RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 251/33

Avizul Comitetului Economic și Social European privind Raportul Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind funcționarea autorităților europene de supraveghere (AES) și a Sistemului european de supraveghere financiară (SESF)

[COM(2014) 509 final]

și Raportul Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind misiunea și organizarea Comitetului european pentru risc sistemic (CERS)

[COM(2014) 508 final]

(2015/C 251/07)

Raportor: domnul Carmelo CEDRONE

La 8 august 2014, în conformitate cu articolul 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Comisia Europeană a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Raportul Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind funcționarea autorităților europene de supraveghere (AES) și a Sistemului european de supraveghere financiară (SESF)

COM(2014) 509 final

și la

Raportul Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind misiunea și organizarea Comitetului european pentru risc sistemic (CERS)

COM(2014) 508 final.

Secțiunea pentru uniunea economică și monetară și coeziune economică și socială, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 3 februarie 2015.

În cea de a 505-a sesiune plenară, care a avut loc la 18 și 19 februarie 2015 (ședința din 18 februarie), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 166 de voturi pentru, 5 voturi împotrivă și 11 abțineri.

1. Concluzii și recomandări

1.1. Comitetul a salutat indicațiile formulate de Comisie (1) și este de acord cu faptul că se impune adoptarea de măsuri corective menite să îmbunătățească funcționarea sistemului european de supraveghere financiară (SESF). CESE consideră, de asemenea, că trebuie promovată o abordare sistemică pe termen mediu și lung, accelerând conceperea de soluții structurale de optimizare a raționalizării activității autorităților europene de supraveghere (AES). Comitetul consideră că este deosebit de important ca noua structură de supraveghere și reglementare să poată asigura stabilitatea sistemului financiar și creșterea economică – care, în esență, trebuie să fie anticiclică – și să împiedice dezvoltarea asimetrică a sistemului bancar paralel.

1.2. Comitetul consideră că trebuie sporită eficacitatea Comitetului european pentru risc sistemic (CERS) și a AES; în acest scop, consideră că sunt necesare reexaminarea rolului de reglementare al AES și aplicarea corectă a analizei costuri-beneficii a structurilor, a guvernanței și a proceselor decizionale adoptate de CERS și de AES, rafinarea instrumentelor operaționale aflate la dispoziția lor și raționalizarea întregii arhitecturi a SESF.

1.3. Comitetul este de părere că aceste măsuri ar trebui să vizeze, în primul rând, reducerea la minimum a impactului prociclic al legislației de supraveghere și a conflictelor dintre interesele UE și cele naționale, optimizarea raportului costuri-beneficii în cazul organismelor de supraveghere și protejarea consumatorilor de eventualele practici neloiale ale intermediarilor. Comitetul consideră că, în stadiul actual, rămân totuși două întrebări care trebuie să capete răspuns: (a) dacă nu există riscul ca noul mecanism de supraveghere să conducă la o reglementare excesivă, cu impact negativ asupra flexibilității operaționale și asupra costurilor de gestiune ale băncilor; (b) în plus, dacă va reuși să evite – sau măcar să reducă – riscurile unei noi crize și să confere sistemului financiar mai multă eficacitate, siguranță și transparentă, protejând clienții/consumatorii.

1.4. În ceea ce privește CERS și guvernanța sa, Comitetul salută propunerea Comisiei privind numirea președintelui BCE ca președinte al CERS, în condițiile creării unei noi funcții de director executiv, cu sarcini operaționale și de asigurare a legăturii dintre președinte și consiliul general, ținând cont și de potențialele conflicte de interese. În ceea ce privește nevoia revizuirii componenței organelor CERS sub aspect cantitativ și calitativ, Comitetul consideră că, deși acest lucru este oportun, este necesar o reflecție menită să garanteze reprezentativitatea statelor membre în cadrul Consiliului general și să crească gradul de independență a membrilor Comitetului științific.

1.5. Referitor la funcțiile și procesele adoptate de CERS, Comitetul consideră că este indispensabil să se pună în aplicare forme de coordonare între CERS, BCE și mecanismul unic de supraveghere (MUS), punând în valoare caracteristicile specifice ale Comitetului pentru risc sistemic, în ceea ce privește atât capacitatea acestuia de a reprezenta țările care nu folosesc moneda euro, cât și competențele sale extinse la sistemul financiar în ansamblu. CESE este în favoarea unei mai mari implicări a CERS în procesul legislativ în domeniile relevante, precum și a unei coordonări mai strânse cu AES.

1.6. În ceea ce privește AES, Comitetul consideră utilă efectuarea de modificări menite să garanteze că prevederile introduse sunt în interesul UE; din această perspectivă, Comitetul este de părere că AES trebuie înzestrate cu o guvernanță care să permită utilizarea eficientă a consultării inter pares și a medierii cu efecte obligatorii din punct de vedere juridic, în vederea asigurării convergenței sistemelor și instituirii unei culturi de supraveghere comună.

1.7. În ceea ce privește rolul de reglementare al AES, CESE consideră că acesta trebuie să prezinte un grad mai mare de transparență – inclusiv în cazul consultărilor publice inițiate de autorități –, care să vizeze o mai mare implicare a organismelor de reprezentare a consumatorilor și lucrătorilor din sector; de asemenea, crede că se impune o mai puternică participare a AES la procesul de configurare a legislației primare. O mai bună coordonare între AES, dar și între aceste autorități și CERS trebuie să ducă la consolidarea în continuare a rolului Comitetului comun.

1.8. CESE este de părere că trebuie să se treacă la raționalizarea costurilor structurale și de organizare ale AES, care să fie însoțită de un proces transparent de responsabilizare și să urmărească raționalizarea logistică și funcțională.

1.9. Comitetul consideră că, pentru a îmbunătăți capacitatea de a prevedea riscurile economico-financiare, ar trebui ca SESF să instituie interacțiuni eficiente cu alte instituții naționale și internaționale, pentru o gestionare partajată a riscurilor sistemice.

1.10. Sinteza propunerilor Comitetului

1.10.1. Piața unică: promovarea măsurilor de facilitare a coordonării SESF cu noua structură a mecanismului unic de supraveghere (MUS) și a mecanismului unic de rezoluție, pentru a stimula dezvoltarea unui sistem european de supraveghere eficient și eficace.

1.10.2. Simplificare, transparență și eficiență: raționalizarea funcțiilor de reglementare ale instituțiilor SESF, pentru a favoriza simplificarea cadrului normativ și o mai mare transparență și eficiență a proceselor.

1.10.3. Guvernanță: promovarea unei strategii pe termen mediu, în vederea derulării unui proces de consolidare sub aspectul organizării și funcționării autorităților de supraveghere, care să poată duce la economii de scară și de gamă, cu luarea în considerare a unui sediu unic și a adoptării unui model binar (twin peaks).

1.10.4. UEM: promovarea unor mecanisme care să susțină prioritățile țărilor din zona euro, în special în ceea ce privește piața bancară și mecanismul unic de supraveghere care prevede modalități specifice de aderare a țărilor ce nu folosesc moneda euro.

1.10.5. CESE consideră că, plecând de la recomandările formulate în prezentul aviz, ar trebui ca: (a) Comitetul științific al CERS și comitetele sau grupurile de experți ale AES să prezinte rapid, după ce grupul părților interesat și-a formulat avizul, propuneri specifice de îmbunătățire; (b) Comisia Europeană să evalueze, în paralel, fezabilitatea soluțiilor de natură mai structurală privind organizarea SESF și modalitățile de finanțare ale autorităților.

2. Context

2.1. În Europa, criza economică și financiară a evidențiat necesitatea regândirii cadrului de supraveghere și reglementare a intermediarilor din domeniile bancar și financiar, un accent deosebit fiind pus pe funcționalitatea SESF și pe eficiența acțiunii instituțiilor care îl alcătuiesc.

2.2. Pe baza recomandărilor din raportul Larosière, din 2009 (2), Comisia a elaborat un întreg pachet de măsuri care să consolideze interdependența și coordonarea dintre autoritățile naționale de supraveghere și să acorde un rol și mai important supravegherii macroprudențiale.

2.3. În ianuarie 2010, CESE a elaborat un aviz privind regulamentele de înființare a CERS și a AES (3). În respectivul aviz, CESE a reafirmat importanța unui sistem unic de supraveghere a sistemului financiar al Uniunii Europene, formulând propuneri specifice de modificare a regulamentelor de înființare a CERS și AES.

2.4. Prin regulamente specifice, Parlamentul European și Consiliul au înființat, în 2010, Comitetul european pentru risc sistemic (CERS) și trei autorități europene de supraveghere (AES) – Autoritatea Bancară Europeană (ABE), Autoritatea Europeană de Asigurări și Pensii Ocupaționale (EIOPA) și Autoritatea Europeană pentru Valori Mobiliare și Piețe (ESMA) – care, împreună cu Comitetul comun al AES și cu CERS, constituie Sistemul european de supraveghere financiară (SESF).

2.5. SESF și-a început activitatea în ianuarie 2011. Regulamentele de înființare a SESF (4) prevedeau obligația Comisiei de a publica un raport privind funcționarea CERS și AES în primii trei ani de activitate începând cu ianuarie 2011.

2.6. În vederea ducerii la bun sfârșit a mandatului său, Comisia a organizat o audiere publică (în mai 2013) și o consultare publică (în aprilie-iulie 2013) pe tema revizuirii SESF.

2.7. Pe baza rezultatelor obținute în urma implicării părților interesate, a autoevaluărilor efectuate de AES (5), a Rezoluției Parlamentului European din martie 2014 privind revizuirea ESFS (6) și a studiilor efectuate de FMI (7) și de Parlamentul European (8), Comisia a elaborat două rapoarte separate, referitoare la CERS și, respectiv, la AES și SESF.

3. Observații generale

3.1. Prezentul aviz, referitor la rapoartele Comisiei privind funcționarea CERS și AES, se bazează pe evaluarea acțiunilor desfășurate de către CERS și AES și ține seama de accelerarea pe care procesul de supraveghere unică a înregistrat-o în ultimul an.

3.2. Comitetul s-a manifestat în mod repetat în favoarea SESF și își exprimă din nou aprecierea pentru activitatea desfășurată de CERS și de AES în primii trei ani de existență.

3.3. Posibilități de îmbunătățire a funcționării Sistemului european de supraveghere financiară au fost identificate atât la nivelul organizării și guvernanței, cât și la cel al proceselor și instrumentelor operaționale; CESE este de acord cu eventualele arii de intervenție localizate de Comisie în rapoartele sale și remarcă, în plus, necesitatea adoptării unei viziuni sistemice pe termen mediu-lung, evidențiind necesitatea consolidării propunerilor în materie de protecție a consumatorilor și a lucrătorilor.

3.4. CESE consideră că modul de funcționare a CERS a scos în evidență necesitatea de a lua în considerare schimbarea, sub aspect cantitativ și calitativ, a componenței diferitelor sale organe – Consiliul general, Comitetul director, Comitetul consultativ tehnic și a Comitetul științific – și de a concepe o soluție privind numirea celui de al doilea președinte al CERS, în perspectiva încheierii primului mandat, prevăzută pentru decembrie 2015. În termeni de proces, au fost identificate posibile îmbunătățiri atât în ceea ce privește modalitățile de implicare a CERS în procesul legislativ, cât și calendarul procedurilor decizionale interne.

3.5. CESE consideră că funcționarea AES a evidențiat șansa de a regândi rolul de reglementare și de supraveghere și de a-l consolida pe cel de protecție a consumatorilor, precum și de a revizui componența organelor lor, în vederea asigurării unui echilibru mai bun între interesele Uniunii și cele ale fiecărui stat membru în parte. Structura generală de supraveghere ar putea fi revizuită atât în ceea ce privește mecanismele de finanțare ale diferitelor autorități, cât și structura logistică și modelul însuși de supraveghere. În acest sens, s-a pus problema raționalizării sediilor și a organizării (sub aspectul funcțiilor și al domeniilor de competență).

4. Observații specifice

4.1. Comitetul european pentru risc sistemic (CERS)

4.1.1. Comitetul consideră că CERS poate să joace în continuare un rol semnificativ în prevenirea riscului sistemic, chiar și după introducerea mecanismului unic de supraveghere (MUS), din cel puțin trei motive: (a) adoptarea unui sistem de supraveghere comună necesită o coordonare mai strânsă, inclusiv în cazul piețelor financiare altele decât bancare; (b) supravegherea marilor grupuri bancare cu importanță sistemică consolidează rolul CERS și din perspectiva unei interacțiuni cu BCE; (c) prezența în CERS a reprezentanților țărilor din zona euro și a celor care nu fac parte din ea permite acestuia să joace un rol stabilizator chiar și cu privire la anumite variabile exterioare uniunii monetare. În acest context, se așteaptă ca schimbările în materie de guvernanță și de procese interne să poată îmbunătăți funcționarea CERS și a interacțiunii acestuia cu AES și BCE.

4.1.2. Comitetul este în favoarea schimbării, atât în plan cantitativ, cât și calitativ, a componenței organelor CERS, considerând totuși că se impune evaluarea impactului pe care reducerea numărului de membri ai Consiliului general ar putea să îl aibă asupra reprezentării statelor membre. O eventuală diminuare a numărului membrilor Consiliului trebuie însoțită de crearea unor comitete și grupuri de lucru tematice. De asemenea, CESE este de părere că trebuie menținută o reprezentare echilibrată a diverselor părți interesate, inclusiv prin valorificarea rolului deținut de Comitetul științific; din această perspectivă, ideea fuzionării acestui comitet cu Comitetul tehnic consultativ nu pare oportună.

4.1.3. Comitetul consideră că un impact mai mare al acțiunilor întreprinse de CERS ar putea fi asigurat prin punerea în aplicare a propunerii Comisiei, de numire a președintelui BCE la președinția CERS, în condițiile creării unei noi funcții de director executiv cu sarcini operaționale și de legătură între președinte și Consiliul general.

4.1.4. Comitetul consideră că este necesar să se sporească implicarea CERS în procesul legislativ, prin asigurarea de mecanisme explicite de consultare a CERS înainte de adoptarea propunerilor legislative în domeniile relevante. În acest sens, Comitetul susține ideea participării oficiale a unui reprezentant al CERS la Consiliul Ecofin și la Comitetul economic și financiar (CEF), în conformitate cu modalitățile și condițiile care vor fi stabilite.

4.1.5. Un proces de decizie mai simplu și mai rapid ar crește eficiența acțiunilor CERS; Comitetul consideră că ar fi util să propună CERS să încredințeze Comitetului științific sarcina de a efectua o autoevaluare a procedurilor sale interne, în urma căreia să se propună un model alternativ și mai adaptat dinamicilor sistemului financiar. De asemenea, Comitetul consideră că CERS ar trebui să adopte proceduri menite să consolideze acțiunile care dau curs avertizărilor și recomandărilor.

4.1.6. Activitatea CERS trebuie să se bazeze pe o interacțiune mai intensă cu celelalte organisme europene, în special cu diferitele AES. Comitetul consideră că se impune ca CERS să formuleze rapid o propunere în vederea identificării de modalități de comunicare și de schimb de date între diferitele instituții din cadrul SESF. Comitetul subliniază, de asemenea, necesitatea de a pune în practică anumite forme de cooperare între CERS și autoritățile naționale de supraveghere macroprudențială, pentru a evita inclusiv suprapunerea rolurilor de reprezentare în cadrul CERS. Comitetul consideră că este necesar să se stabilească bazele unei interacțiuni fructuoase a CERS cu BCE, în virtutea noilor competențe atribuite Băncii Centrale Europene în domeniul supravegherii macroprudențiale.

4.2. Autoritățile europene de supraveghere (AES) și Sistemul european de supraveghere financiară (SESF)

4.2.1. Comitetul consideră că o mai bună funcționare a AES trebuie să presupună neapărat o serie de modificări ale cadrului instituțional și operațional actual. Se impun în special acțiuni menite să sporească eficiența rolului de reglementare, a celui de protejare a consumatorilor, a guvernanței și a procedurilor; trebuie de asemenea preconizate măsuri de corecție în cazul mecanismelor de finanțare și al structurii de organizare a autorităților.

4.2.2. Rolul de reglementare trebuie asociat cu proceduri mai transparente, care să asigure conceperea unui calendar mai adecvat al etapelor consultării publice și analize de impact care să îmbine abordarea statistică și contabilă cu cea calitativă. În acest sens, Comitetul consideră că AES trebuie să instituie mecanisme eficace de interacțiune cu organizațiile de reprezentare a consumatorilor și lucrătorilor din sector. Comitetul este de părere că este nevoie de o implicare sporită a AES în procesul de definire a legislației de la primul nivel și că este absolut necesar să se prevadă un mecanism transparent de consultare a acestor autorități înainte de adoptarea propunerilor legislative din domeniile relevante, acest lucru fiind în măsură să ajute Parlamentul și Comisia să evalueze impactul măsurilor și să formuleze orientări cu privire la un calendar care să permită o aplicare adecvată și eficientă a acestora. De asemenea, Comitetul agreează ideea participării oficiale a președinților AES la Consiliul Ecofin.

4.2.3. Comitetul susține invitația adresată AES de către Comisie, privind consolidarea, în cadrul actualei guvernanțe, a funcțiilor și mecanismelor care pot asigura adoptarea în timp util de măsuri care servesc interesele UE în ansamblu. În primul rând, trebuie folosit din plin mecanismul de rezoluție a litigiilor dintre autoritățile naționale, furnizând clarificări în ceea ce privește cadrul său actual de funcționare și preconizând eventuale măsuri corective.

4.2.4. Pe termen mediu, CESE consideră că ar fi util să se aibă în vedere posibile acțiuni structurale de corecție privind sistemul existent de guvernanță a AES, care să vizeze o creștere a independenței modului de reprezentare la diversele niveluri decizionale.

4.2.5. Activitatea fiecărei autorități de supraveghere trebuie să beneficieze de un grad mai mare de coordonare cu activitățile celorlalte AES. Comitetul consideră că ar fi util ca acestea să instituie un comitet sau un grup de experți care să efectueze, cât mai repede cu putință, o autoevaluare menită să permită promovarea mecanismului de analiză inter pares, să consolideze rolul Comitetului comun și să ducă la conceperea unor proceduri explicite de coordonare și schimb de date. Comitetul consideră că ar fi util să se impună AES să-și raționalizeze rapid activitatea, formulând recomandări privind o posibilă reorganizare a competențelor ce urmează să fie atribuite diferitelor autorități și Comitetului comun.

4.2.6. Coordonarea dintre autoritățile europene de supraveghere ar trebui să aibă la bază un sistem echivalent de funcții și atribuții; Comitetul este de părere că AES trebuie să poată efectua teste de rezistență (stress test) conform modelului ABE. Coordonarea dintre AES va trebui să țină seama în mod corespunzător de diferențele dintre diversele sectoare supravegheate, în materie de integrare și armonizare la nivelul UE.

4.2.7. Comitetul este de acord cu accentul pus de Comisie pe necesitatea unei colaborări mai strânse a AES în ceea ce privește protecția consumatorilor, acordându-se o atenție deosebită tipului de produse oferite și compatibilității acestora cu profilul clienților. În același timp, ar trebui intensificate acțiunile puse în slujba educației financiare. În plus, CESE consideră necesar ca mandatele ASE să includă în mod explicit și protecția lucrătorilor din sector, în special în ceea ce privește impactul generat de modelele de vânzare și de sistemele de remunerare utilizate de către intermediarii financiari. Astfel, Comitetul propune să se preconizeze adoptarea, de către autoritățile de supraveghere, a unui cod etic privind activitățile proprii și publicarea anuală a unui raport comun al AES în domeniul protecției consumatorilor și lucrătorilor. Comitetul consideră că, în aceste domenii, Comitetul comun trebuie să își asume un rol esențial, de uniformizare a standardelor privind protecția consumatorilor și a lucrătorilor din sector, indiferent de domeniile de competență ale diverselor autorități.

4.2.8. Sarcinile atribuite AES și evoluțiile cele mai recente ale piețelor financiare impun: (a) consolidarea competențelor AES și coordonarea lor în domeniile financiare favorabile incluziunii, mai ales în cazul microcreditării și al investițiilor cu impact, inclusiv printr-o mai mare implicare a experților și reprezentanților sectorului în Comitetul științific al CERS și în grupurile părților interesate ale AES; (b) întărirea rolului Comitetului comun și adoptarea de către acesta a unor proceduri rapide și eficace, cu sporirea în același timp a ponderii personalului AES în organismele însărcinate cu activitățile pregătitoare.

4.2.9. În ceea ce privește modalitățile de finanțare a AES, Comitetul consideră că trecerea la un model de finanțare bazat pe resurse private trebuie să fie evaluată pe baza unei analize aprofundate a avantajelor aferente și a eventualelor aspecte problematice. Comitetul propune ca opțiunea de a majora partea din bugetele AES acoperită din comisioane și impozite să poată fi considerată o opțiune temporară, pe o perioadă de cinci ani, acoperind costurile mai mari doar cu ajutorul unor resurse suplimentare care să fie alocate eventual ASE. Comitetul invită Comisia să efectueze, în perioada de tranziție de cinci ani, o analiză a impactului și pentru a lua în considerare mecanisme alternative de finanțare care să vizeze limitarea riscului duplicării costurilor supravegherii, să procedeze la o raționalizare a resurselor publice angajate și să evite transferarea sarcinilor asupra consumatorilor finali.

4.2.10. Viabilitatea AES poate beneficia de pe urma raționalizării costurilor, ca urmare a reorganizării logistice. Comitetul salută ideea Comisiei de a institui un sediu unic pentru AES, inclusiv din perspectiva unui dialog și a unei coordonări mai eficiente între autorități.

4.2.11. Comitetul consideră că raționalizarea logistico-operativă trebuie să fie strâns legată de modelul de supraveghere subiacent; din acest motiv, invită Comisia să analizeze pe termen mediu oportunitatea regândirii arhitecturii europene de supraveghere, optimizând-o sub aspectul celor trei variabile reprezentate de funcții, piețe și intermediari, și să aibă eventual în vedere adoptarea unui model binar (twin peaks).

4.2.12. În cele din urmă, CESE este de părere că se impune consolidarea sistemului democratic de control și de monitorizare a activităților desfășurate de CERS și AES.

Bruxelles, 18 februarie 2015. Președintele Comitetului Economic și Social European Henri MALOSSE

(1) COM(2014) 508 final și COM(2014) 509 final, 8 septembrie 2014.

(2) Raportul Grupului de experți la nivel înalt privind supravegherea financiară, 25 februarie 2009: http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_en.pdf

(3) ECO/268, „Supravegherea macroprudențială comunitară”, 21 ianuarie 2010 (JO C 339, 14.12.2010, p. 34).

(4) Regulamentele (UE) nr. 1092/2010, 1093/2010, 1094/2010, 1095/2010 din 24 noiembrie 2010 (JO L 331, 15.12.2010, p. 12).

(5) Comitetul comun (CC 2012 100), Self Assesment Report of the European Supervisory Authorities (Raport de autoevaluare al autorităților europene de supraveghere), 21 decembrie 2012 (document confidențial).

(6) Rezoluția Parlamentului European din 11 martie 2014, cu recomandări pentru Comisie, referitoare la revizuirea Sistemului European de Supraveghere Financiară (ESFS).

(7) FMI, Financial Sector Assessment Program at EU Level (Programul de evaluare a sectorului financiar la nivelul UE), martie 2013.

(8) PE 507.490 (privind CERS) și PE 507.446 (privind AES), octombrie 2013.