[pic] | COMISIA EUROPEANĂ |

Bruxelles, 22.12.2010

COM(2010) 811 final

RAPORT AL COMISIEI

privind schimbarea indirectă a utilizării terenului în legătură cu biocarburanţii şi biolichidele

RAPORT AL COMISIEI

privind schimbarea indirectă a utilizării terenului în legătură cu biocarburanţii şi biolichidele

INTRODUCERE

Context

Energia regenerabilă, inclusiv biocarburanţii, reprezintă un element esenţial al strategiei UE privind energia şi schimbările climatice. Biocarburanţii sunt importanţi deoarece contribuie la abordarea a două provocări fundamentale privind politica energetică în sectorul transporturilor: dependenţa covârşitoare de ţiţei a sectorului transporturilor şi necesitatea de a decarboniza sectorul transporturilor.

Susţinerea biocarburanţilor oferă, de asemenea, şi alte oportunităţi. Aceştia pot contribui la ocuparea forţei de muncă în zonele rurale, atât în cadrul UE, cât şi în ţările în curs de dezvoltare, oferind un domeniu de aplicare pentru progresele tehnologice, de exemplu biocarburanţii de a doua generaţie.

În 2009, prin intermediul Directivei 2009/28/CE privind promovarea utilizării energiei din surse regenerabile („Directiva privind energia regenerabilă”), UE a adoptat obiective obligatorii care trebuie îndeplinite până în 2020:

- o pondere globală a energiei regenerabile de 20%

- o pondere a energiei regenerabile de 10% în sectorul transporturilor.

Aceste obiective obligatorii sunt menite să ofere siguranţă investitorilor şi să încurajeze dezvoltarea continuă a tehnologiilor care generează energie din toate tipurile de surse regenerabile.

În acelaşi timp, prin intermediul Directivei 2009/30/CE („Directiva privind calitatea carburanţilor”), UE a adoptat un obiectiv obligatoriu care trebuie îndeplinit până în 2020:

- o reducere de 6% a intensităţii gazelor cu efect de seră provenite de la carburanţii utilizaţi în transport.

Scopul acestui obiectiv este de a garanta reduceri specifice ale emisiilor de gaze cu efect de seră asociate cu toate aspectele producţiei şi consumului de energie utilizată în transportul rutier şi pentru utilajele mobile fără destinaţie rutieră.

Contribuţia biocarburanţilor la îndeplinirea acestor obiective se așteaptă a fi una semnificativă[1]. Prin urmare, este important ca producţia de biocarburanţi să fie durabilă. Pentru a evita efectele secundare negative, ambele directive menţionate (denumite în continuare „directivele”) includ cea mai cuprinzătoare şi avansată schemă de durabilitate din lume. Acestea impun un număr de criterii de durabilitate pe care operatorii economici trebuie să le îndeplinească în vederea contabilizării biocarburanţilor în scopul realizării obiectivelor legislative şi a calificării acestora pentru schemele de sprijin[2]. Aceste criterii sunt menite să împiedice conversia zonelor cu stocuri mari de carbon şi cu o biodiversitate bogată în scopul producţiei de materii prime pentru biocarburanţi. În plus, acestea impun, de asemenea, ca biocarburanţii să atingă un procent minim de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră de 35% în raport cu carburanţii fosili. Această cerinţă este progresivă, crescând la 50% în 2017 şi la 60% în 2018 pentru noile instalaţii.

Criteriile de durabilitate[3] pot avea un impact asupra pieţelor produselor de bază altele decât biocarburanţii, existând posibilitatea ca acestea să sporească producţia durabilă de materii prime agricole ca efect secundar. Cu toate acestea, datorită cererii globale crescânde de produse agricole de bază, există riscul ca o parte din cererea de biocarburanţi să fie satisfăcută prin extinderea suprafeţelor de teren destinate agriculturii la nivel mondial.

Prin urmare, directivele obligă Comisia să prezinte un raport Parlamentului European şi Consiliului până la 31 decembrie 2010, în care să examineze impactul schimbării indirecte a utilizării terenului asupra emisiilor de gaze cu efect de seră şi să abordeze modalităţile de diminuare a acestui impact[4]. Raportul trebuie însoţit, dacă este cazul, de o propunere bazată pe cele mai bune dovezi ştiinţifice disponibile, care cuprinde o metodologie concretă pentru emisiile provenite din variaţia cantităţii de carbon provocată de schimbarea indirectă a utilizării terenului[5].

Deşi schimbarea utilizării terenului poate avea diverse efecte pozitive şi negative (şi anume emisii de gaze cu efect de seră, biodiversitate, aspecte sociale etc.), prezentul raport se axează pe consecinţele emisiilor de gaze cu efect de seră provocate de biocarburanţi, conform directivelor. Comisia va analiza impacturile mai ample asupra durabilităţii asociate cu promovarea biocarburanţilor în rapoartele bianuale în temeiul Directivei privind energia regenerabilă care urmează să fie prezentate Parlamentului European şi Consiliului începând cu 2012. De asemenea, Comisia este de părere că este important ca problema schimbării indirecte a utilizării terenului în favoarea biocarburanților să fie abordată într-o manieră holistică, analizând comparativ durabilitatea ciclului de viață al biocarburanților utilizați în sectorul transporturilor. Acest aspect va fi, de asemenea, luat în considerare în cadrul viitoarei analize de impact.

Ce înseamnă schimbarea indirectă a utilizării terenului?

Utilizarea carburanţilor fosili şi schimbarea utilizării terenului sunt principalele cauze ale emisiilor antropice de gaze cu efect de seră. Utilizarea biocarburanţilor poate reduce emisiile de gaze cu efect de seră cu condiţia ca emisiile directe şi indirecte de gaze cu efect de seră să fie mai mici decât cele produse de carburanţii fosili pe care îi înlocuiesc.

Conform previziunilor pentru următoarele decenii, populaţia mondială aflată în continuă creştere şi standardele de viaţă mai ridicate vor conduce la creşterea cererii de alimente, furaje, energie şi fibre din ecosistemele Terrei. Aceste cereri tot mai mari ar putea avea ca rezultat o nevoie crescândă de produse agricole de bază la nivel mondial, care poate fi acoperită prin creșterea recoltelor şi a extinderea terenurilor agricole. La cererea existentă de produse agricole de bază se adaugă utilizarea tot mai mare a biocarburanţilor în cadrul UE.

Materiile prime pentru biocarburanţi pot fi produse pe terenul convertit direct din altă întrebuinţare în teren agricol. Emisiile de carbon produse în urma acestei schimbări a utilizării terenului trebuie incluse în calculul total al emisiilor de gaze cu efect de seră provocate de un anumit biocarburant pentru a stabili dacă acesta îndeplinește criteriile de durabilitate[6]. Cu toate acestea, dacă materiile prime respective sunt cultivate pe terenul agricol existent, acestea pot, în consecinţă, să strămute alte producţii vegetale, ceea ce poate conduce în cele din urmă la conversie de teren în teren agricol. Prin acest procedeu, cererea suplimentară de biocarburanţi poate conduce indirect la schimbarea utilizării terenului, de unde derivă termenul de schimbare indirectă a utilizării terenului. Acest efect indirect se manifestă printr-o modificare a cererii de produse agricole de bază şi a substituţilor acestora pe pieţele mondiale. Modificarea preţurilor poate stimula modificarea comportamentelor, având ca rezultat o utilizare mai mare a terenului, care în numeroase cazuri implică schimbarea utilizării terenului. Preţurile mai mari pot modifica, de asemenea, comportamentele prin stimularea creșterii recoltelor pe terenul agricol existent.

Stimulentul principal în ceea ce priveşte schimbarea indirectă a utilizării terenului constă în cererea tot mai mare de culturi agricole în situaţia în care atât disponibilitatea terenului agricol corespunzător, cât şi creșterea potenţială a recoltelor sunt limitate. Alţi factori cheie, cum ar fi atingerea profitului maxim din producţie şi respectarea legislaţiei în vigoare pot juca, de asemenea, un rol important în stabilirea modului în care urmează să fie satisfăcută această cerere crescândă.

Gradul de limitare a disponibilităţii terenului în diverse regiuni ale lumii este un subiect foarte discutat. Figura 1 de mai jos[7] indică suprafețele recoltate din diferite regiuni ale lumii. În comparaţie cu 1981, au scăzut suprafeţele recoltate în Europa, CSI şi America de Nord, ceea ce sugerează existența unor terenuri cu stocuri scăzute de carbon disponibile[8].

[pic]

Figura 1: Suprafața recoltată la nivel mondial în perioada 1961 - 2007

Disponibilitatea limitată a terenului cu stocuri scăzute de carbon în alte părţi ale lumii şi lipsa unei protecţii mai severe a pădurilor şi a zonelor bogate în carbon sunt factori care pot contribui la schimbarea indirectă dăunătoare a utilizării terenului. Dacă s-ar limita conversia zonelor bogate în carbon sau dacă mai multe produse agricole de bază ar face obiectul unor criterii de durabilitate, comparabile cu cele prevăzute pentru biocarburanţi, atunci schimbarea indirectă a utilizării terenului ar putea fi limitată. Acest lucru se explică prin faptul că efectul de schimbare indirectă a utilizării terenului produs de biocarburanți reprezintă de fapt o schimbare directă a utilizării terenului pentru alte produse de bază.

ESTIMAREA EMISIILOR DE GAZE CU EFECT DE SERă DATORATE SCHIMBăRII INDIRECTE A UTILIZăRII TERENULUI

Estimarea impactului asupra gazelor cu efect de seră datorat schimbării indirecte a utilizării terenului necesită o proiecție a impacturilor în viitor, care sunt în mod inerent incerte deoarece progresele viitoare nu vor urma neapărat tendinţele trecutului. În plus, schimbarea estimată a utilizării terenului nu poate fi niciodată validată, întrucât schimbarea indirectă a utilizării terenului este un fenomen imposibil de observat sau măsurat în mod direct. Prin urmare, este necesară o procedură de modelare pentru a estima schimbarea indirectă a utilizării terenului[9]. Pentru a-şi baza lucrările pe cele mai bune dovezi ştiinţifice disponibile, Comisia a lansat un număr de exerciţii analitice şi o examinare a studiilor existente privind schimbarea indirectă a utilizării terenului în perioada 2009 - 2010[10]. În plus, Comisia a condus diverse exerciţii consultative cu publicul larg, inclusiv o preconsultare privind abordările politice posibile[11], precum şi un exerciţiu suplimentar odată cu publicarea versiunilor finale ale studiilor[12]. Recunoscându-se dificultăţile asociate cu numeroasele incertitudini existente în studiile de modelare, în explorarea rezultatelor şi a concluziilor din lucrările analitice, au fost implicaţi cei mai buni experţi tehnici de la nivel mondial.

Lucrările analitice desfăşurate au avut la bază anumite studii, şi anume

- Impactul obiectivului UE privind biocarburanţii asupra pieţelor agricole şi utilizării terenului: o evaluare comparativă a procedurilor de modelare realizată de Institutul de studii tehnologice prospective al Centrului Comun de Cercetare al CE (IPTS);

- Studiul referitor la impactul mandatului UE privind biocarburanţii asupra comerţului mondial şi mediului, realizat de Institutul internaţional de cercetare în domeniul politicii alimentare (IFPRI);

- Impactul schimbării utilizării terenului asupra emisiilor de gaze cu efect de seră produse de biocarburanţi şi bioliochide, o examinare internă condusă de DG Energie (analiză a literaturii de specialitate);

- Schimbarea indirectă a utilizării terenului ocazionată de cererea crescândă de biocarburanţi – compararea modelelor şi a rezultatelor pentru producţia marginală de biocarburanţi din diverse materii prime, realizată de Institutul pentru Mediu şi Durabilitate al Centrului Comun de Cercetare al CE (JRC).

În plus, au fost luate în considerare o serie de alte rapoarte externe sau articole considerate a fi relevante, dintre care majoritatea îşi au originea în dezbaterea privind schimbarea indirectă a utilizării terenului în S.U.A., inclusiv cel mai recent raport[13] redactat de JRC (Centrul Comun de Cercetare). Natura lucrărilor a acoperit în general aspecte diverse, inclusiv modelarea economică a impacturilor exercitate de cererile UE de biocarburanţi asupra pieţelor mondiale de produse de bază şi răspunsul probabil al acestora, compararea principalelor modele economice utilizate la nivel mondial pentru a înţelege schimbarea indirectă a utilizării terenului, inclusiv facilitarea dialogului între diversele echipe de modelare, o nouă abordare pentru a stabili locaţia probabilă a terenului care urmează să fie convertit în scopuri agricole ca rezultat al cererii crescânde, precum şi o analiză a literaturii de specialitate.

Două dintre rapoarte au implicat exerciţii de modelare separate. Pentru primul exercițiu de modelare, realizat de IPTS, s-a utilizat modelul AGLINK-COSIMO. Acest exercițiu de modelare pornește de la ipoteza realizării obiectivului privind ponderea de 10% a energiei regenerabile în sectorul transporturilor prin utilizarea unui procent de 7% biocarburanţi convenţionali şi 1,5% biocarburanţi avansaţi cu contabilizare dublă. Deşi modelul a luat în considerare impacturile ocazionate de cererea suplimentară de biocarburanţi convenţionali necesari pentru a îndeplini obiectivul respectiv, acesta nu a luat în considerare şi impacturile care rezultă din cererea suplimentară de biocarburanţi avansați sau biolichide. Procentele de bioetanol și biodiesel avute în vedere erau egale cu procentele de benzină şi motorină, şi anume de aproximativ 35% şi 65%, procentele de biocarburant din benzină şi motorină fiind, prin urmare, de aproximativ 8,5% fiecare. Concluzia finală a procedurii de modelare a fost că cererea suplimentară care rezultă din această politică, prin comparaţie cu scenariul contrafactual pentru 2020[14], ar fi de 21 Mtep, ceea ce ar avea ca efect o extindere a totalului necesar de teren pentru cultivare cu 5,2 milioane de hectare la nivel mondial, un sfert din această suprafață fiind în UE. Procedura de modelare nu a furnizat un calcul al impactului acestei conversii a terenului asupra gazelor cu efect de seră .

Cel de-al doilea exerciţiu de modelare a fost desfăşurat cu ajutorul modelului MIRAGE de către Institutul internaţional de cercetare în domeniul politicii alimentare (IFPRI). Procedura de modelare a pornit de la ipoteza că obiectivul privind ponderea de 10% a energiei regenerabile în sectorul transporturilor ar putea fi îndeplinit prin utilizarea unui procent de 5,6% biocarburanţi convenţionali, restul obiectivului urmând să fie îndeplinit prin alte mijloace, inclusiv o contribuţie de 1,5% din partea biocarburanţilor avansaţi, într-un scenariu de menținere a politicii comerciale actuale şi într-un scenariu de liberalizare completă a schimburilor comerciale. Cererea suplimentară de biocarburanţi şi biolichide avansate nu a fost modelată. Concluzia procedurii de modelare a fost că cererea suplimentară care rezultă din această politică, prin comparaţie cu scenariul contrafactual pentru 2020[15], ar fi de 8 Mtep, ceea ce ar avea ca efect o extindere a totalului necesar de teren pentru cultivare cu 0,8 milioane de hectare la nivel mondial în cazul scenariului de statu-quo și, respectiv, cu 1 milion de hectare în cazul scenariului de liberalizare a schimburilor comerciale. Prin convertirea în emisii de gaze cu efect de seră, aceasta reprezintă echivalentul a 18 grame[16] de CO2 per MJ de energie (notate în cele ce urmează g/MJ). Procentele de bioetanol și biodiesel au fost stabilite la 45% şi, respectiv, 55%. Necesarul global de terenuri a crescut la 2,8 milioane de hectare la nivel mondial în cazul scenariului în care se utilizează un procent de 8,6% biocarburanţi convenţionali, rezultând emisii medii de 30g/MJ.

Raportul între bioetanol și biodiesel s-a dovedit a fi semnificativ pentru impactul schimbării (indirecte) a utilizării terenului estimat prin intermediul modelului MIRAGE al IFPRI. O altă simulare realizată de IFPRI cu modelul MIRAGE, în care s-a utilizat scenariul cu 5,6% biocarburanți convenționali şi un raport de 25% bioetanol/75% biodiesel, a avut ca rezultat emisii medii provocate de schimbarea (indirectă) a utilizării terenului de aproximativ 45 g/MJ[17]. Rezultatele sunt sintetizate în tabelul de mai jos.

Raport bioetanol / biodiesel (%) | 45/55 | 35/65 | 25/75 |

Emisiile medii provocate de schimbarea utilizării terenului (g/MJ) | 18 | 31 | 45 |

Tabelul 1: Rezultatele analizei de sensibilitate a impactului diferitelor raporturi bioetanol/biodiesel asupra emisiilor medii provocate de schimbarea (indirectă) a utilizării terenului

Emisiile de gaze cu efect de seră specifice culturilor care rezultă din fiecare MJ suplimentar de biocarburant au fost, de asemenea, calculate şi evidenţiate în figura 2[18].

[pic]

Figura 2: Emisiile provocate de schimbarea (indirectă) a utilizării terenului pentru diferite materii prime şi scenarii comerciale (IFPRI 2010)

Astfel cum se poate observa mai sus, rezultatele modelelor variază considerabil în funcţie de materiile prime şi ipotezele comerciale avute în vedere[19].

Având în vedere faptul că modelul AGLINK-COSIMO nu are un modul de conversie a terenurilor, s-a convenit dezvoltarea unei metodologii pentru alocarea suprafeţelor de teren convertite şi calcularea emisiilor rezultante de gaze cu efect de seră. Metodologia de alocare spaţială (MAS) a fost elaborată de Centrul Comun de Cercetare pe baza unui număr de baze de date GIS. În cadrul modelului, decizia privind locaţia noilor terenuri care urmează a fi convertite se bazează pe gradul de adecvare al terenului și pe distanţa faţă de zonele cultivate existente. Până în prezent, metodologia a fost utilizată doar pentru necesarul de teren care rezultă din procedurile de modelare AGLINK-COSIMO şi MIRAGE al IFPRI. Pentru aceste seturi de date, MAS estimează că emisiile de gaze cu efect de seră vor fi egale cu 1092 milioane de tone echivalent CO2 şi, respectiv, 201 milioane de tone echivalent CO2, care înseamnă emisii medii provocate de schimbarea (indirectă) a utilizării terenului de 64 g/MJ pentru AGLINK-COSIMO şi de 34-41 g/MJ pentru scenariul central pentru modelul MIRAGE al IFPRI. MAS poate fi utilizată cu date inițiale privind terenurile care provin din orice model, contribuind, prin urmare, la eliminarea uneia dintre cauzele variaţiei emisiilor GES (gaze cu efect de seră) dintre diversele modele[20].

Pentru materiile prime specifice, diversele exerciţii de modelare au furnizat rezultate diferite pentru aceeaşi cultură. Literatura de specialitate conţine în principal cifre privind materiile prime pentru biocarburanţi relevante pentru S.U.A., şi anume, în special, porumb şi, într-o anumită măsură, soia. Tabelul de mai jos sintetizează principalele rezultate pentru aceste două materii prime:

Schimbarea utilizării terenului în g/MJ[21] | Bioetanol din porumb | Biodiesel din soia |

Searchinger şi alții (2008) | 156 | 165-270 |

CARB (2009) | 45 | 63 |

APE (2010) | 47 | 54 |

Hertel şi alții (2010) | 40 | - |

Tyner şi alții (2010) | 21 | - |

MIRAGE, IFPRI (2010) | 54 | 75 |

Tabelul 2: Sinteza valorilor pentru emisiile rezultate în urma schimbării de utilizare a terenului în funcţie de materiile prime (analiză a literaturii de specialitate)

Rezultatele evidenţiate mai sus sunt produsul diferitelor modele care operează pe baza unor ipoteze diferite. Astfel cum se poate observa în tabel, rezultatele variază considerabil, indicând, prin urmare, deficienţele şi incertitudinile în materie de modelare a schimbării (indirecte) a utilizării terenului, cu o variaţie a valorilor pentru bioetanolul din porumb cuprinsă între 21 şi 156 g/MJ.

Originea geografică a materiilor prime ar putea fi, de asemenea, o variabilă semnificativă în estimarea impactului schimbării (indirecte) a utilizării terenului pentru un anume biocarburant. Cu toate acestea, niciuna dintre procedurile de modelare efectuate până în prezent nu a explorat această variabilitate, care, de fapt, ar putea fi imposibilă cu modelele actuale.

În cadrul exerciţiului de comparare a modelelor gestionat de Centrul Comun de Cercetare al Comisiei, au fost contactate principalele echipe de modelare care au realizat modelarea schimbării (indirecte) a utilizării terenului. Au avut loc două reuniuni ale experţilor pentru a conveni asupra modului în care trebuie desfăşurată comparaţia, pentru a discuta rezultatele şi pentru a înţelege posibilitățile de îmbunătăţire ulterioară a datelor de bază. Schimbarea (indirectă) a utilizării terenului estimată de modele a variat între 223 și 743 kha per Mtep de etanol utilizat în cadrul UE şi între 242 și 1928 kha per Mtep de biodiesel utilizat în cadrul UE. Prin comparaţie, scenariile AGLINK-COSIMO (derulate de OCDE pentru exercițiul de comparare a modelelor) pentru trestie de zahăr braziliană și etanol din S.U.A indică 134 și, respectiv, 574 kha per Mtep, iar scenariile MIRAGE ale IFPRI au fost estimate la aproximativ 100 kha per Mtep. Lucrările au analizat motivele variaţiilor privind suprafeţele de teren necesare. S-a constatat că principalii factori care au influenţat rezultatele au fost fracțiunile culturilor economisite prin produse derivate, prin reducerea consumului de produse alimentare şi furajere[22], prin creșterea randamentelor recoltelor și prin efectele strămutării culturilor. În plus, conform studiului comparativ al procedurilor de modelare, modelele actuale nu reflectă o serie de factori care, dacă ar fi luaţi în considerare, ar spori impactul estimat al schimbării de utilizare a terenului. Astfel de factori includ emisiile rezultate în urma conversiei turbăriilor[23]. În plus, în afară de emisiile provocate de schimbarea (indirectă) a utilizării terenului discutate în prezentul raport, modelele nu iau în considerare cel puţin două surse suplimentare de creştere a emisiilor: emisiile rezultate în urma intensificării culturilor datorită creşterii preţului culturilor şi emisiile suplimentare rezultate din utilizarea mai degrabă a terenurilor marginale pentru culturi decât a terenurilor agricole existente.

Literatura de specialitate discută, printre altele, diversele deficienţe şi incertitudini asociate cu modelarea, cea mai mare parte dintre acestea fiind bazate pe principii economice, în care procesul de luare a deciziilor, de exemplu, referitor la schimbarea utilizării terenului, se reduce la problema optimizării prin cele mai mici costuri. Cu toate acestea, se ştie că, în realitate, anumiţi factori non-economici influenţează decizia privind schimbările de utilizare a terenului, precum şi locaţia acestora. Unii dintre aceşti factori sunt legaţi de opţiunile politice (utilizarea terenului şi politica agricolă, drepturile funciare etc.), alţii de caracteristicile instituţionale (proximitatea faţă de infrastructură şi pieţe, legislaţia privind utilizarea terenului). Prin urmare, vor exista întotdeauna anumite limitări conceptuale. În timp ce preţurile afectează deciziile privind ceea ce urmează să se semene, alţi factori în afară de preţuri influențează alegerea terenului pentru cultură[24].

În pofida acestor limitări conceptuale, se poate argumenta că cea mai bună metodologie disponibilă pentru a estima schimbarea (indirectă) a utilizării terenului se face tot prin intermediul modelelor economice în care deciziile sunt luate pe baza preţurilor relative[25]. Cu toate acestea, în acest cadru de modelare economică vor exista întotdeauna o serie de probleme nerezolvate care influenţează în mod considerabil rezultatele. Modelarea depinde de ipotezele formulate, în principal legate de tratarea coproduselor[26], recoltele existente[27], recoltele marginale[28], consumul de produse alimentare şi furajere[29], clasificarea terenurilor[30], elasticităţi[31], valorile stocului de carbon[32], tipul terenului convertit[33], modelarea păşunilor[34] şi factorii care duc la defrişări[35]. Gradul nostru de înţelegere a acestor factori a crescut în ultimii ani, însă rămân în continuare o serie de deficienţe şi incertitudini.

În plus, conform literaturii de specialitate, modelele actuale s-au dovedit incapabile să încorporeze o serie de factori, inclusiv conversia pădurilor în turbării, care pot conduce la producerea unor emisii considerabile de carbon. Cu toate acestea, cea mai mare parte a acestor factori, în cazul în care ar fi luați în considerare, ar reduce impactul estimat al schimbării de utilizare a terenului. Aceştia includ atribuirea întregii cantități de emisii extinderii culturilor, în timp ce despăduririle pot fi generate atât de extinderea culturilor cât și de exploatările forestiere, îmbunătăţirea randamentului recoltelor ca răspuns la cererea crescândă de biocarburanţi[36]; modificările structurale[37] şi conţinutul de proteine din diversele furaje şi coproduse, care este rareori reflectat pe deplin[38]. În plus, nu au fost luate în considerare efectele criteriilor obligatorii de durabilitate pentru biocarburanți prevăzute de directive (pe care majoritatea modelelor le consideră ca fiind fără nici un impact). În fine, literatura de specialitate menţionează că, pentru a compara efectele politicii asupra gazelor cu efect de seră, este important ca suma emisiilor directe provocate de biocarburanţi şi a emisiilor necunoscute produse de schimbarea indirectă a utilizării terenului să fie comparate cu emisiile care ar fi fost produse de carburanţii fosili care nu mai trebuie extraşi ca urmare a utilizării biocarburanţilor.

PROGRESELE ACţIUNILOR REGLEMENTATIVE INTERNAţIONALE PRIVIND ABORBAREA SCHIMBăRII (INDIRECTE) A UTILIZăRII TERENULUI

În Statele Unite ale Americii, utilizarea de biocarburanţi este promovată la nivel federal cu diferite obiective pentru diferite tipuri de biocarburanţi. Se aplică o reducere minimă a emisiilor de gaze cu efect seră de 20%, procentul fiind mai mare (50%, 60%) pentru biocarburanţii de a doua generaţie. Reducerile privind emisiile de gaze cu efect de seră au fost stabilite pentru diferite tipuri de biocarburanţi prin evaluarea ciclului de viaţă pentru a stabili dacă acestea respectă pragul relevant (un tip de biocarburant poate să respecte sau nu pragul respectiv; operatorii economici nu au alternativa de a prezenta probe pentru emisiile reale). Această analiză include emisiile rezultate în urma schimbării (indirecte) a utilizării terenului stabilită prin intermediul modelării, făcând distincţia între schimbarea naţională şi internaţională a utilizării terenului. Pentru instalaţiile existente, se aplică protecția drepturilor dobândite până în 2022.

În Statele Unite, California a pus în aplicare, la nivel de stat, standardul privind carburanţii cu emisii scăzute de carbon[39]. Pentru ca legislaţia să poată funcţiona, trebuie să fie cunoscute emisiile de gaze cu efect de seră produse de-a lungul ciclului de viaţă al carburanţilor care intră în domeniul de aplicare al respectivei legislaţii. Au fost dezvoltaţi anumiţi factori privind emisiile de gaze cu efect de seră pentru diferitele filiere ale carburanţilor, inclusiv emisiile generate de schimbarea (indirectă) a utilizării terenului.

Un număr de ţări au pus în aplicare politici privind utilizarea terenului pentru a preveni extinderea terenului pe suprafaţa terenurilor cu stocuri mari de carbon. Un astfel de exemplu este Brazilia, producătorul de biocarburanţi cu cea mai îndelungată experienţă în acest domeniu, care a adoptat zonarea agroecologică pentru trestia de zahăr cu scopul de a gestiona extinderea terenului pentru culturile energetice şi de a îmbunătăţi în egală măsură condiţiile privind protejarea zonelor sensibile. În prezent, Brazilia completează acest procedeu cu zonarea pentru activităţile economice în regiunea Amazon, în conformitate cu criteriile de mediu. Argentina, principalul exportator de biocarburanţi către UE, a adoptat un moratoriu legislativ privind defrişarea pădurilor naturale până când fiecare provincie argentiniană produce un inventar şi un plan de gestionare a terenurilor, precum şi obligaţia de a redacta un studiu privind impactul asupra mediului înainte de aprobarea defrişărilor. Provinciile argentiniene au început să adopte politici privind zonarea terenului, stipulând zonele în care este interzisă extinderea agricolă din cauza preocupărilor de mediu, precum şi zonele în care expansiunea este permisă. Norvegia şi Indonezia au semnat o scrisoare de intenţie detaliată privind cooperarea în vederea reducerii emisiilor de gaze cu efect de seră rezultate în urma defrişărilor şi a degradării pădurilor, prin care Norvegia se angajează să finanţeze Indonezia în acest scop, inclusiv suspendarea tuturor concesiunilor noi pentru conversia turbăriilor şi a pădurilor naturale.

În plus, Parteneriatul Global privind Bioenergia[40], la care au aderat atât Comisia, cât şi şapte dintre statele membre ale UE, împreună cu Argentina, Brazilia, S.U.A. şi alte ţări producătoare de biocarburanţi, lucrează în prezent pentru a dezvolta un set de criterii şi indicatori relevanţi, practici, ştiinţifici şi voluntari privind durabilitatea bioenergiei. Astfel de criterii şi indicatori sunt meniţi să ofere orientări pentru analizarea bioenergiei la nivel naţional în vederea furnizării de informații pentru procesul decizional şi a facilitării dezvoltării durabile a bioenergiei într-o manieră compatibilă cu obligaţiile comerciale multilaterale. Parteneriatul a înregistrat progrese semnificative în domeniu, deşi problema schimbării indirecte a utilizării terenului rămâne subiect de discuţie în cadrul dezbaterilor viitoare.

REZUMATUL RăSPUNSURILOR LA CONSULTARE

Ca prim pas în vederea abordării schimbării indirecte de utilizare a terenului, Comisia a desfăşurat o preconsultare în iulie 2009 cu privire la opt abordări politice posibile ca răspuns la problema privind schimbarea indirectă a terenului.

S-au primit în total 71 de răspunsuri[41]. Majoritatea reprezentanților din domeniul industrial, a asociaţiilor de agricultori şi a ţărilor de peste mări au susținut fie lipsa de acţiune, fie abordarea schimbării indirecte a utilizării terenului prin intermediul unei acţiuni politice mai ample sau prin intermediul acţiunii internaţionale privind protecţia terenurilor cu stocuri mari de carbon şi/sau extinderea criteriilor de durabilitate pentru toate produsele agricole de bază. Majoritatea ONG-urilor şi una dintre părțile interesate aparținând unui alt sector industrial decât cel al biocarburanţilor au susținut includerea emisiilor rezultate în urma schimbării indirecte a utilizării terenului în calculul emisiilor de gaze cu efect de seră utilizat în prezent pentru biocarburanţi. Statele membre au avut opinii diferite cu privire la acest aspect.

În urma publicării lucrărilor analitice relevante în iulie 2010, Comisia a lansat un al doilea exerciţiu de consultare publică. Prin intermediul acestuia, Comisia a dorit să afle dacă lucrările analitice respective au furnizat un punct de plecare solid pentru stabilirea importanţei schimbării indirecte de utilizare a terenului, dacă erau necesare anumite acţiuni şi, în caz afirmativ, care ar fi acţiunile cele mai potrivite. De asemenea, în cadrul exerciţiului în cauză, s-a prezentat o listă de abordări politice posibile preselecţionate.

S-au primit în total 145 de răspunsuri[42]. Majoritatea respondenţilor erau împărţiţi în două grupuri. Cei mai mulți dintre reprezentanții domeniului industrial, ai asociaţiilor de agricultori şi ai ţărilor de peste mări au fost de părere că lucrările analitice nu au furnizat un punct de plecare corespunzător pentru stabilirea importanţei schimbării indirecte de utilizare a terenului. Aceştia au considerat că nu sunt necesare acţiuni suplimentare în materie de politică privind biocarburanţii, deşi mulți dintre ei au susținut acţiunea privind semnarea de acorduri internaţionale în vederea protejării terenurilor cu stocuri mari de carbon. Pe de altă parte, majoritatea ONG-urilor şi câteva dintre părţile interesate din alte sectoare industriale decât cel al biocarburanţilor au fost de părere că sunt necesare acţiuni suplimentare şi au susținut includerea emisiilor rezultate în urma schimbării indirecte a utilizării terenului în calculul emisiilor de gaze cu efect de seră utilizat în prezent. Alţi respondenţi au recunoscut faptul că anumite acţiuni ar putea fi necesare , favorizând o varietate de alte măsuri. Statele membre au avut opinii diferite cu privire la acest aspect.

După această consultare publică, în luna noiembrie, JRC a organizat, în numele Comisiei, o consultare la nivel de experți, care a reunit academicieni și experți în domeniu, recunoscuți la nivel mondial. Scopul acestei consultări a fost discutarea principalelor aspecte incerte legate de estimările referitoare la schimbările indirecte ale utilizării terenului[43].

CONCLUZII PRELIMINARE şI ETAPELE URMăTOARE

Energia din surse regenerabile, inclusiv biocarburanţii, reprezintă un element esenţial al strategiei UE privind energia şi schimbările climatice. În acest context, trebuie conservat mediul stabil şi previzibil de investiţii creat de Directiva privind energia din surse regenerabile, care conţine deja criterii stricte de durabilitate pentru biocarburanţi şi biolichide, inclusiv referitoare la performanţa acestora în ceea ce priveşte gazele cu efect de seră, și trebuie respectat de asemenea obiectivul ambiţios al Directivei privind calitatea carburanţilor de reducere a intensităţii gazelor cu efect de seră produse de carburanţii utilizaţi în transport.

În ceea ce priveşte schimbarea indirectă a utilizării terenului, pe baza lucrărilor desfăşurate până în prezent, Comisia consideră că se pot trage anumite concluzii. Comisia recunoaşte că trebuie soluționate o serie de deficienţe şi incertitudini asociate cu modelarea, necesară pentru a estima impacturile, şi care ar putea influenţa considerabil rezultatele lucrărilor analitice desfăşurate până în prezent. Prin urmare, Comisia va continua să desfăşoare acțiuni în acest domeniu pentru a se asigura că deciziile politice au la bază cele mai bune dovezi ştiinţifice disponibile şi pentru a-şi îndeplini obligaţiile viitoare de raportare în materie.

Cu toate acestea, Comisia recunoaşte că schimbarea indirectă a utilizării terenului poate afecta reducerile privind emisiile de gaze cu efect de seră asociate cu biocarburanţii, fapt care ar putea diminua contribuţia acestora la obiectivele politice în anumite circumstanţe în absenţa intervenţiei. Ca atare, Comisia consideră că, în cazul în care sunt necesare anumite acţiuni, schimbarea indirectă a utilizării terenului ar trebui abordată cu precauție.

Comisia finalizează în prezent analiza de impact, care se axează pe analizarea următoarelor opţiuni politice:

1. pentru moment, lipsa de acţiune, continuând în acelaşi timp monitorizarea,

2. creşterea pragului privind reducerile minime de gaze cu efect de seră pentru biocarburanţi,

3. introducerea unor cerinţe de durabilitate suplimentare privind anumite categorii de biocarburanţi,

4. atribuirea unei cantităţi de emisii de gaze cu efect de seră pentru biocarburanţi care să reflecte impactul estimat al schimbării indirecte a utilizării terenului.

Comisia va prezenta analiza de impact, după caz, împreună cu o propunere legislativă pentru modificarea Directivei privind energia din surse regenerabile şi, dacă este necesar, a Directivei privind calitatea carburanţilor până în iulie 2011.

[1] Conform ultimelor planuri naţionale de acţiune privind energia regenerabilă, biocarburanţii vor reprezenta aproximativ 9% din consumul energetic total în sectorul transportului în 2020.

[2] De asemenea, criteriile de durabilitate se aplică „biolichidelor” utilizate pentru electricitate sau încălzire şi răcire.

[3] În iunie 2010, Comisia a adoptat două comunicări cu scopul de a facilita implementarea criteriilor de durabilitate prevăzute în directive, inclusiv prin recunoașterea sistemelor cu caracter voluntar.

[4] Cerinţa Directivei privind energia regenerabilă se aplică, de asemenea, biolichidelor. Prin urmare, trimiterile la biocarburanți în prezentul raport se vor aplica, după caz, biolichidelor.

[5] Articolul 7d alineatul (6) din Directiva 2009/30/CE şi articolul 19 alineatul (6) din Directiva 2009/28/CE

[6] De asemenea, există restricţii referitoare la zonele interzise („no-go”) specifice, a se vedea articolul 17 din Directiva 2009/28/CE şi articolul 7b din Directiva 2009/30/CE.

[7] Statistici FAO. A se remarca că există o diferenţă semnificativă între „suprafață recoltată” şi „suprafață cultivată”. Recoltarea dublă pe un câmp ar dubla suprafaţa recoltată, în timp ce suprafața cultivată rămâne aceeaşi.

[8] Cu toate acestea, dacă terenurile cu cel mai scăzut grad de fertilitate sunt cele care au fost abandonate recent, atunci este posibil ca producţia viitoare a acestora să prezinte recolte tipice sub medie, ceea ce conduce fie la un necesar mai mare de terenuri, fie la un grad mai ridicat de utilizare a îngrășămintelor. În plus, în cazul în care terenul se află în proces de împădurire, reconversia acestuia la producţia agricolă poate avea ca rezultat eliberarea de emisii de carbon.

[9] Modelele nu fac distincţia între schimbarea indirectă şi directă a utilizării terenului

[10] http://ec.europa.eu/energy/renewables/studies/land_use_change_en.htm

[11] http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2009_07_31_iluc_pre_consultation_en.htm

[12] http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2010_10_31_iluc_and_biofuels_en.htm

[13] „Biocarburanţii. O nouă metodologie de estimare a emisiilor GES provocate de schimbarea utilizării terenului la nivel mondial”, http://re.jrc.ec.europa.eu/bf-tp/download/EU_report_24483_Final.pdf

[14] Referinţa scenariului contrafactual presupune niveluri foarte scăzute de penetraţie a biocarburanţilor având în vedere că principalele stimulente politice sunt eliminate.

[15] Referinţa scenariului contrafactual presupune că sunt menținute nivelurile de penetraţie ale biocarburanţilor din 2008.

[16] Emisiile provocate de schimbarea utilizării terenului sunt distribuite pe o perioadă de 20 de ani.

[17] A se vedea diapozitivul 34 din prezentarea lui David Laborde de la IFPRI în cadrul celei de-a doua reuniuni de consultare (26 octombrie 2010) disponibilă la http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/doc/public_consultation_iluc/global_trade_environmental_impact_study_eu_biofuels_mandate.pdf

[18] Valorile marginale sunt calculate prin adăugarea unui procent de 0,1% din consumul total de biocarburanţi al UE la consumul din 2020 pentru fiecare cultură în parte. Creşterea marginală furnizează rezultate neaşteptate datorită dependenţei ridicate a ultimei unităţi marginale de biocarburanţi faţă de efectele marginale specifice din zona agro-economică. Pentru etanolul din sfeclă de zahăr, acest efect duce la modificarea impactului estimat al schimbării utilizării terenului de la 16 g/MJ la 65 g/MJ în urma trecerii de la scenariul statu-quo la scenariul de liberalizare a schimburilor comerciale fără tarife aplicabile importurilor de bioetanol. Explicaţia constă în faptul că, în momentul utilizării sfeclei de zahăr pentru a produce bioetanol, sunt importate cantităţi suplimentare de zahăr (și nu sfeclă de zahăr) din zone (din Africa şi Asia de Sud-Est) cu conţinut foarte ridicat de carbon.

[19] Sunt efectuate simulări suplimentare pe bază de scenarii utilizând modelul MIRAGE al IFPRI pentru a încorpora cele mai recente estimări ale statelor membre privind cererea pentru perioada până în 2020. În plus, este efectuată de asemenea încă o analiză de sensibilitate care are drept obiectiv să furnizeze o mai bună caracterizare a distribuţiei de probabilitate asociată cu valorile emisiilor generate de schimbarea indirectă a utilizării terenului specifice culturilor.

[20] Centrul Comun de Cercetare va extinde aplicarea metodologiei sale de alocare spaţială (MAS) dincolo de scenariul central al modelului MIRAGE al IFPRI (5,6%) la scenarii care au în vedere o cerere mai mare. Posibilitatea de a utiliza această metodologie pentru a calcula valorile emisiilor de gaze cu efect de seră specifice culturilor va fi, de asemenea, explorată.

[21] Rezultatele au fost ajustate la o perioadă de 20 de ani.

[22] În cadrul modelelor economice comparate, se estimează că parte din materiile prime utilizate pentru producerea de biocarburanți provin din reducerea consumului de produse alimentare și furajere, ceea ce poate reduce semnificativ emisiile provocate de schimbarea (indirectă) a utilizării terenului.

[23] Modelele nu iau în considerare în mod corespunzător emisiile produse prin oxidarea turbei în urma procesului de drenare necesar pentru cultivarea uleiului de palmier, ceea ce ar putea subestima emisiile reale din punct de vedere al magnitudinii.

[24] În pofida investiţiilor suplimentare semnificative în materie de date şi analiză, există anumite limite în ceea ce priveşte măsura în care pot fi îmbunătăţite estimările cantitative ale rolului jucat de factorii care influenţează schimbarea utilizării terenului.

[25] A rezultat recent o abordare alternativă care foloseşte mai degrabă o metodologie „cauzal-descriptivă”, în care principalele date de intrare au la bază opinia experţilor/părţilor interesate, împreună cu datele istorice şi statistice (E4tech 2010)

[26] Majoritatea materiilor prime pentru biocarburanţi coproduc cantităţi semnificative de coproduse. În prezent, majoritatea modelelor iau în considerare acest lucru, deşi procentajele diferă, influenţând în mod considerabil rezultatele modelelor. Coprodusele înlocuiesc în mod normal hrana animală, eliberând terenul care, în mod contrar, ar fi necesar pentru producerea acesteia.

[27] În general, se presupune că recoltele vor cunoaşte creşteri semnificative, atingând valori istorice, deşi astfel de predicţii sunt incerte.

[28] Există puţine dovezi empirice privind dezvoltarea recoltelor marginale.

[29] Modelele economice consideră cererea drept o funcţie a preţului, cu diferite ipoteze privind modul în care cererea suplimentară de biocarburanţi va afecta pieţele de produse alimentare şi furajere de bază.

[30] Disponibilitatea terenului şi clasificarea terenului reprezintă date de intrare esenţiale pentru modelarea schimbării de utilizare a terenului, deşi cifrele şi terminologia nu sunt uniforme pentru toate seturile de date.

[31] Elasticităţile sunt adesea estimate pe baza datelor din ţările dezvoltate, în timp ce modelele sugerează că schimbarea indirectă a utilizării terenului are loc de obicei în ţările în curs de dezvoltare.

[32] Valorile stocului de carbon atribuite diferitelor tipuri de vegetaţii şi soluri variază considerabil între studii, jucând un rol esenţial în stabilirea impactului produs de schimbarea indirectă a utilizării terenului.

[33] Tipul de teren convertit în teren agricol exercită o influenţă majoră deoarece stocurile de carbon variază considerabil în funcţie de tipurile de teren. Din cauza rezoluţiei spaţiale prea grosiere, diferenţele regionale riscă să se piardă în agregările geografice.

[34] Terenul de păşunat acoperă suprafeţe extinse la nivel mondial şi oferă o sursă potenţială de teren care poate fi cultivat. Cu toate acestea, modul în care păşunile sunt modelate şi legăturile interne ale acestora cu pieţele de produse furajere şi cu terenurile agricole diferă de la un model la altul. Aceste ipoteze au un impact semnificativ asupra rezultatelor globale, întrucât păşunile acoperă o mare parte din suprafaţa terestră şi conţin stocuri relativ mici de carbon.

[35] Factorii din spatele defrişărilor sunt complecși, autorităţile locale, drepturile de utilizare a terenului şi economia politică jucând un rol important. Modelele nu pot reflecta în mod corespunzător efectele reale la nivel mondial, procesul de luare a deciziilor reducându-se la chestiuni raţionale de natură pur economică.

[36] Creșterea recoltelor este o funcţie a unui set complex de variabile, printre care se numără investiţiile şi cercetarea continuă, ambele având loc ca răspuns la politica privind biocarburanţii. Cu toate acestea, este dificil de reflectat acest efect în cadrul modelelor.

[37] Schimbările structurale sunt de obicei dificil de prevăzut prin modele deoarece elasticităţile au la bază date istorice. Prin urmare, conform modelelor, utilizarea crescândă a terenului, în țările CSI de exemplu, este puţin probabilă, în timp ce o astfel de schimbare structurală ar putea avea loc atât în cadrul scenariului de referinţă, cât şi în cadrul scenariului de politică.

[38] Se subestimează, prin urmare, terenul economisit datorită coproduselor. În UE, de exemplu, făina de soia reprezintă una dintre principalele surse de proteină, 97% din aceasta provenind din import. Prin urmare, există un potențial considerabil pentru substituție.

[39] http://www.arb.ca.gov/fuels/lcfs/lcfs.htm

[40] http://www.globalbioenergy.org/

[41] Toate răspunsurile sunt disponibile la adresa http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2009_07_31_iluc_pre_consultation_en.htm

[42] Toate răspunsurile sunt disponibile la adresa http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2010_10_31_iluc_and_biofuels_en.htm

[43] Toate contribuțiile pot fi consultate la adresa http://re.jrc.ec.europa.eu/bf-tp/