RO

Bruxelles, 5.12.2007

SEC(2007) 1594

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI

Document de însoţire pentru

Propunere de

DIRECTIVĂ A PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI A CONSILIULUI

de simplificare a termenilor și condițiilor de transfer al produselor din domeniul apărării în interiorul Comunității

REZUMATUL STUDIULUI DE IMPACT

{COM(2007) 765 final}

{SEC(2007) 1593}

1. contextul politic

În trecut, Comisia Europeană a atras cu mai multe ocazii atenția asupra provocărilor cu care se confruntă industria europeană a apărării, precum și asupra necesității de a crea o piață europeană a echipamentelor de apărare [1] (EDEM). Noile inițiative luate începând cu 2004 de Agenția Europeană de Apărare (AEA) și de Comisie au pus accentul pe această necesitate. Cerințele disproporționate la care trebuie să se conformeze întreprinderile, legate de obținerea licențelor de transfer de produse din domeniul apărării între statele membre au fost demult identificate ca fiind obstacole majore în calea stabilirii unei astfel de piețe a echipamentelor de apărare.

Din punct de vedere politic, statele membre nu fac o distincție sistematică, în ciuda a 50 de ani de integrare europeană, între, pe de-o parte, transferurile dintre statele membre și, pe de altă parte, exporturile către țări terțe în ceea ce privește controalele aplicabile exporturilor de produse din domeniul apărării.

Din punct de vedere economic, fragmentarea piețelor de apărare în funcție de frontierele naționale devine din ce în ce mai puțin durabilă. Sub dubla presiune a constrângerilor bugetare și a costurilor în creștere la echipamentele militare, industriile europene se regăsesc într-o situație dificilă. În prezent, diagnosticul este recunoscut pe scară largă de către ministerele apărării prin intermediul Agenției Europene de Apărare: pentru ca industriile de apărare să fie viabile și competitive, trebuie consolidate integrarea și specializarea, reducând în același timp activitățile care au finalitate dublă. Interdependența dintre industriile de apărare nu poate fi sporită decât dacă transferurile se pot realiza mai ușor.

2. Chestiuni procedurale și consultările cu părțile interesate

Ca urmare a comunicării din 2003, Comisia s-a bazat pe un prim studiu edificator intitulat „Intra-Community Transfers of Defence Products”(Transferurile intracomunitare de produse din domeniul apărării) [2]. Acest studiu a inventariat toate obstacolele la nivel național care afectează transferurile intracomunitare de produse din domeniul apărării, a evaluat costurile directe și indirecte aferente acestor transferuri și a identificat posibile măsuri suplimentare la nivel comunitar.

Procesul de consultare a fost lansat în cadrul conferinței din iulie 2005 – „Industriile și piața de apărare în Europa”, organizată de Comisia Europeană în cooperare cu AEA, în cursul căreia au fost prezentate pentru prima dată rezultatele studiului. În perioada martie - septembrie 2006, a fost organizată o consultare publică pe baza unui document consultativ al Comisiei. Șapte state membre, zece întreprinderi și asociații din sector, cinci ONG-uri și trei alte organizații au profitat de această ocazie pentru a-și face cunoscute punctele de vedere. Un rezumat al acestor puncte de vedere poate fi găsit pe site-ul internet al Comisiei2.

În cele din urmă, pe toată durata perioadei de consultare, și anume iulie 2005 – iulie 2007, Comisia a organizat în total șapte ateliere (4 cu statele membre și 3 cu reprezentanții industriei) la Bruxelles. Aceste ateliere au permis serviciilor Comisiei să își lărgească și să își aprofundeze baza de cunoștințe, să afle părerile acelor părți interesate și state membre care nu participaseră la consultare și să analizeze fezabilitatea politică, economică și tehnică a anumitor opțiuni legate de caracteristicile unei posibile inițiative.

3. Definirea problemei

Fiecare stat membru pune în aplicare propria legislație privind importurile, exporturile și tranzitul de produse din domeniul apărării în interiorul pieței interne. Controlul distribuției acestor produse reprezintă o preocupare esențială legată de securitate, precum și o problemă de responsabilitate juridică și/sau politică a oricărui guvern democratic. În plus, analiza societății civile privind referințele țărilor de destinație în materie de respectare a principiilor democratice și a drepturilor omului subliniază și mai mult necesitatea unei discipline stricte și eficace referitoare la exporturi [3].

Regimurile ex ante de acordare a licențelor constituie esența acestor sisteme de control. Toate statele membre aplică în principiu unul sau mai multe dintre următoarele trei tipuri de licențe:

– licența individuală, care corespunde unei autorizații acordate de o autoritate națională la cererea unui furnizor individual și care permite acestuia să efectueze un singur transfer către un singur destinatar;

– licența globală, care corespunde unei autorizații acordate de o autoritate națională la cererea unui furnizor individual și care permite acestuia să efectueze unul sau mai multe transferuri către unul sau mai mulți destinatari;

– licența generală, care reprezintă o autorizație materializată printr-un act legislativ sau administrativ general și care permite oricărui exportator să transfere mărfuri controlate către anumite destinații, mărfurile și destinațiile în cauză fiind specificate în licență.

Regimurile naționale de acordare a licențelor diferă foarte mult unele de altele în ceea ce privește domeniul de aplicare, autoritățile competente în cauză, procedurile și termenele. Aceste regimuri reprezintă o sarcină administrativă substanțială pentru întreprinderi și necesită termene de execuție lungi. Sarcina administrativă și impactul indirect corespunzător acestor regimuri au fost evaluate la 433 de milioane de euro și, respectiv 2,73 de miliarde de euro pe an.

Acest mozaic de condiții stricte de acordare a licențelor – și sarcina administrativă corespunzătoare – pare în mod clar disproporționat în raport cu necesitățile reale de control, cererile de licență pentru transferurile intracomunitare nefiind practic niciodată respinse (aproximativ 11 500 de licențe pentru astfel de transferuri sunt eliberate anual și nicio cerere nu a fost oficial respinsă din 2003).

În plus, atât reprezentanții industriei, cât și autoritățile naționale recunosc că aceste condiții dificile de acordare a licențelor împiedică dezvoltarea unei baze industriale și tehnologice de apărare europeană (EDTIB) și compromit securitatea aprovizionărilor între statele membre:

– la nivel industrial, obligația de a se conforma unor regimuri naționale disparate de acordare a licențelor împiedică optimizarea lanțurilor de aprovizionare. Pentru a evita proceduri îndelungate, costisitoare și incerte, întreprinderile tind, într-adevăr, să prefere furnizorii naționali. Acest lucru împiedică specializarea industriilor de apărare europene și reduce posibilitatea apariției unor economii de scară. De asemenea, întreprinderile paneuropene nu pot profita pe deplin de avantajele integrării transfrontaliere, atât timp cât transferurile dintre o întreprindere cu sediul într-un stat membru și filiala sa cu sediul în alt stat membru trebuie să se conformeze unor proceduri lungi și complexe de aprobare prealabilă.

– o autoritate guvernamentală contractantă din UE nu poate considera de la sine înțeles faptul că licențele de export vor fi eliberate în cazul în care dorește să achiziționeze echipamente militare de la un furnizor cu sediul într-un alt stat membru. Deși licențele sunt rareori refuzate, posibilitatea „teoretică” a unui astfel de refuz face ca statele membre să prefere achiziționarea de echipamente militare sensibile de la un producător național și nu de la concurenții europeni (posibil în condiții mai avantajoase).

O serie de inițiative și acorduri bi- sau multilaterale care vizează simplificarea transferurilor de produse din domeniul apărării au fost elaborate la nivel interguvernamental. Chiar și cel mai important dintre acestea, și anume Scrisoarea de intenție și Acordul-cadru ulterior de la Farnborough, semnat de cele mai mari șase state membre producătoare de armament (Franța, Germania, Regatul Unit, Spania, Italia și Suedia), nu a produs decât rezultate limitate până în prezent. În ceea ce privește AEA, aceasta nu este abilitată să se ocupe de transferuri.

4. Obiective

Obiectivul general al Comisiei este stabilirea unei piețe europene a echipamentelor de apărare (EDEM) care să fie deschisă și competitivă. Pentru ca această piață să funcționeze în mod corespunzător, ea trebuie să se sprijine pe un cadru legislativ coerent în diferitele domenii de politică comunitară, precum achizițiile publice și transferurile. Pentru a proteja interesele de securitate ale statelor membre, acest cadru trebuie să fie adaptat la natura specifică a echipamentelor de apărare (importanță strategică și condiții de securitate a aprovizionării și a informațiilor).

Acest obiectiv general se înscrie, de asemenea, în contextul mai larg al strategiei de la Lisabona, prin contribuția sa la dezvoltarea unei baze industriale și tehnologice competitive de apărare europeană (EDTIB), care poate la rândul ei să consolideze Politica externă și de securitate comună (PESC).

Obiectivul specific urmărit de Comisie este facilitarea transferurilor intracomunitare de produse din domeniul apărării în vederea reducerii complexității – și a sarcinii administrative corespunzătoare – care provine din diferențele actuale între regimurile naționale de acordare a licențelor. În această măsură, realizarea obiectivului specific va veni în completarea viitoarei directive privind achizițiile publice din domeniul apărării. Dacă transferul de produse din domeniul apărării destinate forțelor armate ale statelor membre UE este facilitat, guvernele care achiziționează aceste echipamente vor beneficia de o mai mare previzibilitate și, în consecință, de o securitate a aprovizionării sporită, ceea ce va reduce reticența actuală față de achizițiile transfrontaliere. Va fi mai simplu pentru furnizorii transfrontalieri să își „demonstreze” capacitatea de a livra la timp produsele din domeniul apărării.

5. Posibilități de acțiune

Au fost luate în considerare cinci opțiuni principale:

Opțiunea 1 | Lipsa de acțiune (menținerea statu-quo-ului) |

Opțiunea 2 | Măsuri nelegislative, sub forma unei comunicări interpretative privind articolul 296, sau măsuri de consolidare a încrederii |

Opțiunea 3 | Liberalizarea completă a tuturor transferurilor de produse din domeniul apărării |

Opțiunea 4 | Gestionarea transferurilor intracomunitare la nivelul UE prin intermediul unei agenții |

Opțiunea 5 | Simplificarea și apropierea regimurilor naționale de acordare a licenței. Elementele vizate de simplificare sunt legate de:tipul de licență eliberată (cu 3 sub-opțiuni: A1 = numai licențe general, A2 = numai licențe globale, A3 = combinație de licențe generale și globale),garanțiile furnizate privind fiabilitatea destinatarilor (cu 3 sub-opțiuni: B1 = fără certificare UE pentru întreprinderi, B2= certificare obligatorie, B3 = certificare pentru primirea transferurilor în temeiul unei licențe generale),garanțiile furnizate privind gestionarea reexporturilor către țări terțe (cu 2 sub-opțiuni: C1 = cerințe de reglementare privind informațiile și sancțiuni, C2 = sistem de trasabilitate prin intermediul unei baze de date centralizate) . |

În conformitate cu principiul analizei proporționale, au fost examinate opțiunile 2, 3 și 4, însă nu au fost reținute pentru o analiză de impact mai detaliată, acestea fiind considerate fie improprii pentru realizarea eficace a obiectivelor identificate, fie nerealiste din perspectiva acceptabilității politice. O analiză de impact completă a fost efectuată în cazul opțiunii privind menținerea statu-quo-ului, precum și în cazul fiecărei sub-opțiuni a scenariului privind simplificarea legislativă.

Din consultarea părților interesate a reieșit că Lista comună a Consiliului cuprinzând produsele militare (CML) este o referință pentru toate statele membre în cadrul Codul de conduită al Uniunii Europene privind exporturile de armament. Așadar, această listă deja aprobată a constituit în mod natural baza pentru definirea domeniului de aplicare în cazul oricărei măsuri legislative.

6. Evaluarea impactului

Opțiunea 1: lipsa de acțiune din partea UE

Lipsa de acțiune la nivel comunitar în privința transferurilor intracomunitare de produse din domeniul apărării nu reprezintă în mod necesar înghețarea situației actuale. Anumite state membre vor continua probabil să își revizuiască regimul național de acordare a licențelor pentru a-l simplifica, iar inițiativele (în curs sau viitoare) luate în context interguvernamental ar putea să ofere în continuare o anumită facilitare a transferurilor dintre țările participante.

Având în vedere dificultatea constatată privind extinderea unor astfel de acorduri la alți membri participanți, discriminarea potențială între statele membre participante și cele neparticipante s-ar menține în cel mai bun caz sau ar fi chiar amplificată. Această situație ar împiedica exploatarea competențelor și expertizei de nișă ale Europei (în special pe cele din noile state membre). Statele membre excluse vor fi, în continuare, foarte puțin stimulate să achiziționeze produse europene din domeniul apărării dat fiind că (a) întreprinderile proprii din industria apărării (în principal IMM-urile) vor fi mai puțin integrate în marile programe de apărare și că (b) nu vor beneficia de o mai mare securitate a aprovizionării decât cea asigurată de furnizorii din țările terțe.

Pe termen mediu sau lung, dacă este privată de beneficiile unei cooperări și integrări mai aprofundate, industria europeană își va pierde competitivitatea și rolul său s-ar putea reduce la cel de actor și furnizor de nișă pentru contractanți principali în majoritate non-europeni, punând astfel în pericol abilitatea sa de a dezvolta în mod autonom capacitățile necesare pentru politica europeană de securitate și apărare. Orice astfel de excludere din segmentele de piață cu o înaltă valoare adăugată ar avea un impact negativ și asupra randamentului întreprinderilor din domeniul apărării, făcând dificilă atragerea investițiilor. Erodarea progresivă a competitivității industriei Uniunii Europene ar influența inevitabil în mod negativ atât nivelul, cât și calitatea ocupării forței de muncă din sector.

Opțiunea 5: Simplificarea și apropierea regimurilor naționale de acordare a licențelor

În timpul fazei de consultare a reieșit în mod clar faptul că este necesară menținerea nivelului general actual de protecție a intereselor de securitate. Concret, aceasta înseamnă că orice simplificare sau facilitare a transferurilor intracomunitare trebuie însoțită de măsuri pentru instituirea unui climat de încredere reciprocă, în special cu privire la posibila reexportare a produselor către țări terțe. Rentabilitatea diverselor sub-opțiuni menționate mai sus în ceea ce privește instrumentele de facilitare (tipurile de licență) și garanțiile (certificare și controlul reexportării) a fost analizată în detaliu.

Concluzia acestei analize este că instituirea unui sistem comunitar bazat pe licențe globale și generale ar reprezenta compromisul ideal între obiectivele de eficiență ale măsurii (și anume facilitarea veritabilă a transferurilor intracomunitare de produse din domeniul apărării) și flexibilitatea necesară pentru ca statele membre să poată defini restricțiile privind reexportarea și utilizarea finală a produselor celor mai sensibile.

Certificarea comunitară a întreprinderilor destinatare pare o metodă excelentă pentru instaurarea încrederii reciproce, cu un cost marginal minim. Cu toate acestea, ținând cont de impactul disproporționat pe care l-ar putea avea obligativitatea certificării (în special pentru IMM-uri), sub-opțiunea care asociază certificarea la beneficiile primirii de echipamente în temeiul unei licențe generale pare să reprezinte un stimulent eficient și care generează încrederea reciprocă necesară pentru ca statele membre să recurgă cât mai mult posibil la licențele care impun cele mai reduse sarcini. Fiabilitatea pe care o prezintă achiziționarea de către guvernele Uniunii Europene de produse pentru propriile forțe armate (produse ai căror utilizatori finali sunt guvernele UE) permite, de asemenea, extinderea sistemului de licențe generale la guvernele Uniunii Europene care fac achiziții publice.

În cele din urmă, în ceea ce privește controlul reexportării, este evident că instituirea unui sistem informatizat de trasabilitate cu dublu control ar genera noi obligații greoaie atât pentru întreprinderi, cât și pentru administrații. Prin urmare, o reglementare mai convențională, bazată pe cerințe de informare ex post și politici eficiente de control al aplicării, este considerată mai rentabilă.

Adunând estimările pentru sub-opțiunile corespondente, rezultă un beneficiu net estimat, în privința sarcinii administrative, cuprins între 190 milioane EUR și 405 milioane EUR/an. Însă, ceea ce este și mai important, se consideră că aceste beneficii nete directe vor fi depășite în mod considerabil de beneficiile indirecte pe care se preconizează că le va aduce simplificarea transferurilor, datorită contribuției acesteia la buna funcționare a pieței europene a echipamentelor de apărare și la eficacitatea bazei industriale și tehnologice de apărare europeană.

Se preconizează că impactul direct pe plan social va fi minim, în timp ce, din contră, impactul indirect va fi mult mai semnificativ. Consolidarea unei baze industriale și tehnologice de apărare paneuropeană ar putea duce, în scurt timp, la raționalizarea structurilor și, în consecință, la reducerea locurilor de muncă în cadrul programelor redundante și în întreprinderile necompetitive. O astfel de restructurare este, totuși, indispensabilă pentru ca industria de apărare europeană să țină pasul cu progresul tehnologic, condiție esențială atât pentru a putea face față concurenței din partea noilor actori de pe piață, cât și pentru a evita adâncirea decalajului tehnologic care o separă de concurenții mai avansați. De aceea, acest scenariu oferă cele mai bune garanții privind menținerea sau dezvoltarea ocupării locurilor de muncă pe termen mediu și lung, atât din punct de vedere calitativ, cât și cantitativ.

În cele din urmă, cadrul propus nu ar trebui să aibă un impact perceptibil asupra mediului.

7. Monitorizare și evaluare

Orice instrument comunitar adoptat pentru facilitarea transferurilor intracomunitare de produse din domeniul apărării va trebui aplicat de statele membre, care vor asigura și controlul aplicării. Acestea vor fi nevoite să-și adapteze cadrul de reglementare, de exemplu pentru a prevedea dispoziții corespunzătoare privind certificarea și licențele globale și generale. Va trebui ca aceste măsuri naționale de aplicare să facă obiectul unei monitorizări adecvate din partea serviciilor Comisiei, destinate, în primul rând, să asigure respectarea normelor comunitare și, în al doilea rând, să organizeze, între statele membre, schimbul transparent de informații, sporind astfel încrederea reciprocă.

Pe termen mediu, Comisia ar trebui să evalueze funcționarea noului regim comunitar simplificat, acordând o atenție specială costurilor administrative.

Având în vedere durata lungă de viață a echipamentelor de apărare, nu este de așteptat ca modificarea practicilor de achiziție publică sau reorganizarea lanțurilor de aprovizionare industriale să se producă imediat. Creșterea securității aprovizionării rămâne o percepție subiectivă, iar timpul este astfel un factor esențial pentru instaurarea încrederii reciproce. Beneficiile indirecte ale facilitării transferurilor intracomunitare de produse din domeniul apărării nu se vor face simțite, prin urmare, decât pe termen lung. În consecință, este necesar ca evaluarea acestor efecte macroeconomice mai largi să fie efectuată la același orizont temporal, probabil nu mai devreme de cinci ani de la punerea în aplicare a instrumentului comunitar.

[1] COM(97) 583 din 12 noiembrie 1997, COM(2003) 113 din 11 martie 2003.

[2] http://ec.europa.eu/enterprise/regulation/inst_sp/defense_en.htm

[3] Codul de conduită al Uniunii Europene privind exporturile de armament adoptat în 1998 se sprijină pe opt criterii comune referitoare la exporturile de armament și prevede, de asemenea, un mecanism de consultare și de notificare a refuzurilor. Adoptarea Codului a marcat o nouă etapă din punct de vedere calitativ în elaborarea de către UE a unei abordări comune în privința exporturilor de armament, ca element important al Politicii externe și de securitate comune.

--------------------------------------------------