RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 18/80

Avizul Comitetului Economic și Social European privind propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind standardele minime referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de protecție internațională și referitoare la conținutul protecției acordate

(reformare)

COM(2009) 551 final/2 – 2009/0164 (COD)

2011/C 18/14

Raportor: dl PÎRVULESCU

La 26 noiembrie 2009, în conformitate cu articolul 262 din Tratatul de instituire a Comunității Europene, Consiliul a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind standardele minime referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de protecție internațională și referitoare la conținutul protecției acordate (reformare)

COM(2009) 551 final/2 – 2009/0164 (COD).

Secțiunea pentru ocuparea forței de muncă, afaceri sociale și cetățenie, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 23 martie 2010.

În cea de-a 462-a sesiune plenară, care a avut loc la 28 și 29 aprilie 2010 (ședința din 28 aprilie 2010), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 136 voturi pentru și 2 abțineri.

1. Concluzii

1.1 CESE își exprimă acordul în raport cu obiectivele asumate de Comisie în privința perfecționării Sistemului european comun de azil (SECA). CESE atrage însă atenția asupra disproporției dintre obiectivele asumate la nivel european și practicile naționale în domeniu, care ar putea fi amplificate de criza economică, și efectele sociale și politice ale acesteia.

1.2 Comitetul consideră că revizuirea directivei poate contribui la crearea unei baze legislative și instituționale mult mai adaptate, care să permită asigurarea unui nivel înalt și coerent de sprijin pentru persoanele care solicită protecție internațională.

1.3 Comitetul avertizează totodată că și în cazul acestei politici europene există riscul ca valorile asumate să își piardă conținutul prin abuzul de retorică și de declarații de bune intenții. De aceea, cea de-a doua fază a aplicării acestei politici, când sistemul decizional va urma procedura codeciziei, trebuie să asigure condițiile legislative care să permită accesul real al solicitanților de azil la piața forței de muncă și la programele de formare.

1.4 Comitetul atrage atenția asupra importanței recunoașterii rolului pe care îl joacă societatea civilă în general, și mai ales ONG-urile specializate în domeniul azilului și în chestiunile privitoare la refugiați în acest domeniu și solicită să li se acorde acestora acces nelimitat la toate procedurile și locurile relevante pentru activitatea lor. Cu toate acestea, atrage totodată atenția asupra faptului că acestea nu pot suplini rolul și responsabilitățile guvernelor în acest domeniu.

1.5 Comitetul remarcă cu îngrijorare că practicile naționale și comunitare legate de expulzarea unor persoane care s-ar putea afla în situația de a avea nevoie de protecție internațională sunt lipsite de transparența care ar putea să le legitimeze în fața propriilor cetățeni și a comunității internaționale.

1.6 Comitetul consideră că diversele constrângeri bugetare datorate crizei economice nu trebuie să se reflecte în scăderea nivelului și calității protecției pentru beneficiari.

1.7 Comitetul sprijină obiectivul de ameliorare a conținutului protecției internaționale prin recunoașterea calificărilor și îmbunătățirea accesului la formare profesională și la locuri de muncă, la facilități de integrare și locuință.

2. Introducere

2.1 Crearea Sistemului european comun de azil (SECA) ca parte a spațiului de libertate, securitate și justiție se bazează pe angajamentul de a aplica efectiv Convenția de la Geneva privind statutul de refugiat (1951) și pe valorile care definesc drepturile omului împărtășite de statele membre. În Concluziile Consiliului European de la Tampere și, ulterior, în Programul de la Haga, crearea SECA este considerat cel mai important instrument pentru stabilirea unei proceduri comune de acordare a azilului și crearea unui regim de protecție uniform în toate țările membre UE.

2.2 În perioada 1999-2006, s-au făcut progrese importante care includ aprobarea celor 4 instrumente care constituie acquis-ul curent. Prin Directiva Consiliului 2004/83/CE (Directiva privind calificarea) s-au definit criteriile comune pentru identificarea persoanelor care pot solicita protecție internațională și s-a stabilit un nivel minim de beneficii pentru acestea în toate statele UE. Prin Programele de la Haga și de la Stockholm, Comisia Europeană s-a angajat să evalueze progresele primei faze și să propună Consiliului și Parlamentului European o serie de măsuri până la sfârșitul anului 2010.

2.3 Încă din 2002, Comitetul Economic și Social European s-a implicat în procesul de elaborare și implementare a unui sistem european comun de azil prin intermediul a numeroase avize, printre care: avizul asupra directivei care face obiectul prezentei reformări (1), Avizul privind Cartea verde cu privire la viitorul sistem european comun de azil (2), precum și Avizul privind planul strategic în materie de azil (3).

2.4 Prin Planul strategic în materie de azil (4) (Policy Plan on Asylum) aprobat la 17 iunie 2008, Comisia a propus finalizarea celei de-a doua faze a SECA prin îmbunătățirea standardelor de protecție și asigurarea unei aplicări uniforme a acestora în statele membre UE. Prin Pactul european pentru imigrație și azil, adoptat de către Consiliul European la 17 octombrie 2008, s-a reconfirmat sprijinul pentru această politică și obiectivele asumate.

2.5 În Planul strategic este prevăzută revizuirea Directivei privind calificarea (Qualification Directive), în cadrul unui pachetmai larg în care sunt incluse revizuirea regulamentelor Dublin și Eurodac și a Directivei privind condițiile de primire (5), precum și adoptarea, la 19 februarie 2009, a unei propuneride înființare a Biroului European de Sprijin pentru Azil (EASO) (6). Alte măsuri propuse includ consolidarea dimensiunii externe a azilului, inclusiv printr-un program al UE de reinstalare și crearea de programe regionale de protecție.

2.6 O revizuire a directivei poate contribui la crearea bazei legislative și instituționale care să permită asigurarea unui nivel înalt și coerent de sprijin pentru persoanele care solicită protecție internațională. În cea de-a doua fază, sistemul decizional va urma procedura codeciziei, conform articolului 294 TFUE, care presupune votul cu majoritate calificată în Consiliul și implicarea Parlamentului European în calitate de colegislator.

2.7 Revizuirea directivei este necesară având în vedere ambiguitățile din formulările inițiale, ambiguități considerate de statele membre ca fiind o sursă majoră a disfuncționalităților existente; printre acestea se pot menționa ratele diferite de acceptare a solicitărilor și numărul mare de contestații cu privire la deciziile adoptate.

2.8 Prin revizuirea directivei, conținutul acesteia se va alinia la hotărârile Curții Europene a Drepturilor Omului și ale Curții Europene de Justiție, acestea oferind o bază adecvată pentru clarificarea formulărilor din acquis și a ansamblului procedurilor de acordare a protecției internaționale.

2.9 Revizuirea este necesară, de asemenea, având în vedere că directiva tratează o componentă importantă a mecanismului de acordare a protecției internaționale. Standardele descrise de aceasta vin în completarea altor părți ale acquis-ului, în special a Directivei privind procedura de azil. Revizuirea directivei, împreună cu alte măsuri de sprijin instituțional și financiar, poate reprezenta un progres semnificativ către construcția unui sistem european comun de azil funcțional și eficient.

2.10 Comitetul, în calitatea sa de reprezentant al societății civile europene organizate, a întâmpinat cu satisfacție eforturile de consultare a societății civile și a experților în procesul de formulare a politicii pentru azil, remarcând consultarea în vederea redactării Cărții verzi prezentate de către Comisia Europeană în iunie 2007 (7), precum și în privința pregătirii studiilor privind implementarea directivei (de exemplu, The Odysseus report) și a raportului extern privind succesul politicii de azil (8).

2.11 Comitetul recunoaște importanța comunităților teritoriale pentru succesul politicii de azil, în special în dimensiunea de integrare a beneficiarilor de protecție internațională. În acest sens, Comitetul dorește ca, în consultările privind politica de azil, să fie inclus și Comitetul Regiunilor.

2.12 Comitetul se arată extrem de îngrijorat în ceea ce privește practicile guvernelor statelor membre și a Agenției FRONTEX legate de expulzarea unor persoane care ar putea avea nevoie de protecție internațională (9). Aceste operațiuni, care au crescut ca frecvență și dimensiuni, trebuie să se desfășoare în condiții de deplină transparență și cu responsabilitate (10). Comitetul recomandă colaborarea între FRONTEX și Biroul European de Sprijin pentru Azil pentru prevenirea încălcării drepturilor omului. Expulzarea persoanelor în țări/zone unde securitatea lor se află în pericol este o încălcare clară a principiului nereturnării (non-refoulement). Comitetul solicită redactarea urgentă a unui raport privind activitatea FRONTEX și a modului în care aceasta, împreună cu autoritățile naționale, gestionează expulzările. Comitetul avertizează că întărirea FRONTEX fără existența unor proceduri care să asigure respectarea drepturilor omului este un pericol pentru întregul Sistem european comun de azil și pentru credibilitatea Uniunii Europene și a statelor membre.

2.13 Comitetul consideră că succesul funcționării SECA este posibil numai prin punerea în practică a principiului solidarității între statele membre. Unele dintre acestea, mai ales din cauza poziționării geografice, suportă o presiune semnificativ mai mare decât altele. SECA va funcționa numai dacă aceste state membre vor fi susținute de către alte state membre și de agențiile specializate ale UE.

3. Observații generale

3.1 CESE apreciază pozitiv propunerea de revizuire a directivei, conținutul acesteia reflectând recomandările pe care Comitetul le-a făcut anterior, mai ales în ceea ce privește tratamentul solicitanților precum și clarificarea statutului persoanelor care pot beneficia de protecție internațională. Cu toate acestea rămân mulți pași de făcut pentru crearea unui sistem european comun de azil funcțional. Acest sistem nu poate fi construit dacă nu este solid ancorat într-un set de valori și principii comune, care să pună demnitatea și securitatea ființei umane în centrul acțiunilor UE și ale statelor membre. De asemenea, construcția acestui sistem este subminată de lipsa instrumentelor și a resurselor care să asigure o procedură transparentă și eficientă de acordare a protecției internaționale, dublată de politici și programe de integrare a beneficiarilor în societatea și economia statelor membre.

3.2 Există în continuare o diferență semnificativă între nivelul legislației europene, pe de o parte, și legislația și practicile naționale, pe de altă parte (11). Armonizarea nu trebuie să fie realizată către cel mai mic numitor comun în materie de protecție. Datorită diferențielor extreme dintre practicile naționale, reflectate în ratele diferite de acceptare, numărul de contestații cu privire la decizii și circulația secundară, principiul implicit al solidarității între statele membre nu este pus in aplicare.

3.3 CESE a promovat, în repetate rânduri, o serie de principii care trebuie continue să ghideze acțiunea statelor membre și a instituțiilor comunitare (12): principiul non-refoulement , conform căruia nici un refugiat nu poate fi expulzat într-o țară în care viața sau libertatea îi sunt puse în pericol; principiul confidențialității informațiilor conținute în fiecare solicitare de azil; garanția de non-detenție a solicitanților de azil pentru singurul motiv că solicită acest statut.

3.4 În avizul său asupra Cărții verzi privind viitorul sistem european comun de azil (13), Comitetul a susținut aceste principii realizând recomandări punctuale pentru îmbunătățirea tratamentului persoanelor care solicită protecție internațională. Astfel, instituțiile comunitare și naționale trebuie să coopereze pentru a se asigura că persoanele care au nevoie de protecție internațională pot intra oricând pe teritoriul UE și că examinarea cererii este serioasă și individuală. De asemenea, Comitetul a recomandat eliminarea listei de țări considerate sigure și înființarea unui Birou European de Sprijin pentru Azil.

3.5 Pe lângă clarificarea bazei de valori și principii ale acțiunii în domeniul azilului, Comitetul recomandă angajarea în direcția atingerii unor obiective specifice, care să se traducă în practică printr-o îmbunătățire substanțială a tratamentului persoanelor care solicită și beneficiază de protecție internațională. Comitetul recomandă identificarea unui set de indicatori-cheie pe baza cărora să se poată monitoriza și evalua progresul către atingerea acestor obiective.

3.6 CESE apreciază pozitiv crearea unui sistem european de analiză și evaluare a riscurilor de securitate individuale și de grup în țările terțe prin intermediul BESA. La ora actuală există multe sisteme de evaluare a riscurilor sau a violenței politice, create atât de către autorități naționale, cât și de către ONG-uri, universități și centre de cercetare (14).

3.7 În strângerea informațiilor se recomandă implicarea, atunci când este necesar, a Serviciului european pentru acțiune externă (EEAS), a reprezentanțelor diplomatice ale țărilor membre dar și a organizațiilor internaționale și non-profit cu acces și activități în țările terțe. Acest sistem de analiză și evaluare va servi drept reper autorităților naționale pentru rezolvarea mai rapidă și mai eficientă a cererilor de protecție internațională. Sistemul va crea o bază comună de evaluare și va permite identificarea în timp real a riscurilor.

4. Observații specifice

4.1 În prezentarea elementelor juridice ale propunerii de directivă, Comisia recomandă o serie de definiții prin care să se asigure standarde de protecție mai ridicate, precum și armonizarea în continuare a celor existente. În acest sens Comitetul propune clarificarea și dezvoltarea unei serii de aspecte, prin care urmărește să contribuie la stabilirea unor practici convergente cu setul de principii și valori asumate de UE.

4.2 Agenții de protecție. Comitetul consideră nepotrivită extinderea definiției agenților de protecție și regretă includerea inițială în lista acestora a oricărei entități non-statale de tipul ONG-urilor și al organizațiilor internaționale. Deși acestea (organizații internaționale, ONG-uri) pot avea voința și chiar capacitatea de a proteja cetățenii unei țări, nu au și responsabilitatea ultimă să o facă. Organizațiile internaționale sunt răspunzătoare în fața statelor membre, iar ONG-urile, în fața membrilor și a finanțatorilor lor. Singura protecție valabilă și funcțională pe termen mediu și lung poate fi numai cea a statului, care este răspunzător în fata propriilor cetățeni, în mod natural cei mai interesați în viabilitatea și stabilitatea acestuia. Chiar dacă agenții de protecție pot oferi servicii utile, uneori chiar indispensabile pe termen scurt, mai ales în rezolvarea unor probleme umanitare, responsabilitatea asigurării protecției persoanelor într-un teritoriu nu poate fi încredințată nici măcar parțial acestora. Existența acestor agenți nu poate fi folosită pentru a justifica refuzul protecției internaționale.

4.3 Protecția în interiorul țării. Existența unei protecții în interiorul țării nu este de natură să asigure securitatea potențialilor solicitanți de protecție internațională. Există cazuri în care numai o mică parte a teritoriului este sigură, iar probabilitatea ca toți cei aflați într-o situație de risc să se deplaseze către această zonă este redusă. De asemenea, există situații în care controlul unor zone este disputat și nu este clar cine are responsabilitatea pentru asigurarea ordinii și securității. Astfel, este nevoie de o clarificare importantă. Protecția în interiorul țării este valabilă numai dacă cea mai mare parte a teritoriului se află sub controlul unei autorități centrale capabile și doritoare să asigure ordinea internă, un nivel minim al serviciilor publice și o protecție adecvată a drepturilor și a securității individuale.

4.4 Legătura de cauzalitate. Prevederea legăturii de cauzalitate este utilă mai ales în situațiile în care persecuțiile sunt derulate de către agenți neguvernamentali. În cazurile în care se identifică existența persecuției și lipsa protecției guvernamentale, cererile pentru protecție internațională sunt justificate. Interpretarea acestei legături trebuie să fie extensivă și atent observată în toate situațiile în care guvernul refuză, implicit sau explicit, să-și protejeze cetățenii.

4.5 Apartenența la un grup social. Comitetul consideră binevenită includerea criteriului de gen în definirea grupurilor sociale aflate potențial într-o situație de risc. Este, de asemenea, necesar ca în interpretarea Convenției de la Geneva să se utilizeze o perspectivă transversală, care să poată sesiza mai bine situațiile în care femeile sunt supuse, cu predilecție, unui risc. De asemenea, Comitetul atrage atenția asupra orientării sexuale drept cauză a persecuțiilor. În anumite societăți, securitatea și bunăstarea individuală sunt legate de gen. Comitetul încurajează implicarea în consultările privind politica de azil a organizațiilor și instituțiilor care dețin expertiză în acest domeniu, pentru a oferi o imagine mai completă a riscurilor asociate cu genul. Comitetul recomandă, de asemenea, ca în activitatea BESA, problematica genului să fie recunoscută prin înființarea unor structuri specializate.

4.6 Încetarea statutului de refugiat. Comitetul apreciază pozitiv schimbarea propusă și o consideră în armonie cu ansamblul principiilor și valorilor ce susțin politica de azil. Statutul de persoană aflată sub protecție internațională poate înceta numai atunci când reîntoarcerea către locul de origine nu prezintă nici un risc pentru cei care s-au bucurat de acest drept.

4.7 Diferența de conținut între cele două statute de protecție. Comitetul apreciază pozitiv evoluția către unificarea celor două statute de protecție. Aceasta direcție a fost susținută de către Comitet în repetate rânduri, putând asigura în viitor o protecție mai completă a persoanelor care se află în situație de risc și o mai bună integrare a acestora în țările membre ale UE. De asemenea, unificarea celor două statute de protecție nu trebuie, direct sau indirect, să reducă nivelul de protecție și calitatea conținutului acestuia.

4.8 Conținutul protecției. Conținutul protecției este un domeniu sensibil al politicii de azil. Diferențele dintre țările membre sunt și mai semnificative decât în cazul procedurii de acordare a protecției internaționale propriu-zise. Este imperios necesar ca, în dezvoltarea politicii de azil Comisia să mobilizeze resurse pentru a analiza în mod special politicile și programele naționale din acest domeniu. În lipsa unor măsuri proactive, acordarea protecției internaționale va fi lipsită de substanță și va duce la discriminarea implicită a celor care se bucură de acest statut. Comitetul recomandă implicarea sindicatelor și patronatelor în elaborarea și implementarea politicii de azil la nivel național.

4.9 Comitetul apreciază pozitiv includerea prevederilor privind recunoașterea/echivalarea diplomelor și calificărilor, precum și stimularea accesului beneficiarilor de protecție internațională la programe de formare profesională. Sunt pași importanți în direcția integrării acestora în economie și societate și a îmbunătățirii calității vieții. Accesul pe piața muncii trebuie stimulat prin măsuri active de combatere a discriminării și de stimulare a agenților economici.

4.10 Membrii familiei. Comitetul apreciază pozitiv clarificarea definiției membrilor familiei și consideră că aceasta va permite o evaluare mai exactă și mai uniformă a solicitărilor de protecție internațională în toate țările membre ale UE.

4.11 Comitetul apreciază pozitiv utilizarea criteriului privind interesul minorului în evaluarea pentru acordarea protecției internaționale.

Bruxelles, 28 aprilie 2010 Președintele Comitetului Economic și Social European Mario SEPI

(1) JO C 221, 17.9.2002, p. 43.

(2) JO C 204, 9.8.2008, p. 77.

(3) JO C 218, 11.9.2009, p. 78.

(4) COM(2008) 360 final.

(5) COM(2008) 815 final; COM(2008) 820 final; COM(2008) 825 final.

(6) COM(2009) 66 final.

(7) COM(2007) 301 final.

(8) GHK, Impact assessment studies on The future development of measures on the qualification and status of third country nationals or stateless persons as persons in need of international protection and on the content of the protection granted, based on Council Directive 2004/83/EC and The future development of measures on procedures in MS for granting and withdrawing refugee status, based on Council Directive 2005/85/EC, Multiple framework service contract JLS/2006/A1/004 (GHK, Studii de evaluare a impactului privind dezvoltarea viitoare a măsurilor privind condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe sau apatrizii care au nevoie de protecție internațională și referitoare la conținutul protecției acordate, pe baza Directivei 2004/83/CE a Consiliului și privind dezvoltarea viitoare a măsurilor privind procedurile din statele membre de acordare și retragere a statutului de refugiat, pe baza Directivei 2005/85/CE a Consiliului, Contract-cadru multiplu de servicii, JLS/2006/A1/004).

(9) Vezi Raportul Human Rights Watch (HRW): Pushed Back, Pushed Around Italy's Forced Return of Boat Migrants and Asylum Seekers, Libya's Mistreatment of Migrants and Asylum Seekers, HRW 2009.

(10) Comitetul salută intențiile Comisiei Europene de a face mai transparentă desfășurarea procedurilor din acest domeniu.

(11) COM(2009) 551 final – SEC(2009) 1374, p. 14-16.

(12) JO C 193, 10.7.2001, p. 77–83.

(13) JO C 204, 9.8.2008, p. 77–84.

(14) Se pot enumera mai multe astfel de sisteme de evaluare: Indicele eșecului statal (Failed States Index)- Fund for Peace: http://www.fundforpeace.org/web/index.php?option=com_content&task=view&id=229&Itemid=366; Riscuri pentru minoritati- Minorities at Risk: http://www.cidcm.umd.edu/mar/about.asp; Conflict și pace – Conflict and Peace: http://www.cidcm.umd.edu/pc/; Global Report, The Center for Systemic Peace (CSP): http://www.systemicpeace.org/; Human Security Report: http://www.humansecurityreport.info/index.php?option=content&task=view&id=28&Itemid=63.