RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 271/53

Avizul Comitetului Regiunilor – Execuția bugetului UE

2014/C 271/10

Raportor dl Adam STRUZIK (PL-PPE), mareșalul Voievodatului Mazovia

I. RECOMANDĂRI POLITICE

COMITETUL REGIUNILOR

1. atrage atenția asupra faptului că este prima oară când elaborează un aviz privind execuția bugetului UE, urmărind să prezinte punctul de vedere al autorităților locale și regionale atât în ceea ce privește perspectiva financiară actuală, cât și perioada 2014-2020;

2. menționează că, pentru a îmbunătăți calitatea avizului, a organizat o anchetă în rândul autorităților locale și regionale (1), care s-a bucurat de o largă participare; aceasta reflectă gradul de interes pentru acest subiect și indică o dorință de cooperare în scopul identificării de soluții la problemele existente și al exploatării potențialului care rezidă în abordarea teritorială;

3. subliniază că bugetul UE este un instrument-cheie pentru realizarea obiectivelor Uniunii Europene. Este necesar să se evidențieze rolul său, mai ales în contextul actual în care criza finanțelor publice continuă încă în multe țări și având în vedere necesitatea de a sprijini competitivitatea economiei UE, de a crea locuri de muncă și de a promova valori europene comune;

4. remarcă faptul că bugetul UE oferă resursele necesare realizării obiectivelor Uniunii Europene stabilite în Tratate și convenite la nivelurile politice cele mai înalte (între Consiliul UE, Parlamentul European și Comisia Europeană), fiind în același timp un instrument cu o contribuție esențială la realizarea obiectivelor politicilor publice ale statelor membre și a inițiativelor autorităților locale și regionale. În acest context, consideră că o mai mare orientare către rezultate va facilita o mai bună alegere a obiectivelor și a instrumentelor, pentru a reflecta varietatea situațiilor din diferite teritorii ale UE, ceea ce va duce la sporirea eficienței și eficacității bugetului UE;

5. consideră că autoritățile locale și regionale participă la execuția bugetului UE în calitate de beneficiari direcți și de gestionari ai fondurilor UE; cu toate acestea, responsabilitatea pentru execuția bugetului la nivel local și regional este partajată cu statele membre, Comisia Europeană și celelalte instituții ale UE;

6. salută faptul că rolul dimensiunii teritoriale în punerea în aplicare a politicilor UE a fost consolidat prin dispozițiile legale privind perioada de programare 2014-2020; în consecință, rolul autorităților locale și regionale în execuția bugetului UE va continua să crească;

7. prezentul aviz se concentrează pe fondurile UE cu cel mai mare impact asupra autorităților locale și regionale, printre care se numără în primul rând fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI): Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), Fondul de coeziune, Fondul social european (FSE), Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime (FEPAM); cu toate acestea, atrage atenția și asupra importanței altor fonduri, cum ar fi cel al Programului-cadru Orizont 2020, destinat realizării obiectivelor de dezvoltare formulate la nivel european, național, regional și local;

Rapiditatea execuției bugetare

8. consideră că, date fiind actuala situație socio-economică, întârzierea în adoptarea cadrului juridic pentru fonduri europene pentru perioada 2007-2013 și faptul că numeroase politici europene au fost definite în lumina realizării unor obiective structurale pe termen lung și nu neapărat pentru promovarea unor efecte pe termen scurt asupra ofertei, rapiditatea execuției bugetului European ar trebui considerată satisfăcătoare;

9. remarcă cu îngrijorare că, deși ritmul execuției bugetului UE este în general satisfăcător, există diferențe substanțiale între ratele execuției bugetare de la un stat membru la altul și de la un fond la altul;

10. consideră că diferențele de viteză a execuției bugetului UE între statele membre sunt rezultatul multor factori, numai unii dintre aceștia fiind legați direct de efectuarea cheltuielilor la nivelul autorităților locale și regionale. Printre factorii care influențează ritmul execuției bugetului UE se numără: — eficacitatea sistemelor de gestionare în fiecare stat membru; — diferențele dintre normele proprii diverselor fonduri și nivelul lor de complexitate; — calitatea cadrului juridic național; — disponibilitatea fondurilor pentru cofinanțare; — capacitatea administrativă; — eficiența sistemelor de coordonare, de guvernanță pe mai multe niveluri și de parteneriat;

11. constată că, potrivit autorităților locale și regionale, statele membre sunt cele care au impactul cel mai mare asupra ritmului execuției bugetului UE la nivel european, în timp ce, în cazul proiectelor cofinanțate din bugetul UE, ritmul execuției este influențat în primul rând de capacitatea administrativă a autorităților locale și regionale, urmată de disponibilitatea fondurilor (atât publice, cât și naționale) pentru cofinanțare și de gradul de complexitate a normelor proprii fiecărui fond;

12. în acest context, observă că opiniile critice potrivit cărora rata scăzută de implementare a proiectelor cofinanțate din bugetul UE se datorează capacității administrative insuficiente a autorităților locale și regionale sunt numai parțial justificate. Autoritățile locale și regionale sunt conștiente de faptul că adeseori capacitățile lor administrative nu se află la un nivel adecvat, însă viteza execuției fondurilor UE la nivel local și regional este afectată și de chestiuni care țin de competența statelor membre și a Comisiei Europene;

13. având în vedere cele de mai sus, solicită statelor membre ca, la pregătirea programelor operaționale și a soluțiilor specifice de punere în aplicare, să coopereze mai strâns și să-și coordoneze acțiunile cu cele ale autorităților locale și regionale, astfel încât să asigure o viteză și o calitate optimă a implementării fondurilor UE și să reducă la maxim sarcina asupra beneficiarilor;

14. solicită Comisiei Europene și statelor membre să adopte o abordare mai proactivă cu privire la noua perspectivă financiară și, mai ales, să introducă programe de informare și de formare profesională adresate autorităților locale și regionale pentru a crește ritmul și calitatea execuției bugetului UE;

15. observă că identificarea de către Comisia Europeană a unor proiecte care constituie bune practici ar putea la rândul ei influența rapiditatea execuției bugetare, în special în domenii care necesită o abordare integrată a mai multor fonduri, programe și parteneri, inclusiv proiecte desfășurate în cadrul unor instrumente noi precum investițiile teritoriale integrate (ITI) sau dezvoltarea locală plasată sub responsabilitatea comunității;

16. de asemenea, indică alte modalități de accelerare a implementării proiectelor cofinanțate de UE la nivel local și regional: — concentrarea eforturilor pe simplificarea procedurilor pentru beneficiari; — implementarea la timp de către statele membre a condițiilor ex-ante care, în cea mai mare parte, depășesc competențele autorităților locale și regionale; — aplicarea la scară mai largă a opțiunilor simplificate în materie de costuri; — aplicarea ratelor maxime pentru cofinanțarea de către UE; — asigurarea unui acces simplificat la alte instrumente financiare naționale, private sau ale BEI; — Comisia Europeană ar trebui să aibă în vedere eliminarea obligației de a include cofinanțarea în calculul deficitului finanțelor publice;

17. își exprimă încrederea că noile norme cu privire la fondurile ESI vor avea efecte pozitive asupra ritmului implementării la nivel local și regional a proiectelor cofinanțate de UE. Cu toate acestea, în stadiul actual al pregătirilor pentru lansarea perspectivei financiare 2014–2020, este imposibil să se evalueze cât de repede va avea loc execuția sau unde va fi accelerată aceasta;

18. salută publicarea de către Comisia Europeană a „Tabloului de bord final privind simplificarea pentru CFM 2014-2020” (2);

19. în ceea ce privește următoarea perioadă de programare (post 2020), solicită ameliorarea calității și eficienței dialogului dintre instituțiile europene și statele membre, astfel încât prezentarea propunerilor de regulament, desfășurarea negocierilor și finalizarea tuturor dezbaterilor privind propunerile legislative să se facă suficient de devreme pentru a permite demararea execuției bugetului UE la începutul anului 2021;

20. constată lipsa datelor statistice complete referitoare la implicarea autorităților locale și regionale în execuția bugetului UE. În consecință, solicită Comisiei Europene și statelor membre să publice în mod regulat date pe această temă (inclusiv în rapoartele lor anuale cu privire la implementare și în rapoartele periodice privind coeziunea) și să efectueze evaluări periodice în acest domeniu, evaluări care ar trebui discutate cu Comitetul Regiunilor;

Erori în execuția bugetului și alte chestiuni legate de gestionare

21. precizează că, potrivit informațiilor oferite de Comisia Europeană și de Curtea de Conturi Europeană, principalele domenii în care se constată erori sunt următoarele: — neeligibilitatea cheltuielilor; — nerespectarea normelor în domeniul achizițiilor publice;

22. constată că costurile controlului de audit al cheltuielilor în materie de coeziune pot fi estimate la aproximativ 860 de milioane de euro, ceea ce reprezintă 0,2 % din bugetul total al FEDR/FC și FSE (3);

23. salută faptul că, începând din 2009, Curtea de Conturi a constatat că nivelul neregulilor legate de cheltuielile în materie de coeziune aferente perioadei de programare 2007-2013 este în mod clar inferior celui din perioada 2000-2006 (4);

24. consideră că rata de eroare din aceste domenii nu reflectă abuzurile legate de utilizarea resurselor (frauda), ci mai degrabă capacitatea grupurilor de beneficiari precum autoritățile locale și regionale de a respecta aceste norme și calitatea sistemelor de coordonare, control și gestionare de la nivel național și european;

25. în acest context, constată că reducerea numărului de erori în aceste două domenii necesită o acțiune coordonată a autorităților locale și regionale, a statelor membre, a Comisiei Europene și a altor instituții ale UE. De aceea, solicită o cooperare mai strânsă nu numai la implementarea programelor și proiectelor cofinanțate de UE, ci și la elaborarea normelor juridice și a orientărilor în domeniu. Atrage atenția asupra necesității ca departamentele Comisiei să verifice conformitatea sistemelor naționale în materie de achiziții publice și de eligibilitate cu normele UE înainte de lansarea programelor și proiectelor, și nu numai după implementarea lor;

26. observă că măsurile de corecție financiară sunt luate atunci când sunt descoperite nereguli; pe lângă faptul că afectează rapiditatea implementării fondurilor UE, acest lucru reduce totodată probabilitatea atingerii rezultatelor așteptate;

27. salută faptul că normele privind eligibilitatea cheltuielilor vor fi aplicate mai flexibil pe durata noii perioade de programare. În acest context, propunerile din cadrul FSE care permit utilizarea mai frecventă a plăților sub formă de sume fixe și a ratelor fixe în locul rambursării costurilor efective ar trebui considerate a fi o evoluție pozitivă. Ele ar trebui să aibă un impact pozitiv sub aspectul reducerii poverii administrative a beneficiarilor, cu condiția ca situația să fie urmărită îndeaproape de Comisie, astfel încât aceasta din urmă să încurajeze statele membre care au ezitări în a introduce mecanisme simplificate;

28. dat fiind faptul că pentru proiectele de achiziții publice nu se utilează costurile simplificate, solicită Comisiei să examineze posibilitatea introducerii unor simplificări similare în cazul proiectelor finanțate prin alte fonduri decât FSE;

29. recunoaște progresele realizate în direcția armonizării normelor și procedurilor aplicabile tuturor fondurilor ESI; remarcă însă că există incertitudini semnificative la nivelul autorităților locale și regionale cu privire la impactul noilor regulamente sub aspectul facilitării implementării proiectelor sau al înmulțirii posibilităților de coordonare dintre fondurile ESI și alte fonduri externe precum cel al Programului-cadru Orizont 2020. Este un indicator al necesității de a concepe un program de informare și de formare profesională de către Comisia Europeană, Curtea de Conturi Europeană și statele membre, care să includă și promovarea utilizării modelelor simplificate de costuri (5);

30. constată că stabilirea unui set comun de norme de bază pentru toate fondurile ESI și introducerea posibilității ca statele membre să-și elaboreze propriile norme naționale cu privire la eligibilitatea cheltuielilor, pe baza nevoilor locale specifice, ar trebui să aibă un impact pozitiv asupra reducerii numărului de nereguli;

31. în ceea ce privește sistemele de control, sugerează să se acorde o atenție mai mare asigurării coordonării între controalele desfășurate de diversele organe de gestionare și de audit, atât cele de la nivel național sau regional, cât și ale Comisiei Europene sau ale Curții de Conturi Europene. Consideră că controalele trebuie să-și atingă scopul: îmbunătățirea calității implementării proiectelor. Remarcă, în acest context, că, în opinia autorităților locale și regionale, corecțiile financiare sunt adeseori în mod evident disproporționate în raport cu dimensiunea neregulii;

32. își exprimă îngrijorarea cu privire la faptul că, datorită lipsei de capacități administrative și de resurse, autoritățile de audit au tendința să-și externalizeze activitatea de audit către firme de audit private (48 %), ceea ce duce la o creștere a costurilor publice totale ale activității de audit și la „pierderea controlului” asupra programării proiectelor;

Aspecte legate de lichiditatea bugetului UE și de planificarea financiară

33. constată că în fiecare an devine din ce în ce mai greu să se asigure un flux constant de venituri dinspre statele membre către bugetul UE. Acest lucru se datorează numărului tot mai mare de datorii neplătite înregistrate la finele fiecărui exercițiu financiar;

34. precizează că această problemă poate avea efecte considerabile asupra activității autorităților locale și regionale, putând prelungi timpul de așteptare pentru rambursarea cheltuielilor, ceea ce este un motiv serios de îngrijorare în țările cel mai puternic afectate de criză;

35. subliniază cauzele acestei creșteri a datoriilor neplătite la bugetul UE, și anume: — dificultățile statelor membre legate de planificarea detaliată a cheltuielilor anuale și programarea foarte mecanică a creditelor de plată de către Comisia Europeană; — neînțelegerile cu privire la contribuțiile fiecărui stat membru la finanțarea cheltuielilor bugetare anuale ale UE;

36. observă cu îngrijorare că acest lucru ar putea duce la o creștere a valorii RAL (6). Această problemă afectează în special politica de coeziune și dezvoltarea rurală. Presupunând că aplicarea normei privind dezangajarea automată nu duce în principiu la pierderi substanțiale în alocările bugetare ale statelor membre, ar putea fi necesară o creștere semnificativă a bugetului UE pentru 2014 și 2015;

37. observă că prelungirea regulii de dezangajare la N+3 (ani) în noua perioadă de programare ar putea să ducă la creșterea nivelului angajamentelor restante. Totuși, aceasta nu ar trebui să fie interpretată ca o invitație pentru Comisie de a dezangaja mai multe resurse, ci ca un imperativ de îmbunătățire a calității planificării financiare la toate nivelurile: local, național și european;

38. consideră că o bună modalitate de îmbunătățire a calității planificării financiare la nivel local și regional ar fi să se asigure mai multă claritate cu privire la utilizarea de către beneficiari a plăților în avans (puse la dispoziția statelor membre de către Comisie) și introducerea în cadrul noilor reglementări privind politica de coeziune a unui termen de 90 de zile pentru alocarea plăților către beneficiari;

Orientarea către rezultate

39. consideră că rezultatele obținute în cheltuirea fondurilor europene sunt întotdeauna mai vizibile într-un context local și regional decât în termeni macroeconomici. Cu toate acestea, impactul bugetului UE asupra dezvoltării Europei și a fiecărei țări și regiuni în parte nu poate fi observat adesea în mod adecvat, din cauza calității nesatisfăcătoare a analizelor și a faptului că atenția este concentrată asupra rapidității cu care sunt efectuate cheltuielile și nu asupra îndeplinirii obiectivelor propuse;

40. în acest context, salută faptul că, în cadrul perspectivei financiare 2014-2020, toate fondurile UE, în special fondurile ESI, vor fi legate mai mult de rezultate. Potrivit rezultatelor anchetei, aceasta va permite o utilizare mai eficientă a fondurilor UE și creșterea posibilităților de îndeplinire a obiectivelor UE prin intervenții orientate tematic și regional;

41. observă că, pentru o mai bună orientare către rezultate, ar trebui ca obiectivele stabilite, valorile indicatorilor, cadrul de performanță și sistemul de evaluare și monitorizare să se coreleze între ele în mod logic;

42. Constată însă că abordarea orientată asupra rezultatelor va putea fi fructificată corespunzător doar dacă procesul de stabilire a obiectivelor, a indicatorilor și a valorilor acestora la nivelul programării operaționale este de foarte bună calitate și reflectă nu numai obiectivele europene, ci și pe cele specifice diverselor realități regionale;

43. având în vedere că această orientare sporită a bugetului UE către rezultate este atât importantă, cât și nouă, solicită Comisiei europene să lanseze o serie de programe de informare și de formare profesională în materii precum definirea obiectivelor, a indicatorilor și a valorilor acestora, precum și elaborarea cadrelor de performanță. Precizează că sistemele de monitorizare și evaluare din statele membre ar trebui îmbunătățite, ținând seama de rolul și nevoile autorităților locale și regionale;

44. constată că, pentru asigurarea succesului unei abordări mai orientate către rezultate, calitatea negocierilor privind programele operaționale, care ar trebui să fie tratate de Comisia Europeană și de statele membre ca un proces de învățare reciprocă, va fi de o importanță majoră;

45. își reafirmă temerile cu privire la faptul că rezerva de performanță, care se ridică la 6 % din bugetul de coeziune pentru obiectivul privind „investițiile în domeniul creșterii economice și al ocupării forței de muncă” și la același procent în cazul dezvoltării rurale, nu este instrumentul adecvat pentru realizarea acestor obiective;

Implicarea autorităților locale și regionale în dezbaterile strategice

46. subliniază că sporirea eficienței și eficacității fondurilor UE poate fi atinsă numai prin participarea activă a tuturor părților interesate, în special a celor cărora le revine responsabilitatea celei mai mari părți a cheltuielilor, și, ca atare, a celor care contribuie cel mai mult la realizarea obiectivelor urmărite de politicile UE și cu precădere a autorităților locale și regionale;

47. în concordanță cu concluziile anchetei, își declară disponibilitatea de a participa activ la discuțiile fundamentale organizate la nivel european și de a fi un partener credibil pentru statele membre și instituțiile UE pe parcursul pregătirii și execuției bugetului UE. Aceasta implică în special o implicare mai mare în activitatea celorlalte instituții ale UE, prin elaborarea de avize (cum este cazul documentului de față), de analize și rapoarte pe teme de cea mai mare importanță pentru rezidenții UE.

Bruxelles, 26 iunie 2014 Președintele Comitetului Regiunilor Michel LEBRUN

(1) Rezultatele anchetei/consultării online cu privire la bugetul UE, Comitetul Regiunilor, Unitatea E. 2 – Rețeaua de monitorizare a subsidiarității/Platforma de monitorizare a Strategiei Europa 2020/Convenția primarilor/GECT, Echipa Platformei de monitorizare a Strategiei Europa 2020.

(2) COM(2014)114 final, 3.3.2014

(3) Ibid, p. 43 și 45.

(4) Cf. Martin Weber, Chrysoula Latopoulou și Jorge Guevara López: The Cost of Control of Auditing Cohesion Expenditure, EStIF 1/2014, p. 39.

(5) Cf. vedea Raportul anual al Curții de Conturi referitor la execuția bugetului pe anul 2012, JO C 331, 14.11.2013.

(6) RAL („reste à liquider”) este o expresie franceză folosită ca atare și în alte limbi, însemnând „angajamente restante”. Diferența dintre valoarea angajamentelor și plățile aferente pentru fiecare an reprezintă angajamentele RAL suplimentare pentru anul respectiv.