RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 19/4

Avizul Comitetului Regiunilor — „Promovarea calității cheltuielilor publice în chestiunile care țin de competența UE”

(2015/C 019/02)

Raportor dna Catiuscia MARINI (IT-PSE), președinta Consiliului Regional Umbria Document de referință

I. OBSERVAȚII GENERALE

COMITETUL REGIUNILOR

1. subliniază că criza financiară, economică și socială actuală remodelează în mod fundamental condițiile de finanțare a economiei reale. În acest context, este tot mai important să fie susținute investițiile pe termen lung, atât publice cât și private. Într-adevăr, investițiile publice nu numai că pot să le stimuleze pe cele private, dar, adesea, pot reprezenta o condiție prealabilă pentru acestea, întrucât pot fi utile pentru definirea condițiilor structurale corespunzătoare în care economia funcționează într-o anumită regiune, și pot avea un efect anticiclic în conjuncturi economice neprielnice. Însă, dincolo de faptul că sunt complementare față de investițiile private, investițiile publice pot fi menite să contribuie la realizarea de obiective de interes general în domenii (cum ar fi educația, formarea, cercetarea, infrastructura, sănătatea, mediul etc.) în care este necesară o intervenție publică, întrucât beneficiile pentru societate în sens mai larg nu corespund modelelor de investiții private;

2. subliniază că, în timp ce rata de creștere a investițiilor directe la nivel mondial se exprimă într-un număr cu două cifre (1), în Uniunea Europeană, investițiile private se află în declin. În același timp, ratele reale ale dobânzii, în prezent foarte scăzute, nu oferă sectorului privat destule stimulente pentru sprijinirea pe termen scurt a investițiilor publice. Prin urmare, este important să fie create condiții favorabile, care să stimuleze investițiile private, sporind totodată nivelul, calitatea și eficiența investițiilor publice, pentru a compensa lipsa de cerere privată prin cererea publică.

3. Subliniază că, în conformitate cu raportul FMI din octombrie 2014 (2), „în cazul economiilor ale căror nevoi în materie de infrastructură sunt clar identificate și ale căror procese de investiții publice sunt eficace și care traversează o perioadă de încetinire economică și de ajustare monetară, numeroase argumente pledează în favoarea creșterii investițiilor publice în infrastructură.”

4. subliniază că, în cadrul Uniunii Europene, investițiile publice au scăzut cu 20 % în termeni reali între 2008 și 2013; Recunoaște că subfinanțarea investițiilor publice a început încă înainte de criză și de atunci s-a înrăutățit considerabil. În perioada crizei, investițiile publice au fost, într-adevăr, încă și mai limitate prin intervenția publică pentru recapitalizarea băncilor, care s-au confruntat în special cu consecințele investițiilor excedentare în imobile în unele țări din zona euro. Potrivit ultimelor previziuni ale Comisiei pentru 2013 și 2014, investițiile publice în UE-27 vor înregistra niveluri minime istorice în 2014, la fel cum a fost cazul în ce privește sectorul privat în 2013 (3);

5. sprijină, prin urmare, consensul din ce în ce mai larg în ce privește faptul că se va dovedi imposibil să se revină la o creștere susținută în UE fără stimularea investițiilor favorabile creșterii (4). Stimularea investițiilor favorabile creșterii este esențială, întrucât acestea au efectul cel mai ridicat de multiplicator fiscal, adică au un impact asupra creșterii reale a PIB-ului mai mare decât cel al altor tipuri de cheltuieli, cum ar fi consumul public, transferurile sociale, reducerea cotelor de TVA sau mărirea contribuțiilor sociale ale angajaților (5);

6. subliniază faptul că un nivel scăzut de investiții publice de calitate ar adânci actualele clivaje, din perspectiva coeziunii și convergenței analizate în cel de-al șaselea raport de coeziune al Comisiei Europene;

7. atrage, însă, atenția asupra faptului că atât nivelul ridicat de îndatorare din anumite state membre, cât și creșterea, în contextul crizei economice, a cheltuielilor cu serviciile sociale și transferurile de capital către întreprinderi reduc „spațiul fiscal de manevră” pentru investițiile publice;

8. ia notă de faptul că deteriorarea finanțelor publice și măsurile de consolidare fiscală puse în aplicare de la sfârșitul lui 2010 au dus, într-un număr de state membre, la schimbări semnificative în structura cheltuielilor publice. În special, cheltuielile favorabile creșterii economice au fost reduse disproporționat în cadrul măsurilor de consolidare fiscală și au scăzut, în UE-27, de la 36,7 % la 35,6 % între anii 2008 și 2012 (6);

9. reamintește că autoritățile subnaționale joacă un rol esențial în materie de investiții publice, dat fiind că, în 2013, au realizat în jur de 55 % din totalul investițiilor publice în UE-28. Cu toate acestea, procentajul investițiilor autorităților subnaționale a diminuat de la 2,2 % din PIB-ul UE-27 în 1995 la 1,8 % în 2013, înregistrând o scădere continuă în termeni reali din 2010 (7). Această scădere se datorează, în largă măsură, și deteriorării condițiilor de împrumut. Instaurarea, în numeroase state membre ale OCDE, de reguli în materie de împrumut pentru autoritățile subnaționale sau consolidarea celor deja în vigoare, în contextul măsurilor de consolidare fiscală, este necesară în multe cazuri, pentru a limita datoria publică, însă reduce și mai mult capacitatea lor de investiție;

10. subliniază că, în temeiul protocolului nr. 12 al Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), statele membre sunt responsabile pentru deficitele administrației publice, care include toate nivelurile de guvernare. În același timp, însă, regulile de politică bugetară ale UE au efecte foarte diferite asupra autorităților locale și regionale europene. Impactul acestora depinde de: a) modul în care statele membre au transpus regulile de politică bugetară ale UE în legislația națională; b) nivelul de descentralizare fiscală din cadrul unui stat membru; c) nivelul competențelor autorităților locale și regionale și d) situația financiară a autorităților locale și regionale, care poate varia mult chiar în cadrul statelor membre;

11. subliniază că, deși investițiile publice sunt definite indirect prin intermediul exigențelor macroeconomice impuse de Pactul de stabilitate și creștere (PSC) de a menține deficitul și datoria publică sub pragurile de 3 % și respectiv 60 % din PIB, tratatele UE fac o singură referire specifică la investițiile publice, și anume în contextul procedurii aplicabile deficitelor excesive, care nu prevede nicio diferențiere a tipurilor de cheltuieli. Într-adevăr, articolul 126 alineatul (3) din TFUE prevede că raportul care precede lansarea unei proceduri aplicabile deficitelor excesive„examinează, de asemenea, dacă deficitul public depășește cheltuielile publice de investiții și ține seama de toți ceilalți factori relevanți”. Printre acești factori relevanți, regulamentul privind procedura aplicabilă deficitelor excesive citează „evoluția cheltuielilor primare, atât curente, cât și de capital ..., implementarea politicilor în contextul strategiei comune de dezvoltare pentru Uniunea Europeană și calitatea generală a finanțelor publice”.

12. menționează că nu a fost elaborată nicio strategie a UE în materie de investiții publice până în prezent și că Comisia Europeană s-a limitat cel mai adesea la a formula recomandări fără caracter obligatoriu la adresa statelor membre: „O consolidare credibilă și favorabilă creșterii, prin care se va spori eficiența structurii fiscale, precum și calitatea cheltuielilor publice, va contribui la stimularea creșterii economice. (…) statele membre ar trebui să se străduiască în special să continue consolidarea bugetară într-un ritm adecvat și, în același timp, să păstreze investițiile prevăzute pentru îndeplinirea obiectivelor de creștere economică și ocupare a forței de muncă stabilite în Strategia Europa 2020 (8)” Analiza anuală a creșterii 2013 a specificat în mai mare măsură această recomandare, subliniind că „ar trebui să se acorde prioritate investițiilor în educație, cercetare, inovare și energie și că acestea ar trebui consolidate, acolo unde este posibil, asigurând în același timp eficiența unor astfel de cheltuieli (…)”. Comitetul insistă asupra necesității ca orice strategie europeană să respecte riguros principiul subsidiarității;

13. salută, însă, faptul că recomandările 2014 specifice fiecărei țări pun un accent mai puternic pe măsurile pe termen lung de relansare a creșterii și recunosc necesitatea ca măsurile de consolidare fiscală să fie însoțite, în cadrul unui ansamblu reechilibrat de politici, de investiții pe termen lung în favoarea creșterii economice și a ocupării forței de muncă. Aceste recomandări specifice fiecărei țări fac adesea referire la cercetare și inovare, la cunoștințe, educație, acces pe piață pentru IMM-uri (13 țări), la sectorul energetic (12 țări), la transporturi și la infrastructura de bandă largă (8 țări) (9);

14. reamintește că Pactul pentru creștere economică și locuri de muncă, adoptat de șefii de stat și de guvern la 28 și 29 iunie 2012, prevede că „trebuie acordată o atenție deosebită investițiilor în sectoarele de viitor direct legate de potențialul de creștere al economiei și de măsurile menite să garanteze sustenabilitatea sistemelor de pensii. Comisia monitorizează impactul constrângerilor bugetare severe asupra cheltuielilor publice de stimulare a creșterii și asupra investițiilor publice. Comisia va prezenta un raport privind calitatea cheltuielilor publice și domeniul de aplicare al unor eventuale măsuri, în limitele cadrului bugetar al UE și ale celor naționale”. Comisia Europeană a reacționat la acest mandat prin prezentarea unei contribuții academice, fără caracter juridic propriu-zis și care nu include nici un fel de recomandări politice (10);

15. consideră că recomandările formulate de Consiliul European în concluziile sale din decembrie 2012 de a se „(exploata) posibilitățile oferite de cadrul fiscal existent al UE pentru a găsi un echilibru între necesitățile în materie de investiții publice productive și obiectivele în materie de disciplină bugetară (…) în cadrul componentei preventive a Pactului de stabilitate și de creștere” (11) nu au fost urmate, dar continuă să fie extrem de pertinente, după cum a subliniat președintele BCE în discursul său din 22 august 2014: „începând cu 2010, zona euro a suferit de pe urma faptului că politica bugetară a fost mai puțin disponibilă și eficientă, îndeosebi în comparație cu cea a altor mari economii avansate (…). Din punctul de vedere al orientării generale a politicilor, ar fi util ca politica bugetară să poată juca un rol mai important, alături de politica monetară, și consider că există un potențial în acest sens, ținându-se seama, totodată, de condițiile și constrângerile noastre juridice inițiale”.

16. reamintește că Pactul de stabilitate și creștere este flexibil în ce privește punerea sa în aplicare în circumstanțe excepționale și temporare, definite în Regulamentul 1177/2011, și că, în conformitate cu evaluarea realizată de însăși Comisia Europeană, „cadrul bugetar al UE lasă suficient loc pentru a realiza un raport de echilibru între recunoașterea nevoilor în materie de investiții publice productive și obiectivele în materie de disciplină bugetară” (12).

II. RECOMANDĂRI POLITICE

17. pe baza concluziilor Consiliului European din 27 iunie 2014, conform cărora„…Uniunea trebuie să ia măsuri ambițioase de stimulare a creșterii, de accelerare a investițiilor, de creare de locuri de muncă mai multe și mai bune și de încurajare a reformelor destinate competitivității”, „utilizând totodată în mod optim flexibilitatea cu care sunt înzestrate normele Pactului de stabilitate și de creștere”, solicită Comisiei să publice o comunicare cu privire la felul în care intenționează să aplice dispozițiile existente în materie de flexibilitate ale pactului de stabilitate și creștere, pentru a promova investițiile publice necesare în vederea relansării creșterii economice;

18. reamintește că, pentru a pune la dispoziție un nivel adecvat și durabil de investiții publice nete, este important ca guvernele să nu-și reducă cheltuielile în materie de investiții în momentul realizării ajustărilor bugetare impuse. De fapt, experiența demonstrează că, în momentul cel mai acut al crizei, guvernele au hotărât să reducă investițiile, mai curând decât cheltuielile curente. Se știe însă că investițiile reprezintă o pârghie esențială pentru desfășurarea de acțiuni structurale eficiente de către regiunile și orașele europene, ca beneficiari ai fondurilor ESI, dat fiind că, fără această pârghie, ele nu ar putea juca un rol activ și nu ar putea lua parte la Strategia Europa 2020;

19. își reiterează sprijinul în favoarea solicitării Parlamentului European de a exclude cofinanțarea națională a investițiilor cofinanțate de Uniunea Europeană prin acordurile de parteneriat și, în acest context, cere ca investițiilor realizate de autoritățile locale și regionale în cadrul fondurilor structurale și al fondului de coeziune să nu le fie aplicate regulile Pactului de stabilitate și de creștere. Comitetul subliniază însă că toate nivelurile de guvernare trebuie să se străduiască să-și limiteze nivelul datoriei publice, pentru a reduce povara rambursării pentru generațiile viitoare;

20. își exprimă îngrijorarea cu privire la faptul că noul standard contabil ESA 2010 al Eurostat, care ar trebui aplicat începând cu septembrie 2014, nu face distincție între cheltuieli și investiții. În plus, transpunerea acestor norme în dreptul intern al unor state membre înseamnă ca autoritățile locale și regionale să fie obligate să aplice plafoane maxime pentru investiții, pe an și pe cap de locuitor. Aceste plafoane împiedică mai ales autoritățile locale și regionale din anumite state membre să participe la cofinanțarea necesară proiectelor realizate din fondurile structurale și de investiții europene (ESI). De asemenea, aceste plafoane blochează autoritățile locale și regionale care dispun de resurse financiare în demararea unor proiecte de investiții semnificative în cazul în care nu sunt legate de aceste fonduri. Ca atare, Comitetul îndeamnă Comisia Europeană să prezinte un raport privind implementarea standardului ESA 2010;

21. subliniază că excluderea cofinanțării din calcularea deficitului ar avea o importanță deosebită pentru accelerarea și facilitarea procesului de punere în aplicare a programelor europene. De asemenea, subliniază că această excludere ar fi importantă și pentru acele state membre care au fost cele mai afectate de criză și care au primit sprijin financiar din partea unui program din cadrul mecanismului balanței de plăți pentru țările din afara zonei euro (România, Letonia și Ungaria) sau din cadrul mecanismului european de stabilizare financiară pentru țările din zona euro (Grecia, Irlanda și Portugalia), și în care rata de cofinanțare națională a fondurilor structurale a fost redusă începând cu 2011. În plus, excluderea cofinanțării din calcularea deficitului ar înlesni și ar da mai multă relevanță cofinanțării autorităților locale și regionale, fapt ce, la rândul său, ar permite o repartizare a fondurilor UE care să acopere mai multe proiecte, sporind, astfel, efectul lor de pârghie și promovând investițiile publice de calitate;

22. având în vedere că investițiile publice ale UE prin intermediul politicii de coeziune sunt deja determinate de considerente legate de diferențierea calității investițiilor publice prin aplicarea principiului concentrării tematice (alocarea/stabilirea de priorități în cadrul UE 2020), solicită Comisiei Europeană să indice motivele pentru care UE nu ar putea avea în vedere să aplice criterii de evaluare similare pentru analizarea cheltuielilor publice naționale;

23. invită Comisia Europeană să publice o carte albă care definește o tipologie la nivelul UE a calității investițiilor publice în cadrul cheltuielilor publice, în funcție de efectele lor pe termen lung. O astfel de tipologie ar putea, eventual, conduce la o evaluare ponderată a calității investițiilor publice în calcularea deficitelor bugetare și/sau la o mai bună luare în considerare a ciclului/contextului macroeconomic actual, cu obiectivul final de a introduce o „regulă de aur” care să permită separarea în contabilitatea publică a cheltuielilor curente de investiții, astfel încât să se evite ca investițiile publice cu beneficii nete pe termen lung să fie contabilizate doar din punct de vedere al „costurilor” negative pe care le implică pe termen scurt;

24. își reafirmă, totodată, sprijinul față de recomandările formulate de Parlamentul European în rezoluția sa din noiembrie 2012 privind Pactul referitor la investițiile sociale – ca răspuns la criză (13). Având în vedere că criza economică și financiară actuală va avea efecte de lungă durată și, așadar, va avea un impact asupra cantității și calității investițiilor sociale în Europa, rezoluția solicită o abordare reînnoită a investițiilor sociale în Europa. Într-adevăr, Parlamentul European sugera ca, pe baza modelului „Pactului Euro Plus”, statele membre să aibă în vedere semnarea unui „Pact referitor la investițiile sociale”, care să stabilească obiective de investiții în vederea îndeplinirii obiectivelor sociale, în materie de ocupare a forței de muncă și de învățământ ale Strategiei Europa 2020; mai mult, solicită ca strategia în materie de investiții publice să vizeze, de asemenea, obiective ecologice și sociale;

25. solicită revizuirea metodelor de calcul al „deficitului structural”, pentru a ține seama de caracteristicile proprii ale economiilor naționale și de diferențele structurale ale cheltuielilor publice (14);

26. solicită Comisiei Europene să prevadă un capitol privind calitatea investițiilor publice, inclusiv la nivel subnațional, în fiecare raport anual privind finanțele publice în uniunea economică și monetară;

27. atrage atenția asupra faptului că, în largă măsură, calitatea cheltuielilor depinde de o bună guvernanță. În această privință, împărtășește punctul de vedere conform căruia „analiza cheltuielilor constituie un instrument adecvat pentru evaluarea performanțelor acestora. Această analiză constă în urmărirea unei repartizări”mai inteligente” a cheltuielilor între prioritățile politice naționale, pe baza unei consolidări fondate pe cheltuieli selective și perene, adică în studierea în profunzime și în mod coordonat a cheltuielilor de bază în lumina obiectivelor politice urmărite. În principiu, aceasta oferă o abordare mai durabilă, în comparație cu o reducere generală directă a cheltuielilor, care riscă să producă efecte economice și sociale negative pe termen mediu și lung (15);

28. sugerează ca Comisia Europeană să sprijine în mod oficial recomandarea Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OCDE), care definește o serie de principii în materie de investiții publice (16) (martie 2014). Salută faptul că această recomandare recunoaște rolul important și tot mai mare, în toate domeniile de acțiune politică (coordonarea investițiilor publice, consolidarea capacităților, stabilirea condițiilor-cadru) care le revine autorităților locale și regionale în planificarea și realizarea investițiilor publice;

29. Comitetul salută anunțul privind așa-numitul „pachet Juncker”, prin care ar trebui să se pună la dispoziție resurse în valoare totală de până la 300 de miliarde EUR pentru investiții în sectoare precum serviciile în bandă largă, energia, infrastructura zonelor industriale și a comunicațiilor, și solicită în acest sens să fie informat mai bine cu privire la proveniența fondurilor, la adiționalitatea reală a acestora și la volumul resurselor private prevăzute să fie alocate, dorind ca autoritățile teritoriale să fie asociate în mod adecvat în procesul de programare și punere în aplicare a măsurilor;

30. propune ca, în cadrul revizuirii intermediare a Strategiei Europa 2020, să se includă în setul de indicatori macroeconomici un indicator legat de rata investițiilor.

31. insistă totodată asupra faptului că o strategie europeană destinată intensificării acțiunilor de combatere a evaziunii fiscale ar disponibiliza fonduri pentru relansarea investițiilor publice de calitate și ar garanta condiții generale mai bune și mai echitabile de concurență între întreprinderi;

32. sugerează că crearea unui cont de economii european ar putea contribui la finanțarea unui pachet de investiții de 300 miliarde EUR.

33. se așteaptă ca veniturile obținute din taxa pe tranzacții financiare pe care 11 state membre au intenția să o introducă în cadrul unei cooperări consolidate să fie coordonate cu pachetul de investiții de 300 miliarde EUR.

34. pledează pentru o coordonare mai strânsă între BEI și băncile naționale de investiții, care ar putea consta în punerea în comun a capacităților financiare pentru o serie de proiecte comune, în vederea creării unui efect de propagare transfrontalieră.

35. salută lansarea, la 23 iulie 2014, de către Comisia Europeană și Banca Europeană de Investiții a primelor obligațiuni pentru finanțarea unui proiect european în materie de bandă largă ultrarapidă și solicită lansarea și a altor obligațiuni de finanțare a proiectelor europene/transfrontaliere pentru a sprijini dezvoltarea de infrastructuri;

36. sprijină o nouă sporire a capitalului subscris și vărsat al BEI cu 10 miliarde de euro, după modelul creșterii acestui capital de la jumătatea anului 2012, încununată de succes, care a permis aproape dublarea capacității de împrumut pentru IMM-uri. O nouă creștere cu încă 10 miliarde de euro ar permite în continuare sporirea până la 80 de miliarde de euro a volumului împrumuturilor BEI, în măsura în care acest lucru este posibil în cadrul mandatului BEI în statul membru respectiv;

37. În acest context, solicită Comisiei Europene să analizeze posibilitatea de a utiliza o mică parte a bugetului UE, de exemplu în jur de 5 miliarde de euro pe an, ca rezervă de risc pentru a-i permite BEI să acorde resurse suplimentare pentru finanțarea de proiecte de infrastructură (obligațiuni pentru finanțarea proiectelor) și să promoveze inovarea, ceea ce ar putea genera investiții de până la 40 de miliarde de euro;

Bruxelles, 3 decembrie 2014 Președintele Comitetului Regiunilor Michel LEBRUN

(1) A se vedea raportul Națiunilor Unite privind investițiile la nivel mondial 2014, http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2014_en.pdf.

(2) http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2014/02/pdf/c3.pdf

(3) A se vedea cel de-al 6-lea raport privind coeziunea, p. 142.

(4) Pentru definiția cheltuielilor favorabile creșterii economice, a se vedea Comisia Europeană, Calitatea cheltuielilor publice (2012)

(5) A se vedea Sinteza politică nr. 4 a CEPII, iulie 2014: O nouă arhitectură pentru investițiile publice în Europa („A new Architecture for Public Investment in Europe”), Natacha Valla, Thomas Brand și Sébastien Doisy, p. 4

(6) A se vedea cel de-al 6-lea raport privind coeziunea, p. 142.

(7) A se vedea cel de-al 6-lea raport privind coeziunea, p. 144.

(8) Comunicarea Comisiei «Proiect pentru o uniune economică și monetară profundă și veritabilă – Lansarea unei dezbateri la nivel european» COM/2012/0777 final, 30.11.2012, punctul 3.1.6.

(9) A se vedea analiza CoR a recomandărilor specifice fiecărei țări pentru 2014, iulie 2014.

(10) http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2012/pdf/ocp125_en.pdf

(11) Concluziile Consiliului European din 14 decembrie 2012 privind finalizarea uniunii economice și monetare, punctul 2.

(12) CE, Calitatea cheltuielilor publice, p. 31

(13) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2012-0419+0+DOC+XML+V0//RO

(14) Pentru a înțelege cauzele disparităților dintre țări în ce privește cheltuielile publice, a se vedea „De ce cheltuielile publice sunt mai ridicate în anumite țări? („Pourquoi les dépenses publiques sont-elles plus élevées dans certains pays”?), Céline Mareuge/Catherine Merckling, Notă de analiză France Stratégie, iulie 2014

(15) A se vedea Buletinul economic nr. 525 al Comisiei Europene: Analiza cheltuielilor publice: concepere, realizare și punere în aplicare, Rezumat pentru nespecialiști (European Commission Economic Paper 525: Public Spending Reviews: design, conduct and implementation, Summary for non-specialists), iulie 2014

(16) http://www.oecd.org/gov/regional-policy/oecd-principles-on-effective-public-investment.htm