RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 71/82

Avizul Comitetului Economic și Social European privind propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de constituire a unei liste comune la nivelul UE a țărilor de origine sigure în sensul Directivei 2013/32/UE a Parlamentului European și a Consiliului privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale, precum și de modificare a Directivei 2013/32/UE

[COM(2015) 452 final]

(2016/C 071/13)

Raportor: domnul José Antonio MORENO DÍAZ

La 16 septembrie 2015 și la 15 octombrie 2015, în conformitate cu articolul 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Parlamentul European și respectiv Comisia Europeană au hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la:

Propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de constituire a unei liste comune la nivelul UE a țărilor de origine sigure în sensul Directivei 2013/32/UE a Parlamentului European și a Consiliului privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale, precum și de modificare a Directivei 2013/32/UE

[COM(2015) 452 final].

De asemenea, la 21 octombrie, Consiliul Uniunii Europene a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European pe aceeași temă.

Secțiunea pentru relații externe, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 12 noiembrie 2015.

În cea de-a 512-a sesiune plenară, care a avut loc la 9 și 10 decembrie 2015 (ședința din 10 decembrie 2015), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 180 de voturi pentru, 4 voturi împotrivă și 6 abțineri.

Concluzii

1. În contextul Directivei 2013/32/UE (1), Comisia consideră oportună constituirea unei liste comune a țărilor de origine sigure.

1.1. Ea prezintă într-o anexă la propunerea de regulament și o primă listă a țărilor terțe care urmează a fi incluse în lista comună la nivelul UE a țărilor de origine sigure, acestea fiind Albania, Bosnia și Herțegovina, fosta Republică iugoslavă a Macedoniei, Kosovo, Muntenegru, Serbia și Turcia.

1.2. CESE consideră că criteriile specifice de definire a unei țări drept sigură în sensul Directivei 2011/95/UE, dar mai ales al Anexei I la Directiva 2013/32/UE, ar trebui definite într-un mod mai concret, mai sigur și care să ofere garanții.

1.3. În aceeași ordine de idei, deși apreciază inițiativa Comisiei, CESE consideră că, în acest moment, întocmirea unei liste precise de țări considerate sigure în sensul menționat s-ar putea dovedi prematură.

2. Recomandări

2.1. CESE apreciază propunerea și consideră că este oportună constituirea unei liste comune la nivelul UE a țărilor de origine sigure pe baza criteriilor comune stabilite în Directiva 2013/32/UE, deoarece acest lucru va facilita utilizarea de către statele membre a procedurilor legate de aplicare a conceptului de țară de origine sigură, sporind astfel eficiența globală a sistemelor de azil ale acestora.

2.2. În orice caz, stabilirea unei liste comune la nivelul UE urmărește eliminarea unora dintre divergențele existente între listele naționale ale țărilor de origine „sigure” întocmite de statele membre.

2.3. Deși statele membre vor putea aplica dispoziții legislative care să le permită desemnarea la nivel național a altor țări terțe decât cele care figurează pe lista comună a UE drept țări de origine sigure, această listă comună va asigura aplicarea uniformă de către toate statele membre a conceptului în raport cu solicitanții ale căror țări de origine se află pe respectiva listă.

2.4. În orice caz, la articolul 2 din regulament ar trebui să se menționeze clar care sunt indicatorii și criteriile specifice, concrete și precise care determină includerea unei țări în lista țărilor de origine sigure, acestea trebuind să se bazeze, printre altele, pe informații actualizate provenind de la Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CEDO), Înaltul Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați (ICNUR), Biroul European de Sprijin pentru Azil (EASO), Consiliul Europei și alte organizații pentru drepturile omului.

2.5. Decizia de includere a unei țări pe lista comună trebuie fie motivată și justificată, în urma evaluării îndeplinirii tuturor criteriilor menționate la punctul precedent, din perspectiva motivelor de persecuție sau a prejudiciilor grave care legitimează acordarea unei protecții internaționale.

2.6. În ceea ce privește eventualele schimbări aduse listei, ar trebui prevăzut un mecanism de modificare mai flexibil, în măsură să răspundă într-un termen rezonabil la circumstanțele în schimbare din țările incluse în listă.

2.7. CESE înțelege necesitatea de a explica și justifica orice modificare adusă listei, ținând seama de opiniile informate ale ICNUR, EASO, ale Consiliului Europei și ale altor organizații pentru drepturile omului.

2.8. De asemenea, CESE preconizează crearea unui mecanism care să permită organizațiilor cu reputație în domeniul apărării drepturilor omului, cum ar fi avocații poporului și consiliile economice și sociale, să inițieze procedura de modificare a listei.

2.9. CESE propune solicitarea unei decizii motivate cu privire la oportunitatea aplicării conceptului de țară de origine sigură la un caz anumit, după o evaluare individualizată, astfel cum se prevede în Directiva 2013/32/UE.

2.10. Pe de altă parte, trebuie consolidate garanțiile procedurale pentru procedurile accelerate, asigurându-se în orice caz o examinare individuală a fiecărui caz și relevanța aplicării conceptului de țară de origine sigură.

2.11. CESE consideră că conceptul de țară de origine sigură nu trebuie nicidecum aplicat în situații de nerespectare a libertății presei sau de încălcare a pluralismului politic, și nici în cazul țărilor în care se înregistrează persecuții bazate pe gen sau pe orientarea sexuală ori determinate de apartenența la o minoritate națională, etnică, culturală sau religioasă.

2.12. De asemenea, CESE este de părere că trebuie îmbunătățite mecanismele de identificare a solicitanților aflați într-o situație vulnerabilă. În cazul în care identificarea a avut loc după inițierea procedurii accelerate, trebuie aplicată imediat procedura ordinară.

2.13. În fine, trebuie să asigure o cale de atac efectivă – și cu efect suspensiv – împotriva deciziilor negative motivate de faptul că o țară de origine este considerată sigură, astfel cum se prevede la articolul 46 alineatul (5) din Directiva 2013/32/UE.

3. Context

3.1. Eforturile – până în prezent infructuoase – depuse de Uniunea Europeană în încercarea de a elimina diferențele în ceea ce privește sistemele de azil ale statelor membre nu datează de azi, de ieri. Începând din 1999, Uniunea Europeană a adoptat o întreagă serie de instrumente juridice în vederea instituirii unui sistem european comun de azil (SECA), cu scopul de a armoniza legislația privind procedurile de azil, condițiile de primire și alte aspecte legate de sistemul de protecție internațională.

3.2. După cum s-a menționat în concluziile Consiliului European din 15 octombrie 2015 (EUCO 26/15), „abordarea crizei migrației și a refugiaților este o obligație comună care necesită o strategie cuprinzătoare și un efort hotărât de-a lungul timpului, în spiritul solidarității și al responsabilității”, precizându-se, în final, că orientările prezentate „reprezintă încă un pas important în direcția strategiei noastre cuprinzătoare, în concordanță cu dreptul de a solicita azil, cu drepturile fundamentale și cu obligațiile internaționale. Mai există însă și alte acțiuni prioritare importante care necesită dezbateri suplimentare în forurile relevante, inclusiv propunerile Comisiei. De asemenea, este necesară continuarea reflecției privind politica generală în materie de migrație și azil a UE”.

3.3. Directiva 2013/32/UE permite statelor membre să aplice derogări și proceduri accelerate, în special la frontieră sau în zonele de tranzit, în cazul în care solicitantul este resortisant al unei țări care a fost desemnată drept țară sigură în temeiul legilor naționale și care poate fi considerată ca atare pentru solicitant, în virtutea situației sale specifice. Numai unele state membre au adoptat liste naționale ale țărilor de origine sigure.

3.4. Directiva reformată privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale (2013/32/UE din 26 iunie 2013) urmărește reducerea diferențelor existente între procedurile naționale și garantarea adoptării de decizii mai rapide și mai echitabile în cazul solicitărilor repetate de azil sau al celor care nu prezintă elemente noi. În ciuda unor îmbunătățiri în noul text, acesta continuă să lase statelor membre o mare marjă de competență discreționară, care poate împiedica atingerea obiectivului de instituire a unei proceduri cu adevărat comune.

4. Analiză

4.1. Conceptul de țară de origine sigură are importante implicații practice, cum ar fi posibilitatea de a accelera procedura de examinare a cererilor [articolul 31 alineatul (8) litera (b) din Directiva 2013/32/UE], reducerea în consecință a termenelor pentru luarea unei decizii pe fond, dificultatea de a identifica, în aceste termene, solicitanții aflați în situații vulnerabile (articolul 24 din Directiva 2013/32/UE) și, în cele din urmă, dificultăți mai mari de acces la protecția internațională pentru resortisanții țărilor respective, pornindu-se de la prezumția că cererea este nefondată [articolul 32 alineatul (2) din Directiva 2013/32/UE].

4.2. Aceste diferențe în prelucrarea cererilor de protecție internațională, în funcție de naționalitate, pot intra în contradicție cu interzicerea tratamentului discriminatoriu al refugiaților pe baza țării lor de origine, prevăzută la articolul 3 din Convenția de la Geneva din 1951 privind statutul refugiaților. Toți acești factori pledează pentru utilizarea restrictivă a conceptului de țară sigură.

4.3. Trebuie subliniat faptul că adoptarea unei liste comune de țări de origine sigure nu va conduce neapărat la o mai mare armonizare, având în vedere că ea permite coexistența cu listele naționale ale statelor membre.

4.4. Propunerea de regulament include o listă de șapte țări, întocmită pe baza indicatorilor utilizați de Comisie în propunerea sa: existența unui cadru legislativ de protecție a drepturilor omului, ratificarea tratatelor internaționale în domeniu, numărul de condamnări primite de țara respectivă din partea CEDO, statutul de țară candidată la aderare, procentajul cererilor de protecție internațională depuse de cetățeni din țara respectivă cărora li s-a dat curs și prezența acelei țări pe listele naționale ale țărilor de origine sigure.

4.5. Cu toate acestea, se pare că acești indicatori nu iau în considerare cum se cuvine criteriile stabilite în anexa I la Directiva privind procedurile de azil, prin faptul că nu analizează – de exemplu – aplicarea practică a legii și nici respectarea efectivă a drepturilor omului sau absența persecuțiilor sau a prejudiciilor grave pentru motive care conferă dreptul la recunoașterea protecției internaționale:

4.5.1. Cadrul legislativ național și internațional în materie de drepturi ale omului: fără îndoială, evaluarea respectării efective a drepturilor omului, cerută în anexa I la Directiva 2013/32/UE, reprezintă o cerință minimă, însă nu suficientă, pentru ca o țară să poată fi inclusă în lista țărilor de origine sigure. În orice caz, Comisia însăși nu pare să evalueze în mod adecvat această cerință minimă, dat fiind că, în propunerea sa, include printre țările sigure țări care, în unele cazuri, nu au ratificat principalele tratate internaționale în domeniul drepturilor omului, exemplu în acest sens fiind Kosovo.

4.5.2. Numărul de condamnări pronunțate în 2014 de CEDO împotriva țărilor în cauză nu reflectă situația actuală a drepturilor omului în țările propuse. Majoritatea cauzelor pronunțate în 2014 se referă la fapte care au avut loc în urmă cu mai mulți ani, atât din cauza întârzierii CEDO, cât și a necesității de a epuiza căile de recurs pe plan intern înainte de a se adresa CEDO. Analiza datelor realizată de Comisie poate induce confuzii. Comisia a comparat condamnările pronunțate cu numărul total al deciziilor CEDO referitoare la țara în cauză, fără a lua în seamă câte dintre ele au procedat la o examinare a cauzei pe fond, și anume gradul de respectare a drepturilor omului. De exemplu, în cazul Turciei, din cele 2 899 de cauze înaintate CEDO și examinate de Comisie, deși nu există nicio indicație cu privire la intervalul de timp sau la perioada necesară soluționării acestor cauze, au fost pronunțate pe fond doar 110 hotărâri, dintre care, în 94 cazuri (adică 93 %), s-a conchis că a fost încălcată Convenția europeană a drepturilor omului (2). În cazul Bosniei și Herțegovinei, hotărârile pronunțate pe fondul cauzei în 2014 au fost în număr de 7, dintre care în 5 s-au constatat încălcări ale drepturile omului (71 %) (3). În ceea ce privește Muntenegrul, raportul este de 100 % (4), în Serbia de 88 % (5), în Macedonia (6) și Albania de 66 % (7). De asemenea, nu se menționează nici ce drepturi ale omului au fost încălcate, nici care este conținutul acestor hotărâri, aceste informații fiind esențiale pentru a aprecia existența unei persecuții din motive pentru care se poate beneficia de protecție internațională.

4.5.3. Statutul de țară candidată la aderarea la Uniunea Europeană nu înseamnă că țara în cauză îndeplinește criteriile de la Copenhaga, ci mai degrabă că a demarat procesul de conformare. În schimb, rapoartele privind progresele înregistrate (8) de țările candidate la aderarea la UE, incluse în lista propunerii de regulament semnalează neajunsuri în domenii cum ar fi respectarea drepturilor omului, statul de drept, corupția, controlul politic asupra mass-mediei sau independența sistemului judiciar.

4.5.4. Rata de recunoaștere a dreptului la protecție internațională în 2014 în UE în cazul solicitanților de azil care provin din aceste țări: analiza statistică a datelor pentru întreaga UE în 2014, realizată de Comisie, poate genera ambiguitate. Analiza dezagregată a ratelor de recunoaștere în diferite state membre arată o situație mai eterogenă. Pentru a da un exemplu, rata de recunoaștere în cazul cererilor depuse de cetățenii din Kosovo în al doilea cvadrimestru din 2015 a ajuns la 18,9 % pentru întreaga UE, dar cu diferențe foarte mari între țări cum ar fi Italia (60 %) și Germania (0,4 %) (9).

4.5.5. Țările incluse pe listele naționale cu țările de origine sigure: nici listele naționale cu țările de origine sigure nu sunt omogene, dat fiind că fiecare stat membru aplică criterii divergente, care nu pot fi utilizate ca atare pentru întocmirea unei liste comune.

4.6. Propunerea Comisiei de includere a acestor șapte țări în lista țărilor de origine sigure ar trebui să ia în considerare alți indicatori utili și eficienți pentru a măsura gradul de aplicare a legislației și de respectare a drepturilor omului, precum sursele de informații pe care CEDO (10) le-a considerat constant relevante în jurisprudența sa, pentru a evalua situația țării de origine și riscurile întâlnite în caz de returnare. Propunerea de regulament menționează aceste surse în articolul 2 alineatul (2), pentru revizuirea listei, dar nu și pentru elaborarea sa. Este vorba, în special, de SEAE, EASO, ICNUR, Consiliul Europei și alte organizații internaționale relevante.

4.7. În același timp, Comitetul consideră că ar trebui utilizați indicatori care să reflecte situația drepturilor omului în legătură cu toate motivele pentru care se poate beneficia de recunoașterea protecției internaționale, cum ar fi respectarea libertății de exprimare și a presei, respectarea pluralismului politic, situația persoanelor lesbiene, homosexuale, bisexuale, transgen și intersexuale (LGBTI) și minoritățile etnice, culturale sau religioase.

4.8. Articolul 2 alineatul (2) din propunerea de regulament prevede revizuirea periodică a listei comune cu țări de origine sigure. Procedura de modificare menționată în propunerea de regulament este procedura legislativă ordinară [articolul 2 alineatul (3) din propunerea de regulament] și o procedură de suspendare pentru o perioadă de un an, care poate fi prelungită cu un an, în cazul unor schimbări bruște la nivelul situației țării (articolul 3 din propunerea de regulament).

4.9. Niciuna dintre cele două proceduri, nici procedura legislativă ordinară de codecizie, nici procedura de suspendare de la articolul 3 nu pare să ofere un mecanism rapid și flexibil pentru a face față evoluției rapide a situației din țările de origine incluse în lista comună. Din păcate, există mai multe exemple de deteriorare rapidă a situației politice, a garanțiilor democratice și a respectării drepturilor omului într-o serie de țări care ar putea fi gestionate cu greu prin mecanismele instituite. În plus, aceste situații se pot prelungi în timp, astfel încât perioada maximă de suspendare de doi ani să fie foarte scurtă.

4.10. Această evaluare a schimbărilor abrupte din situația unei anumite țări ar trebui să țină seama de expertiza „ICNUR, EASO, Consiliului Europei și altor organizații internaționale relevante”, așa cum este cazul modificării prin procedura legislativă ordinară.

4.11. Pe de altă parte, adoptarea unui regulament exclude posibilitatea ca solicitanții de azil să se adreseze autorităților naționale și să conteste includerea unei țări pe lista țărilor sigure, o posibilitate care le este oferită în cazul listelor naționale. Ar fi de dorit să se prevadă posibilitatea ca această modificare să fie încurajată de organizațiile de apărare a drepturilor omului sau de solicitanții de azil.

4.12. Articolul 31 alineatul (8) litera (b) din Directiva 2013/32/UE autorizează statele membre să prelucreze în procedură accelerată cererile solicitanților din țările de origine sigure. Această procedură accelerată nu poate însă în nici un caz să aducă atingere garanțiilor procedurale (11). Această procedură nu poate nici să conducă la o evaluare neindividualizată a cererilor de protecție internațională, acest lucru fiind interzis de articolul 10 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2013/32/UE.

4.13. De fapt, articolul 36 alineatul (1) din Directiva 2013/32/UE prevede că țările incluse pe lista țărilor de origine sigure nu pot fi considerate țări de origine sigure pentru un anumit solicitant decât după o examinare individuală a solicitării. În cursul acestei examinări individuale ar trebui să se evalueze relevanța aplicării conceptului de țară de origine sigură pentru fiecare caz individual, printr-o decizie motivată, în care sarcina probei revine statului membru, decizia putând fi atacată.

4.14. Dat fiind că adoptarea unui regulament presupune îngrădirea posibilităților pentru solicitanții de azil de a contesta includerea unei țări pe lista țărilor de origine sigure, trebuie consolidate garanțiile de acces la o cale de atac efectivă pentru fiecare caz individual, prevăzându-se un efect suspensiv, menționat la articolul 46 alineatul (5) al Directivei privind procedurile de azil.

4.15. De asemenea, ar trebui garantată identificarea solicitanților aflați în situații deosebit de vulnerabile cărora, în temeiul articolului 24 alineatul (3) din Directiva 2013/32/UE, nu li se poate aplica procedura accelerată. În aceste cazuri, ar trebui prevăzută obligația de a efectua o astfel de identificare înainte de luarea deciziei de a aplica procedura accelerată sau – în cazul în care stabilirea situației de vulnerabilitate se face ulterior – posibilitatea de a renunța la procedura accelerată și de a reveni la procedura ordinară.

Bruxelles, 10 decembrie 2015. Președintele Comitetului Economic și Social European Georges DASSIS

(1) JO L 180, 29.6.2013, p.1.

(2) Curtea Europeană a Drepturilor Omului: Profil de țară – Turcia, iulie 2015

http://www.echr.coe.int/Documents/CP_Turkey_ENG.pdf.

(3) Curtea Europeană a Drepturilor Omului: Profil de țară – Bosnia și Herțegovina, iulie 2015

http://www.echr.coe.int/Documents/CP_Bosnia_and_Herzegovina_ENG.pdf.

(4) Curtea Europeană a Drepturilor Omului: Profil de țară – Muntenegru, iulie 2015

http://www.echr.coe.int/Documents/CP_Montenegro_ENG.pdf. Într-o hotărâre pronunțată pe fond, a fost constatată încălcarea drepturilor omului.

(5) Curtea Europeană a Drepturilor Omului: Profil de țară – Serbia, iulie 2015

http://www.echr.coe.int/Documents/CP_Serbia_ENG.pdf. În 16 cauze din 18 hotărâri pronunțate pe fond, a fost constatată încălcarea Convenției.

(6) Curtea Europeană a Drepturilor Omului: Profil de țară – fosta Republică iugoslavă a Macedoniei, iulie 2015

http://www.echr.coe.int/Documents/CP_The_former_Yugoslav_Republic_of_Macedonia_ENG.pdf.

(7) Curtea Europeană a Drepturilor Omului: Profil de țară – Albania, iulie 2015

http://www.echr.coe.int/Documents/CP_Albania_ENG.pdf. Dintre cele 150 cauze aflate pe rol în 2014, doar în 6 s-au pronunțat hotărâri pe fond, în 4 dintre acestea constatându-se încălcări ale Convenției europene a drepturilor omului.

(8) Disponibile la adresa http://ec.europa.eu/enlargement/countries/package/index_en.htm.

(9) Eurostat: First Instance decision on applications by citizenship, age and sex, date trimestriale. http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTableAction.do.

(10) Printre altele, NA contra Regatul Unit, ap. 25904/2007, 17 iulie 2008; Gaforov contra Rusiei, 21 octombrie 2010.

(11) CJUE C-175/11, 31 ianuarie 2013, punctele 74 și 75.