RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 487/57

Avizul Comitetului Economic și Social European privind Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind cadrul juridic al Uniunii referitor la încălcările dispozițiilor vamale și la sancțiunile aferente

[COM(2013) 884 final – 2013/0432 (COD)]

(2016/C 487/08)

Raportor general: domnul Antonello PEZZINI

Sesizare Parlamentul European, 22.6.2016 Temei juridic Articolul 114 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene Secțiunea competentă Secțiunea pentru piața unică, producție și consum Data adoptării în sesiunea plenară 21.9.2016 Sesiunea plenară nr. 519 Rezultatul votului (voturi pentru/voturi împotrivă/abțineri) 173/0/3

1. Concluzii și recomandări

1.1. Comitetul Economic și Social European a susținut întotdeauna că o uniune vamală eficientă constituie un element esențial al procesului de integrare europeană, în vederea asigurării unei libere circulații a mărfurilor, transparentă și sigură, cu respectarea normelor de concurență și cu asigurarea unei maxime protecții a consumatorilor și a mediului, și în condițiile combaterii cu succes a infracțiunilor, a fraudei și contrafacerii, facilitând astfel dezvoltarea comerțului legitim.

1.2. Comitetul susține cu fermitate obiectivele propunerii Comisiei, atâta vreme cât măsurile propuse urmăresc: — să marcheze o primă etapă în instituirea unui adevărat regim vamal european unic, înzestrat cu o guvernanță unitară și instanțe administrative și judecătorești vamale comune, ca de exemplu: o Curte Europeană a Vămilor; un set de norme comune privind aplicarea dispozițiilor codului vamal; un sistem informatic unic, cu proceduri de conformitate uniforme; o interpretare juridică neechivocă în măsură să faciliteze dezvoltarea comerțului intra și extracomunitar; — să ofere certitudine sub aspectul reglementării și aplicării uniforme pe tot teritoriul Uniunii, printr-un regim armonizat de detectare și pedepsire a încălcărilor legislației vamale și de măsuri sancționatorii penale și nepenale, proporționale cu valoarea taxelor eludate și cu gravitatea lor, în cadrul unor praguri minime și maxime comune, prevăzând inclusiv eventuale sancțiuni nefinanciare; — să introducă, ca parte integrantă a legislației, sisteme comune consolidate de prevenire și descurajare a încălcărilor, cu ajutorul unor modele TIC de conformitate și a unor sisteme de avertizare timpurie automată; — să prevadă mecanisme comune de soluționare a litigiilor și de negociere a sancțiunilor aplicate, pentru a facilita și accelera dezvoltarea comerțului european și pentru a evita proceduri judiciare lungi și costisitoare; — să îndeplinească în întregime obligațiile care decurg din cadrele internaționale definite de Organizația Mondială a Comerțului (OMC) și Organizația Mondială a Vămilor (OMV).

1.3. CESE solicită ca printre obiectivele directivei să se prevadă că acest instrument, care permite o convergență treptată, dar obligatorie, către un sistem unic de reglementare, de aplicare și de interpretare, va fi completat de un control și de o supraveghere a pieței bazate pe mecanisme automate de detectare, care nu împiedică dezvoltarea comerțului european legitim.

1.4. Comitetul recomandă ca raportul care trebuie prezentat o dată la doi ani Parlamentului European (PE), Consiliului și CESE să conțină, pe lângă evaluarea gradului de convergență a punerii în aplicare a noii legislații la nivel teritorial, o propunere de indicatori pentru următoarele etape ale parcursului către: — înființarea unei veritabile Agenții Europene a Vămilor; — instituirea unei Curți Europene a Vămilor; — alcătuirea unui corpus vamal comun, eficace și eficient, pentru a alinia sistemele vamale referitoare la încălcări și sancțiuni, pe o bază unică de reglementare și aplicare, cu o interpretare neechivocă.

2. Introducere

2.1. Uniunea vamală (UV) reprezintă piatra de temelie a Uniunii Europene. Legislația vamală a Uniunii a fost complet armonizată din punctul de vedere al normelor materiale și procedurale încă din 1992. În 2013 a fost adoptat noul Cod vamal (Codul Vamal al Uniunii – CVU), prin Regulamentul (UE) nr. 952/2013, care a intrat în vigoare în 2016.

2.2. În ceea ce privește aspectele de reglementare, domeniul vamal este de competența exclusivă a Uniunii, în temeiul articolului 3 din TFUE, în timp ce activitățile legate de organizarea controalelor, sistemele de sancțiuni și activitățile de aplicare a legii care țin de cooperarea judiciară în materie penală (Titlul V din TFUE) sunt de competența statelor membre.

2.3. Operațiunile vamale din UE reprezintă aproximativ 16 % din comerțul mondial, constând în importuri și exporturi în valoare de peste 3 500 de miliarde EUR pe an. Taxele vamale colectate în 2013 s-au ridicat la 15,3 miliarde EUR, adică aproximativ 11 % din bugetul UE.

2.4. Absența armonizării sistemelor naționale sub aspectul încălcărilor dispozițiilor normelor vamale și al sancțiunilor ar putea determina comerțul ilegal să mute schimburile comerciale în statele membre în care riscurile de a fi descoperit și sancțiunile sunt mai mici, în condițiile în care întreprinderile care operează legal se confruntă cu costuri mai ridicate atunci când își desfășoară activitatea în mai multe jurisdicții și în care sistemele diferite de sancționare riscă să afecteze fluxurile comerciale și modelele de activitate economică din cadrul pieței unice și să ofere avantaje întreprinderilor care activează în țări cu controale vamale mai puțin severe.

2.5. Începând cu programul pe 2013 în domeniul vamal, au fost analizate regimurile naționale ale statelor membre în materie de încălcări ale normelor vamale și de sancțiuni aferente, fiind identificate numeroase diferențe între aceste regimuri, fapt confirmat de recente analize aprofundate (1).

2.6. Într-adevăr, combaterea încălcărilor legislației vamale se face în conformitate cu 28 (2) de regimuri juridice diferite și cu tradiții administrative sau juridice diverse, existând mari deosebiri între definiții și între gradele de severitate a sancțiunilor: lipsa de uniformitate în aplicarea legislației vamale afectează condițiile de concurență, care ar trebui să fie identice în cadrul pieței interne.

2.7. Diferențele sub aspectul aplicării legislației se referă în special la natura sancțiunilor administrative și/sau penale, tipurile de sancțiuni, pragurile și amploarea încălcării, sistemele de soluționare/negociere, nivelurile și tipurile de răspundere, circumstanțele agravante sau atenuante, termenele procedurale și de prescripție și răspunderea persoanelor juridice.

2.8. Se impune eliminarea diferențelor în aplicarea legislației, trebuind instituite sisteme vamale europene armonizate, pe baza principiului vămii unice, în cadrul căruia statele membre să autorizeze mecanisme de soluționare a litigiilor în cazul lichidărilor, în situații de încălcare a reglementărilor vamale, în funcție de natura și de amploarea încălcării, încercându-se să se evite proceduri judiciare lungi și costisitoare pentru ambele părți.

2.9. De altfel, trebuie reamintit că UV este componenta operațională a numeroase măsuri de politică comercială ale UE, punând în practică multe acorduri internaționale legate de fluxuri comerciale și dezvoltând, prin intermediul administrațiilor statelor membre, importante procese orizontale de gestionare a datelor, a operatorilor comerciali și a aplicațiilor: diferențele existente în sistemul european sub aspectul aplicării legislației au făcut deja obiectul unor contestații în cadrul OMC.

2.10. Având în vedere problemele serioase de funcționare cu care se confruntă UV din cauza diferențelor în aplicarea legislației, care pun în pericol eficacitatea acesteia în general, CESE a subliniat deja că trebuie „să se aibă în vedere o politică vamală unică, bazată pe proceduri uniforme, actualizate, transparente, eficiente și simplificate, care să fie în măsură să contribuie la competitivitatea economică a UE la nivel mondial…” (3).

2.11. Se impune, după cum a reafirmat CESE (4), ca, în vederea realizării unei veritabile piețe interne, să se asigure: termene certe de implementare a dispozițiilor de punere în aplicare, interpretări uniforme ale legislației vamale a Uniunii, care trebuie să acționeze ca o singură administrație, pentru a oferi același tratament operatorilor, în orice punct al teritoriului vamal al UE; facilitarea accesului la statutul de operator economic autorizat; informarea la scară extinsă a tuturor operatorilor interesați; proceduri informatizate; o formare de calitate a resurselor umane. În esență, ar trebui să fim în măsură să creăm o vamă europeană unică.

2.12. Doar o evoluție efectivă către o vamă europeană unică și către structuri adecvate de guvernanță va putea garanta funcționarea operațională a UV, care rămâne complexă și neomogenă.

3. Propunerea Comisiei

3.1. Principalul obiectiv al propunerii de directivă a Comisiei este de a crea, printr-o directivă de armonizare, un cadru juridic comun de referință, care urmărește să asigure: — un tratament egal al operatorilor economici; — o protecție eficientă a intereselor financiare ale UE; — aplicarea efectivă a legislației în domeniul încălcării dispozițiilor vamale și al sancțiunilor aferente; — o situație de securitate juridică (lex certa) și de condiționalitate și proporționalitate a pedepsei (nulla poena sine culpa). Astfel, se va garanta respectarea dispozițiilor vamale în mod uniform în întreaga UE, cu o aplicare armonizată a normelor privind încălcările dispozițiilor vamale și sancțiunile aferente, pentru a se evita coexistența unor sisteme naționale prea diferite în materie de încălcare a normelor vamale și de sancțiuni, care denaturează regulile de concurență și aduc atingere liberei circulații a mărfurilor.

3.2. Mai precis, executivul european, în virtutea temeiului juridic ales, articolul 33 din TFUE, a propus: — crearea unei liste lungi de fapte sancționabile, împărțite în trei mari categorii: încălcări care trebuie pedepsite în caz de răspundere strictă (concept asimilabil răspunderii obiective), încălcări săvârșite din culpă sau neglijență și încălcări cu intenție; — o gamă de sancțiuni „eficace, proporționale și disuasive” pentru fiecare categorie, în conformitate cu criteriile stabilite în jurisprudența Curții de Justiție (5); — o serie de sancțiuni care pot fi impuse, de la 1 la 30 % din valoarea mărfurilor, sau stabilite în mod forfetar, dacă încălcarea se referă la anumite statute sau autorizații; — introducerea, pentru a rezolva problema diferențelor sub aspectul limitei temporale a competențelor de sancționare, a unei perioade de prescripție de patru ani de la data la care s-a comis încălcarea sau, în cazul unei încălcări continue sau repetate, din momentul când încetează comportamentul care constituie o încălcare; — instituirea de mecanisme de suspendare a procedurilor administrative, în cazul în care au fost inițiate proceduri penale pentru aceleași fapte; — încurajarea cooperării și a schimbului de informații între statele membre.

3.3. Propunerea, care a fost prezentată în urmă cu trei ani de Comisia Europeană, a trecut printr-o analiză a Parlamentului European și a generat obiecții din partea mai multor state membre. Parlamentul lituanian a afirmat că „temeiul juridic ales (articolul 33 din TFUE) pentru propunere nu autorizează Uniunea să ia măsuri menite să instituie un cadru privind încălcările legislației vamale a Uniunii și sancțiunile aferente” (6) și nu respectă principiul subsidiarității, mai ales pentru că nu îndeplinește cerințele principiului atribuirii, conform căruia Uniunea intervine doar în cazul în care tratatele prevăd un temei juridic pentru intervenția respectivă.

3.4. PE a reluat acum examinarea propunerii, încredințând elaborarea avizului său doamnei Kaja Kallas, raportor pentru Comisia IMCO, care a solicitat extinderea temeiului juridic la articolul 114 din TFUE (7), care prevede consultarea obligatorie a CESE, așa cum se menționează în scrisoarea de consultare a CESE de către președintele Comisiei IMCO a PE.

3.5. CESE este întru totul de acord cu această alegere, și subliniază importanța unui sistem vamal uniform, în măsură să confere valoare și unitate, nu numai pieței interne, ci și întregii societăți europene, aflată, mai mult ca niciodată, în căutarea unor sisteme unificate.

4. Observații generale

4.1. Comitetul Economic și Social European a susținut întotdeauna că o uniune vamală eficientă constituie un element esențial al procesului de integrare europeană, în vederea asigurării unei libere circulații a mărfurilor, cu respectarea normelor de concurență și cu garantarea unei maxime protecții a consumatorilor și a mediului.

4.2. CESE consideră că este esențial să existe o abordare comună în materie de prevenire, descurajare și identificare neechivocă a încălcărilor, precum și în ceea ce privește gestionarea uniformă a prevederii sancțiunilor, inclusiv referitor la sistemele de soluționare prin negociere, pentru a asigura o aplicare uniformă și nediscriminatorie a legislației UE pe întreg teritoriul acesteia, astfel cum se prevede la articolul 3 din TFUE.

4.3. CESE susține cu fermitate o accelerare a evoluțiilor în curs către o veritabilă vamă europeană unică, cu o guvernanță unitară, o agenție europeană a vămilor și instanțe administrative și judecătorești comune (8), cu o Curte Europeană a Vămilor (9), după exemplul sistemului din America de Nord, de aplicare a unui regim unic în materie de încălcări și de sancțiuni de ultimă instanță, completat cu activarea ex ante a unor sisteme de prevenire și cu sisteme de soluționare/negociere care vizează limitarea sau eliminarea litigiilor costisitoare și împovărătoare pentru comerțul UE, mai ales în cazul întreprinderilor mici și mijlocii.

4.4. În opinia Comitetului, aplicarea uniformă a legislației vamale europene trebuie să acopere și faza litigiilor în cazul operatorilor economici, atât din punctul de vedere al pieței interne, cât și al celei internaționale, precum și abordarea ex ante în materie de prevenire, pe baza unor soluții telematice TIC, unice și consolidate, pentru a se evita activitatea birocratică excesivă în materie de identificare.

4.4.1. Comitetul reafirmă importanța punerii în aplicare „a unei politici vamale unice, bazate pe proceduri uniforme, transparente, eficiente, eficace […] cu ajutorul căreia Uniunea Europeană să poată face față concurenței mondiale și prin intermediul căreia să fie protejate drepturile […] întreprinderilor și ale cetățenilor europeni, precum și proprietatea intelectuală… (10)”.

4.5. CESE este convins că orice sistem european de sancțiuni, care se ocupă de încălcări, soluționări și negocieri, trebuie însoțit de măsuri care includ toate celelalte elemente care fac parte din sistemul de aplicare generală a normelor, precum supravegherea, controlul, investigarea și monitorizarea.

4.6. Comitetul consideră că este esențial să se asigure securitate juridică și o aplicare uniformă, în întreaga UE, în condițiile unui regim armonizat de identificare și pedepsire a încălcărilor, pe categorii stricte și bine definite, și ale unui sistem de măsuri sancționatorii, penale și nepenale, proporționale cu gravitatea faptei, cu praguri minime și maxime comune, care necesită o convergență a orientărilor, prevăzând inclusiv sancțiuni nefinanciare.

4.7. În opinia CESE, această primă etapă de convergență a sistemelor de sancționare a încălcărilor legislației vamale comune ar trebui: — să alinieze termenele de prescripție la cel prevăzut pentru notificarea unei obligații vamale, adică 3 ani, astfel cum se prevede în Codul vamal; — să garanteze că încălcările sunt sancționate în funcție de gradul de vinovăție; — să stabilească amenzile pecuniare în mod proporțional și în funcție de valoarea taxelor eludate și nu de valoarea mărfurilor.

4.8. CESE insistă asupra necesității de a asigura interoperabilitatea deplină între diferitele baze de date din cadrul sistemului european de supraveghere a pieței, pentru a spori capacitatea de descurajare a încălcărilor, pe baza unei strategii comune și cu un sprijin substanțial din partea programelor europene, astfel încât să se asigure schimbul de informații între diversele autorități de la diferite niveluri, în timp real, în special în situația unor încălcări grave și a unor sancțiuni aspre, inclusiv pentru a intensifica lupta împotriva comerțului ilicit și a simplifica procedurile în cazul celui legal.

4.9. În conformitate cu jurisprudența Curții de Justiție, Comitetul consideră acceptabilă includerea articolului 114, în plus față de articolul 33, în temeiul juridic al propunerii, dat fiind că măsurile prevăzute la articolul 114 din TFUE au drept scop îmbunătățirea condițiilor de funcționare a pieței interne și contribuie la eliminarea denaturării concurenței, fapt care este în spiritul propunerii legislative supuse examinării.

4.10. CESE solicită, în așteptarea realizării unei adevărate uniuni vamale, consolidarea acțiunilor UE de formare profesională și de dezvoltare a unor resurse umane calificate, precum și de întărire a capacităților de gestionare ale cadrului de reglementare european, inclusiv prin acțiuni care să vizeze capacitățile administrative și prin instituirea unui nucleu operativ vamal comun, menit să asigure aplicarea uniformă a sistemelor de sancțiuni, de soluționare și de negociere.

4.11. Comitetul recomandă ca, în raportul pe care Comisia ar trebui să îl prezinte o dată la doi ani Parlamentului European, Consiliului și CESE, să figureze nu doar o evaluare a gradului de convergență a punerii în aplicare de către statele membre, ci și, mai întâi de toate, o imagine sinoptică a indicatorilor-cheie care măsoară performanța sancțiunilor vamale, gradul de diseminare a celor mai bune practici, eficacitatea serviciilor conexe și eficiența cadrului legislativ european adoptat, pentru a se aprecia care ar trebui să fie următorii pași pe calea înființării unei veritabile agenții europene a vămilor și a unei Curți Europene a vămilor, precum și a alcătuirii unui corpus vamal comun, eficace și eficient.

Bruxelles, 21 septembrie 2016. Președintele Comitetului Economic și Social European Georges DASSIS

(1) Cf. Analysis and effects of the different Member States’ customs sanctioning systems (Analiza și efectele diferitelor sisteme de sancțiuni vamale ale statelor membre). PE 569.990 – ianuarie 2016.

(2) La ora actuală.

(3) Cf. JO C 229, 31.7.2012, p. 68.

(4) A se vedea avizele CESE JO C 229, 31.7.2012, p. 68 și JO C 251, 31.7.2015, p. 25.

(5) A se vedea hotărârile Curții de Justiție pronunțate în cauzele C-382/92 și C-91/02.

(6) Cf. Parlamentul Republicii Lituania (Seimas) – Concluziile Comisiei pentru afaceri europene, documentul nr. ES-14-51, 9.7.2014, nr. 100-P-71.

(7) Articolul 33 din TFUE constituie așadar temeiul juridic corect atunci când este vorba despre un cadru de cooperare între autoritățile vamale. Articolul 114 din TFUE reprezintă temeiul juridic utilizat pentru adoptarea de măsuri de armonizare referitoare la piața internă. Măsurile de armonizare vizate de respectivul articol presupun, ca o condiție prealabilă, existența între legislațiile statelor membre a unor diferențe de natură să perturbe schimburile comerciale în cadrul pieței interne.

(8) Scenariul este fezabil din punct de vedere juridic, pe baza dispozițiilor articolului 257 din TFUE, deja invocate de Tribunalul Funcției Publice (adică instanța competentă pentru relațiile de lucru ale funcționarilor europeni) și care ar urma să fie folosite și pentru crearea unei curți europene a mărcilor și a brevetelor.

(9) Modelul de referință ar putea fi U.S. Court of International Trade (Tribunalul SUA pentru comerț internațional). The Customs Courts Act of 1980 creates a comprehensive system for judicial review of civil actions arising out of import transactions and federal transactions affecting international trade (Legea din 1980 privind tribunalele vamale creează un sistem global de control jurisdicțional al acțiunilor civile care decurg din tranzacțiile de import și tranzacțiile federale care afectează comerțul internațional).

(10) Cf. Avizul CESE (JO C 271, 19.9.2013, p. 66).