DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI /* SWD/2013/0489 final */





DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI care însoțește documentul Comunicare a Comisiei Europene către Parlamentul European și Consiliu privind un sistem european de urmărire a finanțărilor în scopuri teroriste (TFTS) 1. Introducere În 2010, când UE a încheiat Acordul dintre Uniunea Europeană și Statele Unite ale Americii privind prelucrarea și transferul datelor de mesagerie financiară din Uniunea Europeană către Statele Unite ale Americii în scopul Programului de urmărire a finanțărilor în scopuri teroriste (Acordul TFTP UE-SUA), Comisiei i s-a solicitat de către Consiliu și Parlamentul European să analizeze un sistem similar care să permită extragerea acestui tip de date pe teritoriul UE. Acordul TFTP UE-SUA se referă la un astfel de sistem european în unul din articolele sale care prevede că Comisia Europeană va efectua un studiu privind introducerea unui sistem echivalent pentru UE. Având în vedere complexitatea juridică și tehnică a acestei chestiuni, precum și sensibilitatea sa cu privire la impactul asupra drepturilor fundamentale, în special protecția datelor cu caracter personal, Comisia a hotărât să publice, în iulie 2011, o comunicare prezentând diferite opțiuni pentru a arăta formele pe care le-ar putea avea instituirea unui astfel de sistem. Discuțiile ulterioare și feedbackul oferit nu au indicat o preferință clară a statelor membre sau a Parlamentului European pentru vreuna dintre opțiuni. Prin urmare, Comisia a decis să le analizeze pe toate în această evaluare a impactului și să le detalieze elaborând diferite subopțiuni. De la momentul când Comisia a fost invitată să propună un cadru pentru un sistem al UE de urmărire a finanțărilor în scopuri teroriste (TFTS), situația economică din statele membre și din UE s-a schimbat și statele membre au devenit din ce în ce mai conștiente de posibilitatea de a beneficia de schimburile de date pe baza Acordului TFTP UE-SUA, datorită clauzelor de reciprocitate pe care le conține. Aceste evoluții și elemente au fost luate în considerare la compararea opțiunilor pentru introducerea unui nou sistem cu opțiunea menținerii statu-quoului, întrucât acest statu-quo s-a schimbat din 2010. 2. Definirea problemei Natura transnațională a finanțărilor în scopuri teroriste îngreunează foarte mult detectarea finanțării terorismului și acțiunile de combatere a acesteia În conformitate cu cel mai recent raport TE-SAT al Europol din 2012, statele membre continuă să se confrunte cu o amenințare gravă din partea terorismului, indiferent dacă este vorba de terorism de inspirație religioasă/islamist, etno-naționalist și separatist, de stânga sau de dreapta ori de terorism anarhist. Pentru a-i priva pe teroriști de capacitatea de a se angaja în activități teroriste, o componentă esențială a strategiei UE de combatere a terorismului a constat în împiedicarea teroriștilor și a entităților de la colectarea și transferul de fonduri, precum și de la accesul la fonduri. Combaterea finanțărilor în scopuri teroriste înseamnă prevenirea sprijinului financiar acordat terorismului sau celor care încurajează, planifică sau se angajează în acte de terorism. Foarte adesea activitățile teroriste au caracter transnațional. Nu numai că acestea includ activități care sunt planificate într-o țară și efectuate într-o altă țară, dar implică activități de strângere de fonduri și transferuri transfrontaliere. Activitățile transnaționale le permit teroriștilor să își ascundă modalitățile în care își transferă banii, originea și destinația acestora. Din cauza naturii sale transnaționale, detectarea și oprirea finanțării terorismului este extrem de dificilă. Cooperarea internațională în acest domeniu este, prin urmare, de o importanță capitală. Acesta este motivul pentru care UE a convenit să colaboreze cu Statele Unite în acest domeniu, fapt demonstrat, în special, de Acordul TFTP UE-SUA. În plus față de o serie de instrumente legislative, există totodată numeroase organisme internaționale și ale UE care se implică în mod activ în combaterea finanțărilor în scopuri teroriste și care promovează cooperarea la nivel internațional sau la nivelul UE. Printre aceste organisme se numără Grupul de Acțiune Financiară Internațională privind spălarea banilor și finanțarea terorismului (GAFI), Comitetul pentru prevenirea spălării banilor și a finanțării terorismului, platforma UE de unități de informații financiare (UIF), Eurojust și Europol. Pentru a consolida cooperarea între statele membre ale UE sunt în vigoare numeroase instrumente legislative, de exemplu, o decizie privind cooperarea între unitățile de informații financiare ale UE. Instrumentele/măsurile existente nu sunt adecvate pentru urmărirea acțiunilor financiare ale teroriștilor Deși cooperarea în acest domeniu între statele membre ale UE se îmbunătățește în mod constant, inclusiv cooperarea bazată pe introducerea de noi instrumente juridice, precum mandatul european de obținere a probelor, schimbul de informații privind datele financiare este limitat. Instrumentele de asistență juridică reciprocă sau cooperarea între unitățile de informații financiare ale UE nu pot avea și nu au ca obiectiv identificarea suspecților sau stabilirea profilurilor acestora, descoperirea rapidă a tuturor conturilor existente și a tranzacțiilor financiare aferente unui suspect (și societăților și altor organizații în numele acestuia), în întreaga lume, care datează de mai mulți ani. În afară de TFTP, în prezent nu există niciun instrument care să poată furniza informații cu privire la persoana suspectată la începutul unei investigații, într-o perioadă de timp foarte scurtă, care să permită investigatorilor să se concentreze pe anumite categorii de operațiuni financiare, pe anumite țări și/sau pe o anumită perioadă de timp, să stabilească un calendar clar cu privire la acțiunile persoanei suspectate. TFTP este, cu toate acestea, un instrument operat în exclusivitate de SUA, ceea ce înseamnă că este utilizat, în principal, având în vedere nevoile SUA în materie de securitate. Cauzele problemei Mecanismul în vigoare în prezent care trebuie să analizeze datele de mesagerie financiară este gestionat de către o țară terță, nereprezentând, astfel, pe deplin interesele specifice ale UE. În UE, amenințarea teroristă provine în special de la teroriști separatiști, cu inspirație religioasă, de stânga și de dreapta și de la teroriști anarhiști. Aceste amenințări par să fie „ciclice” în ceea ce privește intensitatea și riscurile pe care le prezintă și sunt, într-o anumită măsură, destul de diferite de amenințările la adresa SUA. În cazul SUA, amenințarea provine, în principal, de la terorismul islamist, care nu are o prezență în sine în SUA sau are doar o prezență limitată. Scopul principal al TFTP este investigarea activităților teroriste legate de amenințare, astfel cum este ea percepută de SUA. Cu toate acestea, din ce în ce mai mult, statele membre au început să utilizeze clauzele de reciprocitate din cuprinsul acordului pentru a beneficia de schimburile de date cu SUA. Prin urmare, sursa problemelor se schimbă în timp și importanța acesteia este în scădere odată ce statele membre câștigă mai multă experiență în utilizarea acordului și a TFTP pentru a contracara amenințările la adresa UE. Mecanismul în vigoare în prezent care trebuie să analizeze datele de mesagerie financiară acoperă numai un singur furnizor de mesagerie financiară și un singur tip de mesaj. Având în vedere faptul că acesta este un program al SUA la nivel mondial, în prezent, în cadrul TFTP sunt incluse numai mesajele FIN (mesajele de transfer între instituții financiare) transferate prin intermediul rețelei Societății de Telecomunicații Financiare Interbancare Mondiale (SWIFT). Mesajele FIN reprezintă un tip de mesaj creat de SWIFT prin care informațiile financiare sunt transmise de la o instituție financiară la alta. Cu toate acestea, în afară de transferurile SWIFT, pe piață există numeroase alte sisteme importante de transfer de plăți electronice și diverși alți furnizori, cum ar fi casele de compensare automată și transferurile electronice. În prezent, acestea nu sunt verificate de TFTP și ar putea, în consecință, să fie utilizate de teroriști sau de entități legate de terorism pentru a-și transfera fondurile, fără a fi supuse controalelor. Mecanismul în vigoare în prezent care trebuie să analizeze datele de mesagerie financiară ridică semne de întrebare în ceea ce privește protecția vieții private și a datelor cu caracter personal ale cetățenilor europeni. Cele mai multe critici vizează pretinsa neconformitate a TFTP cu dreptul la respectarea vieții private și de familie (articolul 7 din Carta drepturilor fundamentale) și cu dreptul la protecția datelor cu caracter personal (articolul 8 din Carta drepturilor fundamentale și articolul 16 din TFUE), precum și cu obligațiile care decurg din Directiva privind protecția datelor (Directiva 95/46/CE). S-au exprimat îngrijorări cu privire la necesitatea și proporționalitatea de a transfera date privind cetățenii UE către o țară terță și cu privire la procesele de verificare și de autorizare care permit transferul unor astfel de date. Cele două revizuiri comune privind aplicarea Acordului TFTP UE-SUA au verificat punerea în aplicare în mod adecvat a garanțiilor generalizate cuprinse în acord, inclusiv a celor referitoare la protecția datelor cu caracter personal. Punerea în aplicare a acordului de către UE și SUA în mod practic și pe baza experienței dobândite a înscris sursa problemei în context, arătând că îngrijorările inițiale au fost luate în considerare de setul eficient de garanții. Pe lângă Acordul TFTP UE-SUA, nu există suficiente capacități tehnice și juridice în cadrul UE și al statelor membre pentru a stabili legături financiare în vederea urmăririi și a identificării rețelelor teroriste. La nivelul UE nu este instituit niciun sistem echivalent care să divulge legăturile financiare în vederea urmăririi și a identificării rețelelor teroriste. Instrumentele legislative și operaționale existente care au fost instituite la nivelul UE și al statelor membre sau la care UE și statele membre participă (cum ar fi platforma UIF) nu sunt create, nu pot fi create și nu au fost create pentru a oferi aceleași avantaje ca TFTP în ceea ce privește viteza, eficiența și eficacitatea. În temeiul sistemul preventiv bazat pe A treia directivă privind combaterea spălării banilor, de exemplu, unitățile de informații financiare analizează tranzacțiile financiare de la caz la caz, în urma rapoartelor privind tranzacțiile suspecte prezentate de entitățile obligate, cum ar fi instituțiile financiare. Sistemul UE de înghețare a fondurilor teroriste necesită o listă oficială a persoanelor și a entităților care au legătură cu terorismul, adoptată de către Consiliu pentru a împiedica tranzacțiile financiare ale celor înscriși pe listă. Dar nu este instituit niciun sistem care să utilizeze date ce l-ar face în măsură să prezinte un model complet de „comportament” financiar și conexiunile unei persoane sau ale unei organizații suspectate de terorism sau de finanțarea terorismului. Scenariul de referință În scenariul de referință, nu ar fi creat niciun sistem TFTS al UE în acest stadiu. Acordul TFTP UE-SUA ar continua să existe și să fie aplicat. Ar exista doar un anumit furnizor desemnat obligat să divulge datele financiare relevante și ar fi acoperite numai mesajele sale FIN. Statele membre, precum și Europol și Eurojust ar continua să fie în măsură să utilizeze clauza de reciprocitate inclusă în Acordul TFTP UE-SUA. Această clauză permite autorităților UE să obțină direct de la Departamentul de Trezorerie al SUA datele financiare relevante care le ajută să combată mai eficient în UE terorismul și finanțarea acestuia. În plus, Departamentul de Trezorerie al SUA ar continua să trimită statelor membre și Europol rapoarte cu privire la eventuale amenințări teroriste, fără o solicitare specifică, pe baza articolului 9 din Acordul TFTP UE-SUA. Nivelul actual de protecție a datelor cu caracter personal ar fi menținut fără o creștere simultană a cantității de date colectate. Cele două revizuiri comune ale Acordului TFTP au verificat funcționarea adecvată a TFTP și a măsurilor solide de control care sunt instituite pentru a se asigura că garanțiile, inclusiv cele privind protecția datelor cu caracter personal, sunt respectate în mod corespunzător. Costurile de instalare a unui nou sistem, incluzând atât investiția inițială, cât și costul anual de funcționare, ar fi evitate. Nu ar exista o expunere suplimentară a datelor cu caracter personal și niciun grad variabil de risc care să fie atenuat (spre deosebire de oricare dintre opțiunile pentru sistemul UE). 3. Obiective și opțiuni Obiective Infracțiunile de terorism cauzează prejudicii importante victimelor, produc pagube economice pe scară largă și subminează sentimentul de securitate, fără de care oamenii nu își pot exercita în mod efectiv libertatea și drepturile individuale. Prin urmare, obiectivul primordial al unui TFTS al UE ar fi blocarea accesului teroriștilor la finanțare și urmărirea tranzacțiilor financiare legate de terorism, pentru a consolida securitatea în UE. Pentru a atinge acest obiectiv, Comisia a identificat cinci obiective specifice, și anume asigurarea că sistemul este adaptat pentru a soluționa cererile UE de informații utilizând evaluările UE privind amenințările, menținerea unei cooperări eficiente cu SUA și cu alte țări terțe în lupta împotriva terorismului, asigurarea că analiza datelor de mesagerie financiară acoperă cei mai relevanți prestatori de servicii și tipuri de mesaje, asigurarea protecției depline a drepturilor la viață privată și la protecția datelor cu caracter personal ale cetățenilor europeni în momentul prelucrării datelor de mesagerie financiară, precum și creșterea nivelului de acces al UE și al statelor membre la datele de mesagerie financiară și a analizelor acestora, precum și a capacității lor de a identifica legăturile dintre persoanele/grupurile implicate în acte de terorism sau de finanțare a acestuia. Obiectivele operaționale legate de sursele problemelor completează cadrul în care s-au luat în considerare diferite opțiuni. Opțiuni În ceea ce privește opțiunile de politică, evaluarea impactului identifică patru niveluri de opțiuni din care primele două se referă la structura unui sistem de urmărire, a treia la scop, iar a patra la domeniul de aplicare: „opțiuni pentru niciun TFTS al UE”, „TFTS al UE cu diferite subopțiuni pentru structură”, „opțiuni în sensul unui TFTS al UE” și „opțiuni privind domeniul de aplicare al unui TFTS al UE”. În fiecare nivel sunt enumerate și descrise mai detaliat o serie de subopțiuni. Patru subopțiuni au fost eliminate, întrucât acestea ar fi agravat, în mod clar, situația actuală, ar depinde de acordul unei țări terțe sau ar avea un impact negativ semnificativ asupra bugetelor statelor membre. Opțiunile rămase sunt următoarele: - scenariul de referință – status-quo; - trei sisteme hibrid pentru crearea unui TFTS al UE, variind de la un nivel foarte ridicat la un nivel foarte scăzut al implicării UE: 1. Modelul de coordonare și de serviciu analitic al TFTS al UE propune crearea unei unități centrale TFTS a UE cu cea mai mare parte a sarcinilor și a funcțiilor puse în aplicare la nivelul UE. Cu toate acestea, statele membre ar putea, de asemenea, să efectueze propriile lor căutări prin intermediul experților TFTS naționali aflați în același loc ca unitatea TFTS a UE. 2. Modelul de serviciu de extragere al TFTS al UE ar stabili o unitate centrală TFTS a UE cu sarcina de a emite cereri de date brute către furnizorul (furnizorii) desemnat (desemnați). Statele membre ar avea dreptul de a solicita efectuarea de căutări în numele lor. 3. Modelul UIF de coordonare ar implica instituirea unei autorități ad-hoc la nivelul UE, alcătuită din toate unitățile de informații financiare ale statelor membre cu o împărțire a sarcinilor între această unitate centrală și UIF naționale. - două sisteme de păstrare/extragere: 1. Primul model ar fi un sistem de păstrare care solicită furnizorului (furnizorilor) desemnat (desemnați) să păstreze datele pe server pentru o anumită perioadă de timp. 2. A doua opțiune ar fi similară celei precedente, dar cu crearea unei facilități de căutare la sediul furnizorului (furnizorilor) desemnat (desemnați). - două opțiuni privind scopul unui TFTS al UE, una care îl limitează la combaterea terorismului și cea de a doua care îi adaugă formele grave de criminalitate organizată. - două opțiuni în ceea ce privește domeniul de aplicare, prima limitându-l la furnizorul desemnat actual, SWIFT, iar cea de a doua cuprinzând mai mulți furnizori desemnați. 4. Evaluarea efectelor Efectele economice ale opțiunilor trebuie să se bazeze pe estimări și presupuneri. Posibilele beneficii economice nu sunt ușor de măsurat, deși Comisia Europeană este conștientă de faptul că în alte contexte, cum ar fi în ceea ce privește aspectele legate de sănătate, acestea ar putea fi realizate prin aplicarea metodologiei „An de viață ajustat în funcție de calitate”. Cu toate acestea, în contextul terorismului, pare imposibil și disproporționat să se încerce să se cântărească în cifre valoarea vieților omenești care ar putea fi salvate prin prevenirea atacurilor teroriste. De asemenea, nu este posibil să se prevadă în detaliu avantajele economice ale unui astfel de sistem care va contribui la împiedicarea activităților teroriste și a daunelor pe care acesta le provoacă economiei ori proprietăților de stat sau private, întrucât amploarea atacurilor și a daunelor depinde de un număr mare de variabile imprevizibile. De asemenea, impactul social și psihologic al atacurilor teroriste este dificil de cuantificat. În plus, trebuie să se reamintească faptul că mecanismul actual este conceput ca un instrument de politică de securitate. Datele disponibile în acest context sunt extrem de confidențiale în scopul de a împiedica persoanele vizate de instrumentul în cauză să fie în măsură să îl eludeze sau să își adapteze comportamentul infracțional și terorist, astfel încât sistemul să nu fie în măsură să le depisteze. Acest lucru limitează posibilitatea ca această evaluare specifică a impactului să furnizeze aceleași detalii la identificarea, evaluarea și compararea efectelor precum cele care pot fi oferite în cadrul unor exerciții similare din alte domenii de politică. În cele din urmă, o cantitate mare de informații utilizate pentru analiza efectuată provin de la o sursă dintr-o țară terță (SUA) care are experiență practică cu un sistem similar pentru a lupta împotriva terorismului și a finanțării acestuia. Aceste informații sunt, în mare măsură, clasificate întrucât sunt esențiale pentru situația securității din această țară (SUA). Chiar dacă acestea nu pot fi făcute publice în cadrul acestei evaluări, Comisia Europeană a fost în măsură să ia în considerare părți importante ale acestora în analiza întreprinsă cu privire la chestiunea în cauză. În ceea ce privește costurile preconizate pentru diferitele opțiuni, la evaluarea impactului este anexat un calcul detaliat. În afară de impactul economic, eficacitatea diferitelor opțiuni (și anume, capacitatea lor de a atinge obiectivele) este o altă categorie importantă de impact. În plus, pentru fiecare opțiune au fost evaluate efectele legate de drepturile sociale și de drepturile omului, precum și impactul politic care a inclus efectul asupra relațiilor cu țările terțe, în special cu SUA. În ceea ce privește alte efecte, evaluarea impactului prezintă în detaliu modul în care măsura preconizată ar fi posibilă în practică și dacă această măsură ar fi acceptată de diversele părți interesate și de public. 5. Concluzie După identificarea și analizarea opțiunilor posibile în ceea ce privește instituirea unui TFTS al UE și evaluarea efectelor diferitelor opțiuni, Comisia consideră că, în prezent, opțiunea preferată și cea mai adecvată este aceea de a menține statu-quoul. Orice sistem al UE ar fi invaziv din perspectiva protecției datelor și, prin urmare, ar necesita instituirea unor garanții și a unor măsuri de salvgardare solide privind protecția datelor. Înființarea și întreținerea sa ar fi costisitoare și solicitante din punct de vedere tehnic și operațional. Scenariul de referință a evoluat de-a lungul timpului. Statele membre utilizează din ce în ce mai mult clauzele de reciprocitate și beneficiază de transferul de date către SUA pentru a consolida securitatea în UE și pentru a preveni terorismul. Acest lucru arată că principalul obiectiv identificat pentru instituirea unui TFTS al UE este în curs de a fi îndeplinit prin intermediul unui sistem deja existent, Acordul TFTP UE-SUA. Având în vedere aceste evoluții și în acest stadiu, Comisia nu consideră justificată instituirea unui nou sistem de urmărire a finanțărilor în scopuri teroriste cu toate implicațiile demonstrate ale acestuia, cum ar fi colectarea de date suplimentare cu caracter personal și costurile suplimentare pentru crearea și întreținerea sa.