RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 175/26

Avizul Comitetului Economic și Social European privind „abordarea proactivă a dreptului: un pas înainte spre o mai bună legiferare la nivelul UE”

(2009/C 175/05)

La 17 ianuarie 2008, în conformitate cu articolul 29 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, Comitetul Economic și Social European a hotărât să elaboreze un aviz din proprie inițiativă cu privire la

Abordarea proactivă a dreptului: un pas înainte spre o mai bună legiferare la nivelul UE.

Secțiunea pentru piața unică, producție și consum, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 6 noiembrie 2008. Raportor: dl PEGADO LIZ.

În cea de-a 449-a sesiune plenară, care a avut loc la 3 și 4 decembrie 2008 (ședința din 3 decembrie), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 155 voturi pentru, 0 voturi împotrivă și 5 abțineri.

1. Concluzii

1.1 Prezentul aviz pleacă de la ideea că dreptul, mai mult decât legislația inventată de juriști, reflectă conduita pe care o societate dată o acceptă și o cere ca premisă a ordinii sociale; dreptul nu constă în concepte formale săpate în piatră pentru veșnicie, ci în norme și principii – scrise și nescrise – care reflectă interesele colective legitime ale fiecărui cetățean, la un moment dat.

1.2 În orice sistem juridic, sarcina tradițională a legiuitorului este să interpreteze interesele colective ale societății, să definească prin legislație, după caz, conduita conformă cu legea și să sancționeze practicile care se abat de la această conduită. Este recunoscut de mult timp că legile astfel promulgate trebuie să fie nu numai drepte și echitabile, ci și inteligibile, accesibile, acceptabile și aplicabile. Cu toate acestea, în societatea noastră acest lucru nu mai este suficient.

1.3 În domeniul juridic, de prea mult timp accentul se pune pe trecut. Legiuitorii și magistrații au răspuns lacunelor, litigiilor, depășirii termenelor și încălcărilor legii, căutând rezolvări și despăgubiri. Litigiile, procedurile și despăgubirile prin care se impune respectarea legii costă prea mult. Acest cost nu se poate măsura doar în bani.

1.4 CESE solicită o schimbare urgentă de paradigmă. A sosit momentul să se renunțe la abordarea reactivă, veche de secole, a dreptului și să se adopte o abordare proactivă. A sosit momentul schimbării percepției asupra dreptului: privirea înainte și nu înapoi, accentul pe modul în care dreptul este utilizat și operează în viața de zi cu zi și pe modul în care acesta este primit de comunitatea pe care urmărește să o reglementeze. Dacă răspunsul la probleme și rezolvarea acestora rămân importante, prevenirea cauzelor problemelor este vitală, ca și satisfacerea nevoilor cetățenilor și facilitarea interacțiunilor productive între persoane și în mediul de afaceri.

1.5 Dreptul proactiv este dreptul care creează capacitate și autonomie – este făcut de către utilizatorii legii, împreună cu și pentru aceștia, persoane și întreprinderi; viziunea care stă la baza dreptului proactiv este cea a unei societăți în care persoanele și întreprinderile își înțeleg drepturile și responsabilitățile, pot profita de avantajele conferite de lege și își cunosc obligațiile juridice, astfel încât pot evita pe cât posibil problemele și pot rezolva din timp litigiile inevitabile utilizând metodele cele mai potrivite.

1.6 Abordarea proactivă a dreptului caută combinația de metode potrivită pentru a îndeplini obiectivele dorite: accentul nu se pune doar pe norme juridice și pe aplicarea lor formală. Pentru a stabili obiectivele dorite și a asigura cea mai potrivită combinație a metodelor de îndeplinire a acestora, este nevoie atât de implicarea din timp a părților interesate, de alinierea obiectivelor, creându-se astfel o viziune comună, cât și de construirea sprijinului și a orientării pentru o aplicare de succes. CESE este convins că noul mod de gândire reprezentat de abordarea proactivă poate fi aplicat, în general, atât dreptului, cât și procesului de legiferare.

1.7 Prin însăși natura sa, sistemul juridic al Comunității este exact tipul de domeniu în care abordarea proactivă ar trebui adoptată în momentul planificării, elaborării și punerii în aplicare a legilor; în acest context, CESE este de părere că normele și reglementările nu sunt nici singura cale, nici întotdeauna cea mai bună, de îndeplinire a obiectivelor dorite; uneori, autoritatea de reglementare poate sprijini cel mai bine îndeplinirea unor obiective importante abținându-se de la a reglementa și, acolo unde este potrivit, încurajând autoreglementarea și coreglementarea. Într-o asemenea situație, principiile fundamentale ale subsidiarității, proporționalității, precauției și durabilității capătă un plus de importanță și o nouă dimensiune.

1.8 CESE consideră că piața unică ar putea profita considerabil dacă dreptul comunitar UE și cei care îl concep – legiuitorii și administratorii în sensul cel mai larg – își schimbă orientarea, deplasând-o din interior, de la sistemul juridic, normele și instituțiile sale, către exterior, la utilizatorii legii: către societate, către persoanele și întreprinderile pe care sistemul juridic trebuie să îi servească.

1.9 Dacă transpunerea și aplicarea legilor constituie pași importanți către „o mai bună legiferare” la nivelul UE, succesul reglementării ar trebui să se măsoare prin gradul de îndeplinire a obiectivelor la nivelul utilizatorilor legilor, adică al persoanelor și întreprinderilor UE. Legile ar trebui comunicate prin metode accesibile publicului-țintă, întâi și întâi celor a căror conduită este vizată, și nu doar instituțiilor și personalului specializat.

1.10 Aplicarea abordării proactive a dreptului ar trebui luată în considerare în mod sistematic, în orice proces de legiferare și de punere în aplicare a legii în cadrul UE. CESE afirmă cu tărie că, făcând din această abordare nu numai o parte a agendei „O mai bună legiferare”, ci și o prioritate pentru legiuitorii și administratorii de la nivel comunitar, național și regional, ar fi posibilă construirea unei baze juridice solide, astfel încât persoanele și întreprinderile să prospere.

2. Recomandări

2.1 Certitudinea juridică este una dintre premisele de bază ale unei societăți pe deplin funcționale. Pentru ca dreptul să funcționeze, utilizatorii săi trebuie să-l cunoască și să-l înțeleagă. În acest punct, CESE atrage atenția asupra abordării proactive a dreptului. Este vorba despre o abordare orientată către viitor, cu obiectivul de a promova ceea ce este dezirabil și de a maximiza ex-ante oportunitățile, minimizând în același timp problemele și riscurile.

2.2 Prin adoptarea prezentului aviz din proprie inițiativă, CESE subliniază că „mai buna legiferare” ar trebui să aibă în vedere combinația optimă de mijloace de reglementare, care să promoveze cel mai bine obiectivele societale și un cadru juridic pe deplin funcțional, favorabil persoanelor și întreprinderilor.

2.3 Scopul prezentului aviz este de a ilustra modul în care abordarea proactivă a dreptului poate încuraja o mai bună legiferare prin propunerea unui nou mod de gândire: un mod care pornește de la nevoile și aspirațiile reale ale persoanelor și întreprinderilor.

2.4 În redactarea legislației, legiuitorul ar trebui să fie preocupat de producerea unor norme eficiente din punct de vedere operațional, care să reflecte nevoile reale și care să fie aplicate astfel încât să se asigure îndeplinirea celor mai importante obiective pe care și le propun.

2.5 Ciclul de viață al unui act legislativ nu începe cu elaborarea propunerii și nici nu se sfârșește cu momentul adoptării oficiale a acesteia. Un act legislativ nu este un scop în sine; scopul îl constituie aplicarea sa cu succes. Nici aplicarea nu înseamnă doar asigurarea respectării de către instituții, ci presupune și adoptarea, acceptarea și, după caz, modificarea conduitei persoanelor și organizațiilor vizate.

2.6 Se pot anticipa câteva consecințe – inclusiv practice:

— participarea activă și eficientă a părților interesate, în locul simplei consultări, înainte de redactarea și în timpul redactării oricăror propuneri, precum și pe parcursul procesului decizional;

— analizele de impact vor trebui să ia în considerare nu doar aspectele economice, ci și pe cele sociale și etice; nu doar mediul de afaceri, ci și consumatorii (în calitate de destinatari finali ai măsurilor și inițiativelor juridice), nu doar opiniile societății civile organizate, ci și vocea cetățeanului anonim;

— se vor anticipa mai degrabă soluțiile, și nu problemele; legea va fi utilizată pentru a obține și a asigura respectarea obiectivelor, pentru ca drepturile și libertățile să devină o realitate într-un context cultural dat;

— legile vor fi redactate astfel încât să fie cât mai directe și cât mai apropiate posibil de utilizatorii lor, prin folosirea unui limbaj ușor de înțeles și clar;

— legile redundante, incoerente, caduce și inaplicabile vor fi abrogate, realizându-se armonizarea, în cadre comune de referință, a modului de înțelegere a termenilor, definițiilor, descrierilor, limitărilor și interpretărilor;

— se vor exercita presiuni pentru introducerea unor noi domenii de libertate contractuală, de autoreglementare și de coreglementare, precum și a unor domenii care pot fi reglementate prin standarde și coduri de conduită la nivel european și național;

— este de preferat ca abordarea legislativă să se concentreze asupra „legilor-tip” („regimul 28”), în locul unei armonizări totale detaliate și inutile.

2.7 Calea către realizarea acestor obiective ar putea fi deschisă prin proiecte de cercetare și prin dialogul cu părțile interesate, asupra rolului specific al abordării proactive a dreptului de-a lungul ciclului de viață al unui act legislativ și la toate nivelurile legiferării.

2.8 CESE recomandă prin urmare Comisiei, Consiliului și Parlamentului European să adopte abordarea proactivă atunci când planifică, elaborează, revizuiesc și aplică dreptul comunitar, și să încurajeze statele membre să facă același lucru, după caz.

3. Introducere: un strop de teorie juridică

3.1 În domeniul normelor sau a „ceea ce ar trebui să fie”, ceea ce caracterizează dispozițiile „juridice”, spre deosebire de normele estetice și morale, este caracterul coercitiv, adică posibilitatea ca respectarea legilor să fie cerută de către o instanță și ca orice încălcare să fie sancționată. O trăsătură tipică a „jus cogens”(„legea obligatorie”) este posibilitatea de a recurge la „aplicarea coercitivă”, în principiu prin intermediul unui mecanism judiciar care să asigure aplicarea legii sau, în caz contrar, să sancționeze încălcarea acesteia.

3.2 În centrul a „ceea ce ar trebui să fie” se află totuși conceptul potrivit căruia respectarea legilor este, în general vorbind, voluntară, iar recurgerea la procedurile juridice constituie excepția – „ultima ratio”. În absența acordului voluntar și larg al publicului de a respecta obligațiile impuse de norme, eficiența acestora este iremediabil compromisă.

3.3 De aici rezultă responsabilitatea legiuitorului de a elabora legi care, în general, să încurajeze persoanele să le urmeze în mod voluntar și să le respecte în mod spontan. Această stare de spirit este, de fapt, premisa respectării drepturilor fiecăruia și piatra de temelie a vieții în societate. Pe acest fundal, preocuparea pentru „o bună legiferare” și pentru „o mai bună legiferare” (1) dobândește o semnificație deosebită și are implicații majore pentru interpretarea, integrarea și aplicarea legilor.

3.4 Acest lucru presupune că, pe lângă echitabilă sau „dreaptă” (2), legea trebuie să fie:

— inteligibilă,

— accesibilă,

— acceptabilă (3) și

— aplicabilă.

Dacă aceste criterii nu sunt întrunite, legea tinde să fie respinsă de către cei pe care îi vizează, nu este aplicată de către cei a căror datorie este să garanteze respectarea sa și devine caducă, „forța” justiției fiind incapabilă să o pună în aplicare.

3.5 Dacă această problemă este importantă pentru sistemele juridice naționale, ea dobândește o importanță sporită într-un sistem juridic precum cel al Uniunii Europene, în care cele două „jumătăți” ale statului de drept sunt de obicei separate: „obligația” inerentă legiferării revine competenței comunitare, în timp ce aplicarea și sancțiunile aferente se întemeiază în principiu pe forța coercitivă a sistemelor juridice naționale.

3.6 Astfel se explică, probabil, de ce preocuparea pentru o „mai bună legiferare”, existentă în toate statele membre și deloc nouă, a dobândit recent o semnificație deosebită pentru instituțiile comunitare.

3.7 Predictibilitatea, durabilitatea și previzibilitatea sunt condițiile de bază ale unui cadru juridic funcțional, favorabil persoanelor și întreprinderilor. Părțile interesate necesită o oarecare certitudine juridică pentru a-și defini obiectivele, a-și pune în aplicare planurile și a obține rezultatele scontate. Legiuitorii, în sensul cel mai larg, trebuie să garanteze o astfel de certitudine și să asigure un cadru juridic stabil, atunci când intervin pentru a îndeplini scopul legislației.

3.8 Acesta este contextul prezentului aviz din proprie inițiativă, care își propune să pună în evidență o abordare inovatoare a dreptului – originară în Nordic School of Proactive Law (Școala Nordică de Drept Proactiv) și predecesoarele sale (4) – și să constate în ce măsură aceasta poate constitui un pas înainte spre o mai bună legiferare la nivelul UE. Au fost luate în considerare așa cum se cuvine numeroasele avize pe această temă ale Comitetului, avize care reprezintă deja un corp doctrinar foarte important și ale căror rezultate sunt incluse și recunoscute în prezentul aviz.

4. O privire asupra mai bunei legiferări, mai bunei aplicări și asigurării unei mai bune respectări a legislației UE

4.1 Conceptul mai bunei legiferări se concentrează asupra punctului de vedere al utilizatorilor legislației (5) și cuprinde un număr de principii care au căpătat greutate în ultimii ani: consultarea preliminară, combaterea inflației legislative, anularea legislației sau a propunerilor caduce, reducerea poverii și costurilor administrative, simplificarea acquis-ului comunitar, mai buna redactare a propunerilor legislative, inclusiv analizele de impact ex-ante și ex-post, reducerea legislației la esența sa și concentrarea asupra obiectivelor și durabilității legislației, menținând în același timp flexibilitatea acesteia.

4.2 Comisia Europeană (6), Parlamentul European (7) și Comitetul Economic și Social European (8) au promovat și au susținut de mult timp mai buna legiferare, simplificarea și comunicarea, ca obiective politice principale în contextul constituirii pieței unice. Printre primele documente pe acest subiect nu ar trebui omis importantul Raport Molitor din 1995, cu cele 18 recomandări ale sale, încă de actualitate (9).

4.3 Mai buna legiferare presupune, de asemenea, proporționalitate și subsidiaritate și poate implica părțile interesate în elaborarea legislației, de exemplu prin intermediul autoreglementării și al coreglementării, sub supravegherea strictă a legiuitorului, astfel cum se stipulează în Acordul interinstituțional privind o mai bună legiferare din 2003 (10) și se subliniază în rapoartele anuale succesive ale Comisiei.

4.4 Mai buna legiferare nu presupune în mod obligatoriu o reglementare mai redusă sau o dereglementare (11), iar certitudinea juridică este, într-adevăr, una dintre cerințele esențiale ale unei piețe unice funcționale (12).

4.5 Începând din anul 2000, Observatorul Pieței Unice (OPU) al CESE și-a îndreptat atenția asupra inițiativelor părților interesate care au ca obiectiv garantarea unei mai bune legiferări din punctul de vedere al societății civile. Urmând îndeaproape programul de activitate al Comisiei Europene, CESE, ca forum instituțional de exprimare a societății civile organizate, a oferit consiliere Comisiei, de-a lungul anilor, printr-o serie de avize privind diverse aspecte ale mai bunei legiferări (13).

4.6 OPU și Comisia Europeană au elaborat o bază de date dedicată autoreglementării și coreglementării europene (14). Pornind de la informațiile colectate despre inițiativele de autoreglementare, OPU intenționează în prezent să lucreze cu modele (indicatori de eficiență, orientări privind monitorizarea și aplicarea coercitivă etc.) și să alcătuiască un nucleu de reflecție asupra temelor legate de autoreglementare și coreglementare, care să cuprindă cercuri academice, think tank-uri, părți interesate și instituții.

5. Un dram de prevenire: abordarea proactivă

5.1 În mod tradițional, în domeniul juridic, accentul s-a pus pe trecut. Cercetarea juridică a privit în principal deficiențele – lacunele, întârzierile și nerespectarea legii.

5.2 Direcția abordării proactive este diferită; ea vizează viitorul. Starea proactivă este opusă stării reactive sau pasive. Abordarea cu numele specific de drept proactiv a apărut în Finlanda în anii 1990. Ca răspuns la necesitatea de a dezvolta metode practice și teorii juridice în acest domeniu emergent, în anul 2004 a fost înființată Școala nordică de drept proactiv (Nordic School of Proactive Law – NSPL) (15).

5.3 Cuvântul proactiv implică o acțiune cu anticipare, preluarea controlului și a inițiativei (16). Aceste elemente compun abordarea proactivă a dreptului, care se caracterizează prin încă două aspecte specifice proactivității: primul se referă la dimensiunea de promovare (promovarea a ceea ce este dezirabil, încurajarea conduitei corecte), cel de-al doilea, la dimensiunea de prevenire (prevenirea a ceea ce nu este dezirabil, împiedicarea materializării riscurilor juridice).

5.4 Abordarea proactivă a dreptului se concentrează asupra succesului, nu asupra deficiențelor. Aceasta vizează preluarea inițiativei de promovare și întărire a factorilor care favorizează succesul. Originile dreptului proactiv se află în contractarea proactivă (17). Inițial, scopul a fost de a oferi un cadru de integrare a previzibilității juridice în practica afacerilor de zi cu zi, și de a combina bunele practici contractuale și juridice cu bunele practici în materie de management al proiectelor, al calității și al riscului.

5.5 Este adevărat că dreptul proactiv s-a inspirat considerabil din dreptul preventiv (18), dar acesta din urmă oferă o abordare din punctul de vedere al juristului, concentrându-se asupra prevenirii riscurilor juridice și a litigiilor. În dreptul proactiv însă, accentul se pune pe asigurarea succesului și pe crearea posibilității de a îndeplini scopurile dorite în situația respectivă. Prin analogie cu protecția sănătății și medicina preventivă, se poate afirma despre abordarea proactivă a dreptului că îmbină conceptul de protecție a sănătății cu cel al prevenirii bolilor: obiectivul este de a ajuta persoanele și întreprinderile să-și mențină sănătatea juridică „și să evite boala” ambiguităților, conflictelor și litigiilor.

6. Cum poate contribui în continuare abordarea proactivă la o mai bună legiferare, o mai bună aplicare și o mai bună asigurare a respectării legislației UE

6.1 Unul dintre obiectivele fundamentale ale Uniunii Europene este de a oferi cetățenilor săi un spațiu de libertate, securitate și justiție fără frontiere interne; un spațiu întemeiat pe principiile transparenței și controlului democratic. Justiția nu se instaurează însă doar ca rezultat al accesului la instanțele judecătorești sau al acțiunilor în despăgubire intentate post-factum. Este nevoie în primul rând de o bază juridică solidă, care să asigure succesul persoanelor și al întreprinderilor.

6.2 Persoanele și întreprinderile așteaptă din partea legiuitorului suficientă certitudine, claritate și consecvență, astfel încât să își poată defini obiectivele, să își aplice planurile și să obțină rezultatele scontate.

6.3 Legiuitorii ar trebui să fie preocupați de următoarele aspecte: lipsa de informare a persoanelor sau a întreprinderilor cu privire la cazurile în care legea le-ar putea fi opozabilă și cu privire la posibilitățile de a afla mai multe despre propriul statut juridic, de a evita litigiile sau de a le soluționa pe cea mai bună cale (19). Experiența și cercetările arată că, în prezent, persoanele și întreprinderile, în special consumatorii și IMM-urile, nu sunt informate suficient.

6.4 Parlamentul European, Consiliul și Comisia au definit, în cadrul Acordului interinstituțional privind o mai bună legiferare, câteva angajamente și obiective comune pentru îmbunătățirea calității legislației și pentru promovarea simplității, clarității și coerenței în redactarea legilor și a transparenței în procesul legislativ.

6.5 Este clar totuși că o mai bună legiferare nu poate fi obținută exclusiv de către instituțiile semnatare (20). Programul de simplificare, precum și alte inițiative, trebuie dezvoltate și susținute la nivel național și regional. Este nevoie de un angajament coordonat și de implicarea nu doar a autorităților regionale și locale însărcinate cu aplicarea legislației UE, ci și a utilizatorilor legislației (21).

6.6 Uniunea Europeană a parcurs deja o serie de etape în direcția abordării proactive. În acest context, CESE salută:

— decizia de a crea o piață unică și, mai târziu, o monedă unică;

— posibilitatea acordată partenerilor sociali de a purta negocieri privind elaborarea legislației în domeniul social, conform tratatului;

— Small Business Act (SBA)/„Gândiți mai întâi la scară mică” (COM(2008) 394 final, 25.6.2008) și anexa sa privind „Schimbul de bune practici privind politica în domeniul IMM-urilor” (22);

— exemplele de bune practici din statele membre, care servesc drept inspirație pentru punerea în aplicare a Small Business Act (23); exemplele colectate în baza Cartei europene pentru întreprinderile mici și premiile europene pentru spiritul antreprenorial, care premiază excelența în promovarea spiritului antreprenorial;

— revizuirea orientărilor privind analiza de impact;

— rețeaua online de soluționare a problemelor – Solvit;

— serviciul IPR Helpdesk (Biroul de Informare privind drepturile de proprietate intelectuală);

— încurajarea de către Comisie a elaborării de standarde europene;

— site-ul web și baza de date CESE privind autoreglementarea și coreglementarea.

6.7 Până în prezent, aceste etape par a fi oarecum disparate și nu reiese că s-au depus eforturi de cercetare sau că s-au dobândit cunoștințe intersectoriale în urma experienței câștigate. Se poate dovedi utilă studierea rezultatelor etapelor parcurse, precum și a relevanței, implicațiilor și valorii acestora atunci când sunt aplicate în alte domenii. CESE sugerează ca aceste inițiative să fie urmărite îndeaproape și să fie utilizate pentru identificarea și punerea în comun a celor mai bune practici.

6.8 Pe de altă parte, o serie de exemple recente de probleme și dificultăți inutile pot ilustra necesitatea unei abordări proactive:

— Directiva 2006/123/CE din 12.12.2006 privind serviciile în cadrul pieței interne (cunoscută sub numele de „Directiva Bolkestein”) (24);

— Directiva 2005/29/CE din 11.5.2005 privind practicile comerciale neloiale (25);

— Directiva 2008/48/CE din 23.4.2008 privind creditul de consum (26), deși contestată deja pe scară largă de aproape toate părțile interesate (27);

— întregul pachet al „acquis-ului” în domeniul protecției consumatorilor (28), general recunoscut ca nefiind elaborat și transpus corespunzător și nici pus în aplicare în mod satisfăcător (29);

— exercițiul „cadrului comun de referință” (CCR), cu obiectivul justificat de a simplifica legislația de drept contractual, dar cu un rezultat „monstruos”, de circa 800 de pagini – numai la partea de „generalități” (30)!

— recenta propunere de directivă privind imigrația (31);

— eșecul recunoscut al serviciilor financiare cu amănuntul și îndeosebi al celor privind supraîndatorarea (32);

— deficitul de transpunere de către statele membre, tot mai accentuat și recunoscut ca atare de Comisie (33).

6.9 Scopul prezentului aviz este de a ilustra modul în care abordarea proactivă a dreptului poate încuraja o mai bună legiferare prin propunerea unui nou mod de gândire: unul care pornește de la nevoile și aspirațiile reale ale persoanelor și întreprinderilor, nu de la instrumentele juridice sau modul de utilizare a acestora.

6.10 Aceasta înseamnă că, atunci când redactează legi, legiuitorul ar trebui să fie preocupat de producerea unor norme eficiente din punct de vedere operațional, care să reflecte nevoile reale și care să fie aplicate astfel încât să se asigure îndeplinirea celor mai importante obiective pe care și le-au propus. Normele ar trebui comunicate în moduri care să aibă sens pentru publicul-țintă, astfel încât acestea să fie înțelese și să poată fi respectate de către cei pe care îi vizează.

6.11 Ciclul de viață al unui act legislativ nu începe cu elaborarea propunerii și nici nu se sfârșește cu momentul adoptării oficiale a acesteia. Un act legislativ nu este un scop în sine; scopul îl constituie aplicarea sa cu succes. Nici aplicarea nu înseamnă doar asigurarea respectării de către instituții, ci presupune și adoptarea, acceptarea și, după caz, modificarea conduitei persoanelor și organizațiilor vizate. În această privință, cercetările arată că atunci când părțile interesate sunt implicate în negocierea acordurilor care devin ulterior parte a legislației europene, aplicarea acestora are loc în condiții mai bune.

Se pot anticipa câteva consecințe – inclusiv practice – ale acestei abordări a procesului decizional comunitar, în ceea ce privește elaborarea, aplicarea și asigurarea respectării normelor.

6.12.1 În primul rând, trebuie menționată participarea activă și eficientă a părților interesate, în locul simplei consultări, înainte de redactarea și în timpul redactării oricăror propuneri, precum și pe parcursul procesului decizional; prin urmare, se va porni de la probleme reale și de la soluționarea lor, iar procesul decizional va fi un dialog continuu și un mijloc de învățare reciprocă, întemeiat pe îndeplinirea anumitor obiective (34).

6.12.2 În al doilea rând, analizele de impact vor trebui să ia în considerare nu doar aspectele economice, ci și pe cele sociale și etice; nu doar mediul de afaceri, ci și consumatorii, în calitate de destinatari finali ai măsurilor și inițiativelor juridice; nu doar opiniile societății civile organizate, ci și vocea cetățeanului anonim (35).

6.12.3 În al treilea rând, se vor anticipa mai degrabă soluțiile, și nu problemele; legea va fi utilizată pentru a obține și a asigura respectarea obiectivelor, pentru ca drepturile și libertățile să devină o realitate într-un context cultural dat, evitându-se concentrarea asupra logicii juridice formale (36).

6.12.4 De asemenea, legile vor fi redactate astfel încât să fie cât mai directe și cât mai apropiate posibil de utilizatorii lor, prin utilizarea unui limbajul ușor de înțeles și clar, iar conținutul va fi comunicat într-un mod adecvat, aplicarea și asigurarea respectării lor fiind însoțite și ghidate în toate etapele ciclului de viață.

6.12.5 În afară de aceasta, legile redundante, incoerente, caduce și inaplicabile vor fi abrogate, realizându-se armonizarea, în cadre comune de referință, a modului de înțelegere a termenilor, definițiilor, descrierilor, limitărilor și interpretărilor (37). De asemenea, este foarte important să se pună capăt creării de noi termeni din sfera „eurolimbajului” (Eurospeak), cu înțeles nu prea clar și care sunt folosiți fără ca majoritatea oamenilor să știe ce înseamnă.

6.12.6 De asemenea, se vor exercita presiuni pentru introducerea unor noi domenii de libertate contractuală, de autoreglementare și de coreglementare, precum și a unor domenii care pot fi reglementate prin standarde și coduri de conduită la nivel european și național (38), identificându-se și eliminându-se obstacolele legislative.

6.12.7 În sfârșit, este de preferat ca abordarea legislativă să se concentreze asupra „legilor-tip” („regimul 28”), în locul unei armonizări totale detaliate și inutile, lăsându-se un spațiu substanțial și adecvat pentru autoreglementare și coreglementare, ori de câte ori acestea se vor dovedi necesare.

6.13 Calea către realizarea acestor obiective ar putea fi deschisă prin proiecte de cercetare și prin dialogul cu părțile interesate asupra rolului specific al abordării proactive a dreptului de-a lungul ciclului de viață al unui act legislativ și la toate nivelurile legiferării. Primii pași ar putea consta în organizarea de mese rotunde sau seminarii cu cercuri academice, think tank−uri, părți interesate și instituții, cu scopul de a crea un cadru și un plan de acțiune pentru inițiative viitoare, al căror scop ar urma să fie aplicarea în toate situațiile a abordării proactive a dreptului, la fel cum, în prezent, sunt întotdeauna luate în considerare subsidiaritatea și proporționalitatea. Având în vedere faptul că OPU se concentrează în mod evident asupra temelor legate de o mai bună legiferare, acesta ar putea constitui o platformă de dezbatere ulterioară pe marginea abordării proactive a dreptului.

Bruxelles, 3 decembrie 2008 Președintele Comitetului Economic și Social European Mario SEPI Secretarul general al Comitetului Economic și Social European Martin WESTLAKE

(1) Semnificația „mai bunei legiferări”, așa cum este ea utilizată în instituțiile CE, poate fi găsită în Avizul CESE privind o mai bună legiferare, CESE, JO C 24, 31.1.2006, p. 39. Raportor: dl RETUREAU. Conținutul juridic al acestei noțiuni poate fi găsit în Acordul interinstituțional din 2003, JO C 321, 31.12.2003.

(2) Orice ar putea însemna aceasta din perspectiva valorilor predominante ale unei anumite societăți, într-un anumit moment al istoriei; un număr mare de tragedii grecești tratează acest conflict dintre legea „decretată” și legea „dreaptă”.

(3) Pentru ca legile să fie acceptabile, cele două condiții principale sunt ca ele să fie „relevante și proporționale” (a se vedea Avizul JO C 48, 21.2.2002, p. 130 din 29.11.2001 privind simplificarea, punctul 1.6. Raportor: dl WALKER).

(4) Pentru informații suplimentare a se vedea: Helena Haapio, An Ounce of Prevention – Proactive Legal Care for Corporate Contracting Success (Un dram de prevenție – precauții juridice proactive pentru succesul contractelor de întreprindere), articol publicat în revista finlandeză de drept JFT, Tidskrift utgiven av Juridiska Föreningen i Finland, numărul 1/2007, precum și Helena Haapio (ed.): A Proactive Approach to Contracting and Law (O abordare proactivă a contractării și a legii), Turku 2008 și Peter Wahlgren & Cecilia Magnusson Sjöberg (eds.): A Proactive Approach (O abordare proactivă), volumul 49 al Scandinavian Studies in Law (Studii scandinave de drept), Stockholm 2006; cf. http://www.cenneth.com/sisl/tom.php?choice=volumes&page=49.html.

(5) După cum pe bună dreptate a subliniat Avizul CESE privind o mai bună legiferare (JO C 24, 31.1.2006, p. 39, punctul 1.1.2. Raportor: dl RETUREAU), „o mai bună legiferare presupune în primul rând ca totul să fie plasat la nivelul utilizatorului instrumentului juridic. Acest lucru explică importanța unei abordări participative, implicând consultări preliminare și luând în considerare natura reprezentativă a organizațiilor din societatea civilă și a partenerilor sociali”.

(6) Principalele documente ale Comisiei pe această temă:

— Strategia UE pentru dezvoltarea durabilă, COM(2001) 264 final,

— Comunicarea privind analiza de impact, COM(2002) 276 final,

— Planul de acțiune pentru îmbunătățirea mediului de reglementare – Simplificarea și ameliorarea cadrului de reglementare, COM(2002) 278 final,

— Obținerea și utilizarea experienței, COM(2002) 713 final,

— Actualizarea și simplificarea acquis-ului comunitar, COM(2003) 71 final,

— Punerea în aplicare a Programului comunitar de la Lisabona: o strategie de simplificare a cadrului de reglementare, COM(2005) 535 final,

— Revizuirea strategică a programului „O mai bună legiferare în Uniunea Europeană”, COM(2006) 689,

— Primul raport de activitate privind strategia pentru simplificarea cadrului de reglementare, COM(2006) 690 final,

— Al doilea raport de activitate privind strategia pentru simplificarea cadrului de reglementare, COM(2008) 33 final,

— Ghid practic comun pentru redactarea legislației comunitare (pentru persoane implicate în redactarea legislației în cadrul instituțiilor UE).

(7) Principale documente ale PE:

— Raportul privind o mai bună legiferare 2004: aplicarea principiului subsidiarității – al 12-lea raport anual, A6-0082/2006,

— Raportul privind cel de-al 21-lea și cel de-al 22-lea Raport anual al Comisiei privind monitorizarea aplicării legislației comunitare (2003 și 2004), A6-0089/2006,

— Raportul privind implicațiile instituționale și juridice ale utilizării instrumentelor legislative neobligatorii, A6-0259/2007,

— Raportul privind programul pentru „O mai bună legiferare” în Uniunea Europeană, A6-0273/2007,

— Raportul privind minimizarea costurilor administrative impuse de legislație, A6-0275/2007,

— Raportul privind o mai bună legiferare 2005: aplicarea principiilor subsidiarități și proporționalității – al 13-lea raport anual, A6-0280/2007,

— Raportul privind revizuirea pieței unice: depășirea obstacolelor și combaterea lipsei de eficiență prin îmbunătățirea punerii în aplicare și asigurarea respectării legislației, A6-0295/2007,

— Raportul privind cel de-al 23-lea Raport anual al Comisiei privind monitorizarea aplicării legislației comunitare (2005), A6-0462/2007.

(8) Principale documente ale CESE:

— Avizul din proprie inițiativă privind simplificarea legislației în cadrul pieței unice, JO C 14, 16.1.2001, p. 1,

— Avizul din proprie inițiativă privind simplificarea, JO C 48, 21.2.2002, p. 130,

— Avizul exploratoriu privind simplificarea și îmbunătățirea cadrului de reglementare, COM(2001) 726 final, JO C 125, 27.5.2002, p. 105,

— Avizul din proprie inițiativă privind simplificarea, cu referire în special la guvernanța europeană – „O mai bună legiferare”, JO C 133, 6.6.2003, p. 5,

— Avizul privind actualizarea și simplificarea acquis-ului comunitar, COM(2003) 71 final, JO C 112, 30.4.2004, p. 4,

— Broșura intitulată „Care este statutul pieței unice lărgite? – 25 de constatări ale Observatorului Pieței Unice”, CESE C−2004-07-EN,

— Raportul informativ privind statutul coreglementării și autoreglementării pe piața unică, CESE 1182/2004 fin,

— Broșura intitulată „Îmbunătățirea cadrului de reglementare în UE – avantaje și dezavantaje ale procesului legislativ”, CESE 2005-16-EN,

— Avizul exploratoriu la solicitarea Președinției britanice a Consiliului privind o mai bună legiferare, JO C 24, 31.1.2006, p. 39,

— Avizul din proprie inițiativă privind metodele de îmbunătățire a punerii în aplicare și susținerii legislației UE, JO C 24, 31.1.2006, p. 52,

— Avizul privind punerea în aplicare a Programului comunitar de la Lisabona: o strategie de simplificare a cadrului de reglementare, COM(2005) 535 final, JO C 309, 16.12.2006, p. 18,

— Avizul exploratoriu la solicitarea Comisiei Europene privind simplificarea cadrului de reglementare în sectorul utilajelor, JO C 10, 15.1.2008, p. 8.

(9) Raportul Grupului de experți independenți privind legislația și simplificarea administrativă [COM(95) 0288 – C4-0255/95 – SEC(95) 1379]. Ar trebui să se facă referire și la Raportul Mandelkern (noiembrie 2001) și la recomandările sale, rezumate în Avizul JO C 125, 27.5.2002, p. 105. Raportor: dl WALKER.

(10) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2003:321:0001:0005:EN:PDF.

(11) Încă din Avizul său CES JO C 14, 16.1.2001, p. 1, raportor: dl VEVER, CESE a recunoscut faptul că „scopul nu este o dereglementare drastică și simplistă, care ar pune în pericol atât calitatea produselor, cât și pe cea a serviciilor și a interesului general al tuturor «utilizatorilor» – fie ei oameni de afaceri, salariați sau consumatori. Atât economia, cât și societatea au nevoie de norme pentru a li se permite să lucreze eficient” (punctul 2.8). În Avizul său privind o mai bună legiferare (JO C 24, 31.1.2006, p. 39) din CESE a afirmat că „a simplifica înseamnă a reduce complexitatea legii cât mai mult posibil, dar nu presupune neapărat o reducere drastică a corpului legislației comunitare sau o dereglementare, ceea ce ar contraveni așteptărilor societății civile în ceea ce privește securitatea și nevoia de certitudine și stabilitate juridică exprimată de întreprinderi, în special de IMM−uri”; de asemenea, în Avizul său privind revizuirea pieței unice (JO C 93, 27.4.2007, p. 25; raportor: dl CASSIDY), CESE a reamintit că „un număr mai redus de reglementări nu duce neapărat la un cadru de reglementare mai adecvat” (punctul 1.1.7).

(12) „Less (legislation) is more (Mai puțin(ă) (legislație) înseamnă mai mult”),http://bre.berr.gov.uk/regulation/news/2005/050720_bill.asp.

(13) Comitetul a contribuit în mai multe rânduri la președințiile Consiliului UE prin intermediul avizelor (JO C 175, 27.7.2007).

(14) http://eesc.europa.eu/self-and-coregulation/index.asp.

(15) A se vedea http://www.proactivelaw.org.

(16) Definițiile din dicționar ale termenului proactiv subliniază două elemente-cheie: un element anticipativ, implicând acțiunea în avans asupra unei situații viitoare, precum, a acționa cu anticipare asupra unor probleme, nevoi sau schimbări viitoare „(în engleză, Merriam-Webster Online Dictionary), și un element de preluare a controlului și de provocare a schimbării, cum ar fi: a controla o situație provocând un eveniment în loc de a aștepta producerea acestui eveniment, pentru a răspunde apoi” (în engleză, Dictionary.com.WordNet® 3.0. Princeton University). Cercetările recente privind comportamentul proactiv se întemeiază pe definiții similare. Parker et al. (2006) definesc comportamentul proactiv ca fiind o acțiune anticipativă autoinițiată care vizează să modifice și să îmbunătățească o situație sau pe sine. A se vedea Proactivity Research in Organizations Programme (Programul de cercetare privind proactivitatea în organizații), http://proactivity.group.shef.ac.uk/.

(17) Prima carte privind contractarea proactivă (proactive contracting) a fost publicată în limba finlandeză în anul 2002: Soile Pohjonen (Ed.): Ennakoiva sopiminen, Helsinki, 2002.

(18) Louis M. Brown a fost primul care a introdus abordarea cu acest nume în lucrarea intitulată Manual of Preventive Law (Manual de drept preventiv), Prentice-Hall, Inc., New York, 1950.

(19) A se vedea civil.justice.2000 -A Vision of the Civil Justice System in the Information Age 2000. http://www.dca.gov.uk/consult/meta/cj2000fr.htm#section1.

(20) În Avizul din proprie inițiativă privind simplificarea legislației în cadrul pieței unice (JO C 14, 16.1.2001, p. 1), raportorul, dl VEVER, a atras deja atenția asupra faptului că „aproape toate normele UE derivă exclusiv din cercul restrâns al instituțiilor UE înzestrate cu putere de decizie sau de codecizie” și că „eșecul stabilirii unei adevărate culturi a parteneriatului cu actorii socioeconomici și abordarea esențialmente politică și administrativă a luării de decizie îngreunează reprezentanților societății civile sarcina de a juca un rol responsabil în politica de simplificare” (punctul 3.5).

(21) Legăturile dintre UE și administrațiile naționale și regionale au fost subliniate în Avizul CESE JO C 325, 30.12.2006, p. 3. Raportor: dl VAN IERSEL.

(22) Avizul CESE JO C 27, 3.2.2009, p. 7, raportor: dl CAPPELLINI și Avizul CESE, raportor: dl MALOSSE (în curs de elaborare).

(23) A se vedea Anexa 1 la comunicarea de mai sus a Comisiei.

(24) Avizul CESE JO C 175, 27.7.2007, p. 14. Raportor: dna ALLEWELDT.

(25) Avizul CESE JO C 108, 30.4.2004, p. 81. Raportor: dl HERNÁNDEZ BATALLER.

(26) JO L 133, 22.5.2008, p. 66.

(27) Avizul CESE JO C 234, 30.9.2003, p. 1. Raportor: dl PEGADO LIZ.

(28) Cel puțin 8 directive din 22, recunoscute ca „acquis-ul principal în domeniul protecției consumatorilor”, privind „contractele negociate în afara spațiilor comerciale” (Directiva 85/577/CEE din 20.12.1985), „pachetele de servicii pentru călătorii, vacanțe și circuite” (Directiva 90/314/CEE din 13.6.1990), „clauzele abuzive în contractele încheiate cu consumatorii” (Directiva 93/13/CEE din 5.4.1993), „folosința pe durată limitată” (Directiva 94/47/CE din 26.10.1994), „contractele la distanță” (Directiva 97/7/CE din 20.5.1997), „indicarea prețurilor” (Directiva 98/6/CE din 16.2.1998), „acțiunile în încetare” (Directiva 98/27/CE din 19.5.1998) și „vânzarea de bunuri de consum și garanțiile conexe” (Directiva 1999/44/CE din 25.5.1999).

(29) Avizul CESE JO C 256, 27.10.2007, p. 27. Raportor: dl ADAMS.

(30) A se vedea EC Consumer Law Compendium – Comparative Analysis (Culegere de drept comunitar privind protecția consumatorului – analiză comparată), Bielefeld University, (12.12.2006), Prof. Hans Schulte-Nolke, Prof. Christian Twig-Felsener și Dr. Martin EBERS.

(31) Avizul CESE JO C 44, 16.2.2008, p. 91. Raportor: dl PARIZA CASTAÑOS.

(32) A se vedea Raportul de activitate pe 2006 privind piața unică a serviciilor financiare din 21.2.2007 și avizele CESE JO C 151, 17.6.2008, p. 1 privind Cartea verde privind serviciile financiare cu amănuntul pe piața unică, raportori: dl IOZIA și dna MADER SAUSSAYE; CESE JO C 44, 16.2.2008, p. 74 privind creditul și excluderea socială într-o societate prosperă, raportor: dl PEGADO LIZ; CESE JO C 65, 17.3.2006, p. 113 privind Cartea verde privind creditul ipotecar în UE, raportor: dl BURANI; JO C 27, 3.2.2009, p. 18 privind Cartea albă privind integrarea piețelor creditului ipotecar din Uniunea Europeană, raportor: dl GRASSO.

(33) A se vedea Comunicarea Comisiei „Către o Europă a rezultatelor – aplicarea legislației comunitare” [COM(2007) 502 final], Avizul aferent JO C 204, 9.8.2008, p. 9, raportor: dl RETUREAU și articolul foarte impresionant redactat de Dr. Michael Kaeding și intitulat Active Transposition of EU Legislation (Transpunerea activă a legislației comunitare) (EIPASCOPE 2007/3, pagina 27).

(34) În Avizul său privind simplificarea, CESE a afirmat deja că „procesul formal de consultare nu ar trebui să se limiteze la interlocutorii pe care Comisia îi alege singură. Este necesar ca toate părțile interesate să participe la acest proces. (…) Procesul de consultare ar trebui extins prin invitarea tuturor părților interesate să trimită contribuții, astfel încât consultarea să constituie efectiv alegerea consultatului” (JO C 133, 6.6.2003, p. 5, punctele 4.1 și 4.1.1.1; raportor: dl SIMPSON).

(35) A se vedea îndeosebi avizele CESE privind o mai bună legiferare (JO C 24, 31.1.2006, p. 39) și privind standardele de calitate pentru conținutul, procedurile și metodele studiilor de impact social, din perspectiva partenerilor sociali și a altor actori ai societății civile (JO C 175, 27.7.2007, p. 21). Raportor pentru ambele avize: dl RETUREAU.

(36) După cum se arătase deja în avizul CESE privind o mai bună legiferare, JO C 24, 31.1.2006, p. 52„pentru a se putea asigura respectarea unei legi, ea trebuie să fie suficient de clară, iar, pentru ca o lege să fie eficientă, ea trebuie să ofere un răspuns adecvat unor probleme specifice. Legile proaste duc la proliferarea legilor și la cantități excesive de norme, care impun obligații nenecesare asupra întreprinderilor și duc la confuzie în rândul cetățenilor” (punctul 1.6).

(37) O primă abordare a acestei metode a fost definită în Comunicarea Comisiei privind actualizarea și simplificarea acquis-ului comunitar (COM(2003) 71 final), care a făcut obiectul Avizului CESE JO C 112, 30.4.2004, p. 4. Raportor: dl RETUREAU.

(38) Avizul privind prioritățile pieței unice pentru perioada 2005-2010 (JO C 255, 14.10.2005, p. 22, punctul 3), raportor: dl CASSIDY.