DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI Evaluarea Programului național de reformă pentru 2014 și a Programului de convergență pentru 2014 pentru ROMÂNIA /* SWD/2014/0424 final */





Cuprins Rezumat 3 1............ Introducere. 5 2............ Situația economică actuală și perspectivele economice. 6 3............ Provocări și evaluarea agendei politice. 7 3.1......... Politica bugetară și impozitarea. 7 3.2......... Sectorul financiar 15 3.3......... Piața muncii, educația și politicile sociale. 16 3.4......... Măsuri structurale de promovare a creșterii durabile și a competitivității 23 3.5......... Modernizarea administrației publice. 31 4............ Concluzii 36 Tabel de sinteză. 38 Anexă. . 44 Rezumat Cu ajutorul a două programe succesive UE/FMI, România a reușit să asigure revenirea la stabilitatea macroeconomică, să restabilească accesul pe piețele publice și să protejeze stabilitatea financiară. Potrivit previziunilor Comisiei din primăvara anului 2014, PIB-ul real al României a crescut, ajungând la 3,5 % în 2013, ca urmare a rezultatelor foarte bune la export. Se preconizează o ușoară încetinire a acestei creșteri în 2014 și 2015. Dezechilibrele externe s-au diminuat considerabil, însă este probabilă o ușoară creștere a deficitului de cont curent al României în 2014-2015. Situația finanțelor publice s-a îmbunătățit, iar procedura aplicabilă deficitelor excesive a fost abrogată în iulie 2013. Șomajul în rândul tinerilor este ridicat, iar rata totală de ocupare rămâne scăzută. Per ansamblu, România a realizat unele progrese în ceea ce privește respectarea recomandărilor specifice fiecărei țări din 2013. A fost încheiat programul de asistență financiară UE/FMI pentru perioada 2011-2013, situația finanțelor publice s-a îmbunătățit în continuare și s-au înregistrat unele progrese în domenii structurale cheie: a continuat, într-un ritm susținut, dereglementarea prețurilor la energie, s-a înregistrat o ameliorare semnificativă a absorbției fondurilor UE, a continuat reforma în domeniul sănătății, iar mediul de afaceri a fost consolidat. Cu toate acestea, progresele au fost limitate în ceea ce privește multe dintre celelalte recomandări. În ciuda îmbunătățirilor recente, România trebuie în continuare să ia măsuri legate de o serie de reforme structurale și să pună în aplicare integral programul de asistență financiară UE/FMI care este în curs. Ar trebui acordată atenție capacității administrative a țării, respectării obligațiilor fiscale, sectorului sănătății, mediului de afaceri, rezultatelor de pe piața forței de muncă, sărăciei și incluziunii sociale, educației, precum și eficienței în sectorul transporturilor și al energiei. · Finanțele publice: Se prevede o ușoară îmbunătățire a deficitului public în 2014 și 2015, după ce acesta a scăzut în 2013 la 2,3 % din PIB. Îndeplinirea obiectivului pe termen mediu de a avea un deficit structural de 1 % din PIB în 2015 va fi problematică. · Impozitare: Gradul redus de respectare a obligațiilor fiscale și evaziunea fiscală ridicată continuă să fie surse de preocupare pentru finanțele publice, iar sarcina fiscală asupra veniturilor salariale ale lucrătorilor cu venituri mici și medii nu încurajează crearea de locuri de muncă. Una dintre opțiunile care ar putea fi avute în vedere este recurgerea într-o mai mare măsură la aplicarea de taxe energetice și de mediu, altele decât taxele pe carburanți. · Piața forței de muncă, educația și sărăcia: Nu s-au înregistrat decât unele progrese limitate în ceea ce privește rata de activitate, iar nivelul de calificare și productivitatea muncii rămân preocupante. Trebuie abordate în continuare aspecte precum șomajul în rândul tinerilor și integrarea grupurilor cele mai vulnerabile ale societății atât în sistemul de învățământ, cât și în cadrul forței de muncă. Educația și formarea trebuie îmbunătățite și trebuie asigurată o mai bună corelare a acestora cu cerințele pieței muncii. Sistemul transferurilor sociale este, în continuare, extrem de ineficient în a combate sărăcia persistentă, care se menține la un nivel ridicat, și inegalitățile în materie de venituri, inclusiv în rândul romilor. · Sectorul sănătății: Starea generală de sănătate a populației este în continuare îngrijorătoare, existând rate extrem de ridicate ale mortalității infantile și o speranță scăzută de viață la naștere. Progresele recente înregistrate în cadrul reformei sănătății nu au fost consolidate încă. Plățile informale sunt o practică răspândită și subminează eficiența, calitatea și accesibilitatea sistemului. · Modernizarea administrației publice: Capacitatea administrativă slabă constituie, în continuare, o problemă centrală pentru România. Cadrul legislativ este instabil, coordonarea interministerială - insuficientă, birocrația - excesivă, iar cadrul legislativ privind resursele umane este incoerent. Trebuie consolidate îmbunătățirile recente legate de absorbția fondurilor UE și de sistemele de gestiune și de control. Eforturile de remediere a deficiențelor în materie de achiziții publice trebuie intensificate. · Mediul de afaceri și competitivitatea: Calitatea slabă a reglementărilor și evaluarea insuficientă a impactului potențial al acestora reprezintă o sursă de nesiguranță și un risc pentru întreprinderi. Ar trebui îmbunătățite rezultatele în domeniul cercetării și inovării, care suferă din cauza resurselor limitate și dispersate și a cadrului legislativ inadecvat. · Energie, transporturi și mediu: Trebuie să continue procesul de eliminare a prețurilor reglementate la gaze și electricitate, în conformitate cu planurile anunțate, iar integrarea cu piața UE a energiei trebuie accelerată. În sectoarele transporturilor și energiei, creșterea eficienței și ameliorarea calității, precum și reformele aduse guvernanței corporative în întreprinderile de stat au fost insuficiente. Sunt necesare acțiuni mai concrete în vederea punerii în aplicare a măsurilor de eficiență energetică. Se impun, de asemenea, măsuri ferme în domeniul gestionării deșeurilor. 1. Introducere În mai 2013, Comisia a propus un set de recomandări specifice fiecărei țări privind politicile de reformă economică și structurală ale României. Pe baza acestor recomandări, Consiliul Uniunii Europene a adoptat, la 9 iulie 2013, opt recomandări specifice fiecărei țări, sub forma unor recomandări ale Consiliului. Aceste recomandări specifice fiecărei țări priveau programul de asistență UE/FMI, finanțele publice, sănătatea, piața muncii, educația, sărăcia și excluziunea socială, capacitatea administrativă, sistemul judiciar și lupta împotriva corupției, mediul de afaceri, întreprinderile de stat, energia și infrastructura. Prezentul documentul de lucru al serviciilor Comisiei evaluează stadiul punerii în aplicare a acestor recomandări în România. Documentul de lucru al serviciilor Comisiei evaluează măsurile de politică în lumina concluziilor analizei anuale a creșterii (AAC)[1] realizate de Comisie pentru anul 2014 și ale celui de-al treilea Raport anual privind mecanismul de alertă (RMA)[2], documente care au fost publicate în noiembrie 2013. Analiza anuală a creșterii (AAC) prezintă propunerile Comisiei în ceea ce privește ajungerea la o înțelegere comună necesară cu privire la prioritățile de acțiune la nivel național și la nivelul UE în 2014. Aceasta identifică cinci priorități destinate să readucă statele membre pe calea relansării creșterii economice: continuarea consolidării bugetare diferențiate și favorabile creșterii; reluarea activității normale de creditare a economiei; promovarea creșterii economice și a competitivității în prezent și în viitor; combaterea șomajului și a consecințelor sociale ale crizei și modernizarea administrației publice. RMA constituie un prim instrument de analiză, utilizat pentru a detecta eventualele dezechilibre macroeconomice sau riscul apariției acestora în statele membre. RMA a identificat semnale pozitive că se iau măsuri pentru a corecta dezechilibrele macroeconomice în Europa. Pentru a avea certitudinea că se realizează o reechilibrare completă și durabilă, au fost selectate 16 state membre, în care vor fi evaluate progresele înregistrate în ceea ce privește acumularea și corectarea dezechilibrelor. Aceste bilanțuri aprofundate au fost publicate, împreună cu o comunicare a Comisiei[3], la 5 martie 2014. România nu a făcut obiectul unui bilanț aprofundat. În luna iulie 2013, România a solicitat un al treilea program de asistență financiară UE/FMI. Noul program, cu o durată de 2 ani, a fost aprobat de Consiliu la 22 octombrie și oferă asistență preventivă în valoare de cel mult 4 miliarde EUR până la sfârșitul lui septembrie 2015, fondurile respective fiind furnizate în proporții egale de UE și de FMI. Noul program vizează consolidarea stabilității macroeconomice, bugetare și financiare, precum și intensificarea reformelor structurale care ar trebui să sporească rezistența și potențialul de creștere al economiei României. Există o complementaritate clară cu unele dintre recomandările specifice fiecărei țări. În lumina recomandărilor Consiliului din 2013, a AAC și a RMA, România a prezentat versiuni actualizate ale Programului său național de reformă la 6 mai 2014 și ale Programului său de convergență la 5 mai 2014. Aceste programe furnizează informații detaliate privind progresele realizate din iulie 2013 până în prezent și privind planurile guvernului pentru perioada următoare. Informațiile din aceste programe stau la baza evaluării efectuate în prezentul document de lucru al serviciilor Comisiei. Aceste programe furnizează informații detaliate privind progresele realizate din iulie 2013 până în prezent și informații indicative privind planurile de viitor ale guvernului. Informațiile din aceste programe stau la baza evaluării efectuate în prezentul document de lucru al serviciilor Comisiei. Programele prezentate au trecut printr-un proces de consultare limitat, în care au fost implicate parlamentele naționale, autoritățile locale și alte părți interesate[4]. 2. Situația economică actuală și perspectivele economice Situația economică actuală În 2013, România a continuat să-și reducă dezechilibrele interne și externe, restrângând progresiv deviația PIB și diminuând considerabil deficitul de cont curent. Creșterea a atins în 2013 cote care au depășit așteptările, situându-se la 3,5 %, cel mai înalt nivel din ultimii 5 ani, ca urmare a rezultatelor foarte bune la export, susținute de o producție industrială solidă și de o recoltă bogată. Rata șomajului a urcat puțin, ajungând la 7,3 %, în timp ce rata de ocupare a rămas scăzută, dar în general neschimbată, la un nivel ușor sub 64 %. Inflația a scăzut dramatic în a doua jumătate a anului 2013, media anuală a IAPC ajungând la 3,2 %. Consolidarea bugetară reușită, susținută de cele două programe de asistență financiară UE/FMI, a permis abrogarea procedurii aplicabile deficitelor excesive în luna iulie 2013. După ce a coborât la 3 % din PIB în 2012 și în urma ieșirii țării din procedura aplicabilă deficitelor excesive în iulie 2013, deficitul public a scăzut și mai mult, ajungând până la sfârșitul anului 2013 la 2,3 % din PIB, în termeni ESA. Balanțele externe și condițiile de pe piețele financiare au cunoscut ameliorări importante în 2013. Deficitul de cont curent a scăzut considerabil în 2013, până la aproximativ 1 % din PIB, în mare măsură ca urmare a reducerii semnificative a balanței comerciale. Volumul important al exporturilor a fost determinat în principal de exporturile de echipamente de transport, de utilaje și de mărfuri agricole, în timp ce importurile s-au menținut la un nivel modest, datorat în principal cererii interne scăzute. Ameliorarea condițiilor de pe piețele financiare în cursul anului 2013 și la începutul anului 2014 au permis relaxarea condițiilor de finanțare a datoriei suverane și creșterea volumului emisiunilor, acordarea unor perioade de scadență mai lungi și aplicarea unor randamente medii mai scăzute. Perspectiva economică Se previzionează o încetinire a creșterii în 2014 și 2015, în condițiile în care se preconizează o restabilire a echilibrului prin reorientarea principalilor factori de creștere către cererea internă. Conform previziunilor Comisiei din primăvara anului 2014, nivelul creșterii se va situa probabil în jurul a 2,4 % în 2014 și 2,5 % în 2015, în timp ce inflația este de așteptat să scadă și mai mult, până la o medie anuală de 2,5 % în 2014, având în vedere prăbușirea prețului la alimente, care se preconizează că va atinge cele mai scăzute valori din istorie în prima jumătate a anului 2014. Se preconizează o ușoară creștere a ratei inflației în 2015, până la o medie anuală de 3,3 %. În ceea ce privește dimensiunea externă, previziunile indică o stabilizare a deficitului de cont curent la 1,2 % din PIB în 2014 și o creștere graduală a acestuia în 2015, până la aproximativ 1,6 % din PIB, având în vederea creșterea previzionată a cererii interne. Se așteaptă o redresare, lentă însă, a pieței muncii în 2014 și 2015. Rata de ocupare pentru grupa de vârstă 20-64 de ani a stagnat în 2013 la 63,9 % din populația totală încadrată în muncă și se preconizează o creștere lentă a acesteia, urmând să se mențină totuși semnificativ sub media UE-28 de 68,4 %. Rata șomajului a crescut în 2013 la 7,3 %, se așteaptă însă o ușoară descreștere a acesteia la 7,2 % în 2014 și, respectiv, la 7,1 % în 2015. Șomajul în rândul tinerilor se menține la cote ridicate, respectiv la 23,7 % în 2013. Programul de convergență și Programul național de reformă formulează previziuni similare privind perspectiva economică. Se previzionează o medie a ratei de creștere de 2,9 % în perioada 2014-2017, însoțită de o reducere a șomajului la 6,7 % până în 2017. Scenariul macroeconomic pe care se întemeiază previziunile bugetare din program este plauzibil. Acest scenariu corespunde, în linii mari, previziunilor Comisiei din primăvara anului 2014, însă reducerea previzionată a șomajului pare să fie întrucâtva optimistă. Estimările privind creșterea nu includ niciun impact al reformelor structurale, măsurile prezentate în Programul național de reformă nefiind cuantificate. 3. Provocări și evaluarea agendei politice 3.1. Politica bugetară și impozitarea Evoluțiile bugetare și dinamica datoriei Obiectivul programului este atingerea obiectivului pe termen mediu (OTM) în 2015 și menținerea acestui nivel și în perioada următoare. Obiectivul pe termen mediu nu s-a schimbat, iar traiectoria subiacentă prevede o concentrare a acțiunilor spre sfârșitul perioadei, spre deosebire de programul anterior. Obiectivul pe termen mediu ales de România, respectiv un deficit structural de -1 % din PIB, același ca cel din programul de convergență anterior, reflectă obiectivele asumate în Pactul de stabilitate și de creștere. Programul confirmă, totodată, data-țintă precedentă stabilită pentru atingerea obiectivului pe termen mediu, însă acum traiectoria subiacentă indică o concentrare a acțiunilor spre sfârșitul perioadei, pe când în programul anterior (2013) acțiunile avute în vedere erau concentrate în prima perioadă[5]. În 2013, deficitul public a fost de 2,3 % din PIB, în termeni ESA, adică ușor mai scăzut decât se anticipase. Deficitul bugetar din 2013, de 2,3 % din PIB, s-a situat sub obiectivul țintit de autorități, de 2,6 % din PIB. Versiunea anterioară (2013) a programului prevedea un deficit de 2,4 % din PIB. Cu toate acestea, spre sfârșitul anului 2013, autoritățile au revizuit obiectivul stabilit pentru deficit, mărindu-l la 2,6 % din PIB, pentru a permite cofinanțarea din fonduri europene a unui număr mai mare de proiecte în perioada de sfârșit a anului, astfel cum se convenise în cadrul programului de asistență financiară pe termen mediu pentru balanțele de plăți ale statelor membre (BOP). Procentul real a fost, în cele din urmă, de 2,3 % din PIB, ca urmare a unei surprize plăcute legate de capacitatea/necesarul net de finanțare al întreprinderilor de stat, care sunt considerate ca făcând parte din administrația publică. Acest rezultat corespunde unui efort structural[6] (recalculat) de 0,7 % din PIB comparativ cu anul precedent. Pentru anul 2014, previziunea din program a unui deficit public de 2,2 % din PIB corespunde previziunilor Comisiei din primăvara anului 2014, însă este mai mare decât estimarea din programul anterior. Obiectivul urmărit în materie de deficit a fost relaxat față de versiunea anterioară (din 2013) a Programului de convergență cu 0,2 % din PIB, în principal datorită volumului mai mare de cheltuieli pentru cofinanțarea proiectelor cu ajutorul fondurilor UE, care sunt executate în buget sub forma unui ajustor[7], astfel cum se menționează în program. Această modificare este coerentă cu clauza de investiții acordată României pentru 2014[8], precum și cu cadrul actualului program BOP. Programul de convergență menționează principalele măsuri care vizează consolidarea veniturilor și o serie de măsuri pe partea de cheltuieli care nu sunt cuantificate în totalitate (a se vedea caseta 1). Previziunea privind deficitul global enunțată în Programul de convergență implică un efort structural zero (conform recalculării) și un efort de -0,1 % din PIB, conform previziunilor Comisiei din primăvara anului 2014. Situația soldului structural este similară (-1,8 % din PIB); diferența față de efortul estimat provine din diferențele minore dintre soldurile structurale înainte de rotunjire. Programul previzionează pentru 2015 un deficit de -1,4 % din PIB în termeni ESA, bazat pe măsuri nespecifice, previziunile Comisiei din primăvara anului 2014 fiind însă de -1,9 % din PIB, pe baza ipotezei uzuale că politicile actuale rămân neschimbate. Având în vedere previziunile macroeconomice în mare măsură similare, diferențele provin în principal din ipotezele folosite, precum și din compoziția ajustării bugetare. Consolidarea prevăzută de program este axată pe cheltuieli în 2015, cu o ajustare a volumului total al cheltuielilor egală cu 0,6 % din PIB comparativ cu anul precedent, în special în ceea ce privește asistența socială și capitalul, și o creștere a veniturilor de 0,2 % din PIB față de anul precedent. Programul nu specifică măsurile care ar permite atingerea obiectivului previzionat în materie de deficit. Utilizând ipoteza că politicile actuale rămân neschimbate, previziunilor Comisiei din primăvara anului 2014 preconizează că în 2015 volumul cheltuielilor, exprimat ca procent din PIB, va fi în mare măsură constant comparativ cu anul precedent, iar veniturile vor fi cu 0,2 % din PIB mai mari decât în anul precedent, aceste estimări corespunzând tranziției graduale spre o creștere bazată pe cererea internă. Efortul structural prevăzut de Comisie este de 0,2 % din PIB, în timp ce planurile bugetare schițate în program prevăd un efort structural (recalculat) de 0,8 % din PIB. Programul prevede atingerea OTM în 2015 și menținerea acestui nivel în perioada ulterioară. Pe baza soldului structural (recalculat), programul prevede atingerea OTM în 2015 prin ajungerea la un sold structural de -1,0 % din PIB în 2015. Programul prevede o reducere suplimentară a soldului bugetar nominal de la -1,4 % din PIB în 2015 la -1,1 % din PIB în 2017, bazată în principal pe creșterea veniturilor. Se previzionează o creștere a veniturilor de la 33,6 % din PIB în 2015 la 34 % din PIB în 2017. În termeni structurali, pe baza efortului structural (recalculat), confirmarea acestor previziuni ar permite menținerea OTM. Previziunile din program privind datoria corespund într-o măsură importantă previziunilor Comisiei din primăvara anului 2014 și se situează considerabil sub pragul de 60 % din PIB. Se previzionează o creștere temporară a datoriei de la 38,5 % din PIB în 2013 la 40,1 % din PIB în 2015, conform previziunilor Comisiei din primăvara anului 2014, și la 39,9 % din PIB, conform previziunilor programului. Prin urmare, programul prevede o reducere a ponderii datoriei publice în PIB la 38,5 % în 2017, datorată în principal unei scăderi a soldului primar. || Caseta 1 Principalele măsuri bugetare Această casetă oferă o imagine de ansamblu asupra principalelor măsuri discreționare, cu un impact bugetar semnificativ (de cel puțin 0,1 % din PIB), menționate în program. Așa-numita „clauză de investiții” este, de asemenea, menționată în program ca „ajustor” și este cuantificată. Programul nu specifică măsurile care permit menținerea traiectoriei bugetare propuse pentru perioada 2015-2017. Principalele măsuri bugetare || || Venituri || Cheltuieli || || 2014 || || · Măsură de majorare a contribuțiilor sociale (0,1 % din PIB) · Măsură de majorare a impozitelor pe proprietate pentru construcții, altele decât clădirile (0,1 % din PIB) · Măsuri de majorare a accizelor și a altor taxe speciale (0,4 % din PIB) || · Creșterea cheltuielilor pentru cofinanțarea proiectelor din fonduri UE, corespunzătoare „clauzei de investiții” (0,2 % din PIB) · Plata unei părți a hotărârilor judecătorești legate de salariile din sectorul public (0,3 % din PIB) · Menținerea la același nivel a majorității salariilor din sectorul public; majorarea salariilor doar pentru unele categorii de cadre didactice (impact necuantificat) · Mărirea venitului minim garantat cu 4,5 % (impact necuantificat) · Indexarea pensiilor cu 3,75 % (impact necuantificat) || || 2015 || || · Nespecificat || · Nespecificat || || Notă: Impactul bugetar din tabel este impactul raportat în program, și anume de către autoritățile naționale. Un semnal pozitiv înseamnă că veniturile/cheltuielile cresc ca urmare a aplicării acestei măsuri. A se avea în vedere faptul că impactul raportat de autorități este exprimat în numerar, nu în termeni ESA. || România respectă prevederile Pactului în 2013. Planurile bugetare pentru 2014 anunțate în program sunt, în linii mari, conforme cu Pactul, întrucât clauza de investiții permite o abatere temporară, însă se menține riscul unei evoluții negative. Având în vedere efortul structural și creșterea volumului cheltuielilor în conformitate cu obiectivul de referință în materie de cheltuieli, România respectă cerințele Pactului în 2013. Pentru 2014, previziunile Comisiei din primăvara anului 2014 anticipează o creștere a deficitului structural cu 0,1 % din PIB, în timp ce ajustarea necesară este de cel puțin 0,1 % din PIB în 2014. Totuși, clauza de investiții permite o abatere temporară de la calea de ajustare în vederea îndeplinirii obiectivului pe termen mediu, care ar trebui compensată în anul următor. Prin urmare, pentru 2014, se consideră că, în general, România respectă cerințele Pactului. Creșterea volumului cheltuielilor în 2014 este coerentă cu obiectivul de referință în materie de cheltuieli, astfel cum a fost recalculat pe baza scenariului programului și astfel cum a fost estimat în previziunile Comisiei. Programul nu previzionează nicio modificare a soldului structural în 2014. Cu toate acestea, o serie de măsuri anunțate public, dar pentru care nu au fost furnizate suficiente detalii, indică riscul unor derapaje bugetare față de bugetul aprobat. În special intențiile guvernului de a reduce contribuțiile de asigurări sociale cu 5 puncte procentuale la jumătatea anului 2014 riscă, de asemenea, să aibă un impact negativ asupra bugetului 2014 dacă nu sunt contrabalansate integral de o altă măsură structurală. În plus, nivelul colectării taxelor este sub așteptări pentru primul trimestru al anului 2014. Având în vederea deteriorarea ușoară a soldului structural față de anul precedent, ar trebui evitată accentuarea acestei deteriorări, astfel încât România să fie în măsură să respecte cerințele Pactului până la sfârșitul anului 2014. Caseta 2. Situația României în raport cu prevederile Pactului de stabilitate și de creștere România este vizată din 2013 de componenta preventivă a Pactului și încă nu și-a îndeplinit obiectivul pe termen mediu. Se estimează că va atinge OTM în 2015 și că va menține acest nivel și în perioada următoare. Prin urmare, România ar trebui să realizeze progrese suficiente în direcția îndeplinirii obiectivului pe termen mediu până în 2015. În 2015, pe baza previziunilor Comisiei din primăvara anului 2014 și având în vedere punerea în aplicare a clauzei de investiții, România riscă să se abată semnificativ de la cerințele Pactului. Clauza de investiții permite o abatere temporară în 2014 de la calea de ajustare în vederea îndeplinirii obiectivului pe termen mediu, care ar trebui compensată în anul următor. Efortul structural de 0,2% din PIB în 2015, conform previziunilor Comisiei, este inferior atât efortului minim necesar în 2015 (0,5 % din PIB), cât și abaterii de 0,2% din PIB datorate clauzei de investiții, care trebuie compensată în 2015. Se previzionează că România va avea în 2015 o rată de creștere a cheltuielilor superioară ratei de referință aplicabile în materie de cheltuieli. Conform previziunilor programului, efortul structural (recalculat) va fi de 0,8% din PIB în 2015, ceea ce ar permite atingerea obiectivului pe termen mediu, însă nu sunt specificate măsurile care vor fi întreprinse în acest sens. În urma unei evaluări generale a evoluțiilor de pe plan bugetar ale statului membru, raportate la soldul structural, care include o analiză a cheltuielilor care nu ține seama de măsurile discreționare în materie de venituri, se preconizează o abatere semnificativă în 2015 față de calea de ajustare în vederea atingerii obiectivului pe termen mediu. Cadrul bugetar Legea responsabilității fiscal-bugetare a fost modificată pentru a permite punerea în aplicare a prevederilor pactului bugetar. România a ratificat Tratatul privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare (TSCG) și și-a declarat intenția de a se supune dispozițiilor Titlului III (pactul bugetar) începând cu 1 ianuarie 2013. Prin urmare, Legea responsabilității fiscal-bugetare a fost modificată în decembrie 2013 pentru a pune în aplicare dispozițiile pactului bugetar, în special pentru a introduce o regulă privind soldul structural și un mecanism automat de corecție. Aceste măsuri vin în completarea cadrului bugetar pe termen mediu de trei ani cu rulare anuală și a normelor bugetare numerice existente referitoare la soldul global și soldul primar, cheltuielile cu personalul și cheltuielile totale. A fost întărit rolul Consiliului bugetar independent, înființat în 2010. Este necesar să se asigure aplicarea corespunzătoare a regulilor existente pentru a garanta eficacitatea acestora și disciplina bugetară globală. În trecut, normele bugetare au fost încălcate de mai multe ori, astfel cum evidențiază în mod pertinent și Consiliul bugetar în analiza sa. Asigurarea unei conformități sporite este prin urmare crucială pentru instituirea unei culturi a stabilității bugetare. În acest sens, se recomandă examinarea cauzelor care au permis încălcările precedente și luarea măsurilor care se impun pentru a asigura conformitatea în viitor. Conform condițiilor impuse de programul UE/FMI, autoritățile ar trebui să depună în continuare eforturi pentru îmbunătățirea conținutului Strategiei fiscal-bugetare, în special cu privire la ipotezele de lucru și la analiza riscurilor bugetare, precum pentru asigurarea unei calități mai bune a evaluărilor impactului bugetar. Cadrul instituțional prin care se acordă prioritate investițiilor publice și principiile tehnice orientative au fost îmbunătățite considerabil în ultimul an. Aceste măsuri trebuie însă să se reflecte în planuri de investiții pe termen mediu pentru a fi pe deplin conforme cu planificarea bugetară pe termen mediu. Sustenabilitatea pe termen lung România se confruntă cu riscuri scăzute la adresa sustenabilității bugetare pe termen mediu și cu riscuri medii la adresa sustenabilității bugetare pe termen lung. Datoria publică (38,4 % din PIB în 2013 și estimată să crească la 40,1 % în 2015) se situează în prezent sub pragul stabilit în tratat de 60 % din PIB și, conform previziunilor, se va menține în jurul a 40% până în 2020. Se previzionează apoi o creștere lentă a acesteia până în 2030, fără să se depășească însă valoarea de referință. Dacă va fi pus în aplicare integral, Programul de convergență va confirma traiectoria de creștere a datoriei până în 2030 și menținerea acesteia sub valoarea de referință de 60 % din PIB în 2030. Conform metodologiei utilizate la elaborarea Raportului CE privind sustenabilitatea finanțelor publice[9], România se confruntă cu riscuri scăzute la adresa sustenabilității bugetare pe termen mediu[10]. Pe termen lung, România se confruntă cu riscurile unei sustenabilități bugetare medii, explicate în principal prin costurile previzionate aferente îmbătrânirii populației (în majoritatea lor, legate de costul pensiilor), care reprezintă 3,7 puncte procentuale din PIB pe termen foarte lung. Decalajul de sustenabilitate[11] pe termen lung, care indică efortul de ajustare necesar pentru ca ponderea datoriei în PIB să nu se situeze pe o traiectorie constant crescătoare este de 4,5 % din PIB. Acest lucru subliniază importanța globală a sustenabilității sistemului de pensii, inclusiv necesitatea menținerii realizărilor obținute prin reforma pensiilor din 2010, precum și necesitatea păstrării celui de al doilea pilon și a calendarului existent pentru transferul contribuțiilor din pilonul unu în pilonul doi. Per ansamblu, riscurile ar fi mai mari în eventualitatea în care soldul primar structural ar reveni la valorile mai scăzute observate în trecut, de exemplu la valoarea medie înregistrată în perioada 2004-2013. Prin urmare, este necesar ca România să limiteze creșterea cheltuielilor legate de îmbătrânirea populației[12] astfel încât să asigure sustenabilitatea finanțelor publice pe termen lung. În special, pentru a îmbunătăți sustenabilitatea și gradul de adecvare ale sistemului de pensii, s-ar impune prelungirea perioadei de muncă și de contribuție la sistemul de asigurări sociale, având în vedere procentul foarte scăzut în prezent al contribuabililor angajați față de persoanele care beneficiază de pensii. [13] Sistemul fiscal Gradul scăzut de respectare a obligațiilor fiscale și evaziunea fiscală ridicată reprezintă, în continuare, provocări importante, în special în ceea ce privește colectarea TVA-ului și impozitarea veniturilor salariale. Ponderea în PIB a veniturilor din taxe și impozite este penultima din UE-28, la 28,9 % în 2013[14]. Frauda fiscală și evaziunea fiscală în domeniul TVA, al accizelor, al contribuțiilor de asigurări sociale și al impozitelor pe venit rămân, în continuare, provocări majore[15]. Situat la 42 % în medie în perioada 2000-2011, decalajul dintre veniturile fiscale teoretice și cele reale în ceea ce privește colectarea taxei pe valoarea adăugată (TVA) a fost mai mare în România decât în orice alt stat membru[16]. Intervalul de timp pe care îl au la dispoziție întreprinderile pentru a-și respecta obligațiile fiscale este relativ lung în România comparativ cu celelalte state din UE, ajungând la aproximativ 200 de ore pentru o întreprindere standard de dimensiuni medii[17]. În ciuda punerii în aplicare a strategiei de asigurare a respectării obligațiilor fiscale, progresele concrete au fost limitate. În ciuda punerii în aplicare a strategiei de asigurare a respectării obligațiilor fiscale pentru perioada 2013-2017, progresele concrete în sensul respectării voluntare a obligațiilor fiscale și al combaterii muncii nedeclarate sunt limitate. În cadrul strategiei, sunt stabiliți doar indicatori pe termen mediu, nu și indicatori intermediari sau obiective concrete pentru măsurile individuale. Restructurarea Agenției Naționale de Administrare Fiscală (ANAF) a condus la crearea unui nou departament de luptă antifraudă, al cărui personal nu a fost încă recrutat integral și format corespunzător. Nu a fost încă efectuată o analiză a riscurilor care să identifice regiunile și sectoarele economice în care riscul nerespectării obligațiilor fiscale este mai ridicat. România ar putea să-ți amelioreze și mai mult eficiența sistemului de colectare a TVA[18] și ar putea să-și intensifice cooperarea administrativă cu autoritățile fiscale din alte state membre, astfel încât să contracareze fenomenul fraudei transfrontaliere în materie de TVA. Legislația destinată să raționalizeze procedurile de rambursare a TVA este încă în curs de redactare. Nu a fost încă analizat impactul asupra veniturilor al unei rate a TVA reduse pentru produsele de brutărie, introdusă în septembrie 2013 în vederea reducerii nerespectării obligațiilor fiscale în acest sector, și al procedurii de taxare inversă introduse în anumite domenii. Conform unui raport recent privind cooperarea administrativă în materie de TVA[19], România răspunde, în general, tardiv cererilor de informații depuse de administrațiile fiscale ale altor state membre ale UE și recurge într-o măsură limitată la controlul multilateral în materie de TVA, un instrument util, care permite combaterea fraudei transfrontaliere în domeniul TVA, în special în cooperare cu țările vecine. În plus, acest instrument joacă un rol decisiv în asigurarea unui grad sporit de respectare a obligațiilor fiscale de către întreprinderile mici, cu o activitate economică locală, în special cu privire la colectarea TVA și a accizelor, pentru a asigura condiții de concurență echitabile pentru toate întreprinderile. Aproximativ 25 % dintre lucrătorii din România au lucrat în 2012 fără contracte formale de muncă, progresele în ceea ce privește conformarea față de recomandarea specifică fiecărei țări de combatere mai eficientă a muncii nedeclarate fiind limitate. Numărul lucrătorilor nedeclarați a crescut cu peste 20 % între 2009 și 2012, ajungând la 1,445 milioane[20]. În ciuda faptului că, în urma controalelor desfășurate la nivel național, în fiecare săptămână sunt identificați, în medie, peste 300 de lucrători nedeclarați[21], măsurile luate pentru gestionarea acestei situații ar putea fi îmbunătățite[22]. În ultimii ani au fost adoptate unele măsuri pentru combaterea muncii nedeclarate, însă nu s-a adoptat nicio măsură nouă ca răspuns la recomandarea specifică fiecărei țări din 2013. Este planificat pentru 2014 un proiect-pilot de asigurare a conformității, care vizează munca nedeclarată și evaziunea fiscală. Structura veniturilor fiscale ale României este, în general, favorabilă creșterii, însă ar putea fi benefică operarea unor ajustări suplimentare. România are o structură a veniturilor fiscale care este printre cele mai favorabile creșterii din UE, cu unele dintre cele mai scăzute rate implicite de impozitare a veniturilor salariale (30,4 %) și a doua cea mai ridicată rată a impozitelor pe consum. Taxele și impozitele indirecte s-au situat substanțial peste media UE[23], în timp ce impozitarea directă a fost considerabil sub media UE[24]. Dacă pentru persoanele remunerate cu salariul mediu sarcina fiscală asupra costului forței de muncă[25] s-a situat sub media UE, sarcina fiscală asupra lucrătorilor cu venituri mici și medii este mult peste media UE[26]. Discrepanța dintre sarcina fiscală relativ ridicată asupra costului forței de muncă (calculată pe baza obligației fiscale legale) și rata implicită redusă de impozitare a veniturilor salariale (calculată pe baza încasărilor efective din impozite) ar putea reflecta un volum ridicat de câștiguri disimulate. Reducerea sarcinii fiscale asupra veniturilor salariale ale lucrătorilor cu venituri mici și medii ar contribui la reducerea factorilor care descurajează ocuparea locurilor de muncă, ar contribui la combaterea muncii nedeclarate și a veniturilor declarate la o valoare mai mică decât cea reală. Planurile anunțate de guvern merg în direcția bună, însă au în vedere o reducere a contribuțiilor de asigurări sociale pentru care nu a fost stabilit un obiectiv de atins. Orice reducere a sarcinii fiscale ar trebui să se facă în așa fel încât să nu aibă implicații bugetare. Până acum, nu a fost prezentată nicio propunere concretă în acest sens. Ar putea fi consolidată aplicarea taxelor de energie și de mediu, altele decât taxele pe carburanți. Atât taxele din domeniul mediului, cât și cele din sectorul transporturilor, excluzând taxele pe carburanți, s-au situat sub media UE[27]. S-au realizat unele progrese cu privire la recomandarea referitoare la taxele de mediu, dar situația poate fi îmbunătățită. Sistemul de taxe pe autovehicule a cunoscut îmbunătățiri, însă impactul noii taxe „de timbru de mediu” (legată de emisiile de CO2 și plătibilă o singură dată), care a fost introdusă în martie 2013, nu a fost încă analizat. Accizele la carburanți au crescut în aprilie 2014 și au fost indexate în funcție de prețurile de consum pentru a ține cont de inflație. Cu toate acestea, ponderea taxelor de energie și de mediu, altele decât taxele pe carburanți, în veniturile fiscale totale ale României rămâne redusă. Pentru a asigura o pondere mai mare a taxelor de mediu, se recomandă să nu se întârzie introducerea taxei pe depozitarea deșeurilor (a se vedea secțiunea 3.4 pentru detalii suplimentare). 3.2. Sectorul financiar Capitalizarea sectorului bancar al României rămâne stabilă, iar situația lichidităților a continuat să se îmbunătățească, chiar dacă profitabilitatea a suferit ca urmare a creșterii numărului activelor depreciate. Numărul creditelor neperformante (cu scadența depășită cu peste 90 de zile) a crescut și mai mult, ajungând la 21,9 % la sfârșitul anului 2013 comparativ cu 18,2 % la sfârșitul anului 2012. Această tendință a continuat să fie atenuată prin politica prudentă a autorității de supraveghere a sectorului bancar de constituire de provizioane pentru pierderile din credite, însă a avut un impact asupra profitabilității. Sectorul bancar a înregistrat în 2013 o rată a rentabilității financiare de doar 1,28%. Un aspect îmbucurător este acela că rata de adecvare a capitalului a fost de aproximativ 15 % la sfârșitul anului 2013, iar situația lichidităților s-a îmbunătățit, fiind favorizată de procesul în curs de reducere a gradului de îndatorare financiară și de creștere a ponderii depozitelor de retail. Autoritățile au realizat unele progrese în ceea ce privește cadrul de rezoluție al instituțiilor bancare și evaluarea calității activelor din sectorul bancar, inclusiv a creditelor restructurate. Legea bancară a fost modificată, iar autoritățile s-au angajat să finalizeze, până în septembrie 2014, înainte de termenul stabilit, transpunerea Directivei UE privind redresarea și rezoluția instituțiilor bancare. Banca Națională a României a încheiat, deși cu unele întârzieri, analiza calității activelor din sectorul bancar, iar politicile băncilor de scoatere în afara bilanțului a anumitor active au fost clarificate. Sunt, de asemenea, analizate și alte soluții care ar permite băncilor să scoată în afara bilanțului creditele pentru care au fost constituie provizioane integrale fără să se renunțe la drepturile legale de recuperare a acestor credite. Inspecțiile la fața locului desfășurate în 20 de bănci, care au vizat portofoliile de credite restructurate și sistemele informatice ale acestora, au condus la constituirea de provizioane suplimentare pentru acoperirea pierderilor din credite. Instituirea unei curți speciale care să se ocupe de clauzele abuzive din contractele de împrumut, hotărâtă în decembrie 2013, este, și ea, o măsură pozitivă. Funcționarea Autorității de Supraveghere Financiară ar putea fi consolidată și mai mult. S-au înregistrat unele progrese extrem de limitate în ceea ce privește evaluarea personalului și a nivelului de acoperire a necesarului de personal al Autorității de Supraveghere Financiară, odată cu efectuarea unei evaluări a personalului aflat în funcții de conducere medie de către o societate externă de consultanță. Cu toate acestea, decizia Autorității de Supraveghere Financiară de a nu evalua toți membrii personalului nu respectă condiția impusă în memorandumul de înțelegere al programului de asistență financiară. Accesul la finanțare este o problemă majoră pentru întreprinderile mici și mijlocii (IMM-urile) din România. Problemele sunt legate atât de cerere, cât și de ofertă. Creșterea creditelor a fost negativă în 2013 și se preconizează că va rămâne limitată, având în vedere procesul de reducere a gradului de îndatorare al sectorului bancar, după o perioadă lungă în care calitatea activelor s-a deteriorat constant[28]. Rata medie a dobânzilor pentru împrumuturile cu o valoare mai mică de 1 milion de euro este a doua ca mărime din UE, iar costul de credit este cu aproximativ 17 % mai mare pentru IMM-uri decât pentru întreprinderile mai mari. Se estimează că, în prima jumătate a anului 2014, condițiile de finanțare s-au înăsprit pentru IMM-uri[29]. S-au realizat unele progrese în ceea ce privește recomandarea referitoare la facilitarea și diversificarea accesului la finanțare al IMM-urilor. Schema de garanții de stat pentru împrumuturile acordate de bănci IMM-urilor[30] a fost relansată în 2014 în condiții mai favorabile. Rămâne de văzut în ce măsură se va recurge la această schemă. Alte măsuri includ o schemă de minimis și sprijin pentru tinerii întreprinzători. Se recomandă realizarea unei evaluări formale a acestor măsuri, pentru a spori eficiența acestora. Cu toate acestea, formele alternative de finanțare rămân în mare măsură indisponibile. Mai pot fi luate măsuri pentru a facilita accesul la finanțare al IMM-urilor și pentru a diversifica într-o măsură semnificativă sursele de finanțare. Capitalul de risc este în continuare subdezvoltat, iar investițiile în capitalul de risc au scăzut cu 74 % între 2007 și 2012, România fiind din acest punct de vedere una dintre țările cu rezultatele cele mai slabe din UE. Țara trebuie să introducă stimulente adecvate și un cadru normativ care să promoveze dezvoltarea de capital de risc pentru faza de început a întreprinderilor, inclusiv să adopte acte legislative care să-i protejeze pe investitori și pe întreprinzători. Scheme de formare și o consiliere corespunzătoare în domeniu ar putea, de asemenea, să stimuleze disponibilitatea întreprinderilor de a realiza investiții. 3.3. Piața muncii[31], educația și politicile sociale În ciuda recentei redresări economice, piața muncii și sistemul de învățământ continuă să aibă rezultate suboptime, cu o rată redusă de activitate și o productivitate scăzută a muncii. Progresele înregistrate în domeniul educației și al incluziunii sociale sunt, în continuare, limitate, integrarea romilor rămânând unul dintre aspectele cele mai problematice. În 2013, România a primit recomandări specifice fiecărei țări referitoare la rata de activitate, la educație și la formarea profesională, la sistemul de sănătate și la reducerea sărăciei. Analiza din prezentul document de lucru al serviciilor Comisiei conduce la concluzia că România a realizat progrese limitate în ceea ce privește rata globală de activitate, reforma educației, părăsirea timpurie a școlii, sporirea eficienței și a eficacității transferurilor sociale și integrarea romilor, precum și unele progrese legate de șomajul în rândul tinerilor și de sănătate [pentru evaluarea integrală din recomandarea specifică fiecărei țări (RST), a se vedea tabelul sintetic din secțiunea 4]. Participarea pe piața muncii, capacitatea de inserție profesională și productivitatea Rata ridicată de inactivitate, utilizarea insuficientă a potențialului forței de muncă și necesitatea de a spori calitatea și productivitatea muncii sunt, în continuare, provocări importante pentru România. În ciuda unei ușoare reluări a creșterii economice în 2013, piața muncii nu s-a redresat[32]. Rata de ocupare și rata de activitate continuă să fie printre cele mai scăzute din UE. Femeile, tineri și bătrânii, precum și populația din zonele rurale și defavorizate sunt categoriile cele mai afectate de inactivitate. Rata tinerilor care nu sunt încadrați profesional și nu urmează niciun program educațional sau de formare (NEET) este considerabil peste media din UE și înregistrează o tendință de creștere[33]. Având în vedere cheltuielile foarte reduse în domeniu, participarea la programele de învățare pe tot parcursul vieții și recurgerea la politicile active în domeniul pieței forței de muncă rămân printre cele mai scăzute din UE. [34] Nu există servicii publice de ocupare a forței de muncă personalizate și de calitate, nu se realizează o integrare a politicilor active și pasive în domeniul pieței muncii și nu există servicii de asistență pentru angajatori. Rata scăzută de ocupare în rândul femeilor este explicată de disponibilitatea redusă și de accesul limitat la infrastructuri de îngrijire a copiilor de calitate și accesibile ca preț (în special pentru copiii cu vârsta mai mică de 3 ani), în timp ce durata vieții active este limitată de rata scăzută de ocupare în rândul persoanelor în vârstă și de măsurile limitate în materie de îmbătrânire activă. Romii și persoanele cu handicap se confruntă cu dificultăți și mai mari în ceea ce privește accesul pe piața oficială a forței de muncă. În ciuda progreselor înregistrate în ultimii ani, productivitatea muncii[35] este în continuare printre cele mai scăzute din UE. Progresele înregistrate au fost limitate în ceea ce privește recomandarea de a îmbunătăți rata de activitate prin consolidarea politicilor active în domeniul pieței forței de muncă și prin promovarea programelor de învățare pe tot parcursul vieții. O strategie națională privind ocuparea forței de muncă 2013-2020 vizează îmbunătățirea nivelului de calificare și a adaptabilității în rândul grupurilor defavorizate, însă este prea devreme ca să poată fi apreciată reușita acesteia. Legea modificată privind sistemul asigurărilor pentru șomaj și stimularea ocupării forței de muncă a pus un accent puternic pe politicile active în domeniul pieței forței de muncă, în special pe învățământul profesional și tehnic, pe recunoașterea studiilor anterioare și pe stimulentele în favoarea mobilității, însă aceste eforturi sunt insuficiente, iar Strategia națională pentru învățarea pe tot parcursul vieții înregistrează întârzieri. În ceea ce privește atragerea lucrătorilor vârstnici pe piața muncii, există mai multe programe în acest sens, însă Strategia națională privind îmbătrânirea activă este încă în curs de pregătire. Facilitarea accesului la servicii de îngrijire a copiilor de calitate și accesibile ca preț ar permite creșterea ratei de activitate a femeilor. S-au înregistrat, de asemenea, progrese limitate cu privire la recomandarea de îmbunătățire a capacității Agenției Naționale pentru Ocuparea Forței de Muncă. În ciuda unor măsuri, cu o amploare limitată, adoptate cu sprijin din partea fondurilor EU, destinate furnizării de servicii de autoservire, consolidării agențiilor locale de ocupare a forței de muncă, dezvoltării sistemelor informatice și a unui card profesional, serviciile publice de ocupare a forței de muncă trebuie în continuare consolidate prin reducerea numărului de cazuri tratate, prin diversificarea serviciilor și integrarea lor într-o ofertă coerentă pentru persoanele care sunt în căutarea unui loc de muncă și pentru angajatori și prin introducerea unui sistem transparent de gestionare a performanței. Dispozițiile măsurilor active în domeniul pieței forței de muncă trebuie să fie mai flexibile și să pună mai mult accentul pe furnizarea unei oferte integrate, care corespunde necesităților pieței muncii. În prezent nu există orientări clare privind stabilirea în mod transparent a unui salariu minim care să țină seama de factorul economic, al pieței muncii și al veniturilor salariale. Creșterile salariului minim înregistrate din 2011 până în prezent au fost importante (aproximativ 12 % în medie pe an), însă, în general, salariul minim este, în continuare, relativ scăzut comparativ cu salariul mediu[36]. Salariul minim se stabilește prin lege, însă este necesar ca procesul de stabilire a acestuia să includă o marjă redusă de discreție și o mai mare transparență, astfel încât să se limiteze gradul de nesiguranță și să se identifice un echilibru între susținerea ocupării forței de muncă și a competitivității, pe de o parte, și protejarea veniturilor salariale, pe de altă parte. În special stabilirea unor orientări clare, în urma unor consultări eficace cu partenerii sociali, ar trebui să contribuie la asigurarea unei evoluții a salariului minim corespunzătoare condițiilor ciclice subiacente. România a realizat unele progrese cu privire la recomandarea de combatere a șomajului în rândul tinerilor. Autoritățile au adoptat în aprilie 2013 un Plan național pentru încadrarea în muncă a tinerilor, care a fost urmat de îmbunătățiri legislative legate de stagiile de ucenicie și de o nouă lege privind stagiile de formare profesională[37]. Prin urmare, până la sfârșitul anului 2013, aproximativ 30 000 de tineri au primit o ofertă de muncă, iar 44 000 de studenți au beneficiat de programe de orientare profesională. În plus, au fost introduse două scheme-pilot de tipul garanției pentru tineret, destinate unui număr de 10 000 de tineri fără diplomă de bacalaureat. Va fi nevoie de o monitorizare corespunzătoare și de o evaluare atentă a rezultatelor, precum și a măsurilor existente de combatere a șomajului în rândul tinerilor pentru a dezvolta în continuare Planul de implementare a garanției pentru tineret 2014-2015. Caseta 3. Implementarea garanției pentru tineret în România[38] Aspectele cele mai importante care trebuie abordate pentru a putea implementa garanția pentru tineret[39] în România sunt: - capacitatea administrativă insuficientă a Serviciului Public de Ocupare (SPO), prevăzut a fi principalul furnizor de servicii în cadrul garanției pentru tineret, de a oferi servicii individualizate tuturor tinerilor șomeri și acelora dintre tinerii NEET care nu sunt înregistrați la Serviciul Public de Ocupare[40]; - furnizarea rigidă de servicii și oferta insuficient de diversificată a măsurilor de activare și a opțiunilor de formare și educare a tinerilor; - lipsa unor activități suficiente de informare destinate tinerilor NEET neînregistrați, în special tinerilor romi; - lipsa unei implicări reale a sectorului privat în inițiativele privind stagiile de ucenice și formarea duală, precum și în oferirea de stagii de formare profesională absolvenților de universități. Educație și competențe Îmbunătățirea calității educației, gestionarea ratei ridicate a părăsirii timpurii a școlii, îmbunătățirea relevanței pe piața muncii a învățământului terțiar și sporirea ratei de activitate constituie, în continuare, provocări importante pentru România. În cadrul PISA 2012, România a obținut rezultate care au situat-o pe penultimul loc la competențele de citire și la științe și pe antepenultimul loc la matematică, din cele 28 de state membre ale UE. Competențele digitale sunt cel mai slab dezvoltate din UE[41]. Nivelul de instruire la terminarea învățământului secundar superior este scăzut, mai ales în cazul învățământului profesional și tehnic. Atractivitatea redusă a profesiei de cadru didactic și pregătirea inițială insuficientă a profesorilor sunt alți factori care au un impact negativ asupra calității educației. S-au realizat progrese limitate în ceea ce privește accelerarea reformei sistemului de învățământ, inclusiv consolidarea capacității administrative atât la nivel central, cât și la nivel local, și evaluarea impactului reformelor. Au fost aprobate Planul-cadru privind curriculumul pentru învățământul primar și metodologia de punere în aplicare a acestuia. Legea educației a fost modificată în decembrie 2013, fiind abordată problema accesului în învățământul liceal și în învățământul profesional și tehnic, testarea competențelor, finanțarea școlilor preuniversitare și a instituțiilor de învățământ superior și punerea la dispoziția elevilor a unor dotări generale. Nu au fost realizate planurile de finalizare a metodologiilor necesare pentru punerea în aplicare a Legii educației adoptate în 2011 și nici planurile de descentralizare. În ansamblu, reformele au fost limitate. În ciuda unor inițiative, progresele în ceea ce privește consolidarea capacității administrative, inclusiv a competențelor de management la nivel regional și la nivelul școlilor, rămân modeste. Elaborarea unor politici bazate pe date concrete continuă să fie o provocare. Sunt în continuare necesare programe care să vizeze dobândirea de competențe elementare, în special pentru copiii romi, în rândul cărora se înregistrează rate ridicate de analfabetism, și pentru adulții slab-calificați din zonele rurale. S-au realizat progrese limitate în ceea ce privește recomandarea de punere în aplicare a strategiei naționale privind părăsirea timpurie a școlii, care pune accentul pe asigurarea unui acces mai bun la infrastructuri de învățământ preșcolar de calitate. La 17,4 % în 2013, rata de părăsire timpurie a școlii este în continuare una dintre cele mai ridicate din UE. Programele existente de asistență socială s-au menținut în 2013, însă nu există încă o strategie cuprinzătoare privind părăsirea timpurie a școlii, elaborarea acesteia fiind întârziată semnificativ. Discrepanțele în ceea ce privește disponibilitatea serviciilor de îngrijire și de învățământ destinate copiilor preșcolari rămân problematice, iar serviciile de îngrijire a copiilor nu sprijină suficient dezvoltarea copiilor[42]. Punerea la punct a unui sistem de colectare de date prin care să monitorizeze și să se evalueze eficacitatea măsurilor destinate sporirii frecventării școlii în învățământul secundar reprezintă o provocare. România a realizat progrese limitate în ceea ce privește recomandarea de a accelera reformele în domeniul învățământului profesional și tehnic. Reformele puse în aplicare ca inițiative-pilot nu au fost integrate încă în politicile naționale. Consilierea profesională și validarea formării informale și neformale sunt în continuare dezvoltate insuficient, iar parcursurile posibile în cadrul învățământului tehnic și profesional nu sunt flexibile; în plus, nu există programe specializate de învățământ tehnic și profesional pentru nivelul post­secundar. În ultimii ani, s-au derulat mai multe proiecte care vizau revizuirea curriculumului școlar și consolidarea parteneriatelor sociale și școlare, însă domeniul de aplicare al acestor inițiative este limitat. În plus, punerea la dispoziție a unor resurse adecvate pentru sistemul de consiliere și orientare profesională și o mai mare implicare a întreprinderilor în ceea ce privește formele de învățare bazate pe muncă și stagiile de ucenice rămân aspecte problematice. S-au realizat progrese limitate în ceea ce privește recomandarea de aliniere suplimentară a învățământului terțiar la nevoile pieței muncii și de îmbunătățire a accesului pentru persoanele defavorizate. Relevanța învățământului superior pentru piața muncii este, în continuare, un aspect problematic. Persistă o necorelare importantă de competențe între oferta universităților și cerințele de pe piața muncii, iar legăturile dintre întreprinderi și mediul universitar sunt, în continuare, limitate. Majoritatea absolvenților de facultate își găsesc un loc de muncă în profesii care fie nu corespund pregătirii lor, fie sunt sub nivelul lor de calificare. Este în curs de elaborare o strategie privind învățământul terțiar care ar trebui să propună soluții menite să garanteze o mai mare relevanță a învățământului superior pe piața muncii și caracterul inclusiv al învățământului terțiar. Contribuția actuală a statului la acoperirea taxelor universitare, bazată pe merit, nu reușește, în general, să se traducă într-un sprijin concret pentru studenții din grupurile cele mai defavorizate. Este în curs de pregătire o bază de date cu informații privind 50 000 de absolvenți din 50 de universități și o actualizare a Registrului național al calificărilor din învățământul superior. Asocierea mai strânsă a sectorului privat la activitățile de predare rămâne problematică. Segregarea romilor în școli continuă să fie o problemă majoră, în ciuda interzicerii clare a acestei practici. Rata estimată de părăsire timpurie a școlii în rândul romilor rămâne la un nivel alarmant de ridicat (93 %)[43]. Au continuat programele existente de incluziune a romilor în sistemul educațional, care au în vedere învățământul preșcolar, utilizarea limbii romani în școli și formarea de mediatori școlari romi[44]. Îmbunătățirea accesului la un învățământ de calitate și favorabil incluziunii și intensificarea și consolidarea măsurilor de sprijin pedagogic pentru a spori rata de frecventare și rezultatele școlare ale romilor sunt, în continuare, aspecte problematice. Sărăcie și incluziune socială Reducerea sărăciei rămâne o provocare majoră, o sursă de îngrijorare fiind situația lucrătorilor săraci. În 2012, rata persoanelor expuse riscului de sărăcie sau de excluziune socială a continuat să fie a doua ca mărime din UE. Aproape 30 % din populația României este într-o situație de deprivare materială severă. Veniturile brute ale gospodăriilor sunt în scădere, iar inegalitățile rămân extrem de acute, având în vedere numărul redus de locuri de muncă create, numărul mare de persoane care desfășoară activități independente în agricultura de subzistență și ponderea ridicată a lucrătorilor familiali neremunerați[45]. Familiile cu copii sunt deosebit de expuse. Rata de sărăcia a persoanelor încadrate în muncă a continuat să crească[46]. Impactul transferurilor sociale (excluzând pensiile) asupra reducerii sărăciei a scăzut semnificativ în 2012, rămânând cu mult sub media UE și fiind extrem de scăzut în cazul copiilor. S-au înregistrat progrese limitate în ceea ce privește recomandarea de îmbunătățire a eficacității și a eficienței transferurilor sociale și de consolidare a combinării acestora cu măsuri de activare. Sistemul de ajutoare de șomaj și de prestații de ajutor social este caracterizat de o acoperire redusă, în special cu privire la unele dintre segmentele cele mai sărace ale populației[47], precum și de un grad scăzut de adecvare, creșterile recente ale transferurilor sociale compensând în principal creșterile prețurilor la gaze și electricitate. O strategie națională privind reducerea sărăciei și incluziunea socială este încă în curs de pregătire. Se previziona introducerea efectivă în 2015 a venitului minim de inserție, care ar simplifica asistența socială prin combinarea a trei transferuri sociale existente (venitul minim garantat, alocația familială și ajutorul pentru încălzirea locuinței), însă aceasta este acum amânată pentru 2016. Corelarea prestațiilor sociale cu măsuri de activare este în continuare insuficientă. Legea privind economia socială, care ar trebui să încurajeze incluziunea grupurilor defavorizate, nu a fost încă adoptată. România trebuie să facă progrese în ceea ce privește reforma asistenței sociale și să dezvolte și să pună în aplicare o strategie națională cuprinzătoare privind incluziunea socială și reducerea sărăciei. S-au înregistrat progrese limitate în ceea ce privește accelerarea tranziției de la îngrijirea instituționalizată la îngrijirea alternativă a copiilor lipsiți de îngrijire părintească. Numărul copiilor aflați în îngrijire în centre de plasament publice și private a fost redus cu peste jumătate[48] din 2000 până în prezent prin dezvoltarea de servicii de tip familial. În 2013, a fost înființate 18 servicii comunitare, iar alte 109 au fost contractate. Cu toate acestea, instituțiile de stil vechi, nerenovate, reprezintă în continuare o proporție importantă. Mulți dintre acești copii nu sunt încă încadrați în nicio structură de învățământ, iar integrarea lor în societate este foarte dificilă. Numărul persoanelor cu handicap îngrijite în instituții rezidențiale de mari dimensiuni este, în continuare, foarte mare, în condițiile în care serviciile comunitare și asistența personală pentru persoanele cu handicap nu sunt suficient dezvoltate, inclusiv din punctul de vedere al finanțării și al controlului calității. Este planificată adoptarea până la sfârșitul anului 2014 a unei strategii naționale privind protejarea și promovarea drepturilor copiilor pentru perioada 2014-2020. Aceasta include măsuri privind tranziția de la infrastructurile de îngrijire instituționalizată la structuri de îngrijire alternativă a copiilor, precum și privind prevenirea abandonului și a abuzului. S-au înregistrat progrese limitate cu privire la recomandarea de egalizare a vârstei de pensionare pentru femei și pentru bărbați. Adecvarea pensiilor femeilor este scăzută. Durata carierei profesionale și a perioadei de cotizare la sistemul de prestații de asigurări sociale este mult mai scurtă în cazul femeilor decât în cel al bărbaților, ceea ce face ca veniturile din pensii ale acestora să fie mai scăzute, femeile de peste 65 de ani fiind expuse unui risc de sărăcie dublu față de bărbați. Modificările aduse Legii pensiilor în vederea egalizării vârstei de pensionare între femei și bărbați începând din 2035 au fost adoptate de guvern și sunt în continuare dezbătute în Parlament. Modificarea legislativă ar putea îmbunătăți gradul de adecvare al pensiilor[49], cu condiția ca aceasta să fie însoțită de măsuri care să îi încurajeze pe lucrătorii vârstnici să rămână pe piața muncii și să-și prelungească astfel durata carierei profesionale și perioada de contribuție la asigurările sociale. Asistența medicală Sistemul românesc de sănătate se confruntă cu o serie de provocări majore, printre care se numără o sănătate precară a populației, gradul redus de finanțare și o utilizare ineficientă a resurselor. Speranța de viață este considerabil sub media UE, rata mortalității infantile fiind cea mai ridicată din UE, iar speranța de viață la naștere printre cele mai reduse. Există o neconcordanță între angajamentele de cheltuieli și fondurile disponibile. În trecut, acest lucru a condus la acumularea de arierate, în special în spitale, și la depășirea cu mult a bugetelor. Mai mult, românii sunt pe locul doi în UE din punctul de vedere al persoanelor care nu își pot permite costul unei consultații medicale. România a realizat unele progrese cu privire la recomandarea de continuare a reformelor din sistemul de sănătate în vederea sporirii eficienței, calității și accesibilității acestuia. Reformele din acest sector au continuat în cursul anului 2013. Planul strategic de acțiune 2013-2014 al Ministerului Sănătății include o gamă largă de măsuri de reformă și de sporire a eficienței[50]. Alte elemente care ar trebui să facă obiectul reformei sunt consolidarea controalelor financiare și de calitate și îmbunătățirea sistemului de achiziții de medicamente și dispozitive medicale pentru spitale. Unele dintre măsurile preconizate sunt în întârziere și sunt afectate de lipsa de resurse și de capacitatea redusă a serviciilor. În 2013, guvernul a prezentat o Strategie națională în domeniul sănătății 2014-2020, menită să amelioreze starea de sănătate a populației, între altele prin favorizarea unui acces mai echitabil la servicii medicale de calitate. Consolidarea serviciilor de tratament ambulatoriu este unul dintre obiectivele reformei serviciilor medicale spitalicești și face parte din punerea în aplicare a pachetului de servicii medicale de bază și a pachetului minim de servicii medicale. Plățile informale sunt o practică larg răspândită în sistemul public de sănătate[51] din România și acestea afectează negativ accesibilitatea, eficiența și calitatea sistemului. Amploarea plăților informale în sistemul de sănătate este estimată la aproximativ 280 de milioane EUR pe an. Conform Eurobarometrului special 2013 privind corupția, 28 % dintre respondenții din România care au fost într-o structură spitalicească publică în anul anterior au trebuit să efectueze o plată suplimentară sau să ofere un cadou sau o sumă de bani în plus față de onorariul oficial. Acesta este procentul cel mai ridicat din UE, mult peste media UE de 5 %. Jumătate dintre respondenți au simțit nevoia să ofere o sumă suplimentară sau un cadou înainte să beneficieze de asistența medicală. Ministerul Sănătății a examinat mai multe planuri de descurajare a plăților informale, însă fără rezultate concrete. Sistemul de coplată aplicat din martie 2013 utilizează cupoane pentru a reduce riscul plăților informale, însă acestea nu acoperă decât plățile forfetare cu o valoare mică. Integrarea romilor Romii se confruntă în continuare cu o rata de activitate scăzută, cu o incidență extrem de mare a angajării pe piața informală a forței de muncă, cu subocuparea forței de muncă, cu o rată ridicată a sărăciei persoanelor încadrate în muncă, asociată cu un nivel scăzut de calificare și cu un nivel de instruire scăzut. Mulți romi nu sunt acoperiți de sistemul de asigurări de sănătate, întâmpină dificultăți în a obține accesul la serviciile sociale, au parte de condiții locative precare și sunt victime ale discriminării. Rata gospodăriilor rome aflate într-o stare de precaritate materială severă este alarmant de ridicată: se estimează că 84 % dintre acestea nu sunt racordate la rețelele de apă curentă, canalizare sau electricitate.[52] România a realizat progrese limitate cu privire la recomandarea de a asigura transpunerea în practică a angajamentelor Strategiei naționale de integrare a romilor. Măsurile din strategie pentru care sunt prevăzute fonduri la buget reprezintă, în general, intervenții pe termen lung care îi vizează pe romi și care sunt aplicate deja de ani de zile (de exemplu, programe de discriminare pozitivă în învățământ și programul privind mediatorii). Romii fac, de asemenea, obiectul unor programe generale, iar în 2013 au fost derulate câteva proiecte specifice, însă fondurile disponibile au fost insuficiente și nu există niciun mecanism prin care să se monitorizeze reușita măsurilor de politică. În plus, nu există o coordonare eficace între părțile interesate și între diferitele niveluri ale administrației publice, iar domeniul de aplicare al intervențiilor a fost limitat. Este esențial să se continue programele de integrare a romilor pe piața muncii, cu accent pe serviciile de activare personalizate, precum și să se intensifice și să se consolideze măsurile de sprijin pedagogic. Revizuirea strategiei nu a fost încă finalizată, iar punerea în aplicare a planurilor de acțiune revizuite a suferit întârzieri. Au fost întârziate executarea și integrarea în politicile generale a politicilor și programelor din domeniul incluziunii sociale, din cauza lipsei capacității de punere în aplicare și a finanțării. 3.4. Măsuri structurale de promovare a creșterii durabile și a competitivității România face parte din grupul țărilor din UE care au de recuperat decalaje din punctul de vedere al competitivității[53]. Așa cum s-a discutat anterior, competitivitatea rămâne slabă din cauza productivității scăzute a muncii, însă și productivitatea altor factori de producție rămâne scăzută. La aproximativ 52,8 % din media UE-28 (ca paritate a puterii de cumpărare), PIB-ul pe cap de locuitor al României este unul dintre cei mai elocvenți indicatori ai necesităților în materie de recuperare a decalajelor ale țării. Sectorul IMM-urilor este deosebit de fragil: dezvoltarea IMM-urilor din România este descurajată de profitabilitatea scăzută și de lipsa gradului de sofisticare al mediului de afaceri[54], IMM-urile din România fiind considerabil în urma altor state membre ale UE din punctul de vedere al contribuției la volumul exporturilor[55]. Cauzele acestei stări de fapt sunt multiple: sarcina administrativă asupra întreprinderilor este, în continuare, ridicată; investițiile publice și private în cercetare și inovare sunt, în continuare, scăzute și sunt descurajate de cadrul normativ; infrastructura, în special cea feroviară, este dezvoltată insuficient și este dominată de societăți de stat, care au performanțe economice suboptime; suprareglementarea și ineficiența sunt, în continuare, ridicate în sectorul energetic. În 2013, România a primit recomandări specifice fiecărei țări referitoare la consolidarea mediului de afaceri, la îmbunătățirea cercetării și inovării și la promovarea concurenței și a eficienței în industriile de rețea. Analiza din prezentul document de lucru al serviciilor Comisiei conduce la concluzia că România a realizat unele progrese în ceea ce privește reforma energetică, în special în domeniul liberalizării prețurilor la energie și al integrării transfrontaliere a rețelelor energetice, însă progresele au fost limitate în ceea ce privește îmbunătățirea mediului de afaceri, consolidarea cercetării și inovării, îmbunătățirea infrastructurii de transport și de comunicații în bandă largă (pentru evaluarea integrală din RST a se vedea tabelul de sinteză din secțiunea 4). Cercetare și inovare Competitivitatea este afectată puternic de capacitatea slabă de cercetare și inovare. Sectorul de producție joacă un rol mai important în România decât în majoritatea celorlalte țări ale UE (24,8 % din valoarea adăugată totală, comparativ cu media UE de 15,5 %), însă țara se situează pe o poziție modestă din punctul de vedere al inovării[56]. Integrarea politicilor în domeniul cercetării, inovării și industriei este limitată, iar cooperarea dintre instituțiile responsabile de dezvoltarea politicilor și cele responsabile de executarea acestora este insuficientă. Calitatea slabă a cercetării științifice și dispozițiile neclare și contradictorii privind drepturile de proprietate intelectuală constituie un factor descurajant pentru investitorii privați. Nivelul scăzut și caracterul difuz al finanțării publice, absența unui cadru de finanțare multianual și lipsa coordonării în cadrul administrației centrale subminează eficacitatea sistemului de cercetare publică. Nu există un sprijin pentru întreprinderile nou­înființate bazate pe cunoaștere, finanțare pentru dezvoltarea de produse sau stimulente în favoarea cooperării între firmele mari, IMM-urile inovatoare și universități. România a realizat progrese limitate cu privire la recomandarea de a asigura o mai mare sinergie între cercetare, inovare și întreprinderi, în special prin acordarea unei priorități sporite activităților de cercetare și dezvoltare care au potențialul de a atrage investiții private. Noua Strategie națională pentru cercetare și inovare 2014-2020, care include o componentă importantă de specializare inteligentă, constituie o măsură binevenită în acest sens, însă punerea sa în aplicare este încă incertă. Strategia națională privind cercetarea, dezvoltarea tehnologică și inovarea 2014-2020 și o Strategie națională pentru competitivitate 2014-2020 sunt în prezent supuse unei dezbateri publice, însă coordonarea dintre diferitele strategii este, în continuare, scăzută. Evaluarea în curs a instituțiilor de cercetare a dus la unele îmbunătățiri ale strategiilor instituționale pe termen mediu, însă nu există încă o abordare cuprinzătoare care să permită o concentrare posibilă a resurselor instituționale[57]. Unele inițiative de cooperare între sectorul public și cel privat, asociate cu dezvoltarea de clustere[58], au reușit să aducă împreună factorii de decizie, instituțiile publice de cercetare, societățile mari și IMM-urile. Adoptarea unor măsuri de asistență bine direcționate ar avea un rol decisiv în sprijinirea pe mai departe a dezvoltării acestor inițiative. Creșterea în 2013 a deductibilității fiscale a investițiilor în C&D de la 20 % la 50 % și proiectul de lege privind inovarea în rândul angajaților care a fost trimis Parlamentului constituie eforturi binevenite în vederea sporirii investițiilor private în cercetare și inovare. Reforma întreprinderilor de stat Industriile de rețea, în special în sectorul energetic și cel feroviar, sunt dominate de întreprinderi de stat. Arieratele și pierderile operaționale care sunt, în continuare, curente în multe dintre întreprinderile de stat constituie un risc pentru bugetul de stat și limitează potențialul de creștere. S-au realizat progrese limitate în ceea ce privește recomandarea de continuare a reformei guvernanței corporative a societăților din sectorul energetic și al transporturilor deținute de stat. Au existat, de asemenea, unele progrese cu privire la consolidarea factorilor de stimulare a performanței în întreprinderile feroviare de stat. Cu toate acestea, în general, restructurarea întreprinderilor de stat a fost lentă, iar termenele de privatizare convenite în cadrul programului de asistență financiară ar putea să nu se materializeze. Doar un număr limitat de întreprinderi de stat au consilii de administrație selectate pe baza unor proceduri competitive și bazate pe merit. O evaluare independentă a punerii în aplicare a Ordonanței de urgență a guvernului[59] privind guvernanța corporativă a suferit întârzieri, iar ordonanța recentă privind remunerarea membrilor consiliilor de administrație[60] se abate de la bunele practici internaționale. Economia României ar avea de câștigat de pe urma unor eforturi mai susținute de restructurare a întreprinderilor de stat, inclusiv prin privatizare, și de ameliorare a practicilor de guvernanță corporativă. Un studiu privind punerea în aplicare a Legii în vigoare privind guvernanța corporativă a întreprinderilor publice nu mai poate fi amânat. Trebuie pusă la punct până la sfârșitul lunii iunie 2014 o nouă lege privind salarizarea funcționarilor publici care participă în consiliile de administrație ale întreprinderilor de stat, la reuniunile generale ale acționarilor și în cadrul comisiilor de privatizare, astfel cum a fost convenit în cadrul programului de asistență financiară. Elaborarea unor planuri de sporire a transparenței și a unei mai bune informări a publicului prin publicarea componenței diferitelor consilii de administrație pe site-urile întreprinderilor de stat și ale administrației centrale ar reprezenta, la rândul său, o măsură în direcția cea bună. Aceste măsuri ar putea fi completate în mod util de punerea la publicului a informațiilor privind remunerațiile primite de membrii consiliilor de administrație. Infrastructura de transporturi și TIC Infrastructura de transporturi de bază, care este slab dezvoltată, continuă să frâneze creșterea economică a României[61]. Creșterea puternică a parcului de vehicule și calitatea slabă a infrastructurii rutiere ridică impedimente în calea dezvoltării întreprinderilor și a economiei și explică faptul că România are nivelul cel mai ridicat al victimelor rutiere din UE[62]. Recuperarea costurilor pentru infrastructura rutieră continuă să fie foarte scăzută și nu se aplică nicio diferențiere între taxele rutiere în funcție de standardele de mediu[63]. Întreținerea defectuoasă a rețelei de căi ferate și stimulentele insuficiente frânează dezvoltarea unei abordări orientate spre consumator în cadrul întreprinderilor feroviare deținute de stat. Siguranța și fiabilitatea au fost afectate, iar durata călătoriilor este în creștere. În consecință, s­a înregistrat o scădere a cererii în sectorul transporturilor feroviare de marfă și de călători. Conform evaluării de către consumatori a serviciilor de transport feroviar, calitatea acestor servicii este a cincea cea mai scăzută din UE, iar încrederea călătorilor în respectarea normelor de protecție a consumatorului[64] este cea mai scăzută din UE. Nu există nicio strategie politică axată pe modernizarea infrastructurii de transport pe căile navigabile interioare. Transportul intermodal rămâne insuficient dezvoltat. S-au înregistrat unele progrese legate de recomandările de consolidare a independenței autorităților de reglementare, însă concurența este, în continuare, scăzută. A fost întărită independența autorității de reglementare în domeniul feroviar, reprezentanții ministerului fiind îndepărtați din consiliul de administrație al autorității de reglementare. Secretariatul său a fost înființat pe o bază permanentă în cadrul Consiliului Concurenței. Cu toate acestea, independența organismului de investigare a accidentelor feroviare față de autoritatea privind siguranța transporturilor feroviare este, în continuare, limitată.[65] Finalizarea unui studiu privind procedura concurențială de ofertare a contractelor privind sarcina de serviciu public pentru transporturile feroviare de pasageri poate fi considerată un prim pas în direcția îmbunătățirii situației. Cu toate acestea, în ansamblu, concurența în domeniul serviciilor de transport feroviar este în continuare limitată, statul bazându-se în continuare exclusiv pe atribuirea directă a concesiunilor de infrastructură și a contractelor de servicii de transport feroviar de călători. S-au realizat progrese limitate în ceea ce privește recomandarea de adoptare a unui plan strategic cuprinzător în domeniul transporturilor. Absența unui plan cuprinzător în domeniul transporturilor , pe termen lung, pentru toate modurile de transport, face imposibilă coordonarea politicii de investiții în domeniul transporturilor. Strategia privind autostrăzile 2014-2018, adoptată în decembrie 2013 precede Planul strategic integrat în domeniul transporturilor și infrastructurii. Angajamentul guvernului de a aloca 2 % din PIB sectorului transporturilor constituie o evoluție pozitivă, însă nu s-a materializat până acum. Progresele legate de recomandarea de îmbunătățire a infrastructurii de comunicații în bandă largă sunt în continuare limitate și explică, împreună cu alți factori[66], rata cea mai scăzută din UE de pătrundere a internetului. Acoperirea rețelelor fixe în bandă largă este semnificativ mai scăzută decât media UE, în special în zonele neurbane, afectate de eșecuri ale pieței, necesitând investiții substanțiale. Noua Lege privind regimul infrastructurii rețelelor de comunicații electronice, adoptată în 2013, a avut meritul de a încredința Autorității Naționale pentru Administrare și Reglementare în Comunicații competența de a monitoriza și de a cartografia infrastructurile de telecomunicații existente și planificate, însă legislația secundară nu a fost încă pusă în aplicare. Desfășurarea rețelelor în bandă largă este împovărată de procesul îndelungat și greoi de obținere a autorizațiilor pentru lucrări de construcții. O incertitudine suplimentară a fost introdusă de faptul că un amendament recent adus Codului fiscal, care impune o nouă taxă pentru construcțiile speciale (inclusiv infrastructura de telecomunicații) nu a fost încă însoțită de o metodologie clară de calculare a valorii exacte a taxei. Strategia privind agenda digitală și Planul național privind rețelele de generație următoare (Next Generation), documente-cheie care se prevede că vor contura viziunea strategică pentru dezvoltarea comunicațiilor în bandă largă, suferă întârzieri și trebuie finalizate cu titlu prioritar. Piețele energiei Piața energiei nu este încă pe deplin operațională din punctul de vedere al concurenței și al eficienței. Piața cu ridicata a gazelor continuă să fie extrem de nelichidă, beneficiile concurenței nefiind încă vizibile. În general, eficiența energetică rămâne la cote scăzute. În ciuda faptul că reprezintă o cerință impusă de legislația UE, încă nu există o degrupare completă a operatorilor de transport și de sistem pe piețele electricității și gazelor. Integrarea României pe piața UE a energiei este, în continuare, modestă, în ciuda unor progrese legate de îmbunătățirea integrării transfrontaliere. În cele din urmă, eliminarea treptată a prețurilor reglementate la electricitate și gaze, cu toate că până acum a fost realizată cu succes, este supusă unei presiuni constante. În ceea ce privește recomandarea de promovare a concurenței și eficienței pe piețele energiei, s-au realizat progrese limitate, funcționarea pieței energiei fiind încă insuficientă, în special cu privire la gaze. În timp ce piața cu ridicata a electricității a devenit mai lichidă, în special pentru întreprinderi, piața cu ridicata a gazelor naturale continuă să fie extrem de nelichidă, beneficiile concurenței întârziind să se materializeze. Au fost adoptate unele măsuri menite să îmbunătățească funcționarea pieței, cum ar fi permitea unor exporturi de gaze în cantități foarte mici pe legătura România-Ungaria, însă aceste cantități sunt insuficiente pentru o integrare deplină a piețelor. Degruparea operatorilor de transport și de sistem a cunoscut progrese limitate, fiind adoptate decizii de certificare condiționată, ceea ce face ca degruparea completă să rămână o provocare. Atribuirea operatorilor de transport și de sistem și a producției și ofertei de energie unor entități publice distincte și asigurarea unei distribuții independente nu au fost încă realizate și au fost frânate și mai mult de adoptarea unui decret de urgență în februarie 2014, care a anulat o parte din progresele realizate în 2013. Un număr important de măsuri de reglementare, cum ar fi codurile de gaze, care sunt extrem de importante pentru favorizarea lichidității tranzacțiilor cu gaze nu au fost încă puse în aplicare; acestea ar fi putut să fie însoțite de alte măsuri de susținere a lichidității. S-au realizat progrese substanțiale în ceea ce privește recomandarea de eliminare a prețurilor reglementate la gaze și electricitate. Reglementarea prețurilor pe piața electricității pentru consumatorii întreprinderi a luat sfârșit în 2013, același lucru urmând să se întâmple pe piața gazelor în iulie 2014, mai devreme de termenul convenit. Liberalizarea prețurilor cu amănuntul la electricitate și gaze pentru gospodării s-a încadrat în previziunile din foile de parcurs convenite. Este important ca eliminarea treptată a prețurilor reglementate la gaze și electricitate să continue și în perioada următoare conform foilor de drum convenite, creând astfel stimulente pentru realizarea de investiții în producția internă de energie, îmbunătățirea serviciilor și a sistemelor de distribuție și utilizarea mai eficientă a energiei. Integrarea României pe piața UE a energiei este, în continuare, modestă, în ciuda unor progrese legate de îmbunătățirea integrării transfrontaliere. S-au realizat progrese limitate cu privire la participarea României la cuplarea piețelor cu piețele energiei electrice din Ungaria, Republica Cehă și Slovacia. Modernizarea liniilor interne și a activelor învechite de rețea este lentă din cauza capacității financiare limitate a operatorilor de transport și de sistem, dar este extrem de importantă, având în vedere necesitatea de a crea condiții favorabile pentru desfășurarea pe scară largă a surselor eoliene și fotovoltaice de energie. Proiectele desfășurate în colaborare cu Republica Moldova și Bulgaria, care permit amândouă fluxurile inverse, au avansat, dar nu sunt încă operaționale. Un al doilea proiect cu Bulgaria este prevăzut să fie finalizat înainte de sfârșitul anului 2014. Un alt proiect, de conectare a sistemului de transport la conductele de tranzit, este în întârziere. Sunt necesare mai multe eforturi pentru a finaliza aceste proiecte și pentru a permite fluxurile inverse fizice, având în vedere faptul că limitările rețelelor actuale împiedică nu numai integrarea României, dar și a Bulgariei și a Greciei pe piața internă a gazelor. Integrarea ar permite diversificarea surselor de aprovizionare cu gaze în regiune și ar atenua, totodată, gradul ridicat de dependență de un singur furnizor, contribuind eventual la scăderea prețurilor de import al gazelor, care sunt, în prezent, cele mai ridicate din UE. Dezvoltarea rețelelor de gaze ar permite României să valorifice aceste avantaje și să aibă acces la gazele din Marea Caspică care vin din Grecia prin gazoductul transadriatic prevăzut. În plus, în perspectiva dezvoltării resurselor de gaze din Marea Neagră, va trebui să existe o capacitate de export pentru ca România să poată profita la maximum de oportunitatea de a deveni o țară exportatoare de gaze. Prin urmare, întrucât dezvoltarea infrastructurii este un proces îndelungat, urmărirea în acest moment a obiectivului de dezvoltare a rețelelor nu numai că va aduce beneficii economice României, dar va spori și securitatea aprovizionării și diversificarea surselor de gaze în Europa de Sud-Est. Emisiile de gaze cu efect de seră și eficiența energetică România rămâne una dintre economiile cele mai energointensive și cu cele mai mari emisii de carbon din UE, din cauza industriei și a clădirilor de locuințe. Intensitatea energetică a României este dublă față de media UE[67], în mare măsură din cauza ponderii ridicate a sectoarelor industriale energointensive și a procentului important de combustibili solizi în mixul energetic. Consumul de energie în sectorul de producție a crescut cu 3 % pe an în perioada 2005-2011 și reprezintă 25 % din consumul total de energie al țării. Intensitatea energetică a clădirilor de locuințe este, la rândul său, ridicată comparativ cu media UE, într-o măsură considerabilă din cauza ineficienței sistemului de termoficare și a izolării termice a clădirilor. Gospodăriile din România cheltuiesc peste 13 % din veniturile disponibile pe energie, unul dintre cele mai mari procente din UE. Infrastructura energetică a României este prost întreținută, iar pierderile în timpul transportului sunt importante. Este posibil ca emisiile de gaze cu efect de seră din sectorul transporturilor să devină un risc. România și-a redus emisiile de gaze cu efect de seră (GES) cu 7 % în perioada 2005­2012[68] și se preconizează că își va îndeplini cu o marjă largă obiectivul stabilit pentru 2020 în materie de emisii GES în sectoarele neacoperite de schema de comercializare a certificatelor de emisii (ETS). În ciuda acestor evoluții pozitive, emisiile României din sectorul transporturilor au crescut constant din 1990 până în prezent, ajungând la un procent al emisiilor totale de 12 %[69]. Această creștere a fost impulsionată în principal de creșterea numărului de automobile, care se estimează că va urma, în continuare, o curbă ascendentă[70]. Progresele înregistrate în ceea ce privește punerea în aplicare a recomandării din 2013 de îmbunătățire a eficienței energetice sunt, în continuare, limitate. Diferite programe s-au concentrat asupra îmbunătățirii eficienței producției de energie, în special asupra promovării utilizării cogenerării cu randament ridicat. Programele de scară largă destinate izolării termice a clădirilor și reabilitării sistemelor de termoficare au dat unele rezultate. În 2013, guvernul a adoptat o lege prin care devine obligatorie emiterea de certificate energetice pentru bunurile imobiliare care sunt vândute sau închiriate și s-au înregistrat unele progrese în ceea ce privește îmbunătățirea eficienței energetice a sectorului industrial. Guvernul are, de asemenea, în vedere diferite măsuri de promovare a eficienței energetice, de la crearea unui fond de investiții pentru eficiența energetică la sporirea utilizării auditurilor energetice în toate sectoarele, de la extinderea domeniului de aplicare al programelor de formare destinate auditorilor energetici la realizarea de campanii de sensibilizare și consiliere pentru consumatori. Aceste planuri trebuie însă să fie puse în practică. Se preconizează că dereglementarea prețurilor la energie va furniza stimulente pentru sporirea eficienței energetice. Este însă nevoie de acțiuni concrete și de angajarea resurselor administrative și financiare necesare pentru a îmbunătăți în continuare eficiența energetică în sectorul locuințelor, al termoficării, în industrie și în transporturile urbane. Este necesar să se pună grabnic în aplicare legislația UE în domeniu (în special Directiva privind eficiența energetică și Directiva privind performanța energetică a clădirilor) și să se promoveze piața serviciilor energetice, inclusiv încheierea de contracte de performanță energetică. Gestionarea deșeurilor și mediul România are performanțele cele mai slabe dintre statele membre ale UE în ceea ce privește gestionarea deșeurilor urbane. Tratarea deșeurilor se caracterizează printr-un grad redus de reciclare[71] și o rată ridicată a depozitării deșeurilor, chiar dacă România produce un volum al deșeurilor urbane sub medie[72]. Nu există strategii și instrumente relevante pentru gestionarea deșeurilor în alt fel decât prin depozitare și nu există măsuri cuprinzătoare de asigurare a respectării legislației care să sancționeze depozitarea ilegală a deșeurilor. România a întârziat să adopte planurile de gestionare a deșeurilor și programele de prevenire a generării de deșeuri cerute de acquis-ul UE. Se impune luarea unor măsuri mai ferme în ceea ce privește taxa pe depozitarea deșeurilor, care era prevăzută să fie aplicată în 2014, dar care a fost amânată pentru 2017. Instrumentele economice existente sunt prea limitate pentru a stimula și a acoperi costurile colectării separate și ale reciclării deșeurilor (de ex., aplicarea limitată a principiului responsabilității extinse a producătorilor, lipsa unui sistem de plată în funcție de cantitatea de deșeuri generată (pay as you throw). Calitatea necorespunzătoare a aerului și a prevenirii inundațiilor continuă să constituie o problemă în România. Principalele surse de poluare a aerului sunt, în continuare, utilizarea combustibililor solizi interni de către gospodării și în sectorul energetic. Restructurarea sistemului energetic și de încălzire internă (trecerea la controale privind gazele, termoficarea și poluarea) și alte măsuri de combatere a poluării și de prevenire ar putea contribui într-o măsură importantă la soluționarea acestei probleme. Ar trebui intensificate măsurile de prevenire a inundațiilor și ar trebui avute în vedere soluții alternative, altele decât digurile și alte măsuri tradiționale de protecție. Mediul de afaceri și IMM-urile Calitatea precară a reglementărilor și lipsa de transparență și predictibilitate a cadrului de reglementare constituie bariere pentru întreprinderi și pentru cetățeni. Gestionarea reglementărilor nu a constituit o prioritate. Se aplică în continuare proceduri greoaie pentru obținerea racordării la rețelele de electricitate, a permiselor de construcție, pentru plata taxelor și impozitelor și în caz de insolvență[73]. România a realizat progrese limitate în ceea ce privește recomandarea de reducere a sarcinii administrative și de îmbunătățire a calității reglementărilor. Sunt în curs de pregătire o strategie pentru IMM-uri și mediul de afaceri și Planul de acțiune pentru 2014­2016, iar în aprilie 2014 a fost adoptată o lege privind stimularea IMM-urilor. Strategia privind o mai bună legiferare este în curs de revizuire și este în pregătire o metodologie comună privind evaluările impactului, inclusiv pentru testul IMM, cu toate că planificarea temporală inițială nu a putut fi respectată. Un proiect de cuantificare a obligațiilor de informare care decurg din legislație, inițiat în 2011, va fi finalizat în 2014 și va fi însoțit de un Plan de acțiune în materie de simplificare. Mai e însă loc pentru progrese suplimentare, având în vedere că rezultatele concrete nu s-au materializat încă. Trebuie dezvoltate servicii personalizate de sprijinire a IMM-urilor. O codificare cuprinzătoare ar asigura raționalizarea și consolidarea normelor, iar evaluările sistematice ale domeniilor de politică ar permite evaluarea adecvării în continuare a reglementărilor. Consultarea părților interesate trebuie să se realizeze într-un mod mai coerent între diferitele ministere. Trebuie depuse eforturi suplimentare pentru consolidarea capacității de export a IMM­urilor. A fost pregătită o Strategie națională privind exporturile pentru perioada 2014­2020, care nu a fost însă adoptată încă. Pentru a facilita accesul pe piețele internaționale, serviciile de sprijinire a capacității de export a IMM-urilor includ misiuni comerciale, cofinanțare pentru participarea la târguri comerciale internaționale, un portal comercial și studii de piață. Acoperirea acestora rămâne însă foarte limitată. Proiectul de promovare a exporturilor, care instituie un sistem de „pașapoarte pentru export”, va înființa centre-pilot de export la începutul anului 2015. Portalul dedicat comerțului electronic a înregistrat o creștere cu 44 % a numărului de vizitatori în 2013 față de 2012. Schema privind consilierii comerciali, care a furnizat asistență unui număr de 3 100 de IMM-uri în 2012 este posibil să nu fie extinsă din cauza lipsei de fonduri. În ciuda unor eforturi de reformă întreprinse la începutul anului 2014, drepturile neclare de proprietate asupra terenurilor continuă să constituie impedimente pentru dezvoltarea mediului de afaceri în România. Lipsa unor informații fiabile privind drepturile imobiliare are un impact negativ asupra dezvoltării zonelor rurale, dar și urbane, fiind afectate investițiile în infrastructură, piața locativă și a terenurilor și acțiunile de mediu. În ceea ce privește înregistrarea în cartea funciară, România este considerabil în urma țărilor vecine. Sunt înregistrate în cartea funciară mai puțin de 50 % din bunurile imobiliare (și drepturile asupra bunurilor imobiliare) și doar aproximativ 15 % din cadastrele funciare sunt verificate și digitalizate. Acoperirea digitală este deosebit de scăzută în zonele rurale. Pentru a accelera trecerea la cadastre digitale, au fost alocate fonduri importante în 2014 și au fost elaborate o serie de modificări legislative, însă adoptarea lor de către guvern este incertă. Statutul Agenției Naționale de Cadastru a fost modernizat în martie 2014, ceea ce îi conferă acesteia un grad sporit de autonomie și o finanțare îmbunătățită începând cu septembrie 2014. Un sistem de cadastru digital îmbunătățit ar fi extrem de benefic pentru mediul de afaceri al României. Cadrul normativ privind insolvența a fost consolidat recent pentru a permite gestionarea în condiții mai bune a situației întreprinderilor aflate în dificultate, pentru a permite salvarea timpurie a societăților viabile și ieșirea rapidă de pe piață a celor neviabile. Până de curând, cadrul normativ privind insolvența suferea de pe urma unei serii de neajunsuri care făceau ca procedurile în materie de insolvență să fie printre cele mai îndelungate din UE (3,3 ani în medie, dublul mediei OCDE). Aceste deficiențe au implicații negative asupra ratelor de recuperare pentru creditori[74] și, implicit, asupra investițiilor în țară. Modificările aduse Codului insolvenței, adoptate de Parlament în aprilie 2014, abordează majoritatea acestor deficiențe și modernizează codul în spiritul unei mai mari concordanțe cu cele mai bune practici internaționale în materie. Eficacitatea procedurilor a fost sporită prin introducerea unor dispoziții privind preinsolvența, diferențierea între creditori, dispozițiile privind „a doua șansă” și au asigurat un mecanism automat de acordare a unei perioade de grație pentru debitori, asigurându-se totodată tratamentul egal al tuturor creditorilor în cadrul procedurii și punându-se la dispoziție un interval de timp suficient pentru punerea în practică a planului de reorganizare. 3.5. Modernizarea administrației publice Capacitatea administrativă în general precară, absorbția scăzută a fondurilor UE și sistemul judiciar încă fragil constituie provocări constante pentru România. În 2013, România a primit recomandări specifice fiecărei țări privind consolidarea capacității administrative, combaterea corupției și consolidarea sistemului judiciar. Analiza din prezentul document de lucru al serviciilor Comisiei conduce la concluzia că România a realizat progrese considerabile în ceea ce privește absorbția fondurilor UE, unele progrese cu privire la reforma sistemul judiciar, dar progrese limitate în ceea ce privește îmbunătățirea guvernanței și a calității administrației publice, a achizițiilor publice și a e-guvernării (pentru evaluarea completă din RST, a se vedea tabelul sintetic din secțiunea 4). Capacitatea administrativă Capacitatea slabă a administrației publice de a elabora și de a pune în practică politici constituie, în continuare, o provocare esențială pentru România, care afectează procesul decizional și, în ultimă instanță, nu permite furnizarea unor servicii publice de o calitate suficientă. Mecanismele de coordonare din cadrul guvernului și între diferitele niveluri ale administrației publice sunt, în continuare, insuficient dezvoltate. Guvernanța publică se caracterizează printr-un cadru legislativ instabil și o birocrație excesivă. Administrația publică este subminată de un cadru privind resursele umane incoerent, care acoperă recrutarea personalului, stabilitatea, dezvoltarea carierei, formarea și independența funcționarilor publici. România a realizat progrese limitate în ceea ce privește recomandarea de consolidare a guvernanței și de îmbunătățire a calității administrației publice. Cauzele structurale care au condus la o slabă capacitate administrativă au fost analizate de un grup de lucru interministerial în 2013. Pe baza acestei evaluări[75], este în curs de elaborare o strategie privind consolidarea administrației publice 2014-2020. Strategia trebuie să fie însoțită de un plan de acțiune care să prevadă măsuri concrete pe termen scurt și mediu. A fost creată, dar nu este încă pe deplin funcțională, o Unitate centrală de implementare în vederea asigurării unei mai bune ierarhizări, puneri în aplicare și coordonări a politicilor, ținând seama de punerea în aplicare a recomandărilor specifice fiecărei țări emise de UE. Pentru a acorda o prioritate sporită politicilor guvernului, a fost aprobat pentru prima dată în 2014 un plan anual de lucru al guvernului. Pentru a consolida legătura dintre procesul decizional și alocările bugetare, a fost revigorat un Consiliu de Planificare Strategică, care nu este însă pe deplin operațional. Pentru a transpune în mod eficace o viziune coerentă și coordonată pentru administrația publică, este nevoie de lideri mai puternici și de un angajament de sprijinire a reformelor. O administrație publică ce funcționează corespunzător are nevoie de o structură instituțională care să își interiorizeze obiectivele de reformă a administrației publice și să asume coordonarea acestora și de o implicare puternică a societății civile. Reforma administrației publice ar trebui să includă o abordare strategică cu privire la gestionarea administrației publice, inclusiv gestionarea resurselor umane, un sistem corespunzător de planificare strategică și o justificare adecvată a procesului decizional, disponibilitatea informațiilor și a datelor relevante pe care se sprijină formularea și evaluarea politicilor publice, o utilizare pe scară mai largă a instrumentelor TIC și consolidarea capacității administrative la nivel local în contextul descentralizării[76]. Absorbția fondurilor UE În ciuda progreselor importante legate de recomandarea specifică fiecărei țări, absorbția fondurilor UE rămâne cea mai scăzută din UE. Din iunie 2013, când rata de absorbție era de 18,4 %, până în decembrie 2013 aceasta aproape s-a dublat, însă România are în continuare cea mai scăzută rată de absorbție din UE[77]. Lipsa fondurilor UE ar putea fi evitată în 2013, însă persistă riscuri importante în acest sens pentru 2014 și 2015. Absorbția fondurilor este în continuare limitată de o capacitate administrativă insuficientă de gestionare a programelor și proiectelor și de o coordonare precară între ministerele de profil, factorii responsabili de politicile sectoriale și instituțiile responsabile de gestionarea fondurilor. Constanta precaritate a sistemelor de gestiune și de control și a practicilor în domeniul achizițiilor publice poate avea un impact negativ asupra pregătirilor pentru noua generație de programe și asupra executării acestora. Achiziții publice Deficiențele din domeniul achizițiilor publice sunt legate în cea mai mare parte de calitatea cadrului legislativ, de lipsa de coerență și de eficiență a sistemului instituțional și de o capacitate administrativă insuficientă. Cadrul legislativ, deși în linii mari acceptabil, este viciat de instabilitate și de lipsa coerenței. Modificările frecvente ale legislației din rațiuni legate de rezolvarea unor probleme cu caracter individual și o legislație sectorială incompatibilă cu legislația generală și cu cadrul juridic european constituie o sursă de nesigura