GLOSAR

CEI : Cadrul european pentru interoperabilitate.

Conexiune în bandă largă : Transmisie de date de mare viteză, în care lăţimea de bandă este folosită de mai multe semnale în acelaşi timp.

DG INFSO : Direcţia Generală Societatea Informațională și Media din cadrul Comisiei Europene.

DG REGIO : Direcţia Generală Politica Regională din cadrul Comisiei Europene.

FEDER : Fondul european de dezvoltare regională.

IDA : Schimb electronic de date între administrații (Interchange of Data between Administrations) – program vizând promovarea dezvoltării şi a operării reţelelor TIC transeuropene pentru schimbul de date între administraţiile statelor membre şi/sau instituţiile Uniunii Europene.

IDABC : Furnizare interoperabilă de servicii de guvernare electronică paneuropene către administrațiile publice, întreprinderi și cetățeni (Interoperable Delivery of European e-Government Services to public Administrations, Businesses and Citizens). Succesorul instrumentului IDA.

Interoperabilitate : Capacitatea unor programe diferite de a face schimb de date prin intermediul unui ansamblu comun de formate de schimb, de a vizualiza şi a edita aceleaşi formate de fişiere şi de a utiliza aceleaşi protocoale.

ISA : Noul program pentru perioada 2010-2015, intitulat "Soluțiile de interoperabilitate pentru administrațiile publice europene" (Interoperability Solutions for European Public Administrations).

PMM : O metodologie de management al proiectelor (Project Management Methodology – PMM) se defineşte ca o metodă pentru a implementa un management eficace al proiectelor, cu o abordare bazată pe proces. PMM pune la dispoziţie o metodă de gestionare a proiectelor într-un cadru foarte clar definit, descriind proceduri pentru coordonarea resurselor şi a activităţilor angajate într-un proiect şi furnizând indicaţii cu privire la modul de concepere şi de monitorizare a proiectului şi la măsurile care trebuie luate pentru adaptarea proiectului ca reacţie la apariţia unor schimbări.

Programe informatice cu sursă deschisă (open source) : Tip general de programe informatice care pun codul-sursă la dispoziţia publicului larg, neexistând restricţii de copyright sau acestea fiind laxe.

SMART : Specific, măsurabil, realizabil, realist și programat în timp (Specific, Measurable, Achievable, Realistic and Timely).

Standard deschis : Orice protocol de comunicare, de interconectare sau de schimb şi orice format de date interoperabil ale căror specificaţii sunt publice, neexistând restricţii în ceea ce priveşte accesarea sau implementarea lor.

TIC : Tehnologia informaţiei şi comunicaţiilor.

SINTEZĂ

I. În perioada acoperită de prezentul raport, administraţiile publice au văzut în e-guvernare un mijloc prin care se poate reduce sarcina administrativă a cetăţenilor, a întreprinderilor şi a altor administraţii şi care are capacitatea, de asemenea, de a facilita îmbunătăţirea serviciilor furnizate. E-guvernarea se înscrie pe linia îndeplinirii obiectivelor de la Lisabona (competitivitate şi inovare), a reducerii barierelor de pe piaţa internă, a facilitării mobilităţii cetăţenilor pe teritoriul Europei şi a sprijinirii dezvoltării regionale.

II. Auditul Curţii s-a concentrat pe cheltuielile realizate din Fondul european de dezvoltare regională (FEDER) pentru perioada de programare 2000-2006, în patru state membre: Franţa, Italia, Polonia şi Spania. Curtea a examinat documentele de strategie şi de programare relevante şi a vizitat 28 de proiecte administrative care aveau ca obiectiv dezvoltarea e-guvernării. În completarea acestor activităţi de audit, a fost transmis şi un chestionar online unui eşantion de manageri de proiecte.

III. Curtea a verificat dacă aceste proiecte de e-guvernare:

(a) au fost selectate în funcţie de o evaluare a necesităţilor existente;

(b) au fost bine concepute şi au fost executate conform planificării;

(c) sunt utile şi durabile.

IV. Curtea a concluzionat că proiectele de e-guvernare sprijinite prin FEDER au contribuit la dezvoltarea serviciilor publice electronice. Cu toate acestea, deşi majoritatea acestor proiecte sunt operaţionale din punct de vedere tehnic, beneficiile obţinute au fost la un nivel mult mai scăzut decât s-ar fi putut preconiza, deoarece nu s-a pus suficient accent pe rezultatele proiectelor.

V. Mai concret, Curtea a formulat următoarele observaţii:

(a) Planificarea la nivel naţional a acţiunilor din domeniul e-guvernării s-a ameliorat treptat în decursul perioadei de programare, însă, dată fiind existenţa unor deficienţe la nivelul strategiilor din primă fază, proiectele nu au vizat să abordeze necesităţile prioritare în materie de dezvoltare a e-guvernării.

(b) În general, au fost obţinute realizările preconizate a fi obţinute pe plan imediat pentru proiecte. Adesea însă, aceste realizări au înregistrat întârzieri sau au suferit o reducere a sferei de cuprindere ca urmare a unei concepţii deficitare sau a faptului că nu s-a apelat la o metodologie solidă de implementare.

(c) Majoritatea proiectelor care au făcut obiectul auditului erau valide din punct de vedere tehnologic şi au dezvoltat aplicaţii informatice care au permis furnizarea de servicii electronice organismelor publice, întreprinderilor şi cetăţenilor. De regulă, sistemele cofinanţate prin FEDER au beneficiat de o mentenanţă corespunzătoare şi erau sustenabile din punct de vedere financiar. Cu toate acestea, având în vedere lipsa măsurării beneficiilor efective ale proiectelor, este imposibil să se procedeze la evaluarea proiectelor sau să se acumuleze cunoştinţe în vederea derulării în viitor a altor programe de acest tip.

VI. Curtea recomandă deci următoarele:

(a) Statele membre ar trebui să elaboreze strategii în materie de e-guvernare care să se fundamenteze pe necesităţi identificate, care să vizeze obiective clare şi care să precizeze responsabilităţile care revin diverselor organisme ţinute să răspundă de îndeplinirea acestor obiective.

(b) Selecţia de către autoritățile de management a proiectelor de e-guvernare în vederea acordării sprijinului prin FEDER ar trebui să se bazeze pe o evaluare a costurilor şi a beneficiilor preconizate ale proiectelor.

(c) Autorităţile de management din statele membre ar trebui să se asigure că proiectele de e-guvernare selectate în vederea acordării de fonduri de la FEDER nu pun accentul numai pe realizările imediate pe care trebuie să le obţină, ci au în vedere şi modificările care trebuie aduse la nivelul proceselor sau al organizării pentru a putea valorifica la maximum sistemele dezvoltate.

(d) Autorităţile de management ar trebui să accentueze importanţa utilizării la modul efectiv a celor mai bune practici şi să recomande cu insistenţă aplicarea unei metodologii corespunzătoare de management al proiectelor pentru proiectele de e-guvernare care primesc fonduri de la FEDER.

(e) Comisia ar trebui să se asigure că proiectele care beneficiază de finanţare prin FEDER iau în considerare principiile şi recomandările prin care Uniunea Europeană vizează să obţină o interoperabilitate transeuropeană, îndeosebi principiile CEI, astfel încât să se permită creşterea valorii adăugate europene a proiectului şi să se faciliteze o şi mai bună integrare a sistemelor la nivel de UE.

(f) Autorităţile de management ar trebui să se asigure, atunci când selectează proiecte de e-guvernare, că toate costurile semnificative, inclusiv costurile de mentenanţă, au fost prevăzute în mod corespunzător în analiza raportului costuri/beneficii, pe care ar trebui să se fundamenteze decizia de finanţare.

(g) Comisia ar trebui să se asigure că autorităţile de management efectuează monitorizarea şi evaluarea rezultatelor şi a impactului proiectelor pentru a demonstra utilizarea eficace a fondurilor acordate de UE şi pentru a furniza un feedback util în vederea ameliorării concepţiei programelor viitoare.

INTRODUCERE

DEFINIŢIA ŞI OBIECTIVELE e-GUVERNĂRII

1. Guvernarea electronică (e-guvernarea) se referă la operaţii care se execută pe cale electronică între stat şi cetățeni ori întreprinderi sau între diferitele structuri din cadrul administraţiei. Pentru a implementa e-guvernarea, sunt necesare tehnologii ale informaţiei şi comunicaţiilor (TIC) în combinaţie cu schimbări pe plan organizatoric şi cu utilizarea unor competenţe noi, scopul fiind de a furniza servicii publice de o calitate mai bună [1].

2. În perioada acoperită de prezentul raport, administraţiile publice au văzut în e-guvernare un mijloc de reducere a sarcinii administrative şi a timpului de aşteptare şi, totodată, o modalitate de îmbunătăţire a raportului costuri/eficacitate şi de creştere a productivităţii. E-guvernarea se înscrie pe linia obiectivelor Strategiei de la Lisabona legate de competitivitate şi inovare; ea poate favoriza dezvoltarea regională şi reduce barierele de pe piaţa internă. În plus, are potenţialul de a facilita mobilitatea cetăţenilor pe teritoriul Europei.

3. Pentru a evita apariția aşa-numitelor "bariere electronice" [2], Comisia a recomandat administraţiilor publice europene să respecte o serie de principii generale, care au fost formulate în Cadrul european pentru interoperabilitate [3] (CEI), publicat în noiembrie 2004.

STRATEGIA DE LA LISABONA, eEUROPA ŞI i2010

4. Consiliul European de la Lisabona organizat în 2000 a stabilit pentru Uniunea Europeană obiectivul ambițios de a deveni cea mai competitivă și mai dinamică economie din lume şi a recunoscut că Europa trebuie să profite de oportunitățile oferite de noua economie şi, în special, de internet.

5. Comisia Europeană a lansat două planuri de acţiune eEuropa consecutive, pentru perioada 2000-2005, acoperind atât serviciile publice furnizate online, cât şi activităţile economice electronice. Aceste planuri de acţiune erau destinate să stimuleze serviciile, aplicaţiile şi conţinutul online, precum şi să găsească o soluţie pentru deficienţele legate de infrastructura de conexiune în bandă largă şi să abordeze problema măsurilor de securitate. Aceste acţiuni urmau să fie consolidate graţie unor activităţi precum difuzarea de bune practici şi realizarea unei analize comparative [4] a dezvoltării TIC în statele membre.

6. Încă de la început [5], Comisia a considerat e-guvernarea ca o temă de importanţă majoră, astfel încât transformarea serviciilor publice a devenit un element central al politicii în materie de tehnologii ale informației și comunicaţiilor. După lansarea Planului de acţiune eEuropa 2002, Comisia a publicat o comunicare [6] în care a prezentat mai în detaliu acţiunile de e-guvernare conţinute în planul de acţiune şi a descris demersurile care trebuie făcute în vederea transformării serviciilor publice cu ajutorul TIC.

7. În 2005, planurile de acţiune eEuropa au fost înlocuite de un nou cadru strategic, i2010 – Societatea informațională europeană 2010 – în care au fost conturate direcţiile largi ale politicii din acest domeniu [7]. În cadrul acestui cadru strategic reînnoit, s-a pus şi mai mult accentul pe e-guvernare. De altfel, potrivit unor studii recente [8], există o corelaţie strânsă între o administraţie publică modernă şi eficientă şi dezvoltarea competitivităţii şi a inovării în ţara în cauză. O comunicare publicată de Comisie în 2006 [9] a expus realizările de până la momentul respectiv şi a stabilit o serie de obiective noi pentru politica în materie de e-guvernare. Pentru a duce la bun sfârşit astfel de acţiuni, este important să se obţină angajamentul politic al statelor membre şi al altor factori interesaţi, iar statele membre au făcut dovada acestui angajament semnând declaraţii în acest sens, în cadrul unei serii de conferinţe [10]. Primul act juridic [11] cu importanţă pentru acest domeniu, "Directiva privind serviciile" (a se vedea caseta 1), publicat în 2006 şi prevăzut în vederea intrării în vigoare în 2009, stabileşte ca anumite servicii publice destinate întreprinderilor să fie puse la dispoziţie pe cale electronică.

8. În paralel cu planurile sale de acţiune, Comisia a elaborat un număr de iniţiative [12] în domenii specifice, iniţiative care au diferite obiective, cum ar fi eliminarea obstacolelor tehnologice sau facilitarea schimbului de bune practici. Printre programele şi iniţiativele mai specializate, merită să fie menţionat programul IDABC [13], întrucât acesta a facilitat cooperarea dintre Comisie şi statele membre în ceea ce priveşte elaborarea unor standarde comune de interoperabilitate [14].

CASETA 1

DIRECTIVA PRIVIND SERVICIILE

Directiva cere statelor membre să simplifice procedurile şi formalităţile pe care trebuie să le urmeze prestatorii de servicii. Statelor membre li se solicită, în special, să elimine obligaţiile nejustificate şi disproporţionate şi să faciliteze considerabil:

înfiinţarea întreprinderilor: cazurile în care o persoană fizică sau juridică doreşte să îşi stabilească sediul permanent într-un stat membru, şi

prestarea de servicii transfrontaliere: cazurile în care o întreprindere doreşte să furnizeze servicii transfrontaliere, adică într-un alt stat membru, fără a fi nevoită să îşi stabilească sediul în statul membru respectiv.

În conformitate cu directiva, statele membre au obligaţia de a crea "ghişee unice", prin intermediul cărora prestatorii de servicii să poată obţine toate informaţiile relevante şi să poată îndeplini toate formalităţile administrative fără a fi nevoiți să contacteze mai multe autorităţi. "Ghişeele unice" trebuie să fie accesibile de la distanţă şi pe cale electronică.

SPRIJINUL FINANCIAR OFERIT DE UE

9. În perioada de programare 2000-2006, pentru societatea informaţională s-a alocat sprijin financiar din partea UE în cuantum de aproximativ 11 miliarde de euro [15]. Printre scopurile urmărite se numără dezvoltarea unor tehnologii noi mai sigure, a capacităţilor infrastructurale şi a conectivităţii în bandă largă între regiuni. Fondurile puse la dispoziţie prin FEDER, în valoare de 6,7 miliarde de euro, reprezintă 61 % din acest sprijin. Nu există cifre agregate pentru acţiunile din domeniul e-guvernării.

PRINCIPIILE GESTIUNII FEDER ÎN PERIOADA DE PROGRAMARE 2000-2006

10. Sistemul de gestiune aferent FEDER reflectă principiile subsidiarităţii şi parteneriatului [16], responsabilităţile şi gestiunea fiind partajate între Comisia Europeană şi guvernele statelor membre. Programarea aferentă FEDER şi procesul de implementare a acţiunilor cofinanţate în vigoare în perioada de programare 2000-2006 care a făcut obiectul auditului sunt prezentate în formă simplificată în figura 1.

11. Programele multianuale au fost elaborate de statele membre în urma unui dialog cu autorităţile publice competente şi cu partenerii economici şi sociali. Statele membre au identificat priorităţile largi ale programelor, după care Comisia a aprobat toate documentele de programare, în urma unor negocieri. În programele operaţionale a fost inclusă descrierea generală a măsurilor, în timp ce statele membre au fost cele care au definit măsurile detaliate şi au ales proiectele.

12. Programele cuprind priorităţi stabilite şi aprobate în vederea implementării în cursul perioadei de programare. Pentru fiecare program operaţional sau document unic de programare există un supliment de programare conex, care descrie în detaliu măsurile din cadrul programelor. Măsurile din cadrul programelor pot include acţiuni specifice destinate să dezvolte e-guvernarea.

FIGURA 1

PROCESUL DE GESTIUNE A FEDER PENTRU PERIOADA 2000-2006, PREZENTAT ÎN FORMĂ SIMPLIFICATĂ

+++++ TIFF +++++

SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

13. Principalul obiectiv al auditului a fost să stabilească dacă proiectele administrative de e-guvernare care au fost sprijinite cu ajutorul FEDER şi care au făcut obiectul auditului:

(a) au fost selectate în funcţie de o evaluare a necesităţilor existente;

(b) au fost bine concepute şi au fost executate conform planificării;

(c) sunt utile şi durabile.

14. Auditul Curţii s-a concentrat pe perioada de programare 2000-2006 şi pe patru state membre: Franţa, Italia, Polonia şi Spania, care, împreună, totalizează 3 miliarde de euro (45 %) din cheltuielile FEDER pentru societatea informaţională.

15. Activităţile de audit au inclus:

(a) analiza cadrului strategic al Comisiei cu privire la politica în materie de e-guvernare;

(b) examinarea documentelor naţionale şi regionale relevante privind strategia în materie de e-guvernare pentru perioada 2000-2006, în ţările vizitate, în combinaţie cu analiza planurilor naţionale de dezvoltare, a programelor operaţionale relevante şi a suplimentelor de programare adiacente;

(c) vizite efectuate la autorităţile naţionale şi regionale responsabile de dezvoltarea e-guvernării şi de selecţia proiectelor în statele membre vizitate;

(d) examinarea a 28 de proiecte regionale, care au beneficiat de o finanţare totală de 216,9 milioane de euro, în cadrul căreia contribuţia de la FEDER s-a ridicat la circa 127,2 milioane de euro. Proiectele de e-guvernare vizitate aveau, în medie, o valoare de 7,8 milioane de euro, cu o contribuţie medie din partea FEDER în cuantum de 4,5 milioane de euro. Zece dintre proiecte aveau o valoare mai mică de un milion de euro, în timp ce proiectele cu valorile cele mai mari erau în număr de patru, valorile lor variind între 27 şi 50 de milioane de euro. Pentru tipurile de proiecte examinate, a se vedea tabelul şi caseta 2;

(e) un chestionar online transmis unui număr de 363 de manageri de proiecte de e-guvernare cofinanţate de FEDER în ţările vizitate. S-au primit răspunsuri de la 212 manageri (58,4 %).

TABEL

TIPURILE DE PROIECTE DE E-GUVERNARE VIZITATE LA FAŢA LOCULUI

Tipul de proiect | Spania | Franţa | Italia | Polonia | Total |

Sistem informatic geografic | 1 | 3 | 3 | 1 | 8 |

Sistem de gestiune a fluxului de lucru | 3 | 1 | 2 | 4 | 10 |

Servicii fiscale | 1 | 0 | 0 | 1 | 2 |

Bază de date de referinţă | 0 | 0 | 1 | 1 | 2 |

Altele | 2 | 3 | 1 | 0 | 6 |

Total | 7 | 7 | 7 | 7 | 28 |

CASETA 2

EXEMPLE DE PROIECTE CARE FURNIZEAZĂ SERVICII DE E-GUVERNARE

Sistem informatic geografic (GIS – Geographical Information System) – regiunea Toscana, Italia

Unul dintre obiectivele proiectelor din cadrul documentului unic de programare al regiunii Toscana era dezvoltarea unui sistem informatic geografic (GIS) care să fie accesibil online pentru cetăţeni, organisme publice şi profesionişti. În contextul acestui cadru, administraţia provinciei Florenţa a sprijinit crearea unei baze de date geospaţiale pe tema hidrogeologiei, precum şi dezvoltarea unui program informatic destinat să gestioneze administrarea utilizării resurselor de apă subterană şi de apă de suprafaţă. De asemenea, această autoritate a urmărit să treacă integral la o gestionare online a solicitărilor depuse pentru căutarea resurselor de apă subterană şi a eliberării de autorizaţii.

Sistem de gestiune a fluxului de lucru – Regiunea Warmia i Mazury, Polonia

Obiectivul principal al proiectului era crearea unui portal web destinat să permită contactul online dintre public şi 112 autorităţi. Au fost dezvoltate proceduri de circulare a documentelor electronice pentru trei niveluri de administraţie locală, vizând îmbunătăţirea eficienţei operaţionale şi totodată asigurarea interoperabilităţii depline a datelor prelucrate de administraţie.

OBSERVAŢII

PROIECTELE AU FOST SELECTATE ÎN FUNCŢIE DE O EVALUARE A NECESITĂŢILOR EXISTENTE?

16. Scopul e-guvernării este de a facilita accesul la serviciile şi la informaţiile disponibile la nivelul administraţiilor publice, şi anume accesul pentru cetăţeni, pentru întreprinderi, ca şi pentru alte administraţii publice, conducând astfel la o mai bună calitate a serviciilor şi la sporirea eficacităţii şi a eficienţei.

17. Pentru a putea realiza acest lucru, este necesară o strategie globală care să se bazeze pe evaluarea necesităţilor, pe definirea priorităţilor şi pe analiza costurilor şi a beneficiilor probabile pe care le implică strategia în cauză.

18. Curtea a examinat dacă:

(a) elaborarea cadrului strategic naţional sau regional s-a bazat pe o evaluare a necesităţilor existente şi pe cunoaşterea posibilităţilor pe care le ofereau la momentul respectiv sistemele informatice existente şi dacă acest cadru ţinea cont de orientările publicate de Comisia Europeană;

(b) procedurile de selecţie a proiectelor se bazau pe criterii de selecţie uniforme şi coerente, care să fi abordat necesităţile cele mai imperioase şi să fi adus factorilor interesaţi o valoare adăugată, precum şi dacă obiectivele diferitelor proiecte respectau priorităţile cadrului strategic.

STRATEGIILE INIŢIALE NU S-AU BAZAT PE O EVALUARE A NECESITĂŢILOR EXISTENTE

19. Modelele de comunicare au evoluat în decursul perioadei 2000-2006, trecând de la cele bazate pe telefon şi hârtie la utilizarea extinsă a internetului şi a conexiunii în bandă largă. Unele ţări au început să îşi adapteze administraţiile pentru a ţine pasul cu această evoluţie.

20. În Uniunea Europeană, planurile de acţiune pentru eEuropa au acordat prioritate iniţiativelor legate de e-guvernare, în concepţia cărora existenţa unei administraţii publice eficace este strâns legată de dezvoltarea competitivităţii regionale. În decursul acestei perioade, statele membre s-au angajat, prin intermediul unor declarații ministeriale, să propună acţiuni relevante la nivel naţional, ceea ce a avut drept rezultat elaborarea unor strategii naţionale aliniate la iniţiativa eEuropa.

21. La începutul perioadei de programare, strategiile pentru e-guvernare din statele membre vizitate fuseseră elaborate sub forma unor declaraţii formulate în termeni foarte generali, în loc să se fundamenteze pe existenţa unor necesităţi reale identificate.

22. Curtea a examinat documentele relevante de strategie ale statelor membre vizitate, detectând următoarele deficienţe:

(a) Necesităţile cetăţenilor, ale întreprinderilor şi ale administraţiei nu au fost determinate în prealabil, iar obiectivele strategice erau prea generale şi nu aveau stabilite niveluri-ţintă specifice. Nu s-a analizat în mod suficient ce anume era cu adevărat necesar. De exemplu, în anumite ţări, nu fuseseră încă instituite dispoziţiile juridice necesare care să permită efectuarea operaţiilor electronice.

(b) Repartizarea responsabilităţilor pentru îndeplinirea obiectivelor către organismele publice competente nu a fost clară (a se vedea caseta 3) sau organismele în cauză nu aveau autoritate suficientă pentru o implementare eficace. Nu s-au instituit sisteme de monitorizare, ceea ce a împiedicat luarea la timp a unor măsuri de remediere şi dobândirea de experienţă care să faciliteze îmbunătăţirile viitoare.

CASETA 3

EXEMPLU DE REPARTIZARE NECLARĂ A RESPONSABILITĂŢILOR

Strategia "e-Polonia pentru perioada 2004-2006"

Principala deficienţă a strategiei era că nu s-au definit în mod clar, în toate cazurile, sferele de responsabilitate. Strategia cuprindea 83 de sarcini specifice repartizate diverselor ministere şi agenţii, pentru 30 dintre acestea fiind desemnate, în fiecare caz în parte, mai multe entităţi responsabile de implementare. Pentru niciunul dintre aceste cazuri nu s-a specificat însă care era organismul responsabil de coordonare. În evaluarea finală a strategiei s-a pus în evidenţă faptul că nivelul insuficient de coordonare şi cooperare între ministere a reprezentat unul dintre factorii care au împiedicat îndeplinirea obiectivelor.

23. În urma unei comparaţii între strategiile din faza de început a perioadei care a făcut obiectul auditului şi cele elaborate spre sfârşitul acesteia, reiese în mod clar că s-au produs anumite îmbunătăţiri ale calităţii. În plus, anumite ţări au acordat prioritate iniţiativelor de e-guvernare, recunoscându-le ca pe un mijloc de a moderniza administraţia publică. La nivel de stat membru, autorităţilor responsabile de execuţia proiectelor nu li s-a oferit însă suficient sprijin metodologic, în special în ceea ce priveşte tehnicile de gestionare a proiectelor şi orientările de natură tehnică. În caseta 4 se prezintă un exemplu de acordare de sprijin metodologic.

CASETA 4

EXEMPLU DE SPRIJIN METODOLOGIC

Centrul Naţional pentru Sistemele Informatice din Sectorul Public (CNIPA) a fost înfiinţat în luna iunie 2003 ca agenţie publică sub egida Ministerului Administraţiilor Publice şi Inovaţiilor din Italia.

CNIPA a devenit responsabil de punerea în practică a planurilor în materie de e-guvernare concepute de minister, având îndeosebi următoarele sarcini:

(a) adoptarea de norme, standarde şi orientări tehnice pentru introducerea TIC în administraţia publică;

(b) evaluarea şi monitorizarea proiectelor dezvoltate de administraţiile locale, regionale şi naţionale;

(c) elaborarea unor avize, destinate administraţiei publice, cu privire la coerenţa strategică a proiectelor.

ÎN CADRUL SELECŢIEI PROIECTELOR, NU SE EVALUA DECÂT RAREORI DACĂ PROIECTELE SELECTATE ERAU CELE CARE AVEAU CELE MAI MARI ŞANSE DE A OFERI UN RAPORT OPTIM COSTURI/BENEFICII

24. Procedurile de selecţie a proiectelor au fost organizate şi gestionate de autorităţile naţionale responsabile de gestiunea FEDER şi au urmat, de cele mai multe ori, unul dintre modelele prezentate în continuare:

(a) modelul A – se efectua o preselecţie a proiectelor şi acestea erau apoi desemnate în documentele de programare ale FEDER (de exemplu, în suplimentul de programare), indicându-li-se şi sfera de cuprindere;

(b) modelul B – proiectele erau selectate prin concurs, în urma organizării unei cereri de propuneri, oferindu-se granturi proiectelor care îndeplineau cel mai bine obiectivele măsurilor. Pentru aceste măsuri, cum ar fi dezvoltarea administraţiei publice electronice, se puneau la dispoziţie cuantumuri precise de fonduri.

25. Curtea a analizat 28 de proiecte selectate pe baza celor două proceduri (11 A, 17 B):

(a) abordarea centralizată (modelul A), în conformitate cu care granturile acordate de la FEDER erau atribuite din prealabil unor proiecte desemnate. S-a acordat o atenţie scăzută analizei costurilor şi a beneficiilor şi, de multe ori, nu a existat o procedură oficială de depunere a cererilor de grant;

(b) cealaltă abordare (modelul B), care avea ca scop selecţia celor mai bune proiecte. Aceasta căuta să răspundă problemelor prioritare definite în documentele de programare, selecţia bazându-se pe o comparaţie a conţinutului proiectelor realizată de experţi independenţi. Procedura de depunere a cererilor cuprindea în mod obligatoriu, în Polonia, analiza raportului costuri/beneficii. Organismele responsabile de selecţie nu stabiliseră un calendar pentru derularea procedurii în ansamblu, ci doar fixaseră termenele pentru depunerea cererilor de finanţare. În cazurile în care au existat mulţi solicitanţi, s-au înregistrat întârzieri semnificative în evaluarea cererilor de grant, iar în Polonia, data iniţială de demarare a patru dintre proiectele vizitate a trebuit să fie amânată din cauza duratei mai îndelungate a procedurii de selecţie.

26. Autorităţile au avut uneori tendinţa de a selecta proiecte ambiţioase din punctul de vedere al scopurilor, al sferei de cuprindere şi al numărului estimat de utilizatori potenţiali, fără să fi evaluat în mod suficient capacitatea promotorilor de a gestiona proiecte informatice complexe sau fără să fi determinat dacă aceştia dispuneau de personal suficient şi cu calificări adecvate. În cazul unui proiect derulat în Polonia, primul manager de proiect a fost numit în 2006, la 17 luni după acordarea finanţării. Pe parcursul anului 2007, au existat cinci manageri de proiect diferiţi care s-au ocupat de sarcina respectivă, în timp ce componenţa comitetului de coordonare a proiectului s-a modificat de patru ori. Această lipsă de stabilitate a fost menţionată într-un raport de audit intern ca fiind parţial responsabilă de întârzierile înregistrate în cadrul proiectului. Într-un raport de evaluare finală a unui proiect italian, întârzierilor înregistrate în implementare li s-au desemnat drept cauză schimbările survenite în echipa de management al proiectului şi lipsa de coordonare între organismele locale care participau la proiect.

27. De altfel, majoritatea proiectelor care nu au reuşit să îşi atingă obiectivele stabilite iniţial s-au dovedit a fi fost foarte complexe din punctul de vedere al numărului de factori interesaţi implicaţi şi al gradului de sofisticare a serviciilor oferite. Această situaţie, în combinaţie cu necesitatea de a finaliza proiectele înainte de încheierea programului a condus, în anumite cazuri, la o reducere semnificativă a sferei de cuprindere a proiectelor (a se vedea punctul 39).

PROIECTELE AU FOST BINE CONCEPUTE ŞI AU FOST EXECUTATE CONFORM PLANIFICĂRII?

28. Un proiect de e-guvernare, ca orice proiect de tip informatic, ar trebui să fie planificat în detaliu pentru a asigura o executare lipsită de probleme. În planul în cauză ar trebui să se specifice obiective clare, să se descrie în detaliu acţiunile necesare pentru a finaliza proiectul şi să se indice constrângerile estimate în materie de timp şi de resurse.

29. Scopul Curţii a fost de a evalua dacă proiectele au fost derulate conform planificării iniţiale şi de a determina cauzele devierilor importante. Pentru fiecare proiect care a făcut obiectul auditului, s-au examinat elementele sale fundamentale:

(a) Planificarea şi concepţia – s-a pus în mod special accentul pe următoarele aspecte: dacă au fost stabilite în mod adecvat obiective pentru proiecte şi niveluri-ţintă sub formă de indicatori SMART şi dacă, pe de altă parte, s-a făcut apel la bune practici, cum ar fi utilizarea unei metodologii recunoscute de management al proiectelor (project management methodology – PMM).

(b) Respectarea principiilor Cadrului european pentru interoperabilitate (CEI) – s-a examinat dacă s-au încorporat principiile CEI în concepţia proiectelor.

(c) Implementarea – s-a examinat procesul de implementare din perspectiva gestionării timpului, a bugetului şi a sferei de cuprindere a proiectelor.

(d) Disponibilitatea pentru utilizare – în cursul inspecţiilor la faţa locului s-a verificat existenţa activelor aparţinând proiectelor (de exemplu, programe informatice, servere, platforme), precum şi dacă se furnizau serviciile prevăzute.

OBIECTIVELE PROIECTELOR ERAU PREA GENERALE, IAR CONCEPŢIA LOR NU A ABORDAT ÎN MOD ADECVAT ASPECTELE CARE NU ERAU DE ORDIN TEHNIC

30. O cerinţă prealabilă necesară pentru organismele publice care depuneau o cerere de grant în cadrul FEDER era de a se stabili obiective detaliate pentru proiecte. În mod normal însă, proiectele erau definite în termeni generali, raportându-se la strategiile naţionale sau regionale şi la obiectivele conţinute în documentele de programare aferente FEDER. În rare cazuri s-a determinat valoarea adăugată pe care o pot aduce proiectele, întrucât, cu excepţia proiectelor din Polonia, nu s-au elaborat analize ale raportului costuri/beneficii.

31. Calitatea documentaţiei aferente proiectelor varia considerabil de la un proiect la altul şi, în unele cazuri extreme, nu exista deloc documentaţie disponibilă care să fie examinată. Autorităţile responsabile nu au stabilit standarde minime în ceea ce priveşte, de exemplu, documentația.

32. În cazul majorităţii proiectelor vizitate, s-au stabilit obiective care erau prea generale şi nu erau cuantificate (de exemplu, s-au stabilit obiective formulate în termeni vagi, cum ar fi "îmbunătăţirea calităţii serviciilor"). Mai mult, în cazurile în care s-au stabilit niveluri-ţintă, acestea se refereau în principal la realizări imediate (de exemplu, numărul de servere achiziţionate), în loc să se axeze pe beneficiile pentru entitate sau pentru utilizatorul final (de exemplu, scăderea cu x % a costurilor de funcţionare ale departamentului). Potrivit promotorilor de proiecte chestionaţi (figura 2), s-au definit indicatori de impact doar pentru 42 % din proiecte.

FIGURA 2

CE TIPURI DE OBIECTIVE S-AU STABILIT PENTRU PROIECTE?

+++++ TIFF +++++

În majoritatea cazurilor s-au stabilit cu precizie obiective exprimate sub formă de realizări imediate şi de rezultate, în mai puţine cazuri stabilindu-se obiective exprimate sub forma impactului dorit.

Sursa: Sondajul realizat de Curtea de Conturi Europeană.

33. Planificarea proiectelor s-a concentrat în mod deosebit pe chestiunile tehnice, neglijând adesea aspectele importante precum regândirea proceselor administrative astfel încât să se valorifice mai bine noile tehnologii, ceea ce a avut drept rezultat diminuarea impactului potenţial al proiectelor.

34. Lipsa de atenţie pentru asigurarea unei coordonări între departamente şi pentru aspectele de ordin organizatoric, cum ar fi reconfigurarea proceselor şi a fluxurilor de lucru pentru diferitele proiecte, a avut drept consecinţe duplicarea procedurilor, întârzieri la nivelul proiectelor, probleme legate de schimbul de date şi, în unele cazuri, proiecte care nu au avut evoluţia preconizată, care au fost utilizate la un nivel insuficient sau care au fost chiar abandonate (a se vedea casetele 5, 7 şi 9).

PROIECTELE AU RESPECTAT, ÎN CEA MAI MARE PARTE, PRINCIPIILE CEI

35. Cadrul european pentru interoperabilitate (CEI) a fost publicat în noiembrie 2004 şi defineşte o serie de orientări pentru serviciile de e-guvernare, care au menirea de a permite administraţiilor publice, întreprinderilor şi cetățenilor să interacţioneze într-un context paneuropean lipsit de frontiere. Cele 15 proiecte vizitate, care au fost demarate în 2005 sau ulterior acestui an, au fost examinate cu scopul de a se determina în ce măsură acestea au ţinut seama de aceste orientări.

CASETA 5

EXEMPLU DE COORDONARE NEADECVATĂ ŞI IMPACTUL ACESTEIA

Platformă integrată pentru comunicaţii în bandă largă pentru Sicilia, Italia

Unul dintre obiectivele acestui proiect era dezvoltarea unui portal web destinat turiştilor, care să dispună de o serie de caracteristici interactive specifice precum rezervarea online sau plata online a sejururilor.

Lipsa de coordonare dintre diferitele direcţii din cadrul administraţiei regionale a cauzat întârzieri considerabile şi a condus la reducerea sferei de cuprindere, unele dintre caracteristicile planificate nemaifiind dezvoltate.

36. Curtea a verificat dacă aceste proiecte au respectat următoarele principii:

(a) accesibilitatea – accesul era posibil, în cea mai mare parte a cazurilor, prin internet şi, în doar câteva cazuri, prin alte mijloace de comunicare (de exemplu, se utilizau şi telefoane mobile). Majoritatea proiectelor au recurs la liniile directoare recomandate [17] pentru realizarea şi designul paginilor şi al interfeţelor web;

(b) multilingvismul – serviciile de contact direct cu publicul (serviciile "de la ghişeu") se limitau, în mare parte, la limba naţională/limbile naţionale, doar 17 % dintre aceste servicii furnizând informaţii în cel puţin două limbi;

(c) securitatea şi confidenţialitatea – Curtea a constatat că se acordase atenţia cuvenită problemelor în materie de securitate şi confidenţialitate a datelor şi că nivelul de securitate era corespunzător, ca şi nivelul de conformitate cu legislaţia relevantă;

(d) utilizarea standardelor deschise şi a programelor informatice cu sursă deschisă (open source) – utilizarea standardelor deschise s-a dovedit a fi frecventă, astfel că multe proiecte puteau genera şi face schimb de date în diverse formate deschise. Programele informatice cu sursă deschisă au fost utilizate frecvent, întrucât le permit contractanţilor IT să ofere preţuri mai competitive. Sistemele examinate au fost dezvoltate făcând apel la o combinaţie de soluţii comerciale şi soluţii cu sursă deschisă.

MAJORITATEA PROIECTELOR NU S-AU DERULAT ÎN CONFORMITATE CU PLANIFICAREA

37. Curtea a examinat documentaţia aferentă celor 28 de proiecte care au fost vizitate, evaluând evoluţia acestora în raport cu planificarea, precum şi procedurile de implementare şi calitatea gestionării proiectului.

38. Pentru marea majoritate a proiectelor auditate, realizările preconizate pe termen imediat au fost obţinute conform planificării, însă 82 % (23 de proiecte) nu au fost implementate în conformitate cu planificarea stabilită în cererea de grant (figura 3). Principalele cauze ale abaterilor au fost următoarele:

(a) planificarea şi concepţia – ca urmare a planificării neadecvate sau lipsite de precizie, anumite aspecte, cum ar fi clarificarea obiectivelor şi a responsabilităţilor sau recrutarea de personal suplimentar, au trebuit să fie rezolvate pe parcursul implementării;

(b) proceduri – anumite proceduri au necesitat mai mult timp decât se prevăzuse iniţial în planificare, de cele mai multe ori fiind vorba de probleme legate de achiziţii sau de coordonare. De asemenea, au existat o serie de întârzieri administrative de natură generală legate de proceduri birocratice, de faptul că echipele de proiect nu dispuneau de autoritate suficientă sau de probleme de ordin juridic;

FIGURA 3

PROIECTUL A FOST FINALIZAT LA TIMP?

+++++ TIFF +++++

Doar 35 % din proiecte au fost finalizate la timp, în timp ce 17 % au înregistrat întârzieri mai mari de un an.

Sursa: Sondajul realizat de Curtea de Conturi Europeană.

(c) resurse umane – dintre cele câteva administraţii publice care au decis să procedeze pe cont propriu la dezvoltarea de sisteme informatice, două nu dispuneau de personal cu experienţă în gestionarea proiectelor informatice, ceea ce a condus la întârzieri ale proiectelor sau la o rată ridicată de fluctuaţie a personalului-cheie;

(d) factori exogeni – factori care nu puteau fi controlaţi de beneficiarii proiectelor (de exemplu, modalitatea de a acţiona a contractanţilor şi capacitatea lor de a livra produsele, modificările produse în cadrul legislativ naţional) şi care au un impact asupra termenelor de implementare.

39. Majoritatea întârzierilor au fost mai mici de un an şi nu au afectat elementele stabilite în vederea executării în cadrul proiectelor şi nici nu au condus la o creştere sensibilă a costurilor globale, întrucât majoritatea contractelor includeau o clauză ce stipula un preţ fix, care proteja împotriva unor eventuale creşteri ale costurilor. În schimb, întârzierile mai lungi de un an, în combinaţie cu necesitatea de a finaliza proiectele înainte de încheierea programului, au avut un impact negativ asupra a trei proiecte, conducând la o reducere a sferei de cuprindere (a se vedea caseta 6).

40. Dintre cele 28 de proiecte vizitate, zece (36 %) au recurs la o metodologie de management al proiectelor. Rezultatele obţinute în urma transmiterii chestionarului au indicat că doar 23 % din proiecte au fost implementate utilizându-se principiile PMM. Curtea a constatat că 50 % din proiectele vizitate care utilizaseră o metodologie recunoscută de management al proiectelor (PMM) fuseseră finalizate la timp, 90 % din acestea fiind de asemenea implementate în limitele bugetului prevăzut. În cazul celor 18 proiecte pentru care nu s-a utilizat o astfel de metodologie, doar 22 % au fost finalizate la timp şi 56 % au fost implementate în limitele bugetului prevăzut.

CASETA 6

EXEMPLU DE REDUCERE A SFEREI DE CUPRINDERE CA URMARE A ÎNTÂRZIERILOR

Birou electronic – Proceduri online în Insulele Canare, Spania

Conform regulilor care se aplică perioadei de programare 2000-2006, toate proiectele cofinanţate de la FEDER trebuie să fie finalizate înainte de sfârşitul anului 2008. Din cauza unei planificări deficitare, proiectul a suferit o întârziere de cinci ani, ceea ce implica riscul de a trebui să se restituie grantul FEDER. Pentru a evita pierderea cofinanţării de la UE, sfera iniţială de cuprindere a proiectului a trebuit să sufere modificări semnificative. Deşi intenţia managerilor de proiect era de a include peste 50 de proceduri în vederea prelucrării electronice, aceştia au decis să se concentreze pe principalele două proceduri, care, împreună, reprezentau aproximativ 75 % din numărul total al dosarelor prelucrate.

41. Într-unul dintre aceste cazuri, dat fiind că nu s-a acordat atenţia cuvenită aspectelor de ordin organizatoric, sistemul informatic care fusese dezvoltat nu a mai putut fi utilizat. Contractele care erau necesare pentru obţinerea datelor ce trebuiau introduse în sistem nu au fost semnate la timp, rezultatul fiind un sistem care era operaţional din punct de vedere tehnic, dar care nu putea fi utilizat.

42. Un alt factor care a avut impact asupra utilizării sistemelor care au fost dezvoltate în cadrul proiectelor de e-guvernare a fost angajamentul conducerii de a exploata soluţii şi servicii noi. Aceste sisteme ofereau, de multe ori, funcţii noi, care nu se aflau în rândul celor oferite în mod tradiţional de administraţiile publice, cum ar fi participarea pe cale electronică la procedurile de achiziţii publice sau profiluri personalizate de utilizator pentru membrii publicului. Astfel de funcţionalităţi constituie principala valoare adăugată pe care o aduc noile sisteme electronice şi fac posibilă modernizarea administraţiei publice. În unele cazuri însă, nu au fost valorificate beneficiile pe care le-ar fi putut aduce noile tehnologii (a se vedea caseta 7).

CASETA 7

EXEMPLU DE FUNCŢIONALITĂŢI NEUTILIZATE ALE SISTEMELOR INFORMATICE

Portalul internet al Biroului Maritim din Gdynia, Polonia

Sistemul computerizat era destinat să ofere acces online la serviciile pentru clienţii Biroului Maritim. Sistemul punea la dispoziţie un modul de achiziţii publice care făcea posibilă participarea pe cale electronică la procedurile de atribuire a contractelor. Un studiu de fezabilitate a estimat obţinerea unor beneficii pozitive de pe urma participării pe cale electronică la procedurile de atribuire şi s-a stabilit obiectivul de a organiza 30 de licitații online pe an. În ciuda faptului că sistemul era pe deplin implementat la data efectuării vizitei de audit, nu se organizase încă nicio licitaţie pe internet.

PROIECTELE SUNT UTILE ŞI DURABILE?

43. Mentenanţa unui produs informatic se referă la toate procesele necesare pentru a asigura întreţinerea acestuia pe parcursul ciclului său de viaţă operaţional, incluzând, de exemplu, formarea oferită personalului-cheie şi măsurile care trebuie luate pentru a furniza suport utilizatorilor, cum ar fi punerea la dispoziţie a unui serviciu de asistenţă de profil.

44. Pentru această direcţie vizată de audit, Curtea s-a concentrat pe aspectele următoare:

(a) utilitatea – a fost examinată etapa finală a proiectelor, analizându-se cu predilecţie gradul de utilitate al realizărilor imediate ale acestora şi evaluându-se gradul de adoptare efectivă a noilor servicii şi beneficiile economice conexe generate de proiecte;

(b) mentenanţa – s-a evaluat în ce măsură urma să se asigure o mentenanţă adecvată pentru proiecte în viitorul previzibil, fără intervenţia UE, şi s-a evaluat sustenabilitatea financiară şi operaţională a proiectelor luând în calcul mentenanţa.

AVANTAJELE PRECONIZATE AU FOST PARŢIAL OBŢINUTE

45. Aproape toate proiectele auditate [18] au fost date în funcţiune la scurt timp după finalizare, ceea ce a permis înlocuirea şi digitalizarea unui număr mare de proceduri interne existente. În pofida faptului că au fost obţinute realizări, proiectele nu s-au bucurat de acelaşi succes în ceea ce priveşte furnizarea unor rezultate îmbunătăţite sau realizarea unui impact pozitiv (figura 4).

FIGURA 4

AU FOST ÎNDEPLINITE TOATE OBIECTIVELE PROIECTELOR AŞA CUM ERAU ELE PREZENTATE ÎN CEREREA DE FINANŢARE?

+++++ TIFF +++++

În general, obiectivele corelate cu realizările concrete au fost îndeplinite, dar performanţele au fost mai slabe în ceea ce priveşte obiectivele exprimate sub formă de rezultate şi, mai ales, cele exprimate sub forma impactului dorit.

Sursa: Sondajul realizat de Curtea de Conturi Europeană.

46. Administraţiile publice au manifestat un interes clar pentru dezvoltarea serviciilor de e-guvernare, dar adoptarea acestora de către întreprinderi sau de către publicul larg se situează sub estimările care figurează în cererile de finanţare a proiectelor. Curtea consideră că există un număr de cauze care ar putea explica această situaţie, cauze care au fost invocate de promotorii de proiecte atunci când au fost intervievaţi:

(a) Identificarea electronică – Pentru majoritatea serviciilor furnizate de administraţiile publice, este necesară identificarea utilizatorului. Pentru a putea utiliza serviciile digitale, este necesară, în mod normal, identificarea electronică, dar gradul de utilizare a acesteia variază de la o ţară la alta. În anumite state membre precum Spania, semnătura electronică este integrată în cartea de identitate naţională; accesul la cititoare de cărţi de identitate poate constitui deci un obstacol în calea utilizării acestei semnături. În schimb, în Polonia, de exemplu, semnătura electronică este comercializată sub forma unui certificat separat; prin urmare, costul acesteia poate limita accesul la serviciile digitale;

(b) Cadrul juridic – Operaţiile realizate pe suport hârtie sunt înrădăcinate în cultura noastră administrativă. Există în continuare reglementări care impun prezentarea de documente originale pe suport hârtie, ceea ce face imposibilă tratarea exclusiv pe cale electronică a diverselor cereri depuse şi diminuează beneficiile potenţiale pe care le-ar genera comunicarea pe această cale;

(c) Accesul – Deşi nu constituie o problemă în anumite ţări sau în mediul urban, lipsa accesului la calculatoare şi la rețelele în bandă largă continuă să aibă impact asupra gradului de adoptare a serviciilor electronice. Lipsa competenţelor în materie de utilizare a calculatorului poate constitui, de asemenea, o problemă care afectează cererea de servicii electronice.

47. Potrivit promotorilor de proiecte intervievaţi, beneficiile sunt în mod deosebit vizibile în organizaţiile în care sistemele informatice au înlocuit o parte semnificativă a proceselor (lor) standard şi în care utilizarea acestor sisteme a fost adoptată de majoritatea departamentelor operaţionale. Printre beneficiile enumerate se află următoarele (figura 5):

(a) Simplificarea procedurilor – Sistemele informatice fac posibilă existenţa unor "ghişee" sau a unor puncte de contact unice, în cadrul cărora diversele solicitări sunt direcţionate personalului competent din cadrul unei organizaţii, lucru care facilitează un acces mai simplu pentru utilizatorul final;

(b) Îmbunătăţirea urmăririi dosarelor – Aplicarea unor sisteme mai sofisticate pentru activităţile "din spatele ghişeului" permite organismelor publice să desfăşoare o monitorizare mai eficace. Ameliorarea calităţii informaţiilor cu privire la volumele de lucru şi la resursele disponibile permite o mai mare precizie a planificării şi o utilizare optimă a resurselor umane;

(c) Timp câştigat – Accesul la dosare centralizate şi la documente digitale permite scurtarea timpilor de reacţie şi elimină decalajele cauzate de circularea documentelor, facilitând, în plus, accesul atât la dosarele curente, cât şi la cele arhivate (a se vedea caseta 8);

(d) Noi mijloace de comunicare – Internetul şi e-mailul pun la dispoziţie noi mijloace de comunicare pentru schimbul de informaţii şi permit publicului un acces mai simplu şi mai facil la servicii.

CASETA 8

EXEMPLU DE CREŞTERE A EFICIENŢEI

Sistemul de informaţii funciare al municipiului Łódź – faza a V-a, Polonia

Proiectul presupunea crearea unui portal şi a unui sistem modern de baze de date geografice, având ca scop să furnizeze informaţii online cu privire la terenurile şi la proprietăţile din municipiul Łódź.

Conform calculelor realizate de conducere, proiectul a avut drept rezultat o creştere notabilă a eficienţei (între 20 % şi 52 %, în funcţie de departament), creştere echivalentă cu o valoare estimată, în 2009, de aproximativ 4,5 milioane de zloţi (cca 1,1 milioane de euro), ceea ce depăşea creşterea estimată în studiul de fezabilitate pentru anul 2009 , respectiv 3,2 milioane de zloţi (cca 0,8 milioane de euro).

48. Curtea este însă de părere că, în general, nu s-a acordat atenţie suficientă beneficiilor potenţiale pe care le pot genera proiectele şi că nu au fost exploatate la maximum avantajele oferite de înalta tehnologie. În cazul unui proiect italian, programul informatic dezvoltat a fost utilizat doar în scopuri administrative interne, deşi proiectul avea prevăzut ca obiectiv extinderea către utilizatorul final a serviciului electronic în cauză. Mai mult, anumite proiecte din Franţa şi Polonia ce au făcut obiectul vizitelor de audit au menţinut procesele derulate pe suport hârtie în paralel cu sistemele informatice de gestionare a fluxurilor de lucru, fără a avea definit un termen-limită pentru eliminarea celor dintâi, având drept rezultat duplicarea acţiunilor şi reducând beneficiile potenţiale pe care le presupune dezvoltarea de programe informatice.

FIGURA 5

CARE AU FOST AVANTAJELE GENERATE DE PROIECT ŞI CINE A BENEFICIAT DE ELE?

+++++ TIFF +++++

În opinia managerilor de proiecte, acestea au generat o gamă largă de avantaje pentru utilizatori.

Sursa: Sondajul realizat de Curtea de Conturi Europeană.

49. Per ansamblu, având în vedere lipsa unei monitorizări a proiectelor şi a măsurării beneficiilor efective ale acestora, este imposibil să se stabilească în ce măsură noile servicii au condus la creşterea calităţii administraţiei publice. În cadrul eşantionului nu exista decât un singur proiect care putea cuantifica beneficiile concrete care au fost generate graţie acordării ajutorului financiar. În lipsa unei cuantificări de acest gen, nu se va reuşi acumularea informaţiilor valoroase care pot rezulta în urma analizării rezultatelor proiectelor, iar experienţa dobândită în urma derulării acestor proiecte se va pierde în loc să contribuie la îmbunătăţirea în viitor a planificării.

ÎN MAJORITATEA CAZURILOR, S-A ASIGURAT MENTENANŢĂ PENTRU DIVERSELE PROIECTE ÎN CAUZĂ

50. Marea majoritate a proiectelor au asigurat o mentenanţă corespunzătoare pentru aspectele de ordin tehnic şi organizatoric (de exemplu, un serviciu de asistenţă pentru utilizatori) ale sistemelor dezvoltate. În mod normal, mentenanţa şi actualizarea şi îmbunătăţirea erau asigurate de contractanţi pe durata perioadei de garanţie, care varia între un an şi trei ani. După trecerea acestei perioade, în funcţie de disponibilitatea personalului informatic din cadrul organizaţiei, sistemele informatice erau supervizate pe plan intern, de către departamentele de informatică, sau mentenanţa era externalizată. Rezultatele obţinute în urma sondajului oferă o imagine similară cu cea obţinută în urma vizitării proiectelor (figura 6).

FIGURA 6

EXISTĂ UN CONTRACT DE MENTENANŢĂ PENTRU PRODUSUL INFORMATIC AL ORGANIZAŢIEI DUMNEAVOASTRĂ?

+++++ TIFF +++++

Pentru 86 % din proiecte, mentenanţa proiectelor a fost asigurată de departamentele informatice interne sau a fost externalizată unor experţi externi.

Sursa: Sondajul realizat de Curtea de Conturi Europeană.

51. În cazurile în care analiza raportului costuri/beneficii includea planificarea pentru întreg ciclul de viață al proiectului, costurile de mentenanţă erau prevăzute în buget. În astfel de cazuri, continuitatea proiectului nu era afectată practic de niciun risc semnificativ, dat fiind că beneficiarii anticipaseră resursele necesare. Au existat însă trei cazuri în care subestimarea costurilor de mentenanţă a periclitat darea în funcţiune sau continuarea proiectelor. Deoarece nu luaseră în calcul costurile de mentenanţă, beneficiarii s-au văzut în imposibilitatea de a finanţa în totalitate sau în parte costurile operaţionale, ceea ce a antrenat, într-unul dintre cazuri, închiderea proiectului după expirarea perioadei de garanţie (a se vedea caseta 9).

CASETA 9

IMPACTUL COSTURILOR DE MENTENANŢĂ ASUPRA SUSTENABILITĂŢII PROIECTELOR

E-guvernare: Centrul de servicii pentru cetăţeni şi întreprinderi şi de servicii de infrastructură din Sicilia, Italia

Proiectul avea ca scop crearea unei infrastructuri tehnologice la care să participe 57 de organisme, precum şi implementarea unui număr de aplicaţii informatice în vederea gestionării în comun a unei întregi serii de servicii de e-guvernare.

Sistemul a fost dezvoltat şi a fost dat în funcţiune în aprilie 2007. În mai 2008 însă, aplicaţia în cauză a fost închisă, întrucât costurile de mentenanţă şi modul de repartizare a acestora între diversele organisme participante nu fuseseră prevăzute din faza de planificare.

CONCLUZII ŞI RECOMANDĂRI

52. Curtea a concluzionat că proiectele de e-guvernare sprijinite prin FEDER au contribuit la dezvoltarea serviciilor publice electronice în cele patru state membre selectate. Cu toate acestea, deşi majoritatea proiectelor sunt operaţionale din punct de vedere tehnic, beneficiile obţinute au fost la un nivel mult mai scăzut decât se preconizase, deoarece nu s-a pus accent suficient pe rezultatele proiectelor.

53. Recomandările formulate în continuare prezintă relevanţă pentru Comisia Europeană, având în vedere responsabilitatea acesteia pentru execuţia bugetului şi pentru aplicarea principiului bunei gestiuni financiare, precum şi pentru autorităţile de management din statele membre în contextul acţiunilor din domeniul e-guvernării, atât pentru restul perioadei de programare 2007-2013, cât şi pentru concepţia viitoarelor programe de e-guvernare sau a unor programe similare.

54. În continuare sunt prezentate concluziile şi recomandările Curţii pentru fiecare dintre întrebările de audit.

PROIECTELE AU FOST SELECTATE ÎN FUNCŢIE DE O EVALUARE A NECESITĂŢILOR EXISTENTE?

55. Planificarea la nivel naţional a acţiunilor din domeniul e-guvernării s-a ameliorat treptat în decursul perioadei de programare 2000-2006, însă, dată fiind existenţa unor deficienţe la nivelul strategiilor din primă fază, proiectele cofinanţate nu au vizat să abordeze necesităţile prioritare în materie de dezvoltare a e-guvernării.

56. Această situaţie are următoarele cauze principale:

(a) Primele strategii în materie de e-guvernare nu au fost elaborate pe baza unei analize riguroase a necesităţilor, ci ca reacţie, în principal, la o serie de declaraţii politice. În consecinţă, aceste strategii şi obiectivele lor nu au răspuns problemelor celor mai importante şi mai presante în materie de deblocare şi impulsionare a dezvoltării serviciilor de e-guvernare (a se vedea punctul 20).

(b) Atunci când preselecţia proiectelor s-a făcut în mod centralizat, costurile acestora şi beneficiile pe care le pot genera, precum şi impacturile şi rezultatele lor potenţiale nu au făcut deloc sau nu au făcut decât în mică măsură obiectul unei evaluări (a se vedea punctul 25).

(c) Pe planul competenţelor şi al resurselor echipelor de proiect, atunci când nu s-a luat suficient în considerare capacitatea acestora de a furniza sistemele de e-guvernare conform planificării, s-a ajuns la reduceri semnificative ale sferelor de cuprindere ale proiectelor (a se vedea punctul 26).

RECOMANDAREA 1

(a) Statele membre ar trebui să elaboreze strategii în materie de e-guvernare care să se fundamenteze pe necesităţi identificate, care să vizeze obiective clare şi care să precizeze responsabilităţile care revin diverselor organisme ţinute să răspundă de îndeplinirea acestor obiective.

(b) Selecţia de către autoritățile de management a proiectelor de e-guvernare în vederea acordării sprijinului prin FEDER ar trebui să se bazeze pe o evaluare a costurilor şi a beneficiilor preconizate ale proiectelor.

PROIECTELE AU FOST BINE CONCEPUTE ŞI AU FOST EXECUTATE CONFORM PLANIFICĂRII?

57. Proiectele auditate au obţinut rezultate în ceea ce priveşte disponibilitatea sporită a serviciilor publice electronice şi dezvoltarea mijloacelor tehnice ale autorităţilor publice.

58. În general, au fost obţinute realizările imediate preconizate pentru proiecte, dar, adesea, aceste realizări au înregistrat întârzieri sau au suferit o reducere a sferei de cuprindere ca urmare a unei concepţii deficitare sau a faptului că nu s-a apelat la o metodologie de implementare. Curtea a identificat următoarele probleme sistemice principale:

(a) Majoritatea promotorilor de proiecte nu au definit şi nici nu au cuantificat beneficiile pe care ar trebui să le genereze proiectele; drept urmare, obiectivele au fost exprimate în general sub forma realizărilor care trebuiau obţinute pe plan imediat. În consecinţă, proiectele nu au reuşit decât rareori să genereze integral toate beneficiile preconizate (a se vedea punctul 32), iar posibilităţile oferite de noile tehnologii nu au fost exploatate la maximum. Beneficiile potenţiale pe care le-ar fi putut furniza proiectele utilizatorilor finali au fost astfel reduse (a se vedea punctul 46). Problemele de natură organizatorică şi administrativă, în acele cazuri în care s-a încercat soluţionarea lor, s-au dovedit adesea a fi mai dificil de rezolvat decât problemele tehnice (a se vedea punctele 33 şi 34).

(b) În multe cazuri, neaplicarea unei metodologii de management al proiectelor, în combinaţie cu o planificare neadecvată, a avut un impact negativ asupra implementării proiectelor, aflându-se la originea întârzierilor sau a modificării sferei de cuprindere a proiectelor. Performanţa proiectelor vizitate din punctul de vedere al respectării termenelor de execuţie şi a limitelor prevăzute pentru buget a fost mai bună în cazul celor care au utilizat o metodologie de management al proiectelor (a se vedea punctul 40).

(c) Concepţia proiectelor a ţinut cont în mod corespunzător de cea mai mare parte a principiilor CEI, însă ar trebui să se aibă în vedere furnizarea serviciilor în mai multe limbi în acele cazuri în care acest lucru ar prezenta relevanţă pentru grupuri semnificative de utilizatori (a se vedea punctul 36).

RECOMANDAREA 2

(a) Autorităţile de management din statele membre ar trebui să se asigure că proiectele de e-guvernare selectate în vederea acordării de fonduri de la FEDER nu pun accentul numai pe realizările imediate pe care trebuie să le obţină, ci au în vedere şi modificările care trebuie aduse la nivelul proceselor sau al organizării pentru a putea valorifica la maximum sistemele dezvoltate.

(b) Autorităţile de management ar trebui să accentueze importanţa utilizării la modul efectiv a celor mai bune practici şi să recomande cu insistenţă aplicarea unei metodologii corespunzătoare de management al proiectelor pentru proiectele de e-guvernare care primesc fonduri de la FEDER.

(c) Comisia ar trebui să se asigure că proiectele care beneficiază de finanţare prin FEDER iau în considerare principiile şi recomandările prin care Uniunea Europeană vizează să obţină o interoperabilitate transeuropeană, îndeosebi principiile CEI, astfel încât să se permită creşterea valorii adăugate europene a proiectului şi să se faciliteze o şi mai bună integrare a sistemelor la nivel de UE.

PROIECTELE SUNT UTILE ŞI DURABILE?

59. Majoritatea proiectelor care au făcut obiectul auditului erau valide din punct de vedere tehnologic, iar aplicaţiile informatice dezvoltate au permis furnizarea de servicii electronice organismelor publice, cetăţenilor şi întreprinderilor. De regulă, sistemele cofinanţate prin FEDER au beneficiat de o mentenanţă corespunzătoare şi erau sustenabile din punct de vedere financiar.

60. Multe proiecte nu au reuşit însă să furnizeze utilizatorilor finali toate beneficiile preconizate, iar cuantificarea cu precizie a rezultatelor s-a dovedit a nu fi posibilă, în cele mai multe cazuri. Această situaţie are următoarele cauze principale:

(a) Organizaţiile nu au procedat decât în puţine cazuri la reconfigurarea proceselor sau a structurilor astfel încât să beneficieze la maximum de posibilităţile create de noile sisteme. În unele cazuri, s-a creat un volum suplimentar de muncă prin faptul că acelaşi proces era derulat pe două căi în acelaşi timp, atât electronică, cât şi pe suport hârtie (a se vedea punctul 48).

(b) Întrucât costurile de mentenanţă au fost în unele cazuri subestimate sau nu au fost luate deloc în calcul, anumite proiecte s-au confruntat cu dificultăţi financiare, periclitând, în cazul a trei dintre ele, continuarea operaţiunilor (a se vedea punctul 51).

(c) Proiectele nu au făcut deloc sau nu au făcut decât în mică măsură obiectul unei monitorizări care să permită furnizarea către conducere de informaţii privind rezultatele lor. Lipsa acestor date face imposibilă evaluarea adecvată a proiectelor şi împiedică dobândirea experienţei necesare pentru îmbunătăţirea concepţiei proiectelor de e-guvernare în viitor (a se vedea punctul 49).

RECOMANDAREA 3

(a) Autorităţile de management ar trebui să se asigure, atunci când selectează proiecte de e-guvernare, că toate costurile semnificative, inclusiv costurile de mentenanţă, au fost prevăzute în mod corespunzător în analiza raportului costuri/beneficii, pe care ar trebui să se fundamenteze decizia de finanţare.

(b) Comisia ar trebui să se asigure că autorităţile de management efectuează monitorizarea şi evaluarea rezultatelor şi a impactului proiectelor pentru a demonstra utilizarea eficace a fondurilor acordate de UE şi pentru a furniza un feedback util în vederea ameliorării concepţiei programelor viitoare.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera II, condusă de domnul Morten LEVYSOHN, membru al Curţii de Conturi, la Luxemburg, în şedinţa sa din 13 iulie 2011.

Pentru Curtea de Conturi

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Preşedinte

[1] The role of eGovernment for Europe’s Future (Rolul e-guvernării pentru viitorul Europei), COM(2003) 567 final, 26.9.2003, p. 7.

[2] De exemplu, lipsa interoperabilităţii între sistemele informatice poate constitui o barieră care împiedică schimbul de date de natură administrativă.

[3] Cadrul european pentru interoperabilitate a fost adoptat în iunie 2002 de cele 15 state membre de la momentul respectiv şi a fost susţinut în declaraţiile de la Manchester şi de la Lisabona din 24 noiembrie 2005 şi, respectiv, 19 septembrie 2007.

[4] http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/benchmarking/index_en.htm

[5] eEurope 2002: Impact and Priorities (eEuropa 2002: Impact şi priorităţi), COM(2001) 140 final, 13.3.2001.

[6] COM(2003) 567 final.

[7] i2010 – A European Information Society for growth and employment (i2010 – O societate informațională europeană pentru creștere economică și ocuparea forței de muncă), COM(2005) 229 final, 1.6.2005.

[8] World Economic Forum Global Competitiveness Reports - http://www.weforum.org/reports-results?fq=report%5Ereport_type%3A%22Competitiveness%22, Citizen Advantage: Enhancing economic competitiveness through e-government - http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/apcity/unpan022639.pdf

[9] i2010 eGovernment Action Plan: Accelerating eGovernment in Europe for the Benefit of All (Planul de acțiune i2010 pentru e-guvernare: Accelerarea instituirii e-guvernării în Europa, în beneficiul tuturor), COM(2006) 173 final, 25.4.2006.

[10] Declaraţii ministeriale aprobate în unanimitate la Bruxelles (2001), Como (2003), Manchester (2005) şi Lisabona (2007).

[11] Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieţei interne (JO L 376, 27.12.2006, p. 36).

[12] Programe cum ar fi Modinis, eTEN, IDABC, CIP-PSP, ePractice.eu.

[13] Decizia 2004/387/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 21 aprilie 2004 privind furnizarea interoperabilă de servicii de guvernare electronică paneuropene către administrațiile publice, întreprinderi și cetățeni (IDABC) (JO L 181, 18.5.2004, p. 25). Programul a expirat în 2009.

[14] În timp ce IDABC s-a axat mai mult pe digitalizarea administraţiilor publice, programul care i-a urmat, ISA, vizează elaborarea unor instrumente generice şi a unor servicii comune concrete care să poată fi aplicate direct de către statele membre interesate. Decizia nr. 922/2009/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 septembrie 2009 privind soluțiile de interoperabilitate pentru administrațiile publice europene (ISA).

[15] Conform calcului Curţii, realizat pe baza informaţiilor publicate de Comisie pe site-ul www.europa.eu.

[16] Pentru perioada de programare 2000-2006, fondurile structurale şi Fondul european de dezvoltare regională au fost finanțate pe baza următoarelor acte juridice: Regulamentul (CE) nr. 1260/1999 al Consiliului din 21 iunie 1999 de stabilire a dispozițiilor generale privind fondurile structurale (JO L 161, 26.6.1999, p. 1) şi Regulamentul (CE) nr. 1783/1999 al Parlamentului European și al Consiliului din 12 iulie 1999 privind Fondul european de dezvoltare regională (JO L 213, 13.8.1999, p. 1).

[17] Consorţiul World Wide Web (W3C) este o comunitate internaţională care elaborează standarde prin care să se asigure dezvoltarea pe termen lung a internetului (http://www.w3.org/standards/).

[18] Singurele excepţii sunt constituite de două cazuri în care, din cauza unor probleme de coordonare şi a neasumării răspunderii pentru proiect, utilizarea sistemelor a fost amânată pe durată nedeterminată sau a fost complet abandonată.

--------------------------------------------------