[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 18.8.2008

COM(2008) 520 final

RAPORT AL COMISIEI CĂTRE CONSILIU ȘI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN

Raportul Comisiei către Consiliu și către Parlamentul European privind implementarea asistenței macrofinanciare acordate țărilor terțe în 2007

{SEC(2008) 2381}

CUPRINS

RAPORT AL COMISIEI CĂTRE CONSILIU ȘI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN Raportul Comisiei către Consiliu și către Parlamentul European privind implementarea asistenței macrofinanciare acordate țărilor terțe în 2007 1

1. Introducere 3

2. PREZENTARE GENERALĂ 3

2.1. Context 3

2.2. Asistența macrofinanciară în 2006 3

2.2.1. Noi decizii 4

2.2.2. Plăți 4

2.3. Sinteza celor mai recente operațiuni desfășurate în țările beneficiare 4

2.3.1. Balcanii de Vest 4

2.3.2. Țări vecine din est 5

2.3.3. Țări mediteraneene 6

3. Repartizarea geografică și evaluarea asistențelor macrofinanciare 7

3.1. Repartizarea geografică 7

3.2. Evaluări 7

3.2.1. Tadjikistan 7

3.2.2. Bosnia și Herțegovina 8

3.3. Îmbunătățirea gestiunii financiare în țările beneficiare: evaluări operaționale 9

1. INTRODUCERE

Prezentul raport oferă o prezentare generală a asistenței macrofinanciare acordate de CE țărilor terțe, inclusiv contextul istoric, o sinteză a operațiunilor desfășurate în 2007, informații privind cele mai recente operațiuni din Balcanii de Vest, din Noile State Independente și din țările mediteraneene, precum și tabele statistice cu privire la diferitele operațiuni desfășurate începând cu 1990.

În prezentul raport sunt incluse, de asemenea, tendințele recente înregistrate în cadrul operațiunilor macrofinanciare desfășurate de CE și rezultatele evaluărilor efectuate în anul 2007. Obiectivul acestor evaluări este de a evalua aspectele relevante ale procesului de stabilizare economică și de a pune în aplicare reforme structurale în țările beneficiare. Progresele înregistrate în acest sens reflectă, de asemenea, gradul în care au fost îndeplinite condițiile de politică economică asociate cu asistența macrofinanciară acordată de CE.

În plus, în ceea ce privește recomandarea Curții de Conturi în raportul special din martie 2002 privind îmbunătățirea gestiunii financiare în țările beneficiare, Comisia a desfășurat, începând din anul 2004, cu sprijinul unei societăți de audit, mai multe evaluări operaționale ale organizării circuitelor și controalelor financiare legate de asistența macrofinanciară din fiecare țară beneficiară. Concluziile acestor evaluări sunt luate în considerare în mod adecvat la elaborarea condițiilor de politică asociate cu punerea în aplicare a asistenței menționate.

Prezentul raport este înaintat în conformitate cu deciziile Consiliului privind asistența macrofinanciară sau asistența financiară excepțională acordată de Comunitate țărilor terțe și vine în continuarea rapoartelor prezentate în anii precedenți. În paralel este publicat un raport mai detaliat [documentul de lucru al serviciilor Comisiei SEC(2008)2381 ], care conține informații economice și financiare privind țările beneficiare.

2. PREZENTARE GENERALĂ

2.1. Context

Asistența macrofinanciară (AMF) sprijină eforturile țărilor beneficiare în domeniul reformelor politice și economice și este pusă în aplicare în strânsă legătură cu programele de sprijin derulate de FMI și de Banca Mondială. AMF încorporează o serie de principii reafirmate de Consiliu în concluziile sale din 8 octombrie 2002, care subliniază caracterul excepțional al acestei asistențe, complementaritatea sa în raport cu finanțarea acordată de instituțiile financiare internaționale (IFI) și dependența sa de îndeplinirea unor criterii macroeconomice specifice. Prin asistența macrofinanciară acordată, Comunitatea a sprijinit în special eforturile țărilor beneficiare de implementare a reformelor economice și a modificărilor structurale. În strânsă coordonare cu FMI și cu Banca Mondială, AMF comunitară a promovat politici concepute pentru necesitățile speciale ale fiecărei țări în parte, cu obiectivul general de a stabiliza situația financiară și de a institui economii orientate spre piață.

2.2. Asistența macrofinanciară în 2006

În perioada 2000-2007 au fost aprobate nouăsprezece decizii, totalizând 1 085 de milioane de euro. Țările din Balcani (Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, Bosnia și Herțegovina, Serbia și Muntenegru, inclusiv Kosovo, și Albania) au beneficiat de treisprezece decizii de asistență emise de către Consiliu. În concluzie, țările din Balcani constituie principalii beneficiari ai AMF, asistența totală care le-a fost acordată ridicându-se la o valoare maximă de 783 de milioane de euro din 1 085 de milioane.

2.2.1. Noi decizii

În 2007, Consiliul a adoptat două decizii în acest domeniu.

La data de 16 aprilie, Consiliul a decis (2007/259/CE) să acorde asistență macrofinanciară pentru Moldova, în valoare de până la 45 de milioane de euro, sub formă de subvenții.

La data de 10 decembrie, Consiliul a decis (2007/860/CE) să acorde asistență macrofinanciară pentru Liban, în valoare de până la 80 de milioane de euro (50 de milioane de euro sub formă de împrumuturi și 30 de milioane de euro sub formă de subvenții).

2.2.2. Plăți

Plățile în cadrul asistenței macrofinanciare s-au ridicat la 20 de milioane de euro pentru Moldova.

2.3. Sinteza celor mai recente operațiuni desfășurate în țările beneficiare

2.3.1. Balcanii de Vest

La 30 noiembrie 2006, la propunerea Comisiei, Consiliul a adoptat o decizie de acordare de asistență macrofinanciară (AMF) pentru Kosovo (UNCS 1244/1999), sub forma unui sprijin bugetar (subvenții în valoare de până la 50 de milioane de euro). Cu toate acestea, situația bugetară nu a evoluat conform preconizărilor inițiale. Semnarea memorandumului de înțelegere și a acordului de subvenționare între Comisie și autoritățile din Kosovo, reprezentate de MINUK, s-a finalizat în decembrie 2007, astfel încât AMF poate fi plătită în cursul perioadei 2008-2009 dacă sunt îndeplinite condițiile, astfel cum s-a convenit, în două tranșe de 30 de milioane de euro și, respectiv, de 20 de milioane de euro. În septembrie 2007, autoritățile au elaborat o versiune revizuită a MTEF[1] pentru perioada 2008-2010. Plata este condiționată de existența unei nevoi de finanțare, care nu s-a materializat în 2007, și a mai multor condiții specifice legate de cadrul politicilor fiscale și economice, de gestiunea și de controlul finanțelor publice, de privatizarea și lichidarea întreprinderilor de stat, precum și de statistici.

În conformitate cu ultimele date statistice de la FMI și de la autoritatea bancară centrală din Kosovo, creșterea PIB-ului a fost de aproximativ 3,5% în 2007, în timp ce autoritățile preconizau, pentru planificarea bugetului pe 2007, o creștere de 1%. Această situație se datorează în parte întârzierilor privind rezolvarea situației statutului, dezmembrarea MINUK având mai puține efecte negative asupra cererii interne. Consumul din sectorul privat a avut un impact pozitiv asupra creșterii. În ansamblu, creșterea pare să se consolideze în comparație cu anii anteriori, însă rămâne scăzută în raport cu celelalte țări din regiune.

Inflația a crescut brusc la o rată medie anuală de 4,5% în 2007. Creșterea substanțială a IPC[2] s-a datorat creșterii prețurilor la produsele alimentare, care reprezintă 42,5% din coșul IPC.

Creșterea exporturilor s-a accelerat în a doua jumătate a anului 2007. Cu toate acestea, baza de export rămâne foarte scăzută, astfel încât deficitul comercial a crescut și mai mult în 2007, ajungând la aproximativ 60% din PIB. Pentru 2007, se preconizează un deficit de cont curent (inclusiv asistența externă) de 24% din PIB. În prezent, Kosovo nu asigură serviciul datoriei sale publice.

Situația bugetară din Kosovo este marcată de un grad crescut de volatilitate și de imprevizibilitate. Execuția bugetului în 2007 s-a caracterizat printr-un sold inițial de trezorerie de aproximativ 200 de milioane de euro, reportat din 2006, prin venituri excepționale și punctuale de 75 de milioane de euro pentru licența unui al doilea operator de telefonie mobilă, printr-o performanță îmbunătățită în ceea ce privește încasarea veniturilor și printr-o persistență a nivelului scăzut al cheltuielilor, în special în ceea ce privește bunurile de capital. Excedentul bugetar anual pe 2007 este estimat la 150 de milioane de euro. Cu toate acestea, situația bugetară în Kosovo rămâne precară și excedentul se poate dovedi temporar, mascând o poziție bugetară structurală mai fragilă care rezultă în proporție de jumătate dintr-o singură măsură punctuală (a se vedea mai sus) și este expusă unor riscuri bugetare importante, legate în special de rezolvarea situației privind statutul, de litigii nesoluționate privind drepturile de proprietate, de probleme privind mediul, de situația precară pe plan energetic și de eventuale obligații care rezultă din procesul de privatizare. În plus, nevoile de dezvoltare ale Kosovo rămân considerabile.

2.3.2. Țări vecine din est

În 2007, Comisia a implementat două programe de asistență macrofinanciară în favoarea țărilor din regiune.

În cadrul programului în favoarea Georgiei , reprezentând suma de 33,5 milioane de euro sub formă de subvenții, adoptat în ianuarie 2006, Comisia a reexaminat condițiile de plată pentru cea de-a treia și ultima tranșă (plata primei și a celei de-a doua tranșe în valoare totală de 23 de milioane de euro s-a efectuat în 2006). Reexaminarea nu a fost finalizată și nu s-a efectuat nicio plată, deoarece una dintre condițiile specifice pentru plata acestei tranșe nu a fost îndeplinită: legea privind organizarea auditului extern nu a fost votată astfel cum era prevăzut de către Parlament.

Comisia a început implementarea unei noi asistențe macrofinanciare pentru Moldova , decisă de Consiliu la 16 aprilie 2007. Noua AMF reprezintă o sumă de 45 de milioane de euro sub formă de subvenții și este legată de acordul încheiat de Moldova cu FMI în cadrul Facilității de reducere a sărăciei și de creștere economică (PRGF). Prima tranșă a asistenței, care se ridică la 20 de milioane de euro, a fost plătită în luna octombrie 2007. Se preconizează ca plata celorlalte două tranșe să se efectueze în 2008.

Acest program este menit să ajute Moldova să implementeze programul său economic și să contribuie la acoperirea nevoilor de finanțare externă ale acestei țări, legate de șocurile externe cu care se confruntă economia Moldovei (în principal, creșterea prețului gazelor naturale importate din Rusia și restricțiile aplicate asupra exporturilor Moldovei de vin și alte produse agricole). Asistența macrofinanciară acordată de Comunitate completează finanțarea acordată de IFI și de donatorii bilaterali, precum și sprijinul bugetar furnizat de UE în cadrul Programului de securitate alimentară și în cadrul Instrumentului european de vecinătate și parteneriat (IEVP).

2.3.3. Țări mediteraneene

La 10 decembrie 2007, Consiliul a aprobat un program de asisten ță macrofinanciară în favoarea Libanului , vizând susținerea eforturilor interne ale acestei țări de reconstrucție postbelică și de redresare economică durabilă și, astfel, atenuând constrângerile financiare privind implementarea programului economic al guvernului. Decizia prevede un pachet de 80 de milioane de euro, constând dintr-o subvenție de 30 de milioane de euro și dintr-un împrumut de 50 de milioane de euro.

În decembrie 2007, Comisia și guvernul Libanului au decis că asistența va fi plătită ulterior, în două tranșe de câte 40 de milioane de euro fiecare.

3. REPARTIZAREA GEOGRAFICă Ș I EVALUAREA ASISTEN Ț ELOR MACROFINANCIARE

3.1. Repartizarea geografică

AMF a CE a fost concepută pentru a susține stabilizarea macroeconomică a țărilor beneficiare și pentru a atenua dificultățile legate de balanța de plăți (și bugetare) ale acestora. De asemenea, asistența macrofinanciară acordată de Comunitatea Europeană are un rol foarte important în promovarea reformelor structurale. Operațiunile AMF cele mai consistente au fost aprobate și executate în anii imediat următori schimbărilor survenite în țările din Europa Centrală și de Est.

De-a lungul anilor, numărul de țări cărora Comunitatea le-a oferit un astfel de sprijin s-a extins, pe măsură ce un număr din ce în ce mai mare de țări învecinate cu UE s-au confruntat cu dificultăți legate de balanța de plăți și s-au angajat în programe de reforme economice. Acest fapt a condus la o modificare a echilibrului geografic al asistenței din primii ani, când majoritatea beneficiarilor erau state din Europa Centrală și de Est. În consecință, începând cu anul 2000, AMF a fost acordată exclusiv statelor din Balcanii de Vest (83% din deciziile aprobate între anii 2000 și 2006) și Noilor State Independente. În anul 2007, se înregistrează o evoluție a acestei tendințe, printr-o decizie a Consiliului în favoarea Libanului.

3.2. Evaluări

În conformitate cu regulamentul financiar, Comisia a implementat un program de evaluare pentru estimarea impactului AMF în fiecare dintre țările beneficiare. Analizele respective sunt realizate de către consultanți externi selectați în urma unei cereri deschise de propuneri, sub supravegherea unui comitet de coordonare. În total au fost efectuate 5 evaluări, începând cu anul 2004. Două evaluări, cu privire la Tadjikistan și la Bosnia și Herțegovina, au fost finalizate în 2007. Principalele observații sunt următoarele:

3.2.1. Tadjikistan

Evaluarea a analizat asistența macrofinanciară (AMF) acordată Tadjikistanului de către Comisia Europeană (CE) în cadrul operațiunii globale de asistență macrofinanciară implementată anterior în favoarea Armeniei și a Georgiei. AMF consta dintr-un împrumut de 60 de milioane de euro și dintr-o subvenție de 35 de milioane de euro, care urma să fie plătită în cinci tranșe egale succesive (de câte 7 milioane de euro fiecare) în perioada 2001-2004.

Impactul net al operațiunii AMF asupra stabilizării macroeconomice pare să fie relativ limitat. AMF a dus la o ușoară îmbunătățire în ceea ce privește creșterea economică și inflația în perioada 2001-2006. Rezultatele modelizării cantitative sugerează că AMF a contribuit cu o creștere cumulată de aproximativ 1,5 puncte procentuale a PIB în această perioadă. Reducând costul serviciului datoriei externe, aceasta a permis reorientarea cheltuielilor bugetare către o utilizare internă.

Impactul AMF asupra viabilității externe pe termen lung este pozitiv, dar redus. Căile de influență în care era relativ ușor să se identifice contribuția directă a AMF par să aibă un rol relativ neînsemnat în perspectiva pe termen lung. Aceasta se aplică atât în cazul elementelor operațiunii vizând reducerea datoriilor, cât și în cazul creșterii ușoare a PIB-ului rezultate din AMF. Pe termen lung, alte probleme legate de o mai bună guvernanță economică par a fi mai importante.

Exigențele structurale legate de operațiunea AMF au produs efectele așteptate, însă cu o amploare relativ limitată. Efectul cel mai evident și cel mai important asupra reformelor structurale s-a constatat în cazul celor două exigențe specifice CE, care au avut consecințe importante asupra implementării reformelor legate de gestiunea finanțelor publice.

3.2.2. Bosnia și Herțegovina

Evaluarea a vizat asistența macrofinanciară (AMF) acordată Bosniei și Herțegovinei în perioada cuprinsă între noiembrie 2002 și februarie 2006. AMF include un împrumut de până la 20 de milioane de euro și o subvenție de până la 40 de milioane de euro. Operațiunea de asistență macrofinanciară a coincis cu un acord stand-by cu FMI care a acoperit perioada august 2002 – februarie 2004. AMF era legată în mod expres de acest acord stand-by.

AMF a influențat pe diverse căi viabilitatea externă pe termen mediu și lung. Principala cale este stabilitatea macroeconomică și impactul acesteia asupra creșterii economice. O altă cale este consolidarea instituțiilor, la care au contribuit exigențele structurale ale AMF.

Ansamblul condițiilor structurale a influențat viabilitatea reformelor îmbunătățind instituțiile țării, accelerând privatizarea și creând un sistem de trezorerie și o administrație fiscală și vamală eficace. Reformele administrației și ale politicii vamale și fiscale au contribuit la implementarea unor reforme ulterioare ireversibile, cum ar fi introducerea taxei pe valoarea adăugată (TVA) în 2006. Astfel, componenta structurală a AMF a îmbunătățit stabilitatea economică și potențialul de creștere ale țării pe termen scurt și mediu.

Atât în Bosnia și Herțegovina, cât și în Tadjikistan decizia Comisiei de eliberare a fondurilor a insuflat încredere în economia acestor țări, contribuind astfel la ameliorarea mediului lor de afaceri.

Evaluările privind Serbia – Muntenegru și Albania sunt în curs, rapoartele lor finale fiind prevăzute pentru al treilea trimestru al anului 2008.

3.3. Îmbunătățirea gestiunii financiare în țările beneficiare: evaluări operaționale

În 2007 s-au realizat două noi evaluări operaționale în Moldova și Liban, pe lângă cele șapte evaluări operaționale precedente efectuate între 2004 și 2006 în țările care au beneficiat de asistență macrofinanciară (Albania, Armenia, Serbia-Muntenegru, Bosnia și Herțegovina, Georgia și Kosovo). Programul de lucru este elaborat în cooperare cu societatea de consultanță Deloitte și include informații care figurează în rapoartele disponibile publicate de alți donatori și, în special, analizele PEFA. S-au întreprins misiuni de monitorizare (în Albania, Armenia, Tadjikistan și Georgia) pentru a evalua îmbunătățirile implementate de administrațiile naționale în urma primelor misiuni.

Anchetele se concentrează, pe de o parte, asupra independenței băncilor centrale și asupra funcționării serviciilor de contabilitate ale acestora. Pe de altă parte, acestea examinează procesul bugetar, serviciile de trezorerie, de audit intern, de resurse umane și de IT ale ministerelor de finanțe. Funcționarea instituțiilor de audit extern este de asemenea examinată, pentru a evalua eficacitatea controalelor acestora.

Concluziile evaluărilor operaționale sunt comunicate autorităților naționale, care au posibilitatea de a formula observații cu privire la analiza prezentată în rapoarte.

Pentru fiecare țară, concluzia evaluărilor a fost următoarea: „Cadrul pentru o bună gestiune financiară este eficace”; această concluzie s-a bazat pe analizele consultantului, care a atras atenția totuși asupra unui anumit număr de îmbunătățiri necesare. Principalele puncte slabe au fost identificate în cadrul ministerelor de finanțe. Ele se referă, printre altele, la absența unui cont de trezorerie unic, a unor sisteme contabile corespunzătoare și a unor proceduri scrise sau la necesitatea îmbunătățirii procedurilor de achiziții publice. Capacitatea de control intern trebuia consolidată, în cazul fiecărui minister, prin recrutarea unor auditori calificați și prin organizarea unor cursuri speciale de formare. În anumite cazuri, serviciile de prognoză macroeconomică s-au dovedit incapabile să își îndeplinească rolul, iar independența instituțiilor de audit extern nu a fost considerată suficientă.

În vederea îmbunătățirii gestiunii finanțelor publice ale țărilor beneficiare, au fost adresate recomandări autorităților naționale pentru a remedia punctele slabe. Unele dintre aceste recomandări sunt considerate acțiuni preliminare care trebuie îndeplinite înaintea efectuării plăților, cum ar fi consolidarea serviciului de control intern din cadrul Ministerului de Finanțe sau adoptarea de instrucțiuni care să cuprindă cerințele minime pentru separarea funcțiilor de contabilitate, autorizare și efectuare a plăților.

La patru ani după începerea acestor evaluări operaționale și în ciuda unor întârzieri în implementarea unora dintre modificările solicitate, Comisia a observat veritabile îmbunătățiri, la toate nivelurile, în ceea ce privește gestiunea finanțelor publice ale țărilor beneficiare.

[pic]

[pic]

[pic][pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[1] Cadru de cheltuieli pe termen mediu ( Medium term expenditure framework )

[2] Indicele prețurilor de consum