1.Introducere

Scopul prezentei comunicări este de a prezenta un cadru de politici menit să prevină prelungirea strămutărilor forțate și pentru a pune capăt treptat dependenței de asistența umanitară în situațiile de strămutare existente promovând autonomia și permițându-le persoanelor strămutate să ducă o viață demnă și să contribuie la bunul mers al societăților-gazdă până la returnarea voluntară sau relocarea acestora.

Uniunea Europeană, în calitatea sa de actor activ la nivel internațional și de principal donator în domeniul umanitar și în cel al dezvoltării, își exprimă angajamentul de a acorda asistență populațiilor aflate în dificultate din întreaga lume, atât în situații de criză, cât și pentru promovarea dezvoltării durabile pe termen lung a țărilor respective. Având în vedere gravitatea actualei crize a refugiaților și a migranților, Comisia Europeană a prezentat o abordare cuprinzătoare și holistică în Agenda europeană privind migrația. În cadrul acesteia se lansează un apel la o „reflecție strategică” privind modalitățile prin care se poate maximiza impactul sprijinului pentru dezvoltare și a sprijinului umanitar al UE pentru a aborda în mod adecvat amploarea, factorii multidimensionali și impactul strămutărilor forțate la nivel local.

La nivel mondial, peste 60 de milioane de persoane – refugiați și persoane strămutate în interiorul țării (PSI) – sunt strămutate în mod forțat din cauza conflictelor, a violenței și a încălcărilor drepturilor omului. Acesta este cel mai ridicat nivel de strămutări forțate de la Al Doilea Război Mondial. Primele cinci situații de strămutare a refugiaților ca amploare – din Siria, Afganistan, Somalia, Sudan și Sudanul de Sud – sunt toate de lungă durată, mulți afgani fiind în această situație de peste trei decenii. Situația este agravată de faptul că în anul 2014 s-a înregistrat cel mai mic număr de repatrieri voluntare a refugiaților din ultimele trei decenii. Trei dintre cele mai mari cinci situații de strămutare în interiorul țării sunt, de asemenea, de lungă durată – în Siria, Columbia și Sudan. Numai criza din Siria, intrată acum în cel de al șaselea an de existență, a produs 4,7 milioane de refugiați și 6,5 milioane de PSI, iar UE a primit un milion de refugiați numai în 2015. Fenomenele climatice, cum ar fi El Niño din acest an – preconizat a fi cel mai grav din ultimii 20 de ani – pot avea, de asemenea, un impact considerabil. Efectele combinate ale agravării conflictelor, ale violenței, ale schimbărilor climatice și ale dezastrelor naturale și ecologice vor obliga tot mai multe persoane să-și părăsească țara. Informații de bază privind contextul și factorii strămutării forțate, precum și o evaluare a politicilor, a instrumentelor și a practicilor de care dispune Comisia în ceea ce privește acordarea de asistență refugiaților, PSI și solicitanților de azil în țările terțe partenere se pot găsi în documentul de lucru al serviciilor Comisiei care însoțește prezenta comunicare.

În 2015, Înaltul Comisar al Organizației Națiunilor Unite pentru Refugiați (UNHCR) a identificat principalii factori care îi determină pe refugiații sirieni din țările învecinate să solicite azil în Europa. Printre aceștia se numără pierderea speranței, nivelul ridicat al costului vieții și agravarea sărăciei, precum și oportunitățile limitate de a-și câștiga existența și de a beneficia de educație. În lipsa unor perspective de dezvoltare și a posibilității de a beneficia de drepturi sociale și economice, refugiații și PSI sunt mai predispuși să se mute în afara regiunii lor de origine. Strămutările secundare și multiple reflectă un eșec colectiv în formularea unui răspuns la nevoile și vulnerabilitățile specifice pe termen mediu și mai lung ale persoanelor strămutate forțat și ale comunităților-gazdă și privind oferirea unor soluții durabile pentru acestea. Sistemul umanitar nu poate răspunde singur nevoilor de dezvoltare din ce în ce mai mari ale persoanelor strămutate forțat și ale comunităților-gazdă. Strămutarea forțată nu reprezintă doar o provocare umanitară, ci și o provocare pe plan politic, în materie de drepturile omului, de dezvoltare și pe plan economic, pe lângă legătura sa inevitabilă cu fenomenul mai larg al migrației.

Cu toate că preocuparea imediată a UE este strămutarea forțată cauzată de conflictele din vecinătatea sa, problema strămutării forțate pe termen lung are o dimensiune mondială. Din acest motiv, Comunicarea Comisiei privind rolul acțiunii externe a UE în actuala criză a refugiaților a lansat un apel către UE și statele sale membre să se angajeze că vor depune mai multe eforturi pe termen lung pentru a aborda cauzele profunde ale migrației și strămutării. UE și-a demonstrat angajamentul în ceea ce privește abordarea cauzelor profunde ale strămutării forțate la sursă prin intensificarea eforturilor de prevenire a unor noi conflicte, de soluționare a celor existente și de combatere a cazurilor de încălcare a drepturilor omului – acestea constituind principalii factori ai strămutării forțate. Prin urmare, angajamentul politic și diplomatic în curs al UE și al statelor sale membre pentru soluționarea conflictelor existente și promovarea respectării drepturilor omului în întreaga lume este o componentă majoră a acestei agende, la care se adaugă salvarea de vieți și acordarea de sprijin în cazul nevoilor umanitare imediate. Cu toate acestea, dincolo de protecția juridică și fizică, de alimente și cazare, persoanele strămutate forțat au nevoie, de asemenea, de acces la locuri de muncă și la servicii precum asistența medicală, educația și locuințele. Acquis-ul UE și bunele practici dezvoltate începând din 1999 pentru a crea un sistem european comun de azil și a armoniza standardele minime comune în materie de azil pot constitui un bun exemplu al modului în care țările partenere pot primi un număr însemnat de refugiați.

Strămutarea forțată: o problemă persistentă și complexă

Prezenta comunicare se referă la situațiile de strămutare forțată prelungită în țările partenere cauzate de conflicte, violență și încălcări ale drepturilor omului, indiferent de statutul persoanelor strămutate în temeiul Convenției din 1951 privind statutul refugiaților. Elemente ale noii politici pot fi aplicate, de asemenea, strămutărilor provocate de dezastrele naturale și de fenomenele climatice, luând în considerare diferitele politici, contexte, necesități și soluții. Din cauza lipsei unei păci durabile în multe din țările de origine, a politicilor restrictive aplicate de țările-gazdă și a numărului limitat de locuri de relocare, cele mai multe persoane strămutate trăiesc în situație de strămutare prelungită, care durează de peste cinci ani. Puține persoane au găsit soluții durabile, cum ar fi repatrierea voluntară, relocarea sau integrarea locală. În 2014, s-au înregistrat 2,9 milioane de noi refugiați, dar numai 126 800 de foști refugiați au fost în măsură să se întoarcă în țările lor de origine și doar 105 200 au fost relocați permanent. În prezent, strămutarea prelungită durează în medie 25 de ani pentru refugiați și peste 10 ani pentru 90 % din PSI.

În 2014, 86 % din refugiații din întreaga lume locuiau în regiuni ale țărilor în curs de dezvoltare, iar țările cel mai puțin dezvoltate au acordat azil unui procent de 25 % din numărul total al refugiaților la nivel mondial. Acest lucru pune o presiune imensă nu numai asupra persoanelor strămutate, ci și asupra țărilor, guvernelor și comunităților-gazdă și asupra donatorilor. Toți acești actori au responsabilitatea comună de a reacționa. Presiunea creată de afluxul și șederea îndelungată a populațiilor strămutate este deosebit de acută în comunitățile, țările și regiunile vulnerabile. Acest lucru are un impact important asupra învățământului public, a gestionării deșeurilor, a locuințelor și a prețurilor imobiliare, a utilităților, cum ar fi furnizarea de electricitate și apă, a prețurilor alimentelor și a salariilor, precum și asupra stabilității generale. Având în vedere numărul tot mai mare de persoane strămutate care se stabilesc în mediul urban, impactul asupra planificării și a furnizării de servicii este deosebit de mare în orașe.

Agenda 2030 pentru dezvoltare durabilă recunoaște strămutarea forțată drept unul dintre factorii-cheie care amenință să anuleze în mare parte progresele în materie de dezvoltare înregistrate în ultimii ani. Din acest motiv, agenda a inclus refugiații și PSI în categoria persoanelor vulnerabile care nu ar trebui să fie „lăsate deoparte”. Deși beneficiază de asistență umanitară, persoanele strămutate forțat sunt adesea excluse din cadrul programelor și al activităților desfășurate de actorii din domeniul dezvoltării. De multe ori, politicile statului-gazdă restricționează accesul refugiaților la piața forței de muncă și impun limitări cu privire la deplasarea și șederea acestora pe teritoriul țării. De asemenea, politicile interzic îmbunătățirea condițiilor de cazare care ar putea favoriza instalarea permanentă a acestora și fac dificilă, dacă nu imposibilă, obținerea unui statut juridic sigur pe termen lung. Rezultatul acestor politici este de a menține populația strămutată într-o situație incertă și de a se asigura că, în lipsa unor perspective de dezvoltare pe termen lung, aceasta va avea nevoie în mod constant de sprijin din partea actorilor umanitari. Refugiații și PSI sunt persoane cu îndemânări și competențe, care ar putea contribui la economia și societatea țărilor sau a comunităților-gazdă. Cu toate acestea, în absența unor perspective de dezvoltare, modelul predominant de dependență de ajutorul pentru „îngrijire și întreținere” afectează capacitatea refugiaților și a PSI de a deveni mai autonomi.

Situațiile de strămutare sunt foarte complexe și diferă foarte mult. Unii refugiați pot avea inițial o capacitate mai mare de a face față noilor situații din țările-gazdă, de exemplu datorită economiilor pe care le dețin sau a prezenței unor membri de familie apropiați în țara-gazdă. În plus, în timp ce țările-gazdă pot beneficia de asistența UE pentru dezvoltare, comunitățile-gazdă vulnerabile nu beneficiază, de obicei, de asistență umanitară. Populațiile care au rămas în comunitățile lor de origine, în timp ce altele au fost forțate să se mute, pot fi, de asemenea, vulnerabile. Persoanele returnate voluntar pot avea anumite avantaje în materie de competențe și de capital dobândite în străinătate. Refugiații și PSI se pot confrunta cu probleme similare celor cu care se confruntă persoanele care migrează din zonele rurale către zonele urbane sau cu cele cu care se confruntă persoanele sărace din zonele urbane sau rurale în sens larg. Acest lucru poate duce la tensiuni și conflicte între comunități și, la rândul său, poate cauza strămutări secundare masive. În special în cazul PSI și al persoanelor returnate, dacă acordăm prea multă atenție statutului acestora, riscăm să intrăm în conflict cu principiul umanitar privind acordarea de asistență doar în funcție de nevoi. O abordare bazată pe statut poate, de asemenea, fi inaplicabilă în situațiile în care motivațiile pentru deplasare sunt diverse și cumulative și în care vulnerabilitatea depinde mai mult de circumstanțele individuale decât de apartenența la o categorie sau la un grup bine definit.

Prin urmare, atunci când se elaborează modalitățile de intervenție, vulnerabilitățile propriu-zise ar trebui să prevaleze asupra statutului juridic, cu respectarea deplină a dreptului internațional și a drepturilor omului. Nevoile specifice în materie de protecție a persoanelor strămutate forțat trebuie abordate în funcție de sex, vârstă și handicap, precum și de apartenența politică, etnia, limba, casta, religia și/sau orientarea lor sexuală. O abordarea unică nu este, prin urmare, posibilă. UE s-a angajat să ofere cadrul de politici necesar în vederea formulării unui răspuns global mai eficient, mai bine adaptat contextului și mai demn la strămutarea forțată. Uniunea intenționează să realizeze acest lucru prin reunirea abordărilor sale privind aspectele politice, prevenirea conflictelor, dezvoltarea, drepturile omului și asistența umanitară, precum și prin consolidarea legăturilor rezultate din punct de vedere operațional.

Crearea unui cadru de politici orientate spre dezvoltare pentru abordarea cazurilor de strămutare forțată prelungită

Este necesară punerea în aplicare a unui nou cadru de politici coerente și colaborative. Abordările în materie de politici, de drepturile omului, de ajutor umanitar și de dezvoltare trebuie să se completeze reciproc pentru a crea o situație benefică pentru toate părțile, atât pentru persoanele strămutate, cât și pentru comunitățile-gazdă. Acest nou cadru de politici se va baza pe punctele forte ale abordării cuprinzătoare a UE și pe abordarea UE în materie de reziliență. Cadrul va valorifica capacitățile de producție ale refugiaților și ale PSI, ajutându-i să aibă acces la educație, locuințe, terenuri, mijloace de producție, mijloace de subzistență și servicii, precum și prin promovarea interacțiunii dintre aceștia și comunitatea-gazdă.

Consolidarea cooperării dintre actorii din domeniul dezvoltării și cei din domeniul umanitar – prin legături mai strânse în ceea ce privește finanțarea la nivelul programării, schimbul și evaluarea informațiilor, precum și stabilirea obiectivelor – va permite elaborarea unor strategii de protecție și de dobândire a autonomiei mai eficace și durabile, de care vor beneficia atât persoanele strămutate, cât și comunitățile-gazdă vulnerabile. O nouă abordare a strămutării forțate orientate spre dezvoltare nu va genera costuri suplimentare. Dimpotrivă, pe termen mediu și lung, va conduce la sporirea eficienței și îmbunătățirea rezultatelor pentru donatori și beneficiari deopotrivă prin reducerea dependenței de ajutorul umanitar și prin optimizarea investițiilor în dezvoltare.

Rolul guvernelor țărilor-gazdă este de o importanță crucială, deoarece acestea sunt responsabile de cadrele juridice și de politică prin care pot fi abordate nevoile refugiaților, ale PSI și ale comunităților-gazdă. Guvernele sunt cele care stabilesc parametrii intervențiilor pentru dezvoltare, precum și calendarele și locațiile intervențiilor umanitare. Adesea, multe state-gazdă nu sunt în măsură să abordeze aceste provocări pe cont propriu. Sunt necesare investiții substanțiale din partea comunității internaționale, în special la nivel local, pentru a asigura rezultate pozitive pe termen lung și o veritabilă repartizare a sarcinilor. Astfel de investiții ar trebui să evite discriminarea între diferitele categorii de persoane strămutate forțat și să promoveze un tratament corect și echitabil, prin eliminarea barierelor în calea participării la piața forței de muncă, facilitarea accesului la serviciile sociale, modernizarea așezărilor și dobândirea unui statut juridic sigur pe termen lung.

Prezenta comunicare stabilește un nou cadru de politici orientate spre dezvoltare în vederea abordării strămutării forțate sub forma unei serii de recomandări. Aceasta urmărește conectarea diferitelor instrumente și acțiuni pentru a garanta că UE dispune de o abordare eficace pentru combaterea strămutării forțate, care acoperă întregul ciclu și care are în vedere toți actorii implicați. În plus, comunicarea constituie un apel la sprijin pentru această nouă abordare din partea partenerilor noștri în materie de punere în aplicare: agențiile ONU, organizațiile internaționale, organizațiile neguvernamentale, organizațiile societății civile, sectorul privat și alți actori neguvernamentali, atât din UE, cât și din țările partenere.