[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 23.10.2007

SEC(2007) 1393

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI anexat la

Propunere de DIRECTIVĂ A CONSILIULUI privind o procedură unică de solicitare a unui permis unic pentru resortisanţii din ţările terţe în vederea şederii şi ocupării unui loc de muncă pe teritoriul statelor membre şi un set comun de drepturi pentru lucrătorii din ţările terţe cu şedere legală pe teritoriul unui stat membru

REZUMAT PRIVIND ANALIZA DE IMPACT

{COM(2007) 638 final}{SEC(2007) 1408}

1. Introducere

Consiliului European a recunoscut pentru prima dată în cadrul concluziilor sale de la Tampere din 1999 necesitatea de a asigura un tratament echitabil resortisanţilor din ţările terţe cu şedere legală pe teritoriul statelor membre, prin acordarea unor drepturi comparabile cu cele ale cetăţenilor Uniunii Europene. Prezentul document reprezintă un rezumat al unui raport de analiză a impactului care examinează opţiunile de politică existente pentru garantarea unui set comun de drepturi tuturor lucrătorilor ţărilor terţe cu şedere legală pe teritoriul unui stat membru care nu au obţinut încă statutul de rezident pe termen lung, pentru a veni în întâmpinarea acestei cerinţe.

Raportul se bazează pe consultările cu statele membre şi cu alte părţi interesate. Culegerea datelor a fost realizată, în principal, prin consultări, studii de caz şi printr-o analiză a literaturii de specialitate relevante în cadrul unui studiu extern comandat de către Comisie. Studiul şi raportul au fost elaborate pe baza contribuţiilor DG Ocuparea Forţei de Muncă, Afaceri Sociale şi Egalitatea de Şanse, precum şi ale unui grup de coordonare între servicii convocat de către DG Justiţie, Libertate şi Securitate.

2. Definirea problemei

2.1. Contextul

Planul în domeniul politicii privind migraţia legală [1] defineşte o foaie de parcurs, o serie de acţiuni şi iniţiative legislative şi propune următoarea orientare: deschiderea unor canale specifice de migraţie legală (migranţi cu înaltă calificare, lucrători sezonieri, stagiari remuneraţi, persoane detaşate în cadrul aceleiaşi întreprinderi), precum şi o directivă generală privind drepturile lucrătorilor ţărilor terţe. Scopul acesteia din urmă este de a oferi cadrul general pentru directivele specifice. Cu alte cuvinte, nu este sugerată o legislaţie orizontală privind condiţiile de şedere pentru lucrătorii salariaţi, resortisanţi din ţările terţe. În schimb, directive specifice ar reglementa admisia anumitor categorii de migraţi şi, ca bază, o legislaţie comunitară orizontală ar avea ca obiect drepturile lucrătorilor din ţările terţe la nivelul UE.

2.2. Aspectul/problema care necesită acţiune – discrepanţa între drepturi şi ineficienţa procedurilor naţionale de admisie

Discrepanţa între drepturi:

Analiza aquis-ului comunitar existent, a legislaţiei statelor membre şi a acordurilor internaţionale a evidenţiat faptul că exisă o diferenţă („discrepanţă între drepturi”) între drepturile lucrătorilor ţărilor terţe şi cele ale lucrătorilor din UE/proprii cetăţeni şi rezidenţii pe termen lung.

În prezent, respectarea principiului egalităţii de tratament privind condiţiile de lucru şi dreptul de a beneficia de dispoziţiile privind securitatea socială este garantată lucrătorilor din ţările terţe doar de legile naţionale, în timp ce pentru lucrătorii anumitor ţări terţe, prin diferite acorduri multilaterale încheiate de CE. Anumite categorii de lucrători din ţările terţe, fie datorită statutului acestora (de exemplu, şedere de lungă durată) sau naţionalităţii acestora (de exemplu, resortisanţii acelor ţări care au semnat acorduri multilaterale cu UE şi statele sale membre, precum ţările membre EFTA şi Turcia), pot solicita acordarea unui statut privilegiat, în baza dreptului comunitar. Cu toate acestea, nu este cazul pentru majoritatea altor lucrători din ţările terţe. Prin urmare, în absenţa unei legislaţii comunitare orizontale cu caracter general, drepturile lucrătorilor din ţările terţe pot varia în mod considerabil, în funcţie de naţionalitatea acestora şi de statele membre în care se află. Acest fapt generează incertitudine juridică pentru lucrătorii din ţările terţe şi îi plasează pe o poziţie inegală în raport cu acei lucrători ale căror drepturi au fost stabilite cu claritate. O asemenea situaţie nu corespunde obiectivului definit la Tampere care vizează acordarea de drepturi şi impunerea de obligaţii pentru resortisanţii din ţările terţe cu şedere legală pe teritoriul UE, care să fie comparabile cu cele ale cetăţenilor UE.

Proceduri de admisie complexe şi ineficiente

Analizele indică faptul că, în pofida absenţei legislaţiei comunitare, mai mult de jumătate din statele membre aplică deja o procedură unică de solicitare sau preconizează schimbarea sistemului, în timp ce o minoritate a acestora aplică proceduri separate de obţinere a permiselor de muncă, respectiv a celor de şedere. Procedurile separate au arătat că necesită timp de prelucrare mai îndelungat al solicitărilor şi că presupun obligaţii şi costuri administrative mai mari pentru angajator, precum şi pentru lucrătorul migrant aspirant (rezultate din diferitele proceduri).

2.3. Cine este afectat, în care din statele membre şi în ce măsură? Dimensiunea problemei

Este dificil de stabilit cine este afectat de problema discrepanţei între drepturi şi de procedurile de admisie ineficiente. Resortisanţii din ţările terţe care lucrează în mod legal în UE aparţin unui grup foarte eterogen. La nivelul UE nu există date privind fluxurile migratorii în statele membre, clasificate în funcţie de motivul migraţiei (de exemplu, pentru găsirea unui loc de munca, pentru reîntregirea familiei)[2]. Prin urmare, în cadrul Studiului privind forţa de muncă europeană a fost analizată situaţia angajării resortisanţilor din ţările terţe pe piaţa forţei de muncă a UE, în care lucrătorii de pe piaţa europeană a forţei de muncă sunt clasificaţi în funcţie de naţionalitate.

Analizele statistice sintetice pentru anul 2005 au evidenţiat următoarele:

- resortisanţii ţărilor terţe reprezintă 3,6% din populaţia UE (16 milioane de persoane);

- majoritatea acestora (aproximativ 12 milioane) se află în 5 state membre (Germania, Franţa, Spania, Regatul Unit şi Italia);

- originile acestora diferă în fiecare stat membru, în special datorită apropierii geografice şi legăturilor istorice;

- se pare că grupul lucrătorilor din ţările terţe este divizat între grupul celor cu înaltă calificare şi un grup mai extins cu competenţe scăzute sau medii.

3. Obiective

Obiectivele generale ale politicii sunt următoarele:

1) să răspundă cerinţei formulate pentru prima dată la Tampere de a acorda drepturi comparabile, precum şi instituirea principiului egalităţii de tratament în raport cu lucrătorii din ţările terţe în ansamblul UE;

2) îmbunătăţirea funcţionării pieţei forţei de muncă a UE;

3) protejarea lucrătorilor cetăţeni ai UE de concurenţa neloială de pe piaţa forţei de muncă.

Obiectivele specifice şi operaţionale sunt următoarele:

1) ajungerea la o viziune comună la nivelul UE cu privire la grupul lucrătorilor din ţările terţe cu şedere legală pe teritoriul UE, dar care nu au obţinut încă statutul de rezidenţi pe termen lung;

2) stabilirea unui set comun de drepturi pentru lucrătorii ţărilor terţe;

3) protejarea poziţiei resortisanţilor UE şi a rezidenţilor pe termen lung împotriva posibilelor consecinţe ale concurenţei din partea forţei de muncă străine exploatate şi ieftine;

4) creşterea transparenţei pieţei forţei de muncă comune a UE pentru lucrătorii ţărilor terţe.

4. Opţiunile politicii în domeniu

Întrebarea care se pune este până unde ar trebui să intervină UE. Discrepanţa între drepturi prezentă în statele membre între lucrătorii din ţările terţe şi alţi lucrători este cea mai pronunţată în ceea ce priveşte accesul la piaţa forţei de muncă, la securitate socială (în special privind prestaţiile de şomaj, prestaţiile familiale şi asistenţa socială), posibilitatea transferului economiilor realizate din pensii şi restituirea beneficiilor de securitate socială, accesul la serviciile publice (acces la serviciile de plasare a forţei de muncă şi la alte servicii publice, inclusiv locuinţele de stat). În ceea ce priveşte procedurile de admisie naţionale complexe şi ineficiente, întrebarea care se ridică este cum pot fi combătute acestea.

- Opţiunea 1 – păstrarea status quo-ului

- Opţiunea 2 – opţiunea non-legislativă - comunicare, coordonare şi cooperare: nu este introdusă, în general, o nouă legislaţie privind drepturile lucrătorilor migranţi. Drepturile anumitor lucrători din ţările terţe vor fi prevăzute în continuare de legislaţia naţională şi vor fi reglementate la nivel comunitar doar de directive specifice (de exemplu, privind lucrătorii cu înaltă calificare). În schimb, va fi acordată atenţie activităţilor complementare şi de sprijin pentru armonizarea practicilor legislative ale statelor membre prin acumularea şi schimbul de expertiză şi informaţii.

- Opţiunea 3a – opţiunea legislativă sub forma unei directive concentrate pe elementele comune: această opţiune ar garanta egalitate de tratament lucrătorilor din ţările terţe care sunt deja admişi pe piaţa forţei de muncă, în toate domeniile legate de ocuparea forţei de muncă, cu excepţia securităţii sociale, a transferului contribuţiilor de securitate socială şi pensiilor, precum şi accesul liber la serviciile publice.

- Opţiunea 3b – opţiunea legislativă privind egalitatea de tratament sub forma unei directive: această opţiune ar garanta egalitate de tratament lucrătorilor din ţările terţe care sunt deja admişi pe piaţa forţei de muncă în toate domeniile legate de ocuparea forţei de muncă, inclusiv securitatea socială, transferul contribuţiilor la sistemul de asigurări sociale şi a pensiilor, precum şi a accesului liber la serviciile publice.

- Opţiunea 4 – o opţiune legislativă complementară, sub forma unei directive: o procedură unică de solicitare şi un permis unic de şedere/de muncă. Directiva ar fi concentrată pe o procedură unică de solicitare care ar simplifica procedura atât pentru imigranţi cât şi pentru autorităţile publice, precum şi pe un document unic care să permită unui resortisant al unei ţări terţe să-şi stabilească reşedinţa şi să lucreze pe teritoriul unui stat membru. Aceste dispoziţii ar putea avea drept temei Regulamentul nr. 1030/2002 de instituire a unui model uniform de permis de ședere pentru resortisanții țărilor terțe, care permite deja statelor membre să adauge observaţii naţionale privind accesul la piaţa forţei de muncă. Această opţiune ar putea cuprinde – având în vedere o abordare bazată pe drepturi – măsuri de protecţie şi garanţii procedurale legate de solicitarea unui permis unic.

- Opţiunea 5 – opţiunea legislativă completă, sub forma unei directive care reglementează accesul la piaţa muncii şi care garantează egalitatea de tratament pentru lucrătorii din ţările terţe. Directiva ar reglementa accesul pe piaţa forţei de muncă dintr-un stat membru a lucrătorilor din ţările terţe, în scopul acordării unui tratament comparabil în ceea ce priveşte accesul la un loc de muncă şi mobilitatea în statul membru respectiv. În vederea acordării accesului la piaţa muncii a resortisanţilor din ţările terţe, trebuie armonizate condiţiile pentru ocuparea unui loc de muncă (testarea cerinţelor economice, etc.). În plus, această opţiune ar garanta egalitatea de tratament în raport cu proprii resortisanţi - în toate domeniile enumerate la opţiunea 3b.

5. Compararea opţiunilor

Cele 6 opţiuni de politică (întrucât 3a şi 3b reprezintă diferite sub-opţiuni) au fost comparate din punct de vedere al realizării obiectivelor generale, al nivelului obligaţiilor administrative, precum şi în funcţie de impactul social şi economic.

Analiza privind opţiunile de politică în domeniu şi măsura în care acestea conduc la realizarea obiectivelor globale a relevat cu claritate 3 opţiuni, şi anume opţiunile legislative 3b, 4 şi 5.

În ceea ce priveşte impactul din punct de vedere economic, opţiunea 4 oferă cele mai bune rezultate, în special datorită potenţialului acesteia de a determina posibile economii rezultate ca urmare a simplificării şi standardizării procedurii de solicitare. Opţiunile 3b, 4 şi 5 produc o serie de avantaje economice, însă impun costuri financiare şi administrative pentru sectorul de afaceri şi autorităţile publice. Pe de altă parte, opţiunile 3b, 4 şi 5 produc efecte pozitive la nivel social, în special în ceea ce priveşte integrarea socială, egalitatea de tratament şi accesul la protecţie socială şi servicii publice. Opţiunea 4 produce, în special, beneficii legate de eliminarea cercului vicios al întârzierilor în cadrul procedurilor separate de obţinere a permiselor de muncă şi de şedere, precum şi de simplificarea, raţionalizarea şi standardizarea procedurilor şi a legislaţiei.

În momentul realizării unei ierarhizări a opţiunilor de politică în funcţie de performanţa în ceea ce priveşte realizarea obiectivelor globale, impactul economic şi social, opţiunile 3b, 5 şi 4 rezultă ca fiind cele mai favorabile. Opţiunea 3b prezintă unele dezavantaje, de exemplu o probabilă creştere a costurilor asociate drepturilor cuvenite lucrătorilor din ţări terţe.

Cu toate că opţiunea 4 a fost apreciată ca fiind una distinctă în raport cu celelalte, aceasta este, de fapt, complementară opţiunilor rămase şi poate fi combinată cu una din opţiunile legislative.

În ceea ce priveşte şansele de adoptare, opţiunea 5 este considerată în prezent ca fiind nefezabilă din punct de vedere politic, având în vedere experienţa dobândită cu propunerea Comisiei din 2001 [3] , care a fost retrasă în 2006.

6. Opţiunea preferată

Având în vedere rezultatul comparării opţiunilor de politică, soluţia preferată ar trebui să aibă următoarele caracteristici:

- Domeniul de aplicare amplu al opţiunii 3b care asigură egalitatea de tratament în toate domeniile conexe ocupării forţei de muncă - inclusiv accesul la securitatea socială, transferul drepturilor de pensie, o dată ce acestea sunt plătite, accesul la educaţie, formare profesională, recunoaşterea diplomelor, accesul la serviciile publice, în special asistenţa oferită de serviciile de plasare a forţei de muncă[4].

în combinaţie cu

- opţiunea 4 care preconizează introducerea unei proceduri unice de solicitare pentru obţinerea unui permis unic de muncă/de şedere, legând astfel principiul egalităţii de tratament de obţinerea cu succes a unui asemenea permis (admiterea pe piaţa muncii unui stat membru).

Această abordare pare să ofere cel mai înalt potenţial pentru obţinerea de beneficii semnificative din punct de vedere practic şi al politicii în domeniu.

Cele două opţiuni pot fi combinate cu uşurinţă într-o singură opţiune preferată întrucât, deşi abordează aspecte diferite, ele sunt complementare prin natura lor, şi astfel contribuie la consolidarea certitudinii juridice şi la o mai bună integrare a forţei de muncă. În ceea ce priveşte legăturile dintre aceste opţiuni - între drepturile migranţilor, pe de o parte, şi procedura unică de solicitare /permisul unic, pe de altă parte - ambele urmăresc o mai bună gestionare a migraţiei printr-o abordare echitabilă. Obiectivele sunt complementare: ambele contribuie la îmbunătăţirea funcţionării pieţei forţei de muncă. Un al doilea element de conexiune dintre drepturi şi permisul unic are în vedere faptul că drepturile sunt acordate doar celor cu şedere legală şi lucrează în mod legal pe teritoriul statelor membre. Deţinerea unui permis unic dovedeşte în mod cumulativ legalitatea muncii şi a şederii. În final, nu doar opţiunea 3b, dar şi procedura unică de solicitare din opţiunea 4 garantează drepturi şi protejează migranţii prin asigurarea unei proceduri de admisie mai eficiente şi mai transparente care instituie garanţii procedurale în favoarea acestora.

Totodată, opţiunile 3b şi 4 au şi efecte diferite asupra pieţei muncii. Opţiunea 3b poate reduce cererea pentru forţă de muncă legală din ţări terţe şi poate genera muncă nedeclarată, în timp ce opţiunea 4 reduce munca fără forme legale şi nedeclarată, în special prin eliminarea cercului vicios al întârzierilor din cadrul procedurilor separate de obţinere a permiselor de muncă şi de şedere, prin crearea unei proceduri mai rapide şi eficiente.

6.1. Avantajele şi dezavantajele opţiunii preferate

Opţiunea 3b ar asigura realizarea tuturor obiectivelor generale şi ar proteja şi ar asigura protecţia şi integrarea optimă şi flexibilă a lucrătorilor din ţările terţe. Totodată, punctul vulnerabil al abordării bazate pe egalitatea de tratament constă în faptul că – din cauza lipsei competenţei comunitare în ceea ce priveşte realizarea armonizării – drepturile efective acordate în fiecare stat membru ar fi în continuare diferite de la un stat membru la altul (de exemplu, în ceea ce priveşte durata prestaţiilor sociale). Un alt dezavantaj – privind accesul la prestaţiile de securitate socială – îl reprezintă costul extinderii domeniului de aplicare la persoanele acoperite de sistemele naţionale de securitate socială din acele state membre unde anumite prestaţii sociale nu sunt garantate încă lucrătorilor din ţările terţe.

Opţiunea 4 prevede o singura procedură de solicitare materializată într-un permis unic. Acest fapt ar asigura proceduri mai simple şi rapide (un timp de prelucrare mai scurt, mai puţină birocraţie) pentru lucrătorii din ţările terţe şi pentru angajatorii acestora, conducând la mai multă transparenţă şi certitudine juridică. În plus, o singură procedură în loc de două separate ar putea avea drept rezultat, pe termen lung, reducerea obligaţiilor administrative şi a costurilor pentru administraţiile naţionale, precum şi la un „birou unic de contact cu publicul” în loc de două. În plus, prin permisul unic se evită riscul apariţiei de inadvertenţe între cele două permise iar viziunea de ansamblu mai clară asupra statutului resortisantului unei ţări terţe şi asupra scopului şederii acestuia pe teritoriul unui stat membru este mai clară. Totodată, pentru aplicarea cu succes a unei proceduri unice de solicitare, este necesară o coordonare internă strânsă între serviciile administrative. În plus, în situaţiile în care procedura existentă va trebui modificată, ar putea rezulta costuri suplimentare punctuale legate de angajarea de personal specializat sau de instruirea celui existent. În ceea ce priveşte modelul, trebuie subliniat faptul că permisul unic ar trebui să dezvolte modelul uniform deja existent pentru permisele de şedere ale resortisanţilor din ţările terţe[5]. Aceasta implică faptul că statele membre nu ar mai trebui să introducă permise noi, pe cheltuiala proprie, ci să folosească modelul uniform deja existent în cadrul căruia ar trebui să includă, în mod obligatoriu, toate informaţiile relevante privind accesul la piaţa muncii (gradul, durata accesului, etc.).

6.2. Evaluarea costurilor administrative şi de punere în aplicare a opţiunii preferate

Analiza calitativă a evidenţiat următoarele:

- o creştere a costurilor privind prestaţiile de securitate socială pentru lucrătorii din ţările terţe, precum şi a cheltuielilor cu serviciile publice pentru lucrătorii din ţările terţe din statele membre unde egalitatea de tratament nu a fost acordată în totalitate şi

- reducerea costurilor în cadrul procedurii de solicitare şi emitere a permiselor de şedere şi de muncă, legate de costurile administrative (o reducere a muncii depuse pentru prelucrarea cererilor şi informarea solicitanţilor) şi veniturile suplimentare din impozitele pe venit (întrucât lucrătorii din ţările terţe vor ocupa mai rapid un loc de muncă remunerat).

Analiza calitativă a mai evidenţiat faptul că opţiunea preferată ar putea avea un impact pozitiv asupra performanţelor socio-economice ale lucrătorilor din ţările terţe, rezultatul fiind creşterea contribuţiilor fiscale şi de securitate socială ale acestora, concomitent cu o scădere a folosirii acestora. Prin urmare, costurile extinderii anumitor drepturi la lucrătorii din ţările terţe ar putea fi compensate de venituri fiscale suplimentare datorită îmbunătăţirii performanţelor socio-economice ale lucrătorilor din ţările terţe.

7. Monitorizarea şi evaluarea

În ceea ce priveşte măsurile de monitorizare şi evaluare, acestea ar putea lua forma unui raport al Comisiei pe baza rapoartelor ţărilor membre, la trei ani de la expirarea termenului pentru transpunerea directivei. Statele membre pot fi obligate, prin intermediul directivei să comunice tabelele de corespondenţă pentru a demonstra transpunerea dispoziţiilor directivei în legislaţia naţională. În contextul acestui exerciţiu de raportare, Comisia ar trebui să decidă daca ar trebui propuse modificări pentru a se răspunde mai bine obiectivelor stabilite.

[1] SEC(2005) 1680.

[2] Urmare a problemei inexistenţei datelor, doar Germania a fost cea care a deţinut de date privind grupul ţintă al lucrătorilor din ţările terţe, în special al celor care nu au obţinut statutul de rezident pe termen lung.

[3] COM(2001) 388 Propunere de Directivă a Consiliului privind condiţiile de intrare şi de şedere a resortisanţilor din ţări terţe în calitate de lucrători salariaţi sau pentru desfăşurarea unor activităţi independente.

[4] Însă fără acordarea de drepturi privind accesul la piaţa muncii şi mobilitatea în interiorul UE.

[5] Prevăzut în Regulamentul nr. 1030/2002 al Consiliului din 13 iunie 2002