DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI care însoţeşte documentul Propunere de Regulament al Consiliului privind statutul unei fundaţii europene (FE) /* SWD/2012/0002 final */





Prezentul document este un document de lucru al serviciilor Comisiei Europene, cu scop informativ. El nu reprezintă poziția oficială a Comisiei cu privire la tema prezentată și nici nu anticipează o astfel de poziție. 1. Definirea problemei Fundațiile de interes public - asupra cărora prezenta evaluare a impactului se axează în mod special - sunt actori importanți în UE și în economia sa. Prin activitățile desfășurate în domenii-cheie, cum ar fi educația și cercetarea, serviciile sociale și medicale, artă și cultură sau protecția mediului, fundațiile aduc o contribuție importantă la îndeplinirea mai multor obiective ale UE. În UE există aproximativ 110 000 de fundații de interes public. Activele acestora însumează aproximativ 350 miliarde EUR, iar cheltuielile lor se ridică la 83 miliarde EUR (ambele cifre reprezintă estimări scăzute)[1]. Fundațiile au avut întotdeauna un rol semnificativ în desfășurarea activităților de interes public, dar au devenit și mai importante în urma recentei crize economice și financiare, deoarece așteptările cetățenilor sunt mai mari. Cu toate acestea, susținerea cauzelor de interes public de către sectorul privat nu este pe deplin exploatată la nivelul UE. Unul dintre motivele principale pare să fie faptul că fundațiile nu pot canaliza fonduri transfrontalier în mod eficient pe teritoriul UE. Atunci când decid să funcționeze transfrontalier, fundațiile trebuie să cheltuiască o parte din resursele pe care le colectează pe consultanță juridică și pentru îndeplinirea cerințelor juridice și administrative prevăzute de diferitele legislații naționale. Acesta înseamnă că rămân mai puține fonduri pentru activitățile de interes public. Această situație a fost confirmată și de consultarea publică organizată de Comisie în 2009[2], în cadrul căreia respondenții au subliniat că o parte din fondurile fundațiilor active în străinătate sunt utilizate pentru a acoperi costuri de funcționare, în loc să fie canalizate spre activități de interes public. În plus, aceste cerințe administrative și juridice au un efect descurajant puternic asupra fundațiilor care inițiază sau desfășoară activități peste granițe, având drept urmare o anvergură a activităților sub așteptări în raport cu potențialul și ambițiile lor de extindere. Mai precis, fundațiile se confruntă adesea cu incertitudinea recunoașterii ca fundații de interes public în alte state membre (fapt ce creează incertitudine și în ceea ce privește tratamentul fiscal aplicabil). Fundațiile trebuie să suporte costuri inutile pentru a canaliza fonduri transfrontalier, din cauza obstacolelor de drept civil și fiscal; și donațiile transfrontaliere pe care le primesc sunt deseori limitate, deoarece donatorii nu cunosc și nu au încredere în fundațiile străine și nu știu dacă donațiile în străinătate beneficiază de avantaje fiscale. 2. Analiza subsidiarității Este necesară intervenția UE pentru a elimina obstacolele și restricțiile care afectează funcționarea transfrontalieră a fundațiilor pe teritoriul UE. Situația actuală demonstrează că problema nu este abordată adecvat la nivel național, iar natura sa transfrontalieră necesită o soluție comună, care să amplifice mobilitatea fundațiilor. Obiectivele măsurii propuse pot fi îndeplinite mai bine la nivelul UE, deoarece astfel s-ar asigura norme clare și coerente pe întreg teritoriul UE. Opțiunea preferată a unui statut pentru o fundație europeană, cu tratament fiscal nediscriminatoriu aplicat automat fundațiilor europene (FE), este un instrument opțional și nu ar înlocui legislația națională. În acest mod, nu s-ar face mai mult decât este necesar pentru a se îndeplini în mod satisfăcător obiectivele, respectându-se așadar principiul proporționalității. 3. Obiective Obiectivul principal este să se permită fundațiilor să canalizeze transfrontalier mai eficient fonduri private pentru obiective de interes public pe teritoriul UE, fapt care ar majora cuantumul finanțărilor disponibile pentru activități de interes public (de exemplu, datorită scăderii costurilor suportate de fundații), oferind, în același timp, beneficii pentru cetățenii europeni și economia UE. Acestui obiectiv i se subordonează câteva obiective specifice, printre care reducerea costurilor și a incertitudinii cu care se confruntă fundațiile și creșterea donațiilor transfrontaliere. 4. Opțiuni de politică În evaluarea impactului se iau în considerare următoarele opțiuni: (1) scenariul de referință; (2) o campanie de informare și o cartă a calității elaborată voluntar; (3) un statut pentru o fundație europeană (cu sau fără soluții pentru aspectele fiscale); și (4) armonizarea limitată a legislațiilor privind fundațiile. Sub-opțiunile pentru statut sunt detaliate într-o anexă. Scenariul de referință cuprinde inițiativele în derulare, care vor continua să producă efecte asupra activităților transfrontaliere ale fundațiilor: inter alia, cazurile de încălcări și acțiunile întreprinse în sectorul fiscal, asigurarea punerii în aplicare complete a Directivei privind serviciile, inițiative nelegislative în domeniul cercetării și de susținere a donațiilor transfrontaliere. O campanie de informare ar viza îmbunătățirea nivelului de cunoaștere a drepturilor și obligațiilor fundațiilor în temeiul legislațiilor naționale atunci când acestea funcționează în afara granițelor. Campania se poate desfășura printr-un site internet la nivel european sau prin publicații specifice; poate fi coordonată și finanțată de Comisie, de sectorul fundațiilor sau de acesta din urmă cu sprijinul Comisiei. În plus, fundațiile pot fi încurajate să se înscrie în mod voluntar pentru o cartă a calității, asigurând astfel calitatea și credibilitatea activităților lor. Această cartă, care ar fi elaborată de sectorul fundațiilor cu sprijinul Comisiei, ar defini un set de reguli și criterii comune care trebuie respectate (de exemplu, privind raportarea, transparența și publicarea informațiilor). Respectarea cartei poate fi supusă validării obiective și independente de către o terță parte. Mai mult, sectorul poate fi încurajat să extindă domeniul de aplicare al cartei prin stabilirea unei definiții comune a fundației de interes public. Pentru a îmbunătăți receptarea publică a cartei și vizibilitatea fundațiilor care o respectă, acestor fundații li s-ar acorda o „etichetă de calitate europeană“. Un statut pentru o fundație europeană fără abordarea aspectelor fiscale ar fi o formă juridică alternativă pentru fundații; nu ar fi necesar să se modifice formele naționale de fundații existente, iar utilizarea ar fi voluntară. Statutul ar stabili cerințele principale care trebuie îndeplinite de fundația europeană, care ar avea personalitate juridică pe teritoriul UE. Pentru a garanta credibilitatea și asumarea răspunderii, FE ar trebui să dispună de active patrimoniale inițiale de minimum 25 000€. Activele sale ar fi dedicate unui obiectiv de interes public, astfel cum este definit în statut, prin intermediul unei liste complete de obiective acceptate în majoritatea statelor membre. Fiecare fundație care dorește să utilizeze statutul ar trebui să dovedească dimensiunea transfrontalieră a activităților sale sau a intenției de a desfășura astfel de activități în cel puțin două state membre. FE ar putea să utilizeze orice modalitate legală pentru a-și îndeplini obiectivele, în conformitate cu obiectivul său de interes public și cu regulamentul privind statutul. Ar avea capacitatea de a desfășura activități în orice stat membru și în afara teritoriului UE. Ar fi liberă să deruleze activități economice, cu condiția ca orice profit obținut să fie utilizat exclusiv pentru îndeplinirea obiectivului său de interes public. Cu toate acestea, activitățile economice fără legătură cu obiectivul de interes public al FE ar fi permise numai în limitele unul prag, care ar fi definit în statut. Pentru a asigura standarde ridicate de transparență și asumare a răspunderii, conturile anuale ale FE ar trebui să fie auditate și publicate. În fine, supravegherea ar fi efectuată de autoritățile naționale de supraveghere desemnate, pentru care s-ar stipula în statut competențe proporționale, dar efective. Pe baza statutului pentru o fundație europeană prin care se abordează aspectele fiscale, fundațiile europene ar beneficia în plus, în mod automat, de aceleași avantaje fiscale aplicabile fundațiilor de interes public naționale, fără să mai fie necesar să se verifice dacă sunt „comparabile“ cu fundațiile naționale. Aceeași soluție s-ar aplica în egală măsură donatorilor și beneficiarilor fundației europene. Armonizarea limitată a legislațiilor privind fundațiile ar însemna armonizarea acelor cerințe pe care fundațiile trebuie să le îndeplinească pentru a se înregistra și funcționa în străinătate, adică obiectivele acceptabile ale unei fundații de interes public, valoarea minimă a activelor, condițiile de înregistrare și unele aspecte privind guvernanța internă. Statele membre ar trebui să permită fundațiilor care îndeplinesc condițiile armonizate să funcționeze în țara lor fără a mai impune alte cerințe. Au fost luate în considerare, de asemenea, armonizarea aprofundată a legislațiilor naționale privind fundațiile și armonizarea tratamentului fiscal al fundațiilor și al donatorilor acestora. 5. Evaluarea impactului și compararea opțiunilor Se preconizează că opțiunile de politică luate în considerare produc următoarele efecte: Scenariul de referință ar avea un impact pozitiv, dar limitat asupra fundațiilor și donațiilor transfrontaliere, în măsura în care procedurile actuale de sancționare a încălcărilor ar elimina discriminarea fiscală a fundațiilor de interes public din străinătate și a donatorilor acestora. Cu toate acestea, este posibil ca procedurile de sancționare a încălcărilor să nu poată soluționa rapid problemele de discriminare. În plus, simpla punere în aplicare a principiului nediscriminării nu ar ușura suficient desfășurarea activităților fundațiilor și nici nu ar încuraja donațiile transfrontaliere, deoarece ar exista în continuare nesiguranța recunoașterii fundaților de interes public din străinătate de către autoritățile fiscale ca fiind echivalente cu fundațiile naționale. Mai mult, punerea în aplicare a Directivei privind serviciile are un impact pozitiv asupra reducerii obstacolelor și a costurilor de constituire și de furnizare a serviciilor la nivel transfrontalier pentru fundațiile care derulează activități economice, dar nu ar schimba nimic pentru fundațiile care nu derulează activități economice (de exemplu, cele care acordă granturi). Prin urmare, nesiguranța privind statutul de fundație de interes public al fundațiilor din străinătate nu s-ar reduce semnificativ. Din aceste motive, această opțiune nu ar îndeplini obiectivele stabilite. Eficacitatea unei campanii de informare și a unei carte a calității elaborată în mod voluntar ar fi marginală. O campanie de informare ar facilita într-o anumită măsură donațiile și activitățile transfrontaliere ale fundațiilor prin faptul că oferă mai multe informații privind normele și procedurile din statele membre. Cu toate acestea, ar fi necesar un efort extins de culegere de informații și, astfel, s-ar genera costuri și nu s-ar înlocui asistența juridică specifică. Carta calității, prin intermediul unor norme comune voluntare pe teritoriul UE și acordarea unei etichete europene ar putea să îmbunătățească disponibilitatea de a face donații către fundațiile care au aderat la cartă, precum și încrederea autorităților naționale în aceste fundații. Cu toate acestea, deoarece este un instrument legislativ neobligatoriu și pentru că autoritățile ar fi libere să decidă dacă recunosc sau nu eticheta respectivă, carta ar avea un impact limitat și nu ar elimina obstacolele create de legislațiile civile și fiscale naționale în vigoare Aceste două opțiuni nu generează sarcini administrative suplimentare pentru autoritățile naționale și se pot bucura de un nivel ridicat de acceptabilitate politică. Deoarece pentru fundații obstacolele și costurile ar rămâne în mare măsură neschimbate, este posibil ca acestea să nu fie dispuse să dezvolte proiecte transfrontaliere noi și, în consecință, să nu-și mărească numărul de angajați și de voluntari. În schimb, acest fapt ar priva beneficiarii direcți și cetățenii UE în general de anumite beneficii sociale, de mediu și economice. Un statut pentru o fundație europeană fără abordarea aspectelor fiscale ar oferi condiții mai uniforme în ceea ce privește recunoașterea ca fundație de interes public, reducând astfel incertitudinea juridică pe teritoriul statelor membre. De asemenea, ar elimina costurile suportate în prezent din cauza obstacolelor impuse de legislațiile civile naționale. Eticheta europeană ar încuraja semnificativ donațiile transfrontaliere, iar imaginea europeană a statutului ar genera, de asemenea, mai multe activități ale fundațiilor în domenii de anvergură la nivelul UE, cum ar fi cercetarea sau mediul. Totuși, această opțiune de politică nu ar oferi soluții cu privire la tratamentul fiscal al fundațiilor din străinătate și al donatorilor lor, nici la costurile aferente acestui tratament și, mai ales, nici în ceea ce privește incertitudinea recunoașterii în străinătate ca fundații de interes public în scopuri fiscale. Ar putea exista un efect pozitiv indirect în cazul în care autoritățile fiscale nu ar aplica atât de strict „testul de comparabilitate“ datorită credibilități mai mari a formei juridice europene. Un statut pentru o fundație europeană cu aplicarea automată a unui tratament fiscal nediscriminatoriu pare să fie cea mai adecvată opțiune de politică, deoarece ar îndeplini toate obiectivele prin îndepărtarea în mare măsură atât a obstacolelor, cât și a costurilor impuse de legislația civilă și fiscală. Ar oferi avantaje identice cu cele menționate mai sus în cazul statutului fără abordarea aspectelor fiscale. În plus, prin introducerea tratamentului fiscal nediscriminatoriu, fără „testul de comparabilitate“, ar reduce și mai mult costurile de conformitate și cele aferente consultanței juridice și ar diminua și mai mult incertitudinea juridică - în special, incertitudinea recunoașterii în statele membre ca fundații de interes public în scopuri fiscale. Per ansamblu, se poate preconiza că statutul care soluționează aspectele fiscale ar avea drept consecință reducerea în mare parte a costurilor de consiliere juridică, estimate în prezent (pentru dreptul civil și fiscal) la 90-102 milioane EUR pe an. Deoarece acesta ar trebui să ofere, în raport cu celelalte opțiuni, cele mai bune condiții pentru ca fundațiile să desfășoare activități transfrontaliere în domenii importante pentru societate (de exemplu, cercetare și educație, servicii sociale și medicale, artă, cultură sau mediu) și ar trebui să stimuleze cel mai bine donațiile, și impactul său asupra beneficiarilor direcți și asupra cetățenilor UE, tradus prin beneficii sociale, economice sau de mediu, ar trebui să fie mai mare decât în cazul celorlalte opțiuni. Impactul statutului ar depinde de numărul fundațiilor care hotărăsc să îl utilizeze și de numărul donațiilor generate. Cu condiția ca normele de reglementare a FE să fie precise și uniforme, se poate presupune că mai multe fundații interesate să își extindă activitățile curente la nivelul UE (între 25 000 și 30 000[3]) pot fi interesate să facă acest lucru prin intermediul acestei forme juridice. În plus, pot fi interesate de statut și fundațiile care activează în prezent numai pe o singură piață națională sau cele care urmează să fie constituite. În ceea ce privește impactul asupra donațiilor transfrontaliere, valorile aferente donațiilor realizate prin mecanismul „Donații europene transfrontaliere“, care au crescut în 2010 cu 25 %, depășind 4,2 milioane EUR, indică faptul că există un potențial tot mai mare pentru donații transfrontaliere care poate fi exploatat de statut. Statele membre ar trebui să adapteze sistemele naționale și să instruiască personalul autorităților naționale relevante de înregistrare, supraveghere și fiscale pentru a putea lucra cu noua formă juridică de FE, dar acest fapt nu ar trebui să presupună sarcini administrative majore. Majoritatea țărilor au deja un registru pentru fundații și în toate statele membre există, de asemenea, o autoritate de stat de supraveghere pentru fundații, astfel încât statutul nu ar genera costuri semnificative legate de instituirea unor autorități noi. Dat fiind faptul că statutul nu ar implica modificări ale legislațiilor naționale, ar trebui, de asemenea, să fie mai acceptabil din punct de vedere politic decât opțiunea armonizării. Armonizarea limitată a legislațiilor privind fundațiile ar oferi un nivel mai ridicat de uniformitate a legislațiilor naționale în acest sector. Dat fiind faptul că ar permite armonizarea celor mai relevante norme privind funcționarea transfrontalieră a fundațiilor și, în special, a definiției fundației de interes public, această opțiune poate să le ușureze desfășurarea activităților, să le reducă costurile și să le ofere o certitudine juridică mai mare legată de recunoașterea ca fundații de interes public în sensul legislației civile din străinătate. Cu toate acestea ar fi dificil să se ajungă la un acord între toate statele membre privind armonizarea definițiilor, datorită diversității legislațiilor naționale. Armonizarea limitată nu ar aduce beneficii directe nici în ceea ce privește restricțiile fiscale, deși se poate susține că ar aduce avantaje indirecte și că administrațiile fiscale ar efectua un „test de comparabilitate“ mai puțin strict. Prin urmare, această opțiune ar duce la diminuarea costurilor și la un impact asupra donațiilor comparabil cu cel al statutului fără abordarea aspectelor fiscale, cu toate că, în raport cu acesta din urmă, nu ar oferi fundațiilor o etichetă europeană recognoscibilă. Actualizarea legislațiilor naționale privind fundațiile impusă de armonizare ar duce la anumite costuri administrative și de conformitate pentru autoritățile naționale și pentru factorii interesați. A fost respinsă opțiunea pentru o armonizare amplă a legislațiilor naționale privind fundațiile și introducerea unui set uniform de măsuri fiscale pentru fundații și donatorii lor. Cu toate că pot aduce beneficii importante prin faptul că elimină efectiv toate diferențele semnificative între legislațiile naționale și asigură un tratament fiscal uniform pe teritoriul UE, aceste opțiuni sunt dificile din punct de vedere tehnic pentru statele membre și nu sunt acceptate politic de acestea, în special datorită sensibilității politice a aspectelor fiscale. 6. Monitorizare și evaluare Comisia va monitoriza punerea în aplicare a opțiunii politice selectate și va evalua progresele în concordanță cu obiectivele stabilite. Datele necesare vor fi culese în colaborare cu autoritățile naționale, cu fundațiile și alți factori interesați. În cazul în care se alege opțiunea unui statut, pentru monitorizare Comisia se poate axa asupra unor aspecte precum numărul de fundații europene constituite, variațiile în activitățile transfrontaliere desfășurate de acestea și tendințele în materie de donații transfrontaliere. În cazul în care se optează pentru armonizarea limitată, Comisia s-ar axa inițial asupra punerii în aplicare a propunerii și abia ulterior asupra culegerii de date. În ceea ce privește evaluarea, la șapte ani de la intrarea în vigoare a propunerii selectate, se va întocmi un raport de evaluare a progreselor înregistrate și de verificare a îndeplinirii obiectivelor. [1] Datele provin de la studiul de fezabilitate din 2008. Valorile de mai sus au rolul de a forma o impresie - și nu o imagine completă - asupra sectorului fundațiilor și ar trebui privite ca un indiciu al dificultății cu care se obțin date despre fundațiile europene. A se vedea http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/eufoundation/feasibilitystudy_en.pdf. [2] A se vedea http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/foundation/summary_report_en.pdf. [3] Datele provin de la studiul de fezabilitate.