Avizul Comitetului European al Regiunilor – Economia UE după pandemia de COVID-19: implicații pentru guvernanța economică

(2022/C 301/07)

Raportor: Elio DI RUPO (BE-PSE), ministru-președinte al Regiunii Valone Document de referință: Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Banca Centrală Europeană, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor – Economia UE după pandemia de COVID-19: implicații pentru guvernanța economică COM(2021) 662 final

RECOMANDĂRI POLITICE

COMITETUL EUROPEAN AL REGIUNILOR (CoR)

1. salută prezentarea comunicării Comisiei Europene, intitulată „ Economia UE după pandemia de COVID-19: implicații pentru guvernanța economică ”, și deschiderea sa față de reforma normelor economice și bugetare de care CE dă dovadă în acest document, inclusiv dacă se ține seama de impactul crizei de COVID-19; își exprimă, de asemenea, satisfacția cu privire la anunțarea prezentării unei propuneri legislative la jumătatea anului 2022;

2. consideră că reforma guvernanței economice europene trebuie să ia în considerare propunerile cetățenilor care au făcut tema dezbaterilor desfășurate în contextul Conferinței privind viitorul Europei;

3. reamintește constatarea prezentă mai ales în rapoartele Barometrului 2020 și 2021 ( 1 ) , potrivit cărora efectele multidimensionale ale crizei de COVID-19 sunt asimetrice și au dimensiuni teritoriale, accentuând unele divergențe preexistente între regiunile diverselor state membre și în interiorul acestor state membre, ținând seama că autoritățile locale și regionale rămân în avangarda combaterii pandemiei și a efectelor sale, dar și în implementarea măsurilor de sprijinire a cetățenilor și a întreprinderilor și în pregătirile pentru o redresare treptată și durabilă;

4. observă că cetățenii din întreaga UE fac apel la autoritățile de aplicare a legii, la autorități naționale, regionale și locale, pentru a primi ajutor să facă față nu numai consecințelor pandemiei de COVID-19, ci și tranziției ecologice și digitale pe care UE o dorește, precum și, în prezent, consecințelor războiului din Ucraina;

5. subliniază că, încă înainte de criza provocată de pandemia de COVID-19, existau întârzieri semnificative în materie de investiții în unele state membre, cum ar fi reînnoirea infrastructurii și renovarea clădirilor, și că, cu cât investițiile publice – suspendate pentru a face față crizei – sunt amânate, cu atât ele devin mai costisitoare;

6. constată că UE se află într-un moment crucial și că trebuie să găsească modalități și resurse pentru a asigura coeziunea și prosperitatea cetățenilor europeni;

Răspunsul la criză

7. salută succesul programului SURE, finanțat prin obligațiuni emise de Comisia Europeană, și invită Comisia să asigure monitorizarea adecvată a acestui program, prin prezentarea unei Cărți albe care, pe baza unei evaluări a programului SURE, să prezinte opțiunile de politică pentru un sistem european permanent de reasigurare pentru indemnizațiile de șomaj;

8. salută, de asemenea, succesul obligațiunilor verzi emise pentru NextGenerationEU – cea mai mare emisiune de obligațiuni verzi din lume, care va contribui la finanțarea investițiilor în domeniul climei, prin intermediul Mecanismului de redresare și reziliență (MRR);

9. își reiterează sprijinul pentru activarea – pentru prima dată în istoria zonei euro – a clauzei derogatorii generale din Pactul de stabilitate și de creștere (PSC). Această activare a jucat un rol important în răspunsul statelor membre, al regiunilor și al autorităților locale și regionale la actuala criză, permițând utilizarea deplină a bugetelor publice pentru a atenua consecințele – în primul rând sociale – ale pandemiei de COVID-19;

10. subliniază că războiul din Ucraina a demonstrat importanța independenței energetice pentru Uniunea Europeană și că tranziția energetică trebuie accelerată; se teme, însă, că clasificarea gazului și a energiei nucleare ca energie durabilă în Regulamentul privind taxonomia va oferi stimulente care să contravină dezvoltării rapide a energiei din surse regenerabile;

11. regretă că datoria publică a crescut ca urmare a acestor măsuri: nivelul îndatorării publice a crescut cu 13 procente în 2020, atingând 92 % din PIB-ul UE în ansamblu și 100 % pentru zona euro ( 2 )

12. consideră că, în cazul în care clauza derogatorie din PSC ar fi eliminată în stadiul actual al cadrului de guvernanță economică și în contextul unei crize energetice, al instabilității geopolitice și al redresării în urma pandemiei de COVID-19, reducerea necesară a nivelului datoriei ar duce din păcate la revenirea politicilor de austeritate și, ca atare, ar avea un cost economic, social și ecologic uriaș; solicită, prin urmare, ca clauza derogatorie generală să se aplice în continuare până la instituirea, cât mai curând posibil, a unui cadru revizuit de guvernanță economică;

13. sprijină analiza Consiliului bugetar european privind necesitatea unei reforme a PSC, pentru a se ajunge la o datorie publică sustenabilă, cu o regulă operațională principală – o eșalonare a cheltuielilor publice – pentru a viza reducerea treptată a ponderii îndatorării și a se ajunge la rate suportabile, într-un ritm care să fie adaptat circumstanțelor naționale ( 3 )

Un cadru de guvernanță revizuit

14. subliniază că cadrul european de guvernanță economică produce efecte majore asupra tuturor nivelurilor de guvernanță și îndeosebi asupra autorităților locale și regionale, care realizează aproape o treime din cheltuielile publice și care atrag mai mult de jumătate din investițiile publice din Uniunea Europeană în ansamblul său, cu diferențe semnificative între statele membre ( 4 )

15. reiterează că PSC și celelalte elemente ale actualului cadru european de guvernanță economică se confruntă cu cinci deficiențe majore: efecte prociclice nedorite, complexitate ridicată, lipsă de eficiență, luarea insuficientă în considerare a indicatorilor legați de dezvoltarea durabilă și de bunăstare și lipsa de transparență și de legitimitate democratică;

16. consideră că un cadru revizuit de guvernanță economică europeană ar trebui să asigure transparența procesului decizional, care să implice Parlamentul European, parlamentele naționale și, în funcție de competențele interne ale statelor membre, adunările parlamentare cu competențe legislative. De asemenea, prin această asociere trebuie să poată fi posibilă participarea autorităților locale și regionale, a partenerilor sociali, a societății civile și a comunității academice;

17. consideră că acest cadru revizuit trebuie să țină seama și de nivelul foarte ridicat al datoriei publice, care trebuie coborât treptat și nu poate fi redus în mod substanțial peste noapte, din cauza crizei de COVID-19, a dezastrelor naturale și a altor împrejurări extraordinare, a disparităților puternice dintre și în interiorul statelor membre, din cauza noii situații macroeconomice (rate foarte scăzute ale obligațiunilor, limite atinse de politica monetară, precum și mari incertitudini în ceea ce privește inflația, ratele dobânzilor și piața forței de muncă), a necesității de a evita politicile de austeritate și imperativele de mediu, energetice, tehnologice și sociale;

18. își reiterează poziția în favoarea renunțării la procesul decizional unanim în materie de fiscalitate, pentru a permite UE să ia deciziile necesare cu majoritate calificată, la fel ca în alte domenii de politică, deoarece permite realizarea de progrese în lupta împotriva abuzurilor fiscale și schimbul de informații între statele membre. Această dispoziție respectă în continuare competența la nivel național, regional sau local în materie de colectare a impozitelor sau de stabilire a cotelor de impozitare;

19. își reiterează apelul ca autoritățile naționale, regionale și locale, precum și cetățenii, să poată înțelege în mod clar normele aplicabile; salută, în acest sens, poziția Comisiei în favoarea unor reguli fiscale simplificate, care să utilizeze indicatori observabili; reamintește că este mai important să se integreze stabilizarea anticiclică, curățată de variații ciclice;

20. consideră că un cadru de guvernanță ce urmărește bugete solide trebuie să se bazeze nu numai pe cheltuieli justificate, ci și pe venituri solide și echilibrate; reamintește că evaziunea fiscală și frauda fiscală din UE privează bugetele publice de câteva sute de miliarde de euro în fiecare an și că lupta împotriva fraudei fiscale este una din temele-cheie care întrunesc cea mai mare adeziune din partea cetățenilor europeni pentru o intervenție europeană sporită;

21. consideră că guvernanța economică trebuie să se bazeze pe un echilibru între indicatorii referitori la disciplina bugetară și unii indicatori de coeziune socială, precum și pe punerea la dispoziție a infrastructurii și a unor servicii de interes economic general pentru toți cetățenii, cum ar fi cele cu privire la sănătate publică și la bunăstare; consideră, prin urmare, că, în conformitate cu procedura privind dezechilibrele macroeconomice (PDM), care include indicatori mai variați, printre care rata șomajului, o guvernanță economică reformată trebuie să ia în considerare și alte obiective de mediu și sociale; aceste preocupări nu pot rămâne în plan secundar în raport cu indicatorii legați de disciplina fiscală;

22. sugerează din nou ca PDM să fie extinsă, incluzând indicatori auxiliari care să vizeze disparitățile regionale și consideră că ar putea, de asemenea, să țină cont de progresele realizate în punerea în aplicare a obiectivelor de dezvoltare durabilă (ODD), care acoperă nu numai protecția mediului, ci și criterii sociale, economice și de guvernanță și sunt sprijinite de 193 de state din întreaga lume;

23. subliniază că măsurile corective adoptate în cadrul procedurilor statelor membre privind dezechilibrele macroeconomice au efecte diferite în diferite regiuni și sunt deosebit de dăunătoare în regiunile cu economii mai puțin diversificate, cum ar fi regiunile ultraperiferice, care se confruntă cu constrângeri structurale și excepționale identificate la articolul 349 din TFUE. Aceste regiuni sunt foarte sensibile la șocuri exogene, iar politicile economice restrictive au un impact mai mare asupra reducerii investițiilor și a ocupării forței de muncă în aceste regiuni;

Promovarea rațională a investițiilor publice

24. consideră în continuare că, în parte, responsabil de căderea puternică a investițiilor publice înregistrată în siajul crizei din zona euro este cadrul european de guvernanță economică, pentru că nu ține destul seama de distincția dintre cheltuieli curente și cheltuieli pe termen lung pentru investiții: între 2009 și 2018, investițiile publice în ansamblu au scăzut cu 20 % din PIB la nivelul UE. În ce privește investițiile făcute de autoritățile locale și regionale, acestea au scăzut cu aproape 25 % și, în mai multe state membre din rândul celor care au fost cel mai grav afectate de criză ( 5 ) , chiar cu 40 % sau mai mult; consideră că este imperativ să se evite repetarea acestui scenariu după criza COVID-19 și că investițiile la nivel local și regional pot juca un rol esențial în revitalizarea economiei;

25. reamintește că Consiliul bugetar european a determinat că statele membre care au o rată ridicată a investițiilor publice au tendința de a le reduce semnificativ în cadrul procedurii lor de deficit excesiv (PDE) ( 6 ) și că Comisia a remarcat că cadrul bugetar nu a împiedicat diminuarea investițiilor ( 7 )

26. subliniază că, în avizul său privind comunicarea interpretativă din 2015 pe această temă ( 8 ) , CoR afirmase deja că flexibilitatea pentru investiții existentă în cadrul PSC era prea restrictivă și limitată, fiind solicitată doar de două state membre și, chiar și în aceste cazuri, a avut doar un impact minim;

27. subliniază că, în același timp, UE se confruntă cu nevoi uriașe de finanțare pentru a face față principalelor provocări actuale: 650 de miliarde EUR pe an pentru Comisie, doar pentru tranziția verde și cea digitală ( 9 ) , și aproape 200 de miliarde EUR pe an pentru infrastructura socială ( 10 )

28. consideră că, în contextul actual al nevoilor extraordinare de investiții, descurajarea finanțării deficitare a investițiilor publice, inclusiv din partea autorităților locale și regionale, cum se procedează în cadrul fiscal actual, poate stimula un nivel insuficient de investiții, în detrimentul generațiilor viitoare și al obiectivelor și țintelor climatice ale UE;

29. își exprimă satisfacția că, în cele din urmă, Comisia recunoaște în mod clar necesitatea ca cadrul de guvernanță să încurajeze investițiile și, în special, investițiile publice verzi, digitale și de consolidare a rezilienței;

30. își reiterează solicitarea – exprimată în repetate rânduri – pe care o consideră o regulă de aur a cofinanțării: printre cheltuielile structurale, publice sau asimilate acestora, definite în Pactul de stabilitate și de creștere, să nu fie incluse cheltuielile publice suportate de statele membre și de autoritățile locale și regionale ca urmare a cofinanțării în cadrul fondurilor structurale și de investiții, în conformitate cu limitele respective de cofinanțare din partea UE; subliniază că investițiile publice ale guvernelor, cum ar fi tranziția verde, digitală și socială sustenabilă, și menținerea competitivității europene sunt importante pentru generațiile viitoare și, prin urmare, ar trebui tratate în mod adecvat când este vorba de investiții publice ale guvernelor;

31. subliniază că, datorită tipului de proiect sprijinit de fondurile structurale și de investiții, o astfel de regulă de „aur” pentru cofinanțare ar favoriza automat mai ales eforturile depuse pentru a face față provocărilor majore actuale și a pune în aplicare prioritățile europene. Printre acestea se numără coeziunea economică, socială și teritorială; consolidarea rezilienței; punerea în aplicare a politicilor sociale, de mediu și digitale etc. Dacă li s-ar acorda un tratament favorabil în cadrul financiar, s-ar consolida coerența globală a politicilor europene;

32. îndeamnă Comisia, ca după ce își va fi reformulat propunerile ținând cont de prejudiciile economice și bugetare cauzate de COVID-19, să prezinte o carte albă privind reformarea guvernanței economice, întemeiată pe eventuala instituire a unei astfel de reguli de aur, în conformitate cu limitele respective de cofinanțare din partea UE. În evaluarea sa, Comisia ar trebui să ia în considerare și alte instrumente, cum ar fi o regulă privind cheltuielile, care, pe baza tendințelor de creștere economică și a nivelului datoriei, să limiteze creșterea anuală a cheltuielilor publice totale și să servească la păstrarea încrederii publice, prin creșterea transparenței, reducerea sarcinilor administrative și găsirea unui echilibru între disciplina bugetară și menținerea unei capacități suficiente pentru investițiile publice;

33. reamintește că aceste cheltuieli reprezintă, prin definiție, investiții de interes general european, al căror efect de levier, din punctul de vedere al creșterii durabile și al consolidării coeziunii teritoriale, este evident;

34. preconizează, în plus, stabilirea unei „reguli de aur ecologice și de coeziune socială”, care ar exclude luarea în considerare a investițiilor publice în contabilitatea proiectelor care își propun să încurajeze tranziția către o societate durabilă din punct de vedere ecologic, economic și din perspectiva coeziunii sociale, astfel cum este definită în ODD și în Pactul verde, dat fiind că se recunoaște că aceste investiții sunt esențiale, nu doar în cadrul relansării ulterioare crizei COVID-19, ci și pentru a asigura prosperitatea și calitatea vieții generațiilor viitoare;

35. propune, ca soluție alternativă, excluderea sectorului administrației locale și regionale de la aplicarea normelor Pactului de stabilitate și de creștere. În 2019, investițiile publice în acest sector au reprezentat 49,2 % din totalul investițiilor publice ( 11 ) la nivelul Uniunii Europene, în timp ce datoria brută a sectorului administrației locale din Uniunea Europeană reprezintă doar 6,0 % din produsul intern brut al Uniunii Europene ( 12 ) și, ca atare, nu reprezintă cauza datoriei publice ridicate. În plus, sectorul administrației locale contractează datorii doar pentru investiții, nu și pentru stabilizarea macroeconomică cu cheltuieli curente, administrațiile locale aflându-se, pe plan intern, sub controlul bugetar al autorităților regionale sau naționale. Comitetul îndeamnă explicit Comisia să examineze posibilitatea de a scuti autoritățile locale de la aplicarea normelor prevăzute de Pactul de stabilitate și de creștere;

36. consideră că este necesar, în general, să se țină seama de principiul de a „nu aduce prejudicii coeziunii”, inclus în Comunicarea Comisiei cu privire la cel de-al 8-lea raport privind coeziunea, pentru a asigura complementaritatea și sinergiile dintre politica de coeziune și alte politici ale UE, evitând împiedicarea procesului de convergență și accentuarea disparităților regionale;

37. invită Comisia să prezinte, până la sfârșitul anului 2022, o propunere legislativă de reformare a cadrului de guvernanță economică, bazată mai ales pe introducerea acestor reguli de aur, combinate cu regula de cheltuieli, care să poată asigura un echilibru între disciplina bugetară și menținerea unei capacități suficiente pentru investițiile publice;

38. cu toate acestea, pentru a asigura conformitatea cheltuielilor identificate de guverne ca intrând sub incidența uneia sau alteia dintre regulile de aur, propune ca aplicarea lor să facă obiectul unei supravegheri stricte, la două niveluri: de către consiliile fiscale naționale independente și de către Consiliul bugetar european, care va prezenta rapoarte anuale publice Consiliului și Parlamentului European;

Revizuirea aprofundată a semestrului european

39. reamintește că guvernanța economică, care este transpusă în practică prin ciclul de coordonare din cadrul semestrului european, suferă din cauza unei lipse de eficacitate a punerii în aplicare a reformelor;

40. subliniază și că amploarea reformelor structurale luate în considerare în cadrul semestrului european nu a fost niciodată definită în textele juridice europene, în special în ceea ce privește pertinența lor și valoarea lor adăugată pentru nivelul european. Consideră că această lipsă a unei definiții limitează interacțiunile posibile dintre reformele întreprinse la nivel național și politicile comunitare (legislație și programe financiare) și pune probleme în ceea ce privește principiul subsidiarității;

41. consideră că este necesar ca semestrul european să reprezinte, pe picior de egalitate și în sinergie cu obiectivele sale economice și bugetare, cadrul pentru punerea în aplicare a imperativelor de mediu și de coeziune socială prevăzute în obiectivele de dezvoltare durabilă (ODD) ale Organizației Națiunilor Unite, pe care UE și statele sale membre s-au angajat să le atingă până în 2030;

42. este convins că propunerea sa privind un cod de conduită, în scopul asocierii colectivităților locale și regionale la semestrul european ( 13 ) , poate remedia lipsa de eficacitate a semestrului, datorită unei analize mai bune a realităților locale și regionale și, de asemenea, că punerea sa în aplicare rămâne necesară cu atât mai mult cu cât planurile naționale din cadrul MRR se bazează, în parte, pe recomandările specifice fiecărei țări din cadrul semestrului european;

43. consideră că o astfel de dublă reorientare a semestrului, atât în ceea ce privește obiectivele sale, cât și procesul său de funcționare, poate duce la consolidarea legitimității sale democratice și pe cea a sistemului european de guvernanță economică în ansamblu, care rămâne mult prea puțin marcată.

Bruxelles, 27 aprilie 2022. Președintele Comitetului European al Regiunilor Apostolos TZITZIKOSTAS

(1) Comitetul European al Regiunilor, Barometrul regional și local al UE în 2020, 12 octombrie 2020, și Barometrul regional și local anual al UE în 2021, 12 octombrie 2021.

(2) Comisia Europeană, Previziunile economice europene din toamna anului 2021, Documentul instituțional 160, noiembrie 2021.

(3) Raportul anual al Consiliului pe 2021:https://bit.ly/3HqqvIQ.

(4) Cifre aferente anului 2018. Sursă: Eurostat, cod date: TEC00023 și TEC00022.

(5) Eurostat, cod date: TEC00022.

(6) Consiliul bugetar european, Assessment of EU fiscal rules with a focus on the six and two-pack legislation („Evaluarea normelor fiscale ale UE cu accent pe pachetul de șase, respectiv de două măsuri legislative”), p. 76.

(7) Comisia Europeană (2020, Evaluarea guvernanței economice, COM(2020) 55 final, din 5 februarie 2020.

(8) Avizul CoR pe tema „Utilizarea optimă a flexibilității în cadrul normelor prevăzute de Pactul de stabilitate și de creștere” (COR-2015-01185) (JO C 313, 22.9.2015, p. 22), raportoare: Olga Zrihen (BE-PSE), adoptat la 9 iulie 2015.

(9) Comisia Europeană, „Economia UE după pandemia de COVID-19: implicații pentru guvernanța economică” [COM(2021) 662 final, 19 octombrie 2020].

(10) Comisia Europeană, Commission Staff Working Document: Identifying Europe’s recovery needs (Document de lucru al serviciilor Comisiei – „Identificarea nevoilor Europei în vederea redresării” [SWD(2020) 98 final, 27 mai 2020].

(11) Sursă: Conturile naționale Eurostat.

(12) Sursă: Conturile naționale Eurostat.

(13) Avizul CoR pe tema „Îmbunătățirea guvernanței semestrului european: un cod de conduită pentru implicarea autorităților locale și regionale” (COR-2016-05386) (JO C 306, 15.9.2017, p. 24), raportor: Rob Jonkman (NL-CRE), adoptat la 11 mai 2017.