[pic] | COMISIA COMUNITĂȚILOR EUROPENE |

Bruxelles, 10.9.2009

COM(2009) 475 final

COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR

Intensificarea finanțării eforturilor de combatere a schimbărilor climatice: Un model european pentru acordul de la Copenhaga

{SEC( 2009) 1172}

COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR

Intensificarea finanțării eforturilor de combatere a schimbărilor climatice: Un model european pentru acordul de la Copenhaga

1. REZUMAT

UE a stabilit obiectivele cele mai ambițioase din lume în materie de combatere a schimbărilor climatice și a creat deja mecanisme care garantează o reducere unilaterală de 20% a emisiilor de gaze cu efect de seră până în 2020, față de nivelurile înregistrate în 1990. UE s-a angajat să crească acest procent de reducere la 30%, în contextul unui acord global echitabil și ambițios care urmează să se încheie la Copenhaga, dacă alte țări dezvoltate se angajează să realizeze reduceri asemănătoare și dacă țările în curs de dezvoltare mai avansate din punct de vedere economic contribuie în mod corespunzător la efortul comun, în funcție de responsabilitățile și de capacitățile lor respective. Însă acțiunea izolată a UE nu este suficientă. Pentru ca acordul de la Copenhaga să fie eficient, sunt necesare:

- realizarea unor reduceri ambițioase de către toate țările dezvoltate, fiind necesar ca multe dintre acestea să își intensifice actualele angajamente;

- adoptarea măsuri de atenuare corespunzătoare de către țările în curs de dezvoltare, în special de către cele care sunt mai avansate din punct de vedere economic și

- elaborarea unei structuri eficiente la nivel global care să încurajeze în mod adecvat intensificarea investițiilor în favoarea unei economii cu emisii reduse de carbon.

La summitul de la L'Aquila din luna iulie, Formul economiilor dezvoltate (MEF), care include principalele țări în curs de dezvoltare, a recunoscut opinia științifică potrivit căreia creșterea temperaturii medii globale nu ar trebui să depășească 2 °C. La Copenhaga, provocarea va consta în traducerea acestui obiectiv general în obiective concrete de reducere a emisiilor. Studiile științifice arată că, în acest scop, este nevoie de o reducere a emisiilor globale până în 2050 de cel puțin 50% față de nivelul din 1990 și de o plafonare a emisiilor globale până în 2020. Tot potrivit studiilor științifice, este necesar ca țările dezvoltate să realizeze reduceri de 25%-40% până în 2020 și de cel puțin 80% până în 2050.

Elementul central al acordului de la Copenhaga va fi consensul în privința finanțării. Negocierile din cadrul ONU se apropie vertiginos de un impas. Țările dezvoltate se așteaptă ca țările în curs de dezvoltare, în special cele mai avansate din punct de vedere economic, să contribuie la efortul global. În același timp, țările în curs de dezvoltare doresc ca țările dezvoltate să adopte o poziție clară cu privire la finanțarea măsurilor de adaptare și de atenuare. Având în vedere faptul că au rămas mai puțin de 90 de zile până la reuniunea de la Copenhaga, este necesar ca UE să reia inițiativa pentru a permite progresul negocierilor.

Obiectivul prezentului document este de a scoate negocierile din impasul în care se află în momentul de față, oferind un model de finanțare a eforturilor de combatere a schimbărilor climatice. În martie 2009, Consiliul European a reafirmat voința UE de a contribui în mod echitabil la efortul financiar global. În prezent, UE ar trebui să facă încă un pas înainte și să stabilească sursele probabile de finanțare, să definească noțiunea de „contribuție echitabilă” și să determine modul de organizare a finanțării. Cu toate acestea, ar trebui să se înțeleagă că niciuna dintre cifrele menționate în prezentul document nu reprezintă propuneri oficiale de angajamente din partea EU. Aceste cifre ar trebui privite ca indicatori ai amplorii probabile a finanțării care va fi necesară în cazul în care se ajunge la un acord ambițios la Copenhaga, care să prevadă contribuții universale din partea țărilor dezvoltate și a celor în curs de dezvoltare mai avansate din punct de vedere economic, precum și crearea unei piețe mondiale a carbonului care să își îndeplinească în totalitate atribuțiile.

Parlamentul European și Consiliul sunt invitate să ia în considerare principiile majore enunțate în continuare:

- Pe baza celei mai bune estimări a Comisiei, cerințele financiare pentru aplicarea măsurilor de adaptare și de atenuare în țările în curs de dezvoltare s-ar putea ridica la aproximativ 100 de miliarde EUR pe an până în 2020. Fondurile naționale (publice și private) din țările în curs de dezvoltare, piața mondială a carbonului și fluxurile financiare publice internaționale suplimentare ar trebui să contribuie la îndeplinirea acestor cerințe. Contribuția fondurilor naționale private și publice ar putea fi de 20%-40%, cea a pieței carbonului, de până la aproximativ 40%, iar contribuția fondurilor publice internaționale ar putea fi utilizată pentru a acoperi restul necesităților. Cu cât acordul global este mai ambițios în privința atenuării, cu atât sprijinul financiar din partea țărilor dezvoltate va fi mai necesar pentru țările în curs de dezvoltare. În același timp, sistemele de plafonare și comercializare mai ambițioase și mai răspândite vor genera, de asemenea, mai multe resurse destinate activităților de atenuare din țările în curs de dezvoltare;

- Dacă este concepută în mod corespunzător, piața internațională a carbonului va crea un flux financiar tot mai mare către țările în curs de dezvoltare și ar putea genera până la 38 de miliarde EUR pe an în 2020. Este necesar ca acordul de la Copenhaga să instituie un nou mecanism sectorial de creditare pe piața carbonului și, totodată, să prevadă orientarea mecanismului de dezvoltare curată (MDC) către țările cel mai puțin dezvoltate. UE ar trebui să creeze un stimulent pentru această tranziție în temeiul schemei UE de comercializare a certificatelor de emisii;

- Pe baza estimărilor celor mai bune ale Comisiei, ar trebui ca până în 2020 să devină disponibile fonduri publice internaționale cuprinse între 22 și 50 de miliarde EUR pe an. Începând cu 2013, contribuțiile financiare publice ar trebui stabilite, pentru fiecare stat, în funcție de capacitatea de plată și de cantitatea de emisii de care este responsabil, iar țările în curs de dezvoltare mai avansate din punct de vedere economic ar trebui să se asocieze la acest efort. Pe baza acestor proiecții, contribuția UE se va situa între aproximativ 10% și aproximativ 30%, în funcție de ponderea acestor două criterii. Prin urmare, în eventualitatea încheierii unui acord ambițios la Copenhaga, contribuția echitabilă a UE s-ar putea situa între 2 și 15 miliarde EUR pe an în 2020, în funcție de mărimea totală a finanțării globale convenite și de ponderea fiecărui criteriu de repartizare;

- Sprijinul în vederea adaptării ar trebui să se acorde cu prioritate celor mai vulnerabile și mai sărace țări în curs de dezvoltare;

- Aviația internațională și transportul maritim pot constitui o sursă importantă de finanțare inovatoare și ar trebui explorate în continuare;

- Guvernanța viitoarei arhitecturi financiare internaționale ar trebui să fie descentralizată și ascendentă. De asemenea, aceasta trebuie să fie transparentă, să permită o monitorizare eficientă și ar trebui să respecte standardele convenite de eficacitate a ajutoarelor. Un nou forum la nivel înalt privind finanțarea eforturilor de combatere a schimbărilor climatice ar trebui să monitorizeze și să revizuiască în mod periodic decalajele și dezechilibrele legate de finanțarea măsurilor de atenuare și de adaptare;

- Toate țările, cu excepția țărilor cel mai puțin dezvoltate, ar trebui să elaboreze, până în 2011, planuri de creștere bazate pe emisii reduse de dioxid de carbon, inclusiv obiective credibile pe termen mediu și lung, precum și inventare anuale ale gazelor cu efect de seră. UE ar trebui să își prezinte, până în 2011, propriul plan de creștere bazat pe emisii reduse de dioxid de carbon pentru perioada care va urma până în 2050.

- În perioada 2010-2012, în eventualitatea încheierii cu succes a unui acord la Copenhaga, este posibil să fie necesară o finanțare inițială rapidă în valoare de 5-7 miliarde EUR pe an pentru adaptare, atenuare, cercetare și consolidarea capacităților în țările în curs de dezvoltare. În acest scop, pe baza proiecțiilor menționate anterior, UE ar trebui să aibă în vedere o contribuție rapidă de 0,5-2,1 miliarde EUR pe an, începând cu 2010. Atât bugetul UE, cât și bugetele naționale ar trebui să fie pregătite pentru a contribui la această finanțare;

- Pentru perioada următoare anului 2012 și în contextul pachetului de propuneri pentru noul cadrul financiar, Comisia ar urma să prezinte o propunere privind o ofertă globală unică a UE, preconizând trei opțiuni, și anume, finanțarea ofertei respective de la buget începând cu 2013, crearea unui fond separat pentru combaterea schimbărilor climatice, ca parte din pachetul de propuneri privind cadrul financiar post-2013, sau o combinație a acestora. În eventualitatea utilizării bugetului UE, ar fi necesar, de asemenea, să se propună o soluție temporară pentru anul 2013, acoperită de cadrul financiar actual. De asemenea, contribuțiile directe realizate în mod individual de statele membre ar putea constitui o sursă importantă de finanțare comunitară, ca parte a efortului general al UE. Comisia ar prefera, în mod clar, să se utilizeze bugetul UE, ceea ce ar permite Parlamentului European să își exercite pe deplin atribuțiile;

- Dacă nu se utilizează bugetul UE, repartizarea contribuțiilor în cadrul UE ar trebui să urmeze aceleași principii de contribuție aplicabile și la nivel internațional, ținând seama de situațiile speciale ale statelor membre.

Volumul contribuțiilor publice internaționale ar urma să fie semnificativ, dar nu trebuie să fie exagerat. De exemplu, volumul eventualelor contribuții necesare din fondurile publice comunitare ar fi mult mai redus decât veniturile obținute de bugetele naționale din licitații. În plus, combaterea schimbărilor climatice este, în general, mult mai puțin costisitoare decât soluționarea consecințelor acestora.

2. GENERAREA UNOR FLUXURI FINANCIARE ADECVATE

Se estimează că volumul fluxurilor financiare necesare pentru măsurile de adaptare și atenuare va fi de aproximativ 100 de miliarde EUR pe an până în 2020[1]. Se presupune adesea, în mod incorect, că această sumă reprezintă contribuția necesară din bugetele publice ale țărilor dezvoltate. Există o serie de surse diferite care ar putea contribui la finanțare:

- resurse naționale (publice și private);

- fluxuri generate de piața carbonului;

- fluxuri financiare publice internaționale.

Bineînțeles, dezvoltarea și expansiunea viitoare a pieței carbonului vor fi esențiale pentru a asigura disponibilitatea resurselor necesare. Actuala piață a carbonului a generat fluxuri financiare estimate la 4,5 miliarde EUR în 2008 către țările în curs de dezvoltare, 75% din cerere provenind din sectorul privat al UE datorită schemei comunitare de comercializare a certificatelor de emisii[2]. Acesta ar trebui să fie canalul principal prin care creditele de carbon din sectorul privat să sprijine activitățile de atenuare din țările în curs de dezvoltare. Acest lucru ar permite fondurilor publice să se concentreze, pe termen scurt și mediu și chiar pe termen mai lung, asupra adaptării, consolidării capacităților, asupra cercetării, dezvoltării și demonstrației tehnologice, și să încurajeze investițiile din sectorul privat, de exemplu prin acoperirea necesităților financiare în primele faze ale adoptării noilor tehnologii.

Cu cât piața carbonului va putea produce mai mult, cu atât cererea de finanțare publică va fi mai redusă. De aceea este atât de important ca o piață a carbonului cu obiective ambițioase să funcționeze în mod adecvat și ca țările în curs de dezvoltare mai avansate din punct de vedere economic să urmeze tendința OCDE de a introduce sisteme de plafonare și comercializare.

2.1. Mobilizarea finanțelor naționale

Fondurile naționale private vor constitui o mare parte din investițiile necesare, nu numai în țările dezvoltate, ci și în țările în curs de dezvoltare. Până în 2020, grupul țărilor în curs de dezvoltare ar trebui să limiteze creșterea emisiilor de pe teritoriul lor la 15%-30% sub nivelul previzibil în situația actuală. O parte considerabilă din investițiile necesare este deja viabilă din punct de vedere comercial - investițiile suplimentare fiind recuperate prin reducerea facturilor la energie. De exemplu, măsurile de eficiență energetică cu preț redus pot contribui la realizarea a două treimi din reducerile potențiale ale emisiilor din sectorul energetic[3]. Investițiile private din sectorul energetic pot fi încurajate prin instituirea cadrului de politică adecvat, inclusiv prin crearea de sisteme de comercializare a certificatelor de emisii care să acopere principalele sectoare emitente, prin adoptarea unor reglementări la nivel național și crearea de stimulente financiare. Multe țări în curs de dezvoltare au început deja să introducă standarde de eficiență energetică ce depășesc vechile tehnologii cu emisii ridicate de dioxid de carbon. Alte instrumente inovatoare pot încuraja investițiile private în țările în curs de dezvoltare. De exemplu, Directiva UE privind energia din surse regenerabile[4] promovează investițiile destinate realizării în Africa de Nord a unei noi infrastructuri pentru energia din surse regenerabile.

În plus, multe țări în curs de dezvoltare, în special cele mai avansate din punct de vedere economic, dispun de suficiente resurse financiare proprii pentru a încuraja investițiile necesare pe plan național. Brazilia, de exemplu, a anunțat deja că va suporta o mare parte a costurilor aferente reducerii emisiilor ca urmare a defrișărilor.

O mare parte din fondurile destinate adaptării pot proveni, de asemenea, din gospodării particulare și firme private, dat fiind interesul lor economic direct. Prin reducerea la minimum a expunerii la riscuri, acestea se asigură că bunurile private pe care le dețin, cum ar fi clădirile, devin tot mai rezistente la schimbările climatice. Cu toate acestea, țările cele mai sărace, în special țările cel mai puțin dezvoltate, precum și segmentele cele mai sărace ale populației din țările în curs de dezvoltare, nu vor dispune de mijloace suficiente pentru a investi în adaptarea la efectele adverse ale schimbărilor climatice. Acestea vor depinde în cea mai mare parte de ajutorul social, atât național cât și internațional.

2.2. Optimizarea utilizării pieței carbonului

Piața internațională a carbonului s-a dovedit a fi un instrument eficient pentru încurajarea investițiilor din sectorul privat în țările în curs de dezvoltare, permițând totodată țărilor dezvoltate să-și realizeze obiectivele de reducere a emisiilor într-un mod eficient din punct de vedere al costurilor. Bineînțeles, majoritatea fluxurilor financiare au fost în favoarea țărilor în curs de dezvoltare cu un potențial semnificativ de reducere a emisiilor. Pentru a garanta dezvoltarea dinamică a pieței internaționale a carbonului (după cum se poate vedea în Figura 1), este necesar ca actualul mecanism de dezvoltare curată (MDC) să fie îmbunătățit în mod substanțial și orientat către țările cel mai puțin dezvoltate. În plus, pentru țările în curs de dezvoltare mai avansate din punct de vedere economic și pentru sectoarele economice cu un nivel înalt de competitivitate, mecanismul sectorial de creditare pe piața carbonului ar trebui introdus treptat după 2012[5].

Figura 1: Evoluția treptată a pieței mondiale a carbonului

[pic]Renunțând la abordarea bazată pe proiect, acest nou mecanism sectorial poate și ar trebui să genereze o creștere semnificativă a investițiilor în tehnologii cu emisii reduse de dioxid de carbon în țările în curs de dezvoltare și să țină seama de capacitatea țărilor respective de a adopta propriile măsuri în sectoarele respective. Stabilirea unui preț solid al carbonului pe termen mediu în țările OCDE constituie motorul acestor investiții.

În țările dezvoltate, realizarea unor astfel de investiții constituie un substitut pentru reduceri (ceea ce se numește „compensare”). Astfel, achiziționarea de credite de compensare nu poate fi contabilizată în cadrul sprijinului financiar public la care țările dezvoltate s-au angajat în plus față de obiectivele lor de reducere, căci acest lucru ar duce, de fapt, la calcularea dublă compensărilor respective.

Cu toate acestea, este utilă identificarea și raportarea creditelor de compensare ca un flux financiar distinct către țările în curs de dezvoltare. Va fi necesar ca această recunoaștere a fluxurilor financiare provenind din credite de compensare să se bazeze pe o evaluare a fluxurilor totale nete (măsurate în tone) care intră sau ies dintr-o anumită țară și, de asemenea, pe prețurile medii ale pieței. Ar fi de dorit ca evaluarea respectivă să se bazeze pe mecanismele de raportare existente în materie de transferuri financiare către țările în curs de dezvoltare, de exemplu sistemul de raportare DAC al OCDE, în loc să se creeze noi cerințe de raportare independente.

Piața internațională a carbonului oferă avantaje multiple. Crearea unei piețe a carbonului cu un obiectiv de reducere a emisiilor de 30% pentru grupul țărilor dezvoltate ar reduce cu aproximativ un sfert până în 2020 costurile globale ale atenuării. În același timp, aceasta ar genera fluxuri financiare către țările în curs de dezvoltare în valoare de aproximativ 38 de miliarde EUR pe an[6]. În plus, cererea de credite de compensare creează efecte de multiplicare, întrucât permite mobilizarea mult mai multor credite de carbon în favoarea investițiilor pentru dezvoltarea bazată pe emisii reduse de dioxid de carbon.

Amploarea potențială a fluxurilor financiare mobilizate de piața carbonului depinde de o serie de elemente structurale esențiale ale acordului de la Copenhaga. Pentru a promova o piață solidă a carbonului, capabilă să genereze fonduri adecvate în anii următori, este necesar ca părțile negociatoare să facă eforturi pentru a defini obiective deosebit de ambițioase de reducere a emisiilor pentru țările în curs de dezvoltare, să ia în considerare sau să retragă unitățile de cantitate atribuită excedentare din prima perioadă de angajament și să stabilească niveluri de pornire ambițioase în cadrul metodelor de reducere a emisiilor preconizate pentru perioada 2013-2020[7]. În caz contrar, echilibrul dintre cerere și ofertă din toate țările enumerate în anexa I nu va duce la stabilirea unui preț al carbonului. În perioada 2008-2012, prețul carbonului și fluxurile financiare către țările în curs de dezvoltare reprezintă în mare parte rezultatul acțiunii UE - și anume, stabilirea unui plafon solid pentru perioada 2008-2020 și nerecunoașterea AAU în cadrul EU ETS. Prin urmare, pentru piața emergentă a carbonului din cadrul OCDE, este deosebit de important ca sistemele de plafonare și comercializare conectate să fie separate de AAU excedentare.

2.3. Determinarea volumului finanțării publice internaționale

Cu cât piața carbonului produce mai puțin, cu atât cererea de finanțare publică pentru măsurile de atenuare crește. Cu toate acestea, deoarece dimensiunile pieței carbonului nu pot fi prevăzute cu certitudine în acest stadiu, nici cererile suplimentare de finanțare publică nu pot fi încă determinate. Acest fapt este, într-adevăr, unul dintre principalele motive pentru care va fi necesară o revizie periodică prin intermediul Formului la nivel înalt privind finanțarea internațională a eforturilor de combatere a schimbărilor climatice (a se vedea capitolul 4).

Cuantumul fondurilor publice necesare pentru măsurile de atenuare va crește, probabil, treptat și, bineînțeles, va fi în raport cu gradul de ambiție al măsurilor luate de țările în curs de dezvoltare. Imediat după acordul de la Copenhaga, aceste fonduri ar trebui orientate, în principal, spre consolidarea capacităților, în special a celor instituționale și de reglementare în țările în curs de dezvoltare, și spre realizarea unor proiecte-pilot selectate. Începând cu 2013, probabil că cererea de finanțare publică internațională va crește, datorită implementării unui număr tot mai mare de planuri de acțiune solide vizând atenuarea efectelor schimbărilor climatice. De asemenea, va fi nevoie de finanțare publică semnificativă pentru a stimula investițiile private în acțiuni de cercetare, dezvoltare și demonstrație, în mare parte prin intermediul unor parteneriate între sectorul public și cel privat și a unor acțiuni comune între țările dezvoltate și cele în curs de dezvoltare.

Pentru o defalcare mai detaliată a necesităților, a se vedea Tabelul 1:

- Costurile suplimentare pentru țările în curs de dezvoltare în sectoarele energetic și industrial care nu pot fi acoperite de piața carbonului au fost estimate de către Comisie la aproximativ 33 de miliarde EUR pe an în 2020[8]. Este vorba însă, în cea mai mare parte, despre măsuri de eficiență energetică pe termen lung, puțin costisitoare, dintre care majoritatea ar urma să fie finanțate la nivel național, în principal din resurse private în țările în curs de dezvoltare. Numai o mică parte din aceste costuri suplimentare, între 10% și 20%, ar urma să fie finanțate din sprijinul public internațional până în 2020, prioritate având țările cel mai puțin dezvoltate (3-6 miliarde EUR).

- Costurile suplimentare pentru reducerea emisiilor din agricultură, altele decât cele de CO2, și reducerea emisiilor de CO2 cauzate de defrișări și de degradarea pădurilor (REDD) sunt estimate de către Comisie la aproximativ 23 de miliarde EUR pe an[9]. Rolul predominant al finanțării publice va fi acela de a încuraja reducerea până în 2020 a emisiilor cauzate de defrișări și de degradarea pădurilor. În special, având în vedere faptul că țările cel mai puțin dezvoltate dețin cea mai mare parte a potențialului de atenuare, este de așteptat ca finanțarea publică internațională să acopere o parte mai mare din costurile suplimentare decât sectorul energetic, și anume 30%-60% (7-14 miliarde EUR). În acest scop, Comisia a propus, într-o comunicare anterioară, crearea unui mecanism mondial pentru carbonul forestier[10].

- Luând în calcul toate aceste sectoare în ansamblul lor, potrivit unei prime estimări, transferurile publice globale pentru 2020 destinate măsurilor de atenuare s-ar putea înscrie în intervalul de 10-20 de miliarde EUR pe an în 2020, aproximativ o treime din această sumă urmând a fi transferată în 2013. Cu toate acestea, volumul efectiv al acestor fluxuri va depinde în mod esențial de disponibilitatea și de calitatea planurilor de creștere bazate pe emisii reduse de dioxid de carbon ale țărilor în curs de dezvoltare și, în acest context, de propunerile de măsuri de atenuare elaborate.

- Însă, după cum s-a subliniat în capitolul anterior, date fiind angajamentele actuale luate de țările dezvoltate în ceea ce privește reducerea emisiilor, există riscul real ca fluxurile de credite de carbon să fie mult mai reduse. Dacă țările dezvoltate nu reușesc să reducă discrepanțele dintre angajamentele lor actuale în materie de atenuare și cerințele științifice, se vor face presiuni asupra lor pentru a finanța reduceri suplimentare în țările în curs de dezvoltare. O analiză suplimentară arată că, pentru a compensa diminuarea reducerilor prin reducerea obiectivului fixat pentru țările dezvoltate, de la -30% la aproximativ -10% sub nivelul din 1990[11], acesta din urmă fiind în prezent nivelul cel mai scăzut al angajamentelor, ar fi nevoie de o intensificare a transferurilor de finanțe publice internaționale către țările în curs de dezvoltare pentru ajunge la aproximativ 120 de miliarde EUR pe an în 2020[12].

- S-a estimat că finanțarea publică internațională destinată consolidării capacităților și cooperării în domeniul cercetării și demonstrației tehnologice va fi cu 2-6 miliarde EUR mai mare în 2020.

- Fondurile publice, atât cele naționale, cât și cele internaționale, vor constitui o sursă importanță de finanțare a măsurilor adaptare din țările cel mai puțin dezvoltate. Secretariatul UNFCCC a estimat că, în 2030, costurile de adaptare pentru toate țările în curs de dezvoltare s-ar putea înscrie în intervalul de 23-54 miliarde EUR pe an[13]. Potrivit unei prime estimări, transferurile publice globale pentru 2020 s-ar putea înscrie în intervalul de 10-24 de miliarde EUR pe an în 2020.

Finanțarea măsurilor de adaptare va proveni probabil, în primul rând, din sectorul public, ca o combinație a următoarelor resurse: (i) cheltuieli bugetare directe de la partenerii contribuabili și (ii) o parte din veniturile de pe piața carbonului (precum în cazul Fondului de adaptare). Pentru ca finanțarea măsurilor de adaptare să constituie un flux efectiv, este necesară o integrare strategică a preocupărilor privind adaptarea la schimbările climatice în toate sectoarele strategiilor naționale de dezvoltare. În următorii ani, va fi probabil necesar un nivel suficient de consolidare a capacităților pentru a garanta această integrare, precum și pentru a sprijini prioritățile deja identificate în țările cele mai sărace și mai vulnerabile.

2.4. Finanțare publică internațională inițială disponibilă imediat pentru perioada 2010-2012

În eventualitatea ajungerii la un acord global la Copenhaga care implică o finanțare publică internațională inițială disponibilă imediat, contribuțiile inițiale ar trebui orientate spre:

(1) finanțarea procedurilor și consolidarea capacităților necesare, de exemplu pentru elaborarea măsurilor de atenuare în contextul planurilor de creștere bazate pe emisii reduse de dioxid de carbon și a inventarelor de emisii, precum și pentru dezvoltarea piețelor de carbon, inclusiv mecanismul sectorial de creditare;

(2) estimarea impactului probabil al schimbărilor climatice, integrarea adaptării în strategiile naționale de dezvoltare și finanțarea investițiilor prioritare.

În plus, luând în considerare necesitățile și capacitățile identificate, Comisia consideră că ar trebui mobilizate pe termen scurt fonduri suplimentare pentru a răspunde necesităților urgente constatate în cazul celor mai vulnerabile țări în curs de dezvoltare, în special țările cel mai puțin dezvoltate, statele insulare mici în curs de dezvoltare (SIDS) și țările africane (așa cum sunt definite în Planul de acțiune de la Bali), inclusiv consolidarea în continuare a capacității de reducere a riscurilor cauzate de catastrofe naturale. Acest angajament financiar inițial ar trebui sporit progresiv după 2012, după ce necesitățile vor fi deja cuantificate în strategiile naționale pertinente, capacitatea de implementare va fi dezvoltată, iar la Copenhaga se va fi ajuns la un acord cu privire un barem indicativ al contribuțiilor.

Pe baza estimărilor privind diferitele necesități de finanțare din diferite etape, cuantumul finanțării publice necesare pentru adaptare, atenuare și consolidarea capacităților care ar urma să provină din țările dezvoltate în perioada 2010-2012 s-ar putea situa între 5 și 7 miliarde EUR pe an[14].

2.5. Aviația internațională și transportul maritim - surse de finanțare inovatoare

În ceea ce privește sursele potențiale de finanțare, Consiliul Afaceri Economice și Financiare[15] a subliniat faptul că „ar fi binevenită crearea unor instrumente la nivel mondial care să soluționeze problema emisiilor din sectorul aviației internaționale și cel al transportului maritim”. Utilizarea unor instrumente bazate pe piață pentru a soluționa, la nivel mondial, problema emisiilor produse de aceste sectoare reprezintă o sursă potențială importantă de finanțare a eforturilor de adaptare și de atenuare ale țărilor în curs de dezvoltare. Printre aceste instrumente se numără sistemele de plafonare și comercializare. O alternativă ar fi introducerea unei taxe pe emisiile produse de aceste sectoare.

Dacă, de exemplu, ambele sectoare ar fi supuse unei plafonări a emisiilor pe care le produc, veniturile provenite din licitații ar putea fi colectate la nivel internațional, devenind astfel o importantă sursă de finanțare a eforturilor de adaptare și de atenuare ale țărilor în curs de dezvoltare. Această contribuție la nivel mondial ar reduce în mod proporțional dependența față de bugetele publice naționale și de respectivele proceduri anuale de acordare a creditelor.

Cu toate acestea, nu trebuie neglijate problemele care riscă să apară în contextul instituirii acestui cadru. Țările în curs de dezvoltare susțin că soluționarea problemei emisiilor cauzate de sectoarele respective ar trebui abordată în mod diferențiat, în timp ce țările dezvoltate sunt preocupate de posibila relocare a emisiilor de dioxid de carbon din cauza concurenței puternice care ar apărea în eventualitatea aplicării unui tratament diferențiat operatorilor din țările dezvoltate și celor din țările în curs de dezvoltare. În orice caz, este esențial să se elaboreze un cadru la nivel global pentru ca aportul acestor sectoare să fie semnificativ. O soluție de compromis viabilă ar putea consta în crearea unui plafon aplicabil tuturor țărilor și vânzarea la licitație a tuturor certificatelor de emisii, redistribuind, în același timp, o parte a veniturilor obținute din licitații între guvernele țărilor în curs de dezvoltare, în funcție de emisiile produse de aceste țări și de capacitățile lor economice respective.

2.6. Stabilirea contribuțiilor la fondurile publice internaționale

Fondurile publice vor trebui să fie substanțiale, vor adopta diferite forme și vor proveni din diferite surse. Pentru a garanta că valoarea totală a contribuțiilor publice corespunde necesităților, acordul de la Copenhaga ar trebui să includă un barem comun bazat pe principiile convenite de stabilire a contribuțiilor financiare ale diferitelor țări. În acest scop, va trebui să se ia în considerare efortul total al fiecărei țări, inclusiv angajamentele de reducere a emisiilor. Pentru a garanta respectarea normelor, s-ar putea prevedea, de exemplu, ca țările care nu își respectă angajamentele financiare să primească mai puține certificate de emisii sau ca accesul acestora la finanțarea publică internațională a eforturilor de combatere a schimbărilor climatice să fie limitat.

Consiliul European[16] a enunțat principiile de stabilire a contribuțiilor financiare pe care le preferă, și anume „capacitatea de plată” (PIB-ul) și „responsabilitatea privind producerea emisiilor de gaze cu efect de seră” (fără a aduce atingere repartizării eforturilor în cadrul UE). Această abordare este similară cu cea recomandată de Mexic pentru a stabili contribuțiile la „Fondul Verde” pe care l-a propus. În plus, s-a subliniat faptul că orice schemă de repartiție ar trebui să fie „universală”, ceea ce înseamnă că nu trebuie să se limiteze la țările dezvoltate, deoarece, în momentul actual, toate țările sunt, în egală măsură, responsabile de producerea emisiilor[17]. Cea mai mare parte a emisiilor globale și a PIB-ului mondial este produsă de un număr limitat de țări dezvoltate și de țări în curs de dezvoltare mai avansate din punct de vedere economic. Țările cel mai puțin dezvoltate ar trebui să fie scutite de orice angajament financiar.

În privința acestor parametri, contribuția UE ar putea să se situeze între 10% (dacă emisiile produse reprezintă unicul criteriu utilizat) și aproximativ 30% (dacă unicul criteriu utilizat este PIB-ul la prețurile pieței). Contribuția actuală a UE va depinde de ponderea relativă a fiecăruia dintre cele două criterii în cadrul acordului de la Copenhaga. Dacă emisiile produse ar avea o pondere mai mare decât PIB-ul, ar fi posibilă crearea unui stimulent suplimentar pentru reducerea emisiilor și recunoașterea măsurilor luate de timpuriu în acest scop. Însă acest lucru va duce la stabilirea unor contribuții relativ ridicate pentru principalele țări în curs de dezvoltare emitente.

În ceea ce privește finanțarea inițială disponibilă imediat, presupunând că aceasta este inclusă în acordul global de la Copenhaga, o contribuție de 10%-30% din partea UE s-ar situa în intervalul de 0,5-2,1 miliarde EUR pe an în perioada 2010-2012. Cu toate acestea, dată fiind importanța consolidării capacităților și a adaptării timpurii, UE ar trebui să analizeze dacă este pregătită să depășească acest interval, sporindu-și treptat contribuția la finanțarea inițială rapidă pentru perioada 2010-2012.

În perioada 2013-2020, contribuția UE ar putea crește de la 0,9 – 3,9 miliarde EUR pe an la, respectiv, 2 – 15 miliarde EUR pe an, cu condiția ca la Copenhaga să se încheie un acord ambițios, ca toate țările dezvoltate și toate țările în curs de dezvoltare mai avansate din punct de vedere economic să participe la eforturi cu contribuții universale și ca piața mondială a carbonului să își îndeplinească în totalitate rolul.

Tabelul 1: Cerințe estimate privind fondurile publice internaționale anuale pentru perioada 2010-2020 (schemă pe 2 niveluri), exprimate în miliarde EUR (la prețurile constante din 2005)

2010-2012 (finanțare inițială rapidă) | 2013 | 2020 |

Atenuare | 1 | 3-7 | 10-20 |

Sectoarele energetic și industrial | 3-6 |

Sectorul agricol și REDD | 7-14 |

Adaptarea | 2-3 | 3 | 10-24 |

Consolidarea capacităților | 1-2 | 2 | 1-3 |

Cercetare, dezvoltare și demonstrație în domeniul tehnologiei | 1 | 1 | 1-3 |

Total | 5 – 7 | 9 - 13 | 22 – 50 |

3. CONTRIBUțIA UE LA FINANțAREA PUBLICă A EFORTURILOR DE CONBATERE A SCHIMBăRILOR CLIMATICE

3.1. Posibilele modalități de contribuție a UE

Dacă UE reușește să își atingă obiectivul de a obține angajamente ambițioase cu privire la atenuare, finanțarea publică internațională va constitui o parte esențială a acordului. Pe lângă finanțarea considerabilă a eforturilor de combatere a schimbărilor climatice prevăzută în cadrul ajutorului comunitar pentru dezvoltare, va fi necesar ca UE să fie pregătită să aloce fonduri suplimentare pentru combaterea schimbărilor climatice, în special începând cu 2013, în conformitate cu Planul de acțiune de la Bali. Această contribuție ar trebui să fie ambițioasă și echitabilă.

UE este parte unitară la negocieri. Există argumente puternice în favoarea contribuției UE ca ofertă globală unică . Acest fapt va garanta coerența și vizibilitatea contribuției UE, va permite definirea unei repartiții echitabile și coerente a acestei contribuții între statele membre, va permite economii de scară în gestionarea plăților și va consolida autoritatea UE în asigurarea unei implementări adecvate a acordului. Această contribuție unică va permite utilizarea adecvată a experienței UE și a dimensiunii cvasi-globale a asistenței comunitare pentru dezvoltare În cadrul finanțării comunitare la scară globală, nu ar fi nicio diferență între suma contribuțiilor naționale bilaterale, care include orice contribuție de la bugetul CE și/sau o contribuție contribuție comunitară comună.

Asigurând totodată o contribuție globală ambițioasă și echitabilă, UE va trebui, în același timp, să garanteze și organizarea eficientă și echitabilă a acestei oferte globale unice. Există trei opțiuni fundamentale, care nu se exclud reciproc, de canalizare a finanțării comunitare:

1. Finanțarea directă prin intermediul bugetului UE ar fi o soluție fiabilă și transparentă. Astfel ar reieși faptul că unul dintre principalele instrumente comunitare acordă prioritate uneia dintre provocări majore cu care ne confruntăm în prezent. Această opțiune ar putea beneficia de normele și procedurile stabilite, oferind atât un control financiar riguros, cât și o schemă standard de repartizare a surselor finanțării și, de asemenea, ar permite Parlamentului European să își exercite în totalitate atribuțiile. Dat fiind volumul finanțării pe termen mediu, această abordare ar urma să aibă consecințe clare asupra volumului total al bugetului și, de asemenea, un impact major asupra următorului cadru financiar. Astfel, bugetul UE ar urma să reflecte în mod adecvat provocarea centrală pe care o reprezintă schimbările climatice pentru viitorul UE.

2. O altă opțiune ar fi crearea unui nou Fond comun pentru combaterea schimbărilor climatice separat de bugetul comunitar, finanțat de contribuțiile bilaterale ale fiecărui stat membru. De asemenea, această opțiune ar putea oferi Uniunii Europene un profil clar și flexibilitatea de a proiecta ad hoc o schemă internă de repartizare pentru a finanța contribuția comunitară totală. Acest fond ar necesita însă un acord interguvernamental/un temei juridic propriu și nu ar fi inclus în cadrul financiar, nici în plafonul resurselor proprii. Acest instrument va avea dezavantajele fondurilor separate de buget (transparență redusă, nerespectarea principiului unității bugetului, asigurarea mai dificilă a coerenței cu celelalte activități finanțate de la buget). Aspectul cel mai important este faptul că Parlamentul European nu își va putea exercita controlul asupra acestui fond.

3. O a treia opțiune ar fi aceea ca statele membre să își aducă în mod direct propriile contribuții financiare. Totuși, aceste contribuții ar trebui prezentate în mod clar ca făcând parte din oferta globală unică a UE.

Efortul financiar total al UE și al statelor membre ar urma să fie același, indiferent dacă se va alege doar una dintre opțiunile de mai sus sau o combinație a acestora.

Eforturile actuale ale UE ar trebui să fie luate în considerare în mod adecvat, garantându-se, în același timp, menținerea principiului adiționalității , deoarece aspectele climatice vor fi incluse în următoarea generație de programe indicative multianuale, în special la capitolul instrumentelor geografice în favoarea țărilor în curs de dezvoltare.

3.2. Mobilizarea bugetului UE până în 2012

Deși principalele implicații financiare ale acordului de la Copenhaga ar urma să intre în vigoare cel mai devreme începând cu 2013, un acord reușit ar trebui să fie însoțit de o creștere rapidă a sprijinului acordat țărilor în curs de dezvoltare pentru a pregăti tranziția prin consolidarea capacităților și prin asistență tehnică. Acestea ar trebui finanțate parțial de la bugetul UE, sub rezerva disponibilității resurselor.

Comisia a propus deja ca fonduri suplimentare în valoare de 50 de milioane EUR din bugetul comunitar să fie destinate activităților inițiale imediate din 2010, în eventualitatea încheierii cu succes a unui acord la Copenhaga. Pentru anii următori vor fi necesare sume asemănătoare. Identificarea unor surse corespunzătoare pentru aceste fonduri suplimentare nu va fi ușoară: marjele rămase sunt extrem de limitate, iar programele existente se află deja sub presiune. S-ar putea să fie nevoie de soluții creative, iar combinația optimă a surselor de finanțare ar trebui evaluată atât în lumina rezultatului acordului de la Copenhaga, cât și a disponibilităților bugetare.

3.3. O contribuție echitabilă a UE la acordul de la Copenhaga după 2012

O a doua etapă a finanțării va începe la intrarea în vigoare a acordului în 2013. Pentru UE și statele sale membre, implicațiile bugetare pe care le-ar avea un eventual acord ambițios încheiat la Copenhaga vor fi probabil considerabile începând cu 2013, ridicându-se la câteva miliarde de euro pe an. Acest fapt ar reprezenta o problemă în 2013, deoarece cadrul financiar al bugetului UE pentru anul respectiv a fost deja stabilit. Începând cu 2014, acest aspect va fi luat în considerare la elaborarea noului cadrul financiar care urmează încă să fie convenit.

În momentul actual, responsabilitatea pentru producerea emisiilor le revine, în egală măsură, tuturor țărilor. În timp ce capacitatea de plată ar trebui să constituie un element important în stabilirea contribuțiilor la efortul global, și responsabilitatea pentru producerea emisiilor ar trebui să fie, la rândul său, unul dintre elementele centrale ale unui eventual acord echitabil și sustenabil încheiat la Copenhaga.

Cei doi parametri pe baza cărora se determină efortul relativ al fiecărei țări - deja utilizați la scară largă în cadrul negocierilor UNFCCC - sunt emisiile și capacitatea de plată (PIB-ul). Cu cât ponderea criteriului PIB este mai mare, cu atât contribuția totală a UE va fi mai ridicată. Dacă, de exemplu, contribuția totală a fondurilor publice internaționale este de 10 miliarde EUR în 2013, contribuția totală a UE va fi de aproximativ 1 miliard EU, în cazul în care se utilizează numai criteriul emisiilor produse și de aproximativ 3 miliarde EUR dacă unicul criteriu utilizat este capacitatea de plată.

S-ar putea utiliza mecanisme de ajustare a eforturilor anumitor state membre.

Ar trebui reamintit faptul că în temeiul pachetului de măsuri privind schimbările climatice și energia, statele membre vor avea la dispoziție venituri considerabile provenind din licitații. Legislația[18] prevede că cel puțin 50% din aceste resurse ar trebui reciclate în scopul combaterii schimbărilor climatice atât pe plan național, cât și internațional. Deși este dificil de estimat cu precizie viitorul preț al carbonului și, prin urmare, volumul veniturilor din licitații, se preconizează că dacă UE ar trebui să contribuie la finanțare cu 3 miliarde EUR în 2013 - nivelul superior al baremului - această sumă ar reprezenta între 7% și 20% din veniturile totale provenind din licitații. Prin urmare, contribuția respectivă ar putea fi acoperită în mare parte de veniturile publice provenite din aplicarea politicilor din domeniul combaterii schimbărilor climatice.

4. UN MODEL EUROPEAN DE GUVERNANță DESCENTRALIZATă șI ASCENDENTă A FONDURILOR DESTINATE COMBATERII SCHIMBăRILOR CLIMATICE

Pentru realizarea ambițioaselor obiective de politică privind combaterea schimbărilor climatice la nivel global, fondurile acordate și plățile efectuate în vederea combaterii schimbărilor climatice, inclusiv fondurile publice, trebuie mărite considerabil și rapid în perioada 2010-2020. Acest capitol prezintă un model european de structură de guvernanță descentralizată și ascendentă care este rezultatul unor discuții intense cu o serie de parteneri la negocieri din întreaga lume și se bazează, de asemenea, pe vasta experiență de cooperare a UE[19].

Pentru ca o structură de guvernanță generală să funcționeze în mod eficient, eficace și echitabil, este necesar ca aceasta să aibă la bază principiul proprietății, al subsidiarității, al coerenței, al transparenței, al responsabilității, al recompensării performanței, al adiționalității și al complementarității.

În vederea atenuării, instrumentele principale prevăzute de modelul european sunt planurile naționale de creștere bazate pe emisii reduse de dioxid de carbon, care integrează toate măsurile naționale de atenuare corespunzătoare, revizuirea tehnică ex-ante a măsurilor susținute, registrul central actualizat al tuturor măsurilor și al ajutoarelor financiare, inventarele anuale ale emisiilor, raportarea prin intermediul comunicațiilor naționale îmbunătățite și evaluări inter-pares periodice. Acest proces va fi sprijinit de un mecanism de coordonare independent.

În plus, până în 2011, toate țările trebuie să prezinte planuri de creștere pe termen lung bazate pe emisii reduse de dioxid de carbon. Deși nu ar trebui să se prevadă nicio obligație pentru țările cel mai puțin dezvoltate, acestea ar trebui totuși încurajate să progreseze pentru a atinge acest obiectiv într-un cadru temporal mai flexibil și beneficiind de sprijinul corespunzător. Până în 2011, UE își va prezenta, de asemenea, strategia pe termen lung până în 2050.

În vederea adaptării, se prevede o abordare ascendentă simplificată care necesită integrarea treptată a adaptării în strategiile naționale de dezvoltare/planurile de eradicare a sărăciei, coordonarea periodică a sprijinului la nivel național, raportarea periodică prin intermediul comunicațiilor naționale și schimbul de bune practici.

Avantajul principal al acestei abordări ascendente este acela că se va baza pe instituțiile existente - reformate și consolidate în mod corespunzător - și pe structurile proprii ale țărilor în curs de dezvoltare (în sensul Declarației de la Paris privind eficacitatea ajutoarelor), și va evita crearea de structuri paralele. Deja în prezent, obligația de a se integra într-o structură centralizată vastă ar duce la îngrădirea unui număr semnificativ de inițiative bilaterale sau multilaterale. Un sistem descentralizat bazat pe propuneri elaborate la nivel național oferă celor care contribuie un nivel mai înalt de discreție în ceea ce privește utilizarea eficientă a contribuțiilor lor, putând astfel să încurajeze realizarea de către aceștia a unor contribuții mai substanțiale decât ar fi de așteptat în cazul în care ar exista doar un fond multilateral unic, gestionat la nivel central. Totuși, nu este exclusă posibilitatea de a crea un fond complementar nou, precum Fondul Verde propus de Mexic, dacă acesta aduce valoare adăugată.

Atât informațiile actualizate consemnate în registre, cât și raportarea periodică, și anume prin intermediul unor inventare anuale ale emisiilor și al comunicațiilor naționale, permit UNFCCC să identifice lacunele și dezechilibrele din cadrul finanțării măsurilor de atenuare și de adaptare. Soluționarea acestor lacune ar trebui să fie facilitată prin intermediul unui Forum la nivel înalt pentru finanțarea eforturilor de combatere a schimbărilor climatice, la care să participe specialiști în domeniu din sectorul public și din cel privat.. Forumul respectiv, cu o reprezentare echilibrată a factorilor de decizie din țările dezvoltate și din cele în curs de dezvoltare, precum și din cadrul instituțiilor financiare internaționale, ar trebui să supravegheze și să orienteze strategic fondurile UNFCCC, agenții finanțatori și agențiile de cooperare bilaterală pentru a asigura o distribuție echitabilă a fondurilor între țări și prioritizarea cheltuielilor în favoarea măsurilor de atenuare și de adaptare.

[1] A se vedea capitolul 2 din documentul de lucru al serviciilor Comisiei.

[2] Adaptat după: The World Bank, State and trends of the carbon market 2009 (Banca Mondială, Situația și tendințele pieței carbonului) http://siteresources.worldbank.org/EXTCARBONFINANCE/Resources/State_and_Trends_of_the_Carbon_Market_2009-FINALb.pdf.

[3] A se vedea SEC(2009) 101.

[4] Directiva 2009/28/CE.

[5] A se vedea capitolul 4 din documentul de lucru al serviciilor Comisiei.

[6] A se vedea capitolul 3 din documentul de lucru al serviciilor Comisiei.

[7] A se vedea capitolul 7 din documentul de lucru al serviciilor Comisiei.

[8] A se vedea capitolul 3 din documentul de lucru al serviciilor Comisiei.

[9] A se vedea capitolul 3 din documentul de lucru al serviciilor Comisiei.

[10] COM (2008) 645.

[11] A se vedea capitolul 1 din documentul de lucru al serviciilor Comisiei.

[12] Bazat pe o analiză suplimentară efectuată de către POLES, JRC.

[13] Secretariatul UNFCCC.

[14] Pentru informații suplimentare cu privire la domeniul de aplicare al activităților pentru care ar trebui să se acorde sprijin inițial, a se vedea capitolul 5 din documentul de lucru al serviciilor Comisiei.

[15] Luxemburg, 9 iunie 2009, a 2948-a reuniune a Consiliului.

[16] Bruxelles, 18-19 iunie 2009.

[17] A se vedea capitolul 6 din documentul de lucru al serviciilor Comisiei.

[18] Directiva 2009/29/CE.

[19] A se vedea capitolul 8 din documentul de lucru al serviciilor Comisiei.