COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU ȘI PARLAMENTELE NAȚIONALE privind revizuirea Propunerii de regulament al Consiliului de instituire a Parchetului European în ceea ce privește principiul subsidiarității, în conformitate cu Protocolul nr. 2 /* COM/2013/0851 final */





COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU ȘI PARLAMENTELE NAȚIONALE privind revizuirea Propunerii de regulament al Consiliului de instituire a Parchetului European în ceea ce privește principiul subsidiarității, în conformitate cu Protocolul nr. 2 1. Context 1.1. Propunerea Comisiei de regulament al Consiliului de instituire a Parchetului European La 17 iulie 2013, Comisia a adoptat o propunere de regulament al Consiliului de instituire a Parchetului European[1]. Propunerea Comisiei se bazează pe articolul 86 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), care autorizează Consiliul să instituie Parchetul European în vederea combaterii infracțiunilor care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii. Articolul 86 alineatul (1) din TFUE prevede o procedură legislativă specială care necesită unanimitatea în cadrul Consiliului și aprobarea Parlamentului European[2]. De asemenea, tratatul prevede o procedură specifică în baza căreia propunerea poate fi adoptată prin intermediul cooperării consolidate în cazul în care nu există unanimitate în cadrul Consiliului. Tratatul prevede, în ceea ce privește procedura respectivă, participarea a cel puțin nouă state membre și absența consensului în cadrul Consiliului European. În acest caz, autorizarea de a stabili o formă de cooperare consolidată se consideră acordată fără a fi necesar un act formal al Consiliului. Angajamentul Comisiei privind combaterea fraudelor și consolidarea protejării banilor contribuabililor a fost constant de-a lungul anilor, însă rezultatele în domeniul urmăririi penale rămân dezamăgitoare. Având în vedere faptul că bugetul Uniunii este gestionat în principal la nivel național, sunt necesare soluții comune la nivel european pentru combaterea mai eficientă a fraudelor în întreaga Uniune. În acest context, Președintele Barroso a anunțat în septembrie 2012 „intenția de a institui un Parchet European, astfel cum se prevede în tratate”. [3] Propunerea face parte dintr-un pachet de măsuri care vizează o mai bună protejare a intereselor financiare ale Uniunii[4]. Acest obiectiv are o importanță deosebită în actualul context economic și fiscal. Prejudiciile cauzate de fraudă și de alte infracțiuni care afectează bugetul Uniunii sunt semnificative, astfel cum s-a confirmat de-a lungul anilor în statisticile anuale ale Uniunii[5]. Aceste infracțiuni au un efect extrem de negativ asupra sectoarelor public și privat, generând costuri economice și sociale ridicate. 1.2. Principalele elemente ale propunerii Comisiei În conformitate cu articolul 86 din TFUE, Comisia a propus instituirea Parchetului European care are ca obiectiv cercetarea, urmărirea penală și trimiterea în judecată a autorilor infracțiunilor împotriva intereselor financiare ale Uniunii. Parchetul European va fi instituit ca un organism al Uniunii cu structură descentralizată, care, pentru cea mai mare parte a activităților sale, ar urma să se bazeze pe autoritățile naționale de cercetare și urmărire penală, precum și pe legislația națională. La baza modelului propus de Comisie se află principiile eficienței, independenței și responsabilității. Propunerea se bazează pe respectarea tradițiilor juridice naționale și a sistemelor judiciare din statele membre și vizează coerența și rapiditatea acțiunilor. Structura descentralizată ar urma să consiste dintr-o singură organizație cu două niveluri: o unitate centrală care, în principal, ar urma să supravegheze, să coordoneze și, după caz, să conducă cercetările și urmăririle penale desfășurate în statele membre și procurorii europeni delegați care, în general, ar urma să desfășoare aceste cercetări și urmăriri penale în mod autonom. Procurorii europeni delegați ar urma să facă parte atât din Parchetul European, cât și din organele naționale de urmărire penală. Prin urmare, Parchetul European ar urma să fie integrat cu ușurință în sistemele judiciare naționale și s-ar putea baza pe normele procedurale din dreptul intern, pe instanțele naționale și pe resursele naționale în materie de asigurare a respectării legii, urmărind în același timp în mod eficient obiectivul european comun de combatere a fraudelor în detrimentul bugetului Uniunii. 1.3. Mecanismul de control al subsidiarității În conformitate cu Protocolul nr. 2 privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității, anexat la tratate, parlamentele naționale au la dispoziție un termen de opt săptămâni de la data transmiterii unui proiect de act legislativ pentru a stabili dacă acesta este compatibil sau nu cu principiul subsidiarității. În ceea ce privește propunerile legislative prezentate în temeiul articolului 76 din TFUE (titlul V capitolele 4 și 5), pragul prevăzut la articolul 7 alineatul (2) din Protocolul nr. 2 este de un sfert din voturile atribuite parlamentelor naționale (spre deosebire de pragul normal de o treime din voturi). În cazul în care avizele motivate emise de parlamentele naționale pentru nerespectarea principiului subsidiarității ating acest prag, propunerea trebuie să fie reexaminată de Comisie. Pe baza acestei examinări, Comisia decide dacă să mențină, să modifice sau să retragă propunerea și trebuie să precizeze motivele care au stat la baza deciziei sale. În termenul prevăzut la articolul 6 din Protocolul nr. 2, paisprezece camere ale parlamentelor naționale[6] au trimis avize motivate Comisiei, declanșând astfel mecanismul de control al subsidiarității prevăzut la articolul 7 alineatul (2) din Protocolul nr. 2. Pragul prevăzut la articolul 7 alineatul (3) din Protocolul nr. 2 nu a fost atins. În plus, trebuie reținut faptul că, la data adoptării prezentei comunicări, patru parlamente naționale (Senatul României, Bundesrat din Germania, Senatul Poloniei și Assembleia da República din Portugalia) au trimis, în contextul dialogului politic, avize în care nu considerau că propunerea este incompatibilă cu principiul subsidiarității. Comisia a confirmat, la data de 6 noiembrie 2013, declanșarea mecanismului de control al subsidiarității prevăzut la articolul 7 alineatul (2) din Protocolul nr. 2. 2. Preocupările în materie de subsidiaritate exprimate de parlamentele naționale 2.1. Observații preliminare Comisia a analizat cu atenție avizele motivate prezentate de parlamentele naționale din perspectiva principiului subsidiarității. Acest principiu este consacrat la articolul 5 alineatul (3) din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE), care prevede următoarele: „În temeiul principiului subsidiarității, în domeniile care nu sunt de competența sa exclusivă, Uniunea intervine numai dacă și în măsura în care obiectivele acțiunii preconizate nu pot fi realizate în mod satisfăcător de statele membre nici la nivel central, nici la nivel regional și local, dar datorită dimensiunilor și efectelor acțiunii preconizate, pot fi realizate mai bine la nivelul Uniunii.” Procedura prevăzută la articolul 7 alineatul (2) din Protocolul nr. 2 se axează exclusiv pe principiul subsidiarității și, în cadrul avizelor motivate în sensul articolul 6 din Protocolul nr. 2, parlamentele naționale trebuie să precizeze motivele pentru care consideră că un proiect de act legislativ nu respectă acest principiu. În consecință, argumentele juridice sau legate de politică care nu au legătură cu subsidiaritatea nu sunt examinate în detaliu în prezenta comunicare. Cu toate acestea, Comisia este pe deplin conștientă de faptul că limitele principiului subsidiarității nu sunt ușor de identificat și, prin urmare, a adoptat o atitudine deschisă față de avizele motivate și a interpretat argumentele prezentate de acestea, în măsura posibilului, ținând seama de principiul subsidiarității. Testul de subsidiaritate implică două întrebări strâns corelate: în primul rând, dacă acțiunea propusă poate sau nu poate fi realizată în mod suficient de către statele membre acționând individual și, în al doilea rând, dacă acțiunea, datorită dimensiunii și efectelor sale, poate fi mai bine realizată la nivelul Uniunii. Ambele etape sunt interconectate deoarece insuficiența acțiunilor la nivelul statelor membre conduce adesea la constatarea faptului că acțiunea la nivelul Uniunii va realiza mai bine obiectivul de politică propus. Textul articolului 5 alineatul (3) din TUE precizează în mod clar această legătură („dar [...] pot fi realizate mai bine”), iar Curtea de Justiție a Uniunii Europene a supus de multe ori cele două aspecte unei singure analize, recunoscându-le astfel instituțiilor Uniunii, în mod implicit, o anumită marjă de apreciere[7]. În conformitate cu articolul 5 alineatul (3) din TUE, principiul subsidiarității nu se aplică în cazul competențelor exclusive ale Uniunii. Competența de a institui Parchetul European (articolul 86 din TFUE) nu se numără printre competențele exclusive prevăzute la articolul 3 din TFUE și nu este o competență exclusivă prin natura sa (de exemplu, o competență care, deși nu este menționată în articolul 3 din TFUE, ar putea fi exercitată numai de către Uniune și pentru care analiza subsidiarității nu este relevantă). Prin urmare, principiul subsidiarității se aplică articolului 86 din TFUE. Cu toate acestea, autorii tratatului au prevăzut în mod expres, la articolul 86 din TFUE, posibilitatea de a institui Parchetul European, incluzând printre responsabilitățile sale cercetarea și urmărirea penală a infracțiunilor care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii în fața instanțelor din statele membre. Această dispoziție constituie o indicație clară a faptului că instituirea Parchetului European nu poate fi considerată, în sine și în principiu, ca fiind contrară principiului subsidiarității (astfel cum au evidențiat în mod corect Kamra tad­Deputati din Malta și Državni Zbor din Slovenia). Chestiunea care trebuie examinată este dacă insuficiența acțiunii la nivelul statelor membre și valoarea adăugată a acțiunii la nivelul Uniunii justifică instituirea Parchetului European, iar aceasta trebuie analizată în funcție de diferitele aspecte ale propunerii, și anume modul în care Parchetul ar urma să fie creat, precum și normele și competențele procedurale care ar urma să stea la baza funcționării sale. În cadrul analizei avizelor motivate, Comisia a făcut distincție între argumentele referitoare la principiul subsidiarității sau care ar putea fi interpretate ca preocupări în materie de subsidiaritate și alte argumente referitoare la principiul proporționalității, la opțiunile de politică fără legătură cu subsidiaritatea sau la alte aspecte juridice sau legate de politică. Argumentele privind principiul subsidiarității sunt următoarele: · motivarea principiului subsidiarității (secțiunea 2.2); · caracterul presupus suficient al mecanismelor existente (secțiunea 2.3); · valoarea adăugată a propunerii (secțiunea 2.4); · aspectele referitoare la structura Parchetului European (secțiunea 2.5); · aspectele referitoare la natura și sfera competențelor sale (secțiunea 2.6). Celelalte argumente nu intră în sfera de aplicare a mecanismului de control al subsidiarității. Acestea vor fi luate în considerare în mod corespunzător în procesul de negociere a propunerii și vor fi abordate în cadrul dialogului politic, și anume în răspunsurile individuale care vor fi trimise parlamentelor naționale relevante. Aceste argumente pot fi rezumate după cum urmează: regulamentul este prea ambițios (Riksdag din Suedia, Državni Zbor din Slovenia); competențele Parchetului European sunt prea ambițioase și ar trebui să fie rezervate autorităților naționale (Tweede Kamer și Eerste Kamer din Țările de Jos); regulamentul depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului său (Riksdag din Suedia și altele); regulamentul poate încălca protecția drepturilor fundamentale garantate prin Constituție cehă și Carta Drepturilor Fundamentale (Senátul ceh, House of Lords și House of Commons din Regatul Unit); regulamentul ar crea dezavantaje pentru statele membre în măsura în care acestea își pierd capacitatea de a acorda prioritate activităților de urmărire penală în cadrul propriilor sisteme de justiție penală (House of Lords și House of Commons din Regatul Unit, Tweede Kamer și Eerste Kamer din Țările de Jos); articolul 26 din propunere conține măsurile de investigare care nu sunt autorizate în temeiul legislației naționale în toate statele membre și acest lucru ar putea submina protecția efectivă a drepturilor persoanelor suspectate (Vouli ton Antiprosopon din Cipru). De asemenea, Comisia ar dori să sublinieze că unele dintre avizele motivate și-au exprimat sprijinul pentru instituirea unui Parchet European, dar au pus totodată sub semnul întrebării elemente specifice din propunerea Comisiei. Este cazul avizelor din partea Kamra tad­Deputati din Malta și a Sénatului francez. În plus, Senátul ceh consideră că cooperarea dintre procurorii europeni delegați în cadrul unui parchet unic poate fi mai eficientă și mai rapidă decât mecanismele existente în cazurile transnaționale. 2.2. Motivarea principiului subsidiarității Un număr de parlamente naționale (Vouli ton Antiprosopon din Cipru, House of Commons din Regatul Unit, Országgyűlés din Ungaria) consideră că motivele pentru care propunerea este compatibilă cu principiul subsidiarității nu au fost explicate suficient de Comisie . În special, House of Commons din Regatul Unit consideră că motivele invocate de Comisie sunt insuficiente, deoarece explicațiile ar trebui să fie cuprinse în expunerea de motive și nu numai în evaluarea impactului; de asemenea, aceasta consideră că Comisia a combinat prima și a doua fază a analizei (insuficiența acțiunii la nivelul statelor membre și valoarea adăugată a acțiunii la nivelul Uniunii). Curtea de Justiție a precizat că obligația în temeiul articolului 296 al doilea paragraf din TFUE privind prezentarea motivelor care stau la baza actelor legislative presupune că măsurile în cauză ar trebui să conțină o declarație privind motivele care au determinat instituția să adopte actele respective, astfel încât Curtea să își poată exercita controlul, iar statele membre și resortisanții vizați să poată cunoaște condițiile în care instituțiile Uniunii au aplicat tratatul[8]. În aceeași hotărâre, Curtea a acceptat o motivare implicită și destul de limitată ca fiind suficientă pentru a justifica conformitatea cu principiul subsidiarității. În cazul de față, expunerea de motive și fișa financiară legislativă care însoțește propunerea Comisiei explică în mod suficient motivele pentru care acțiunea la nivelul statelor membre este insuficientă în ceea ce privește obiectivul de politică și motivele pentru care acțiunea la nivelul Uniunii ar realiza mai bine acest obiectiv (de exemplu, lipsa de continuitate în ceea ce privește măsurile de asigurare a respectării legii și lipsa unei politici europene comune subiacente în domeniul urmăririi penale). După cum s-a menționat mai sus, este evident că ambele concluzii sunt legate în cazul de față. Cu toate acestea, și contrar celor afirmate de House of Commons din Regatul Unit, Comisia nu a „combinat” ambele chestiuni, ci a explicat în detaliu de ce consideră că acțiunea la nivelul statelor membre este insuficientă și că acțiunea la nivelul Uniunii va realiza mai bine obiectivul de politică. Aceste motive sunt completate de evaluarea impactului, menționată într-o serie de avize motivate, care este, prin natura sa, mult mai detaliată. Comisia reamintește că, în cauza Vodafone, Curtea de Justiție a făcut referire la o evaluare a impactului elaborată de Comisie pentru a justifica respectarea principiului proporționalității[9]. Comisia consideră că raportul privind evaluarea impactului este, de asemenea, relevant în contextul respectării principiului subsidiarității, acesta completând motivele prezentate în expunerea de motive și în fișa financiară legislativă. Prin urmare, Comisia consideră că propunerea sa este argumentată în mod suficient în ceea ce privește principiul subsidiarității. 2.3. Acțiunea la nivelul statelor membre, mecanismele existente sau legislația propusă Un număr de parlamente naționale (Vouli ton Antiprosopon din Cipru, Senátul ceh, Houses of the Oireachtas din Irlanda, Eerste Kamer și Tweede Kamer din Țările de Jos, Camera Deputaților din România, Državni Zbor din Slovenia, Riksdag din Suedia, House of Commons din Regatul Unit) sunt de părere că acțiunea la nivelul statelor membre în materie de cercetare și urmărire penală este suficientă și că mecanismele de coordonare și investigare existente la nivelul Uniunii (Eurojust, Europol și OLAF) ar fi, de asemenea, suficiente. Riksdag din Suedia, House of Commons din Regatul Unit și Vouli ton Antiprosopon din Cipru precizează că, înainte de a preconiza noi dispoziții legislative în acest domeniu, Comisia ar fi trebuit să aștepte adoptarea propunerii sale de directivă privind combaterea fraudelor îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii prin intermediul dreptului penal[10]. De asemenea, în opinia House of Commons din Regatul Unit, Comisia nu a examinat suficient măsurile de prevenire a fraudelor. În ceea ce privește argumentul conform căruia acțiunea la nivelul statelor membre în materie de cercetare și urmărire penală ar fi suficientă, cel puțin în ceea ce privește anumite state membre, și că acțiunea la nivelul Uniunii ar trebui, mai degrabă, să se concentreze asupra statelor membre în care ar putea să existe deficiențe (Riksdag din Suedia, Državni Zbor din Slovenia), Comisia subliniază că principiul subsidiarității necesită o comparație între eficiența acțiunii la nivelul Uniunii și cea a acțiunii la nivelul statelor membre. Prin urmare, situația în anumite state membre nu este determinantă în sine, atât timp cât se poate demonstra că acțiunea la nivelul statelor membre este, în general, insuficientă, și că acțiunea la nivelul Uniunii ar realiza mai bine, în general, obiectivul de politică. Din această perspectivă, Comisia precizează că informațiile statistice obiective și clare arată că obiectivul prevăzut în tratat de a avea un nivel de protecție eficient, descurajant și echivalent nu este atins în general[11]. Analiza statisticilor anuale ale OLAF indică faptul că procedurile penale naționale nu sunt eficiente deoarece durează prea mult. Într-un interval de cinci ani, între 2006 și 2011, procentajul de acțiuni[12] din statele membre în care nu se pronunțase încă nicio hotărâre judecătorească este de 54,3%[13]. De asemenea, statisticele OLAF demonstrează lipsa unui efect descurajant. În aceeași perioadă, mai mult de jumătate din acțiunile transferate de către OLAF autorităților judiciare ale statelor membre au fost clasate înainte de a fi judecate[14] și rata medie a condamnărilor a rămas scăzută (42,3%). Aceste date se referă la cazurile în care OLAF a luat deja decizia conform căreia informațiile primite justificau deschiderea unei anchete și, de asemenea, în care a desfășurat o investigație preliminară. În cele din urmă, în conformitate cu datele statistice aflate la dispoziția OLAF, rata de urmăriri penale încheiate cu succes variază de la un stat membru la altul, ceea ce conduce, prin urmare, la o lipsă de echivalență privind protecția intereselor financiare ale Uniunii în statele membre. În perioada 2006-2011, rata condamnărilor în acțiunile transferate de către OLAF autorităților judiciare din statele membre a variat între 19,2% și 91,7% (fără a include statele membre cu rate de 0% și 100%)[15]. Prin urmare, contrar opiniilor exprimate de anumite parlamente naționale (Senátul ceh, Eerste Kamer și Tweede Kamer din Țările de Jos, House of Commons din Regatul Unit), care pun sub semnul întrebării datele furnizate de Comisie, există o bază solidă de date statistice care demonstrează că, în general, acțiunile întreprinse la nivelul statelor membru în domeniul specific al fraudelor îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii sunt insuficiente. House of Commons din Regatul Unit menționează, de asemenea, faptul că Comisia nu a luat în considerare caracterul suficient al acțiunii „la nivel regional sau local, un aspect deosebit de important atunci când administrațiile vizate se pot baza pe propriile sisteme de justiție penală”. Comisia consideră că acest argument nu este convingător. Repartizarea competențelor între un stat membru, regiunile și municipalitățile sale este o chestiune strict internă. În cazul în care Comisia se referă la insuficiența acțiunii la nivelul statelor membre, această declarație include în mod necesar toate nivelurile posibile ale acțiunii respective, inclusiv cel regional și local. În ceea ce privește mecanismele existente la nivelul Uniunii, cu toate că pot fi aduse întotdeauna îmbunătățiri, atât la nivel național, cât și la nivelul Uniunii, Comisia are în continuare convingerea că, în acest caz, îmbunătățirile respective ar avea efecte marginale, în cel mai bun caz, datorită limitărilor inerente ale acestora. Niciunul dintre mecanismele sau organismele existente la nivelul Uniunii nu poate soluționa deficiențele identificate având în vedere competențele limitate ale acestora. Timp de mulți ani, OLAF a sprijinit autoritățile din statele membre în îndeplinirea sarcinilor care le revin în acest domeniu. Cu toate acestea, competențele OLAF sunt limitate la investigații administrative. Prin urmare, acesta nu poate desfășura cercetări penale propriu­zise și nici nu are acces la informațiile privind cercetările penale. În plus, rezultatele investigațiilor realizate de OLAF care sunt menționate în rapoartele sale finale nu conduc în mod automat la inițierea procedurilor penale de către autoritățile competente ale statelor membre. Acestea constituie doar simple recomandări, iar autoritățile naționale, administrative sau judiciare au libertatea de a decide măsurile care trebuie adoptate, după caz[16]. Recent, a intrat în vigoare o reformă a OLAF[17]. Deși aceasta vizează îmbunătățirea eficienței și a transparenței investigațiilor administrative curente, nu se poate aștepta ca reforma să aibă un impact considerabil asupra nivelului de cercetare și de urmărire penală a infracțiunilor în domeniul fraudelor îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii. De asemenea, există limitări inerente privind rolul jucat de către Europol și Eurojust. Aceste organisme au primit sarcini în materie de cooperare și coordonare, însă nu au competența de a desfășura sau coordona cercetări sau urmăriri penale, nici nu le pot fi atribuite astfel de competențe în conformitate cu dispozițiile aplicabile din tratat. Cu toate că Eurojust poate solicita deschiderea unei investigații, nu poate garanta continuarea acesteia la nivelul statelor membre și nici nu poate coordona cercetările sau urmăririle penale naționale. În acest context, Comisia a propus anul acesta noi îmbunătățiri referitoare la funcționarea Europol și a Eurojust[18]. Cu toate acestea, chiar și cea mai profundă reformă a Eurojust, care ar conferi agenției competența de a iniția cercetări penale, nu ar putea remedia deficiențele actuale în ceea ce privește urmărirea penală a fraudelor îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii. Se așteaptă ca modificările propuse ale structurilor existente să conducă la unele îmbunătățiri, însă, având în vedere însăși natura acestor structuri, ele nu pot aborda nivelul insuficient al cercetărilor și urmăririlor penale în statele membre. Armonizarea dreptului penal material este un element important în cadrul protecției generale a intereselor financiare ale Uniunii. După cum s-a menționat anterior, Comisia a înaintat o propunere de directivă privind combaterea fraudelor îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii prin intermediul dreptului penal[19]. Cu toate acestea, simpla armonizare a definițiilor infracțiunilor și a nivelurilor sancțiunilor nu va conduce la obținerea unor rezultate satisfăcătoare dacă nu este însoțită și susținută de măsuri eficiente de cercetare și urmărire penală. Respectiva propunere de directivă și propunerea de instituire a Parchetului European au obiective diferite, dar complementare. Propunerea de directivă are ca obiectiv armonizarea definițiilor infracțiunilor relevante, introducerea unor sancțiuni comune și armonizarea termenelor de prescripție. Comisia consideră că nu este necesar să aștepte momentul în care poate fi în măsură să evalueze rezultatele propunerii de directivă, înainte de a propune instituirea Parchetului European. Rezultatele propunerii de directivă nu au niciun impact direct asupra testului de subsidiaritate în ceea ce privește prezenta propunere. În plus, în ceea ce privește măsurile care vizează prevenirea fraudelor, strategia antifraudă prevede măsuri integrate în scopul prevenirii, detectării și investigării fraudelor. Cu toate acestea, având în vedere că nu toate fraudele pot fi evitate, eforturile în materie de prevenire trebuie completate cu un mecanism eficace și disuasiv de asigurare a respectării legii, deoarece normele funcționează mai bine atunci când există un mecanism de sancționare solid. În cele din urmă, niciunul dintre mecanismele sau organismele existente nu poate aborda deficiențele identificate în ceea ce privește admisibilitatea probelor transfrontaliere, identificarea legăturilor transfrontaliere sau obținerea de asistență din partea autorităților din alte state membre, iar aceste chestiuni nu pot fi abordate prin măsuri întreprinse numai la nivel de stat membru. Prin urmare, Comisia susține că, în ceea ce privește cercetările și urmăririle penale, o veritabilă îmbunătățire a protecției intereselor financiare ale Uniunii nu poate fi asigurată decât prin instituirea Parchetului European. Prin urmare, Comisia consideră că, în conformitate cu articolul 5 alineatul (3) din TUE, obiectivele acțiunii propuse nu pot fi realizate în mod suficient de către statele membre prin mecanismele existente sau prin propunerile legislative. 2.4. Valoarea adăugată Un număr de parlamente naționale (Senátul ceh, Országgyűlés din Ungaria, Camera Deputaților din România, Eerste Kamer și Tweede Kamer din Țările de Jos) pun sub semnul întrebării valoarea adăugată a propunerii, deși unele recunosc avantajele care decurg din instituirea Parchetului European. De exemplu, Kamra tad-Deputati din Malta consideră că Parchetul European ar aduce o valoare adăugată. House of Commons din Regatul Unit este de părere că nu s-a demonstrat de către Comisie faptul că o acțiune la nivelul Uniunii ar putea obține rezultate mai bune. House of Lords din Regatul Unit afirmă că ipotezele Comisiei sunt mult prea optimiste. Contrar acestor afirmații, Comisia consideră că sistemul propus ar aduce o valoare adăugată semnificativă în combaterea fraudelor îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii. Există numeroase elemente care susțin acest punct de vedere. Una dintre principalele îmbunătățiri ar trebui să decurgă dintr-o politică de urmărire penală comună la nivelul Uniunii. Aceasta ar aborda divergențele semnificative între diferitele state membre cu privire la modul în care sunt cercetate și urmărite penal fraudele îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii. De asemenea, o astfel de politică va împiedica autorii infracțiunilor să caute instanța cea mai favorabilă și va crea un efect de descurajare sporit, întrucât autorii fraudelor vor fi conștienți de faptul că riscul de a fi depistați, cercetați și urmăriți penal a crescut considerabil în întreaga Uniune. În plus, propunerea abordează un număr de chestiuni practice și juridice importante. De exemplu, faptul că Parchetul European ar urma să instrumenteze toate cazurile de fraudă care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii înseamnă că ar fi posibilă descoperirea legăturilor transfrontaliere care ar putea să nu fie observate în cadrul investigațiilor desfășurate exclusiv la nivel național. De asemenea, cercetările ar putea fi conduse și coordonate într-un mod mai eficient, deoarece Parchetul European ar avea o imagine de ansamblu a tuturor informațiilor disponibile și ar fi, prin urmare, în măsură să determine unde ar fi cel mai eficient să se continue investigația. De asemenea, având în vedere structura propusă, care include procurorii europeni delegați, nu ar mai fi necesar să se utilizeze proceduri de asistență juridică reciprocă îndelungate pentru obținerea de informații sau probe: întrucât toți procurorii europeni delegați ar lucra în cadrul aceleiași structuri, simpla contactare a unui coleg ar trebui să fie suficientă în cele mai multe cazuri. Un alt element cu privire la care Comisia estimează că va aduce o valoare adăugată semnificativă este modalitatea propusă de gestionare a probelor transfrontaliere. Spre deosebire de practica actuală, probele colectate în conformitate cu legislația unui stat membru ar urma să fie admise în proces, cu excepția cazului în care admiterea lor ar afecta în mod negativ dreptul la un proces echitabil și dreptul la apărare, chiar și în cazul în care legislația națională a statului membru în care este situată instanța de judecată prevede norme diferite privind colectarea sau prezentarea unor astfel de probe. În acest context, Senátul ceh își exprimă îngrijorarea cu privire la faptul că propunerea reduce standardele procedurale, iar Vouli ton Antiprosopon din Cipru precizează că, deoarece lista de măsuri de cercetare ar include măsuri care nu sunt permise în conformitate cu legislația națională, aceasta nu ar garanta nivelul necesar de protecție. Cu toate acestea, în măsura în care aceste argumente pot fi relevante pentru testul de subsidiaritate, propunerea consolidează standardele procedurale prin furnizarea unui catalog de garanții procedurale și de măsuri de cercetare la nivelul Uniunii, pentru care este obligatorie o autorizare judiciară prealabilă din partea instanțelor naționale în conformitate cu legislația Uniunii, în plus față de dispozițiile obligatorii în temeiul legislației naționale. În cele din urmă, crearea unui Parchet European descentralizat ar permite punerea în comun a expertizei și a cunoștințelor de specialitate privind cercetarea și urmărirea penală a cazurilor de fraudă care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii la nivel european, asigurând în același timp proximitatea acțiunii în raport cu locul infracțiunii. Prin urmare, Comisia consideră că, în conformitate cu articolul 5 alineatul (3) din TUE, obiectivele acțiunii propuse pot fi realizate mai bine, având în vedere dimensiunea și efectele sale, la nivelul Uniunii. 2.5. Structura Parchetului European O serie de parlamente naționale și-au exprimat, de asemenea, preocupări cu privire la structura propusă a Parchetului European. Sénatul francez informează Comisia că, deși instituirea Parchetului European este, în sine, binevenită, acesta nu sprijină crearea unui birou central dotat cu competențe ierarhice. Sénatul francez ar favoriza mai degrabă o structură colegială care să reprezinte toate statele membre și care să își aleagă un președinte din rândul membrilor săi, eventual pe baza unui sistem de rotație a statelor sale membre. Conform opiniei Camerei Deputaților din România, Comisia ar fi trebui să justifice în mod suficient caracterul non-colegial al structurii propuse. De asemenea, Kamra tad-Deputati din Malta se declară, în principiu, în favoarea instituirii Parchetului European. Cu toate acestea, în opinia sa, structura propusă și competențele care îi sunt atribuite nu reprezintă nici singura, nici cea mai bună soluție posibilă, iar structura colegială ar răspunde mai bine principiului subsidiarității. În cele din urmă, Országgyűlés din Ungaria este de părere că dreptul exclusiv de a formula instrucțiuni [articolul 6 alineatul (5) din propunere] ar ridica semne de întrebare cu privire la activitatea procurorii europeni delegați integrați în structurile de urmărire penală ale statului membru în cauză. Comisia este de părere că argumentele incluse în avizele motivate care sunt favorabile unei structuri colegiale și împotriva modelului de organizare prevăzut în propunere au legătură mai degrabă cu principiul proporționalității, decât cu cel al subsidiarității. Sénatul francez precizează chiar în mod expres că, prin susținerea unei structuri „centralizate”, propunerea depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor tratatelor, reluând astfel dispozițiile de la articolul 5 alineatul (4) din TUE (principiul proporționalității). În plus, Comisia este de părere că o structură colegială nu este neapărat mai puțin centralizată decât cea din propunere, ci constituie doar un alt mod de organizare a Parchetului European, care va rămâne, în orice caz, un organ al Uniunii. Prin urmare, comparația dintre modelul descentralizat al propunerii și structura colegială preferată de o serie de parlamente naționale nu este o comparație între acțiunea de la nivelul Uniunii și cea de la nivelul statelor membre, ci o comparație între două posibile moduri de acțiune la nivelul Uniunii. În opinia Comisiei, nu este vorba de un aspect care privește principiul subsidiarității. Cu toate acestea, structura Parchetului European poate fi relevantă pentru principiul subsidiarității în mod diferit. Într-adevăr, structura, organizarea și competențele sale ar putea avea o influență asupra chestiunii de a ști dacă acțiunea propusă poate fi realizată mai bine la nivelul Uniunii, acesta fiind un aspect care privește în mod clar principiul subsidiarității. Din acest punct de vedere, Comisia consideră că instituirea unui Parchet European cu o veritabilă structură colegială ar putea afecta eficiența acestuia, având drept rezultat un proces de luare a deciziilor mai puțin eficient. Din același motiv, o structură colegială a serviciilor de urmărirea penală nu constituie un model care să fie utilizat, în general, în statele membre sau în cadrul organizațiilor internaționale, cum ar fi Curtea Penală Internațională, în special având în vedere necesitatea de a adopta rapid decizii operaționale în cazuri concrete. O astfel de structură ar putea afecta unele dintre avantajele așteptate din partea Parchetului European. Cu toate acestea, în ceea ce privește o serie de chestiuni interne, propunerea prevede o aprobare cvasi-colegială. Articolul 7 din propunere conferă unei structuri formate din zece membri (procurorul european, cei patru adjuncți ai săi și cinci procurori europeni delegați) competența de a adopta regulamentul de procedură. Aceste norme au o importanță majoră din punct de vedere operațional, deoarece vor acoperi, inter alia, organizarea activității Parchetului European și dispozițiile generale privind alocarea cazurilor. Această abordare nu compromite eficiența instituției. În cele din urmă, procurorii europeni delegați sunt, din punct de vedere funcțional, parte integrantă a Parchetului European. Aceștia exercită competențele Parchetului European. O ierarhie clară, inclusiv noua posibilitate de a formula instrucțiuni, sunt indispensabile pentru eficiența procesului decizional și funcționarea parchetului. Prin urmare, Comisia consideră că structura propusă a Parchetului European este compatibilă cu principiul subsidiarității. 2.6. Natura și sfera de competență a Parchetului European Chestiunea privind competența Parchetului European este ridicată de mai multe parlamente naționale. Eerste Kamer și Tweede Kamer din Țările de Jos, Országgyűlés din Ungaria, Camera Deputaților din România și Državni Zbor din Slovenia nu susțin competența exclusivă a Parchetului European. Eerste Kamer și Tweede Kamer din Țările de Jos, precum și House of Lords din Regatul Unit consideră, de asemenea, că există riscul ca investigațiile europene să prevaleze asupra priorităților stabilite de statele membre cu privire la modul de utilizare a instrumentelor și resurselor de cercetare penală în modul cel mai eficient. Vouli ton Antiprosopon din Cipru menționează că dispozițiile privind competența accesorie extind în mod indirect domeniul de aplicare al propunerii de regulament. Conform opiniei Senátului ceh, Comisia nu a demonstrat necesitatea ca Parchetul European să fie, de asemenea, competent cu privire la infracțiunile fără caracter transfrontalier. 2.6.1. Domeniul de aplicare și caracterul exclusiv al competenței Comisia înțelege preocupările exprimate de parlamentele naționale, însă reamintește că articolul 86 din TFUE se referă la toate cazurile de fraudă îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii, fără a face distincție între cazurile naționale și cele transfrontaliere. Principalul argument pentru includerea tuturor cazurilor în sfera de competență a Parchetului European este că acesta reprezintă modul cel mai eficient pentru a garanta coerența politicii în materie de cercetare și urmărire penală în întreaga Uniune și pentru a evita acțiuni paralele la nivelul Uniunii și la nivel național care ar conduce la suprapunerea acelorași activități și la pierderea de resurse prețioase. De asemenea, Parchetului European i-ar fi dificil să identifice conexiuni între suspecți și cazuri în diferite state membre, dacă nu ar fi cel puțin informat în legătură cu toate cazurile. Limitarea competenței acestuia doar la unele cazuri, de exemplu la cazurile grave sau la cele transfrontaliere, nu numai că ar reduce valoarea sa adăugată, ci și ar pune în discuție competența Uniunii în acest domeniu. Necesitatea de a acorda Parchetului European competență exclusivă în cazul tuturor infracțiunilor care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii, inclusiv în cazul celor fără caracter transfrontalier, rezultă din natura infracțiunilor în cauză, care au o dimensiune europeană intrinsecă. Aceasta presupune conducerea și coordonarea la nivelul Uniunii a cercetărilor și urmăririlor penale, deoarece infracțiunile respective afectează propriile interesele financiare ale Uniunii. Cu toate acestea, competența exclusivă a Parchetului European nu ar urma să însemne că autoritățile naționale vor fi excluse de la instrumentarea cazurilor de care acesta se ocupă. Având în vedere structura sa descentralizată, Parchetul European ar urma să cerceteze infracțiunile cu sprijinul activ al autorităților naționale de asigurare a respectării legii și ar trimite cazurile la instanțele naționale prin intermediul procurorilor europeni delegați situați în statele membre. În cele din urmă, Országgyűlés din Ungaria ridică obiecții privind competența exclusivă acordată Parchetului European prin articolul 11 alineatul (4) din propunere deoarece, în opinia sa, articolul 86 din TFUE nu prevede o competență exclusivă a Parchetului European. Comisia consideră, în schimb, că, deși competența exclusivă nu este consacrată la articol 86 din TFUE, după cum se menționează mai sus, acest lucru nu înseamnă că Regulamentul de instituire a Parchetului European, ca instrument de legislație secundară, nu îi poate acorda acestuia, în mod legal competența exclusivă de a cerceta și urmări penal infracțiunile îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii. 2.6.2. Competența accesorie Competența accesorie a Parchetului European, prevăzută la articolul 13 din propunere, asigură o urmărire penală eficientă a infracțiunilor, permițând parchetului cercetarea și urmărirea penală a infracțiunilor care sunt legate în mod indisolubil de o infracțiune care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii, cu condiția ca aceasta din urmă să fie preponderentă. În practică, comportamentele ilicite care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii pot fi strâns asociate cu alte infracțiuni în temeiul dreptului intern (de exemplu, falsificarea de documente). În aceste cazuri, o urmărire penală comună a acestor infracțiuni este în interesul administrării eficiente a justiției, permițând atât autorităților de urmărire penală, cât și instanțelor să câștige timp, iar persoana suspectată trebuie adusă în fața justiției doar o singură dată. Criteriile sunt stricte: diferitele infracțiuni trebuie să fie legate în mod indisolubil, acestea trebuie să se bazeze pe fapte identice și, pentru ca Parchetul European să fie competent, infracțiunea care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii trebuie să fie preponderentă. În celelalte cazuri, autoritățile naționale ar urma să fie competente cu privire la cercetarea și urmărirea penală a infracțiunilor care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii, precum și cu privire la celelalte infracțiuni naționale conexe și preponderente. Parchetul European și autoritățile naționale de urmărire penală ar trebui să se consulte reciproc în conformitate cu articolul 13 alineatul (3) din propunere pentru stabilirea competenței în lumina criteriilor de mai sus. Prin urmare, Comisia subliniază faptul că dispoziția privind competența accesorie de la articolul 13 din propunere nu favorizează exclusiv competența Parchetului European în detrimentul competenței naționale; această competență poate funcționa în ambele sensuri, în funcție de factorul preponderent. Principalul motiv pentru abordarea competenței accesorii este că, adesea, infracțiunile care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii sunt legate în mod indisolubil de alte infracțiuni care nu afectează aceste interese. În lipsa dispozițiilor privind competența accesorie în astfel de cazuri mixte, ar putea avea loc în mod periodic cercetări și urmăriri penale paralele privind infracțiuni legate în mod indisolubil și, în acest fel, eficiența activităților antifraudă ar putea fi subminată în mod grav. Mai mult, atunci când procedurile paralele se referă la aceeași infracțiune, odată ce s-a pronunțat o hotărâre definitivă într-unul dintre cazuri, acțiunea paralelă ar trebui să fie închisă imediat, conform principiului care prevede că nimeni nu ar trebui să fie judecat de două ori pentru aceeași infracțiune (ne bis in idem). Dispoziția relevantă privind competența accesorie asigură faptul că nu au loc astfel de acțiuni ineficiente. Prin urmare, Comisia consideră că natura și sfera de competență a Parchetului European, în conformitate cu propunerea, sunt compatibile cu principiul subsidiarității. 3. Concluzie Având în vedere cele de mai sus, Comisia consideră că propunerea sa este compatibilă cu principiul subsidiarității consacrat la articolul 5 alineatul (3) din TUE și că nu este necesară retragerea sau modificarea acesteia. Prin urmare, Comisia își menține propunerea. Cu toate acestea, pe parcursul procesului legislativ, Comisia va ține seama în mod corespunzător de avizele motivate ale parlamentelor naționale. [1] COM (2013) 534. [2] În conformitate cu Protocolul nr. 22 din TFUE, Danemarca nu participă la adoptarea propunerii de regulament. Regatul Unit și Irlanda nu și-au notificat dorința de a lua parte la adoptarea și punerea în aplicare a regulamentului în temeiul Protocolului nr. 21 din TFUE. [3] Discursul din 2012 privind starea Uniunii, Strasbourg, 12 septembrie 2012. [4] COM (2013) 535. [5] A se vedea rapoartele anuale ale Comisiei din 2011 și 2012 privind protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene – Combaterea fraudei, COM(2012) 408 și COM(2013) 548. [6] A se vedea anexa 1. Avizele motivate emise reprezintă 18 voturi din 56. În conformitate cu articolul 7 alineatul (2) din Protocolul nr. 2, pragul pentru declanșarea reexaminării este de 14 voturi. [7] A se vedea, de exemplu, cauza C-58/08, Vodafone, Rep. 2010, p. I-4999, punctul 72 sau cauza C­377/98, Țările de Jos/Parlamentul și Consiliul, Rec. 2001, p. I-7079, punctul 32. [8] Cauza C-233/94, Germania/Parlamentul și Consiliul, Rec. 1997, p. I-2405, punctul 25. [9] Menționată în nota de subsol 6, punctele 55-60. [10] COM(2012) 363 din 11 iulie 2012. [11] Raportul OLAF din 2011, p. 18-20. [12] Prin „acțiune” se înțelege o acțiune penală împotriva unei singure persoane fizice sau juridice pe teritoriul unei țări. Fiecare caz poate conține mai multe acțiuni în mai multe țări. [13] Procentajul de acțiuni transferate de către OLAF autorităților judiciare ale statelor membre, în perioada 2006-2011, cu privire la care nu au fost comunicate hotărâri judecătorești - Raportul OLAF din 2011, tabelul 6, p. 20. [14] 51,2 % din acțiunile transferate de către OLAF autorităților judiciare ale statelor membre, în perioada 2006-2011, cu privire la care au fost comunicate deciziile luate, au fost clasate înainte de a fi judecate - Raportul OLAF din 2011, tabelul 6, p. 20. [15] Raportul OLAF din 2011, tabelul 6, p. 20. [16] A se vedea, de exemplu, cauza T-29/03, Comunidad Autónoma de Andalucía / Comisia Rec. 2004, p. II-2923, punctul 37 și cauza T-309/03, Camós Grau / Comisia Rec. 2006, p. II-1173, punctul 51. [17] Regulamentul (UE, Euratom) nr. 883/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 septembrie 2013 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF), JO L 248 din 18 septembrie 2013, p. 1-22, care a intrat în vigoare la 1 octombrie 2013. [18] A se vedea COM 2013(173) privind Europol și COM 2013(535) privind Eurojust. Perioada de punere în aplicare a reformei precedente a Eurojust (Decizia 2009/426 JAI a Consiliului din 16 decembrie 2008) a expirat la 4 iunie 2011. [19] COM (2012) 363.