DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMAT AL EVALUĂRII IMPACTULUI care însoțește documentul Propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a unui cadru privind accesul la piața serviciilor portuare și transparența financiară a porturilor /* SWD/2013/0182 final */





DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMAT AL EVALUĂRII IMPACTULUI care însoțește documentul Propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a unui cadru privind accesul la piața serviciilor portuare și transparența financiară a porturilor DG COORDONATOARE: DIRECȚIA GENERALĂ MOBILITATE ȘI TRANSPORTURI 1. Contextul general Europa este una dintre regiunile cu cea mai mare densitate de porturi din lume. Dat fiind că este principalul bloc comercial din lume, UE depinde în foarte mare măsură de sistemul de transport maritim. Un procent de 37 % din bunurile comercializate în cadrul pieței sale interne tranzitează prin porturi. În ceea ce privește transportul de pasageri, porturile deservesc traficul regional și local pentru a conecta zonele periferice și insulare. Porturile sunt esențiale pentru facilitarea economiei, deoarece au o funcție crucială din punct de vedere logistic și generează un număr semnificativ de locuri de muncă. Cele 319 porturi din rețeaua transeuropeană de transport (TEN-T) care reprezintă 96 % din mărfurile și 93 % din pasagerii ce tranzitează porturile UE joacă un rol cheie în sistemul european de transport. 2. Definirea problemei Principala problemă o reprezintă decalajul structural al performanței anumitor porturi maritime TEN-T. Problema este agravată de necesitatea de a adapta porturile la noi cerințe de transport și de logistică într-un moment în care fondurile publice sunt limitate. Acest lucru creează riscuri de congestie și pune în pericol crearea unei rețele TEN-T eficiente, interconectate și durabile și, prin urmare, buna funcționare a pieței interne. În cazul unui scenariu de statu-quo, creșterea preconizată a transporturilor, schimbarea cerințelor de transport și de logistică, precum și decalajele structurale în ceea ce privește performanța actuală a porturilor vor provoca probleme de capacitate și vor agrava dezechilibrul actual în ceea ce privește utilizarea rețelei. Aceasta va duce la probleme de subcapacitate în anumite porturi și la congestionarea în continuare a rețelelor de transport din hinterlandul pe care îl deservesc. La rândul său, acest lucru va submina dezvoltarea transportului maritim pe distanțe scurte. Performanța slabă a unora dintre porturile TEN-T reprezintă o ocazie ratată de dezvoltare economică a zonelor pe care le deservesc acestea și, prin urmare, a Uniunii în ansamblu. Dezintegrarea și neadaptarea infrastructurilor portuare pot afecta competitivitatea industriilor europene. Dacă aceste probleme nu sunt soluționate, realizarea obiectivelor TEN-T va fi în pericol. În fine, există un motiv major de îngrijorare în ceea ce privește concurența neloială între porturi legată de practicile de finanțare publică, iar sindicatele lucrătorilor portuari se opun dispozițiilor UE care afectează regimurile existente de muncă în domeniul portuar în statele membre. 3. cauze fundamentale Comisia a identificat trei surse ale problemelor. Prima este lipsa de legături adecvate între porturi și rețelele de transport feroviar, rutier și pe căi navigabile interioare, care este abordată în cadrul politicii TEN-T și, prin urmare, nu mai trebuie tratată în detaliu în evaluarea impactului. Celelalte surse ale problemelor sunt descrise mai jos. 3.1. Sursa de probleme 1: servicii și operațiuni portuare deficitare în unele porturi maritime TEN-T Trei cauze fundamentale sunt legate de acest aspect: (1) multe dintre serviciile portuare sunt supuse unei presiuni concurențiale slabe din cauza restricțiilor privind accesul la piață; (2) drepturile exclusive sau speciale, deși justificate într-o serie de situații, pot conduce la abuzuri de piață; și (3) în unele porturi, utilizatorii se confruntă cu sarcini administrative prea mari, datorate lipsei de coordonare în cadrul porturilor. 3.2. Sursa de probleme 2: cadrele de guvernanță portuară nu sunt suficient de atractive pentru investitori în toate porturile maritime TEN-T Două cauze fundamentale explică climatul în general neatractiv pentru investiții din mai multe porturi: (4) relațiile financiare neclare dintre autoritățile publice, autoritățile portuare și furnizorii de servicii portuare; și (5) gradul scăzut de autonomie al porturilor în ceea ce privește definirea taxelor de utilizare a infrastructurii și legătura netransparentă cu costurile. 4. Analiza subsidiarității Articolele 58, 90 și 100 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) extind la porturi obiectivele unei veritabile piețe interne în contextul politicii comune în domeniul transporturilor. În pofida naturii sale specifice și a culturii și istoriei sale locale cu tradiție, sectorul portuar are o puternică dimensiune internațională și europeană. Datorită acestui din urmă fapt și din rațiuni care țin de piața internă și de efectele de rețea cu caracter transfrontalier, propunerea de inițiativă privind porturile TEN-T este în conformitate cu principiul subsidiarității. 5. Obiective 5.1. Obiectiv general Obiectivul general este de a îmbunătăți performanța porturilor maritime TEN-T pentru a contribui la realizarea unei funcționări mai eficiente, interconectate și durabile a TEN-T în conformitate cu obiectivele Cărții albe privind transporturile și ale Strategiei UE 2020 pentru o creștere eficientă din punctul de vedere al utilizării resurselor. 5.2. Obiective specifice (OS) OS1. Modernizarea operațiunilor și serviciilor portuare în toate porturile maritime TEN-T OS2. Optimizarea cadrului de guvernanță al porturilor pentru a permite crearea unui climat de investiții mai atractiv 5.3. Obiective operaționale (OO) 5.3.1. Modernizarea operațiunilor și serviciilor portuare (a) OO1. Clarificarea și facilitarea accesului la piața serviciilor portuare. (b) OO2. Prevenirea abuzului de piață de către furnizorii de servicii portuare desemnați. (c) OO3. Asigurarea consultării utilizatorilor portuari cu privire la principalele decizii care afectează funcționarea portului în toate porturile TEN-T (100 %), până la data implementării inițiativei. 5.3.2. Crearea unor condiții-cadru care să atragă investițiile în porturi (d) OO4. Asigurarea transparenței relațiilor financiare dintre autoritățile publice, autoritățile portuare și furnizorii de servicii portuare în toate porturile TEN-T (100 %), până la data implementării inițiativei. (e) OO5. Asigurarea faptului că toate autoritățile portuare TEN-T (100 %) sunt libere să își stabilească în mod autonom taxele de utilizare a infrastructurilor portuare, până la data implementării inițiativei, cu posibilitatea unei modulări a taxelor din considerente de mediu. 6. Opțiuni de politică 6.1. Măsuri de politică la care s-a renunțat Comisia a renunțat la următoarele măsuri, după consultarea părților interesate: (1) Reformarea pieței forței de muncă în domeniul portuar nu este luată în considerare și nici propusă în niciunul dintre pachetele de măsuri (PM), datorită evoluțiilor recente în ceea ce privește constituirea unui dialog social între angajatori și angajați: comitetul de dialog social pentru docheri ar trebui să devină operațional în cursul anului 2013. (2) În urma consultărilor, se pare că problema asigurării cu mijloace proprii a asistenței („self-handling”) nu mai este un aspect care trebuie luat în considerare la nivelul UE. (3) Întrucât TFUE prevede că statele membre dispun o marjă largă de discreție pentru organizarea serviciilor de interes economic general după cum consideră că este necesar, niciunul dintre pachetele de măsuri nu influențează această marjă de discreție. 6.2. Pachete de măsuri 6.2.1. PM1: „Instrumente orizontale și transparență” PM1 combină utilizarea unor instrumente orizontale, a unei măsuri fără caracter normativ privind accesul la piață și a unor dispoziții obligatorii din punct de vedere juridic privind transparența financiară, coordonarea intraportuară și taxele de acces la infrastructura portuară. Măsura fără caracter normativ constă într-o Comunicare a Comisiei, care nu are caracter obligatoriu și care explică normele din TFUE referitoare la nediscriminare și viitoarea directivă privind concesiunile. 6.2.2. PM2: „Concurență reglementată” PM2 introduce libertatea de furnizare a serviciilor în conceptul furnizării de servicii portuare. Această libertate poate fi limitată, dacă este necesar, pe baza unor motive obiective și transparente legate de lipsa de spațiu sau din motive de interes public. Atunci când limitează această libertate, autoritatea publică sau portuară ar trebui să încheie un contract cu un furnizor de servicii portuare prin intermediul unei proceduri de ofertare deschise, cu excepția cazurilor justificate în mod corespunzător. Principiul transparenței trebuie aplicat în cazurile care implică finanțare publică, pentru a putea descoperi ajutoarele de stat care ar putea denatura concurența, precum și subvențiile încrucișate între serviciile portuare. Dacă serviciul este furnizat de un operator intern sau de un alt operator cu drept exclusiv, o obligație de limitare geografică asigură reciprocitatea în primul caz, iar supravegherea reglementară a prețurilor ajută la evitarea abuzurilor în ambele cazuri. Taxarea utilizării infrastructurii portuare se realizează în mod transparent și se bazează pe costuri. Un comitet al utilizatorilor portuari ajută la o mai mare orientare a activităților portuare către utilizatorii și clienții portului. 6.2.3. PM2a: „Concurență reglementată și autonomie portuară” PM2a constă în PM2 cu următoarele modificări: · Obligația de a recurge la o procedură de ofertare deschisă în cazul unor restricții de spațiu sau al unor obligații de serviciu public se referă nu numai la contractele noi, ci și la modificările substanțiale aduse contractelor existente. · Supravegherea reglementară a furnizorilor de servicii cu drepturi exclusive se aplică doar pentru piețele care nu au fost atribuite printr-o procedură de ofertare deschisă (dacă nu se folosește o procedură deschisă, piața nu poate fi contestată). · Fiecare port are dreptul de a-și stabili singur structura și nivelul taxelor de utilizare a infrastructurii portuare, cu condiția ca politica de taxare să rămână transparentă. De asemenea, inițiativa încurajează o diferențiere în funcție de performanța de mediu a navelor sau a combustibililor. 6.2.4. PM3: „Concurență deplină și autonomie portuară” PM3 se bazează pe PM2a, conținând în plus obligația ca pentru fiecare serviciu portuar în cazul căruia numărul de operatori este limitat ca urmare a constrângerilor de spațiu să existe cel puțin doi operatori concurenți și independenți. De asemenea, există o separare funcțională/juridică. Pentru a se asigura funcționarea în permanență a portului, se consolidează rolul coordonator central al autorităților portuare. 7. Evaluarea impacturilor 7.1. Impacturi economice Au fost estimate impacturile PM-urilor în ceea ce privește costurile de transport. Economiile potențiale din totalul costurilor portuare sunt prezentate în tabelul 1 de mai jos. Tabelul 1: Efectele pachetelor de măsuri asupra economiilor din totalul costurilor portuare (PwC, 2013) || Variație (%) în totalul costurilor portuare || Economii anuale (milioane EUR) PM1 || -2,0% || 318,15 PM2 || -3,0% || 481,47 PM2a || -6,8% || 1 071,37 PM3 || -7,9% || 1 245,21 Pentru a putea aprecia dacă pachetele de măsuri atrag mai multe investiții, acestea au fost evaluate în funcție de patru criterii. Rezultatele sunt prezentate în tabelul 2. Transparența financiară va încuraja alocarea mai eficientă a resurselor publice și va reduce riscul acordării unor ajutoare de stat care denaturează concurența. Investitorii privați vor vedea mai puține riscuri de concurență neloială rezultând în urma acordării unor ajutoare de stat potențial ilegale. Tabelul 2: Impactul pachetelor de măsuri asupra climatului de investiții || PM1 || PM2 || PM2a || PM3 Alocarea eficientă a fondurilor publice || + || ++ || ++ || +++ Scăderea riscului ca porturile să primească ajutoare de stat ce denaturează concurența || + || ++ || ++ || +++ Un climat mai bun pentru investițiile private || + || ++ || +++ || ++ Raționalitatea economică a taxelor portuare || + || +++ || ++ || + („+” se referă la intensitatea unei corelări pozitive: de exemplu, în cazul impactului „scăderea riscului ca porturile să primească ajutoare de stat ce denaturează concurența”, un „+” înseamnă un risc mai mic de acordare a unor ajutoare de stat ce denaturează concurența) Costurile administrative globale ale pachetelor de măsuri sunt calculate și prezentate în tabelul 3. Tabelul 3: Costuri administrative suplimentare per pachet de măsuri în raport cu scenariul de referință (PwC, 2013) || Recurente (milioane EUR/an) || Punctuale (milioane EUR) || Sectorul public || Întreprinderi || Sectorul public || Întreprinderi PM1 || 9,0 || 16,2 || 9,9 || 15,7 PM2 || 7,7 || 14,0 || 32,4 || 15,7 PM2a || 2,3 || 2,2 || 24,4 || 0,8 PM3 || 33,0 || 3,9 || 121,8 || 0,8 Pentru IMM-uri și microîntreprinderi, efectul total este dificil de apreciat. În general, o îmbunătățire a mediului de afaceri va contribui la crearea de noi IMM-uri în sectorul portuar și la deschiderea unor oportunități de investiții și de creare de locuri de muncă. S-au estimat, de asemenea, impacturile asupra transportului multimodal, asupra transportului maritim pe distanțe scurte și asupra mutării traficului de la transporturile terestre la transportul pe mare. Există impacturi regionale diferite din cauza distribuției inegale (și variabile) a fluxurilor de mărfuri. Acest fapt explică de ce anumite regiuni vor beneficia mai mult de transportul maritim pe distanțe scurte decât media UE (tabelul 4). Din perspectiva competitivității internaționale, porturile europene (mediteraneene și baltice) care în prezent pierd oportunități de servicii de transbordare în favoarea porturilor din afara UE vor fi consolidate prin intermediul unei baze de investiții solide. Cu toate că ar trebui să se ia în considerare eventualele poziții dominante rezultate în urma integrării verticale, accesul liber la piață poate facilita investițiile internaționale și ar putea fi însoțit de accesul reciproc la piețele din țări terțe pentru operatorii portuari și de terminal din Europa. Tabelul 4: Creșteri potențiale (%) ale tonajului în transportul maritim pe distanțe scurte între regiuni (PwC, 2013) Modificări potențiale ale transportului maritim pe distanțe scurte între diferite regiuni de coastă || Estul Mediteranei || Centrul Mediteranei || Vestul Mediteranei/Atlantic || UK / IRL || Partea de nord || Scandinavia/Marea Baltică Estul Mediteranei || 1,51 || 6,50 || 1,98 || 0,68 || 0,64 || 0,24 Centrul Mediteranei || 8,39 || 6,12 || 6,43 || 0,25 || 2,68 || 1,19 Vestul Mediteranei/Atlantic || 1,25 || 4,79 || 6,56 || 2,67 || 2,35 || 0,83 UK / IRL || 0,16 || 0,07 || 3,90 || 3,23 || 1,10 || 1,36 Partea de nord || 0,51 || 4,54 || 1,80 || 1,54 || 4,34 || 2,59 Scandinavia/Marea Baltică || 0,37 || 0,84 || 3,09 || 5,04 || 5,35 || 2,49 Categoriile includ: Estul Mediteranei (Grecia, țările UE de la Marea Neagră, Slovenia); Centrul Mediteranei (Italia, Malta, porturile franceze de la Marea Mediterană); Vestul Mediteranei/Atlantic (Spania, Portugalia, porturile franceze de la Oceanul Atlantic); UK/IRL; Partea de nord (Hamburg-Le Havre); Scandinavia/Marea Baltică. 7.2. Impacturi asupra mediului Toate PM-urile contribuie la atenuarea impactului global al transporturilor asupra mediului. Rezultatul general este prezentat în tabelul 5. Tabelul 5: Efectele pachetelor de măsuri asupra economiilor anuale la costuri externe (PwC, 2013) || Economii la costuri externe (milioane EUR/an) PM1 || 23 PM2 || 34 PM2a || 69 PM3 || 76 7.3. Impacturi sociale Toate PM-urile vor crea un mediu de afaceri mai favorabil care va conduce la o intensificare a activităților și la crearea de locuri de muncă. Întrucât s-a renunțat la măsurile care afectează regimurile de muncă, nu se preconizează niciun impact deosebit în ceea ce privește salariile, relațiile de muncă și condițiile de muncă. Tabelul 6: Sinteză a impacturilor economice, asupra mediului și sociale - agregate Impact față de scenariul de referință || PM1 || PM2 || PM2a || PM3 Eficiență || + || ++ || +++ || +++ Investiții || + || + || ++ || ++ Sarcina administrativă || + || ++ || +++ || + IMM-uri || ++ || ++ || ++ || ++ Impact asupra transporturilor || + || + || ++ || ++ Impact asupra mediului || + || + || ++ || ++ Impact social || + || ++ || ++ || ++ „+” se referă la o corelare pozitivă: de exemplu, în cazul sarcinii administrative, mai mulți „+” înseamnă reducerea sarcinii, iar în cazul impacturilor asupra mediului, mai mulți „+” înseamnă o mai bună luare în considerare a aspectelor de mediu. 8. Compararea opțiunilor 8.1. Eficacitate Toate PM-urile ar fi eficace, deși fiecare dintre acestea ar da rezultate în intervale diferite de timp și nu cu aceeași fiabilitate. 8.2. Eficiență În ceea ce privește creșterea anuală netă a eficienței, PM3 obține cel mai bun punctaj, dar este urmat la foarte mică distanță de PM2a, pentru care costurile administrative sunt mult mai scăzute decât pentru PM3, fiind aproape de zero pentru întreprinderi. PM1 și PM2 obțin un punctaj mult mai mic decât PM2a și PM3. 8.3. Coerență Toate PM-urile sunt în concordanță cu obiectivul de realizare a pieței interne a transporturilor și sunt coerente cu obiectivele politicii UE reflectate în Actul privind piața unică, în Cartea albă privind transporturile și în Strategia Europa 2020 pentru creștere economică. PM2, PM2a și, într-o mai mare măsură, PM3 prezintă compromisuri importante între impacturile economice și sociale. 8.4. Sinteză a comparației pachetelor de măsuri Tabelul 7: Eficacitatea, eficiența și coerența pachetelor de măsuri || PM1 || PM2 || PM2a || PM3 Eficacitate || + || ++ || +++ || +++ 001 Clarificarea și facilitarea accesului la piața serviciilor portuare || + || ++ || +++ || +++ 002 Prevenirea abuzului de piață de către furnizorii de servicii portuare cu drepturi exclusive sau speciale || + || ++ || ++ || ++ 003 Îmbunătățirea mecanismelor de coordonare în cadrul porturilor || ++ || + || + || ++ 004 Asigurarea un cadru mai transparent pentru relațiile financiare dintre autoritățile publice, autoritățile portuare și furnizorii de servicii portuare || + || ++ || ++ || +++ 005 Asigurarea faptului că taxele de utilizare a infrastructurii portuare sunt stabilite în mod autonom și permit internalizarea costurilor externe || + || ++ || +++ || ++ Eficiență || + || + || +++ || +++ Coerență || Compromis minor || Compromis limitat, exceptând serviciile de manipulare a mărfurilor (compromis important) || Compromis limitat, exceptând serviciile de manipulare a mărfurilor (compromis important) || Compromis important „+” se referă la intensitatea unei corelări pozitive; nu s-au identificat corelări negative sau neutre. 9. Opțiunea preferată Pe baza analizei incluse în evaluarea impactului, PM2a este opțiunea de politică preferată. Conform estimărilor, PM2a va genera economii ale costurilor portuare de ordinul a 1 miliard EUR pe an. Acest pachet de măsuri va duce la generarea unui volum suplimentar de trafic maritim pe distanțe scurte de aproximativ 13,3 miliarde tone-kilometri (o creștere de până la 6,5 % pe o serie de rute). La rândul său, acest lucru va duce la intensificarea activităților portuare, ceea ce va crea locuri de muncă direct și indirect legate de domeniul portuar. Cu toate acestea, prezenta evaluare a impactului recomandă prudență în ceea ce privește accesul la piața serviciilor de manipulare a mărfurilor, având în vedere trei aspecte: – există un compromis important în ceea ce privește aspectele sociale; – serviciile de manipulare a mărfurilor sunt deja expuse unei presiuni concurențiale în unele porturi; – majoritatea serviciilor de manipulare a mărfurilor sunt concesiuni reglementate de viitoarea Directivă privind concesiunile. Așadar, în ceea ce privește clarificarea și facilitarea accesului la piața serviciilor de manipulare a mărfurilor, abordarea din PM1 ar putea fi la fel de adecvată. Dacă este aleasă această variantă de PM2a[1], impacturile estimate inițial pentru PM2a ar scădea ușor în intensitate, dar ar rămâne în general similare ca tendință; economiile costurilor portuare ar reprezenta în continuare până la 10 miliarde EUR până în 2030. Detaliile impacturilor cuantificate sunt prezentate în tabelul 8. Tabelul 8: Comparație între PM2a și „varianta de PM2a” (exceptând măsurile de acces la piața serviciilor de manipulare a mărfurilor) (PwC, 2013) || PM2a || Variantă PM2a Variație (%) în totalul costurilor portuare || -6,8 || -4 Economii anuale ale costurilor portuare totale (milioane EUR) || 1071,37 || 635 Creșterea transportului maritim pe distanțe scurte (%) || 1,63 || 0,97 Tone km (miliarde) generate în porturile UE || 13,311 || 7,205 Costuri administrative (recurente - publice) (milioane EUR) || 2,3 || 2,1 Costuri administrative (recurente - întreprinderi) (milioane EUR) || 2,2 || 1,7 Economii anuale ale costurilor externe (milioane EUR) || 69 || 46 Același raționament se poate dovedi valabil și în cazul serviciilor pentru călători, prin urmare ar putea fi avută în vedere o abordare similară. Cu toate acestea, lipsa datelor a făcut imposibilă o calculare separată a impactului. 10. Monitorizare și evaluare Comisia va monitoriza implementarea și eficacitatea acestei inițiative prin intermediul unui set de indicatori principali. Datele vor fi colectate folosind o metodă elaborată de proiectul PPRISM[2] și proiectul PC7 pentru cercetare și dezvoltare tehnologică pe care Comisia îl lansează pentru a furniza date în mod continuu. În ceea ce privește evaluarea, ideea este ca, la trei ani de la intrarea în vigoare a legislației propuse, Comisia să evalueze dacă obiectivele inițiativei au fost atinse. Această evaluare se va baza în parte pe indicatorii de progres principali menționați mai sus. [1] „Variantă de PM2a” = PM2a cu o diferență: o comunicare a Comisiei care să explice modul în care normele existente se aplică serviciilor de manipulare a mărfurilor, în locul propunerii de noi prevederi legale în această privință. [2] http://pprism.espo.be.