REGULAMENTUL (UE) NR. …/… AL COMISIEI din XXX privind verificarea rapoartelor de emisii de gaze cu efect de seră și a rapoartelor privind datele tonă-kilometru și acreditarea verificatorilor în conformitate cu Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului /* SEC/2012/0176 final */





DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI care însoţeşte documentul REGULAMENTUL (UE) NR. .../... AL COMISIEI din XXX privind monitorizarea şi raportarea emisiilor de gaze cu efect de seră în conformitate cu Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului REGULAMENTUL (UE) NR. .../... AL COMISIEI din XXX privind verificarea rapoartelor de emisii de gaze cu efect de seră şi a rapoartelor privind datele tonă-kilometru şi acreditarea verificatorilor în conformitate cu Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului 1. DEFINIREA PROBLEMEI Problema a fost deja definită în contextul evaluării impactului care a însoțit propunerea referitoare la Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului (EU ETS), modificată prin Directiva 2009/29/CE a Parlamentului European și a Consiliului (Revizuirea EU ETS), care stabilește un sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Uniunii cu scopul de a promova reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră într-un mod rentabil și eficient din punct de vedere economic. Monitorizare și raportare Monitorizarea și raportarea la nivelul instalației, după cum prevede articolul 14 din Directiva EU ETS (Directiva 2003/87/CE), constituie unul din pilonii sistemului de comercializare a emisiilor. Decizia 2007/589/CE de stabilire a unor orientări privind monitorizarea și raportarea emisiilor de gaze cu efect de seră (denumite în continuare „OMR”) cuprinde cerințe standard privind monitorizarea și raportarea emisiilor de gaze cu efect de seră pentru instalațiile incluse în sistem în temeiul Directivei ETS. Analiza efectuată în cadrul evaluării impactului în vederea elaborării proiectului de directivă de revizuire a EU ETS[1] a identificat o serie de diferențe în implementarea și aplicarea cerințelor de monitorizare și de raportare de către statele membre și autoritățile competente (AC). Concluzia generală a fost că nu există uniformitate în cadrul Uniunii în ceea ce privește monitorizarea și raportarea, fapt care conduce la niveluri de acuratețe diferite. Lipsa uniformității și inexactitățile rezultate ar putea pune în pericol integritatea din punctul de vedere al mediului și credibilitatea sistemului și sunt susceptibile să genereze costuri mai mari decât este necesar. În plus, proiectele de evaluare desfăşurate în numele Comisiei și al mai multor state membre au identificat lipsa de transparență, de informații privind calitatea și de coerență ca fiind susceptibilă să genereze neîncredere și costuri suplimentare şi ca reprezentând principala provocare pentru dezvoltarea în continuare a procedurii de conformitate a EU ETS. În plus, s-a constatat că sistemul rezultat/existent este slăbit din cauza existenţei în statele membre a unor reglementări şi responsabilități diferite în materie de monitorizare și raportare. Verificarea și acreditarea verificatorilor Probleme similare au fost identificate în contextul verificării și acreditării verificatorilor[2]. Verificarea rapoartelor de monitorizare este importantă, în caz contrar, operatorii care îşi subestimează emisiile nu numai că înregistrează beneficii (restituind mai puține certificate decât este necesar), ci şi subminează integritatea sistemului din punctul de vedere al mediului. Directiva EU ETS și Decizia 2007/589/CE de stabilire a unor orientări privind monitorizarea și raportarea emisiilor de gaze cu efect de seră (denumite în continuare „OMR”) au reglementat numai unele cerințe și aspecte fundamentale ale procesului de verificare. În rest, elaborarea de orientări naționale specifice privind verificarea fost lăsată la latitudinea statelor membre. În ceea ce privește acreditarea verificatorilor, rezultă o imagine similară în diversitate, statele membre adoptând o gamă largă de standarde în acest scop. Aceste incoerențe au avut ca rezultat lipsa de uniformitate, precum și o piață internă ineficace, care au generat la rândul lor costuri mai mari sau obstacole nejustificate, în special pentru verificatorii dispuși să furnizeze servicii în diferite state membre. Rolul acreditării va fi orientat către îmbunătățirea nivelului calitativ al verificării rapoartelor anuale de emisii și către asigurarea, în același timp, a unei armonizări globale în cadrul sistemului, astfel cum este acesta reglementat prin articolul 15 din Directiva EU ETS. În acest context, proiectul de regulament privind acreditarea și verificarea face referire la actualul cadrul juridic mai amplu în ceea ce privește acreditarea prevăzut de Regulamentul (CE) nr. 765/2008 al Consiliului din 9 iulie 2008 și, în special, la articolul 4 alineatul (1) care precizează că „Fiecare stat membru numește un singur organism național de acreditare” și la articolul 13 conform căruia „Comisia garantează că schemele sectoriale identifică specificațiile tehnice necesare pentru atingerea nivelului de competență impus ….. ”. Regulamentul respectiv a beneficiat, de asemenea, de o evaluare a impactului[3]. Principiul subsidiarității Acțiunea Uniunii, astfel cum este prevăzută în cele două regulamente propuse, este justificată și necesară din punctul de vedere al principiului subsidiarității, din motivele expuse în continuare. Caracterul transnațional al schimbărilor climatice și necesitatea de a crea un sistem solid, comparabil și coerent de monitorizare, raportare și verificare a emisiilor în Uniune este un element important în determinarea nevoii de acțiune la nivelul Uniunii. Acțiunile exclusiv la nivel național nu ar asigura respectarea efectivă a angajamentelor solicitate şi, de asemenea, nu ar fi suficiente pentru îndeplinirea obiectivelor menționate în Directiva 2003/87/CE și pentru atingerea ţintelor stabilite în această directivă. Prin urmare, a fost necesar să se creeze un cadru propice la nivelul Uniunii. Cele două regulamente de punere în aplicare propuse sunt necesare pentru a institui metode armonizate de raportare, atât cât este posibil, punând accentul pe cerințele care conduc la cea mai mare rentabilitate şi creând, în același timp, condițiile adecvate pentru recunoașterea reciprocă. Creşterea eficienței raportării este un element-cheie pentru atingerea țintelor de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră. Reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră necesită coordonarea unei întregi game de instrumente şi definirea unor criterii și a unor termene comune de raportare, care să permită consolidarea corectă la nivelul Uniunii a datelor provenind de la statele membre. Coordonarea a douăzeci și șapte de sisteme diferite ar genera mai multe costuri decât crearea unui sistem unic armonizat. Deoarece angajamentele fundamentale sunt asumate la nivelul Uniunii, este, de asemenea, mai eficient să se creeze instrumentele de raportare necesare și să se stabilească condițiile de verificare și acreditare a verificatorilor. Acțiunea la nivelul Uniunii ar conduce la beneficii clare în comparație cu acțiunea la nivelul statelor membre, în special prin reducerea riscului de lacune, ambiguităţi, relocare sau dublă numărare. În plus, acțiunea la nivelul Uniunii este cel mai bun mod de a asigura uniformitatea, permițând astfel verificatorilor să furnizeze servicii de înaltă calitate în întreaga Uniune. Principiul proporționalității Propunerea respectă principiul proporționalității, din motivele expuse în continuare. Cele două regulamente propuse nu depășesc ceea ce este necesar pentru a atinge obiectivele privind îmbunătățirea calităţii datelor referitoare la schimbările climatice și asigurarea verificării independente și imparțiale de către verificatori acreditați şi competenţi, în conformitate cu cerințele stabilite la articolele 14 și 15 din Directiva 2003/87/CE. În plus, propunerile contribuie la realizarea obiectivului general al Uniunii constând în atingerea ţintelor de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră asumate de Uniune în cadrul Protocolului de la Kyoto, precum și a țintelor Uniunii stabilite în Pachetul privind Clima și Energia, în Acordul de la Copenhaga și în Decizia 1/CP.16 („Acordurile de la Cancun”). Propunerile prevăd un set de norme privind aplicarea monitorizării și raportării emisiilor de gaze cu efect de seră în cadrul ETS, precum și privind un sistem de verificare şi acreditare a verificatorilor care, în ceea ce privește practicile și procedurile, corespunde pe deplin nevoilor și capacităților instalațiilor, operatorilor și operatorilor de aeronave, inclusiv un set coerent de dispoziţii în favoarea instalațiilor mici. Prezenta evaluare a impactului a fost revizuită conform avizului Comitetului de evaluare a impactului și a recomandărilor conţinute în acesta. Avizul a fost emis în urma procedurii scrise din 22 iulie 2011, ulterioară răspunsului scris dat de DG Combaterea schimbărilor climatice la lista iniţială de verificare a calităţii evaluării impactului (Impact Assessment Quality Checklist - IAQC) elaborată de Comitetul de evaluare a impactului la 19 iulie 2011. Au fost furnizate răspunsuri adecvate la aspectele evocate în IAQC în special cu privire la: utilizarea de exemple ilustrative pentru definirea problemei; furnizarea unor exemple de obiective „SMART”; mai buna definire a opțiunilor de politică; încercarea de a evalua costurile și beneficiile modificărilor propuse; mai buna comparare a opțiunilor cu ajutorul tabelelor sinoptice; tratarea subsidiarității și a proporționalității într-o secțiune separată. Evaluarea impactului revizuită va fi publicată în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului. Nicio parte din evaluarea impactului nu face obiectul unui tratament confidențial. 2. REGULAMENTUL PRIVIND MONITORIZAREA ŞI RAPORTAREA 2.1. Obiective de politică generale Obiectivele principale au fost deja identificate în evaluarea impactului care a însoțit propunerea referitoare la Directiva 2009/29/CE. Acestea sunt: · asigurarea unei abordări comune cu privire la monitorizare și raportare pentru a garanta eficacitatea și integritatea sistemului din punctul de vedere al mediului și a creşte rentabilitatea; · urmărirea unei mai mari coerențe și transparențe, care, pe termen lung, pot conduce la economii pentru toate părțile implicate; · creşterea rentabilităţii economice a normelor de monitorizare și raportare, deoarece se presupune că acestea cresc încrederea pieţei în rapoarte și produc astfel un impact pozitiv, deşi indirect, asupra eficienței pieței. 2.2. Opțiuni de politică 2.2.1. Evaluarea incertitudinii Nu există, în rândul autorităților competente, al operatorilor și al verificatorilor, o înțelegere comună a modului în care trebuie evaluată incertitudinea legată de măsurătorile efectuate cu echipamentele existente sau de analize. Opțiunea 1: Menținerea cerințelor existente ale OMR cu privire la „evaluarea incertitudinii”. („Nicio modificare a politicii”) Opțiunea 2: Creșterea considerabilă a pragmatismului și a comparabilității abordărilor curente, având ca rezultat o mai mare concentrare asupra altor criterii de calitate, precum: instalarea corectă a echipamentului, întreținerea și calibrarea instrumentelor. („Modificare profundă a politicii”) Regulamentul privind monitorizarea și raportarea clarifică în ce măsură trebuie prezentată în planul de monitorizare dovada efectuării evaluării incertitudinii, cum trebuie să fie evaluată aceasta de către autoritatea competentă și ce anume trebuie să conțină raportul de emisie anual. Pornind de la baza deja formulată în OMR, regulamentul prevede și posibilitatea aplicării unei abordări mai simple în cazul micilor emițători și al instalațiilor simple. Este reținută opțiunea 2. 2.2.2. Interpretarea armonizată a costurilor excesive Statele membre interpretează diferit definiția costurilor excesive prevăzută în secțiunea 2 din OMR. Opțiunea 1: Menținerea cerințelor vechii definiții prevăzute de OMR. („Nicio modificare a politicii”) Opțiunea 2: Clarificarea modului în care trebuie calculate și comparate costurile și beneficiile unei metode de monitorizare. Costurile trebuie să includă perioada de amortizare economică. Beneficiile se calculează prin înmulțirea factorului de ameliorare cu prețul de referință. Pentru a demonstra cât de rezonabile sau de excesive sunt costurile de implementare a unei (unor) măsuri pentru atingerea celor mai înalte niveluri[4], un operator trebuie să compare costurile de implementare a măsurilor de îmbunătățire a măsurării, a prelevării de probe și/sau a preciziei analitice, cu beneficiile obținute. („Modificare limitată a politicii”). Este reținută opțiunea 2. 2.2.3. Transferul CO2 Dispozițiile actuale ale OMR pot conduce la relocări de CO2 în afara sistemului și la neconcordanţe cu inventarele naționale, deoarece multe activități nu pot fi reflectate în acestea. Nu există o înțelegere comună a modului în care trebuie puse în aplicare dispozițiile privind CO2 transferat . Opțiunea 1: Menținerea cerințelor prevăzute în partea 5 punctul 5.7 din OMR. („Nicio modificare a politicii”) Opțiunea 2: Scăderea din emisiile raportate a CO2 transferat va fi permisă numai în cazul transferurilor către activitățile de captare și stocare a carbonului (unde retenţia pe termen mai lung este asigurată şi controlată în continuare în cadrul EU ETS ). Este reținută opțiunea 2. 2.2.4. Tratarea biomasei solide și lichide şi criterii de sustenabilitate Directiva EU-ETS stabileşte deja că „biomasa” are un factor de emisie zero, emisiile de CO2 de raportat fiind, în consecinţă, zero. Pentru scopurile EU ETS, biomasa este definită, în prezent, numai în OMR. Această definiție trebuie actualizată, în vederea unei mai bune alinieri cu o definiție europeană utilizată pe scară largă a biomasei, precum și cu politica privind energia regenerabilă, în special pentru a preveni utilizarea în continuare a anumitor biocarburanți și biolichide, care sunt acum considerate nesustenabile. Directiva privind energia regenerabilă (Directiva ER - Directiva 2009/28/CE) a stabilit criterii de sustenabilitate pentru biocarburanți și biolichide, în condiţiile în care producerea de energie regenerabilă din biomasă este justificată din punct de vedere economic. Au fost luate în considerare trei opțiuni. Opțiunea 1: Reţinerea definiţiei din OMR. („Nicio modificare a politicii”). Nu va exista coerență cu Directiva ER. Această opțiune va continua să favorizeze o abordare limitată a biomasei și să pericliteze integritatea EU ETS. Opțiunea 2: Trecerea la o definiție compatibilă cu Directiva ER, dar fără un angajament în ceea ce privește criteriile de sustenabilitate. Această abordare va păstra factorul de emisie 0 pentru biomasă, dar nu va lua în considerare criteriile de sustenabilitate. („Numai definiția din Directiva ER”). Opțiunea va răspunde numai parțial problemei coerenței cu Directiva ER și va continua să pericliteze integritatea EU ETS. Opțiunea 3: Trecerea la o definiție compatibilă cu Directiva ER și impunerea condiţiei ca biocarburanților și biolichidelor să li se poată atribui factorul de emisie 0 numai dacă îndeplinesc criteriile de sustenabilitate. Această opțiune va satisface cerinţele Directivei ER și va ţine seama de criteriile de sustenabilitate pentru biocarburanții și biolichidele pentru care au fost elaborate criterii la nivelul UE. Stimulentele economice care susţin criteriile de sustenabilitate vor avea un efect pozitiv, reducând impactul economic şi administrativ („Definiția din Directiva ER plus criterii de sustenabilitate pentru biocarburanți și biolichide”). Orice altă opțiune care ar putea fi elaborată ar anticipa eventuale modificări viitoare ale politicii, care ar depăși cu mult sfera prezentei măsuri de punere în aplicare. Mai ales introducerea în EU ETS a criteriilor de sustenabilitate pentru biomasa solidă nu este o opțiune viabilă în această etapă, deoarece nu există criterii de sustenabilitate obligatorii la nivelul UE, iar furnizarea se face pe scară mică și este foarte dispersată. Se reține opțiunea 3 ca bază pentru organizarea monitorizării și a raportării. 2.2.5. Modul de abordare și frecvența prelevării probelor OMR cuprinde indicații pragmatice cu privire la cerințele de prelevare a probelor și la modul în care trebuie stabilită frecvența de prelevare a acestora, atunci când caracteristicile materialelor trebuie determinate prin analiză (de exemplu, conținutul de carbon). Cu toate acestea, în practică, nu există o înțelegere comună în rândul diferitelor state membre a modului în care trebuie aplicate cerințele de prelevare a probelor. Opțiunea 1: Confirmarea abordării pragmatice prevăzute de OMR. („Nicio modificare a politicii”). Opțiunea 2: Clarificarea cerințelor de prelevare a probelor și evaluarea aplicabilității normelor. Concret, operatorul trebuie să trimită autorității competente, spre aprobare, un plan de prelevare a probelor pentru fiecare combustibil sau material. Această abordare este preferabilă pe termen mediu și lung, dar, din păcate, nu poate fi dezvoltată în acest moment, în cadrul pregătirii prezentului regulament privind monitorizarea și raportarea, din cauza lipsei cunoștințelor și a constrângerilor de timp. Se va putea lucra mai mult în această direcție în cadrul elaborării viitorului document de orientare care va însoți punerea în aplicare a regulamentului privind monitorizarea și raportarea. Este reținută opțiunea 1. 2.2.6. Raportarea datelor referitoare la producție Conform articolului 14 alineatul (2) din Directiva EU ETS: „Regulamentul […] poate include, de asemenea, dispoziții care îi obligă pe operatori să raporteze emisiile aferente producerii de bunuri fabricate de industriile mari consumatoare de energie care pot fi expuse concurenței internaționale. De asemenea, regulamentul în cauză poate să prevadă verificarea independentă a acestor informații. Aceste cerințe pot include raportarea emisiilor provenite din producerea de energie electrică aflate sub incidența sistemului comunitar și legate de producerea unor astfel de bunuri.” Opțiunea 1: Neprecizarea cerințelor de monitorizare în regulamentul privind monitorizarea și raportarea. („Nicio modificare a politicii”). În cadrul opțiunii 1, regulamentul va rămâne în continuare concentrat pe emisiile de gaze cu efect de seră, iar integritatea din punctul de vedere al mediului și eficacitatea sistemului vor fi confirmate. Opțiunea 2: Aplicarea cerințelor de monitorizare a datelor referitoare la producție. Elaborarea cerințelor de raportare pentru datele referitoare la producție și, respectiv, pentru puterea consumată. Elaborarea definițiilor respective. („Modificare profundă a politicii”). Regulamentul privind monitorizarea și raportarea se referă la emisiile anuale de gaze cu efect de seră. Este preferabilă plasarea monitorizării și a raportării datelor referitoare la producție în contextul așa-numitei „Decizii de stabilire a criteriilor de referință”[5]. Este reținută opțiunea 1. 2.2.7. Proceduri și cerințe simplificate Opțiunea 1: Menținerea actualelor cerințe simplificate ale OMR. („Nicio modificare a politicii”). Această opțiune nu va fi suficientă din punctul de vedere al asigurării rentabilității pentru micii emițători, în special din cauza aplicării sale inegale la nivelul statelor membre. Opțiunea 2: Elaborarea unor proceduri și cerințe și mai simplificate. Cea mai importantă dintre acestea stabilește că operatorul poate transmite autorității competente un plan de monitorizare simplificat. Va fi prevăzută o scutire în ceea ce privește raportul referitor la ameliorare pentru instalațiile cu nivel redus de emisii (sub 25 000 tone de CO2 pe an, excluzând biomasa și înainte de orice scădere a CO2 transferat). Regulamentul va permite, de asemenea, utilizarea unei metode de monitorizare simplificate pentru instalațiile simple, care va conduce la costuri mai scăzute pentru micii emițători. Opțiunea 2 este pe deplin conformă cu cerințele inițiale, stabilite în evaluarea impactului referitoare la Directiva 2009/29/CE. Este reținută opțiunea 2. 2.2.8. Aplicarea principiului ameliorării Opțiunea 1: Menținerea actualelor cerințe de aplicare a principiului ameliorării prevăzute de OMR. („Nicio modificare a politicii”). Această opțiune conduce la aplicarea inegală a principiului ameliorării. În acest mod nu va fi asigurată dezvoltarea dinamică și din punct de vedere calitativ a monitorizării și raportării în cadrul EU ETS. Opțiunea 2: Dezvoltarea aplicării principiului ameliorării introducând, ca parte a procesului de verificare, propuneri clare privind modul de luare în considerare a recomandărilor de ameliorare a metodei de monitorizare și a neconformităților și inexactităților restante. („Modificare limitată a politicii”). Opțiunea 2 este pe deplin conformă cu cerințele inițiale, stabilite în evaluarea impactului referitoare la Directiva 2009/29/CE. Este reținută opțiunea 2. 2.2.9. Tehnologia informației Temeiul juridic pentru utilizarea TI/schimbului de date în scopuri de monitorizare, raportare și verificare este următorul text al articolului 14 alineatul (4), revizuit prin Directiva de revizuire a EU ETS (Directiva 2009/29/CE): „Regulamentul menționat la alineatul (1) poate include cerințe cu privire la utilizarea unor sisteme automate și a unor formate de schimb de date pentru a armoniza comunicarea dintre operator, verificator și autoritățile competente în ceea ce privește planul de monitorizare, raportul anual privind emisiile și activitățile de verificare.” Opțiunea 1: Nu se întreprinde nicio acțiune și situația prevăzută de OMR rămâne neschimbată, respectiv nu există un protocol electronic privind raportarea emisiilor publicat. („Nicio modificare a politicii”). Această opțiune va continua să promoveze o abordare inegală cu privire la utilizarea TI pentru monitorizare, raportare și verificare în cadrul EU ETS și va obstrucționa procesul de comparabilitate și schimb de bune practici între operatori. Opțiunea 2: Comisia publică modele electronice standardizate sau specificații privind formatul fișierelor pentru transmiterea planurilor de monitorizare, a rapoartelor anuale de emisii și a rapoartelor privind datele tonă-kilometru. Comisia activează un control de calitate și proceduri adecvate pentru întreținerea modelelor electronice și a specificațiilor privind formatul fișierelor pe care le publică. („Modificare limitată a politicii”). Cele mai bune practici privind sistemele TI precum și modelele avansate cu controale automate încorporate au potențialul de a consolida și de a îmbunătăți substanțial structura și practicile utilizate pentru a asigura conformitatea EU ETS. Opțiunea 2 este pe deplin conformă cu cerințele inițiale, stabilite în evaluarea impactului referitoare la Directiva 2009/29/CE. Este reținută opțiunea 2. 2.3. Evaluarea impactului cumulativ al opțiunilor preferate Asigurarea unei abordări comune pentru a garanta eficacitatea și integritatea sistemului din punctul de vedere al mediului și a creşte rentabilitatea. Îndeplinirea acestui obiectiv va conduce la o distribuție mai echitabilă între instalațiile din întreaga UE. Toate opțiunile de politică selectate trebuie să contribuie la reducerea marjei de discreție de care dispun autoritățile competente la analizarea planurilor de monitorizare și de raportare și, prin urmare, la tratarea operatorilor într-un mod mai echitabil și la impunerea unor condiții mai echitabile. Urmărirea unei mai mari coerențe și transparențe, care, pe termen lung, pot conduce la economii pentru toate părțile implicate. În cadrul opțiunii statu quo privind monitorizarea, abordările lipsite de coerență elaborate în temeiul OMR vor continua să avantajeze instalații din unele state membre în dauna altor instalații similare din alte state membre, având potențialul de a afecta competitivitatea acestora. Gama largă de abordări privind autorizarea și conformitatea adoptate în diferitele state membre are potențialul de a provoca probleme în domeniul competitivității, precum și o pierdere corespunzătoare de încredere în EU ETS. Toate opțiunile preferate trebuie să furnizeze o mai mare certitudine a cerințelor, lăsând statelor membre, operatorilor și verificatorilor o mai mică marjă pentru variații. Simplificarea dispozițiilor existente va crește și mai mult transparența sistemului. Creşterea rentabilităţii economice a normelor de monitorizare și raportare, deoarece se presupune că acestea cresc încrederea pieței în rapoarte și produc astfel un impact pozitiv, deşi indirect, asupra eficienței pieței. Opțiunile de politică selectate vor asigura o mai mare rentabilitate și o mai mare încredere în sistem prin clarificarea cerințelor asociate cu domeniile cunoscute în prezent ca fiind ambigue și prin confirmarea simplificărilor permise, atunci când acestea sunt rezonabile. În final, în legătură cu costurile, se impune precizarea că acestea au fost luate în considerare în mod izolat. Luarea în considerare a costurilor cumulate nu ar fi nici solidă din punct de vedere științific și nici nu ar adăuga, în mod special, valoare, deoarece se dorește justificarea selectării unei anumite opțiuni în contextul unor obiective operaționale distincte. În ceea ce privește cele 9 aspecte referitoare la monitorizare și raportare de mai jos, au fost create 5 categorii în funcție de efectele percepute asupra resurselor de personal și financiare necesare. Categoriile au fost validate în cadrul unor interviuri cu reprezentanți ai autorităților competente, ai verificatorilor și ai secretariatului forumului pentru conformitate cu ETS. I. Reducere semnificativă a costurilor și a resurselor necesare II. O oarecare reducere a costurilor și a resurselor necesare III. Nicio modificare așteptată a costurilor și a resurselor necesare IV. O oarecare creștere a costurilor și a resurselor necesare. V. Creștere semnificativă a costurilor și a resurselor necesare. Tabel sinoptic Opțiuni de politică || Nicio modificare a politicii || Modificare || Costuri/economii Evaluarea incertitudinii || Menținerea OMR || Modificare pragmatică * || Categoria I Costuri excesive || Menținerea OMR || Clarificarea modului de calcul * || Categoria II Transferul CO2 || Menținerea OMR || Reglementarea transferului * || Categoria III Biomasa solidă și lichidă || Menținerea OMR || Actualizarea definiției biomasei și criterii de sustenabilitate * || Categoria IV Modul de abordare și frecvența prelevării probelor || Menținerea OMR * || Clarificarea cerințelor de prelevare a probelor || Categoria III - Categoria IV Raportarea datelor referitoare la producție || Menținerea OMR * || Adăugarea de cerințe privind datele referitoare la producție || Categoria III Proceduri și cerințe simplificate || Menținerea OMR || Continuarea simplificării * || Categoriile II și I Aplicarea principiului ameliorării || Menținerea OMR || Consolidarea principiului ameliorării * || Categoria II Tehnologia informației || Nicio acțiune || TI/schimb de date în scopuri de monitorizare, raportare și verificare în cadrul ETS * || Categoriile II și I * Opțiuni preferate 3. REGULAMENTUL PRIVIND ACREDITAREA ȘI VERIFICAREA 3.1. Obiective de politică generale Obiectivele specifice pentru verificare și acreditare au fost, de asemenea, identificate anterior în evaluarea impactului care a însoțit propunerea referitoare la Directiva 2009/29/CE. Acestea sunt: stabilirea unui nivel coerent și comparabil de verificare și acreditare; armonizarea pieței interne a serviciilor de verificare și acreditare; creșterea rentabilității. OMR stabilește abordarea de bază pentru activitățile de verificare, în conformitate cu criteriile de verificare definite în anexa V la Directiva EU ETS. Pe baza elementelor indicate în anexa V și a experienței de audit în alte domenii, în special în cel financiar, Cooperarea europeană pentru acreditare (EA) a elaborat orientări detaliate cu privire la evaluarea și acreditarea verificatorilor și a organismelor de verificare pentru EU ETS (documentul EA 6/03). În 2007 aceste orientări au fost recunoscute în mod oficial de noile OMR și constituie în prezent baza pentru verificare și acreditare în cadrul EU ETS în majoritatea statelor membre. 3.2. Opțiuni de politică 3.2.1. Acreditarea și certificarea verificatorilor Articolul 15 revizuit prin Directiva 2009/29/CE oferă o indicație clară cu privire la acreditarea verificatorilor: „Comisia adoptă un regulament privind […] acreditarea și supravegherea verificatorilor.” Opțiunea 1: Confirmarea verificatorilor se limitează numai la organismele de acreditare. Opțiunea 1 este opțiunea menționată în mod explicit la articolul 15 revizuit prin Directiva 2009/29/CE. Opțiunea 1 este pe deplin conformă cu cerințele inițiale, stabilite în evaluarea impactului referitoare la Directiva 2009/29/CE. Opțiunea 2: Confirmarea verificatorilor se extinde și la organismele naționale de certificare, pentru a lua în considerare acordurile istorice dintr-un mic număr de state membre. Această opțiune este pe deplin conformă cu articolul 15 revizuit prin Directiva 2009/29/CE și cu articolul 5 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 765/2008 al Consiliului care reprezintă legislația‑cadru în materie de acreditare. În acest mod sistemul va fi îmbunătățit, prin deschiderea sa către certificarea verificatorilor persoane fizice, ceea ce reprezintă o abordare paralelă și echivalentă a acreditării. Este reținută opțiunea 2. 3.2.2. Recunoașterea reciprocă a verificatorilor Opțiunea 1: Recunoașterea reciprocă a verificatorilor nu este legată de acreditare. Această opțiune nu ține seama de cerințele stabilite de Directiva 2009/29/CE: „Comisia […] precizând condițiile […] de recunoaștere reciprocă” Opțiunea 2: Recunoașterea reciprocă a verificatorilor are loc dacă aceștia sunt acreditați de către organismele de acreditare sau certificați de către autoritățile naționale care au trecut cu succes o evaluare la nivel de omologi. În conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 765/2008 al Consiliului, verificatorii acreditați de un organism de acreditare care a trecut cu succes o evaluare la nivel de omologi trebuie să fie acceptați reciproc în toate statele membre. Organismele de acreditare instituie circuite de feedback cu privire la performanța verificatorilor. Această opțiune va facilita libera circulație a verificatorilor care au niveluri de calitate comparabile. Spre deosebire de opțiunea 1, această opțiune va promova o armonizare globală în ceea ce privește calitatea verificatorilor și a verificărilor efectuate. Opțiunea 2 este pe deplin conformă cu cerințele inițiale, stabilite în evaluarea impactului referitoare la Directiva 2009/29/CE. Este reținută opțiunea 2. 3.2.3. Evaluarea la nivel de omologi a organismelor de acreditare Regulamentul (CE) nr. 765/2008 al Consiliului solicită tuturor organismelor naționale de acreditare să se supună evaluării la nivel de omologi, astfel cum este organizată de organismul recunoscut în temeiul articolului 14 din regulament. Organismul recunoscut în prezent este Cooperarea europeană pentru acreditare (EA)[6]. Opțiunea 1: Exercițiul de evaluare la nivel de omologi a organismelor de acreditare este responsabilitatea exclusivă a EA. EA desfăşoară din oficiu, cu regularitate, exerciţii de evaluare la nivel de omologi a membrilor săi . Dacă această evaluare rămâne în continuare un exercițiu de rutină, există riscul de a nu fi luate în considerare contribuţii importante din partea autorităților competente cu privire la cerințele specifice legate de EU ETS. Opțiunea 2: În cadrul exerciţiului de evaluare la nivel de omologi a organismelor de acreditare trebuie stabilite cerințe specifice legate de EU ETS. Această opțiune va permite EA să aplice criterii mai adecvate de evaluare la nivel de omologi, în conformitate cu cerințele EU ETS. Opțiunea 2 este pe deplin conformă cu cerințele inițiale, stabilite în evaluarea impactului referitoare la Directiva 2009/29/CE. Este reținută opțiunea 2. 3.2.4. Supravegherea continuă a verificatorilor şi măsurile corective Opțiunea 1: Autoritățile competente trebuie să aibă dreptul de a evalua calitatea auditurilor și de a face investigații suplimentare, dacă sunt identificaţi verificatori neperformanţi. Această opțiune ar putea conduce la suprapunerea responsabilităților diferitelor instituții implicate, ceea ce va afecta eficiența generală a sistemului. Opțiunea 2: Supravegherea verificatorilor se efectuează numai de către organismele de acreditare. Standardul ISO 17011, care prevede că organismele de acreditare desfăşoară activităţi de supraveghere, lasă loc de interpretare în ceea ce priveşte frecvenţa şi modul de efectuare a supravegherii. Lipsa contribuțiilor din partea autorităţilor competente ar putea conduce la imposibilitatea de a obține informații suplimentare utile din partea acestora și la o calitate insuficientă a verificării. Această opțiune nu va aborda în măsură suficientă eficacitatea regulamentului privind monitorizarea şi raportarea, din cauza faptului că organismele de acreditare nu au cunoştinţe complete despre EU ETS. Opțiunea 3: Trebuie stabilit un sistem eficient de schimb de opinii între organismele de acreditare și autoritățile competente, cu privire la supravegherea verificatorilor. Prin urmare, regulamentul privind acreditarea şi verificarea va prevedea cerințe referitoare la schimbul de informații dintre autoritățile competente și organismele de acreditare. Această opțiune va îmbunătăți comunicarea cu privire la transparența și situația acreditării verificatorilor, stabilind cerințe clare pentru toate statele membre. De asemenea, opţiunea va maximiza schimbul util de informații dintre organismele de acreditare și autorităţile competente, într-un mod eficient din punctul de vedere al costurilor și fără suprapunerea rolurilor. Opțiunea 3 este pe deplin conformă cu cerințele inițiale, stabilite în evaluarea impactului referitoare la Directiva 2009/29/CE. Este reținută opțiunea 3. 3.2.5. Analiza riscului Opțiunea 1: Menținerea cerințelor generice prevăzute în partea 10 punctul 10.4.2 litera (b) din OMR. („Nicio modificare a politicii”). Un exercițiu de analiză eficientă a riscului este important pentru planificarea generală a exercițiului de verificare. Un proces de analiză a riscului care nu ține seama în mod corespunzător de analiza strategică și de evaluarea riscului operatorului ar putea avea ca rezultat fie o opinie de verificare inadecvată, fie un exercițiu de verificare incomplet care necesită repetarea unei părţi a procesului și presupune costuri suplimentare pentru operator. Opțiunea 2: Elaborarea unor cerințe mai specifice privind analiza strategică și evaluarea riscului operatorului, inclusiv a unor recomandări pentru îmbunătățire. Această opțiune va stabili cerințe mai clare atât pentru analiza strategică, cât şi pentru analiza riscului verificatorului, în conformitate cu documentul EA 6/03. Opţiunea va descrie legătura dintre analiza strategică și analiza riscului şi modul în care acestea sunt integrate în activitățile de verificare ulterioare necesare (controale şi testarea datelor). Această opțiune este deja utilizată de către majoritatea statelor membre şi are un nivel acceptabil de impact. Opțiunea 2 este pe deplin conformă cu cerințele inițiale, stabilite în evaluarea impactului referitoare la Directiva 2009/29/CE. Este reținută opțiunea 2. 3.2.6. Proceduri și cerințe simplificate Opțiunea 1: Statele membre pot permite verificatorilor să utilizeze planuri şi proceduri de verificare simplificate în cazul operatorilor şi al operatorilor de aeronave, dacă sunt îndeplinite anumite condiţii (care trebuie confirmate de către Comisie). Această opţiune va oferi o marjă considerabilă pentru reducerea costurilor de verificare. Opţiunea prevede posibilitatea de a renunța, în cazul instalațiilor mici și simple, la mai multe vizite pe teren, în anumite condiții (bazate, în continuare, pe analiza riscului). Opțiunea 1 este pe deplin conformă cu cerințele inițiale, stabilite în evaluarea impactului referitoare la Directiva 2009/29/CE. Opțiunea 2: Nu este permisă verificarea simplificată. Această opțiune va continua să impună costuri semnificative și disproporționate asupra micilor emițători, având ca rezultat o eficiență considerabil mai scăzută a sistemului și neconducând la o valoare adăugată reală. Este reținută opțiunea 1. 3.2.7. Verificatorul unic și analiza tehnică independentă Opțiunea 1: Verificatorii unici (persoane fizice) sunt autorizaţi să efectueze verificări şi nu este necesară o analiza tehnică independentă . Această opțiune va avea ca rezultat scăderea considerabilă a eficacităţii exercițiului de verificare. Opțiunea 2: Verificatorii unici (persoane juridice sau fizice) sunt autorizaţi să efectueze verificări și este necesară o analiză tehnică independentă. Regulamentul (CE) nr. 765/2008 acoperă organismele de acreditare şi de evaluare a conformității. Organismul de evaluare a conformității înseamnă un organism care efectuează activități de evaluare a conformității, inclusiv calibrare, testare, certificare și inspecție[7]. Acest lucru pare să implice faptul că persoanele care efectuează activități de evaluare a conformității nu sunt autorizate în noul cadru de acreditare. Cu toate acestea, dacă un verificator unic, devenind entitate juridică, se organizează ca organism, înțelegerea comună ar putea conduce la interpretarea că, în temeiul regulamentului privind acreditarea, organismul de evaluare a conformității poate fi şi o persoană. Secțiunea 3.3.3 din ISO 14065 menționează chiar explicit faptul că un organism de verificare poate fi o persoană. Opțiunea 2 este pe deplin conformă cu cerințele inițiale, stabilite în evaluarea impactului referitoare la Directiva 2009/29/CE. Este reținută opțiunea 2. 3.2.8. Conținutul raportului de verificare Opțiunea 1: Menținerea cerințelor generice prevăzute în partea 10 punctul 10.4.2 litera (e) din OMR. („Nicio modificare a politicii”). Această opțiune conduce la lipsa de coerenţă și de transparenţă a exercițiului de verificare, care va avea impact asupra eficacității și a eficienței sistemului, precum și asupra recunoașterii reciproce a verificatorilor acreditați. Opțiunea 2: Elaborarea unei liste mai detaliate a cerințelor privind conținutul raportului de verificare. Regulamentul privind acreditarea şi verificarea prevede un set de cerințe comune. Principalele elemente și informațiile suplimentare se vor referi la vizitele pe teren, echipa de verificare, evaluatorul tehnic, confirmarea principiilor, lista combustibililor și recomandările de îmbunătățire. Rezultatul va fi un conținut coerent al raportului. La început, este posibil să aibă loc o uşoară creștere a costurilor de verificare, dar acestea vor fi compensate printr-o mai mare transparență a exercițiului de verificare. Opţiunea va permite, de asemenea, autorităţilor competente să dispună de mai multe informaţii cu privire la calitatea verificării. Opțiunea 2 este pe deplin conformă cu cerințele inițiale, stabilite în evaluarea impactului referitoare la Directiva 2009/29/CE. Este reținută opțiunea 2. 3.3. Evaluarea impactului cumulativ al opțiunilor preferate Nivel coerent și comparabil de verificare și acreditare: Regulamentul privind acreditarea şi verificare va asigura un nivel mult mai ridicat de certitudine în ceea ce privește uniformitatea punerii în aplicare la nivel de stat membru. O abordare comună a verificării va creşte transparența, va clarifica cerințele și ar trebui să mărească coerența modului de efectuare a verificării în UE. Acest lucru va îmbunătăți, la rândul său, integritatea din punctul de vedere al mediului a sistemului și va creşte încrederea în procesul de verificare. Armonizarea pieței interne a serviciilor de verificare și acreditare; Regulamentul privind acreditarea şi verificarea va impune cerințe directe cu privire la persoanele relevante (verificatori, organisme de verificare, organisme de acreditare, autorități competente etc.), care nu vor fi interpretate de cel puțin 27 de ori și aplicate în mod diferit în cel puțin 27 de legislații naționale. O acreditare mai coerentă va reduce preocuparea statelor membre referitoare la faptul că verificatorii din alte state membre nu îndeplinesc aceleași standarde ca cei acreditaţi de propriul organism de acreditare. La rândul său, acest lucru va deschide piața și va permite verificatorilor să îşi desfăşoare activitatea în întreaga UE (sub rezerva cerințelor lingvistice). Creșterea rentabilității: Elaborarea unui singur set de norme la nivelul UE cu privire la verificare și acreditare va avea ca efect economii de costuri semnificative pentru statele membre, după o perioadă inițială de ajustare. Economiile de costuri pentru autoritățile competente pot proveni din faptul că regulamentul se aplică direct verificatorului și celorlalte părți menţionate. Nu va fi necesară modificarea legislației naționale în cazul în care este modificat regulamentul, deoarece acesta se aplică direct. De asemenea, nu vor fi înregistrate întârzieri în realizarea unei mai mari armonizări a cerințelor, deoarece acestea se aplica imediat. În ceea ce privește cele 8 aspecte referitoare la acreditare și verificare de mai jos, au fost create 5 categorii în funcție de efectele percepute asupra resurselor de personal și financiare necesare. Categoriile au fost validate în cadrul unor interviuri cu reprezentanți ai autorităților competente, ai verificatorilor și ai secretariatului forumului pentru conformitate cu ETS. I. Reducere semnificativă a costurilor și a resurselor necesare. II. O oarecare reducere a costurilor și a resurselor necesare. III. Nicio modificare așteptată a costurilor și a resurselor necesare IV. O oarecare creștere a costurilor și a resurselor necesare. V. Creștere semnificativă a costurilor și a resurselor necesare. Ca urmare a noii abordări a acreditării și verificării, nu poate fi menţionat un „adevărat scenariu de bază” în majoritatea opțiunilor din tabelul următor. Tabel sinoptic Opțiuni de politică || Opțiunea 1 || Opțiunea 2 || Costuri/economii Acreditarea și certificarea verificatorilor || Limitarea confirmării la organismele de acreditare || Extinderea confirmării și la organismele naționale de certificare * || Categoria IV Recunoașterea reciprocă a verificatorilor || Necorelarea recunoașterii reciproce cu acreditarea || Corelarea recunoașterii reciproce cu acreditarea * || Categoria II Evaluarea la nivel de omologi a organismelor de acreditare || Efectuarea numai de către EA a evaluării la nivel de omologi || Criterii specifice pentru ETS * || Categoria III Supravegherea verificatorilor || Responsabilitatea exclusivă a autorităților competente || Schimbul eficient de informații * || Categoria II – categoria I Analiza riscului || Menținerea OMR || Elaborarea cerințelor specifice * || Categoria I Proceduri și cerințe simplificate || Verificarea simplificată este permisă * || Verificarea simplificată nu este permisă || Categoriile II și I Verificatorul unic și analiza independentă || Verificatori unici (persoane fizice), nicio analiză || Verificatori unici (persoane juridice) și analiză * || Categoriile II și I Conținutul raportului de verificare || Menținerea OMR || Cerințe mai specifice * || Categoriile III și II * Opțiuni preferate 4. CONCLUZIE 1. Toate măsurile propuse sunt conforme cu cerințele stabilite de Directiva 2009/29/CE și prevăzute în evaluarea impactului aferentă, precum și cu cerințele stabilite de Regulamentul (CE) nr. 765/2008/ privind acreditarea și prevăzute în evaluarea impactului aferentă. Aceste acte legislative predefinesc obiectivele care trebuie îndeplinite de cele două propuneri de regulamente examinate. 2. Toate opțiunile reținute, legate strict de elementele de monitorizare și raportare și de cele de acreditare și verificare ale EU ETS, sunt adaptate la capacitatea instalațiilor în cauză și includ dispoziții specifice pentru micii emițători, în vederea menținerii unei rentabilități adecvate. 3. Alegerea opțiunilor a fost puternic influențată de necesitatea de a crește transparența, comparabilitatea, coerența și continuitatea, decurgând din cerințele stabilite la nivel internațional, precum și de a simplifica și a face mai ușor de utilizat textele juridice. 4. Este foarte dificil să se identifice astfel de costuri, separat de finalizarea activității înseși. În plus, frecvența, ca variabilă care permite flexibilitate, este ea însăși predeterminată de calendarul de raportare din cadrul EU ETS. Este important de subliniat că prezentele regulamente urmăresc îmbunătățirea sistemului fără a extinde în mod inutil obligațiile de reportare, care sunt astfel păstrate într-un cadru prestabilit acceptabil. [1] COM/2008/16 din 23.1.2008, document de lucru al serviciilor Comisiei care însoțește propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului de modificare a Directivei 2003/87/CE în vederea îmbunătățirii și extinderii sistemului UE de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră, pp. 62-63, care a condus la Directiva 2009/29/CE. [2] COM/2008/16, 23.1.2008, p. 71. [3] SEC(2007) 174 [4] Sistemul cu niveluri prevede un set de elemente structurale pentru determinarea metodei de monitorizare adecvate pentru fiecare instalație. Sistemul cu niveluri definește o ierarhie cu diferite grade de ambiție în ceea ce privește datele referitoare la activitate, factorii de emisie și factorii de oxidare sau de conversie. Aceste grade sunt așa-numitele „niveluri”. Gradul de precizie este cu atât mai ridicat/sistemul de monitorizare devine cu atât mai adaptat site-ului, cu cât numărul nivelului ales este mai mare. [5] 2011/278/UE: Decizia Comisiei din 27 aprilie 2011 de stabilire, pentru întreaga Uniune, a normelor tranzitorii privind alocarea armonizată și cu titlu gratuit a cotelor de emisii în temeiul articolului 10a din Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului. [6] Articolul 10 alineatul (1) din propunerea de regulament privind acreditarea. [7] Articolul 2 punctul 16 din Regulamentul privind acreditarea.