RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 277/112

Avizul Comitetului Economic şi Social European privind propunerea de directivă a Consiliului de modificare a Directivei 2006/112/CE privind sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată, cu privire la evaziunea fiscală legată de import şi de alte tranzacţii transfrontaliere

COM(2008) 805 final – 2008/0228 (CNS)

(2009/C 277/24)

Raportor: dl BURANI

La 28 ianuarie 2009, în conformitate cu articolul 93 din Tratatul de instituire a Comunităţii Europene, Consiliul a hotărât să consulte Comitetul Economic şi Social European cu privire la

Propunerea de directivă a Consiliului de modificare a Directivei 2006/112/CE privind sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată, cu privire la evaziunea fiscală legată de import şi de alte tranzacţii transfrontaliere

COM(2008) 805 final - 2008/0228 (CNS).

Secţiunea pentru uniunea economică şi monetară şi coeziune economică şi socială, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, şi-a adoptat avizul la 1 aprilie 2009. Raportor: dl BURANI.

În cea de-a 453-a sesiune plenară, care a avut loc la 13 şi 14 mai 2009 (şedinţa din 13 mai 2009), Comitetul Economic şi Social European a adoptat prezentul aviz cu 192 de voturi pentru şi 5 abţineri.

1. Rezumat şi concluzii

1.1. Prin comunicarea (1) prezentată simultan cu propunerea de directivă analizată în acest aviz, Comisia propune un plan de acţiune pe termen scurt, care este probabil mai realist şi mai realizabil decât cele concepute în trecut în domeniul luptei împotriva fraudei fiscale. Proiectele anterioare se bazau pe strategii mai ample şi pe termen lung, dar nu s-au bucurat de sprijinul ferm al tuturor statelor membre. Planul de acţiune pe termen scurt prevede norme comune de înregistrare şi de ştergere a datelor care intră în sistemul VIES (2), instrumente mai bune de control, printr-o comunicare şi cooperare sporite între statele membre şi, în perspectivă, instituirea Eurofisc, un organism de investigare şi intervenţie. În sfârşit, în ce priveşte recuperarea TVA, odată cu comunicarea Comisiei a fost publicată şi o propunere de directivă, care constituie prima propunere concretă de punere în practică a planului de acţiune.

1.2. CESE salută comunicarea, care face o prezentare foarte mulţumitoare a aplicării regimului TVA, considerat încă „provizoriu”, în ciuda câtorva decenii de existenţă. Cu toate acestea, sistemul este încă prea complex şi costisitor, dar mai ales susceptibil de a permite o evaziune fiscală semnificativă. Procedurile electronice constituie o condiţie indispensabilă a luptei împotriva evaziunii fiscale, dar eficienţa acestora este legată de adoptarea lor în mod uniform de către statele membre. Pentru moment, atingerea acestor obiective pare a fi îndepărtată, pericolul care se conturează fiind acela al adoptării unor soluţii naţionale disparate sau chiar divergente.

1.3. Au fost formulate câteva sugestii referitoare la unele aspecte care ar putea fi incluse în planul de acţiune: o revizuire a modelului SCAC (Standing Committee for the Administrative Cooperation – Comitetul permanent pentru cooperare administrativă), o mai bună accesibilitate şi disponibilitatea bazelor de date, o legislaţie care să ofere un just echilibru între protecţia datelor şi colaborarea dintre administraţii, instituirea unor organisme profesioniste de referinţă, care să joace rolul de interfaţă între diferitele administraţii, precum şi certificarea fiabilităţii operatorilor.

1.4. Propunerea de directivă clarifică în primă instanţă anumite dispoziţii ale directivei de bază, referitoare la scutirea de taxă, a căror interpretare se pretează la abuzuri. Astfel, s-a constatat că aplicarea dispoziţiei conform căreia scutirea se acordă atunci când mărfurile importate provin din Comunitate este greu de verificat pe teren. Noile dispoziţii stabilesc o serie de măsuri de precauţie, printre care obligaţia importatorului de a furniza, la momentul importului, informaţii în vederea identificării destinatarului final.

1.5. CESE este absolut de acord cu aceste dispoziţii, ca şi cu cele privind răspunderea solidară a vânzătorului şi cumpărătorului care îşi au reşedinţa în ţări diferite, în cazul în care unul dintre ei nu se achită de obligaţiile sale în materie de TVA. De altfel, nu este vorba despre o dispoziţie nouă sau inovatoare, ea existând deja şi fiind aplicată riguros în statele membre, însă fiind practic ignorată atunci când implică o colaborare între administraţiile din state membre diferite.

1.6. Sub aspectul responsabilităţii, CESE atrage atenţia asupra unui element care nu este niciodată luat în considerare: responsabilitatea administraţiilor faţă de contribuabil şi cea a administraţiilor între ele, în situaţiile în care anumite greşeli sau întârzieri au provocat prejudicii de natură patrimonială sau legală. Un principiu elementar de echitate şi de transparenţă ar trebui să determine reglementarea acestei probleme.

2. Introducere

2.1. Propunerea de directivă şi Comunicarea Comisiei vin în urma altor două comunicări: cea din 2006, care a lansat mai întâi o dezbatere pe marginea nevoii unei „abordări coordonate” a luptei împotriva fraudelor fiscale în general, şi cea din 2007, care s-a concentrat pe fraudele în materie de TVA, elaborând elementele fundamentale ale unei strategii. În februarie 2008, o altă comunicare a obţinut aprobarea Consiliului, şi anume cea referitoare la propunerea de adoptare a două măsuri „ambiţioase” de modificare a sistemului TVA pentru combaterea fraudelor: un sistem de taxare a tranzacţiilor intracomunitare şi un sistem general de taxare inversă. Comisia se oferise să lanseze un proiect-pilot pentru cea de-a doua dintre aceste soluţii, dar Consiliul Ecofin nu a reuşit să ajungă la un acord.

2.2. Confruntată cu o evidentă lipsă de voinţă politică pentru adoptarea unui politici comune care să acţioneze în profunzime, Comisia s-a repliat pe o propunere de plan de acţiune pe termen scurt, însoţit de un calendar de aplicare: o soluţie „convenţională” care ar putea avea mai multe şanse de a fi aprobată.

2.3. Se impune o abordare comunitară, atât sub aspect legislativ, cât şi operaţional, acesta din urmă fiind până acum de competenţa exclusivă a statelor membre. Metodele, diferite de la o administraţie la alta, i-au încurajat pe autorii fraudelor să-şi deplaseze activitatea către ţările care nu adoptă măsuri adecvate. Pe de altă parte, există şi o problemă legată de costurile îndeplinirii cerinţelor de către întreprinderi, care sunt obligate să utilizeze proceduri diferite, în funcţie de ţările în care îşi desfăşoară activitatea.

2.4. Propunerea de directivă, publicată odată cu comunicarea, constituie o primă iniţiativă în contextul măsurilor convenţionale. Scutirea specifică aplicată la import este deja reglementată de directiva TVA de bază (2006/112/CE), dar formularea iniţială a permis interpretări care au condus la abuzuri. Propunerea clarifică condiţiile şi limitele de obţinere a scutirii, furnizând în acelaşi timp statelor membre un instrument de recuperare a TVA-ului pierdut printr-o eventuală evaziune.

3. Sinteza comunicării Comisiei

3.1. Examinarea de către Comisie, în cadrul grupului de experţi pentru strategia de combatere a fraudei fiscale (ATFS), a măsurilor adoptate în trecut, a permis identificarea a trei sectoare principale în care trebuie să fie aplicat un plan de acţiune pe termen scurt pentru combaterea fraudelor: un sistem TVA mai puţin permeabil, instrumente consolidate de control şi investigare şi modalităţi mai eficiente de recuperare a TVA.

3.2. În ceea ce priveşte permeabilitatea sistemului, este nevoie de norme comune precise referitoare la înregistrarea şi ştergerea datelor care intră în sistemul VIES (VAT Information Exchange System - schimb de informaţii referitoare la taxa pe valoarea adăugată) În unele state membre, numărul de identificare TVA rămâne valid chiar şi atunci când persoana în cauză a comis o fraudă, ceea ce îi permite acesteia să îşi continue activitatea. Comisia urmează să prezinte în curând o propunere legislativă ce va cuprinde norme comune de înregistrare şi ştergere a datelor din VIES. Propunerea va conţine şi dispoziţii referitoare la dreptul de acces electronic al operatorilor la informaţiile privind numele, adresa şi numărul de identificare TVA al partenerilor, drept care a fost refuzat sau limitat în unele state membre. Alte norme vor avea în vedere un sistem comun de facturare simplificată şi modernizată. În sfârşit, vor exista dispoziţii privind schimbul de informaţii, care vor elimina diferenţele de interpretare dintre statele membre în materie de obligaţie de plată a TVA şi vor asigura o transmitere simultană a informaţiilor între administraţiile interesate.

3.3. Instrumentele de control reprezintă cea mai delicată parte a sistemului, ca şi cea mai deficitară, probabil; atenţia se concentrează acum pe punctele slabe identificate de multă vreme, şi anume comunicarea, cooperarea şi accesul la informaţie. În prezent se află în studiu o serie de propuneri legislative. Un instrument operaţional promiţător pare a fi asigurat prin instituirea Eurofisc, o reţea europeană de avertizare timpurie, creată după modelul Eurocanet (sistem pus la punct de administraţia fiscală belgiană şi care se bucură de sprijinul Comisiei şi al OLAF).

3.4. Al treilea aspect al planului de acţiune, şi anume mijloacele de recuperarea a TVA, prevede o serie de măsuri. În primul rând, statele membre sunt încurajate să adopte măsuri juridice împotriva celor care comit fraude pe teritoriul lor şi ale căror acţiuni au provocat pierderi de TVA într-un alt stat membru. Cea mai importantă măsură constă însă în aplicarea principiului răspunderii solidare a operatorilor stabiliţi în state membre diferite, principiu care are deja o bază juridică, dar care a fost până acum aplicat de statele membre în mod individual, pe propriul teritoriu şi numai operatorilor care se găseau sub jurisdicţie naţională. În plus, va fi prezentată o propunere de sisteme uniforme de măsuri de aplicare sau de precauţie, în vederea îmbunătăţirii perspectivelor de percepere transfrontalieră a impozitelor. În sfârşit, se va căuta o soluţie definitivă la problema protecţiei transfrontaliere a veniturilor din TVA, oricare ar fi statul membru în care această taxă trebuie plătită. Această chestiune este luată în discuţie în prezent doar în câteva ţări.

4. Observaţii generale

4.1. Comisia îşi continuă activitatea de perfecţionare a normelor de aplicare, gestionare şi colectare a TVA, aflată încă în „regim provizoriu”, după 40 de ani de la instituire. Trecerea la un regim definitiv presupune armonizarea cotelor de impozitare, precum şi posibilitatea ca persoanele supuse impozitării să plătească direct sumele respective în propria ţară, prin emiterea de facturi cu TVA, aşa cum se întâmplă astăzi în tranzacţiile de pe plan intern. Dar atingerea acestui obiectiv nici măcar nu se întrezăreşte. Motivele nu sunt nici tehnice, nici juridice, ci au un caracter politic, aceasta însemnând că problemele implicate sunt aproape de nerezolvat. Măsurile propuse aici se înscriu aşadar în cadrul „măsurilor convenţionale” de eficientizare a unui regim care este provizoriu doar cu numele.

4.2. Acestea fiind spuse, trebuie precizat că o vedere generală asupra sistemului TVA nu dă naştere doar la nemulţumiri, chiar dacă lasă loc pentru multe îmbunătăţiri, fiind complicat, costisitor şi, ceea ce e mai rău, permiţând încă o evaziune masivă la nivel internaţional. Problema constă chiar în faptul că a fost conceput un regim provizoriu pe care doar o voinţă politică astăzi inexistentă l-ar putea transforma într-un regim definitiv mai simplu şi mai eficient.

4.3. Comisia face tot ce îi stă în putinţă pentru a remedia deficienţele cele mai mari şi mai evidente, prinsă fiind între un Consiliu ce nu reuşeşte să adopte decizii în unanimitate şi comportamentul statelor membre care, pe plan intern, caută să îşi rezolve propriile probleme prin soluţii proprii. Un prim exemplu pe care îl dă Comisia este cel al procedurilor electronice utilizate în relaţia dintre contribuabili şi administraţii. Unele state membre, ca şi un număr de ţări terţe, ţin pasul cu vremea, pe când altele au rămas în urmă, aprecierea generală a Comisiei fiind că „gestionarea sistemului TVA în UE nu a ţinut pasul cu evoluţiile din domeniul tehnologiilor informaţiei” (3). CESE este perfect de acord cu acest punct de vedere.

4.4. Nu este surprinzător aşadar că mai multe state membre, printre care cele mai avansate în domeniu, dar nu numai, lucrează împreună cu operatorii proprii la găsirea unor soluţii de gestionare mai bune. Comisia îşi manifestă îngrijorarea, deoarece întrevede pericolul profilării unor soluţii naţionale fără legătură între ele şi chiar divergente, recomandând coordonarea activităţilor proprii. Referitor la această chestiune, CESE doreşte facă un apel la realism: atunci când este vorba despre coordonarea unor activităţi de nivel comunitar, Comisia are competenţă de reglementare, pe care a exercitat-o şi o exercită în mod exemplar. Dar când problemele ţin de statele membre, având un caracter intern şi neintrând în competenţa Comisiei, recomandările au un efect insignifiant, deoarece fiecare stat membru are o justificare serioasă pentru comportamentul său independent. Doar în prezenţa unor interese comune a două sau mai multe state pot apărea soluţii coordonate.

4.5. Având în vedere acest lucru, CESE felicită Comisia pentru iniţiativa intitulată prudent „sugestie”, şi anume înfiinţarea unui grup ad-hoc alcătuit din autorităţi fiscale şi întreprinderi (sunt omişi însă operatorii certificaţi), care să aibă sarcina de a găsi o abordare comună a problemelor ivite în relaţiile dintre acestea. Părţilor interesate li se recomandă să contribuie cu experienţă şi resurse, astfel încât exerciţiul să aibă şanse efective de reuşită. CESE îşi exprimă speranţa că această recomandare se va bucura de succes.

5. Observaţii privind chestiuni aflate încă în discuţie

5.1. CESE profită de această ocazie pentru a propune ca planul de acţiune să includă unele aspecte importante, chiar dacă nu aflate în legătură directă cu lupta împotriva fraudelor. Astfel, structurile eficiente şi normele eficace contribuie prin natura lor la crearea unui sistem etanş faţă de abuzuri, sau care contribuie măcar la prevenirea acestora ori, în cel mai rău caz, la reprimarea lor.

5.2. În ce priveşte procedurile electronice, Comisia a întreprins deja tot ce i-a stat în putinţă prin intermediul Regulamentului (CE) nr. 1798/2003 al Consiliului din 7 octombrie 2003 privind cooperarea administrativă în domeniul taxei pe valoarea adăugată şi de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 218/92. În practică, modelul SCAC (Standing Committee for the Administrative Cooperation - Comitetul permanent pentru cooperare administrativă), utilizat pentru schimbul de informaţii şi solicitările de intervenţie, va trebui revizuit, pentru ca procedurile să permită reacţii mai bune sub aspectul rapidităţii şi preciziei.

5.3. Situaţia este şi mai sensibilă în ce priveşte bazele de date, nefiind vorba doar despre o problemă de disponibilitate, ci, mai ales, de accesibilitate şi exhaustivitate a informaţiilor. Referindu-ne în special la TVA, rămâne încă de găsit punctul de echilibru între protecţia datelor şi colaborarea dintre administraţii, această problemă putând fi rezolvată doar printr-o legislaţie care să definească limitele respectivelor cerinţe, care date trebuie protejate şi care nu, precum şi în ce condiţii şi prin ce modalităţi se poate dobândi acces la informaţii. Recomandările şi acordurile nu sunt suficiente, domeniul având nevoie de o bază juridică solidă, care, fără a aduce atingere libertăţilor fundamentale, să pună pe primul plan interesul public.

5.4. O problemă practică ce trebuie rezolvată este cea a informaţiilor care trebuie colectate pe teren. Statele membre trebuie să instituie organisme profesioniste de referinţă, capabile să adune informaţii utile pentru statul membru solicitant şi autorizate să facă schimb de date cu instituţiile omoloage din celelalte state membre interesate. O intervenţie comunitară ar putea contribui la crearea unei adevărate „reţele”de intervenţie rapidă, ai cărei membri să poată interacţiona direct şi prin canale speciale, colaborând eventual cu alte autorităţi de investigare.

5.5. CESE subliniază faptul că nicio soluţie comună nu se poate lipsi de o perfectă funcţionare a sistemului VIES, astfel încât administraţiile să poată dispune în timp real de datele privitoare la fiecare tranzacţie. Condiţia de bază este fiabilitatea operatorilor cărora li se atribuie un număr de identificare TVA, această calitate trebuind să facă obiectul unei verificări prealabile. Dacă şi când va fi posibil ca ambele condiţii – funcţionarea în timp real şi certificarea prealabilă – să fie îndeplinite, numărul fraudelor de tip „carusel” sau comise prin firme-fantomă (missing traders) va scădea spectaculos.

5.6. În aşteptarea unor soluţii generale, care nu se întrevăd în viitorul apropiat, ar putea fi luată în primul rând în considerare posibilitatea „certificării”fiabilităţii operatorilor din sector, cu norme valabile pentru toate ţările UE. Dacă fiecărui număr de identificare TVA i-ar corespunde un certificat emis de autoritatea fiscală competentă, ar putea fi obţinut un dublu rezultat, şi anume protejarea intereselor naţionale ale statelor membre, precum şi a celor comerciale ale operatorilor comunitari. Punerea în reţea a informaţiilor ar permite luarea imediată la cunoştinţă a oricărei dispoziţii de revocare sau suspendare.

6. Propunerea de directivă: precizări şi noi norme

6.1. După cum se afirmă în partea introductivă a propunerii, aceasta „face parte din primul set de propuneri anunţate în această comunicare”. Este vorba de două modificări aduse directivei de bază, 2006/112/CE, una care îşi propune clarificarea dispoziţiilor referitoare la scutirea de la plata TVA pentru import, a cărei interpretare a condus la abuzuri, concretizate în evaziuni de la plata TVA, iar cealaltă care urmăreşte aplicarea obligatorie, nu facultativă, a răspunderii solidare în unele cazuri de achiziţie intracomunitară a produselor.

Scutirea de la plata TVA pentru import [articolul 143 litera (d)] este permisă când acesta este urmat de livrarea sau transferarea intracomunitară a produselor importate unei persoane impozabile într-un alt stat membru. Altfel spus, scutirea se acordă atunci când produsele importate sunt vândute de către importator unei alte persoane impozabile din UE. Cei care se ocupă cu investigarea fraudelor au atras atenţia asupra existenţei unor abuzuri pe scară largă, datorate unei transpuneri „neadecvate” a acestei norme comunitare în dreptul naţional. În opinia Comisiei, s-a ajuns astfel la o situaţie în care „nu este garantată urmărirea mişcărilor fizice ale produselor importate de către autorităţile vamale şi fiscale din Comunitate”. În limbaj fiscal, este vorba despre „fraude intracomunitare de tip carusel” (MTIC – missing trader intra-Community – fraudă intracomunitară cu firme-fantomă).

6.2.1. Dispoziţiile propunerii se referă la prezentarea de documente care dovedesc că persoana care solicită scutirea îndeplineşte deja cerinţele prevăzute în directiva de bază, şi anume: obligaţia importatorului de a se identifica în scopuri de TVA sau de a numi un reprezentant fiscal în statul membru în care are loc importul; obligaţia de a indica faptul că produsele urmează să fie transportate sau expediate într-un alt stat membru; obligaţia importatorului de a furniza, la momentul importului, numărul de identificare TVA al destinatarului produselor aflat într-un alt stat membru.

6.2.2. CESE nu are de formulat nicio observaţie specială, având în vedere că, în acest domeniu, dispoziţiile sunt motivate de nevoia îmbunătăţirii sistemelor administrative, în scopul evitării posibilelor fraude. O uşoară incertitudine persistă totuşi asupra noţiunii de„teritorii terţe”. Conceptul de „stat membru” în contextul reglementării TVA este definit la articolul 5 alineatul (2) din directiva de bază, în timp ce articolul 6 prevede că directiva nu se aplică„teritoriilor terţe” (4), scutite de la plata TVA pentru import în temeiul articolului 143, literele (c) şi (d). Norma este destul de clară, însă ar trebui stabilit dacă şi în ce măsură această excepţie va putea feri aplicarea TVA de abuzuri.

Noua dispoziţie din propunerea de directivă [articolul 1, alineatul (2)] înlocuieşte articolul 205 din directiva de bază, care stabileşte posibilitatea ca o altă persoană decât persoana obligată la plata TVA să fie ţinută răspunzătoare în mod solidar cu exportatorul pentru plata TVA. De fapt, foarte pe scurt, noua normă prevede că vânzătorul trebuie să-şi declare tranzacţiile intracomunitare, aceasta pentru ca statul membru al cumpărătorului să poată lua cunoştinţă de tranzacţiile impozabile pe teritoriul său.

6.3.1. Principiul răspunderii solidare îşi propune nu numai să atragă atenţia vânzătorului asupra necesităţii îndeplinirii obligaţiilor sale de notificare, ci şi asupra alegerii şi cunoaşterii clientului şi a solvabilităţii sale. Atunci când clientul nu îşi îndeplineşte obligaţiile, statul membru de reşedinţă este autorizat să recupereze TVA-ul şi eventualele penalizări de la vânzător. Statele membre au aplicat scrupulos această normă, dar numai în cazul tranzacţiilor naţionale. Astfel, neglijând să extindă principiul la tranzacţiile internaţionale, ele şi-au uitat obligaţia de a colabora şi în vederea protejării intereselor administraţiilor statelor membre de destinaţie.

6.3.2. Noua propunere încearcă să completeze această lacună, prin extinderea explicită a principiului răspunderii solidare la tranzacţiile internaţionale; trebuie de altfel observat că, în opinia Comisiei (5), răspunderea solidară era deja menţionată la articolul 205, dar că „până în prezent statele membre au utilizat-o numai pentru tranzacţiile naţionale”.

6.3.3. CESE îşi manifestă deplinul acord cu propunerea Comisiei, dar atrage atenţia asupra nevoii de a reglementa şi de a face posibilă recuperarea datoriei, de către administraţia fiscală dintr-un stat membru, de la o persoană cu reşedinţa în alt stat membru. Calea juridică presupune aplicarea normelor în materie de colaborare juridică, pe când recuperarea pe cale administrativă, prin intermediul administraţiei statului membru al exportatorului, reclamă acorduri clare, precum şi rezolvarea problemelor juridice subiacente.

6.3.4. Mai trebuie făcută o observaţie generală, dar relevantă pentru chestiunea abordată în propunere, care constă în principal în protejarea intereselor administraţiilor fiscale. Nicăieri în text nu se vorbeşte despre răspunderea patrimonială sau juridică a administraţiei faţă de contribuabil, care ar decurge din greşeli sau din comunicarea cu întârziere a numărului de identificare TVA al celeilalte părţi, şi nici despre răspunderea administraţiei dintr-o ţară faţă de cea din altă ţară. O legislaţie bazată pe echitate şi transparenţă ar trebui să ţină întotdeauna seama de drepturile contribuabilului, care se confruntă cu puterea mai mare a statului.

Bruxelles, 13 mai 2009 Preşedintele Comitetului Economic şi Social European Mario SEPI

(1) COM(2008) 807 final „O strategie coordonată de îmbunătăţire a luptei împotriva fraudei în domeniul TVA în Uniunea Europeană”.

(2) VAT Information Exchange System (sistemul de schimb de informaţii privind taxa pe valoarea adăugată).

(3) Comunicarea Comisiei COM(2008) 807 final, punctul 4, primul paragraf.

(4) Teritorii care fac parte din teritoriul vamal al Comunităţii (Muntele Athos, Insulele Canare, teritoriile franceze de peste mări, Insulele Åland, Insulele anglo-normande), precum şi teritorii care nu fac parte din teritoriul vamal al Comunităţii (Insula Helgoland, teritoriul Büsingen, Ceuta, Melilla, Livigno, Campione d’Italia, apele italiene ale Lacului Lugano).

(5) Comunicarea Comisiei COM(2008) 807 final, punctul 3.3.1, al doilea paragraf.