Recomandare de RECOMANDARE A CONSILIULUI cu scopul de a pune capăt situației de deficit public excesiv în Portugalia /* COM/2013/0394 final - 2013/ () */





Recomandare de RECOMANDARE A CONSILIULUI cu scopul de a pune capăt situației de deficit public excesiv în Portugalia CONSILIUL UNIUNII EUROPENE, având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 126 alineatul (7), având în vedere recomandarea Comisiei Europene, întrucât: (1) În conformitate cu articolul 126 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), statele membre trebuie să evite deficitele publice excesive. (2) Pactul de stabilitate și de creștere are la bază obiectivul unor finanțe publice solide ca mijloc de consolidare a condițiilor propice stabilității prețurilor și unei creșteri susținute și durabile, care să contribuie la crearea de locuri de muncă. (3) La 2 decembrie 2009, Consiliul a decis, în conformitate cu articolul 126 alineatul (6) din TFUE, că în Portugalia există un deficit excesiv și, în temeiul articolului 126 alineatul (7) din TFUE și al articolului 3 din Regulamentul (CE) nr. 1467/97 al Consiliului din 7 iulie 1997[1] privind accelerarea și clarificarea aplicării procedurii de deficit excesiv[2], a adresat acestui stat membru o recomandare de corectare a deficitului excesiv până cel târziu în 2013. (4) La 15 iunie 2010, Comisia a concluzionat că Portugalia a luat măsuri eficace, în concordanță cu recomandarea Consiliului din 2 decembrie 2009, pentru a-și aduce deficitul public sub valoarea de referință de 3 % din PIB și a considerat, prin urmare, că, la acea dată, nu mai era necesară nicio măsură suplimentară în cadrul procedurii de deficit excesiv. (5) La 9 octombrie 2012, Consiliul a concluzionat, în conformitate cu articolul 3 alineatul (5) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97 al Consiliului, că au fost luate măsuri eficace, dar că au survenit evenimente economice negative neprevăzute cu consecințe nefavorabile majore pentru finanțele publice. Prin urmare, Consiliul a adoptat o recomandare revizuită în temeiul articolului 126 alineatul (7) din TFUE („recomandarea revizuită în cadrul PDE”) și a recomandat Portugaliei să își corecteze deficitul excesiv până cel târziu în 2014. Pentru a aduce deficitul public sub valoarea de referință de 3% din PIB până în 2014, Portugaliei i s-a recomandat să realizeze o îmbunătățire a soldului structural de 2,3 % din PIB în 2012, de 1,6 % din PIB în 2013 și de 1,3 % din PIB în 2014. Obiectivele de deficit compatibile cu îmbunătățirile solicitate ale soldului structural bugetar au fost de 5 % din PIB pentru 2012, de 4,5 % din PIB pentru 2013 și de 2,5 % din PIB pentru 2014. (6) Autorităților portugheze li s-a recomandat, de asemenea, să pună în aplicare măsurile adoptate în bugetul 2012 și în suplimentul acestuia din luna martie, precum și să ia măsuri suplimentare în valoare de 0,3 % din PIB. Portugaliei i s-a recomandat să adopte măsuri de consolidare permanente în valoare de cel puțin 3 % din PIB care să fie incluse în bugetul 2013 și măsuri suplimentare în caz de derapaje, precum și să definească măsuri în valoare de 1¾ % din PIB în 2014, ca urmare a unei revizuiri exhaustive a cheltuielilor publice (PER - Public Expenditure Review). În plus, Portugalia ar trebui să pună în aplicare cerințele Deciziei de punere în aplicare 2011/344/UE a Consiliului din 17 mai 2011 privind acordarea de asistență financiară din partea Uniunii pentru Portugalia și ale modificărilor sale succesive. Legea-cadru a bugetului ar trebui adaptată pentru a încorpora normele UE în materie de guvernanță bugetară, iar Portugalia ar trebui să continue îmbunătățirea transparenței și a controlului în toate etapele bugetare, precum și respectarea cadrului bugetar pe termen mediu. (7) În conformitate cu articolul 3 alineatul (5) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97, în cazul în care au fost întreprinse măsuri concrete și dacă, după adoptarea recomandării inițiale, survin evenimente economice negative și neprevăzute cu consecințe nefavorabile majore pentru finanțele publice, Consiliul poate decide, la recomandarea Comisiei, adoptarea unei recomandări revizuite în temeiul articolului 126 alineatul (7) din TFUE. Apariția unor evenimente economice negative și neprevăzute cu consecințe nefavorabile majore asupra bugetului trebuie evaluată în raport cu previziunile economice care au stat la baza recomandării Consiliului. (8) În conformitate cu articolul 126 alineatul (7) din TFUE și cu articolul 3 din Regulamentul (CE) nr. 1467/97 al Consiliului, Consiliul trebuie să adreseze recomandări statului membru în cauză, invitându-l să pună capăt situației de deficit excesiv într-un termen dat. Recomandarea trebuie să stabilească un termen maxim de șase luni pentru luarea unor măsuri eficace de către statul membru vizat în vederea corectării deficitului excesiv. În plus, într-o recomandare privind corectarea unui deficit excesiv, Consiliul trebuie să solicite realizarea unor obiective bugetare anuale care, pe baza previziunilor ce stau la baza recomandării, să fie în concordanță cu o îmbunătățire anuală minimă a soldului structural, altfel spus a soldului ajustat ciclic, excluzând măsurile one-off și alte măsuri temporare, de cel puțin 0,5 % din PIB ca valoare de referință. (9) În previziunile care au stat la baza recomandării revizuite din octombrie 2012, se preconiza că PIB-ul real va scădea cu 3 % în 2012 și cu 1 % în 2013. De atunci, perspectivele de creștere s-au deteriorat considerabil, după ce situația din ultimul trimestru al anului 2012 s-a dovedit a fi mult mai gravă decât era de așteptat, în ceea ce privește evoluția atât a activității economice, cât și a pieței forței de muncă, ceea ce a dus la o scădere cu 3,2 % a PIB-ului real în 2012. Având în vedere reportul negativ din 2012 și deteriorarea perspectivelor de creștere pentru piețele de export ale Portugaliei, în ultima versiune actualizată a previziunilor serviciilor Comisiei referitoare la perspectivele economice din Portugalia, creșterea PIB-ului real a fost revizuită prin scădere la -2,3 % în 2013. (10) În 2012, deficitul public a atins 6,4 % din PIB, depășind obiectivul PDE de 5,0 %. Deficitul a fost afectat de o serie de operațiuni cu caracter excepțional care nu erau cunoscute la data emiterii recomandării în cadrul PDE. Printre aceste operațiuni se numără: o injecție de capital în banca de stat CGD (0,5 % din PIB); redirecționarea de către guvern a conversiei în acțiuni a împrumuturilor acordate acționarilor Parpública către SAGESTAMO, două societăți care nu aparțin sectorului public (0,5 % din PIB); deprecierile asociate transferului de active de la BPN (0,1 % din PIB). În plus, la recomandarea Eurostat, vânzarea licenței de exploatare a principalelor aeroporturi din Portugalia a fost tratată ca o retragere a capitalurilor proprii și nu a avut, prin urmare, niciun impact asupra soldului bugetului general, spre deosebire de ceea ce fusese prevăzut în buget de către autoritățile publice (0,7 % din PIB). Fără a ține seama de impactul acestor factori cu caracter excepțional asupra soldului nominal, deficitul public general s-ar fi ridicat la 4,7 % din PIB, valoare inferioară obiectivului. (11) Controlul strict al cheltuielilor a compensat performanța foarte slabă a veniturilor, determinată de situația macroeconomică, din ultimul trimestru al anului. Reducerile de cheltuieli au fost realizate, în cea mai mare parte, la nivelul cheltuielilor salariale din sectorul public, prin reducerea anticipată a forței de muncă din sectorul public, dar au fost obținute și prin reducerea consumului intermediar și prin înghețarea creditelor bugetare pentru noi proiecte de investiții. De asemenea, execuția bugetului la nivel regional și local s-a dovedit mai bună decât era de așteptat. În general, Portugalia a adoptat măsuri de consolidare permanente în valoare de aproape 6 % din PIB în 2012, depășind cuantumul măsurilor solicitate de recomandarea revizuită în cadrul PDE. În conformitate cu previziunile serviciilor Comisiei din mai 2013, îmbunătățirea soldului structural în 2012 a fost de 2,4 % din PIB, comparativ cu obiectivul de 2,3 % din PIB prevăzut în recomandarea revizuită în cadrul PDE. Luând în considerare revizuirea creșterii PIB-ului potențial de la recomandarea revizuită în cadrul PDE până în prezent, efortul bugetar ar fi fost cu cel puțin 0,2 pp mai mare. În plus, modificarea estimată a soldului structural a fost afectată de diminuarea veniturilor comparativ cu scenariul care a stat la baza recomandării în cadrul PDE la aplicarea elasticităților standard ale veniturilor. Această diminuare a fost de 0,4 pp. Luând în considerare aceste efecte, modificarea ajustată a soldului structural s-a ridicat la 3,0 % din PIB, depășind astfel considerabil efortul solicitat în recomandarea revizuită în cadrul PDE. (12) Pentru 2013, în versiunea actualizată din mai 2013 a previziunilor serviciilor Comisiei referitoare la perspectivele economice din Portugalia, se preconizează că deficitul public general va atinge 5,5 % din PIB, comparativ cu obiectivul de 4,5 % din PIB prevăzut în recomandarea revizuită în cadrul PDE. Consolidarea bugetară din 2013 trebuie să compenseze atât o deviere negativă importantă a soldului primar, care reflectă perspective mai atenuate în ceea ce privește piața forței de muncă și creșterea, cât și continuarea reechilibrării în direcția unei economii orientate mai mult către export, dar bazată totodată pe o fiscalitate mai redusă comparativ cu previziunile care au stat la baza recomandării revizuite PDE. În plus, la 5 aprilie, Curtea Constituțională s-a pronunțat împotriva mai multor măsuri în valoare de 0,8 % din PIB incluse în bugetul 2013, care trebuiau compensate. Concret, hotărârea Curții a vizat reducerea uneia dintre cele două prime plătite lucrătorilor din sectorul public, reducerea cu 90 % a uneia dintre cele două prime acordate pensionarilor și introducerea unor contribuții la asigurările sociale pentru alocațiile de șomaj și pentru indemnizațiile aferente concediilor medicale. (13) Versiunea actualizată din mai 2013 a previziunilor serviciilor Comisiei referitoare la perspectivele economice din Portugalia prevede un efort structural de 0,6 % din PIB în 2013. Acest procent este cu 1,6 % din PIB mai mic decât efortul recomandat de Consiliu. Cu toate acestea, luând în calcul revizuirea prin scădere a creșterii PIB-ului potențial începând cu data la care a fost emisă recomandarea revizuită în cadrul PDE, efortul structural estimat în 2013 ar fi cu aproximativ 0,2 pp mai mare. În plus, modificarea soldului structural este, de asemenea, grav afectată de diminuarea veniturilor (și anume, în raport cu evoluția PIB-ului, pe baza elasticităților standard ale veniturilor), care a fost de aproximativ 0,5 pp. Per ansamblu, luând în considerare acești factori, efortul structural estimat ar fi de 1,3 % din PIB. Astfel, efortul bugetar ajustat este puțin mai mic decât efortul solicitat de recomandarea revizuită în cadrul PDE. (14) Ajustarea bugetară în 2013 se bazează pe măsurile de consolidare permanente cu o valoare netă de 3,5 % din PIB, printre care se numără măsurile incluse în legea bugetului 2013, care urmează să fie modificată printr-un buget suplimentar până la sfârșitul lunii mai, anticiparea măsurilor de reducere a cheltuielilor identificate în contextul revizuirii cheltuielilor publice, precum și alte măsuri de înlocuire a măsurilor bugetare care au fost declarate neconstituționale. Cuantumul măsurilor de consolidare îl depășește pe cel prevăzut în momentul emiterii recomandării revizuite în cadrul PDE din octombrie 2012. Măsurile includ, printre altele, o restructurare a impozitului pe venit (PIT - personal income tax) și majorarea accizelor și a impozitelor pe proprietate. În ceea ce privește cheltuielile, măsurile au în vedere o reducere semnificativă a costurilor salariale din sectorul public prin reducerea recrutărilor, combinată cu o reducere a remunerațiilor și compensațiilor pentru ore suplimentare; eficientizarea modului de funcționare a administrației publice; scăderea consumului public intermediar, inclusiv economii în domeniul parteneriatelor public-privat; o mai mare raționalizare a eforturilor din sectorul sănătății și al întreprinderilor de stat; precum și utilizarea anticipată a veniturilor din fondurile UE. (15) Pentru 2014, potrivit versiunii actualizate din mai 2013 a previziunilor serviciilor Comisiei referitoare la perspectivele economice din Portugalia, se preconizează că deficitul public va scădea la 4,0% din PIB, comparativ cu obiectivul de 2,5% din PIB prevăzut în recomandarea revizuită în cadrul PDE din octombrie 2012. Această deviere reflectă deficitele mai ridicate din anii anteriori, precum și o redresare economică mai atenuată. Se prevede că, în 2014, efortul structural va fi de 1,4 % din PIB, depășind cu 0,1 pp efortul solicitat în recomandarea revizuită în cadrul PDE. Evoluția PIB-ului potențial între proiecțiile care stau la baza recomandărilor revizuite în cadrul PDE și previziunile actualizate ar adăuga 0,1 pp la efortul bugetar estimat. În plus, luând în calcul diminuarea neprevăzută a veniturilor, efortul ar urma să crească la 1,8 % din PIB. Astfel, efortul structural ajustat în 2014 ar depăși considerabil cuantumul solicitat de recomandarea revizuită în cadrul PDE. (16) Aceste proiecții se bazează pe măsuri discreționare în valoare de cel puțin 2 % din PIB. În ceea ce privește cheltuielile, aceste măsuri se vor baza pe rezultatele PER, care vizează simplificarea și modernizarea administrației publice, reducerea excedentului de funcții și de entități din întregul sector public, ameliorarea sustenabilității sistemului de pensii și realizarea economiilor de costuri vizate în cadrul fiecărui minister de resort. În cursul lunii aprilie și la începutul lunii mai, guvernul a adoptat un pachet de măsuri permanente vizând reducerea cheltuielilor, cu un randament cumulat de 4,7 miliarde EUR (2,8 % din PIB) în perioada 2013-2014. Guvernul a inițiat o consultare amplă cu partenerii sociali și politici, în vederea definirii și implementării depline a acestor reforme. În ceea ce privește veniturile, autoritățile prevăd o reformă cuprinzătoare a impozitului pe profit în 2014. Obiectivul este de a încuraja investițiile și creșterea prin simplificarea sistemului de impozite pe profit. Dat fiind spațiul fiscal limitat, reforma ar trebui să fie neutră din punctul de vedere al veniturilor. (17) Datoria publică brută a crescut de la 108,3 % în 2011 la 123,6 % din PIB în 2012 și, potrivit celei mai recente versiuni actualizate a previziunilor serviciilor Comisiei referitoare la perspectivele economice din Portugalia, se preconizează că va atinge o valoare de vârf de aproximativ 124,2 % în 2014, depășind astfel, în toți acești ani, valoarea de referință prevăzută în tratat. Evoluția ascendentă a proiecțiilor pentru 2012 se explică, în cea mai mare parte, prin tratamentul statistic al transferului către stat al veniturilor din privatizări obținute de societatea Parpública, precum și prin efectul unei traiectorii mai puțin favorabile a PIB-ului și al proiecțiilor revizuite în materie de deficit. Guvernul va prezenta diverse măsuri destinate să limiteze creșterea ratei datoriei, cum ar fi vânzarea unor active străine ale unui fond de securitate socială și finalizarea eforturilor de privatizare. În 2014, grație amplorii consolidării bugetare și unor evoluții economice mai favorabile, se așteaptă deja un ușor surplus primar. (18) Au fost luate măsuri importante pentru a îmbunătăți gestiunea finanțelor publice din Portugalia. De asemenea, Portugalia a fost invitată să continue ameliorarea transparenței și a controlului în toate etapele bugetare și la toate nivelurile administrației publice. În decembrie 2012, legea-cadru a bugetului a fost modificată pentru a încorpora principiile Tratatului privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare (pactul fiscal) și pachetul de șase propuneri legislative. Până la sfârșitul anului 2013, este prevăzută o revizuire suplimentară în vederea îmbunătățirii procedurilor și principiilor privind gestiunea bugetară, răspunderea, transparența și simplificarea. În plus, proiectele de legi privind finanțele regionale și locale au fost prezentate Parlamentului la sfârșitul lunii decembrie 2012. Legile respective prevăd mecanisme îmbunătățite de coordonare între administrația centrală și administrațiile regionale și locale, un cadru bugetar multianual și norme fiscale mai stricte, aplicând totodată principiile Legii-cadru modificate a bugetului. De asemenea, Portugalia și-a intensificat eforturile de limitare a datoriilor contingente angajându-se într-un proces de renegociere cu efecte pe termen lung privind parteneriatele public-privat, cu economii semnificative deja preconizate în 2013, iar restructurarea întreprinderilor de stat progresează într-un ritm favorabil. Întreprinderile de stat de la nivel sectorial au ajuns la un echilibru operațional înainte de sfârșitul anului 2012, iar în viitor se preconizează câștiguri suplimentare în materie de eficiență. Autoritățile analizează posibilitățile de gestionare a datoriei importante a întreprinderilor de stat. Aceste reforme demonstrează un angajament important în vederea realizării sustenabilității fiscale pe termen mediu. (19) În conformitate cu cea mai recentă versiune actualizată a previziunilor serviciilor Comisiei referitoare la perspectivele economice, Portugalia nu va atinge obiectivele bugetare nominale stabilite în recomandarea Consiliului din 9 octombrie 2012. Cu toate acestea, luând în considerare schimbările survenite la nivelul evoluțiilor economice în raport cu scenariul macroeconomic pe care se bazează recomandarea revizuită a Consiliului, se pare că Portugalia a luat măsuri eficace care reprezintă un progres adecvat în direcția corectării deficitului excesiv în 2012 și 2013, în limitele specificate de Consiliu la 9 octombrie 2012. Mai precis, Portugalia a adoptat măsuri de consolidare consistente, cifrate la aproape 6¼% din PIB în 2012 și la 3¼% din PIB în 2013 Efortul structural realizat în 2012, corectat în funcție de creșterea PIB-ului potențial și de diminuarea veniturilor, a depășit considerabil efortul solicitat în recomandarea revizuită în cadrul PDE. În 2013, se preconizează că efortul structural va fi mai redus decât efortul solicitat, în primul rând din cauza evoluțiilor economice nefavorabile și a momentului în care a fost luată hotărârea Curții Constituționale, și anume în plin an bugetar, ceea ce a făcut dificilă găsirea unor măsuri de substituție de o calitate structurală similară. În 2014, se așteaptă ca efortul structural să depășească din nou efortul solicitat. Având în vedere toți acești factori și în concordanță cu flexibilitatea prevăzută de Pactul de stabilitate și de creștere, acordarea unui an suplimentar pentru corectarea deficitului excesiv pare a fi justificată. (20) Acordarea unui an suplimentar pentru corectarea deficitului excesiv ar necesita obiective intermediare de deficit de 5,5 % din PIB în 2013, de 4,0 % din PIB în 2014 și de 2,5 % din PIB în 2015, ceea ce, pe baza celei mai recente versiuni actualizate a previziunilor serviciilor Comisiei referitoare la perspectivele economice din Portugalia, corespunde unei îmbunătățiri a soldului bugetar structural de 0,6 % din PIB în 2013, de 1,4 % din PIB în 2014 și de 0,5 % din PIB în 2015, aceasta din urmă corespunzând îmbunătățirii minime prevăzute la articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1466/97 al Consiliului din 7 iulie 1997[3]. În paralel cu revizuirile periodice ale Programului de ajustare economică pentru Portugalia, astfel cum sunt definite în Decizia de punere în aplicare 2011/344/UE a Consiliului, monitorizarea progreselor înregistrate în punerea în aplicare a angajamentelor sale legate de procedura de deficit excesiv va fi efectuată la un interval de trei luni. (21) Portugalia îndeplinește condițiile de prelungire a termenului-limită pentru corectarea deficitului public excesiv în conformitate cu dispozițiile articolului 3 alineatul (5) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97 privind accelerarea și clarificarea aplicării procedurii de deficit excesiv, RECOMANDĂ: (1) Autoritățile portugheze ar trebui să pună capăt situației actuale de deficit excesiv până în 2015. (2) Autoritățile portugheze ar trebui să aducă obiectivele de deficit la 5,5 % din PIB în 2013, la 4,0 % din PIB în 2014 și la 2,5 % din PIB în 2015, ceea ce corespunde unei îmbunătățiri a soldului structural de 0,6 % din PIB în 2013, de 1,4 % din PIB în 2014 și de 0,5 % din PIB în 2015, pe baza versiunii actualizate din mai 2013 a previziunilor serviciilor Comisiei referitoare la perspectivele economice din Portugalia. (3) Autoritățile portugheze ar trebui să pună în aplicare măsuri în valoare de 3½ % din PIB pentru a limita deficitul la 5,5 % din PIB în 2013. Printre acestea se numără măsurile definite în legea bugetului 2013 și reduceri suplimentare ale costurilor salariale, eficientizarea modului de funcționare a administrației publice, reducerea consumului public și o mai bună utilizare a fondurilor UE. (4) Autoritățile portugheze ar trebui să adopte, pe baza PER, măsuri de consolidare permanente în valoare de cel puțin 2 % din PIB, în vederea atingerii unui deficit de 4,0 % din PIB în 2014. Aceste măsuri ar trebui să aibă drept scop simplificarea și modernizarea administrației publice, reducerea excedentului de funcții și de entități din întregul sector public, ameliorarea sustenabilității sistemului de pensii și realizarea economiilor de costuri urmărite de fiecare minister în parte. (5) Autoritățile portugheze ar trebui să adopte măsurile de consolidare permanente necesare pentru atingerea obiectivului de deficit de 2,5 % din PIB prevăzut pentru 2015. (6) Guvernul portughez trebuie să ia măsuri eficace pentru a pune în aplicare prezenta recomandare până la 1 octombrie 2013 și să prezinte, conform articolului 10 alineatul (2a) din Regulamentul (UE) nr. …/2013, un raport detaliat referitor la strategia de consolidare avută în vedere pentru atingerea obiectivelor fixate. De asemenea, Portugalia ar trebui să mențină ritmul reformelor din sectorul gestiunii finanțelor publice prin revizuirea Legii-cadru a bugetului până la sfârșitul anului 2013, pentru a îmbunătăți în continuare procedurile și principiile privind gestiunea bugetară, răspunderea, transparența și simplificarea, și să își continue eforturile de limitare a datoriilor contingente generate de întreprinderile de stat și de parteneriatele public-privat. Adoptată la Bruxelles, Pentru Consiliu Preşedintele [1] JO L 209, 2.8.1997, p. 6. [2] Toate documentele referitoare la procedura de deficit excesiv din Portugalia sunt disponibile la: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/portugal_en.htm. [3] JO L 209, 2.8.1997, p. 5.