DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI privind metodologiile de calculare și cerințele de raportare în conformitate cu articolul 7a din Directiva 98/70/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind calitatea benzinei și a motorinei care însoțește documentul DIRECTIVA …/…/UE A CONSILIULUI de stabilire a metodologiilor de calculare și a cerințelor de raportare în conformitate cu Directiva 98/70/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind calitatea benzinei și a motorinei /* SWD/2014/0295 final */





DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI privind metodologiile de calculare și cerințele de raportare în conformitate cu articolul 7a din Directiva 98/70/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind calitatea benzinei și a motorinei care însoțește documentul DIRECTIVA …/…/UE A CONSILIULUI de stabilire a metodologiilor de calculare și a cerințelor de raportare în conformitate cu Directiva 98/70/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind calitatea benzinei și a motorinei 1. INTRODUCERE În 2009, Directiva privind calitatea carburanților[1] („Directiva privind calitatea carburanților”) a introdus obligația pentru furnizorii de carburanți de a reduce cu 6 %, până în 2020, intensitatea gazelor cu efect de seră („GES”) generate pe durata ciclului de viață de toate tipurile de carburanți utilizați în transportul rutier (și de carburanții utilizați pentru utilajele mobile nerutiere). Pentru a respecta această cerință, furnizorii de carburanți trebuie să raporteze și să contabilizeze emisiile de GES generate de carburanții pe care îi furnizează. Metoda de calculare a intensității emisiilor de GES generate pe durata ciclului de viață de carburanții de origine nebiologică a fost elaborată cu ajutorul procedurii de comitologie[2]. O metodă de calculare a intensității emisiilor de GES generate pe durata ciclului de viață de biocarburanți este prevăzută deja în Directiva privind calitatea carburanților. În acest context, un proiect[3] de măsură de punere în aplicare a fost discutat cu statele membre în 2011 și 2012 în cadrul Comitetului pentru calitatea carburanților, însă nu s-a emis „niciun aviz”. În conformitate cu dispozițiile Deciziei privind procedura comitetelor, Comisia are acum obligația de a prezenta Consiliului o propunere. Prezenta evaluare a impactului sprijină o astfel de propunere. 2. DEFINIREA PROBLEMEI În temeiul articolului 7a din Directiva privind calitatea carburanților, furnizorii de carburanți trebuie să raporteze anual autorităților statelor membre cantitățile totale ale fiecărui tip de carburant/energie furnizate, indicând originea acestora și locul de achiziție, precum și emisiile de GES generate pe durata ciclului de viață de acești carburanți pe unitate de energie. Mecanismul de raportare vizează să asigure acuratețea în ceea ce privește reducerea preconizată a emisiilor de GES, precum și datele privind intensitatea medie reală a emisiilor de GES generate de carburanții pertinenți consumați în UE pentru a actualiza valoarea de referință a combustibilului fosil, care permite măsurarea economiilor de GES obținute prin utilizarea biocarburanților. Pentru elaborarea unei astfel de metode sunt posibile mai multe variante, în funcție de nivelul de dezagregare utilizat (de exemplu, produse, materii prime sau loturi) și în funcție de autorizarea de a recurge la calculele reale ale emisiilor de GES și/sau la valori implicite. În funcție de complexitatea lor, aceste metode posibile impun industriei exigențe diferite și, în cele din urmă, vor antrena semnale de preț diferite care vor influența mixul final de combustibili și acțiunile corespunzătoare de atenuare asociate acestora. Scopul prezentei evaluări a impactului este acela de a evalua pertinența opțiunilor în elaborarea unei astfel de metode și impactul de mediu, economic și social al acestora. În sprijinul evaluării sale, Comisia a lansat un studiu extern în 2012[4], ale cărui concluzii provizorii au fost discutate cu părțile interesate în decembrie 2012 și în aprilie 2013[5]. 3. SUBSIDIARITATE Obligația impusă furnizorilor de a reduce cu 6 %, până în 2020, intensitatea emisiilor de GES generate pe durata ciclului de viață de carburanții utilizați în transportul rutier (și în cadrul utilajelor mobile nerutiere) a fost introdusă odată cu adoptarea Directivei privind calitatea carburanților. 4. OBIECTIVE DE POLITICĂ Metoda aleasă trebuie să contribuie la îndeplinirea obiectivului general al Directivei privind calitatea carburanților: garantarea faptului că intensitatea emisiilor de GES generate de carburanții utilizați în transportul rutier este măsurată cu precizie și este redusă cu cel puțin 6 % față de anul 2010. Dat fiind următorul obiectiv specific: stabilirea unei metode adecvate care să permită estimarea cu acuratețe a volumelor, a originii, a locului de achiziționare și a emisiilor de gaze cu efect de seră generate pe durata ciclului de viață de carburanții pe care îi furnizează, precum și comunicarea acestor informații; și obiectivele operaționale: instituirea unei metode care să permită furnizorilor de carburanți să raporteze cât mai precis posibil cu privire la emisiile de gaze cu efect de seră generate de carburanți pe durata ciclului de viață, precum și la alte tipuri de energie decât de biocarburanții, care acoperă toate etapele relevante, și anume extracția, schimbarea destinației terenului, transportul și distribuția, prelucrarea și arderea, indiferent de locul în care se produc emisiile respective; garantarea faptului că metoda aleasă are ca rezultat obținerea unei valori de referință cât mai exacte cu putință a combustibilului fosil; garantarea faptului că metoda de raportare este cât se poate de consecventă cu cea deja stabilită în legislația privind biocarburanții; asigurarea faptului că această metodă permite statelor membre să verifice că furnizorii de carburanți își respectă obligațiile fără ca aceasta să conducă la un nivel inacceptabil al sarcinii administrative pentru furnizori și pentru autoritățile competente. 5. OPȚIUNI DE POLITICĂ Opțiunile de politică luate în considerare în evaluarea impactului sunt descrise mai jos. Opțiuni/subopțiuni || Descriere A) Nicio metodă || Nu s-ar propune nicio metodă și, astfel, statele membre nu ar fi în măsură să pună în aplicare Directiva privind calitatea carburanților. Prin urmare, Comisia nu este în măsură să întreprindă acțiuni în acest sens; în consecință, această opțiune este eliminată fără să se procedeze la o analiză suplimentară. B) Valori implicite ale emisiilor de GES, în funcție de tipul de carburant || Această abordare ar reprezenta cea mai simplă obligație de raportare. Ea prevede stabilirea unei valori medii implicite a intensității emisiilor de GES pentru cele patru tipuri principale de carburant consumate în UE (și anume, benzina, motorina diesel/motorina, gazul petrolier lichefiat și gazul natural comprimat). Aceasta nu face distincția între furnizori în funcție de materiile prime care sunt incluse în mixul lor de combustibili, dat fiind că aceste materii prime sunt integrate în media UE (opțiunea B1) sau a statului membru (opțiunea B2). Dat fiind că opțiunea B2 antrenează obstacole pe piața internă (s-ar aplica cerințe diferite pentru furnizorii de carburanți, în funcție de statul membru căruia i se furnizează carburantul), ceea ce contravine obiectivului Directivei privind calitatea carburanților, această opțiune a fost deci eliminată și numai opțiunea B1 a fost evaluată în continuare. Opțiunea B1 este favorizată de industria petrolieră (inclusiv de marile companii petroliere, de independenți și de comercianți), de anumite țări exportatoare de petrol și de anumite state membre. C) Valori implicite ale emisiilor de GES, în funcție de tipul de materie primă utilizată || În cadrul acestei opțiuni, intensitatea emisiilor de GES a tuturor materiilor prime utilizate în UE ar fi raportată separat, utilizând valori medii implicite (și anume pentru benzină și motorină diesel/motorină pe bază de petrol, bitum natural, șisturi bituminoase, cărbune lichefiat, combustibil gazos și energie electrică etc.). Prin urmare, în informațiile furnizate, ar exista diferențe între furnizori în funcție de materiile prime care sunt incluse în mixul lor de combustibili. Această metodă ar solicita furnizorilor să colecteze informații care depășesc nivelul lor actual, solicitând totodată garantarea trasabilității pe tot parcursul lanțului de aprovizionare. Opțiunea C este măsura care a fost prezentată statelor membre în octombrie 2011. Această opțiune beneficiază de sprijinul ONG-urilor de mediu și al anumitor state membre. D) Valori implicite ale emisiilor de GES, în funcție de tipul de materii prime utilizate sau de valorile reale ale emisiilor de GES || În cadrul acestei opțiuni, respectarea obligațiilor de către furnizori s-ar baza pe impactul în materie de GES al tuturor materiilor prime utilizate în UE (de exemplu, benzina și motorina diesel/motorina pe bază de petrol, bitumul natural, șisturile bituminoase, cărbunele lichefiat, combustibilii gazoși și energia electrică etc.). Furnizorii ar declara valori implicite bazate pe valorile medii ale intensității emisiilor de GES (opțiunea D1) sau pe valori prudente, situate peste medie (opțiunea D2). Potrivit acestor opțiuni, declararea originii materiilor prime ale combustibililor fosili ar fi obligatorie. Ca alternativă, furnizorii pot alege să declare valori reale. Această opțiune implică aceleași cerințe în materie colectare a datelor și de trasabilitate ca opțiunea C, același efort de asigurare a conformității ca opțiunea B1 și eforturi suplimentare pentru furnizorii care aleg să raporteze valori reale. Opțiunile D1 și D2 sunt preferate de ONG-urile de mediu și de părțile interesate din sectorul bioenergiei și al agriculturii, dat fiind că aceasta este metoda aplicată biocarburanților. E) Valori reale ale emisiilor de GES || Această opțiune impune furnizorilor să calculeze și să raporteze estimările emisiilor de GES în amonte pentru fiecare lot de carburant (de exemplu, câmpul, denumirea comercială, denumirea comercială a țițeiului etc.). Această opțiune ar trebui să permită obținerea celor mai precise declarații ale intensității emisiilor de GES generate de carburanții consumați în UE, însă este și cea mai complexă opțiune, deoarece furnizorii ar trebui să prezinte propriile lor valori, iar datele disponibile sunt în prezent limitate. Opțiunea E nu este privilegiată de niciun grup al părților interesate, chiar dacă aceasta este considerată de unele state membre și de anumite țări terțe exportatoare de petrol ca fiind abordarea cea mai echitabilă, întrucât se bazează pe diferențierea totală a tuturor carburanților. 6. EVALUAREA OPȚIUNILOR DE POLITICĂ Prezentul rezumat oferă opțiuni în funcție de eficacitatea lor în ceea ce privește realizarea obiectivelor-cheie, precum și, într-un sens mai amplu, în funcție de impactul de mediu, social și economic al acestora. 6.1. Eficacitate Opțiunea cea mai eficace pentru raportarea intensității emisiilor de GES generate de carburanți la nivelul UE și la nivel de furnizori este opțiunea E, deoarece aceasta impune tuturor furnizorilor de carburanți să declare valori reale. Cu toate acestea, în prezent, este posibil să nu fie disponibile date defalcate reale pentru toate tipurile de carburanți și pentru toți furnizorii; aceasta este, de asemenea, opțiunea cea mai complexă din punctul de vedere al verificării și comportă riscul cel mai ridicat în materie de fraudă. Cea de a doua opțiune în termeni de precizie pentru raportarea intensității emisiilor de GES la nivelul UE și la nivel de furnizori este opțiunea C, dat fiind că dezagregarea carburanților la nivel de materii prime ține deja seama de cea mai mare parte a diferențelor dintre carburanți în funcție de intensitatea emisiilor lor de GES. Această metodă presupune depunerea unor eforturi suplimentare în materie de colectare a datelor și de trasabilitate din partea furnizorilor de carburanți. Verificarea de către statele membre ar fi de o complexitate medie. Pe locul al treilea în ceea ce privește precizia se află opțiunile D1 și D2. Din motive similare cu cele invocate în cazul opțiunii B1, aceste opțiuni oferă un grad redus de precizie în ceea ce privește raportarea intensității emisiilor de GES la nivel de furnizori. Cu toate acestea, dat fiind că numai furnizorii de carburanți cu o intensitate a emisiilor de GES mai redusă decât media UE ar fi încurajați să declare valori reale în cadrul acestei opțiuni, media declarată a emisiilor la nivelul UE ar putea fi subestimată cu până la 1 punct procentual din obiectivul global de 6 % în cazul opțiunii D1. Acest efect ar putea fi atenuat în cadrul opțiunii D2, întrucât valoarea implicită (prudentă) ar încuraja, de asemenea, furnizorii de carburanți ale căror emisii sunt mai ridicate decât media să declare valori reale. Această metodă presupune depunerea unor eforturi suplimentare considerabile în materie de colectare a datelor și de trasabilitate din partea furnizorilor de carburanți. Verificarea de către statele membre ar fi complexă. Punerea în practică a acestei opțiuni ar fi mai complexă pentru furnizorii care aleg să furnizeze valori reale. Opțiunea cea mai simplă și mai puțin costisitoare este B1 (valori medii implicite în funcție de tipul de carburant). Această opțiune este totuși și cea mai puțin precisă, întrucât cerințele de raportare fondate pe valori medii nu reflectă nici variațiile intensității emisiilor de GES între diferitele categorii de materii prime (și anume, combustibilii convenționali în raport cu cei neconvenționali) și nici variațiile în cadrul diferitelor categorii (combustibilii convenționali care prezintă o intensitate mai ridicată în raport cu combustibilii convenționali care prezintă o intensitate mai scăzută). Chiar dacă această opțiune prezintă unele riscuri în ceea ce privește acuratețea mediei declarate a emisiilor UE, precum și determinarea valorii de referință a combustibilului fosil, deoarece nu se colectează date referitoare la piață, această opțiune ar permite statelor membre să verifice conformitatea în cel mai simplu mod cu putință și să reducă la minimum posibilitățile de fraudă prin punerea în aplicare a unei metode de o complexitate administrativă redusă. În ceea ce privește coerența politicilor adoptate în acest sens cu biocarburanții, opțiunea D2 ar fi cea mai coerentă, în timp ce opțiunile D1 și C ar fi parțial conforme cu metoda privind biocarburanții. În plus, opțiunea E ar fi mai constrângătoare pentru furnizorii de carburanți. Opțiunea B1 ar fi în mod evident cea mai puțin împovărătoare. 6.2. Efecte asupra mediului Producția de combustibili poate avea un impact negativ asupra mediului din cauza unor activități în amonte și în aval, care pot avea repercusiuni negative asupra calității aerului și a biodiversității, presupunând totodată consumul unor cantități mari de resurse, în special în cazul surselor de energie neconvenționale. Deși toate opțiunile antrenează un impact pozitiv asupra mediului în comparație cu scenariul de referință, acest impact se resimte cel mai mult în cadrul opțiunii C, întrucât permite obținerea celei mai mari reduceri a consumului de surse neconvenționale care utilizează mai multe resurse și sunt mai poluante. 6.3. Efecte economice și sociale 6.3.1. Costuri administrative Potrivit estimărilor, sarcina administrativă cea mai scăzută ar corespunde opțiunii B1 și s-ar ridica la 3 milioane EUR pe an, dat fiind că această opțiune prezintă mecanismul de verificare și de raportare cel mai simplu. Aceste costuri cresc, în paralel cu gradul de complexitate, atingând, în medie, 15, 23, 23 până la 31 și, respectiv, 31 de milioane EUR pe an pentru opțiunile C, D1, D2 și, respectiv, E. Aceste costuri sunt scăzute pentru toate opțiunile și sunt de un ordin de mărime cuprins între 0,001 și 0,01 eurocenți pe litru. 6.3.2. Costurile de asigurare a conformității Având în vedere nivelurile de biocarburanți și de energie electrică din surse regenerabile necesare pentru atingerea obiectivelor Directivei privind energia din surse regenerabile, cea mai mare parte a reducerilor suplimentare ale emisiilor necesare pentru a respecta dispozițiile Directivei privind calitatea carburanților provine din reducerile emisiilor generate în amonte și din încorporarea unei proporții suplimentare de biocarburanți, indiferent de opțiunea avută în vedere și la un preț similar. În cazul în care este autorizată, înlocuirea carburanților care prezintă o intensitate mai mare a emisiilor cu carburanți care prezintă o intensitate mai scăzută pare să joace un rol limitat în ceea ce privește reducerea globală necesară în cadrul acestor opțiuni, întrucât costurile în materie de reducere a emisiilor generate de alte tehnologii sunt mult mai favorabile. Opțiunea care oferă nivelul cel mai scăzut al costurilor de asigurare a conformității este D1 (1 milion EUR pe an), urmată de opțiunile B1, C, D2 și E, în cazul cărora costurile ating 6, 8, maximum 9 și, respectiv, 9 milioane EUR[6]. Aceste costuri sunt reduse pentru toate opțiunile și se ridică la maximum 0,003 eurocenți pe litru. Opțiunea D1 prezintă cele mai scăzute costuri de asigurare a conformității datorită subestimării emisiilor la nivelul UE, ceea ce duce la un efort global mai scăzut în materie de reducere. 6.3.3. Alte costuri și impactul asupra competitivității Opțiunea D1 pare să antreneze creșterea cea mai modestă a costurilor de pe piață (59 de milioane EUR), având în vedere raportarea insuficientă a emisiilor medii ale UE. Toate celelalte opțiuni duc la costuri similare pe piață, în valoare de 79 de milioane EUR. Impactul global asupra creșterii prețului la pompă a fost estimat la 0,02-0,04 eurocenți pe litru pentru toate opțiunile[7]. În ceea ce privește impactul sarcinii suplimentare asupra sectorului industriei petroliere, și în special asupra rafinăriilor din UE, pare rezonabil să se presupună că producătorii vor răsfrânge cea mai mare parte a costurilor asupra consumatorilor. Întrucât costurile sunt scăzute și nu se așteaptă reduceri semnificative ale consumului total de carburant, nu se prevăd schimbări semnificative în ceea ce privește structura pieței, valoarea adăugată, capacitatea de inovare, ocuparea forței de muncă sau competitivitatea rafinăriilor din UE în comparație cu concurenții pe plan internațional. 7. CONCLUZII În concluzie, alegerea metodei este esențială pentru a determina acuratețea intensității emisiilor de dioxid de carbon raportate generate de carburanții furnizați. Anumite metode conduc la un anumit grad de subestimare și/sau de supraestimare a intensității emisiilor de GES generate de carburanți la nivel de furnizori. Opțiunile D1 și D2 tind, de asemenea, să subestimeze intensitatea emisiilor de GES generate de carburanți la nivelul UE. Raportarea inexactă poate contribui, parțial, la reducerea nivelului de ambiție global al Directivei privind calitatea carburanților și poate influența modul în care este repartizată sarcina între furnizorii de carburanți. Opțiunile care presupun un nivel suplimentar de dezagregare, nu doar tipul de carburant (și anume la nivel de materii prime și de loturi de carburanți) reprezintă un mijloc mai eficace pentru încurajarea consumului de carburanți care au o intensitate mai scăzută a emisiilor de GES și care sunt mai puțin poluanți. Aceasta produce rezultate pozitive în ceea ce privește efectele asupra mediului. În mod indirect, acest lucru tinde să antreneze o ușoară diminuare a importurilor de produse, deoarece petrolul brut utilizat de rafinăriile UE pare să prezinte o intensitate mai scăzută a emisiilor de dioxid de carbon. În ceea ce privește costurile economice, există puține diferențe între diversele opțiuni, chiar dacă s-au constatat unele deosebiri în ceea ce privește costurile administrative și de asigurare a conformității, opțiunea B1 fiind opțiunea cea mai puțin costisitoare. Aceste costuri nu sunt considerate a fi semnificative în ceea ce privește efectele asupra economiei sau a competitivității pentru furnizorii de carburanți. În cazul tuturor opțiunilor, reducerile emisiilor în amonte și proporția sporită în cadrul amestecului de biocarburanți generează cea mai mare parte a reducerilor suplimentare necesare pentru atingerea obiectivului Directivei privind calitatea carburanților. Posibilitatea ca furnizorii să înlocuiască combustibilii fosili care prezintă o intensitate mai mare cu combustibili fosili cu o intensitate mai scăzută a dioxidului de carbon joacă un rol limitat în realizarea obiectivelor în materie de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră impuse în temeiul opțiunilor care permit această reducere. În cazul în care furnizorii pot alege să raporteze valorile reale ale intensității emisiilor de GES sau o valoare implicită furnizată, există riscul ca furnizorii de petrol brut cu o intensitate ridicată a emisiilor să profite de această flexibilitate, cu excepția cazului în care aceste valori implicite sunt stabilite conform unor estimări prudente. Opțiunea B1 prezintă mecanismul cel mai simplu de punere în aplicare și de verificare, dat fiind că aceasta nu necesită colectarea unor date suplimentare. Cu toate acestea, opțiunea B1 (bazată pe valori medii implicite în funcție de tipul de carburant utilizat) generează anumite inexactități în ceea ce privește raportarea intensității emisiilor de GES la nivel de furnizori și prezintă unele riscuri în ceea ce privește raportarea mediei UE. Acest lucru se explică prin faptul că, în cadrul acestei opțiuni, furnizorii care raportează intensitatea emisiilor pe baza valorilor medii implicite pe tip de carburant nu colectează informații reale de pe piață. Deși este abordarea cea mai simplă, opțiunea B1 prezintă o performanță de mediu oarecum mai slabă. În schimb, opțiunile C, D1 și D2 sunt similare în ceea ce privește furnizarea unei metode precise și au efecte pozitive asupra mediului, chiar dacă sunt mai constrângătoare, în special opțiunea D2. În concluzie, se pare că există o serie de aspecte care ponderează cu acuratețe alegerea între opțiunile C, D1, D2 și B1. Abordarea expusă în cadrul opțiunii B1 ar trebui să antreneze cele mai mici costuri administrative. Opțiunea E este atractivă, întrucât aceasta este potențial mai precisă, însă punerea sa în aplicare pe termen scurt ar fi greu de realizat. Acesta este motivul pentru care se preferă opțiunea B1: valori medii implicite ale emisiilor de GES în funcție de tipul de carburant utilizat (benzină/motorină diesel), pe baza unui amestec de combustibili la nivelul UE („abordare de bază în materie de raportare”). [1] Directiva 98/70/CE. [2] Directiva 2009/30/CE, articolul 7a alineatul (5). [3] Anexele 3 și 4 din propunerea actuală: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=search.documentdetail&XOvfOQKYHt67nl0gDR9EQ0pDU4MfDGIJHglKuEmrBsRhxbx1TISJ2Mfg5DtxY23N. [4] https://circabc.europa.eu/w/browse/6893ba02-aaed-40a7-bf0d-f5affc85a619. [5] https://circabc.europa.eu/w/browse/ced1b370-4443-49ef-839f-fa4a8b55a550 și https://circabc.europa.eu/w/browse/9ee501ad-fdfe-4975-80d4-477557384644. [6] Costurile prezentate aici reprezintă estimări anuale. Spre deosebire de costurile administrative, costurile totale de asigurare a conformității nu ar trebui să apară decât în cursul anului 2020, când se va aplica obligația de a respecta Directiva privind calitatea carburanților. [7] Creșterile prețului la pompă reprezintă diferența de cost între scenariul de referință și diferitele opțiuni - efortul depus în vederea îndeplinirii obiectivelor Directivei privind calitatea carburanților, odată ce a fost atins obiectivul Directivei privind energia din surse regenerabile. Creșterile, exprimate în valori absolute, ale prețului la pompă pentru reducerea de 6 %, luată în ansamblu, ar fi de aproximativ 0,3 cenți pe litru.