LISTA ABREVIERILOR ŞI GLOSAR

CE : Comisia Europeană

EuropeAid : Oficiul de Cooperare din cadrul Comisiei Europene

FAFA : Financial and Administrative Framework Agreement (Acordul-cadru financiar și administrativ) încheiat între Comisia Europeană şi Organizaţia Naţiunilor Unite

ONU : Organizația Națiunilor Unite

PNUD : Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare

SMART : Specific, Measurable, Attainable, Realistic and Time-based (specific, măsurabil, realizabil, realist și determinat în timp)

TFUE : Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene

UE : Uniunea Europeană

UNRWA : Agenţia Organizaţiei Naţiunilor Unite de Ajutorare şi Lucrări pentru Refugiaţii Palestinieni din Orientul Apropiat (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East)

Costuri directe : Costuri care se pot atribui în mod direct unei activităţi

Costuri indirecte : Costuri care nu se pot atribui în mod direct unei activităţi, de exemplu cheltuielile de regie

Efecte : Impactul pe termen mai lung, în mod obişnuit considerat a fi constituit din consecinţele socioeconomice generale

Eficacitate : Îndeplinirea obiectivelor specifice stabilite şi obţinerea rezultatelor scontate

Eficiență : Raportul optim dintre resursele utilizate şi rezultatele obţinute

Fond fiduciar : Instrument de finanţare prin intermediul căruia donatorii reunesc resurse

Gestiune în comun : Implementarea de activităţi prin intermediul unor organizaţii internaţionale

Realizări : Produse, bunuri de producţie şi servicii care sunt generate în urma unei intervenţii pentru dezvoltare; pot include, de asemenea, schimbări care decurg în urma intervenţiei şi care prezintă relevanţă pentru producerea de efecte.

Resurse : Resursele necesare pentru a desfăşura o activitate, de exemplu pentru a implementa un proiect

Sustenabilitate : Menţinerea rezultatelor după încheierea finanţării acordate de UE

SINTEZĂ

I. Comisia Europeană şi-a intensificat cooperarea cu Organizaţia Naţiunilor Unite în cadrul angajamentului pe care şi l-a asumat în vederea unei mai bune coordonări a ajutorului. Volumul fondurilor acordate de EuropeAid şi canalizate prin organizaţii ONU a crescut de la 144 de milioane de euro în 2001 la 935 de milioane de euro în 2009, atingând un nivel maxim de peste 1 miliard de euro în 2006.

II. Prezentul raport este rezultatul celei de a doua părţi a unui audit care a fost desfăşurat în două faze. Întrebarea generală de audit viza să stabilească dacă Comisia a reuşit o optimizare a resurselor ca urmare a deciziei de a canaliza fonduri prin Organizaţia Naţiunilor Unite. Prima parte a auditului a vizat procesul decizional şi monitorizarea. Concluzia Curţii a fost că procesul decizional în urma căruia se ia hotărârea de a implementa ajutorul prin intermediul ONU nu a demonstrat că aceasta era opțiunea cea mai eficientă şi cea mai eficace. Sistemele de monitorizare ar trebui, de asemenea, să fie îmbunătăţite. Raportul special nr. 15/2009, aferent celei dintâi faze, a fost publicat în ianuarie 2010.

III. Cea de a doua fază evaluează îndeplinirea obiectivelor şi vine în completarea primei faze prin demersul de a stabili dacă contribuţiile Uniunii canalizate prin organizaţiile ONU constituie o modalitate eficace, eficientă şi sustenabilă de furnizare a ajutorului în ţări afectate de conflicte. În cadrul auditului s-a urmărit examinarea unui eşantion de proiecte care au fost derulate în Afganistan, Irak şi Sudan în perioada 2006-2008.

IV. Curtea a ajuns la următoarele concluzii:

(a) Auditul unui eşantion de proiecte a confirmat o observaţie esenţială formulată în cursul primei faze a auditului, şi anume că rapoartele elaborate de ONU nu furnizează Comisiei informaţii suficiente şi în timp util. O mare parte dintre rapoarte sunt în continuare transmise cu întârziere, nu sunt suficient de detaliate şi pun accentul mai curând pe activităţi decât pe rezultate.

(b) Numărul mare de deficienţe constatate la nivelul concepţiei proiectelor are consecinţe negative asupra implementării şi a evaluării acestora.

(c) Canalizând fonduri prin Organizaţia Naţiunilor Unite, Comisia a reuşit să furnizeze ajutor în zone care ar fi fost dificil de atins în alte condiţii. Având în vedere prezenţa unui risc inerent ridicat în ţările afectate de conflicte, activităţile finanţate au avut un impact pozitiv per ansamblu, zece din cele 19 proiecte din cadrul eşantionului îndeplinindu-şi dacă nu chiar toate obiectivele, cel puţin pe cele principale.

(d) Majoritatea intervenţiilor din Afganistan, Irak şi Sudan au înregistrat depăşiri ale perioadei de implementare stabilite iniţial, în general din cauza calendarelor nerealiste stabilite în acordurile privind contribuţiile financiare, care au subestimat situaţia dificilă din ţările respective. Patru dintre cele 19 proiecte au fost implementate în termenul prevăzut de la început, în timp ce, în cazul unui număr de proiecte, durata iniţială a fost mai mult decât dublă.

(e) Având în vedere circumstanţele problematice în care au fost implementate proiectele, este în general dificil să se garanteze sustenabilitatea rezultatelor. Cu toate acestea, în urma evaluării rezultatelor obţinute, s-a constatat că majoritatea lor aveau şanse rezonabile de sustenabilitate.

(f) Comisia nu a pus suficient accent pe aspectele legate de eficienţă, evaluările realizate cu privire la costuri având un caracter limitat şi nefiind consemnate în mod sistematic în documente. În plus, Curtea a identificat insuficienţe în această privinţă pentru aproape jumătate dintre proiectele incluse în eşantion (nouă din 19), în timp ce, pentru şapte proiecte, nu erau disponibile informaţii suficiente.

V. Pe baza acestor observaţii, Curtea formulează următoarele recomandări menite să îmbunătățească şi mai mult eficacitatea şi eficienţa intervenţiilor:

(a) acordurile privind contribuţiile financiare ar trebui să cuprindă obiective care să fie bine adaptate circumstanţelor specifice, indicatori cuantificaţi care să măsoare, acolo unde este posibil, îndeplinirea acestor obiective şi un calendar realist;

(b) ar trebui să se aducă îmbunătăţiri în ceea ce priveşte raportarea cu privire la activităţile finanţate, astfel încât Comisia să aibă posibilitatea de a evalua în timp util eficacitatea şi eficienţa proiectelor finanţate. Comisia ar trebui să asigure urmărirea tuturor cazurilor în care raportarea este considerată a fi de o calitate nesatisfăcătoare;

(c) ar trebui să se efectueze o evaluare sistematică a eficienţei proiectelor finanţate şi, acolo unde este posibil, ar trebui să se identifice valori de referinţă pentru costurile standard.

HARTĂ INDICÂND ŢĂRILE ACOPERITE DE ACEST AUDIT

+++++ TIFF +++++

Sursa: Eurostat.

INTRODUCERE

DOMENIUL AUDITULUI

1. În decursul ultimelor două decenii, s-au depus eforturi în vederea coordonării şi a armonizării activităților de cooperare pentru dezvoltare cu scopul de a spori şi mai mult eficacitatea ajutorului. Această orientare spre rezultate a fost reflectată în special în obiectivele de dezvoltare ale mileniului, adoptate în 2000.

2. Comisia a continuat această politică, angajându-se în 2005, prin Declarația de la Paris privind eficacitatea ajutorului, precum şi prin Consensul european privind dezvoltarea, să coordoneze ajutorul în strânsă colaborare cu organizaţii internaţionale precum Organizaţia Naţiunilor Unite.

3. Ca urmare a deciziei de intensificare a cooperării cu ONU, dar şi din cauza crizelor majore din Afganistan, Irak şi Sudan, Comisia a crescut în mod considerabil volumul ajutorului implementat prin intermediul organizaţiilor ONU. Numai în cazul Oficiului de Cooperare – EuropeAid (EuropeAid) din cadrul Comisiei, fondurile canalizate prin organizaţii ONU au crescut de la 144 de milioane de euro în 2001 la 935 de milioane de euro în 2009, atingând un nivel maxim de peste 1 miliard de euro în 2006 (a se vedea figura 1).

FIGURA 1

CONTRIBUŢII DIN PARTEA EUROPEAID CĂTRE ORGANIZAŢII ONU ÎN PERIOADA 2001-2009 (ÎN MILIOANE DE EURO)

+++++ TIFF +++++

Sursa: Comisia Europeană.

CADRUL POLITIC

4. Această metodă de execuție a bugetului UE prin intermediul unor organizaţii internaţionale precum ONU poartă numele de gestiune în comun [1]. Principiul central al gestiunii în comun este delegarea anumitor sarcini de implementare organizaţiilor internaţionale, bazându-se pe sistemele de control ale acestora. Totuşi, responsabilitatea de ansamblu pentru gestiunea bugetului şi pentru asigurarea unui raport costuri/beneficii optim revine Comisiei [2].

5. Fondurile UE canalizate prin organizaţii ONU pot lua forma:

(a) unor contribuţii pentru proiecte specifice, Uniunea Europeană acţionând fie în calitate de unic donator, fie în comun cu alţi donatori;

(b) unor contribuţii către fonduri fiduciare cu donatori multipli [3], utilizate de obicei în situaţii de criză (fie postconflict, fie postdezastru). Ideea care stă la baza fondurilor fiduciare este că donatorii contribuie la fond fără să aloce resursele financiare unor activităţi sau unor obiective specifice. Se stabilesc ulterior obiective generale pentru fond în ansamblul său, acestea putând apoi să fie în continuare detaliate prin stabilirea unor obiective pentru proiectele sau activităţile subiacente. În jur de 26 % din contribuţiile acordate organizaţiilor ONU se varsă prin intermediul fondurilor fiduciare cu donatori multipli [4]. Este cazul, de exemplu, al intervenţiilor în Afganistan şi în special în Irak, unde, până de curând, fondurile acordate de Comisie au fost aproape în exclusivitate canalizate prin intermediul fondurilor fiduciare cu donatori multipli;

(c) unor contribuţii la bugetul general al unei organizaţii ONU. Aceasta este abordarea specifică utilizată în cazul Agenţiei Organizaţiei Naţiunilor Unite de Ajutorare şi Lucrări pentru Refugiaţii Palestinieni din Orientul Apropiat (UNRWA – United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East) din Teritoriile Palestiniene Ocupate. Contribuţia anuală acordată de Comisie, în cuantum de 66 de milioane de euro, reprezintă în jur de un sfert din bugetul general al UNRWA.

6. Contribuţiile acordate de UE sunt reglementate de următoarele regulamente şi acorduri:

(a) Regulamentul financiar al Comunităţilor Europene stabileşte principiile de bază pentru canalizarea fondurilor prin organizaţii internaţionale. Regulamentul precizează cazurile în care se poate recurge la gestiunea în comun şi stabileşte drept condiţie pentru aceasta aplicarea de către organizaţia internaţională a standardelor recunoscute internaţional în materie de contabilitate, de audit, de control intern şi de achiziţii publice.

(b) Acordul-cadru financiar și administrativ (Financial and Administrative Framework Agreement – FAFA) încheiat în 2003 între UE şi ONU, precum şi alte acorduri conexe, urmăresc să transpună cerințele Regulamentului financiar în prevederi contractuale. FAFA se aplică tuturor acordurilor de finanțare încheiate între Comisie și ONU şi stabilește un cadru menit să intensifice cooperarea, permițându-le organizațiilor ONU să gestioneze contribuțiile pe care le primesc în conformitate cu propriile lor proceduri.

(c) Pentru fiecare acțiune ONU finanțată de Comisie se semnează un acord privind contribuția financiară, în care se precizează cuantumul finanțării, obiectivele acțiunii, activitățile care urmează a fi desfășurate, termenele stabilite pentru acestea şi cerinţele în materie de raportare.

SFERA ȘI ABORDAREA AUDITULUI

7. Prezentul audit a avut drept subiect ajutorul acordat de Comisie canalizat prin organizații ONU şi reprezintă partea a doua a unui audit care a fost împărţit în două faze [5].

8. Întrebarea generală de audit pentru ambele faze viza să stabilească dacă Comisia a reuşit o optimizare a resurselor prin decizia de a canaliza fonduri prin Organizaţia Naţiunilor Unite.

9. Prima fază a vizat procesul decizional şi sistemele de monitorizare. Principalele constatări au fost:

(a) că procesul decizional în urma căruia se ia hotărârea de a implementa ajutorul prin intermediul ONU nu a de- monstrat faptul că aceasta ar reprezenta opțiunea cea mai eficientă și cea mai eficace;

(b) că mecanismele de monitorizare nu furnizau informații adecvate în ceea ce privește soliditatea procedurilor financiare și îndeplinirea obiectivelor.

10. Cea de a doua fază evaluează îndeplinirea obiectivelor şi vine în completarea primei faze prin demersul de a stabili dacă contribuţiile Uniunii canalizate prin organizaţiile ONU constituie o modalitate eficace, eficientă şi sustenabilă de furnizare a ajutorului în ţări afectate de conflicte [6]. Această a doua fază a auditului nu examinează măsurile luate de Comisie în vederea soluționării problemelor semnalate în cursul primei faze.

11. Motivele principale pentru care auditul s-a axat pe ţări afectate de conflicte ţin de semnificaţia finanţării. Şapte dintre cele zece ţări care au beneficiat de cea mai mare parte a fondurilor canalizate prin ONU în perioada 2006-2008 erau ţări afectate de conflicte: Irak, Palestina, Afganistan, Sudan, Côte d’Ivoire, Somalia şi Sri Lanka. Aceste şapte ţări au primit 39 % din finanţarea totală furnizată de EuropeAid şi canalizată prin ONU, restul de 61 % fiind repartizat între peste 80 de ţări (a se vedea figura 2).

12. Pentru a răspunde la întrebarea de audit, a fost examinat un eşantion de proiecte derulate în Afganistan, Irak şi Sudan în perioada 2006-2008. Acestor trei ţări le corespunde, în linii mari, un sfert din totalul fondurilor UE canalizate prin organizaţii ONU în decursul perioadei respective. Proiectele au fost selectate în funcţie de semnificaţia lor financiară şi au reprezentat aproximativ 80 % din totalul contribuţiilor vărsate celor trei ţări în decursul perioadei 2006-2008 (a se vedea figura 3).

13. În ceea ce priveşte proiectele din eşantion, printre activităţile cel mai des întâlnite ale acestora s-au numărat deminarea, sprijinul refugiaţilor, pregătirea alegerilor, reabilitarea şi consolidarea capacităţilor.

FIGURA 2

ŢĂRI CARE AU PRIMIT FONDURI UE CANALIZATE PRIN ONU ÎN PERIOADA 2006-2008 (ÎN MILIOANE DE EURO ŞI %)

+++++ TIFF +++++

Sursa: Comisia Europeană.

14. Rezultatele auditului s-au fondat pe:

(a) examinarea documentaţiei generale privind fondurile canalizate prin ONU, inclusiv a evaluării efectuate de Comisie cu privire la cooperarea sa cu ONU;

(b) o analiză documentară a unui eşantion constituit din 23 de contribuţii acordate unui număr de 19 proiecte (printre care trei fonduri fiduciare), fiind examinate acordurile privind contribuția financiară, rapoarte financiare şi de audit şi rapoarte privind progresele înregistrate (a se vedea anexa);

(c) interviuri cu personalul Comisiei şi cu personalul ONU;

(d) un audit la faţa locului efectuat în Sudan;

(e) reuniuni derulate la Biroul pentru fonduri fiduciare cu donatori multipli, cu sediul la New York, din cadrul PNUD.

FIGURA 3

TOTALUL FINANŢĂRII ÎN PERIOADA 2006-2008 ŞI DIMENSIUNILE EŞANTIOANELOR

+++++ TIFF +++++

Sursa: Comisia Europeană.

15. Decizia de a finanţa proiecte în ţări afectate de conflicte atrage un nivel ridicat de risc, care poate fi redus doar într-o anumită măsură. Demersul de a stabili dacă aceste riscuri inerente sunt admisibile reprezintă o decizie politică şi, prin urmare, nu face obiectul acestui audit.

16. În cazul a două dintre cele trei ţări (Irak şi Afganistan), nu s-au putut efectua vizite la faţa locului, deoarece aceste ţări se aflau, la momentul auditului, într-o situaţie postconflict, dacă nu chiar de conflict, ceea ce a limitat evaluarea eficacităţii, a eficienţei şi, în special, a sustenabilităţii.

OBSERVAŢII

SISTEMELE DE MONITORIZARE ŞI CONCEPțIA PROIECTELOR CONSTITUIE FACTORI DETERMINANŢI PENTRU EFICACITATE ŞI EFICIENŢĂ

17. Această secţiune a raportului prezintă constatările de audit referitoare la aspectele-cheie reprezentate de eficienţă, eficacitate şi sustenabilitate. Pentru a asigura îndeplinirea acestor obiective, este important să se pună la dispoziţie elementele componente necesare, două dintre cele mai importante fiind reprezentate de o concepţie solidă a proiectelor şi de un sistem adecvat de monitorizare şi de raportare. Aceste elemente influenţează toate etapele procesului, de la demarare până la eforturile prin care se încearcă continuarea acţiunilor finanţate într-un viitor previzibil.

18. Prima fază a auditului a abordat subiectul monitorizării, din punctul de vedere al evaluării punctelor forte ale sistemelor instituite. Cea de a doua fază a auditului vine în completarea celei anterioare, astfel cum s-a precizat la punctul 10.

MONITORIZAREA PROIECTELOR NECESITĂ ÎMBUNĂTĂŢIRI

19. Decizia luată de Comisie de a furniza ajutor ţărilor afectate de conflicte presupune acceptarea unui nivel semnificativ de riscuri inerente în ceea ce priveşte obţinerea de rezultate. Mai mult, decizia de a interveni în aceste ţări implică adesea recurgerea la intermediari, cum ar fi ONU, şi are drept rezultat limitarea posibilităţilor de monitorizare la faţa locului a intervenţiilor finanţate. Comisia depinde deci, într-o măsură mai mare decât pentru alte activităţi finanţate de UE, de informaţii produse de terţi, fără a avea practic posibilitatea de a le corobora în vreun fel.

20. În aceste condiţii, Comisia trebuie să se bazeze, în mare măsură, pe rapoartele întocmite de ONU. În conformitate cu FAFA, pentru fiecare acord privind contribuția financiară trebuie să se prezinte rapoarte cel puţin o dată pe an şi trebuie transmis un raport final în termen de şase luni de la încheierea perioadei de implementare.

21. Informaţiile care trebuie furnizate în rapoarte sunt stabilite în acordul privind contribuția financiară încheiat pentru fiecare activitate finanţată [7]. În vederea îmbunătăţirii calităţii rapoartelor elaborate de ONU, s-au adoptat în 2007 linii directoare privind raportarea [8]. Conform acestor linii directoare, rapoartele privind proiectele ar trebui să se axeze pe rezultate mai curând decât pe activităţi, permiţând astfel efectuarea unei comparaţii între obiectivele stabilite în acordul privind contribuţia financiară şi realizările efective.

22. Eşantionul de proiecte evaluate în cursul celei de a doua faze a confirmat principalele constatări efectuate în cursul primei faze a auditului, deoarece o mare parte a rapoartelor:

(a) au înregistrat întârzieri considerabile;

(b) s-au axat pe activităţi mai degrabă decât pe rezultatele intermediare şi finale;

(c) nu erau suficient de detaliate pentru a permite evaluarea eficacităţii şi a eficienţei.

Fotografia 1 – Lucrări de construcţie în cadrul proiectului "Consolidarea capacităţii statului Khartoum în domeniul formulării şi al punerii în aplicare a politicilor de urbanism" (Sudan)

+++++ TIFF +++++

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

CASETA 1

DEFICIENŢE LEGATE DE RAPORTARE IDENTIFICATE ÎN CADRUL PROIECTELOR DIN EŞANTION

Prezentarea tardivă a rapoartelor

Sprijin pentru cel de al cincilea recensământ al populaţiei realizat în Sudan:

Perioada de implementare pentru un proiect de recensământ în Sudan a fost cuprinsă între aprilie 2006 şi iunie 2009. La momentul desfăşurării auditului, unicul raport disponibil data din 2007, ceea ce înseamnă că încă nu fuseseră puse la dispoziţie nici raportul pentru anul 2008, nici raportul final, care ar fi trebuit să fie transmis în decembrie 2009.

Măsuri urgente de sprijin pentru infrastructură acordate Ministerului Afacerilor Juridice şi Dezvoltării Constituţionale şi sistemului judiciar din Sudanul de Sud:

Raportul final, care avea ca termen de transmitere luna septembrie 2009, nu era încă disponibil la momentul desfăşurării auditului.

Informaţii insuficiente

Programul interimar de dezarmare, demobilizare și reintegrare:

Cu toate că din raportul final reiese că sfera lucrărilor a suferit modificări substanţiale (cheltuielile au înregistrat o reducere de peste 70 %, iar o serie de activităţi nu au mai fost derulate), în rapoartele precedente nu se oferise nicio indicaţie cu privire la aceste modificări şi nici nu existau probe care să arate că aceste modificări au fost comunicate Comisiei.

Consolidarea capacităților pentru noua administraţie a Sudanului de Sud:

În raportul final, 65 % din cheltuieli au fost declarate cu titlu de "cheltuieli anterioare", fără a se furniza alte explicaţii suplimentare privind natura sau finalitatea costurilor aferente.

Sprijin suplimentar pentru organizarea de alegeri în Afganistan:

Nu s-a întocmit niciun raport în mod special pentru acest proiect, deşi toate plăţile au fost efectuate. Singurele documente disponibile erau, de fapt, o serie de rapoarte generale privind alegerile.

DEFICIENŢELE CARE AFECTEAZĂ CONCEPŢIA PROIECTELOR LIMITEAZĂ EFICACITATEA ŞI EFICIENŢA ACESTORA, PRECUM ŞI EVALUAREA ACESTOR ASPECTE

23. O concepţie adecvată a proiectelor este fundamentală atât pentru eficacitate, cât şi pentru eficienţă. Curtea a verificat următoarele aspecte:

- dacă obiectivele stabilite în acordul privind contribuţia financiară erau clare şi realiste;

- dacă s-au definit indicatori, acolo unde acest lucru era posibil;

- dacă era bine adaptat calendarul la circumstanţele specifice şi dacă bugetul era suficient de detaliat pentru a permite în special evaluarea eficienţei [9].

24. Marea majoritate a acordurilor privind contribuţia financiară cuprinse în eşantion (18 din 19) prezentau una sau mai multe deficienţe de genul celor descrise în continuare:

(a) obiective nespecifice: au ca efect faptul că performanţa nu poate fi măsurată, deoarece nu este clar ce anume ar fi trebuit să se realizeze. Acelaşi lucru este valabil şi pentru obiectivele care sunt atât de vag formulate încât vor fi întotdeauna îndeplinite (caracterizate în mod normal prin formulări de genul "sprijinirea…"). În plus, probabilitatea ca rezultatele şi, în special, impactul unui proiect să fie limitate este cu atât mai mare cu cât obiectivele care trebuie atinse nu sunt clare de la bun început;

(b) lipsa indicatorilor: în lipsa acestora, atât Comisia, cât şi ONU se află în imposibilitatea de a măsura performanţa şi de a urmări rezultatele, de a monitoriza în mod adecvat activităţile şi realizările în sens mai larg şi de a lua, astfel, măsuri corective în timp util;

(c) lipsa unor criterii de referinţă: fără existenţa unor criterii de referinţă, nu se pot măsura progresele, deoarece nu există informaţii care să descrie care era situaţia înainte de lansarea intervenţiei şi care să prezinte elementele în raport cu care trebuie măsurate rezultatele;

(d) lipsa unei legături logice puternice între activităţi şi obiective: fondurile utilizate pentru a finanţa activităţile unui proiect ar trebui să conducă la îndeplinirea obiectivelor proiectului respectiv. Cu toate acestea, legătura logică dintre activităţi şi obiectivele globale, în special cele pe termen lung, nu este întotdeauna clară. În consecinţă, chiar dacă activităţile au fost finalizate cu succes, este posibil ca impactul dorit al proiectului să nu fie obţinut;

(e) un calendar nerealist: atrage ulterior prelungirea proiectului, ceea ce presupune eforturi şi, prin urmare, resurse suplimentare atât din partea Comisiei, cât şi din partea ONU;

(f) subestimarea riscurilor: cu toate că riscurile sunt deosebit de ridicate şi dificil de evaluat în ţările afectate de conflicte, este important să li se acorde atenţia cuvenită în cadrul etapei de planificare.

EFICACITATEA ŞI SUSTENABILITATEA ACTIVITĂŢILOR FINANŢATE

ACTIVITĂŢILE FINANŢATE DE COMISIE AU OBŢINUT UNELE REZULTATE BUNE ÎN CONDIŢIILE UNOR CIRCUMSTANŢE DIFICILE

25. În contextul acestui audit, eficacitatea este definită, în conformitate cu dispoziţiile Regulamentului financiar, ca fiind îndeplinirea obiectivelor şi obţinerea rezultatelor. Curtea a evaluat eficacitatea a 19 proiecte incluse în eşantion, comparând obiectivele avute în vedere în acordul privind contribuţia financiară cu realizările efective. Eficacitatea a fost calificată ca fiind:

bună | dacă au fost îndeplinite sau există probabilitatea de a fi îndeplinite toate obiectivele stabilite în ceea ce priveşte realizările şi rezultatele |

afectată de deficienţe minore | dacă este probabil să fie îndeplinit(e) doar obiectivul (obiectivele) major(e) |

afectată de deficienţe grave | dacă obiectivul (obiectivele) major(e) al(e) proiectului va (vor) fi îndeplinit(e) doar parţial |

nesatisfăcătoare | dacă obiectivele principale nu au fost şi nu vor fi îndeplinite |

26. Cooperarea cu organizaţiile ONU a făcut posibilă furnizarea de ajutor în medii operaţionale extrem de dificile. În vreme ce două proiecte şi-au atins pe deplin obiectivele şi au fost astfel calificate ca fiind "bune", opt dintre proiecte au fost afectate de "deficienţe minore" şi cinci au fost afectate de "deficienţe grave". Două dintre proiecte nu au fost implementate în totalitate din cauza circumstanţelor particulare şi deci nu şi-au îndeplinit obiectivul principal, fiind considerate, prin urmare, "nesatisfăcătoare". Exemple ale deficienţelor constatate figurează în caseta 2, iar rezultatul global se poate regăsi în figura 4 şi în anexă.

27. Din cauza insuficienţei informaţiilor, rezultatele nu au putut fi evaluate în următoarele cazuri:

(a) în cazul unuia dintre proiecte, nu s-a întocmit niciun raport specific pentru proiectul finanţat, deşi au fost efectuate toate plăţile;

(b) unul dintre proiectele majore era un fond fiduciar, ale cărui obiective, aşa cum au fost stabilite în acordul privind contribuţia financiară, se refereau la fond în ansamblul său, având deci un caracter mai general. Deşi s-au stabilit obiective mai specifice pentru proiectele subiacente fondului, nu poate exista o corelaţie clară între îndeplinirea obiectivelor proiectelor şi obiectivele generale formulate în acordul privind contribuţia financiară. În consecinţă, eficacitatea nu se poate evalua decât după închiderea fondului, ceea ce nu se întâmplase încă la momentul desfăşurării auditului.

FIGURA 4

EFICACITATEA PROIECTELOR INCLUSE ÎN EŞANTION (PE NUMĂR DE PROIECTE ŞI PE CUANTUMURI AFERENTE)

+++++ TIFF +++++

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

CASETA 2

EXEMPLE ÎN CEEA CE PRIVEŞTE EFICACITATEA

Proiect pentru care este probabilă obţinerea rezultatelor scontate

Sprijin pentru returnarea şi reintegrarea persoanelor repatriate şi a persoanelor strămutate în interiorul Irakului:

Proiectul era încă în curs de desfășurare la momentul auditului. Totuşi, potrivit raportului din septembrie 2009, implementarea programului se derula în conformitate cu previziunile, o serie de activităţi fiind deja finalizate, cum ar fi punerea la dispoziţie de adăposturi şi de apă potabilă, iar altele depăşind chiar rezultatele scontate.

Proiecte care nu au obţinut rezultatele scontate

Deminare în Afganistan:

Acest proiect nu a obţinut rezultatele scontate, întrucât doar o suprafaţă de 1,6 km2 din cei 26,6 km2 prevăzuţi în acordul privind contribuţia financiară a fost efectiv deminată.

Măsuri urgente de sprijin pentru infrastructură acordate Ministerului Afacerilor Juridice şi Dezvoltării Constituţionale şi sistemului judiciar din Sudanul de Sud:

Proiectul s-a încheiat în martie 2009 fără să pună la dispoziţie principala realizare avută în vedere, şi anume construcţia de clădiri destinate Ministerului Afacerilor Juridice şi Sistemului Judiciar din Sudanul de Sud. După mai multe întârzieri şi prelungiri ale contractului, societatea de construcţie subcontractantă a devenit insolvabilă, dovedindu-se că garanţiile bancare erau de fapt falsificate. Suma care urmează a fi recuperată făcea încă obiectul discuţiilor la momentul desfăşurării auditului.

Proiect al cărui impact nu este clar

Fondul internațional pentru reconstrucția Irakului:

În afară de obiectivul de a reduce la jumătate rata mortalităţii infantile, pentru care se fixaseră valori-ţintă, iar informaţiile disponibile indicau că acestea nu au fost atinse, nu exista nicio modalitate de a determina în ce măsură au fost îndeplinite celelalte obiective pe termen lung, deoarece nu erau definiţi indicatori sau niveluri de referinţă şi nu erau disponibile statistici fiabile.

28. În ceea ce priveşte eşantionul care a făcut obiectul auditului, nu s-a observat nicio corelaţie între dimensiunea proiectului sau tipul de activitate finanţată şi eficacitatea acestuia.

29. Deficienţele grave constatate în cazul anumitor proiecte au fost în general consecinţa unor carenţe în concepţia proiectului sau a faptului că nu s-a realizat o monitorizare într-un stadiu ulterior.

Fotografia 2 – Construcţie de spaţii de birouri pentru proiectul "Măsuri urgente de sprijin pentru infrastructură acordate Ministerului Afacerilor Juridice şi Dezvoltării Constituţionale şi sistemului judiciar din Sudanul de Sud"

+++++ TIFF +++++

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

ADESEA, REZULTATELE NU SUNT OBŢINUTE ÎN PERIOADA PREVĂZUTĂ PENTRU IMPLEMENTARE

30. Calendarul fiecărui proiect este definit în acordul aferent privind contribuţia financiară. Respectarea acestui calendar influenţează atât eficacitatea, cât şi eficienţa, dat fiind că:

(a) întârzierile atrag prelungirea proiectelor, ceea ce implică eforturi suplimentare din partea personalului Comisiei;

(b) prelungirea termenelor are drept rezultat creşterea anumitor categorii de costuri, de exemplu a costurilor de personal, care trebuie finanţate din contribuţia fixă acordată de Comisie, astfel încât vor fi disponibile mai puţine fonduri pentru a finanţa activităţile esenţiale ale proiectului. Dacă nu devin disponibile alte fonduri, activităţile proiectului se vor afla în situaţia de a fi restrânse;

(c) întârzierile în implementare antrenează pierderea încrederii părţilor implicate şi poate afecta reputaţia Comisiei, aşa cum s-a putut observa foarte clar în cazul a două proiecte derulate în Sudan.

31. În marea lor majoritate, proiectele din cadrul eşantionului au înregistrat depăşiri considerabile ale perioadei stabilite pentru implementare. Această situaţie s-a datorat în mare măsură faptului că timpul necesar pentru a obţine anumite rezultate fusese subestimat în acordurile privind contribuţiile financiare, deoarece nu se acordase suficientă atenţie circumstanţelor dificile din ţările în cauză.

32. Patru dintre cele 19 proiecte au fost implementate în calendarul prevăzut iniţial. În 12 cazuri, calendarul a fost depăşit, pentru cinci dintre acestea perioada de implementare cel puţin dublându-se. Trebuie subliniat că două dintre cele patru proiecte care au fost implementate în termenele prevăzute iniţial erau proiecte de deminare. Pentru detalii privind întârzierile observate, a se vedea anexa şi figura 5.

33. În ceea ce priveşte celelalte trei proiecte, evaluarea respectării calendarului de implementare prezintă o semnificaţie limitată, din următoarele motive:

(a) în cazul a două dintre cele trei fonduri fiduciare (cel din Sudan şi cel din Irak), perioadele de implementare stabilite în acordurile privind contribuţiile financiare, deşi dau naştere unor obligaţii juridice, nu au avut niciun efect practic, întrucât calendarele relevante erau cele stabilite pentru fondurile ca atare;

(b) în cazul celui de al treilea proiect, evaluarea calendarului se află încă într-o fază preliminară, deoarece proiectul era într-un stadiu incipient de implementare.

FIGURA 5

PRELUNGIREA PERIOADEI INIŢIALE DE IMPLEMENTARE, PE PROIECTE

+++++ TIFF +++++

(1) În cazul acestor două fonduri fiduciare, deşi perioadele de implementare au fost stabilite în documente care dau naştere unor obligaţii juridice, ele nu au avut aproape niciun efect practic.

(2) La momentul desfăşurării auditului, implementarea acestui proiect era încă într-un stadiu incipient.

(3) La momentul desfăşurării auditului, o prelungire de 12 luni făcea obiectul discuţiilor, dar nu fusese încă aprobată.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

PENTRU CEA MAI MARE PARTE A REZULTATELOR EXISTĂ PROBABILITATEA MENŢINERII SUSTENABILITĂŢII

34. În contextul acestui audit, sustenabilitatea este definită ca fiind măsura în care au fost menţinute rezultatele după încetarea finanţării din partea Comisiei.

35. Dat fiind că majoritatea proiectelor incluse în eşantion nu fuseseră încă încheiate, auditul a examinat sustenabilitatea probabilă a rezultatelor proiectelor. Evaluarea a urmărit, în esenţă, să examineze măsura în care erau îndeplinite condiţiile necesare pentru a asigura sustenabilitatea, mai precis, implicarea beneficiarului în proiect, continuarea finanţării, existenţa competenţelor necesare şi situaţia politică din ţara sau regiunea în cauză. Sustenabilitatea a fost calificată ca fiind:

bună | dacă rezultatele erau sau este probabil să fie sustenabile, fiind îndeplinite toate condiţiile pentru sustenabilitate |

afectată de deficienţe minore | dacă nu sunt îndeplinite toate condiţiile pentru sustenabilitate, însă este probabil ca rezultatele principale să fie sustenabile |

afectată de deficienţe grave | dacă nu sunt îndeplinite mai multe condiţii pentru sustenabilitate sau nu sunt îndeplinite condiţiile cele mai importante şi, prin urmare, există motive întemeiate de a pune la îndoială sustenabilitatea rezultatelor principale ale proiectului |

nesatisfăcătoare | în cazul în care există probe care să indice că rezultatele nu vor fi menţinute |

36. Patru proiecte din cadrul eşantionului au fost calificate ca dispunând de o sustenabilitate "bună". Cinci proiecte au prezentat "deficienţe minore", două au prezentat "deficienţe grave" şi un proiect a fost considerat ca fiind "nesatisfăcător". În cazul a şapte proiecte, nu s-a putut efectua nicio evaluare, deoarece acestea erau încă într-un stadiu incipient de implementare (trei cazuri), informaţiile disponibile erau insuficiente (două cazuri) sau obiectivele principale ale proiectelor nu fuseseră atinse, neexistând, prin urmare, rezultate care să fie sustenabile (două cazuri). Pentru o trecere în revistă a rezultatelor, a se vedea anexa şi figura 6, iar pentru exemple de cazuri, a se vedea caseta 3.

37. După cum a pus în evidenţă auditul proiectelor din cadrul eşantionului, condiţiile pentru asigurarea sustenabilităţii variază ca importanţă. Proiectele care s-au caracterizat printr-o puternică implicare la nivel local în combinaţie cu existenţa unei stabilităţi politice au fost de fapt proiectele cu cea mai mare probabilitate de a fi sustenabile.

FIGURA 6

SUSTENABILITATEA REZULTATELOR (PE NUMĂR DE PROIECTE ŞI PE CUANTUMURI AFERENTE)

+++++ TIFF +++++

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

CASETA 3

EXEMPLE ÎN CEEA CE PRIVEŞTE SUSTENABILITATEA

Proiecte pentru care există probabilitatea menţinerii sustenabilităţii

Sprijin pentru cel de al cincilea recensământ al populaţiei realizat în Sudan:

Deşi nu s-a prevăzut nicio strategie de ieşire, implicarea beneficiarului în proiect este adecvată şi s-au prevăzut credite în buget pentru finanţarea viitoare. Prin urmare, rezultatele au fost menţinute cel puţin până la momentul desfăşurării auditului, şi anume un an după încheierea perioadei de implementare.

Consolidarea capacităţii statului Khartoum (Sudan) în ceea ce priveşte furnizarea de servicii de formare profesională:

Centrele de formare finanţate în cadrul acestui proiect nu erau încă date în funcţiune. Totuşi, este probabil ca rezultatele principale să fie sustenabile, în special graţie puternicei implicări a beneficiarului în proiect.

Proiect a cărui sustenabilitate este afectată de deficienţe

Fondul fiduciar al legii și ordinii, Afganistan:

Obiectivul principal al Fondului fiduciar al legii și ordinii este de a plăti salariile poliţiştilor din Afganistan. Dată fiind capacitatea financiară limitată a Afganistanului, continuarea activităţilor fondului va rămâne dependentă, pe termen mediu şi lung, de fondurile care vor fi puse la dispoziţie de donatori.

Fotografia 3 – Echipamente destinate unui centru de formare finanţat în cadrul proiectului "Consolidarea capacităţii statului Khartoum (Sudan) în ceea ce priveşte furnizarea de servicii de formare profesională"

+++++ TIFF +++++

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

EFICIENŢA ACTIVITĂŢILOR FINANŢATE

38. Aşa cum se precizează în Regulamentul financiar, unul dintre principiile subiacente principiului bunei gestiuni financiare este cel al eficienţei [10]. Eficienţa este în egală măsură unul dintre obiectivele convenite în cadrul "Consensului european privind dezvoltarea" [11].

39. În conformitate cu Regulamentul financiar, eficiența este definită în acest context ca fiind cel mai bun raport între resursele utilizate și rezultatele obținute.

40. Curtea a urmărit să determine în ce măsură evaluarea şi monitorizarea costurilor de către Comisie a reuşit să asigure un raport rezonabil între costurile incluse în bugete şi în rapoarte financiare şi serviciile prestate. În acest context, Curtea a observat exemple de proiecte care prezentau un raport costuri/rezultate sub parametri optimi, fiind în special vorba de exemple de costuri administrative ridicate.

EVALUARE INSUFICIENTĂ A COSTURILOR PROIECTELOR

41. Adesea, nivelul de detaliere a bugetelor, care este specificat în acordurile privind contribuţiile financiare, nu este suficient pentru a permite o evaluare corespunzătoare a caracterului rezonabil al costurilor şi pentru a facilita evaluarea eficienţei.

42. Evaluările pe care le realizează Comisia cu privire la costuri pe parcursul duratei de viață a unui proiect pun accentul pe eligibilitatea costurilor, acordând mult mai puţină atenţie aspectului eficienţei. În general, aceste evaluări nu sunt nici sistematice, nici consemnate adecvat în documente.

43. Nu se apelează în mod sistematic la mecanismele disponibile de comparare a costurilor, cum ar fi:

(a) compararea aceloraşi categorii de costuri pentru proiecte diferite (de exemplu, costurile de personal pentru funcţii similare);

(b) calculul de raporturi între costuri şi compararea lor (de exemplu, proporția costurilor aferente personalului internaţional din totalul costurilor de personal sau întreţinerea în raport cu echipamentele);

(c) compararea cu valori de referinţă (de exemplu, costurile medii pentru deminare într-o zonă dată sau costul mediu pe cap de locuitor în cazul unui recensământ).

AU FOST IDENTIFICATE INSUFICIENŢE ÎN CAZUL PROIECTELOR INCLUSE ÎN EŞANTION

44. În cazul a nouă dintre cele 19 proiecte examinate, au fost identificate niveluri ridicate ale costurilor, fără să existe probe care să arate că acestea ar fi condus la îmbunătăţirea serviciilor furnizate (exemple sunt furnizate în caseta 4). În cazul a şapte proiecte, nu s-a putut efectua nicio evaluare deoarece informaţiile disponibile în rapoartele financiare nu erau suficiente. Anexa şi figura 7 oferă o sinteză a rezultatelor.

FIGURA 7

EFICIENŢA PROIECTELOR INCLUSE ÎN EŞANTION (PE NUMĂR DE PROIECTE ŞI PE CUANTUMURI AFERENTE)

+++++ TIFF +++++

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

45. S-au constatat incidenţe de costuri ridicate în special în următoarele domenii:

(a) Costurile indirecte: în conformitate cu dispoziţiile FAFA, Comisia poate contribui la costurile indirecte ale organizației ONU cu un cuantum care reprezintă până la maximum 7 % din costurile directe aferente acțiunii finanțate. La articolul 5.1 din FAFA se prevede, de asemenea, că subcontractarea nu ar trebui să genereze costuri mai ridicate. În cursul auditului însă, s-au putut identifica proiecte în care partenerii responsabili de implementare, adesea alte organizaţii ONU, au inclus pentru rambursare costuri indirecte care depăşeau procentul de 7 % din costurile directe prevăzut de acordul FAFA, precum şi în care au fost angajaţi subcontractanţi fără a avea dovada că această situaţie nu va genera costuri mai ridicate;

(b) Reducerea volumului activităţilor nu a fost reflectată în costuri: s-a constatat că nu era adecvată urmărirea cazurilor în care apar probleme cauzate de restrângerea volumului activităţilor sau a celor în care informaţiile cuprinse în rapoartele ONU sunt insuficiente. În cazul a două proiecte, reducerea volumului activităţilor nu s-a tradus printr-o reducere echivalentă a contribuţiei de la UE.

Fotografia 4 – Birouri construite în cadrul "Programului de refacere a capacităţilor de producţie din Sudan"

+++++ TIFF +++++

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

CASETA 4

EXEMPLE DE INSUFICIENŢE LEGATE DE COSTURILE PROIECTELOR

Costuri indirecte

Consolidarea capacităților pentru noua administraţie a Sudanului de Sud:

Acest fond fiduciar, la care Uniunea Europeană a contribuit cu 1,9 milioane de euro, a fost implementat de o organizaţie ONU, căreia i s-a vărsat o contribuţie de 3 % pentru costurile indirecte. Cu toate acestea, gestiunea (financiară) efectivă a proiectului a fost subcontractată unei societăţi private, care a perceput, la rândul ei, un procent suplimentar de 10 % din totalul costurilor, ceea ce a condus la un total al costurilor administrative de peste 13 %.

Programul de refacere a capacităţilor de producţie din Sudan (SPCRP):

Pe lângă procentul de 7 % vărsat pentru costuri indirecte, s-a plătit o taxă de gestiune (în valoare de 187338 de dolari americani) unei alte organizaţii ONU pentru servicii prestate în contextul acestui proiect (de exemplu, construcţia de birouri).

Reducerea volumului activităţilor

Deminare în Afganistan:

Cu toate că perioada de implementare a fost redusă de la douăsprezece la trei luni şi proiectul şi-a atins doar parţial obiectivele, cuantumul trecut în sarcina Comisiei nu a fost redus.

Programul interimar de dezarmare, demobilizare și reintegrare:

În raportul final se precizează că s-a redus volumul activităţilor, reducere însoţită de o scădere cu 70 % a costurilor totale. Contribuţia din partea Comisiei nu a făcut însă obiectul unei reduceri echivalente, ea scăzând doar cu 12 %, ceea ce înseamnă că acum reprezintă 65 % din totalul costurilor în loc de procentul prevăzut de 20 %.

Fotografia 5 – Un centru de comunicare şi de informare pentru "Programul de refacere şi de reabilitare la nivel de comunităţi locale, Sudan"

+++++ TIFF +++++

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

CONCLUZII ŞI RECOMANDĂRI

46. Prezenţa organizaţiilor ONU şi activităţile derulate de acestea în zone afectate de conflicte oferă Comisiei ocazia de a-şi canaliza ajutorul în circumstanţe dificile. Totuşi, demersul de a furniza ajutor în zone afectate de conflicte prezintă o serie de dificultăți particulare, care pot fi doar în parte depăşite. Dat fiind că numărul de controale care pot fi efectuate de Comisie la faţa locului este considerabil limitat, accentul se deplasează către organismul de implementare, pe care trebuie să se pună mai multă bază pentru a compensa lipsa unei monitorizări directe de către Comisie.

47. Curtea concluzionează că, în aceste condiţii, au fost obţinute o serie de rezultate bune şi că majoritatea rezultatelor proiectelor în cauză au perspective rezonabile de a fi sustenabile. Concepţia inadecvată a proiectelor şi problemele care afectează monitorizarea şi raportarea au contribuit însă la apariţia deficienţelor care au fost identificate în cadrul proiectelor. În ceea ce priveşte eficienţa, Comisia nu pune suficient accent pe acest aspect şi nici nu încearcă să se asigure că primeşte feedbackul necesar prin intermediul rapoartelor transmise de ONU.

CONCEPŢIA PROIECTELOR

48. Concepţia proiectelor este în general inadecvată, având în vedere că 18 din cele 19 proiecte examinate au fost afectate de deficienţe în cursul acestui proces de planificare. Drept urmare, nu era întotdeauna clar care trebuiau să fie realizările proiectelor şi cum s-ar fi putut proceda la evaluarea reuşitei activităţilor acestora. De asemenea, concepţia deficitară a proiectelor a fost unul dintre factorii care au contribuit la apariţia deficienţelor ce au fost constatate în cadrul proiectelor examinate.

RECOMANDAREA 1

Comisia ar trebui să se asigure că se stabilesc obiective clare şi realiste pentru proiectele pentru care se angajează fonduri. Obiectivele ar trebui să fie cuantificate acolo unde acest lucru este posibil, pentru a facilita execuţia şi monitorizarea proiectelor şi pentru a furniza un feedback util Comisiei. Ar trebui să se specifice în mod clar care este legătura dintre activităţile proiectelor, obiectivele acestora şi obiectivele mai largi.

În plus, calendarul stabilit în acordul privind contribuţia financiară ar trebui să fie mai bine adaptat circumstanţelor în care se derulează proiectul, pentru se a evita în acest fel prelungirea într-un stadiu ulterior a perioadei de implementare, fapt care atrage pierderi financiare şi de timp.

Întrucât nivelul de detaliere din cadrul bugetului stă la baza rapoartelor întocmite ulterior, acesta ar trebui să cuprindă toate informaţiile necesare care să permită evaluarea în special a eficienţei activităţilor finanțate.

EFICACITATE ŞI SUSTENABILITATE

49. Anexa arată că aproximativ jumătate dintre proiecte şi-au atins cel puţin obiectivele principale şi că există o probabilitate rezonabilă ca majoritatea rezultatelor obţinute să fie menţinute în timp, cu condiţia să nu se producă o deteriorare în ceea ce priveşte situaţia politică şi securitatea. Totuşi, anexa indică, în egală măsură, că s-au observat deficienţe majore în cadrul anumitor proiecte. Cele mai bune rezultate s-au constatat în Sudan, unde, datorită ameliorării situaţiei în materie de securitate, Comisia are capacitatea de a juca un rol mai activ în monitorizarea proiectelor finanţate. Cu toate acestea, majoritatea proiectelor din cadrul eşantionului au înregistrat depăşiri considerabile ale perioadei de implementare stabilite iniţial.

50. Întrucât Comisia depinde în general de ONU pentru a primi informaţii cu privire la progrese şi la realizările proiectelor, ea are nevoie de rapoarte care să fie transmise în timp util şi care să furnizeze informaţii suficiente, în special cu privire la rezultatele obţinute. Însă, în cazul proiectelor examinate, multe rapoarte fie erau transmise tardiv, fie nu erau exhaustive.

RECOMANDAREA 2

Comisia ar trebui să insiste să primească rapoartele necesare la timp şi ar trebui să depună în continuare eforturi pentru a se asigura că aceste rapoarte furnizează toate informaţiile de care are nevoie pentru a putea evalua progresele şi reuşita proiectelor.

Urmărirea pe care o asigură Comisia ar trebui să fie promptă şi sistematică, ar trebui să fie susţinută în mod clar cu probe şi ar trebui să acopere toate aspectele pe toată durata derulării proiectului.

În urma fiecărui proiect implementat, Comisia ar trebui să desprindă învăţămintele care pot să prezinte utilitate pentru intervenţiile viitoare, punând accentul în special pe aspectul sustenabilităţii.

EFICIENțĂ

51. Insuficienţa informaţiilor pentru şapte dintre cele 19 proiecte a îngreunat în mod considerabil evaluarea de către Curte a eficienţei. Pentru majoritatea proiectelor, nu a fost posibil să se determine ce demersuri a făcut Comisia în vederea evaluării eficienţei, întrucât acest proces nu a fost sistematic pus în aplicare şi nici nu a fost consemnat în mod adecvat în documente. Accentul a fost pus mai degrabă pe eligibilitatea costurilor decât pe verificarea necesităţii reale de a suporta anumite costuri. Nivelul insuficient de detaliere al diferitelor bugete aferente acordurilor privind contribuţiile financiare a limitat măsura în care se putea evalua şi monitoriza caracterul rezonabil al costurilor. În cadrul procesului de evaluare a costurilor, s-a apelat în foarte mică măsură la informaţii comparative.

52. În cazul a nouă dintre cele 19 proiecte din cadrul eşantionului, Curtea a identificat cazuri de costuri ridicate, fără să existe probe care să arate că acestea ar fi condus la creşterea calităţii serviciilor furnizate.

RECOMANDAREA 3

Ar trebui să se efectueze o evaluare sistematică a costurilor, iar rezultatele acesteia ar trebui să fie consemnate în mod adecvat în documente. Ar trebui să se pună mai mult accent pe eficienţă, iar evaluarea costurilor nu ar trebui să se limiteze doar la aspectele legate de eligibilitate.

Acolo unde este posibil, ar trebui să se identifice valori de referinţă pentru elementele de cost comune astfel încât să se faciliteze evaluarea costurilor cuprinse în propunerile de proiecte şi în rapoartele financiare.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de domnul Jan KINŠT, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 8 martie 2011.

Pentru Curtea de Conturi

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Preşedinte

[1] Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului din 25 iunie 2002 privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene (JO L 248, 16.9.2002, p. 1). La articolul 163 de la titlul IV referitor la acţiunile externe, se prevede că aceste acțiuni pot fi puse în aplicare fie în mod centralizat de către Comisie ori în mod descentralizat de țara terță sau țările terțe beneficiare, fie împreună cu organizații internaționale.

[2] Astfel cum se precizează la articolul 317 TFUE, Comisia execută bugetul pe propria răspundere şi în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare.

[3] Fondurile fiduciare cu donatori multipli sunt definite de PNUD ca fiind instrumente de finanţare prin intermediul cărora donatorii reunesc resurse pentru a sprijini îndeplinirea priorităţilor naţionale şi pentru a facilita colaborarea şi coordonarea activităţilor şi a rezultatelor agenţiilor ONU (a se vedea http://www.undp.org/mdtf/trustfunds.shtml).

[4] Comisia Europeană: Information Note for the Committee on Budgetary Control of the European Parliament on Multi-Donor Trust Funds supported by the European Community General Budget since 2003 (Notă informativă, adresată Comisiei pentru control bugetar a Parlamentului European, cu privire la fondurile fiduciare cu donatori multipli care au fost finanţate, din 2003, de la bugetul general al Comunităţii Europene) ( 10.2.2009).

[5] Prima fază s-a finalizat prin publicarea unui raport special în ianuarie 2010 (Curtea de Conturi Europeană, Raportul special nr. 15/2009, "Asistența comunitară implementată prin organizații ONU: procesul decizional și de monitorizare").

[6] Regulamentul financiar prevede la articolul 27 că "creditele bugetare se utilizează în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, adică în conformitate cu principiile economiei, eficienței și eficacității."

[7] La articolul 2.1 din FAFA se prevede că acordul aferent contribuţiei stabileşte informaţiile care trebuie furnizate în rapoartele transmise Comisiei de către Organizaţia Naţiunilor Unite.

[8] A se vedea Joint Guidelines on reporting obligations under the FAFA (Linii directoare comune privind obligaţiile de raportare în cadrul FAFA). Scopul acestor linii directoare este de a furniza orientări practice care să vină în completarea articolelor relevante din FAFA.

[9] La articolul 1.1 din FAFA se precizează că propunerile depuse de ONU vor cuprinde obiective şi indicatori de realizare, care vor fi conveniţi în acordurile aferente contribuţiilor. Măsurarea performanţei se va baza pe obiective SMART (specifice, măsurabile, realizabile, realiste și determinate în timp).

[10] Regulamentul financiar prevede la articolul 27 că "creditele bugetare se utilizează în conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, adică în conformitate cu principiile economiei, eficienței și eficacității."

[11] La punctul 25 din "Consensul european privind dezvoltarea" (JO C 46, 24.2.2006) se afirmă că ajutorul pe care îl va furniza UE va fi nu numai în volum mai mare, ci şi de o mai bună calitate, iar costurile de tranzacţie aferente ajutorului vor fi reduse şi impactul global al acestuia se va îmbunătăţi.

--------------------------------------------------

ANEXĂ

Număr | Denumire | Eficacitate | Sustenabilitate probabilă | Respectarea calendarului | Eficienţă | Sumă (milioane de euro) |

Afg 1 | Anti-personnel mine and ammunition stockpile destruction (Distrugerea minelor antipersonal şi a depozitelor de muniţii) | afectată de deficienţe grave | afectată de deficienţe minore | nu | au fost identificate insuficienţe | 6 |

Afg 2 | Support to governance in the Islamic Republic of Afghanistan – Census (Sprijinirea guvernanţei în Republica Islamică Afganistan – Recensământ) | nesatisfăcătoare | N/A (nu au fost îndeplinite obiectivele principale) | nu | au fost identificate insuficienţe | 15 |

Afg 3 | Further support to elections in Afghanistan (Sprijin suplimentar pentru organizarea de alegeri în Afganistan) | probe insuficiente | probe insuficiente | nu | probe insuficiente | 9 |

Afg 4-6 | Law and Order Trust Fund for Afghanistan – LOTFA (Fondul fiduciar al legii și ordinii pentru Afganistan) | afectată de deficienţe grave | nesatisfăcătoare | da | probe insuficiente | 100 |

Afg 7 | Mine clearance in Afghanistan (Deminare în Afganistan) | afectată de deficienţe grave | bună | da | au fost identificate insuficienţe | 2 |

Afg 8 | Regional programme in support of Afghan refugees in Iran and Pakistan, and of returnees in Afghanistan (Program regional pentru sprijinirea refugiaţilor afgani din Iran şi din Pakistan şi a persoanelor repatriate în Afganistan) | afectată de deficienţe minore | bună | da | probe insuficiente | 4 |

Afg 9 | Support to the mine action sector in Afghanistan (Sprijin pentru sectorul de acţiune împotriva minelor din Afganistan) | afectată de deficienţe minore | bună | da | probe insuficiente | 20 |

Irak 1-3 | International Reconstruction Fund Facility for Iraq – IRRFI (Fondul internațional pentru reconstrucția Irakului) | probe insuficiente | afectată de deficienţe minore | N/A (fond) | probe insuficiente | 198 |

Irak 4 | Support to the return and reintegration of returnees and internally displaced people inside Iraq (Sprijin pentru returnarea şi reintegrarea persoanelor repatriate şi a persoanelor strămutate în interiorul Irakului) | bună | N/A (proiectul încă în fază incipientă) | N/A (proiectul încă în fază incipientă) | probe insuficiente | 6 |

Sudan 1 | Interim disarmament, demobilisation and reintegration programme – IDDRP (Programul interimar de dezarmare, demobilizare și reintegrare) | afectată de deficienţe grave | afectată de deficienţe grave | nu | au fost identificate insuficienţe | 12 |

Sudan 2 | Capacity development for aid management and coordination (Consolidarea capacităţilor pentru gestionarea şi coordonarea ajutorului) | afectată de deficienţe minore | afectată de deficienţe minore | nu | nu au fost identificate insuficienţe | 2 |

Sudan 3 | Support to the fifth population census Sudan (Sprijin pentru cel de al cincilea recensământ al populaţiei realizat în Sudan) | bună | bună | nu | probe insuficiente | 4 |

Sudan 4 | Enhancing the capacity of Khartoum State in the formulation and implementation of urban planning policies (Consolidarea capacităţii statului Khartoum în domeniul formulării şi al punerii în aplicare a politicilor de urbanism) | afectată de deficienţe minore | afectată de deficienţe minore | nu | nu au fost identificate insuficienţe | 2 |

Sudan 5 | Capacity building for the new administration of Southern Sudan (Consolidarea capacităților pentru noua administraţie a Sudanului de Sud) | afectată de deficienţe grave | probe insuficiente | N/A (fond) | au fost identificate insuficienţe | 2 |

Sudan 6 | Enhancing the capacity of Khartoum State in the delivery of vocational training services (Consolidarea capacităţii statului Khartoum în ceea ce priveşte furnizarea de servicii de formare profesională) | afectată de deficienţe minore | afectată de deficienţe minore | nu | nu au fost identificate insuficienţe | 11 |

Sudan 7 | Emergency infrastructural support to the Ministry of Legal Affairs and Constitutional Development and the Judiciary of Southern Sudan (Măsuri urgente de sprijin pentru infrastructură acordate Ministerului Afacerilor Juridice şi Dezvoltării Constituţionale şi sistemului judiciar din Sudanul de Sud) | nesatisfăcătoare | N/A (nu au fost îndeplinite obiectivele principale) | nu | au fost identificate insuficienţe | 4 |

Sudan 8 | De-mining in Southern Sudan (Deminare în Sudanul de Sud) | afectată de deficienţe minore | afectată de deficienţe grave | nu | au fost identificate insuficienţe | 5 |

Sudan 9 | Sudan productive capacity recovery program - SPCRP (Programul de refacere a capacităţilor de producţie din Sudan) | afectată de deficienţe minore | N/A (proiectul încă în fază incipientă) | nu | au fost identificate insuficienţe | 39 |

Sudan 10 | Community based recovery and rehabilitation program - RRP (Programul de refacere şi de reabilitare la nivel de comunităţi locale) | afectată de deficienţe minore | N/A (proiectul încă în fază incipientă) | nu | au fost identificate insuficienţe | 51 |

--------------------------------------------------