Avizul Comitetului European al Regiunilor – Pachetul privind achizițiile publice

(2018/C 387/07)

Raportor: Adrian Ovidiu TEBAN (RO-PPE), primarul orașului Cugir Documente de referință: Comunicarea pe tema „Transformarea achizițiilor publice pentru ca acestea să funcționeze în și pentru Europa” COM(2017) 572 final Comunicarea pe tema „Încurajarea investițiilor prin intermediul unei evaluări voluntare ex ante a aspectelor referitoare la achiziții pentru proiectele mari de infrastructură” COM(2017) 573 final Recomandarea Comisiei cu privire la profesionalizarea achizițiilor publice C(2017) 6654 final

I. OBSERVAȚII GENERALE

COMITETUL EUROPEAN AL REGIUNILOR

1. constată că directivele din 2014 privind achizițiile publice au fost transpuse recent în multe state membre, iar autoritățile și actorii economici încă se adaptează la ele prin intermediul unor procese de instruire și consultanță; observă, in acest context, că este totodată nevoie de progrese suplimentare în materie de achiziții publice electronice;

2. solicită Comisiei să efectueze, în termen de trei ani de la data transpunerii în toate statele membre, o evaluare aprofundată a modului în care normele UE privind achizițiile publice au fost transpuse în legislația națională și a modului în care sunt puse în aplicare, recomandând o abordare pe mai multe niveluri; este de părere că această evaluare a punerii in aplicare a normelor trebuie să pună accentul atât pe modul în care sunt implementate la nivel local și regional, dată fiind ponderea autorităților subnaționale în domeniul achizițiilor publice, ca parteneri-cheie în etapa de implementare, cât și pe estimarea gradului în care noile norme au simplificat sau au complicat reglementarea în materie, integrând în mod adecvat directivele, au facilitat accesul IMM-urilor la licitații, au redus obstacolele birocratice și au crescut gradul de utilizare a achizițiilor strategice. De asemenea, trebuie să se analizeze dacă normele au contribuit – și în ce măsură – la creșterea eficienței cheltuielilor publice și la îmbunătățirea ocupării forței de muncă. Ca urmare a discuțiilor din cadrul Grupului operativ privind subsidiaritatea, CoR este gata să coopereze cu celelalte instituții europene pentru a furniza un feedback de calitate mai bună cu privire la punerea în aplicare a politicilor UE la nivel local și regional, cu scopul de a face ca legislația Uniunii să funcționeze mai bine pentru cetățenii săi;

3. consideră că achizițiile strategice, introduse de reforma din 2014, adaugă procedurilor de achiziții publice un alt nivel de complexitate și că este posibil ca responsabilii cu achizițiile publice să aibă nevoie de formare suplimentară, pentru a evita incertitudinea în ceea ce privește legalitatea adăugării de criterii suplimentare pentru a promova obiective inovatoare sau sociale și de mediu; subliniază că orice nouă inițiativă a Comisiei în domeniul achizițiilor publice trebuie să fie evaluată cu atenție din perspectiva luării în considerare a condițiilor locale și a evitării creșterii sarcinii administrative asupra autorităților contractante;

4. regretă că atât normele privind ajutoarele de stat, cât și standardele europene de contabilitate (cum ar fi SEC 2010) și practica Comisiei exercită o presiune de facto pentru a utiliza achizițiile publice ca o modalitate „ mai ușoară ” de respectare a normelor în materie de concurență ale UE și de evitare a provocărilor legate de „supracompensare”. Ca urmare, libertatea statelor membre de a-și organiza serviciile publice, în special în domeniul social este limitată, ceea ce intră în contradicție cu dispozițiile articolului 14 din TFUE; în plus, reamintește că nu există niciun echivalent în contextul ajutorului de stat pentru excepția „ in-house ”, prevăzută de normele privind achizițiile publice, lucru care provoacă presiuni suplimentare, incertitudine și distorsiuni de gestionare și, în cele din urmă, duce la deteriorarea execuției bugetare;

5. obligate să se implice în achiziții strategice pentru a oferi rezultate societale mai bune, inclusiv în materie de durabilitate și inovare, și că administrațiile publice ar avea ca imperativ fundamental de ordine publică să interacționeze cu contractanții; își exprimă îngrijorarea cu privire la faptul că documentul „Calitatea administrației publice: un set de instrumente pentru profesioniștii din domeniu. Ediția 2017” ( 1 ) , elaborat de Comisie, sugerează că administrațiile publice sunt aproapesă se implice în achiziții strategice pentru a oferi rezultate societale mai bune, inclusiv în materie de durabilitate și inovare, și că administrațiile publice ar avea ca imperativ fundamental de ordine publică să interacționeze cu contractanții;

6. în această privință, ar dori să arate că luarea în considerare a criteriilor ecologice, sociale și inovatoare în cadrul reformei din 2014 trebuie lăsată la latitudinea autorității publice în cauză, în conformitate cu principiul autonomiei locale în organizarea serviciilor publice și ținând seama, între altele, de criterii de oportunitate și de analiza echilibrată a impactului în termeni de costuri și de rezultate ale investiției;

7. subliniază că, utilizându-și puterea de cumpărare pentru a achiziționa bunuri, servicii și lucrări cu caracter ecologic, autoritățile publice europene pot avea o contribuție importantă la consumul și producția durabile, la o economie bazată pe o utilizare mai eficientă a resurselor și, prin urmare, la punerea în aplicare a obiectivelor de dezvoltare durabilă (ODD), prin intermediul instrumentului voluntar al achizițiilor publice ecologice. În acest context, salută publicarea, în octombrie 2017, a broșurii Comisiei Europene privind achizițiile publice pentru o economie circulară ( 2 )

8. subliniază că reforma din 2014 a consacrat dreptul autorităților publice de a furniza și de a-și organiza serviciile în mod direct și a definit conceptele de „ in-house ” și „cooperare public-public”. Astfel, achizițiile publice reprezintă numai unul dintre numeroasele moduri alternative de furnizare a serviciilor publice și nu ar trebui să le determine forma de gestionare;

9. solicită Comisiei să finalizeze rapid proiectul privind procedurile de achiziții publice orientate spre inovare și ghidul privind achizițiile publice responsabile din punct de vedere social, pentru a facilita punerea în aplicare a dispozițiilor legale respective în statele membre, în special utilizarea criteriului ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic ca prim criteriu de atribuire; invită Comisia, în acest sens, să clarifice că acest lucru nu înseamnă cel mai mic preț;

II. RECOMANDĂRI POLITICE

Cu privire la Comunicarea „Transformarea achizițiilor publice pentru ca acestea să funcționeze în și pentru Europa”,

10. susține ideea că guvernanța eficientă a achizițiilor publice este parte integrantă a calității administrației publice în întreaga UE, deoarece este vorba de o funcție guvernamentală cu adevărat transversală care privește, practic, fiecare organism public, de la ministerele federale la serviciile publice locale, ceea ce îi conferă un caracter reprezentativ la scară largă pentru calitatea guvernării ( 3 ) ; ca atare, achizițiile publice ar trebui incluse în Agenda UE pentru o mai bună reglementare;

11. observă că pachetul este discutat înainte de expirarea termenelor pentru introducerea treptată a unor noi norme privind achizițiile în vederea utilizării instrumentelor digitale până în octombrie 2018. Prin urmare, rămâne de văzut dacă noile norme referitoare la achizițiile publice electronice își vor atinge obiectivele urmărite și dacă va fi nevoie și de alte ajustări în materie de reglementare;

12. consideră că actuala legislație privind achizițiile publice pune un accent atât de puternic pe asigurarea transparenței și pe utilizarea strategică a achizițiilor publice, încât eficiența procedurii este subminată. Din acest motiv, în special autoritățile locale și regionale mai mici se simt depășite de utilizarea achizițiilor publice, deoarece se tem de greșeli procedurale sau sunt reticente la schimbarea modelelor tradiționale de achiziții publice sau la dezvoltarea unor achiziții publice inovatoare. De aceea, ar trebui elaborate documente standardizate pentru procedurile de achiziții;

13. subliniază că procedurile complexe și lipsa documentelor standardizate au crescut costurile administrative ale achizițiilor publice (atât pentru achizitori, cât și pentru vânzători) și că ușurința relativă cu care deciziile în materie de achiziții pot fi atacate într-o instanță de apel a condus la un număr mare de cazuri judiciare și la litigii multiple. La transpunerea obiectivelor directivelor, legislația statelor membre nu ar trebui să complice reglementarea, nici să o extindă în mod linear sub praguri, cum s-a întâmplat în unele cazuri; numărul tot mai mare de acțiuni înaintate în justiție de către ofertanți în temeiul Directivei privind căile de atac arată că Comisia și statele membre trebuie să ia inițiative decisive pentru a-i împiedica pe ofertanți să utilizeze în mod abuziv drepturile pe care le au în temeiul acestei directive;

14. în mod similar, constată că achizițiile publice în materie de inovare ridică probleme suplimentare de guvernanță și de coerență în ceea ce privește obiectivele primare ale achizițiilor publice și obiectivul său de instrument de politică de inovare. Inovarea în materie de achiziții presupune, de asemenea, că este nevoie de abilități conceptuale, operaționale și manageriale mai ridicate și de documente standardizate pentru a face față negocierilor multilaterale necesare în cazul proiectelor complexe;

15. observă, în această privință, că activitatea de analiză a CoR privind semestrul european arată că achizițiile publice reprezintă un obstacol frecvent în calea investițiilor ( 4 ) . Studiul CoR pe tema „Obstacolele în calea investițiilor la nivel local și regional” arată că normele privind achizițiile publice au reprezentat, pentru orașe și regiuni, o provocare semnificativă la adresa investițiilor, în special din cauza complexității, a diversității în aplicarea normelor sau a ineficienței în cadrul achizițiilor publice, a duratei excesive și a incertitudinii în ceea ce privește procedurile juridice ( 5 )

16. consideră că afirmația din comunicare conform căreia, în 55 % din cererile de ofertă, contractul este în continuare atribuit pe baza celui mai scăzut preț poate induce în eroare, deoarece reforma din 2014 a extins în mod semnificativ posibilitatea de a lua în considerare criterii strategice de achiziții, iar noul cadru legislativ a fost transpus în legislația națională abia în 2016; această perioadă nu a permis încă o evaluare completă a impactului noului cadru. Comitetul dorește să adauge că atribuirea unui contract exclusiv pe baza celui mai scăzut preț nu înseamnă că, într-o anumită procedură de achiziție, obiectivele sociale sau de mediu nu au fost și ele luate în considerare: specificațiile relevante pot indica deopotrivă, efectiv, criterii strategice, de exemplu prin luarea în considerare pe deplin a anumitor criterii legate de mediu sau de energie. În aceste cazuri, contractul a fost atribuit pe baza celui mai scăzut preț, în timp ce toate criteriile strategice vor fi fost luate în considerare pe deplin, în conformitate cu normele UE;

17. autoritățile regionale și locale urmează o serie de proceduri de achiziții strategice (ex: Spania), ele fiind urmate de organisme de drept public, cum ar fi școlile, universitățile și spitalele publice; în această privință, face trimitere la un studiu relevant pentru DG Piață Internă, Industrie, Antreprenoriat și IMM-uri pe tema „Utilizarea strategică a achizițiilor publice în promovarea politicilor ecologice, sociale și de inovare” ( 6 ) , care subliniază că(ex: Spania), ele fiind urmate de organisme de drept public, cum ar fi școlile, universitățile și spitalele publice;

18. subliniază că, atunci când au fost adoptate noile directive privind achizițiile publice, promovarea IMM-urilor a fost evidențiată ca fiind unul dintre cele cinci puncte principale ale reformei achizițiilor publice; cu toate acestea, studiul întreprins în 2016 de câștigătorii premiului CoR „Regiune europeană întreprinzătoare” arată că gradul de simplificare nu este încă suficient pentru a crește accesul IMM-urilor la contractele de achiziții publice ( 7 ) ; constată că achizițiile publice prezintă o mare importanță pentru IMM-uri și că interesele acestora ar trebui să se afle în centrul politicii de achiziții publice și al punerii sale în aplicare;

19. în ceea ce privește achizițiile transfrontaliere, subliniază că Comunicarea Comisiei intitulată „Stimularea creșterii economice și a coeziunii în regiunile frontaliere ale UE” ( 8 ) , adoptată la 20 septembrie 2017, arată că principala cauză a multora dintre dificultățile frontaliere este diversitatea reglementărilor din sistemele juridice și administrative naționale. Standardele prevăzute de dreptul Uniunii sunt deseori aplicate cu diferite grade de rigoare în diferite state membre. Ca urmare, atunci când două sisteme diferite se întâlnesc de-a lungul frontierelor interne, acest lucru poate crea complexitate – și, uneori, incertitudine juridică – generând costuri suplimentare;

20. prin urmare, își reiterează convingerea fermă că atenția Comisiei în această etapă trebuie să fie în principal axată pe punerea în aplicare a directivelor din 2014, deoarece, chiar și cu un cadru juridic european, statele membre au un anumit grad de flexibilitate și o marjă de apreciere în modul în care transpun legislația UE în sistemele lor naționale, iar acest lucru ar putea, de exemplu, restricționa accesul IMM-urilor la contractele publice sau ar putea împiedica achizițiile transfrontaliere;

21. consideră că inițiativa de punere în aplicare „Creșterea transparenței, a integrității și a calității datelor” și în special inițiativa subsidiară „Promovarea instituirii de registre de contracte care pot fi consultate de public” sunt esențiale. Cu toate acestea, Comisia trebuie să ajute autoritățile, nu doar prin exemple practice/bune practici, ci mai ales prin adoptarea unor documente, formulare și specificații standardizate (cum s-a întâmplat deja cu adoptarea documentului european de achiziție unic), sprijinindu-le să se conformeze cerințelor de transparență, fără a facilita coluziunea prin difuzarea de informații care depășesc cerințele legale;

22. în mod similar, susține inițiativa subsidiară de punere în aplicare menționată de Comisie, intitulată „Furnizarea de orientări cu privire la aplicarea practică a noilor dispoziții privind integritatea și motivele de excludere legate de coluziune și crearea unei baze de date pentru înregistrarea neregulilor”, ca pe un pas în direcția corectă și consideră că creșterea gradului de sensibilizare generală a funcționarilor din domeniul achizițiilor prin sesiuni de formare adaptate și echiparea lor cu instrumente pentru a preveni, a detecta și a aborda infracțiuni corporative precum corupția, coluziunea și spălarea banilor ar trebui să fie o prioritate a guvernelor;

23. consideră că propunerea Comisiei de a organiza – ca parte a eforturilor de a construi un parteneriat amplu bazat pe colaborare – dialoguri structurate voluntare privind achizițiile publice, care, acolo unde este cazul, ar urma să fie pe deplin aliniate la procesul semestrului european, este un pas în direcția corectă, însă cu anumite condiții . Având în vedere că se așteaptă ca partenerii care participă la parteneriat să își asume angajamente voluntare, trebuie să fie clar de la bun început că acești parteneri trebuie să fie învestiți cu legitimitate. În același timp, nu ar trebui să se aducă atingere faptului că directivele din 2014 privind achizițiile publice au dat autorităților locale libertatea de a decide cu privire la luarea în considerare a criteriilor ecologice, sociale și inovatoare și ar trebui să se garanteze că partenerii sociali sunt reprezentați în mod adecvat în cadrul acestui parteneriat;

24. constată că, după cum a subliniat Comisia, autoritățile de la toate nivelurile și părțile interesate sunt cel mai bine plasate pentru a determina conținutul și nivelul angajamentelor lor; totuși, subliniază că nu este clar dacă autoritățile locale și regionale vor fi implicate, așa cum ar trebui să fie, în dialogurile structurate propuse sau dacă Parlamentul European și Consiliul vor fi singurii parteneri ai Comisiei în acest exercițiu;

Cu privire la Recomandarea Comisiei privind profesionalizarea achizițiilor publice,

25. salută recomandarea Comisiei, întrucât se preconizează că administrațiile publice vor face ca achizițiile publice să devină mai eficiente și mai accesibile și că le vor exploata pentru a stimula inovarea și digitalizarea; invită statele membre să depună eforturi pentru o transformare digitală rapidă a procedurilor și pentru introducerea proceselor electronice în toate etapele principale, și anume de la notificare, accesul la licitații și transmiterea pentru evaluare, la atribuirea contractelor, comandă, facturare și plată;

26. consideră că reglementarea, inițiativele Comisiei în acest domeniu și sarcina administrativă care rezultă asupra autorităților publice trebuie să fie proporționale cu ponderea pe care achizițiile publice care depășesc pragurile UE o au în comparație cu toate procedurile de achiziții publice din orice stat membru, inclusiv cu achizițiile publice care se află sub pragurile UE și că, pentru a asigura această proporționalitate, Comisia trebuie să rămână vigilentă;

27. se opune oricărui tip de orientări cu caracter obligatoriu pentru formarea și educarea personalului administrativ, deoarece aceste norme ar putea încălca suveranitatea statelor membre, a regiunilor și a autorităților locale, în ceea ce privește organizarea administrațiilor respective;

28. ex ante în cadrul fondurilor structurale și de investiții europene”, publicat la 31 martie 2017 ex ante au contribuit la transpunerea și punerea în aplicare a legislației relevante a UE și la abordarea obstacolelor în calea investițiilor în UE și a obiectivelor de politică susținute ale UE și că acestea au declanșat reforme politice și furnizarea unor recomandări relevante specifice fiecărei țări; face trimitere la documentul de lucru al serviciilor Comisiei Europene intitulat „Valoarea adăugată a condiționalitățiiîn cadrul fondurilor structurale și de investiții europene”, publicat la 31 martie 2017 ( 9 ) , care afirmă că condiționalitățileau contribuit la transpunerea și punerea în aplicare a legislației relevante a UE și la abordarea obstacolelor în calea investițiilor în UE și a obiectivelor de politică susținute ale UE și că acestea au declanșat reforme politice și furnizarea unor recomandări relevante specifice fiecărei țări;

29. consideră că aceste inițiative din partea Comisiei Europene sunt esențiale pentru implementarea cu succes a cadrului UE în domeniul achizițiilor publice, dar consideră că eficacitatea tuturor acestor instrumente/inițiative trebuie să fie evaluată în detaliu, că sinergiile și complementaritățile lor trebuie să fie evidențiate și că măsurile suplimentare trebuie să fie pe deplin justificate, astfel încât să se evite introducerea oricăror sarcini administrative inutile asupra autorităților locale și regionale;

30. regretă că nu se evocă într-o măsură suficientă faptul că, în cadrul strategiei politice globale și a politicilor menite să promoveze achizițiile sociale și ecologice și să garanteze, în sens mai larg, că banii publici sunt cheltuiți în mod adecvat, ar trebui să aibă loc o profesionalizare; consideră că profesionalizarea achizitorilor nu ar trebui considerată ca fiind separată de buna guvernanță/profesionalizare, în general, în exploatarea și furnizarea de servicii locale adecvate;

31. în aceeași ordine de idei, subliniază că, în ceea ce privește serviciile publice, în multe cazuri ar fi mai bine să se păstreze serviciile la nivel intern sau să se utilizeze alternative la achizițiile publice;

32. salută propunerea Comisiei din 7 iunie 2018 privind un regulament de instituire a programului pentru piața unică, dat fiind că prevede posibilitatea sprijinirii unor „măsuri care să asigure o mai bună absorbție a achizițiilor publice strategice, profesionalizarea achizitorilor publici, îmbunătățirea accesului IMM-urilor la piețele de achiziții, creșterea transparenței, integritatea și date de o calitate mai bună, stimularea transformării digitale a achizițiilor și promovarea achizițiilor comune, prin consolidarea abordării de tip parteneriat cu statele membre, îmbunătățirea procesului de colectare și analiză a datelor, inclusiv prin dezvoltarea de instrumente informatice dedicate, sprijinirea schimbului de experiență și de bune practici, furnizarea de orientări, urmărirea acordurilor comerciale benefice, consolidarea cooperării dintre autoritățile naționale și lansarea de proiecte pilot” ( 10 )

33. constată că este nevoie de orientări suplimentare privind formularele electronice și procedurile de achiziții publice electronice, astfel încât să se evite contradicțiile dintre abordările naționale și abordarea UE, care fac ca autoritățile locale și regionale să nu știe când și cum să utilizeze diversele formulare și proceduri. Subliniază rolul pozitiv pe care centrele de cunoaștere îl pot juca în facilitarea unei aplicări și interpretări corecte a legislației UE, prin furnizarea de informații și consiliere gratuite autorităților locale și regionale și asociațiilor acestora;

34. sprijină punctul de vedere al Housing Europe, conform căruia un factor-cheie al profesionalizării și al inovării în achizițiile publice ar fi pregătirea unui catalog european de soluții, concretizate în documente standardizate, care să cuprindă propuneri variind de la soluții tehnice pentru cerințele în materie de climă și energie, până la soluții inovatoare pentru provocările sociale. Acest catalog paneuropean, coordonat de Direcția Generală Piață Internă, Industrie, Antreprenoriat și IMM-uri (DG GROW) din cadrul Comisiei Europene, ar trebui să se bazeze pe expertiza și practicile compilate de federațiile europene, ar face posibilă o eventuală standardizare a procedurilor și ar reduce numărul de acțiuni în justiție ( 11 )

Cu privire la comunicarea intitulată „Încurajarea investițiilor prin intermediul unei evaluări voluntare ex ante a aspectelor referitoare la achiziții pentru proiectele mari de infrastructură”,

35. este mulțumit de caracterul voluntar al mecanismului ex ante și consideră că acesta va fi deosebit de important pentru concesiuni, care – pentru prima dată – sunt supuse unui regim armonizat al UE;

36. este, de asemenea, încrezător că mecanismul ex ante va juca un rol-cheie în reducerea riscului de întârzieri și depășiri de costuri, risc generat de dificultățile din procesul de achiziții publice pentru proiectele transfrontaliere la scară largă;

37. invită Comisia să se asigure că, deși publică informații pe site-ul mecanismului ex ante și dezvăluie informații prin intermediul mecanismului de notificare și al mecanismului de schimb de informații, secretele comerciale sunt protejate și că este respectată confidențialitatea informațiilor care ar putea fi utilizate de către furnizorii interesați pentru denaturarea concurenței;

38. s-ar fi așteptat la mai multă claritate în ceea ce privește răspunsurile Comisiei la orice solicitare adresată prin serviciul de asistență, care trebuie să fie conștient de consecințele acestora, și mecanismul de notificare privind o potențială acțiune în justiție ulterioară legată de achiziții; invită Comisia să clarifice modul în care mecanismul ex ante ar putea aborda unele dintre problemele cauzate de creșterea numărului de acțiuni întreprinse în temeiul Directivei privind căile de atac.

Bruxelles, 5 iulie 2018. Președintele Comitetului European al Regiunilor Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) Disponibil aici.

(2) http://ec.europa.eu/environment/gpp/pubs_en.htm

(3) Comisia Europeană, Quality of Public Administration: A Toolbox for Practitioners (Calitatea administrației publice: un set de instrumente pentru profesioniștii din domeniu), ediția 2017, disponibilă aici.

(4) Comitetul European al Regiunilor, Semestrul european 2017. CoR, Territorial Analysis of the Country Reports and accompanying Communication (Analiza teritorială a rapoartelor de țară și a comunicării aferente), raport al Comitetului de coordonare al Platformei de monitorizare a Strategiei Europa 2020, disponibil aici.

(5) Comitetul European al Regiunilor, Obstacles to investments at local and regional level (Obstacolele în calea investițiilor la nivel local și regional), studiu, 2016, disponibil aici.

(6) Strategic use of public procurement in promoting green, social and innovation policies (Utilizarea strategică a achizițiilor publice în promovarea politicilor ecologice, sociale și de inovare), studiu pentru DG Piață Internă, Industrie, Antreprenoriat și IMM-uri, publicat la 15 iunie 2016, disponibil aici.

(7) Comitetul European al Regiunilor, Report on the Survey of EER Regions: How to make life easier for SMEs? (Raport privind studiul regiunilor europene întreprinzătoare: cum să simplificăm existența IMM-urilor?), 2016, Bruxelles, pp. 4-5.

(8) Disponibil aici.

(9) Disponibil aici; informații suplimentare disponibile aici.

(10) COM(2018) 441 final.

(11) Publicat aici.