Acronime

AER : Agenţia Europeană pentru Reconstrucţie

BEI : Banca Europeană de Investiţii

BERD : Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare

BH : Bosnia şi Herţegovina

CARDS : Asistenţă Comunitară pentru Reconstrucţie, Dezvoltare şi Stabilizare (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation)

CCBH : Curtea Constituţională a Bosniei şi Herţegovinei

CCR : Camera pentru crime de război

CDO : Comisia pentru drepturile omului

CE : Comisia Europeană

DG ELARG : Direcţia Generală pentru Extindere

EUPOL-Proxima : Misiunea de poliţie a Uniunii Europene în Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei

GIF : Gestionarea integrată a frontierelor

JAI : Justiţie şi afaceri interne

PAMECA : Misiunea de asistenţă poliţienească a Comunităţii Europene în Albania

PSA : Procesul de stabilizare şi de asociere

PTF : Punct de trecere a frontierei

RCSONU : Rezoluţie a Consiliului de Securitate al Organizaţiei Naţiunilor Unite

RS : Raport special al Curţii de Conturi Europene

SC : Servicii centrale

UE : Uniunea Europeană

Sinteză

I. Interesul strategic al Uniunii Europene în Balcanii de Vest vizează instaurarea democraţiei, a securităţii şi a stabilităţii pe termen lung. În trecut, zona Balcanilor a fost afectată de insecuritate şi de violenţă. Mediul politic şi cel economic rămân în continuare fragile. Prin urmare, justiţia şi afacerile interne (JAI) constituie un domeniu de mare importanţă pentru UE. Stimulentul reprezentat de aderarea la Uniunea Europeană a contribuit la transformarea acesteia în partea interesată externă cea mai importantă şi cea mai influentă din regiune. Între 2001 şi 2006, Comisia a cheltuit aproape 500 de milioane de euro pentru proiectele din domeniul justiţiei şi afacerilor interne din Balcanii de Vest. Asistenţa acordată de Comisie viza să permită ţărilor din Balcanii de Vest să se alinieze la standardele UE, prin instituirea de structuri administrative, judiciare şi de aplicare a legii corespunzătoare.

II. Auditul Curţii a evaluat măsura în care:

(a) nevoile din domeniul justiţiei şi afacerilor interne fuseseră corect identificate şi proiectele răspunseseră acestor nevoi;

(b) realizările preconizate s-au concretizat şi rezultatele scontate au fost atinse şi sunt sustenabile.

III. Auditul Curţii a examinat atât proiectele de investiţii, cât şi proiectele privind consolidarea instituţională din cele patru subdomenii ale sectorului justiţie şi afaceri interne: azil şi migraţie, gestionarea integrată a frontierelor, sistemul judiciar şi poliţia. Curtea a constatat următoarele [1]:

(a) spre deosebire de programele de aderare anterioare, Comisia a acordat prioritate domeniului justiţiei şi afacerilor interne şi a încercat să abordeze aceste reforme structurale importante mai devreme în cursul procesului de extindere;

(b) în contextul unui cadru politic şi organizaţional dificil, gestionarea asigurată de către Comisie pentru proiectele din domeniul justiţiei şi afacerilor interne s-a dovedit a fi în mare măsură eficace, deşi Curtea a identificat unele deficienţe, în special în ceea ce priveşte sustenabilitatea rezultatelor;

(c) analizele nevoilor nu au fost întotdeauna corespunzătoare şi a existat o lipsă de coordonare între donatori;

(d) deşi nu toate proiectele de investiţii au obţinut rezultate pe deplin satisfăcătoare, iar sustenabilitatea acestora este incertă, ajutorul pentru investiţii finanţat de Comisie a reprezentat o contribuţie importantă şi utilă pentru dezvoltarea infrastructurii şi a instituţiilor naţionale;

(e) pe de altă parte, rezultatele proiectelor de consolidare instituţională nu au fost decât parţial satisfăcătoare, iar sustenabilitatea acestora este puţin probabilă. Acest fapt s-a datorat fragilităţii constante a situaţiei politice şi lipsei de angajare (asumare a responsabilităţii) din partea beneficiarilor, deoarece majoritatea iniţiativelor de reformă nu proveneau de la actori din regiune, ci din partea Comisiei Europene sau a altor părţi interesate externe;

(f) nu a existat nicio diferenţă semnificativă între gradul de reuşită atins în cadrul proiectelor gestionate de delegaţii în raport cu cele gestionate de Agenţia Europeană pentru Reconstrucţie.

Graficul 1

Sinteza constatărilor privind proiectele auditate

+++++ TIFF +++++

IV. Pe baza acestor observaţii, Curtea formulează recomandări care ar putea veni în sprijinul Comisiei în ceea ce priveşte acordarea unei asistenţe mai eficiente şi mai eficace. Rezultatele proiectelor ar putea fi îmbunătăţite dacă:

(a) în cadrul conceperii proiectelor din domeniul justiţiei şi afacerilor interne, asistenţa comunitară ar respecta obiectivele programului anual (de exemplu, ar trebui acordată prioritate viitoarelor puncte comune de trecere a frontierei deoarece ar încuraja cooperarea regională);

(b) s-ar asigura o mai bună concordanţă între proiectele de investiţii şi cele privind consolidarea instituţională;

(c) coordonarea între toţi donatorii activi din regiune, inclusiv Comisia în calitatea sa de donator principal, ar fi mai eficace (de exemplu, un donator ar putea finanţa sau cofinanţa un proiect conceput de alt donator);

(d) comunitatea donatorilor ar revizui procesul de atribuire a contractelor pentru achiziţia de echipamente. Acolo unde este posibil, ar trebui avute în vedere fonduri comune pentru investiţii gestionate de ţările beneficiare.

V. Sustenabilitatea proiectelor ar putea fi îmbunătăţită dacă:

(a) ar creşte implicarea din partea beneficiarilor;

(b) niciun proiect nu ar fi lansat fără un plan de întreţinere;

(c) Comisia ar monitoriza de o manieră mai strictă repartizarea echipamentelor şi a infrastructurii finanţate de UE şi ar evalua utilizarea acestora;

(d) furnizarea asistenţei tehnice ar fi completată în mod corespunzător de o încurajare activă în favoarea schimbării instituţionale.

Introducere

1. Extinderea serveşte intereselor strategice ale UE în ceea ce priveşte stabilitatea, securitatea şi prevenirea conflictelor. Actualul program al extinderii are în vedere ţările din Balcanii de Vest, cărora li se oferă perspectiva de a deveni state membre ale UE, odată îndeplinite condiţiile necesare.

2. Prin auditarea sectorului justiţiei şi afacerilor interne (JAI) pentru Balcanii de Vest, s-a abordat un domeniu de o mare importanţă politică. Sectorul JAI constituie unul dintre principalele domenii de cooperare între Uniunea Europeană şi ţările din Balcanii de Vest şi poate fi împărţit în patru subdomenii: azil şi migraţie, gestionarea integrată a frontierelor, sistemul judiciar şi poliţia. Valoarea contractelor privind domeniul justiţiei şi afacerilor interne din cadrul programului Comisiei pentru Balcanii de Vest (CARDS [2]) s-a ridicat la aproximativ 470 de milioane de euro pentru perioada 2001 - 2006 [3].

3. Înainte de începerea auditului, au fost identificate principalele riscuri pentru buna gestiune financiară:

(a) proiectele din domeniul justiţiei şi afacerilor interne sunt implementate într-un climat politic şi economic fragil şi, în consecinţă, există posibilitatea ca asistenţa acordată de Comisie să nu-şi atingă obiectivele de politică propuse şi să se dovedească a nu fi sustenabilă;

(b) ţara beneficiară şi beneficiarii finali joacă un rol fundamental în ceea ce priveşte succesul proiectelor, deoarece capacitatea Comisiei de a consolida nivelul de competenţă, profesionalismul şi independenţa instituţiilor din domeniul justiţiei şi afacerilor interne nu este decât una limitată;

(c) Comunitatea este supusă unei presiuni pentru a obţine rate ridicate de contractare şi astfel constrângerile bugetare, procedurale şi politice ale beneficiarilor ar putea fi ignorate. Această situaţie ar putea constitui un obstacol pentru eficacitatea rezultatelor, în special a celor care vizează consolidarea capacităţilor administrative;

(d) în lumina experienţelor anterioare, respectarea criteriilor din domeniul justiţiei şi afacerilor interne s-a dovedit a fi unul dintre aspectele cele mai dificile, dacă nu chiar cel mai dificil, din cadrul procesului de extindere [4].

4. Programele Comisiei aveau ca obiective:

(a) consolidarea statului de drept, a respectării drepturilor omului şi a relaţiilor cu societatea civilă;

(b) sprijinirea reformei sistemului judiciar şi a armonizării legislaţiei naţionale cu cerinţele UE;

(c) reforma structurilor poliţiei în general şi a poliţiei de frontieră în special, precum şi asigurarea ordinii publice;

(d) lupta împotriva corupţiei, a migraţiei ilegale, a crimei organizate şi a terorismului;

(e) facilitarea dezvoltării, a relaţiilor comerciale şi a circulaţiei bunurilor şi a persoanelor;

(f) consolidarea capacităţilor instituţionale şi operaţionale, de exemplu în ceea ce priveşte azilul şi migraţia, vizele şi gestionarea integrată a frontierelor.

5. Asistenţa comunitară în domeniul justiţiei şi afacerilor interne este pusă în practică fie prin finanţarea de investiţii în infrastructură şi echipamente, fie cu ajutorul proiectelor de consolidare instituţională. Investiţiile sunt fie contracte de achiziţii de lucrări, fie contracte de achiziţii de bunuri. Consolidarea instituţională, prin intermediul asistenţei tehnice [5] sau a înfrăţirii (twinning) [6], permite stabilirea de norme de bază şi de standarde pentru administraţia publică, de exemplu legislaţie şi strategii, la care se adaugă formarea necesară.

Sfera şi abordarea auditului

6. Uniunea Europeană acordă ajutor ţărilor din Balcanii de Vest în principal prin intermediul programelor specifice şi al asistenţei acordate în cadrul proiectelor. Auditul Curţii a vizat evaluarea eficacităţii proiectelor Comisiei Europene în domeniul justiţiei şi afacerilor interne în Balcanii de Vest. Activităţile de audit au cuprins examinarea unui eşantion de 33 de proiecte din domeniul justiţiei şi afacerilor interne, şi anume 30 de proiecte naţionale şi trei proiecte regionale, desfăşurate în cadrul programelor anuale 2001-2005 [7]. Ambele tipuri de asistenţă – investiţiile şi consolidarea instituţională – au fost reprezentate în mod egal în cadrul eşantionului. În anexa I este prezentată lista proiectelor auditate, împreună cu rezultatele acestora şi cu constatările Curţii. În anexa II sunt prezentate detalii privind metodologia de audit şi eşantionul.

7. Principalele obiective ale auditului vizau evaluarea măsurii în care:

(a) nevoile din domeniul justiţiei şi afacerilor interne fuseseră corect identificate și proiectele răspunseseră acestor nevoi) [8];

(b) realizările preconizate s-au concretizat şi rezultatele scontate au fost atinse şi sunt sustenabile [9].

8. În Balcanii de Vest, Comisia a utilizat două abordări de bază în materie de gestiune: gestiunea descentralizată şi gestiunea centralizată indirectă. În ceea ce priveşte gestiunea descentralizată, delegaţiile Comisiei în Albania, în Bosnia şi Herţegovina şi în Croaţia sunt responsabile de elaborarea proiectelor, de contractare, precum şi de punerea în aplicare a proiectelor din punct de vedere tehnic şi financiar. În ceea ce priveşte gestiunea centralizată indirectă, Agenţia Europeană pentru Reconstrucţie (AER) a gestionat, până la sfârşitul anului 2008, programele din Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, din Kosovo (în temeiul RCSONU 1244/99), din Muntenegru şi din Serbia. Curtea a examinat dacă au existat elemente care să dovedească faptul că una dintre cele două abordări în materie de gestiune a fost mai eficace decât cealaltă în ceea ce priveşte proiectele din domeniul justiţiei şi afacerilor interne [10].

9. Pe plan financiar, Comisia Europeană este principalul donator în Balcanii de Vest. Peste jumătate din subvenţiile acordate acestei regiuni provin de la bugetul UE (anexa III). În acest context, auditul a examinat modul în care guvernul ţării beneficiare a avut de câştigat de pe urma coordonării între donatori.

10. Raportul este structurat în funcţie de forma asistenţei acordate, şi anume proiecte de investiţii şi proiecte de consolidare instituţională, şi prezintă punctele forte şi punctele slabe aferente acestora. Aspectele orizontale privind abordarea în materie de gestiune şi coordonarea între donatori sunt tratate într-o a treia secţiune.

Harta Balcanilor de Vest

+++++ TIFF +++++

Observaţii

Sprijinul pentru investiţii acordat de UE a fost în cea mai mare parte eficace, însă există riscuri în ceea ce priveşte sustenabilitatea

11. Această secţiune a raportului se ocupă, într-o primă parte, de pertinenţa proiectelor de investiții şi de evaluarea nevoilor care a stat la baza proiectelor. Prezintă, de asemenea, constatările privind rezultatele obţinute şi privind necesitatea unei armonizări a priorităţilor naţionale şi a celor comunitare și se finalizează cu examinarea problemei sustenabilităţii, care cuprinde două părţi: una privind importanţa întreţinerii şi alta privind necesitatea de a dispune de capacităţi instituţionale suficiente pentru a asigura sustenabilitatea.

Standardele UE şi starea deplorabilă a infrastructurii fac ca investiţiile să fie absolut necesare

12. Ca urmare a anilor cu un nivel scăzut al investiţiilor şi cu schimbări geopolitice [11], nevoile de investiţii existente în Balcanii de Vest pentru a aduce infrastructura la standardele UE sunt considerabile şi depăşesc, în cele mai multe cazuri, resursele bugetelor naţionale. Aceste nevoi de investiţii sunt rezultatul a doi factori principali:

Caseta 1

Exemple de proiecte de investiţii strategice şi nestrategice

Cazul nr. 1: Proiect conform cu obiectivele strategice

În Albania, sistemul penitenciar este sub normele internaţionale. În penitenciare şi în centrele de detenţie preventivă, gradul de suprapopulare este foarte mare. La momentul auditului, în penitenciarele din Albania se aflau 3049 de deţinuţi, deşi capacitatea acestora era de 1510 persoane. Aceasta reprezintă o suprapopulare de 102 %. Prin urmare, construcţia penitenciarului de la Fushe Kruja, destinat să primească 312 deţinuţi, putea fi considerată ca o prioritate majoră şi relevantă.

Cazul nr. 2: Proiect care nu respectă programul anual

În Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, documentele aprobate pentru proiectele privind azilul au alocat un buget de două milioane de euro pentru activităţi de consolidare instituţională, cum ar fi elaborarea legislaţiei în materie, a strategiilor şi a unui plan naţional de acţiune. Acestea nu au fost realizate. În schimb, a fost construit un centru de primire pentru solicitanţii de azil.

(a) normele UE pentru instituţiile complet noi [12] trebuie respectate. De exemplu, în conformitate cu aceste standarde, trebuie să existe un serviciu profesional de supraveghere a frontierelor. Această cerinţă reprezintă o provocare deoarece, până de curând, frontierele erau controlate în principal de recruţi [13]. În plus, noile frontiere ar trebui deschise pentru circulaţia legitimă a persoanelor şi a bunurilor, rămânând, totodată, sigure şi controlate;

(b) infrastructura în domeniul justiţiei şi afacerilor interne este într-o stare deplorabilă. Infrastructura actuală din Balcanii de Vest este defectuoasă şi inadecvată. De exemplu, atunci când în 2004 – 2005, evaluatori externi [14] au vizitat 38 de tribunale în Albania, aceştia nu au fost în general în măsură să distingă judecătorii de inculpaţi, de cetățenii obișnuiți sau de procurori, iar cauzele erau tratate pe culoare.

13. Auditul a constatat că, în aproximativ 70 % din cazuri, proiectele de investiţii din domeniul justiţiei şi afacerilor interne au respectat cadrul general al obiectivelor strategice [15], şi anume de a instaura stabilitate şi securitate şi de a consolida asocierea cu UE. Celelalte proiecte nu erau conforme sau erau doar parţial conforme cu obiectivele stabilite în programul anual (caseta 1).

14. Auditul a arătat că ajutorul a fost acordat fără efectuarea unor studii de fezabilitate corespunzătoare care să definească sfera şi cerinţele proiectelor. Realizarea de studii este o sarcină dificilă având în vedere că instituţiile beneficiare nu dispuneau de strategii sau de planuri de acţiune la nivel naţional care să fie bine elaborate şi care să fi stabilit priorităţile. Dintre cele 17 proiecte de investiţii examinate, numai două dispuneau de studii de un nivel foarte bun care descriau în prealabil importanţa proiectului selectat (caseta 2).

Caseta 2

Exemplu de analiză a nevoilor considerată a fi de un nivel foarte bun

Cele două priorităţi principale ale studiului "Plan general pentru infrastructura judiciară" (Master plan for judicial infrastructure) vizau construcția a două curți de apel în Albania, una la Korça şi cealaltă la Vlora. Studiul a analizat situaţia şi perspectivele tuturor tribunalelor şi curţilor de apel din Albania. Planul general a fost bine elaborat, precum şi detaliat.

15. Deficienţele din etapa de planificare, imputabile atât ţării beneficiare, cât şi, în anumite cazuri, Comisiei, au condus la repartizarea și la utilizarea ineficientă şi ineficace a echipamentelor finanţate de UE (caseta 3).

Rezultate mixte pentru o categorie importantă de proiecte de investiţii: gestionarea şi securitatea frontierelor

16. În cadrul summit-ului UE – Balcanii de Vest de la Salonic din iunie 2003, s-a subliniat faptul că insecuritatea frontierelor reprezintă unul dintre obstacolele reale în calea statului de drept şi constituie o prioritate majoră pentru Uniune. Comisia s-a implicat în mod pregnant în sectorul gestionării integrate a frontierelor, căruia i-a corespuns o parte importantă din finanţarea alocată domeniului justiţiei şi afacerilor interne (37 %). Acest sector cuprinde două elemente: gestionarea frontierelor şi securitatea frontierelor. Curtea a auditat opt proiecte de investiţii din domeniul gestiunii integrate a frontierelor, inclusiv privind construirea mai multor puncte de trecere a frontierei. Rezultatele obţinute în urma acestor investiţii s-au dovedit a fi, în general, mai satisfăcătoare atunci când au fost asociate unor măsuri de consolidare instituţională cum ar fi elaborarea de strategii naţionale pentru gestionarea integrată a frontierelor [16]. Un sistem eficace de gestionare a frontierelor necesită existenţa unui echilibru între deschiderea şi securitatea frontierelor [17]. În Serbia, de exemplu, acest echilibru a fost atins (caseta 4).

Caseta 3

Exemple de repartizare şi de utilizare ineficiente şi ineficace ale echipamentelor finanţate de UE

În Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, unele dintre motocicletele finanţate de UE şi puse la dispoziţia poliţiei de frontieră în vara anului 2005 nu au fost practic utilizate în cursul primelor 18 luni deoarece guvernul nu a furnizat poliţiei echipamentul de protecţie necesar, aşa cum se convenise. În 2007, unele elemente ale echipamentului lipseau încă. Guvernul a lansat o procedură de ofertare pentru echipamentul complementar în septembrie 2008, iar semnarea contractului era prevăzută pentru primul trimestru al anului 2009.

În aceeaşi ţară, deschiderea centrului pentru solicitanţii de azil a fost, de asemenea, amânată cu un an din cauză că guvernul nu a furnizat echipamentul necesar.

Calculatoarele livrate poliţiei albaneze nu fuseseră încă scoase din cutii la opt luni de la semnarea contractului, în aşteptarea deciziei autorităţilor cu privire la atribuirea acestora pentru beneficiarii finali.

Foto 1

Punctul de trecere a frontierei Batrovci, finanţat de UE, de pe autostrada Belgrad-Zagreb, a permis reducerea semnificativă a perioadelor de aşteptare ale călătorilor.

+++++ TIFF +++++

Caseta 4

Exemplu ilustrând modul în care utilizarea echipamentelor moderne permite consolidarea controlului la frontieră, reducând totodată perioadele de aşteptare ale călătorilor

În Serbia, noua infrastructură şi noile echipamente de la punctul de trecere a frontierei de la Batrovci reprezintă o schimbare faţă de trecut (foto 1). Proiectul a permis creşterea volumului de trafic şi reducerea perioadelor de aşteptare. Acestea au scăzut de la câteva ore la 30 de minute pentru camioane şi de la 12 ore la aproximativ 20 de minute pentru traficul de pasageri în sezonul de vârf.

Punctul de trecere a frontierei a fost dotat, de asemenea, cu echipamente moderne care să permită poliţiştilor de frontieră să descopere documentele false, chiar şi pe cele foarte bine falsificate. Dispozitivul de control "docubox" a fost utilizat în medie de 100 de ori pe zi şi, de la punerea sa în funcțiune, autorităţile au descoperit aproape în fiecare zi câte un document falsificat.

17. Abordarea modernă în ceea ce priveşte securitatea frontierelor se bazează pe patru elemente: mobilitate, comunicare, informaţii şi putere de foc. Sprijinul acordat de Comisie acoperă toate aceste elemente, cu excepţia armamentului. În Albania, în Shkodra, vehiculele cu tracţiune integrală ale poliţiei de frontieră au permis acesteia să-şi îmbunătăţească, în mod evident, patrulările la frontierele terestre din nordul teritoriului, care se efectuau anterior pe jos. De asemenea, frontiera terestră dintre Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei şi Grecia, precum şi frontiera maritimă dintre Albania şi Italia sunt mai bine controlate în prezent (a se vedea foto 2 şi 3). Numărul de tentative de trecere ilegală a frontierei dinspre şi înspre Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei s-a redus considerabil din 2005, data la care au fost livrate vehiculele, până în 2008.

18. Deşi imaginea de ansamblu rămâne relativ pozitivă, au fost identificate anumite deficienţe în acest domeniu, care nu sunt legate doar de lipsa voinţei politice şi a mijloacelor juridice din ţările beneficiare (a se vedea punctele 36 – 39), ci şi de anumite deficienţe în cadrul gestionării asigurate de către Comisie (caseta 5).

Caseta 5

Exemplu de proiect pentru un punct de trecere a frontierei care nu a fost implementat

Punctul de trecere a frontierei de la Gorica din Bosnia şi Herţegovina este situat pe axa rutieră internaţională foarte frecventată care leagă Mostar (Bosnia şi Herţegovina) de Split (Croaţia). Autorităţile croate construiseră deja propriul lor punct de trecere a frontierei, spre deosebire de partea bosniacă, aceasta nedispunând de o infrastructură corespunzătoare. Comisia a semnat un contract de lucrări în valoare de 3 milioane de euro fără să verifice dacă procesul de expropriere a terenului se încheiase. Din cauza unor litigii cu privire la estimarea valorii terenului, proiectul nu a fost demarat niciodată, iar contractul a expirat în decembrie 2006 [18].

Ca urmare, o entitate juridică privată administrează un "post vamal" în partea bosniacă şi percepe 70 % din taxele de acces la acest post vamal (care se ridică la aproximativ 20 de euro pe camion). Guvernul nu are în vedere niciun plan pentru preluarea acestei infrastructuri.

19. Divizarea fostei Iugoslavii a condus la crearea a peste 5000 de kilometri de noi frontiere internaţionale în regiune. Modul cel mai eficient din punct de vedere al costurilor pentru controlul acestor frontiere ar fi constat în construirea de puncte comune de trecere a frontierei. Cu toate acestea, Comisia continuă să finanţeze proiectele pentru puncte de trecere a frontierei prin intermediul alocărilor naţionale, în locul utilizării alocării regionale. Această abordare nu sprijină dezvoltarea cooperării regionale.

Foto 2

Toate proiectele, cu excepţia unuia, au făcut obiectul controalelor la faţa locului. Aici, agenţi ai Curţii de Conturi verifică un vehicul cu tracţiune integrală finanțat de UE, la Gevgelija, la frontiera dintre Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei şi Grecia.

+++++ TIFF +++++

Foto 3

Rezultatul consolidării controlului la frontierele maritime în Albania. Barcă de viteză confiscată, utilizată anterior de membri ai unei grupări de crimă organizată pentru introducerea clandestină de persoane în UE.

+++++ TIFF +++++

Armonizarea priorităţilor naţionale şi a celor comunitare reprezintă o condiţie prealabilă necesară a succesului

20. Reformele din sectorul justiţiei şi afacerilor interne, indiferent dacă se referă la investiţii sau la consolidarea instituţională, constituie un proces complex şi de mare amploare. Bugetele naţionale nu alocă însă fonduri suficiente pentru obiectivele prioritare din domeniul justiţiei şi afacerilor interne, în special în ţările din Balcanii de Vest care sunt mai puţin dezvoltate din punct de vedere economic [19].

21. Deşi Comisia este principalul donator din Balcanii de Vest, fondurile UE nu sunt suficiente pentru a acoperi toate nevoile de investiţii. Astfel, Comisia a finanţat, în general, proiecte-pilot care au arătat beneficiarului avantajele aduse de infrastructura modernizată. Clădirea modernă a Curţii de apel din Vlora, finanţată de UE şi care a contribuit la îmbunătăţirea transparenţei justiţiei, reprezintă un exemplu pentru acest tip de asistenţă (caseta 6).

22. Nivelul finanţării naţionale a variat considerabil în funcţie de ţările în cauză. Auditul a identificat un caz în care dependenţa faţă de donator dispăruse. În Serbia, costurile proiectelor finanțate de UE pentru renovarea tribunalelor au reprezentat aproximativ 5 % din bugetul total alocat de Serbia domeniului justiţiei şi afacerilor interne pentru perioada 2003 – 2007 (caseta 7).

Caseta 6

Exemplu de investiţie care vizează consolidarea statului de drept

Construcţia Curţii de apel din Vlora, Albania

Comisia a investit 770000 de euro pentru construcţia Curţii de apel din Vlora, Albania. Rezultatul pe termen scurt al proiectului a fost unul pozitiv. În noua incintă, numărul mediu de cauze judecate în cursul primului an de funcţionare (2007) a fost mai mult decât dublul mediei cauzelor judecate în vechea clădire. De asemenea, Curtea de apel dispunea pentru prima dată de săli de judecată corespunzătoare. Acest fapt a condus la creşterea transparenţei procedurilor şi la îmbunătăţirea "realităţii justiţiei" în general.

Cu toate acestea, la momentul auditului, alimentarea cu energie electrică nu era asigurată de reţeaua de distribuţie naţională, iar bugetul anual pentru ulei greu pentru generatoare fusese deja epuizat cu patru luni înainte de sfârşitul anului. Din această cauză, calculatoarele nu au putut fi utilizate, ceea ce a redus volumul de cauze şi a diminuat eficacitatea globală a investiţiei.

Foto 4

Noua clădire, mai sigură, a Curţii de apel din Vlora, Albania, a fost finanţată de Uniunea Europeană. Lucrările au fost finalizate în 2006.

+++++ TIFF +++++

Caseta 7

Exemplu de angajament bugetar suficient la nivel naţional

Renovarea celui mai mare tribunal din Serbia

După asasinatul prim-ministrului sârb Zoran Djindjic, în martie 2003, autorităţile au arestat un mare număr de persoane suspectate de activităţi criminale. Autorităţile sârbe nu dispuneau însă de spaţii corespunzătoare, care să le permită judecarea cauzelor "de mare calibru" în condiţii de siguranţă şi într-un mod demn. Lucrările de renovare finanţate de la bugetul comunitar au permis, de exemplu, dotarea Tribunalului Regional Belgrad cu o sală de judecată modernă. De la darea acesteia în folosință, în iunie 2006, aici au avut loc 35 de procese în 2006 şi 40 de procese în 2007 – majoritatea acestora privind crima organizată la nivel înalt şi crimele de război. De atunci, guvernul sârb a alocat resurse considerabile pentru reconstrucţia tribunalelor din întreaga ţară.

23. Lipsa armonizării priorităţilor naţionale cu cele comunitare conduce la ineficacitatea asistenţei acordate. De exemplu, prin intermediul acordurilor de stabilizare şi de asociere (ASA), Comisia obligă ţările din Balcanii de Vest să pună în aplicare dispoziţiile de readmitere [20]. Însă aceste dispoziţii nu au fost puse în aplicare cu succes din cauză că ţările beneficiare nu au rezervat suficiente fonduri în acest scop în cadrul bugetelor lor naţionale. În Albania, de exemplu, lipsa de personal în cadrul serviciului poliţiei naţionale responsabil de migraţie şi de controlul frontierelor a periclitat capacitatea ţării de a-şi îndeplini obligaţiile care îi reveneau în temeiul acordului. Chiar şi atunci când Comisia a finanţat strategia naţională în materie de migraţie şi de readmitere şi a subliniat condiţiile acordului în cadrul reuniunii comitetelor la nivel înalt, progresele au rămas lente.

Riscuri pentru impactul şi sustenabilitatea proiectelor de investiţii

24. Şase din cele 16 proiecte de investiţii auditate s-au confruntat cu probleme care le afectau sustenabilitatea. Deşi ţările vizitate au asigurat într-o oarecare măsură întreţinerea infrastructurii şi a echipamentelor instalate, nivelul acesteia nu era suficient pentru a garanta sustenabilitatea investiţiilor. La momentul auditului, beneficiarul nu avea obligaţia de a prezenta dovezi privind existenţa unui plan de întreţinere corespunzător şi a unui buget adecvat alocat în acest scop înainte de primirea finanţării de la UE.

Caseta 8

Exemplu de proiect de infrastructură căruia îi lipseşte impactul

Comisia a investit peste 3 milioane de euro pentru modernizarea punctului de trecere a frontierei (PTF) de la Kamensko, din Bosnia şi Herţegovina, în vederea transformării acestuia într-un PTF de "categoria întâi", şi anume un PTF prin care pot intra şi ieşi din ţară toate tipurile de produse. Cu toate acestea, după finalizarea proiectului UE, guvernul şi-a revizuit decizia şi a "declasat" punctul de trecere a frontierei de la Kamensko. Ca urmare a acestei decizii, mai multe tipuri de produse (de exemplu, benzina) nu mai pot fi declarate aici. Volumul de trafic a scăzut, deşi aceasta este axa rutieră cea mai practică pentru a lega Split (Croaţia) de zona central-vestică şi de cea de nord a Bosniei şi Herţegovina. Comisia nu era la curent cu această schimbare.

25. Delegaţiile nu erau întotdeauna la curent cu situaţia din teren, deoarece utilizarea infrastructurii şi a echipamentelor nu este monitorizată. În consecinţă, Comisia nu putea garanta impactul şi sustenabilitatea proiectelor de investiţii (caseta 8).

26. Chiar dacă normele privind achiziţiile publice permit includerea de servicii post-vânzare în cadrul acestei proceduri, această dispoziţie nu este suficient aplicată. În Albania, delegaţia a furnizat vehicule cu tracţiune integrală poliţiei de frontieră deşi ştia că vor exista probleme legate de întreţinerea echipamentului [21]. De asemenea, instituţiile beneficiare însărcinate cu întreţinerea nu sunt invitate sistematic să participe în cadrul comitetelor de evaluare a ofertelor în calitate de membri cu drept de vot şi nici nu au fost suficient implicate în primele etape ale procedurii de achiziţii publice.

Capacităţile instituţionale nu erau pe măsura investiţiilor

27. În multe cazuri, situaţia pe teren s-a îmbunătăţit datorită asistenţei acordate de UE pentru echipamente şi infrastructură. Totuşi, investiţiile în sine nu vor conduce la atingerea obiectivelor generale ale unei instituţii vizate. De exemplu, construirea unui punct de trecere a frontierei modern nu este suficientă: metodele de lucru ale poliţiei de frontieră trebuie să evolueze în consecinţă.

28. Proiectele informatice examinate reprezintă alte exemple de investiţii pentru care nu au existat capacităţile instituţionale necesare. Chiar şi în cazul în care echipamentul furnizat era adecvat pentru activităţile poliţiei sau ale sistemului judiciar şi răspundea nevoilor actuale şi viitoare, eficacitatea potenţială a proiectelor nu putea fi încă exploatată în mod corespunzător deoarece:

(a) numai un număr mic de posturi ale poliţiei de frontieră şi de tribunale erau conectate la reţele. De exemplu, în Muntenegru doar trei dintre cele 26 de puncte de trecere a frontierei erau conectate între ele;

(b) pentru a fi sustenabile, proiectele privind sistemele informatice ale autorităţilor necesită existenţa unui cadru legislativ solid şi a unor politici de securitate adecvate, având în vedere schimbul de date confidenţiale efectuat prin intermediul acestor sisteme. La momentul auditului, nicio ţară nu dispunea de o lege privind protecţia datelor care să fie pe deplin aliniată la acquis-ul comunitar. În cazul Bosniei şi Herţegovinei, o lege privind protecţia datelor fusese adoptată în 2006. Totuşi, această lege trebuie actualizată pentru a corespunde cerinţelor comunitare;

(c) niciunul dintre cele trei proiecte auditate legate de programe informatice nu dispunea de instrucţiuni scrise privind controlul accesului. Controlul accesului este un proces fundamental care permite controlul şi limitarea accesului la resursele unui sistem informatic; acesta ar trebui conceput astfel încât să protejeze sistemul împotriva oricărei intrări sau utilizări neautorizate.

Nevoi importante în materie de consolidare instituţională, însă schimbări limitate ca urmare a cheltuielilor UE

29. Această secţiune tratează, într-o primă parte, cauzele caracterului limitat al realizărilor din cadrul proiectelor de consolidare instituţională, precum şi lipsa unei cuantificări a realizărilor. Sub-secţiunile următoare prezintă factorii determinanţi pentru sustenabilitate: stabilitatea personalului-cheie şi un mediu fără corupţie, factori particulari privind proiectele de formare şi asumarea responsabilităţii la nivelul beneficiarilor.

Gestionarea schimbării şi consolidarea instituţională: caracter limitat şi cuantificare insuficientă

30. Un proiect din domeniul justiţiei şi afacerilor interne poate fi considerat ca fiind potenţial eficace dacă răspunde la nevoi şi insuficienţe recunoscute, dacă conduce la obţinerea beneficiilor preconizate, dacă este sprijinit de angajamentul beneficiarului de a-i asigura sustenabilitatea şi dacă face parte dintr-o strategie coordonată vizând consolidarea instituţională.

31. Proiectele Comisiei au avut rezultate care au permis ameliorarea situaţiei beneficiarilor. Acest fapt a fost evident mai ales în cazul contractelor de achiziţii şi a contractelor de lucrări, însă problema cea mai mare a rămas asigurarea sustenabilităţii proiectelor privind consolidarea instituţională.

32. Pentru acele cazuri în care proiectele privind consolidarea instituţională nu şi-au atins obiectivele, Curtea a identificat trei motive principale:

(a) instabilitatea pe plan administrativ din regiune, de exemplu fluctuaţia considerabilă a personalului după alegeri;

(b) formarea a condus la rezultate inferioare celor preconizate;

(c) lipsa asumării responsabilităţii la nivel naţional în ceea ce priveşte reforma.

33. Auditul a arătat, însă, că şi contrariul este posibil: atunci când există stabilitate în cadrul funcției publice, când formarea este bine orientată şi când structura de conducere a beneficiarului se angajează în favoarea schimbării, se înregistrează progrese. În Albania, de exemplu, guvernul s-a angajat să finalizeze eforturile privind operaţiunile de deminare; în Bosnia şi Herţegovina, Curtea Constituţională a soluționat cauzele restante privind drepturile omului care se acumulaseră; iar tribunalul de la Sremska Mitrovica, în Serbia, a devenit un tribunal-model, care utilizează programe informatice de gestionare a cauzelor.

34. Comisia a introdus puțini indicatori specifici pentru gestionarea pe activităţi în acest domeniu. În diverse declaraţii de activitate, Comisia observă că s-au realizat progrese în domeniul justiţiei, libertăţii şi securităţii în Balcanii de Vest, luând în considerare faptul că judecătorii şi procurorii au beneficiat de formare, iar poliţia şi procurorii şi-au îmbunătăţit cooperarea. Totuşi, modul în care Comisia evaluează impactul acestor activităţi nu este foarte clar.

35. Comisia obişnuia să evalueze succesul asistenţei sale concentrându-se exclusiv pe rata de contractare şi pe rata plăţilor. În 2002, Comisia a început să vizeze consolidarea durabilă a capacităţilor instituţionale, care este mai dificil de evaluat. Ţările din Balcanii de Vest se pregătesc pentru instituirea unui sistem descentralizat de implementare a asistenţei, ceea ce reprezintă un element pozitiv, deoarece delegarea gestionării indică existenţa unor capacităţi în materie suficiente. Cu toate acestea, Comisia nu a integrat încă pe deplin evaluarea consolidării capacităţilor în cadrul procesului de acreditare a autorităţilor beneficiare [22].

Sustenabilitatea consolidării instituţionale este compromisă din cauza schimbărilor în cadrul personalului-cheie şi a corupţiei

36. Numai două dintre cele 15 proiecte de consolidare instituţională au obţinut rezultate satisfăcătoare în ceea ce priveşte sustenabilitatea. Efectul perturbator al schimbărilor din cadrul personalului entităţii beneficiare a reprezentat o trăsătură comună a proiectelor de consolidare instituţională examinate. Rezultatele pozitive ale proiectelor de formare pentru domeniul consolidării instituţionale au fost aproape întotdeauna diminuate de schimbările din cadrul personalului care ocupa poziţii-cheie (caseta 9).

37. Auditul a arătat şi unele exemple pozitive în ceea ce priveşte consolidarea capacităţilor, acestea conducând la îmbunătăţiri pe plan operaţional (caseta 10). În pofida fluctuaţiei mari a personalului, obiectivele strategice, și anume menţinerea securităţii şi a stabilităţii şi menţinerea ordinii publice, au fost atinse. Acest fapt a fost posibil numai datorită asistenţei continue acordate de UE.

Caseta 9

Situaţie instabilă în ceea ce priveşte personalul din cadrul administraţiei publice din Albania şi din Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei

În Albania, trei dintre cele opt proiecte auditate în domeniul justiţiei şi afacerilor interne au inclus un modul de formare. Au existat unele rezultate pozitive, însă schimbările din cadrul personalului, de exemplu în domeniul migraţiei, au continuat să afecteze negativ consolidarea capacităţilor şi au întârziat luarea deciziilor. Imediat după alegerile parlamentare care au avut loc în Albania în 2005, toate cele 20 de persoane angajate în cadrul birourilor regionale de ocupare a forţei de muncă pentru a soluţiona problemele legate de migraţie au fost înlocuite.

În cadrul poliţiei Fostei Republici Iugoslave a Macedoniei au fost identificate 30 de posturi-cheie de conducere. 28 dintre aceste posturi au făcut obiectul unor schimbări de personal în lunile care au urmat alegerilor din 2006, ceea ce reprezintă o fluctuație a personalului de 93 %.

38. Auditul a constatat că nu exista o cooperare corespunzătoare între agenţiile de aplicare a legii, ceea ce a afectat în mod negativ sustenabilitatea proiectelor. De exemplu, deşi echipamentele de supraveghere şi sistemul de recunoaştere a amprentelor digitale puse la dispoziţie erau pertinente pentru poliţia bosniacă şi ar fi trebuit să permită o creştere a ratelor de detectare în cazurile penale, acestea nu au fost utilizate în mod optim din cauza lipsei de cooperare la nivelul poliţiei [23].

39. Lupta împotriva corupţiei poate contribui la creşterea integrităţii instituţiilor din domeniul justiţiei şi afacerilor interne. Există elemente care indică o uşoară ameliorare a situaţiei în ţările auditate, deşi progresele înregistrate sunt fragile. Un posibil indicator global al eficacităţii cheltuielilor UE este indicele de percepţie a corupţiei stabilit de organizaţia Transparency International. Anexa IV indică faptul că evaluarea (clasare şi scor) s-a îmbunătăţit uşor din 2004.

Caseta 10

Exemple de îmbunătăţiri ale capacităţii operaţionale

În Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, unităţi de poliţie specializate au planificat, au executat şi au finalizat operaţiunea Mountain Storm (Furtună în munţi), desfășurată în noiembrie 2007. În cursul acestei operaţiuni, a fost descoperit un important depozit secret de arme, suficiente pentru a echipa 650 de soldaţi, depozit care includea şi armament antiaerian. S-a descoperit că acesta aparţinea unei organizaţii descrise iniţial ca "grupare aparţinând crimei organizate" și considerate apoi celulă teroristă. Operaţiunea s-a desfăşurat fără a cauza victime în rândul civililor. Potrivit observatorilor internaţionali intervievaţi de Curte, o operaţiune de asemenea amploare ar fi fost imposibilă cu câţiva ani în urmă.

În iulie 2008, în urma verdictului din procesul Mountain Storm, 17 persoane au fost condamnate la un total de 192 de ani de detenţie. Conform hotărârii judecătoreşti, grupul urmărea instaurarea unui climat de insecuritate în rândul cetăţenilor şi periclitarea ordinii constituţionale a ţării.

În Albania, UE a ajutat poliţia să consolideze capacitatea autorităţilor de aplicare a legii începând din 1997. Asistenţa acordată poliţiei va continua cel puţin până în anul 2011.

Formarea – mai multe realizări punctuale decât rezultate

40. Un element-cheie în cadrul procesului de introducere a reformelor şi a schimbării constă în oferirea de formări pentru funcţionarii publici (caseta 11). Acesta a reprezentat o prioritate majoră pentru Comisie. De exemplu, toate cele trei proiecte regionale [24], cu un buget total de zece milioane de euro, au inclus module de formare. Realizările punctuale aferente acestor module de formare (seminarii, ateliere şi conferinţe) au fost satisfăcătoare, însă impactul lor a fost unul limitat (caseta 11).

41. Desigur, faptul de a aduce funcţionari publici din diferite ţări din Balcanii de Vest pentru a urma împreună aceeaşi formare reprezintă în sine un obiectiv lăudabil, având în vedere istoria recentă a regiunii. Însă proiectele Comisiei aveau obiective specifice mai ambiţioase, cum ar fi dezvoltarea de strategii regionale în ceea ce priveşte azilul, migraţia şi vizele, strategii bazate pe un set de norme tehnice şi de principii ale UE general acceptate.

Caseta 11

Exemple de centre de formare judiciară (CFJ)

Curtea a auditat două institute de formare pentru sistemul judiciar. Obiectivul general al CFJ era acelaşi, şi anume de a deveni institute de formare de sine stătătoare şi pe deplin dezvoltate, conforme cu cele mai bune practici europene şi care să ofere formare bine orientată şi de înaltă calitate pentru judecători, procurori, personalul auxiliar din justiţie şi avocaţi.

În Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, avizul experţilor UE nu a fost luat în considerare la crearea instituţiei. Ministerul nu a invitat niciun expert internaţional să ia parte la elaborarea proiectului de lege privind CFJ, care ulterior a făcut obiectul unor critici vehemente din partea donatorilor deoarece nu respecta normele europene. Mai mult, programa care prevedea iniţial o formare pe parcursul a 24 de luni a fost limitată la 15 luni, ceea ce riscă să conducă la o reducere a impactului formării.

În Serbia, institutul de formare pentru judecători nu avea o orientare bine definită şi nu dispunea nici de o bază juridică clară. În plus, programul de formare a formatorilor propunea recurgerea la metode de predare moderne, cum ar fi constituirea de grupuri mici propice interacţiunilor multiple. În realitate, nu s-a oferit decât o formare ex cathedra.

42. Definirea de obiective comune pentru proiectele de formare regionale este o sarcină dificilă în sine deoarece fiecare ţară în parte se află într-un stadiu diferit de progres. În general, situaţia din Croaţia era mai avansată decât în celelalte ţări. Comisia a considerat, în mod justificat, că dimensiunea regională trebuie exploatată în sensul de a pune la dispoziţia celorlalte ţări beneficiare cunoştinţele sistemului naţional celui mai dezvoltat. Cu toate acestea, Comisia nu a evaluat decât în rare cazuri modul în care formarea a condus la schimbări în cadrul politicilor sau al metodelor de lucru, în pofida faptului că acest demers constituia o bună abordare practică în vederea alinierii la normele UE.

43. Comisia nu a instituit niciun sistem care să-i permită să măsoare performanţa proiectului de cooperare judiciară regională, nici chiar după ce a fost criticată de propriile sale servicii de monitorizare [25]. Indicatorii nu au permis măsurarea impactului deoarece erau axaţi pe activităţi şi aveau mai degrabă un caracter formal decât bazat pe evaluare, de exemplu numărul de reuniuni sau de conferinţe. Obiectivele erau şi ele vagi şi neclare, cum ar fi consolidarea dialogului regional sau facilitarea cooperării pe plan operaţional. În consecinţă, realizarea acestor obiective nu a putut fi măsurată deoarece ele nu erau direct legate de activităţi.

44. Proiectele de formare ale Comisiei nu şi-au îndeplinit pe deplin obiectivele nici la nivel naţional, dat fiind faptul că acestea au fost realizate fără implicarea structurilor superioare de conducere. În acest sens, pot fi menţionate două cursuri de formare specială din cadrul proiectului privind poliţia albaneză (PAMECA II). Au fost oferite "cursuri de conducere strategică" pentru 60 de ofiţeri cu grade medii şi ofiţeri cu grade superioare. Atunci când ofiţerii de poliţie care au urmat formarea s-au întors la posturile lor pentru a pune în practică principiile teoretice, aceştia s-au confruntat cu rezistenţa superiorilor lor. Pentru a încerca să se remedieze riscul ca respectivul curs să aibă un impact scăzut, a fost necesară lansarea unui "program pentru personalul de conducere de nivel superior" la care au participat 34 dintre ofiţerii de poliţie cu cel mai înalt grad. Deşi Comisia poate fi felicitată pentru luarea acestei măsuri corective, ar fi fost preferabil să se asigure de implicarea structurilor superioare de conducere înainte de a prezenta cursul nivelului mediu de conducere.

45. Învăţarea prin practică şi formarea pe teren reprezintă mijloace eficace de dezvoltare a unei administraţii moderne şi eficiente. Transferul de responsabilităţi administrative poate fi realizat atâta timp cât fluctuația personalului nu este una excesivă (caseta 12). Proiectele de înfrăţire cu statele membre şi contractele de subvenţionare încheiate cu organizaţii internaţionale sunt utilizate mai frecvent de când programul CARDS a fost reorientat, trecând de la statutul de program axat pe reconstrucţie la cel de program axat pe reforme.

Caseta 12

Exemple de proiecte de învăţare prin practică în Bosnia şi Herţegovina

Cazul 1: Transferul complet al responsabilităţilor către beneficiar – Comisia pentru drepturile omului

În 2004, Comisia a semnat un contract de subvenţionare cu Curtea Constituţională a Bosniei şi Herţegovinei (CCBH) în vederea constituirii în cadrul acesteia din urmă a unui organism judiciar special – Comisia pentru drepturile omului (CDO), ce avea ca scop soluţionarea a aproape 9000 de cazuri restante privind drepturile omului [26]. În cursul primului an de existenţă, Comisia pentru drepturile omului a soluţionat peste 3000 de cazuri. Iniţial, CDO a funcţionat cu personal internaţional, însă, începând din 2005, aceasta este formată numai din agenţi naţionali. În cursul proiectului, aceştia au aplicat în mod cotidian Convenţia europeană a drepturilor omului, precum şi alte instrumente internaţionale. Proiectul a reuşit deoarece nouă dintre cei zece agenţi care deţineau posturi-cheie au rămas în cadrul Curţii Constituţionale. În iunie 2007, toate cazurile restante fuseseră soluţionate. Potrivit beneficiarului, proiectul a avut o contribuţie semnificativă la conştientizarea normelor privind drepturile omului în Bosnia şi Herţegovina.

Cazul 2: Transfer incomplet al responsabilităţilor către beneficiar – Camera pentru crime de război

Camera pentru crime de război (CCR) din Bosnia şi Herţegovina este prima instanţă publică, permanentă şi specializată, constituită pentru a se ocupa de încălcările grave ale dreptului umanitar internaţional şi ca parte a strategiei de încheiere a mandatului Tribunalului Penal Internaţional pentru fosta Iugoslavie [27]. Conform estimărilor, numărul persoanelor suspectate de crime de război în Bosnia şi Herţegovina se ridică la câteva mii. La momentul auditului, transferul de la experţii internaţionali către experţii naţionali fusese amânat. Numărul real de procese pe rol depăşea numărul prevăzut iniţial, ceea ce reprezintă un fapt pozitiv, însă volumul de muncă al Curţii depăşea cu mult capacitatea acesteia. Această situaţie a fost agravată de fluctuația judecătorilor internaţionali.

Responsabilitatea pe plan local – un factor important în consolidarea statului de drept

46. Unul dintre obiectivele strategice cel mai frecvent întâlnite în cadrul proiectelor auditate era consolidarea statului de drept în Balcanii de Vest. Conceptul statului de drept, aşa cum este înţeles în Europa occidentală, este, în esenţă, principiul conform căruia nimeni nu este mai presus de lege. Consolidarea statului de drept în Balcanii de Vest este esenţială pentru stabilitatea şi securitatea din Europa. În pofida anumitor progrese, statul de drept în Balcanii de Vest rămâne în continuare fragil (caseta 13).

47. În multe din rapoartele sale privind progresele realizate, Comisia şi-a exprimat nemulţumirea faţă de ritmul lent al reformelor. Abordarea adoptată de Comisie în materie de proiecte are limitele sale; nu este un "panaceu". Succesul proiectelor Comisiei din domeniul justiţiei şi afacerilor interne necesită o schimbare de atitudine din partea autorităţilor naţionale, precum şi o continuitate în cadrul structurilor guvernamentale. Aceşti factori nu ţin de competenţele directe ale Comisiei şi impactul lor negativ, în special asupra consolidării instituţionale, nu trebuie subestimat.

Caseta 13

Conceptul statului de drept în Balcanii de Vest este unul fragil

Statul de drept este fragil în regiune, iar încrederea în guvern şi în instituţii se situează la un nivel scăzut. Cetăţenii nu au încredere în sistemul juridic şi au sentimentul că numai anumite categorii sociale beneficiază de pe urma acestuia. La întrebarea "Există persoane care se situează deasupra legii în această ţară?", procentul de răspunsuri pozitive în câteva ţări din regiune a fost după cum urmează [28]:

Muntenegru: 69 %;

Serbia: 81 %;

Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei: 85 %.

Trebuie remarcat faptul că cei care resimt cel mai puternic faptul că societatea are un caracter injust şi că indivizii nu sunt egali în faţa legii sunt persoanele cele mai educate şi cel mai bine informate pe plan politic.

48. Totuşi, Comisia a tras învăţăminte din experienţele anterioare. În comparaţie cu programul de preaderare anterior al Comisiei (Phare), aspectele legate de reformele structurale importante din domeniul justiţiei şi afacerilor interne sunt acum abordate mai devreme în cadrul procesului de extindere.

49. Până la momentul actual, majoritatea iniţiativelor în materie de reformă nu şi-au avut originea în cadrul regiunii, ci au provenit de la Comisia Europeană şi de la alţi agenţi externi [29]. Neasumarea responsabilităţii care rezultă conduce la slăbirea rezultatelor pe termen lung ale proiectelor. Prima iniţiativă serioasă în regiune este Consiliul de cooperare regională, instituit în februarie 2008 ca succesor al Pactului de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est. Activitatea Consiliului de cooperare se va axa pe şase domenii prioritare. Unul dintre aceste domenii este cel al justiţiei şi afacerilor interne. La aproape două decenii de la colapsul fostei structuri de securitate şi stabilitate din Europa de Sud-Est, această nouă instituţie, cu sediul în Sarajevo, doreşte să devină primul forum regional de acest tip, cu ajutorul unui cadru de cooperare asumat şi coordonat la nivel regional şi care vine, de asemenea, în sprijinul integrării europene.

Abordări în materie de gestiune şi coordonarea între donatori

50. Această secţiune prezintă rezultatele auditului privind două aspecte orizontale care se referă la ambele tipuri de proiecte: comparaţia între cele două abordări în materie de gestiune utilizate de Comisie şi coordonarea între donatori.

Nu există nicio diferenţă semnificativă între abordările în materie de gestiune

51. În Balcanii de Vest, Comisia a utilizat două abordări de bază în materie de gestiune (a se vedea anexa V), prin intermediul Agenţiei Europene pentru Reconstrucţie (AER) sau prin intermediul delegaţiilor Comisiei. Curtea a analizat rezultatele auditului cu privire la proiecte pentru a stabili dacă există elemente care să demonstreze că o abordare în materie de gestiune a fost mai eficace decât cealaltă.

52. Dintre cele 30 de proiecte din domeniul justiţiei şi afacerilor interne auditate în ţările beneficiare, 18 au fost gestionate de delegaţiile Comisiei, iar 12 de AER (a se vedea anexa I). Deşi performanţa globală a proiectelor auditate era una mixtă, nu a existat nicio diferenţă semnificativă în ceea ce priveşte gradul de reuşită al proiectelor gestionate de delegaţii în raport cu al celor gestionate de AER. Unul dintre punctele forte ale unei delegaţii descentralizate rezidă în legătura strânsă dintre dialogul privind politicile şi procesul de programare anuală. Pe de altă parte, serviciile centrale ale AER au contribuit la dialog prin furnizarea de expertiză complementară regiunii în ansamblul său.

Nicio îmbunătăţire pe planul coordonării între donatori, care este gestionată de către beneficiari

53. Comisia s-a angajat să contribuie activ la stimularea coordonării între donatori în Balcanii de Vest. Coordonarea între donatori constituie unul dintre principiile Declaraţiei de la Paris din 2005 privind eficienţa ajutorului şi ale Codului de conduită al UE în materie de diviziune a muncii, principii la care Comisia a subscris. Curtea a constatat însă dificultăţi întâmpinate de Comisie în ceea ce priveşte punerea în practică, în teren, a principiului coordonării între donatori.

54. Justiţia şi afacerile interne reprezintă un sector care prezintă interes pentru mai mulți donatori. Comisia, instituţiile financiare internaţio- nale, statele membre şi donatorii din ţările terţe joacă cu toţii un rol activ în Balcanii de Vest (anexa VI). Deoarece capacitatea operaţională a ţărilor beneficiare era încă scăzută, principiul conform căruia ţara beneficiară trebuie să gestioneze coordonarea între donatori nu a putut fi aplicat. În plus, beneficiarii nu au primit sprijin suficient, care să le permită să-şi îmbunătăţească capacitatea de a gestiona coordonarea între donatori. Chiar şi atunci când beneficiarii aveau o viziune clară cu privire la modul de implementare a soluţiei pe care o preferau, aceştia se loveau de lipsa de coordonare între activităţile mai multor donatori (caseta 14).

55. Lipsa de coordonare între donatori nu a afectat doar proiectele de investiţii. În ceea ce priveşte consolidarea instituţională, recomandările formulate de diferiţi operatori din UE au creat un sentiment de confuzie în rândul beneficiarilor. Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei a fost expusă, în modul cel mai evident, unui exces de sfaturi cu mesaje contradictorii. În perioada 2004-2005, cinci entităţi distincte ale UE (delegaţia Comisiei, AER, reprezentatul special al UE, EUPOL-Proxima şi misiunea de monitorizare a UE) jucau un rol activ în domeniul dezvoltării poliţiei. În plus, Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa, Programul de asistenţă internaţională pentru formarea în domeniul anchetelor penale (un proiect privind poliţia, finanţat de SUA), precum şi un număr de programe bilaterale instituite de state membre ale UE operau simultan în această regiune. Situaţia a fost prejudiciată mai ales atunci când consilierea cuprindea mesaje contradictorii.

Caseta 14

Exemplu de lipsă de coordonare între activităţile de investiţii ale mai multor donatori

Unul dintre principiile pe care se bazează armonizarea ajutorului se referă la "alinierea" acestuia la elementele locale şi la ajutorul necondiţionat. Totuşi, din cauza lipsei de coordonare între activităţile mai multor donatori, care au oferit cu toţii maşini, camioane şi camionete provenind din ţările lor respective, poliţia din Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei utilizează peste 40 de tipuri de vehicule. În consecinţă, este imposibilă o gestionare eficientă din punct de vedere al costurilor a acestui parc auto. În viitor, poliţia intenţionează să utilizeze doar 12 tipuri de vehicule.

Concluzii şi recomandări

56. Stimulentul reprezentat de aderarea la Uniunea Europeană a contribuit la transformarea acesteia în partea interesată cea mai importantă şi cea mai influentă din Balcanii de Vest. Spre deosebire de programele de aderare anterioare, Comisia a acordat prioritate domeniului justiţiei şi afacerilor interne şi a încercat să abordeze aceste reforme structurale importante mai devreme în cursul procesului de extindere. Proiectele gestionate de Comisie în domeniul justiţiei şi afacerilor interne se desfăşoară într-un cadru politic şi organizaţional dificil. În ciuda acestui cadru dificil, gestionarea asigurată de către Comisie s-a dovedit a fi în mare măsură eficace. Totuşi, auditul realizat de Curte a condus la identificarea unor deficienţe în cadrul gestionării asigurate de Comisie. Dacă s-ar fi luat măsuri în acest sens, rata de reuşită a proiectelor ar fi putut fi şi mai ridicată, în special în ceea ce priveşte sustenabilitatea rezultatelor acestora.

57. Concluzia Curții este că analizele nevoilor nu au fost întotdeauna corespunzătoare şi că a existat o lipsă de coordonare între donatori. Deşi nu toate proiectele de investiţii au obţinut rezultate pe deplin satisfăcătoare, iar sustenabilitatea acestora este incertă, ajutorul pentru investiţii finanţat de Comisie a reprezentat o contribuţie importantă şi utilă pentru dezvoltarea infrastructurii şi a instituţiilor naţionale. Pe de altă parte, Curtea a constatat că rezultatele proiectelor de consolidare instituţională nu au fost decât parţial satisfăcătoare, iar sustenabilitatea acestora este puţin probabilă. Acest fapt s-a datorat fragilităţii constante a situaţiei politice şi lipsei de angajare (asumare a responsabilităţii) din partea beneficiarilor, deoarece majoritatea iniţiativelor de reformă nu proveneau de la actori din regiune, ci din partea Comisiei Europene sau a altor părţi interesate externe.

Tabelul 1

Principalele concluzii cu privire la proiectele de investiţii şi la cele de consolidare instituţională

Apreciere: S = Satisfăcătoare, PS = Parţial satisfăcătoare şi NS = Nesatisfăcătoare;

S / PS reprezintă faptul că aprecierea se situează între "satisfăcătoare" şi "parţial satisfăcătoare".

Întrebare de audit | Nevoi | Realizările proiectelor | Rezultate |

Tipul de asistenţă | Pertinenţă | Evaluare | | Atinse | Sustenabile |

Investiţii | S | PS | S | S / PS | S / PS |

Consolidare instituţională | S | S | S | PS | NS |

58. Deşi performanţa globală a proiectelor auditate a fost una mixtă, în ceea ce priveşte abordările în materie de gestiune nu a existat nicio diferenţă semnificativă între gradul de reuşită atins în cadrul proiectelor gestionate de delegaţii în raport cu cele gestionate de Agenţia Europeană pentru Reconstrucţie.

Recomandarea 1

Motivele pentru care Comisia s-a implicat în sectorul justiţiei şi afacerilor interne din Balcanii de Vest sunt clare, însă rezultatele proiectelor ar fi şi mai bune dacă:

(a) în cadrul conceperii proiectelor din domeniul justiţiei şi afacerilor interne, Comisia ar acorda importanţa cuvenită obiectivelor acestora şi ar asigura instituirea unor indicatori de impact pentru activităţile respectivelor proiecte;

(b) s-ar asigura o mai bună concordanţă între proiectele de investiţii şi cele privind consolidarea instituţională;

(c) coordonarea între toţi donatorii activi din regiune, inclusiv Comisia în calitatea sa de donator principal, ar fi mai eficace; de exemplu, un donator ar putea finanţa sau cofinanţa un proiect conceput de alt donator;

(d) comunitatea donatorilor ar revizui procesul de atribuire a contractelor pentru achiziţia de echipamente. Acolo unde este posibil, ar trebui avute în vedere fonduri comune pentru investiţii gestionate de ţările beneficiare, chiar dacă procesul de atribuire a contractelor de achiziţii va trebui în continuare supravegheat îndeaproape de organizaţiile beneficiare.

Recomandarea 2

Sustenabilitatea proiectelor ar putea fi îmbunătăţită dacă:

(a) ar creşte implicarea din partea beneficiarilor, de exemplu în cadrul procedurilor de achiziţii publice;

(b) nici un proiect nu ar fi lansat fără un plan de întreţinere;

(c) Comisia ar monitoriza de o manieră mai strictă repartizarea echipamentelor şi a infrastructurii finanţate de UE, ar evalua utilizarea acestora şi ar lua, acolo unde este cazul, măsurile corective necesare;

(d) Comisia ar utiliza indicatori de impact pentru a măsura rezultatele;

(e) furnizarea asistenţei tehnice ar fi completată în mod corespunzător de o încurajare activă în favoarea schimbării instituţionale.

Recomandarea 3

Aspectul regional ar fi consolidat dacă intervenţiile privind infrastructura din domeniul gestionării integrate a frontierelor ar fi concepute şi implementate astfel încât să încurajeze cooperarea regională. De exemplu, ar trebui acordată prioritate punctelor comune de trecere a frontierei, finanţate din alocarea la nivel regional.

Prezentul raport a fost adoptat de Curtea de Conturi la Luxemburg, în şedinţa sa din 15 şi 16 iulie 2009.

Pentru Curtea de Conturi

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Preşedinte

[1] Sinteza constatărilor privind proiectele este prezentată în graficul 1.

[2] CARDS este acronimul pentru "Asistenţă Comunitară pentru Reconstrucţie, Dezvoltare şi Stabilizare", programul derulându-se în perioada 2000 – 2006.

[3] Această sumă reprezintă circa 10 % din bugetul total alocat programului CARDS. Cea mai mare parte a cheltuielilor aferente acestui program au fost efectuate în cursul primilor ani ai programului şi vizau abordarea nevoilor urgente ale populaţiei din Balcanii de Vest după conflict.

[4] Referitor la ultima extindere din 2007, Bulgaria şi România au încă progrese de realizat în sectorul justiţiei şi afacerilor interne. UE a decis instituirea unui mecanism special de cooperare şi de verificare cu scopul de a ajuta aceste noi state membre în remedierea deficienţelor rămase nerezolvate.

[5] Asistenţa tehnică reprezintă o resursă utilizată în numeroase proiecte şi programe de dezvoltare, de diferite tipuri, şi poate fi definită drept "angajarea serviciilor unor experţi în vederea transferului de cunoştinţe şi competenţe şi a creării şi consolidării instituţiilor". A se vedea Raportul special nr. 6/2007 al Curţii privind eficacitatea asistenţei tehnice în contextul dezvoltării capacităţilor (JO C 312, 21.12.2007, p. 3).

[6] Lansată în 1998 în cadrul asistenţei de aderare, înfrăţirea oferă cadrul pentru ca administraţia şi organizaţiile semipublice din ţările beneficiare să poată colabora cu omoloagele lor din statele membre.

[7] În conformitate cu regulamentul CARDS, programul anual, întocmit pentru fiecare ţară care beneficiază de asistenţă comunitară, cuprinde o listă de proiecte care urmează să fie finanţate şi precizează sumele aferente acestora. Comitetul de gestionare, format din reprezentanţi ai statelor membre şi prezidat de Comisie, formulează o opinie cu privire la creditele anuale.

[8] Auditul a evaluat măsura în care proiectele din domeniul justiţiei şi afacerilor interne au fost justificate în raport cu sfera şi caracteristicile nevoilor, precum şi dacă alte abordări alternative au fost avute în vedere şi analizate în mod corespunzător. În plus, acesta a determinat dacă obiectivele erau conforme cu priorităţile definite în cadrul documentelor de strategie ale Comisiei, ale Consiliului şi ale ţărilor în cauză.

[9] Auditul a evaluat măsura în care beneficiarul a utilizat în mod eficace ajutorul financiar acordat de UE (de exemplu, echipamente, infrastructură şi formare), precum şi dacă rezultatele proiectelor erau sustenabile din punct de vedere financiar şi operaţional.

[10] Acest element suplimentar al auditului a fost inclus la cererea Parlamentului European. A se vedea rezoluţia Parlamentului European din 22 aprilie 2008 conţinând observaţiile care fac parte integrantă din decizia privind descărcarea de gestiune pentru execuţia bugetului general al Uniunii Europene aferent exerciţiului financiar 2006, secţiunea III – Comisia.

[11] Apariţia a şase noi state în urma divizării fostei Iugoslavii a condus la crearea a peste 5000 de kilometri de noi frontiere internaţionale în această regiune, frontiere care trebuie controlate în mod corespunzător.

[12] De exemplu, în Bosnia şi Herţegovina, poliţia de frontieră este cea mai veche dintre instituţiile create la nivel de stat; cu toate acestea, în 2009, aceasta nu împlinise încă zece ani de existenţă.

[13] De exemplu, în Serbia, armata a asigurat controlul frontierelor până în 2007.

[14] "Plan general pentru infrastructura judiciară" (Master plan for judicial infrastructure) – studiu efectuat de consultanţi externi în perioada ianuarie 2004 – aprilie 2005.

[15] În raportul special nr. 5/2007 privind gestionarea programului CARDS de către Comisie (JO C 285, 27.11.2007, p. 1), Curtea a ajuns la concluzia că orientarea strategică era formulată în termeni foarte generali. Aceasta era adecvată pentru faza de reconstrucţie, însă nu şi pentru obiectivele mai ambiţioase privind consolidarea instituţională.

[16] Strategia naţională privind gestionarea integrată a frontierelor a fost adoptată în Albania în noiembrie 2006, în Bosnia şi Herţegovina în iulie 2005, în Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei în octombrie 2005, în Muntenegru în februarie 2006 şi în Serbia în ianuarie 2006.

[17] Trebuie menţionat faptul că nici acquis-ul comunitar al UE, nici standardele Schengen sau Codul Vamal Comunitar nu oferă un model unic şi universal pentru gestionarea frontierelor. Aceste norme cer însă ca sistemul să fie eficace şi adaptat riscurilor.

[18] Deoarece Comisia nu şi-a putut onora contractul, contractantul a introdus o cerere pentru o sumă de peste 550000 de euro pentru pierderi şi daune. La momentul auditului, o procedură de soluţionare pe cale amiabilă era în curs.

[19] În Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, academia responsabilă de formarea judecătorilor şi a procurorilor este parţial finanţată de la bugetul de stat, în conformitate cu dispoziţiile unei legi particulare, ceea ce garantează independenţa formării pe care o oferă. În 2008, 63 % din finanţarea totală a academiei provenea însă de la donatori internaţionali. Un cadru financiar mai echilibrat este, prin urmare, necesar pentru a asigura independenţa operaţională a instituţiei.

[20] Ţările din Balcanii de Vest şi Uniunea Europeană au semnat un acord de readmitere, în cadrul ASA. Acest acord prevede ca ţările din Balcanii de Vest şi statele membre ale UE să accepte returnarea resortisanţilor care au intrat sau au rămas ilegal pe teritoriul oricăreia dintre celelalte ţări, precum şi să accepte migranţii ilegali care sunt resortisanţi ai unor ţări terţe sau apatrizi și care au ajuns pe teritoriul uneia dintre ţări trecând prin teritoriul celeilalte. Acordul constrânge, în esență, ţările din Balcanii de Vest să partajeze cu Uniunea Europeană responsabilitatea pentru securitatea acesteia din urmă.

[21] Întreţinerea vehiculului cu tracţiune integrală al delegaţiei nu se efectuează la Tirana, ci într-o ţară vecină.

[22] Prima etapă în procesul implementării descentralizate o constituie acreditarea naţională a autorităţilor beneficiare pe baza evaluării capacităţilor. Următoarea etapă este reprezentată de delegarea gestionării de la Comisie către ţara beneficiară.

[23] Trebuie recunoscut faptul că în Bosnia şi Herţegovina există 13 forţe de poliţie diferite, două la nivel de entitate şi zece la nivel de canton, plus poliţia autonomă a districtului Brcko.

[24] Din cauza conflictelor din trecut, cooperarea regională a reprezentat o provocare în Balcanii de Vest. În consecinţă, programul regional al Comisiei s-a axat pe promovarea relaţiilor dintre statele din această regiune. UE a indicat în mod clar faptul că o condiţie esenţială pentru progresul în vederea integrării este reprezentată de cooperarea regională. Aproximativ 10 % din finanţarea alocată programului CARDS a fost canalizată pentru realizarea acestui obiectiv, iar programul regional s-a axat permanent pe statul de drept şi pe chestiunile legate de domeniul justiţiei şi afacerilor interne.

[25] Comisia a contractat servicii externe de monitorizare pentru a evalua implementarea proiectelor.

[26] Există patru tipuri principale de cazuri de încălcare a drepturilor omului în Bosnia şi Herţegovina: egalitatea în faţa legii, dreptul de proprietate, dreptul la muncă şi la educaţie şi persoanele dispărute, aşa-numitele cazuri "Srebrenica".

[27] Trimitere la Rezoluţia 1503 a Consiliului de Securitate al ONU.

[28] A se vedea studiul elaborat de Alina Mungiu-Pippidi: Deconstructing Balkan Particularism, The Ambiguous Social Capital of South Eastern Europe (Analiza "particularismului" din Balcani – capitalul social ambiguu al Europei de Sud-Est), 2005.

[29] Trimitere la Delevic, Milica Regional cooperation in the western Balkans (Cooperare regională în Balcanii de Vest), EU-ISS, Chaillot Paper nr. 104, iulie 2007.

--------------------------------------------------

ANEXA I

PROIECTELE CARDS AUDITATE ÎN DOMENIUL JUSTIŢIEI ŞI AFACERILOR INTERNE ŞI O EVALUARE A EFICACITĂŢII ACESTORA

Criterii de audit privind pertinenţa: Obiectivele proiectului respectau priorităţile stabilite pentru ţară în materie de JAI.

Criterii de audit privind evaluarea nevoilor: Proiectele erau justificate şi dacă fuseseră luate în considerare abordări alternative.

Criterii de audit privind realizările: Activităţile finalizate au condus la realizările preconizate.

Criterii de audit privind rezultatele obţinute: Asistenţa finanţată de EU a fost utilizată în mod eficace.

Criterii de audit privind sustenabilitatea: Rezultatele proiectelor erau sustenabile pe plan financiar şi operaţional.

N/A = nu se aplică

| NEVOI | REALIZĂRI FINALIZATE | REZULTATE |

| PERTINENŢĂ | EVALUARE | OBŢINUTE | SUSTENABILITATE |

| DESCRIEREA PROIECTULUI | Programul anual CARDS | SUMA ÎN EURO (contracte) | | PROIECT FINALIZAT ÎN | GESTIONAT DE | Satisfăcător (S), Parţial satisfăcător (PS), Nesatisfăcător (NS) | Da / Parţial nu | S, PS, NS, N/A | Satisfăcător / Nesatisfăcător / N/A |

Investiţii

Albania | Echipamente de birou pentru posturi de poliţie | 2001 | 419093 | | septembrie 2005 | Delegaţie | NS | NS | Da | NS | Nesatisfăcător |

Albania | Construcţia închisorii de la Fushe Kruja | 2001 | 2874708 | | martie 2007 | Delegaţie | S | NS | Parţial | PS | Nesatisfăcător |

Albania | Curţi de apel la Korça şi Vlora | 2003 | 1636375 | | mai 2006 | Delegaţie | S | S | Da | S | Nesatisfăcător |

Albania | Controlul la frontiere şi gestionarea frontierei verzi | 2003 | 2127106 | | februarie 2006 | Delegaţie | S | NS | Da | PS | Nesatisfăcător |

Bosnia şi Herţegovina | Supravegherea şi construirea PTF de la Kamensko | 2001 | 3349597 | | octombrie 2005 | Delegaţie | S | S | Da | PS | Nesatisfăcător |

Bosnia şi Herţegovina | Construirea PTF de la Gorica | 2002 | 2971834 | | nu a debutat niciodată | Delegaţie | S | S | Nu | N/A | N/A |

Bosnia şi Herţegovina | Supravegherea şi reabilitarea de localuri pentru autorităţile judiciare din BH | 2002 | 2310367 | | decembrie 2004 | Delegaţie | S | PS | Da | S | Satisfăcător |

Bosnia şi Herţegovina | Echipamente destinate forţelor de poliţie | 2003 | 1576604 | | iulie 2005 | Delegaţie | S | S | Da | S | Satisfăcător |

Bosnia şi Herţegovina | Supravegherea şi construirea sediului poliţiei de frontieră a BH | 2003 | 2589621 | | iulie 2008 | Delegaţie | PS | PS | Da | PS | Satisfăcător |

Bosnia şi Herţegovina | Furnizarea unui sistem informatice de telecomunicaţii | 2003 | 2597772 | | decembrie 2006 | Delegaţie | S | S | Da | S | Satisfăcător |

Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei | Furnizarea de vehicule destinate poliţiei de frontieră | 2003 | 2799813 | | iunie 2005 | AER | S | PS | Da | PS | Nesatisfăcător |

Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei | Construirea unui centr de primire pentru solicitanţii de azil | 2002 | 1419580 | | noiembrie 2006 | AER | PS | S | Da | S | Satisfăcător |

Muntenegru | Construirea punctelor de trecere a frontierei D. Brijeg şi S. Polje | 2001 | 3685662 | | iulie 2005 | AER | PS | S | Parţial | PS | Satisfăcător |

Muntenegru | Echipamente informatice şi echipamente speciale destinate poliţiei de frontieră | 2003 | 1683038 | | martie 2005 | AER | S | S | Da | S | Satisfăcător |

Serbia | Construirea şi supravegherea punctului de trecere a frontierei de la Batrovci | 2002-2003 | 5134209 | | august 2006 | AER | S | S | Parţial | PS | Satisfăcător |

Serbia | Renovarea şi întreţinerea sălii principale a tribunalului din Belgrad | 2003 | 1196963 | | mai 2005 | AER | PS | S | Da | S | Satisfăcător |

Serbia | Materiale pentru poliţia de frontieră | 2003 | 2782209 | | mai 2005 | AER | S | NS | Da | S | Satisfăcător |

| | Subtotal | 41154551 | | | | | | | | |

Consolidare instituţională

Albania | Strategia naţională privind migraţia | 2001 | 1000000 | | ianuarie 2005 | Delegaţie | S | S | Da | NS | Nesatisfăcător |

Albania | Programul albanez de luptă împotriva minelor | 2002 | 2000000 | | mai 2006 | Delegaţie | S | S | Da | S | Satisfăcător |

Albania | Verificarea iniţială a solicitanţilor de azil şi a migranţilor | 2003 | 2000000 | | februarie 2006 | Delegaţie | S | S | Da | PS | Nesatisfăcător |

Albania | Pameca II – misiune poliţienească | 2004-2005 | 6314404 | | decembrie 2007 | Delegaţie | S | PS | Da | PS | Nesatisfăcător |

Bosnia şi Herţegovina | Asistenţă acordată parchetului din BH | 2002 | 916668 | | mai 2005 | Delegaţie | S | PS | Da | PS | Nesatisfăcător |

Bosnia şi Herţegovina | Asistenţă acordată Comisiei pentru drepturile omului | 2003 | 645705 | | martie 2005 | Delegaţie | S | S | Da | S | Satisfăcător |

Bosnia şi Herţegovina | Asistenţă acordată Consiliului superior al judecătorilor şi procurorilor | 2004 | 3120986 | | ianuarie 2006 | Delegaţie | S | S | Da | S | Nesatisfăcător |

Bosnia şi Herţegovina | Asistenţă acordată Secretariatului pentru crime de război din BH | 2004 | 3500000 | | ianuarie 2008 | Delegaţie | S | S | Da | S | Nesatisfăcător |

Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei | Institut de formare pentru sistemul judiciar | 2001 | 1188405 | | octombrie 2005 | AER | S | S | Da | S | Nesatisfăcător |

Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei | Asistenţă pentru strategia de reformă a poliţiei naţionale | 2001 | 1457533 | | septembrie 2005 | AER | S | PS | Da | PS | Nesatisfăcător |

Serbia | Centru de formare judiciară | 2004 | 2499175 | | octombrie 2007 | AER | S | PS | Parţial | NS | Nesatisfăcător |

Serbia | Consolidarea instituţională a Ministerului Justiţiei | 2004 | 1491029 | | septembrie 2007 | AER | S | S | Parţial | PS | Nesatisfăcător |

Regional | Instituirea unui cadru compatibil cu cel comunitar în materie de azil, de migraţie şi de vize | 2002 | 2922700 | | decembrie 2005 | SC ale DG ELARG | S | S | Da | PS | Nesatisfăcător |

Regional | Sprijinirea şi coordonarea strategiilor de gestionare integrată a frontierelor în Balcanii de Vest | 2002-2003 | 1999984 | | martie 2007 | SC ale DG ELARG | S | S | Da | PS | Nesatisfăcător |

Regional | Instituirea unui sistem judiciar independent, fiabil şi funcţional şi consolidarea cooperării judiciare | 2003 | 5499579 | | aprilie 2007 | SC ale DG ELARG | S | NS | Da | PS | Nesatisfăcător |

| | Subtotal | 36556168 | | | | | | | | |

Investiţii şi consolidare instituţională

Serbia | Asistenţă informatică acordată administraţiei tribunalelor pentru gestionarea cauzelor | 2004 | 3232093 | | noiembrie 2005 | AER | S | S | Da | PS | Satisfăcător |

| | TOTAL | 80942812 | | | | | | | | |

--------------------------------------------------

ANEXA II

METODOLOGIA ŞI EŞANTIONUL DE AUDIT

1. Activităţile de audit au inclus o examinare a documentelor de strategie şi de planificare, cum ar fi documente de strategie de ţară, programe indicative multianuale şi documente cu privire la parteneriate europene, precum şi rapoarte de monitorizare şi de evaluare. Un eşantion de 30 de proiecte din cadrul programelor anuale pentru perioada 2001-2005 a făcut obiectul unui audit în următoarele ţări din Balcanii de Vest: Albania, Bosnia şi Herţegovina, Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, Muntenegru şi Serbia. Proiectele au fost gestionate fie de Agenţia Europeană pentru Reconstrucţie, fie de către delegaţiile Comisiei Europene [30]. În plus, au fost auditate şi trei proiecte regionale gestionate de DG Extindere (DG ELARG) la Bruxelles.

2. Au fost auditate contracte cu o valoare totală de aproximativ 81 de milioane de euro, reprezentând 17 % din angajamentele JAI în cadrul programului CARDS pentru perioada 2001-2006. Proiectele au fost selectate pe baza următoarelor criterii: (i) importanţa financiară, (ii) acoperirea tuturor subsectoarelor JAI şi (iii) includerea tuturor tipurilor de contracte, şi anume de subvenţie, de servicii, de achiziţii şi de lucrări. Pentru a se putea formula observaţii fundamentate cu privire la realizările, rezultatele şi sustenabilitatea proiectelor, 29 din cele 30 de proiecte naţionale au făcut obiectul unor inspecţii la faţa locului.

TABELUL 1: NUMĂRUL DE PROIECTE ELIGIBILE PE ŢARĂ ÎN APRILIE 2007

Ţara | Numărul de proiecte | Suma în milioane de euro |

Albania | 21 | 38 |

Bosnia şi Herţegovina | 30 | 48 |

Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei | 12 | 15 |

Program regional | 6 | 15 |

Serbia şi Muntenegru | 14 | 21 |

Total | 83 | 137 |

Auditate | 33 | 81 |

Acoperire | 40 % | 59 % |

3. Auditul s-a axat pe proiecte care atinseseră faza de "maturitate", fără a fi însă prea vechi, limitându-se astfel la proiectele care debutaseră cel mai devreme cu 48 de luni şi cel mai târziu cu 18 luni înainte de data începerii auditului. Pentru proiectele corespunzând acestor criterii, suma aferentă contractelor în ţările auditate se ridica la 137 de milioane de euro, iar auditul a acoperit 59 % din această sumă. Cu excepţia unui singur caz, în care proiectul nu fusese demarat niciodată (punctul de trecere a frontierei de la Gorica în Bosnia şi Herţegovina), toate celelalte proiecte erau finalizate. Prin urmare, a existat suficient material pentru a identifica şi a analiza principalele probleme legate de eficacitate.

[30] AER şi-a încetat activitatea la sfârşitul anului 2008. Agenţia avea centre operaţionale în Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, în Muntenegru şi în Serbia. Delegaţiile CE implementează programe în Albania şi în Bosnia şi Herţegovina. AER avea, de asemenea, un centru operaţional în Kosovo şi există o delegaţie în Croaţia, însă acestea nu au fost auditate.

--------------------------------------------------

ANEXA III

TOTALUL SUBVENŢIILOR ALOCATE ÎN PERIOADA 2006-2008, 4240 DE MILIOANE DE EURO PE SURSĂ

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------

ANEXA IV

NIVELUL CORUPŢIEI PERCEPUTE – BALCANII DE VEST

Indicele de percepţie a corupţiei (IPC) este calculat pentru 180 de ţări, cu clasarea pe locul 1 a ţării percepute ca fiind cea mai puţin coruptă şi pe locul 180 a ţării percepute ca fiind cea mai coruptă.

Scorul IPC variază între 0 şi 10 şi exprimă nivelul corupţiei percepute, cu alte cuvinte, cu cât scorul este mai mic, cu atât nivelul corupţiei percepute este mai ridicat.

Sursa: Transparency International (http://www.transparency.org).

| 2008 | 2007 | 2006 | 2005 | 2004 |

Clasare | Scor IPC | Clasare | Scor IPC | Clasare | Scor IPC | Clasare | Scor IPC | Clasare | Scor IPC |

Albania | 85 | 3,4 | 105 | 2,9 | 111 | 2,6 | 126 | 2,4 | 108 | 2,5 |

Bosnia şi Herţegovina | 92 | 3,2 | 84 | 3,3 | 93 | 2,9 | 88 | 2,9 | 82 | 3,1 |

Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei | 72 | 3,6 | 84 | 3,3 | 105 | 2,7 | 103 | 2,7 | 97 | 2,7 |

Muntenegru | 85 | 3,4 | 84 | 3,3 | N/A | 97 | 2,8 | 97 | 2,7 |

Serbia | 85 | 3,4 | 79 | 3,4 | 90 | 3,0 | | | | |

--------------------------------------------------

ANEXA V

STRUCTURILE DE GESTIONARE ALE COMISIEI ÎN BALCANII DE VEST

Programul CARDS este implementat în principal prin intermediul a două structuri de gestionare dintr-un total de patru structuri distincte (a se vedea diagrama 1):

(a) Delegaţiile Comisiei Europene în Albania, Bosnia şi Herţegovina şi Croaţia asigură gestionarea proiectelor, de la identificarea şi formularea acestora până la fazele de ofertare, de atribuire a contractelor, de implementare şi de evaluare [31].

(b) Agenţia Europeană pentru Reconstrucţie (AER) [32], o agenţie independentă a UE, gestionează programul în Serbia şi în Muntenegru, inclusiv în Kosovo, şi în Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei. Aceasta a fost creată ca răspuns la necesitatea de a acţiona rapid şi eficient pentru a aborda nevoile urgente ale populaţiei din Kosovo după conflict, în perioada imediat următoare crizei din 1999.

(c) DG Extindere (şi anterior EuropeAid) gestionează programele regionale direct de la nivelul serviciilor centrale.

(d) Agenţiile de implementare din ţările beneficiare sunt responsabile de gestionarea în mod descentralizat a programelor de dezvoltare a comunităţilor locale în Albania şi a unei părţi din programul CARDS 2002 în Croaţia.

Diagrama 1: Structura de gestionare a CARDS

+++++ TIFF +++++

[31] Procesul de descentralizare a început în Bosnia şi Herţegovina în 1998 în vederea ameliorării ritmului de acordare a ajutorului extern al CE, asigurând totodată proceduri financiare solide.

[32] AER a fost înfiinţată în februarie 2000, predecesorul acesteia, Grupul operativ pentru Kosovo, începându-şi activitatea deja în 1999. În 2001, mandatul agenţiei a fost extins la Serbia şi la Muntenegru, iar în 2002, la Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei.

--------------------------------------------------

ANEXA VI

TOTALUL SUBVENŢIILOR ŞI AL ÎMPRUMUTURILOR ALOCATE ÎN PERIOADA 2006-2008, 10488 DE MILIOANE DE EURO PE SURSĂ

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------