DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI care însoţeşte documentul Propunere de REGULAMENT AL PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI AL CONSILIULUI privind Codul de vize al Uniunii (Codul de vize) (reformare) /* SWD/2014/067 final */





1. Introducere Prezenta evaluare a impactului însoțește o propunere de regulament privind un Cod de vize al Uniunii (Codul de vize) (reformare), care este principalul instrument juridic al politicii comune în materie de vize, întrucât instituie condiții și proceduri armonizate pentru prelucrarea cererilor de viză și pentru eliberarea vizelor. Regulamentul (CE) nr. 810/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 iulie 2009 privind instituirea unui Cod comunitar de vize (articolul 57) solicită Comisiei să transmită Parlamentului European și Consiliului o evaluare a aplicării acestuia la doi ani de la punerea în aplicare a tuturor dispozițiilor regulamentului (5 aprilie 2011). Pe baza evaluării respective, Comisia poate, de asemenea, să transmită propuneri corespunzătoare în vederea modificării Codului de vize. 2. Definirea problemei În vederea evaluării impactului, au fost identificate trei aspecte problematice: (1) durata totală și costurile (directe și indirecte), precum și caracterul greoi al procedurilor; (2) acoperirea geografică insuficientă a procesului de prelucrare a vizelor; (3) lipsa vizelor sau a unei alte autorizații care să le permită călătorilor să stea mai mult de 90 de zile în orice perioadă de 180 de zile în spațiul Schengen. (1) Durata totală a procedurii (de la pregătirea dosarului de cerere până la restituirea pașaportului cu sau fără viză) este considerată probabil principalul impediment și face obiectul multor critici din partea solicitanților de vize. În același timp, statele Schengen consideră deja termenele existente ca fiind foarte scurte și întâmpină dificultăți în respectarea acestora. Majoritatea călătorilor consideră problematic, de asemenea, costul total al unei cereri de viză (nu neapărat taxa de viză cât costurile indirecte). Statele Schengen, la rândul lor, susțin că prelucrarea cererilor de viză, în mod rapid și într-un format ușor de utilizat, ar necesita în multe cazuri investiții suplimentare, lucru pe care nu îl pot realiza având în vedere că este o perioadă de constrângeri bugetare. De fapt, unele state Schengen remarcă faptul că, în prezent, cheltuielile lor administrative de prelucrare a cererilor de viză nici nu sunt acoperite de taxa de viză. În mod clar, solicitanții de viză și consulatele au interese conflictuale în ceea ce privește aceste aspecte, care nu sunt susceptibile a fi soluționate în viitor. Pe de altă parte, numărul constant în creștere al cererilor de viză va conduce la noi blocaje, iar nemulțumirea solicitanților în legătură cu procedura de eliberare a vizelor va crește. Cele mai greoaie proceduri se referă la obligația de a depune cererea în persoană (50 % din respondenții la consultarea publică au considerat această obligație ca fiind o dificultate) și la numărul (și lipsa de armonizare a) documentelor justificative care trebuie prezentate pentru fiecare cerere. Comisia a adoptat deja o serie de decizii de punere în aplicare privind elaborarea unor liste armonizate de documente justificative care trebuie prezentate de către solicitanții de viză în diferite țări terțe (țări care nu fac parte din UE). Cu toate acestea, în special persoanele care solicită vize în mod frecvent și cu regularitate sunt frustrate de faptul că facilitățile procedurale oferite în cadrul Codului de vize (exonerarea de cerințele menționate anterior) nu li se aplică. Prin urmare, principala cauză a acestui aspect problematic constă în faptul că aceleași proceduri se aplică tuturor solicitanților, indiferent de situația lor individuală, chiar dacă Codul de vize prevede deja o bază juridică pentru aplicarea unor facilități procedurale pentru solicitanții cunoscuți de către consulate. Cu toate acestea, consulatele nu fac o distincție suficientă între solicitanții necunoscuți și cei care au un istoric pozitiv în ceea ce privește vizele (persoane care călătoresc frecvent/cu regularitate). Acest lucru se datorează (de asemenea) utilizării pe scară largă a prestatorilor externi de servicii și a intermediarilor comerciali: în multe cazuri, posibilitatea de a pune în practică o astfel de diferențiere este imposibilă deoarece evaluarea situației solicitantului în raport cu noțiuni destul de vagi, cum ar fi „integritate” și „încredere”, la care se face referire în prezent în Codul de vize, nu ar putea fi realizată de către prestatorii externi de servicii sau de către intermediari comerciali. (2) În ultimii trei ani s-au înregistrat progrese în asigurarea unei mai bune acoperiri geografice pentru colectarea/prelucrarea cererilor de viză. Cu toate acestea, din cauza lipsei prezenței pentru colectarea/prelucrarea cererilor de viză, depunerea cererilor de vize poate fi în continuare deosebit de costisitoare și consumatoare de timp în multe țări terțe. În special, trebuie redus numărul de cazuri în care solicitanții trebuie să se deplaseze în străinătate pentru a-și depune cererea deoarece statul Schengen competent nu are un consulat sau nu este reprezentat în țara de reședință a solicitantului. Există aproximativ 900 de situații de acest fel. Accesul la consulat/prestatori externi de servicii poate constitui, de asemenea, o provocare în țările în care majoritatea sau toate statele Schengen sunt prezente în capitală, însă numeroși solicitanți sunt nevoiți în continuare să parcurgă distanțe lungi pentru a ajunge la acestea. Așa stau lucrurile în țările care sunt piețe ale turismului emergente, precum Rusia, China și India. În sfârșit, există în continuare nouă țări terțe supuse obligativității deținerii unei vize în care nu este prezent niciun stat Schengen în scopul colectării/prelucrării cererilor de viză. În ceea ce privește proiectele care vizează punerea în comun a resurselor, pot fi raportate foarte puține progrese. Oficiile consulare comune și centrele comune de primire a cererilor, astfel cum sunt definite în Codul de vize, nu sunt aproape deloc folosite, deși Comisia promovează, în special, înființarea de centre comune de primire a cererilor. Mai multe motive stau la baza acestui lucru, dintre care unul constă într-o problemă legislativă: oficiile consulare comune și centrele comune de primire a cererilor, astfel cum sunt definite din punct de vedere juridic la articolul 41 din Codul de vize, nu oferă flexibilitatea necesară pentru instituirea structurilor operaționale la fața locului. (3) Există mai multe categorii de resortisanți din țări terțe — atât cei care trebuie să dețină o viză, cât și cei exonerați de această obligație — care au un motiv întemeiat pentru a călători în spațiul Schengen pentru mai mult de 90 de zile în orice perioadă de 180 de zile fără a fi considerați „imigranți” (și anume, aceștia nu intenționează să locuiască pe teritoriul unui stat Schengen pentru o perioadă mai mare de 90 de zile). Principala caracteristică a unor astfel de călători este că aceștia „fac turul” Europei/spațiului Schengen. Cadrul juridic actual nu prevede o autorizație care să țină cont de nevoile legitime/itinerariul acestora. Grupul de interese cel mai activ în a aduce regulat în discuție această veche problemă este industria spectacolelor. Alte categorii de călători (pensionari, vizitatori în deplasări de afaceri, studenți, cercetători) sunt, de asemenea, foarte interesate să li se permită să circule în spațiul Schengen pentru mai mult de 90 de zile în orice perioadă de 180 de zile. 3. Analiza subsidiarității Eliminarea controalelor la frontierele interne presupune, printre altele, o politică comună în materie de vize. În temeiul articolului 77 alineatul (2) litera (a) din TFUE, UE are competența și chiar obligația de a adopta măsuri privind politica comună în materie de vize și alte permise de ședere de scurtă durată. Normele pentru prelucrarea vizelor de scurtă ședere sunt deja prevăzute de un regulament care este aplicabil în mod direct, și anume Codul de vize. Este puțin probabil ca problemele descrise în evaluarea impactului să dispară, întrucât acestea sunt legate direct de dispozițiile existente ale Codului de vize. Unele progrese pot fi realizate prin asigurarea punerii corecte în aplicare a acestora. Cu toate acestea, introducerea unor facilități procedurale pentru călători într-un mod armonizat, precum și realizarea unor progrese considerabile în ceea ce privește creșterea acoperirii geografice în procesul de prelucrare a vizelor presupun o acțiune la nivelul UE, și anume, o revizuire a Codului de vize. În ceea ce privește stabilirea unei noi autorizații pentru șederile care depășesc 90 de zile într-o perioadă de 180 de zile pe întreg teritoriul spațiului Schengen, necesitatea unei intervenții la nivelul UE este clară: orice autorizație care urmează să fie valabilă în toate statele Schengen nu poate fi introdusă decât la nivelul UE. Articolul 77 din TFUE conferă Uniunii competența de a acționa în materie de permise „de scurtă ședere” în spațiul Schengen, iar articolul 79 din TFUE conferă Uniunii competența de a acționa în materie de vize și de permise de ședere în contextul șederii legale în statele membre ale UE (și anume, pentru șederi de peste 3 luni într-un stat membru al UE). Rezultă că UE are, de asemenea, competența de a introduce o autorizație pentru șederile care depășesc 90 de zile în orice perioadă de 180 de zile în întreg spațiul Schengen. 4. Obiective strategice Obiectivele strategice generale ale propunerii sunt: stimularea creșterii economice în UE, asigurarea unui grad mai ridicat de coerență cu alte politici ale UE și menținerea securității spațiului Schengen. Obiectivele specifice sunt: îndreptarea către o politică într-adevăr comună și cu adevărat armonizată în materie de vize, adaptarea procedurilor de acordare a vizelor pentru a răspunde necesităților călătorilor legitimi și eficientizarea procedurii de acordare a vizelor prin simplificarea normelor. Obiectivele operaționale, având în vedere problemele prezentate mai sus, sunt: furnizarea unor facilități procedurale obligatorii pentru călătorii „bine-cunoscuți” valorificând posibilitățile oferite de Sistemul de informații privind vizele (VIS), creșterea și raționalizarea prezenței în vederea colectării/prelucrării cererilor de viză în țările terțe, precum și oferirea posibilității șederilor care depășesc 90 de zile într-o perioadă de 180 de zile în spațiul Schengen. 5. Opțiuni de politică În scopul evaluării impactului, au fost elaborate următoarele pachete de politici: Pachetul de politici 0 – statu-quo: Cadrul juridic existent rămâne neschimbat, iar activitățile în curs de desfășurare vor continua. Pachetul de politici A: măsuri fără caracter de reglementare: În ceea ce privește aspectul problematic 1, sunt preconizate o serie de „măsuri juridice neobligatorii” care vizează o mai bună punere în aplicare a Codului de vize. Referitor la aspectul problematic 2, posibilitățile de finanțare oferite de viitorul Fond pentru securitate internă vor fi promovate de către Comisie la scară largă. Cu privire la aspectul problematic 3, întrucât sursa problemelor o constituie un vid legislativ, nu a fost elaborată o opțiune fără caracter de reglementare. Pachetul de politici B-D: Aceste opțiuni ar necesita acțiuni de reglementare la nivelul UE în vederea modificării Codului de vize. Opțiunile de politică sunt grupate în funcție de nivelul lor de ambiție (fezabilitate politică) în trei pachete – minim, intermediar și maxim. Pentru aspectul problematic 1, pachetul de politici B (minim) ar introduce facilități procedurale obligatorii (și anume, o derogare de la cerința de a depune cererea în persoană, o derogare de la prezentarea anumitor documente justificative) și eliberarea obligatorie a unor vize cu intrare multiplă (VIM) valabile timp de cel puțin un an și, ulterior (după două VIM timp de 1 an), o viză cu intrare multiplă pentru trei ani pentru solicitanții care au folosit anterior, cu respectarea dispozițiilor legale, cel puțin trei vize (în cele 12 luni anterioare depunerii cererii) care sunt înregistrați în VIS („persoane care călătoresc frecvent”). Pentru aspectul problematic 2, opțiunea propusă ar abroga articolul 41 din Codul de vize (oficiile consulare comune, centrele comune de depunere a cererilor) și ar introduce un concept general de „centru de vize Schengen”, care ar oferi o definiție mai realistă și mai flexibilă pentru anumite forme de cooperare consulară. Pentru aspectul problematic 3, ar fi stabilit un nou tip de autorizație, care permite anumitor categorii de solicitanți (și anume, artiști și membrii echipelor acestora) să rămână mai mult de 90 de zile, dar nu mai mult de 360 de zile în spațiul Schengen. În ceea ce privește aspectul problematic 1, pachetul de politici C (intermediar) prevede facilități procedurale obligatorii similare cu cele din pachetul minim și emiterea de vize cu intrare multiplă valabile pentru o perioadă de cel puțin trei ani și, ulterior, pentru o perioadă de cinci ani. În plus, beneficiarii sunt definiți într-un sens mai larg: solicitanții care au folosit anterior, cu respectarea dispozițiilor legale, cel puțin două vize și care sunt înregistrați în VIS („persoane care călătoresc cu regularitate”). Cu privire la aspectul problematic 2, pe lângă introducerea conceptului flexibil de „centre de vize Schengen”, ar urma să fie introdus, de asemenea, conceptul de „reprezentare obligatorie”: în cazul în care un stat Schengen competent să prelucreze cererea de viză nu este prezent sau reprezentat (în temeiul unui acord) într-o anumită țară terță, oricare alt stat Schengen prezent în țara respectivă ar avea obligația de a prelucra cererile de viză în numele acestuia. În ceea ce privește aspectul problematic 3, la fel precum în cazul pachetului minim, ar fi stabilit un nou tip de autorizație care s-ar aplica nu doar anumitor categorii de resortisanți ai țărilor terțe (ca de exemplu, grupurile muzicale care interpretează în direct), ci tuturor resortisanților din țări terțe (și anume, inclusiv „persoane”) care pot demonstra un interes legitim pentru a călători pentru o perioadă mai mare de 90 de zile în spațiul Schengen. Pachetul de politici D (maxim) ar extinde facilitățile procedurale obligatorii și eliberarea obligatorie de vize cu intrare multiplă imediat pentru o perioadă de cinci ani la majoritatea solicitanților de viză, necesitând o singură viză folosită cu respectarea dispozițiilor legate înregistrată în VIS. În ceea ce privește aspectul problematic 2, pentru a asigura o acoperire adecvată a colectării/prelucrării cererilor de viză, deciziile de punere în aplicare ale Comisiei ar defini modul în care ar trebui să fie organizată rețeaua de colectare a vizelor Schengen în țările terțe în ceea ce privește acordurile de reprezentare, cooperarea cu prestatorii externi de servicii și punerea în comun a resurselor prin alte mijloace. În sfârșit, în ceea ce privește aspectul problematic 3, acesta ar introduce același tip de autorizații precum în cazul pachetului intermediar: orice dispoziții mai ambițioase sunt considerate extrem de nerealiste. 6. Evaluarea impacturilor Facilitățile procedurale, în special eliberarea de vize cu intrare multiplă cu o perioadă mare de valabilitate, au potențialul de a reduce sarcina administrativă a consulatelor și, în același timp, de a oferi o simplificare foarte importantă pentru călători. Transformând spațiul Schengen într-o destinație mai atractivă, opțiunile ar duce la creșterea numărului de călătorii efectuate de resortisanții țărilor terțe obligați să dețină o viză, iar cheltuielile acestora ar avea un impact pozitiv asupra economiei UE. În ceea ce privește aspectul problematic 2, conceptul de „reprezentare obligatorie” ar duce la creșterea considerabilă a prezenței în vederea eliberării vizelor în țările terțe. Aceasta ar asigura acoperirea consulară în orice țară terță în care există cel puțin un consulat care prelucrează cereri de viză. Aceasta vizează aproximativ 900 de „pete oarbe” și ar putea avea un impact pozitiv asupra a aproximativ 100 000 de solicitanți care ar fi în măsură să depună cererile în țara lor de reședință în loc să se deplaseze într-o țară în care statul Schengen competent este prezent sau reprezentat. În sfârșit, introducerea unei noi autorizații pentru șederile pentru o perioadă mai mare de 90 de zile în cazul tuturor resortisanților țărilor terțe ar avea un impact asupra a aproximativ 120 000 de călători, ceea ce ar putea genera venituri suplimentare maxime estimate de 1 miliard EUR în spațiul Schengen. În ceea ce privește impactul financiar și economic anticipat, a se vedea tabelul de la punctul 7 pentru mai multe detalii. 7. Compararea opțiunilor Pachetul de politici A ar avea doar un impact pozitiv redus în ceea ce privește soluționarea problemelor și atingerea obiectivelor strategice. Prin urmare, acesta nu este considerat foarte eficace. Pachetele de politici B, C și D ar aborda în mod progresiv problemele, îndeplinesc obiectivele operaționale și au un impact pozitiv asupra călătoriilor și asupra cheltuielilor în spațiul Schengen. Pachetul de politici B este cel mai puțin eficace; acesta ar aborda parțial problemele în beneficiul unui grup mai restrâns de solicitanți de viză. Pachetele C și D sunt aproape la fel de eficace în ceea ce privește îndeplinirea obiectivelor. Beneficiile economice așteptate sunt mai mari în cazul pachetului D (peste 3 miliarde EUR pe an), dar acesta este asociat cu un potențial mai ridicat de riscuri în materie de securitate. În ceea ce privește eficiența, niciunul dintre pachetele/opțiunile de politici nu ar implica, în principiu, costuri suplimentare considerabile[1]. De fapt, una dintre forțele motoare care stă la baza opțiunilor de politică este generarea de economii atât pentru statele Schengen/consulate, cât și pentru solicitanții de vize. Pachetele de politici B, C și D conduc în mod progresiv la economii de costuri pentru solicitanți, datorate, în principal, numărului tot mai mare de vize cu intrare multiplă emise cu durată mare de valabilitate. Din punctul de vedere al solicitanților, pachetul de politici D este cel mai eficient, iar pachetul de politici B este cel mai puțin eficient. În fiecare pachet, avantajele economice pentru UE pe ansamblu depășesc considerabil costurile estimate pentru statele Schengen individuale. Tabelul de mai jos prezintă o imagine de ansamblu a impactului anticipat al fiecărui pachet de politici[2]. Opțiune de politică/ Criterii || Pachet fără caracter de reglementare (A) || Pachet minim de reglementare (B) || Pachet intermediar de reglementare (C) || Pachet maxim de reglementare (D) Eficacitate || || || || Facilități procedurale obligatorii pentru anumite categorii de călători || 1 || 2 || 3 || 4 Prezență crescută și raționalizată în vederea colectării/prelucrării cererilor de viză în țările terțe || 1 || 2 || 4 || 4 Posibilitatea de a rămâne mai mult de 90 de zile într-o perioadă de 180 de zile în spațiul Schengen, pe baza unui nou tip de autorizație || 0 || 2 || 4 || 4 Impactul asupra securității spațiului Schengen || 0 || 0 || -0,5 || -2 Beneficii economice – venituri generate de cheltuielile călătorilor (milioane EUR pe an) || — || Aproximativ 800 || Peste 2 000 || Peste 3 000 Locuri de muncă susținute (număr în echivalent normă întreagă) || — || Aproximativ 20 000 || Aproximativ 60 000 || Aproximativ 80 000 Eficiență || || || || Costuri directe economisite de solicitanții de viză (milioane EUR pe an) || — || Aproximativ 50 || Aproximativ 200 || Aproximativ 300 Costuri indirecte economisite de solicitanții de viză (milioane EUR pe an) || — || Aproximativ 120 || Aproximativ 500 || Aproximativ 800 Impactul financiar net în statele Schengen (milioane EUR pe an) || — || Aproximativ -1 || Aproximativ -5 || Aproximativ -9 Fezabilitate || || || || Juridică || Bună || Bună || Bună || Bună Politică || Bună || Rezonabilă || Rezonabilă || Slabă Practică || Bună || Bună || Bună || Rezonabilă În ceea ce privește aspectul problematic 1 (proceduri lungi, complicate și costisitoare), evaluarea nu este concludentă cu privire la opțiunea preferată. Aceasta se datorează faptului că potențialul impact economic foarte ridicat al propunerii din pachetul de politici D este, cu toate acestea, asociat cu un risc potențial mai ridicat în materie de securitate. Propunerea din pachetul intermediar (C) este asociată cu un risc scăzut în materie de securitate, însă impactul economic potențial al acesteia este estimat ca fiind cu aproape 1 miliard EUR mai mic. Referitor la aspectul problematic 2 (acoperirea geografică) și aspectul problematic 3 (un nou tip de autorizație), opțiunile identificate în pachetul intermediar sunt cele preferate (introducerea noului concept de „centru de vize Schengen” și a reprezentării „obligatorii” pentru aspectul problematic 2; un nou tip de autorizație pentru șederile care depășesc 90 de zile pentru toți resortisanții din țări terțe pentru aspectul problematic 3). 8. Monitorizare și evaluare Comisia va prezenta un raport de evaluare după trei ani de la intrarea în vigoare a reformării Codului de vize. [1] O excepție o constituie opțiunea de politică legată de acoperirea geografică în procesul de prelucrare a vizelor. [2] 0: niciun impact; 0-1: în cazul în care există un impact, acesta este redus; 2: impact mediu; 3: impact ridicat; 4: impact semnificativ. Ratingul este negativ (-) dacă impactul este negativ.