DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMAT AL EVALUĂRII IMPACTULUI Care însoțește documentul Propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentului (CE) nr. 261/2004 al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a unor norme comune în materie de compensare și de asistență a pasagerilor în eventualitatea refuzului la îmbarcare și anulării sau întârzierii prelungite a zborurilor și a Regulamentului (CE) nr. 2027/97 privind răspunderea operatorilor de transport aerian privind transportul aerian al pasagerilor și al bagajelor acestora /* SWD/2013/063 final */





1. Definirea problemei 1.1. Natura problemei Companiile aeriene nu reușesc întotdeauna să ofere pasagerilor drepturile de care ar trebui să beneficieze în cazuri de refuz al îmbarcării, de întârzieri prelungite, de anulări sau de deteriorare a bagajelor ca urmare a manipulării necorespunzătoare, în special în temeiul Regulamentului (CE) nr. 261/2004[1] (denumit în continuare „regulamentul”) și al Regulamentului (CE) nr. 2027/97[2]. 1.2. Factori declanșatori 1.2.1. Aplicarea nu este suficient de eficace și uniformă în întreaga Europă Sistemul de aplicare aflat în prezent în vigoare nu este suficient de eficace și nu se aplică în mod uniform pe teritoriul UE. Au fost identificate trei probleme principale: (a) Zonele gri din Regulamentul nr. 261/2004 creează insecuritate juridică, împiedicând aplicarea corectă a drepturilor pasagerilor aerieni și generând multe dispute între transportatorii aerieni și pasageri. (b) Politici de sancționare inconsecvente și prea puțin eficace: În absența coordonării formale, diferitele organismele naționale de aplicare a legii (ONA) practică politici de sancționare diferite, interpretând diferit unele părți ale Regulamentului nr. 261/2004. Nu este necesar niciun organism specific pentru aplicarea dispozițiilor din Regulamentul nr. 2027/97 (și din Convenția de la Montreal[3]) cu privire la manipularea necorespunzătoare a bagajelor. (c) Procese de tratare a reclamațiilor inadecvate și căi de atac individuale insuficiente: mulți pasageri se confruntă cu dificultăți practice atunci când depun o plângere la un transportator aerian. 1.2.2. Anumite costuri ale obligațiilor impuse de regulament constituie factori puternici de descurajare a conformității În anumite situații, companiile aeriene nu sunt capabile să suporte costurile sau să țină cont de riscurile (legate de asistență și compensație) : (a) experiența norului de cenușă vulcanică din aprilie 2010 a demonstrat că absența unei limite în timp a responsabilității transportatorilor în cazul unor evenimente extraordinare de lungă durată poate constitui un risc pentru stabilitatea lor financiară. (b) anumite costuri de sprijin/asistență sunt disproporționat de mari față de veniturile transportatorilor pentru anumite operațiuni la scară mică. (2) Anumite aspecte ale compensației financiare au un puternic efect descurajator: (a) Numeroase întârzieri nu pot fi absorbite de pragul actual de 3 ore pentru dreptul la despăgubiri. (b) Sumele compensatorii standardizate, care compensează o pierdere de timp comună tuturor pasagerilor, pot depăși valoarea daunelor suportate de către pasageri[4]. (3) Companiile aeriene sunt răspunzătoare pentru asistență și compensare atunci când perturbarea se datorează unor terți, însă dispozițiile naționale și contractuale împiedică transportatorii aerieni să recupereze costurile de la terții responsabili. Aceștia din urmă nu primesc stimulente de natură economică pentru a lua măsuri în vederea reducerii frecvenței și/sau gravității acestor disfuncționalități. 2. Analiza subsidiarității În primul rând, statele membre nu pot să acționeze complet independent pentru a proteja consumatorii, deoarece Regulamentul (CE) nr. 1008/2008 privind serviciile aeriene[5] nu le permite să introducă cerințe suplimentare pentru transportatorii aerieni care doresc să opereze servicii în interiorul UE. În al doilea rând, majoritatea problemelor identificate mai sus se referă la divergențe de implementare/aplicare a Regulamentului (CE) nr. 261/2004 în statele membre, care afectează negativ drepturile pasagerilor și condițiile de concurență echitabile între operatorii de transport aerian. Numai o intervenție coordonată la nivelul UE poate rezolva aceste probleme. 3. Obiective de politică Ținând cont de problemele identificate mai sus și în conformitate cu articolul 100 alineatul (2) din TFUE, obiectivul general al acestei inițiative este de a promova interesul pasagerilor aerieni, asigurându-se că transportatorii aerieni respectă un nivel ridicat de protecție a pasagerilor în timpul perturbărilor de transport și garantând totodată că transportatorii aerieni își desfășoară activitatea în condiții armonizate, pe o piață liberalizată. Acest obiectiv general se poate traduce printr-o serie de obiective specifice: 1. Asigurarea aplicării cu eficacitate și consecvență a drepturilor pasagerilor în întreaga UE prin: 1.1. Clarificarea definițiilor și principiilor cheie care stau la baza drepturilor pasagerilor și simplificarea acestor drepturi; 1.2. Asigurarea unei politici de sancțiuni eficace și consecvente; 1.3. Asigurarea eficacității proceselor de soluționare a reclamațiilor și a căilor de atac pentru pasageri 2. Reducerea efectelor descurajante ale anumitor costuri prevăzute de regulament asupra companiilor aeriene: 2.1. Asigurarea faptului că obligațiile companiilor aeriene cu privire la drepturile pasagerilor acoperă riscuri care sunt limitate în timp și/sau amploare; 2.2. Asigurarea faptului că, în anumite situații, compensația financiară nu se traduce printr-o antistimulare decisivă a conformității; 2.3. Asigurarea faptului că terții sunt stimulați să remedieze cauzele perturbărilor de transport pentru care se fac responsabili. 4. Opțiuni de politică 4.1. Tipuri posibile de intervenție la nivelul UE Două eventuale intervenții la nivelul UE, sugerate de părțile interesate, au fost eliminate încă de la începutul activității de evaluare: · Abrogarea regulamentului ar duce la o reducere substanțială a nivelului de protecție a drepturilor pasagerilor. · Un fond al industriei de resort, destinat cheltuielilor legate de asistență și compensații, ar fi mai puțin eficient (în special în ceea ce privește redirecționarea) și ar crește costurile administrative. · Materialele orientative și angajamentele voluntare existente au indicat deja faptul că nu se pot face progrese prin măsuri nereglementare. O actualizare a cadrului actual de reglementare al UE este, prin urmare, singura formă de intervenție la nivelul UE care ar putea viza toate cauzele principale ale problemelor identificate. 4.2. Examinarea inițială a măsurilor de politică O evaluare preliminară a eliminat măsurile de politică care nu au adus beneficii suficient de mari față de costurile și dezavantajele lor. Această evaluare a luat în considerare punctele de vedere ale părților interesate, compatibilitatea juridică și practică, eficacitatea și complementaritatea. Măsurile de politică au fost, de asemenea, evaluate prin prisma principiilor subsidiarității și proporționalității. 4.3. Descrierea opțiunilor de politică Opțiunile avute în vedere diferă din perspectiva compromisului între practicarea unor stimulente mai puternice pentru aplicarea legii și ajustarea stimulentelor economice pentru companiile aeriene: creșterea costului are ca rezultat reducerea nivelului de conformitate în rândul companiilor aeriene, în timp ce consolidarea politicii de sancțiuni este un stimulent pentru conformitate. Prin urmare, în cazul opțiunilor care presupun un cost mai mare al obligațiilor care decurg din regulament, politica de aplicare trebuie să fie mai strictă și mai bine coordonată, și invers: (1) Accent pe măsurile de stimulare economică: reducerea costurilor prin înlocuirea unora dintre obligațiile cu privire la asistență (respectiv, asigurarea meselor și băuturilor răcoritoare și a cazării) cu o asigurare facultativă propusă pasagerilor. (2) Echilibru între consolidarea politicii de aplicare și stimulentele economice: coordonarea strânsă între organismele naționale de aplicare. Două variante de reducere a costurilor: (a) Fie prin creșterea, de la minimum trei ore la minimum cinci ore, a pragului de declanșare a dreptului la compensații în caz de întârzieri; (b) Fie prin extinderea noțiunii „circumstanțe extraordinare” pentru a include majoritatea defecțiunilor tehnice. Au fost evaluate și alte variante secundare ale opțiunii 2 cu privire la modificarea valorii compensațiilor și/sau la modificări suplimentare ale pragurilor care declanșează dreptul la compensații pentru întârziere (de exemplu, stabilirea pragului în funcție de distanța de zbor). (3) Accent pe aplicare: opțiunea 3 se axează în întregime pe consolidarea aplicării de către organismele naționale de aplicare și clarifică drepturile actuale ale pasagerilor pentru a crește eficacitatea aplicării. (4) Aplicare centralizată: opțiunea 4 se axează în întregime pe o politică puternică și centralizată a UE, care să contracareze stimulentele negative ale costurilor de conformitate. || Opțiunea 1 || Opțiunea 2a || Opțiunea 2b: || Opțiunea 3 || Opțiunea 4 Îmbunătățirea aplicării || Coordonare „lejeră” || Coordonare „medie” || Coordonare „medie”+ mijloace obligatorii || Coordonare „forte” În ce mod? || - Îmbunătățirea fluxului de informații între organismele naționale de aplicare și Comisie - separarea aplicării generale de tratarea reclamațiilor || - Comisia poate solicita realizarea unei anchete de către organismele naționale de aplicare - un comitet oficial poate decide cu privire la procedurile comune (de exemplu, transferul reclamațiilor, schimbul de informații) - separarea aplicării de tratarea reclamațiilor || În plus față de opțiunea 2: - obligația companiilor aeriene de a avea un reprezentant în fiecare aeroport, care să aibă competențe decizionale cu privire la asistență și compensare || Organism de aplicare la nivelul UE : - organismele naționale de aplicare ar fi filiale ale organismului central - separarea aplicării generale de tratarea reclamațiilor Stimulente economice (negative) || Cost redus || Cost mediu || Cost ridicat || Cost ridicat Asistență || - Asigurare facultativă pentru pasageri || - Limitarea duratei de cazare în cazul evenimentelor extraordinare de lungă durată - Derogare parțială pentru operațiunile la scară mică || - fond al industriei de profil pentru evenimente extraordinare de lungă durată || - fond al industriei de profil (ca opțiunea 3) - dreptul la redirecționare în caz de întârzieri prelungite Plata compensațiilor || Dreptul la compensații pentru întârziere mai mare de 5 ore || Dreptul la compensații pentru întârziere mai mare de 5 ore || Dreptul la compensații pentru întârziere mai mare de 3 ore || Dreptul la compensații pentru întârziere mai mare de 3 ore || Dreptul la compensații pentru întârziere mai mare de 3 ore Definiție strictă a circumstanțelor extraordinare || Definiție strictă a circumstanțelor extraordinare || Extinderea noțiunii „circumstanțe extraordinare” (include defecțiunile tehnice) || Definiție strictă a circumstanțelor extraordinare || Definiție strictă a circumstanțelor extraordinare Reducerea compensațiilor forfetare, în special la distanțele scurte || Alte variante secundare: Reducerea sau menținerea compensațiilor — praguri unice sau multiple de declanșare a dreptului la compensații || Două variante secundare: Reducerea sau menținerea compensațiilor || Menținerea compensațiilor forfetare || Menținerea compensațiilor forfetare Caracteristici comune || - Clarificarea drepturilor pentru pierderea zborurilor de legătură, reprogramarea în avans, echipamentele de mobilitate, întârzierile pe pistă și politica în caz de neprezentare („no-show”) - Organism de aplicare pentru drepturile existente în cazul manipulării necorespunzătoare a bagajelor - Proceduri minime de soluționare a reclamațiilor pentru companiile aeriene - Partajarea obligațiilor cu terții 5. Analiza impactului 5.1. Impactul economic Impact asupra politicilor de aplicare În toate opțiunile, politica de aplicare — care, în prezent, se bazează în principal pe reclamațiile individuale — ar deveni mai eficace prin preluarea unui rol mai proactiv, respectiv prin verificarea manualelor, a termenilor și condițiilor și a planurilor de contingență ale companiilor aeriene pentru a se vedea dacă respectă drepturilor pasagerilor. Coordonarea dintre politicile naționale de aplicare devine mai puternică în opțiunile 1 - 4, însă costurile administrative tind să crească. Clarificarea și simplificarea drepturilor În toate opțiunile de politică, drepturile existente ale pasagerilor aerieni sunt clarificate, în special în ceea ce privește noțiunea de circumstanțe extraordinare, reducând marja de interpretare. La opțiunile 2 și 4, drepturile sunt simplificate și mai mult ca urmare a măsurii care prevede că asistența sub formă de mese și băuturi răcoritoare trebuie acordată fără excepție după o întârziere de două ore, indiferent de distanța de zbor și de originea întârzierii. Impactul asupra costurilor de conformitate Impactul asupra costurilor de conformitate suportate de companiile aeriene poate fi sintetizat într-o manieră simplificată, după cum urmează: · la opțiunea 1, costurile de conformitate ar fi reduse în mod semnificativ; un eveniment extraordinar de lungă durată ar avea un impact limitat; iar costurile ar rămâne similare pentru transportatorii regionali. · la opțiunea 2 (și variantele sale), costul ar fi similar cu scenariul de referință, dar potențialul său de creștere ar fi limitat în cazul în care mai mulți pasageri cer compensații sau dacă se produce un eveniment excepțional de lungă durată; costul pentru transportatorii regionali ar fi aceleași ca în cazul altor tipuri de companii aeriene. · La opțiunile 3 și 4, costul ar fi similar cu scenariul de referință, dar cu un mai mare potențial de creștere în cazul în care mai mulți pasageri solicită compensații; ar exista o limitare a evoluției costurilor în cazul unui eveniment extraordinar de lungă durată; însă costul pentru transportatorii regionali ar rămâne foarte ridicat în raport cu veniturile acestora. Impactul pachetelor complete de politici față de scenariul de referință || Cost total la rata actuală a cererilor de compensații (presupusă a crește încet în timp) || Costul teoretic maxim al regulamentului (dacă toți pasagerii îndreptățiți solicită compensații) || NPV (2015-2025) În milioane EUR || Variație % față de scenariul de referință || NPV (2015-2025) În milioane EUR || Variație % față de scenariul de referință. Scenariu de referință || 10,4 || - || 23,6 || - Opțiunea 1 || 2,1 || -80% || 8,0 || -66% Opțiunea 2a (nivelul compensațiilor neschimbat) || 9,8 || -6% || 18,4 || -22% Opțiunea 2b (nivelul compensațiilor neschimbat) || 9,6 || -8% || 17,5 || -26% Opțiunea 3 || 11,3 || +9% || 26,0 || +10% Opțiunea 4 || 11,6 || +12% || 26,2 || +11% Surse: Steer Davies Gleave + estimările Comisiei Aeroporturile și alți terți ar putea să suporte la rândul lor o parte a costurilor liniilor aeriene, deoarece cele patru opțiuni oferă companiilor aeriene posibilități mai mari de a pretinde reparații pentru costurile suportate din cauza terților responsabili pentru întârzieri sau anulări. Alte efecte economice Deoarece numărul IMM[6] vizate de prezentul regulament este extrem de mic, impactul asupra acestora este foarte limitat . Cele mai multe dintre ele ar beneficia de pe urma măsurilor specifice propuse pentru operațiunile de dimensiuni mici în cazul opțiunii 2. Toate opțiunile de politică determină noi costuri administrative pentru companiile aeriene (în special pregătirea planurilor de urgență) și pentru organismele de aplicare (în principal implementarea politicii proactive ale cărei costuri ar urma să fie compensate printr-o reducere a numărului de reclamații). 5.2. Impactul social 5.2.1. Impactul asupra consumatorilor Toate opțiunile prezintă caracteristici comune: · o mai bună aplicare a drepturilor pasagerilor (inclusiv pentru bagaje) · mijloace mai bune de realizare a acțiunilor individuale · clarificarea și consolidarea drepturilor în multe cazuri. Opțiunea 1 reduce semnificativ obligațiile companiilor aeriene față de pasageri în timpul perturbărilor de transport. Deși pasagerii pot opta pentru asigurare în funcție de situația lor individuală, este posibil ca mulți dintre ei, având în vedere incidența redusă a întârzierilor și anulărilor, să nu evalueze corect riscul și, în consecință, să nu contracteze asigurarea. În cadrul opțiunii 2, obligațiile de a acorda sprijin și asistență sunt consolidate, dar dreptul de a pretinde compensații financiare este întrucâtva redus. În plus, călătorii sunt mai puțin protejați în cazul unor evenimente extraordinare de lungă durată (cu excepția pasagerilor cu mobilitate redusă) și al zborurilor regionale[7]. Acest lucru este totuși compensat printr-o mai bună aplicare a drepturilor existente (a se vedea mai sus). Opțiunile 3 și 4 includ numeroase avantaje pentru pasageri, cum ar fi consolidarea și o mai bună aplicare a drepturilor lor. Totuși, aceasta se poate concretiza într-o creștere ușoară a prețului biletelor și într-o creștere a costurilor aplicării, suportată de contribuabili. 5.2.2. Impactul asupra ocupării forței de muncă Impactul opțiunilor de politică asupra pieței forței de muncă rămâne limitat, deoarece ele nu urmăresc decât un „reglaj fin” și o mai bună aplicare a drepturilor pasagerilor. Opțiunile de politică nu au niciun efect negativ asupra drepturilor fundamentale ale cetățenilor. 5.3. Impactul asupra mediului Impactul opțiunilor de politică evaluate în ceea ce privește emisiile de CO2 rămâne limitat. 5.4. Compararea opțiunilor Se preferă opțiunea 2 pentru că poate îndeplini obiectivele de politică cu mai multă eficiență și eficacitate. Opțiunea 2a este ușor preferabilă opțiunii 2b, deoarece menținerea pragului de întârziere la 3 ore ca în opțiunea 2B ar putea determina mai multe anulări[8], și faptul că dreptul la compensații (neschimbat) ia naștere deja după 3 ore, adică înainte de dreptul la rambursare (neschimbat) - 5 ore, poate crea confuzii în rândul pasagerilor. Nu există un criteriu obiectiv pentru a prefera o singură variantă secundară a opțiunii 2a în detrimentul altora. Aprecierea politică determină dacă o reducere a costurilor suplimentare — prin intermediul schimbării nivelurilor de compensație sau prin modificări suplimentare ale pragului pentru întârzieri — poate fi considerată justificată în pofida reducerii posibilităților de despăgubire pentru călători. 6. Monitorizare și evaluare Comisia urmează să evalueze în mod adecvat punerea în aplicare a regulamentului după 4 ani de la data adoptării sale de către Consiliu și Parlament. Evaluarea va fi efectuată de Comisie, în strânsă cooperare cu părțile interesate. Rapoartele anuale ale ONA vor fi principalul instrument pentru monitorizarea nivelului de conformitate și a coerenței politicilor naționale de aplicare. Comisia poate să elaboreze rapoarte periodice pe baza rapoartelor naționale, completate, atunci când este necesar și în funcție de propria experiență, prin studii ad hoc sau informații din sondajele efectuate în rândul pasagerilor. [1] Regulamentul (CE) nr. 261/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 februarie 2004 de stabilire a unor norme comune în materie de compensare și de asistență a pasagerilor în eventualitatea refuzului la îmbarcare și anulării sau întârzierii prelungite a zborurilor și de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 295/91 (JO L 46/1, 17.2.2004). [2] Regulamentul (CE) nr. 2027/97 al Consiliului din 9 octombrie 1997 privind răspunderea operatorilor de transport aerian în ceea ce privește transportul aerian al pasagerilor și al bagajelor acestora (JO L 285, 17.10.1997, p.1), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 889/2002 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 mai 2002 (JO L 140, 30.5.2002, p. 2). [3] Convenția pentru unificarea anumitor norme referitoare la transportul aerian internațional (Convenția de la Montreal), JO L194, 18.07.2001, http://europa.eu/legislation_summaries/transport/air_transport/l24255_en.htm [4] Mai multe studii au estimat valoarea timpului, după adaptarea la inflație, între 40 EUR/oră (pentru turismul recreativ) și 98 EUR per oră (pentru călătorii de afaceri). Având în vedere că ne referim la sume standardizate pentru o daună comună tuturor călătorilor, este cea mai mică valoare care trebuie luate ca referință. [5] Regulamentul (CE) nr. 1008/2008 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 septembrie 2008 privind normele comune pentru operarea serviciilor aeriene în Comunitate, JO L 293, 31.10.2008. [6] Nicio microîntreprindere nu este vizată de prezentul regulament. [7] Pe baza datelor referitoare la 2011, această măsură afectează mai puțin de 0,05 % din totalul pasagerilor vizați de regulament. [8] Potrivit modelelor de optimizare a orarelor companiilor aeriene.