În conformitate cu noile orientări și cu setul de instrumente, un aspect esențial al analizei este cel în care se evaluează „relevanța la nivelul Uniunii” a inițiativei analizate. Cu cât relevanța este mai mare, cu atât este mai probabil ca acțiunile întreprinse numai la nivelul statelor membre să fie insuficiente. Principalele aspecte care trebuie luate în considerare sunt următoarele: domeniul de aplicare geografic, numărul de întreprinderi sau alți actori afectați, numărul de state membre implicate și impactul economic. În plus, analiza stabilește din punct de vedere calitativ – și, pe cât posibil, din punct de vedere cantitativ – dacă există o problemă transfrontalieră semnificativă. De exemplu, se poate evalua ce proporție dintr-o problemă de mediu se datorează activităților altor state membre. Printre situațiile relevante se numără efectele transfrontaliere (cum ar fi poluarea) sau obstacolele în calea liberei circulații a persoanelor, a mărfurilor, a serviciilor și a capitalului. De asemenea, analiza se referă atât la avantajele, cât și la dezavantajele pe care acțiunile la nivelul Uniunii le pot avea în raport cu acțiunile întreprinse de statele membre.

Noile orientări pentru o mai bună legiferare și „setul de instrumente” care le însoțește necesită efectuarea unei analize a subsidiarității atunci când se are în vedere o nouă inițiativă în domenii în care UE nu are competență exclusivă și atunci când se evaluează relevanța și valoarea adăugată europeană a unei intervenții existente. Comisia abordează subsidiaritatea atât pentru inițiativele legislative, cât și pentru cele fără caracter legislativ. Obiectivul analizei este dublu: în primul rând, să se evalueze dacă acțiunile întreprinse la nivel național sunt suficiente pentru a îndeplini obiectivul relevant; în al doilea rând, să se stabilească dacă luarea de măsuri la nivelul Uniunii ar aduce o valoare adăugată în raport cu acțiunile întreprinse la nivelul statelor membre.

În plus, în 2015, Comisia a lansat site-ul internet „Reduceți efortul – exprimați-vă părerea”, precum și noua Platformă REFIT (Programul privind o reglementare adecvată și funcțională). Acestea au oferit noi posibilități de a comunica cu Comisia cu privire la posibile sarcini excesive sau abordări ineficiente ale măsurilor de reglementare existente, inclusiv chestiuni legate de subsidiaritate sau proporționalitate.

În 2015, Comisia a introdus, de asemenea, mecanisme noi de consultare și de feedback pentru noile inițiative de politică. Aceste mecanisme se aplică pe parcursul întregului proces, de la inițiere la pregătire și la adoptare. În plus, s-au consolidat consultările pentru evaluarea măsurilor de politică existente. Prin urmare, s-au înmulțit posibilitățile publicului și ale celorlalte părți interesate de a urmări inițiativele de politică și de a-și exprima opinia cu privire la acestea. Statele membre și părțile interesate – cum ar fi autoritățile locale și regionale, întreprinderile, organizațiile și publicul larg – își pot exprima opiniile cu privire la modul în care Comisia elaborează propuneri specifice și la modul în care sunt abordate aspectele privind subsidiaritatea și proporționalitatea începând dintr-un stadiu timpuriu și pe parcursul întregului proces. Prin urmare, noua politică privind o mai bună legiferare permite Comisiei să ia în considerare preocupările pe care le pot avea părțile interesate cu privire la aspecte legate de subsidiaritate și proporționalitate încă din etapa conceptuală cea mai timpurie. În plus, imediat după adoptarea de către Comisie a unei propuneri și înainte de începerea procesului legislativ, părțile interesate și statele membre pot avea, de asemenea, un cuvânt de spus cu privire la anumite propuneri specifice și la evaluarea impactului care le însoțește, inclusiv în ceea ce privește subsidiaritatea și proporționalitatea, cu titlul de contribuție la procesul legislativ.

Ca dintre primele acțiuni necesare pentru a onora acest angajament, Comisia a adoptat un nou pachet pentru o mai bună legiferare în mai 2015. Noua politică are scopul de a acționa într-o manieră mai transparentă și mai favorabilă incluziunii pentru a elabora propuneri mai bune și pentru a se asigura că normele existente își îndeplinesc obiectivele într-un mod mai eficient. Aceasta stabilește angajamente consolidate cu privire la modul în care Comisia dezvoltă, informează, consultă, evaluează, controlează calitatea și evaluează măsurile sale de politică. Acest nou cadru pentru o mai bună legiferare permite Comisiei, de asemenea, să aplice principiile subsidiarității și proporționalității într-un mod mai integrat și mai cuprinzător decât înainte.

Subsidiaritatea și proporționalitatea au fost esențiale, de asemenea, pentru evaluările retrospective și verificările adecvării efectuate în 2015. Acestea au analizat dacă acțiunile europene au rezultatele scontate în ceea ce privește eficiența, eficacitatea, coerența, relevanța și valoarea adăugată europeană. În plus, acestea au apreciat dacă astfel de acțiuni rămân necesare sau dacă obiectivele ar putea fi realizate într-un mod mai adecvat prin alte mijloace. Comisia și-a asumat angajamentul de a „evalua înainte de toate”, cu alte cuvinte, de a analiza rezultatele anterioare înainte de a lua în considerare eventuale modificări legislative. Prin colectarea de dovezi și prin identificarea învățămintelor care pot fi integrate în procesul decizional, UE transformă evaluarea într-o parte integrantă și permanentă a procesului său de elaborare a politicilor.

În ceea ce privește propunerea de directivă privind cerințele de accesibilitate aplicabile produselor și serviciilor, comitetul a solicitat o explicare mai aprofundată a motivului pentru care opțiunile legate de autoreglementare prin industrie și adoptarea unor standarde europene voluntare au fost respinse. Comitetul a solicitat dovezi mai convingătoare și o mai bună raportare cu privire la opiniile părților interesate privind motivul pentru care aceste opțiuni nu au fost considerate fezabile. În plus, comitetul a considerat că raportul nu a justificat în mod suficient clauza de proporționalitate propusă. Raportul a primit un aviz negativ. Raportul a fost îmbunătățit ulterior și o versiune modificată a fost transmisă comitetului.

Subsidiaritatea și proporționalitatea fac parte din verificarea calității pe care comitetul o realizează în cadrul evaluărilor impactului. Multe dintre avizele comitetului formulează întrebări și fac recomandări cu privire la modul în care a fost definită problema analizată. Descrierea problemei este adesea legată, în mod direct sau indirect, de dreptul UE de a acționa și, prin urmare, se referă la principiul subsidiarității. În plus, discuția privind opțiunile de politică și impactul potențial al acestora este strâns legată de aplicarea principiului proporționalității, având în vedere că scopul este întotdeauna de a identifica opțiunea cea mai proporțională cu problema de politică în cauză, având în vedere obiectivele enunțate.

Comitetul de evaluare a impactului (comitetul independent care efectuează toate evaluările impactului realizate de Comisie) a fost reformat prin pachetul pentru o mai bună legiferare din 2015 și a fost înlocuit, la 1 iulie 2015, de noul Comitet de analiză a reglementării. Comitetul este alcătuit din șase membri cu normă întreagă, inclusiv trei din afara Comisiei. Președintele este desemnat la nivel de director general. Toți membrii sunt independenți și funcționează cu titlu personal, pe baza expertizei lor individuale. Comitetul de analiză a reglementării realizează, de asemenea, evaluări și verificări ale adecvării de importanță majoră, în plus față de evaluările impactului.

În plus, Serviciul de Cercetare al Parlamentului European a continuat să asiste Parlamentul European pentru a ține seama de principiile subsidiarității și proporționalității în cadrul activității sale:

În pofida numărului redus de avize motivate transmise în 2015, o serie de camere au solicitat în continuare consolidarea mecanismului de control al subsidiarității. În ianuarie, Tweede Kamer din Țările de Jos a organizat o reuniune informală la Bruxelles cu privire la rolul parlamentelor naționale, în cadrul căreia s-au pus în discuție, de asemenea, modalități de îmbunătățire a mecanismului de control al subsidiarității. În lunile mai și octombrie, un grup de lucru informal al parlamentelor naționale s-a întrunit la Varșovia și, respectiv, la Luxemburg pentru a discuta posibile îmbunătățiri ale mecanismului. Pe baza discuțiilor din cadrul grupului de lucru respectiv, în cadrul celei de a LIV-a reuniuni, COSAC a invitat Comisia să examineze posibilitatea excluderii vacanței de Crăciun/Anul Nou, precum și a perioadelor de vacanță ale instituțiilor UE din calcularea termenului de opt săptămâni în care parlamentele naționale pot emite un aviz motivat. Viitoarea Președinție a COSAC a fost invitată să prezinte COSAC o continuare pe această temă. De asemenea, s-a solicitat Comisiei să își consolideze eforturile pentru a asigura răspunsuri de mai bună calitate și mai prompte la avizele motivate ale parlamentelor naționale. În sfârșit, COSAC a luat act de sprijinul larg pentru o formă de dialog politic intensificat, cunoscută și sub formă de „carte verde”, prin care un grup de parlamente naționale ar putea să invite Comisia să prezinte propuneri de acte legislative noi sau modificate.

Numărul de avize motivate primite în 2015 reprezintă cel mai mic număr de avize motivate primite în decursul unui an calendaristic de la introducerea mecanismului de control al subsidiarității prin Tratatul de la Lisabona în 2009. Este de remarcat, în egală măsură, faptul că numărul total de avize prezentate de parlamentele naționale în 2015 în cadrul dialogului politic a scăzut în mod semnificativ, de asemenea.

Prospectul – Directiva privind prospectul a fost evaluată în 2015 în contextul programului privind o reglementare adecvată și funcțională. Evaluarea a fost, în mare parte, o reacție la preocupările părților interesate cu privire la costurile de pregătire a prospectelor. S-a evaluat, de asemenea, sistemul de furnizare proporționată a informațiilor, introdus în 2011, cu scopul de a reduce sarcina pentru întreprinderile mici și mijlocii. În urma evaluării, s-a constatat că sistemul pentru întreprinderile mici și mijlocii nu a fost utilizat în măsura preconizată deoarece cerințele de furnizare a informațiilor au fost prea împovărătoare. Ca urmare, până la sfârșitul anului 2015, pe baza evaluării și a unei evaluări a impactului, Comisia a adoptat o propunere revizuită de îmbunătățire a cerințelor directivei. Propunerea revizuită reduce povara administrativă pentru întreprinderi (în special întreprinderile mici și mijlocii) și transformă prospectul într-un instrument de informare mai valoros pentru potențialii investitori. Economiile potențiale estimate pentru întreprinderile mici și mijlocii se ridică la aproximativ 45­67 de milioane EUR pe an.

Comisia realizează în mod obișnuit între 100 și 120 de evaluări în fiecare an (122 în 2015). De la prima verificare a adecvării, realizată în 2012, Comisia a finalizat 7 astfel de verificări (dintre care 2 în 2015). Următoarele exemple evidențiază evaluările în care s-au abordat aspecte referitoare la subsidiaritate, valoarea adăugată europeană și proporționalitate:

c) inițiativele ar trebuie să prezinte o dimensiune potențială referitoare la subsidiaritate.

În plus, Consiliul informează statele membre cu privire la avizele parlamentelor naționale privind propunerile legislative ale Comisiei. Astfel, în 2015, Secretariatul Consiliului a distribuit delegațiilor 9 avize motivate și 86 de avize emise în cadrul dialogului politic cu privire la propunerile legislative ale Comisiei.

În 2015, Parlamentul European a întocmit 13 evaluări inițiale, o evaluare a impactului unor modificări de fond propuse de Parlament, precum și șase evaluări ex post ale impactului. În plus, acesta a elaborat patru rapoarte privind costul non-Europei și două evaluări ale valorii adăugate europene.

Un eveniment major în materie de subsidiaritate desfășurat în 2015 a fost cea de a 7-a Conferință interinstituțională privind subsidiaritatea, organizată în comun de către Comitetul Regiunilor și Parlamentul flamand. Conferința a avut loc la 17 noiembrie 2015 la sediul Parlamentului flamand din Bruxelles. La aceasta au asistat peste 200 de participanți din diferite instituții naționale și europene, reprezentând toate nivelurile de guvernanță relevante. Conferința, care are loc o dată la doi ani și urmărește să consolideze dialogul interinstituțional al Uniunii Europene cu privire la controlul subsidiarității, a permis un schimb veritabil de opinii între toți actorii implicați în procesul de monitorizare a subsidiarității. Conferința a constituit, în plus, o ocazie pentru a discuta modul în care se pot pune în practică în mod concret propunerile Comisiei din cadrul pachetului pentru o mai bună legiferare din mai 2015. Conferința a reunit actori instituționali importanți, inclusiv prim-vicepreședintele Frans Timmermans, ministrul luxemburghez Nicolas Schmit, reprezentând Președinția Consiliului, și Președintele Comisiei pentru afaceri juridice a Parlamentului European Pavel Svoboda (PPE/CZ). Dezbaterea a evidențiat faptul că o mai bună legiferare și punerea sa în practică constituie o chestiune de interes primordial, nu numai pentru instituțiile Uniunii Europene și pentru statele membre, ci și pentru autoritățile locale și regionale, care aduc o valoare adăugată unică politicii europene în materie de dezvoltare și procesului legislativ. S-a considerat, de asemenea, că respectarea corespunzătoare a principiilor subsidiarității și proporționalității reprezintă o condiție prealabilă obligatorie pentru realizarea unei mai bune legiferări. În plus, conferința a declanșat un schimb de experiență practică între actorii de la diferite niveluri de guvernanță și a oferit ocazia de a crea o legătură între activitățile președinției luxemburgheze și viziunea viitoarei președinții olandeze.

O descriere mai detaliată a activităților legate de subsidiaritate este disponibilă în Raportul anual privind subsidiaritatea pe 2015, elaborat de Comitetul Regiunilor.

2.5. Curtea de Justiție a Uniunii Europene

Principala hotărâre judecătorească din 2015 privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității a fost pronunțată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene la 18 iunie 2015 în cauza Estonia/Parlamentul și Consiliul. În această cauză, Estonia a solicitat ca instanța să anuleze anumite dispoziții ale Directivei 2013/34/UE pe motiv de încălcare a principiilor subsidiarității și proporționalității, precum și a obligației de motivare.

În hotărârea sa, Curtea a statuat că determinarea conformității cu principiul subsidiarității ar trebui realizată pentru directivă în ansamblul său, și nu în mod individual pentru fiecare dintre dispozițiile sale (punctul 51). În al doilea rând, Curtea a arătat că principiul subsidiarității nu are menirea să limiteze competența UE pe baza situației din oricare stat membru, luat în considerare în mod individual. Acesta impune doar ca acțiunea propusă, având în vedere amploarea sau efectele sale, să poată fi realizată mai bine la nivelul Uniunii (punctul 53). În al treilea rând, în ceea ce privește obligația de motivare, instanța a reamintit că este suficient să se comunice obiectivul esențial urmărit de instituție. Ar fi excesiv să se solicite o motivare specifică pentru fiecare dintre alegerile tehnice făcute (punctul 60). În plus, în calitate de participant la procedura legislativă care a condus la adoptarea directivei, Estonia nu putea pretinde în mod valabil că nu a fost în măsură să cunoască motivele pentru alegerea măsurilor (punctul 61).

În ceea ce privește principiul proporționalității, instanța a amintit jurisprudența sa constantă, conform căreia trebuie să se recunoască legiuitorului Uniunii o putere largă de apreciere în domenii care implică alegeri de natură politică, economică și socială și în care este chemat să efectueze evaluări complexe. Aceasta înseamnă că legalitatea măsurilor adoptate în domeniul respectiv nu poate fi afectată decât dacă măsura este vădit inadecvată în raport cu obiectivul pe care instituția competentă urmărește să îl atingă (punctul 29). Instanța a respins acțiunea judiciară a Estoniei, întemeiată pe încălcarea principiului proporționalității, având în vedere faptul că Estonia nu a demonstrat că diferitele alegeri făcute de către legiuitorul Uniunii au depășit în mod vădit limitele puterii sale de apreciere (a se vedea punctele 32-38). În special, instanța a respins argumentul potrivit căruia principiul proporționalității a fost încălcat deoarece legiuitorul Uniunii nu a ținut seama de situația specifică a acesteia, și anume de calitatea sa de stat membru cu administrare electronică avansată. Instanța a luat act de faptul că directiva contestată are impact în toate statele membre și necesită asigurarea unui echilibru între diferitele interese implicate. În opinia instanței, încercarea de a ajunge la un astfel de echilibru, ținând seama nu de situația specifică a unui singur stat membru, ci de situația tuturor statelor membre, nu poate fi considerată ca fiind contrară principiului proporționalității (punctul 39).

În final, la 26 noiembrie 2015, Tribunalul a pronunțat o hotărâre în cauza T-461/13, Spania/Comisia confirmând că principiul subsidiarității nu este aplicabil în domeniul revizuirii ajutorului de stat (punctul 182).

3. Principalele cazuri în care au fost exprimate preocupări cu privire la subsidiaritate și proporționalitate

Propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de instituire a unui mecanism de transfer în caz de criză și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 604/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională prezentate într-unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe sau de către un apatrid

Ca reacție la criza refugiaților și în conformitate cu agenda sa europeană privind migrația, la 9 septembrie 2015 Comisia a adoptat o propunere privind un mecanism de transfer în caz de criză, care urmărește introducerea unui mecanism structurat de solidaritate. Comisia ar putea să declanșeze acest mecanism în orice moment pentru a sprijini orice stat membru care se confruntă cu o situație de criză și de presiune extremă asupra sistemului său de azil ca urmare a unui aflux mare și disproporționat de resortisanți ai unor țări din afara UE. Astfel de situații de urgență viitoare vor fi stabilite de către Comisie pe baza unor criterii obiective și verificabile. Mecanismul face parte dintr-un pachet de propuneri care include transferul de urgență a 120 000 de refugiați din Grecia, Ungaria și Italia, o listă europeană comună de țări de origine sigure și eficientizarea politicii de returnare.

Parlamentele naționale au emis cinci avize motivate cu privire la propunere, reprezentând șapte voturi. În avizele motivate, Parlamentele naționale au ridicat următoarele probleme: mecanismul propus constituie un amestec inacceptabil în sistemele de azil ale țărilor membre; raționamentul este insuficient; și, prin introducerea unui model de distribuire obligatoriu permanent în loc de măsuri provizorii, propunerile încalcă principiul subsidiarității. Justificarea alegerii articolului 78 alineatul (2) litera (e) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene ca temei juridic a fost, de asemenea, contestată.

În răspunsurile sale, Comisia a reamintit că criza refugiaților a exercitat o presiune extremă asupra sistemelor de azil ale statelor membre, care ar putea pune în pericol aplicarea normelor de la Dublin. În această privință, sistemul actual nu prevede nicio derogare de la criteriul responsabilității, generând astfel dezechilibre și, în unele cazuri, conducând la agravarea crizei.

De asemenea, Comisia a susținut că un mecanism de criză pentru transferul solicitanților ar permite UE – fără a fi nevoie să se urmeze o îndelungată procedură de adoptare de fiecare dată – să răspundă la o situație de urgență și să sprijine statele membre care se confruntă cu o situație de urgență. Comisia a subliniat că acțiunile întreprinse individual de către statele membre nu vor fi suficiente pentru a soluționa astfel de situații. Punerea în aplicare a unor soluții necoordonate nu va putea asigura o reacție cuprinzătoare la afluxul disproporționat de persoane și nici o distribuire echitabilă a răspunderii între statele membre.

Propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1829/2003 în ceea ce privește posibilitatea statelor membre de a restricționa sau de a interzice utilizarea produselor alimentare și furajelor modificate genetic pe teritoriul lor

Atunci când a solicitat aprobarea Parlamentului European în calitatea de președinte al Comisiei, Jean-Claude Juncker și-a declarat intenția de a revizui legislația în materie de autorizare a organismelor modificate genetic. În sistemul actual, statele membre nu au reușit niciodată să obțină o majoritate calificată în favoarea sau împotriva autorizării, lăsând astfel Comisiei, în mod invariabil, sarcina de a lua decizia finală privind autorizarea. La 22 aprilie 2015, Comisia a adoptat o propunere de revizuire a regulamentului existent, care ar permite statelor membre să ia decizii la nivel național – de restricționare sau de interzicere a utilizării produselor alimentare sau a furajelor modificate genetic – după ce acestea au fost autorizate la nivel european. Deciziile respective vor fi adoptate numai cu condiția ca derogările naționale să fie compatibile cu dreptul Uniunii și să nu fie legate de aspecte privind sănătatea și mediul. Acestea sunt evaluate de către Autoritatea Europeană pentru Siguranța Alimentară.

Comisia a primit două avize motivate care susțin, pe de o parte, că propunerea lasă statelor membre o marjă insuficientă pentru a interzice, la nivel național, organismele modificate genetic, având în vedere faptul că aceasta este o chestiune publică sensibilă și, pe de altă parte, că transferarea puterii de decizie cu privire la restricționarea sau interzicerea organismelor modificate genetic către statele membre este incompatibilă cu principiul subsidiarității, întrucât statele membre nu sunt întotdeauna în măsură să ia astfel de decizii într-un mod care nu afectează funcționarea pieței unice.

În răspunsurile sale, Comisia a afirmat că propunerea nu transferă statelor membre întreaga competență de a decide cu privire la autorizarea organismelor modificate genetic, ci le oferă doar o posibilitate de a adopta măsuri de restricționare sau de interzicere a utilizării produselor alimentare și furajelor modificate genetic pe teritoriul lor, după emiterea autorizației de către UE. Prin urmare, propunerea nu afectează, în opinia Comisiei, aspectele privind autorizarea organismelor modificate genetic care sunt abordate într-un mod mai adecvat la nivel european.

Propunere de directivă a Consiliului de modificare a Directivei 2011/16/UE în ceea ce privește schimbul automat obligatoriu de informații în domeniul fiscal

La 18 martie 2015, în cadrul programului său de combatere a evaziunii fiscale în rândul întreprinderilor și a concurenței fiscale dăunătoare în Uniunea Europeană, Comisia a prezentat un pachet de măsuri privind transparența fiscală. Acesta a inclus o propunere de introducere a unui schimb automat de informații între statele membre în ceea ce privește deciziile acestora în domeniul fiscal. Propunerea prevede ca autoritățile fiscale naționale să informeze în mod periodic celelalte state membre cu privire la deciziile fiscale transfrontaliere pe care le-au emis. Statele membre ar avea ulterior posibilitatea să solicite informații mai detaliate în legătură cu o decizie anume. Schimbul automat de informații privind deciziile fiscale ar permite statelor membre să detecteze practicile fiscale abuzive aplicate de către societăți și să ia măsurile necesare în consecință. În plus, propunerea vizează, de asemenea, să încurajeze o concurență fiscală mai echitabilă, întrucât ar fi mai puțin probabil ca autoritățile fiscale să ofere un tratament fiscal selectiv întreprinderilor dacă acesta ar fi deschis spre examinare de către colegii lor.

Comisia a primit un aviz motivat. Acesta a susținut că anumite aspecte ale propunerii, inclusiv formularea largă a obligației de a furniza informații privind stabilirea bilaterală și multilaterală a prețurilor ca parte a unor acorduri reciproce între statele afectate, depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor urmărite și că propunerea nu respectă principiul subsidiarității.