[pic] | COMISIA EUROPEANĂ |

Bruxelles, 26.5.2010

COM(2010) 254 final

COMUNICAREA COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI BANCA CENTRALĂ EUROPEANĂ

Fonduri de soluționare a situației băncilor neviabile

COMUNICAREA COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI BANCA CENTRALĂ EUROPEANĂ

Fonduri de soluționare a situației băncilor neviabile

1. Context

Pe parcursul crizei actuale, atât în Uniunea Europeană, cât și la nivel internațional, guvernele au alocat sume importante din fondurile publice pentru a își sprijini sectoarele financiare[1]. Acest ajutor a fost necesar pentru a asigura stabilitatea financiară și pentru a proteja depunătorii, el fiind însoțit de măsuri de încurajare a economiei reale. Totuși, efectul global a fost impunerea unei sarcini financiare considerabile care urmează să fie suportată de contribuabilii actuali, precum și de generațiile următoare[2].

Un mesaj politic clar care a reieșit din reuniunea G20 din Pittsburg, din septembrie 2009, mesaj susținut puternic de UE[3], este că banii contribuabililor nu ar trebui să mai fie utilizați de acum înainte pentru a acoperi pierderile băncilor. Comisia Europeană lucrează la atingerea acestui obiectiv, prin cel puțin două căi complementare: i) reducerea probabilității de faliment bancar, printr-o supraveghere macro și microeconomică mai riguroasă, o mai bună guvernanță instituțională și standarde de reglementare mai stricte; și ii) garantarea disponibilității unor instrumente adecvate, inclusiv a resurselor suficiente, pentru o soluționare în timp util și ordonată a situației băncilor neviabile, atunci când aceasta apare în pofida măsurilor menționate anterior. Instituirea unor fonduri de soluționare a situației băncilor neviabile finanțate de sectorul privat reprezintă un aspect important al acestui răspuns.

Comisia sprijină instituirea unor fonduri de soluționare a situației băncilor neviabile ex ante , finanțate printr-o taxă impusă băncilor[4], cu scopul de a facilita soluționarea situației băncilor falimentare în așa fel încât să se împiedice propagarea problemelor și să se permită lichidarea ordonată a băncilor respective într-un interval de timp suficient pentru a se evita vânzarea în regim de urgență a activelor („ principe de prevoyance ”). Comisia consideră că fondurile de soluționare a situației băncilor neviabile trebuie să facă parte din ansamblul de măsuri care vor fi incluse în noul cadru al UE de gestionare a crizelor, care are ca scop reducerea sarcinii suportate de contribuabili și minimizarea – sau chiar suprimarea - pe viitor a recurgerii la utilizarea de fonduri publice pentru salvarea băncilor.

Este de o importanță capitală ca, în contextul unor piețe financiare din ce în ce mai integrate și mai globalizate, să se găsească soluții pentru o gestionare eficientă a crizelor bancare. Volatilitatea extremă înregistrată recent pe piețele financiare reprezintă un exemplu clar, care reamintește măsura în care piețele financiare sunt integrate. În momentul de față, mecanismele de credit robuste și credibile sunt mai necesare ca oricând.

În comunicarea sa din octombrie 2009[5], Comisia și-a exprimat sprijinul ferm pentru instituirea unui nou cadru de gestionare a crizelor la nivelul UE, care își propune să faciliteze un faliment ordonat al băncilor și să minimizeze costurile care le revin contribuabililor. În documentul lor de lucru din aprilie 2010[6], serviciile Comisiei au identificat impunerea unei taxe băncilor ca fiind o soluție posibilă pentru a constrânge sistemul bancar să contribuie la costurile crizei și a preveni apariția altor crize pe viitor. La 9 mai 2010, Consiliul ECOFIN a concluzionat că este necesară accelerarea lucrărilor privind gestionarea și soluționarea crizelor.

Se observă creșterea sprijinului politic pentru aplicarea și în sectorul financiar a așa-zisului principiu „poluatorul plătește” , împrumutat din politica de mediu, astfel încât entitățile responsabile pentru declanșarea unei eventuale crize financiare pe viitor să suporte costurile acesteia. Unele țări au impus deja, sau sunt în curs de a impune taxe băncilor, dar acestea sunt diferite de la o țară la alta.

G20 va organiza o primă dezbatere cu privire la astfel de taxe în cadrul reuniunii sale ministeriale din luna iunie. Prezenta comunicare va reprezenta o contribuție substanțială la aceste reuniuni. Este necesar ca UE să ghideze eforturile depuse de G20 pentru a defini o abordare și un model la scară internațională în vederea menținerii unor condiții de concurență echitabile la nivel mondial.

Prezenta comunicare descrie viziunea Comisiei despre modul în care sectorul financiar ar putea să participe la costul legat de finanțarea soluționării situațiilor băncilor falimentare. De asemenea, aceasta explică locul pe care îl ocupă fondurile de soluționare a situației băncilor neviabile în cadrul ansamblului de instrumente care ar trebui să fie disponibile în domeniul prevenirii crizelor și al gestionării băncilor. Prezenta comunicare expune și ideile generale ale Comisiei cu privire la o serie de aspecte importante, precum scopul fondurilor, dimensiunea lor potențială, precum și condițiile în care acestea ar putea fi utilizate.

În schimb, ea nu abordează taxele sau contribuțiile al căror scop este compensarea fondurilor publice alocate în timpul crizei actuale pentru stabilizarea sistemului bancar sau pentru combaterea asumării de riscuri excesive sau a speculației. Analiza unor astfel de măsuri va continua în paralel, ele constituind un element complementar util pentru fondurile preventive care fac obiectul prezentei comunicări.

Instituirea unor fonduri de soluționare a situației băncilor neviabile implică o serie de provocări – mai ales în legătură cu preocupările privind hazardul moral , care s-au intensificat ca urmare a acțiunilor întreprinse în cursul crizei actuale. Comisia recunoaște că este vorba de o preocupare majoră a cărei abordare presupune indicarea clară și fără ambiguitate a faptului că acționarii (în limita valorii plasamentului) și creditorii (în afara depunătorilor care beneficiază de garantarea prin scheme de garantare a depozitelor) trebuie să fie primii care să se confrunte cu consecințele falimentului băncii și că fondurile de soluționare a situației băncilor neviabile nu trebuie să fie utilizate ca o asigurare împotriva falimentului sau pentru a salva băncile falimentare , ci mai degrabă pentru a facilita un faliment ordonat. Pe scurt, este necesar ca fondurile de soluționare a situației băncilor neviabile să fie strâns legate, după cum sugerează FMI, de viitorul regim al soluționării situațiilor băncilor neviabile.

Instituirea fondurilor de soluționare a situației băncilor neviabile va face parte din noul cadru de gestionare a crizelor. Se știe că aceasta va genera anumite costuri pentru bănci, într-un moment în care ele sunt angajate într-un proces de implementare a unor măsuri suplimentare pentru a face față crizei. Comisia recunoaște că este esențial ca impactul cumulativ al pachetului amplu de reforme privind taxele, schemele de garantare a depozitelor și capitalul băncilor să fie înțeles în mod clar și evaluat cu o mare atenție și ca elementele particulare ale pachetului de reforme să fie ajustate corespunzător. Este necesar să se asigure calibrarea costurilor în așa fel încât să se evite obstrucționarea redresării economice și creșterea costului creditelor pentru economia reală. Trebuie, de asemenea, evitată repercutarea unei creșteri a costurilor asupra clienților băncilor sub forma unor comisioane bancare mai ridicate. Comisia se va asigura că toate aceste elemente sunt luate în considerare în mod adecvat în cadrul lucrărilor de evaluare a impactului, realizate în paralel.

2. Fondurile de soluționare a situației băncilor neviabile trebuie să facă parte din cadrul de stabilitate financiară

Instituirea fondurilor de soluționare a situației băncilor neviabile nu trebuie considerată în mod izolat ci trebuie integrată într-o serie de inițiative mai largi având ca scop consolidarea sistemului financiar în contextul crizei actuale. În momentul de față se desfășoară o reformă fundamentală în domeniul reglementării și supravegherii piețelor financiare, în vederea soluționării problemelor scoase la lumină de criza bancară. Comisia a propus măsuri pentru înăsprirea cerințelor de capital și reformarea structurii de supraveghere a UE, iar în luna iulie va prezenta o propunere de consolidare a schemelor actuale de garantare a depozitelor. În plus, Comisia va lansa în curând o consultare amplă având ca scop consolidarea guvernanței corporative a instituțiilor financiare în general și a băncilor în special.

Înțelegerea contextului general constituie o etapă esențială în luarea deciziei privind rolul fondurilor, modalitățile lor de funcționare și dimensiunea lor necesară. Se estimează că reforme mai ample ale cadrului financiar, care pun accentul pe prevenire , vor diminua atât probabilitatea de apariție a situațiilor de faliment bancar, cât și gravitatea acestor situații, în timp ce proceduri mai eficiente care să permită intervenția mai timpurie împreună cu măsuri eficace de soluționare a situației băncilor neviabile ar trebui să diminueze costul măsurilor luate și să reducă garanțiile implicite asociate instituțiilor considerate „prea mari pentru a da faliment”.

Diagrama 1: În ce moment se va utiliza un fond de soluționare a situației băncilor neviabile?

[pic]Comisia va adopta, în octombrie 2010, o foaie de parcurs care va stabili programul, măsurile concrete, instrumentele și planurile unui cadru complet al UE de gestionare a crizelor. Comisia și-a propus să prezinte propunerile legislative relevante referitoare la măsurile și instrumentele de gestionare a crizei, precum și la fondurile de soluționare a situației băncilor neviabile până la începutul anului 2011.

Obiectivul noului cadru va fi acela de a se asigura că autoritățile statelor membre dispun de instrumente comune care să poată fi utilizate în mod coordonat pentru a permite instituirea unei acțiuni prompte și clare din punctul de vedere juridic în eventualitatea unor situații grave de faliment bancar, protejând sistemul bancar în ansamblul său, evitând costurile suportate de contribuabili și garantând condiții de concurență echitabile. În special, scopul cadrului presupune garantarea faptului că falimentul ordonat este o opțiune credibilă pentru orice bancă, indiferent de mărimea sau de complexitatea sa.

În cazul instituțiilor financiare foarte mari și complexe, aplicarea instrumentelor de soluționare a situației băncilor neviabile, însoțită de finanțarea sectorului privat, poate genera anumite provocări. Din acest motiv este necesar să fie disponibile alte instrumente, care să nu presupună finanțare publică. Aceste instrumente ar putea fi utilizate în circumstanțe speciale pentru stabilizarea situațiilor și pentru evitarea unor lichidări forțate și efectuate în grabă care ar putea avea efecte negative asupra stabilității financiare pe termen scurt.

În momentul de față sunt în curs lucrări importante la nivel internațional care vizează reducerea probabilității apariției situațiilor de faliment a acestui tip de instituție, precum și reducerea impactului situațiilor respective (caseta 1).

CASETA 1: Abordarea cazurilor instituțiilor financiare mari și foarte complexe care se confruntă cu dificultăți majore Este necesar să se dețină suficientă certitudine că entitățile care se confruntă cu dificultăți majore pot fi tratate fără a se compromite stabilitatea financiară sau fără a se provoca un eveniment sistemic. Instrumentele descrise mai jos pot completa fondurile ex ante de soluționare a situației băncilor neviabile și permit autorităților să dispună de un set de măsuri suficient de robuste pentru a trata cazul instituțiilor financiare mari și foarte complexe care se confruntă cu dificultăți majore. Planuri de redresare și de soluționare În momentul de față se desfășoară lucrări atât la nivelul UE (Comitetul european al inspectorilor bancari – CEBS), cât și la nivel internațional (Consiliul pentru Stabilitate Financiară) în vederea conceperii și testării unor planuri de redresare și de soluționare (G20 a solicitat elaborarea acestora până la sfârșitul anului 2010), care vor constitui un element esențial al viitorului cadru al UE de prevenire a crizelor. Este necesar ca autoritățile relevante să dețină instrumentele adecvate pentru exercitarea competențelor existente sau, dacă este necesar, a noilor competențe în domeniul prevenirii pentru a garanta, înaintea unei crize, că băncile pot fi lichidate în mod ordonat. În acest sens, un cadru reglementar eficient privind soluționarea situației băncilor neviabile va fi esențial. Impunerea de pierderi creditorilor și conversia datoriilor în capital Opțiunile specifice la nivelul instituțiilor includ conversia datoriilor în capital (conversie fie administrativă, fie contractuală[7]) și impunerea unor „reduceri” (haircuts) deținătorilor de datorii subordonate și creditorilor chirografari (exceptând depozitele bancare) în scopul de a oferi o finanțare semnificativă unei întreprinderi aflate în mare dificultate și de a menține continuitatea activităților acesteia. Introducerea eventuală a unor astfel de măsuri se află în centrul unei dezbateri intense la nivel internațional. Măsurile respective ar putea include modificarea normelor prudențiale pentru ca acestea să solicite sau să încurajeze utilizarea instrumentelor de îndatorare convertibile (în așa fel încât instituțiile să se poată „auto-asigura”), ori conferirea unor competențe administrative autorităților, permițându-le fie aplicarea de reduceri (haircuts) instrumentelor de îndatorare care nu sunt convertibile, fie conversia datoriilor în capital. Recapitalizarea realizată înaintea insolvenței prin astfel de mecanisme ar putea contribui la stabilizarea instituției. Astfel de măsuri ar avea în mod clar un impact asupra costului finanțării băncilor, structurii capitalului și practicilor pieței dar, în același timp, ele ar contribui și la consolidarea disciplinei pieței deoarece ar garanta că creditorii chirografari suportă în totalitate costurile asociate riscurilor la care sunt expuși. Pentru ca ele să funcționeze în practică, trebuie soluționate mai multe obstacole juridice și practice, lucrările privind această chestiune continuând în momentul de față. |

3. Este necesară o abordare la nivelul UE a fondurilor de soluționare a situației băncilor neviabile

Având în vedere gradul de integrare a piețelor financiare mondiale, este necesară adoptarea unor abordări comune privind instituirea fondurilor de soluționare a situației băncilor neviabile atât la nivelul UE, cât și la nivel mondial. Experiența dobândită ca urmare a abordării situațiilor de faliment transfrontalier în timpul crizei actuale a exemplificat în mod clar de ce sunt necesare noi mecanisme de gestionare a crizei. Răspunsul imediat oferit de UE crizei financiare a fost propunerea unei legislații care să consolideze mecanismele de supraveghere macroeconomică și transfrontalieră prin crearea unor noi autorități, ca urmare a identificării nevoii de cooperare mai strânsă. În cadrul noilor mecanisme, supravegherea cotidiană va rămâne o responsabilitate a autorităților naționale, în virtutea competenței fiscale care le revine statelor membre. Totuși, decizia de a păstra un sistem de supraveghere care este în mare parte descentralizat se bazează pe un nivel ridicat de încredere în autorități și pe cooperarea dintre noile autorități europene de supraveghere, acest sistem urmând să fie valorificat pe deplin numai în cazul în care va fi sprijinit de un cadru solid de gestionare a crizelor transfrontaliere susținut de mecanisme solide de finanțare.

În principiu, punerea în comun a resurselor într-un singur fond paneuropean de soluționare a situației băncilor neviabile ar oferi o serie de avantaje clare, prin: creșterea diversificării riscurilor; oferirea posibilității de a realiza economii de scară; reducerea sumei supuse repartizării cheltuielilor asociate; furnizarea stimulentelor adecvate pentru cooperare; accelerarea procesului de luare a deciziilor; și garantarea unor condiții de concurență echitabile. De asemenea, aceasta ar reflecta mai bine natura paneuropeană a piețelor bancare, mai ales pentru grupurile bancare transfrontaliere.

Cu toate acestea, Comisia recunoaște că ar fi foarte dificil să se înceapă crearea unui fond european de soluționare a situației băncilor neviabile în absența unui cadru integrat de supraveghere și de gestionare a crizelor la nivelul UE. Abordarea europeană a instituirii fondurilor de soluționare a situației băncilor neviabile ar trebui să reflecte abordarea mai largă adoptată cu privire la mecanismele de supraveghere.

Din acest motiv, într-o primă fază ar fi adecvată crearea unui sistem care să aibă la bază o rețea armonizată a fondurilor naționale, legată de un ansamblu coordonat de mecanisme naționale de gestionare a crizelor[8]. Aceste mecanisme, care reprezintă o primă etapă, vor fi revizuite până în 2014[9] în vederea creării unor mecanisme integrate de gestionare a crizelor și de supraveghere la nivelul UE, precum și a unui fond de soluționare a situației băncilor neviabile la nivelul UE disponibil pe termen mai lung.

O mai mare claritate și o înțelegere mutuală între autorități, asigurate prin mecanisme de finanțare mai solide, reprezintă de asemenea un aspect cheie al armonizării modalităților de stimulare a autorităților de a coopera în totalitate în eventualitatea unui faliment bancar transfrontalier. La rândul său, această cooperare constituie un sprijin important pentru eficacitatea mecanismelor de gestionare a crizelor transfrontaliere.

Dacă nu se reușește adoptarea unei abordări la nivelul UE privind fondurile de soluționare a situației băncilor neviabile, statele ar putea impune, în mod unilateral, taxe la nivel intern pentru soluționarea situației băncilor neviabile, generând riscul de denaturare a concurenței între piețele bancare naționale. De asemenea, s-ar putea ajunge la suprapunerea unor taxe în cazul băncilor transfrontaliere. În plus, abordările diferite cu privire la mecanismele de finanțare a sectorului privat pot obstrucționa gestionarea eficientă a crizelor sau utilizarea cu succes a instrumentelor de soluționare dacă fondurile sectorului privat există numai în anumite state membre și pot îngreuna, sau chiar face imposibilă încheierea unui acord privind repartizarea costurilor.

Din aceste motive, o abordare la nivelul UE constituie cea mai potrivită cale de urmat în raport cu principiile subsidiarității și proporționalității menționate la articolul 5 din Tratatul privind Uniunea Europeană. Numai o acțiune a UE ar garanta că grupurilor bancare care desfășoară activități în mai multe state membre li se impun cerințe similare cu privire la fondurile de soluționare a situației băncilor neviabile, ceea ce ar asigura condiții de concurență echitabile în ansamblu, ar evita costuri de conformitate nejustificate și ar favoriza creșterea integrării în cadrul pieței interne. De asemenea, o astfel de abordare ar asigura coerența, acolo unde este cazul, cu legislația UE existentă. Această acțiune la nivelul UE ar consolida și stabilitatea financiară din Uniunea Europeană.

4. Finanțarea, domeniul de aplicare a cheltuielilor și guvernanța unui fond de soluționare a situației băncilor neviabile

Acest capitol cuprinde trei pilieri esențiali ai unui fond de soluționare a situației băncilor neviabile: finanțarea (4.1); domeniul de aplicare și dimensiunea (4.2) și guvernanța (4.3).

4.1. Finanțarea fondurilor de soluționare a situației băncilor neviabile

Mecanismele de finanțare a unui fond trebuie concepute în așa fel încât să fie îndeplinite două obiective: i) colectarea resurselor financiare necesare având în vedere modul lor de utilizare (i.e. probabilitatea apariției și costul soluționării situației respective); ii) încurajarea, în același timp, a unui comportament adecvat, care să atenueze riscul apariției unei situații care să necesite aplicarea instrumentelor de soluționare. În principiu, există trei parametri principali, contribuția putând avea la bază pasivele, activele sau profitul instituției.

- Activele băncii reprezintă un bun indicator pentru riscurile la care aceasta este expusă. Acestea ar putea reflecta în mod precis și probabilitatea apariției unui eventual faliment bancar și prin urmare, a necesității de soluționare a situației băncii devenite neviabilă[10]. În mod indirect, activele ar putea reprezenta un indicator al sumei care ar putea fi necesară pentru gestionarea soluționării situației băncii, dacă aceasta ar deveni neviabilă. Totuși, activele băncii sunt deja supuse unor cerințe prudențiale de capital ponderate în funcție de riscuri. Impunerea unei taxe în funcție de active ar putea, prin urmare, să conducă la o cerință suplimentară de capital și ar trebui să fie examinată cu atenție în contextul reformelor mai largi ale standardelor de capital care se desfășoară în prezent.

- Pasivele băncii [11] par să constituie indicatorul cel mai adecvat pentru sumele care ar putea fi necesare pentru a face față soluționării situației băncii, dacă acesta devine neviabilă. Costurile soluționării situației unei bănci neviabile decurg, cel mai probabil, din necesitatea de a sprijini anumite pasive (cu excepția capitalului propriu și a pasivelor garantate – de exemplu depozitele). Totuși, pasivele băncii ar putea fi un indicator mai puțin reprezentativ al nivelului de risc.

- Pe lângă elementele din bilanț, la baza calculării taxelor ar putea sta profitul și primele în calitate de indicator al mărimii băncii care reflectă mai bine principiul „poluatorul plătește”[12]. Totuși, profitul și primele ar putea să nu fie suficient de corelate cu suma care ar fi necesară pentru finanțarea soluționării situației unei bănci devenite neviabilă sau cu probabilitatea apariției acestei situații.

Comisia examinează cu atenție care dintre bazele menționate anterior ar fi cea mai adecvată în vederea finanțării unui fond de soluționare a situației unei bănci neviabile. În orice caz, indiferent de baza care va fi aleasă în final, Comisia consideră că aceasta trebuie să respecte cel puțin următoarele principii: a) să evite orice posibilitate de arbitraj; b) să reflecte în mod adecvat riscurile; c) să țină cont de natura sistemică a anumitor entități financiare; d) să se bazeze pe sumele care ar putea fi eventual cheltuite dacă soluționarea situației băncii neviabile devine necesară; și e) să evite distorsionarea concurenței.

Este, de asemenea, important să se determine dacă fondurile trebuie colectate pe o bază ex post sau ex ante . Comisia consideră că fondurile de soluționare a situației băncilor neviabile ar trebui să fie constituite ex ante pe baza contribuțiilor băncilor . Schemele finanțate în totalitate ex post ar putea necesita o finanțare inițială din partea contribuabililor, crescând riscul unor consecințe economice negative mai generale în cazul unor falimente bancare. O astfel de abordare se poate dovedi prociclică, exercitând presiuni asupra bugetului public pe timp de criză financiară, într-un moment în care guvernul se află cel mai puțin în măsura de a oferi finanțare suplimentară[13].

4.2. Domeniul de aplicare a fondurilor și dimensiunea lor

Obiectivul fondurilor de soluționare a situației băncilor neviabile este acela de a contribui la soluționarea ordonată a situației în care se află entitățile financiare care se confruntă cu dificultăți majore. Fondurile respective trebuie să fie disponibile pentru soluționarea situației băncilor respective indiferent de mărimea și de interconectările acestora, dar utilizarea lor pentru a salva aceste instituții trebuie exclusă în mod clar. În această etapă, nu pare oportună extinderea utilizării fondurilor respective la alte instituții financiare cum ar fi fondurile de investiții sau instituțiile de asigurare. Cu toate că și acestea participă activ la piețele financiare, ele prezintă un număr de specificități care ar complica aplicarea, în ceea ce le privește, a unui regim similar cu cel de soluționare a situației instituțiilor neviabile prevăzut pentru bănci. Cu toate că fondurile respective nu vor fi utilizate pentru recapitalizarea băncilor, ele vor trebui să dispună de resurse suficiente pentru a face față diverselor costuri aferente soluționării situațiilor de neviabilitate, iar abordarea aleasă va trebui să fie adaptată entităților diferite ca mărime și ca natură.

Mărimea fondului va depinde de tipul instituțiilor financiare care vor intra în domeniul de aplicare al cadrului de soluționare a crizelor și va trebui să fie stabilit, de asemenea, în contextul reformelor mai ample prevăzute pentru sectorul financiar.

CASETA 2: Ce măsuri ar trebui să acopere un fond de soluționare a situației băncilor neviabile?

Acțiunile întreprinse de autoritățile responsabile cu soluționarea situațiilor băncilor neviabile în vederea executării unei soluționări ordonate a acestor situații poate implica o serie de costuri diferite. În principiu, un cadru bine conceput de soluționare a situațiilor respective ar trebui să oblige autoritatea în cauză să soluționeze situația entităților care se confruntă cu dificultăți importante cu un cost economic și social minim, în conformitate cu prevederile relevante din tratat, inclusiv normele privind ajutorul de stat. În continuare sunt prezentate exemple de măsuri care ar putea fi acoperite de fondul de soluționare a situației băncilor neviabile:

- Finanțarea unei bănci-punte ( bridge bank )- autoritatea responsabilă cu soluționarea situației respective preia, în acest caz, banca – pentru a permite continuarea operațiunilor unei instituții insolvente. Aceasta ar putea implica, de exemplu, furnizarea unor finanțări și/sau garanții de tranziție ( bridge ).

- Finanțarea unui transfer total sau parțial de active și/sau de pasive de la entitatea care se confruntă cu dificultăți importante către un terț. Costurile ar putea cuprinde o garantare a activelor (de exemplu partajarea pierderilor cu un dobânditor potențial al activelor toxice) și/sau finanțarea sau garantarea transferului de pasive pentru o perioadă anume în scopul de a menține încrederea pieței și de a evita riscul unei retrageri bruște a creditorilor.

- Finanțarea unei separări de tipul bancă bună/bancă rea . Costurile suportate de fond ar putea include cumpărarea temporară și gestionarea activelor toxice, precum și furnizarea unei finanțări de tranziție băncii bune.

- Acoperirea costurilor administrative și a cheltuielilor juridice și de consultanță , precum și necesitatea de a prezerva anumite funcții vitale ale băncii - cum ar fi sistemul de plăți.

În cadrul crizei actuale, angajamentele autorităților publice în favoarea sectorului bancar au reprezentat o parte semnificativă din PIB-ul Uniunii Europene. Fondurile de soluționare a situației băncilor neviabile descrise în prezenta comunicare nu sunt prevăzute să atingă o dimensiune comparabilă, deoarece obiectivul lor principal este acela de a împiedica autoritățile publice să intervină pentru a salva băncile. Este important de remarcat faptul că Comisia estimează că un cadru de gestionare a crizelor trebuie să garanteze că orice pierderi suferite în contextul unui faliment bancar trebuie suportate în primul rând de către acționari, deținători de datorii subordonate și creditori chirografari, înainte de utilizarea fondurilor de soluționare a situației respective de faliment. Comisia va adopta o poziție cu privire la obiectivul adecvat privind limita care se va aplica fondurilor, după realizarea unei analize cantitative detaliate și a unei evaluări exhaustive a impactului. Exemplele furnizate în caseta 3 sunt incluse cu titlu ilustrativ și prezintă un interval al obiectivelor posibile privind dimensiunile, pe baza unor inițiative recente.

CASETA 3: Implicațiile în termeni de costuri ale inițiativelor recente de creare a fondurilor

Unele state au luat deja decizia de a impune taxe băncilor cu scopul declarat de a crea fonduri care le sunt destinate. Totuși, scopul precis al acestor fonduri, precum și implicațiile lor financiare sunt diferite:

- În Germania sunt în elaborate în momentul de față propuneri de impunere a unei taxe sistematice băncilor, care să fie vărsată într-un fond de stabilitate pentru finanțarea măsurilor instituite în cadrul unui regim special de soluționare a problemelor bancare. Detaliile cu privire la natura taxei, dimensiunea fondului și modurile în care fondurile ar trebui investite și utilizate trebuie încă stabilite, dar există indicații conform cărora suma colectată de pe urma taxei ar atinge aproximativ 1 miliard EUR anual.

- Suedia a instituit recent un „fond de stabilitate” bancar, al cărui scop este de a finanța măsurile de combatere a riscului de apariție a unor perturbări grave ale sistemului financiar din Suedia[14]. În 15 ani, acest fond trebuie să reprezinte 2,5% din PIB. El va fi constituit pe baza contribuțiilor pentru stabilitate plătite de bănci și de alte instituții financiare, în valoare de 0,036 procente pe an, aplicate unor anumite elemente de pasiv ale instituțiilor respective (cu excepția capitalului propriu și a unor titluri de creanță subordonate).

- FMI a indicat[15] că pe baza experienței acumulate în contextul crizelor anterioare, în funcție de importanța relativă a sectorului financiar, între 2 și 4 procente din PIB ar trebui să fie suficiente pentru provizionarea fondurilor de soluționare a situației băncilor neviabile (această estimare corespunzând costurilor directe ale crizelor financiare în curs).

Într-o serie de state membre s-a prevăzut deja utilizarea schemelor de garantare a depozitelor (DGS) pentru finanțarea transferului de depozite ale unei entități falimentare[16]. Comisia estimează că utilizarea fondurilor de garantare a depozitelor în scopul soluționării situației băncilor neviabile ar trebui limitată la suma care ar fi necesară pentru rambursarea depozitelor garantate. Costurile care depășesc această limită ar trebui suportate din fondurile de soluționare a situației băncilor neviabile. Este necesar să se acorde o atenție deosebită și conceperii sistemului pentru a se evita suprapunerea măsurilor.

4.3. Guvernanța fondurilor de soluționare a situației băncilor neviabile

Având în vedere că dimensiunea unui fond de soluționare a situației băncilor neviabile trebuie să fie semnificativă în marea parte a economiilor, regulile de guvernanță care i se aplică au o importanță deosebită. Contribuția băncilor la acoperirea costurilor unei soluționări viitoare a unei situații de neviabilitate ar putea fi alocate fie bugetului general, fie unui fond. Unele state membre ar putea considera ca fiind atractivă utilizarea unor astfel de contribuții pentru reducerea deficitelor publice. Totuși, pe termen lung, incapacitatea de a institui fonduri dedicate soluționării situației băncilor neviabile ar putea conduce la o dependență din ce în ce mai ridicată a sectorului financiar de fondurile publice în cazul apariției unor noi crize, ceea ce ar agrava problema reprezentată de hazardul moral în contextul instituțiilor „prea mari pentru a da faliment”. În plus, va rămâne în continuare riscul utilizării veniturilor din taxele plătite în contul bugetului general pentru alte scopuri.

Comisia consideră, prin urmare, că fondurile de soluționare a situației băncilor neviabile trebuie să rămână separate de bugetele naționale și trebuie să servească numai la finanțarea costurilor asociate soluționării situațiilor respective.

În practică, gestionarea fondurilor de soluționare a situației băncilor neviabile trebuie încredințată autorităților, care vor fi responsabile pentru soluționarea situațiilor entităților financiare și care vor acționa ca organisme executive independente. Va fi necesară stabilirea unor domenii de responsabilitate clare atunci când se vor conferi noile competențe privind alocarea fondurilor. Independența funcțională de guvern ar garanta că fondurile sunt strict utilizate pentru plata măsurilor de soluționare a situațiilor respective. Procedurile în materie de guvernanță vor mai trebui să fie detaliate. În acest context, trei întrebări au o importanță deosebită în raport cu gestionarea unui fond:

i) Cum ar trebui depozitate sumele colectate, ii) În ce condiții ar trebui utilizate fondurile pentru soluționarea situației băncilor neviabile și iii) Cum să fie stabilită repartizarea costurilor care trebuie suportate de fonduri în cazul unei soluționări a unei situații transfrontaliere:

(i) Este necesar ca fondurile să fie plasate într-un portofoliu bine diversificat din punctul de vedere geografic, compus din active nebancare foarte lichide, cu riscuri de credit și de piață foarte scăzute și în așa fel încât să sprijine economia reală.

(ii) În ceea ce privește utilizarea fondurilor, Comisia intenționează să instituie un cadru armonizat privind soluționarea unor astfel de situații, care va avea ca scop evitarea diferențelor care ar putea apărea ca urmare a modalităților diferite de aplicare a competențelor și instrumentelor respective de soluționare de către autoritățile naționale, limitând astfel denaturarea concurenței. Acest cadru va determina condițiile și modalitățile de utilizare a fondurilor de soluționare a situației băncilor neviabile.

(iii) În ceea ce privește mecanismele de soluționare a situațiilor transfrontaliere, Comisia intenționează să prezinte propuneri de stabilire a unor reguli clare privind modul în care se va desfășura coordonarea. În centrul acestor mecanisme s-ar putea afla colegii reprezentând autorități responsabile cu soluționarea acestor situații, având ca scop adoptarea de decizii comune cu privire la pregătirea soluționării situației unui grup bancar transfrontalier sub supravegherea unei entități precum viitoarea Autoritate bancară europeană, a cărei creare a fost propusă de Comisie. Astfel de planuri de soluționare a situațiilor respective, bazate pe principii clare care urmează să fie stabilite prin acte legislative, vor prevedea discuții pe marginea repartizării echitabile a sarcinilor și a costurilor între fondurile de soluționare a situațiilor respective, finanțate de capitaluri private.

În sfârșit, utilizarea fondurilor de soluționare a situației băncilor neviabile va trebui să respecte normele UE privind ajutorul de stat . Definirea aspectelor operaționale ale fondurilor de soluționare a situațiilor respective va trebui să țină cont în mod corespunzător de implicațiile eventuale în termeni de ajutoare de stat. Intervențiile care utilizează fonduri de soluționare a situației băncilor neviabile vor trebui, prin urmare, să includă caracteristici care să faciliteze evaluarea lor contabilă, în special cu privire la tipul de sprijin acordat, repartizarea corespunzătoare a sarcinilor și distorsionarea nejustificată a concurenței.

5. Următoarele etape

Prezenta comunicare reprezintă o contribuție la discuțiile referitoare la taxe și la fondurile de soluționare a situației băncilor neviabile care se vor desfășura în cadrul următoarelor reuniuni ale G20. Este important să se ajungă la un larg consens – atât la nivelul UE, cât și la nivel mondial – cu privire la principiile și orientările generale referitoare la aceste chestiuni, cât mai repede posibil, pentru a se evita instituirea unor abordări naționale divergente.

Comisia invită Consiliul European din 17 iunie 2010 să aprobe principiile și calea de urmat propuse în prezenta comunicare și să încurajeze reprezentanții UE în G20 să le sprijine în următoarele reuniuni.

În etapa următoare a creării unui cadru cuprinzător de prevenire și gestionare a crizelor, Comisia va prezenta în octombrie 2010 o comunicare stabilind o foaie de parcurs, precum și planurile sale mai vaste și mai detaliate pentru elaborarea unui nou cadru de gestionare a crizelor, incluzând o evaluare mai aprofundată a viabilității instrumentelor de garantare a contribuției creditorilor, într-un stadiu incipient, la soluționarea situației băncilor neviabile (de exemplu, prin impunerea de reduceri – haircuts - creditorilor). Comisia a prevăzut adoptarea propunerilor legislative privind gestionarea crizelor și fondurile de soluționare a situației băncilor neviabile pentru începutul anului 2011 .

[1] Conform FMI, costul bugetar direct net al crizei a reprezentat, în medie, 2,7% din PIB pentru țările dezvoltate din G20, în timp ce sumele promise, inclusiv garanțiile și alte angajamente condiționate au atins, în medie, 25% din PIB.

[2] Se estimează că datoria publică a țărilor din G20 cu economii dezvoltate va crește cu aproape 40 de puncte procentuale în perioada 2008-2015 (conform FMI).

[3] Concluziile Consiliului ECOFIN din 18 mai 2010.

[4] În conformitate cu domeniul de aplicare al legislației bancare a UE, adică cu Directiva 2006/48/CE privind cerințele de capital, termenul de „bănci” din prezenta Comunicare, include atât băncile, cât și întreprinderile de investiții.

[5] COM(2009) 561.

[6] Mecanisme inovatoare de finanțare la nivel global ( Innovative Financing at a Global Level ) - SEC(2010) 409, 1.4.2010.

[7] De exemplu, emisiunea de capital condiționat cu caracteristici fie de conversie a datoriilor, fie de titluri depreciabile. Unele bănci, cum ar fi Lloyd's sau Rabobank au emis deja astfel de instrumente.

[8] Această abordare ține cont de faptul că în unele state membre există deja fonduri de soluționare a situației băncilor neviabile.

[9] 2014 este data prevăzută de Regulamentul privind Autoritatea bancară europeană (EBA) pentru revizuirea noului cadru de supraveghere.

[10] În termeni de legislație bancară, aceasta ar însemna ca estimarea dimensiunii relative a taxelor să se bazeze pe probabilitatea de nerambursare ( Probability of Default - PD) și pe pierderea datorată nerambursării (Loss Given Default - LGD), ambele calculate în funcție de capacitatea existentă de monitorizare a riscurilor asociate activelor.

[11] Utilizarea pasivelor ca bază de calculare a mărimii taxelor reprezintă abordarea preferată de FMI.

[12] Unele state membre au decis, de curând, introducerea unor taxe pe prime. Acestea diferă însă de taxa impusă băncilor despre care se discută în prezenta comunicare.

[13] În cazul în care fondurile constituite ex ante se dovedesc a fi insuficiente pentru a acoperi costurile soluționării situației unei bănci neviabile, fondurile de soluționare trebuie totuși susținute printr-o altă finanțare suficient de credibilă.

[14] Scopul său trebuie înțeles ca fiind mai larg decât cel al „fondurilor de soluționare a situației băncilor neviabile” descrise de Comisie.

[15] O contribuție corectă și substanțială a sectorului financiar ( A Fair and Substantial Contribution by the Financial Sector ), raport intermediar al G20, aprilie 2010.

[16] Există mai multe exemple de falimente ordonate care au făcut apel la Schemele de garantare a depozitelor în cursul crizei financiare recente. Acestea scot în evidență costurile potențiale asociate falimentelor băncilor mici și mijlocii (de exemplu, Dunfermline Building Society: 1,5 miliarde de lire sterline, Bradford & Bingley: 14 miliarde de lire sterline).