GLOSAR

Acord de punere în aplicare : Acordul nr. C(2009)9138 semnat între Comisie și Departamentul pentru Protecția Civilă la 11 noiembrie 2009, care prevede cuantumul ajutorului și al intervențiilor finanțate de FSUE în urma cutremurului din Abruzzi.

CASE : Acronimul pentru "Complessi Antisismici Sostenibili Ecocompatibili", respectiv locuințe consolidate împotriva seismelor și ecosustenabile. Proiectul CASE a fost anunțat de guvernul italian în data de 23 aprilie 2009. La 28 aprilie 2009, guvernul italian a adoptat Decretul-lege nr. 39, cunoscut ca "Decreto Abruzzo", care impunea Departamentului pentru Protecția Civilă să asigure construcția de locuințe CASE care să poată fi utilizate în mod durabil. Clădirile sunt construite pe piloni speciali pentru a fi izolate de mișcările seismice orizontale. În plus, ele sunt eficiente din punct de vedere energetic și includ sisteme de energie regenerabilă, cum ar fi panouri fotovoltaice sau încălzitoare de apă solare.

Departamentul pentru Protecția Civilă : Protecția civilă italiană este un sistem integrat care permite utilizarea coordonată a tuturor resurselor publice și private care sunt disponibile. Este un departament în cadrul cabinetului primului ministru și cuprinde, prin lege, un număr de autorități, de organe administrative și de organisme publice și private (inclusiv armata, forțele navale și cele aeriene, o serie de ministere și de guverne regionale), precum și membri ai comunității academice implicați în activități de cercetare. Bugetul pe 2012 se ridică la 1,67 miliarde de euro, din care 72 % acoperă împrumuturi legate de catastrofele survenite în anii anteriori, 21 % operațiuni prevăzute de lege, iar 7 % costurile interne ale departamentului, inclusiv costul flotei aeriene.

FSUE : Fondul de solidaritate al Uniunii Europene a fost instituit prin Regulamentul (CE) nr. 2012/2002 al Consiliului din 11 noiembrie 2002 pentru a răspunde la producerea unor catastrofe naturale majore și pentru a exprima solidaritatea europeană cu regiunile sinistrate din Europa. Fondul a fost utilizat în cazul unor catastrofe care au acoperit diferite tipuri de evenimente precum inundațiile, incendiile forestiere, cutremurele, furtunile și secetele. FSUE poate fi mobilizat doar atunci când prejudiciul cauzat de catastrofa națională depășește pragul de trei miliarde de euro (la prețul din 2002) sau de 0,6 % din PNB. Fondul dispune de un buget anual în valoare de 1 miliard de euro. Până în noiembrie 2011, fondul a finanțat ajutoare în cuantum de aproape 2,5 miliarde de euro (a se vedea anexa I).

+++++ TIFF +++++

L’Aquila :

Capitala regiunii Abruzzi avea, în 2009, o populație înregistrată de 73150 de locuitori, dar numărul acesteia se ridica zilnic la 100000 de locuitori dacă se luau în calcul studenții, persoanele implicate în sectorul terțiar sau în alte activități și turiștii. Localitatea este situată la o altitudine de 721 metri, fiind înconjurată de patru vârfuri muntoase care depășesc 2000 de metri. Clima este răcoroasă în comparație cu cea mai mare parte a Italiei centrale.

FIGURA 1 – POZIȚIA GEOGRAFICĂ A LOCALITĂȚII L’AQUILA

Sursa: Eurostat.

MAP : Acronimul pentru "Moduli Abitativi Provvisori", respectiv module de locuit provizorii.

MUSP : Acronimul pentru "Moduli ad Uso Scolastico Provvisori", module pentru uz școlar temporar. Aceste module reprezintă soluții temporare de înlocuire a școlilor avariate de cutremur.

SINTEZĂ

I. Obiectivul Fondului de solidaritate al Uniunii Europene (FSUE) este de a ajuta statele membre și țările aflate în procesul de negociere a aderării la Uniunea Europeană să răspundă la producerea unor catastrofe naturale majore, completând fondurile publice alocate de acestea pentru acțiunile urgente de primă necesitate. Acțiunile care se finanțează includ repunerea imediată în funcțiune a infrastructurilor și a echipamentelor în domeniul energiei, apei potabile, apelor reziduale, transporturilor, telecomunicațiilor, sănătății și învățământului, precum și punerea în aplicare a măsurilor provizorii de cazare și a serviciilor de ajutor destinate nevoilor imediate ale populației.

II. La începutul lunii aprilie 2009, regiunea italiană Abruzzi și capitala acesteia, orașul L’Aquila, au fost lovite de un cutremur care a cauzat daune directe estimate la peste 10 miliarde de euro. În noiembrie 2009, Uniunea Europeană a contribuit, de la Fondul său de solidaritate, cu jumătate de miliard de euro la acțiunile urgente derulate de autoritățile italiene. Conform Acordului de punere în aplicare, această contribuție trebuia utilizată pentru (i) primele acțiuni urgente (contribuție indicativă a FSUE de 50 de milioane de euro), (ii) proiectele MAP (module de locuit provizorii pentru 7000 de persoane) și proiectele MUSP (școli temporare pentru 15000 de elevi) (contribuție indicativă a FSUE în valoare de 94 de milioane de euro) și (iii) proiectul de locuințe CASE pentru 15000 de persoane (contribuție indicativă a FSUE în valoare de 350 de milioane de euro).

III. Curtea a examinat în cadrul auditului dacă (i) cheltuielile prevăzute în Acordul de punere în aplicare respectau dispozițiile Regulamentului FSUE, (ii) dacă proiectul CASE a fost bine planificat și dacă a fost implementat în mod rapid și (iii) dacă proiectul CASE a fost implementat cu luarea în considerare în mod adecvat a principiului economicității.

IV. Curtea a constatat că proiectele finanțate, cu excepția proiectului CASE, erau eligibile conform Regulamentului FSUE. Toate aceste proiecte au fost implementate conform Acordului de punere în aplicare și au răspuns multor nevoi imediate ale populației afectate de cutremur. Strategia aleasă de autoritățile italiene, de a construi apartamente CASE, a fost ușor de înțeles, însă proiectul nu a reușit să asigure, înainte de venirea iernii, cazarea întregii populații strămutate. Apartamentele CASE s-au dovedit a fi costisitoare, fără ca acest lucru să fie necesar, și nu au putut adăposti decât prea puține persoane. S-au identificat, de asemenea, deficiențe în cadrul planificării proiectului, precum și în ceea ce privește asigurarea principiului economicității la implementarea proiectului.

V. Pentru a trage învățămintele necesare din experiența acumulată în urma seismului din Abruzzi și luând în considerare în mod corespunzător situația de urgență specifică și impactul acesteia, Curtea recomandă Comisiei: (i) să aibă în vedere adaptarea Regulamentului FSUE la evoluțiile recente în ceea ce privește strategiile de acțiune în caz de catastrofe naturale, (ii) să încurajeze statele membre să își amelioreze pregătirea pentru situațiile de urgență astfel încât să poată furniza asistență în timp util și cu un bun raport cost-eficacitate și (iii) să promoveze ideea luării în considerare în mod adecvat a principiului economicității la conceperea și la implementarea proiectelor de asistență în situații de urgență.

INTRODUCERE

1. În data de 6 aprilie 2009, un cutremur cu magnitudinea de 6,3 a lovit regiunea Abruzzi din Italia. Cutremurul a provocat pagube însemnate la nivelul infrastructurii de bază și a adus prejudicii grave populației. Zonele afectate de cutremur au cuprins toată provincia L’Aquila, cea mai mare parte a regiunii Abruzzi și câteva zone învecinate. Acest puternic incident seismic a avut epicentrul în capitala regiunii, orașul L’Aquila, al cărui centru istoric a fost deosebit de grav afectat.

+++++ TIFF +++++

© Curtea de Conturi Europeană

2. Dintr-o populație totală de aproximativ 300000 de persoane afectate de catastrofă, peste 300 de persoane au decedat, iar 1500 au fost rănite. Mii de persoane și-au pierdut casele și/sau întreprinderile, iar până la 67500 de persoane au fost plasate în tabere cu corturi, în hoteluri și în locuințe private. S-a constatat că o proporție semnificativă din clădirile inspectate în urma cutremurului erau complet nesigure [1] (a se vedea tabelul 1).

3. Potrivit cererii de asistență de la Fondul european de solidaritate, daunele totale directe au fost estimate la peste 10 miliarde de euro, ceea ce reprezenta 0,67 % din VNB-ul Italiei și depășea triplul pragului de 3 miliarde pentru mobilizarea Fondului de solidaritate al UE [2]. Autoritățile italiene au solicitat asistență financiară în urma cutremurului în termenul de 10 săptămâni stabilit pentru cererile din FSUE. La 8 iunie 2009, Comisia a adoptat o decizie prin care propunea ca autoritatea bugetară a Uniunii Europene, constituită din Consiliu și din Parlamentul European, să mobilizeze 494 de milioane de euro pentru asistența financiară [3].

4. În solicitarea sa de mobilizare a sumei de 494 de milioane de euro, Comisia a arătat că autoritățile italiene estimaseră costul acțiunilor urgente de primă necesitate eligibile în temeiul articolului 3 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 2012/2002 [4] la 2004 milioane de euro, cea mai importantă parte fiind necesară pentru serviciile de ajutor și, în special, pentru locuințele provizorii. Comisia a mai arătat că autoritățile italiene au declarat că explorau diverse posibilități pentru a finanța partea din reconstrucție care depășea cadrul operațiunilor de urgență prin programele operaționale relevante cofinanțate din fondurile structurale [5].

TABELUL 1

PAGUBELE PROVOCATE DE CUTREMUR CLĂDIRILOR

Sursa: Departamentul pentru Protecția Civilă.

Rezultatul inspecției | Clădiri private | Clădiri publice | Patrimoniu cultural |

Sigur (A) | 52,0 % | 53,6 % | 24,1 % |

Parțial sau temporar nesigur (B, C) | 15,9 % | 25,2 % | 22,2 % |

Complet nesigur (E) sau nesigur din cauza unor riscuri externe (F) | 32,1 % | 21,2 % | 53,7 % |

Numărul de elemente testate | 71302 | 2219 | 1800 |

5. Acordul de punere în aplicare [6] a fost încheiat la 11 noiembrie 2009, iar ajutorul a fost acordat la 30 noiembrie 2009 [7].

6. Conform Acordului de punere în aplicare, ajutorul în valoare de 494 de milioane de euro (a se vedea tabelul 2) trebuia utilizat pentru:

- primele acțiuni urgente; costul total al asistenței inițiale acordate populației a fost de 653 de milioane de euro [8], din care suma indicativă de 50 de milioane de euro a fost finanțată de FSUE;

- proiectul MAP (care acoperea punerea la dispoziție de unități temporare de locuit de dimensiuni mai mici pentru un număr de până la 7000 de persoane) și proiectul MUSP (care acoperea punerea la dispoziție de școli temporare pentru o parte din cei peste 15000 de elevi afectați de cutremur); costul total al proiectelor MAP și MUSP a fost de 321 de milioane de euro [9], din care suma indicativă de 94 de milioane de euro a fost finanțată de FSUE;

- proiectul de locuințe CASE, constând în locuințe temporare pentru cel puțin 15000 de locuitori cu reședința în L’Aquila; costul total al acestui proiect a fost de 810 milioane de euro [10], din care suma indicativă de 350 de milioane de euro a fost finanțată de FSUE.

TABELUL 2

ACTIVITĂȚI CARE SE FINANȚEAZĂ PRIN FSUE (MILIOANE DE EURO)

Sursa: Acordul de punere în aplicare FSUE.

| Bugetul național | Contribuția FSUE | Total |

Acțiuni de primă urgență | 603 | 50 | 653 |

Proiecte MAP și MUSP | 227 | 94 | 321 |

Proiect CASE | 460 | 350 | 810 |

| 1290 | 494 | 1784 |

SFERA ȘI ABORDAREA AUDITULUI

7. Auditul și-a stabilit ca obiectiv să răspundă la trei întrebări de audit specifice:

1) Acțiunile prevăzute în Acordul de punere în aplicare au fost conforme cu Regulamentul FSUE?

2) Proiectul CASE a fost planificat și conceput în mod corespunzător?

3) Proiectul CASE a fost implementat cu luarea în considerare în mod adecvat a principiului economicității?

8. Pentru întrebările de audit 2) și 3), auditul a pus accentul pe proiectul CASE, care a absorbit cea mai mare parte a ajutorului acordat de FSUE (a se vedea punctul 6). Auditul s-a desfășurat în perioada noiembrie 2011-februarie 2012 și a acoperit un eșantion format din cinci proceduri de achiziții și din 12 contracte pentru construcția de locuințe și pentru furnizarea de mobilier, de beton, de piloni și de izolatori seismici. Eșantionul a acoperit 35 % din sumele contractate pentru proiectul CASE (a se vedea anexa II). Analizele documentare au fost completate cu observații și cu interviuri realizate în cadrul Departamentului pentru Protecția Civilă, la locul de implementare a proiectelor și la părțile interesate relevante din zona în care s-a produs cutremurul.

OBSERVAȚII

ACORDUL DE PUNERE ÎN APLICARE ȘI REGULAMENTUL FSUE

REGULAMENTUL FSUE NU PREVEDE SOLUȚII PRECUM PROIECTUL CASE

9. Obiectivul FSUE este de a ajuta statele membre și țările aflate în procesul de negociere a aderării la UE să răspundă la producerea unor catastrofe naturale majore și de a completa cheltuielile publice alocate de acestea cu privire la următoarele acțiuni urgente de primă necesitate [11]:

- repunerea imediată în funcțiune a infrastructurilor și a echipamentelor în domeniul energiei, apei potabile, apelor reziduale, transporturilor, telecomunicațiilor, sănătății și învățământului;

- punerea în aplicare a măsurilor provizorii de cazare și furnizarea serviciilor de urgență destinate nevoilor imediate ale populației;

- securizarea imediată a infrastructurilor de prevenire și măsuri de protecție imediată a patrimoniului cultural;

- curățarea imediată a zonelor sinistrate, inclusiv a zonelor naturale.

10. Comisia a interpretat [12] aceasta în sensul că suma acordată pentru finanțarea acțiunilor urgente nu poate să depășească ceea ce este considerat ca fiind imediat necesar (repunerea în funcțiune a infrastructurilor) și, ca regulă generală, nu va acoperi costul integral al reconstrucției.

11. Toate acțiunile au fost realizate conform Acordului de punere în aplicare. Cu toate acestea, în timp ce Regulamentul FSUE prevedea acțiuni precum acțiunile de ajutor de primă urgență, asistența către populație și proiectele MAP și MUSP, nu aceeași era situația în ceea ce privește proiectul CASE.

ELIGIBILITATEA ASISTENȚEI INIȚIALE ACORDATE POPULAȚIEI

12. După producerea cutremurului, Departamentul pentru Protecția Civilă a desfășurat acțiuni de ajutor de primă urgență și a acordat asistență unui număr de 67000 de persoane, care, la sfârșitul lunii aprilie 2009, erau cazate în hoteluri și în locuințe private (aproape 32000 de persoane) și în tabere cu corturi (peste 35000 de persoane).

13. Resursele fondului pentru acțiuni de ajutor de primă urgență și pentru asistență în favoarea populației au fost cheltuite conform prevederilor Regulamentului FSUE, având în vedere că acestea au fost destinate unor acțiuni urgente de primă necesitate constând în furnizarea de servicii de urgență destinate nevoilor imediate ale populației.

ELIGIBILITATEA PROIECTELOR MAP ȘI MUSP

14. Acordul de punere în aplicare prevedea construirea unui număr de 2300 de case temporare (MAP) și a unui număr de 34 de școli temporare (MUSP). Potrivit raportului de implementare final, Departamentul pentru Protecția Civilă a construit 3313 case MAP și 33 de școli temporare. În plus, 59 de școli avariate au fost reparate și consolidate. Realizările proiectului MUSP au fost deosebit de relevante întrucât construcția rapidă a școlilor a permis familiilor cu copii cu vârste școlare să rămână în zona orașului L’Aquila.

+++++ TIFF +++++

© Curtea de Conturi Europeană

15. Proiectele MAP și MUSP au fost implementate cu respectarea prevederilor Regulamentului FSUE. Astfel, proiectul MAP a furnizat populației locuințe temporare, iar proiectul MUSP a răspuns nevoii de repunere imediată în funcțiune a infrastructurilor în domeniul învățământului.

ELIGIBILITATEA PROIECTULUI CASE

16. Acordul de punere în aplicare prevedea construirea unui număr de 160 de blocuri de locuințe temporare [13] care cuprindeau între 4000 și 4500 de apartamente destinate să adăpostească peste 15000 de persoane. Per ansamblu, au fost construite 185 de blocuri de apartamente în mai puțin de un an de la producerea cutremurului.

+++++ TIFF +++++

© Curtea de Conturi Europeană

17. În loc să furnizeze locuințe temporare, așa cum se prevedea în Regulamentul FSUE, proiectul a constat în ridicarea de noi structuri permanente, corespunzătoare pentru cazarea populației în cursul anilor necesari pentru reconstrucție, ceea ce a avut un impact de durată asupra peisajului, precum și asupra capacității locative a orașului L’Aquila.

18. Deși Comisia și autoritățile italiene au stipulat în Acordul de punere în aplicare că acțiunile care depășesc ceea ce este imediat necesar nu trebuie finanțate (a se vedea punctul 10), apartamentele CASE, foarte eficiente din punct de vedere energetic și izolate seismic, sunt mult mai bine echipate decât locuințele temporare obișnuite și decât multe din clădirile existente.

19. După finalizarea tuturor apartamentelor CASE, Departamentul pentru Protecția Civilă le-a predat consiliului local din L’Aquila, care se ocupă în prezent de gestionarea lor. Pe viitor, consiliul local intenționează să vândă câteva dintre apartamentele CASE pe piața liberă [14]. Alte apartamente vor fi utilizate pentru a răspunde unor nevoi de locuințe sociale și pentru a fi închiriate studenților și altor persoane. Astfel, se prevede că apartamentele vor genera venituri. Spre deosebire de regulamentele privind fondurile structurale, Regulamentul FSUE nu include însă prevederi pentru astfel de eventualități. Aceasta sugerează faptul că regulamentul nu a avut în vedere posibilitatea de finanțare a unor astfel de construcții noi pe termen lung [15].

20. Conform Regulamentului FSUE, sfera de acoperire a FSUE este limitată la nevoile cele mai urgente, în timp ce reconstrucția pe termen lung trebuie să intre sub incidența altor instrumente. Prin urmare, întrucât proiectul CASE viza furnizarea de locuințe durabile, acesta nu a respectat obiectivele FSUE.

PLANIFICAREA ȘI IMPLEMENTAREA PROIECTULUI CASE

STRATEGIA AFLATĂ LA BAZA PROIECTULUI CASE A FOST UȘOR DE ÎNȚELES, DAR …

21. Pentru cazarea temporară a populației care locuia în orașul L’Aquila, autoritățile italiene au urmat o strategie diferită de cele implementate în urma catastrofelor produse în trecut. În cazul catastrofelor din trecut, strategia a constat în oferirea de adăposturi de scurtă durată în tabere cu corturi, urmată de construirea unor locuințe provizorii și apoi de construirea unor noi clădiri permanente. Strategia aleasă în urma cutremurului produs în L’Aquila a constat în adăpostirea populației în tabere cu corturi pentru o perioadă mai lungă decât de obicei – ceea ce a fost considerat posibil de către autoritățile italiene întrucât cutremurul a avut loc înainte de venirea verii – și, concomitent, în construirea rapidă de blocuri cu apartamente de o foarte bună calitate. Obiectivul a fost acela de a se furniza, în măsura posibilului înainte de venirea iernii, apartamente complet echipate, corespunzătoare pentru o ocupare imediată, inclusiv pentru persoane care și-au pierdut toate bunurile în timpul cutremurului. În figura 2 este prezentată strategia adoptată de autoritățile italiene.

FIGURA 2

STRATEGIA TRADIȚIONALĂ ȘI STRATEGIA CASE

+++++ TIFF +++++

Sursa: Departamentul pentru Protecția Civilă.

22. Autoritățile italiene au considerat că alegerea acestei strategii era justificată din următoarele motive:

(a) numărul ridicat de persoane care locuiau în clădirile avariate, în special în orașul L’Aquila;

(b) relieful din L’Aquila este muntos și nu este ușor să se găsească destul teren pentru construirea unui număr suficient de case cu un singur nivel;

(c) durata lungă prevăzută pentru lucrările de reconstrucție a centrului istoric, ceea ce presupunea că adăpostirea populației va fi necesară pentru o perioadă îndelungată;

(d) condiții climatice extreme, cu temperaturi foarte scăzute în timpul iernii și foarte ridicate vara.

23. În opinia Curții, proiectul CASE nu a respectat prevederile specifice ale Regulamentului FSUE, chiar dacă autoritățile italiene au considerat că strategia era justificată.

… EXISTAU DEFICIENȚE LA NIVELUL EVALUĂRII NEVOILOR ȘI …

24. Departamentul pentru Protecția Civilă, asistat de experți internaționali, inclusiv o echipă de protecție civilă a UE formată din experți ai statelor membre, a evaluat pagubele produse clădirilor imediat după producerea evenimentului. La o lună după cutremur, Departamentul pentru Protecția Civilă a considerat că estimarea sa cu privire la numărul total de clădiri nesigure era fiabilă [16].

25. Evidențele autorităților locale nu erau corespunzătoare pentru o evaluare a nevoilor efective de locuințe ale persoanelor strămutate. Pentru implementarea suficient de rapidă a proiectului CASE, procedurile de achiziții au trebuit așadar demarate înainte ca aceste informații să fie disponibile. Nevoile efective de locuințe au fost, în cele din urmă, identificate pe baza unui recensământ efectuat la începutul lunii august 2009, respectiv la patru luni după cutremur și la mai mult de două luni de la atribuirea contractelor pentru construirea de locuințe CASE. Recensământul a furnizat informații fiabile cu privire la nevoile efective ale populației, precum și cu privire la preferințele acesteia în ceea ce privește soluțiile de cazare temporară [17] și a condus la construirea subsecventă a unui număr suplimentar de 19 blocuri de apartamente [18].

26. Întrucât datele privind populația strămutată nu au fost disponibile la timp, doar în urma recensământului din august 2009 a reieșit cu claritate faptul că nevoile de locuințe depășeau numărul planificat de apartamente, care au trebuit alocate pe baza unor criterii de prioritate. Întabelul 3 este prezentat numărul de familii care au solicitat locuințe temporare și numărul de apartamente CASE disponibile. Potrivit acestor date, solicitările pentru un apartament CASE nu au putut fi soluționate în cazul a 4294 de familii, ceea ce reprezenta aproximativ 8800 de persoane. Deși numărul de blocuri CASE a crescut de la 150 la 185, în aprilie 2012 existau încă 11292 de persoane care primeau sume forfetare pentru plata chiriei (sume care se ridicau la un cost lunar de peste 3 milioane de euro), 162 de persoane care locuiau în hoteluri și 142 de persoane care locuiau în barăci aparținând Guardia di Finanza [19].

TABELUL 3

FAMILII CARE AU SOLICITAT ȘI CARE AU PRIMIT APARTAMENTE CASE

Sursa: Departamentul pentru Protecția Civilă.

| Total | Au solicitat locuințe CASE | Au primit un apartament CASE |

Numărul de familii verificate | 15752 | 8715 | 4421 |

Cu peste 6 membri | 69 | 49 | 26 |

Cu 6 membri | 202 | 168 | 120 |

Cu 5 membri | 708 | 536 | 408 |

Cu 4 membri | 2407 | 1750 | 1309 |

Cu 3 membri | 3046 | 1998 | 1486 |

Cu 2 membri | 3883 | 2203 | 935 |

Cu 1 membru | 5437 | 2011 | 137 |

… CEA MAI MARE PARTE A APARTAMENTELOR NU AU FOST DISPONIBILE ÎNAINTE DE VENIREA IERNII

27. Obiectivul de a oferi populației apartamente înainte de venirea iernii (a se vedea punctul 21) nu a fost realizat în totalitate. Deși primele apartamente au fost terminate până la sfârșitul lunii septembrie 2009 (la mai puțin de șase luni de la cutremur) și blocurile au fost construite conform planului, doar aproximativ 6300 din cele 15000 de persoane avute în vedere în Acordul de punere în aplicare au putut primi locuințe înainte de sfârșitul lunii noiembrie. Ultimele apartamente au fost puse la dispoziție în martie 2010 (a se vedea tabelul 4). Prin urmare, nu s-au putut evita costuri suplimentare legate de cazarea persoanelor deoarece, între timp, cei care aveau nevoie de locuințe au petrecut iarna în hoteluri.

28. Această întârziere a fost cauzată de timpul de care a fost nevoie pentru lansarea procedurilor necesare de achiziții și de necesitatea de a se identifica amplasamente corespunzătoare pentru construcție, care trebuiau analizate din punctul de vedere al siguranței lor seismice, hidrologice și geologice. Deși Italia prezintă un risc seismic ridicat (a se vedea anexa III), era pentru prima dată când Departamentul pentru Protecția Civilă adopta o astfel de strategie. Astfel, specificațiile tehnice și documentația de atribuire pentru casele din cadrul proiectului CASE au fost elaborate abia după producerea cutremurului [20]. Cu toate acestea, la 22 mai 2009, la doar o lună și jumătate de la cutremur, a fost posibilă lansarea primelor proceduri de achiziții.

TABELUL 4

PROGRESIA ÎN FURNIZAREA APARTAMENTELOR CASE

Sursa: Departmentul pentru Protecția Civilă.

Data | Apartamente puse la dispoziție | Persoane cazate |

29.9.2009 | 300 | 1042 |

30.10.2009 | 825 | 2973 |

30.11.2009 | 1694 | 6328 |

31.12.2009 | 2941 | 10625 |

31.1.2010 | 3588 | 12772 |

28.2.2010 | 4357 | 14554 |

10.3.2010 | 4415 | 14649 |

COSTUL APARTAMENTELOR CASE

APARTAMENTELE CASE ERAU RELATIV COSTISITOARE

29. Pentru proiectul CASE, Departamentul pentru Protecția Civilă a semnat contracte cu un cuantum total de 710 milioane de euro (fără TVA) [21], care includeau costuri legate de lucrări civile, zone verzi, mobilier, precum și alte costuri. În tabelul 5 se prezintă costurile defalcate care sunt relevante pentru calcularea costului apartamentelor CASE pe metru pătrat, și anume cu excluderea costurilor pentru mobilier, lucrări civile, demolare, lucrări electromecanice și zone verzi (care se ridică la 112,5 milioane de euro, a se vedea anexa II).

30. Costul mediu pentru construirea fiecăruia dintre cele 185 de blocuri de apartamente a fost de 3230629 de euro, ceea ce a reprezentat un cost de construcție de 134337 de euro pentru fiecare dintre cele 4449 de apartamente.

TABELUL 5

COSTURILE DE CONSTRUCȚIE ÎN EURO ÎN CADRUL PROIECTULUI CASE

Sursa: Analiza Curții de Conturi Europene bazată pe documente furnizate de Departmentul pentru Protecția Civilă.

Tipul lucrărilor | Suma contractată | % din total |

Ascensoare | 9810023 | 1,6 |

Clădiri | 425305706 | 71,2 |

Turnarea / armarea betonului | 55160175 | 9,2 |

Beton | 27344339 | 4,6 |

Plase sudate din oțel | 15927758 | 2,7 |

Piloni | 37562778 | 6,3 |

Izolatoare seismice | 12013512 | 2,0 |

Excavații | 14542086 | 2,4 |

TOTAL | 597666377 | 100,0 |

31. Curtea a comparat costul caselor construite prin proiectul CASE cu costurile standard aplicate în Italia (a se vedea figura 3) pe baza unui manual de referință utilizat în mod obișnuit în acest scop [22]. Astfel, numărul de metri pătrați a fost calculat conform metodei de calcul utilizate în manualul respectiv. Baza pentru calcularea costului pe metru pătrat a fost de 1960 de metri pătrați pe bloc de apartamente [23]. Costul unitar a fost de 1648 de euro/metru pătrat de suprafață locuibilă [24], inclusiv costul spațiilor de parcare.

32. Pentru locuințele sociale, manualul de referință stabilește un preț de bază de aproximativ 1153 de euro/metru pătrat, inclusiv spațiile de parcare [25], în comparație cu care blocurile CASE erau, în medie, cu 43 % mai scumpe. Pentru apartamentele din prefabricate, costul standard era însă de aproximativ 640 de euro/metru pătrat [26]pentru blocuri totalizând o suprafață de 5964 de metri pătrați, în comparație cu care locuințele CASE erau, în medie, cu 158 % mai scumpe [27] [28].

IMPACTUL URGENȚEI ȘI AL IZOLĂRII SEISMICE

33. Potrivit Departamentului pentru Protecția Civilă, cerința ca proiectul să fie implementat rapid a avut un impact asupra selecției materialelor de construcție, a metodelor de lucru și a contractanților. Curtea a cuantificat impactul acestor factori la aproximativ 27 de milioane de euro:

(a) Pilonii pentru construirea caselor din cadrul proiectului CASE erau din oțel deoarece acest tip de piloni puteau fi furnizați mai repede decât pilonii din beton utilizați în împrejurări normale. Prețul acestora era însă de peste două ori mai ridicat decât prețul negociat pentru pilonii din beton [29], ceea ce a presupus costuri suplimentare care s-au ridicat la peste 21 de milioane de euro;

(b) Betonul trebuia să poată fi utilizat în orice condiții meteorologice și trebuia să se usuce rapid, ceea ce a necesitat utilizarea unui beton de o foarte bună calitate, cu aditivi chimici scumpi, și a presupus un cost suplimentar de aproximativ 16 %, respectiv 4 milioane de euro [30];

(c) Întrucât doar câteva societăți au fost dispuse să construiască mai mult de unul dintre cele 30 de loturi în termene scurte, contractele au fost atribuite unui număr de 16 ofertanți diferiți. Dacă ar fi fost posibilă atribuirea contractelor celor nouă ofertanți care ocupau pozițiile cele mai bune în clasament, s-ar fi putut realiza economii de aproximativ 2 milioane de euro;

(d) Deoarece contractanții au trebuit să implementeze un proiect de mare amploare într-un termen scurt, aceștia au fost nevoiți, de asemenea, să plătească mai mult pentru materiale și pentru forța de muncă, întrucât lucrările se desfășurau în trei schimburi. Aceste costuri suplimentare nu pot fi cuantificate în mod precis.

34. O parte din costul suplimentar este datorată faptului că s-a ales o structură de construcție izolată din punct de vedere seismic, ceea ce a necesitat nu numai izolatori seismici, ci și lifturi și scări suplimentare care să conecteze platforma izolată cu subsolul neizolat. Curtea a estimat acest cost suplimentar la aproximativ 23 de milioane de euro [31].

35. Prețul revizuit pe metru pătrat, fără luarea în considerare a costului determinat de situația de urgență și a costului suplimentar pentru izolarea seismică, era de 1510 euro (a se vedea tabelul 6), în continuare, cu mult mai ridicat decât pentru construcțiile standard (a se vedea figura 3).

TABELUL 6

COSTUL RECTIFICAT AL APARTAMENTELOR CASE

Sursa: Calcule efectuate de Curtea de Conturi Europeană.

Descriere | Suma (în euro) |

Cost total construcție | 597666377 |

Minus: cost metode de lucru urgente | − 27000000 |

Minus: cost izolare seismică | − 23000000 |

Cost rectificat | 547666377 |

| |

Cost unitar pentru 185 de blocuri de apartamente | 2960358 |

Cost unitar pentru 4449 de apartamente | 123098 |

Preț pe m2 de suprafață totală (1960 m2) | 1510 |

36. Costul generat de situația de urgență și de decizia de a izola din punct de vedere seismic clădirile poate să explice în parte costul suplimentar al apartamentelor CASE. Acest cost suplimentar a fost însă cauzat în parte și de numărul limitat de ofertanți, de termenele scurte și de importanța scăzută acordată prețului la atribuirea contractelor.

NUMĂRUL DE OFERTANȚI A FOST LIMITAT

TERMENE EXTREM DE SCURTE PENTRU PRIMIREA OFERTELOR

37. În ciuda posibilităților oferite de normele privind achizițiile urgente, termenele pentru primirea ofertelor și a cererilor de participare ar trebui să fie suficient de lungi pentru a permite părților interesate să dispună de un interval rezonabil și corespunzător pentru a-și elabora și pentru a-și prezenta ofertele, ținând cont în mod special de complexitatea contractului [32]. Termenele mai lungi facilitează o concurență mai largă și o calitate mai bună a ofertelor, contribuind astfel la succesul proiectului și la luarea în considerare în mod corespunzător a factorilor legați de economicitate.

FIGURA 3

COMPARAȚIE ÎNTRE COSTUL LOCUINȚELOR CASE ȘI COSTUL LOCUINȚELOR STANDARD

+++++ TIFF +++++

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

38. În ziua în care s-a produs cutremurul, guvernul italian a declarat starea de urgență, ceea ce a conferit șefului Departamentului pentru Protecția Civilă atribuțiile de "comisar delegat pentru situații de urgență în Abruzzi". Actul normativ privind starea de urgență a conferit șefului Departamentului pentru Protecția Civilă competența de a emite ordonanțe care derogau de la legile existente, ceea ce a permis autorității de implementare, în parte, să nu respecte procedurile normale de achiziții. "Decreto Abruzzo" [33] a dat posibilitatea de a se realiza achiziții prin intermediul procedurilor de negociere fără publicare prealabilă.

39. În ciuda posibilităților oferite de "Decreto Abruzzo", Departamentul pentru Protecția Civilă a adoptat proceduri de licitații deschise mai transparente pentru construirea de clădiri și furnizarea de mobilier, care au reprezentat peste 70 % din cheltuielile totale efectuate în cadrul proiectului CASE. Procedurile de negociere au fost utilizate doar pentru 30 % din cheltuieli, și anume pentru furnizarea de piloni, de beton și de izolatori seismici. Având în vedere întârzierea inițială înregistrată la lansarea procedurilor de achiziții, Departamentul pentru Protecția Civilă a redus însă în mod considerabil intervalul de timp disponibil pentru prezentarea ofertelor în cazul tuturor procedurilor (a se vedea tabelul 7).

TABELUL 7

TERMENELE-LIMITĂ PENTRU PREZENTAREA DE OFERTE

Sursa: Analiza Curții de Conturi Europene bazată pe anunțuri de participare și pe scrisori de invitație.

Achiziție | Procedură | Termen-limită | Zile | Zile standard |

Clădiri | 26.5.2009 | 3.6.2009 | 8 | 52 |

Mobilier | 8.7.2009 | 16.7.2009 | 8 | 52 |

Piloni | 22.5.2009 | 28.5.2009 | 6 | 20 |

Beton | 22.5.2009 | 29.5.2009 | 7 | 20 |

Izolatori seismici | 28.5.2009 | 4.6.2009 | 7 | 20 |

40. Potrivit Departamentului pentru Protecția Civilă, existau doar puține societăți care puteau să furnizeze cantitățile necesare și calitatea dorită într-un interval scurt de timp (detalii în tabelul 8). În consecință, Departamentul pentru Protecția Civilă a invitat un număr relativ scăzut de societăți să ia parte la procedurile de negociere și a primit un număr mic de oferte. Cu toate acestea, multe oferte au fost inadmisibile, în principal din cauza intervalului scurt de timp disponibil pentru primirea ofertelor, ceea ce a condus la prezentarea unor oferte cu o calitate scăzută (a se vedea caseta 1). Rezultă din aceasta că, la stabilirea termenelor-limită pentru prezentarea ofertelor, autoritatea de implementare ar fi putut să acorde o mai mare atenție, pe de o parte, gradului înalt de complexitate a contractelor datorat dimensiunilor importante ale lucrărilor și, pe de altă parte, intervalului scurt de timp pentru implementare. În tabelul 8 se arată că diferența dintre numărul de societăți invitate și numărul de oferte admisibile era deosebit de importantă pentru furnizarea de beton (a se vedea punctul 41) și de izolatori seismici (a se vedea caseta 1).

TABELUL 8

OFERTE PRIMITE, RESPINSE ȘI ADMISE

Sursa: Analiza Curții de Conturi Europene bazată pe documentații de atribuire.

Achiziție | Societăți invitate la proceduri de negociere | Oferte primite | Oferte admise | Oferte respinse | Procentul de oferte respinse |

Clădiri | nu se aplică | 58 | 44 | 14 | 24,1 % |

Mobilier | nu se aplică | 19 | 18 | 1 | 5,3 % |

Piloni | 5 | 5 | 4 | 1 | 20,0 % |

Beton | 7 | 4 | 1 | 3 | 75,0 % |

Izolatori seismici | 5 | 3 | 2 | 1 | 33,0 % |

CASETA 1

MOTIVE PENTRU RESPINGEREA OFERTELOR

Printre cele cinci oferte neadmisibile pentru procedurile de negociere, exista o societate care a solicitat amânarea termenelor-limită pentru prezentarea documentației aferente ofertei (furnizarea de piloni). În plus, două oferte au fost respinse deoarece nu includeau o propunere pentru primul lot (beton) sau din cauza lipsei unor documente (beton și izolatori seismici). În ceea ce privește licitațiile deschise pentru clădiri, o ofertă a fost depusă prea târziu, cinci oferte nu respectau normele referitoare la plicuri, iar în patru cazuri lipseau anumite documente – în două cazuri ofertele nu specificau ce fel de contract de muncă se aplica și în alte două cazuri lipsea certificatul "antimafia" [34].

DIVIZARE NEADECVATĂ A CONTRACTELOR ÎN LOTURI

41. Defalcarea contractelor în loturi de mărime rezonabilă sporește, la rândul său, concurența. Cu toate acestea, spre deosebire de achiziția de clădiri, care a fost divizată într-un număr ridicat de loturi pentru a garanta un număr suficient de ofertanți și o mai bună reușită, procedurile de negociere nu au fost divizate în mod adecvat în loturi. Această situație a fost vizibilă în special în cazul furnizării de beton, când unul dintre cele trei loturi a fost atât de mare încât doi dintre cei patru ofertanți nu au inclus o ofertă financiară pentru lotul respectiv – deoarece acesta depășea capacitatea lor de producție [35] – și au fost așadar excluși de la achiziția loturilor rămase.

CASETA 2

PROCEDURI DE ACHIZIȚII PUBLICE

Conform Regulamentului financiar al UE și Directivei UE privind achizițiile publice, contractele pot fi atribuite prin utilizarea fie a criteriului "prețului cel mai scăzut", fie a criteriului "ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic". În cadrul procedurilor de achiziții publice, se stabilesc criterii minime (criterii de selecție) pe care societățile care doresc să participe la licitație trebuie să le respecte. Ofertele care trec de această primă etapă sunt apoi evaluate în funcție de criteriile de atribuire (prețul cel mai scăzut sau oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic).

Contractele pentru proiectul CASE au fost atribuite pe baza criteriului ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic. În cazul acestui criteriu, ofertanții își prezintă ofertele în două plicuri diferite, într-unul trebuind să se descrie caracteristicile lucrărilor/bunurilor/serviciilor oferite (oferta tehnică), iar în celălalt să se indice prețul (oferta financiară).

Calitatea ofertelor tehnice este evaluată pe baza criteriilor tehnice și primește puncte până la maximul prevăzut în documentația de atribuire. Oferta financiară este evaluată matematic, oferta acceptabilă cea mai scăzută primind punctajul cel mai ridicat conform ponderii specificate pentru fiecare contract. Ponderea cumulată este întotdeauna egală cu 100.

În Italia, oferta financiară este evaluată pe baza unei reduceri acordate față de un preț prestabilit, cunoscut sub denumirea de "preț de bază", care este specificat în documentația de atribuire. Astfel, prețul din oferta financiară nu poate să fie mai ridicat decât prețul de bază, însă tinde să fie apropiat de prețul de bază dacă se acordă o pondere scăzută criteriului prețului.

PREȚUL A REPREZENTAT UN CRITERIU SECUNDAR LA ATRIBUIREA CONTRACTELOR

S-A ACORDAT O PONDERE FOARTE SCĂZUTĂ PREȚULUI

42. În cazul procedurilor de achiziții bazate pe oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic, criteriile de atribuire ar trebui să fie cele care corespund cel mai bine procedurii respective, iar ponderea aplicată prețului în raport cu celelalte criterii nu ar trebui să conducă la neutralizarea criteriului prețului în alegerea contractantului [36].

43. Contractele de furnizare și de lucrări pentru proiectul CASE au fost atribuite pe baza criteriului ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic. În cursul procesului de evaluare, ofertanții au primit puncte pentru calitatea ofertelor lor tehnice și financiare, iar ponderea acordată ofertelor financiare a variat între 25 și 55 de puncte din 100.

44. În cazul celui mai important contract, construcția de clădiri, ponderea acordată ofertei financiare a fost 25/100, ceea ce a reprezentat o pondere foarte scăzută întrucât a condus la neutralizarea efectului prețului în alegerea contractantului. În ciuda numărului ridicat de oferte admisibile (a se vedea tabelul 8), în practică, ponderea aplicată prețului a fost atât de scăzută încât toate prețurile s-au apropiat de prețul de bază, iar contractele s-au atribuit la prețuri care nu erau mai scăzute decât prețul mediu oferit de ansamblul ofertanților. Prin comparație, pentru furnizarea de mobilier, ponderea ofertei financiare a fost 40/100 și concurența s-a bazat mai mult pe preț, respectiv reducerile oferite au fost mai ridicate, iar prețurile propuse mai variabile.

45. Atribuirea contractelor pentru clădiri și pentru furnizarea de mobilier a fost influențată mai mult de criterii discreționare decât de criterii verificabile în mod obiectiv. În ceea ce privește contractele pentru construcții, cel mai important criteriu de atribuire pentru oferta tehnică era reprezentat de caracteristicile estetice/arhitectonice ale clădirilor, ceea ce este per se un criteriu discreționar, având în vedere că nu există niciun indicator verificabil în mod obiectiv pentru acest criteriu. Anunțul de participare definea acest criteriu de atribuire într-un mod mai degrabă larg, dând astfel comisiei de evaluare a ofertelor o putere discreționară considerabilă [37]. Cele mai bune practici sugerează, în astfel de cazuri, acordarea de informații suplimentare pentru a justifica punctajele atribuite.

CRITERIILE DE ATRIBUIRE AU CONDUS LA UN COST SPORIT PE METRU PĂTRAT

46. Criteriile de atribuire și ponderile utilizate pentru achiziții au avut drept consecință faptul că, pentru a câștiga licitația, ofertanții au oferit mai mult decât ceea ce reprezenta conținutul standard, respectiv ventilație controlată mecanic [38], scuturi solare sau materiale de finisaj luxoase. Aceste dispozitive, care este posibil să fi mărit nivelul de confort și să fi contribuit la o mai bună eficiență energetică, au sporit costul pe metru pătrat al apartamentelor și au redus resursele financiare disponibile pentru construirea mai multor apartamente care să poată adăposti mai multe persoane.

CASETA 3

CRITERIILE DE ATRIBUIRE ȘI PONDEREA PENTRU ACHIZIȚIA DE CLĂDIRI

Pentru construirea clădirilor CASE, Departamentul pentru Protecția Civilă a organizat o licitație deschisă. Criteriul de atribuire era "oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic". Ponderea pentru oferta financiară era de 25 de puncte din 100, iar pentru oferta tehnică de 75 de puncte din 100. În cadrul ofertei tehnice, factorii de ponderare erau următorii:

(a) calitatea arhitectonică a clădirilor și aspecte externe: 15 puncte

(b) eficiența energetică și calitatea echipamentelor: 10 puncte

(c) ameliorarea parametrilor pentru sustenabilitatea mediului: 10 puncte

(d) calitatea arhitectonică a spațiilor interne de locuit și calitatea finisajelor: 10 puncte

(e) mărimea suprafeței oferite: 5 puncte

(f) numărul de persoane cazate: 5 puncte

(g) flexibilitatea și caracterul variabil al proiectării locuințelor: 5 puncte

(h) flexibilitatea clădirilor în raport cu lungimea specifică a platformei: 5 puncte

(i) timpul alocat construcției: 10 puncte.

47. În circumstanțele de după cutremur, criteriile ar fi trebuit să aibă drept scop, printre altele, maximizarea numărului de persoane cazate. Criteriile utilizate erau însă mai potrivite pentru investiții pe termen lung decât pentru situația de urgență specifică, întrucât acordau o pondere ridicată sporirii calităților arhitectonice și maximizării eficienței energetice, dar o pondere scăzută numărului de persoane cazate și suprafeței locuibile oferite (a se vedea caseta 3). În consecință, suprafața apartamentelor achiziționată în mod efectiv a fost mai mică decât suprafața medie propusă în ofertele primite. În plus, numărul de persoane cazate în mod efectiv a fost mai scăzut decât numărul mediu de persoane propus în ofertele primite. Acești factori au contribuit la o creștere a costului pe metru pătrat și pe persoană cazată. Mai mult, dacă nu s-ar fi utilizat criteriile arhitecturale, achiziția ar fi condus la economii de aproximativ 11 milioane de euro [39].

S-AU UTILIZAT ACORDURI DIRECTE PENTRU LUCRĂRILE SUPLIMENTARE

48. Pentru a se economisi timp, s-a evitat lansarea de noi proceduri de achiziții pentru lucrări suplimentare și s-au utilizat, în schimb, acorduri directe. De exemplu, sistemele de încălzire, care nu erau incluse în contractele inițiale, au fost achiziționate de la aceiași contractanți care construiseră clădirile. În actele adiționale la contracte, prețurile s-au calculat prin aplicarea la prețurile de bază a acelorași reduceri scăzute ca și cele utilizate pentru clădiri (a se vedea punctul 44). Întrucât contractele pentru clădiri au fost atribuite pe baza unor criterii discreționare (a se vedea punctul 45), prețurile plătite pentru sistemele de încălzire au fost mai ridicate decât ar fi fost necesar [40].

49. S-au observat, de asemenea, diferențe considerabile pentru construirea puțurilor de ascensoare, care, pentru anumite clădiri, au costat cu 100 % mai mult decât pentru alte clădiri [41]. Costul final al anumitor clădiri a crescut cu peste 13 % din cauza acestor lucrări, iar costul total pentru aceleași tipuri de lucrări suplimentare a variat între mai puțin de 128000 de euro per clădire și peste 280000 de euro per clădire, respectiv între 6 % din costul inițial al clădirii și peste 13 % (a se vedea tabelul 9). Astfel, clădirea care, potrivit contractului inițial, era cu 34500 de euro mai scumpă decât cea mai ieftină clădire a devenit cu aproximativ 189000 de euro mai scumpă după lucrările suplimentare.

TABELUL 9

COSTUL LUCRĂRILOR SUPLIMENTARE PENTRU CLĂDIRILE SELECTATE

Sursa: Analiza Curții de Conturi Europene bazată pe documente oficiale.

Cost / clădire | Contract 1 | Contract 2 | Contract 3 | Contract 4 |

Contract inițial (euro) | 2152476,20 | 2124913,27 | 2140101,82 | 2117980,95 |

Diferența față de cea mai ieftină clădire (euro) | 34495,25 | 6932,31 | 22120,87 | 0,00 |

Diferența față de cea mai ieftină clădire (%) | +1,6 % | +0,3 % | +1,0 % | 0,0 % |

Lucrări suplimentare | 282307,78 | 201954,75 | 151235,25 | 127811,34 |

Diferența față de cea mai ieftină clădire (euro) | 154496,44 | 74143,41 | 23423,91 | 0,00 |

Diferența față de cea mai ieftină clădire (%) | +120,9 % | +58,0 % | +18,3 % | 0,0 % |

În % din costul de construcție | 13,1 % | 9,5 % | 7,1 % | 6,0 % |

| | | | |

Cost final | 2434783,98 | 2326868,02 | 2291337,07 | 2245792,29 |

Diferența față de cea mai ieftină clădire (euro) | 188991,69 | 81075,73 | 45544,78 | 0,00 |

Diferența față de cea mai ieftină clădire (%) | +8,4 % | +3,6 % | +2,0 % | 0,0 % |

Număr de clădiri | 22 [1111] | 7 | 12 | 22 |

CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

ACȚIUNILE PREVĂZUTE ÎN ACORDUL DE PUNERE ÎN APLICARE AU FOST CONFORME CU REGULAMENTUL FSUE?

50. Regulamentul FSUE prevede că fondul poate fi utilizat doar pentru acțiuni urgente de primă necesitate, inclusiv măsuri provizorii de cazare. Regulamentul nu vizează finanțarea unor proiecte de reconstrucție imobiliară sau generatoare de venituri. Mai mult, conform Regulamentului FSUE, domeniul de aplicare al fondului este limitat la nevoile cele mai urgente, în timp ce reconstrucția pe termen lung trebuie să intre sub incidența altor instrumente. Prin urmare, în opinia Curții, proiectul CASE, care furniza locuințe de durată și sustenabile, nu respecta obiectivele FSUE. Mai mult, se prevede că apartamentele CASE vor genera venituri considerabile în viitor, deși Regulamentul FSUE nu conține nicio prevedere pentru o astfel de eventualitate.

51. Cheltuielile din ajutorul inițial și cele efectuate cu asistența, precum și cheltuielile cu casele MAP și cu clădirile MUSP au fost conforme cu Regulamentul FSUE. Proiectele au răspuns nevoilor imediate ale populației prin intermediul unor acțiuni urgente prevăzute în mod expres în regulament.

RECOMANDAREA 1

Având în vedere evoluțiile recente în ceea ce privește strategiile de acțiune în caz de catastrofe naturale, Comisia ar trebui să clarifice prevederile Regulamentului FSUE și să analizeze dacă sunt necesare schimbări, în special în ceea ce privește răspunsul la nevoile temporare de locuințe prin furnizarea de construcții permanente, precum și în ceea ce privește proiectele generatoare de venituri. Mai mult, atunci când se preconizează realizarea unor venituri, Comisia ar trebui să se asigure că astfel de venituri sunt rambursate la bugetul UE. De asemenea, Comisia ar trebui să reanalizeze cererea de asistență formulată de autoritățile italiene în lumina criteriilor de eligibilitate prevăzute în regulament.

PROIECTUL CASE A FOST PLANIFICAT ȘI CONCEPUT ÎN MOD CORESPUNZĂTOR?

52. În ciuda neconcordanței cu Regulamentul FSUE, strategia a răspuns nevoilor în materie de locuințe ale populației afectate de cutremur. Soluțiile alternative au părut a fi mai puțin eficace în ceea ce privește cazarea numărului ridicat de persoane, având în vedere circumstanțele dificile din regiunea Abruzzi.

53. Pagubele provocate clădirilor au fost evaluate în mod rapid și fiabil, însă informațiile privind nevoile efective în materie de locuințe ale persoanelor strămutate au fost disponibile abia la două luni după ce contractele fuseseră deja atribuite. Astfel, în ciuda faptului că localitatea L’Aquila este situată în zona cu cel mai ridicat risc seismic, nu existau mecanisme adecvate care să pună la dispoziție informațiile cu privire la populație suficient de devreme pentru ca proiectul să poată fi conceput în funcție de ele. În plus, eventualele amplasamente pentru construcții nu fuseseră identificate și evaluate la timp.

54. În ciuda lipsei unor informații adecvate cu privire la populația afectată de cutremur, specificațiile tehnice au prevăzut blocuri cu trei niveluri, scumpe și de o foarte bună calitate, care au absorbit resursele disponibile și au redus posibilitățile de adaptare a proiectului la cererea mai ridicată decât se prevăzuse. Astfel, proiectul CASE a prevăzut un număr insuficient de apartamente pentru a răspunde nevoilor în cele din urmă identificate ale populației strămutate.

55. Specificațiile tehnice pentru locuințele CASE nu au fost pregătite decât după producerea cutremurului. Așadar, deși apartamentele CASE au fost construite rapid, proiectul nu a atins obiectivul de a caza înainte de venirea iernii toată populația afectată.

RECOMANDAREA 2

În general și în vederea ameliorării beneficiilor proiectelor finanțate prin FSUE, Comisia ar trebui, utilizând forurile și mijloacele disponibile (de exemplu, fondurile structurale și diseminarea celor mai bune practici), să încurajeze statele membre să fie pregătite să acționeze rapid și eficace în cazuri de urgență. Obiectivul Comisiei și al statelor membre expuse la risc ar trebui să fie acela de a dispune de:

(a) planuri actualizate de gestionare a dezastrelor, care ar asigura, de asemenea, disponibilitatea la timp a unor informații fiabile cu privire la populația afectată de o catastrofă naturală și identificarea din timp a amplasamentelor care să poată fi utilizate în scopuri de cazare temporară a populației;

(b) strategii preidentificate și soluții care să aibă drept obiectiv maximizarea numărului de persoane cazate în mod adecvat cu ajutorul resurselor limitate disponibile;

(c) mecanisme instituite pentru a asigura realizarea în timp util a unor achiziții de urgență (proceduri de urgență care să asigure efectuarea unor economii rezonabile, specificații tehnice, contracte-cadru și liste de contractanți potențiali).

PROIECTUL CASE A FOST IMPLEMENTAT CU LUAREA ÎN CONSIDERARE ÎN MOD ADECVAT A PRINCIPIULUI ECONOMICITĂȚII?

56. Nu s-a acordat multă atenție principiului economicității. Deși comparația cu costurile standard de construcție este doar indicativă, apartamentele CASE erau, în mod evident, mai scumpe decât apartamentele existente pe piață. Costul ridicat ar putea fi explicat, în parte, prin utilizarea unor materiale de înaltă calitate și a unor izolatori seismici, precum și prin nevoia de a implementa proiectul în mod rapid. O parte a costului suplimentar ar fi putut fi însă evitată dacă mai mulți ofertanți ar fi participat la licitații și dacă s-ar fi acordat mai multă atenție principiului economicității la evaluarea ofertelor.

57. Din cauza demarării tardive a procedurilor de achiziții, termenele-limită pentru prezentarea ofertelor au fost mult mai scurte decât în mod normal, în detrimentul calității ofertelor și al concurenței. Loturile care au făcut obiectul unor proceduri de negociere, în special pentru furnizarea de beton, au fost prea mari, ceea ce a avut drept efect prezența unui număr redus de ofertanți. Negocierile directe utilizate pentru atribuirea unor lucrări suplimentare au contribuit la economisirea unui timp prețios în cursul implementării proiectului, dar nu au acordat suficientă atenție factorilor legați de economicitate și au condus, în cazul câtorva dintre contractele auditate, la costuri considerabil mai ridicate pentru rezultate similare.

58. Ponderea scăzută acordată ofertelor financiare pentru construirea de clădiri, utilizarea unor criterii tehnice de atribuire care erau ineficace și ponderea ridicată acordată criteriilor discreționare (de exemplu, calitatea arhitectonică a clădirilor și aspectele externe, eficiența energetică și calitatea echipamentelor) au condus la creșterea costului apartamentelor.

RECOMANDAREA 3

Pentru a aduce ameliorări în ceea ce privește economicitatea acțiunilor viitoare finanțate prin FSUE, Comisia ar trebui:

(a) să examineze procedurile de achiziții ale statelor membre utilizate în urma catastrofelor naturale, pentru a identifica și pentru a disemina cele mai bune practici și lecțiile învățate în ceea ce privește achizițiile urgente;

(b) să evalueze dacă asistența acordată prin intermediul FSUE a fost utilizată conform principiului bunei gestiuni financiare, inclusiv referitor la economicitate, pentru a identifica și pentru a disemina cele mai bune practici și lecțiile învățate în ceea ce privește aspectele legate de economicitate.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera II, condusă de domnul Harald NOACK, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 12 decembrie 2012.

Pentru Curtea de Conturi

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Președinte

[1] COM(2011) 136 final din 23 martie 2011 – Raport al Comisiei – Fondul de solidaritate al Uniunii Europene – Raport anual 2009, p. 5.

[2] COM(2011) 136 final, p. 5.

[3] COM(2011) 136 final, p. 6.

[4] Regulamentul (CE) nr. 2012/2002 al Consiliului din 11 noiembrie 2002 de instituire a Fondului de solidaritate al Uniunii Europene (JO L 311, 14.11.2002, p. 3).

[5] COM(2009) 448 final din 28 august 2009 – Proiect preliminar de buget rectificativ nr. 9 la bugetul general 2009.

[6] Acordul de punere în aplicare nr. C(2009)9138.

[7] COM(2011) 136 final, p. 6.

[8] Raportul de implementare final, Relazione di esecuzione delle spese sostenute a valere sul contributo del Fondo di Solidarietà dell’Unione Europea (FSUE), Protezione Civile Nazionale, p. 11.

[9] Ibidem.

[10] Ibidem.

[11] Articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 2012/2002.

[12] Raport al Comisiei – Fondul de solidaritate al Uniunii Europene – Raport anual 2002-2003 și Raport privind experiența dobândită după un an de aplicare a noului instrument.

[13] Norme Tecniche per le Costruzioni 2008, un document elaborat de Departamentul pentru Protecția Civilă din Italia, prevede o durată maximă de 10 ani în cazul lucrărilor provizorii, însă o durată minimă de 50 de ani în cazul lucrărilor permanente.

[14] Decizia consiliului local din 29.12.2011, procesul-verbal nr. 172.

[15] În expunerea de motive la propunerea Comisiei de regulament al Consiliului de instituire a Fondului de solidaritate al Uniunii Europene [COM(2002) 514 final], Comisia afirmă că reconstrucția pe termen lung a infrastructurii și a activităților economice trebuie să intre sub incidența altor instrumente.

[16] La această evaluare au participat experții din cadrul Mecanismului european de protecție civilă, care au fost satisfăcuți de calitatea evaluării clădirilor. A se vedea "Mecanismul comunitar de protecție civilă – Raport tehnic – Misiunea de evaluare a Mecanismului comunitar de protecție civilă, cutremurul produs în Italia în 2009, aprilie 2009".

[17] Populația putea să aleagă între locuințe CASE și granturi constând în sume forfetare pentru cei care își găseau singuri locuințe.

[18] Numărul de blocuri a crescut inițial de la 150 la 166 și, după recensământ, la 185.

[19] Il Commissario delegato per la Ricostruzione – Presidente della Regione Abruzzo – Report sulla situazione della popolazione post sisma al 10 aprile 2012.

[20] Recent, Departamentul pentru Protecția Civilă a elaborat specificații tehnice pentru diferite soluții care urmează să fie achiziționate prin intermediul unor contracte-cadru. Un acord ad hoc în acest sens a fost semnat la 13 martie 2012 cu CONSIP, o societate pe acțiuni deținută de stat, care acționează în calitate de organism central însărcinat cu achizițiile pentru administrația publică italiană.

[21] În plus, au existat costuri care se ridicau la nouă milioane de euro pentru conectarea apartamentelor la electricitate și la gaz și costuri tehnice de 11 milioane de euro care nu erau relevante pentru calcularea costului de construcție.

[22] Prezzi Tipologie Edilizie, Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano, 2010 – Edizione Dei.

[23] Manualul de referință ia în considerare suprafața totală circulabilă. Curtea a reținut, așadar, media de 1834 de metri pătrați propusă de ofertanții câștigători, care includea 30 % din aproximativ 180 de metri pătrați reprezentând balcoane și scări, și a adăugat partea rămasă de 70 % din aceste suprafețe.

[24] Costul calculat de Curte diferă de costul declarat de Departamentul pentru Protecția Civilă din Italia (1314 euro/metru pătrat) în principal din cauza calculării diferite a numărului de metri pătrați ai suprafeței. Departamentul pentru Protecția Civilă și-a întemeiat calculul pe o suprafață de 2333 de metri pătrați, ceea ce diferă de metoda utilizată de manualul de referință. Prin urmare, costul declarat de Departamentul pentru Protecție Civilă nu poate fi comparat cu costul indicat în manual.

[25] Locuințe sociale, "edificio in edilizia convenzionata"; costul fără luarea în considerare a parcărilor a fost raportat la 1066 de euro/metru pătrat.

[26] "Edificio di civile abitazione industrializzato" (Clădiri industrializate pentru locuințe civile), Prezzi Tipologie Edilizie, Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano, 2010 – Edizione Dei.

[27] Costul raportat pentru casele MAP era de 733 de euro/metru pătrat, apropiat de costul standard indicat în manualul de referință.

[28] O clădire rezidențială de mărime similară (1754 de metri pătrați) și cu un standard mai ridicat, inclusiv un număr mare de garaje mai scumpe în locul spațiilor de parcare, costă 1294 de euro/metru pătrat de suprafață locuibilă (inclusiv parcare și garaje), în comparație cu care costul apartamentelor CASE era în continuare cu 27 % mai ridicat.

[29] Prețul unitar mediu pentru pilonii din oțel era de 6061,45 euro, în timp ce prețul unitar final pentru pilonii din beton era de 2743,23 euro.

[30] Această diferență corespunde diferenței de preț mediu dintre betonul clasa XC4 (Rck 30 N/mm2), utilizat pentru platformele izolate seismic, sau clasa XF1 (Rck 40 N/mm2), utilizat pentru platformele de la subsol, și tipurile mai ieftine de beton (respectiv clasa XC1 sau Xf2).

[31] Acest cost include 12 milioane de euro pentru izolatorii seismici, aproximativ 3,5 milioane de euro pentru lifturile suplimentare (19000 fiecare) și 7,5 milioane de euro pentru scările suplimentare și pentru puțurile lifturilor (40000 fiecare).

[32] Articolul 70 alineatul (12) din Decreto Legislativo nr. 163 din 12 aprilie 2006 (Legea italiană privind achizițiile publice) prevede că, în cazul în care situațiile de urgență fac imposibilă respectarea termenelor minime prevăzute de lege, administrația stabilește termenele, dacă este posibil, ținând cont în mod corespunzător de complexitatea lucrărilor și de timpul necesar pentru elaborarea ofertelor.

[33] Decreto-legge 28 Aprile 2009, n. 39.

[34] Certificat privind neimplicarea în criminalitatea organizată, eliberat de Camera de Comerț italiană.

[35] După cum a declarat o societate ofertantă și astfel cum s-a înregistrat în procesul-verbal al comisiei de evaluare a ofertelor.

[36] Această bună practică este menționată și la articolul 138 alineatul (3) din Regulamentul (CE, EURATOM) nr. 2342/2002 al Comisiei din 23 decembrie 2002 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene (JO L 357, 31.12.2002, p. 1).

[37] Orientările elaborate de AVCP (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture), autoritatea italiană de supraveghere în domeniul achizițiilor publice, arată că anunțul de atribuire ar trebui să prezinte în detaliu toate criteriile și toate punctajele, astfel încât comisia de evaluare a ofertelor să dispună de o marjă discreționară extrem de redusă – Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture – Linee guida per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa negli appalti di servizi e forniture.

[38] Una dintre cele patru oferte auditate includea un astfel de dispozitiv, despre care se pretindea că este destinat "obținerii unui microclimat ideal în interiorul apartamentelor, care favorizează o stare de bine din punct de vedere termal și higrometric și ionizarea naturală a aerului".

[39] În lipsa punctajelor pentru criteriile arhitecturale, clasamentul final al ofertelor ar fi fost diferit și prețul pentru construcția unui număr de185 de clădiri ar fi fost cu 11 milioane de euro mai scăzut.

[40] În ciuda faptului că toate clădirile selectate pentru audit au primit punctaje foarte ridicate pentru eficiența energetică (astfel, nevoile în materie de încălzire ar trebui să fie similare), costul celui mai scump sistem de încălzire a fost de aproximativ 140000 de euro, în timp ce costul celui mai ieftin sistem a fost de 67000 de euro. Costul în cazul celor două clădiri rămase a fost de 79000 de euro și, respectiv, 128000 de euro.

[41] Unul dintre constructorii incluși în eșantion a instalat două puțuri de ascensor pentru fiecare dintre cele 22 de clădiri de care era responsabil, la un cost de aproximativ 55000 de euro pentru un puț, ceea ce reprezintă 110000 de euro pentru fiecare clădire, în timp ce alți doi constructori au realizat puțurile de ascensor la un cost unitar de 23000 de euro.

[1111] În cazul acestui contract, numărul de clădiri echivalează cu 20,53 clădiri de mărime standard, deoarece câteva dintre ele erau de dimensiuni mai mici. Prețul unitar pentru costurile suplimentare se calculează însă pentru fiecare dintre cele 22 de clădiri, întrucât la calcularea costului pentru sistemele de încălzire și pentru puțurile de ascensor nu s-a luat în considerare această diferență, în timp ce calculul prețului unitar al clădirilor s-a bazat pe cifra standardizată.

--------------------------------------------------

ANEXA I

INTERVENȚIILE FONDULUI DE SOLIDARITATE AL UE ÎNCEPÂND DIN 2002 (NOIEMBRIE 2002-SEPTEMBRIE 2012)

Sursa: Comisia Europeană.

Statul beneficiar | Data producerii | Natura catastrofei | Categoria | Prejudiciul (în milioane de euro) | Ajutorul acordat (în milioane de euro) | Ajutorul total acordat (în milioane de euro) |

+++++ TIFF +++++

AUSTRIA | august 2002 | Inundații | majoră | 2900 | 134,0 | 148,8 |

august 2005 | Inundații (Tyrol, Vorarlberg) | regională | 592 | 14,8 |

+++++ TIFF +++++

BULGARIA | mai 2005 | Inundații | majoră | 222 | 9,7 | 20,3 |

august 2005 | Inundații | majoră | 237 | 10,6 |

+++++ TIFF +++++

CROAȚIA | mai 2010 | Inundații | țara învecinată | 153 | 3,8 | 5,0 |

septembrie 2010 | Inundații | țara învecinată | 47 | 1,2 |

+++++ TIFF +++++

CIPRU | aprilie 2008 | Secetă | majoră | 165 | 7,6 | 7,6 |

+++++ TIFF +++++

REPUBLICA CEHĂ | august 2002 | Inundații | majoră | 2300 | 129,0 | 145,0 |

mai 2010 | Inundații | țara învecinată | 205 | 5,1 |

august 2010 | Inundații | regională | 437 | 10,9 |

+++++ TIFF +++++

ESTONIA | ianuarie 2005 | Furtună | majoră | 48 | 1,3 | 1,3 |

+++++ TIFF +++++

FRANȚA | septembrie 2002 | Inundații (Gard) | regională | 835 | 21,0 | 203,7 |

decembrie 2003 | Inundații (Vallée du Rhône) | regională | 785 | 19,6 |

februarie 2007 | Ciclonul Gamède | regională | 211 | 5,3 |

august 2007 | Uraganul Dean | regională | 509 | 12,8 |

ianuarie 2009 | Furtuna Klaus | majoră | 3806 | 109,4 |

februarie 2010 | Furtuna Xynthia | regională | 1425 | 35,6 |

+++++ TIFF +++++

GERMANIA | august 2002 | Inundații | majoră | 9100 | 444,0 | 610,9 |

ianuarie 2007 | Furtuna Kyrill | majoră | 4750 | 166,9 |

+++++ TIFF +++++

GRECIA | martie 2006 | Inundații (Evros) | regională | 372 | 9,3 | 99,1 |

august 2007 | Incendii forestiere | majoră | 2118 | 89,8 |

+++++ TIFF +++++

UNGARIA | aprilie 2006 | Inundații | majoră | 519 | 15,1 | 37,6 |

mai 2010 | Inundații | majoră | 719 | 22,5 |

+++++ TIFF +++++

IRLANDA | noiembrie 2009 | Inundații | regională | 521 | 13,0 | 13,0 |

+++++ TIFF +++++

ITALIA | octombrie 2002 | Cutremur (Molise) | regională | 1558 | 30,8 | 1246,6 |

octombrie 2002 | Erupția vulcanului Etna | regională | 894 | 16,8 |

aprilie 2009 | Cutremur (Abruzzi) | majoră | 10212 | 493,8 |

octombrie 2010 | Inundații în Veneto | regională | 676 | 16,9 |

octombrie 2011 | Inundații în Liguria și în Toscana | regională | 722,5 | 18,1 |

mai 2012 | Cutremure (Emilia-Romagna) | majoră | 13274 | 670,2 |

+++++ TIFF +++++

LETONIA | ianuarie 2005 | Furtună | majoră | 193 | 9,5 | 9,5 |

+++++ TIFF +++++

LITUANIA | ianuarie 2005 | Furtună | țara învecinată | 15 | 0,4 | 0,4 |

+++++ TIFF +++++

MALTA | septembrie 2003 | Furtună și inundații | majoră | 30 | 0,96 | 0,96 |

+++++ TIFF +++++

POLONIA | mai 2010 | Inundații | majoră | 2994 | 105,6 | 105,6 |

+++++ TIFF +++++

PORTUGALIA | iulie 2003 | Incendii forestiere | majoră | 1228 | 48,5 | 79,8 |

februarie 2010 | Inundații și alunecări de teren în Madeira | majoră | 1080 | 31,3 |

+++++ TIFF +++++

ROMÂNIA | aprilie 2005 | Inundații de primăvară | majoră | 489 | 18,8 | 108,0 |

iulie 2005 | Inundații de vară | majoră | 1050 | 52,4 |

iulie 2008 | Inundații | regională | 471 | 11,8 |

iunie 2010 | Inundații | majoră | 876 | 25,0 |

+++++ TIFF +++++

SLOVACIA | noiembrie 2004 | Furtună (Tatra) | majoră | 203 | 5,7 | 26,1 |

mai 2010 | Inundații | majoră | 650 | 20,4 |

+++++ TIFF +++++

SLOVENIA | septembrie 2007 | Inundații | majoră | 233 | 8,3 | 15,8 |

septembrie 2010 | Inundații | majoră | 251 | 7,5 |

+++++ TIFF +++++

SPANIA | noiembrie 2003 | Deversare de petrol (Prestige) | regională | 436 | 8,6 | 31,0 |

august 2003 | Incendii forestiere (frontiera cu PT) | țara învecinată | 53 | 1,3 |

mai 2011 | Cutremur în Lorca | regională | 843 | 21,1 |

+++++ TIFF +++++

SUEDIA | ianuarie 2005 | Furtuna Gudrun | majoră | 2297 | 81,7 | 81,7 |

+++++ TIFF +++++

REGATUL UNIT | iunie 2007 | Inundații | majoră | 4612 | 162,3 | 162,3 |

Total general al ajutorului aprobat începând din 2002 | 3160,0 milioane de euro |

--------------------------------------------------

ANEXA II

ACOPERIREA AUDITULUI

Notă: Suma cifrelor detaliate poate să difere față de totaluri ca urmare a rotunjirii.

Lucrări / furnizare de bunuri | Suma contractată fără TVA (în milioane de euro) | Suma verificată fără TVA (în milioane de euro) | Acoperire (%) |

Turnarea betonului, instalarea plaselor sudate din oțel, ridicarea pilonilor din beton | 55,2 | 0,0 | 0,0 |

Furnizarea de beton | 27,3 | 27,3 | 100,0 |

Furnizarea de plase din oțel | 15,9 | 0,0 | 0,0 |

Furnizarea de piloni din oțel | 37,6 | 37,6 | 100,0 |

Furnizarea de izolatori seismici | 12,0 | 11,3 | 94,0 |

Excavații | 14,5 | 0,0 | 0,0 |

Clădiri | 425,3 | 145,0 | 34,1 |

Mobilier | 55,7 | 28,5 | 51,2 |

Lucrări civile (total) | 41,2 | 0,0 | 0,0 |

Demolare | 0,1 | 0,0 | 0,0 |

Lucrări electromecanice | 0,2 | 0,0 | 0,0 |

Ascensoare | 9,8 | 0,0 | 0,0 |

Spații verzi | 15,2 | 0,0 | 0,0 |

TOTAL | 710,2 | 249,7 | 35,2 |

--------------------------------------------------

ANEXA III

RISCUL SEISMIC ÎN ITALIA

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------