COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU privind aplicarea Regulamentului (UE) nr. 472/2013 /* COM/2014/061 final */





COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU privind aplicarea Regulamentului (UE) nr. 472/2013 1. INTRODUCERE Criza economică și financiară a scos la lumină o serie de deficiențe ale guvernanței și supravegherii economice din UE. Majoritatea deficiențelor în materie de supraveghere au fost soluționate eficient odată cu crearea Semestrului european pentru coordonarea politicilor economice și cu elaborarea celor șase acte legislative, cunoscute în mod curent sub denumirea de „Six Pack”. Având în vedere faptul că politicile economice și bugetare sunt mai susceptibile să producă efecte de propagare adânci într-o zonă cu monedă unică, se impunea instituirea unor mecanisme mai puternice. În acest sens, organul legislativ a adoptat Regulamentele (UE) nr. 472/2013 și (UE) nr. 473/2013[1]. Regulamentul (UE) nr. 472/2013 stabilește procese specifice de supraveghere a statelor membre din zona euro (supraveghere consolidată, supraveghere în cadrul programului și post-program), sistematizând astfel abordările ad hoc anterioare și făcând legătura între asistența financiară și prevederile din tratat referitoare la coordonarea politicilor economice ale statelor membre. Aceste două regulamente (așa-numitul „Two Pack”) au intrat în vigoare la 30 mai 2013. Regulamentul (UE) nr. 472/2013 (denumit în continuare „regulamentul”) stabilește norme privind supravegherea consolidată, programele de ajustare macroeconomică și supravegherea post-program, în temeiul cărora Comisia și Consiliul pot exercita o supraveghere la un nivel adecvat fiecărei situații în parte și care completează celelalte procese de supraveghere multilaterală existente. Astfel, cele două instituții pot concluziona că un stat membru trebuie să ia măsuri suplimentare pentru a aborda riscurile specifice la adresa stabilității financiare din zona euro emanând din statul membru respectiv; aceste măsuri trebuie să aibă ca scop restabilirea rapidă o unei situații economice și financiare bune și, după caz, restabilirea capacității statului membru respectiv de a se finanța integral pe piețele financiare. Regulamentul a fost stabilit pentru a alinia actuala metodă de implementare a programelor de asistență financiară în statele membre din zona euro la cadrul instituțional al tratatului și a asigura, astfel, simultan, o mai bună aplicare a acestor principii în toate statele membre. Nivelul ingerinței acțiunilor de monitorizare și supraveghere va depinde de gravitatea situației financiare din statul membru vizat. Regulamentul permite, totodată, simplificarea obligațiilor de raportare suprapuse, în cazuri specifice în care un stat membru face obiectul unei asistențe financiare. Conform articolului 19 din regulament, până în ianuarie 2014 și, ulterior, o dată la cinci ani, Comisia transmite Parlamentului European și Consiliului un raport referitor la aplicarea regulamentului, însoțit, după caz, de o propunere de modificare a acestuia. Raportul evaluează, printre altele: (a) eficacitatea regulamentului; (b) progresele înregistrate în asigurarea unei coordonări mai strânse a politicilor economice și a unei convergențe susținute a performanțelor economice ale statelor membre, în conformitate cu TFUE; (c) contribuția regulamentului la realizarea strategiei de creștere economică și ocupare a forței de muncă a Uniunii. Trebuie remarcat faptul că revizuirea regulamentului își propune să ofere o vedere de ansamblu a implementării acestuia, începând cu data intrării în vigoare. Conținutul furnizat în cadrul acestei revizuiri în ceea ce privește progresele economice înregistrate de statele membre care fac obiectul unui program nu își propune nici să dubleze nici să se subsumeze misiunilor de evaluare periodice efectuate în cadrul programelor. Regulamentul nefiind în vigoare decât de scurt timp, amploarea și profunzimea unei eventuale evaluări rămân extrem de limitate în momentul de față. Revizuirea celor două pachete legislative („Six Pack” și „Two Pack”) la sfârșitul anului 2014 va permite, în schimb, efectuarea unei evaluări mai cuprinzătoare și mai aprofundate a eficacității regulamentului. 2. APLICAREA REGULAMENTULUI (UE) NR. 472/2013 2.1. Implementarea regulamentului Articolul 2 alineatul (5) și articolul 7 alineatul (12) din regulament impun Comisiei publicarea, cu titlu informativ, a două liste privind instrumentele de asistență financiară: (i) o listă a instrumentelor cu caracter preventiv și, separat, (ii) o listă a instrumentelor pentru care normele mecanismului european de stabilitate (MES) nu prevăd programe de ajustare macroeconomică. Comisia a publicat aceste liste într-o comunicare adoptată în octombrie 2013[2]. De la intrarea în vigoare a regulamentului, niciun stat membru din zona euro nu a făcut încă obiectul unei supravegheri consolidate, în conformitate cu articolul 2 și nu a încheiat un nou program de ajustare macroeconomică. Cu toate acestea, în conformitate cu articolul 16 din regulament, statele membre care beneficiau de asistență financiară la data intrării sale în vigoare se supun dispozițiilor acestuia. În consecință, regulamentul se aplică acelor state membre din zona euro care făceau obiectul unui instrument de asistență financiară la 30 mai 2013. La momentul intrării în vigoare a regulamentului, Grecia, Irlanda, Portugalia, Spania și Cipru beneficiau de asistență financiară din partea unuia sau a mai multor state membre, a MESF, a MES, a FESF sau a altor instituții financiare internaționale relevante, cum ar fi FMI. În temeiul acestui regulament au fost adoptate noi decizii de adaptare a programelor de ajustare macroeconomică existente. Patru state membre beneficiază de asistență financiară în cadrul unor astfel de programe, făcând deci obiectul dispozițiilor articolului 7 din regulament: Grecia Grecia a încheiat două programele de ajustare economică. Primul a fost detaliat în Decizia 2010/320/UE a Consiliului din 26 mai 2010, fiind ulterior modificat de mai multe ori. Al doilea program de ajustare economică a fost implementat prin Decizia 2011/734/UE a Consiliului din 12 iulie 2011, care a fost modificată ultima oară prin Decizia 2013/6/UE a Consiliului[3]. Irlanda Programul de ajustare economică irlandez a fost implementat prin Decizia 2011/77/UE a Consiliului în februarie 2011. Actualizările programului de ajustare macroeconomică au fost adoptate în temeiul articolul 7 alineatul (5) din regulament la 9 iulie 2013, prin Decizia 2013/373/UE de punere în aplicare a Consiliului[4]. Portugalia Programul de ajustare economică portughez a fost implementat prin Decizia 2011/344/UE a Consiliului la 20 mai 2011. Actualizările acestui program au fost adoptate în temeiul articolul 7 alineatul (5) din regulament la 9 iulie 2013, prin Decizia 2013/375/UE de punere în aplicare a Consiliului[5]. Cipru Programul de ajustare economică cipriot a fost implementat prin Decizia 2013/236/UE a Consiliului din 23 aprilie 2013, cu puțin timp înainte de intrarea în vigoare a regulamentului. Din rațiuni de claritate și securitate juridică, programul a fost între timp aprobat în temeiul articolul 7 alineatul (2) din regulament, prin Decizia 2013/463/UE a Consiliului din 13 septembrie 2013[6] Spania a făcut obiectul unei asistențe financiare care viza recapitalizarea instituțiilor financiare. Cu alte cuvinte, ea nu intră sub incidența acelor dispoziții din regulament care se referă la programul de ajustare macroeconomică. Spania va fi, în schimb, supusă supravegherii post-program, în conformitate cu articolul 14 din regulament, de îndată ce actualul program de asistență financiară se încheie. 2.2. Eficacitatea regulamentului Principalul obiectiv al regulamentului este de a consolida monitorizarea și supravegherea statelor membre care se confruntă sau riscă să se confrunte cu dificultăți grave sub aspectul stabilității financiare. Scopul său este instituirea unor procese de supraveghere transparente, eficiente, simplificate și previzibile pentru statele membre care fac obiectul unei supravegheri consolidate, al unui program de ajustare macroeconomică sau al unei supravegheri post-program. Regulamentul se află în vigoare de la 30 mai 2013. Evaluarea eficacității sale într-un interval de timp atât de scurt este cu atât mai dificilă cu cât numărul elementelor pertinente care ar putea veni în sprijinul unei astfel de evaluări este mai degrabă limitat. În mod particular, multe dintre dispozițiile regulamentului vizează fazele de elaborare și de negociere a programelor. În cazul programelor în curs, aceste faze au precedat intrarea în vigoare a regulamentului. Prin urmare, în ceea ce le privește, este imposibil de evaluat eficacitatea regulamentului în conformitate cu articolul 19. Pe lângă aceasta, este imposibil de evaluat eficacitatea regulamentului din punctul de vedere al supravegherii consolidate, deoarece niciun stat membru din zona euro nu face încă obiectul unei astfel de supravegheri. Din aceleași motive, este încă prea devreme pentru a evalua eficacitatea regulamentului sub aspectul aplicării supravegherii post-program. În perioada avută în vedere, eficacitatea poate fi evaluată doar din perspectiva programelor de ajustare macroeconomică aflate în curs. Acestea au ca scop restabilirea rapidă a unei situații economico-financiare bune și sustenabile, precum și a capacității statului membru de a se finanța integral pe piețele financiare. Până în prezent, programele de ajustare macroeconomică existente au îndeplinit obiectivele regulamentului. În orice caz, derularea actuală a programelor grec, portughez și cipriot va furniza parametri și elemente utile privind modalitățile de evaluare a eficacității regulamentului cu ocazia următorului exercițiu de revizuire. În mod similar, apropiata încheiere a programelor de asistență financiară ale Irlandei și Spaniei va oferi noi elemente, permițând efectuarea unei evaluări mai aprofundate a eficacității supravegherii post-program, într-o etapă ulterioară. Supravegherea atentă a tuturor statelor membre din zona euro va servi la corectarea fără întârziere a oricăror deficiențe potențiale și la evitarea contagiunii în UEM sau, mai general, la nivelul Uniunii. 2.3. Progresele înregistrate în asigurarea unei coordonări mai strânse a politicilor economice și a unei convergențe susținute a performanțelor economice ale statelor membre în conformitate cu TFUE Regulamentul (UE) nr. 473/2013 și pachetul legislativ „Six Pack” vor fi evaluate în 2014, în cadrul unui exercițiu de revizuire. Acesta va oferi un bun prilej de a examina mai în profunzime progresele realizate în materie de coordonare și convergență. Regulamentul (UE) nr. 472/2013 instituie un cadru pentru consolidarea supravegherii economice și bugetare pentru statele membre din zona euro care se confruntă sau riscă să se confrunte cu dificultăți grave. Printre alte aspecte, el prevede o coordonare mai strânsă a statelor membre care fac obiectul unor programe de ajustare macroeconomică și stabilește cadrul general pentru supravegherea post-program. Pe lângă aceasta, regulamentul prevede o supraveghere economică consolidată vizând a asigura coerența între politicile economice – în special între cadrul de supraveghere multilaterală al Uniunii instituit prin TFUE și eventualele condiții de politică ce însoțesc asistența financiară – și a evita suprapunerea obligațiilor de raportare. În acest sens, regulamentul conține clauze de consecvență cu Pactul de stabilitate și creștere, cu Regulamentul (UE) nr. 1176/2011[7] și cu anumite prevederi ale Regulamentului (UE) nr. 473/2013[8]. Statele membre din zona euro care fac obiectul regulamentului au fost scutite de anumite obligații tocmai pentru a se evita această suprapunere a obligațiilor de raportare. Regulamentul nu conține prevederi tranzitorii pentru statele membre al căror program și asistența financiară aferentă se încheie pe parcursul ciclurilor anuale ale supravegherii macroeconomice (de exemplu, Irlanda). Pentru a facilita reintegrarea completă a statelor membre respective în mecanismele de coordonare economică, Comisia va aplica cu promptitudine instrumentele de supraveghere standard în cazul statelor membre care și-au implementat cu succes programele de ajustare economică. 3. EVALUAREA PROGRESELOR SUB ASPECTUL CONDIȚIILOR ECONOMICE Având în vedere faptul că Regulamentul (UE) nr. 472/2013 a intrat doar recent în vigoare, este prea devreme pentru a se evalua impactul implementării sale asupra condițiilor economice. Toate statele membre cărora li se aplică dispozițiile regulamentului au întreprins reforme structurale pentru a elimina sursele de vulnerabilitate și de instabilitate financiară. Problemele Irlandei și ale Ciprului își aveau originea, în principal, în sectorul bancar. În consecință, Irlanda a reorganizat acest sector, recapitalizând băncile viabile și lichidându-le pe cele neviabile. Ea efectuează în prezent teste riguroase de rezistență, al căror scop este de a evalua, în mod corespunzător, portofoliile de active. La rândul său, Ciprul și-a restructurat propriile bănci, aplicând, după caz, procedura de rezoluție și s-a angajat într-o reducere rapidă și imediată a gradului de îndatorare al sectorului. În plus, ambele țări continuă au aplicat și continuă să aplice reforme ale pieței muncii și pieței produselor. În ceea ce privește piața muncii, reforma irlandeză prevede implementarea unui plan de acțiune pentru ocuparea forței de muncă și a unei reforme a programelor de educație și de formare profesională, în vreme ce partea cipriotă a aplicat o suspendare a indexării salariilor din sectorul privat până în 2014. Cât despre piața produselor, reformele prevăd, printre altele, programe de privatizare în mai multe sectoare ale energiei și transporturilor, precum și asigurarea aplicării dreptului concurenței (în Irlanda). În plus, ambele țări au întreprins reforme în vederea consolidării finanțelor publice și a reducerii presiunii financiare, reforme care continuă și în prezent. Grecia a implementat o consolidare fiscală impresionantă și a aplicat reforme profunde ale pieței muncii și pieței produselor, cum ar fi, de pildă, facilitarea formalităților de constituire a unei societăți comerciale și reducerea complexității procedurilor de acordare a licențelor. Grecia a reformat de asemenea sistemele pensiilor și sănătății, precum și regimul fiscal, pentru a favoriza ajustarea, competitivitatea și creșterea economică. Rata ridicată a datoriei publice, rigiditățile structurale și mecanismele instituționale împovărătoare continuă să reprezinte un motiv de îngrijorare. În fine, Portugalia s-a confruntat cu rigidități structurale și un nivel ridicat al datoriei publice. Pentru a elimina aceste surse de instabilitate, au fost implementate o serie de pachete de reforme. De exemplu, au fost reduse prestațiile de șomaj, au fost aplicate programe de privatizare, a fost întărită concurența în domeniul comerțului cu amănuntul și au fost coborâte barierele la intrarea pe piață în sectorul serviciilor profesionale. Pe lângă aceasta, baza de calcul a TVA a fost extinsă și au fost eliminate o serie de deduceri fiscale din impozitele pe venit. Concluziile misiunii de evaluare, publicate în „European Economy”, oferă o evaluare detaliată și aprofundată a situației țărilor care beneficiază de programe. Aceste concluzii pot fi consultate pe site-ul internet al Comisiei Europene, la următoarea adresă: http://ec.europa.eu/economy_finance/assistance_eu_ms/index_en.htm. 4. CONCLUZII Prezenta comunicare descrie unele dintre aspectele esențiale ale pachetului legislativ „Two Pack”, Regulamentul (UE) nr. 472/2013. O consolidare bugetară ambițioasă, combinată cu reforme structurale și o redresare financiară de mare anvergură, susținute de asistență financiară externă – cel mai adesea, prin intermediul programelor de ajustare macroeconomică – au contribuit la controlarea crizei financiare și la stabilizarea ulterioară a piețelor. În acest context, Comisia estimează că Regulamentul (UE) nr. 472/2013 s-a dovedit până în prezent a fi un cadru adecvat pentru o monitorizare și o supraveghere mai atente a statelor membre din zona euro care se confruntă sau riscă să se confrunte cu dificultăți grave în ceea ce privește stabilitatea lor financiară. Dispozițiile pachetului legislativ „Two Pack” și normele de procedură prevăzute de acesta par să permită o abordare mai coordonată la nivelul statelor membre din zona euro. Așa cum se explică însă în prezenta comunicare, elementele care stau la baza acestei evaluări sunt puțin numeroase, din cauza intrării recente în vigoare a regulamentului. Supravegherea consolidată, de exemplu, nu a fost încă aplicată, dar regulament stabilește un cadru care ar trebui să permită o monitorizare mai strictă a statelor membre din zona euro care fie se confruntă, fie riscă să se confrunte cu dificultăți financiare. De asemenea, supravegherea post-program nu a fost nici ea aplicată, până în acest moment. Cu ocazia următoarei revizuiri, care se va desfășura în paralel cu revizuirea Regulamentul (UE) nr. 473/2013 și a pachetului legislativ „Six Pack”, regulamentul va fi evaluat în mod sistematic și aprofundat, pe baza experienței acumulate. [1] JO L 140, 27.5.2013. [2] JO C 300, 16.10.2013. [3] JO L 48, 21.2.2013. [4] JO L 191, 12.7.2013. [5] JO L 192, 13.7.2013. [6] JO L 250, 20.9.2013. [7] Regulamentul (UE) nr. 1176/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 noiembrie 2011 privind prevenirea și corectarea dezechilibrelor macroeconomice (JO L 306, 23.11.2011, p. 25). [8] Cu toate acestea, articolele 1-5 și 13-18 din Regulamentul (UE) nr. 473/2013 nu se aplică.