COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE CONSILIU Evaluarea măsurilor luate de Ungaria ca răspuns la recomandarea Consiliului din 13 martie 2012 pentru a pune capăt situației de deficit public excesiv /* COM/2012/0276 final */





COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE CONSILIU Evaluarea măsurilor luate de Ungaria ca răspuns la recomandarea Consiliului din 13 martie 2012 pentru a pune capăt situației de deficit public excesiv 1. Procedura de deficit excesiv și recomandările cele mai recente La 5 iulie 2004, prin Decizia nr. 2004/918/CE[1], Consiliul a stabilit, în conformitate cu articolul 104 alineatul (6) din Tratatul de instituire a Comunității Europene (TCE), că în Ungaria există un deficit excesiv și a adoptat o recomandare în conformitate cu articolul 104 alineatul (7) din TCE pentru a pune capăt situației de deficit excesiv până în 2008. La 18 ianuarie 2005, prin Decizia nr. 2005/348/CE[2], în conformitate cu articolul 104 alineatul (8) din TCE, Consiliul a hotărât că Ungaria nu a luat măsuri eficiente ca răspuns la recomandarea sa și, la 8 martie 2005, a emis o a doua recomandare în conformitate cu articolul 104 alineatul (7) din TCE, confirmând că termenul limită pentru corectarea deficitului excesiv rămâne anul 2008. La 8 noiembrie 2005, prin Decizia nr. 2005/843/CE[3], în conformitate cu articolul 104 alineatul (8) din TCE, Consiliul a stabilit că Ungaria nu s-a conformat, pentru a doua oară, recomandărilor emise în conformitate cu articolul 104 alineatul (7) din TCE. În consecință, la 10 octombrie 2006, Consiliul a adresat Ungariei o a treia recomandare în conformitate cu articolul 104 alineatul (7) din TCE, prin care amâna până în 2009 termenul limită pentru corectarea deficitului excesiv. La 7 iulie 2009, Consiliul a concluzionat, în recomandarea sa adoptată în conformitate cu articolul 104 alineatul (7) din TCE (denumită în continuare „recomandarea Consiliului din 7 iulie 2009”), că se poate considera că autoritățile maghiare au luat măsuri eficiente ca răspuns la recomandările din 10 octombrie 2006 și, în contextul recesiunii economice grave, a emis o recomandare revizuită (a patra) în conformitate cu articolul 104 alineatul (7) din TCE, stabilind un nou termen limită, anul 2011, pentru corectarea situației de către Ungaria. La 27 ianuarie 2010, Comisia a adoptat o comunicare către Consiliu[4] în care concluziona că Ungaria a luat măsuri eficiente ca răspuns la recomandarea Consiliului din 7 iulie 2009, însă a atras totuși atenția asupra unor riscuri importante. La 24 ianuarie 2012, prin Decizia nr. 2012/139/UE[5], Consiliul a stabilit, în conformitate cu articolul 126 alineatul (8) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), că Ungaria nu a luat măsuri eficiente ca răspuns la recomandarea Consiliului din 7 iulie 2009 în decursul perioadei stabilite în respectiva recomandare. Cu toate că în 2011 valoarea de referință de 3 % din PIB pentru deficit nu a fost depășită, acest lucru nu s-a bazat pe o corecție structurală și sustenabilă, ci a fost în mare măsură consecința unor venituri punctuale substanțiale. Totodată, în 2010 și 2011, a avut loc o deteriorare structurală de peste 2% din PIB, deși fusese recomandată o îmbunătățire fiscală cumulativă de 0,5% din PIB. Mai mult, deși autoritățile au implementat, în 2012, măsuri structurale preconizate să compenseze în mare măsură deteriorarea anterioară, valoarea de referință de 3% din PIB pentru deficit ar urma să fie din nou respectată în 2012 numai datorită veniturilor punctuale de aproximativ 1% din PIB, iar valoarea de referință prevăzută în tratat ar urma să fie din nou încălcată în 2013, după eliminarea treptată a tuturor măsurilor punctuale. În urma respectivei decizii a Consiliului, la 13 martie 2012, prin Decizia de punere în aplicare nr. 2012/156/UE[6], Consiliul a hotărât suspendarea parțială a angajamentelor din Fondul de coeziune pentru Ungaria cu efect de la 1 ianuarie 2013, în conformitate cu articolul 4 din Regulamentul (CE) nr. 1084/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de creare a Fondului de coeziune[7]. În aceeași zi, Consiliul a emis de asemenea o nouă recomandare (a cincea) adresată Ungariei, în conformitate cu articolul 126 alineatul (7) din TFUE și cu articolul 3 din Regulamentul (CE) nr. 1467/97[8] (denumită în continuare „recomandarea Consiliului din 13 martie 2012”), stabilind un nou termen limită, anul 2012, pentru a pune capăt situației de deficit excesiv. În plus, Consiliul a formulat următoarele recomandări specifice: · Autoritățile ungare ar trebui să reducă deficitul public general sub valoarea de referință de 3 % din PIB, în mod credibil și sustenabil, în conformitate cu traiectoria multianuală prezentată în programul de convergență actualizat, astfel cum a fost aprobat de Consiliu prin avizul său din 12 iulie 2011. Mai precis, în acest scop autoritățile ungare ar trebui: (a) Să asigure atingerea obiectivului de deficit pentru 2012 de 2,5% din PIB, ceea ce, pe baza cadrului macroeconomic ulterior previziunilor intermediare din februarie 2012 ale serviciilor Comisiei, ar necesita un efort fiscal suplimentar de cel puțin 0,5% din PIB, în plus față de cel deja previzionat de 1,9 % din PIB. Concret, acest lucru ar trebui să se facă printr-o specificare mai detaliată și printr-o implementare mai riguroasă a măsurilor de scădere a deficitului incluse în Planul Széll Kálmán și în programul de convergență actualizat, precum și prin adoptarea de măsuri de consolidare suplimentare de natură structurală, după caz. (b) Să aloce eventualele venituri neprevăzute în vederea îmbunătățirii soldului global, inclusiv eventualele venituri punctuale provenite din trecerea unor beneficiari de la fondurile private de pensii înapoi la fondul public. (c) Să ia măsurile suplimentare de natură structurală care sunt necesare pentru a garanta că, în 2013, deficitul, care, potrivit estimărilor, va depăși valoarea de referință de 3 % din PIB cu 0,6 % din PIB, pe baza cadrului macroeconomic rezultat din reviziunile intermediare ale serviciilor Comisiei din februarie 2012, va rămâne cu mult sub acest prag, chiar și după finalizarea preconizată și recomandată a eliminării treptate a veniturilor punctuale de aproape 1 % din PIB. Aceste măsuri ar putea include specificarea mai detaliată a reformelor structurale planificate incluse în Planul Széll Kálmán, precum și implementarea în continuare a acestora. (d) Să prevadă în legile bugetului pentru anii următori suficiente rezerve (pe lângă rezerva generală prevăzută de Legea finanțelor publice) pentru a asigura atingerea obiectivelor bugetare chiar și în cazul unor evenimente neprevăzute. · Respectiva ajustare bugetară ar trebui să contribuie la aducerea ponderii datoriei publice brute pe o traiectorie descendentă. Concret, ar trebui să se garanteze că, pentru o perioadă de trei ani de la corectarea deficitului excesiv, se vor înregistra suficiente progrese în direcția respectării indicatorului de referință privind reducerea datoriei, în conformitate cu articolul 2 alineatul (1a) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97. · În conformitate cu recomandarea Consiliului din 12 iulie 2011, autoritățile ungare ar trebui să operaționalizeze principalele norme fiscale constituționale prin adaptarea legii cardinale privind stabilitatea economică. Normele numerice ar trebui să asigure faptul că procedura bugetară este încorporată într-un cadru cu adevărat obligatoriu pe termen mediu și ar trebui extinse competențele de analiză ale Consiliului Fiscal. Consiliul a stabilit data de 13 septembrie 2012 ca termen limită până la care guvernul Ungariei trebuie să ia măsuri eficiente și să specifice care sunt măsurile care vor fi necesare pentru a progresa în direcția asigurării unei corecții durabile a deficitului excesiv. Totodată, Consiliul este hotărât să evalueze, în cadrul reuniunii sale din 22 iunie 2012, dacă Ungaria a luat deja măsurile corective necesare în vederea anulării suspendării parțiale a angajamentelor din cadrul Fondului de coeziune, prevăzută pentru 2013, în cazul în care condițiile sunt îndeplinite[9]. Pentru a facilita decizia Consiliului, Comisia s-a angajat să prezinte fără întârziere Consiliului o evaluare din care să reiasă dacă au fost luate măsuri eficiente, după adoptarea de către guvernul ungar a unor măsuri corective care să respecte cerințele recomandării Consiliului din 13 martie 2012, formulate în temeiul articolului 126 alineatul (7) din TFUE. Aceste angajamente și măsurile luate de autoritățile ungare constituie contextul prezentei comunicări. Trebuie remarcat faptul că autoritățile ungare au fost de asemenea invitate de către Consiliu să depună efortul structural necesar pentru a-și atinge obiectivul de deficit bugetar de 2,2 % din PIB pentru 2013 astfel încât să garanteze realizarea obiectivului pe termen mediu alături de corectarea durabilă a deficitului excesiv. 2. Evaluarea eficienței măsurilor luate În conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1467/97 și codul de conduită actualizat[10], se consideră că un stat membru a luat măsuri eficiente dacă a acționat în conformitate cu recomandarea care i-a fost adresată în temeiul articolului 126 alineatul (7). În codul de conduită se afirmă că la evaluarea eficienței măsurilor ar trebui să se ia în considerare, în special, dacă statul membru în cauză a atins obiectivele bugetare anuale recomandate inițial de Consiliu și dacă a realizat îmbunătățirea fundamentală a soldului ajustat ciclic, fără măsuri punctuale și alte măsuri temporare. 2.1. Evaluarea măsurilor luate în ceea ce privește rezultatele bugetare din 2012 și 2013 Mediul macroeconomic de bază s-a deteriorat ușor în comparație cu previziunile serviciilor Comisiei din februarie 2012 care stau la baza recomandării Consiliului din 13 martie 2012, în care se preconiza că PIB-ul real va scădea cu 0,1% în 2012 și se va redresa moderat până la 1,6% în 2013. Această deteriorare este legată în principal de performanța mai redusă decât era de așteptat a sectorului construcțiilor în primul trimestru. În plus, noile măsuri adoptate recent (a se vedea detalii mai jos) au dus la o deteriorare și mai accentuată a perspectivelor de creștere pe termen scurt și mediu și, conform previziunilor serviciilor Comisiei din primăvara anului 2012 și pe baza informațiilor disponibile până la data limită[11], se preconizează că PIB-ul real va scădea cu 0,3% în 2012 și va crește cu doar 1,0% în 2013. Programul de convergență (PC) pentru 2012 conține o perspectivă de creștere oarecum mai optimistă (0,1% în 2012 și 1,6% în 2013) datorată, în principal, (i) unor cheltuieli mai mari aferente consumului privat, determinate de ipoteze mai optimiste cu privire la creșterea ocupării forței de muncă în sectorul privat și (ii) unei formări brute mai dinamice a capitalului fix. Bugetul public general din 2011 a atins un excedent de 4,3% din PIB, grație unor venituri punctuale de 9,7% din PIB, rezultate din eliminarea de facto a fostului fond de pensii privat obligatoriu[12]. Cu toate acestea, excluzând factorii punctuali, bugetul a fost în deficit cu 5 ¼% din PIB. Deși acest rezultat este, în linii mari, conform cu estimarea inclusă în documentul de lucru al serviciilor Comisiei care însoțește recomandarea Comisiei din martie 2012 privind o recomandare a Consiliului în temeiul articolului 126 alineatul (7) din TFUE, el este mai bun decât cel prevăzut de guvern în raportul intermediar prezentat în cadrul procedurii de deficit excesiv (PDE) în decembrie 2011 și de serviciile Comisiei la începutul lunii ianuarie 2012[13] și reflectă în principal soldul bugetar mai bun decât era de așteptat, înregistrat de sectorul administrațiilor locale. 2.1.1. Corectarea deficitului în 2012 pe baza previziunilor serviciilor Comisiei din primăvara anului 2012 și a utilizării veniturilor neprevăzute În 2012, conform previziunilor serviciilor Comisiei din primăvara anului 2012, se estimează că deficitul bugetar va atinge 2,5% din PIB; acest procent este în concordanță cu obiectivul oficial de deficit și este cu 0,5% din PIB mai mic decât deficitul estimat inclus în evaluarea din martie 2012. Această perspectivă ameliorată reflectă în principal trei elemente. 1. Include efectul de bază al rezultatului mai bun decât era de așteptat al bugetului pentru 2011 (0,1% din PIB). 2. În PC 2012, guvernul a anunțat noi măsuri de economisire de 0,3% din PIB, care afectează evoluțiile bugetare din 2012. Printre acestea se numără măsuri de creștere a veniturilor cu peste 0,1% din PIB, inclusiv introducerea unui nou impozit pe serviciile de telecomunicații și a procedurii de taxare inversă a TVA în agricultură. În ceea ce privește cheltuielile, economiile de 0,2% din PIB rezultă din reducerea creditelor acordate ministerelor de resort și dintr-o reducere suplimentară a subvențiilor din industria farmaceutică. Având în vedere riscul legat de implementarea măsurilor referitoare la cheltuieli, calculele realizate în previziunile serviciilor Comisiei din primăvara anului 2012 includ economii de 0,2% din PIB (din totalul de 0,3% din PIB). 3. Dincolo de noile măsuri de economisire, perspectivele de deficit sunt afectate de evoluțiile punctuale nou apărute. Aceste noi venituri punctuale de 0,4% din PIB includ (i) impactul unui nou val de transferuri de la fondurile private de pensii înapoi la fondul public ale restului de beneficiari finali, ca reacție la stimulentele acordate de guvern până la sfârșitul lunii martie 2012 (0,2% din PIB)[14] și (ii) un venit punctual de 0,2% din PIB legat de faptul că unele fonduri structurale ale UE au fost primite abia în ianuarie 2012, deși guvernul a efectuat plățile aferente către beneficiarii finali încă din decembrie 2011, fapt care a fost comunicat serviciilor Comisiei în contextul misiunii legate de previziunile din aprilie 2012[15]. Se preconizează că aceste venituri vor fi contrabalansate parțial de noi cheltuieli punctuale de 0,15% din PIB legate de sectorul transporturilor (această decizie a fost comunicată serviciilor Comisiei tot în aprilie). Prin urmare, se estimează că veniturile punctuale nete vor crește cu aproximativ 0,25% din PIB, atingând astfel aproximativ 0,9% din PIB. În lipsa acestor factori temporari, deficitul bugetar ar depăși valoarea de referință de 3% din PIB (adică 3,4% din PIB). Deși, conform previziunilor serviciilor Comisiei din primăvara anului 2012, se preconizează atingerea obiectivului de deficit pentru 2012, acest lucru ar necesita eliminarea cuantumului total al fondului-tampon de rezerve extraordinare (reduceri contingente ale cheltuielilor)[16] de aproape 1 ½% din PIB, care a fost creat pentru a compensa evoluțiile imprevizibile și a atinge totodată obiectivul de deficit[17]. În schimb, PC 2012 ia încă în calcul un fond-tampon de rezerve extraordinare disponibil de 0,4% din PIB în 2012. Această diferență se datorează unor derapaje în materie de cheltuieli, estimate de serviciile Comisiei la aproximativ ½% din PIB, legate de subvențiile din industria farmaceutică, de sectorul transporturilor și de absența unor detalii suficiente cu privire la reducerea creditelor bugetare, precum și de veniturile fiscale ceva mai scăzute, în lumina previziunilor de creștere economică mai redusă. În conformitate cu recomandarea Consiliului din 13 martie 2012, toate veniturile neprevăzute, inclusiv eventualele venituri punctuale provenite din trecerea unor beneficiari de la fondurile private de pensii înapoi la fondul public, trebuie alocate în scopul îmbunătățirii soldului global. Deși aceste venituri nu au fost încorporate în PC 2012, ele au fost incluse în previziunile din primăvara anului 2012 și, prin urmare, se estimează că deficitul va atinge (dar nu va depăși) obiectivul. 2.1.2. Corectarea deficitului în 2013 pe baza previziunilor serviciilor Comisiei din primăvara anului 2012 și a rezervelor În previziunile serviciilor Comisiei din primăvara anului 2012, se estimează că deficitul bugetar va crește la 2,9% din PIB în 2013, ceea ce înseamnă că se preconizează că deficitul bugetar va fi inferior valorii de referință de 3% din PIB atât în 2012, cât și în 2013, chiar dacă în primul an acest lucru depinde de măsurile punctuale. Potrivit previziunilor pentru 2013, deficitul va fi cu 0,7% din PIB mai mic decât deficitul estimat de 3,6% din PIB inclus în evaluarea din martie 2012, dar cu 0,7% din PIB mai mare decât obiectivul oficial de 2,2% din PIB. Îmbunătățirea perspectivelor fiscale reflectă numeroase măsuri de economisire suplimentare anunțate în PC 2012. Potrivit estimărilor guvernului, aceste măsuri pot reduce deficitul bugetar din 2013 cu aproximativ 1,7% din PIB. PC 2012, bazat în principal pe date pentru 2011 mai favorabile decât se preconizase inițial, se bazează și pe existența, în sectorul administrațiilor locale, a unui deficit mai mic cu 0,2% din PIB în 2012 și cu 0,3% din PIB în 2013. Impactul favorabil (de aproximativ 1,7% din PIB) al măsurilor de economisire asupra deficitului brut se calculează ținând seama de veniturile indicate în PC 2012 ca fiind minime (0,4% din PIB), provenind din taxa pe tranzacțiile financiare. Această abordare este sprijinită de hotărârea guvernului din 9 mai, care vizează colectarea acestor venituri minime. În același timp, aceasta include economii de aproximativ 0,2% din PIB ca urmare a controlului strict al cheltuielilor aferente achiziționării de bunuri și servicii în sectorul public, informație care a fost implicită în PC 2012 și care a fost publicată la 16 mai 2012. În ceea ce privește veniturile, printre măsuri se numără (i) introducerea taxei pe tranzacțiile financiare (cel puțin 0,4% din PIB), (ii) rate ale impozitelor mai ridicate aplicate în sectorul serviciilor de asigurări, în sectorul energetic și în sectorul utilităților publice (0,2% din PIB), (iii) impactul anual total al taxei din sectorul telecomunicațiilor și procedura de taxare inversă a TVA în agricultură (0,2% din PIB), precum și (iv) introducerea taxelor rutiere electronice începând din iulie 2013 (0,25% din PIB). În ceea ce privește cheltuielile, printre măsuri se numără (i) reducerea creditelor de la capitolele bugetare și a celor ale întreprinderilor de stat, (ii) înghețarea nominală a cheltuielilor aferente achiziționării de bunuri și servicii în subsectorul administrației publice centrale, precum și (iii) reducerea subvențiilor din sectorul transportului public și din industria farmaceutică, toate acestea având un impact favorabil de peste 0,6% din PIB asupra bugetului brut. Luând în considerare lipsa de informații specifice disponibile la data limită a previziunilor serviciilor Comisiei din primăvara anului 2012 (26 aprilie 2012) și riscurile în materie de implementare legate în principal de anumite reduceri ale cheltuielilor, din acest efect favorabil de 1,7% din PIB asupra deficitului, doar două treimi (și anume 1,1% din PIB) au putut fi încorporate în previziuni. Deși, potrivit estimărilor din PC 2012, obiectivul de deficit de 2,2% din PIB va fi atins menținând totodată un fond-tampon de rezerve extraordinare de 0,2 – 0,5% din PIB (în funcție de veniturile obținute din colectarea taxei pe tranzacțiile financiare), previziunile serviciilor Comisiei din primăvara anului 2012 anunță un deficit doar puțin inferior valorii de referință de 3% din PIB, fără nico rezervă rămasă din fondul-tampon de rezerve extraordinare (și presupunând că în anul respectiv nu se adoptă nicio măsură punctuală sau temporară). Acest deficit mai mare previzionat reflectă în principal riscurile în materie de implementare asociate măsurilor de economisire anterioare și celor anunțate recent (¼% și respectiv ½% din PIB), precum și perspective macroeconomice mai puțin favorabile (care au dus la o creștere a deficitului cu ¼% din PIB)[18]. De asemenea, recomandarea invită guvernul să prevadă suficiente rezerve în legile privind bugetul pentru anii următori. Deși în 2013, potrivit previziunilor din primăvara anului 2012 ale serviciilor Comisiei, nu vor mai rămâne rezerve din fondul tampon de rezerve pentru a compensa posibilele derapaje, în previziunile respective s-a luat în considerare un anumit grad de risc în materie de implementare. Mai mult, autoritățile au încă posibilitatea de a include acest fond-tampon de rezerve în legile privind bugetul pentru anii următori. Acest lucru, precum și recurgerea la venituri punctuale în vederea îmbunătățirii bugetului structural vor fi monitorizate pe baza raportului intermediar semestrial din cadrul PDE, care se preconizează că va continua să fie prezentat de către guvern până la abrogarea PDE. 2.1.3. Noi informații după data limită a previziunilor de primăvară După data limită a previziunilor serviciilor Comisiei din primăvara anului 2012, guvernul a furnizat detalii suplimentare privind reducerile creditelor din cadrul capitolelor bugetare în valoare de 0,15% din PIB, din care doar o treime au fost luate în considerare în previziunile serviciilor Comisiei din primăvara anului 2012, din cauza insuficienței informațiilor furnizate. Noile informații au clarificat măsura în care sunt afectate bugetele diferitelor ministere și creditele bugetare și faptul că economiile planificate se bazează pe anularea anumitor sarcini și pe îmbunătățirea eficienței, ceea ce le poate garanta durabilitatea. În prezent, pe baza acestor informații, serviciile Comisiei pot include în previziunile lor actualizate întregul efect de 0,15% din PIB al acestei măsuri. Mai mult decât atât, prin Hotărârea Guvernului nr. 1152/2012 din 16 mai 2012 de modificare a Hotărârii Guvernului nr. 1122/2012 (IV.25.), guvernul a făcut publică decizia sa de a îngheța nominal cheltuielile din bugetul subsectorului administrației publice centrale, precum și de a le limita la jumătate din rata inflației în cazul subsectorului administrațiilor locale în ceea ce privește achiziționarea de bunuri și servicii în 2013 (aceste elemente nu au fost incluse decât în mod implicit în PC 2012). Guvernul a mai clarificat și faptul că aceste economii de aproape 0,2% din PIB vor fi implementate pe baza acelorași principii aplicate și în cazul reducerii creditelor din cadrul capitolelor bugetare. Prezenta decizie ameliorează evaluarea bugetară actualizată a serviciilor Comisiei cu doar 0,1% din PIB, întrucât există unele riscuri în materie de implementare, având în vedere și faptul că administrația publică centrală exersează o influență limitată asupra planificării bugetare a administrațiilor locale. La 9 mai 2012, autoritățile au adoptat o serie de parametri-cheie în cadrul unui pachet fiscal (proiectele legislative au fost prezentate Parlamentului la 11 mai) care conține mai multe elemente care diferă față de descrierea din PC 2012. În general, aceste noi impozite vor viza societățile, nu consumatorii, cum s-a afirmat inițial, ceea ce riscă să deterioreze și mai mult climatul de investiții, după cum reiese din declarațiile organizațiilor profesionale vizate. În ceea ce privește modificările numerice specifice, guvernul a stabilit plafoane ale plăților lunare ale taxei din sectorul telecomunicațiilor și o creștere fiscală mai mică decât era planificat a suprataxei aplicate societăților din sectorul energetic și al utilităților publice, cu o pierdere însumată de venituri de aproximativ 0,1% din PIB. Se prevede compensarea acestei pierderi prin venituri mai ridicate corespunzătoare, obținute din taxa pe tranzacțiile financiare, întrucât eliminarea plafonului prevăzut inițial nu ar fi pe deplin contrabalansată de o listă mai restrânsă de tranzacții impozabile. Pe baza informațiilor disponibile în momentul finalizării prezentei evaluări, aceste noi informații nu au influențat veniturile globale preconizate din pachetul fiscal. Având în vedere toate aceste noi informații primite după data limită a previziunilor serviciilor Comisiei din primăvara anului 2012 și, în special, informațiile suplimentare privind cheltuielile care determină reducerea deficitului cu 0,2% din PIB, se estimează că în 2013 deficitul va scădea la 2,7% din PIB, procent care poate fi considerat cu mult sub pragul de 3% din PIB (a se vedea tabelul 1 pentru evoluția evaluării Comisiei în diferite etape). 2.1.4. Efortul fiscal pe care se bazează corecția deficitului în 2012 și 2013 În recomandarea sa din 13 martie 2012, Consiliul a invitat guvernul să asigure atingerea obiectivului de deficit de 2,5% din PIB pentru 2012 și a unui deficit cu mult sub pragul de 3% din PIB în 2013. Pe baza cadrului macroeconomic rezultat din previziunile serviciilor Comisiei din februarie 2012, se preconiza că, în acest scop, va fi nevoie de un efort fiscal suplimentar de cel puțin ½% din PIB în 2012 (pe lângă cel deja prevăzut de 1,9% din PIB) și de eforturi suplimentare în 2013 (dat fiind deficitul de 3,6% din PIB previzionat pentru anul respectiv). În conformitate cu previziunile serviciilor Comisiei din primăvara anului 2012, după o deteriorare de 1,4% din PIB în 2010 și o deteriorare suplimentară de 0,7% din PIB în 2011, se preconizează că soldul structural se va ameliora cu 2¼% din PIB în 2012, ceea ce depășește ameliorarea de ¼% din PIB previzionată în evaluarea din martie 2012. Acest procent este ceva mai mic decât efortul fiscal suplimentar recomandat de Consiliu, lucru care se explică, în parte, printr-o (ușoară) revizuire descendentă a creșterii potențiale în previziunile serviciilor Comisiei din februarie 2012 față de previziunile din primăvara anului 2012 (cu un impact negativ asupra soldului bugetar ajustat ciclic în 2012 de 0,1% din PIB). Mai mult decât atât, în 2012, veniturile din impozite (fără impactul măsurilor discreționare) au fost mai scăzute decât cele sugerate de evoluțiile PIB-ului și de elasticitățile fiscale standard, fiind posibil ca o parte dintre acestea să fi contribuit la o variație a soldului structural ușor inferioară efortului fiscal prevăzut. Luând în considerare acești factori, efortul fiscal pentru 2012 poate fi considerat, în linii mari, conform cu cerințelor recomandării Consiliului din 13 martie 2012. Conform previziunilor din primăvara anului 2012, în 2013 ar putea avea loc o ușoară îmbunătățire suplimentară a soldului bugetar structural (0,1% din PIB). Ținând seama de noile informații furnizate de guvern după data limită a previziunilor, îmbunătățirea suplimentară ar urma să ajungă astfel la peste ¼% din PIB. Tabelul 1: Evoluția previziunilor bugetare || 2012 || 2013 Evaluarea Comisiei din martie 2012 || -3,0 || -3,6 Evoluțiile macroeconomice subiacente || -0,05 || -0,05 Măsuri punctuale || 0,25 || 0,0 referitoare la venituri (nouă trecere a membrilor de la fondurile private de pensii la fondul public, contabilitate specială a fondurilor UE) || 0,40 || 0,0 referitoare la cheltuieli (cheltuieli legate de datorii în sectorul transporturilor) || -0,15 || 0,0 Alte evoluții fiscale (de exemplu, modificarea sistemului de compensații salariale, ajustarea la modificările fiscale) || 0,15 || -0,10 Evaluarea Comisiei înainte de luarea de noi măsuri || -2,65 || -3,75 Măsuri de economisire prezentate în programul de convergență pentru 2012 || 0,20 || 1,10 referitoare la venituri (de exemplu, taxa pe tranzacțiile financiare, taxele rutiere electronice, taxa suplimentară în sectorul energiei și al telecomunicațiilor) || 0,15 || 0,90 referitoare la cheltuieli (de exemplu, reducerea cheltuielilor în cadrul capitolelor bugetare, reducerea subvențiilor din industria farmaceutică) || 0,05 || 0,20 Efecte macroeconomice indirecte ale măsurilor de economisire || -0,05 || -0,25 Previziunile din primăvara anului 2012 (publicate la 11 mai 2012) || -2,5 || -2,9 Informații suplimentare privind măsurile de economisire referitoare la cheltuieli (după data limită a previziunilor din primăvara anului 2012) || 0,10 || 0,20 Evaluarea actualizată a Comisiei || -2,5¹ || -2,7 ¹ informațiile suplimentare privind măsurile de economisire au dus la crearea unui fond-tampon de rezerve extraordinare de 0,1% din PIB. 2.1.5. Evaluarea globală privind corecția deficitului și a datoriei În general, și luând, de asemenea, în considerare informațiile care au devenit disponibile după data limită a previziunilor serviciilor Comisiei din primăvara anului 2012, se preconizează că deficitul bugetar va atinge 2,5% din PIB în 2012 și va rămâne cu mult sub valoarea de referință de 3% din PIB în 2013, în conformitate cu recomandarea Consiliului din luna martie a anului curent. Îmbunătățirea previziunilor fiscale reflectă în principal efectul bugetar al noilor măsuri, și anume 0,3% din PIB în 2012 și 1,3% din PIB în 2013, anunțat în contextul PC 2012 și explicat ulterior în detaliu, care contribuie, de asemenea, la îmbunătățirea soldului structural cu ¼% din PIB în 2012 și cu încă ½% din PIB în 2013, comparativ cu evaluarea din martie 2012. Alți factori, cum ar fi efectul de bază al soldului bugetar, puțin mai bun decât se aștepta, din 2011 și veniturile punctuale mai ridicate, contribuie, de asemenea, la îmbunătățirea perspectivelor privind deficitul global și fac posibilă realizarea obiectivului de deficit de 2,5% din PIB în 2012. Poate fi util de remarcat faptul că măsurile de consolidare ridică o serie de întrebări în ceea ce privește calitatea, întrucât ele sunt concentrate, în principal, asupra veniturilor și pot împiedica creșterea economică, având în vedere și deteriorarea mediului de afaceri din cauza înlocuirii de facto a taxelor sectoriale temporare, care ar fi trebuit să fie eliminate treptat, cu impozite sectoriale permanente, în principal în aceleași sectoare. După cum se menționează în contextul recomandării Consiliului, pentru a asigura o corecție durabilă a deficitului excesiv, Ungaria ar putea obține beneficii din măsurile din sectorul alocațiilor universale pentru copii (eventual în legătură cu deducerile fiscale familiale recent introduse), din impozitul pe proprietate centralizat, bazat pe valoarea proprietăților, și din accentuarea caracterului progresiv al sistemului de impozitare unică a venitului[19]. În 2011, datoria publică generală a scăzut puțin, ajungând la 80,6% din PIB, având în vedere excedentul primar semnificativ de 8¼% din PIB, care a fost contrabalansat în mare măsură de deprecierea forintului cu peste 10%. Se preconizează că datoria va scădea la 78,5% din PIB în 2012 și încă puțin în 2013, pe baza perspectivelor privind deficitul încorporate în previziunile din primăvara anului 2012 și pornind de la premiza că nu vor fi vândute bunuri publice[20]. Conform actualizării PC, datoria publică continuă să scadă pe parcursul perioadei acoperite de program, ajungând la 77% din PIB în 2013 și la sub 73% din PIB în 2015. În ceea ce privește respectarea indicatorului de referință privind reducerea datoriei, Ungaria va trece printr-o perioadă de tranziție în următorii trei ani după corectarea deficitului său excesiv (și anume, în 2013-2015). Ajustarea fiscală planificată ar asigura realizarea de progrese suficiente în direcția respectării indicatorului de referință privind reducerea datoriei. Pe baza ajustării fiscale planificate, indicatorul de referință privind reducerea datoriei va fi atins în 2015. În conformitate cu articolul 2 alineatul (1a) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97, în cazul unui stat membru care face obiectul unei proceduri de deficit excesiv la 8 noiembrie 2011 și pentru o perioadă de trei ani de la corectarea deficitului excesiv, cerința privind criteriul datoriei se consideră a fi îndeplinită dacă statul membru în cauză înregistrează suficiente progrese în vederea îndeplinirii criteriului respectiv. 2.2. Evaluarea măsurilor luate în privința guvernanței fiscale În ceea ce privește guvernanța fiscală, Consiliul a solicitat autorităților ungare să adapteze legea privind stabilitatea economică, în special prin crearea unui cadru cu adevărat obligatoriu pe termen mediu și prin extinderea competențelor de analiză ale Consiliului fiscal. În PC 2012 se anunță că, după o reexaminare a noului cadru de reglementare în vigoare, guvernul va prezenta Parlamentului modificările necesare în cursul sesiunii de primăvară. În momentul finalizării prezentei evaluări, nu a fost furnizată nici o informație cu privire la modificările planificate. Pentru a se asigura transpunerea integrală a directivei Consiliului privind cerințele minime pentru cadrele bugetare naționale, în cadrul bazei de date a guvernului a fost creat un calendar (gestionat de Ministerul Administrației Publice și Justiției) pentru armonizarea legislației ungare cu dreptul UE; acesta începe cu o decizie referitoare la aspectele conceptuale în iunie 2012 și prevede finalizarea procesului legislativ până în toamna anului 2013. În ceea ce privește funcționarea Consiliului fiscal, la sfârșitul lunii martie 2012 s-a adoptat o lege care prevede că președintele acestui organism va primi un salariu și va putea crea un mic secretariat în cadrul Biroului Parlamentului (aceste aspecte lipseau înainte). Deși acest lucru reprezintă un pas mic în direcția corectă, având în vedere că o anumită instituționalizare a Consiliului fiscal pare să corespundă mai bine importantului drept de veto pe care acest consiliu îl are asupra bugetului anual, în general progresul înregistrat în acest sector poate fi considerat lent și va fi necesară monitorizarea îndeaproape a evoluțiilor în materie de guvernanță fiscală. 3. Concluzii Pe baza informațiilor disponibile în prezent, se pare că Ungaria a luat măsuri care asigură un progres adecvat în direcția corectării deficitului excesiv. Concret, se preconizează că obiectivul de deficit de 2,5% din PIB va fi atins în 2012 și că deficitul bugetar va fi cu mult sub pragul de 3% din PIB în 2013, în contextul unui mediu macroeconomic de bază ușor deteriorat. Se preconizează că, în 2012, obiectivul de deficit va fi atins pe baza măsurilor structurale de 0,3% din PIB, dar și grație unui efect de bază pozitiv din 2011, precum și unor evoluții punctuale. Având în vedere efectul revizuirilor creșterii PIB-ului potențial și faptul că, în 2012, veniturile fiscale (fără impactul măsurilor discreționare) sunt mai mici decât ar fi de așteptat pe baza evoluțiilor PIB-ului și a elasticităților fiscale standard, efortul fiscal din 2012 poate fi considerat, în linii mari, conform cu cerințele recomandării Consiliului din 13 martie 2012. În 2013, pe baza tuturor informațiilor publicate înainte și după data limită a previziunilor din primăvara anului 2012, serviciile Comisiei estimează că deficitul va atinge 2,7% din PIB grație unei serii de măsuri de consolidare, rămânând astfel cu mult sub valoarea de referință de 3% din PIB prevăzută în tratat, chiar și după eliminarea completă a măsurilor punctuale nete pe partea de venituri, care reprezintă 0,9% din PIB. Pe baza acestor previziuni referitoare la deficit și a informațiilor suplimentare primite între timp, se estimează că datoria publică generală va scădea de la 80,6% din PIB în 2011 la mai puțin de 78,5% din PIB în 2012 și încă puțin în 2013. Scenariul de bază inclus în previziunile din primăvara anului 2012 este expus unor riscuri simetrice. Pe de o parte, scăderea deficitului poate fi determinată de un sold al administrațiilor locale mai favorabil decât cel preconizat în prezent sau de reducerea cheltuielilor aferente dobânzilor din sectorul public. Pe de altă parte, există riscuri de creștere a deficitului, de exemplu cheltuielile mai substanțiale decât era de așteptat, legate de pierderile suferite de banca centrală. În plus, noile impozite anunțate recent ar putea declanșa o deteriorare nelineară și mai accentuată a climatului de investiții; acesta ar putea suferi și din cauza ultimei scăderi drastice a PIB-ului din primul trimestru, care nu a putut fi integrată în previziuni și care ar putea, prin urmare, să aibă o influență negativă asupra deficitului. În ceea ce privește guvernanța fiscală, intenția de a prezenta modificări legislative Parlamentului a fost anunțată în PC 2012. Cu toate acestea, în momentul finalizării prezentei evaluări, nu erau disponibile niciun fel de informații cu privire la conținutul și la nivelul de ambiție ale revizuirii planificate. Începând din martie 2012, președintele Consiliului fiscal a devenit eligibil pentru o remunerație competitivă și pentru înființarea unui mic secretariat. Având în vedere aceste progrese lente, evoluțiile în materie de guvernanță fiscală vor trebui monitorizate îndeaproape și în contextul recomandării specifice din 2012 privind reforma guvernanței fiscale. Având în vedere evaluarea de mai sus, Comisia consideră că în prezent nu trebuie luate măsuri suplimentare în cadrul procedurii de deficit excesiv din Ungaria. În vederea menținerii deficitului bugetar cu mult sub valoarea de referință de 3% din PIB, ar fi nevoie de o implementare riguroasă a tuturor măsurilor anunțate și de progrese rapide în ceea ce privește specificarea acestora. Elaborarea măsurilor de consolidare ar putea fi îmbunătățită și mai mult, în consultare strânsă și ex ante cu părțile interesate și cu organizațiile internaționale relevante. Cadrul de guvernanță fiscală mai trebuie încă ajustat pentru a fi în conformitate cu recomandarea Consiliului, astfel încât țara în cauză să beneficieze de crearea unui sistem instituțional funcțional. În acest context, precum și în lumina datelor recente referitoare la o creștere mai slabă decât cea așteptată în primul trimestru, Comisia va continua să monitorizeze îndeaproape evoluțiile bugetare din Ungaria, în conformitate cu Tratatul și cu PSC, având în vedere, în special, faptul că procedura de deficit excesiv este deschisă de mult timp. În acest scop, una dintre sursele de informații o vor constitui rapoartele bianuale prezentate de guvern în cadrul PDE. Tabelul 2: Tabel comparativ al principalelor previziuni macroeconomice și bugetare || || 2011 || 2012 || 2013 || 2014 || 2015 PIB-ul real (% modificări) || COM || 1,7 || -0,3 || 1,0 || nu se aplică || nu se aplică PC || 1,7 || 0,1 || 1,6 || 2,5 || 2,5 Deviație PIB1 (% din PIB-ul potențial) || COM || -2,3 || -2,7 || -2,0 || nu se aplică || nu se aplică PC || -2,4 || -3,0 || -2,6 || -1,7 || -1,2 Soldul administrațiilor publice² (% din PIB) || COM || 4,3 || -2,5 || -2,9 || nu se aplică || nu se aplică PC || 4,3 || -2,5 || -2,2 || -1,9 || -1,5 Soldul primar (% din PIB) || COM || 8,3 || 1,5 || 1,2 || nu se aplică || nu se aplică PC || 8,3 || 1,6 || 2,0 || 2,2 || 2,2 Soldul ajustat ciclic1,3 (% din PIB) || COM || 5,3 || -1,3 || -2,0 || nu se aplică || nu se aplică PC || 5,4 || -1,1 || -1,0 || -1,1 || -0,9 Soldul structural4 (% din PIB) || COM || -4,3 || -2,1 || -2,0 || nu se aplică || nu se aplică PC || nu se aplică ,-4,0 || -1,9 || -1,2 || -1,1 || -0,9 Datoria publică brută (% din PIB) || COM || 80,6 || 78,5 || 78,0 || nu se aplică || nu se aplică PC || 80,6 || 78,4 || 77,0 || 73,7 || 72,7 Note: 1 Pentru PC, deviațiile PIB și soldurile ajustate ciclic în conformitate cu programele, astfel cum au fost recalculate de serviciile Comisiei pe baza informațiilor din programe. 2 Pe baza informațiilor primite după data limită a previziunilor serviciilor Comisiei din primăvara anului 2012, previziunile privind deficitul global în 2013 au putut fi revizuite în sens descendent la 2,7% din PIB. 3 Soldul ajustat ciclic, excluzând măsurile punctuale și alte măsuri temporare. 4 În conformitate cu revizuirea previziunilor privind deficitul global în 2013 bazată pe informațiile primite după data limită a previziunilor din primăvară ale serviciilor Comisiei, soldul structural corespunzător a crescut, la rândul său, cu ¼% din PIB pentru 2013. Surse: Previziunile serviciilor Comisiei din primăvara anului 2012 (COM), publicate la 11 mai 2012, și programul de convergență (PC) pentru 2012. [1] JO L 389, 30.12.2004, p. 27. [2] JO L 110, 30.4.2005, p. 42. [3] JO L 314, 30.11.2005, p. 18. [4] COM (2010) 10 final. [5] JO L 66, 6.3.2012, p. 6. [6] JO L 78, 17.3.2012, p. 19. [7] JO L 210, 31.7.2006, p. 79. [8] JO L 209, 2.8.1997, p. 6. [9] Considerentul 12 din Decizia de punere în aplicare 2012/156/EU privind suspendarea parțială a angajamentelor din Fondul de coeziune în 2013 prevede că: „În conformitate cu articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1084/2006, dacă până la 22 iunie 2012 sau până la o dată ulterioară Consiliul constată că Ungaria a adoptat acțiunile corective necesare, acesta va decide fără întârziere să anuleze suspendarea angajamentelor în cauză.” [10] „Specificații privind punerea în aplicare a Pactului de stabilitate și creștere și orientări referitoare la forma și conținutul programelor de stabilitate și de convergență ”, din 24 ianuarie 2012. A se vedea http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/coc/code_of_conduct_en.pdf [11] La 15 mai, Biroul statistic ungar și-a publicat estimarea semnal pentru primul trimestru al anului 2012. În termeni ajustați sezonier și calendaristic, PIB-ul real a scăzut cu 1,3%, luându-i prin surprindere chiar și pe analiști, în comparație cu scăderea de 0,5% preconizată în previziunile din primăvara anului 2012, publicate la 11 mai, și anume cu câteva zile înaintea publicării estimării semnal. [12] În 2011, guvernul a oferit membrilor fondurilor de pensii private obligatorii inițiale posibilitatea de a trece înapoi la fondul public de pensii și le-a acordat stimulente în acest scop. În acest context, 97% dintre membri au decis să facă această trecere, ceea ce a dus la: (i) un venit bugetar punctual, în lumina transferării activelor lor acumulate către administrația publică și (ii) venituri constant mai mari pentru fondul public de pensii, obținute din contribuțiile la acest fond. [13] Documentul de lucru al serviciilor Comisiei care însoțește recomandarea Comisiei de decizie a Consiliului în conformitate cu articolul 126 alineatul (8) din tratat. A se vedea: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/other_documents/2012-03-06_hu_126-7_commission_swd_en.pdf [14] Deși trecerea de la fondurile private de pensii înapoi la fondul public trebuia realizată până la 31 martie 2012 și deși se știa că aproximativ un sfert dintre membrii rămași au optat pentru trecerea la fondul public cu un transfer corespunzător de venituri punctuale de 0,2% din PIB, PC 2012 nu a inclus eventualele venituri rezultate din această operațiune. [15] Modul în care guvernul a aplicat metoda contabilității de casă și normele SEC face obiectul verificării de către Eurostat. [16] Aceeași metodă contabilă în flux de trezorerie și în termeni SEC aplicată de guvern face obiectul verificării de către Eurostat. [17] Bugetul prezentat conținea un fond-tampon de rezerve extraordinare de 0,7% din PIB, care a fost majorat cu 0,4%, ajungând la 1,1% din PIB în bugetul adoptat. Măsurile de economisire de aproximativ 0,4% din PIB în 2012, încorporate în PC 2012, conform calculelor guvernului, vizează re-instituirea unei părți din fondul-tampon de rezerve extraordinare, deoarece fondul‑tampon de rezerve extraordinare de 1,1% din PIB prevăzut în buget este utilizat pentru a compensa scăderile deja evidente ale veniturilor și derapajele în materie de cheltuieli. [18] Trebuie subliniat faptul că anumite detalii ale măsurilor nu au fost încă specificate nici în ceea ce privește veniturile, ceea ce creează incertitudini pentru evaluarea impactului lor bugetar. [19] Considerentul 13 din recomandarea Consiliului din 13 martie. [20] O parte importantă a acestor bunuri publice provin din preluarea activelor în cadrul eliminării de facto a fostelor fonduri de pensii private obligatorii.