DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMAT AL EVALUĂRII IMPACTULUI care însoțește Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și către Consiliu „Un plan de acțiune în vederea consolidării luptei împotriva fraudei și a evaziunii fiscale” Recomandarea Comisiei privind unele măsuri menite să încurajeze țările terțe să aplice standarde minime de bună guvernanță în chestiuni fiscale Recomandarea privind planificarea fiscală agresivă /* SWD/2012/0404 final */





DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMAT AL EVALUĂRII IMPACTULUI care însoțește Comunicarea Comisiei către Parlamentul European și către Consiliu „Un plan de acțiune în vederea consolidării luptei împotriva fraudei și a evaziunii fiscale” Recomandarea Comisiei privind unele măsuri menite să încurajeze țările terțe să aplice standarde minime de bună guvernanță în chestiuni fiscale Recomandarea privind planificarea fiscală agresivă CUPRINS 1........... Introducere..................................................................................................................... 4 2........... Aspecte procedurale și consultarea părților interesate................................................... 5 3........... Contextul politic, definirea problemei și subsidiaritate...................................................... 5 4........... Obiective........................................................................................................................ 8 5........... Opțiuni de politică......................................................................................................... 9 6........... Analiza impactului fiecărei opțiuni de politică................................................................ 10 7........... Compararea principalelor opțiuni................................................................................. 10 8........... Opțiunile preferate...................................................................................................... 11 9........... Monitorizare și evaluare............................................................................................... 11 1. Introducere Scopul comun al sistemelor fiscale naționale ale statelor membre este acela de a oferi corectitudine și eficacitate, cu alte cuvinte de a colecta venituri suficiente în mod echitabil, în conformitate cu opțiunile democratice ale fiecărui stat. Aceste obiective riscă însă să nu fie îndeplinite din cauza unei combinații de factori: fraudă fiscală, evaziune și planificare fiscală agresivă care implică adesea paradisuri fiscale. Valoarea impozitelor necolectate este dificil de estimat, însă conform unui studiu referitor la SUA, costul bugetar al transferului profiturilor către paradisurile fiscale de către companiile multinaționale din SUA s-ar putea ridica la 60 de miliarde USD, în timp ce evaziunea fiscală la nivel individual ar putea costa până la 50 de miliarde USD anual[1]. Pentru UE nu există estimări, dar luând în considerare valoarea similară a stocurilor de ISD în paradisurile fiscale atât din SUA, cât și din UE, se poate estima că pierderile de venituri fiscale au o amploare asemănătoare. Evaluarea impactului analizează, proporțional cu fiecare chestiune ridicată, acțiunile care pot fi luate în considerare pentru soluționarea problemelor. Scopul acestui demers este să sprijine Comisia în a selecta și a decide cu privire la cele mai adecvate opțiuni strategice. Terminologia utilizată în prezentul document se regăsește într-un amplu glosar din anexa 14 la raportul de evaluare a impactului [a se vedea COM(2012)351][2], cu excepția cazului în care se fac alte precizări. Frauda fiscală este o formă de evaziune fiscală deliberată, care face de regulă obiectul unor sancțiuni penale. În general, evaziunea fiscală desemnează mecanisme ilegale prin care obligația de plată a impozitului este ascunsă sau ignorată, cu alte cuvinte contribuabilul plătește impozite mai mici decât cele pe care este obligat să le plătească din punct de vedere juridic, prin disimularea veniturilor și nedivulgarea de informații autorităților fiscale. Paradisurile fiscale, cunoscute uneori și sub denumirea de „jurisdicții necooperante”, înseamnă în general jurisdicții care sunt în măsură să își finanțeze serviciile publice fără impozitare sau impunând o impozitare minimă și care se autodeclară locuri unde cetățenii nerezidenți au posibilitatea de a eluda impozitarea aplicabilă în țara lor de reședință. Eludarea obligațiilor fiscale este un termen dificil de definit, utilizat în general pentru a descrie modul în care contribuabilii își gestionează afacerile astfel încât să-și reducă obligațiile fiscale și care, chiar dacă este perfect legal, contravine de obicei scopurilor legislației pe care trebuie să o respecte. (Glosarul de termeni fiscali al OCDE) 2. Aspecte procedurale și consultarea părților interesate Evaluarea impactului a fost revizuită de Comitetul de evaluare a impactului. În cursul anului 2012 s-a desfășurat un program amplu de consultare și cercetare care a inclus o consultare publică oficială cu privire la dubla neimpozitare și un exercițiu complex de colectare și analiză de date de către PWC în legătură cu măsurile fiscale defensive aplicate în mai multe state membre în raport cu paradisurile fiscale și planificarea fiscală agresivă. Nu a existat decât un volum limitat de date cuantificate. De exemplu, rezultatele cuantificate ale anumitor măsuri aplicate în Danemarca, Franța, Germania și Țările de Jos s-au înscris în intervalul 13 milioane EUR – 1 500 milioane EUR pe an. Pe scurt, anumite state membre sunt în măsură să obțină venituri fiscale prin aplicarea de măsuri specifice de protecție, cu toate că tipurile de măsuri diferă de la o țară la alta. Pe aceste teme au fost organizate seminare Fiscalis în colaborare cu administrațiile și întreprinderile din statele membre, cu organizațiile neguvernamentale și cu părțile interesate din mediul academic. Principalele concluzii au indicat o susținere generală pentru: a) măsurile de ameliorare a instrumentelor existente de cooperare și dezvoltare a schimburilor automate de informații și b) o abordare coordonată la nivelul UE incluzând definiții clare ale conceptelor-cheie, deși unele state membre preferă măsuri naționale, iar unii dintre participanți au subliniat cât este de important să nu se complice sarcinile administrative și să nu se denatureze concurența. Nu s-au primit alte date cantitative. Grupul pentru politica fiscală și grupul de lucru la nivel înalt al Consiliului au discutat recent, la rândul lor, despre frauda și evaziunea fiscală și au ajuns la un acord general cu privire la faptul că intensificarea acțiunilor de combatere a acestor fenomene este o prioritate absolută. Măsurile trebuie însă să fie proporționale și să nu antreneze costuri suplimentare pentru contribuabili. 3. Contextul politic, definirea problemei și subsidiaritate Evaziunea fiscală și eludarea obligațiilor fiscale au dobândit proporții la nivel internațional ca urmare a globalizării economiei. În contextul crizei economice și al condițiilor bugetare actuale, trebuie prevenite pierderile de venituri fiscale, sistemele fiscale trebuie să fie cât se poate de eficiente, iar ocaziile de a comite abuzuri trebuie eliminate, astfel încât să se asigure venituri fiscale sustenabile și să se garanteze respectarea legii cu ajutorul unor sisteme fiscale corecte și aplicate în mod echitabil. 3.1. Definirea problemei Frauda și evaziunea fiscală limitează capacitatea statelor membre de a-și duce la îndeplinire politicile și pun probleme legate de tratamentul echitabil al contribuabililor care respectă legea și al celor care o încalcă. Este necesar să se abordeze trei probleme la nivelul UE: – Colectarea insuficientă a impozitelor în statele membre, cauzată de gradul scăzut de respectare a legislației fiscale și de slaba capacitate administrativă; – Cooperarea administrativă transfrontalieră ineficace, limitată de dificultatea identificării contribuabililor în cadrul schimburilor automate de informații și de dificultatea atingerii unui acord în Consiliu cu privire la acoperirea lacunelor din directiva privind impozitarea veniturilor din economii; – Calitatea legislației fiscale și caracterul adecvat scopului, din cauza utilizării insuficiente a instrumentelor juridice existente. În context internațional, eficacitatea sistemelor fiscale ale statelor membre este subminată în trei moduri: - din cauza propriilor lacune neintenționate și a nepotrivirilor cu sistemele fiscale ale altor țări, ceea ce duce la duba neimpozitare în situații transfrontaliere. În cadrul pieței interne a UE, dubla neimpozitare oferă un avantaj competitiv anumitor contribuabili și poate fi în detrimentul acelor state membre care se confruntă cu erodarea bazelor lor fiscale. Problema poate fi soluționată prin modificarea legislației naționale și a convențiilor în materie de dublă impunere; - din cauza contribuabililor care profită de aceste lacune și neconcordanțe (planificare fiscală agresivă). Planificarea fiscală implică tot mai mult structuri din ce în ce mai sofisticate prezente în diverse jurisdicții și care se manifestă prin transferul profiturilor impozabile către state cu regimuri fiscale avantajoase. Având în vedere dimensiunea transfrontalieră a multor structuri și mobilitatea tot mai mare a capitalului și a persoanelor în cadrul pieței interne, este dificil pentru statele membre să abordeze aceste chestiuni în mod izolat. - de către alte jurisdicții care facilitează activ sau pasiv erodarea bazelor fiscale ale altor țări. Acest scenariu poate implica sisteme de planificare fiscală agresivă, regimuri fiscale specifice care oferă un nivel scăzut de impozitare a nerezidenților sau un nivel general foarte scăzut de impozitare, alături de reticența de a coopera cu administrațiile fiscale ale altor țări. Paradisurile fiscale le oferă contribuabililor din alte țări posibilitatea de a-și muta bazele impozabile în jurisdicții care aplică impozite mai mici și de a disimula acest lucru față de țara în care sunt rezidenți (prin mijloace ca obstacolele în calea identificării beneficiarului efectiv și secretul bancar). Cu toate că dimensiunile exacte ale pierderilor de venituri suportate nu sunt cunoscute, lumea este în general de acord că ele sunt de ordinul a miliarde de euro. Anumite țări estimează uneori că se înregistrează pierderi de venituri, iar cercetătorii au utilizat o serie de metode pentru a le cuantifica. Acestea combină uneori evaziunea fiscală și eludarea obligațiilor fiscale, impozitarea directă și indirectă, includ datele referitoare la țările din afara UE și utilizează valori de substituție precum dimensiunea economiei subterane pentru a estima pierderile fiscale. În plus, anumiți termeni, de exemplu, evaziune, eludarea obligațiilor fiscale sau paradis fiscal, sunt utilizați în moduri diferite. Totuși, există un exemplu clar care demonstrează că această problemă trebuie rezolvată cât mai curând posibil. Regatul Unit a estimat recent că eludarea obligațiilor fiscale i-a diminuat veniturile bugetare cu șapte miliarde de lire anual[3]. Dată fiind dimensiunea internațională a acestui fenomen, statelor membre le este greu să-și protejeze sistemele fiscale, deoarece măsurile naționale anti-abuz pot fi ușor evitate prin utilizarea unor structuri complexe și a paradisurilor fiscale sau prin devierea către un alt stat membru cu un grad de protecție mai scăzut. În ciuda câtorva acțiuni întreprinse la nivel național pentru a determina țările terțe să aplice standarde minime de bună guvernanță în chestiuni fiscale (transparență, schimburi de informații și concurență fiscală corectă), mai multe țări terțe sunt în continuare refractare în ceea ce privește cooperarea. Așadar, mijloacele de presiune actuale au o eficacitate limitată. 3.2. Cine este afectat Sunt afectate statele membre ale UE din cauza impactului bugetar și a nevoii de a adopta măsuri de corecție (de natură administrativă, legislativă sau de politică externă). Contribuabilii sunt și ei afectați, deoarece politicile din acest domeniu sunt importante pentru garantarea unui tratament echitabil. Ei sunt afectați și de măsurile corective luate de statele membre. De exemplu, cele mai recente note orientative pentru aplicarea unui singur act legislativ privind combaterea eludării obligațiilor fiscale din Regatul Unit se întind pe 115 pagini. Dacă toate statele membre ar face acest lucru, un grup de companii s-ar confrunta cu o creștere considerabilă a complexității normelor. În plus, studiul PWC care a inclus paisprezece state membre a scos la iveală 165 de măsuri anti-abuz diferite. Cu toace acestea, nu există elemente care să indice că întreprinderile mici și mijlocii (IMM) ar fi mai afectate decât marile întreprinderi, deoarece activitățile cu dimensiune transfrontalieră sunt mai degrabă specifice celor din urmă. Cetățenii, ca beneficiari ai statului asistențial, sunt indirect afectați, prin faptul că bugetul pentru servicii publice și asigurări sociale se restrânge. Subt afectate și țările terțe, atât în calitate de paradisuri fiscale care atrag venituri necuvenite din statele membre, cât și ca țări partenere ale căror fluxuri comerciale pot fi afectate de normele de combatere a abuzurilor din statele membre. Atunci când măsurile vizează anumite țări (de pe lista neagră sau gri) nu există aproape nicio coerență generală între statele membre ale UE. 3.3. Evoluția probabilă a chestiunii (scenariu de referință) Dacă nu se iau măsuri, statele membre vor continua să aibă probleme cu veniturile și ar putea fi nevoite să majoreze impozitele pentru a se echilibra. În ceea ce privește frauda și evaziunea, cele trei probleme în legătură cu care s-a ajuns la concluzia că se impun acțiuni urgente și decisive vor persista. Nu se vor înregistra progrese nici în ceea ce privește țările terțe care nu respectă standardele minime de bună guvernanță în chestiuni fiscale, în special paradisurile fiscale, nici în ceea ce privește planificarea fiscală agresivă. Cel mai probabil, statele membre ale UE vor reacționa individual, cu toate limitele în materie de eficacitate pe care le presupune acest lucru. În plus, în prezent nu există date care să indice că statele membre ar lansa în mod spontan inițiative la nivel bilateral sau multilateral pentru a depăși aceste probleme. Pe de altă parte, este puțin probabil ca alte inițiative internaționale (OCDE) să aducă soluții pentru problemele specifice cu care se confruntă UE. 3.4. Subsidiaritatea Statele membre au dificultăți în a-și proteja de unele singure sistemele fiscale în mod eficient, deoarece contramăsurile naționale disparate au o eficacitate limitată în combaterea sistemelor internaționale complexe de eludare a obligațiilor fiscale. În plus, statele membre ar putea fi determinate să aplice individual aceste măsuri într-un mod care ar compromite investițiile regulate ale întreprinderilor și ar crea obstacole fiscale suplimentare. Astfel, aceste măsuri luate la nivel național (sau lipsa lor) au un impact direct asupra funcționării pieței interne în general, deoarece pot să denatureze concurența dintre întreprinderile din UE, precum și asupra capacității statelor membre de a-și îndeplini angajamentele luate în cadrul Pactului de stabilitate și creștere[4]. Prin urmare, pentru a atinge obiectivele propuse, este mai indicat să se întreprindă acțiuni la nivelul Uniunii. 4. Obiective Obiectivul general este acela de a asigura, prin intermediul unei abordări la nivelul Uniunii, proporțională cu necesitatea de a garanta buna funcționare a pieței interne, o mai bună protecție a sistemelor fiscale ale statelor membre împotriva abuzurilor și a lacunelor și, în special, împotriva fraudei fiscale internaționale și a eludării obligațiilor fiscale de anvergură transfrontalieră. Aceste practici dăunează veniturilor fiscale ale statelor membre. Acest obiectiv general se poate transpune în următoarele obiective specifice: · În ceea ce privește frauda și evaziunea transfrontalieră în domeniul impozitării directe și indirecte: · (Obiectivul 1) Ameliorarea cooperării în materie fiscală, a administrației fiscale, a disciplinei fiscale și a perceperii impozitelor în cazul operațiunilor transfrontaliere dintre autoritățile fiscale ale statelor membre. · În ceea ce privește jurisdicțiile care nu respectă standardele minime de bună guvernanță, în special paradisurile fiscale, și planificarea fiscală agresivă: · (Obiectivul 2) Acoperirea lacunelor și eliminarea posibilităților de abuz din cadrul sistemelor de impozitare directă ale statelor membre (legislație națională și convenții în domeniul dublei impuneri); aceasta va contribui la soluționarea problemei dublei neimpuneri și a planificării fiscale agresive. · (Obiectivul 3) Îmbunătățirea eficienței măsurilor luate la nivel național în vederea combaterii eludării obligațiilor fiscale la nivel internațional – aceasta va contribui la soluționarea problemei planificării fiscale agresive. · (Obiectivul 4) Îmbunătățirea în context UE a capacității de influență pe care o au statele membre în raport cu țările terțe în chestiuni fiscale – acesta va permite soluționarea problemei jurisdicțiilor care nu respectă standardele minime de bună guvernanță. Obiectivul operațional este garantarea și creșterea veniturilor statelor membre. Având în vedere diferențele dintre sistemele fiscale și structurile economice ale statelor membre, monitorizarea acestui obiectiv va trebui să se realizeze individual pentru fiecare stat membru. Aceste obiective sunt compatibile cu alte politici. Ele se bazează pe politica existentă a bunei guvernanțe în domeniul fiscal și pe solicitarea formulată la Consiliul European din martie 2012 cu privire la intensificarea combaterii fraudei și evaziunii fiscale. Într-un context mai amplu, ele sunt compatibile cu eforturile îndreptate împotriva spălării banilor și finanțării activităților teroriste, atât la nivelul UE, cât și al grupului de acțiune financiară (FATF), și cu Analiza anuală a creșterii 2012 și cu recomandările adresate statelor membre de a-și lărgi bazele de impozitare și de-și ameliora colectarea impozitelor. 5. Opțiuni de politică Tabelul de mai jos sintetizează opțiunile de politică identificate în vederea atingerii obiectivelor. Scenariul de referință Nicio schimbare la nivelul UE (Obiectivul 1) Ameliorarea cooperării în materie fiscală, a administrației fiscale, a disciplinei fiscale și a perceperii impozitelor în cazul operațiunilor transfrontaliere dintre autoritățile fiscale ale statelor membre - Opțiunea A1: Prezentarea unui plan de acțiune care să includă o ierarhizare a măsurilor specifice în funcție de priorități (Obiectivul 2) Acoperirea lacunelor și eliminarea posibilităților de abuz din cadrul sistemelor de impozitare directă ale statelor membre (legislație națională și convenții în domeniul dublei impuneri) - Opțiunea B1: Acoperirea lacunelor din legislațiile naționale prin discuții în cadrul Grupului de lucru pentru codul de conduită (impozitarea companiilor). Deoarece Grupul pentru codul de conduită dezbate deja cu privire la aceste chestiuni, se consideră că opțiunea este deja introdusă. - Opțiunea B2: Recomandarea de a preveni dubla neimpozitare în convențiile privind dubla impunere. (Obiectivul 3) Îmbunătățirea eficienței măsurilor luate la nivel național în vederea combaterii eludării obligațiilor fiscale la nivel internațional - Opțiunea C1: Recomandarea care vizează stabilirea, ca standard, a unor reguli generale anti-abuz conforme și eficace la nivelul UE (Obiectivul 4) Îmbunătățirea în context UE a capacității pe care o au statele membre de a convinge țările terțe să implementeze buna guvernanță în chestiuni fiscale - Opțiunea D1: Elaborarea unei definiții la nivelul UE a țărilor terțe care nu respectă standardele minime de bună guvernanță în chestiuni fiscale, pe baza principiilor recunoscute în domeniu. - Opțiunea D2: Un set de măsuri aplicabile care se aplică, în funcție de situație, dacă țările terțe în cauză respectă sau nu standardele minime definite. 6. Analiza impactului fiecărei opțiuni de politică Tabelul de mai jos sintetizează analiza impactului (în ordine crescătoare de la --- la +++) Impactul scontat || Scenariul de referință Probabil va continua sau se va deteriora || A1 || B2 || C1 || D1 || D2 Eficacitate în ceea ce privește realizarea obiectivului de politică || --- || ++ || +++ || ++ || +++ || +++ Drepturi fundamentale/cele patru libertăți || -- || - || + || +/++ || + || = Impact economic || --- || ++ || ++ || +++ || +++ || +++ Impact social || -- || +++ || = || = || ++ || ++ Impact asupra contribuabililor/administrațiilor fiscale || --- || ++/+++ || ++ || +++ || ++ || +++ Impact asupra bugetului UE || = || -- || = || = || = || = Impact asupra altor părți || = || = || = || = || - || - 7. Compararea principalelor opțiuni Tabelul de mai jos sintetizează evaluarea comparativă a opțiunilor (în ordine crescătoare de la --- la +++) Compararea opțiunilor de politică || Scenariul de referință (statu-quo la nivelul UE) || A1 || B1 Nu este evaluat || B2 || C1 || D1 || D2 Măsuri de natură să stimuleze statele membre să-și consolideze normele || = || +++ || || n/a || n/a || n/a || n/a Eficacitate || --- || +++ || || +++ || +++ || ++ || +++ Proporționalitate || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || +++ Eficiență || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || ++ Flexibilitate || = || +++ || || +++ || +++ || +++ || +++ Concluzie || || Opțiune preferată || || Opțiune preferată || Opțiune preferată || Opțiune preferată || Opțiune preferată 8. Opțiunile preferate Luând în considerare criteriile eficacității, proporționalității și flexibilității, opțiunea preferată pentru îndeplinirea obiectivului 1 - ameliorarea cooperării în materie fiscală, a administrației fiscale, a disciplinei fiscale și a perceperii impozitelor în cazul operațiunilor transfrontaliere dintre autoritățile fiscale ale statelor membre – este elaborarea unui plan de măsuri ordonate în funcție de priorități. Opțiunea statu-quo-ului ar presupune riscuri majore. Opțiunile preferate în raport cu țările terțe care nu respectă standardele minime de bună guvernanță în domeniul fiscal și în ceea ce privește planificarea fiscală agresivă se bazează, după cum reiese din tabelele de mai sus, pe o combinație a opțiunilor B2, C1, D1 și D2. Aceasta este o serie de măsuri mai detaliate, care permit realizarea de progrese pe termen scurt. 9. Monitorizare și evaluare În absența unor date cantitative inițiale fiabile care să permită monitorizarea și evaluarea progreselor înregistrate, Comisia trebuie să elaboreze rapoarte periodice cu privire la implementarea planului de acțiune și a măsurilor recomandate mai sus. [1] J; G. Gravelle (2009): Tax Havens: Tax Avoidance and Evasion. Raport CSR către Congres. [2] COM(2012) 351 final. [3] Lifting the Lid on Tax Avoidance Schemes – iulie 2012 – http://www.hmrc.gov.uk/ [4] http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_en.htm