[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 30.5.2007

SEC(2007) 707

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI care însoţeşte CARTEA ALBĂ

Strategie pentru Europa privind problemele de sănătate legate de alimentaţie, excesul de greutate şi obezitate Rezumat al evaluării impactului {COM(2007) 279 final}{SEC(2007) 706}

REZUMAT AL EVALUĂRII IMPACTULUI[1] AVUT DE CARTEA ALBĂ A COMISIEI INTITULATĂ „STRATEGIE PENTRU EUROPA PRIVIND PROBLEMELE DE SĂNĂTATE LEGATE DE ALIMENTAŢIE, EXCESUL DE GREUTATE ŞI OBEZITATE”

1. DEFINIREA PROBLEMEI

Conform OMS, alimentaţia deficientă şi activitatea fizică insuficientă sunt la originea a 6 dintre cei 7 factori principali care implică un risc de boală în Europa (a se vedea figura nr. 1 din anexă). Se estimează că 80% dintre bolile cardiace, accidentele vasculare cerebrale şi diabetul de tip II şi 40% dintre bolile de cancer ar putea fi evitate dacă factorii comuni de risc legaţi de modul de viaţă ar fi eliminaţi (inclusiv fumatul).

S-a demonstrat, ţinând cont de tendinţa crescătoare a obezităţii şi a excesului de greutate, că Uniunea Europeană cunoaşte o deteriorare a regimurilor alimentare şi o scădere a nivelurilor activităţii fizice practicate. Datele arată că, dintre cele 27 de state membre, 19 au înregistrat deja indici medii ai masei corporale (IMC) peste nivelul normal de 25 kg/m2 (a se vedea figura nr. 2 din anexă).

În cazul în care această tendinţă păstrează o creştere liniară şi nu are loc nici o intervenţie, se estimează că incidenţa obezităţii în cadrul UE 27 va ajunge la 20.1% în anul 2020 (a se vedea figura nr. 3 din anexă).

Ipotezele pe care se bazează aceste calcule arată că acestea sunt, cel mai probabil, preziceri optimiste. De exemplu, la sfârşitul anilor '80, Statele Unite au înregistrat o curbă mult mai abruptă. În al doilea rând, această analiză nu ţine cont de modul în care obezitatea şi excesul de greutate cresc în rândul copiilor. S-a demonstrat că obezitatea infantilă cunoaşte o creştere constantă, cea mai mare incidenţă fiind înregistrată în ţările din sudul Europei (a se vedea figurile nr. 4 şi nr. 5 din anexă).

Incidenţa obezităţii pare să crească la vârsta adultă, afectându-i cel mai mult pe adulţii în vârstă de 50-60 de ani. Variaţiile în funcţie de sex nu sunt uniforme în ceea ce priveşte obezitatea.

Consumul de sare este un alt aspect al alimentaţiei care provoacă boli (în special boli cardiovasculare şi accidente vasculare cerebrale). Datele arată că, în UE, consumul de sare depăşeşte cu mult doza zilnică recomandată de 5 grame de clorură de sodiu, ajungând la aproximativ 9-11 grame pe zi, cea mai mare parte provenind din alimentele prelucrate. Programele globale, pe termen lung, de reducere a conţinutului de sare în alimente, s-au dovedit foarte eficiente şi benefice pentru sănătate. De exemplu, în cadrul proiectului din Carelia de Nord, în Finlanda, o reducere în medie cu 30-35% a conţinutului de sare, pe o perioadă de 30 de ani, a permis o scădere spectaculoasă, între 75 şi 80%, a mortalităţii provocate de accidente vasculare cerebrale şi de boli coronariene în rândul populaţiei sub 65 de ani.

Cauzele alimentaţiei deficiente, ale activităţii fizice insuficiente şi ale creşterii excesului de greutate şi obezităţii sunt complexe şi ţin de factori diverşi, precum comerţul internaţional; politica agricolă; cunoştinţele, mentalitatea, educaţia alimentară, disponibilitatea alimentelor şi posibilitatea de a alege; posibilităţile de a practica activităţi fizice şi motivaţia, care sunt, la rândul lor, influenţate de mediul înconjurător, politica şcolară, obiceiurile familiale etc.

Este dovedit faptul că europenii mănâncă mai mult, iar regimul lor alimentar nu este echilibrat. Cifrele Organizaţiei pentru Alimentaţie şi Agricultură arată că, între anii 1961-2001, energia furnizată prin alimentaţie a crescut cu peste 15% în Europa. Cifrele arată, de asemenea, că procentajul de energie provenind din grăsimi a crescut uşor între anii 1996 şi 1998, iar consumul de fructe şi legume se află cu mult sub nivelurile recomandate în majoritatea ţărilor. Aceste creşteri uşoare ale consumului alimentar pot cu uşurinţă să provoace o creştere în greutate sau alte efecte asupra sănătăţii. Există puţine date referitoare la tendinţele în materie de activitate fizică, dar cele de care dispunem arată că nivelurile actuale ale activităţii fizice sunt cu mult mai mici decât cele recomandate pentru o viaţă sănătoasă.

2. ARGUMENTE ÎN FAVOAREA UNEI ACţIUNI LA NIVEL EUROPEAN

Consiliul a lansat invitaţii repetate Comisiei pentru o implicare mai activă în acest domeniu. Uniunea Europeană dispune de o gamă largă de competenţe şi de o legislaţie care contribuie la modelarea mediului pentru a-l face propice unor decizii benefice pentru sănătate la nivelul statelor membre. Putem da exemplu în acest sens legislaţia în materie de alimentaţie, elaborarea programelor în sectoarele agricole, fondurile structurale, cercetarea, politica urbană şi cea din domeniul transporturilor şi al mass-media.

Îmbunătăţirea alimentaţiei şi a nivelurilor activităţii fizice în statele membre cuprinde atât aspecte transnaţionale, cât şi o dimensiune referitoare la piaţa internă, de exemplu în ceea ce priveşte vânzarea transfrontalieră a produselor agricole şi industriale. În ceea ce priveşte aspectele transnaţionale, fabricanţii de produse alimentare au redus conţinutul de nutrienţi (cum ar fi sarea) în produsele lor, în unele dintre statele membre, dar nu şi în altele. Astfel, în unele ţări, un coş cu alimente prelucrate va implica un risc mai mare de hipertensiune arterială şi de accident vascular cerebral decât acelaşi coş într-o altă ţară. Acţiunea comunitară poate permite evitarea divergenţelor intraeuropene, prin armonizarea condiţiilor pentru fabricanţii de produse alimentare şi detailişti. Un dialog unic cu aceşti actori, sub egida Uniunii Europene, în loc de mai multe dialoguri diferite la nivelul statelor membre, ar putea genera economii de scară importante pentru toate părţile interesate.

Cu toate că statele membre iau din ce în ce mai multe măsuri, în prezent nu există nicăieri semne care să indice că obezitatea şi excesul de greutate se menţin la un nivel stabil sau sunt pe cale de a scădea. De fapt, ponderea obezităţii şi a excesului de greutate cunoaşte o creştere generalizată, în diferite ritmuri. Acest lucru dovedeşte faptul că există, la nivel comunitar sau mondial, factori care determină acest fenomen şi care ar trebui luaţi în calcul pentru găsirea unei soluţii.

Acţiunea actuală la nivel comunitar a lărgit consensul politic şi a sporit eforturile multor actori. Masa rotundă în materie de obezitate din 2004 şi Platforma de acţiune în materie de alimentaţie din 2005 au determinat un avânt pe care unele state membre nu îl mai cunoscuseră până atunci. Agenţii economici au avut reacţii diferite faţă de acţiunea la nivel european, de recunoaştere a eforturilor lor, precum şi faţă de ideea de cooperare şi de provocarea care le-a fost lansată, de a-şi îmbunătăţi activitatea. În plus, coordonarea şi acţiunea la nivel european ar putea oferi posibilitatea de a extinde la toate statele membre UE progresele înregistrate în mai puţin de cinci ani în ţări precum Finlanda (iniţiative pentru reducerea consumului de sare şi în materie de sănătate cardiacă) şi Polonia (iniţiative pentru reducerea grăsimilor şi în materie de sănătate cardiacă).

Demersurile pe care ţările le adoptă în prezent pentru a aborda fenomenele legate de alimentaţie şi activitate fizică sunt foarte diferite. De exemplu, Danemarca şi Norvegia au abordat problema reducerii acizilor graşi de tip trans în alimente din unghiuri diferite. Danemarca a adoptat un demers normativ, în timp ce Norvegia a optat pentru metode voluntare. Se pare că rezultatele obţinute sunt similare.

3. OBIECTIVE

Obiectivul general este de a reduce efectele nocive pe care le au regimurile alimentare dezechilibrate şi lipsa activităţii fizice asupra sănătăţii şi asupra economiei şi de a contribui astfel la existenţa unei societăţi mai sănătoase, a unei productivităţi mai mari şi a unei dezvoltări economice durabile, în conformitate cu obiectivele stabilite în cadrul Consiliului European de la Lisabona şi cu obiectivul „mai mulţi ani sănătoşi pentru toţi”.

Mai precis, obiectivul Comisiei Europene este de a sprijini statele membre în îmbunătăţirea regimurilor alimentare şi a nivelului activităţii fizice în rândul populaţiei UE şi, în special, de a reduce incidenţa obezităţii şi a excesului de greutate. Reducerea incidenţei obezităţii este un obiectiv cheie pe termen mediu (precum şi un indicator al succesului).

3.1. Posibilităţile

Posibilităţile A şi B sunt posibilităţi de sine stătătoare care se exclud reciproc. Posibilităţile C şi D sunt cumulative.

În conformitate cu articolul 152, Comisia trebuie să acţioneze în favoarea unei coerenţe puternice între toate politicile şi toate obiectivele sale în materie de sănătate publică. În consecinţă, integrarea politicilor în cadrul tuturor serviciilor Comisiei se aplică tuturor posibilităţilor.

- A Nici o activitate la nivel european: În acest caz, deciziile şi iniţiativele politice ar fi lăsate la latitudinea statelor membre şi a părţilor interesate, fără nici o coordonare la nivel european. Acţiunile în curs de desfăşurare ar fi abandonate.

- B Status quo: UE ar continua să faciliteze dialogul între părţile interesate, prin intermediul Platformei şi a Reţelei privind alimentaţia şi activitatea fizică, atât timp cât se va considera că acestea aduc o valoare adăugată, continuând şi finanţarea proiectelor în cadrul Programului privind sănătatea publică.

- C O strategie globală la scară europeană: În cadrul acestei posibilităţi, care se inspiră din posibilitatea B, obiectivul ar fi elaborarea de măsuri la nivel comunitar, dar şi la nivel local şi regional, în interiorul statelor membre, prin intermediul unor circuite noi, care nu sunt în mod normal accesibile sau receptive la abordările inovatoare. Această posibilitate ar căuta să pună accentul pe mecanismele voluntare, fără a modifica acţiunea Comisiei în domeniile în care există deja un cadru legislativ adecvat, cum ar fi etichetarea nutriţională. Ar căuta mai degrabă să întărească aceste domenii favorizând acţiunile voluntare complementare.

- D Un demers pur normativ: Inspirându-se din posibilitatea B, această posibilitate ar căuta mai curând să întărească cadrul legislativ în domeniile politice în care există un potenţial de îmbunătăţire (cum ar fi restricţiile impuse publicităţii adresate copiilor sau reformularea), decât să privilegieze acţiunile părţilor interesate în aceste domenii.

4. ANALIZA IMPACTULUI

4.1. Consecinţele economice

În anul 2002, costurile anuale directe şi indirecte totale ale obezităţii, în UE 15, au fost estimate la 32,8 miliarde de euro pe an. Conform unui studiu realizat în anul 2005, costurile directe şi indirecte ale obezităţii (IMC ≥ 30kg/m2) au fost estimate ca fiind de 0,3% din PIB-ul ţărilor din UE 15. Extrapolând această cifră la ţările din UE 25[2], folosind cifrele PIB-ului din 2005, rezultă un cost al obezităţii de 40,5 miliarde de euro pe an, iar costul obezităţii şi al excesului de greutate, pentru UE 25, se ridică la suma de 81 de miliarde de euro, pornind de la ipoteza (bazată pe date din Marea Britanie) că adăugarea costului excesului de greutate la costul obezităţii îl dublează pe acesta din urmă.

Aceste cifre subestimează costul alimentaţiei deficiente şi al unei activităţi fizice insuficiente deoarece (1) creşterea în greutate nu este decât unul dintre efectele alimentaţiei deficiente şi al activităţii fizice limitate, (2) studiile nu iau în general în considerare costul consecinţelor creşterii în greutate în rândul copiilor, (3) chiar dacă ţin cont de costul obezităţii, estimările nu includ şi costurile suplimentare legate de alte afecţiuni, cum ar fi durerile de spate şi depresia, care sunt agravate de creşterea în greutate şi (4) există anumite costuri intangibile legate de suferinţa personală, de pierderea calităţii vieţii şi de moartea prematură, care sunt dificil de cuantificat.

Impactul asupra industriei alimentare

Analiza impactului asupra industriei se concentrează asupra industriei alimentare şi a băuturilor, al doilea mare sector industrial în anul 2001, după industria metalurgică, reprezentând 11% din valoarea adăugată în sectorul industrial european şi 13% din totalul ocupării forţei de muncă.

Structura sectorului este importantă: piaţa este dominată de un anumit număr de mari companii producătoare de alimente şi băuturi. Principalele companii alimentare - reprezentând 1% din numărul total al acestora - angajează 39% din totalul forţei de muncă şi reprezintă 51% din cifra de afaceri a sectorului.

Anumite acţiuni (dacă reuşesc să modifice preferinţele consumatorilor) ar putea determina reducerea consumului anumitor alimente, cum ar fi cele cu aport energetic ridicat, şi creşterea consumului altor alimente, precum fructele şi legumele. Pentru industrie, această perspectivă prezintă costuri şi avantaje potenţiale. Costurile se datorează unei creşteri mai lente a vânzărilor şi unei imagini de marcă mai puţin atractive pentru alimentele care sunt consumate într-o cantitate mai mică şi cărora li se face mai puţină publicitate. Dar, după cum precizează un raport al JP Morgan, „există o oportunitate pentru mărcile care sunt în mod real sinonime ale «sănătăţii» şi «bunăstării» de a-şi construi un avantaj competitiv pe termen lung, care s-ar putea traduce printr-o creştere durabilă a vânzărilor şi o mărire a marjei de profit.”

Capacitatea de adaptare pe care o are sectorul industriei alimentare susţine ideea conform căreia companiile care răspund preocupărilor în materie de sănătate sunt recompensate la nivelul pieţei. În ansamblu, 18 dintre cele 24 de subsectoare care înregistrează creşterea cea mai rapidă şi 6 dintre cele 7 subsectoare care prezintă o creştere procentuală de două cifre sunt asociate de către consumatori cu ideea de sănătate şi bunăstare, astfel încât aceste subsectoare reprezintă în prezent principalul motor de creştere al sectorului. Raportul prezintă totodată şi subsectoarele percepute de către consumatori ca fiind mai puţin sănătoase, acestea înregistrând în prezent o încetinire sau o scădere a creşterii.

Alte consecinţe importante asupra industriei includ costul potenţial, pentru diferitele sectoare mediatice (televiziune, publicaţii etc.), pe care l-ar genera reducerea publicităţii alimentelor şi băuturilor cu un conţinut ridicat de grăsimi, sare şi zahăr, adresate copiilor.

4.2. Impactul asupra mediului înconjurător

Acţiunile care favorizează activitatea fizică încurajând „modalităţile de deplasare activă”, fie prin intermediul campaniilor de sensibilizare sau cu ajutorul fondurilor acordate de Comisie pentru îmbunătăţirea infrastructurii specifice ciclismului sau mersului pe jos, ar trebui să aibă un impact pozitiv asupra mediului înconjurător, datorită reducerii cererii de transport motorizat.

În alte domenii, dacă acţiunile viitoare generează schimbări ale politicii agricole comune în sectoare precum cel al fructelor şi legumelor sau al laptelui, ar putea apărea consecinţe asupra mediului înconjurător legate de utilizarea solului. Acţiuni precum dezvoltarea de parteneriate, campaniile de sensibilizare, reformularea sau schimbările în materie de publicitate nu ar trebui să aibă consecinţe negative asupra mediului înconjurător.

4.3. Impactul social

Datele arată, de asemenea, că alimentaţia deficientă şi activitatea fizică limitată, în cazul în care generează obezitate, reprezintă o problemă pentru anumite grupuri, în special pentru cele care au un nivel redus de educaţie, un statut social precar sau o lipsă de respect de sine. Din literatura existentă în materie rezultă următoarele:

- există o corelaţie inversă între IMC şi educaţie în aproximativ jumătate din grupurile de populaţie masculină şi în practic toate grupurile de populaţie feminină.

- şi obezitatea şi diabetul sunt legate mai puternic de indicatori ai inegalităţii (de exemplu coeficienţii Gini cu privire la distribuţia veniturilor) decât de venitul naţional mediu.

- statutul social şi respectul de sine, aşa cum sunt ele percepute şi corelate, sugerează existenţa unei legături cu comportamentul în materie de sănătate, ceea ce confirmă unele studii conform cărora majoritatea rezultatelor în materie de sănătate au legătură cu statutul social.

Prin urmare, impactul social al strategiilor de reducere a excesului de greutate şi a obezităţii se referă atât la incluziunea socială cât şi la nediscriminare. Discriminării şi dezavantajului social asociate cu obezitatea li se adaugă relaţia care există între obezitate şi exces de greutate, pe de o parte, şi statutul socio-economic, pe de altă parte.

5. COMPARAREA POSIBILITăţILOR

5.1. Compararea succintă a posibilităţilor

După cum arată tabelul următor, Comisia dispune de o serie de măsuri care pot să genereze o valoare adăugată acţiunilor statelor membre şi să contribuie la obiectivul de îmbunătăţire a alimentaţiei şi a activităţii fizice şi de reducere a obezităţii şi a excesului de greutate. Tabelul de mai jos prezintă punctele forte şi punctele slabe ale celor patru posibilităţi.

Tabelul 1: Sumar al punctelor forte/punctelor slabe ale celor patru posibilităţi

Posibilitate | Puncte forte | Puncte slabe |

A (abandon) | Resursele sunt eliberate şi pot fi consacrate altor priorităţi ale UE în domeniul sănătăţii publice | Nici o contribuţie la nivel european într-o serie de domenii care au o influenţă asupra alimentaţiei şi a activităţii fizice Ignoră cererile Consiliului şi ale Parlamentului Lipsă de coordonare a părţilor interesate, statele membre sunt lăsate să acţioneze pe cont propriu |

B (Status quo) | Continuarea acţiunilor desfăşurate în prezent de către părţile interesate (acţiuni percepute în general ca fiind pozitive) Nu există noi riscuri | Lipsa unei orientări strategice comune pentru toţi actorii la nivel european Nu există o promovare a forumurilor care reunesc părţile interesate la nivelul statelor membre şi la nivel local Ocazie pierdută de către Comisie de a sprijini statele membre în abordarea problemei |

C (Abordare voluntară) | Cadru comun pentru toţi actorii Întărirea coerenţei între politici la nivel european poate fi mai uşoară în cadrul unei strategii europene globale Posibilitatea de a identifica acţiuni profitabile pentru toate părţile interesate. Participare opţională a actorilor industriali în funcţie de interesele companiilor, ceea ce permite limitarea costurilor la doar câteva companii Posibilitatea de a obţine rezultate mai rapid | Costurile participării în cadrul şedinţelor/reţelelor suplimentare pentru părţile interesate (statele membre şi actorii privaţi) O monitorizare mai atentă a părţilor interesate participante care decurge din necesitatea de a demonstra implementarea măsurilor |

D (Întărirea cadrului legislativ) | Răspuns uniform la scară europeană şi din partea tuturor actorilor | Costurile pentru un număr mai mare de actori privaţi Pot fi disproporţionate în cazul în care posibilităţile voluntare, profitabile tuturor părţilor interesate, sunt suficiente pentru abordarea problemei Durată de timp mai lungă necesară pentru observarea rezultatelor Pe o piaţă în continuă schimbare, legislaţia poate deveni perimată |

Aspecte referitoare la limite

Pentru Uniunea Europeană, costurile generate de lipsa de acţiune sunt enorme, cifra de 80 de miliarde de euro pe an fiind doar o estimare prudentă. Această cifră este cu mult superioară costurilor pe care le-ar presupune posibilităţile analizate.

6. POSIBILITATEA PREFERATă

O acţiune mai energică din partea Comunităţii se justifică din plin – ceea ce presupune alegerea posibilităţilor C sau D. Posibilitatea C este preferată deoarece (i) există indicii că ar putea fi la fel de eficientă ca şi posibilitatea D, (ii) fiind un demers voluntar, ar putea da rezultate mai rapid şi (iii) structura industriei alimentare este dominată de câteva companii mari, iar datele din sectorul industrial arată că aceste companii ar avea de câştigat din implementarea măsurilor în acest domeniu.

7. MONITORIZAREA şI EVALUAREA

Viitoarea carte albă a Comisiei va cuprinde propuneri vizând îmbunătăţirea monitorizării stării de sănătate în ceea ce priveşte alimentaţia şi activitatea fizică, precum şi acţiuni la toate nivelurile, în special în materie de obezitate şi exces de greutate. Incidenţa obezităţii va fi un indicator cheie pentru măsurarea progreselor realizate în cadrul UE, dar vor fi luaţi în calcul şi alţi indicatori pentru a analiza progresele obţinute cu privire la implementarea sistemelor voluntare, conform posibilităţii C.

8. ANEXă

Figura 1: Principalii factori care implică un risc de boală în regiunea europeană

[pic]

Sursă: Raport din anul 2002 cu privire la starea sănătăţii în lume

Figura 2: IMC mediu în statele membre ale Uniunii Europene

[pic]

Figura 3: Obezitatea în Europa: analiză a tendinţelor

[pic]

Sursă: Bază de date a OMS şi analiză a RAND Europe

Figura 4: Incidenţa obezităţii în rândul copiilor de vârstă şcolară, în ţările din UE 25

[pic]

Sursă: Comitetul Internaţional Anti-Obezitate, Raport cu privire la obezitatea infantilă, din anul 2007

Figura 5: Incidenţa excesului de greutate în rândul copiilor de vârstă şcolară în anumite ţări din UE 27, în baza unor studii realizate între anii 1958-2003

[pic]

[1] În baza SEC(2005) 791 din 15 iunie 2005 (Linii directoare privind evaluarea impactului).

[2] PIB-ul pentru ţările din UE 27 nu este disponibil.

Overweight (BMI ≥ 25 kg/m2)