[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 28.4.2009

COM(2009) 201 final

COMUNICAREA COMISIEI CĂTRE CONSILIU, PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN

Promovarea bunei guvernanțe în chestiuni fiscale

COMUNICAREA COMISIEI CĂTRE CONSILIU, PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN

Promovarea bunei guvernanțe în chestiuni fiscale

CUPRINS

1. Introducere 4

2. Elementele bunei guvernanțe în domeniul fiscal 5

2.1. Cooperarea fiscală existentă în cadrul UE 5

2.2. Discuții pe tema cooperării fiscale internaționale 7

3. Politica internațională a UE privind buna guvernanță în domeniul fiscal 8

3.1. Angajamente luate la nivelul UE 8

3.2. Acțiuni în curs 8

4. Modalități de consolidare a principiului bunei guvernanțe în domeniul fiscal în cadrul UE și la nivel internațional 10

5. Concluzie 14

1. INTRODUCERE

Odată cu criza financiară și economică, bugetele naționale și sistemele fiscale sunt din ce în ce mai amenințate, iar nevoia unei cooperări internaționale în domeniul fiscal și a unor standarde comune (adică „buna guvernanță în domeniul fiscal”) a devenit un aspect abordat cu regularitate în discuțiile internaționale.

Globalizarea sau integrarea economică accentuată a piețelor, care este stimulată de schimbări tehnologice rapide și de liberalizarea politicilor, oferă perspective importante la scară mondială. Numeroase țări beneficiază de avantaje considerabile de pe urma acestui fenomen. În ceea ce privește țările UE, se estimează că globalizarea este responsabilă de cel puțin o cincime din veniturile înregistrate începând cu al doilea război mondial[1]. Globalizarea are însă și efecte negative din punct de vedere social și economic. De exemplu, țările pot deveni mai vulnerabile în caz de perturbări economice, cum se constată în prezent, precum și în caz de fraudă și evaziune fiscală. Într-un context în care banii circulă liber, „paradisurile fiscale” și centrele financiare internaționale care nu sunt îndeajuns reglementate și care refuză să accepte principiile de transparență și de schimb de informații pot facilita sau chiar încuraja frauda și evaziunea fiscală, ceea ce influențează în mod negativ suveranitatea fiscală a altor țări și le subminează veniturile. Conform unui studiu estimativ realizat de OCDE la sfârșitul anului 2008, paradisurile fiscale din lume au atras active în valoare de 5 000-7 000 miliarde USD[2], însă din cauza gradului de confidențialitate care guvernează acest tip de conturi, este dificil de determinat în mod precis valoarea exactă a capitalului din aceste jurisdicții luate separat. În contextul unei presiuni considerabile exercitate asupra bugetelor naționale și, prin urmare, asupra politicilor sociale și de alt tip, această problemă este extrem de gravă.

Refuzul globalizării și închiderea piețelor din cauza acestor efecte negative ar fi contraproductive. Prin urmare, o opțiune viabilă din perspectiva UE constă într-o mai bună gestionare a efectelor respective prin intermediul acordurilor pentru standarde comune și cooperare, inclusiv în chestiuni fiscale, cu țări terțe reprezentând o bază geografică cât se poate de largă. Sistemele fiscale echitabile și eficiente nu numai că joacă un rol esențial în asigurarea unui cadru concurențial corect pentru relații economice, comerț și investiții, ci și oferă baza financiară pentru toate cheltuielile publice. Acest lucru se traduce printr-o bună guvernanță în domeniul fiscal, care nu reprezintă doar un mijloc esențial de combatere a fraudei și evaziunii fiscale transfrontaliere, ci și unul de intensificare a luptei împotriva spălării banilor, corupției și finanțării terorismului. Există în mod clar un consens global din ce în ce mai accentuat cu privire la nevoia unei reacții neîntrerupte, coordonate la această problemă, care constă în inițiative complementare în domeniul reglementării financiare și impozitării.

În planul lor de acțiune din noiembrie 2008, țările G20 au convenit să își concentreze eforturile asupra aplicării internaționale a regulilor de transparență în chestiuni financiare și asupra cooperării administrative în domeniul fiscal. Miniștrii de finanțe din UE, în documentul pe care l-au prezentat la reuniunea Consiliului European din decembrie 2008[3], au afirmat nevoia de a continua lupta împotriva riscurilor aferente finanțelor ilegale care apar în jurisdicțiile necooperante și împotriva paradisurilor fiscale. În contribuția lor la reuniunea G20 a miniștrilor și guvernatorilor băncilor centrale din 14 martie 2009, miniștrii de finanțe din UE au subliniat „nevoia de a proteja sistemul financiar împotriva jurisdicțiilor netransparente, necooperante și reglementate în mod insuficient, inclusiv împotriva centrelor extrateritoriale ( offshore )”, au solicitat elaborarea unui „pachet de sancțiuni” și au accentuat nevoia de a consolida „acțiunile întreprinse în vederea realizării bunei guvernanțe în domeniul fiscal (transparență, schimb de informații și concurență fiscală loială)”. Consiliul European din 19-20 martie a confirmat această poziție. La summitul liderilor G20 de la Londra (2 aprilie 2009), aceștia au convenit să „ia măsuri împotriva jurisdicțiilor necooperante, inclusiv împotriva paradisurilor fiscale”, s-au declarat „pregătiți să adopte sancțiuni pentru a [își] proteja finanțele publice și sistemele financiare” și au precizat că „epoca secretului bancar s-a încheiat”. În cadrul pregătirilor reuniunii G20, numeroase jurisdicții au reacționat manifestându-și voința de a aplica de acum înainte standardele internaționale privind transparența și schimbul de informații[4].

Prezenta comunicare își propune să identifice contribuția specifică a UE la buna guvernanță în domeniul impozitării directe. Ea analizează:

- modalitățile prin care poate fi îmbunătățită buna guvernanță în cadrul UE,

- instrumentele specifice pe care Comunitatea Europeană și statele membre ale UE le au la dispoziție în vederea promovării bunei guvernanțe la nivel internațional, precum și

- posibilitățile statelor membre de a întreprinde acțiuni mai coordonate în vederea sprijinirii, raționalizării și completării măsurilor internaționale adoptate în alte organizații cum ar fi OCDE și ONU.

2. ELEMENTELE BUNEI GUVERNANțE ÎN DOMENIUL FISCAL

2.1. Cooperarea fiscală existentă în cadrul UE

Miniștrii de finanțe din UE, reuniți în Consiliu (ECOFIN) la 14 mai 2008, au definit buna guvernanță în domeniul fiscal ca fiind echivalentă cu principiile de transparență, schimb de informații și concurență fiscală loială.

În cadrul pieței interne există reguli comune, inclusiv în ceea ce privește dreptul societăților comerciale și impozitarea[5], care sunt menite să permită societăților și indivizilor să beneficieze la maximum de pe urma deschiderii granițelor. Aceste reguli au efecte benefice, în special în ceea ce privește reducerea costurilor legate de respectarea legislației și încurajarea investițiilor transfrontaliere. Însă accentuarea integrării economiilor în piața internă creează, de asemenea, noi provocări. De exemplu, deschiderea frontierelor poate genera presiuni asupra sistemelor fiscale și împiedica perceperea unui nivel suficient de venituri pentru a putea finanța cheltuielile publice.

În temeiul dreptului comunitar, statele membre dispun de o mare libertate de a-și desemna propriile sisteme de impozitare directă într-un mod care asigură cel mai bine îndeplinirea obiectivelor și cerințelor lor de politică internă. Cu toate acestea, în cursul ultimului deceniu, ele au convenit asupra unor mecanisme comune de abordare a problemei erodării bazei de impozitare și a distorsiunilor legate de repartizarea investițiilor. Statele membre au recunoscut astfel că măsurile naționale și bilaterale, luate separat, nu pot rezolva decât parțial problema erodării bazei de impozitare, fiind vitală cooperarea la nivelul întregii UE. Statele membre au convenit asupra unui număr de măsuri menite să promoveze o mai bună guvernanță în domeniul fiscal în cadrul UE, după cum urmează:

- Cooperare administrativă, inclusiv schimbul de informații - O directivă privind „asistența reciprocă”[6] prevede schimbul de informații între autoritățile fiscale cu privire la impozitarea directă. O directivă privind recuperarea creanțelor fiscale[7] stabilește un regim prin care un stat membru poate solicita asistență unui alt stat membru pentru recuperarea creanțelor reprezentând impozite și taxe. Directiva privind impozitarea veniturilor din economii[8] prevede posibilitatea ca administrațiile fiscale să facă schimb de informații în mod automat, deși se aplică doar veniturilor din economii sub forma plăților de dobânzi obținute de persoanele fizice, iar trei state membre au fost autorizate să aplice, cu titlu tranzitoriu, o reținere la sursă.

- Concurența fiscală dăunătoare - Instrumentele legale privind cooperarea administrativă sunt completate de un acord politic între state membre în scopul combaterii concurenței fiscale dăunătoare în domeniul fiscalității întreprinderilor în cadrul unei proceduri de evaluare colegială. „Codul de conduită privind fiscalitatea întreprinderilor”[9] definește măsurile fiscale dăunătoare ca măsuri (inclusiv practici administrative) care afectează sau pot afecta într-un mod semnificativ localizarea activității comerciale în cadrul Comunității și care prevăd un nivel de impozitare cu mult mai scăzut decât nivelurile care se aplică în general în statul membru implicat. În temeiul codului, care se aplică atât statelor membre, cât și teritoriilor dependente de acestea și asociate acestora, au fost analizate peste 400 de măsuri privind fiscalitatea întreprinderilor și mai bine de 100 dintre acestea au fost eliminate sau modificate, fiind considerate dăunătoare.

- Ajutoare de stat - În plus, politica UE în materie de ajutoare de stat, care se aplică ajutoarelor de stat în domeniul fiscal[10], a contribuit la înlăturarea denaturării concurenței rezultată în urma regimurilor specifice de impozitare a întreprinderilor introduse de statele membre separat.

- Transparență - Aceste inițiative fiscale sunt completate de existența dreptului comercial și a normelor care garantează transparența întreprinderilor și a finanțelor.

2.2. Discuții pe tema cooperării fiscale internaționale

Lucrările din cadrul UE în scopul ameliorării cooperării fiscale reflectă multe dintre principiile care stau de mulți ani la baza luptei OCDE împotriva concurenței fiscale dăunătoare. Activitatea OCDE este dublă:

- Ea vizează identificarea și dezmembrarea regimurilor fiscale preferențiale din cele 30 de state membre ale OCDE, folosind criterii care se apropie (deși cu un domeniu de aplicare mai restrâns) de cele din codul de conduită al UE privind fiscalitatea întreprinderilor.

- Ea s-a extins, de asemenea, și la state nemembre ale OCDE, inclusiv la o serie de așa-numite „paradisuri fiscale”[11], iar de la 35 din aceste jurisdicții au fost obținute angajamente politice privind stabilirea unei cooperări reale cu membrii OCDE pentru transparență și schimb de informații în chestiuni fiscale. Dat fiind că se preconiza că reuniunea G20 din 2 aprilie 2009 să întocmească o listă cu jurisdicțiile care nu au realizat suficiente progrese în implementarea standardelor fiscale internaționale elaborate de OCDE, mai multe jurisdicții s-au angajat recent să respecte aceste standarde, printre care Elveția, Austria, Belgia, Luxemburg, Hong Kong, Macao, Singapore, Chile, Andorra, Liechtenstein și Monaco. Este vorba în general despre angajamentul de a adera la standardele internaționale OCDE, care impun schimbul de informații la cerere în toate chestiunile fiscale în scopul administrării și garantării respectării legislației interne în materie de fiscalitate, fără a se ține seama de imperativele legate de interesul național sau de secretul bancar în scopuri fiscale din jurisdicția care face obiectul solicitării de informații. Standardul OCDE prevede, de asemenea, măsuri de protecție importante pentru protejarea confidențialității informațiilor divulgate. Imediat după reuniunea G20, OCDE a elaborat un raport cu privire la implementarea standardelor fiscale internaționale de către jurisdicțiile supravegheate de forumul mondial al OCDE.

Comisia salută importantele angajamente luate recent și așteaptă cu nerăbdare punerea în practică a acestora. Ea va propune o acțiune coordonată la nivelul statelor membre pentru a garanta o completare adecvată a acestora, atunci când acest lucru este în interesul UE. „Declarația privind finanțarea pentru dezvoltare”[12] a Conferinței internaționale a ONU de monitorizare a finanțării pentru dezvoltare în vederea examinării punerii în aplicare a consensului de la Monterrey conține angajamente ferme de reformă fiscală și propune să fie făcute eforturi pentru stimularea veniturilor fiscale prin intermediul sistemelor fiscale modernizate și printr-o colectare a impozitelor mai eficientă, pentru lărgirea bazei de impozitare și pentru combaterea efectivă a evaziunii fiscale.

3. POLITICA INTERNAțIONALă A UE PRIVIND BUNA GUVERNANță ÎN DOMENIUL FISCAL

3.1. Angajamente luate la nivelul UE

Politica UE privind buna guvernanță în domeniul fiscal a evoluat cu timpul datorită mai multor inițiative ale Comisiei[13] care au dus la adoptarea concluziilor privind buna guvernanță în domeniul fiscal de către miniștrii de finanțe din UE (ECOFIN) la 14 mai 2008. ECOFIN a recunoscut nevoia de a promova, pe o bază geografică cât se poate de întinsă, principiile bunei guvernanțe în domeniul fiscal. Prin urmare, ECOFIN a solicitat adăugarea unei dispoziții privind buna guvernanță în domeniul fiscal în acordurile relevante încheiate între Comunitate și statele membre ale acesteia și țări terțe sau grupuri de țări terțe. Obiectivul nu este acela de a viza paradisurile fiscale în sine, ci de a ajunge la un acord cu un număr cât mai mare de țări în ceea ce privește principiile comune de cooperare și transparență.

În plus, ECOFIN, în declarația prezentată Consiliului European din decembrie 2008[14] a subliniat acest efort convenind, în conformitate cu concluziile obținute la nivel internațional în diverse organizații, să continue să combată riscurile legate de finanțe ilegale care apar în jurisdicțiile care refuză cooperarea și să lupte împotriva paradisurilor fiscale.

3.2. Acțiuni în curs

UE a luat o serie de măsuri în diverse domenii pentru a garanta adeziunea țărilor terțe la principiile de bună guvernanță în domeniul fiscal sau la principii apropiate.

Impozitarea economiilor - Unele măsuri care sunt identice sau echivalente cu cele prevăzute în directiva UE privind impozitarea veniturilor din economii se aplică într-o serie de țări terțe[15] și în teritorii dependente de statele membre sau asociate acestora, dintre care unele au fost identificate de OCDE drept paradisuri fiscale. Pe baza unui mandat din partea ECOFIN, Comisia a purtat, de asemenea, discuții preliminare cu Hong Kong, Macao și Singapore privind aplicarea unor dispoziții echivalente celor din directiva privind impozitarea veniturilor din economii. Aceste discuții nu au dus încă la deschiderea unor negocieri oficiale.

Codul de conduită - În momentul adoptării codului de conduită al UE privind fiscalitatea întreprinderilor, statele membre ale UE s-au angajat nu doar să garanteze aplicarea dispozițiilor de abolire a concurenței fiscale dăunătoare și în teritoriile dependente de statele membre sau asociate acestora, ci și să promoveze principiile aferente acestora în rândul țărilor terțe. Acest ultim punct face parte din programul de lucru pentru 2009-2010 al grupului de lucru pentru codul de conduită al UE.

SEE și Elveția - UE întreține relații strânse cu țările din Spațiul Economic European (SEE - Islanda, Liechtenstein și Norvegia) și cu Elveția. Corpul legislativ al UE care se referă la piața internă se aplică direct țărilor din SEE, în timp ce normele echivalente dispozițiilor UE privind ajutoarele de stat sunt prevăzute de acordul SEE iar respectarea lor garantată de Autoritatea de Supraveghere a AELS. Norme similare se aplică Elveției în temeiul Acordului de liber schimb UE-Elveția din 1972. Aceste reglementări restrâng posibilitățile de a instaura regimuri care generează distorsiuni în respectivele țări; Comisia a atacat recent, de altfel, unele regimuri fiscale din Elveția care acordau întreprinderilor beneficii putând fi considerate drept ajutoare de stat. Consiliul ECOFIN a invitat Liechtenstein să își intensifice cooperarea cu UE în domeniul administrativ și judiciar și în ceea ce privește combaterea fraudei, iar negocieri privind un nou acord anti-fraudă UE-Liechtenstein sunt în curs de desfășurare, inclusiv în ceea ce privește chestiunea schimbului de informații pentru impozitarea directă. Angajamentul recent asumat de Liechtenstein de a respecta standardele OCDE privind transparența și schimbul de informații ar trebui să ofere un nou impuls acestor negocieri.

Politica europeană de vecinătate - O serie de planuri de acțiune încheiate cu țări care intră sub incidența acestei politici cuprind trimiteri generale la cooperarea în domeniul fiscal. Multe dintre acestea se referă în mod specific la principiile de transparență, schimb de informații și la codul de conduită privind fiscalitatea întreprinderilor. Planurile de acțiune constituie instrumente de cooperare economică și politică între UE și țările partenere, reprezentând un pas înainte în îndeplinirea angajamentelor și obiectivelor prevăzute de acordurile de parteneriat și cooperare.

Politica de extindere - Politica de extindere prevede obligația țărilor candidate și potențial candidate să transpună treptat legislația UE în dreptul lor intern, inclusiv în domeniul fiscal. În momentul aderării lor la UE, țările candidate trebuie să implementeze pe deplin întregul corp legislativ al UE; în acest sens, buna guvernanță reprezintă unul dintre domeniile pe care strategia de extindere își propune să le abordeze într-un stadiu incipient al procesului de preaderare.

Implementarea concluziilor Consiliului din mai 2008 - Comisia a inițiat negocierile cu o serie de țări terțe pe tema dispozițiilor privind buna guvernanță în domeniul fiscal, după cum a fost convenit de Consiliul ECOFIN în concluziile acestuia din mai 2008. Acest proces tocmai a demarat, iar rezultatele sunt așteptate în viitorul apropiat. Comisia salută reacțiile pozitive din partea unor țări terțe. Totuși, cazul jurisdicțiilor care au respins până în prezent această idee trebuie, de asemenea, examinat.

Politica de cooperare pentru dezvoltare - Comisia a oferit sprijin suplimentar țărilor în curs de dezvoltare care doresc să se angajeze să respecte principiile de bună guvernanță, inclusiv în domeniul fiscal. Mecanismul de guvernanță al politicii europene de vecinătate și parteneriat, având la bază articolul 2 alineatul (1) și articolul 7 din Instrumentul european de vecinătate și parteneriat (IEVP) oferă finanțare care completează alocațiile naționale acelor țări partenere care au dovedit că au înregistrat cele mai importante progrese în procesul de realizare a obiectivelor legate de guvernanță din programul de reformă asupra căruia s-a convenit în planurile de acțiune europene de vecinătate și parteneriat (care prevăd angajamente atât generale, cât și specifice, privind reformele aferente guvernanței). Cel de-al zecelea Fond European de Dezvoltare (FED), care acoperă perioada 2008-2013, prevede, de asemenea, un mijloc de stimulare prin inițiativa pentru guvernanță, prin care UE oferă finanțare suplimentară pentru a sprijini dialogul și reforma privind guvernanța, inclusiv în domeniul fiscal. Țările eligibile pentru ajutoare pentru dezvoltare care, în urma evaluării bazate pe elaborarea unui profil de guvernanță, își iau angajamente detaliate (planul de acțiune pentru guvernanță) pot primi o alocație suplimentară în funcție de calitatea angajamentelor luate. O serie de țări din Caraibe și Pacific și-au luat până în prezent astfel de angajamente[16], însă alte țări au refuzat până acum această ofertă sau cel puțin au ignorat-o deocamdată[17]. O serie de țări și teritorii de peste mări (TTPM) pentru care statele membre au anumite responsabilități s-au angajat să respecte standardele OCDE privind transparența și schimbul de informații[18].

4. MODALITățI DE CONSOLIDARE A PRINCIPIULUI BUNEI GUVERNANțE ÎN DOMENIUL FISCAL ÎN CADRUL UE șI LA NIVEL INTERNAțIONAL

Promovarea bunei guvernanțe în domeniul fiscal presupune neapărat asocierea unei mai bune guvernanțe fiscale în cadrul UE cu acțiunile vizând țările terțe. Buna guvernanță în domeniul fiscal la nivelul UE va consolida eforturile statelor membre de a combate frauda fiscală. În același timp, argumentele pentru ca celelalte jurisdicții să își ia angajamentul de a institui o cooperare administrativă eficientă și reală vor fi mai puternice. În orice caz, în temeiul principiului tratamentului echitabil, un stat membru trebuie să-i ofere unui alt stat membru același nivel de cooperare pe care l-a acceptat față de o țară terță.

Comisia este de părere că următoarele acțiuni sunt necesare:

Inițiative interne în curs

Comisia invită Consiliul să adopte cât de repede posibil propunerile Comisiei menționate mai jos la punctele i), ii) și iii) și să acorde prioritatea adecvată acțiunii propuse la punctul iv).

i) În februarie 2009, Comisia a prezentat o propunere[19] de înlocuire a actualei directive privind asistența reciprocă. Pe lângă crearea unor noi instrumente practice de stimulare a cooperării administrative (organizare, formulare, formate și canale comune), propunerea introduce două noi elemente importante pe care Comisia le consideră indispensabile în vederea consolidării acțiunii UE de combatere a fraudei și evaziunii fiscale la nivel internațional. În primul rând, propunerea introduce o clauză a națiunii celei mai favorizate prin care statele membre ar fi obligate să ofere unui alt stat membru același nivel de cooperare pe care aceste state l-au acceptat față de o țară terță. În al doilea rând, un aspect și mai important este acela că propunerea ar interzice statelor membre să invoce secretul bancar pentru nerezidenți drept motiv pentru refuzul de a oferi informații cu privire la un contribuabil statului membru de rezidență al acestuia.

ii) Împreună cu propunerea privind asistența reciprocă, Comisia a mai prezentat o propunere[20] de înlocuire a actualei directive privind recuperarea creanțelor fiscale. Propunerea vizează creșterea eficienței asistenței în vederea sporirii capacității administrațiilor fiscale de a recupera impozite și taxe neplătite, contribuind astfel la combaterea fraudei fiscale.

iii) Propunerea Comisiei de modificare a directivei privind impozitarea veniturilor din economii[21], prezentată în 2008, vizează extinderea domeniului de aplicare al directivei pentru a acoperi anumite plăți de dobânzi către rezidenții UE care sunt efectuate prin intermediul unor structuri scutite de impozite stabilite în țări terțe. Propunerea aduce, de asemenea, unele sugestii vizând ameliorarea măsurilor fiscale aplicabile economiilor. Adoptarea rapidă a tuturor modificărilor ar garanta o mai mare eficacitate a sistemului. Comisia invită Consiliul să ajungă rapid la un acord politic privind modificările care trebuie aduse directivei. Acest lucru va garanta faptul că îmbunătățirile aduse funcționării măsurilor privind economiile pot fi puse în practică cât de repede posibil și în alte jurisdicții care aplică aceleași măsuri sau măsuri echivalente.

iv) Înghețarea și eliminarea, în temeiul codului de conduită al UE privind fiscalitatea întreprinderilor, a practicilor fiscale dăunătoare în statele membre ale UE trebuie să continue.

Acorduri la nivelul UE cu țări terțe

v) Consiliul trebuie să acorde chestiunii bunei guvernanțe în domeniul fiscal prioritatea politică adecvată. Negocierea cu țări terțe a dispozițiilor privind buna guvernanță în domeniul fiscal, în cadrul acordurilor generale, trebuie îmbunătățită prin următoarele măsuri: trebuie făcută o trimitere la buna guvernanță în domeniul fiscal cât mai devreme în cadrul respectivului proces, de pildă în directivele de negociere date Comisiei de către Consiliu, ținându-se seama în același timp de natura specifică a acordului.

vi) În cazul în care se știe dinainte că discuțiile despre principiile privind buna guvernanță în domeniul fiscal vor fi dificile sau în cazul în care respectivele principii nu sunt înțelese, dialoguri politice între UE și țări terțe trebuie să abordeze această chestiune înaintea negocierilor comerciale în vederea facilitării acestora.

vii) Consiliul trebuie să-i acorde Comisiei suficientă flexibilitate cu privire la formulare în negocierile acesteia, astfel încât Comisia să poată negocia soluții care se potrivesc cel mai bine specificului fiecărei țări în parte, păstrând în același timp elementele substanțiale și obiectivele de bună guvernanță.

viii) Conținutul acestor acorduri trebuie să includă, dacă este cazul, și dispoziții similare celor aplicabile în UE în materie de ajutoare de stat. Această măsură ar favoriza concurența loială între state membre și țări terțe în domeniul fiscalității întreprinderilor. De exemplu, ea ar trebui să ofere posibilitatea de a elimina practicile care denaturează concurența, care afectează pe nedrept bugetele și întreprinderile statelor membre ale UE și care nu sunt neapărat acoperite de normele OMC.

ix) Pot fi avute în vedere acorduri specifice în domeniul fiscal care să cuprindă, după caz, dispoziții privind transparența și schimbul de informații în scopuri fiscale la nivelul UE, pentru a accelera procesul de punere în practică a angajamentelor luate în vederea obținerii din partea anumitor jurisdicții a unei mai mari transparențe și a unui schimb de informații mai accentuat.

x) Directiva privind impozitarea veniturilor din economii cuprinde un dispozitiv special pentru trei state membre, permițându-le acestora să supună titularii străini de conturi, rezidenți pe teritoriul UE, unei rețineri la sursă, în loc să aplice schimbul de informații, ca alte țări. Liechtenstein, Elveția, Monaco, Andorra și San Marino au încheiat acorduri cu UE privind impozitarea veniturilor din economii, care prevăd, de asemenea, o reținere la sursă în locul schimbului de informații. Directiva prevede că toate statele membre ale UE vor trece în cele din urmă la schimbul automat de informații pe baza unui mecanism care depinde de adoptarea, de către țările terțe sus-menționate, a standardelor OCDE din 2002 privind schimbul de informații. Este importantă promovarea acestei treceri către o utilizare mai largă a schimbului de informații de către țările terțe vizate, în scopul îndeplinirii obiectivului global al directivei. Angajamentele recente luate de către ultimele patru[22] dintre cele cinci țări sus-menționate de a respecta standardele OCDE privind transparența și schimbul de informații arată că a venit momentul să se determine dacă perioada de tranziție ar trebui să se încheie acum, toate statele membre ale UE trecând la schimbul automat de informații.

Există, de asemenea, o nevoie clară de a continua discuțiile cu alte țări terțe, în special Singapore, Hong Kong și Macao, în lumina noului consens privind transparența și schimbul de informații, pentru a explora împreună cu aceste jurisdicții aplicarea de măsuri adecvate, echivalente celor prevăzute de directiva privind impozitarea veniturilor din economii.

xi) În ceea ce privește codul de conduită privind fiscalitatea întreprinderilor, Comisia este de părere că grupul Consiliului trebuie să dezvolte o politică coerentă de acțiuni coordonate la adresa țărilor terțe care se fac vinovate de practici fiscale dăunătoare, de pildă prin adoptarea unei abordări comune a aplicării de măsuri împotriva abuzurilor. Acest fapt trebuie să constituie o prioritate în procesul de implementare a programului de lucru al grupului, adoptat în decembrie 2008 de miniștrii finanțelor din UE.

Stimularea cooperării pentru dezvoltare

xii) Trebuie să se analizeze coerența care există între sprijinul financiar al UE și oferirea accesului la piețele UE de care beneficiază anumite țări, pe de o parte, și nivelul de cooperare al respectivelor țări în ceea ce privește principiile bunei guvernanțe în domeniul fiscal, pe de altă parte.

xiii) Comisia este de părere că eforturile la nivelul UE de a promova buna guvernanță în domeniul fiscal în țări terțe eligibile pentru ajutoare pentru dezvoltare trebuie accentuate prin intermediul următoarelor măsuri:

- Monitorizarea, în cadrul evaluărilor intermediare ale programelor de asistență, a evoluției bunei guvernanțe, pentru a se putea adopta măsurile adecvate atunci când este cazul; mai precis, în contextul evaluării intermediare a celui de-al zecelea FED; evaluarea punerii în practică a angajamentelor luate de unele țări de a adopta buna guvernanță în domeniul fiscal; analizarea posibilității unei realocări de fonduri către țări care pun în practică în mod satisfăcător angajamentele luate; și invers, analizarea posibilității anulării fondurilor destinate țărilor care nu și-au pus în practică angajamentele.

- Furnizarea asistenței tehnice necesare pentru a sprijini țările în efortul lor de a-și respecta angajamentele privind buna guvernanță în domeniul fiscal. La cererea unei țări, acesteia i s-ar putea acorda asistență tehnică în scopul elaborării unui sistem fiscal eficient care i-ar permite o mai bună exploatare a resurselor de care dispune.

- Propunerea includerii unei dispoziții specifice privind buna guvernanță în domeniul fiscal cu ocazia revizuirii acordului de la Cotonou.

xiv) Comisia își propune, de asemenea, să analizeze fezabilitatea introducerii unui criteriu suplimentar în evaluarea eligibilității pentru alocarea de fonduri în cadrul actualelor instrumente externe comunitare care ar fi condiționată de aplicarea de către țările terțe a principiilor bunei guvernanțe în domeniul fiscal. În plus, în cadrul perspectivelor financiare viitoare, ar putea fi evaluată posibilitatea acordării unei finanțări suplimentare jurisdicțiilor cooperante, cum ar fi de pildă pentru asistență tehnică sau pentru detașarea experților.

xv) UE reprezintă unul dintre principalii donatori. Comisia este de părere că este esențial să existe o coerență față de țări terțe la nivel de politici în vederea dezvoltării principiilor bunei guvernanțe în domeniul fiscal. Prin urmare, statele membre ale UE, în cadrul programelor bilaterale de asistență, trebuie să adopte măsuri similare celor menționate anterior. Coordonarea UE la nivel național se va accentua în scopul garantării unui nivel maxim de sinergie. UE invită alte state donatoare să sporească gradul de coerență al politicilor lor și, în acest sens, va încerca să instituie o abordare mai coordonată între donatori.

Coordonarea politicilor fiscale internaționale

xvi) Gradul de coerență dintre principiile bunei guvernanțe în domeniul fiscal și propriile politici ale statelor membre, inclusiv tratatele bilaterale încheiate cu țări terțe în domeniul fiscal trebuie, de asemenea, examinat. Este important să se garanteze faptul că statele membre, prin intermediul tratatelor bilaterale în domeniul fiscal, nu generează noi posibilități de evitare a sistemelor fiscale din alte state membre sau a directivelor comunitare. În același timp, existența obligațiilor privind buna guvernanță în acordurile încheiate între UE și țări terțe ar oferi statelor membre o mai mare putere de negociere în discuțiile bilaterale cu respectivele țări.

xvii) Statele membre trebuie, de asemenea, să stabilească o abordare mai integrată față de țări terțe, în funcție de gradul în care aceste țări aplică principiile bunei guvernanțe în domeniul fiscal. De exemplu, o țară terță care pune în practică aceste principii ar putea fi retrasă de pe „listele negre” naționale ale statelor membre, pentru a nu fi suspusă măsurilor luate împotriva abuzurilor, legate de practicile fiscale vizate. În schimb, jurisdicțiile care nu pun în practică în mod satisfăcător aspectele cheie ale bunei guvernanțe în domeniul fiscal pe care statele membre ale UE le aplică ar putea fi supuse unor contramăsuri coordonate. De exemplu, liderii G20 au convenit asupra elaborării unui pachet de contramăsuri eficiente care trebuie încă definite[23]. Comisia este de părere că structura și utilizarea eventuală a acestui pachet trebuie discutate cu statele membre pentru a ține seama de normele și practicile specifice din UE.

xxiii) Comisia este de părere că pentru a se exercita o mai mare presiune asupra țărilor necooperante este necesară o mai bună coordonare a pozițiilor statelor membre cu ocazia discuțiilor în cadrul OCDE, G20 și ONU privind buna guvernanță internațională în domeniul fiscal.

5. CONCLUZIE

Uniunea Europeană și statele sale membre se confruntă cu provocări importante în remedierea actualei crize economice și financiare. Criza a accentuat unele preocupări cu privire la sustenabilitatea sistemelor fiscale în contextul globalizării. Promovarea bunei guvernanțe în domeniul fiscal pe o bază geografică cât se poate de largă este recunoscută în prezent drept modalitatea adecvată de a aborda aceste preocupări. Ea pune în echilibru suveranitatea fiscală a țărilor și protecția legitimă a veniturilor fiscale.

Prin urmare, UE și partenerii săi au în prezent același interes major de a promova cooperarea în domeniul fiscal și adoptarea de standarde comune pe o bază geografică cât se poate de largă. A venit vremea ca statele membre și țările terțe să colaboreze pentru a încuraja și sprijini eforturile care au început să fie întreprinse în direcția unei mai mari acceptări a standardelor internaționale în domeniul cooperării fiscale.

Prezenta comunicare supune spre examinare o serie de demersuri de promovare a bunei guvernanțe în domeniul fiscal, care presupun acțiuni atât în cadrul UE, cât și în afara acesteia și atât la nivelul UE, cât și la nivelul statelor membre luate separat. Comisia este de părere că:

- dacă buna guvernanță în domeniul fiscal se va îmbunătăți în interiorul UE, statele membre vor beneficia de aceasta, iar argumentele pentru ca alte jurisdicții să își ia angajamentul unei cooperări administrative eficiente și reale cu UE vor fi mai puternice. Prin urmare, statele membre trebuie să adopte cât de repede posibil propunerile Comisiei de directive privind cooperarea administrativă, asistența reciprocă în procesul de percepere a taxelor și impozitarea veniturilor din economii; acestea trebuie să acorde în continuare prioritatea cuvenită eliminării regimurilor dăunătoare în materie de fiscalitate a întreprinderilor.

- coerența și coordonarea sporită a politicilor la nivel european ar sprijini promovarea bunei guvernanțe în domeniul fiscal pe o bază geografică mai largă, obiectivul fiind acela de a garanta faptul că intensificarea relațiilor economice între UE și jurisdicțiile partenere ar fi însoțită de un acord în ceea ce privește principiile bunei guvernanțe în domeniul fiscal, urmat de acorduri de cooperare fiscală atunci când acest lucru este necesar. De asemenea, UE trebuie să tindă spre o mai bună coordonare la nivel mondial între donatori în ceea ce privește coerența politicilor.

- respectând principiul subsidiarității, există nevoia de a asigura o mai mare coerență între pozițiile statelor membre în discuțiile internaționale pe teme fiscale și principiile bunei guvernanțe asupra cărora s-a convenit, de exemplu în cadrul tratatelor bilaterale, în materie de fiscalitate, cu țări terțe, precum și în cadrul forurilor internaționale. Acest demers necesită un mai mare grad de coordonare la nivelul UE, pentru a se garanta faptul că eforturile întreprinse în vederea unei cooperări fiscale mai deschise și mai constructive continuă și la nivel mondial.

Comisia intenționează să continue dialogul constructiv cu toate părțile interesate pe tema principiilor și a punerii în practică a măsurilor identificate în prezenta comunicare; aceasta va reexamina situația și va prezenta un raport în 2010.

Comisia este de părere că impulsul dat de liderii G20 în procesul de consolidare a cooperării fiscale internaționale trebuie menținut și se declară pregătită să sprijine statele membre în eforturile acestora de a lua măsurile corespunzătoare în cadrul politicii bunei guvernanțe în domeniul fiscal.

Comisia invită Consiliul să adopte aceste orientări de politică și să acționeze în vederea garantării implementării rapide a acestora.

[1] „Globalizarea: curente, aspecte și implicații la nivel macro pentru UE”, documentul economic nr. 254 al DG ECFIN, (Bruxelles: Comisia Europeană, 2006).

[2] Observații făcute de Angel Gurría, secretar general al OCDE, cu ocazia conferinței pe tema combaterii fraudei și evaziunii fiscale internaționale, Paris, Franța, 21 octombrie 2008.

[3] Documentul 16095/1/08 REV 1 al Consiliului.

[4] http://www.oecd.org/dataoecd/38/14/42497950.pdf

[5] http://ec.europa.eu/internal_market/score/relateddocs/index_en.htm

[6] Directiva 77/799/CEE a Consiliului din 19 decembrie 1977, modificată prin Directiva 2004/56/CE din 21 aprilie 2004.

[7] Directiva 2008/55/CE a Consiliului din 26 mai 2008.

[8] Directiva 2003/48/CE a Consiliului din 3 iunie 2003.

[9] http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/company_tax/harmful_tax_practices/index_en.htm#code_conduct

[10] (i) Comunicarea Comisiei 98/C 384/03, Jurnalul Oficial C 384 din 10.12.1998 p. 3; (ii) „Raport privind implementarea Comunicării Comisiei cu privire la aplicarea normelor privind ajutoarele de stat în cazul măsurilor legate de impozitarea directă a întreprinderilor”, C(2004) 434 din 9 februarie 2004.

[11] După cum se definește în raportul din 1998 „Concurența fiscală dăunătoare: o problemă globală care ia proporții”. OCDE enumeră patru factori cheie pentru a determina dacă o jurisdicție este un paradis fiscal: i) jurisdicția nu impune impozite sau impune impozite minime; ii) nu există transparență; iii) există legi sau practici administrative care împiedică schimbul efectiv de informații în scopuri fiscale cu alte guverne cu privire la contribuabilii care beneficiază de lipsa impozitelor sau de impozite minime; iv) nu există obligația ca activitatea să fie substanțială.

[12] Declarația de la Doha, 29 noiembrie – 2 decembrie, 2008.

[13] Comunicări având ca temă prevenirea și combaterea abuzurilor financiare și ale practicilor neregulamentare ale societăților [COM(2004)611], țările din Caraibe [COM(2006)86], țările din Pacific [COM(2006)248], Hong Kong și Macao [COM(2006)648], guvernanța și dezvoltarea [COM(2006)421] și competitivitatea UE [COM(2006)567].

[14] Documentul 16095/1/08 REV 1 al Consiliului.

[15] Elveția, Liechtenstein, San Marino, Monaco și Andorra.

[16] http://ec.europa.eu/development/geographical/methodologies/strategypapers10_en.cfm

[17] Antigua și Barbuda, Bahamas și Liberia nu și-au asumat angajamente în domeniul fiscal în cadrul celui de-al zecelea Fond European de Dezvoltare.

[18] A se vedea nota 10.

[19] COM(2009) 29 din 2 februarie 2009.

[20] COM(2009) 28 din 2 februarie 2009.

[21] COM(2008) 727 din 13 noiembrie 2008.

[22] San Marino s-a angajat încă din 2000.

[23] http://www.londonsummit.gov.uk/resources/en/PDF/annex-strengthening-fin-sysm