RO    RO RO 
RO    RO  COMISIA COMUNIT ĂŢILOR EUROPENE 
Bruxelles, 21.4.2009 
SEC(2009) 451 
  
DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI 
 
însoţind 
 
COMUNICAREA COMISIEI C ĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, 
COMITETUL ECONOMIC ŞI SOCIAL EUROPEAN ŞI COMITETUL 
REGIUNILOR 
Către o mai bun ă direcţionare a ajutoarelor pentru fermierii din zonele cu handicapuri 
naturale 
 
Rezumatul studiului de impact  
{COM(2009) 161 final} 
{SEC(2009) 449} {SEC(2009) 450} 
RO 2   RO DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI 
Rezumatul studiului de impact  
Către o mai bun ă direcţionare a ajutoarelor pentru fermierii din zonele cu handicapuri 
naturale 
1. DEFINIREA PROBLEMEI  
Introdus în 1975, sistemul de ajutoare pent ru fermierii din zonele defavorizate ofer ă un 
instrument menit s ă sprijine continuarea exploat ării agricole şi, implicit, între ţinerea spa ţiului 
rural în zonele montane, în zonele defavorizate altele decât cele montane (a şa-numitele „zone 
defavorizate intermediare”) şi în zonele afectate de handicapuri specifice.  
Logica de interven ţie a plăţilor pentru zonele defavorizate – denumite în prezent „pl ăţi pentru 
handicapurile naturale” (PHN) – a fost revizuit ă în 2005 cu scopul de a îmbun ătăţi contribu ţia 
acestor pl ăţi la strategia de dezvoltare durabil ă a UE şi ca urmare a discrepan ţelor semnalate 
în 2003 de Curtea de Conturi în ceea ce prive şte delimitarea zonelor defavorizate 
intermediare.  
Cu toate acestea, noul cad ru juridic pentru PHN r ămâne de definitivat, deoarece, în 2005, 
Consiliul nu a ajuns la un acord asupra unui eventual nou sistem comunitar în concordan ţă cu 
noile obiective ale politicii UE, pentru clasificar ea zonelor cu handicapuri naturale altele decât 
cele montane şi decât cele cu handicapuri spec ifice. Scopul actualului exerci ţiu de revizuire 
este, aşadar, de a încheia proc esul lansat în 2005, f ără a exclude noi evolu ţii în arhitectura 
politicii comunitare pent ru perioada ulterioar ă anului 2013. 
Problemele care trebuie abordate sunt urm ătoarele: 
• Lipsa de coeren ţă dintre actuala delimitare a zonelor defavorizate intermediare, bazat ă în 
parte pe indicatori socio-economici, şi obiectivele revizuite ale si stemului PHN, axat nu pe 
obiective socio-economice, ci pe  gestionarea terenurilor;  
• Diversitatea extrem de mare a criteriilor fo losite de statele membre pentru desemnarea 
zonelor defavorizate intermediare, care implic ă o lipsă de transparen ţă putând conduce la 
inegalităţi în tratarea beneficiarilor;  
• Direcţionarea insuficient ă a ajutoarelor spre zonele în  care riscul de abandonare a 
terenurilor este cel mai ridicat.  
După cum se ştie, articolul 37 din Regulamentul (CE) nr. 1698/20051 a introdus o modificare 
în calculul pl ăţilor. Aceast ă dispoziţie, care va intra în vigoare dup ă încheierea procesului de 
revizuire a zonelor defavorizate, ar trebui s ă contribuie substan ţial la cre şterea eficacit ăţii 
ajutoarelor.  
                                                 
1 Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului din 20 septem brie 2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rural ă 
acordat din Fondul European Agricol Fund pentru Dezvoltare Rural ă (FEADR), JO L 277, 21.10.2005, p. 1.  
RO 3   RO 2. SUBSIDIARITATE  
Actualul proces nu constituie o reform ă majoră, ci actualizarea unui sistem existent din cadrul 
politicii agricole comune. Ac ţiunea sa se m ărgineşte la adaptarea modului de delimitare a 
zonelor defavorizate şi a sistemului de pl ăţi la obiectivele politice definite de Consiliu în 
2005.  
Obiectivele revizuirii prezint ă un poten ţial de simplificare ca urmare a cre şterii transparen ţei 
în delimitarea zonelor prin adopt area unor criterii obi ective comune.  
3. OBIECTIVE  
Având în vedere problemele enumerat e mai sus, scopurile revizuirii sunt: 
• Adaptarea modului de delimitare a zonelor defavorizate intermediare şi a sistemului de 
plăţi aferent la obiectivul gestion ării terenurilor stabilit în 2005; 
• Creşterea transparen ţei şi a obiectivit ăţii în delimitarea zonelor la scara întregii UE; 
• Creşterea eficacit ăţii ajutoarelor şi o mai bun ă direcţionare a lor spre zonele în care riscul 
abandonării terenurilor este maxim. 
În stadiul actual, din cauza datelor limitate de care dispune, Comisia nu este în m ăsură să 
prezinte o propunere legislativ ă, bazată pe o analiz ă riguroasă, privind un eventual nou sistem 
de delimitare. Informa ţiile de care este nevoie pentru a ev alua în detaliu rezultatele unui nou 
mecanism de delimitare exist ă – sau pot fi culese – doar la nivel na ţional. Aşadar, se 
preconizeaz ă pregătirea terenului pentru o propunere legislativ ă ulterioar ă prin urm ătoarele 
trei etape: 
(1) Adoptarea unei comunic ări a Comisiei care s ă descrie actuala stare de lucruri şi să 
solicite statelor membre s ă simuleze aplicarea pe teritori ul lor a unor posibile criterii 
comune pentru delimitarea zonelor cu ha ndicap natural altele decât cele montane şi 
cele cu handicapuri specifice; 
(2) Transmiterea c ătre Comisie a simul ărilor efectuate de statele membre în toamna lui 
2009; 
(3) Finalizarea studiului de impact şi elaborarea unei propuneri legislative cât mai curând 
după primirea simul ărilor de la statele membre.  
4. OPŢIUNI DE REVIZUIRE  
S-au identificat patru op ţiuni de revizuire care au fost supuse consult ării publice la 22 mai 
2008:  
Opţiunea 1: Statu quo+  
Desemnarea zonelor 
Potrivit acestui scenariu, ar urma s ă se solicite statelor membre s ă renunţe la indicatorii 
RO 4   RO socio-economici pe care îi folosesc în pr ezent pentru delimitarea zonelor defavorizate şi să 
identifice care ar fi, în opinia lor, cele mai potrivite criterii pentru  definirea handicapurilor 
naturale care afecteaz ă agricultura. Statele membre care utilizeaz ă sisteme de indici ar putea 
fi autorizate s ă le utilizeze în continuare, dup ă ce vor fi eliminat indicatorii socio-economici 
integraţi în aceste sisteme. Celorlalte state membre li s-ar solicita s ă elaboreze un sistem de 
criterii pedoclimatice adaptate situa ţiei lor. Comisia ar urma s ă evalueze în ce m ăsură 
sistemul folosit de fiecare stat membru corespunde obiectivelor sistemului PHN.  
 
Norme de eligibilitate 
Statele membre ar avea posibilitatea de a stab ili norme de eligibilitate la nivel de exploata ţie 
în vederea direc ţionării ajutoarelor spre anumite sisteme agricole din cadrul programelor lor 
de dezvoltare rural ă. Comisia ar urma s ă evalueze dac ă criteriile respective sunt obiective, 
nediscriminatorii şi coerente cu obiectivele m ăsurii şi cu angajamentele interna ţionale ale 
UE.   
 
Opţiunile 2, 3 şi 4 utilizeaz ă toate aceea şi metodă de delimitare a zonelor bazat ă pe opt 
indicatori biofizici comuni, identifica ţi de un grup de exper ţi în evaluarea solului, climei şi 
terenurilor, afla ţi sub coordonarea Centrului Com un de Cercetare. Definirea şi modul de 
aplicare a criteriilor sunt discut ate în comunicarea pe care o înso ţeşte prezentul rezumat. 
Opţiunea 2: Criterii comune 
Desemnarea zonelor 
Zonele defavorizate intermediare ar urma s ă fie desemnate pe baza criteriilor biofizice 
comune enumerate în anexa la comunicare. 
 
Norme de eligibilitate 
În cadrul programelor lor de dezvoltare rural ă, statele membre ar avea posibilitatea de a 
stabili norme de eligibilitate la nivel de exploata ţie în vederea direc ţionării ajutoarelor spre 
anumite sisteme agricole. Comisia ar urma s ă evalueze dac ă criteriile respective sunt 
obiective, nediscriminatorii şi coerente cu obiectivele m ăsurii şi cu angajamentele 
internaţionale ale UE.  
 
Opţiunea 3: Norme de eligibilitate 
Desemnarea zonelor 
Zonele defavorizate intermediare ar urma s ă fie desemnate pe baza criteriilor biofizice 
comune enumerate în anexa la comunicare. 
Norme de eligibilitate 
Statelor membre li s-ar solicita s ă stabileasc ă norme adecvate în vederea direc ţionării 
ajutoarelor spre agricultura extensiv ă, contribuind astfel la  gestionarea durabil ă a terenurilor 
RO 5   RO prin excluderea sistemelor agricole intensive de la ajutoare. Legisla ţia comunitar ă ar urma 
să ofere un cadru de baz ă pentru criteriile de eligib ilitate, indicând principiile şi tipul de 
criterii care ar trebui folosite în vederea ex cluderii sistemelor agricole intensive (de ex., 
densitatea maxim ă a şeptelului, randamentul mediu, marja brut ă standard). Pe aceast ă bază, 
statele membre ar urma s ă aleagă indicatorii cei mai adecva ţi şi să stabileasc ă pragurile 
relevante în cadrul programelor lor de dezvoltare rural ă. Normele de eligibilitate ar trebui s ă 
fie obiective, nediscriminatorii şi coerente cu obiectivele m ăsurii şi cu angajamentele 
internaţionale ale UE.   
 
Opţiunea 4: Valoare natural ă ridicată 
Desemnarea zonelor 
Această opţiune ar implica o delimitare mai precis direc ţionată a zonelor: din cadrul zonelor 
afectate de handicapuri naturale , numai zonele clasificate ca terenuri agricole cu valoare 
naturală ridicată (VNR) s-ar califica pentru stat utul de zone defavorizate.  
Delimitarea zonelor defavorizate intermediare s-ar efectua, într-un prim stadiu , prin aceea şi 
metodă ca şi la opţiunile 2 şi 3, pe baza indicatorilor biofizici comuni. Zonele care ar rezulta 
din aceast ă primă delimitare ar fi ulterior restrânse pent ru a cuprinde doar zonele clasificate 
ca terenuri agricole cu VNR, definite ca fiind zonele europene în care agricultura este un 
mod principal (de obicei, predominant) de utilizare a terenului şi unde agricultura sus ţine 
sau este asociat ă fie cu o mare diversitate de specii sau habitate, fie cu prezen ţa unor specii 
de interes european şi/sau naţional şi/sau regional, fie cu amândou ă.  
 
Norme de eligibilitate 
Statele membre ar avea posibilitatea de a stabil i norme de eligibilitate pe baza unor criterii 
transparente, obiective şi nediscriminatorii în concordan ţă cu obiectivele m ăsurii.   
 
În toate op ţiunile, plăţile s-ar calcula pe baza cost urilor suplimentare suportate şi a pierderilor 
de venituri suferite ca urmare  a handicapului din zonele respect ive, în limitele unor valori 
minime şi maxime fixate de Consiliu. 
5. EVALUAREA IMPACTULUI  
5.1. Disponibilitatea limitat ă a datelor şi dificultăţile de evaluare a op ţiunii 4  
După cum s-a men ţionat, prezenta analiz ă este limitat ă din cauz ă că datele necesare sunt 
disponibile doar la nivel na ţional. În stadiul actual, evalua rea nu poate furniza decât indicii şi 
extrapolări cu privire la tipurile de impact care ar urma s ă rezulte din aceast ă revizuire. 
Desfăşurarea ei în continuare se va baza pe simul ările pe care le vor efectua statele membre.  
Evaluarea op ţiunii 4, „Valoare natural ă ridicată”, întâmpin ă obstacole obiective importante. 
Procesul de identificare a indi catorilor de VNR în cadrul Cadrului comun de monitorizare şi 
evaluare pentru dezvoltarea rural ă nu este suficient de dezvoltat la ora actual ă şi ritmul în care 
avansează diferă foarte mult de la un  stat membru la altul. În aceste condi ţii, este extrem de 
RO 6   RO greu de schi ţat un cadru care s ă reuneasc ă indicatorii de handicap natural şi de VNR şi care să 
poată sta la baza evalu ării.  
Prin urmare, în lipsa unor date suficient de clare cu privire la indicatorii de VNR, s-a 
considerat c ă, pe termen scurt, nu este oportun ă luarea în considerare a op ţiunii 4, f ără a 
exclude îns ă plauzibilitatea aceste ia într-o perspectiv ă mai îndep ărtată.  
5.2. Transparen ţa şi direcţionarea ajutoarelor 
Opţiunea „Statu quo+” ar prelua în mare m ăsură lipsa de transparen ţă, de obiectivitate şi de 
fundamentare ştiinţifică a criteriilor de clasificare şi, implicit, riscul trat ării inegale a 
beneficiarilor, pentru care a fost cr iticat actualul sistem de delimitare. 
Opţiunile 2 şi 3 ar ameliora transparen ţa şi posibilitatea de justificare a direc ţionării datorit ă 
unui sistem comun de delimitare. Op ţiunea 2 prezint ă riscul unei concentr ări insuficiente a 
sprijinului din lipsa unei concep ţii comune privind direc ţionarea ulterioar ă a ajutoarelor prin 
intermediul normelor de eligibilitate. Totu şi, comparativ cu op ţiunea 3, ofer ă posibilităţi mai 
bune de adaptare la nevoile locale.  
5.3. Impactul socio-economic 
Principalul tip de impact socio-economic pe care ar urma s ă-l produc ă revizuirea zonelor 
defavorizate este legat de venitul exploata ţiilor din zonele vizate de noul sistem de delimitare 
şi de plăţi. Informa ţiile disponibile în stadiu l actual nu permit identificar ea zonelor care ar fi 
afectate de schimbarea statutului de zon ă defavorizat ă în cadrul diferitelor op ţiuni prezentate.  
Sintetizând, se poate considera c ă impactul negativ legat de pierderea statutului de zon ă 
defavorizat ă ca urmare a aplic ării noilor criterii de delimitare ar varia în func ţie de ponderea 
plăţii pentru zon ă defavorizat ă în venitul exploata ţiei. Din aceast ă perspectiv ă, opţiunea „Statu 
quo+”  pare să aibă impactul cel mai limitat, în trucât nu presupune modific ări semnificative în 
raport cu actuala delimitare. 
În cadrul op ţiunilor 2 şi 3, modificările în delimitarea z onelor ar putea influen ţa atât pozitiv, 
cât şi negativ veniturile fermierilor, efectele nu pot fi îns ă evaluate în acest stadiu din lipsa 
datelor corespunz ătoare. În orice caz, pierderea pl ăţii pentru zon ă defavorizat ă ar avea 
consecinţe extrem de importante, ducând la o situa ţie negativ ă a veniturilor (sub aspectul 
valorii ad ăugate nete a exploata ţiei) doar într-un num ăr limitat de cazuri (3 % din num ărul 
total al beneficiarilor). 
Introducerea unui cadru comun pentru criteriile na ţionale de eligibilitate, conform op ţiunii 3,  
ar permite concentrar ea ajutoarelor pe sistemele de agricultur ă extensivă care sunt mai pu ţin 
profitabile şi în care riscul de abandonare a terenuril or este mai ridicat. Prin urmare, aceast ă 
opţiune ar avea probabil un imp act pozitiv asupra exploata ţiilor care au venituri reduse şi care 
sunt foarte dependente de ajutor ul pentru zone defavorizate.  
– Ar mai trebui men ţionat că, în unele state membre, fermierii pot beneficia de o serie de 
avantaje (de ex., reduceri de impozite pe baza legisla ţiei naţionale) pentru c ă exploataţiile 
lor sunt situate în zone  defavorizate, chiar dac ă ei nu beneficiaz ă propriu-zis de pl ăţile 
pentru zone defavorizate. În aceste cazuri, schimbarea statutului de zon ă defavorizat ă ar 
RO 7   RO putea avea efecte considerabile asupra venitului exploata ţiilor, deşi acestea nu pot fi 
evaluate la nivelul UE.  
– În stadiul actual al analizei, nu se poate şti în ce m ăsură şi în ce locuri unii fermieri vor 
pierde sprijinul pentru zonele defavorizate ca urmare a elimin ării criteriilor socio-
economice. Probabilitatea şi amploarea acestor cazuri ar trebui evaluat ă pe baza 
rezultatelor simul ărilor pe care statele membre urmeaz ă să le comunice în toamna lui 2009. 
În acest context, ar trebui s ă se urmărească: 
– dacă celelalte m ăsuri ale PAC care sunt aplicabile în re giune, de exemplu în cadrul axei 3 a 
programului de dezvoltare rural ă respectiv, pot compensa handicapurile socio-economice 
acoperite în prezent de sprijinul  pentru zonele defavorizate; 
– dacă ar trebui luate eventual ni şte măsuri pentru a u şura tranzi ţia la noul sistem de 
delimitare.  
5.4. Viabilitatea comunit ăţilor rurale 
În zonele în care agricultura r ămâne coloana vertebral ă a economiei locale, orice modificare a 
sistemului de delimitare şi/sau de pl ăţi pentru zonele defavorizate ar avea probabil un impact 
semnificativ asupra dezvolt ării de ansamblu a acestor zone.  
Unele comunit ăţi agricole sunt mai expuse la declin decât altele din cau za sistemului de 
producţie, a valorii ad ăugate scăzute, a dimensiunii exploata ţiilor şi a aşezării periferice. 
Într-un num ăr de cazuri, vulnerabilitat ea sistemului de produc ţie este consecin ţa condiţiilor 
naturale şi, prin urmare, o mai bun ă direcţionare a ajutoarelor spre  zonele cel mai grav 
afectate de handicapuri naturale poate influen ţa pozitiv viabilitatea general ă a zonei.  
În cazurile în care declinul nu este legat de prezen ţa handicapurilor naturale, m ăsurile menite 
să stimuleze competitivitatea sectorului agricol, s ă promoveze diversificarea şi să instituie 
strategii integrate de dezvol tare de jos în sus par s ă aibă mai multe şanse de reu şită decât 
plăţile de compensare a fermierilor pentru handicapurile naturale.  
5.5. Efectele asupra mediului 
Delimitarea zonelor pe baza unui set omogen de cr iterii biofizice pe to t teritoriul Uniunii 
Europene ar m ări probabilitatea concentr ării ajutoarelor pe sistem ele agricole extensive, 
deoarece desemnarea zonelor este legat ă neechivoc de handicapur ile naturale care afecteaz ă 
agricultura. Din acest motiv, op ţiunile 2 şi 3 sunt mai eficiente decât op ţiunea 1. 
Opţiunea 2 ar da statelor membre posibilitatea de a stabili condi ţii de eligibilitate legate de 
cerinţele gestion ării terenurilor. Delimitarea zonelor pe criterii biofizice comune ar trebui s ă 
canalizeze ajutoarele spre zonele caracterizate cu prec ădere de o agricultur ă extensiv ă, iar 
beneficiarii de PHN ar trebui s ă respecte ecocondi ţionalitatea. Eficacitat ea sistemului ar putea 
fi totuşi diminuat ă de direcţionarea insuficient de precis ă a ajutoarelor, în special în zonele în 
care sistemele agricole intensive, asociate de regul ă cu riscuri ecologice mai ridicate, coexist ă 
cu sistemele agricole extensive. În cadrul op ţiunii 2, contribu ţia PHN la gestionarea durabil ă a 
terenurilor şi la atingerea obiectivelor de mediu ale UE ar depinde deci de modul în care 
sistemul este pus în apli care de statele membre.  
RO 8   RO În compara ţie cu opţiunea 2, op ţiunea 3 cuprinde cerin ţe suplimentare sub aspectul practicilor 
de gestionare a exploata ţiilor şi ar limita acordarea PHN la sistemele agricole care aduc o 
contribuţie pozitiv ă concretă la gestionarea durabil ă a terenurilor. Cu toate acestea, pl ăţile nu 
ar acoperi angajamentele care dep ăşesc nivelul de baz ă, ci s-ar m ărgini la compensarea 
fermierilor pentru costurile suplimentare şi pentru pierderile de ven ituri legate de handicapul 
natural. Prin urmare, op ţiunea 3 pare s ă ofere cel mai bun poten ţial pentru atingerea 
obiectivelor de mediu, cu condi ţia ca sistemul de ajutoare s ă fie implementat în concordan ţă 
cu celelalte m ăsuri din axa 2. Pentru o implementare echilibrat ă a opţiunii 3 este necesar ca, 
pe de o parte, fermierii s ă nu fie plătiţi de două ori (în cadrul PHN şi în cadrul altor m ăsuri din 
axa 2) pentru îndeplinirea aceluia şi angajament şi ,  p e  d e  a l t ă parte, ca fermierii din zonele 
afectate de handicapuri naturale s ă nu sufere discrimin ări, fiind exclu şi de la alte pl ăţi de 
agromediu de care beneficiaz ă, în condiţii similare, fermierii situa ţi în afara regiunii. 
6. COMPARAREA OP ŢIUNILOR  
În stadiul actual al procesului de revizuir e, nu se poate privilegia niciuna dintre op ţiunile 
enumerate. Totu şi, opţiunea „Statu quo+” ofer ă slabe şanse de rezolvare a punctelor critice 
identificate în leg ătură cu actualul sistem, iar op ţiunea 4 (VNR) nu poate fi implementat ă într-o 
perspectiv ă apropiată.  
Se preconizeaz ă continuarea procesului de revizuire, a şa cum s-a indicat la punctul 3, cu scopul 
de a ajusta op ţiunile şi de a privilegia una dintre ele pe baza simul ărilor de aplicare a criteriilor 
biofizice comune pe care le vor efectua statele membre.  
7. MONITORIZARE ŞI EVALUARE  
Pentru monitorizarea pl ăţilor acordate fermierilor din zonele cu handicap altele decât zonele 
montane, se prevede utilizarea urm ătorilor indicatori: 
Indicatori de 
referinţă Biodiversitate: terenuri agricole şi forestiere cu valoare natural ă ridicată  
Biodiversitate : popula ţia de păsări de pe terenurile agricole  
Intrări Valoarea cheltuielilor publice efectuate (t otalul acestora în raport cu FEADR)  
Ieşiri Numărul exploata ţiilor care beneficiaz ă de ajutoare în zonele cu handicap, 
altele decât zonele montane (defalcat pe tipuri de handicap – zone umede, 
zone de deal etc.) 
Suprafaţa agricol ă care beneficiaz ă de ajutoare (defalcat ă pe tipuri de 
suprafaţă şi tipuri de handicap)  
Rezultate  Zone în care s-au ob ţinut succese în gestionarea terenurilor, contribuind la: 
îmbunătăţirea biodiversit ăţii 
ameliorarea calit ăţii apei  
atenuarea schimb ărilor climatice 
ameliorarea calit ăţii solului 
prevenirea marginaliz ării şi a abandon ării terenurilor  Indicatori 
comuni  
Impact  Inversarea tendin ţei de reducere a biodiversit ăţii 
Conservarea terenurilor agricole şi forestiere cu valoare natural ă ridicată 
 
RO 9   RO  
La evaluarea sistemului de ajut oare revizuit, este necesar s ă se precizeze: 
– În ce măsură a contribuit sistemul PHN la continuarea exploat ării agricole a terenurilor în 
zonele cu handicap, altele decât zonele montane?  
– În ce măsură a contribuit sistemul la conservarea sau promovarea sistemelor agricole 
durabile? 
– În ce măsură a contribuit sistemul la conservarea spa ţiului rural şi la ameliorarea mediului?