Evaluarea actuală prezintă o analiză mai amplă a funcționării directivei, care depășește simpla transpunere. Metodologia utilizată pentru evaluare a fost o combinație între cercetarea documentară și cercetarea pe teren. A fost consultată o gamă largă de părți interesate. Printre acestea s-au numărat autoritățile statelor membre responsabile cu punerea în aplicare a directivei, diferite direcții generale din cadrul Comisiei, Serviciul European de Acțiune Externă, Agenția pentru Drepturi Fundamentale (denumită în continuare „FRA”), Agenția Uniunii Europene pentru Cooperare în Materie de Aplicare a Legii (denumită în continuare „Europol”), Agenția Uniunii Europene pentru Cooperare în Materie de Justiție Penală (denumită în continuare „Eurojust”), societatea civilă, inclusiv organizațiile pentru drepturile omului, mediul academic și grupurile de reflecție, precum și publicul larg. În sprijinul evaluării a fost realizat un studiu de evaluare extern (denumit în continuare „studiul extern”). Studiul de evaluare extern a fost realizat de ICF Consulting Services Limited, în urma unei cereri de servicii lansate în temeiul unui contract-cadru. Evaluarea a fost realizată printr-o abordare bazată pe metode mixte și s-a întemeiat pe triangularea mai multor surse. În plus, la cererea Comisiei, în aprilie 2021, FRA a prezentat Comisiei o contribuție privind impactul directivei asupra drepturilor și libertăților fundamentale. Pentru proiectul său de cercetare, FRA a realizat interviuri cu 107 practicieni (avocați ai apărării, judecători și judecători de instrucție, autorități de aplicare a legii, procurori, ONG-uri și mediul academic). FRA va publica, în toamna anului 2021, un raport mai detaliat care va include principalele constatări și opiniile FRA. În plus, Eurojust a furnizat o contribuție axată pe dispozițiile directivei care au fost utilizate în urmăririle penale și condamnările recente. Comisia a solicitat această contribuție pentru a lua în considerare informațiile furnizate de statele membre în temeiul Deciziei 2005/671/JAI, astfel cum se prevede la articolul 29 alineatul (2) din directivă. În fine, Comitetul Economic și Social European (denumit în continuare „CESE”) a efectuat, din proprie inițiativă, o evaluare independentă a directivei și a elaborat un raport de informare, care a fost utilizat, de asemenea, ca sursă pentru evaluarea actuală.

V.În ceea ce privește valoarea adăugată europeană, evaluarea constată că directiva a generat o valoare adăugată mai mare decât cea care ar fi putut fi realizată în mod unilateral de către statele membre sau la nivel internațional. Directiva a adus, de asemenea, o valoare adăugată în comparație cu decizia-cadru. Directiva a avut o valoare adăugată clară în ceea ce privește combaterea terorismului. În ceea ce privește valoarea adăugată europeană a articolelor referitoare la drepturile victimelor terorismului (articolele 24-26), opiniile părților interesate au fost ușor mai împărțite, chiar dacă evaluarea lor a fost, în general, pozitivă.

VI.Deși directiva a avut un impact asupra drepturilor și libertăților fundamentale, limitările îndeplinesc în mare măsură cerințele privind necesitatea și proporționalitatea. În general, majoritatea părților interesate consultate pentru studiul extern nu au considerat punerea în aplicare a directivei ca fiind problematică din perspectiva drepturilor fundamentale. Cu toate acestea, au fost identificate unele probleme care au potențialul de a crea o tensiune cu cerințele privind necesitatea și proporționalitatea, unele dintre acestea fiind direct legate de domeniul de aplicare al directivei, în timp ce altele sunt doar indirect legate de aceasta (de exemplu, drepturile procedurale ale persoanelor suspectate de terorism). În pofida măsurilor de salvgardare instituite în statele membre cu scopul de a preveni discriminarea, unele părți interesate au criticat măsurile de combatere a terorismului, inclusiv cele care intră sub incidența directivei, pentru că ar putea avea efecte negative asupra grupurilor care prezintă un risc crescut de a se confrunta cu discriminarea și rasismul.

VII.De asemenea, directiva a avut un impact limitat asupra statului de drept și, în general, nu a avut efecte problematice în această privință. Au fost exprimate, însă, unele preocupări în legătură cu procesul de adoptare a directivei (fără evaluarea impactului) și cu claritatea juridică a acesteia, precum și cu privire la modul în care se poate dovedi intenția de a comite acte de terorism, previzibilitatea și impactul asupra activităților legale. În pofida acestor preocupări, s-a constatat că impactul negativ general al acestor probleme a fost redus.

VIII.În ansamblu, directiva a avut un impact pozitiv asupra nivelului de asistență și de protecție oferit victimelor terorismului. Obligațiile prevăzute la articolele 24-26 din directivă au condus la adoptarea de măsuri privind protecția, sprijinirea și drepturile victimelor terorismului în multe dintre statele membre. Totuși, în punerea în aplicare practică a acestor articole, mai multe părți interesate au identificat probleme în ceea ce privește acordarea de asistență și de protecție victimelor în cazurile transfrontaliere. Aceste probleme legate de aplicarea practică reduc impactul pozitiv pe care directiva îl are în ansamblu asupra nivelului de asistență și de protecție oferit victimelor terorismului.

În pofida evaluării generale pozitive, există o serie de probleme care limitează funcționarea directivei:

În primul rând, mai multe autorități naționale și judecători au semnalat dificultăți în a dovedi intenția de a comite acte de terorism. Intenția este un element important pentru dispozițiile directivei. Principala provocare este legată mai degrabă de circumstanțe faptice decât de necesitatea unei clarificări suplimentare a termenului de „act săvârșit cu intenție” menționat în directivă. Mai precis, problemele se referă în principal la colectarea de probe, în special atunci când acestea se află în afara teritoriului național, o situație frecventă în contextul directivei. De asemenea, în ceea ce privește infracțiunile privind deplasarea în scopuri teroriste (articolele 9-10), autoritățile naționale și reprezentanții sistemului judiciar și ai procurorilor au semnalat dificultăți în a stabili elementul subiectiv al intenției de a comite acte de terorism, precum și faptul că strângerea de probe pentru a dovedi o astfel de intenție este dificilă în practică.



În plus, există indicii că, deși directiva se aplică tuturor formelor de terorism, în realitate, unele state membre consideră că este dificil să clasifice actele violente de extremă dreaptă drept acte de terorism. Eurojust a facilitat organizarea de discuții cu statele membre pentru a identifica provocările exacte. Abordarea acestei chestiuni este importantă nu numai pentru a spori eficacitatea directivei, ci și pentru a asigura aplicarea acesteia în mod nediscriminatoriu. Principala problemă recurentă se referă la dificultatea de a dovedi intenția de a comite acte de terorism în cazul unei acțiuni desfășurate de o grupare extremistă de dreapta sau de un individ izolat. Lipsa informațiilor probatorii care să dovedească intenția de a comite acte de terorism, care este o cerință prevăzută în directivă și în legislațiile naționale pentru ca un act să fie calificat drept infracțiune de terorism, a fost prezentată ca unul dintre principalele obstacole în calea utilizării legislației privind combaterea terorismului în investigarea și urmărirea penală a infracțiunilor de extremă dreaptă.



O altă provocare identificată de practicienii din domeniul judiciar care au participat la atelierele Eurojust se referă la particularitățile scenei violente de extremă dreaptă. Grupurile și mișcările care promovează opinii și ideologii de extremă dreaptă sunt caracterizate de eterogenitatea suporterilor și a adepților lor, de numeroase interconexiuni între organizațiile actuale și grupările de extremă dreaptă care există de mult timp, precum și de varietatea obiectivelor potențiale. În acest context al ideologiilor mixte și al liniilor neclare dintre mișcări, autoritățile judiciare pot întâmpina dificultăți în a lua în considerare urmărirea penală în temeiul acuzațiilor de participare la activitățile unui grup terorist, care necesită posibilitatea stabilirii unei legături clare între suspect și organizație.



Evaluarea a identificat unele dispoziții care ar putea avea nevoie de clarificări. De exemplu, în ceea ce privește infracțiunile de terorism (articolul 3), unele state membre au semnalat dificultăți în a identifica criteriile prin care s-ar stabili faptul că un act poate „aduce atingere gravă unei țări sau unei organizații internaționale” [articolul 3 alineatul (1)]. În plus, mai multe părți interesate au subliniat că definiția de „grup terorist” prevăzută în directivă nu ține seama de natura schimbătoare și de simplificarea structurii grupurilor teroriste. În ceea ce privește structura acestor grupuri, definiția din directivă presupune un anumit grad de organizare, deși situația este, adesea, diferită, potrivit mai multor părți interesate. Părțile interesate au remarcat în principal o lipsă de claritate în ceea ce privește nivelul de participare necesar în cadrul grupului terorist și modul în care este definită această participare.



În pofida impactului general pozitiv pe care directiva l-a avut asupra nivelului de asistență și protecție de care au beneficiat victimele terorismului, au fost identificate mai multe provocări. Situația dificilă a victimelor în cazurile de terorism transfrontalier este deosebit de evidentă pe parcursul evaluării. Victimele în cazurile de terorism transfrontalier se bazează pe o cooperare rapidă și adecvată între statele membre. Cu toate acestea, există obstacole care împiedică o astfel de cooperare și coordonare eficace. De exemplu, nu toate statele membre au desemnat puncte unice de contact, lucru care a fost solicitat în concluziile Consiliului în 2018 și care ar facilita în mod semnificativ punerea în aplicare a articolului 26 din directivă. În plus, nu există un instrument sigur pentru schimbul de informații privind situațiile individuale, în urma atacului sau în cursul acțiunilor ulterioare pe termen mai lung. Aceste probleme reduc impactul pozitiv al directivei asupra nivelului de asistență și de protecție oferit victimelor terorismului. În ansamblu, directiva a avut un impact mai redus decât se preconiza asupra protecției și asistenței acordate victimelor terorismului, în special în cazul victimelor în cazurile transfrontaliere.

4.Concluzii și acțiuni ulterioare

Astfel cum s-a discutat în secțiunea 2, Comisia a identificat unele deficiențe în ceea ce privește transpunerea în raportul său din 2020. În prezent, Comisia evaluează în continuare transpunerea directivei în dreptul intern. În cazul în care se constată probleme de conformitate și legislația națională nu este pe deplin conformă cu directiva, Comisia poate lansa proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Comisia a demarat acest proces în iunie 2021, când a inițiat proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva a patru state membre, îndemnând aceste state membre să asigure transpunerea corectă a directivei. În iulie 2021, Comisia a inițiat alte proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva a cinci state membre. În septembrie 2021, Comisia a inițiat alte proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva a patru state membre.



În plus față de constatările raportului privind transpunerea, evaluarea a identificat problemele care ar putea fi atenuate cu ajutorul măsurilor menționate mai jos.

4.1.Intenția de a comite acte de terorism și colectarea de probe

Prima provocare semnalată constă în existența unor dificultăți în a dovedi intenția de a comite acte de terorism. Acest lucru se datorează în mare măsură dificultății de a colecta probe, în special atunci când acestea se află în afara teritoriului național, o situație frecventă în contextul actual. În ceea ce privește aceste aspecte legate de culegerea de probe în afara teritoriului național, în special în zonele de conflict, Comisia și SEAE sprijină utilizarea de către statele membre a informațiilor de pe câmpul de luptă pentru a identifica, a depista și a urmări penal luptătorii teroriști străini care se întorc, prin stabilirea celor mai bune practici, prin schimbul de informații, precum și prin finanțarea de proiecte. În plus, în septembrie 2020, Eurojust și-a publicat Memorandumul privind probele de pe câmpul de luptă. Acesta oferă o imagine de ansamblu asupra experiențelor de utilizare a probelor de pe câmpul de luptă în cadrul procedurilor penale. De asemenea, memorandumul abordează provocările identificate și modalități de depășire a acestora, precum și măsuri de consolidare a schimbului de informații. Comisia încurajează statele membre să utilizeze pe deplin informațiile colectate în acest memorandum. De asemenea, Comisia invită statele membre să aplice perspectivele prezentate în raportul Rețelei privind genocidul referitor la urmărirea penală cumulativă a luptătorilor teroriști străini pentru cele mai grave crime internaționale și pentru infracțiuni legate de terorism. Totodată, Comisia încurajează statele membre să utilizeze, după caz, informații de pe câmpul de luptă privind persoanele suspectate de terorism, inclusiv informațiile primite de statele terțe de încredere, pentru a crea alerte în Sistemul de Informații Schengen și pentru a verifica încrucișat informațiile de pe câmpul de luptă, după caz, cu alte baze de date și surse de informații relevante (de exemplu Sistemul de informații Schengen, registrul cu numele pasagerilor, sistemul informațional Europol, bazele de date ale Interpol și EURODAC), în deplină conformitate cu dispozițiile legale privind utilizarea acestor baze de date și sisteme informatice. Utilizarea probelor de pe câmpul de luptă poate fi un instrument esențial pentru a se asigura că și luptătorii teroriști străini sunt aduși în fața justiției și nu se sustrag urmăririi penale, deoarece infracțiunile lor au fost comise într-un loc în care accesul la probe este dificil. Este important să se reamintească faptul că prezenta directivă a fost adoptată în special pentru a combate în mod mai eficient fenomenul luptătorilor teroriști străini. În cele din urmă, Comisia solicită statelor membre să consulte registrul european de combatere a terorismului aflat la Eurojust pentru a identifica din timp legăturile dintre cazurile de combatere a terorismului și pentru a solicita sprijinul Eurojust în coordonarea urmăririlor penale paralele.

În plus, este important de remarcat faptul că, în decembrie 2020, Comisia a propus consolidarea mandatului Europol. Acest mandat consolidat va ajuta Europol să coopereze mai eficient cu părțile private, în special în situațiile în care părțile private dețin informații relevante, dar întâmpină dificultăți în identificarea statelor membre în cauză. În aceste cazuri, părțile private pot face schimb de informații relevante cu Europol, care va identifica și va informa statele membre în cauză. Acest lucru va ajuta statele membre să acceseze informații care ar putea fi utile pentru investigarea, urmărirea penală, judecarea sau condamnarea infracțiunilor care intră sub incidența directivei.

4.2 Îmbunătățirea clarității juridice

În plus, unele dintre părțile interesate consultate au considerat că anumite dispoziții ale directivei ar putea avea nevoie de clarificări suplimentare, fără a fi necesare modificări legislative. Prin urmare, studiul extern recomandă Comisiei să adopte orientări fără caracter de reglementare pentru statele membre cu privire la interpretarea articolelor 1-14 din directivă. Necesitatea unor astfel de orientări a fost discutată cu statele membre în cadrul atelierului din 1 iulie 2021, la care au participat și Europol, Eurojust și biroul coordonatorului UE pentru lupta împotriva terorismului. Toate statele membre care au intervenit și-au exprimat în mod unanim opinia că directiva este suficient de clară și că nu au nevoie de orientări fără caracter de reglementare. Acestea au subliniat, de asemenea, că interpretarea legislației este de competența exclusivă a sistemului judiciar. Cu toate acestea, evaluarea a arătat că alte părți interesate, de exemplu unii magistrați și procurori, consideră că sunt necesare clarificări suplimentare cu privire la anumite dispoziții. Prin urmare, Comisia observă că inițierea procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor (menționate mai sus) va contribui la asigurarea unui nivel mai ridicat de claritate juridică, deoarece clarifică interpretarea corectă a directivei. Este important de remarcat faptul că numai Curtea de Justiție a UE (CJUE) are competența de a interpreta cu autoritate dreptul Uniunii.

4.3 Combaterea extremismului violent de dreapta

Evaluarea a constatat, de asemenea, că unele state membre consideră că este dificil să califice actele violente de extremă dreaptă drept acte de terorism. Abordarea acestei chestiuni este importantă nu numai pentru a spori eficacitatea directivei, ci și pentru a asigura aplicarea sa în mod nediscriminatoriu. Principala problemă recurentă se referă la dificultatea de a dovedi intenția de a comite acte de terorism, în combinație cu particularitățile scenei extremiste de dreapta. O mai bună utilizare a probelor existente ar putea reduce parțial dificultatea de a dovedi intenția de a comite acte de terorism. Acest lucru s-ar putea realiza, de exemplu, printr-un mandat mai puternic al Europol, care va ajuta agenția să coopereze cu mai multă eficacitate cu părțile private și să transmită informații de la părțile private către statele membre relevante.

De asemenea, este nevoie de o mai bună înțelegere a scenei violente de extremă dreaptă, în special a caracteristicilor specifice ale grupărilor violente de extremă dreaptă.

Comisia lucrează la o prezentare generală a acțiunilor de combatere a extremismului violent de dreapta în statele membre. Acestea vor fi incluse într-un document de lucru care va fi transmis statelor membre în toamna anului 2021 și care va include o prezentare generală a grupărilor extremiste violente și a simbolurilor asociate la nivel național. Această prezentare generală va avea drept scop să ofere o înțelegere mai clară a fenomenului extremismului de dreapta în întreaga UE și să furnizeze recomandări menite să contribuie la abordări și activități comune.

În plus, Forumul UE pentru internet, care reunește guverne, Europol și companii tehnologice pentru a combate, printre altele, conținutul online cu caracter terorist și extremist violent, lucrează la un „pachet de cunoștințe”. Acest „pachet de cunoștințe” constă într-o listă a grupărilor extremiste și teroriste violente de dreapta, a simbolurilor și a manifestelor care au scopul de a oferi orientări întreprinderilor din domeniul tehnologiei în eforturile lor de moderare a conținutului.

Toate aceste lucrări în curs au un mare potențial de a crea o mai bună înțelegere a extremismului violent de dreapta și a terorismului și ar trebui aduse mai sistematic în atenția autorităților responsabile de investigarea, urmărirea penală, judecarea și condamnarea infracțiunilor de terorism. Prin urmare, Comisia propune organizarea, la sfârșitul anului 2021, a unei reuniuni pe tema aplicării legislației privind combaterea terorismului în cazul actelor violente de extremă dreaptă. Scopul acestei reuniuni, care ar putea fi organizată sub forma unei reuniuni a Eurojust, ar fi acela de a reuni diferitele părți interesate care se ocupă de chestiuni similare și de a explora posibilitățile de consolidare a cooperării în viitor.



4.4 Un grad mai mare de protecție și de sprijin pentru victimele terorismului