[pic] | COMISIA COMUNITĂȚILOR EUROPENE |

Bruxelles, 18.12.2007

SEC(2007) 1684

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI

Document de însoțire pentru Cartea albă privind integrarea piețelor creditului ipotecar din Uniunea Europeană Rezumat al studiului de impact

{COM(2007) 807 final}{SEC(2007) 1683}

REZUMAT

Notă privind responsabilitatea Prezentul studiu de impact angajează numai serviciile Comisiei implicate în elaborarea sa; textul a fost redactat pentru a servi drept bază pentru consultări și nu impune forma finală a unei eventuale decizii a Comisiei.

1. INTRODUCERE

Pentru majoritatea cetățenilor UE, angajarea unui credit ipotecar pentru achiziționarea unei locuințe reprezintă investiția financiară cea mai importantă din cursul vieții lor. Piețele creditului ipotecar din UE constituie o parte semnificativă din economia europeană, în care ponderea creditelor ipotecare pentru locuințe se ridică la aproape 47% din PIB-ul UE[1].

Finalizarea pieței unice pentru servicii financiare face parte integrantă din procesul de reformă economică inițiat prin strategia de la Lisabona și rămâne un element esențial pentru competitivitatea UE la nivel mondial. Cu toate acestea, deși s-au înregistrat progrese semnificative în construirea unei piețe unice pentru servicii financiare, integrarea piețelor financiare cu amănuntul nu și-a atins încă potențialul. În anumite domenii, concurența pe piață este insuficientă, consumatorii și creditorii ipotecari din UE neputând să beneficieze pe deplin de avantajele pieței unice. În această privință, prezentul studiu de impact se plasează în contextul Cărții albe privind serviciile financiare 2005–2010[2], al rezultatelor analizei sectoriale privind sectorul serviciilor bancare cu amănuntul[3], al Cărții verzi privind serviciile financiare cu amănuntul[4], precum și al Comunicării 'O piață unică pentru Europa secolului XXI'[5].

De mai mulți ani, Comisia s-a angajat într-o reexaminare completă a piețelor ipotecare pentru locuințe din UE. Această reexaminare se referă la contractele de credit asigurate prin ipotecă sau printr-o altă garanție comparabilă utilizată de obicei pentru bunurile imobiliare, precum și la anumite acorduri de creditare încheiate în scopul achiziționării de drepturi de proprietate. Reexaminarea se concentrează asupra ipotecilor pentru locuințe, însă concluziile sale se pot extinde, în câteva cazuri, și la ipotecile cu scop comercial.

Deciziile de politică ale Comisiei sunt prezentate în Cartea albă privind creditul ipotecar. În conformitate cu principiile unei mai bune legiferări, toate orientările de politică sunt examinate cu atenție, iar impactul acestora este analizat în detaliu în prealabil. În consecință, pe baza rezultatelor unei serii de consultări și studii realizate în perioada 2003–2007, a fost elaborat un studiu de impact[6]. Acest studiu de impact identifică problemele de pe piețele ipotecare din UE, stabilește obiectivele Comisiei în domeniul creditului ipotecar, analizează diferitele opțiuni de politică pentru realizarea acestor obiective și evaluează impactul potențial al acestora.

Deciziile de politică prezentate în Cartea albă vor fi dezvoltate în continuare, în strânsă cooperare cu toate părțile interesate relevante, urmând, înainte de a fi adoptate, să facă obiectul unor studii de impact proporționate.

2. PROBLEME ÎN CADRUL PIE Ţ ELOR IPOTECARE DIN UE

În urma unei analize riguroase a piețelor ipotecare din UE și luând în considerare informațiile colectate prin intermediul unor consultări extensive, a fost identificată o serie de probleme specifice[7]. Aceste probleme se încadrează în patru categorii: obstacole în calea ofertei transfrontaliere de credit ipotecar, diversitate limitată a produselor, nivelul redus al încrederii manifestate de consumatori și gradul restrâns de mobilitate a clienților.

2.1. Obstacolele în calea activității transfrontaliere a creditorilor ipotecari

Diferențele în cadrul de reglementare, de protecție a consumatorului și de finanțare ipotecară, precum și infrastructurile fragmentate creează bariere de natură juridică și economică, restricționează intrarea pe piață și dezvoltarea unor strategii eficiente de finanțare ipotecară. Rezultatul este diversitatea limitată a produselor și creșterea prețurilor în defavoarea consumatorilor.

Barierele de natură economică (de exemplu, costurile de acces la infrastructuri și necesitatea de adaptare a produselor, a modelelor de afacere și a strategiilor de stabilire a prețurilor) fac ca desfășurarea activității economice într-un alt stat membru să devină mai costisitoare. De asemenea, barierele economice produc creșterea costurilor de finanțare a împrumuturilor ipotecare pentru creditorii ipotecari, reducând astfel posibilitatea realizării unor economii de scală și descurajând creditorii ipotecari cu privire la folosirea instrumentelor de finanțare ipotecară de pe piața de capital. Aceste bariere descurajează noii intrați pe piață, limitează concurența și conduc la creșterea prețurilor, în defavoarea consumatorilor.

Barierele de natură juridică pot împiedica sau complica punerea la dispoziție a anumitor produse sau accesibilitatea infrastructurilor pieței, limitând concurența și sufocând inovația. În anumite țări, unii creditori ipotecari nu își pot desfășura deloc activitatea. Multe dintre aceste restricții de natură juridică, care există pentru a proteja consumatorii sau stabilitatea financiară a creditorului ipotecar, pot limita în mod indirect accesul consumatorilor la împrumuturile ipotecare. Dispozițiile legale sau lipsa unor astfel de dispoziții în unele dintre statele membre pot avea, de asemenea, o influență semnificativă în alegerea tehnicilor de finanțare și, prin urmare, asupra diversității produselor.

Probleme specifice, care restricționează activitatea transfrontalieră a creditorilor ipotecari, au fost identificate în următoarele domenii: informațiile precontractuale, rambursarea anticipată, vânzările legate, registrele de credit, evaluarea, practicile de vânzări forțate, cadastrul, legislația aplicabilă, limitarea ratei dobânzilor și finanțarea ipotecară.

2.2. Diversitatea limitată a produselor

În prezent, în UE este disponibilă o gamă largă de produse pe piețele primare pentru debitori. Cu toate acestea, niciunul dintre statele UE nu poate pune la dispoziția consumatorilor gama completă de produse, în ceea ce privește fie caracteristicile produselor, fie tipul de debitori cărora acestea le sunt adresate[8]. Acest fapt se datorează mai multor factori, de exemplu preferințelor consumatorilor și diferențelor culturale, precum și faptului că creditorii ipotecari pot prezenta diferite atitudini față de risc. Totuși, faptul că gama de produse este incompletă se datorează, de asemenea, existenței, în anumite state membre, a unor bariere juridice și economice care îi împiedică pe creditorii ipotecari să ofere anumite produse pe anumite piețe sau să opteze pentru strategia lor preferată de finanțare, restricționându-le alegerea prin intermediul cererii și reducând concurența prin intermediul ofertei.

Probleme specifice, care limitează diversitatea produselor, au fost identificate în următoarele domenii: rambursarea anticipată, limitarea ratei dobânzilor, o serie de chestiuni legate de finanțarea ipotecară, obligativitatea deținerii statutului de instituție de credit.

2.3. Nivelul redus al încrederii manifestate de consumatori

Consumatorii din UE continuă să contracteze produse ipotecare la nivel local: practic nici un consumator din UE nu achiziționează direct produse ipotecare din străinătate[9]. Deși sondajele arată că majoritatea consumatorilor intenționează să continue să cumpere ipoteci la nivel local, câțiva dintre aceștia și-au exprimat interesul de a căuta să achiziționeze în viitor în mod direct astfel de produse din străinătate[10]. Inter alia, acest fenomen s-ar putea datora, în principal, următoarelor două motive: lipsa de conștientizare a consumatorilor asupra faptului că există produse interesante și în străinătate[11] și lipsa de încredere a consumatorilor.

Printre factorii care îi împiedică să caute în străinătate produsele care îi interesează, consumatorii menționează informația insuficientă sau de proastă calitate, temerile că nu le vor fi apărate drepturile legale sau protecția juridică nesatisfăcătoare în cazul unui incident neplăcut, precum și necesitatea de a utiliza o altă limbă[12]. Asimetriile dintre creditorul și debitorul ipotecar în ceea ce privește informarea pot, de asemenea, distorsiona piața.

Probleme specifice, care influențează încrederea consumatorilor, au fost identificate în următoarele domenii: informațiile precontractuale, educația în domeniul financiar, adecvarea produsului, rambursarea anticipată și legislația aplicabilă.

2.4. Gradul restrâns de mobilitate a clienților

Mobilitatea clienților și tendința consumatorilor de a își schimba creditorii ipotecari pot influența nivelul de concurență de pe piață. Factorii principali care influențează mobilitatea sunt de două tipuri:

- Unii consumatori preferă să nu schimbe tipul de contract ipotecar și, prin urmare, rămân la același furnizor local.

- Consumatorii se pot confrunta cu costuri ridicate de transfer. În anumite cazuri, din cauza restricțiilor impuse, consumatorii nu pot desface contractul ipotecar la care sunt parte. În alte cazuri, costurile ridicate de transfer (de exemplu, taxele de rambursare anticipată și unele costuri administrative) sau de contractare a unui nou contract ipotecar (de exemplu, costurile de căutare) pot depăși eventualele beneficii ale desfacerii contractului existent.

Probleme specifice care restricționează mobilitatea clienților au fost identificate în următoarele domenii: informațiile precontractuale, rambursarea anticipată, vânzările legate, registrele de credit și cadastrul.

3. ARGUMENTE ÎN FAVOAREA UNEI AC Ţ IUNI LA NIVEL EUROPEAN

În conformitate cu tratatul, o piață internă se caracterizează prin eliminarea obstacolelor care stau în calea liberei circulații a mărfurilor, a persoanelor, a serviciilor și a capitalurilor. Piața unică a ipotecilor pentru locuințe este departe de a fi fost pe deplin realizată, atâta vreme cât mai există obstacole de diferite tipuri. Aceste obstacole restrâng nivelul activității transfrontaliere de creditare ipotecară atât în ceea ce privește cererea, cât și oferta, reducând concurența și opțiunile pe piață. Prin urmare, furnizorii de credit pot deveni mai puțin eficienți decât ar putea fi, iar debitorii se confruntă cu oferte mai puțin competitive și cu o alegere mai limitată în ceea ce privește produsele; în plus, anumite categorii de debitori pot fi marginalizate sau chiar excluse de pe această piață.

Mai multe studii[13] au concluzionat că se pot obține beneficii din integrarea piețelor creditului ipotecar din Uniunea Europeană. Se estimează că, până în 2015, pe parcursul unei perioade de zece ani (2005–2015), integrarea piețelor creditului ipotecar din UE ar putea avea drept efect creșterea nivelului PIB în UE cu 0,7% și creșterea consumului privat cu 0,5%. Studiul realizat de London Economics pe parcursul unei perioade de zece ani (2005–2015) estimează valoarea actuală netă a tuturor costurilor și beneficiilor noilor inițiative la 94,6 miliarde de euro sau 0,9% din PIB-ul UE din 2005[14]. Un alt studiu estimează că beneficiile din îmbunătățirea eficienței și completitudinii piețelor creditului ipotecar din UE per annum sunt echivalente cu 0,3–0,6% din ponderea ipotecilor pentru locuințe contractate în Uniunea Europeană, respectiv echivalentul a 0,12–0,24% din PIB-ul din 2003[15].

Problemele legate de unii dintre factorii care afectează oferta transfrontalieră de credit ipotecar și a căror natură imaterială este cea mai pronunțată, cum ar fi limba, distanța, preferințele consumatorilor sau strategiile de afaceri ale creditorului bancar, nu pot fi rezolvate cu ușurință de către UE. Cu toate acestea, prin intermediul unor inițiative adecvate de politică, UE poate interveni asupra altor factori care împiedică derularea activității economice sau care, prin oferirea sau contractarea unui credit ipotecar într-un alt stat membru, ridică substanțial costurile asociate cu această activitate.

4. OBIECTIVE ÎN CADRUL POLITICILOR PUBLICE

Patru obiective generale au fost stabilite pentru a se adresa problemelor identificate anterior[16]:

- facilitarea ofertei transfrontaliere și a finanțării creditului ipotecar prin înlăturarea barierelor și prin reducerea costurilor de lansare a activităților transfrontaliere, pentru a garanta existența unor piețe deschise și a unei concurențe puternice;

- creșterea diversității produselor care corespund necesităților consumatorilor prin eliminarea barierelor din calea distribuției și vânzării produselor, inclusiv a produselor inovative și noi din întreaga Europă;

- consolidarea încrederii consumatorilor, garantându-li-se posibilitatea de a-și lua propriile decizii și de a beneficia de un nivel mai înalt de protecție;

- facilitarea mobilității clienților prin garantarea faptului că acei consumatori care doresc să își schimbe creditorii ipotecari nu sunt împiedicați sau descurajați să adopte această opțiune prin intermediul unor bariere juridice sau economice a căror prezență nu se justifică.

Realizarea simultană a acestor obiective nu este lipsită de dificultăți. Reconcilierea eforturilor de îmbunătățire a diversității produselor prin intermediul unor politici menite să faciliteze mobilitatea clienților și să consolideze încrederea consumatorilor, de exemplu, prin asigurarea unui nivel adecvat de protecție, va avea drept efect o serie provocări deosebit de dificile în domeniul politicilor publice.

5. Evaluarea Ş I COMPARAREA OP Ţ IUNILOR DE POLITICI PUBLICE

5.1. Alegerea ansamblului optim de măsuri

În vederea stabilirii celei mai potrivite politici menite să contribuie la îndeplinirea obiectivelor stabilite, au fost efectuate o analiză și o comparație amănunțite ale diferitelor opțiuni disponibile în cadrul politicilor publice. Pentru fiecare problemă identificată, a fost examinat un ansamblu de măsuri din următoarea gamă: opțiunea 'status quo'; crearea unui 'tablou de bord'; formularea de orientări; publicarea unei recomandări; încurajarea autoreglementării; punerea în aplicare a legislației comunitare existente; prezentarea unor noi propuneri legislative. Unele dintre aceste opțiuni au fost înlăturate, fiind considerate nerealiste sau în mod evident ineficiente în raport cu costurile. În alte domenii (de exemplu, limitarea ratei dobânzii, transferabilitatea portofoliilor de credite, obligațiunile garantate prin ipoteci pentru locuințe și emiterea titlurilor de către organisme non-bancare), este evident că, înainte de a propune orice politici de substanță, trebuie efectuate analize suplimentare ale opțiunilor disponibile.

Impactul fiecăreia dintre opțiunile credibile a fost evaluat cu atenție și în amănunt, cântărind atât efectele pozitive și negative, cât și eventualele urmări directe și indirecte. Criteriul principal folosit pentru a compara opțiunile este eficacitatea fiecărei opțiuni în raport cu îndeplinirea obiectivelor stabilite. În plus, sistematic, ori de câte ori s-au dovedit relevante în acest stadiu al reexaminării, au fost luate în considerare și alte aspecte, cum ar fi eficiența fiecărei opțiuni și impactul acestora asupra diferitelor grupuri de părți interesate. Pe baza acestei evaluări, au fost eliminate opțiunile ineficiente de politici publice. Studiul de impact identifică un pachet format din măsurile cele mai eficiente de politică, care ar contribui la îndeplinirea obiectivelor stabilite. O serie de măsuri complementare sunt considerate adecvate în mai multe domenii.

Concluzia studiului de impact este că legiferarea constituie opțiunea de politică cea mai eficientă în mai multe domenii (de exemplu, informațiile precontractuale, adecvarea produsului, registrele de credit) și în unele cazuri este chiar singura opțiune eficientă (de exemplu, cu privire la rata procentuală anuală a dobânzii aferente creditului – ARPC sau la rambursarea anticipată). Cu toate acestea, deși legiferarea ar fi metoda cea mai eficientă pentru realizarea obiectivelor definite, rămâne de stabilit dacă beneficiile de pe urma implementării legislației respective depășesc costurile acestei operațiuni. Acest lucru este deosebit de important în domenii ca acela al informațiilor precontractuale și al adecvării produsului, în care acțiunea de autoreglementare s-ar putea dovedi eficientă, deși în mai mică măsură, fiind însă mai rentabilă din punct de vedere al costurilor. Aceeași concluzie se aplică și ratei procentuale anuale a dobânzii aferente creditului și rambursării anticipate, în cazul cărora legiferarea este considerată cea mai bună opțiune. Prin urmare, este necesar un studiu de impact cantitativ mai aprofundat pentru a stabili care dintre aceste două opțiuni, legiferarea sau autoreglementarea, este soluția cea mai eficientă. Autoreglementarea este identificată, de asemenea, ca o opțiune de politică eficientă în mod absolut în alte domenii (de exemplu, registrele de credit și raportările privind finanțarea ipotecară).

Concluzia studiului de impact este că măsurile neconstrângătoare, cum ar fi publicarea unui 'tablou de bord' (de exemplu, privind practicile de vânzări forțate și cadastrele) și o recomandare (de exemplu, privind evaluarea proprietăților, practicile de vânzări forțate și cadastrele) pot constitui o soluție concretă pentru problemele identificate. Punerea în aplicare a reglementărilor comunitare existente este, de asemenea, avută în vedere în mai multe domenii (de exemplu, registrele de credit, obligațiunile asigurate). În mai multe domenii (de exemplu, legislația aplicabilă, Basel II, educația în domeniul financiar, indicatorii prețurilor pentru locuințe), politicile comunitare existente au fost recunoscute ca fiind concepute să se adreseze problemelor identificate. În fine, studiul de impact recomandă, de asemenea, să nu se ia nicio măsură cu privire la anumite probleme specifice din domeniul obligațiunilor asigurate și al obligațiunilor garantate prin ipoteci pentru locuințe.

5.2. Impactul asupra părților interesate

Impactul pachetului de măsuri asupra consumatorilor este atât direct, cât și indirect. Dintre efectele indirecte, multe dintre măsurile de îmbunătățire a eficienței și competitivității împrumuturilor ipotecare transfrontaliere – atât pe piețele primare, cât și pe cele secundare – ar conduce la creșterea diversității produselor și, eventual, la reducerea prețurilor, în favoarea consumatorilor.

Creșterea mobilității clienților, ca rezultat al mai multor opțiuni de politică (de exemplu informarea, registrele de credit, vânzările legate) ar trebui să producă, de asemenea un mediu mai competitiv și să conducă în general la reduceri de prețuri. Dintre efectele directe, accentul cade asupra garantării faptului că produsele de credit ipotecar achiziționate de consumatori sunt cele care corespund cel mai bine necesităților lor, îmbunătățind astfel încrederea consumatorilor. Pentru realizarea acestor obiective este necesară o mai bună informare și consiliere, precum și ameliorarea analizelor solvabilității. Prin alegerea produsului care corespunde cel mai bine necesităților lor, riscul consumatorilor de a-și pierde locuința ar fi minimizat. În același timp, aceste măsuri se traduc prin costuri mai mari pentru creditorii ipotecari și, în consecință, au un impact negativ asupra prețurilor creditului ipotecar și, în mai mică măsură, asupra diversității produselor. În timp ce impactul net este dificil de estimat în termeni cantitativ, beneficiile globale sunt considerate pozitive.

Pentru creditorii ipotecari , acest pachet de măsuri implică atât costuri, cât și beneficii. Beneficiile pot decurge dintr-un proces mai eficient de creditare ipotecară care ar avea drept rezultat reducerea costurilor: costuri reduse pentru refinanțarea costurilor, cadastre și acces la informațiile privind creditele. De asemenea, este foarte probabil ca creditorii ipotecari să fie favorizați de creșterea transparenței în mai multe domenii (registrele de credit, cadastrul, practicile de vânzări forțate, indicatorii prețurilor pentru locuințe). În plus, capacitatea creditorilor ipotecari de a accesa alte piețe și de a antrena activități transfrontaliere ar fi în mod evident consolidată, creându-se astfel noi oportunități de afaceri. Deși acest pachet de măsuri oferă beneficii creditorilor ipotecari, costul implementării acestor măsuri nu trebuie totuși subestimat. Va trebui ca procedurile administrative să fie adaptate și conformitatea cu acestea să fie garantată. Cu toate acestea, ar trebui subliniat că aceleași măsuri care induc cele mai mari costuri pentru creditorii ipotecari reprezintă măsurile care aduc cele mai mari beneficii pentru consumatori.

Există o serie de factori grație cărora investitorii s-ar confrunta cu mai puține riscuri atunci când investesc în produse garantate prin ipoteci. În primul rând, o transparență sporită a pieței ar facilita evaluarea riscurilor asociate fiecărui produs și ar permite comparații mai corecte între diferitele produse de investiții garantate prin ipoteci. În al doilea rând, în cazul unei restanțe sau neîndeplinirii obligațiilor financiare, investitorii s-ar afla mai siguranță în ceea ce privește valoarea de recuperare a investiției lor. În fine, investitorii ar putea, de asemenea, beneficia în urma lărgirii spectrului de oportunități de investiții ca rezultat al diversității sporite a produselor, atât pe piețele primare, cât și pe piețele secundare.

Costurile care le revin statelor membre se încadrează în general în două categorii: costuri de implementare a legislației și a recomandărilor, pe de o parte; și costuri de compilare a datelor pentru tablourile de bord și indicatorii prețurilor pentru locuințe. Nivelul costurilor depinde de măsura în care în statele membre există deja legislație sau procese similare. Costurile care le revin statelor membre pentru implementarea legislației pot fi minimizate prin alegerea opțiunilor de autoreglementare în defavoarea celor de legiferare. Cu toate acestea, în conformitate cu descrierea precedentă, a opta pentru măsuri de autoreglementare implică un compromis în ceea ce privește eficiența politicilor, cu excepția situației în care subscrierea și adeziunea la măsuri de autoreglementare pot fi garantate prin intermediul unor mecanisme de punere în aplicare corespunzătoare. În cazul în care mecanismele de punere în aplicare ar fi gestionate de statele membre, s-ar adăuga și costurile aferente pentru aceste servicii. Ar fi necesar un studiu de impact cantitativ detaliat pentru evaluarea completă a impactului net al măsurilor de autoreglementare prin comparație cu opțiunile legislative asupra diferitelor părți interesate înainte de luarea unei decizii finale.

[1] HYPOSTAT 2005: A review of Europe's Mortgage and Housing Markets , European Mortgage Federation, noiembrie 2006, p. 140.

[2] COM(2005) 629, 5.12.2005.

[3] COM(2007) 33, 31.1.2007 și SEC(2007) 106, 31.1.2007.

[4] COM(2007) 226, 30.4.2007.

[5] COM(2007) 724, 20.11.2007 și SEC(2007) 1520, 20.11.2007.

[6] A se vedea anexa 2.

[7] A se vedea anexa 3.

[8] A se vedea anexa 1.

[9] Public Opinion in Europe on Financial Services , Special Eurobarometer 230, august 2005, p. 39 și anexa (Q4a). Trebuie observat că aceste cifre îi exclud pe consumatorii care plătesc pe plan local o ipotecă prin care își finanțează o proprietate aflată în străinătate.

[10] Cf. nota de subsol 9, p. 42 și anexa (Q4b).

[11] Internal Market – opinions and experiences of citizens in EU-25 (Piața internă – opiniile și experiența cetățenilor din UE-25), Special Eurobarometer 254, octombrie 2006, p. 59 (QD16).

[12] Cf. nota de subsol 9, p. 47 și anexa (Q4c).

[13] A se vedea, de exemplu, The Costs and Benefits of Integration of EU Mortgage Markets , London Economics, august 2005, p. 5; Study on the Financial Integration of European Mortgage Markets , Mercer Oliver Wyman și the European Mortgage Federation, octombrie 2003, p. 5; Risk and Funding in European Residential Mortgages , Mercer Oliver Wyman și the Mortgage Insurance Trade Association, aprilie 2005, p. 5.

[14] The Costs and Benefits of Integration of EU Mortgage Markets , London Economics, august 2005, p. 5.

[15] Study on the Financial Integration of European Mortgage Markets , Mercer Oliver Wyman și the European Mortgage Federation, octombrie 2003, p. 5.

[16] Obiectivele specifice ale măsurilor individuale sunt descrise în detaliu în anexa 3.