RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 268/27

Avizul Comitetului Economic și Social European privind Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Banca Centrală Europeană, Comitetul Economic și Social European, Comitetul Regiunilor și Banca Europeană de Investiții – Un plan de investiții pentru Europa

[COM(2014) 903 final]

și propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind Fondul european de investiții strategice și de modificare a Regulamentelor (UE) nr. 1291/2013 și (UE) nr. 1316/2013

[COM(2015) 10 final – 2015/0009 (COD)]

(2015/C 268/05)

Raportor: dl Michael SMYTH

La 19 decembrie 2014, la 28 ianuarie 2015 și la 3 martie 2015, în conformitate cu articolele 172, 173, 175, 182 și 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Comisia Europeană, Parlamentul European și, respectiv, Consiliul Uniunii Europene au hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Banca Centrală Europeană, Comitetul Economic și Social European, Comitetul Regiunilor și Banca Europeană de Investiții – Un plan de investiții pentru Europa

[COM(2014) 903 final]

și

Propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind Fondul european de investiții strategice și de modificare a Regulamentelor (UE) nr. 1291/2013 și (UE) nr. 1316/2013

[COM(2015) 10 final – 2015/0009 (COD)].

Secțiunea pentru uniunea economică și monetară și coeziune economică și socială, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 2 martie 2015.

În cea de a 506-a sesiune plenară, care a avut loc la 18 și 19 martie 2015 (ședința din 19 martie 2015), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 200 de voturi pentru, 6 voturi împotrivă și 11 abțineri.

1. Sinteză și recomandări

1.1. CESE salută planul de investiții pentru Europa și apreciază schimbarea de ton intervenită în sensul distanțării de politica de austeritate și consolidare bugetară. În prezent, Comisia recunoaște lipsa investițiilor și a cererii agregate și faptul că sectorul financiar nu este încă în măsură să joace un rol important în stimularea creșterii economice.

1.2. Planul de investiții este un pas în direcția cea bună, însă se confruntă cu o serie de probleme majore legate de amploarea sa în raport cu imensa nevoie de investiții a Europei, de gradul ridicat de îndatorare preconizat, de fluxurile potențiale de proiecte de investiții adecvate, de strategiile de marketing pentru atragerea capitalului privat din Europa și din afara ei, de implicarea IMM-urilor, cu o atenție specială acordată microîntreprinderilor și întreprinderilor mici, precum și de calendarul de punere în aplicare a planului.

1.3. Nu se știe dacă poate fi constituită o rezervă de proiecte care să ofere veniturile în măsură să atragă investitori instituționali. CESE regretă că CE nu a pus în aplicare, în propunerea care face obiectul prezentului aviz, principiile propriului Regulament (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului (1) (articolul 5), dezvoltate ulterior în Regulamentul delegat (UE) nr. 240/2014 al Comisiei (2) și recomandă cu fermitate implicarea partenerilor sociali și a societății civile organizate în procesul de identificare de la nivel național. Eșecul implicării părților interesate, astfel încât acestea să-și însușească propunerile, este evident în lista din decembrie de posibile proiecte.

1.4. Trebuie acordată o atenție cu mult mai mare instituirii unui mediu investițional favorabil și previzibil. Fără încrederea investitorilor, o mai bună reglementare și costuri adecvate pentru afaceri în UE, speranțele de relansare a unei creșteri, fie și moderate, însoțită de crearea de noi locuri de muncă atât de necesare sunt minime.

1.5. Planul propune ca contribuțiile statelor membre la Fondul european pentru investiții strategice (FEIS) să nu fie incluse în calcularea deficitelor bugetare, iar acest aspect trebuie salutat. Comisia ar trebui să explice de ce nu se procedează la fel și cu cheltuielile angajate în prezent pentru infrastructura publică strategică. Care este diferența dintre un tratament bugetar favorabil aplicat contribuțiilor statelor membre la investiții productive în temeiul FEIS și o adevărată „regulă de aur”?

1.6. CESE consideră că a venit timpul să recunoaștem că Europa are nevoie de un program de investiții publice și private susținute, pentru relansarea creșterii economice, pentru locuri de muncă și prosperitate. Investițiile publice strategice, precum cele preconizate în planul care stă la baza dezvoltării economice prezente și viitoare, ar trebui stimulate printr-un cadru fiscal european mai favorabil. CESE invită Comisia să deschidă o dezbatere asupra unor reguli de politică bugetară pentru Europa care să fie formulate corespunzător, ca recunoaștere deplină a numeroaselor sale dificultăți în materie de definiții și de stabilire a unor condiționalități corespunzătoare.

1.7. CESE invită Comisia să țină seama de recomandările OIM, potrivit cărora ar trebui să se acorde o atenție deosebită atragerii de proiecte din regiunile cu cele mai ridicate rate ale șomajului, cu implicarea activă a partenerilor sociali și a părților interesate de la nivel național. CESE recomandă ca, la identificarea și evaluarea proiectelor potențiale, să se țină seama de strategiile macroregionale.

2. Context

2.1. Nivelul investițiilor în Europa a scăzut cu 15 % în raport cu nivelul maxim înregistrat înainte de criză. În același timp, în toată Europa se înregistrează rate înalte ale economiilor, bilanțurile întreprinderilor debordează de lichidități, investitorii instituționali se scaldă în bani, în vreme ce bugetele celor mai multe state membre sunt la limită sau insuficiente.

2.2. Acest nivel scăzut al investițiilor este cu atât mai inacceptabil, cu cât costurile capitalului, atât în termeni nominali, cât și reali, se situează la niveluri foarte scăzute. Este evident că piețele europene, care au sarcina de a adecva cererea de investiții la oferta de resurse pentru acestea, nu funcționează cum trebuie peste tot. În comunitatea investitorilor se resimte lipsa de încredere în mediul economic. Incertitudinea afectează grav încrederea mediului de afaceri. Al treilea pilon al planului are drept scop să abordeze reforma în materie de reglementare și să simplifice cadrul pentru investiții în întreaga Europă. Aceste obiective nu vor fi ușor de realizat.

2.3. Care este trăsătura definitorie a Planului de investiții pentru Europa? Planul este structurat pe trei piloni: — crearea unui Fond european special pentru investiții strategice (FEIS) garantat cu 21 de miliarde EUR din bugetul UE și din rezervele BEI, resursă care – potrivit estimărilor Comisiei – poate mobiliza fonduri suplimentare de 294 de miliarde EUR, ca finanțare a investițiilor pe o perioadă de trei ani; — o rezervă de proiecte strategice de investiții sprijinite de un centru specializat de asistență tehnică pentru investiții; — eliminarea barierelor din calea investițiilor și îmbunătățirea regimului de reglementare.

2.4. FEIS seamănă cu un vehicul investițional special (SPV) creat în cadrul BEI pentru a desfășura investiții cu riscuri mai ridicate decât restul investițiilor băncii, garantându-se, astfel, ratingul AAA al BEI. Din acest punct de vedere, FEIS reprezintă o inovație. De asemenea, acesta marchează o îndepărtare semnificativă de parcursul „ortodox”, prin faptul că fondurile din bugetul UE vor fi utilizate ca garanție sau ca măsură de protecție pentru a absorbi eventualele pierderi ale investițiilor FEIS.

2.5. În ceea ce privește efectul de pârghie, finanțările inițiale de 21 de miliarde EUR vor permite BEI să acorde împrumuturi de 63 de miliarde EUR, utilizându-și propriul model normal de afaceri. Comisia pornește de la premisa că FEIS va căuta apoi investitori din sectorul privat și alți investitori pentru proiecte adecvate, deblocând eventual o sumă totală de 315 miliarde EUR ca investiții de capital. Cheia acestui efect de pârghie rezidă în faptul că FEIS oferă BEI protecție împotriva riscurilor, permițând băncii să investească în proiecte mai riscante.

2.6. Comitetul ia notă de faptul că Comisia pledează în favoarea necesității de a fi înlăturate barierele din calea investițiilor. Resursele financiare planificate se ridică doar la nivelul unui deficit investițional mediu anual în raport cu rata de investiții considerată drept „sănătoasă”, așa că în fiecare an ar fi necesare astfel de investiții suplimentare. Pentru ca inițiativa să își atingă scopul, mediul de afaceri trebuie să fie mult mai favorabil investițiilor. De exemplu: — o mai bună legiferare și un mediu de reglementare mai previzibil, care să sprijine procesul de luare a deciziilor pe termen lung, sunt precondiții esențiale; — costurile aferente desfășurării de activități economice sunt prea ridicate; este important ca, printre altele, să se ia măsuri împotriva prețurilor ridicate la energie; — trebuie derulată o politică comercială europeană ambițioasă pentru ca UE să devină locul din care întreprinderile au cel mai bun acces la piața mondială.

3. Observații privind Planul de acțiune pentru Europa

3.1. Deși prima reacție la Planul de investiții pentru Europa a fost favorabilă, ulterior acesta a fost ținta multor comentarii critice. Unii comentatori au exprimat opinii clar negative, iar alții au salutat această inițiativă, subliniind în același timp unele neajunsuri. O mare parte din comentariile negative izvorăsc din lipsa de înțelegere a contextului planului în timp real. Ar fi ideal un amplu plan european de investiții prin intermediul unor proiecte strategice, finanțate din fonduri publice și destinate să stimuleze creșterea economică și crearea de locuri de muncă.

3.2. Una dintre principalele critici aduse planului este faptul că este prea modest în raport cu amploarea fenomenului insuficienței investițiilor în Europa. Se preconizează că planul va genera un efect multiplicator de 1:15. Unii susțin că un efect de pârghie de această amploare nu este, pur și simplu, plauzibil (3). Comisia se așteaptă ca valoarea inițială de 21 de miliarde EUR să producă un efect de pârghie dublu, mai întâi prin finanțarea de obligațiuni din sectorul privat, pentru a multiplica valoarea FEIS, și apoi în momentul în care proiectele vor fi sprijinite de FEIS, mecanism care va atrage investiții private suplimentare. Nu există nicio îndoială că efectul multiplicator preconizat este foarte mare, dar, în opinia Comisiei, acesta se situează în marja efectului de pârghie real obținut de BEI în cursul existenței sale. În pofida naturii mai riscante a proiectelor care urmează să fie finanțate prin FEIS, faptul că fondul va fi adăpostit în cadrul BEI și gestionat de aceasta ar trebui să asigure, probabil, un efect de pârghie destul de puternic.

3.3. În ceea ce privește marile proiecte de infrastructură, în special cele transfrontaliere, termenul de lansare poate fi de câțiva ani, din cauza obstacolelor politice, de mediu, de reglementare sau, uneori, pur și simplu din pricina opoziției autorităților locale de a accepta proiecte pe propriul teritoriu (eng. NIMBY-ism) (4). Aceste obstacole ridică două probleme suplimentare. În primul rând, va exista în rezervă un număr suficient de mari proiecte de infrastructură care să fie atât strategice, cât și atractive pentru investitori? În al doilea rând, un buget pentru investiții de 315 de miliarde EUR în decurs de trei ani înseamnă aproximativ 100 de miliarde EUR/an, sumă ce depășește cu 40 % nivelurile actuale de investiții ale UE, ceea ce pare irealizabil. Aceste critici sunt valabile până la un punct. Aproximativ 25 % (75 de miliarde EUR) din finanțarea FEIS vor fi dirijate către IMM-uri și întreprinderile cu capitalizare medie, trebuind să devină operaționale destul de curând. Celelalte investiții din fond vor fi alocate tipurilor de proiecte prezentate în raportul Grupului operativ privind investițiile în UE. Examinarea acestei liste cuprinzătoare ar sugera că există un potențial set substanțial de proiecte în domeniile energetic, de transporturi, de inovare și în sectorul digital, care ar putea beneficia de sprijin din partea FEIS.

3.4. Una din principalele critici aduse planului de investiții este că impactul său se va face simțit pe termen mediu și lung, deși este nevoie de un program de investiții pe termen scurt, similar cu Planul european de redresare economică din timpul recentei recesiuni. Consecințele bugetare ale acestei abordări ar putea fi gestionate în cadrul unui sistem mai flexibil de conturi naționale. Acest aspect este detaliat în secțiunea a patra a prezentului aviz.

3.5. Și capacitatea BEI de a gestiona un fond atât de ambițios a ridicat semne de întrebare. În ceea ce privește finanțarea IMM-urilor și a întreprinderilor cu capitalizare medie, în special microîntreprinderile și întreprinderile mici, unii consideră că BEI nu dispune de suficiente resurse de personal pentru a ajunge în contact direct cu întreprinderile. Prin urmare, va trebui să se apeleze mai mult la băncile comerciale pentru a selecta microîntreprinderile, IMM-urile și întreprinderile cu capitalizare medie, cărora să li se ofere finanțare relativ ieftină. Riscul în acest caz este ca băncile să își favorizeze propriii clienți dintre întreprinderi, pe care i-ar fi finanțat oricum și că acest fenomen ar putea duce la proliferarea efectului de balast (deadweight). CESE insistă asupra necesității evitării unor astfel de situații. Acest lucru poate fi realizat, printre altele, în consultare cu organizațiile reprezentative ale IMM-urilor.

3.6. Un posibil remediu la acest risc este ca agențiilor de dezvoltare regională și asociațiilor de întreprinderi să li se acorde un rol mai important în identificarea microîntreprinderilor, IMM-urilor și întreprinderilor cu capitalizare medie care urmează să fie sprijinite prin intermediul fondului. De regulă, aceste agenții și asociații cunosc mai bine întreprinderile mai mici și sunt situate mai aproape de ele, putând contribui eficient la evaluarea riscurilor. Recunoscând totodată că există unele aspecte de risc moral, CESE a pledat și înainte pentru o astfel de abordare, considerând că aceasta ar putea fi o măsură eficientă de punere în aplicare a planului de investiții (5).

3.7. S-au făcut comparații între Planul de investiții pentru Europa și inițiativa Pactul pentru creștere economică, lansată în 2012 (6). Inițiativa pentru creștere economică cuprindea un pachet de 120 de miliarde EUR cu fonduri provenite din bugete realocate, dar foarte puține din aceste resurse au fost disponibilizate. Acest critici sunt îndreptățite, fiind esențial ca planul să fie implementat în mod transparent, iar comunicarea să fie optimă. CESE salută faptul că planul și FEIS vor fi monitorizate îndeaproape de Parlamentul European și de Consiliu. CESE ar trebui, de asemenea, să joace un rol important în cadrul controlului vizând aplicarea planului pe parcursul următorilor trei ani.

3.8. Este regretabil că Comisia Europeană nu dispune nici de resursele financiare, nici de sprijinul politic necesar mobilizării unor mijloace suplimentare însemnate pentru a pune bazele unui adevărat plan european de investiții. Această constrângere bugetară specifică pare să fie absolut inevitabilă. În situația în care există foarte puține fonduri disponibile în bugetul UE, ceea ce se propune în cadrul Planului de investiții pentru Europa este o a doua opțiune acceptabilă.

3.9. Comisia consideră că planul reprezintă o completare reală a altor politici structurale, deoarece FEIS intră în acțiune numai atunci când celelalte surse de finanțare nu sunt disponibile. În plus, se afirmă că FEIS se va adăuga la celelalte investiții ale BEI, deoarece este caracterizat printr-o mai mare adecvare la risc. De asemenea, FEIS va fi mai flexibil în ceea ce privește instrumentele financiare pe care le utilizează. Acestea ar putea include capitalul propriu, cvasicapitalul, capitalul de risc, finanțarea prin îndatorare sau garanțiile pentru securitizarea creditelor. FEIS va opera în colaborare, atunci când este posibil, cu băncile naționale de promovare economică. De asemenea, Comisia propune sprijinirea planului prin instituirea unor fonduri europene de investiții pe termen lung (FEITL), împreună cu măsurile care vizează crearea de noi piețe și vehicule de securitizare pentru a lărgi baza de finanțare pentru proiecte și IMM-uri. Aceste evoluții sunt bine-venite, dar s-au lăsat prea mult timp așteptate.

3.10. Comisia preconizează ca planul de investiții să fie suficient de flexibil în ceea ce privește FEIS, rezerva de proiecte și platforma de consiliere în investiții, pentru a permite alte etape de investiții în cursul următorilor ani. Planul are o structură de guvernanță solidă în cadrul BEI. Fiecare proiect sprijinit de FEIS va trebui să fie aprobat și de Consiliul de administrație al BEI, în conformitate cu prevederile Tratatului. CESE recomandă ca în procesul de identificare a proiectelor de investiții publice de la nivel național să se implice îndeaproape partenerii sociali și părțile interesate – un format posibil ar fi să recurgă la comitetele de monitorizare a acordurilor de parteneriat naționale.

3.11. EFSI va încerca să promoveze proiecte cu risc ridicat, care sporesc creșterea economică, ocuparea forței de muncă și productivitatea. Este încă neclar dacă platformele de co-investiții (între care FEIS, băncile naționale de promovare economică și instituțiile financiare private) vor fi suficient de atractive pentru participanți. În acest sens, CESE recomandă să fie aplicată o strategie de marketing proactivă pentru atragerea unor investiții private, asigurând un grad mai mare de claritate cu privire la modul de constituire a platformelor de investiții și atribuind Platformei europene de consiliere în materie de investiții rolul de a promova posibilitățile de investiții în interiorul și în afara Europei. Capacitatea planului de asumare a riscurilor (21 de miliarde EUR) este destul de mare. Deși nivelurile de risc vor fi mai ridicate în cadrul planului, este foarte puțin probabil să fie necesar să se recurgă la întreaga garanție și, cu siguranță, nu va fi utilizată într-un singur moment.

3.12. Comisia estimează că, în cazul în care planul de investiții își îndeplinește pe deplin obiectivul de investiții, în următorii trei ani vor fi create între 1 și 1,3 milioane de locuri de muncă. Acest aspect nu este deloc neglijabil, chiar și în contextul unui șomaj total de 25 de milioane de persoane în întreaga UE. OIM și-a publicat recent propriile estimări în ceea ce privește crearea de locuri de muncă în cadrul planului. Principala concluzie a raportului OIM este că, dacă se acordă atenția cuvenită conceperii programului și repartizării lui, s-ar putea crea un total net de peste 2,1 milioane de locuri de muncă până la jumătatea anului 2018. De exemplu, dacă la alocarea fondurilor în temeiul EFSI s-ar ține seama de nivelurile șomajului, acest lucru ar conduce la cea mai mare și mai echitabilă creștere a ocupării forței de muncă (7). CESE solicită să se țină seama de prioritățile strategiilor macroregionale atunci când se iau decizii în privința posibilelor proiecte. Prin urmare, este clar că criteriile ce trebuie utilizate pentru a selecta proiectele care urmează să fie sprijinite în temeiul planului trebuie făcute publice cât mai curând posibil.

3.13. Dacă planul de investiții reușește să atragă din partea statelor membre capitaluri suplimentare pentru FEIS, Comisia va lua în calcul în mod favorabil astfel de contribuții la evaluarea criteriilor de îndatorare și de deficit din cadrul Pactului de stabilitate și de creștere. La prima vedere, aceasta reprezintă o schimbare de poziție a Comisiei, care însă nu merge suficient de departe. CESE își declară disponibilitatea de a participa activ la discuțiile viitoare despre modul în care se pot promova mai bine investițiile în întreaga Europă, inclusiv prin acordarea unei mai mari flexibilități în contextul Pactului de stabilitate și de creștere. CESE invită Comisia să analizeze în continuare posibilitățile de a crea un mediu fiscal favorabil pentru investiții în Europa.

4. A sosit vremea unei noi „reguli de aur” pentru Europa?

4.1. CESE salută propunerea ca contribuțiile statelor membre la FEIS să nu fie incluse în calcularea deficitelor bugetare. Se pune însă întrebarea de ce nu se procedează la fel și cu cheltuielile angajate în prezent pentru infrastructura publică strategică. Care este diferența dintre un tratament bugetar favorabil aplicat contribuțiilor statelor membre la investiții productive în temeiul FEIS și o adevărată „regulă de aur”?

4.2. Partizanii unei „reguli de aur” europene susțin că în acest caz este vorba de un exemplu de inconsecvență majoră. În situația actuală a politicii bugetare europene, stimulentele negative au fost cauza deficitului de investiții publice. În general, investițiile publice sporesc stocul de capital public și generează creștere economică pentru generațiile prezente și viitoare. Rezultă de aici că generațiile viitoare ar trebui să contribuie la finanțarea acestor investiții, deoarece – dacă nu se permite finanțarea prin îndatorare a prestațiilor destinate generațiilor viitoare – va rezulta o sarcină fiscală care va împovăra generația actuală și va duce la insuficiența investițiilor (8). Acest lucru se întâmplă acum în Europa.

4.3. S-ar putea argumenta că flexibilitatea sporită cu privire la investițiile din cadrul FEIS reprezintă de fapt o „mini regulă de aur”. Tema regulilor de politică bugetară pentru Europa formulate corespunzător ar trebui să fie discutată cu recunoașterea deplină a numeroaselor sale dificultăți în materie de definiții. De asemenea, ar trebui purtată o discuție despre stabilirea condiționalităților corespunzătoare. CESE consideră că a venit timpul să recunoaștem că Europa are nevoie de un program de investiții publice și private substanțiale, pentru relansarea creșterii economice, pentru locuri de muncă și prosperitate. Investițiile publice și private strategice, precum cele preconizate în planul care stă la baza dezvoltării economice prezente și viitoare, ar trebui stimulate printr-un cadru fiscal european mai favorabil.

Bruxelles, 19 martie 2015. Președintele Comitetului Economic și Social European Henri MALOSSE

(1) JO L 347, 20.12.2013, p. 320.

(2) JO L 74, 14.3.2014, p. 1.

(3) Cf., de exemplu, Europe’s Great Alchemist, The Economist, 29 noiembrie 2014; Daniel Gros, The Juncker Plan: From EUR 21 to EUR 315 billion, through smoke and mirrors, CEPS, 27 noiembrie 2014.

(4) NIMBY este acronimul pentru „Not in My Back Yard” („Nu în curtea mea”).

(5) Cf., de exemplu, Avizul CESE privind fondurile pentru întreprinderi: examinarea mecanismelor alternative de finanțare (JO C 451, 16.12.2014, p. 20).

(6) CEPS, noiembrie 2014, p. 2.

(7) O strategie de investiții favorabile ocupării forței de muncă pentru Europa, OIM, ianuarie 2015.

(8) Pentru o analiză aprofundată a literaturii de specialitate și a modalităților de punere în aplicare a „regulii de aur”, a se vedea Punerea în aplicare a „regulii de aur” pentru investiții publice în Europa, de Achim Truger, http://blog.arbeit-wirtschaft.at/wp-content/uploads/2015/03/Endfassung.pdf, în: Materialien zu Wirtschaft und Gesellschaft nr. 138, document de lucru al Camerei de muncă din Viena.