RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 44/1

Avizul Comitetului Economic și Social European privind modalitățile de încurajare a parteneriatelor eficiente în gestionarea programelor din cadrul politicii de coeziune, pe baza bunelor practici din ciclul 2007-2013 (aviz exploratoriu)

2011/C 44/01

Raportor: dl Jan OLSSON

La 23 februarie 2009, dna Wallström, vicepreședinte al Comisiei Europene, a solicitat Comitetului Economic și Social European să elaboreze un aviz exploratoriu cu privire la

Modalitățile de încurajare a parteneriatelor eficiente în gestionarea programelor din cadrul politicii de coeziune, pe baza bunelor practici din ciclul 2007-2013.

Secțiunea pentru uniunea economică și monetară și coeziune economică și socială, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 23 iunie 2010.

În cea de-a 464-a sesiune plenară, care a avut loc la 14 și 15 iulie 2010 (ședința din 14 iulie), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 141 de voturi pentru, 1 vot împotrivă și 3 abțineri.

1. Concluzii și recomandări

1.1 CESE are convingerea fermă că un parteneriat autentic și profund îmbunătățește în mod considerabil eficiența și succesul global ale politicii de coeziune a UE. Parteneriatul este un instrument de dezvoltare durabilă, economică și socială; acesta face ca fondurile europene să răspundă nevoilor actorilor de pe teren, sporește vizibilitatea UE și consolidează democrația. Un parteneriat de succes trebuie să se întemeieze pe o perspectivă pe termen lung de participare reală, oferindu-le partenerilor privați șanse egale de a juca un rol activ alături de autoritățile publice. ESTE NECESARĂ PARTICIPAREA AMBELOR PĂRȚI.

1.2 Regulamentele în vigoare în prezent încă lasă o marjă prea mare de interpretare la nivel național a conceptului de parteneriat. Este necesară consolidarea acestor norme, în special a articolului 11 din Regulamentul general nr. 1083/2006. CESE propune efectuarea în viitor a unei serii de modificări în ceea ce privește formularea acestui articol, prevăzând astfel cerințe minime pentru parteneriat.

1.3 CESE regretă faptul că rolul Comisiei Europene în administrarea fondurilor structurale s-a axat în ultimul timp mai mult asupra procedurii și, prin urmare, mai puțin asupra rezultatelor. CESE este ferm convins că Comisia trebuie să joace un rol mult mai puternic și mai proactiv în calitate de gardian al principiului parteneriatului. Împreună cu statele membre, regiunile și societatea civilă organizată, Comisia ar trebui să consolideze promovarea acestui principiu pe baza metodei deschise de coordonare.

1.4 Consolidarea continuă a capacităților partenerilor este esențială: ar trebui să se pună la dispoziția partenerilor sociali și a societății civile, în toate programele operaționale, resurse în materie de asistență tehnică.

1.5 CESE subliniază că subvențiile globale sunt un instrument foarte eficient pentru obținerea unei participări reale a partenerilor – în special a micilor întreprinderi și a economiei sociale – și că, prin urmare, acestea ar trebui să fie utilizate la scară mai extinsă de toate statele membre, atât în programele FSE, cât și în cele ale FEDER.

1.6 CESE preconizează, de asemenea, reîntoarcerea la programele de inițiativă comunitară simplificate, orientate către inovarea socială și dezvoltarea locală.

1.7 Pentru politica de coeziune a UE post-2013, structurile și reglementările programelor ar trebui să înlesnească punerea în aplicare a principiului parteneriatului, în conformitate cu Raportul Barca, raport care se concentrează în special asupra legăturii dintre o abordare „bazată pe localizare” și parteneriat, situație relevantă mai ales pentru FEDER, și ar trebui să facă parte din Strategia Europa 2020.

1.8 Pentru a asigura o implicare mai puternică a societății civile în toate etapele politicii de coeziune, ar trebui creat, la nivel european, un cod de bune practici, stabilit de comun acord cu partenerii europeni adecvați.

1.9 În vederea sporirii impactului pozitiv al programelor, simplificarea este absolut necesară, în special în cazul proiectelor care implică actori mai mici. Controlul proiectelor trebuie raționalizat. Plățile către acești actori trebuie și mai mult înlesnite și accelerate prin prefinanțare și prin achitarea la timp a sumelor.

1.10 CESE este pe deplin conștient de faptul că nu există soluții universale. Cu toate acestea, bunele practici pot și trebuie să fie diseminate pe scară largă. Aceste bune practici au fost identificate și sunt descrise în anexa la prezentul aviz. Comisia Europeană ar trebui să sprijine diseminarea lor.

1.11 În majoritatea statelor membre, regiunile joacă un rol esențial în punerea în aplicare a principiului parteneriatului. Prin urmare, CESE propune ca regiunile care doresc să-și împărtășească experiențele și să disemineze bunele practici să înființeze o rețea de „regiuni de excelență în parteneriat”, și consideră că Comitetul Regiunilor este foarte potrivit pentru rolul de îndrumător al acestei rețele.

2. Introducere

2.1 În luna februarie 2009, Comisia Europeană a solicitat CESE să elaboreze un aviz exploratoriu privind modalitățile de „încurajare a parteneriatelor eficiente în gestionarea programelor din cadrul politicii de coeziune, pe baza bunelor practici din ciclul 2007-2013”; de asemenea, avizul urma „să contribuie la elaborarea viitoarei politici de coeziune”. Comitetului i s-a solicitat să examineze, în special, aspectele legate de parteneriat și de participarea societății civile la dezvoltarea politicii de coeziune. Cu toate acestea, avizul nu acoperă „parteneriatul vertical” din cadrul sferei publice, adică dintre Comisia Europeană, statele membre și autoritățile regionale, locale și alte autorități publice.

2.2 Acest aviz a beneficiat de o strânsă colaborare cu serviciile Comisiei. Raportorul a desfășurat o activitate importantă pe teren, asigurând implicarea membrilor CESE, a consiliilor economice și sociale naționale, a partenerilor sociali și a altor organizații ale societății civile în procesul de identificare și înregistrare a bunelor practici. Au avut loc audieri la Katowice, Porto și Schwerin, la acestea adăugându-se vizite pe teren în diverse alte state membre. De asemenea, Parlamentul European și Comitetul Regiunilor au adus o contribuție valoroasă.

3. Principiul parteneriatului și evoluția acestuia

3.1 Principiul parteneriatului este una dintre pietrele unghiulare ale politicii de coeziune comunitare. Acesta își are originile în Tratatul de la Roma din 1957, când a fost creat Fondul Social European (FSE). Anul 1988 a marcat o nouă etapă, odată cu instituirea acestui principiu ca instrument comun pentru fondurile structurale. La început, parteneriatul s-a concentrat doar pe actorii economici și sociali tradiționali. În prezent, el include „orice alt organism adecvat care reprezintă societatea civilă, partenerii de mediu, organizațiile neguvernamentale și organismele însărcinate cu promovarea egalității între bărbați și femei” (1). Această evoluție reflectă obiectivul strategic al bunei guvernanțe, reafirmat recent în Strategia Europa 2020.

3.1.1 Articolul 11 din Regulamentul general este esențial în ceea ce privește definirea domeniului de aplicare a principiului parteneriatului. Statele membre vor implica partenerii relevanți în diferitele etape ale programării. Fiecare stat membru va desemna partenerii cei mai reprezentativi la nivel național, regional și local din domeniile economic, social, de mediu sau din alte sectoare „în conformitate cu normele și practicile naționale”. În fiecare an, Comisia va consulta organizațiile care reprezentă partenerii economici și sociali la nivel european.

3.2 Regulamentul prevede „resurse globale”, gestionarea acestor fonduri putând fi încredințată unor organisme intermediare, inclusiv unor organisme de dezvoltare regională sau unor organizații neguvernamentale (articolul 42).

3.2.1 Măsurile de asistență tehnică pot fi orientate către toți partenerii, beneficiarii fondurilor și publicul larg. Printre astfel de măsuri se numără difuzarea informațiilor, punerea în rețea, sensibilizarea, promovarea cooperării și schimbul de experiență (articolele 45-46).

3.3 Articolul 163 din TFUE și articolul 104 din Regulamentul Consiliului menționat anterior conferă un rol special partenerilor sociali în ceea ce privește Fondul Social European (FSE). În gestionarea FSE, Comisia este asistată de un comitet compus din reprezentanți ai guvernelor, sindicatelor și organizațiilor patronale.

3.4 În ceea ce privește FSE, parteneriatul este abordat pe larg în Regulamentul (CE) nr. 1081/2006.

3.4.1 Sunt scoase în evidență buna guvernare, parteneriatul, consolidarea capacităților și învățămintele dobândite în urma programului EQUAL, toate acestea trebuind promovate prin implicarea partenerilor sociali și a altor părți interesate (preambul și articolul 5).

3.4.2 FSE trebuie să promoveze parteneriatele, pactele și inițiativele prin crearea de rețele între factorii interesați relevanți, cum ar fi partenerii sociali și organizațiile neguvernamentale, la nivel transnațional, național, regional și local [articolul 3 alineatul (1) litera (e)]. Aceste activități trebuie sprijinite prin consolidarea capacităților [articolul 3 alineatul (2) litera (b)].

3.4.3 FSE are sarcina specială de a consolida partenerii sociali și dialogul social în regiunile de convergență. Mai ales ONG-urile trebuie să joace un rol activ în programele ce vizează incluziunea socială, egalitatea de gen și șansele egale (articolul 5).

3.4.4 În contextul parteneriatului, trebuie să se acorde o atenție deosebită activităților inovatoare (articolul 7).

3.5 Spre deosebire de regulamentele privind FSE și FEADR, Regulamentul (CE) nr. 1080/2006 privind Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDER) nu conține prevederi specifice referitoare la parteneriat. CESE consideră că FEDER ar trebui să se concentreze într-o mai mare măsură asupra micilor întreprinderi, inovării și dezvoltării locale, utilizând în acest scop instrumente care promovează parteneriatul (de exemplu, măsuri specifice, subvenții globale).

4. Parteneriatul în practică

4.1 Factorii care determină succesul și eficiența politicii de coeziune mulțumită principiului parteneriatului pot fi rezumați astfel:

— contribuția diverselor puncte de vedere și cunoștințe la evidențierea realităților de pe teren;

— un răspuns mai bun la nevoile și perspectivele partenerilor;

— adaptarea și mai bună a intervențiilor la realitățile întreprinderilor, lucrătorilor și cetățenilor în general, printr-o abordare locală;

— importanța crescută, în cadrul programelor, a mediului, egalității de gen și a măsurilor de combatere a excluziunii sociale;

— o mai mare vizibilitate a valorii adăugate a politicilor integrate;

— parteneriatul constituie un instrument esențial de angajament colectiv și contribuie la o eficiență sporită a cheltuielilor și a politicilor publice;

— parteneriatele apropie politica de coeziune a UE de cetățeni.

4.2 Succesul parteneriatului depinde însă, într-o mare măsură, de existența, în cultura națională și politică, a unei tradiții în ceea ce privește consultarea și participarea. Acolo unde această tradiție există, partenerii sunt mai implicați și sunt capabili să elaboreze - și chiar să pună în aplicare - programe și proiecte.

4.3 Experiența arată că, în general, punerea în aplicare a principiului parteneriatului pare să se fi îmbunătățit de-a lungul anilor, chiar dacă evaluarea acestui aspect diferă în funcție de partener. Persistă încă obstacole majore, care variază de la o țară la alta și, uneori, chiar în interiorul țărilor. Cu toate acestea, în anumite state membre percepția societății civile este că au existat anumite probleme în comparație cu perioada de programare 2000-2006.

4.4 În ultimii ani, Comisia s-a concentrat mai mult ca niciodată asupra formalităților și a cerințelor în materie de audit. Micile întreprinderi și organizații dispun de mai puține posibilități de a realiza proiecte. În mare parte, resursele necesare pentru a sprijini proiectele de mică amploare au dispărut. Programele de inițiative comunitare au fost desființate, iar majoritatea statelor membre nu au reușit să le integreze la nivel național.

4.5 Parteneriatul este încă perceput într-un mod formal: adesea, există o anumită neîncredere între autoritățile publice și parteneri, întrucât nu au același punct de vedere sau nu au o perspectivă clară asupra obiectivului parteneriatului lor. Nu există o concepție bine definită a societății civile organizate și a rolului acesteia; această situație este agravată de lipsa de claritate a prevederilor regulamentului și de perceperea parteneriatului de către autorități ca fiind o sarcină suplimentară. Legitimitatea și reprezentativitatea partenerilor sunt puse la îndoială și există temeri legate de faptul că consultările prea extinse și îndelungate ar putea încetini punerea în aplicare a programelor.

4.6 În consecință, procedurile de consultare sunt adesea inadecvate, fiind prea birocratice, prea tehnice și lăsându-le prea puțin timp partenerilor. Există un decalaj mare la nivel de informare între autoritățile competente și parteneri. Adesea, aceștia din urmă sunt implicați doar parțial în definirea și punerea în aplicare a politicilor. Faptul că nu se ține seama de parteneri înseamnă că aceștia nu sunt ascultați. Există și o rezistență față de noile moduri de gândire și de ideile inovatoare. De fapt, reglementările și punerea lor în aplicare nu sunt potrivite pentru promovarea parteneriatului. Prin urmare, partenerii sunt descurajați să participe și să-și asume angajamente.

4.7 Pentru a-și putea îndeplini rolul de parteneri, numeroși actori socioeconomici și numeroase ONG-uri au nevoie de cunoștințe adecvate, organizare, capacitate profesională și resurse financiare. Pentru organizațiile mici, este deosebit de greu să se implice pe deplin.

4.8 O anchetă BusinessEurope (BE) indică o îmbunătățire semnificativă în perioada de programare 2007-2013 în comparație cu perioada precedentă, datorită unei experiențe sporite a autorităților și a partenerilor sociali, creșterii transparenței în dezbateri și mai bunei organizări a procedurilor de consultare și de punere în aplicare. Participarea este în general percepută ca fiind mai satisfăcătoare la nivel național decât la nivel regional. Sunt necesare, cu siguranță, îmbunătățiri în statele membre care au aderat recent la UE, însă același lucru este valabil și pentru statele care sunt membre UE de multă vreme. BusinessEurope evidențiază discrepanța dintre durata scurtă a procesului de consultare și întârzierile îndelungate în punerea în aplicare a programului și solicită un feedback mai bun în urma procesului de consultare.

4.9 UEAPME favorizează o abordare de jos în sus, întemeiată pe principul „să gândim mai întâi la scară mică”, adaptată la nevoile întreprinderilor și comunităților locale. Parteneriatul ar trebui dezvoltat într-un cadru de guvernanță pe mai multe niveluri și cu actori multipli. UEAPME subliniază principiul subsidiarității orizontale ca factor de succes; acesta se traduce prin implicarea simultană a partenerilor socioeconomici la nivel european, național și local. Regulile administrative și financiare trebuie simplificate și sunt necesare plăți în avans mai mari, precum și subvenții globale, care sunt foarte eficiente. Conform UEAPME, există regiuni în care întreprinderile mici primesc doar între 1 și 2 % din fondurile comunitare disponibile. Pentru a dobândi acces la fonduri, IMM-urile trebuie să lucreze în parteneriat și prin organizații intermediare. În acest caz, asistența tehnică este indispensabilă. UEAPME solicită Comisiei să publice un ghid cu privire la modalitățile de utilizare a fondurilor.

4.10 Confederația Europeană a Sindicatelor (CES/ETUC) consideră că nu s-au înregistrat prea multe îmbunătățiri în ultima perioadă de programare. Prin urmare, solicită definirea clară a parteneriatului în regulament, precum și stabilirea unor cerințe minime. Calitatea parteneriatului depinde în mare măsură de voința autorităților de a pune în aplicare principiul. CES este de acord că parteneriatul național și regional funcționează mai bine decât cel local. Este important să aibă loc schimburi de experiență. Programele de cooperare interregională trebuie consolidate, în special prin implicarea consiliilor sindicale interregionale. CES a publicat un manual, bazat pe experiența practică a membrilor săi, cu privire la modul în care sindicatele pot apela la FSE.

4.11 În februarie 2010, partenerii sociali europeni (CES, BE, Centrul European al Întreprinderilor cu Participare Publică) au publicat un raport comun privind FSE. Principala concluzie a acestui raport este că, pentru a se îmbunătăți eficiența fondului, este esențial să se consolideze capacitățile. Alte obstacole care au fost subliniate constau în rigiditatea administrativă și în lipsa de înțelegere în profunzime a parteneriatului în anumite state membre. Partenerii sociali pledează în favoarea unui parteneriat mai puternic între ei și autoritățile locale/regionale.

4.12 Rețeaua europeană antisărăcie (European Anti-Poverty Network – EAPN) recomandă desfășurarea de consultări vaste și amănunțite, care să implice diferite tipuri de organizații și să utilizeze diverse metode. Cheltuielile de participare ar trebui acoperite, iar ședințele ar trebui să fie suficient de frecvente. Pentru EAPN este important ca, în ceea ce privește FSE, să se țină seama de învățămintele trase de pe urma inițiativei EQUAL, punându-se accentul pe principiile inovării, parteneriatului, egalității de șanse între bărbați și femei și transnaționalității. Ar trebui să se creeze mai multe posibilități pentru proiectele mici, la fel ca în perioada de programare precedentă.

4.13 ECAS propune ca statele membre și regiunile să elaboreze planuri de informare, consultare și participare care să acopere toate etapele programelor și ale proiectelor lor. Aceste planuri ar trebui publicate și evaluate într-un cadru de guvernanță și de parteneriat pe mai multe niveluri, care să aducă laolaltă lideri locali. ECAS propune ca regiunile care vor să joace un rol de frunte în ceea ce privește schimbul de experiență să instituie o comunitate de practici.

4.14 Într-un raport publicat în 2008 de CpKP din Republica Cehă, anumite ONG-uri din Europa Centrală și de Est au analizat, prin intermediul echipei lor din cadrul platformei privind viitorul durabil (VD), parteneriatele din șase state (BG, HU, LT, PO, RO, SK) și au ajuns la concluzia că problema cea mai mare o reprezintă capacitățile limitate ale ONG-urilor. CpKP a constatat, de asemenea, că sprijinul politic pentru parteneriate este foarte scăzut. ONG-urile trebuie să își formeze experții și administratorii prin intermediul asistenței tehnice a programelor: această asistență este utilizată, mai adesea, direct de administrația publică. Selecția în vederea participării la comitetele de monitorizare și la alte organisme ar trebui făcută cu mai mare atenție.

4.15 Un raport al PE (2) bazat pe studii de caz afirmă că este important ca guvernanța să se deplaseze către niveluri teritoriale inferioare, dar și să se creeze platforme intermediare sau organisme de coordonare și rețele informale. De asemenea, raportul recomandă reducerea complexității programelor. Studierea politicilor și consolidarea capacităților ar trebui organizate prin măsuri specifice, cum ar fi dezbateri strategice, măsuri transnaționale, structuri de sprijin, diseminarea bunelor practici.

5. Observații generale

5.1 CESE este convins, și a repetat de altfel acest lucru în unele din avizele sale anterioare, că un parteneriat autentic și profund va duce la o utilizare mai bine orientată și mai eficientă a fondurilor structurale și, astfel, la proiecte mai reușite. Parteneriatul trebuie să se bazeze pe o perspectivă pe termen lung de participare reală, care să le ofere partenerilor privați șanse egale de a participa alături de autoritățile publice. Parteneriatul real creează o situație în care toate părțile interesate au de câștigat.

5.2 În centrul tuturor politicilor comunitare trebuie să se afle cetățenii. De aceea, în contextul fondurilor structurale, parteneriatul ar trebui să reflecte o abordare de jos în sus și să furnizeze tuturor cetățenilor și organizațiilor acestora șansa de a participa la politica de coeziune și la proiectele pe care aceasta le finanțează. Atunci când programarea și punerea în aplicare respectă principiul parteneriatului, se ajunge la o participare activă a societății civile organizate la politica de coeziune, ceea ce duce la consolidarea democrației.

5.3 Crearea unei culturi a parteneriatului autentic presupune un proces de învățare. Este vorba despre a încredința responsabilități partenerilor și despre a le oferi acestora șanse egale de a participa la toate etapele punerii în aplicare a politicii de coeziune. S-a demonstrat că resursele pentru consolidarea capacităților au jucat un rol esențial conferirea unui caracter mai eficient parteneriatului. Prin urmare, astfel de resurse ar trebui utilizate pentru toți partenerii, atât privați cât și publici, și în toate programele operaționale, nu doar în regiunile de convergență. Se simte nevoia acută a unei formări comune a partenerilor din sectorul public și din cel privat.

5.4 Există un dezechilibru între parteneri sub aspectul influenței și puterii, al accesului la informații, al mijloacelor financiare, al capacității profesionale etc. Este absolut necesar ca în perioada post-2013 să se instituie un cadru care să creeze un nou echilibru între autoritățile publice și sectorul privat, printr-un model de guvernanță întemeiat pe principiul parteneriatului, în care atât dimensiunea regională și locală, cât și actorii sociali și economici privați să reprezinte elemente constitutive esențiale.

5.5 Toți partenerii privați și publici trebuie să aibă încredere unul în celălalt și să lase deoparte interesele particulare; acest lucru necesită o schimbare de mentalitate. Este necesară o nouă cultură a dialogului, bazată pe principiul „să gândim mai întâi la scară mică” și care să răspundă necesităților întreprinderilor și organizațiilor. Autoritățile publice trebuie să își manifeste deschiderea față de primirea de contribuții, iar partenerii privați trebuie să își asume angajamente, fapt care poate fi stimulat prin permiterea unei cofinanțări private mai importante în proiecte. Trebuie să se urmărească participarea partenerilor încă dintr-o etapă timpurie, încredințându-le responsabilități astfel încât să joace un rol decisiv și constructiv.

5.6 Partenerii sociali, în calitate de actori socioeconomici esențiali, trebuie să se implice, la fel ca organizațiile economiei sociale și ONG-urile. Trebuie încurajat pluralismul, prin includerea întreprinderilor, organizațiilor și altor actori inovatori și de mici dimensiuni, care pot deveni în viitor protagoniști. Cu toate acestea, și parteneriatul ar trebui să fie flexibil și să se concentreze asupra necesităților specifice ale diverselor programe.

5.7 După cum s-a afirmat mai sus, cultura, tradiția și experiența politică determină modul în care statele membre pun în practică principiul parteneriatului. Dat fiind că acestea variază foarte mult în cadrul unei Uniuni cu 27 de state membre, nu există niciun model omogen care să se potrivească în toate contextele. Prin urmare, practicile trebuie împărtășite în cadrul unui proces de învățare reciprocă; toate părțile interesate împărtășesc o responsabilitate comună în ce privește diseminarea bunelor practici, sporind astfel eficiența fondurilor.

5.8 Responsabilitățile, drepturile și obligațiile în cadrul parteneriatului diferă în funcție de rolul și statutul fiecărui partener. Acest lucru este valabil mai ales atunci când dreptul de participare se confruntă cu puterile de decizie în materie de buget. Se poate însă trece peste această dihotomie dacă toți partenerii adoptă o abordare consensuală în ceea ce privește strategia și finanțarea.

5.9 În regulamentul actual, statele membre sunt cele care gestionează punerea în aplicare a principiului parteneriatului, în conformitate cu normele și practicile naționale. CESE consideră că este urgent să se stabilească cerințe minime europene cu privire la modalitățile de instituire a unui nivel înalt de parteneriat. Prin urmare, CESE consideră că FEDER ar trebuie să se reorienteze într-o mai mare măsură către întreprinderile mici, inovare și dezvoltarea locală, utilizând instrumente care aduc avantaje și beneficii parteneriatului, cum ar fi programele specifice, subvențiile globale etc.

5.10 Programarea în general poate și trebuie să fie reformată pentru a consolida parteneriatul. Acest obiectiv se poate realiza prin programe mai specifice și mai orientate către problemele legate de obiective și de domeniul de aplicare (spre exemplu zona geografică, sectorul, obiectivul etc.).

5.11 Faptul că structura programelor determină în mod direct perspectivele de reușită a parteneriatului a reieșit clar în cadrul inițiativelor comunitare cum ar fi EQUAL și URBAN II, în care a fost nevoie în mod clar de parteneriat. Abolirea acestor inițiative poate fi considerată un regres al principiului parteneriatului în comparație cu perioada de programare 2000-2006. Numeroase state membre nu au reușit să integreze, în perioada de programare actuală, experiența dobândită în cadrul inițiativei EQUAL, în ciuda existenței unei astfel de prevederi în Regulamentul FSE.

5.12 Fiind orientat către zonele rurale, LEADER a fost, încă de la început, un precursor al punerii în aplicare a principiului parteneriatului. Chiar dacă nu mai este vorba despre o inițiativă comunitară, trebuie remarcat faptul că metoda LEADER este pe deplin integrată ca axă obligatorie a programelor de dezvoltare rurală în perioada actuală, grație atât succesului acestei inițiative, cât și dispozițiilor mai stricte ale articolului 6 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 privind FEADR. Obiectivul său este acela de a implica și mobiliza actorii locali, prin crearea de alianțe teritoriale pentru o dezvoltare locală endogenă. Instituirea unui parteneriat local cunoscut sub numele de „grup de acțiune locală” (GAL) este o caracteristică originală. La nivel decizional local, partenerii socioeconomici și societatea civilă sunt majoritari. LEADER este sprijinit de rețele rurale naționale, compuse dintr-un amplu parteneriat care leagă proiectele locale de nivelul național și european.

5.13 CESE regretă că, în ultimul timp, rolul Comisiei Europene a devenit mai degrabă procedural și formal, centrându-se așadar mai mult asupra auditului și mai puțin asupra rezultatelor reale. CESE subliniază faptul că Comisia ar trebui să-și asume un rol mai puternic și mai proactiv în ceea ce privește punerea în aplicare a principiului parteneriatului. Printr-o reîntoarcere la filozofia politicii de coeziune din trecut, rolul Comisiei ar trebui să evolueze de la condiția de simplu observator la cea de partener veritabil și implicat.

5.14 CESE a observat că procedurile administrative și financiare complexe legate de programele și proiectele din cadrul fondurilor structurale au efectul de a sufoca și descuraja IMM-urile, microîntreprinderile și organizațiile economiei sociale să beneficieze de fondurile structurale. În opinia CESE, simplificarea acestor proceduri atât la nivel comunitar, cât și la nivel național este, așadar, un corolar logic al necesității de a se ajunge la un parteneriat de succes, la fel ca și accelerarea plăților. Este vorba de o chestiune de maximă urgență.

5.15 Subvențiile globale s-au dovedit a fi extrem de eficiente în ceea ce privește aducerea gestionării fondurilor mai aproape de beneficiari și de nevoile acestora. Aceste subvenții au jucat un rol esențial în finanțarea de proiecte mici. CESE regretă că acest sistem a fost foarte limitat în ciclul actual în comparație cu perioada 2000-2006 și propune ca toate statele membre să utilizeze în mod sporit subvențiile globale din ambele fonduri, cu acordarea de responsabilități reale beneficiarilor, pentru a elibera potențialul enorm al IMM-urilor și al economiei sociale.

5.16 În acest sens, o activitate mai puternică și mai extinsă a BEI ar fi binevenită. CESE pledează, de asemenea, în favoarea consolidării programului JEREMIE, în vederea încurajării sprijinului pentru micile întreprinderi și organizațiile acestora.

5.17 CESE își reiterează cererea de integrare și coordonare a tuturor fondurilor asociate cu politica de coeziune a Uniunii, inclusiv a FEADR și a Fondului european pentru pescuit, în programe operaționale unice. O astfel de integrare va spori eficiența parteneriatului, dat fiind că, în general, partenerii au o viziune globală asupra dezvoltării. CESE consideră că ar fi, de asemenea, oportun să se continue în mod activ procesul de integrare în cadrul politicilor naționale, pentru a se beneficia astfel de o abordare integrată atât la nivel european, cât și național.

5.18 Această solicitare este în deplin acord cu Raportul Barca (3) din aprilie 2009, care evidențiază rolul parteneriatului cu societatea civilă organizată pentru a acorda dimensiunii teritoriale a politicii de coeziune un rol esențial în integrarea europeană. Parteneriatul este esențial pentru utilizarea eficientă și corespunzătoare a fondurilor. Raportul subliniază nevoia mobilizării actorilor locali în teritorii și de a asigura implicarea cetățenilor prin dezbateri publice. Barca recomandă ca viitoarea politică de coeziune post-2013 să fie precedată de o veritabilă dezbatere strategică în 2010-2012, cu participarea societății civile.

6. Inițiative europene de îmbunătățire

6.1 CESE consideră că sunt necesare o serie de inițiative obligatorii și facultative la nivel european și național pentru a îmbunătăți și consolida parteneriatul în fondurile structurale și pentru a extinde ceea ce este perceput ca bune practici în materie de parteneriat la toate statele membre. CESE solicită ca diferitele regulamente ale UE să fie modificate. În afară de aceasta, este necesar un cod al bunelor practici, însoțit de orientări mai puternice din partea Comisiei Europene.

6.2 CESE propune ca articolul 11 care definește măsurile privind parteneriatul în actualul Regulament general nr. 1083/2006 să fie revizuit după cum urmează (un text care încorporează toate modificările propuse este prezentat în anexa 1), în vederea utilizării sale într-un viitor nou regulament.

6.2.1 La alineatul (1), formularea „în conformitate cu normele și practicile naționale” ar trebui completată cu „în urma acordului cu partenerii relevanți”. Procesul se poate bucura de o adevărată legitimitate și poate duce la proiecte mai reușite doar prin ajungerea la un acord cu partenerii în ceea ce privește natura acestui parteneriat. CESE aderă la prevederile adoptate deja în cadrul Comitetului FSE pentru a determina care sunt partenerii relevanți; această prevedere ar trebui extinsă la toate fondurile structurale.

6.2.2 CESE consideră indispensabil ca articolul 11 să încorporeze ideea conform căreia punerea în aplicare a principiului parteneriatului trebuie monitorizată în comun de către Comisie, statele membre și societatea civilă organizată. Metoda deschisă de coordonare furnizează un model excelent în acest sens. Comisia, în cooperare cu statele membre, stabilește obiective, identifică indicatori și orientări, evaluează comparativ rezultatele înregistrate și face schimb de bune practici, precum și de evaluări inter pares.

6.2.3 Tratatul de la Lisabona recunoaște metoda deschisă de coordonare, care se regăsește la articolele 149, 153, 156, 168, 173 și 181 din TFUE. Prin urmare, CESE sugerează să se introducă o formulare similară, care ar trebui adăugată la articolul 11: „Comisia, în strânsă legătură cu statele membre, poate lua inițiative menite să stabilească orientări si indicatori, să organizeze schimbul de bune practici si să pregătească elementele necesare pentru supravegherea și evaluarea periodice”. Principalele organizații europene care reprezintă partenerii sociali și societatea civilă ar trebui, de asemenea, să se implice.

6.2.4 Consultarea partenerilor economici și sociali la nivel european ar trebui să aibă loc „cel puțin de două ori pe an” și ar trebui, de asemenea, să includă organizațiile interesate și reprezentative menționate la articolul 11 alineatul (1) litera (c), precum și organizațiile de dezvoltare rurală, pentru a crea o legătură cu FEADR. Astfel de consultări ar trebui deja organizate ca parte a unei autentice dezbateri strategice la nivel european care să preceadă viitoarea politică de coeziune post-2013 (a se vedea Raportul Barca).

6.2.5 În mod similar, CESE recomandă îmbunătățirea proceselor de consultare specifice fiecărui fond, la nivelul UE. Fără a reduce rolul privilegiat al partenerilor sociali, Comitetul FSE ar trebui să coopteze, în urma unor consultări corespunzătoare, un număr limitat de observatori din partea altor organizații ale părților interesate reprezentative.

6.2.6 CESE recomandă cu tărie ca regulamentele privind FEDER și FEADR să fie modificate astfel încât să încorporeze conceptul formulat la articolul 5 din regulamentul FSE, privind „buna guvernare și parteneriatul”. Comitetul sugerează, de asemenea, ca în noul regulament al FEDR să se facă referire la un Comitet al parteneriatului.

6.2.7 CESE subliniază în special faptul că „se va aloca o cantitate corespunzătoare de resurse consolidării capacităților, iar accesul la acestea va fi deschis tuturor partenerilor privați” și, prin urmare, propune, cu titlu orientativ, ca 10 % din bugetul pentru asistență tehnică să fie alocat consolidării capacităților și învățării în cadrul tuturor programelor operaționale. De asemenea, ar trebui sprijinită formarea europeană care aduce beneficii la nivel național, înlesnindu-se astfel schimbul de experiențe și bune practici.

6.3 Pentru a realiza simplificarea necesară, CESE consideră că auditurile și controalele proiectelor ar trebui raționalizate. Plățile, garanțiile financiare și prefinanțarea ar trebui accelerate și adaptate la necesitățile beneficiarilor, în special atunci când este vorba de actori mici. Posibilitățile actuale de prefinanțare continuă să fie extrem de reduse, în ciuda îmbunătățirilor propuse de Comisie în 2009.

6.4 Pentru a îndeplini cerințele minime care duc la un nivel ridicat de parteneriat, CESE propune elaborarea de către Comisie, în colaborare cu reprezentanții categoriilor de parteneri menționate la articolul 11, a unui cod de bune practici cu privire la aplicarea principiului parteneriatului, bazat pe următoarele orientări:

— încă de la început, partenerii publici și privați corespunzători ar trebui să stabilească un plan de informare/consultare/participare pentru programare, punere în aplicare și evaluare cu obiective clare și cu o foaie de parcurs;

— autoritățile competente ar trebui să informeze cu privire la modul în care au ținut seama de principiul parteneriatului în propunerile și rapoartele lor. Punctele de vedere ale partenerilor ar trebui consemnate în mod clar și precis, prin intermediul unor documente;

— parteneriatului ar trebui să i se încredințeze responsabilitatea procedurilor de selecție a propriilor membri în comitetele de gestionare și în alte organisme consultative înființate în cadrul fondurilor structurale. Selecția ar trebui să se bazeze pe criterii de interes, reprezentativitate și deschidere față de actori noi, dedicați și inovatori;

— partenerii ar trebui să aibă acces, în cadrul tuturor programelor operaționale, la asistență tehnică pentru consolidarea capacităților, coordonare și reprezentare; partenerii înșiși ar trebui să formuleze și să gestioneze astfel de proiecte;

— parteneriatul ar trebui să participe de la început la stabilirea de criterii pentru selectarea proiectelor;

— parteneriatul ar trebui să constituie un criteriu pentru proiectele finanțate din fonduri;

— ar trebui dezvoltat parteneriatul transnațional;

— ar trebui stabiliți indicatorii pentru o gestionare eficientă din punctul de vedere al beneficiarilor;

— ar trebui să se pună în practică simplificarea procedurilor și a controalelor;

— ar trebui accelerate plățile către beneficiari;

— strategiile pe termen lung ar trebui dezbătute în cadrul comitetelor de gestionare sau al altor organisme corespunzătoare legate de CRSN.

6.5 Cu ocazia revizuirilor semnificative ale programelor operaționale în timpul perioadei de programare, principiul parteneriatului ar trebui ferm respectat și evidențiat.

6.6 CESE propune ca regiunile care doresc să își împărtășească experiențele și să disemineze bunele practici să creeze o rețea de „regiuni de excelență în parteneriat”. Există deja germeni ai unei astfel de rețele (4). În vederea promovării acestei inițiative, CESE recomandă o acțiune comună împreună cu Comitetul Regiunilor și Comisia Europeană. Într-adevăr, Comitetul Regiunilor ar fi un bun îndrumător al unei astfel de rețele.

6.7 În sfârșit, CESE propune ca Comisia să dirijeze formarea un grup de lucru alcătuit din toți partenerii relevanți la nivel european, pentru a promova principiul parteneriatului din diferite perspective și propune, de asemenea, ca regulile privind ajutoarele de stat și achizițiile publice să nu aibă efecte negative asupra parteneriatului.

7. Bunele practici

7.1 În cursul elaborării prezentului aviz, bunele practici au fost identificate din perspectiva participării și a rolului și nu a autorităților publice. Cazurile prezentate pe scurt într-o anexă separată constituie doar un exemplu; cu siguranță există și altele.

7.2 Bunele practici au fost analizate din patru perspective: accesul la parteneriat, încredințarea de responsabilități partenerilor, parteneriatele decizionale și parteneriatele specifice.

7.3 Existența bunelor practici într-un domeniu nu presupune în mod necesar că există bune practici în general. Pe de altă parte, același caz poate fi un exemplu de bună practică în două sau mai multe domenii. Există anumite cazuri care ar trebui scoase în evidență în mod deosebit, cum ar fi abordarea sistematică a parteneriatului în întreaga Anglie, Programul pentru pace și reconciliere în Irlanda de Nord, încununat de succes, în cadrul căruia parteneriatele locale și participarea nivelului de bază constituie factori esențiali; gestionarea în parteneriat a tuturor fondurilor (inclusiv FEADR) pentru o dezvoltare integrată în Mecklenburg-Pomerania de Vest (Germania), gestionarea unică de către societatea civilă (Fundația ONCE și altele) a unui program operațional FSE (Spania) și structura de sprijin pentru sectorul terțiar din Țara Galilor (3-SET).

7.4 Toate cele patru perspective asupra bunelor practici pot fi identificate în anumite cazuri interesante, în care fondurile structurale sunt orientate în mod explicit pentru a răspunde necesităților actorilor locali: parteneriatul inovator (sindicate/cooperative/bănci) care gestionează subvenția globală Esprit în Toscana (Italia), utilizarea strategică și sporită a subvențiilor globale în Poitou-Charentes (Franța), pactele teritoriale pentru ocuparea forței de muncă din Austria și gestionarea descentralizată a FSE în Baden-Württemberg (Germania). În acest context, ar trebui, de asemenea, menționate grupurile de acțiune locală din cadrul LEADER.

7.5 Un proces dinamic de îmbunătățire și dezvoltare a principiului parteneriatului constituie tot un exemplu de bună practică. Polonia constituie un astfel de exemplu, în care ar trebui subliniată gestionarea descentralizată a fondurilor de către grupurile de lucru în care partenerii joacă un rol decisiv. Acordul-cadru național (Protocollo d'Intesa) privind normele în materie de parteneriat în Italia, precum și transpunerea acestuia în anumite regiuni, cum ar fi Apulia, sunt exemple pozitive, care ar trebui urmate.

7.6 CESE remarcă faptul că, în general, implicarea consiliilor economice și sociale naționale și/sau regionale este doar parțială, cu excepția CNEL italian, care joacă un rol important în elaborarea și evaluarea politicilor regionale ale regiunii Mezzogiorno (sudul Italiei). Consiliile din Portugalia, Franța (la nivel regional) și Malta, spre exemplu, participă la etapa de programare.

7.7 Problema accesului aduce în discuție chestiuni referitoare la modul în care sunt selectați partenerii și la natura acestora. Definirea partenerilor necesită o procedură de transparență și legitimitate. Selecția nu prezintă în mod normal o problemă pentru partenerii sociali, ci mai degrabă pentru sectorul ONG-urilor, în special în ceea ce privește modul de includere a grupurilor vulnerabile și marginalizate, cum ar fi persoanele cu handicap, foștii deținuți, romii și alte minorități etnice.

7.7.1 A lăsa responsabilitatea selecției în seama societății civile organizate reprezintă un exemplu de bună practică. Sistemul de alegeri din Republica Cehă constituie un exemplu interesant în acest sens.

7.8 Au fost identificate numeroase exemple interesante de consolidare a capacităților și de încredințare de responsabilități parteneriatelor, cum ar fi:

— învățarea dialogului social (de exemplu Republica Cehă);

— consolidarea capacității profesionale în organizațiile partenere (Mezzogiorno, Germania, Spania, Poitou-Charentes, Slovenia);

— crearea de centre de cunoștințe specifice sau „observatoare” („Kompetenzstellen” în Germania, 3-SET în Țara Galilor);

— elaborarea de manuale și ghiduri pentru organizațiile parteneriatului la nivel național (de exemplu DGB Brandenburg Germania) și european (CES, EAPN, Bankwatch).

7.9 În unele cazuri, luarea efectivă de decizii referitoare la care anume proiect va fi finanțat a fost delegată organizațiilor din cadrul parteneriatului. Subvențiile globale constituie doar un exemplu în acest sens (Italia, Regatul Unit, Franța). Modelul suedez (Västra Götaland și alte parteneriate în cadrul fondurilor structurale) și programul operațional al Fundației ONCE, menționată mai sus, constituie exemple în acest sens.

7.10 Anumite programe sunt foarte specifice (din punct de vedere geografic, al grupurilor, sectoarelor, comunităților, sarcinilor specifice etc.) și, prin urmare, sunt de asemenea strâns legate de un grup specific de parteneri care dețin adevărata putere de decizie. Programul pentru pace din Irlanda de Nord și forumurile pentru dezvoltare (Danemarca), dar și inițiativele locale menționate la punctul 7.4 de mai sus se încadrează în această categorie a bunelor practici.

8. Modificările propuse la actualul articol 11 din Regulamentul Consiliului nr. 1083/2006:

Articolul 11

Parteneriat

1. Obiectivele fondurilor sunt urmate în cadrul unei cooperări strânse (denumite în continuare „parteneriat”) între Comisie și fiecare stat membru. Fiecare stat membru organizează, , un parteneriat cu autoritățile și organismele cum sunt:

(a) autoritățile regionale, locale, urbane și alte autorități publice competente;

(b) partenerii economici și sociali;

(c) orice alt organism adecvat care reprezintă societatea civilă, partenerii de mediu, organizațiile neguvernamentale și organismele însărcinate cu promovarea egalității între bărbați și femei.

Statul membru desemnează partenerii cei mai reprezentativi la nivel național, regional, local și în domeniile economic, social, de mediu sau altul (denumiți în continuare „parteneri”), în conformitate cu normele și practicile naționale, ținând seama de necesitatea promovării egalității între bărbați și femei, precum și a dezvoltării durabile prin integrarea cerințelor în materie de protecție și îmbunătățire a mediului.

2. Parteneriatul se încheie cu respectarea deplină a competențelor instituționale, juridice și respectiv financiare ale fiecărei categorii de parteneri menționate la alineatul (1). Parteneriatul include elaborarea, punerea în aplicare, supravegherea și evaluarea programelor operaționale. Statele membre asociază, , pe fiecare din partenerii în cauză și în special regiunile, în diferitele etape ale programării și în conformitate cu termenele stabilite pentru fiecare dintre ele.

3. , Comisia consultă organizațiile care reprezintă partenerii la nivel european privind intervențiile din fonduri.

Bruxelles, 14 iulie 2010 Președintele Comitetului Economic și Social European Mario SEPI

(1) Cf. art. 11 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului privind fondurile structurale.

(2) „Guvernanța și parteneriatul la nivel național și regional și ca bază pentru proiecte în domeniul politicii regionale” (raportor: Jean-Marie BEAUPUY), votat de Parlamentul European la 21.10.2008.

(3) „O agendă pentru reforma politicii de coeziune. O abordare pe baze locale pentru a răspunde provocărilor și așteptărilor Uniunii Europene” (An Agenda for a Reformed Cohesion Policy. A Place Based Approach to meeting European Union Challenges and expectations), mai 2009.

(4) Spre exemplu Reves (parteneriat între autoritățile regionale și locale și economia socială), rețeaua Bankwatch, IQ net (autoritățile regionale de gestionare și cercetarea), inițiativa ECAS și Community of Practice, la care participă autoritățile de gestionare a FSE.