DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI care însoţeşte documentul COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU Plan de acțiune pentru reducerea capturilor accidentale de păsări marine în uneltele de pescuit /* SWD/2012/0370 final */





1. DEFINIREA PROBLEMEI Conform estimărilor prudente ale ICES, flota de pescuit a UE este responsabilă pentru moartea a circa 200 000 de păsări pe an în apele UE și în cele din afara UE[1], însă ICES precizează că nu sunt disponibile suficiente date exacte privind nivelul capturilor accidentale. Acest fapt reprezintă o provocare pentru evaluarea impactului pescuitului asupra păsărilor marine și reflectă lipsa de monitorizare și de raportare sistematică a capturilor accidentale. Avizul ICES și rezultatele unui studiu efectuat de MRAG[2] pentru susținerea prezentei evaluări a impactului, indică însă o mortalitate semnificativă a păsărilor marine prin capturi accidentale, survenite într-un număr de zone de pescuit din UE și din afara UE, care afectează o serie de specii, dintre care unele sunt amenințate cu dispariția sau în pericol de dispariție. Mai precis: · despre cel puțin 60 dintre cele 346 de specii de păsări marine se știe că sunt capturate accidental în uneltele de pescuit în apele UE și în cele din afara UE. Dintre acestea, aproximativ 49 de specii (25 din apele UE și 24 din ape din afara UE) suscită preocupări legate de conservare, fie la nivel mondial, fie la nivelul populațiilor locale; · șase specii capturate accidental în activități de pescuit în apele UE și 22 de specii capturate accidental în activități de pescuit în apele din afara UE suscită preocupări serioase legate de conservare și figurează pe lista IUCN ca fiind vulnerabile sau în pericol de dispariție. Problemele și factorii determinanți care conduc la capturarea accidentală a păsărilor marine sunt următorii: · interacțiunile frecvente dintre pescuit și păsările marine, care conduc la capturi accidentale, sunt inevitabile deoarece, pentru a-și asigura supraviețuirea și reproducerea, păsările marine au devenit din ce în ce mai dependente de activitățile de pescuit. În plus, paragatele[3] și plasele fixe[4], responsabile pentru o parte importantă a capturilor accidentale de păsări marine, constituie cele mai eficiente metode pentru capturarea anumitor specii de pește cu valoare comercială ridicată și, prin urmare, sunt utilizate pe scară largă. · măsurile actuale de gestionare prevăzute de legislația UE în domeniul pescuitului (politica comună în domeniul pescuitului - PCP) și al mediului (Directivele „Păsări” și „Habitate” și Directiva-cadru privind strategia pentru mediul marin), incluse în convențiile și acordurile internaționale, au fost în mare măsură ineficace, deoarece sunt dispersate în diverse regulamente și acorduri și le lipsește coerența; · o lipsă de urgență atât la nivelul UE, cât și la nivel internațional, în abordarea capturării accidentale a păsărilor marine, aplicarea lipsită de coerență și o lipsă de stimulente pentru pescari în favoarea respectării măsurilor în vigoare sau a adoptării voluntare a unor măsuri proprii. · o lipsă de cunoștințe privind amploarea capturilor accidentale de păsări marine și de date privind populația acestora, cauzată de natura sporadică a monitorizării și de absența unei obligații formale de a monitoriza capturile accidentale de păsări marine în apele UE. În apele externe, monitorizarea este lipsită de coerență în cea mai mare parte a sectorului de pescuit și este mai degrabă voluntară decât obligatorie. · au fost elaborate măsuri de atenuare în cazul pescuitului cu paragate, dar în absența unei reglementări acestea sunt puțin aplicate în apele UE și doar sporadic în sectoarele de pescuit externe. S-a acordat mai puțină atenție capturilor accidentale de păsări marine cu alte unelte de pescuit (în principal, plase fixe) și, prin urmare, măsurile de atenuare acceptabile corespunzătoare acestor unelte rămân limitate. · existența unei probleme privind capturile accidentale de păsări marine sau avantajele adoptării unor măsuri de atenuare pentru reducerea acestora sunt puțin înțelese și acceptate de către pescari. La nivelul navei de pescuit, măsurile recomandate pentru reducerea capturilor accidentale sunt considerate disproporționate în raport cu amploarea impactului lor asupra populațiilor de păsări marine. · Cercetarea s-a concentrat asupra pescuitului cu paragate, deoarece acesta a fost identificat ca fiind cea mai mare sursă de capturi accidentale. Au fost depuse puține eforturi de elaborare a unor măsuri pentru alte unelte de pescuit (de exemplu, plase fixe, traule și plase-pungă), iar soluțiile tehnice par a fi mai dificil de găsit. Cele mai afectate sunt sectorul capturilor, industriile auxiliare, administrațiile naționale și ale UE, organizațiile regionale de gestionare a pescuitului (în apele externe), sectorul de cercetare, ONG-urile și publicul larg. Dintre acestea, aplicarea unor măsuri va avea în primul rând impact asupra a aproximativ 54 000 de nave cu paragate și cu plase fixe din UE. 2. Necesitate și subsidiaritate Prezenta propunere se referă la un domeniu de competență exclusivă a Uniunii și, prin urmare, subsidiaritatea nu se aplică. În temeiul tratatului, UE are competența exclusivă de a gestiona activitățile de pescuit în scopuri de conservare, care includ reducerea capturilor accidentale de specii sensibile din punct de vedere biologic, precum păsările marine și cetaceele. 3. OBIECTIVE Obiectivul acestei inițiative este de a reduce la minimum și, dacă este posibil, de a elimina capturile accidentale din cel puțin 49 de populații amenințate de păsări marine de către navele UE care operează în apele UE și în apele din afara UE, precum și de a reduce capturile accidentale din alte specii de păsări marine, ale căror populații sunt stabile, dar în cazul cărora capturile accidentale ating niveluri ce constituie motive de îngrijorare. Obiectivele operaționale specifice care susțin acest obiectiv general sunt: (1) identificarea și remedierea punctelor slabe și a incoerențelor măsurilor de gestionare actuale în apele UE și în apele din afara UE; (2) consolidarea și colectarea datelor critice pentru determinarea amplorii capturilor accidentale de păsări marine și a amenințării pe care acestea o reprezintă pentru populațiile speciilor care suscită preocupări legate de conservare; (3) reducerea la minimum a capturilor accidentale din specii de păsări marine care suscită preocupări legate de conservare la niveluri care elimină amenințarea populațiilor acestor specii, prin punerea în aplicare a unor măsuri adecvate de atenuare. Sunt prevăzute, de asemenea, două obiective de sprijin, esențiale pentru o mai bună înțelegere a problemei și pentru dezvoltarea de soluții practice: (4) abordarea atitudinii pescarilor de neacceptare a existenței unei probleme legate de capturile accidentale de păsări marine, precum și a lipsei unor stimulente pentru aceștia în favoarea adoptării de măsuri de atenuare; (5) rezolvarea dificultăților rămase ale măsurilor de atenuare existente aplicate la pescuitul cu paragate și remedierea lipsei unor măsuri de atenuare eficace pentru alte unelte de pescuit, în special pentru plase fixe. Reforma politicii comune în domeniul pescuitului, aflată în prezent în curs de negociere, este esențială pentru atingerea obiectivelor acestei inițiative în cadrul unei abordări ecosistemice a gestionării pescuitului. Indiferent de acțiunile întreprinse, pentru atingerea obiectivelor vor fi necesare îmbunătățirea coerenței dintre instrumentele de reglementare și aplicarea unei abordări mai extinse a gestionării pescuitului, care să țină seama de specificul regional al acestei activități. În ceea ce privește capturile accidentale care includ păsări marine, acest lucru implică mai multe elemente importante: · o nouă abordare regionalizată a măsurilor tehnice care permit adaptarea măsurilor de atenuare la tipurile de pescuit specifice, a cărei punere în aplicare este prevăzută a avea loc până în 2016; · un nou Program multianual pentru colectarea datelor (DCMAP) al UE, prevăzut a fi introdus în 2014, în care poate fi inclusă monitorizarea capturilor accidentale de păsări marine; · sprijin financiar pentru noile măsuri prevăzute de actualul Fond european pentru pescuit (FEP) și de noul Fond european pentru pescuit și afaceri maritime (FEPAM) programat a fi introdus în 2014; · asumarea de către Comisie a unui rol mai activ în cadrul organizațiilor regionale de gestionare a pescuitului, în vederea remedierii situației actuale în care măsurile de conservare și de gestionare ale acestor organizații sunt respectate în mică măsură. 4. OPȚIUNI DE POLITICĂ Pentru abordarea acestor obiective, se iau în considerare trei opțiuni principale. Opțiunea 1: Statu quo: Menținerea situației actuale, fără a întreprinde vreo acțiune care ar depăși ceea ce prevăd deja politicile actuale ale UE în domeniile pescuitului și mediului. Opțiunea 2: Elaborarea unui Plan de acțiune al UE (PA-UE): Măsuri voluntare susținute de instrumente de reglementare în cadrul PCP reformate, al legislației în domeniul mediului (Directivele „Păsări” și „Habitate”), al legislației internaționale în domeniul pescuitului, precum și al convențiilor și acordurilor. Planul de acțiune ar furniza un cadru global cuprinzând monitorizarea și măsurile de atenuare pentru diferite tipuri de pescuit, împreună cu măsuri de însoțire privind acordarea de sprijin financiar (în cadrul FEP și al FEPAM). Intenția este de a încorpora în timp măsurile de atenuare în noul cadru de măsuri tehnice cuprinzând măsurile specifice elaborate la nivel regional. Monitorizarea capturilor accidentale ar fi integrată în noul cadru de colectare a datelor. Planul de acțiune ar recomanda, de asemenea, punerea în aplicare a unor programe de educație și de formare pentru pescari în vederea sensibilizării acestora față de problema respectivă și pentru a demonstra beneficiile utilizării măsurilor de atenuare. De asemenea, cercetarea ar fi încurajată să elaboreze și să testeze măsuri practice de atenuare, în special, pentru pescuitul cu plase fixe. Opțiunea 3: Regulament independent: Această opțiune utilizează o abordare bazată pe principul precauției, mai strictă decât cea aferentă opțiunii 2, urmărind adoptarea de măsuri obligatorii în cadrul procedurii legislative ordinare. Opțiunea s-ar aplica, în principal, în apele UE, iar dispozițiile privind navele UE care operează în apele externe ar continua să intre sub incidența cadrelor legislative deja adoptate de organizațiile regionale de gestionare a pescuitului. Această opțiune presupune că regionalizarea măsurilor tehnice nu va fi realizată până în 2016 și că noul cadru de colectare a datelor nu va fi în vigoare până în 2014 cel mai devreme; prin urmare, având în vedere situația actuală a conservării în cazul a cel puțin 25 de specii de păsări marine din apele UE, măsurile de reglementare pentru protejarea speciilor respective trebuie instituite mai rapid. În cadrul acestei opțiuni sunt prevăzute două subopțiuni: · subopțiunea 3a: include atât monitorizarea, cât și măsurile de atenuare; · subopțiunea 3b: include numai măsurile de atenuare, monitorizarea efectuându-se conform opțiunii 2. Nu ar mai exista o necesitate implicită de cercetare și de formare suplimentară sau de măsuri suplimentare de sensibilizare. Va exista în continuare posibilitatea de a acorda ajutor financiar din FEP/FEPAM pentru aceste măsuri. 5. Sinteza impactului Impactul fiecărei opțiuni de politică a fost evaluat cât mai amplu posibil. Cu toate acestea, ca urmare a lipsei de date relevante, în special de date economice, nu a fost posibilă cuantificarea cu exactitate a unora dintre aceste efecte. Impactul economic: În cazul opțiunii 1, pescuitul cu paragate ar continua să înregistreze efecte negative sub forma costurilor directe suportate în urma pierderii momelii și a daunelor cauzate capturilor de pește și uneltelor de pescuit de către păsările marine. Vor exista, de asemenea, și costuri indirecte, corespunzătoare capturilor ratate din cauza păsărilor marine capturate, în locul peștilor, în cârligele cu momeală. Conform experienței la nivel mondial, aceste costuri pot fi semnificative. Impactul asupra pescuitului cu plase fixe ori cu traule sau plase-pungă este mult mai mic, deoarece în aceste cazuri costurile directe și indirecte sunt mai scăzute. În cazul opțiunii 2 și al subopțiunilor 3a și 3b ar exista costuri directe pe termen scurt decurgând din adoptarea măsurilor de atenuare, deși acestea pot fi compensate în cazul pescuitului cu paragate de diminuarea probabilă a pierderilor de momeală, a daunelor cauzate capturilor și uneltelor de pescuit și a capturilor ratate, ca urmare a aplicării măsurilor de atenuare. Impactul ambelor opțiuni asupra pescuitului cu plase fixe este mai greu de apreciat, deoarece măsurile de atenuare disponibile sunt limitate la zone închise sau cu acces restricționat. Aceste închideri ar putea cauza pierderi de venituri, în funcție de amplasarea și extinderea lor și de posibilitățile alternative de pescuit. Acest aspect este mai evident în cazul subopțiunilor 3a și 3b, în care măsurile sunt obligatorii. În apele din afara UE sunt prevăzute numai efecte marginale în cazul opțiunii 2, deoarece accentul este pus mai degrabă pe consolidarea și mai buna punere în aplicare a măsurilor existente, decât pe introducerea de noi măsuri. În apele externe nu va exista niciun impact suplimentar în cazul subopțiunilor 3a și 3b, deoarece pescuitul în aceste ape va continua să fie reglementat de cadrele legislative deja adoptate de organizațiile regionale de gestionare a pescuitului și nu de un nou regulament. Opțiunile 2 și 3 ar putea avea potențiale efecte pozitive, ajutând pescarii să îndeplinească condițiile prealabile de conservare din cadrul sistemelor de certificare. Aceste opțiuni ar putea produce, de asemenea, potențiale efecte pozitive pentru operatorii de turism ecologic, decurgând din noile oportunități de observare a păsărilor, datorate creșterii populațiilor de păsări marine. Impactul asupra mediului: În cazul opțiunii 1 există probabilitatea menținerii capturilor accidentale de păsări marine la actualele niveluri nesustenabile, cu influențarea potențială a stării populațiilor a cel puțin 49 de specii de păsări marine. Experiența la nivel mondial indică faptul că, în cadrul PA-UE, în pescuitul cu paragate, se pot obține pe termen scurt reduceri progresive ale capturilor accidentale cu 20-30% . Pe termen lung este posibilă eliminarea capturilor accidentale. Reducerea capturilor accidentale în cazul pescuitului cu plase fixe este mai greu de previzionat, deoarece măsurile de atenuare disponibile sunt limitate la zone închise sau cu acces restricționat. Există câteva exemple de închidere sezonieră a pescuitului cu plase fixe care a dus la reducerea substanțială a capturilor accidentale. Integrarea monitorizării capturilor accidentale de păsări marine în noul cadru de colectare a datelor va oferi o acoperire mai cuprinzătoare a tipurilor de pescuit relevante, incluzând și pescuitul cu traule și cu plasă-pungă, în care se presupune că au loc capturi accidentale. În apele externe, PA-UE ar furniza un mecanism pentru creșterea conformității cu măsurile existente. Sensibilizarea, formarea și cercetarea prevăzute de această opțiune ar asigura sectorului capturilor o mai bună înțelegere a problemei, precum și potențialele soluții disponibile. Impactul opțiunilor 3a și 3b este similar celui descris pentru opțiunea 2, însă, având în vedere că măsurile vor fi obligatorii, viteza de reducere a capturilor accidentale de păsări marine ar putea crește în cazul tipurilor de pescuit la care aceste măsuri ar fi introduse. Monitorizarea prevăzută de subopțiunea 3a ar îmbunătăți cunoștințele privind capturile accidentale de păsări marine, dar numai în cazul tipurilor de pescuit la care aceasta ar fi solicitată. Monitorizarea prevăzută de subopțiunea 3b ar fi identică cu cea prevăzută de opțiunea 2. Deoarece această opțiune nu prevede măsuri specifice în apele externe, este probabil ca impactul asupra mediului al acestor tipuri de pescuit să fie similar cu cel corespunzător opțiunii 1. Impactul social: Opțiunea 1 ar fi receptată în mod negativ de către ONG-uri și publicul larg și ar fi privită ca un eșec al Comisiei de a-și îndeplini obligațiile prevăzute de acordurile și convențiile internaționale. Opțiunile 2 și 3 ar suscita o reacție pozitivă a ONG-urilor și a publicului larg. Sectorul capturilor și administrațiile naționale ar prefera, de asemenea, opțiunea 2, deoarece aceasta reprezintă o abordare de jos în sus, iar măsurile se adresează nivelului regional. Opțiunile 3a și 3b ar fi percepute negativ de către sectorul capturilor și administrații, ca fiind disproporționate în raport cu amploarea problemei. Impunerea în cadrul acestor opțiuni a unor zone închise sau cu acces restricționat poate avea impact asupra locurilor muncă, dacă este prea restrictivă. Impactul asupra IMM-urilor Opțiunea 1 nu are niciun impact asupra IMM-urilor. Opțiunile 2 și 3 au impact, dar în cazul opțiunii 2 acesta ar putea fi redus la minimum, deoarece măsurile sunt în mare parte voluntare, adaptate tipurilor specifice de pescuit și integrate în alte regulamente, iar beneficiile pe care le produc compensează costurile asociate. Pentru opțiunile 3a și 3b, impactul ar fi similar cu cel corespunzător opțiunii 2, cu excepția faptului că măsurile sunt obligatorii, ceea ce presupune mai puține oportunități pentru adaptarea la caracterul specific al diferitelor tipuri de pescuit. În cazul opțiunilor 2 și 3, scutirea microîntreprinderilor de la măsurile luate ar submina obiectivele de conservare ale inițiativei, deoarece ar fi efectiv excluse peste 90 % dintre navele de dimensiuni mici; din motive de proporționalitate, o astfel de scutire nu este o opțiune. Simplificare și sarcina administrativă Pentru opțiunea 1, costurile administrative sunt estimate a fi neutre. Pentru opțiunea 2, costurile administrative și de monitorizare sunt estimate la aproximativ 5,2 milioane EUR anual. După 2014, odată cu integrarea monitorizării capturilor accidentale în cadrul de colectare a datelor, aceste costuri pot fi reduse. Pentru subopțiunea 3a, costurile administrative au fost estimate la aproximativ 14,4 milioane EUR anual. Creșterea costurilor se datorează monitorizării și controlului suplimentar. Pentru subopțiunea 3b costurile ar fi similare cu cele aferente opțiunii 2, și anume de aproximativ 5,2 milioane EUR anual. În toate cazurile, peste 90 % din costurile suportate sunt legate de monitorizare și inspecție. Administrațiile naționale sunt cele mai afectate. 6. COMPARAREA OPȚIUNILOR Pe baza analizei efectuate, se preferă opțiunea 2 (PA-UE), deoarece ar trebui să conducă la o reducere a capturilor accidentale de păsări marine în cazul multor tipuri de pescuit, cu cele mai mici costuri pentru industria pescuitului și pentru administrațiile naționale în comparație cu celelalte opțiuni. A doua opțiune preferată este subopțiunea 3b (măsuri de atenuare obligatorii) care are, față de opțiunea 2, avantajul de a combate mai rapid capturile accidentale de păsări marine în cazul speciilor amenințate, având în vedere calendarul probabil de introducere a noului cadru de măsuri tehnice. Această opțiune prezintă, totuși, riscul de introducere a unor măsuri de atenuare neadecvate sau insuficient testate și suferă, de asemenea, de o lipsă de flexibilitate în ceea ce privește adaptarea, în timp, a acestor măsuri la zonele și la tipurile de pescuit, pe măsură ce devin disponibile mai multe informații. A treia opțiune preferată este subopțiunea 3a (măsuri obligatorii de monitorizare și de atenuare) care prezintă, de asemenea, același risc de deficiențe în privința utilizării măsurilor de atenuare la anumite tipuri de pescuit. Includerea unor cerințe de monitorizare specifice accentuează aceste probleme și există riscul ca monitorizarea să fie orientată către alte zone sau tipuri de unelte de pescuit decât cele relevante. Subopțiunile 3a și 3b nu cuprind prevederi privind sensibilizarea sau cercetarea. Opțiunea 1 (statu-quo) este cea mai puțin dezirabilă. Pe termen scurt, această opțiune prezintă avantaje economice, dar nu va putea atinge obiectivele specifice stabilite. Nivelurile actuale ale capturilor accidentale de păsări marine vor continua să fie inacceptabil de ridicate, iar nivelul cunoștințelor privind amploarea capturilor accidentale în raport cu populațiile și cu amenințarea pentru conservare pe care o reprezintă pescuitul va rămâne scăzut. 7. MONITORIZARE ȘI EVALUARE În opțiunea preferată, și anume adoptarea unui Plan de acțiune, statele membre vor raporta Comisiei din doi în doi ani nivelul observat de capturi accidentale de păsări marine per tip de pescuit și de unealtă, precum și punerea în aplicare a măsurilor de atenuare și eficacitatea acestora. În colaborare cu ICES și CSTEP, Comisia va elabora un model tip de raport pentru furnizarea de informații de către statele membre, care ar putea fi folosit, de asemenea, pentru facilitarea accesului la date al publicului larg. Pe baza acestor rapoarte, Comisia va efectua o evaluare intermediară a Planului de acțiune după transmiterea celui de-al doilea raport și va redacta ulterior, pe baza acestor informații, o Comunicare către Parlamentul European și Consiliu privind punerea în aplicare a Planului de acțiune . La această evaluare vor fi invitate să-și aducă contribuția ICES, CSTEP și alte organisme specializate, după caz. Se va solicita în special ICES să furnizeze estimări ale populațiilor și ale capturilor accidentale pentru speciile care suscită preocupări, pentru a determina amploarea problemei. Comisia va efectua o revizuire completă și o evaluare a Planului de acțiune după cel de-al patrulea raport (respectiv, după opt ani) de punere în aplicare și va actualiza planul în consecință. Această revizuire va fi programată să coincidă cu obligația prevăzută de Directiva-cadru privind strategia pentru mediul marin de a atinge starea ecologică bună a ecosistemelor marine până în 2020. În paralel, în conformitate cu articolul 12 din Directiva „Păsări”, statele membre trebuie să prezinte la fiecare trei ani un raport privind punerea în aplicare a dispozițiilor de drept intern adoptate în temeiul directivei, care poate oferi informații suplimentare. [1] Avizul ICES 2008, volumul 1, 1.5.1.3 Interacțiunile dintre pescuit și păsările marine în apele UE. [2] MRAG. 2011. Contribution to the preparation of a Plan of Action for Seabirds http://ec.europa.eu/fisheries/documentation/studies/index_en.htm [3] Prin „paragate” se înțelege o serie de linii legate între ele, plasate fie pe fundul mării, fie în derivă, care poartă un număr mare de cârlige cu momeală. [4] Prin „plase fixe” se înțeleg plasele la care nu este necesară o mișcare activă în vederea operațiunii de capturare. Aceste plase constau dintr-una sau mai multe plase separate prevăzute cu parâme de ridicare, de coborâre și de legătură și pot fi echipate cu dispozitive de ancorare, plutire și navigare.