RO    RO RO 
 
RO    RO  COMISIA EUROPEAN Ă 
Bruxelles, 20.9.2010 
SEC(2010) 1041 final 
  
DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI 
REZUMATUL EVALU ĂRII IMPACTULUI 
  
Document de înso țire a 
REGULAMENTULULUI PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI AL CONSILIULUI 
 
privind comercializarea și utilizarea precursor ilor de explozivi 
  
COM(2010) 473 
 SEC(2010) 1040 
 
 
 
 
RO 2   RO DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI 
REZUMATUL EVALU ĂRII IMPACTULUI 
  
Document de înso țire a 
REGULAMENTULULUI PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI AL CONSILIULUI 
 
privind comercializarea și utilizarea precursorilor de explozivi 
   
 
RO 3   RO 1. C ONTEXT  
În conformitate cu Planul de ac țiune privind îmbun ătățirea securit ății explozivilor, aprobat de 
Consiliul Justi ție și Afaceri interne în aprilie 2008, care a invitat Comisia „s ă instituie un 
Comitet permanent pentru precursori care s ă analizeze m ăsuri și să pregătească recomand ări 
privind reglementarea precursorilor de explozivi disponibili pe pia ță, luând în considerare 
costurile și beneficiile acestor m ăsuri”, Comisia inten ționează să adopte, în septembrie 2010, 
măsuri de reglementare a comercializ ării și utilizării precursorilor de explozivi.  
Obiectivul general al m ăsurilor este instituirea unei abord ări armonizate privind 
restricționarea comercializ ării și a utilizării anumitor substan țe care sunt frecvent folosite la 
fabricarea ilicit ă de explozivi, cu scopul de a împiedica deturnarea și utilizarea lor în scop 
ilicit. Aceste m ăsuri au fost concepute pentru a concreti za axa „prevenire” a Strategiei Uniunii 
Europene de combatere a terorismului, adoptat ă de Consiliul JAI la 1 decembrie 2005. 
Politica propus ă se bazeaz ă pe activitatea și recomand ările Comitetului permanent pentru 
precursori (CPP), comitet consultativ ad hoc alc ătuit din exper ți din cadrul autorit ăților 
statelor membre ale UE și reprezentan ți ai sectorului privat, și pe „Studiul preg ătitor elaborat 
pentru a contribui la eval uarea impactului unor poten țiale restric ții legislative și fără caracter 
legislativ ale precursorilor chimic i de explozivi”, realizat de c ătre un contractant extern. 
Rapoartele prezentate în cursul elabor ării studiului au fost, de asemenea, discutate în mod 
regulat în cadrul CPP și al Grupului interservicii al Comisiei privind aspectele legate de 
explozivi.  
2. D EFINIREA PROBLEMEI  
În ultimii ani, țările din UE și SEE au fost ținta unui num ăr mare de atacuri teroriste și 
criminale cu explozivi, explozivi artizanali și dispozitive exploziv e improvizate, precum și 
unui num ăr și mai mare de atacuri care au fost împiedicate sau care au e șuat1. Explozivii 
artizanali sunt cel mai frecvent mijloc utilizat pentru perpetrarea atacurilor.  
2.1. Evaluarea problemelor specifice  
 
Precursorii sunt disponibili pe pia ță, iar publicul larg are u șor acces la ace știa 
În prezent, o mare varietate de precursori sunt u șor accesibili publicului larg. Internetul este, 
de asemenea, un mijloc simplu de a cump ăra precursori. Cantit ăți și mai mari de precursori 
pot fi obținute de c ătre sau prin intermediul utilizatorilor fi nali comerciali sau al altor tipuri de 
utilizatori finali legitimi. 
„Intensitatea” ridicat ă a precursorilor 
Nivelurile de concentra ție ale precursorilor în anumite produse accesibile publicului larg și 
utilizatorilor finali legitimi sunt, în multe cazu ri, suficiente pentru a fabrica un exploziv. 
                                                 
1 Astfel cum o demonstreaz ă rapoartele privind situa ția și tendințele terorismului în UE, prezentate de 
Europol. 
 
RO 4   RO  
  Condiții inegale la nivelul UE 
La nivel interna țional, al UE și la nivel na țional exist ă mai multe m ăsuri legislative și fără 
caracter legislativ, îns ă acestea nu se refer ă în mod specific la riscuril e de securitate asociate 
anumitor substan țe chimice sau nu acoper ă ansamblul UE. Aceasta înseamn ă că precursorii 
care pot fi interzi și sau controla ți într-o țară pot fi ușor obținuți în alta. Pe lâng ă consecin țele 
pentru securitate, o astfel de situa ție poate duce, de asemenea, la denatur ări ale pieței, care 
pericliteaz ă condițiile de concuren ță echitabile din UE în acest domeniu. 
Principalele grupe de precursori c ărora trebuie s ă li se acorde aten ție de urgen ță sunt: 
Grupa de precursori Substanță chimică Principala utilizare asociat ă 
Nitrat de amoniu  
Nitrat de potasiu  
Nitrat de sodiu  
Nitrați/îngrășăminte 
azotate  
Nitrat de calciu  Nitratul de amoniu [amestecat cu un  
carburant, de ex. motorin ă (ANFO), sau zah ăr 
(ANIS)] este unul dintre cele mai comune 
ingrediente ale dispozitivelor explozive 
improvizate de mare intensitate. Se pot folosi 
și alți nitrați cu rol de ingrediente oxidante în 
dispozitivele explozive improvizate.  
Peroxid de hidrogen  Peroxid de hidrogen și 
acetonă 
Acetonă (propanon ă) Utilizate de diverse grup ări teroriste pentru a 
fabrica triperoxid de  triacetona (TATP).  
Nitrometan  Nitrometan și hexamin ă 
Hexamină (metenamin ă) Nitrometan: utilizat de ETA și, posibil, și de 
alte grupări. Exploziv în combina ție cu nitrat 
de amoniu sau acid nitric.  
Hexamină: utilizat ă pentru fabricarea de 
explozivi în combina ție cu peroxid de 
hidrogen.  
Acid nitric  
Acid clorhidric  
Acizi puternici  
Acid sulfuric  Acidul nitric este utilizat în sinteza explozivilor artizanali cum ar fi nitratul de 
uree.
 
Clorat de sodiu  
Perclorat de sodiu  
Clorat de potasiu  
Clorați și perclora ți 
Perclorat de potasiu  Utilizați ca oxidan ți/generatori de oxigen 
pentru fabricarea explozivilor artizanali. Un amestec de clora ți poate constitui un exploziv 
artizanal în sine, f ără a fi necesar un 
detonator/o
 încărcătură de detonare. Clora ții 
pot servi, de asemenea, ca înc ărcătură de 
detonare.  
2.2. Principiile subsidiarit ății și proporționalității 
Nivelul global de securitate al UE este condi ționat de cel al statelor membre cel mai pu țin 
pregătite să combată terorismul. Prin urmare, sunt necesare activit ăți și o abordare coordonat ă 
 
RO 5   RO la nivelul UE, care vor aduce beneficii tuturor p ărților interesate relevante. Principiul 
subsidiarit ății este astfel îndeplinit , deoarece obiectivele urm ărite prin m ăsurile privind 
precursorii de explozivi nu pot fi realizate de un si ngur stat membru al UE și trebuie, în 
consecință, abordate la nivel european.  
Numărul mare de atacuri sau de tentative de  atac, atestat de Europol, demonstreaz ă amploarea 
și caracterul urgent al acestei probleme. 
În plus, reglementarea la nivelul UE este deplin justificat ă din perspectiva pie ței interne , 
deoarece situa ția actuală, care impune industriei chimice dife rite regimuri de reglementare, 
denatureaz ă piața și impune costuri suplimentare de ajusta re asupra sectorului privat. În aceste 
condiții, reglementarea la nivelul UE a comercializ ării și utilizării precursorilor de explozivi 
este propor țională. 
3. O BIECTIVE  
Având în vedere problemele identificate, au fost stabilite obiective de politic ă, prezentate în 
tabelul 3 de mai jos, pentru a r ăspunde acestor probleme. 
Tabelul 3: Obiective generale, specifice și operaționale  
Obiectiv general Obiective specifice Obiective opera ționale 
1.1.1 Reducerea disponibilit ății 
anumitor precursori pe pia ța de 
consum a UE pentru publicul larg  1.1 Restric ționarea accesului publicului 
larg la anumi ți precursori  1.1.2 Reducerea anumitor tipuri de 
lanțuri de aprovizionare/modalit ăți de 
acces la precursori  
1.2.1 Dezvoltarea unor aditivi corespunz ători și promovarea 
folosirii acestora pentru a împiedica 
utilizarea precursorilor în explozivi
 1.2 Reducerea fiabilit ății și intensit ății 
explozivilor artizanali sau a 
componen ților fabrica ți în scopuri 
răuvoitoare sau criminale  1.2.2 Reducerea concentra țiilor 
anumitor precursori disponibili 
publicului larg  
1.3.1 Sporirea nivelului de control și 
supraveghere a tranzac țiilor și 
vânzărilor de anumi ți precursori  
1.3.2 Sporirea nivelului de control și 
supraveghere a transportului, 
distribuției, importului/exportului etc.1.3 Îmbun ătățirea securit ății și a 
sensibiliz ării în întregul lan ț de 
aprovizionare cu precursori  
1.3.3 Sensibilizarea participan ților 
din lanțul de aprovizionare cu privire 
la riscuri, în general, și la tranzac țiile 
suspecte  Reducerea 
numărului și 
intensității 
atacurilor teroriste 
și a altor infrac țiuni 
comise în UE cu ajutorul 
explozivilor, prin 
descurajarea teroriștilor și altor 
infractori de a 
utiliza precursori pentru a fabrica 
explozivi și prin 
limitarea accesului acestora la 
precursori. 
 
1.4 Asigurarea faptului c ă teroriștii și alți 
infractori nu utilizeaz ă nivelurile mai 
scăzute de control și numărul mai redus 
de restric ții privind substan țele chimice 
din anumite țări
 1.4.1 Stabilirea unor m ăsuri comune 
la nivelul UE /interna țional 
 
RO 6   RO  
Obiectivele de politic ă sunt pe deplin în conformitate cu Strategia Uniunii Europene de 
combatere a terorismului, cu Planul de ac țiune privind îmbun ătățirea securit ății explozivilor și 
cu Programul de la Stockholm2, care prevede c ă „ar trebui s ă se creeze un cadru legislativ 
pentru a se aborda amenin țările legate de precursori ”.  
4. O PțIUNI DE POLITIC Ă 
Opțiunile de politic ă analizate sunt prezentate în tabelul 4. Op țiunile de politic ă 0–4 vizeaz ă 
numai vânz ările către publicul larg,  prin urmare nu vor afecta direct utiliz ările profesionale. 
Cei care folosesc profesional precursorii identifica ți pot fi indirect afecta ți, deoarece ace știa 
utilizează canalele generale de comer ț cu amănuntul, care pot face obiectul anumitor restric ții, 
potrivit anumitor op țiuni de politic ă. Numai op țiunea de politic ă nr. 5 acoper ă un spectru mai 
larg de părți interesate din cadrul lan țului de aprovizionare.  
Tabelul 4: Prezentare general ă a opțiunilor de politic ă 
Opțiunea de politic ă 0 
– Status quo  Nicio acțiune. Aceast ă opțiune nu implic ă nicio schimbare 
față de situația actuală. Opțiunea de baz ă este o combina ție 
între politicile existente, acquis-ul legislativ, m ăsuri 
voluntare și alte activit ăți relevante. 
Opțiunea de politic ă 
nr. 1  O interzicere total ă a vânzării substan țelor în cauz ă către 
publicul larg, indiferent de  nivelurile de concentra ție. 
Opțiunea de politic ă 
nr. 2  O interzicere a vânz ării pe internet, în orice concentra ție și 
cantitate, a substan țelor în cauz ă. 
Opțiunea de politic ă 
nr. 3  O interzicere a vânz ării către publicul larg dac ă substanța are 
o concentra ție mai mare decât un anumit nivel.  
Opțiunea de politic ă 
nr. 4  Opțiunea 3 plus m ăsuri suplimentare: 
Opțiunea de politic ă 
nr. 4a  O interzicere a vânz ărilor către minori. 
Opțiunea de politic ă 
nr. 4b  Vânzările de substan țe cu o concentra ție mai mare decât cele 
permise la op țiunea nr. 3 prin intermediul unui sistem de 
licențe pentru comercian ți sau consumatori. 
Opțiunea de politic ă 
nr. 4c  Introducerea unui sistem de raportare a tranzac țiilor 
suspecte. 
Opțiunea de politic ă 
nr. 4d  Un sistem de etichetare a precursorilor cu un cod care s ă 
precizeze c ă achiziționarea poate fi înregistrat ă, cu un sistem 
de înregistrare a identit ății cumpărătorului (inclusiv pentru 
                                                 
2 17024/09. 
 
RO 7   RO vânzările pe internet). Înregistr ările ar fi puse la dispozi ția 
autorităților competente de aplicare a legii. 
Opțiunea de politic ă 
nr. 5  Adoptarea unor m ăsuri care s ă sporeasc ă supravegherea 
utilizării legitime și profesionale, printre care se num ără sub-
opțiuni cum ar fi: 
promovarea unor coduri de conduit ă 
educație și formare 
sensibilizarea personalului vizarea, în special, a util izatorilor de anvergur ă medie/mic ă 
 
5. O PțIUNEA PREFERAT Ă 
Opțiunea preferat ă poate fi formulat ă astfel: 
stabilirea unor praguri de concentra ție pentru vinderea anumitor precursori c ătre publicul larg, 
cu un sistem de raportare a tranzac țiilor suspecte în cazul anumitor precursori; instituirea unui 
sistem de licen țe pentru consumatori pentru vânzarea de substan țe cu concentra ție mai 
ridicată; adăugarea unor m ăsuri voluntare care s ă sprijine raportarea tranzac țiilor suspecte și 
instituirea sistemului de licen țe pentru consumatori, precum și a altor ac țiuni relevante menite 
să sensibilizeze lan țul de aprovizionare.  
5.1. Principalele impacturi ale op țiunii de politic ă preferate 
5.1.1. Impacturi economice și financiare  
Valoarea bunurilor vândut e în prezent anual c ătre publicul larg cu o concentra ție depășind 
pragurile propuse este estimat ă la aproximativ 450-1150 de milioane EUR. Aproximativ 
jumătate din aceste bunuri vor fi îns ă vândute și cumpărate în continuare prin dobândirea unor 
licențe individuale. De asemenea, consumator ii vor putea recurge la produse de substitu ție 
disponibile. Se estimeaz ă că vânzarea c ătre consumatori va sc ădea cu cel mult 115-280 de 
milioane EUR.  
Având în vedere c ă nu se preconizeaz ă o interzicere total ă și că, în general, consumul 
neprofesional de precursori în cauz ă reprezint ă doar aproximativ 1-5% din consumul total al 
acestor substan țe chimice la nivelul UE, impactul asupra produc ătorilor de substan țe chimice 
de bază va fi foarte redus. 
În ceea ce prive ște costurile de conf ormitate cu dispozi țiile opțiunii de politic ă suportate de 
întreprinderi și autoritățile publice, costul total maxim al m ăsurilor necesare se poate ridica 
până la aproximativ 100-140 de milioane EUR pe an  (din care în jur de 65 de milioane EUR 
vor fi suportate de autorit ățile publice), plus un cost suplim entar punctual de 80-126 de 
milioane EUR. Utilizatorii legitim i vor suporta unele costuri ad ministrative atunci când li se 
va cere să se identifice și să facă dovada utiliz ării legitime: se poate solicita ob ținerea licen ței, 
înregistrarea sau prezentarea documentelor comp aniei. Cu toate acestea, consumatorii vor 
 
RO 8   RO putea, în general, avea acces la  versiuni diluate sau – dac ă aceasta nu este o op țiune fezabil ă – 
la alternative corespunz ătoare (cu excep ția câtorva produse, cum ar fi combustibilii solizi din 
hexamină sub form ă de pastile), în cazul în care decid s ă nu solicite o licen ță.  
Toate estim ările costurilor au fost f ăcute presupunând c ă respectivele co sturi se situeaz ă la 
limita de sus a estim ărilor, dar, în realitate, acestea ar putea fi semnificativ mai mici.  
5.1.2. Impacturi sociale  
Se preconizeaz ă că măsurile incluse în op țiunea de politic ă preferată nu vor avea efecte 
sociale importante. Cu toate ac estea, în mod clar, efectul gl obal pozitiv din punct de vedere 
social al combaterii cu succes a amenin țării atacurilor în care se utilizeaz ă explozivi artizanali 
este reprezentat de îmbun ătățirea securit ății, materializat ă în reducerea num ărului victimelor 
și a problemelor de s ănătate pe termen lung, diminuarea nivelului de team ă generală și un 
sentiment crescut de siguran ță. 
Pe de altă parte, restric țiile pot cauza anumite inconveniente  consumatorilor, care ar putea 
avea în continuare acces la precursori cu concentra ții mai mari, dar vor trebui s ă solicite o 
licență. De asemenea, exist ă un risc limitat ca o tranzac ție să fie considerat ă prea repede 
suspectă de către comercian ți, care ar refuza s ă efectueze vânzarea. Aces t risc ar putea fi îns ă 
redus prin stabil irea unor orient ări clare, prin educarea și formarea actorilor în cauz ă. Există, 
de asemenea, riscul ca autorit ățile competente s ă decidă să nu accepte licen țe de la persoane 
care nu au re ședința legală în țara în care ar vrea s ă facă achiziția, deoarece nu au acces la 
informații care ar putea fi relevante cu privire la pe rsoanele respective. În  plus, sistemul de 
raportare a tranzac țiilor suspecte nu ar trebui s ă ducă la reacții discriminatorii „prea zeloase” 
din partea întreprinderilor, bazate, de exemplu, pe tr ăsături fizice specifice și pe un accent 
străin. 
5.1.3. Impacturi asupra drepturilor fundamentale 
Opțiunea de politic ă preferată prevede prelucrarea datelor cu caracter personal și transmiterea 
acestora c ătre terți (de exemplu autorit ățile de aplicare a legii) în cazul tranzac țiilor suspecte. 
Aceasta înseamn ă o potențială imixtiune grav ă în viața privată și în dreptul la protec ția datelor 
cu caracter personal, fapt care impune conformitatea cu legisla ția UE și legislația 
internațională privind protec ția datelor și cu legile na ționale de protec ție a datelor care pun în 
aplicare legisla ția UE în acest domeniu.  
Libertatea de a desf ășura o activitate comercial ă nu ar fi afectat ă, deoarece întrep rinderile vor 
putea în continuare s ă comercializeze precu rsori (cu unele excep ții, cum ar fi produc ătorii de 
combustibili solizi din hexamin ă sub form ă de pastile), îns ă cu unele limit ări, deoarece vor 
trebui să instituie un nou sistem de raportare și să efectueze controale suplimentare ale 
permiselor de scutire. Dreptu l la proprietate nu va fi af ectat deoarece, în principiu, 
manipularea, comercializarea și deținerea de precursori vor fi  în continuare posibile.  
5.2. Avantajele op țiunii de politic ă preferate 
5.2.1. Restric ționarea accesului publicului larg la anumi ți precursori  
Sub un anumit nivel de concentra ție, consumatorii ar avea acces liber la substan țele chimice. 
Accesul la concentra ții mai mari nu ar fi interzis, ci restrâns și controlat.  
 
RO 9   RO 5.2.2. Reducerea fiabilit ății și intensității explozivilor „artizanali” sau a componen ților 
fabricați în scopuri r ăuvoitoare sau criminale  
Stabilirea unor praguri de concentra ție ar avea cel pu țin efectul de a face mai dificil ă 
fabricarea de exploziv i artizanali fiabili și puternici. Raportarea tranzac țiilor suspecte și un 
sistem de licen țe ar avea, ambele, un efect disuasiv și ar spori șansele de a aresta terori știi și 
alți infractori înainte ca ace știa să fabrice explozivii artizanali.  
5.2.3. Îmbun ătățirea securit ății și a sensibiliz ării în întregul lan ț de aprovizionare cu 
precursori  
Efectele cumulative ale diferitelor elemente incluse în op țiunea de politic ă ar avea un puternic 
impact pozitiv asupra securit ății și sensibiliz ării întregului lan ț de aprovizionare care 
manipuleaz ă precursori. În compara ție cu măsurile UE sau m ăsurile naționale, se va pune un 
mai mare accent pe securitate (în loc de siguran ță). 
5.2.4. Asigurarea faptului c ă teroriștii și alți infractori nu profit ă de existen ța, în anumite 
țări, a unor controale mai pu țin stricte și a unor restric ții mai pu țin numeroase 
privind substan țele chimice   
Efectele cumulative ale sc ăderii nivelurilor de concentra ție în circuitele de vânz ări deschise, 
combinate cu un sistem de raportare a tranzac țiilor suspecte și cu vânz ări controlate de 
substanțe cu concentra ții mai mari vor crea condi ții de concuren ță echitabile în UE, atât prin 
evitarea denatur ărilor pieței interne, cât și prin împiedicarea pers oanelor care au scopuri 
răuvoitoare de a profita de standardele mai pu țin stricte din alte state membre.  
5.3. Valoarea ad ăugată a UE  
Obiectivul m ăsurilor propuse este de a d ezvolta o abordare holistic ă la nivelul UE, care s ă 
reducă la minim diferen țele actuale dintre abord ările naționale. Acest lucru va îmbun ătăți 
funcționarea pie ței interne și va împiedica terori știi și alți infractori s ă profite de standardele 
mai puțin stricte din anumite state membre. În plus, m ăsurile vor consolida accentul pus de 
UE pe securitatea precursorilor (s pre deosebire de accentul pus pân ă acum numai pe 
siguranță) și va ajuta la sporirea nivelului de sensibilizare atât a participan ților din lan țul de 
aprovizionare, cât și a consumatorilor. Prin educa ție și formare se va sprijini punerea în 
aplicare a m ăsurilor incluse în op țiunea de politic ă preferată. Cercetarea va contribui la 
diminuarea pericolului reprezentat de precursori. Și, nu în ultimul rând, o abordare comun ă a 
UE în sensul dezvolt ării și punerii în aplicare a unor astfel de m ăsuri va permite statelor 
membre s ă facă schimb de experien ță și de informa ții. 
5.3.1. Implicarea a șteptată a părților interesate  
Experții din statele membre, de și nu au exprimat nicio pozi ție politică oficială, au fost în 
general în favoarea combin ării măsurilor incluse în op țiunea de politic ă preferată. Aceștia au 
considerat c ă opțiunea de politic ă era în general conform ă cu măsurile deja instituite de mai 
multe state membre, care s-au dovedit a fi reu șite, sau cu m ăsurile recent adoptate ca r ăspuns 
la nevoia perceput ă de a spori securita tea precursorilor. To ți au fost de acord c ă o abordare la 
nivelul UE ar fi în beneficiul unor condi ții de egalitate în UE. 
Părțile interesate din industrie au spri jinit, de asemenea, combinarea m ăsurilor incluse în 
opțiunea de politic ă preferată, subliniind, în acela și timp, o preferin ță globală pentru m ăsurile 
voluntare.