1. INTRODUCERE

Mecanismul de cooperare și de verificare (MCV) a fost instituit la aderarea Bulgariei la Uniunea Europeană în 2007. S-a convenit că erau necesare eforturi suplimentare în domenii­cheie pentru a soluționa deficiențele existente în reformarea sistemului judiciar și în lupta împotriva corupției, precum și pentru a combate criminalitatea organizată. Începând cu acel moment, rapoartele MCV prezintă progresele realizate de Bulgaria și încearcă, prin recomandări specifice, să contribuie la orientarea eforturilor depuse de autoritățile bulgare. În rapoartele Comisiei și în concluziile Consiliului de Miniștri au fost inventariate evoluțiile care au avut loc în Bulgaria și au fost formulate recomandări pentru viitor. Prezentul raport rezumă măsurile luate pe parcursul anului trecut și formulează recomandări privind măsurile care trebuie luate în continuare. Raportul este rezultatul unui proces atent de analiză întreprins de Comisie și se bazează pe cooperarea strânsă cu autoritățile bulgare, societatea civilă și alte părți interesate din această țară. Comisia s-a putut baza, de asemenea, pe sprijinul specific al unor experți din rândul magistraților din alte state membre, care au formulat opinii din perspectiva practicienilor din domeniul dreptului.

În raportul MCV pe 2015, progresele realizate în decursul anului precedent au fost descrise ca fiind lente, iar în concluziile Consiliului, Bulgaria a fost îndemnată să „își consolideze hotărârea politică de a reforma și de a înregistra progrese tangibile”. Însă, pe de altă parte, raportul a identificat și o serie de domenii în care se constataseră probleme și în care începeau să fie identificate soluții. În acest context, au fost lansate două strategii cuprinzătoare de reformă, care se concentrează pe reforma sistemului judiciar și pe lupta împotriva corupției. Cele două strategii au reprezentat fundalul pentru multe momente definitorii din 2015 și vor continua să reprezinte puncte de referință importante pentru anul 2016. Progresele vor fi măsurate prin rezultatele concrete generate de angajamentele asumate în cadrul acestor strategii. Gestionarea cazurilor dificile și înlăturarea obstacolelor din calea realizării reformelor reprezintă atât un factor determinant pentru consolidarea încrederii cetățenilor bulgari și a partenerilor UE, cât și un factor central pentru a determina în ce măsură reforma a început să se împământenească. Acest lucru este necesar pentru a realiza schimbarea durabilă care este obiectivul fundamental al acestui proces.

Comisia va continua să sprijine eforturile pe care Bulgaria le întreprinde în vederea realizării obiectivelor MCV. În multe domenii, Bulgaria beneficiază deja de asistență din fondurile structurale și de investiții europene . În plus, în 2015, Comisia a instituit un nou instrument sub forma unui serviciu de sprijin pentru reforme structurale (SRSS), care are drept scop să acorde asistență tehnică pentru eforturile de reformă ale statelor membre ale UE într-o gamă largă de domenii. Statele membre și organizațiile internaționale furnizează, de asemenea, asistență, acționând adesea în tandem cu societatea civilă bulgară. O astfel de implicare este parte integrantă dintr-o societate deschisă și democratică și poate reprezenta un sprijin major pentru eforturile de reformă întreprinse de Bulgaria. Comisia salută faptul că Bulgaria s-a arătat interesată să facă apel în continuare la asistența tehnică, potrivit declarațiilor prim­ministrului bulgar , și încurajează Bulgaria să utilizeze pe deplin toate posibilitățile disponibile.

2. SITUAȚIA PROCESULUI DE REFORMĂ DIN BULGARIA

2.1 Reforma sistemului judiciar

Independența, responsabilitatea și integritatea sistemului judiciar

În raportul MCV pe 2015, s-a constatat deja că strategia de reformă a sistemului judiciar furnizează un proiect cuprinzător și detaliat pentru anii următori. În urma aprobării raportului de către Adunarea Națională a Bulgariei în ianuarie 2015, guvernul a inițiat o serie de acțiuni subsecvente concrete, în mai multe domenii aflate sub responsabilitatea directă a Ministerului Justiției. Cu toate acestea, reforma Consiliului Judiciar Suprem (CJS) a fost identificată, în cadrul dezbaterii publice din 2015, ca fiind aspectul cu cea mai mare valoare de test pentru această strategie. CJS este principala instituție care reglementează sistemul judiciar bulgar. Acesta dispune de competențe extinse în numirea, evaluarea și promovarea judecătorilor și procurorilor, în aplicarea de măsuri disciplinare în cazul acestora, precum și în gestionarea bugetului sistemului judiciar. De asemenea, această instituție este cea care se exprimă în fața societății în numele sistemului judiciar și, prin urmare, are un rol central în modelarea atitudinii populației față de sistemul judiciar în ansamblul său. Nivelul încrederii publicului în sistemul judiciar este în continuare scăzut .

Funcționarea Consiliului Judiciar Suprem are, prin urmare, o importanță capitală. Un aspect deosebit, inerent actualei structuri a acestei instituții, este faptul că deciziile legate de personal și de aspectele disciplinare în cazul judecătorilor și procurorilor sunt luate într-o structură unică. Deși nu există un model oficial unic pentru componența consiliilor judiciare, a devenit evident faptul că atât judecătorii, cât și procurorii consideră că este neadecvat ca aceste decizii să fie luate de grupuri mixte alcătuite din judecători și procurori din cadrul CJS. În contextul bulgar, în care multe persoane care fac parte din CJS sunt numite pe criterii politice, actualul model dă naștere unor preocupări deosebite cu privire la independența sistemului judiciar și la posibilitatea ca judecătorii să fie supuși unor presiuni. Acesta a fost contextul general care a motivat propunerea, formulată în cadrul strategiei de reformă, de instituire a două colegii separate în cadrul CJS, care să se ocupe de aspectele legate de personal corespunzătoare fiecăreia dintre cele două ramuri ale magistraturii.

În primăvară, în urma unor ample dezbateri, s-a ajuns la concluzia că unele dintre schimbările propuse impuneau modificarea Constituției. Aceste modificări au fost adoptate de Adunarea Națională în decembrie 2015. Cu toate că modificările includeau o serie de schimbări substanțiale față de textul inițial propus de guvern , adoptarea acestora reprezintă totuși un pas important către o reformă a Consiliului Judiciar Suprem. Pe lângă crearea, în cadrul CJS, a două camere abilitate să ia decizii, urmează să fie consolidate și competențele Inspectoratului Judiciar (ICJS) în materie de investigare a conflictelor de interese și a îmbogățirii ilicite în rândul magistraților. Următorul pas va fi punerea în aplicare a reformei prin efectuarea de modificări legislative la Legea privind sistemul judiciar. Guvernul a pregătit un pachet legislativ în acest sens, pe care l-a prezentat spre consultare publică în primăvara anului 2015, însă a trebuit să aștepte rezultatul dezbaterii privind Constituția.

În rapoartele MCV anterioare s-au consemnat preocupări persistente legate de capacitatea CJS de a-și îndeplini rolul de gardian al independenței și integrității sistemului judiciar. S-au stârnit controverse în jurul unor chestiuni precum lipsa de transparență a procedurilor de numire în cadrul sistemului judiciar, practicile incoerente din cadrul procedurilor disciplinare, precum și faptul că nu s-a dat curs preocupărilor legate de posibile manipulări ale sistemului de alocare aleatorie a cauzelor în instanțe. La toate acestea s-a adăugat și o controversă legată de influența politică din cadrul CJS. În 2015, aceste aspecte au evoluat în mod neomogen. La începutul anului, CJS a numit un nou președinte al Curții Supreme de Casație. Noul președinte s-a arătat a fi dispus să sprijine reforma și pare a se bucura de respect în rândul membrilor sistemului judiciar. De asemenea, în primăvară a fost numită o nouă conducere a Tribunalului de primă instanță din Sofia, după ce fosta conducere a fost obligată să se retragă în urma scandalurilor din jurul acestei instanțe . Alte decizii de numire luate de CJS au continuat, cu toate acestea, să provoace îngrijorare din cauza lipsei de transparență și a posibilei influențe necuvenite. Postul de președinte al Curții de Apel din Sofia este vacant de aproape doi ani: cu toate că un judecător care beneficia în mod clar de sprijinul judecătorilor din cadrul Curții de Apel și-a depus candidatura pentru post, acesta nu a întrunit majoritatea necesară în cadrul CJS . Nu există criterii clare de evaluare a numirilor în funcții, ceea ce deschide calea îndoielilor cu privire la obiectivitatea procedurilor de numire.

Acuzațiilor grave de corupție și de trafic de influență din cadrul sistemului judiciar li s-a dat curs doar după ce au fost exercitate presiuni interne și externe, autoritățile fiind în incapacitatea de a iniția investigații în mod proactiv sau nefiind dispuse să facă acest lucru. Neregulile descoperite la Tribunalul de primă instanță din Sofia spre sfârșitul anului 2014 au fost evidențiate în ultimul raport MCV, în acesta precizându-se că, în răspunsul său inițial, CJS a indicat că, în viziunea sa, acestea sunt o prioritate secundară. CJS a lansat totuși un proces pentru a îmbunătăți aplicarea alocării aleatorii a cauzelor în instanțele bulgare, introducând, în octombrie 2015, un nou sistem informatic centralizat pentru întregul sistem judiciar, ceea ce ar trebui să contribuie la soluționarea uneia dintre problemele recurente semnalate în rapoartele MCV anterioare. Cu toate acestea, CJS a dat dovadă de reticență în a reacționa la acuzațiile legate de nereguli grave comise de judecători importanți din cadrul Tribunalului de primă instanță din Sofia. Măsurile disciplinare au fost luate mult mai târziu, după ce ministrul justiției a fost sesizat cu privire la mai multe cazuri .

În toamna anului 2015, s-a afirmat în mass-media că ar exista o înregistrare a unei conversații între două dintre principalele personalități implicate în neregulile descoperite la Tribunalul de primă instanță din Sofia , ceea ce a adăugat noi elemente la controversa deja existentă. După repetate apeluri în care se solicita efectuarea unei anchete independente , CJS și Ministerul Public au anunțat inițierea unor anchete cu privire la conținutul înregistrărilor . Pentru ca procesul să fie credibil, va fi important să fie luate toate măsurile necesare pentru a se asigura desfășurarea anchetei în mod transparent și imparțial .

După un interval de mai mulți ani, Adunarea Națională a ales un nou inspector-șef în primăvara anului 2015. Diferitele etape ale procedurii au fost stabilite în mod mai transparent, iar societatea civilă a fost invitată să propună candidați. Această abordare a fost adoptată și în cadrul procedurii ulterioare de alegere a noului colegiu de inspectori, procedură care a fost lansată în toamnă și este în curs de desfășurare . Această procedură va fi deosebit de importantă, având în vedere viitorul rol consolidat al inspectoratului în soluționarea chestiunilor legate de integritate și a semnelor de corupție identificate în cadrul sistemului judiciar. Va fi important să se garanteze dotarea inspectoratului cu resursele necesare îndeplinirii acestui rol în mod eficace.

Reforma cadrului juridic

Cu toate că este un element important al noii strategii de reformă judiciară a Bulgariei, reforma în curs a Consiliului Judiciar Suprem este doar unul dintre elementele acestei strategii. Strategia este un document cuprinzător, care conține o paletă largă de obiective, multe dintre acestea necesitând modificări legislative. După cum s-a menționat mai sus, un pachet de modificări la Legea privind sistemul judiciar a fost pregătit și, în prezent, ar trebui să avanseze rapid în Adunarea Națională. Modificările să referă la numeroase domenii și sunt menite să îmbunătățească diferite aspecte ale gestionării sistemului judiciar. Multe dintre propuneri merg în sensul acordării de competențe sporite magistraților fără funcții de conducere, în vederea îmbunătățirii transparenței și independenței. Alte modificări au drept scop punerea în aplicare a unor îmbunătățiri necesare în domeniul reglementării parcursurilor profesionale și în cel al normelor privind formarea profesională a magistraților. Alte propuneri prevăd o serie de modificări necesare în vederea introducerii noilor tehnologii în scopul de a îmbunătăți transparența, calitatea și eficiența (e-justiție). În cursul anului, aceste propuneri au făcut deja obiectul unor ample dezbateri în cadrul sistemului judiciar. Capacitatea Bulgariei de a avansa în adoptarea acestor schimbări va fi un test esențial în 2016.

Codul penal și Codul de procedură penală constituie un alt domeniu în care sunt în pregătire modificări legislative. Rapoartele MCV anterioare au subliniat riscul ca o dezbatere de fond cu privire la reformarea pe termen lung a celor două coduri să întârzie realizarea modificărilor mai urgente și mai punctuale . Codul penal a făcut obiectul unor tentative repetate de reformare, întreprinse de guvernele care s-au succedat la putere în ultimii cinci ani; până în prezent, obiectivul reformării s-a dovedit a fi greu de atins . În 2015, guvernul a lansat un nou proces de reflecție cu privire la o reformă mai amplă a politicii în materie penală . Aceste reflecții au drept obiectiv o reformă cuprinzătoare, care va necesita o analiză și o pregătire minuțioase, precum și o consultare de amploare în cadrul sistemului judiciar și al profesiilor juridice. Cu toate acestea, între timp, autoritățile bulgare au recunoscut necesitatea de a progresa mai rapid în cazul unui set limitat de modificări punctuale, în special pentru a soluționa problemele care provoacă întârzieri în procedurile penale și pentru a facilita urmărirea penală a infracțiunilor de corupție. Unele dintre modificări au fost deja adoptate pentru a rezolva deficiențele esențiale, însă efectele acestora nu s-au făcut încă resimțite în practică.

Calitatea și eficiența sistemului judiciar