RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 177/51

Avizul Comitetului Economic și Social European privind Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și Consiliu – Punerea în aplicare a Agendei europene privind securitatea: planul de acțiune al UE împotriva traficului și utilizării ilegale de arme de foc și explozivi

[COM(2015) 624 final]

și

Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind combaterea terorismului și de înlocuire a Deciziei-cadru 2002/475/JAI a Consiliului privind combaterea terorismului

[COM(2015) 625 final – 2015/0281 (COD)]

(2016/C 177/09)

Raportor:

domnul Cristian PÎRVULESCU

La 22 decembrie 2015, în conformitate cu articolul 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Comisia Europeană a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și Consiliu – Punerea în aplicare a Agendei europene privind securitatea: planul de acțiune al UE împotriva traficului și utilizării ilegale de arme de foc și explozivi

[COM(2015) 624 final]

și

Propunerea de Directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind combaterea terorismului și de înlocuire a Deciziei-cadru 2002/475/JAI a Consiliului privind combaterea terorismului

[COM(2015) 625 final – 2015/0281(COD)].

Secțiunea pentru ocuparea forței de muncă, afaceri sociale și cetățeni, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 24 februarie 2016.

În cea de a 515-a sesiune plenară, care a avut loc la 16 și 17 martie 2016 (ședința din 17 martie), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 145 de voturi pentru și 3 abțineri.

1. Concluzii și recomandări

1.1. Comitetul încurajează punerea în comun de către statele membre a resurselor atât pentru combaterea traficului de arme și muniții cât și a terorismului. Multiplicarea măsurilor de protecție de la nivel european și național poate însă avea un efect cumulativ și un impact general negativ asupra drepturilor fundamentale. Afectarea acestora va condamna Uniunea să eșueze în misiunea sa fundamentală.

1.2. Comitetul Economic și Social European consideră că propunerea de directivă și Comunicarea sunt necesare pentru a construi o Europă mai sigură pentru toți cei care trăiesc pe teritoriul său, în măsura în care lupta împotriva terorismului este o competență partajată între statele membre și Uniune. Aceasta deschide dezbaterea cu privire la posibilele măsuri obligatorii pe care directiva ar putea încerca să le impună statelor. Este responsabilitatea statelor membre de a face tot ce este posibil pentru a preveni și combate toate formele de criminalitate organizată și în special terorismul, oricare are fi mobilul acestora. Este, de asemenea, responsabilitatea instituțiilor UE să contribuie la coordonarea și armonizarea eforturilor necesare pentru limitarea răspândirii acestui tip de infracțiune violentă.

1.3. CESE subliniază cu insistență și solicită respectarea de către toate autoritățile și tribunalele statului a principiului proporționalității, inerent oricărui stat de drept. Pentru a evita interpretările eronate sau utilizarea abuzivă a măsurilor de protecție necesare, CESE stabilește, în conformitate cu Rezoluția 1566 a Consiliului de Securitate al ONU, că acuzația de terorism poate fi adusă numai în cazul în care obiectivul amenințărilor sau al acțiunilor comise cu intenția de a cauza moartea sau de a provoca leziuni corporale grave, de a lua ostatici, de a aduce prejudicii grave infrastructurii, constă în a induce o stare de teroare, a intimida o populație sau a pune sub presiune un guvern.

1.4. Aceste modificări legislative se înscriu într-un efort mai larg, dificil în condițiile politice internaționale actuale, de a face față unui tip de amenințare care, prin natura sa, țintește bazele sistemelor democratice europene. Răspândirea fricii, divizarea opiniei publice, încurajarea stereotipurilor despre anumite grupuri de persoane, fragilizarea echilibrului dintre puterile publice și întărirea instituțiilor de forță în detrimentul celor democratic-reprezentative sunt efectele scontate ale acțiunilor teroriste, care trebuie combătute cu determinare și viziune. Comitetul consideră că, în Europa, putem trăi atât în siguranță, cât și liberi.

1.5. Comitetul consideră că este periculos pentru orice democrație să introducă în legislație infracțiuni făcute prin anticipare (incriminarea unor infracțiuni sau delicte care nu s-au comis încă). Textul de la litera (i) a articolului 3 alineatul (2) din propunere trebuie să fie eliminat, astfel încât justiția și securitatea să nu se confunde. În mod similar, articolul 15 din directiva propusă nu garantează libertățile publice și nici prezumția de nevinovăție. În plus, Comitetul este preocupat de problema dovedirii intenției și consideră că toate cazurile enumerate la articolele 5-13 trebuie prezentate în fața judecătorilor, pentru confirmarea acuzațiilor.

1.6. Comitetul consideră că dezvoltarea instrumentelor de prevenire a radicalizării, ca parte a unui program mai larg, care privește cauzele sociale, economice, culturale, religioase și politice ale răspândirii amenințărilor de acest tip sunt bine-venite și trebuie coordonate cu activitățile care privesc combaterea și pedepsirea terorismului. Cu toate acestea, radicalizarea nu presupune și predispoziția sau apelul la violență. Politicile și programele de prevenire trebuie să țintească indivizii și grupurile cele mai predispuse la a folosi violența în scop terorist. Rolul societății civile este fundamental în tratarea condițiilor care favorizează radicalizarea și predispoziția la folosirea violenței.

1.7. Pe lângă clarificarea legislației și îmbunătățirea cooperării statelor membre în domeniile de mai sus, este nevoie de coordonarea politicii externe europene ce vizează Orientul Mijlociu și Nordul Africii, regiune care a trecut recent prin transformări majore, multe dintre ele violente și care, în unele cazuri, au dus la instabilitate și conflict. Amenințarea teroristă a devenit în ultimii ani atât de serioasă din cauza unor zone de conflict active, care oferă un punct focal de interes, inspirație și instruire pentru un număr mare de cetățeni europeni. Existența unor conflicte prelungite în zonă, chiar în formă înghețată, determină de asemenea mobilizarea unor grupuri și indivizi pentru a organiza acțiuni teroriste. Comitetul consideră prioritară angajarea mai clară în eforturile de stabilizare, dezvoltare și democratizare în această zonă. O prioritate trebuie să fie combaterea sărăciei, corupției, și excluderii politice și sociale.

1.8. Comitetul consideră că limitarea drastică a accesului la arme de foc, muniție și explozibili trebuie să fie o prioritate a statelor membre și a instituțiilor europene. Atentatele recente din Europa au arătat că arme de foc periculoase sunt procurate de persoane angrenate în activități teroriste de pe piața neagră, acolo unde există o ofertă foarte diversă. Conectarea grupurilor teroriste la cele de crimă organizată este un risc major pentru siguranța cetățenilor europeni și nu numai.

1.9. Comitetul susține clarificarea unor aspecte din legislație privitoare la victimele terorismului. Victimele terorismului trebuie asistate cu rapiditate și eficiență, atât imediat după incidente, cât și pe termen mediu și lung. De asemenea, este nevoie să se înțeleagă mai bine efectele sociale, economice și psihologice ale atentatelor teroriste asupra comunităților, indivizilor și sectoarelor de activitate economică. Comitetul încurajează Comisia Europeană să cerceteze aceste aspecte și, pe baza rezultatelor, să propună măsurile necesare. Atentatele recente pot afecta industrii precum turismul și transportul, iar instituțiile europene și naționale au responsabilitatea de a dezvolta programe de sprijin. Comitetul atrage atenția asupra faptului că prevenirea și combaterea terorismului implică costuri, iar Uniunea Europeană trebuie să ia în considerare susținerea financiară a eforturilor naționale în această direcție.

2. Contextul actual: concilierea nevoii de mai multă securitate cu drepturile fundamentale

2.1. Așa cum a afirmat în avizele sale privind Programul de la Haga, Programul de la Stockholm și comunicarea „O Europă deschisă și sigură”, CESE crede că baza și punctul de pornire pentru politicile privind libertatea, securitatea și justiția trebuie să fie protecția fără sincope și discriminări a drepturilor fundamentale garantate prin Convenția Europeană a Drepturilor Omului și Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene (1).

2.2. În ceea ce privește combaterea terorismului, CESE consideră firească, în actualul context internațional, revizuirea cadrului juridic în vigoare pentru a trata ca infracțiuni actele asociate activităților teroriste. Comitetul ia act de faptul că în proiectul de directivă, în secțiunea care discută drepturile fundamentale (capitolul 3 al memorandului explicativ), se prevede excluderea oricărei forme de arbitrariu și, precum a făcut-o și în alte avize privind acest subiect, atrage atenția asupra priorității ce trebuie acordată drepturilor fundamentale și nevoii de a menține un climat democratic solid și funcțional în fața acestei amenințări (2).

2.3. Comitetul atrage atenția asupra importanței menținerii spațiului Schengen, ca materializare a principiilor cuprinse în Tratat. Comitetul încurajează statele membre să nu apeleze la formule de limitare a circulației în interiorul Uniunii.

2.4. Conștient fiind de gravele provocări ale contextului geopolitic actual, Comitetul constată că definițiile existente în propunerea de directivă nu sunt suficient de clare astfel încât să garanteze aplicarea drepturilor cetățenești recunoscute de Carta drepturilor fundamentale înscrise în tratat. Comitetul observă că posibilitatea de interpretare a termenilor este prea mare și, în circumstanțele actuale, nu este asigurată de judecători, ci de parchete și de forțele de ordine. De asemenea, Comitetul atrage atenția asupra posibilei tentații de a deplasa măsurile de excepție spre dreptul comun, atât la nivel național, cât și la nivel european, așa cum ar putea sugera propunerea de directivă într-un domeniu de competențe partajate.

2.5. CESE salută punerea în aplicare a interoperabilității sistemelor de informare digitale, în măsura în care acestea sunt concepute pentru a contribui la reținerea teroriștilor. În acest sens, Comitetul consideră că Sistemul de Informații Schengen SIS este un pilon important al aparatului de informații al Uniunii și recomandă factorilor de decizie să facă toate eforturile pentru a se asigura că toate statele membre sunt părți ale dispozitivului.

3. Observații generale și specifice

3.1. Planul de acțiune al UE împotriva traficului și utilizării ilegale de arme de foc și explozivi

3.1.1. Observații generale

3.1.1.1. Comitetul consideră că propunerile cuprinse în Comunicare sunt binevenite. Cooperarea instituțională dintre statele membre trebuie serios îmbunătățită, atât în ceea ce privește schimbul de informații, cât și unificarea bazelor de date existente. O mențiune specială ar merita programele de instruire pentru personalul autorităților naționale, care până acum nu au fost o prioritate.

3.1.1.2. Comitetul consideră că interoperabilitatea bazelor de date și respectiv încurajarea autorităților naționale pentru strângerea datelor sunt elemente-cheie ale unei analize corecte a controlului utilizării armelor de foc și explozibililor.

3.1.1.3. Comitetul salută atenția acordată perturbării aprovizionării ilegale cu arme de foc pe internet („deschis” și „darkweb”), precum și a riscurilor reprezentate de avansul noilor tehnologii, precum printarea tridimensională.

3.1.1.4. Deși sunt necesare eforturi suplimentare atât în ceea ce privește utilizarea tehnologiei de detecție, cât și uniformizarea utilizării acesteia, Comitetul atrage atenția asupra riscului de a crea o „piață” a acestei tehnologii. Dacă agenții economici vor dori să vândă această tehnologie, ar putea exagera potențialele riscuri de securitate și deci ar putea răspândi teama în rândul cetățenilor. De asemenea, Comitetul nu încurajează generalizarea tehnologiei de detecție, ci folosirea ei selectivă, în funcție de nevoi și riscuri.

3.1.1.5. CESE încurajează Comisia Europeană să sprijine cooperarea strânsă dintre Europol, INTERPOL, principalii actori iTRACE și alte organisme relevante, cum ar fi autoritățile vamale și autoritățile însărcinate cu eliberarea licențelor de import și export de arme de foc, pentru a optimiza cooperarea operațională, trasabilitatea și prevenirea deturnării armelor de foc către piața ilegală.

3.1.1.6. CESE salută intenția de consolidare a activităților operaționale și de extindere a domeniului de aplicare al planului de acțiune UE-Europa de Sud-Est, precum și cea de consolidare a cooperării cu țările din Orientul Mijlociu și din Africa de Nord (MENA). Și în acest domeniu, cooperarea cu țările terțe este foarte importantă.

3.1.1.7. Comitetul atrage atenția asupra faptului că, în cele mai multe dintre aceste țări, există probleme de natură instituțională, în special în ce privește integritatea forțelor polițienești. Pe lângă cooperarea în domeniul propriu-zis al armelor de foc, Uniunea Europeană trebuie să încurajeze și să susțină reformele instituționale din țările respective.

3.2. Directiva privind combaterea terorismului

3.2.1. Observații generale

3.2.1.1. Comitetul consideră că legile și procedurile instituționale trebuie să se adapteze permanent în raport cu fenomenele și riscurile de securitate. Evenimentele recente au arătat că fenomenul terorist se internaționalizează, atât datorită infrastructurii de comunicații, cât și existenței unor conflicte în Orientul Mijlociu și Nordul Africii.

3.2.1.2. Finanțarea, instruirea, instigarea, călătoria în scopul participării la acțiuni organizate de grupuri teroriste sunt toate fapte corelative la actele teroriste propriu-zise. Comitetul recomandă instituțiilor UE și statelor membre să practice principiul proporționalității, iar criminalizarea și combaterea acestor acțiuni să reflecte atât gravitatea acțiunilor, cât și intenția.

3.2.1.3. Este de asemenea bine-venită criminalizarea acțiunilor ce țin de încurajare și coordonarea faptelor teroriste, de cele mai multe ori realizate de persoane care nu se expun, ci acționează prin intermediul altora.

3.2.1.4. În același timp, Comitetul își exprimă îngrijorarea față de capacitățile și disponibilitatea variabilă a statelor membre de a proteja drepturile fundamentale și a se asigura că practica respectă prevederile constituționale și ale tratatelor internaționale. Instituirea stării de urgență în Franța în urma atentatelor teroriste de la sfârșitul anului trecut a permis statului francez să întreprindă acțiuni ce au fost chestionate de către organizațiile societății civile din perspectiva drepturilor fundamentale (3). Comitetul încurajează autoritățile naționale să își exercite atribuțiile într-un mod proporțional și eficient și să evite acțiuni care produc efecte contrare celor vizate. Prevenirea și combaterea terorismului se pot face numai cu respectarea statului de drept, a drepturilor fundamentale și a tratatelor internaționale. Comitetul consideră că este necesară o formă de monitorizare continuă a acțiunilor statelor membre legate de terorism. În acest scop, invită Comisia Europeană să ia în considerare instituirea unor proceduri prin care eventualele derapaje să fie identificate și corectate. O posibilitate ar fi utilizarea mecanismului de verificare a respectării statului de drept (pus în aplicare de Comisia Europeană), care permite identificarea abaterilor și prevede proceduri de corectare a acestora.

3.2.1.5. Pentru a asigura coordonarea eficientă a eforturilor de prevenire, combatere a terorismului și tratare a efectelor acestuia, precum și pentru a asigura o practică uniformă inclusiv din perspectiva respectării drepturilor fundamentale, Comitetul invită Comisia și celelalte instituții europene să ia în considerare crearea unei agenții europene de combatere a terorismului.

3.2.2. Observații specifice

3.2.2.1. În ceea ce privește definiția infracțiunilor teroriste (titlul II, articolul 3, există pericolul unei definiții mult prea extinse a terorismului și a acțiunilor legate de acesta.

3.2.2.2. De exemplu, la articolul 3 punctul 2 litera (d) se menționează că faptul de a cauza distrugeri masive (…) unei infrastructuri, inclusiv unui sistem informatic, este pasibil de a fi considerat terorism. Este neclar dacă o acțiune informatică de tip hacking poate fi considerată un act terorist. Sunt cazuri în care acțiuni de acest tip vizează punerea în circulație a unor documente de interes public și chiar dacă extragerea și publicarea acestora este criminalizată, nu se află totuși sub umbrela definiției tipice a terorismului.

3.2.2.3. La articolul 3 punctul 2 litera (i), se menționează că „amenințarea de a înfăptui” o acțiune teroristă echivalează cu a înfăptui una. Acest alineat este foarte problematic, mai ales dacă principiul proporționalității nu este respectat. O amenințare nu poate fi același lucru cu o faptă, pentru că indică o potențialitate și nu o acțiune concretă. Comitetul propune eliminarea textului de la litera (i) a articolului 3 alineatul (2) din directiva propusă.

3.2.2.4. În ceea ce privește „instigarea publică la comiterea de infracțiuni teroriste” (titlul III, articolul 5, definiția infracțiunii este neclară. În condițiile în care există libertatea presei și a cuvântului, este neclar în ce condiții divulgarea publică a unui atentat terorist nu mai este o simplă informație și devine instigare. De asemenea, odată cu dezvoltarea platformelor de rețele de socializare, în care fiecare utilizator este și autor de conținut, este foarte dificil să urmărești și să identifici corect ceea ce este informare și, respectiv, instigare.

3.2.2.5. În ceea ce privește criminalizarea deplasării în străinătate în scopuri teroriste (titlul III, articolul 9, există neclarități serioase în privința definirii „scopurilor teroriste”. Dacă situația este clară în cazul în care se organizează un atentat sau se participă la activități de instruire, nu mai este deloc clar în cazul în care persoana participă la o insurgență, rebeliune armată sau la un război civil, cum este cazul în Siria sau Libia. Participarea la un război cvasi convențional este considerată a avea un scop terorist (4)? Mai pot exista cazuri de combatanți europeni care luptă alături de grupuri insurgente care sunt calificate drept teroriste de către guvernele naționale pe al cărui teritoriu acționează sau de către guverne terțe.

3.2.2.6. Legat de acest lucru, există dificultăți în a determina natura „teroristă” a unui grup. Aceste dificultăți sunt de ordin analitic dar și instituțional. Uniunea Europeană utilizează un sistem propriu de listare și eliminare a organizațiilor calificate ca teroriste, în special cele de pe lista „autonomă” operată separat față de lista ONU (5). Există posibilitatea ca practica națională și, respectiv, definirea caracterului terorist să fie diferită de cea europeană. În acest caz, este necesară coordonarea dintre statele membre, instituțiile UE și în special cele care au atribuții în acest sens (de exemplu, Europol).

3.2.2.7. În ceea ce privește articolele 12-14, nu este clar de ce este necesară criminalizarea separată a acestor fapte în raport cu criminalizarea curentă din codurile penale existente în statele membre. Se poate însă identifica finalitatea teroristă a respectivelor infracțiuni ca fiind un fapt agravant, care – respectând principiul proporționalității – să cântărească mai mult în stabilirea unei pedepse.

3.2.2.8. În privința legăturii cu infracțiunile teroriste (articolul 15), mențiunea că, „pentru ca o infracțiune menționată la articolul 4 și titlul III să fie pasibilă de pedeapsă, nu este nevoie ca o infracțiune teroristă să fie comisă efectiv”, ridică probleme. Cum se stabilește finalitatea teroristă, adică dacă o faptă anume este parte a unui șir care duce la un act efectiv și nu acțiuni izolate? Acest lucru poate avea un impact negativ asupra drepturilor fundamentale.

3.2.2.9. Comitetul se îndoiește de pertinența propunerii cuprinse în articolul 17 privind sancțiunile împotriva unei persoane fizice, în care se solicită statelor membre sancțiuni penale „susceptibile de a duce la extrădare”.

3.2.2.10. Propunerea se referă la o perioadă de 12 luni pentru a transpune directiva. Pentru a grăbi aplicarea acesteia, Comitetul încurajează statele membre să scurteze cât se poate de mult această perioadă.

Bruxelles, 17 martie 2016. Președintele Comitetului Economic și Social European Georges DASSIS

(1) JO C 451, 16.12.2014, p. 96.

(2) JO C 218, 23.7.2011, p. 91.

(3) A se vedea raportul France: Abuses under State of Emergency. Halt Warrantless Search and House Arrest, Human Rights Watch (Franța: Abuzuri comise în contextul stării de urgență. Trebuie să înceteze perchezițiile administrative și arestul la domiciliu), HRW, 3 februarie 2016; cf. și raportul Devant l’urgence, que deviennent les principes de l Etat de droit? (Ce mai rămâne din statul de drept în situațiile de urgență?) (Dominique Guibert), Asociația Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului (AEDH).

(4) Un caz interesant este cel al combatanților europeni care luptă în Siria alături de milițiile kurde, opuse Daesh, formațiune care se află în centrul fenomenului terorist global de inspirație religioasă. Un cetățean neerlandez, fost militar în armata națională, este investigat de către autoritățile neerlandeze pentru acuzația de omor ca urmare a participării acestuia în luptele din Siria de partea forțelor kurde (YPG). După transpunerea în legislația neerlandeză a directivei, nu este clar dacă încadrarea juridică a faptelor similare va fi schimbată.

(5) EU Terrorist Listing. An Overview about Listing and Delisting Procedures (Stabilirea listelor în materie de terorism în UE: Prezentare generală a procedurilor de înscriere și de scoatere de pe listă), Martin Wahlisch, Berghof Peace Support, 2010.