[pic] | COMISIA EUROPEANĂ |

Bruxelles, 21.12.2009

COM(2009)700 final

RAPORTUL COMISIEI CĂTRE CONSILIU, PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN

RAPORT ANUAL PE 2008 PRIVIND PROGRAMELE PHARE, INSTRUMENTELE DE PREADERARE PENTRU TURCIA, CARDS ȘI FACILITATEA DE TRANZIȚIE

{SEC(2009) 1726}

INTRODUCERE

Prezentul raport și documentul de referință asociat se referă la punerea în aplicare a programelor Phare[1], a instrumentului de preaderare pentru Turcia[2], a programelor CARDS[3] și a Facilității de tranziție[4] în cursul anului 2008, cu data limită la 31 decembrie 2008. Trebuie menționat că, întrucât 2006 a fost anul final de programare în cadrul Phare, al instrumentului de preaderare pentru Turcia și al programului CARDS, nu au fost lansate programe noi în baza acestor instrumente în 2008[5].

Obiectivele asistenței de preaderare Phare au fost de a sprijini țările candidate și aderente în eforturile lor de a-și consolida administrațiile și instituțiile publice pentru a funcționa în mod eficient în interiorul Uniunii Europene, de a promova convergența cu legislația Comunității Europene, de a reduce necesitatea perioadelor de tranziție și de a promova coeziunea economică și socială (CES).

Obiectivul programului CARDS a fost de a sprijini participarea Albaniei, Bosniei și Herțegovinei, Croației, Fostei Republici Iugoslave a Macedoniei, Muntenegrului, Serbiei și Kosovo[6] la procesul de stabilizare și asociere (PSA). Acest proces încearcă să promoveze stabilitatea în regiune, facilitând totodată o asociere mai strânsă cu Uniunea Europeană.

Prezentul raport conține, de asemenea, informații privind Facilitatea de tranziție pentru noile state membre, care a fost introdusă cu scopul de a permite continuarea asistenței pentru consolidarea instituțiilor în vederea întăririi și consolidării capacității instituționale și administrative de aplicare a acquis-ului.

Începând cu 2007, finanțarea de preaderare a UE a fost canalizată printr-un singur instrument, instrumentul de asistență pentru preaderare (IPA), conceput să asigure sprijin specific atât țărilor candidate, cât și celor potențial candidate. IPA înlocuiește cinci instrumente financiare anterioare ale UE - Phare, ISPA[7], SAPARD[8], instrumentul de preaderare pentru Turcia și CARDS. Începând cu 2008, Comisia întocmește un raport anual cu privire la punerea în aplicare a instrumentului de asistență pentru preaderare.

ANUL ÎN CURS DE EVALUARE

Principalele evoluții ale procesului de extindere în 2008

Rezultatele obținute în 2008 cu privire la țările candidate[9] și potențial candidate[10] și în legătură cu procesul de stabilizare și asociere au fost prezentate în cadrul pachetului pentru extindere din noiembrie 2008. Comunicarea privind strategia de extindere și principalele provocări în perioada 2008-2009 a dezvoltat actuala abordare a Uniunii Europene pe baza consensului reînnoit cu privire la extindere realizat de Consiliul European din decembrie 2006. Comunicarea a prezentat abordarea Comisiei cu privire la viitoarele provocări legate de extindere și a identificat măsurile care să ajute țările pe drumul spre aderare. Aceasta a fost însoțită de rapoarte de progres cu privire la țările candidate și potențial candidate, care au evaluat progresele înregistrate de fiecare țară în direcția îndeplinirii criteriilor de aderare de la Copenhaga. Acest pachet pentru extindere a fost salutat în mare măsură de Consiliu[11] și a fost bine primit în țările incluse în procesul de extindere.

Program AREA șI PUNEREA ÎN APLICARE A PROGRAMELOR: PREZENTARE GENERALă

PHARE, instrumentul de preaderare pentru Turcia și CARDS

Odată cu introducerea IPA în 2007, nu au mai existat angajamente noi după anul 2006 în cadrul Phare, al instrumentului de preaderare pentru Turcia sau CARDS. Atenția este îndreptată asupra punerii în aplicare a programelor din anii anteriori, inclusiv asupra reducerii întârzierilor acolo unde este necesar.

În cursul anului 2008, majoritatea țărilor care au beneficiat de asistență CARDS au continuat contractarea alocărilor bugetare rămase pentru 2005 și 2006, deși ratele de contractare au variat de la o țară la alta. În Albania și Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, efortul de contractare a fondurilor rămase în cadrul CARDS 2005 înaintea termenului de contractare a avut drept rezultat un nivel destul de limitat de contractare pentru programele CARDS 2006. Pe de altă parte, în Bosnia și Herțegovina și Kosovo, programele CARDS de dinainte de 2005 au fost pe deplin contractate până la sfârșitul anului, iar contractarea CARDS 2006 era în grafic.

Începând cu 21 decembrie 2007, Delegația Comisiei Europene în Croația a suspendat temporar aprobarea contractelor în cadrul Phare 2006 până când Comisia a fost satisfăcută de îmbunătățirile performanțelor Croației în ceea ce privește implementarea descentralizată. După reluarea aprobării contractelor în iulie 2008, Croația a reușit să contracteze 84,7% din alocarea Phare 2006 înaintea termenului de contractare de la 30 noiembrie 2008.

Trei programe în cadrul instrumentului de preaderare pentru Turcia au făcut obiectul implementării în 2008, inclusiv programul național 2006 pentru care contractarea era încă în curs. Termenele de depunere a documentației de licitație stabilite de Comitetul mixt de monitorizare pentru controlul ex ante efectuat de Comisia Europeană (CE) în cadrul programului național 2006 au determinat o oarecare accelerare a procesului de achiziție comparativ cu programele anterioare. Rata de contractare pentru programul național 2006 la sfârșitul anului 2008 a fost de 78,38%.

În cursul anului 2008, Bulgaria și România au continuat contractarea și punerea în aplicare a programelor naționale Phare 2006. La sfârșitul perioadei de contractare, la 30 noiembrie 2008, doar 17,38% din programele existente în Bulgaria au fost contractate. Procentul scăzut al contractării s-a datorat parțial suspendării finanțării, precum și anulării de către autoritățile bulgare a unui număr semnificativ de contracte pentru care nu erau disponibile resurse și timp. În cazul României, la sfârșitul perioadei de contractare pentru programul național Phare 2006, 78,01% din programe fuseseră contractate.

Informații mai detaliate referitoare la punerea în aplicare a programelor Phare, a asistenței financiare de preaderare pentru Turcia și a programelor CARDS sunt disponibile în Partea I a documentului de referință asociat prezentului raport.

Facilitatea de tranziție

Facilitatea de tranziție pentru Bulgaria și România a fost instituită prin articolul 31 din Actul de aderare cu scopul de a finanța anumite acțiuni de consolidare a instituțiilor (IB) pentru a face față necesității continue de consolidare a capacității instituționale în anumite domenii prin acțiuni care nu pot fi finanțate prin fondurile structurale sau prin Fondul pentru dezvoltare rurală. Ca atare, aceasta reprezintă o extindere a asistenței furnizate până în momentul aderării în cadrul programului Phare. Implementarea asistenței UE disponibile în cadrul Facilității de tranziție este reglementată de Memorandumul de înțelegere privind implementarea Facilității de tranziție semnat între autoritățile bulgare și Comisia Europeană la 21 iunie 2007 și între autoritățile române și Comisia Europeană la 5 septembrie 2007.

În cursul anului 2008, Bulgaria și România au continuat contractarea și implementarea Facilității de tranziție 2007 alocate ambelor țări. Termenul de contractare expiră la 15 decembrie 2009.

În 2008, cele zece țări care beneficiază din 2004 de Facilitatea de tranziție specială pentru consolidarea instituțiilor creată prin articolul 34 din Actul de aderare au continuat contractarea proiectelor în cadrul programului FT 2006 și, respectiv, implementarea în cadrul programului FT 2005.

Trecerea la un sistem extins de implementare descentralizată (SEID)

Obiectivul Comisiei a fost de a permite țărilor beneficiare ale asistenței Phare să gestioneze fonduri comunitare în cadrul sistemului extins de implementare descentralizată (SEID) pentru a dobândi, înainte de aderare, suficientă experiență practică în gestionarea unui sistem complet descentralizat și pentru a le pregăti, astfel, să gestioneze în mod eficient fonduri structurale în momentul aderării (într-un mediu de gestiune repartizată).

Acceptarea de către Comisie a agențiilor de implementare Phare care își desfășoară activitatea în cadrul SEID a fost dată pe baza demonstrării existenței unor resurse, structuri și sisteme adecvate pentru gestionarea eficientă și la timp a asistenței comunitare.

Cele zece noi state membre din cel de-al 5-lea val de extindere[12] funcționează în baza SEID din anul 2005.

În ceea ce privește asistența Phare și Facilitatea de tranziție, Bulgaria funcționează în baza SEID din luna iulie 2007. Aceasta înseamnă că autoritățile bulgare au avut responsabilitate deplină asupra contractării și implementării asistenței. Asistența în curs de aplicare este gestionată de patru agenții de implementare acreditate[13].

Deși sistemul în sine a fost înființat și acreditat pe baza angajamentelor asumate de autoritățile bulgare, deficiențele în materie de implementare și gestionare practică a asistenței au rămas să fie soluționate în 2008. O parte substanțială din plățile Phare sunt suspendate din februarie 2008 în așteptarea aplicării de măsuri corective de către Bulgaria. Principala problemă critică în 2008 a fost retragerea acreditării a două agenții de implementare (Oficiul de Plăți și Contractare și Agenția de implementare din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Lucrărilor Publice) din Bulgaria la 23 iulie 2008, ceea ce a condus la ineligibilitatea pentru sprijinul UE a celei mai mari părți a programului Phare 2006 în Bulgaria.

România funcționează, de asemenea, în baza SEID de la sfârșitul anului 2006 în cazul a două agenții și din aprilie 2007 în cazul celei de-a treia agenții, ceea ce înseamnă că este pe deplin responsabilă atât pentru licitarea, cât și pentru punerea în aplicare a programelor de asistență financiară. Cele trei agenții de implementare acreditate[14] gestionează Phare 2006 și Facilitatea de tranziție. Comisia a exprimat unele motive de îngrijorare în 2007 legate de capacitatea agențiilor române de a asigura buna gestionare a fondurilor UE, dar în 2008 s-au înregistrat îmbunătățiri semnificative. Cu toate acestea, au existat întârzieri în contractarea Phare 2006, iar punerea în aplicare a programelor în curs este uneori întârziată din motive obiective care nu sunt în întregime imputabile autorităților române. În general, cooperarea cu autoritățile din România este adecvată, iar problemele sunt abordate în comun, generând îmbunătățiri măsurabile în gestionarea fondurilor.

Comisia monitorizează îndeaproape funcționarea în baza SEID pentru a asigura că punerea în aplicare a proiectelor se realizează la timp și eficient și că se obțin într-adevăr rezultate.

Coordonarea asistenței comunitare de preaderare

- Programul special de aderare pentru agricultură și dezvoltare rurală (SAPARD)[15] își propune să ajute țările candidate să trateze problemele ajustării structurale din sectoarele agricole și zonele rurale respective, precum și în punerea în aplicare a acquis-ului cu privire la politica agricolă comună (PAC) și a legislației aferente.

- Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA)[16] este orientat în principal în direcția alinierii țărilor candidate la standardele de infrastructură comunitare. Acesta finanțează principala infrastructură de mediu și transport.

Coordonarea dintre diferitele instrumente de preaderare s-a realizat în faza de programare. Ultimul exercițiu de programare pentru instrumentele SAPARD și ISPA a avut loc în 2006. Începând din 2007, toate instrumentele de preaderare anterioare au fost înlocuite de IPA.

Co OPERARE CU BEI șI INSTITUțII FINANCIARE INTERNAțIONALE

Cooperarea cu Banca Europeană de Investiții (BEI) și alte instituții financiare internaționale (IFI), în special Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare (BERD) și Banca de Dezvoltare a Consiliului Europei (BDCE) în asociere cu Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), este organizată în baza Memorandumului de înțelegere modificat din 26 aprilie 2006 dintre Comisia Europeană și IFI participante pentru țările în curs de aderare.

Punerea în aplicare a programelor orizontale a oferit ample posibilități de cooperare cu IFI permițând acordarea de împrumuturi din partea IFI, combinate cu subvenții UE. Aceste programe orizontale completează proiectele de investiții finanțate prin programe naționale.

Au fost dezvoltate patru tipuri de programe, după cum urmează.

Facilitatea de finanțare a IMM-urilor (FFIMM) destinată consolidării capacităților intermediarilor financiari (respectiv, bănci, societăți de leasing) în țările beneficiare pentru a extinde și susține operațiunile financiare ale acestora adresate întreprinderilor mici și mijlocii (IMM-uri). Proiectele FFIMM includ acordarea de credite, garanții de creditare și leasing pentru intermediarii financiari locali în combinație cu stimulente financiare nerambursabile. La rândul lor, intermediarii financiari împrumută sau oferă leasing pentru microîntreprinderi sau IMM-uri individuale. Din 2005, singurele țările eligibile au fost Bulgaria, Croația, România și Turcia. La sfârșitul lunii decembrie 2008, valoarea totală a stimulentelor UE afectate proiectelor a fost de aproximativ 265 de milioane de euro.

Facilitatea de finanțare municipală (FFM) destinată încurajării intermediarilor financiari locali să acorde împrumuturi municipalităților. Mecanismul programului este similar cu cel al FFIMM. În 2008, ritmul global de dezvoltare și semnare de noi proiecte a continuat să fie relativ lent din cauza costurilor administrative ridicate, a întârzierilor reformelor legislative din unele țări și a lipsei de experiență a municipalităților în întocmirea dosarelor de creditare. La sfârșitul lunii decembrie 2008, valoarea totală a stimulentelor UE alocate proiectelor a fost de aproximativ 75 de milioane de euro.

La solicitarea Consiliului European de la Nisa din 2002, Banca Europeană de Investiții (BEI) și Comisia au instituit o Facilitate de infrastructură municipală (FIM). Obiectivul FIM a fost de a contribui la dezvoltarea socială și economică în regiunile frontaliere ale statelor membre UE-15. În acest sens, FIM combină împrumuturile din resurse BEI cu ajutorul Phare nerambursabil pentru a accelera finalizarea micilor investiții locale în infrastructură. Până la sfârșitul anului 2008, aproximativ 40 de milioane de euro au fost alocate pentru 24 de proiecte.

Facilitatea de finanțare pentru eficiență energetică (FFEE) a fost lansată în 2006 pentru a trata problema schimbărilor climatice. Aceasta viza stimularea investițiilor în eficiență energetică în toate tipurile de clădiri și în sectorul industrial prin oferirea de finanțare adecvată debitorilor finali. Rezultatele globale ale programului constau în realizarea de economii de energie și o reducere semnificativă a emisiilor de CO2.

FFEE combină liniile de creditare ale IFI acordate intermediarilor financiari cu stimulente pentru îmbunătățirea eficienței din punct de vedere al costurilor a echipamentelor și pentru a spori atractivitatea investițiilor în domeniul energiei, precum și comisioane în beneficiul intermediarilor financiari locali pentru a-i încuraja să acorde credite în scopul finanțării eficienței energetice. Până la sfârșitul anului 2008, 53 de milioane de euro au fost contractate în cadrul a trei acorduri privind contribuțiile și au fost aprobate proiecte pentru o valoare totală a stimulentelor de aproximativ 23 de milioane de euro.

Programele au fost modificate în 2008 pentru a introduce o componentă de eficiență energetică și pentru a prelungi data de contractare între intermediarii financiari participanți și IFI, precum și data de încetare a contractelor până la sfârșitul anului 2015, pentru a utiliza la maximum fondurile disponibile.

Monitori ZARE șI EVALUARE

Funcția de monitorizare și evaluare la nivel de proiect are ca scop să monitorizeze și să evalueze ajutorul financiar pentru țările beneficiare în îndeplinirea obiectivelor de preaderare, prin evaluarea punerii în aplicare a programului și prin desprinderea de învățăminte. De asemenea, creează răspundere în ceea ce privește valoarea banilor și folosirea fondurilor de preaderare. Un alt obiectiv este de a sprijini dezvoltarea capacității locale de monitorizare și evaluare în țările beneficiare ca mijloc de consolidare a capacității acestora de a gestiona și controla ajutorul de preaderare. Evaluarea la sediul central funcționează la nivel de program strategic oferind sprijin de evaluare în procesul decizional și evaluând impactul asistenței.

Monitori zare și evaluare interimară

În 2008, monitorizarea orientată spre rezultate (MOR) a fost utilizată ca instrument pentru a oferi Comisiei Europene și beneficiarilor informații de ansamblu (monitorizare) clare, obiective și consecvente cu privire la proiectele implementate și informații privind cele mai bune practici/greșeli frecvente, recomandări de îmbunătățire și performanța portofoliului de proiecte CARDS coordonate direct de Comisia Europeană.

În plus, în 2008, au fost realizate rapoarte sectoriale, tematice și ad-hoc în cadrul schemei de evaluare interimară pentru programele Phare și CARDS în Croația, precum și în cadrul instrumentului financiar de preaderare pentru Turcia. Aceste evaluări reprezintă instrumente de gestionare care oferă coordonatorilor de programe o evaluare regulată de performanță a activităților din toate sectoarele. În rapoarte sunt exprimate sistematic recomandări de îmbunătățire a gestionării și a punerii în practică a programelor/proiectelor evaluate, care sunt discutate în cadrul întrunirilor de informare și al reuniunilor Comitetului mixt de monitorizare (CMM) pentru acțiuni de urmărire. De asemenea, evaluările interimare tematice, de țară și consolidate oferă recomandări privind elaborarea viitoarelor programe.

E valuare ex post

În 2008 au fost finalizate evaluări ad-hoc ale programelor CARDS (2001-2006) din Albania, Bosnia și Herțegovina și ale programelor regionale din Balcanii de Vest. Un rezumat al constatărilor și recomandărilor acestor trei rapoarte este disponibil în secțiunea 23.2 din documentul de referință. De asemenea, în Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, Kosovo, Muntenegru și Serbia, au fost lansate evaluări similare care se vor finaliza în 2009.

[1] Phare, Regulamentul (CEE) nr. 3906/89 al Consiliului din 18 decembrie 1989.

[2] Regulamentul (CE) nr. 2500/2001 al Consiliului din 17 decembrie 2001.

[3] Asistență comunitară pentru reconstrucție, dezvoltare și stabilizare [Regulamentul (CE) nr. 2666/2000 al Consiliului din 5 decembrie 2000].

[4] Articolul 31 din Tratatul de aderare a Bulgariei și României.

[5] Programarea pe 2008 pentru țările candidate și potențial candidate a avut loc în cadrul noului instrument IPA și va face obiectul raportului anual privind IPA pe 2008, astfel cum se prevede în regulamentul IPA 1085/2006 [articolul 13 alineatul (6)].

[6] în baza Rezoluției Consiliului Organizației Națiunilor Unite 1244/99.

[7] Instrument pentru politici structurale de preaderare [Regulamentul (CE) nr. 1267/1999 al Consiliului din 21 iunie 1999].

[8] Programul special de aderare pentru agricultură și dezvoltare rurală [Regulamentul (CE) nr. 1268/1999 al Consiliului din 21 iunie 1999].

[9] Croația, Turcia și Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei.

[10] Albania, Bosnia și Herțegovina, Muntenegru, Serbia și Kosovo.

[11] http://www.eu2008.fr/webdav/site/PFUE/shared/import/1208_CAGRE/Council_conclusions_on%20Enlargement_EN.pdf

[12] Cipru, Republica Cehă, Estonia, Ungaria, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacia și Slovenia.

[13] OPCP, Ministerul Dezvoltării Regionale și Lucrărilor Publice, Ministerul Muncii și Politicii Sociale, Ministerul Economiei și Energiei.

[14] OPCP, Ministerul Integrării Europene, Ministerul Muncii.

[15] Pentru informații generale despre SAPARD, a se consulta site-ul web al Direcției Generale Agricultură.

[16] Pentru informații generale despre ISPA, as se consulta site-ul web al Direcției Generale Politică regională.