[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 8.10.2008

COM(2008) 610 final

RAPORT AL COMISIEI CĂTRE CONSILIU ȘI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN

PRIVIND APLICAREA DIRECTIVEI 2003/86/CE PRIVIND DREPTUL LA REÎNTREGIREA FAMILIEI

RAPORT AL COMISIEI CĂTRE CONSILIU ȘI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN

PRIVIND APLICAREA DIRECTIVEI 2003/86/CE PRIVIND DREPTUL LA REÎNTREGIREA FAMILIEI

1. INTRODUCERE

La data de 22 septembrie 2003, Consiliul a adoptat Directiva 2003/86/CE de stabilire a normelor comune privind exercitarea dreptului la reîntregirea familiei de către resortisanții cu ședere legală în statele membre din țările terțe (denumită în continuare „directiva”). Directiva se aplică tuturor statelor membre, cu excepția IE, DK și UK[1].

Prezentul raport este un răspuns la obligația impusă Comisiei de articolul 19 din directivă și o continuare la Comunicarea intitulată „O politică comună de imigrare pentru Europa” din 17 iunie 2008[2], în care Comisia anunța că va evalua modul în care a fost pusă în aplicare directiva. Raportul prezintă în sinteză transpunerea directivei de către statele membre, identifică eventualele probleme și oferă recomandări pentru aplicarea corespunzătoare a acesteia.

Raportul se întemeiază pe două studii ale Comisiei privind punerea în aplicare a directivei[3] și pe informații obținute din alte studii[4]. În conformitate cu articolul 3 alineatul (3) din directivă, raportul nu se referă la situația resortisanților țărilor terțe care sunt membrii de familie ai unui cetățean al Uniunii Europene.

2. CONTEXT ISTORIC șI POLITIC

Directiva constituie primul set de măsuri întemeiate pe articolul 63 alineatul (3) litera (a) din Tratatul de instituire a Comunităților Europene privind condițiile de intrare și de ședere a resortisanților țărilor terțe. Având în vedere că textului adoptat i-au fost aduse unele modificări substanțiale și adeseori mai restrictive în comparație cu propunerea inițială a Comisiei și că textul s-a apropiat de normele naționale existente, acesta a fost considerat doar un prim pas în cadrul armonizării.

În ultimii 20 de ani, reîntregirea familiei a fost una dintre principalele surse de imigrație către UE. În prezent, în multe state membre, reîntregirea familiei reprezintă un segment considerabil (în continuă creștere) din totalul migrației legale. Discuțiile privind modul de a gestiona mai eficient fluxul major de migranți în contextul reîntregirii familiei au determinat o serie de modificări în acest domeniu de politică, o mare parte de natură restrictivă, în unele state membre. Aceste modificări trebuie să respecte dreptul la reîntregirea familiei, conform dispozițiilor din directivă.

2.1. Monitorizarea și stadiul transpunerii

Statele membre aveau obligația de a definitiva transpunerea până la data de 3 octombrie 2005[5]. Oficialii Comisiei au acordat asistență statelor membre în acest proces prin întruniri periodice cu experții naționali.

După expirarea termenului de transpunere, împotriva a 19 state membre au fost inițiate acțiuni de încălcare, motivate de necomunicarea, de către statele membre respective, a măsurilor de transpunere. Ulterior, în conformitate cu articolul 226 din tratat, Comisia a adresat zece avize motivate. Deciziile de chemare în fața Curții Europene de Justiție (CEJ) au fost luate în cazul a patru state membre: trei au fost retrase și în cazul unui stat s-a pronunțat o hotărâre[6].

Din cele 24 de state pentru care directiva este obligatorie, în prezent numai unul (LU) se află încă în proces de transpunere[7], în timp ce alt stat (ES) nu a inclus încă în legislația sa națională o trimitere explicită și formală (clauza de armonizare).

2.2. Cauza C-540/03 aflată pe rolul Curții Europene de Justiție

Parlamentul European a introdus o acțiune împotriva Consiliului pentru anularea anumitor dispoziții din directivă. În acțiune se argumentează că dispozițiile care permit statelor membre să restricționeze, în unele cazuri, dreptul la reîntregirea familiei [articolul 4 alineatul (1) ultima liniuță, articolul 4 alineatul (6) și articolul 8], aduc atingere dreptului la respect pentru viața de familie și principiului nediscriminării, consacrate de articolele 8 și 14 din Convenția europeană a drepturilor omului (CEDO).

În hotărârea sa din 27 iunie 2006, CEJ a decis că directiva nu este contrară dreptului fundamental de respectare a vieții de familie, a interesului suprem al copilului sau a principiului nediscriminării pe motive de vârstă. Hotărârea are consecințe asupra modului în care statele membre trebuie să pună în aplicare directiva. Curtea a subliniat, în special, că drepturile fundamentale sunt obligatorii pentru statele membre atunci când pun în aplicare normele comunitare și că statele membre trebuie să aplice dispozițiile directivei în consonanță cu cerințele care reglementează protecția drepturilor fundamentale, în special cu privire la viața de familie și cu principiul intereselor supreme ale copiilor minori[8].

3. DISPOZIțII GENERALE

3.1. Dreptul la reîntregirea familiei (articolul 1)

Directiva recunoaște existența dreptului la reîntregirea familiei. Cauza 540/03[9] confirmă în mod expres existența acestui drept, menționând că directiva impune statelor membre o obligație precisă și pozitivă, prin care se dispune ca acestea să autorizeze, în situațiile stabilite de directivă, reîntregirea familiei anumitor membri din familia susținătorului reîntregirii, fără să lase acestor state o marjă de apreciere.

Acest drept subiectiv este recunoscut de către toate statele membre fie în mod expres, prin trimitere la „dreptul la reîntregirea familiei”, fie prin utilizarea unor formulări care nu lasă administrațiilor nicio marjă de manevră în cazurile prevăzute de directivă.

3.2. Domeniul de aplicare (articolul 3)

- Cine poate fi susținătorul reîntregirii?

Pentru a fi eligibili ca susținători ai reîntregirii familiei, resortisanții țărilor terțe trebuie să beneficieze de ședere legală într-un stat membru, să dețină un permis de ședere valabil timp de cel puțin un an (indiferent de tipul de permis de ședere) și să aibă perspective întemeiate de a obține dreptul la ședere permanentă.

Modul de aplicare a acestei dispoziții obligatorii diferă de la un stat membru la altul. Majoritatea statelor permit reîntregirea familiei pe baza unui permis de ședere temporară, însă impun o perioadă minimă de ședere (în FR 18 luni, în ES reînnoirea permisului de ședere pentru cel puțin un an), în timp ce CZ și SE impun existența unui permis de ședere permanent. Patru state membre menționează în mod expres condiția ca susținătorul reîntregirii să aibă perspective întemeiate de a obține dreptul la ședere permanentă (CY, MT, LT, LU).

Acest aspect este problematic în Cipru, unde există o regulă generală care limitează șederea la cel mult patru ani, după care permisele de ședere nu mai sunt reînnoite (cu excepția cazului în care o persoană este angajată la o companie internațională), astfel încât resortisanții țărilor terțe par să nu beneficieze de dreptul de a solicita reîntregirea familiei.

- Membrii de familie ai cetățenilor UE

Pentru a intra sub incidența directivei, atât susținătorul reîntregirii, cât și membrul de familie al acestuia trebuie să fie resortisanți ai unei țări terțe, prin urmare membrii de familie ai cetățenilor Uniunii Europene nu intră în domeniul de aplicare a directivei. Aceștia intră în domeniul de aplicare a Directivei 2004/38/CE[10], care se aplică numai acelor cetățeni ai Uniunii care se deplasează ori au ședere în alt stat membru decât cel de origine. Prin urmare, reîntregirea familiei cetățenilor Uniunii care au ședere în statul membru de origine nu intră sub incidența legislației comunitare.

În consecință, statul membru are obligația de a stabili normele referitoare la dreptul membrilor de familie care sunt resortisanții unei țări terțe de a se alătura propriilor resortisanți. În cazul în care un stat membru aplică, pentru proprii cetățeni, norme care sunt mai puțin favorabile decât cele prevăzute de directivă, statutul juridic al resortisanților țărilor terțe riscă să se deterioreze la dobândirea cetățeniei unui stat membru în care normele în materie pentru proprii resortisanți sunt mai puțin favorabile. Acest lucru este valabil în patru țări: CY, LT, DE, NL.

- Solicitanții de azil și protecția temporară ori subsidiară

De asemenea, directiva exclude din domeniul ei de aplicare pe resortisanții țărilor terțe care se află sub protecție temporară ori subsidiară, precum și pe solicitanții de azil[11]. Astfel, legislațiile naționale ale statelor membre diferă în ceea ce privește dreptul la reîntregirea familiei a refugiaților care nu intră sub incidența convenției. AT, CZ, EE, FR, FI, LU, NL, PT, SE aplică directiva în cazul beneficiarilor protecției subsidiare, cu toate că există excluderea menționată anterior.

Comisia este hotărâtă[12] să elimine această discrepanță din dreptul comunitar. Prin urmare, Comisia va analiza posibilitatea de a aduce modificări directivei privind standardele minime, astfel încât să includă în normele comunitare privind reîntregirea familiei pe beneficiarii protecției subsidiare.

4. DISPOZIțII SPECIFICE

4.1. Membrii de familie eligibili [articolul 4 alineatul (1)]

Membrii de familie care au dreptul să se alăture susținătorului sunt cel puțin cei care formează „familia nucleară”: soțul/soția susținătorului și copiii minori ai susținătorului ori ai soțului/soției, în condițiile următoarelor restricții permise.

- Soțul/soția

În primul rând, având în vedere că sunt interzise căsătoriile poligame, este permisă numai reîntregirea cu soțul/soția, astfel încât poate fi refuzată, pentru reîntregirea cu familia susținătorului, intrarea copiilor altor parteneri conjugali. În al doilea rând, statele membre pot stabili o vârstă minimă pentru susținătorul reîntregirii și pentru soțul/soția acestuia.

Majoritatea statelor membre au recurs la această clauză opțională, motivând că în acest fel se pot preveni căsătoriile forțate. Cinci state membre (BE, CY, LT, MT, NL) au stabilit vârsta de 21 de ani, aceasta fiind pragul maxim autorizat de directivă. Un singur stat (CY) a adăugat un criteriu prin care impune ca mariajul să fi avut loc cu un an înainte de prezentarea cererii.

Legitimitatea acestor condiții suplimentare impuse în CY este discutabilă în absența unei astfel de restricții în directivă și din perspectiva hotărârii CEJ[13].

- Copiii minori

Copiii minori sunt copiii care nu au ajuns la vârsta majoratului stabilită de legislația națională (în general, 18 ani) și care nu sunt căsătoriți. Directiva permite încă două restricții, cu condiția ca acestea să existe deja în legislația națională a statului membru la data punerii în aplicare. În primul rând, este posibil să se ceară copiilor cu vârste peste 12 ani, care sosesc independent de restul familiei lor, de a face dovada că îndeplinesc condițiile de integrare impuse de legislația națională. În hotărârea C-540/03 se arată că, deși există asemenea dispoziții, statele membre trebuie să țină seama de interesul suprem al copilului[14]. Numai două state membre aplică această derogare (DE, CY).

CY a adoptat dispoziții naționale prin care a introdus aceste condiții de integrare după expirarea termenului de aplicare a directivei.

A doua posibilă restricție se referă la copiii cu vârste peste 15 ani la data cererii de reîntregire, care pot fi chemați să intre într-un stat membru din alte motive decât reîntregirea familiei. Niciun stat membru nu a pus în practică această restricție. Întrucât articolul menționat reprezintă o clauză suspensivă (poate fi introdusă numai înainte de data punerii în aplicare), în prezent sunt interzise astfel de restricții în legislația națională.

4.2. Alți membri de familie [articolul 4 alineatul (2)]

Pe lângă familia nucleară, statele membre pot include în categoria membrilor de familie, părinții aflați în îngrijire și copiii majori necăsătoriți ai susținătorului reîntregirii sau ai soțului/soției conjugal al acestuia, precum și un partener celibatar (relație de lungă durată atestată în mod corespunzător sau relație de parteneriat înregistrată) al susținătorului reîntregirii.

Mai mult de jumătate din statele membre[15] autorizează reîntregirea familiei în cazul părinților susținătorului și/sau ai soțului/soției acestuia, în timp ce șapte state membre permit reîntregirea cu un partener celibatar (BE, DE, FI, NL, SE, PT, LT) fie în temeiul unei relații de parteneriat înregistrate, fie pe baza unei relații stabile și de lungă durată, care poate fi dovedită.

De asemenea, directiva prevede că în cazul în care un minor este recunoscut drept refugiat, statele membre trebuie să autorizeze intrarea și șederea părinților fără aplicarea condițiilor de dependență și de lipsă a sprijinului familial corespunzător. Această dispoziție obligatorie nu este pusă în aplicare în BG.

De asemenea, în temeiul articolului 4 alineatele (2) și (3), statele membre pot autoriza intrarea și șederea „altor membri de familie”, „ sub rezerva respectării condițiilor prevăzute de capitolul IV”. În consecință, atunci când statele membre decid să introducă această posibilitate, condițiile standard prevăzute de directivă devin aplicabile.

4.3. Condiții de exercitare a dreptului la reîntregirea familiei

4.3.1 Locuința [articolul 7 alineatul (1) litera (a)]

Majoritatea statelor au introdus și/ori au menținut condițiile referitoare la locuință, în afară de FI, NL, SI și SE. Condițiile practice diferă, unele se referă numai la „normalitatea” locuinței, altele au o abordare mai precisă, de exemplu prevăd în mod expres numărul de metri pătrați obligatorii pentru fiecare persoană în plus.

Practica (AT, BE) de a cere susținătorului reîntregirii de a îndeplini aceste condiții înainte de intrarea membrilor de familie ai acestuia este discutabilă, având în vedere că durata procedurii de reîntregire poate impune susținătorului reîntregirii o povară financiară considerabilă.

În conformitate cu articolul 12 din directivă, refugiaților nu li se cere să prezinte dovezi referitoare la locuință. PL nu aplică această dispoziție, întrucât impune și refugiaților condiția referitoare la locuință.

4.3.2 Asigurarea de sănătate [articolul 7 alineatul (1) litera (b)]

Această posibilitate este pusă în practică de jumătate din statele membre[16]. HU aplică un sistem alternativ, impunând fie o asigurare de sănătate, fie resurse financiare suficiente, ceea ce este discutabil, întrucât se poate considera că se impune o condiție suplimentară.

4.3.3 Resurse stabile și constante [articolul 7 alineatul (1) litera (c )]

Toate statele membre, cu excepția SE, aplică acest criteriu, însă în diferite moduri: fie fără precizări suplimentare (CY), fie lăsând aceste precizări la nivelul dispozițiilor locale (DE), fie prin trimitere la un salariu minim (FR, LU, RO, LT) sau la venitul minim sub pragul căruia se acordă indemnizații sociale (AT). Valoarea impusă reprezentând venitul lunar aproximativ se situează între 120 EUR (PL) și 1 484 EUR (NL). Unele state membre prevăd praguri care cresc în funcție de numărul membrilor de familie ce urmează a reîntregi familia susținătorului.

Practica adoptată de trei state membre reprezintă un motiv special de îngrijorare: în EE, suma necesară este aproape dublată în cazul unui membru de familie suplimentar, iar în FI creșterea este de 450 EUR pentru fiecare copil reîntregit cu susținătorul. O dispoziție specifică introdusă de NL, prin care se impune, în mod global, venitul maxim, poate constitui o discriminare pe motive de vârstă[17]. În vederea reîntregirii familiei[18], pentru fiecare susținător al reîntregirii se cere 120% din salariul minim prevăzut de lege al unui lucrător de 23 de ani. O condiție suplimentară o reprezintă un contract de angajare de cel puțin un an sau o vechime în muncă de trei ani. Toate aceste condiții pot aduce atingere dreptului la reîntregirea familiei, în special în cazul tinerilor.

4.3.4 Măsuri de integrare [articolul 7 alineatul (2)]

Datorită acestei clauze opționale, statele membre pot impune ca resortisanții țărilor terțe să respecte măsurile de integrare care, în cazul membrilor de familie ai refugiaților, pot fi aplicate numai după ce se acordă dreptul la reîntregirea familiei[19].

Câteva state membre au introdus în legislațiile lor naționale o măsură referitoare la integrare. Dintre aceste state, trei (NL, DE, FR) o aplică drept condiție înainte de admiterea pe teritoriile lor. DE impune – excepție făcând unele naționalități – ca soțul/soția să aibă cunoștințe de bază de limba germană înainte de intrare, atestate de un consulat. În FR, eliberarea vizei este condiționată de evaluarea cunoștințelor de limbă și, în cazul în care cunoștințele de limbă sunt insuficiente, de frecventarea unor cursuri de limbă franceză. După ce membrul de familie respectiv a primit autorizația de ședere în Franța, acesta trebuie să semneze un contract de „primire și de integrare”, care îl obligă pe acesta să participe la cursuri de educație civică și, dacă e cazul, cursuri de limbă franceză. NL impune membrilor de familie să se prezinte la un prim[20] test de integrare pentru verificarea cunoștințelor de limbă și civilizație olandeză, care poate fi susținut numai în țara de origine a acestora. Sunt exceptate anumite naționalități, grupuri și migranții cu o înaltă pregătire. În cazul în care un candidat nu trece testul, decizia nu poate fi contestată, însă pentru a participa la un nou test trebuie să plătească aceleași taxe. Alte state membre (AT, CY, EL) dispun ca membrii de familie să frecventeze cursuri de integrare (în special cursuri de limbă) ori să reușească la examene de limbă, după admitere. Unele state impun aceasta drept condiție numai în cazul șederii permanente (LT) ori prevăd posibilitatea suprimării avantajelor sociale (DE) în caz de nerespectare.

Obiectivul acestor măsuri este de a facilita integrarea membrilor de familie. Admisibilitatea acestora în temeiul directivei depinde de îndeplinirea obiectivului și de respectarea principiului proporționalității. Admisibilitatea acestora poate fi discutabilă în funcție de posibilitatea de a avea acces la astfel de cursuri sau teste, de modul în care acestea sunt structurate și/sau organizate (materiale de testare, tarife, locații etc.), de faptul dacă aceste măsuri sau impactul acestora servesc, de asemenea, alte obiective decât integrarea (de exemplu, tarife mari, prohibitive pentru familiile cu venituri mici). Ar trebui respectată, de asemenea, măsura procedurală de protecție referitoare la dreptul de a se contesta în justiție o decizie de neacceptare.

4.3.5 Perioada de așteptare și capacitatea de primire [articolul 8 alineatul (1)]

În plus față de condițiile prevăzute la articolul 3, această dispoziție permite statelor membre să prevadă o perioadă minimă de ședere legală (nu mai mare de doi ani)[21] înainte ca reîntregirea să poată avea loc.

Aceasta înseamnă că cererea poate fi depusă, dar statele membre pot amâna acordarea dreptului la reîntregirea familiei până când expiră perioada stabilită de legislațiile lor naționale. Prin urmare, problemele privind punerea în aplicare apar în cazul oricărui stat membru care prevede ca această condiție de ședere pe o perioadă de doi ani să fie aplicabilă numai din momentul în care se depune cererea (CY, EE, EL și LT).

A doua liniuță prevede o perioadă de așteptare de trei ani care începe la data depunerii cererii, însă numai în acele state membre care au avut deja în vedere capacitatea lor de primire la data adoptării directivei. Această derogare suspensivă a fost cerută în mod expres de AT – singurul stat membru care o aplică – întrucât legislația națională a acesteia prevede un sistem de cote de primire. La punerea în aplicare a directivei și ca urmare a hotărârii Curții Europene de Justiție[22], Austria a modificat dispozițiile naționale, astfel încât în decurs de trei ani de la depunerea cererii trebuie să se acorde, indiferent de cota de primire, un permis de stabilire în vederea reîntregirii familiei.

Această dispoziție împiedică introducerea în legislația națională, drept condiție, a noțiunii de capacitate de primire.

4.3.6 Eventuale restricții pe motive de ordine publică, siguranță publică și sănătate publică (articolul 6)

Statele membre au aplicat diferite metode de punere în aplicare a dispoziției respective; unele metode au făcut trimitere la dispozițiile în materie din acquis-ul Schengen, altele au avut în vedere o infracțiune penală care se pedepsește cu închisoarea.

Considerentul 14 din directivă oferă unele precizări cu privire la ceea ce ar putea constitui o amenințare pentru ordinea și siguranța publică, în rest lasă pe seama statelor membre stabilirea propriilor standarde, conforme cu principiul general privind proporționalitatea și cu articolul 17, cu efect pe orizontală, în temeiul căruia statele membre au obligația de a ține seama de natura și soliditatea relației dintre persoane și de durata șederii, punând în balanță aceste elemente cu gravitatea și natura încălcării normelor privind ordinea sau siguranța publică. Criteriul privind sănătatea publică poate fi pus în aplicare atâta timp cât boala sau handicapul nu reprezintă singurul motiv de retragere a permisului de ședere sau de respingere a cererii de reînnoire a acestuia. Trei state membre nu respectă aceste norme (EE, SI, RO)[23].

4.4. Norme procedurale

4.4.1 Procedura de examinare a cererii

- Procedura specifică [articolul 5 alineatul (1)]

Majoritatea statelor membre au introdus o procedură specifică de reîntregire a familiei. Numai patru state membre (CZ, HU, LV, PL) nu consideră util să aibă o procedură specifică, însă gestionează cazurile de reîntregire a familiei în cadrul normelor generale privind imigrația.

- Solicitantul [articolul 5 alineatul (1)]

De asemenea, statele membre au orientări diferite atunci când trebuie să stabilească, în cadrul procedurii, dacă solicitantul reîntregirii ar trebui să fie membrul de familie ori susținătorul.

În CY, FR, EL, IT, LV, LU, MT, PL, RO, SI, ES, cererea de reîntregire a familiei trebuie introdusă de susținătorul reîntregirii. În celelalte state membre, membrii de familie pot depune, de asemenea, cererea de reîntregire, cu excepția AT și HU, unde solicitantul poate fi numai un membru de familie. În PT, membrul de familie solicită reîntregirea numai dacă se află în Portugalia, în caz contrar numai susținătorul reîntregirii poate depune cererea de reîntregire.

- Locul de depunere a cererii [articolul 5 alineatul (3)]

Directiva dispune ca membrul de familie să aibă domiciliul în afara teritoriului statului membru respectiv la data la care depune cererea, acceptând derogări numai în cazuri adecvate.

Cinci state membre (CZ, FI, HU, PL, PT) se opun acestei dispoziții întrucât nu au stabilit încă normele de bază privind obligația membrilor de familie de a avea domiciliul în afara teritoriului lor. Toate celelalte state membre, cu excepția CY, aplică această derogare și permit introducerea unei cereri, chiar dacă membrul de familiei se află deja în statul membru, cu toate că domeniul de aplicare a derogării variază în mod substanțial. Unele state acceptă introducere unei cereri numai pe motive umanitare (AT), altele impun ca membrul de familie să aibă ședere legală, în timp ce unele state acceptă cererea în cazul în care revenirea solicitantului în țara de origine nu este întemeiată (DE).

- Documente justificative [articolul 5 alineatul (3)]

Lista documentelor necesare diferă de la un stat membru la altul: unele state membre au stabilit o listă foarte detaliată, în timp ce altele menționează doar cerințele generale (SE, DE, MT, ES, LT), lăsând astfel la latitudinea autorităților să decidă.

Directiva enunță dispoziții specifice cu privire la refugiați, precizând că statele membre ar trebui să aibă în vedere alte dovezi, pentru situații în care un refugiat nu poate aduce un document oficial care să ateste legăturile de familie. EE nu respectă această dispoziție. EE declară că lipsa unui document oficial poate antrena respingerea cererii. De asemenea, este discutabilă prevederea din legislația NL care îl obligă pe refugiat să demonstreze că se află în imposibilitatea de a prezenta un astfel de document.

- Interviuri și investigări [articolul 5 alineatul (2)]

Toate statele membre fac uz de posibilitatea de a organiza interviuri și de a întreprinde alte investigări, dacă le consideră necesare. Unele state membre (AT, BE, DE, FI, FR, IT, ES, LT, SE, NL) au introdus posibilitatea efectuării unor teste ADN pentru a se dovedi existența legăturilor de familie. Numai solicitantul beneficiază de această posibilitate și, în majoritatea cazurilor, autoritățile suportă costul testului (cu excepția LT și BE, precum și a NL, unde costul este rambursat numai dacă în urma testului se dovedește existența legăturii de familie).

Pentru a fi admisibile din punct de vedere al dreptului comunitar, aceste interviuri și/sau alte investigări trebuie să fie proporționale – în acest fel dreptul privind reîntregirea familiei nu devine inoperant – și să respecte drepturile fundamentale, în special dreptul la viața privată și la viața de familie.

- Căsătorie, parteneriat sau adopție de conveniență [articolul 16 alineatul (4)]

Această dispoziție permite statelor membre să efectueze verificări și inspecții specifice în cazul în care există o prezumție de fraudă sau de căsătorie, parteneriat ori adopție de conveniență. Fiecare sistem național conține norme menite să împiedice reîntregirea familiei atunci când relația există doar cu scopul de a se obține un permis de ședere.

Legislația austriacă pune probleme, întrucât reflectă o suspiciune generală din cauză că această dispoziție este aplicată în mod sistematic, și anume oficiile de stare civilă din Austria trebuie să prezinte informații cu privire la fiecare căsătorie a unui resortisant dintr-o țară terță, chiar dacă există o suspiciune sau nu, după care căsătoria respectivă este verificată de către poliția pentru cetățenii străini. În același spirit, în NL, în cazul în care unul din parteneri nu are naționalitate olandeză, înainte de încheierea unei căsătorii sau a unei relații de parteneriat înregistrate, ofițerul stării civile trebuie să solicite o declarație de la șeful poliției.

- Taxe

În toate statele membre, cu excepția IT și PT, solicitanții reîntregirii trebuie să plătească taxe. Nu întotdeauna se poate stabili cu precizie dacă aceste taxe sunt pentru viză sau pentru cererea propriu-zisă. Valoarea totală a taxei variază între o sumă simbolică pentru acoperirea costurilor administrative în BE sau ES și taxe cuprinse între 35 EUR în CZ și EE și 1 368 EUR, în NL[24]. În medie, taxa se situează între 50 EUR și 150 EUR.

Directiva nu reglementează problema taxelor administrative care trebuie plătite în cadrul procedurii. Cu toate acestea, statele membre nu ar trebui să stabilească taxe într-un mod în care se poate aduce atingere efectului directivei atunci când se exercită dreptul la reîntregirea familiei.

4.4.2 Decizie administrativă

- Durata procedurii [articolul 5 alineatul (4)]

Decizia trebuie comunicată în scris solicitantului în cel mai scurt timp și, în orice caz, nu mai târziu de nouă luni de la data depunerii cererii de reîntregire.

Se stabilesc perioade cu o durată medie de trei luni ori se aplică normele generale, perioada maximă fiind de nouă luni. Opțiunea prevăzută de directivă referitoare la prelungirea termenului în situații excepționale, din cauza complexității procesului de examinare a cererii, este prevăzută de 14 state membre.

Situația este problematică în două state membre. BG prevede doar o perioadă recomandată de șapte zile. Nici în ES nu există un termen legal, însă practica a arătat că se respectă termenul impus de prevederea respectivă.

- Decizia scrisă și motivată [articolul 5 alineatul (4)]

Toate statele membre respectă cerința de a avea o decizie scrisă și de a motiva respingerea unei cereri. LV este singurul stat membru care nu menționează consecințele neadoptării unei decizii până la expirarea termenului maxim de nouă luni. În majoritatea statelor membre, neadoptarea unei decizii atrage după sine posibilitatea unei căi de atac. În BE, IT și PT, lipsa unei decizii înseamnă o autorizare implicită, în timp ce în BG, FR, EL și LU, este invers, în sensul că aceasta constituie o respingere implicită.

- Interesul suprem al copilului [articolul 5 alineatul (5)]

Aplicarea acestei clauze orizontale obligatorii, și anume acordarea atenției cuvenite interesului suprem al copilului minor atunci când se examinează o cerere pare să creeze probleme în mai multe state membre. Această obligație nu este exprimată în mod expres în legislațiile naționale ale AT, EL[25] și PT. LT și NL fac trimitere numai la articolul 8 din Convenția Europeană pentru Protecția Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale care, având în vedere observațiile Curții Europene de Justiție în cauza C-540/03, nu pare a fi suficient pentru aplicarea acestei dispoziții specifice[26]. HU se limitează la a face trimitere la garanțiile acordate de acordurile internaționale, fără a oferi alte detalii. Statele membre care se conformează acestei dispoziții o fac fie prin introducerea acestei prevederi în legislațiile naționale, fie prin trimitere la Convenția Națiunilor Unite privind drepturile copilului.

- Clauza orizontală privind acordarea atenției cuvenite (articolul 17)

Obligația menționată anterior ține seama în mod corespunzător de natura și soliditatea relațiilor de familie ale persoanei, de durata șederii acesteia din urmă în statul membru și de existența legăturilor de familie, culturale și sociale cu țara de origine a persoanei în cauză, aplicând astfel o abordare de la caz la caz, menționată în mod expres de Curtea Europeană de Justiție în C-540/03. În conformitate cu hotărârea Curții de Justiție în cauza menționată, simpla trimitere la articolul 8 din Convenția Europeană pentru Protecția Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale nu pare a fi o aplicare adecvată a articolului 17, ceea ce ar putea cauza probleme pentru AT, LU și SK.

Problema generală în cazul unei transpuneri pare să fie faptul că cerințele naționale privind reîntregirea familiei sunt aplicate foarte strict, iar autoritățile nu sunt obligate să evalueze fiecare cerere în parte. Această aplicare strictă a normelor este evidentă în NL în ceea ce privește limita de vârstă, condiția referitoare la venit, la obligația de a reuși la un examen de integrare în străinătate, termenul de trei luni pentru refugiați și obligația de a deține o autorizație de ședere temporară.

- Căi de atac (articolul 18)

În ceea ce privește dreptul de a ataca în justiție o decizie, normele statelor membre diferă substanțial din punct de vedere al domeniului de aplicare, materială și personală, al acestor reexaminări judiciare.

Susținătorul reîntregirii nu se poate constitui parte în procedura administrativă și judiciară în AT, NL și SI, în timp ce în DE, EL, FI, LV, LT, atât membrii de familie (în calitate de solicitanți ai reîntregirii familiei), cât și susținătorii reîntregirii au dreptul la reexaminarea judiciară a deciziei. În ceea ce privește motivele care dau dreptul la o cale de atac în cadrul reexaminării judiciare, CZ, DE, HU și LV au exclus vizele, iar AT a exclus cotele. În toate statele membre există proceduri de recurs, în majoritatea cazurilor în cadrul sistemelor judiciare ordinare, însă unele state membre au instanțe specializate (BE, SE). De asemenea, diferă modalitățile de recurs: LV, LU, PL și SK examinează numai legalitatea, în timp ce IT, HU, LT, PT și ES examinează atât elementele de fapt, cât și de drept. În NL, situația de fapt este examinată de instanțe doar în mod marginal. Majoritatea statelor membre, cu excepția CY, DE, EL, IT, LV, PL și SK, acordă consiliere juridică în cazurile de reîntregire a familiei.

Această dispoziție de reparație trebuie aplicată în conformitate cu dreptul la o reparație efectivă în fața unei instanțe, astfel cum se prevede la articolul 47 din Carta Drepturilor Fundamentale, ce reflectă jurisprudența Curții Europene de Justiție în materie.

4.5. Drepturi

4.5.1 Intrare și ședere

- Facilitarea obținerii vizei [articolul 13 alineatul (1)]

De îndată ce se aprobă o cerere de reîntregire a familiei, statele membre trebuie să autorizeze intrarea membrilor de familie și să le acorde toate facilitățile pentru obținerea vizelor necesare.

Aplicarea acestei dispoziții obligatorii creează dificultăți pentru unele state membre, din punct de vedere juridic și practic.

Unele state membre (BE, BG, LU, NL, SI) nu au introdus această dispoziție specifică în legislațiile lor naționale, un stat membru (NL) a prevăzut norme care anulează facilitățile de obținere a vizei, prin faptul că au impus o dublă verificare a îndeplinirii condițiilor de reîntregire a familiei, într-o primă etapă atunci când se depune cererea de viză de intrare, și apoi din nou atunci când se solicită un permis de ședere. În plus, a fost introdusă o condiție suplimentară neprevăzută de directivă, prin care se dispune că cererea de viză poate fi introdusă numai în țara de origine sau de ședere permanentă.

- Durata șederii [articolul 13 alineatele (2) și (3)]

Statele membre trebuie să acorde membrilor de familie un prim permis de ședere cu o durată minimă de un an. De asemenea, se prevede că perioada de valabilitate a permiselor de ședere acordate membrilor de familie nu trebuie să depășească, în principiu, data la care expiră permisul de ședere al susținătorului reîntregirii.

La punerea în aplicare a acestor dispoziții poate apărea o problemă dacă perioada de valabilitate a permisului de ședere al susținătorului este mai mică de un an la data eliberării permisului de ședere al membrului de familie. Prin urmare, se pare că alineatul (3) de la articolul 13 prevalează asupra alineatului (2) de la același articol. Statele membre (EL, FI, CZ) care aliniază întotdeauna durata permisului de ședere al membrului de familie cu durata permisului de ședere al susținătorului aduc atingere prezentei directive dacă pun în aplicare cu rea credință această normă pentru a restricționa șederea membrului de familie (și anume, în cazul în care permisul de ședere al susținătorului se află deja în proces de reînnoire).

- Permisul de ședere autonomă (articolul 15)

După cel mult 5 ani de ședere legală, trebuie să se acorde soțului/soției sau partenerului celibatar și copilului care a devenit major, un permis de ședere autonomă.

Majoritatea statelor membre (20) respectă această perioadă maximă de 5 ani[27]. BE, CZ, NL și FR impun numai o perioadă de trei ani de ședere anterioară. În HU, perioada de cinci ani se calculează de la data la care a fost eliberat primul permis de ședere, ceea ce poate constitui o problemă dacă membrul de familie a avut inițial viză, înainte de a obține un permis de ședere. FI a introdus această dispoziție drept clauză facultativă, într-un mod care nu este conform cu dispoziția referitoare la perioada de cinci ani. RO a introdus această dispoziție într-un mod prea restrictiv, întrucât a inclus o listă închisă[28] a situațiilor în care trebuie să se elibereze un permis de ședere autonomă.

În cazul încetării relației de familie, statele membre pot limita acordarea permisului de ședere autonomă pentru soț/soție sau partener celibatar. Această abordare este pusă în practică de 11 state membre. Cu toate acestea, 16 state membre fac uz, de asemenea, de dispoziția facultativă privind acordarea unui permis de ședere autonomă în caz de văduvie, divorț sau separare, uneori justificând acest lucru prin legăturile strânse deja stabilite sau prin motive de natură umanitară.

Dispoziția obligatorie privind stabilirea normelor prin care să se asigure un permis de ședere autonomă nu a fost respectată de șapte state membre (BU, EE, FI, HU, IT, RO, PL, SI) care, fie că nu au prevăzut nicio normă[29] în această privință, fie că au pus în aplicare dispozițiile într-o manieră care oferă autorităților o marjă de apreciere inadmisibilă.

4.5.2 Acces la educație și la un loc de muncă (articolul 14)

Trebuie să se prevadă pentru membrul de familie o formă relativă de tratament egal: în cazul în care susținătorul nu are acces la un loc de muncă, nici membrul de familie nu are acces, în temeiul directivei. Unele state membre (AT, NL, MT, DE) au limitat accesul membrilor de familie doar la ceea ce este prevăzut de directivă, astfel încât rezultă trei situații diferite, în funcție de statutul susținătorului reîntregirii: fără acces, acces numai pe baza unui permis de muncă (cu sau fără examinarea situației de pe piața muncii) sau acces liber la piața muncii. Alte state nu impun restricții privind accesul la piața muncii (EE, FI, FR, LT, LU).

Majoritatea statelor membre impun deținerea unui permis de muncă, prin urmare, în anumite cazuri, deși limitate, acest lucru poate contraveni directivei (de exemplu, atunci când susținătorul nu are nevoie de un astfel de permis).

În temeiul clauzei opționale de la alineatul (2), statele membre pot limita accesul la piața muncii prin condiționarea acestuia de examinarea pieței muncii în primele 12 luni. Această dispoziție este pusă în aplicare de șapte state membre (AT, CY, DE, EL, HU, SI, SK).

În trei state membre (DE, HU, SI), punerea în aplicare a acestei excepții depășește situațiile prevăzute de directivă, întrucât legislațiile naționale permit excluderea totală de pe piața muncii a anumitor categorii de membri de familie în primul an de la primire, în timp ce directiva permite excluderea numai pe baza examinării pieței muncii.

În general, se pare că, prin transpunerea directivei, legislațiile naționale au facilitat accesul la piața muncii a membrilor de familie admiși.

În ceea ce privește accesul la educație, nu s-a semnalat nicio problemă specială, însă BE și RO nu au introdus în mod explicit dispoziția, cu toate că o aplică în practică, în cazul RO pe baza principiului general de drept referitor la egalitate și nediscriminare.

4.6. Reîntregirea familiei refugiaților

Capitolul V din directivă se referă la o serie de derogări care creează condiții mai favorabile pentru reîntregirea familiei refugiaților, pentru a se ține seama de situația specială a acestora.

În cazul a două state membre (CY, MT) există o problemă orizontală, întrucât nu au introdus aceste dispoziții mai favorabile, iar acestea din urmă nu fac deosebirea între refugiați și alți resortisanți ai țărilor terțe. În cuprinsul raportului sunt subliniate problemele specifice constatate în cazul altor state membre din punct de vedere al dispozițiilor mai favorabile pentru refugiați.

5. CONCLUZII

Prezentul raport analizează legislațiile naționale care pun în aplicare dispozițiile Directivei 2003/86/CE privind dreptul la reîntregirea familiei. Acesta este primul instrument legislativ la nivelul UE privind migrația legală și, prin urmare, mai multe state membre[30] au introdus pentru prima dată în legislațiile naționale norme detaliate privind dreptul la reîntregirea familiei.

Raportul a pus în evidență unele probleme orizontale privind transpunerea incorectă sau punerea greșită în aplicare a directivei și acestea trebuie evidențiate, de exemplu dispozițiile privind facilitarea vizei, acordarea permiselor de ședere autonomă, respectarea interesului suprem al copilului, dreptul la recurs și dispoziții mai favorabile pentru reîntregirea familiei refugiaților. Comisia va analiza toate cazurile în care au fost identificate probleme în materie de apunere în aplicare și se va asigura că dispozițiile directivei sunt aplicate corect, în special din punct de vedere al conformității cu drepturile fundamentale, cum ar fi respectarea vieții de familie, drepturile copilului și dreptul la un recurs eficient. Acest lucru va presupune lansarea, în cursul anului 2009, a măsurilor procedurale necesare referitoare la nerespectare, dacă este cazul, în conformitate cu articolul 226, în special în cazurile în care există diferențe clare între Comisie și statele membre în ceea ce privește interpretarea dreptului comunitar.

În plus, raportul a evidențiat faptul că impactul directivei asupra armonizării în domeniul reîntregirii familiei este limitat. Caracterul puțin constrângător al directivei lasă statelor membre o marjă prea mare de interpretare și, în unele state membre, rezultatul a fost scăderea nivelului standardelor atunci când au fost puse în aplicare, într-un mod prea general și excesiv, dispozițiile facultative ale directivei referitoare la anumite condiții de exercitare a dreptului la reîntregirea familiei. În această privință trebuie menționate, în special, perioada de așteptare autorizată, vârsta minimă a susținătorului, condiția referitoare la venit și eventualele măsuri de integrare. Comisia va face uz de toate mijloacele corespunzătoare pentru a identifica un răspuns la aceste chestiuni, inclusiv prin acțiunile pe care le va întreprinde în acest domeniu de politică, drept răspuns la prezentul raport. În temeiul Comunicării din 17 iunie 2008 și al viitorului pact european privind imigrația, care a identificat reîntregirea familiei drept element-cheie al unei imigrări reușite și un domeniu în care Uniunea Europeană trebuie să dezvolte în continuare politicile sale, Comisia intenționează să lanseze o consultare mai amplă – sub forma unei cărți verzi – cu privire la viitorul sistemului de reîntregire a familiei.

[1] În acest raport, „state membre” înseamnă statele membre pentru care directiva este obligatorie.

[2] COM(2008) 359, final.

[3] Studii întreprinse de rețeaua Odysseus (2007) și de către Rețeaua europeană pentru migrație (2008).

[4] Centrul pentru dreptul migrației, Nijmegen 2007, precum și un studiu comandat de PE în martie 2008, C. Adam și A. Devillard, IOM. Alte studii, cum ar fi primul raport publicat în iunie 2008 de către Agenția UE pentru drepturi fundamentale privind homofobia și discriminarea pe motive de orientare sexuală se referă la chestiuni specifice privind reîntregirea familiei.

[5] România și Bulgaria aveau obligația de a pune în aplicare dispozițiile directivei încă de la data aderării lor la UE.

[6] C-57/07, hotărârea din 6.12.2007, Comisia/Luxemburg .

[7] Pentru Luxemburg, s-au luat drept bază de evaluare proiectele de legi.

[8] Punctele 60, 62, 101 și 105 din hotărâre.

[9] Punctul 60 din hotărâre.

[10] Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora.

[11] Cu toate acestea, nu trebuie să se interpreteze că directiva obligă statele membre să refuze dreptul la reîntregirea familiei în cazul beneficiarilor protecției temporare ori subsidiare. Directiva 2001/55/CE a Consiliului acordă în mod expres beneficiarilor protecției temporare dreptul la reîntregire cu membrii de familie ai acestora.

[12] A se vedea Planul strategic în materie de azil, adoptat la 17 iunie 2008 [COM(2008)360, final].

[13] C-540/03 (punctul 60).

[14] Punctul (73).

[15] BG, CZ, HU, IT, LT, LU, NL, PT, RO, SI, SK, SE, ES.

[16] AT, BE, BG, CY, CZ, EE, ES, DE, EL, LV, LT, MT, PL, RO, SI.

[17] Considerentul (5) din directivă menționează că statele membre ar trebui să pună în aplicare dispozițiile directivei fără discriminare, între altele pe motive de vârstă.

[18] Atunci când relația de familie s-a format după intrarea susținătorului reîntregirii.

[19] Refugiații trebuie să îndeplinească toate condițiile de integrare în vederea reîntregirii familiei în NL.

[20] După sosirea în NL, membrii de familie trebuie să îndeplinească, de asemenea, condițiile referitoare la integrare.

[21] Articolul 12 din Convenția europeană privind statutul juridic al lucrătorilor migranți din 24 noiembrie 1977 prevede o perioadă maximă de așteptare de 12 luni. Cu toate acestea, domeniul de aplicare al prezentei convenții este limitat, întrucât până în prezent a fost ratificată de numai șase state membre (FR, IT, NL, PT, ES, SE) și de patru țări terțe (Albania, Moldova, Turcia, Ucraina).

[22] Punctele (100) și (101) din C-540/03.

[23] EE aplică un criteriu ( „amenințare la adresa interesului altor persoane” ) care este chiar mai amplu decât cel admisibil în temeiul directivei.

[24] În NL, cererea de viză pentru reîntregirea familiei costă 830 EUR, iar testul de integrare costă 350 EUR. Eliberarea unui permis de ședere temporară costă 188 EUR.

[25] Legislația EL face referire numai la legăturile de familie care trebuie avute în vedere de autoritățile naționale.

[26] Principiul conform căruia interesul suprem al copilului trebuie să fie un motiv de primă importanță este consacrat de articolul 24 din Carta Drepturilor Fundamentale și, de asemenea, de Convenția Națiunilor Unite privind drepturile copilului.

[27] Atât AT cât și NL impun drept condiție suplimentară respectarea condițiilor de integrare.

[28] Și anume, atunci când minorul devine major (18 ani); în cazul în care susținătorul reîntregirii a decedat (pentru orice altă persoană) sau în caz de divorț (pentru soț/soție).

[29] EE.

[30] (EL, CY, MT, RO).