DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI ROMÂNIA: Raport tehnic care însoţeşte documentul RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU privind progresele înregistrate de România în cadrul mecanismului de cooperare și de verificare /* SWD/2015/0008 final */





Obiectivele de referință care trebuie atinse de România în temeiul Deciziei Comisiei din 13 decembrie 2006 de stabilire a unui mecanism de cooperare și de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției:[1] Obiectivul de referință nr. 1: Garantarea unui proces judiciar mai transparent și mai eficient totodată, în special prin consolidarea capacităților și a responsabilizării Consiliului Superior al Magistraturii. Raportarea și evaluarea impactului noilor coduri de procedură civilă și administrativă. Obiectivul de referință nr. 2: Înființarea, conform celor prevăzute, a unei agenții pentru integritate cu responsabilități în domeniul verificării patrimoniului, al incompatibilităților și al conflictelor de interese potențiale, precum și cu capacitatea de a adopta decizii obligatorii care să poată duce la aplicarea unor sancțiuni disuasive. Obiectivul de referință nr. 3: Continuarea, în baza progreselor realizate deja, a unor cercetări profesioniste și imparțiale cu privire la acuzațiile de corupție la nivel înalt. Obiectivul de referință nr. 4: Adoptarea unor măsuri suplimentare de prevenire și combatere a corupției, în special în cadrul administrației locale. Listă de acronime ANAF: Agenția Națională de Administrare Fiscală ANI: Agenția Națională de Integritate ANRMAP: Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice BRC: Biroul pentru recuperarea creanțelor CCA: Comisia de cercetare a averilor CCR: Curtea Constituțională a României CNA: Consiliul Național al Audiovizualului CNI: Consiliul Național de Integritate CNSC: Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor CSM: Consiliul Superior al Magistraturii DGA: Direcția Generală Anticorupție – Ministerul Afacerilor Interne DIICOT: Direcția de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism DNA: Direcția Națională Anticorupție ECRIS: Sistemul european de informații cu privire la cazierele judiciare (pentru uz intern) ICCJ: Înalta Curte de Casație și Justiție, denumită și „Înalta Curte” INM: Institutul Național al Magistraturii MCV: mecanismul de cooperare și de verificare MJ: Ministerul Justiției SEAP: Sistemul Electronic de Achiziții Publice SNA: Strategia Națională Anticorupție UCVAP: Unitatea pentru Coordonarea și Verificarea Achizițiilor Publice Introducere Prezentul raport tehnic prezintă informațiile și datele pe care Comisia le-a utilizat ca bază pentru analiza sa. Aceste informații au fost colectate dintr-o gamă variată de surse. Serviciile Comisiei urmăresc evoluțiile din România prin intermediul unei prezențe permanente,[2] precum și prin contactele dintre diversele servicii ale Comisiei și administrația română. Comisia a avut, de asemenea, avantajul de a lucra îndeaproape cu guvernul român și cu organisme judiciare și de stat esențiale, care au oferit răspunsuri detaliate și la obiect la o serie de chestionare, precum și în cursul reuniunilor frecvente cu serviciile Comisiei. De asemenea, Comisia beneficiază în munca sa de asistența extrem de valoroasă furnizată de experți independenți din alte state membre și se bazează, de asemenea, pe diversele studii și rapoarte disponibile, elaborate de instituțiile internaționale și de alți observatori independenți din domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției. 1. Procesul judiciar Reforma sistemului judiciar este una dintre cele două teme majore monitorizate în cadrul mecanismului de cooperare și de verificare (MCV) în România. La momentul aderării, s-a concluzionat că persistau deficiențe în ceea ce privește funcționarea sistemului judiciar românesc, fiind necesare reforme suplimentare. Aceste reforme se axează pe instituirea unui sistem judiciar independent, imparțial și eficient, pe consolidarea consecvenței procesului judiciar, precum și a transparenței și răspunderii sistemului judiciar. 1.1. Independența judiciară Independența judiciară, dintr-o perspectivă obiectivă și din punctul de vedere al percepției, este esențială pentru funcționarea sistemului judiciar. Garanțiile legale ale independenței judiciare nu ar trebui să fie doar recunoscute în legislație, ci și asigurate și apărate, astfel încât societatea să poată avea încredere în faptul că sistemul judiciar își îndeplinește misiunea în mod imparțial și profesionist. Această încredere este periclitată atunci când există atacuri la adresa puterii judiciare, atunci când activitatea organelor de urmărire penală este împiedicată sau atunci când hotărârile judecătorești sunt ignorate. Atacurile la adresa instituțiilor judiciare și a unor judecători și procurori pot avea efecte negative asupra independenței și imparțialității sistemului judiciar. Corupția și abaterile profesionale din cadrul sistemului judiciar subminează, la rândul lor, independența judiciară și afectează grav încrederea opiniei publice în sistemul judiciar. În această secțiune se prezintă un raport al activității principalelor instituții care au un rol în procesul de consolidare a independenței sistemului judiciar în România. Secțiunea descrie riscurile la adresa independenței sistemului judiciar din România și modul în care instituțiile menționate mai sus au reacționat la acestea. 1.1.1. Sistemul de control și echilibru al puterilor în practică Curtea Constituțională (CCR) CCR are un rol important în dezvoltarea în continuare a statului de drept și în consolidarea independenței sistemului judiciar. Deciziile CCR au avut un rol esențial în furnizarea de soluții privind problemele legate de echilibrul puterilor în stat și respectarea drepturilor fundamentale, care nu au putut fi rezolvate doar de sistemul judiciar. În 2014, Curtea Constituțională s-a pronunțat cu privire la o serie de aspecte importante referitoare la eventuale modificări ale Constituției și la modificările aduse Codului penal și Codului de procedură penală, votate de Parlament: · La 15 ianuarie 2014, CCR a anulat modificările aduse Codului penal și Codului de procedură penală votate de Parlament în decembrie 2013. Mai precis, aceste modificări ar fi dus la excluderea funcționarilor publici aleși din domeniul de aplicare al legilor privind corupția.[3],[4] Modificările propuse nu au fost prezentate din nou în Parlament în 2014. · La 16 februarie 2014, CCR s-a pronunțat cu privire la o serie de modificări ale Constituției, propuse în februarie 2014 de Comisia parlamentară pentru revizuirea Constituției.[5] Proiectul a inclus o serie de modificări în ceea ce privește justiția și funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii, aceste modificări fiind ulterior criticate și de Comisia de la Veneția. (A se vedea mai jos). · La 4 noiembrie 2014, CCR a statuat că legea care abrogă articolul 276 din Codul penal[6] privind incriminarea declarațiilor false în scopul influențării cursului justiției este constituțională.[7] După intrarea în vigoare a noului Cod penal și a Codului de procedură penală, deciziile Curții Constituționale au soluționat blocaje importante și au reiterat necesitatea respectării dreptului la un proces echitabil, în conformitate cu jurisprudența CEDO. · La 6 mai 2014, CCR, sesizată de ICCJ, a propus o soluție privind aplicarea legii celei mai favorabile în cazul unei persoane acuzate de o infracțiune comisă înainte de introducerea noului Cod penal.[8] Legea nu inclusese dispozițiile tranzitorii necesare, iar opiniile judecătorilor din toate instanțele, inclusiv a celor din cadrul ICCJ, erau împărțite în ceea ce privește această chestiune, ceea ce risca să genereze interpretări inconsecvente. · La 3 decembrie 2014, CCR a anulat două dispoziții ale Codului de procedură penală, statuând că hotărârile judecătorului de cameră preliminară ar trebui pronunțate în prezența părților[9] și că ar trebui stabilit un termen de aplicare a măsurilor de control judiciar. CCR a statuat și cu privire la legile referitoare la incompatibilități. · La 3 iulie 2014, CCR a statuat că formularea „aceeași funcție” din legile privind incompatibilitățile se referă la toate funcțiile eligibile, confirmând interpretarea ANI și a ICCJ. S-a pus capăt astfel unei dezbateri de lungă durată dintre sistemul judiciar și ANI, pe de o parte, și Parlament, pe de altă parte. Parlamentul refuzase să pună în aplicare hotărârile în materie de incompatibilitate ce vizau anumiți membri ai săi pe motiv că incompatibilitatea se referea la altă funcție eligibilă[10]. · La 16 decembrie 2014, CCR a confirmat caracterul constituțional al dispozițiilor referitoare la incompatibilitățile ce decurg din faptul că un primar este membru al Adunării generale sau al Consiliului de administrație al operatorilor regionali.[11],[12] Alte câteva decizii ale Curții Constituționale au avut un impact direct asupra funcționării sistemului judiciar: deciziile privind statutul judecătorilor și al procurorilor, privind procedurile disciplinare ale CSM și ale Inspecției Judiciare (IJ), privind medierea și alte dispoziții ale Codului de procedură civilă. Măsuri întreprinse ca urmare a deciziilor CCR Atunci când o decizie a CCR declară o lege neconstituțională, legea în cauză este anulată automat după 45 de zile. Judecătorii și procurorii respectă în mod consecvent deciziile CCR. Deși unele dintre aceste decizii pot constitui o provocare pentru sistemul judiciar, necesitând adaptări ale metodelor de lucru, îmbunătățirea respectării drepturilor fundamentale este percepută ca o etapă importantă în consolidarea și modernizarea sistemului judiciar. De asemenea, unele dintre aceste decizii necesită adaptări urgente ale unor legi. Ministerul Justiției a încercat să efectueze modificările necesare prin ordonanță de urgență în termenul stabilit.[13] Cu toate acestea, există exemple clare de cazuri în care Parlamentul nu a dat curs deciziilor CCR.[14] Reforma Constituției În februarie 2014, Comisia parlamentară pentru revizuirea Constituției a elaborat un nou proiect de Constituție, care a fost apoi analizat de Curtea Constituțională și de Comisia de la Veneția.[15] Proiectul include o serie de modificări în ceea ce privește justiția și funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii. Curtea Constituțională a declarat ulterior neconstituționale un număr important de modificări ale Constituției (a se vedea mai sus). Comisia de la Veneția a criticat, de asemenea, modificările privind sistemul judiciar, în special transferarea de la ICCJ a responsabilității privind anchetarea și urmărirea în justiție a parlamentarilor. Comisia a solicitat, de asemenea, o examinare mai atentă a statutului procurorilor.[16] În aprilie 2014, membrii Comisiei parlamentare pentru revizuirea Constituției României au informat serviciile Comisiei Europene cu privire la faptul că a fost stabilit un nou calendar pentru revizuire, termenul-limită fiind anul 2015, unul dintre motivele luării acestei decizii fiind necesitatea de a aloca timpul necesar pentru o dezbatere publică mai amplă. De asemenea, aceștia au dat asigurări că punctele de vedere ale CCR și ale Comisiei de la Veneția vor fi respectate. CSM a subliniat din nou importanța participării sale la dezbatere, reiterându-și poziția conform căreia niciuna dintre modificările Constituției nu ar trebui să afecteze rolul și misiunea Consiliului, și nici independența judecătorilor și a procurorilor, ci astfel de modificări ar trebui, mai degrabă, să consolideze capacitatea instituțională a CSM și independența sistemului judiciar. Comisia pentru revizuirea Constituției României a organizat o dezbatere cu privire la decizia CCR și la opiniile Comisiei de la Veneția.[17] Pentru a furniza material informativ care să fie utilizat în cadrul dezbaterii, ministrul justiției a inițiat un proiect de traducere a tuturor Constituțiilor statelor membre ale UE. Rezultatele vor fi dezbătute în cadrul unui eveniment public care se va desfășura în februarie 2015 și se prevede reluarea lucrărilor Comisiei parlamentare. 1.1.2. Amenințări la adresa independenței sistemului judiciar Presiunile asupra instituțiilor esențiale În rapoartele anterioare privind MCV se remarca prevalența unor atacuri din partea mass-mediei și a unor atacuri motivate politic ce vizau judecători și procurori.[18] Această chestiune a rămas o problemă în 2014, deși atacurile nu au avut amploarea celor din anii precedenți (în special a celor din 2012). Printre exemplele raportate de CSM se numără furnizarea către public a unor informații care erau în mod intenționat înșelătoare, punerea la îndoială a competenței profesionale a unui anumit magistrat sau acuzarea de corupție a unui anumit magistrat (inclusiv a unor membri de familie ai acestuia). Printre magistrații care au fost vizați în mod punctual de critici s-au numărat procurori din cadrul Direcției Naționale Anticorupție (DNA) și judecători la Înalta Curte, precum și judecători ai instanțelor inferioare, cum ar fi cele din Constanța. Au existat, de asemenea, cazuri în care politicieni marcanți au făcut comentarii directe cu privire la judecători și la sistemul judiciar. CCR și membrii săi au făcut obiectul unei presiuni și în trecut.[19] În septembrie, în urma deciziilor de anulare a unor dispoziții ale legilor române care reglementau păstrarea datelor, decizii ce au fost pronunțate în lumina hotărârii Curții Europene de Justiție referitoare la Directiva privind păstrarea datelor, deciziile CCR au fost criticate public de unele autorități ale statului. Această chestiune a fost adusă la cunoștința CCR de către Avocatul Poporului, care, în urma deciziei, a fost citat ca regretând demersul întreprins. În 2014, Agenția Națională de Integritate (ANI), o autoritate administrativă independentă responsabilă de investigarea incompatibilităților și a conflictelor de interese și de verificarea declarațiilor de avere ale funcționarilor publici aleși, a continuat să facă obiectul unor presiuni politice și din partea mass-mediei. În mai multe rânduri, Consiliul Național de Integritate (CNI), organism de monitorizare politică a ANI, a trebuit să facă declarații publice prin care să ia apărarea ANI.[20] Unul dintre documentele care ar putea fi utilizate pentru a stabili anumite standarde pentru politicieni, cel puțin în Parlament, este Codul de conduită al deputaților și al senatorilor.[21] Raportul din 2014 privind MCV a inclus următoarea recomandare:„să se asigure că în Codul de conduită al parlamentarilor sunt incluse dispoziții clare în ceea ce privește respectarea independenței sistemului judiciar”.[22] Codul de conduită nu include dispoziții adecvate referitoare la necesitatea respectării independenței sistemului judiciar și a hotărârilor judecătorești de către parlamentari și în cadrul procesului parlamentar. Apărarea independenței judiciare de către Consiliul Superior al Magistraturii Unul dintre rolurile Consiliului Superior al Magistraturii (CSM) este acela de a garanta independența justiției. Începând din 2012, CSM dispune de o procedură pentru apărarea independenței justiției și a reputației profesionale, independenței și imparțialității magistraților. Procedura implică efectuarea unei investigații de către Inspecția Judiciară, aprobarea cazului de către plenul CSM și, în cele din urmă, publicarea unui comunicat de presă de către CSM care apără magistratul sau instituția în cauză. În 2014, Inspecția Judiciară a redus perioada de desfășurare a investigației la maximum 15 zile (în comparație cu 45 de zile în 2013). Acest lucru a permis CSM să reacționeze mai rapid la atacuri, chiar în termen de o zi sau două zile. CSM intenționează să elaboreze proceduri și să definească criterii pentru evaluarea situațiilor în care există o amenințare la adresa independenței sistemului judiciar, precum și să analizeze posibilitățile de sprijinire a magistraților afectați. Nu a fost stabilit niciun termen-limită pentru întreprinderea acestor măsuri. Numărul cererilor adresate CSM de apărare a reputației profesionale, independenței și imparțialității magistraților a crescut în 2014, în comparație cu 2013. În 2014, CSM a primit 23 de cereri de apărare a reputației profesionale și a independenței magistraților sau de apărare a independenței sistemului judiciar, în care se afirma că mai multe declarații publice privind activitatea judecătorilor și a procurorilor au încălcat principiul separației puterilor în stat, afectând încrederea în sistemul judiciar. Din cele 23 de solicitări, 16 au fost aprobate de CSM, ceea ce reprezintă o creștere de 35 % față de 2013. În două dintre aceste cazuri, CSM a trimis o notificare și Consiliului Național al Audiovizualului. CSM a publicat, de asemenea, un comunicat de presă prin care invita candidații la președinție să dea dovadă de reținere în exprimarea opiniilor privind sistemul judiciar și procesele în curs. Deși recunosc importanța și beneficiile procedurii instituite de CSM, ONG-urile și reprezentanții organizațiilor magistraților au remarcat faptul că este dificil să se asigure un nivel echivalent de acoperire mediatică a acestor declarații comparativ cu criticile inițiale. Și unele ONG-uri au încercat să apere sistemul judiciar, prin intermediul unor comunicate de presă sau al platformelor de comunicare socială, dar accesul la posturile de televiziune importante este dificil. CSM este activ în acest domeniu și prin intermediul colaborărilor internaționale. CSM a coordonat un proiect intitulat „Independența și răspunderea sistemului judiciar”, împreună cu organizațiile echivalente din Țările de Jos și din Anglia și Țara Galilor în cadrul Rețelei europene a consiliilor magistraturii (ENCJ).[23] Activitatea mediatică a magistraturii Majoritatea instanțelor vizitate în cursul misiunilor MCV au numit un judecător drept purtător oficial de cuvânt, dar au declarat că aceștia nu au beneficiat de formare specială pentru rolul pe care îl îndeplinesc. Purtătorii oficiali de cuvânt pot emite comunicate de presă în cazul în care un judecător este atacat pe nedrept, dar această practică nu pare a fi sistematică.[24] Se înregistrează o tendință generală la nivelul Ministerului Justiției, al CSM, al ICCJ și al Ministerului Public de a oferi informații mai multe sau mai bune mass-mediei cu privire la evoluțiile din sistemul de justiție, inclusiv referitor la cazuri specifice. Atât CSM, cât și Ministerul Justiției au organizat mai multe reuniuni de informare și discuții cu reprezentanții presei. În luna mai, CSM și-a modificat orientările privind relația dintre sistemul judiciar și mass-media, ținând seama de dispozițiile articolului 277 din noul Cod penal, cu privire la divulgarea, fără drept, de mijloace de probe sau de înscrisuri confidențiale dintr-o cauză penală nesoluționată. Judecătorii și ONG-urile au solicitat, de asemenea, un rol mai activ al Consiliului Național al Audiovizualului în ceea ce privește sancționarea mijloacelor de comunicare în masă atunci când acționează într-un mod care contravine eticii profesionale.[25] 1.1.3 Numiri Riscul de interferență politică în numirile în posturi importante a fost unul dintre principalele motive de îngrijorare cu privire la independența sistemului judiciar. Rapoartele privind MCV au subliniat importanța unor proceduri de selecție transparente și bazate pe merite.[26] În 2014, nu au existat numiri de judecători sau de procurori la cel mai înalt nivel. Va fi efectuată în curând o numire într-un post extrem de important, în urma demisiei din luna noiembrie a procurorului-șef al DIICOT. Procedura este următoarea: ministrul justiției propune un candidat, CSM este consultat cu privire la alegerea respectivă, iar numirea finală este făcută de către Președintele României. Prin urmare, procedura include un element politic puternic în ceea ce privește rolul care îi este conferit ministrului justiției.[27] Orientările Comisiei de la Veneția privind independența procurorilor evidențiază importanța evitării acordării unui rol prea important politicienilor în ceea ce privește numirile în cadrul organelor de urmărire penală.[28] CSM a propus ministrului justiției o modificare a legilor privind judecătorii și procurorii care ar alinia numirea procurorilor la procedurile utilizate în cazul judecătorilor. Această propunere ar trebui prezentată de guvern, în vederea adoptării de către parlament. Legea în cauză ar putea fi în vigoare la timp pentru a reglementa desfășurarea unui număr important de proceduri de numire preconizate a avea loc în 2016, inclusiv pentru numirea procurorului general, a procurorului șef al DNA, a președintelui ICCJ, precum și a președintelui și a vicepreședintelui ANI. În 2016, pe lângă numirile importante menționate anterior, vor avea loc și alegeri pentru CSM, precum și alegeri parlamentare și locale.[29] Pentru alte funcții din cadrul magistraturii, inclusiv pentru funcțiile de conducere din cadrul instanțelor și al parchetelor, posturile se ocupă prin intermediul concursurilor generale organizate de către INM și CSM. Concursurile sunt organizate pentru intrarea în magistratură, pentru promovările la instanțele superioare și pentru numirile în funcții de conducere. La concursurile pentru intrarea în magistratură pot participa și avocații cu cel puțin cinci ani de experiență profesională. Comisia nu a primit observații având ca obiect o interferență politică în aceste procese, deși asociațiile magistraților au formulat unele critici în ceea ce privește transparența procesului, în special în cazul concursurilor pentru funcții din cadrul ICCJ. 1.2. Noile coduri Sistemele juridice trebuie să își actualizeze periodic codurile care stau la baza procesului judiciar și a dreptului civil și în materie penală. Cerințele care rezultă în urma schimbărilor sociale, a drepturilor fundamentale, a evoluțiilor economice și a dispozițiilor legislației europene pot necesita modernizarea și simplificarea codurilor juridice. Acest lucru poate contribui la îmbunătățirea calității hotărârilor judecătorești, precum și la eficiența procesului judiciar în ceea ce privește pronunțarea unor hotărâri previzibile și în timp util. Se poate anticipa că astfel de reforme sunt necesare relativ rar, astfel că este extrem de important să se bazeze pe un consens solid și să fie bine pregătite. Aceste reforme constituie un demers delicat și complex, reprezentând astfel o provocare pentru guvern, legiuitori, sistemul judiciar și practicienii din domeniul dreptului. Această secțiune descrie stadiul punerii în aplicare a noului Cod civil, a noului Cod de procedură civilă, a noului Cod penal și a noului Cod de procedură penală. Aceasta descrie modul în care instituțiile-cheie implicate, precum și sistemul judiciar, în sens mai larg, au făcut față schimbărilor și prezintă progresele înregistrate de la ultimul raport. 1.2.1. Codul penal și Codul de procedură penală: situația la un an de la intrarea în vigoare a acestora Noul Cod penal și noul Cod de procedură penală au intrat în vigoare la 1 februarie 2014, așa cum se planificase. Atât judecătorii și procurorii, cât și CSM și Ministerul Justiției s-au implicat îndeaproape și, în ciuda preocupărilor anterioare legate de amploarea modificărilor necesare, există puține relatări referitoare la existența unor provocări majore și nu s-a primit nicio dovadă de perturbări în ceea ce privește urmărirea penală și judecarea cauzelor. În general, Comisia a primit mesaje de la magistrați în care aceștia își exprimau satisfacția cu privire la faptul că dispun de un nou Cod penal modern. Cursurile intensive de formare privind noile coduri organizate de Institutul Național al Magistraturii (INM) și de Școala Națională de Grefieri (SNG), lansate înainte de intrarea în vigoare a codurilor, au continuat pe parcursul întregului an. Se consideră că formarea a fost bine orientată și organizată în mod profesionist și că a fost disponibilă la nivel central, local și prin intermediul cursurilor online. Alte profesii din domeniul juridic au beneficiat, de asemenea, de cursuri de formare.[30] De asemenea, ICCJ a organizat videoconferințe pe tema codurilor, la care au participat CSM, INM și instanțele de apel. Ministrul justiției a continuat să întreprindă măsuri pentru a suplimenta numărul de posturi (de grefieri, de agenți de poliție judiciară, de judecători și de procurori), în conformitate cu memorandumul intitulat „Pregătirea sistemului judiciar pentru intrarea în vigoare a noilor coduri”, și pentru a asigura creșterile bugetare necesare în vederea punerii în aplicare a reformelor. Guvernul a alocat un buget destinat în mod specific tranziției la noile coduri.[31] Instanțele și parchetele de la toate nivelurile par să fi efectuat reorganizarea necesară pentru a se adapta la noile coduri. Monitorizare și evaluare În decembrie 2014, ministrul justiției a organizat prima reuniune a unei comisii de evaluare interinstituționale instituite pentru monitorizarea punerii în aplicare a celor patru noi coduri. Aceasta are la bază un grup interinstituțional înființat în luna iunie și este formată din instituțiile-cheie: CSM, ICCJ, Ministerul Public, DNA și DIICOT. Această comisie de evaluare ar urma să colecteze informațiile cu privire la stadiul punerii în aplicare a celor patru coduri și să propună soluții la problemele identificate. În cazurile în care ar fi necesare soluții legislative, unele dintre acestea ar urma să fie abordate în cadrul unei proceduri accelerate, în timp ce altele ar urma să facă obiectul unui proces de reflecție de mai lungă durată. În paralel, CSM a decis, de asemenea, să își intensifice activitatea specifică de evaluare a punerii în aplicare a codurilor, în special din perspectiva eficienței acestora, a distribuției resurselor umane și a necesității adoptării unor modificări legislative. În opinia CSM, Codul civil și Codul penal în sine nu au ridicat multe probleme, dar punerea în aplicare a codurilor de procedură este mai dificilă. Au fost instituite mecanisme de furnizare de feedback la nivelul instanțelor și parchetelor pentru a monitoriza punerea în aplicare a noilor coduri și a notifica probleme și întrebări legate de acestea.[32] Mai multe instanțe principale își instituie propriile mecanisme de evaluare. Până în februarie 2015 va avea loc o evaluare la nivelul întregii țări. Feedbackul preliminar a indicat existența câtorva probleme juridice rezultate în urma unor discrepanțe între dispoziții sau a unor dispoziții divergente. Adesea, s-au găsit soluții pragmatice pentru a rezolva situațiile pentru care nu erau prevăzute dispoziții în noile coduri până la stabilirea unei soluții cu caracter permanent.[33] De asemenea, parchetele au căutat soluții practice la problemele noi. Cu toate acestea, majoritatea problemelor raportate privesc aspecte organizaționale cu caracter general cu care se confruntă sistemul judiciar. Adesea, acestea nu sunt noi, dar au devenit și mai acute odată cu punerea în aplicare a noilor coduri. Acest lucru se întâmplă în cazul presiunii exercitate de volumul de muncă asupra judecătorilor, procurorilor și grefierilor, gestionării cauzelor și distribuției muncii între judecători și grefieri. Problemele în materie de logistică și de resurse sunt și ele în continuare importante, adaptările informatice nefiind încă finalizate, sistemele informatice fiind depășite, numărul de săli de judecată fiind insuficient (instanțele se confruntă cu problema înființării a două noi instituții) și existând, de asemenea, o presiune privind necesarul de birouri pentru judecători sau de spații pentru organizarea accesului persoanelor chemate în judecată la dosarul lor. Legea cea mai favorabilă Aplicarea principiului conform căruia o persoană nu ar trebui dezavantajată atunci când o lege este modificată[34] a fost prima problemă importantă legată de punerea în aplicare a Codului penal și a Codului de procedură penală. Codul nu a prevăzut dispoziții tranzitorii referitoare la modul de aplicare a acestui principiu. A devenit repede clar faptul că nu exista un consens între cele două abordări: o abordare „globală”, conform căreia instanța stabilește dacă vechiul sau noul cod este mai favorabil și aplică respectivul cod întregii cauze sau abordarea „alege și combină”, conform căreia instanța ajunge la rezultatul cel mai favorabil recurgând la dispoziții diferite, atât din vechiul, cât și din noul cod (de exemplu, preia perioada de prescripție dintr-un cod, iar sancțiunile din celălalt). La două luni de la intrarea în vigoare a noului Cod penal, ICCJ primise nouă întrebări preliminare referitoare la aplicarea legii celei mai favorabile. La 14 aprilie, ca răspuns la o întrebare preliminară, ICCJ s-a pronunțat în favoarea abordării „alege și combină” într-o chestiune referitoare la regimul prescrierii sancțiunilor.[35] Decizia ICCJ a fost publicată în Monitorul Oficial la 30 aprilie, fiind, prin urmare, aplicabilă tuturor instanțelor. La 6 mai, CCR, sesizată de ICCJ, s-a pronunțat în favoarea abordării globale.[36] Decizia CCR este obligatorie, astfel că orice nouă hotărâre judecătorească trebuie să urmeze aceeași direcție. Ulterior, în aceeași lună, ICCJ a confirmat aplicarea globală a legii penale celei mai favorabile în cazul infracțiunilor continue și a închis definitiv discuția referitoare la legea cea mai favorabilă, în conformitate cu interpretarea CCR.[37] Deși aceste probleme ar fi putut fi anticipate și abordate prin intermediul unor dispoziții tranzitorii în lege, de atunci această soluție a fost considerată definitivă. Cu toate acestea, la intrarea în vigoare a noului Cod penal și a noului Cod de procedură penală, guvernul a prezentat Parlamentului un proiect de lege de definire a dispozițiilor tranzitorii privind aplicarea legii celei mai favorabile, proiect de lege care se află încă în dezbaterea Parlamentului. Modificări la Codul penal și la Codul de procedură penală aflate în dezbaterea Parlamentului O serie de probleme, erori și omisiuni importante au ieșit la iveală înainte sau la momentul intrării în vigoare a codurilor, la 1 februarie 2014. Guvernul, după consultarea CSM, a adoptat rapid modificările necesare pentru a remedia majoritatea acestor probleme, dar examinarea acestor modificări în Parlament nu a fost la fel de rapidă. La 5 februarie, guvernul a adoptat o ordonanță de urgență care viza multe dintre cele mai urgente probleme constatate.[38] Modificările nu depășeau limitele politicilor în materie penală din noul Cod penal și din noul Cod de procedură penală; dacă problemele identificate nu erau soluționate, riscau să creeze deficiențe majore la nivelul instanțelor, al parchetelor și al penitenciarelor. Deși ordonanța de urgență a guvernului este în vigoare, procedura necesită aprobarea Parlamentului, iar aceasta nu a fost încă acordată: ministrul justiției și-a exprimat speranța că această problemă va fi rezolvată în cadrul procesului general aflat în curs care este menit să soluționeze chestiunile restante (a se vedea mai sus). Guvernul a abordat o serie de alte aspecte într-un proiect de lege[39]. Printre acestea se numără modificările aduse dispozițiilor privind începerea urmăririi penale, obligația de a dispune efectuarea unei expertize și interpretarea aplicării legii penale celei mai favorabile. Proiectul de lege se află încă în dezbaterea Parlamentului. În plus, după cum s-a menționat mai sus, dispozițiile privind interpretarea legii celei mai favorabile nu sunt în concordanță cu decizia Curții Constituționale și vor trebui adaptate. De asemenea, legea va trebui actualizată pentru a reflecta deciziile CCR privind camera preliminară și controlul jurisdicțional. Pe lângă aceste modificări promovate sau planificate de către guvern, au fost propuse modificări ale Codului penal sau ale Codului de procedură penală și de către unii parlamentari. Aceste modificări ar putea avea nevoie de cel puțin aceleași standarde în materie de consultare și de control ca cele propuse de guvern. Judecătorii de drepturi și libertăți/judecătorii de cameră preliminară Introducerea în Codul de procedură penală a instituției judecătorilor„de drepturi și libertăți” și „de cameră preliminară” nu a fost pusă în aplicare ca un cadru separat de judecători specializați (astfel cum a fost intenția inițială). Sarcinile de analizare a cererilor de efectuare de percheziții și de luare de măsuri preventive, precum și de verificare a legalității administrării probelor și a actelor procesuale efectuate în cursul urmăririi penale, care ar fi trebuit să fie de competența acestor noi instituții, sunt încă realizate de către judecătorii cărora le reveneau anterior aceste responsabilități. Judecătorul de cameră preliminară își îndeplinea atribuțiile în camera de consiliu, fără ca părțile să fie prezente. În decembrie, Curtea Constituțională a pronunțat o decizie conform căreia părțile trebuie să fie prezente la soluționarea plângerii în procedura de cameră preliminară. Astfel, va fi necesar ca judecătorii să organizeze audieri, ceea ce va avea consecințe logistice importante asupra organizării activității judecătorilor de drept penal și asupra disponibilității sălilor de judecată, aspect care era deja problematic. CSM și ICCJ consideră însă că se pot realiza ajustările necesare pentru ca această modificare să fie pusă în aplicare. Pedepsele pentru infracțiunile de corupție și perioadele de prescripție (de limitare) În temeiul noului Cod penal, unele dintre pedepsele pentru infracțiunile de corupție au fost reduse. Acest lucru are consecințe asupra perioadelor de prescripție pentru infracțiuni de corupție, prin faptul că afectează perioada maximă în care poate fi început procesul după săvârșirea unei infracțiuni. De exemplu, în ceea ce privește mita pasivă, în vechiul Cod penal procesul trebuia să înceapă în termen de 10 ani, în timp ce, conform noului Cod penal, acesta trebuie să înceapă în termen de 8 ani de la data săvârșirii infracțiunii. În dreptul român, procesele penale trebuie, de asemenea, să fie încheiate până la expirarea termenului „specialˮ de prescripție.[40] Dacă în vechiul Cod penal, termenul de prescripție specială era de 1,5 ori mai mare decât termenul de prescripție generală, în noul Cod penal termenul de prescripție specială este de 2 ori mai mare decât termenul de prescripție generală. Prin urmare, se poate prelungi astfel termenul de prescripție. De exemplu, în cazul mitei pasive, termenul de prescripție specială era de 15 ani în vechiul Cod penal, iar în prezent, în noul Cod penal, este de 16 ani. Prin urmare, temerile exprimate de către unele părți interesate înainte de intrarea în vigoare a noului Cod penal, conform cărora noile coduri ar putea duce la sustragerea de la răspunderea penală a unor persoane care au comis infracțiuni de corupție ca urmare a faptului că ar exista o probabilitate mai mare să se împlinească termenul de prescripție, nu s-au materializat. Cu toate acestea, ONG-urile își exprimă de mult preocuparea cu privire la regimul termenului de prescripție specială, considerând că acesta riscă să ducă la eludarea justiției prin faptul că stimulează inculpații să întârzie cât mai mult posibil procedurile judiciare.[41] Chiar dacă prin limitarea, în noul Cod penal și în noul Cod de procedură penală, a posibilităților de introducere a unei căi de atac, inculpaților le va fi mai greu să prelungească procedurile, parchetele și instanțele vor avea în continuare responsabilitatea importantă de a finaliza toate procedurile la timp și de a contracara încercările inculpaților de a le tergiversa. Principiului oportunității Noul Cod penal și noul Cod de procedură penală introduc principiul oportunității, conform căruia o infracțiune va fi pedepsită doar în cazul în care urmărirea penală aferentă este considerată oportună. Aceasta înseamnă că procurorii pot renunța la urmărirea penală a unei infracțiuni. Motivul îl poate constitui crearea de capacitate în sistemul juridic pentru a urmări penal infracțiunile grave, nemaifiind urmărite penal unele infracțiunile minore; un alt motiv îl reprezintă cazurile în care procurorul consideră că deficiențele existente la nivel de probe fac obținerea unei condamnări extrem de improbabilă. În caz de infracțiuni multiple, acest principiu le permite, de asemenea, procurorilor să se concentreze asupra infracțiunii în cazul căreia probele sunt cele mai solide sau care este cea mai gravă, fără a avea obligația să urmărească penal toate infracțiunile. Ministerul Public încurajează utilizarea principiului oportunității ca o modalitate de a rezolva problemele legate de volumul de muncă, prin închiderea a numeroase cauze minore. Se pare că procurorii au început să facă uz de această posibilitate, întrucât în 2014 s-a renunțat la urmărirea penală în peste 85 000 de cazuri. Atunci când renunță la acuzații, procurorii au posibilitatea de a aplica în schimb măsuri coercitive (cum ar fi munca în folosul comunității, amenzi sau compensarea victimelor). În 2015 se prevede efectuarea unei evaluări și vor fi elaborate orientări privind utilizarea principiului oportunității. Experții consultați de Comisie au subliniat că un element important al acestei modificări va fi necesitatea introducerii de garanții formale care să asigure faptul că deciziile de renunțare la urmărirea penală a unei infracțiuni sunt bine întemeiate și pot fi contestate. Acest aspect poate fi problematic în special în cazul infracțiunilor de corupție, întrucât, prin faptul că nu există o victimă care să poată fi identificată, există mai puține șanse ca o astfel de decizie să facă obiectul unui control.[42], [43] Serviciul de îndrumare și control (o structură înființată recent, care a devenit operațională la sfârșitul lunii octombrie 2014) va organiza evaluarea aplicării principiului oportunității, împreună cu consilierii procurorului general. Se va acorda atenție deciziilor prin care s-a dispus renunțarea la urmărirea penală împotriva unor infractori care au recidivat, deciziilor de renunțare la urmărirea penală care ulterior au fost anulate (fie de către procurorul cu o funcție ierarhică superioară, fie de către instanță, fie ca urmare a unei plângeri înaintate de părțile vătămate), precum și toate cazurile care au implicat abuz în serviciu. 1.2.2. Codul civil și Codul de procedură civilă nu au depășit perioada de tranziție Noul Cod civil a intrat în vigoare la 1 octombrie 2011. Noul Cod de procedură civilă a intrat în vigoare la 15 februarie 2013, unele dispoziții ale acestuia urmând să devină operaționale la 1 ianuarie 2016.[44] Au loc întruniri trimestriale cu președinții și vicepreședinții instanțelor de apel, precum și cu reprezentanți ai ICCJ și ai CSM pentru a discuta punerea în aplicare a noilor coduri. ICCJ și-a continuat eforturile de definire a unor practici armonizate în instanțele civile. În a doua jumătate a anului 2014 a început o monitorizare sistematică a punerii în aplicare a Codului civil și a Codului de procedură civilă, iar în urma unei prime evaluări a punerii în aplicare de către CSM a reieșit că s-a înregistrat o scădere globală a volumului de muncă ca urmare a intrării în vigoare a codurilor: numărul cauzelor în primă instanță a crescut cu 5 %, dar numărul cauzelor judecate de tribunale și de instanțele de apel a scăzut cu 17 %. Durata medie de pronunțare a unei hotărâri în primă instanță a scăzut la 1,5 ani, iar timpul de așteptare până la prima înfățișare a scăzut și el, aceasta fiind de aproximativ șase luni. O evaluare aprofundată necesită însă mai mult timp. În interviurile cu managerii de instanță și cu judecătorii din întreaga țară, judecătorii au continuat să evidențieze problemele de natură organizațională și privind volumul de muncă ce cauzează întârzieri în cadrul procedurilor, precum și problemele tranzitorii legate de punerea efectivă în aplicare a codurilor. Noul Cod de procedură civilă se aplică numai cauzelor introduse după intrarea în vigoare a codului. În majoritatea instanțelor există încă multe cauze pendinte ce intră în domeniul de aplicare al vechilor coduri, astfel că instanțele sunt nevoite în continuare să facă față unor sisteme paralele. Această situație complică procesul de organizare a audierilor în instanță și tratarea cauzelor de către judecători, grefieri, părți și avocați. În 2015 ar trebui să se înregistreze o scădere treptată a acestor cauze ce intră în domeniul de aplicare al vechilor coduri. 2015 va fi însă și anul de pregătire pentru aplicarea dispozițiilor noului Cod de procedură civilă ce urmează să intre în vigoare în ianuarie 2016. Intrarea în vigoare a acestora a fost amânată în principal din motive organizaționale și din lipsa resurselor,, inclusiv ca urmare a insuficienței sălilor de judecată. Este evident că, în multe cazuri, această problemă nu a fost încă soluționată. Este necesară întreprinderea rapidă a unor măsuri pentru a nu fi nevoie de o nouă amânare, ipoteză care a fost deja adusă în discuție de CSM. 1.3. Consecvența jurisprudenței și caracterul previzibil al procesului judiciar Unificarea jurisprudenței a fost termenul utilizat pentru a desemna necesitatea ca, în cauze similare soluționate de instanțe diferite și de judecători diferiți, să se pronunțe hotărâri judecătorești consecvente. Acest lucru reprezintă un element important al calității și al caracterului previzibil al procesului judiciar, consolidând atât încrederea în sistemul judiciar, cât și eficiența acestuia. Caracterul previzibil al hotărârilor judecătorești face parte din răspunderea pe care sistemul judiciar o are față de societatea pe care o deservește. La unificarea jurisprudenței contribuie mai multe elemente: organizarea sistemului din punctul de vedere al gestionării acestuia și al codurilor de procedură, disponibilitatea și transparența hotărârilor instanțelor și conștientizarea de către judecători și procurori a necesității consecvenței, precum și formarea lor în acest domeniu. Aspectele mai ample, precum calitatea administrației publice și a legislației, joacă, de asemenea, un rol. Prezenta secțiune analizează progresele înregistrate în aceste domenii, care au fost recunoscute în mod sistematic de către autoritățile române ca fiind o prioritate. 1.3.1. Mecanisme de asigurare a coerenței juridice Rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție (ICCJ) în ceea ce privește unificarea jurisprudenței a fost consolidat în noile coduri de procedură (civilă și penală), iar ICCJ a întreprins diverse măsuri pentru a se înregistra progrese în acest sens. Pe lângă mecanismul existent al recursului în interesul legii, ce poate fi utilizat pentru a soluționa probleme de interpretare a legii în cazurile de lipsă de consecvență între hotărâri, noile coduri de procedură introduc, de asemenea, un mecanism nou și proactiv de îmbunătățire a consecvenței jurisprudenței. Această „procedură de pronunțare a unei hotărâri prealabile” permite unui complet învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță să adreseze întrebări ICCJ pentru a obține o hotărâre interpretativă care să aibă un caracter obligatoriu atât pentru instanța în cauză, cât și pentru cauzele viitoare. Mecanismul pronunțării unei hotărâri prealabile în materie penală De la 1 februarie 2014 până la sfârșitul anului 2014, Înalta Curte a primit 31 de cereri de pronunțare a unei hotărâri prealabile în materie penală și a soluționat 28 dintre acestea. Aproape jumătate dintre întrebări se refereau la interpretarea legii celei mai favorabile.[45] Pentru a se asigura punerea în aplicare unitară a mecanismului de pronunțare a unei hotărâri prealabile prevăzut de noul Cod de procedură penală, ICCJ a stabilit orientări în acest sens. Respectivele orientări au fost publicate pe site-ul internet al ICCJ. Tot aici au fost publicate și toate sesizările pentru pronunțarea de hotărâri prealabile, soluțiile la acestea și informațiile relevante, astfel încât procesul să fie transparent și să poată fi urmărit în toate etapele sale. La dezbaterile completelor în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept participă și procurorul general. Mecanismul pronunțării unei hotărâri prealabile în materie civilă În ceea ce privește mecanismul pronunțării unei hotărâri prealabile prevăzut în noul Cod de procedură civilă, ICCJ a stabilit, de asemenea, orientări, un model de cerere de pronunțare a unei hotărâri prealabile, un model de hotărâre și un model de raportare în ceea ce privește chestiunea de drept în cauză. Prin urmare, sistemul a fost raționalizat și a devenit mai previzibil, atât pentru instanțele care solicită pronunțarea unei hotărâri prealabile, cât și pentru ICCJ însăși. În 2013, ICCJ a primit 3 cereri de pronunțare a unei hotărâri prealabile, soluționând una dintre acestea. În 2014, având în vedere aplicarea în tot mai multe cauze a Codului de procedură civilă, numărul cererilor de pronunțare a unei hotărâri prealabile a crescut la 17. În 2014, au fost soluționate 13 astfel de cereri. Recursul în interesul legii În ceea ce privește recursurile în interesul legii înaintate Înaltei Curți, numărul acestora a fost mai mic în comparație cu 2013 (o explicație posibilă constituind-o faptul că în prezent sunt disponibile alternative).[46] Numărul recursurilor în interesul legii înaintate în 2014 a fost de 9 în materie civilă și de 5 în materie penală. Numărul recursurilor în interesul legii soluționate în 2014 a fost de 6 în materie civilă și de 3 în materie penală. 1.3.2. Acțiuni în materie de management Înalta Curte, procurorul general, CSM și președinții instanțelor au susținut importanța coerenței hotărârilor judecătorești și au încercat să își utilizeze procesele de management pentru a soluționa problemele din acest domeniu. O parte a acestui demers a constituit-o comunicarea, aceasta reprezentând un element important în cadrul videoconferințelor organizate de ICCJ cu participarea instanțelor de apel pentru pregătirea codurilor. Comunicarea a fost, de asemenea, un element important în cadrul formării inițiale și specializate furnizate de Institutul Național al Magistraturii și de Școala Națională de Grefieri. Odată cu intrarea în vigoare a noilor coduri, aceste instituții au emis orientări standard privind actele de procedură, inclusiv modele de documente care trebuie utilizate de către judecători și grefieri. Aceste orientări au fost distribuite tuturor instanțelor. Instanțele au început, de asemenea, să folosească mecanismul soluțiilor „de principiu”. Această abordare a fost utilizată pentru prima dată de secția administrativă a Înaltei Curți. Prin acest mecanism se ajunge la un acord privind o chestiune de drept în urma unor dezbateri interne la nivelul instanțelor, încercându-se să se ajungă la consens. Atât ICCJ, cât și celelalte instanțe au confirmat faptul că aceste reuniuni organizate pentru discutarea unor astfel de chestiuni se desfășoară în mod regulat, cam o dată pe lună, în secțiile Înaltei Curți. În cadrul reuniunilor, se recurge la vot, dacă este necesar, dar rezultatele acestuia nu sunt obligatorii pentru judecători. Soluțiile „de principiu” ale ICCJ sunt publicate pe site-ul internet al acesteia și transmise instanțelor de apel. Procurorul general continuă să publice orientări și analize pentru toți procurorii, pentru a contribui la aplicarea codurilor și pentru a asigura o practică uniformă. Inspecția Judiciară contribuie, la rândul său, la detectarea și corectarea practicilor neunitare, prin inspecții orizontale tematice. În 2014, Direcția pentru judecători a efectuat 4 inspecții orizontale, iar Direcția pentru procurori - 5. În urma rapoartelor întocmite de acestea (a se vedea mai jos), sunt puse în aplicare măsuri corective. Publicarea jurisprudenței Publicarea jurisprudenței este o condiție prealabilă pentru a asigura coerența. Dacă hotărârile judecătorești sunt ușor accesibile, instanțele pot face referire la acestea și le pot urma. Acest lucru poate fi și în folosul avocaților, administrațiilor și întreprinderilor. Prin urmare, publicarea întregii jurisprudențe este o etapă esențială în procesul de unificare a jurisprudenței, precum și un pas înainte în direcția îmbunătățirii răspunderii. ICCJ continuă să își publice deciziile pe site-ul său internet.[47] Aceasta publică rezumate ale deciziilor sale cheie, precum și textele integrale ale tuturor deciziilor. Drept urmare, în prezent sunt disponibile online peste 4 000 de rezumate și peste 100 000 de texte integrale (anonimizate), inclusiv deciziile privind cererile de pronunțare a unei hotărâri prealabile. ICCJ și-a reorganizat recent site-ul internet, îmbunătățind funcția de căutare și accesibilitatea informațiilor. ICCJ a primit reacții extrem de pozitive cu privire la noul său site internet. Și alte instanțe de apel își publică pe site-ul lor internet hotărârile, inclusiv cele pronunțate de instanțele inferioare. Cu toate acestea, deși în teorie sistemul oficial intern al sistemul judiciar, ECRIS, este disponibil tuturor judecătorilor din întreaga țară, acesta nu este întotdeauna accesibil și efectuarea de căutări în acesta este anevoioasă. Realizarea de progrese cu privire la un nou sistem, care urmează să fie finanțat de Institutul Român pentru Informații Juridice – ROLII – a fost foarte lentă. În iulie, ROLII a publicat o cerere de propuneri pentru dezvoltarea unui parteneriat public-privat ce vizează publicarea jurisprudenței instanțelor și dezvoltarea unei modalități comune de ștergere a datelor cu caracter personal în hotărârile instanțelor. Potrivit proiectului de contract, implementarea sistemului este prevăzută pentru sfârșitul anului 2014, urmând să fie operațional din august 2015. 1.3.3. Obstacolele din calea unificării jurisprudenței În ciuda eforturilor depuse, inconsecvența rămâne o problemă în sistemul judiciar din România. Se invocă adesea cauze care ilustrează această problemă și care, în special, sugerează că instanțele nu acceptă în mod proactiv faptul că au o anumită responsabilitate în ceea ce privește prevenirea inconsecvenței. De exemplu, o firmă de avocatură care furnizează consultanță clienților săi cu privire la un formular standard de contract utilizat de un reasigurător român a constatat că instanțe diferite din România interpretează diferit aceeași chestiune. Doi colegi care s-au confruntat cu aceeași problemă în materie de prestații sociale au introdus fiecare o acțiune într-un alt oraș și speța a fost soluționată în mod diferi. S-au pronunțat hotărâri opuse în cauze similare. Un om de afaceri care a pierdut într-un oraș un litigiu cu autoritățile fiscale a avut câștig de cauză în alt oraș. Au existat diferențe de interpretare în ceea ce privește legislația privind incompatibilitatea, care au dus la sesizarea Curții Constituționale, de exemplu o instanță de apel nu a urmat interpretarea Înaltei Curți și nu a solicitat pronunțarea unei hotărâri preliminare. Aspecte organizatorice În general, în majoritatea instanțelor distribuția muncii între judecători și grefieri generează adesea critici, grefierii părând să aibă doar rar sarcina specifică de a căuta jurisprudență. Cu toate acestea, în special multe dintre cauzele soluționate în primă instanță sunt cauze repetitive (de exemplu, cauze înaintate împotriva administrației fiscale privind pensiile sau privind taxa pe poluare). Incapacitatea de a invoca spețele existente duce la creșterea volumului de muncă și la riscul pronunțării unor hotărâri divergente. Administrația publică are, de asemenea, responsabilitatea de a se asigura că, odată ce s-a pronunțat o hotărâre, chestiunea respectivă nu se întoarce din nou în instanță în altă cauză. Răspundere În rapoartele anterioare privind MCV s-a constatat că unii judecători au tendința de a considera că hotărârile divergente reflectă independența sistemului judiciar.[48] Chiar dacă este necesar să se garanteze independența fiecărui judecător în ceea ce privește hotărârile pe care le pronunță și dreptul său de a nu urma hotărârile anterioare, judecătorii au și responsabilitatea față de opinia publică de a preciza motivele pentru care consideră că o hotărâre anterioară nu poate fi din nou aplicată. A fost adresată CSM o întrebare referitoare la acest aspect, iar CSM a declarat că independența sistemului judiciar nu poate constitui o scuză pentru a aplica o practică neunitară. Există o linie de demarcație fină între hotărârile inconsecvente cu privire la chestiuni administrative clare și pronunțarea de noi soluții juridice care îmbunătățesc calitatea hotărârilor judecătorești. Procesul legislativ și calitatea legislației Calitatea și coerența legislației sunt factor esențiali ai consecvenței jurisprudenței. Multe propuneri legislative sunt înaintate sau sunt modificate de către parlamentari, dar și de către guvern, fără să se efectueze o analiză aprofundată privind consecințele juridice asupra cadrului existent. Ca urmare a acestui fapt, cadrul juridic nu este întotdeauna coerent și lipsit de ambiguitate. Printre exemplele care intră în domeniul de aplicare al MCV se numără modificările referitoare la legislația privind integritatea și incompatibilitățile sau modificările Codului penal. Ministerul Justiției a finalizat un proiect (finanțat din fonduri UE) privind realizarea unui portal care să consolideze legislația existentă, N-LEX,[49] printre motivele care au stat la baza acestui proiect numărându-se necesitatea de a facilita formarea unei imagini globale asupra legislației existente. Un rol important în acest sens îl va avea și „Strategia pentru consolidarea administrației publice”, adoptată de guvern în octombrie 2014.[50] Utilizarea ordonanțelor de urgență ale guvernului Ca excepție de la procedura legislativă normală, guvernul adoptă în mod regulat legislație prin intermediul ordonanțelor de urgență ale guvernului (OUG).[51] Curtea Constituțională este solicitată în mod periodic să se pronunțe cu privire la OUG-uri, iar judecătorii CCR au exprimat puncte de vedere critice cu privire la numărul total de OUG-uri, precum și la nerespectarea criteriului urgenței. Procesele legislative care se desfășoară în grabă au consecințe asupra calității legislației, iar aplicarea acesteia de către administrații, cetățeni și întreprinderi și asigurarea respectării sale de către instanțe riscă să fie inconsecvente. Utilizarea OUG-urilor poate fi contestată de către Avocatul Poporului. În rapoartele anterioare privind MCV s-a remarcat importanța acestei funcții în ceea ce privește asigurarea echilibrului puterilor în stat și a calității procesului legislativ, care sunt necesare pentru a avea un sistem judiciar independent și eficace.[52] Avocatul Poporului are acum dreptul să înainteze Înaltei Curți recursuri în interesul legii sau să sesizeze instanțele de contencios administrativ cu privire la deciziile ilegale pronunțate în materia administrativă.[53] În ianuarie 2014, Avocatul Poporului ales în februarie 2013 a demisionat. După o perioadă de interimat de câteva luni, în aprilie a fost ales un nou Avocat al Poporului, care s-a bucurat de sprijin doar din partea unui partid (în Raportul privind MCV din iulie 2012 se remarcau următoarele: „Autoritățile române trebuie să asigure independența Avocatului Poporului și să numească în funcția de Avocat al Poporului o persoană care să se bucure de sprijinul larg al diferitelor partide și care va avea capacitatea să își exercite efectiv atribuțiile legale în deplină independență.”[54]). În ceea ce privește constituționalitatea legilor și ordonanțelor de urgență, actualul Avocat al Poporului a afirmat că instituția pe care o reprezintă nu ar trebui să se implice în chestiunile care țin de echilibrul puterilor între autoritățile de stat. Avocatul Poporului a ridicat problema constituționalității unor aspecte legate de drepturile fundamentale care au fost evidențiate de ONG-uri, dar nu a sesizat CCR cu privire la constituționalitatea ordonanțelor de urgență referitoare la chestiuni foarte politice (cum ar fi cele electorale). Unii judecători ai CCR au ridicat problema implicațiilor pe care le are această limitare a rolului Avocatului Poporului asupra necesității asigurării unui sistem constituțional bazat pe mecanisme de control și echilibru. Ca urmare a acestei limitări, Avocatului Poporului i s-a solicitat să conteste recurgerea la OUG-uri, însă acesta nu a acționat. Într-unul dintre cazurile referitoare la „migrația” la alte partide politice a funcționarilor publici aleși pe plan local în timpul mandatului lor, ordonanța în cauză a fost în cele din urmă declarată neconstituțională de CCR, în urma unei sesizări din partea partidelor politice. Legea era însă deja în vigoare, astfel că s-a pus întrebarea ce acțiune se impunea în cazurile care făceau obiectul legii respective. Dacă CCR ar fi fost sesizată mai din timp cu privire la chestiunea respectivă, aceasta ar fi putut fi clarificată înainte ca legea să devină aplicabilă. 1.4. Reformele structurale și instituțiile-cheie Reformele structurale privind administrarea justiției s-au dovedit a avea un impact direct asupra eficacității justiției. Chestiuni precum rapiditatea, independența și costurile rezonabile ale sistemului de justiție, precum și accesul ușor la acesta sunt factori importanți ai unui sistem de justiție eficace. Acest lucru este valabil atât pentru cetățeni, cât și pentru întreprinderi, iar justiția reprezintă un element-cheie al unui climat de afaceri de succes.[55] 1.4.1 Cadrul strategic Strategia de dezvoltare a sistemului judiciar 2015-2020 Ministerul Justiției a prezentat Strategia de dezvoltare a sistemului judiciar 2015-2020, care stabilește viziunea pentru sistemul judiciar și etapele esențiale aferente.[56] Acest document se bazează în foarte mare măsură pe recomandările MCV și pe studiile elaborate împreună cu Banca Mondială, în special pe Functional Analysis of the Romanian Judiciary (Analiza funcțională a sistemului judiciar românesc).[57] De asemenea, această strategie și planul de acțiune aferent sunt astfel concepute încât să reprezinte baza pentru definirea priorităților de finanțare din partea UE în domeniul justiției. Un prim proiect a fost gata în septembrie 2013, dar definitivarea documentului a fost lentă. Au avut loc consultări ale instituțiilor judiciare, ale profesiilor juridice și ale asociațiilor profesionale, însă anumite organizații au caracterizat acest proces ca fiind mai degrabă formal, iar unele părți interesate relevante nu par să fi avut ocazia să își prezinte pe larg observațiile. În octombrie 2014, s-a deschis consultarea publică cu privire la proiectul actualizat, dar se pare că nu toată lumea a știut că are ocazia să își prezinte observațiile, iar perioada de consultare a fost ulterior extinsă pentru a permite implicarea mai multor ONG-uri. Au fost organizate două discuții între ONG-uri și Ministerul Justiției. Documentul de strategie prezintă o descriere amănunțită a viziunii și a obiectivelor, dar la acestea ar trebui să se adauge detalii suplimentare privind acțiunile și termenele, astfel încât să fie urmat de un plan de acțiune. Ministrul justiției a promis să finalizeze aceste aspecte până în aprilie 2015. Ar urma să fie organizate consultări ample cu toate părțile interesate la începutul anului 2015. Obiectivele strategiei Strategia stabilește o serie de principii de bază: respectarea statului de drept, separarea puterilor în stat, consolidarea independenței sistemului judiciar, cooperarea loială dintre instituții, respectarea drepturilor omului, managementul strategic și promovarea unei culturi a dialogului. Aceasta identifică în continuare problemele existente la nivelul sistemului judiciar și propune o serie de obiective pentru dezvoltarea acestuia în perioada 2015-2020: eficientizarea justiției ca serviciu public, consolidarea instituțională a sistemului judiciar, integritatea sistemului judiciar, asigurarea transparenței actului de justiție, îmbunătățirea calității actului de justiție și garantarea accesului liber la justiție. 1.4.2 Resurse Bugetul pe 2014 al Ministerului Justiției pentru sistemul judiciar (exceptând Ministerul Public și ICCJ) a fost cu 3,6 % mai mare față de 2013. În special, ministerul a reușit să obțină o majorare cu 50 % a finanțării specifice pentru intrarea în vigoare a codurilor față de suma aprobată la începutul anului 2013. În bugetul pentru 2015, proiectul de buget pentru Ministerul Justiției este cu 17 % mai mare față de bugetul inițial pentru 2013 și cu 5,6 % mai mare față de bugetul inițial pentru 2014. Pe parcursul anului 2014, Ministerul Justiției a continuat să întreprindă măsuri pentru a suplimenta numărul de posturi alocate instanțelor și parchetelor, în conformitate cu planul de acțiune inclus în memorandumul „Pregătirea sistemului judiciar pentru intrarea în vigoare a noilor coduri”, aprobat de guvern la 26 septembrie 2012. În special, au fost adoptate decizii de suplimentare a posturilor de personal auxiliar din cadrul instanțelor și al parchetelor (200 de posturi în total). În paralel, Școala Națională de Grefieri, Institutul Național al Magistraturii și CSM au organizat concursuri și cursuri de formare pentru noile posturi, astfel încât acestea să poată fi ocupate în cel mai scurt timp. Posturile sunt alocate de către CSM instanțelor și parchetelor. Au fost alocate 50 de noi posturi de agenți de poliție judiciară în cadrul DNA; activitatea majorității acestora va consta în identificarea și înghețarea activelor provenite din săvârșirea de infracțiuni. Pe lângă bugetul național, Ministerul Justiției a beneficiat și de o serie de surse externe. Printre acestea s-a numărat un împrumut de la Banca Mondială în cadrul proiectului „Reforma sistemului judiciar” (16,5 milioane EUR în 2014), utilizat pentru lucrări de infrastructură la instanțele din Iași, Cluj, Oradea și Sibiu și pentru dezvoltarea sistemului informatic. Ministerul a pus în aplicare, de asemenea, 13 proiecte finanțate din surse externe care vizează domenii strategice pentru dezvoltarea sistemului judiciar.[58] Cadrul financiar pentru fondurile structurale aferente perioadei 2014-2020 Ministerul Justiției a coordonat negocierile privind viitoarele finanțări prevăzute pentru sistemul judiciar din fondurile structurale alocate României în perioada 2014-2020, desfășurând un amplu proces de consultare cu toate părțile interesate din cadrul sistemului judiciar. Programul operațional „Capacitatea administrativă” (OPAC) este deosebit de important pentru sistemul judiciar, dat fiind faptul că două dintre obiectivele specifice ale acestuia finanțează intervențiile în beneficiul sistemului judiciar. Obiectivele legate de sistemul judiciar din cadrul OPAC 2014-2020 vizează îmbunătățirea eficienței sistemului judiciar, prin adoptarea de măsuri de consolidare a capacității instituționale și a managementului strategic al acestuia și ameliorarea calității, accesibilității, transparenței și integrității sistemului judiciar, prin îmbunătățirea cunoștințelor profesionale, prin elaborarea de instrumente, de proceduri și de programe de sprijin pentru facilitarea accesului la justiție, precum și prin consolidarea transparenței și integrității sistemului judiciar. Sedii Deși unele clădiri au fost renovate și există planuri la nivelul Ministerului Justiției de a renova instanțele regionale, multe instanțe, în special cele mari, nu dispun de suficiente săli de consiliu sau de suficiente birouri pentru judecători sau grefieri și multe dintre ele nu dispun de sisteme IT actualizate. Sediile sunt adesea inadecvate pentru părți sau pentru avocații care se prezintă în instanță în vederea pledării unei cauze. Intrarea în vigoare a noilor coduri a dus la creșterea presiunii, prin introducerea de noi categorii de proceduri. În materie civilă, intrarea în vigoare a dispozițiilor pentru care este cel mai mult nevoie de săli de judecată a fost amânată până în ianuarie 2016, dar vor trebuie întreprinse eforturi deosebite în 2015 pentru realizarea lucrărilor necesare și există îndoieli clare cu privire la faptul că respectivele lucrări vor fi gata în timp util. În materie penală, inițial o parte din presiune fusese eliminată prin faptul că judecătorii de cameră preliminară își desfășurau activitatea în birouri, dar în urma deciziei CCR judecătorul de cameră preliminară trebuie să convoace părțile (a se vedea mai sus). Această constrângere suplimentară accentuează presiunea existentă în ceea ce privește rezolvarea problemelor organizaționale și de management ale instanțelor. La data de 10 decembrie 2014, guvernul a aprobat trei programe naționale de investiții pentru reabilitarea unor clădiri existente, precum și pentru construcția de noi clădiri în următorii trei ani, și anume: consolidarea infrastructurii instanțelor în 27 de orașe, construirea cartierului pentru justiție în București și consolidarea infrastructurii tuturor parchetelor de pe lângă tribunale. 1.4.3 Eficiența procesului judiciar Volumul de muncă Volumul de muncă este o problemă recurentă în cadrul sistemului judiciar și generează nemulțumiri majore în rândul magistraților și al grefierilor. Volumul de muncă reprezintă o problemă la nivelul instanțelor de toate gradele de jurisdicție. Pentru primul semestru al anului 2014, media volumului de muncă pentru fiecare judecător care își desfășoară activitatea la nivel de judecătorie este de 789 de dosare, de 670 la nivel de tribunal și de 600 la nivelul instanțelor de apel. La începutul anului 2014, erau pendinte peste 1,2 milioane de cauze la nivelul tuturor instanțelor, iar numărul cauzelor noi era de peste 2,2 milioane. Cadrul legislativ are un impact extrem de important asupra volumului de muncă. Acesta a fost un aspect important abordat în cele patru noi coduri, iar CSM a identificat o reducere generală a volumului de muncă (a se vedea mai sus). Utilizarea acordului de recunoaștere a vinovăției, posibilitate oferită de noul Cod de procedură penală, ar trebui să aibă un efect pozitiv asupra volumului de muncă al instanțelor, întrucât procedurile ar putea fi finalizate mai repede.[59] Un alt element esențial al volumului de muncă se referă la împărțirea poverii sarcinilor între instanțe. Există o serie de instanțe foarte mici care au doar 2 sau 3 judecători și, având în vedere că pe lângă fiecare instanță trebuie să existe un parchet, în astfel de cazuri acesta este format doar dintr-un birou în care își desfășoară activitatea unul sau doi procurori. Aceste instanțe au adesea un volum de muncă foarte mic, cheltuieli de regie mari, iar din cauza dimensiunii lor reduse, riscul de corupție sau de părtinire este mai ridicat. În 2013, guvernul a propus o reformă a hărții judiciare, închizând 30 de instanțe și parchete cu volum de muncă scăzut. Proiectul de lege a fost respins în Camera Deputaților în iunie 2014 și în prezent este dezbătut de Senat, în condițiile în care există deja o moțiune de respingere a propunerii. Propunerea de închidere a unui număr mai mic de instanțe a fost considerată un posibil compromis în acest sens. Procurorul general a invocat și posibilitatea închiderii câtorva dintre parchetele mici și atașarea procurorilor respectivi la o instanță superioară. Această propunere este deosebit de relevantă întrucât cauzele penale reprezintă cel mult un sfert din cauzele judecate de instanțele mici. Un alt aspect al volumului de muncă îl reprezintă repartizarea sarcinilor între judecători și grefieri. În prezent, situația pare să varieze de la o instanță la alta, în funcție de organizarea instanței în cauză, sau de la un judecător la altul. Un proiect de lege care prevede posibilitatea ca grefierii să preia o parte din munca juridică a judecătorilor a fost prezentat Parlamentului acum câțiva ani, însă este blocat în Senat. Ministerul Justiției și CSM lucrează la un nou proiect de lege pentru deblocarea situației. Alternativele la procedurile în fața instanței joacă, de asemenea, un rol în ceea ce privește volumul de muncă. De exemplu, executarea hotărârilor judecătorești necesita două etape în instanță: pronunțarea hotărârii judecătorești și apoi emiterea unui mandat de autorizare a unui executor judecătoresc care să pună în executare hotărârea respectivă. Pentru a soluționa această problemă, în octombrie 2014 a fost adoptată o lege de modificare a Codului de procedură civilă.[60] Prin împuternicirea executorului judecătoresc să execute automat anumite hotărâri judecătorești, instanțele ar putea fi scutite de aproximativ 300 000 de cauze pe an. Un alt exemplu îl reprezintă medierea. În noul Cod de procedură civilă exista o dispoziție conform căreia judecătorul ar trebui să invite părțile să participe la o ședință de informare cu privire la mediere, conform unor legi speciale, în vederea promovării unei alternative la procedurile în fața instanței. Dispozițiile legale din care reieșea că părțile erau obligate să participe la o sesiune de informare privind medierea și să prezinte instanței o dovadă în acest sens au fost anulate de CCR în 2014, întrucât medierea ar trebui să rămână doar o alternativă voluntară. 1.4.4 Managementul instanțelor În luna mai, CSM a creat un Grup de lucru privind eficiența activității instanțelor. Au fost instituite 4 acțiuni în vederea îmbunătățirii eficienței și eficacității activității instanțelor: stabilirea indicatorilor de performanță a eficienței și eficacității activității instanțelor, precum și a standardelor de timp; asigurarea calității datelor, comunicarea și analiza acestora; alocarea resurselor umane (judecători, grefieri); monitorizarea periodică a primelor 3 acțiuni. Proiectul a identificat cinci indicatori de performanță[61] și de calitate, meniți să evalueze eficiența activității instanțelor. Într-un prim raport intermediar, prezentat în august 2014, au fost incluse obiectivele, metodologia, concluziile și metodele de punere în aplicare a acestora, care au fost prezentate instanțelor din întreaga țară pentru a formula observații, împreună cu o primă analiză a datelor de la nivelul instanțelor și o serie de recomandări. CSM a dezvoltat, de asemenea, o aplicație în domeniul statisticilor judiciare (StatisECRIS), menită să ofere o imagine clară și informații privind statisticile judiciare relevante pentru fiecare instanță.[62] Această aplicație se dorește a deveni un instrument de management care să fie la dispoziția cadrelor de conducere din instanțe indiferent de nivelul de competență jurisdicțională al acestora, și să permită colectarea de statistici coerente pentru CSM. Au fost selectate în mod aleatoriu să participe la faza de testare cinci instanțe de la diferite niveluri de jurisdicție, iar altora li s-a solicitat să se implice. Faza de testare a fost finalizată, iar aplicația a fost instalată în toate instanțele (inclusiv la ICCJ) până la sfârșitul anului 2014. 1.4.5 Executarea hotărârilor judecătorești (civile, administrative și penale) Executarea hotărârilor judecătorești este considerată în continuare o problemă. Nu sunt întotdeauna disponibile statistici complete privind executarea efectivă, dar informațiile parțiale existente sunt concludente: la nivelul instanțelor, în 2014 au fost executate peste 800 000 de hotărâri judecătorești în materie civilă și peste 80 000 de hotărâri judecătorești în materia contenciosului administrativ. Modificarea recentă a Codului de procedură civilă în ceea ce privește executarea silită va reduce în mod semnificativ executarea hotărârilor în cauze civile la nivelul instanțelor. Strategia de dezvoltare a sistemului judiciar include un obiectiv de îmbunătățire a organizării și funcționării corpului executorilor judecătorești în vederea ameliorării executării efective a hotărârilor judecătorești, însă nu s-a stabilit încă nicio acțiune și nici un termen pentru realizarea acestui obiectiv. În ceea ce privește executarea hotărârilor judecătorești în materie penală, singurele statistici disponibile sunt cele referitoare la confiscarea activelor provenite din săvârșirea de infracțiuni, dar nu este disponibilă nicio imagine de ansamblu privind recuperarea pagubelor suferite de stat sau de părți private. BRC raportează o îmbunătățire a confiscării activelor de către Agenția Națională de Administrare Fiscală (ANAF) de la 5 % în 2013 la 15 % în 2014.[63] 1.4.6 Integritatea în cadrul sistemului judiciar Cazuri de corupție în care au fost implicați magistrați Integritatea în cadrul sistemului judiciar reprezintă un test deosebit de important în ceea ce privește gestionarea magistraturii. În 2014, DNA a raportat o creștere a numărului de cazuri de corupție în rândul judecătorilor și al procurorilor[64]. S-a înregistrat o creștere a numărului de denunțători, iar DNA consideră că acest lucru demonstrează încrederea sporită că se vor lua măsuri ca urmare a semnalelor transmise. În acest an, DNA a trimis în judecată pentru corupție în cadrul sistemului judiciar 23 de judecători (inclusiv 4 judecători ai ICCJ), 6 procurori șefi și 6 procurori[65]. Un număr de 7 judecători și 13 procurori au fost condamnați pentru corupție. Multe dintre aceste cazuri au o mare vizibilitate și importanță. Printre exemple se numără 4 judecători puși sub urmărire penală pentru luare de mită într-un caz care implică un influent om de afaceri și magnat de presă, iar un procuror șef se află sub urmărire penală pentru trafic de influență într-un caz care implică un prejudiciu de 60 de milioane EUR. CSM are responsabilitatea de a asigura faptul că nu există obstacole în calea cercetării penale a magistraților. CSM a adoptat o politică de „toleranță zero” față de corupția din cadrul sistemului judiciar, aceasta devenind o trăsătură constantă a declarațiilor sale publice. În iulie 2014, CSM a decis că judecătorii care au comis, în exercițiul funcțiunii, fapte care ar putea avea caracterul unor infracțiuni nu pot beneficia de imunitate în cadrul proceselor penale, că judecătorii care fac obiectul urmăririi pentru infracțiuni de corupție ar trebui să se abțină de la soluționarea pricinilor cu această natură până la clarificarea situației lor și că principiile imparțialității și independenței nu pot fi invocate drept justificări pentru disimularea unei conduite care este ea însăși o amenințare a independenței și imparțialității, cum este cazul corupției[66]. În 2014, CSM a aprobat arestarea preventivă a 4 judecători și 5 procurori și a suspendat din funcție 14 judecători și 6 procurori. „Legea care elimină pensiile speciale pentru magistrații condamnați pentru corupție” a intrat în vigoare la 14 iulie 2014. Aceasta prevede că magistrații condamnați pentru corupție nu vor primi pensia specială de care beneficiază în mod normal membrii profesiei lor. Acțiuni disciplinare CSM este responsabil pentru sancționarea abaterilor profesionale și disciplinare ale magistraților, în special a cazurilor de comportament neadecvat, de incompetență profesională și de neglijență gravă. Cercetarea acestor cazuri este realizată de Inspecția Judiciară. Numărul de acțiuni disciplinare a crescut în 2014. În total, Inspecția Judiciară a inițiat 36 de acțiuni disciplinare (având ca obiect 27 de judecători și 10 procurori), în comparație cu 28 în 2013. Acest rezultat se datorează personalului suplimentar, eforturilor interne de a accelera cercetările și unei modificări a legislației în urma căreia domeniul de aplicare al cercetărilor a fost extins și la utilizarea în instanță a unui limbaj necorespunzător de către un judecător și la obstrucționarea activității de inspecție. Numărul de plângeri a scăzut de fapt în 2014[67]. Rapoartele Inspecției Judiciare sunt transmise secțiunilor vizate din cadrul CSM. Hotărârile CSM pot fi atacate la ICCJ, în cadrul căreia își desfășoară activitatea complete speciale, prezidate de președintele sau de vicepreședintele Înaltei Curți. Lanțul decizional pare să fi devenit mai previzibil și mai consecvent: în comparație cu 2013, CSM raportează mult mai puține diferențe între hotărârile pe care le-a pronunțat și recursurile la ICCJ[68],[69]. 1.4.7 Inspecția Judiciară Rolul Inspecției Judiciare nu se limitează doar la funcțiile sale de aplicare a unor sancțiuni disciplinare. Inspecția Judiciară are, de asemenea, un rol esențial în ceea ce privește reforma și modernizarea în sens mai larg. În 2014, instituția s-a mutat în birouri noi și și-a consolidat organizarea, posturile vacante fiind ocupate și înființându-se departamente autonome. CSM a sprijinit, de asemenea, activitatea Inspecției Judiciare prin noi investiții în domeniul IT și prin introducerea în cadrul ECRIS a unui modul specializat prevăzut pentru inspecție. Cu toate acestea, necesitatea ca inspectorii să călătorească pe perioade lungi de timp în întreaga țară continuă să exercite presiuni asupra resurselor. Inspecția Judiciară a reușit să reducă termenele de verificare pentru soluționarea cererilor privind apărarea independenței sistemului judiciar sau a reputației profesionale a magistraților la 15 zile în loc de 45, în ciuda unei creșteri a numărului de cazuri în 2014 (a se vedea mai sus). În 2014, activitățile de verificare orizontale s-au concentrat asupra controalelor de fond privind întreaga activitate a instanțelor și asupra controalelor tematice. Rezultatele conduc la recomandări orizontale și pot declanșa, de asemenea, cercetări și sancțiuni individuale ale magistraților. Temele alese de către Inspecția Judiciară vizează aspecte esențiale din cadrul eforturilor actuale de modernizare a magistraturii, inclusiv intervalul de timp dintre înregistrarea unei plângeri și primele audieri în instanță pentru cauzele care intră sub incidența Codului de procedură civilă; îndeplinirea atribuțiilor manageriale în ceea ce privește planificarea, organizarea, coordonarea, controlul și comunicarea; confiscarea extinsă; monitorizarea dosarelor cu o vechime mai mare de 10 ani; monitorizarea cauzelor de corupție la nivel înalt; controalele în cazul dosarelor al căror termen de prescripție s-a împlinit, precum și cauzele având ca obiect achiziții publice. Temele pentru 2015 au fost alese împreună cu principalele instituții judiciare; în acest an există mecanisme de consultare specifice. Inspecția Judiciară a publicat, de asemenea, primul număr al revistei sale menită să facă mai bine cunoscută activitatea sa, atât în cadrul sistemului judiciar, cât și în afara acestuia. 1.4.8 Accesibilitatea, transparența, ușurința în utilizare pentru profesioniștii din domeniul juridic și pentru justițiabili Mai multe sondaje de opinie efectuate de autoritățile române au arătat o creștere a încrederii publicului în sistemul judiciar din România[70], în special în instituțiile care asigură urmărirea în justiție a actelor de corupție la nivel înalt. Acest lucru este legat, în parte, de interfața cu care interacționează avocații, oamenii de afaceri, ONG-urile și cetățenii în relațiile lor cu instanțele. Accesibilitatea informațiilor, termenele clare, asistența acordată în momentul intrării în clădirea unei instanțe, tratamentul părților în timpul înfățișărilor în instanță și accesul la dosare sunt domenii care au fost identificate ca necesitând luarea de măsuri și aducerea de îmbunătățiri. În octombrie, CSM a pus la dispoziția justițiabililor ghiduri practice care se întemeiază pe noul Cod civil și pe noul Cod penal. Ghidurile practice se doresc a fi un instrument util pentru justițiabili și ar trebui să contribuie la evitarea unor sancțiuni procedurale precum anularea unei plângeri deoarece aceasta nu îndeplinește cerințele de formă. De asemenea, ghidurile practice ar putea raționaliza procedurile judiciare, evitând întârzierile cauzate de necesitatea ca plângerile să respecte cerințele. Ministrul justiției a pus în aplicare, împreună cu ministrul educației, proiectul „Educație juridică în școli”. 2. Cadrul de integritate și Agenția Națională de Integritate România are un cadru clar de reglementare a integrității în rândul funcționarilor publici, precum și o instituție independentă care contribuie la aplicarea acestor norme și aplică sancțiuni care pot fi contestate în instanță. Un aspect important al acestei activități este acela de a urmări să se asigure posibilitatea de a evita de la bun început conflictele de interese. În cursul perioadei de raportare, Agenția Națională de Integritate (ANI) a continuat să instrumenteze un număr mare de cazuri (638 de cazuri au fost notificate ANI și 541 au fost inițiate din oficiu. ANI a finalizat 514 rapoarte în 2014). Cu toate acestea, ANI a continuat să facă obiectul unor presiuni, iar punerea în aplicare a rapoartelor sale, chiar și a celor confirmate de decizii în instanță, a continuat să fie pusă sub semnul întrebării. ANI a continuat să inițieze un număr semnificativ de cazuri în materie de conflicte de interese și de incompatibilitate, multe dintre acestea având ca obiect politicieni de rang înalt și personalități publice bine cunoscute[71]. Deși 90 % din deciziile ANI privind situații de incompatibilitate și conflicte de interese au fost confirmate de ICCJ[72], iar Curtea Constituțională a confirmat, de asemenea, concluziile ANI cu privire la aspecte precum conceptul de „aceeași funcție publică” pentru sancțiunile de ineligibilitate sau constituționalitatea normelor privind situațiile de incompatibilitate, deciziile ANI încă sunt supuse, adesea, unor critici din partea publicului. 2.1. Agenția Națională de Integritate și Consiliul Național de Integritate 2.1.1. Capacitate instituțională Personalul și bugetul ANI au rămas stabile în 2014, după ce în anii anteriori au înregistrat creșteri[73]. Bugetul pentru 2015 a fost, de asemenea, aprobat. Cooperarea cu alte instituții pare să se fi consolidat în 2014. Cooperarea cu instituții precum DNA și serviciile de securitate este caracterizată ca fiind bună, iar cooperarea cu poliția este în curs de îmbunătățire - cu toate că cele mai multe notificări transmise ANI provin din partea cetățenilor. Cooperarea cu Parchetul General este un domeniu care a fost identificat ca prezentând un potențial de îmbunătățire, inclusiv în ceea ce privește urmărirea în justiție a infracțiunilor potențiale în materie de declarații false. Procesul care implică trecerea prin Comisiile de cercetare a averilor, care în trecut a fost, pe alocuri, greoi, pare să se fi normalizat, nefiind raportate dificultăți deosebite[74]. 2.1.2. Consiliul Național de Integritate (CNI) Consiliul Național de Integritate asigură supravegherea politică a ANI. În 2014, pe lângă monitorizarea activității ANI, CNI a intervenit în mai multe rânduri pentru a proteja independența agenției și a apăra personalul acesteia împotriva presiunilor externe. Un exemplu concret de o astfel de presiune a fost apelul făcut pentru prezentarea demisiei președintelui ANI în urma unei decizii, validate de către ICCJ, privind incompatibilitatea unui candidat la alegerile pentru Parlamentul European[75]. CNI a emis o declarație în apărarea ANI[76]. CNI a luat, de asemenea, apărarea președintelui ANI în urma speculațiilor mass-mediei. Rolul CNI implică, de asemenea, intervenția proactivă în Parlament în sprijinul ANI. Un exemplu în acest sens este situația din mai 2014, când Senatul a inițiat o dezbatere despre Raportul anual al ANI, iar CNI a luat apărarea ANI în Parlament.[77] Un alt rol important al CNI este de a apăra bugetul ANI în contextul dezbaterilor parlamentare. Mandatul actualului CNI a expirat în noiembrie 2014. Procesul de numire a unui nou CNI a făcut obiectul unei serii de controverse, inclusiv numirea (într-o primă etapă) a unor candidați care făceau ei înșiși obiectul procedurilor ANI sau DNA. Procesul nu pare să fi permis o dezbatere adecvată cu privire la integritatea candidaților propuși. O nouă procedură va avea loc în primăvara anului 2015. 2.1.3. Rezultate înregistrate - conflicte de interese, averi nejustificate, incompatibilitate În 2014, rezultatele înregistrate de ANI au arătat o tendință stabilă a activității sale în comparație cu 2013: - 294 de cazuri de incompatibilitate; - 101 cazuri de conflicte de interese administrative; - 60 de cazuri de conflicte de interese penale; - 30 de cazuri de diferențe semnificative între venituri și averi; - 29 de cazuri de constatare a indiciilor privind săvârșirea unor fapte penale sau infracțiuni de corupție. Cele 514 cazuri vizează 6 magistrați, 3 secretari de stat/secretari generali, 14 consilieri județeni, 11 senatori, 28 de deputați, 60 de viceprimari, 84 de primari, 1 președinte de consiliu județean, 22 de funcționari publici cu statut special, 36 de funcționari publici și 100 de persoane cu funcții de conducere sau de control. Numărul de cazuri de averi nejustificate s-a dublat în 2014 în comparație cu 2013 (de la 15 la 30). Agenția își face cunoscută activitatea și prin publicarea pe pagina sa de internet a unor comunicate de presă prin care informează publicul despre deciziile definitive și irevocabile[78]. Un procent ridicat din deciziile ANI sunt contestate în instanță (70 %), dar rata de confirmare a deciziilor ANI în instanță este de peste 90 %. Acțiunile în primă instanță sau căile de atac sunt soluționate de secția de contencios administrativ a ICCJ, și în 2014 aceasta a depus eforturi semnificative pentru a reduce întârzierile în judecarea acestor cauze, în ciuda volumului său de muncă, în general ridicat. ICCJ joacă un rol esențial în stabilirea jurisprudenței în cazurile de incompatibilitate, importanța acesteia fiind subliniată de exemplele de hotărâri contradictorii pronunțate de instanțe diferite în acest an. Pronunțarea mai rapidă a hotărârilor și o jurisprudență coerentă ar trebui să conducă la punerea în aplicare mai promptă a hotărârilor în materie de incompatibilitate și ar putea, de asemenea, să faciliteze acceptarea de către opinia publică. La nivelul urmăririi penale a fost identificată, de asemenea, o soluție practică pentru abordarea cazurilor de conflict de interese. Odată cu intrarea în vigoare a noilor coduri, instanțele inferioare - tribunalele - au devenit competente în soluționarea acestor cauze. Pentru a promova continuitatea și a păstra cunoștințele de specialitate, li s-a solicitat procurorilor de la curțile de apel, care acumulaseră experiență în astfel de dosare, să preia cauzele de la instanțele inferioare. În 2014 au fost soluționate 350 de dosare în materie de conflict de interese la nivelul urmăririi penale, iar în 36 de cazuri a fost sesizată o instanță[79]. O provocare cu care s-a confruntat agenția a constat în executarea hotărârilor judecătorești definitive referitoare la active nejustificate sau la conflicte de interese și incompatibilități. Întreprinderea de măsuri ca urmare a acestor hotărâri judecătorești pare departe de a fi automată. În acest context, ANI a instituit un proces pentru monitorizarea punerii în aplicare a rapoartelor sale definitive (și anume, a celor care nu au fost contestate) și a hotărârilor judecătorești definitive[80]. Deciziile definitive sunt comunicate autorităților competente pentru luarea măsurilor ulterioare adecvate, cum ar fi confiscarea activelor, revocarea din funcțiile publice sau aplicarea altor tipuri de sancțiuni persoanelor în cazul cărora au fost constatate averi nejustificate, incompatibilități sau conflicte de interese. În cazurile în care autoritățile sau instituțiile refuză sau întârzie în mod nejustificat aplicarea hotărârilor și a sancțiunilor, cum ar fi revocarea din funcție a persoanelor în cazurile de incompatibilitate sau de conflict de interese, agenția aplică amenzi contravenționale[81]. De asemenea, agenția are obligația juridică de a depune toate eforturile necesare pentru a asigura executarea hotărârilor definitive și irevocabile, inclusiv sesizarea organelor de urmărire penală (neexecutarea unei hotărâri definitive reprezintă o infracțiune). Astfel de proceduri pot fi deosebit de îndelungate. Parlamentul oferă exemple concrete de cazuri în care hotărârile judecătorești nu au fost aplicate rapid. De exemplu, au trecut câteva luni până când un membru al Senatului a demisionat din Parlament, în urma unei decizii definitive pronunțate de ICCJ prin care s-a constatat că se afla în stare de incompatibilitate. Demisia a permis Parlamentului să evite luarea unei decizii cu privire la cererea ANI de executare a deciziei ICCJ în cazul respectivului parlamentar. Și într-un alt caz, având ca obiect un deputat, a fost nevoie de câteva luni pentru ca locul să fie declarat „vacant” de către Camera Deputaților, confirmându-se astfel, implicit, revocarea din funcție a deputatului. ANI a trebuit să declanșeze proceduri de amendare a comisiilor parlamentare relevante pentru neadoptarea de măsuri. Într-un nou caz având ca obiect un deputat aflat în stare de incompatibilitate se așteaptă adoptarea de către Camera Deputaților a hotărârii de constatare a stării de incompatibilitate, iar în fața instanțelor sunt pendinte cauze care implică aproximativ 40 de parlamentari. 2.1.4. Verificări ex ante și activități de prevenire ANI a finalizat procedura de achiziții publice pentru instrumentul informatic „Prevent” destinat realizării de verificări ex ante ale conflictului de interese în procesul de atribuire a contractelor de achiziții publice. Acest lucru este considerat ca un pas important pentru a contribui la prevenirea conflictelor de interese de la bun început. Proiectul se încadrează în calendarul stabilit în vederea punerii în aplicare la mijlocul anului 2015, și - în conformitate cu recomandările MCV[82] - va acoperi toate achizițiile publice electronice, nu numai pe cele care implică fonduri UE. A fost prevăzut un buget de 23 de milioane RON (5,1 milioane EUR). ANI are deja experiență în ceea ce privește utilizarea mijloacelor electronice pentru depunerea declarațiilor de avere într-o bază de date, deținând un certificat de excelență pentru acest proiect. O Ordonanță de urgență a Guvernului va fi emisă în luna martie sau aprilie 2015, după dezbaterea publică, pentru a specifica normele operaționale și de protecție a datelor în cadrul sistemului. [83] Acest lucru va fi important, întrucât sistemul creează noi obligații: autoritățile locale vor trebui să reacționeze în situația în care sistemul „Prevent” emite un avertisment privind un potențial conflict de interese. În cazul în care nu se dă curs avertismentului, DLAF sau DNA va primi în mod automat o notificare (și, desigur, procedura va fi în pericol de anulare). Acest sistem ar urma să acopere un număr limitat de potențiale conflicte de interese, astfel cum sunt definite în legislația românească, și anume existența unor legături de rudenie, până la gradul al treilea (părinți, copii, frați și surori), însă acesta ar putea fi extins eventual pentru a acoperi și terți, consultanți sau subcontractanți. Potrivit ANI, o mare parte din situațiile de conflicte de interese (85-90 %) din România apar în prezent în sfera familială și constau în încheierea de contracte prin care se atribuie fonduri publice unor societăți deținute de membrii de familie ai funcționarilor publici locali. Sistemul „Prevent” va fi, în principal, un instrument administrativ, dar va acoperi toate contractele care intră sub incidența sa și (spre deosebire de alte sisteme existente) nu va funcționa exclusiv pe bază de sondaj. Cazurile de conflicte de interese mai complexe care implică fapte de natură penală ar urma să fie, în orice caz, supuse procedurilor penale, inclusiv, de exemplu, tentativele de a ascunde informații relevante. ANI investește și în alte activități preventive, în special prin trimiterea la alte instituții a unor experți care să aplice sisteme de integritate și prin participarea pe deplin în cadrul Strategiei naționale anticorupție. 2.1.5. Cadrul juridic Cadrul juridic de bază al ANI a rămas neschimbat în 2014, în ciuda faptului că o serie de parlamentari au propus amendamente la normele privind incompatibilitățile. Cu toate acestea, cadrul juridic global în materie de integritate este afectat și de legislația axată pe alte politici publice. Legea privind asociațiile de dezvoltare intercomunitară, legea învățământului și legea sănătății au fost modificate, printre amendamente aflându-se și modificări aduse dispozițiilor în materie de incompatibilitate. Nu există dovezi care să indice că au fost evaluate în prealabil implicațiile în ceea ce privește situațiile de incompatibilitate, iar în cazurile în care a avut loc consultarea ANI, aceasta a fost percepută ca fiind doar formală[84]. Rapoartele MCV au subliniat caracterul oportun al clarității cadrului juridic în materie de integritate, având în vedere că este probabil ca orice incertitudine să dea naștere la litigii, dar și nevoia de stabilitate și de implicare deplină a ANI în orice reformă legislativă. Ministerul Justiției a confirmat aceste obiective, dar a manifestat prudență cu privire la orice planuri imediate de consolidare a cadrului de integritate. Modificările la Codul penal, adoptate de Parlament în decembrie 2013 și declarate neconstituționale de Curtea Constituțională în ianuarie 2014, ar fi diminuat eficacitatea cadrului de integritate[85]. Parlamentul nu a reluat propunerea. În cursul anului 2014, au existat două serii de amendamente propuse în Senat cu privire la chestiunea dacă un conflict de interese sau incompatibilitatea ar trebui să se aplice numai funcției specifice ocupate în momentul în care a fost constatată abaterea. Unul dintre amendamente a fost propus în timp ce această chestiune era analizată de CCR, iar celălalt după ce CCR se pronunțase deja cu privire la chestiunea în cauză, astfel încât ambele au părut să constituie o propunere ca Parlamentul să poată să nu țină seama de decizia CCR[86]. Ministerul Justiției și-a exprimat în mod clar opoziția față de ambele amendamente. 2.2. Integritatea și Parlamentul României În rapoartele anterioare privind MCV au fost semnalate în mod regulat două probleme importante legate de abordarea de către Parlament a chestiunilor de integritate[87]. Prima dintre acestea a fost constituită de procedurile de ridicare a imunității parlamentare în ceea ce privește percheziția, arestarea și reținerea. A doua a fost punerea în aplicare automată de către Parlament a hotărârilor judecătorești definitive, și o tendință vizibilă în Parlament de a nu considera deciziile instanțelor ca fiind în mod automat obligatorii, în special cele care au confirmat hotărâri ale Agenției Naționale de Integritate. În acest sens, principiile clarității și punerii în aplicare automate au fost considerate elemente esențiale, care contribuie la evitarea faptului ca acțiunile membrilor Parlamentului să fie caracterizate de subiectivitate. Au fost exprimate unele speranțe ca activitatea desfășurată în ceea ce privește legea privind Statutul deputaților și al senatorilor și Codul de conduită al deputaților și al senatorilor să fi soluționat această chestiune. În sens mai larg, la fel de adevărat este că în Parlament nu există dispoziții care să reglementeze excluderea parlamentarilor care au fost condamnați pentru infracțiuni - prin urmare, un parlamentar condamnat pentru corupție, dar cu o condamnare cu suspendare, poate continua să participe la ședințele Parlamentului ca și înainte. ANI continuă să raporteze probleme legate de întreprinderea de măsuri în urma deciziilor sale de incompatibilitate, în special de către Parlament, chiar și atunci când acestea au fost confirmate de ICCJ. De exemplu, o decizie a CCR din iulie 2014 a soluționat interpretarea noțiunii de „aceeași funcție”; cu toate acestea, Parlamentul nu a trecut în mod automat la suspendarea parlamentarului în cauză. Ar fi fost de așteptat ca decizia CCR să fi soluționat chestiunea în mod definitiv. Deși cauzele respective nu mai sunt, în prezent, pendinte (a se vedea mai sus), acțiunile Parlamentului vor fi supuse unor noi teste, întrucât există peste 40 de parlamentari în cazul cărora ANI a constatat starea de incompatibilitate, dosarele respective fiind în curs de soluționare de instanțe. Imunitatea parlamentară și ministerială în ceea ce privește percheziția, arestarea și reținerea Au existat speranțe ca noul Statut al deputaților și al senatorilor adoptat în iulie 2013[88] să introducă o abordare mai sistematică și mai coerentă, în concordanță cu principiul egalității în fața legii. Cu toate acestea, anul 2014 a continuat să fie caracterizat de întârzieri în ceea ce privește admiterea și respingerea cererilor formulate de organele de urmărire penală în vederea ridicării imunităților deputaților și senatorilor. În cursul anului 2014, procurorii DNA au cerut Parlamentului să aprobe arestarea preventivă a 8 deputați și a unui senator, care fuseseră acuzați de infracțiuni de corupție: - 5 cereri au fost respinse (4 de Camera Deputaților, 1 de Senat); - 4 cereri au fost admise de Camera Deputaților. Au fost formulate, de asemenea, 12 cereri de autorizare pentru cercetarea unui ministru și a 11 foști miniștri pentru infracțiuni de corupție: - 2 cereri au fost adresate Camerei Deputaților, una a fost admisă, cealaltă respinsă; - 2 cereri au fost admise de Senat; - 7 cereri au fost admise de Președintele României; - o cerere este pendinte din septembrie 2014 la Parlamentul European. Rapoartele MCV au arătat, de asemenea, necesitatea ca aceste decizii să fie motivate[89]. Criteriile pe baza cărora cererile sunt admise sau respinse sunt în continuare neclare și nu sunt comunicate organelor de urmărire penală. În noiembrie 2014 au fost soluționate o serie de cereri pendinte: arestarea preventivă a trei deputați și două cereri de autorizare pentru cercetarea unor foști miniștri care sunt, de asemenea, senatori. La cererea Ministerului Justiției, Parchetul General a formulat observații cu privire la propunerile de a accelera și de a spori obiectivitatea în cadrul procedurilor parlamentare privind modificarea articolului 24 din Legea nr. 96/006 privind Statutul deputaților și al senatorilor și a articolelor 13-15 din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială și regulamentele celor două Camere ale Parlamentului. În același timp, proiectul de lege privind amnistia și grațierea a fost respins de Camera Deputaților. Atunci când a fost adoptat pentru prima adoptată de Parlament în decembrie 2013, acesta a fost perceput ca un risc pentru urmărirea în justiție a infracțiunilor de corupție, prin crearea posibilității de a acorda amnistia celor condamnați pentru astfel de infracțiuni. 3. Lupta împotriva corupției la nivel înalt Corupția este o problemă adânc înrădăcinată la nivelul societății, cu consecințe atât pentru guvernanță, cât și pentru economie. Aceasta continuă să reprezinte o problemă majoră în România, după cum demonstrează mai multe sondaje de percepție. În conformitate cu un sondaj Eurobarometru recent publicat, cel puțin nouă din zece respondenți din România (91 %) consideră corupția o problemă importantă (procent stabil din 2012 până în prezent) [90]. Cu toate acestea, cele mai recente rapoarte MCV au fost, de asemenea, în măsură să indice o creștere a rezultatelor înregistrate în ceea ce privește cercetarea, urmărirea penală și pronunțarea hotărârilor în cazuri de corupție la nivel înalt.[91] 3.1. Înalta Curte de Casație și Justiție (ICCJ) Rezultatele înregistrate de Înalta Curte privind lupta împotriva cazurilor de corupție la nivel înalt au fost menținute și pe parcursul anului 2014, numărul de cauze din 2014 fiind comparabil cu cifrele corespunzătoare anilor 2012 și 2013. Între 1 ianuarie și 31 decembrie 2014, Secția Penală a soluționat, în primă instanță, 12 cauze de corupție la nivel înalt, iar completele de 5 judecători au soluționat, ca instanță de ultim grad de jurisdicție, 13 cauze de corupție la nivel înalt. Există, de asemenea, o serie de cauze care nu au fost încă soluționate de completul de 5 judecători, toate înregistrate în 2014. Chiar și în cazurile în care există un mare număr de martori și probe complexe, ICCJ a depus eforturi susținute pentru a asigura respectarea drepturilor procedurale pentru toate părțile. Printre inculpații condamnați s-au aflat persoane importante care avuse