COMUNICAREA COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU ȘI CURTEA DE CONTURI Sinteza realizărilor Comisiei în materie de gestiune în 2011 /* COM/2012/0281 final */





COMUNICAREA COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU ȘI CURTEA DE CONTURI Sinteza realizărilor Comisiei în materie de gestiune în 2011 1. Introducere Articolul 317 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) conferă Comisiei Europene responsabilitatea de a executa bugetul UE, în limita creditelor disponibile și în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare. Articolul 317 prevede că statele membre cooperează cu Comisia pentru a asigura faptul că creditele sunt utilizate în conformitate cu aceste principii. Prin adoptarea prezentului raport de sinteză, pe baza asigurărilor și a rezervelor formulate de către directorii săi generali și de către șefii de servicii în rapoartele lor anuale de activitate, Comisia își asumă responsabilitatea politică globală pentru gestionarea bugetului UE. În raportul de sinteză, Comisia identifică, de asemenea, aspectele cele mai importante legate de gestiune care necesită o abordare prioritară, precum și măsurile care trebuie adoptate pentru a soluționa deficiențele identificate. În 2011, pentru al patrulea an consecutiv, Curtea a emis o opinie pozitivă fără rezerve asupra conturilor consolidate ale UE pentru anul 2010. În ceea ce privește legalitatea și regularitatea plăților, Curtea a estimat că indicele de eroare[1] pentru ansamblul plăților s-a situat între 2 % și 5 %, ceea ce reprezintă o evoluție pozitivă față de situația din 2006, când indicele de eroare cel mai probabil era încă mai mare de 7 %. Acest lucru demonstrează eficacitatea măsurilor adoptate de-a lungul timpului pentru a remedia deficiențele identificate și face dovada eforturilor continue depuse de Comisie. Comisia a luat la cunoștință decizia Curții de a introduce modificări metodologice. Aceste modificări se referă la redefinirea operațiunilor subiacente în cadrul eșantionului său de audit (cu excluderea prefinanțării și includerea verificării și închiderii conturilor), precum și la metoda pentru cuantificarea neregulilor grave în procedurile de achiziții publice din toate domeniile de politică. Exercițiul financiar 2011 va servi drept test pentru noua metodologie a Curții. Noua abordare care se va aplica începând cu 2012 este susceptibilă de a spori mecanic indicii de eroare constatați începând cu 2012. Comisia înțelege că aceste modificări vor fi clar explicate și că indicii de eroare vor fi comunicați în rapoartele anuale astfel încât să se păstreze comparabilitatea cu anii precedenți. Cu toate acestea, Comisia este îngrijorată de impactul pe care creșterea indicilor de eroare publicați îl poate avea asupra costului controlului, întrucât această creștere ar putea determina părțile interesate să solicite efectuarea unor controale suplimentare, sporind astfel sarcina administrativă suportată de beneficiari și de serviciile Comisiei. 2. Consolidarea bazei asigurării 2.1. Lanțul responsabilității Colegiul deleagă implementarea operațională a obiectivelor de politică și gestiune directorilor generali și șefilor de servicii, cărora, în calitate de „ordonatori de credite delegați” (OCD), li se pun la dispoziție mijloacele de acțiune necesare. Această organizare de gestionare descentralizată se caracterizează printr-o definire clară a responsabilităților diferiților actori. Ordonatorii de credite delegați sunt pe deplin împuterniciți să definească sistemul de control cel mai adecvat și mai eficace pentru a asigura o bună și eficientă gestionare a resurselor pentru care sunt responsabili. Raportul anual de activitate este instrumentul principal prin care ordonatorul de credite delegat răspunde pentru gestionarea resurselor umane și financiare pentru care este responsabil. Ordonatorii de credite delegați raportează în legătură cu executarea sarcinilor care le revin în cadrul rapoartelor anuale de activitate[2], care includ o declarație de asigurare semnată, care se referă, printre altele, la legalitatea și regularitatea operațiunilor financiare. RAA este raportul în care OCD oferă o justificare pentru orice aspecte rezultate din gestiunea lor care trebuie aduse în atenția colegiului pentru a fi recunoscute la nivel politic. Fiecare RAA confirmă în mod explicit că comisarul (comisarii) responsabil(i) a(u) fost informat (informați) cu privire la principalele aspecte ale RAA, inclusiv cu privire la orice rezerve pe care OCD intenționa să le formuleze, înainte de semnarea finală a declarației de asigurare. Prezentul raport de sinteză este adoptat la nivelul colegiului după discutarea în cadrul uneia dintre reuniunile săptămânale ale Comisiei. 2.2. Calitatea rapoartelor anuale de activitate Rapoartele anuale de activitate constituie o sursă importantă de informații pentru Curte și pentru autoritatea care acordă descărcarea de gestiune. În raportul său anual pe 2010, Curtea a evaluat calitatea a douăzeci și unu de RAA pe 2010, dintr-un total de patruzeci și nouă. În opinia Curții, douăsprezece RAA pe 2010 care au fost auditate furnizează o „evaluare corectă a gestiunii financiare din perspectiva regularității”, iar nouă RAA pe 2010 auditate furnizează o „evaluare parțial corectă”. Pentru șapte dintre cele nouă rapoarte anuale de activitate, Curtea a fost de părere că sfera de cuprindere sau amploarea rezervei ar fi trebuit să fie mai largă. Rapoartele anuale de activitate pe 2011 explică modul în care serviciile relevante au procedat pentru a soluționa aspectele evidențiate de Curte. Instrucțiunile permanente pentru RAA pe 2011 au fost perfecționate pentru a îmbunătăți și mai mult calitatea probelor oferite în sprijinul asigurărilor prezentate și pentru a ameliora lizibilitatea rapoartelor. Analiza Comisiei arată că, în ansamblu, instrucțiunile revizuite au fost implementate în mod corespunzător în întreaga Comisie. Toate serviciile au prezentat indicatori privind regularitatea care au acoperit toate domeniile bugetare și modalitățile de gestiune semnificative, iar serviciile care au prezentat rapoarte privind evenimentele ulterioare auditului au făcut acest lucru în conformitate cu orientările revizuite. Comisia constată îmbunătățiri majore în sensul determinării mai obiective și exacte a sferei de cuprindere a rezervelor și a expunerii financiare aferente. Printre aceste îmbunătățiri se numără o mai mare consecvență în ceea ce privește terminologia folosită, prezentarea indicilor de eroare, calcularea sumelor expuse la risc și aplicarea criteriilor de importanță semnificativă, precum și utilizarea celor mai bune informații fiabile disponibile în domeniul gestiunii partajate. În efortul lor constant de îmbunătățire, serviciile centrale ale Comisiei continuă să fie implicate dintr-o etapă timpurie, sprijinind direcțiile generale în redactarea rapoartelor anuale de activitate, discutând cu direcțiile generale și cu serviciile aspectele esențiale, precum și furnizând orientările necesare pentru îmbunătățirea calității textelor finale. Încă o dată, evaluările (prealabile) inter pares s-au dovedit a fi o platformă eficace pentru ca diversele servicii să își exprime opinia colegială cu privire la modul în care să se formuleze o serie de aspecte transversale în cadrul rapoartelor lor anuale de activitate, la modul de a asigura o abordare coerentă și de a soluționa adecvat deficiențele identificate. Rapoartele anuale de activitate sunt principalul instrument prin care ordonatorii de credite delegați își justifică responsabilitatea în fața colegiului și sunt o sursă de probe pentru declarația de asigurare (DAS). Comisia este hotărâtă să îmbunătățească în permanență lizibilitatea și comparabilitatea rapoartelor anuale de activitate. Comisia a transmis instrucțiuni Secretariatului General și Direcției Generale Buget să furnizeze constant orientări direcțiilor generale și serviciilor, printr-o revizuire periodică a instrucțiunilor permanente, prin note de orientare, prin măsuri de formare, prin verificarea calității proiectelor de RAA și prin reuniuni de evaluare (prealabilă) inter pares. 2.3. Raportarea indicilor de eroare În declarațiile lor de asigurare, directorii generali includ rezerve pe baza evaluării importanței semnificative a deficiențelor și/sau pe baza observațiilor referitoare la elementele esențiale ale rapoartelor lor anuale de activitate. Un element-cheie folosit pentru a determina dacă o rezervă este necesară este o evaluare a indicilor de eroare identificați sau raportați și a expunerii financiare aferente. Departamentele Comisiei au abordări diferite privind evaluarea și calcularea indicilor de eroare reziduală, care țin seama de caracteristicile specifice ale domeniilor de politică pentru care departamentele respective sunt responsabile. În măsura posibilului, secretarul general și directorul general al DG Buget au încurajat armonizarea diferitelor aspecte, în special utilizarea indicelui de eroare reziduală. Instrucțiunile permanente au fost așadar consolidate pentru a asigura utilizarea coerentă a terminologiei și a criteriilor de către toate serviciile, în ceea ce privește indicele de eroare reziduală, utilizarea unei abordări multianuale și noțiunea de „evenimente ulterioare” (evenimente care au loc între sfârșitul exercițiului și semnarea raportului de către ordonatorul de credite delegat la sfârșitul lunii martie). Un număr mare de DG-uri a adoptat deja abordarea multianuală privind raportarea erorilor. Comisia a transmis instrucțiuni celorlalte servicii care operează programe multianuale să prezinte în rapoartele lor anuale de activitate un risc financiar cumulativ în cadrul unei strategii multianuale de control, astfel încât aceasta va fi singura abordare începând cu 2012. În cursul anului de raportare, DG-urile care gestionează fondurile structurale au lucrat la elaborarea unei noi abordări comune pentru determinarea importanței semnificative. Decizia privind formularea unei rezerve se bazează în prezent pe o abordare în trei etape: - evaluarea sistemelor naționale de gestiune și control; - luarea pe deplin în considerare a indicilor de eroare preconizați astfel cum au fost identificați de autoritățile naționale și comunicați în rapoartele anuale de control, în cazul în care aceștia au putut fi validați, în locul utilizării nivelurilor predefinite de eroare estimate[3]; precum și - aplicarea unui risc rezidual cumulativ pentru fiecare program, pentru a monitoriza capacitatea corectivă a sistemelor multianuale de gestiune și control. Această abordare presupune, de asemenea, că RAA prezintă rezultatele evaluării de către Comisie a tuturor sistemelor de control al programelor operaționale, luând în considerare diferitele niveluri de asigurare și opiniile naționale de audit. Acest lucru este în conformitate cu principiul auditului unic și subliniază totodată faptul că statele membre sunt responsabile pentru propriul mediu de control. Comisia consideră că aceste eforturi de armonizare a criteriilor de importanță semnificativă reprezintă o îmbunătățire importantă, care contribuie la coerența, lizibilitatea și transparența rapoartelor anuale de activitate. Comisia a transmis instrucțiuni Direcției Generale Politica Regională, DG Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune, DG Agricultură și Dezvoltare Rurală, DG Afaceri Maritime și Pescuit să continue această armonizare și să convină asupra unui singur set de criterii și a unei singure prezentări pentru RAA pe 2012. Deși are temeiuri juridice diferite, Direcția Generală Afaceri Interne ar trebui să fie asociată în măsura posibilului acestui proces de armonizare. 2.4. Auditul intern Comitetul de monitorizare a auditului a continuat să informeze colegiul cu privire la aspectele de audit, inclusiv cu privire la aspectele având o dimensiune instituțională. Comitetul de monitorizare a auditului a informat, de asemenea, colegiul cu privire la progresele înregistrate, până la sfârșitul anului 2011, în punerea în aplicare a recomandărilor de audit acceptate. Au fost puse în aplicare 80 % din toate recomandările acceptate în perioada 2007-2011. Din cele 118 recomandări foarte importante care încă nu fuseseră puse în aplicare la sfârșitul lui 2011, numai 24 de recomandări au depășit cu peste 6 luni data-țintă planificată inițial. În mai 2012, Serviciul de Audit Intern al Comisiei a prezentat Raportul anual de audit intern pe 2011, astfel cum se prevede la articolul 86 alineatul (3) din Regulamentul financiar. Raportul a însoțit cel de al doilea aviz general al Serviciului de Audit Intern al Comisiei. Avizul se bazează pe activitatea desfășurată de structurile de audit intern și de Serviciul de Audit Intern în perioada 2009 – 2011 în cadrul planului de audit strategic coordonat, axându-se pe gestiunea financiară. Avizul general furnizează un aviz pozitiv privind gestiunea financiară în cadrul Comisiei, cu excepția domeniilor față de care directorii generali au exprimat rezerve în rapoartele lor anuale de activitate. Impactul financiar potențial estimat al acestor rezerve reprezintă mai puțin de 2 % din buget în ansamblu, însă nu toate rezervele sunt cuantificabile, ci reprezintă potențiale riscuri reputaționale. Comisia ia notă, de asemenea, că, în paragraful de evidențiere a unui aspect, anexat la avizul general, Serviciul de Audit Intern subliniază o serie de aspecte care trebuie abordate de serviciile Comisiei: - necesitatea de a armoniza în continuare calcularea indicelui de eroare reziduală la nivelul întregii Comisii; - deficiențele identificate în ajutorul extern în ceea ce privește cererile de propuneri centralizate și descentralizate și, în special, necesitatea de a îmbunătăți planificarea, raportarea și monitorizarea controalelor exercitate de delegațiile UE în domeniul gestionării granturilor; - domeniile de politică în care riscul de eroare este încă prea ridicat și problemele speciale asociate gestiunii partajate în domeniul politicii de coeziune; - necesitatea de a coordona și armoniza mai bine strategiile de control la nivel de grupuri de politici, în special programele de controale la fața locului în cazul DG-urilor care se ocupă cu politica în materie de cercetare; - deficiențele sistemelor de control din statele membre, în special ale controalelor la primul nivel privind cererile de plată din partea serviciilor responsabile cu implementarea schemelor de ajutor; - măsurile aflate încă în curs de implementare la sfârșitul anului 2011 pentru a remedia anumite riscuri semnificative, cum ar fi îmbunătățirea guvernanței, gestionarea proiectelor și contabilizarea activelor fixe pentru Sistemele globale de navigație prin satelit (GNSS); îmbunătățirea eficacității controalelor ex-ante privind sumele plătite în domeniul cercetării; urmărirea evoluțiilor în domeniul tehnologiei informațiilor, cu scopul de a evita dublarea eforturilor; monitorizarea de către mai multe servicii a termenelor de plată și punerea în aplicare a unei strategii antifraudă. 3. Asigurarea obținută prin rapoartele anuale de activitate și rezervele formulate de directorii generali În urma examinării rapoartelor anuale de activitate, în special a declarațiilor semnate de fiecare director general, Comisia constată că toți prezintă asigurări rezonabile în ceea ce privește utilizarea resurselor în scopul propus, respectarea principiilor bunei gestiuni financiare și faptul că procedurile de control folosite oferă garanțiile necesare privind legalitatea și regularitatea operațiunilor subiacente. Unii ordonatori de credite delegați au menționat prezența unor deficiențe reziduale și au formulat rezerve în rapoartele lor anuale de activitate, fără a pune la îndoială asigurarea globală furnizată. Paisprezece directori generali și doi directori de agenție executivă au formulat în total douăzeci și șapte de rezerve în rapoartele lor anuale de activitate pe 2011. Au fost formulate rezerve în 17 servicii, care reprezintă împreună peste 90 % din operațiunile financiare (cheltuieli și venituri) ale Comisiei. Printre acestea s-au numărat paisprezece din cele șaptesprezece rezerve formulate deja în 2010 și cu privire la care erau încă în desfășurare acțiuni la sfârșitul anului 2011, plus treisprezece noi rezerve. Trei rezerve din 2010 au fost retrase. Suma totală expusă la risc, astfel cum a fost cuantificată în rezervele formulate, a crescut semnificativ, de la 600 de milioane EUR în RAA pe 2010 la o valoare maximă potențială de 3 564 de milioane EUR[4] în RAA pe 2011. Această creștere a numărului de rezerve și a expunerii monetare a sumelor expuse la risc nu rezultă din deteriorarea calității gestiunii financiare din cadrul Comisiei, ci este cauzată mai degrabă de efectul combinat al unei serii de factori de natură tehnică și structurală: - dintre aceste douăzeci și șapte de rezerve, șase se referă la același aspect și la același program (PC7). Acest lucru se explică prin faptul că cel de Al șaptelea program-cadru (PC7), care a luat amploare în 2011 (a se vedea capitolul 3.5), este gestionat de cinci direcții generale și de o agenție executivă, ceea ce determină, așadar, formularea unor rezerve multiple; - stadiul relativ de maturitate al ciclului multianual de execuție bugetară: · în cadrul gestiunii directe, generația de programe 2007-2013 a ajuns până în prezent la un stadiu de implementare care permite formularea unor concluzii în urma auditurilor ex-post (fapt care explică introducerea rezervei privind PC7 pentru cercetare); · în cadrul gestiunii partajate, statele membre încep să comunice rezultatele auditului pe baza unui eșantion mai mare de programe operaționale aflate în curs de desfășurare (ceea ce explică parțial sfera mai amplă a rezervelor formulate de Direcția Generală Politica regională); · majoritatea programelor pentru perioada 2007-2013 sunt acum în plină desfășurare. Nivelul mai mare de implementare a programelor pentru perioada 2007-2013 duce la un volum mai mare de plăți și, prin urmare, prezintă un risc intrinsec de eroare mai ridicat în comparație cu anii precedenți; - în domeniul politicii de coeziune, înlocuirea (a se vedea capitolul 3.3) estimărilor forfetare de gestiune cu datele reale privind erorile comunicate de autoritățile de audit din statele membre a avut ca rezultat o mai bună evaluare a riscurilor în materie de regularitate, dar a însemnat, totodată, că un număr mai mare de programe fac obiectul unor rezerve, fiind în cauză sume mai mari; - conform noilor orientări publicate privind modul de a lua în considerare prefinanțarea pentru calcularea indicilor de eroare reziduală și a sumelor expuse la risc, serviciile trebuie să includă prefinanțările anterioare care au fost lichidate alături de plățile intermediare și de plățile soldului final, neavând așadar posibilitatea de a face o medie între indicii de eroare identificați la nivelul plăților intermediare și al plăților finale și noile cheltuieli cu prefinanțarea pentru care indicele de eroare este încă zero; - pentru o serie de programe, riscul în materie de regularitate este foarte apropiat de pragul de semnificație de 2 %. De la un an la altul, variații ușoare ale indicelui de eroare identificat în jurul pragului de semnificație duc în timp la rezerve intermitente. Toți directorii generali și șefii de serviciu au identificat principalele motive pentru rezerva (rezervele) lor și au instituit măsuri de remediere a acesteia (acestora). În general, cele mai frecvente preocupări rezultă din complexitatea normelor de eligibilitate pentru beneficiarii granturilor (o problemă care afectează fondurile din cadrul gestiunii centralizate directe) și din aplicarea incorectă a normelor privind achizițiile publice (o cauză frecventă de eroare în cazul fondurilor aflate în gestiune partajată și indirectă). Comisia a tras concluzii operaționale din această experiență și a făcut propuneri de simplificare considerabilă (a se vedea capitolul 4.5 de mai jos) pentru următoarea generație de programe. După evaluarea rezultatelor controlului, trei rezerve reportate din anii anteriori au fost retrase. Pentru a retrage o rezervă, ordonatorilor de credite delegați li s-a cerut să prezinte măsurile adoptate pentru a remedia deficiențele identificate, să demonstreze că acestea au fost eficace și că deficiențele au fost abordate în mod eficace. În majoritatea cazurilor, acest lucru necesită prezentarea unor probe de audit care să demonstreze că indicii de eroare au scăzut la un nivel acceptabil sau că sistemele au fost consolidate și funcționează în prezent în mod corespunzător. 3.1. Venituri Resursele proprii tradiționale (RPT) reprezintă 12,2 % din veniturile totale pentru bugetul UE pe 2011. Acestea sunt stabilite și colectate de statele membre. Trei sferturi din aceste sume sunt vărsate la bugetul UE, sfertul rămas fiind reținut de statele membre pentru a acoperi cheltuielile de colectare. Având în vedere poziția sa geografică, Belgia are o contribuție majoră la RPT, reprezentând 9,45 % din totalul RPT în 2011. Inspecțiile conduse de Comisie, precum și auditurile efectuate de Curte au evidențiat o problemă de reconciliere între sumele transferate și evidențele contabile subiacente. Directorul general al DG Buget a formulat o rezervă privind asigurarea insuficientă în ceea ce privește fiabilitatea sistemelor belgiene de verificare și închidere a conturilor și de contabilitate. Comisia a solicitat adoptarea unor măsuri de remediere, inclusiv consolidarea controalelor interne și efectuarea unor audituri externe la scară largă ale sistemului de contabilitate. Între timp, există incertitudini cu privire la corectitudinea valorilor resurselor proprii tradiționale creditate de Belgia în contul Comisiei. Comisia reamintește angajamentele asumate de autoritățile din statul membru în cauză cu privire la planurile de acțiune elaborate pentru a remedia deficiențele identificate în sistemele sale de prelucrare a declarațiilor vamale, și reiterează faptul că a va monitoriza îndeaproape și riguros punerea în aplicare a acestora. 3.2. Agricultură și resurse naturale În raportul său anual pe 2010, Curtea a concluzionat, pe baza indicelui de eroare estimat[5] la puțin peste 2 %, că capitolul Agricultură și resurse naturale a fost afectat de erori materiale. În același timp, Curtea a indicat că plățile directe acoperite de Sistemul Integrat de Administrare și Control (IACS), care reprezintă de 91,4 % din totalul cheltuielilor aferente FEGA, nu au fost afectate de erori materiale. În raportul său anual de activitate pe 2011, directorul general al DG Agricultură și Dezvoltare Rurală a formulat trei rezerve: - având în vedere importanța IACS pentru gestionarea și controlul cheltuielilor agricole, precum și deficiențele grave ale IACS în Bulgaria și Portugalia, rezerva din 2010 a fost reportată din motive privind reputația, chiar dacă impactul financiar al deficiențelor nu a depășit pragul de semnificație. În 2010, această rezervă s-a referit la Bulgaria, România și Portugalia. În 2011, rezerva pentru România a fost retrasă deoarece auditurile efectuate de Comisie au stabilit că România și-a încheiat planul de acțiune și că munca efectuată a fost considerată adecvată; - a fost formulată o nouă rezervă privind cheltuielile pentru ansamblul măsurilor de dezvoltare rurală deoarece s-a determinat că indicele de eroare reziduală (de până la 2,36 %) s-a situat ușor peste pragul de semnificație în 2011. Această creștere a indicelui de eroare este cauzată în principal de faptul că domeniul dezvoltării rurale este supus unor condiții numeroase și/sau complexe, prevăzute în programe, fapt care majorează riscul ca beneficiarii să comită erori și care impune autorităților naționale să efectueze controale mai dificile și mai costisitoare; - a fost formulată o rezervă în materie de risc reputațional pentru deficiențele constatate în supravegherea și controlul produselor ecologice certificate. În anumite cazuri, s-a constatat în 2011 că controalele în sectorul agriculturii ecologice sunt considerate insuficiente și că ar putea exista deficiențe în supravegherea de către UE a sistemelor de control ale statelor membre și ale țărilor terțe, inclusiv în supravegherea organismelor de control care acordă certificare produselor ecologice care urmează a fi importate în UE. Directorul general al DG Afaceri Maritime și Pescuit și-a menținut rezerva privind Instrumentul Financiar pentru Orientarea Pescuitului (IFOP) cu referire la un program din Germania, pentru care va fi necesară o corecție, dar care face în prezent obiectul unei evaluări. Directorul general al DG Afaceri Maritime și Pescuit a formulat o nouă rezervă privind sistemele de gestiune și control ale Fondului european pentru pescuit și investițiile la bord, întrucât au fost identificate erori cu privire la eligibilitatea cheltuielilor și s-a stabilit că statele membre nu verifică suficient dacă investițiile la bord sporesc capacitatea navelor de a captura pește. Directorul general al DG Politici Climatice și-a menținut rezerva anterioară, ca urmare a daunelor aduse reputației Comisiei în urma unei încălcări grave a securității în ceea ce privește registrele naționale din cadrul sistemului UE de comercializare a certificatelor de emisii (ETS). Directorul general al DG Sănătate și Consumatori a formulat o rezervă privind exactitatea declarațiilor de cheltuieli ale statelor membre din cadrul programelor de eradicare și monitorizare a bolilor animalelor în domeniul de politică al alimentelor și furajelor. Principalele surse ale erorilor identificate sunt declarațiile de cheltuieli ale statelor membre care nu aplică în mod corect normele de eligibilitate prevăzute în legislație. Cu scopul de a diminua indicele de eroare în domeniul alimentelor și furajelor, directorul general al DG Sănătate și Consumatori a adoptat deja o serie de măsuri în anii precedenți. De exemplu, pentru programele veterinare care demarează începând cu 1 ianuarie 2011, Comisia a adoptat o decizie care oferă o definiție mai precisă și restrictivă a cheltuielilor eligibile. Introducerea sumelor forfetare începând din 2012 va reduce și mai mult erorile din declarațiile de cheltuieli ale statelor membre în următorii ani. 3.3. Coeziune, energie și transporturi Timp de mulți ani, indicele de eroare estimat pentru politica de coeziune a fost mai mare decât în cazul celorlalte domenii de politică. În 2010, Curtea a estimat indicele de eroare cel mai probabil pentru acest capitol la 7,7 %. Indicele de eroare identificat este supus unor variații anuale și este influențat de stadiul relativ atins în ciclul multianual de implementare. 2010 a fost primul an în care cea mai mare parte a programelor din actualul cadru de reglementare au fost complet operaționale și în care majoritatea autorităților naționale au implementat proiecte și au declarat cheltuieli, ceea ce a majorat așadar riscul inerent de erori. Directorul general al DG Politică Regională a formulat două rezerve: o rezervă în materie de risc reputațional privind sistemele de gestiune și control pentru anumite programe operaționale din Germania, Ungaria, Irlanda, Italia, Spania și pentru programele transfrontaliere din cadrul FEDER/Fondului de coeziune pentru perioada 2000-2006; a doua rezervă se referă la sistemele de gestiune și control ale FEDER/Fondului de coeziune pentru anumite programe operaționale din optsprezece state membre[6], la sistemele de gestiune și control ale IPA în Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei și la programele de cooperare teritorială europeană, precum și la un program pentru IPA[7]/cooperare transfrontalieră pentru perioada 2007-2013. Directorul general al DG Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune a formulat două rezerve: prima cu privire la sistemele de gestiune și de control pentru anumite programe operaționale din Germania, Franța, Italia și Spania din cadrul FSE pentru perioada 2000-2006, iar a doua privind anumite programe operaționale din Belgia, Republica Cehă, Germania, Italia, Letonia, Lituania, România, Slovacia, Spania și Regatul Unit din cadrul FSE pentru perioada 2007-2013, precum și privind programul IPA în Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei. Ambele rezerve au fost formulate în urma unor deficiențe grave ale unor elemente-cheie din sistemele de gestiune și de control pentru programele operaționale identificate. Aceste deficiențe legate de rezervele pentru ambele direcții generale se referă, de exemplu, la activitățile de certificare, indicii de eroare mari, respectarea normelor în domeniul achizițiilor publice, normele de eligibilitate, verificările gestiunii sau absența pistei de audit. Comisia va continua să își exercite în mod riguros rolul de supraveghere, insistând ca statele membre să soluționeze imediat deficiențele identificate în sistemele lor de gestiune și control și aplicând totodată, ori de câte ori este cazul, întreruperi și suspendări ale plăților, precum și corecții financiare. Comisia își va axa eforturile în aceste domenii, prin acțiuni preventive și corective concertate. În revizuirea trienală a Regulamentului financiar, precum și în cadrul propunerilor sectoriale, Comisia a propus ca autoritățile naționale acreditate să prezinte o declarație anuală de asigurare de gestiune pentru toate programele din cadrul gestiunii partajate, astfel cum este deja cazul pentru politica agricolă. Direcțiile generale responsabile cu coeziunea cuantifică rezervele, comunicând suma globală estimată care este expusă la risc și estimând riscul financiar: - suma globală estimată care este expusă la risc (pe baza indicelui de eroare validat) se referă la cuantificarea erorilor ca procent din plățile intermediare pe 2011 pentru toate programele din perioada 2007-2013 și este calculată de Comisie pe baza auditării operațiunilor efectuate de autoritățile de audit și pe baza indicilor de eroare rezultați și comunicați în rapoartele lor anuale de control pe 2011, după validarea de către direcțiile generale în cauză. Suma expusă la risc se situează între 3,1 % și 6,8 % pentru Direcția Generală Politică Regională și între 2 % și 2,5 % pentru Direcția Generală Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune; - riscul financiar estimat se referă la impactul programelor din perioada 2007-2013, pentru care direcțiile generale în cauză nu au dispus de o asigurare rezonabilă și, prin urmare, au formulat o rezervă. Impactul financiar estimat al rezervelor se situează între 632 de milioane EUR și 1 427 milioane EUR pentru Direcția Generală Politică Regională, fiind de 59 de milioane EUR pentru Direcția Generală Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune. Aceste sume reprezintă 2,1 % până la 4,8 % și, respectiv, 0,6 % din plățile efectuate în 2011. În general, cuantificarea rezervelor în raportul anual de activitate al directorului general al DG Politică Regională și al directorului general al DG Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune nu este direct comparabilă cu indicii de eroare consolidați pentru politica de coeziune, astfel cum au fost estimați de Curte în raportul său anual. Principalele diferențe se referă la: - combinația de programe care au fost evaluate poate avea un impact asupra rezultatelor evaluărilor: Curtea și-a întemeiat calculul pe un eșantion reprezentativ de operațiuni (plăți), pe care l-a extrapolat la toate cheltuielile din cadrul politicii de coeziune, în timp ce indicii calculați de Comisie sunt specifici fiecărui fond și se referă la fiecare program sau grupuri de programe care se desfășoară în cadrul unor sisteme de gestiune și control identice; - decalajul temporal: suma expusă la risc este calculată de Comisie într-o etapă ulterioară în cadrul ciclului de control în comparație cu indicele de eroare comunicat de Curte. În conformitate cu reglementările aplicabile, rapoartele anuale de control prezentate de statele membre se referă la cheltuielile pentru 2010, în timp ce indicele de eroare comunicat anual de Curte se calculează pe baza erorilor identificate în anul în cauză; - Comisia pune în aplicare strategii multianuale de control, astfel încât ordonatorii de credite delegați evaluează funcționarea sistemelor de control în consecință. În schimb, Curtea este obligată să își exprime o opinie de audit anuală. Deși se poate considera că, la nivel multianual, riscul de nereguli este controlabil pentru un anumit număr de programe, acesta poate fi mai mare decât media estimată în cazul mai multor programe și state membre, atunci când este calculat anual. Din acest motiv, este pe deplin justificat ca suma expusă la risc comunicată în rapoartele anuale de activitate de către serviciile Comisiei pentru acțiunile structurale să ia în considerare diferitele acțiuni de atenuare și măsuri corective instituite în cadrul sistemelor multianuale de gestiune și control (ceea ce permite efectuarea de corecții la câțiva ani de la vărsarea fondurilor de către statul membru beneficiarilor și de către Comisie statului membru în cauză). Prin urmare, indicele de eroare din declarația de asigurare a Curții este în mod obișnuit mai mare, deoarece include erorile care pot fi corectate în anii următori, după ce au intervenit toți actorii din lanțul de control; - cuantificarea indicilor de eroare se bazează uneori pe ipoteze diferite, mai ales atunci când valoarea reală a erorii este necunoscută. De exemplu, spre deosebire de serviciile Comisiei, Curtea cuantifică cazurile grave de încălcare a normelor privind achizițiile publice la valoarea totală a contractului, în timp ce pierderea economică reală pentru bugetul UE se limitează la marjele suplimentare de profit de care beneficiază contractanții care profită de aceste încălcări. Serviciile Comisiei au analizat erorile identificate de Curte pentru perioada 2006-2009 și au prezentat propria analiză într-un document de lucru[8]. Acest document arată că nerespectarea criteriilor de eligibilitate și erorile în ceea ce privește normele sau procedurile de achiziții publice sunt cele mai comune tipuri de erori din cadrul politicii de coeziune. Printre alte surse de eroare se numără pistele de audit neadecvate și calcularea incorectă a ratei de cofinanțare pentru proiectele generatoare de venituri. Analiza efectuată arată că selecția proiectelor și costurile neeligibile sunt principalele erori în materie de eligibilitate, în timp ce în domeniul achizițiilor publice, principalele surse de eroare sunt evaluarea ofertelor, utilizarea unor proceduri de ofertare inadecvate și aspectele legate de publicare. În 2011, Comisia a prezentat propuneri pentru următorul cadru financiar multianual, inclusiv o serie de îmbunătățiri semnificative, în special în cadrul gestiunii partajate (care reprezintă aproximativ 80 % din buget), în scopul de a îmbunătăți conceperea schemelor de finanțare, de a reduce riscul de erori, de a diminua sarcina administrativă pentru beneficiari și alte părți interesate și de a reduce costurile de funcționare în ceea ce privește controalele. Ca parte a revizuirii Regulamentului financiar, Comisia a propus introducerea unor declarații anuale de asigurare de gestiune emise de organisme acreditate pentru toate programele din cadrul gestiunii partajate, astfel cum este deja cazul pentru politica agricolă. În propunerile sale pentru politica de coeziune pentru perioada 2014-2020, Comisia a propus, de asemenea, să îmbunătățească în continuare gestiunea financiară și regularitatea cheltuielilor bugetare prin reținerea unui procent de 10 % din plățile către statele membre în cursul anului și o verificare și închidere a conturilor odată ce statele membre prezintă conturi anuale certificate pentru fiecare program. Furnizarea de informații financiare și date de audit fiabile și complete de către statele membre este un exemplu de domeniu în care sunt necesare îmbunătățiri. Acesta este motivul pentru care, începând cu anul acesta, Comisia va transmite autorității care acordă descărcarea de gestiune rezumatele anuale furnizate de statele membre, împreună cu o analiză a conținutului acestora, în conformitate cu dispozițiile articolului 319 din tratat. După caz, Comisia va recomanda autorităților naționale modalitatea de a îmbunătăți în continuare instrumentele de raportare, în special privind rezultatele și opiniile auditului național, astfel încât acestea să poată contribui mai eficient la procesul de asigurare al Comisiei. Comisia invită statele membre să își demonstreze angajamentul de a îmbunătăți responsabilitatea și transparența prin consolidarea, dacă este necesar, a măsurilor de control pentru perioada rămasă din actuala perioadă de programare, în special în ceea ce privește verificările gestiunii la primul nivel, înainte de certificarea cheltuielilor față de Comisie Totodată, Comisia invită statele membre să urmeze orientările pe care li le pune la dispoziție cu privire la tratarea erorilor și la rapoartele anuale de control, precum și la rezumatele anuale, pentru ca acestea să devină o sursă suplimentară valoroasă de asigurare pentru Comisie și o sursă utilă de informații pentru autoritatea care acordă descărcarea de gestiune. Comisia încurajează toate statele membre să urmeze exemplul celor 15 state membre[9] care au inclus declarații de asigurare în rezumatele anuale și să adopte alte măsuri pentru a-și demonstra angajamentul cu privire la buna gestiune financiară a fondurilor UE și la transparență. 3.4. Ajutor extern, dezvoltare și extindere În urma creării Serviciului European de Acțiune Externă, normele pentru gestionarea și contabilizarea bugetului UE au fost clarificate. Personalul SEAE și personalul Comisiei au fost alocate separat în delegații, cu scopul de a se face o distincție între sarcinile principale ale Comisiei și ale SEAE în cadrul delegațiilor, păstrând totodată un anumit grad de flexibilitate. Pentru a se asigura că personalul (și alte resurse administrative) sunt utilizate în scopul intenționat, șefii de delegație au primit instrucțiuni și orientări comune[10] pentru SEAE/Comisie privind gestionarea personalului din delegații. În urma revizuirii Regulamentului financiar la 24 noiembrie 2010, șefii delegațiilor UE au furnizat pentru prima dată, alături de raportul anual al ordonatorului de credite subdelegat, o declarație de asigurare. În plus, șefii de delegație au primit un cadru[11] convenit de comun acord de SEAE/Comisie privind gestionarea delegațiilor Uniunii Europene. În acest scop, a fost instituit Comitetul de coordonare pentru delegații („eudel”) (alcătuit din reprezentanți ai SEAE și ai Comisiei). Astfel cum a recomandat Curtea de Conturi Europeană, pentru a sprijini și mai mult declarația de asigurare din RAA, Direcția Generală Dezvoltare și Cooperare a creat un indicator-cheie pentru a determina impactul financiar estimat al erorilor reziduale după ce toate controalele de conformitate au fost efectuate. În urma lansării activității de audit, se preconizează în prezent că un astfel de indicator va fi disponibil pentru anul de raportare 2012. În cazul Direcției Generale Extindere, un astfel de indicator este deja disponibil pentru fondurile din cadrul gestiunii descentralizate. A fost pus în aplicare un plan de lucru-pilot pentru a include și fondurile din cadrul gestiunii centralizate. Astfel cum se subliniază în opinia generală formulată de auditorul intern, asigurarea furnizată de controalele asupra ajutorului extern, exercitate de delegațiile descentralizate, trebuie îmbunătățită printr-o mai bună planificare și supraveghere. 3.5. Cercetare și alte politici interne Strategia comună de audit a direcțiilor generale din domeniul cercetării (inclusiv o campanie amplă de audit cu extrapolarea erorilor sistemice) pentru cel de Al șaselea program-cadru (PC6) (2002-2006) a fost un succes în ceea ce privește sfera auditului și rezultatele obținute. La sfârșitul perioadei, indicele de eroare reziduală multianual[12] a scăzut în mod substanțial, atingând un nivel foarte aproape de ținta de 2 %. Deși rezervele din PC6 au fost menținute, costul controalelor nu ar justifica depunerea unor eforturi suplimentare pentru a se atinge un nivel inferior țintei de 2 %. În ceea ce privește PC6, indicele de eroare identificat în 2011 de directorul general al DG Societatea Informațională și Media (sub 2 %) a confirmat abordarea deja adoptată în 2010 de a nu mai menține rezervele în privința declarației de asigurare, întrucât se preconiza că indicele de eroare multianual (și anume, măsurat pentru întregul PC6) va scădea sub nivelul țintă în cursul anului 2011. Cel de Al șaptelea program-cadru pentru cercetare (PC7) (2007-2013) a luat amploare în 2011, când programul a ajuns la jumătatea perioadei, iar primele proiecte, lansate la începutul programului, au ajuns la faza de finalizare. După cum au indicat deja anul trecut indicii de eroare provizorii, eșantioanele reprezentative de audit au demonstrat faptul că indicele de eroare pentru întreaga populație depășește pragul de 2 %. În consecință, direcțiile generale din domeniul cercetării și Agenția Executivă pentru Cercetare[13] au introdus rezerve privind PC7 începând cu 2011. Măsurile de simplificare introduse în 2011 ar trebui să aibă în viitor un impact pozitiv asupra indicelui de eroare. Celelalte posibilități de a reduce erorile se regăsesc, în special, în următoarele acțiuni: îmbunătățirea orientărilor și a feedback-ului destinate participanților și auditorilor cu privire la cele mai comune erori; îmbunătățirea strategiei de control ex-ante; precum și efectuarea unui număr adecvat de audituri ex-post pentru a reduce, în paralel cu acțiunile de recuperare, indicele de eroare reziduală din perspectivă multianuală. Chiar și cu aceste măsuri, strategia de control a PC7 va duce probabil, la sfârșitul ciclului de viață al PC7, la un indice de eroare reziduală între 2 % și 5 %. În cadrul procedurilor actuale, șapte ordonatori de credite delegați sunt responsabili pentru gestionarea bugetului pentru cercetare. Fiecare dintre aceștia are drept obiectiv stabilirea unui indice de eroare reprezentativ pentru partea din buget aflată în responsabilitatea sa. De aici rezultă constrângeri semnificative în materie de organizare, precum și faptul că servicii diferite efectuează audituri multiple cu privire la aceiași beneficiari. Din acest motiv, s-a convenit ca, începând cu 2012, să fie introdus un eșantion comun reprezentativ de audit (ECRA) care să fie utilizat în întregul domeniu al cercetării. În special, acest lucru va reduce sarcina de audit pentru beneficiari prin reducerea numărului de audituri repetate. Directorul general al DG Comunicare a menținut rezerva în materie de risc reputațional, introdusă pentru prima dată în 2008, privind posibila nerespectare a legislației aplicabile privind drepturile de proprietate intelectuală de către serviciile Comisiei. Majoritatea acțiunilor corective prezentate în detaliu în planul de acțiune au fost puse în practică, însă evoluția constantă a domeniului media (cum ar fi sistemul de monitorizare a mass-media sau utilizarea pe scară largă a noilor mijloace media) creează noi provocări în materie de conformitate, care trebuie abordate înainte ca această rezervă să poată fi retrasă, ceea ce ar trebui să se întâmple anul viitor. Indicele de eroare pentru acțiunile gestionate la nivel central[14] de directorul general pentru Educație, Audiovizual și Cultură a scăzut sub 2 %, iar rezerva din 2010 privind gestionarea directă centralizată a putut fi retrasă după punerea în aplicare a unor acțiuni eficace de atenuare și utilizarea unui eșantion mai reprezentativ. Directorul Agenției Executive pentru Educație, Audiovizual și Cultură a comunicat progresele înregistrate cu privire la implementarea planurilor de acțiune menite să îmbunătățească sistemele de control pentru granturile în materie de gestiune. În urma reducerii indicilor de eroare, Agenția Executivă pentru Educație, Audiovizual și Cultură a retras rezerva de anul trecut referitoare la programul Cultură și tineret. Cu toate acestea, agenția executivă a decis să formuleze o nouă rezervă privind programul Învățare pe tot parcursul vieții. Pentru a aborda rezervele menționate anterior, în urma RAA pe 2010, agenția a adoptat deja un plan de acțiune care prevedea măsuri de atenuare pentru toate programele gestionate de agenție, inclusiv pentru programul Învățare pe tot parcursul vieții. Agenția își va continua eforturile de a sprijini beneficiarii să se conformeze cerințelor, în special în ceea ce privește furnizarea de documente justificative. Directorul general al DG Afaceri Interne a formulat două rezerve în RAA pe 2011, dintre care una se referă la riscuri reputaționale cauzate de întârzierile în punerea în aplicare a unui sistem informatic la scară largă, proiectul SIS II. În cazul acestui proiect, au fost înregistrate progrese semnificative în 2011 în sensul punerii reușite în aplicare a acestui sistem informatic la scară largă. Planul de acțiune detaliat a fost pus în aplicare în integralitate, însă noi evenimente au cauzat întârzieri suplimentare, cum ar fi incapacitatea statului membru responsabil de a pune la dispoziție unul din instrumentele de testare prevăzute inițial pentru efectuarea testelor, precum și apariția unor noi întârzieri la nivel național în anumite state membre sau întârzieri la nivelul sistemului central. A doua rezervă, care nu exista anterior, se referă la riscul financiar rezultat din indicele de eroare reziduală prezent în populația de granturi care nu au fost auditate în cadrul programelor financiare „Prevenirea, pregătirea și gestionarea consecințelor terorismului și ale altor riscuri legate de securitate” (CIPS) și „Prevenirea și combaterea infracționalității” (ISEC). Aceste programe vizează domenii de politică relativ noi și se adresează unor noi beneficiari, iar directorul general al DG Afaceri Interne este convins că o creștere a numărului de audituri, în paralel cu furnizarea unor informații mai ample și de mai bună calitate către beneficiari vor contribui la reducerea indicilor de eroare în viitorul apropiat. Directorul general al DG Întreprinderi și Industrie și-a prelungit rezerva cu privire la fiabilitatea informațiilor financiare comunicate de Agenția Spațială Europeană (ASE). În 2011, Comisia a consolidat suplimentar strategia de monitorizare și control a ASE: Comisia va continua să auditeze rapoartele financiare transmise de ASE și va încuraja și sprijini această agenție să își pună în aplicare planul de acțiune, conceput pentru a da curs recomandărilor făcute de Comitetul de audit extern al ASE și pentru a îmbunătăți calitatea raportării financiare către Comisie. Având în vedere acțiunile aflate în prezent în desfășurare, Comisia preconizează că problemele vor fi în curând remediate, ceea ce va permite reducerea și, în cele din urmă, retragerea acestei rezerve. În plus, utilizarea experților externi a contribuit la asigurarea fiabilității valorii activelor imobilizate, incluse în bilanțul UE pe 2011. Comisia este satisfăcută de activitatea desfășurată în vederea remedierii problemei privind respectarea drepturilor de proprietate intelectuală de către toate serviciile sale și le încurajează să ia măsurile necesare pentru ca această rezervă să poată fi ridicată în 2012. Comisia salută orientările[15] privind gestionarea drepturilor de proprietate intelectuală în cadrul Comisiei. Comisia este satisfăcută de indicele scăzut de eroare reziduală la sfârșitul ciclului de viață al PC6 pentru cercetare și ia notă de așteptările și limitele stabilite pentru strategia de audit a PC7. Comisia ia notă de rezerva formulată pentru programul Învățare pe tot parcursul vieții, gestionat de Agenția Executivă pentru Educație, Audiovizual și Cultură, în ciuda eforturilor depuse pentru a informa mai bine beneficiarii cu privire la cerințe. Aceasta invită agenția să își intensifice eforturile. Comisia recunoaște că dezvoltarea și gestionarea sistemelor informatice la scară largă, cum este SIS II, reprezintă provocări specifice. Comisia a instituit mecanisme solide de guvernanță și va continua să acorde prioritate maximă menținerii unei guvernanțe eficace și unei strânse cooperări cu părțile interesate în ceea ce privește SIS II. 4. Aspecte transversale și soluții 4.1. Valoarea adăugată a bugetului UE Prezentarea realizărilor Comisiei în materie de gestiune nu se limitează numai la prezentarea unui raport privind respectarea normelor financiar și indicii de eroare. Calitatea cheltuielilor și valoarea adăugată a bugetului UE sunt factori importanți a căror existență trebuie demonstrată. În rapoartele lor anuale de activitate, ordonatorii de credite delegați explică modul în care au utilizat resursele financiare și umane care le-au fost alocate pentru a atinge obiectivele de politică stabilite de colegiu, arătând modul în care politicile au generat valoare adăugată pentru societatea europeană. Instrucțiunile permanente pentru întocmirea rapoartelor anuale de activitate prevăd acordarea unei mai mari atenții acestui tip de raportare. În februarie 2012, în temeiul articolului 318 din TFUE, Comisia a prezentat pentru prima dată un raport[16] privind evaluarea finanțelor Uniunii pe baza rezultatelor obținute. Raportul își propune să ofere o prezentare generală a obiectivelor programelor UE, precum și impacturile și rezultatele obținute în funcție de stadiul în care au ajuns programele în momentul evaluării. Având în vedere că în fiecare an se analizează un număr limitat de programe pentru care sunt disponibile evaluări relevante, acest raport poate acoperi, pe termen mediu, o gamă largă de programe financiare în cadrul diferitelor metode de gestiune. Raportul se referă la două domenii principale ale intervenției financiare directe a UE: pe de o parte educația și cultura, iar pe de altă parte, cercetarea. De asemenea, Serviciul de Audit Intern a depus eforturi majore pentru a-și defini cadrul de audit al performanței și pentru a dezvolta un program de formare intern în acest sens, destinat auditorilor. Comisia transmite instrucțiuni Secretariatului General să analizeze posibilitatea de a extinde sfera raportului anual de evaluare în temeiul articolului 318 din TFUE, pentru a cuprinde întreaga gamă a activităților finanțate de la buget, inclusiv indicațiile corespunzătoare privind recomandările de descărcare de gestiune, sprijinindu-se totodată în mare măsură pe informațiile disponibile privind performanța, cum ar fi rapoartele de evaluare, rapoartele anuale de activitate și fișele de activitate aferente proiectului de buget. 4.2. Raportarea transparentă privind întreruperile și suspendarea plăților, corecțiile financiare și recuperările în cadrul gestiunii partajate[17] 4.2.1. Informații privind întreruperea și suspendarea plăților de către Comisie În conformitate cu angajamentul asumat cu privire la autoritatea care acordă descărcarea de gestiune în cadrul planului său de acțiune din 2008, care consta în consolidarea rolului acesteia de supraveghere a acțiunilor structurale, Comisia și-a încurajat serviciile să întrerupă procedurile de plăți și să propună suspendarea procedurilor de îndată ce sunt îndeplinite condițiile legale. În ceea ce privește gestiunea partajată, Comisia întrerupe sau suspendă procedurile de plată de îndată ce există elemente doveditoare care sugerează o deficiență importantă în sistemele de gestiune și control ale statelor membre. În rapoartele lor anuale de activitate, serviciile care efectuează operațiuni în modul de gestiune partajată au transmis informații cu privire la toate deciziile de întrerupere/suspendare. Aceste informații se referă la programele operaționale în cauză, statele membre afectate, tipul deficiențelor, principalele elemente care stau la baza fiecărei decizii și impactul bugetar al deciziei. Aceste informații constituie un aspect important al asigurării rezonabile și al responsabilității. În urma introducerii noului instrument de întrerupere pentru perioada de programare 2007-2013, în 2011, directorii generali a căror activitate se desfășoară în cadrul gestiunii partajate au decis oficial să întrerupă termenele de plată pentru 91 de programe, în valoare totală de 2 634 de milioane EUR. Colegiul a adoptat, de asemenea, patru[18] decizii de suspendare a plăților pentru programele din perioada 2007-2013. Plățile nu sunt reluate până când ordonatorii de credite subdelegați nu obțin probe de audit clare care să demonstreze că motivele care au determinat întreruperile și/sau suspendările au fost remediate pe teren, că au fost efectuate corecțiile financiare necesare și că nu mai există alte riscuri pentru viitoarele cheltuieli care trebuie certificate în fața Comisiei. Comisia confirmă faptul că ordonatorii de credite delegați ar trebui să întrerupă sistematic procedurile de plată și să propună colegiului să suspende procedurile imediat ce sunt îndeplinite condițiile aplicabile și până când autoritățile naționale competente pun în aplicare măsurile corective necesare. 4.2.2. Corecții financiare impuse statelor membre de către Comisie Celelalte corecții financiare raportate au fost cele impuse de Comisie statelor membre. Direcția Generală Politică Regională a transmis informații privind existența unor corecții financiare cumulate în valoare de 7,13 miliarde EUR în urma auditurilor efectuate de UE în perioada 2000-2011. Direcția Generală Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune a comunicat suma de 1,8 miliarde EUR, iar Direcția Generală Agricultură și Dezvoltare Rurală suma de 7,7 miliarde EUR. Notele la conturile anuale ale Uniunii Europene conțin informații mai ample privind corecțiile financiare decise de Comisie și puse în aplicare în cursul anului, precum și privind recuperările. 4.2.3. Informații de la statele membre privind corecțiile financiare și recuperările Corectarea sumelor plătite în mod necuvenit este un aspect important al bunei gestiuni financiare. În 2011, s-au depus eforturi susținute pentru a se impune corecții financiare atunci când a fost necesar, pentru a se îmbunătăți calitatea datelor comunicate de statele membre cu privire la corecțiile financiare și recuperări și pentru a se promova utilizarea celor mai bune practici, astfel încât să se asigure îmbunătățirea mecanismelor de recuperare la nivel de stat membru și la nivelul UE. În ceea ce privește gestiunea partajată, rapoartele anuale de activitate furnizează informații detaliate privind corecțiile financiare aplicate și transmise Comisiei de către statele membre, precum și o evaluare a sistemelor de control naționale. În domeniul politicii de coeziune, statele membre pun în aplicare corecțiile financiare rezultate în urma activității proprii de audit și a auditurilor efectuate de UE. Acestea sunt comunicate cu o întârziere de un an, cel târziu până la 31 martie, prin urmare statele membre au comunicat în 2011 informații privind corecțiile din 2010. Cu toate acestea, ordonatorii de credite subdelegați au comunicat cifrele cele mai recente disponibile la data semnării rapoartele lor anuale de activitate. În domeniul politicii regionale, statele membre au raportat că, până la sfârșitul anului 2010, au efectuat corecții financiare cumulate în valoare de 5,1 miliarde EUR pentru programele din perioada 2000-2006. Statele membre au comunicat faptul că aceste corecții financiare au fost aplicate sub formă de retrageri (aproximativ 4 miliarde EUR, respectiv 78 % din suma totală a recuperărilor) sau de recuperări de la beneficiari individuali (aproximativ 1,1 miliarde EUR, respectiv 22 %). Pentru programele FEDER/FC din perioada 2007-2013, statele membre au raportat că în 2010 au fost efectuate corecții financiare în valoare de 212 milioane EUR (156 de milioane EUR sub formă de retrageri, 31 de milioane EUR sub formă de recuperări și 25 de milioane EUR ca sume ce urmează a fi recuperate). Pentru 2011, la data semnării RAA, statele membre au comunicat corecții în valoare totală de 342 de milioane EUR pentru programele FEDER/FC. Pentru programele FSE din perioada 2007-2013, statele membre au raportat pentru 2010 corecții financiare în valoare de 52 de milioane EUR (33 de milioane EUR sub formă de retrageri, 4 milioane EUR sub formă de recuperări și 15 milioane EUR ca sume ce urmează a fi recuperate). 4.3. Utilizarea prefinanțării Comisia constată că situația provizorie a conturilor anuale pentru exercițiul 2011 arată o ușoară scădere a sumei destinate prefinanțării. Această sumă este alcătuită din trei elemente principale: - în primul rând, prefinanțarea tradițională din cadrul diferitelor programe, menită să acorde beneficiarilor un „fond de casă” necesar pentru a-și demara programele și acțiunile. Profilul normal de cheltuieli al programelor multianuale este caracterizat de sume de prefinanțare mai mari în primii ani ai perioadei de programare. Având în vedere că mai multe astfel de programe au căpătat amploare în 2010/2011, procentul de prefinanțare își pierde, așadar, importanța în comparație cu plățile finale; - în al doilea rând, instrumentele financiare, care sunt din ce în ce mai utilizate ca mijloace complementare de finanțare în cazul fondurilor structurale și al FEADR. Prin natura lor, instrumentele financiare implică o parte importantă de plăți inițiale, fiind așadar asimilate prefinanțării. Comisia își consolidează monitorizarea în acest domeniu, după cum se explică în secțiunea 4.4. de mai jos; - în cele din urmă, prefinanțarea vărsată statelor membre în cadrul gestiunii partajate, completată de o prefinanțare suplimentară, ca parte a pachetului de măsuri adoptate pentru a combate efectele crizei economice. Și punerea în aplicare a acestei prefinanțări face obiectul unei monitorizări atente. Prefinanțarea în cadrul diverselor programe este necesară pentru a permite beneficiarilor să își demareze proiectele, însă interesele financiare ale UE trebuie protejate și trebuie luate în considerare constrângerile operaționale și de eficacitate din perspectiva costurilor. Comisia a propus modificări[19] la Regulamentul financiar pentru a îmbunătăți monitorizarea prefinanțării. 4.4. Instrumente financiare Instrumentele financiare au un efect multiplicator: acestea sunt un mod de a atrage resurse suplimentare de la bugetele naționale sau regionale, de la bănci publice sau private și de la alți investitori, astfel încât suma globală disponibilă pentru investiții este majorată. Acest efect multiplicator diferă în funcție de tipul instrumentului financiar, însă o primă evaluare a dus la concluzia că fiecare euro investit într-un instrument financiar poate atrage între 3,4 EUR până la 7,5 EUR ca fonduri suplimentare. Utilizarea din ce în ce mai frecventă a instrumentelor financiare constituie o nouă provocare din perspectiva controlului intern și a responsabilității. Comisia monitorizează și transmite rapoarte privind astfel de instrumente în temeiul articolului 49 din Acordul interinstituțional[20] în cazul instrumentelor implementate în cadrul gestiunii centralizate indirecte și în cazul inițiativelor comune realizate cu BEI și FEI în domeniul politicii regionale. Direcțiile generale care utilizează instrumente financiare tratează aspectele în materie de politică și guvernanță în părțile 1 și 2 din rapoartele lor anuale de activitate, descriind în partea 3 monitorizarea pe care o asigură în cazul acestor instrumente. Serviciile Comisiei au elaborat un document de lucru[21] special care descrie situația în ceea ce privește utilizarea instrumentelor financiare în statele membre la sfârșitul anului 2010 pentru fondurile structurale. În plus, temeiul juridic aplicabil[22] a fost modificat astfel încât raportarea privind aspectele financiare și de punere în aplicare a devenit o procedură periodică, standardizată și obligatorie în cadrul raportării anuale privind implementarea programelor. Acest lucru va îmbunătăți considerabil calitatea informațiilor aflate la dispoziția Comisiei începând cu a doua jumătate a anului 2012. Pe această bază, Comisia va prezenta, până în octombrie 2012, un prim raport privind instrumentele financiare. Direcția Generală Afaceri Economice și Financiare a inclus în raportul său anual de activitate un tabel care enumeră toate instrumentele financiare pentru care a fost desemnată ca DG responsabilă de politică sau DG responsabilă cu punerea în aplicare, precum și informații privind modalitățile de monitorizare și control și responsabilitățile tuturor partenerilor implicați, împreună cu o descriere a cerințelor în materie de raportare și a lanțurilor responsabilității. Direcția Generală Agricultură și Dezvoltare Rurală a modificat temeiul juridic aplicabil, îmbunătățind condițiile necesare pentru instituirea anumitor instrumente financiare, pentru consolidarea implementării acestora și utilizarea resurselor returnate instrumentelor[23]. Comisia a lansat un exercițiu de evaluare în scopul de a oferi, până la sfârșitul anului 2012, o analiză pentru fiecare stat membru, precum și o evaluare globală a utilizării instrumentelor financiare. De asemenea, Comisia efectuează în prezent un audit tematic privind implementarea unui eșantion de instrumente financiare, pentru a evalua asigurarea care poate fi furnizată cu privire la implementarea acestor instrumente la nivelul beneficiarilor individuali. Comisia a transmis instrucțiuni tuturor serviciilor să includă în rapoartele lor anuale de activitate informații privind activitățile în care sunt implicate instrumente financiare. De asemenea, Comisia transmite instrucțiuni serviciilor responsabile de fondurile structurale și de dezvoltare rurală să includă în rapoartele lor anuale de activitate pe 2012 informații privind rezultatele activității de evaluare și audit întreprinse în acest domeniu. Comisia invită celelalte instituții să reacționeze pozitiv la propunerea sa pentru următoarea perioadă de programare, constând în consolidarea suplimentară a mecanismelor de monitorizare a instrumentelor financiare. 4.5. Calea de urmat: raportul costuri-beneficii al controalelor și sisteme de control intern proporționale cu riscul Comisiei îi revine responsabilitatea nu numai de a se asigura, prin controale riguroase și evaluări eficace ale rezultatelor obținute, că fondurile sunt cheltuite în mod judicios, ci și de a lua măsuri care să răspundă nevoii de a simplifica programele sale de cheltuieli astfel încât să se reducă sarcina administrativă și costurile pentru beneficiarii fondurilor și pentru toți actorii implicați, în conformitate cu agenda Comisiei pentru o reglementare inteligentă[24]. Cu toate că s-au înregistrat progrese în ceea ce privește programele actuale[25], Comisia a propus un program mai ambițios de simplificare pentru viitor. O bună gestiune financiară necesită efectuarea unor controale eficace, eficiente și economice. Strategiile de control ar trebui să vizeze controale în domenii mai predispuse la risc: astfel de controale specifice ar oferi contribuabilului european o asigurare rezonabilă, permițând totodată beneficiarilor să se concentreze asupra îndeplinirii obiectivelor de politică într-o mai mare măsură decât în prezent. 4.5.1. Revizuirea Regulamentului financiar Regulamentul financiar conține normele și principiile financiare comune aplicabile în toate domeniile de politică. Într-o primă etapă, în mai 2010[26], Comisia a lansat un proces de revizuire a Regulamentului financiar. Propunerea subliniază necesitatea de a adapta sistemele de control la riscurile identificate și la raportul cost-eficacitate al controalelor. Propunerea instituie un cadru general clar de punere în aplicare, care acoperă toate modurile de gestiune (inclusiv un cadru comun pentru gestiunea partajată) și care stabilește norme specifice pentru instrumentele financiare inovatoare și pentru premii. În domeniul granturilor gestionate direct de Comisie, propunerea încurajează în mod special utilizarea unor metode simplificate pentru a „calcula” costurile eligibile (cum ar fi sumele forfetare, ratele forfetare și baremele standard pentru costurile unitare), facilitează acceptarea costurilor declarate în conformitate cu „practicile contabile uzuale” ale beneficiarului și introduce proceduri simplificate pentru granturile cu o valoare redusă. Conform dispozițiilor cuprinse în actualul proiect de Regulament financiar revizuit, serviciile vor trebui să furnizeze informații privind sistemul de control intern instituit, o estimare a costurilor și a beneficiilor controalelor pe care le implică un astfel de sistem, precum și o evaluare a nivelului preconizat al riscului de eroare, în cazul în care autorității legislative îi sunt prezentate propuneri de cheltuieli noi sau revizuite. În plus, regulamentul revizuit va obliga OCD să ia în considerare raportul cost-eficacitate atunci când instituie sistemele de control intern și să furnizeze o evaluare globală a costurilor și a beneficiilor controalelor în raportul anual de activitate. În iunie 2011 și în perspectiva acestor dispoziții, direcțiile generale au inclus în propunerile legislative pentru programele de cheltuieli din perioada de după 2013 o estimare a costurilor și a beneficiilor controalelor pe care le implică sistemele de control și o evaluare a nivelului preconizat al riscului legat de nerespectarea normelor aplicabile. Având în vedere rolul central al Regulamentului financiar ca referință pentru legislația sectorială, Comisia face apel la Parlamentul European și la Consiliu să ajungă la un acord înainte de vacanța de vară. 4.5.2. Agenda de simplificare pentru CFM din perioada 2014-2020 Gama mai largă de posibilități oferită de Regulamentul financiar revizuit a permis Comisiei să prezinte măsuri mai ambițioase de simplificare adaptate beneficiarilor și altor părți interesate, garantându-se faptul că fondurile UE pot fi acordate într-un mod clar, ușor de înțeles și simplu de aplicat. Comisia a formulat o serie de propuneri astfel încât controalele să fie mai proporționale și mai eficace din punct de vedere al costurilor. De exemplu, în cadrul politicii agricole comune, schema propusă privind micii agricultori ar reduce sarcina administrativă pentru un număr important de beneficiari, fără să mărească riscurile financiare pentru UE. Un alt exemplu îl reprezintă posibilitatea ca beneficiarii fondurilor de cercetare să își utilizeze practicile contabile obișnuite pentru pregătirea declarațiilor de costuri. Pentru a se asigura că simplificarea nu dă naștere unui risc sporit de eroare, Comisia a ținut seama de necesitatea de a propune măsuri echilibrate, care să ia în considerare costurile și beneficiile controlului și nivelul preconizat de nerespectare a cerințelor normative, astfel cum sugera Curtea în avizul său nr. 1/2010. În special, Comisia a obținut rezultate în ceea ce privește următoarele provocări identificate de Curte: îmbunătățirea conceperii schemelor de finanțare, cu scopul de a consolida mecanismele de gestiune și control; simplificarea schemelor de acordare a granturilor, în paralel cu îndeplinirea obiectivelor de politică; precum și criterii adecvate pentru evaluarea gestionării riscului care țin seama de costurile și beneficiile controalelor. Aceste elemente de simplificare ar permite Comisiei să își adapteze mai bine sistemele de control la riscurile identificate și ar reduce probabilitatea erorilor. 4.6. Strategia antifraudă a Comisiei În urma adoptării noii strategii antifraudă a Comisiei[27], a fost elaborat un plan de acțiune intern[28]. Acesta va impune tuturor direcțiilor generale să instituie o strategie antifraudă la nivel local până în 2013. Măsurile în acest domeniu (cum ar fi analiza riscurilor specifice ale beneficiarilor, monitorizarea atentă a proiectelor ori contractelor selecționate sau orice alte măsuri pentru a reduce riscurile de fraudă) sunt deja prezentate în unele dintre rapoartele anuale de activitate, alături de rezultatele specifice ale acțiunilor antifraudă întreprinse în cursul anului de raportare și de orice elemente de asigurare care pot rezulta din acestea. Această abordare va fi generalizată în rapoartele anuale de activitate pe 2012 și 2013. Comisia transmite instrucțiuni serviciilor să includă în rapoartele lor anuale de activitate informații privind prevenirea fraudei ca parte integrantă a evaluării sistemelor lor de control intern, care să reflecte punerea în aplicare a strategiei sectoriale și să descrie măsurile de reducere a riscurilor de fraudă. [1] Indicele de eroare cel mai probabil estimat de Curte pentru ansamblul plăților a fost de 3,7 % în 2010. (JO C326 din 10 noiembrie 2011, punctul 1.16). [2] Articolul 60 din Regulamentul financiar. [3] Așa-numitele „sume forfetare pentru corecții financiare”. [4] Aceasta reprezintă valoarea totală a tuturor sumelor cuantificate în rezerve (maxim 1 982 de milioane EUR) la care se adaugă o sumă estimată expusă la risc (1 582 de milioane EUR) pentru rezerva formulată de DG BUDG în ceea ce privește resursele proprii tradiționale. Pentru direcțiile generale care au inclus în raport o sumă minimă și una maximă, a fost luată în considerare suma maximă. [5] Curtea de Conturi estimează indicele de eroare cel mai probabil la 2,3 %. (JO C 326 din 10 noiembrie 2011, anexa 3.1). [6] Austria, Bulgaria, Republica Cehă, Estonia, Franța, Germania, Grecia, Ungaria, Italia, Letonia, Lituania, Țările de Jos, Polonia, România, Slovenia, Slovacia, Spania și Regatul Unit. [7] Instrumentul de asistență pentru preaderare. [8] „Analysis of Errors in Cohesion Policy for the Years 2006-2009, Actions taken by the Commission and the way forward” (Analiza erorilor din cadrul politicii de coeziune pentru perioada 2006-2009 - Acțiunile întreprinse de Comisie și calea de urmat), SEC(2011) 1179 final. [9] Pentru FSE și FEDER, 15 state membre au furnizat, în mod voluntar, în cadrul rezumatului anual o „declarație privind nivelul global al asigurării”: Bulgaria, Cipru, Republica Cehă, Danemarca, Estonia, Grecia, Finlanda, Franța, Ungaria, Portugalia, România, Slovacia, Slovenia, Suedia și Regatul Unit. Notă din partea dnei C. Day și a dlui D. O'Sullivan din data de 20.12.2011 privind gestionarea personalului din delegații. [11] JOIN(2012) 8 final, Decizia comună a Comisiei și a Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate din 28.3.2012 privind mecanismele de cooperare referitoare la gestionarea delegațiilor Uniunii Europene. [12] Indicele de eroare reziduală multianual arată impactul real al erorilor asupra bugetului UE, luând în considerare corecțiile și recuperările pe durata întregii perioade a programului-cadru. [13] În ceea ce privește AEC, numai pentru sub-activitățile „Spațiu” și „Securitate”. [14] Acțiunile gestionate la nivel central reprezintă 11 % din fondurile gestionate de directorul general pentru Educație, Audiovizual și Cultură. [15] „Practical guidelines for EC staff on dealing with IP-, Copyright- and Trademark-protected works”, noiembrie 2010. [16] COM(2012) 40 final. [17] Cifrele menționate la acest punct sunt provizorii, întrucât Curtea de Conturi nu și-a încheiat auditul conturilor provizorii pe 2011. [18] O decizie de suspendare privind programul FEDER în Calabria (Italia) și trei decizii de suspendare privind FSE în Insulele Baleare (Spania), în Calabria (Italia) și în regiunea Provence-Alpes-Côte d'Azur (Franța). [19] Articolul 87 alineatul (4) din propunerea de revizuire a Regulamentului financiar. [20] Acordul interinstituțional între Parlamentul European, Consiliu și Comisie privind disciplina bugetară și buna gestiune financiară (2006/C 139/01). [21] SWD(2012) 36 final. [22] Regulamentul nr. 1083/2006 de stabilire a unor dispoziții generale privind fondurile structurale. [23] Regulamentul nr. 679/2011 din 14.7.2011 de modificare a regulamentului de punere în aplicare nr. 1974/2006 privind Fondul pentru dezvoltare rurală (FEADR). [24] COM(2010) 543. [25] De exemplu, în cazul celui de Al șaptelea program-cadru de cercetare, cu privire la care au fost introduse în 2011 măsuri specifice de simplificare, iar perioada de acordare a scăzut cu aproape 30 de zile. [26] COM(2010) 815 final. [27] COM(2011) 376 final. [28] SEC(2011) 787 final.