EXPUNERE DE MOTIVE

1.CONTEXTUL PROPUNERII

•Motivele și obiectivele propunerii

Începând din 2014 Ucraina a dezvoltat un parteneriat puternic cu Uniunea Europeană, care depășește simpla cooperare bilaterală, evoluând către o asociere politică și o integrare economică graduale. Acordul de asociere UE-Ucraina, care a intrat în vigoare la 1 septembrie 2017 și include o zonă de liber schimb aprofundată și cuprinzătoare, este principalul instrument pentru apropierea Ucrainei de UE. Pe lângă promovarea unor legături politice mai strânse, a unor legături economice mai puternice și a respectării valorilor comune, acordul a oferit un cadru solid pentru urmărirea unui program ambițios de reforme, axat pe combaterea corupției, pe un sistem judiciar independent, pe statul de drept și pe un climat de afaceri mai bun. UE a demonstrat un sprijin continuu pentru aceste reforme, care sunt esențiale pentru atragerea de investiții, stimularea productivității și ridicarea nivelului de trai pe termen mediu. Printre alte instrumente de sprijin, UE a sprijinit Ucraina prin intermediul a cinci operațiuni consecutive de asistență macrofinanciară (AMF), care au totalizat 5 miliarde EUR sub formă de împrumuturi în perioada 2014-2021.

Cu toate acestea, în pofida orientării politice strategice pe termen lung și a angajamentului față de punerea în aplicare a reformelor, Ucraina se confruntă în continuare cu provocări semnificative. De la izbucnirea pandemiei de COVID-19, peste 3,8 milioane de contaminări s-au soldat cu aproape 100 000 de decese. Revenirea la creșterea economică din 2021 a fost lentă, determinată în principal de sectorul comerțului cu amănuntul și al construcțiilor, iar perspectivele sunt marcate de riscuri considerabile. Inflația s-a accelerat și a atins 10 % la sfârșitul anului 2021. Tensiunile geopolitice din ce în ce mai mari de la granița sa cu Rusia au avut efecte de domino considerabile asupra încrederii, în special a investitorilor străini. Începând cu jumătatea lunii noiembrie 2021 moneda națională a pierdut 9 % din valoarea sa în raport cu USD, în pofida intervențiilor Băncii Naționale a Ucrainei în cuantum de aproximativ 1,6 miliarde USD în aceeași perioadă, ceea ce a condus la diminuarea stocului de rezerve oficiale cu 5,5 %.

În acest context, randamentele euro-obligațiunilor guvernamentale ucrainene au crescut până la niveluri prohibitive la jumătatea lunii ianuarie 2022. Prin urmare, finanțarea privată a deficitului subiacent al balanței de plăți a Ucrainei nu mai este disponibilă în condiții sustenabile. Pe baza celor mai recente proiecții ale Fondului Monetar Internațional din prima sa evaluare a programului, încheiată la 8 noiembrie și aprobată la 22 noiembrie 2021, lipsa accesului la piețele de capital ar implica o creștere a deficitului de finanțare al țării cu echivalentul a cel puțin 2,5 miliarde USD în 2022. În plus, escaladarea tensiunilor geopolitice are un efect negativ asupra stabilității economice și financiare deja precare a Ucrainei. Amenințările persistente la adresa securității au declanșat deja o ieșire substanțială de capital. Impactul negativ asupra investițiilor viitoare, domeniu în care Ucraina a rămas deja în urma omologilor săi regionali, reduce și mai mult reziliența țării la șocurile economice și politice. În plus, amenințările multiple cu care se confruntă Ucraina în prezent exercită o presiune considerabilă asupra instituțiilor statului pentru a-și proteja cetățenii, ceea ce generează riscuri suplimentare semnificative pentru stabilitatea generală a țării și a societății în general.

În contextul pierderii accesului la piețele internaționale de capital din cauza incertitudinii geopolitice sporite și a impactului acesteia asupra situației economice din Ucraina, Comisia prezintă Parlamentului European și Consiliului o propunere de acordare a unei noi AMF în cuantum de 1,2 miliarde EUR sub formă de împrumuturi, pentru a promova stabilitatea în Ucraina.

Asistența macrofinanciară de urgență planificată, propusă pentru a oferi sprijin rapid într-o situație de criză acută și pentru a consolida reziliența țării, va avea o durată de 12 luni și va include două plăți. Eliberarea primei tranșe, sub rezerva îndeplinirii condiției politice prealabile și a unei puneri în aplicare satisfăcătoare a programului FMI, ar avea loc imediat după aprobarea prezentei propuneri, la intrarea în vigoare a Memorandumului de înțelegere (MoU) privind măsurile specifice de politică structurală, convenit între Comisia Europeană, în numele UE, și Ucraina. Plata celei de a doua tranșe ar fi legată de punerea în aplicare continuă și satisfăcătoare atât a unui program FMI, cât și a măsurilor de politică convenite în memorandumul de înțelegere. Memorandumul de înțelegere care stă la baza acestei operațiuni de asistență macrofinanciară de urgență se va concentra probabil asupra unui număr limitat de măsuri de politică fezabile pe termen scurt în domeniile prioritare cele mai urgente, cum ar fi consolidarea rezilienței și stabilității economice, guvernanța și statul de drept, precum și energia. O asistență macrofinanciară ulterioară, pe termen mai lung, ar putea viza perioada de după criza imediată și s-ar putea concentra asupra unui set mai larg de priorități de reformă. Se preconizează că punerea în aplicare a operațiunii propuse va fi însoțită de sprijinul acordat în cadrul operațiunilor bugetare finanțate de Instrumentul de vecinătate, cooperare pentru dezvoltare și cooperare internațională (IVCDCI). Alocarea suplimentară anunțată, în cuantum de 120 de milioane EUR, sub formă de granturi IVCDCI va fi importantă pentru a consolida în continuare eforturile Ucrainei de consolidare a statului și de sporire a rezilienței. În plus, UE va colabora îndeaproape cu Ucraina pentru a da curs solicitării acesteia privind o operațiune de asistență macrofinanciară standard ulterioară, atunci când situația se va stabiliza.

După cum rezultă și din documentul de lucru al serviciilor Comisiei care însoțește prezenta propunere, Comisia consideră, bazându-se, în același timp, și pe evaluarea situației politice efectuată de Serviciul European de Acțiune Externă, că sunt îndeplinite condițiile politice și economice prealabile pentru operațiunea de asistență macrofinanciară propusă.

•Contextul general

Riscurile generate de tensiunile geopolitice actuale și preocupările în materie de securitate la frontiera cu Rusia au crescut constant începând de la jumătatea lunii noiembrie. Acestea au avut un impact puternic asupra încrederii investitorilor, după cum o demonstrează ieșirea constantă de capital și diminuarea rezervelor valutare oficiale. Slăbirea grivnei, în pofida intervențiilor continue ale Băncii Naționale a Ucrainei în sprijinul monedei naționale, precum și pierderea de facto a accesului guvernului la piețele de capital sporesc semnificativ riscurile la adresa perspectivei macroeconomice a Ucrainei. După o recesiune mai puțin severă decât se preconizase, de numai 4 % în 2020, în primul trimestru al anului 2021 produsul intern brut s-a contractat cu 2,2 % față de aceeași perioadă a anului precedent. Redresarea înregistrată în cursul celui de-al doilea trimestru (5,7 % față de aceeași perioadă a anului precedent) este dezamăgitoare, având în vedere amploarea contracției anterioare, și a fost urmată de o încetinire a ritmului de creștere până la 2,7 % în trimestrul al treilea. Deficiențele în ceea ce privește creșterea sunt determinate atât de situația actuală dificilă în materie de pandemie (numărul de cazuri de COVID-19 fiind în creștere, iar rata de vaccinare fiind relativ redusă, și anume 33 % la sfârșitul lunii ianuarie 2022), de impactul asupra încrederii al escaladării tensiunilor, cât și de limitările generate de factori structurali, inclusiv de rata investițiilor situată la un nivel cronic scăzut. Printre obstacolele structurale semnificative din calea investițiilor, corupția încă larg răspândită și reforma nefinalizată a guvernanței rețelei dense de întreprinderi de stat rămân prioritare pentru viitoarele eforturi în materie de politici.

Având în vedere creșterea masei monetare și accelerarea inflației, Banca Națională a Ucrainei (BNU) și-a majorat rata de referință a dobânzii cu 400 de puncte de bază, până la 10 % în perioada iunie 2021-ianuarie 2022. După o dezinflație semnificativă în prima jumătate a anului 2020, inflația a început să se accelereze din nou în noiembrie 2020. Creșterea medie a prețurilor bunurilor de consum a atins 11 % în septembrie 2021, după care s-a temperat la 10 % în luna decembrie. Ritmul inflației prețurilor de producător este încă accelerat, rata urcând până la un nivel spectaculos de 62,2 % în luna decembrie 2021. Deși BNU consideră că nivelul maxim al inflației a fost atins, este de așteptat ca în cursul anului 2022 să continue înăsprirea politicii monetare, în special pentru a reduce inflația până la atingerea intervalului-țintă de 4 %-6 %. În contextul actual al înăspririi treptate a condițiilor de finanțare la nivel mondial și ținând cont că este o piață emergentă, Ucraina este, de asemenea, expusă unei fragilități suplimentare generate de o reevaluare a riscurilor globale.

Pe fondul revenirii la creștere și al unor venituri fiscale mai mari, deficitul public pentru 2021 este estimat la 3,1 % din produsul intern brut, ceea ce este cu 200 de puncte de bază mai mic decât deficitul planificat inițial. Veniturile publice au crescut cu 24 % în 2021, ceea ce reprezintă cu 2,8 puncte procentuale mai mult decât se prevăzuse, în timp ce cheltuielile au crescut cu 11 %, cu 1,5 puncte procentuale sub nivelul-țintă. Având în vedere aceste rezultate, finanțele publice au avut rezultate bune anul trecut. Deficitul bugetar pentru 2022 este planificat în prezent la 3,5 % din produsul intern brut, dar nivelul care se va înregistra efectiv este foarte incert, poate fi mult mai ridicat și va depinde în special de modul în care evoluează contextul geopolitic internațional.

În urma reluării creșterii economice, excedentul semnificativ de cont curent din 2020, care a reflectat comprimarea cererii, s-a transformat într-un deficit în 2021. După un excedent de 5,3 miliarde USD în 2020, contul curent a înregistrat un deficit de 830 de milioane USD, adică 0,5 % din produsul intern brut, în perioada ianuarie-august 2021. În aceeași perioadă, exporturile și importurile de bunuri au crescut cu 36 % și, respectiv, cu 30 % de la un an la altul, ceea ce a dus la un deficit al schimburilor comerciale de 3 miliarde USD. În ceea ce privește balanța serviciilor, exporturile și importurile au crescut cu 12 % și, respectiv, cu 21 %, aceasta înregistrând un excedent de 2,3 miliarde USD. În ceea ce privește veniturile primare s-a înregistrat un deficit semnificativ de 3 miliarde USD, spre deosebire de un excedent de 3,2 miliarde USD în perioada ianuarie-august 2020, în pofida faptului că transferurile de fonduri au crescut cu 18 %, ajungând la 8,9 miliarde USD. Stocul de investiții străine directe s-a redresat, de asemenea, în mod semnificativ în prima jumătate a anului 2021, în special datorită reinvestirii câștigurilor.

Stocul rezervelor valutare oficiale s-a dovedit stabil pe parcursul pandemiei în 2020 și chiar a atins un nivel record de 31,6 miliarde USD în august 2021, inclusiv alocarea suplimentară de drepturi speciale de tragere de către FMI pentru echivalentul a 2,73 miliarde USD. În pofida unei scăderi minore în septembrie 2021, rezervele au continuat să crească și s-au menținut la aproape 31 miliarde USD în luna decembrie a anului trecut, nivel care este în continuare cu 6 % mai mare decât cel înregistrat în anul precedent. Cu toate acestea, ca urmare a recentei modificări a încrederii investitorilor și a intervențiilor băncii centrale pe piața valutară de peste 700 de milioane USD la începutul anului 2022, se preconizează că rezervele oficiale au scăzut.

•Coerența cu dispozițiile existente în domeniul de politică vizat

La 25 mai 2020, Parlamentul European și Consiliul au adoptat Decizia 701/2020/UE privind acordarea unei asistențe macrofinanciare anterioare Ucrainei (ca parte a pachetului de AMF destinat țărilor implicate în procesul de aderare și țărilor vizate de politica de vecinătate în contextul pandemiei de COVID-19) în cuantum de 1,2 miliarde EUR sub formă de împrumuturi. Asistența a fost plătită în întregime în perioada 2020 – 2021.

•Coerența cu alte politici ale Uniunii

Propunerea de asistență macrofinanciară este în conformitate cu obiectivele politicii europene de vecinătate (PEV). Ea contribuie la sprijinirea obiectivelor Uniunii Europene care vizează stabilitatea și dezvoltarea economică în Ucraina și, în sens mai larg, reziliența în vecinătatea estică a Europei. Susținând eforturile autorităților de a institui un cadru macroeconomic stabil și de a implementa reforme structurale ambițioase, operațiunea propusă îmbunătățește valoarea adăugată a implicării globale a UE în Ucraina și ameliorează eficacitatea altor forme de asistență financiară acordată de UE acestei țări, cum ar fi operațiunile de sprijin bugetar și granturile disponibile prin intermediul instrumentelor financiare externe în contextul actualului cadru financiar multianual 2021-2027. Asistența macrofinanciară de urgență propusă face parte dintr-un pachet al UE care conține, de asemenea, un element de grant, prin mobilizarea suplimentară a 120 de milioane EUR în cadrul Instrumentului de vecinătate, cooperare pentru dezvoltare și cooperare internațională – „Europa globală” (IVCDCI-Europa globală) și face parte integrantă din sprijinul internațional global pentru Ucraina. AMF va continua să completeze asistența furnizată de alți donatori multilaterali și bilaterali.