Raportul special Asistența acordată Ucrainei 
de către UERO 2016  nr. 32
CURTEA DE
CONTURI
EUROPEANĂ

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ  
12, rue Alcide de Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
Întrebări:  eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).
Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2016
Print ISBN 978-92-872-6351-3 ISSN 1831-0966 doi:10.2865/466135 QJ-AB-16-031-RO-C
PDF ISBN 978-92-872-6360-5 ISSN 1977-5806 doi:10.2865/9720 QJ-AB-16-031-RO-N
EPUB ISBN 978-92-872-6364-3 ISSN 1977-5806 doi:10.2865/406326 QJ-AB-16-031-RO-E
© Uniunea Europeană, 2016
Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.
Printed in Luxembourg
Asistența acordată Ucrainei 
de către UE
[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea 
paragraf  TFUE]Raportul specialRO 2016  nr. 32
02
 Echipa de audit
Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele unor audituri de conformitate sau ale unor audituri ale 
performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea selectează și 
concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa perfor -
manței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul 
politic și în rândul publicului larg.
Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera III – condusă de domnul Karel Pinxten, membru al Curții de Conturi 
Europene – cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente acțiunilor externe, securității și justiției. Auditul a fost 
condus de domnul Szabolcs Fazakas, membru al Curții de Conturi Europene, beneficiind de sprijinul unei echipe formate din: 
Márton Baranyi, atașat în cadrul cabinetului; Beatrix Lesiewicz, manager principal, și Francis Joret, manager principal ad interim ; 
Christian Geoffroy, coordonator; Alina Milasiute și Balazs Kaszap, auditori.
De la stânga la dreapta:  B. Kaszap, B. Lesiewicz, F. Joret, S. Fazakas, C. Geoffroy, A. Milasiute, M. Baranyi.

03
 Cuprins
Puncte
 Acronime
I-VIII  Sinteză
1-10  Introducere
1-3 Context geografic și politic
4-5 Situația economică și financiară
6-7 Cadrul de cooperare dintre UE și Ucraina
8-10  Asistența financiară acordată de UE
11-25  Contextul specific al asistenței acordate de UE pentru Ucraina
11-16  Situația politică, economică și administrativă instabilă din Ucraina a avut un impact negativ 
asupra cooperării dintre această țară și UE
11 Negocierile legate de Acordul de asociere au consolidat dialogul dintre UE și Ucraina
12-14  Instabilitatea politică și administrativă a încetinit ritmul dialogului dintre UE și Ucraina și a frânat progresul 
reformelor
15-16  Începând din 2010, Comisia a pus din ce în ce mai mult accentul pe riscurile prezentate de sistemul oligarhic
17-22  Deși a fost promptă, reacția UE la criza din Ucraina din 2014 nu a fost decât o soluție de urgență
17-18  Pachetul de finanțare anunțat de Comisie în martie 2014 era format, în principal, din împrumuturi 
potențiale
19-20  Comisia a utilizat măsuri speciale pentru a reacționa rapid la criza din Ucraina
21-22  UE a creat structuri ad hoc  care să gestioneze implicarea sa sporită în Ucraina
23-25  Donatorii și-au intensificat coordonarea ca răspuns la deficiențele guvernului ucrainean din acest 
domeniu
23-24  Guvernul ucrainean nu a gestionat în mod corespunzător coordonarea donatorilor
25 Începând din 2014, comunitatea donatorilor și-a ameliorat coordonarea internă
04 Cuprins 
26-29  Sfera și abordarea auditului
30-73  Observații
30-63  Partea întâi – Eficacitatea asistenței acordate de UE pentru Ucraina în vederea îmbunătățirii 
gestiunii finanțelor publice și a consolidării luptei împotriva corupției
31-37  Dialogul dintre UE și Ucraina privind gestiunea finanțelor publice s-a îmbunătățit semnificativ începând din 
2013, iar dialogul privind lupta împotriva corupției s-a ameliorat începând din 2011
38-44  Modul în care a fost concepută asistența a permis efectuarea rapidă a plăților, dar nu a ținut seama 
întotdeauna în mod suficient de reformele care trebuiau să fie întreprinse
45-49  Monitorizarea modului în care este implementată asistența UE s-a îmbunătățit
50-63  Rezultatele asistenței acordate de UE rămân fragile
64-73  Partea a doua – Eficacitatea asistenței acordate de UE în ceea ce privește îmbunătățirea 
guvernanței în sectorul gazelor naturale și a securității aprovizionării cu gaze a UE via Ucraina
65-69  Până de curând, inconsecvența abordării și a angajamentului față de reformă a afectat negativ dialogul 
dintre UE și Ucraina
70 Într-o primă fază, condițiile pentru acordarea de asistență din partea UE erau de natură generală
71-72  Înainte de 2014, nu existau date de bună calitate care să stea la baza deciziilor privind asistența UE
 Până în 2014, asistența acordată de UE a avut un impact limitat asupra sectorului gazelor naturale
74-84  Concluzii și recomandări
 Anexă  —  Programele examinate
 Răspunsurile Comisiei și ale SEAE
05
 Acronime
AMF : Asistență macrofinanciară
BEI: Banca Europeană de Investiții
BERD : Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare
CRIS : Sistemul informațional comun Relex
DG: Direcție generală
EAMR : Raport privind gestionarea asistenței externe (External assistance management report)
EUAM : Misiunea Uniunii Europene de consiliere pentru reforma sectorului securității civile în Ucraina
FMI : Fondul Monetar Internațional
GRECO : Grupul de state împotriva corupției
IEV: Instrumentul european de vecinătate
IEVP : Instrumentul european de vecinătate și parteneriat
OCDE : Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică
PEFA : Cheltuielile publice și responsabilitatea financiară ( Public expenditure and financial accountability )
PIB: Produs intern brut
PIFC : Control financiar intern public ( Public internal financial control )
SEAE : Serviciul European de Acțiune Externă
SIGMA : Sprijin pentru îmbunătățirea guvernanței și a gestionării
06 Acronime 
TACIS : Programul de asistență tehnică pentru Comunitatea Statelor Independente și Georgia
TVA : Taxa pe valoarea adăugată
07
 Sinteză
I
Ucraina este una dintre cele mai mari și mai importante țări din punct de vedere politic din vecinătatea directă a Uniu -
nii Europene. Această țară este caracterizată de instabilitate politică și instituțională, de probleme de guvernanță și de 
dificultăți economice și financiare. Conflictul din estul țării a exacerbat provocările economice și financiare existente. Cu 
toate acestea, după evenimentele din Piața Maidan din 2014, Ucraina a lansat numeroase reforme importante.
II
Cooperarea dintre UE și Ucraina face parte din politica europeană de vecinătate și din dimensiunea estică a acesteia, 
cunoscută ca Parteneriatul estic. După îndelungi negocieri, Acordul de asociere semnat în 2014, odată intrat în vigoare, 
va înlocui în întregime Acordul de parteneriat și cooperare din 1994. Instrumentul european de vecinătate și parteneriat, 
care a fost înlocuit de Instrumentul european de vecinătate în 2014, a pus la dispoziție cea mai mare parte a asistenței 
bilaterale. În perioada auditată (2007-2015), asistența financiară din partea UE a constat în 1,6 miliarde de euro sub formă 
de finanțări nerambursabile: jumătate din această sumă a fost alocată ca sprijin bugetar, iar 3,4 miliarde de euro sub 
formă de împrumuturi macrofinanciare.
III
În cea mai mare parte a perioadei auditate, instabilitatea politică, legislativă și administrativă a limitat eficacitatea asis -
tenței acordate de UE. Cooperarea dintre UE și Ucraina a înregistrat progrese după evenimentele din Piața Maidan din 
2014, dar provocările cu care se confruntă această țară continuă să afecteze în mod considerabil procesul de reformă, iar 
riscurile legate de sistemul oligarhic rămân ridicate. Reacția UE la criza din Ucraina din 2014 (pachetul de 11,2 miliarde de 
euro pentru perioada 2014-2020), deși rapidă, nu a fost decât o soluție de urgență. UE a reușit să aloce și să deburseze 
rapid sume mari de bani, fără să dispună de o strategie predefinită.
IV
Obiectivul auditului a fost de a evalua dacă asistența acordată de Comisie și de SEAE (Serviciul European de Acțiune 
Externă) a fost bine pregătită, adecvată și eficace în a ajuta Ucraina să devină un stat bine guvernat în domeniul gestiunii 
finanțelor publice și al luptei împotriva corupției, precum și în sectorul gazelor naturale în perioada 2007-2015. Sfera audi -
tului a inclus toate programele de sprijin bugetar și de asistență macrofinanciară din partea UE inițiate începând din 2007, 
precum și instrumentele financiare incluse în pachetul Comisiei lansat în 2014.
V
Per ansamblu, asistența acordată de către UE a fost parțial eficace în a ajuta Ucraina să devină un stat bine guvernat în 
domeniile menționate la punctul IV.
Sinteză 08
VI
Asistența acordată de UE Ucrainei a fost parțial eficace în ceea ce privește obținerea de rezultate tangibile și sustenabile 
în domeniul gestiunii finanțelor publice și în cel al luptei împotriva corupției. Gestiunea finanțelor publice a ocupat un 
loc modest pe agenda dialogului UE-Ucraina pentru cea mai mare parte a perioadei 2007-2013. Înainte de 2014, angaja -
mentul limitat al guvernului ucrainean față de procesul de reformă s-a reflectat în rezultate întârziate și incomplete. Lupta 
împotriva corupției a fost consolidată prin Planul de acțiune din 2011 privind liberalizarea vizelor și a fost apoi accelerată 
în contextul cooperării îmbunătățite care s-a instalat după evenimentele din Piața Maidan. În pofida relansării reforme -
lor după 2014, rezultatele obținute până în prezent rămân fragile. În ceea ce privește măsurile de combatere a corupției, 
rămâne de văzut care vor fi rezultatele punerii efective în aplicare. Anumite deficiențe observate în modul de stabilire 
a condițiilor sau în legătură cu metoda de evaluare a îndeplinirii lor au afectat proiectarea programelor de sprijin bugetar 
și de asistență macrofinanciară. Cele mai multe programe de sprijin bugetar pentru Ucraina au fost concepute astfel încât 
să permită debursarea unei părți semnificative din suma alocată încă de la începutul programului, odată ce condițiile 
generale au fost îndeplinite. Pentru a face față situației critice din Ucraina din 2014, Comisia s-a concentrat asupra debur -
sării rapide a asistenței. Monitorizarea implementării asistenței UE a fost, în linii mari, eficace. Suspendarea plăților de spri -
jin bugetar a permis promovarea priorităților în materie de gestiune a finanțelor publice în perioada 2011-2013.
VII
Asistența acordată Ucrainei de către UE a fost parțial eficace în ceea ce privește îmbunătățirea guvernanței în sectorul 
gazelor naturale și în garantarea aprovizionării cu gaze via Ucraina. Dialogul dintre UE și Ucraina privind sectorul gazelor 
naturale a acoperit o gamă variată de chestiuni, dar a fost afectat de angajamentul ezitant al acestei țări și de punctele 
de vedere divergente ale părților interesate din UE în ceea ce privește securitatea aprovizionării cu gaze a UE via Ucraina. 
Concepția de la baza asistenței examinate acordate de UE pentru îmbunătățirea guvernanței în sectorul gazelor naturale 
și a securității aprovizionării cu gaze via Ucraina a inclus anumite condiții care erau vagi și greu de evaluat. Uneori, nu erau 
disponibile date de bună calitate pentru monitorizarea implementării asistenței UE, iar rapoartele comune UE-Ucraina 
nu conțineau explicații suficient de detaliate cu privire la dificultățile întâmpinate în sectorul gazelor naturale. Înainte de 
2014, asistența UE a avut un impact limitat asupra funcționării sectorului gazelor naturale din această țară și a condus la 
rezultate eterogene în ceea ce privește securitatea aprovizionării cu gaze a UE via Ucraina. Între timp, au fost obținute 
însă progrese importante, printre care se poate remarca adoptarea unei legi a gazelor naturale în aprilie 2015, care este 
conformă cu al treilea pachet legislativ al UE privind energia.
VIII
Prezentul raport conține cinci recomandări pentru îmbunătățirea asistenței acordate Ucrainei de către UE.
09
 Introducere
Context geografic și politic
01 
Ucraina acoperă o suprafață de 603 000 km² și avea în 2014 o populație de 44,3 mili -
oane de locuitori. Țara și-a dobândit independența în 1991, în urma colapsului Uniunii 
Sovietice. Odată cu extinderea din 2004 a Uniunii Europene către Europa Centrală și 
de Est, Ucraina a devenit una din cele mai mari și mai importante țări din punct de 
vedere politic din vecinătatea directă a UE.
02 
În această țară predomină un climat de instabilitate politică și instituțională. Din 2004 
și până în prezent au avut loc trei evenimente majore: Revoluția portocalie din 2004, 
alegerile prezidențiale din 2010 (care s-au desfășurat în cea mai mare parte în mod 
democratic și pașnic) și Revoluția din Piața Maidan1 din 2014.
03 
De la începutul anului 2014, integritatea teritorială a Ucrainei este grav amenințată. La 
data auditului, armata ucraineană se afla în conflict cu separatiști sprijiniți de Rusia în 
anumite zone din regiunile Donețk și Lugansk, iar Peninsula Crimeea fusese anexată 
de forțe rusești2.
Situația economică și financiară
04 
De la obținerea independenței în 1991, Ucraina a înregistrat o performanță econo -
mică slabă. Ratele pozitive de creștere economică de la începutul anilor 2000 au 
fost grav afectate de criza globală din 2008 și încă nu au revenit. Finanțele publice 
ale Ucrainei s-au deteriorat în ultimii ani, în principal din cauza proastei gestionări 
a fondurilor publice. În plus, partea de venituri din bugetul de stat este afectată în 
mod negativ de o importantă economie subterană3. În ciuda eforturilor de reformă, 
Ucraina este percepută în continuare ca fiind cea mai coruptă țară din Europa4. Gru -
purile de interese influențează elaborarea politicilor publice. Clanurile oligarhice, care 
s-au dezvoltat în mod considerabil după ce țara a devenit independentă, continuă să 
exercite o influență dominantă asupra economiei, a politicii și a presei din Ucraina.1 Pentru a se face referire la 
aceste evenimente, sunt 
utilizați mai mulți termeni, 
cum ar fi Euromaidan sau 
evenimentele, protestele, 
demonstrațiile ori revolta din 
Piața Maidan sau Revoluția 
demnității.
2 Rusia susține că Crimeea face 
parte din Federația Rusă pe 
baza unui referendum care 
a avut loc la 16 martie 2014 și 
care a fost condamnat ca fiind 
ilegal de către guvernul 
ucrainean, de Uniunea 
Europeană, de Statele Unite 
ale Americii și de Adunarea 
Generală a  Organizației 
Națiunilor Unite.
3 Economia subterană 
a Ucrainei, cea mai mare din 
Europa, este estimată la 
aproximativ 44 % din PIB. A se 
vedea publicația Shadow 
Economy in Ukraine: Modelling 
and Analysis , Igor Vinnychuk și 
Serhii Ziukov, Universitatea 
Națională Yurii Fedkovych 
Chernivtsi, 2013.
4 În 2015, Transparency 
International  a plasat Ucraina 
pe locul 130 din 168 (locul 142 
din 175 în 2014) (a se vedea 
http://www.transparency.org/
cpi2015/#results-table ).
10 Introducere 
05 
Conflictul din estul Ucrainei a agravat în mare măsură situația economică și financiară 
a țării, absorbind resursele financiare limitate ale acesteia și distrugând efectiv cea 
mai importantă zonă industrială a sa. La începutul anului 2014, guvernul ucrainean 
a estimat nevoia de ajutor extern la aproximativ 35 de miliarde de dolari americani 
pe parcursul perioadei 2014-2015. Deficitul înregistrat de compania de gaze naturale 
Naftogaz, deținută de stat, a exercitat o presiune din ce în ce mai mare asupra finan -
țelor publice, crescând de la 1,9 % din PIB în 2013 la 5,7 % din PIB în 2014, an în care 
acest deficit a fost mai mare chiar și decât deficitul total de 4,6 % al administrației 
publice5.
Cadrul de cooperare dintre UE și Ucraina
06 
Cooperarea dintre UE și Ucraina face parte din politica europeană de vecinătate și din 
dimensiunea estică a acesteia, cunoscută ca Parteneriatul estic. Semnarea Acordului 
de parteneriat și cooperare în 1994, Planul de acțiune UE-Ucraina din 2005 și Progra -
mul de asociere din 20096 au constituit principalele progrese în materie de cooperare.
07 
În martie 2007, UE și Ucraina au deschis negocierile privind un „nou acord consolidat” 
(denumit „acord de asociere” începând din septembrie 2008) care urma să înlocuiască 
Acordul de parteneriat și cooperare; negocierile au fost finalizate în decembrie 2011, 
iar acordul a fost parafat. Ca parte a pregătirilor pentru semnarea acordului în cadrul 
celei de a 16-a reuniuni la nivel înalt UE-Ucraina din februarie 2013, Ucraina și-a reafir -
mat hotărârea de a realiza progrese tangibile în trei domenii: remedierea probleme -
lor electorale, problema justiției selective și împiedicarea reapariției unor cazuri de 
acest tip și implementarea reformelor prevăzute în Programul de asociere. La 21 no -
iembrie 2013, Ucraina a decis să suspende pregătirile pentru semnarea Acordului de 
asociere. Această schimbare bruscă de direcție a declanșat demonstrațiile masive 
care au avut loc în Piața Maidan în sprijinul asocierii politice și al integrării economice 
cu UE. După evenimentele din Piața Maidan, UE și Ucraina au semnat dispozițiile poli -
tice ale Acordului de asociere la 21 martie 2014, iar celelalte dispoziții au fost semnate 
la 27 iunie 20147. Acordul prevede consolidarea relațiilor dintre UE și Ucraina în toate 
domeniile de cooperare și constituie totodată un program de reformă, bazat pe un 
plan cuprinzător de aliniere a legislației Ucrainei la normele UE.5 Raportul de țară nr. 15/69 al 
FMI: Ukraine: Request for 
Extended Arrangement Under 
the Extended Fund Facility and 
Cancellation of Stand-By 
Arrangement Staff Report , 
Fondul Monetar Internațional, 
martie  2015.
6 Programul de asociere din 
2009 a fost actualizat în 2011, 
în 2013 și în 2015.
7 Până la jumătatea lunii 
aprilie 2016, acordul de 
asociere fusese ratificat de 
Parlamentul Ucrainei 
(Verkhovna Rada), Parlamentul 
European aprobase încheierea 
acordului și acesta fusese 
ratificat de 27 de state 
membre (Țările de Jos nu au 
luat încă o decizie definitivă cu 
privire la ratificare în urma 
rezultatului negativ al unui 
referendum național). 
Anumite părți din Acordul de 
asociere se aplică deja cu titlu 
provizoriu.
11 Introducere 
Asistența financiară acordată de UE
08 
Asistența financiară, sub forma finanțărilor nerambursabile destinate să ajute Ucrai -
na să pună în aplicare Planul de acțiune, a fost pusă la dispoziție în principal prin 
intermediul Instrumentului european de vecinătate și parteneriat (IEVP)8, care a fost 
înlocuit de Instrumentul european de vecinătate (IEV) în 20149. Asistența bilaterală 
pentru Ucraina din cadrul IEVP a fost programată prin intermediul Documentului de 
strategie de țară pentru perioada 2007-2013 și prin două programe indicative națio -
nale (pentru 2007-2010 și pentru 2011-2013). De la acea dată, nu au mai fost anunțate 
noi documente de strategie de țară sau noi programe indicative din cauza situației 
dificile din Ucraina. Cea mai mare parte a asistenței IEVP-IEV (65 %) a fost acordată 
utilizând abordarea de sprijin bugetar sectorial. De asemenea, Ucraina a beneficiat 
de finanțări nerambursabile acordate de UE prin intermediul Instrumentului pentru 
cooperarea în materie de securitate nucleară și al Instrumentului care contribuie la 
stabilitate și pace.
09 
Pe lângă finanțări nerambursabile, UE a acordat Ucrainei și asistență macrofinanciară, 
sub formă de împrumuturi care sunt eliberate în mai multe tranșe sub rezerva înde -
plinirii unor condiții legate de situația macroeconomică și de reformele sectoriale. 
Tabelul 1  prezintă distribuția asistenței financiare alocate Ucrainei de către UE sub 
formă de finanțări nerambursabile și împrumuturi în perioada 2007-2015.8 Regulamentul (CE) 
nr. 1638/2006 al Parlamentului 
European și al Consiliului din 
24 octombrie 2006 de stabilire 
a dispozițiilor generale privind 
instituirea unui instrument 
european de vecinătate și de 
parteneriat (JO L 310, 
9.11.2006, p. 1).
9 Regulamentul (UE) 
nr. 232/2014 al Parlamentului 
European și al Consiliului din 
11 martie  2014 de instituire 
a unui instrument european 
de vecinătate (JO L 77, 
15.3.2014, p. 27).Tabelul 1Asistența bilaterală alocată Ucrainei de către UE în perioada 2007-2015, 
per instrument (în milioane de euro)
Total alocat1
Sumă Proporție
Asistența totală a UE pentru Ucraina (inclusiv asistență macrofinanciară) 5 019 100 %
Total finanțări nerambursabile 1 609 32 %
IEVP/IEV21 330 27 %
din care
Sprijin bugetar3, 4794 16 %
Alte finanțări nerambursabile prin IEVP/IEV 536 11 %
Instrumentul care contribuie la stabilitate și pace 54 1 %
Instrumentul pentru cooperarea în materie de securitate nucleară 225 4 %
Total împrumuturi de asistență macrofinanciară (AMF) 3 410 68 %
AMF I 610 12 %
AMF  II 1 000 20 %
AMF  III 1 800 36 %
1 Date valabile la 30 noiembrie 2015.
2 Instrumentul  european de vecinătate și parteneriat/Instrumentul european de vecinătate.
3 Include Contractul de sprijin în vederea consolidării statului.
4 Nu include 29 de milioane de euro alocați pentru acțiuni complementare (asistența tehnică).
Sursa:  CRIS (Sistemul informațional comun RELEX) și site-ul DG Afaceri Economice și Financiare (pentru asistența macrofinanciară).
12 Introducere 
10 
În martie 2014, Comisia a anunțat un pachet orientativ de sprijin pentru Ucraina, 
în valoare totală de 11,2 miliarde de euro, din care o sumă de până la 8 miliarde de 
euro reprezenta împrumuturi din partea BEI (Banca Europeană de Investiții) și a BERD 
(Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare) pentru perioada 2014-2020 în 
vederea sprijinirii procesului de reformă (a se vedea punctele 17-18).
13
 Contextul specific al 
asistenței acordate de UE 
pentru Ucraina
Situația politică, economică și administrativă instabilă 
din Ucraina a avut un impact negativ asupra cooperării 
dintre această țară și UE
Negocierile legate de Acordul de asociere au consolidat 
dialogul dintre UE și Ucraina
11 
În perioada vizată de audit, dialogul UE-Ucraina a avut loc într-un cadru structurat 
în linii generale, care a fost modelat de negocierile legate de Acordul de asociere și, 
ulterior, de aplicarea cu titlu provizoriu a acestuia. Eforturile actuale de cooperare 
dintre UE și Ucraina se bazează pe Acordul de asociere semnat în 2014 și pe versiunea 
din 2015 a Programului de asociere. Cooperarea la nivel înalt a fost discutată în cadrul 
reuniunilor anuale la nivel înalt dintre UE și Ucraina și al reuniunilor Consiliului de 
Cooperare/Asociere UE-Ucraina. Pentru a sprijini activitatea acestui consiliu a fost 
creat Comitetul de Cooperare/Asociere UE-Ucraina, împreună cu șapte subcomitete 
care au sarcina de a monitoriza progresele înregistrate cu privire la Planul de acțiune 
și la Programul de asociere10. La procesul de dialog au contribuit, de asemenea, vizi -
tele efectuate de comisari și de înalți funcționari. Gestiunea finanțelor publice, lupta 
împotriva corupției și energia au fost incluse în mod formal în mandatul care stă la 
baza procesului de dialog.
Instabilitatea politică și administrativă a încetinit ritmul 
dialogului dintre UE și Ucraina și a frânat progresul 
reformelor
12 
Instabilitatea politică din Ucraina a afectat puternic cooperarea dintre UE și această 
țară, precum și implementarea asistenței UE. Între 2004 și 2014, Ucraina a cunoscut 
trei schimbări politice importante (a se vedea punctul 2), care au antrenat schim -
bări majore în orientarea politică a țării, în special în ceea ce privește aspirațiile sale 
europene. Aceste schimbări au avut un impact semnificativ atât asupra legislației, 
de exemplu prin retractări legate de acte legislative deja acceptate și prin contrare -
vizuiri, cât și asupra stabilității administrației publice, în special în ceea ce privește 
personalul de conducere de nivel mediu și superior.
13 
În perioada vizată de audit, administrația publică din Ucraina a cunoscut mai multe 
tentative de restructurare (de exemplu în perioada 2010-2011). Până în 2014, procesul 
de restructurare a suferit din cauza lipsei de voință politică de a respecta standardele 
de guvernanță ale UE. Acest proces s-a desfășurat într-un mod ineficace și a afectat 
punerea în aplicare a programelor UE pe teren. Curtea a constatat că, la momentul 
auditului, exista un angajament politic ferm în ceea ce privește reforma administrației 
publice. Rotația personalului de conducere de nivel superior și mediu a pus însă în 
pericol reformele sprijinite de asistența UE și sustenabilitatea rezultatelor, în timp ce 
salariile scăzute reprezentau un posibil factor de stimulare a corupției.10 La momentul auditului, noile 
entități de cooperare 
prevăzute de Programul de 
asociere erau în curs de a fi 
create.
14 Contextul specific al asistenței acordate de UE pentru Ucraina 
14 
Curtea a constatat că, după evenimentele din Piața Maidan, cooperarea a avansat 
într-o serie de domenii care stagnaseră în perioada 2007-2013 (reforma achizițiilor pu -
blice și reorganizarea în sectorul energiei, de exemplu). Cu toate acestea, provocările 
economice și geopolitice cu care se confruntă Ucraina afectează în mod considerabil 
prioritățile guvernamentale și activitățile serviciilor publice.
Începând din 2010, Comisia a pus din ce în ce mai mult 
accentul pe riscurile prezentate de sistemul oligarhic
15 
Curtea a constatat că, din 2010, Comisia s-a exprimat din ce în ce mai deschis cu privi -
re la riscurile pe care le prezintă sistemul oligarhic în Ucraina, cum ar fi o administra -
ție publică disfuncțională, corupție la niveluri înalte care se propagă în jos și utilizarea 
finanțelor publice în scopuri private11. Comisia a evaluat riscul de conflicte de interese 
la toate nivelurile administrației ucrainene ca fiind foarte ridicat și a căutat să mode -
reze acest risc prin intermediul dialogului formal și al suspendării sprijinului bugetar. 
Totodată, se spera că punerea în aplicare a strategiilor privind reforma gestiunii 
finanțelor publice (2013) și combaterea corupției (2014) va aduce rezultate12. În ceea 
ce privește chestiunea specifică a privatizării, sprijinul bugetar al UE și programele de 
asistență macrofinanciară nu includeau condiții care să asigure faptul că privatizările 
viitoare vor fi deschise și echitabile. Comisia a sprijinit totuși obiectivele de privatiza -
re ale FMI, făcând trimitere la implementarea programului FMI în cadrul condiționali -
tăților legate de asistența macrofinanciară.
16 
Mai multe inițiative legislative apărute de la începutul anului 2015 au încercat să pună 
capăt dominației oligarhilor asupra politicii și a economiei Ucrainei. Cu toate aces -
tea, nivelul de risc rămâne ridicat (a se vedea caseta 1 ), iar rezultatele concrete nu se 
ridică deocamdată la nivelul așteptărilor (a se vedea punctul 63).11 Rapoartele privind 
gestionarea asistenței externe 
din 2010, 2011 și 2012 (nu sunt 
disponibile publicului).
12 Cadrul Comisiei Europene de 
gestionare a  riscurilor pentru 
Ucraina, Registrul riscurilor 
2012-2014 (nu este disponibil 
publicului).Caseta 1Lansarea campaniei autorităților ucrainene împotriva oligarhiei
În 2015, pentru a răspunde cerințelor UE, guvernul ucrainean a inițiat o campanie cu scopul de a slăbi dominația 
oligarhilor asupra sistemului economic și politic al țării. În cadrul acestei inițiative au fost lansate o serie de anchete 
și urmăriri penale, iar activele unor oligarhi au fost plasate sub control, în special în sectorul energiei. Aceste măsuri 
au fost însă sporadice și controversate și s-au lovit de o puternică opoziție din partea foștilor și a actualilor oligarhi. 
Unii dintre aceștia au venit cu inițiative proprii de reforme pentru Ucraina13.
13 De exemplu, Agenția pentru Modernizarea Ucrainei – o organizație neguvernamentală cu sediul la Viena și finanțată de un oligarh ucrainean din 
sectorul energiei – a fost lansată în martie 2015 cu scopul de a prezenta un plan de acțiune propriu și separat pentru modernizarea Ucrainei și de 
a crea un fond de relansare. Agenția a angajat persoane care deținuseră anterior roluri importante la nivelul UE și al statelor membre. Deoarece 
activitățile acestei agenții se suprapun în mare măsură cu cele ale guvernului Ucrainei și ale UE, există un risc de confuzie cu asistența oficială 
acordată de UE Ucrainei.
15 Contextul specific al asistenței acordate de UE pentru Ucraina 
Deși a fost promptă, reacția UE la criza din Ucraina din 
2014 nu a fost decât o soluție de urgență
Pachetul de finanțare anunțat de Comisie în martie 2014 era 
format, în principal, din împrumuturi potențiale
17 
La 5 martie 2014, Comisia a anunțat un pachet orientativ de 11,2 miliarde de euro 
pentru perioada 2014-2020 (a se vedea tabelul 2 ), cu rolul de a contribui la stabiliza -
rea situației economice și financiare a Ucrainei, de a sprijini procesul de tranziție, de 
a încuraja reformele politice și economice și de a sprijini dezvoltarea inclusivă14. Dat 
fiind caracterul urgent al situației, la momentul anunțului politic (5 martie 2014), Co -
misia elaborase acest pachet fără să analizeze în detaliu modul în care a fost calculată 
asistența sau măsurile care ar fi putut fi luate cu privire la cooperarea cu alți donatori, 
iar riscurile financiare pentru UE nu au fost luate în considerare în mod corespunză -
tor și nici nu fuseseră documentate suficient. Analiza și documentația au urmat mai 
târziu, ele însoțind propunerile Comisiei de acte legislative.14 A se vedea http://europa.eu/
rapid/press-release_IP-14-
219_ro.htm  și, pentru detalii 
suplimentare, http://europa.
eu/rapid/press-release_  
MEMO-14-159_en.htm .Tabelul 2Sprijinul UE pentru Ucraina: pachetul orientativ pentru 
perioada 2014-2020, anunțat la 5 martie 2014
Sursa de finanțareSume orientative  
(în milioane de euro)
I. COMISIA EUROPEANĂ (2014-2020)
I.1 Total asistență pentru dezvoltare (finanțări nerambursabile) 1 565
Finanțări bilaterale (în principal prin Instrumentul european de vecinătate):
– Programul anual de acțiune pentru 2014 140-200
– Programele anuale de acțiune (medie) pentru 2015-2020 780
– Programul unic („mai mult pentru mai mult”) pentru perioada 2015-2020 240-300
Facilitatea de investiții pentru vecinătate 200-250
Instrumentul care contribuie la stabilitate și pace 20
Politica externă și de securitate comună (PESC) 15
I.2 Asistență macrofinanciară (împrumuturi)11 610
II. INSTITUȚIILE FINANCIARE INTERNAȚIONALE
BEI până la 3 000
BERD 5 000
TOTAL GENERAL 11 175
1 În plus, în 2015 a fost acordat un nou împrumut de asistență macrofinanciară (AMF III) în valoare 
de 1,8 miliarde de euro.
Sursa:  Comisia Europeană.
16 Contextul specific al asistenței acordate de UE pentru Ucraina 
18 
În sine, pachetul financiar din martie 2014 consta în cea mai mare parte (71,5 %) 
din împrumuturi potențiale pentru Ucraina din partea BEI și a BERD. Nu există nicio 
certitudine că sumele alocate de BEI și BERD vor fi debursate în întregime15. Pache -
tul a mărit valoarea finanțărilor nerambursabile la aproximativ 220 de milioane de 
euro pe an până în 2020, în comparație cu aproximativ 140 de milioane de euro pe 
an în perioada 2007-2013. Finanțările nerambursabile din cadrul programului unic 
(acordate pe baza principiului „mai mult pentru mai mult”) nu sunt însă garantate, 
ele fiind condiționate de progrese dovedite în ceea ce privește consolidarea demo -
crației și respectarea drepturilor omului. Pe de altă parte, plățile debursate în cadrul 
asistenței macrofinanciare (2,21 miliarde de euro din 3,41 miliarde de euro) depășesc 
deja valoarea orientativă din pachetul anunțat în martie 2014. Curtea a constatat că 
instrumentul de asistență macrofinanciară gestionat de Comisie a fost cea mai eficace 
metodă de debursare rapidă a sprijinului promis Ucrainei pentru a face față situației 
financiare dificile cu care se confruntă această țară (a se vedea punctul 43).
Comisia a utilizat măsuri speciale pentru a reacționa rapid la 
criza din Ucraina
19 
La baza politicii UE față de Ucraina stau o serie de documente strategice care stabi -
lesc principalele obiective și priorități și care urmăresc să asigure coerența și eficaci -
tatea politicii. Aceste documente strategice nu au fost însă concepute pentru a orien -
ta procesul de elaborare a politicilor în situații de criză precum cea care a izbucnit în 
Ucraina în noiembrie 2013. Comisia a fost nevoită să facă față rapid unor schimbări 
radicale, fără să dispună de o strategie definită în prealabil.
20 
Din cauza crizei, procedura de programare multianuală pentru Ucraina a fost amâna -
tă. Comisia nu a putut utiliza Cadrul unic de sprijin – instrumentul său standard care 
prezintă sectoarele prioritare pe o bază multianuală – în vederea alocării asistenței 
pentru 2014 și 2015. Astfel cum se prevede în regulament16, Comisia a alocat asistență 
sub forma unor măsuri speciale anuale.15 Începând din 2014, BEI și BERD 
au reușit să contracteze 
aproximativ 940  de milioane 
de euro și, respectiv, 870 de 
milioane de euro 
reprezentând împrumuturi 
pentru proiecte (sume 
orientative, conform situației 
de la sfârșitul lunii iulie 2015).
16 Articolul 2 alineatele (5) și (1) 
din Regulamentul (UE) 
nr. 236/2014 al Parlamentului 
European și al Consiliului din 
11 martie 2014 de stabilire 
a normelor și procedurilor 
comune pentru punerea în 
aplicare a instrumentelor 
Uniunii pentru finanțarea 
acțiunii externe (JO L 77, 
15.3.2014, p. 95).
17 Contextul specific al asistenței acordate de UE pentru Ucraina 
UE a creat structuri ad hoc  care să gestioneze implicarea sa 
sporită în Ucraina
21 
În paralel cu creșterea semnificativă a asistenței sale pentru Ucraina în 2014, UE 
a creat noi entități, făcând apel la o expertiză suplimentară pentru a oferi Ucrainei 
consiliere în procesul de reformă. Cele mai importante două inițiative în acest sens 
sunt Grupul de sprijin pentru Ucraina din cadrul Comisiei și Misiunea UE de consiliere 
pentru reforma sectorului securității civile (EUAM)17. Atât Grupul de sprijin, cât și 
EUAM contribuie în mod considerabil la consolidarea cooperării dintre UE și Ucraina. 
Aceste două entități pun la dispoziție expertiză în anumite sectoare vizate care bene -
ficiază deja de sprijin din partea Delegației UE. Curtea a constatat că există, așadar, un 
risc de suprapunere cu activitățile Delegației UE, precum și un risc de confuzie pentru 
autoritățile ucrainene, în special în domeniul combaterii corupției, care este acope -
rit de mandatul fiecăreia dintre cele trei părți. În 2015, Comisia a luat măsuri pentru 
a contracara acest risc18.
22 
Pentru a asigura utilizarea în bune condiții a volumului mai mare de finanțare din 
partea UE, Comisia preconiza, de asemenea, în iunie 2014, crearea unui organism 
independent, în comun cu autoritățile ucrainene, care să se ocupe de investigarea 
cazurilor de fraudă și corupție19. Până la sfârșitul anului 2015, acest organism comun 
nu fusese încă înființat.
Donatorii și-au intensificat coordonarea ca răspuns la 
deficiențele guvernului ucrainean din acest domeniu
Guvernul ucrainean nu a gestionat în mod corespunzător 
coordonarea donatorilor
23 
Coordonarea donatorilor nu a fost gestionată în mod corespunzător de către autori -
tățile din Ucraina. Comunicarea dintre ministere era limitată, nu exista niciun interlo -
cutor care să reprezinte partea ucraineană, iar modul de atribuire a responsabilităților 
nu era clar. Evaluările din 2006 și 2011 cu privire la cheltuielile publice și răspunderea 
financiară (așa-numitele „evaluări PEFA”) (a se vedea punctul 46) au exprimat și ele 
critici în legătură cu fluxurile de informații financiare dintre guvernul ucrainean și do -
natori pe tema asistenței externe. Deși guvernul ucrainean a încercat să centralizeze 
coordonarea donatorilor în perioada 2008-2009, nu au fost alocate mandate clare în 
acest sens și sprijinul politic a dispărut rapid: prin urmare, inițiativa a eșuat.17 EUAM este o misiune civilă și 
fără caracter executiv din 
cadrul politicii de securitate și 
apărare comune (PSAC), creată 
cu scopul de a sprijini, 
a consilia și a îndruma părțile 
interesate de la nivel politic și 
instituțional din Ucraina cu 
privire la reforma sectorului 
securității civile la nivel 
strategic.
18 De exemplu, pentru a limita 
suprapunerile, soluția 
temporară găsită a fost că 
EUAM urma să lucreze la 
crearea Biroului Anticorupție, 
în timp ce Grupul de sprijin 
urma să se ocupe de reformele 
anticorupție la nivelul 
Ministerului Justiției.
19 Notă de informare din 
25 iunie 2014 privind sprijinul 
Comisiei Europene pentru 
Ucraina ( http://europa.eu/
rapid/press-release_  
MEMO-14-279_en.htm ).
18 Contextul specific al asistenței acordate de UE pentru Ucraina 
24 
Începând cu anul 2014, Ministerul Dezvoltării Economice și Comerțului a întreprins 
o serie de acțiuni de coordonare a donatorilor, dar rezultatele și sustenabilitatea lor în 
acest moment rămân incerte20. Procesul de elaborare a Legii privind asistența tehnică 
internațională, inițiat în 2012, este suspendat din 2014.
Începând din 2014, comunitatea donatorilor și-a ameliorat 
coordonarea internă
25 
Implicarea crescută a donatorilor în Ucraina presupune provocări suplimentare în 
ceea ce privește coordonarea în cadrul comunității donatorilor și înseamnă o pre -
siune în plus asupra unei capacități de absorbție deja slabe pe teren. Începând din 
2014, Comisia s-a întâlnit frecvent cu alți donatori importanți. Împreună, Comisia și 
acești donatori au elaborat și țin la zi o situație a asistenței acordate Ucrainei. Curtea 
a constatat că această situație a asistenței acordate de donatori scoate la iveală 
activități paralele, cum ar fi proiectele UE și ale USAID (Agenția Statelor Unite pentru 
Dezvoltare Internațională) din domeniul justiției. Deși Comisia nu participă la fondul 
cu donatori multipli al BERD, există mecanisme pentru a ajuta BERD să își coordone -
ze deciziile în materie de proiecte și de programe cu serviciile de resort din cadrul 
Comisiei.20 Până la momentul auditului, 
mandatele legate de 
coordonarea donatorilor nu 
fuseseră încă atribuite și nu 
fusese instituită, în cadrul 
guvernului Ucrainei, o  politică 
clară de coordonare 
a donatorilor. La 8 iulie 2014, 
a avut loc la Bruxelles 
o reuniune la nivel înalt pentru 
a coordona sprijinul 
internațional pentru Ucraina 
(la reuniune au participat 
reprezentanți ai mai multor 
țări donatoare, ai UE și ai altor 
instituții internaționale și 
organizații donatoare 
importante). O conferință 
a donatorilor și a  investitorilor, 
care urma să analizeze 
punerea în aplicare a Agendei 
de relansare și creștere 
economică a  Ucrainei pentru 
perioada 2014-2016, a fost 
convocată pentru toamna 
anului 2014. Aceasta a fost 
înlocuită însă de o conferință 
internațională privind 
asistența pentru Ucraina, care 
a avut loc în aprilie 2015 și care 
se adresa comunității de 
donatori/mediului de afaceri și 
societății civile.
19
 Sfera și abordarea auditului
26 
Pentru perioada 2007-2015, Curtea a examinat dacă asistența acordată de Comisie21 și 
de SEAE, denumită în continuare „asistența din partea UE” sau „asistența acordată de 
UE”22, s-a dovedit eficace în a ajuta Ucraina să devină un stat bine guvernat. Dome -
niile pe care s-a concentrat Curtea au fost următoarele: gestiunea finanțelor publice, 
lupta împotriva corupției, sectorul gazelor naturale și eficiența energetică. Aceste 
domenii sunt deosebit de importante pentru procesul de reformă din Ucraina și au 
beneficiat de o asistență considerabilă din partea UE. Obiectivul urmărit a fost acela 
de a îmbunătăți guvernanța prin promovarea utilizării standardelor internaționale și 
a celor mai bune practici23.
27 
Sfera auditului a inclus toate programele de sprijin bugetar și de asistență macrofi -
nanciară din partea UE inițiate începând din 2007 în cadrul Instrumentului european 
de vecinătate și parteneriat și al Instrumentului european de vecinătate, precum și 
instrumentele incluse în pachetul financiar al Comisiei lansat în 2014 ca răspuns la 
situația de criză din Ucraina. Programele examinate sunt enumerate în anexă .
28 
Activitățile de audit ale Curții au avut loc în perioada iunie 2014-decembrie 2015. 
Auditul s-a axat pe:
– eficacitatea asistenței acordate de UE Ucrainei în vederea îmbunătățirii gestiunii 
finanțelor publice și a consolidării luptei împotriva corupției;
– eficacitatea asistenței acordate de UE Ucrainei în vederea îmbunătățirii guvernan -
ței în sectorul gazelor naturale și a securității aprovizionării cu gaze a UE.
29 
Auditul s-a bazat pe discuții și schimburi de corespondență cu Comisia, cu SEAE și cu 
Delegația UE în Ucraina, cu autoritățile și agențiile ucrainene, cu organizațiile societă -
ții civile, cu state membre ale UE24, cu instituții financiare internaționale și cu Agenția 
Internațională a Energiei; totodată, s-a procedat la o analiză a documentelor, inclusiv 
a documentelor strategice și de politică, și a altor rapoarte relevante întocmite de 
grupuri de reflecție și de organizații ale societății civile. Auditul a constat, de aseme -
nea, într-o vizită de o săptămână efectuată la Kiev în martie 2015.21 În principal, direcțiile generale 
responsabile pentru politica 
de vecinătate și negocierile 
privind extinderea, pentru 
afaceri economice și financiare 
și pentru energie.
22 Până la sfârșitul anului 2010, 
responsabilitatea pentru 
stabilirea abordării de la baza 
PEV și pentru programarea și 
implementarea ulterioară 
a asistenței, precum și pentru 
cadrul general de cooperare în 
cadrul PEV i-a revenit Comisiei 
Europene. După înființarea sa 
în decembrie 2010, Serviciul 
European de Acțiune Externă 
(SEAE) a devenit responsabil 
de elaborarea politicilor și de 
cadrul general de cooperare, 
în timp ce, pentru 
programarea asistenței, 
responsabilitățile sunt 
repartizate între SEAE și 
Comisie. Implementarea 
asistenței rămâne 
responsabilitatea Comisiei.
23 De exemplu, în ceea ce 
privește gestiunea finanțelor 
publice: punerea în aplicare 
a standardelor și a  metodelor 
INTOSAI, armonizarea cu 
standardele internaționale 
privind controlul intern public 
și eforturi de apropiere 
a legislației de acquis-ul UE în 
domeniul achizițiilor publice. 
În ceea ce privește lupta 
împotriva corupției: ratificarea 
și punerea în aplicare 
a Convenției ONU împotriva 
corupției și a Convenției 
penale a  Consiliului Europei 
privind corupția.
24 Franța, Italia, Ungaria, Slovenia 
și Suedia.
20
 Observații
Partea întâi – Eficacitatea asistenței acordate de UE 
pentru Ucraina în vederea îmbunătățirii gestiunii 
finanțelor publice și a consolidării luptei împotriva 
corupției
30 
Curtea a analizat dacă dialogul UE-Ucraina a permis abordarea cu eficacitate a ches -
tiunilor legate de gestiunea finanțelor publice și de lupta împotriva corupției, dacă 
asistența din partea UE a fost concepută și monitorizată astfel încât să contribuie în 
mod eficace la îmbunătățirea gestiunii finanțelor publice și la consolidarea luptei 
împotriva corupției și dacă aceasta a permis obținerea de rezultate tangibile și suste -
nabile în aceste două domenii. Principalele probe documentare care au fost utilizate 
pentru constatările Curții și care au fost discutate cu entitățile auditate proveneau 
din surse interne, cum ar fi rapoartele interne de gestiune ale Comisiei – rapoarte de 
monitorizare, rapoarte anuale privind progresele înregistrate și rapoarte de confor -
mitate –, dar și din surse externe, cum ar fi rapoarte ale PEFA, SIGMA, OCDE sau ale 
organizațiilor societății civile.
Dialogul dintre UE și Ucraina privind gestiunea finanțelor 
publice s-a îmbunătățit semnificativ începând din 2013, 
iar dialogul privind lupta împotriva corupției s-a ameliorat 
începând din 2011
Dialogul dintre UE și Ucraina în materie de gestiune a finanțelor 
publice: o abordare fragmentată și nicio strategie credibilă de 
reformă înainte de 2013
31 
Domeniul gestiunii finanțelor publice și cel al luptei împotriva corupției au fost incluse 
în mod formal în mandatul structurilor de dialog (a se vedea punctul 11). Gestiunea 
finanțelor publice a ocupat însă doar un loc modest pe agenda dialogului UE-Ucraina 
pentru cea mai mare parte a perioadei auditate. Principalele documente de la baza 
dialogului UE-Ucraina s-au axat pe un număr limitat de componente ale acestui dome -
niu25. Nici gestiunea finanțelor publice și nici lupta împotriva corupției nu au ocupat un 
loc important în Documentul de strategie de țară pentru perioada 2007-2013 și în cele 
două programe indicative naționale (pentru 2007-2010 și, respectiv, pentru 2011-2013).
32 
Evaluarea din 2010 referitoare la cooperarea Comisiei Europene cu Ucraina26 a cri-
ticat sever modul în care a fost abordată chestiunea gestiunii finanțelor publice în 
Ucraina, subliniind faptul că nu exista un cadru care să permită un dialog aprofundat 
în materie de politici cu guvernul Ucrainei referitor la acest domeniu. Nu exista un 
subcomitet specific a cărui activitate să fie consacrată gestiunii finanțelor publice în 
ansamblu. Componentele acestui domeniu (cum ar fi auditul, controlul financiar și 
achizițiile publice) au fost discutate în cadrul mai multor subcomitete competente. 
Potrivit concluziilor evaluării, nici grupurile comune de monitorizare create pentru 
a evalua progresele realizate în punerea în aplicare a programelor de sprijin bugetar 
sectorial, nici Subcomitetul pentru afaceri economice și sociale, finanțe și statistici, 
care se întrunea o dată pe an și acoperea o gamă largă de subiecte, nu reprezentau 
structuri adecvate și suficiente în acest scop27.25 Componentele selectate din 
domeniul gestiunii finanțelor 
publice au fost achizițiile 
publice, impozitarea și, într-o 
măsură mult mai mică, 
controlul financiar intern 
public, auditul extern și 
planificarea bugetară.
26 Evaluation of the European 
Commission’s Cooperation with 
Ukraine  (Evaluare referitoare la 
cooperarea Comisiei Europene 
cu Ucraina), evaluare realizată 
de ADE – Analysis for Economic 
Decisions  pentru Comisia 
Europeană, decembrie  2010.
27 Ibidem , p. 87.
21 Observații 
33 
O problemă persistentă consta în lipsa unei strategii credibile de reformă a gestiunii 
finanțelor publice. În 2007, guvernul Ucrainei a adoptat o strategie în materie de ges -
tiune a finanțelor publice, care fusese elaborată cu sprijinul Băncii Mondiale. În cursul 
perioadei acoperite de audit, mai precis în 2007 și în 2010, UE a propus un program 
de sprijin bugetar pentru acest domeniu. Ambele propuneri au fost însă anulate, 
deoarece se preconiza că un proiect al Băncii Mondiale lansat în ianuarie 2008, în 
valoare de 50 de milioane de dolari americani, urma să acopere într-o măsură sufi -
cient de aprofundată chestiunile legate de gestiunea finanțelor publice. Proiectul 
Băncii Mondiale de modernizare a finanțelor publice nu și-a atins însă obiectivele28. 
Începând din 2010, mai multe studii și evaluări cheie au subliniat punctele slabe ale 
strategiei Ucrainei în materie de gestiune a finanțelor publice29.
34 
Ca reacție la aceste critici, începând din 2011, UE a solicitat în mod mult mai explicit 
o reformă a gestiunii finanțelor publice30. În anul 2012, Ministerul de Finanțe a creat 
un grup de lucru pe tema gestiunii finanțelor publice, cu rolul de a elabora o strategie 
de reformă care să permită reluarea sprijinului bugetar suspendat în 2011 ca urmare 
a progreselor lente înregistrate în acest domeniu, în special în legătură cu achizițiile 
publice. Comisia Europeană, în special prin intermediul Delegației UE la Kiev, a ajutat 
considerabil Ministerul de Finanțe să elaboreze o strategie acceptabilă de reformă 
a gestiunii finanțelor publice, însoțită de un plan de acțiune, înainte de reuniunea la 
nivel înalt de la Vilnius din 2013.
Dialogul dintre UE și Ucraina pe tema luptei împotriva corupției: 
un început timid, progrese limitate în pofida eforturilor depuse de 
UE în cea mai mare parte a perioadei acoperite de audit și un nou 
elan în urma evenimentelor din Piața Maidan
35 
Lupta împotriva corupției a fost menționată în planurile de acțiune legate de Acordul 
de parteneriat și cooperare UE-Ucraina din 1994 și s-a aflat pe ordinea de zi a dialo -
gului cu Ucraina. După Revoluția portocalie din 2004, Ucraina a încercat să intensifice 
lupta împotriva corupției prin crearea unui nou cadru bazat pe analize și recomandări 
ale organizațiilor internaționale. UE a îndemnat Ucraina să adere la Grupul de state 
împotriva corupției (GRECO) creat de Consiliul Europei, să pună în aplicare recoman -
dările formulate de acest grup și să ratifice convențiile ONU împotriva corupției. 
Ucraina a devenit membru al GRECO în 2006 și a ratificat convențiile ONU în 2009. 
Progresele înregistrate în punerea în aplicare a recomandărilor internaționale au fost 
lente până în 201031.
36 
În decembrie 2010, parlamentul ucrainean nou-ales a abolit pachetul legislativ antico -
rupție și alte măsuri adoptate în 2009, dar care nu fuseseră niciodată puse în aplicare. 
Ca reacție, începând din 2011, UE a inclus obiective legate de legislația și organismele 
anticorupție în cadrul Planului de acțiune privind liberalizarea vizelor.28 În evaluarea finală 
a proiectului, publicată în 
2015, rezultatele globale sunt 
notate cu calificativul 
„nesatisfăcător”:  
„Rezultat: relevanța 
obiectivelor este considerată 
a fi ridicată, având în vedere 
intențiile guvernului de 
reformare a  gestiunii 
finanțelor publice. Relevanța 
concepției proiectului este 
notată cu calificativul 
„limitată”, întrucât nu este clar 
dacă activitățile planificate ale 
proiectului abordează 
obiectivul de asigurare 
a transparenței. Rezultatele 
obținute în ceea ce privește 
obiectivul de consolidare 
a gestiunii finanțelor publice 
din perspectiva eficienței 
operaționale au fost 
considerate limitate. 
Rezultatele obținute în ceea ce 
privește obiectivul de 
consolidare a  gestiunii 
finanțelor publice din 
perspectiva transparenței au 
fost neglijabile. Eficiența 
proiectului a fost de asemenea 
considerată limitată. Aceste 
calificative indică deficiențe 
importante în pregătirea și 
punerea în aplicare 
a proiectului, rezultatele 
acestuia fiind deci evaluate ca 
nesatisfăcătoare.” (a se vedea 
http://documents.worldbank.
org/curated/
en/2015/12/25709407/
ukraine-public-finance-
modernization-project ).
29 Evaluarea SIGMA publicată în 
2011 a arătat că strategia a fost 
în principal orientată către 
obiectivele Proiectului Băncii 
Mondiale de modernizare 
a finanțelor publice, alte 
domenii ale gestiunii 
finanțelor publice fiind 
abordate doar în mod 
superficial. Sfera strategiei 
a fost criticată și în Studiul 
privind chestiuni legate de 
gestiunea finanțelor publice în 
anumite țări din vecinătatea 
UE ( Study on PFM issues in 
Selected Countries in the 
European Neighbourhood 
region ), precum și în evaluarea 
din 2010 referitoare la 
cooperarea Comisiei Europene 
cu Ucraina.
30 În urma reuniunii la nivel înalt 
din 19 decembrie 2011, 
comisarul pentru extindere și 
politica de vecinătate 
a transmis prim-viceprim-
ministrului Ucrainei un 
document neoficial conținând 
cerințe legate de gestiunea 
finanțelor publice necesare 
22 Observații 
37 
În urma revoluției din Piața Maidan, UE a luat măsuri suplimentare pentru a consolida 
recomandările adresate în ceea ce privește combaterea corupției. În urma semnării 
Acordului de asociere din 2014, Programul de asociere UE-Ucraina din 2015 prevedea 
priorități mai specifice pe termen scurt, în special punerea în aplicare a pachetului le -
gislativ anticorupție adoptat la 14 octombrie 2014 și înființarea și asigurarea eficacită -
ții Biroului Național Anticorupție și a Agenției Naționale pentru Prevenirea Corupției. 
Considerate a fi un element-cheie în atenuarea riscului ca reformele anticorupție să 
stagneze, organizațiile societății civile au fost implicate într-o măsură mai mare în 
procesul de dialog.
Modul în care a fost concepută asistența a permis efectuarea 
rapidă a plăților, dar nu a ținut seama întotdeauna în mod 
suficient de reformele care trebuiau să fie întreprinse
Condițiile legate de gestiunea finanțelor publice și de lupta 
împotriva corupției care au fost incluse în programele de sprijin 
bugetar și în asistența macrofinanciară prezentau o serie de 
neajunsuri
38 
Reforma gestiunii finanțelor publice face parte din condițiile generale aferente 
sprijinului bugetar32, care trebuie să fie considerate îndeplinite înainte de efectu -
area oricăror plăți. Aceste condiții generale sunt singurele necesare pentru plata 
„tranșelor” fixe. O evaluare pozitivă legată de gestiunea finanțelor publice depinde 
de realizarea unor progrese satisfăcătoare în punerea în aplicare a unei strategii de 
reformă în materie33. Acordurile de finanțare pentru programele de sprijin bugetar 
destinate Ucrainei nu au fost însă întotdeauna clare în ceea ce privește etapele, baza -
te pe obiective intermediare sau realizări specifice, care reprezentau nivelul necesar 
de „progrese satisfăcătoare”34.
39 
În plus față de condiția generală legată de gestiunea finanțelor publice impusă 
pentru debursarea tuturor tranșelor și pe lângă proiectele legate de acest domeniu 
și de lupta împotriva corupției, unele programe includeau indicatori specifici legați 
de gestiunea finanțelor publice sau de combaterea corupției care trebuiau îndepliniți 
înainte de plata tranșelor variabile. Indicatorii se aplicau pentru o parte substanțială 
(10-20 % per total) din tranșele variabile respective. Rata relativ redusă de îndeplinire 
a indicatorilor specifici reflectă valoarea adăugată limitată a acestei abordări în cadrul 
procesului de reformă a gestiunii finanțelor publice (a se vedea punctul 50).pentru a permite progresul 
sprijinului bugetar. Printre 
acestea se numărau crearea 
unui grup de lucru privind 
gestiunea finanțelor publice și 
elaborarea unei strategii de 
reformă în domeniu și a unui 
plan de acțiune aferent.
31 A se vedea Rețeaua anticorup -
ție a OCDE pentru Europa de 
Est și Asia Centrală – Planul de 
acțiune anticorupție de la 
Istanbul – Second Round of 
Monitoring, Ukraine, 
Monitoring Report  (Raport de 
monitorizare pentru Ucraina, 
a doua  rundă de monitoriza -
re), decembrie 2010 ( https://
www.oecd.org/corruption/
acn/istanbulactionplancoun -
tryreports.htm ).
32 Programele de sprijin bugetar 
sectorial sunt, de regulă, 
o combinație de tranșe fixe și 
tranșe variabile. Plata tranșelor 
fixe depinde de îndeplinirea 
condițiilor generale, în timp ce 
tranșele variabile sunt 
condiționate și de progrese 
înregistrate în raport cu 
indicatori specifici. Condițiile 
generale se aplică pentru 
debursarea tuturor tranșelor și 
vizează politici și reforme 
naționale/sectoriale („politici 
publice”), un cadru 
macroeconomic stabil, 
gestiunea finanțelor publice și, 
din 2012, transparența și 
supravegherea bugetului.
33 De exemplu, sprijinul bugetar 
acordat pentru gestiunea 
frontierelor include o  condiție 
care prevede numai „o 
îmbunătățire progresivă în 
elaborarea cadrului bugetar 
pe termen mediu”; programul 
de sprijin bugetar Energie II 
din 2012 includea de 
asemenea o condiție foarte 
larg definită legată de 
gestiunea finanțelor publice, 
făcând trimitere la un program 
nespecificat de îmbunătățire 
a acestui domeniu.
34 A se vedea Raportul special 
nr. 11/2010 al Curții, intitulat 
„Gestiunea sprijinului bugetar 
general, asigurată de Comisie, 
în țările ACP și în țările din Asia 
și din America Latină” 
(http://eca.europa.eu ).
23 Observații 
40 
În cadrul programelor de asistență macrofinanciară, acordurile de finanțare nu permit 
Comisiei să deburseze tranșele proporțional cu gradul de îndeplinire a condițiilor 
prevăzute în program. Prin urmare, aceasta aplică o marjă de apreciere în ceea ce pri -
vește formularea condițiilor și măsura în care acestea sunt evaluate ca fiind îndeplini -
te. Această marjă de apreciere s-a dovedit a fi importantă în unele cazuri (a se vedea 
caseta 2 ):
Sprijinul bugetar sectorial a fost, în general, debursat încă de 
la începutul perioadei, în pofida bilanțului relativ mediocru al 
reformelor structurale
41 
În general, programele de sprijin bugetar sectorial au fost concepute astfel încât să 
permită debursarea, încă de la începutul programului, a unei părți semnificative din 
suma alocată. Înainte de 2012, concentrarea sprijinului bugetar la începutul perioa -
dei – cu alte cuvinte, plata integrală și, în general, fără întârziere, a primei tranșe fixe – 
a reprezentat între 31 % și 49 % din totalul sprijinului (a se vedea tabelul 3 ).Caseta 2Flexibilitate în stabilirea și evaluarea îndeplinirii condițiilor aferente asistenței 
macrofinanciare
 οAnumite condiții legate de gestiunea finanțelor publice care au fost negociate pentru programul AMF I din 2013 
erau formulate în termeni generali, permițând astfel o marjă considerabilă de apreciere în contextul evaluării 
gradului de punere în aplicare35 (această observație este valabilă și pentru condițiile legate de energie aferente 
programului AMF I; a se vedea punctul 70).
 οÎn plus, toate împrumuturile destinate Ucrainei în cadrul programelor de asistență macrofinanciară includ con -
diții care reunesc mai multe subcondiții în vederea evaluării progreselor; acest lucru poate complica procesul de 
evaluare dacă este îndeplinită doar o parte a condiției generale36.
 οÎn cazul condițiilor care însoțesc asistența macrofinanciară, termenii utilizați pentru a evalua gradul de îndepli -
nire variau de la un program la altul37 și nu au existat puncte de referință clare care să permită o demarcare în 
vederea evaluărilor parțiale.
35 Exemple de descrieri foarte generale în AMF I: „să continue să înregistreze progrese în instituirea unui sistem de achiziții publice”, „o creștere 
corespunzătoare a numărului și a calității auditurilor” și „să facă progrese semnificative în direcția consolidării sistemului administrativ în materie 
de T VA”.
36 A doua tranșă din cadrul programului AMF I – condițiile 1, 2, 4 (gestiunea finanțelor publice), condiția 11 (energie); condiția 4 din cadrul AMF II 
(lupta împotriva corupției); a doua tranșă din cadrul AMF III – condițiile 5 (gestiunea finanțelor publice), 6 (lupta împotriva corupției) și 8 
(întreprinderile de stat); a treia tranșă din cadrul AMF III – condițiile 7 (lupta împotriva corupției), 13 (energie), 18 (comerț) și 19 (justiție). În total, 
există 12 condiții alcătuite din mai multe cerințe și ele reprezintă 17 % din ansamblul condițiilor aferente programelor de asistență 
macrofinanciară pentru Ucraina.
37 Condiție îndeplinită (programele AMF I și II); condiție îndeplinită în prezent (programul AMF I); condiție îndeplinită în linii mari (AMF I și II); 
condiție parțial îndeplinită – progrese înregistrate (AMF II); condiție neîndeplinită, dar există progrese satisfăcătoare (AMF II).
24 Observații 
42 
Deși a respectat limitele generale recomandate de orientările privind sprijinul 
bugetar38, concentrarea la începutul perioadei a plăților de sprijin bugetar sectorial 
efectuate în cadrul programelor concepute în perioada 2007-2010 era în contrast cu 
bilanțul slab al implementării politicii de reformă în Ucraina39 (a se vedea, de aseme -
nea, figurile 1  și 2) și cu rezultatele relativ modeste obținute în ceea ce privește în -
deplinirea condițiilor pentru plata tranșelor variabile. Concepția de la baza celor mai 
recente două programe (Energie II și Dezvoltare regională), care presupune o tranșă 
inițială fixă mai mică, ține seama într-o mai mare măsură de riscul ca tranșele fixe cu 
valoare ridicată să reducă interesul de a implementa reformele de care depinde plata 
tranșelor ulterioare variabile de mai mică valoare.38 De exemplu, orientările 
privind sprijinul bugetar 
propun un raport de 
60 %-40 % între tranșele fixe și 
cele variabile din cadrul 
sprijinului bugetar, cu tranșe 
variabile mai mari în cazul 
țărilor care se confruntă cu 
riscuri mai ridicate și care 
prezintă un bilanț de 
implementare mai slab.
39 Astfel cum reiese, de exemplu, 
pe baza rapoartelor anuale 
privind progresele înregistrate, 
a rapoartelor EAMR și 
a analizei rapoartelor de 
evaluare a performanței care 
au precedat plata sprijinului 
bugetar sectorial.Tabelul 3Ucraina: concentrarea la începutul perioadei a plăților de 
sprijin bugetar sectorial (sumele alocate inițial)
Programe1Total Tranșe fixeTranșe 
variabileTranșe fixe
în milioane de euro în %
Eficiență energetică (2008) 63 31 32 49 %
Energie  I (2007) 82 40 42 49 %
Mediu (2009) 35 15 20 43 %
Gestionarea frontierelor (2010) 60 25 35 42 %
Transporturi (2009) 65 27 38 42 %
Comerț (2008) 39 12 27 31 %
Dezvoltare regională (2013) 50 6,5 43,5 13 %
Energie  II (2012) 45 5 40 11 %
1 Aceste sume includ numai componenta de sprijin bugetar, nu și pe cea de sprijin complementar 
(24 de milioane de euro în total pentru Energie I, Comerț, Eficiență energetică și Gestionarea 
frontierelor).
Sursa:  Comisia Europeană.
25 Observații 
În 2014 și în 2015, concepția de la baza asistenței din partea UE s-a 
axat pe debursarea rapidă a fondurilor
43 
Pentru a remedia situația critică a balanței de plăți și a poziției bugetare din Ucraina, 
asistența financiară din partea UE alocată începând cu 2014 a fost constituită în prin -
cipal din granturi reprezentând sprijin bugetar general aprobate și plătite rapid (Con -
tractul de sprijin în vederea consolidării statului) și din împrumuturi reprezentând 
asistență macrofinanciară (a se vedea tabelul 4 ). Împrumuturile din cadrul asistenței 
macrofinanciare (plăți efectuate în valoare de 2,21 miliarde de euro) reprezintă în 
prezent cea mai mare parte a plăților efectuate de UE către Ucraina, depășind cu mult 
toate celelalte forme de ajutor din partea UE, inclusiv sprijinul bugetar cumulativ. 
Această creștere a numărului de împrumuturi reprezentând asistență macrofinanciară 
către Ucraina este o noutate și pentru DG Afaceri Economice și Financiare, depășind 
de departe valoarea totală cumulată a plăților de asistență macrofinanciară din peri -
oada 2002-2014.
44 
Debursarea la începutul perioadei a împrumutului din cadrul programului AMF II 
pentru Ucraina, precum și condițiile mai puțin stricte decât cele pentru AMF I re -
prezintă un răspuns la riscul de colaps financiar și, în cele din urmă, politic. În mod 
similar, Comisia a plătit 250 de milioane de euro sau 70 % din Contractul de sprijin în 
vederea consolidării statului în luna iunie 2014, la o lună de la data semnării40, lăsând 
105 milioane de euro (30 % din total) pentru tranșa variabilă, care este însoțită de 
condiții relativ numeroase (opt condiții și 29 de indicatori).40 Sursa : http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14-676_
en.htm .Tabelul 4Ucraina: debursarea rapidă a asistenței macrofinanciare 
și a sumelor aferente Contractului de sprijin în 
vederea consolidării statului în 2014 și în 2015 
(situația la 31.12.2015)
SprijinPrograme  
(anul semnării)TotalSume 
debursate 
în 2014Sume 
debursate 
în 2015Sume 
restante
în milioane de euro
Împrumuturi în 
cadrul asistenței 
macrofinanciare 
(AMF)AMF  I (2013) 610 360 250 0
AMF II (2014) 1 000 1 000 — 0
AMF  III (2015) 1 800 — 600 1 200
Total AMF 3 410 1 360 850 1 200
Sprijin bugetarContractul de sprijin 
în vederea consolidării 
statului (2014)355 250 0 105
Total general 3 765 1 610 850 1 305
Sursa:  Comisia Europeană.
26 Observații 
Monitorizarea modului în care este implementată asistența 
UE s-a îmbunătățit
UE și diferite organizații internaționale au evaluat periodic situația 
gestiunii finanțelor publice și a luptei împotriva corupției în 
Ucraina
45 
De-a lungul perioadei acoperite de audit, diferite organizații/instrumente ale UE și 
internaționale au evaluat domeniul gestiunii finanțelor publice41 și pe cel al luptei 
împotriva corupției42 în Ucraina. Domeniul gestiunii finanțelor publice și situația în 
ceea ce privește lupta împotriva corupției erau bine cunoscute și ca urmare a proiec -
telor desfășurate și a rapoartelor anuale de gestiune ale delegațiilor UE (așa-numitele 
rapoarte EAMR). Rapoartele privind progresele înregistrate în domeniul politicii eu -
ropene de vecinătate au contribuit, de asemenea, la conceperea asistenței acordate 
de UE Ucrainei, chiar dacă chestiunea transparenței bugetare a fost abordată în mod 
explicit în aceste documente numai începând din 2015.
Cadrul de monitorizare a sprijinului bugetar s-a îmbunătățit, dar 
nu există o abordare sistematică pentru evaluările programelor de 
sprijin bugetar
46 
Rapoartele PEFA din 2006 și 2011 (privind cheltuielile publice și responsabilitatea 
financiară) au fost o importantă sursă de referință pentru evaluările pozitive ale 
Comisiei cu privire la gestiunea finanțelor publice, aceasta în pofida punctajelor PEFA 
mediocre atribuite Ucrainei43 și a unora dintre caracteristicile acestor evaluări: evaluă -
rile PEFA nu sunt suficient de frecvente pentru a putea monitoriza utilizarea fonduri -
lor UE, iar indicatorii PEFA nu acoperă în totalitate prioritățile în materie de gestiune 
a finanțelor publice urmărite de politicile UE. În orientările privind sprijinul bugetar44, 
evaluările PEFA sunt desemnate în continuare ca instrumentul de nivel înalt preferat 
pentru evaluarea gestiunii finanțelor publice; cu toate acestea, începând din 2010, 
Comisia utilizează, de asemenea, propriul raport anual privind gestiunea finanțelor 
publice pentru a evalua progresele anuale.
47 
Începând din 2012, Comisia și-a consolidat și cadrul de monitorizare a sprijinului 
bugetar prin crearea Comitetului interservicii de coordonare pentru sprijin bugetar și 
prin instituirea unui cadru de gestionare a riscurilor.41 Principalele documente de 
referință privind domeniul 
gestiunii finanțelor publice au 
fost următoarele: două 
evaluări operaționale ale DG 
Afaceri Economice și 
Financiare (din 2009 și din 
2014); rapoartele anuale, 
începând din 2010, ale 
Delegației UE cu privire la 
gestiunea finanțelor publice; 
două evaluări PEFA realizate în 
comun de Banca Mondială și 
de UE (în 2006 și în 2011, a se 
vedea punctul  46) și evaluarea 
SIGMA (Sprijin pentru 
îmbunătățirea guvernanței și 
a gestionării) publicată în 2011.
42 Principalele referințe pentru 
domeniul luptei împotriva 
corupției au fost rapoartele 
privind progresele înregistrate 
în legătură cu Planul de 
acțiune privind liberalizarea 
vizelor începând din 2011, 
raportul din 2013 al Biroului 
Națiunilor Unite pentru 
Droguri și Criminalitate, 
rapoartele GRECO, rapoarte 
ale Consiliul Europei și ale 
OCDE (Organizația pentru 
Cooperare și Dezvoltare 
Economică), anchetele 
realizate de Transparency 
International și Planul de 
acțiune anticorupție de la 
Istanbul.
43 În ambele evaluări PEFA, 
raportul dintre indicatorii care 
au înregistrat punctaje mari 
(A și B) și cei cu punctaje medii 
și mici (C și D) a fost de 
aproximativ 40 %-60 %, 
proporția reprezentată de 
indicatorii din categoria D fiind 
în creștere în raportul din 2011. 
Problemele fundamentale 
erau amploarea operațiunilor 
nedeclarate ale administrației 
publice, supravegherea 
riscului bugetar agregat 
prezentat de alte entități din 
sectorul public, eficacitatea 
controalelor privind plata 
salariilor și auditul extern. 
Sursa:  Banca Mondială, 2012. 
Ukraine — Public financial 
management performance 
report , Washington, DC: Banca 
Mondială ( http://documents.
worldbank.org/curated/
en/2011/01/16461565/
ukraine-public-financial-
management-performance-
report ).
44 Orientările din 2007 și din 2012 
privind sprijinul bugetar.
27 Observații 
48 
Curtea a constatat că sprijinul bugetar acordat de UE Ucrainei nu este evaluat în 
mod sistematic. Pentru fiecare program, Comisia poate stabili un cadru de evaluare 
în acordul de finanțare. Or, Comisia a planificat evaluări la jumătatea perioadei doar 
pentru trei programe de sprijin bugetar sectorial din Ucraina: Energie I, Eficiență 
energetică și Gestionarea frontierelor. Nu a fost realizată nicio evaluare  ex post  finală, 
dar evaluarea ansamblului de operațiuni de sprijin bugetar desfășurate în Ucraina 
a fost în cele din urmă finalizată în 201445.
Suspendarea de către Comisie a plății sprijinului din partea 
UE a permis promovarea priorităților în materie de gestiune 
a finanțelor publice
49 
Suspendarea pur și simplu a plăților de sprijin bugetar s-a dovedit a fi eficace ca 
soluție de ultimă instanță pentru a promova îndeplinirea priorităților UE în sectorul 
gestiunii finanțelor publice. Comisia a recurs la această soluție de două ori în 2011. 
În 2014 și 2015, amânarea plăților din cadrul asistenței macrofinanciare a contribuit 
de asemenea la asigurarea faptului că anumite condiții aferente programului au fost 
puse în aplicare în mod corespunzător (a se vedea caseta 3 ).45 IBF International Consulting, 
Evaluation and Budget Support 
Operations in Ukraine, Final 
Evaluation Report , 
septembrie  2014.Caseta 3Exemple de plăți reținute cu scopul de a asigura progresul reformelor
 οÎn februarie 2011, plățile din cadrul tuturor programelor de sprijin bugetar au fost suspendate ca reacție la 
retractările legate de legea din 2010 privind achizițiile publice, care era acceptabilă la nivel internațional. Sus -
pendarea a fost anulată în septembrie 2011, numai după ce parlamentul ucrainean a adoptat în iulie 2011 o lege 
privind achizițiile publice considerată compatibilă cu bunele practici internaționale.
 οCa răspuns la stagnarea cooperării dintre UE și Ucraina și ca urmare a lipsei de foarte mult timp a unei strate -
gii credibile de reformă a gestiunii finanțelor publice, toate plățile de sprijin bugetar solicitate în 2011 au fost 
suspendate în decembrie 2011. La 27 noiembrie 2013, după adoptarea oficială a unei strategii și a unui plan de 
acțiune considerate acceptabile în materie de gestiune a finanțelor publice, plățile amânate de sprijin bugetar 
(nouă tranșe însumând 87,9 milioane de euro) au fost în cele din urmă debursate.
 οS-a dovedit dificil să se identifice progrese suficiente în materie de condiționalitate pentru tranșele de asistență 
macrofinanciară plătite în 2014 și în 2015. Comisia a amânat plata ultimei tranșe din programul AMF I până în 
aprilie 2015. De asemenea, aceasta a amânat plata celei de a doua tranșe din cadrul AMF II până în luna decem -
brie 2014, când a fost în măsură să constate progrese suficiente realizate de Ucraina.
28 Observații 
Rezultatele asistenței acordate de UE rămân fragile
Progresele limitate în ceea ce privește reforma și reticența 
autorităților ucrainene au afectat îndeplinirea condițiilor specifice 
legate de gestiunea finanțelor publice și de lupta împotriva 
corupției și au întârziat execuția sprijinului bugetar
50 
În cea mai mare parte a perioadei auditate, îndeplinirea parțială a condițiilor generale 
și specifice legate de gestiunea finanțelor publice și de lupta împotriva corupției pre -
văzute în cadrul programelor de sprijin bugetar se explica în principal prin reticența 
arătată de autoritățile ucrainene față de punerea în aplicare a unor reforme concrete 
în materie de guvernanță. Primele tranșe au fost amânate de mai multe ori, în mare 
parte deoarece condițiile generale legate de gestiunea finanțelor publice nu fuseseră 
îndeplinite (a se vedea punctul 49). Rata plăților efectuate pentru tranșele variabile 
care făceau obiectul unor condiții specifice legate de gestiunea finanțelor publice 
și de lupta împotriva corupției varia între 67 % pentru programul Energie I și doar 
25 % pentru programele Eficiență energetică și Gestionarea frontierelor. Faptul că, în 
cadrul programelor cu mai multe tranșe variabile, condițiile aferente celei de a doua 
tranșe prezentau, în general, o rată mai redusă de îndeplinire decât condițiile aferen -
te primei tranșe reflectă, de asemenea, lipsa de dinamism a procesului de reformă.
51 
Ritmul reformelor este mai lent și deoarece autoritățile ucrainene canalizează fon -
durile de sprijin bugetar sectorial acordat de UE prin intermediul unui fond extrabu -
getar. Fondurile alocate în cadrul sprijinului bugetar sunt considerate ca venituri 
ale unui fond special și sunt debursate în urma unei proceduri de lungă durată, care 
cuprinde 11 etape. Pentru prima tranșă din cadrul programului Energie I, au fost 
necesari doi ani pentru finalizarea procedurii. Această situație a fost criticată atât în 
evaluarea la jumătatea perioadei a programului Energie I, cât și în evaluarea din 2014 
a programelor de sprijin bugetar pentru Ucraina. Din această ultimă evaluare reiese 
că, până la jumătatea anului 2014, numai aproximativ jumătate dintre fondurile de 
sprijin bugetar debursate fuseseră transferate în vederea execuției bugetare.
Cea mai mare parte a condițiilor referitoare la gestiunea finanțelor 
publice care fuseseră prevăzute pentru acordarea asistenței 
macrofinanciare au fost evaluate ca fiind îndeplinite în linii mari, în 
pofida unor neajunsuri în punerea în aplicare
52 
În ceea ce privește secțiunea referitoare la gestiunea finanțelor publice din cadrul 
AMF I și II, Comisia a evaluat jumătate dintre condiții ca fiind îndeplinite în linii mari, 
o singură condiție fiind considerată neîndeplinită. Cu toate acestea, pentru a debursa 
fondurile, Comisia a recurs la marja de apreciere pe care o avea la dispoziție și a eva -
luat în mod favorabil îndeplinirea mai multor condiții legate de gestiunea finanțelor 
publice, chiar dacă punerea în aplicare pe teren a cunoscut unele neajunsuri (a se 
vedea caseta 4 ).
29 Observații 
Guvernul ucrainean a îndeplinit o serie de obiective legislative 
legate de gestiunea finanțelor publice, însă numeroase probleme 
pe termen lung persistă
53 
În general, Comisia consideră că strategia pentru reforma gestiunii finanțelor publi -
ce și planul de acțiune aferent din 2013 reprezintă realizări majore în acest domeniu 
înregistrate în perioada acoperită de audit46. Ministerul de Finanțe a demonstrat un 
nivel relativ ridicat de angajament față de strategie. Cu toate acestea, sustenabilitatea 
reformelor realizate, precum și vizibilitatea și relevanța continuă a strategiei depind 
în mod direct de un angajament politic continuu din partea Ucrainei. Figura 1  redă 
o imagine de ansamblu a evoluțiilor înregistrate în principalele domenii ale gestiunii 
finanțelor publice în cursul perioadei vizate de audit.
54 
În ciuda îndeplinii doar parțiale a condițiilor legate de asistența acordată de UE și de 
alți donatori, o serie de decizii legislative legate de gestiunea finanțelor publice au 
fost totuși adoptate între 2010 și 2012. Guvernul ucrainean nu a acordat însă o atenție 
suficientă aplicării corespunzătoare a acestora: legislația națională aferentă nu era de 
bună calitate, nu fuseseră alocate fonduri suficiente și au fost adoptate modificări le -
gislative controversate și regresive. În consecință, punerea imediată în aplicare a fost, 
în general, lipsită de succes. Promovarea reformelor în domeniul gestiunii finanțelor 
publice în această perioadă a fost cu atât mai dificilă în lipsa unei strategii de reformă 
structurată în materie înainte de 2013 (a se vedea punctul 34).46 Pe baza discuțiilor purtate cu 
personalul Comisiei și 
a rapoartelor anuale privind 
progresele realizate.Caseta 4Exemple de neajunsuri în îndeplinirea condițiilor legate de gestiunea finanțelor 
publice stabilite în vederea acordării împrumuturilor reprezentând asistență 
macrofinanciară
A doua tranșă din cadrul programului AMF I:
 οCondiția 2: deși Comitetul antimonopol a devenit operațional, acesta s-a confruntat cu o incertitudine bugetară 
pentru 2015 și există în continuare riscul unor constrângeri importante în materie de resurse.
 οCondiția 4: chiar dacă fusese adoptată la toate nivelurile administrației o strategie de formare pentru funcțio -
narii responsabili de controlul intern, aceasta prezenta unele puncte slabe (strategia nu era suficient de elabo -
rată, prezenta o concepție necorespunzătoare, nu dispunea de un calendar specific, de informații referitoare la 
finanțare sau de criterii cantitative, iar legăturile cu reforma în domeniul gestiunii finanțelor publice erau slabe). 
Nu fusese încă introdusă certificarea în materie de audit intern.
A doua tranșă din cadrul programului AMF II:
 οCondiția 1: un număr important de organisme de achiziții și de autorități contractante și-au publicat planurile 
de achiziții la timp, dar majoritatea acestora nu erau suficient de elaborate. În plus, legătura dintre nevoile în 
materie de achiziții și bugetul de stat era discutabilă, având în vedere adoptarea cu întârziere a bugetului de stat 
pentru 2015 (la 29 decembrie 2014).
30 Observații Figura 1Evoluțiile în materie de gestiune a finanțelor publice în Ucraina între 2010 și 2015
Domenii ale gestiunii 
finanțelor publiceEvoluțiile în materie de gestiune a finanțelor publice în perioada 
2010-2013Evoluțiile în materie de 
gestiune a  finanțelor publice în 
perioada 2014-2015Îmbunătățiri Provocări/deficiențe
Achiziții publice •2010/2011 – acte legislative noi, 
relativ progresiste, privind achizițiile 
publice
 •2010 – crearea Comitetului 
antimonopol •Modificări controversate și regresive 
ale actelor legislative; au fost 
necesare răspunsuri severe din 
partea UE.
 •Comitetul antimonopol nu dispunea 
de fonduri. •Noua lege privind achizițiile publice, 
reducerea numărului de excepții, 
scăderea numărului de contracte 
atribuite pe bază necompetitivă.
 •Comitetul antimonopol era 
operațional, dar se confrunta cu 
constrângeri importante și cu 
o situație de incertitudine bugetară.
Administrarea fiscală  •2010 – un nou Cod fiscal •Noul Cod fiscal a fost considerat de 
donatori și de comunitatea de afaceri 
a fi de slabă calitate. •O nouă reformă a sistemului fiscal
 •Arieratele în materie de TVA s-au 
redus, dar există riscul ca ele să 
crească din nou.
 •Sistemul electronic de administrare 
a TVA a fost implementat în 2015.
Controlul financiar 
intern public (PIFC) •Proiect de lege disponibil în 2008
 •2011 – baza legală pentru 
standardele PIFC
 •2012 – codul de etică/recomandări 
metodologice
 •Începând din 2012 – unități de audit 
intern în cadrul ministerelor și al 
altor organizații guvernamentale •Implementarea legislației PIFC a fost 
amânată în mod repetat. •Dispozițiile în materie de PIFC au 
fost mai bine clarificate, dar nu erau 
pe deplin conforme cu standardele 
PIFC ale UE.
 •O nouă strategie de formare 
a funcționarilor de stat responsabili 
de controlul și auditul intern.
Curtea de Conturi din 
Ucraina •2010 - mandatul Curții de Conturi 
a fost considerabil redus prin 
excluderea veniturilor din sfera sa. •Mandatul Curții de Conturi a fost 
extins din nou pentru a acoperi și 
veniturile.
 •Noua lege privind Curtea de Conturi 
a extins mandatul acesteia la 
operațiunile cu statul desfășurate de 
întreprinderile deținute de stat.
 •Efectivul de personal a fost redus de 
la 550 la 386 de persoane.
Transparența bugetară •Termene nerespectate și absența 
unei consultări publice în legătură cu 
bugetul de stat pentru 2015.
Codul bugetar  •2010 – un nou Cod bugetar •Se consideră că acesta are o serie de 
deficiențe. •Modificarea Codului bugetar: accent 
pe descentralizarea bugetului.
 •Consolidarea a trei fonduri 
extrabugetare de asigurări sociale.
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană.
31 Observații 
55 
Reformele au cunoscut un nou elan în 2014 și în 2015, în principal datorită unei serii 
de decizii legislative suplimentare, urmate de îmbunătățiri vizibile în ceea ce privește 
gestionarea achizițiilor publice, administrarea veniturilor și procedurile legate de 
bugetul de stat. În domeniul achizițiilor publice, de exemplu, numărul de excepții 
și proporția contractelor de achiziții atribuite pe bază necompetitivă au început să 
scadă în 2014. În cooperare cu FMI, guvernul ucrainean a elaborat și a început să pună 
în aplicare o strategie de reformă a administrării veniturilor. Mai mult, în 2015 au fost 
făcuți primii pași în direcția întocmirii bugetului pe bază de rezultate și a planificării 
pe termen mediu.
56 
Au fost realizate progrese majore în domeniul supravegherii bugetare prin adopta -
rea unei noi legi privind Curtea de Conturi din Ucraina (instituția supremă de audit 
a țării), lege care a intrat în vigoare la 9 august 2015. Mandatul acesteia a fost extins 
în vederea îndeplinirii condițiilor stabilite de UE, de Banca Mondială și de alți dona -
tori. În mod paradoxal, legea privind Curtea de Conturi impune totodată o reducere 
a resurselor organizației47.
57 
În pofida progreselor observate începând din 2014, există în continuare anumite 
probleme pe termen lung: riscul unor regrese (de exemplu în ceea ce privește excep -
țiile în achizițiile publice și transparența bugetară), lipsa de fonduri pentru Comitetul 
antimonopol, riscul creșterii arieratelor în materie de TVA și deficiențe ale abordării 
PIFC.
Măsuri importante de combatere a corupției au fost luate abia 
după revoluția din Piața Maidan și este nevoie în continuare de 
consolidarea suplimentară a cadrului anticorupție, precum și de 
rezultate concrete
58 
Figura 2  prezintă principalele acțiuni întreprinse de UE în perioada acoperită de audit 
pentru a ajuta Ucraina să instituie un cadru juridic și instituțional propriu pentru 
lupta împotriva corupției.47 Resursele Curții de Conturi au 
fost una dintre principalele 
chestiuni discutate de Comisie 
cu autoritățile ucrainene în 
ianuarie  2015, înainte de luarea 
unei decizii cu privire la plata 
celei de a treia tranșe din 
cadrul programului AMF  I. 
Proiectul de lege privind 
Curtea de Conturi impunea 
o reducere a  resurselor 
instituției, prin limitarea 
efectivului de personal (la 
maximum 250 de persoane). 
În versiunea finală a  textului 
de lege, acest plafon a fost 
majorat în mod semnificativ 
(în comparație cu proiectul 
inițial) la 386 de persoane, în 
urma intervenției Comisiei 
după ce aceasta evaluase 
punerea în aplicare 
a condiționalității pentru 
acordarea asistenței 
macrofinanciare.
32 Observații Figura 2Principalele evoluții în materie de combatere a corupției în Ucraina între 2006 și 2015
Acțiuni ale UE Decizii legislative și schimbări instituționale Observații
2015
2014 •Condiționalitățile aferente 
AMF II și AMF III
 •Contractul de sprijin în vederea 
consolidării statului
 •Misiunea Uniunii Europene 
de consiliere pentru reforma 
sectorului securității civile în 
Ucraina (EUAM)
 •Asistență acordată Ministerului 
Justiției de către Grupul de 
sprijin pentru Ucraina
 •Planul de acțiune în curs privind 
liberalizarea vizelor •Crearea unui parchet specializat în combaterea corupției 
(noiembrie 2015).
 •Legi pentru consolidarea cadrului legislativ pentru 
recuperarea activelor (noiembrie 2015).
 •Legi privind prevenirea și combaterea corupției politice și 
finanțarea partidelor politice (octombrie 2015).
 •Organismul de coordonare: Consiliul Național pentru Politica 
Anticorupție (octombrie  2014).
 •Pachetul legislativ anticorupție (octombrie 2014) prin care 
au fost create: (1) Strategia anticorupție pentru perioada 
2014-2017; (2) Biroul Național Anticorupție din Ucraina; și 
(3) Agenția Națională pentru Prevenirea Corupției.
 •Legea privind răspunderea penală în cazuri de corupție (iunie 
2014). •Guvernul a blocat Legea 
privind prevenirea corupției 
timp de 9 luni.
 •Realizări obținute în 
conformitate cu prioritățile 
luptei împotriva corupției 
stabilite în Programul de 
asociere din 2015.
 •Impactul pe termen lung va 
depinde de aplicarea efectivă 
a legislației.
2013
2012 •Planul de acțiune în curs privind 
liberalizarea vizelor •Mai multe modificări legislative, de exemplu în ceea ce 
privește infracțiunile de corupție și confiscarea câștigurilor 
dobândite în urma unor fapte de corupție. •S-au înregistrat unele progrese 
în ceea ce privește alinierea 
luptei împotriva corupției la 
standardele internaționale.
2011 •Planul de acțiune privind 
liberalizarea vizelor
 •Programul de sprijin bugetar 
pentru reforma administrației 
publice •Legea anticorupție adoptată în aprilie 2011 (care a înlocuit 
parțial pachetul anticorupție revocat în decembrie 2010).
 •Programul de sprijin bugetar pentru reforma administrației 
publice nu a  fost implementat  deoarece legea necesară 
a funcției publice nu respecta principiile de bază ale UE. •Legile anticorupție nu 
respectau pe deplin 
standardele internaționale.
 •Programul de sprijin bugetar 
a fost dezangajat în 2013.
2010 •Condiționalitatea aferentă 
AMF I
 •Proiectul „Sprijin pentru 
reformele din sectorul justiției” 
(componenta  5 – Independența 
sistemului judiciar și 
componenta 6 – Prevenirea și 
lupta împotriva corupției)
 •Programul de sprijin bugetar 
pentru gestionarea frontierelor •Strategia anticorupție pentru perioada 2014-2017
 •Sprijin pentru înființarea Biroului Național Anticorupție din 
Ucraina începând din 2014.
 •Rezultate nesatisfăcătoare ale programului privind 
gestionarea frontierelor ( zero progrese demonstrate în ceea 
ce privește nivelul corupției în cadrul Ministerului Veniturilor și 
Taxelor ).Întârzieri în implementare:
 •AMF I a fost lansat în 2014;
 •Proiectul de sprijin pentru 
reformele în sectorul justiției 
a fost lansat în 2013.
2009-2006 •Proiectul TACIS 2006 împotriva 
corupțieiRealizări legate de:
 •crearea unui cadru strategic și instituțional împotriva 
corupției;
 •consolidarea capacităților legate de prevenirea corupției;
 •consolidarea legislației anticorupție. •Impact scăzut din cauza 
revocării pachetului 
anticorupție existent de către 
noul Parlament în decembrie 
2010.
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană.
33 Observații 
59 
Lupta împotriva corupției a figurat pe ordinea de zi a procesului de dialog dintre UE 
și Ucraina (a se vedea punctele 35-37), dar a fost rareori luată în considerare în cadrul 
programelor de asistență de dinainte de 2010. Lansat în urma Revoluției portocalii, 
mult prea ambițiosul48 Proiect împotriva corupției în Ucraina desfășurat în 2006 în 
cadrul TACIS (Programul de asistență tehnică pentru Comunitatea Statelor Indepen -
dente și Georgia) a avut un impact minim, deoarece, în decembrie 2010, Parlamentul 
Ucrainei a revocat din motive politice primul pachet legislativ anticorupție adoptat 
în 200949.
60 
Începând din 2011, UE a stimulat reformele legislative prin includerea unor criterii de 
referință în Planul de acțiune privind liberalizarea vizelor propus Ucrainei în decem -
brie 2010. Legislația anticorupție adoptată în aprilie 2011 și modificările legislative 
adoptate ulterior în 2012 și în 2013 au reprezentat o evoluție pozitivă, legislația 
anticorupție a Ucrainei aliniindu-se astfel la recomandările formulate de Comisie și de 
GRECO. Cu toate acestea, deși s-au realizat progrese importante în 2013, erau necesa -
re îmbunătățiri suplimentare pentru finalizarea cadrului anticorupție50. În special, Co -
misia a atras atenția asupra calității precare a procesului legislativ al Ucrainei și asupra 
faptului că reformele nu se bazau pe o abordare strategică exhaustivă51. Instituțiile 
anticorupție existente înainte de 2014, și anume Comitetul Național Anticorupție și 
Agenția guvernamentală privind politica de combatere a corupției, erau disfuncționa -
le și nu au fost în măsură să își exercite mandatul în mod corespunzător.
61 
În 2014, guvernul ucrainean a început să coopereze îndeaproape cu societatea civilă 
pe tema legislației anticorupție. Legi importante au fost adoptate în 2014 și în 2015. 
Progresele legislative și instituționale au continuat în decembrie 201552. De aseme -
nea, s-au înregistrat progrese odată cu înființarea unor noi instituții în 2014 și în 2015, 
și anume: Biroul Anticorupție53, Parchetul specializat anticorupție însărcinat cu supra -
vegherea anchetelor desfășurate de Biroul Anticorupție, Agenția Națională pentru 
Prevenirea Corupției și Consiliul Național pentru Politica Anticorupție.
62 
În 2015, Comisia și OCDE considerau cadrul anticorupție al Ucrainei ca fiind strâns 
aliniat la standardele internaționale și la criteriile de referință ale UE. În același timp, 
erau încă așteptate o serie de rezultate suplimentare necesare pentru ca acest cadru 
să devină eficace, inclusiv54:
– alocarea de resurse bugetare adecvate pentru a se asigura faptul că instituțiile 
anticorupție funcționează bine și că strategia de combatere a corupției și planul 
de acțiune aferent sunt puse în aplicare;48 Astfel cum reiese din 
rapoartele de monitorizare.
49 OCDE, Anti-corruption reforms 
in Ukraine , Monitorizarea 
Planului de acțiune 
anticorupție de la Istanbul, 
martie 2015, p. 17. Primul 
pachet legislativ anticorupție 
a constat în: (1) Legea privind 
principiile pentru prevenirea și 
combaterea corupției; 
(2) Legea privind răspunderea 
persoanelor juridice pentru 
infracțiunile de corupție; și 
(3) Legea de modificare 
a anumitor acte legislative din 
Ucraina în ceea ce privește 
răspunderea pentru infracțiuni 
de corupție.
50 COM(2013) 809 final din 
15 noiembrie 2013, „Al treilea 
raport privind punerea în 
aplicare de către Ucraina 
a Planului de acțiune privind 
liberalizarea vizelor”, p. 12.
51 Ibidem , p. 15.
52 SWD(2015) 705 final din 
18 decembrie 2015, Sixth 
progress report on the 
implementation by Ukraine of 
the Action Plan on Visa 
Liberalisation  (Al șaselea raport 
privind progresele înregistrate 
în punerea în aplicare de către 
Ucraina a  Planului de acțiune 
privind liberalizarea vizelor), 
p. 6.
53 Biroul Anticorupție este 
o agenție care anchetează 
cazuri de corupție în care sunt 
implicați funcționari publici de 
rang înalt, precum și cazuri de 
corupție implicând sume 
importante oferite ca mită 
chiar dacă aceste cazuri nu 
vizează funcționari publici de 
rang înalt. Biroul Anticorupție 
este în mod oficial o autoritate 
publică de asigurare 
a respectării legii și nu este 
supus controlului guvernului.
54 A se vedea SWD(2015) 705 final 
și OCDE, Monitorizarea 
Planului de acțiune 
anticorupție de la Istanbul: 
informații actualizate privind 
progresele, 7-9 octombrie 
2015.
34 Observații 
– îmbunătățirea în continuare a cadrului juridic, astfel încât să se asigure deplina 
independență și integritatea Parchetului anticorupție specializat;
– îmbunătățirea dispozițiilor legale referitoare la Oficiul Național de Recuperare 
a Activelor și la Oficiul de Gestionare a Activelor;
– clarificarea și coordonarea sarcinilor specifice de combatere a corupției ale unor 
instituții precum Serviciul de Securitate al Ucrainei și Curtea de Conturi din 
Ucraina;
– o monitorizare și coordonare eficace din partea Consiliului Național pentru Politi -
ca Anticorupție.
63 
Pe lângă crearea unor structuri adecvate, principalele provocări sunt legate de asigu -
rarea aplicării legii și de independența justiției. Până la sfârșitul anului 2015, voința 
politică de a combate corupția, proclamată de guvernul instaurat după evenimentele 
din Piața Maidan, nu produsese încă un bilanț convingător în materie de anchete și 
sancțiuni în cazuri de corupție la nivel înalt. Experții subliniază faptul că lupta împo -
triva corupției în Ucraina stagna deoarece instituțiile responsabile de asigurarea res -
pectării legii nu erau suficient de independente față de guvern și oligarhii continuau 
să exercite o influență asupra partidelor politice55. Rezultatele mediocre ale Ucrainei 
privind combaterea corupției la nivel înalt pun în pericol pachetul internațional de 
salvare destinat acestei țări56.55 A se vedea, de exemplu, 
evaluarea sistemului național 
de integritate din Ucraina din 
2015 realizată de Transparency 
International ca parte 
a proiectului finanțat de UE și 
intitulat National Integrity 
System Assessment in the 
European Neighbourhood East 
region .
56 A se vedea, de exemplu, 
declarația doamnei Christine 
Lagarde, director general al 
FMI, Comunicatul de presă 
nr. 16/50, 10 februarie 2016.
35 Observații 
Partea a doua – Eficacitatea asistenței acordate de UE 
în ceea ce privește îmbunătățirea guvernanței în 
sectorul gazelor naturale și a securității aprovizionării 
cu gaze a UE via Ucraina
64 
Curtea a examinat dacă dialogul dintre UE și Ucraina a abordat în mod eficace pro -
blematica gazelor naturale și a eficienței energetice, dacă asistența acordată de UE 
pentru a îmbunătăți guvernanța în sectorul gazelor naturale și securitatea aprovizio -
nării cu gaze a UE via Ucraina a fost concepută și monitorizată în mod adecvat și dacă 
aceasta a permis obținerea de rezultate tangibile și sustenabile. Aspectele legate de 
guvernanță din sectorul gazelor naturale au fost evaluate în raport cu obiectivele UE 
de dezvoltare a unei piețe competitive, transparente și nediscriminatorii a gazelor, 
în convergență cu normele și standardele UE57. Aceste aspecte au inclus informarea 
și protecția consumatorilor, transparența prețurilor, asumarea răspunderii de către 
societățile de utilități publice, transparența raportării pe piața gazelor naturale și pro -
movarea eficienței energetice. Principalele probe documentare care au fost utilizate 
pentru constatările Curții și care au fost discutate cu entitățile auditate au fost urmă -
toarele: rapoartele comune UE-Ucraina privind punerea în aplicare a Memorandumu -
lui de înțelegere privind cooperarea în domeniul energiei, concluzii ale Consiliului, 
rapoarte ale Parlamentului European, strategia și documentele de programare ale 
Comisiei și rapoarte de gestiune ale Comisiei. Au fost de asemenea utilizate rapoarte 
din surse externe, cum ar fi Agenția Internațională a Energiei, Oxford Institute for Ener -
gy Studies , Banca Mondială, FMI și organizații ale societății civile.
Până de curând, inconsecvența abordării și a angajamentului 
față de reformă a afectat negativ dialogul dintre UE și 
Ucraina
Dialogul cu privire la sectorul gazelor naturale a acoperit o sferă 
largă, dar a avut o eficacitate limitată
65 
Memorandumul de înțelegere privind cooperarea în domeniul energiei semnat de UE 
și Ucraina în 2005 a stabilit foi de parcurs și a abordat principalele chestiuni legate de 
energie58 din Ucraina. În opinia Curții, faptul că Ucraina a devenit, în februarie 2011, 
parte contractantă la Tratatul de instituire a Comunității Energiei59 reprezintă o  reali -
zare majoră. Mai mult, începând din 2014, Ucraina a depus eforturi în vederea înde -
plinirii angajamentelor sale în temeiul tratatului, în special prin punerea în aplicare 
a celui de al treilea pachet legislativ al UE privind energia60, care constituia o priorita -
te-cheie a cooperării dintre UE și Ucraina în acest domeniu.57 Pe baza titlului V capitolul I din 
Acordul de asociere.
58 Printre acestea se numără, 
pentru sectorul gazelor 
naturale: reforma prețurilor, 
rețelele de protecție socială, 
eficiența energetică, 
diversificarea aprovizionării și 
modernizarea infrastructurilor.
59 Tratatul de instituire 
a Comunității Energiei a fost 
semnat în 2006. Părțile la tratat 
se angajează să își liberalizeze 
piețele energiei și să pună în 
aplicare actele legislative cheie 
ale UE în domeniile energiei 
electrice, gazelor naturale, 
mediului și energiei din surse 
regenerabile.
60 Ultima rundă a legislației UE 
privind piața energiei, 
cunoscută ca cel de al treilea 
pachet legislativ privind 
energia, a fost adoptată în UE 
în 2009 cu scopul de 
a îmbunătăți funcționarea 
pieței interne a  energiei și de 
a soluționa problemele 
structurale.
36 Observații 
66 
Până în 2014, dialogul la nivel înalt dintre UE și Ucraina privind cooperarea în dome -
niul energiei a avut o eficacitate limitată în ceea ce privește restructurarea sectoru -
lui gazelor naturale, aceasta explicându-se prin lipsa unui angajament autentic al 
partenerilor ucraineni. O mare parte din aceleași probleme majore au apărut și în 
perioada 2007-2015, iar progresele legate de modernizarea sistemului de tranzit al 
gazelor naturale au fost limitate. Eforturile Comisiei de a aduce prețurile de pe piața 
energiei din Ucraina la niveluri justificate din punct de vedere economic sau efor -
turile de reducere a deficitului companiei Naftogaz au eșuat în perioada 2007-2013. 
Comisia a reușit totuși să evite perturbări majore ale aprovizionării cu gaze a UE în 
2014 și 2015, în pofida crizei dintre Ucraina și Rusia (a se vedea punctul 68).
Dialogul cu privire la sectorul gazelor naturale a avut de suferit din 
cauza opiniilor divergente ale părților interesate din UE și a unui 
angajament ezitant al părții ucrainene
67 
Au existat opinii divergente între statele membre, precum și între statele membre 
și Comisie, în ceea ce privește prioritățile pentru securitatea aprovizionării cu gaze 
a UE via Ucraina și necesitatea de a întreprinde acțiuni urgente. „A vorbi cu o singură 
voce” despre aceste priorități a rămas, prin urmare, o provocare, în ciuda eforturilor 
Comisiei. Comunicarea la nivel înalt din partea UE a susținut în mod clar caracterul 
strategic al tranzitului de gaze prin Ucraina. În același timp, comunicarea nu era expli -
cită cu privire la modul în care situația economică și financiară fragilă atât a țării, cât 
și a companiei de energie Naftogaz deținute de stat – situație agravată de corupția 
sistemică din sectorul gazelor naturale – ar putea afecta fiabilitatea Ucrainei ca țară 
de tranzit pentru gazele naturale.
68 
Tranzitul gazelor naturale prin Ucraina este extrem de important pentru securitatea 
aprovizionării în Europa Centrală, Europa de Sud și Europa de Est, având importante 
consecințe economice, financiare și sociale și pentru Ucraina. În 2014, UE a reacționat 
rapid atunci când Gazprom a încetat livrările de gaze către Ucraina și a apărut astfel 
o posibilă amenințare pentru securitatea tranzitului gazelor prin această țară: UE 
a oferit atunci soluții alternative pentru aprovizionarea cu gaze a Ucrainei facilitând 
fluxurile inverse și sprijinind noi interconexiuni pentru a asigura continuitatea tranzi -
tului prin Ucraina.
69 
Lipsa persistentă a unei strategii suficient de stabile în domeniul energiei (cu excepția 
rolului de țară de tranzit al Ucrainei) și voința politică fluctuantă au complicat sarcina 
Comisiei de a adopta o abordare coerentă în cadrul dialogului UE-Ucraina privind 
sectorul gazelor, care are loc într-un mediu geopolitic complex.
37 Observații 
Într-o primă fază, condițiile pentru acordarea de asistență 
din partea UE erau de natură generală
70 
Unele condiții incluse în programul de sprijin bugetar Energie I din 2007 nu erau sufi -
cient de precise pentru a se evita conflicte de interpretare cu autoritățile ucrainene61. 
Dată fiind această lipsă de precizie, precum și faptul că programul permitea numai 
trei rate diferite de îndeplinire pentru îndeplinirea condiției (și anume 0 %, 50 % sau 
100 %), Comisia a fost nevoită uneori să dea dovadă de indulgență în evaluarea sa62. 
În plus, ca urmare a considerațiilor macroeconomice și politice urgente, numeroase 
condiții legate de domeniul energiei convenite între Comisie și autoritățile ucrainene 
în cadrul programului AMF I au fost și ele definite doar în sens larg63.
Înainte de 2014, nu existau date de bună calitate care să stea 
la baza deciziilor privind asistența UE
71 
Un proces decizional bine fundamentat și bazat pe dovezi are nevoie de date fiabile 
și gata de utilizare, chiar și în condiții nefavorabile. Până în 2014, disponibilitatea unor 
date fiabile și gata de utilizare a fost problematică, de exemplu în ceea ce privește:
– fluxurile de gaze care tranzitează zilnic Ucraina;
– date periodice privind taxele de tranzit colectate efectiv de către Ucraina64;
– statistici recapitulative cuprinzătoare privind majorările tarifare reale la gaze și la 
încălzire.
În 2014 s-au observat unele îmbunătățiri în ceea ce privește accesul Comisiei la datele 
privind tranzitul gazelor naturale prin Ucraina și, începând din 2015, operatorul ucrainean 
al sistemului de transport publică online informații privind fluxurile zilnice ale tranzitului 
de gaze.
72 
Rapoartele anuale comune UE-Ucraina privind punerea în aplicare a Memorandumu -
lui de înțelegere din domeniul energiei semnat în 2005 au oferit un forum util pentru 
un dialog politic periodic pe marginea problemelor esențiale din acest domeniu. To -
tuși, Curtea a constatat că aceste rapoarte nu erau suficient de critice și că nu reflec -
tau pe deplin punctul de vedere al Comisiei.
Până în 2014, asistența acordată de UE a avut un impact 
limitat asupra sectorului gazelor naturale
73 
Până la începutul anului 2015, asistența acordată de UE nu reușise o reformă de fond 
în sectorul gazelor naturale din Ucraina65, dar, de la acea dată, au fost totuși realizate 
etape/progrese importante (a se vedea, de asemenea, figura 3 ):61 A se vedea, de exemplu, 
condiția privind „deficitul 
cvasi-fiscal din sectorul 
energiei care nu trebuie să 
crească în comparație cu 
2006”. Această condiție a fost 
interpretată în mod diferit de 
Comisie și de partenerii 
ucraineni, Comisia propunând 
o rată de îndeplinire de 0 %, în 
timp ce partea ucraineană 
a propus o rată de 100 %.
62 De exemplu, pentru 
indicatorul  6 (Finalizarea cu 
instituțiile financiare 
internaționale a  acordurilor de 
finanțare pentru proiectele 
prioritare de infrastructură), 
indicatorul 5.3 (Prezentare 
pentru darea în exploatare 
a liniei de verificări 
metrologice privind gazul în 
Centrul Regional de 
Metrologie din Boyarka) și 
indicatorul 8 (Proiectarea și 
construcția unei stații-pilot 
internaționale de măsurare 
a gazelor la un punct de 
intrare în sistemul ucrainean 
de tranzit al gazelor naturale).
63 De exemplu: „creșterea 
substanțială a ratei globale de 
colectare a Naftogaz”, 
„realizarea unor progrese 
substanțiale în respectarea 
obligațiilor care revin Ucrainei 
în temeiul Tratatului de 
instituire a  Comunității 
Energiei”, „realizarea unor 
progrese substanțiale în 
direcția certificării conformării 
cu EITI (Inițiativa privind 
transparența în industriile 
extractive)”, „consolidarea în 
mod direcționat a rețelei de 
protecție socială” și 
„extinderea substanțială 
a utilizării contoarelor 
individuale de gaz”.
64 Taxele colectate pot fi 
calculate, dar numai în teorie, 
utilizând o formulă care se 
bazează pe contractele privind 
tranzitarea gazului.
65 De exemplu, condițiile 
aferente sprijinului bugetar 
sectorial oferit de UE în 
domeniul energiei 
(programele Energie I și 
Eficiență energetică) au fost 
îndeplinite doar parțial, și 
anume în proporție de 59 %. În 
numeroase cazuri, Comisia și 
autoritățile ucrainene nu au 
fost de acord cu privire la 
ratele reale de îndeplinire 
a condițiilor.
38 Observații Figura 3Principalele evoluții în sectorul energiei și al gazelor naturale în Ucraina 
între 2007 și 2015
Domenii/subdomeniiEvoluții în perioada 
2007-2013Evoluții în perioada 
2014-2015Observații
(a)  Reforma 
în sectorul 
gazelor 
naturaleLegea privind 
gazele naturale •Progrese treptate, dar nu 
majore.
 •O mai bună integrare a Ucrainei 
în piața energiei a UE este 
stimulată prin aderarea 
Ucrainei la Tratatul de instituire 
a Comunității Energiei. •Adoptarea unui plan de 
acțiune cuprinzător pentru 
reforma sectorului gazelor 
naturale (martie  2015) și 
a Legii gazelor naturale în 
aprilie  2015. •2015 a fost un punct de cotitură cu 
implicații pozitive pentru reforma 
din sectorul gazelor. După Legea 
gazelor naturale din aprilie  2015, 
pregătirile pentru degruparea 
activităților Naftogaz au demarat 
în conformitate cu al treilea pachet 
legislativ al UE privind energia.
Prețurile la gaze 
și la încălzire •Creșterea insuficientă 
a prețurilor între 2007 și 2013 (în 
pofida cerințelor UE și ale FMI). •Prețurile la utilități au crescut 
în mod substanțial. •O nouă creștere substanțială 
a prețurilor la gaze în aprilie 2016.
 •Deficitul Naftogaz nu s-a redus 
deloc. •Deficitul Naftogaz a  scăzut 
considerabil în 2015. •Deficitul Naftogaz ar trebui să 
dispară până în 2017.
Rețeaua de 
protecție 
socială •Eșecul eforturilor de a crea un 
sistem solid menit să acorde 
o compensație celor mai săraci 
membri ai societății pentru 
a face față creșterii prețurilor la 
energie. •Sistemul de compensare 
socială a fost îmbunătățit 
pentru a  contracara creșterile 
masive ale prețurilor la 
energie în 2015. •Soliditatea sistemului de 
compensare nu a fost încă 
dovedită.
Măsurarea 
gazelor în 
întreg lanțul de 
aprovizionare 
cu gaze •Progrese importante legate de 
instalarea de contoare de gaze 
în gospodăriile individuale. •Planul de acțiune din 2015 
pentru reforma sectorului 
gazelor urmărește ameliorarea 
măsurării în întreg lanțul de 
aprovizionare cu gaze. •Până în aprilie 2017 urma să fie 
finalizată instalarea de contoare 
de gaze pentru toate gospodăriile 
care nu erau dotate cu un astfel de 
echipament, precum și instalarea 
a cel puțin unui contor de energie 
termică pentru fiecare clădire.
(b) Eficiența energetică •Nu a fost o prioritate în cadrul 
programului de reformă 
a sectorului energiei din Ucraina 
(în ciuda eforturilor Comisiei). •Unele evoluții pozitive recente 
(noi proiecte și programe ale 
UE, cu sprijin din partea UE). •Mai multe eforturi în acest 
domeniu începând din 2015.
(c)  Modernizarea sistemului de 
tranzit al gazelor •Nu a avut loc o modernizare 
declanșată de asistența acordată 
de UE (partenerii ucraineni nu 
au îndeplinit condițiile pentru 
acordarea împrumuturilor). •Primele lucrări de 
modernizare a  conductelor 
vor începe în 2016 (finanțare 
garantată parțial de către UE). •Gazprom amenință să pună capăt 
în 2019 tranzitului gazelor rusești 
prin Ucraina.
(d)  Securitatea aprovizionării cu 
gaze prin Ucraina •Situații de criză în 2005-2006 și 
în 2009. •Dificultăți în perioada 
2014-2015, dar tranzitul 
și livrarea gazelor au fost 
asigurate datorită eforturilor 
UE (prin intermediul 
interconexiunilor, al fluxurilor 
inverse și al medierii cu 
Gazprom și Naftogaz). •Alte proiecte concurente de 
tranzit încearcă să propună rute 
alternative care să ocolească 
Ucraina.
 •Îmbunătățirea guvernanței 
în sectorul gazelor naturale și 
o mai bună integrare în piața UE 
a energiei.
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană.
39 Observații 
(a) Reforma sectorului gazelor naturale: în pofida eforturilor UE, progresele înregis -
trate între 2007 și 2013 au fost lente. Reforma în sectorul gazelor naturale a fost 
relansată însă începând din 2014, datorită implementării condițiilor stabilite de 
UE și de partenerii săi pentru acordarea de sprijin (a se vedea caseta 5 ):
(b) Eficiența energetică: autoritățile ucrainene nu au considerat eficiența energeti -
că drept o prioritate în cadrul programului lor de reformă în sectorul energiei, 
în ciuda importanței acordate acestui aspect în Memorandumul de înțelegere 
UE-Ucraina din 2005 privind cooperarea în domeniul energiei. Începând din 2015, 
autoritățile ucrainene au acordat mai multă atenție eficienței energetice.
(c) Modernizarea sistemului de tranzit al gazelor naturale: începând din 2006, Comi -
sia a încercat să genereze finanțare prin intermediul unor împrumuturi acordate 
de instituții financiare internaționale pentru modernizarea sistemului de tranzit 
al gazelor naturale. În 2012, Comisia a finanțat un studiu pregătitor care a con -
cluzionat că modernizarea ar costa între 2,5 și 5,3 miliarde de euro, în funcție de 
scenariile privind fluxul de gaze. BEI și BERD au semnat cu Ukrtransgaz67 primele 
acorduri pentru împrumuturi acordate de instituții financiare internaționale – 
150 de milioane de euro din partea fiecărei instituții68 – de abia în luna decem -
brie 2014, când s-a considerat că Ucraina realizase suficiente progrese cu privire 
la anumite condiții-cheie convenite în Declarația comună din 2009. Lucrările de 
construcție vor începe în 2016 și ar trebui să se încheie în 2018 în cadrul primei 
faze a unui proiect de amploare vizând modernizarea conductei de tranzit 
Urengoy-Pomary-Uzhgorod.67 Filială a  Naftogaz responsabilă 
de transportul și stocarea 
gazelor.
68 Împrumutul acordat de BEI 
beneficiază de o garanție 
completă din partea UE.Caseta 5Evoluții în sectorul gazelor începând din 2014
 οA fost adoptat un amplu plan de acțiune în vederea reformei din sectorul gazelor naturale, care stabilea acțiuni 
specifice și un calendar de realizare a acestora. De asemenea, a fost adoptată o nouă lege a gazelor naturale.
 οDupă încercările insuficiente dintr-o perioadă dificilă de criză economică și după o creștere a prețurilor la gazul 
rusesc, tarifele au crescut la începutul anului 2015 cu aproximativ 300-600 % la gazul pentru consumatorii 
casnici și cu aproximativ 70 % la încălzire. Aceste creșteri vor continua probabil până în 2017, când prețurile vor 
ajunge la nivelul pieței. Deficitul Naftogaz a fost redus în mod semnificativ în 2015 și ar trebui să dispară până 
în 201766.
 οÎn 2015, sistemul existent de compensare socială a fost extins pentru a contracara creșterile masive ale prețurilor 
la energie impuse celor mai săraci membri ai societății. Cu toate acestea, sunt necesare în continuare îmbunătă -
țiri graduale – sau o reformă – pentru a face față viitoarelor creșteri de prețuri și pentru a se crea stimulente mai 
eficace în ceea ce privește eficiența energetică.
 οPlanul de acțiune din 2015 pentru reforma sectorului gazelor urmărește ameliorarea măsurării în întreg lanțul de 
aprovizionare.
66 Obiectiv al FMI.
40 Observații 
(d) Securitatea aprovizionării cu gaze prin Ucraina:
(i) În perioada acoperită de audit, securitatea aprovizionării cu gaze a UE via 
Ucraina a continuat să fie periclitată de instabilitatea politică, administra -
tivă și economică din această țară. Aceasta a agravat situațiile de criză din 
perioada 2005-2006 și din 2009, dificultăți suplimentare adăugându-se între 
2014 și 2015. În plus, nu este sigur faptul că gazul va continua să tranziteze 
pe teritoriul Ucrainei către statele UE: Gazprom amenință să stopeze tranzitul 
prin Ucraina al gazului rusesc în 2019, an în care expiră contractul actualmen -
te în vigoare între Gazprom și Naftogaz. Mai mult, proiecte alternative de 
tranzit al gazului (cum ar fi Nord Stream II, Turkstream sau South Stream) au 
încercat sau încearcă să ocolească Ucraina. Obiectivul UE este însă acela de 
a menține tranzitul gazelor prin Ucraina.
(ii) Eforturile recente ale Comisiei de a menține tranzitul gazelor naturale prin 
Ucraina în perioada 2014-2015 au fost încununate de succes, consolidând în 
mod semnificativ securitatea aprovizionării cu gaze în Uniunea Europeană și 
în Ucraina prin interconexiuni și prin fluxurile inverse, precum și prin medie -
rea între Naftogaz și Gazprom în negocierile pentru așa-numitul „pachet de 
iarnă” 2014-2015. Instalațiile de stocare din Ucraina, care sunt indispensabile 
pentru securitatea aprovizionării cu gaze a statelor din estul Uniunii Europe -
ne, au fost alimentate cu succes în cadrul „pachetului de iarnă” 2015-2016, 
prin intermediul resurselor proprii ale Naftogaz și al unei facilități de împru -
mut puse la dispoziție de o instituție financiară internațională69.
(iii) Se preconizează că reforma din sectorul gazelor naturale va îmbunătăți 
guvernanța în acest domeniu, limitând astfel factorul de risc legat de guver -
nanță care există în legătură cu securitatea tranzitului gazelor prin Ucraina. 
Un alt succes pentru Comisie a fost aderarea Ucrainei la Tratatul de instituire 
a Comunității Energiei în 2011, prin care se urmărește integrarea mai comple -
tă a acestei țări în piața energiei din UE, contribuindu-se astfel la stabilizarea 
sectorului gazelor din Ucraina pe termen lung.69 300 de milioane de dolari 
americani puși la dispoziție de 
BERD și garantați printr-o 
garanție suverană acordată de 
Ucraina. Acest împrumut va fi 
urmat de o facilitate pusă la 
dispoziție de Banca Mondială, 
în valoare de până la 520 de 
milioane de dolari americani, 
garantată de BEI și deci de UE.
41
 Concluzii și recomandări
74 
Pe baza activității de audit desfășurate, Curtea a ajuns la concluzia că, per ansamblu, 
asistența acordată de UE a fost parțial eficace în a ajuta Ucraina să devină un stat bine 
guvernat în domeniul gestiunii finanțelor publice, al luptei împotriva corupției și al 
funcționării sectorului gazelor naturale.
Eficacitatea asistenței acordate de UE pentru Ucraina 
în vederea îmbunătățirii gestionării finanțelor publice 
și a consolidării luptei împotriva corupției
75 
Asistența acordată de UE pentru Ucraina a fost parțial eficace în ceea ce privește îm -
bunătățirea gestiunii finanțelor publice și consolidarea luptei împotriva corupției.
76 
În cea mai mare parte a perioadei auditate, gestiunea finanțelor publice a ocupat 
un loc modest în cadrul dialogului dintre UE și Ucraina. Cu toate acestea, începând 
din 2011, UE a devenit din ce în ce mai exigentă în legătură cu reformele din acest 
domeniu și a ajutat Ucraina să elaboreze strategia și planul de acțiune din 2013 pen -
tru reforma gestiunii finanțelor publice (a se vedea punctele 31-34). Lupta împotriva 
corupției s-a aflat constant pe ordinea de zi a dialogului dintre UE și Ucraina. Aceasta 
a fost consolidată prin Planul de acțiune din 2011 privind liberalizarea vizelor și a fost 
apoi accelerată în contextul cooperării îmbunătățite care s-a instalat după evenimen -
tele din Piața Maidan (a se vedea punctele 35-37).
Recomandarea 1 – Ar trebui să se pună un accent mai 
puternic pe gestiunea finanțelor publice în procesul de dialog 
cu Ucraina
Pentru a menține dinamismul reformei în materie de gestiune a finanțelor publice 
apărut în urma adoptării, în 2013, a unei strategii pentru acest domeniu, Comisia și 
SEAE ar trebui să consolideze dialogul în materie de politici cu privire la chestiunile 
legate de gestiunea finanțelor publice. De asemenea, Comisia ar trebui să studieze 
posibilitatea de a lansa un program specific pentru a asigura aplicarea efectivă și cât 
mai rapidă a reformei gestiunii finanțelor publice.
42 Concluzii și recomandări 
77 
Concepția de la baza asistenței UE nu a reușit decât în mod parțial să contribuie 
la îmbunătățiri în domeniul gestiunii finanțelor publice și în cel al luptei împotriva 
corupției. Comisia a inclus necesitatea de a consolida aceste două domenii în con -
cepția programelor de sprijin bugetar și de asistență macrofinanciară pentru Ucraina, 
deși au existat uneori neajunsuri în ceea ce privește modul de formulare a condițiilor 
sau metoda de evaluare a îndeplinirii acestora (a se vedea punctele 38-40). Cele mai 
multe programe de sprijin bugetar pentru Ucraina au fost concepute astfel încât să 
permită debursarea unei părți semnificative din suma alocată încă de la începutul 
programului, odată ce condițiile generale au fost îndeplinite. Această abordare poate 
reduce interesul de a pune în aplicare reformele de care depind plățile ulterioare de 
mai mică valoare. Pentru a face față situației critice din Ucraina, Comisia s-a axat pe 
debursarea rapidă a asistenței în 2014 (a se vedea punctele 41-44).
Recomandarea 2 – Ar trebui ameliorată concepția care 
stă la baza condițiilor impuse pentru acordarea asistenței 
financiare și la baza debursării acesteia
Comisia ar trebui să se bazeze pe experiența acumulată în legătură cu Ucraina pentru 
a îmbunătăți modul în care sunt concepute viitoarele programe de asistență:
(a) În ceea ce privește condițiile aferente programelor de sprijin bugetar și de asis -
tență macrofinanciară, toți indicatorii selectați ar trebui să fie clar definiți, astfel 
încât să se evite orice neînțelegeri în cursul procesului de evaluare.
(b) Condițiile aferente viitoarelor împrumuturi și finanțări nerambursabile ar trebui 
să se completeze și să se susțină reciproc.
(c) Atunci când negociază și stabilește condiții, Comisia ar trebui să coopereze înde -
aproape cu alți donatori, în special cu instituțiile financiare internaționale, astfel 
încât să sporească stimulentele pentru reformă.
(d) Programele ar trebui să caute să obțină un echilibru rezonabil între aspectele 
legate de influențarea politicilor și necesitatea unei debursări rapide a asisten -
ței. Mai mult, în cazul sprijinului bugetar, valoarea tranșelor variabile legate de 
condițiile privind gestiunea finanțelor publice și lupta împotriva corupției ar 
trebui să fie suficient de mare pentru a asigura faptul că respectivele condiții vor 
fi îndeplinite.
78 
Monitorizarea modului de punere în aplicare a asistenței UE a fost, în linii mari, 
eficace și s-a îmbunătățit în cursul perioadei care a făcut obiectul auditului. UE și 
organizațiile internaționale evaluează periodic situația din Ucraina în domeniul 
gestiunii finanțelor publice și în cel al luptei împotriva corupției și, începând din 2012, 
Comisia și-a consolidat cadrul de monitorizare a sprijinului bugetar. Nu există însă 
o abordare sistematică pentru evaluarea programelor de sprijin bugetar (a se vedea 
punctele 45-48). Suspendarea plăților de sprijin bugetar a permis promovarea prio -
rităților în materie de gestiune a finanțelor publice în perioada 2011-2013 (a se vedea 
punctul 49).
43 Concluzii și recomandări 
Recomandarea 3 – Ar trebui consolidată monitorizarea 
modului de punere în aplicare a asistenței din partea UE
Pentru a aprofunda și a accelera reformele legate de gestiunea finanțelor publice și 
de lupta împotriva corupției, Comisia ar trebui să își consolideze activitatea de moni -
torizare în anumite domenii și să pună un accent mai puternic pe responsabilitatea 
partenerului beneficiar:
(a) Abordarea utilizată de Comisie pentru evaluarea programelor de sprijin bugetar 
implementate în Ucraina ar trebui să fie raționalizată.
(b) Având în vedere rezultatele obținute prin suspendarea plăților, Comisia ar trebui, 
atunci când acest lucru este justificat de lipsa de progrese satisfăcătoare în ceea 
ce privește reformele, să recurgă la suspendarea plăților de sprijin bugetar.
79 
Asistența UE a fost parțial eficace în ceea ce privește obținerea de rezultate tangibile 
și sustenabile în domeniul gestiunii finanțelor publice și în cel al luptei împotriva 
corupției. Înainte de 2014, angajamentul limitat al guvernului ucrainean față de 
procesul de reformă s-a reflectat în obținerea întârziată și doar parțială a rezultatelor 
preconizate (a se vedea punctele 50-51). În pofida relansării reformelor după 2014, 
rezultatele obținute până în prezent rămân fragile. În cadrul programelor de asisten -
ță macrofinanciară, Comisia a utilizat marja de apreciere pe care o avea la dispoziție 
pentru a concluziona că majoritatea condițiilor legate de gestiunea finanțelor publice 
au fost îndeplinite în linii mari, în pofida anumitor neajunsuri în punerea în aplicare 
(a se vedea punctul 52). În ceea ce privește gestiunea finanțelor publice și lupta împo -
triva corupției, majoritatea rezultatelor obținute iau forma unor modificări legislative 
și instituționale (a se vedea punctele 53-63). Rămâne de văzut care vor fi rezultatele 
punerii efective în aplicare a măsurilor de combatere a corupției.
Recomandarea 4 – Ar trebui să se pună un accent mai 
puternic pe implementarea efectivă și pe sustenabilitatea 
reformelor
Pe lângă promovarea schimbărilor legislative, Comisia, în cooperare cu organizațiile 
societății civile, ar trebui să condiționeze viitoarea asistență din partea UE de imple -
mentarea efectivă a reformelor esențiale legate de gestiunea finanțelor publice și de 
lupta împotriva corupției. Acest lucru se referă în special la strategia și la planul de 
acțiune pentru reforma gestiunii finanțelor publice și la sustenabilitatea financiară 
a organismelor operaționale imparțiale responsabile de combaterea corupției. Condi -
țiile de plată ar trebui să fie evaluate în mod strict.
44 Concluzii și recomandări 
Asistența acordată de UE pentru a îmbunătăți 
guvernanța în sectorul gazelor naturale și securitatea 
aprovizionării cu gaze a UE via Ucraina
80 
În general, asistența acordată Ucrainei de către UE a fost parțial eficace în ceea ce 
privește îmbunătățirea guvernanței în sectorul gazelor naturale și a securității aprovi -
zionării cu gaze a UE via Ucraina.
81 
Dialogul dintre UE și Ucraina privind chestiunile legate de energie a fost afectat de 
angajamentul ezitant manifestat până de curând de această țară și de punctele de 
vedere divergente ale părților interesate din UE în ceea ce privește securitatea apro -
vizionării cu gaze a UE via Ucraina. Aceleași probleme majore au apărut și în perioada 
2007-2015 (a se vedea punctele 65-69).
82 
Într-o primă fază, concepția de la baza asistenței examinate acordate de UE în legă -
tură cu sectorul gazelor naturale și cu securitatea aprovizionării cu gaze via Ucraina 
a inclus anumite condiții care erau vagi și greu de evaluat (a se vedea punctul 70).
83 
Înainte de 2014, nu erau disponibile date de bună calitate pentru monitorizarea im -
plementării asistenței UE, iar rapoartele comune UE-Ucraina nu prezentau întotdeau -
na imaginea completă a dificultăților întâmpinate în sectorul gazelor naturale (a se 
vedea punctele 71 și 72).
84 
Înainte de 2014, asistența UE a avut un impact limitat asupra funcționării sectorului 
gazelor naturale din această țară și a condus la rezultate eterogene în ceea ce pri -
vește securitatea aprovizionării cu gaze a UE via Ucraina. Începând din 2014 au fost 
realizate progrese importante (a se vedea punctul 73).
45 Concluzii și recomandări 
Recomandarea 5 – Ar trebui să se ia măsuri pentru ca 
asistența acordată de UE Ucrainei în domeniul gazelor 
naturale să fie mai eficace
Comisia ar trebui să adopte fără întârziere măsuri pentru a îmbunătăți monitoriza -
rea cooperării strategice dintre UE și Ucraina în domeniul gazelor naturale și pentru 
a crește eficacitatea acesteia. În special, ar trebui pus un accent mai puternic pe 
colectarea, verificarea și analiza datelor. Comisia ar trebui să colecteze în mod siste -
matic informații mai precise și verificabile, chiar și în condiții nefavorabile. Astfel de 
informații sunt de o importanță vitală pentru un proces decizional bine fundamentat 
și bazat pe dovezi.
Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de domnul Karel PINXTEN, 
membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 8 noiembrie 2016.
 Pentru Curtea de Conturi
 Klaus-Heiner LEHNE
 Președinte

46
 Anexă
Programele examinate
Tabelul 1 – Ucraina: programele de sprijin bugetar din perioada 2007-2015
Suma alocatăSuma 
debursată
(în milioane de euro)
Programele de sprijin bugetar sectorial1 (denumirea pe scurt și anul deciziei) 588 259
Sprijin pentru punerea în aplicare a  politicii energetice a  Ucrainei (Energie  I, 2007) 87 73
Sprijin pentru punerea în aplicare a strategiei Ucrainei în domeniul eficienței energetice și al surselor 
regenerabile de energie (Eficiență energetică, 2008)70 52
Promovarea schimburilor comerciale prin eliminarea barierelor tehnice din calea comerțului între Ucraina și UE 
(Comerț, 2008)45 29
Sprijin pentru punerea în aplicare a unei strategii de mediu în Ucraina (Mediu, 2009) 35 24
Sprijin pentru punerea în aplicare a politicii Ucrainei în materie de transporturi (Transporturi, 2009) 65 27
Sprijin pentru politica sectorială în domeniul gestionării frontierelor în Ucraina (Gestionarea frontierelor, 2010) 66 49
Continuarea sprijinului pentru punerea în aplicare a strategiei energetice a Ucrainei (Energie II, 2012) 45 5
Program de sprijinire a politicilor sectoriale – sprijin pentru politica regională a Ucrainei (Politica regională, 2013) 55 0
Reforma cadrului juridico-administrativ și a funcției publice în Ucraina (2011) 70 program anulat
Sprijin bugetar pentru politica de dezvoltare regională a Ucrainei (2012) 50 program anulat
Contractul de sprijin în vederea consolidării statului2355 250
1 Suma include componenta de sprijin complementar (asistență tehnică, audit, examinarea și evaluarea programelor).
2 Din cele 355 de milioane de euro alocați pentru Contractul de sprijin în vederea consolidării statului, 232 de milioane de euro reprezentau 
fonduri noi, iar 123 de milioane de euro au fost absorbiți din alocările pentru Programul anual de acțiune din 2013 (și anume din două noi 
programe de sprijin pentru politicile sectoriale legate de înlăturarea barierelor din calea comerțului și, respectiv, de punerea în aplicare a unei 
strategii de mediu în Ucraina – 55 de milioane de euro fiecare, restul de 13 milioane de euro provenind dintr-o majorare a bugetului destinată 
inițial sectorului mediului).
Sursa:  Date din CRIS la 31.12.2015.
Tabelul 2 – Ucraina: situația generală a asistenței macrofinanciare din partea UE 
între 2007 și 2015
Anul decizieiDenumirea prescurtată în 
vederea audituluiSuma alocată Suma debursată
(în milioane de euro)
2002AMF I1106102010 500
2014 AMF  II 1 000 1 000
2015 AMF  III 1 800 600
Total 3 410 2 210
Sursa:  DG Afaceri Economice și Financiare, date valabile la 31.12.2015,  
http://ec.europa.eu/economy_finance/international/neighbourhood_policy/ukraine_en.htmAnexă
47 Anexă 
Tabelul 3 – Ucraina: proiectele examinate pentru perioada 2007-2015
Titlu (anul contractului)Suma alocată Suma debursată
(în milioane de euro)
Gestiunea finanțelor publice
Program de înfrățire instituțională: „Consolidarea punerii în aplicare a politicii și a legislației în materie de 
concurență în Ucraina (2007)”1 0,9
Program de înfrățire instituțională: „Asistență pentru Biroul de control și de audit principal din Ucraina în 
implementarea noului sistem de control financiar intern public” (2007)1,1 1,1
Armonizarea sistemelor de achiziții publice și de concurență din Ucraina cu standardele UE (2008) 4,4 4,4
Consolidarea potențialului Băncii Naționale din Ucraina prin apropierea legislației de standardele UE legate 
de băncile centrale (2009)1,1 0,6
Sprijin pentru Ministerul de Finanțe al Ucrainei în domeniul gestionării datoriei publice și al previziunilor 
bugetare (2010)1,7 1,5
Elaborarea fișei de proiect pentru proiectul de înfrățire instituțională privind supravegherea bazată pe 
o analiză a riscurilor a instituțiilor financiare nebancare (2011)0,1 0,1
Furnizarea de echipamente IT pentru integrarea rețelei regionale a Comitetului antimonopol din Ucraina în 
sprijinul unui proiect intitulat „Armonizarea sistemelor de achiziții publice și de concurență din Ucraina cu 
standardele UE” (2010), aferent Planului de acțiune UE-Ucraina din 20060,2 0,2
Prelungirea contractului 147-509 „Armonizarea sistemelor de achiziții publice și de concurență din Ucraina 
cu standardele UE” (2011)1,1 1,1
Dezvoltarea a trei proiecte de înfrățire instituțională în domeniul gestiunii finanțelor publice în Ucraina 
(2013)0,1 0,1
Armonizarea sistemului de achiziții publice din Ucraina cu standardele UE (2013) 4 2,7
Cheltuielile de stat: promovarea monitorizării publice a procesului de întocmire a bugetului de stat (2013) 0,3 0,2
Rolul societății civile și al mass-media în legătură cu transparența bugetelor locale (2013) 0,3 0,1
Crearea și punerea în aplicare a unui sistem de tip „buget deschis” pentru monitorizarea utilizării fondurilor 
publice (2013)0,3 0,2
Monitorizarea independentă a fluxurilor financiare și de resurse provenite din dezvoltarea de hidrocarburi 
convenționale și neconvenționale în Ucraina în cadrul acordului de partajare a producției (2013)0,2 0,2
Total pentru domeniul gestiunii finanțelor publice 15,9 13,4
Lupta împotriva corupției
Sprijin pentru buna guvernanță: Proiectul de combatere a corupției în Ucraina (2006) 1,5 1,4
Proiectul „Sprijin pentru reformele din sectorul justiției” (2013) 8,6 2,4
Total pentru lupta împotriva corupției 10,1 3,8
Sursa:  Date din CRIS la 31.12.2015.Anexă
48 Răspunsurile Comisiei  
și ale SEAE
Sinteză
III
Evenimentele dramatice care au avut loc în Ucraina la sfârșitul lunii februarie 2014, și anume înlăturarea de la putere 
a președintelui ucrainean Ianukovici la 28 februarie 2014 și anexarea ilegală a Crimeei de către Rusia în zilele următoare, 
au necesitat un răspuns rapid și decisiv pentru a atenua, în măsura posibilului, efectele unei situații neprevăzute și 
dezastruoase.
Deși, în urma acestui demers, Comisia nu a avut suficient timp pentru a elabora o strategie pe termen lung prestabilită 
înainte de a anunța un important pachet de asistență pentru Ucraina în martie 2014, în perioada imediat următoare 
a început o planificare pe termen lung și, până în prezent, au avut loc discuții strategice ample, care au presupus, de ase -
menea, implicarea partenerilor internaționali.
V
Comisia consideră că, deși asistența acordată de UE a fost parțial eficace, reforme structurale importante în aproape toate 
domeniile descrise la punctul IV au fost activate sau sprijinite de programele UE.
VI
Comisia a trebuit să negocieze și să evalueze asistența macrofinanciară și condiționalitatea sprijinului bugetar în contex -
tul politic, economic și financiar excepțional din Ucraina.
Cele mai multe programe de sprijin bugetar includ o tranșă fixă, care trebuie plătită la începutul programului după înde -
plinirea condițiilor generale standard pentru operațiunile de sprijin bugetar.
VII
Cooperarea cu Ucraina în sectorul energetic în ultimii 10 ani s-a bazat pe Memorandumul de înțelegere din 2005 privind 
cooperarea în domeniul energiei și s-a axat pe asigurarea securității aprovizionării cu gaze a Europei prin sistemul de con -
ducte din Ucraina și pe introducerea unor reforme ample în sectorul energetic. Acest lucru a fost, de asemenea, principa -
lul obiectiv al Declarației comune privind modernizarea sistemului ucrainean de tranzit al gazelor din martie 2009. Criza 
gazelor din 2009 a sporit și mai mult relevanța și caracterul oportun al acestei inițiative, chiar dacă punerea sa în aplicare 
a fost dificilă din cauza situației politice complexe din țară și a tensiunilor geopolitice constante.
Datorită progreselor înregistrate, în decembrie 2014, BEI și BERD au semnat un prim set de acorduri de împrumut pentru 
modernizarea sistemului de tranzit al gazelor. Eforturile de a îmbunătăți guvernanța în sectorul gazelor din Ucraina, pre -
cum și securitatea globală a aprovizionării cu gaze au fost afectate, până în anul 2014, de dependența Ucrainei de apro -
vizionarea cu energie din Rusia. De atunci, progresele semnificative înregistrate cu privire la reformele pieței gazelor din 
Ucraina sunt recunoscute pe scară largă.
În martie 2015, a început punerea în aplicare a unui plan amplu de reformă în sectorul gazelor. Ca urmare a noii legi 
a gazelor, în iulie 2016 guvernul a adoptat un plan de separare a Naftogaz de operatorul sistemului de transport, care ar 
trebui să fie pus în aplicare până în 2017.
Comisia, împreună cu Secretariatul Comunității Energiei și cu alți parteneri, va continua să depună eforturi în vederea 
finalizării reformelor în sectorul gazelor, să îmbunătățească transparența și să asigure condiții de concurență deplină, 
inclusiv pentru a permite intrarea pe piață a noilor operatori și pentru a spori securitatea aprovizionării cu gaze și fiabilita -
tea sistemului de tranzit din Ucraina.
Răspunsurile Comisiei și ale SEAE 49
Introducere
04
De la jumătatea anului 2015, economia Ucrainei a dat semne de stabilizare economică în urma unei recesiuni deosebit de 
grave care a fost în mare măsură determinată de pierderea încrederii și de afectarea capacității de producție, care au legă -
tură cu conflictul armat din Orient. Stabilizarea a reflectat o combinație de factori, precum un răspuns puternic în materie 
de politică macroeconomică, care a fost utilizat pentru a aborda dezechilibrele pe termen lung, și asistența financiară și 
tehnică internațională la scară largă, care a fost esențială pentru a controla criza de încredere.
În urma scăderii cu 6,6 % în 2014 și cu 9,9 % în 2015, se preconizează că economia va reveni la creștere (estimată la 1-2 %) 
în 2016, pe fondul îmbunătățirii treptate a încrederii consumatorilor și a investitorilor. PIB-ul a crescut cu 0,1 % în termeni 
reali în primul trimestru din 2016 și cu 1,3 % în al doilea trimestru.
08
În contextul situației din Ucraina, asistența prin IEV încă din 2014 a fost, într-adevăr, furnizată sub formă de „măsuri speci -
ale” anuale. Pregătirile au început să revină la programarea multianuală normală, luând forma unui cadru unic de sprijin 
începând cu 2018.
13
Comisia este de acord cu faptul că angajamentul de reformare din partea autorităților ucrainene s-a îmbunătățit conside -
rabil din 2014. În special, actuala administrație ucraineană demonstrează un angajament ferm față de reforma administra -
ției publice.
Comisia se bazează pe acest dinamism al reformei și îl încurajează. În prezent, se depun eforturi în vederea elaborării unui 
program de asistență majoră din partea UE în acest domeniu, pentru a sprijini și a susține acest angajament de reformare. 
Cel de al treilea program de asistență macrofinanciară (AMF) conține, de asemenea, angajamente importante față de 
reforma administrației publice, atât în ceea ce privește legislația, cât și punerea în aplicare.
15
Asistența macrofinanciară nu dublează condiționalitatea impusă de FMI, ci o completează. AMF poate fi acordată doar în 
cazul în care programul complementar al FMI se desfășoară astfel cum a fost stabilit și evaluările FMI sunt în continuare 
realizate. Aceasta implică faptul că beneficiarul trebuie să îndeplinească în continuare condițiile FMI pentru a beneficia de 
asistență macrofinanciară.
Caseta 1 – Lansarea campaniei autorităților ucrainene împotriva oligarhiei
Comisia consideră că rolul și relevanța Agenției pentru Modernizarea Ucrainei sunt supraestimate și că nu exista niciun 
risc de confuzie cu acordarea de asistență oficială Ucrainei de către UE.
17
Evenimentele dramatice care au avut loc în Ucraina la sfârșitul lunii februarie 2014, și anume înlăturarea de la putere 
a președintelui ucrainean Ianukovici la 28 februarie 2014 și anexarea ilegală a Crimeei de către Rusia în zilele următoare, 
au necesitat un răspuns rapid și decisiv pentru a atenua, în măsura posibilului, efectele unei situații neprevăzute și 
dezastruoase.
Răspunsurile Comisiei și ale SEAE 50
Deși, în urma acestui demers, Comisia nu a avut suficient timp pentru a elabora o strategie pe termen lung prestabilită 
înainte de a anunța un important pachet de asistență pentru Ucraina în martie 2014, în perioada imediat următoare 
a început o planificare pe termen lung și, până în prezent, au avut loc discuții strategice ample, care au presupus, de ase -
menea, implicarea partenerilor internaționali.
În plus, în urma anunțării pachetului de sprijin, care era extrem de relevant din punct de vedere politic, programele de 
sprijin specifice ale UE au fost atent proiectate luând în considerare și documentând riscurile financiare, precum și activi -
tățile altor donatori.
18
Obiectivul pachetului financiar din martie 2014 a fost acela de a transmite un semnal puternic de sprijin politic și, în 
același timp, de a mobiliza investiții bugetare și fiscale pe termen scurt, precum și investiții pe termen mai lung și sprijin 
consultativ. Prin urmare, pachetul financiar a abordat atât nevoile pe termen scurt, cât și pe cele pe termen mediu și lung, 
acestea din urmă făcând, într-adevăr, obiectul unei angajament susținut de reformare din partea autorităților ucrainene.
Ar trebui să se remarce faptul că numai 1,61 miliarde EUR din AMF au făcut parte din pachetul financiar din martie 2014 
(volumul combinat al AMF I și AMF II). Propunerea referitoare la a treia operațiune de asistență macrofinanciară pentru 
Ucraina (în valoare de 1,8 miliarde EUR) a fost adoptată de Comisie în ianuarie 2015, și anume s-a suplimentat pachetul din 
martie 2014, pe baza unei evaluări cuprinzătoare a asistenței furnizate până în acel moment, a impactului acesteia asupra 
stabilității economice și financiare din Ucraina de la începutul crizei, precum și având în vedere deteriorarea situației 
financiare din Ucraina la începutul anului 2015.
20
Revenirea la programarea multianuală sub forma unui cadru unic de sprijin este prevăzută începând cu 2018. Lucrările 
pregătitoare au început deja.
21
Deși este posibil să fi existat inițial o serie de provocări în materie de coordonare, activitățile Delegației UE la Kiev, ale 
Grupului de sprijin pentru Ucraina și ale misiunii UE de consiliere sunt în prezent strâns coordonate și pe deplin comple -
mentare. Acest lucru este demonstrat, de exemplu, prin proiectarea în comun a unui nou program de sprijin în materie de 
combatere a corupției, care a fost adoptat în prima parte a acestui an (iunie 2016).
22
Această inițiativă nu a fost continuată. Comisia continuă să sprijine Ucraina în lupta împotriva corupției și a fraudei prin 
alte inițiative, cum ar fi, printre altele, sprijinul acordat noilor organisme anticorupție din Ucraina prin intermediul progra -
mului anticorupție menționat în răspunsul la punctul 21 și sprijinirea reformei sistemului judiciar.
24
Coordonarea donatorilor de către guvernul ucrainean a fost, într-adevăr, relativ slabă în cea mai mare parte a perioadei 
vizate de audit. Cu toate acestea, actualul guvern ucrainean ia măsuri pentru a aborda și a îmbunătăți situația, iar acest 
lucru începe să aibă efecte pozitive.
Răspunsurile Comisiei și ale SEAE 51
25
De la început a existat o coordonare între Comisie și fondul cu donatori multipli al BERD și, în prezent, Comisia a adoptat, 
de asemenea, o decizie de participare la fond (iulie 2016).
Observații
34
UE a sprijinit, într-adevăr, foarte activ dezvoltarea unei strategii privind gestiunea finanțelor publice în 2012 și 2013, 
ceea ce a dus la adoptarea unui document de bună calitate înainte de reuniunea la nivel înalt de la Vilnius. În prezent, se 
lucrează, cu ajutorul experților UE și OCDE -SIGMA, la actualizarea și la îmbunătățirea în continuare a strategiei privind 
gestiunea finanțelor publice.
38
În centrul mai multor programe de sprijin ale UE, cum ar fi Contractul de sprijin în vederea consolidării statului, s-au aflat 
condițiile privind gestiunea finanțelor publice și lupta împotriva corupției. Comisia va continua să îmbunătățească modul 
și criteriile utilizate pentru a evalua progresele înregistrate în materie de gestiune a finanțelor publice.
40
Comisia consideră că a utilizat marja sa de apreciere în mod adecvat având în vedere circumstanțele politice și financiare 
excepționale din Ucraina.
Caseta 2 – Flexibilitate în stabilirea și evaluarea îndeplinirii condițiilor aferente 
asistenței macrofinanciare
Memorandumul de înțelegere privind AMF I a fost negociat în principal în perioada 2010-2012 cu un guvern ucrainean 
mult mai puțin orientat către reformă și a fost ratificat de parlamentul Ucrainei abia în 2014. În pofida unor negocieri 
dificile, Comisia a reușit totuși să introducă unele condiții ample legate de gestiunea finanțelor publice în memorandumul 
de înțelegere respectiv.
Abordarea de a include mai mult de un rezultat într-o condiție permite indicarea unui obiectiv general într-un domeniu 
de reformă specific, pentru a oferi orientare strategică, asigurând, în același timp, claritate și precizie în ceea ce privește 
măsurile de politică așteptate.
Răspuns comun la punctele 41 și 42
Comisia consideră că concentrarea la începutul perioadei a tranșelor fixe de sprijin bugetar sectorial a rămas în marja 
recomandată de orientările privind sprijinul bugetar și a fost justificată de situația din Ucraina.
43
Comisia consideră că, în 2014, Ucraina se afla în pragul unui colaps financiar și, în cele din urmă, al unui colaps politic. În 
paralel cu FMI și cu alți donatori internaționali, UE a reacționat rapid la criza financiară din Ucraina, în special în 2014 și în 
prima jumătate a anului 2015. Având în vedere gravitatea crizei economice din Ucraina și dimensiunea țării (de departe 
cea mai mare din vecinătatea estică a UE), era necesar să se aloce sume importante din asistența macrofinanciară.
Răspunsurile Comisiei și ale SEAE 52
46
Într-adevăr, începând din 2010, debursările de sprijin bugetar s-au bazat pe o evaluare cuprinzătoare a gestiunii finanțelor 
publice, care ia în considerare toate materiale analitice relevante, inclusiv evaluările PEFA.
48
Comisia consideră că evaluarea din 2014 a operațiunilor de sprijin bugetar din Ucraina a furnizat o privire de ansamblu și 
o evaluare cuprinzătoare și comparative.
51
Comisia este conștientă de acest aspect, care a fost evidențiat, de asemenea, în evaluarea sprijinului bugetar, și reco -
mandă Ministerului de Finanțe să găsească modalități mai bune de a direcționa resursele UE.
52
Comisia consideră că evaluarea potrivit căreia „condiția a fost îndeplinită în linii mari” înseamnă că, deși nu s-a pus în apli -
care fiecare element al condiției din cadrul AMF, obiectivul de reformă al condiției în cauză a fost realizat într-o asemenea 
măsură încât nu ar fi justificat să se amâne plata asistenței macrofinanciare aferente.
Răspuns comun al Comisiei la punctele 67-69
Pe toată perioada vizată de audit, Comisia a menținut o politică coerentă, având în vedere rolul strategic al sistemului 
ucrainean de tranzit al gazelor și, în acest sens, necesitatea unor reforme fundamentale în sectorul gazelor.
Statele membre au sprijinit în mare măsură eforturile Comisiei. Cu toate acestea, Comisia recunoaște că prioritățile unor 
state membre în ceea ce privește cooperarea în sectorul gazelor nu au fost pe deplin aliniate cu cele ale Comisiei.
Ca urmare a crizei din 2006 și din 2009, Comisia a efectuat evaluări interne ale riscurilor și a încercat să evalueze lecțiile 
învățate din întreruperea aprovizionării cu gaze într-un document de lucru al serviciilor Comisiei [Documentul de lucru al 
serviciilor Comisiei COM(2009) 363 – SEC(2009) 977].
Comisia consideră că, în ceea ce privește tranzitul gazelor naturale, întreruperile din 2006 și 2009 au reprezentat o conse -
cință directă a unui litigiu comercial dintre Gazprom și Naftogaz, influențat și agravat de tensiunile politice dintre Ucraina 
și Rusia.
Comisia a trebuit să țină seama de caracterul sensibil al informațiilor conexe și consideră că, în aceste condiții, nu ar fi 
putut fi mai explicită.
70
Comisia recunoaște că procesul de elaborare a programelor de asistență referitoare la sectorul gazelor naturale ar fi putut 
fi mai eficient în anumite cazuri, dar subliniază slaba capacitate administrativă a ministerelor ucrainene în cauză de a for -
mula programe de asistență.
Răspunsurile Comisiei și ale SEAE 53
71
Comisia consideră că accesul la date s-a ameliorat treptat în decursul perioadei acoperite de audit. Începând cu anul 2015, 
datele relevante privind fluxurile de tranzit al gazelor, precum și informațiile despre piața sectorului gazelor naturale din 
Ucraina sunt accesibile publicului, datorită cooperării dintre autoritățile ucrainene, Comisie și ENTSO-G (Rețeaua euro -
peană a operatorilor de transport și de sistem de gaze naturale).
73
Comisia consideră că s-au înregistrat deja progrese în 2014, inclusiv, de exemplu, în ceea ce privește elaborarea de către 
guvern a noii legi privind gazele, care a permis semnarea primelor acorduri pentru împrumuturi acordate de BEI/BERD 
pentru modernizarea sistemului de tranzit al gazelor în decembrie 2014.
(c)
Eforturile Comisiei de a ajuta Ucraina în procesul de modernizare a sistemului de tranzit al gazelor a generat decizii de 
investiții concrete majore abia spre sfârșitul anului 2014, în principal din cauză că guvernele anterioare nu s-au implicat în 
punerea în aplicare a principalelor reforme convenite în Declarația comună din 2009.
(d) (i)
Comisia și SEAE consideră că securitatea aprovizionării cu gaze a UE prin Ucraina a fost, de asemenea, amenințată din 
cauza actorilor externi (Rusia).  
Concluzii și recomandări
74
Comisia și SEAE consideră că asistența acordată de UE a jucat un rol esențial în promovarea asocierii politice și a integră -
rii economice a Ucrainei cu Uniunea Europeană. De la începutul crizei, în 2014, asistența UE a jucat, de asemenea, un rol 
esențial în stabilizarea situației din Ucraina și în lansarea unor reforme structurale importante într-o gamă largă de dome -
nii și sectoare.
76
Comisia consideră că lupta împotriva corupției și gestiunea finanțelor publice sunt elemente-cheie în dialogul UE cu 
Ucraina. În consecință, în ultimii ani, au fost lansate o serie de reforme importante, care dau rezultate importante.
Recomandarea 1 – Ar trebui să se pună un accent mai puternic pe gestiunea finanțelor 
publice în procesul de dialog cu Ucraina
Comisia și SEAE acceptă recomandarea.
Un program de sprijin specific privind gestiunea finanțelor publice este supus în prezent examinării ca o măsură specială 
pentru 2017. Chestiunile legate de gestiunea finanțelor publice sunt deja elemente fundamentale ale tuturor programelor 
de sprijin bugetar aflate în derulare și o actualizare a strategiei în materie de gestiune a finanțelor publice este în desfășu -
rare, cu ajutorul experților UE și ai OCDE-SIGMA.
Răspunsurile Comisiei și ale SEAE 54
77
Comisia consideră că mobilizarea rapidă și debursarea asistenței au fost cruciale în 2014 și 2015 din cauza situației critice 
din Ucraina. Toate plățile de sprijin bugetar s-au bazat pe o evaluare aprofundată, pentru a se asigura respectarea condiți -
ilor generale pentru sprijinul bugetar.
Cele mai multe programe de sprijin bugetar includ o tranșă fixă, care trebuie plătită la începutul programului, după înde -
plinirea condițiilor generale standard pentru operațiunile de sprijin bugetar.
Recomandarea 2 – Ar trebui ameliorată concepția care stă la baza condițiilor impuse 
pentru acordarea asistenței financiare și la baza debursării acesteia
Comisia acceptă recomandarea.
(a)
Comisia a început deja să definească obiectivele de politică într-un mod mai precis și mai punctual, așa cum se poate 
observa în evoluția memorandumurilor de înțelegere cu Ucraina, în special între AMF II și AMF III. Comisia va depune efor -
turi suplimentare pentru a asigura claritatea și precizia în viitor.
Cu toate acestea, condiționalitatea AMF este întotdeauna rezultatul unei negocieri cu țara beneficiară. În special atunci 
când aceste negocieri se desfășoară într-un context geopolitic și financiar excepțional, Comisia poate să fie nevoită și în 
viitor să stabilească un echilibru între considerentele de urgență și acordarea asistenței pe termen lung, pe de o parte, și 
precizie și claritate, pe de altă parte.
(c)
Comisia va continua, pentru toate programele sale de asistență macrofinanciară, așa cum a procedat și în trecut, să acțio -
neze în strânsă cooperare cu FMI și cu alți donatori.
(d)
De asemenea, Comisia va continua să depună eforturi pentru un echilibru rezonabil între efectul de levier și rapiditatea 
debursărilor. În 2014, contextul financiar și geopolitic excepțional din Ucraina a justificat, în unele cazuri, debursarea 
rapidă a AMF. Întrucât, în ultima parte a anului 2015, Ucraina a început să fie mai stabilă din punct de vedere economic, 
Comisia a fost mai exigentă în ceea ce privește punerea în aplicare a condițiilor AMF. Acest lucru este subliniat de faptul că 
a doua tranșă a AMF III a fost sistată încă din octombrie 2015, având în vedere că punerea în aplicare este încă incompletă.
Comisia va continua să monitorizeze îndeaproape punerea în aplicare, în scopul utilizării optime a efectului de levier al 
asistenței sale. În același timp, nu se poate exclude faptul că, pe viitor, tranșele AMF ar putea fi debursate în contextul 
unor rezultate bune în materie de punere în aplicare, în general, chiar dacă un număr mic de condiții nu sunt îndeplinite.
78
Comisia consideră că evaluarea din 2014 a operațiunilor de sprijin bugetar desfășurate în Ucraina a prevăzut o evaluare 
cuprinzătoare și comparativă.
Răspunsurile Comisiei și ale SEAE 55
Recomandarea 3 – Ar trebui consolidată monitorizarea modului de punere în aplicare 
a asistenței din partea UE
Comisia acceptă recomandarea.
Comisia va continua să depună eforturi pentru a consolida monitorizarea punerii în aplicare a asistenței UE și va utiliza 
toate instrumentele aflate la dispoziția sa pentru a accelera realizarea de progrese în ceea ce privește reformele.
79
Comisia consideră că evaluarea potrivit căreia „condiția a fost îndeplinită în linii mari” înseamnă că, deși nu s-a pus în apli -
care fiecare element subiacent al condiției din cadrul AMF, obiectivul de reformă al condiției în cauză a fost realizat într-o 
asemenea măsură încât nu ar fi justificat să se amâne plata asistenței macrofinanciare aferente.
Recomandarea 4 – Ar trebui să se pună un accent mai puternic pe implementarea 
efectivă și pe sustenabilitatea reformelor
Comisia și SEAE acceptă recomandarea.
În cazul AMF, la evaluarea condițiilor de plată, Comisia se va limita la evaluarea acestora ca fiind „îndeplinite”, „îndeplinite 
în linii mari” și „neîndeplinite”.
80
Cooperarea cu Ucraina în sectorul energetic în ultimii 10 ani s-a concentrat pe asigurarea securității aprovizionării cu gaze 
(și petrol) a Europei prin sistemul de conducte din Ucraina. Eforturile de a îmbunătăți guvernanța în sectorul gazelor în 
Ucraina, precum și securitatea globală a aprovizionării au fost afectate de situația politică și de dependența Ucrainei de 
aprovizionarea cu energie din Rusia. Dialogul la nivel înalt în materie de energie, desfășurat în contextul Memorandumu -
lui de înțelegere din 2005, a constituit în această privință un forum esențial și util.
81
În toată această perioadă, Comisia a menținut o politică coerentă, având în vedere rolul strategic al sistemului ucrainean 
de tranzit al gazelor naturale și necesitatea unor reforme fundamentale în sectorul gazelor naturale. Acest lucru a fost 
recunoscut, de asemenea, de către Consiliu într-o serie de concluzii pe această temă. Deși statele membre au sprijinit în 
mare măsură eforturile Comisiei, prioritățile unor state membre în ceea ce privește cooperarea în sectorul gazelor natu -
rale nu au fost întotdeauna aliniate cu cele ale Comisiei.
82
În ciuda neajunsurilor, Comisia consideră că atât programele de sprijin bugetar, cât și proiectele de asistență tehnică afe -
rente au permis realizarea unor progrese în ceea ce privește agenda de reforme importante în sectorul gazelor naturale, 
precum și în ceea ce privește creșterea securității aprovizionării, în pofida condițiilor politice nefavorabile. A se vedea, de 
asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 70.
83
Comisia consideră că procesul de comunicare și accesul la date s-au îmbunătățit treptat pe măsură ce dialogul în materie 
de energie a evoluat (a se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 71). Comisia a abordat principalele provo -
cări întâmpinate în sectorul gazelor naturale în dialogul său periodic pe tema energiei, chiar dacă rapoartele elaborate în 
comun nu au furnizat întotdeauna informații complete.
Răspunsurile Comisiei și ale SEAE 56
Recomandarea 5 – Ar trebui să se ia măsuri pentru ca asistența acordată de UE Ucrainei 
în domeniul gazelor naturale să fie mai eficace
Comisia acceptă această recomandare și a început deja punerea în aplicare a acesteia.
S-au luat deja măsuri însemnate pentru a eficientiza asistența acordată de UE, inclusiv înființarea unei echipe de experți 
în domeniul energiei în cadrul Grupului de sprijin pentru Ucraina, coordonarea îmbunătățită și mai strânsă a asistenței cu 
Secretariatul Comunității Energiei, precum și cu alte părți interesate (donatori, ENTSO-G etc.).
Comisia se află în plin proces de actualizare a Memorandumului de înțelegere privind cooperarea în domeniul energiei cu 
Ucraina și intenționează să încheie un parteneriat strategic în domeniul energiei până la sfârșitul anului 2016, cu scopul 
de a intensifica în continuare dialogul în domeniul energiei cu Ucraina și de a consolida eficacitatea cooperării în sectorul 
energetic.
Comisia continuă, de asemenea, eforturile sale de mediere în cadrul litigiului în curs dintre Rusia și Ucraina pe tema gazu -
lui, inclusiv prin monitorizarea îndeaproape a fluxurilor de tranzit al gazelor. În temeiul Acordului de asociere cu Ucraina, 
există un sistem de alertă timpurie.
Se vor întreprinde acțiuni suplimentare pentru a îmbunătăți calitatea datelor statistice colectate cu privire la Ucraina, în 
special prin intermediul componentei statistice a proiectului „EU4Energy” lansat în iunie 2016 cu Agenția Internațională 
a Energiei și cu Comunitatea Energiei.
CUM VĂ PUTE/uni021AI PROCURA PUBLICA/uni021AIILE UNIUNII EUROPENE?
Publica/uni021Bii gratuite:
  un singur exemplar:  
pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  mai multe exemplare/postere/hăr/uni021Bi:  
de la reprezentan/uni021Bele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),  
de la delega/uni021Biile din /uni021Bările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)  
sau contactând re/uni021Beaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)  
la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).
(*)  Informa/uni021Biile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine  
telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).
Publica/uni021Bii contra cost:
 pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Etapă Data
Adoptarea planului de audit/Demararea auditului 7.10. 2014
Trimiterea oficială către Comisie (sau către o altă entitate auditată) a proiectului de 
raport20.7.2016
Adoptarea raportului final după procedura contradictorie 8.11.2016
Primirea răspunsurilor Comisiei (sau ale altei entități auditate) în toate versiunile 
lingvistice24.11.2016
În cadrul acestui raport, Curtea a  analizat dacă asistența 
acordată de Comisie și de SEAE (Serviciul European de 
Acțiune Externă) a fost eficace în a ajuta Ucraina să devină 
un stat bine guvernat în domeniul gestiunii finanțelor 
publice și al luptei împotriva corupției, precum și în 
sectorul gazelor naturale în perioada  2007-2015.
Per ansamblu, asistența acordată Ucrainei de către UE 
a fost parțial eficace în aceste trei domenii. Până în 2014, 
asistența din partea UE a avut un efect limitat. În pofida 
relansării reformelor după 2014, rezultatele obținute până 
în prezent rămân fragile. Raportul conține cinci 
recomandări pentru îmbunătățirea asistenței 
acordate de către UE.
CURTEA DE
CONTURI
EUROPEANĂ