DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI /* SEC/2012/0056 final */





1. Contextul politicii 1.1. Definiții, obiective și sferă de cuprindere Organizația Mondială pentru Sănătatea Animalelor definește bunăstarea animalelor astfel: „ (…) Un animal se bucură de bunăstare dacă (…) este sănătos, se simte confortabil, este bine hrănit, se simte în siguranță, este în măsură să își manifeste comportamentul înnăscut și nu suferă din cauza unor stări neplăcute, cum ar fi durere, frică și stres”. Obiectivele, principiile și sfera de cuprindere a politicii în materie de bunăstare a animalelor a Uniunii Europene (UE) derivă din articolul 13 din Tratatul privind funcționarea UE. Acest articol nu oferă un temei juridic pentru protejarea animalelor. Cu toate acestea, el creează obligația statelor membre și a Uniunii de a asigura că cerințele privind bunăstarea animalelor sunt luate în considerare în cadrul anumitor politici ale UE. 1.2. Sectoarele în cauză Sectorul creșterii animalelor utilizează aproximativ 2 miliarde de păsări și 334 de milioane de mamifere pe an. Aproximativ 12 milioane de animale pe an sunt utilizate pentru experimente. Există în jur de 120 de milioane de câini și pisici deținute în principal pentru recreere. Creșterea animalelor în UE reprezintă o valoare de 149 de miliarde de euro. În plus, utilizarea animalelor de laborator este estimată să aibă o valoare totală de 930 de milioane de euro pe an. Numărul de persoane care lucrează cu animale în contextul unei activități economice poate fi estimat la aproximativ 4 milioane, fiind în principal fermieri. 1.3. Politica UE în materie de bunăstare a animalelor În cadrul politicii UE în materie de bunăstare a animalelor au fost elaborate instrumente legislative și nelegislative. Principalul corp al legislației UE privind bunăstarea animalelor se aplică animalelor de la care se obțin produse alimentare (viței, porcine, păsări domestice), transportului și sacrificării, precum și animalelor de laborator. Instrumentele nelegislative includ finanțarea UE a bunăstării animalelor prin Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală din cadrul politicii agricole comune și finanțarea UE pentru cercetare, activități internaționale, de comunicare și de formare profesională. În 2006, Comisia a adoptat un Plan de acțiune comunitară privind protecția și bunăstarea animalelor 2006 – 2010[1]. Planul de acțiune 2006 a fost primul document care fuzionează într-un singur text diferitele aspecte ale politicii UE în materie de bunăstare a animalelor. 1.4. Referințe și consultări În decembrie 2009, Comisia a solicitat o evaluare externă a politicii UE în materie de bunăstare a animalelor. Părțile interesate au fost consultate în detaliu pe parcursul evaluării și al procesului de evaluare a impactului. Ele includ sectoarele economice care utilizează animale, organizațiile de protecție a bunăstării animalelor și specialiști care efectuează cercetări în domeniul bunăstării animalelor. 2. Definirea problemei 2.1. Problemele și determinanții bunăstării animalelor Bunăstarea anumitor categorii de animale este în mod constant compromisă în UE: de exemplu, purceilor li se taie cozile și sunt castrați fără anestezie, etc. De asemenea, Consiliul a evidențiat probleme de bunăstare în cadrul reproducerii și comerțului cu câini și pisici. Fiecare problemă de bunăstare a animalelor are determinanți specifici. Cu toate acestea, există o serie de determinanți comuni: 1. Lipsa aplicării măsurilor de asigurare a respectării legislației UE de către statele membre este comună într-o serie de domenii. Unele state membre nu iau suficiente măsuri pentru informarea părților interesate, pentru a instrui inspectorii oficiali, pentru a efectua verificări și pentru a aplica sancțiuni. Din acest motiv, importante elemente ale legislației UE nu au fost aplicate în întregime și nu au avut efectele scontate asupra bunăstării animalelor. În plus, standarde de bunăstare mai bune implică uneori costuri suplimentare pentru producători. În multe cazuri, operatorii economici care se conformează, care anticipează sau care aplică măsuri superioare normelor UE în materie de bunăstare a animalelor nu sunt recompensați prin avantaje economice suplimentare. 2. Lipsa de informații adecvate cu privire la bunăstarea animalelor, destinate consumatorilor. Există o piață limitată pentru produsele provenite de la animale a căror bunăstare este respectată. Un sondaj la nivelul UE arată că bunăstarea animalelor este avută în vedere de către 64% din populație. Cu toate acestea, studiile arată că preocuparea pentru bunăstarea animalelor este doar unul dintre factorii care influențează alegerea unui produs de către consumatori. 3. Există o lipsă de cunoștințe cu privire la ceea ce înseamnă bunăstarea animalelor în rândul părților interesate care au de a face cu animale. Ea a avut un efect asupra conceperii metodelor moderne de producție. Lipsa de cunoștințe în rândul operatorilor și al funcționarilor publici în ceea ce privește practicile alternative conduce adesea la fenomenul de rezistență la evoluția către sisteme de producție mai prietenoase. 4. Lipsa de legislație și de ghiduri UE specifice face dificilă asigurarea unor condiții de bunăstare adecvate pentru unele categorii de animale (unele specii de crescătorie sau câini și pisici). 2.2. Scenariul de bază Statele membre sunt monitorizate de experți ai Comisiei. Ei nu au mandat de a inspecta și a sancționa societăți comerciale, dar pot determina ca autoritățile competente să efectueze aceste acțiuni. Inspecțiile sunt efectuate ținând cont de legislația UE specifică aplicabilă animalelor de crescătorie. Comisia poate iniția acțiuni în justiție împotriva unui stat membru în caz de nerespectare a legislației. Inițiativele de aplicare a măsurilor de asigurare a respectării legislației sunt mari consumatoare de resurse umane și au un impact limitat asupra autorităților competente. Prin urmare, actuala politică a UE este capabilă să abordeze elementele critice ale măsurilor de asigurare a respectării legislației, dar este limitată în ceea ce privește sfera de cuprindere. Cu privire la aspectele economice, politica UE oferă unele instrumente pentru a compensa producătorii pentru costuri de producție mai mari. Perioadele de tranziție nu s-au dovedit a avea succes. Din punct de vedere al consumatorilor, nu există niciun instrument UE care ar putea permite consumatorilor să aleagă produse, exceptând ouăle, care provin de la animale a căror bunăstare este respectată. UE a elaborat inițiative pentru a soluționa lipsa de cunoștințe a părților interesate în ceea ce privește bunăstarea animalelor. În legislația UE au fost introduse în mod progresiv cerințe în materie de competență a celor care lucrează cu animale. Totuși, astfel de cerințe nu cuprind toate animalele în cauză. UE a finanțat proiecte de cercetare în materie de bunăstare a animalelor, cheltuind în medie 15 milioane EUR pe an. Totuși, este nevoie de mai multe eforturi pentru diseminarea rezultatelor cercetării și traducerea lor în instrumentele practice. Politica UE actuală nu abordează o serie de aspecte ale bunăstării animalelor. UE ar putea continua să decidă adoptarea de la caz la caz a unor acte legislative specifice. Totuși, o astfel de abordare specifică de sector este puțin probabil să abordeze determinanții comuni. 2.3. Testul subsidiarității Unele state membre insistă pe păstrarea posibilității de a menține propria lor politică în materie de bunăstare a animalelor. Uniunea a adoptat în mod progresiv o serie de acte legislative în materie de bunăstare a animalelor pentru a se evita perturbările pieței interne cauzate de diferențele dintre legislațiile naționale. Justificarea acestei activități se bazează pe faptul că competitivitatea activităților economice din sectorul animalelor este afectată de nivelul cerințelor în materie de bunăstare a animalelor. Cerințele de armonizare la nivelul UE prevăd respectivele cazuri, ceea ce reprezintă o valoare adăugată în procesul de stabilire a unui set comun de norme pentru activitățile economice în cauză. 3. Obiective Obiectivele noii strategii în materie de bunăstare a animalelor sunt după cum urmează: – Obiectivul nr. 1: îmbunătățirea aplicării măsurilor de asigurare a respectării legislației UE; – Obiectivul nr. 2: asigurarea unei concurențe deschise și echitabile pentru operatorii economici din UE; – Obiectivul nr. 3: îmbunătățirea cunoștințelor și a nivelului de conștientizare a operatorilor economici din UE în ceea ce privește bunăstarea animalelor; – Obiectivul nr. 4: îmbunătățirea coerenței bunăstării animalelor pentru toate speciile de animale. 4. Opțiuni Fiecare opțiune se axează pe unul sau mai multe obiective specifice: – Opțiunea 1: Creșterea gradului de conformare a statelor membre (acțiuni UE fără caracter de reglementare) Opțiunea 1 va conține următoarele inițiative: – creșterea numărului de misiuni de audit în statele membre și în țările terțe; – întărirea cooperării interguvernamentale pentru a promova o mai bună aplicare a măsurilor de asigurare a respectării legislației; – organizarea de ateliere de lucru cu părțile interesate privind aspecte specifice ale bunăstării animalelor; – elaborarea de ghiduri la nivel de UE pentru speciile menționate în Convenția europeană pentru protecția animalelor de fermă; – creșterea participării la inițiativa de formare profesională „O formare mai bună pentru o hrană mai sigură”. În acest scenariu, cadrul legislativ al UE va rămâne neschimbat. Normele existente pot fi actualizate sau pot fi adoptate noi norme pe bază ad hoc. – Opțiunea 2: Standardizarea de sisteme voluntare (autoreglementare de către sector) Opțiunea 2 va conține următoarele inițiative: – un cadru legislativ pentru standardizarea de sisteme de certificare care conțin aserțiuni referitoare la bunăstarea animalelor; – campanii de comunicare pentru informarea consumatorilor; – prioritizarea acțiunilor UE în materie de bunăstare a animalelor la nivel internațional. Comisia va propune un cadru legislativ pentru a crea oportunități de piață pentru sistemele de certificare voluntară care conțin aserțiuni referitoare la bunăstarea animalelor. Un astfel de cadru va permite ca sistemele de certificare să fie înregistrate la nivelul UE. Înregistrarea va determina stabilirea preliminară a unui standard la nivel de UE. În acest scenariu, va fi propus un nou act legislativ însă restul cadrului legislativ al UE va rămâne neschimbat. Normele existente pot fi actualizate sau pot fi adoptate noi norme pe bază ad hoc. – Opțiunea 3: Înființarea unei rețele europene de centre de referință (legislație UE specifică) În acest scenariu, Comisia va propune înființarea unei rețele de centre de referință pe baza unui model care există în domeniul sănătății animalelor. Această rețea va consolida resursele naționale științifice existente în materie de bunăstare a animalelor. Rolul acestei rețele nu va fi redundant în raport cu rolul Autorității Europene pentru Siguranța Alimentară și cu activitatea Centrului Comun de Cercetare al UE. Fiecare centru va avea următoarele roluri: – coordonarea la nivel UE și efectuarea de cercetări asupra unor teme relevante pentru UE; – furnizarea de expertiză tehnică și științifică autorităților competente cu privire la legislația UE; – diseminarea rezultatelor cercetării și inovațiilor la părțile interesate din UE, precum și în rândul comunității științifice internaționale; – coordonarea la nivel de UE a întocmirii listelor și evaluării activităților de formare profesională în materie de bunăstare a animalelor. – Opțiunea 4: Raționalizarea cerințelor în materie de competență și utilizând indicatori de bunăstare a animalelor (legislație-cadru generală) Această opțiune va fi o propunere legislativă pentru o legislație generală a UE în materie de bunăstare a animalelor pentru a simplifica cerințele deja prevăzute în anumite texte juridice ale UE după cum urmează: – cerințele în materie de competență vor fi integrate într-un text comun, unic și mai precis; – posibilitatea de a utiliza indicatori de bunăstare a animalelor va fi introdusă ca alternativă la respectarea legislației. Aceasta va implica înlocuirea Directivei 98/58 (directiva de referință pentru toate animalele de fermă) cu noua lege. Opțiunea 4 va fi limitată la categoriile de animale vizate în prezent de acte legislative specifice. – Opțiunea 4+: Examinarea posibilității de a extinde sfera de cuprindere a opțiunii 4 Opțiunea 4 + va analiza relevanța extinderii sferei de cuprindere a opțiunii 4 la alte animale la care au fost identificate probleme în materie de bunăstare a lor. 5. Evaluarea impactului În niciun caz, niciuna dintre opțiuni nu va avea un impact negativ asupra drepturilor fundamentale și, mai exact, asupra libertăților religioase astfel cum sunt garantate în legislația relevantă privind protecția animalelor în momentul sacrificării sau uciderii. 5.1. Impacturile opțiunii 1 Impactul opțiunii 1 de a îmbunătăți aplicarea măsurilor de asigurare a respectării legislației este de așteptat să fie pozitiv (++), dar limitat în privința anumitor aspecte. Impactul opțiunii 1 de a asigura o concurență deschisă și echitabilă pentru producătorii UE este de așteptat să fie pozitiv (+), dar limitat, deoarece nu contribuie la a ajuta consumatorul să identifice produse obținute de la animale a căror bunăstare a fost respectată. Organizarea de ateliere de lucru cu părțile interesate având ca subiect problemele specifice măsurilor de asigurare a respectării legislației au fost utilizate în trecut cu rezultate pozitive. Prin urmare, impactul opțiunii 1 de a îmbunătăți cunoștințele părților interesate este de așteptat să fie ușor pozitiv (+). Impactul opțiunii 1 de a îmbunătăți coerența pentru toate speciile de animale este de așteptat să fie neutru (0). Impactul asupra bugetului UE este de așteptat să fie ușor negativ (-) sau neutru (0) în cazul în care resursele necesare sunt realocate de la alte activități. Opțiunea 1 este susținută în unanimitate de toate părțile interesate. 5.2. Impacturile opțiunii 2 Creșterea valorii economice realizate de opțiunea 2 ar putea încuraja operatorii să se alinieze unor standarde mai ridicate în materie de bunăstare a animalelor. Prin urmare, impactul opțiunii 2 de a îmbunătăți aplicarea măsurilor de asigurare a respectării legislației este de așteptat să fie ușor pozitiv (+). Instituirea unui sistem de standardizare la nivelul UE pentru sistemele înregistrate în UE va spori șansele producătorilor din UE de a obține prețuri mai bune pentru standarde mai ridicate în materie de bunăstare a animalelor. Prin urmare, impactul opțiunii 2 este de așteptat să fie foarte pozitiv în a asigura o concurență deschisă și echitabilă pentru operatorii economici din UE (+++). Prin utilizarea opțiunii 2, este probabil ca operatorii economici să devină mai responsabili în privința bunăstării animalelor. Prin urmare, impactul opțiunii 2 de a îmbunătăți cunoștințele operatorilor economici este de așteptat să fie ușor pozitiv (+). Opțiunea 2 oferă potențialul de a aborda anumite probleme de bunăstare a animalelor care nu sunt reglementate în legislația UE, dar este puțin probabil că ea va aborda cele mai nefaste practici. Prin urmare, impactul opțiunii 2 de a îmbunătăți coerența pentru toate speciile de animale este de așteptat să fie ușor pozitiv (+). Opțiunea 2 are, de asemenea, potențialul de a îngreuna distincția între aplicarea măsurilor de asigurare a respectării legislației și standardele private. Transparența pentru consumatori este, totuși, necesară, iar în cazul în care ar trebui conceput un sistem, acest aspect ar trebui să fie analizat cu atenție. Opțiunea 2 este de așteptat să necesite resurse financiare suplimentare, în special pentru a promova noul de sistem de standardizare la nivelul consumatorilor și pentru a intensifica activitățile internaționale. Impactul opțiunii 2 asupra bugetului UE este de așteptat să fie ușor negativ (-). Opțiunea 2 a primit aprecieri pozitive din partea majorității părților interesate. 5.3. Impacturile opțiunii 3 Opțiunea 3 va contribui la o mai bună aplicare a măsurilor de asigurare a respectării legislației prin furnizarea de asistență tehnică autorităților competente și operatorilor economici. Totuși, este puțin probabil să afecteze producătorii care ar putea avea nevoie cel mai mult de asistență. Prin urmare, impactul opțiunii 3 de a îmbunătăți aplicarea măsurilor de asigurare a respectării legislației este de așteptat să fie ușor pozitiv (+). Prin realizarea unor investiții mai mari în cercetarea aplicată, opțiunea 3 este de așteptat să aibă efecte pozitive asupra competitivității producătorilor din UE. Ea poate, de asemenea, să îi sprijine în dezvoltarea de sisteme de certificare. Prin urmare, impactul opțiunii 3 de a determina o concurență deschisă și loială este de așteptat să fie ușor pozitiv spre pozitiv (+ / ++) în funcție de nivelul de finanțare disponibilă. Creșterea finanțării proiectelor de cercetare ale UE contribuie la creșterea gradului de conștientizare în rândul părților interesate în materie de bunăstare a animalelor. Prin urmare, impactul opțiunii 3 asupra cunoștințelor operatorilor economici este de așteptat să fie ușor pozitiv (+). Opțiunea 3 este de așteptat să fie neutră (0) spre ușor pozitivă (+) în a îmbunătăți coerența pentru toate speciile de animale. Impactul opțiunii 3 asupra bugetului UE este de așteptat să fie ușor negativ (-). Există un sprijin general al opțiunii 3 din partea tuturor părților interesate, în special din partea Parlamentului European. 5.4. Impacturile opțiunii 4 Cerințele în materie de competență pentru cei care lucrează cu animale sunt de așteptat să contribuie la o mai bună aplicare a măsurilor de asigurare a respectării legislației. Utilizarea unor indicatori de bunăstare a animalelor pentru a realiza conformitatea va permite o anumită flexibilitate în aplicarea anumitor dispoziții și, prin urmare, facilitarea aplicării măsurilor de asigurare a respectării legislației. În consecință, având în vedere domeniul larg de aplicare al măsurii, impactul opțiunii 4 asupra îmbunătățirii utilizării măsurilor de asigurare a respectării legislației este de așteptat să fie pozitiv (++). Opțiunea 4 va implica costuri cu formarea profesională pentru operatorii economici. Totuși, ea va avea, de asemenea, efecte pozitive pe termen lung asupra competitivității acestora. În plus, opțiunea 4 va permite utilizarea de indicatori de bunăstare a animalelor care pot reduce alte costuri de conformare. Prin urmare, impactul opțiunii 4 de a crea condițiile unei concurențe deschise și echitabile este de așteptat să fie ușor negativ (-) spre neutru (0), în funcție de beneficiile potențiale generate de formarea profesională suplimentară și de introducerea indicatorilor care țin de animale, care compensează costurile cu formarea profesională. Cerințele în materie de competență vor spori cunoștințele operatorilor. Deoarece măsura este obligatorie, ea va avea un efect mult mai mare decât opțiunea 3. Prin urmare, impactul opțiunii 4 este de așteptat să fie foarte pozitiv (+++) în ceea ce privește îmbunătățirea cunoștințelor operatorilor economici în materie de bunăstare a animalelor. Opțiunea 4 nu va avea niciun impact asupra îmbunătățirii coerenței pentru toate speciile de animale (0). Părțile interesate consideră în unanimitate că formarea profesională a lucrătorilor are efecte foarte pozitive și de durată asupra bunăstării animalelor. Părțile interesate au păreri divergente privind utilizarea indicatorilor care țin de animale. Producătorilor le este teamă de sarcini administrative excesive, în timp ce organizațiile pentru bunăstarea animalelor au îndoieli că ea ar putea înlocui în mod eficient măsurile consacrate. 5.5. Opțiunea 4+ Impacturile asupra obiectivelor 1, 2 și 3 nu au fost considerate relevante, în timp ce se preconizează că impactul asupra obiectivului 4 va fi ușor pozitiv spre pozitiv (+/++), în funcție de posibilele acțiuni subsecvente pe care studiile le vor implica. 6. Compararea opțiunilor În ansamblu, opțiunile se completează reciproc. Opțiunea 4 are un potențial mare de atingere a obiectivelor importante deoarece creează obligații pentru toți operatorii în cauză. Totuși, ea implică costuri cu conformarea, ceea ce ar putea afecta competitivitatea. Ea nu abordează determinanții de natură economică. O combinație a opțiunilor 2 și 3 s-ar putea adresa mult mai bine acestui aspect și ar avea un efect sinergic. În ansamblu, opțiunea 3 pare să fie cea mai eficientă din punct de vedere al costurilor, întrucât reprezintă un bun compromis între costuri moderate și o gamă largă de efecte asupra principalilor determinanți. 7. Opțiunea preferată Nu există o singură opțiune care este în măsură să abordeze toate problemele în mod efectiv și eficient. Opțiunea preferată va fi, așadar, o combinație de politici, după cum urmează: 1. Explorarea posibilității realizării unui cadru legislativ al UE simplificat care să includă: – un cadru de îmbunătățire a transparenței și adecvației informațiilor oferite consumatorilor în materie de bunăstare a animalelor, – crearea unei rețele de centre de referință, – integrarea cerinței privind competența într-un singur text (cu o perioadă de tranziție pentru a reduce costurile cu conformarea), – posibilitatea de a utiliza indicatori de bunăstare a animalelor bazați pe rezultate. 2. Dezvoltarea de instrumente pentru creșterea gradului de respectare a normelor UE de către statele membre. 3. Sprijinirea cooperării internaționale. 4. Oferirea de informații adecvate consumatorilor și publicului. 5. Investigarea bunăstării animalelor care nu fac obiectul normelor UE specifice. 8. Monitorizare și evaluare Un număr de elemente sunt deja în funcțiune și ar putea furniza instrumente de monitorizare utile pentru viitor. O serie de indicatori posibili sunt enumerați în raport. Este necesară planificarea unei noi evaluări la sfârșitul perioadei de aplicare a strategiei (2016). [1] COM(2006)13 final.