Raportul de activitate al Comitetului de supraveghere a OLAF

iunie 2007-mai 2008

(2008/C 295/01)

Membrii Comitetului de supraveghere a OLAFLuis LÓPEZ SANZ-ARÁNGUEZPreședinteProcuror la Curtea Supremă, SpaniaKálmán GYÖRGYIConsilier-șef al ministrului justiției și aplicării legiiProcuror general al Republicii Ungaria (pensionat), UngariaPeter STRÖMBERGDirector al Comisiei de supraveghere a contabililor publici, SuediaDiemut R. THEATOFost parlamentar european, fost președinte al Comisiei pentru control bugetar, GermaniaRosalind WRIGHTPreședinte al Grupului consultativ privind frauda, Regatul Unit

CUPRINS

CUVÂNT ÎNAINTE AL PREȘEDINTELUI LA RAPORTUL DE ACTIVITATE AL COMITETULUI DE SUPRAVEGHERE

INTRODUCERE

CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

CUVÂNT ÎNAINTE AL PREȘEDINTELUI LA RAPORTUL DE ACTIVITATE AL COMITETULUI DE SUPRAVEGHERE

Am plăcerea de a prezenta cel de al doilea Raport de activitate al actualului Comitet de supraveghere a OLAF, pentru perioada iunie 2007-mai 2008.

Comitetul de supraveghere se angajează pe deplin să asiste OLAF în misiunea sa crucială de luptă împotriva fraudei, a corupției și a activităților ilegale care aduc prejudicii intereselor financiare ale Comunității Europene și să consolideze independența OLAF prin monitorizarea regulată a investigațiilor sale. În prezent, suntem într-un moment hotărâtor al mandatului nostru pentru îndeplinirea acestor sarcini, deoarece am dobândit atât o bună înțelegere, cât și cunoștințe vaste cu privire la OLAF și la domeniul său de activitate.

Având această experiență practică, am accelerat monitorizarea investigațiilor OLAF prin examinarea unui număr considerabil de cazuri cu scopul de a proteja independența OLAF în cursul investigațiilor, precum și calitatea activității sale. La momentul redactării prezentului raport, Comitetul de supraveghere finalizează mai multe avize cu privire la cazuri de nereguli minore (cazuri de minimis), la analiza detaliată a motivelor care fac ca investigațiile să dureze mai mult de nouă luni și la evaluarea mai multor cazuri care rămân nesoluționate după patru ani de la deschidere. Monitorizarea regulată a investigațiilor este o metodă de o importanță fundamentală pentru garantarea respectării depline a independenței în cursul deschiderii și desfășurării investigațiilor, precum și în elaborarea rapoartelor de caz. Fiind un comitet independent, deținem o poziție ideală pentru a realiza această sarcină și ne-am concentrat și vom continua să ne concentrăm toate eforturile și experiența pentru a o duce la îndeplinire.

Menționăm faptul că OLAF lucrează la un nou manual de proceduri, pe care îl vom examina cu atenție și vom furniza un feedback constructiv. Astfel cum am menționat în raportul de activitate anterior, Comitetul de supraveghere a constatat că o mare parte dintre problemele legate de investigațiile OLAF pot fi soluționate prin intermediul unor norme procedurale clare pe care trebuie să le respecte toți funcționarii OLAF. Acest lucru este valabil în special în ceea ce privește durata excesivă a unora dintre aceste investigații. Ne așteptăm ca noul manual să stabilească norme procedurale clare pentru operațiuni, inclusiv termene rezonabile pentru fiecare etapă a procedurii de investigare.

Comitetul constată cu satisfacție aceste inițiative întreprinse de OLAF pentru a spori eficiența investigațiilor, dar a mai rămas un drum lung de parcurs. Sperăm că OLAF să își va revizui politicile de gestionare și de resurse umane și sperăm ca resursele în general să fie alocate într-un mod mai rațional pentru a consolida funcția de investigare pe care o deține OLAF.

În cursul perioadei în cauză, am menținut contacte strânse cu personalul de conducere al OLAF, inclusiv directorul general, directorii și șefii de unitate, precum și cu personalul din întreaga organizație. Am colaborat bine cu OLAF și suntem convinși că această colaborare va continua și va fi consolidată în viitor. Mai mult, ne exprimăm totodată încrederea că relația de lucru strânsă dintre Comitet și instituțiile UE va continua.

În calitate de comitet independent, principalul nostru obiectiv este să ajutăm OLAF să își sporească eficacitatea și să își consolideze independența și suntem ferm hotărâți să continuăm în acest sens.

Aș dori să mulțumesc în special secretariatului Comitetului de supraveghere pentru sprijinul său inestimabil.

INTRODUCERE

Comitetul de supraveghere (CS) a Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) a fost înființat pentru a consolida și garanta independența OLAF prin monitorizarea regulată a funcției de investigare a acestuia. Comitetul emite avize în atenția directorului general al OLAF și trebuie să prezinte instituțiilor un raport anual privind activitățile sale. Acesta este al doilea raport de activitate al actualului CS și se referă la activitățile întreprinse în perioada 1 iunie 2007-31 mai 2008.

În primul nostru raport de activitate, adoptat în octombrie 2007 (1), CS a subliniat necesitatea ca OLAF să pună în aplicare o conducere puternică și eficientă, o politică de investigare clară și o gestionare transparentă a procedurilor, mecanisme de control intern pentru a evita conflictele de interese care pot apărea în cursul investigațiilor și o politică de personal robustă, deoarece toate aceste aspecte au un impact direct asupra desfășurării independente a investigațiilor, precum și asupra eficacității acestora. De asemenea, CS a recomandat schimbări în modul în care OLAF îi furnizează informații privind investigațiile aflate în curs de peste nouă luni. Raportul a fost discutat cu vicepreședintele Comisiei, domnul Siim Kallas, secretarul-general al Comisiei, doamna Catherine Day, Comisia pentru control bugetar din cadrul Parlamentului European (Cocobu) și Grupul de lucru al Consiliului pentru combaterea fraudei în timpul președinției slovene. CS este mulțumit de feedback-ul pozitiv și de sprijinul primit. Domnul Franz-Hermann Brüner, director general al OLAF, a afirmat că, în opinia sa, raportul reprezintă un mijloc adecvat pentru realizarea unor obiective comune.

Doamna Rosalind Wright a deținut președinția CS până în decembrie 2007, când domnul Luis López Sanz-Aránguez a fost ales pentru un mandat de un an.

I. METODELE DE LUCRU ALE COMITETULUI DE SUPRAVEGHERE

I – 1. Ședințe

CS își menține programul de ședințe lunare și a ținut unsprezece ședințe plenare cu ușile închise, la care au participat toți membrii (2). Ședințele CS nu sunt deschise publicului, iar documentele CS sunt confidențiale, cu toate că procesele-verbale ale ședințelor sunt puse la dispoziția OLAF și a secretariatelor generale ale Parlamentului European, Consiliului și Comisei din motive de transparență și pentru a le informa în mod regulat cu privire la activitățile CS. Avizele CS adresate directorului general al OLAF au fost adoptate în unanimitate de membrii CS și s-a păstrat numirea raportorilor (3) în vederea sporirii eficienței pregătirii unor aspecte specifice care prezintă interes pentru CS, precum și a acțiunilor ulterioare acestora.

Astfel cum s-a procedat și în cursul perioadei de raportare precedente, CS a continuat practica de a invita directorul general al OLAF și mai mulți membri ai personalului OLAF la ședințele sale, pentru a discuta și a fi la curent cu orice aspecte pertinente care sunt relevante pentru activitățile sale, precum și pentru a informa OLAF cu privire la activitățile CS.

I – 2. Secretariatul

Responsabilitățile secretariatului CS sunt definite în Regulamentul de procedură al CS (4), care stipulează că secretariatul joacă un rol-cheie, facilitând și contribuind la îndeplinirea tuturor sarcinilor întreprinse de CS și asigurând independența deplină a CS în îndeplinirea mandatului său legal.

Dat fiind că a constatat dificultăți în recrutarea și numirea personalului de secretariat pe parcursul primilor doi ani de funcționare (5), CS a recomandat (6) rezervarea a opt persoane calificate pentru postul de secretar prin intermediul unei note de subsol la schema de personal a OLAF, pentru a evita întreruperea activităților viitoare ale CS, precum și pentru a asigura continuitatea activităților CS și pentru a consolida independența acestuia.

II. FUNCŢIA DE INVESTIGARE A OLAF

II – 1. Monitorizarea funcției de investigare a OLAF: consolidarea independenței OLAF

Inițierea și desfășurarea de investigații în mod independent și elaborarea de rapoarte de caz în urma acestor investigații intră în responsabilitățile de bază ale OLAF. De la începutul mandatului său, actualul Comitet de supraveghere a decis să utilizeze pe deplin mecanismele legale care îi sunt acordate de legislator în ceea ce privește monitorizarea regulată a funcției de investigare a OLAF.

De la ultimul raport, CS și-a sporit activitatea de monitorizare a investigațiilor care durează mai mult de nouă luni și, pentru prima dată, a investigațiilor care rămân deschise timp de peste patru ani și a cazurilor transferate autorităților judiciare naționale. De asemenea, CS a examinat statisticile lunare privind activitățile operaționale.

II – 1.1. Monitorizarea regulată la inițiativa Comitetului de supraveghere [articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1073/1999]

Durata excesiv de lungă a investigațiilor OLAF a reprezentat un motiv de îngrijorare pentru CS. De asemenea, OLAF consideră reducerea duratei cazurilor mai vechi drept o prioritate (7).

Având în vedere rolul principal pe care îl joacă OLAF în anumite domenii de investigație în care deține și competențe procedurale clare, CS a decis să examineze toate cazurile Direcției A „Investigații și operațiuni I” din cadrul OLAF, care au rămas deschise după mai mult de patru ani de investigare sau care au fost create în 2004. Raportorii au examinat informațiile legate de 26 de dosare de investigație ale OLAF, care implică toate sectoarele Direcției A, după cum urmează: 13 investigații interne privind instituțiile europene, 5 investigații interne/externe privind organismele UE, 6 privind cheltuielile directe și ajutorul extern și 2 privind ajutorul extern.

Obiectivul acestei analize a fost să verifice dacă întârzierile potențial nejustificate nu erau legate de vreun motiv care ar fi compromis desfășurarea independentă a investigațiilor sau care ar putea pune în pericol rezultatele acestora.

În examinarea cazurilor, CS a acordat atenția cuvenită următoarelor elemente: respectarea normelor stabilite în Manualul OLAF; clasificarea cazurilor drept abateri de natură penală, disciplinară sau financiară; întârzierile nejustificate; perioadele de inactivitate și termenele de prescripție; conflictele de interese în cursul investigațiilor; respectarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale; riscurile potențiale asupra desfășurării independente a investigațiilor. În plus, s-a efectuat o evaluare generală a calității dosarelor, precum și a concordanței între sistemul de gestionare a cazurilor (CMS) și copia pe suport de hârtie.

Deși fiecare caz are caracteristici individuale, a reieșit existența unor aspecte comune în ceea ce privește întârzierile nejustificate și perioadele neexplicate de inactivitate pe parcursul etapei de investigare. Unele dintre cazurile clasificate drept „investigații interne” erau de fapt cazuri de „asistență penală”. Cazurile respective, precum și alte cazuri care au fost corect clasificate drept investigații interne au rămas deschise, deși nu se desfășoară în prezent nicio activitate de investigare.

Cu excepția perioadelor de evaluare, Manualul OLAF nu prevede termene clare pentru durata unei investigații. Această lacună creează nesiguranță juridică și un risc potențial de nerespectare a termenelor de prescripție și a altor factori care pot aduce atingere intereselor justiției.

CS își exprimă îngrijorarea cu privire la lipsa unor mecanisme eficiente de monitorizare a cazurilor care să asiste OLAF în evitarea acestor riscuri. CS recunoaște și salută numirea a doi consilieri pentru departamentele de investigare și operaționale din cadrul OLAF, însă mandatul acestora nu este clar definit, iar CS se teme că, în lipsa unor norme procedurale clare, subzistă factori care pot periclita succesul investigațiilor.

În prezent, toate investigațiile OLAF care au rămas deschise timp de peste patru ani sunt examinate de raportori. În cursul lunilor viitoare, se va ajunge la concluzii generale și detaliate, care vor face obiectul unui aviz adresat directorului general al OLAF.

În procesul de monitorizare de către CS a cazurilor OLAF, au fost examinate atât dosarele pe suport de hârtie, cât și dosarele în format electronic provenind din baza de date a OLAF din cadrul sistemului de gestionare a cazurilor (CMS). CS a constat o lipsă generală de rigurozitate și organizare sistematică atât la nivelul indexării, cât și al arhivării documentelor OLAF. CS consideră că este indispensabil să se acorde atenție acestor detalii, pentru a evita orice eventuală confuzie și posibila pierdere a continuității în tratarea cazurilor. În plus, CS consideră că, pentru a câștiga timp, ar trebui pregătite note de dosar cu un rezumat al faptelor unui caz, în una dintre limbile de lucru ale Comisiei, de către un investigator care poate citi documentele în limba originală.

II – 1.2. Monitorizarea regulată pe baza informațiilor trimise Comitetului de supraveghere de către directorul general al OLAF [articolul 11 alineatul (7) din Regulamentul (CE) nr. 1073/1999]

II – 1.2.1. Investigații aflate în curs de peste nouă luni

CS a continuat să examineze rapoartele întocmite de investigatorii OLAF în cazul investigațiilor aflate în curs de peste nouă luni. CS a examinat toate cele 141 de rapoarte privind investigațiile de acest tip în perioada ianuarie-decembrie 2007 (78 % dintre investigațiile deschise de OLAF la momentul respectiv fuseseră în curs pentru o perioadă mai lungă de nouă luni), grupându-le pe luni și pe sectoare și acordând o atenție deosebită motivelor invocate pentru nefinalizarea cazurilor în termen de nouă luni. CS a remarcat că motivul invocat de OLAF pentru jumătate dintre aceste rapoarte a fost: „cu toate că s-au alocat resurse semnificative, volumul muncii de investigare necesită mai mult timp”.

În raportul anual de activitate pentru perioada 2005-2007, CS a recomandat schimbări radicale în informațiile incluse în rapoartele OLAF, menite să ofere motive detaliate pentru întârzierile exagerate ale investigațiilor și să atragă atenția asupra eventualelor termene de prescripție (8).

Mai exact, CS a adresat directorului general al OLAF următoarea recomandare: „formatul rezumatului «rapoartelor privind cazurile deschise de peste nouă luni» ar trebui modificat pentru a încorpora elemente suplimentare care să permită o evaluare eficientă a evoluției investigațiilor. Aceste elemente ar trebui să includă: descrierea juridică a neregulii, data sau perioada când au fost săvârșite actele investigate, durata «etapei de evaluare» anterior luării deciziei de deschidere a cazului, potențiale sancțiuni sau consecințe juridice ale actelor investigate și termenele de prescripție asociate actelor investigate.”

Directorul general al OLAF a dat curs în mod formal acestei recomandări a CS. Cu toate acestea, în timp ce unitățile de investigare și operaționale din cadrul Direcției B „Investigații și operațiuni II” și-au adaptat rapoartele pentru a include informațiile solicitate de CS, unitățile de investigare și operaționale din cadrul Direcției A „Investigații și operațiuni I” nu au urmat recomandarea (9). Prin urmare, CS a întâmpinat aceleași probleme ca și în perioada de raportare anterioară. Recurgerea la „suspendarea strategică a investigației” a fost invocată în mod frecvent drept motiv pentru faptul că anumite investigațiile erau încă în curs. CS recomandase anterior omiterea acestei formulări ca motiv pentru a menține o investigație deschisă, deoarece nu oferea o imagine clară asupra motivelor pentru întârzieri. În plus, s-a constatat că perioada de timp preconizată pentru finalizarea investigației nu a fost menționată într-o treime dintre cazuri.

CS a atras atenția directorului general al OLAF asupra diferenței în abordarea adoptată de cele două direcții. Direcția A și-a adaptat rezumatele conform solicitării CS abia în ianuarie 2008. Aceste rapoarte sunt de asemenea examinate de CS (54 de rapoarte din perioada ianuarie-mai 2008) și, alături de cele 141 de rapoarte menționate anterior, fac obiectul unui aviz care urmează să fie adresat directorului general al OLAF.

II – 1.2.2. Recomandări pentru instituții

Directorul general al OLAF are obligația să informeze CS cu privire la cazurile în care o instituție, un organism sau o agenție vizată nu au acționat după recomandările OLAF (10). În perioada de raportare, nu au fost raportate Consiliului de supraveghere decât două astfel de cazuri, care au fost analizate și discutate în cadrul CS. Pe baza unui număr atât de scăzut de cazuri raportate, CS nu poate ajunge la nicio concluzie generală și nu poate formula nicio recomandare. Cu toate acestea, cazurile respective au generat temerea că OLAF nu a desfășurat acțiuni de urmărire adecvate și nu a ținut seama de termenele de prescripție, în pofida cărora a realizat un număr considerabil de sarcini administrative inutile. CS este îngrijorat de faptul că nu au fost semnalate decât două cazuri în perioada de raportare, deoarece aceasta pare să indice lipsa unei raportări sistematice.

CS recomandă OLAF să creeze un sistem de raportare sistematică pentru cazurile în care o instituție, un organism sau o agenție nu au acționat conform recomandărilor OLAF în respectarea obligațiilor legale.

II – 1.2.3. Cazuri care necesită transmiterea informațiilor către autoritățile judiciare naționale

Obiectivul CS este de a evalua calitatea și utilitatea rapoartelor de investigație ale OLAF pentru autoritățile judiciare naționale și de a verifica fundamentarea exclusivă a concluziilor investigațiilor pe elemente care au valoare probatorie în cadrul procedurilor judiciare ale statului membru în care utilizarea acestora se dovedește necesară (11).

Directorul general al OLAF transmite în mod regulat Comitetului de supraveghere copii ale documentelor trimise autorităților judiciare din statele membre. În cursul perioadei de raportare, CS a examinat 43 de cazuri de acest tip. Aceste cazuri au fost prezentate la ședințele CS de către magistrații din Unitatea pentru consiliere juridică și judiciară din cadrul OLAF care au înaintat dosarele cazurilor. Pe baza unei analize preliminare, au loc discuții între CS și reprezentanți ai acestei unități cu privire la aspectele de fond și de procedură ale investigațiilor.

CS a acordat o atenție deosebită clasificării abaterilor, precum și perioadei de prescripție a acestora. De asemenea, CS verifică dacă descrierea faptelor este clară și ușor de înțeles pentru destinatar. În cele din urmă, membrii fac eforturi pentru a asigura faptul că rapoartele vor fi utilizabile drept dovezi admisibile în cadrul procedurilor judiciare ale statului membru în cauză. În cazul unei abateri ale cărei elemente constitutive au fost comise în mai multe state membre, CS încearcă de asemenea să stabilească motivele obiective pentru care OLAF a ales statul membru căruia i-a prezentat cazul.

CS a observat că, în unele cazuri, rapoartele finale au fost trimise autorităților naționale după ce cazurile respective au fost prescrise și că, în altele, autoritățile nu au deschis cazul pe motiv că acesta era lipsit de relevanță. CS a remarcat, de asemenea, că acest lucru ar putea fi evitat prin implicarea într-o etapă mai timpurie a magistratului din cadrul Unității de consiliere juridică și judiciară în investigație. În toate cazurile în care avizul magistraților OLAF pare esențial, gradul de implicare a acestora și momentul în care se implică nu sunt sistematice.

Trebuie menționat că autoritățile judiciare din statele membre care primesc rapoartele OLAF nu sunt obligate să inițieze proceduri legale (12). Intră în responsabilitatea autorităților respective să ia o decizie în conformitate cu statul de drept aplicabil în teritoriile lor și, dacă este cazul, conform priorităților politicii lor în materie penală.

Având în vedere aceste aspecte și pentru a îmbunătăți claritatea rapoartelor transmise, ar fi de dorit să se garanteze că toate aceste rapoarte se bazează întotdeauna pe același model prestabilit pentru a se asigura că nimic nu este omis și că sunt incluse toate elementele relevante, ținând seama de cerințele legale ale statelor membre și de normele naționale de evaluare.

De asemenea, CS primește informații în mod regulat din partea OLAF cu privire la cazurile în care autoritățile naționale, inclusiv parchetele, nu au inițiat proceduri în urma primirii dosarelor de la OLAF. Acest lucru s-a întâmplat în două cazuri înaintate în 2007 și, respectiv, în 2008, în care autoritățile judiciare cărora le-a fost transferat cazul au decis să nu întreprindă nicio acțiune ulterioară.

II – 1.3. „Nedeschiderea prima facie a unui caz”: informații primite care în mod clar și neechivoc nu intră în competența OLAF

CS a examinat un eșantion reprezentativ de 212 de cazuri care nu au fost deschise prima facie (24 % din toate cazurile între 2003 și 2007) deoarece informațiile primite de OLAF nu țineau de competența sa și, prin urmare, cazurile respective nu au necesitat efectuarea unei evaluări complete sau deschiderea unei investigații formale (13). Analiza s-a concentrat pe verificarea aplicării corecte de către OLAF a normelor prevăzute în manual și pe examinarea procedurilor existente pentru tratarea acestui tip de cazuri.

CS a concluzionat că OLAF aplică normele existente în mod corespunzător și că procedurile îi permit să închidă acest tip de cazuri rapid și fără să aibă nevoie de resurse excesive. CS nu a descoperit niciun caz din eșantion în care să fi fost mai adecvată utilizarea unei alte proceduri sau investigarea completă a informațiilor. Cu toate acestea, CS observă că există o neconcordanță între procedurile obișnuite, conform cărora investigatorii evaluează informațiile primite, și manual, care indică faptul că procesarea informațiilor primite este responsabilitatea șefului de unitate. CS recomandă Oficiului de Luptă Antifraudă să țină seama de acest aspect în revizuirea Manualului OLAF – Proceduri operaționale.

II – 1.4. Politica de minimis a OLAF: nereguli minore care pot fi soluționate în mod satisfăcător de alte servicii

CS este conștient că impactul financiar nu reprezintă întotdeauna motivul principal luat în considerare atunci când se decide deschiderea sau nu a unui caz. OLAF are de asemenea obligația de a lua în considerare și alți factori, cum ar fi importanța la nivel politic a informațiilor și reputația Comunităților, precum și respectarea politicii de toleranță zero aplicate de Comisie în ceea ce privește frauda și corupția. Acest lucru nu înseamnă însă că OLAF trebuie să proceseze toate tipurile de informații inițiale și să investigheze toate cazurile indiferent de amploarea impactului financiar al acestora.

CS a identificat anumite cazuri extrem de minore (de exemplu, introducerea de către funcționari a unor cereri false de rambursare a cheltuielilor care implică sume mici de bani) care ar fi putut fi transferate direct Oficiului de investigație și de disciplină al Comisiei (IDOC), organismul competent pentru investigarea acestui tip de cazuri interne, precum și a cazurilor de abateri profesionale. Din experiența CS rezultă de asemenea că OLAF ar putea avea de câștigat din cooperarea cu IDOC. Prin urmare, este important ca OLAF să pună în aplicarea Memorandumul de înțelegere cu IDOC cât mai curând posibil, pentru a clarifica normele care stabilesc ce trebuie investigat de OLAF și ce ar trebui transferat IDOC, precum și aspectele practice, cum ar fi accesul la dosar.

CS consideră că ar fi util pentru OLAF să dezvolte o politică internă de minimis în conformitate cu politica sa de investigare și cu prioritățile acesteia. CS consideră că, în măsura posibilului, OLAF ar trebui să încerce să aloce resursele pentru investigarea cazurilor mai grave conform unei strategii de investigare care urmează să fie definită de OLAF și prin care volumul de muncă și resursele umane vor fi redistribuite astfel încât să nu fie alocate cazurilor cu un impact financiar redus.

II – 1.5. Activitățile OLAF în domeniul prevenirii fraudei

Pe parcursul perioadei vizate de prezentul raport, OLAF a susținut în mod regulat prezentări pentru CS cu privire la noile inițiative de prevenire a fraudei și corupției. În timp ce CS susține, în principiu, eforturile depuse de OLAF în domeniul prevenirii fraudei și corupției, acesta consideră că activitățile în acest domeniu ar trebui să fie strâns legate de investigațiile și de activitățile operaționale ale OLAF. În special, CS este interesat să afle cum ar putea OLAF să utilizeze, pe baza rezultatelor concrete ale investigațiilor, această experiența și cunoștințele care rezultă din aceasta pentru a face față provocărilor strategice din domeniul fraudei și corupției, astfel cum prevede Regulamentul (CE) nr. 1073/1999 (14).

Date fiind resursele limitate de care dispune OLAF atât pentru investigații, cât și pentru activitățile de prevenire, CS recomandă Oficiului de Luptă Antifraudă să aibă urgent în vedere stabilirea de priorități clare în domeniul prevenirii fraudei și corupției pentru ca resursele să nu fie deturnate de la activitățile de investigare. CS subliniază necesitatea de a spori în mod substanțial fluxul de informații, colaborarea și coordonarea între direcțiile și unitățile OLAF de prevenire a fraudei și direcțiile și unitățile responsabile pentru investigații, astfel încât experiența dobândită prin investigații să poate fi cu adevărat utilă pentru inițiativele OLAF în acest domeniu. Această aliniere este esențială pentru ca OLAF să își poată aduce contribuția utilă pe care serviciile Comisiei o așteaptă de la acest oficiu.

II – 2. Gestionarea funcției de investigare a OLAF

II – 2.1. Normele procedurale de investigare ale OLAF

În aprilie 2007, OLAF a transmis Comitetului de supraveghere proiectul de Manual OLAF – Proceduri operaționale (versiunea scurtă). CS consideră că OLAF are nevoie de un ghid clar și practic pentru investigatorii săi, formulat astfel încât să servească drept un instrument de lucru util pentru desfășurarea investigațiilor, explicând procedurile, normele și termenele aplicabile în diferitele etape ale investigației. Această versiune a proiectului de Manual OLAF nu a satisfăcut așteptările Comitetului de supraveghere.

La momentul redactării prezentei, OLAF finaliza noul proiect de Manual OLAF – Proceduri operaționale, iar CS va oferi un feedback în acest sens, ținând seama de punctele menționate anterior.

II – 2.2. Gestionarea investigațiilor

De la începutul mandatului său, CS a acordat atenție impactului direct pe care gestionarea, conducerea și organizarea OLAF îl au asupra punerii în aplicare a funcției sale de investigare (15). CS își exprimă încrederea că îmbunătățirile aduse în aceste domenii vor spori eficiența și eficacitatea funcției de investigare a OLAF, în special în ceea ce privește controlul întârzierilor și calitatea și eficiența investigațiilor. În opinia CS, cadrul legislativ actual (16) conferă directorului general al OLAF, în calitate de șef al serviciului, putere de decizie asupra aspectelor legate de organizarea și gestionarea activităților OLAF în general.

CS observă că mai multe îmbunătățiri sunt deja în curs în gestionarea investigațiilor. CS salută numirea directorilor pentru Direcția B „Investigații și operațiuni II” și pentru Direcția C „Sprijin operațional și în materie de politică”, precum și numirea consilierilor pentru Direcțiile A și B.

La sfârșitul perioadei de raportare, CS s-a întâlnit cu directorii Direcțiilor A și B (17) pentru a discuta ultimele evoluții în ceea ce privește domeniile lor de lucru respective și ideile lor pentru viitor. CS ar dori să dezvolte o relație mai strânsă și mai deschisă cu conducerea OLAF. CS acordă un sprijin deplin directorilor OLAF în ceea ce privește eforturile acestora de a îmbunătăți controlul și monitorizarea investigațiilor și este dispus să ofere asistență și consiliere Oficiului de Luptă Antifraudă la momentul și în măsura în care este necesar.

CS recomandă conducerii OLAF să definească mai bine o politică de investigare clară, precum și planificarea strategică a investigațiilor, ceea ce, în opinia CS, ar îmbunătăți transparența și ar facilita gestionarea unui volum mare de investigații și a resurselor disponibile corespunzătoare în modul cel mai eficient.

De asemenea, CS încurajează conducerea OLAF să adopte o abordare și o viziune de management mai clare în ceea ce privește principala funcție a OLAF. CS consideră că există pericolul ca lipsa transparenței să ducă la întârzieri în procesarea dosarelor, care, la rândul lor, să împiedice statele membre să urmeze recomandările OLAF. Prezentările OLAF referitoare la cazurile înaintate autorităților judiciare naționale indică faptul că anumite dosare nu au fost procesate de autoritățile judiciare naționale deoarece termenul de prescripție expirase deja înainte de a le fi fost înaintat cazul. În plus, analiza efectuată de CS asupra rapoartelor de nouă luni (18) indică faptul că multe întârzieri (cauzate de prioritatea redusă, lipsa de resurse și reținerea tactică) în procesarea dosarelor ar fi putut fi evitate prin îmbunătățirea gestionării și planificării.

Mai mult, CS subliniază importanța mecanismelor pentru controlul adecvat al calității și evitarea întârzierilor, precum și a unui sistem de feedback pe deplin operațional și a evaluării investigațiilor. Existența unui sistem eficient de control și a unor criterii de referință ar facilita monitorizarea de către conducerea OLAF a performanței și identificarea domeniilor problematice. Pe de altă parte, sistemul ar trebui, de asemenea, să permită efectuarea unor acțiuni corective pe baza lecțiilor învățate în urma recomandărilor formulate. Instrumentele-cheie de îmbunătățire a sistemelor de control și de feedback sunt transparența și comunicarea la nivel intern.

CS a elaborat un aviz privind Planul anual de gestionare al OLAF pentru 2008 (PAG) (19), în care a formulat mai multe sugestii privind obiectivele de gestionare și indicatorii de performanță (20).

II – 2.3. Organizarea administrativă și politica de personal în raport cu funcția de investigare a OLAF

În opinia CS, directorul general al OLAF ar trebui să fie responsabil de elaborarea unei politici de personal eficiente în cadrul Statutul funcționarilor Comunităților Europene, astfel cum este prevăzut în decizia Comisiei din 1999 (21). În plus, directorul general al OLAF ar trebui să valorifice flexibilitatea totală de care dispune în calitate de autoritate împuternicită să facă numiri pentru a asigura buna funcționare a recrutării de personal, a transferurilor interne și a retragerii de personal, precum și punerea la dispoziție a posturilor și creditelor necesare pentru a permite funcționarea eficientă a OLAF.

CS a examinat proiectul de buget preliminar al OLAF pentru 2009 și a emis un aviz (22) în care subliniază în mod deosebit importanța unei alinieri strânse a politicii de personal la nevoile unităților de investigare.

În opinia CS, acest lucru poate fi realizat prin dezvoltarea în continuare a strategiei de resurse umane pentru a permite o alocare eficientă a personalului pe baza nevoilor reale și a priorităților convenite, precum și prin alocarea de noi resurse pentru activitățile de investigare de bază. În prezent, există un dezechilibru între resursele alocate pentru activitățile operaționale și cele neoperaționale, iar prioritatea OLAF ar trebui să fie mai degrabă utilizarea mai eficientă a resurselor de care dispune deja la nivel intern, decât creșterea numărului total al efectivelor.

CS subliniază importanța stabilirii unui program de formare specializată și continuă care să permită investigatorilor să își îmbunătățească abilitățile și cunoștințele, în special în ceea ce privește punerea în aplicare financiară a normelor comunitare.

Independența investigatorilor OLAF este esențială. În acest scop, chestiunea personalului temporar din cadrul OLAF este de o importanță critică din punctul de vedere al stabilității, continuității și independenței, deoarece în prezent un număr important de personal de investigare este angajat pe bază de contract temporar. CS salută evoluțiile pozitive din 2007 și 2008 în ceea ce privește prelungirea contractelor temporare pentru o perioadă nelimitată și publicarea de concursuri generale. Mai mult, CS încurajează OLAF să își promoveze personalul temporar în conformitate cu Statutul personalului și cu decizia directorului general din 2005 (23), pentru a îmbunătăți mobilitatea acestei categorii de personal și, în același timp, să își planifice cu atenție politica de recrutare în urma finalizării concursurilor în curs și a celor planificate.

III. RELAŢIILE CU OLAF, CU INSTITUŢIILE EUROPENE, CU PARTENERII OLAF ŞI CU PĂRŢILE INTERESATE

III – 1. Relațiile cu OLAF

De la începutul mandatului său, CS a emis opt avize (24): trei privind proiectul de buget preliminar al OLAF, unul privind rapoartele de nouă luni, unul privind „nedeschiderea prima facie a unui caz”, unul privind reforma propusă a OLAF (inclusiv un aviz complementar) și două privind aspecte legate de gestionarea funcției de investigare a OLAF. CS își exprimă satisfacția că, în majoritatea cazurilor, OLAF a fost de acord să ia în considerare opiniile CS și planifică punerea în aplicare integrală a acestora.

CS încurajează OLAF să răspundă cu informații mai detaliate și mai regulate privind modul în care intenționează să pună în aplicare recomandările CS pentru ca CS să poată evalua impactul activității sale. În general, CS își exprimă încrederea că recomandările sale vor ajuta OLAF să își îmbunătățească eficacitatea activităților pe care le desfășoară și, în special, anumite aspecte esențiale pentru independența operațională a oficiului și buna gestionare a funcției sale de investigare.

În cursul perioadei de raportare, CS a organizat în mod regulat reuniuni cu directorul general al OLAF, cu fiecare director și cu magistrații din Unitatea pentru consiliere juridică și judiciară, precum și cu membri ai personalului din celelalte unități, pentru a discuta despre activitățile acestora. În urma acestor discuții, CS a concluzionat că ambiguitățile menționate anterior în prezentul raport în ceea ce privește natura investigațiilor OLAF și în special aspectele legate de gestionare și resurse umane reprezintă de asemenea o preocupare pentru conducerea și personalul OLAF. OLAF este conștient de nevoia urgentă de a îmbunătăți planificarea și gestionarea strategică a investigațiilor sale și de a stabili și pune în aplicare priorități, norme și proceduri operaționale pentru investigațiile sale.

CS a subliniat importanța criteriilor și priorităților de investigare pentru a permite utilizarea optimă a resurselor existente. CS împărtășește opinia conducerii generale a OLAF, potrivit căreia o creștere a numărului efectivelor nu reprezintă în prezent o nevoie stringentă pentru OLAF și că ar trebui, mai degrabă, să se asigure realocarea și formarea corespunzătoare a resurselor de care dispune deja la nivel intern pentru a corecta abordarea. Toate aceste măsuri și inițiative necesită totuși un angajament și un spirit de conducere mai ferme din partea conducerii OLAF.

În perioada de raportare, președintele CS și raportorii au fost invitați de către OLAF să participe la trei conferințe organizate de acesta din urmă: conferința procurorilor însărcinați cu lupta antifraudă (Bruxelles), conferința Eurojust-OLAF privind corupția (Bruxelles) și conferința comună ISCTE/ANU/OLAF de combatere a corupției, care a avut loc în Portugalia (25).

III – 2. Relațiile cu instituțiile comunitare, cu partenerii OLAF și cu părțile interesate

CS a menținut contacte directe cu instituțiile comunitare și cu partenerii și părțile interesate de activitatea OLAF și s-a angajat într-un schimb de opinii în mod regulat cu organismele care au un interes comun de combatere a fraudei, corupției și activităților ilegale care aduc atingere intereselor financiare ale Comunității.

În acest context, în cursul perioadei de raportare, CS a avut întâlniri cu: vicepreședintele Comisiei, domnul Siim Kallas; secretarul general al Comisiei, doamna Catherine Day; Comisia pentru control bugetar din cadrul Parlamentului European (COCOBU) și președintele acesteia, domnul Herbert Bösch; coordonatorii Cocobu și raportorul Cocobu pentru OLAF și CS, doamna Ingeborg Grässle; directorul pentru justiție și afaceri interne din cadrul Secretariatului Consiliului European, domnul Gilles de Kerchove; Grupul de lucru al Consiliului European pentru combaterea fraudei în timpul președinției slovene; adjunctul Autorității Europene pentru Protecția Datelor, domnul Joaquín Bayo Delgado și Ombudsmanul European, domnul Nikiforos Diamandouros.

În urma acestor discuții, CS a ajuns la următoarele concluzii: s-a stabilit o înțelegere mai bună și o relație de lucru mai apropiată cu OLAF în toată Comisia; a existat o îngrijorare comună și generalizată în ceea ce privește repercusiunile întârzierilor în tratarea și închiderea investigațiilor interne; capacitatea operațională a OLAF ar fi foarte apreciată în cadrul justiției și afacerilor interne și ar trebui să se reflecteze asupra mandatului OLAF în cadrul Tratatului de la Lisabona și al Parchetului European. La invitația procurorului general al Spaniei și în cooperare cu acesta, CS a participat la seminarul internațional organizat pe această temă cu scopul de a reuni organismele care își desfășoară activitatea în domeniul justiției, pentru a discuta viitorul cadru al luptei împotriva abaterilor care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii și pentru a reflecta asupra rolului pe care OLAF l-ar putea juca în această nouă structură.

CS s-a întâlnit, de asemenea, cu procurorul general al Spaniei, domnul Candido Conde-Pumpido, și cu procurorul federal al Belgiei, domnul Johan Delmulle, în scopul de a evalua calitatea și utilitatea rapoartelor de investigație ale OLAF transmise autorităților judiciare naționale și de a încuraja un flux corespunzător de informații între OLAF și statele membre, precum și o punere în aplicare proactivă de către autoritățile naționale a dispozițiilor privind obligația de a informa OLAF (26). Rolul CS include, de asemenea, acordarea de asistență Oficiului de Luptă Antifraudă pentru îmbunătățirea nivelului de colaborare și cooperare între OLAF și statele membre, acest lucru fiind esențial pentru succesul investigațiilor OLAF. În timpul discuțiilor, s-a subliniat faptul că există în prezent o bună cooperare și un schimb de informații corespunzător între autoritățile judiciare și de urmărire penală și OLAF. Rolul magistraților din Unitatea pentru consiliere juridică și judiciară din cadrul OLAF rămâne esențial pentru menținerea de contacte regulate și conlucrarea cu autoritățile judiciare naționale.

În ianuarie 2008, în urma seminarului internațional menționat anterior, a fost semnat un acord de cooperare între Biroul procurorului general al Spaniei și OLAF. CS încurajează OLAF să își consolideze relațiile generale cu autoritățile naționale, dat fiind că rezultatele tangibile ale activității sale depind și de contribuția statelor membre atât pe parcursul investigației, cât și în etapele ulterioare.

În discuțiile purtate cu adjunctul Autorității Europene pentru Protecția Datelor (AEPD), domnul Joaquín Bayo Delgado, CS a subliniat faptul că accesul permanent la datele OLAF este inerent activității CS, pentru a-i permite acestuia să își îndeplinească mandatul legal de monitorizare, asigurând totodată aplicarea deplină a dispozițiilor privind protecția datelor personale și confidențialitatea. În iulie 2007, AEPD a emis un aviz (27) în care a concluzionat că: „nu există motive pentru a considera că au fost încălcate dispozițiile Regulamentului (CE) nr. 45/2001, cu condiția ca argumentele prezentate în aviz să fie pe deplin luate în considerare”. CS a fost de acord cu recomandările formulate de AEPD și se angajează pe deplin să le pună în aplicare.

CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

(1) Primul raport de activitate pentru perioada decembrie 2005-mai 2007 (JO C 123, 20.5.2008, p. 1).

(2) A se vedea anexa 1.

(3) Articolul 8 din Regulamentul de procedură al Comitetului de supraveghere a OLAF (JO L 33, 7.2.2007, p. 7).

(4) Regulamentul a fost adoptat de CS în august 2006 și publicat în februarie 2007 [Regulamentul de procedură al Comitetului de supraveghere a OLAF (JO L 33, 7.2.2007, p. 7)].

(5) OLAF a publicat la nivel intern două posturi de secretariat vacante în iunie 2006. Un membru al secretariatului a fost numit în ianuarie 2007 și al doilea în iulie 2007.

(6) A se vedea anexa 5.

(7) Cel de-al șaptelea raport de activitate al OLAF din 2006.

(8) Recomandarea III din Raportul anual de activitate al CS pentru perioada decembrie 2005-mai 2007 și avizul CS nr. 1/2007 (anexa 4).

(9) Direcția B (4 unități): Agricultură; Vamă I; Vamă II; Măsuri structurale. Direcția A (4 unități): Investigații interne privind instituții europene; Investigații interne/externe privind organisme ale UE; Cheltuieli directe și ajutor extern; Ajutor extern.

(10) Articolul 11 alineatul (7) din Regulamentul (CE) nr. 1073/1999.

(11) Considerentul 10 și articolul 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1073/1999.

(12) A se vedea hotărârea din 4 octombrie 2006, cauza T-193/04, HMT/Comisia (punctul 69).

(13) Partea 3.3.3.1, p. 76 din Manualul OLAF din 25 februarie 2005.

(14) Articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1073/1999.

(15) A se vedea concluziile primului raport de activitate din 17 octombrie 2007 (JO C 123, 20.5.2008, p. 1) și avizul CS nr. 1/2007 „Rapoartele OLAF cu privire la investigațiile aflate în curs de peste nouă luni”, inclus în raportul respectiv.

(16) Articolul 12 din Regulamentul (CE) nr. 1073/1999 și articolul 5 din Decizia 1999/352/CE, CECO, Euratom a Comisiei (JO L 136, 31.5.1999, p. 20).

(17) Direcția A (4 unități): Investigații interne privind instituții europene; Investigații interne/externe privind organisme ale UE; Cheltuieli directe și ajutor extern; Ajutor extern. Direcția B (4 unități): Agricultură; Vamă I; Vamă II; Măsuri structurale.

(18) Avizul CS nr. 1/2007 „Rapoartele OLAF cu privire la investigațiile aflate în curs de peste nouă luni”.

(19) A se vedea anexa 4.

(20) A se vedea anexa 4.

(21) Articolul 6 din Decizia 1999/352/CE, CECO, Euratom.

(22) A se vedea anexa 5.

(23) Articolul 1 din decizia directorului general al OLAF privind o nouă politică de angajare și utilizare a agenților temporari stipulează că: „Personalul temporar poate fi reclasificat o dată în gradul imediat superior din categoria/grupa de funcții respectivă printr-o decizie a directorului general în urma unei consultări a comitetului mixt.”

(24) A se vedea anexa 2, care conține o listă a avizelor adoptate de CS între 1 decembrie 2006 și 31 mai 2008.

(25) Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa/Australian National University/OLAF.

(26) Articolul 7 din Regulamentul (CE) nr. 1073/1999.

(27) Avizul Autorității Europene pentru Protecția Datelor privind o notificare pentru efectuarea unei verificări prealabile de către responsabilul cu protecția datelor din cadrul Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) asupra monitorizării regulate a punerii în aplicare a funcției de investigare. Cazul 2007-0073 din 19 iulie 2007.

ANEXA 3

Bruxelles, 28 martie 2008

1. În cadrul reuniunii din 18/19 septembrie 2007, Comitetul de supraveghere a OLAF a hotărât să analizeze modalitatea în care OLAF tratează cazurile prima facie non-cases (care par neîntemeiate la prima vedere).

2. Pentru a se putea concentra mai mult asupra cazurilor mai importante, OLAF a introdus, în 2004, o procedură simplificată pentru cazurile prima facie non-cases (care par neîntemeiate la prima vedere). Această procedură se referă la toate cazurile care sunt, în mod clar și fără echivoc, în afara competențelor OLAF (1). (exemplu: plângerea unui cetățean dintr-o țară terță cu privire la impozitarea incorectă de către autoritățile fiscale locale). Această procedură scutește OLAF de deschiderea unei proceduri oficiale, de efectuare a unei evaluări și de încheiere a procedurii, după o scurtă perioadă de timp.

3. Între 2003 și 2007, OLAF a tratat 894 de cazuri prima facie non-cases. Comitetul de supraveghere a selectat un eșantion aleatoriu, dar reprezentativ de 212 cazuri prima facie non-cases, asigurându-se că eșantionul include cazuri care implică toate direcțiile operaționale și departamentele de anchetă din OLAF. În acest context, trebuie subliniat faptul că doar un număr redus de cazuri se refereau la aspecte vamale, importuri de țigări și TVA. După clarificarea unor serii de întrebări privind protecția datelor personale, OLAF a oferit Comitetului de supraveghere acces nerestricționat pentru toate eșantioanele.

4. Rezultatele analizei Comitetului de supraveghere pot fi rezumate după cum urmează:

4.1. În general, OLAF aplică regulile corespunzătoare cazurilor prima facie non-cases în mod corect. Acest lucru este valabil îndeosebi pentru următoarele situații cu care OLAF se confruntă des: — informații din surse anonime; — informații provenite de la persoane care răspândesc zvonuri; — informații privind litigii între persoane fizice; — informații privind programe naționale care nu au nicio legătură cu finanțele Uniunii Europene; — informații privind punerea în aplicare a unei politici sau a unui program comunitar. Asemenea cazuri apar frecvent în legătură cu politica agricolă comună sau cu politica structurală. Pentru cazurile menționate anterior, OLAF este obligat să identifice proiectul respectiv și să investigheze cazurile, beneficiind de asistența autorităților naționale competente și/sau a DG AGRI sau DG REGIO. Dacă suspiciunile se dovedesc neîntemeiate, cazurile sunt, de asemenea, închise, pe motiv că sunt prima facie non-cases. OLAF ar putea, de asemenea, să claseze aceste dosare ca „non-cases”. Cu toate acestea, procedura PFNC are avantajul că nu necesită nici evaluare, nici sesizarea conducerii OLAF, permițând astfel simplificarea procedurii care conduce la același rezultat, adică închiderea cazului; — autoritatea disciplinară a Comisiei (IDOC) informează OLAF despre o suspiciune de abatere profesională și întreabă dacă dorește să se ocupe de caz. Dacă OLAF nu se implică, cazul este închis ca prima facie non-case.

Procedura prima facie non-case permite astfel OLAF să închidă cazurile care nu sunt de competența sa normativă, fără cheltuieli administrative excesive și în termen scurt.

4.2. Procedura prima facie non-case este aplicată câteodată în situații care nu intră în cadrul definiției stabilite în manualul OLAF, astfel cum demonstrează următoarele două exemple: — O persoană anonimă contactează OLAF la linia telefonică gratuită cu privire la presupuse neregularități în utilizarea fondurilor europene și lasă un număr de telefon. OLAF încearcă de mai multe ori să obțină informații suplimentare de la această persoană, dar se pare că nu este posibil; fie numărul nu există, fie persoana nu este disponibilă. În asemenea circumstanțe, „suspiciunile suficiente de grave” necesare, conform normelor Curții Europene de Justiție pentru lansarea unei investigații nu pot fi stabilite. Prin urmare, OLAF închide în mod justificat cazul. — În anumite cazuri, OLAF efectuează o investigație inițială și stabilește, în urma rezultatelor acesteia, că este un caz prima facie non-case. Este de apreciat că OLAF nu procedează direct la închiderea rapidă a cazurilor prin declararea lor prima facie non-cases și că depune eforturi în analiza faptelor înainte de închiderea acestor cazuri. — În niciunul dintre cazurile examinate, OLAF nu a folosit procedura prima facie non-case pentru a „îngropa” cazuri care să facă obiectul unei investigații complete.

Concluzie

Eșantionul aleatoriu reprezentativ a arătat că procedura prima facie non-case permite OLAF să închidă aceste cazurile care nu sunt de competența sa normativă, fără cheltuieli administrative excesive și în termen scurt. OLAF aplică această procedură cu toată vigilența necesară. Comitetul de supraveghere nu a găsit niciun caz, în eșantionul aleatoriu ales, unde ar fi fost potrivită altă procedură, în special o investigație completă.

(1) OLAF, Operational Manual, S.76: „Prima Facie Non-Cases: Where information is received which clearly and unequivocally does not fall within the competence of OLAF, then the responsible Head of Unit may propose not to refer the information for assessment. The Head of Unit must complete a Prima Facie Non-Case form (Annex 2, Form 19), which must be countersigned by Director B and returned to the Archives for registration, together with the initial information. A CMS record will be opened, but the case will appear on the CMS as closed.”