[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 29.5.2009

COM(2009) 247 final

COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU

Evaluarea finală a punerii în aplicare a programului IDABC

COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU

Evaluarea finală a punerii în aplicare a programului IDABC

1. Introducere

Prin Decizia Parlamentului European și a Consiliului (decizia IDABC)[1], la 1 ianuarie 2005 a fost lansat programul pe cinci ani privind furnizarea interoperabilă de servicii pan-europene de guvernare electronică administrațiilor publice, întreprinderilor și cetățenilor (programul IDABC), în continuarea programelor IDA și IDA II.

Scopul prezentei comunicări este acela de a prezenta constatările și recomandările evaluării finale a punerii în aplicare a programului IDABC. Nevoia de a efectua evaluări rezultă din dispozițiile de la articolul 13 alineatele (1), (3) și (4) din decizia IDABC, care impune, de asemenea, Comisiei, să transmită Parlamentului European și Consiliului rezultatele evaluării.

Evaluarea a fost efectuată de Comisie cu sprijinul unei firme de consultanță externă[2]. Reprezentanții serviciilor Comisiei și statele membre au contribuit la metodologie și concluzii prin intermediul unui grup de coordonare al Comisiei și prin intermediul comitetului de gestionare IDABC (PEGSCO).

Raportul complet de evaluare al firmei de consultanță este disponibil online la adresa http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5707/3 .

Raportul de evaluare a fost, în mare, pozitiv, descriind programul IDABC ca fiind aliniat priorităților politicii Comisiei Europene privind guvernarea electronică, expuse în cadrul strategiei i2010[3] și în planul de acțiune conex privind guvernarea electronică. Programul joacă un rol unic de stimulare a integrării europene prin intermediul unei administrații publice interoperabile, fapt dovedit de evaluarea punerii sale în aplicare. Totuși, raportul oferă și câteva sugestii de îmbunătățire privind gestionarea viitoare a programului, de luat în considerare în punerea în aplicare a programului de continuare (ISA)[4].

2. Istoric

Obiectivul programului IDABC este acela de a identifica, sprijini și promova dezvoltarea și instituirea serviciilor pan-europene de guvernare electronică și a rețelelor telematice subiacente interoperabile. Programul are menirea de a contribui la îndeplinirea obiectivelor stabilite în domeniul guvernării electronice:

- continuând promovarea introducerii tehnologiilor informației în domeniile politice, mai ales în cazurile în care acest lucru este facilitat prin legislație,

- construind o infrastructură comună pentru schimburile de informații transfrontaliere între administrațiile publice pentru a asigura o comunicare eficientă,

- încurajând apariția unor noi servicii pentru întreprinderi și cetățeni.

În acest scop, programul IDABC oferă finanțare pentru acțiuni încadrate la două rubrici, respectiv Proiecte de interes comun și Măsuri orizontale, enumerate în programul de lucru IDABC aflat în curs de desfășurare[5] și modificat cel puțin o dată pe an de Comisie în urma consultării statelor membre prin intermediul comitetului de gestionare IDABC.

Proiectele de interes comun (PCI) sunt acțiuni în domeniile politice ale Uniunii Europene referitoare la instituirea și îmbunătățirea serviciilor pan-europene de guvernare electronică în sprijinul administrațiilor publice, al întreprinderilor și al cetățenilor. Aceste acțiuni, care răspund cerințelor politicilor europene și îmbunătățesc cooperarea între administrațiile din întreaga Europă, sunt puse în aplicare de sectoarele responsabile de diversele domenii politice ale UE, respectiv Direcțiile Generale, și monitorizate se comitetele sectoriale. Proiectele de interes comun lansate în cadrul programului sunt descrise detaliat în programul de lucru IDABC.

Măsurile orizontale (HM) sunt acțiuni menite a sprijini proiectele de interes comun, dar și guvernarea electronică în general. În primul rând, acestea oferă și întrețin servicii de infrastructură pentru serviciile publice în Comunitate. Aceste servicii furnizează și întrețin soluții tehnologice și de software și cuprind servicii de rețea, servicii de securitate și orientări. În al doilea rând, inițiază, fac posibilă și gestionează furnizarea de servicii pan-europene de guvernare electronică orizontale întreprinderilor și cetățenilor în Europa, cuprinzând aspecte organizatorice și de coordonare conexe. Măsurile orizontale sunt puse în aplicare mai ales de Direcția Generală Informatică în strânsă colaborare cu celelalte servicii ale Comisiei și monitorizate de comitetul de gestionare IDABC. Măsurile orizontale lansate în cadrul programului sunt descrise detaliat în programul de lucru IDABC.

3. Metodologie

Evaluarea s-a bazat pe numeroase metode de investigare, respectiv cercetare documentară, sondaje online, interviuri, o întâlnire a unui grup tematic cu membrii comitetului de gestionare IDABC și studii de caz, implicând o amplă gamă de părți interesate, în total aproape 300 de reprezentanți ai comitetelor sectoriale, ai comitetului de gestionare IDABC și ai serviciilor UE.

4. Aspecte evaluate și întrebări

Evaluarea s-a concentrat asupra următoarelor aspecte:

- Relevanță : În ce măsură obiectivele și acțiunile programului IDABC au fost pertinente în raport cu nevoile și prioritățile în evoluție atât la nivel național cât și la nivelul UE, în primul și în primul rând nevoile și prioritățile legate de i2010 și, mai în general, cele stabilite de obiectivele de la Lisabona? În ce măsură contribuie programul la îndeplinirea obiectivelor politice globale?

- Eficiență : Cum sunt transformate intrările și acțiunile în ieșiri și rezultate, din punct de vedere economic? Care sunt cele mai eficiente sau ineficiente aspecte ale programului, mai ales din punctul de vedere al resurselor mobilizate?

- Eficacitate : Cât de departe au ajuns rezultatele și impacturile programului IDABC în procesul de îndeplinire a obiectivelor sale specifice și generale? Există aspecte care sunt mai mult sau mai puțin eficace decât altele și, – dacă da – ce lecții pot fi învățate din asta?

- Utilitate : Cum se caracterizează acțiunile, rezultatele și impacturile programului IDABC, realizate și anticipate, în raport cu nevoile populațiilor vizate?

- Sustenabilitate În ce măsură este asigurată sustenabilitatea financiară și operațională a serviciilor de infrastructură? În ce măsura este asigurată sustenabilitatea serviciilor pan–europene de guvernare electronică orizontale și a proiectelor de interes comun?

- Coerență : În ce măsură acțiunile aparțin unei abordări holistice în cadrul programului și cât de bine sunt realizate sinergii între acțiunile programului și alte activități comunitare în domeniul guvernării electronice pan-europene și al serviciilor de infrastructură? Dacă este relevant, în ce măsură există repercusiuni asupra altor domenii de politică economică, socială sau de mediu?

În afara acestor întrebări specifice legate de aceste aspecte evaluate, au fost evidențiate două aspecte transversale în legătură cu

- stadiul actual al progreselor înregistrate de acțiunile finanțate de programul IDABC, și

- coordonarea cu statele membre și implicarea acestora.

5. Constatări

5.1. Relevanță

Conform concluziei raportului de evaluare, IDABC contribuie la inițiativa i2010 de modernizare a sectorului public european promovând utilizarea tehnologiilor de ultimă oră din sectorul informației și comunicațiilor, dezvoltând soluții și servicii comune și oferind o platformă pentru schimbul de bune practici între administrațiile publice. Mai mult decât atât, programul a fost adaptat la prioritățile în evoluție ale politicii europene exprimate în cadrul conferințelor ministeriale de la Manchester și Lisabona[6], prin integrarea acțiunilor programului în planul de acțiune pentru guvernare electronică[7] și prin lansarea mai multor acțiuni aliniate la planul de acțiune, precum achizițiile publice electronice (inclusiv comenzile electronice și facturarea electronică) și semnăturile electronice. IDABC a dobândit recunoaștere ca interlocutor pentru interoperabilitatea transfrontalieră. Programul a contribuit la obiectivele a nouă politici sectoriale, în special în domeniile sănătății și protecției consumatorului, statisticilor, ocupării forței de muncă și afacerilor sociale și agriculturii[8].

5.2. Eficiență

Potrivit părților interesate consultate, programul și-a îndeplinit obiectivele în mod eficient, nivelul de eficiență crescând în timp. S-a remarcat o întârziere semnificativă a programului în 2005, din cauza procesului îndelungat de achiziții publice pentru anumite acțiuni. În parte, aceste întârzieri au fost recuperate, printre altele datorită flexibilității pe care o aduce programul de lucru în curs de desfășurare, mai ales în ceea ce privește realocarea bugetului între acțiuni.

Mai mult decât atât, schimbarea de echilibru dintre finanțarea PCI și HM, care reflectă în mod direct nevoia tot mai redusă de finanțare a PCI, este evidențiată în raportul de evaluare ca fiind o evoluție importantă. Schimbarea era previzibilă, deoarece majoritatea inițiativelor politice comunitare implică în prezent utilizarea soluțiilor TIC și, prin urmare, ar trebui să își asume acum costurile conexe[9].

5.3. Eficacitate

Echipa de evaluare a concluzionat că acțiunile finanțate de IDABC au contribuit, per ansamblu, la constituirea unor servicii de infrastructură comune pentru schimburile de informații transfrontaliere între administrațiile publice și că studiile finanțate de IDABC s-au dovedit a avea o valoare adăugată ridicată. Potrivit mai multor părți interesate, eficacitatea generală a programului ar fi putut fi și mai sporită dacă programul ar fi instituit, încă de la început, o strategie de sus în jos[10]. Totuși, o astfel de strategie ar trebui să fie limitată la domeniul de aplicare al programului IDABC ca atare. Diversele sectoare politice care pun în aplicare PCI acționează în cadrul propriilor domenii de competență și strategii.

Mai mult decât atât, s-a constatat că rezultatul și aplicarea acțiunilor nu sunt raportate în mod sistematic diverselor părți interesate.

5.4. Utilitate

Evaluatorii au constatat că programul răspunde nevoilor administrațiilor publice din UE și că nici un alt program nu satisface nevoia de a dezvolta instrumente comune de interoperabilitate pentru servicii transfrontaliere de guvernare electronică. Membrii comitetului de gestionare IDABC au remarcat că programul poate fi o forță motrice în domeniul guvernării electronice, chiar și la nivel național. Evaluatorii au constatat că IDABC a răspuns nevoilor întreprinderilor și cetățenilor într-un mod mai indirect, în principal pentru că, în conformitate cu principiul subsidiarității, serviciile relevante trebuie furnizate de statele membre.

Comisia Europeană a instituit mecanisme de interacțiune între părțile interesate, inclusiv întâlniri, ateliere, forumuri și bloguri, dar evaluatorii au constatat că ar mai putea fi îmbunătățită înțelegerea solicitărilor și nevoilor părților interesate.

5.5. Sustenabilitate

În vreme ce sustenabilitatea financiară și operaționala pe termen lung a PCI este garantată într-un context sectorial fondat pe temeiuri juridice sectoriale specifice, sustenabilitatea măsurilor orizontale IDABC poate fi asigurată în prezent doar prin intermediul unui program comunitar. Deciziile privind asigurarea sustenabilității depind de utilizarea și utilitatea efective ale unei măsuri. Așadar, acesta este un element esențial de care trebuie să se țină cont în cadrul implementării unui program de continuare.

În plus, conform concluziilor evaluării, distribuirea corectă a resurselor disponibile între dezvoltarea unor noi aplicații și întreținerea aplicațiilor existente este un aspect important pentru statele membre și trebuie, de asemenea, luat în considerarea în contextului unui program de continuare.

5.6. Coerență

Coerența externă a programului în raport cu alte activități comunitare în domeniul guvernării electronice este din ce în ce mai bine asigurată. Colaborarea dintre programul IDABC și Programul de sprijin pentru politica TIC din Programul-cadru pentru inovație și competitivitate (CIP ICT PSP)[11] s-a îmbunătățit după momentul evaluării intermediare. Totuși, multe părți interesate nu sunt încă suficient de familiarizate cu sinergiile și complementaritățile dintre diversele programe și acțiuni.

În ceea ce privește coerența internă, integrarea transsectorială a măsurilor orizontale este considerată adecvată, în vreme ce coerența dintre PCI și HM ar putea fi îmbunătățită. Pe de altă parte, HM sunt utilizate pe scară largă în afara PCI în domeniul de aplicare mai amplu al programului IDABC.

5.7. Stadiul actual al progreselor înregistrate de acțiunile finanțate de programul IDABC

În conformitate cu cea de-a cincea revizuire a programului de lucru, IDABC a sprijinit 54 de acțiuni, 22 PCI și 32 HM, totalizând aproximativ 110 milioane EUR (aproximativ 20 milioane EUR pentru PCI și aproximativ 90 milioane EUR pentru HM).

Concluzia evaluării este că acțiunile au fost dezvoltate și puse în aplicare fără dificultăți și nu au apărut probleme majore până în prezent. Totuși, s-a constatat o ușoară întârziere față de calendar a aplicării unora dintre acțiuni. În cazul anumitor măsuri orizontale, întârzierile pot fi explicate în parte prin circumstanțele menționate la punctul 5.2.

La momentul finalizării raportului de evaluare, cele mai multe dintre acțiunile IDABC erau încă în curs de desfășurare și, prin urmare, utilizarea lor nu a putut fi evaluată pe deplin. Evaluatorii au găsit dovezi clare conform cărora acțiunile deja puse în aplicare au fost utilizate la scară largă și au documentat încrederea părților interesate că acțiunile în curs vor fi utilizate după implementarea lor.

5.8. Coordonarea cu statele membre și implicarea acestora

Statele membre au importantul rol de a conducere programul și de a oferi sugestii privind orientările viitoare. Reprezentarea administrațiilor publice naționale în comitetul de gestionare a programului IDABC și în cadrul numeroaselor grupuri de experți face ca programul să fie și un forum pentru coordonarea politicilor naționale de guvernare electronică. Totuși, alinierea strategică dintre prioritățile naționale și cele europene nu este întotdeauna optimă, deoarece interoperabilitatea transfrontalieră nu este, deocamdată, o prioritate principală în mai multe state membre.

În cadrul evaluării s-a constatat că, la nivelul gestionării programului operațional, în ultimii ani statele membre au prezentat numeroase sugestii privind orientările viitoare ale programului, iar aceste sugestii au fost adoptate atât cât a fost posibil, chiar dacă numărul acțiunilor inițiate direct de statele membre este limitat. Pe de altă parte, statele membre au considerat că ar putea fi îmbunătățit modul în care circulă între Comisie și statele membre informațiile privind programul de lucru în curs și acțiunile individuale.

6. Concluzii și RECOMANDăRI

Concluzia generală a evaluării este că programul este aliniat priorităților politicii de guvernare electronică ale Comisiei Europene, joacă un rol unic între instrumentele europene menite a stimula integrarea Europei cu ajutorul administrațiilor publice interoperabile și se află pe calea cea bună în privința punerii în aplicare a acțiunilor.

Eforturile menite a spori eficiența și eficacitatea programului, unele dintre acestea fiind deja în desfășurare, ar trebui să se concentreze asupra următoarelor elemente:

- Mediul strategic în care ar trebui să funcționeze programul[12]

- Instrumentele de comunicare ale părților interesate[13]

- Dezvoltarea unor metode de monitorizare[14]

În plus, în privința programelor următoare, conform recomandării rezultate în urma evaluării, cadrele contractuale adecvate trebuie instituite în timp util pentru a evita riscul începerii cu întârziere a acțiunilor[15].

6.1. Mediul strategic în care ar trebui să funcționeze programul

Evaluarea sugerează creșterea vizibilității programului pentru a spori importanța sa politică și pentru a ridica nivelul de sensibilizare la nivel național[16].

În contextul propunerii pentru programul de continuare a IDABC, ISA[17], Comisia a sugerat statelor membre să numească membri ai comitetului de gestionare la nivelul responsabilului-șef cu informațiile la nivel național. Acest lucru este în conformitate cu evaluarea, care propune consolidarea comitetului de gestionare IDABC prin asigurarea unui angajament la nivel mai ridicat al conducerii politice și organizaționale superioare.

În cooperare cu statele membre, Comisia dezvoltă o Strategie de interoperabilitate europeană (EIS) care va sta la baza programului ISA. Pe lângă EIS, programul ISA se va baza pe Cadrul de interoperabilitate european (EIF), aflat în curs de finalizare. Acest lucru este în conformitate cu evaluarea, care recomandă Comisiei să elaboreze un cadru strategic bazat pe analizarea problemelor legate de interoperabilitate și de schimbul de date în Europa, incluzând o analiză privind părțile interesate și o viziune asupra țintelor și obiectivelor și o definire strategică a acestora[18].

Prioritățile stabilite în EIS vor fi transpuse în acțiuni concrete care vor sta la baza desfășurării programului de lucru ISA, acoperind întreaga durată a programului (șase ani). În acest program de lucru, alocarea resurselor către diversele priorități, inclusiv spre activitățile de dezvoltare și operaționale, va fi specificată și stabilită în strânsă cooperare cu statele membre[19].

6.2. Instrumentele de comunicare ale părților interesate

Evaluarea evidențiază importanța instituirii unor mecanisme adecvate de comunicare și consultare în vederea interacțiunii cu părțile interesate, mai ales cu sectoarele politice și statele membre, dar și cu industria TIC. Aceste mecanisme ar putea fi utilizate, de exemplu, pentru discutarea cu statele membre a sustenabilității diverselor acțiuni[20].

Comisia va continua și intensifica eforturile de comunicare depuse de programul IDABC în viitorul program ISA. În funcție de prioritățile și activitățile programului, va fi dezvoltată o strategie de comunicare care va viza diversele părți interesate[21], precum diversele niveluri ale administrațiilor, industria, organizațiile de standardizare și comunitățile de tip „open source”. Comisia va implica aceste părți interesate în activitățile programului ISA în funcție de problemele aflate în discuție, utilizând cele mai adecvate mecanisme de comunicare și consultare. În acest scop, Comisia va organiza întâlniri, ateliere și conferințe și va continua activitățile de conștientizare. De asemenea, Comisia va utiliza platformele online, care permit construirea unor comunități vaste și oferă foruri pentru discuții cu și între părțile interesate. Comisia va continua și, dacă este necesar, va consolida utilizarea consultărilor publice pentru a garanta implicarea amplă și cuprinzătoare a grupurilor relevante de părți interesate[22].

6.3. Dezvoltarea unor metode de monitorizare

În propunerea ISA[23], Comisia a definit indicatori pentru obiectivele generale și specifice și pentru rezultatele așteptate ale programului ISA. Pentru Comisie, indicatorii vor constitui valorile de referință pentru măsurarea performanței viitorului program ISA. Acest lucru respectă recomandarea din evaluare conform căreia Comisia ar trebui să creeze un instrument pentru monitorizarea programului, bazat pe țintele și obiectivele strategice ale acțiunilor pe care le finanțează[24].

Pentru monitorizarea acțiunilor individuale, Comisia prevede în viitorul program ISA ca fazele și etapele unei acțiuni să fie aliniate cu metodologia internă a Comisiei utilizată pentru gestionarea proiectelor TIC. Această metodologie va facilita monitorizarea și măsurarea continue ale proiectelor ISA și va facilita informarea regulată a părților interesate privind stadiul acțiunilor în desfășurare, de exemplu pe baza indicatorilor de performanță identificați la începutul acțiunilor. Practica raportării online utilizată în prezent în cadrul programului IDABC va fi continuată și consolidată prin instituirea unei soluții pentru monitorizarea continuă. Aceste activități respectă recomandarea din evaluare conform căreia părțile interesate ar trebui să fie informate regulat privind stadiul acțiunilor în curs de desfășurare[25], inclusiv privind aspectele legate de sustenabilitate[26]. În sfârșit, acțiunile vor fi puse în aplicare în continuare pe baza normelor privind achizițiile publice, în contextul cărora Comisia se va strădui să asigure instituirea cadrelor contractuale necesare în timp util pentru lansarea programului ISA[27].

Pentru evaluarea programului viitor și a acțiunilor sale, Comisia va continua să folosească propriul său proces și propriile sale metode de evaluare consacrate și testate.

7. Concluzii

Câteva concluzii și recomandări din cadrul evaluării sprijină în mod clar direcțiile adoptate de Comisie pentru programul ISA.

Această afirmație se referă mai ales la recomandările privind nivelul mai ridicat de angajament din partea reprezentanților statelor membre în gestionarea programului și la cele privind elaborarea unui cadru strategic, acestea fiind pe deplin integrate în propunerea Comisiei pentru programul ISA.

În privința altor recomandări, precum definirea unei strategii pentru gestionarea părților interesate și comunicarea cu acestea și instituirea unui sistem de monitorizare, Comisia consideră că sunt condiții prealabile indispensabile pentru punerea în aplicare cu succes a programului ISA.

În cadrul aplicării programului ISA și în cadrul acțiunilor care încă urmează a fi implementate în perioada rămasă din programul IDABC, în măsura posibilului, având în vedere calendarul actual, Comisia va ține cont de toate recomandările.

[1] Decizia 2004/387/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 aprilie 2004 privind furnizarea interoperabilă de servicii pan-europene de guvernare electronică administrațiilor publice, întreprinderilor și cetățenilor (IDABC), JO L 144, 30.4.2004 (a se vedea JO L 181, 18.5.2004, p. 25. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2004/l_181/l_18120040518en00250035.pdf)

[2] Deloitte Consulting

[3] http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/index_en.htm.

[4] Propunerea Comisiei de Decizie a Parlamentului European și a Consiliului privind soluțiile de interoperabilitate pentru administrațiile publice europene (ISA), COM(2008)583.

[5] C/2008/1881, a se vedea http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5101

[6] http://ec.europa.eu/information_society/activities/egovernment/conferenceshttp://archive.cabinetoffice.gov.uk/egov2005conference/http://www.egov2007.gov.pt/

[7] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52006DC0173:EN:NOT

[8] Pe lângă concurență, educație și formare profesională, mediu și piață internă.

[9] Acesta este unul dintre principalele motive pentru care Comisia a propus concentrarea programului de continuare doar asupra acțiunilor orizontale.

[10] În primăvara anului 2008, în a cincea revizuire a programului de lucru al IDABC, a fost inclusă activitatea de dezvoltare a unei Strategii europene de interoperabilitate.

[11] http://ec.europa.eu/information_society/activities/ict_psp/index_en.htm

[12] Recomandările 1, 2, 3

[13] Recomandările 4, 5, 10, 11 și aspecte ale recomandărilor 1 și 8

[14] Recomandările 6, 7, 8

[15] Recomandarea 9

[16] Recomandarea 1

[17] Propunerea de Decizie a Parlamentului European și a Consiliului privind soluțiile de interoperabilitate pentru administrațiile publice europene (ISA), COM(2008)583

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52008PC0583:EN:NOT

[18] Recomandarea 2

[19] Recomandarea 3

[20] Recomandarea 8

[21] Recomandarea 4

[22] Cele de mai sus țin cont de recomandările 1, 5, 10 și 11

[23] Anexa la COM(2008)583

[24] Recomandarea 6

[25] Recomandarea 7

[26] Recomandarea 8

[27] Recomandarea 9