RAPORT AL COMISIEI CĂTRE CONSILIU ȘI PARLAMENTUL EUROPEAN privind implementarea asistenței macrofinanciare acordate țărilor terțe în 2011 /* COM/2012/0339 final */





CUPRINS 1........... Introducere..................................................................................................................... 3 2........... Context.......................................................................................................................... 4 2.1........ Evoluția în 2011............................................................................................................ 4 2.2........ Regulamentul-cadru privind asistența macrofinanciară.................................................... 5 3........... Operațiunile de asistență macrofinanciară în 2011........................................................ 6 3.1........ Prezentare generală......................................................................................................... 6 3.2........ Operațiuni individuale în țările beneficiare în 2011........................................................ 6 3.2.1..... Balcanii de Vest.............................................................................................................. 6 3.2.1.1.. Bosnia și Herțegovina.................................................................................................. 6 3.2.1.2.. Serbia............................................................................................................................ 7 3.2.2..... Țările din vecinătatea estică............................................................................................ 7 3.2.2.1.. Armenia......................................................................................................................... 7 3.2.2.2.. Georgia.......................................................................................................................... 8 3.2.2.3.. Republica Moldova........................................................................................................ 9 3.2.2.4.. Ucraina.......................................................................................................................... 9 3.2.3..... Asia Centrală................................................................................................................ 10 3.2.3.1.. Republica Kârgâzstan................................................................................................... 10 4........... Asigurarea utilizării adecvate a fondurilor pentru AMF: Evaluări operaționale, studii PEFA și evaluări ex-post.................................................................................................................................... 11 4.1........ Evaluări operaționale................................................................................................... 11 4.2........ Evaluări privind cheltuielile publice și responsabilitatea financiară................................... 11 4.3........ Evaluări ex-post............................................................................................................ 12 5........... Solicitări de asistență și viitoare propuneri ale Comisiei; situația bugetară................... 12 RAPORT AL COMISIEI CĂTRE CONSILIU ȘI PARLAMENTUL EUROPEAN privind implementarea asistenței macrofinanciare acordate țărilor terțe în 2011 1. Introducere Prezentul raport oferă o prezentare generală a implementării asistenței macrofinanciare (AMF) acordate de UE țărilor terțe în 2011. Raportul descrie contextul general în care au fost aprobate și puse în aplicare operațiunile de AMF, cuprinde informații privind cele mai recente operațiuni din țările vecine ale UE, oferă o scurtă prezentare a posibilelor operațiuni viitoare și a impactului bugetar al acestora și prezintă statistici generale privind diferitele operațiuni de AMF desfășurate pe parcursul ultimilor zece ani. Ca parte a cadrului de asistență externă a UE, AMF este un instrument destinat țărilor apropiate de UE și care răspunde unor nevoi excepționale de finanțare externă sub forma unui sprijin pentru balanța de plăți. Obiectul acestui instrument este consolidarea stabilității macroeconomice și financiare în țările candidate și potențial candidate, precum și în țări din vecinătatea europeană, încurajând în același timp implementarea unor reforme structurale adecvate. Instrumentul vine în completarea unui program de ajustare și reformă realizat împreună cu FMI și este în același timp condiționat de existența unui astfel de program. AMF poate lua două forme: credite, pentru care Comisia împrumută fondurile necesare pe piețele de capital și le transmite apoi cu titlu de împrumut țării beneficiare și/sau granturi finanțate din bugetul UE. Anul 2011 s-a caracterizat prin continuarea implementării operațiunilor de AMF existente, nefiind însă aprobată de Consiliu și Parlament nicio operațiune de AMF nouă. Un element crucial a fost propunerea de către Comisie, în luna iulie 2011, a unui nou regulament-cadru privind AMF, fiind demarate discuții în Consiliu și în Parlament. Rezultatul acestor discuții va fi important pentru viitorul AMF ca instrument strategic de urgență, destinat să ajute la stabilizarea economiilor țărilor apropiate de UE. Se așteaptă ca cele două instituții colegislatoare să adopte o decizie în privința regulamentului-cadru în a doua jumătate a lui 2012 sau în 2013. În plus, raportul conține o secțiune privind evaluările operaționale, studiile PEFA („Public Expenditure and Financial Accountability” – Cheltuieli publice și responsabilitate financiară) și evaluările ex-post realizate în țări beneficiare ale AMF. În 2011, Comisia a finalizat, cu sprijinul consultanților, două evaluări operaționale de monitorizare și a realizat două studii PEFA în țările în care se desfășoară programe de AMF. Comisia a lansat, de asemenea, trei evaluări ex-post ale operațiunilor de AMF finalizate. În final, raportul furnizează informații privind noile solicitări de AMF și noi propuneri posibile ale Comisiei referitoare la AMF aflate în curs de elaborare, cu implicațiile bugetare aferente. Prezentul raport este elaborat în conformitate cu deciziile Consiliului și cu deciziile comune ale Consiliului și ale Parlamentului privind operațiunile de AMF. Raportul vine în continuarea rapoartelor prezentate în anii precedenți. Acesta este însoțit de un document de lucru al serviciilor Comisiei [SWD(2012) 181 final] care oferă informații mai detaliate și o analiză a contextului macroeconomic și a implementării operațiunilor de AMF individuale. 2. Context 2.1. Evoluția în 2011 Criza economică și financiară mondială din 2008-2009, care a afectat profund economiile emergente ale țărilor din vecinătatea Uniunii Europene, a condus la creșterea accentuată a cererilor de sprijin financiar acordat de UE, inclusiv sub forma AMF. Patru astfel de programe au fost aprobate de Consiliul de Miniștri al UE la sfârșitul anului 2009, având ca beneficiari Bosnia și Herțegovina, Serbia, Armenia și Georgia, iar AMF pentru Kosovo, aprobată anterior*, a fost extinsă cu un an în 2009. În 2010, Consiliul și Parlamentul au aprobat – de data aceasta în comun, după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona – alte două programe destinate Ucrainei și Republicii Moldova. Operațiunile vizând Georgia și Kosovo s-au finalizat în 2010. În 2011 și la începutul lui 2012, Comisia a finalizat implementarea programelor pentru Serbia, Armenia și Republica Moldova și a continuat pregătirile pentru implementarea programelor pentru Bosnia și Herțegovina și pentru Ucraina. Situația economică globală din 2010 și, într-o oarecare măsură, din prima jumătate a lui 2011 s-a ameliorat semnificativ, ceea ce a condus la o relaxare parțială a presiunii asupra balanței de plăți a țărilor eligibile pentru AMF. Prin urmare, Comisia a adoptat în 2011 numai două propuneri noi, și anume cea privind Georgia, din ianuarie 2011 și cea privind Republica Kârgâzstan, din decembrie 2011. În perioada care a urmat, aceste propuneri au fost supuse analizei Parlamentului și a Consiliului. Cu toate acestea, procesul de luare a deciziilor a fost întârziat din cauza unei divergențe între colegislatori având ca obiect procedura adecvată din punct de vedere juridic pentru consultarea comitetului statelor membre în privința memorandumului de înțelegere al programului AMF. În a doua jumătate a lui 2011, condițiile de pe piețele financiare globale au devenit semnificativ mai dificile, ca efect al crizei datoriei suverane. În plus, „primăvara arabă” și tulburările politice și economice din țările arabe partenere din zona Mediteranei[1] au intensificat presiunea asupra bugetelor și asupra poziției externe a acestor economii. Se așteaptă ca aceste evoluții să conducă la creșterea cererii de AMF în 2012. Un prim caz e reprezentat de reînnoirea, în februarie 2012, a solicitării guvernului egiptean de inițiere a unei operațiuni de AMF în valoare de 500 de milioane EUR. Comisia, în colaborare cu FMI, estimează la ora actuală necesitățile reziduale de finanțare externă ale Egiptului, în vederea posibilei adoptări a unei propuneri privind acordarea de AMF acestei țări. 2.2. Regulamentul-cadru privind asistența macrofinanciară Începând din 2003, Parlamentul European a identificat procesul decizional greoi drept una din deficiențele AMF (deciziile privind operațiunile individuale AMF erau luate de Consiliu, caz cu caz, după consultarea Parlamentului). Parlamentul a subliniat, de asemenea, necesitatea unui temei juridic transparent pentru instrumentul AMF în ansamblul său. De la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona la 1 decembrie 2009, deciziile legislative privind operațiunile individuale de AMF au ținut de competența Parlamentului și a Consiliului conform procedurii legislative ordinare (codecizie), ceea ce a condus la un proces decizional destul de greoi. Acest lucru a făcut să crească numărul apelurilor la optimizarea procedurii de adoptare a deciziilor privind AMF. În plus, așa cum au arătat criza financiară și criza datoriilor, gestionarea eficace a situațiilor macroeconomice și financiare urgente necesită un instrument de reacție la criză care să poată fi pus în aplicare în mod rapid și eficient. Ca răspuns la aceste evoluții, Comisia a adoptat la 4 iulie 2011 o propunere de regulament-cadru[2]. Principalele obiective ale propunerii sunt: (i) creșterea eficacității asistenței macro-financiare, printr-un proces decizional mai rapid și mai eficient; (ii) alinierea procesului decizional la cel al altor instrumente, în special al celor referitoare la relațiile externe; (iii) formalizarea normelor care reglementează instrumentul și conferirea statutului de co‑legislator în materie Parlamentului European; (iv) actualizarea și simplificarea unora dintre norme. Principalele caracteristici ale propunerii sunt: (i) deciziile de acordare a asistenței macro-financiare ar urma să fie adoptate de Comisie printr-un act de punere în aplicare, sub controlul unui comitet al statelor membre; (ii) criteriile de la Genval, care au fost stabilite prin diverse Concluzii ale Consiliilor și au primit sprijinul Parlamentului European printr-o rezoluție din 2002, ar urma să fie reafirmate sub forma unui regulament, devenind astfel obligatorii din punct de vedere juridic; (iii) o parte dintre criterii ar urma să fie actualizate sau clarificate, în special cele referitoare la pragul pentru operațiunile de AMF privind deficitul rezidual de finanțare, eligibilitatea geografică (în vederea recunoașterii formale a existenței politicii de vecinătate a UE în contextul AMF) și alegerea între granturi și împrumuturi pentru operațiunile de AMF. Au avut loc discuții atât în Consiliu, cât și în Parlament. Consiliul a finalizat primul set de concluzii în decembrie 2011 (într-o așa-numită „abordare generală”). Parlamentul a comandat un studiu privind eficacitatea AMF și, la începutul lui 2012, a luat în discuție, în cadrul Comisiei pentru comerț internațional, un raport privind propunerea Comisiei Europene. Se așteaptă ca decizia privitoare la propunere să fie adoptată în a doua jumătate a lui 2012 sau în 2013. 3. Operațiunile de asistență macrofinanciară în 2011 3.1. Prezentare generală În 2011 a fost finalizată operațiunea de AMF destinată Serbiei, adoptată în 2009. În iulie 2011, autoritățile din Serbia au primit prima tranșă de asistență, constând într-un împrumut în valoare de 100 de milioane de EUR, ceea ce a condus la finalizarea operațiunii de AMF, deoarece a doua tranșă, cu aceeași valoare, a fost anulată din cauza scăderii nevoii de finanțare externă a Serbiei și a deciziei acesteia de a nu utiliza integral plățile programate de FMI. În ceea ce privește AMF pentru Armenia, în februarie 2011 a fost semnat un memorandum de înțelegere, iar prima tranșă, constând într-un grant în valoare de 14 milioane EUR și un împrumut în valoare de 26 de milioane EUR, a fost plătită în iulie 2011. În decembrie s-a căzut de acord în privința plății celei de a doua tranșe, constând într-un grant în valoare de 21 de milioane EUR și un împrumut în valoare de 39 de milioane EUR. Partea de grant a fost plătită efectiv la 27 decembrie 2011, iar partea de împrumut la 9 februarie 2012. În ceea ce privește AMF pentru Moldova, Comisia a eliberat cea de a doua tranșă (constând într-un grant în valoare de 20 de milioane EUR) în septembrie 2011. Eliberarea celei de a treia tranșe nu a putut avea loc înainte de finalul lui 2011, cum era prevăzut inițial, deoarece nu au fost îndeplinite o serie de condiții. Tranșa respectivă a fost plătită în cele din urmă în luna aprilie 2012. Implementarea AMF pentru Ucraina, care a fost aprobată în 2010 și care constă în împrumuturi cu o valoare totală de 610 milioane EUR, sumă ce include fondurile disponibile dintr-o operațiune anterioară aprobată în 2002, a fost întârziată și mai mult din cauza divergențelor cu autoritățile ucrainene în privința anumitor condiții din memorandumul de înțelegere. Prima tranșă a operațiunii AMF pentru Bosnia și Herțegovina aprobate în 2009 (constând în împrumuturi cu o valoare totală de 100 de milioane EUR) nu a fost plătită în 2011, din cauza nerespectării uneia dintre condițiile referitoare la această primă tranșă. În 2011, Comisia a prezentat colegislatorilor două propuneri formale privind noi operațiuni de AMF: propunerea de extindere a AMF pentru Georgia (23 de milioane EUR sub formă de granturi și 23 de milioane EUR sub formă de împrumuturi), adoptată la 13 ianuarie 2011 și propunerea de extindere a AMF excepționale pentru Republica Kârgâzstan (15 de milioane EUR sub formă de granturi și 15 de milioane EUR sub formă de împrumuturi), adoptată la 20 decembrie 2011. În perioada scursă de atunci, aceste propuneri au fost supuse analizei Parlamentului European și a Consiliului. Cu toate acestea, adoptarea unei decizii de către colegislatori în privința AMF pentru Georgia a fost amânată din cauza divergențelor juridice menționate mai sus. 3.2. Operațiuni individuale în țările beneficiare în 2011 3.2.1. Balcanii de Vest 3.2.1.1. Bosnia și Herțegovina O operațiune de AMF pentru Bosnia și Herțegovina în valoare de până la 100 de milioane de EUR, sub formă de împrumuturi, a fost aprobată în 2009 de Consiliul UE (Decizia 2009/891/CE a Consiliului din 30 noiembrie 2009). Memorandumul de înțelegere și acordul de împrumut aferente au fost semnate în noiembrie 2010, în timp ce președinția bosniacă a ratificat acordul de împrumut abia în august 2011, în parte din cauza procesului îndelungat de formare a unui guvern care a urmat alegerilor generale din octombrie 2010. În 2011 nu s-au plătit deloc fonduri de AMF, deoarece nu au fost îndeplinite toate condițiile pentru prima tranșă, convenite în memorandumul de înțelegere. În plus, acordul stand-by cu FMI este practic nefuncțional din octombrie 2010. S-au înregistrat, totuși, anumite progrese în materie de îndeplinire a condițiilor de politică asociate AMF în domeniul gestionării finanțelor publice. De îndată ce programul FMI va redeveni funcțional și vor fi respectate toate condițiile de politică stabilite în memorandumul de înțelegere, se va putea efectua plata AMF. În 2011, în urma valorii nesemnificative (0,7 %) din 2010, creșterea economică a cunoscut o ușoară accelerare, fiind estimată la 1,6 %, ca efect al majorării exporturilor și al cererii interne aflate în ușoară creștere. Tot în 2011 a avut loc și o continuare într-o oarecare măsură a consolidării bugetare, în pofida stării neconvingătoare a finanțelor publice. Dezechilibrele externe au fost din nou în creștere, deficitul de cont curent atingând 8,7 % din PIB. 3.2.1.2. Serbia Un instrument de împrumut în valoare de până la 200 de milioane EUR a fost pus la dispoziția Serbiei în cadrul AMF în temeiul Deciziei 2009/892/CE a Consiliului, având în vedere efectele negative ale crizei mondiale. Obiectivul acestei asistențe a fost completarea resurselor primite de la instituții financiare internaționale, ajutând astfel guvernul să găsească o soluție la problema deficitului de finanțare externă. Având în vedere redresarea economică treptată a Serbiei, nevoile mai scăzute de finanțare externă și reducerea cu jumătate a asistenței din partea FMI, Comisia Europeană a hotărât să elibereze numai jumătate din suma de AMF disponibilă, și anume 100 de milioane EUR. Transferul fondurilor a avut loc la 12 iulie 2011, finalizându-se astfel această operațiune de AMF. Condițiile aferente AMF au contribuit la o revizuire a gestionării finanțelor publice, în special prin stabilirea unor reguli bugetare cantitative și a unor noi dispoziții referitoare la controlul intern al finanțelor publice. Redresarea economică a continuat în 2011, cu o creștere a PIB de 1,6 %, alimentată de o intensificare semnificativă a investițiilor. Cu toate acestea, spre sfârșitul anului creșterea a fost pusă în pericol de situația economică dificilă de la nivel mondial. În condițiile unei încetiniri a creșterii exporturilor, deficitul de cont curent a crescut până în jurul valorii de 9,5 % din PIB. În plus, deficitul bugetar s-a apropiat de 5 % din PIB, o valoare mai ridicată decât ținta inițială, situație cauzată în principal de scăderea încasărilor. 3.2.2. Țările din vecinătatea estică 3.2.2.1. Armenia În ultima parte a lui 2010, Comisia și autoritățile din Armenia au căzut de acord în privința condițiilor pentru programul de AMF în valoare de 100 de milioane EUR (35 de milioane EUR sub formă de granturi și 65 de milioane EUR sub formă de împrumuturi) asupra căruia s-a hotărât în noiembrie 2009. Memorandumul de înțelegere și acordurile de împrumut și grant au fost semnate în februarie 2011 și ratificate de autoritățile armene în mai 2011. Prima tranșă, în valoare de 40 de milioane EUR, a fost eliberată în iunie 2011, în timp ce eliberarea celei de a doua, în valoare de 60 de milioane EUR, s-a produs în 2011 pentru componenta de grant și în februarie 2012 pentru cea de împrumut. În 2011, economia armeană a continuat să se redreseze. PIB real a crescut cu 4,6 %, ca efect al creșterii sumelor trimise de cetățenii care lucrează în străinătate și a exporturilor. Cu toate acestea, fluxul investițional a slăbit. În pofida unei reduceri a deficitului de cont curent de la 14,7 % din PIB în 2010 la 10,9 % din PIB în 2011, a fost necesar ca o mare parte din nevoile de finanțare externă să fie finanțate de partenerii externi. În 2011, Armenia a început implementarea noului program pe trei ani (2011-2013) de stabilizare economică, beneficiind, printre altele, de sprijinul acordat de FMI în cadrul mecanismului de finanțare extinsă (Extended Fund Facility – EFF) și al mecanismului preferențial de creditare extinsă (Extended Credit Facility – ECF), totalizând 278 milioane EUR. În decembrie 2011, Consiliul director al FMI a finalizat a treia analiză a performanțelor economice ale Armeniei din cadrul programului, care le-a permis autorităților să încaseze suma suplimentară de 36,2 milioane SDR (aproximativ 42 de milioane EUR). Condițiile aferente AMF au ajutat la progresul reformelor în materie de datorie publică, pensii, administrare fiscală și vamală, gestionare a finanțelor publice și politică fiscală. 3.2.2.2. Georgia Pachetul cuprinzător al UE, în valoare de până la 500 de milioane EUR, destinat sprijinirii redresării economice a Georgiei și promis în octombrie 2008, cu ocazia Conferinței internaționale a donatorilor de la Bruxelles, care a fost organizată în urma conflictului cu Rusia din august 2008, includea două potențiale operațiuni de AMF, în valoare de 46 de milioane EUR fiecare. Prima dintre acestea a fost implementată cu succes în perioada 2009-2010. În ceea ce o privește pe cea de a doua, la 13 ianuarie 2011 Comisia a adoptat o propunere privind acordarea de AMF suplimentară Georgiei. Plenul Parlamentului European a votat propunerea la 10 mai 2011 și a adoptat o rezoluție legislativă cu anumite amendamente, care vizau în principal reflectarea intrării în vigoare în martie 2011 a noului regulament privind procedura comitetelor[3]. De la adoptarea de către Parlamentul European a poziției sale, dialogul interinstituțional dintre Consiliu și Parlament nu a fost încununat de succes. Parlamentul privilegiază utilizarea procedurii de consultare a comitetului statelor membre în ceea ce privește memorandumul de înțelegere, conform propunerii inițiale a Comisiei, în timp ce Consiliul consideră că din punctul de vedere al principiilor ar trebui să se aplice procedura de examinare. PIB real a crescut cu 6,3 % în 2010 și cu 7 % în 2011, dar se așteaptă ca acesta să scadă ușor în 2012 din cauza contextului economic mondial dificil. Acordul stand-by cu FMI a durat din septembrie 2008 până în iunie 2011. Acesta a contribuit la consolidarea bugetară, la înregistrarea de progrese în materie de reforme structurale și la restabilirea creșterii economice. Începând din iulie 2010, autoritățile au considerat acordul drept o măsură de precauție și nu au mai solicitat ultimele tranșe. În pofida progreselor înregistrate începând cu 2009, situația balanței de plăți din Georgia rămâne vulnerabilă, deficitul de cont curent având în continuare o valoare ridicată (echivalentă cu 11,7 % din PIB în 2011), fluxul de investiții străine directe rămânând la un nivel semnificativ mai scăzut decât cel dinaintea conflictului din 2008 și fiind prevăzute obligații substanțiale aferente serviciului datoriei externe pentru perioada 2013-2014. În martie 2012, autoritățile au convenit în privința unui nou program de doi ani cu FMI, care va avea caracterul unei măsuri de precauție. Efectuarea de plăți în cadrul unui program al FMI este o condiție prealabilă pentru activarea operațiunii de AMF a UE, dar este probabil ca fondurile FMI să fie totuși utilizate pe parcursul programului, dată fiind situația financiară internațională dificilă. 3.2.2.3. Republica Moldova La 20 octombrie 2010, Parlamentul European și Consiliul au adoptat o decizie (Decizia nr. 938/2010/UE) privind acordarea unei AMF în valoare de 90 de milioane EUR, sub formă de granturi, Republicii Moldova, plătită în trei tranșe în 2010 și 2011. Asistența a fost extinsă în contextul unui program economic beneficiind de sprijinul unui mecanism de finanțare EFF-ECF cu o durată de trei ani, aprobat de Consiliul director al FMI în ianuarie 2010. În urma acordului cu privire la termenii memorandumului de înțelegere, Comisia a plătit deja în decembrie 2010 prima tranșă, în valoare de 40 de milioane EUR. A doua tranșă, în valoare de 20 de milioane EUR, a fost plătită în septembrie 2011, după ce Comisia evaluase în luna iunie respectarea condițiilor. Plata celei de a treia tranșe de AMF nu a putut fi efectuată până la sfârșitul lui 2011, cum se planificase inițial, deoarece progresele în materie de respectare a condițiilor pentru această tranșă au fost considerate insuficiente. Cu toate acestea, în urma continuării progreselor în materie de implementare a reformelor realizate de autoritățile din Republica Moldova, o nouă evaluare întreprinsă de Comisie în februarie 2012 a ajuns la concluzia că respectarea condițiilor a atins un nivel satisfăcător, ceea ce a permis Comisiei să elibereze cea de a treia și ultima tranșă de AMF, în valoare de 30 de milioane EUR, în aprilie 2012. Economia s-a redresat după încetinirea pronunțată a creșterii economice din 2009 și a înregistrat creșteri semnificative atât în 2010, cât și în 2011. Cu toate acestea, deteriorarea contextului economic extern a condus la o încetinire a activității economice în al patrulea trimestru din 2011, încetinire care este probabil să continue și în 2012. Programul FMI a continuat, iar sprijinul finanțatorilor internaționali, inclusiv AMF din partea UE, a jucat un rol important în păstrarea stabilității macroeconomice și în sprijinirea agendei de reforme a guvernului. Republica Moldova s-a angajat într-un proces ambițios de consolidare bugetară, prin reducerea deficitului bugetar de la 6,3 % din PIB în 2009 la 2,4 % din PIB în 2011, cu perspectiva reducerii în continuare până la valoarea de 0,9 % din PIB în 2012, în principal prin reducerea cheltuielilor publice. Condițiile aferente AMF au ajutat la progresul reformelor din următoarele domenii: pregătirea și execuția bugetară, optimizarea finanțelor publice și a gestionării datoriei publice, stabilitate financiară și reforma sectorului financiar, achiziții publice și legislația referitoare la banca națională. 3.2.2.4. Ucraina Colegislatorii UE au adoptat, în iulie 2010, o decizie privind acordarea unei asistențe macrofinanciare în valoare de 500 de milioane EUR Ucrainei (Decizia 388/2010/UE din 7 iulie 2010). Împreună cu cele 110 milioane EUR încă disponibile din suma pusă la dispoziție în temeiul deciziei privind AMF din 2002 (Decizia 2002/639/CE din 12 iulie 2002), operațiunea de AMF are o valoare potențială de 610 milioane EUR. Cu toate acestea, negocierile privind condițiile de politică referitoare la plata acestui ajutor, care includ măsuri din domeniul gestionării finanțelor publice, al administrării fiscale și vamale, al reformei sectorului energetic și al reglementării sectorului financiar nu au fost încă finalizate. Deși s-au înregistrat progrese în direcția semnării unui memorandum de înțelegere acceptabil pentru ambele părți, nu au putut fi depășite divergențele în privința unor elemente-cheie, inclusiv în privința responsabilităților curții de conturi din Ucraina (instituția superioară de audit a țării). În absența semnării unui memorandum de înțelegere și a unui acord de împrumut, în 2011 nu s-a făcut nicio plată. În 2011, redresarea economică a Ucrainei a continuat, creșterea atingând un nivel relativ însemnat, iar inflația fiind în mare măsură sub control. Cu toate acestea, începând cu mijlocul lui 2011, tendințele balanței de plăți au înregistrat o deteriorare clară, obligând Banca națională a Ucrainei să își cheltuiască 6,2 miliarde USD din rezerve în perioada august-decembrie pentru susținerea cursului de schimb valutar. Programul în valoare de 15 miliarde USD al FMI a fost suspendat în 2011 din cauza unor divergențe referitoare la buget și a lipsei progreselor în privința reformelor structurale importante convenite în cadrul acordului stand-by, inclusiv a ajustării prețurilor gazelor și ale încălzirii. Întârzierea ajustării prețurilor energiei comportă, de asemenea, riscuri semnificative pentru perspectiva bugetară. Deoarece în 2011 nu s-au efectuat plăți ale unor ajutoare financiare externe oficiale, iar băncile și-au diminuat expunerea la risc, accesul la piețele internaționale de capital a devenit mai dificil. În același timp, progresele în materie de reforme structurale au fost lente. Deși legea achizițiilor publice și cea privind gazele naturale, adoptate în 2010, precum și legislația de reformare a sistemului de pensii din 2011 au reprezentat pași în direcția cea bună, implementarea a fost, în anumite cazuri, deficitară, iar legea achizițiilor publice a fost ulterior „diluată” prin amendamente. Progresele în materie de gestionare a finanțelor publice au fost deosebit de dezamăgitoare, iar mediul de afaceri din Ucraina a rămas unul dificil, situație reflectată de retrogradarea semnificativă a pozițiilor ocupate de această țară în clasamentul Doing Business al Băncii Mondiale și în indicele de corupție al Transparency International[4]. 3.2.3. Asia Centrală 3.2.3.1. Republica Kârgâzstan La 20 decembrie 2011, Comisia a prezentat Parlamentului European și Consiliului o propunere de AMF pentru Republica Kârgâzstan. În 2010, Republica Kârgâzstan a cunoscut o scădere pronunțată a creșterii economice și o înrăutățire a poziției externe, cauzată de șocuri externe și de conflicte politice și etnice interne, care au condus la un deficit de finanțare externă considerabil. UE s-a angajat, în cadrul unei conferințe internaționale a donatorilor din iulie 2010, să sprijine redresarea țării după încheierea conflictului etnic. În luna iunie 2011, FMI a căzut de acord cu autoritățile kârgâze în privința unui program de trei ani, care urma să fie sprijinit de un mecanism ECF. Cu toate acestea, poziția externă a continuat să fie vulnerabilă, iar existența unui deficit considerabil de finanțare externă pentru perioada 2011-2013 a fost confirmată de FMI și de Comisie. În plus, operațiunea de AMF cu un caracter excepțional (datorită situării în afara perimetrului geografic normal al AMF) a fost justificată prin intensitatea angajamentului în direcția reformelor politice și economice prodemocratice din țară și prin poziționarea acesteia într-o regiune cu importanță economică și politică pentru UE. Propunerea este în curs de dezbatere în Parlamentul European și în Consiliu în cadrul procedurii legislative de codecizie. După scăderile abrupte din 2009 și 2010, în 2011 s-a produs o redresare economică, creșterea atingând 5,7 %, iar deficitul balanței de plăți relaxându-se până la o valoare estimativă de 3,1 % din PIB, sub influența sumelor semnificative transferate de cetățenii care lucrează în străinătate și a prețului ridicat al exporturilor de aur. Cu toate acestea, în ultimele luni din 2011 contextul economic mondial dificil a început să aibă un impact negativ asupra sumelor trimise de cetățenii care lucrează în străinătate și a exporturilor. Inflația a scăzut de la 20 % (valoare comparativă de la an la an) la mijlocul lui 2011 la 5,7 % la sfârșitul lui 2011. Guvernul a reușit să își atingă obiectivele bugetare pe anul 2011. Autoritățile kârgâze au atins, de asemenea, toate țintele programului ECF al FMI convenite pentru sfârșitul lui 2011. 4. Asigurarea utilizării adecvate a fondurilor pentru AMF: Evaluări operaționale, studii PEFA și evaluări ex-post 4.1. Evaluări operaționale În conformitate cu prevederile Regulamentului financiar al UE referitoare la obligația efectuării de inspecții înainte de plata fondurilor către țările beneficiare, Comisia, cu ajutorul consultanților externi, realizează evaluări operaționale (EO) pentru a se asigura în mod rezonabil de funcționarea procedurilor administrative și a circuitelor financiare în țările beneficiare. Evaluările operaționale vizează sistemele de gestionare a finanțelor publice, în particular procedurile și organizarea ministerelor de finanțe și a băncilor centrale și, mai precis, gestionarea conturilor alimentate cu fonduri UE. În plus, se acordă o atenție specială modului de funcționare a instituțiilor de audit extern, independenței, programelor de lucru și eficacității controlului acestora. În cele mai recente evaluări operaționale, s-a realizat de asemenea o analiză a procedurilor existente în cadrul agențiilor pentru achiziții publice. În 2011, Comisia a finalizat evaluarea operațională din Georgia. Principalele concluzii ale acestei evaluări sunt prezentate în documentul de lucru al serviciilor Comisiei SWD(2012) 181 final. 4.2. Evaluări privind cheltuielile publice și responsabilitatea financiară Comisia vizează stabilirea unei complementarități cu celelalte instrumente de diagnostic din domeniul gestionării finanțelor publice în țările care beneficiază de sprijinul finanțatorilor. În acest context, programul PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability – Cheltuieli publice și responsabilitate financiară), înființat în 2001 ca parteneriat format din mai mulți finanțatori, printre care Comisia Europeană, Banca Mondială și FMI, reprezintă un cadru foarte adecvat. În ultimii ani, s-au realizat studii PEFA pentru mai multe țări beneficiare ale AMF sau eligibile pentru acordarea de AMF: Armenia (2008), Belarus (2009), Georgia (2008), Kosovo (2009), Republica Kârgâzstan (2009), Republica Moldova (2008), Maroc (2009) și Serbia (2010). Comisia a elaborat, împreună cu Banca Mondială, studiile PEFA privind Georgia și Marocul și a contribuit direct la alte câteva studii. În 2011, Comisia a contribuit la o evaluare PEFA a Ucrainei, în cooperare cu Banca Mondială (care a avut rolul de agenție principală) și a realizat o evaluare PEFA a Republicii Moldova în cooperare cu Banca Mondială (de această dată Comisia având rolul de agenție principală). Constatările acestor studii PEFA le vor completa pe cele ale ultimelor evaluări operaționale privind procedurile financiare din cele două țări. Acestea vor fi utile pentru implementarea operațiunilor AMF aflate în curs de desfășurare, mai ales în vederea monitorizării condițiilor referitoare la gestionarea finanțelor publice. 4.3. Evaluări ex-post Pentru a evalua impactul AMF și în conformitate cu regulamentul financiar, Comisia realizează evaluări ex-post ale programelor AMF. Concluziile evaluărilor sunt avute în vedere pentru consolidarea practicilor de gestionare a AMF. Principalele obiective ale evaluărilor ex-post sunt analiza impactului economic al AMF asupra economiei țării beneficiare, în particular asupra sustenabilității poziției sale externe, și evaluarea valorii adăugate a intervenției UE. În 2011 au fost lansate două noi evaluări ex-post, destinate evaluării operațiunilor de AMF destinate Libanului și Georgiei, încheiate recent. La începutul lui 2012 a fost inițiată o evaluare ex-post a AMF pentru Kosovo. 5. Solicitări de asistență și viitoare propuneri ale Comisiei; situația bugetară Majoritatea operațiunilor de AMF implementate în 2011 au fost finalizate în 2011 sau la începutul lui 2012 (Serbia, Armenia, Republica Moldova). Se așteaptă implementarea în 2012 și 2013 a celor două programe rămase (operațiunile destinate Ucrainei și Bosniei și Herțegovinei), sub rezerva înregistrării unor progrese consistente în ceea ce privește condițiile de politică. Se așteaptă, de asemenea, ca noul program pentru Georgia, supus încă analizei colegislatorilor, să fie aprobat la mijlocul lui 2012. În mod asemănător, propunerea de AMF pentru Republica Kârgâzstan ar putea fi aprobată în a doua jumătate a lui 2012. Operațiunile AMF prevăzute pentru perioada 2012-2013 includ un posibil program pentru Kosovo. După expirarea în 2010 a programului precedent, o nouă operațiune ar corespunde angajamentului condiționat al UE, asumat la conferința finanțatorilor referitoare la Kosovo din iulie 2008, privind acordarea unei sume de până la 100 de milioane EUR. În plus, s-ar putea anticipa o nouă operațiune destinată Armeniei. Aceasta ar urma programului recent finalizat și ar viza să ajute această țară la acoperirea deficitului rezidual de finanțare externă anticipat pentru 2013, completându-se resursele puse la dispoziție de FMI în cadrul mecanismului de finanțare ECF/EFF existent. Date fiind nevoile de finanțare pe termen scurt ale anumitor țări din vecinătatea sudică supuse unor transformări politice, nu a fost o surpriză primirea de către UE în luna februarie 2012 a unei solicitări de AMF din partea Egiptului. Suma solicitată a fost de 500 de milioane EUR, din care o mică parte va fi acordată sub formă de grant, ținându-se cont de nivelul relativ redus al venitului pe cap de locuitor din Egipt. AMF ar urma să completeze fondurile care urmează să fie puse la dispoziție de FMI și de alți finanțatori pentru a ajuta la consolidarea balanței de plăți a Egiptului într-o perioadă de tranziții politice dificile. Comisia, în colaborare cu FMI, estimează la ora actuală necesitățile reziduale de finanțare externă ale Egiptului, în vederea posibilei adoptări a unei propuneri privind acordarea de AMF acestei țări. Perspectiva de activare a instrumentului AMF pentru unele țări mediteraneene a fost confirmată în mod explicit în Comunicarea comună a Comisiei și a Înaltului Reprezentant al UE pentru afaceri externe și politica de securitate, intitulată „Un parteneriat pentru democrație și prosperitate împărtășită cu țările sud-mediteraneene”, adoptată la 8 martie 2011. Tabelul 1 de mai jos oferă o prezentare generală a angajamentelor și a plăților aferente granturilor de AMF pentru 2011 și 2012 (valori indicative). Previziunea pentru 2012 are un caracter preliminar și va depinde de diverși factori care scapă controlului Comisiei. Operațiunile de acordare de granturi prevăzute pentru 2012 corespund în linii mari plafoanelor bugetare pe anul 2012, ținând cont de faptul că în cazul unora dintre operațiunile planificate angajamentele financiare se vor efectua în 2013. În ceea ce privește împrumuturile, suma totală a operațiunilor de AMF nerambursate la sfârșitul lui 2011 era de 569,8 milioane EUR. Această sumă este acoperită de Fondul de garantare pentru acțiuni externe[5], care este menținut la nivelul de 9 % din suma rămasă de rambursat. Fondul acoperă nu numai împrumuturile din cadrul AMF, ci și împrumuturile Euratom și împrumuturile acordate de BEI unor terțe țări și este alimentat de la bugetul UE. În cazul operațiunilor de împrumut aferente AMF, aceasta ar corespunde la circa 51 de milioane EUR din cadrul Fondului de garantare la sfârșitul lui 2011. Tabelul 1: Angajamente și plăți aferente AMF în perioada 2011-2012, în EUR Tabelul 2: Sumele AMF aprobate pe an în perioada 2002-2011, în milioane EUR Diagrama 2a: Sumele AMF aprobate pe an în perioada 2002-2011, în milioane EUR Diagrama 2b: Sumele AMF aprobate pe regiuni în perioada 2002-2011 Tabelul 3: Sumele AMF plătite pe an în perioada 2002-2011 în milioane EUR Diagrama 3a: Sumele AMF plătite pe an în perioada 2002-2011 în milioane EUR Diagrama 3b: Sumele AMF plătite pe regiuni în perioada 2002-2011 * Această desemnare nu aduce atingere pozițiilor privind statutul și este conformă RCSONU 1244 și Avizului CIJ privind declarația de independență a Kosovo. [1] Pentru un context al evoluțiilor economice recente petrecute în țările din vecinătatea sudică, a se vedea, de asemenea, „The EU’s neighbouring economies: coping with new challenges”, Occasional Papers nr. 86/noiembrie 2011, DG ECFIN, Comisia Europeană (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2011/index_en.htm). [2] Propunere a Comisiei de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a dispozițiilor generale privind acordarea de asistență macrofinanciară țărilor terțe – COM(2011) 865 final, 4.7.2011. [3] Regulamentul (CE) nr. 182/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 februarie 2011. [4] Progresele insuficiente în materie de gestionare a finanțelor publice, împreună cu incertitudinile referitoare la cadrul macroeconomic (inclusiv suspendarea programului FMI) au determinat Comisia Europeană să întârzie plata sumelor aferente operațiunilor de sprijin bugetar la sfârșitul lui 2011). [5] Pentru mai multe informații a se consulta Raportul Comisiei către Parlamentul European și către Consiliu privind garanțiile acoperite de la bugetul general (publicat de două ori pe an).