Avizul Comitetului Economic și Social European privind punerea în aplicare a Pactului mondial pentru asigurarea unei migrații legale, desfășurate în condiții de siguranță și de ordine, pe baza valorilor europene

(aviz din proprie inițiativă)

(2020/C 14/02)

Raportor: José Antonio MORENO DÍAZ

Decizia Adunării Plenare 24.1.2019 Temei juridic Articolul 32 alineatul (2) Secțiunea competentă Secțiunea pentru ocuparea forței de muncă, afaceri sociale și cetățenie Data adoptării în secțiune 8.7.2019 Data adoptării în sesiunea plenară 25.9.2019 Sesiunea plenară nr. 546 Rezultatul votului (voturi pentru/ voturi împotrivă/abțineri) 138/3/8

1. Concluzii și recomandări

1.1. CESE constată lipsa progreselor în realizarea unei politici comune a UE în domeniul migrației: acest lucru slăbește solidaritatea dintre statele membre, afectând totodată respectarea corespunzătoare a obligațiilor care decurg din dreptul internațional.

1.2. Organizația Națiunilor Unite consideră că gestionarea migrațiilor trebuie să fie abordată în mod multilateral: Pactul mondial al Națiunilor Unite ( 1 ) pentru asigurarea unei migrații legale, desfășurate în condiții de siguranță și de ordine este un acord care cuprinde câteva direcții prioritare pentru dezbaterea și gestionarea la nivel mondial a problemelor legate de migrație.

1.3. Conținutul pactului intră pe deplin sub incidența articolului 2 din Tratatul privind Uniunea Europeană, care cuprinde – ca valori principale – respectarea demnității umane, a libertății, a democrației, a egalității, a statului de drept și respectarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor persoanelor care aparțin minorităților.

1.4. CESE subliniază că pactul plasează problema migrației și a azilului într-un context cu caracter internațional și multilateral, cu scopul de a promova o mai bună colaborare și dialogul între țările de origine, de destinație și de tranzit ale fluxurilor de migrație, în vederea promovării unei migrații legale, desfășurate în condiții de siguranță și de ordine.

1.5. CESE reamintește că Pactul mondial este un instrument fără caracter obligatoriu, care nu creează noi obligații pentru statele membre ale UE și al cărui conținut dezvoltă pe deplin principiile și valorile Uniunii Europene.

1.6. CESE regretă că pactul nu a fost adoptat de toate statele membre și consideră că ar fi fost o ocazie excelentă de a face progrese pe calea către o voce unică a UE privind migrația pe scena mondială. Prin urmare, CESE consideră că este necesar ca toate statele membre ale UE să ratifice pactul și recomandă totodată ca UE să explice și să își dezvolte obiectivele stabilite de acesta prin intermediul unor mecanisme adecvate. În opinia CESE, este de interes să fie luată în considerare posibilitatea de a participa la procesul de consultare și la negocierile interguvernamentale vizând instituirea Forumului internațional de revizuire a migrației (IMRF), precum și la forum ca atare, dat fiind că va deveni instrumentul ONU de monitorizare a Pactului mondial.

1.7. CESE recunoaște eforturile depuse de cetățeni, partenerii sociali și organizațiile societății civile din UE, care – prin angajamentul și activitatea lor – au demonstrat că respectă valorile UE și, prin urmare, îndeplinesc în mod efectiv obiectivele pactului.

1.8. CESE își reiterează îngrijorarea cu privire la faptul că forțele politice de extremă dreaptă încearcă să transforme fenomenul migrației într-o problemă care generează tensiuni și încurajează discursurile de incitare la ură, ducând la o Uniune Europeană mai dezbinată și mai problematică, care să nu fie în măsură să ofere propuneri adecvate.

2. Context

2.1. În decembrie 2018, a fost adoptat la Marrakech (Maroc) Pactul mondial pentru asigurarea unei migrații legale, desfășurate în condiții de siguranță și de ordine (denumit în continuare „Pactul mondial”).

2.2. Pactul mondial este un acord fără caracter obligatoriu, care urmărește identificarea aspectelor-cheie în gestionarea fenomenului migrației, atât pentru țările de origine, cât și pentru cele de tranzit și de destinație, cu scopul de a construi un cadru de dezbatere constructivă și realistă la nivel mondial privind guvernanța multilaterală a migrației.

2.3. Pactul mondial a apărut ca urmare a două inițiative anterioare: pe de o parte, Agenda 2030 pentru dezvoltare durabilă, care a fost acceptată de statele membre și care vizează o abordare strategică comună ( 2 ) . Pe de altă parte, „Declarația de la New York pentru refugiați și migranți”, care a fost aprobată de toate statele membre și care reflectă voința politică a liderilor mondiali de a salva vieți, de a proteja drepturile omului și de a-și împărți responsabilitatea gestionării migrației la nivel mondial.

2.4. Pactul a fost adoptat la Marrakech, la 10 decembrie 2018, de 164 de țări și a fost aprobat de Adunarea Generală a Organizației Națiunilor Unite la 19 decembrie, în același an, cu 152 de voturi pentru, 12 abțineri și 5 voturi împotrivă (Republica Cehă, Ungaria, Israel, Polonia și Statele Unite ale Americii).

2.5. Activitatea de dezvoltare a pactului de către ONU continuă prin crearea unei Rețele mondiale privind migrația (UN Network on Migration) și organizarea, la fiecare patru ani, a Forumului internațional de revizuire a migrației (IMRF), prima sesiune urmând să aibă loc în 2022.

3. Cadrul juridic al UE și activitatea CESE în domeniul migrației

3.1. Articolul 2 din TUE prevede că „Uniunea se întemeiază pe valorile respectării demnității umane, libertății, democrației, egalității, statului de drept, precum și pe respectarea drepturilor omului, inclusiv a drepturilor persoanelor care aparțin minorităților. Aceste valori sunt comune statelor membre într-o societate caracterizată prin pluralism, nediscriminare, toleranță, justiție, solidaritate și egalitate între femei și bărbați”.

3.2. În martie 2018, Comisia Europeană a prezentat Consiliului o propunere de decizie pentru aprobarea pactului ( 3 ) , considerând că acesta corespunde progreselor înregistrate de Uniunea Europeană în domeniul imigrației și azilului.

3.3. În propunerea de decizie, Comisia reamintește că pactul stabilește o listă de obiective comune pentru asigurarea unei migrații legale, desfășurate în condiții de siguranță și de ordine și că nu creează și nici nu intenționează să creeze obligații juridice în temeiul dreptului intern sau internațional.

3.4. CESE a exprimat întotdeauna „idei ferme” în privința migrației, pe care o consideră drept un fenomen normal de-a lungul istoriei și al dezvoltării umane, precum și a necesității de a gestiona în mod legal, eficient, în condiții de siguranță și de ordine, fluxurile de migrație cu destinația UE, indiferent dacă motivele sunt de ordin economic sau sunt legate de protecția internațională.

3.5. Pe această linie, a promovării unei dezbateri deschise, constructive și multidisciplinare, CESE a dezvoltat, începând din 2015, Forumul european privind migrația, în cadrul căruia atât organizațiile societății civile, cât și instituțiile UE și actorii politici ai statelor membre ale UE, de la diferite niveluri, au purtat discuții cu privire la migrație ( 4 )

3.6. În plus, CESE a jucat un rol esențial în elaborarea avizelor privind problema migrației, desfășurând o activitate deosebită în ultimii ani ( 5 )

3.7. La rândul său, de la adoptarea Agendei europene privind migrația, în 2015, Comisia Europeană a încercat să îmbunătățească cadrul de reglementare atât pentru migrația economică, cât și pentru protecția internațională, confruntându-se, în acest sens, cu opoziția severă a Consiliului – care a împiedicat dezvoltarea de noi instrumente – și, mai ales, cu obstacole din partea unor state membre.

3.8. În orice caz, bilanțul realizărilor de după 2015 este frustrant și trebuie să îndemne la realizarea unui exercițiu de reflecție constructiv, întrucât s-au înregistrat progrese numai în direcția obișnuită a reprimării imigrației neregulamentare, a urmăririi penale a rețelelor de trafic și a închiderii frontierelor.

4. Poziția CESE cu privire la conținutul Pactului mondial

4.1. În preambulul pactului se afirmă că „refugiații și migranții beneficiază de aceleași drepturi universale ale omului și de aceleași libertăți fundamentale, care trebuie să fie respectate, protejate și îndeplinite în orice moment”.

4.2. Pactul recunoaște că „respectarea statului de drept, garanțiile procedurale și accesul la justiție sunt fundamentale pentru toate aspectele legate de guvernanța în domeniul migrației. Acest lucru înseamnă că statul și instituțiile și entitățile publice și private, precum și persoanele în sine intră sub incidența unor legi care sunt promulgate în mod public, sunt aplicate în mod egal și independent și sunt în concordanță cu dreptul internațional”.

4.3. Pactul mondial cuprinde 23 de obiective pentru asigurarea unei migrații legale, desfășurate în condiții de siguranță și de ordine și subliniază în numeroase rânduri că toate aceste obiective trebuie îndeplinite în funcție de competențele și de voința statelor.

4.4. Obiectivul nr. 1 este „Colectarea și utilizarea de date exacte și defalcate pentru a elabora politici bazate pe date empirice”. CESE observă că și Eurostat are ca obiectiv colectarea datelor, pentru a facilita înțelegerea realității europene și comparația dintre statele membre, în vederea îmbunătățirii calității acțiunilor publice ( 6 )

4.5. Obiectivul nr. 2 este „Minimizarea factorilor adverși și structurali care îi obligă pe oameni să își abandoneze țara de origine”, care este legat de obiectivele stabilite începând cu Programul de la Haga, în 2004 până la Fondul fiduciar al UE pentru Africa, în 2015, în care Uniunea Europeană a subliniat nevoia de a elabora o politică globală în materie de imigrație, care să acopere toate etapele sale și care, printre alte aspecte, să „abordeze cauzele profunde ale migrației” ( 7 )

4.6. Obiectivul nr. 3 este „Furnizarea în timp util de informații exacte în toate etapele migrării”. CESE reamintește activitatea Comisiei Europene în vederea dezvoltării canalelor legale de migrație, prin proiecte-pilot ( 8 ) , și în vederea informării și a sensibilizării publicului cu privire la riscurile rutelor neregulamentare ( 9 ) , în special pentru migranții cei mai vulnerabili.

4.7. Obiectivul nr. 4 este „Asigurarea unor dovezi ale identității lor juridice și documente adecvate pentru toți migranții”. CESE subliniază că articolul 79 alineatul (2) litera (a) din TFUE prevede adoptarea unor instrumente pentru a stabili „normele privind acordarea de către statele membre a vizelor și a permiselor de ședere pe termen lung” și că accesul la spațiul Schengen implică deținerea documentelor necesare.

4.8. Obiectivul nr. 5 este „Creșterea disponibilității și a flexibilității rutelor legale de migrație”. În acest sens, CESE încurajează Comisia să înregistreze în continuare mai multe progrese în dezvoltarea unor căi legale, unele dintre acestea fiind subliniate în cadrul ultimei dezbateri cu privire la starea Uniunii Europene ( 10 )

4.9. Obiectivul nr. 6 este „Facilitarea recrutării etice și echitabile și protejarea condițiilor care garantează o muncă decentă”. CESE a insistat în numeroase ocazii, în conformitate cu convențiile fundamentale ale Organizației Internaționale a Muncii și cu obiectivele de dezvoltare durabilă (ODD), asupra importanței muncii decente și a accesului populației de lucrători străini la aceasta ( 11 )

4.10. Obiectivul nr. 7 este „Abordarea și reducerea vulnerabilităților în domeniul migrației”. Din nou, CESE subliniază principiile directoare prevăzute la articolul 2 din TUE și obiectivul politicii comune în materie de imigrație și azil pentru a reduce vulnerabilitățile migranților, ale minorilor sau ale celor care solicită protecție internațională ( 12 )

4.11. Obiectivul nr. 8 este „Salvarea de vieți și lansarea de inițiative coordonate la nivel internațional cu privire la migranții dispăruți”. CESE regretă atitudinea unor state membre în ceea ce privește salvarea naufragiaților și reamintește angajamentul statelor membre în raport cu dreptul internațional al mării cu privire la salvarea pe mare și asistența acordată persoanelor naufragiate și la operațiunile efectuate de UE în acest scop. De asemenea, CESE dorește să scoată în evidență activitatea persoanelor și a organizațiilor care ajută și salvează vieți, uneori chiar în ciuda amenințărilor și a incriminării generate de anumite guverne din UE ( 13 )

4.12. Obiectivul nr. 9 este „Consolidarea combaterii introducerii ilegale de migranți, la nivel transnațional”. CESE reamintește că acesta este un obiectiv al Directivei de definire a facilitării intrării, tranzitului și șederii neautorizate ( 14 ) (deși regretă că excepția pentru ajutorul umanitar prevăzută de directivă nu a fost transpusă în mod suficient) și al Planului de acțiune al UE împotriva introducerii ilegale de migranți.

4.13. Obiectivul nr. 10 este „Prevenirea, combaterea și eradicarea traficului de persoane în contextul migrației internaționale”. CESE subliniază că acesta este un obiectiv prioritar ( 15 ) , în care se implică și EUROPOL, pe baza căruia au fost realizate operațiuni (care pot fi îmbunătățite), cum ar fi EU NAVFOR MED, Operațiunea SOPHIA.

4.14. Obiectivul nr. 11 este „Gestionarea frontierelor într-un mod integrat, sigur și coordonat”. CESE observă că acesta este unul dintre principalele obiective ale Uniunii Europene, astfel cum prevede articolul 67 din TFUE.

4.15. Obiectivul nr. 12 este „Sporirea certitudinii și a previzibilității procedurilor care vizează migrația pentru verificarea, evaluarea și transmiterea adecvată a antecedentelor”. CESE reamintește că aceasta este una dintre misiunile FRONTEX, deși subliniază că anticiparea nu s-a reflectat întotdeauna într-o capacitate mai bună de reacție politică.

4.16. Obiectivul nr. 13 este „Recurgerea la detenția migranților doar ca o ultimă soluție și căutarea unor soluții alternative”. CESE observă că Directiva privind returnarea ( 16 ) prevede deja că detenția trebuie să fie legată de un proces de returnare, să fie limitată la anumite circumstanțe și să țină seama de garanții precum controlul judiciar, fără ca perioada de luare în custodie să depășească un prag maxim de șase luni ( 17 )

4.17. Obiectivul nr. 14 este „Îmbunătățirea protecției, a asistenței și a cooperării consulare pe parcursul întregului ciclu de migrație”. CESE consideră că este necesar să se analizeze posibilitățile deschise de inițiativa legislativă a Parlamentului European privind vizele umanitare ( 18 ) , care ar oferi persoanelor ce solicită protecție internațională posibilitatea de a solicita o viză la ambasadele sau la consulatele UE din străinătate.

4.18. Obiectivul nr. 15 este „Asigurarea accesului migranților la servicii de bază”. CESE reamintește că, încă din 1999, Uniunea Europeană lucrează pentru a garanta un tratament echitabil resortisanților din țări terțe cu ședere legală pe teritoriul statelor sale membre. De asemenea, CESE reamintește că un raport al OMS-Europa ( 19 ) arată că nu se poate vorbi despre sănătate publică în lipsa asistenței medicale pentru refugiați și migranți.

4.19. Obiectivul nr. 16 este „Capacitarea migranților și a societăților pentru a realiza integrarea deplină și coeziunea socială”. CESE subliniază importanța incluziunii sociale a migranților în societățile europene, care, după reuniunea de la Tampere, a reprezentat o prioritate a Uniunii Europene și care a stat la baza a numeroase inițiative-cheie, printre care se numără și Planul de acțiune privind integrarea resortisanților din țările terțe, din 2016 ( 20 )

4.20. Obiectivul nr. 17 este „Eliminarea tuturor formelor de discriminare și promovarea unui discurs public bazat pe analiza datelor pentru a modifica percepțiile asupra migrației”. CESE a reiterat în numeroase rânduri importanța combaterii discriminării în toate domeniile și promovarea acțiunilor împotriva xenofobiei și a rasismului. Activitatea Agenției pentru Drepturi Fundamentale este esențială în acest sens. În acest scop ( 21 ) , CESE insistă asupra necesității de a dezvolta o nouă abordare a migrației, care să faciliteze identificarea corectă a acesteia de către societatea europeană, prin utilizarea discursurilor pedagogice și didactice care să elimine informațiile false și discursurile de incitare la ură cu privire la migrație și care să faciliteze o nouă abordare în acest sens.

4.21. Obiectivul nr. 18 este „Realizarea de investiții în dezvoltarea competențelor și facilitarea recunoașterii reciproce a aptitudinilor, a calificărilor și a competențelor”. La adoptarea Principiilor fundamentale comune privind integrarea migranților, în 2004, s-a evidențiat deja importanța ocupării forței de muncă și a educației pentru a favoriza integrarea persoanelor străine în Uniunea Europeană. Recunoașterea experienței, a diplomelor și a competențelor este esențială în acest sens și CESE consideră că este absolut necesar să se realizeze progrese în includerea persoanelor străine în procedurile de recunoaștere și de aprobare ale Uniunii Europene, în conformitate cu propunerile prezentate de Consiliul European pentru refugiați și exilați în raportul său din 2007 ( 22 )

4.22. Obiectivul nr. 19 este „Crearea condițiilor necesare pentru ca migranții și diaspora să poată contribui pe deplin la dezvoltarea durabilă în toate țările”. În ultimii ani, Comisia Europeană a recunoscut rolul diasporei, ca element de legătură între realitatea europeană și cea din țările de origine ale comunităților respective. Acest aspect a fost inclus în ultima invitație la prezentarea de propuneri a Fondului pentru azil, migrație și integrare (FAMI), în special în calitatea sa de interlocutor credibil pentru a vorbi despre rutele de migrație în țările de origine. CESE consideră că potențialul diasporei poate fi explorat în continuare, valorificând oportunitățile comune pe care le generează ( 23 )

4.23. Obiectivul nr. 20 este „Promovarea unor transmiteri de fonduri mai rapide, mai sigure și mai economice și promovarea incluziunii financiare a migranților”. UE acționează pentru incluziunea financiară, atât din perspectiva integrării financiare a persoanelor străine care locuiesc în statele UE, cât și din perspectiva consolidării financiare a țărilor învecinate ( 24 ) . CESE consideră că este esențial să se garanteze în continuare egalitatea în acest domeniu pentru populația străină rezidentă și să se faciliteze rolul transmiterilor de fonduri pentru a garanta impactul lor pozitiv atât în țările de destinație, cât și în cele de origine, astfel cum a subliniat și Banca Europeană de Investiții ( 25 )

4.24. Obiectivul nr. 21 este „Colaborarea în vederea facilitării returnării și a readmisiei în condiții de siguranță și cu demnitate, precum și a reintegrării durabile”. Politicile de returnare și de readmisie sunt esențiale în elaborarea politicii comune în materie de imigrație. CESE dorește să reamintească necesitatea de a garanta întotdeauna dezvoltarea acestor instrumente, astfel cum se prevede în legislația europeană, cu respectarea deplină a garanțiilor individuale și procedurale. La rândul său, CESE reiterează că este necesar să se faciliteze o reintegrare sigură și demnă, astfel cum prevede Inițiativa comună UE-OIM pentru protecția și reintegrarea migranților ( 26 )

4.25. Obiectivul nr. 22 este „Stabilirea mecanismelor de portabilitate a securității sociale și a beneficiilor dobândite”, un domeniu în care s-a lucrat intens din perspectiva intracomunitară. CESE consideră că este esențial să se continue progresele în aceste domenii ale portabilității drepturilor, care garantează o mobilitate mai sigură, și să se exploreze inițiative precum cea a Convenției multilaterale ibero-americane privind securitatea socială ( 27 ) , la care participă state membre precum Spania și Portugalia.

4.26. Obiectivul nr. 23 este „Consolidarea cooperării internaționale și a alianțelor la nivel mondial, pentru asigurarea unei migrații legale, desfășurate în condiții de siguranță și de ordine”, care a fost încă de la început un pilon important al politicii europene în domeniul imigrației și azilului.

Bruxelles, 25 septembrie 2019. Președintele Comitetului Economic și Social European Luca JAHIER

(1) Rezoluția ONU 73/195.

(2) COM(2016) 0739 final.

(3) COM(2018) 167 final.

(4) În 2015, Forumul european privind migrația a abordat problema gestionării fluxurilor mixte cu sosire în Marea Mediterană, în 2016 a abordat problema migrației forței de muncă și a integrării, în 2017, pe cea a accesului migranților la drepturi și la servicii în UE, iar în 2018, pe cea a integrării migranților pe piața muncii. În aprilie 2019, a fost abordată problema referitoare la modalitățile de a asigura căi legale și sigure de migrație către UE.

(5) JO C 62, 15.2.2019, p. 184; JO C 125, 21.4.2017, p. 40; JO C 75, 10.3.2017, p. 97; JO C 34, 2.2.2017, p. 144; JO C 75, 10.3.2017, p. 75; JO C 264, 20.7.2016, p. 19; JO C 71, 24.2.2016, p 46.

(6) Eurostat – Statistici privind migrația și populația migrantă.

(7) JO C 53, 3.3.2005, p. 1.

(8) COM(2017) 558 final.

(9) COM(2017) 558 final.

(10) CE – Starea Uniunii 2018 – Îmbunătățirea căilor sigure și legale către Europa.

(11) De exemplu, Avizul Comitetului Economic și Social European privind obiectivele post-2015 în regiunea euro-mediteraneeană (JO C 383, 17.11.2015, p. 44).

(12) COM(2015) 240 final.

(13) A se vedea http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/536490/IPOL_STU(2016)536490_EN.pdf și http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/608838/IPOL_STU(2018)608838_EN.pdf.

(14) Directiva 2002/90/CE a Consiliului din 28 noiembrie 2002.

(15) „The EU’s global engagement to counter human smuggling and trafficking networks” [Eforturile globale ale UE de combatere a contrabandei și a traficului de persoane], martie 2019.

(16) JO L 348, 24.12.2008, p. 98.

(17) JO C 159, 10.5.2019, p. 53.

(18) 2018/2271 (INL) „Vizele umanitare”.

(19) Organizația Mondială a Sănătății – Report on the health of refugees and migrants in the WHO European Region (Raport cu privire la sănătatea refugiaților și a migranților în regiunea Europa a OMS).

(20) COM(2016) 377 final.

(21) JO C 110, 22.3.2019, p. 1.

(22) A se vedea https://www.ecre.org/wp-content/uploads/2016/07/ECRE-Submission-in-response-to-the-European-Commission-s-Green-Paper-on-the-Future-of-the-CEAS_September-2007.pdf, COM(2007) 301 final. Subiectul a fost deja semnalat în COM(2016) 377 final.

(23) Publicațiile UE „How West African migrants engage with migration information en-route to Europe” (Modul în care migranții din Africa de Vest obțin informații referitoare la emigrarea spre Europa).

(24) EU initiative on financial inclusion (Inițiativa UE pentru incluziunea financiară).

(25) FEMIP – Study on improving the efficiency of workers' remittances in Mediterranean countries (Studiu privind îmbunătățirea eficienței transmiterilor de fonduri ale lucrătorilor din țările mediteraneene).

(26) EU – IOM joint initiative for migrant protection and reintegration (Inițiativa comună UE-OIM pentru protecția și reintegrarea migranților).

(27) OISS – Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social [Convenția multilaterală ibero-americană privind securitatea socială] (disponibil doar în limba spaniolă și portugheză).