întârzierile în aplicarea unui instrument similar pot fi evitate sau  
limitate pe viitor. În acest context, Comisia 
ar trebui să difuzeze documentele de orien-tare înainte ca ţările candidate să înceapă  
întocmirea proiectelor și să acorde o mai  
mare atenţie reducerii timpului necesar pen-
tru finalizarea procedurilor.
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-20068
INTRODUCERE
ASISTENŢA ACORDATĂ ŢĂRILOR CANDIDATE LA UE
 1.  Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA) este unul 
dintre cele trei instrumente financiare (alături de PHARE și de Sapard) concepute să contribuie la pregătirea pentru aderare a ţărilor can-didate. ISPA a fost creat în 1999 pentru a contribui la procesul de  pregătire a aderării la Uniunea Europeană în ceea ce privește politicile 
de transport și de mediu
1 în fostele ţări candidate din Europa Cen-
trală și de Est2, după modelul Fondului de coeziune conceput pentru 
statele UE cele mai puţin prospere (a se vedea figura 1 ). Instrumen-
tul a ajutat, de asemenea, ţările candidate să se pregătească pentru gestiunea fondurilor UE după aderare datorită experienţei dobândite în cadrul proiectelor de infrastructură de mare amploare.1 Articolul 1 din Regulamentul (CE) 
nr. 1267/1999.
2 Bulgaria, Republica Cehă, 
Estonia, Ungaria, Letonia, Lituania, 
Polonia, România, Slovacia 
și Slovenia.
LOGICA DE INTERVENŢIE A ISPAFIGURA 1
NEVOI
•  Îmbunătăţirea standardelor de mediu•  Ameliorarea infrastructurii de transport
OBIECTIVE
•  Alinierea ţărilor la standardele de mediu ale UE•  Extinderea reţelelor transeuropene
RESURSE
•  Coordonarea de către Comisie•  ISPA și fondurile naţionale•  Strategii ISPA, memorandumuri de ﬁ  nanţare, decizii ale Comisiei
•  Personal
PROCESE
•  Crearea și îmbunătăţirea infrastructurii în sectoarele mediului și transporturilor
REALIZĂRI
•  Crearea și/sau reabilitarea sistemelor de tratare a apei•  Construcţia de kilometri de reţea rutieră sau feroviară ori îmbunătăţirea reţelei 
existente
REZULTATE IMPACT
Procentul gospodăriilor/societăţilor 
deservite, economia de timp realizată, facilitarea accesuluiImpactul asupra mediului; 
îmbunătăţirea calităţii apeiFluidizarea traﬁ  cului, ameliorarea 
reţelei rutiere/feroviare
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-20069
 2.  ISPA s-a aplicat în perioada de programare 2000-2006. Începând din 
ianuarie 2007, acţiunile similare sunt finanţate prin instrumentul de 
asistenţă pentru preaderare (IPA)3.
GESTIONAREA ȘI RESURSELE FINANCIARE ALE ISPA
 3.  În figura 2  este prezentat cadrul de elaborare și de aprobare  
a proiectelor.
CADRUL PROCEDURAL AL ISPAFIGURA 23 IPA cuprinde Croaţia, Fosta 
Republică Iugoslavă a Macedoniei, 
Turcia, Albania, Bosnia 
și Herţegovina, Muntenegru și Kosovo în conformitate cu 
Rezoluţia 1244/99 a Consiliului 
de Securitate al ONU.
Programarea instrumentului pentru politici structurale de preaderare
Strategia naţională ISPA  pentru stabilirea strategiilor sectoriale și a listei proiectelor prioritare
Elaborată de ţara candidată
Cererea de ﬁ  nanţare a proiectului
conţinând descrierea detaliată a proiectului
Evaluare
Urmată de două consultări interservicii
Decizie a Comisiei
Memorandum de ﬁ  nanţare
Cosemnat de ţara candidată•   Regulamentul (CE) nr. 1267/1999 al Consiliului din 21 iunie 1999 de stabilire a unui instrument structural 
de preaderare
•  Regulamentul (CE) nr. 1266/1999 al Consiliului din 21 iunie 1999 privind coordonarea asistenţei 
acordate ţărilor candidate în cadrul strategiei de preaderareParteneriat pentru aderare
Domenii prioritare ale acquis-ului comunitarElaborat de ComisieProgram naţional
Plan de acţiune pentru pregătirea aderăriiElaborat de ţara candidatăPlan naţional de dezvoltare
Strategie de dezvoltareElaborat de ţara candidatăOrientări
Manualul ISPA
Orientări pentru 
analiza 
costuri-beneﬁ  ciiAviz obligatoriu
Emis de Comitetul 
de administrare 
ISPAComisia
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200610
 4.  Finanţarea totală pentru ISPA a fost de 7 280 de milioane de euro pentru 
perioada 2000-2006 (1 040 de milioane de euro pe an, la nivelul pre-
ţurilor din 19994), această sumă urmând să fie distribuită între ţările 
beneficiare pe baza criteriilor selectate. Obiectivul ISPA a constat în utilizarea acestor fonduri păstrând în același timp un echilibru cores-punzător între măsurile din domeniul mediului și măsurile legate de infrastructura de transport.
 5.  În total, în cadrul ISPA au fost aprobate 366 de proiecte, dintre  
care 201 erau în sectorul mediului, 78 în sectorul transporturilor,  iar 87 erau proiecte de asistenţă tehnică. Înainte de amendamente și excluzând asistenţa tehnică, bugetul ISPA (la nivelul preţurilor  din 2006) a fost de 7 708 milioane de euro
5. Contribuţia la proiectele 
ISPA a fost de 3 804 milioane de euro în sectorul mediului, respectiv de 3 904 milioane de euro în sectorul transporturilor. În sectorul  
mediului (a se vedea figura 3 ), cea mai mare parte din cele 201 pro-
iecte (73 %) vizau tratarea apelor reziduale și alimentarea cu apă. În 
sectorul transporturilor, cele 78 de proiecte ISPA vizau în cea mai  
mare parte (97 %) sectorul feroviar și sectoarele rutier și autorutier 
(a se vedea figura 4 ).
DISTRIBUŢIA PROIECTELOR ISPA ÎN SECTORUL MEDIULUIFIGURA 34 Articolul 4 din Regulamentul (CE) 
nr. 1267/1999 și Acordul 
interinstituţional din 6 mai 1999 
dintre Parlamentul European, Consiliu și Comisie cu 
privire la disciplina bugetară 
și perfecţionarea procedurii 
bugetare (JO C 172, 18.6.1999), 
p. 2 și anexa II.
5 Comisia, DG REGIO, situaţia 
la 31.12.2007.
Nr. de proiecte: 9
Procentaj 4 %Nr. de proiecte: 46
Procentaj 23 %Nr. de proiecte: 89
Procentaj 45 %
Nr. de proiecte: 52
Procentaj 26 %Nr. de proiecte: 5
Procentaj 2 %Reţele de canalizare și staţii de tratare
Alimentare cu apă potabilă
Tratarea apelor reziduale și alimentare cu 
apă potabilă
Gestionarea deșeurilor solide
Altele
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200611
 6.  Rata cofinanţării acordate prin ISPA poate fi de până la 75 % din chel-
tuielile publice sau echivalente6. Contribuţia naţională a luat uneori 
forma împrumuturilor acordate de instituţii financiare precum Banca Europeană de Investiţii (BEI) și Banca Europeană de Reconstrucţie și 
Dezvoltare (BERD).
DISTRIBUŢIA PROIECTELOR ISPA DIN SECTORUL TRANSPORTURILORFIGURA 46 În cazul proiectelor considerate 
esenţiale pentru atingerea 
obiectivelor generale ale ISPA, 
această rată poate fi majorată până la 85 %, în conformitate 
cu articolul 6 alineatul (2) din 
Regulamentul (CE) nr. 1267/1999.
Șosele și autostrăzi
Căi ferate
AlteleNr. de proiecte: 2
Procentaj 3 %
Nr. de proiecte: 37
Procentaj 47 %
Nr. de proiecte: 39
Procentaj 50 %
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200612
SFERA ȘI ABORDAREA AUDITULUI
 7.  Punerea în aplicare a ISPA în ţările candidate a reprezentat prima expu-
nere la investiţii de anvergură cofinanţate de Uniunea Europeană.  
Din acest motiv, ţinând seama de importanţa ISPA pentru aderarea ţărilor candidate și de constatările formulate în cursul auditurilor  
precedente
7, Curtea a decis să desfășoare un audit al ISPA pentru  
a răspunde la următoarele întrebări:
Se bazează măsurile ISPA pe o strategie coerentă și pe o pregătire (a) 
adecvată?
Au fost implementate proiectele conform planificărilor? (b) 
Au contribuit proiectele la efortul ţărilor beneficiare de a se con- (c) 
forma cerinţelor prevăzute de directivele comunitare de mediu și 
la ameliorarea reţelei TEN-T?
 8.  Programarea ISPA a corespuns perioadei 2000-2006, iar majoritatea 
ţărilor beneficiare au aderat la Uniunea Europeană în mai 2004. La 
31 decembrie 2007, rapoartele finale erau disponibile doar pentru  
o mică parte dintre cele 279 de proiecte de infrastructură. Prin urmare, 
Curtea a putut efectua doar o evaluare preliminară a performanţei și 
a realizărilor proiectelor în cauză.
 9.  A fost examinat un eșantion de 32 de proiecte, adoptate între 2000 și 2003 
(16 în sectorul mediului și 16 în sectorul transporturilor), acoperind 
șase ţări beneficiare. Au fost efectuate vizite la faţa locului pentru 16 proiecte (opt din sectorul mediului și opt din sectorul transportu-
rilor) în Republica Cehă, Polonia, Letonia și România. Celelalte 16 pro-
iecte au făcut obiectul controalelor documentare. Aceste proiecte  
vizează ţările menţionate anterior, plus Ungaria și Bulgaria.
 10.  Examinarea dosarelor și interviurile s-au desfășurat atât la sediul Comi-
siei, cât și la delegaţiile acesteia. În ţările candidate au fost orga-
nizate reuniuni cu miniștrii mediului și cu cei ai transporturilor, cu 
autorităţile regionale și locale, precum și cu beneficiarii finali.
 11.  Pe lângă aceasta, în cele patru ţări vizitate, Curtea a realizat un sondaj 
de opinie, prin chestionare adresate către 155 de manageri de proiect 
și organisme responsabile de gestionarea cotidiană a proiectelor8. 
Obiectivul era de a strânge opinii cu privire la problemele cel mai des 
întâlnite în cursul punerii în aplicare a ISPA. Curtea a primit 145 de răspunsuri
9 (rata de răspuns fiind de 93 %).
 12.  În plus, Curtea a primit consiliere de la experţi provenind din institu-
ţii financiare internaţionale, specializaţi în proiecte de mediu și de 
transport.7 Raportul special nr. 5/2003 
al Curţii privind finanţarea 
proiectelor de mediu în ţările 
candidate prin instrumentele de preaderare PHARE și ISPA 
(JO C 167, 17.7.2003, p. 1), Raportul 
special nr. 15/2000 privind Fondul 
de coeziune (JO C 279, 2.1.2000, 
p. 1) și Raportul special nr. 6/2005 privind reţeaua transeuropeană de 
transport (TEN-T) 
(JO C 94, 21.4.2006, p. 1).
8 Managerii de proiect 
reprezintă 42 % din proiectele 
ISPA din sectoarele mediului și transporturilor.
9 Din motive tehnice, ca de 
exemplu completarea incorectă 
a chestionarului sau răspunsuri 
incomplete, au putut fi utilizate 
numai 127 de răspunsuri (82 %).
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200613
OBSERVAŢII DE AUDIT
SE BAZEAZĂ MĂSURILE ISPA PE O STRATEGIE COERENTĂ 
ȘI PE O PREGĂTIRE ADECVATĂ?
CADRUL GENERAL ȘI CRITERIILE DE AUDIT
 13.  Strategiile naţionale ISPA în sectoarele mediului și transporturilor au 
fost elaborate de fiecare ţară beneficiară, la cererea Comisiei. Scopul 
acestora era de a defini obiectivele prioritare, de a identifica prio-rităţile sectoriale, subsectoriale și geografice (cum ar fi blocajele  
în reţelele de transport sau zonele critice din punctul de vedere al mediului), precum și de a identifica resursele necesare. De aseme-nea, strategiile naţionale ISPA ar trebui să furnizeze cadrul necesar 
identificării proiectelor și să stabilească ce criterii trebuie utilizate 
pentru selectarea și evaluarea propunerilor de proiecte (a se vedea 
anexa I ).
 14.  Ţările candidate au înaintat o cerere Comisiei, care trebuia să conţină, 
printre altele, următoarele elemente10:
calendarul de executare a lucrărilor; (a) 
o analiză costuri-beneficii; (b) 
planul financiar, incluzând și alte surse de finanţare decât ISPA. (c) 
 15.  Curtea a analizat documentaţia aferentă strategiilor și modul de întoc-
mire a proiectelor ISPA, verificând dacă:
strategiile naţionale sectoriale cuprindeau o evaluare a nevoilor (a) 
sectoriale din domeniile mediului și transporturilor, obiectivul  fiind de a recupera întârzierile faţă de standardele de mediu ale 
UE, precum și de a îmbunătăţi și extinde legăturile cu reţelele  
transeuropene de transport;
Comisia a elaborat în timp util manuale și orientări care să permită (b) 
ţărilor candidate să prezinte propuneri conţinând toate informa-ţiile relevante.10 Articolul 7 alineatul (3) litera (a) 
și anexa I la Regulamentul (CE) 
nr. 1267/1999.
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200614
STRATEGII ISPA BINE ORIENTATE
 16.  Documentele-cadru ale Comisiei referitoare la sectoarele mediului și 
transporturilor s-au dovedit a fi eficace în stabilirea criteriilor-cheie care permit elaborarea strategiilor naţionale ISPA; acestea conţin prio-rităţile generale și identifică proiectele care urmează să se desfășoare cu sprijinul ISPA (a se vedea caseta 1 ).
 17.  În cazurile în care au fost identificate deficienţe, Comisia a oferit asis-
tenţă pentru remedierea acestora (a se vedea caseta 2 ).
În ceea ce privește sectorul mediului din Letonia, principalul obiectiv al ISPA a fost de a se concentra pe proiecte 
care să permită acestei ţări să se conformeze cerinţelor prevăzute de dreptul comunitar în domeniul mediului și să 
îndeplinească obiectivele parteneriatului pentru aderare. Strategia identifi  că și selectează proiectele care urmează 
să fi e propuse pentru fi  nanţare în cadrul instrumentului ISPA și care respectă criteriile menţionate anterior. Selec-
tarea proiectelor ISPA s-a bazat pe orientările guvernamentale elaborate în conformitate cu principiile politicii de mediu.CASETA 1
În România, versiunea actualizată din 2003 a strategiei naţionale în materie de transport nu a obţinut acordul fără 
rezerve al Comisiei, deoarece prezenta mai multe defi  cienţe. În vederea remedierii acestora, Comisia a decis să fi  nan-
ţeze un proiect de asistenţă tehnică vizând întocmirea unui plan director general în domeniul transporturilor.CASETA 2
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200615
Măsurile de protecţie a mediului au fost iniţiate în regiunea baltică de guvernul polonez, în cooperare cu alte ţări, 
la începutul anilor ’90. Regiunea Cracoviei fusese deja identifi  cată de Convenţia de la Helsinki12 ca fi ind una dintre 
zonele critice pentru protecţia Mării Baltice, întrucât această zonă, deși situată departe de coastă, prezintă o mare densitate industrială, ceea ce cauzează deversarea de deșeuri în râul Vistula (acesta se varsă în Marea Baltică). 
O soluţie comună pentru întreaga zonă urbană a Cracoviei a fost elaborată și inclusă în programul naţional de 
epurare a apelor reziduale comunale. Proiectul unei staţii de tratare a apelor reziduale din Cracovia a fost apoi 
integrat în strategia ISPA pentru mediu din 1999, fi  gurând astfel printre proiectele prioritare.CASETA 3
În Letonia, obiectivul principal al planului naţional de acţiune în domeniul mediului, aprobat în 1995, era de 
a permite acestei ţări să se conformeze cerinţelor prevăzute de cadrul juridic comunitar în domeniul mediului 
și să îndeplinească obiectivele din parteneriatul pentru aderare. Obiectivele acestui plan de acţiune au fost inte-
grate în strategia naţională ISPA pentru mediu. Procesul de selectare a proiectelor s-a desfășurat pe baza acestor obiective.CASETA 4 18.  Deși ierarhia proiectelor de investiţii nu a putut fi explicată în anumite 
cazuri11, examinarea strategiilor celor patru ţări vizitate a permis  
Curţii să conchidă că, în general, strategiile naţionale sectoriale ISPA au identificat cu claritate nevoile din fiecare ţară și au ţinut seama de 
documentele naţionale de planificare existente (a se vedea caseta 3 ). 
Strategiile naţionale ISPA au permis selectarea proiectelor eligibile 
pentru finanţare ISPA, stabilind o legătură între obiective și priorităţi, 
pe de o parte, și propunerile specifice de proiecte, pe de altă parte.
 19.  În anumite cazuri, strategiile naţionale ISPA reprezentau o continuare 
a strategiilor naţionale existente care luaseră deja în considerare  necesitatea de a adopta acquis-ul comunitar în domeniul mediului (a se vedea caseta 4 ).11 Acest aspect a fost subliniat și 
în Raportul special nr. 5/2003 al 
Curţii (deficienţe ale strategiilor, 
punctele 18-20).
12 Convenţia de la Helsinki: convenţie privind protecţia mediului marin din regiunea Mării Baltice, semnată în 1974 și 
revizuită în 1992, vizând toate statele care se învecinează cu Marea Baltică. Convenţia acoperă întreaga zonă a Mării Baltice, 
inclusiv apele interioare, marea propriu-zisă și fundul marin. De asemenea, au fost luate măsuri în întregul bazin hidrografic 
al Mării Baltice pentru a se reduce poluarea generată de surse de pe uscat.
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200616
TREI DOCUMENTE DE ORIENTARE IMPORTANTE 
NU AU FOST DISPONIBILE DE LA DEBUTUL ISPA
 20.  În ceea ce privește întocmirea proiectelor, Comisia a elaborat și difuzat 
trei documente principale de orientare:
un manual ISPA a fost pus la dispoziţia ţărilor beneficiare în 2000, (a) 
în cursul etapei de întocmire a primelor cereri de finanţare de  
proiecte;
în 2002 a fost elaborată o a doua versiune a manualului ISPA,  (b) 
care clarifică în special procedurile de achiziţii publice și de  contractare;
orientările actualizate cu privire la analiza costuri-beneficii, care (c) 
remediau deficienţele identificate în versiunea anterioară, au fost difuzate în 2002. Aceste orientări indicau în special ratele medii 
de rentabilitate și conţineau recomandări cu privire la „reperele 
calendaristice” care trebuiau stabilite pentru diferite sectoare.  
Orientările nu ofereau însă detalii și nici tehnici de previzionare 
cu privire la impactul asupra mediului.
 21.  Aceste ghiduri metodologice au fost elaborate după ce proiectele audi-
tate de Curte au fost transmise Comisiei spre aprobare. Difuzarea  
târzie a limitat contribuţia acestor ghiduri la familiarizarea ţărilor  
candidate cu politicile, procedurile și principiile de finanţare aplicate de UE.
DEFICIENŢE LA NIVELUL ANALIZEI FINANCIARE 
ȘI AL ANALIZEI COSTURIBENEFICII
 22.  Fiecare cerere de asistenţă în cadrul ISPA trebuia să conţină o analiză 
financiară și o analiză costuri-beneficii. În cazul anumitor proiecte, 
aceste analize nu erau disponibile sau prezentau deficienţe. Cu toate 
acestea, întrucât cele mai multe proiecte aveau ca scop acoperirea 
unor nevoi de bază din ţările candidate, Comisia nu a considerat opor-tună blocarea acestora din cauza deficienţelor din cadrul analizei  
costuri-beneficii.
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200617
 23.  Examinarea de către Curte a analizelor financiare și a analizelor costuri-
beneficii prezentate pentru proiectele auditate a permis identificarea 
următoarelor deficienţe13:
lipsa unor informaţii legate de ratele de actualizare aplicate și de (a) 
ipotezele utilizate în cazul analizelor de risc prezentate;
inconsecvenţe la nivelul cifrelor aferente analizelor financiare  (b) 
și al analizelor costuri-beneficii între diferitele documente din  cadrul aceluiași proiect;
beneficii socioeconomice neargumentate și estimări incomplete (c) 
ale efectelor din sectorul transporturilor.
 24.  În aceste circumstanţe, Comisia nu a fost în măsură să obţină, pe baza 
analizei costuri-beneficii, confirmarea că proiectele prezentate de  
ţările candidate reprezentau, în termeni relativi, valoarea adăugată 
cea mai ridicată.
AU FOST IMPLEMENTATE PROIECTELE 
CONFORM PLANIFICĂRILOR?
CADRUL GENERAL ȘI CRITERIILE DE AUDIT
 25.  După evaluarea cererii de finanţare a proiectului și aprobarea acesteia de 
către Comisie, a fost semnat un memorandum de finanţare stabilind în 
special resursele financiare și planificând implementarea proiectului, 
inclusiv data finalizării acestuia. După finalizarea proiectului, ţările candidate trebuiau să prezinte un raport final.
 26.  Curtea a evaluat în ce măsură au fost respectate condiţiile principale 
stabilite în memorandumul de finanţare, respectiv:
dacă proiectele au fost implementate conform planificării iniţiale (a) 
și care au fost motivele întârzierilor;
dacă planurile de finanţare a proiectelor au fost respectate sau, (b) 
în caz contrar, care au fost motivele nerespectării acestora.13 A se vedea și Raportul special 
nr. 5/2003 (deficienţe în evaluarea 
proiectelor, punctele 30-34) 
și Raportul special nr. 6/2005 (deficienţe în evaluarea 
și selectarea proiectelor, 
punctele 30-43).
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200618
APROAPE TOATE PROIECTELE AU FOST ÎNTÂRZIATE
 27.  În cazul în care proiectele se finalizează cu întârziere faţă de data sta-
bilită, beneficiile sunt amânate și problemele pe care ar fi trebuit să 
le remedieze se prelungesc mai mult decât necesar. De asemenea,  
întârzierile creează incertitudini, întrucât mediul socioeconomic se poate schimba și poate complica modul prevăzut de implementare a proiectelor.
 28.  Cele 32 de proiecte din eșantionul utilizat de Curte au fost aprobate 
între 2000 și 2003. Conform memorandumurilor de finanţare iniţiale, 
cea mai mare parte a proiectelor auditate ar fi trebuit să se încheie 
între 2004 și 2006. Cu toate acestea, la data auditului, numai cinci 
proiecte fuseseră finalizate în termenul prevăzut iniţial14 (două în  
Republica Cehă și trei în Letonia)15. Data finalizării a fost modificată 
pentru restul de 27 de proiecte. Întârzierile variază între 2 și 5 ani în Polonia, între 4 și 4,5 ani în Bulgaria, între 2 și 4,8 ani în România, sunt de 1,5 ani în Ungaria și variază între 1 și 3 ani în Letonia. În Republica Cehă nu au existat întârzieri majore.
 29.  Prin intermediul chestionarului adresat managerilor de proiect din cele 
patru ţări auditate, Curtea a obţinut informaţii cu privire la întâr-
zierile suferite în implementarea proiectelor și la motivele acestor  
întârzieri.
 30.  În sectorul mediului, durata medie programată a proiectelor era de 
cinci ani, iar în sectorul transporturilor de 4,2 ani. Conform studiului realizat, durata medie a întârzierilor a fost de 2,5 ani în ambele sec-toare (a se vedea figura 5 ).
 31.  În ceea ce privește proiectele auditate, Curtea a constatat că întârzierile 
s-au datorat în principal16:
faptului că ţările candidate nu cunosc foarte bine procedurile  (a) 
comunitare și procesele de pregătire și de implementare a pro-iectelor, dar și dificultăţilor apărute în cadrul procedurilor de  achiziţii publice (a se vedea, de exemplu, caseta 5 ) (84 % din  
proiectele din eșantion);
faptului că societăţile cărora li s-au atribuit contractele nu au  (b) 
efectuat lucrările respective (a se vedea, de exemplu, caseta 6 );
planificărilor nerealiste (a se vedea, de exemplu, (c) caseta 7 ) (22 % 
din proiectele din eșantion);
transformării, după aderarea ţărilor în cauză, a proiectelor ISPA (d) 
în proiecte finanţate prin Fondul de coeziune, reglementate de 
un set diferit de norme
17.14 Se consideră că un proiect este 
finalizat atunci când infrastructura 
este utilizată. Ţările candidate 
trebuie să prezinte Comisiei un 
raport final în termen de șase luni 
de la data finalizării proiectului.
15 Din cele 32 de proiecte auditate, 
24 au suferit întârzieri (75 %).
16 Anumite proiecte au fost afectate 
de mai multe dintre problemele 
descrise.
17 De exemplu, eligibilitatea 
cheltuielilor cu echipamente 
de folosinţă îndelungată 
(care se decide de la caz la caz), 
modificarea deciziilor de finanţare 
a proiectelor, procedurile de atribuire a contractelor 
de achiziţii publice.
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200619
DURATA MEDIE A ÎNTÂRZIERILOR APĂRUTE ÎN IMPLEMENTAREA PROIECTELORFIGURA 5
În cazul unui proiect de dezvoltare a serviciilor de distribuţie a apei, desfășurat în Letonia, procedura de achiziţii 
publice a fost lansată abia după trei ani de la semnarea memorandumului de fi  nanţare.
În Polonia, în cazul unui proiect de tratare a apelor reziduale, construcţia a fost întreruptă aproape un an în cursul 
fazei de atribuire a contractelor. Proiectul a fost divizat în subcontracte, unul dintre acestea fi  ind fi  nanţat de BERD. 
Acordul de împrumut semnat de BERD prevede că normele băncii în materie de atribuire a contractelor ar fi   tre-
buit să se aplice totalităţii achiziţiilor publice efectuate în cadrul proiectului. Procesul de atribuire a contractelor 
a trebuit să fi  e întrerupt până când fi  nanţatorii au ajuns la un acord asupra procedurilor adecvate.CASETA 5
S-au înregistrat întârzieri în implementarea unui proiect privind reabilitarea reţelei de canalizare și instalaţii de 
tratare a apelor reziduale. Procedura de achiziţii publice a trebuit să fi  e anulată și repetată din cauza problemelor 
legate de componenţa comitetului de evaluare. În plus, societatea căreia i s-a atribuit contractul în cadrul celei 
de a doua proceduri de achiziţii publice nu a efectuat lucrările conform calendarului stabilit și nu a ţinut seama 
de mai multe avertismente ale inginerului responsabil de supravegherea proiectului. Prin urmare, contractul a trebuit reziliat. A fost necesară organizarea unei a treia proceduri de achiziţii publice, însă, la data auditului, 
proiectul se afl  a în impas.CASETA 6
În Letonia, un proiect de dezvoltare a serviciilor de distribuţie a apei a suferit întârzieri deoarece, printre altele, 
costurile necesare pentru activităţile de studiu și de proiectare a conductelor, precum și timpul alocat acestor 
activităţi au fost subestimate.CASETA 7
Ani
Media pe ţară/sector
Durata iniţială medie ÎntârzierePL CZ RO LV MEDIU PL CZ RO LV TRANSPORT TOTAL012348
7
6
59
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200620
 32.  Studiul realizat arată că motivele principale ale nerespectării termenelor 
legate de implementarea proiectelor sunt, pe de o parte, procedurile 
îndelungate, și, pe de altă parte, problemele de planificare (a se vedea figura 6 )
18.
PLANURILE DE FINANŢARE NU AU FOST APLICATE 
CONFORM PROGRAMULUI STABILIT
 33.  În cazul a 18 dintre cele 32 de proiecte auditate, planul iniţial de finanţare 
nu a fost respectat. Costul total s-a majorat în șase cazuri și a scăzut în 
12 cazuri. În situaţia în care costul s-a majorat și nu au fost disponibile 
resurse ISPA suplimentare, ţările candidate au trebuit să finanţeze  
costurile suplimentare din resurse proprii (a se vedea caseta 8 ).18 Curtea a subliniat, de 
asemenea, problemele apărute 
în implementarea proiectelor în Raportul special nr. 5/2003 
(resurse insuficiente pentru 
gestionare, întârzieri, dificultăţi în 
procedurile de achiziţii publice, 
punctele 35-39), precum și în 
Raportul special nr. 6/2005 
(întârzieri în implementarea proiectelor, punctele 11-25).
MOTIVE ALE ÎNTÂRZIERILOR CONFORM MANAGERILOR DE PROIECTFIGURA 6
Care au fost motivele întârzierilor?
Motive procedurale Motive de planiﬁ  care
Recursuri înaintate 
de ofertanţi
8 %Repetarea 
procedurii
15 %Altele
11 %Planiﬁ  care nerealistă
15 %
Calitate scăzută 
a documentelor privind 
procedurile de achiziţii 
publice
6 %Modiﬁ  cări frecvente ale 
PRAG
10 %Proceduri comunitare 
îndelungate
26 %Legislaţia locală 
complicată
9 %
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200621
În cazul unui proiect feroviar desfășurat în Letonia, fi  nanţarea ISPA nu a fost sufi  cientă pentru a acoperi toate 
elementele prevăzute iniţial, din cauza creșterii preţurilor. Activităţile care trebuiau efectuate în continuare au 
fost fi  nanţate din resurse naţionale.CASETA 8
În Letonia, în cazul unui proiect de dezvoltare a serviciilor de distribuţie a apei, contractantul a denunţat contractul 
deoarece nu mai era în măsură să lucreze la preţurile convenite, întrucât infl  aţia crescuse rapid după începerea 
lucrărilor. În consecinţă, contractul a fost revizuit, costurile fi  ind majorate.CASETA 9MODIFICĂRI ALE PLANURILOR FINANCIARE INIŢIALE
STUDIU REALIZAT ÎN RÂNDUL MANAGERILOR DE PROIECT
RăspunsuriModiﬁ  cări ale planului 
ﬁ  nanciar iniţialMenţinerea planului 
ﬁ  nanciar
123 66 % 34 %TABELUL 1 34.  După cum se indică în tabelul 1 , studiul realizat în rândul managerilor 
de proiect arată că planul iniţial de finanţare a fost modificat în cazul 
majorităţii proiectelor ISPA.
 35.  În cazul a cinci dintre cele 32 de proiecte din eșantion, modificările se 
explică prin subestimarea inflaţiei (în 16 % din cazuri) (a se vedea  caseta 9 ).
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200622
 36.  Răspunsurile la chestionarul adresat managerilor de proiect au arătat că 
depășirile costurilor sunt cauzate în principal de două categorii de 
factori (a se vedea figura 7 ):
probleme legate de pregătirea proiectelor, cum ar fi estimări ero- (a) 
nate ale costurilor;
probleme legate de implementarea proiectelor, cum ar fi moni- (b) 
torizarea inadecvată sau întârzierile.
DEPĂȘIREA COSTURILORFIGURA 7
Care au fost principalele motive ale depășirii costurilor?
Motive legate de planiﬁ  care Motive legate de implementare
Altele
19 %Motive tehnice
9 %
Estimări incorecte 
ale costurilor
20 % Monitorizare 
deﬁ cientă
14 %
Întârzieri
12 %Modiﬁ  cări 
ale proiectului
26 %
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200623
AU CONTRIBUIT PROIECTELE LA EFORTUL ŢĂRILOR 
BENEFICIARE DE A SE CONFORMA CERINŢELOR 
PREVĂZUTE DE DIRECTIVELE COMUNITARE DE MEDIU ȘI LA AMELIORAREA REŢELEI TENT?
CADRUL GENERAL ȘI CRITERIILE DE AUDIT
 37.  Obiectivul principal al ISPA a fost de a ajuta ţările candidate în efor-
tul lor de a reduce decalajul structural din sectoarele mediului și  transporturilor. Pentru a evalua eficacitatea proiectelor din punctul 
de vedere al contribuţiilor concrete la îmbunătăţiri în sectoarele în 
cauză, Curtea a examinat:
dacă proiectele de mediu erau conforme directivelor comunitare (a) 
privind alimentarea cu apă și apele reziduale;
dacă proiectele de transport au contribuit la finalizarea reţelei  (b) 
transeuropene de transport.
 38.  Întrucât la data auditului rapoartele finale erau disponibile doar pentru 
o mică parte dintre cele 279 de proiecte de infrastructură cofinanţate 
de ISPA, au putut fi formulate numai concluzii parţiale.
A CRESCUT GRADUL DE RESPECTARE A STANDARDELOR 
DE MEDIU ALE UE
 39.  În sectorul mediului, numai trei dintre cele 16 proiecte din eșantion 
fuseseră finalizate la data auditului. Evaluarea acestor proiecte arată 
că, în pofida unor deficienţe, ele contribuie la efortul de aliniere la standardele de mediu ale UE (a se vedea caseta 10 ).
În Letonia, obiectivul unui proiect era de a ameliora serviciile de alimentare cu apă și serviciile de canalizare, 
astfel încât caracteristicile apei potabile și ale apei epurate să respecte legislaţia naţională și cerinţele prevăzute 
de directivele UE. Conform raportului fi  nal, proiectul a permis garantarea calităţii corespunzătoare a apelor tra-
tate, în conformitate cu Directiva UE de tratare a apelor reziduale urbane (91/271/CEE), precum și pe cea a apei potabile.
Obiectivul unui alt proiect desfășurat în Letonia era de a îmbunătăţi calitatea apei potabile și serviciile de tratare a ape-
lor reziduale. Standardele comunitare în ceea ce privește calitatea apei potabile au fost întrunite. În ceea ce privește 
apele reziduale însă, dispoziţiile juridice în materie nu au fost întru totul respectate. Activităţile de reabilitare și de 
modernizare a unei staţii de tratare biologică a apelor reziduale au fost fi  nalizate, dar, la data auditului, conţinutul de 
azot și de fosfor din efl  uenţi depășea în continuare cantităţile prevăzute de normele comunitare și locale.CASETA 10
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200624
 40.  În pofida unor deficienţe, proiectele care nu fuseseră finalizate la data 
auditului vor contribui probabil la efortul de aliniere la standardele de 
mediu ale UE, cu condiţia să fie implementate conform planificărilor (a se vedea caseta 11 ).
ÎMBUNĂTĂŢIREA LEGĂTURILOR CU REŢEAUA 
TRANSEUROPEANĂ DE TRANSPORT
 41.  În sectorul transporturilor, numai două dintre cele 16 proiecte cuprinse 
în eșantion fuseseră finalizate la data auditului. Evaluarea acestor  
proiecte arată că ele contribuie la completarea/dezvoltarea reţelelor 
transeuropene (a se vedea figura 8  și figura 9 , precum și caseta 12  
și caseta 13 ).
 42.  Celelalte proiecte care nu erau finalizate la data auditului sunt con-
forme cu logica reţelei TEN-T (a se vedea, de exemplu,  caseta 11  și 
figura 11 ). De exemplu, în România, proiectul „București-Cernavodă” 
ar trebui să fluidizeze traficul între București și Constanţa și să con-tribuie la dezvoltarea coridorului european de transport nr. 7, Igu-
menitsa-Patras-Atena-Sofia-Budapesta (a se vedea figura 10 ).
Desfășurat în Polonia, un proiect de tratare a apelor reziduale avea ca obiectiv majorarea la 97 % a procentu-
lui de locuitori ai orașului Wrocław racordaţi la reţeaua de canalizare. Acest oraș, a cărui populaţie depășește 
600 000 de locuitori, era considerat principalul poluator al râului Oder (Odra).
Un proiect desfășurat în România consta în reabilitarea și modernizarea unei staţii de tratare a apelor reziduale, 
a unei reţele de canalizare și a unei reţele de apă potabilă. Din cauza întârzierilor apărute în ceea ce privește staţia 
de tratare a apelor reziduale, riscul de poluare a râului continuă să existe.CASETA 11
În Republica Cehă, proiectul „Modernizarea tronsonului Zabori-Prelouc” face parte din coridorul multimodal 
paneuropean IV, dintre Dresda și Bratislava. În fi gura 8  sunt prezentate proiectele cofi  nanţate prin ISPA în 
Republica Cehă.CASETA 12
În Letonia, modernizarea autostrăzii dintre Riga și Adazi, care reprezintă un tronson al Via Baltica ce leagă Varșovia 
și Tallinn, a condus la ameliorarea siguranţei rutiere și la fl  uidizarea trafi  cului, aliniind acest tronson la standardele 
și normele europene în materie de circulaţie rutieră (a se vedea fi gura 9 ).CASETA 13
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200625
PROIECTE ISPA ÎN REPUBLICA CEHĂFIGURA 8
D8 motorway Prague –
Usti nad Labem – Czech/German border Section 807 Trmice-borderModernisation of the line section
Usti nad Orlici  – Ceska Trebova
Modernisation of the line section 
Zabori–PreloucOptimisation of
Zabreh na Morave –Krasikov railway section
Road R/48
Frydek Mistek – Dobra
Road I/48
Belotin by-pass
Expressway r48
Dobra–Tosanovice–Zukov, Stage I: Dobra–TosanoviceTrans-European transport networkISPA projects
Ceska Republica
TEN railway
TEN road
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 15/5/2008
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200626
REŢEAUA RUTIERĂ DIN LETONIAFIGURA 9
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 29/9/2005LATVIJALEITSCHEMA DES TRANSEUROPÄISCHEN VERKEHRSNETZES (Horizont 2020) STRASSEN
TRANS-EUROPEAN TRANSPORT NETWORK OUTLINE PLAN (2020 horizon) ROADSSCHÉMA DU RÉSEAU TRANSEUROPÉEN DE TRANSPORT (horizon 2020) ROUTES
Bestehend
ExistingExistantGeplant
PlannedPlaniﬁ  é
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200627
REŢELELE TENTFIGURA 10
PROJECT No 7
Trans-European transport network 
priority projectsMOTORWAY AXIS
IGOUMENITSA/PATRA–ATHINA–SOFIA–BUDAPEST
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 9/3/2005Existing
PlannedPriority axis No 7
Priority sectionsOther priority axes
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200628
REŢEAUA TENTFIGURA 11
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 4/6/2008ISPA projects
2004–08 countries
ISPA project
TEN railwayTEN road
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200629
CONCLUZII ȘI 
RECOMANDĂRI
 43.  Principalele concluzii ale Curţii sunt următoarele:
A existat un cadru strategic coerent, iar strategiile naţionale ISPA (a) 
s-au dovedit a fi un bun instrument de programare, permiţând  identificarea cu claritate a nevoilor, a obiectivelor și a resurselor. Cu toate acestea, proiectele nu au fost întotdeauna întocmite în mod corespunzător de către solicitanţi. Această situaţie a fost par-ţial cauzată de faptul că trei documente de orientare importante nu au fost furnizate în timp util de către Comisie pentru primul val de solicitanţi (a se vedea punctele 16-24).
Adesea, proiectele nu au fost implementate conform planificări- (b) 
lor. Planurile de finanţare au necesitat adaptarea la circumstanţe 
modificate și aproape toate proiectele s-au confruntat cu întârzieri 
semnificative, legate în special de procedurile îndelungate (la  nivelul Comisiei și al ţărilor beneficiare), precum și de deficienţe 
apărute în procesul de planificare (la nivelul ţărilor beneficiare) 
(a se vedea punctele 25-36).
Auditul Curţii a inclus cinci proiecte finalizate și 27 de proiecte (c) 
care se află în curs de desfășurare. Trei dintre proiectele finalizate 
priveau sectorul mediului. În urma auditului, s-a constatat că aceste proiecte asigură o mai bună respectare a directivelor comunitare 
de mediu în ţările beneficiare în cauză. Celelalte două proiecte 
finalizate erau legate de sectorul transporturilor. Auditul a arătat că 
aceste proiecte contribuie la îmbunătăţirea reţelei transeuropene 
în statele beneficiare respective. Pe lângă aceasta, rezultatele audi-tului sugerează că cele 27 de proiecte aflate în curs de desfășurare ar trebui să își atingă obiectivele, cu condiţia să fie implementate conform planificărilor (a se vedea punctele 37-42).
Curtea recomandă Comisiei să monitorizeze îndeaproape punerea în 
aplicare a ISPA. Comisia ar trebui să examineze în special modalităţile de evitare sau de reducere pe viitor a întârzierilor apărute în imple-
mentarea proiectelor din cadrul unor instrumente similare. Pentru  
a atinge acest obiectiv, în opinia Curţii, va fi necesar ca solicitanţii de 
finanţare/managerii de proiect să asigure o planificare mai riguroasă și 
mai realistă și să se identifice modalităţi de accelerare a procedurilor, atât la nivelul Comisiei, cât și la nivelul administraţiilor naţionale din 
ţările beneficiare.
  Prezentul raport a fost adoptat de Curtea de Conturi la Luxemburg, în 
ședinţa sa din 11 decembrie 2008.
  Pentru Curtea de Conturi
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Președinte
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200630ETAPELE GESTIONĂRII PROIECTELOR ISPA ȘI ACTIVITĂŢILECHEIE ALE COMISIEI1ANEXA I
1 În conformitate cu dispoziţiile Regulamentelor (CE) nr. 1267/1999, (CE) nr. 1266/1999 și (CE) nr. 2382/2001 ale Consiliului și  în conformitate cu criteriile de audit 
ale Curţii de Conturi Europene.Finalizare
•  examinarea și 
aprobarea:
→  raportului 
ﬁ nal
→  a declaraţiilor 
de închidere
•  plata ﬁ  nală
•  evaluarea  
ex postMonitorizare
•  supravegherea 
punerii în aplicare a contractului
•  monitorizarea 
progreselor din punct de vedere ﬁ zic și ﬁ  nanciar 
prin intermediul indicatorilor
•  evaluarea 
intermediarăProcedura de 
achiziţii publice
•  examinarea 
și aprobarea dosarelor depuse în cadrul procedurilor de ofertare
•  evaluarea 
ofertelor, inclusiv mobilizarea expertizei necesare
•  selectarea 
ofertelor câștigătoare
•  atribuirea 
contractelorEvaluare
Activităţile includ:•  misiuni de 
evaluare în ţările solicitante
•  mobilizarea 
expertizei necesare pentru evaluarea conţinutului tehnic al cererilor
•  consultarea 
interservicii (ISC)
•  feedback 
adresat pe cale oﬁ  cială 
solicitantului cu privire la conţinutul cereriiÎntocmire
Cererea de 
ﬁ nanţare, care 
conţine:
•  studiul de 
fezabilitate
•  analiza 
costuri-beneﬁ  cii
•  evaluarea 
impactului asupra mediului
•  planul de 
ﬁ nanţare
•  calendarul de 
desfășurare
•  planul general 
de întreţinereStrategie
Elaborarea unei 
strategii ISPA, care include:
•  prezentarea 
unui plan de aliniere a politicilor comunitare și a celor naţionale
•  evaluarea 
nevoilor naţionale
•  identiﬁ  carea 
proiectelor
Activitate-cheie:
•  feedback 
adresat pe cale oﬁ cială ţării 
beneﬁ  ciare 
cu privire la proiectul de strategie ISPA
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200631
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200632
RĂSPUNSURILE 
COMISIEI
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200633
SINTEZĂ
III.
Pregătirea insuficientă a unor proiecte se  
datorează în principal lipsei capacităţii și  perioadei scurte de timp alocate elaborării proiectelor. S-au oferit de asemenea îndru-mări prin intermediul formularelor detaliate de cerere și prin explicaţiile disponibile cu privire la procedurile de achiziţie.
IV.
Având în vedere lipsa experienţei în gestio-narea proiectelor de infrastructură semnifi-
cative și necesitatea unui control ex ante  al 
procedurilor de procedurilor de licitaţie, nu au putut fi evitate întârzierile și modifică-
rile de planificare survenite în cadrul multor 
proiecte iniţiale.
VI.
Comisia este de acord cu recomandarea  Curţii. Ea va continua monitorizarea fos-telor proiecte ISPA, iar alte proiecte vor fi  
evaluate în cadrul exerciţiului de evaluare  
ex post  2000-2006, acordându-se o atenţie  
deosebită depășirilor de costuri și întârzie-
rilor. Experienţa cu privire la ISPA a determi-nat Comisia să adopte măsuri pentru a oferi asistenţă sporită pentru elaborarea proiec-telor, cum ar fi serviciul special de asistenţă 
tehnică al Comisiei și al BEI, Jaspers. Comi-
sia va continua și va dezvolta acest tip de  
asistenţă tehnică în baza noului instrument 
de preaderare IPA. Comisia a discutat, de  asemenea, problemele legate de întârzieri  
cu statele membre.
INTRODUCERE
6.Practic, cota de subvenţionare este de multe ori sub 75 %. De exemplu, cota medie în  
România era 73 %, în Bulgaria 56 %, iar în  
Slovacia 54 %.SFERA ȘI ABORDAREA AUDITULUI
9.
Majoritatea exemplelor obţinute de Curte  au fost selectate din cadrul proiectelor ISPA 
mai vechi care au fost aprobate în primul  
sau în primii ani de utilizare a instrumentu-
lui. Unele dintre acestea au fost elaborate  și mai devreme. Perioada foarte scurtă de  timp în care a trebuit să se implementeze  ISPA a avut repercusiuni asupra termenului 
de realizare a proiectului și a promptitudinii 
autorităţilor naţionale.
OBSERVAŢII PRIVIND AUDITUL
13.
Comisia a asigurat strategiile naţionale cu  
privire la sectoarele de transport și mediu în 
ţările candidate pe baza planurilor și progra-
melor naţionale de investiţii, în ciuda fap-
tului că aceasta nu reprezenta o cerinţă de reglementare. Comisia a prezentat de ase-
menea strategiile comitetului de gestionare 
ISPA (reprezentanţi ai statelor membre) ante-
rior prezentării proiectelor individuale.
19.
Comisia a încurajat energic autorităţile  naţionale să profite de planurile naţionale existente (spre exemplu să pună în aplicare 
directivele privind tratarea apelor reziduale 
urbane), din cauza timpului limitat pe care 
îl au la dispoziţie.
20.
În plus, s-au oferit îndrumări prin interme-
diul formularelor detaliate de cerere dispo-
nibile începând cu anul 1999, iar procedurile 
de achiziţie au fost explicate prin îndrumă-
rile dezvoltate în cadrul instrumentelor de preaderare anterioare.
(c)
Versiunea anterioară a „Ghidului pentru  
analiza costuri-beneficii a proiectelor de  investiţii”, în care se explicau principiile  
esenţiale ale ACB, a fost disponibil începând 
cu anul 1997. Versiunea din 2002 a ghidu-
lui corespundea mediului de reglementare modificat și trata în profunzime diferite  
probleme.
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200634
21.
Regulamentele ISPA au fost adoptate în 1999, 
iar primul manual ISPA a fost disponibil în 2000. Recomandările oferite prin Manualul 
ISPA sau pe diferite alte căi (a se vedea răs-
punsul la punctul 20) trebuiau dezvoltate  împreună cu ţara candidată în cauză și să  ţină cont de evoluţiile reale în cadrul imple-
mentării. În plus faţă de îndrumările formale, 
s-a depus un efort semnificativ în vederea  pregătirii terenului pentru ISPA într-o peri-
oadă foarte scurtă de timp, de exemplu prin 
ședinţe organizate cu sprijin PHARE în toate 
ţările candidate începând cu anul 1998 în  
vederea pregătirii rezervei de proiecte.
22.
Deficienţele ACB și ale analizelor financiare 
au fost de multe ori determinate de lipsa  
unei abordări consecvente din partea multor 
consultanţi internaţionali care au pregătit  
majoritatea proiectelor, de informaţiile insu-ficiente sau de lipsa cunoștinţelor de speci-
alitate în rândul administraţiilor naţionale. 
Totuși, Comisia s-a asigurat că toate pro-
iectele generatoare de venituri beneficiază 
de cel puţin o analiză financiară completă. A acceptat analize sau rapoarte socio-eco-
nomice necuantificate în locul unei ACB  complete pentru proiecte de mediu, având în vedere absenţa unei metodologii gene-ral acceptate de cuantificare a beneficiilor legate de mediu și faptul că aceste proiecte 
au fost implementate în principal pentru  a respecta directivele UE.
23.
(a)Proiectele ISPA din 2000-2001 au fost pri-mele proiecte în care s-a utilizat ACB.
(b)
În cazul în care apăreau inconsecvenţe,  
Comisia solicita în mod curent clarificări sau 
rectificări. Aceste schimburi au îmbunătăţit 
fiabilitatea analizelor.
(c)
Comisia face referire la răspunsul dat la  
punctul 22.24.
Comisia a încercat să se asigure că beneficia-
rii și-au justificat proiectele în funcţie de un raţionament economic și financiar și având 
în vedere considerente precum viabilitatea și 
accesibilitatea în funcţie de populaţia avută în vedere. Cu toate acestea, analiza costurilor și a beneficiilor pentru proiectele de mediu 
avea relevanţă redusă în cazul în care nu exis-
tau alternative și era necesar ca proiectele să fie puse în aplicare oricum pentru implemen-
tarea acquis-ului. În anumite situaţii, o ana-
liză mai bună a costurilor și beneficiilor ar 
fi întârziat punerea în aplicare a proiectului, 
fără a determina o creștere a valorii.
27.
Comisia a depus toate eforturile pen-
tru a monitoriza proiectele și a spri-
jini autorităţile naţionale în reducerea  
consecinţelor provocate de întârzieri. În  
anumite ţări s-au elaborat planuri specifice de acţiune pentru proiectele care ridicau  
cele mai multe probleme.
28.
La sfârșitul lunii septembrie a anului 2008, încă trei proiecte din eșantion fuseseră fina-
lizate până la data menţionată iniţial.
30.
În vreme ce întârzierile nu sunt rare în  cazul proiectelor de infrastructură de mare amploare, în cazul special al ţărilor bene-ficiare ISPA primele proiecte ISPA au fost  victimele etapei de debut a unui nou instru-ment în ţările candidate. Înainte de ISPA nu a existat nici un fel de experinţă legată de programe de investiţii externe de asistenţă la acest nivel. Cu toate acestea, curba de  învăţare (atât în ţările în curs de aderare, cât și în cadrul Comisiei) a cunoscut o creștere semnificativă începând de la mijlocul peri-oadei de programare.
În general, factorul principal a fost reprezen-
tat de întârzierile procedurilor de licitaţie. Odată cu începerea lucrărilor, majoritatea  
proiectelor au avut o evoluţie favorabilă.  
Controlul ex ante  efectuat de delegaţiile CE 
pentru achiziţie era obligatoriu. Întârzierile 
au reprezentat unul dintre costurile nece-
sare pentru asigurarea raportului calita-te-preţ prin intermediul unor proceduri de 
achiziţie echitabile și transparente.
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200635
31.
(a)
ISPA a fost proiectat pentru a oferi ţărilor  candidate posibilitatea de a dobândi  
experienţă în acest domeniu în timpul peri-
oadei de preaderare, astfel încât să apară  mai puţine probleme la utilizarea fondurilor structurale și de coeziune în urma aderării. 
Întârzierile datorate procedurilor de control 
ex ante  și repetării licitaţiilor au reprezen-
tat unul dintre costurile pentru asigurarea unei achiziţii echitabile și transparente.  Printre alţi factori se numără procedurile  necorespunzătoare de achiziţie a terenu-rilor și procesele birocratice de acordare  a autorizaţiilor de construcţie.
Caseta 5
Procedurile de achiziţie din Letonia s-au  
îmbunătăţit vizibil de la debutul ISPA. De  
exemplu, ofertele pentru proiectele din  
cadrul fondului de coeziune care au fost  aprobate în 2005 au fost făcute într-un  
mod corespunzător, iar punerea în aplicare 
a majorităţii proiectelor a început în 2006.
Importanţa unei proceduri de licitaţie echi-
tabile și eficace trebuie să aibă prioritate  faţă de riscul întârzierii.
Caseta 6
În acest caz, repetarea licitaţiei a protejat  interesele Comunităţii. Activitatea la acest proiect a fost reluată.
(c)
Comisia face trimitere la răspunsul dat la  
punctul 30.
Caseta 7
În ceea ce privește proiectele de infrastruc-tură de mare amploare și complexe care tre-buie să fie puse în aplicare în decursul unei perioade de mai mulţi ani, se întâmplă să  se solicite anumite modificări ale planurilor iniţiale.(d)
Comisia a oferit îndrumări în luna ianuarie 
a anului 2005 în vederea evitării probleme-lor în cazul tranziţiei de la ISPA la normele 
fondului de coeziune în cadrul celor 10 state 
membre UE în urma aderării.
32.
Întârzierile s-au datorat în principal asi-
gurării respectării normelor de achiziţie  în vederea protejării interesului financiar  
al Comunităţii. Acest tip de întârzieri și  
creșterile aferente posibile ale costurilor  
care rezultă din întârzierea licitaţiei repre-
zintă costurile care trebuie plătite în vederea stabilităţii financiare, lucru atestat de Curte 
prin activităţile de audit desfășurate ante-
rior cu privire la ISPA, care au recunoscut  
efectul benefic al controlului ex ante  efec-
tuat de delegaţiile CE (de exemplu, punctul 
8.42 din Raportul anual al Curţii pe 2003).  
În orice caz, o aprobare mai rapidă a docu-mentelor de licitaţie care conţineau erori  
ar fi putut duce la oferte mai mari sau la  
conflicte care ar fi determinat în final costuri 
mult mai ridicate.
Întârzierile care sunt determinate de cla-
rificarea cererilor sau a analizelor costu-rilor și beneficiilor trebuie de asemenea  acceptate.
33.
Estimările de costuri iniţiale nu au fost res-pectate din cauza pregătirii necorespun-
zătoare a proiectelor, în ciuda apelării la  
consultanţi internaţionali și de asemenea  
din cauza controlului ineficient al costuri-lor pe durata punerii în aplicare. În unele  ţări a existat o inflaţie crescută a costuri-lor din sectorul construcţiilor provocată  
de o creștere economică rapidă. Ca regulă  
generală, memorandumurile de finanţare  
ISPA nu au fost modificate pentru a permite 
creșterea costurilor, care, prin urmare, exer-
cită presiune asupra autorităţilor naţionale pentru a acţiona în vederea controlării  
costurilor.
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200636
35.
Creșterea accelerată a inflaţiei în unele  
dintre noile state membre în urma ade-rării a fost neașteptată și neprevăzută de  
instituţiile financiare. S-a datorat creșterii  
rapide a preţurilor pentru anumite materii prime pe pieţele internaţionale și dezvoltă-rii economice rapide în majoritatea noilor  
state membre, ceea ce a determinat o explo-
zie a sectorului construcţiilor care a dus  la creșteri de preţ care depășesc media în  
ramura industrială.
36.
Printre factorii care au contribuit la depășirea costurilor se numără:
proiectele înaintate Comisiei întrun
• 
stadiu incipient, fără să existe o documen-
taţie tehnică în vederea celei mai bune 
soluţii;
fluctuaţiile ratei de schimb euro/moneda • 
naţională, în special în favoarea mone-
delor naţionale.
(a)
Subestimarea costurilor a determinat uneori lipsa ofertelor pentru preţurile planificate.
(b)
Întârzieri au apărut de multe ori între  acordarea unei subvenţii și începerea  construcţiei.
37.
ISPA a avut și alte obiective, printre care  
principalul a fost pregătirea pentru utiliza-
rea fondurilor structurale și de coeziune.  Alocarea relativ scăzută a ISPA în raport cu necesarul denotă că acestea ar putea doar să ajute la reducerea disparităţilor în materie de infrastructură.
39.
Până la sfârșitul lunii septembrie a anului  
2008 fuseseră finalizate încă trei proiecte.Caseta 10
Alineatul al doilea.
Cum în perioada auditului standardele UE  nu erau respectate în totalitate, Comisia se 
așteaptă ca acestea să fie respectate la fina-
lizarea proiectului.
Caseta 11
Alineatul al doilea.
Comisia monitorizează punerea în apli-care a acestui proiect pentru a-i grăbi  
finalizarea.
41.
Până la sfârșitul lunii septembrie a anu-lui 2008 fuseseră finalizate încă patru  
proiecte.
CONCLUZII 
ȘI RECOMANDĂRI
43.
(a)
Pregătirea inadecvată s-a datorat în princi-
pal lipsei capacităţii și, în anumite cazuri,  randamentului variabil al consultanţilor  
internaţionali la care s-a apelat, mai  degrabă decât disponibilităţii documente-lor orientative.
S-au oferit de asemenea îndrumări prin inter-
mediul formularelor detaliate de cerere care au fost disponibile începând cu anul 1999, 
iar procedurile de achiziţie au fost explicate 
prin îndrumările din cadrul instrumentelor 
de preaderare anterioare.
(b)
Procedurile (de exemplu, procedurile de  achiziţie) sunt necesare în vederea prote-jării contribuabilului. Acestea pot necesita o perioadă îndelungată de timp.
În ciuda întârzierilor, la sfârșitul lunii sep-
tembrie a anului 2008, 80 din cele 279 de  proiecte de infrastructură fuseseră finalizate în mod concret.
Raportul special nr. 12/2008 – Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-200637
(c)
La sfârșitul lunii septembrie a anului 2008  
fuseseră finalizate încă șapte din cele 32 de proiecte auditate.
44.
Comisia este de acord cu recomandarea  Curţii și va continua să monitorizeze înde-aproape punerea în aplicare a fostelor pro-
iecte ISPA. Unele proiecte vor fi evaluate  ca făcând parte din exerciţiul de evaluare  
ex post  2000-2006, acordându-se o atenţie  
deosebită depășirilor de costuri și întârzie-
rilor în ceea ce privește punerea în aplicare 
și incluzându-se recomandările cu privire la metodele de perfecţionare a analizelor de  
risc (o parte importantă, dar adeseori inefi-
cientă a analizei costurilor și beneficiilor).
Noile norme privind asistenţa de preade-
rare au fost adoptate în 2006 și 2007. Noua 
abordare este mai amplă decât cea din ISPA, concentrându-se asupra proiectelor de  
infrastructură, și reprezintă de fapt un fond 
structural de dimensiuni mici. Elementul de 
dezvoltare regională care intră în alcătuirea 
IPA respectă recomandările anterioare ale  Curţii cu privire la pregătirea corespunză-
toare a ţărilor candidate pentru fondurile  structurale. Comisia a abordat problema  întârzierilor și în discuţiile cu statele mem-bre din cadrul Comitetului pentru coordona-rea fondurilor și a propus soluţii în această 
privinţă.
Pe lângă serviciul de asistenţă tehnică  
Jaspers care este disponibil în noile state  
membre, alte metode pentru perfecţionarea pregătirii și punerii în aplicare a proiectu-lui susţinute de Comisie presupun iniţierea timpurie a procedurilor de aprobare prin  estimări preliminare și avansarea pregătirii 
ofertei.

Curtea de Conturi Europeană
Raportul special nr. 12/2008
Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-2006
Luxemburg: Oficiul pentru Publicaţii Oficiale ale Comunităţilor Europene2009 — 37 p. — 21 × 29,7 cmISBN 978-92-9207-176-9doi: 10.2865/51688

Cum vă puteţi procura publicaţiile Uniunii Europene?
Publicaţii de vânzare:
•  prin EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);•   de la librăria pe care o frecventaţi, menţionând titlul, editura și/sau numărul ISBN;•  contactând direct unul dintre agenţii noștri de vânzări. Puteţi obţine datele 
de contact ale acestora vizitând http://bookshop.europa.eu sau trimiţând un fax la +352 2929-42758.
Publicaţii gratuite:•  prin EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);•  la reprezentanţele sau delegaţiile Comisiei Europene. Puteţi obţine datele 
de contact ale acestora vizitând http://ec.europa.eu/ sau trimiţând un fax la +352 2929-42758.
ISPA A FOST UNUL DINTRE INSTRUMENTELE CONCEPUTE SĂ CONTRIBUIE 
LA PREGĂTIREA ADERĂRII LA UNIUNEA EUROPEANĂ A ŢĂRILOR CANDIDATE DIN EUROPA CENTRALĂ ȘI DE EST. PRIN INTERMEDIUL 
ACESTUI INSTRUMENT SA FURNIZAT SPRIJIN PENTRU O SERIE DE 
PROIECTE ÎN SECTOARELE MEDIULUI ȘI TRANSPORTURILOR. CURTEA ANALIZEAZĂ ÎN ACEST RAPORT DACĂ AU EXISTAT O STRATEGIE COERENTĂ ȘI O PREGĂTIRE ADECVATĂ, DACĂ PROIECTELE AU FOST IMPLEMENTATE CONFORM PLANIFICĂRILOR ȘI DACĂ PROIECTELE AU CONTRIBUIT LA CONFORMAREA CU CERINŢELE PREVĂZUTE DE DIRECTIVELE COMUNITARE DE MEDIU ȘI LA AMELIORAREA REŢELELOR TRANSEUROPENE.
CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂQJ-AB-08-012-RO-C
ISBN 978-92-9207-176-9