COMUNICARE A COMISIEI Proiect pentru o uniune economică și monetară profundă și veritabilă Lansarea unei dezbateri la nivel european /* COM/2012/0777 final */





Proiect pentru o UEM profundă și veritabilă Lansarea unei dezbateri la nivel european 1. Istoricul, aspirațiile și avantajele UEM În conformitate cu tratatele, Uniunea Europeană urmărește să promoveze pacea, valorile sale și bunăstarea popoarelor sale. Uniunea Europeană acționează pentru dezvoltarea durabilă a Europei, întemeiată pe o creștere economică echilibrată și pe stabilitatea prețurilor, pe o economie socială de piață cu grad ridicat de competitivitate, care tinde spre ocuparea deplină a forței de muncă și spre progres social, precum și pe un nivel înalt de protecție și de îmbunătățire a calității mediului. Uniunea Europeană promovează coeziunea economică, socială și teritorială, precum și solidaritatea între statele membre. Uniunea Europeană instituie o uniune economică și monetară (UEM) a cărei monedă este euro (cf. articolul 3 din TUE). Crearea UEM și introducerea monedei euro au fost etape de referință ale integrării europene. Acestea figurează printre cele mai însemnate realizări ale UE, iar moneda euro este unul dintre simbolurile definitorii ale Europei atât în interiorul UE, cât și în întreaga lume. Fondatorii UEM au urmărit ambiții înalte în ceea ce privește moneda unică, atât pe plan economic, cât și pe plan politic. Unele dintre aceste ambiții au devenit deja realitate, altele nu au fost încă realizate. În calitate de a doua mare valută de rezervă din lume, moneda euro face parte integrantă din economia mondială, figurând în bilanțuri din întreaga lume. Existența monedei euro a contribuit la deschiderea pieței interne pentru peste 330 de milioane de cetățeni care trăiesc în zona euro, permițând compararea imediată a prețurilor pentru bunuri și servicii de la o țară la alta. Prin eliminarea riscului valutar și a comisioanelor pentru tranzacții internaționale, moneda euro facilitează, de asemenea, o distribuție mai eficace a resurselor, asigurând transparența deplină a prețurilor pentru bunuri și servicii între țări. În societatea noastră electronică interconectată, asigurarea unor condiții egale de concurență pe piața unică este un instrument solid în favoarea creșterii economice. În mod dovedit, moneda euro a facilitat schimburile comerciale între țările din zona euro și a promovat totodată investițiile fizice și financiare între statele membre. Stabilitatea monedei a făcut din zona euro o destinație atractivă pentru investiții. Aceste câștiguri în domeniul comerțului și al investițiilor au stimulat creșterea și ocuparea forței de muncă. Faptul că Eurosistemul a furnizat un volum important de lichidități a contribuit la abordarea problemelor de pe piața interbancară într-o perioadă de dificultăți financiare și de incertitudine. Zona euro este o construcție dinamică și deschisă. În ciuda crizei, apartenența la zona euro, care este alcătuită din 17 state membre și urmează să se extindă în viitor, a rămas o perspectivă atractivă: Slovacia a adoptat moneda unică în ianuarie 2009, iar Estonia în ianuarie 2011. Deficiențele legate de modelul inițial al UEM și de asigurarea respectării normelor Până în 2008, la izbucnirea crizei financiare, unele state membre din zona euro acumulaseră importante datorii private și publice, înregistraseră pierderi în materie de competitivitate și dezechilibre macroeconomice. Acest lucru le-a făcut deosebit de vulnerabile în momentul declanșării crizei, cu efecte de contagiune considerabile în întreaga zonă euro, de îndată ce criza s-a transformat într-o criză a datoriei suverane. Acumularea acestor vulnerabilități a fost parțial cauzată de respectarea insuficientă a normelor convenite pe care se fondează UEM, astfel cum au fost stabilite în Pactul de stabilitate și de creștere (PSC). În mare parte, aceste vulnerabilități sunt rezultatul unor elemente ale modelului instituțional inițial al UEM, în special al lipsei unui instrument care să rezolve în mod sistematic dezechilibrele macroeconomice. Față de uniunile monetare moderne, UEM este unică prin faptul că îmbină o politică monetară centralizată cu responsabilitatea descentralizată pentru majoritatea politicilor economice, deși există anumite constrângeri în ceea ce privește politicile bugetare naționale. Spre deosebire de alte uniuni monetare, în cazul UEM nu există o funcție centralizată în materie de politică bugetară și nici o capacitate bugetară centralizată (buget federal)[1]. De la introducerea monedei euro, a fost clar că, având în vedere interdependența sporită între statele membre din zona euro, era deosebit de important să se adopte politici bugetare și economice solide. Pactul de stabilitate și de creștere[2] a instituit norme care reglementează coordonarea politicilor bugetare. Acesta a prevăzut, de asemenea, măsuri care trebuie luate împotriva statelor membre care nu respectă normele. S-a considerat că această coordonare va fi suficientă pentru asigurarea unor politici solide la nivel național. Deja din 2008, raportul Comisiei privind UEM@10[3] a prezentat o serie de posibile modificări la acest model. Criza a accelerat nevoia de a aduce modificări. Începând din 2008, următoarele aspecte au constituit principalele probleme cu care s-a confruntat zona euro: (a) PSC a fost insuficient respectat de statele membre și nu a avut la dispoziție mecanisme solide pentru a asigura viabilitatea finanțelor publice. Punerea în aplicare a componentei preventive a PSC, care impune statelor membre să mențină o poziție bugetară subiacentă solidă, a fost prea laxă, iar statele membre nu au profitat de perioadele de creștere constantă pentru a desfășura politici bugetare ambițioase. În același timp, în componenta corectivă a PSC, criteriul datoriei prevăzut în tratat nu a fost pus în practică efectiv. Rezultatul s-a tradus prin derapaje bugetare în perioadele de creștere economică și printr-o incapacitate de a reduce nivelurile datoriei în țările puternic îndatorate. (b) Coordonarea politicilor economice naționale din afara domeniului bugetar s-a bazat pe instrumente necoercitive – presiune inter pares și recomandări – și a avut un impact limitat asupra acțiunilor întreprinse de fiecare stat membru din zona euro. Prin urmare, instrumentul nu a fost suficient de robust pentru a contracara apariția progresivă a deficiențelor de competitivitate și a discrepanțelor în materie de creștere economică între statele membre. S-a acordat puțină atenție efectelor de contagiune ale măsurilor naționale în zona euro. La elaborarea politicilor economice la nivel național nu s-a luat suficient în considerare contextul european în care funcționează economiile. La aceasta a contribuit absența generalizată a riscurilor, rezultat al unei abundențe de lichidități la nivel mondial. (c) Piețele financiare joacă un rol important pentru a stimula țările să asigure viabilitatea propriilor finanțe publice, prin includerea prețului aferent riscului de credit în rata la care entitățile suverane pot împrumuta bani. În contextul reducerii globale a presiunilor inflaționiste la sfârșitul anilor '90, băncile centrale și-au extins în mod rapid și susținut masa monetară. Acest lucru, la care s-au adăugat noile abordări privind transferul riscului în sistemul financiar, a avut ca rezultat un exces de lichidități la nivel global, o goană generalizată după randament și, în cele din urmă, o evaluare complet incorectă a riscului, atât în ceea ce privește activele private, cât și activele publice. În paralel, odată cu introducerea monedei euro, Banca Centrală Europeană (BCE) s-a bazat pe obligațiunile naționale pentru operațiunile sale de piață monetară (open market), acordându-le așadar statutul de calitate maximă necesar pentru a garanta aceste operațiuni. Rezultatul a fost o convergență puternică a randamentelor, limitând considerabil disciplina pieței, în ciuda diferențelor în ceea ce privește performanțele bugetare naționale. Acest lucru a incitat băncile, printre altele, să facă investiții semnificative în obligațiunile suverane. Economiile din zona euro, aflate într-o expansiune ciclică și având rate relativ mai ridicate ale inflației, au beneficiat în general de rate reale ale dobânzii scăzute sau chiar negative. Această situație a dus în unele țări la o puternică expansiune a creditului, care a alimentat bule imobiliare semnificative. (d) Crearea UEM a marcat o accelerare bruscă a ritmului integrării financiare. Deși a creat oportunități pentru diversificarea portofoliilor, acest lucru a accelerat în același timp transmisia șocurilor dincolo de frontierele naționale. În ciuda integrării sporite a pieței, responsabilitatea pentru supravegherea prudențială și gestionarea crizelor a rămas în continuare, în mare parte, o atribuție a autorităților naționale. Această asimetrie între piețele financiare integrate, pe de o parte, și o arhitectură a stabilității financiare încă segmentată la nivel național, pe de altă parte, a avut drept rezultat coordonarea insuficientă între autoritățile relevante în toate etapele crizei actuale. Lipsa unor norme comune și a unor instituții de supraveghere și de rezoluție pentru sectorul financiar la nivelul zonei euro a fost o problemă majoră în reacția la criză. Absența unui cadru integrat la nivelul UE și a unui mecanism care să globalizeze răspunsul la riscurile generate de sectorul bancar care afectau mai multe sau toate statele membre a avut ca rezultat apariția unor spirale negative puternice și nefaste între sistemul bancar și datoriile suverane în țările vulnerabile. Aceste spirale au alimentat în continuare criza datoriilor și au condus la o inversare a direcției fluxurilor de capital. Ca urmare, unele state membre nu au mai avut acces la finanțarea de pe piață și a apărut riscul ca efectele de contagiune să se propage în întreaga zonă euro. În acest context, lipsa unui mecanism eficace care să furnizeze lichidități statelor membre aflate în dificultate și care să gestioneze astfel riscul de contagiune și să protejeze stabilitatea financiară a zonei euro s-a conturat ca o deficiență clară a mecanismelor de gestionare a crizei. Cu toate că UE a întreprins acțiuni decisive pentru a soluționa aceste probleme majore, UEM trebuie și mai mult aprofundată. Prezentul proiect pentru o UEM profundă și veritabilă descrie elementele necesare și etapele către realizarea unei uniuni bancare, economice, bugetare și politice depline. 2. Măsurile luate până în prezent: reacția la criză În contextul reacției la criză, Comisia și-a asumat un rol de lider pentru protejarea pieței unice împotriva apariției tendințelor protecționiste și a fragmentării în funcție de frontierele naționale, în special în sectorul bancar, pentru revizuirea guvernanței economice a UEM în scopul remedierii deficiențelor la nivelul supravegherii economice, pentru prezentarea de propuneri legislative importante în scopul lansării reformei supravegherii sectorului financiar, pentru asigurarea coordonării și monitorizării la nivelul UE a salvării băncilor, precum și pentru furnizarea din prima linie de sprijin pentru economia reală în cadrul Programului european de redresare economică. Sprijinul puternic din partea Parlamentului European a fost esențial pentru a permite evoluția rapidă a acestor inițiative și pentru intrarea rapidă în vigoare a propunerilor legislative. În 2010, grupul operativ creat de președintele Consiliului European pentru consolidarea guvernanței economice a permis un consens rapid între statele membre în favoarea propunerilor prezentate de Comisie. Reuniunile frecvente ale Consiliului European au condus la asumarea unor angajamente importante și la adoptarea unor măsuri semnificative de către statele membre pentru a face față crizei din Europa. Toate statele membre din zona euro și majoritatea celorlalte state membre s-au angajat să includă în cadrele juridice naționale normele și principiile UE în materie de supraveghere bugetară, în temeiul Tratatului privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare (TSCG), semnat în martie 2012 de toate statele membre ale UE, cu excepția Republicii Cehe și a Regatului Unit. Crearea unui mecanism de protecție financiară pentru zona euro și deciziile succesive adoptate pentru a extinde zona euro, a crește flexibilitatea operațiunilor acesteia și a-i conferi un caracter permanent au consolidat semnificativ capacitatea de gestionare a crizei. 2.1 Supravegherea bugetară Comisia a prezentat o strategie pentru consolidarea guvernanței economice în Europa în cele două comunicări din 12 mai 2010 și 30 iunie 2010[4]. Aceste comunicări au fost urmate de un pachet de propuneri legislative adoptate de Comisie la 29 septembrie 2010. Datorită unei cooperări interinstituționale eficiente, procesul legislativ s-a desfășurat rapid și cadrul european de supraveghere economică și bugetară a fost refăcut în decembrie 2011, odată cu adoptarea unui pachet de șase propuneri legislative (cunoscut sub numele de „pachetul de șase propuneri legislative”) menite să rezolve deficiențele scoase în evidență de criza economică și financiară. Cadrul a cuprins trei regulamente care au consolidat cadrul european de supraveghere bugetară (Pactul de stabilitate și de creștere), două regulamente care au introdus o nouă procedură de supraveghere a dezechilibrelor macroeconomice și o directivă care a instituit standarde minime pentru cadrele bugetare naționale ale statelor membre. Pachetul legislativ a consolidat în mod semnificativ componenta preventivă a PSC prin introducerea unei reguli în materie de cheltuieli care a legat creșterea cheltuielilor de rata de creștere pe termen mediu a PIB-ului potențial. Actele legislative au introdus, de asemenea, posibilitatea aplicării de sancțiuni într-un stadiu incipient al procesului. Țările a căror poziție bugetară subiacentă nu este suficient de solidă vor trebui să constituie un depozit purtător de dobândă în valoare de 0,2 % din PIB. De asemenea, noile acte legislative prevăd acțiuni mai riguroase pentru corectarea erorilor de politică grave din cadrul componentei corective a PSC, iar o nouă regulă cuantificată impune statelor membre care depășesc pragul datoriei prevăzut de Tratatul de la Maastricht să reducă rapid excesul. În prezent, procedura aplicabilă deficitelor excesive (PDE) poate fi declanșată atât în cazul unor evoluții nefavorabile ale datoriei publice, cât și în cazul unui nivel ridicat al deficitelor publice. Introducerea regulii majorității calificate inverse consolidează în mod semnificativ rolul Comisiei în deciziile privind sancțiunile impuse statelor membre din zona euro. Dacă în trecut aceste decizii aveau nevoie de o majoritate calificată în cadrul Consiliului, în viitor va fi necesară o majoritate calificată pentru a suspenda sancțiunea propusă de Comisie. Pachetul de șase propuneri legislative a inclus, de asemenea, adoptarea unei directive care definește cerințele minime pentru cadrele bugetare naționale, cu scopul de a asigura că statele membre dispun de cadre bugetare capabile să respecte normele UE. Acest concept, menit să asigure că prin procesele decizionale naționale se adoptă politici conforme cu cerințele europene, este înscris și în Tratatul privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare. Statele membre semnatare din zona euro s-au angajat să integreze direct principiile de bază ale PSC în cadrul juridic național prin dispoziții cu caracter obligatoriu și permanent, printre acestea numărându-se un mecanism național de corecție, supravegheat de un organism independent de monitorizare, pentru a asigura respectarea obiectivelor bugetare ale componentei preventive a Pactului. Deși este interguvernamental, TSCG prevede încorporarea dispozițiilor sale în legislația Uniunii în termen de 5 ani. Comisia lucrează deja cu Parlamentul European și cu Consiliul pentru a integra anumite elemente ale TSCG în legislația UE aplicabilă statelor membre din zona euro, prin propunerile legislative cunoscute sub numele de „pachetul de două propuneri legislative”, care fac în prezent obiectul procesului decizional al UE. Pachetul de două propuneri legislative, care constă în două regulamente, a fost propus de Comisie în noiembrie 2011 și are drept obiectiv intensificarea și mai mare a coordonării bugetare și a supravegherii bugetare, în scopul unei preveniri mai bine orientate și al unor acțiuni corective mai eficace în cazul abaterilor de la cerințele privind politica bugetară care decurg din Pactul de stabilitate și de creștere. Toate statele membre din zona euro vor prezenta Comisiei și partenerilor din zona euro, înainte de adoptarea în parlament, proiectele lor de plan bugetar pentru anul următor, în conformitate cu un calendar comun. Pachetul de două propuneri legislative consolidează, de asemenea, procedurile de monitorizare și supraveghere pentru statele membre care se confruntă cu dificultăți grave în ceea ce privește stabilitatea lor financiară sau pentru statele care beneficiază de asistență financiară. 2.2 Supravegherea politicilor economice O deficiență majoră a mecanismelor de supraveghere anterioare crizei a fost absența unei supravegheri sistematice a dezechilibrelor macroeconomice și a evoluției competitivității. Cu toate că aceste evoluții au fost analizate în contextul rapoartelor Comisiei privind statele membre, inclusiv în avizele privind programele de stabilitate și convergență, precum și în analiza informală a competitivității în zona euro, efectuată la fiecare doi ani, nu a existat niciun instrument oficial pentru analizarea și monitorizarea sistematică a acestor evoluții și pentru adoptarea ulterioară de măsuri conform unor recomandări de politică concrete. Pachetul de șase propuneri legislative a introdus o nouă procedură privind dezechilibrele macroeconomice (PDM) pentru a elimina această deficiență: un nou mecanism de supraveghere, menit să prevină dezechilibrele macroeconomice, să identifice divergențele incipiente în materie de competitivitate și să permită corectarea la timp a acestora. Mecanismul se bazează pe un sistem de alertă care utilizează un tablou de bord cu indicatori și pe studii aprofundate pentru fiecare țară pentru a identifica dezechilibrele și a lansa o nouă procedură de dezechilibru excesiv (PDE), acolo unde este necesar. Noua procedură este sprijinită de dispoziții privind asigurarea respectării sub formă de sancțiuni financiare impuse statelor membre din zona euro care nu respectă procedura de dezechilibru excesiv. Diferitele componente ale supravegherii economice, bugetare și structurale au fost, de asemenea, pe deplin integrate ca urmare a modificărilor introduse de la izbucnirea crizei și care au dus la instituirea semestrului european. Anterior, aceste componente erau evaluate separat, însă în prezent supravegherea lor se desfășoară în paralel, în cursul primelor șase luni ale fiecărui an calendaristic, permițând statelor membre să ia în considerare orientările specifice fiecărei țări în cadrul proceselor bugetare naționale pentru următoarele șase luni. Statele membre beneficiază de consiliere în materie de politică înainte de a-și finaliza proiectele de buget pentru anul următor. 2.3 Reglementarea și supravegherea financiară În ultimii patru ani, Uniunea Europeană a adoptat măsuri decisive în domeniul reglementării și supravegherii financiare și un program ambițios și substanțial de reformă financiară este în curs de aplicare. Scopul este de a face instituțiile și piețele financiare, care s-au aflat în centrul crizei, mai stabile, mai competitive și mai rezistente. Președintele Comisiei i-a cerut dlui Jacques de Larosière, fostul director general al FMI și guvernatorul Banque de France, să prezinte un raport complet privind măsurile corespunzătoare. Pe baza raportului de Larosière, Comisia a propus un program cuprinzător de reformă a reglementărilor în domeniu financiar. În cadrul celei de a patra directive privind cerințele de capital și al regulamentului privind cerințele de capital (CRD 4/CRR), în prezent aflate în discuție, au fost propuse cerințe prudențiale mai stricte pentru bănci. Pentru prima dată, cerințele privind rata de adecvare a capitalului vor fi incluse într-un regulament și nu într-o directivă. Adoptarea regulamentului privind cerințele de capital va fi un important pas către finalizarea setului unic de norme pentru instituțiile financiare din Uniunea Europeană. De asemenea, UE a adoptat acțiuni în materie de guvernanță, prin introducerea unor norme obligatorii privind practicile de remunerare pentru a evita asumarea de riscuri excesive de către bănci. UE a consolidat supravegherea piețelor financiare prin instituirea unui Sistem european al supraveghetorilor financiari (SESF), alcătuit din trei autorități europene de supraveghere (AES) – Autoritatea Bancară Europeană (ABE), Autoritatea europeană pentru asigurări și pensii ocupaționale (AEAPO) și Autoritatea europeană pentru valori mobiliare și piețe (AEVMP) – și dintr-un organism de supraveghere macroprudențială, Comitetul european pentru risc sistemic (CERS). Cele trei autorități europene de supraveghere colaborează cu autoritățile de supraveghere naționale ale statelor membre pentru a asigura armonizarea normelor și o aplicare strictă și coerentă a noilor cerințe. Comitetul european pentru risc sistemic monitorizează amenințările la adresa stabilității întregului sistem financiar, ceea ce permite remedierea oricărei deficiențe în timp util. Agențiile de rating de credit, care au avut un rol important în declanșarea crizei, sunt acum strict supravegheate de către Autoritatea europeană pentru valori mobiliare și piețe. Actele legislative adoptate în 2012 vor asigura că toate instrumentele derivate extrabursiere standardizate vor fi compensate de case de compensare cu funcție de contraparte centrală, reducând riscul de neplată al contrapărților. În plus, toate instrumentele derivate standardizate și suficient de lichide vor fi tranzacționate pe platforme reglementate de îndată ce legislația propusă de Comisie este adoptată. Problema vânzării în lipsă a fost deja abordată, prin adoptarea actelor legislative de creștere a transparenței. 2.4 Mecanisme de soluționare a crizelor Instituirea unui mecanism de soluționare a crizelor care ar permite remedierea fragilității pieței financiare și ar atenua riscul de contagiune în toate statele membre reprezintă un element esențial al soluționării crizelor. La inițiativa Comisiei, în mai 2010 au fost create două mecanisme temporare de soluționare a crizelor: Mecanismul european de stabilizare financiară (MESF) și Fondul european de stabilitate financiară (FESF). MESF este un instrument de sprijin financiar susținut din resursele bugetului UE, aflat la dispoziția tuturor celor 27 de state membre ale Uniunii Europene, și care se bazează pe cadrul prevăzut de actualul tratat. FESF este o societate deținută de statele membre din zona euro, înregistrată în Luxemburg, a cărei funcționare este reglementată printr-un acord interguvernamental. Capacitatea de creditare a FESF este susținută numai de garanțiile statelor membre participante și este accesibilă doar statelor membre din zona euro. Confruntate cu o nouă agravare a crizei, statele membre din zona euro au făcut mecanismele de sprijin existente mai solide și mai flexibile și au decis, în cele din urmă, să instituie un mecanism permanent de soluționare a crizelor pentru a proteja mai bine stabilitatea financiară a zonei euro și a statelor sale membre. Prin urmare, mecanismul permanent de siguranță financiară al zonei euro, Mecanismul european de stabilitate (MES), a fost inaugurat la 8 octombrie 2012, iar acum este pe deplin operațional, de la finalizarea ratificării Tratatului privind MES de către toate statele membre din zona euro. MES este instituția financiară internațională cea mai capitalizată din lume și mecanismul de protecție regional cel mai important (500 de miliarde EUR). Crearea sa reprezintă o etapă esențială pentru asigurarea faptului că zona euro are capacitatea necesară pentru a salva statele membre care se confruntă cu dificultăți financiare din situațiile de nerespectare a obligațiilor de plată. La 27 noiembrie 2012, Curtea Europeană de Justiție a confirmat că Tratatul privind MES, în forma sa actuală, este conform cu legislația UE[5]. BCE a jucat un rol crucial în reacția zonei euro la criza economică și financiară. În primul rând, rata de refinanțare oficială a fost redusă aproape la zero, având în vedere încetinirea economiei. În plus, BCE a luat o serie de măsuri pentru a contracara efectele crizei asupra funcționării piețelor financiare, într-un moment în care activitatea pieței interbancare aproape a stagnat. Unul dintre primele efecte de acest tip a fost epuizarea finanțării interbancare (wholesale funding), în contextul îngrijorării privind calitatea activelor din bilanțul contabil al băncilor. BCE a reacționat prin extinderea accesului băncilor la operațiunile de politică monetară prin relaxarea normelor privind garanțiile atât pentru operațiunile de refinanțare standard, cât și pentru injecțiile de capital. În mai 2010, Eurosistemul a lansat Programul privind piețele titlurilor de valoare (SMP), prin achiziționarea de obligațiuni guvernamentale în cadrul unor intervenții limitate și sterilizate. Pe măsură ce presiunile în materie de finanțare s-au intensificat în a doua jumătate a anului 2011, amenințând stabilitatea financiară în zona euro, BCE a oferit băncilor acces la operațiuni de refinanțare pe termen excepțional de lung (LTRO), cu scadențe de până la trei ani (comparativ cu o scadență maximă de trei luni în cadrul procedurilor normale). Cele trei alocări de LTRO au avut un impact puternic asupra percepției investitorilor și au redus în mod substanțial acumularea de presiuni pe piețele de finanțare. În timp ce accesul la finanțarea interbancară rămâne problematic pentru multe bănci, date recente indică o revigorare treptată a acestor piețe, în special în cazul băncilor mai mari. Extinderea crizei la piețele datoriei suverane și apariția de spirale negative între bănci și datoriile suverane a dus la o fragmentare și mai mare a sistemului financiar din zona euro și la apariția așa-numitului „risc de redenominalizare”, legat de temeri cu privire la caracterul reversibil al monedei euro. BCE a adoptat o decizie pe baza căreia să se efectueze tranzacții monetare definitive (TMD) pe piața secundară a obligațiunilor suverane în condiții de strictețe și eficacitate[6]. Obiectivul este asigurarea unei propagări corecte a poziției de politică a BCE către economia reală din întreaga zonă euro și asigurarea unității politicii monetare. Tranzacțiile ar fi efectuate strict în cadrul mandatului BCE de menținere a stabilității prețurilor pe termen mediu. O condiție necesară pentru tranzacțiile monetare definitive este reprezentată de condițiile stricte și eficace aferente programului adecvat din cadrul Fondului european de stabilitate financiară sau al Mecanismul european de stabilitate. Atât timp cât condițiile programului sunt respectate integral, Consiliului guvernatorilor BCE va lua în considerare tranzacțiile monetare definitive în măsura în care acestea sunt justificate din perspectiva politicii monetare. Acestea vor înceta odată ce obiectivele lor vor fi îndeplinite sau în cazul în care se constată nerespectarea programului preventiv sau de ajustare macroeconomică. Lichiditatea creată prin intermediul tranzacțiilor monetare definitive va fi integral neutralizată. Anunțarea programului TMD, care înlocuiește programul, mai limitat, privind piețele titlurilor de valoare, a avut din nou un impact puternic asupra percepției generale a investitorilor, ceea ce a dus la o scădere semnificativă a randamentului obligațiunilor suverane din statele membre vulnerabile. UEM a făcut obiectul unei revizuiri, dar procesul nu este încă finalizat Totalitatea măsurilor luate până în prezent reprezintă o reacție fermă în fața crizei, în special în comparație cu ceea ce se considera ca fiind realizabil din punct de vedere politic în urmă cu doar câțiva ani. A fost nevoie de timp pentru a pune în aplicare multe dintre aceste măsuri, cum ar fi instrumentele revizuite de coordonare a politicilor economice și bugetare sau bariera de protecție financiară permanentă. De asemenea, pentru ca o parte dintre aceste măsuri să aibă un impact pozitiv asupra încrederii, va trebui ca buna lor funcționare să fie constatată pe o perioadă mai lungă. Acesta este unul din motivele pentru care, în pofida unei reacții ferme, nu s-a putut împiedica transformarea crizei datoriilor suverane într-o criză de încredere care amenință să pună sub semnul întrebării însăși integritatea zonei euro. Un alt factor care stă la baza acestui fenomen a fost disparitatea dintre accelerarea accentuată a integrării financiare din cadrul UEM și progresele relativ lente în materie de integrare a reglementării și a supravegherii financiare la nivelul UE. Lipsa unor instituții supranaționale puternice la nivelul UE în domeniul supravegherii bancare a făcut ca gestionarea crizei să fie mult mai dificilă și mai costisitoare pentru contribuabili decât ar fi fost în alte condiții. Mai important, în absența unor astfel de instituții, criza de încredere, combinată cu lipsa unei guvernanțe adecvate a sectorului financiar (arhitectură de reglementare, supraveghere și rezoluție) și reacția bazată pe interese naționale a autorităților publice care a decurs de aici au avut drept rezultat o refragmentare a piețelor financiare, stabilirea prețurilor aferente riscurilor pe baza obligațiunilor naționale de referință conducând la condiții diferite de finanțare pentru întreprinderi și gospodării în diferite state membre ale zonei euro, anulând astfel multe dintre avantajele integrării financiare europene. Acest lucru a funcționat ca o frână suplimentară în calea creșterii în unele state membre, condițiile de credit devenind mai stricte în special în cazurile în care activitatea era deja lentă, exacerbând și mai mult interacțiunile negative dintre bănci și datoria suverană în statele membre în cauză și limitând și mai mult capacitatea acestora de a ieși din criză, ceea ce a avut în cele din urmă implicații asupra capacității acestor state de a se refinanța pe piețe și a nevoii potențiale de asistență financiară. Efectul a fost invers în statele membre unde activitatea era deja relativ puternică, condițiile de creditare devenind și mai favorabile. Astfel, lipsa unor instituții puternice, integrate, la nivelul UE a condus la inversarea cursului integrării și a provocat prejudicii condițiilor de concurență egale pentru întreprinderi și gospodării, pur și simplu din cauza situării acestora de o parte sau de alta a frontierei dintre două state membre din zona euro. Este posibil ca întreprinderi aproape identice, situate la distanță de numai câțiva kilometri de o parte și de alta a unei astfel de frontiere, să nu mai fie în măsură să își finanțeze investițiile în condiții comparabile. De o parte a frontierei este posibil ca investițiile să stagneze, iar șomajul să crească, deoarece nu se acordă credite în condiții acceptabile. De cealaltă parte, costurile investițiilor și șomajul pot scădea în același timp până la noi niveluri minime. Același lucru se aplică în cazul condițiilor de finanțare acordate gospodăriilor private. Astfel de evoluții divergente, care sunt decuplate de principiile economice fundamentale și de nevoile cetățenilor și ale întreprinderilor, pot îngreuna întregul proiect de integrare europeană. În ultimă instanță, spirala negativă dintre datoriile suverane și bănci, cu refragmentarea aferentă a piețelor financiare din UE, a condus la apariția unui risc de redenominalizare, participanții la piețele financiare mizând pe faptul că această evoluție ar putea să amenințe în ultimă instanță existența monedei unice. La peste 50 de ani de la întemeierea Uniunii Europene, criza de încredere pare să reinstaureze în mod anacronic puterea constrângătoare a frontierelor naționale, punând sub semnul întrebării piața unică și amenințând realizările și ambițiile neîmplinite încă ale Uniunii economice și monetare. Aceasta reprezintă, de asemenea, o amenințare la adresa modelului de economie socială de piață din Uniunea Europeană. Lecțiile învățate în contextul crizei economice, financiare și a datoriilor suverane începând cu 2008 au fost factori determinanți ai unei revizuiri majore a guvernanței economice a Uniunii economice și monetare, care a condus deja la măsuri fără precedent. Această revizuire a făcut ca UEM să fie mult mai solidă decât era în momentul declanșării crizei. Criza a demonstrat în mod clar cât de mult a crescut interdependența economiilor noastre de la înființarea UEM și a arătat, de asemenea, dincolo de orice îndoială, că succesul sau eșecul UEM va fi un succes sau un eșec pentru toate părțile implicate. Amenințarea aferentă crizei de încredere se situează, însă, la un nivel mult mai profund. Această amenințare impune, prin urmare, o reacție mult mai profundă, care trebuie să poată restabili încrederea în faptul că realizările pieței unice și ale monedei unice nu vor fi distruse, iar cele nerealizate încă vor fi înfăptuite și păstrate în viitor pentru cetățeni și întreprinderi. Pentru a fi eficace și credibilă, această reacție trebuie mai întâi de toate să abordeze dificultățile practice cu care se confruntă în prezent cetățenii, întreprinderile și statele membre. O uniune bancară ar putea să pună capăt dezintegrării pieței financiare a UE și să asigure condiții de finanțare rezonabil de uniforme pentru gospodăriile și întreprinderile din UE, ar ajuta la întreruperea spiralelor negative dintre statele membre și bănci și ar face ca divergențele dintre ciclurile economice să nu fie amplificate în mod artificial la nivelul zonei euro. În al doilea rând, reacția trebuie să definească viziunea unei UEM viitoare, mai profund integrată. În al treilea rând, trebuie să contureze o traiectorie clară și realistă către acest obiectiv ultim, pe baza angajamentului ferm al instituțiilor UE și al statelor membre ale acesteia. 3. Calea de urmat: o combinație de ambiții considerabile și planificare adecvată UEM se confruntă cu o provocare fundamentală, în special în ceea ce privește zona euro, și pentru a asigura bunăstarea economică și socială în viitor are nevoie de o consolidare. Consiliul European din iunie 2012 l-a invitat pe președintele Consiliului European, în strânsă colaborare cu președintele Comisiei, cu președintele Eurogrupului și cu președintele BCE să prezinte o foaie de parcurs cu termene precise pentru realizarea unei veritabile UEM. La Consiliul European din octombrie a fost prezentat un raport intermediar, iar raportul final este așteptat în luna decembrie 2012. La 20 noiembrie, Parlamentul European a adoptat raportul „Către o veritabilă uniune economică și monetară”, care evidențiază preferința Parlamentului pentru o UEM cu un grad mai mare de integrare. Propunerea Comisiei privind calea de urmat este definită în prezentul proiect. Este necesară o viziune cuprinzătoare a unei UEM profunde și veritabile, de natură să conducă la o arhitectură puternică și stabilă la nivel financiar, bugetar, economic și politic, care să stea la baza stabilității și a prosperității. Într-o astfel de UEM profundă și veritabilă, toate deciziile majore de politică economică și bugetară ale statelor membre ar trebui să facă obiectul unei coordonări, al unei aprobări și al unei supravegheri mai profunde la nivel european. Aceste politici ar trebui să includă și impozitarea și ocuparea forței de muncă, precum și alte domenii de politică esențiale pentru funcționarea UEM. O astfel de UEM ar trebui, de asemenea, să se bazeze pe o capacitate bugetară autonomă și suficientă, care să permită sprijinirea cu eficacitate a opțiunilor de politică rezultate din procesul de coordonare. O parte proporțională din deciziile referitoare la veniturile, cheltuielile și emisiunea de titluri de datorie ar trebui să facă obiectul unui proces de decizie și punere în aplicare în comun la nivelul UEM. Este evident că actuala UEM nu poate să fie finalizată peste noapte și nu poate să se transforme într-o variantă a sa profund și complet integrată, în special ținând cont de transferurile considerabile de competențe politice suplimentare de la nivel național la nivel european. Pentru a se ajunge la o UEM care să le asigure cetățenilor săi stabilitate, sustenabilitate și bunăstare permanente, trebuie lansate în viitorul apropiat (într-un termen de 6-12 luni) măsuri decisive care să acționeze în direcția atingerii acestui obiectiv. Aceste măsuri trebuie să fie urmate de măsuri suplimentare pe termen mediu și lung. Măsurile care trebuie luate pe termen scurt, mediu și lung trebuie să aibă continuitate și să decurgă unele din altele. Este nevoie de multă atenție pentru asigurarea unei căi de urmat echilibrate. Pașii către o responsabilitate și o disciplină economică mai mari ar trebui combinați cu o mai mare solidaritate și un mai mare sprijin financiar. Acest echilibru trebuie atins în paralel și în fiecare fază de dezvoltare a UEM. Integrarea mai profundă a reglementărilor financiare, a politicilor bugetare și economice și a instrumentelor aferente trebuie să fie însoțită de o integrare politică pe măsură, care să asigure legitimitatea democratică și responsabilitatea. Prezentul capitol identifică măsurile și acțiunile necesare pe termen scurt, mediu și lung, pentru a se ajunge la o profundă și veritabilă UEM permanentă, de la o mai bună coordonare a politicilor, trecând prin capacitatea bugetară și până la o proporție mai mare a deciziilor luate în comun privind cheltuielile și veniturile publice, precum și emisiunea de titluri de datorie. O parte dintre instrumente pot fi adoptate în limitele trasate de tratatele în vigoare. Altele vor necesita modificări ale tratatelor actuale și noi competențe pentru Uniune. Prin urmare, în prima dintre aceste două categorii se pot înregistra progrese pe termen scurt, iar instrumentele aferente ar trebui să fie finalizate cel mai târziu pe termen mediu. Instrumentele din a doua categorie pot fi inițiate numai pe termen mediu și finalizate pe termen lung. Cu toate acestea, ar trebui să fie clar că este vorba de o viziune holistică, în care fiecare etapă se bazează pe cea precedentă. Pe termen scurt (în următoarele 6-18 luni), deși ar trebui să se acorde prioritate imediată implementării integrale a noilor instrumente de guvernanță economică introduse prin pachetul de șase propuneri legislative, precum și adoptării rapide a propunerilor actuale ale Comisiei, cum ar fi pachetul de două propuneri legislative și mecanismul de supraveghere unic (MSU), există în continuare o marjă considerabilă de acțiune prin intermediul legislației secundare, în special în domeniul coordonării politicii economice și al sprijinului acordat reformelor structurale necesare pentru remedierea dezechilibrelor și pentru îmbunătățirea competitivității. După adoptarea unei decizii privind următorul cadru financiar multianual pentru UE, stabilirea unui instrument financiar în cadrul bugetului UE pentru a sprijini reechilibrarea, ajustarea și, în consecință, creșterea economiilor din UEM ar servi ca fază inițială în vederea creării unor capacități bugetare mai solide, împreună cu mecanisme de coordonare a politicilor mai bine integrate. Următorul pas în coordonarea politicilor bugetare și economice și faza inițială de constituire a capacității bugetare ar putea lua împreună forma unui „instrument de convergență și competitivitate”. După adoptarea mecanismului de supraveghere unic va fi propus și un mecanism de rezoluție unic pentru bănci. Pe termen mediu (de la 18 luni la 5 ani) ar trebui instituite o coordonare bugetară mai mare (inclusiv posibilitatea de a solicita revizuiri ale bugetelor naționale, în acord cu angajamentele europene), extinderea unei coordonări politice mai aprofundate în domeniul fiscal și al ocupării forței de muncă și crearea unei capacități bugetare adecvate pentru UEM, pentru a sprijini punerea în aplicare a opțiunilor de politică care rezultă în urma unei coordonări mai aprofundate. Unele dintre aceste elemente vor necesita modificarea tratatelor. Reducerea datoriei publice care depășește în mod semnificativ criteriul din tratat ar putea fi abordată prin înființarea unui fond de rambursare. Un posibil factor determinant pentru a favoriza integrarea piețelor financiare din zona euro și, în special, pentru a stabiliza piețele fluctuante ale datoriei publice este emisiunea comună de către statele membre din zona euro a unor titluri de datorie publică pe termen scurt, cu o scadență de până la 1-2 ani. Ambele posibilități ar necesita modificarea tratatelor. În fine, pe termen lung (peste 5 ani), pe baza punerii în comun progresive a suveranității și, prin urmare, a responsabilității, precum și prin competențe în materie de solidaritate la nivel european, ar trebui să devină posibilă instituirea unei autorități autonome pentru bugetul zonei euro care să confere UEM capacitatea bugetară de a sprijini statele membre să absoarbă șocurile. De asemenea, un cadru de guvernanță economică și bugetară cu un grad ridicat de integrare ar putea permite emisiunea în comun de titluri de datorie publică, ceea ce ar consolida funcționarea piețelor și realizarea politicii monetare. După cum se prevede în Cartea verde a Comisiei din 23 noiembrie 2011 privind fezabilitatea introducerii obligațiunilor de stabilitate[7], emisiunea în comun de obligațiuni ar putea crea noi mijloace prin care guvernele să își finanțeze datoria și ar putea oferi deponenților și instituțiilor financiare oportunități de investiții sigure și lichide, creând în același timp o piață integrată a obligațiunilor la nivel european echivalentă cu piața similară din SUA din punctul de vedere al volumului și al lichidității. Continuarea integrării progresive a zonei euro în direcția unei uniuni bancare, bugetare și economice depline va necesita măsuri luate în paralel în direcția unei uniuni politice, cu o consolidare a legitimității democratice și a responsabilității. Progresele în materie de integrare vor trebuie să fie, de asemenea, reflectate în exterior, în special prin progrese în direcția unificării reprezentării economice externe a zonei euro. Caseta 1: Principii juridice fundamentale Pentru a asigura sustenabilitatea monedei comune, UEM trebuie să aibă posibilitatea de a-și mări gradul de integrare mai rapid și mai sistematic decât UE în ansamblul său, fără a fi afectată, în același timp, integritatea UE în sens larg. Acest lucru poate fi realizat prin respectarea următoarelor principii: Mai întâi, creșterea integrării UEM ar trebui să se bazeze pe cadrul juridic și instituțional al tratatelor, din motive de legitimitate, echitate între statele membre și eficiență. Zona euro este un produs al tratatelor. Integrarea sa mai mare ar trebui să se realizeze în cadrul conturat de tratate, astfel încât să se evite orice fragmentare a cadrului juridic, care ar slăbi Uniunea și ar pune sub semnul întrebării importanța capitală a legislației UE pentru dinamica integrării. Numai normele de luare a deciziilor ale UE permit o eficiență maximă, recurgând la majoritatea calificată, în locul cerințelor de unanimitate care fac dificil progresul, precum și la un cadru democratic robust. Prin urmare, soluțiile interguvernamentale nu ar trebui să fie avute în vedere decât ca o măsură excepțională și tranzitorie, în cazul în care o soluție la nivelul UE ar necesita modificarea tratatului și până în momentul în care respectiva modificare a tratatului intră în vigoare. Aceste soluții trebuie, de asemenea, să fie concepute cu grijă, astfel încât să respecte legislația și guvernanța UE și să nu dea naștere la noi probleme de responsabilitate. În al doilea rând, consolidarea UEM ar trebui să exploateze în principal întregul potențial al instrumentelor care acționează la nivelul întregii UE, fără a aduce atingere adoptării de măsuri specifice pentru zona euro. Semestrul european, acquis-ului pieței interne și sprijinul pentru competitivitate și coeziune prin intermediul bugetului UE reprezintă o bună bază pentru dezvoltarea unui cadru juridic și financiar cuprinzător pentru coordonare economică, integrare și convergență reală. Eforturile în curs de desfășurare pentru creșterea eficacității acestor politici, de exemplu prin impunerea unor condiții macroeconomice la acordarea de fonduri structurale sau prin noua abordare a guvernanței pieței unice vor contribui, de asemenea, la consolidarea UEM. În același timp, ar trebui să fie create instrumente financiare, bugetare și structurale suplimentare de coordonare sau de sprijin specifice zonei euro de fiecare dată când este necesar și acestea ar trebui să fie gândite ca o completare a elementelor fundamentale ale UE. Tratatul de la Lisabona a furnizat un temei juridic util (articolul 136 din TFUE) pentru creșterea integrării zonei euro. La acest temei juridic s-a recurs deja în mod frecvent cu ocazia pachetului de șase propuneri legislative și a pachetului de două propuneri legislative. În toate cazurile în care acest lucru este posibil din punct de vedere juridic, participarea la măsurile din zona euro ar trebui să fie deschisă și altor state membre. Într-adevăr, deși tratatele prevăd că o serie de norme se aplică numai pentru statele membre din zona euro, configurația actuală a zonei euro are doar un caracter temporar, deoarece toate statele membre, cu excepția a două dintre acestea (Danemarca și Regatul Unit) sunt menite să devină membri cu drepturi depline ai UEM în temeiul tratatelor. În al treilea rând, tranziția către o veritabilă UEM ar trebui să fie concepută în principal folosind toate posibilitățile oferite de tratatele în vigoare, prin adoptarea de legislație secundară. Modificări ale tratatelor ar trebui avute în vedere numai în cazul în care o acțiune indispensabilă pentru îmbunătățirea funcționării UEM nu poate fi realizată în cadrul actual. Eventualele modificări ar trebui pregătite cu grijă, astfel încât să se asigure asumarea din punct de vedere democratic și politic a responsabilității necesare pentru a facilita procesul de ratificare. 3.1 Pe termen scurt (în următoarele 6-18 luni): măsurile posibile în temeiul legislației secundare a UE pentru realizarea de progrese către o uniune bancară, îmbunătățirea coordonării politicilor, precum și pentru luarea unei decizii privind viitorul CFM și crearea unui „instrument de convergență și competitivitate” Pentru aprofundarea UEM trebuie să fie abordate consecințele acumulării unei datorii private și publice excesive, reducându-se astfel dezechilibrele aferente generate în economia europeană. Ajustarea se dovedește însă o sarcină dificilă și îndelungată, care implică limitări ale ofertei de credit, suprasolicitarea finanțelor publice și o creștere slabă în sectorul privat, pe măsură ce societățile și gospodăriile își echilibrează situațiile financiare. Angajamentul în direcția disciplinei bugetare este o garanție esențială a stabilității zonei euro și o etapă indispensabilă pentru un cadru bugetar complet și integrat. Acest lucru va asigura politici bugetare sănătoase la nivel național și european, contribuind astfel la o creștere durabilă și la stabilitate macroeconomică. Implementarea completă a noilor instrumente pentru supraveghere bugetară și economică și adoptarea rapidă a propunerilor actuale ar trebui să fie prima prioritate. În paralel, progresele către o uniune bancară trebuie să înceapă prin adoptarea și punerea în aplicare a propunerilor privind reglementarea și supravegherea financiară, în special propunerea privind un mecanism de supraveghere unic pentru zona euro și pentru statele membre din afara zonei euro care doresc să adere la aceasta. Pentru a asigura buna funcționare a UEM, ar trebui depuse mai multe eforturi în materie de coordonare a politicilor economice. Gravitatea provocărilor în materie de creștere și ajustare din zona euro contrastează cu absența unor forme bine stabilite de coordonare a politicilor în domeniul reformelor structurale. Existența unor externalități transfrontaliere considerabile impune o consolidare a modului în care este realizată politica economică în zona euro. Buna funcționare a UEM impune ca statele membre din zona euro să colaboreze în vederea unei politici economice în cadrul căreia întreprind acțiunile și iau măsurile care se impun în toate domeniile esențiale pentru buna funcționare a zonei euro, pornind de la mecanismele existente de coordonare a politicilor economice. În particular, este necesară instituirea unei proceduri pentru discutarea prealabilă a tuturor reformelor majore în domeniul politicii economice. Această procedură ar trebui să fie susținută de faza inițială de constituire a capacității bugetare a UEM, care să furnizeze sprijin financiar cu țintă precisă statelor membre care se confruntă cu dificultăți de ajustare. Reamintind importanța unor finanțe publice solide, a reformelor structurale și a investițiilor cu țintă precisă pentru o creștere sustenabilă, șefii de stat sau de guvern au semnat la 28‑29 iunie 2012 un pact pentru creștere economică și locuri de muncă, demonstrându-și hotărârea de a stimula crearea de locuri de muncă, în paralel cu angajamentul lor față de soliditatea finanțelor publice. Comisia monitorizează, de asemenea, impactul constrângerilor bugetare severe asupra cheltuielilor publice de stimulare a creșterii și asupra investițiilor publice. În acest context, zona euro ar trebui să se asigure că investițiile sunt menținute la un nivel adecvat pentru a asigura condițiile-cadru pentru evoluțiile în materie de competitivitate și pentru a contribui la creștere și la crearea de locuri de muncă. Toate inițiativele prezentate în această secțiune pot fi adoptate pe termen scurt și în limitele tratatelor actuale. 3.1.1 Punerea în aplicare integrală a semestrului european și a pachetului de șase propuneri legislative și punerea rapidă în aplicare a pachetului de două propuneri legislative Finalizarea actualului cadru de guvernanță economică și punerea în aplicare integrală a acestuia trebuie să reprezinte cea mai importantă prioritate a momentului. Introducerea semestrului european și pachetul de șase propuneri legislative reprezintă răspunsul la principalele lecții învățate în contextul crizei, care au inclus o reformă a PSC, crearea procedurii privind dezechilibrele macroeconomice și introducerea unor standarde minime pentru cadrele bugetare naționale. Acestea reprezintă un salt înainte semnificativ în materie de coordonare a politicilor economice, care promite o punere în aplicare mai riguroasă a politicilor la nivel național, în special pentru statele membre din zona euro și, în consecință, o mai bună funcționare a UEM, contribuind astfel la restabilirea încrederii. Această promisiune trebuie acum adusă la îndeplinire, utilizând din plin și punând în aplicare cu strictețe noile instrumente care sunt deja disponibile. Pentru a permite adoptarea de măsuri suplimentare în favoarea unei UEM profunde și veritabile, colegiuitorii ar trebui să aprobe fără întârziere pachetul de două propuneri legislative. Pachetul de două propuneri legislative conține importante instrumente de consolidare a supravegherii bugetare și de tratare într-un mod mai eficient a situațiilor de instabilitate financiară în statele membre. Adoptarea rapidă a acestui pachet și punerea sa ulterioară în aplicare ar spori încrederea în angajamentul instituțiilor UE de a finaliza revizuirea guvernanței economice. 3.1.2 Reglementarea și supravegherea în domeniul financiar: set unic de norme și propuneri pentru un mecanism de supraveghere unic Reuniunea la nivel înalt a zonei euro care a avut loc la 29 iunie 2012 a marcat un moment crucial în modul de abordare a crizei. S-a recunoscut că este „imperativ” să se rupă „cercul vicios dintre bănci și datoriile suverane”, care slăbește finanțele țărilor din zona euro, amenințând însăși existența UEM. La baza acordului de înființare a unui mecanism de supraveghere unic a stat, în special, convingerea că fragmentarea financiară trebuie depășită și că centralizarea mecanismelor de supraveghere a sectorului bancar este necesară pentru a se asigura faptul că toate țările zonei euro pot avea deplină încredere în calitatea și imparțialitatea supravegherii bancare. O adevărată uniune economică și monetară trebuie într-adevăr să presupună responsabilitatea comună în ceea ce privește controlarea sectorului bancar și intervențiile în caz de criză. Aceasta este singura modalitate de a rupe efectiv cercul vicios dintre finanțele publice ale statelor membre și soliditatea băncilor acestora, precum și de a limita efectele de contagiune negative la nivel transfrontalier. Un cadru financiar integrat, care să evolueze în timp în direcția unei depline uniuni bancare, ar aduce o contribuție decisivă, deoarece ar pune la dispoziție un set integrat de instrumente mai bune pentru monitorizarea și limitarea riscului în sistemul financiar. În acest fel s-ar diminua fragmentarea financiară, s-ar reduce considerabil necesitatea intervenției statului și a reechilibrării ajutoarelor și s-ar îmbunătăți perspectivele de creștere. Instrumentele sunt integrate deoarece impactul lor ar fi mai scăzut dacă oricare componentă, luată separat, ar fi slabă. Deși va fi nevoie de timp pentru dezvoltarea unora dintre componentele necesare ale sistemului, acest lucru nu trebuie să întârzie punerea în aplicare rapidă a elementelor care pot aduce beneficii imediate. În Comunicarea sa din 12 septembrie 2012[8], Comisia a prezentat viziunea unei uniuni bancare cu desfășurare treptată. Președinții respectivi ai Consiliului European, Comisiei Europene, Eurogrupului și BCE au fost, în principiu, de acord cu această viziune[9]. Consiliul European din 18 octombrie 2012 a confirmat că „trebuie să ne îndreptăm spre un cadru financiar integrat, deschis în cea mai mare măsură posibilă tuturor statelor membre care doresc să participe”[10]. În raportul său din noiembrie 2011, intitulat „Către o veritabilă uniune economică și monetară”, Parlamentul European lansează Comisiei îndemnul de a adopta cât mai curând propuneri în această privință. Primul pas, cel hotărâtor, pe această cale va fi mecanismul de supraveghere unic, iar acesta va trebui să fie completat ulterior de un mecanism de rezoluție unic (a se vedea 3.2.1). Mecanismul de supraveghere unic trebuie să asigure schimbul deplin de informații între autoritățile de supraveghere cu privire la bănci, instrumentele comune de prevenire și acțiunile comune întreprinse pentru rezolvarea problemelor într-un stadiu cât mai timpuriu. În scopul de a restabili încrederea în rândul băncilor, investitorilor și autorităților publice naționale, acest mecanism trebuie să permită, de asemenea, desfășurarea supravegherii în condiții stricte și obiective, fără a lăsa marje de toleranță în materie de reglementare. La 12 septembrie 2012, Comisia a înaintat o propunere legislativă pentru crearea unui mecanism de supraveghere unic format din BCE și autoritățile naționale de supraveghere[11], precum și o propunere de modificare a regulamentului din 2010 de instituire a Autorității Bancare Europene, în vederea adaptării acestuia la crearea mecanismului de supraveghere unic și a asigurării unui echilibru în ceea ce privește structurile sale decizionale între statele membre din zona euro și statele membre din afara zonei euro[12]. Mecanismul de supraveghere unic propus de Comisie se bazează pe transferul la nivel european al unor competențe esențiale specifice în materie de supraveghere a băncilor care își au sediul în statele membre ale zonei euro și a băncilor care își au sediul în statele membre din afara zonei euro și care decid să se alăture uniunii bancare. În acest nou cadru, BCE va fi responsabilă de supravegherea tuturor băncilor din uniunea bancară, cărora le va aplica setul unic de norme aplicabil în piața unică. Cadrul propus de Comisie asigură în toate statele membre participante o supraveghere eficace și uniformă, care se bazează pe cunoștințele de specialitate ale autorităților naționale de supraveghere. Este extrem de important ca negocierile privind MSU să fie finalizate înainte de sfârșitul anului și ca punerea în aplicare a acestuia să înceapă foarte devreme în 2013. În mod complementar, Autoritatea Bancară Europeană (ABE) va fi adaptată la noul cadru de supraveghere a sectorului bancar, în scopul de a asigura integritatea pieței unice. Se va pregăti astfel terenul pentru utilizarea MES ca mecanism public de siguranță pentru ca, atunci când este necesar și după ce s-a ajuns la un acord cu privire la acest instrument, recapitalizarea băncilor să fie efectuată în mod direct, conform concluziilor Consiliului European din 19 octombrie 2012. Acest lucru va consolida și mai mult zona euro, contribuind la ruperea spiralei negative dintre bănci și datoriile suverane. Încrederea deponenților și a participanților la piață este de o importanță capitală pentru rezoluția băncilor. Pentru atingerea unui nivel de încredere publică similar celui obținut de cele mai bune autorități de rezoluție din întreaga lume, va fi necesar să se introducă un sistem de rezoluție unic și credibil și un mecanism puternic de siguranță financiară. În viitorul apropiat, responsabilitatea rămâne națională. Dar în momentul în care MSU va fi în vigoare și vor fi disponibile orientări relevante, MES ar trebui să aibă posibilitatea de a oferi sprijin mutual pentru recapitalizarea directă a băncilor care nu reușesc să atragă fonduri de pe piață și care nu pot fi salvate de către statul lor membru fără periclitarea sustenabilității bugetare a acestuia. Un cadru financiar integrat, care să cuprindă un mecanism de supraveghere unic și, ulterior, un mecanism de rezoluție unic, trebuie să se bazeze pe un set unic de norme. Prin urmare, este esențial să se încheie de urgență negocierile privind propunerile Comisiei de instituire a unor noi cadre de reglementare în materie de norme prudențiale de supraveghere a băncilor, de garantare a depozitelor, precum și de redresare și rezoluție a băncilor. 3.1.3 Un mecanism de rezoluție unic O uniune bancară eficace are nevoie nu numai de un mecanism de supraveghere unic care să asigure o supraveghere de înaltă calitate în rândul tuturor statelor membre, ci și de un mecanism de rezoluție unic aplicabil în cazul băncilor aflate în dificultate. Acest lucru a fost recunoscut de Consiliul European la 19 octombrie 2012, care a declarat că „ia act de intenția Comisiei de a propune o autoritate unică de rezoluție pentru statele membre care participă la MSU, după adoptarea propunerii de directivă privind redresarea și rezoluția și a propunerii de directivă privind schema de garantare a depozitelor.” În urma adoptării mecanismului de supraveghere unic, Comisia va prezenta, așadar, o propunere privind un mecanism de rezoluție unic, care se va ocupa de restructurarea și rezoluția băncilor din statele membre care participă la uniunea bancară. Acest mecanism se va articula în jurul unei autorități europene de rezoluție separate, care va reglementa rezoluția băncilor și va coordona în special aplicarea instrumentelor de rezoluție. Acest mecanism va fi mai eficient decât o rețea a autorităților naționale de rezoluție, în special în ceea ce privește grupurile bancare transfrontaliere pentru care, în vremuri de criză, rapiditatea și coordonarea sunt esențiale în scopul minimizării costurilor și al restabilirii încrederii. De asemenea, mecanismul ar genera economii de scară semnificative și ar evita externalitățile negative care pot rezulta în urma unor decizii pur naționale. Orice intervenție prin mecanismul de rezoluție unic va trebui să se bazeze pe următoarele principii: - necesitatea de a recurge la rezoluție ar trebuie să fie redusă la minimum, datorită unor norme prudențiale comune stricte și coordonării îmbunătățite a supravegherii în cadrul mecanismului de supraveghere unic; - în cazul în care intervenția mecanismului de rezoluție unic este necesară, acționarii și creditorii ar trebui să suporte costurile rezoluției înainte de acordarea oricărei finanțări externe, în conformitate cu propunerea Comisiei privind redresarea și rezoluția băncilor; - eventualele resurse suplimentare necesare pentru finanțarea procesului de restructurare ar trebui să fie furnizate prin mecanisme finanțate de sectorul bancar, în loc să se utilizeze banii contribuabililor. Viitoarele propuneri ale Comisiei privind un mecanism de rezoluție unic se vor baza pe aceste principii. Comisia consideră că, la fel ca și instituirea unui mecanism de supraveghere unic eficace, crearea unui mecanism de rezoluție unic poate fi realizată prin legislație secundară, fără a fi necesară modificarea tratatelor în vigoare. 3.1.4 O decizie rapidă cu privire la următorul cadru financiar multianual (CFM) Propunerea Comisiei pentru cadrul financiar multianual 2014-2020 oferă un impuls hotărâtor pentru investiții, creștere economică și ocuparea forței de muncă la nivelul UE. În această propunere se prevede, de asemenea, corelarea mai sistematică a finanțărilor efectuate în temeiul politicii de coeziune, al politicii de dezvoltare rurală și al politicii în domeniul maritim și al pescuitului cu diferitele proceduri de guvernanță economică. Cadrul strategic comun (care cuprinde următoarele „fonduri CSC”: Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime) stabilește o legătură puternică între aceste fonduri și programele naționale de reformă, programele de stabilitate și de convergență elaborate de statele membre, precum și recomandările specifice adoptate de Consiliu pentru fiecare stat membru. Acest cadru va fi pus în aplicare prin intermediul contractelor/acordurilor de parteneriat între statele membre și Comisie, precum și prin aplicarea unei condiționalități macroeconomice riguroase. În propunerea Comisiei, condiționalitatea macroeconomică se aplică în două moduri: 1. reprogramare: este vorba de modificări aduse contractelor de parteneriat și programelor relevante pentru a sprijini recomandările Consiliului sau pentru a remedia un deficit excesiv, dezechilibre macroeconomice sau alte dificultăți economice sau sociale ori pentru a maximiza impactul pe care fondurile CSC îl exercită asupra creșterii și competitivității în statele membre care beneficiază de asistență financiară din partea Uniunii Europene. Dacă un stat membru nu este în măsură să răspundă în mod satisfăcător la o astfel de solicitare, Comisia poate suspenda parțial sau total plățile pentru programele în cauză; 2. suspendare: în cazul în care un stat membru nu ia măsuri corective în contextul procedurilor de guvernanță economică. Într-un astfel de caz, Comisia suspendă parțial sau total plățile și angajamentele pentru programele în cauză. Prin contractele de parteneriat și programele operaționale se va asigura că investițiile planificate și cofinanțate din fondurile CSC vor contribui efectiv la abordarea provocărilor structurale cu care se confruntă statele membre. În cazul în care Consiliul formulează recomandări în contextul articolelor 121 și 148 din tratat și al componentei corective a procedurii privind dezechilibrele macroeconomice, va fi declanșată o reprogramare pentru acele recomandări care sunt relevante pentru fondurile CSC și care au legătură cu provocările structurale ce pot fi abordate prin strategii multianuale de investiții. Recomandările de acest gen se referă, printre altele, la: • reformele întreprinse pe piața forței de muncă care vor îmbunătăți funcționarea pieței forței de muncă, cum ar fi remedierea neconcordanțelor între cererea și oferta de calificări; • măsurile de stimulare a competitivității, cum ar fi îmbunătățirea sistemelor de educație sau promovarea activităților de cercetare și dezvoltare, a inovării și a infrastructurii; • măsurile de îmbunătățire a activităților guvernamentale, cum ar fi consolidarea capacității administrative și îmbunătățirea statisticilor. Printr-o adoptare rapidă a CFM și a legislației sectoriale relevante, în special a „regulamentului privind dispozițiile comune” pentru fondurile CSC, se vor consolida rapid stimulentele și sprijinul pentru reformele structurale în statele membre. 3.1.5 Coordonarea ex-ante a reformelor majore și crearea unui „Instrument de convergență și competitivitate” Criza a scos în evidență faptul că politicile economice ale statelor membre constituie o preocupare comună, în special în zona euro. Implementarea lentă sau total absentă a unor reforme structurale importante pe perioade lungi de timp a agravat problemele de competitivitate și a afectat capacitatea de ajustare a statelor membre, într-o măsură considerabilă în unele cazuri. Acest lucru a contribuit la creșterea vulnerabilității statelor membre în cauză. Costurile pe termen scurt, fie ele de natură economică sau politică, acționează adesea ca o frână în calea implementării reformelor, chiar și atunci când beneficiile pe termen mediu și lung sunt notabile. Efectele de contagiune potențial considerabile ale unor reforme structurale în zona euro justifică utilizarea unor instrumente specifice, astfel cum s-a întâmplat deja cu mecanismele de aplicare introduse în temeiul pachetului de șase propuneri legislative. Având în vedere aceste considerații, cadrul existent al guvernanței economice în zona euro ar trebui să fie consolidat în continuare prin asigurarea unei mai mari coordonări ex-ante a proiectelor de reforme majore și, după adoptarea următorului CFM, prin crearea unui „Instrument de convergență și competitivitate” care să sprijine implementarea în timp util a reformelor structurale (o descriere mai detaliată a conceptului avut în vedere poate fi consultată în anexa 1). Acest instrument ar urma să combine o integrare mai pronunțată a politicii economice cu sprijinul financiar și, astfel, să respecte principiul conform căruia demersurile pentru o responsabilitate sporită și pentru mai multă disciplină economică trebuie combinate cu o mai mare solidaritate. Într-o viitoare propunere, Comisia va prezenta condițiile exacte pentru acest instrument. Coordonarea ex-ante a reformelor majore Actualul cadru de supraveghere economică al UE oferă deja un temei pentru coordonarea politicii economice. Acest cadru nu prevede însă realizarea sistematică, între statele membre, a unei coordonări ex-ante a planurilor naționale de reforme majore în domeniul politicii economice. Discutarea și coordonarea ex-ante a planurilor de reforme majore, astfel cum se prevede la articolul 11 din Tratatul privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare, ar permite Comisiei și statelor membre să evalueze posibilele efecte de contagiune ale acțiunilor naționale și să își prezinte observațiile cu privire la aceste planuri înainte de adoptarea unor decizii finale la nivel național. Într-o viitoare propunere, Comisia va prezenta un cadru de coordonare ex-ante a reformelor structurale majore în contextul semestrului european. Un instrument de convergență și competitivitate: înțelegeri contractuale și sprijin financiar Propunerea de Instrument de convergență și competitivitate va cuprinde înțelegeri contractuale susținute prin sprijin financiar. Implementarea unor reforme structurale în statele membre din zona euro ar fi facilitată prin introducerea unor înțelegeri contractuale care ar urma să fie stabilite de comun acord de către statele membre respective și Comisie. Acest nou sistem ar urma să se bazeze pe cadrul de supraveghere existent la nivelul UE, și anume procedura de prevenire și corectare a dezechilibrelor macroeconomice (procedura privind dezechilibrele macroeconomice)[13]. Înțelegerile de acest gen ar putea fi negociate între fiecare stat membru și Comisie, discutate în cadrul Eurogrupului și încheiate de Comisie cu statul membru respectiv. Acestea ar fi obligatorii pentru statele membre din zona euro care fac obiectul unei proceduri aplicabile dezechilibrelor excesive, iar planul de măsuri corective pe care acestea trebuie să îl prezinte în cadrul respectivei proceduri ar constitui baza înțelegerii care urmează a fi negociată cu Comisia. Pentru statele membre din zona euro care fac obiectul unei acțiuni preventive în legătură cu un dezechilibru macroeconomic, participarea ar fi voluntară și ar implica prezentarea unui plan de acțiune similar cu cel prevăzut în cadrul procedurii aplicabile dezechilibrelor excesive. Înțelegerile ar urma, așadar, să se bazeze întotdeauna pe recomandările specifice fiecărei țări formulate în cadrul procedurii privind dezechilibrele macroeconomice, care se axează de obicei pe consolidarea capacității de ajustare, pe îmbunătățirea competitivității și pe promovarea stabilității financiare, adică pe o serie de factori esențiali pentru buna funcționare a UEM. Procedura privind dezechilibrele macroeconomice stabilește deci un filtru sensibil pentru reformele majore care, având în vedere externalitățile aferente prezente într-o uniune monetară, pot să facă obiectul unui sprijin financiar. Planul de acțiune prezentat de statul membru ar fi apoi evaluat de Comisie, urmând a se adopta, sub formă de înțelegere, un set final de reforme și măsuri, precum și calendarul pentru punerea în aplicare a acestora. În această înțelegere ar fi descrise într-un mod mai detaliat măsurile pe care statul membru se angajează să le pună în aplicare după ce a obținut aprobarea parlamentului său național, după caz, în conformitate cu procedurile naționale. Acest sistem de înțelegeri negociate ar spori calitatea dialogului dintre Comisie și statele membre, precum și angajamentul și răspunderea statelor membre față de reformele lor. Reformele stabilite în înțelegerile contractuale ar urma să fie sprijinite financiar, în completarea cerințelor referitoare la disciplină introduse deja prin pachetul de șase propuneri legislative. Scopul unui astfel de sprijin ar fi să stimuleze adoptarea și implementarea în timp util a reformelor, prin depășirea sau, cel puțin, atenuarea obstacolelor politice și economice în calea reformei. Prin promovarea reformelor structurale de consolidare a capacității de ajustare a unui stat membru, Instrumentul de convergență și competitivitate ar mări capacitatea economiei de a amortiza șocurile asimetrice, prin îmbunătățirea modului de funcționare a pieței. S-ar acorda sprijin financiar numai pentru pachetele de reforme care au fost convenite și care sunt importante atât pentru statul membru în cauză, cât și pentru buna funcționare a UEM. Sprijinul financiar ar fi acordat pentru asistarea unui stat membru în eforturile depuse și, în special, pentru remedierea dezechilibrelor apărute în ciuda respectării pe deplin a recomandărilor specifice adresate anterior statului membru în cauză. Sprijinul financiar va avea un efect clar de semnalizare, în acesta reflectându-se atât cheltuielile aferente reformei care revin statului membru în cauză, cât și beneficiul pe care reformele naționale îl reprezintă pentru restul zonei euro, date fiind externalitățile transfrontaliere pozitive (care ar putea totuși să nu fie suficiente pentru a stimula realizarea de reforme în statele membre). În cazul în care Comisia constată ex-post că un stat membru nu a respectat în întregime contractul, se poate refuza acordarea sprijinului financiar. Sprijinul financiar ar trebui să fie conceput ca alocare globală care urmează să fie utilizată cu titlu de contribuție la finanțarea măsurilor care însoțesc reformele dificile. De exemplu, impactul pe termen scurt al reformelor având ca obiectiv mărirea flexibilității pe piața forței de muncă ar putea fi însoțit de programe de formare finanțate parțial din sprijinul acordat în cadrul Instrumentului de convergență și competitivitate. Utilizarea sprijinului financiar ar face parte integrantă din înțelegerea contractuală încheiată între statul membru în cauză și Comisie. Pentru susținerea acestui mecanism de sprijin financiar ar putea fi creat, în principiu, un instrument financiar în cadrul bugetului UE. Acest instrument ar putea fi instituit pe baza unui act legislativ secundar. El ar putea fi interpretat ca parte integrantă a procedurii privind dezechilibrele macroeconomice, consolidat de înțelegerile contractuale și sprijinul financiar amintite mai sus și întemeiat astfel pe articolul 136 din TFUE. Mai există și varianta de a se recurge la articolul 352 din TFUE, dacă este necesar printr-o cooperare consolidată (combinat cu o decizie în temeiul articolului 332 din TFUE privind anumite cheltuieli incluse în bugetul UE). Contribuțiile financiare necesare pentru acest instrument s-ar putea baza pe un angajament al statelor membre din zona euro sau pe o obligație legală în acest sens consacrată în legislația UE în materie de resurse proprii. Contribuțiile ar trebui să fie incluse în bugetul UE ca venituri alocate. Fiind finanțat prin venituri alocate, instrumentul nu ar trebui să respecte plafoanele stabilite în regulamentul privind CFM. Numai statele membre care contribuie ar fi în măsură să încheie o înțelegere contractuală cu Comisia și să beneficieze de sprijin financiar. Sprijinul acordat în temeiul Instrumentului de convergență și competitivitate ar fi uniform și compatibil cu sprijinul acordat din fondurile structurale, în special din Fondul social european. Volumul instrumentului ar putea rămâne limitat în faza inițială, dar ar putea fi mărit pe termen mediu, dacă mecanismul de sprijin se dovedește a fi eficace în promovarea reechilibrării, a ajustării și, astfel, a creșterii durabile în zona euro. În viitoarele sale propuneri, Comisia va prezenta condițiile exacte ale acestui „instrument de convergență și competitivitate” bazat pe înțelegeri contractuale și sprijin financiar. 3.1.6 Promovarea investițiilor în zona euro Reformelor structurale sprijinite în primul rând de CFM și în al doilea rând de Instrumentul de convergență și competitivitate vor fi esențiale pentru îmbunătățirea pe termen mediu a potențialului de creștere în statele membre ale zonei euro și pentru ajustarea acestora la șocuri. O consolidare credibilă și favorabilă creșterii, prin care se va spori eficiența structurii fiscale, precum și calitatea cheltuielilor publice, va contribui la stimularea creșterii economice. Conform recomandărilor formulate în analizele anuale ale creșterii pentru anii 2012 și 2013, statele membre ar trebui să se străduiască în special să continue consolidarea bugetară într-un ritm adecvat și, în același timp, să păstreze investițiile prevăzute pentru îndeplinirea obiectivelor de creștere economică și ocupare a forței de muncă, stabilite în Strategia Europa 2020 . Cadrul bugetar al UE oferă posibilități de conciliere a recunoașterii faptului că sunt necesare investiții publice productive cu obiectivele de disciplină bugetară. Investițiile publice constituie unul dintre factorii relevanți care trebuie luați în considerare în momentul evaluării poziției bugetare a unui stat membru în raportul prevăzut la articolul 126 alineatul (3) din TFUE care precede deschiderea unei proceduri aplicabile deficitelor excesive[14]. Importanța factorilor relevanți, precum investițiile publice, pentru evaluare a crescut în mod semnificativ după recenta reformă a PSC. În anumite condiții, luarea în considerare a factorilor relevanți poate determina renunțarea la deschiderea procedurii aplicabile deficitelor excesive împotriva unui stat membru[15]. De asemenea, factorii relevanți ar trebui să fie luați în considerare pentru formularea recomandărilor de corectare a deficitului excesiv, care cuprind și modalitatea de reducere a deficitului. În componenta preventivă a PSC, investițiile publice sunt luate în considerare în noul criteriu de referință privind cheltuielile, care este utilizat în paralel cu soldul structural pentru evaluarea progreselor înregistrate în direcția îndeplinirii obiectivului bugetar pe termen mediu. Mai precis, se face media valorii generale a formării brute de capital fix la nivel național pe un anumit număr de ani, pentru a se evita penalizarea statelor membre din cauza unor vârfuri anuale în investiții[16]. Comisia va cerceta componenta preventivă pentru a stabili dacă aceasta conține și alte modalități de luare în considerare a programelor de investiții la evaluarea programelor de stabilitate și de convergență. Concret, programele de investiții publice care nu sunt recurente și care au un impact pozitiv dovedit asupra sustenabilității finanțelor publice ar putea face, în anumite condiții, obiectul unei abateri temporare de la obiectivul bugetar pe termen mediu sau de la calea de ajustare pentru îndeplinirea acestuia[17]. Acest lucru s-ar putea aplica, de exemplu, proiectelor de investiții ale statului cofinanțate de UE, conform cadrului impus de macrocondiționalitate. Deși, pentru ca aceste condiții să fie aplicabile în practică (în special în ceea ce privește cerințele de informare/definire), ar fi necesar să se elaboreze un cadru cuprinzător, un tratament special aplicat investițiilor publice ar conduce numai la o abatere temporară de la obiectivul bugetar pe termen mediu sau de la calea de ajustare în vederea îndeplinirii acestuia. În primăvara anului 2013, Comisia va emite o comunicare privind modalitatea adecvată de realizare a obiectivului bugetar pe termen mediu. Dispozițiile specifice pentru proiectele de investiții nu ar trebui confundate cu o „regulă de aur”, care ar permite o clauză de exceptare permanentă pentru toate investițiile publice. O astfel de abordare nediferențiată ar putea, fără îndoială, să pericliteze obiectivul principal al PSC prin subminarea sustenabilității datoriei publice. 3.1.7 Reprezentarea externă a zonei euro Pe baza progreselor realizate în ceea ce privește guvernanța economică a zonei euro, reprezentarea externă a acesteia ar trebui să fie întărită și consolidată în continuare. Acest obiectiv poate fi realizat pe deplin pe baza tratatelor în vigoare (articolul 17 din TUE și articolul 138 din TFUE). O astfel de consolidare este necesară pentru asigurarea faptului că zona euro este reprezentată în mod proporțional cu ponderea sa economică, reflectând schimbările care au loc în cadrul guvernanței economice interne. Zona euro trebuie să fie în măsură să joace un rol mai activ, atât în instituțiile și forurile multilaterale, cât și în cadrul dialogurilor bilaterale cu parteneri strategici. Aceasta ar trebui să aibă drept rezultat transmiterea unui singur mesaj referitor la aspecte cum ar fi chestiunile de politică economică și bugetară legate de zona euro,, supravegherea macroeconomică, politicile privind cursul de schimb și stabilitatea financiară. Pentru a realiza aceste obiective va fi necesar un acord privind o foaie de parcurs menită să raționalizeze și, în măsura posibilului, să uniformizeze reprezentarea externă a zonei euro în cadrul organizațiilor și al forurilor economice și financiare internaționale. Accentul ar trebui pus pe FMI care, prin intermediul instrumentelor sale de creditare și de supraveghere, este un pilon instituțional esențial în guvernanța economică mondială. Astfel cum a arătat criza, este extrem de important ca zona euro să se exprime cu o singură voce, în special în ceea ce privește programele, mecanismele de finanțare și politica FMI de soluționare a crizelor. Aceasta va necesita consolidarea, la Bruxelles și Washington, a mecanismelor de coordonare ale zonei euro în ceea ce privește aspectele legate de UEM pentru a reflecta schimbările din guvernanța internă a UEM și pentru a asigura consecvența și eficacitatea mesajelor transmise. Consolidarea reprezentării zonei euro în cadrul FMI ar trebui să fie efectuată printr-un proces în două etape. Într-o primă etapă, grupele de țări ar trebui să fi reorganizate astfel încât țările să formeze grupe ale zonei euro, din care ar putea face parte și viitoare state membre ale zonei euro. În paralel, ar trebui să se vizeze obținerea pentru zona euro a statutului de observator în cadrul Consiliului director al FMI[18]. Aceste măsuri ar trebui să pregătească terenul pentru ca, într-o a doua etapă, zona euro să aibă o reprezentare unică în cadrul organelor FMI (Consiliul director și Comitetul financiar și monetar internațional). Comisia va prezenta în timp util propuneri formale în temeiul articolului 138 alineatul (2) din TFUE pentru a stabili o poziție unitară în vederea obținerii statutului de observator al zonei euro în cadrul Consiliului director al FMI și, ulterior, a unei reprezentări unice. Instituția competentă să reprezinte zona euro în cadrul FMI, în conformitate cu articolul 138 din TFUE, ar fi Comisia, BCE fiind asociată în domeniul politicii monetare. Mai multe detalii cu privire la acest aspect al aprofundării UEM se găsesc în anexa 2. 3.2 Termen mediu: consolidarea integrării politicii economice și bugetare și pași în direcția unei capacități bugetare corespunzătoare Pe termen mediu ar trebui să se îmbunătățească în continuare coordonarea bugetară (inclusiv posibilitatea de a solicita modificarea bugetelor naționale sau dreptul de veto cu privire la acestea), să se extindă coordonarea mai profundă în materie de politică în domeniile fiscal și al ocupării forței de muncă și să se creeze o capacitate bugetară autonomă, corespunzătoare a UEM, menită să sprijine punerea în aplicare a opțiunilor de politică generate de coordonarea mai profundă. Unele dintre aceste elemente vor necesita modificarea tratatelor. Reducerea datoriei publice care depășește în mod semnificativ criteriile PSC ar putea fi abordată prin înființarea unui fond de rambursare. Un posibil vector pentru favorizarea integrării piețelor financiare din zona euro și, în special, pentru stabilizarea piețelor volatile ale datoriei publice este emiterea în comun de către statele membre din zona euro a unor titluri de datorie publică pe termen scurt, cu o scadență de până la 1 an-2 ani. Ambele posibilități ar necesita modificarea tratatelor.[19] 3.2.1 Intensificarea integrării bugetare și economice care necesită modificarea tratatelor Revizuirea guvernanței bugetare și economice a zonei euro, care ar rezulta în urma adoptării pachetului de două propuneri legislative, și a disponibilității Instrumentului de convergență și competitivitate ar reprezenta pași majori în direcția asigurării disciplinei bugetare, dar și a competitivității economice. Cu toate acestea, trecerea la mutualizarea în mai mare măsură a riscurilor financiare ar impune să se facă încă un pas în coordonarea politicii bugetare, prin asigurarea faptului că există un control colectiv asupra politicii bugetare naționale în anumite situații. În mod concret, inovațiile aduse de pachetul de două propuneri legislative și, mai ales, posibilitatea emiterii de către Comisie a unui aviz privind proiectele de plan bugetar și, în cazuri extreme, posibilitatea de a solicita un nou proiect de plan bugetar în cazul încălcării grave a obligațiilor care îi revin statului membru în temeiul PSC, ating limita a ceea ce este posibil, în conformitate cu tratatele în vigoare, în materie de coordonare și intervenție de la nivelul UE în procesul bugetar național. Odată cu adoptarea pachetului de două propuneri legislative, UE își va fi epuizat în mare parte limitele competenței legislative în aceste privințe. Pentru a avansa în termeni de control al politicii bugetare naționale, de exemplu prin introducerea unui drept european de a solicita revizuirea bugetelor naționale în conformitate cu angajamentele europene, ar fi necesară modificarea tratatelor. Următoarele căi (neexhaustive) ar putea fi luate în considerare: • în primul rând, obligația ca un stat membru să își revizuiască (proiectul de buget sau) bugetul național dacă de la nivelul UE se solicită acest lucru, în cazul abaterii de la obligațiile în materie de disciplină bugetară stabilite anterior la nivelul UE. Acest lucru ar implica modificarea caracterului avizului privind bugetele naționale prevăzut în pachetul de două propuneri legislative, care din neobligatoriu ar deveni obligatoriu; • în al doilea rând, pe baza procesului mai strict de monitorizare și coordonare instituit de pachetul de două propuneri legislative, în anumite situații deosebit de grave care urmează să fie definite, un drept de a solicita revizuirea deciziilor individuale de execuție bugetară în conformitate cu angajamentele europene, care ar avea ca rezultat o gravă abatere de la traiectoria consolidării bugetare stabilite la nivelul UE; • în al treilea rând, o competență clară a nivelului UE de a armoniza legislațiile bugetare naționale (conform dispozițiilor Tratatului privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare[20]) și de a sesiza Curtea de Justiție în caz de nerespectare. În ceea ce privește politica economică, politica fiscală poate să sprijine coordonarea politicii economice și să contribuie la consolidare bugetară și la creștere. Pe baza experienței care urmează să fie dobândită din discuțiile structurate privind aspecte de politică fiscală vizând domenii în care pot fi avute în vedere activități mai ambițioase, în viitor ar putea să se aibă în vedere, în contextul unei modificări a tratatelor, ca domeniul de aplicare al legislației să permită o coordonare mai profundă în acest domeniu în zona euro. Un alt domeniu de importanță similară în care astfel de progrese ar putea fi luate în considerare este cel al piețelor muncii, având în vedere importanța bunei funcționări a piețelor muncii și, în special, a mobilității forței de muncă în ceea ce privește capacitatea de ajustare și de creștere în interiorul zonei euro. În cadrul guvernanței UEM ar trebui să se intensifice coordonarea și supravegherea politicilor de ocupare a forței de muncă și a politicilor sociale și să se promoveze convergența în aceste domenii. Actualele orientări generale de politică economică și orientări privind ocuparea forței de muncă ar putea să fie consolidate prin contopirea acestora într-un singur instrument. Aceste schimbări ar oferi baza pentru dezvoltarea unei capacități bugetare corespunzătoare a zonei euro menite să sprijine reforma structurală pe scară largă, precum și să permită forme ale mutualizării datoriilor în scopul de a facilita soluționarea problemelor legate de nivelul ridicat de îndatorare și de segmentarea financiară, care se numără printre moștenirile crizei. 3.2.2 O capacitate bugetară corespunzătoare pentru zona euro Pe baza experienței coordonării ex-ante sistematice a reformelor structurale majore și a ICC, ar trebui să se instituie o capacitate bugetară specifică pentru zona euro. Aceasta ar trebui să fie autonomă, în sensul că veniturile sale s-ar baza exclusiv pe resurse proprii, și ar putea recurge eventual la împrumuturi. Aceasta ar trebui să fie eficace și să furnizeze suficiente resurse pentru a sprijini reforme structurale importante într-o economie mare aflată în dificultate. Această capacitate bugetară corespunzătoare a zonei euro ar putea fi inițial elaborată în temeiul legislației secundare, astfel cum s-a explicat în secțiunea 3.1.3. Cu toate acestea, consolidarea sa ar fi avantajată de noi temeiuri juridice specifice bazate pe tratate, care ar fi necesare în cazul în care capacitatea ar trebui să fie în măsură să recurgă la împrumuturi. 3.2.3 Un fond de rambursare Un cadru de guvernanță economică și bugetară consolidat în mod clar ar putea permite abordarea reducerii datoriei publice care depășește în mod semnificativ criteriile PSC prin instituirea unui fond de rambursare care să facă obiectul unei condiționalități stricte. Propunerea inițială privind un fond european de rambursare (FER) ca instrument de gestionare imediată a crizei a fost elaborată de Consiliului german al experților economici (GCEE), în cadrul unei strategii de reducere a datoriei la nivelul întregii zone euro. Pentru a limita hazardul moral și a asigura stabilitatea structurii, precum și rambursarea plăților, GCEE a propus mai multe instrumente de supraveghere și stabilizare, cum ar fi: 1) o condiționalitate strictă, similară cu normele convenite în cadrul programelor FESF/MES; (2) penalități cu titlu cominatoriu imediate în cazul nerespectării normelor; (3) monitorizarea strictă de o instituție specială (de exemplu, Curtea de Justiție a UE); (4) încetarea imediată a transferului datoriei către fond în timpul etapei inițiale în cazul nerespectării normelor; (5) gajarea rezervelor internaționale ale statului membru (rezerve de schimb valutar sau de aur) ca garanție pentru pasivele lor și/sau alocarea unor taxe (eventual nou-introduse) pentru a acoperi serviciul datoriei (de exemplu, venituri din TVA) în scopul limitării riscului aferent pasivelor. Comisia este de acord cu faptul că un cadru economic și bugetar solid este o condiție prealabilă pentru buna funcționare a unui fond de rambursare. O supraveghere sporită și competența de a interveni în conceperea și punerea în aplicare a politicilor bugetare naționale ar fi justificate, astfel cum s-a arătat în secțiunea anterioară. Pentru ca planurile de ajustare să fie credibile, ar fi necesar să se prevadă condiții bugetare corespunzătoare atunci când un stat membru intră în sistem. Respectarea strictă a traiectoriei de ajustare în vederea realizării obiectivului pe termen mediu propus de Comisie ar reprezenta o cerință minimă în această privință. Un fond european de rambursare care să facă obiectul unei astfel de condiționalități stricte (a se vedea, de asemenea, anexa 3) ar putea, prin urmare, să ofere un punct de sprijin pentru o reducere credibilă a datoriei publice, readucând nivelul de îndatorare publică sub plafonul de 60 % prevăzut în Tratatul de la Maastricht. Introducerea unui astfel de cadru ar putea oferi un alt semnal că statele membre din zona euro vor, pot și se angajează să își reducă nivelul datoriei. Acest lucru, la rândul său, ar putea reduce costurile globale de finanțare ale statelor membre supraîndatorate. Prin asigurarea finanțării reducerii „datoriei excesive” la un cost sustenabil, în combinație atât cu stimulente, cât și cu monitorizarea continuă a reducerii sale, cadrul ar putea oferi statelor membre din zona euro posibilitatea de a orienta reducerea datoriei într-un mod susceptibil să faciliteze investițiile în măsuri de susținere a creșterii. În plus, un astfel de cadru ar putea să contribuie la reducerea datoriei într-un mod transparent și coordonat în toată zona euro, completând astfel coordonarea politicilor bugetare. Instituirea unui astfel de fond de rambursare a datoriei ar putea fi avută în vedere numai în contextul unei revizuiri a tratatelor în vigoare. Din motive de responsabilitate, actul de creare a unui astfel de fond ar trebui să fie elaborat cu mare precizie juridică în ceea ce privește cuantumul maxim al datoriei transferabile, durata maximă de funcționare și toate celelalte caracteristici ale fondului, pentru a garanta securitatea juridică necesară în temeiul dreptului constituțional al statelor membre. Un posibil model care să asigure o responsabilitate corespunzătoare pentru un fond de rambursare a datoriei astfel conceput ar fi următorul: un nou temei juridic pe bază de tratat ar permite înființarea fondului printr-o decizie a Consiliului, adoptată în unanimitate de membrii zonei euro cu aprobarea Parlamentului European, sub rezerva ratificării sale de către statele membre în conformitate cu normele constituționale ale acestora. Decizia respectivă ar stabili volumul maxim, durata și condițiile precise de participare în cadrul fondului. În cadrul Comisiei, o entitate europeană de gestionare a datoriei, răspunzătoare în fața Parlamentului European, ar administra apoi fondul în conformitate cu normele stabilite în decizia Consiliului. 3.2.4 Euro-certificate de trezorerie (Eurobills) Un important efect al crizei a fost reevaluarea riscului de credit suveran în cadrul zonei euro. După mai mult de un deceniu în care statele membre au putut să împrumute în condiții aproape identice, piețele au reînceput să aplice prime de risc diferite în funcție de țară. Titlurile emise de statele membre mai vulnerabile din zona euro au fost tranzacționate la randamente considerabil mai ridicate, ceea ce a avut consecințe negative pentru sustenabilitatea finanțelor publice ale statelor în cauză, precum și pentru solvabilitatea instituțiilor financiare care dețin aceste titluri de stat ca active. Această segmentare a riscului de credit împreună cu preferința subiectivă pentru piața națională („home bias") care caracterizează instituțiile financiare s-a dovedit a fi un motor puternic al fragmentării financiare în zona euro. Băncile supraexpuse față de datorii suverane mai vulnerabile consideră că este din ce în ce mai dificil să se refinanțeze, iar condițiile de credit pentru sectorul privat au devenit foarte diferite în funcție de locația debitorului. În același timp, segmentarea pieței financiare împiedică transmiterea politicii monetare și facilitarea la nivel central nu se traduce printr-o îmbunătățire corespunzătoare a condițiilor de creditare acolo unde aceasta ar fi mai justificată. Ținând seama de această situație, există argumente puternice pentru crearea unui nou instrument de datorie suverană în zona euro. Așa-numitele euro-certificate de trezorerie (eurobills) sunt un posibil vector pentru favorizarea integrării piețelor financiare din zona euro și, în special, pentru stabilizarea piețelor volatile ale datoriei publice. Această emisiune în comun de către statele membre din zona euro a unor titluri de datorie publică pe termen scurt, cu o scadență de până la 1-2 ani, ar constitui un instrument puternic împotriva fragmentării actuale, reducând spirala negativă dintre datoriile suverane și bănci, limitând, în același timp, hazardul moral. În plus, aceasta ar contribui, de asemenea, la restabilirea bunei transmiteri a politicii monetare. Euro-certificatele de trezorerie ar putea înlocui treptat actualele titluri pe termen scurt, fără să extindă valoarea totală a datoriilor naționale pe termen scurt din zona euro. Aceste așa-numite euro-certificate de trezorerie ar putea să contribuie la completarea piețelor financiare europene prin crearea unei mari piețe integrate a titlurilor de valoare pe termen scurt în zona euro. Luând în considerare rolul important al efectelor de comerț pe termen scurt pentru gestiunea trezoreriei și caracterul pe termen scurt al certificatelor de trezorerie, aceste titluri de valoare se bucură, de regulă, de o calitate deosebit de ridicată a creditului. În același timp, întrucât aceste certificate de trezorerie sunt emise pe termen scurt și reînnoibile, este posibil să se ajusteze rapid schemele de finanțare la comportamentul bugetar național, ceea ce încurajează disciplina bugetară. Emisiunea în comun ar consolida stabilitatea financiară, în măsura în care aceasta ar asigura furnizarea rapidă de lichidități pe termen scurt pentru toate statele membre din zona euro. Aceasta ar crea, de asemenea, un coș de active sigure în întreaga zonă euro, care ar facilita în mod considerabil gestionarea lichidităților instituțiilor financiare și, astfel, ar reduce preferința acestora, adesea foarte puternică, pentru investițiile pe piața națională, care s-a dovedit foarte dăunătoare în situații de criză. De asemenea, euro-certificatele de trezorerie ar contribui în mare măsură la aplicarea politicii monetare în zona euro, întrucât canalele de transmisie ar fi consolidate și armonizate. În consecință, euro-certificatele de trezorerie ar fi pe deplin compatibile și complementare cu ideea unui fond de rambursare. Întrucât sunt instrumente financiare care necesită garanții solidare din partea statelor membre participante, ar trebui să se modifice tratatele pentru ca instrumentele respective să poată fi create. Euro-certificatele de trezorerie nu sunt un substitut pentru o mai bună guvernanță economică și disciplină bugetară. Punerea în aplicare a unui astfel de instrument de datorie comună ar impune o coordonare și o supraveghere mai strânsă a gestionării datoriei statelor membre, în vederea asigurării unor politici bugetare naționale sustenabile și eficiente. Această funcție de monitorizare și gestionare ar putea fi asigurată de o trezorerie a UEM din cadrul Comisiei. 3.3. O viziune pe termen mai lung pentru UEM Pe termen mai lung, Uniunea Europeană ar trebui să se îndrepte către o uniune bancară deplină, o uniune bugetară deplină, o uniune economică deplină, toate acestea necesitând, ca un al patrulea element, legitimitate democratică și responsabilitate corespunzătoare în cadrul procesului decizional. În acest sens, va fi necesară o reformă majoră a tratatelor. 3.3.1 Uniune bancară deplină Pe termen mai lung, există argumente convingătoare în favoarea unei uniuni bancare depline pentru toate băncile. Supravegherea directă de către BCE, care aplică setul unic de norme și standardele elaborate de ABE, asigură în mod constant o supraveghere de înaltă calitate în zona euro. În combinație cu instrumentele de politică macroprudențială la nivelul zonei euro, va exista un sistem eficace pentru a monitoriza și a limita atât riscurile microprudențiale, cât și riscurile macroprudențiale în sistemul financiar. Sistemul respectiv și un sistem comun de rezoluție bancară, combinate cu scheme eficace și solide de garantare a depozitelor în toate statele membre vor pune în mod durabil sectorul bancar pe o bază solidă și vor contribui la menținerea încrederii în stabilitatea sustenabilă a zonei euro. Pentru a maximiza încrederea publicului, va fi necesar, de asemenea, un mecanism credibil și puternic de protecție financiară. Aceasta ar putea fi facilitată, în ultimă instanță, prin dezvoltarea unor active sigure în zona euro. Combinând toate aceste elemente, o uniune bancară deplină este o componentă-cheie a unei viziuni pe termen lung pentru integrarea economică și bugetară[21]. 3.3.2 Uniune bugetară și economică deplină Etapa finală a UEM ar fi o uniune bugetară și economică deplină. Ca destinație finală, aceasta ar implica o uniune politică bazată pe punerea corespunzătoare în comun a suveranității, care să fie dotată cu un buget central reprezentând propria sa capacitate bugetară și să dispună de mijloace de impunere a deciziilor bugetare și economice membrilor săi, în circumstanțe specifice și bine definite. Dimensiunea bugetului central respectiv ar depinde de gradul de integrare dorit și de voința de a transpune în legislație modificările politice aferente. Un nivel atât de ridicat de integrare ar fi creat condițiile necesare pentru o emisiune în comun de titluri de datorie prin intermediul obligațiunilor de stabilitate, astfel cum s-a prevăzut în Cartea verde a Comisiei din 2011. Absența unui buget central cu o funcție de stabilizare a fost identificată demult ca un potențial punct slab al zonei euro în comparație cu alte uniuni monetare de succes. Buget central care furnizează o capacitate bugetară cu funcție de stabilizare Arhitectura actuală a UEM se bazează pe politici bugetare naționale descentralizate integrate într-un cadru întemeiat pe norme. Se estimează că funcția de stabilizare a politicii bugetare în acest sistem este exercitată deja la nivel național, în limitele normelor tratatului și ale PSC. Într-adevăr, o viziune tradițională asupra mecanismelor UEM atribuie politicilor bugetare naționale sarcina de a răspunde șocurilor specifice fiecărei țări, iar politicii monetare sarcina de a asigura stabilitatea prețurilor și, astfel, de a stabiliza condițiile macroeconomice la nivelul UEM. Mai mult, stabilizatorii automați naționali au un potențial semnificativ de stabilizare în țările UEM, având în vedere dimensiunea relativ mare a statelor sociale. Pe baza capacității bugetare,