GLOSAR

ACP : statele din Africa, zona Caraibilor şi Pacific

CPIA : Country Policy and Institutional Assessment (Evaluarea politicii de ţară şi a capacităţii instituţionale)

FED : fondurile europene de dezvoltare

GFP : gestiunea finanţelor publice

ODM : Obiectivele de dezvoltare ale mileniului

PEFA : Public Expenditure and Financial Accountability (cheltuielile publice şi responsabilitatea financiară)

SBG : sprijin bugetar general

SBS : sprijin bugetar sectorial

SINTEZĂ

I. Curtea de Conturi Europeană a efectuat un audit al performanţei pentru a evalua dacă Comisia Europeană gestionează în mod eficace programele sale de sprijin bugetar general (SBG). SBG prezintă o serie de beneficii potenţiale faţă de abordarea tradiţională, bazată pe proiecte. Acest tip de sprijin poate furniza un volum mai mare de ajutor într-un mod mai previzibil şi, deoarece finanţează strategia naţională de dezvoltare a ţării partenere, aceasta din urmă tinde să îşi asume o răspundere mai mare cu privire la acest instrument de ajutor. Deoarece este direcţionat prin bugetul naţional, acest tip de sprijin poate încuraja îmbunătăţirea gestiunii finanţelor publice (GFP) de către ţara parteneră, precum şi creşterea gradului de responsabilitate la nivel naţional. De asemenea, SBG este considerat o modalitate de consolidare a dialogului politic şi de îmbunătăţire a armonizării şi a coordonării ajutorului între donatori, având astfel potenţialul de a spori eficienţa furnizării ajutorului şi de a reduce costurile pentru ţara parteneră. În cursul ultimului deceniu, SBG a fost utilizat din ce în ce mai mult de Comisia Europeană în vederea îndeplinirii principalului obiectiv al politicii acesteia în materie de dezvoltare, şi anume reducerea sărăciei.

II. Programele de SBG sunt, în general, constituite dintr-un pachet de sprijin care cuprinde transferul de fonduri, măsuri de consolidare a capacităţilor, dialogul cu ţara parteneră şi stabilirea condiţiilor privind plăţile. SBG este utilizat şi de o serie de alţi donatori, iar Comisia trebuie să asigure o coordonare strânsă între programele sale şi cele ale celorlalţi donatori.

III. La fel ca şi în cazul celorlalte modalităţi de ajutor, impactul final al SBG în ceea ce priveşte reducerea sărăciei depinde de circumstanţele specifice fiecărei ţări, precum şi de eficacitatea gestiunii pe care Comisia o asigură pentru programele sale de SBG. Deşi Comisia a depus eforturi considerabile în cursul ultimului deceniu pentru a-şi consolida abordarea în materie de furnizare a ajutorului prin SBG, Curtea a constatat că există încă deficienţe la nivel de metodologie şi în ceea ce priveşte gestionarea programelor de SBG în ţările ACP şi în ţările din Asia şi din America Latină, programe care au astfel mai puţine şanse de a fi pe deplin eficace.

IV. Deşi includerea în mod sistematic a unor obiective de ordin macroeconomic şi legate de GFP reprezintă o caracteristică pozitivă a abordării Comisiei, Curtea a constatat că obiectivele programelor de SBG nu iau suficient în considerare circumstanțele specifice şi priorităţile în schimbare ale ţărilor partenere şi nici alte programe implementate de Comisie sau de alţi donatori în ţările respective. În plus, deşi s-au înregistrat unele îmbunătăţiri în cadrul programelor mai recente, obiectivele acestora tind să fie formulate în termeni care sunt prea generali, ceea ce îngreunează conceperea diferitelor componente ale programelor şi face mai dificilă tragerea la răspundere a Comisiei cu privire la eficacitatea lor.

V. Comisia nu a elaborat încă un cadru solid de gestionare a riscurilor care să permită o evaluare corespunzătoare şi o reducere a riscurilor cu care se confruntă programele sale de SBG. Acest aspect este deosebit de important dacă se are în vedere nivelul ridicat al riscului fiduciar asociat unor sisteme de GFP deficitare şi unui grad ridicat de corupţie, precum şi riscul la adresa dezvoltării, rezultat în urma deficienţelor din cadrul strategiilor naţionale de dezvoltare ale multor ţări partenere.

VI. Raţionamentul urmat de Comisie pentru a determina sumele care urmează a fi alocate programelor individuale de SBG nu este clar. S-a observat însă că aceasta a îmbunătăţit previzibilitatea plăţilor efectuate în favoarea ţărilor partenere, ceea ce reprezintă un aspect important pentru gestiunea bugetară a acestora.

VII. Sprijinul furnizat pentru consolidarea capacităţilor este util pentru ameliorarea GFP, însă nu s-a bazat pe o evaluare corespunzătoare a nevoilor prioritare. În special, nu s-a acordat suficientă atenţie nevoii de a consolida organismele de supraveghere cum ar fi instituţiile supreme de audit, parlamentele şi organizaţiile societăţii civile al căror obiectiv este să monitorizeze utilizarea de către guvern a resurselor bugetare. De asemenea, acest tip de sprijin a fost utilizat în mică măsură pentru alte obiective ale SBG, în special în materie de educaţie şi sănătate. În multe rânduri, Comisia nu a reuşit să implementeze pe deplin sprijinul pentru consolidarea capacităţilor în termenele stabilite pentru programele de SBG. În 2008, Comisia a adoptat însă o strategie care vizează să îmbunătăţească eficacitatea cooperării sale tehnice.

VIII. Condiţiile bazate pe performanţă fixate de Comisie pentru plata fondurilor aferente SBG sunt, în general, relevante, însă este puţin probabil ca acestea să producă efectul de stimulare preconizat din cauza modului în care sunt concepute şi implementate. De multe ori este dificil să se evalueze dacă condiţiile au fost îndeplinite sau nu, mai ales deoarece noţiunea de progrese satisfăcătoare nu este clar definită, precum şi din cauza deficienţelor din cadrul sistemelor statistice utilizate pentru evaluarea rezultatelor.

IX. Deşi programele de SBG au avut un efect catalizator pentru consolidarea dialogului cu privire la bugetul naţional şi la GFP, Comisia nu utilizează acest instrument la întregul său potenţial din cauză că nu dispune de competenţe suficiente în domeniile prioritare aferente obiectivelor programelor de SBG şi deoarece există deficienţe la nivelul gestiunii pe care o asigură pentru procesul de dialog.

X. Raportarea externă a Comisiei cu privire la sprijinul bugetar general tinde să se axeze pe beneficiile potenţiale ale acestuia în materie de îmbunătăţire a furnizării ajutorului, însă referitor la impactul său efectiv asupra reducerii sărăciei, aceasta prezintă relativ puţine informaţii. Încă nu a fost elaborată o metodologie de evaluare care să ofere dovezi privind măsura în care, şi în ce circumstanţe, sprijinul bugetar poate avea o contribuţie eficace la reducerea sărăciei. Comisia conduce însă eforturile donatorilor de elaborare a unei astfel de metodologii.

XI. Comisia este conştientă de necesitatea de a îmbunătăţi gestiunea sa în materie de SBG şi, la sfârşitul anului 2009, a lansat o revizuire a orientărilor sale interne vizând rezolvarea majorităţii problemelor semnalate de Curte în prezentul raport, care conţine o serie de recomandări pe care Comisia trebuie să le ia în considerare în acest context.

INTRODUCERE

1. Reducerea sărăciei reprezintă obiectivul major al cooperării pentru dezvoltare a UE, iar în cursul ultimului deceniu sprijinul bugetar general (SBG) a fost utilizat din ce în ce mai mult de Comisia Europeană, precum şi de către alţi donatori, ca un mijloc pentru realizarea acestui obiectiv. SBG presupune transferul, de către Comisie, a unor fonduri către trezoreria naţională a unei ţări partenere în vederea furnizării unor resurse bugetare suplimentare pentru sprijinirea unei strategii naţionale de dezvoltare. Transferul fondurilor în acest mod este destinat, de asemenea, să contribuie la stabilitatea macroeconomică, care în general este considerată ca reprezentând un element fundamental pentru dezvoltare şi pentru reducerea sărăciei. În plus, direcţionarea fondurilor prin intermediul sistemelor financiare naţionale vizează, de asemenea, realizarea unor îmbunătăţiri în cadrul gestiunii finanţelor publice (GFP), deoarece existenţa unor sisteme de GFP eficace este, în egală măsură, importantă în cadrul eforturilor de reducere a sărăciei.

2. Programele de SBG ale Comisiei şi cele ale altor donatori nu implică doar transferul de fonduri, ci şi alte trei componente care aduc o contribuţie esenţială la sprijinirea obiectivelor programelor:

a) măsuri pentru consolidarea capacităţilor, în special prin intermediul asistenţei tehnice, pentru a ajuta ţările în efortul lor de îmbunătăţire a proceselor de elaborare şi de gestionare a politicilor lor (a se vedea punctul 49);

b) stabilirea condiţiilor pentru deblocarea fondurilor care privesc obiectivele programului şi care sunt convenite între ţara parteneră şi donatori. Abordarea Comisiei privind utilizarea condiţiilor s-a axat pe încercarea de a stimula ţările într-o măsură mai mare pentru obţinerea de rezultate prin aplicarea unui aşa-numit mecanism de "tranşe variabile" pentru recompensarea performanţei (a se vedea punctul 58);

c) dialogul cu ţara vizată referitor la conceperea, punerea în aplicare şi rezultatele politicilor naţionale şi sectoriale, inclusiv politica bugetară. Adeseori se consideră că un număr mai mare de oportunităţi pentru dialog reprezintă un beneficiu deosebit al sprijinului bugetar (a se vedea punctul 68).

3. Sprijinul bugetar general prezintă numeroase asemănări cu sprijinul bugetar sectorial care presupune, la rândul său, transferul de fonduri către trezoreria naţională. Programele de sprijin bugetar sectorial vizează însă sprijinirea mai curând a unei politici sectoriale decât a unei strategii naţionale. Prin urmare, atât consolidarea capacităţilor, cât şi condiţiile şi dialogul se axează pe sprijinirea sectorului ales.

4. O caracteristică importantă a SBG o reprezintă strânsa colaborare pe care o presupune între donatori, având în vedere că toţi sprijină aceeaşi strategie naţională şi utilizează aceleaşi sisteme naţionale. Aceasta înseamnă că atunci când stabileşte obiectivele programelor sale de SBG şi planifică transferul fondurilor, măsurile de consolidare a capacităţilor, condiţiile şi căile de dialog necesare pentru îndeplinirea acestor obiective, Comisia trebuie totodată să se asigure că aceste contribuţii sunt coordonate cu cele ale altor donatori.

5. Strânsa coordonare între donatori cu privire la SBG este considerată şi ca un exemplu de bune practici în vederea reducerii, pentru ţările partenere, a costurilor operaţiunilor generate de necesitatea de a trata la nivel bilateral cu numeroşi donatori. Cu toate acestea, deşi respectă principiul armonizării donatorilor, Comisia continuă să deţină responsabilitatea exclusivă pentru luarea deciziilor de finanţare şi răspunde pentru utilizarea fondurilor UE în faţa autorităţii de acordare a descărcării de gestiune. Găsirea echilibrului între abordarea necesară bazată pe parteneriatul între donatori şi responsabilitatea şi răspunderea pentru programele sale de SBG reprezintă, în mod inevitabil, o provocare dificilă pentru Comisie.

SPRIJINUL BUGETAR REPREZINTĂ MODALITATEA DE AJUTOR PREFERATĂ A MULTOR DONATORI

6. Comisia a furnizat SBG ţărilor ACP începând cu cel de Al şaptelea FED (1990-1995), iar ţărilor din Asia şi din America Latină începând din 2003. Posibilitatea acordării de SBG ţărilor ACP este prevăzută de Acordul de la Cotonou [1] şi a fost, de asemenea, introdusă în mod oficial în noul regulament din 2006 privind instrumentul de cooperare pentru dezvoltare [2], care se referă la Asia şi la America Latină. Pentru gestiunea SBG, Comisia utilizează orientări interne cuprinzătoare [3], elaborate pentru prima dată în 2002, ulterior revizuite în amănunt în 2007 şi apoi actualizate în 2009. În cursul acestui audit, Comisia a iniţiat o nouă revizuire majoră a cărei finalizare este prevăzută pentru 2010. De asemenea, Comisia a elaborat pentru personalul său o serie de cursuri de formare privind diferite aspecte legate de sprijinul bugetar.

7. Sprijinul bugetar, fie SBG, fie sprijin bugetar sectorial (SBS), a devenit modalitatea de ajutor preferată a multor donatori, inclusiv a Comisiei, deoarece aceştia consideră că reprezintă modul cel mai eficace de furnizare a ajutorului. În Declaraţia de la Paris, semnată în 2005, donatorii s-au angajat să direcţioneze sume tot mai mari din cadrul asistenţei prin sisteme naţionale. UE şi-a luat angajamentul punctual de a îndeplini acest obiectiv prin furnizarea a 50 % din asistenţa sa interguvernamentală prin intermediul sistemelor naţionale până în 2010. În 2008, Agenda pentru acţiune de la Accra a mers mai departe decât Declaraţia de la Paris, afirmând că utilizarea sistemelor ţării partenere – însemnând, în principal, sprijin bugetar – ar trebui să reprezinte în viitor "prima opţiune" pentru furnizarea ajutorului, iar donatorii ar trebui să prezinte motive clare în cazul în care nu au utilizat aceste sisteme.

8. Volumul sprijinului bugetar acordat de UE a crescut în consecinţă de-a lungul timpului. Sprijinul bugetar a reprezentat 30 % (SBG: 21 %, SBS: 9 %) din finanţarea totală acordată în cadrul celui de Al nouălea FED (2001-2007), însă se aşteaptă ca acesta să ajungă la 48 % (SBG: 31 %, SBS: 17 %) din finanţarea totală acordată în cadrul celui de Al zecelea FED (2008-2013). Pentru regiunile din Asia şi din America Latină, procentajul ajutorului furnizat prin sprijin bugetar a crescut de la 12 % (SBG: 3 %, SBS: 9 %) în perioada 2003-2005 la 25 % (SBG: 5 %, SBS: 20 %) în perioada 2006-2009. SBG a fost utilizat în 35 de ţări ACP şi, de asemenea, a fost acordat până în prezent în şapte ţări din Asia şi din America Latină. Angajamentele pe ţări sunt prezentate în anexele I şi II.

SBG ARE MULTE BENEFICII POTENŢIALE ÎN COMPARAŢIE CU FURNIZAREA AJUTORULUI PRIN INTERMEDIUL PROIECTELOR

9. Există numeroase beneficii potenţiale în furnizarea ajutorului prin intermediul SBG mai degrabă decât prin finanţarea unor proiecte specifice. SBG poate furniza un volum mai mare de ajutor într-un mod mai previzibil şi, deoarece finanţează strategiile naţionale de dezvoltare ale ţărilor partenere, acestea din urmă tind să îşi asume o răspundere mai mare cu privire la acest instrument de ajutor. Deoarece este direcţionat prin bugetul naţional, acest tip de sprijin poate încuraja îmbunătăţirea planificării şi a gestiunii finanţelor publice de către ţara parteneră şi poate creşte gradul de responsabilitate la nivel naţional. În plus, SBG este considerat o modalitate de consolidare a dialogului politic şi de îmbunătăţire a armonizării şi a coordonării ajutorului între donatori, având astfel potenţialul de a spori eficienţa furnizării ajutorului şi de a reduce costurile pentru ţara parteneră.

10. La fel ca şi în cazul celorlalte modalităţi de ajutor, eficacitatea finală a SBG în ceea ce priveşte reducerea nivelului de sărăcie depinde de circumstanţele specifice fiecărei ţări. Cadrul juridic [4] prevede că SBG poate fi acordat numai dacă există o politică macroeconomică solidă, o politică naţională în domeniul dezvoltării bine definită şi o gestiune a finanţelor publice suficient de transparentă, de fiabilă şi de eficace. Comisia interpretează aceste condiţii în mod dinamic. În opinia sa, deficienţele care afectează GFP şi strategia naţională de dezvoltare a ţării partenere la momentul adoptării deciziei de finanţare nu exclud lansarea unui program de SBG, cu condiţia să existe dorinţa de reformă şi reformele să fie relevante şi credibile. Astfel, Comisia ia în considerare nu doar situaţia iniţială, ci şi direcţia în care se îndreaptă ţara parteneră. O abordare similară este adoptată şi de către alţi donatori de sprijin bugetar.

11. Pe lângă circumstanţele particulare din fiecare ţară, un al doilea factor important care influenţează impactul programelor de SBG este modul în care Comisia gestionează aceste programe. Prezentul raport abordează următoarea întrebare: "Comisia gestionează în mod eficace programele sale de SBG?"

SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

12. Pentru a răspunde la întrebarea "Comisia gestionează în mod eficace programele sale de SBG?", auditul s-a axat pe patru domenii-cheie.

a) Comisia selectează şi formulează în mod adecvat obiectivele şi rezultatele preconizate ale programelor sale de SBG?

b) Comisia gestionează în mod corespunzător principalele riscuri care pot afecta eficacitatea programelor de SBG?

c) Comisia concepe şi implementează în mod eficace programele sale de SBG?

d) Comisia raportează într-o manieră clară, exhaustivă şi exactă cu privire la măsura în care SBG îşi atinge obiectivele?

13. Auditul s-a axat pe gestionarea asigurată de Comisie cu privire la programele de SBG din ţările ACP şi ţările din Asia şi din America Latină. Ca urmare a caracteristicilor lor particulare, ţările aflate într-o situaţie fragilă au fost excluse din sfera acestui audit. Auditul a acoperit cel de Al nouălea şi cel de Al zecelea FED, aceasta însemnând angajamente contractate începând cu 2001, precum şi toate programele de SBG din cadrul bugetului general, primul angajament aferent acestor programe fiind luat în 2003. Evaluările realizate de Comisie cu privire la eligibilitatea ţărilor pentru SBG sunt abordate în cadrul auditurilor financiare ale Curţii, constatările formulate în urma acestor audituri fiind prezentate în rapoartele anuale ale Curţii. Prezentul raport face referire, acolo unde este cazul, la respectivele constatări. Auditul nu a avut drept obiectiv o evaluare a avantajelor şi a dezavantajelor SBG în comparaţie cu alte modalităţi de ajutor.

14. Auditul a implicat o examinare analitică a tuturor programelor de SBG finanţate în aceste regiuni în perioada 2001-2009, cu scopul de a evalua abordarea Comisiei cu privire la gestiunea SBG. Acesta a cuprins vizite în patru ţări: Benin, Laos, Paraguay şi Uganda. În cursul acestor vizite, auditorii Curţii au desfăşurat interviuri cu personalul Comisiei, cu reprezentanţi ai autorităţilor naţionale şi cu alţi donatori. În plus, programele de SBG din Nicaragua şi din Vietnam au fost examinate prin intermediul unei verificări documentare şi prin chestionare transmise delegaţiilor Comisiei din cele două ţări. Auditul a inclus, de asemenea, întâlniri cu reprezentanţi ai secretariatului PEFA [5], ai Băncii Mondiale şi ai Fondului Monetar Internaţional, precum şi o misiune în Regatul Unit pentru a vizita Departamentul pentru dezvoltare internaţională, Oficiul Naţional de Audit şi o societate de consultanţă. Auditul s-a efectuat în perioada mai 2009-mai 2010.

OBSERVAŢII

COMISIA NU ADAPTEAZĂ ÎN MOD SUFICIENT OBIECTIVELE PROGRAMELOR SALE DE SBG LA CIRCUMSTANŢELE SPECIFICE FIECĂREI ŢĂRI

15. Obiectivul global al programelor de SBG este de a sprijini punerea în aplicare a strategiei naţionale de dezvoltare a ţării vizate [6]. Comisia încearcă să alinieze obiectivele specifice ale programelor sale la aceste strategii.

16. Această secţiune abordează întrebarea referitoare la măsura în care Comisia selectează şi formulează în mod adecvat obiectivele şi rezultatele preconizate ale programelor sale de SBG. Curtea a examinat dacă obiectivele programelor sunt clare şi adaptate la circumstanţele fiecărei ţări. De asemenea, Curtea a verificat dacă obiectivele includ consolidarea GFP în ţările partenere şi dacă programele precizează cu claritate modul în care sprijinul bugetar va contribui la obţinerea rezultatelor preconizate.

OBIECTIVELE PROGRAMELOR DE SBG TIND SĂ FIE SIMILARE PENTRU TOATE ŢĂRILE PARTENERE, ÎN POFIDA SITUAŢIILOR DIFERITE ALE ACESTORA

17. În cea mai mare parte, obiectivele programelor de SBG sunt foarte asemănătoare în diferitele ţări în care Comisia utilizează această modalitate de ajutor. În special în ţările ACP, în marea majoritate a cazurilor din cursul ultimei decade, fiecare program de SBG a avut obiective care priveau patru domenii: stabilitatea macroeconomică, GFP, sănătate şi educaţie [7]. Această abordare "universală" ("one size fits all") nu ia suficient în considerare priorităţile specifice şi în schimbare ale fiecărei ţări şi nici alte programe finanţate de Comisie sau de alţi donatori în ţara respectivă.

18. Includerea sistematică a unor obiective globale de guvernanţă economică referitoare la stabilitatea macroeconomică şi la reforma GFP reprezintă o caracteristică pozitivă a programelor de SBG ale Comisiei. Ambele elemente sunt esenţiale pentru atingerea obiectivului major al programelor de SBG, şi anume de a contribui la reducerea sărăciei. Cu toate acestea, obiectivele privind GFP selectate sunt rareori adaptate pentru a aborda priorităţile reformei GFP din diferitele ţări partenere. Astfel, de exemplu, în Laos obiectivele privind GFP nu abordează domeniile importante, şi anume controlul intern şi corupţia, iar în Vietnam aspectele legate de GFP nu au fost considerate drept prioritare. În Paraguay şi în Nicaragua, deşi în urma analizei privind GFP s-au identificat deficienţe semnificative, programele de SBG nu formulează obiective specifice privind GFP.

19. În ceea ce priveşte celelalte obiective ale programelor de SBG, abordarea Comisiei nu reflectă în mod corespunzător faptul că, pentru a realiza obiectivul major de reducere a sărăciei, strategiile naţionale de dezvoltare ale unora dintre ţări s-au orientat în ultimii ani spre abordări axate pe creștere. Această schimbare nu se reflectă în obiectivele noilor programe de SBG, destinate sprijinirii acestor strategii naţionale. Un exemplu este reprezentat de noul "plan naţional de dezvoltare" al Ugandei, care se afla în curs de elaborare la momentul auditului efectuat de Curte. Acesta punea un accent mai mare pe infrastructură şi pe dezvoltarea sectorului privat în comparaţie cu strategiile naţionale de dezvoltare anterioare, care luaseră forma unor "planuri de acţiune pentru eradicarea sărăciei" [8]. Deşi orientările interne ale Comisiei recunosc faptul că o condiţie necesară pentru reducerea sărăciei este reprezentată de creştere, acestea nu iau în considerare noua importanţă acordată acestui element de către ţările partenere şi nici modul în care Comisia ar trebui să procedeze în această privinţă atunci când selectează obiectivele programelor şi condiţiile aferente acestora.

20. Procedurile de programare ale Comisiei prevăd ca volumul global al ajutorului alocat pentru fiecare ţară să fie direcţionat în cea mai mare parte către cel mult două "sectoare-cheie" sau prioritare şi, în cazul în care ţara respectivă este eligibilă, către SBG. Abordarea relativ standardizată a Comisiei cu privire la stabilirea obiectivelor programelor de SBG nu ia în considerare sectoarele prioritare selectate. Astfel, în unele ţări, Comisia a finanţat atât programe de SBG cu obiective legate de sănătate şi de educaţie, cât şi, prin intermediul SBS, alte sectoare care privesc, de asemenea, domeniul sănătăţii şi/sau al educaţiei. În aceste cazuri, valoarea adăugată a programelor de SBG având drept obiective educaţia şi sănătatea este neclară. Curtea a identificat astfel de cazuri în cadrul programelor aflate în desfăşurare în patru ţări ACP [9]. Această problemă este mai puţin frecventă în Asia şi în America Latină, în principal datorită faptului că programele de SBG din aceste ţări erau mai puţin standardizate și aveau obiective mai bine focalizate. De exemplu, programele de SBG din ţările din Asia sunt structurate ţinând seama de creditele de sprijin pentru reducerea sărăciei (Poverty Reduction Support Credits) ale Băncii Mondiale, care acordă o importanţă deosebită creşterii, considerându-se că aceasta, şi nu sectoarele sociale, reprezintă un element-cheie pentru reducerea sărăciei.

21. Utilizarea de către Comisie a unor obiective standardizate pentru programele sale de SBG înseamnă că este dificil să se adapteze aceste programe pentru a le coordona cu obiectivele stabilite de alţi donatori pentru programele lor de SBG. În plus, Codul de conduită al UE din 2007 privind complementaritatea şi diviziunea muncii în politica de dezvoltare prevede ca atât Comisia, cât şi statele membre să vizeze ca implicarea lor activă într-o ţară parteneră să se axeze pe maximum trei sectoare [10]. Se pune astfel întrebarea în ce măsură programele de SBG ar trebui să aibă obiective sectoriale, având în vedere că această situaţie implică participarea Comisiei la aceste sectoare, în plus faţă de cele două sectoare prioritare.

OBIECTIVELE PROGRAMELOR DE SBG SUNT ADESEORI DEFINITE ÎN TERMENI CARE SUNT PREA GENERALI

22. Obiectivele programelor de SBG sunt, în majoritatea cazurilor, formulate în termeni destul de generali și nu definesc în mod clar ce realizări ar trebui obţinute în urma programelor şi nici până la ce dată (a se vedea caseta 1). Acest fapt are efecte negative pentru conceperea diferitelor componente ale programelor de SBG, şi anume transferul de fonduri, consolidarea capacităţilor, condiţiile şi dialogul (a se vedea punctele 1 şi 2). În plus, această situaţie nu permite o evaluare concretă a gradului de îndeplinire a obiectivelor, ceea ce face şi mai dificilă tragerea la răspundere a Comisiei cu privire la eficacitatea programelor sale de SBG.

CASETA 1

SELECTAREA ŞI FORMULAREA OBIECTIVELOR

Bune practici ale Comisiei: Laos

Programele de SBG ale Comisiei în Laos [11] sunt integrate [12] în cadrul modelelor de politici ale Băncii Mondiale pentru sprijinul bugetar, care oferă informaţii clare şi detaliate cu privire la acţiunile prioritare ce trebuie finalizate în perioada aferentă programului. De exemplu, obiectivul privind introducerea de reforme-cheie pentru GPF este defalcat în trei obiective detaliate referitoare la procedura bugetară, la transparenţa transferurilor fiscale interguvernamentale şi la funcţia de audit financiar. Pentru fiecare dintre aceste obiective detaliate, modelele de politici definesc acţiunile pe care guvernul trebuie să le întreprindă în cursul fiecărui an de implementare a programului. Legătura clară cu indicatorii de performanţă permite o monitorizare concretă a gradului de îndeplinire a obiectivelor programului.

Practici ineficiente ale Comisiei: Nicaragua

Acordul de finanţare pentru programul de SBG al Comisiei în Nicaragua [13] se axează pe zonele rurale, însă nu defineşte nici obiective generale şi specifice, nici rezultatele preconizate. Acesta face referire la obiectivele globale ale planului naţional de dezvoltare fără a preciza însă realizările pe care Comisia preconizează să le obţină în urma SBG. În plus, contribuţia prevăzută pentru GFP nu este clară. Deşi acordul de finanţare descrie deficienţele din cadrul GFP şi principalele măsuri luate de guvern pentru îmbunătăţirea sistemului de GFP, ameliorarea GFP nu constituie un obiectiv explicit al programului.

23. S-au înregistrat unele progrese referitor la acordurile de finanţare din cadrul celui de Al zecelea FED în ceea ce priveşte ameliorarea formulării obiectivelor printr-o distincţie clară, în structura documentului, între obiectivele generale şi cele specifice. Prin revizuirea orientărilor sale interne cu privire la sprijinul bugetar (a se vedea punctul 6), Comisia intenţionează să introducă şi alte îmbunătăţiri, respectiv să ceară personalului său:

a) să precizeze în documentele de finanţare etapele necesare pentru implementarea reformelor privind GFP, precum şi a strategiilor naţionale de dezvoltare sau a politicilor sectoriale;

b) să stabilească obiective pe termen mediu pentru programe.

COMISIA NU GESTIONEAZĂ ÎN MOD ADECVAT PRINCIPALELE RISCURI CARE POT AFECTA EFICACITATEA SBG

24. Toate acţiunile de cooperare în domeniul dezvoltării presupun asumarea unor riscuri care ar putea avea un impact asupra eficacităţii ajutorului. SBG implică riscuri diferite de cele care apar în urma abordării tradiţionale, bazată pe proiecte, a cooperării în domeniul dezvoltării. Principalele riscuri care pot afecta eficacitatea SBG sunt riscul fiduciar şi riscul la adresa dezvoltării: riscul fiduciar poate fi definit drept riscul ca finanţarea guvernamentală să nu fie utilizată pentru scopul prevăzut, şi anume reducerea sărăciei; riscul la adresa dezvoltării poate fi definit drept riscul ca strategiile şi politicile naţionale susţinute prin SBG să fie necorespunzătoare.

25. Această secţiune urmăreşte să răspundă la întrebarea dacă Comisia gestionează în mod corespunzător principalele riscuri care pot afecta eficacitatea SBG. Curtea a examinat modul în care Comisia a evaluat riscul fiduciar şi riscul la adresa dezvoltării, precum şi acţiunile pe care le-a întreprins în vederea gestionării acestor riscuri prin intermediul unei consolidări a capacităţilor, al unor condiţii şi al unui dialog, toate aceste elemente având un caracter pertinent, precum şi al unor măsuri pentru monitorizarea şi reducerea riscurilor.

CADRUL DE GESTIONARE A RISCURILOR NU ESTE SUFICIENT DE DEZVOLTAT

26. Condiţiile de eligibilitate pentru sprijinul bugetar sunt concepute pentru a garanta că SBG este furnizat doar în ţări care dispun de cadrul necesar pentru ca acesta să fie eficace: o politică macroeconomică solidă, o politică naţională în domeniul dezvoltării bine definită şi un sistem de GFP suficient de transparent, de fiabil şi de eficace (a se vedea punctul 10). Deoarece Comisia utilizează o interpretare dinamică a condiţiilor de eligibilitate, existenţa unor deficienţe semnificative la nivelul GFP şi al strategiilor de dezvoltare la momentul adoptării deciziei de finanţare nu exclude lansarea unui program de SBG, cu condiţia ca ţara parteneră să se angajeze pe calea reformei şi ca progresele sale în ceea ce priveşte implementarea reformelor să fie considerate relevante şi credibile. Implementarea reformelor constituie un proces de durată. Deşi abordarea dinamică înseamnă că, împreună cu alţi donatori, Comisia investeşte în viitor, aceasta trebuie să evalueze şi să reducă riscurile apărute din cauza sistemelor care nu oferă imediat garanţii suficiente în ceea ce priveşte transparenţa, eficienţa şi eficacitatea [14].

27. În cazul ţărilor ACP [15], evaluarea efectuată de Comisie cu privire la riscuri s-a axat pe riscul ca ţările să nu mai îndeplinească condiţiile de eligibilitate pe parcursul întregii perioade de implementare a programelor de SBG. Această evaluare s-a bazat pe istoricul ţării respective pentru SBG şi pe perspectivele acesteia de a îndeplini criteriile de eligibilitate. Concluziile la care s-a ajuns în urma evaluării au reprezentat un factor important în luarea deciziei cu privire la acordarea sau neacordarea de sprijin bugetar în ţările respective (a se vedea punctul 45). Deşi este utilă, această evaluare a riscurilor nu este suficientă, întrucât nu acoperă impactul potenţial al riscului fiduciar şi al riscului la adresa dezvoltării asupra eficacităţii SBG.

28. Orientările interne ale Comisiei nu prevăd evaluarea riscului fiduciar şi a riscului la adresa dezvoltării. Principalele tipuri de riscuri nu sunt identificate şi nu există nicio orientare cu privire la modul de evaluare a importanţei şi a probabilităţii riscurilor, precum şi a impactului potenţial al acestora. În plus, nu este clar modul în care măsurile de reducere a riscurilor, cum ar fi sprijinul pentru consolidarea capacităţilor, dialogul, condiţiile aferente şi măsurile pe termen mai scurt, ar trebui concepute pentru diferitele tipuri şi niveluri de risc şi nici modul în care aceste măsuri ar trebui coordonate cu cele ale altor donatori.

ÎN MAJORITATEA ŢĂRILOR CARE BENEFICIAZĂ DE SBG RISCURILE SUNT RIDICATE ŞI NU SUNT ABORDATE ÎN MOD ADECVAT DE COMISIE

RISCUL FIDUCIAR

29. SBG este acordat în principal în ţări cu sisteme GFP fragile. Acest fapt este demonstrat de evaluarea anuală a politicii de ţară şi a capacităţii instituţionale (Country Policy and Institutional Assessment – CPIA), publicată de Banca Mondială şi unde indicatorul privind calitatea gestiunii bugetare şi financiare este unul relativ scăzut pentru majoritatea ţărilor care beneficiază de SBG [16]. Sistemele GFP fragile pot conduce la irosirea fondurilor şi la ineficienţă, reducând astfel eficacitatea programelor de SBG în ceea ce priveşte atingerea obiectivelor acestora în materie de reducere a sărăciei.

30. O altă consecinţă a sistemelor GFP fragile este creşterea corupţiei. CPIA cuprinde şi un indicator privind transparenţa, responsabilitatea şi corupţia în sectorul public, al cărui punctaj este, de asemenea, relativ scăzut pentru majoritatea ţărilor care beneficiază de SBG [17]. Alte indicii cu privire la nivelul adeseori ridicat al corupţiei pot fi obţinute pe baza indicelui de percepţie a corupţiei publicat de Transparency International. Dintre cele 27 de ţări ACP care nu se află într-o situaţie fragilă [18] şi pentru care SBG a fost prevăzut în documentele de strategie de ţară aferente celui de Al zecelea FED, 12 [19] sunt clasificate, pe baza indicelui de percepţie a corupţiei pentru 2009, ca având "corupţie larg răspândită" [20]. Dintre cele şase ţări din America Latină şi din Asia care beneficiază de programe de SBG, cinci [21] au aceeaşi clasificare.

31. Curtea a constatat că Comisia dispune de informaţii relevante cu privire la sistemele GFP şi la programele de reformă pentru ameliorarea acestora, informaţii pe care le utilizează în cadrul procesului său decizional şi în scopul monitorizării. O sursă de informaţii deosebit de utilă cu privire la sistemele GFP este reprezentată de evaluările PEFA, care se bazează pe o metodologie comună elaborată în 2005 în urma eforturilor comune ale donatorilor, inclusiv a unor contribuţii importante din partea Comisiei. Evaluările PEFA s-au efectuat pentru multe ţări [22] şi prezintă situaţia sistemului GFP al unei ţări în funcţie de 28 de indicatori. În numeroase ţări, evaluările au stimulat dialogul cu privire la GFP, precum şi elaborarea de programe de sprijin pentru GFP şi de planuri de acţiune pentru reforma GFP. De asemenea, rezultatele evaluărilor oferă o bază propice pentru măsurarea ameliorărilor survenite de-a lungul timpului. În acest sens, ele sunt completate de rapoartele anuale referitoare la GFP elaborate de către delegaţii şi care oferă, în general, o bună imagine de ansamblu asupra situaţiei şi a evoluţiilor recente cu privire la GFP.

32. Totuşi, Comisia nu evaluează riscul fiduciar şi nu formulează concluzii în privinţa acestuia. În parte, această situaţie există deoarece, spre deosebire de unele state membre cum ar fi Franţa [23] sau Regatul Unit [24] sau de alte organizaţii [25], Comisia nu are o metodologie în acest sens şi, în plus, nu dispune de suficiente informaţii cu privire la cât de bine funcţionează în practică sistemele GFP. Evaluările PEFA nu sunt concepute ca un instrument de evaluare a riscului fiduciar întrucât nu conţin o analiză suficient de detaliată a măsurii în care sunt respectate procedurile şi controalele şi nici a impactului estimat al corupţiei. În mod firesc, astfel de informaţii se găsesc în rapoartele anuale ale instituţiilor supreme de audit şi ale altor organisme de supraveghere. Cu toate acestea, în Uganda, unde instituţia supremă de audit publică relativ la timp un raport anual de audit, delegația Comisiei nu l-a utilizat în mod suficient pentru a identifica problemele fiduciare. În majoritatea ţărilor, instituţiile supreme de audit îşi publică rapoartele cu întârzieri importante sau, cum este cazul în Laos, aceste rapoarte nici măcar nu sunt făcute publice.

33. Mai mult, pentru majoritatea ţărilor examinate, lipsa de transparenţă în prezentarea bugetelor naţionale şi subnaţionale a îngreunat de asemenea sarcina Comisiei de a analiza modul în care se utilizează resursele bugetare. Studiile de diagnostic ca, de exemplu, anchetele de urmărire a cheltuielilor publice (Public Expenditure Tracking Surveys) [26] şi evaluările cheltuielilor publice (Public Expenditure Reviews) [27] pot compensa lipsa de informații prin identificarea deficienţelor şi a pierderilor majore, astfel încât donatorii şi guvernele beneficiare să depună eforturi pentru rezolvarea cu prioritate a acestor probleme. Comisia a utilizat relativ puţin astfel de instrumente.

34. În cadrul programelor sale de SBG, Comisia aplică mai multe metode cu scopul de a contribui la reducerea riscului fiduciar, în special criteriul privind eligibilitatea GFP, care presupune existenţa unor progrese satisfăcătoare în ceea ce priveşte reforma GFP, precum şi alte condiţii legate de GFP şi aferente plăţilor. Sprijinul acordat de Comisie, prin intermediul dialogului şi al consolidării capacităţilor, programelor de reformă a GFP este, de asemenea, utilizat pentru a reduce acest risc. Lipsa unei evaluări complete şi clare cu privire la riscul fiduciar face însă dificilă elaborarea unui plan de reducere a riscului care să prezinte în mod clar riscurile şi să definească măsurile necesare pentru reducerea acestora, precum şi perioada în cursul căreia trebuie aplicate. În plus, măsurile de reducere a riscului luate de Comisie se axează în principal pe îmbunătăţirile care vor avea un impact pe termen mediu sau lung. S-a apelat destul de puţin la măsurile pe termen mai scurt convenite cu guvernele partenere referitor la abordarea domeniilor cu grad sporit de risc, de exemplu prin acordarea de asistenţă instituţiilor supreme de audit pentru a efectua audituri mai prompte şi de o calitate mai ridicată sau prin sprijinirea ţărilor în aplicarea procedurilor standard internaţionale de achiziţii publice (a se vedea caseta 2).

35. Deşi la conceperea programelor sale de SBG din cadrul celui de Al nouălea FED în Uganda şi în Benin Comisia a introdus astfel de măsuri destinate reducerii riscurilor, cum ar fi utilizarea unor firme private de audit care să asiste instituţiile supreme de audit în efectuarea auditurilor, precum şi în realizarea anchetelor de urmărire a cheltuielilor publice şi a evaluărilor cheltuielilor publice, aceste măsuri nu au fost însoţite de un plan de implementare clar şi convenit între părţi, care să definească modul în care şi data până la care respectivele măsuri vor aborda riscurile specifice. În realitate, majoritatea măsurilor planificate nu au fost în cele din urmă implementate. Programele de SBG din cadrul celui de Al zecelea FED pentru aceste ţări şi programele de SBG pentru ţările din Asia şi din America Latină care au făcut obiectul examinării nu prevăd măsuri pe termen mai scurt.

CASETA 2

REDUCEREA RISCULUI FIDUCIAR

Bune practici ale Comisiei: Etiopia

Programul de protejare a serviciilor de bază II (Protection of Basic Services Program II) [28] a fost conceput pentru a sprijini bugetele de la nivel regional şi de la nivelurile inferioare de guvernare, care răspund de servicii de bază cum ar fi educaţia, sănătatea şi apa. Programul cuprinde măsuri consolidate în ceea ce priveşte raportarea şi responsabilizarea pentru a se putea verifica dacă serviciile ajung la beneficiarii vizaţi. Aceste măsuri includ elaborarea la timp şi cu o frecvenţă mai regulată a unor rapoarte cu privire la cheltuielile de la nivel local şi regional pentru serviciile de bază. Mai mult, fluxul de fonduri guvernamentale trebuia urmărit până la nivelul final de furnizare a serviciilor, de exemplu prin anchete privind furnizarea de servicii publice. Măsurile referitoare la raportare şi la responsabilizare cuprindeau, de asemenea, o examinare ex post a procedurii de achiziţii, măsuri menite să îmbunătăţească prezentarea informaţiilor privind bugetul public la nivel regional, subregional şi la cel de furnizare efectivă a serviciilor, precum şi auditul continuu al cheltuielilor publice locale efectuat de către auditorul general, împreună cu sprijinul necesar acordat pentru consolidarea capacităţilor personalului din cadrul biroului auditorului general.

Practici ineficiente ale Comisiei: Paraguay

Documentele pregătitoare în vederea aprobării programului de SBG al Comisiei nu fac referire la riscul fiduciar, deşi concluzia generală formulată în urma evaluării responsabilităţii financiare a ţării din august 2004 afirma că riscul la adresa gestiunii financiare era ridicat şi, pentru reducerea acestuia la un nivel acceptabil, erau necesare reforme în domeniul controlului intern, al auditului extern şi al controlului entităţilor descentralizate. Mai mult, documentele pregătitoare nu descriu principalele riscuri legate de deficienţele şi pierderile de la nivelul bugetului naţional şi nu abordează problema corupţiei, în ciuda amplorii acesteia [29]. În pofida nivelului ridicat al riscului fiduciar, documentele pregătitoare nu arată modul în care ar trebui abordate principalele deficienţe şi nicio măsură pe termen mai scurt nu a fost implementată.

36. În cadrul programelor sale de SBG, Comisia a acordat riscului de corupţie o atenţie relativ scăzută în ceea ce priveşte obiectivele, sprijinul acordat pentru consolidarea capacităților şi monitorizarea, iar în cadrul documentelor de evaluare a programelor face, în general, prea puţin referire la acest aspect. Una dintre cauzele acestei situaţii este reprezentată de tendinţa Comisiei de a considera corupţia ca fiind o problemă mai extinsă care ţine de guvernare şi astfel aceasta nu a fost suficient abordată în contextul eforturilor de reformă a GFP. În 2008, Comisia şi-a sporit însă considerabil eforturile privind lupta împotriva corupţiei în Uganda, împreună cu alţi donatori şi cu Oficiul European de Luptă Antifraudă.

RISCUL LA ADRESA DEZVOLTĂRII

37. Pe lângă sisteme de GFP funcţionale, pentru ca SBG să fie eficace, ţările au nevoie, de asemenea, de strategii naţionale de dezvoltare bine definite, incluse în cadrul bugetar naţional şi în politicile sectoriale. Prin urmare, o evaluare structurată a strategiei ar trebui să constituie o parte importantă a activităţii Comisiei cu privire la elaborarea programelor de SBG. Curtea a constatat că, în general, strategiile naţionale de dezvoltare sunt descrise în cadrul documentelor Comisiei de programare, de identificare şi de formulare referitor la SBG, însă nu sunt evaluate în mod critic şi Comisia nu formulează o concluzie clară în ceea ce priveşte relevanţa şi credibilitatea strategiei.

38. În general, strategiile naţionale de dezvoltare prezintă în continuare deficienţe, ceea ce conduce la probabilitatea ca riscul la adresa dezvoltării să fie relativ ridicat. Astfel, concluzia unei analize efectuate de Banca Mondială în 2007 a fost că numai opt dintre cele 62 de ţări în curs de dezvoltare (13 %) examinate aveau o strategie "dezvoltată în mare măsură" [30], deşi s-a considerat că toate ţările înregistrau progrese în această direcţie. În urma acestei analize, s-au constatat, în principal, următoarele:

a) în majoritatea ţărilor, strategiile prezentau în continuare o legătură slabă cu bugetul;

b) multe dintre ţări continuau să urmărească mai multe strategii pe termen mediu, ceea ce poate conduce la o dublare semnificativă a eforturilor şi poate pune în pericol progresele aferente altor componente ale strategiei de dezvoltare;

c) multe ţări au identificat obiective şi priorităţi adaptate nevoilor lor specifice, însă trebuie să clarifice mai bine modul în care pot fi atinse aceste obiective.

39. Comisia deţine o cantitate apreciabilă de informaţii privind riscurile la adresa dezvoltării. Totuşi, aceste riscuri nu sunt clar definite în cadrul documentelor de identificare şi de formulare aferente programelor de SBG. În Paraguay, de exemplu, riscurile includ planificarea insuficientă a resurselor financiare şi umane necesare pentru punerea în aplicare a strategiei naţionale de dezvoltare, măsuri instituţionale necorespunzătoare care au condus la politici ineficiente şi lipsite de forţă, lipsa transparenţei în conceperea şi punerea în aplicare a politicilor şi a programelor şi orientarea inadecvată a cheltuielilor. Acolo unde a identificat riscuri, de exemplu, în Uganda şi în Vietnam, Comisia nu a formulat o apreciere clară privind nivelul riscului la adresa dezvoltării şi nu a identificat în mod sistematic măsuri pentru reducerea acestuia.

MODUL ÎN CARE COMISIA A CONCEPUT ŞI A IMPLEMENTAT DIFERITELE COMPONENTE ALE PROGRAMELOR SALE DE SBG NU GARANTEAZĂ CĂ IMPACTUL POTENŢIAL AL ACESTORA ESTE OPTIMIZAT

40. Această secţiune abordează întrebarea dacă conceperea şi implementarea de către Comisie a diferitelor componente ale SBG a fost eficace, respectiv în ceea ce priveşte transferul de fonduri, sprijinul pentru consolidarea capacităţilor, condiţiile şi dialogul.

RAŢIONAMENTUL PE BAZA CĂRUIA SE ALOCĂ FONDURI PROGRAMELOR INDIVIDUALE DE SBG NU ESTE CLAR, ÎNSĂ PLATA FONDURILOR ESTE TOT MAI PREVIZIBILĂ PENTRU ŢĂRILE PARTENERE

41. Curtea a examinat măsura în care Comisia a evaluat sumele aferente programelor individuale de SBG în raport cu obiectivele programelor şi cu circumstanţele specifice fiecărei ţări. Curtea a analizat, de asemenea, măsura în care Comisia plăteşte SBG într-un mod previzibil şi în conformitate cu sistemele bugetare naţionale.

NU EXISTĂ UN CADRU PENTRU EVALUAREA SUMELOR ADECVATE AFERENTE PROGRAMELOR DE SBG

42. În cadrul documentelor de strategie de ţară şi al diferitelor documente utilizate în luarea deciziilor cu privire la programele de SBG examinate de Curte nu există explicaţii clare referitor la modul în care s-a decis valoarea sumei alocate ca SBG. În majoritatea cazurilor, se face referire doar la obiectivul general care vizează sporirea utilizării de către Comisie a sprijinului bugetar (a se vedea punctul 7).

43. Obiectivele vagi (a se vedea punctul 22) reprezintă o problemă în ceea ce priveşte evaluarea sumei ce trebuie alocată programelor individuale de SBG. De exemplu, suma necesară pentru a avea un impact asupra modelului de cheltuieli bugetare al ţării partenere sau pentru a finanţa deficitul bugetar poate să difere foarte mult de suma necesară pentru a consolida sistemele de GFP.

44. Comisia nu efectuează o evaluare structurată în cadrul căreia să pună în balanţă riscurile şi beneficiile preconizate. Orientările sale interne prevăd că mai întâi trebuie stabilit pachetul financiar pentru SBG, abia apoi urmând să fie evaluate beneficiile preconizate şi riscurile aferente acestei alocări. O abordare mai logică ar fi ca întâi să se evalueze beneficiile preconizate şi riscurile unui program de SBG şi ulterior să se stabilească alocarea financiară, pe baza respectivei evaluări şi în limitele alocărilor globale pentru fiecare ţară.

45. În ceea ce priveşte riscurile, Comisia ia în considerare riscul neutilizării SBG din cauza nerespectării criteriilor de eligibilitate (a se vedea punctul 27). Pentru cel de Al zecelea FED, în general, cu cât acest risc era evaluat ca fiind mai scăzut pentru o anumită ţară, cu atât creştea probabilitatea ca respectiva ţară să primească un volum mai mare de SBG şi ca procentul din programul indicativ naţional al acesteia alocat pentru SBG să fie mai ridicat (a se vedea tabelul). Cu toate acestea, Comisia nu ia în considerare riscul fiduciar şi riscul la adresa dezvoltării (a se vedea punctele 32 şi 37) atunci când stabileşte valoarea finanţării.

TABEL

LEGĂTURA DINTRE ALOCĂRILE DE SBG ŞI EVALUAREA DE CĂTRE COMISIE A RISCULUI NEUTILIZĂRII SBG DIN CAUZA NERESPECTĂRII CRITERIILOR DE ELIGIBILITATE

| RISC SCĂZUT | RISC MEDIU | RISC RIDICAT |

Numărul de ţări ACP cu programe de sprijin bugetar planificate în cadrul programului lor indicativ naţional aferent celui de Al zecelea FED | 20 | 14 | 8 |

Numărul de ţări ACP fără programe de sprijin bugetar planificate în cadrul programului lor indicativ naţional aferent celui de Al zecelea FED [1001] | 0 | 8 | 18 |

Sprijinul bugetar ca procentaj din programul indicativ naţional aferent celui de Al zecelea FED | Medie | 73,0 % | 63,2 % | 35,0 % |

Cea mai scăzută | 48,1 % | 39,6 % | 19,9 % |

Cea mai ridicată | 89,4 % | 95,3 % | 84,7 % |

COMISIA PLĂTEŞTE SBG ÎNTR-UN MOD PREVIZIBIL ŞI ÎN CONFORMITATE CU SISTEMELE NAŢIONALE

46. Prin definiţie, un element central al sprijinului bugetar este reprezentat de transferul de fonduri efectuat de Comisie cu scopul de a sprijini bugetul naţional al ţării beneficiare. În ultimii ani, cele mai bune practici în ceea ce priveşte furnizarea de sprijin bugetar au subliniat cât de important este pentru ţările partenere să poată prevedea fluxurile de sprijin bugetar alocat de către donatori. Acest fapt permite ţărilor partenere să cunoască cu suficient timp înainte suma ce va fi plătită şi momentul efectuării plăţii.

47. Previzibilitatea plăţii SBG efectuate de Comisie este, în general, bună. În majoritatea ţărilor, plata este prevăzută pentru anul ulterior efectuării evaluării performanţei, ceea ce permite ţării partenere să includă SBG în bugetul său cu titlu de venit preconizat. În cele mai multe cazuri de plăţi efectuate cu întârziere, acest fapt a fost cauzat de întârzierile înregistrate de ţările beneficiare în ceea ce priveşte transmiterea cererilor de plată şi nu a avut un impact negativ semnificativ.

48. În special, Comisia a luat măsuri importante pentru a îmbunătăți previzibilitatea prin introducerea contractelor ODM [32]. Aceste programe angajează fonduri pentru o perioadă de şase ani, în loc de perioada obișnuită de trei ani, şi, în cazul în care condiţiile de eligibilitate sunt îndeplinite în continuare, permit plata a cel puţin 70 % din valoarea totală a angajamentului, indiferent de nivelul de performanţă. Contractele ODM sunt acordate numai ţărilor care au un istoric de rezultate bune în ceea ce priveşte implementarea sprijinului bugetar, care îşi dovedesc angajamentul faţă de monitorizarea şi de îndeplinirea ODM şi care dispun de mecanisme active de coordonare a donatorilor pentru a susţine dialogul şi evaluarea performanţei.

SPRIJINUL PENTRU CONSOLIDAREA CAPACITĂŢILOR A AVUT CONTRIBUŢII UTILE, ÎNSĂ ÎN MULTE CAZURI NU S-A BAZAT PE O EVALUARE CORESPUNZĂTOARE A NEVOILOR PRIORITARE

49. Sprijinul pentru consolidarea capacităţilor constituie una dintre componentele principale ale programelor de SBG şi este inclus fie direct în programul de SBG, fie printr-un program de însoţire specific de sprijin pentru consolidarea capacităţilor, cu scopul de a contribui la obiectivele programului de SBG. În general, aproximativ 5 % din finanţarea totală a programului de SBG este rezervată pentru consolidarea capacităţilor.

50. Această secţiune abordează întrebarea dacă sprijinul pentru consolidarea capacităţilor furnizat în contextul programelor de SBG contribuie în mod eficace la îndeplinirea obiectivelor programelor. Curtea a examinat dacă sprijinul pentru consolidarea capacităţilor este relevant, suficient şi clar definit în raport cu obiectivele programului şi cu intervenţiile altor donatori. A analizat, de asemenea, dacă sprijinul pentru consolidarea capacităţilor a fost implementat în mod corespunzător.

ESTE POSIBIL CA SPRIJINUL PENTRU CONSOLIDAREA CAPACITĂŢILOR SĂ NU FIE SUFICIENT ŞI NICI CEL MAI RELEVANT

51. În pofida importanţei sprijinului pentru consolidarea capacităţilor, Comisia nu dispune de criterii sau de orientări pentru a evalua volumul acestui sprijin necesar pentru a răspunde nevoilor prioritare ale ţării partenere. Evaluările nevoilor în ceea ce priveşte consolidarea capacităţilor nu sunt complete şi nu iau în considerare în mod sistematic sprijinul furnizat de alţi donatori atunci când Comisia stabileşte alocările destinate consolidării capacităţilor din cadrul programelor de SBG [33].

52. Îmbunătăţirea GFP constituie un obiectiv important al tuturor programelor de SBG ale Comisiei (a se vedea punctul 18), iar consolidarea capacităţilor poate avea un rol important în ceea ce priveşte reducerea riscurilor. Prin urmare, sprijinul pentru consolidarea capacităţilor acordat de Comisie se axează în principal pe GFP. Nu există însă o legătură clară între nevoile legate de îmbunătăţirea GFP într-o anumită ţară şi sumele alocate sprijinului pentru consolidarea capacităţilor. Prin urmare, nu este clar dacă procentul din fondurile programelor de SBG alocat pentru consolidarea capacităţilor, în general de 5 %, este suficient pentru a avea un impact semnificativ.

53. Numai o parte limitată a sprijinului destinat consolidării capacităţilor pentru GFP a fost utilizată pentru consolidarea organismelor de supraveghere, cum ar fi instituţiile supreme de audit, parlamentele şi organizaţiile societăţii civile al căror obiectiv este să monitorizeze utilizarea de către guvern a resurselor bugetare [34]. Sprijinul acordat pentru consolidarea capacităţilor în alte domenii decât GFP, domenii asupra cărora se concentrează, de asemenea, obiectivele programelor de SBG, în special sănătatea şi educaţia, a fost unul foarte relevant, însă, în general, marginal.

54. În unele cazuri, sprijinul pentru consolidarea capacităţilor a fost utilizat în vederea finanţării asistenţei necesare pentru gestionarea programelor de SBG. În consecinţă, aceste fonduri nu au contribuit în mod direct la crearea de capacităţi durabile în ţările partenere. În Nicaragua, asistenţa tehnică s-a axat în principal pe elaborarea de rapoarte, pe monitorizarea condiţiilor, pe pregătirea cererilor de plată şi pe examinarea planurilor guvernului. În mod similar, în Benin, peste o treime din fondurile disponibile aferente sprijinului pentru consolidarea capacităţilor în cadrul celui de Al nouălea FED au fost consacrate evaluării indicatorilor, pregătirii examinărilor anuale comune, formulării programului de SBG în cadrul celui de Al zecelea FED şi conceperii sprijinului pentru consolidarea capacităţilor acordat pentru GFP şi pentru statistici.

55. În iulie 2008, Comisia a adoptat o strategie [35] care viza îmbunătăţirea eficacităţii asistenţei pe care o acordă pentru dezvoltarea capacităţilor, cerând ca aceasta să sprijine programele gestionate de ţări, să se bazeze pe cererea din partea partenerilor şi să fie orientată spre rezultate sustenabile. S-au observat îmbunătăţiri în ceea ce priveşte conceperea sprijinului pentru consolidarea capacităţilor din cadrul programelor lansate după adoptarea acestei strategii. Sprijinul pentru consolidarea capacităţilor furnizat în cadrul celui de Al zecelea FED în Benin şi în Uganda este acordat prin intermediul fondurilor fiduciare multidonator (multidonor trust funds) şi, comparativ cu cel de Al nouălea FED, este mai relevant pentru nevoile prioritare, mai bine planificat şi mai bine coordonat cu acţiunile altor donatori. Nu este însă clar modul în care s-au stabilit sumele aferente sprijinului acordat prin astfel de mecanisme.

SPRIJINUL FURNIZAT A CONTRIBUIT ÎN MOD UTIL LA CONSOLIDAREA CAPACITĂŢILOR, ÎNSĂ O PARTE IMPORTANTĂ DIN FONDURILE DISPONIBILE NU A FOST ANGAJATĂ

56. Sprijinul pentru consolidarea capacităţilor a fost util, mai ales în cazurile în care sprijinul a fost furnizat ca răspuns la o cerere clară din partea ţării partenere. În domeniul GFP, sprijinul este în mare parte legat de reformele guvernamentale privind GFP, în domenii precum procedura bugetară, controlul intern, procedurile de achiziţii şi calitatea informaţiilor statistice. În cazurile în care sprijinul pentru consolidarea capacităţilor a fost direcţionat spre alte sectoare, acesta a acoperit domenii precum formularea strategiilor naţionale şi sectoriale, dezvoltarea sistemelor sectoriale de informaţii de gestiune, monitorizarea şi evaluarea (a se vedea caseta 3).

CASETA 3

SPRIJINUL PENTRU CONSOLIDAREA CAPACITĂŢILOR

Bune practici ale Comisiei: Laos

Comisia a consacrat o parte importantă (aproximativ 20 %) din fondurile sale aferente SBG pentru consolidarea capacităţilor, ceea ce reflectă constrângerile legate de capacităţi ale administraţiei publice. Programul se axează pe deficienţele GFP, însă vizează şi consolidarea capacităţilor legate de furnizarea de servicii sociale, ceea ce prezintă relevanţă pentru obiectivul Comisiei de a îmbunătăţi performanţa în sectorul sănătăţii şi în cel al educaţiei. Obiectivele asistenţei tehnice includ facilitarea dialogului sectorial între ministere şi partenerii pentru dezvoltare, precum şi sprijinirea administraţiei pentru a atinge nivelul-ţintă stabilit pentru indicatorii de performanţă corespunzători diferitelor tranşe variabile ale programului de SBG. S-au creat astfel sinergii între diferitele componente ale SBG, respectiv sprijinul pentru consolidarea capacităţilor, pe de o parte, şi dialogul şi condiţiile aferente, pe de altă parte.

Practici ineficiente ale Comisiei: Benin

Sprijinul pentru consolidarea capacităţilor care trebuie furnizat în cadrul programului de SBG aferent celui de Al nouălea FED reprezintă aproximativ 2 % din finanţarea alocată programului şi nu este clar definit în ceea ce priveşte nevoile, obiectivele, priorităţile şi planificarea. Nu există nicio opinie documentată cu privire la ce îmbunătăţiri ar putea fi şi ar trebui realizate pe perioada programului şi la modul în care sprijinul pentru consolidarea capacităţilor va contribui la acestea. Nu există nicio evaluare a nevoilor şi nu s-a prezentat nicio justificare pentru alegerea anumitor domenii în vederea acordării de sprijin, în vreme ce alte domenii precum măsurile de combatere a corupţiei şi reforma administrativă nu au fost selectate, deşi în cadrul strategiei de reducere a sărăciei fuseseră identificate ca fiind relevante în ceea ce priveşte contribuţia la o bună GFP. Există, de asemenea, un program specific distinct destinat sprijinirii reformei administraţiei publice în funcţie de obiective. Acest program abordează deficienţele importante, însă nu este clară armonizarea sa cu programul de SBG. Rezultatele sprijinului furnizat au fost variate, deoarece o parte a sprijinului furnizat nu a condus la o îmbunătăţire efectivă a sistemelor.

57. Pentru majoritatea programelor de SBG, fondurile alocate în favoarea sprijinului pentru consolidarea capacităţilor au fost, în final, doar parţial angajate, reducând astfel eficacitatea acestei componente a programelor de SBG. În realitate, în medie, numai aproximativ 60 % din alocările aferente consolidării capacităţilor sunt angajate înainte de încheierea programelor. Această situaţie se datorează în parte faptului că perioada de implementare a programelor este adeseori prea scurtă pentru a permite conceperea şi implementarea completă a componentei lor destinate consolidării capacităţilor. Problema a fost amplificată de dificultăţile apărute întâi referitor la definirea nevoilor şi apoi cauzate de întârzierile în implementarea activităţilor de consolidare a capacităţilor. Astfel, Curtea a constatat întârzieri importante în ceea ce priveşte demararea acţiunilor de consolidare a capacităţilor în patru dintre cele şase ţări. Aceste dificultăţi legate de implementare nu sunt însă specifice sprijinului pentru consolidarea capacităţilor furnizat prin programele de SBG [36].

CONDIŢIILE AFERENTE PLĂŢII VIZEAZĂ PERFORMANŢA, ÎNSĂ, ÎN PRACTICĂ, NU FUNCŢIONEAZĂ CONFORM AŞTEPTĂRILOR

58. Condiţiile aferente plăţii SBG includ condiţii generale privind eligibilitatea pentru acordarea de sprijin bugetar, care trebuie îndeplinite înainte de efectuarea plăţii oricărei tranşe fixe sau variabile, precum şi condiţii specifice privind în principal mecanismul de tranşe variabile legat de atingerea nivelului-ţintă stabilit pentru indicatorii de performanţă [37]. Mecanismul de tranşe variabile constituie un element specific al programelor de sprijin bugetar ale Comisiei şi reflectă importanţa crescândă a gestionării orientate spre rezultate în cadrul cooperării pentru dezvoltare. Ca stimulent, suma plătită din tranşele variabile depinde de măsura în care s-a atins nivelul-ţintă stabilit pentru indicatorii de performanţă selectaţi.

59. Curtea a examinat dacă condiţiile aferente plăţilor efectuate în cadrul programelor de SBG sunt relevante în raport cu obiectivele acestor programe, dacă oferă un stimulent guvernului în vederea îndeplinirii obiectivelor şi dacă permit evaluarea obiectivă a progreselor înregistrate.

CONDIŢIILE SUNT ÎN GENERAL RELEVANTE, ÎNSĂ ESTE PUŢIN PROBABIL CA ACESTEA SĂ PRODUCĂ EFECTUL DE STIMULARE SCONTAT

60. Condiţiile generale aferente plăţii oricărei tranşe fixe sau variabile sunt relevante deoarece sunt corelate cu obiectivele ţării respective în ceea ce priveşte menţinerea stabilităţii macroeconomice şi realizarea de progrese în domeniul bunei GFP şi al reducerii sărăciei. În anumite cazuri, există loc pentru îmbunătăţiri referitor la identificarea măsurilor prioritare legate de GFP care să fie aplicate [38]. Condiţiile specifice aferente tranşelor variabile ale programelor de SBG sunt, de asemenea, în general relevante deoarece sunt corelate cu priorităţile naţionale în materie de dezvoltare ale ţării partenere (a se vedea caseta 4). Comisia preia într-o măsură tot mai mare indicatorii de performanţă din strategiile naționale de dezvoltare ale fiecărei ţări. Pentru anumite programe, Comisia a utilizat indicatori care vizau regiunile mai sărace din ţările partenere sau care erau defalcaţi pe criterii de gen cu scopul de a spori relevanţa acestora pentru priorităţile în materie de reducere a sărăciei.

61. Curtea a constatat că exista riscul ca efectul de stimulare al mecanismului de tranşe variabile să fie mai scăzut decât se prevăzuse. Adeseori a fost dificil să se stabilească niveluri-ţintă corespunzătoare pentru indicatorii de performanţă. Nivelurile-ţintă care nu sunt suficient de competitive sau cele care sunt prea ambiţioase pot reduce efectul de stimulare. În plus, de multe ori nu sunt disponibile date statistice fiabile pentru a stabili niveluri de referinţă clare şi pentru a furniza informaţii cu privire la tendinţele din trecut (a se vedea punctul 67).

62. De altfel, documentaţia Comisiei nu a arătat că în cursul procesului de stabilire a nivelurilor-ţintă a existat o analiză suficientă cu privire la ce reforme şi resurse bugetare suplimentare ar fi necesare şi fezabile în vederea atingerii acestor niveluri-ţintă. Deoarece propunerile privind nivelurile-ţintă provin într-o măsură tot mai mare de la ţara în cauză, Comisia trebuie să păstreze un dialog aprofundat cu autorităţile naţionale pentru a se asigura că nivelurile-ţintă nu sunt stabilite la un nivel în mod deliberat prea scăzut sau nerealist de ridicat. În multe delegaţii ale Comisiei nu există însă suficiente competenţe în acest sens (a se vedea punctul 74). În plus, uneori, nivelurile-ţintă nu au fost stabilite decât la o bună perioadă de la începerea anului pentru care se măsura performanţa.

CASETA 4

SELECTAREA CONDIŢIILOR

Bune practici ale Comisiei: Nicaragua

Programul de SBG din Nicaragua se axează pe zonele rurale şi pe anumiţi indicatori sociali, indicatori privind sectorul privat şi indicatori privind GFP. Cei trei indicatori sociali ai programului prezintă relevanţă pentru obiectivele documentelor de strategie pentru reducerea sărăciei deoarece abordează unele dintre cauzele sărăciei care au fost identificate în această strategie naţională. Cei patru indicatori privind sectorul privat ai programului se referă la problema arendei terenului şi a capacităţii de producţie, care se înscrie în sfera priorităţii pe care documentele de strategie pentru reducerea sărăciei o acordă investiţiilor în zonele rurale şi necesităţii de a consolida legătura dintre producţie, competitivitate şi amenajarea teritoriului, cu scopul de a reduce sărăcia. Unul dintre cei doi indicatori privind GFP este relevant pentru recomandările din cadrul planului de acţiune pentru GFP. În plus, selecţia indicatorilor efectuată de Comisie a luat în considerare elementele complementare cu două programe de SBS.

Practici ineficiente ale Comisiei: Benin

Caracterul relevant al indicatorilor de performanţă este afectat de o serie de deficienţe:

toate nivelurile-ţintă pentru 2005 legate de sectorul educaţiei au fost atinse, oferind astfel impresia unei performanţe bune în acest sector, însă examinarea anuală comună [39] pentru anul respectiv a concluzionat că implementarea reformelor în acest sector a fost nesatisfăcătoare;

doi dintre cei patru indicatori care privesc sectorul sănătăţii măsoară frecvenţa vizitelor la centrele medicale. Cu toate acestea, o prioritate a guvernului era reprezentată de acţiunile preventive împotriva malariei, ceea ce ar putea avea un efect contrar asupra indicatorilor. În consecinţă, Comisia a trebuit să excludă aceşti indicatori la calcularea sumei tranşei variabile aferente anului 2006;

indicatorii privind GFP nu abordează principalele nevoi ale procesului de reformă a GFP. Potrivit concluziilor examinărilor anuale comune, precum şi celor ale evaluărilor PEFA, erau necesare îmbunătăţiri mai ales în domeniile controlului extern, al responsabilităţii financiare şi al colectării taxelor. Aceasta era şi opinia prezentată în analiza calităţii realizată pe plan intern de Comisie pentru formularea programului de SBG din cadrul celui de Al zecelea FED. Acest program nu conţine însă nicio condiţie privind rata de colectare a taxelor şi cuprinde o singură condiţie privind controlul extern pentru tranşa variabilă aferentă anului 2009, condiţie care nu a fost menţinută pentru restul programului.

63. În Uganda, jumătate dintre nivelurile-ţintă pentru SBG legate de sectorul sănătăţii au fost stabilite, fără vreo explicaţie, fie sub, fie mult peste nivelul de referinţă. În Laos şi în Paraguay, unele dintre nivelurile-ţintă stabilite nu erau foarte competitive, acestea fiind uneori fixate la aceeaşi valoare ca şi nivelul de referinţă. În Nicaragua, guvernul a admis că pentru multe dintre nivelurile-ţintă nu exista un buget aferent corespunzător.

64. Un alt factor care influenţează efectul de stimulare al tranşelor variabile este procentul din programul de SBG alocat acestui mecanism. Comisia nu dispune de criterii pentru a decide referitor la repartizarea fondurilor între tranşele fixe şi cele variabile, ceea ce conduce la diferenţe semnificative între regiuni şi ţări în ceea ce priveşte procentajele alocate pentru fiecare tip de tranşă [40]. Pe de altă parte, proporţia dintre tranşele fixe şi cele variabile poate, de asemenea, să difere semnificativ între două programe consecutive din aceeaşi ţară, fără a se furniza vreo explicaţie clară pentru această modificare. Comisia consideră că procentul din SBG alocat tranşelor variabile ar trebui să fie mai ridicat în ţările unde există îngrijorări mai accentuate cu privire la angajarea acestora în materie de reforme şi de reducere a sărăciei. La această abordare nu se face însă referire nici în orientările interne ale Comisiei, nici în documentele aferente fiecărui program în parte. În plus, pentru o mare parte din programele de SBG, în special în ţările din Asia şi din America Latină, tranşele variabile nu sunt utilizate.

65. Unele acorduri de finanţare prevăd, de asemenea, că atunci când indicatorii de performanţă pentru tranşa variabilă nu sunt îndepliniți, Comisia poate să plătească la sfârşitul programului fondurile neutilizate, cu condiţia îndeplinirii unor noi condiţii. O astfel de posibilitate a fost prevăzută în cadrul programelor de SBG din Benin, Nicaragua şi Paraguay. În alte cazuri, fondurile neutilizate au fost realocate altor proiecte sau programe ale Comisiei din ţara respectivă.

ESTE ADESEORI DIFICIL SĂ SE EVALUEZE DACĂ CONDIŢIILE AU FOST SAU NU ÎNDEPLINITE

66. Condiţiile generale pentru plăţile SBG sunt de multe ori vag definite, bazându-se pe performanţa "satisfăcătoare" a guvernelor partenere în ceea ce priveşte punerea în aplicare a strategiilor naționale de dezvoltare, a reformelor GFP şi a gestiunii macroeconomice. Nu există etape sau rezultate specifice stabilite cu scopul de a servi drept criterii pentru a defini ceea ce se înţelege prin "satisfăcător". După cum s-a constatat în rapoartele anuale ale Curţii referitoare la activităţile finanţate de Al şaptelea, Al optulea, Al nouălea şi Al zecelea FED [41], Comisia formulează în mai multe rânduri concluzia că progresele în cadrul reformei GFP au fost "satisfăcătoare", deşi dispune de dovezi limitate pentru a susţine această poziţie. Această abordare tinde să reflecte preocuparea Comisiei de a asigura continuitatea programelor sale, deşi trebuie recunoscut faptul că analiza pe care Comisia o efectuează în acest domeniu s-a îmbunătăţit de la începutul celui de Al zecelea FED.

67. Lipsa de fiabilitate a datelor poate îngreuna procesul de evaluare a măsurii în care condiţiile bazate pe nivelurile-ţintă stabilite pentru indicatorii de performanţă au fost sau nu îndeplinite. Analiza efectuată de Banca Mondială în 2007 cu privire la "Strategiile naţionale de dezvoltare bazate pe rezultate" a pus în evidenţă faptul că sistemele statistice ineficiente reprezintă o provocare majoră cu care se confruntă aproape toate cele 62 de ţări care au făcut obiectul studiului. Problema este agravată de faptul că Comisia îşi stabileşte anual nivelurile-ţintă pentru indicatorii de performanţă aferenţi tranşei variabile, deşi, în mod realist, se poate aştepta ca progresul de la an la an în anumite domenii să se realizeze numai sub forma unor procentaje mici de creştere. Astfel de creşteri mici sunt dificil de măsurat în mod fiabil.

DIALOGUL CU ŢĂRILE PARTENERE NU ESTE UTILIZAT LA ÎNTREGUL SĂU POTENŢIAL

68. Unul dintre principalele beneficii ale sprijinului bugetar este reprezentat de oportunităţile sporite pe care le poate oferi donatorilor în ceea ce priveşte dialogul cu guvernele referitor la politicile naţionale. Totodată, dialogul poate juca un rol foarte important prin contribuţia sa la îndeplinirea obiectivelor programelor de SBG, deoarece permite Comisiei să discute cu guvernele aspectele legate de definirea şi implementarea obiectivelor politice majore sprijinite de aceste programe. De asemenea, se doreşte ca dialogul să constituie un element-cheie al abordării orientate spre rezultate a Comisiei cu privire la sprijinul bugetar, având în vedere că aceasta utilizează dialogul în paralel cu condiţiile şi cu nivelurile-ţintă stabilite cu scopul de a analiza performanţa guvernului. În mod obişnuit, dialogul are loc atât la nivel de politici, cât şi la nivel tehnic şi se desfăşoară împreună cu alţi donatori.

69. Curtea a examinat dacă Comisia gestionează dialogul său cu ţara parteneră într-un mod care să contribuie la îndeplinirea rezultatelor preconizate ale programelor de SBG. În acest scop, Curtea a analizat dacă modalitățile de dialog şi obiectivele acestuia erau clar definite şi corespunzătoare, dacă Comisia a participat la un nivel adecvat şi în mod activ la dialog şi în conformitate cu modalităţile prevăzute, precum şi dacă contribuţia Comisiei la dialog a abordat în mod corespunzător aspectele-cheie legate de reducerea sărăciei şi de GFP.

NU EXISTĂ UN CADRU ADECVAT CARE SĂ ASIGURE UN DIALOG EFICACE

70. În majoritatea ţărilor în care se furnizează SBG, s-au instituit acorduri între donatori şi ţările partenere (Joint Donor Agreements) în vederea stabilirii de principii şi proceduri comune pentru desfăşurarea dialogului, iar Comisia participă la astfel de acorduri şi le sprijină în mod activ. Cu toate acestea, Comisia nu a elaborat încă orientările detaliate necesare pentru a se asigura că personalul său utilizează pe deplin oportunităţile de dialog existente în acest cadru.

71. Orientările interne ale Comisiei oferă puţine informaţii cu privire la care ar trebui să fie obiectivele şi conţinutul dialogului sau la modul în care acesta ar trebui iniţiat şi documentat în diferitele etape ale ciclului unui program. Acestea prevăd însă instituirea unei "strategii de dialog adecvate" atunci când se identifică deficienţe care afectează elemente importante ale programelor de SBG. În practică, astfel de strategii nu au fost elaborate în pofida rolului util pe care l-ar putea avea în cadrul tuturor programelor de SBG, unde ar putea contribui la ameliorarea sistematică a eficienţei dialogului prin stabilirea unor obiective şi a unor modalităţi clare şi prin definirea resurselor de personal necesare pentru desfăşurarea dialogului.

72. Măsura în care programele de SBG au instituit o bază solidă pentru dialog a variat de la caz la caz. În Laos şi în Vietnam, modalităţile de dialog şi obiectivele acestuia au fost precizate în mod clar în ciclul anual al programelor pentru strategia de reducere a sărăciei, coordonate de Banca Mondială şi la care au contribuit programele de SBG ale Comisiei, dialogul axându-se pe reformele care trebuie introduse de guvernele în cauză. În schimb, în Uganda şi în Paraguay existau puţine informaţii detaliate cu privire la care urmau să fie obiectivele specifice ale dialogului Comisiei în cursul programului, iar în Paraguay modalităţile ce urmau a fi aplicate pentru realizarea acestor obiective erau, de asemenea, mai puţin clare. În Benin, progrese semnificative în acest sens s-au înregistrat pentru cel de Al zecelea FED, în comparaţie cu cel de Al nouălea FED.

IMPLICAREA COMISIEI ÎN CADRUL DIALOGULUI VARIAZĂ, ÎNSĂ ESTE ADESEA UNA LIMITATĂ

73. Programele de SBG au fost deosebit de importante deoarece au permis Comisiei să desfăşoare un dialog cu privire la bugetul naţional şi la GFP, iar contribuţia Comisiei la dialogul privind SBG este, în general, mai dezvoltată în acest domeniu. Rezultatele evaluărilor PEFA (a se vedea punctul 31) au jucat, în multe rânduri, un rol catalizator pentru consolidarea dialogului în materie de GFP. Referitor la celelalte domenii pe care se axează, de regulă, obiectivele programelor de SBG, în multe cazuri dialogul Comisiei se limitează la aspectele privind evaluarea respectării condiţiilor programului pentru tranşa fixă şi pentru tranşa variabilă, fără a aborda performanţele globale înregistrate de guverne în domeniile vizate. În consecinţă, de multe ori Comisia nu are în cadrul dialogului rolul care i-ar reveni având în vedere contribuţia sa financiară semnificativă (a se vedea caseta 5).

CASETA 5

DIALOGUL

Bune practici ale Comisiei: Vietnam

În Vietnam, Comisia furnizează SBG în cadrul creditelor de sprijin pentru reducerea sărăciei ale Băncii Mondiale, care constituie mecanismul de SBG utilizat de către toţi donatorii în Vietnam. Acesta reprezintă un cadru clar pentru dialogul dintre comunitatea donatorilor, condusă de Banca Mondială, şi guvern. Mecanismul implică un ciclu anual în cadrul căruia toţi cofinanţatorii definesc, monitorizează şi evaluează condiţiile împreună cu guvernul. În ceea ce priveşte dialogul, Comisia vizează un număr limitat de domenii, ceea ce reflectă eforturile sale de a respecta Codul de conduită al UE în materie de diviziune a muncii în cadrul politicii de dezvoltare.

Practici ineficiente ale Comisiei: Paraguay

Obiectivul programului de SBG în Paraguay este de a sprijini implementarea reţelei de protecţie socială, care reprezintă un element important pentru axa de protecţie socială din cadrul strategiei naţionale de reducere a sărăciei. Ca urmare a schimbărilor politice majore survenite în urma alegerilor, dialogul s-a desfăşurat într-un context politic particular. Dialogul nu se înscrie în niciun cadru structurat care să cuprindă mecanisme de coordonare a donatorilor, cum ar fi grupurile de lucru sau examinările anuale comune, pentru a se putea discuta în detaliu punerea în aplicare a strategiei naţionale de reducere a sărăciei. Comisia şi-a concentrat dialogul pe respectarea de către guvern a indicatorilor utilizaţi pentru tranşele variabile. În consecinţă, a acordat o atenţie redusă implementării globale a rețelei de protecţie socială şi nu a profitat de oportunitatea de a iniţia o dezbatere mai largă pe tema calităţii serviciilor sociale. În realitate, monitorizarea redusă exercitată de Comisie referitor la implementarea reţelei de protecţie socială şi la planul de acţiune privind GFP limitează sfera potenţială a dialogului. Aceasta înseamnă că performanţele necorespunzătoare nu sunt detectate suficient de devreme pentru a permite un răspuns prompt prin intermediul dialogului. Atunci când indicatorii nu au fost îndepliniţi sau când aceştia au fost îndepliniţi cu o marjă mult mai mare decât ar fi de aşteptat în mod normal, Comisia nu a cerut explicaţii din partea guvernului şi nici nu a pus sub semnul întrebării fiabilitatea statisticilor.

74. Un factor-cheie care afectează calitatea dialogului este reprezentat de competenţele personalului Comisiei implicat în acest proces. Un motiv important pentru care Comisia nu a utilizat pe deplin oportunităţile de dialog oferite de SBG a fost faptul că multe delegații ale Comisiei nu dispuneau de competenţe suficiente în domeniile prioritare acoperite de obiectivele programelor de SBG. În Raportul anual referitor la FED pentru exerciţiul 2007 (punctul 33), Curtea a indicat că "sporirea sprijinului bugetar […] creează nevoia de aptitudini şi de cunoştinţe specifice, iar Curtea remarcă faptul că Structura de audit intern a EuropeAid a recomandat să fie elaborată o politică de resurse umane pentru domeniul sprijinului bugetar, care să cuprindă obiective privind numărul, aptitudinile şi cunoştinţele personalului din acest domeniu".

75. Deşi Comisia a considerat, în general, dialogul privind GFP ca fiind o prioritate, recrutarea de specialişti în GFP s-a dovedit dificilă din cauza competenţelor relativ limitate existente pentru acest domeniu. Comisia a depus eforturi pentru soluţionarea acestei probleme prin crearea mai multor cursuri de formare cu privire la GFP. A existat tendinţa de a se acorda mai puţină atenţie asigurării faptului că există personal corespunzător care să contribuie la dialogul din sectorul sănătăţii şi al educaţiei, deşi Comisia a inclus în mod sistematic în programele sale de SBG obiective pentru aceste două domenii [42]. Astfel, delegaţia din Benin avea specialişti în domeniul GFP, însă nu dispunea de personal specializat în domeniul sănătăţii şi al educaţiei, ceea ce a însemnat că nu a luat parte la grupurile de lucru pentru sănătate şi pentru educaţie [43] şi că poate participa doar într-o măsură limitată la examinările anuale comune [44].

76. Scrisorile transmise de către Comisie guvernelor pentru a le informa cu privire la cuantumul sumei din tranşele variabile care urmează a fi plătită sunt utilizate ca parte a dialogului. Comisia include în aceste scrisori mesaje relevante referitoare la chestiunile de interes privind menţinerea eligibilităţii programului de SBG, implementarea programului de SBG şi performanţele înregistrate de guvern în domeniile pe care se axează programul de SBG. Cu toate acestea, în anumite ţări această posibilitate nu a fost utilizată deloc (de exemplu, Paraguay) sau a fost utilizată doar parţial (de exemplu, Benin).

77. În pofida importanţei dialogului, raportarea internă a Comisiei cu privire la dialogul întreprins în mod special în contextul programelor sale de SBG are un caracter limitat [45]. Sistemul intern al Comisiei de raportare a informaţiilor de gestiune, de la nivelul delegaţiilor către serviciul central EuropeAid, se limitează în mare parte la observații generale referitoare la stadiul dialogului politic în ceea ce priveşte programul de cooperare în ansamblu. Această lipsă de informaţii şi absenţa unor obiective clare pentru dialogul Comisiei cu privire la SBG (a se vedea punctul 71) împiedică evaluarea şi demonstrarea de către Comisie a gradului în care dialogul a contribuit efectiv la obiectivele programelor de SBG.

RAPORTAREA EFECTUATĂ DE COMISIE CĂTRE PĂRŢILE INTERESATE EXTERNE TINDE SĂ PUNĂ ACCENTUL PE POTENŢIALELE BENEFICII ALE SBG ŞI NU PE REZULTATE

78. Principalele documente ale Comisiei pentru raportarea cu privire la cooperarea sa externă, inclusiv SBG, sunt rapoartele sale anuale privind "politicile de dezvoltare şi asistenţă externă ale Comunităţii Europene şi punerea în aplicare a acestora" [46]. În 2008, Comisia a publicat alte două documente dedicate temei sprijinului bugetar, unul având titlul "Sprijinul bugetar – o chestiune de încredere reciprocă" şi al doilea intitulat "Sprijinul bugetar – modul eficace de finanţare a dezvoltării?". În plus, Comisia elaborează note de informare pentru comitetele de gestionare a FED şi a instrumentului de cooperare pentru dezvoltare, formate din reprezentanţi ai statelor membre [47].

79. Curtea a examinat raportarea efectuată de Comisie referitor la programele sale de SBG cu scopul de a evalua dacă aceasta a fost realizată într-o manieră clară, exhaustivă şi exactă, în special în ceea ce priveşte eficacitatea, precum şi beneficiile şi riscurile potenţiale ale programelor şi provocările legate de implementarea acestora. Curtea s-a axat pe rapoartele anuale ale Comisiei pentru perioada 2001-2009.

RAPORTAREA EXTERNĂ PUNE ACCENTUL PE BENEFICIILE POTENŢIALE ALE SBG

80. Rapoartele anuale conţin în mod curent informaţii care descriu procedurile Comisiei aplicate pentru gestiunea sprijinului bugetar şi noile evoluţii în ceea ce priveşte conceperea acestui instrument. Rapoartele furnizează, de asemenea, detalii cu privire la fondurile angajate în cadrul sprijinului bugetar. Mai mult, acestea consacră o parte importantă beneficiilor potenţiale ale sprijinului bugetar.

81. Comisia a utilizat în mod regulat rapoartele anuale pentru a explica potenţialele beneficii ale sprijinului bugetar, cum ar fi alinierea asistenţei la sistemele şi la politicile naţionale, o mai mare asumare a responsabilităţii, oportunităţi sporite pentru dialog, o mai bună armonizare a donatorilor, o mai mare previzibilitate a ajutorului şi costuri mai scăzute pentru operaţiuni. Există însă tendinţa ca rapoartele să nu sublinieze faptul că beneficiile descrise sunt doar unele potenţiale. În realitate, multe dintre acestea pot fi realizate, în cel mai bun caz, doar parţial, deoarece în ţara beneficiară condiţiile necesare nu se regăsesc încă în totalitate, în special din cauza deficienţelor persistente din cadrul planurilor naţionale de dezvoltare şi al sistemelor de gestiune a finanţelor publice (a se vedea punctele 26, 29 şi 38). În mod similar, în multe rânduri Comisia însăşi nu are capacitatea de a profita pe deplin de beneficiile potenţiale, mai ales atunci când delegaţiile sale nu dispun de competenţe suficiente pentru a utiliza integral oportunităţile sporite de dialog pe care le oferă sprijinul bugetar (a se vedea punctul 74).

82. Ca urmare a Declaraţiei de la Paris din 2005 privind eficacitatea ajutorului, rapoartele anuale ale Comisiei au subliniat rolul sprijinului bugetar în ceea ce priveşte sporirea "eficacităţii ajutorului" [48]. Cu toate acestea, rapoartele nu fac o distincţie clară între "eficacitatea ajutorului" vizată de Declaraţia de la Paris – prin care se înțelege îmbunătăţirea furnizării ajutorului cu respectarea principiilor de bază ale Declaraţiei de la Paris – şi "eficacitatea ajutorului" din punctul de vedere al impactului final al asistenţei asupra reducerii sărăciei. Utilizarea sprijinului bugetar în vederea unei mai bune respectări a principiilor Declaraţiei de la Paris nu reprezintă o garanţie că ajutorul a fost eficace în ceea ce priveşte contribuţia la îmbunătăţirea vieţii populaţiei sărace.

83. Având în vedere rolul potenţial pe care sprijinul bugetar ar putea să îl joace în furnizarea ajutorului în conformitate cu principiile Declaraţiei de la Paris, Uniunea Europeană şi-a asumat obiectivul de a direcţiona 50 % din asistenţa sa interguvernamentală prin intermediul sistemelor naţionale (a se vedea punctul 7). În plus, procentajul din ajutor direcţionat prin sprijin bugetar este utilizat ca indicator de rezultate în cadrul programelor anuale de activitate ale EuropeAid. În acest context, un element important al prezentării sprijinului bugetar în rapoartele anuale este reprezentat de sublinierea progreselor înregistrate referitor la acest obiectiv cantitativ, deşi o creştere a utilizării sprijinului bugetar nu înseamnă în mod necesar o creştere a eficacităţii acestuia în ceea ce priveşte reducerea sărăciei.

RAPORTAREA EXTERNĂ OFERĂ PUŢINE INFORMAŢII CU PRIVIRE LA RISCURI, LA PROVOCĂRILE LEGATE DE IMPLEMENTARE ŞI LA EFICACITATEA REALĂ

84. Prezentarea de care beneficiază rezultatele efective ale sprijinului bugetar în cadrul rapoartelor anuale este considerabil mai scăzută decât observaţiile cu privire la beneficiile potenţiale ale sprijinului şi la utilizarea sporită a acestuia. Lipsa de informaţii din rapoartele anuale cu privire la rezultatele sprijinului bugetar contrastează cu informaţiile referitoare la alte forme de sprijin, informaţii pe care Comisia le obţine din "sistemul de monitorizare orientată spre rezultate", pe care l-a elaborat în vederea efectuării de evaluări anuale ale proiectelor. Comisia nu dispune de alte proceduri de raportare internă pentru o evaluare sistematică a rezultatelor programelor sale de SBG în ceea ce priveşte reducerea sărăciei, proceduri care ar putea fi ulterior folosite în scopul raportării externe. Nu există niciun echivalent al rapoartelor anuale referitoare la GFP elaborate de către delegaţii (a se vedea punctul 31) pentru raportarea cu privire la progresele înregistrate în realizarea obiectivelor legate de reducerea sărăciei. Rapoartele semestriale privind gestionarea asistenţei externe (External Assistance Management Reports) întocmite de către delegaţii pentru EuropeAid pun accentul mai curând pe stadiul implementării decât pe rezultate.

85. Cel mai consistent feedback cu privire la rezultatele SBG a fost furnizat în raportul anual pentru 2007. Acesta a oferit o imagine de ansamblu a constatărilor formulate în urma evaluării comune a SBG din 2006, prima evaluare majoră efectuată cu privire la SBG. Totuşi, deşi raportul anual prezenta concluzia emisă în urma evaluării, potrivit căreia SBG avusese un efect pozitiv asupra politicilor şi asupra proceselor legate de GFP, acesta mai observa şi că "până în prezent, majoritatea efectelor contribuţiilor prin SBG au privit mai curând accesul la servicii, decât sărăcia financiară şi emanciparea persoanelor sărace". În raportul anual pentru 2009, Comisia a recunoscut limitările acestei evaluări, care "a eşuat în evaluarea rezultatelor".

86. Este preocupant faptul că nu există nicio metodologie de evaluare consacrată al cărei rezultat să fie un corpus de activităţi de evaluare care să ofere dovezi privind măsura în care, şi în ce circumstanţe, sprijinul bugetar poate avea o contribuţie eficace la reducerea sărăciei. Dificultăţile întâmpinate în cadrul evaluării din 2006 au fost parţial legate de problema fundamentală ridicată de evaluarea eficacităţii sprijinului bugetar, şi anume identificarea contribuţiei sprijinului bugetar la ameliorarea rezultatelor ajutorului pentru dezvoltare. Această problemă este cauzată atât de faptul că sprijinul bugetar al donatorilor fuzionează cu bugetul naţional şi, prin urmare, nu poate fi identificat în mod separat, cât şi de faptul că ameliorarea rezultatelor se poate datora unor factori externi, precum şi programelor guvernamentale la care contribuie sprijinul bugetar.

87. De la evaluarea comună din 2006, Comisia s-a aflat în fruntea eforturilor depuse de donatori în cadrul reţelei de evaluare a Comitetului de asistenţă pentru dezvoltare al Organizaţiei pentru cooperare şi dezvoltare economică, cu scopul de a elabora o metodologie îmbunătăţită de evaluare, vizând o mai bună abordare a chestiunii privind impactul sprijinului bugetar. La sfârşitul lui 2009, au fost lansate trei evaluări-pilot la nivel de ţară, două dintre acestea fiind conduse de Comisie.

88. Un obiectiv intermediar important al SBG cu privire la care ar fi util să se obţină, de asemenea, informaţii constă în contribuirea la îmbunătăţirea gestiunii finanţelor publice în ţările partenere. În vederea atingerii obiectivelor globale de reducere a sărăciei, este esenţial să se garanteze că sistemele de GFP asigură transferul efectiv al resurselor bugetare pentru cheltuielile în favoarea populaţiei sărace. Deşi Comisia a instituit, pentru delegaţii, un sistem de raportare internă anuală cu privire la chestiunile legate de GFP, aceste rapoarte nu evaluează gradul de îndeplinire a obiectivelor în materie de GFP ale programelor de SBG. Aceasta înseamnă că informaţiile disponibile pentru raportarea externă cu privire la îndeplinirea obiectivelor de GFP din cadrul SBG sunt puţine, ceea ce explică de ce prezentarea acestei chestiuni în rapoartele anuale este una limitată.

89. Un risc major în cazul sprijinului bugetar, în special într-un context afectat de o gestiune deficitară a finanţelor publice şi de un nivel adeseori ridicat al corupţiei, este acela că bugetul ţării beneficiare nu va fi utilizat în scopul prevăzut, şi anume pentru reducerea sărăciei. Rapoartele anuale au însă tendinţa de a acorda o atenţie scăzută acestei chestiuni. Cu toate acestea, în prefaţa la raportul anual pentru 2009 se afirmă, cu privire la cei mai mari beneficiari ai sprijinului bugetar, că aceştia "au demonstrat fiabilitatea finanţelor lor publice". Rapoartele anuale se axează din nou mai mult pe beneficiile potențiale ale sprijinului bugetar pentru dezvoltarea sistemelor de GFP decât pe riscul ca, din cauza unor sisteme deficitare de GFP, sprijinul bugetar să nu îşi atingă obiectivele în materie de reducere a sărăciei.

90. Atunci când abordează chestiuni privind GFP în contextul sprijinului bugetar, raportul anual al Comisiei face referire în mod frecvent la dezvoltarea cadrului PEFA ca un instrument de diagnosticare pentru GFP. După cum s-a menţionat deja (a se vedea punctul 31), PEFA are într-adevăr un rol util, deoarece permite evidenţierea domeniilor pentru care ţările trebuie să îmbunătăţească GFP, precum şi măsurarea acestor îmbunătăţiri de-a lungul timpului. Cu toate acestea, o prezentare mai echilibrată a rolului cadrului PEFA ar recunoaşte şi limitele acestuia, precum şi faptul că nu reprezintă în sine un instrument de evaluare a riscurilor.

91. Rapoartele anuale ale Comisiei nu au abordat nici problemele importante cu care se confruntă în cadrul gestiunii SBG. Aceste probleme sunt menţionate de Curte în prezentul raport şi printre ele se numără avantajele şi dezavantajele condiţiilor bazate pe rezultate utilizate de Comisie, capacitatea personalului său de a utiliza pe deplin oportunităţile de dialog oferite de SBG, precum şi relevanţa şi eficacitatea cooperării tehnice legate de programele de SBG.

92. Parlamentul European, în raportul său privind descărcarea de gestiune pentru execuţia bugetului FED aferent exerciţiului financiar 2007, a subliniat necesitatea ca raportarea de către Comisie cu privire la sprijinul bugetar să se bazeze "nu doar pe informaţii descriptive, ci şi pe informaţii analitice şi de evaluare" [49]. În termeni mai generali, a invitat Comisia să îşi bazeze abordarea mai curând pe "fapte reale şi pe dovezi convingătoare" decât pe "retorică" [50]. În raportul său privind măsurile luate în urma observaţiilor primite, Comisia s-a angajat să prezinte mai în detaliu chestiunile legate de sprijinul bugetar în rapoartele sale anuale ulterioare.

CONCLUZII ŞI RECOMANDĂRI

CONCLUZII GENERALE

93. Furnizarea ajutorului prin intermediul SBG prezintă diferite beneficii potenţiale. Ca şi în cazul altor modalităţi de ajutor, impactul final al SBG asupra reducerii sărăciei depinde totuși de circumstanțele specifice fiecărei ţări. Acesta depinde, totodată, de eficacitatea cu care Comisia gestionează programele sale de SBG. Deşi Comisia a depus eforturi considerabile în cursul ultimului deceniu pentru a-şi consolida abordarea în materie de furnizare a ajutorului prin SBG, Curtea a constatat că există încă deficienţe în ceea ce priveşte metodologia şi gestionarea programelor de SBG în ţările ACP şi în ţările din Asia şi din America Latină, programe care au astfel mai puţine şanse de a fi pe deplin eficace.

94. Trebuie luat în considerare faptul că programele de SBG ale Comisiei sunt concepute şi implementate în cooperare cu alţi donatori şi că multe dintre deficienţele constatate de Curte nu sunt specifice Comisiei. Alte instituţii supreme de audit, cum ar fi Biroul Naţional de Audit al Regatului Unit [51] şi Biroul Naţional de Audit al Suediei [52], au făcut observaţii similare în ceea ce priveşte gestiunea SBG asigurată de către agenţiile donatoare din ţările lor. Cu toate acestea, Comisia este singura responsabilă de luarea deciziilor de finanţare şi răspunde pentru gestionarea programelor sale de SBG în faţa autorităţii care acordă descărcarea de gestiune.

95. Comisia este conştientă de necesitatea de a îmbunătăţi gestionarea programelor sale de SBG şi a lansat, la sfârşitul anului 2009, o revizuire a orientărilor sale interne, care vizează rezolvarea majorităţii problemelor semnalate de Curte. Un aspect important, care nu este abordat în prezent, este necesitatea îmbunătăţirii rapoartelor elaborate de Comisie pentru părţile interesate externe. Chiar dacă angajarea Comisiei în acest proces de revizuire este un fapt încurajator, eficacitatea acestuia va depinde în cele din urmă de rezultatele obţinute. Comisia se confruntă în continuare cu provocarea de a elabora orientări adecvate şi de a asigura aplicarea eficace şi consecventă a acestora de către întreg personalul său. Aceasta va necesita un angajament ferm la toate nivelurile, termene precise, eforturi suplimentare pentru formarea personalului vizat, consolidarea sprijinului acordat delegaţiilor şi monitorizarea atentă a respectării orientărilor revizuite.

CONCLUZII ŞI RECOMANDĂRI SPECIFICE

96. Deşi faptul că în cadrul programelor se includ în mod sistematic obiective de ordin macroeconomic şi legate de GFP reprezintă o caracteristică pozitivă şi s-au înregistrat unele îmbunătăţiri în ceea ce priveşte definirea obiectivelor pentru programele mai recente, obiectivele nu sunt adaptate suficient la circumstanțele specifice fiecărei ţări şi adeseori le lipseşte precizia. În plus, obiectivele nu iau în considerare resursele de personal de care dispun delegaţiile.

RECOMANDAREA 1

SELECTAREA ŞI FORMULAREA OBIECTIVELOR ŞI REZULTATELE PRECONIZATE ALE PROGRAMELOR DE SBG

Comisia ar trebui să adapteze obiectivele programului său de sprijin bugetar la circumstanţele specifice din ţara parteneră. În acest sens, Comisia ar trebui:

a) să asigure complementaritatea dintre SBG şi celelalte programe de sprijin pe care le are în ţara respectivă;

b) să se concentreze mai mult pe domenii specifice din cadrul priorităţilor naţionale generale, acolo unde aceasta poate aduce cea mai mare valoare adăugată;

c) să stabilească obiective care sunt suficient de precise, măsurabile şi cu termene bine definite, cu scopul de a permite monitorizarea progreselor şi evaluarea realizărilor;

d) să formuleze în mod clar logica de intervenţie, precizând în mod explicit legătura dintre obiective şi conceperea diferitelor componente ale programului de SBG.

97. Comisia utilizează o interpretare dinamică a condiţiilor de eligibilitate, ceea ce implică un risc considerabil ca finanţarea să nu fie utilizată în mod eficient şi eficace de către ţările partenere. Cu toate acestea, cadrul de gestionare a riscurilor utilizat de Comisie pentru programele sale de SBG nu este bine pus la punct, iar riscurile nu sunt gestionate în mod corespunzător.

RECOMANDAREA 2

GESTIONAREA PRINCIPALELOR RISCURI LA ADRESA EFICACITĂŢII PROGRAMELOR DE SBG

Comisia ar trebui să îşi consolideze mecanismul de gestionare a riscurilor pentru a oferi fondurilor UE o mai bună protecţie împotriva pierderilor, a risipei şi a ineficienţei. În acest sens, Comisia ar trebui:

a) să efectueze, încă de la demararea programelor de SBG, o evaluare structurată şi clară a riscului fiduciar şi a riscului la adresa dezvoltării, pe care să o actualizeze cu regularitate în cursul implementării programului;

b) ca bază pentru evaluarea riscului fiduciar:

să utilizeze mai bine informaţiile deja disponibile, în special evaluările PEFA şi CPIA, informaţiile privind execuţia bugetară, rapoartele întocmite de instituţiile supreme de audit şi de parlamente, precum şi informaţiile primite de la organizaţii ale societăţii civile;

să utilizeze într-o măsură mai mare alte instrumente precum anchetele de urmărire a cheltuielilor publice, evaluările cheltuielilor publice şi rapoartele cu privire la corupţie;

c) ca bază pentru evaluarea riscului la adresa dezvoltării, să efectueze o analiză aprofundată referitor la relevanţa şi la credibilitatea strategiei naţionale de dezvoltare, inclusiv la credibilitatea acesteia în ceea ce priveşte legăturile sale cu bugetul şi cu principalele politici sectoriale;

d) să integreze în cadrul condiţiilor, al dialogului şi al sprijinului pentru consolidarea capacităţilor o serie adecvată de măsuri concrete vizând monitorizarea şi reducerea principalelor riscuri identificate în cursul unei perioade stabilite, inclusiv măsuri pe termen mai scurt în cazurile în care sistemele de GFP sunt deosebit de deficitare.

98. Conceperea şi implementarea celor patru componente ale programelor de SBG, şi anume finanţarea, sprijinul pentru consolidarea capacităţilor, condiţiile şi dialogul, nu garantează optimizarea impactului lor potenţial:

a) plăţile se efectuează în mod previzibil şi în conformitate cu sistemele bugetare ale ţărilor în cauză, însă raţionamentul urmat pentru a determina sumele care urmează a fi angajate în cadrul programelor individuale de SBG nu este clar;

b) sprijinul pentru consolidarea capacităţilor este util pentru ameliorarea GFP, însă adeseori nu se bazează pe o evaluare corespunzătoare a nevoilor prioritare şi nu este furnizat decât parţial din cauza întârzierilor din cadrul procesului de implementare. Cu toate acestea, în 2008, Comisia a adoptat o strategie care viza să îmbunătăţească eficacitatea sprijinului pe care îl acordă pentru consolidarea capacităţilor;

c) abordarea utilizată de Comisie cu privire la condiţiile bazate pe performanţă pentru plata fondurilor aferente SBG reflectă importanţa crescândă a gestionării orientate spre rezultate în cadrul cooperării pentru dezvoltare. Cu toate acestea, efectul de stimulare scontat riscă să nu se producă din cauza unor deficienţe majore în cadrul mecanismelor de stimulare, în special în ceea ce priveşte tranşele variabile, şi a dificultăților întâmpinate în a evalua dacă condiţiile au fost sau nu îndeplinite;

d) dialogul este considerat, pe drept, de către Comisie ca fiind o componentă-cheie a programelor sale de SBG, însă nu este utilizat la întregul său potenţial. Programele de SBG au avut un efect catalizator pentru consolidarea dialogului cu privire la bugetul naţional şi la GFP, însă lipsa unei strategii de dialog pentru fiecare program în parte şi competenţele insuficiente de la nivelul delegaţiilor reprezintă factori importanţi care limitează o implicare sporită şi mai eficace în cadrul dialogului.

RECOMANDAREA 3

RESURSELE FINANCIARE

Comisia ar trebui să stabilească sumele ce urmează a fi alocate programelor individuale de SBG într-un mod mai bine documentat şi mai transparent. Comisia ar trebui:

a) să realizeze o evaluare structurată care să prezinte o comparaţie între riscuri şi beneficii;

b) să fie capabilă să demonstreze că volumul fondurilor alocate programului de SBG este corespunzător în raport cu obiectivele şi cu cadrul de evaluare a riscurilor şi a beneficiilor.

RECOMANDAREA 4

SPRIJINUL PENTRU CONSOLIDAREA CAPACITĂŢILOR

În conformitate cu noua strategie pe care a elaborat-o recent în materie de cooperare tehnică, Comisia ar trebui să îşi concentreze sprijinul pentru consolidarea capacităţilor pe nevoile prioritare. În acest sens, Comisia ar trebui:

a) să desfăşoare, împreună cu ţara parteneră şi prin coordonare cu alţi donatori, o evaluare a nevoilor prioritare ale ţării respective în materie de consolidare a capacităţilor;

b) să se axeze pe domeniile în care sprijinul său poate aduce cea mai mare valoare adăugată;

c) să acorde suficientă atenţie nevoilor de sprijin în ceea ce priveşte mecanismele de responsabilizare şi de combatere a corupţiei din ţara parteneră, precum şi altor domenii decât GFP.

RECOMANDAREA 5

CONDIŢIILE

Comisia ar trebui să îşi consolideze gestiunea privind condiţiile legate de performanţă. În acest sens, Comisia ar trebui:

a) să efectueze o evaluare formalizată a raportului adecvat între tranşele fixe şi cele variabile, luând în considerare circumstanțele specifice ţării, precum şi obiectivele şi conceperea programului de SBG;

b) în ceea ce priveşte condiţii