Raportul special Asistența financiară 
acordată țărilor aflate în 
dificultateRO 2015  nr. 18
CURTEA DE
CONTURI
EUROPEANĂ

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).
Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2015
Print ISBN 978-92-872-3204-5 ISSN 1831-0966 doi:10.2865/541157 QJ-AB-15-016-RO-C
PDF ISBN 978-92-872-3166-6 ISSN 1977-5806 doi:10.2865/404272 QJ-AB-15-016-RO-N
EPUB ISBN 978-92-872-3174-1 ISSN 1977-5806 doi:10.2865/550082 QJ-AB-15-016-RO-E
© Uniunea Europeană, 2015
Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.
Printed in Luxembourg
Asistența financiară 
acordată țărilor aflate în 
dificultate
[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea 
paragraf TFUE]Raportul specialRO 2015  nr. 18
02
 Echipa de audit
Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele unor audituri de conformitate sau ale unor audi -
turi ale performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea 
selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente 
la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și intere -
sul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.
Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit IV – condusă de domnul Milan Martin Cvikl, membru al 
Curții de Conturi Europene –, cameră specializată în auditul veniturilor, al politicii în domeniul cercetării și al politicilor 
interne, precum și în auditul instituțiilor și organelor Uniunii Europene. Auditul a fost condus de domnul Baudilio Tomé 
Muguruza, membru al Curții de Conturi Europene, beneficiind de sprijinul unei echipe formate din Daniel Costa de 
Magalhães, șeful cabinetului domnului Tomé Muguruza, și Ignacio García de Parad, atașat în cadrul cabinetului; Zacharias 
Kolias, director; Josef Jindra, coordonatorul echipei; Giuseppe Diana, Marco Fians, Daniela Hristova, Didier Lebrun, Ioanna 
Metaxopoulou, Adrian Savin, Kristian Sniter, auditori.
De la stânga la dreapta:  D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana,  
B. Tomé Muguruza, A. Savin, D. Hristova, Z. Kolias, M. Fians, D. Costa de Magalhães.
03
 Cuprins
Puncte
 Acronime
I-XIX  Sinteză
1-26  Introducere
1-7 Criza datoriilor suverane din statele membre ale UE
8-18  Elaborarea și punerea în aplicare
8-10  Elaborarea programelor
11-15  Condițiile
16-18  Punerea în aplicare
19-26  Resursele financiare
19-23  Finanțarea programelor
24-26  Împrumuturile de pe piețe
27-32  Abordarea auditului
33-47  Partea I – Comisia nu era pregătită pentru o criză de o asemenea amploare
33-44  Comisia a subestimat amploarea dezechilibrelor bugetare în perioada premergătoare crizei
35-40  Din estimările Comisiei, rezulta că bugetele publice sunt mai solide decât era cazul în realitate
41-44  Evaluările au subestimat riscurile bugetare potențiale
45-47  În consecință, Comisia nu era gata să gestioneze programele
04 Cuprins
4 8 -114  Partea II – Procesele prezentau în general deficiențe
50-96  Procesele desfășurate de Comisie nu includeau întotdeauna controale și contraponderi suficiente
52-54  În general, Comisia a dat dovadă de rigurozitate în obținerea informațiilor necesare în scopul monitorizării
55-70  Previziunile aferente programelor prevăd controale generale ale coerenței la nivelul concepției 
programelor, însă există numeroase rezerve care nu sunt verificate
71-75  Elementele programelor erau, în general, bine fundamentate, dar, uneori, lipseau evidențe importante
76-79  Comisia s-a îndepărtat uneori de deciziile Consiliului
80-92  Diferitele țări nu au fost tratate în același mod
93-96  Neajunsuri în gestionarea programelor cauzate de controale deficitare
97-107  Documentele aferente programelor s-au îmbunătățit de-a lungul timpului, dar prezentau încă 
neajunsuri
97-99  Îmbunătățiri ale calității documentelor aferente programelor
100-107  Deficiențe în monitorizarea respectării condițiilor și în raportare
108 -114  Cooperarea cu ceilalți parteneri a fost doar informală
115 -136  Partea III – Operațiunile de împrumut au satisfăcut nevoile de finanțare, chiar 
dacă, inițial, împrejurările au făcut dificilă conformarea cu cele mai bune practici 
în toate cazurile
117-122  Emisiunile de obligațiuni au fost subscrise în condiții avantajoase
117-118  Costul îndatorării era comparabil cu nivelurile obținute de emitenți similari
119 -122  Nivelurile prețurilor la emitere erau uneori mai ridicate decât se indica în orientările inițiale ale băncilor
123-136  Într-o primă fază, împrejurările au făcut dificilă conformarea cu cele mai bune practici în toate 
cazurile
137-178  Partea IV – Programele și-au atins obiectivele
138-143  Nu a fost necesară majorarea finanțării totale
138-141  Pachetele de finanțare s-au dovedit a fi suficiente, cu toate că erau „la limită” în cazul a două state membre
142-143  Anumite state membre au beneficiat de condiții financiare mai avantajoase decât cele preconizate în 
concepția inițială
05 Cuprins
144-154  Țintele de deficit actualizate au fost atinse în mare parte, dar nu întotdeauna în mod sustenabil
144-148  Cu unele excepții, țintele anuale revizuite de deficit au fost atinse
149-152  Toate țările și-au îmbunătățit situația bugetară, dar într-o măsură mai mare sau mai mică
153-154  Țările au recurs la măsuri cu caracter excepțional
155-164  Gradul de respectare a condițiilor a fost unul ridicat
155-158  În cele din urmă, statele membre au respectat condițiile în proporție de cel puțin 80 %
159-164  Programele au antrenat reforme, dar, în anumite cazuri, efectele dorite nu s-au materializat
165-178  În ce măsură au reușit țările în cauză să obțină o creștere a competitivității lor?
165-172  Au fost obținute câștiguri în materie de competitivitate, dar într-o măsură mai mare sau mai mică
173-174  Devalorizarea internă s-a realizat prin intermediul ajustării salariilor noilor angajați
175-178  Problema creditelor în valută a rămas o provocare
179-204  Concluzii și recomandări
179-180  Supravegherea în perioada anterioară crizei
181-192  Procesele de gestionare a programelor
193-194  Operațiunile de împrumut
195-204  Realizările programelor
 Anexa I — Motivele care au justificat solicitările de asistență
 Anexa II — Mecanismele de creditare pentru cele cinci țări
 Anexa III — Metodologia de audit
 Răspunsul Comisiei
06
 Acronime
BCE : Banca Centrală Europeană
CEF : Comitetul economic și financiar
Consiliul : Consiliul Uniunii Europene (acest termen este utilizat în textul raportului pentru a desemna orice 
organism decizional care reprezintă statele membre)
EMTN : Titluri în euro pe termen mediu ( Euro Medium-Term Notes )
EWG : Grupul de lucru pentru Eurogrup ( Eurogroup Working Group )
FESF : Fondul european de stabilitate financiară
MESF : Mecanismul european de stabilizare financiară
MI: Memorandum de înțelegere
SEC : Sistemul european de conturi ( European System of Accounts )
07
 Sinteză
I
În urmă cu șapte ani, Europa a cunoscut o criză 
financiară care s-a transformat într-o criză a datoriilor 
suverane. Criza datoriilor suverane a fost o consecință 
a mai multor factori, printre care se numără suprave -
gherea bancară slabă, politicile bugetare inadecvate 
și dificultățile întâmpinate de marile instituții financi -
are (la care se adaugă costurile de salvare a acestora 
suportate de către contribuabili). Criza a lovit statele 
membre ale UE în două valuri: primul a afectat țările 
din afara zonei euro între 2008 și 2009, iar cel de al 
doilea val s-a propagat chiar în interiorul zonei euro. 
În total, opt state membre ale UE au fost nevoite să 
solicite asistență macrofinanciară.
II
A fost însă această criză bine soluționată? Am analizat 
modul în care Comisia a gestionat asistența financiară 
acordată pentru cinci state membre (Ungaria, Letonia, 
România, Irlanda și Portugalia).
Anumite semnale de alarmă au trecut neobservate
III
Este important de reamintit faptul că un cadru orientat 
spre monitorizarea bugetelor statelor membre exista 
deja înainte de izbucnirea crizei. Responsabilitatea de 
a avertiza Consiliul cu privire la dezechilibrele buge -
tare aflate în creștere revenea Comisiei. Aceasta nu era 
pregătită pentru primele cereri de asistență financiară.IV
Potrivit constatărilor noastre, Comisia Europeană 
a estimat soliditatea bugetelor publice ale țărilor 
la un nivel mai bun decât era cazul în realitate. Un 
neajuns important al evaluărilor realizate de Comisie 
înainte de 2009 a fost lipsa de informații cu privire la 
acumularea de datorii contingente ale administrației 
publice, care, adesea, s-au materializat în datorii reale 
în timpul crizei. De asemenea, Comisia nu a acordat 
o atenție suficientă legăturii dintre marile fluxuri de 
capital străin, starea de sănătate a băncilor și, în ultimă 
instanță, finanțele publice.
V
Reformele aduse Pactului de stabilitate și de creștere 
în 2011, în 2013 și în 2014 au încercat să remedieze 
punctele slabe din perioada anterioară crizei prin 
introducerea unei supravegheri macroeconomice 
intensificate. Cu toate acestea, în 2008, Comisia s-a 
trezit nepregătită să gestioneze asistența financiară 
solicitată atunci când țările au început să prezinte 
cereri în acest sens.
Cum s-a răspuns provocării
Recuperarea unui start ratat
VI
Comisia a reușit să își asume noile sarcini de gestio -
nare a programelor, care au inclus discuții cu auto -
ritățile naționale, elaborarea previziunilor aferente 
programelor și a estimărilor referitoare la deficitul de 
finanțare, precum și identificarea reformelor nece -
sare. Având în vedere constrângerile de timp inițiale și 
experiența relevantă limitată, această etapă a fost un 
succes.
Sinteză 08
VII
Comisia a dat în general dovadă de rigurozitate în 
obținerea informațiilor necesare. Ea a mobilizat din ce 
în ce mai multă expertiză internă și a implicat o gamă 
largă de părți interesate în țările care au solicitat 
asistență.
Instrumente complexe
VIII
Elaborarea de previziuni macroeconomice și referi -
toare la deficit nu era o activitate nouă. Comisia a uti -
lizat pentru aceste previziuni un instrument existent și 
destul de greoi, bazat pe foi de calcul tabelar. Contro -
lul calității s-a limitat în principal la reconcilierea dife -
ritelor părți ale previziunilor, fără ca raționamentele de 
la baza ipotezelor să fie examinate de către conducere. 
Plauzibilitatea ipotezelor-cheie, cum ar fi multiplicato -
rii bugetari, a fost foarte dificil de estimat nu numai cu 
ocazia examinărilor ulterioare, ci și de către cadrele de 
conducere, în cursul elaborării efective a previziunilor.
Începuturi dificile
IX
Programele de asistență erau în general bine funda -
mentate, dacă se ține seama de politicile existente la 
nivelul UE și de cunoștințele economice de la momen -
tul respectiv. O deficiență comună identificată însă 
în procesul aplicat de Comisie a fost lipsa documen -
tației. Procesul nu permitea cu adevărat revenirea 
în timp pentru a evalua deciziile adoptate. Nu am 
fost în măsură să validăm unele informații esențiale 
care au fost înaintate Consiliului, cum ar fi estimările 
inițiale ale deficitului de finanțare în cazul anumitor 
programe.X
Acest fapt poate fi explicat parțial prin contextul crizei, 
prin constrângerile de timp inițiale și prin caracterul de 
noutate pe care îl prezenta, pentru Comisie, gestionarea 
programelor. Disponibilitatea evidențelor s-a îmbună -
tățit de-a lungul timpului, dar unele documente-cheie 
lipseau chiar și în cazul programelor celor mai recente.
XI
Condițiile prevăzute în memorandumurile de înțelegere 
au fost, în cea mai mare parte, justificate prin trimiteri 
specifice la decizia Consiliului. Totuși, aceste condiții nu 
erau întotdeauna axate în mod suficient pe condițiile 
de politică economică generală stabilite de Consiliu.
Abordări diferite
XII
Am identificat mai multe exemple de țări care nu au 
fost tratate în același mod, deși se aflau într-o situație 
comparabilă. Condițiile pentru acordarea asistenței 
au fost gestionate în mod diferit în cadrul fiecărui 
program. În cazul anumitor programe, condițiile 
erau în ansamblu mai puțin stricte, respectarea lor 
devenind astfel un exercițiu mai ușor. Atunci când au 
fost comparate țări cu deficiențe structurale similare, 
s-a constatat că reformele solicitate nu au fost întot -
deauna proporționale cu problemele întâmpinate sau 
că acestea au urmat traiectorii complet diferite. Țintele 
de deficit ale unora dintre țări, dar nu ale tuturor, au 
devenit mai permisive decât ceea ce părea să fie justi -
ficat de situația economică.
Control limitat al calității
XIII
Aceste deficiențe se explică și prin faptul că sarcinile 
de concepție și de monitorizare a programelor au fost 
în mare parte încredințate echipelor de program din 
cadrul Comisiei. Înainte de a ajunge la Consiliu sau la 
Comisie, documentele principale rezultate din activi -
tatea unei echipe făceau obiectul unei examinări, dar 
aceasta nu a fost suficientă din mai multe puncte de 
vedere. Calculele subiacente nu erau revăzute de per -
soane din afara echipelor, munca experților nu a fost 
analizată în mod riguros, iar procesul de examinare 
internă nu era bine documentat.
Sinteză 09
Aspecte care pot fi îmbunătățite
XIV
Ca un aspect îmbucurător, trebuie remarcat faptul că 
documentele aferente programelor, care constituie 
baza pentru deciziile luate de Consiliu sau de Comisie, 
s-au îmbunătățit semnificativ de la prima cerere de 
asistență financiară. Acest lucru se datorează alocării 
de personal suplimentar pentru gestionarea progra -
melor, experienței din ce în ce mai importante dobân -
dite și unei mai bune pregătiri. Cu toate acestea, chiar 
și cele mai recente documente aferente programelor 
nu conțineau toate informațiile esențiale.
XV
În scopul monitorizării, Comisia a utilizat ținte de 
deficit calculate pe baza contabilității de angajamente. 
Acest lucru asigură coerența cu procedura aplicabilă 
deficitelor excesive, dar înseamnă în același timp că, 
în cazul în care trebuie să fie luată o decizie privind 
continuarea programului, Comisia nu poate raporta cu 
exactitate dacă statul membru beneficiar a respectat 
sau nu ținta de deficit, deoarece deficitele calculate 
pe baza contabilității de angajamente pot fi observate 
numai după o anumită perioadă de timp. Modul de 
raportare cu privire la respectarea condițiilor impuse 
nu era sistematic. Pentru a vorbi de nerespectarea 
condițiilor, au fost utilizați numeroși termeni diferiți, 
lucru care a creat confuzie. În ceea ce privește anumite 
condiții, nu au fost raportate niciun fel de informații. 
În alte cazuri, unele condiții au fost raportate ca fiind 
îndeplinite, deși acest lucru nu era de fapt adevărat.
Programele și-au atins obiectivele
XVI
Țintele revizuite de deficit au fost în mare parte atinse, 
cu unele excepții. Pe măsură ce activitatea economică 
a scăzut în 2009, țările au înregistrat pierderi de veni -
turi care nu au putut fi compensate în întregime de 
noile măsuri privind veniturile. Reformele neutre din 
punct de vedere fiscal sau cele bazate pe o compen -
sare fiscală au generat costuri bugetare suplimentare 
pe termen scurt, iar unele țări au luat măsuri fiscale 
suplimentare pentru a compensa scăderea ponderii 
în PIB a veniturilor fiscale. Deficitele structurale s-au 
redus, însă în ritmuri diferite. O parte din ajustarea 
bugetară a avut loc prin mecanisme care nu aveau un caracter durabil. Țările au utilizat măsuri cu caracter 
excepțional pentru atingerea țintelor.
XVII
Statele membre au respectat majoritatea condițiilor 
stabilite în programele lor, dar cu unele întârzieri. 
În cea mai mare parte, acestea au apărut din motive 
aflate în afara controlului Comisiei. În anumite cazuri 
însă, Comisia a stabilit termene nerealist de scurte 
pentru reforme de amploare. O rată mare de res -
pectare a condițiilor nu înseamnă că toate condițiile 
importante au fost îndeplinite. Mai mult, am obser -
vat că statele membre au avut tendința de a amâna 
îndeplinirea condițiilor importante spre ultima parte 
a perioadei acoperite de programe.  
XVIII
Programele s-au bucurat de succes în ceea ce privește 
stimularea reformelor. Țările au continuat în cea mai 
mare parte cu reformele care au fost declanșate de 
condițiile din cadrul programelor. La momentul audi -
tului, existau puține situații de revocare a reformelor. 
Reformele revocate au fost compensate cu ajutorul 
unor reforme alternative, care, de multe ori, nu erau 
echivalente din punctul de vedere al impactului lor 
potențial.
XIX
În patru dintre cele cinci țări, contul curent s-a ajustat 
mai rapid decât se aștepta. Acest lucru se explică, în 
mare parte, prin îmbunătățirea neprevăzută a balanței 
veniturilor și, într-o mai mică măsură, prin ameliorarea 
neașteptată a balanței comerciale.
Sinteză 10
Recomandările noastre
(a) Comisia ar trebui să stabilească, la nivelul institu -
ției, un cadru care să permită mobilizarea rapidă 
a personalului și a expertizei sale în cazul în care se 
conturează un program de asistență financiară. De 
asemenea, Comisia ar trebui să elaboreze proce -
duri în contextul pachetului de două regulamente 
privind supravegherea și monitorizarea bugetare.
(b) Procesul de elaborare a previziunilor ar trebui 
să facă obiectul unui control mai sistematic al 
calității.
(c) Pentru a se asigura transparența pe plan intern 
a factorilor care stau la baza deciziilor privind pro -
gramele, Comisia ar trebui să amelioreze modul de 
ținere a evidențelor și să acorde atenția cuvenită 
acestui aspect în contextul controlului de calitate.
(d) Comisia ar trebui să instituie proceduri corespun -
zătoare de examinare a calității modului de gestio -
nare a programelor și a conținutului documentelor 
aferente acestora.
(e) În ceea ce privește monitorizarea bugetelor, Co -
misia ar trebui să includă în memorandumurile de 
înțelegere variabile pe care să le poată colecta în 
intervale de timp scurte.
(f) Comisia ar trebui să facă o distincție între diferitele 
condiții în funcție de importanța lor și să vizeze 
reformele cu adevărat esențiale.
(g) În ceea ce privește eventualele programe viitoare, 
Comisia ar trebui să încerce să formalizeze coope -
rarea interinstituțională cu alți parteneri din cadrul 
programelor.
(h) Procesul de administrare a datoriei ar trebui să fie 
mai transparent.
(i) Comisia ar trebui să analizeze în mod mai aprofun -
dat aspectele-cheie ale modului în care s-a produs 
ajustarea în diferitele țări.
11
 Introducere
Criza datoriilor suverane 
din statele membre ale UE
01 
Criza financiară care a lovit Europa în 
2008 a declanșat o criză europeană 
a datoriilor suverane. Aceasta a avut 
numeroase cauze, printre care se 
numără supravegherea bancară 
slabă, politicile bugetare inadecvate 
și dificultățile întâmpinate de marile 
instituții financiare (costurile de salvare 
a acestora fiind suportate de către 
contribuabili). Efectele crizei se fac în 
continuare resimțite și la data publică -
rii acestui raport; programele de cre -
ditare care au fost concepute în urma 
crizei au acumulat până în prezent sute 
de miliarde de euro, ceea ce implică 
responsabilități de gestionare costisi -
toare pentru toate părțile implicate.
02 
Criza a afectat statele membre în două 
valuri. Într-o primă etapă, criza finan -
ciară s-a propagat prin intermediul 
canalelor de credit cu capital străin și 
de comerț exterior la o serie de state 
membre din afara zonei euro. Crește -
rea bruscă a ieșirilor de capital străin 
și scăderea exporturilor au scos la 
iveală dezechilibre externe semnifica -
tive în cazul anumitor țări, dintre care 
trei (Ungaria, Letonia și România) au 
solicitat asistență financiară din partea 
mecanismului UE de asistență pentru 
balanța de plăți1, de la Fondul Monetar 
Internațional (FMI)2 și din alte surse3.03 
Al doilea val al crizei a lovit state mem -
bre din zona euro. Deși uniunea mone -
tară a asigurat inițial unele rezerve de 
lichidități, agențiile de rating de credit 
au început să reducă în 2009 ratinguri -
le suverane ale mai multor state mem -
bre. Ratele dobânzii practicate pe piața 
datoriilor suverane au crescut brusc în 
unele țări4, dar au scăzut în altele5. Ca 
urmare a contracției finanțării private 
și a escaladării costurilor îndatoră -
rii, guvernele Irlandei și Portugaliei, 
printre altele6, au solicitat asistență 
financiară externă.
04 
Scopul acestei asistențe financiare 
a fost de a ajuta țările să ramburse -
ze sau să își finanțeze datoria ajunsă 
la scadență și deficitele. Asistența 
a jucat un rol de amortizare a șocului, 
facilitând punerea în aplicare a pro -
gramelor de ajustare care erau nece -
sare în fiecare țară pentru a corecta 
problemele subiacente. În termeni 
generali, mecanismele au urmărit să 
răspundă nevoii de a proteja stabilita -
tea zonei euro sau a UE în ansamblul 
său, de a limita riscul de contagiune și 
de a preveni șocurile bruște la adresa 
economiilor statelor membre benefi -
ciare. Obiectivele programelor dife -
reau la nivel de detaliu, dar obiectivul 
general al asistenței financiare era de 
a readuce statele membre într-o stare 
bună de sănătate macroeconomică sau 
financiară și de a restabili capacitatea 
acestora de a-și îndeplini obligațiile le -
gate de sectorul public (zona euro) sau 
de balanța de plăți (statele din afara 
zonei euro). Figura 1  conține o sche -
mă cronologică a asistenței financiare 
acordate celor cinci state membre 
acoperite de auditul nostru.1 Bazat pe articolul 143 din 
Tratatul privind funcționarea 
Uniunii Europene.
2 Polonia a beneficiat de acces 
la resursele FMI în mai 2009 
printr-o linie de credit flexibilă, 
dar nu a solicitat sprijin din 
partea UE.
3 În funcție de fiecare program, 
alte surse de finanțare urmau 
să fie furnizate de Banca 
Mondială, Banca Europeană 
pentru Reconstrucție și 
Dezvoltare, Banca Europeană 
de Investiții, Republica Cehă, 
Danemarca, Finlanda, Polonia, 
Norvegia și Suedia.
4 Irlanda, Grecia, Spania, Italia, 
Portugalia.
5 Germania, Franța.
6 În cadrul zonei euro, Grecia, 
Spania și Cipru au solicitat de 
asemenea asistență financiară.
12 Introducere
05 
În măsura în care criza a urmat un curs 
diferit în fiecare țară, asistența a fost 
solicitată pentru diverse motive. În 
anexa I  este prezentată o imagine de 
ansamblu a acestor motive.
06 
Mai multe instrumente legale au 
fost concepute în vederea furnizării 
asistenței financiare. Statele membre 
din afara zonei euro puteau recurge 
la mecanismul existent de asistență 
pentru balanța de plăți. Irlanda și 
Portugalia au beneficiat de sprijin prin 
Mecanismul european de stabilizare 
financiară (MESF) nou creat și din Fon -
dul european de stabilitate financiară 
(FESF). Doar mecanismul de asistență 
pentru balanța de plăți și MESF au fost 
create ca instrumente ale UE în temeiul Tratatului privind funcționarea Uniu -
nii Europene; FESF este un mecanism 
interguvernamental, aflat în afara 
cadrului UE. În anexa II  este prezen -
tată o imagine de ansamblu a bazelor 
legale ale celor trei instrumente. Cele 
cinci țări au primit asistență financiară 
și din partea FMI.
07 
Asistența acordată țărilor din afara 
zonei euro a fost gestionată de Co -
misie și de FMI. Banca Centrală Eu -
ropeană (BCE) – al treilea membru al 
troicii creditorilor – a fost implicată în 
gestionarea asistenței financiare acor -
date Irlandei și Portugaliei. În cuprinsul 
prezentului raport, pentru a se face 
referire la aceste instituții, este utilizat 
termenul „parteneri”.Figura 1Cronologia asistenței financiare acordate
Notă:  Data de începere a fiecărui program este data la care a fost semnat memorandumul de înțelegere între statul membru și Comisie.
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană.Zona euroDin afara
zonei euro2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
HU (nov. ’08 – nov. ’10)
LV (ian. ’09 – ian. ’12)
RO (iun. ’09 – iun. ’11) RO 2 (iun. ’11 – mar. ’13)
IE (dec. ’10 – dec.’13)
PT (mai ’11 – mai ’14)
13 Introducere
Elaborarea și punerea în 
aplicare
Elaborarea programelor
08 
Cererile de asistență financiară adre -
sate UE sunt inițiate de autoritățile 
statelor membre. Cererile trebuie să 
fie înaintate Comisiei și Comitetului 
economic și financiar (CEF)7, împreună 
cu un proiect de program de ajustare 
macroeconomică8. Personalul Comi -
siei9 elaborează previziunile macro -
economice care stau la baza fiecărui 
program și desfășoară negocieri cu 
autoritățile naționale. Mandatul pentru 
aceste negocieri este stabilit în prea -
labil în cadrul unei note de informare 
(policy brief )10. Comisia contactează în 
mod informal celelalte părți implicate 
(FMI, CEF și, în cazul țărilor din zona 
euro, BCE) pentru a ajunge la o poziție 
coordonată în ceea ce privește condi -
țiile din cadrul programului care vor 
însoți asistența financiară (a se vedea 
punctul 11).
09 
Vizita11 desfășurată în vederea negocie -
rilor într-o anumită țară se concretizea -
ză într-o serie de documente-cheie:
(a) o propunere de decizie a Con -
siliului privind asistența finan -
ciară, care stabilește condițiile 
de politică economică generală 
aferente asistenței și termenii 
financiari generali ai împrumutului 
(pachetul financiar, modalitățile de 
plată a tranșelor și scadența medie 
maximă12);(b) o notă explicativă la propunerea 
sus-menționată, care prezintă 
evaluarea Comisiei cu privire la 
programul de ajustare macroe -
conomică preconizat de statul 
membru. Evaluarea se bazează pe 
previziunile interne ale Comisiei, 
pe modele financiare și macroe -
conomice, pe datele Eurostat și 
pe informațiile obținute în cadrul 
vizitei de negociere;
(c) un memorandum de înțelegere, 
care reprezintă un angajament mai 
detaliat din partea statului mem -
bru și este, de regulă, semnat de 
către autoritățile acestuia și de Co -
misie. Memorandumul de înțelege -
re stabilește condițiile economice 
precise pentru plata fiecărei tranșe 
și prevede obligațiile de raportare 
care revin statului membru;
(d) un acord de împrumut, care conți -
ne detalii de natură tehnică și juri -
dică cu privire la împrumut (cum ar 
fi calculul scadenței medii, ratele 
dobânzii, modalitățile de plată și 
de rambursare13).7 CEF a fost înființat pentru 
a promova coordonarea 
politicilor economice și 
financiare între statele membre. 
Comitetul este alcătuit din înalți 
funcționari din administrațiile 
publice naționale și din cadrul 
băncilor centrale naționale, al 
BCE și al Comisiei.
8 Articolul 3 alineatul (2) din 
Regulamentul (CE) nr. 332/2002 
al Consiliului din 18 februa -
rie 2002 de înființare a unui 
mecanism de asistență 
financiară pe termen mediu 
pentru balanțele de plăți ale 
statelor membre (JO L 53, 
23.2.2002, p. 1) și articolul 3 
alineatul (1) din Regulamentul 
(UE) nr. 407/2010 al Consiliului 
din 11 mai 2010 de instituire 
a unui mecanism european de 
stabilizare financiară (JO L 118, 
12.5.2010, p. 1). Programul de 
ajustare macroeconomică este 
un set de politici de ajustare pe 
care țara respectivă intenționea -
ză să le pună în aplicare pentru 
a corecta problemele 
subiacente și pentru a-și restabili 
capacitatea macroeconomică și 
financiară.
9 Echipa de program, șeful de 
unitate responsabil de țara 
beneficiară a programului, șeful 
de program și directorul 
responsabil de țara beneficiară 
a programului.
10 În acest document se analizează 
situația financiară și macroeco -
nomică a statului membru și 
impactul potențial al măsurilor 
propuse asupra economiei sale. 
De asemenea, acesta stabilește 
cadrul pentru negocierile cu 
statul membru. Nota de 
informare este aprobată de 
comisarul de resort după ce au 
fost primite observații din 
partea președinților Comitetului 
economic și financiar și Grupului 
de lucru pentru Eurogrup.
11 Vizitele sunt efectuate de către 
cadre superioare cu funcții de 
conducere din cadrul Comisiei și 
al FMI, împreună cu reprezen -
tanți ai BCE în cazul țărilor din 
zona euro. În general, aceste 
vizite se desfășoară pe 
o perioadă variind între două și 
trei săptămâni.
12 Fiecare plată din asistența 
financiară poate avea 
o scadență diferită. Media 
ponderată a scadențelor 
respective nu trebuie să 
depășească scadența medie 
maximă prevăzută în decizia 
Consiliului.
14 Introducere
10 
Întrucât FMI și UE14 rămân responsabile 
pentru propriile decizii de creditare, 
fiecare dintre aceste instituții elabo -
rează un set separat de documente 
aferente programului. În cadrul UE, 
decizia finală privind acordarea de 
asistență financiară revine Consiliului.
Condițiile
11 
Condițiile aferente programelor 
stabilesc o legătură explicită între 
aprobarea sau continuarea finanță -
rii și punerea în aplicare a unei serii 
de măsuri, acestea fiind în general 
măsuri importante pentru obiectivele 
programelor. Condițiile pot include 
și valori-țintă importante care vor 
declanșa un semnal de alarmă în cazul 
în care politicile deviază de la cursul 
stabilit (de exemplu, o țintă în materie 
de inflație)15.
12 
Condițiile sunt fie de natură cantitati -
vă (de exemplu, o limită a deficitului 
bugetar), fie de natură structurală 
(de exemplu, o aplicare mai strictă 
a dreptului concurenței). De asemenea, 
acestea diferă în funcție de scopul lor 
preconizat, care poate fi:
(a) corectarea dezechilibrelor majore 
(de exemplu, reducerea deficitului 
bugetar);
(b) prevenirea reapariției unor astfel 
de dezechilibre în viitor (de exem -
plu, prin adoptarea de legi privind 
responsabilitatea fiscal-bugetară);
(c) detectarea amplorii dezechilibre -
lor (de exemplu, printr-o evaluare 
cuprinzătoare a parteneriatelor 
public-privat).13 
Condițiile stabilite se bazează pe 
programul de ajustare macroeconomi -
că al statului membru respectiv și pe 
analizele partenerilor. Astfel, fiecare 
program va avea un set de condiții di -
ferite, axate pe consolidarea bugetară, 
pe reformele structurale de promovare 
a creșterii economice și/sau pe reforme 
ale sectorului financiar și pe sprijinul 
acordat acestuia (a se vedea tabelul 1 ).
14 
Toate programele de asistență au 
urmărit obținerea unei consolidări 
bugetare prin intermediul adoptării de 
politici bugetare care să reducă defi -
citele publice și să asigure sustenabili -
tatea datoriei. Pe lângă acest obiectiv 
principal, consolidarea bugetară este 
importantă în contextul programelor, 
deoarece, printre altele:
(a) poate facilita ajustarea internă prin 
intermediul unor canale diverse 
(cum ar fi reducerea directă a cere -
rii agregate sau impactul salariilor 
și al gradului de ocupare a forței 
de muncă din sectorul public asu -
pra costurilor cu forța de muncă 
din sectorul privat16);
(b) poate facilita ajustarea externă 
prin reducerea unui deficit excesiv 
al contului curent;
(c) poate contribui la combaterea 
inflației prin influențarea prețurilor 
printr-o serie de mijloace (cum ar fi 
impactul său asupra cererii agrega -
te sau asupra cererii de bani);
(d) poate elibera resurse pentru alte 
sectoare dacă economia cunoaște 
constrângeri financiare;
(e) poate inspira încredere – în anu -
mite condiții – în cadrul econo -
miei și poate avea astfel un efect 
expansionist17.13 Pentru fiecare tranșă se 
semnează, de asemenea, un 
contract de împrumut.
14 Finanțarea acordată de MESF 
pentru Irlanda și Portugalia 
a fost furnizată în paralel cu 
finanțarea din partea FESF și 
s-au aplicat condiții 
economice identice pentru 
ambele surse de finanțare.
15 Moon, S. și Bulíř, A.: Do 
IMF-Supported Programs Help 
Make Fiscal Adjustment More 
Durable? , document de lucru al 
FMI, 2003.
16 Hernandéz de Cos, P. și 
Enrique Moral-Benito: The Role 
of Public wages in Fiscal 
Consolidation Process. Acest 
document a fost pregătit 
pentru atelierul intitulat 
„Cheltuielile salariale din 
sectorul public: factori 
determinanți, interacțiuni și 
efecte”, organizat de Direcția 
Generală Afaceri Economice și 
Financiare în 2014.
17 Daniel, J., Davis, J., Fouad, M. și 
Van Rijckeghem, C.: Fiscal 
Adjustment for Stability and 
Growth , Pamflet Series  nr. 55, 
2006, Fondul Monetar 
Internațional, Washington, 
D.C.
15 Introducere
15 
Rolul condițiilor structurale este, 
în principal, acela de a implementa 
reforme structurale menite să crească 
sustenabilitatea pe termen lung a ajus -
tărilor macroeconomice. Condițiile re -
feritoare la sectorul financiar urmăresc 
stabilizarea acestui sector, care joacă 
adesea un rol esențial la începutul unui 
program, atunci când are loc de obicei 
o restructurare a băncilor.Punerea în aplicare
16 
Comisia trebuie să verifice la interva -
le regulate dacă politica economică 
a statului membru beneficiar respectă 
programul de ajustare al acestuia și 
condițiile stabilite în program. Con -
dițiile din cadrul programelor sunt 
monitorizate de către Comisie18 în co -
ordonare cu FMI. În acest scop, statele 
membre beneficiare au obligația de 
a prezenta rapoarte periodice cu privi -
re la progresele înregistrate în punerea 
în aplicare a programului19, iar parte -
nerii efectuează vizite de monitorizare. 
Atât Comisia, cât și FMI elaborează în 
urma vizitei lor un raport propriu de 
evaluare.Tabelul 1Principalele elemente urmărite de condițiile din cadrul programelor
ProgramConsolidare 
bugetarăReforme structurale Sectorul financiar
Ungaria Da Fără reforme semnificative – Consolidarea reglementării și a supravegherii
Letonia Da– Mediul de afaceri
– Politici active pentru piața forței de muncă
– Gestionarea fondurilor UE– Consolidarea reglementării și a supravegherii
–  Planuri de rezoluție bancară sau de consolidare 
a băncilor
România I Da– Mediul de afaceri
– Gestionarea fondurilor UE– Consolidarea reglementării și a supravegherii
România II Da– Reformele pieței muncii
– Competitivitatea în cadrul economieiFără reforme semnificative
Irlanda Da– Reformele pieței muncii
– Competitivitatea în cadrul economiei– Reducerea gradului de îndatorare
– Consolidarea reglementării și a supravegherii
–  Planuri de rezoluție bancară sau de consolidare 
a băncilor
Portugalia Da– Reformele pieței muncii
–  Competitivitatea în cadrul economiei și în afara 
acesteia
– Învățământ
– Sectorul sănătății
– Mediul de afaceri
– Reforme ale sistemului judiciar
– Piața locuințelor– Reducerea gradului de îndatorare
– Consolidarea reglementării și a supravegherii
–  Planuri de rezoluție bancară sau de consolidare 
a băncilor
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană, pe baza deciziilor relevante ale Consiliului și a documentelor inițiale aferente programelor.
18 În cazul MESF, BCE este de 
asemenea implicată în 
monitorizare.
19 Memorandumul de înțelegere 
include, în general, o anexă 
cuprinzând indicatorii și datele 
pe care țara trebuie să le 
furnizeze în mod regulat.
16 Introducere
17 
Pe baza evaluării respective, Comisia, 
în urma consultării CEF, decide cu privi -
re la eliberarea în continuare a tranșe -
lor și dacă este necesară adăugarea de 
condiții noi sau modificarea vreuneia 
dintre condițiile programului pentru 
a face față unor circumstanțe neprevă -
zute, cum ar fi o schimbare în situația 
macroeconomică, revizuiri importante 
ale datelor sau factori politici ori insti -
tuționali din statul membru. Memo -
randumul inițial de înțelegere poate fi 
revizuit pentru a ține seama de aceste 
noi circumstanțe și pentru a garanta 
punerea în aplicare a programului de 
ajustare.
18 
În cazul în care evaluarea conduce la 
modificări importante ale condițiilor20, 
decizia Consiliului trebuie să fie și ea 
modificată. Procedura de modificare 
a deciziei Consiliului este în mare parte 
similară cu procesul inițial de negocie -
re (a se vedea punctele 8-10)21.
Resursele financiare
Finanțarea programelor
19 
Suma acordată ca împrumut în cadrul 
fiecăruia dintre programele de asisten -
ță acoperă „deficitul de finanțare” al 
statului membru respectiv – și anume, 
nevoile sale financiare până când 
statul este în măsură să își finanțeze 
conturile publice (datoriile ajunse la 
scadență și noile deficite) sau poziția 
sa economică externă (balanța de 
plăți) în condiții normale.20 
Finanțarea externă a economiilor din 
zona euro trece prin Eurosistem22. 
Deficitele de finanțare ale țărilor din 
zona euro se limitează, prin urmare, 
la nevoile guvernelor lor. În ceea ce 
privește țările din afara zonei euro, 
deficitul de finanțare include toate 
nevoile de finanțare externă, așa cum 
figurează acestea în balanța de plăți 
a țării respective.
21 
În cadrul negocierilor programelor, 
partenerii estimează deficitul de 
finanțare pe baza previziunilor macro -
economice și bugetare și a unui set de 
ipoteze, cum ar fi ratele de refinanțare 
a datoriei23. Nivelul final de finanțare 
a unui program se bazează pe această 
estimare, dar este de asemenea nego -
ciat între parteneri și statul membru. 
Fiecare creditor își asumă apoi o parte 
din finanțarea programului24. Surse -
le de finanțare interne ale statului 
membru pot fi de asemenea luate în 
considerare.
22 
Pentru o imagine de ansamblu a prin -
cipalelor elemente ale finanțării pro -
gramelor, a ponderii relative a fiecărui 
creditor principal și a sumelor plătite în 
cadrul asistenței financiare, a se vedea 
figura 2 .20 De exemplu, în cazul în care 
sunt modificate țintele de 
deficit.
21 Comisia a efectuat 36 de 
evaluări formale în legătură cu 
cele șase programe auditate. 
În 16 cazuri, evaluarea a fost 
urmată de o modificare 
a deciziei corespondente 
a Consiliului.
22 Eurosistemul este sistemul 
băncilor centrale din zona 
euro și este format din Banca 
Centrală Europeană și din 
băncile centrale naționale.
23 Atunci când datoria unei țări 
se apropie de scadență, 
aceasta trebuie să fie 
„convertită” într-o nouă 
datorie care va acoperi 
rambursarea celei vechi. 
O astfel de operațiune atrage 
riscul ca datoria să fie 
refinanțată la o rată a dobânzii 
mai mare, majorând astfel 
cheltuielile cu dobânda, sau 
riscul ca țara împrumutată să 
nu colecteze fonduri suficiente 
pentru a acoperi în întregime 
rambursarea datoriei vechi.
24 Deși cadrul juridic permite 
acordarea de împrumuturi 
doar de către UE singură, în 
practica recentă, asistența 
a fost acordată, de obicei, în 
cooperare cu FMI și cu alte 
instituții internaționale sau cu 
alte țări.
17 Introducere Figura 2Finanțarea programelor
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană; date furnizate de Comisia Europeană și FMI.
… ca procent din PIB-ul ţării respective
19 % 40 % 17 % 43 % 46 %Ungaria
20 de miliardeLetonia
7,5 miliardeRomânia
20 de miliarde 
+ 5,4 miliarde1Irlanda
67,5 miliardePortugalia
78 de miliarde
33 %
6,5 miliarde41 %
3,1 miliarde25 %
5 miliarde33 % (60% cu FESF)
22,5 (40,2) miliarde33 % (67 %)
26 (52) de miliardeFinanţarea angajată de Uniunea EuropeanăFinanţarea totală a programelor, în euro
94 %
65 %
100 %
92 %85 %
72 %
92 %
100 %
97 %100 %
100 %
97 %Plăţi efectuate
ca procent din /f_inan/uni021Barea angajată 
Portugalia Irlanda România Letonia Ungaria
Balanţa de plăţi/MESF FESF FMI Alţi creditori
1 Asisten/uni021Bă /f_inanciară preventivă. Nu este inclusă în celelalte gra/f_ice. 
18 Introducere
23 
Cele cinci state membre au utilizat 
95 % din finanțarea angajată de către 
Uniunea Europeană și rambursaseră 
deja 13 % din această sumă până la 
31 martie 2015 (a se vedea figura 3 ).Figura 3Asistența financiară: sumele plătite și rambursările datorate
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană; date furnizate de Comisia Europeană.
63 de miliarde de euroCuantumul asistenţei care urmează
să ﬁe furnizată de Uniunea Europeană
Sume luate cu împrumut
și vărsate ca asistenţă
60 de miliarde de euroSume plătite, 
pe ţarăRambursări datorate,
pe ţară1
Totalul soldului datorat 
52 de miliarde de euro5,0 3,5
23,9 23,9
2,9 0,7
22,5 22,5
5,5 1,5România
Portugalia
Letonia
Irlanda
Ungaria70 %
100 %
24 %
100 %
27 %
1    Date valabile la 31/uni00A0martie/uni00A02015.
19 Introducere
Împrumuturile de pe piețe
24 
Pentru a se achita de partea care îi 
revine din asistența financiară totală, 
Uniunea Europeană s-a împrumutat pe 
piețele de capital pentru a acorda apoi 
aceste fonduri cu titlu de împrumut 
statelor membre aflate în dificultate 
în aceleași condiții, și anume pentru 
aceeași valoare, cu același cupon și 
cu aceeași dată a scadenței. Până la 
sfârșitul anului 2014, UE realizase, în 
total, 22 de emisiuni de obligațiuni cu 
o valoare nominală de 60,1 miliarde de 
euro. Comisia a gestionat operațiunile 
de împrumut în numele UE.
25 
Împrumuturile au luat în general forma 
unor titluri în euro pe termen mediu 
(EMTN – Euro Medium-Term Notes ) care 
sunt emise pe piețele de capital și sunt 
cotate la Bursa din Luxemburg. EMTN 
pot fi răscumpărate în totalitate la sca -
dență și sunt purtătoare de dobândă 
anuală fixă pe întreaga durată a exis -
tenței lor. Investitorii europeni repre -
zintă aproximativ 80 % din ansamblul 
investitorilor în EMTN.
26 
Serviciul datoriei aferente EMTN este 
responsabilitatea Uniunii Europene, 
care trebuie să se asigure că toate 
plățile sunt efectuate în timp util dacă 
statul membru debitor nu rambursea -
ză capitalul și/sau dobânzile datorate.
20
 Abordarea auditului
27 
În cadrul auditului s-a examinat dacă 
Comisia a gestionat în mod adecvat 
programele de asistență financiară. În 
acest scop, s-au formulat următoarele 
întrebări de audit secundare, și anume:
(i) Au fost detectate la timp riscurile 
bugetare în creștere?
(ii) Procesele au fost suficient de bine 
concepute pentru a putea contri -
bui pe deplin la deciziile privind 
programele?
(iii) A reușit Comisia să se împrumute 
la cele mai bune rate posibile și 
în conformitate cu cele mai bune 
practici în materie de emisiune de 
titluri de creanță?
(iv) Programele de asistență financiară 
și-au atins obiectivele principale?
28 
Auditul a vizat modul în care Comi -
sia a gestionat asistența financiară 
acordată în temeiul mecanismului de 
asistență pentru balanțele de plăți și al 
MESF și pentru care Comisia s-a împru -
mutat pe piețele de capital utilizând 
bugetul UE drept garanție. Auditul 
a inclus asistența financiară acordată 
Ungariei, Letoniei, României (primele 
două programe), Irlandei și Portuga -
liei, cu un accent deosebit pe rolul 
Comisiei în cadrul acestor programe. 
Am examinat, de asemenea, modul în 
care Comisia a cooperat cu partenerii 
săi (BCE și FMI), dar nu am efectuat un 
audit al acestora.29 
Nu am auditat deciziile luate la nivelul 
politic al UE și am limitat sfera auditu -
lui în mai multe privințe. Astfel, nu am 
analizat scenariul alternativ în care nu 
ar fi fost acordată o asistență financi -
ară și nici posibilitatea de a soluționa 
crizele prin alte mijloace (de exemplu, 
prin mutualizarea datoriilor suverane). 
De asemenea, nu am evaluat sustena -
bilitatea datoriei și nici probabilitatea 
ca împrumuturile să fie rambursate 
sau nu. De altfel, nu am evaluat dacă 
Consiliul alesese țintele de deficit sau 
condițiile structurale cele mai adecva -
te pentru soluționarea crizei. În fine, în 
contextul analizei cu privire la modul 
în care Comisia a cooperat cu parte -
nerii, nu am evaluat dacă implicarea 
acestora era justificată.
30 
Criteriile de audit au fost elaborate pe 
baza următoarelor surse:
(i) dispozițiile reglementare (regu -
lamente și decizii ale Consiliului, 
memorandumuri de înțelegere 
între Comisie și statele membre);
(ii) normele și procedurile interne ale 
Comisiei (standardele și orientările 
în materie de control intern);
(iii) bunele practici în materie de 
gestiune și criteriile de evaluare 
derivate din evaluările programe -
lor FMI, din evaluările ex post ale 
asistenței acordate de UE pentru 
balanța de plăți a unor țări terțe, 
din rapoartele anterioare ale Curții 
cu privire la asistența macrofinan -
ciară, din orientări și alte publicații 
ale unor institute și grupuri de 
reflecție independente, precum și 
din cercetarea academică;
(iv) bunele practici recomandate într-o 
serie de orientări privind adminis -
trarea datoriei publice, relațiile cu 
investitorii și transparența în ceea 
ce privește emisiunile de titluri de 
creanță.
21 Abordarea auditului
31 
Anexa III  conține mai multe detalii 
privind metodologia de audit.
32 
Probele de audit au fost colectate pe 
baza:
(i) unei analize detaliate a documen -
tației referitoare la programele 
de asistență financiară acordată 
de UE (documentele aferente 
programelor, analizele interne ale 
Comisiei, tabelele cu previziuni, 
evaluările și studiile elaborate de 
alte organizații);
(ii) interviurilor cu personalul Direc -
ției Generale Afaceri Economice și 
Financiare din cadrul Comisiei;
(iii) interviurilor cu personalul din 
cadrul autorităților naționale, cum 
ar fi ministerele de finanțe, băncile 
centrale, unitățile de coordonare 
a programelor și ministerele res -
ponsabile de diverse sectoare);
(iv) unei analize sub formă de grilă de 
evaluare a condițiilor aferente pro -
gramelor25, care permite clasifica -
rea acestora în funcție de caracte -
ristici și de situația îndeplinirii;
(v) interviurilor cu personalul din 
cadrul FMI și al BCE.25 Eșantionul a inclus 360 de 
condiții unice.
22
 Partea I 
Comisia nu era pregătită pentru o criză de 
o asemenea amploare
Comisia a subestimat 
amploarea dezechilibrelor 
bugetare în perioada 
premergătoare crizei
33 
Informarea Consiliului cu privire la de -
zechilibrele bugetare aflate în creștere 
în statele membre este, fără îndoială, 
una din cele mai importante activități 
ale Comisiei în domeniul afacerilor 
economice și financiare. Înainte de 
criză, exista deja un cadru de suprave -
ghere vizând monitorizarea situației 
bugetare din statele membre26.
34 
Deși obiectivele macroeconomice ale 
programelor de asistență financiară 
au mers dincolo de ajustarea buge -
tară, sprijinul bugetar27 s-a dovedit 
a fi, în toate cele cinci programe, un 
element-cheie al modului în care a fost 
utilizată asistența. Apare astfel între -
barea dacă riscurile bugetare aflate în 
creștere au fost detectate și semna -
late la timp în cadrul procedurilor de 
supraveghere.
Din estimările Comisiei, 
rezulta că bugetele publice 
sunt mai solide decât era 
cazul în realitate
35 
Există două tipuri principale de indica -
tori bugetari. Primul se referă la soldul 
bugetar real, care reprezintă diferența 
dintre veniturile și cheltuielile publice. 
Acest sold este însă sensibil la factori 
temporari, precum creșterea econo -
mică, prețurile activelor și măsurile bugetare cu caracter excepțional. 
A doua categorie este formată din alți 
indicatori bugetari (de exemplu, soldul 
ajustat ciclic și soldul structural) care 
vizează corectarea acestor factori tem -
porari și, astfel, conturarea unei viziuni 
mai precise a poziției bugetare subia -
cente a unei țări. Acești indicatori nu 
pot fi observați în mod direct, ci sunt 
rezultatul unor calcule complexe.
36 
În perioada anterioară crizei, soldu -
rile bugetare reale au fost în general 
estimate în mod corect cel mai târziu 
la sfârșitul exercițiului în cauză. Cu 
toate acestea, previziunile Comisiei 
cu privire la deficite nu au reușit să 
anticipeze apariția unor deficite buge -
tare ridicate pentru exercițiul 2008 în 
Irlanda, Letonia, Portugalia și România. 
De exemplu, dacă ne referim la Irlanda 
în martie 2008, Comisia a declarat că 
riscurile asociate previziunilor buge -
tare sunt în linii mari neutre în 200828. 
Cu toate acestea, la sfârșitul exercițiu -
lui 2008, soldul bugetar real exprimat 
ca procent din PIB era mai mic cu 
7,2 puncte procentuale față de cât se 
prevăzuse.
37 
În calculele sale cu privire la sol -
dul ajustat ciclic pentru perioada 
2005-2008, Comisia a supraestimat în 
mod sistematic soliditatea finanțelor 
publice ale țărilor29. Această eroare 
a fost cauzată în principal de evoluția 
ratelor estimate de creștere potențială 
a PIB-ului. Toate cele cinci țări au cu -
noscut un boom economic, dar, inițial, 
Comisia a estimat supraîncălzirea eco -
nomiei la un nivel mai redus decât s-a 
dovedit ulterior că a fost cazul.26 Era vorba de componenta 
preventivă a Pactului de 
stabilitate și de creștere creată 
prin Regulamentul (CE) 
nr. 1466/97 al Consiliului din 
7 iulie 1997 privind 
consolidarea supravegherii 
pozițiilor bugetare și 
supravegherea și coordonarea 
politicilor economice 
(JO L 209, 2.8.1997, p. 1). Cadrul 
de supraveghere a fost 
reformat ultima dată prin 
Regulamentul (CE) 
nr. 1055/2005 al Consiliului de 
modificare a Regulamentului 
(CE) nr. 1466/97 (JO L 174, 
7.7.2005, p. 1).
27 Finanțarea deficitelor 
bugetare curente și 
rambursarea datoriei publice.
28 Comisia Europeană: 
Ireland – Macro fiscal 
assessment – an analysis of the 
December 2007 update of the 
stabiliy programme  (Irlanda – 
Evaluarea macrobugetară – 
o analiză cu privire la 
actualizarea din 
decembrie 2007 
a programului de stabilitate), 
p. 36.
29 A se compara prima estimare 
efectuată după sfârșitul 
exercițiului (în previziunile din 
primăvară) cu o estimare 
recentă (octombrie 2013).
23
Partea I - Comisia nu era pregătită pentru o criză de 
o asemenea amploare
38 
Estimarea intensității supraîncălzirii 
(adică deviația pozitivă a producției30) 
era în concordanță cu creșterea puter -
nică a indicatorilor privind capacita -
tea totală de producție a economiei. 
Această creștere a fost generată însă 
de boomurile de pe piața imobiliară. 
Or, investițiile în sectorul imobiliar nu 
au același efect asupra creșterii poten -
țialului economic ca alte investiții mai 
productive.
39 
Comisia s-a axat pe evaluarea deviației 
producției în economia reală, fără a lua 
în considerare dezechilibrele sectoriale 
precum cele din domeniul financiar 
sau din sectorul construcțiilor. A deve -
nit însă clar în timpul crizei că monito -
rizarea inflației și a producției nu este 
suficientă pentru a garanta stabilitatea 
macroeconomică și solduri bugetare 
sustenabile. Cadrul de supraveghere 
a fost ulterior revizuit în mod sub -
stanțial pentru a ține seama într-o mai 
mare măsură de riscurile macroeco -
nomice și de cele legate de sectorul 
financiar.
40 
Comisia a identificat, dar prea târ -
ziu, anumite boomuri sectoriale; de 
exemplu, boomul apărut în sectorul 
construcțiilor în Irlanda, Letonia și Ro -
mânia sau explozia creditelor către po -
pulație în toate cele cinci țări. Cu toate 
acestea, algoritmul de calcul utilizat 
pentru calcularea deviației producți -
ei nu permitea luarea în considerare 
a astfel de dezechilibre.Evaluările au subestimat 
riscurile bugetare potențiale
41 
Pactul de stabilitate și de creștere 
prevede obligația statelor membre 
de a furniza informații cu privire la 
evoluțiile și la previziunile bugetare 
recente în programele lor de stabilitate 
sau de convergență. Aceste programe 
sunt evaluate de Comisie, care verifică 
plauzibilitatea traiectoriilor prevăzute 
pentru PIB și pentru bugetul public.
42 
Un neajuns important al evaluărilor 
realizate de Comisie înainte de 2009 
a fost lipsa raportării cu privire la 
acumularea datoriilor contingente 
ale administrației publice31. Riscurile 
bugetare legate de stabilitatea finan -
ciară, de întreprinderile de stat sau de 
alte garanții publice (parteneriatele 
public-privat, de exemplu) nu au fost 
identificate.
43 
Supravegherea exercitată de Comisie 
nu a permis să se evalueze în mod 
adecvat implicațiile intrărilor masive 
de capital străin, în special sub formă 
de datorii, care au alimentat boomul 
cererii și pe cel observat în construcții 
și care aveau potențialul de a destabili -
za sectorul bancar într-o fază ulterioa -
ră de contracție. Comisia nu a observat 
această legătură înainte de a analiza 
solicitările de asistență financiară pre -
zentate de statele membre.30 Deviația pozitivă a producției 
(positive output gap ) este 
valoarea cu care producția 
reală a unei economii 
depășește producția 
potențială.
31 De exemplu, datoriile pe 
termen lung legate de pensiile 
funcționarilor publici sau 
importante cheltuieli 
bugetare viitoare care rezultă 
din necesitatea de a lua măsuri 
în cazul unei acțiuni de salvare. 
Cu excepția datoriilor legate 
de pensiile funcționarilor 
publici, Comisia nu a raportat 
cu privire la alte datorii 
contingente.
24
Partea I - Comisia nu era pregătită pentru o criză de 
o asemenea amploare
44 
În cadrul evaluărilor sale, Comisia 
a omis de asemenea să analizeze 
sensibilitatea soldurilor bugetare la 
o creștere bruscă a ratelor dobânzii 
aplicate datoriei publice sau la șocuri 
la fel de bruște care puteau afecta 
creșterea economică sau cursurile de 
schimb. Totuși, aceste riscuri fuseseră 
recunoscute sau semnalate în diverse 
lucrări de cercetare publicate înainte 
de criză32.
În consecință, Comisia nu 
era gata să gestioneze 
programele
45 
Înainte de 2008, mecanismul de 
asistență financiară pentru balanțele 
de plăți fusese folosit ultima oară în 
199333. Până în 2008, întreaga expe -
riență dobândită în prima jumătate 
a anilor ’90 s-a pierdut, astfel încât 
furnizarea de asistență financiară ță -
rilor era, în realitate, o activitate nouă 
pentru Comisie.
46 
Având în vedere faptul că a subestimat 
dezechilibrele bugetare și implicațiile 
acestora pentru statele membre, Co -
misia nu era pregătită pentru sarcina 
de gestionare a programelor. Primele 
programe, în special, au trebuit să fie 
lansate într-un interval de timp extrem 
de scurt. De exemplu, propunerea 
referitoare la primul program (Unga -
ria) a trebuit să fie elaborată în doar 
câteva zile. Comisia dispunea, la nivel 
intern, de o experiență foarte limitată 
în materie de concepere și gestionare 
a programelor de asistență financiară, 
iar un astfel de deficit de experiență 
nu putea fi acoperit într-un timp atât 
de scurt.47 
În cursul etapei inițiale, echipele FMI 
au ajutat Comisia să pregătească 
anumite părți ale analizei programelor. 
Practicile utilizate de Comisie au fost 
elaborate și pe baza practicilor FMI (a 
se vedea punctul 109).32 A se vedea, de exemplu, 
articolul Fiscal Policies and 
Financial Markets , publicat în 
buletinul lunar al BCE 
nr. 02/2006, p. 71.
33 Decizia 93/67/CEE a Consiliului 
din 18 ianuarie 1993 privind 
împrumutul acordat de 
Comunitate Republicii Italiene 
(JO L 22, 30.1.1993, p. 121).
25
 Partea II 
Procesele prezentau în general deficiențe
48 
Regulamentele încredințează Comisiei 
Europene sarcina gestionării operați -
onale a asistenței financiare. O mare 
parte a acestui proces de gestionare 
este reprezentată de luarea decizii -
lor-cheie legate de programe, cum ar fi 
cele privind acordarea inițială de asis -
tență și, după fiecare evaluare, deciziile 
privind continuarea unui program. Pro -
cesul decizional implică o succesiune 
de etape și coordonarea cu Consiliul și 
cu alți parteneri (a se vedea figura 4 ).
49 
Am structurat analiza proceselor de 
gestionare a programelor în trei părți:
(i) procesele din cadrul Comisiei, 
în special din cadrul Direcției 
Generale Afaceri Economice și 
Financiare: A reușit Comisia să păs -
treze controlul asupra elaborării 
programelor?
(ii) procesul de informare a Consiliului 
și a comisarului de resort: Consiliul 
și comisarul de resort au primit 
documente de bună calitate referi -
toare la programe?
(iii) procesul de interacțiune cu alți 
parteneri: A funcționat interacțiu -
nea cu alți parteneri?
26
Partea II - Procesele prezentau în general deficiențeFigura 4Deciziile privind programele
Negocierea
programuluiPrima 
evaluareA doua
evaluareA x-a
evaluare
Decizii privind
acordarea unei asistenţeDecizii privind
continuarea programuluiDecizii privind
continuarea programului
Care sunt deciziile luate?
Fiecare decizie 
este compusă din
trei acte separateStabilirea
parametrilor
generali
ai programului
Elaborarea unui
program detaliat
de reforme
Eliberarea
împrumutului
Decizia Comisiei Decizia Consiliului¹
Suma totală și scadenţa
Ţintele de deﬁcitMarile domenii de reformestructuraleBCalendarul unui program de asistenţă ﬁnanciară
Luată în general de vicepreședinte□în numele Comisiei 
1 În cazul programelor pentru Irlanda /uni0219i Portugalia, parametrii generali ai programului au fost stabili/uni021Bi împreună
 de către Consiliu /uni0219i Consiliul de administra/uni021Bie al FESF, adică de Eurogroup.  Procesul decizional din cadrul FESF este separat de cel al UE. A
Nu toate deciziile trebuie luate cu 
ocazia /f_iecărei evaluări a situa/uni021Biei. De exemplu, dacă nu este necesară modi/f_icarea parametrilor generali ai asisten/uni021Bei, atunci nu se impune o modi/f_icare a deciziei Consiliului. 
stabilite într-un memorandumde înţelegere semnat de statul membru și de Comisia Europeană
27
Partea II - Procesele prezentau în general deficiențeFigura 4
Sursa: Curtea de Conturi Europeană.Diferitele etape C
+
+
231
Domenii de audit
1. Procesul intern din cadrul Direcţiei 
Generale Afaceri Economice și 
Financiare
2. Informaţiile furnizate Consiliului și 
comisarului de resort
3. Interacţiunea cu partenerii
2 CEF - Comitetul economic și ﬁnanciar, 
EWG – Grupul de lucru pentru EurogrupConsultare în cadrul CEF și al EWG
Dacă aceasta a fost solicitată de statul membruPlata se efectuează numai dacă a fost semnat un nou 
memorandum de înţelegere cu statul membruDocumentele aferente programului
PlatăDeciziaComisieiSemnarea 
memorandumu-
lui de înţelegereDecizia ConsiliuluiDeciziea colegiuluide comisariExaminare internă în cadrul ComisieiDacă este vorba
de un nou program 
sau dacă trebuie 
modi/f_icate condi/uni021Biile 
ConsiliuluiDacă sunt necesare 
modi/f_icări ale programului 
de reforme
Proiect de decizie a ConsiliuluiProiect de memorandum de înţelegerePoziţia Consiliului
Desfășurată în paralel cu 
personalul FMI și al BCEDeﬁnește mandatul 
echipei de negociereNotă de informare
Alţi parteneri
Interac/uni021Biune cu ceilal/uni021Bi parteneri în vederea alinierii pozi/uni021Biilor
și a ob/uni021Binerii unui consensPreședintele CEF și președintele EWG Comisar
mandatului de negociereactu alizareaDeclara/uni021Bie a Consiliului  sau a Eurogrupului dacă este
vorba de un nou program sau de modi/f_icare importantă
Discu/uni021Bii în cadrul CEF și al EWG2
Indica/uni021Bii ale președin/uni021Bilor CEF și EWGPoate lua diferite forme, în func/uni021Bie de importan/uni021Bă:
Vizită de negociere saude evaluarea situaţiei
Notă explicativă sau raportde evaluarea situaţiei
28
Partea II - Procesele prezentau în general deficiențe
Procesele desfășurate de 
Comisie nu includeau 
întotdeauna controale și 
contraponderi suficiente
50 
Procesele desfășurate de Comisie ar 
trebui să garanteze – prin controale și 
contraponderi suficiente – că proiecta -
rea inițială a unui program și eventua -
lele actualizări ale acestuia îndeplinesc 
următoarele criterii:
(i) exhaustivitate – ar trebui să fie 
luate în considerare informațiile 
relevante, atât în ceea ce privește 
statul membru, cât și cele rezul -
tate din activitățile de cercetare 
economică;
(ii) coerență – diferitele elemente 
ale programului ar trebui să fie 
coerente între ele, iar diferitele 
obiective ale acestuia ar trebui să 
fie cât mai compatibile unele cu 
altele;
(iii) documentație – ar trebui să se țină 
o evidență corespunzătoare a rați -
onamentelor de la baza deciziilor 
luate cu privire la diferite elemente 
ale programului34;
(iv) conformitate – memorandumu -
rile de înțelegere ar trebui să 
fie în concordanță cu deciziile 
Consiliului;
(v) echitate – întrucât condițiile afe -
rente programelor sunt elaborate 
în general de „echipe de program” 
din cadrul Comisiei, țările ar trebui 
să fie tratate în mod uniform de 
către diferitele echipe, care ar 
trebui să aplice condiții similare în 
circumstanțe similare35.
51 
Activitatea echipelor de program 
ar trebui să fie verificată și pusă în 
discuție pentru a se asigura faptul că 
echipele respectă aceste criterii.În general, Comisia a dat 
dovadă de rigurozitate în 
obținerea informațiilor 
necesare în scopul 
monitorizării
Comisia s-a bazat în mare 
măsură pe expertiza internă, 
dar s-a și consultat cu o serie de 
actori din statele membre
52 
Comisia s-a bazat pe expertiza dispo -
nibilă pe plan intern în cadrul Direc -
ției Generale Afaceri Economice și 
Financiare. În timp, Comisia a început 
să consulte într-o măsură din ce în ce 
mai mare și specialiști din alte direcții 
generale. Acești alți experți au adus 
o contribuție limitată la programele 
inițiale, în principal prin intermediul 
consultărilor „interservicii”, dar au fost 
implicați într-o măsură mai mare în 
programele pentru cele două țări din 
zona euro. Utilizarea unei expertize 
mai largi a permis o analiză mai rigu -
roasă a problemelor diferitelor țări, în 
special în domeniul reformelor struc -
turale. Trebuie menționat faptul că 
politica de resurse umane a Comisiei 
nu permitea utilizarea în mai mare mă -
sură a unei expertize externe pentru 
anumite domenii foarte specifice, spre 
deosebire de practica aplicată pe scară 
largă de FMI.34 Standardele nr. 8 și nr. 11 de 
control intern ale Comisiei.
35 Mai multe studii confirmă 
faptul că acest risc este real. Cu 
titlu de exemplu, o trecere în 
revistă a cercetărilor 
academice din domeniu poate 
fi găsită în studiul lui Hakan 
Gunaydin intitulat Compliance 
with the IMF conditions: 
Selection Bias and Conditions 
on Social Policy , elaborat 
pentru Reuniunea anuală PEIO 
(The Political Economy of 
International Organizations ), 
2014. Biroul independent de 
evaluare al FMI a publicat de 
asemenea un document în 
care este subliniată lipsa de 
echitate observată cu prilejul 
evaluărilor sale. Pentru mai 
multe informații, a se vedea 
raportul intitulat Recurring 
Issues from a Decade of 
Evaluation Lessons for the IMF , 
publicat de acest birou de 
evaluare în 2014.
29
Partea II - Procesele prezentau în general deficiențe
53 
Vizitele periodice efectuate de Co -
misie și de ceilalți parteneri în țările 
beneficiare au reprezentat principala 
modalitate de a obține informații -
le necesare pentru monitorizare. În 
cursul vizitelor de negociere și de 
evaluare, Comisia a consultat o serie 
de ministere, alte servicii publice și 
instituții independente majore (cum 
ar fi băncile centrale, consiliile fiscale 
și instituțiile supreme de audit). De 
asemenea, Comisia a avut întrevederi 
cu alte organisme, inclusiv cu asociații 
patronale, cu sindicatele și cu partidele 
politice de opoziție. În trei dintre cele 
cinci țări36, Comisia a avut un reprezen -
tant permanent la fața locului. Toate 
aceste elemente au permis Comisiei 
să rămână la curent cu situația și să 
identifice reformele care urmau să fie 
incluse în programe.
Comisia a colectat o cantitate 
mare de informații
54 
În plus față de informațiile colectate în 
cursul vizitelor la fața locului, fiecare 
memorandum de înțelegere prevedea 
rapoarte de monitorizare pe care țara 
în cauză era obligată să le prezinte 
Comisiei. Informațiile care trebuiau să 
fie colectate în aceste rapoarte erau 
însă foarte vaste și priveau numeroase 
domenii. Comisia a solicitat informații 
de monitorizare similare în toate pro -
gramele. Cu toate acestea, în câteva 
cazuri, informații esențiale nu au fost 
solicitate sau acestea au fost colectate 
doar într-o cantitate limitată.Previziunile aferente 
programelor prevăd 
controale generale ale 
coerenței la nivelul 
concepției programelor, însă 
există numeroase rezerve 
care nu sunt verificate
55 
Calitatea previziunilor este esențială 
pentru asigurarea coerenței programe -
lor. Bineînțeles, este puțin probabil ca 
previziunile să fie exacte în proporție 
de 100% în toate cazurile, întrucât ele 
implică multe necunoscute care nu 
pot fi estimate cu precizie. În cadrul 
auditului nostru, accentul nu a fost pus 
asupra exactității previziunilor, ci, mai 
degrabă, asupra calității proceselor 
și a instrumentelor utilizate de Comi -
sie, în contextul programelor, pentru 
întocmirea previziunilor. În practică, 
Comisia întocmește două tipuri de pre -
viziuni distincte, dar strâns legate între 
ele (a se vedea figura 5 ):
(i) previziunile aferente programului 
(previziuni macroeconomice și 
previziuni privind deficitul);
(ii) o estimare a deficitului de 
finanțare.36 Letonia, Irlanda și Portugalia.
30
Partea II - Procesele prezentau în general deficiențeFigura 5Legăturile dintre previziunile aferente unui program și estimarea deficitului de 
finanțare
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană.Contul curent
Legendă:Dacă fac parte
din previziuniAcoperind toate nevoilede /f_inan/uni021Bare ale economiei Numai pentru /uni021Băriledin afara zonei euro
Necesar de lichidităţi 
rezultat din salvarea 
sectorului ﬁnanciarCheltuieli excepţionale 
rezultate din salvarea 
sectorului ﬁnanciarDeﬁcitul public 
conform contabilităţii 
pe bază de numerarDeﬁcitul public conform 
contabilităţii pe bază
de angajamenteRambursări nete ale 
ansamblului datoriei publiceRambursări nete
ale datoriei
publice externeAlte conturi ale balanţeide plăţi
Legate prin mai 
multe identităţi 
contabileEstimarea deﬁcitului de 
ﬁnanţare externăPreviziuni macroeconomice
Legătura dintre două variabile strâns corelate
Notă: Sunt redate aici doar legăturile-cheie.Identitate contabilăEstimarea deﬁcitului de 
ﬁnanţare externăPreviziuni privind deﬁcitulPreviziunile legate de program Estimarea deﬁcitului de ﬁnanţare 
31
Partea II - Procesele prezentau în general deficiențe
Este dificil să se evalueze modul 
de întocmire a previziunilor 
aferente programelor
56 
Previziunile pot fi elaborate cu ajutorul 
unor metode foarte diverse, care varia -
ză de la simpla apreciere la modele de 
estimare econometrice sau calibrate 
la scară largă care cuprind numeroase 
ecuații comportamentale și identități.
57 
Instrumentul utilizat de Comisie pentru 
întocmirea previziunilor aferente pro -
gramelor și în materie de deficit constă 
într-un set de identități în principal 
contabile, al căror scop este de a asi -
gura coerența dintre previziunile cu 
privire la agregatele macroeconomice 
sau bugetare și previziunile referitoare 
la componentele acestora. Aceste com -
ponente sunt generate în afara instru -
mentului de prognoză, utilizându-se 
aprecieri sau, uneori, o combinație de 
alte instrumente cantitative. Comisia 
nu utilizează un model teoretic sau 
empiric de prognoză.Foile de calcul tabelar utilizate 
pentru previziuni sunt un 
instrument complex, controlul 
calității fiind deci problematic
58 
Previziunile rezultate în urma fiecărei 
evaluări erau pregătite în general în 
foi de calcul tabelar multiple. În cursul 
auditului, au fost întâmpinate dificul -
tăți legate de accesul la toate fișierele 
relevante, dat fiind că un astfel de set 
de foi de calcul reprezintă un corpus 
de date enorm și complex37, care este 
lipsit de transparență și de trasabilita -
te. În plus, având în vedere urgența cu 
care trebuiau luate deciziile, arhivarea 
într-o formă sistematică și ușor acce -
sibilă a tuturor materialelor legate de 
previziuni nu era o prioritate.
59 
Foile de calcul tabelar au permis 
agregarea informațiilor generate în 
afara instrumentului. În general, datele 
proveneau din mai multe surse, iar 
previziunile depindeau de aprecierile 
formulate de diferiți responsabili de 
previziuni, atât din cadrul Comisiei, cât 
și de la nivelul autorităților naționale 
și al celorlalți parteneri (a se vedea 
figura 6 ). Eterogenitatea datelor și re -
curgerea la diferite forme de aprecieri 
sunt caracteristici normale ale întoc -
mirii de previziuni macroeconomice și 
există motive întemeiate pentru a lua 
în considerare diferite date și apreci -
eri în cadrul acestui proces. Această 
abordare comportă însă unele riscuri, 
inclusiv riscul ca implicațiile oricărei 
noi ipoteze să nu fie reflectate în mod 
corespunzător în toate previziunile sau 
riscul ca noile ipoteze să nu fie bine 
fundamentate.37 O previziune este pregătită în 
două până la patru fișiere 
principale, care conțin zeci de 
foi de calcul. Aceste fișiere 
principale sunt legate între ele 
prin mai multe formule și se 
bazează pe date și proiecții din 
alte fișiere, care nu erau 
întotdeauna salvate în același 
loc. Acest lucru sporește riscul 
de a fi utilizate proiecții sau 
date inconsecvente atunci 
când are loc o actualizare 
a unei previziuni. În contextul 
unui program, astfel de 
actualizări pot avea loc zilnic. 
Ipotezele sunt împrăștiate în 
diferitele foi de calcul care 
formează fișierele principale 
de previzionare și este nevoie 
de un efort considerabil 
pentru a obține o imagine 
clară a raționamentului aplicat. 
Mai mult, personalul utilizează 
modele subsidiare, care sunt 
stocate în afara foilor de calcul.
32
Partea II - Procesele prezentau în general deficiențe
60 
Pentru a gestiona aceste riscuri, con -
trolul calității cu privire la rezultatele 
previziunilor a fost efectuat în mai 
multe etape ale procesului de previzi -
onare. Unele controale de coerență38 
sunt integrate în programul de calcul 
tabelar. Responsabilii de previziuni 
bugetare și, respectiv, macroeconomi -
ce au discutat împreună rezultatele ob -
ținute și, atunci când a fost necesar, au 
recurs la aprecieri suplimentare pentru 
a asigura coerența estimărilor39.61 
Cu toate acestea, în esență, controlul 
calității cu privire la activitatea res -
ponsabililor de previziuni a luat forma 
reconcilierilor, fără să fie desfășurată 
vreo verificare în legătură cu procesul 
de previzionare utilizat de echipa de 
program. Având în vedere abordarea 
bazată pe foile de calcul tabelar și in -
suficiența documentației, a fost dificil 
să se procedeze la evaluarea plauzibili -
tății ipotezelor avansate și a parametri -
lor impliciți utilizați pentru previziuni. 
Discuțiile între parteneri reprezentau 
singura etapă de control în care era 
verificată plauzibilitatea ipotezelor și 
a parametrilor impliciți.Figura 6Previziunile macroeconomice și previziunile în materie de deficit, pe scurt
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană.Ministerul /f_inan/uni021Belor
Institutul de statisticăDate bugetare istorice
Eurostat
Institutul de statisticăDate macroeconomice istorice
Apreciere privind 
proiecţia bugetarăNoi măsuri
 bugetare
Ministerul /f_inan/uni021BelorEfectele macroecono-
miei asupra bugetuluiEfectele bugetului 
asupra macroeconomiei
Apreciere privind 
variabilele
macroeconomicePreviziuni privind deﬁcitulPreviziuni 
macroeconomice
38 De exemplu, controale ale 
identităților contabile sau 
controale de plauzibilitate 
bazate pe rapoarte între 
diferite variabile.
39 În toamna anului 2013, 
Comisia a introdus un nou 
instrument pentru detectarea 
automată a neconcordanțelor 
numerice și economice, dar 
acest instrument nu a fost 
utilizat pentru previziunile 
aferente programelor.
33
Partea II - Procesele prezentau în general deficiențe
62 
Analiza fișierelor de previzionare 
a relevat și exemple de erori și necon -
cordanțe, în pofida controalelor de co -
erență realizate (a se vedea caseta 1 ).
Dificultăți în evaluarea 
plauzibilității multiplicatorilor 
bugetari
63 
Variabilele bugetare au fost înregistra -
te în foile de calcul tabelar sub forma 
unui volum preconizat de venituri sau 
cheltuieli, care a fost majorat sau redus 
cu valoarea randamentului bugetar 
net al oricărei noi măsuri bugetare 
luate în cursul anului. Impactul noilor 
măsuri asupra economiei și efectul de 
domino asupra bugetului public nu 
au fost menționate sau înregistrate 
în mod explicit în tabele. În schimb, 
valorile previzionale ale randamentu -
lui bugetar suplimentar integrau deja 
efectul de domino.64 
Previziunile referitoare la randamen -
tul bugetar net erau preluate din 
previziunile generate de autoritățile 
naționale, pe care acestea le estimau 
pe plan intern ca parte a procedurilor 
lor de planificare. Autoritățile naționa -
le au discutat despre aceste estimări 
cu personalul din cadrul entităților 
partenere, existând posibilitatea ca, în 
urma acestor discuții, ele să fie revi -
zuite înainte de a fi acceptate în mod 
formal și incluse în previziunile aferen -
te programelor.Exemple de erori și neconcordanțe în previziuni
(i) Cuantumul taxei pe valoarea adăugată percepute la consumul privat nu a fost aliniat între veniturile pu -
blice și plățile din sectorul privat, ceea ce a dus la o diferență de 0,7 % din PIB într-un singur an.
(ii) Din cauza ajustărilor manuale ale formulelor, cuantumul impozitelor directe asupra muncii nu a fost alini -
at între sectorul public și gospodării, ceea ce a dus la o diferență de peste 0,5 % din PIB.
(iii) O măsură fiscală aplicabilă de la jumătatea anului a fost integrată în previziuni ca și cum s-ar fi aplicat 
pentru întregul exercițiu. Proiecția aferentă cu privire la deficit a fost utilizată în documentul de program 
care stătea la baza deciziei de a elibera o tranșă de finanțare și a fost comunicată către CEF în iunie 2009.
(iv) Impactul prețurilor la bunurile imobiliare nu a fost luat în considerare în mod coerent în proiecțiile acelu -
iași indice al prețurilor utilizat în diferite previziuni pentru același an.Caseta 1
34
Partea II - Procesele prezentau în general deficiențe
65 
Impactul diferitelor măsuri bugetare 
asupra economiei reale a fost luat în 
calcul în mod implicit și în afara foilor 
de calcul tabelar, prin intermediul mai 
multor proceduri eterogene. Foile de 
calcul utilizate nu permiteau identi -
ficarea sursei unor ipoteze specifice 
și nici motivele de la baza acestora. 
Echipele responsabile de diferitele țări 
nu cunoșteau foarte bine modelele 
aplicate de autoritățile naționale pen -
tru a estima parametrii care permiteau 
evaluarea impactului diferitelor măsuri 
bugetare asupra economiei. Exista 
o lipsă de transparență și de infor -
mații cu privire la valoarea implicită 
a multiplicatorilor bugetari40. Comisia 
a desfășurat un exercițiu de estimare 
a multiplicatorilor impliciți de abia în 
anul 2013.
66 
Singurele verificări efectuate cu privire 
la randamentele nete au luat forma 
unei evaluări discreționare a plauzibi -
lității lor, realizată de personalul din 
cadrul entităților partenere. Deși este 
foarte probabil ca această abordare 
să permită detectarea oricărei supra -
estimări sau subestimări substanțiale, 
ea este mai puțin eficace în ceea ce pri -
vește identificarea erorilor relativ mici, 
care, cumulate, pot să se dovedească 
a fi semnificative.
67 
Echipele de program au păstrat 
evidențe ale unor informații, într-o 
măsură mai mare sau mai mică, având 
în vedere faptul că nu exista nicio 
obligație formală de a face acest lucru. 
Prin urmare, nu am fost în măsură să 
identificăm și să analizăm ipotezele și 
valorile parametrilor care au fost utili -
zate. Dacă o previziune se dovedea a fi 
eronată (de exemplu, în cazul subesti -
mării efectului negativ al unei reduceri 
a cheltuielilor publice asupra creșterii 
PIB-ului), sursa erorii era imposibil sau 
extrem de dificil de identificat.Estimările cu privire la deficitul 
de finanțare erau incomplete și 
inexacte
68 
Estimarea deficitului de finanțare 
prezintă o importanță capitală în etapa 
negocierilor, atunci când se stabilește 
cuantumul asistenței financiare, care, 
de regulă, nu se mai modifică. În cazul 
în care, în cursul programului, apar noi 
nevoi de finanțare, acestora trebuie 
să li se facă față din pachetul financiar 
global. Spre deosebire de întocmirea 
previziunilor aferente programelor, 
estimarea deficitului de finanțare era 
o activitate nouă pentru Comisie.
69 
Pentru țările din zona euro, deficitul de 
finanțare corespunde numai nevoilor 
guvernelor lor. În afara zonei euro, 
asistența financiară trebuie să acopere 
toate nevoile de finanțare externă, 
așa cum figurează acestea în balanța 
de plăți a țării respective. Comisia 
și-a justificat întotdeauna deciziile de 
a acorda asistență prezentând Consi -
liului o estimare inițială a deficitului de 
finanțare. Calculele subiacente au fost 
pregătite în foi de calcul tabelar. Lipsa 
documentației a limitat însă considera -
bil posibilitatea de a analiza aceste cal -
cule. Atunci când auditorii au solicitat 
documente justificative, Comisia a fost 
în măsură să furnizeze doar documen -
te cu caracter provizoriu41, care erau 
diferite de versiunile finale transmise 
Consiliului, sau nu a putut oferi infor -
mații cu privire la elemente importante 
ale estimării42 ori nu a putut furniza 
niciun fel de documente de referință43.40 Multiplicatorul bugetar 
măsoară amploarea 
impactului diferitelor măsuri 
de consolidare bugetară 
asupra principalelor variabile 
macroeconomice (consum și 
producție) și bugetare (deficit).
41 Programele pentru Letonia și 
România.
42 Programul pentru Irlanda.
43 Programele pentru Ungaria și 
Portugalia.
35
Partea II - Procesele prezentau în general deficiențe
70 
În urma analizei noastre cu privire la 
documentele provizorii, am detectat 
deficiențe semnificative la nivelul 
procesului de previzionare, cum ar fi 
dubla contabilizare a anumitor vari -
abile, utilizarea unor sume incorecte 
pentru rezervele valutare sau proiecții 
nerealist de ridicate privind ratele de 
refinanțare a datoriei. Erorile din foile 
de calcul erau uneori substanțiale44 și 
nu fuseseră detectate în urma exa -
minării interne. Descoperirea erorilor 
nu ar fi condus în mod obligatoriu la 
o creștere a cuantumului asistenței 
financiare, deoarece decizia aceasta 
depinde, printre altele, de disponibili -
tatea și de capacitatea creditorului de 
a acorda împrumutul, dar ar fi condus 
poate la un set diferit de politici pentru 
reducerea deficitului de finanțare.
Elementele programelor 
erau, în general, bine 
fundamentate, dar, uneori, 
lipseau evidențe importante
Elementele programelor erau 
susținute de analize
71 
În majoritatea cazurilor, Comisia putea 
prezenta setul de analize, bazate pe 
prioritățile de politică ale UE și pe date 
actuale, care fuseseră utilizate la stabi -
lirea condițiilor din cadrul programe -
lor. În general, analizele au devenit din 
ce în ce mai aprofundate de-a lungul 
timpului, în principal datorită experti -
zei îmbunătățite și a unui efectiv mai 
mare de personal din cadrul Comisiei 
alocat pentru sarcini de gestionare 
a programelor.Documente esențiale lipseau cu 
desăvârșire
72 
Păstrarea evidențelor constituie o par -
te importantă a oricărui proces. Mai 
multe dintre standardele de control 
intern ale Comisiei fac referire la bune 
practici în materie45. Păstrarea minu -
țioasă a evidențelor poate îmbunătăți 
controlul intern al unei organizații, 
permițând să se demonstreze de ce au 
fost luate anumite decizii. Evidențele 
sunt esențiale pentru monitorizare 
și evaluare și reprezintă o condiție 
prealabilă a asigurării răspunderii de 
gestiune.
73 
Deoarece programele de asistență au 
apărut pe neașteptate, procedurile 
erau încă în curs de perfecționare 
și formalizare și după ce au început 
operațiunile inițiale. Acestea s-au 
desfășurat de asemenea sub presiunea 
timpului și au fost complicate de un 
mediu macroeconomic incert și de 
complexitatea gestionării programe -
lor. Prin urmare, accentul a fost pus pe 
soliditatea procedurilor operaționale, 
în detrimentul calității procesului de 
ținere a evidențelor.
74 
În mai multe cazuri, la momentul 
auditului, s-a observat că informați -
ile utilizate pentru a veni în sprijinul 
procesului de luare a deciziilor fuse -
seră pierdute sau colectarea lor s-a 
dovedit a fi o muncă colosală. Anumite 
activități importante nu au fost docu -
mentate în niciun fel. Manualele de 
proceduri, care stau de obicei la baza 
oricărui proces, nu erau bine dezvolta -
te. În caseta 2  sunt ilustrate obstacole -
le întâlnite în cursul auditului46.44 În contextul evaluării 
deficitului de finanțare al 
României, împrumuturile 
intragrup ale întreprinderilor 
au fost contabilizate atât ca 
investiții străine directe, cât și 
ca fluxuri noi de datorii în 
categoria altor investiții. 
Această dublă contabilizare 
a dus la o proiecție a nevoilor 
de finanțare care era mai mică 
cu 1,8 miliarde de euro față de 
cât ar fi trebuit să fie. Mai mult, 
cuantumul inițial al rezervelor 
valutare utilizat în prima 
proiecție diferă cu 0,7 miliarde 
de euro față de cifra raportată 
acum pentru sfârșitul 
exercițiului 2008 de către 
Banca Centrală din România. 
În cazul programului pentru 
Letonia, Comisia a previzionat 
că, în primul an al 
programului, atât sectorul 
întreprinderilor, cât și sectorul 
bancar vor putea obține 
o finanțare mai mare pe 
termen mediu și lung în 
comparație cu ceea ce 
trebuiau să amortizeze. 
O astfel de asumpție utilizată 
în foaia de calcul nu era numai 
improbabilă, având în vedere 
presiunile financiare 
importante, ci și în contradicție 
cu informațiile prezentate în 
nota explicativă.
45 De exemplu, standardul de 
control intern nr. 8 prevede că 
procesele și procedurile 
principale ale direcțiilor 
generale trebuie să fie 
documentate în mod adecvat, 
în special cele care privesc 
riscuri critice, iar standardul 
nr. 11 stipulează că trebuie 
instituite procese și proceduri 
adecvate pentru a se asigura 
faptul că gestionarea 
documentelor în cadrul 
direcțiilor generale este 
eficientă (în special din 
perspectiva regăsirii 
informațiilor adecvate).
46 Problema obținerii 
informațiilor relevante nu 
a fost întâlnită numai în cadrul 
acestui audit. Curtea de 
Conturi din Portugalia 
a semnalat constrângeri 
similare în raportul său privind 
monitorizarea asistenței 
financiare pentru Portugalia, 
intitulat Relatório de auditoria 
n.º 28/2013-2.ª S., 
Acompanhamento dos 
mecanismos de assistência 
financeira a Portugal,  
decembrie 2013.
36
Partea II - Procesele prezentau în general deficiențe
75 
Este de înțeles faptul că lipsesc eviden -
țe pentru faza inițială din 2008 și de la 
începutul anului 2009, care prezintă 
toate caracteristicile unei situații de 
management de criză. De-a lungul 
timpului, păstrarea evidențelor s-a 
îmbunătățit în mod vizibil. Cu toate 
acestea, unele dintre exemplele de mai 
sus referitoare la evidențe lipsă privesc 
o perioadă mai recentă.Comisia s-a îndepărtat uneori 
de deciziile Consiliului
Cazuri de nerespectare 
a deciziilor Consiliului
76 
Am examinat coerența dintre memo -
randumurile de înțelegere și deciziile 
corespondente ale Consiliului și am 
constatat că majoritatea condițiilor 
erau justificate prin trimitere la decizii. 
Totuși, în câteva cazuri, condițiile s-au 
îndepărtat de ceea ce figura în deci -
ziile Consiliului sau memorandumul 
de înțelegere nu a fost actualizat la 
momentul corect (a se vedea caseta 3 ).Exemple de dificultăți legate de obținerea informațiilor-cheie
Informarea ierarhiei cu privire la progresul înregistrat de o vizită și solicitarea aprobării pentru eventuale aba -
teri de la mandatul de negociere s-au făcut prin e-mail. E-mailurile au fost de asemenea un mijloc important 
de comunicare între parteneri și cu autoritățile naționale. În general însă, aceste evidențe esențiale lipseau, 
întrucât e-mailurile fuseseră pierdute sau nu puteau fi recuperate.
Documentația sau datele prezentate de autoritățile naționale în cadrul programului nu au fost păstrate de 
către Comisie sau nu puteau fi consultate în totalitatea lor din cauza resurselor importante necesare pentru 
a le reuni.
Anumite foi de calcul pentru România conținând proiecții macroeconomice aferente programelor nu ne-au 
fost puse la dispoziție în cursul auditului.
Foi de calcul conținând calculele definitive legate de deficitul de finanțare fuseseră pierdute sau nu fuseseră 
obținute de la FMI. Calculele care au stat la baza anumitor sume esențiale au fost în unele cazuri imposibil de 
obținut.
Monitorizarea bugetară asigurată de către personalul Comisiei nu era documentată în niciun fel sau au fost 
furnizate doar câteva foi de calcul foarte sumare pentru a justifica analiza Comisiei cu privire la execuția 
bugetului.Caseta 2
37
Partea II - Procesele prezentau în general deficiențe
Condițiile nu erau suficient de 
bine direcționate
77 
Scopul condițiilor din memorandumul 
de înțelegere este acela de a stabili 
o foaie de parcurs operațională, care 
să garanteze un nivel satisfăcător de 
respectare a condițiilor de politică 
economică generală prevăzute de 
Consiliu.
78 
În ceea ce privește majoritatea condi -
țiilor, legătura cu politica economică 
generală era relativ clară, deoare -
ce acestea fie cereau schimbări de 
politică, fie reprezentau un prim pas 
în direcția unor reforme majore. Cu 
toate acestea, conducerea47 nu a pus 
sub semnul întrebării în mod suficient 
propunerile făcute pentru a verifica 
dacă toate condițiile erau într-adevăr 
necesare pentru îndeplinirea obiecti -
velor de politică economică generală.79 
Programele includeau condiții care 
aveau o importanță minoră în ra -
port cu obiectivele programului sau 
condiții ale căror efecte posibile se 
puteau concretiza doar cu mult timp 
după perioada acoperită de program. 
Condiții precum implementarea unor 
sisteme informatice specifice, alocarea 
de fonduri bugetare către o mică enti -
tate a administrației publice, formarea 
profesională a funcționarilor publici și 
cercetarea și dezvoltarea aveau doar 
o vagă legătură – sau nu aveau nicio 
legătură – cu obiectivele programului.Exemple de nerespectare a normelor
O vizită informală efectuată în România în august 2009 a pus în lumină incapacitatea statului membru de 
a îndeplini țintele inițiale de deficit. În consecință, Comisia și autoritățile române au convenit asupra unei 
relaxări substanțiale a țintelor. Această revizuire a fost semnalată într-o notă adresată Comitetului economic 
și financiar în luna august 2009. Totuși, nici decizia Consiliului și nici memorandumul de înțelegere nu au fost 
modificate în consecință. Țintele au fost actualizate în cele din urmă în memorandumul de înțelegere din fe -
bruarie 2010. Baza legală, și anume decizia Consiliului, a fost actualizată și mai târziu, în martie 2010. Cu toate 
acestea, în noiembrie 2009, Comisia a amânat eliberarea unei tranșe de plată invocând motivul că bugetul 
României nu respecta ținta actualizată.
În Letonia, deși deciziile Consiliului nu se refereau la reformele sistemului de pensii, memorandumul de înțele -
gere includea condiții specifice în ceea ce privește al doilea pilon al sistemului de pensii.
În Irlanda, deși deciziile Consiliului nu menționau condiții specifice în ceea ce privește supravegherea bancară, 
vânzarea activelor statului și privatizarea, aceste condiții au apărut totuși în memorandumul de înțelegere.Caseta 3
47 Cadrele superioare de 
conducere din cadrul Comisiei 
și vicepreședintele care 
semnează memorandumul de 
înțelegere în numele Comisiei.
38
Partea II - Procesele prezentau în general deficiențe
Diferitele țări nu au fost 
tratate în același mod
80 
În contextul analizei diferitelor aspecte 
ale modului în care Comisia a gestionat 
programele, am identificat mai multe 
exemple ale unei abordări inconsec -
vente față de diferite țări, tratamentul 
diferit aplicat fiind dificil de justificat 
prin prisma unor circumstanțe naționa -
le specifice.Diferențe în modul în care 
Comisia a gestionat condițiile
81 
Comisia a gestionat în mod diferit 
condițiile pentru fiecare program de 
asistență financiară. În cazul anumitor 
programe, condițiile au constituit un 
set relativ stabil de cerințe, în timp 
ce, în cazul altor programe, condițiile 
au fost modificate în mod substanțial 
după fiecare evaluare. Tabelul 2  conți -
ne o imagine de ansamblu în legătură 
cu acest aspect.Tabelul 2Diferitele modele utilizate de Comisie pentru gestionarea condițiilor
Ungaria Letonia România  I Irlanda Portugalia
Cum au fost stabilite condițiile?
Distincție între diferitele 
tipuri de condițiiNuNu, dar importanța diferitelor 
condiții era indicată într-unul 
dintre rapoartele de evaluareAcțiuni prealabile și alte 
condițiiCondiții permanente și 
alte condițiiNu
Cum au fost monitorizate condițiile?
Cum a fost monitorizată 
respectarea condițiilor?Model mixt1În general, pentru fiecare condiție Pe domeniu Pe domeniu Pentru fiecare condiție
Cum au fost actualizate condițiile?
Cum au fost modificate 
condițiile?Condițiile existente 
rămâneau valabile; 
addendumurile 
conțineau doar 
condiții noiFiecare addendum înlocuia 
versiunea precedentăCondițiile existente 
rămâneau valabile; ad -
dendumurile conțineau 
doar condiții noiFiecare addendum 
înlocuia versiunea 
precedentăFiecare addendum 
înlocuia versiunea 
precedentă
Persistența condițiilor2Condiții parțial 
stabile de-a lungul 
timpului
Condiții neschimbate 
în generalModificări frecvente ale 
condițiilor
Condițiile au fost modificate, 
chiar dacă nu intervenise 
termenul-limită stabilit pentru 
îndeplinirea lor
Condiții dificil de urmărit în timpCondiții întotdeauna 
valabile și neschimbate, 
cu excepția cazului 
în care ele au devenit 
caduce din cauza noilor 
condițiiMixtă
Unele condiții sunt 
stabile, altele au fost 
modificate frecventCondiții stabile de-a 
lungul timpului
Condiții valabile și 
nemodificate până 
la îndeplinirea lor în 
totalitate
1  În anumite evaluări, Comisia a raportat situația respectării pentru fiecare condiție în parte, în timp ce în altele această situație a fost prezenta -
tă numai pe domeniu.
2 Pentru explicații suplimentare, a se vedea anexa III .
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană.
39
Partea II - Procesele prezentau în general deficiențe
82 
Unele dintre aceste modele au avut 
consecințe negative asupra gestionării 
programelor. În special, modificările 
frecvente aduse condițiilor în cazul 
unor programe48 a complicat în mod 
considerabil demersul de urmărire 
a performanței țării respective. În 
unele cazuri, reformele au fost diluate 
treptat, pe măsură ce condițiile au fost 
înlocuite cu altele mai puțin exigente 
sau au dispărut complet din memo -
randumurile de înțelegere înainte să 
fie îndeplinite în totalitate (a se vedea 
caseta 4 ).83 
Condițiile urmăreau, de asemenea, să 
declanșeze diferite efecte structura -
le. Aceste condiții puteau varia de la 
publicarea sau elaborarea unei anu -
mite strategii sau a unui anumit plan 
la modificări legislative care urmau să 
fie adoptate de parlamentul național 
și care afectau părți importante ale 
economiei49. În timp ce condițiile din 
prima categorie nu erau susceptibile 
să antreneze modificări economice 
importante doar prin ele însele, deși 
puteau servi ca etape pregătitoare 
pentru reforme mai importante, condi -
țiile din a doua categorie sunt probabil 
de natură să provoace schimbări pe 
termen lung în economie.
Exemple de reforme diluate de-a lungul timpului
Memorandumul de înțelegere inițial din cadrul programului pentru Letonia prevedea instituirea unui singur 
sistem de planificare și management al resurselor umane pentru instituțiile administrației publice. Această 
condiție nu a fost respectată și nu a mai apărut în modificările ulterioare. Ea fost înlocuită, în schimb, de mai 
multe alte condiții, obiectivul general urmărit fiind elaborarea unei strategii pentru administrația publică – 
o condiție care era mai ușor de îndeplinit.
Programul pentru Portugalia a inclus o condiție care impunea ca până la sfârșitul anului 2011 să fie elaborat 
un plan de acțiune pentru reforma sistemului asigurărilor de șomaj, în special prin reducerea duratei maxi -
me de acordare a ajutorului de șomaj la cel mult 18 luni în cazul noilor șomeri. După reformă, durata maximă 
a ajutorului de șomaj a fost redusă de la 38 la 26 de luni, depășind astfel plafonul de 18 luni convenit inițial cu 
autoritățile portugheze.Caseta 448 În special în Letonia, dar și în 
Irlanda și în domenii specifice 
din cadrul altor programe.
49 Alte exemple includ schimbări 
importante în peisajul 
instituțional, cum ar fi crearea 
unui consiliu fiscal, 
reorganizarea administrației 
locale sau privatizarea. A se 
vedea anexa III .
40
Partea II - Procesele prezentau în general deficiențe
84 
Am constatat diferențe semnificative 
între condiții din punctul de vedere al 
gradului lor de exigență. Condițiile afe -
rente programelor de asistență pentru 
balanța de plăți prevedeau, în general, 
adoptarea anumitor modificări legisla -
tive. În schimb, programele destinate 
țărilor din zona euro conțineau, dese -
ori, numai primul tip de condiții, iar 
adoptarea de către parlamente a fost 
rareori solicitată. Prin urmare, deciziile 
cu privire la plata tranșelor s-au bazat 
numai pe măsuri pregătitoare și nu pe 
punerea efectivă în aplicare a reforme -
lor (a se vedea caseta 5 ).
85 
O altă diferență constă în numărul de 
condiții, care a crescut de-a lungul 
timpului. În timp ce Ungaria trebuia să 
respecte mai puțin de 60 de condiții 
unice, Portugalia trebuia să îndepli -
nească în jur de 400. Această variație 
importantă nu reflecta doar nece -
sitatea de a implementa mai multe 
reforme în anumite țări. Am identificat 
cazuri în care, dimpotrivă, țările care 
aveau nevoie de mai multe reforme 
într-un anumit domeniu trebuiau să 
îndeplinească mai puține condiții de -
cât țările cu performanțe mai bune50. 
Condițiile urmăreau, de asemenea, căi 
de reformă complet diferite, deși țările 
respective se aflau în situații similare51.Țintele stabilite în cadrul 
programelor nu au fost 
revizuite într-un mod coerent
86 
Revizuirile țintelor de deficit consti -
tuie un fenomen normal în cadrul 
programelor de asistență. Acestea nu 
indică neapărat o punere în aplicare 
deficientă din partea autorităților 
naționale, întrucât ele pot fi motivate 
și de schimbări obiective ale situației 
economice cu un impact pozitiv sau 
negativ asupra bugetului public.
Exemplu de condiție legată numai de măsuri pregătitoare
În cadrul programului de asistență pentru Irlanda, guvernului i s-a solicitat să introducă măsuri legislative 
pentru consolidarea reglementării financiare, prin extinderea competențelor de supraveghere și de control 
ale băncii centrale52. Autoritățile irlandeze au îndeplinit această condiție, cu o ușoară întârziere de o lună, 
prin publicarea de către ministerul de finanțe a proiectului de lege. Intrarea în vigoare a legii a durat însă doi 
ani. Întrucât nu exista nicio condiție legată de adoptarea legii, aceasta nu era deci necesară pentru eliberarea 
tranșelor.
52 În condițiile ulterioare se făcea referire la aceste măsuri legislative sub denumirea The Central Bank (Supervision and Enforcement) Bill .Caseta 550 De exemplu, în domeniul 
fondurilor structurale.
51 De exemplu, în domeniul 
insolvenței persoanelor fizice 
și juridice.
41
Partea II - Procesele prezentau în general deficiențe
87 
Țintele de deficit au fost revizuite în 
cadrul a patru dintre cele șase progra -
me (a se vedea tabelul 3 ). Evidențele 
Comisiei explicau întotdeauna revizu -
irile în sensul scăderii țintelor printr-o 
reducere (semnificativă) a activității 
economice, cum a fost cazul în Unga -
ria, România, Letonia și Portugalia.88 
În funcție de țară, o schimbare 
a perspectivei economice poate avea 
consecințe diferite asupra revizuirii țin -
telor de deficit. În cadrul supravegherii 
bugetare pe care o exercită, Comisia 
calculează soldurile bugetare ciclice53. 
Atunci când perspectiva economică 
se modifică, estimarea privind soldul 
ciclic este revizuită în consecință. 
Prin urmare, variațiile în timp real ale 
estimării soldului ciclic ar trebui să fie 
apropiate de modificările țintelor de 
deficit devenite necesare ca urmare 
a evoluției contextului economic54.Tabelul 3Revizuirile țintelor de deficit calculate pe baza SEC (Sistemul european de conturi)
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
HUMI 0 (nov. 2008) −3,4  % −2,6  %
MI 1 (mar. 2009) −2,9  %
MI 2 (iun. 2009) −3,9  % −3,8  % −3,0  %
LVMI 0 (ian. 2009) −5,3 % −5,0  % −3,0  %
MI 1 (iul. 2009) −10,0  % −8,5  % −6,0  % −3,0  %
MI 5 (dec. 2011) −4,5  % −2,5  %
RO IMI 0 (iun. 2009) −5,1  % −4,1  % −3,0  %
MI 1 (feb. 2010) −7, 8  % −6,4  % — −3,0  %
MI 2 (iul. 2010) −7 ,3 % — −3,0  %
MI 3 (ian. 2011) −5,0  % −3,0  %
RO II MI 0 (iun. 2011) −5,0  % −3,0  %
IE MI 0 (dec. 2010) −10,6  % −8,6  % −7, 5  %
PTMI 0 (mai 2011) −5,9  % −4,5  % −3,0  %
MI 5 (oct. 2012) −5,0  % −4,5  % −2,5  %
MI 7 (iun. 2013) −5,5  % −4,0  %
Notă: Simbolul „—” indică faptul că ținta de deficit nu a fost revizuită în memorandumul respectiv .
Legendă:  MI – memorandum de înțelegere.
Sursa:  Comisia Europeană.53 Soldul bugetar are 
o componentă ciclică și una 
neciclică. Componenta ciclică 
reflectă efectul variațiilor 
veniturilor fiscale și ale 
cheltuielilor ca urmare 
a ciclului economic.
54 Presupunând că nu există erori 
semnificative în previziunile cu 
privire la PIB-ul potențial, care 
este utilizat ca variabilă de 
intrare pentru calcularea 
soldului ciclic.
42
Partea II - Procesele prezentau în general deficiențe
89 
În cazul în care soldul bugetar ciclic nu 
a fost revizuit în mod semnificativ în 
cursul programului, nu era necesar ca 
țintele de deficit să fie revizuite. Acesta 
a fost cazul Irlandei. Totuși, am con -
statat că nu toate revizuirile țintelor 
corespundeau cu o revizuire a soldului 
ciclic. De exemplu, în timp ce relaxarea 
țintei de deficit pe 2009 pentru Unga -
ria a fost mai puțin importantă decât 
ar fi sugerat revizuirea soldului ciclic, 
ținta pe 2012 pentru Portugalia a deve -
nit mai puțin strictă chiar dacă soldul 
ciclic se îmbunătățise, iar perspectiva 
economică a rămas aceeași.
90 
În cursul auditului, Comisia a declarat 
că factori aflați în afara controlului 
guvernelor, cum ar fi modificarea 
componenței creșterii sau nerealizarea 
volumului programat de venituri, ar fi 
putut antrena o revizuire a țintelor. Cu 
toate acestea, nici documentele afe -
rente programelor și nici metodologia 
internă a Comisiei nu demonstrează 
o abordare sistematică aplicată pentru 
evaluarea acestor alți factori atunci 
când Comisia a examinat fezabilitatea 
țintelor de deficit cu ocazia fiecărei 
evaluări realizate.
91 
O altă diferență constă în modul în 
care au fost tratate măsurile de sprijin 
pentru bănci cu un impact asupra 
deficitului. Țintele de deficit stabilite 
în programele pentru Portugalia și 
Irlanda au fost definite fără a lua în 
considerare astfel de măsuri, în timp 
ce țintele aferente programului pentru 
Letonia includeau măsurile respective.92 
Documentele aferente programelor 
difereau, de asemenea, în ceea ce 
privește atenția acordată dimensiunii 
sociale. De exemplu, în programul de 
asistență pentru Portugalia, creșterea 
impozitelor era concepută a fi progre -
sivă, astfel încât grupurile cu veniturile 
cele mai mici să își păstreze nivelul de 
venit, iar salariile minime și pensiile 
foarte mici să nu fie afectate55. Această 
situație contrastează cu reducerea uni -
versală cu 25 % a salariilor funcționari -
lor publici prevăzută în programul de 
asistență pentru România, documente -
le legate de acesta nefăcând trimitere 
la modul în care o astfel de reducere 
va afecta treptele de salarizare mai 
scăzute. În mod similar, rezultatul com -
binării unei reduceri a ratei forfetare 
a impozitului pe venitul persoanelor 
fizice cu o majorare a TVA – combina -
ție de natură să transfere sarcina de 
consolidare bugetară către categoriile 
mai defavorizate ale societății – nu 
a fost luat în considerare în docu -
mentele inițiale aferente programului 
pentru Letonia.
Neajunsuri în gestionarea 
programelor cauzate de 
controale deficitare
93 
Chiar dacă, în cele din urmă, decizi -
ile cu privire la un program sunt de 
resortul Consiliului și/sau al Comisiei, 
reprezentanții acesteia din urmă sunt 
cei care negociază cu autoritățile 
naționale și procedează la evaluarea 
programelor. Mandatul de negocie -
re este stabilit în nota de informare. 
În cursul unei vizite, reprezentanții 
Comisiei informează conducerea cu 
privire la discuțiile purtate, de obi -
cei o dată pe zi, și solicită aprobarea 
pentru orice eventuală abatere de la 
mandat. În urma vizitei, reprezentanții 
Comisiei elaborează documentele afe -
rente programului (decizia Consiliului, 
memorandumul de înțelegere și nota 
explicativă). Acestea fac obiectul unei 55 Comisia Europeană: The 
Economic Adjustment 
Programme for Portugal  
(Programul de ajustare 
economică pentru Portugalia), 
publicat în seria Economie 
Europeană ( European 
Economy, Occasional Papers  
79), 2011, p. 16.
43
Partea II - Procesele prezentau în general deficiențe
examinări și reprezintă baza deciziilor 
luate de Comisie și de Consiliu.
94 
Elaborarea notei de informare și 
a documentelor aferente programelor 
este un proces bazat pe experți, în care 
aprecierile responsabililor de previzi -
uni și ale mai multor experți în politici 
din mai multe direcții generale joacă 
un rol esențial. Documentele sunt 
examinate de către directorul general 
adjunct și de șefii unităților orizontale 
implicate în elaborarea lor. Examinarea 
de către directorul general adjunct 
se concentrează asupra coerenței 
generale a documentelor, în timp ce 
examinarea efectuată de către șefii de 
unitate urmărește asigurarea coerenței 
contribuțiilor aduse în domeniile lor 
respective cu politica UE.
95 
În cadrul acestui proces de exami -
nare au fost identificate mai multe 
deficiențe:
(i) nu există nicio persoană din 
afara echipei de program care să 
examineze calculele subiacente și 
proiecțiile pentru a verifica coe -
rența proiecțiilor macroeconomice 
cu estimarea privind deficitul de 
finanțare sau cu impactul macro -
economic al condițiilor din cadrul 
programelor;
(ii) din mai multe puncte de vedere, 
activitatea desfășurată de repre -
zentanții Comisiei nu a fost evalua -
tă suficient: previziunile experților 
(a se vedea punctul 61), estimările 
privind deficitul de finanțare (a se 
vedea punctele 69 și 70) și alege -
rea condițiilor din cadrul progra -
melor (a se vedea punctul 79) nu 
au fost puse în discuție aproape 
deloc;
(iii) controalele interne de calitate nu 
erau în general documentate.96 
FMI a instituit, în egală măsură, un 
proces de examinare internă a prin -
cipalelor elemente ale conceperii 
și actualizării programelor. În unele 
privințe, acest proces este similar cu 
cel aplicat de Comisie, dar există trei 
mari diferențe:
(i) FMI are un departament special de 
examinare internă, care informează 
conducerea;
(ii) un număr mai mare de persoane 
sunt implicate în cadrul FMI în 
procesul de examinare;
(iii) procesul desfășurat de FMI este 
documentat.
Documentele aferente 
programelor s-au 
îmbunătățit de-a lungul 
timpului, dar prezentau 
încă neajunsuri
Îmbunătățiri ale calității 
documentelor aferente 
programelor
97 
Au existat diferențe importante între 
documentele aferente programelor 
în ceea ce privește profunzimea lor 
analitică. Multe dintre aceste diferențe 
se explică prin capacitatea analitică îm -
bunătățită a Comisiei. În cazul primelor 
trei programe, documentele aferente 
conțineau informații limitate cu privire 
la o serie de aspecte, printre care se 
numără componența ajustării bugeta -
re, analiza derapajelor în cazul în care 
țintele de deficit nu au fost respectate, 
precum și impactul social al progra -
melor. Analiza prezentată în cele două 
seturi mai recente de documente afe -
rente programelor (Irlanda și Portuga -
lia) s-a îmbunătățit în mod semnificativ 
(a se vedea caseta 6 ) și era, în multe 
privințe, foarte minuțioasă.
44
Partea II - Procesele prezentau în general deficiențe
98 
În unele cazuri, am constatat că din 
documentele aferente programelor lip -
seau informații esențiale. De exemplu, 
Comisia nu a comunicat întotdeauna 
principalele ipoteze care au stat la 
baza calculării deficitului de finanțare.
(i) În cazul programului de asistență 
pentru Ungaria, Comisia nu a co -
municat informații care să justifice 
estimarea sumei de 20 de miliarde 
de euro care urma să fie acordată 
acestei țări pe parcursul perioadei 
acoperite de program.
(ii) În cazul programului de asistență 
pentru Irlanda, calculul deficitului 
de finanțare care a fost utilizat 
în documentele inițiale aferente 
programului indica un deficit cu -
mulativ exprimat conform conta -
bilității pe bază de angajamente, 
în termeni SEC, de 44 de miliarde 
de euro pe parcursul perioadei 
acoperite de program, în timp ce 
deficitul de trezorerie estimat, 
inclusiv biletele la ordin, care a fost 
utilizat pentru calcularea nevoilor 
de finanțare, se ridica la 58 de mi -
liarde de euro. Principalele motive 
pentru această diferență semnifi -
cativă în valoare de 14,1 miliarde 
de euro (21 % din deficitul inițial 
de finanțare) nu au fost explicate 
în document.99 
Comisia a efectuat o serie de teste 
sumare de sensibilitate pentru a evalua 
impactul modificării unuia sau a mai 
multor parametri asupra nevoilor de 
finanțare globale. Deși aceste teste ar 
fi putut furniza informații valoroase cu 
privire la riscul unor posibile efecte ad -
verse, rezultatele nu au fost prezentate 
în documentele aferente programelor.
Deficiențe în monitorizarea 
respectării condițiilor și în 
raportare
100  
În cadrul fiecărui program, Comisia ar 
trebui să verifice dacă politica eco -
nomică a statului membru respectiv 
este conformă cu condițiile stabilite 
de către Consiliu. În practică, Comisia 
a verificat dacă statul membru a pus în 
aplicare condițiile din memorandumul 
de înțelegere.Exemplu de ameliorare a analizei în documentele aferente programelor
În documentele inițiale aferente programelor de asistență pentru balanțele de plăți, consolidarea bugetară 
era considerată în general ca fiind axată în principal pe cheltuieli. Cu toate acestea, detaliile privind măsurile 
bugetare necesare erau fragmentare (Ungaria), astfel de măsuri nu existau deloc (România) sau, în cazul în 
care acestea au fost identificate, nu exista nicio estimare cantitativă a efectului lor (Letonia). În cazul acelorași 
trei țări, Comisia a îmbunătățit ulterior nivelul de detaliu în documentele aferente programelor, enumerând și 
cuantificând măsurile care au fost convenite pentru atingerea țintelor de deficit. În celelalte programe (Irlanda 
și Portugalia), nivelul important de detaliere a devenit regula.Caseta 6
45
Partea II - Procesele prezentau în general deficiențe
Utilizarea țintelor globale de 
deficit pentru a monitoriza 
execuția bugetară nu este 
o metodă fiabilă
101  
Consolidarea bugetară era un element 
esențial al tuturor celor cinci progra -
me, iar performanța bugetară a repre -
zentat o preocupare majoră în cadrul 
discuțiilor purtate cu autoritățile națio -
nale și la momentul adoptării deciziilor 
legate de programe. În general, țintele 
de deficit au fost definite ca un deficit 
exprimat – în conformitate cu Sistemul 
european de conturi (SEC) – ca pro -
centaj din PIB. Alegerea deficitului pe 
baza SEC ca piatră de temelie a politicii 
bugetare a fost motivată de angaja -
mentele asumate în cadrul procedurii 
aplicabile deficitelor excesive56.
102  
Deficitul pe baza SEC nu poate fi moni -
torizat în mod direct în cursul anului57. 
În schimb, respectarea țintelor globale 
a fost monitorizată în principal prin 
estimarea deficitului. Totuși, utilizarea 
acestor estimări implică riscul ca Comi -
sia să nu poată garanta Consiliului că 
politica bugetară a unei țări respectă 
programul de ajustare. În mai multe 
rânduri, estimările Comisiei s-au dove -
dit a fi eronate. De exemplu:
(i) În notificarea din primăvara 2009, 
s-a raportat că deficitul Ungari -
ei s-a încadrat în ținta de deficit 
pentru 2008 stabilită în program. 
Cu toate acestea, în notificarea din 
toamna anului 2009, deficitul a fost 
revizuit, fiind calculat la 3,8 % din 
PIB, deci la un nivel care depășea 
ținta58.(ii) În ianuarie 2010, România a rapor -
tat un deficit de trezorerie pentru 
2009 de 7,3 % din PIB, deficit care 
se încadra în ținta stabilită de FMI, 
iar Comisia a estimat, cu titlu provi -
zoriu, că deficitul pe baza SEC era 
în conformitate cu ținta fixată, afir -
mând că programul era pe drumul 
cel bun. Cu toate acestea, în mai 
2010, Comisia a revizuit deficitul 
pe baza SEC la 8,3 %. Începând 
din toamna anului 2011, deficitul 
revizuit era de 9 %.
(iii) În ianuarie 2013, Comisia a calculat 
în mod provizoriu că deficitul pe 
baza SEC al Irlandei pentru exer -
cițiul 2012 era de 8,2 %. Deficitul 
a fost revizuit însă în luna aprilie, la 
7,7 % și, ulterior, la 8,2 %, în toam -
na anului 2013. Trebuie remarcat 
însă că această ultimă revizuire 
a avut loc în principal ca urmare 
a reclasificării veniturilor cu carac -
ter excepțional.
103  
Excluderea măsurilor de sprijin pentru 
bănci din definiția țintelor în cazul pro -
gramelor din zona euro a reprezentat 
o complicație în plus. O țintă bugetară 
definită luând în considerare astfel 
de măsuri ar trebui să fie, în principiu, 
o bază mult mai solidă pentru politi -
ca bugetară, dat fiind că măsurile de 
sprijin pentru bănci sunt elemente 
substanțiale, dar excepționale, aflate 
în afara controlului direct al guvernu -
lui. Cu toate acestea, în cazul Irlandei, 
Comisia a exclus doar transferurile de 
capital care erau acordate băncilor și 
care contribuiau la creșterea deficitu -
lui, însă a permis includerea veniturilor 
care decurgeau din măsurile de sprijin 
pentru bănci. Ținte astfel definite con -
stituie un semnal mai puțin clar și re -
flectă în mai mică măsură performanța 
bugetară. De exemplu, dacă toate 
tranzacțiile legate de sectorul bancar 
ar fi fost excluse, deficitul bugetar pe 
2012 ar fi fost mai mare cu un punct 
procentual.56 Procedura aplicabilă 
deficitelor excesive este 
procedura pas cu pas instituită 
de UE pentru corectarea 
deficitelor excesive (de peste 
3 % din PIB) sau a nivelurilor 
excesive ale datoriei (de peste 
60 % din PIB).
57 Datele privind conturile 
publice trimestriale ale 
statelor membre, bazate pe 
definițiile SEC, sunt publicate 
cu un decalaj de 90 de zile. În 
plus, estimarea deficitului pe 
baza SEC presupune 
formularea unor ipoteze 
privind viitoarele decizii legate 
de prelucrarea statistică 
a anumitor operațiuni majore.
58 Potrivit Comisiei, revizuirea 
deficitului pentru 2008 
reflecta modificările legate de 
absorbția fondurilor UE, 
întrucât unele proiecte nu au 
primit cofinanțarea așteptată 
pentru a înlocui prefinanțarea 
din buget.
46
Partea II - Procesele prezentau în general deficiențe
Raportarea cu privire la 
respectarea condițiilor nu avea 
loc în mod sistematic
104  
Comisia a reușit să raporteze sistema -
tic cu privire la respectarea de către 
statul membru a condițiilor structurale 
numai în cazul Portugaliei și, parțial, în 
cazul Ungariei, al Letoniei și al Irlandei.
105  
Au fost semnalate foarte puține situații 
de nerespectare a condițiilor. Comisia 
a indicat în mod clar o situație de ne -
respectare doar pentru un număr foar -
te mic de condiții (4 % în programul 
pentru Portugalia), deși, per ansamblu, 
aproape jumătate dintre condiții nu au 
fost îndeplinite la timp. Comisia a uti -
lizat numeroși termeni diferiți pentru 
a semnala o situație de nerespectare 
a condițiilor59, ceea ce a creat confuzii.
106  
Pentru aproximativ 30 de condiții (8 % 
din eșantion), situația îndeplinirii lor 
nu a fost raportată sau condițiile erau 
atât de vag formulate încât o moni -
torizare eficace a respectării lor era 
imposibilă (pentru exemple, a se vedea 
caseta 7 )60.107  
O serie de condiții au fost raportate 
ca fiind respectate, dar acest lucru nu 
a putut fi verificat. De exemplu:
(i) În ceea ce privește programul de 
asistență pentru Irlanda (în urma 
evaluării din toamna anului 2012), 
Comisia negocia în continuare cu 
autoritățile irlandeze pentru a se 
asigura că anumite elemente din 
cadrul bugetar multianual erau 
suficient de ferme și transparente 
pentru a permite un ancoraj credi -
bil al politicii bugetare61 în perioa -
da ulterioară aplicării programului. 
În pofida acestei stări de fapt, Co -
misia a raportat că această condiție 
a fost îndeplinită în totalitate.
(ii) În Portugalia, condiția referitoare 
la elaborarea de către guvernul 
național a unor rapoarte lunare 
privind execuția bugetară a fost 
extinsă treptat pentru a include 
toate întreprinderile de stat și 
parteneriatele public-privat de la 
nivelul administrației naționale, 
regionale și locale. Condiția a fost 
considerată ca fiind îndeplinită 
după ce raportarea specifică a fost 
introdusă la nivel regional, chiar 
dacă cerința legată de raportare 
cu privire la bugetul consolidat nu 
a fost îndeplinită.59 De exemplu, condiții 
respectate în mare măsură, 
condiții respectate în linii mari, 
condiții respectate parțial, 
condiții în curs de îndeplinire, 
condiții parțial implementate, 
condiții nerespectate.
60 Condițiile care trebuiau să fie 
respectate pe bază 
permanentă cu ocazia fiecărei 
evaluări sunt excluse.
61 O astfel de ancorare a politicii 
bugetare furnizează 
o structură pentru procesul 
decizional al autorităților 
publice cu privire la 
dimensiunea adecvată 
a deficitului bugetar, în funcție 
de starea economiei și de 
o serie de obiective pe termen 
mediu sau lung pentru 
finanțele publice.
47
Partea II - Procesele prezentau în general deficiențe
Cooperarea cu ceilalți 
parteneri a fost doar 
informală
108  
În cazul tuturor programelor, asistența 
financiară din partea UE a fost acor -
dată împreună cu asistența financiară 
din partea FMI. Deciziile de finanțare 
au fost luate în mod independent de 
către fiecare instituție, în conformitate 
cu propriul statut și cu procedurile sale 
interne. În cazul programelor pentru 
Irlanda și pentru Portugalia, în gestio -
narea fiecărui program a fost implicată 
și BCE.
109  
Colaborarea cu FMI a fost utilă pen -
tru Comisie, permițându-i acesteia să 
învețe cum să gestioneze programe -
le. Am observat mai multe situații în 
care anumite practici ale FMI au fost 
adoptate de Comisie după ce progra -
mele demaraseră: de exemplu, foi de 
calcul mai detaliate pentru previziuni 
și desemnarea unui reprezentant rezi -
dent în cadrul programelor ulterioare. 
De asemenea, echipele din cadrul 
Comisiei care se ocupau de diversele programe au fost mărite pentru a echi -
vala dimensiunea echipelor de la FMI.
110  
Temeiul juridic în vigoare permitea 
celor trei instituții să decidă modali -
tatea în care urma să fie organizată 
cooperarea. În cazul tuturor progra -
melor, echipele de program au stabilit 
mecanisme informale de cooperare. 
Varietatea din punctul de vedere al 
expertizei și al experienței de care dis -
punea personalul din cele trei instituții 
a făcut posibilă realizarea unor evaluări 
mai riguroase, ceea ce a redus riscul 
de erori și omisiuni în conceperea și 
revizuirea programelor.Exemple de condiții pentru care situația respectării nu a fost niciodată raportată
Numărul priorităților publice în materie de cercetare și dezvoltare ar trebui redus pentru a elibera mai multe 
resurse pentru domeniile de cercetare relevante (Letonia).
Consolidarea capacității autorității de management pentru fondurile structurale și pentru Fondul de coeziune, 
astfel încât aceasta să poată controla și lua decizii cu privire la cheltuirea fondurilor UE (România).
Adoptarea, de către guvern, a unor măsuri legislative în vederea reducerii numărului de taxe și de plăți asimi -
late taxelor (România).
Elaborarea de către guvern, până în iulie 2012, a unui plan de consolidare vizând reorganizarea și reducerea 
semnificativă a numărului de municipalități (308). Guvernul trebuia să implementeze aceste planuri, urmând 
ca schimbările să intre în vigoare la începutul noului ciclu electoral local (Portugalia).
Crearea de camere speciale în cadrul tribunalelor fiscale (Portugalia).Caseta 7
48
Partea II - Procesele prezentau în general deficiențe
111 
Instituțiile implicate nu au încheiat 
acorduri formale privind cooperarea 
între ele pe teme precum:
(i) schimbul de informații – ce tipuri 
de informații (de exemplu, manda -
tele de negociere, alte documente 
aferente programelor, calculele 
subiacente62, informațiile colectate 
de la statul membru) ar trebui să 
fie partajate cu ceilalți parteneri? 
Cum ar trebui să fie tratate infor -
mațiile primite după data-limită?
(ii) confidențialitatea – cum ar trebui 
să fie tratate documentele care, 
inițial, au fost puse la dispoziția 
unei alte instituții? Cum ar trebui 
procedat în cazul în care o institu -
ție intră în posesia unor informații 
confidențiale care nu sunt disponi -
bile celorlalți parteneri63 și care ar 
putea influența modul în care este 
conceput programul în ansamblu 
și analiza internă?
(iii) proprietatea asupra unor activități 
desfășurate în comun – anumite 
documente electronice au fost ela -
borate în comun de către toți cei 
trei parteneri (de exemplu, previ -
ziuni macroeconomice, calcularea 
deficitului de finanțare), dar nu au 
fost partajate în integralitate între 
instituții;
(iv) mecanismele de soluționare 
a dezacordurilor legate de deciziile 
de finanțare sau de alți parame -
tri-cheie ai programelor.Rolul consultativ al BCE 
acoperea foarte multe aspecte
112  
În ceea ce privește gestionarea progra -
melor, Regulamentul privind MESF64 
stabilește o relație de consultare între 
BCE și Comisie:
(i) „condiții[le generale privind poli -
tica economică] vor fi stabilite de 
Comisie, în consultare cu BCE”65; și
(ii) „Comisia reexaminează, în con -
sultare cu BCE, condițiile generale 
privind politica economică”66.
113  
Personalul BCE a furnizat consiliere cu 
privire la aspecte care prezintă rele -
vanță pentru stabilitatea financiară 
și pentru asigurarea unei bune func -
ționări a piețelor monetare. Printre 
subiectele acoperite erau incluse sus -
tenabilitatea datoriei și ritmul conso -
lidării bugetare67, care erau percepute 
de BCE drept condiții prealabile impor -
tante în ambele domenii care intră în 
sfera rolului său consultativ.62 În cazul programelor de 
asistență financiară pentru 
balanța de plăți, foile de calcul 
efective care stau la baza 
estimărilor privind deficitul de 
finanțare au fost elaborate de 
FMI și, potrivit Comisiei, nu au 
fost puse la dispoziția 
personalului Comisiei.
63 De exemplu, informații privind 
piețele financiare disponibile 
în cadrul evaluărilor pe care 
FMI le realizează cu privire la 
sectorul financiar, informații 
colectate de Direcția Generală 
Concurență, date bancare la 
care are acces BCE.
64 Regulamentul (UE) 
nr. 407/2010 al Consiliului.
65 Articolul 3 alineatul (3) 
litera (b).
66 Articolul 3 alineatul (6).
67 De exemplu, BCE a pledat în 
favoarea menținerii țintelor de 
deficit în programul pentru 
Portugalia.
49
Partea II - Procesele prezentau în general deficiențe
114  
Deși a oferit consiliere, aceasta nu 
înseamnă însă că BCE a pus la dispo -
ziția celorlalți parteneri analiza care 
stătea la baza poziției sale în cadrul 
negocierilor aferente programelor. 
De exemplu, BCE nu a comunicat 
Comisiei deliberările sale interne cu 
privire la împărțirea poverii cu deți -
nătorii de creanțe cu rang prioritar 
(burden-sharing ) în procesul de restruc -
turare a băncilor irlandeze. Având în 
vedere că valoarea finanțării acordate 
de Eurosistem se apropia de 100 % 
din PIB-ul Irlandei, continuarea acestei 
finanțări din Eurosistem68 era esențială 
pentru succesul programului. Ceilalți 
parteneri din cadrul troicii nu au ac -
ceptat împărțirea poverii cu deținătorii 
de creanțe cu rang prioritar. Cu toate 
acestea, evaluarea ex post  realizată de 
FMI cu privire la programul irlandez 
sugerează că existau politici alternati -
ve de limitare a riscurilor care puteau 
apărea ca urmare a împărțirii într-o 
măsură mai mare a poverii69, însă nu 
s-a dat curs unor asemenea opțiuni.68 Furnizarea de lichidități în euro 
pentru contrapărțile din cadrul 
Eurosistemului sau 
suspendarea acestei furnizări 
ori opunerea la aceasta intră 
sub incidența rolului conferit 
de tratat Eurosistemului, 
potrivit căruia acesta din urmă 
este complet independent și 
nu intră în sfera activității 
celorlalte două instituții.
69 Raportul de țară nr. 15/20 al 
FMI – Irlanda – Ex post 
evaluation of exceptional access 
under the 2010 extended 
arrangement  (Evaluarea ex post  
a accesului excepțional din 
cadrul mecanismului extins 
din 2010), ianuarie 2015, 
punctele 48-52.
50
 Partea III  
Operațiunile de împrumut au satisfăcut nevoile de 
finanțare, chiar dacă, inițial, împrejurările au făcut dificilă 
conformarea cu cele mai bune practici în toate cazurile
115  
Comisia Europeană a gestionat toate 
operațiunile de împrumut derulate în 
numele UE pentru furnizarea de asis -
tență macrofinanciară. Până la sfârșitul 
anului 2014, UE emisese, în total, 22 de 
obligațiuni cu o valoare nominală 
totală de 60,1 miliarde de euro, din 
care 8 miliarde de euro fuseseră deja 
rambursați până la 31 martie 2015.
116  
Pentru a evalua modul în care Comisia 
a administrat datoria:
(i) am analizat efectele emisiunii de 
obligațiuni din punctul de vedere 
al subscrierii de către investitori și 
al costului îndatorării; și
(ii) am evaluat procedurile Comisiei în 
raport cu cele mai bune practici în 
materie de administrare a datoriei 
publice, de relații cu investitorii și 
de transparență în ceea ce privește 
emisiunile de titluri de creanță.Emisiunile de obligațiuni 
au fost subscrise în 
condiții avantajoase
Costul îndatorării era 
comparabil cu nivelurile 
obținute de emitenți similari
117  
Prețul unei emisiuni70 depinde atât de 
natura obligațiunii, cât și de situația 
pieței în momentul în care are loc 
vânzarea ei. Comisia a reușit să obțină 
finanțarea necesară pentru a furniza 
contribuția UE la asistența financiară. 
Toate emisiunile de obligațiuni au atras 
o cerere suficientă din partea piețelor 
de capital și au fost vândute în totalita -
te. Rata de acoperire a ofertei de titluri 
(bid-to-cover ratio  – raportul dintre 
valoarea totală a subscrierilor făcute 
de investitori și valoarea totală emisă 
de UE) a variat între 1,2 și peste 4,271 (a 
se vedea figura 7 ).Figura 7Rata de acoperire a ofertei de titluri pentru emisiunile de obligațiuni ale UE
Sursa: Comisia Europeană.3 ani, 12-20085 ani, 2-20095,5 ani, 3-20097 ani, 7-2009 9 ani, 3-2010 7 ani, 9-2010 5 ani, 1-201110 ani, 9-2011 26 ani, 4-2012 10 ani, 5-2012 15 ani, 7-2012 10 ani, 3-20144
3
2
1
02,32,2
1,22,53,1
2,04,2
1,5 1,52,9
1,62,170 Prețul definește costul 
îndatorării.
71 Pe baza unui eșantion de 
12 emisiuni de obligațiuni.
51
Partea III - Operațiunile de împrumut au satisfăcut nevo -
ile de finanțare, chiar dacă, inițial, împrejurările au făcut 
dificilă conformarea cu cele mai bune practici în toate 
cazurile
118  
Încă de la început, emisiunile au fost 
realizate în timp util72. Costul final al 
îndatorării era comparabil cu niveluri -
le înregistrate pe piață și de emitenți 
similari (a se vedea figura 8 ). În timp, 
spreadurile randamentelor obligațiu -
nilor în raport cu rata dobânzii fără risc 
predominantă au înregistrat o dimi -
nuare și, în special în cazul emisiuni -
lor pe termen mai lung realizate în 
2011 și 2012, UE a reușit, în mai multe 
rânduri, să obțină un cost mai scăzut al 
îndatorării decât FESF, singurul emitent 
echivalent care avea emisiuni de obli -
gațiuni pe un termen la fel de lung.
Nivelurile prețurilor la 
emitere erau uneori mai 
ridicate decât se indica 
în orientările inițiale ale 
băncilor
119  
Comisia a apelat la tranzacții sindicali -
zate pentru emisiunea de obligațiuni. 
În acest scop, a selectat bănci „șef de 
filă” ( lead managers ) dintre băncile 
active pe plan internațional pentru 
a subscrie fiecare emisiune. Rolul aces -
tor bănci „șef de filă” era de a contacta 
în mod direct investitorii și de a con -
silia Comisia, în calitate de emitent al 
obligațiunilor, cu privire la momentul 
și la prețul fiecărei emisiuni. Băncile 
în cauză urmau să cumpere fiecare 
emisiune și să o vândă către investi -
tori, angajându-se să achiziționeze 
restul obligațiunilor din cadrul emisi -
unii care nu au reușit să fie revândute 
investitorilor.
120  
Avantajul sindicalizării constă în aceea 
că permite, prin intermediul cererilor 
de propuneri, identificarea unor nive -
luri optime ale prețurilor. Emitentul 
poate, de asemenea, să beneficieze, 
la emiterea obligațiunilor, de pe urma 
rețelei extinse de clienți de care dispun băncile. Emitentul are posibilitatea de 
a oferi detalii – de obicei cu o săptă -
mână înainte – cu privire la scadența 
și la dimensiunea emisiunii planificate 
și solicită, de regulă, informații can -
titative și calitative prin intermediul 
unui chestionar. Drept răspuns, băncile 
oferă informații orientative cu privire 
la nivelul prețului la care ar trebui să se 
emită instrumentul propus, în opinia 
lor, ținând seama de condițiile de piață 
existente la momentul respectiv.
121  
Așa cum o recomandă bunele prac -
tici73, un departament back office  ar 
trebui să arhiveze dosarele aferen -
te operațiunilor de împrumut, care 
trebuie să conțină corespondența cu 
intermediarii financiari, inclusiv cereri -
le de propuneri și informațiile orienta -
tive referitoare la prețuri formulate de 
bănci. În cazul emisiunilor inițiale, de 
cele mai multe ori nu au existat cereri 
de propuneri, prima astfel de cerere 
fiind realizată abia în 2011.
122  
Am examinat dosarele aferente pentru 
trei emisiuni de obligațiuni din 201274. 
În cazul a două dintre emisiuni, nivelul 
efectiv al prețului a fost mai mare 
decât prețul de consens indicat de 
băncile „șef de filă” în răspunsurile 
lor inițiale la cererile de propuneri. 
Într-unul dintre cazuri, diferența era de 
11 puncte de bază (0,11 %), iar în celă -
lalt caz, de 5 puncte de bază (0,05 %)75. 
În ambele cazuri, apetitul din partea 
investitorilor a fost ridicat, rata de 
acoperire a ofertei de titluri fiind mai 
mare de 2, în primul caz, și de 1,6, în al 
doilea caz.72 De exemplu, prima plată către 
Ungaria a fost efectuată în 
termen de o lună de la 
adoptarea deciziei Consiliului 
[Decizia 2009/102/CE 
a Consiliului din 
4 noiembrie 2008 de acordare 
a unui ajutor financiar 
comunitar pe termen mediu 
Ungariei (JO L 37, 6.2.2009, 
p. 5)] prin care s-a hotărât 
acordarea unei asistențe 
financiare.
73 Manualul de procedură 
internă al Comisiei pentru 
activitățile de împrumut și 
Standardele de control intern 
nr. 8 și nr.  11 ale Comisiei.
74 UE a realizat șase emisiuni de 
obligațiuni în 2012.
75 Aceasta a antrenat un cost 
anual suplimentar al 
îndatorării de aproximativ 
3 milioane de euro, și, 
respectiv, de 1 milion de euro.
52
Partea III - Operațiunile de împrumut au satisfăcut nevo -
ile de finanțare, chiar dacă, inițial, împrejurările au făcut 
dificilă conformarea cu cele mai bune practici în toate 
cazurileFigura 8Costul final al îndatorării este similar cu nivelurile înregistrate pe piață și de alți 
emitenți similari
Sursa: Curtea de Conturi Europeană, date furnizate de Bloomberg; a se consulta anexa III  în ceea ce privește metodologia.Emisiuni pe 7 ani
4 %
3 %
2 %
1 %
2009 2010 2011 2010 2011 20124 %
3 %
2 %
1 %
Emisiuni pe 20 ani și mai multEmisiuni pe 5 ani Emisiuni pe 10 ani
* Emisiuni pe 9 ani
* Emisiuni pe 15 ani
Legend:
ð
ðRata dobânzii
De asemenea, acest spread era similar cu cel înregistrat 
de emitenţi echivalenţi. Spreadul dintre randamentele emisiunilor de obligaţiuni ale UE și rata dobânzii fără risc care domina pe piaţă pentru o anumită scadenţă a înregistrat o descreștere de-a lungul timpului.Rata mid-swap pentru o anumită scadenţăEmisiuni realizate de emitenţi similariEmisiuni realizate de UE
Emisiuni realizate de UE sau de emitenţi similari, cu o scadenţă 
similară, dar diferită de cea a curbei ratelor de swap
53
Partea III - Operațiunile de împrumut au satisfăcut nevo -
ile de finanțare, chiar dacă, inițial, împrejurările au făcut 
dificilă conformarea cu cele mai bune practici în toate 
cazurile
Într-o primă fază, 
împrejurările au făcut 
dificilă conformarea cu 
cele mai bune practici în 
toate cazurile
123  
Am constatat o serie de deficiențe în 
cadrul procesului de administrare a da -
toriei în primii ani (a se vedea figura 9 ). 
Insuficiențele la nivelul documentației 
și alte lacune nu au avut un impact 
demonstrabil asupra rezultatelor ope -
rațiunilor de împrumut.
124  
Practica acceptată76 este de a se elabo -
ra orientări în scris privind organizarea 
biroului responsabil de administra -
rea datoriei, repartizarea rolurilor și 
a responsabilităților, stabilirea unor 
praguri maxime ale datoriei, tipul de 
instrumente de datorie care urmează 
a fi emise și normele de documentare 
a procesului de emitere.
125  
În multe cazuri, structura organiza -
torică a birourilor moderne de datorie 
publică se inspiră din modelul oferit 
de instituțiile financiare din sectorul 
privat precum băncile sau de departa -
mentele financiare ale marilor corpora -
ții77. Pe baza acestui principiu, un astfel 
de birou ar fi împărțit în cel puțin două 
unități principale:
(i) un departament front office  – 
responsabil, în mod normal, de 
executarea tranzacțiilor pe piețele 
financiare, inclusiv de gestiona -
rea licitațiilor și a altor forme de 
împrumut, precum și de toate 
celelalte operațiuni de obținere de 
finanțare;
(ii) un departament back office  – care 
se ocupă de lichidarea tranzacțiilor 
și de ținerea evidențelor financiare.126  
În plus, un număr de funcții esențiale, 
în special legate de gestionarea ris -
curilor, ar putea fi repartizate unui alt 
departament, de tip middle office .
127  
Faptul că resursele umane erau limi -
tate78, în asociere cu nevoia urgentă 
de obținere a finanțării79 pe piețe 
financiare aflate în situație de tensiu -
ne, a făcut foarte dificilă, în primii ani, 
conformarea cu cele mai bune practici 
în materie de administrare a datoriei.
Etapa prealabilă emisiunii
128  
Manualul de proceduri de administrare 
a datoriei a fost elaborat la momentul 
la care a avut loc prima emisiune, dar 
fie era lipsit de claritate, fie nu oferea 
orientări privind elemente importante 
ale acestui proces. Manualul a fost îm -
bunătățit treptat, prin intermediul mai 
multor revizuiri, al căror beneficiu se 
reflectă în creșterea calității documen -
tației aferente emisiunilor de obligați -
uni realizate începând din 2012.
129  
De la sfârșitul anului 2008 și până în 
2011, din cauza constrângerilor legate 
de timp, Comisia a aplicat o procedură 
excepțională pentru selecția băncilor 
„șef de filă”. Astfel, băncile au fost 
mandatate în mod direct de către 
Comisie, consecința fiind că pista de 
audit a documentelor privind procesul 
de selecție – precum cererile de propu -
neri sau scrisorile de justificare – este 
limitată. Nu s-a realizat nicio cerere de 
propuneri până în 2011, moment în 
care documentația privind procesul de 
selecție a devenit mai precisă și mai 
cuprinzătoare.76 FMI, 2014, Revised Guidelines 
for Public Debt Management , 
FMI-Banca Mondială, p. 5-6.
77 OCDE, 2002, Debt 
Management and Government 
Securities Markets in the 21st 
Century .
78 La momentul la care a fost 
realizată prima emisiune de 
obligațiuni, în decembrie 
2008, unitatea responsabilă 
atât de operațiunile de 
împrumut, cât și de 
operațiunile de creditare era 
formată din patru persoane. În 
perioada de vârf, la începutul 
anului 2011, unitatea nu 
dispunea decât de opt 
persoane.
79 Considerentul 6 din 
Recomandarea de decizie 
a Consiliului de acordare de 
asistență reciprocă Ungariei – 
Propunere de decizie 
a Consiliului de acordare 
a unui ajutor financiar 
comunitar pe termen mediu 
Ungariei, COM(2008) 716 final 
din 30.10.2008.
54
Partea III - Operațiunile de împrumut au satisfăcut nevo -
ile de finanțare, chiar dacă, inițial, împrejurările au făcut 
dificilă conformarea cu cele mai bune practici în toate 
cazurileFigura 9Deficiențe în ceea ce privește administrarea datoriei în primii ani
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană.
1Etapa prealabilă
emisiunii 2Structuraemisiunii3Prezentareape piaţă și plasarea4Etapa ulterioarăemisiunii Lichiditatea pieţei
Monitorizarea pieţei secundare 
Lichiditatea pieţei secundarePrezentarea pe piaţăîn atenţia investitorilor potenţialiStabilirea preţuluiEmisiune și alocare
Identiﬁcarea nevoilor ﬁnanciareAnaliza pieţei titlurilor de creanţăDeﬁnirea metodei de plasarea obligaţiunilorSelectarea actorilor-cheieManual de proceduri îmbunătăţit 
de-a lungul timpului
Punctul 128Nicio măsură de precauţie împotriva divulgării materialelor care nu sunt de natură publică sau a informaţiilor privilegiate
Punctul 130
Inexistenţa probelor care să demonstreze monitorizarea pieţei secundare
Consecin/uni021Ba: diferen/uni021Bă foarte mare 
între pre/uni021Bul de cumpărare și cel de vânzare practicat de unele dintre băncile „șef de /f_ilă” pe pia/uni021Ba secundară
Punctele 135-136 Selecţia băncilor „șef 
de ﬁlă” nu a fostbazată pe o procedură competitivă 
Punctul 129Regulile de alocare nu sunt întru totul clare
Punctele 131-133
Selecţia băncilor „șef de ﬁlă” nu a fost documentată corespunzător
Punctul 129Stabilirea condiţiilor 
obligaţiunilor: număr, scadenţă, cupon, dispoziţiile de răscumpărare etc.
55
Partea III - Operațiunile de împrumut au satisfăcut nevo -
ile de finanțare, chiar dacă, inițial, împrejurările au făcut 
dificilă conformarea cu cele mai bune practici în toate 
cazurile
Plasarea obligațiunilor
130  
Nu am identificat nicio clauză, în 
acordurile încheiate de Comisie cu 
băncile „șef de filă”, care să abordeze 
problema sensibilă a sondării interesu -
lui investitorilor (a se vedea caseta 8 ). 
Nu există probe care să ateste că au 
fost luate măsuri de precauție de către 
Comisie în ceea ce privește divulgarea 
de informații care nu sunt de natură 
publică, după cum nu există o pistă de 
audit cu ajutorul căreia să se determi -
ne dacă băncile „șef de filă” au dez -
văluit informații privilegiate anumitor 
investitori cu ocazia fiecărei emisiuni 
sau dacă le-au permis ulterior acestora 
să tranzacționeze sau să participe la 
tranzacție.131  
Un aspect important în cazul oricărei 
noi emisiuni de obligațiuni este modul 
în care emisiunea este repartizată între 
diverșii investitori care subscriu. Unul 
dintre principalele avantaje pe care 
le prezintă sindicalizarea în raport cu 
licitațiile constă în aceea că emitentul 
deține un control deplin asupra bazei 
de investitori, având posibilitatea, de 
exemplu, de a alege modul în care 
sunt alocate titlurile de valoare între 
aceștia. Cele mai bune practici prevăd 
ca normele de alocare să fie clare și 
transparente și să fie dezvăluite întot -
deauna în prealabil. O alocare echi -
tabilă și transparentă a obligațiunilor 
din cadrul unei emisiuni contribuie, în 
egală măsură, la menținerea unei baze 
variate de investitori.
Sondarea interesului investitorilor și divulgarea de informații privilegiate către 
aceștia (practica de wall-crossing )
Sondarea interesului investitorilor este o tehnică utilizată de bănci pe piețele primare de capital de împrumut 
cu scopul de a se evalua apetitul investitorilor. Ea constituie o practică destul de obișnuită în acest sector80, în 
special în situații de volatilitate a piețelor, deoarece dă posibilitatea băncilor „șef de filă” și emitenților să ob -
țină un feedback inițial cu privire la o viitoare emisiune înainte de anunțul public al acesteia. În cele mai multe 
cazuri, pentru obținerea acestui feedback, se oferă doar informații de ordin general. Cu toate acestea, în unele 
cazuri, este posibil ca participanților la piață să li se împărtășească informații cu caracter mai specific (care pot 
include informații care nu sunt de natură publică sau informații privilegiate); prin urmare, apare riscul manipu -
lării pieței (abuzul de piață).
În cazul în care se adaugă terți în lanțul informațiilor, cele mai bune practici recomandă un nivel mai strict de 
ținere a evidenței și introducerea unor proceduri scrise formale. Atunci când urmează să fie divulgate materi -
ale care nu sunt de natură publică sau informații privilegiate (practică cunoscută sub denumirea de wall-cros -
sing81), băncile „șef de filă” trebuie să își informeze clienții cu privire la eventualele restricții care se aplică în 
temeiul legislației și reglementărilor cu privire la deținerea unor astfel de informații.
80 Asociația Internațională pentru Piețele de Capital ( International Capital Market Association ): Primary Market Handbook, XIII.  Pre-Sounding, Book 
building and Allocations , 2014. De asemenea, Autoritatea Europeană pentru Valori Mobiliare și Piețe (ESMA): Discussion Paper — ESMA’s policy 
orientations on possible implementing measures under the Market Abuse Regulation  (Document de dezbatere – Orientările de politică ale ESMA cu 
privire la posibilele măsuri de punere în aplicare în temeiul Regulamentului privind abuzul de piață), 2013.
81 Practica de wall-crossing  este acțiunea prin care unei persoane i se pun la dispoziție informații privilegiate, ca și cum ar fi „din interior”.Caseta 8
56
Partea III - Operațiunile de împrumut au satisfăcut nevo -
ile de finanțare, chiar dacă, inițial, împrejurările au făcut 
dificilă conformarea cu cele mai bune practici în toate 
cazurile
132  
Comisia a afirmat că a jucat un rol activ 
în alocarea fiecărei emisiuni. Potrivit 
declarațiilor Comisiei, alocarea s-a 
efectuat pe baza următoarelor criterii:
(i) categoria investitorului din punc -
tul de vedere al calității acestuia 
(investitorul care investește bani 
reali versus investitorul care face 
operațiuni de piață în scopuri spe -
culative etc.);
(ii) calitatea ordinelor individuale de 
cumpărare (de exemplu: actualita -
tea ordinului, experiența anterioa -
ră cu investitorul); și
(iii) distribuția geografică.
133  
O analiză a tabelelor de alocare dispo -
nibile82 a evidențiat că, în cazul sume -
lor foarte mici, alocarea s-a realizat în 
proporție de 100 %, în timp ce, în cazul 
ordinelor de cumpărare plasate pentru 
sume mai mari, nu exista nicio consec -
vență în ceea ce privește gradul în care 
acestea erau satisfăcute. În plus, ordi -
nele de cumpărare principale au fost 
introduse de către entități financiare 
specifice (de exemplu, societăți mari 
de investiții) în numele investitorilor. 
La realizarea alocării finale, societățile 
de investiții alocă obligațiunile către 
investitori. Nu am identificat probe 
care să indice că Comisia și-a expri -
mat acordul pentru alocarea finală 
a obligațiunilor.
Etapa ulterioară emisiunii
134  
Dacă o obligațiune este definită ca 
lichidă pe piața secundară, aceasta 
înseamnă că ea poate fi vândută rapid. 
Atât emitentul, cât și de banca „șef 
de filă” au responsabilitatea de a se 
asigura că există suficiente lichidități 
pe piața secundară pentru orice nouă emisiune. Comisia și băncile „șef de 
filă” ar trebui să convină asupra anga -
jamentelor pe piața secundară în scri -
sorile de mandatare semnate pentru 
fiecare emisiune. În plus, băncile „șef 
de filă” participante ar trebui să men -
țină o diferență scăzută similară între 
prețul de cumpărare și cel de vânzare 
cel puțin în primele zile în care obliga -
țiunile ajung pe piața secundară.
135  
În cursul auditului, Comisia a afirmat 
că a examinat trimestrial lichiditatea 
obligațiunilor emise de UE și că, din 
2012, există o procedură formală de 
examinare a acestui aspect. Cu toate 
acestea, nu am identificat, în dosarele 
aferente operațiunilor de împrumut, 
probe care să indice faptul că a avut 
loc o astfel de verificare a lichidității pe 
piața secundară înainte de 2012.
136  
Dintr-o analiză a prețurilor de cumpă -
rare și de vânzare, reiese că diferența 
zilnică dintre prețul de cumpărare și 
cel de vânzare la închiderea pieței în 
primele 30 de zile ale emisiunii a fost 
relativ scăzută. Cu toate acestea, s-a 
constatat că diferența dintre prețul de 
cumpărare și cel de vânzare pentru 
fiecare obligațiune varia într-un grad 
foarte mare între diverși brokeri. De 
exemplu, în cazul uneia dintre emisiu -
nile de obligațiuni83, această diferență 
varia între 7 și 30 de puncte de bază. 
Acest interval mare de variație a fost 
remarcat chiar și în cazul unor brokeri 
care participau și în calitate de bănci 
„șef de filă” la mai multe emisiuni ale 
UE și care erau obligați, prin urmare, 
să respecte anumite angajamente pe 
piața secundară.82 Informațiile din registrele 
ordinelor de cumpărare și cele 
privind alocările finale erau 
disponibile numai pentru 
șapte dintre cele 
douăsprezece emisiuni de 
obligațiuni incluse în eșantion.
83 Obligațiune cu cupon de 
3,25 % și scadența la 4.4.2018.
57
 Partea IV 
Programele și-au atins obiectivele
137  
Obiectivul general al asistenței finan -
ciare era de a readuce statele membre 
într-o stare bună de sănătate macroe -
conomică sau financiară și de a restabili 
capacitatea acestora de a-și îndeplini 
obligațiile legate de sectorul public 
(zona euro) sau de balanța de plăți 
(statele din afara zonei euro). Asistența 
financiară a jucat un rol de amortizare 
a șocului, facilitând punerea în aplicare 
a programelor de ajustare care erau ne -
cesare în fiecare țară pentru a corecta 
problemele subiacente. Analiza noastră 
privind realizările programelor este 
structurată în jurul a patru dimensiuni:
(i) analiza modului în care s-a utilizat 
finanțarea totală și a factorilor 
grație cărora aceasta s-a dovedit 
a fi suficientă;
(ii) respectarea țintelor de deficit 
și punerea în aplicare a ajustării 
bugetare;
(iii) respectarea condițiilor și punerea în 
aplicare a reformelor structurale; și
(iv) evoluția competitivității țărilor.
Nu a fost necesară 
majorarea finanțării 
totale
Pachetele de finanțare s-au 
dovedit a fi suficiente, cu 
toate că erau „la limită” în 
cazul a două state membre
138  
Deficitul de finanțare nu a evoluat 
după cum se preconiza în niciuna din -
tre țări. Modul în care au fost concepu -
te programele a fost însă suficient de 
solid pentru a permite compensarea 
discrepanțelor semnificative apărute 
în cadrul unui program dat, astfel încât 
finanțarea să se mențină în limitele pa -
chetelor financiare inițiale (a se vedea 
figura 10 ).139  
Cu toate acestea, au existat anumite 
diferențe în ceea ce privește nivelul de 
confort oferit de asistența financiară. 
Programele din perioada de la început, 
concepute în urma prăbușirii băncii 
Lehman Brothers, au prevăzut o marjă 
de siguranță substanțială. În mod simi -
lar, programul pentru Irlanda a inclus 
o rezervă importantă pentru cheltuieli 
neprevăzute în valoare de 25 de mili -
arde de euro ca parte a programului 
de sprijinire a sistemului bancar. Per 
ansamblu, Irlanda, Ungaria și Letonia 
s-au confruntat cu nevoi de finanțare 
mai reduse, lucru care le-a permis:
(i) să recurgă în mai mică măsură la 
resursele lor proprii (Irlanda);
(ii) să își depășească proiecțiile 
inițiale privind rezervele valutare 
(Ungaria);
(iii) să reducă finanțarea programului 
(Letonia, Ungaria); și
(iv) să ramburseze anticipat împru -
muturile acordate de FMI, care 
erau mai costisitoare (sau să aibă 
în vedere rambursarea anticipa -
tă a acestora) (Ungaria, Letonia, 
Irlanda).
58
Partea IV - Programele și-au atins obiectiveleFigura 10Cum au fost utilizați banii?
Programele de asistenţă pentru balanţa de plăţi
Legendă:
Creșterea rezervelor internaţionale Contul de capital și ﬁnanciarContul curent Deﬁcitul de ﬁnanţare Altele
1  Datele acoperă primul program pentru România.Ungaria
ο Contrar previziunilor, în momentul de vârf al crizei, 
băncile străine și-au crescut expunerea pe ﬁlialele lor 
din ţară, astfel încât ieșirile de instrumente derivate valutare nu s-au materializat. În consecinţă, nu a fost nevoie de ﬁnanţare pentru a se acoperi contul de capital și ﬁnanciar; din contră, acesta a devenit o sursă de ﬁnanţare.
Letonia
ο Contul curent s-a corectat mult mai repede decât se anticipase iniţial, 
devenind o sursă de ﬁnanţare, dar această redresare a fost anihilată parţial de nevoile suplimentare de ﬁnanţare determinate de contul de capital și ﬁnanciar.
ο Din valoarea totală de 4,7 miliarde de euro a asistenţei ﬁnanciare, o 
sumă de 3,2 miliarde de euro a fost utilizată pentru ﬁnanţarea deﬁcitelor publice curente și pentru rambursarea datoriei publice. Salvarea sectorului ﬁnanciar a costat mai puţin decât se anticipase.
România1
ο Contul curent s-a corectat mai rapid
decât se anticipase,  dar această redresarea fost anihilată parţial de disponibilitatea redusă de ﬁnanţare prin contul de capitalși ﬁnanciar.2,81 3,7 7,5
4,7 1,7 6,2 0,5Nevoi Finanţare
Nivel
prevăzut
Nivel
efectiv
5,5 25,3 20,0 10,8
5,5 16,3 18,2 4,9Finanţare Nevoi
Nivel
prevăzut
Nivel
efectiv3,3 10,7 3,1 2,4
12,0 2,619,5
14,2 1Nevoi Finanţare
Nivel
prevăzut
Nivel
efectiv
59
Partea IV - Programele și-au atins obiectiveleFigura 10Programele pentru zona euro
Legendă:
Finanţarea de pe piaţă
Resursele propriiDeﬁcitul de ﬁnanţare
Datorii ajunse la scadenţă
Nevoile sectorului ﬁnanciarDeﬁcitul de trezorerie Altele
Sursa: Curtea de Conturi Europeană, date care /f_igurează 
în documentele aferente programelor, statistici 
compilate de autorită/uni021Bile na/uni021Bionale.Comparaţie între nivelul prevăzut și cel efectiv al nevoilor și al ﬁnanţării în sectorul administraţiei publice 
59 524035
18
38
68 68
4932
18913
12
83
22 27151136
78 76
47
93
12NivelprevăzutNivelefectivNivelprevăzutNivelefectivNevoi
NevoiFinanţare
FinanţareIrlanda Portugalia
20
540
38
Alte nevoi de fonduri ale sectorului 
public legate de ﬁnanţarea întreprin-derilor de stat, contribuţiile la MES, rambursarea arieratelor etc.
60
Partea IV - Programele și-au atins obiectivele
140  
La polul opus, Portugalia s-a confrun -
tat cu nevoi de finanțare care s-au 
dovedit a fi mult mai mari decât se 
estimase inițial, astfel încât finanțarea 
a fost la limită pe durata programului 
pentru această țară. Pentru a putea 
răspunde nevoilor suplimentare, Por -
tugalia a trebuit să apeleze la finanța -
rea de pe piață. Măsurile de relaxare 
monetară în zona euro din cursul 
celei de a doua părți a programului au 
ajutat Portugalia să revină cu succes pe 
piețele financiare84.
141  
Asistența financiară acordată României 
a fost suficientă pentru a acoperi ne -
voile țării legate de balanța sa de plăți, 
însă finanțarea pentru sectorul public 
din România s-a dovedit a fi la limită 
pe durata programului. Nevoile supli -
mentare de finanțare ale guvernului 
au fost acoperite parțial prin sprijinul 
indirect acordat de banca centrală.
Anumite state membre 
au beneficiat de condiții 
financiare mai avantajoase 
decât cele preconizate în 
concepția inițială
142  
Portugalia și Irlanda au beneficiat de 
pe urma reducerii ratelor dobânzii și 
a prelungirii scadențelor la împrumu -
turile acordate de UE85. Scopul princi -
pal a fost de a se îmbunătăți perspec -
tivele de refinanțare pe termen lung 
ale acestor țări86; în afară de aceasta, 
modificările respective diminuează 
însă totodată povara financiară pe care 
o presupune obligația de a face față 
plăților dobânzilor pe parcursul peri -
oadei acoperite de program. Conform 
estimărilor noastre, Irlanda și Portu -
galia au realizat, fiecare, economii în 
valoare de 2,2 miliarde de euro pe 
parcursul întregii perioade acoperite 
de program.143  
Irlanda și România au beneficiat de pe 
urma politicilor îngăduitoare ale bănci -
lor lor centrale.
(i) Banca Centrală a Irlandei a conve -
nit să facă un schimb între bilete 
la ordin nenegociabile emise în 
favoarea băncii Anglo Irish Bank 
și obligațiuni emise de guvernul 
irlandez cu scadențe mai lungi87. 
Această măsură a eliberat Irlanda 
de necesitatea de a obține finanța -
re pe piață pentru o sumă totală de 
3,1 miliarde de euro care trebuia 
plătită în 2013. De asemenea, ea 
va reduce nevoile de finanțare ale 
acestei țări cu o sumă totală de 
30 de miliarde de euro în perioa -
da 2014-2023 și va reduce deficitul 
cu o medie de 0,7 % din PIB88.
(ii) În luna noiembrie 2009, Banca 
Centrală a României a decis să 
diminueze nivelul minim obliga -
toriu al rezervelor valutare de la 
30 % la 25 % (după o altă scădere 
de la 35 % la 30 %, în luna august). 
Această măsură a eliberat aproxi -
mativ 1,3 miliarde de euro pentru 
credite bancare acordate pentru 
finanțele publice. Decizia a fost 
justificată public prin faptul că au 
fost amânate tranșele din 2009 din 
partea FMI/UE89.84 Relaxarea monetară a avut, de 
asemenea, un impact pozitiv 
asupra finanțării la care a avut 
acces guvernul irlandez.
85 Împrumuturile acordate prin 
MESF au fost planificate inițial 
pentru o durată medie de 
7,5 ani, cu marje de dobândă 
de 2,925 % pentru Irlanda și de 
2,15 % pentru Portugalia. În 
luna octombrie 2011, aceste 
marje de dobândă au fost 
complet eliminate, iar 
scadența medie a fost mărită 
la 19,5 ani în iunie 2013. 
Împrumuturile acordate prin 
FESF au fost și ele prelungite, 
iar marjele de dobândă (2,47 % 
pentru Irlanda și 2,08 % pentru 
Portugalia) au fost, de 
asemenea, eliminate.
86 Un efect al acestor măsuri 
a constat, de asemenea, în 
reducerea cu 2,2 miliarde de 
euro în total a veniturilor 
preconizate a fi încasate de 
bugetul UE în cursul perioadei 
acoperite de program.
87 În raportul său anual pe 2013, 
BCE considera că lichidarea 
entității Irish Bank Resolution 
Corporation Limited (IBRC) 
ridică preocupări serioase cu 
privire la finanțarea monetară. 
Aceste preocupări ar putea fi 
într-o oarecare măsură 
atenuate de strategia de 
cesionare a Băncii Centrale 
a Irlandei.
88 Comisia Europeană: Programul 
de ajustare economică pentru 
Irlanda – Evaluarea din iarna 
anului 2012, seria Economie 
Europeană ( European 
Economy, Occasional 
Papers 131 ), 2013.
89 Comunicat de presă al 
Consiliului de administrație al 
Băncii Naționale a României 
din 16 noiembrie 2009.
61
Partea IV - Programele și-au atins obiectivele
Țintele de deficit 
actualizate au fost atinse 
în mare parte, dar nu 
întotdeauna în mod 
sustenabil
Cu unele excepții, țintele 
anuale revizuite de deficit au 
fost atinse
144  
Țintele revizuite au fost în general 
respectate în mod corespunzător, cu 
excepția programului pentru Ungaria 
și a anumitor ani din cadrul programe -
lor pentru Portugalia și pentru Româ -
nia (a se vedea tabelul 4 ).145  
Cu toate acestea, o țintă nerespectată 
nu era în mod obligatoriu echivalen -
tă cu un eșec al implementării. De 
exemplu, țintele care nu au fost atinse 
pentru 2008 și pentru 2009 în cadrul 
programului pentru Ungaria se pot 
explica prin revizuirile statistice ale de -
ficitului bugetar. În plus, toate progra -
mele de asistență pentru balanțele de 
plăți au fost încununate de succes, în 
sensul că statele membre au reușit să 
iasă din procedura aplicabilă deficite -
lor excesive în 2012.Tabelul 4Respectarea țintelor revizuite
% din PIB 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Ungariațintă −3,4  % −3,9  % −3,8  %
realizată1−3,7 % −4,6 % −4,3 % 4,3 % −2,1 % −2,2 %
Letoniațintă −10,0  % −8,5  % −4,5  %
realizată1−4,4 % −9,2  % −8,2  % −3,5  % −1,3 % −1,0 %
România Ițintă −7, 8  % −7 ,3 %
realizată1−5,7 % −9,0 % −6,8  %
România IIțintă −5,0  % −3,0  %
realizată1−5,5 % −3,0  % −2,3 %
Irlandațintă −10,6  % −8,6  % −7, 5  %
realizată2−8,9  % −8,2  % −7, 2  %
deficit global1−7, 4 % −13,7  % −30,6  % −13,1  % −8,2 % −7, 2 %
Portugaliațintă −5,9  % −5,0  % −5,5  %
realizată2−4,4  % −6,0 % −4,5  %
deficit global1−3,6 % −10,2  % −9,8 % −4,3 % −6,4 % −4,9 %
Notă:  Cifrele care corespund nerespectării țintelor de deficit sunt indicate cu caractere aldine. Datele aferente anilor din afara perioadelor acope -
rite de programe sunt indicate în culoarea gri.
Sursa:  Comisia Europeană.
1  Capacitatea netă/necesarul net de finanțare al administrațiilor publice pentru procedura aplicabilă deficitelor excesive, situația din primăvara 
anului 2014.
2 Deficitul real, astfel cum a fost raportat de către Comisie și în conformitate cu definiția din program (a se vedea punctul 91).
62
Partea IV - Programele și-au atins obiectivele
146  
Pentru a-și atinge țintele de deficit, 
fiecare program a prevăzut o anumită 
compoziție a cheltuielilor și a venitu -
rilor și un anumit raport între acestea. 
În cazul programelor de asistență 
pentru balanțele de plăți, consolidarea 
s-a axat pe componenta cheltuielilor, 
în timp ce, în cazul programelor prin 
MESF, consolidarea s-a repartizat în 
mod mai uniform. În mare măsură, 
compozițiile veniturilor și ale cheltu -
ielilor care au fost aplicate corespund 
planificărilor inițiale, cu excepția cazu -
lui Ungariei, care nu a reușit consolida -
rea preconizată a cheltuielilor.
147  
Erodarea bazelor de impozitare, în 
special în 2009, ca urmare a declinului 
economic sever, a anihilat de multe 
ori efectul veniturilor suplimentare 
obținute cu ajutorul unor importan -
te măsuri fiscale noi. De exemplu, în 
2009, Letonia a pus în aplicare măsuri 
de consolidare a fiscalității indirecte, 
al căror impact era estimat la 2,5 % 
din PIB. În 2013, Comisia a estimat că 
efectul acestor măsuri a fost anulat în 
întregime de scăderea elasticității pe 
termen scurt. Într-un mod echivalent, 
reforma neutră din punct de vedere 
fiscal care a fost pusă în aplicare în 
Ungaria la jumătatea anului 2009 a ca -
uzat un derapaj al deficitului estimat la 
0,7 % din PIB în 2010.
148  
În condițiile în care țintele de deficit nu 
sunt modificate, micșorarea ponde -
rii în PIB a veniturilor fiscale poate 
incita autoritățile fiscale să contraca -
reze scăderea veniturilor fiscale prin 
introducerea unor măsuri noi față de 
cele convenite în cadrul negocierilor 
aferente programelor. În România, 
de exemplu, au fost efectuate 97 de 
modificări în Codul fiscal în perioa -
da 2009-2013, fiind necesare 51 de acte 
legislative pentru punerea lor în aplica -
re. Frecvența modificărilor a creat un climat economic instabil, atât pentru 
întreprinderi, cât și pentru persoanele 
fizice.
Toate țările și-au îmbunătățit 
situația bugetară, dar într-o 
măsură mai mare sau mai 
mică
149  
Având în vedere că programele au fost 
determinate de o pierdere a accesului 
pe piață, reinstaurarea sustenabilității 
bugetare a fost, fără îndoială, obiecti -
vul cel mai important. Îmbunătățirea 
soldului structural al unei țări în cursul 
programului90 ar semnala realizarea 
unor progrese către un buget public 
mai sustenabil. Comisia a calculat date -
le privind soldul structural, care au fost 
făcute publice91.
150  
Soldul structural a cunoscut îmbună -
tățiri în toate țările, cu o rată medie 
anuală situată între 0,7 % din PIB-ul po -
tențial în Ungaria și 1,9 % în Portugalia. 
Aceste diferențe în ritmul progresului 
pot fi explicate de trei factori:
(i) situația bugetară inițială – cu cât 
deficitul structural inițial este mai 
mare, cu atât ritmul consolidării 
este mai rapid;
(ii) nivelul inițial al datoriei publice – 
cu cât datoria inițială este mai 
ridicată, cu atât ritmul consolidării 
este mai rapid;
(iii) diferențele dintre recomandările 
formulate în contextul procedurii 
aplicabile deficitelor excesive cu 
privire la necesitatea unui efort bu -
getar – cu cât efortul recomandat 
este mai important, cu atât ritmul 
consolidării este mai rapid.90 Ținând cont de datele-limită 
pentru transmiterea datelor 
statistice ale administrațiilor 
publice, au fost luate în 
considerare următoarele 
perioade ale programelor: 
2009-2010 pentru Ungaria; 
2009-2011 pentru Letonia; 
2009-2012 pentru România; 
2011-2013 pentru Irlanda și 
Portugalia.
91 Pe baza previziunilor din 
primăvara anului 2014, 
obținute în conformitate cu 
SEC 95.
63
Partea IV - Programele și-au atins obiectivele
151  
Prezența unui anumit deficit structural 
inițial a constituit un indiciu al ritmului 
consolidării bugetare în toate statele 
membre beneficiare, mai puțin Irlanda. 
La începutul programului, Ungaria 
prezenta deficitul structural cel mai 
scăzut și a înregistrat ritmul cel mai 
lent de consolidare; Portugalia avea cel 
mai mare deficit structural și a cunos -
cut ritmul cel mai rapid de consolidare. 
Irlanda constituie însă un caz atipic în 
cadrul acestei analize. Deși a pornit, în 
2010, de la un punct de plecare similar 
cu cel al Portugaliei, ritmul consolidării 
sale structurale (excluzând măsurile 
bancare și alte măsuri cu caracter ex -
cepțional) a fost de două ori mai lent92.
152  
Nu exista nicio relație între nivelul iniți -
al al datoriei publice și efortul bugetar 
mediu care a fost depus. De exemplu, 
datoria publică a României prezenta 
nivelul cel mai scăzut din cele cinci 
state membre, însă efortul bugetar 
mediu depus de această țară a fost 
relativ important. Efortul mediu depus 
de Irlanda și de Portugalia a înregistrat 
niveluri foarte diferite, în pofida unei 
datorii publice inițiale similare.
Țările au recurs la măsuri cu 
caracter excepțional
153  
Măsurile bugetare care sunt temporare 
nu conduc la îmbunătățiri durabile în 
ceea ce privește situația deficitului su -
biacent. Măsuri temporare pot fi puse 
în aplicare atât pe partea de venituri, 
cât și pe partea de cheltuieli. Pe durata 
programelor, mai multe state membre 
au fost nevoite să recurgă la măsuri cu 
caracter excepțional pentru creșterea 
veniturilor, astfel încât să își poată 
atinge țintele de deficit.(i) În 2010 și 2011, Portugalia a națio -
nalizat fondurile de pensii private 
ale societății Portugal Telecom 
(naționalizare care a determinat 
ameliorarea deficitului cu 1,7 % din 
PIB) și ale sectorului bancar (4 % 
din PIB)93.
(ii) Sistemul cu caracter excepțional 
instituit în Portugalia, în 2013, pen -
tru recuperarea arieratelor bugeta -
re (impozite și contribuții sociale) 
a permis ameliorarea temporară 
a deficitului (cu 0,8 % din PIB).
(iii) În 2012, România și-a corectat defi -
citul excesiv atingând plafonul de 
3 %. Trebuie spus însă că vânzarea 
excepțională de licențe de teleco -
municații a contribuit cu o sumă 
totală de 0,5 % din PIB.
(iv) În Irlanda, măsurile bancare (de 
exemplu, comisioanele percepute 
pentru garanția extinsă pentru pa -
sive acordată în favoarea băncilor 
naționale, dividendele încasate de 
banca centrală pentru scheme de 
finanțare cu caracter excepțional) 
au determinat o creștere tempora -
ră a veniturilor.
154  
Potrivit Comisiei, măsurile cu caracter 
excepțional au fost necesare pentru 
a face față presiunilor pe termen scurt, 
dar, pentru a se permite atingerea în 
mod sustenabil a țintelor, măsurile 
temporare trebuiau să fie înlocuite cu 
măsuri permanente.92 Acest fenomen nu este 
explicat nici de diferențele în 
evoluția înregistrată de soldul 
structural înainte de începerea 
programului. Din estimările 
Comisiei reiese faptul că, în 
ambele țări, consolidarea 
bugetară a început în 2010 cu 
un efort de consolidare similar.
93 Ca rezultat al acestei 
operațiuni, Portugalia 
a preluat viitoarele datorii 
legate de pensii. Deși acestea 
nu sunt recunoscute ca datorie 
publică în conformitate cu 
cadrul statistic, ele au un 
impact negativ asupra 
sustenabilității datoriei 
publice. Prin urmare, măsura 
respectivă îmbunătățea doar 
în aparență situația datoriei în 
această țară.
64
Partea IV - Programele și-au atins obiectivele
Gradul de respectare 
a condițiilor a fost unul 
ridicat
În cele din urmă, statele 
membre au respectat 
condițiile în proporție de cel 
puțin 80 %
155  
Rapoartele de monitorizare elaborate 
de Comisie arată că termenele stabilite 
în memorandumurile de înțelegere au 
fost respectate de statele membre cu 
diferite grade de succes. În timp ce, 
în cazul Portugaliei și al Letoniei, mai 
puțin de jumătate dintre condițiile pro -
gramelor respective au fost îndeplinite 
la timp, în cazul Ungariei, gradul de 
respectare a fost de aproape trei sfer -
turi. În Irlanda și Portugalia au existat, 
de asemenea, diferențe semnificative 
între programele de asistență ale UE și 
cele ale FMI în ceea ce privește respec -
tarea termenelor stabilite. Cu toate că 
au existat cazuri în care țările nu au 
respectat un termen inițial, adeseori 
condiția a fost îndeplinită după trece -
rea unui anumit interval de timp.
156  
În cazul a aproximativ 30 de condiții, 
Comisia nu a raportat la timp în ce 
stadiu se afla îndeplinirea acestora (a 
se vedea punctul 106).
157  
În cazurile în care s-au înregistrat 
întârzieri în ceea ce privește respec -
tarea condițiilor, ele au fost cauzate 
de factori care sunt în afara contro -
lului Comisiei: proceduri legislative 
de durată, incapacitatea autorităților 
naționale de a pune în aplicare refor -
mele convenite, probleme juridice care 
nu au fost întrevăzute inițial, rezistența 
socială etc. Cu toate acestea, în anumi -
te cazuri, calendarul inițial era nerealist 
având în vedere amploarea reformei (de exemplu, reforma funcției publice), 
necesitatea de a se stabili o cooperare 
intensă cu administrațiile locale sau 
regionale sau de a se instala o nouă 
infrastructură informatică complexă.
158  
Condițiile cu un conținut structural 
ridicat aveau aceeași probabilitate de 
a fi îndeplinite până la termenul stabi -
lit inițial ca și condițiile al căror conți -
nut structural era mai scăzut94. Potrivit 
constatărilor noastre, condițiile cu un 
înalt conținut structural aveau tendința 
de a fi îndeplinite mai degrabă spre 
sfârșitul programului. Inițial, Comisia 
nu făcea presiuni asupra țărilor, cu oca -
zia evaluărilor pe care le realiza, pentru 
ca acestea să satisfacă la timp condiții -
le cele mai importante; într-o etapă ul -
terioară totuși accentul a fost deplasat 
mai mult înspre reformele care prezen -
tau cea mai mare importanță.
Programele au antrenat 
reforme, dar, în anumite 
cazuri, efectele dorite nu 
s-au materializat
159  
Pentru a se determina performanța 
unei politici, este necesar să se stabi -
lească legătura de cauzalitate dintre 
politica respectivă și efectele observa -
te. De exemplu, impactul reformelor 
care vizează îmbunătățirea politicilor 
active pentru piața forței de muncă 
poate fi întârziat pe o piață a muncii 
slabă. Analiza noastră a fost complica -
tă și mai mult de faptul că nu a trecut 
decât puțin timp de la încheierea uno -
ra dintre programe. Nu în ultimul rând, 
condițiile reprezentau, în multe cazuri, 
doar o anumită parte din măsurile de 
politică puse în aplicare în cursul peri -
oadei acoperite de program.94 În scopul auditului, importanța 
condițiilor a fost măsurată în 
funcție de conținutul lor 
structural: ridicat, mediu sau 
scăzut. A se vedea anexa III .
65
Partea IV - Programele și-au atins obiectivele
160  
Am considerat că o condiție a fost 
eficace dacă:
(i) reformele nu au fost revocate după 
încheierea programului, ci au fost 
continuate în mod activ de către 
statul membru în cauză;
(ii) indicatorii sau evaluările disponi -
bile cu privire la politica în cauză 
semnalează o ameliorare clară în 
domeniu;
(iii) efectele dorite au fost obținute.
161  
Principala preocupare care exista – și 
anume, că reformele vor fi revocate 
în perioada ulterioară aplicării pro -
gramului – s-a dovedit a fi nefondată. 
La momentul auditului, cazurile de 
revocare a reformelor erau rare și ele 
priveau în principal reducerile salariilor 
din sectorul public (Ungaria, România) 
și reformele pieței forței de muncă 
(Irlanda și Portugalia). Trebuie precizat însă că această constatare nu exclude 
posibilitatea de apariție în viitor a altor 
cazuri de revocare a reformelor. Re -
formele revocate au fost compensate 
cu ajutorul unor reforme alternative, 
care, de multe ori, nu erau echivalente 
din punctul de vedere al impactului 
lor potențial. Acesta a fost cazul, de 
exemplu, al măsurilor compensatorii 
care au fost adoptate ca reacție la 
restabilirea salariului minim la nivelul 
inițial în Irlanda, precum și măsurile 
compensatorii menite să înlocuiască 
măsurile declarate neconstituționale în 
Portugalia (a se vedea caseta 9 ).
162  
Perioada acoperită de programe a fost 
prea scurtă pentru a permite punerea 
în aplicare completă a anumitor re -
forme complexe înainte de finalizarea 
programelor. În afară de cazurile de re -
vocare a unor reforme menționate mai 
sus, au existat, de asemenea, cazuri în 
care unele reforme complexe au fost 
continuate de țările în cauză și după 
încheierea programelor.
Diluarea treptată și revocarea reformelor pieței forței de muncă în Portugalia
Reformele cele mai substanțiale pe piața forței de muncă au fost cele avute în vedere de Portugalia. Pe durata 
programului, Portugalia a pus într-adevăr în aplicare o serie de reforme care au redus nivelul de protecție 
a ocupării forței de muncă. Cu toate acestea, ameliorarea înregistrată nu a fost suficient de importantă com -
parativ cu situația la nivel internațional. Încă de la începutul programului, modul în care au fost concepute 
reformele nu a fost suficient de ambițios în comparație cu măsurile luate de țările aflate într-o situație similară. 
De exemplu, Portugalia a fost invitată să elaboreze o propunere prin care indemnizațiile compensatorii plătite 
la încetarea raporturilor de muncă să fie aliniate mai degrabă la media înregistrată în UE decât la cele aflate în 
vigoare în țările cu care Portugalia se află în concurență în comerțul internațional. Ulterior, pe măsura imple -
mentării programului, au fost reținute reformele mai puțin ambițioase. De exemplu, indemnizațiile compen -
satorii se calculează, în prezent, la 12 zile per an de activitate depusă, cifră care se află la limita superioară 
a intervalului inițial de 8-12 zile per an de activitate.
Programa de reformă a fost și mai mult diluată ca urmare a faptului că anumite reforme ale normelor în materie 
de concediere au fost contestate cu succes în fața Curții Constituționale. Drept reacție, Portugalia a adoptat 
măsuri care să le compenseze pe cele declarate neconstituționale, dar, în opinia Comisiei, aceste măsuri nu 
aveau capacitatea de a obține efecte similare cu cele ale măsurilor inițiale. Condițiile din cadrul programului 
nu prevedeau măsuri compensatorii care să fie echivalente din punctul de vedere al impactului lor potențial 
asupra flexibilității pieței forței de muncă. După încheierea programului, anumite reforme ale pieței forței de 
muncă deja puse în aplicare au fost revocate cu ușurință prin hotărâri administrative adoptate de guvern. Aces -
te hotărâri au fost criticate de către Comisie în rapoartele de supraveghere ulterioare aplicării programului.Caseta 9
66
Partea IV - Programele și-au atins obiectivele
163  
Am constatat95 cazuri în care s-au în -
registrat îmbunătățiri concrete atunci 
când programele au vizat reforme în 
domeniile specifice ale politicilor acti -
ve pentru piața forței de muncă, ale re -
formelor pe piața forței de muncă sau 
ale mediului de afaceri. În unele dome -
nii, programele au încurajat adoptarea 
unor noi reforme (de exemplu, respon -
sabilitatea fiscal-bugetară), în timp ce, 
în altele, ele au stimulat accelerarea 
punerii în aplicare a unor planuri nați -
onale deja existente (de exemplu, cele 
privind mediul de afaceri).
164  
O serie de condiții, deși au fost înde -
plinite, nu au produs efectele dorite. 
De exemplu, economiile bugetare 
care au fost realizate nu au atins am -
ploarea scontată în cursul perioadei 
acoperite de programe, iar cadrul de responsabilitate fiscal-bugetară nu 
a furnizat un ancoraj suficient de pu -
ternic pentru politica fiscal-bugetară (a 
se vedea caseta 10 ).
Cazuri în care îndeplinirea condițiilor nu a produs efectele dorite
 οÎn Ungaria, pachetul de sprijin pentru bănci a rămas în mare măsură neutilizat, deoarece, în forma sa finală, 
era neatractiv pentru bănci.
 οÎn conformitate cu condițiile din cadrul programului, Ungaria a prevăzut, în legea sa a bugetului, reducerea 
cheltuielilor administrațiilor publice locale, însă nu s-a reușit realizarea unor economii substanțiale în acest 
mod.
 οRomânia a respectat condiția de a adopta o lege-cadru a salarizării în sectorul public, însă grilele de re -
munerare, care constituiau unul dintre elementele-cheie ale acestei reforme, nu au fost aplicate din cauza 
insuficienței fondurilor bugetare.
 οIrlanda și România au adoptat un nou cadru de responsabilitate fiscal-bugetară în cursul programelor. Cu 
toate acestea, în ambele cazuri, Comisia a raportat mai multe deficiențe în punerea în aplicare, dintre care 
cea mai importantă era lipsa de eficacitate a cadrului respectiv în ceea ce privește alinierea politicii fis -
cal-bugetare a guvernelor în cauză la țintele pe termen mediu.
 οÎn Portugalia, nivelul de ocupare a forței de muncă în sectorul public a fost diminuat în concordanță cu 
obiectivele de etapă ale programului; totuși, o parte – nespecificată – din această reducere a personalului 
a fost obținută prin pensionarea anticipată a unor funcționari publici, astfel încât impactul bugetar a fost 
de fapt restrâns.Caseta 1095 Am analizat progresele 
realizate de cele cinci țări în 
următoarele trei domenii: 
reformele pe piața forței de 
muncă, mediul de afaceri și 
responsabilitatea 
fiscal-bugetară. În acest scop, 
ne-am sprijinit pe indicatorii 
internaționali în materie de 
reglementare, pe indicatori de 
resurse și pe evaluările 
realizate de serviciile Comisiei, 
de FMI și de alte instituții 
internaționale.
67
Partea IV - Programele și-au atins obiectivele
În ce măsură au reușit 
țările în cauză să obțină 
o creștere 
a competitivității lor?
Au fost obținute câștiguri în 
materie de competitivitate, 
dar într-o măsură mai mare 
sau mai mică
165  
Unul dintre principalele obiective 
care se aflau la baza programelor era 
restaurarea echilibrului balanței exter -
ne prin consolidarea competitivității 
economice. Soldul contului curent și 
balanța comercială constituie indi -
catorii cei mai cuprinzători ai acestei 
competitivități96.166  
Toate programele au reușit să deter -
mine o ajustare a deficitului de cont 
curent. În patru dintre cele cinci țări 
acoperite de audit, această ajustare s-a 
produs mai rapid decât se preconizase. 
Doar în Irlanda ajustarea a respectat, în 
linii mari, previziunile realizate pentru 
programul în cauză.
167  
Factorul comun tuturor cazurilor, care 
explica ajustarea mai rapidă a deficitu -
lui de cont curent, a fost îmbunătățirea 
neașteptată a balanței veniturilor97. De 
asemenea, în Irlanda, evoluția soldului 
contului curent în concordanță cu pro -
iecția acestuia poate fi pusă pe seama 
unei balanțe excedentare a veniturilor, 
care a reușit să compenseze evoluția 
negativă majoră care a fost înregistra -
tă în balanța comercială (a se vedea 
figura 11 ).Figura 11Cauze posibile care explică ajustarea rapidă a soldului contului curent
Notă:  Graficul arată diferențele cumulative, exprimate ca puncte procentuale din PIB, dintre rezultatele obținute și nivelurile de referință (pro -
iecțiile inițiale de la baza programului). Calculul a luat în considerare următoarele perioade acoperite de programe: 2009-2011 pentru Ungaria și 
România, 2009-2013 pentru Letonia și 2011-2015 pentru Irlanda și Portugalia.
Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de Comisia Europeană.-40-30-20-10010203040
UngariaLetonia
România
IrlandaPortugaliaSoldul transferurilor curente nete
Soldul balanţei veniturilor
Soldul balanţei comerciale
Soldul balanţei contului curentProcentaj din PIB, cumulat
pe toată durata programelor96 Competitivitatea unei țări este 
un concept complex și 
multidimensional. Am ales să 
ne concentrăm pe acești doi 
indicatori, deoarece ei făceau 
parte din proiecțiile realizate 
pentru programele tuturor 
țărilor. Acest lucru ne-a permis 
să analizăm motivele pentru 
care, uneori, competitivitatea 
nu a avut evoluția care a fost 
preconizată.
97 Balanța veniturilor 
înregistrează fluxurile 
financiare între rezidenți și 
nerezidenți aferente 
veniturilor din muncă, din 
investiții directe, din investiții 
de portofoliu și din alte 
investiții. Aceasta include, de 
asemenea, plățile efectuate 
între administrația publică și 
nerezidenți în legătură cu 
impozite și subvenții pe 
produse și pe producție.
68
Partea IV - Programele și-au atins obiectivele
168  
Balanța comercială (exporturi/im -
porturi) reflectă mai fidel efectele 
evoluției competitivității unei țări 
decât contul curent. În Portugalia și în 
România, balanța comercială a evoluat 
în conformitate cu previziunile progra -
melor. În Letonia, aceasta a avut o evo -
luție mai bună decât se preconizase 
(2 % în medie pe an). În Ungaria și în 
Irlanda însă, balanța comercială a fost 
sub nivelul preconizat (2,8 % pe an și, 
respectiv, 5,1 % pe an).
169  
Există anumite variabile care pot juca 
un rol în fluctuațiile resimțite de cele 
două componente ale balanței comer -
ciale. Printre acestea se numără șocuri -
le externe (care afectează exporturile), 
o evoluție neprevăzută a PIB-ului 
(care afectează importurile) și oscilații 
neprevăzute ale competitivității (care 
afectează ambele componente).
170  
În Letonia și în România, câștigurile 
în materie de competitivitate98 au 
fost considerabile și explică de ce, 
începând cu 2010, balanța comercială 
a depășit previziunile inițiale. Aceste 
câștiguri sunt ilustrate, în egală măsu -
ră, de creșterea cotei acestor două țări 
din exporturile mondiale.
171  
Celelalte trei țări au înregistrat câști -
guri mai puțin importante decât se 
preconizase în materie de competitivi -
tate și cota lor din exporturile mondi -
ale a scăzut începând cu anul 2008. În 
Ungaria și în Portugalia, exporturile au 
fost sub nivelul previziunilor inițiale, 
însă, în Irlanda, exporturile au depășit 
previziunile99.172  
În Portugalia și în Ungaria, ajustarea 
balanței comerciale a fost mai mult sau 
mai puțin în concordanță cu previ -
ziunile, dar acest lucru se datorează 
doar faptului că atât exporturile, cât 
și importurile s-au situat sub nivelul 
preconizat inițial. Aproximativ 80 % 
din această contracție neașteptată 
a importurilor poate fi explicată de 
contracția PIB-ului. Acestea fiind 
zise, anumite câștiguri în materie de 
competitivitate sunt vizibile și în cazul 
acestor două țări: de exemplu, pon -
derea exporturilor din PIB a crescut 
în comparație cu perioada anterioară 
programelor.
Devalorizarea internă s-a 
realizat prin intermediul 
ajustării salariilor noilor 
angajați
173  
Devalorizarea internă a constituit un 
element esențial al strategiei macroe -
conomice în trei dintre cele cinci state 
membre (Letonia, Irlanda și Portuga -
lia). Devalorizarea internă reprezintă 
un ansamblu de politici menite să 
restabilească competitivitatea pe plan 
internațional, în principal prin reduce -
rea prețurilor sau a costurilor cu forța 
de muncă100. Se preconizează că redu -
cerea salariilor și a locurilor de muncă 
din sectorul public vor fi urmate de 
reduceri salariale în sectorul privat. 
Acest lucru ar trebui să se întâmple 
deoarece ajustările realizate în sectorul 
public eliberează resurse și sporesc 
astfel disponibilitatea forței de muncă 
pentru sectorul privat, lucru care duce 
la scăderea nivelului remunerațiilor 
în economie în general. Diminuarea 
cererii agregate ar trebui să contribuie 
la ajustarea prețurilor și a nivelului 
salarial în cadrul economiei. În condiții -
le în care țările nu dispun de o monedă 
proprie, devalorizarea internă reprezin -
tă o strategie esențială pentru ajusta -
rea nivelurilor prețurilor în cadrul unei 
uniuni monetare.98 Demonstrate de o serie de 
indicatori macroeconomici ai 
competitivității, cum ar fi rata 
reală efectivă de schimb, 
costul unitar real al muncii și 
productivitatea muncii, 
precum și indicatori sintetici 
(cum ar fi poziția deținută în 
clasamentul mondial al 
competitivității).
99 Principala explicație rezidă în 
faptul că o parte importantă 
din volumul total al 
exporturilor din această țară 
merge către țările din afara 
zonei euro. Irlanda 
a beneficiat, așadar, de pe 
urma deprecierii monedei 
euro față de dolarul american, 
fenomen care nu fusese luat în 
calcul în previziunile inițiale 
ale programului. Pe de altă 
parte, deprecierea monedei 
euro a crescut și valoarea 
importurilor realizate de către 
Irlanda. Conținutul de 
importuri observat în 
exporturile realizate de către 
Irlanda – cu alte cuvinte, 
proporția de bunuri și servicii 
exportate care au fost produse 
cu ajutorul unor bunuri și 
servicii intermediare 
importate – este ridicată, 
apropiindu-se de 50 %.
100 Comisia definește 
devalorizarea internă ca 
o politică de a reduce prețurile 
pe plan intern fie operând 
asupra prețurilor privind 
exporturile sau importurile, fie 
prin scăderea costurilor de 
producție de la nivel național, 
lucru care generează așadar 
o depreciere a cursului de 
schimb real. Sursa: Comisia 
Europeană: Quarterly Report 
on the Euro Area  (Raportul 
trimestrial privind zona euro), 
III/2011, volumul 10, p. 22.
69
Partea IV - Programele și-au atins obiectivele
174  
În Letonia, devalorizarea internă s-a 
materializat în principal prin diminua -
rea remunerațiilor oferite lucrătorilor 
nou angajați, în timp ce salariile lucră -
torilor deja angajați din sectorul privat 
nu au scăzut aproape deloc. Ajustarea 
salarială a avut loc parțial prin ajusta -
rea salariilor nedeclarate, însă amploa -
rea acesteia a fost limitată (a se vedea 
caseta 11 ).
Impactul devalorizării interne asupra nivelurilor de remunerare în Letonia
În Letonia, devalorizarea internă era considerată a fi unul dintre pilonii fundamentali ai ajustării. Unul dintre 
motivele pentru care se preconiza că devalorizarea internă va funcționa era convingerea că piața forței de 
muncă este deosebit de flexibilă. În practică, reducerea salarială care a fost observată în sectorul privat a fost 
relativ modestă101. Deși creșterea salariilor a încetinit destul de puternic atât în sectorul public, cât și în cel pri -
vat sub efectul evoluției crizei în cursul anului 2008, devenind chiar negativă în 2009102, magnitudinea creșterii 
negative a salariilor și durata acesteia au fost de proporții mult mai mici în sectorul privat. Contracția cea mai 
puternică de la un an la altul a remunerațiilor din sectorul privat a fost de 6,6 % (în octombrie 2009), în timp 
ce, în sectorul public, scăderea cea mai accentuată a fost de peste 26 % (în noiembrie 2009). Dinamica ma -
sei salariale în ansamblu nu surprinde procesul subiacent ajustării sau ea poate sugera ca explicație posibilă 
a ajustării faptul că aceasta s-a produs parțial în sfera plăților salariale nedeclarate („salariile în plic”).
Din analiza datelor privind salariile individuale103, reiese că salariile lucrătorilor care au fost angajați în timpul 
recesiunii au fost semnificativ inferioare celor de care beneficiau lucrătorii deja angajați, acestea cunoscând 
o diminuare aproape neglijabilă. Acest rezultat este coroborat de probe identificate în literatura de speciali -
tate, care sugerează că salariile la recrutare sunt mai ciclice decât salariile lucrătorilor deja angajați, oferind 
așadar o opțiune de reducere a costurilor. Aici au jucat, de asemenea, un rol reducerea locurilor de muncă și 
creșterea ponderii locurilor de muncă cu fracțiune de normă.
Sondajul realizat retrospectiv în rândul angajatorilor arată că scăderea „reală” a costurilor cu salariile s-a situat 
între 6 % și 11 % în perioada 2008-2009 și aproape a stagnat (situându-se sub 2 %) în perioada 2009-2010. Ast -
fel, descreșterea fost mai importantă decât o sugerau statisticile oficiale (care consemnau o creștere cu 1,3 % 
în 2009, urmată de o descreștere cu 2,9 % în 2010). Aceasta indică faptul că nivelul de remunerare în sectorul 
privat a reacționat la recesiune, însă reacția nu a fost suficientă pentru a preveni o scădere importantă și pre -
lungită în ocuparea forței de muncă.
Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza unui studiu realizat de Andrejs Semjonovs, Alf Vanags și Anna Zasova: What happened to wages 
in Latvia’s ‘internal devaluation’? , Baltic International Centre for Economic Policy Studies (Centrul Baltic Internațional pentru Studii de Politică 
Economică).
101 Modul în care evoluează competitivitatea este influențat în primul rând de variațiile salariilor din sectorul privat, în special din sectorul comercial.
102 În martie 2009 în sectorul public și în luna iulie în sectorul privat.
103 Date anonimizate primite de la Agenția de Asigurări Sociale din Letonia.Caseta 11
70
Partea IV - Programele și-au atins obiectivele
Problema creditelor în valută 
a rămas o provocare
175  
Un numitor comun în toate cele trei 
țări care au beneficiat de asistență 
pentru balanța de plăți l-a constitu -
it ponderea ridicată a creditelor în 
monedă străină din volumul total al 
creditelor în derulare.
176  
Pe timpul crizei, băncile centrale nu 
puteau permite ca moneda națională să 
se deprecieze pentru a redresa compe -
titivitatea pe plan extern. Preocuparea 
care exista era că deprecierea ar putea 
reduce capacitatea debitorilor de 
a onora serviciul datoriei lor în valută și 
ar putea afecta, prin urmare, stabilita -
tea sistemului financiar, lucru care ar fi 
anulat beneficiile economice ale politicii 
în cauză104. Pe deasupra, din cauza nive -
lului ridicat al creditelor denominate în 
valută, țările respective au avut tendința 
de a pierde o parte mai mare din rezer -
vele internaționale în timpul crizei105.
177  
În ciuda influenței considerabile 
a acestor probleme asupra gamei de 
opțiuni de politică disponibile, progra -
mele de asistență financiară acordată 
de UE nu au impus autorităților națio -
nale condiții prin care să se abordeze 
problema gestionării creditelor interne 
denominate în valută.
178  
Pe parcursul programelor, valoarea 
totală a creditelor în valută a rămas 
un motiv de îngrijorare106. În România, 
împrumuturile contractate de sectorul 
privat în valută au depășit volumul 
împrumuturilor contractate în moneda 
națională. Ponderea creditelor în valu -
tă a început să scadă în 2012 în Unga -
ria, însă abia în 2014 în România.104 Această dilemă a fost 
recunoscută și de către 
Comitetul european pentru 
risc sistemic, în Recomandarea 
sa 2011/1, în care se 
menționează riscul de 
„obstrucționare a canalelor de 
transmisie a politicii 
monetare” pe care îl prezintă 
o pondere ridicată a creditelor 
interne denominate în valută.
105 Recomandarea 2011/1 
a Comitetului european 
pentru risc sistemic.
106 De exemplu, la sfârșitul lunii 
iunie 2013, Banca Centrală 
a Ungariei considera ca fiind 
foarte ridicată expunerea 
persoanelor fizice și 
a IMM-urilor la cursurile de 
schimb valutar.
71
 Concluzii și recomandări
Supravegherea în 
perioada anterioară crizei
179  
UE dispunea, încă înainte de criză, de 
un cadru ce viza monitorizarea buge -
telor publice ale statelor membre. Res -
ponsabilitatea de a avertiza Consiliul 
cu privire la dezechilibrele bugetare 
aflate în creștere revenea Comisiei. 
Aceasta nu era pregătită pentru prime -
le cereri de asistență financiară.
180  
Comisia a eșuat în misiunea sa de 
evaluare a dezechilibrelor bugetare în 
perioada premergătoare crizei, supra -
estimând soliditatea bugetelor publice 
ale statelor. Unul dintre principalele 
neajunsuri ale evaluărilor realizate de 
Comisie înainte de 2009 a fost lipsa de 
informații cu privire la acumularea de 
datorii contingente ale administrației 
publice, care, adesea, s-au materializat 
în datorii reale în timpul crizei. De ase -
menea, Comisia nu a acordat o atenție 
suficientă legăturii dintre marile fluxuri 
de capital străin, starea de sănătate 
a băncilor și, în ultimă instanță, finan -
țele publice. Ca urmare a acestor defi -
ciențe la nivelul supravegherii, Comisia 
s-a trezit nepregătită pentru sarcina 
de a gestiona programele de asistență 
financiară atunci când au început să 
sosească solicitările în acest sens (a se 
vedea punctele 35-47).Procesele de gestionare 
a programelor
181  
Comisia a reușit să își asume noile 
sarcini de gestionare a programelor, 
care au inclus discuții cu autoritățile 
naționale, elaborarea previziunilor 
aferente programelor și a estimărilor 
referitoare la deficitul de finanțare, 
precum și identificarea reformelor ne -
cesare. Având în vedere constrângerile 
de timp inițiale și lipsa unei experiențe 
anterioare, această etapă a fost un 
succes (a se vedea punctele 45-50).
182  
Comisia a dat dovadă de rigurozitate 
în obținerea informațiilor necesare. 
Ea a mobilizat din ce în ce mai multă 
expertiză internă și a implicat o gamă 
largă de părți interesate în țările bene -
ficiare. Cu toate acestea, în 2008 și în 
2009, Comisia nu a mobilizat expertiză 
la același nivel ca mai târziu, în cadrul 
programelor destinate țărilor din zona 
euro, și nici nu a reușit să își procure 
cu ușurință expertiză externă. Politica 
de resurse umane a Comisiei nu era 
concepută să facă față unui proiect 
atât de vast și de important la scară 
europeană cum s-a dovedit a fi cel de 
soluționare a crizei datoriilor suverane 
(a se vedea punctele 52-54).
72 Concluzii și recomandări
Recomandarea 1
Atunci când se conturează un program 
de asistență financiară, Comisia ar tre -
bui să stabilească, la nivelul instituției, 
un cadru care să permită mobilizarea 
rapidă a unui nivel adecvat de resurse 
umane și de expertiză, atât din cadrul 
diverselor sale servicii, cât și din afara 
instituției.
În conformitate cu dispozițiile Regu -
lamentului (UE) nr. 472/2013 al Parla -
mentului European și al Consiliului, 
Comisia ar trebui să elaboreze proce -
duri pentru o supraveghere mai strictă 
și pentru gestionarea unor eventuale 
noi programe de asistență financiară. 
Procedurile respective ar trebui să 
acopere în mod expres scenariul în 
care aceste activități ar fi derulate în 
exclusivitate de către instituțiile UE.
183  
Elaborarea de previziuni macroeco -
nomice și referitoare la deficit nu era 
o activitate nouă. Comisia a utilizat 
pentru aceste previziuni un instrument 
existent și destul de greoi, bazat pe 
foi de calcul tabelar. Controlul calității 
s-a limitat în principal la reconcilierea 
diferitelor părți ale previziunilor, fără 
ca raționamentele de la baza ipoteze -
lor să fie examinate de către condu -
cere. Plauzibilitatea ipotezelor-cheie, 
cum ar fi multiplicatorii bugetari, a fost 
foarte dificil de estimat nu numai cu 
ocazia evaluărilor ulterioare, ci și de 
către cadrele de conducere, în cursul 
elaborării efective a previziunilor (a se 
vedea punctele 55-70).Recomandarea 2
Echipele de program ar trebui să 
aibă obligația de a consemna în mod 
sistematic ipotezele-cheie aplicate și 
activitățile pe care le-au desfășurat în 
vederea elaborării previziunilor. Comi -
sia ar trebui să introducă instrumente 
prin care să se faciliteze documenta -
rea. Printre acestea se poate include 
înregistrarea automată a oricăror 
modificări operate de personalul care 
întocmește previziunile.
Procedurile de control al calității ar 
trebui să includă mai multe verifi -
cări cu privire la principalele ipoteze 
subiacente și la parametrii aleși de 
echipele responsabile de diferitele 
țări. De exemplu, în contextul verifi -
cării calității, ar putea să se utilizeze 
o previziune de referință bazată pe un 
anumit model, astfel încât să poată fi 
semnalate situațiile în care previziunile 
bazate pe raționamente s-ar îndepărta 
semnificativ de previziunea bazată pe 
modelul ales. Acest lucru ar permite 
o mai bună direcționare a controalelor 
de calitate.
184  
În general, programele au ținut în mod 
temeinic seama de prioritățile politi -
cilor UE și de cunoștințele economice 
actuale. Cu toate acestea, procedurile 
Comisiei au fost adeseori afectate de 
lipsa unor evidențe sistematice și nu au 
fost concepute în ideea unei evaluări 
retrospective a procesului decizional. 
Această situație poate fi explicată par -
țial prin contextul crizei, prin constrân -
gerile de timp inițiale și prin caracterul 
de noutate pe care îl prezenta, pentru 
Comisie, gestionarea programelor de 
acest tip. Disponibilitatea evidențelor 
s-a îmbunătățit de-a lungul timpului, 
dar unele documente-cheie lipseau 
chiar și în cazul celor mai recente pro -
grame (a se vedea punctele 71-75).
73 Concluzii și recomandări
Recomandarea 3
Pentru a se asigura transparența pe 
plan intern a factorilor care stau la 
baza deciziilor privind programele:
(a) personalul implicat în gestionarea 
programelor ar trebui să păstreze 
toate evidențele necesare legate 
de elementele din concepția pro -
gramelor, de selectarea condițiilor 
și de monitorizarea asigurată de 
Comisie cu privire la punerea în 
aplicare a programelor;
(b) responsabilii de programe ar 
trebui să aibă obligația de a do -
cumenta deciziile majore legate 
de programe într-un registru al 
deciziilor, astfel încât acestea să fie 
ușor de urmărit.
185  
Condițiile prevăzute în memorandu -
murile de înțelegere au fost, în cea mai 
mare parte, justificate prin trimiteri 
specifice la decizia Consiliului. Totuși, 
acestea nu erau axate în mod suficient 
pe condițiile de politică economică ge -
nerală stabilite de Consiliu (a se vedea 
punctele 76-79).
186  
Condițiile pentru acordarea asisten -
ței au fost gestionate în mod diferit 
în cadrul fiecărui program. În cazul 
anumitor programe, condițiile erau în 
ansamblu mai puțin stricte, respecta -
rea lor devenind astfel un exercițiu mai 
ușor. Atunci când au fost comparate 
țări cu deficiențe structurale similare, 
s-a constatat că reformele care au 
fost solicitate nu au fost întotdeauna 
proporționale cu problemele întâmpi -
nate sau că acestea au urmat traiectorii 
complet diferite. În cazul anumitor țări 
(dar nu al tuturor), țintele de deficit au 
devenit mai permisive decât ceea ce 
părea să fie justificat de situația econo -
mică (a se vedea punctele 80-91).187  
Riscul discrepanțelor între tratamen -
tele aplicate diverselor țări sau riscul 
de a se solicita reforme inutile rămâ -
ne o provocare pentru procesul de 
gestionare a programelor. Dat fiind 
contextul de criză în care au fost 
elaborate programele, a fost dificil să 
se elaboreze orientări detaliate pentru 
a se circumscrie marja de manevră de 
care dispuneau echipele de program 
și autoritățile naționale atunci când 
elaborau și negociau documente 
precum decizii ale Consiliului sau me -
morandumuri de înțelegere. Din acest 
motiv, orice soluție care va fi aleasă 
trebuie să se bazeze pe intensificarea 
supravegherii activităților derulate de 
către personalul Comisiei și trebuie să 
meargă în tandem cu aducerea unor 
îmbunătățiri la nivelul procesului de 
examinare internă.
188  
Activitatea personalului Comisiei se 
concretizează într-un ansamblu de 
documente aferente programelor, 
documente care servesc pentru a sta la 
baza luării de decizii de către Comi -
sie (sau de către comisar, în numele 
acesteia) și de către Consiliu. Atât 
documentele aferente programelor, 
cât și analiza care stă la baza lor s-au 
îmbunătățit considerabil de la sfâr -
șitul anului 2008. Cu toate acestea, 
chiar și cele mai recente documente 
aferente programelor nu conțineau 
toate informațiile esențiale (a se vedea 
punctele 79-99).
74 Concluzii și recomandări
189  
În toate aspectele gestionării pro -
gramelor s-a recurs la aprecieri ale 
experților în diverse domenii specifice. 
Documentele principalele rezultate 
din analiza efectuată de experți făceau 
obiectul unei examinări, dar aceasta 
din urmă s-a dovedit a fi insuficientă 
din mai multe puncte de vedere. Cal -
culele subiacente nu erau revăzute de 
persoane din afara echipelor de pro -
gram, activitatea experților nu a fost 
analizată în mod riguros, iar controlul 
calității nu era bine documentat (a se 
vedea punctele 93-96).
Recomandarea 4
Comisia ar trebui să se asigure că exis -
tă proceduri adecvate de examinare 
a modului de gestionare a programelor 
și a conținutului documentelor aferen -
te acestora, ținând seama de resursele 
disponibile. Examinarea orizontală ar 
trebui să funcționeze ca o evaluare 
inter pares  a activităților realizate de 
către echipele de program și ar trebui 
să pună un accent deosebit pe aspecte 
orizontale (de exemplu, aplicarea unui 
tratament similar pentru toate țările) și 
să raporteze către conducere.190  
Responsabilitatea pentru monitoriza -
rea punerii în aplicare a programelor 
revine Comisiei. Principala deficiență 
în acest domeniu este legată de mo -
nitorizarea execuției bugetare. Țintele 
de deficit ale fiecărui program au fost 
stabilite în funcție de deficitul calcu -
lat pe baza SEC. Cu toate că, în acest 
fel, se asigură o concordanță deplină 
cu procedura aplicabilă deficitelor 
excesive, un efect secundar este acela 
că, atunci când trebuie luată o decizie 
privind continuarea unui program, ra -
portarea Comisiei cu privire la atinge -
rea țintelor de deficit este expusă unui 
dublu risc de incertitudine, atât în ceea 
ce privește măsurarea acestui deficit, 
cât și previzionarea lui (a se vedea 
punctele 100-103).
Recomandarea 5
În ceea ce privește monitorizarea 
bugetelor, Comisia ar trebui să includă 
în memorandumurile de înțelegere 
variabile pe care să le poată colecta în 
intervale de timp scurte – de exemplu, 
solduri de trezorerie trimestriale și/sau 
ținte în materie de arierate.
75 Concluzii și recomandări
191  
Modul de raportare cu privire la 
respectarea condițiilor impuse era 
nesistematic. Pentru a vorbi de neres -
pectarea condițiilor au fost utilizați 
numeroși termeni diferiți, lucru care 
a creat confuzie. În ceea ce privește 
anumite condiții nu au fost raportate 
niciun fel de informații. În alte cazuri, 
unele condiții au fost raportate ca fiind 
îndeplinite, deși acest lucru nu era 
de fapt adevărat (a se vedea punc -
tele 104-107). O examinare eficace 
pe plan intern (a se vedea recoman -
darea 4) ar trebui să reducă riscul de 
producere a unor astfel de erori. Activi -
tatea noastră de audit a evidențiat însă 
și alte deficiențe în modul de tratare 
a condițiilor. Tranșele au fost puse la 
dispoziție chiar dacă nivelul respec -
tării termenelor stabilite varia foarte 
mult de la o țară la alta (a se vedea 
punctul 200). Programele cuprindeau 
condiții care nu aveau capacitatea de 
a garanta punerea în aplicare efectivă 
a reformelor sau nu erau cu adevărat 
importante pentru soluționarea crizei 
și pentru rambursarea împrumuturilor.
Recomandarea 6
Comisia ar trebui să clarifice rolul con -
dițiilor din programe:
(a) Documentele aferente progra -
melor ar trebui să descrie impor -
tanța relativă a condițiilor și să le 
considere drept criterii prealabile 
pentru eliberarea tranșelor.
(b) Condițiile ar trebui să se concen -
treze pe reforme cu un impact pu -
ternic și sustenabil. În cazul în care 
plata tranșelor este condiționată 
de măsuri pregătitoare, memoran -
dumul de înțelegere ar trebui să 
prevadă condiții care să garanteze 
adoptarea ulterioară a reformelor.(c) Condițiile ar trebui utilizate cu mo -
derație și ar trebui să facă referire 
în mod clar la reforme care să fie 
esențiale pentru soluționarea crizei 
sau pentru rambursarea asistenței 
acordate. Echipele de program ar 
trebui să aibă obligația de a justifi -
ca necesitatea fiecăreia dintre con -
diții. Selecția condițiilor ar trebui 
să facă obiectul unei proceduri de 
examinare pe plan intern.
(d) Condițiile ar trebui să fie definite 
de așa manieră încât respectarea 
lor să poată fi monitorizată cu 
certitudine. Odată stabilite aceste 
condiții, echipele de program ar 
trebui să încerce să identifice acele 
date care ar putea să fie utilizate 
ulterior pentru evaluarea rezul -
tatelor măsurilor luate în cadrul 
programelor.
192  
Toate echipele de program au stabilit 
o cooperare informală eficace cu FMI 
și cu BCE. Printre posibilele explicații 
pentru inexistența unor acorduri for -
male de cooperare se pot cita perioada 
preconizată a fi foarte scurtă în care 
trebuiau puse în aplicare programele 
și, eventual, preferințele instituțiilor în 
cauză (a se vedea punctele 108-114).
Recomandarea 7
În situația în care trebuie să coopereze 
cu alți parteneri din cadrul programe -
lor, Comisia ar trebui să urmărească să 
formalizeze cooperarea interinstituțio -
nală. Dispozițiile eventualelor acorduri 
ar trebui să precizeze mecanismele 
pentru schimbul de informații, modul 
de tratare a informațiilor confidențiale 
și modalitățile de soluționare a diver -
gențelor de opinie.
76 Concluzii și recomandări
Operațiunile de împrumut
193  
Modul în care Comisia s-a achitat de 
sarcina emiterii de titluri de creanță 
a constituit un succes, dat fiind că 
toate emisiunile de obligațiuni au atras 
o cerere suficientă din partea piețelor 
de capital și au fost vândute în totali -
tate. Emisiunile de obligațiuni au fost 
realizate de Comisie la timp. Costul 
final al îndatorării era comparabil cu 
nivelurile înregistrate pe piață și de 
emitenți similari. La nivelul procesu -
lui efectiv, nivelul prețului a fost, în 
anumite cazuri, mai mare decât cel 
indicat inițial de băncile „șef de filă” (a 
se vedea punctele 115-122).
194  
În ceea ce privește primii ani, au fost 
constatate o serie de lacune în cadrul 
procesului de administrare a datoriei. 
Aceste omisiuni se explică parțial prin 
numărul limitat de resurse de personal 
pe care Comisia le-a afectat pentru 
această activitate. Lacunele nu au 
avut un impact demonstrabil asupra 
rezultatelor operațiunilor de împru -
mut. Deficiențele au fost remediate în 
mare măsură cu ocazia emisiunilor de 
obligațiuni ulterioare, astfel încât reco -
mandarea de mai jos nu privește decât 
insuficiențele identificate ca deocam -
dată nesoluționate în cursul auditului 
(a se vedea punctele 123-136).
Recomandarea 8
În ceea ce privește procesul de admi -
nistrare a datoriei, Comisia ar trebui:
(a) să sporească transparența modului 
în care sunt alocate obligațiunile;
(b) să țină o evidență sistematică a tu -
turor relațiilor și operațiunilor im -
portante pe care le are, în legătură 
cu obligațiunile, cu băncile „șef de 
filă”;(c) să insiste asupra respectării anga -
jamentelor asumate de băncile „șef 
de filă” pentru etapa prealabilă 
emisiunii și pentru cea ulterioară 
acesteia;
(d) să efectueze periodic analize 
prospective ale pieței pentru 
a determina caracteristicile fiecărei 
emisiuni și a evalua lichiditatea 
pieței secundare.
Realizările programelor
195  
Analiza realizărilor ar trebui să facă 
obiectul unor studii economice su -
plimentare pentru a se înțelege mai 
bine modul în care țările au reacționat 
la necesitățile de ajustare și modul în 
care impactul acesteia ar putea fi mai 
uniform repartizat în viitor.
Utilizarea asistenței financiare
196  
În toate cele cinci țări, nu au existat 
schimbări față de ce se planificase 
inițial pentru nivelul global al finanță -
rii acordate în cadrul programelor de 
asistență. Cu toate acestea, au existat 
anumite diferențe în ceea ce privește 
nivelul de confort oferit de asistența 
financiară. Primele programe, pre -
cum și programul de asistență pentru 
Irlanda au prevăzut o marjă de sigu -
ranță substanțială, lucru care a permis 
țărilor în cauză să ramburseze înainte 
de data scadentă împrumuturile mai 
costisitoare acordate de FMI, să reducă 
finanțarea programului ori să recurgă 
în mai mică măsură la resursele proprii 
sau să își depășească nivelurile-țintă 
pentru rezervele valutare (a se vedea 
punctele 138-139).
77 Concluzii și recomandări
197  
La polul opus, Portugalia s-a confrun -
tat cu nevoi de finanțare care s-au 
dovedit a fi mult mai mari decât se 
estimase inițial, astfel încât finanțarea 
a fost la limită pe durata programului 
pentru această țară. Pentru a face față 
nevoilor sale financiare, Portugalia 
a trebuit să apeleze la finanțarea de pe 
piață. Asistența financiară acordată Ro -
mâniei a fost suficientă pentru a aco -
peri nevoile țării de a face față obligați -
ilor sale legate de balanța de plăți, însă 
finanțarea pentru sectorul public din 
România s-a dovedit a fi mai proble -
matică (a se vedea punctele 140-143).
Ajustarea bugetară
198  
Cu unele excepții, țintele revizuite 
de deficit au fost atinse. Compozi -
ția efectivă a consolidării bugetare 
a corespuns, în mare măsură, planifi -
cărilor inițiale, dar erodarea bazelor de 
impozitare a anihilat efectul veniturilor 
suplimentare obținute cu ajutorul no -
ilor măsuri fiscale majore adoptate în 
2009 (a se vedea punctele 144-148).
199  
Deficitul structural al fiecăreia dintre 
țări s-a redus, însă în ritmuri diferi -
te, în principal în funcție de punctul 
de plecare diferit de la care a pornit 
fiecare țară. În unele cazuri, consoli -
darea bugetară nu a produs rezultate 
durabile în ceea ce privește deficitul, 
deoarece statele membre au recurs la 
măsuri cu caracter excepțional pentru 
a asigura atingerea țintelor (a se vedea 
punctele 149-154).Condițiile structurale
200  
Gradul de respectare de către statele 
membre a termenelor stabilite în me -
morandumurile de înțelegere a variat 
de la o țară la alta. În cazurile în care 
s-au înregistrat întârzieri în ceea ce 
privește respectarea condițiilor, ele 
au fost cauzate de factori care erau în 
afara controlului Comisiei. În anumite 
cazuri, calendarul inițial era prea am -
bițios, având în vedere amploarea re -
formei. Cu toate că au existat cazuri în 
care țările nu au respectat un termen 
inițial, adeseori condiția a fost îndepli -
nită după trecerea unui anumit interval 
de timp (a se vedea punctele 155-157).
201  
Condițiile importante aveau aceeași 
probabilitate de a fi îndeplinite până la 
termenul stabilit inițial ca și condițiile 
cu o importanță mai mică. Gradul de 
îndeplinire a condițiilor cu importanță 
mai mare avea tendința de a fi mai 
ridicat la sfârșitul unui program, lucru 
care sugerează că, pe măsură ce pro -
gramele se apropiau de final, accentul 
pus de Comisie era deplasat parțial 
înspre reformele cele mai necesare (a 
se vedea punctul 158).
202  
Condițiile din cadrul programelor au 
antrenat cu succes reforme, acestea 
fiind, în marea majoritate a cazurilor, 
continuate și după încheierea progra -
melor, cazurile de revocare a reforme -
lor fiind rare la momentul auditului. 
Au existat îmbunătățiri concrete atunci 
când programele au vizat reforme în 
anumite domenii specifice. În unele 
cazuri, Uniunea Europeană a contribuit 
la încurajarea adoptării unor reforme 
noi, în timp ce, în altele, programele 
de asistență au stimulat accelerarea 
punerii în aplicare a unor planuri nați -
onale deja existente. Cu toate acestea, 
în cazul unui anumit număr de condiții, 
78 Concluzii și recomandări
îndeplinirea lor încă nu a antrenat 
efectele anticipate care au constituit 
motivul pentru care condițiile respec -
tive au fost incluse în program (a se 
vedea punctele 159-164).
Realizările macroeconomice
203  
Alături de consolidarea conturilor 
bugetare și de stabilizarea sectorului 
financiar, un alt obiectiv urmărit de 
programe era restaurarea echilibrului 
balanței externe prin consolidarea 
competitivității economice. În patru 
dintre cele cinci țări care au făcut 
obiectul auditului, ajustarea contului 
curent a fost mai rapidă decât se pre -
conizase. Acest lucru poate fi atribuit, 
în principal, unei îmbunătățiri nepre -
văzute a balanței veniturilor și, într-o 
mai mică măsură, unei ameliorări la fel 
de neașteptate a balanței comerciale. 
Importurile au fost inferioare previ -
ziunilor, în principal din cauza unei 
scăderi înregistrate la nivelul PIB-ului. 
În cazul în care și exporturile au fost 
mai scăzute decât previziunile, cauza 
au reprezentat-o de regulă factori ex -
terni (în special o contracție a PIB-ului 
partenerilor comerciali) (a se vedea 
punctele 165-172).204  
Devalorizarea internă a constituit un 
element esențial al strategiei macroe -
conomice în trei țări, unde s-a recurs la 
elaborarea unui ansamblu de politici 
menite să restabilească competitivita -
tea pe plan internațional, în principal 
prin reducerea costurilor cu forța de 
muncă. În practică, ajustarea salarială 
s-a aplicat lucrătorilor nou angajați în 
timpul recesiunii, în vreme ce remu -
nerațiile lucrătorilor deja existenți au 
înregistrat o diminuare aproape negli -
jabilă (a se vedea punctele 173-174).
Recomandarea 9
Comisia ar trebui să încerce să înțe -
leagă mai bine modul în care țările au 
operat ajustările, astfel încât să poată 
ține mai bine seama de învățămintele 
desprinse din derularea programelor. 
Printre aspectele care ar putea fi apro -
fundate se numără:
(a) impactul măsurilor vizând restau -
rarea competitivității, de exemplu, 
devalorizarea internă;
(b) impactul social și împărțirea pove -
rii programului de ajustare;
(c) ordinea de adoptare a măsurilor de 
ajustare.
Prezentul raport a fost adoptat de Camera IV, condusă de domnul Milan 
Martin CVIKL, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 
11 noiembrie 2015.
 Pentru Curtea de Conturi
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Președinte

79
 Anexe
Motivele care au justificat solicitările de asistență
Fiecare situație de criză a fost clasificată utilizându-se categoriile sugerate în literatura de specialitate1.
Țara Tipul crizei Principalele motive care au justificat solicitările de asistență
UngariaCriză a balanței de 
plățiPrăbușirea băncii Lehman Brothers a provocat o tendință descendentă în percepția investitorilor la începutul lunii 
octombrie 2008. Printre efectele declanșate s-au numărat vânzări masive ale titlurilor de stat, eșuarea unei licitații 
de obligațiuni și o depreciere drastică a monedei naționale. Tensiunile de pe piețele valutare au creat presiuni 
asupra lichidității băncilor, care s-au confruntat cu dificultăți în refinanțarea operațiunilor de swap valutar.
Ungaria a solicitat asistență financiară deoarece era îngrijorată că un curent de panică din ce în ce mai puternic ar 
putea perturba mecanismele de piață în așa măsură încât ar putea cauza compromiterea subită a capacității de 
finanțare pe plan extern a Ungariei.
Sursa:  Documentele inițiale aferente programului elaborate de Comisie (2008), Evaluarea ex post  a situației din 
Ungaria realizată de FMI (2011).
LetoniaCriză a balanței de 
plăți
Criză bancarăÎn cele trei luni care au precedat solicitarea de asistență financiară, depozitele au cunoscut o scădere de 10 %. Acest 
fenomen a fost antrenat de retragerile în masă a depozitelor la banca Parex, aceasta confruntându-se cu probleme 
grave de lichiditate după ce a pierdut mai mult de un sfert din depozite. În aceeași perioadă, rezervele oficiale 
s-au diminuat cu aproape 20 %, ca urmare a vânzării de valută de către banca centrală în cadrul eforturilor sale 
de a proteja ancorarea cursului monedei naționale. În noiembrie, guvernul a decis să intervină și să naționalizeze 
banca Parex. În decembrie, guvernul a impus restricții privind retragerile depozitelor de la banca Parex.
Potrivit prim-ministrului, Letonia avea nevoie de asistență financiară din trei motive: pentru a gestiona situația 
băncii Parex, pentru a finanța deficitul bugetar și pentru a stabiliza piața financiară.
Îngrijorarea tot mai mare pe care o suscitau sistemul financiar al Letoniei și datoria externă a acesteia a declanșat 
criza balanței de plăți și criza bancară.
Sursa: Solicitarea Letoniei înaintată către FMI (2009), Aslund, Anders și Valdis Dombrovskis (2011): How Latvia Came 
Through The Financial Crisis , Peterson Institute for International Economics  (Institutul Peterson pentru Economie 
Internațională); Blanchard, Olivier; Mark Griffiths și Bertrand Gruss (2013): Boom, Bust, Recovery: Forensics of the 
Latvia Crisis , versiunea finală a  prezentării la conferința  Brookings Panel on Economic Activity  (toamna anului 2013).
RomâniaCriză a balanței de 
plățiOdată cu declanșarea crizei financiare mondiale în 2008, piețele financiare naționale și sistemul bancar al României 
s-au văzut confruntate cu presiuni majore. Accesul la finanțare externă era limitat, ceea ce a dus la explozia ratelor 
dobânzii. Încetinirea fluxurilor de capital a provocat o depreciere majoră a cursului de schimb, de peste 15 %, 
antrenând deteriorarea calității activelor și o nouă degradare a bilanțurilor contabile ale băncilor.
Banca Centrală a intervenit pentru a stabiliza leul românesc. Ratingul de credit al României a fost retrogradat la 
un nivel nerecomandat pentru investiții, lucru care a provocat creșterea atât a primei de risc, cât și a costurilor 
îndatorării. Randamentele obligațiunilor suverane au sărit la 9 %.
Pe fondul unei aversiuni față de risc din ce în ce mai puternice, al unor presiuni crescute exercitate asupra cursului 
de schimb și al accesului tot mai restrâns la piața de obligațiuni pentru împrumuturile publice, autoritățile din 
România au solicitat asistență financiară în luna martie 2009.
Sursa: FMI: Solicitarea înaintată de România pentru un acord stand-by (2009), Evaluarea ex post  a situației din 
România realizată de FMI (2012); Comisia Europeană: România – Evaluarea globală a celor două programe de 
asistență pentru balanța de plăți, seria Economie Europeană ( European Economy, Occasional Papers  156)(2013).Anexa I
80 Anexe
Țara Tipul crizei Principalele motive care au justificat solicitările de asistență
Irlanda Criză bancarăÎncă de la sfârșitul anului 2007 , încrederea investitorilor în sectorul imobiliar din Irlanda s-a evaporat pe fondul 
preocupărilor care au apărut în legătură cu oferta excedentară și cu existența unei bule speculative. Irlanda s-a 
văzut deci confruntată cu două probleme: scăderea pronunțată a veniturilor ciclice provenite din sectorul construc -
țiilor și apariția subită a unor pierderi de amploare în sistemul bancar intern.
În perioada 2008-2010, Irlanda luase măsuri importante de consolidare a sectorului său bancar. A acordat garanții 
de stat pentru pasivele băncilor irlandeze și a injectat în sectorul bancar capital în valoare de peste 20 % din 
PIB-ul țării. Agenția Națională de Administrare a Activelor ( National Asset Management Agency ) a preluat activele 
neperformante de natură funciară și imobiliară ale băncilor.
Cu toate acestea, angajamentele financiare asumate de guvern față de sectorul financiar au propulsat la cote is -
torice spreadurile randamentelor obligațiunilor de stat și au restrâns în mod simțitor accesul pe piață al acestei țări.
Sursa: Irlanda: Scrisoarea de intenție (2010); FMI: Irlanda – Solicitare pentru un acord extins (2010); Comisia 
Europeană (2011).
PortugaliaCriză a datoriei 
suveranePerioada care a precedat solicitarea de asistență financiară a fost marcată de o evoluție nefavorabilă a finanțelor 
publice și de deteriorarea perspectivei economice. Acestea au antrenat erodarea încrederii și exercitarea de către 
piețe a unor presiuni din ce în ce mai puternice asupra datoriei portugheze, accentuate de evoluția negativă pe 
piețele obligațiunilor suverane din zona euro.
Pe măsură ce accesul la piață s-a restrâns, guvernul a recurs din ce în ce mai mult la emisiuni de titluri de valoare 
pe termen mai scurt și la alte tipuri de finanțare (cum ar fi plasamente private, emisiuni sindicalizate și volume 
substanțiale de credite pe termen scurt de la bănci locale). La începutul lunii mai 2011, diferența de randament 
dintre obligațiunile portugheze pe 10 ani și obligațiunile germane de același tip a crescut la 650 de puncte de bază.
Pe fondul retrogradărilor consecutive ale obligațiunilor sale suverane de către agențiile de rating, Portugalia 
a ajuns în situația de a nu se mai putea refinanța la dobânzi sustenabile pe termen lung pentru finanțele publice.
Sursa: Comisia Europeană: The Economic Adjustment Programme for Portugal  (Programul de ajustare economică 
pentru Portugalia), seria Economie Europeană ( European Economy, Occasional Papers  79), (2011); FMI: Portugalia — 
Solicitare de acord în cadrul mecanismului de finanțare extinsă (2011).
1 Claessens și Kose (2013); Laeven și Valencia (2012); Kaminsky și Reinhart (1999).Anexa I
81 Anexe
Mecanismele de creditare pentru cele cinci țări
Asistență pentru balanța de plăți Mecanismul european de stabilizare 
financiară (MESF)Fondul european de stabilitate 
financiară (FESF)
Forma 
instituționalăMecanism al UE Mecanism al UESocietate privată deținută de țările din 
zona euro
Structura 
capitaluluiGarantat de bugetul UE Garantat de bugetul UE Garanții furnizate de țările din zona euro
Capacitatea de 
creditare50 de miliarde de euro 60 de miliarde de euro 440 de miliarde de euro
Instrumente Împrumuturi, linii de credit Împrumuturi, linii de creditÎmprumuturi, achiziționare de obligațiuni 
pe piețele primare și secundare
Durata Mecanism permanent Mecanism temporar Mecanism temporar
Principalele orga -
nisme decizionaleConsiliul, hotărând cu majoritate calificată, pe baza unei propuneri din partea Comisiei 
EuropeneConsiliul de administrație al FESF (compus 
din membrii Eurogrupului)
Temeiul juridic 
pentru finanțareArticolul 143 TFUE Articolul 122 TFUE Decizie interguvernamentală
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană.
Tabelul nu include celelalte două mecanisme existente – împrumuturile interguvernamentale acordate Greciei și 
Mecanismul european de stabilitate – care au fost instituite pentru a oferi asistență financiară țărilor din zona euro.Anexa II
82 Anexe
Metodologia de audit
Identificarea criteriilor de audit
1. Bunele practici în materie de gestiune și criteriile de evaluare pe care le-am identificat sunt derivate din 
evaluările programelor FMI, din evaluările ex post ale asistenței acordate de UE pentru balanța de plăți 
a unor țări terțe, din rapoartele anterioare ale Curții cu privire la asistența macrofinanciară, din orientări și 
alte publicații ale unor institute și grupuri de reflecție independente, precum și din cercetarea academică. 
În tabelul 1  sunt prezentate principalele documente utilizate drept surse.
Tabelul 1 – Sursele principale utilizate pentru criteriile de audit
FMI și Biroul independent de evaluare al FMI
IMF Conditionality guidelines: IMF Guidelines on Conditionality  (2002); Principles Underlying the Guidelines on Conditionality  (2006); 2011 Review of Conditiona -
lity (2012)
Fiscal adjustment in IMF-Supported Programs  (2003)
Evaluation report: The IMF and Recent Capital Account Crises: Indonesia, Korea, Brazil  (2003)
Evaluation report: Structural Conditionality in IMF-Supported Programs  (2007)
Structural Conditionality in IMF-supported programs: Background documents  (2007)
Mauro, Paolo: Chipping away at Public Debt , FMI, 2011
Comisia Europeană
Guidelines on the Programming, Design & Management of General Budget Support  (Orientări privind programarea, conceperea și gestiunea sprijinului bugetar 
general) (2007)
Final Report: Meta-evaluation of Macro-Financial Assistance Operations  (Raport final: Metaevaluarea operațiunilor de asistență macrofinanciară) (2004-2008) 
(2009)
Guidelines for the ex post evaluation of Macro-Financial Assistance and Balance of Payments Operations  (Orientări pentru evaluarea ex post  a operațiunilor de 
asistență macrofinanciară și de asistență pentru balanța de plăți) (2010)
Evaluation of Directorate-General for Economic and Financial Affairs’ fiscal surveillance activities  (Evaluarea activităților de supraveghere bugetară derulate de 
Direcția Generală Afaceri Economice și Financiare) (2010)
Curtea de Conturi Europeană
Raportul special nr. 5/2001: „Fondurile de contrapartidă pentru sprijinul ajustării structurale afectate pentru ajutor bugetar (Al șaptelea și Al optulea FED)”
Raportul special nr. 2/2005: „Ajutorul bugetar FED pentru statele ACP: gestionarea de către Comisie a componentei «reforma finanțelor publice»”
Raportul special nr. 11/2010: „Gestiunea sprijinului bugetar general, asigurată de Comisie, în țările ACP și în țările din Asia și din America Latină”Anexa III
83 Anexe
2. Pentru a identifica cele mai bune practici din domeniul administrării datoriei publice, al relației cu investito -
rii și al transparenței în ceea ce privește emisiunile de titluri de creanță, ne-am inspirat din lucrările relevan -
te și din orientările emise de următoarele organizații:
(a) FMI și Banca Mondială, în special diferitele versiuni ale orientărilor în materie de administrare a datoriei 
publice (2001, 2003, 2007 și 2014), precum și în materie de recurgere la sindicalizare (2010 și 2013);
(b) Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică, în special analiza transnațională a procedurilor 
instituite de diversele administrații publice pentru emisiunile de titluri de creanță (2009);
(c) Banca Reglementelor Internaționale; și
(d) asociații din sectorul privat, cum ar fi  International Capital Market Association  (Asociația Internațională 
pentru Piețele de Capital), Association for Financial Markets in Europe  (Asociația pentru Piețe Financiare 
din Europa) și Institute of International Finance  (Institutul pentru Finanțe Internaționale).
Analiza condițiilor structurale
3. Analiza condițiilor structurale s-a bazat pe un eșantion (a se vedea tabelul 2 ). Domeniile au fost selectate în 
urma evaluării importanței lor relative pentru fiecare program.
Tabelul 2 – Date generale privind eșantionul
Ungaria Letonia România Irlanda Portugalia
Numărul condițiilor analizate 44 56 67 59 135
Gradul aproximativ de acoperire (estimare prin extrapolare de 
la eșantion)73 %138 % 39 % 15 % 34 %
Acoperire tematică
Gestiunea finanțelor publice (de exemplu, responsabilitatea 
fiscal-bugetară, achizițiile publice)x x x x x
Reforma administrației publice și/sau cheltuielile cu salariile x x x x
Pensiile x x x x
Fondurile structurale x x x
Întreprinderile de stat, privatizarea, parteneriatele 
public-privatx x x
Mediul de afaceri x x
Piața muncii (stabilirea nivelului de salarizare, politicile active 
în domeniul pieței muncii, ajutorul de șomaj)x x x x
Sectorul financiar (ratele de adecvare a capitalului,  
supravegherea bancară)x x x
1 73 % din condiții reprezintă toate condițiile structurale. Restul de 27 % erau doar condiții cu caracter bugetar.
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană.Anexa III
84 Anexe
4. Condițiile similare din diferitele versiuni ale memorandumurilor de înțelegere au fost grupate pentru a se 
evita repetițiile inutile. Ponderea condițiilor grupate din numărul total al condițiilor prevăzute în diferitele 
memorandumuri de înțelegere a servit pentru a se evalua persistența condițiilor.
5. Condițiile grupate au fost clasificate în trei categorii în funcție de conținutul lor structural:
(i) conținut structural scăzut: această categorie include condițiile care, în sine, nu ar antrena schimbări 
economice semnificative. Ele pot servi însă ca măsuri pregătitoare pentru alte reforme mai importante. 
Printre exemple se pot număra: (i) activitățile de analiză cu caracter punctual, cum ar fi evaluările unice; 
(ii) elaborarea și publicarea de planuri sau strategii; și (iii) continuarea unei activități date;
(ii) conținut structural mediu: această categorie include condițiile susceptibile să aibă un efect semnifica -
tiv imediat asupra comportamentului anumitor grupuri de agenți economici (de exemplu, funcționarii 
publici, întreprinderile, consumatorii, angajații și titularii de licențe). Cu toate acestea, pentru ca aceste 
efecte să se perpetueze, ar fi necesară adoptarea unor măsuri subsecvente suplimentare. În această 
categorie sunt incluse patru tipuri de condiții. În primul rând: condițiile care impun ramurii executive 
a administrației să întreprindă acțiuni susceptibile să aibă un efect imediat. Astfel de condiții pot avea 
chiar efecte macroeconomice extrem de importante (de exemplu, în cazul în care guvernul hotărăște 
reducerea salariului minim), dar condițiile de acest tip pot fi revocate cu ușurință. În al doilea rând: 
condițiile prin care se prevede desfășurarea în mod repetat de către guvern a anumitor activități (de 
exemplu, o monitorizare bugetară periodică). În al treilea rând: condițiile care impun punerea în apli -
care a diverse măsuri administrative, cum ar fi reorganizarea administrației publice centrale, sau a unor 
măsuri care să contribuie la punerea în aplicare a legislației existente. În al patrulea rând: toate acțiuni -
le cu caracter excepțional;
(iii) conținut structural ridicat: această categorie include condițiile care au capacitatea de a genera, ele 
însele, schimbări de durată în economie. Astfel de condiții pot avea efecte importante și de mare am -
ploare, dar acestea din urmă pot să se răsfrângă doar asupra unui număr redus de actori economici. În 
general, condițiile din această categorie necesită aducerea unor modificări legislative de către parla -
mentul național. Din această categorie fac parte, de asemenea, schimbările importante care se operea -
ză în peisajul instituțional, cum ar fi crearea unui consiliu fiscal sau reorganizarea administrației publice 
de la nivel local, precum și privatizările1.
6. Respectarea condițiilor a fost evaluată în raport cu termenul stabilit inițial și cu stadiul îndeplinirii lor la 
momentul auditului. Evaluarea s-a bazat, de regulă, pe rapoartele de monitorizare care erau disponibile. La 
evaluarea respectării condițiilor, nu au fost luate în considerare următoarele tipuri de condiții:
(i) condițiile vagi, altfel spus, condițiile care nu permiteau o clasificare adecvată în funcție de conținutul 
structural;
(ii) condițiile permanente, și anume, condițiile în baza cărora era obligatoriu să se efectueze trimestrial 
anumite activități;
(iii) condițiile pentru care nu existau termene clare.
1 Naționalizările sau măsurile de sprijin bancar nu sunt incluse în această categorie.Anexa III
85 Anexe
7. Pentru a se ține seama de situațiile în care nu putea fi obținut stadiul îndeplinirii condițiilor, toate testele 
statistice au fost efectuate, în fiecare caz, de cel puțin două ori: (i) pe baza înregistrărilor de date, fără cele 
pentru care nu se putea afla stadiul respectării; și (ii) pe baza tuturor înregistrărilor de date, valorile lipsă 
fiind considerate a denota nerespectarea condițiilor.
Costul îndatorării
8. În ceea ce privește prețurile aferente operațiunilor de împrumut, s-a recurs la ratele de swap pe active, care 
au servit drept indicator al ceea ce piețele considerau, la momentul emisiunii, ca fiind randamentul fără risc 
pentru o scadență dată. Ca valori de referință pentru a compara randamentul obținut de emisiunile UE și 
randamentul obținut de obligațiunile unor emitenți similari2, a fost utilizată media ratelor de swap la vânza -
re și la cumpărare (nivelul mid-swap). Datele au fost obținute de la Bloomberg sau, dacă nu erau disponibi -
le, au fost calculate ca fiind diferența dintre randamentul emisiunii și nivelul mid-swap la data anunțului.
2 Banca Europeană de Investiții, Fondul european de stabilitate financiară, Kreditanstalt für Wiederaufbau .Anexa III
86
În compararea programelor este important, de ase -
menea, să se țină seama de diversele circumstanțe 
subiacente din țările beneficiare, de constrângerile 
de natură politică, administrativă și instituțională, 
precum și de modul în care acestea au evoluat în timp. 
Țările pot avea deficiențe structurale care par similare 
la suprafață, dar se soluționează totuși mai bine prin 
seturi de politici diferite. Flexibilitatea de a adapta și 
a ajusta programele la necesitățile și constrângerile 
fiecărei țări în parte este crucială pentru succesul pro -
gramelor. Calitatea unui program nu poate fi evaluată 
pe baza unui referențial de condiții structurale.
Comisia a înregistrat deja progrese considerabile pe 
durata programelor auditate și după încheierea lor. 
Acestea cuprind mobilizarea de competențe și resurse 
financiare suplimentare, precum și consolidarea 
mecanismelor de guvernanță economică și asistență 
financiară ale UE. Comisia intenționează să efectueze 
îmbunătățiri suplimentare pornind de la aceste schim -
bări, astfel cum a precizat în răspunsul său la recoman -
dările formulate în urma auditului.
III
Un cadru de supraveghere fiscală bine stabilit era deja 
instituit în perioada premergătoare crizei. Amploarea 
și natura crizei financiare mondiale din 2007-2008 au 
fost fără precedent. Aceasta a determinat materializa -
rea abruptă și dezordonată a dezechilibrelor din mai 
multe state membre ale UE.
Criza a demonstrat că acel cadru de supraveghere 
din perioada premergătoare crizei nu era pe deplin 
adecvat pentru identificarea riscului asociat pozițiilor 
fiscale subiacente în vremuri de criză economică fără 
precedent. De asemenea, criza a evidențiat cuantumul 
contagiunii între țări și nevoia de a se adopta o abor -
dare mai generală față de supraveghere în sectorul 
bancar și la nivelul mail larg al macroeconomiei. 
Reacția piețelor financiare – care a fost crucială pentru 
accelerarea crizei – a fost, cu toate acestea, un efect 
nou și deosebit de dificil de previzionat. La momentul 
la care țările au solicitat asistență, în culise se desfășura 
monitorizarea unei situații în curs de deteriorare și 
Comisia era în strânsă legătură cu autoritățile națio -
nale. Este de datoria statului membru beneficiar, și nu 
a Comisiei, să facă o solicitare în ceea ce privește un 
program de asistență financiară. De asemenea, cadrul 
de supraveghere normal determină un rol mai limitat 
al Comisiei în materie de monitorizare a deciziilor în 
domeniul politicii economice și fiscale la nivel național Sinteză
I
Comisia salută auditul CCE privind performanța 
programelor sprijinite prin asistența financiară pentru 
balanța de plăți (BdP) și asistența financiară acordată 
prin Mecanismul european de stabilizare financiară 
(MESF). Aceste programe și-au îndeplinit obiectivele 
economice fundamentale, care, în cazul țărilor, au 
constat în revenirea pe piețele financiare, instaurarea 
unor finanțe publice sustenabile și reluarea creșterii în 
paralel cu reducerea șomajului.
Impactul și evoluția crizei au fost fără precedent atât 
la nivelul Europei, cât și la nivel mondial. Estimarea 
în avans a tuturor consecințelor corectării rapide 
a dezechilibrelor a fost foarte dificilă. În astfel de con -
diții de criză, funcțiile de reacție economică standard 
și-au pierdut capacitatea de a descrie în mod adecvat 
corelațiile dintre o serie de variabile economice. Comi -
sia și UE au trebuit să acționeze rapid în fața nivelu -
lui foarte mare de incertitudine, a riscului suveran 
sistemic și a riscului de lichiditate care au amenințat 
stabilitatea întregului sistem financiar și solvabilitatea 
statelor.
În momentul declanșării crizei, era deja instituit un 
cadru multilateral de supraveghere, dar acesta nu s-a 
dovedit a fi pe deplin adecvat. Deși avea o experiență 
limitată în ceea ce privește tipul și amploarea interven -
ției necesare, Comisia a elaborat rapid un set de instru -
mente anticriză. Programele de asistență financiară 
pentru BdP destinate statelor membre ale UE au fost 
instituite în regim de urgență și în condiții dificile. Pro -
gramele MESF s-au confruntat cu aceeași urgență din 
cauza riscului sporit de contagiune care amenința alte 
țări din zona euro și a dificultății suplimentare cauzate 
de finanțarea prin instrumente financiare nou create. 
Comisia s-a confruntat cu constrângeri acute în materie 
de resurse umane și a parcurs o curbă de învățare 
abruptă. Programele au reprezentat instrumente com -
plexe care au abordat situații de criză imprevizibile.
Contribuția țărilor beneficiare la conceperea și evoluția 
programului a fost crucială. Aceasta reflectă nu numai 
circumstanțele diferite în care s-au aflat țările respec -
tive, ci și preferințele lor politice diferite, și constituie 
cel mai important factor care asigură controlul acestor 
țări asupra programului de reformă. Fără acest control, 
probabilitatea unui program de a avea succes este 
substanțial redusă.Răspunsul  
Comisiei
Răspunsul Comisiei 87
de supraveghere și reglementare integrată la nivel 
european în ceea ce privește instituțiile financiare, 
riscurile esențiale nu au fost semnalate într-un mod 
sistematic. După izbucnirea crizei, s-au făcut progrese 
remarcabile în soluționarea deficiențelor de natură 
instituțională și în guvernanță. Cadrul de suprave -
ghere a fost modificat și s-a stabilit un contact mai 
strâns între Comisie și CERS nou înființat și autoritățile 
europene de supraveghere (AES).
Cu toate acestea, faptul că guvernele au adoptat, 
ca efect al naturii și dimensiunilor fără precedent 
ale crizei financiare, măsuri de sprijinire a sectorului 
financiar care, uneori, au avut un impact substanțial 
asupra finanțelor publice nu a putut să fie previzionat 
cu ușurință în avans.
V
Cadrul de supraveghere macroeconomică constituie 
un proces complementar, care nu face parte din Pactul 
de stabilitate și de creștere (PSC). PSC constă într-un 
set de acte juridice și politice referitoare la suprave -
gherea fiscală. În momentul declanșării crizei, PSC 
avea o vechime de zece ani și tocmai fusese revizuit în 
2005 pentru a se conferi un rol mai proeminent orien -
tării fiscale subiacente. Comisia s-a angajat să învețe 
din deficiențele care au fost identificate și l-a revizuit 
în continuare în 2011, 2013 și 2014.
Realizarea legăturii între PSC și gradul de pregătire 
a Comisiei de a administra programele nu ia în consi -
derare faptul că atât reformele PSC, cât și introducerea 
supravegherii macroeconomice au servit la soluționa -
rea deficiențelor din mecanismele de supraveghere. 
Aceasta a permis ca dezechilibrele să fie identificate în 
timp util pentru a se adopta deciziile politice necesare 
pentru ca țările să fie mai bine pregătite în scopul de 
a face față unei crize. Gestionarea asistenței financiare 
este un punct separat în identificarea riscurilor.și de furnizare de recomandări în domeniul politicii 
decât acela avut în temeiul condițiilor din program.
Răspunsul la criză a fost imediat și cuprinzător. Acesta 
a cuprins consolidarea în continuare a guvernanței 
economice globale a UE, printr-un sistem integrat al 
autorităților europene de supraveghere financiară 
(CERS, ABE, ESMA, EIOPA) și o arhitectură de regle -
mentare pentru instituțiile financiare (adică, uniunea 
bancară). Au fost, de asemenea, introduse pachetele 
de șase propuneri legislative și pachetul de două pro -
puneri legislative, care abordează deficiențele în mate -
rie de supraveghere pe care le-a dezvăluit criza. Mai 
precis, pachetul de șase propuneri legislative a inclus 
procedura privind dezechilibrele macroeconomice, 
care face din monitorizarea dezechilibrelor macroeco -
nomice și financiare o parte esențială a supravegherii 
economice a UE.
Faptul că acțiunile Comisiei nu au fost întreprinse 
într-un vid, ci că sunt configurate de cerințe instituți -
onale complexe, nu este luat în considerare în mod 
adecvat în evaluarea performanței Comisiei. Rolul FMI 
și, pentru țările din zona euro, al BCE în elaborarea și 
monitorizarea programelor este subestimat. Nici rolu -
lui Consiliului, în calitatea sa de organism decizional 
principal, nu i se acordă cuvenita importanță.
IV
În general, rezultatele bugetare și la nivel macroeco -
nomic pe 2008 au diferit în mod considerabil față de 
proiecțiile inițiale din prognozele unui mare număr 
de instituții, inclusiv ale Comisiei. Acest aspect este 
legat de corectarea abruptă a dezechilibrelor și de 
natura crizei fără precedent, în general acceptată în 
prezent ca fiind un eveniment cu probabilitate redusă 
de producere, adică un rezultat foarte improbabil al 
distribuției rezultatelor posibile. În plus, prognozele se 
bazează întotdeauna pe informațiile disponibile la un 
anumit moment dat, prin urmare, evoluțiile ulterioare 
și revizuirea datelor schimbă, în mod firesc, situația și 
perspectivele.
Trebuie recunoscut că previzionarea nu este o știință 
exactă. Previziunile Comisiei înregistrează rezultate 
bune în materie de precizie.
Cadrul de guvernanță economică a UE din perioada 
premergătoare crizei s-a axat în principal pe politica 
fiscală, lăsând monitorizarea riscurilor financiare, în 
special, băncilor centrale și autorităților de suprave -
ghere naționale. Ca urmare a absenței unei arhitecturi 
Răspunsul Comisiei 88
IX
Comisia ar dori să sublinieze importanța unei distincții 
corespunzătoare între furnizarea la timp a informați -
ilor necesare pentru a adopta o decizie în cunoștință 
de cauză și posibilitatea de a extrage înregistrări com -
plete la o dată ulterioară.
În etapa de început a programelor, Comisia a func -
ționat sub o presiune temporală severă și a trebuit 
să instituie proceduri de gestionare a crizei robuste 
și eficace. Comisia acceptă că au existat deficiențe în 
gestionarea documentelor în prima parte a proceselor 
programului și că a existat un proces de „învățare prin 
practică”.
Comisia a furnizat Curții un volum substanțial de 
informații, inclusiv foi de calcul, cu privire la datele și 
ipotezele care stau la baza calculelor inițiale în materie 
de deficit de finanțare. S-au furnizat documente de 
referință privind toate țările participante la program în 
cauză.
X
Comisia nu este de acord cu faptul că cele mai recente 
documente ale programului au dus lipsă de informații 
esențiale. Documentele programului cu privire la Por -
tugalia și Irlanda au fost foarte amănunțite.
XI
Comisia nu este de acord cu faptul că au existat con -
diții în memorandumurile de înțelegere (MI) care nu 
s-au axat pe condițiile generale de politică economică 
stabilite de Consiliu.
Condițiile generale de politică economică stabilite de 
Consiliu au un caracter „general” și nu sunt destinate 
să furnizeze o listă exhaustivă a condiționalităților. 
Satisfacerea acestor condiții, în mod deosebit a celor 
în legătură cu problemele structurale, adeseori nece -
sită o gamă largă de măsuri în memorandumul de 
înțelegere, în scopul consolidării poziției fundamen -
tale a unei economii.
În plus, memorandumurile de înțelegere reprezintă 
rezultatul negocierilor cu autoritățile politice din sta -
tele membre în cauză, a căror contribuție este crucială 
pentru succesul programului.VIII
Raportul indică, în mod just, utilizarea mai multor 
foi de calcul și problemele inițiale cu documentația. 
Instrumentele de prognozare ale Comisiei nu sunt mai 
complexe decât este necesar.
Prognozarea unei economii nu reprezintă un exerci -
țiu care poate fi întreprins folosind o cerere simplă. 
Prognozele Comisiei trebuie să vizeze un set mare de 
variabile. Acest lucru duce în mod necesar la un set de 
date mare și destul de complex, pe care funcționarii 
din birourile naționale trebuie să îl examineze atunci 
când elaborează o prognoză. Utilizarea foilor de calcul 
necesită expertiză și raționament profesional. Metoda 
de prognozare a Comisiei este în conformitate cu 
practica altor organizații care se implică în prognoze 
economice.
Comisia nu este de acord cu declarația Curții referitoa-  
re la dificultatea de a evalua ipotezele din prognoză. 
Ipotezele care stau la baza prognozelor sunt descrise 
în documentul de poziție care este prezentat la înce -
putul fiecărei etape de prognoză. Apoi, ipotezele sunt 
actualizate înainte de fiecare stocare a unei prognoze 
ulterioare și sunt publicate în fiecare prognoză. Pe par -
cursul elaborării prognozelor periodice ale Comisiei, 
mai multe întâlniri au reunit funcționari din birourile 
naționale, experți din unități orizontale și personalul 
de conducere de nivel superior. Discutarea ipotezelor 
care stau la baza prognozelor a fost o parte esențială 
a acestor întâlniri. În plus, unitățile orizontale au verifi -
cat sistematic consecvența matematică și economică 
a prognozelor elaborate de birourile naționale.
În special, Comisia a explicat atent evaluarea sa privind 
multiplicatorii fiscali pe care se bazează prognoza (a 
se vedea, de exemplu, caseta I.5 de la pagina 41 din 
prognoza din toamna anului 2012). În 2013, DG ECFIN 
a efectuat un exercițiu de evaluare a multiplicatorului 
fiscal implicit. Multiplicatorii se încadrează în limitele 
regăsite în literatura empirică și teoretică.
Răspunsul Comisiei 89
XIII
În cadrul Comisiei, calculele-suport pentru deciziile 
privind programul au fost reexaminate de oficiali din 
afara echipei principale de program, inclusiv perso -
nalul de conducere de nivel superior și șefii unităților 
orizontale. Rapoartele de reexaminare au fost supuse 
procedurilor de consultare cu direcțiile generale 
relevante.
În plus, Comisia a lucrat în strânsă cooperare cu FMI și 
BCE la programele MESF. S-a efectuat în mod constant 
un schimb de proiecte de documente de program 
și o comparare a acestora între instituțiile partenere, 
dintre care toate au conlucrat în mod activ cu autorită -
țile naționale.
În sfârșit, rezultatele negocierilor au fost raportate în 
detaliu Comitetului economic și financiar (CEF) și Gru -
pului de lucru pentru Eurogrup (EWG), asigurându-se 
transparența privind rezultatul.
XIV
A se vedea răspunsul Comisiei la punctul X.
XV
Folosirea țintelor de deficit pe bază de angajamente 
este sprijinită de cadrul juridic pe care se bazează 
supravegherea economică la nivelul UE și asigură con -
secvență de la o țară la alta. Toate statele membre ale 
UE, inclusiv cele sub incidența unui program de ajus -
tare economică, se supun normelor fiscale comune 
ale UE. Conform Protocolului nr. 12 la Tratatul privind 
funcționarea Uniunii Europene, care definește valorile 
de referință pentru procedura de deficit excesiv, defici -
tul s-a măsurat conform Sistemului european de con -
turi (SEC), adică pe baza angajamentelor. Prin urmare, 
folosirea datelor din conturile naționale pentru a defini 
și a monitoriza obiectivele fiscale pare mai mult decât 
justificată la nivelul unui cadru european comun.
Conceptual, principiul contabilității de angajamente, 
introdus prin SEC 95, a fost o inovație esențială, moti -
vată la acel moment de deficiențele aferente conturi -
lor de numerar. Una dintre aceste deficiențe rezidă în 
faptul că respectivele conturi de numerar sunt mult 
mai vulnerabile la manipulare și oferă o imagine eco -
nomică mai puțin fiabilă.Abordări diferite
În opinia Comisiei, era adecvat ca fiecare program să 
reflecte condițiile economice, cerințele instituționale, 
circumstanțele și preferințele naționale specifice.
XII
Chiar dacă Comisia este de acord cu faptul că riscul 
de a trata diversele țări în mod inconsecvent sau de 
a solicita reforme inutile rămâne o provocare la adresa 
procesului de gestionare a programului, Comisia este 
de părere că a fost adecvat și necesar ca programele 
să fie gestionate într-un mod specific fiecărei țări. 
Această flexibilitate a fost preferabilă având în vedere 
seturile de condiții economice, politice și administra -
tive diverse din diferite țări și rolul important al țării 
beneficiare în conceperea și evoluția programului. 
Țările pot avea deficiențe structurale care par similare 
la suprafață, dar care totuși sunt mai bine rezolvate 
prin seturi de politici diferite.
Contribuția țărilor beneficiare la conceperea și evoluția 
programului, care reflectă nu numai circumstanțele 
lor diferite, dar și preferințe politice diferite, constituie 
factorul cel mai important în asigurarea faptului că ele 
își păstrează controlul asupra programului de reformă.
Comisia acceptă că există posibilități de îmbunătățire 
a consecvenței cu care au fost clasificate condițiile.
În opinia Comisiei, conceptul de „conținut structural” 
utilizat de Curte nu este un termen pertinent pentru 
analiza măsurilor de natură politică și formularea de 
concluzii despre importanța acestora. De asemenea, 
condițiile pot să evolueze pe parcursul ciclului de viață 
al programului. O reformă structurală pe care Curtea 
ar clasifica-o în final „conținut structural ridicat” poate 
să necesite mai multe etape preliminare de tip „conți -
nut structural redus” pentru ca reforma să fie evaluată 
și elaborată în mod adecvat. Relaxarea anumitor ținte 
de deficit s-a bazat pe o opinie generală asupra carac -
terului adecvat al țintelor inițiale. Opinia s-a format 
pe baza unei analize atente, luând în considerare mai 
multe evoluții naționale specifice, și nu numai crește -
rea PIB-ului.
Răspunsul Comisiei 90
XVII
Termenele strânse de punere în aplicare a reformelor 
ar putea uneori, ex post , să fie caracterizate ca nerea -
liste, dar ele au fost stabilite într-un mod foarte ambi -
țios pentru a încuraja o acțiune mai rapidă.
Comisia nu este de acord că punerea în aplicare a celor 
mai importante condiții a fost lăsată pentru ultima 
parte a programelor. Condițiile de criză și impulsul 
politic pentru reformă au presupus că programul s-a 
concentrat încă de la început pe reforme importante 
și dificile.
Recomandări
Comisia acceptă recomandarea (a).
Comisia și-a îmbunătățit mobilizarea competențelor 
sale în anii de criză. Comisia a avut capacitatea de 
a mobiliza mai multe competențe în programele din 
zona euro, care au început mai târziu decât progra -
mele din afara zonei euro. S-a înființat recent Serviciul 
de sprijin pentru reformele structurale (SSRS) în cadrul 
Comisiei. Comisia va examina modul în care anumite 
principii esențiale în ceea ce privește mobilizarea 
rapidă a competențelor necesare ar putea să fie con -
solidate într-un cadru la nivel de instituție, după caz.
Comisia va lua în considerare nevoia de a dezvolta 
proceduri de supraveghere consolidată și gestionare 
a eventualelor programe de asistență financiară noi 
pentru țările din zona euro, în contextul pachetului de 
două propuneri legislative.
Comisia acceptă recomandarea (b), evidențiind totuși 
nevoia de a garanta că activitatea de înregistrare nu 
impune o sarcină disproporționată prognozatorilor, în 
special în contextul programului.
Comisia a îmbunătățit deja gestionarea procedurilor 
și documentelor, față de momentul când s-au pus în 
aplicare primele programe. Comisia va îmbunătăți 
în continuare punerea în aplicare a politicii sale în 
materie de gestionare a documentelor și de control al 
calității.Cu toate acestea, definirea țintelor în conformitate cu 
SEC nu exclude utilizarea de către Comisie a altor surse 
de informații și date disponibile în activitatea sa de 
monitorizare, ori de câte ori este necesar. Aceste surse 
pot să includă datele bazate pe contabilitatea de casă, 
având în vedere, în mod special, disponibilitatea lor 
mai rapidă comparativ cu aceea a datelor bazate pe 
angajamente. Datele bazate pe contabilitatea de casă 
trebuie să fie interpretate ținându-se seama de bazele 
lor conceptuale diferite.
În ansamblu, folosirea adecvată a mai multor surse de 
date cu baze conceptuale și disponibilitate diferite nu 
poate fi decât un ajutor pentru îmbunătățirea moni -
torizării țintelor de program și sprijinirea procesului 
decizional, dacă este necesar.
XVI
Programele stabilesc traiectorii de ajustare fiscală 
compatibile cu cerințele din PSC, ținând seama de 
condițiile naționale specifice și de obiectivele progra -
mului. Cu toate acestea, deși programele țin seama 
de factorii adecvați în elaborarea ritmului îmbună -
tățirii structurale, rezultatul bugetar eventual poate 
fi influențat de o gamă largă de factori referitori la 
mediul extern. Acești factori cuprind circumstanțe 
excepționale (de exemplu, recesiuni mai grave decât 
s-a prognozat inițial), rate de inflație, componența 
creșterii, percepția pieței care influențează costurile 
îndatorării, precum și revizuiri de date ex post .
Ca atare, este necesară flexibilitatea de adaptare la 
noile condiții. Acest aspect este recunoscut, de aseme -
nea, în temeiul cadrului de supraveghere fiscală al UE.
Măsurile punctuale se poate să nu fie evitabile în 
anumite situații (decizii ale Curții, operațiuni de salvare 
a sectorului bancar), dar clasificarea lor în acest mod 
garantează că sunt recunoscute ca temporare. Ele nu 
sunt incluse în soldul structural tocmai pentru a se 
evita ca guvernele să recurgă în mod excesiv la astfel 
de măsuri. În plus, este absolut normal ca soldurile 
structurale ale diverselor țări să se schimbe în ritmuri 
diferite.
Răspunsul Comisiei 91
Comisia acceptă parțial recomandarea (g). Comisia 
a stabilit deja orientări în ceea ce privește cooperarea 
cu FMI și BCE și adoptă alte măsuri pentru a facilita 
cooperarea interinstituțională în cursul programelor. 
Cu toate acestea, Comisia consideră că o clarificare 
a acestei cooperări ar trebui să evite transformarea for -
malizării într-o sarcină împovărătoare pentru procesul 
decizional, în special având în vedere termenele pre -
sante implicate. Flexibilitatea ar trebui să fie menținută 
în rezolvarea diferențelor de opinie întrucât încercarea 
de a codifica în mod formal procesul de soluționare 
a litigiilor ar fi dificilă și fără sens.
Comisia acceptă recomandarea (h). Comisia consideră 
că procesul de gestionare a datoriilor a fost întot -
deauna transparent și, de-a lungul timpului, documen -
tarea a fost îmbunătățită într-o măsură și mai mare.
Comisia acceptă recomandarea (i). Comisia va sprijini 
creșterea în continuare a nivelului său de înțelegere 
a procesului de ajustare în temeiul programelor, prin 
intermediul seriei actuale de evaluări cuprinzătoare 
ex post , și extragerea de învățăminte din acestea. 
Evaluările vizează toate aspectele în materie de ajus -
tare economică în temeiul programelor, inclusiv cele 
trei propuneri formulate de Curte. O evaluare ex post  
a programului de ajustare economică din Irlanda a fost 
deja publicată.Comisia acceptă recomandarea (c).
Comisia a îmbunătățit deja păstrarea evidenței față de 
momentul începerii programelor. Comisia se va axa pe 
asigurarea punerii în aplicare pe deplin a noilor proce -
duri, fără a submina capacitatea echipelor de program 
de a respecta termenele strânse.
Comisia va examina modul în care să asigure în conti -
nuare înregistrarea deciziilor esențiale fără a încetini 
procesul decizional, în conformitate cu politica sa de 
gestionare a documentelor și control al calității.
Comisia acceptă recomandarea (d).
Comisia acceptă recomandarea (e). Comisia va avea ca 
obiectiv să includă variabilele suplimentare pe care le 
poate colecta cu întârzieri reduse, cum ar fi soldul de 
numerar trimestrial și/sau arieratele-țintă, în memo -
randumurile de înțelegere, pentru a sprijini monitori -
zarea obiectivelor fiscale.
Comisia acceptă recomandarea (f). Comisia subliniază 
că ceea ce contează cel mai mult este faptul că există 
un set coerent și integrat de reforme care să abordeze 
provocările economice esențiale. În cadrul programu -
lui, este posibil să existe adeseori niște opțiuni privind 
pachetul de reforme dintre care trebuie să se aleagă 
una. Deci, condițiile nu ar trebui să fie luate în conside -
rare în mod izolat. Selectarea condițiilor este subiect 
de negociere cu țara beneficiară. Aceasta ar trebui să 
sprijine capacitatea țărilor de a stabili agenda pentru 
programele lor. Această capacitate reprezintă o condi -
ție prealabilă pentru țări în vederea păstrării de către 
acestea a controlului asupra procesului de reformă, 
ceea ce constituie un factor determinant important 
pentru succesul programului.
Răspunsul Comisiei 92
36
Astfel cum s-a tratat mai amănunțit în răspunsul Comi -
siei la punctul IV, prognozatorul nu poate anticipa în 
avans deciziile politice naționale specifice. Rezultatele 
reale pot, de asemenea, să fie influențate de revizuirile 
de date ex post . Prin urmare, acest aspect ar trebui luat 
în considerare atunci când se compară prognoze și 
rezultate.
În cazul Irlandei, deficitul fiscal proiectat era com -
patibil cu scenariul macroeconomic central, inclusiv 
în ceea ce privește creșterea economică, conținut în 
prognoza Comisiei din primăvara anului 2008 pentru 
Irlanda. Discrepanța dintre deficitul proiectat și rezul -
tatul bugetar este atribuită în mare măsură revizuirii 
PIB-ului prognozat și altor variabile macroeconomice 
esențiale care au un impact asupra bugetului general 
consolidat. Scenariul central din prognoza Comisiei 
din primăvara anului 2008 nu a anticipat încetinirea 
bruscă a creșterii economice care, în cele din urmă, 
s-a concretizat în cea de a doua jumătate a anului. 
Comisia nu a fost singura în această situație: instituții 
naționale și internaționale, precum și prognozatorii 
din sectorul privat nu au anticipat gravitatea recesiunii 
constatate în 2008 în Irlanda.
37
De la reforma PSC din 2005, soldul structural este un 
indicator central pentru supravegherea politicilor. Deși 
acesta este pe deplin relevant pentru supravegherea 
politicii fiscale, Comisia acceptă că soldul structural nu 
este un indicator precis și, prin urmare, îl interpretează 
cu prudența necesară.
Estimarea soldului structural este afectată conceptual 
de o incertitudine similară cu incertitudinea în ceea 
ce privește prognoza altor variabile macroeconomice. 
Aceasta este o caracteristică inerentă, care nu este 
cauzată de deficiențele unei metode în raport cu alta.Partea I
34
Astfel cum a fost subliniat în răspunsul Comisiei la 
punctul III, cadrul de supraveghere existent, așa cum 
a demonstrat criza, nu era pe deplin adecvat pentru 
identificarea riscurilor fundamentale asociate poziți -
ilor fiscale în unele state membre în vremuri de criză 
economică fără precedent.
Obiectivul principal al asistenței financiare a fost să 
furnizeze finanțare țărilor beneficiare pentru a le per -
mite să introducă măsurile necesare în scopul restabi -
lirii încrederii în piața financiară în mod progresiv. Este 
clar că, în cazul țărilor care au solicitat asistență pentru 
că nu aveau capacitatea de a-și finanța deficitele pe 
piețele financiare, asistența financiară ar fi folosită 
pentru sprijin bugetar.
Comisia recunoaște că, în timpul perioadei premergă -
toare crizei, i-a fost greu să depisteze pe deplin riscul 
tot mai mare de dezechilibre financiare, care au fost 
înrăutățite rapid de o materializare nepreconizată 
a unor dezechilibre macrofinanciare grave. Cu toate 
acestea, au existat cazuri concrete, cum ar fi Irlanda și 
Spania, în care Comisia a indicat în documentele sale 
oficiale că, din cauza riscurilor financiare și la nivel 
macroeconomic, aceste țări ar trebui să înregistreze un 
excedent bugetar.
Necesitatea de a activa programele pentru statele 
membre a fost determinată, de asemenea, de natura 
imprevizibilă, de lungimea și de dimensiunile fără 
precedent ale crizei.
35
În timp ce coeficientul de îndatorare și rata deficitului 
reprezintă variabile observabile, soldul structural nu 
este. Acesta se bazează, prin definiție, pe calcularea 
unei deviații a PIB-ului, o variabilă inobservabilă. Cu 
toate acestea, calcularea producției potențiale, din 
care derivă deviația PIB-ului, urmează o metodologie 
convenită de comun acord cu Consiliul (denumită 
în continuare „metodologia UE stabilită de comun 
acord”). Aceasta este destul de complexă, dar asigură 
un cadru consecvent între țări.
Răspunsul Comisiei 93
În ceea ce privește statele membre cu o procedură 
aplicabilă deficitelor excesive, începând din 2013, sol -
dul structural a fost corectat pentru a controla erorile 
de previzionare la nivelul PIB-ului potențial și crește -
rilor excepționale/scăderilor de venituri. Metodologia 
de evaluare a eficacității acțiunii în temeiul procedurii 
de deficit excesiv (PDE), avizată de Consiliu în iunie 
2014, include, de asemenea, un al doilea indicator al 
efortului fiscal, bazat pe randamentul măsurilor indivi -
duale adoptate încă de la recomandarea PDE. O ana -
liză calitativă atentă, bază pe acești doi indicatori, se 
folosește pentru a evalua conformitatea.
În ceea ce privește componenta preventivă a PSC, la 
sfârșitul anului 2011, s-a introdus un criteriu de refe -
rință privind cheltuielile, ca parte a pachetului de șase 
propuneri legislative. Acesta servește ca un al doilea 
indicator (alături de soldul structural) pentru a evalua 
conformitatea cu ajustarea necesară în vederea înde -
plinirii obiectivului bugetar pe termen mediu (OTM). 
S-a efectuat o evaluare globală a celor doi indicatori 
pentru a aprecia respectarea normelor.
Acești indicatori sunt cu siguranță complecși și ei se 
bazează pe variabile neobservabile. Cu toate acestea, 
atunci când este vorba despre stabilirea efortului fiscal 
pus în aplicare de un stat membru și despre emiterea 
unor recomandări pentru viitor, indicatori precum sol -
dul structural sunt preferabili celor precum rata defici -
tului simplu sau coeficientul de îndatorare, întrucât cei 
din urmă sunt mult mai predispuși la a fi prociclici.
A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la 
punctul IV.
38
Comisia recunoaște că metodologia UE stabilită de 
comun acord nu a corectat pe deplin impactul explo -
ziei pieței imobiliare care a apărut în această perioadă 
(a se vedea situațiile din România și Irlanda), care, la 
rândul său, a dus la majorări foarte mari ale stocului de 
capital. Cu toate acestea, stocul de capital, care poate 
fi considerat un indicator al capacității globale a unei 
economii, nu a fost ajustat în metodologia UE stabilită 
de comun acord. În consecință, metoda nu a corectat 
aceste deviații ciclice (cum ar fi deficitele de capital) 
declanșate de bula speculativă. În plus, investițiile în 
materie de locuințe nu au același efect asupra poten -
țialului unei economii ca acela al formării brute de 
capital fix de către firme. În consecință, explozia pieței 
imobiliare a exagerat capacitatea de producție totală.Calculul soldului structural depinde, prin definiție, de 
calculul PIB-ului potențial, deviației PIB  -ului, soldurilor 
globale, precum și de impactul măsurilor punctuale. 
Calculul PIB-ului potențial urmează o metodologie 
UE stabilită de comun acord. Aceasta este dezbătută 
și îmbunătățită cu regularitate (când se consideră 
necesar) în cadrul Grupului de lucru privind devia -
ția PIB-ului, un grup de lucru al Comitetului pentru 
politică economică (CPE). Metoda asigură consecvență 
între țări în materie de calitate și robustețe a estimării, 
spre deosebire de o metodă „à la carte”.
Abordarea convenită de comun acord utilizată la 
nivelul UE pentru a estima PIB-ul potențial și deviația 
PIB-ului nu este o metodă statistică absolută. Ea se 
bazează pe un număr mare de variabile care deter -
mină potențialul de ofertă al unei țări. Estimarea 
deviațiilor PIB-ului cuprinde, ca informație crucială, 
prognozele tuturor variabilelor macroeconomice 
relevante. Atât deviațiile PIB-ului, cât și soldurile glo -
bale s-au dovedit a fi mai volatile decât în perioadele 
anterioare, influențând soldul structural. Acest lucru 
reflectă caracterul excepțional al situației și natura 
oricărui exercițiu de prognoză.
În plus, prognozele economiilor deschise de mici 
dimensiuni (majoritatea statelor membre din program 
sunt astfel de economii) sunt în general mai volatile 
pentru că acestea sunt expuse la un număr mare 
de șocuri și impactul șocurilor este, de asemenea, 
puternic.
În mai multe cazuri, Comisia a subliniat, în evaluările 
sale din perioada premergătoare anului 2008, riscurile 
legate de incertitudinea cu privire la poziția ciclică. 
De exemplu, în recomandarea formulată în vederea 
obținerii unui aviz al Consiliului cu privire la programul 
de stabilitate al Irlandei pentru perioada 2006-2009, 
Comisia a menționat: „[î]n orice caz, ar fi prudent să se 
păstreze o marjă de manevră împotriva unei eventuale 
inversări a tendinței actuale de creștere, care a fost 
alimentată de dezvoltarea puternică a sectorului 
imobiliar”.
Prin urmare, Comisia este pe deplin conștientă de 
punctele slabe ale indicatorului de sold structural și le 
include ca factori în evaluările sale. Cadrul de suprave -
ghere fiscală a fost, de asemenea, îmbunătățit în mod 
constant astfel încât, în prezent, acesta se bazează pe 
un set cuprinzător de instrumente, nu numai pe soldul 
structural.
Răspunsul Comisiei 94
42
Situația privind monitorizarea datorilor contingente 
ale administrației publice s-a îmbunătățit semnificativ, 
cu începere din 2009.
Cadrul de supraveghere a fost modificat și s-a stabilit 
un contact mai strâns între Comisie și Consiliul euro -
pean pentru riscuri sistemice (CERS) nou înființat și 
autoritățile europene de supraveghere (AES).
Pachetul de șase propuneri legislative a introdus, de 
asemenea, procedura privind dezechilibrele macroe -
conomice, care face din monitorizarea dezechilibrelor 
economice, inclusiv a celor sectoriale, o parte esențială 
a supravegherii economice a UE.
În 2015, Comisia a prezentat pentru prima oară 
secvențe privind datoriile contingente ale administra -
ției publice care sunt comparabile la nivelul statelor 
membre.
43
În 2008, Comisia a susținut necesitatea extinderii 
supravegherii dincolo de simpla supraveghere buge -
tară, pentru a aborda dezechilibrele macroeconomice. 
(Pentru informații amănunțite, a se vedea paginile 247-
248 din publicația UEM@10: succese și provocări după 10 
ani de uniune economică și monetară ).
Modificările legislative și instituționale relevante și 
îmbunătățirile importante realizate începând din 2011 
cuprind înființarea Consiliului european pentru riscuri 
sistemice (CERS) și a autorităților europene de supra -
veghere (ABE, EIOPA și ESMA) și adoptarea pachetului 
de șase propuneri legislative și a pachetului de două 
propuneri legislative (pentru informații amănunțite, 
a se vedea răspunsul Comisiei la punctul 39).
Mai precis, pachetul de șase propuneri legislative 
a introdus procedura privind dezechilibrele macro -
economice. Aceasta a făcut, printre altele, din moni -
torizarea dezechilibrelor financiare (și anume, fluxul 
net de credite private privind poziția investițională 
internațională, datoria privată și datoriile sectorului 
financiar) o parte esențială a supravegherii economice 
la nivelul UE.În prezent, se fac eforturi pentru a se încerca garan -
tarea faptului că metodologia UE stabilită de comun 
acord va lua în considerare influența variabilelor din 
sectorul financiar în viitor. În special, la 28 septem -
brie 2015, Comisia a organizat un atelier de lucru unde 
s-au discutat opțiunile de îmbunătățire a metodologiei 
UE stabilite de comun acord cu părțile interesate rele -
vante din statele membre și instituțiile internaționale. 
Acest element de activitate va fi continuat cu impli -
carea statelor membre în Comitetul pentru politică 
economică. Acesta se va desfășura în mod specific sub 
auspiciile Grupului de lucru privind creșterea PIB-ului, 
al cărui mandat constă, în principal, în asigurarea unor 
indicatori cum ar fi PIB-ul potențial și deviația PIB-ului 
transparenți și solizi din punct de vedere tehnic, 
precum și a unor solduri bugetare ajustate ciclic, în 
contextul Pactului de stabilitate și de creștere.
În ciuda problemelor cu metoda care au apărut în 
perioada premergătoare crizei, s-a recunoscut, în 
general, că metodologia actuală și-a îndeplinit foarte 
bine obiectivul cu începere din 2009, față de metodo -
logia echivalentă a OCDE și de alte metodologii cum 
ar fi filtrul HP .
39
Dezechilibrele sectoriale nu au fost luate în conside -
rare în calculul PIB-ului potențial. Cu toate acestea, 
este important să se sublinieze că: (i) în prezent, nu 
există calcule ale deviației PIB-ului disponibile la nivel 
sectorial; și (ii) estimările sectoriale ar complica mai 
mult un proces de calcul deja complicat.
În ceea ce privește prețurile proprietăților imobiliare, 
metodologia UE stabilită de comun acord nu a corec -
tat pe deplin impactul exploziei piețelor imobiliare 
care a apărut în această perioadă. A se vedea, de 
asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 38.
40
Comisia nu a ignorat existența dezechilibrelor sectori -
ale și a riscurilor asociate exploziei piețelor imobiliare 
în evaluările sale. De exemplu, în cazul Irlandei, ris -
curile asociate exploziei pieței imobiliare au fost deja 
evidențiate de Comisie în evaluarea versiunii actuali -
zate a Programului de stabilitate din 2005.
Răspunsul Comisiei 95
Partea II
În majoritatea lor, programele au fost fundamentate 
în mod solid, dar au existat deficiențe în păstrarea 
evidențelor.
48
Comisia este mandatată să analizeze situația economi -
co-financiară și să ajute la pregătirea deciziilor privind 
programele. În acest scop, Comisia s-a coordonat 
îndeaproape cu ceilalți parteneri de program și a fur -
nizat documente de program amănunțite factorilor de 
decizie relevanți.
Procesele desfășurate de Comisie nu 
includeau întotdeauna controale și 
contraponderi suficiente
Comisia consideră că procesele sale au inclus întot -
deauna controale și contraponderi suficiente.
50 (v)
Țările participante la program ar trebui să fie tratate 
în mod consecvent atunci când sunt vizate probleme 
similare. Acest aspect a reprezentat o preocupare 
esențială în cadrul programelor.
Contribuția țărilor beneficiare la conceperea și evoluția 
programului constituie factorul cel mai important în 
asigurarea faptului că ele își păstrează controlul asupra 
programului de reformă. Acest lucru ar trebui să fie 
luat pe deplin în considerare.
În plus, atunci când se evaluează dacă țările sunt într-o 
situație similară (sau comparabilă) într-un anumit 
domeniu, este important să se urmărească nu numai 
o simplă evaluare statică a performanței lor în dome -
niul de politică respectiv, ci și o apreciere a capacității 
lor de a efectua o schimbare semnificativă. De aseme -
nea, conceptul „set de condiții similar” trebuie să fie 
înțeles prin prisma conținutului global al cerințelor, și 
nu a numărului de condiții.44
Sensibilitatea la diverse șocuri a făcut parte din 
activitatea de supraveghere a Comisiei. Prognozele 
periodice ale Comisiei prevăd ipoteze privind cursurile 
de schimb valutar și ratele de dobândă, care stau la 
baza previziunilor economice și fiscale ale fiecărui stat 
membru și ale UE, ca întreg. Capitolele orizontale ale 
publicațiilor în materie de prognoză explică principa -
lele evoluții și canale ale impactului cu privire la vari -
abilele economice și fiscale, deși astfel de amănunte 
ar putea să fie omise din comentariile în materie de 
prognoză destinate fiecărui stat membru în parte.
Evaluarea Comisiei cu privire la programele de stabili -
tate și de convergență pentru toate țările cuprinde, de 
obicei, o secțiune specială privind evaluarea riscurilor, 
al cărei scop a fost de a trata plauzibilitatea proiecțiilor 
bugetare ale programului, prin analizarea diverșilor 
factori de risc. Un conținut similar a fost inclus și în 
evaluările cu privire la programele de stabilitate și de 
convergență anterioare anului 2007, sub titlul „analiza 
de senzitivitate” sau „evaluarea riscurilor”. Pentru mai 
multe informații, a se vedea evaluările cu privire la pro -
gramele de stabilitate și de convergență: http://ec.eu -
ropa.eu/economy_finance/economic_governance/
sgp/convergence/programmes/index_en.htm
46
Având în vedere caracteristicile fără precedent ale cri -
zei, a fost necesar să se elaboreze un răspuns adecvat 
și eficace, cât mai repede posibil. Adică a presupus, 
în special pentru programele inițiale, cum fost cazul 
Ungariei, nevoia de a lucra sub incidența unor con -
strângeri temporale foarte stricte.
Comisia avea o oarecare experiență internă provenită 
din acordarea de asistență macrofinanciară țărilor terțe 
(inclusiv unui număr de țări din Balcanii de Vest, după 
criza din Kosovo). Comisia era familiarizată cu negocierea 
și monitorizarea punerii în aplicare a memorandumu -
rilor de înțelegere care au inclus condiții în materie de 
reformă structurală, precum și condiționalitatea macro -
economică pentru care FMI purta principala răspundere. 
Comisia era, de asemenea, familiarizată cu împrumuta -
rea fondurilor necesare de pe piață și cu acordarea lor, 
sub formă de credite, țărilor terțe. Această expertiză 
a permis Comisiei să formuleze o propunere într-o 
perioadă de timp foarte scurtă. Cu privire la anumite 
aspecte, cum ar fi supravegherea fiscală, Comisia deținea 
cunoștințe mai aprofundate privind țările decât FMI. În 
alte domenii, cum ar fi supravegherea sectorului bancar, 
FMI a beneficiat inițial de un personal mai experimentat.
Răspunsul Comisiei 96
Foile de calcul tabelar utilizate 
pentru previziuni sunt un instrument 
complex, controlul calității fiind deci 
problematic
Previzionarea este, prin definiție, complexă, iar Comi -
sia a instituit un sistem care să asigure un control al 
calității adecvat.
58
Prognozarea unei economii nu reprezintă un exerci -
țiu care poate fi întreprins folosind o cerere simplă. 
Prognozele Comisiei trebuie să vizeze un set mare de 
variabile. Acest lucru duce în mod necesar la un set de 
date mare și destul de complex, pe care funcționarii 
din birourile naționale trebuie să îl examineze atunci 
când elaborează o prognoză. Utilizarea foilor de calcul 
necesită expertiză și raționament profesional. Metoda 
de prognozare a Comisiei este în conformitate cu 
practica altor organizații care se implică în prognoze 
economice.
59
Prognoza folosește date istorice colectate și validate 
de Eurostat, ori de câte ori sunt disponibile. Numai 
datele indisponibile la nivel intern în Comisie sunt 
preluate din alte surse (de obicei, de la băncile centrale 
și birourile de statistică de la nivel național). În ceea ce 
privește datele istorice, raționamentul prognozatoru -
lui nu este implicat. Unica sursă a datelor de prognoză 
o constituie, prin definiție, prognozatorul (adică funcți -
onarul din biroul național).
Comisia consideră că exemplele date de Curte nu 
oferă dovezi că există un risc. Dimpotrivă, procesul de 
obținere a ipotezelor externe pentru prognoză este 
clar și bine documentat (de exemplu, în caseta tehnică 
conținută în fiecare prognoză publicată). Aceste 
ipoteze externe sunt obținute la nivel central și sunt 
aplicate de toți prognozatorii. Există, de asemenea, un 
pachet amplu de îndrumări scrise pentru funcționarii 
din birouri cu privire la modul de identificare și evalu -
are a măsurilor fiscale (în contextul aplicării ipotezei 
menținerii politicilor actuale).
Răspunsul comun al Comisiei la 
punctele 60 și 61
Verificările consecvenței numerice și economice 
a prognozelor depășesc cu mult ceea ce s-a prezentat 
în raport.52
Comisia culege o gamă largă de informații care provin 
de la diferite surse (inclusiv din afara Comisiei). Prin 
urmare, evaluările au beneficiat de informații din 
rapoarte interne și materiale de supraveghere, publi -
cațiile externe disponibile în mod public relevante 
(rapoarte de la mediul universitar, guvern, organizații 
de reflecție, părți interesate și alte instituții indepen -
dente), precum și din consultările cu părțile interesate.
54
Comisia a solicitat informații esențiale atunci când 
a fost necesar. Datele au fost selectate pe baza rele -
vanței lor pentru monitorizarea punerii în aplicare 
a programelor, ținând seama de nevoile naționale 
și de program specifice, acordând atenție, în același 
timp, să nu se încarce excesiv administrațiile naționale 
cu cerințe de raportare.
57
Verificările coerenței numerice  a prognozelor includ, 
de exemplu, verificări aprofundate ale consecvenței 
previziunilor în materie de comerț internațional. În 
plus, se verifică consecvența economică  a prognozelor 
la mai multe niveluri, inclusiv la reuniunile în dome -
niul prognozei menționate în răspunsul Comisiei la 
punctul VIII.
Comisia a adoptat o decizie în cunoștință de cauză de 
a-și baza prognozele pe raționamentul economiștilor 
care sunt experți cu privire la țările pentru care reali -
zează prognoze. Alte instituții internaționale urmează 
abordări similare. Nu există nicio dovadă în literatura 
de specialitate conexă cu privire la faptul că, în gene -
ral, prognozele pe bază de model operează sistematic 
mai bine decât prognozele efectuate de experți. Chiar 
și în circumstanțe normale, relațiile structurale nu sunt 
stabile în timp și este necesar raționamentul exper -
ților pentru a adapta relațiile din model derivate din 
estimări econometrice la particularitățile condițiilor 
economice prevalente. În schimb, prognozele funda -
mentate pe raționamente în mod sigur operează mai 
bine decât modelele de prognozare în cursul crizelor 
economice și financiare.
Răspunsul Comisiei 97
În opinia Comisiei, decizia de a exclude datele nesincro -
nizate din analiză reflectă un punct forte mai degrabă 
decât un punct slab al procesului de prognozare.
Caseta 1 (iii)
Comisia nu este de acord cu această evaluare. Curtea 
se referă la o eroare dintr-un document (prognoza din 
iunie 2009) care nu era final, ci în curs de elaborare. În 
prognoza ulterioară finală (septembrie 2009), măsura 
a fost corect integrată.
Caseta 1 (iv)
Comisia nu este de acord cu evaluarea Curții privind 
neconcordanțele din prognoza indicilor de preț 
pentru Letonia. Curtea susține că majorarea taxei 
pe valoarea adăugată din 2009 nu s-a reflectat pe 
deplin în prognoza prețurilor de consum. Această 
constatare omite o multitudine de alți factori care au, 
de asemenea, influență asupra prețurilor de consum. 
În 2009 și 2010, IPC s-a dovedit a fi semnificativ mai 
redus decât fusese prognozat de Comisie, sugerând că 
impactul creșterii TVA-ului nu a fost subestimat.
Datele au demonstrat, de asemenea, că diferența reală 
dintre IPC și prețurile de consum privat a fost mai mare 
decât în prognoza Comisiei. Articolele la care se referă 
cei doi indici sunt diferite. Diferența majoră este repre -
zentată de acoperirea chiriilor imputate în consumul 
privat. Prin urmare, scăderea bruscă a prețurilor locuin -
țelor și a chiriilor în timpul crizei a avut un impact mult 
mai mare asupra prețurilor de consum privat decât 
asupra IPC. Acest exemplu subliniază cât de diferite 
sunt relațiile economice în perioade de criză gravă.
65
Funcționarii din birourile naționale efectuează pro -
priile evaluări ale impactului măsurilor fiscale. Prin 
urmare, nu este relevant dacă aceștia dețin sau nu 
cunoștințe amănunțite cu privire la metodele folosite 
de autoritățile naționale pentru evaluare.
De asemenea, Comisia nu este de acord cu ultima teză 
(privind multiplicatorii fiscali impliciți). Există mai multe 
cunoștințe privind multiplicatorii fiscali (impliciți) decât 
sugerează raportul. În 2013, DG ECFIN a efectuat un 
exercițiu de evaluare a multiplicatorului fiscal implicit. 
Prognozele economice din primăvara și toamna anului 
2012 au inclus, de asemenea, casete dedicate multipli -
catorilor fiscali. Multiplicatorii se încadrează în limitele 
indicate în literatura empirică și teoretică.62
Comisia nu este de acord cu exemplele furnizate în 
caseta 1 (a se vedea comentariile detaliate). Comisia 
nu consideră că aceste exemple indică o problemă 
generală.
Caseta 1 (i)
Comisia nu este de acord cu această evaluare referi -
toare la TVA-ul din România. Dosarul de prognoză pre -
vede posibilitatea de a prognoza în amănunt celelalte 
impozite pe producție, în funcție de sector (gospodării, 
corporații, administrație publică). Comisia nu a previzi -
onat rate de creștere pentru aceste variabile detaliate 
și a marcat cu gri celulele relevante. În consecință, 
formulele prezente încă în celulele marcate cu gri și-au 
menținut la un nivel constant valorile pentru anii la 
care se referă prognoza. Diferența de 3,8 miliarde RON 
rezultă dintr-o comparare a acestor celule neutilizate 
cu prognoza de birou a veniturilor la buget provenite 
din impozite asupra producției și importurilor.
Caseta 1 (ii)
Comisia nu este de acord cu această evaluare. Deși 
„remunerația funcționarilor publici” nu a reprezen -
tat un rând separat în prognoză, o aproximare bună 
a acestei variabile a apărut ca articol separat, astfel 
încât previziunea costului cu salariile din sectorul 
public a fost explicită în dosar.
În perioada auditată de Curte (2008-2010), deoa -
rece datele privind sectorul gospodăriilor și sectorul 
corporațiilor nu au fost sincronizate (decalajul fiind de 
doi ani), acestea au devenit practic inutilizabile pentru 
prognozarea unor economii atât de volatile, deschise 
și de mici dimensiuni. În consecință, nu a fost posibilă 
utilizarea acestor date nici în previziunile aferente 
altor sectoare (pentru care erau disponibile date mai 
recente și mai fiabile) sau pentru verificarea coeren -
ței cu datele din ansamblul economiei. Prin urmare, 
previziunile pentru sectorul gospodăriilor și sectorul 
corporatist nu au fost publicate niciodată și au apărut 
numai sub formă de posturi pro memoria  în bilanțul 
previzional, neavând niciun impact asupra altor vari -
abile. De fapt, inexactitatea matematică sesizată de 
auditori se referă numai la defalcarea pe gospodării și 
corporații, care au fost excluse în mod intenționat din 
exercițiul previzional privind Letonia din cauza proble -
melor sus-menționate legate de calitatea datelor.
Răspunsul Comisiei 98
Comisia a furnizat Curții un volum substanțial de infor -
mații, inclusiv foi de calcul, cu privire la datele și ipote -
zele care stau la baza calculelor inițiale ale deficitului 
de finanțare. S-au furnizat documente de referință 
privind toate țările participante la program.
Comisia acceptă faptul că au existat deficiențe în 
gestionarea documentelor în prima parte a proceselor 
programului. Este adevărat că documentația relevantă 
cu privire la deficitul de finanțare inițial în cazul Unga -
riei nu este disponibilă.
A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punc -
tul IX.
70
Comisia consideră că nu au existat erori semnificative 
în calculele deficitului de finanțare. În cazul României, 
a existat o eroare privind dubla contabilizare a împru -
muturilor intragrup ale întreprinderilor.
Comisia contestă alte erori invocate, pe care Curtea 
și-a bazat evaluarea. Comisia nu consideră că aceste 
exemple indică o problemă generală.
Comisia dorește să sublinieze faptul că estimarea 
nevoilor de finanțare pe durata unui program implică 
mai multe calcule și ipoteze cu nivel ridicat de incerti -
tudine și poate fi cuantificată în mod fiabil numai între 
anumite limite. Disponibilitatea și capacitatea credi -
torilor de a furniza finanțare limitează, de asemenea, 
pachetul financiar și conceperea programului trebuie 
să respecte această constrângere.
Este nerealistă așteptarea ca estimările să fie absolut 
exacte. În practică, este important ca nicio inexac -
titate minoră să nu afecteze succesul programelor. 
Privind retrospectiv, previziunile s-au dovedit exacte, 
întrucât în niciunul dintre cazurile examinate pachetul 
financiar nu s-a dovedit inadecvat și nu a trebuit să fie 
revizuit.
Presupusele erori din calculele deficitului de finanțare 
nu au afectat conținutul politic al programelor.Simulările din modelul QUEST au fost efectuate în 
etape critice ale anumitor programe (în principal în 
faza negocierii) cu scopul de a obține informații pen -
tru definirea scenariului de referință și a scenariului 
de politică. În ceea ce privește programul din Portu -
galia, măsurile fiscale specifice au fost evaluate pe 
baza versiunii naționale specifice a modelului QUEST. 
Informațiile relevante, inclusiv multiplicatorii specifici 
măsurilor, au fost comunicate Curții.
66
Comisia nu este de acord cu această evaluare. Presu -
punerea că erori mici ar fi putut scăpa nedepistate și 
ar fi putut conduce la erori cumulate importante este 
pur speculativă.
67
Comisia recunoaște că lipsește o documentație cuprin -
zătoare, în special în faza de început a programelor.
Un exercițiu parțial de descompunere a erorilor din 
prognoză a fost efectuat în 2013. Un exercițiu mai 
cuprinzător este în curs de elaborare, în contextul 
unei reevaluări a preciziei previziunilor. De asemenea, 
în cursul mai multor exerciții de prognoză, birourile 
naționale au descompus revizuirea soldurilor buge -
tare publice generale și a creșterii efective a PIB-ului 
comparativ cu etapa de prognoză anterioară. Descom -
punerea modificărilor din prognoza soldurilor publice 
generale se poate regăsi în rapoartele de revizuire 
a programului.
Estimările cu privire la deficitul de 
finanțare erau incomplete și inexacte
Unele dintre documentele privind estimările deficitu -
lui de finanțare, disponibile la data auditului, au fost 
incomplete. Cu toate acestea, rubrica nu reflectă în 
mod adecvat faptul că deficiențele privesc în principal 
documentația, și nu estimarea.
69
Comisia nu este de acord cu afirmația generalizată 
a Curții privind disponibilitatea estimărilor deficitului 
de finanțare.
Răspunsul Comisiei 99
„general” și nu sunt destinate să furnizeze o listă 
exhaustivă a condiționalităților.
Caseta 3 – Primul paragraf
În cazul României, Comisia a inițiat reexaminări for -
male semestriale în cadrul programului BdP , în timp ce 
FMI a inițiat reexaminări trimestriale în cadrul ASB. În 
cadrul programului comun UE/FMI, Comisia a partici -
pat pe deplin la toate misiunile trimestriale. Cu toate 
acestea, condițiile din memorandumul de înțelegere/
memorandumul de înțelegere adițional pot fi actua -
lizate numai după o misiune de reexaminare formală 
a Comisiei. În cursul unei misiuni de reexaminare infor -
male, numai MPEF/scrisoarea de intenție este actua -
lizat(ă) pe baza acordului dintre serviciile Comisiei și 
ceilalți parteneri de program.
Caseta 3 – Al treilea paragraf
În cazul Irlandei, vânzarea de active și privatizarea nu 
au fost incluse în Decizia de punere în aplicare a Consi -
liului. Programul irlandez nu a inclus niciodată condiții 
formale pentru privatizarea unui anumit număr de 
societăți de stat sau a unui anumit cuantum de active. 
În Irlanda, numărul societăților de stat este foarte 
limitat. Cu toate acestea, în cursul programului, autori -
tățile au convenit să identifice o serie de active care ar 
putea fi privatizate. În plus, ele au convenit ca, în cazul 
în care autoritățile din Irlanda decid să privatizeze, 
jumătate dintre venituri să fie utilizate pentru măsuri 
de stimulare a creșterii. În cursul programului nu s-au 
acumulat venituri din privatizare.
Condițiile nu erau suficient de bine 
direcționate
Comisia consideră condițiile ca fiind suficient de bine 
direcționate.
78
Comisia nu este de acord cu afirmația conform căreia 
conducerea nu a pus sub semnul întrebării în mod 
suficient propunerile făcute pentru a verifica dacă 
toate condițiile erau într-adevăr necesare pentru înde -
plinirea obiectivelor de politică economică generală. 
Răspunsul Comisiei la punctul 79 abordează legătura 
dintre reformă și obiectivele de politică economică.
79
Toate reformele au legături strânse cu obiectivele Documente esențiale lipseau cu 
desăvârșire
Păstrarea evidențelor s-a îmbunătățit în mod clar 
în timp, iar unele decizii sunt luate prin proceduri 
nescrise.
Caseta 2 – Al doilea paragraf
Autoritățile din Portugalia au creat pe internet o bază 
de date cu măsurile din cadrul programului puse în 
aplicare, la care nu i s-a acordat acces Curții. Din acest 
motiv a fost dificil pentru Comisie să furnizeze cu ușu -
rință toate documentele solicitate.
În cazul Ungariei, astfel cum Comisia a explicat Curții, 
adoptarea de decrete sau legi a fost, de regulă, 
monitorizată și verificată pe baza unei arhive juridice 
electronice fiabile a parlamentului ungar și a Monito -
rului Oficial al Ungariei (accesibile gratuit). Acesta este 
motivul principal pentru care exemplarele pe suport 
de hârtie ale actelor juridice adoptate nu au fost arhi -
vate în mod sistematic de către Comisie.
Caseta 2 – Al cincilea paragraf
Procesul de prognozare utilizează un set de fișiere 
Excel standardizat. De asemenea, procesul se bazează 
pe un proces clar de documentare, controale de 
calitate și revizuiri efectuate de unitățile orizontale, pe 
dezbaterea cu experții din statele membre și pe con -
sultările la nivel intern. Fișierele Excel standardizate, 
care conțin un bilanț fiscal, sunt utilizate și de birourile 
naționale pentru a monitoriza evoluțiile dintre versiu -
nile prognozei. Birourile naționale, în special cele care 
lucrează cu privire la țările participante la program, 
folosesc, de asemenea, instrumente suplimentare de 
monitorizare a variabilelor fiscale. Acestea depind de 
concepția programului, de particularitățile naționale și 
de varietatea datelor disponibile.
75
Comisia nu este de acord că celor mai recente docu -
mente ale programului le lipseau informații esențiale. 
Documentele programului cu privire la Portugalia și 
Irlanda au fost foarte amănunțite.
Caseta 3
Comisia nu este de acord că au existat „exemple de 
nerespectare a normelor”. Astfel cum s-a stabilit în 
răspunsul Comisiei la punctul XI, condițiile generale de 
politică economică stabilite de Consiliu au un caracter 
Răspunsul Comisiei 100
social liber a fost văzută ca un factor important în 
furnizarea unui pachet de reforme solide.
84
Comisia este de acord că definirea condițiilor din 
memorandumul de înțelegere a diferit de la un pro -
gram la altul în ceea ce privește includerea unei cerințe 
de a „elabora proiecte legislative” sau de a „adopta 
acte legislative”. Această cerință a reflectat faptul că 
în anumite cazuri guvernele naționale care au solicitat 
asistență financiară nu au crezut că este adecvat să își 
ia angajamente care să fie obligatorii pentru parlamen -
tele lor, având în vedere principiul separației puterilor.
Astfel cum s-a menționat în răspunsul Comisiei la 
punctul XII, contribuția țărilor beneficiare la conce -
perea și evoluția programelor reflectă circumstanțele 
lor diferite, precum și preferințele lor politice diferite. 
Ambele reprezintă factori importanți în asigurarea 
faptului că guvernele își mențin controlul asupra pro -
gramului de reformă.
Caseta 5
Deși această reformă a cadrului de supraveghere 
din Irlanda a fost foarte importantă, având în vedere 
disfuncționalitățile din perioada premergătoare crizei, 
mai întâi alte reforme care erau mai esențiale pentru 
succesul programului au fost abordate de Parlamentul 
Național al Irlandei, dintre cele din agenda legislativă 
foarte aglomerată impusă de componenta privind 
sectorul financiar din program. A fost, de asemenea, 
important să se găsească timp pentru a calibra în mod 
adecvat competențele consolidate de supraveghere 
care urmează să fie conferite Băncii Centrale a Irlandei, 
prin Legea privind rolul de supraveghere și control al 
Băncii Centrale. Legea a fost promulgată în 2013, con -
ferind competențe de investigare extinse în scopul de 
a furniza informații și a efectua inspecții la fața locului, 
a emite reglementări și a lua măsuri directe de reme -
diere și aplicare a legii pentru a pune capăt încălcărilor 
reglementărilor, precum și de a solicita evaluări ale 
conturilor financiare ale băncilor din partea unui audi -
tor independent.
85
În cazul Portugaliei, numărul de condiții a fost propor -
țional cu problemele structurale cu care se confruntă 
țara.
În plus, țările nu s-au regăsit în situații similare în ceea programului și trebuie privite în contextul unui set mai 
extins de reforme ale politicii în scopul îmbunătățirii 
situației bugetare, eficienței administrației publice sau 
mediului de afaceri. A se vedea, de asemenea, răspun -
sul Comisiei la punctul XII.
80
Chiar dacă Comisia este de acord cu faptul că riscul 
de a trata diversele țări în mod inconsecvent sau de 
a solicita reforme inutile rămâne o provocare la adresa 
procesului de gestionare a programului, Comisia este 
de părere că a fost adecvat și necesar ca programele să 
fie gestionate într-un mod specific fiecărei țări. Această 
flexibilitate este preferabilă, având în vedere setu -
rile de condiții economice, administrative și politice 
diverse din diferite țări. Țările pot avea deficiențe struc -
turale care par similare la suprafață, dar care totuși sunt 
mai bine rezolvate prin seturi de politici diferite.
A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punc -
tul XII.
81
Revizuirea sau actualizarea anumitor condiții de poli -
tică ar trebui să fie văzută ca un răspuns motivat la cir -
cumstanțele în schimbare pe parcursul unui program. 
Memorandumul de înțelegere inițial nu poate consti -
tui un contract complet care prevede toate tipurile de 
situații neprevăzute care pot apărea în cursul punerii 
în aplicare a programului. Memorandumurile de 
asociere sunt documente evolutive care trebuie să fie 
adaptate în mod flexibil la noile provocări în materie 
de economie sau de punere în aplicare.
82
A fost adecvat și necesar ca programele să fie adminis -
trate într-un mod național specific. Această flexibilitate 
este preferabilă, având în vedere seturile de condiții 
economice, administrative și politice diverse din dife -
rite țări. A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei 
la punctul XII și la caseta 4.
Caseta 4 – Al doilea paragraf
Reducerea duratei ajutoarelor de șomaj a urmărit să 
reducă riscul capcanelor șomajului și a fost un pas în 
direcția corectă chiar dacă a fost departe de ceea ce se 
impunea prin condiționalitatea programului. Această 
măsură a fost evaluată în contextul apartenenței sale 
la un set de reforme mai larg. Menținerea dialogului 
Răspunsul Comisiei 101
În cazul Ungariei, revizia traiectoriei de ajustare fiscală 
convenită în mai 2009, care prelungea termenul-limită 
pentru corectarea deficitului excesiv cu o perioadă de 
doi ani excepțională, din 2009 până în 2011, a fost, de 
asemenea, parțial justificată de ritmul peste așteptări 
al recesiunii. De asemenea, au fost luate măsuri de 
consolidare suplimentare, care au reprezentat o reori -
entare clară către creșterea sustenabilității pe termen 
lung a finanțelor publice. Revizuirea a presupus 
o orientare mai puțin prociclică în materie de politică 
fiscală pentru 2009, care a ajutat la evitarea unei spi -
rale descendente negative în economie.
În cazul Portugaliei, obiectivul fiscal a fost revizuit de 
două ori, la a cincea și a șaptea revizuire. În ambele 
cazuri, obiectivele fiscale au fost revizuite ca urmare 
a unei deteriorări substanțiale a premizelor economice 
nepreconizată, precum și a unei creșteri mai puțin 
favorabile din punct de vedere fiscal decât fusese 
preconizat. Acest lucru este tratat în rapoartele de 
conformitate aferente ambelor revizuiri (secțiunile 
II și III). În plus, ambele revizuiri au fost precedate de 
hotărâri ale Curții Constituționale care au determinat 
deficiențe majore în buget. Acești factori nu au fost pe 
deplin sub controlul guvernului.
90
PSC permite ca traiectoria de ajustare fiscală să fie 
reconfigurată în anumite circumstanțe. În confor -
mitate cu articolul 3 alineatul (5) din Regulamentul 
(CE) nr. 1467/97, trebuiau luate măsuri eficiente, dar 
pot apărea evenimente economice negative nepre -
conizate cu consecințe nefavorabile majore pentru 
finanțele publice.
Deși nu există niciun algoritm prestabilit pentru 
reconfigurarea țintelor bugetare, situația este evaluată 
de la caz la caz. În cazurile justificate, traiectoria fiscală 
poate fi reconfigurată, în conformitate cu legislația 
și pe baza factorilor specifici. Ori de câte ori diverși 
factori au influențat negativ țintele de deficit sau când 
acestea nu au fost atinse, situația respectivă a fost 
explicată în mod corespunzător în documentele nați -
onale specifice ale programului, cum ar fi revizuirile la 
program sau notele către CEF.
92
Absența menționării anumitor probleme în documen -
tele programului nu presupune că acestea nu au fost 
luate în considerare. De exemplu, în cazul progra -
mului din România, structura specifică a salariilor din ce privește problemele structurale. Acest aspect justi -
fică variația componentei structurale a programelor.
Numărul final de condiții nu are o însemnătate prea 
mare. Se poate ca o reformă structurală esențialmente 
cu „conținut ridicat” să necesite mai multe etape pre -
liminare cu „conținut redus” pentru ca aceasta să fie 
elaborată și evaluată în mod adecvat.
De asemenea, astfel cum a fost stabilit în răspunsul 
Comisiei la punctul 50, atunci când se evaluează dacă 
țările sunt într-o situație similară într-un anumit dome -
niu, este important să se urmărească nu numai o simplă 
evaluare statică a performanței lor în domeniul de 
politică respectiv, ci și o apreciere a capacității lor de 
a efectua o schimbare semnificativă. Conceptul „set de 
condiții similar” trebuie să fie înțeles prin prisma conți -
nutului global al cerințelor, și nu a numărului de condiții.
88
Comisia calculează și publică soldul ajustat ciclic (CAB), 
precum și soldul structural (SB) și alte variabile, odată 
cu fiecare versiune de prognoză. În cazul în care condi -
țiile economice (sau prognoza acestora) s-au modificat, 
acest lucru influențează soldul ciclic. Cu toate acestea, 
pot să existe modificări ale perspectivelor economice 
cu implicații în ceea ce privește poziția fiscală fără 
modificări ale soldului ciclic, de exemplu prin interme -
diul modificărilor previziunilor în materie de inflație.
Pe de altă parte, când apar modificări ale poziției 
fiscale ciclice (sau a prognozei acesteia) de la o ver -
siune de prognoză la alta, acest lucru nu implică în 
mod automat o revizuire a țintelor de deficit în cadrul 
procedurii PDE sau al programului. Revizuirea țintelor 
poate fi legată de alți factori în afara perspective -
lor modificate aferente ciclului economic, cum ar fi 
o componență a creșterii diferită, creșteri excepți -
onale/scăderi ale veniturilor, modificări ale creșterii 
potențiale sau alți factori în afara sferei de control 
a guvernului. Aceste elemente diferite sunt luate în 
considerare în mod corespunzător de către Comisie 
atunci când decide cu privire la revizuirea țintelor.
89
Revizuirile soldului ajustat ciclic nu se traduc și nu 
trebuie să se traducă în mod automat în revizuiri (simi -
lare) ale țintelor, astfel cum s-a stabilit în răspunsul 
Comisiei la punctul 88. Prin urmare, nu ar trebui să se 
stabilească nicio legătură directă între modificările sol -
durilor ciclice prognozate și nevoia de a revizui ținte.
Răspunsul Comisiei 102
Caseta 6
Comisia nu este de acord că, în cazul României, astfel 
de măsuri nu au fost identificate deloc. Măsurile din 
bugetul modificat pentru 2009, adoptat la 28  apri -
lie 2009 de Parlamentul României, nu au fost incluse 
drept condiții în memorandumul de înțelegere din 
cauza decalajului între data misiunii și data semnării 
memorandumului de înțelegere. Memorandumul de 
înțelegere, semnat la 23 iunie 2009, stipula, în ceea ce 
privește continuarea reducerii treptate a deficitului în 
perioada 2009-2010, că „[a]justarea se va axa în prin -
cipal pe cheltuieli, prin reducerea costului cu salariile 
din sectorul public, diminuarea cheltuielilor publice pe 
bunuri și servicii, reducerea subvențiilor acordate enti -
tăților publice și prin reducerea cheltuielilor de capital 
pe articole precum vehicule și echipamente de birou.  
Proiectele de investiții cofinanțate de fondurile UE vor 
avea prioritate.” Decizia Consiliului din 6 mai 2009 de 
acordare de asistență financiară comunitară pe termen 
mediu României (2009/459/CE) include aceste măsuri 
la articolul 3 alineatul (5) literele (c)-(g).
În cazul Ungariei, toate măsurile de consolidare fiscală 
conținute în legile privind bugetele pe 2009 și 2010 
cu impact verificabil asupra îmbunătățirii deficitului 
au fost integrate în memorandumul de înțelegere 
inițial sau în memorandumurile de înțelegere revizuite 
ulterioare.
98
Comisia a furnizat mai multe dosare care conțin date -
le-suport pentru construirea tabelelor cu deficitele de 
finanțare care au fost publicate de Comisie. Uneori, 
ipotezele pe care se bazează calculul deficitului de 
finanțare au fost prezentate într-un mod destul de suc -
cint, astfel încât nu se poate reproduce calculul doar 
pe baza acestor informații.
Într-un caz (Ungaria), deficitul de finanțare a fost calcu -
lat numai de FMI și Comisia recunoaște că nu a putut 
să furnizeze un exemplar al calculelor de bază. Comi -
sia și-a consolidat capacitatea de a calcula deficitele de 
finanțare pe măsură ce a evoluat criza.sectorul public român a fost luată în mod deosebit în 
considerare atunci când s-a conceput tăierea salariilor.
Neajunsuri în gestionarea programelor 
cauzate de controale deficitare
Comisia nu este acord că au fost deficitare controalele. 
Comisia consideră că gestionarea programelor a fost 
adecvată.
95 (i)
Comisia nu este de acord că nicio persoană din 
afara echipei de program nu reexaminează calculele 
subiacente și proiecțiile. Discuțiile și faptele au fost 
verificate încrucișat cu FMI (și cu BCE în cazul țărilor 
participante la programul MESF) și responsabilul 
ierarhic din cadrul DG ECFIN a examinat proiecțiile și 
coerența de ansamblu.
95 (ii)
Activitatea reprezentanților Comisiei a fost evaluată 
de superiorii lor pe linie ierarhică, deși este cert că sub 
presiunea unor constrângeri temporale intense. A se 
vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctele 
61, 69, 70 și 79.
Estimările cu privire la deficitul de finanțare și, așadar, 
dimensiunea pachetului financiar al unui program 
constituie o problemă importantă care este analizată 
serios de UE/statele membre din zona euro.
95 (iii)
A se vedea răspunsul Comisiei la punctele IX și X. 
Comisia este de acord că au existat deficiențe în 
gestionarea documentelor în prima parte a procese -
lor programului. Comisia a funcționat sub o presiune 
temporală severă și a trebuit să instituie proceduri de 
gestionare a crizei robuste și eficace. Împrejurările de 
criză nu au permis o păstrare a evidenței completă.
Răspunsul Comisiei 103
Proiecțiile cu privire la deficitul soldului de trezorerie 
agregat au fost totuși incluse în programul de ajustare 
economică pentru Irlanda și în documentele ulterioare 
ale programului.
Întotdeauna au existat diferențe între estimarea soldu -
lui calculat pe bază de angajamente și estimarea sol -
dului calculat pe baza numerarului. Cu toate acestea, 
nu a fost nevoie să se explice aceste diferențe între 
estimările soldului calculat pe bază de angajamente și 
estimările soldului calculat pe baza numerarului, întru -
cât acestea au constituit indicatorii cei mai relevanți 
pentru scopurile programului, în special deoarece 
aceste solduri estimate sunt indicatorii prevăzuți de 
supravegherea fiscal la nivelul UE și de procedura PDE.
99
Comisia este parțial de acord cu evaluarea Curții. 
Comisia a efectuat teste de sensibilitate aprofundate 
dar a menținut confidențialitatea cu privire la rezultate 
în scopul de a nu declanșa scenarii negative. Aceste 
informații erau deosebit de sensibile și s-ar putea ca 
diseminarea lor să nu fi fost o acțiune adecvată în 
contextul unor piețe financiare foarte volatile.
În mod special în ceea ce privește Irlanda, sensibili -
tatea la șocurile în materie de curs de schimb valutar 
și rată a dobânzii a fost mereu luată în considerare în 
previziunile economice și fiscale. „Buclele de feedback 
dăunător între creștere, criză fiscală și criză financi -
ară” au fost bine înțelese atunci când a fost conceput 
programul de asistență financiară pentru Irlanda (a se 
vedea studiul ocazional nr. 76). Scopul programului 
UE-FMI a fost acela de a rupe această buclă de feed -
back, inclusiv prin eliminarea impactului șocului ratei 
de dobândă asupra finanțelor publice prin intermediul 
asistenței financiare externe și, astfel, prin garantarea 
unui nivel de certitudine pentru sectorul privat (prin 
reducerea marjelor).
100
În cazul în care „condițiile prevăzute de Consiliu” se 
referă la condițiile în materie de politică convenite în 
cadrul programului, atunci acest lucru a fost făcut în 
mod clar de Comisie. În cazul în care „condițiile prevă -
zute de Consiliu” se referă la îndrumările în materie de 
politică emise de Consiliu potrivit cadrului de supra -
veghere economică la nivelul UE la intervale regulate, 
Comisia a respectat, de asemenea, dispozițiile legale 
existente.98 (i)
Dimensiunea programului din Ungaria s-a bazat 
în întregime pe calculele FMI. Având o desfășurare 
bruscă a crizei în Ungaria, care a fost prima țară ce 
a solicitat asistență financiară, capacitatea echipei de 
program de a se baza pe expertiza FMI a fost consi -
derată un avantaj esențial. Cu toate acestea, cifrele au 
fost examinate de statele membre ale UE înainte de 
stabilirea valorii pachetului financiar.
98 (ii)
În cazul Irlandei, Curtea face comparație între doi indi -
catori ai finanțelor publice diferiți – deficitul calculat 
pe bază de angajamente SEC și deficitul calculat pe 
baza soldului de trezorerie. Deși ambele reflectă starea 
finanțelor publice, pot să existe diferențe importante 
între dimensiunile și componențele lor. Reconcilierea 
între cei doi indicatori necesită cunoștințe detaliate 
privind conturile finanțelor publice în ambele sisteme. 
Reconcilierea se efectuează de obicei de autoritățile 
statistice, în cursul notificării PDE semestriale către 
Eurostat.
În ceea ce privește perioada de prognoză, ipotezele 
se aplică în cazul tranzacțiilor financiare majore care 
se preconizează că vor fi înregistrate de autoritățile 
naționale în soldul de trezorerie, ceea ce reprezintă 
o diferență față de soldul calculat pe bază de anga -
jamente SEC. Printre astfel de tranzacții majore se 
numără rambursările biletelor la ordin, care reprezintă 
un deficit de aproximativ 9,3 miliarde EUR. În plus, 
„National Treasury Management Agency” obișnuia 
să includă rezerve alternative suplimentare în plus la 
calculul nevoilor de finanțare a trezoreriei de bază, 
majorând în acest fel nevoile de finanțare, deși astfel 
de rezerve au fost excluse din deficitul SEC și din esti -
marea datoriei publice. Într-o perioadă de sensibilitate 
extremă a pieței, absența detaliilor specifice a fost 
motivată de refuzul autorităților irlandeze și partene -
rilor de program de a divulga planurile de împrumut 
specifice. Alte elemente ale diferenței se referă la fap -
tul că au existat unele divergențe în estimările defici -
tului fiscal efectuate de diferite instituții. Estimarea cea 
mai conservatoare a fost inclusă în calculul nevoilor de 
finanțare.
Documentele programului includ elementele princi -
pale ale proiecțiilor fiscale și ale calculului nevoilor de 
finanțare și, de asemenea, menționează într-o notă de 
subsol unele diferențe între acestea.
Răspunsul Comisiei 104
103
Țările cu programe au trebuit, de asemenea, să res -
pecte normele procedurii PDE care prevede un cadru 
al obiectivelor fiscale. A trebuit ca aceste obiective fis -
cale să fie definite în conformitate cu definiția din SEC.
În cazul în care operațiunile de salvare a sectorului 
bancar ar fi putut avea un impact considerabil însă 
dificil de prognozat asupra rezultatelor bugetare, 
aceste operațiuni au fost excluse din obiectivele fiscale 
ale programului.
În cazul Irlandei, Comisia a fost clară cu privire la 
definiția deficitului subiacent, care trebuia să fie – și 
a fost – compatibilă cu cea din sistemul național 
de conturi. Prin urmare, definiția obiectivului fiscal 
a exclus impactul sprijinului direct acordat băncilor.
Comisia a calculat deficitul subiacent astfel: deficit glo -
bal minus transferuri de capital în creștere către bănci 
ca parte a măsurilor de salvare a sectorului financiar. 
Suma aferentă măsurilor de sprijinire a sectorului 
financiar este inclusă în „Tabelul suplimentar pentru 
criza financiară” publicat de Eurostat, în conformitate 
cu „Injecții de capital înregistrate ca o creștere de defi -
cit (transfer de capital)”. Cu toate acestea, uneori acest 
post include transferuri de capital care nu sunt tratate 
ca măsuri de sprijin financiar în sensul procedurii PDE. 
În special, veniturile din plata dividendelor de la banca 
Anglo Irish Bank sub formă de acțiuni ordinare au fost 
tratate ca transferuri de capital.
104
În cazul Irlandei, un tabel „Monitorizarea progra -
mului” a fost furnizat ca anexă la memorandumul 
de înțelegere pentru perioada programului. Tabelul 
a detaliat starea de conformitate cu diversele cerințe. 
Detaliile conținute în acest tabel au sporit în cursul 
programului.
În cazul României, evoluția reformelor structurale 
a fost raportată în funcție de temă mai degrabă decât 
în funcție de fiecare condiție în parte. Comisia este de 
acord că această raportare ar putea să creeze pentru 
cititor o dificultate în evaluarea completă a nivelului 
de conformitate.101
A se vedea răspunsul Comisiei la punctul XV.
Alegerea deficitului SEC nu este motivată numai de 
procedura PDE. Ar putea să fie utilă completarea 
observației Curții cu o explicație despre meritele con -
turilor naționale și deficitul SEC contra datelor privind 
numerarul în contextul supravegherii fiscale. Lucrând 
numai cu soldul de trezorerie ar duce la creșterea nive -
lului de incertitudine mai degrabă decât la reducerea 
acestuia, întrucât s-ar crea pentru guverne posibilita -
tea de a specula calendarul plăților pentru anumite 
tranzacții, în scopul de a atinge țintele de deficit.
102
Existența posibilității revizuirilor statistice ar trebui 
să nu servească ca argument pentru reorientarea 
către ținte bugetare în materie de flux de numerar. 
Un regim al fluxului de numerar ar implica alte tipuri 
de incertitudini, cu implicații negative chiar mai mari 
asupra fiabilității condiționalității fiscale.
A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punc -
tul XV.
102 (i)
Enunțul privind Ungaria este corect în fapt și se referă 
la o revizuire statistică ex post  (a se vedea răspunsul 
Comisiei la punctul 90).
102 (ii)
Enunțul privind România este corect în fapt și se referă 
la o revizuire a datelor ex post  validată de Eurostat, în 
afara controlului prognozatorului. În plus, nota CEF 
din 23  august  2010, care informa cu privire la misiunea 
din 26 iulie-5 august, conține o casetă la pagina 13 
care explică disparitatea dintre deficitul calculat pe 
baza numerarului și deficitul calculat pe baza SEC 95 în 
cazul României.
102 (iii)
În Irlanda, revizuirea a fost cauzată de o reclasificare 
(astfel cum a fost validată de Eurostat) a veniturilor 
din vânzarea licențelor în domeniul telefoniei mobile 
din perioada 2012-2013, care nu a fost sub controlul 
prognozatorului.
Răspunsul Comisiei 105
Caseta 7 – Al patrulea paragraf
Condiția privind reorganizarea administrației locale 
din programul pentru Portugalia nu s-a referit numai 
la municipii. Condiția din memorandumul de înțele -
gere inițial prevedea „Reorganizarea administrației 
publice locale.  În prezent, există 308 municipii și 4 259 
de comune.  Până în iulie 2012, guvernul va elabora un 
plan de consolidare pentru a reorganiza aceste entități 
și a reduce în mod semnificativ numărul lor”.
Respectarea acestei condiții a fost raportată în diverse 
documente de revizuire ale programului. Condițio -
nalitatea politică privind această problemă a evoluat 
în timp, ținând seama de opoziția politică puternică. 
Numărul de comune („freguesias”) a fost redus la 
2 882 după alegerile locale din septembrie 2013. Deși 
nu a existat nicio reducere a numărului de municipii, 
s-a instituit o nouă dispoziție legală de creare a unor 
comunități intermunicipale.
107 (i)
În exemplul cu privire la Irlanda, condiția privind 
cadrul bugetar multianual a fost considerată ca fiind 
pe deplin respectată. Cu toate acestea, Comisia a pre -
cizat clar, în mod repetat, în revizuirile sale trimestriale 
că a fost preocupată cu privire la elementele specifice 
privind cadrul. Comisia a ridicat din nou această pro -
blemă în contextul semestrului european din 2014.
107 (ii)
Având în vedere gradul mare de autonomie al celor 
două regiuni și al celor 308 municipii din Portugalia, 
Comisia a trebuit să accepte că raportarea periodică 
consolidată privind PPP-urile și întreprinderile de stat 
la nivel local și regional nu a fost fezabilă și a necesitat 
un volum disproporționat de resurse administrative.
109
Comisia este de acord că conlucrarea cu FMI a ajutat-o 
să administreze programele întrucât a căpătat experi -
ență în gestionarea crizelor. Cu toate acestea, Comisia 
nu este de acord că practicile constatate de Curte au 
fost introduse numai în cursul programelor. Foile de 
calcul previzional ale Comisiei erau deja mai detaliate 
decât cele ale FMI. De la început, echipele Comisiei 
pentru misiunile programelor au avut tendința să fie 
mai numeroase decât cele ale FMI, datorită participării 
și a altor direcții generale în afara DG ECFIN.105
Comisia a comunicat nivelul de conformitate cu con -
dițiile. De regulă, termenul „nerespectată” s-a utilizat 
numai în situațiile în care devenise clar că nu se va 
respecta curând condiția în cauză. Au fost stabilite 
adeseori termene-limită ambițioase pentru a încuraja 
acțiunea mai rapidă. Dacă acțiunea de reformare avan -
sase, părea mult mai adecvată utilizarea unui termen 
intermediar între „respectată” și „nerespectată”.
În cazul special al Irlandei, un tabel „Monitorizarea 
programului” a fost furnizat ca anexă, care a detaliat 
nivelele de conformitate cu diversele cerințe. Acestea 
au fost descrise ca „respectate” și „nerespectate”.
106
În multe cazuri, rezultatele detaliate ale monitorizării 
au fost stabilite în textul principal din raportul de revi -
zuire, mai degrabă decât în tabelul de monitorizare. 
Aceasta a fost situația, în special, în cazul condițiilor 
care erau „în curs” sau „amânate”. În plus, pe măsură 
ce programele au progresat, unele condiții și monitori -
zarea lor au fuzionat cu alte condiții sau au fost mutate 
la secțiuni diferite ale programului.
Caseta 7 – Al doilea paragraf
Evoluția consolidării capacității administrative și alte 
măsuri de creștere a gradului de absorbție a fondurilor 
UE în România sunt raportate în rapoartele misiunii. 
A se vedea, de exemplu, punctul 37 de la pagina 17 
din nota CEF din 23 august 2010, care prezintă rapor -
tul misiunii din perioada 26 iulie-5 august.
Caseta 7 – Al treilea paragraf
Comisia este de acord că progresul înregistrat în 
România cu privire la această măsură anume nu 
a fost raportat. Acest lucru s-a datorat faptului că 
atenția s-a mutat înspre îmbunătățirea nivelului de 
colectare a impozitelor și reducerea evaziunii fiscale 
și a nivelului de fraudare, cu asistență tehnică furni -
zată de FMI și de misiunile DG TAXUD a Comisiei (a 
se vedea punctul 27 de la pagina 14 din nota CEF din 
23 august 2010, care prezintă raportul misiunii din 
perioada 26 iulie-5 august).
Răspunsul Comisiei 106
Partea III
Nivelurile prețurilor la emitere erau 
uneori mai ridicate decât se indica în 
orientările inițiale ale băncilor
Aceste diferențe sunt inerente procesului emisiunii de 
obligațiuni.
121
Deși au fost transmise „Cererile de prezentări/propu -
neri” formale băncilor începând din 2011 (adică, pen -
tru toate tranzacțiile MESF), până în 2010 s-au strâns 
propunerile de la bănci prin intermediul reuniunilor 
și conferințelor telefonice și au fost documentate în 
„notele de selectare a băncii”. Acestea au fost prezen -
tate cu începere de la prima tranzacție de BdP legată 
de criză din decembrie 2008 și au fost puse la dispozi -
ția Curții.
122
Curtea a apreciat dacă nivelul prețului la data tranzac -
ției era justificat doar prin compararea acestuia cu pre -
țul inițial orientativ oferit de bănci în propunerile lor, 
fără a ține seama în mod corespunzător de evoluțiile 
de pe piață dintre aceste două date. Cele două cazuri 
menționate de Curte se referă la o singură „cerere 
de propuneri”. A existat un interval de timp de 14 și, 
respectiv, de 23 de zile, între data prețului inițial orien -
tativ și data de tranzacționare. Abaterile de la prețul 
inițial orientativ sunt inerente procesului, în general, și 
în cazul unui interval de timp atât de lung, în special.
Această observație ar trebui privită în lumina obser -
vației Curții de la punctul 118 conform căreia „[c]ostul 
final al îndatorării era comparabil cu nivelurile înregis -
trate pe piață și de emitenți similari”.
123
Comisia subliniază că deficiențele identificate se refe -
reau numai la perioada de până în 2010 și s-au limitat 
la probleme în materie de documentație. Deficiențele 
nu se refereau la procesul de gestionare a datoriei în 
sine.111
Acordurile informale au funcționat bine. Schimbul de 
informații a fost foarte solid și nu există niciun element 
de probă că absența unor acorduri mai formale s-a 
dovedit a fi o problemă.
111 (iv)
Instituțiile au proceduri decizionale diferite și pare 
nerealistă formalizarea ex ante  a soluționării unui 
dezacord care ar fi facilitat, în mod efectiv, soluționa -
rea unor dezacorduri potențiale.
114
În Irlanda, BCE, în calitate de instituție independentă 
preocupată de politica monetară, nu a oferit informații 
interne Comisiei, inclusiv informații cu privire la sau 
legate de deliberările sale la nivel intern referitoare la 
problema repartizării sarcinilor. Ca urmare a statutului 
independent al BCE, Comisia nu este în măsură să soli -
cite astfel de informații de la BCE. Având în vedere că 
valoarea finanțării de la BCE a fost apropiată de valoa -
rea PIB-ului anual al Irlandei, continuarea finanțării de 
la BCE a fost esențială pentru succesul programului. 
Astfel, Comisia, precum și FMI au acceptat o astfel de 
condiție. Evoluțiile de atunci până în prezent au justi -
ficat alegerea de a nu îi salva pe titularii principali de 
acțiuni. Datoria Irlandei este în mod clar sustenabilă, 
marjele swapurilor pe riscul de credit au coborât până 
la nivelurile din Franța, Belgia și Slovacia, ratingul de 
credit pentru Irlanda a fost actualizat și băncile irlan -
deze au rambursat majoritatea finanțării de la BCE.
În plus, decizia de a nu îi salva pe titularii principali de 
acțiuni trebuie examinată în acest context. A existat 
o garanție globală cu privire la depozite care a fost 
constituită de autoritățile irlandeze. De asemenea, 
a trebuit ca beneficiile unei astfel de acțiuni să fie eva -
luate în raport cu costurile din perspectiva contagiunii 
către alte bănci și a riscurilor de litigiu.
Răspunsul Comisiei 107
129
Comisia subliniază că selectarea băncilor „șef de 
filă” a fost în orice moment conformă cu procedurile 
existente și a fost documentată în mod corespunzător. 
Inițial, selectarea s-a bazat pe „notele de selectare 
a băncii” și, începând din ianuarie 2011, procesul a fost 
formalizat suplimentar pe baza unei proceduri de 
„cereri de propuneri”.
130
Comisia consideră că a respectat normele și regle -
mentările existente, precum și practica de pe piață în 
această privință. În plus, băncile se supun reglementă -
rilor naționale în materie de valori mobiliare, inclusiv 
normelor de sondare prealabilă a pieței și de prevenire 
a tranzacțiilor bazate pe informații privilegiate, ceea ce 
oferă o asigurare suplimentară.
În plus, articolul 6 alineatul (2) litera (a) din Regula -
mentul (UE) nr. 596/2014 al Parlamentului European 
și al Consiliului din 16 aprilie 2014 privind abuzul de 
piață (JO L 173, 12.6.2014, p. 1), care se va aplica emi -
tenților de la 3 iulie 2016, exceptează în mod expres 
tranzacțiile, ordinele sau conduita Uniunii.
133
Strategia de alocare este discutată înainte cu băn -
cile „șef de filă” și se aplică o abordare standard, în 
conformitate cu practica de pe piață. Alocarea se face 
în strânsă cooperare cu consorțiul bancar și toate ordi -
nele se emit transparent către Comisie, care are con -
trol deplin asupra procesului și își dă acordul cu privire 
la forma finală a alocării. Toate tabelele de alocare sunt 
disponibile la Comisie.
134
A fost introdus un „angajament ferm pe piața secun -
dară” ca o caracteristică standard a scrisorii de mandat 
a UE pentru MESF, începând din ianuarie 2011.
135
Deși Comisia a verificat formal lichiditățile de pe piața 
secundară începând din 2012, trebuie menționat că nu 
există o practică comună conform căreia emitenții să 
verifice, în general, lichiditățile de pe piața secundară.Comisia recunoaște că au existat unele deficiențe în 
documentația asociată procesului de luare de împru -
muturi în primii ani, dar procesul a fost gestionat în 
mod corespunzător și nu a avut niciun impact asupra 
rezultatului.
Comisia consideră că în primii ani selecția băncilor 
„șef de filă” a fost competitivă chiar dacă nu a fost pe 
deplin documentată. Cu privire la precauțiile față de 
divulgarea materialelor nepublice sau a informațiilor 
privilegiate, Comisia respectă normele și reglemen -
tările existente și practica de pe piață atunci când 
efectuează operațiuni de finanțare. În plus, băncile 
implicate în operațiunile de finanțare se supun regle -
mentărilor naționale privind valorile mobiliare, inclusiv 
normelor privind prevenirea tranzacțiilor bazate pe 
informații privilegiate, care oferă o asigurare suplimen -
tară Comisiei.
Strategia de alocare este discutată înainte cu băncile 
„șef de filă” și se aplică o abordare standard, în confor -
mitate cu practica de pe piață. Prin urmare, normele 
de alocare sunt pe deplin clare tuturor părților impli -
cate. Alocarea finală este decisă de Comisie.
Monitorizarea activităților de pe piața secundară au 
fost formalizate de Comisie în 2012.
Nivelul marjelor prețurilor de cumpărare/vânzare 
depinde de o serie de parametri diverși.
127
Comisia a trebuit să efectueze operațiuni de luare de 
împrumuturi în circumstanțe extrem de dificile. În 
ciuda acestui fapt, ea a gestionat cu succes emisiunile 
de datorie publică, în conformitate cu practicile de pe 
piață.
128
Deși Comisia recunoaște că manualul procedurii a fost 
actualizat în timp, procesul a fost documentat în mod 
clar încă de început, în note separate. Comisia sublini -
ază că, începând din ianuarie 2011, se aplică o calitate 
mai mare a documentării. La momentul elaborării 
raportului de către Curte, această calitate era instituită 
de peste patru ani și era utilizată la toate tranzacțiile 
MESF, ceea ce reprezintă majoritatea operațiunilor atât 
ca număr, cât și ca valoare.
Răspunsul Comisiei 108
140
Ar trebui menționat că Portugalia nu a folosit pe 
deplin întreaga asistență financiară disponibilă prin 
program și că ea a încheiat programul cu o rezervă 
substanțială în trezorerie.
De asemenea, relaxarea condițiilor în domeniul mone -
tar este un adevăr și în cazul programului din Irlanda.
141
În cursul programului, plățile de la FMI s-au efectuat 
în mod normal către banca centrală pentru a constitui 
rezervele în valută, în timp ce plățile de la CE s-au făcut 
către Ministerul de Finanțe pentru a finanța bugetul. În 
2010, unele plăți de la FMI s-au făcut și către Ministerul 
de Finanțe pentru a se finanța bugetul. Motivul a fost 
acela că deficitul bugetar era mai mare decât nivelul 
preconizat inițial din cauza creșterii mai reduse și 
a derapajelor în materie de politică, deși rezervele de 
la banca centrală erau la un nivel adecvat. Pornind 
de la acest fapt, nu se poate concluziona că banca 
centrală a acoperit indirect unele dintre nevoile de 
finanțare suplimentare ale guvernului. Guvernul a reu -
șit să își ramburseze și refinanțeze toate obligațiunile 
garantate cu creanțe în timpul programului. Politica 
monetară, care este de competența exclusivă a băncii 
centrale independente, influențează în mod firesc și 
condițiile de finanțare interne. Acest aspect totuși ar 
trebui să nu fie privit ca sprijin indirect.
146
Enunțul privind Ungaria nu ia în considerare rata spo -
rită de absorbție a fondurilor europene.
147
Este important să se separe conceptual impactul 
noilor măsuri asupra creșterii veniturilor și reducerea 
veniturilor din cauza reducerii activităților econo -
mice. Impactul real al unei reforme fiscale nu poate fi 
judecat prin prisma performanței globale a veniturilor 
dintr-o economie. Este necesară o estimare a situației 
contrafactuale în absența reformei.136
Faptul că marjele prețurilor de cumpărare/vânzare 
variază de la o bancă la alta este normal, în special 
având în vedere numărul participanților de pe piață.
138
Deficitul de finanțare estimat la începerea programu -
lui nu reprezintă un plan. Acesta reprezintă o estimare 
a nevoilor de finanțare care trebuie satisfăcute în 
timpul programului, cu o rezervă integrată, în unele 
cazuri în mod explicit, care reflectă nivelul de incerti -
tudine inerent aferent acestor estimări. Rezerva ser -
vește la garantarea existenței unei finanțări suficiente 
în condițiile unor rezultate economice mai slabe decât 
s-a preconizat, la asigurarea încrederii investitorilor și 
la sprijinirea procesului de redresare economică.
139
Marjele de siguranță incluse în primele programe, 
concepute în urma falimentului Lehman Brothers, 
reflectă dimensiunea nesiguranței percepute la acel 
moment și nevoia de a asigura că pachetul financiar 
se va dovedi suficient. Nevoile sectorului bancar sunt 
deosebit de greu de previzional, ceea ce duce la nece -
sitatea de a avea o rezervă pentru situații neprevăzute 
substanțială pentru țări ca Irlanda, cu un sector bancar 
cu mari dificultăți. Pachetul financiar trebuie să fie 
destul de mare pentru a răspunde acestei incertitudini 
și a asigura piețele că toate nevoile sunt acoperite. Prin 
urmare, se poate preconiza că, dacă nu se concreti -
zează evoluții negative, cuantumul nevoilor de finan -
țare ar trebui să fie sub valoarea pachetului.
139 (iv)
Rambursarea împrumuturilor de la FMI înainte de data 
lor de scadență se referă la succesul înregistrat de țări 
și, prin extensie, de programe în a avea capacitatea 
de a accesa piețele la prețuri destul de reduse încât 
rambursarea anticipată să devină avantajoasă din 
punct de vedere financiar și politic. A lega rambur -
sarea anticipată de existența unor nevoi de finanțare 
mai reduse impune o serie de ipoteze care pot să se 
susțină sau nu. În plus, așa cum s-a indicat în alte părți 
ale documentului, finanțarea prin program a inclus 
marje de siguranță ca un semnal către piețe și acestea 
au fost esențiale pentru succesul programelor.
Răspunsul Comisiei 109
În calitate de economie cu venituri medii din afara 
zonei euro, România este mai vulnerabilă la nivelul 
datoriei sale publice decât țările cu economii cu veni -
turi mai mari din zona euro. La momentul aprobării 
programului, rata dobânzii aferentă datoriei publice 
a României crescuse cu 300 de puncte de bază, suge -
rând îndoieli ale piețelor financiare internaționale cu 
privire la poziția de finanțare suverană a țării.
153
Deși măsurile fiscale temporare nu reprezintă o schim -
bare permanentă a soldului fiscal subiacent, acestea 
pot să aibă un impact permanent asupra nivelului 
datoriei generale și, astfel, să îmbunătățească sau să 
deterioreze sustenabilitatea datoriei pe termen lung.
În cursul perioadei programului, nu toate măsurile 
temporare au fost introduse pentru a se atinge țintele 
de deficit. În unele situații, măsurile temporare sau 
punctuale au fost necesare (cum ar fi măsurile de spri -
jinire a sectorului bancar) sau au fost în afara contro -
lului guvernului (cum ar fi deciziile Curții). În cele din 
urmă, a trebuit să se înlocuiască măsurile temporare 
cu măsuri structurale pentru a se asigura continuarea 
atingerii țintelor de deficit.
Cadrul de supraveghere fiscală la nivelul UE face 
distincția importantă dintre soldul fiscal global (care 
include și măsuri punctuale) și soldul structural, care 
măsoară efortul fiscal permanent (excluzând măsurile 
punctuale). Acesta este motivul pentru care țărilor 
cu un deficit în exces nu numai că li se recomandă să 
corecteze deficitul în termeni nominali (adică să se 
aducă valoarea deficitului sub limita de 3 % din PIB 
conform tratatului), dar li se mai recomandă un efort 
structural special consecvent pentru atingerea țintei 
nominale.
Prin urmare, simpla existență a măsurilor punctuale 
și temporare nu contravine în mod automat corecției 
durabile a deficitului în exces.
153 (i)
Ar trebui să se adauge că și Portugalia s-a confruntat 
cu măsuri punctuale drastice de reducere a cheltuieli -
lor, de la 2,8 % din PIB în 2010 la 0,6 % din PIB în 2011.148
Nu toate actele legislative menționate au introdus 
modificări care influențează raportul dintre impozite 
și PIB și nu toate se referă la condiționalitatea din 
programul de sprijin pentru BdP . Motivațiile cu privire 
la introducerea acestora au fost complexe.
Răspunsul comun al Comisiei la 
punctele 150 și 151
Modificarea soldului structural este influențată nu 
doar de obiectivele stabilite și de opțiunile de politică 
alese pentru a atinge aceste obiective, ci și de o gamă 
largă de factori în afara controlului guvernului referi -
tori la mediul extern. Acești factori cuprind ratele de 
inflație, componența creșterii, percepția pieței care 
influențează costurile îndatorării, precum și revizuirile 
de date ex post . În plus, considerații specifice fiecărei 
țări, care depășesc relațiile menționate în continuare, 
au fost luate în considerare la stabilirea obiectivelor. 
Prin urmare, relațiile între variabile menționate la 
punctele 150 și 151 au o natură complexă. În conse -
cință, este posibil ca analiza comparativă între țări 
pe baza acestor relații să nu fie relevantă prin prisma 
provocărilor cu care s-au confruntat țările înainte de 
program sau a rezultatelor obținute după aplicarea 
programului.
Deși în general o poziție fiscală inițială slabă garan -
tează un ritm de consolidare mai rapid, acest factor, 
uneori specific unei țări, ar trebui să nu fie privit în 
mod izolat față de ceilalți factori care influențează 
dezechilibrele fiscale care trebuie să fie corectate. De 
asemenea, este de remarcat că este posibil ca peri -
oada de timp acordată de Consiliu pentru rectificarea 
deficitului în exces (cu efortul structural recomandat 
subiacent) să nu coincidă cu perioada programului.
152
Efortul fiscal prevăzut în programe a fost determi -
nat pe baza unei game largi de factori. S-au luat în 
considerare nivelul inițial al datoriei, dar și alți factori 
specifici fiecărei țări.
Răspunsul Comisiei 110
160 (iii)
În ceea ce privește anumite reforme, efectul dorit se 
va materializa numai pe termen lung, după încheierea 
programului.
161
Trimiterea la situația Ungariei în ceea ce privește anu -
larea efectului reformei (tăierea salariilor în sectorul 
public) pare să fie inadecvată întrucât măsura de eco -
nomisire cea mai importantă în acest domeniu (abro -
garea celui de al 13-lea salariu) a rămas intactă. Anulări 
explicite ale efectelor reformei au fost observabile în 
domeniul alocațiilor pentru copiii și al guvernanței 
fiscale.
164
A se vedea răspunsul Comisiei la caseta 10.
Caseta 10 – Prima teză
În Ungaria, interesul scăzut din partea sectorului ban -
car a fost, de asemenea, explicat prin eventualul suc -
ces al eforturilor de coordonare cu băncile-mamă din 
Europa de Vest, ceea ce nu se putea ști la momentul 
lansării programului și conceperii pachetului de sprijin 
pentru sectorul bancar. Mai precis, cele mai mari bănci 
comerciale cu capital străin s-au angajat să își mențină 
expunerea generală la Ungaria, mai întâi pe bază bila -
terală, împreună cu banca centrală, și ulterior în cadrul 
multilateral al Grupului de inițiativă în domeniul coor -
donării bancare europene. Această acțiune combinată 
a ajutat să se îmbunătățească stabilitatea financiară 
și încrederea investitorilor, inclusiv într-o perspectivă 
regională mai largă.
Caseta 10 – A cincea teză
În Portugalia, ocuparea forței de muncă în sectorul 
public a scăzut cu aproape 10 % între 2011 și 2014, 
reprezentând o reducere anuală cu peste 2 % față de 
cea impusă prin memorandumul de înțelegere. Întru -
cât funcționarii publici nu pot fi concediați, o parte 
importantă din reducere s-a realizat prin neînlocuirea 
salariaților care au plecat. Pensionarea anticipată 
a reprezentat o parte determinată a reducerii de 
personal. Aceasta s-a dovedit a fi importantă, dar nu 
a însemnat că impactul bugetar a fost limitat. În plus, 
s-au introdus măsuri suplimentare de către guvern 
pentru a reduce locurile de muncă, cum ar fi progra -
mul de disponibilizări voluntare. Ca rezultat al redu -
cerilor de personal și nivelurilor salariale, cheltuielile 153 (iii)
Procedura de deficit în exces pentru România a fost 
abrogată în iunie 2013, pe baza datelor privind 
rezultatul bugetar din 2012. O condiție importantă 
pentru abrogarea oricărei proceduri de deficit în exces 
o reprezintă durabilitatea corecției, ceea ce înseamnă 
că deficitul trebuie să rămână în mod credibil sub 
pragul de 3 % din PIB în intervalul de prognoză al 
prognozei corespunzătoare a Comisiei. La rândul său, 
prognoza se bazează pe măsuri anunțate în mod cre -
dibil de guvern și suficient detaliate.
153 (iv)
Motivația principală pentru garantarea pasivelor în 
Irlanda nu a fost aceea a unei măsuri generatoare de 
venituri.
155
Comisia consideră că nu are sens să se compare cifrele 
de la FMI cu cifrele de la Comisie privind nivelul de res -
pectare a condițiilor la sfârșitul programului, deoarece 
cele două instituții le evaluează în raport cu criterii de 
referință diferite.
Unele termene-limită au fost stabilite inițial în mod 
foarte ambițios pentru a încuraja punerea în aplicare, 
dar ulterior au fost ajustate pentru a urma evoluția 
programului.
158
În opinia Comisiei, conceptul de „conținut structural” 
utilizat de Curte nu este un termen pertinent pentru 
analiza măsurilor de natură politică și formularea de 
concluzii despre importanța acestora. Condițiile care 
necesită mai multe etape intermediare (și, prin urmare, 
sunt clasificate de Curte ca având un „conținut structu -
ral redus”) pot fi cel puțin la fel de importante precum 
condițiile care sunt puse în aplicare mai direct.
Clasificarea utilizată cu privire la conținutul structu -
ral al condițiilor nu captează esența și importanța 
condițiilor individuale. Multe dintre cele mai critice 
reforme structurale vor necesita etape intermediare, 
cum ar fi revizuiri sau consultări (clasificate ca având 
un „conținut structural redus”), înainte ca reforma să 
fie în sfârșit transpusă în legislație și pusă în aplicare. 
Prin urmare, clasificarea de „conținut structural ridicat” 
utilizată de Curte nu este sinonimă cu „important”.
Răspunsul Comisiei 111
Răspunsul comun al Comisiei la 
punctele 176, 177 și 178
În Ungaria, nivelul de îndatorare în valută a gospo -
dăriilor (în mod predominant, în franci elvețieni) nu 
a reprezentat o problemă de politică deosebit de arză -
toare în timpul perioadei programului (adică, până în 
primul trimestru al anului 2010).
Nivelul intern de împrumutare în valute nu a repre -
zentat o problemă pentru programele din zona euro 
sau din Lituania, care a avut ca obiectiv de politică în 
program menținerea parității în raport cu euro.
În România, condițiile au fost incluse în curba/limita 
de creditare în valută, prin intermediul reglemen -
tărilor destinate sectorului financiar și monitorizate 
îndeaproape. S-a menținut permanent un dialog cu 
Banca Națională. În 2011, pentru a rezolva vulnerabili -
tățile asociate creditelor denominate în valută, Banca 
Națională a României a adoptat măsuri care urmăreau 
să descurajeze în continuare consumatorul neacope -
rit la riscuri să se mai împrumute în monedă străină. 
Ulterior, unele dintre aceste măsuri au fost extinse la 
întreprinderile mici și mijlocii neacoperite la riscuri, în 
conformitate cu recomandările CERS. În plus, ca parte 
a condițiilor programului, în august 2013, în cadrul 
programului „Prima Casă”, Guvernul României a oprit 
furnizarea de garanții de stat pentru creditele ipote -
care denominate în valută.salariale în sectorul public au fost reduse cu aproape 
17 % între 2010 și 2014.
165
Programele din zona euro s-au axat pe restabilirea sta -
bilității financiare și fiscale, precum și pe consolidarea 
competitivității prin tratarea deficiențelor structurale. 
Restabilirea soldului extern a fost o parte implicită 
a condiționalității pentru programele din zona euro, 
dar nu preocuparea esențială imediată.
Ar trebui să nu se utilizeze în mod izolat contul curent 
și balanța comercială ca indicatori de competitivitate, 
întrucât soldurile externe pot fi determinate atât de 
o modificare structurală, cât și de factori ciclici. Acest 
lucru sugerează că o îmbunătățire parțială poate 
exista atunci când condițiile ciclice se îmbunătățesc. 
Dacă se ia în considerare numai contul curent/balanța 
comercială fără analiza factorilor subiacenți, nu este 
posibil să se identifice îmbunătățirile în materie de 
competitivitate.
167
Ca stat membru din zona euro, Irlanda nu a participat 
la programul de asistență pentru sprijinirea balanței 
de plăți. Ca atare, deficitul de finanțare externă  nu 
a reprezentat punctul central pentru program așa cum 
a fost în cazul statelor membre din afara zonei euro. Ar 
trebui remarcat că Irlanda a înregistrat în mod con -
stant un excedent al balanței comerciale, cu o vola -
tilitate considerabilă. În acest context, prezentarea 
datelor cumulate privind erorile previzionale poate fi 
înșelătoare. În plus, balanța comercială s-a îmbunătățit 
ușor între 2011 și 2014, aducând o contribuție pozitivă 
la ajustarea contului curent. Prognozarea soldului 
extern al Irlandei este complicată în mod considerabil 
de activitățile marilor societăți multinaționale care 
domină sectorul de comercializare din Irlanda.
Comisia consideră că nu se poate extrage nicio lecție 
din figura 11.
168
Este discutabil dacă „balanța comercială reflectă mai 
fidel efectele evoluției competitivității unei țări decât 
contul curent”.
Răspunsul Comisiei 112
Recomandarea 2
Comisia acceptă recomandarea 2, evidențiind totuși 
nevoia de a garanta că activitatea de înregistrare nu 
impune o sarcină disproporționată prognozatorilor, în 
special în contextul unui program și având în vedere 
constrângerile în materie de resurse.
Comisia a îmbunătățit deja gestionarea documente -
lor și procedurilor, față de momentul când s-au pus 
în aplicare primele programe. Comisia va urmări să 
îmbunătățească în continuare punerea în aplicare 
a politicii sale în materie de gestionare a documente -
lor și de control al calității.
Comisia elaborează un model de prognoză-pilot, ini -
țial destinat zonei euro ca întreg, cu module naționale 
specifice. Scopul nu este acela de a înlocui prognoza 
pe bază de raționament al expertului existentă, ci 
de a examina cum poate fi utilizată aceasta de către 
Comisie pentru a oferi controale de calitate care să 
completeze prognozele bazate pe raționamentul 
experților. Cu toate acestea, Comisia observă că este 
puțin probabil ca un model să fie deosebit de util în 
vremuri cu evenimente economice neobișnuite.
184
A se vedea răspunsul Comisiei la punctele IX și X.
Recomandarea 3 (a)
Comisia acceptă recomandarea 3 litera (a).
Comisia a îmbunătățit deja păstrarea evidenței față de 
momentul începerii programelor. Comisia se va axa 
pe asigurarea punerii în aplicare pe deplin a noilor 
proceduri în conformitate cu politica de gestionare 
a documentelor a Comisiei, fără a submina capacitatea 
echipelor de program de a respecta termene strânse.
Recomandarea 3 (b)
Comisia acceptă recomandarea 3 litera (b) și va exa -
mina modul de îmbunătățire în continuare a înregis -
trării deciziilor esențiale, în conformitate cu politica sa 
de gestionare a documentelor, fără a încetini procesul 
decizional.Concluzii și recomandări
179
A se vedea răspunsul Comisiei la punctul III.
180
A se vedea răspunsul Comisiei la punctul IV.
182
După 2009, Comisia și-a sporit capacitatea de a mobi -
liza expertiză pentru programele din zona euro, 
precum și de a procura expertiză externă.
Recomandarea 1
Comisia acceptă recomandarea 1.
Comisia și-a îmbunătățit mobilizarea expertizei în anii 
de criză, după cum o arată faptul că a avut capacitatea 
de a mobiliza mai multă expertiză în programele din 
zona euro, care veneau după programele din afara 
zonei euro. S-a înființat recent Serviciul de sprijin 
pentru reformele structurale (SSRS) în cadrul Comisiei. 
Comisia va examina modul în care anumite principii 
esențiale în ceea ce privește mobilizarea rapidă a com -
petențelor necesare ar putea să fie consolidate într-un 
cadru la nivel de instituție, după caz.
Comisia va lua în considerare, când este cazul, nevoia 
de a dezvolta proceduri de gestionare și supraveghere 
consolidată a eventualelor programe de asistență 
financiară noi pentru țările din zona euro.
183
A se vedea răspunsul Comisiei la punctul VIII.
A fost foarte dificil să se evalueze ex post  plauzibi -
litatea ipotezelor esențiale în cursul reexaminărilor 
ulterioare.
Răspunsul Comisiei 113
Recomandarea 5
Comisia acceptă recomandarea 5. Comisia va avea ca 
obiectiv să includă variabile suplimentare pe care le 
poate colecta cu întârzieri reduse, cum ar fi soldul de 
numerar trimestrial și/sau arieratele-țintă, în memo -
randumurile de înțelegere, pentru a sprijini monitori -
zarea obiectivelor fiscale.
191
A se vedea răspunsul Comisiei la punctele XV și 
104-107.
S-au eliberat tranșe pe baza unei evaluări aprofundate 
a conformării țărilor la condiționalitate. Orice întârziere 
de conformare a fost evaluată de la caz la caz. În plus, 
condițiile care „nu erau cu adevărat importante pentru 
soluționarea crizei și pentru rambursarea împrumu -
turilor” pot totuși să fie adecvate în măsura în care 
ele sprijină creșterea și reduc riscul de nerambursare 
a împrumuturilor în împrejurări imprevizibile. Audi -
tul nu oferă nicio dovadă că au fost incluse reforme 
nerelevante.
Recomandarea 6 (a)
Comisia acceptă recomandarea 6 litera (a).
Recomandarea 6 (b)
Comisia acceptă recomandarea 6 litera (b), dar 
subliniază că în anumite cazuri garantarea adoptării 
reformelor nu ar avea niciun sens până când etapele 
pregătitoare nu au identificat amploarea problemei 
care urmează să fie abordată sau răspunsurile posibile.
Recomandarea 6 (c)
Comisia acceptă parțial recomandarea 6 litera (c). 
Comisia nu acceptă obligația echipelor de program 
de a justifica necesitatea fiecărei condiții în parte, 
din cauza rolului crucial al țării beneficiare în stabili -
rea propriei viziuni în ceea ce privește programul de 
reformă.185
A se vedea răspunsul Comisiei la punctul XI.
186
A se vedea răspunsul Comisiei la punctul XII.
187
A se vedea răspunsul Comisiei la punctul XII.
188
A se vedea răspunsul Comisiei la punctul XIV.
189
A se vedea răspunsul Comisiei la punctul XIII.
Documentele esențiale care rezultă din analiza exper -
tului au fost supuse reexaminării de către oficiali din 
afara echipei principale de program, inclusiv perso -
nalul de conducere de nivel superior și șefii de unități 
orizontale. Rapoartele de reexaminare au fost supuse 
procedurilor de consultare cu direcțiile generale 
relevante. S-a efectuat un schimb de proiecte de 
documente și o comparare a acestora între instituțiile 
partenere, iar rezultatele negocierilor au fost raportate 
în detaliu Comitetului economic și financiar (CEF) și 
Grupului de lucru la nivel de experți.
Recomandarea 4
Comisia acceptă recomandarea 4. Comisia va conso -
lida procedurile de revizuire a gestionării programului 
și conținutul documentelor programului, în limitele 
constrângerilor în materie de resurse existente și fără 
a cauza întârzieri nejustificate.
190
Răspunsul Comisiei la punctul XV stabilește motivele 
pentru care se folosesc datele bazate pe angajamente.
Răspunsul Comisiei 114
193
Curtea a apreciat dacă nivelul prețului la data tran -
zacției era justificat doar prin compararea acestuia cu 
prețul inițial orientativ oferit de bănci în propunerile 
lor, fără a ține seama în mod corespunzător de evo -
luțiile de pe piață, de la data prețului inițial orientativ 
până la data efectivă de emitere a prețului. Abaterile 
de la prețul inițial orientativ sunt inerente procesului, 
în general, și în cazul unui interval lung de timp, în 
special.
194
Comisia consideră că nu există lipsuri în procesul de 
administrare a datoriilor, în afara câtorva lipsuri doar în 
documentația privind tranzacțiile inițiale.
Recomandarea 8 (a)
Comisia acceptă recomandarea 8 litera (a).
Recomandarea a fost deja pusă în aplicare. Alocarea se 
face în strânsă cooperare cu consorțiul bancar și toate 
ordinele se emit transparent către Comisie, care are 
control deplin asupra procesului.
Recomandarea 8 (b)
Comisia acceptă recomandarea 8 litera (b).
Recomandarea a fost deja pusă în aplicare. Din 
ianuarie 2011, procesele de transmitere a „cererilor 
de propuneri”, în vederea primirii propunerilor de la 
bănci și a mandatării băncilor „șef de filă”, sunt bine 
documentate.
Recomandarea 8 (c)
Comisia acceptă recomandarea 8 litera (c).
Recomandarea a fost deja pusă în aplicare. Băncile „șef 
de filă” acceptă formal „angajamente de subscriere” 
în cazul în care registrul de ordine nu atinge dimensi -
unea-țintă (preemisiune), precum și „angajamente pe 
piața secundară” în vederea unei tranzacționări active 
pe o piață secundară (postemisiune).Comisia subliniază că ceea ce contează cel mai mult 
este faptul că există un set coerent și integrat de 
reforme care să abordeze provocările economice 
esențiale. În cadrul programului, este posibil să existe 
adeseori niște opțiuni privind pachetul de reforme 
dintre care trebuie să se aleagă una. Deci, condițiile 
nu ar trebui să fie luate în considerare în mod izolat. 
Comisia subliniază, de asemenea, că reformele care 
sporesc creșterea pe termen mediu sunt, de aseme -
nea, importante pentru îmbunătățirea poziției fiscale 
și reducerea riscurilor de nerambursare a asistenței 
financiare. Asistența acordată de UE are adeseori 
scadențe pe termen foarte lung, făcând din creșterea 
puternică un factor important în susținerea capacității 
unei țări de rambursare a împrumuturilor sale.
În sfârșit, selectarea condițiilor este subiect de nego -
ciere cu țara beneficiară. Aceasta ar trebui să sprijine 
capacitatea țărilor de a stabili agenda pentru progra -
mele lor. Această capacitate reprezintă o condiție pre -
alabilă pentru țări în vederea păstrării de către acestea 
a controlului asupra procesului de reformă, ceea ce 
constituie un factor determinant important pentru 
succesul programului. Condiționalitatea este verificată 
de administrație și, de asemenea, la nivel politic.
Recomandarea 6 (d)
Comisia acceptă recomandarea 6 litera (d). În ceea 
ce privește condițiile care sunt stabilite, Comisia va 
căuta, în cea mai mare măsură posibilă, să răspundă 
cu privire la datele cuantificabile. Comisia subliniază 
totuși că impactul condițiilor nu este cuantificabil în 
mod similar, unele rezultate sunt de natură calitativă 
mai mult decât cantitativă și nu toate condițiile dispun 
de date disponibile imediat pentru evaluare.
Recomandarea 7
Comisia acceptă parțial recomandarea 7. Comisia 
a stabilit deja orientările în ceea ce privește coopera -
rea cu FMI și BCE și adoptă alte măsuri pentru a facilita 
cooperarea interinstituțională în cursul programelor. 
Cu toate acestea, Comisia consideră că o clarificare 
a acestei cooperări ar trebui să evite transformarea for -
malizării într-o sarcină împovărătoare pentru procesul 
decizional, în special având în vedere termenele pre -
sante implicate. Flexibilitatea ar trebui să fie menținută 
în rezolvarea diferențelor de opinie întrucât încercarea 
de a codifica în mod formal procesul de soluționare 
a litigiilor ar fi dificilă și fără sens.
Răspunsul Comisiei 115
200
A se vedea răspunsul Comisiei la punctul XVII.
201
Răspunsul Comisiei la punctul 158 stabilește motivul 
pentru care Comisia nu consideră termenul Curții pen -
tru clasificarea condițiilor structurale ca fiind reprezen -
tativ pentru importanța lor.
202
Faptul că au fost incluse condiții în program, iar 
acestea nu au oferit rezultate observabile în perioada 
programului nu înseamnă că acestea au eșuat sau că 
efectele lor erau așteptate în perioada programului. 
Reformele structurale au nevoie de timp pentru ca 
efectele lor să se materializeze și, în majoritatea cazu -
rilor, impactul lor poate fi observat numai pe termen 
lung.
203
A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 165.
Recomandarea 9
Comisia acceptă recomandarea 9. Comisia va urmări să 
îmbunătățească în continuare nivelul său de înțele -
gere a procesului de ajustare în temeiul programelor, 
prin intermediul seriei actuale de evaluări cuprinză -
toare ex post , precum și să extragă învățăminte din 
acestea. Evaluările vizează toate aspectele în materie 
de ajustare economică în temeiul programelor, inclu -
siv cele trei propuneri formulate de Curte. O evaluare 
ex post  a programului de ajustare economică din 
Irlanda a fost deja publicată.
Recomandarea 9 (a)
Comisia acceptă recomandarea 9 litera (a).Recomandarea 8 (d)
Comisia acceptă recomandarea 8 litera (d).
Recomandarea a fost deja pusă în aplicare. În rapoar -
tele Comitetului de gestionare a trezoreriei este 
documentată o evaluare periodică a piețelor. Anterior 
fiecărei emisiuni de obligațiuni se efectuează o eva -
luare mai specifică, iar aceasta este, de asemenea, 
documentată ex post  într-o notă posttranzacționare. În 
plus, cifra de afaceri a tranzacțiilor de vânzare și cum -
părare a obligațiunilor UE este furnizată trimestrial de 
bănci și monitorizată de Comisie.
195
A se vedea răspunsul Comisiei la recomandarea 9.
196
A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 139.
197
Ar trebui menționat că Portugalia nu a folosit pe 
deplin întreaga asistență financiară disponibilă prin 
program și că ea a încheiat programul cu o rezervă 
substanțială în trezorerie.
198
Această afirmație combină impactul măsurilor de poli -
tică noi și impactul fiscal al condițiilor economice. A se 
vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 
147.
199
Astfel cum s-a menționat în răspunsul Comisiei la 
punctul 150 subpunctul (i), efectul punctului de 
pornire asupra ritmului consolidării nu ar trebui 
privit izolat de alți factori, uneori specifici fiecărei țări 
în parte, ce influențează dezechilibrele fiscale care 
trebuie corectate. Răspunsul Comisiei la punctul 153 
explică motivul pentru care pot fi necesare măsuri 
punctuale, iar acestea nu pot fi prezentate ca având 
rezultate durabile.
Răspunsul Comisiei 116
Recomandarea 9 (b)
Comisia acceptă recomandarea 9 litera (b). În confor -
mitate cu orientările politice ale președintelui Juncker, 
Comisia a realizat recent o evaluare ex ante  a impac -
tului social al noii ajustări, în cazul Greciei. O astfel de 
evaluare se va realiza pentru orice alt program nou.
Recomandarea 9 (c)
Comisia acceptă recomandarea 9 litera (c).
CUM VĂ PUTE/uni021AI PROCURA PUBLICA/uni021AIILE UNIUNII EUROPENE?
Publica/uni021Bii gratuite:
  un singur exemplar:  
pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  mai multe exemplare/postere/hăr/uni021Bi:  
de la reprezentan/uni021Bele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),  
de la delega/uni021Biile din /uni021Bările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)  
sau contactând re/uni021Beaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)  
la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).
(*)  Informa/uni021Biile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine  
telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).
Publica/uni021Bii contra cost:
 pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
CURTEA DE
CONTURI
EUROPEANĂ
După ce criza financiară din 2008 a provocat o criză 
europeană a datoriilor suverane, anumite state membre au 
fost obligate să solicite o  asistență macrofinanciară. În 
acest raport se analizează cât de bine a gestionat Comisia 
asistența acordată pentru cinci state membre: Ungaria, 
Letonia, România, Irlanda și Portugalia. Potrivit 
constatărilor Curții, Comisia nu era pregătită pentru o criză 
de o asemenea amploare, ceea ce explică în mare parte 
deficiențele semnificative inițiale de la nivelul proceselor 
sale de management. O serie de neajunsuri identificate de 
Curte continuă să existe. Mesajul principal al raportului 
este acela că Comisia trebuie să își consolideze procedurile 
de gestionare a  asistenței financiare.