RAPORT AL COMISIEI CĂTRE CONSILIU ȘI PARLAMENTUL EUROPEAN RAPORTUL ANTICORUPȚIE AL UE /* COM/2014/038 final */





I. Introducere Contextul politic și obiectivele raportului Corupția aduce prejudicii grave economiei și societății în ansamblul său. Numeroase țări din întreaga lume au de suferit din cauza unei corupții adânc înrădăcinate, care împiedică dezvoltarea economică, subminează democrația și dăunează justiției sociale și statului de drept. Statele membre ale UE nu sunt ferite de această realitate. Corupția variază de la o țară la alta, prin natură și intensitate, însă afectează toate statele membre. Aceasta alterează buna guvernanță, buna gestiune a banilor publici și piețele competitive. În cazuri extreme, aceasta subminează încrederea cetățenilor în instituțiile și procesele democratice. Prezentul raport oferă o analiză a corupției în statele membre ale UE și a măsurilor întreprinse în vederea prevenirii și a combaterii acestui fenomen. Raportul are drept obiectiv lansarea unei dezbateri care să implice Comisia, statele membre, Parlamentul European și alte părți interesate, sprijinirea activității de combatere a corupției și identificarea modalităților prin care dimensiunea europeană poate contribui la acest demers. Statele membre ale UE dispun în cea mai mare parte de instrumentele juridice și de instituțiile necesare pentru a preveni și a combate corupția. Cu toate acestea, rezultatele obținute nu sunt satisfăcătoare în ansamblul UE. Normele anticorupție nu sunt întotdeauna aplicate cu strictețe, problemele sistemice nu sunt abordate în mod suficient de eficace, iar instituțiile competente nu dispun întotdeauna de o capacitate îndestulătoare pentru a asigura respectarea normelor. Pentru ca intențiile declarate să fie urmate de rezultate concrete, trebuie depuse în continuare multe eforturi, iar adevărata voință politică de a eradica acest fenomen pare să lipsească deseori. Pentru a concretiza contribuția UE, Comisia a adoptat, în iunie 2011, Comunicarea privind combaterea corupției în UE[1], în care se anunța elaborarea Raportului anticorupție al UE, menit să monitorizeze și să evalueze eforturile statelor membre în acest domeniu în vederea unui angajament politic mai puternic de a combate corupția în mod eficace. Raportul este publicat acum pentru prima dată; ulterior, vor fi publicate alte rapoarte o dată la doi ani. În conformitate cu instrumentele juridice internaționale[2], prezentul raport definește corupția în sens larg ca fiind orice „abuz de putere prin care se urmărește obținerea de foloase în beneficiul propriu”. Prin urmare, această definiție acoperă acte de corupție specifice și măsurile adoptate în mod specific de către statele membre pentru a preveni sau pentru a sancționa actele definite ca atare de legislație, vizând totodată o serie de domenii și de măsuri care au un impact asupra riscului de corupție ce poate apărea și asupra capacității de a-l controla. Raportul se concentrează asupra unor aspecte-cheie extrem de relevante pentru fiecare stat membru. Acesta trece în revistă atât bunele practici, cât și lacunele, identificând măsuri care vor permite statelor membre să combată corupția în mod mai eficace. Comisia recunoaște că unele dintre aceste aspecte sunt exclusiv de competență națională. Cu toate acestea, este în interesul comun al Uniunii să se asigure faptul că toate statele membre dispun de politici anticorupție eficiente și că UE sprijină statele membre în vederea îndeplinirii acestui obiectiv. Prin urmare, raportul urmărește promovarea unor standarde ridicate în materie de combatere a corupției pe întregul teritoriu al UE. Prin evidențierea problemelor – dar și a bunelor practici – constatate în UE, raportul acordă, de asemenea, credibilitate eforturilor depuse de UE în vederea promovării unor standarde în materie de combatere a corupției în alte părți ale lumii. Corupția este un fenomen complex ale cărui dimensiuni economice, sociale, politice și culturale nu pot fi eliminate cu ușurință. Un răspuns politic eficace nu poate fi redus la o panoplie de măsuri standard; nu există o „soluție universal valabilă”. Prin urmare, raportul examinează corupția în contextul național al fiecărui stat membru și sugerează modul în care aspectele cele mai relevante pentru fiecare stat membru pot fi abordate în context național. În anexă se pot găsi explicații suplimentare cu privire la metodologia utilizată în raport. Contextul politic mai larg Criza financiară a exercitat o presiune suplimentară asupra cetățenilor europeni și a guvernelor lor. În fața provocărilor economice actuale cu care se confruntă atât Europa, cât și alte părți ale lumii, este necesar să se consolideze garanțiile de integritate și de transparență a cheltuielilor publice. Cetățenii se așteaptă ca UE să joace un rol important, ajutând statele membre să protejeze economia licită împotriva criminalității organizate, a fraudei financiare și fiscale, a spălării de bani și a corupției, îndeosebi într-o perioadă de criză economică și de austeritate bugetară. Potrivit estimărilor, numai corupția antrenează pentru economia UE cheltuieli de 120 de miliarde EUR pe an, ceea ce reprezintă o sumă doar cu puțin mai mică decât bugetul anual al Uniunii Europene.[3] Strategia Europa 2020, care este strategia de creștere a UE pentru deceniul în curs, vizează promovarea unei economii inteligente, durabile și favorabile incluziunii, sprijinind astfel UE și statele sale membre în eforturile lor menite să asigure niveluri ridicate de ocupare a forței de muncă, de productivitate și de coeziune socială. Din cercetările efectuate în acest sens reiese că succesul Strategiei Europa 2020 depinde, de asemenea, de factori instituționali, cum ar fi buna guvernanță, statul de drept și ținerea sub control a corupției.[4] Combaterea corupției contribuie la competitivitatea UE în economia globală. În acest context, au fost evidențiate măsuri anticorupție pentru un număr de state membre în cadrul semestrului european – ciclul anual de coordonare a politicilor economice care comportă o analiză detaliată a programelor statelor membre în materie de reformă economică și structurală, precum și recomandările specifice pentru fiecare țară. La un nivel mai general, îmbunătățirea eficienței administrației publice poate contribui, în special dacă este însoțită de o mai mare transparență, la atenuarea riscurilor legate de corupție. Prin urmare, Comunicarea Comisiei din ianuarie 2014 intitulată „Pentru o renaștere industrială europeană” pune accentul pe calitatea administrației publice ca aspect important al strategiei de creștere a UE.[5] Structura raportului Raportul anticorupție al UE vizează toate cele 28 de state membre ale UE. Acesta are următoarea structură: O introducere, în care sunt descrise contextul politic și obiectivele. Rezultatele unor sondaje Eurobarometru din 2013 cu privire la percepțiile și la experiența cetățenilor europeni în materie de corupție. Un capitol orizontal, în care sunt descrise tendințele legate de corupție în întreaga UE. Acesta sintetizează principalele constatări. Concluziile și sugestiile cu privire la acțiunile care trebuie întreprinse în viitor de fiecare stat membru sunt prezentate (numai) în capitolele referitoare la țara respectivă. Un capitol tematic focalizat pe o chestiune transversală deosebit de relevantă la nivelul UE. Achizițiile publice – domeniu de o importanță crucială pentru piața internă – reprezintă tema centrală a acestui prim raport; acestea sunt reglementate de legislația UE și sunt expuse unor riscuri de corupție semnificative. Acest capitol se referă la corupție și la măsurile de combatere a acestui fenomen în cadrul sistemelor naționale de achiziții publice. O anexă privind metodologia, în care sunt descrise modul în care a fost elaborat raportul, precum și opțiunile și limitările metodologice care au intervenit în acest proces. Capitole pe țări, consacrate fiecăruia dintre cele 28 de state membre. Aceste capitole nu conțin o descriere exhaustivă a aspectelor legate de corupție și a măsurilor anticorupție. În schimb, acestea scot în evidență principalele probleme identificate în urma evaluării individuale a fiecărei țări prin prisma propriilor specificități și ținând seama de contextul național. a) Introducerea oferă o imagine a situației generale referitoare la corupție. Pe lângă fapte, tendințe, provocări și evoluții relevante în materie de corupție și de combatere a corupției, sunt prezentați mai mulți indicatori selecționați, inclusiv în ceea ce privește percepțiile. b) Chestiuni aflate în centrul atenției. Pentru fiecare țară în parte, sunt identificate și analizate mai multe probleme. Deși se pune accentul pe punctele vulnerabile și pe domeniile care trebuie îmbunătățite, analiza este orientată către viitor și semnalează planurile și măsurile care se înscriu în direcția cea bună, identificând totodată aspectele care necesită mai multă atenție. Bunele practici care ar putea fi o sursă de inspirație sunt scoase în evidență. Multiplele probleme evidențiate nu se limitează la chestiunile abordate de capitolul tematic (și anume, cel referitor la achiziții publice). Cu toate acestea, unele capitole consacrate țărilor în care au fost identificate probleme substanțiale la nivelul achizițiilor publice includ o analiză specifică a acestei chestiuni. Selectarea elementelor-cheie în fiecare capitol consacrat unei țări se întemeiază pe următoarele considerente: · gravitatea și impactul problemei în raport cu alte provocări legate de corupție în țara respectivă; · amploarea potențialelor repercusiuni ale acestei probleme asupra unei game mai largi de politici (de exemplu, lacunele majore în mecanismele de control al achizițiilor publice creează un risc semnificativ de deturnare de fonduri publice) și · faptul că această problemă poate lăsa să se întrevadă etape viitoare constructive și concrete. Etape viitoare și acțiuni care urmează să fie întreprinse Elementele care necesită mai multă atenție, semnalate în fiecare capitol consacrat unei țări, reflectă eforturile Comisiei de a identifica măsuri care pot aduce o valoare adăugată în soluționarea principalelor probleme nerezolvate referitoare la prevenirea și la combaterea corupției. Aceste măsuri sunt croite în funcție de contextul și de nevoile fiecărei țări în parte. Acestea sunt concrete și specifice, fără a fi excesiv de detaliate, vizând totodată declanșarea unor schimbări tangibile pe teren. Raportul se bazează, dacă este cazul, pe recomandările deja formulate în cadrul altor mecanisme de raportare în materie de corupție, susținându-le pe acestea, (în special în cadrul Grupului de state împotriva corupției al Consiliului Europei – GRECO – și al OCDE), unele dintre acestea nefiind încă urmate de către statele membre. În continuarea raportului, Comisia dorește să se angajeze într-o dezbatere constructivă și orientată către viitor cu privire la cele mai bune modalități de combatere a corupției, în special în ceea ce privește elementele pe care le-a semnalat în vederea unei examinări mai amănunțite. Comisia speră ca statele membre, Parlamentul European, parlamentele naționale, sectorul privat și societatea civilă să participe în mod activ la o amplă dezbatere cu privire la măsurile de combatere a corupției și așteaptă cu interes ca ea însăși să aibă un rol activ în discuțiile atât la nivelul UE, cât și în statele membre. În plus, Comisia intenționează să pună în aplicare un program de schimb reciproc de experiență pentru a ajuta statele membre, ONG-urile locale sau alte părți interesate să identifice cele mai bune practici și să remedieze lacunele de la nivelul politicilor în materie de anticorupție, să sensibilizeze publicul cu privire la acest subiect sau să ofere cursuri de formare pe această temă. Aceste eforturi ar trebui să fie legate cu problemele menționate în raport și să faciliteze acțiunile ulterioare. Programul de schimb reciproc de experiență va fi lansat după adoptarea raportului, ținând seama de reacțiile primite și de discuțiile purtate cu părțile interesate referitoare la nevoile specifice la care acesta ar putea să răspundă. Comisia intenționează să analizeze cu rigurozitate reacțiile pe care le va primi în legătură cu acest prim raport, să reflecteze asupra eventualelor lacune și erori și să valorifice învățămintele acumulate, aplicându-le la cel de al doilea raport. Metodologia va face obiectul unei revizuiri, iar posibilitatea elaborării unor noi indicatori în materie de corupție va fi evaluată cu mai multă scrupulozitate. Activitățile viitoare vor aduce în discuție aspecte precum modalitatea în care au fost puse în aplicare măsurile sugerate în acest prim raport și vor face un bilanț al programului de schimb reciproc de experiență. II. Rezultatele unor sondaje Eurobarometru cu privire la percepțiile și la experiența cetățenilor europeni în materie de corupție La începutul anului 2013 au fost realizate două sondaje Eurobarometru în vederea elaborării Raportului anticorupție al UE: 1) un sondaj Eurobarometru special[6] și 2) un sondaj „Flash” axat pe întreprinderi[7]. Pentru majoritatea țărilor, clasamentul obținut cu ajutorul indicelui de percepție a corupției (IPC)[8] publicat de Transparency International tinde să corespundă răspunsurilor furnizate de respondenții la sondajele Eurobarometru. Având în vedere datele cuprinse în sondajul Eurobarometru special în ceea ce privește, în primul rând, percepția generală referitoare la prevalența corupției și, în al doilea rând, situațiile concrete în care respondenților li s-a cerut dă dea mită (experiența personală în materie de corupție), este clar că statele membre pot fi caracterizate în moduri diferite. Răspunsurile confirmă o percepție pozitivă și o experiență limitată a fenomenului de dare sau luare de mită în cazul Danemarcei, al Finlandei, al Luxemburgului și al Suediei. Respondenții din aceste țări au precizat că li s-a cerut rareori să dea mită (mai puțin de 1 % din cazuri), iar numărul persoanelor care sunt de părere că fenomenul corupției este larg răspândit (20 %, 29 %, 42 % și, respectiv, 44 %) este net inferior mediei UE. În cazul Regatului Unit, numai 5 persoane din 1 115 s-au confruntat cu o situație în care li s-a cerut să dea mită (mai puțin de 1 %), ceea ce constituie cel mai bun rezultat înregistrat în întreaga Europă; cu toate acestea, potrivit datelor referitoare la percepție, 64 % din respondenții britanici consideră că fenomenul corupției este larg răspândit în țara lor (media UE fiind de 74 %). În țări precum Germania, Țările de Jos, Belgia, Estonia și Franța, chiar dacă mai mult de jumătate dintre respondenți consideră că fenomenul corupției este larg răspândit, numărul real de persoane care au fost nevoite să dea mită este scăzut (aproximativ 2 %). Aceste țări figurează, de asemenea, printre cele care au avut rezultate bune în clasamentul realizat cu indicele Transparency International. Austria prezintă caracteristici similare cu celelalte țări din acest grup, cu excepția faptului că un număr relativ mare de respondenți (5 %) au semnalat că li s-a fi cerut să dea mită. În unele țări, printre care Ungaria (13 %), Slovacia (14 %) și Polonia (15 %), un număr relativ mare de persoane au precizat că au avut de-a face personal cu fenomenul corupției, această experiență fiind însă concentrată în mod clar asupra unui număr limitat de sectoare. În aceste țări, majoritatea cazurilor de corupție intervin într-un singur sector, și anume în cel al sănătății. Există dovezi că problemele structurale care afectează sectorul sănătății reprezintă o incitare la mituire în ceea ce privește personalul medical. Într-adevăr, în toate țările sus-menționate, răspunsul detaliat demonstrează că sănătatea este sectorul citat de cel mai mare număr de persoane, în timp ce toate celelalte instituții sau sectoare (de exemplu, poliția, serviciile vamale, politicienii, organele de urmărire penală etc.) au fost menționate de mai puțin de 1 % din respondenți. Într-un sens mai general, corupția este percepută ca fiind larg răspândită în aceste țări (82 % în Polonia, 89 % în Ungaria și 90 % în Slovacia). În anumite țări, printre care se numără Portugalia, Slovenia, Spania și Italia, mituirea pare să fie un fenomen rar, însă corupția în sens larg reprezintă un motiv serios de îngrijorare: un număr relativ mic de respondenți au declarat că li s-a solicitat în mod explicit sau implicit să dea mită în decursul ultimelor 12 luni. Chiar dacă experiențele personale în materie de corupție sunt rare (1-3 %), percepția asupra acestui fenomen este atât de puternic influențată de scandalurile politice recente și de criza financiară și economică, încât aceasta se traduce printr-o impresie negativă pe care respondenții o au în ceea ce privește corupția, în general (90, 91, 95 și, respectiv, 97 %). Țările care s-au clasat pe ultimele locuri în ceea ce privește atât percepția, cât și experiența reală în materie de corupție, sunt Croația, Republica Cehă, Lituania, Bulgaria, România și Grecia. În aceste țări, între 6 % și 29 % din respondenți au indicat faptul că li s-a cerut sau sugerat să dea mită în ultimele 12 luni, în timp ce între 84 % și 99 % din respondenți sunt de părere că fenomenul corupției este larg răspândit în țara lor. Croația și Republica Cehă par să lase o impresie oarecum mai pozitivă cu rezultate relativ mai bune decât restul țărilor din același grup. Țările care nu au fost menționate (și anume, Letonia, Malta, Irlanda și Cipru) prezintă rezultate care nu diferă în mod considerabil de media UE în niciunul dintre aspectele abordate. La nivel european, trei sferturi dintre respondenți (76 %) consideră că fenomenul corupției este larg răspândit în țara lor. Grecia (99 %), Italia (97 %), Lituania, Spania și Republica Cehă (95 % în fiecare în parte) sunt țările în care respondenții înclină să creadă că fenomenul corupției este larg răspândit. Un sfert dintre europeni (26 %), în comparație cu 29 %, conform sondajului Eurobarometru 2011, consideră că sunt afectați personal de corupție în viața lor de zi cu zi. Cetățenii din Spania și Grecia (63 % în fiecare dintre cele două țări), Cipru și România (57 % în fiecare dintre cele două țări) și Croația (55 %) înclină să spună că sunt afectați personal de corupție; în timp ce în Danemarca (3 %), Franța și Germania (6 % în fiecare dintre cele două țări) este foarte puțin probabil ca cetățenii să afirme acest lucru. Aproximativ un european din doisprezece (8 %) susține că s-a confruntat cu un caz de corupție ori că a fost martor al unui astfel de caz în ultimele 12 luni. Respondenții din Lituania (25 %), Slovacia (21 %) și Polonia (16 %) înclină să spună că s-au confruntat cu un caz de corupție ori că au fost martori ai unui astfel de caz, în timp ce în Finlanda și Danemarca (3 % în fiecare dintre cele două țări), Malta și Regatul Unit (4 % în fiecare dintre cele două țări) este foarte puțin probabil ca respondenții să afirme acest lucru. Aproximativ trei sferturi dintre europeni (73 %) declară că mituirea și recurgerea la relații personale reprezintă adesea mijlocul cel mai simplu de a obține anumite servicii publice în țara lor. Această convingere este cel mai larg răspândită în Grecia (93 %), Cipru (92 %), Slovacia și Croația (89 % în fiecare în parte). La fel ca în 2011, aproximativ doi europeni din trei (67 %) consideră că finanțarea partidelor politice nu este îndeajuns de transparentă și de monitorizată. Respondenții din Spania (87 %), Grecia (86 %) și Republica Cehă (81 %) înclină cel mai mult să împărtășească acest punct de vedere, în timp ce în Danemarca (47 %), Regatul Unit (54 %), Suedia (55 %) și Finlanda (56 %) este foarte puțin probabil ca respondenții să fie de această părere. Aproape un sfert dintre europeni (23 %) sunt de acord că eforturile depuse de guvernele lor în vederea combaterii corupției sunt constructive; aproximativ un sfert dintre europeni (26 %) consideră că un număr suficient de urmăriri penale au fost încheiate cu succes în țara lor, astfel încât să îi descurajeze pe compatrioții lor de la practicarea corupției. În cadrul sondajului Flash axat pe întreprinderi, rezultatele obținute pentru fiecare țară prezintă variații impresionante: există o diferență de 89 de puncte procentuale între nivelul cel mai ridicat (Grecia: 99 %) și nivelul cel mai scăzut (Danemarca: 10 %) în ceea ce privește percepția corupției. (Se observă același rezultat în cadrul sondajului „Eurobarometru special” prezentat mai sus: 20 % față de 99 %.) Într-adevăr, toți respondenții din Grecia, cu excepția unei singure persoane, sunt convinși că fenomenul corupției este larg răspândit în această țară. La nivel european, peste 4 din 10 societăți consideră că atât corupția, cât și clientelismul și nepotismul ridică probleme în afaceri. La întrebarea clară dacă corupția ridică probleme în afaceri, 50 % din întreprinderile din sectorul construcțiilor și 33 % din cele din sectorul telecomunicațiilor/al tehnologiilor informației au răspuns că aceasta reprezintă o problemă gravă. Cu cât o societate este mai mică, cu atât mai mult corupția și nepotismul par să ridice probleme în afaceri. Societățile din Republica Cehă (71 %), Portugalia (68 %), Grecia și Slovacia (câte 66 % în fiecare) au cel mai mult tendința de a considera că fenomenul corupției reprezintă o problemă în afaceri. III. Principalele concluzii ale prezentului raport Diferitele analize consacrate fiecărei țări în parte au evidențiat o gamă variată de probleme legate de corupție, precum și de mecanisme de control al corupției, dintre care unele s-au dovedit eficace, în timp ce altele nu au produs efectele scontate. Cu toate acestea, anumite caracteristici comune pot fi observate fie la nivelul întregii UE, fie la nivelul unor grupuri de state membre. Analizele pentru fiecare țară arată că achizițiile publice reprezintă un domeniu extrem de expus corupției în statele membre, din cauza unor mecanisme de control și de gestionare a riscurilor deficitare. Secțiunea următoare prezintă o evaluare a riscurilor în materie de corupție, semnalând atât bunele practici, cât și practicile negative în domeniul achizițiilor publice. Prezentul rezumat trece în revistă principalele probleme care sunt examinate mai aprofundat în capitolele consacrate fiecărei țări. Acestea se concentrează pe patru domenii (A. Dimensiunea politică, B. Mecanismele de control și prevenirea, C. Represiunea, D. Domeniile de risc), chiar dacă acestea se pot suprapune uneori, dată fiind complexitatea chestiunilor examinate. În capitolele consacrate țărilor pot fi găsite descrieri ale contextului și analize mai amănunțite. A. Dimensiunea politică Se acordă prioritate politicilor anticorupție Politicile anticorupție au devenit mai vizibile pe agenda politică în majoritatea statelor membre. Criza financiară a atras atenția asupra unor chestiuni legate de integritate și asupra responsabilității factorilor de decizie. Majoritatea statelor membre care se confruntă cu dificultăți economice importante au recunoscut gravitatea problemelor legate de corupție și au elaborat deja (sau elaborează în prezent) programe anticorupție menite să abordeze riscurile inerente acestui fenomen, precum și pe cele referitoare la deturnarea fondurilor publice. Pentru unele state membre, programele de ajustare economică includ cerințe explicite referitoare la politicile anticorupție. Chiar dacă nu se înscriu în mod formal într-un program de ajustare, politicile anticorupție vin în completarea măsurilor de ajustare, în special în țările în care corupția reprezintă o problemă gravă. În contextul semestrului european de coordonare a politicilor economice au fost formulate, de asemenea, recomandări în vederea unei lupte eficace împotriva corupției. Prezentul raport nu se bazează pe ipoteza că, pentru prevenirea sau combaterea corupției, sunt indispensabile strategii globale în materie de anticorupție. Cu toate acestea, absența îndelungată a unor strategii globale în materie de anticorupție în anumite state membre care se confruntă cu probleme de corupție sistemică s-a dovedit a fi un motiv de îngrijorare, întrucât natura problemelor care trebuie soluționate necesită o abordare coordonată, globală și centralizată. În unele dintre aceste state membre a fost adoptată recent o strategie națională anticorupție, în timp ce în altele nu este încă în vigoare nicio astfel de strategie. În urma unor consultări publice și cu participarea activă a societății civile și a unei serii de instituții publice și autonome din domeniul asigurării respectării legislației și al monitorizării, strategiile anticorupție adoptate în unele state membre, care au la bază evaluări ale impactului programelor strategice anterioare, sunt menționate ca exemple ale progreselor realizate, cu mențiunea că nu se poate face un bilanț decât în faza de punere în aplicare. Majoritatea statelor membre care întâmpină dificultăți importante în ceea ce privește lupta împotriva corupției au instituit cadre juridice și instituționale complexe și sofisticate, precum și numeroase strategii sau programe specifice. Aceste demersuri, luate separat, nu produc însă în mod necesar rezultate concrete. În schimb, în alte state membre în care lipsește o reglementare adecvată sau programe strategice în acest sens, corupția a fost redusă în mod vizibil prin intermediul unor mecanisme, practici și tradiții în materie de prevenire la care participă prestatorii și beneficiarii de servicii publice sau, în unele cazuri, printr-un nivel ridicat de transparență. Responsabilitatea politică Protestele sociale provocate de criză au vizat nu numai politicile economice și sociale, ci și integritatea și responsabilitatea elitelor politice. Scandalurile de notorietate în care au fost implicați responsabili politici în cazuri de corupție, de deturnare a fondurilor publice sau de comportament imoral au contribuit la nemulțumirea cetățenilor și la neîncrederea lor în sistemul politic. Integritatea în politică este o problemă importantă în numeroase state membre. Partidele politice sau adunările alese care dispun de coduri de conduită, la nivel central sau local, reprezintă mai degrabă excepția decât regula. Atunci când aceste coduri există, ele nu dispun adesea de mecanisme de monitorizare eficace sau de reguli clare în materie de sancționare, antrenând rareori aplicarea unor sancțiuni disuasive. În unele cazuri, nivelul insuficient de responsabilitate a elitelor politice lasă impresia unei cvasi-impunități. În anumite state membre, există motive de îngrijorare în ceea ce privește nu numai neîncrederea crescândă a cetățenilor, ci și riscul pentru reputația internațională. În consecință, statele membre acordă în momentul de față o prioritate majoră luptei împotriva corupției, ceea ce se concretizează prin adoptarea unor măsuri substanțiale sau prin anunțarea unor reforme radicale. În unele state membre, politizarea recrutării pentru poziții intermediare sau subalterne în administrația publică, la nivel central sau regional/local a fost evidențiată ca fiind o sursă de probleme serioase. Aceste practici accentuează susceptibilitatea față de corupție, sporesc riscul apariției unor conflicte de interese, slăbesc mecanismele de control și afectează credibilitatea administrației publice în ansamblu. Răspunderea funcționarilor aleși pentru fapte de corupție Una dintre provocările esențiale cu care se confruntă politicile anticorupție este absența, la nivelul UE, a unei definiții armonizate a „funcționarului public”, care să îi includă și pe funcționarii aleși. În propunerea de directivă privind protecția asigurată de dreptul penal împotriva fraudei și a altor infracțiuni ce aduc atingere intereselor financiare ale UE[9], prezentată de Comisie în 2012, definiția noțiunii de „funcționar public” include persoanele care au un mandat legislativ. În negocierile purtate în cadrul Consiliului[10] și al Parlamentului European[11] cu privire la propunerea de directivă lipsește sprijinul pentru definiția propusă, care vizează incriminarea actelor de corupție comise de funcționarii aleși. Cu toate acestea, în opinia Comisiei, pentru a ajunge la o abordare comună în cadrul UE, este necesară o armonizare clară a răspunderii penale a funcționarilor aleși pentru infracțiunile de corupție. Finanțarea partidelor politice Unul dintre aspectele derivate dintr-un context mai larg care, după cum s-a putut observa de-a lungul timpului, are un impact asupra corupției este finanțarea partidelor politice. Cazuri recente de corupție pe scară largă care au presupus finanțarea ilegală a partidelor politice au afectat anumite persoane politice în unele state membre. Cumpărarea voturilor și alte forme de influență necuvenită asupra alegătorilor au fost constatate, de asemenea, în mai multe state membre. Evaluările GRECO referitoare la finanțarea partidelor politice au avut un impact vizibil asupra reformei cadrului juridic și, într-o anumită măsură, a cadrului instituțional în acest domeniu. Cu unele excepții, majoritatea statelor membre și-au modificat recent legislația privind finanțarea partidelor politice și și-au consolidat standardele în materie de transparență, inclusiv în ceea ce privește donațiile. Două state membre nu impun nicio restricție cu privire la donațiile anonime. În unul dintre aceste state membre nu este obligatorie publicarea conturilor partidelor politice. Cu toate acestea, principalele partide politice au încheiat un acord voluntar în vederea garantării transparenței financiare. În plus, se prevede aducerea unor modificări legislației privind finanțarea partidelor, care au drept scop respectarea recomandărilor GRECO. Celălalt stat membru în cauză nu și-a anunțat intenția de a aduce alte modificări legislației sale ca urmare a recomandărilor GRECO. Un alt stat membru și-a revizuit recent legislația privind finanțarea partidelor politice, însă persistă unele lacune în ceea ce privește plafonarea donațiilor, regimul de sponsorizare din partea întreprinderilor de stat, mecanismele de supraveghere și prerogativele în materie de sancționare. Un sistem de finanțare a partidelor politice bine reglementat și transparent – Finlanda Finlanda și-a modificat Legea privind partidele politice în 2010, ținând seama de toate recomandările făcute de către GRECO. În trecut, această țară a dispus doar de o reglementare limitată cu privire la finanțarea partidelor politice. Noul cadru juridic vizează transparența finanțării candidaților la alegeri, a partidelor politice, precum și a altor entități afiliate partidelor politice. Dacă este aplicată astfel cum era prevăzut, legea va spori în mod substanțial transparența finanțării politice. Conform GRECO, Finlanda poate constitui o sursă de inspirație pentru alte țări. În unele cazuri, partidele politice și-au ridicat standardele în materie de integritate și au sancționat sau chiar au revocat din funcție membrii implicați în scandaluri de corupție. Într-un stat membru, s-au putut observa progrese semnificative în ceea ce privește îmbunătățirea transparenței și a responsabilității sistemului parlamentar. Cu toate acestea, chiar și în țările în care există astfel de exemple de responsabilitate politică, acțiunile axate pe integritate nu constituie o practică generalizată. Lacune considerabile persistă încă în ceea ce privește supravegherea finanțării partidelor politice. Rămâne de văzut care va fi impactul recentelor reforme legislative. Se întâmplă adesea ca, odată remediată o lacună legislativă (cum ar fi transparența și plafonarea donațiilor), să apară alte carențe (de exemplu, un regim de împrumuturi acordate în condiții laxe, sisteme de donații multiple, supravegherea insuficientă a fundațiilor sau a altor entități aferente partidelor politice etc.). Supravegherea proactivă și sancționarea cu efect disuasiv a finanțării ilegale a partidelor politice nu constituie încă practici obișnuite la nivelul întregii UE, fiind necesare eforturi suplimentare pentru a se asigura o punere în aplicare uniformă. B. Mecanismele de control și prevenirea Recurgerea la politici preventive Politicile preventive acoperă o mare varietate de aspecte, cum ar fi norme etice clare, măsuri de sensibilizare, formarea unei culturi a integrității în diverse organizații, discursuri ferme ale cadrelor de conducere cu privire la aspecte legate de integritate, mecanisme eficace de control intern, transparență, acces ușor la informații de interes public, sisteme eficace de evaluare a rezultatelor instituțiilor publice etc. Există un decalaj considerabil între statele membre în ceea ce privește prevenirea corupției. În unele state membre, din cauza unei puneri în aplicare fragmentate a politicilor preventive, până în prezent nu s-au obținut rezultate convingătoare în acest sens. În alte state membre, eficacitatea prevenirii a contribuit la crearea unei reputații solide de „țări curate”. Deși corupția nu este considerată o problemă majoră în aceste țări, au fost totuși instituite programe active și dinamice în materie de integritate și de prevenire, acestea fiind considerate o prioritate de către o mare parte a autorităților centrale și locale. În cazul altor state membre, problema corupției a fost multă vreme minimizată, ceea ce explică faptul că nu a fost adoptată nicio poziție activă de promovare a unor acțiuni globale de prevenire. Promovarea activă a integrității sectorului public – Țările de Jos Integritatea, transparența și responsabilitatea sunt promovate în mod activ în administrația publică olandeză. Înființat de Ministerul de Interne și al Relațiilor din cadrul Regatului, Biroul pentru promovarea integrității sectorului public (BIOS) este un institut independent care încurajează și susține sectorul public în elaborarea și punerea în aplicare a politicilor de integritate. În plus, multe orașe și comunități din Țările de Jos pun în aplicare o politică de integritate la nivel local, care a permis îmbunătățirea detectării cazurilor de integritate (s-a înregistrat o creștere de la 135 de cazuri în 2003 la 301 cazuri în 2010). Politicile de integritate la scară locală au evoluat în decursul ultimilor 20 de ani, devenind în prezent o parte integrantă a guvernanței locale. Mecanismele de control intern și extern (cu excepția asigurării respectării legislației) În cadrul organismelor publice, mecanismele de control joacă un rol important atât pentru prevenirea, cât și pentru detectarea cazurilor de corupție. Unele state membre plasează o sarcină considerabilă asupra organelor responsabile de asigurarea respectării legislației și a organelor de urmărire penală sau a agențiilor anticorupție care sunt considerate ca fiind singurele responsabile de lupta împotriva corupției în țara respectivă. Chiar dacă activitatea acestor instituții este deosebit de importantă, corupția adânc înrădăcinată nu poate fi eradicată fără o abordare globală, care să vizeze consolidarea măsurilor de prevenire a acestui fenomen și a mecanismelor de control în întreaga administrație publică, la nivel central și local. Anumite curți de conturi au jucat un rol preponderent în impulsionarea reformelor anticorupție. În câteva state membre, această instanță participă activ la semnalarea cazurilor presupuse de corupție altor autorități competente. În unele cazuri, tot aceasta este și instituția responsabilă pentru verificarea finanțării partidelor politice și a campaniilor electorale. Atitudinea sa proactivă nu este însă însoțită de controale interne și externe eficace la nivel regional și local. În multe state membre, controalele interne efectuate în întreaga țară (în special la nivel local) sunt insuficiente și necoordonate. Este necesar ca aceste controale să fie consolidate și corelate cu politici ferme în materie de prevenire pentru a obține rezultate tangibile și durabile împotriva corupției. Declararea averilor Declararea averilor de către funcționarii care ocupă posturi sensibile este o practică ce contribuie la consolidarea responsabilității funcționarilor publici, asigură o mai mare transparență și facilitează detectarea eventualelor cazuri de îmbogățire ilicită, de conflicte de interese, de incompatibilitate, precum și detectarea și investigarea potențialelor practici de corupție. În ceea ce privește declararea averilor de către funcționarii aleși, există diferite abordări, de la obligația de a face publice[12] un volum considerabil de informații până la obligația limitată de declarare sau chiar de nedeclarare a averilor. Pentru funcționarii publici profesioniști din anumite sectoare, declararea averilor ar putea fi o soluție pentru a evita conflictele de interese. În pofida acestor abordări diferite, se poate observa o tendință generală către cerințe mai stricte în materie de declarare a averilor în ceea ce îi privește pe funcționarii publici. Câteva state membre care nu dispuneau, în mod tradițional, de un regim de declarare a averilor au introdus recent sau au anunțat introducerea unor astfel de sisteme. Verificarea acestor declarații reprezintă un aspect important. În unele state membre, organismele care monitorizează declararea averilor dispun de competențe și de instrumente limitate. În altele, există puține indicii ale unei puneri în aplicare active sau ale asigurării respectării acestor norme. În câteva țări, sistemul de verificare este complex și greoi, ceea ce compromite eficacitatea acestuia. Există puține exemple de verificare aprofundată în rândul statelor membre: în aceste țări, sunt efectuate controale substanțiale de către agenții anticorupție/de integritate independente, care dispun de competențele și de instrumentele necesare pentru a verifica originea averilor funcționarilor publici în cauză cu ajutorul unei game largi de baze de date (administrația fiscală, registrul comerțului etc.) în vederea identificării eventualelor declarații incorecte. Norme referitoare la conflictele de interese Conflictele de interese reflectă o situație în care funcționarii publici acționează sau intenționează să acționeze ori lasă impresia că acționează în interes personal.[13] Prin urmare, chestiunea privind conflictele de interese face parte din sfera de aplicare a unei vaste panoplii de instrumente anticorupție și de mecanisme de revizuire, inclusiv cele prevăzute de Convenția Organizației Națiunilor Unite împotriva corupției (UNCAC), GRECO și OCDE. Regulamentele și sancțiunile aplicabile conflictelor de interese variază pe teritoriul UE. Anumite state membre dispun de o legislație specifică ce acoperă o gamă largă de funcționari publici aleși și desemnați, precum și de agenții specializate însărcinate cu efectuarea de controale. Nivelul de control variază de la un stat membru la altul: anumite state au agenții independente care monitorizează conflictele de interese, însă capacitatea acestora de a acoperi întregul teritoriu național și de a-și monitoriza deciziile este insuficientă; altele au instituit o comisie de etică responsabilă de aceste verificări care raportează Parlamentului; controalele care vizează membrii Parlamentului sunt efectuate, în unele cazuri, de o comisie parlamentară sau, în alte cazuri, de către o comisie însărcinată cu verificarea conflictelor de interese și a declarațiilor de avere, chiar dacă aceste instanțe dispun adesea de capacități și de competențe limitate în materie de sancționare. Verificările pe fond există deseori doar pe hârtie, limitându-se, în general, la controale administrative. Capacitatea și instrumentele de monitorizare necesare pentru a efectua verificări substanțiale sunt adesea insuficiente. Dificultățile deosebite care survin la toate nivelurile se datorează faptului că sancțiunile aplicabile funcționarilor aleși sunt limitate și insuficiente. Atunci când vizează conflictele de interese, codurile de conduită ale diferitelor adunări alese nu sunt însoțite, de obicei, de sancțiuni disuasive. Disciplina de partid și autocontrolul pot să nu fie suficient de eficace în acest sens. De asemenea, rezilierea contractelor și a procedurilor încheiate sau executate în situații de conflict de interese sau recuperarea daunelor estimate sunt adesea reglementate de dreptul civil general și nu sunt puse în practică efectiv. Conflictele de interese în procesul de luare a deciziilor, alocarea fondurilor publice și achizițiile publice, îndeosebi la nivel local, constituie un model recurent în numeroase state membre. Prezentul raport analizează dificultățile specifice în acest sens care survin, la nivel regional și local, în statele membre în care astfel de probleme par să fie mai grave. Există o diferență (uneori semnificativă) între administrațiile regionale și cele locale, însă lipsește un demers coerent în vederea instituirii unor standarde minime și a sensibilizării opiniei publice în acest sens. De regulă, conflictele de interese nu sunt incriminate în statele membre ale UE. Un stat membru a incriminat conflictele de interese, deși nu dispune încă de rezultate pozitive concludente în domeniul urmăririlor. Anumite tipuri de conflicte de interese sunt, de asemenea, incriminate în alt stat membru (și anume, interesul ilegal față de o activitate gestionată sau supravegheată de funcționari publici). Mobilitatea forței de muncă între sectorul public și cel privat este esențială pentru funcționarea unei societăți moderne și poate aduce avantaje considerabile atât pentru sectorul public, cât și pentru sectorul privat. Aceasta comportă totuși riscul potențial ca foștii funcționari publici să divulge informații de care au luat cunoștință cu ocazia exercitării funcțiilor lor anterioare și care nu trebuie comunicate și ca foștii angajați din sectorul privat să preia funcții publice care să îi plaseze într-o situație de conflict de interese față de fostul lor angajator. Această situație este abordată în mod expres numai în câteva state membre, iar punerea în aplicare a soluțiilor propuse este adesea insuficientă. C. Represiunea Dreptul penal Există, în general, dispoziții de drept penal menite să prevină și să combată corupția în toate statele membre, conform normelor prevăzute de Consiliul Europei, de ONU și de legislația UE. Un stat membru nu a ratificat încă UNCAC. Principalul obstacol în calea ratificării de către acest stat membru constă în lipsa răspunderii penale a funcționarilor publici pentru fapte de dare sau luare de mită. Unele state membre au introdus reforme substanțiale ale dreptului lor penal și ale procedurii lor penale sau intenționează să facă acest lucru. Un obiectiv comun constă în eficientizarea și accelerarea procedurilor, precum și în consolidarea instrumentelor de combatere a corupției (inclusiv printr-o mai bună definire a infracțiunilor, prin aplicarea, în unele cazuri, a unor sancțiuni mai severe și prin instaurarea unei proceduri accelerate). Pentru a stabili diferența subtilă dintre un comportament legitim și unul ilegitim, anumite state membre dispun în continuare de o sferă de aplicare restrânsă în materie de incriminare. Transpunerea Deciziei-cadru 2003/568/JAI privind combaterea corupției în sectorul privat diferă în termeni de calitate.[14] Se pot observa anumite deficiențe în ceea ce privește transpunerea dispozițiilor referitoare la incriminarea tuturor elementelor constitutive ale corupției active și pasive, precum și în ceea ce privește răspunderea persoanelor juridice. Chiar și în cazul statelor membre care au transpus decizia-cadru, nu există informații suficiente cu privire la asigurarea respectării legii. Eficacitatea agențiilor anticorupție Statele membre sunt singurele în măsură să decidă care sunt structurile instituționale necesare în context național pentru combaterea corupției, în funcție de amploarea și de natura corupției din țara respectivă, de cadrul constituțional și juridic, de tradiții, de legătura cu celelalte politici naționale, de cadrul instituțional global etc. Mai multe state membre au agenții anticorupție centrale, care cumulează sarcini de prevenire și de represiune, în timp ce altele au creat agenții anticorupție specializate în materie de prevenire, dintre care unele sunt, de asemenea, abilitate să se ocupe de verificarea averilor, a conflictelor de interese, a situațiilor de incompatibilitate și, în unele cazuri, a finanțării partidelor politice. Alte câteva țări dispun de servicii responsabile de asigurarea respectării legislației sau de organe de urmărire penală specializate în lupta împotriva corupției. În momentul de față, este pe deplin recunoscut faptul că înființarea de agenții anticorupție specializate, indiferent dacă acestea se concentrează pe prevenirea sau pe represiunea acestui fenomen ori pe ambele aspecte, nu este un panaceu. Rezultatele obținute variază. Cu toate acestea, din analizele consacrate fiecărei țări în cadrul acestui raport reiese că unele dintre aceste agenții au fost un motor eficace al reformelor anticorupție desfășurate în țările lor. Rezultatele obținute de unele dintre agențiile anticorupție au fost mai durabile decât cele obținute de alte agenții. Printre factorii care influențează reușita acestor rezultate (temporară sau de durată) se numără garanțiile de independență și absența oricărei imixtiuni politice, selectarea și promovarea personalului pe bază de merite, colaborarea multidisciplinară între echipele operaționale și cu alte instituții, accesul rapid la bazele de date și la informații, precum și asigurarea resurselor și a competențelor necesare. Aceste elemente nu sunt reunite în mod sistematic în toate statele membre. Bunele practici privind agențiile anticorupție Comisia slovenă pentru prevenirea corupției (CPC) și-a consolidat rolul în încercarea de a „sprijini statul de drept prin eforturi de combatere a corupției”, fapt recunoscut, de asemenea, de către Curtea constituțională slovenă. În pofida resurselor limitate de care dispune, CPC a înregistrat rezultate pozitive, efectuând anual peste 1 000 de evaluări și de investigații. Aceasta a verificat averile și interesele liderilor tuturor marilor partide politice și, recent, a scos la lumină încălcări ale legislației privind declararea averilor, precum și indicii ale unei averi aparent nejustificate deținute de persoane politice importante. Direcția Națională Anticorupție din România (DNA). DNA este un parchet specializat în combaterea corupției la nivel mediu și înalt. Aceasta și-a demonstrat competența, păstrându-și totodată imparțialitatea, în ceea ce privește efectuarea de investigații și urmăriri penale în cazuri presupuse de corupție la cele mai înalte niveluri de politică, în cadrul sistemului judiciar și în alte sectoare precum administrația fiscală, în domeniul vamal, al energiei, al transporturilor, al construcțiilor, al sănătății etc. În ultimii șapte ani, DNA a trimis în judecată peste 4 700 de persoane. 90,25 % din cazurile trimise în judecată au fost confirmate prin hotărâri judecătorești definitive. Circa 1 500 de inculpați, dintre care aproape jumătate ocupau funcții foarte înalte, au fost condamnați prin intermediul unor hotărâri judecătorești definitive. Aceste rezultate remarcabile au putut fi obținute grație structurii DNA care include, în afară de procurorii care conduc și supraveghează investigațiile, membri ai poliției judiciare, precum și experți în economie, finanțe și informatică. Biroul leton pentru prevenirea și combaterea corupției (KNAB) și-a creat o reputație solidă atât în interiorul Letoniei, cât și peste hotare. Acesta cumulează sarcini legate de prevenire, investigare și educație, asigurând inclusiv controlul finanțării partidelor politice. KNAB acționează, de asemenea, ca un organism de investigare preliminară învestit cu competențe polițienești tradiționale, beneficiind de acces la bazele de date bancare și fiscale. Mai recent, acest Birou a cunoscut o perioadă de tulburări interne. Biroul croat pentru combaterea corupției și a criminalității organizate de pe lângă Parchetul General (USKOK) și-a demonstrat competența în materie de investigații proactive și de urmăriri penale încheiate cu succes, inclusiv în cazuri celebre în care au fost implicați înalți funcționari aleși și numiți. În Spania, Parchetul central specializat în combaterea corupției a obținut rezultate substanțiale în materie de investigații și de urmăriri penale, inclusiv în cazuri de corupție la nivel înalt în care existau suspiciuni de finanțare ilegală a partidelor politice prin intermediul unor sisteme complexe. Oficiul Antifraudă din Catalonia, o agenție regională anticorupție specializată în prevenirea și investigarea cazurilor de corupție și de fraudă, este unicul de acest fel în Spania. Misiunea acestuia constă în prevenirea și investigarea deturnărilor de fonduri publice, precum și în îndrumarea altor entități. În unele state membre, agențiile anticorupție care anchetează responsabilii politici se confruntă, ulterior, cu presiuni directe sau indirecte. Aceste presiuni se pot manifesta sub forma unor declarații publice sau a altor provocări la adresa legitimității cadrelor de conducere ale agențiilor respective sau a prerogativelor și competențelor lor instituționale. Este important să se obțină garanțiile necesare pentru ca aceste agenții anticorupție să își poată îndeplini în continuare misiunea fără a suporta presiuni nejustificate. Capacitatea autorităților de asigurare a respectării legislației, a organelor de urmărire penală și a sistemului judiciar Eficiența autorităților de asigurarea a respectării legislației și a organelor de urmărire penală în ceea ce privește investigarea cazurilor de corupție variază în mod considerabil de la un stat membru la altul. Printre factorii luați în considerare pentru a evalua eficiența acestora se numără amploarea și natura estimată a cazurilor de corupție pe care trebuie să le soluționeze, echilibrul cu măsurile preventive, voința politică de a sprijini independența acestora, capacitatea și resursele de care dispun, potențialele obstacole din calea investigațiilor, eficacitatea sistemului judiciar și, în special, independența sa etc. Această evaluare este dificilă, întrucât, în majoritatea statelor membre, nu există o coerență a datelor statistice privind infracțiunile de corupție. Nu există aproape deloc statistici consolidate, precise și actualizate care să permită urmărirea tuturor etapelor procedurale ale cazurilor de corupție. Aplicarea exclusivă a unor măsuri represive nu este suficientă pentru a combate corupția în mod eficace. Cu toate acestea, capacitatea unui sistem judiciar de a impune sancțiuni penale disuasive joacă un rol major de descurajare și reprezintă un semnal clar că actele de corupție nu sunt tolerate. Unele state membre pun un accent deosebit pe latura represivă, iar asigurarea respectării legislației devine aspectul cel mai vizibil al eforturilor de combatere a corupției. Pot fi observate rezultate remarcabile și în statele membre în care organele de urmărire penală în ansamblu (pe lângă serviciile specializate în cazuri de corupție) sunt eficace. În alte state membre, cazurile în care urmăririle penale au avut succes fie sunt rare, fie au necesitat investigații îndelungate. Independența sistemului judiciar reprezintă un element-cheie al politicilor anticorupție, atât în ceea ce privește capacitatea sistemului judiciar de a trata în mod eficace cazurile de corupție, inclusiv cele de la nivel înalt, cât și în ceea ce privește standardele de integritate aplicabile sistemului judiciar în sine. În cadrul sistemului judiciar, existența unor garanții reale de independență și a unor standarde etice riguroase este indispensabilă pentru a asigura cadrul necesar care să permită unui sistem judiciar eficient să se pronunțe în mod obiectiv și imparțial în cazurile de corupție, fără vreo influență necuvenită. Independența autorităților de asigurare a respectării legislației și a organelor de urmărire penală este semnalată ca fiind o problemă în unele state membre. Fără a analiza structura instituțională globală, care reflectă cadrul constituțional, juridic și cultural al fiecărui stat membru și care este supusă unor mecanisme și proceduri distincte la nivelul UE – și anume, tabloul de bord anual al UE în materie de justiție și cadrul pentru statul de drept anunțate și prezentate pe scurt de președintele Barroso în discursurile sale privind starea Uniunii din 2012 și 2013 – în unele ocazii s-au manifestat preocupări deosebite cu privire la expunerea organelor de urmărire penală și a instanțelor la imixtiunea politică în cazuri de corupție. Câteva exemple de imixtiune ar fi aplicarea opacă sau discreționară a procedurilor de numire, de promovare sau de concediere a unor procurori cu funcții de conducere care lucrează la cazuri de corupție, precum și revocările din funcție sau tentativele de discreditare a instituțiilor anticorupție sau a liderilor acestora fără vreun motiv obiectiv aparent. În alte cazuri, agențiile responsabile de asigurarea respectării legislației în domeniul combaterii corupției au asistat la imixtiunea unor actori politici în gestionarea și funcționarea acestor agenții. Prerogativele extinse de care se bucură anumite instituții anticorupție nu sunt întotdeauna corelate cu o atitudine responsabilă, ceea ce lasă impresia că acestea s-ar putea eschiva de la tratarea unor cazuri de notorietate sau ar putea recurge la metode de investigare controversate. Nu există un standard uniform care poate fi considerat drept un model pentru procedurile de numire și de revocare din funcție a șefilor serviciilor de asigurare a respectării legislației sau ai organelor de urmărire penală. În majoritatea statelor membre, aceste decizii sunt la latitudinea guvernelor, ca o expresie a responsabilității politice, și reflectă apartenența autorităților de asigurare a respectării legislației și a organelor de urmărire penală la puterea executivă. Indiferent de procedura urmată, aceasta trebuie să fie credibilă și fundamentată pe merite pentru a se evita crearea oricărei impresii de parțialitate politică și pentru a permite poliției și procurorilor să facă investigații în cazuri de corupție, indiferent de domeniul în care le-ar detecta. Printre deficiențele semnalate de unele state membre se numără și lipsa unei bune coordonări între autoritățile de asigurare a respectării legislației și agențiile anticorupție. Diferitele analize consacrate fiecărei țări în parte subliniază preocupările referitoare la integritatea sistemului judiciar atunci când tratează cazuri de corupție, precum și motivele de îngrijorare referitoare la independența sau integritatea acestui sistem, așa cum o demonstrează varietatea și natura cazurilor de corupție în care sunt implicați judecători sau procurori. O instanță anticorupție specializată, instituită într-un stat membru, s-a confruntat cu provocări considerabile (și chiar cu dizolvarea temporară), ceea ce a compromis stabilitatea și capacitatea sa de a prezenta un bilanț convingător. În mai multe state membre, autoritățile judiciare par să fie lipsite de determinarea și de capacitatea necesare pentru a soluționa cazuri de corupție complexe sau sensibile. În unele state membre, anumite cazuri de corupție riscă să se prescrie, atunci când procedurile judiciare se dovedesc a fi extrem de lungi și anevoioase. Există situații în care modul de aplicare a normelor procedurale antrenează întârzieri considerabile, vizând, în unele cazuri, împiedicarea încheierii procedurilor judiciare. De asemenea, s-a scos în evidență efectul disuasiv limitat al condamnărilor penale în mai multe state membre, în care s-a remarcat o tendință recurentă de a sancționa cazurile de corupție prin aplicarea unor pedepse cu suspendare sau a unor sancțiuni laxe. Cu toate acestea, există alte cazuri în care instanțele au pronunțat recent pedepse cu închisoarea disuasive pentru autorii actelor de corupție. Într-un stat membru, rolul organelor de anchetă a fost considerat esențial pentru impulsionarea reformelor legislative și instituționale în ceea ce privește cazurile de corupție, dar au fost ridicate și semne de întrebare în legătură cu durata procedurilor acestora și cu impactul real asupra urmăririlor penale. Ar trebui remarcat faptul că deficiențele de ordin procedural pot obstrucționa, adesea, investigarea cazurilor de corupție în anumite state membre. Pot fi menționate în acest sens dispozițiile excesive sau neclare referitoare la ridicarea imunității sau aplicarea inadecvată a acestor dispoziții, termenele de prescripție care împiedică finalizarea cazurilor complexe, în special în combinație cu proceduri de durată sau cu norme rigide referitoare la accesul la informațiile bancare, care constituie obstacole în calea investigațiilor financiare și a cooperării transfrontaliere. D. Domenii de risc specifice Mica corupție Mica corupție rămâne o problemă larg răspândită numai în câteva state membre. În ciuda a numeroase inițiative de combatere a corupției, fenomenul micii corupții în aceste țări nu a putut fi combătut. Mai multe state membre în care mica corupție a fost considerată o problemă recurentă cu câteva decenii în urmă au reușit să realizeze progrese în acest domeniu, după cum o demonstrează sondajele privind experiențele directe cu corupția, care arată tendințe pozitive și uneori chiar clasează aceste țări peste media UE în această privință. În pofida progreselor promițătoare în direcția reducerii micii corupții, în general, o serie de state membre continuă să se confrunte cu situații ce predispun la riscuri în sectorul sănătății, în care persistă incitarea la plata unei sume neoficiale pentru un tratament diferențiat. Riscurile de corupție la nivel regional și local Riscurile de corupție se dovedesc a fi mai mari la nivel regional și local, unde sistemul de control și echilibru, precum și controalele interne tind să fie mai slabe decât cele de la nivel central. Există variații considerabile în interiorul unor state membre în ceea ce privește buna guvernanță și eficacitatea politicilor anticorupție.[15] În multe state membre, competențele discreționare extinse conferite guvernelor regionale sau administrațiilor locale (care gestionează, de asemenea, resurse considerabile) nu sunt corelate cu un nivel corespunzător de responsabilitate și mecanisme de control. Conflictele de interese ridică probleme serioase la nivel local. Sunt necesare mai multe eforturi pentru a difuza bunele practici aplicate de unele regiuni sau administrații locale și pentru a crea condiții de concurență echitabile, atât pentru funcționarii aleși, cât și pentru cei numiți la nivel local, în special în ceea ce privește standardele în materie de transparență, declararea averilor, prevenirea și sancționarea conflictelor de interese, precum și controlul cheltuielilor publice. Latura pozitivă este că s-a constatat existența unor practici de prevenire eficace la nivel local sau regional. Într-un stat membru a fost înființată o rețea alcătuită din peste 200 de administrații regionale, municipale și provinciale, care conlucrează în vederea prevenirii corupției și a infiltrării mafiote în structurile publice. Câteva sectoare vulnerabile În mai multe state membre, analiza a evidențiat unele sectoare care par deosebit de vulnerabile la corupție și care necesită soluții specifice. Dezvoltarea urbană și construcțiile reprezintă sectoare în care, de obicei, vulnerabilitatea la corupție este mare în întreaga UE. În raport se constată că acestea sunt deosebit de expuse la riscul de corupție în unele state membre în care numeroase cazuri de corupție au făcut obiectul unor investigații și al unor urmăriri penale în ultimii ani. Pentru a face față riscurilor inerente acestui domeniu, un stat membru a creat un parchet specializat menit să combată criminalitatea în materie de mediu și de urbanism, care vizează o gamă largă de infracțiuni, inclusiv corupția. Planificarea ecologică a fost evidențiată ca fiind un domeniu vulnerabil la corupție într-un stat membru în care acordarea autorizațiilor de urbanism, în special pentru proiecte de mare anvergură, a făcut obiectul unor acuzații de corupție și de finanțare ilegală a partidelor politice. Sănătatea, un alt sector în care vulnerabilitatea corupției este generalizată, în special în ceea ce privește achizițiile publice și industria farmaceutică, a făcut obiectul unei evaluări mai amănunțite în mai multe state membre. Aceste țări elaborează în prezent strategii și reforme menite să combată corupția în sectorul sănătății. Cu toate acestea, până în prezent, nu s-au înregistrat prea multe rezultate palpabile în acest sens. Plățile informale și corupția în domeniul achizițiilor publice și în sectorul farmaceutic continuă să fie surse de îngrijorare. Corupția la nivelul administrației fiscale, care a fost evidențiată ca fiind o problemă gravă într-un stat membru, necesită un răspuns strategic bine direcționat. În general, cele mai multe dintre statele membre menționate anterior nu dispun de mecanisme coerente de evaluare a riscului sau de strategii sectoriale menite să combată corupția în sectoarele vulnerabile. Integritatea și transparența sectorului financiar Necesitatea de a consolida standardele în materie de integritate și de transparență în sectorul financiar a fost evocată deseori după izbucnirea crizei financiare. Prezentul raport abordează aceste chestiuni în ceea ce privește o serie de state membre. Un raport întocmit de Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei stabilește o legătură între „cazurile de mare corupție” și evaziunea fiscală prin intermediul societăților off-shore și al paradisurilor fiscale.[16] Raportul se referă la Inițiativa de recuperare a activelor furate (StAR), lansată de Banca Mondială[17] și de UNODC, care a analizat 150 de cazuri de mare corupție și a constatat o legătură directă între corupția la scară largă practicată de către înalți funcționari publici și disimularea activelor furate prin intermediul unor societăți fictive opace, al unor fundații și al unor trusturi. În plus, acesta a specificat obstacolele întâmpinate pe parcursul investigațiilor și al urmăririi activelor furate, datorate lipsei de acces la informații cu privire la beneficiarii efectivi și recurgerii la structuri corporative complexe supuse mai multor jurisdicții. Același raport întocmit de Adunarea Parlamentară a precizat că unul dintre statele membre ale Consiliului Europei „întreține sau tolerează modalități financiare și juridice mai mult sau mai puțin discutabile ale sistemului off-shore”. Mai recent, statul membru în cauză și-a anunțat intenția de a-și revizui cadrul juridic în ceea ce privește accesul la informațiile bancare. Într-un alt stat membru, controverse recente în care este implicat sectorul financiar, inclusiv băncile mari, și care se referă la chestiuni precum fixarea ratelor dobânzii, practicile iresponsabile și speculative de împrumut și lipsa de diligență au suscitat preocupări legate de reglementare și de asigurarea respectării normelor existente. De asemenea, rolul jucat de bănci pentru facilitarea sau acceptarea spălării de bani a fost dezbătut pe larg. Proiectul vizând crearea unui registru al proprietarilor de societăți înregistrate, accesibil publicului, ar trebui să sporească transparența. Un alt stat membru s-a angajat să își consolideze cadrul de reglementare și de supraveghere a sectorului bancar, precum și garanțiile împotriva spălării de bani. Darea sau luarea de mită la nivel transnațional Statele membre care combat corupția în mod eficace în interiorul propriilor granițe întâmpină, adesea, dificultăți în ceea ce privește comportamentul societăților lor în străinătate, în special în țările în care practicile de corupție sunt larg răspândite. OCDE monitorizează cu rigurozitate acest domeniu, evidențiind, în cadrul evaluărilor sale periodice, rezultatele satisfăcătoare și pe cele mai puțin satisfăcătoare în materie de asigurare a respectării normelor. Există bune practici în acest sens în mai multe state membre. Acestea pot viza mai multe aspecte: un număr semnificativ de urmăriri penale încheiate cu succes, aplicarea unor sancțiuni aspre, prioritatea acordată cazurilor de dare sau luare de mită la nivel transnațional sau adoptarea recentă a unei legi exhaustive privind lupta împotriva acestui fenomen, în scopul consolidării instrumentelor juridice și procedurale de prevenire și urmărire penală a infracțiunilor de corupție, în special în ceea ce privește darea sau luarea de mită la nivel transnațional. Un cadru legislativ solid privind combaterea mituirii la nivel național și transnațional – Legea britanică privind darea sau luarea de mită (UK Bribery Act) Legea britanică din 2010 privind darea sau luarea de mită, care a intrat în vigoare la 1 iulie 2011, situează Regatul Unit printre țările cu cele mai stricte norme la nivel mondial în materie de combatere a acestei infracțiuni. Pe lângă faptul că incriminează darea și luarea de mită, precum și mituirea funcționarilor străini, această lege extinde răspunderea penală și asupra organizațiilor comerciale care nu reușesc să prevină actele de mituire comise în numele lor. Dispozițiile privind competența extrateritorială permit Serious Fraud Office (SFO, Oficiul pentru fraude grave) să urmărească penal orice societate, sau orice persoană asociată, prezentă pe teritoriul Regatului Unit, chiar dacă societatea respectivă își are sediul în străinătate. Organizațiile comerciale sunt exonerate de răspunderea penală în cazul în care acestea ar dispune de proceduri adecvate pentru a preveni darea sau luarea de mită. Informațiile conținute în Guidance to Commercial Organisations (GCO, Ghid pentru organizațiile comerciale) publicate de SFO aduc în centrul atenției noul cadru legislativ și oferă îndrumări practice întreprinderilor (inclusiv studii de caz) cu privire la obligațiile care le revin în temeiul legii referitoare la prevenirea sau la detectarea corupției în acest domeniu. Conform unei recomandări anterioare a OECD, GCO clarifică faptul că plățile de facilitare sunt considerate a fi o formă de mituire ilegală, oferind întreprinderilor criterii pe baza cărora să se poate face distincția între ospitalitate și forme deghizate de corupție. SFO dispune de competențe ample în materie de investigare și de urmărire penală a infracțiunilor de fraudă grave și complexe, inclusiv în privința corupției. În anumite împrejurări, SFO poate să aibă în vedere un ordin de recuperare (civil recovery order) sau o tranzacție, în conformitate cu orientările anterioare ale Comisiei. OCDE a criticat alte state membre pentru insuficiența sau inexistența urmăririi penale a actelor de dare sau luare de mită la nivel transnațional, date fiind riscurile de corupție cu care se confruntă societățile lor peste hotare. Întreprinderile de stat În unele state membre, supravegherea întreprinderilor de stat este deficitară: legislația în acest domeniu este neclară, iar politizarea obstrucționează numirile pe bază de merite și urmărirea obiectivelor de interes public. În plus, nu există suficiente garanții sau mecanisme anticorupție destinate prevenirii și sancționării conflictelor de interese. Alocarea de fonduri și, în unele cazuri, achiziționarea de servicii de către aceste întreprinderi sunt caracterizate de un grad redus de transparență. Recentele investigații privind presupusele cazuri de utilizare abuzivă a fondurilor, de corupție și de spălare de bani care vizau întreprinderi de stat indică nivelul ridicat al riscurilor de corupție în acest domeniu, precum și deficiențele în materie de control și de prevenire. Pentru câteva state membre, raportul evidențiază necesitatea unei mai mari transparențe și a unor controale mai eficiente referitoare la procesele de privatizare accelerată, care pot spori riscurile de corupție. Legăturile dintre corupție și criminalitatea organizată În statele membre în care criminalitatea organizată pune probleme considerabile, corupția servește adesea la facilitarea acestui tip de infracțiune. Într-un stat membru, numeroase cazuri de presupusă finanțare ilegală a partidelor la nivel central sau regional au fost, de asemenea, legate de grupuri de criminalitate organizată. Legăturile dintre grupurile de criminalitate organizată, întreprinderi și politicieni rămân un motiv de îngrijorare în acele state membre, în special la nivel regional și local, precum și în ceea ce privește achizițiile publice, construcțiile, serviciile de întreținere, gestionarea deșeurilor și alte sectoare. Cercetările în acest sens au demonstrat că într-un alt stat membru, criminalitatea organizată își exercită influența la toate nivelurile, inclusiv în sfera politică. Corupția politică este adesea considerată ca un instrument pentru a obține acces direct sau indirect la putere; acea țară a fost considerată ca având cel mai ridicat nivel al economiei subterane dintre toate statele membre ale UE. În ansamblu, corupția rămâne o amenințare gravă, întrucât permite grupurilor de criminalitate organizată să se infiltreze în sectorul public și în cel privat, astfel cum o demonstrează Evaluarea amenințării pe care o reprezintă formele grave de criminalitate și criminalitatea organizată în UE (Serious Organised Crime Threat Assessment), realizată în 2013 de către Europol. E. Probleme de fond Există o serie de probleme de fond care, deși nu sunt neapărat legate de corupție, pot avea un impact asupra gradului de permeabilitate a unui mediu față de corupție. Politici eficace în aceste domenii pot avea ca efect reducerea situațiilor prielnice corupției. Politicile de transparență și libertatea de informare Deschiderea și transparența pot descuraja corupția și pot contribui la dezvăluirea încălcărilor legii atunci când acestea apar. Deși majoritatea statelor membre dispun de o legislație adecvată în acest domeniu, iar unele sunt pe cale să legifereze în acest sens, punerea în aplicare a standardelor de transparență este inegală. Un stat membru a elaborat un formular online care oferă o imagine de ansamblu a tuturor cheltuielilor din sectorul public aferente bunurilor și serviciilor (a se vedea, de asemenea, secțiunea consacrată achizițiilor publice). Acesta furnizează, de asemenea, informații detaliate referitoare la consiliile de administrație și de supraveghere ale tuturor întreprinderilor deținute sau controlate de stat, precum și la rapoartele anuale ale acestora. Eficacitatea politicilor anticorupție desfășurate în anumite state membre derivă, parțial, dintr-o tradiție în materie de deschidere, de transparență și de desecretizare a documentelor. Evoluție către transparența procesului decizional în administrația publică – Grecia O lege adoptată în 2010[18] impune tuturor instituțiilor publice să își publice online deciziile, inclusiv în ceea ce privește achizițiile publice. Începând cu 1 octombrie 2010, toate instituțiile publice, autoritățile de reglementare și administrațiile locale sunt obligate să își încarce deciziile pe internet cu ajutorul programului „Claritate” (diavgeia – διαύγεια).[19] Deciziile entităților publice nu pot fi puse în aplicare dacă nu sunt încărcate pe site-urile internet ale programului „Claritate”. Numai deciziile care conțin date cu caracter personal sensibile și/sau informații privind securitatea națională sunt scutite de această obligație. Fiecare document poartă o semnătură digitală, acestuia atribuindu-i-se în mod automat un număr unic. În cazul în care există o neconcordanță între textul publicat în Monitorul Oficial și cel care figurează pe site-urile internet ale programului „Claritate”, prevalează acesta din urmă. Contractele de achiziții publice încheiate sunt, de asemenea, publicate. Protecția denunțătorilor Mecanisme de denunțare adecvate care codifică proceduri, în cadrul administrațiilor publice, pentru a oferi un mijloc oficial de raportare a ceea ce este perceput de funcționarii acestor administrații ca fiind o neregulă sau chiar un act ilegal pot contribui la soluționarea problemelor de detectare inerente corupției (și altor domenii). Cu toate acestea, denunțarea se confruntă cu dificultăți, dată fiind reticența generală de a semnala astfel de acte în cadrul propriei organizații și teama de represalii. În acest sens, este esențial să se creeze o cultură a integrității în cadrul fiecărei organizații, să se mărească gradul de conștientizare cu privire la acest fenomen și să se instituie mecanisme de protecție eficace care să dea încredere potențialilor denunțători.[20] Transparența activităților de lobby În universul complex al elaborării politicilor publice, este de dorit ca administrațiile publice să se angajeze într-un dialog permanent cu părțile interesate exterioare. Toate părțile interesate ar trebui să fie în măsură să își exprime opinia, însă acest lucru ar trebui să se realizeze în mod transparent. Dat fiind că activitățile de lobby pot comporta riscuri de corupție și de reglementări părtinitoare, este de dorit să se adopte mecanisme care să permită încadrarea acestor activități, fie prin legislație, fie prin înregistrarea voluntară a persoanelor care desfășoară activități de lobby. Aceste mecanisme pot contribui la claritate și transparență în relația dintre autoritățile publice și părțile interesate exterioare. Ca atare, acestea pot antrena reducerea riscului de corupție. Până în prezent, acest domeniu nu s-a dezvoltat decât într-un număr relativ restrâns de state membre, deși în unele state membre este în vigoare sau în curs de elaborare o legislație în acest sens ori se dezbate posibilitatea de a introduce noi mecanisme. IV. Achizițiile publice A. Prezentare generală a cadrului UE Dimensiunea pieței achizițiilor publice din UE Achizițiile publice reprezintă un element important al economiilor naționale în UE. Aproximativ o cincime din PIB-ul UE este cheltuit în fiecare an de către autoritățile publice și de către entități de drept public pentru achiziționarea de bunuri, lucrări și servicii.[21] Aproximativ 20 % din acest total corespunde achizițiilor publice care depășesc pragurile de aplicare a normelor UE privind achizițiile publice. Comisia a estimat valoarea totală a procedurilor de ofertare care depășesc aceste praguri ale UE la aproximativ 425 de miliarde EUR în 2011.[22] Relevanța politicilor anticorupție în cazul achizițiilor publice Având în vedere nivelul fluxurilor financiare generate, precum și o serie de alți factori, achizițiile publice constituie un domeniu expus practicilor de corupție. În conformitate cu studiul din 2008 privind achizițiile publice și corupția, costurile adăugate la un contract ca urmare a practicilor de corupție se pot ridica la 20 %-25 %, și, în unele cazuri, chiar la 50 % din valoarea totală a contractului.[23] După cum s-a subliniat de către OCDE în Principiile pentru integritate în achizițiile publice, „o guvernanță defectuoasă în domeniul achizițiilor publice blochează concurența pe piață și mărește prețul plătit de către o administrație pentru bunuri și servicii, ceea ce se repercutează direct asupra cheltuielilor publice și, prin urmare, asupra resurselor contribuabililor. Interesele financiare implicate și interacțiunea strânsă dintre sectorul public și cel privat fac din achizițiile publice un domeniu cu risc major. […]”[24] Conform unui studiu din 2013 privind identificarea și reducerea corupției în domeniul achizițiilor publice în UE, costurile directe totale ale corupției în domeniul achizițiilor publice numai în cazul a cinci sectoare (și anume, drumurile și căile ferate; apa și deșeurile, construcțiile edilitare/de locuințe, formarea, cercetarea și dezvoltarea) în opt state membre[25] au variat în 2010 între 1,4 miliarde EUR și 2,2 miliarde EUR.[26] Din diferitele evaluările naționale ale prezentului raport reiese faptul că achizițiile publice reprezintă unul dintre sectoarele cele mai vulnerabile la corupție, lucru ilustrat, de asemenea, de o serie de cazuri de corupție la nivel înalt în care sunt implicate una sau mai multe țări. Întrucât nivelul riscului de corupție în procesul de achiziții publice este destul de ridicat, măsurile de combatere a corupției și a fraudei din acest sector constituie o prioritate atât pentru statele membre ale UE, cât și pentru instituțiile UE.[27] Deficiențele în ceea ce privește prevenirea și reprimarea corupției în procedurile de achiziții publice afectează gestionarea fondurilor naționale și ale UE. Cadrul juridic actual al UE Principalul obiectiv al legislației UE în domeniul achizițiilor publice (și anume, Directiva privind achizițiile publice, Directiva privind utilitățile, Directiva privind achizițiile publice în sectoarele apărării și securității și Directiva privind măsurile corective)[28] este de a asigura respectarea principiilor Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene și, în special, principiile liberei circulații a mărfurilor, libertății de stabilire și libertății de a furniza servicii, precum și a altor principii care derivă din acestea. Legislația în domeniul achizițiilor publice are drept scop să asigure faptul că piețele de achiziții rămân deschise la nivelul întregii Uniuni, contribuind la utilizarea cât mai eficientă a fondurilor publice și promovând astfel o platformă corectă, uniformă și transparentă pentru cheltuielile publice. Acest lucru poate, de asemenea, influența pozitiv politicile globale anticorupție ale UE, în cadrul cărora transparența și concurența loială joacă un rol important în prevenirea practicilor de corupție. Legislația în domeniul achizițiilor publice cuprinde, de asemenea, dispoziții care sunt relevante în mod mai direct pentru politicile anticorupție, cum ar fi excluderea din procesul de ofertare a unei entități împotriva căreia a fost pronunțată o hotărâre judecătorească definitivă pentru acuzații de corupție, dispoziții detaliate privind publicitatea și transparența diferitelor etape ale ciclului de achiziții publice, standarde minime pentru măsuri corective, dispoziții specifice privind ofertele anormal de mici, precum și dispoziții care stabilesc anumite cerințe pentru modificarea contractelor. Atribuirea concesiunilor de lucrări face în prezent obiectul unui număr limitat de prevederi din legislația secundară[29] în timp ce concesiunile de servicii sunt în prezent reglementate doar de principiile generale din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Unele state membre au dispoziții juridice specifice care vizează corupția în domeniul achizițiilor publice sau aplică măsuri specifice care urmăresc reducerea riscului de corupție, conform explicațiilor de mai jos. Cu toate acestea, majoritatea statelor membre abordează problema corupției în domeniul achizițiilor publice prin intermediul legislației lor generale privind corupția. Baza de date privind licitațiile zilnice (TED -Tenders Electronic Daily), versiunea online a suplimentului la Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, este actualizată periodic cu licitații din întreaga Europă. Anunțurile de participare și anunțurile de atribuire a contractelor care depășesc pragurile prevăzute în directivele privind achizițiile publice sunt publicate în JO/TED. În raportul din 2012 al Comisiei privind punerea în aplicare a dispozițiilor din domeniul achizițiilor publice este formulată observația că numărul de anunțuri de participare și de anunțuri de atribuire a contractelor care sunt publicate a continuat să crească în mod constant în ultimii ani.[30] Acest lucru demonstrează că directivele și TED au contribuit la creșterea gradului de publicitate a licitațiilor și a atribuirilor de contracte de achiziții publice. Monitorizarea aplicării corecte a normelor UE în materie de achiziții publice În calitatea sa de gardian al tratatelor, Comisia acționează în cazurile de încălcare potențială a normelor europene în materie de achizițiile publice fie în urma unor plângeri, fie din proprie inițiativă. În această privință, Comisia se străduiește să asigure respectarea normelor în materie de achiziții publice oricare ar fi motivele încălcării acestora, indiferent dacă o încălcare a fost săvârșită cu bună știință sau dacă este rezultatul unei cunoașteri insuficiente sau al unor erori. În general, Comisia nu investighează dacă o încălcare a normelor UE în materie de achiziții publice ar putea fi din cauza corupției. Aceasta este de competența statelor membre. Cu toate acestea, procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor[31] se referă adesea la nereguli care indică anumite puncte vulnerabile în aplicarea normelor în materie de achiziții publice, aceste norme fiind sunt, de asemenea, extrem de relevante atunci când se evaluează eficacitatea mecanismelor de control și de prevenire a corupției. În raportul din 2012 al Comisiei privind punerea în aplicare a dispozițiilor din domeniul achizițiilor publice au fost indicate 97 de cazuri pendinte de încălcare, deschise ca urmare a aplicării incorecte a normelor în materie de achiziții publice; mai mult de jumătate dintre acestea se refereau la doar trei state membre. Majoritatea acestor cazuri erau legate de suspiciuni de utilizare nejustificată a procedurii negociate fără publicare prealabilă, de discriminare, de atribuiri directe, de lipsă de transparență, de modificare nejustificată a contractului, de aplicare incorectă a normelor interne sau de încălcare a principiilor generale ale tratatului[32] În funcție de tipul cazurilor în care Comisia deschide proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor pentru o presupusă încălcare a normelor UE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor publice de lucrări, de bunuri și de servicii, procedura negociată fără publicare este tipul de procedură cel mai afectat de nereguli. Majoritatea cazurilor de aplicare greșită privesc sectorul infrastructurilor, urmat de sectorul apelor uzate/deșeurilor, sectorul achizițiilor de servicii IT, sectorul feroviar, sectorul sănătății și sectorul energiei. Reforme legislative în curs la nivelul UE O evaluare economică cuprinzătoare a arătat că directivele referitoare la achizițiile publice și-au atins obiectivele într-o măsură considerabilă.[33] Acestea au condus la creșterea transparenței și a nivelului de concurență, precum și la realizarea unor economii cuantificabile datorită prețurilor mai mici. Cu toate acestea, se consideră că sunt necesare îmbunătățiri suplimentare pentru simplificarea procedurilor, precum și pentru consolidarea garanțiilor antifraudă și anticorupție. Prin urmare, Comisia a propus, în decembrie 2011, o revizuire a directivelor referitoare la achizițiile publice. Noua legislație propusă acoperă achizițiile în sectorul apei, al energiei, al transporturilor și al serviciilor poștale[34], contractele publice de lucrări, de bunuri și de servicii[35], precum și concesiunile, reglementate la nivelul UE. Comisia a propus prevederi privind conflictele de interese (acestea fiind pentru prima dată definite în legislația UE), datele centralizate privind corupția, frauda și conflictele de interes, norme mai stricte privitoare la modificarea contractelor, criterii mai extinse de excludere și monitorizarea contractelor încheiate. În prezent, propunerea Comisiei este dezbătută în cadrul Parlamentului European și al Consiliului. De asemenea, propunerea a inclus instituirea unui sistem de supraveghere a punerii în aplicare a normelor în materie de achiziții publice, a unor mecanisme de marcare a comportamentelor suspecte și a unor sisteme de alertă pentru detectarea fraudei și a corupției. Cu toate acestea, statele membre au formulat obiecții fundamentale cu privire la astfel de măsuri care au fost considerate prea împovărătoare pentru administrațiile lor. Propunerea privind atribuirea contractelor de concesiune[36] are ca obiectiv reducerea incertitudinii din jurul atribuirii unor astfel de contracte și urmărește să promoveze investițiile publice și private în infrastructură și servicii strategice care oferă cel mai bun raport calitate-preț. Propunerea de directivă privind concesiunile conține, de asemenea, dispoziții care obligă statele membre să adopte norme în vederea combaterii favoritismului sau a corupției și în vederea prevenirii conflictelor de interese, menite să asigure transparența procedurii de atribuire și egalitatea de tratament pentru toți ofertanții. Noul pachet privind achizițiile publice ar trebui să fie adoptat la începutul anului 2014. Rezultatele sondajelor Eurobarometru efectuate pe tema corupției Conform sondajului Eurobarometru Flash din 2013 efectuat pe tema corupției care afectează întreprinderile[37], peste trei din zece (32 %) întreprinderi din statele membre care au participat la proceduri de achiziții publice declară că motivul pentru care nu au obținut un contract a fost corupția. Această opinie este susținută în cea mai mare măsură de întreprinderile din sectorul construcțiilor (35 %) și al construcției de mașini (33 %). Mai mult de jumătate din reprezentanții unor întreprinderi din Bulgaria (58 %), Slovacia (57 %), Cipru (55 %) și Republica Cehă (51 %) afirmă acest lucru. Conform aceluiași sondaj, birocrația excesivă (21 %) și criteriile care par să fie concepute special pentru anumiți participanți (16 %) sunt principalele motive pentru care întreprinderile nu au participat la o licitație/procedură de achiziții publice în ultimii trei ani. Peste patru din zece întreprinderi declară că în procedurile de achiziții publice sunt răspândite o serie de practici ilegale, în special caietele de sarcini concepute special pentru anumite întreprinderi (57 %), conflictele de interese în evaluarea ofertelor (54 %), înțelegerile secrete la ofertare (52 %), criteriile neclare de selecție sau de evaluare (51 %), implicarea ofertanților în elaborarea caietelor de sarcini (48 %), abuzul de proceduri negociate (47 %), abuzul de motive de urgență pentru a justifica utilizarea unor proceduri anticoncurențiale sau accelerate (46 %), modificarea clauzelor contractuale după încheierea contractului (44 %). În general, cel mai probabil întreprinderile din sectorul construcției de mașini și al construcțiilor sunt cele care declară că toate aceste practici sunt larg răspândite. Peste jumătate din întreprinderi declară că în cazul procedurilor de achiziții publice gestionate de autoritățile naționale (56 %) sau regionale/locale (60 %) corupția este larg răspândită. Conform sondajului Eurobarometru Special din 2013 efectuat pe tema corupției, 45 % din europenii intervievați cred că mita și abuzul de putere pentru obținerea de câștiguri personale sunt răspândite printre funcționarii responsabili cu atribuirea contractelor în cadrul licitațiilor publice. Printre țările în care este cel mai probabil ca respondenții să creadă că există o corupție larg răspândită în rândul funcționarilor responsabili cu atribuirea contractelor în cadrul licitațiilor publice se numără Republica Cehă (69 %), Țările de Jos (64 %), Grecia (55 %), Slovenia (60 %), Croația (58 %) și Italia (55 %). Printre țările în care există cele mai consistente percepții pozitive asupra funcționarilor în acest domeniu se numără Danemarca (22 %), alături de Finlanda (31 %), Irlanda (32 %), Luxemburg (32 %) și Regatul Unit (33 %). B. Practici pozitive și negative de combatere a riscurilor de corupție în domeniul achizițiilor publice Observații generale Prezentul capitol examinează riscurile de corupție asociate achizițiilor publice pe baza constatărilor evaluărilor specifice fiecărei țări din Raportul anticorupție al UE, precum și pe baza altor studii și date ale Comisiei. În scopul prezentei analize sunt luate în considerare toate etapele ciclului de achiziții publice, și anume operațiunile prealabile procedurii de ofertare (care includ evaluarea nevoilor și caietul de sarcini), procedura de ofertare (care include procesul de contractare: selecția, evaluarea și atribuirea contractelor) și etapa ulterioară atribuirii. Etapa executării contractului este, de asemenea, luată în considerare. Acest lucru este în conformitate cu analiza OCDE din anul 2009 care a subliniat necesitatea luării unor măsuri suplimentare de prevenire a riscurilor de corupție care apar pe parcursul întregului ciclu al achizițiilor publice, începând cu etapa de evaluare a nevoilor, până la gestionarea contractelor și efectuarea plăților, inclusiv utilizarea procedurii de achiziții publice pentru securitatea națională și pentru situații de urgență.[38] Deși această secțiune se referă, în general, la practicile pozitive și negative existente în UE, aspectele legate de achizițiile publice au fost, de asemenea, analizate mai în profunzime în unele din capitolele dedicate fiecărei țări. Alegerea statelor membre pentru care s-a efectuat o astfel de analiză specifică aprofundată a riscurilor de corupție în domeniul achizițiilor publice s-a bazat pe o evaluare a amplorii problemei și/sau a gravității dificultăților pe care aceasta le-a creat în țările respective. Aceasta nu înseamnă că celelalte state membre nu ar trebui să acorde o atenție sporită aspectelor ce țin de achizițiile publice, ci că s-a decis de către Comisie să se acorde mai multă importanță altor aspecte legate de corupție care păreau să iasă mai mult în relief decât achizițiile publice. Cazurile suspectate de corupție și de conflicte de interese în gestionarea fondurilor UE pot duce, în conformitate cu reglementările UE aplicabile în vigoare, la întreruperea și/sau suspendarea plăților până la luarea măsurilor corective corespunzătoare de către statul membru, printre care consolidarea sistemelor de gestiune și control. Nici analizele generale și nici cele specifice fiecărei țări nu urmăresc stabilirea unor criterii de referință universale în acest domeniu, ci mai degrabă să prezinte vulnerabilitățile și soluțiile corespunzătoare (atât în ceea ce privește prevenirea, cât și reprimarea) care fie au reușit, fie au eșuat în practică. Constatări specifice Zonele de risc și modele de corupție Pornind de la cazurile de corupție în domeniul achizițiilor publice care au făcut obiectul urmăririlor penale în statele membre, problemele cele mai frecvente privesc elaborarea de caiete de sarcini special concepute pentru favorizarea anumitor ofertanți, împărțirea contractelor publice în părți mai mici pentru a se evita procedurile concurențiale, conflictele de interese care afectează diversele etape ale procedurilor și care nu îi privesc doar pe funcționarii responsabili cu achiziții publice, ci și nivelurile mai înalte ale autorităților contractante, criteriile de selecție disproporționale și nejustificate, excluderile nejustificate ale unor ofertanți, utilizarea nejustificată a procedurilor de urgență, analiza inadecvată a situațiilor în care ofertele de prețuri au fost prea scăzute, o pondere excesivă a criteriului prețului celui mai mic considerat criteriul cel mai important, în detrimentul criteriilor privind calitatea rezultatelor și capacitatea de execuție, excepțiile nejustificate de la cerința publicării licitațiilor. În afară de procedura de achiziții publice, auditurile au identificat în numeroase cazuri riscuri legate de etapa ulterioară atribuirii, atunci când pot apărea, de asemenea, comisioane ilegale și când, de exemplu, calitatea rezultatelor este compromisă în mod intenționat. În etapa ulterioară atribuirii au fost identificate în cazurile de corupție și alte tipare: justificarea insuficientă a modificărilor contractelor publice, modificările ulterioare ale contractelor care schimbă caietul de sarcini și majorează bugetul. Într-un studiu din 2013 privind identificarea și reducerea corupției în domeniul achizițiilor publice în UE[39] au fost identificate patru tipuri principale de practici ilegale privind 96 de cazuri în care acuzațiile de corupție au fost deja confirmate prin hotărâri judecătorești definitive sau în care există indicii serioase de practici de corupție. Aceste practici privesc: (1) fraudarea licitației (sub forma abținerii de la depunerea unei oferte, a ofertelor aparente, a rotației ofertelor și a subcontractării) atunci când contractul este „promis” unui contractant cu sau fără avizul unor funcționari publici; (2) comisioanele ilegale, atunci când funcționarul public cere sau acceptă o mită de care va ține seama în procesul de licitație, inclusiv în procesele administrative; (3) conflictul de interese; (4) alte nereguli, cum ar fi gestionarea deficitară/ignorarea deliberată, atunci când funcționarii publici nu efectuează verificări corespunzătoare sau nu urmează procedura adecvată și/sau tolerează sau ignoră o gestionare deficitară deliberată evidentă din partea contractanților. Deși utilizarea procedurii negociate și a atribuirii directe este justificată în anumite situații, există cazuri în care aceste proceduri pot fi utilizate cu scopul de a se evita proceduri concurențiale obligatorii. În unele state membre, utilizarea procedurilor anticoncurențiale este cu mult peste media UE. Utilizarea procedurilor negociate în mod nejustificat sporește, de asemenea, riscul unor practici de corupție. În vederea combaterii riscului de utilizare abuzivă a procedurilor negociate sau de atribuire directă, unele state membre prevăd obligația legală a notificării ex ante a organismelor de supraveghere sau de control al achizițiilor publice cu privire la procedura negociată fără publicarea anunțului. Sectoarele construcțiilor, energiei, transporturilor, apărării și asistenței medicale par a fi cele mai vulnerabile la corupția în domeniul achizițiilor publice. În mai multe state membre, în care au apărut acuzații de finanțare ilegală a partidelor, au existat situații în care o astfel de finanțare ar fi fost acordată in schimbul unor decizii favorabile privind atribuirea unor contracte publice. În alte cazuri, acuzațiile s-au referit la unele legături prea strânse între întreprinderi și politicieni la nivel central sau local, care au încurajat presupusele practici de corupție legate de atribuirea unor contracte de achiziții publice. Riscuri în ceea ce privește achizițiile publice la nivel regional și local Achizițiile publice la nivel regional și local ridică probleme speciale atunci când autoritățile locale dispun de puteri discreționare extinse cărora nu le corespunde un sistem suficient de control și echilibru, când procente semnificative din fondurile publice sunt alocate la acest nivel și când, în același timp, mecanismele interne și externe de control sunt deficitare. În cazul țărilor aflate în faza de convergență unde o mare parte din investițiile publice sunt cofinanțate din fonduri structurale, aceste riscuri sunt reduse de cerințele de gestionare și de control specifice fondurilor. Cu toate acestea, punerea în aplicare efectivă a acestora reprezintă o adevărată provocare. În câteva state membre, mecanismele de control au scos la iveală cazuri în care funcționarii publici au folosit active publice locale pentru a încheia tranzacții cu întreprinderi cu care au legături. În unele municipalități și regiuni a avut loc o consolidare puternică a rețelelor de „clienți” în jurul unor mici grupuri de interese. În cele mai multe cazuri a fost vorba de acuzații sau suspiciuni de finanțare ilegală a unor partide politice, de îmbogățire personală prin mijloace ilicite, de deturnare de fonduri naționale sau de fonduri ale UE, de favoritism și de conflicte de interese. În câteva state membre au existat cazuri în care unii conducători ai unor structuri de criminalitate organizată la nivel municipal și-au înființat propriile partide politice ori s-au infiltrat în consiliile municipale pentru a influența autoritățile locale de asigurare a respectării legii sau sistemul judiciar local și pentru a frauda licitațiile publice. Pentru a elimina acest risc, unele municipalități au pus în aplicare măsuri anticorupție precum crearea unor sisteme de gestiune și control financiar intern. Construcțiile legate de dezvoltarea urbană, precum și gestionarea deșeurilor se numără printre sectoarele cele mai expuse corupției la nivel local. Cazurile de corupție la nivel înalt în care sunt implicați funcționari din administrația regională și locală din unele state membre au arătat că uneori au fost luate decizii de reclasificare pe zone[40] în legătură cu viitoare contracte de construcții de imobile la presiunea unor dezvoltatori locali. În unele state membre administrațiile locale au elaborat sau sunt rugate să își elaboreze propriile planuri de integritate sau planuri de acțiuni anticorupție. Deși unele dintre ele există doar pe hârtie sau sunt puse în aplicare în mod inegal, iar impactul real este dificil de măsurat, altele au promovat modele constructive care funcționează în practică. În unele state membre, autoritățile contractante sunt obligate să își elaboreze planuri de integritate proprii și să efectueze evaluări ale riscurilor de corupție. În câteva cazuri, unele inițiative ale societății civile au avut un efect benefic în ceea ce privește responsabilitatea administrațiilor locale referitor la transparența cheltuielilor publice. Inițiativa „Administrație locală deschisă” – Slovacia În cadrul monitorizării externe a cheltuielilor publice, inițiativa „Administrație locală deschisă” a Slovaciei clasează 100 de orașe slovace în funcție de un set de criterii bazate pe transparența procedurilor de achiziții publice, accesul la informații, disponibilitatea datelor de interes public, participarea publicului, deontologie și conflicte de interese. Proiectul este derulat de Transparency International. Mai multe detalii sunt prezentate în capitolul dedicat Slovaciei. Orientări pentru prevenirea corupției în achizițiile publice la nivel local – Germania O broșură privind prevenirea corupției în licitațiile publice convenită de către Asociația germană a orașelor și municipiilor împreună cu Asociația federală a firmelor de construcții mici și mijlocii oferă o imagine de ansamblu a măsurilor preventive împotriva corupției în domeniul achizițiilor publice la nivelul orașelor și municipiilor.[41] Printre acestea se numără : sensibilizare, coduri de conduită, rotația cadrelor, respectarea strictă a „normelor privind dublul control”, reglementări clare privind sponsorizarea și interzicerea acceptării de cadouri, stabilirea unor autorități centrale pentru procedurile de ofertare/atribuire, descrierea exactă a procedurii de ofertare și verificarea estimărilor, organizarea procedurilor de ofertare, inclusiv confidențialitatea ofertelor și prevenirea manipulării ulterioare a acestora, utilizarea sporită a achizițiilor electronice, documentarea procedurii și verificarea atentă de către organismele de supraveghere, excluderea întreprinderilor găsite vinovate de infracțiuni de corupție și crearea unor liste negre/registre de corupție. Conflictele de interese și declararea averilor În statele membre conflictele de interese sunt reglementate de legislația generală privind prevenirea corupției sau prin dispoziții specifice privind achizițiile publice. Eficacitatea prevenirii și a detectării conflictelor de interese în achizițiile publice depinde, prin urmare, de eficacitatea mecanismelor generale de control în acest domeniu. Se pot constata vulnerabilități deosebite în ceea ce privește conflictele de interese care afectează procedurile de achiziții publice la nivel local. Unele state membre, prin intermediul agențiilor anticorupție sau de integritate proprii, au efectuat verificări specifice privind conflictele de interese în anumite domenii considerate deosebit de vulnerabile. Aceasta a condus la un număr mai mare de cazuri detectate care implică conflicte de interese și au fost identificate contracte publice încheiate în vederea obținerii unor foloase personale în detrimentul interesului public. Atunci când există norme privind declararea averilor aplicabile funcționarilor publici, acestea se aplică aproape întotdeauna și celor responsabili cu achizițiile publice. Pentru mai multe detalii, a se vedea secțiunea „Principalele constatări”, precum și subsecțiunile privind conflictele de interese și declararea averilor. Politici de gestionare a riscurilor de corupție[42] Mai multe state membre au derulat recent sau desfășoară în prezent reforme în domeniul achizițiilor publice, prin care se urmăresc sporirea transparenței și sprijinirea în continuare a concurențe