ACRONIME ŞI ABREVIERI

CP : "Caz suspectat" (cas présumé) (fie plângere, fie investigaţie ex officio)

Ex officio (expresie latină) : În virtutea oficiului deţinut sau a poziţiei deţinute: în domeniul ajutoarelor de stat, această expresie se referă la investigaţiile derulate din proprie iniţiativă, atunci când DG COMP ia iniţiativa de a examina un presupus ajutor ilegal şi/sau de a decide să lanseze o investigaţie cu privire la acesta.

(G)BER : Regulament de exceptare pe categorii - BER (block exemption regulation); Regulamentul general de exceptare pe categorii de ajutoare - GBER (General Block Exemption Regulation)

IMM : Întreprinderi mici şi mijlocii

PAAS : Planul de acţiune privind ajutoarele de stat

PETRA : Pilot Experiment Time Reporting Application

PIB : Produs intern brut

PN : Prenotificare

SANI : State Aid Notification Interactive (program informatic utilizat pentru a notifica ajutoarele de stat)

TCE : Tratatul de instituire a Comunităţii Europene

TFUE : Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene

SINTEZĂ

I. Statele membre ale Uniunii Europene au obligaţia de a notifica Comisiei toate măsurile de ajutor de stat pe care intenţionează să le pună în aplicare şi de a obţine aprobarea Comisiei anterior implementării acestor măsuri. Controlul ajutoarelor de stat ţine de competenţa Direcţiei Generale Concurenţă din cadrul Comisiei Europene, pentru toate sectoarele economice în afara agriculturii şi a pescuitului.

II. Curtea a examinat dacă procedurile utilizate de Comisie asigură o gestionare eficace a controlului ajutoarelor de stat, auditul axându-se pe următoarele aspecte:

(i) dacă sistemul actual de notificări, plângeri şi investigaţii ex officio asigură tratarea de către Comisie a tuturor cazurilor relevante legate de ajutoarele de stat;

(ii) dacă serviciile Comisiei dispun de structuri şi de proceduri adecvate de gestionare, care să permită tratarea eficace a cazurilor privind ajutoarele de stat, cu respectarea termenelor aplicabile;

(iii) dacă serviciile Comisiei monitorizează impactul pe care îl au activităţile lor de control al ajutoarelor de stat.

III. Constatările Curții au rezultat în urma unui audit efectuat la nivelul Comisiei şi la nivelul a opt state membre selectate în acest scop. Curtea a făcut următoarele constatări:

- Comisia a depus eforturi pentru a se asigura că sunt tratate toate cazurile relevante legate de ajutoarele de stat, însă sistemele sale nu sunt în măsură să garanteze detectarea tuturor ajutoarelor;

- procedurile privind ajutoarele de stat notificate au o durată ridicată;

- soluţionarea plângerilor continuă să aibă o durată ridicată, iar procedura în cauză nu este transparentă;

- Comisia a reacţionat în mod prompt la criza financiară;

- Comisia nu evaluează în mod cuprinzător impactul ex post al activităţilor sale de control al ajutoarelor de stat.

IV. Pe baza acestor observaţii, Curtea recomandă Comisiei următoarele:

- să reexamineze modul în care sunt alocate resursele aferente activităţilor de control al ajutoarelor de stat, pentru a îndeplini un rol mai proactiv în informarea şi sensibilizarea statelor membre cu privire la normele legate de ajutoarele de stat, pentru a-şi amplifica activităţile de monitorizare şi pentru a-şi organiza investigaţiile ex officio într-un mod mai sistematic şi mai precis direcţionat, în vederea detectării ajutoarelor ilegale;

- să crească transparenţa procedurilor sale de tratare a dosarelor, informând părţile interesate în mod mai regulat cu privire la evoluţia cazului şi deschizând cu mai multă rapiditate procedurile oficiale de investigare;

- să scurteze durata procedurilor, de exemplu prin limitarea numărului de solicitări de informaţii transmise statelor membre şi prin clasarea rapidă a plângerilor identificate drept nefondate;

- să implementeze un sistem mai performant de înregistrare a timpului de lucru şi de informaţii de gestiune, pentru a optimiza alocarea resurselor;

- să evalueze cu regularitate impactul ex post al activităţilor de control al ajutoarelor de stat, la nivelul întreprinderilor, al pieţelor şi al economiei în ansamblul ei.

INTRODUCERE

1. Responsabilitatea de ansamblu în ceea ce priveşte asigurarea unui control eficace al ajutoarelor de stat revine Comisiei Europene. DG Concurenţă deţine responsabilitatea principală în materie de gestionare a politicii UE în domeniul concurenţei. DG Agricultură şi Dezvoltare Rurală şi DG Afaceri Maritime şi Pescuit sunt responsabile de controlul ajutoarelor de stat în domeniul agriculturii şi în cel al pescuitului. Pentru toate celelalte sectoare economice, responsabilitatea controlului ajutoarelor de stat este deţinută de DG Concurenţă.

2. Temeiul juridic al acţiunilor Comisiei în materie de control al ajutoarelor de stat se regăseşte la articolele 107-108 TFUE (a se vedea punctele 3 şi 8, precum şi anexa). Detaliile cu privire la modul în care Comisia trebuie să se achite de aceste responsabilităţi sunt specificate într-un regulament al Consiliului (Regulamentul de procedură [1]) şi într-un regulament al Comisiei (Regulamentul de punere în aplicare [2]). De asemenea, Comisia elaborează comunicări şi orientări menite să ofere explicaţii suplimentare privind modul în care aceste norme se aplică în practică.

3. La articolul 107 alineatul (1) TFUE, ajutoarele de stat sunt definite drept "ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre". Pentru ca o măsură de ajutor să fie considerată ajutor de stat, ea trebuie să îndeplinească simultan patru criterii:

să implice transferul unor resurse de stat;

să presupună un avantaj economic pentru operatori economici;

să denatureze sau să ameninţe să denatureze concurenţa prin favorizarea selectivă a anumitor beneficiari; şi

să aibă potenţialul de a genera un efect asupra schimburilor comerciale din interiorul Uniunii.

Astfel, subvenţiile acordate persoanelor fizice şi măsurile generale accesibile tuturor întreprinderilor nu constituie, în mod normal, ajutoare de stat. Obiectivul normelor Comisiei este de a garanta că ajutoarele de stat acordate de statele membre sunt compatibile cu piaţa internă.

4. Ajutoarele de stat sunt furnizate sub diferite forme, dintre care cele mai frecvente sunt subvenţiile şi scutirile de taxe. La acestea se adaugă şi alte instrumente: credite preferenţiale, garanţii, amânări la plata impozitelor şi participare la capital. Ajutoarele de stat pot fi acordate de administraţia naţională/federală, regională sau locală, precum şi de entităţi aflate sub controlul statului.

5. Consiliul European de la Lisabona din martie 2000 a stabilit obiectivul acordării unor "ajutoare de stat mai puţin numeroase şi mai bine direcţionate". Ajutoarele de stat [3] acordate pentru sectorul industriei şi al serviciilor (neincluzând transportul feroviar sau alte tipuri de transporturi şi nici agricultura şi pescuitul) s-au menţinut, până la declanşarea crizei financiare, în cea de a doua jumătate a anului 2008, la valori apropiate nivelului de 0,5 % din produsul intern brut al UE-27; în 2009 însă, au crescut la 3,5 % din PIB, respectiv 410 miliarde de euro, ceea ce reprezintă cel mai înalt nivel înregistrat vreodată din anul 1990, când au fost demarate rapoartele Comisiei referitoare la ajutoarele de stat (a se vedea figura 1). Ajutoarele de stat acordate sectorului financiar în contextul crizei financiare s-au ridicat la 351,7 miliarde de euro în 2009, respectiv la 2,98 % din produsul intern brut al statelor UE-27; prin urmare, ajutoarele acordate acestui sector au generat cea mai mare parte din creşterea de ansamblu a ajutoarelor de stat în intervalul 2008-2009 [4].

FIGURA 1

AJUTOARE DE STAT ACORDATE PENTRU SECTORUL INDUSTRIEI ŞI AL SERVICIILOR ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ (EXPRIMATE CA % DIN PIB UE-27)

+++++ TIFF +++++

Sursa: Comisia Europeană.

6. În 2005, Comisia a prezentat un plan de acţiune privind ajutoarele de stat (PAAS) [5], scopul fiind acela ca normele referitoare la aceste ajutoare să sprijine într-o măsură crescută competitivitatea, creşterea durabilă, coeziunea socială şi regională şi protecţia mediului. PAAS avea la bază următoarele principii: ajutoare de stat mai puţin numeroase şi mai bine direcţionate; o abordare economică mai precisă; proceduri mai eficace, o mai bună impunere a respectării dispoziţiilor aplicabile, un grad mai ridicat de predictibilitate şi o transparenţă sporită; responsabilitate comună a Comisiei şi a statelor membre. PAAS a fost implementat treptat în perioada 2005-2009.

7. PAAS sublinia, în special, necesitatea ca demersul de impunere a respectării dispoziţiilor şi demersul de monitorizare care se efectuează cu privire la ajutoarele de stat acordate de statele membre să fie mai precis direcţionate; documentul sublinia, de asemenea, faptul că litigiile între persoane de drept privat derulate în faţa instanţelor naţionale ar putea contribui la îndeplinirea acestui obiectiv, prin asigurarea unei mai mari discipline în domeniul ajutoarelor de stat. În aprilie 2009, Comisia a publicat o nouă comunicare privind impunerea prin intermediul instanţelor naţionale a aplicării normelor referitoare la ajutoarele de stat. Această comunicare furniza orientări detaliate şi avea, de asemenea, rolul de a creşte gradul de informare cu privire la posibila utilizare a acestui instrument ca alternativă şi ca element complementar pentru măsurile de impunere a aplicării care sunt derulate prin intermediul Comisiei Europene. Cu toate acestea, utilizarea acţiunilor în justiţie la nivel naţional nu este încă foarte răspândită [6].

8. Articolul 108 TFUE (a se vedea anexa) prevede că statele membre ale Uniunii Europene au obligaţia de a notifica Comisiei toate măsurile preconizate vizând ajutoare de stat, precum şi de a obţine aprobarea Comisiei înaintea implementării acestor măsuri (excepţie făcând măsurile referitor la care Comisia a decis că nu fac obiectul notificării) (a se vedea punctele 19-25). Comisia este singura autoritate care poate declara o măsură de ajutor de stat drept compatibilă cu tratatul, dispunând de largi puteri discreţionare în acest sens.

9. Comisia poate fie să decidă că măsura în cauză nu constituie ajutor de stat ori să aprobe măsura, fie să decidă să declanşeze o investigaţie oficială. Indiferent de natura deciziei, aceasta trebuie adoptată în termen de două luni de la primirea notificării complete [7]. În cazul în care consideră că o măsură constituie ajutor de stat, entităţile concurente sau alte părţi interesate pot înainta o plângere Comisiei. De asemenea, Comisia are dreptul de a declanşa din proprie iniţiativă (ex officio) investigaţii cu privire la presupuse măsuri de ajutor de stat.

10. Notificările şi plângerile se examinează în două etape (a se vedea figurile 2 şi 3). Prima etapă constă într-o examinare preliminară, menită să determine dacă măsura notificată constituie ajutor de stat şi, în caz afirmativ, dacă reprezintă ajutor de stat compatibil [8]. În cazul în care constată, după o examinare preliminară, că există îndoieli privind compatibilitatea cu piaţa comună, Comisia decide să iniţieze o procedură oficială de investigare. Pe tot parcursul procedurii, statul membru care a transmis notificarea are posibilitatea de modifica măsura (măsurile) notificată (notificate), astfel încât aceasta (acestea) să îndeplinească criteriile de compatibilitate.

11. În timp ce procedura din prima etapă se desfăşoară, practic, strict între Comisie şi statul membru în cauză, cea de a doua etapă este mai transparentă, întrucât decizia de deschidere a investigaţiei face obiectul publicării şi oricare dintre părţile interesate (inclusiv beneficiarii ajutorului şi entităţile concurente) poate transmite observaţii.

FIGURA 2

PREZENTARE SIMPLIFICATĂ A PROCEDURII VIZÂND AJUTOARELE NOTIFICATE

+++++ TIFF +++++

FIGURA 3

PREZENTARE SIMPLIFICATĂ A PROCEDURII VIZÂND PLÂNGERILE

+++++ TIFF +++++

SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

12. Obiectivul de ansamblu al auditului a fost de a determina dacă procedurile Comisiei asigură o gestionare eficace a controlului ajutoarelor de stat. Pentru a răspunde întrebării globale de audit, s-au examinat următoarele trei aspecte subordonate acesteia:

(a) Sistemul existent de notificări, plângeri şi investigaţii ex officio asigură tratarea de către Comisie a tuturor cazurilor relevante legate de ajutoarele de stat?

(b) Comisia dispune de structuri şi de proceduri adecvate de gestionare, care să permită tratarea eficace a cazurilor privind ajutoarele de stat, cu respectarea termenelor aplicabile?

(c) Comisia monitorizează impactul activităţilor sale de control al ajutoarelor de stat?

13. Auditul s-a axat pe organizarea existentă la nivelul Comisiei şi pe procesele decizionale şi de monitorizare din cadrul acesteia, pentru perioada 2008-2010. Auditul nu a inclus însă şi evaluarea măsurii în care deciziile luate de Comisie au avut sau nu un caracter corespunzător. Sfera auditului a cuprins domeniile care ţin de competenţa Direcţiei Generale Concurenţă în materie de control al ajutoarelor de stat. Acestor domenii le corespunde un procent de 96 % din totalul ajutoarelor de stat acordate în 2009 (transporturile feroviare nefiind incluse) [9], procent datorat volumului amplu al ajutoarelor specifice acordate sectorului financiar.

14. Activităţile de audit desfăşurate la nivelul Comisiei au inclus următoarele elemente:

examinarea unui eşantion format din 50 de (pre)notificări, 30 de plângeri, 40 de dosare de monitorizare şi 10 dosare de recuperare;

interviuri cu funcţionari însărcinaţi cu soluţionarea dosarelor (responsabilii de dosare) şi cu funcţionari care supraveghează activităţile de soluţionare a dosarelor, din cadrul a 10 unităţi diferite ale DG Concurenţă, cu funcţionari aflaţi în posturi-cheie în unităţile orizontale ale DG Concurenţă, precum şi cu reprezentanţi ai Serviciului Juridic şi ai Secretariatului General al Comisiei;

analiza documentaţiei-cheie vizând procesul de gestionare;

teste analitice.

15. Curtea nu a auditat sistemele la nivelul statelor membre, însă a efectuat vizite de informare la 44 de părţi interesate din sectorul public şi din cel privat, în opt state membre [10]. Opiniile părţilor interesate au fost utilizate ca sursă suplimentară de informaţii doar în măsura în care a fost vorba de opinii împărtăşite pe scară largă, de mai multe dintre aceste entităţi.

OBSERVAŢII

IDENTIFICAREA CAZURILOR RELEVANTE VIZÂND AJUTOARELE DE STAT

16. Tratatul impune statelor membre obligaţia de a notifica Comisiei toate măsurile preconizate vizând ajutoare de stat. Curtea a examinat dacă sistemul actual de notificări, plângeri şi investigaţii ex officio garantează într-o măsură suficientă că serviciile Comisiei tratează toate cazurile importante legate de ajutoarele de stat. La punctele 17-33, se examinează dacă serviciile Comisiei depun eforturi suficiente pentru a verifica respectarea obligaţiilor care revin statelor membre în temeiul normelor privind ajutoarele de stat şi pentru a creşte gradul de conştientizare în rândul statelor membre cu privire la obligaţia acestora de a notifica ajutoarele de stat.

VERIFICĂRI INSUFICIENTE EFECTUATE DE COMISIE PENTRU A SE ASIGURA CĂ STATELE MEMBRE ÎŞI RESPECTĂ OBLIGAŢIA DE A NOTIFICA AJUTOARELE DE STAT

COMISIA NU A FRUCTIFICAT PE DEPLIN INFORMAŢIILE CARE SUNT DISPONIBILE PUBLIC

17. Comisia nu dispune de niciun temei juridic concret pe baza căruia să impună statelor membre ca acestea să îi furnizeze informaţii vizând identificarea principalelor autorităţi care acordă ajutoare de stat sau privind organizarea internă la nivel de stat membru şi procedurile aplicabile de notificare şi de control din statele membre. În plus, Comisia nu dispune de un temei juridic concret nici pentru a putea desfăşura anchete sectoriale sau anchete la nivel de stat membru în vederea identificării eventualelor cazuri de ajutoare care contravin legislaţiei. În acelaşi timp, trebuie însă spus că serviciile Comisiei nu au fructificat pe deplin, în vederea evaluării riscului de nenotificare a ajutoarelor, informaţiile care sunt disponibile public. Astfel, Comisia nu a efectuat o identificare a categoriilor de măsuri de ajutor care prezintă un risc de nenotificare deosebit de ridicat – risc datorat fie caracteristicilor inerente ale măsurilor în cauză, fie deficienţelor din cadrul sistemelor de control instituite de statele membre.

18. Riscul de nenotificare este deosebit de ridicat în cazul ajutoarelor pentru salvare şi restructurare, al măsurilor fiscale şi al vânzărilor de terenuri la preţuri mai mici decât preţul pieţei; vânzările de terenuri sub preţul pieţei au generat, de altfel, mai multe plângeri. Un risc ridicat există şi în cazul ajutoarelor acordate de organisme guvernamentale regionale sau locale, acestea neacordând ajutoare de stat decât ocazional şi fiind, astfel, mai puţin familiarizate cu normele privind aceste ajutoare.

MONITORIZARE LIMITATĂ A MĂSURILOR CARE APARŢIN CATEGORIILOR EXCEPTATE ÎN BLOC (CARE FAC OBIECTUL "EXCEPTĂRII PE CATEGORII")

19. În 1998, Consiliul a conferit Comisiei dreptul de a adopta aşa-numitele "regulamente de exceptare pe categorii" (BER - Block Exemption Regulations) referitor la ajutoarele de stat [11]. Prin intermediul acestor regulamente, Comisia poate declara anumite categorii de ajutoare de stat drept compatibile cu tratatul, dacă îndeplinesc anumite condiţii, exceptând astfel categoriile respective de ajutoare de la notificarea prealabilă către Comisie şi de la aprobarea prealabilă de către aceasta.

20. Comisia a introdus exceptări în bloc în mai multe domenii, printre care ajutoarele de stat acordate pentru ocuparea forţei de muncă, pentru activităţile de formare, pentru cercetare şi dezvoltare şi pentru protecţia mediului. În 2008, aceste diverse măsuri de exceptare au fost reunite într-un "regulament general de exceptare pe categorii de ajutoare" (GBER - General Block Exemption Regulation) [12]. În acord cu principiile de bază enunţate în Planul de acţiune privind ajutoarele de stat (PAAS) (a se vedea punctul 6), GBER a extins în mod semnificativ domeniul de aplicare al regulamentelor anterioare (BER), atât în ceea ce priveşte tipurile de ajutoare, cât şi în ceea ce priveşte sumele maxime permise. Începând din anul 2007, numărul măsurilor din categorii exceptate în bloc este mai mare decât numărul notificărilor (a se vedea figura 4).

FIGURA 4

TENDINŢA EXISTENTĂ ÎN CEEA CE PRIVEŞTE NUMĂRUL MĂSURILOR NOTIFICATE ŞI CEL AL MĂSURILOR DIN CATEGORII EXCEPTATE ÎN BLOC

+++++ TIFF +++++

Sursa: Comisia Europeană.

21. Comisia a recunoscut importanţa crescândă a monitorizării ex post, în contextul unui număr din ce în ce mai mare de măsuri exceptate de la notificarea ex ante [13]. Activitatea de monitorizare a Comisiei se limitează însă la o analiză documentară anuală a 15 scheme de ajutor care au făcut obiectul aprobării şi a 15 măsuri care aparţin categoriilor exceptate în bloc, selectarea schemelor şi a măsurilor respective făcându-se în funcţie de aprecierea funcţionarilor Comisiei însărcinaţi în acest sens. Acest demers nu poate oferi decât o impresie limitată asupra gradului de respectare a condiţiilor stipulate în GBER şi în deciziile Comisiei de aprobare a schemelor de ajutor [14].

22. În urma exerciţiului de monitorizare al Comisiei aferent anului 2008, s-au detectat probleme semnificative în 3 cazuri din cele 30 examinate. Mai mult, utilitatea acestui exerciţiu a fost limitată de faptul că serviciile Comisiei nu au putut verifica subvenţiile individuale din cadrul anumitor scheme selectate, întrucât nu se acordase încă niciun ajutor. Comisia a întâmpinat dificultăţi şi în obţinerea informaţiilor solicitate de la statele membre.

COMISIA NU MONITORIZEAZĂ RESPECTAREA PLAFONULUI PENTRU AJUTOARELE DE MINIMIS

23. Regulamentul referitor la ajutoarele de minimis [15] a introdus prevederea conform căreia se consideră că ajutoarele acordate în limita unui plafon de 200000 de euro nu afectează schimburile comerciale dintre statele membre şi nu denaturează concurenţa, nefiind, astfel, considerate ajutoare de stat. Statele membre au primit în mod favorabil introducerea normelor privind ajutoarele de minimis şi au intensificat treptat utilizarea acestor norme, care permit implementarea mai rapidă a măsurilor de ajutor.

24. Atunci când acordă ajutoare de minimis, statele membre trebuie să informeze întreprinderea în cauză cu privire la faptul că ajutorul se încadrează în categoria de minimis, să solicite întreprinderii informaţii complete cu privire la eventuale alte ajutoare de minimis primite în cei trei ani anteriori şi să verifice cu atenţie respectarea plafonului. Respectarea plafonului poate fi asigurată şi prin intermediul unui registru central, însă numărul statelor membre care dispun de un astfel de registru este foarte mic.

25. Statele membre au obligaţia de a păstra şi de a compila toate informaţiile referitoare la aplicarea regulamentului privind ajutoarele de minimis şi de a furniza Comisiei informaţiile respective la cererea scrisă a acesteia, însă, în practică, serviciile Comisiei nu monitorizează respectarea condiţiilor stabilite pentru acordarea ajutoarelor de minimis. O serie de entităţi care acordă ajutoare au declarat că respectarea plafonului pentru ajutoarele de minimis este foarte dificil de verificat şi că nu le este foarte clar dacă plafonul respectiv este în general respectat sau nu.

COMISIA NU ÎNTREPRINDE ÎN MOD SISTEMATIC DEMERSURI DE DETECTARE A MĂSURILOR DE AJUTOR CARE NU AU FOST NOTIFICATE

26. Detectarea măsurilor de ajutor de stat care nu au fost notificate de statele membre, deşi notificarea lor era obligatorie, se produce, în cea mai mare parte, în urma unor plângeri sau în urma investigaţiilor ex officio (a se vedea punctul 9). Comisia a început abia recent să contabilizeze cazurile ex officio separat de plângeri. Numărul cazurilor ex officio (35 în 2009 şi 18 în 2010) este mult mai mic decât numărul plângerilor (aproximativ 400 în 2009).

27. Deşi anumite potenţiale noi cazuri de ajutoare de stat sunt identificate prin intermediul monitorizării presei, conducând la deschiderea de dosare ex officio, acest demers de monitorizare nu s-a transformat într-o practică standard. Monitorizarea limitată efectuată de Comisie cu privire la schemele de ajutor şi la măsurile din categorii exceptate în bloc (a se vedea punctele 19-22) constituie, în prezent, singura activitate sistematică ex officio derulată în domeniul ajutoarelor de stat. Comisia însăşi a recunoscut că mecanismul plângerilor şi cel al acţiunilor în justiţie la nivel naţional nu sunt suficiente pentru a garanta că statele membre îşi respectă pe deplin obligaţia de a notifica ajutoarele de stat; Comisia a admis, de asemenea, că orice eventuale noi măsuri de reducere a numărului notificărilor ar trebui să fie compensate prin noi mecanisme de control.

28. Conceptul de "ajutoare de stat" este unul complex, iar acest lucru creează dificultăţi pentru statele membre în luarea deciziilor cu privire la încadrarea sau neîncadrarea unei măsuri în categoria ajutoarelor de stat şi cu privire la notificarea sau nenotificarea măsurii respective către Comisie. Stabilirea apartenenţei sau a neapartenenţei la categoria ajutoarelor de stat este deosebit de dificilă în cazul anumitor măsuri fiscale. Acest lucru explică de ce aproximativ 5 % din notificări sunt transmise strict din motive de securitate juridică [16]. Întrucât Curtea de Justiţie a Uniunii Europene interpretează conceptul de "ajutoare de stat" într-un mod larg, Comisia consideră că dispune de o marjă foarte limitată în ceea ce privește situațiile în care poate decide că o măsură sau alta nu se încadrează în categoria ajutoarelor de stat.

29. Dacă, în urma unei plângeri sau a unei investigaţii ex officio, Comisia decide că o măsură reprezintă ajutor compatibil, atunci absenţa notificării (sau transmiterea întârziată a acesteia) nu implică niciun fel de consecinţe pentru statul membru sau pentru beneficiari. În cazul în care Comisia decide că ajutorul acordat are un caracter incompatibil, beneficiarii sunt obligaţi să ramburseze ajutorul în cauză şi să plătească dobândă, ca şi cum ar fi beneficiat de un împrumut (a se vedea punctul 68).

30. În ceea ce priveşte măsurile de ajutor pentru care a fost retrasă notificarea, dar care păreau, la o primă examinare, să se încadreze în categoria ajutoarelor de stat, Comisia nu verifică dacă au fost abandonate sau dacă, dimpotrivă, au fost implementate fără aprobarea sa. Implementarea unei astfel de măsuri fără aprobarea Comisiei s-ar încadra la ajutoare de stat ilegale, Comisia având dreptul de a deschide un dosar ex officio pentru acest tip de caz. Acelaşi lucru este valabil şi pentru măsurile de ajutor notificate în privinţa cărora Comisia a pronunţat o decizie negativă.

COMISIA NU ESTE SUFICIENT DE PROACTIVĂ ÎN SENSIBILIZAREA STATELOR MEMBRE REFERITOR LA OBLIGAŢIILE ACESTORA DE A NOTIFICA AJUTOARELE DE STAT

REŢEAUA DE PUNCTE DE CONTACT PENTRU FIECARE STAT MEMBRU CARE A FOST CREATĂ DE COMISIE A OBŢINUT UN SUCCES MODEST

31. În 2006, DG Concurență a hotărât să introducă în cadrul Comisiei puncte de contact pentru fiecare stat membru. Funcţionarii care îndeplinesc rolul de "puncte de contact" (câte unul pentru fiecare ţară) reprezintă interlocutorul iniţial în comunicarea cu DG Concurență. Atribuţiile acestor funcţionari se limitează la orientări practice furnizate cu titlu neoficial şi neobligatoriu pentru statele membre, orientări care nu abordează dosarele în curs de soluţionare. În majoritatea statelor membre, autorităţile care acordă ajutoare de stat nu au luat însă niciodată legătura cu punctul lor de contact, fie pentru că nu aveau cunoştinţă de existenţa acestuia, fie pentru că acest demers nu li s-a părut necesar.

MAJORITATEA PĂRŢILOR INTERESATE CONSIDERĂ CĂ ASUMAREA UNUI ROL MAI PROACTIV DE CĂTRE COMISIE AR REPREZENTA UN ELEMENT POZITIV

32. În şapte din cele opt state membre vizitate, părţile interesate au declarat că un rol mai proactiv al Comisiei ar reprezenta un element pozitiv, fie într-unul, fie în mai multe domenii. Aceste domenii, care ar merita atenţie suplimentară din partea Comisiei, sunt următoarele:

sensibilizarea entităţilor competente (care ar putea acorda ajutoare de stat) cu privire la obligaţia de notificare;

promovarea bunelor practici în materie de concepere a unor măsuri eficace de ajutor, care să respecte normele UE din domeniul concurenţei;

elaborarea mai multor îndrumări cu privire la informaţiile exacte care trebuie furnizate în cadrul fiecărui tip de notificare pentru ca notificarea respectivă să fie considerată completă de serviciile Comisiei. Standardizarea formularului de notificare în cadrul sistemului electronic SANI (State Aid Interactive) nu a rezolvat decât parţial această problemă;

publicarea unei secţiuni separate de "întrebări frecvente" pe site-ul referitor la concurenţă al Comisiei Europene, secțiune care să fie actualizată regulat;

un serviciu de asistenţă la cerere (helpdesk) pentru furnizarea de informaţii cu privire la modul de interpretare a orientărilor.

UNELE PĂRțI INTERESATE CONSIDERĂ CĂ ORIENTĂRILE COMISIEI SUNT EXCESIV DE COMPLICATE

33. Orientările Comisiei sunt, în general, primite în mod favorabil de părţile interesate. Însă, deşi aceste orientări au crescut predictibilitatea deciziilor Comisiei cu privire la ajutoarele de stat, unele părți interesate le consideră excesiv de complicate, insuficient de clare, precum și susceptibile să lase prea mult loc de interpretări, cauzând insecuritate juridică.

TRATAREA DOSARELOR

34. Normele care reglementează tratarea notificărilor, a plângerilor şi a dosarelor de recuperare sunt definite în Regulamentul de procedură, în Codul celor mai bune practici (a se vedea caseta 1) şi în manualul intern de procedură al DG Concurență. Curtea a examinat dacă serviciile Comisiei dispun de structuri şi de proceduri adecvate de gestionare, care să permită tratarea eficace a cazurilor privind ajutoarele de stat, cu respectarea termenelor aplicabile.

CASETA 1

PUNCTE ESENŢIALE ALE CODULUI CELOR MAI BUNE PRACTICI ADOPTAT ÎN 2009

În cazurile care au un caracter deosebit de nou, complex din punct de vedere tehnic sau sensibil ori urgent, Comisia va propune statului membru care face notificarea o planificare agreată de comun acord.

Comisia se va strădui să grupeze solicitările de informații în cursul fazei de examinare preliminară. Prin urmare, nu va exista în principiu decât o singură solicitare globală de informații, care trebuie trimisă în mod normal în termen de 4-6 săptămâni de la data notificării.

Publicarea în termen de două luni a deciziei de deschidere a procedurii oficiale de investigare.

Mai multă stricteţe în ceea ce priveşte respectarea de către statele membre şi de către părţile interesate a termenelor în care acestea pot transmite observaţii.

Comisia va face tot posibilul pentru a investiga o plângere într-un termen indicativ de douăsprezece luni de la primirea acesteia.

Statele membre și reclamanții vor fi informați în mod sistematic cu privire la clasarea plângerii sau la orice altă formă de tratare a acesteia.

ACTIVITATEA COMISIEI ESTE ÎNGREUNATĂ DE LIPSA INFORMAŢIILOR FIABILE DE GESTIUNE ŞI DE EXISTENŢA UNOR PROBLEME LA NIVELUL ORGANIZĂRII

ÎN GENERAL, PROCEDURILE DIRECțIEI GENERALE CONCURENțĂ REFERITOARE LA AJUTOARELE DE STAT SUNT CLARE ŞI BINE APLICATE

35. Manualul de procedură este principalul document de referinţă în ceea ce priveşte procedurile de tratare a dosarelor şi este disponibil pe intranetul Direcției Generale Concurență. Manualul este actualizat în mod regulat, iar personalul este informat prin e-mail de aceste actualizări. Textul manualului tratează majoritatea activităţilor principale, conţinând orientări clare, precum şi modele de documente. În general, manualul este bine aplicat de responsabilii de dosare, cu câteva excepţii legate de respectarea termenelor procedurale (a se vedea punctul 48) şi de încărcarea documentelor în aplicaţia ISIS (a se vedea punctul 41).

NUMĂRUL, COMPLEXITATEA ŞI IERARHIZAREA DOSARELOR CREEAZĂ DIFICULTĂŢI

36. Dosarele privind ajutoarele de stat necesită efectuarea unei analize atente şi detaliate a propunerilor de ajutor, iar aceste propuneri pot fi atât complicate, cât şi de mare importanţă economică. În anumite cazuri, dosarele pot viza aspecte foarte complexe, precum proiecte de mari dimensiuni în domeniul aeronauticii sau restructurări bancare. În medie, fiecare responsabil de dosare se ocupă de 14 dosare: pentru 7 dintre acestea îndeplinind un rol principal în cadrul echipei de dosar şi pentru celelalte 7, un rol de sprijin. În consecinţă, resursele disponibile pentru alte activităţi – precum investigaţiile ex officio, activităţile de monitorizare, iniţiative de intensificare a schimbului de bune practici în rândul statelor membre etc. – sunt limitate.

37. În 2007, a avut loc o reorganizare a activităţii Direcției Generale Concurență. Unul dintre obiectivele acestui demers a fost de a creşte capacitatea direcţiei generale de a-şi utiliza resursele în mod eficient, printr-o alocare mai flexibilă a resurselor umane între diferitele unităţi şi direcţii, care permite includerea în echipa fiecărui dosar a unui funcţionar dintr-o altă unitate (fie pentru a îndeplini un rol principal, fie pentru a îndeplini un rol de sprijin). Cu toate acestea, cu excepţia perioadei de început a crizei financiare, timpul alocat de responsabilii de dosare pentru dosarele gestionate de alte unităţi s-a limitat la un procentaj foarte modest din timpul lor total de lucru.

38. Începând din decembrie 2009, dosarele noi privind ajutoarele de stat sunt împărţite în două categorii, pe baza a două criterii principale (potenţiala valoare de precedent şi gradul de prioritate în materie de impunere a respectării legii), fiecare din cele două categorii beneficiind de un grad de prioritate diferit:

dosarele din categoria 1 sunt cele considerate drept esenţiale pentru asigurarea unui control eficace al ajutoarelor de stat;

categoria 2 reunește toate dosarele care nu se încadrează la categoria 1.

39. Deşi dosarele din categoria 1 beneficiază de mai multe resurse şi de o atenţie mai mare din partea conducerii, ele nu sunt neapărat soluţionate în mod rapid, întrucât, în general, aceste dosare sunt cele mai complexe. Responsabilii de dosare se ocupă de mai multe cazuri simultan şi, în plus, trebuie să respecte termenele legale pentru toate notificările, astfel că, uneori, trebuie să întrerupă tratarea unui dosar din categoria 1 pentru a se ocupa de o notificare cu un grad de prioritate inferior. Responsabilii de dosare consideră că au nevoie de mai multe îndrumări cu privire la modul în care să îşi împartă timpul de lucru între diferitele dosare din categoria 2, care reprezintă majoritatea dosarelor tratate [17].

40. Pentru a asigura o alocare optimă a resurselor, personalul de conducere are nevoie de informaţii exacte cu privire la resursele disponibile şi la volumul de lucru, pentru întreaga organizaţie. În acest sens, DG Concurență a introdus în 2009 un proiect-pilot de raportare a timpului de lucru, proiect denumit PETRA. Acest instrument le permite responsabililor de dosare să indice timpul de lucru alocat fiecărui dosar. Participarea la sistemul PETRA este însă voluntară şi are un caracter parţial, ceea ce înseamnă că, în prezent, rapoartele bazate pe acest sistem nu au decât o valoare ilustrativă, iar DG Concurență nu dispune încă de un instrument care să furnizeze o imagine completă a situaţiei.

ÎN GENERAL, SISTEMELE INFORMATICE UTILIZATE PENTRU TRATAREA DOSARELOR CORESPUND CERINŢELOR UTILIZATORILOR

41. Toate dosarele privind ajutoarele de stat sunt gestionate şi monitorizate prin intermediul aplicaţiei ISIS. Această aplicaţie reprezintă un instrument util pentru stocarea informaţiilor necesare în procesul decizional, ca şi pentru monitorizarea termenelor şi planificarea activităţii. Sistemul poate genera mai multe tipuri de rapoarte, de exemplu situaţia dosarelor restante, statistici referitoare la durată etc. Există însă şi o serie de deficienţe:

Până în noiembrie 2010, examinarea unei notificări sau a unei plângeri era adesea împărţită în mai multe proceduri (a se vedea figurile 2 şi 3). Fiecare procedură avea un număr de identificare diferit, acest lucru făcând imposibilă determinarea duratei totale a tratării unei notificări sau a unei plângeri.

Procedurile conexe nu erau întotdeauna clar indicate în aplicaţia ISIS, ceea ce face ca, în aceste cazuri, obţinerea unei imagini clare asupra întregului dosar să fie dificilă şi să necesite mult timp.

În plus, în cazul a 30 % din dosarele examinate de Curte, diverse documente lipseau din sistemul ISIS şi/sau nu fuseseră înregistrate la timp (procese-verbale în urma reuniunilor, e-mailuri, date cu privire la convorbirile telefonice sau convorbirile din cadrul teleconferinţelor).

NOILE PROCEDURI PENTRU GESTIONAREA NOTIFICĂRILOR NU AU REZOLVAT PROBLEMA PROMPTITUDINII ŞI NICI PE CEA A PROCEDURILOR ANEVOIOASE

42. În 2009, Comisia a publicat un "pachet de simplificare", constând într-o procedură simplificată [18] (a se vedea punctele 59-60) şi într-un cod de bune practici (a se vedea punctul 34 şi caseta 1) pentru derularea procedurilor de control al ajutoarelor de stat. Principalul obiectiv al codului de bune practici era "de a furniza recomandări privind desfășurarea de zi cu zi a procedurilor privind ajutoarele de stat, încurajând astfel o mai bună cooperare și înțelegere reciprocă între Comisie, autoritățile statelor membre și comunitatea juridică și de afaceri".

43. De asemenea, aşa cum se prevăzuse în codul de bune practici, Comisia a încurajat statele membre să lanseze cât mai timpuriu contacte de prenotificare (contacte anterioare notificării), chiar şi atunci când nu se aplică procedura simplificată. Contactele de prenotificare au drept scop creşterea calităţii notificărilor, prin clarificarea întrebărilor rămase sau a informaţiilor de care Comisia are nevoie pentru a lua o decizie. Chiar dacă anumite autorităţi care acordă ajutoare pun sub semnul întrebării utilitatea mecanismului de prenotificare, numărul prenotificărilor a crescut considerabil în perioada 2009-2010 (a se vedea figura 5).

ÎN CAZUL MULTOR NOTIFICĂRI, EXAMINAREA PRELIMINARĂ SE ÎNTINDE PE O DURATĂ RIDICATĂ

44. Informaţiile furnizate în notificare de către statul membru ar trebui să fie suficient de cuprinzătoare astfel încât serviciile Comisiei să poată lua o decizie fără să mai fie nevoite să solicite informaţii suplimentare. În cazul în care notificarea nu este completă, DG Concurență transmite o solicitare de informaţii suplimentare, cerând statului membru să răspundă în termen de 20 de zile lucrătoare. Statul membru are dreptul de a solicita prelungirea acestui termen.

FIGURA 5

TENDINŢA EXISTENTĂ ÎN CEEA CE PRIVEŞTE NUMĂRUL PRENOTIFICĂRILOR ŞI NUMĂRUL NOTIFICĂRILOR

+++++ TIFF +++++

Sursa: Comisia Europeană.

45. Între anul 2005 şi anul 2008, durata medie pentru luarea deciziilor a crescut [19]. În perioada 2007-2008, pentru 40 % din notificări s-a luat o decizie în şase luni sau mai mult. Acest procentaj a scăzut considerabil în 2009, însă această evoluţie are la bază, parţial, dosarele legate de criza financiară, care au fost tratate extrem de rapid, din cauza naturii urgente a problemelor în cauză.

46. Durata unei examinări preliminare depinde de trei factori principali:

numărul de solicitări de informaţii transmise de Comisie statului membru;

intervalul în care statul membru răspunde solicitărilor de informaţii;

intervalul în care Comisia ia o decizie sau, în cazul neluării unei decizii, intervalul în care transmite o nouă solicitare de informaţii (maximum două luni).

În cazul unei treimi din notificările din eșantion, Comisia transmite cel puţin două solicitări de informaţii

47. După cum se precizează în Manualul de procedură, echipa de dosar trebuie să se străduiască să grupeze solicitările de informații în cursul fazei de examinare preliminară. În principiu, în această etapă nu trebuie să existe decât o singură solicitare globală de informații, care trebuie trimisă în mod normal în termen de 4-6 săptămâni de la data notificării. În cazurile deosebite, se poate transmite şi o a doua solicitare, care trebuie însă justificată corespunzător. Cu toate acestea, în 28 % din cazurile din eșantion în care Comisia a solicitat în mod oficial informații suplimentare, au fost transmise cel puțin trei solicitări.

Solicitările de informații sunt adesea transmise cu puțin timp înaintea expirării termenului legal

48. Solicitările de informații au fost transmise de Comisie la un interval mediu de 50 de zile de la data notificării sau, după caz, de la data celor mai recente informații comunicate de statul membru. Deoarece multe dintre aceste solicitări trebuie să fie traduse, iar responsabilii de dosar coordonează respectarea termenelor pentru mai multe dosare simultan, unele solicitări de informații sunt trimise cu foarte puțin timp înaintea expirării termenului de două luni. În cazul a 4 dintre cele 43 de notificări analizate, Comisia a depășit termenul de două luni prevăzut de lege pentru a solicita informații suplimentare sau pentru a lua o decizie (fie decizia de a aproba ajutorul în cauză, fie decizia de a declanșa o investigație oficială).

Adesea, răspunsul statelor membre nu este transmis în termenul indicat de Comisie

49. Volumul mare de întrebări transmise de Comisie și caracterul complex și detaliat al acestor întrebări fac ca statele membre să întâmpine dificultăți în a răspunde în termen de 20 de zile lucrătoare. Un alt factor care poate determina întârzieri în transmiterea răspunsurilor către Comisie poate fi structura administrativă a diferitelor state membre. De exemplu, în statele cu o administrație descentralizată, fluxul de informații este organizat de așa natură încât răspunsurile respective trebuie să parcurgă mai multe niveluri în cadrul structurilor administrației.

50. Eșantionul de notificări analizat de Curte arată că intervalul mediu în care statele membre au furnizat informațiile cerute a fost de 33 de zile lucrătoare. În cazul a 40 % din notificările din eşantion, statele membre nu au furnizat la timp informaţiile solicitate – nici în termen de 20 de zile lucrătoare şi nici în termenul revizuit convenit cu serviciile Comisiei.

PROCEDURA OFICIALĂ DE INVESTIGARE ESTE ŞI ACEASTA ÎNDELUNGATĂ

51. Comisia este obligată să deschidă o procedură oficială de investigare atunci când are dificultăţi sau îndoieli serioase în ceea ce priveşte determinarea compatibilităţii ajutorului cu piaţa internă şi/sau dificultăţi procedurale în obţinerea informaţiilor necesare. Pentru mai mult de jumătate din cazurile notificate în perioada 2005-2008, decizia de a deschide o procedură oficială a fost luată într-un interval mai mare de șase luni [20].

52. Comisia trebuie, pe cât posibil, să se străduiască ca, referitor la cazurile notificate, să adopte o decizie în termen de 18 luni de la iniţierea procedurii oficiale de investigare [21]. Numărul dosarelor pentru care s-a depăşit durata recomandată de 18 luni este de 38 % (9/24) pentru procedurile oficiale de investigare iniţiate în 2005, de 13 % (4/31) pentru cele inițiate în 2006, de 33 % (9/27) pentru cele inițiate în 2007 şi de 18 % (3/17) pentru cele inițiate în 2008. Dacă se ia în considerare şi examinarea preliminară efectuată pentru aceste dosare, intervalul total dintre transmiterea notificării şi decizia Comisiei depăşeşte 2 ani.

53. În toate statele membre vizitate, părţile interesate au afirmat că procedurile de tratare a dosarelor durează prea mult. Cazurile cele mai problematice sunt proiectele de ajutor individual, în special cele care fac obiectul unei evaluări economice aprofundate din partea Comisiei (a se vedea punctele 55-56). Această situaţie poate crea efecte negative pentru statele membre, precum întârzierea adoptării unor legi naţionale sau riscul de a pierde potenţiali investitori. Componenţa echipelor de dosar ale Comisiei cunoaşte adesea schimbări, ceea ce poate prelungi și mai mult durata procedurilor.

PÂNĂ ÎN PREZENT, "PLANIFICAREA AGREATĂ DE COMUN ACORD" A FOST UTILIZATĂ DOAR ÎNTR-O MĂSURĂ LIMITATĂ

54. "Planificarea agreată de comun acord" a fost introdusă în septembrie 2009, prin Codul celor mai bune practici. Statul membru şi Comisia pot conveni asupra tratării cazului în regim de prioritate, asupra informaţiilor care să fie furnizate de statul membru, asupra duratei evaluării efectuate de Comisie, precum şi asupra formei probabile a acestei evaluări. În schimbul eforturilor statului membru de a furniza toate informațiile necesare în timp util, Comisia trebuie să se străduiască să respecte intervalul de timp convenit pentru investigarea cazului. Auditul Curţii nu a pus însă în lumină niciun fel de elemente care să indice că vreunul din cazurile examinate de Curte ar fi făcut obiectul "planificării agreate de comun acord".

NOUA ABORDARE ECONOMICĂ "MAI PRECISĂ" (DETALIATĂ) NU ESTE SUFICIENT DE CLARĂ PENTRU PĂRŢILE INTERESATE

55. Noua arhitectură prezentată în documentul PAAS din 2005 (a se vedea punctul 6) se bazează pe un "sistem pe trei niveluri": exceptarea în bloc pentru anumite categorii, evaluarea standard şi evaluarea aprofundată. În principiu, măsurile de ajutor de stat notificate Comisiei trebuie să fie examinate prin intermediul procedurii de evaluare standard. Evaluarea aprofundată vizează un număr mic de cazuri, cu caracter aparte (de exemplu, anumite proiecte ample de investiții).

56. Evaluările aprofundate pot include o analiză economică detaliată [22], menită să furnizeze Comisiei o apreciere solidă a impactului economic probabil al unui ajutor de stat. Acest demers are la bază o "analiză comparativă" (sau "test comparativ/de echilibru"). Evaluarea compatibilității ajutorului vizează, în esenţă, analiza comparativă a efectelor negative cu efectele pozitive ale ajutorului în ceea ce privește contribuția acestuia la îndeplinirea unor obiective bine stabilite de interes comun. [23]

57. Aceste noi metode au creat însă un anumit nivel de îngrijorare în rândul părţilor interesate, acestea având opinii diverse cu privire la eficacitatea abordării economice detaliate introduse de Comisie. Unele părţi interesate considerau că această abordare nu face decât să prelungească procedura de aprobare şi să creeze mai multă incertitudine, pe când alte părţi interesate considerau că abordarea economică detaliată reprezintă o bună modalitate de a examina impactul real al măsurilor propuse şi şi-au exprimat dezamăgirea faţă de gradul scăzut de utilizare al acestei abordări de către Comisie.

58. Comisia a derulat o consultare publică pe această temă în 2009 și a publicat rezultatele acestui exerciţiu în prima parte a anului 2011. Comisia nu a reacționat însă, până în acest moment, referitor la îngrijorările exprimate, în cadrul acestei consultări, în privința abordării economice detaliate. Funcţionarea corespunzătoare a sistemului ajutoarelor de stat necesită o foarte bună înţelegere reciprocă în raporturile dintre Comisie, pe de o parte, şi părţile interesate din statele membre, pe de altă parte.

PÂNĂ ÎN PREZENT, PROCEDURA SIMPLIFICATĂ INTRODUSĂ ÎN 2009 A FOST UTILIZATĂ ÎNTR-O MĂSURĂ SCĂZUTĂ

59. Procedura simplificată a fost introdusă "[pentru a examina], […] într-o perioadă scurtă de timp, anumite tipuri de măsuri de ajutor de stat care necesită doar verificarea de către Comisie a conformității măsurii cu normele și practicile existente, fără a exercita nicio competență discreționară". Este posibil ca această iniţiativă să se dovedească utilă, însă, deocamdată, eficacitatea ei este dificil de evaluat, întrucât până în prezent a fost utilizată într-o măsură scăzută.

60. În 2010, procedura simplificată a fost utilizată pentru 21 de cazuri, ceea ce reprezintă mai puţin de 4 % din numărul total de notificări primite. Utilizarea limitată a măsurii simplificate poate fi atribuită următorilor factori:

Comisia îşi rezervă dreptul de a reveni la procedura normală în cazul în care se aplică vreuna dintre garanţiile/excluderile prevăzute în Comunicarea privind procedura simplificată;

statele membre ezită să recurgă la procedura simplificată, deoarece, spre deosebire de notificările "normale", notificările din cadrul acestei proceduri se publică, în formă sintetică, pe site-ul Comisiei, ceea ce le permite părţilor interesate să transmită eventuale observaţii;

condiţiile stricte de aplicare a procedurii simplificate;

procedura simplificată nu acoperă decât notificările care nu prezintă probleme, acestea fiind oricum aprobate în general în termen de şase luni în cadrul procedurii normale;

procedura simplificată trebuie să fie precedată de contacte de prenotificare (PN).

SOLUŢIONAREA PLÂNGERILOR CONTINUĂ SĂ AIBĂ O DURATĂ RIDICATĂ, IAR PROCEDURA ÎN CAUZĂ NU ESTE TRANSPARENTĂ

61. În cazul în care consideră că o măsură constituie ajutor de stat, entităţile concurente sau alte părţi interesate pot înainta o plângere Comisiei. Pe site-ul Comisiei Europene este pus la dispoziţie un formular de plângere, care poate fi completat online sau expediat prin poştă, ceea ce face ca depunerea unei plângeri să fie relativ uşor de realizat. O serie de plângeri nu ţin de competenţa DG Concurență, astfel că sunt fie închise, după o examinare limitată, fie transferate către o altă direcţie generală, precum DG Impozitare și Uniune Vamală. Unele dintre plângerile primite şi tratate de DG Concurență nu au la bază consideraţii legate de o eventuală denaturare a concurenţei, ci consideraţii legate, de exemplu, de protecţia mediului.

62. În cursul perioadei 2006-2010, s-a înregistrat o creştere constantă atât a numărului de plângeri primite, cât şi a numărului de plângeri încă nesoluţionate (a se vedea figura 6). Jumătate din plângerile încă nesoluţionate erau mai vechi de un an [24], iar aproape un sfert erau mai vechi de doi ani; în plus, existau şi câteva astfel de plângeri care erau mai vechi de cinci ani. Un număr ridicat de plângeri încă nesoluţionate se observă mai ales în domeniul transporturilor. Aceste cazuri au fost preluate de DG Concurență de la DG Energie și Transporturi în partea de început a anului 2010, în urma reorganizării portofoliilor comisarilor.

63. Pentru tratarea plângerilor nu există termene legale obligatorii, pe când notificările fac obiectul unor termene stricte. Totuşi, articolul 10 din Regulamentul de procedură prevede că serviciile Comisiei trebuie să examineze plângerile "fără întârziere".

64. Plângerile care nu sunt considerate prioritare sunt tratate adesea atunci când responsabilul de dosar nu are alte sarcini mai urgente. În consecinţă, atât examinarea preliminară, cât şi investigaţia oficială pot avea durate îndelungate. Pentru zece [25] dintre cele 30 de plângeri examinate de Curte, trecuseră doi ani fără să se formuleze vreo decizie sau să se dispună închiderea dosarelor aferente. Existau, de asemenea, unele dosare în cazul cărora nu s-a întreprins nicio acţiune timp de peste un an. Jumătate din toate "cazurile suspectate" (cas présumés - CP) nu beneficiază de o decizie într-un termen mai mic de un an [26], iar majoritatea procedurilor oficiale de investigare durează şi acestea mai mult de un an. Reclamanţii au posibilitatea de a introduce la Curtea de Justiţie a Uniunii Europene o acţiune în constatarea abţinerii de a acţiona (articolul 265 TFUE), însă acest lucru nu s-a întâmplat decât în puţine cazuri.

FIGURA 6

UN NUMĂR CRESCÂND DE PLÂNGERI

+++++ TIFF +++++

Sursa: Comisia Europeană.

65. Şase din cele 30 de plângeri din eşantionul examinat de Curte nu au fost transmise de Comisie statelor membre (împreună cu o solicitare de informaţii) în termen de două luni. În 11 cazuri, statele membre şi/sau reclamanţii nu au primit timp de peste un an niciun fel de informaţii cu privire la evoluţia dosarului. În şase cazuri, statele membre şi/sau reclamanţii nu au fost informaţi de închiderea dosarului, ceea ce conduce la insecuritate juridică, întrucât statele membre nu ştiu dacă au sau nu dreptul de a continua să acorde ajutorul în cauză.

66. Un alt factor care poate reduce transparenţa acestui proces este deschiderea cu întârziere sau absenţa unei proceduri oficiale de investigare, întrucât terţele părţi nu sunt informate cu privire la dosar şi nu au posibilitatea de a transmite observaţii decât după publicarea în Jurnalul Oficial a unei decizii de deschidere a unei proceduri oficiale de investigare (2-6 luni de la luarea deciziei). Intervalul de până la publicarea deciziei respective este adesea prelungit din cauza necesităţii de a traduce decizia în toate limbile oficiale ale Uniunii Europene şi de a elabora o versiune neconfidenţială a actului în cauză.

67. În general, Comisia încearcă să închidă plângerile nefondate prin alte modalități decât deciziile oficiale adoptate în colegiu. În cazul în care Comisia consideră că nu există suficiente elemente care să indice existenţa unui ajutor ilegal, reclamantului i se trimite o scrisoare în acest sens. Pe această bază, reclamantul poate decide să nu efectueze niciun fel de alte demersuri referitor la plângerea sa, care va fi, în aceste condiții, considerată retrasă. Această scrisoare nu a fost trimisă în termen de 12 luni de la depunerea plângerii decât în cazul unui număr mic de plângeri.

PUNEREA ÎN APLICARE A DECIZIILOR DE RECUPERARE

68. Recuperarea ajutoarelor de stat ilegale nu a fost concepută ca o sancțiune, ci ca un mijloc de restabilire a situației anterioare acordării ajutoarelor ilegale și incompatibile [27]. Acest obiectiv este atins odată ce valoarea ajutorului (plus dobânda) este rambursată de beneficiarul care a obţinut, prin intermediul ajutorului acordat, un avantaj în raport cu ceilalţi concurenţi de pe piaţă. Statul membru trebuie să ia toate măsurile necesare pentru a recupera ajutorul în cauză de la beneficiar, în conformitate cu procedurile sale naţionale.

69. Punerea eficace în aplicare a deciziilor de recuperare a ajutoarelor de stat este crucială pentru credibilitatea politicii Comisiei în acest domeniu şi reprezintă o prioritate în cadrul Planului de acţiune privind ajutoarele de stat (PAAS) (a se vedea punctul 6).

DIN 2005, COMISIA A REDUS LA JUMĂTATE NUMĂRUL DOSARELOR DE RECUPERARE NEFINALIZATE ŞI ÎNCĂ ACTIVE

70. Începând din 2003, deciziile de recuperare sunt urmărite de o echipă specializată. Comisia a reuşit să reducă numărul dosarelor de recuperare nefinalizate şi încă active de la 94 la sfârşitul anului 2005 la 41 la sfârşitul anului 2010 (a se vedea figura 7).

71. Numărul dosarelor de recuperare încă nefinalizate şi-a continuat tendinţa descendentă în perioada 2008-2010, deși scăderea din această perioadă a fost mai lentă. Această scădere se datorează "închiderii provizorii" a 13 dosare de recuperare [28].

FIGURA 7

TENDINŢA EXISTENTĂ ÎN CEEA CE PRIVEŞTE NUMĂRUL DOSARELOR DE RECUPERARE ÎNCĂ NEFINALIZATE

+++++ TIFF +++++

Sursa: Uniunea Europeană.

ÎN CAZUL A NUMEROASE DECIZII DE RECUPERARE, PUNEREA ÎN APLICARE DUREAZĂ PREA MULT

72. Termenul de patru luni stabilit de Comisie pentru execuţia deciziilor sale de recuperare nu este respectat decât pentru o mică parte din cazuri. Majoritatea deciziilor de recuperare sunt aduse în faţa Curţii de Justiţie, fie de către statul membru şi/sau de către beneficiar (acţiune în anulare), fie/şi de către Comisie (acţiune în constatarea neîndeplinirii obligaţiilor). Din 2005, Comisia a deschis acţiuni în faţa Curţii de Justiţie împotriva a câteva state membre care nu au pus în aplicare deciziile sale de recuperare. De asemenea, din 2009, Comisia a lansat și șase proceduri în constatarea neîndeplinirii obligaţiilor [29] împotriva unor state membre care nu au luat măsurile necesare pentru a pune în aplicare hotărârile Curţii de Justiţie, Comisia solicitând acestei instanţe să dispună ca acestor state membre să li se aplice amenzi sau penalităţi cu titlu cominatoriu.

73. Unele dosare vechi de recuperare trenează de mai mult de 10 ani şi chiar până la 20 de ani, din cauza duratei îndelungate a acţiunilor în justiţie, atât cele derulate în faţa instanţelor naţionale (statul membru împotriva beneficiarului), cât şi cele derulate în faţa Curții de Justiție a Uniunii Europene (Comisia împotriva statului membru). "Vârsta" medie a celor 41 de dosare de recuperare nefinalizate era, în iulie 2010, de aproape cinci ani. 14 dintre aceste dosare trenează de cel puţin zece ani. O serie de alte dosare, închise provizoriu, au de asemenea mai mult de zece ani. Obiectivul Comisiei în materie de punere în aplicare a deciziilor de recuperare – respectiv, închiderea cazurilor în termen de doi ani sau deschiderea unei acţiuni în justiţie în acest termen – nu a fost îndeplinit, în perioada 2008-2010, decât în aproximativ jumătate din cazuri. Pe parcursul acestei perioade, s-a înregistrat însă o tendință ascendentă (de la 28 % în prima jumătate a anului 2008 la 57 % în a doua jumătate a anului 2010).

74. O altă cauză a duratei îndelungate a procedurilor de recuperare o reprezintă dificultăţile în identificarea tuturor beneficiarilor schemelor de ajutor şi în determinarea valorii exacte a ajutoarelor care trebuie recuperate. Comisia nu are obligaţia legală de a determina suma exactă care trebuie recuperată, însă, de obicei, specifică ce metodă trebuie utilizată de statele membre pentru calculul sumelor care vor face obiectul recuperării. Unele state membre consideră că le-ar fi util un mai mare sprijin din partea Comisiei în ceea ce priveşte determinarea sumelor de recuperat.

COMISIA A REACŢIONAT ÎN MOD PROMPT LA CRIZA FINANCIARĂ

PROCEDURA DE APROBARE A FOST RAPIDĂ

75. Cazurile urgente legate de criza financiară au fost tratate mult mai rapid decât cele care nu vizau contextul de criză, prin utilizarea mai scăzută a corespondenţei oficiale în comunicarea cu statele membre şi prin apelul crescut la schimburi informale de informaţii, derulate prin telefon şi prin e-mail. Multe state membre au acceptat, de asemenea, ca deciziile şi corespondenţa aferente dosarelor să le fie trimise în limba engleză (au renunţat la dreptul de a primi aceste documente în limba proprie), pentru accelerarea procedurii. De asemenea, beneficiarii au fost implicaţi mai îndeaproape în derularea procedurilor. O serie de dosare au fost soluţionate în doar câteva zile.

76. Iniţial, volumului suplimentar de muncă i s-a făcut faţă prin prestarea de ore suplimentare, însă, în 2009, DG Concurență a mărit cu peste 100 % numărul responsabililor de dosare care se ocupau de ajutoarele pentru sectorul financiar, prin crearea unui grup operativ pentru criza financiară.

COMISIA A EMIS ORIENTĂRI PRIVIND ÎN MOD ANUME MĂSURILE DE AJUTOR LEGATE DE CRIZĂ

77. Având în vedere caracterul presant al situaţiei, Comisia a procedat rapid la adoptarea de orientări specifice pentru ajutorul de stat acordat sectorului financiar [30], orientări venite să completeze Liniile directoare privind ajutorul de stat pentru salvare și restructurare (deja existente) [31]. Aceste orientări au fost primite favorabil de statele membre, însă au existat şi unele critici legate de marja de interpretare existentă în ceea ce privește anumite condiții.

78. Reacţia rapidă a Comisiei şi atitudinea pragmatică a acesteia au contribuit la absenţa totală a falimentelor în rândul instituţiilor financiare majore cu sediul în Uniunea Europeană. Sistemul de aprobări provizorii ale ajutoarelor (pentru o perioadă de şase luni) a permis acordarea ajutoarelor în mod rapid şi legal, Comisia păstrându-şi dreptul de a examina ulterior cu mai multă atenţie dosarele în cauză.

COMISIA A CĂUTAT SĂ MENțINĂ O CONCURENŢĂ ECHITABILĂ

79. Pentru ca instituţiile financiare să nu utilizeze ajutoarele pentru a-şi consolida poziţia pe piaţă în detrimentul concurenţilor, Comisia avea obligația de a examina condițiile impuse băncilor la acordarea ajutoarelor. În anumite cazuri, acest demers a condus la cesionarea anumitor activităţi şi/sau la încetarea anumitor practici (de exemplu, interzicerea practicilor de influenţă dominantă asupra preţurilor). Statele membre şi beneficiarii ajutoarelor au obligaţia de a transmite regulat (în general, trimestrial sau de două ori pe an) rapoarte privind implementarea.

80. Grupul operativ pentru criza financiară constituit în cadrul DG Concurență urmăreşte îndeaproape situaţia deciziilor care au fost luate în cazul principalelor acţiuni de salvare şi restructurare a instituţiilor financiare. În cazul unora dintre aceste acţiuni, s-a constatat o punere în aplicare lentă sau necorespunzătoare a condiţiilor sau a angajamentelor asumate, însă aceste probleme au fost semnalate autorităţilor de la nivel de stat membru şi au fost ulterior urmărite de serviciile DG Concurență.

GRAD LIMITAT DE UTILIZARE A CADRULUI TEMPORAR CARE FUSESE INTRODUS PENTRU A FACILITA AJUTORUL DESTINAT ECONOMIEI REALE

81. La 19 ianuarie 2009, Comisia a aprobat, în cadrul Planului european de redresare economică, un cadru temporar [32] (a se vedea caseta 2) menit să pună la dispoziţia statelor membre o serie de posibilităţi suplimentare pentru combaterea efectelor produse asupra economiei reale de limitarea creditelor şi pentru asigurarea continuităţii accesului întreprinderilor la surse de finanţare. Cu excepţia posibilităţii de a acorda sume limitate de până la 500000 de euro cu titlu de ajutor compatibil [33] (posibilitate care s-a bucurat de reacţii favorabile din partea majorităţii statelor membre) şi cu excepţia ajutoarelor sub formă de garanţii, Cadrul temporar nu a fost utilizat decât într-o măsură redusă.

82. Majoritatea posibilităţilor oferite de Cadrul temporar nu au fost utilizate decât de o mică parte din statele membre; mai mult, în anul 2009, statele membre nu au acordat către beneficiari decât 2,7 % din sumele care fuseseră aprobate pentru schemele aferente Cadrului temporar. Una dintre cauze a fost durata de aplicare a Cadrului temporar, prea scurtă (mai puţin de doi ani, respectiv până la sfârşitul lunii decembrie a anului 2010) pentru a permite statelor membre să elaboreze, să aprobe şi să implementeze măsuri de ajutor pe baza acestui cadru.

83. La data de 1 decembrie 2010, Comisia a prelungit durata de aplicare a Cadrului temporar până la 31 decembrie 2011, prevăzând însă condiţii mai stricte şi încetarea graduală a măsurilor aferente cadrului. De la 1 ianuarie 2011, toate băncile care solicită sprijin din partea statului (sub forma unor măsuri legate de capital sau legate de active depreciate) trebuie să prezinte Comisiei un plan de restructurare.

CASETA 2

CADRUL TEMPORAR

După cum se anunţase în Planul european de redresare economică, Comisia a introdus o serie de măsuri temporare menite să permită statelor membre să abordeze dificultăţile deosebite întâmpinate de întreprinderi în obţinerea de finanţare. Cadrul temporar conferă statelor membre dreptul de a acorda, în anumite condiţii şi până la sfârşitul anului 2010, următoarele tipuri de ajutor:

(a) finanţări nerambursabile care să nu depăşească 500000 de euro pe întreprindere pe o perioadă de trei ani;

(b) reduceri la primele plătite pentru garanţiile de stat pentru împrumuturi;

(c) împrumuturi subvenţionate, cu precădere pentru fabricarea de produse care contribuie la protecţia mediului;

(d) ajutor vizând capitalul de risc, în limita a 2,5 milioane de euro pe IMM pe an.

MONITORIZAREA ASIGURATĂ DE COMISIE

84. Comisia publică în fiecare an un "tablou de bord privind ajutoarele de stat", în care evaluează progresele înregistrate în direcţia îndeplinirii obiectivelor de la Lisabona legate de "ajutoare de stat mai puţin numeroase şi mai bine direcţionate". De asemenea, Comisia efectuează evaluări ad-hoc cu privire la impactul activităţilor sale de control al ajutoarelor de stat. La punctele 85-95 din prezentul raport, se examinează dacă datele colectate de Comisie sunt fiabile şi complete şi dacă evaluarea efectuată de Comisie cu privire la impact este suficientă.

DATELE FURNIZATE DE STATELE MEMBRE CU PRIVIRE LA AJUTOARELE DE STAT SUNT INCOMPLETE ŞI INSUFICIENT DE FIABILE

EXISTĂ O SERIE DE PROBLEME ÎN CEEA CE PRIVEŞTE OBŢINEREA DE LA STATELE MEMBRE A DATELOR REFERITOARE LA AJUTOARELE DE STAT

85. În primul trimestru al fiecărui an, Comisia trimite o foaie de calcul statelor membre, pentru ca acestea să completeze documentul respectiv cu cifrele aferente cheltuielilor efective cu ajutoarele de stat, pentru fiecare dintre măsurile enumerate care au fost aplicate în anul anterior. Calitatea datelor primite de la statele membre este variabilă, iar echipa care se ocupă de tabloul de bord (a se vedea punctul 90) dedică foarte mult timp verificării datelor şi adunării sumelor care lipsesc. Majoritatea părţilor interesate consideră că actuala procedură de elaborare a tabloului de bord consumă extrem de multe resurse.

86. O serie de părţi interesate au semnalat probleme referitor la obţinerea de date de la autorităţile publice locale şi regionale, întrucât, în majoritatea statelor membre, organismul responsabil de coordonarea ajutoarelor de stat, aflat în cadrul unui minister naţional sau federal, nu exercită niciun fel de control asupra administraţiilor regionale sau locale şi nu are competenţe de supraveghere în raport cu acestea. Prin urmare, datele care sunt furnizate de statele membre cu privire la ajutoarele de stat şi care sunt utilizate de Comisie pot fi incomplete. În tabloul de bord privind ajutoarele de stat, Comisia nu formulează însă nicio rezervă în acest sens.

87. Numeroase state membre furnizează cu întârziere datele cerute, însă, până în prezent, referitor la nerespectarea termenului, a fost lansată o singură procedură în constatarea neîndeplinirii obligaţiilor [34]. Una dintre problemele principale este că entitatea care se ocupă de coordonarea la nivel central a ajutoarelor de stat (în cazul în care există o asemenea entitate) nu dispune de un sistem centralizat eficient, care să îi permită să genereze în mod direct datele solicitate de Comisie; în prezent, o astfel de entitate trebuie să colecteze datele respective de la multiple autorităţi care acordă ajutoare de stat.

EXISTĂ CÂTEVA TIPURI DE AJUTOR CARE NU SUNT INCLUSE ÎN STATISTICILE PRIVIND AJUTOARELE DE STAT

88. Tabloul de bord al Comisiei se referă doar la acele ajutoare de stat (acordate de statele membre în anul care face obiectul raportării) care corespund definiţiei de la articolul 107 alineatul (1) TFUE (a se vedea punctele 3-4). Această definiţie are un caracter mai restrâns decât cea utilizată de majoritatea statelor membre în rapoartele lor naţionale.

89. Ajutoarele pentru sectorul transporturilor feroviare nu sunt incluse, deşi pe tot mai multe pieţe naţionale de profil s-a dat undă verde concurenţei. Având în vedere că datele furnizate Comisiei şi publicate de aceasta exclud unul dintre cele mai importante sectoare care beneficiază de ajutoare de stat, datele în cauză nu pot fi considerate complete. Tabloul de bord actualizat în toamna anului 2010 menţionează, în premieră, că ajutoarele acordate transporturilor feroviare în 2009 se ridică, potrivit statelor membre, la 33,1 miliarde de euro, respectiv 0,3 % din PIB-ul statelor UE-27; totalurile prezentate în tabloul de bord nu includ însă ajutoarele acordate sectorului feroviar, din cauza lipsei datelor care să permită efectuarea de comparaţii [35].

METODA DE CALCUL UTILIZATĂ PENTRU UNELE TIPURI DE AJUTOR ESTE DISCUTABILĂ

90. După primirea foilor de calcul completate de statele membre, echipa DG Concurență responsabilă de tabloul de bord realizează o serie de verificări în vederea detectării eventualelor anomalii, inclusiv o comparaţie între, pe de o parte, datele furnizate de statele membre şi, pe de altă parte, bugetul care a fost aprobat şi sumele aferente exerciţiilor anterioare.

91. Statele membre se confruntă însă cu dificultăţi în ceea ce priveşte comunicarea către Comisie a unor estimări bugetare fiabile în notificarea din aplicaţia SANI. În multe cazuri, nu se ştie cât de mult succes va avea măsura în cauză. Unele autorităţi care acordă ajutoare de stat completează, în mod sistematic, doar cheltuielile estimate pentru primul an, în loc să indice bugetul pentru întreaga perioadă aplicabilă, aşa cum solicită Comisia.

92. Metoda utilizată de Comisie pentru calculul valorii anumitor tipuri de ajutor, în special ajutorul acordat sectorului financiar, este relativ arbitrară. În cazul măsurilor fiscale, statele membre furnizează adesea estimări ale bugetelor, întrucât calcularea valorilor efective nu este posibilă, din cauza complexităţii cadrului juridic şi a numărului mare de beneficiari.

O SERIE DE MODIFICĂRI ADUSE DEFINIŢIEI AJUTOARELOR DE STAT FAC DIFICILĂ COMPARAREA STATISTICILOR DE LA O PERIOADĂ LA ALTA

93. Posibilitatea de a compara datele aferente unor ani diferiţi este afectată de faptul că au intervenit schimbări legislative şi schimbări în modul de prezentare a cifrelor. De exemplu, importanţa crescândă a ajutoarelor de minimis şi majorarea plafonului [36] aplicabil acestora au produs un fals efect de scădere în cadrul cifrelor raportate de statele membre cu privire la ajutoarele de stat, iar acest lucru îngreunează comparaţiile între exerciţii succesive.

NUMĂRUL EVALUĂRILOR EX ANTE A FOST LIMITAT, IAR COMISIA NU DISPUNE DE O FUNCŢIE DE EVALUARE EX POST

94. Orientările Comisiei prevăd că, "pentru iniţiativele cele mai importante ale Comisiei şi pentru cele care vor avea impactul cel mai profund", trebuie efectuată o evaluare de impact ex ante. La sfârşitul anului 2010, erau în curs de elaborare mai multe astfel de evaluări, iar două evaluări fuseseră deja finalizate [37].

95. În 2007, în urma reorganizării DG Concurență, a fost creată o unitate de evaluare. Aceasta a fost însă desfiinţată un an mai târziu, fără să fi desfăşurat activităţi semnificative în domeniul ajutoarelor de stat. În 2010, DG Concurență a lansat un proiect vizând crearea unei funcţii de "evaluare ex post", care să permită evaluarea impactului efectiv al politicilor aplicate de DG Concurență pe pieţele relevante şi care să permită utilizarea învăţămintelor desprinse din experienţe anterioare. La sfârşitul anului 2010, structurile aferente acestei funcţii de evaluare ex post nu erau încă operaţionale.

CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

COMISIA NU DISPUNE DE GARANŢII SUFICIENTE PRIVIND FAPTUL CĂ ARE CUNOŞTINŢĂ DE TOATE CAZURILE RELEVANTE LEGATE DE AJUTOARELE DE STAT

96. Sistemele majorităţii statelor membre nu sunt de aşa natură încât să garanteze într-o măsură suficientă respectarea obligaţiei de a notifica ajutoarele de stat. Comisia a luat o serie de măsuri în vederea consolidării cooperării cu statele membre, referitor la obligaţia de notificare care le revine acestora, însă măsurile respective nu s-au dovedit suficiente. Ocazional, au loc unele investigaţii ex officio, însă Comisia nu depune suficiente eforturi pentru a detecta cazurile care nu au fost notificate, bazându-se în principal pe plângerile depuse de terţi. Comisia nu dispune de competențe legale pentru a examina în mod sistematic procedurile din statele membre, pentru a se asigura de fiabilitatea lor, iar activităţile sale de monitorizare sunt limitate. În consecinţă, există riscul nedetectării unei părţi din ajutoarele de stat.

RECOMANDAREA 1

Comisia ar trebui să reexamineze modul în care sunt alocate şi utilizate resursele aferente activităţilor sale de coordonare a ajutoarelor de stat, astfel încât să poată întreprinde următoarele măsuri:

(a) să adopte un rol mai proactiv în relaţia cu statele membre şi să îşi intensifice eforturile vizând informarea şi sensibilizarea cu privire la normele aplicabile ajutoarelor de stat, prin diseminarea de bune practici şi prin punerea la dispoziţie a mai multor îndrumări practice; (b) să îşi amplifice activităţile de monitorizare, atât în ceea ce priveşte dimensiunea eşantioanelor, cât şi în ceea ce priveşte sfera acestor activităţi;

(c) să organizeze investigaţiile ex officio într-un mod mai sistematic şi mai precis direcţionat, în vederea detectării ajutoarelor ilegale.

PROCEDURILE PRIVIND AJUTOARELE DE STAT, CU PRECĂDERE ÎN CAZUL PLÂNGERILOR, AU ÎN CONTINUARE O DURATĂ RIDICATĂ ŞI SUNT LIPSITE DE TRANSPARENŢĂ

97. Multe dintre elementele operaţionale ale procesului de tratare a cazurilor sunt bine gestionate, iar dosarele privind criza financiară au fost tratate prompt. Însă, pentru numeroase măsuri de ajutor de stat notificate Comisiei, procedura de aprobare rămâne una îndelungată. Deosebit de problematică este tratarea cazurilor de plângeri. Creşterea numărului de plângeri şi gradul scăzut de prioritate atribuit multora dintre ele au creat, în conjuncţie cu durata îndelungată a procedurilor, un volum crescând de plângeri care îşi aşteaptă încă soluţionarea.

98. În acelaşi timp, durata îndelungată a procedurilor de investigare ale Comisiei şi lipsa comunicării cu părţile interesate în vederea informării acestora cu privire la evoluţia cazului, pe parcursul procedurii, generează insecuritate juridică.

RECOMANDAREA 2

(a) În vederea unei mai mari transparenţe şi a accelerării procesului decizional, Comisia ar trebui să se angajeze în mod ferm să închidă examinările preliminare – fie prin luarea unei decizii, fie prin lansarea unei proceduri oficiale de investigare – în termen de un an de la primirea notificării inițiale.

(b) Comisia ar trebui să reducă cât mai mult posibil numărul solicitărilor de informaţii transmise statelor membre, limitându-se la solicitările care sunt strict necesare în cadrul procesului său decizional.

(c) Pentru a asigura un nivel mai ridicat de securitate juridică pentru toate părţile interesate, Comisia ar trebui să claseze în mod prompt plângerile identificate drept nefondate.

(d) Comisia ar trebui să informeze periodic reclamanţii, statele membre şi beneficiarii cu privire la evoluţia (sau la stagnarea) cazurilor în care sunt implicaţi şi cu privire la rezultatele investigaţiilor aferente.

(e) Comisia ar trebui să reflecteze la posibilele învăţăminte care pot fi desprinse din modul în care a răspuns crizei financiare, în vederea unei eventuale îmbunătăţiri a metodelor sale normale de lucru.

(f) Comisia ar trebui să implementeze un sistem mai performant de înregistrare a timpului de lucru şi de informaţii de gestiune, pentru a putea monitoriza în mod eficace timpul dedicat fiecărui dosar şi volumul de lucru al fiecărui responsabil de dosare şi pentru a optimiza, astfel, utilizarea resurselor.

COMISIA NU EVALUEAZĂ ÎN MOD CUPRINZĂTOR IMPACTUL EX POST AL ACTIVITĂŢILOR SALE DE CONTROL AL AJUTOARELOR DE STAT

99. Eforturile Comisiei de a monitoriza controlul ajutorului de stat sunt îngreunate de lipsa de fiabilitate a datelor. Principalul instrument de raportare al Comisiei, tabloul de bord bianual privind ajutoarele de stat, este afectat de mai multe deficienţe: caracterul incomplet al datelor, fiabilitatea şi comparabilitatea insuficientă a acestora, precum şi faptul că datele sunt furnizate cu întârziere.

100 . Mai mult, în afara câtorva studii ad-hoc, Comisia nu a procedat încă la o evaluare a impactului ex post pe care îl au asupra economiei europene activităţile sale de control al ajutoarelor de stat.

RECOMANDAREA 3

(a) Comisia ar trebui să crească gradul de eficienţă şi de fiabilitate a activităţilor sale de colectare de date.

(b) Comisia ar trebui să evalueze în mod regulat impactul ex post al ajutoarelor de stat şi al controlului acestor ajutoare asupra întreprinderilor, a pieţelor şi a economiei în ansamblul ei.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera IV, condusă de domnul Igors LUDBORŽS, membru al Curții de Conturi Europene, la Luxemburg, în ședința sa din 25 octombrie 2011.

Pentru Curtea de Conturi

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Președinte

[1] Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (în prezent, articolul 108 TFUE) (JO L 83, 27.3.1999, p. 1).

[2] Regulamentul (CE) nr. 794/2004 al Comisiei din 21 aprilie 2004 de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 659/1999 al Consiliului de stabilire a normelor de aplicare a articolului 93 din Tratatul CE (JO L 140, 30.4.2004, p. 1).

[3] Aşa cum sunt definite acestea la articolul 107 alineatul (1) TFUE; a se vedea, de asemenea, punctele 88-89, care oferă detalii cu privire la tipurile de ajutoare care nu sunt incluse în statisticile Comisiei.

[4] Sursa: COM(2010) 701 final, 1 decembrie 2010 - Tablou de bord privind ajutoarele de stat - Raport privind ajutoarele de stat acordate de statele membre ale UE - Actualizare din toamna anului 2010.

[5] COM(2005) 107 final, 7 iunie 2005 - State aid action plan - Less and better targeted state aid: a roadmap for state aid reform 2005-2009 (Plan de acţiune privind ajutoarele de stat - Ajutoare de stat mai puţin numeroase şi mai bine direcţionate: foaie de parcurs pentru reforma ajutoarelor de stat 2005-2009) (document de consultare).

[6] Unele părţi interesate au afirmat că există dificultăţi în ceea ce priveşte utilizarea mecanismului de impunere la nivelul dreptului privat a respectării normelor din domeniul ajutoarelor de stat, întrucât pentru entităţile concurente este dificil să obţină informaţii cu privire la presupusele ajutoare incompatibile, acest demers fiind, totodată, mai costisitor decât înaintarea unei plângeri către Comisie.

[7] A se vedea articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul de procedură. Notificarea se consideră completă dacă, în termen de două luni de la primirea acesteia sau de la primirea eventualelor informaţii suplimentare solicitate, Comisia nu mai solicită alte informaţii. În cazul în care Comisia solicită informaţii suplimentare (prin transmiterea unei "solicitări de informaţii"), o nouă perioadă de două luni începe să curgă de la data la care statul membru transmite informaţiile cerute.

[8] Articolul 4 alineatele (2)-(4) din Regulamentul de procedură.

[9] COM(2010) 701 final.

[10] Danemarca, Germania, Franţa, Italia, Cipru, Ungaria, Slovenia şi Regatul Unit.

[11] Regulamentul (CE) nr. 994/98 al Consiliului din 7 mai 1998 de aplicare a articolelor 92 şi 93 din Tratatul de instituire a Comunităţii Europene anumitor categorii de ajutoare de stat orizontale (JO L 142, 14.5.1998, p. 1).

[12] Regulamentul (CE) nr. 800/2008 al Comisiei din 6 august 2008 de declarare a anumitor categorii de ajutoare compatibile cu piața comună în aplicarea articolelor 87 și 88 din tratat (Regulamentul general de exceptare pe categorii de ajutoare) (JO L 214, 9.8.2008, p. 3).

[13] A se vedea Comisia Europeană, Raport privind politica în domeniul concurenţei pentru anul 2009 (http://ec.europa.eu/competition/publications/annual_report/2009/ro.pdf).

[14] Cu titlu comparativ, în anul 2009 Comisiei i-au fost notificate ex post aproape 1000 de măsuri din categorii exceptate în bloc şi i-au fost notificate ex ante peste 200 de scheme de ajutor.

[15] Regulamentul (CE) nr. 1998/2006 al Comisiei din 15 decembrie 2006 privind aplicarea articolelor 87 și 88 din tratat ajutoarelor de minimis (JO L 379, 28.12.2006, p. 5).

[16] Atunci când statul membru consideră că măsura preconizată nu constituie ajutor de stat, dar nu este în totalitate sigur cu privire la acest lucru, solicitând Comisiei să se pronunţe asupra cazului.

[17] Potrivit indicatorilor DG Concurență referitori la ajutoarele de stat, mai puţin de 6 % din dosarele noi din trimestrul al II-lea al anului 2010 se încadrează la categoria 1, în timp ce la categoria 2 se încadrează 82 %.

[18] Comunicare a Comisiei privind o procedură simplificată de tratare a anumitor tipuri de ajutoare de stat (JO C 136, 16.6.2009, p. 3).

[19] Sursa: DG Concurență, State aid indicators (Indicatori privind ajutoarele de stat), secţiunea IV.10.b. Indicatorii de rapiditate ai DG Concurență prezintă durata dintre deschiderea şi închiderea dosarelor care au fost soluţionate, pe anii în care a avut loc deschiderea acestora; astfel, aceşti indicatori prezintă o imagine excesiv de favorabilă pentru anii recenţi, întrucât dosarele încă nesoluţionate, a căror durată de tratare este prin definiţie ridicată, nu sunt incluse în calcule.

[20] Cifrele pentru anii 2008 şi 2009 nu sunt concludente, întrucât există o serie de cazuri în privinţa cărora nu s-a luat încă nicio decizie.

[21] Articolul 7 alineatul (6) din Regulamentul de procedură.

[22] Documentul de lucru al serviciilor Comisiei "Principii comune economice ale compatibilităţii ajutorului de stat, întemeiate pe articolul 87 alineatul (3)", 6 mai 2009, explică metodologia utilizată de Comisie în examinarea dosarelor care fac obiectul unei analize economice detaliate (http://ec.europa.eu/competition/state_aid/reform/reform.html).

[23] Punctul 9 din "Principii comune economice ale compatibilităţii ajutorului de stat, întemeiate pe articolul 87 alineatul (3)".

[24] Faţă de 192 la 1.1.2008, 233 la 1.1.2009 şi 270 la 30.10.2010, ceea ce indică o creştere constantă.

[25] Această cifră mai poate creşte, întrucât o serie de dosare nu sunt încă soluţionate.

[26] Sursa: Indicatorii Comisiei privind ajutoarele de stat. În realitate, aceste statistici subestimează intervalul de examinare a unei plângeri, întrucât unele "cazuri suspectate" sunt închise fie prin transferul lor către o altă direcţie generală, fie prin deschiderea unei proceduri oficiale de investigare. În ambele situaţii, închiderea "cazului suspectat" nu reprezintă sfârşitul procedurii din punctul de vedere al reclamantului.

[27] COM(2010) 282 final, 3 iunie 2010 - Raport al Comisiei - Raport privind politica în domeniul concurenţei pe anul 2009, SEC(2010) 666.

[28] Din iulie 2008, Comisia închide în mod provizoriu "cazurile de recuperare în privinţa cărora statul membru a adoptat toate măsurile necesare disponibile în cadrul sistemului său naţional, însă referitor la care nu se poate considera că recuperarea a fost executată pe deplin". Dosarele de recuperare închise provizoriu pot fi redeschise, în special în situaţiile în care hotărârea pe care s-a bazat închiderea provizorie este anulată.

[29] Unele din procedurile respective nu includ o singură acțiune în justiție, ci mai multe.

[30] Mai multe comunicări ale Comisiei, după cum urmează: Aplicarea normelor privind ajutoarele de stat în cazul măsurilor adoptate în legătură cu instituțiile financiare în contextul actualei crize financiare mondiale (JO C 270, 25.10.2008, p. 8);Recapitalizarea instituțiilor financiare în contextul actualei crize financiare: limitarea ajutorului la minimul necesar și garanții împotriva denaturărilor nejustificate ale concurenței (JO C 10, 15.1.2009, p. 2);Tratarea activelor depreciate în sectorul bancar comunitar (JO C 72, 26.3.2009, p. 1);Restabilirea viabilității și evaluarea măsurilor de restructurare luate în sectorul financiar, în contextul crizei actuale, în conformitate cu normele privind ajutoarele de stat (JO C 195, 19.8.2009, p. 9).

[31] Comunicare a Comisiei - Liniile directoare privind ajutorul de stat pentru salvarea și restructurarea întreprinderilor aflate în dificultate (JO C 244, 1.10.2004, p. 2).

[32] Cadrul comunitar temporar pentru măsurile de ajutor de stat de sprijinire a accesului la finanțare în contextul actualei crize financiare și economice (JO C 83, 7.4.2009, p. 1), modificat prin alte două comunicări (JO C 261, 31.10.2009, p. 2 şi JO C 303, 15.12.2009, p. 6).

[33] Ajutor care nu este inclus în statistici, întrucât ajutoarele de minimis nu sunt considerate ajutoare în înţelesul articolului 107 alineatul (1) TFUE.

[34] Este vorba de termenul stabilit prin Regulamentul nr. 794/2004 (Regulamentul de punere în aplicare).

[35] COM(2010) 701 final.

[36] Stabilit iniţial la 100000 de euro prin Regulamentul (CE) nr. 69/2001 al Comisiei din 12 ianuarie 2001 privind aplicarea articolelor 87 și 88 din Tratatul CE la ajutoarele de minimis (JO L 10, 13.1.2001, p. 30) şi majorat la 200000 de euro din 2007 [prin Regulamentul (CE) nr. 1998/2006 al Comisiei - a se vedea mai sus]. Ajutoarele de minimis nu sunt considerate ajutoare de stat, iar majoritatea statelor membre nu colectează niciun fel de date cu privire la ele.

[37] Documentul de lucru al serviciilor Comisiei care prezintă evaluarea de impact care însoţeşte Comunicarea Comisiei cu privire la aplicarea normelor privind ajutoarele de stat serviciilor publice de radiodifuziune, SEC(2009) 893, şi rezumatul acestei evaluări de impact, SEC(2009) 892.

--------------------------------------------------

ANEXĂ

NORME ESENŢIALE CARE REGLEMENTEAZĂ ACTIVITĂŢILE COMISIEI ÎN MATERIE DE CONTROL AL AJUTOARELOR DE STAT

ARTICOLUL 107 TFUE (FOSTUL ARTICOL 87 TCE)

1. Cu excepția derogărilor prevăzute de tratate, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre.

2. Sunt compatibile cu piața internă:

(a) ajutoarele cu caracter social acordate consumatorilor individuali, cu condiția ca acestea să fie acordate fără discriminare în funcție de originea produselor;

(b) ajutoarele destinate reparării pagubelor provocate de calamități naturale sau de alte evenimente extraordinare;

(c) ajutoarele acordate economiei anumitor regiuni ale Republicii Federale Germania afectate de divizarea Germaniei, în măsura în care acestea sunt necesare pentru compensarea dezavantajelor economice cauzate de această divizare. În termen de cinci ani de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, Consiliul, hotărând la propunerea Comisiei, poate adopta o decizie de abrogare a prezentei litere.

3. Pot fi considerate compatibile cu piața internă:

(a) ajutoarele destinate să favorizeze dezvoltarea economică a regiunilor în care nivelul de trai este anormal de scăzut sau în care există un grad de ocupare a forței de muncă extrem de scăzut, precum și a regiunilor prevăzute la articolul 349, avându-se în vedere situația lor structurală, economică și socială;

(b) ajutoarele destinate să promoveze realizarea unui proiect important de interes european comun sau să remedieze perturbări grave ale economiei unui stat membru;

(c) ajutoarele destinate să faciliteze dezvoltarea anumitor activități sau a anumitor regiuni economice, în cazul în care acestea nu modifică în mod nefavorabil condițiile schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun;

(d) ajutoarele destinate să promoveze cultura și conservarea patrimoniului, în cazul în care acestea nu modifică în mod nefavorabil condițiile schimburilor comerciale și de concurență în Uniune într-o măsură care contravine interesului comun;

(e) alte categorii de ajutoare stabilite prin decizie a Consiliului, care hotărăște la propunerea Comisiei.

ARTICOLUL 108 TFUE (FOSTUL ARTICOL 88 TCE)

1. Comisia, împreună cu statele membre, verifică permanent regimurile ajutoarelor existente în aceste state. Comisia propune acestora măsurile utile cerute de dezvoltarea treptată sau de funcționarea pieței interne.

2. În cazul în care, după ce părților în cauză li s-a solicitat să-și prezinte observațiile, Comisia constată că ajutorul acordat de un stat sau prin intermediul resurselor de stat nu este compatibil cu piața internă în conformitate cu articolul 107 sau că acest ajutor este utilizat în mod abuziv, aceasta hotărăște desființarea sau modificarea ajutorului de către statul în cauză în termenul stabilit de Comisie.

În cazul în care statul în cauză nu se conformează deciziei în termenul stabilit, Comisia sau orice alt stat interesat poate sesiza direct Curtea de Justiție a Uniunii Europene, prin derogare de la articolele 258 și 259.

La cererea unui stat membru, Consiliul, hotărând în unanimitate, poate decide că un ajutor acordat sau care urmează să fie acordat de acest stat trebuie să fie considerat compatibil cu piața internă, prin derogare de la dispozițiile articolului 107 sau de la regulamentele prevăzute la articolul 109, în cazul în care o astfel de decizie este justificată de împrejurări excepționale. În cazul în care, în legătură cu acest ajutor, Comisia a inițiat procedura prevăzută la primul paragraf din prezentul alineat, cererea adresată Consiliului de statul în cauză va avea ca efect suspendarea procedurii menționate până când Consiliul se pronunță asupra acesteia.

Cu toate acestea, în cazul în care Consiliul nu se pronunță în termen de trei luni de la formularea cererii, Comisia hotărăște.

3. Comisia este informată în timp util pentru a-și prezenta observațiile cu privire la proiectele care urmăresc să instituie sau să modifice ajutoarele. În cazul în care apreciază că un proiect nu este compatibil cu piața internă în conformitate cu dispozițiile articolului 107, Comisia inițiază fără întârziere procedura prevăzută la alineatul precedent. Înainte de pronunțarea unei decizii finale, statul membru în cauză nu poate pune în aplicare măsurile preconizate.

4. Comisia poate adopta regulamente privind categoriile de ajutoare de stat cu privire la care Consiliul, în temeiul articolului 109, a considerat că pot fi exceptate de la procedura prevăzută la alineatul (3) din prezentul articol.

--------------------------------------------------