În urma unei creșteri de cinci puncte procentuale în medie pe an în timpul recesiunii în W din 2008-2013, ponderea datoriei publice în PIB a Italiei a continuat să crească în 2014-2015 într-un ritm mai lent de un punct procentual în medie pe an, crescând ulterior vertiginos la 131,4 % în 2016 și înregistrând o ușoară scădere la 131,2 % în 2017. Pe baza proiectului de plan bugetar revizuit pe 2019, se preconizează că ponderea datoriei în PIB va scădea progresiv la 130,9 % în 2018, la 129,2 % în 2019 și la 127,3 % în 2020. Conform previziunilor Comisiei, ponderea datoriei va rămâne stabilă la aproximativ 131 % în perioada 2018-2020. Până în 2018, condițiile de finanțare favorabile – însă în curs de înrăutățire – au contribuit la sprijinirea redresării economice și la reducerea efectului de „bulgăre de zăpadă”. Ulterior, se estimează că un excedent primar redus, costurile de finanțare în creștere și veniturile din privatizare situate sub obiectiv vor îngreuna reducerea datoriei. În vreme ce riscurile privind refinanțarea datoriei sunt limitate pe termen scurt, datoria publică semnificativă rămâne o sursă importantă de vulnerabilitate pentru economia italiană.

(1) Domeniul de aplicare a regimului fiscal simplificat pentru persoanele fizice care desfășoară o activitate independentă va fi extins, prin flexibilizarea condițiilor de acces. La momentul actual, lucrătorii care desfășoară o activitate independentă cu cifre de afaceri anuale care se situează sub pragurile specifice sectorului au opțiunea de a plăti, în locul impozitului pe venitul persoanelor fizice, o cotă de impozitare forfetară de 15 % la cifra lor de afaceri anuală ajustată pentru „coeficienți de rentabilitate” specifici. Prin noul regim, toate pragurile cifrei de afaceri anuale, care la momentul actual variază de la un sector de activitate la altul și ajung până la 55 000 EUR, sunt armonizate și majorate la 65 000 EUR. În plus, sunt eliminate numeroase alte condiții de acces. Se preconizează că măsura va reduce structural veniturile cu 0,1 % din PIB.

Până de curând, posibilitatea ca Italia să depună eforturi bugetare mari pentru a-și reduce decisiv ponderea datoriei în PIB a fost împiedicată de o perspectivă macroeconomică adversă și de riscul ca politicile bugetare să aibă efecte contraproductive, dat fiind faptul că ponderea datoriei și soldul primar au fost afectate negativ de evoluția diminuată a prețurilor. Mai mult, inflația scăzută a îngreunat demersul Italiei de a-și reduce cheltuielile publice ca pondere din PIB prin înghețarea salariilor și a drepturilor la pensie în termeni nominali, implicând totodată venituri bugetare mai mici decât în mod obișnuit. În ultimul rând, condițiile macroeconomice nefavorabile, inclusiv condițiile de finanțare stricte, au presupus multiplicatori bugetari mai mari decât cei obișnuiți, amplificați de politica monetară restricționată din cauza pragului zero al ratei dobânzii. Creșterea PIB-ului real s-a accelerat la 1,1 % în 2016 și la 1,6 % în 2017, creșterea PIB-ului nominal situându-se la o valoare de peste 2 % (2,3 % în 2016 și 2,1 % în 2017) pentru prima dată de la criza financiară mondială. Deși Comisia prevede o nouă scădere bruscă a creșterii PIB-ului real, la 1,1 % în 2018 și doar o redresare foarte moderată la 1,2 % în 2019 și la 1,3 % în 2020, evoluțiile subiacente ale prețurilor (deflatorul PIB) sugerează o accelerare estimată a creșterii PIB-ului nominal la 2,4 % în 2018, 2,5 % în 2019 și la 2,7 % în 2020. Condițiile macroeconomice par să nu mai constituie un factor atenuant în justificarea lacunelor mari ale Italiei în ceea ce privește respectarea criteriului de referință prospectiv privind reducerea datoriei, deși perspectiva de creștere a Italiei pare să intre sub incidența unor riscuri de deteriorare intensificate pe viitor. În special, o creștere prelungită a randamentelor obligațiunilor suverane ar putea înrăutăți condițiile de finanțare ale băncilor, precum și amortizoarele de capital și, astfel, ar putea afecta negativ creșterea PIB-ului real prin restrângerea costurilor de credit și a ofertei de creditare. La rândul său, acest lucru ar amplifica riscurile Italiei în materie de sustenabilitate a finanțelor publice.

După ieșirea din PDE în 2013, Italia a respectat în linii mari dispozițiile componentei preventive, până în 2017. Cu toate acestea, în decursul perioadei 2015-2017, respectarea în linii mari a acestei componente de către Italia a fost posibilă și datorită flexibilității acordate de Comisie, ca urmare a Comunicării intitulate „Utilizarea optimă a flexibilității în cadrul normelor existente ale Pactului de stabilitate și de creștere” din ianuarie 2015, confirmată de recomandările specifice fiecărei țări ale Consiliului. Italia a beneficiat într-o mare măsură de flexibilitate în cadrul Pactului de stabilitate și de creștere. În 2015, a fost acordată o flexibilitate de 0,03 % din PIB pentru evenimente neobișnuite, în contextul crizei refugiaților. În același an, cerința structurală de referință de 0,5 % din PIB a fost redusă la jumătate, la 0,25 % din PIB, ca urmare a luării în considerare într-o mai mare măsură a condițiilor ciclice predominante. În 2016, a fost acordată o flexibilitate generală de 0,83 % din PIB în ceea ce privește clauza de reformă structurală, clauza de investiții și clauza pentru evenimente neobișnuite. Aceasta din urmă a fost acordată în contextul crizei refugiaților și pentru costurile de securitate suplimentare apărute pe fondul amenințării teroriste. În 2017, a fost acordată o flexibilitate generală de 0,35 % din PIB în temeiul clauzei pentru evenimente neobișnuite, din cauza crizei refugiaților și a necesității de a proteja teritoriul național împotriva riscurilor seismice. Pentru anul 2018, Comisia a considerat că ar fi adecvat un efort structural fiscal redus cu 0,3 % din PIB față de cerința de referință, în vederea echilibrării nevoilor Italiei în materie de stabilizare și a provocărilor existente în materie de sustenabilitate. Per total, în decursul perioadei 2015-2017, Italiei i s-a permis să devieze temporar de la traiectoria de ajustare în vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu cu aproape 1,8 puncte procentuale din PIB.

Proiectul de lege a bugetului include, de asemenea, mai multe dispoziții în vederea sprijinirii investițiilor publice. Resursele înscrise în buget pentru investițiile publice vor fi majorate cu 0,2 % din PIB în 2019 prin crearea a două fonduri, pentru investiții planificate la nivel central (Fondo Investimenti Amministrazioni centrali) și la nivel local (Fondo Investimenti enti territoriali). În plus, vor fi create două organisme instituționale în vederea facilitării procedurilor administrative: un birou central (InvestItalia) va coordona activitatea ministerială în ceea ce privește stabilirea strategiilor de investiții la nivel național, monitorizând punerea în aplicare a programelor și soluționând blocajele; în același timp, un birou independent pentru planificarea proiectelor (Centrale per la progettazione delle opera pubbliche) va oferi asistență tehnică administrațiilor locale și centrale pe tot parcursul punerii în aplicare a proiectelor.

În ceea privește anul 2018, Italiei i-a fost adresată recomandarea de a asigura o rată de reducere nominală a cheltuielilor publice primare nete de cel puțin 0,2 % în 2018, ceea ce corespunde unei ajustări structurale anuale de cel puțin 0,6 % din PIB. Cu toate acestea, în Comunicarea sa din mai 2017 privind Semestrul european 2017, Comisia a afirmat că va fi pregătită să își utilizeze marja de apreciere în cazurile în care impactul ajustărilor bugetare de proporții asupra creșterii și asupra situației de pe piața muncii ar putea fi deosebit de semnificativ. Per total, în vederea echilibrării nevoilor actuale ale Italiei în materie de stabilizare și a provocărilor de sustenabilitate existente, Comisia a considerat că un efort structural bugetar de cel puțin 0,3 % din PIB ar fi adecvat în 2018, fără nicio marjă suplimentară de abatere pe parcursul unui an. Acesta corespunde unei rate de creștere nominală a cheltuielilor primare nete de maximum 0,5 %.

Pe baza proiectului de plan bugetar revizuit pe 2019, criteriul de referință privind cheltuielile indică o ajustare bugetară inadecvată în 2018, din cauza faptului că rata de creștere a cheltuielilor publice ale Italiei, fără măsurile discreționare pe partea veniturilor și fără măsurile cu caracter excepțional, o va depăși pe cea recomandată de Consiliu. În plus, îmbunătățirea soldului structural (recalculat) prevăzută de autoritățile publice pentru 2018 (0,2 % din PIB) se îndepărtează de ajustarea structurală adecvată de 0,3 % din PIB. O evaluare globală bazată pe planurile autorităților publice indică riscul unei abateri semnificative de la traiectoria de ajustare în vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu recomandată de Consiliu pentru 2018. Pe baza previziunilor Comisiei din toamna anului 2018, este confirmată evaluarea globală bazată pe planurile autorităților publice. Previziunile Comisiei preconizează că soldul structural va rămâne stabil în 2018, la -1,8 % din PIB. Pe baza previziunilor Comisiei, criteriul de referință privind cheltuielile indică o ajustare bugetară inadecvată în 2018, aceeași indicație fiind prezentată de pilonul soldului structural.

În ceea ce privește anul 2019, în Avizul său din 23 octombrie 2018 privind proiectul de plan bugetar revizuit pe 2019, Comisia a identificat un caz deosebit de grav de nerespectare a recomandării bugetare adresate Italiei de către Consiliu la 13 iulie 2018. Evaluarea respectivă a fost confirmată în Avizul Comisiei din 21 noiembrie 2018 privind proiectul de plan bugetar revizuit al Italiei pe 2019.

Pentru 2019, Italiei i s-a recomandat să se asigure că rata de creștere nominală a cheltuielilor publice primare nete nu va depăși 0,1 %, ceea ce corespunde unei ajustări structurale anuale de 0,6 % din PIB.

Pe baza proiectului de plan bugetar revizuit pe 2019, criteriul de referință privind cheltuielile indică riscul unei abateri semnificative atât în 2019 (deviație de 1,3 % din PIB), cât și pe parcursul anilor 2018 și 2019 considerați împreună (deviație de 0,9 % din PIB în medie, pe an, luând în considerare ajustarea pentru ambii ani recomandată de Consiliu), întrucât rata de creștere a cheltuielilor publice, fără măsurile discreționare pe partea veniturilor și fără măsurile cu caracter excepțional, o va depăși pe cea recomandată de Consiliu. Aceeași indicație este oferită de pilonul soldului structural. Proiectul de plan bugetar revizuit pe 2019 preconizează că soldul structural (recalculat) se va deteriora cu 0,9 % din PIB în 2019. Pilonul soldului structural indică riscul unei abateri semnificative atât pe parcursul unui an (deviație de 1,5 % din PIB în 2019), cât și pe parcursul anilor 2018 și 2019 considerați împreună (deviație de 1,0 % pe an, în medie, luând în considerare ajustarea pentru ambii ani recomandată de Consiliu). Constatarea respectivă nu s-ar schimba după luarea în calcul a cerinței reduse în 2018, ca urmare a aplicării marjei de apreciere. O evaluare globală bazată pe planurile autorităților publice indică riscul unei nerespectări deosebit de grave a traiectoriei de ajustare în vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu recomandată de Consiliu pentru 2019. Concluzia respectivă nu s-ar modifica nici dacă impactul bugetar (de aproximativ 0,2 % din PIB) al programului extraordinar de întreținere pentru rețeaua și coridorul rutier în urma prăbușirii Podului Morandi din Genova și al unui plan preventiv de limitare a riscurilor hidrogeologice ca urmare a condițiilor meteorologice nefavorabile ar fi considerate ca fiind evenimente neobișnuite în afara sferei de control a statului membru în cauză în sensul articolului 5 alineatul (1) și al articolului 6 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1466/97 și ar fi excluse din cerința componentei preventive a Pactului de stabilitate și de creștere.

Pe baza previziunii Comisiei din toamna anului 2018, este confirmată evaluarea globală bazată pe planurile autorităților publice, întrucât criteriul de referință privind cheltuielile indică, de asemenea, riscul unei abateri semnificative atât în 2019 (deviație de 1,5 % din PIB), cât și pe parcursul anilor 2018 și 2019 considerați împreună (deviație de 1,3 % din PIB pe an, în medie, luând în considerare ajustarea pentru ambii ani recomandată de Consiliu). Aceeași indicație este oferită de pilonul soldului structural. Previziunile Comisiei din toamna anului 2018 estimează o deteriorare de 1,2 % din PIB a soldului structural al Italiei în 2019, acesta ajungând la -3,0 % din PIB. Pilonul soldului structural indică riscul unei abateri semnificative atât pe parcursul unui an (deviație de 1,8 % din PIB în 2019), cât și pe parcursul anilor 2018 și 2019 considerați împreună (deviație de 1,2 % pe an, în medie).

Investițiile publice

În ceea ce privește investițiile publice, formarea brută de capital fix a atins, în medie, valoarea de 3 % din PIB între 1999 și 2010, însă necesitatea unei ajustări rapide pentru a răspunde crizei datoriei suverane a condus la o reducere substanțială a investițiilor publice, la aproximativ 2,4 % din PIB, în medie, între 2011 și 2016. În 2017, ponderea investițiilor publice în PIB a atins o nouă valoare minimă, ajungând la 2 % din PIB (-5,3 % de la un an la altul în termeni nominali). Proiectul de plan bugetar revizuit pe 2019 estimează că ponderea va înregistra o ușoară scădere la 1,9 % din PIB în 2018 (-2,2 % de la un an la altul în termeni nominali). În 2019 și 2020, proiectul de plan bugetar revizuit pe 2019 estimează că investițiile publice se vor redresa treptat, cu sprijinul fondurilor suplimentare alocate și al măsurilor luate în vederea aplicării procedurilor administrative accelerate. Pe scurt, având în vedere declinul lor amplu în decursul timpului, investițiile publice nu par să reprezinte un factor atenuant care să justifice lipsa de respectare de către Italia a criteriului de referință privind reducerea datoriei.

5.3.Poziția pe termen mediu în ceea ce privește datoria publică

Datoria publică a Italiei rămâne în continuare o sursă majoră de vulnerabilitate pentru economie. Măsurile nou-adoptate, împreună cu tendințele demografice nefavorabile, vor inversa, probabil, tendința pozitivă realizată prin intermediul reformelor anterioare ale sistemului de pensii și vor slăbi sustenabilitatea finanțelor publice pe termen lung. Sustenabilitatea finanțelor publice pe termen lung a fost afectată, de asemenea, de creșterea ratelor dobânzii la obligațiunile de stat observată în 2018 și s-ar putea înrăutăți mai mult dacă ratele reale ale dobânzilor vor crește peste valorile estimate la momentul actual.

După ce a atins o valoare de 131,2 % în 2017, ponderea datoriei în PIB a Italiei urmează să se stabilizeze în mare parte la valoarea de aproximativ 131 % în decursul perioadei 2018-2020, pe baza previziunilor Comisiei din toamna anului 2018. În 2018, se preconizează că o creștere limitată a excedentului primar, scăderea doar marginală a cheltuielilor cu dobânzile și veniturile din privatizare situate sub obiectiv vor continua să încetinească ritmul reducerii datoriei. În 2019 și 2020, se preconizează că înrăutățirea semnificativă a excedentului primar și cheltuielile din ce în ce mai mari cu dobânzile vor continua să împiedice reducerea datoriei.

Conform indicatorului de risc pe termen scurt pentru sustenabilitatea finanțelor publice „S0” al Comisiei Europene, Italia nu pare să se confrunte cu provocări în materie de sustenabilitate a finanțelor publice pe termen scurt, deși apar vulnerabilități din punct de vedere bugetar. În fapt, riscurile din perspectivă macrofinanciară rămân limitate per total și grație politicii monetare încă flexibile a BCE. Cu toate acestea, Italia este expusă unor creșteri bruște ale aversiunii la risc a pieței financiare din cauza necesităților de refinanțare care se află în curs de îmbunătățire, însă sunt încă semnificative (de aproximativ 17 % din PIB în 2018) aferente datoriei sale publice. Astfel cum s-a observat încă din mai 2018, astfel de creșteri pot conduce la o volatilitate mare a piețelor obligațiunilor suverane și la costuri ale serviciului datoriei cu mult mai ridicate, cu riscul ulterior de efecte colaterale negative pentru sectorul bancar, precum și pentru condițiile de finanțare în cazul întreprinderilor și al consumatorilor casnici.

Pe termen mediu, Italia se confruntă cu provocări clare în materie de sustenabilitate. Se estimează că excedentul său primar structural se va deteriora mai mult, la 0,9 % din PIB în 2019 și la 0,4 % din PIB în 2020, scăzând de la 3,6 % în 2015. Acest fapt ar putea spori riscurile în materie de sustenabilitate pe termen mediu, întrucât o poziție bugetară slabă ar putea ridica mai mult primele de risc. Acest aspect este captat de analiza sustenabilității datoriei pe termen mediu (DSA) întocmită de Comisie, precum și de indicatorul de risc privind sustenabilitatea finanțelor publice S1, ambele indicând un „risc ridicat”. Valoarea mare și în creștere a datoriilor preconizată pentru 2029 în scenariul de referință și sensibilitatea sa la șocurile de natură macroeconomică și bugetară contribuie la această evaluare. În consecință, atingerea unei ponderi a datoriei de 60 % din PIB până în 2033 ar presupune ca Italia să depună un efort bugetar cumulat mare, de până la 9,4 pp. din PIB pe parcursul perioadei 2021-2025.

Pe termen lung, se preconizează, de asemenea, că Italia se va confrunta cu provocări clare în materie de sustenabilitate, determinate atât de ajustarea bugetară considerabilă necesară pentru a stabiliza ponderea datoriei interne în PIB, mai ales având în vedere costurile viitoare legate de îmbătrânirea populației, precum și de vulnerabilitățile aferente gradului ridicat de îndatorare. Indicatorul de risc pe termen lung pentru sustenabilitatea finanțelor publice S2 indică riscuri semnificative, întrucât ar fi necesară o creștere permanentă a excedentului primar structural de aproximativ 2,9 puncte procentuale din PIB pentru a menține ponderea datoriei interne în PIB stabilă pe termen lung, inclusiv din cauza costurilor îmbătrânirii. Având în vedere vulnerabilitățile aferente gradului ridicat de îndatorare – captate de evaluarea riscurilor privind analiza sustenabilității datoriei pe termen mediu – rezultatul indică, de asemenea, un „risc ridicat” pe termen lung. De fapt, sustenabilitatea pe termen lung asigurată de reformele din trecut ale sistemului de pensii, prin reducerea pasivelor implicite care decurg din îmbătrânirea demografică, se deteriorează. Aceasta se datorează tendințelor demografice în curs de înrăutățire preconizate de Eurostat și reformelor adoptate recent. În special, bugetele pe 2017 și 2018 conțineau deja măsuri care inversau parțial reformele din trecut ale sistemului de pensii, contribuind la creșterea cheltuielilor privind pensiile pentru limită de vârstă ale Italiei pe termen mediu. În acest sens, proiectul de plan bugetar revizuit pe 2019 conține dispoziții suplimentare care vor reprezenta un regres în raport cu progresele înregistrate anterior, mărind substanțial cheltuielile publice aferente pensiilor pentru limită de vârstă. Deși structura exactă a reformei va fi specificată în decretele legislative după adoptarea bugetului pe 2019, pe baza informațiilor incluse în proiectul de plan bugetar revizuit pe 2019 reforma preconizată implică o destindere substanțială a condițiilor de pensionare anticipată, stabilind pragul relevant la vârsta de 62 de ani și 38 de ani de contribuții. Costul suplimentar, estimat la aproximativ 0,4 % din PIB în 2019, ar crește astfel semnificativ cheltuielile Italiei privind pensiile pentru limită de vârstă care, la aproximativ 15 % din PIB-ul potențial în 2016, se numără deja printre cele mai mari din Uniune și din OCDE. Mai mult, flexibilitatea sporită a pensionării anticipate ar putea avea un impact negativ asupra ofertei de forță de muncă, în contextul în care Italia a rămas deja în urma mediei UE în ceea ce privește participarea lucrătorilor săi mai în vârstă (55-64 de ani) pe piața forței de muncă, împiedicând astfel creșterea potențială. Per total, un regres suplimentar în ceea ce privește punerea în aplicare a reformelor anterioare ale sistemului de pensii ar putea înrăutăți semnificativ riscurile în materie de sustenabilitate ale Italiei.

Veniturile din privatizare nu au reușit să atingă obiectivul de 0,5 % din PIB preconizat de autoritățile publice nici în 2016, nici în 2017, când acestea s-au situat la valoarea de doar 0,05 % din PIB și, respectiv, sub 0,01 % din PIB. Pe viitor, proiectul de plan bugetar revizuit pe 2019 preconizează în continuare venituri din privatizare de 0,3 % din PIB pe an pe parcursul perioadei 2018-2020. În ceea ce privește anul 2018, Comisia nu încorporează deloc venituri din privatizare ex ante, având în vedere istoricul privatizărilor de până acum și progresele modeste înregistrate până la finele anului. În ceea ce privește anul 2019, având în vedere propunerile credibile și bine definite aflate în discuție la momentul actual, jumătate din veniturile preconizate sunt incluse în previziuni. Pentru 2020, în previziuni nu sunt avute deloc în vedere ex ante venituri din privatizare, din rațiuni prudențiale.

În acest context, deteriorarea bugetară estimată și posibilul impact negativ al reformei preconizate a sistemului de pensii asupra creșterii potențiale ar putea înrăutăți semnificativ riscurile Italiei privind sustenabilitatea finanțelor publice pe termen mediu și lung, periclitând o cale adecvată de reducere a datoriei publice considerabile.

5.4.Alți factori considerați ca fiind relevanți de către Comisie

Printre ceilalți factori considerați ca fiind relevanți de către Comisie, se acordă o atenție deosebită contribuțiilor financiare în vederea promovării solidarității internaționale și realizării obiectivelor de politică ale Uniunii, datoriei acumulate sub formă de sprijin bilateral și multilateral între statele membre în contextul asigurării stabilității financiare, precum și datoriei aferente operațiunilor de stabilizare financiară din timpul perturbărilor financiare majore [articolul 2 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97]. În ceea ce privește sprijinul guvernamental acordat sectorului financiar pe parcursul crizei financiare, pasivele contingente de sprijinire a furnizării de lichidități ale instituțiilor financiare au însumat aproximativ 1,5 % in PIB la finele anului 2017 (dintr-o valoare totală a pasivelor contingente de 3,7 % din PIB), o creștere de la 0,5 % din PIB la finele anului 2016.

Sprijinul acordat instituțiilor financiare cu un impact asupra datoriilor publice s-a ridicat la valoarea de 1 % din PIB în 2017 (o creștere de la 0,2 % la finalul lui 2016). Sprijinul respectiv a fost legat, în principal, de lichidarea a doi creditori regionali italieni (Banca Popolare di Vicenza și Veneto Banca) și recapitalizarea preventivă a Banca Monte dei Paschi di Siena. Impactul aferent asupra deficitului a fost de aproximativ 0,4 % din PIB. Un risc suplimentar pentru finanțele publice este legat de posibilul impact (cu caracter excepțional) al sprijinului acordat instituțiilor financiare inclusiv asupra deficitului pentru 2019 și 2020, precum și al sumei considerabile acumulate de datorii comerciale ale administrației publice.