[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 30.4.2009

COM(2009) 203 final

RAPORT AL COMISIEI

privind unele aspecte cheie ale Directivei 2003/41/CE privind activitățile și supravegherea instituțiilor pentru furnizarea de pensii ocupaționale (directiva IORP)

(prezentată de Comisie)

RAPORT AL COMISIEI

privind unele aspecte cheie ale Directivei 2003/41/CE privind activitățile și supravegherea instituțiilor pentru furnizarea de pensii ocupaționale (directiva IORP)

(Text cu relevanță pentru SEE)

1. INTRODUCERE

Directiva IORP (2003/41/CE privind activitățile și supravegherea instituțiilor pentru furnizarea de pensii ocupaționale) a fost publicată în Jurnalul Oficial la 23 septembrie 2003 și a trebuit să fie implementată de statele membre până la 23 septembrie 2005. În 2007 toate statele membre notificaseră măsurile de implementare adoptate, deși sunt încă deschise două proceduri privind încălcarea dreptului comunitar pentru implementare incorectă.

Directiva IORP prevede în mod explicit pentru Comisie obligații de raportare în ceea ce privește patru aspecte esențiale. Articolul 15 alineatul (6) impune întocmirea unui raport regulat cel puțin la fiecare doi ani privind regulile de calcul pentru provizioanele tehnice. Articolul 21 alineatul (4) impune elaborarea unui raport la patru ani de la intrarea în vigoare a directivei IORP în ceea ce privește aplicarea regulilor de plasament [litera (a)], progresele înregistrate în adaptarea sistemelor de supraveghere naționale [litera (a)] și serviciile de custodie transfrontalieră [litera (b)].

Deși directiva IORP prevedea obligația Comisiei de a elabora primul raport regulat privind provizioanele tehnice și raportul unic privind celelalte trei aspecte în septembrie 2007, punerea în aplicare cu întârziere în multe state membre a împiedicat Comisia să întocmească rapoarte cu privire la experiența practică legată de aceste patru dispoziții în termenul stabilit. Prin urmare, în cadrul reuniunii Comitetului european pentru asigurări și pensii ocupaționale (EIOPC) din 5 aprilie 2006, s-a stabilit, de comun acord cu statele membre, ca rapoartele necesare să fie întocmite în 2008, în urma examinării prealabile a problemelor principale legate de implementarea directivei de către Comitetul european al inspectorilor de asigurări și pensii ocupaționale (CEIOPS).

În plus, deși s-a înregistrat o creștere considerabilă a numărului de sisteme de pensii transfrontaliere în ultimii ani, nivelul cazurilor transfrontaliere rămâne relativ scăzut. Un studiu recent efectuat de CEIOPS indică faptul că la sfârșitul lunii iunie 2008 existau 70 de cazuri de activitate transfrontalieră în Spațiul Economic European (SEE), cu 21 de state în calitate de state gazdă[1].

La cererea Comisiei, Comitetul pentru pensii ocupaționale (OPC) din cadrul CEIOPS a demarat un amplu exercițiu de colectare de date privind punerea reală în aplicare a directivei IORP de către statele membre. Trebuie avut în vedere faptul că, în acest context, directiva IORP asigură o armonizare minimă, permițând astfel statelor membre o oarecare libertate în ceea ce privește implementarea ei în anumite domenii. Rezultatul lucrărilor OPC este rezumat în raportul intitulat „Evaluarea inițială a aspectelor esențiale referitoare la implementarea directivei IORP” (Raportul OPC) din 31 martie 2008[2].

Raportul OPC include, dar nu se limitează la aspectele esențiale care trebuie să facă obiectul raportului Comisiei. Raportul OPC evidențiază că, deși există o diversitate considerabilă a modurilor în care au fost interpretate și implementate aceste aspecte esențiale ale directivei IORP de către statele membre, nu există dovezi că aceste diferențe ar da naștere unor probleme majore. Dată fiind aceasta, precum și experiența limitată în ceea ce privește aplicarea directivei IORP, Raportul OPC nu identifică în această etapă niciun motiv care să justifice modificarea legislativă a directivei IORP.

CEIOPS a înaintat Comisiei la 2 aprilie 2008 Raportul OPC, iar acesta a fost ulterior discutat de către EIOPC în cadrul reuniunilor sale din 27 iunie și 26 noiembrie 2008. Discuțiile au evidențiat faptul că statele membre sunt de acord, în mare parte, cu concluziile Raportului OPC, iar serviciile Comisiei au luat act de faptul că marea majoritate a statelor membre sunt de acord cu recomandarea CEIOPS de a nu opera o revizuire legislativă a directivei IORP în această etapă[3].

Având la bază lucrările efectuate până în prezent și în vederea îndeplinirii obligațiilor de raportare ale Comisiei stabilite în directiva IORP, restul prezentului raport prezintă poziția Comisiei în ceea ce privește următoarele aspecte esențiale: provizioanele tehnice, regulile de plasament, adaptarea sistemelor de supraveghere naționale și serviciile de custodie. Raportul se limitează la îndeplinirea obligațiilor de raportare ale Comisiei privind cele patru aspecte stabilite în directiva IORP. Necesitatea unor modificări de natură legislativă apărută în cazul altor aspecte importante care afectează instituțiile pentru furnizarea de pensii ocupaționale, în special normele de solvabilitate[4], este analizată de Comisie separat de acest raport.

2. PROVIZIOANELE TEHNICE

Articolul 15 alineatul (6) din directivă introduce obligația de raportare a Comisiei în ceea ce privește calcularea provizioanelor tehnice ale instituțiilor pentru furnizarea de pensii ocupaționale într-un context transfrontalier[5].

Examinarea calculării provizioanelor tehnice ale instituțiilor pentru furnizarea de pensii ocupaționale a fost inițiată de către OPC și continuată ulterior în detaliu de către Subcomitetul de solvabilitate (SSC) al CEIOPS. Lucrările SSC au fost rezumate în „ Survey on fully funded, technical provisions and security mechanisms in the European occupational pension sector ” [„Studiul privind provizioanele tehnice integral finanțate și mecanismele de securitate din sectorul european al pensiilor ocupaționale”] (studiu al SSC) din 31 martie 2008[6]. Acest studiu oferă o reexaminare detaliată și cuprinzătoare a ipotezelor de evaluare și a mecanismelor de securitate existente în statele membre pentru fondurile de pensii ocupaționale. În ceea ce privește provizioanele tehnice, studiul subliniază că instituțiile pentru furnizarea de pensii ocupaționale din diferite state membre utilizează diverse metode și ipoteze pentru determinarea provizioanelor tehnice. Acest lucru duce la variații semnificative în diferite țări în ceea ce privește dimensiunea provizioanelor tehnice, în timp ce angajamentele definite în materie de prestații rămân comparabile. Printre factorii importanți care afectează nivelul provizioanelor tehnice în diferite state membre se numără ipotezele de evaluare de bază, în special ipotezele privind ratele dobânzii și mortalitatea, precum și indexarea pensiilor în funcție de inflație și de salarii.

CEIOPS a înaintat Comisiei studiul SSC la 7 aprilie 2008. Comisia salută concluziile raportului SSC. Acesta a stat la baza unei consultări publice lansate de Comisie la începutul lunii septembrie 2008 privind armonizarea normelor de solvabilitate pentru instituțiile pentru furnizarea de pensii ocupaționale care fac obiectul articolului 17 din directiva IORP și pentru instituțiile pentru furnizarea de pensii ocupaționale care funcționează pe o bază transfrontalieră. Posibila armonizare suplimentară a regulilor de calcul al provizioanelor tehnice din perspectivă transfrontalieră este unul dintre domeniile abordate explicit în cadrul acestei consultări. Perioada de consultare s-a încheiat la sfârșitul lunii noiembrie 2008. Pentru a trage primele concluzii în urma acestei consultări publice, Comisia a programat o audiere publică la Bruxelles la 27 mai 2009.

Rezultatele consultării și ale audierii publice vor ajuta Comisia să ia decizia de a prezenta sau nu o propunere de armonizare suplimentară a regulilor de calcul al provizioanelor tehnice în contextul activităților transfrontaliere. După cum se obișnuiește în mod normal, propunerea Comisiei va fi supusă unei evaluări riguroase a impactului, conform principiilor pentru o mai bună legiferare.

3. REGULILE DE PLASAMENT

Articolul 21 alineatul (4) litera (a) din directiva IORP prevede obligația Comisiei de a „elabora un raport privind aplicarea articolului 18 […]”, care conține regulile de plasament calitative și cantitative pentru instituțiile pentru furnizarea de pensii ocupaționale. Examinarea efectuată a identificat o serie de probleme.

În primul rând, raportul OPC a stabilit că introducerea regulii „persoanei prudente” menționată la articolul 18 alineatul (1) a avut un impact asupra cadrului de reglementare în multe state membre și că, deși limitele de plasament cantitative joacă încă un rol important, se acordă mai multă atenție aspectelor calitative ale regulilor de plasament.

În al doilea rând, raportul OPC a pus în evidență, de asemenea, diferențele de interpretare ale domeniului de aplicare a regulii emitentului unic, care are ca scop să prevină dependența excesivă de un anumit activ, emitent sau grup de întreprinderi [articolul 18 alineatul (1) litera (e)][7]. În plus, promovarea convergenței regulilor emitentului unic este extrem de relevantă în context transfrontalier, dat fiind faptul că statele gazdă pot impune „instituțiilor pentru furnizarea de pensii ocupaționale străine” reguli de plasament care diferă în mod explicit față de cele aplicabile în statul de origine, în anumite limite cantitative și calitative [articolul 18 alineatul (7) litera (b) din directiva IORP]. În ceea ce privește limitele cantitative, s-a confirmat faptul că statele gazdă le pot aplica instituțiilor pentru furnizarea de pensii ocupaționale străine numai dacă regulile de plasament aplicate instituțiilor pentru furnizarea de pensii ocupaționale situate în statul gazdă sunt la fel de stricte sau mai stricte. Prin urmare, nu era posibilă aplicarea unor limite mai ridicate în acest context decât cele specificate în mod explicit în directiva IORP. În ceea ce privește limitele calitative, și anume categoriile de active menționate la articolul 18 alineatul (7) litera (b) din directiva IORP, ar putea fi util să se facă trimitere și la alte acte legislative europene precum directiva MiFID[8], care conține definiții pentru „instrumente financiare”, „valori mobiliare” și „instrumente ale pieței monetare”[9].

În al treilea rând, lipsește o interpretare comună a termenului „piețe de capital de risc” prevăzut la articolul 18 alineatul (5) litera (c) care interzice statelor membre să împiedice instituțiile pentru furnizarea de pensii ocupaționale situate pe teritoriul lor să investească în astfel de piețe. Conform recomandărilor din raportul OPC și ca urmare a contribuțiilor Comisiei, CEIOPS a întreprins noi tentative de clarificare, în vederea obținerii unor eventuale „orientări de nivel 3” în această problemă. Aceste lucrări au demonstrat că definițiile diferite din Europa depind de scopul și de contextul în care se aplică conceptul de capital de risc (reguli de concurență sau reguli ale pieței interne, definiții închise sau deschise, incluzând sau exceptând instrumentele de investiție de tip cvasi-capital) și că, în practică, această problemă nu a prezentat încă relevanță transfrontalieră. În loc de formularea unor orientări abstracte, problema ar trebui ținută sub observație.

În al patrulea rând, șase state membre utilizează posibilitatea oferită de articolul 18 alineatul (7) din directiva IORP de a impune ca țară gazdă limite de plasament suplimentare[10].

Concluziile OPC sugerează că, în pofida diferențelor în aplicarea regulilor de plasament, acestea nu par să împiedice procesul de convergență către o piață internă și activitățile transfrontaliere ale instituțiilor pentru furnizarea de pensii ocupaționale. Comisia confirmă această concluzie și încurajează CEIOPS să continue analiza cu privire la relația cu piețele de capital de risc și la regula emitentului unic. Ca formă specială a acesteia din urmă, ar putea fi necesare lucrări suplimentare legate de regulile de autoplasament, care limitează investițiile în întreprinderea afiliată [articolul 18 alineatul (1) litera (f)][11].

Procesul continuu de convergență în aplicarea regulilor de plasament ar trebui să contribuie la securitatea, calitatea, lichiditatea și rentabilitatea portofoliilor instituțiilor pentru furnizarea de pensii ocupaționale în ansamblu, ameliorând astfel sistemele de pensii din întreaga Uniune Europeană, atât în termeni calitativi, cât și cantitativi.

CEIOPS și Comisia vor continua să monitorizeze funcționarea regulilor de plasament și în contextul concluziilor trase în urma crizei financiare.

4. ADAPTAREA SISTEMELOR DE SUPRAVEGHERE NAțIONALE

Articolul 21 alineatul (4) litera (a) din directiva IORP prevede obligația Comisiei de a „elabora un raport privind […] progresul realizat în adaptarea sistemelor de supraveghere naționale”. În acest context, dispozițiile articolului 21 alineatele (1) – (3) din directiva IORP sunt, de asemenea, relevante, deoarece acestea prevăd o cooperare strânsă între autoritățile naționale de supraveghere și Comisia Europeană, în vederea garantării unei aplicări uniforme a directivei IORP și facilitării supravegherii operațiunilor instituțiilor pentru furnizarea de pensii ocupaționale.

În scopul facilitării cooperării, CEIOPS a înființat OPC în februarie 2004. Lucrările acestui comitet, în cadrul căruia Comisia participă în calitate de observator, au condus la elaborarea „Protocolului de la Budapesta” în februarie 2006[12]. Acest protocol reglementează dispozițiile în materie de supraveghere și schimbul de informații între autoritățile de supraveghere din statul de origine și din statul gazdă în cazul instituțiilor transfrontaliere pentru furnizarea de pensii ocupaționale. Protocolul de la Budapesta include, de asemenea, autoritățile de supraveghere din întreaga Uniune Europeană care nu sunt membre ale CEIOPS în mod formal, oferind astfel o bază largă pentru viitoarea dezvoltare a supravegherii transfrontaliere în cazul pensiilor ocupaționale.

Comisia salută și sprijină lucrările în desfășurare ale autorităților de supraveghere nu numai în cadrul Protocolului de la Budapesta, ci și cu privire la acesta, protocol care este în prezent revizuit de OPC, versiunea revizuită a acestuia urmând să fie supusă unei consultări publice organizate de CEIOPS în prima jumătate a anului 2009.

5. SERVICIILE DE CUSTODIE

Articolul 21 alineatul (4) litera (b) din directiva IORP prevede întocmirea de către Comisie a unui raport privind aplicarea celui de-al doilea paragraf al articolului 19 alineatul (2). Această dispoziție stabilește că statele membre de origine au dreptul să impună obligativitatea desemnării unui custode sau depozitar de către instituțiile pentru furnizarea de pensii ocupaționale. Totuși, statele membre nu pot restrânge libertatea instituțiilor de a desemna un custode sau depozitar stabilit în alt stat membru și autorizat corespunzător pentru această activitate, în conformitate cu primul paragraf al articolului 19 alineatul (2).

Raportul OPC menționează că există abordări divergente în ceea ce privește desemnarea unui custode, precum și tipul de organism care este numit pentru a îndeplini acest rol, inclusiv funcțiile pe care le deține acesta. Există, de asemenea, diferențe în ceea ce privește rolul autorităților competente, dintre care unele joacă un rol în procesul de desemnare a custodelui. Totuși, OPC nu consideră că aceste practici divergente constituie o problemă. În prezent este prea devreme să se concluzioneze dacă dispozițiile privind serviciile de custodie din cadrul directivei IORP creează probleme pentru activitatea de supraveghere, deși, privind în perspectivă, OPC a remarcat un număr de aspecte care pot necesita o analiză suplimentară[13].

În special, OPC a observat că dacă un custode sau depozitar este situat în alt stat membru decât instituția pentru furnizarea de pensii ocupaționale, este utilă sporirea cooperării dintre autoritățile de supraveghere ale instituției și cele ale custodelui/depozitarului (mai ales în cazul în care autoritatea de supraveghere nu este membră a CEIOPS), în principal în scopul garantării aplicării adecvate a articolului 19 alineatul (3) din directiva IORP în cazul înghețării activelor[14]. Dacă nu este posibilă cooperarea sporită în cadrul legislativ actual al UE, OPC este de părere că acest lucru ar putea constitui o problemă care ar necesita operarea unor modificări de natură legislativă.

Comisia salută această evaluare și încurajează cooperarea suplimentară între autoritățile de supraveghere. Aceasta este pregătită să abordeze problema în cadrul CEIOPS, dacă este cazul. Necesitatea unor modificări viitoare va depinde de rezultatul lucrărilor mai generale legate de dispozițiile europene în materie de supraveghere[15].

6. CONCLUZIE

Comisia consideră că nu sunt necesare modificări legislative imediate în ceea ce privește cele patru aspecte esențiale asupra cărora aceasta are obligația de a întocmi rapoarte în temeiul directivei IORP. Raportul se limitează, totuși, la îndeplinirea obligațiilor de raportare ale Comisiei stabilite în directiva IORP. Necesitatea unor modificări de natură legislativă apărută în cazul altor aspecte importante care afectează instituțiile pentru furnizarea de pensii ocupaționale, în special normele de solvabilitate, este analizată de Comisie separat de acest raport.

Comisia consideră că directiva IORP a produs deja primele rezultate în realizarea unei piețe unice pentru sistemele de pensii ocupaționale organizate la scară europeană. Este nevoie de mai mult timp pentru ca efectele complete ale directivei să poată fi resimțite.

În același timp, examinarea întreprinsă de CEIOPS a indicat necesitatea continuării monitorizării câtorva dintre aspectele legate de directiva IORP. Posibila armonizare suplimentară a regulilor de calcul al provizioanelor tehnice poate fi avută în vedere în contextul lucrărilor în curs ale Comisiei privind normele de solvabilitate pentru instituțiile pentru furnizarea de pensii ocupaționale. În domeniul regulilor de plasament, se impune clarificarea definiției piețelor de capital de risc și a domeniului de aplicare a regulii emitentului unic. Comisia și CEIOPS vor continua, de asemenea, să monitorizeze funcționarea regulilor de plasament în contextul crizei financiare. Comisia sprijină cooperarea sporită dintre autoritățile de supraveghere și salută consultarea publică planificată de CEIOPS cu privire la Protocolul de la Budapesta. În ceea ce privește serviciile de custodie, Comisia încurajează cooperarea strânsă dintre autoritățile de supraveghere ale instituțiilor pentru furnizarea de pensii ocupaționale și cele ale custodelui/depozitarului și este pregătită să înainteze propuneri legislative, dacă este cazul. Necesitatea unor modificări viitoare va depinde de rezultatul lucrărilor mai generale legate de dispozițiile europene în materie de supraveghere.

Comisia se angajează să verifice în continuare implementarea adecvată a directivei IORP de către statele membre și își continuă activitatea în acest domeniu. De asemenea, Comisia încurajează CEIOPS să își continue lucrările în ceea ce privește problemele mai generale identificate în raportul OPC și va monitoriza și promova în continuare cooperarea îmbunătățită între autoritățile de supraveghere, în vederea garantării aplicării uniforme a directivei IORP.

[1] CEIOPS „Raport privind evoluțiile pieței în 2008” din 11 noiembrie 2008, disponibil pe site-ul: http://www.ceiops.eu/media/docman/public_files/publications/reports/OPC-Report-Market-Developments2008.pdf

[2] Raportul integral poate fi consultat pe site-ul web al CEIOPS: http://www.ceiops.eu/media/docman/public_files/publications/submissionstotheec/ReportIORPdirective.pdf

[3] Documentele EIOPC pot fi consultate pe site-ul web al Comisiei: http://ec.europa.eu/internal_market/insurance/committee_en.htm

[4] Informații suplimentare legate de aceste lucrări sunt disponibile la următoarea adresă: http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/2008/occupational_retirement_provision_en.htm

[5] Articolul 15 alineatul (6) prevede că „în vederea armonizării în continuare a regulilor privind calculul provizioanelor tehnice care pot fi justificate – în special ratele dobânzii și alte prognoze care influențează nivelul provizioanelor tehnice – Comisia întocmește, la fiecare doi ani sau la cererea unui stat membru, un raport asupra situației privind dezvoltarea activităților transfrontaliere.” În plus, „Comisia propune măsurile necesare pentru a preveni posibile denaturări cauzate de nivelurile diferite ale ratelor dobânzilor și pentru a proteja interesele membrilor și beneficiarilor oricărui sistem.”

[6] http://www.ceiops.eu/media/docman/public_files/publications/submissionstotheec/ReportonFundSecMech.pdf

[7] Articolul 18 alineatul (1) litera (e) specifică faptul că „activele se diversifică în mod corespunzător astfel încât să se evite dependența excesivă de un anumit activ, emitent sau grup de întreprinderi și concentrări de riscuri pe ansamblul portofoliului. Investițiile în active emise de același emitent sau de emitenți aparținând aceluiași grup nu trebuie să expună instituția unei concentrări excesive de riscuri”.

[8] Directiva 2004/39/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 aprilie 2004 privind piețele instrumentelor financiare, Jurnalul Oficial L 145, 30.4.2004.

[9] A se vedea articolul 4 alineatul (1) punctul 17, punctul 18 și punctul 19 din directiva MiFID.

[10] Articolul 18 alineatul (7) permite statelor membre să impună limite de plasament suplimentare instituțiilor pentru furnizarea de pensii ocupaționale străine care funcționează pe teritoriul lor. Conform directivei, astfel de limite sunt acceptabile numai dacă instituțiile pentru furnizarea de pensii ocupaționale situate pe teritoriul propriei țări sunt supuse unor reguli la fel de stricte sau mai stricte.

[11] Statele membre trebuie să respecte această regulă, cu excepția cazului în care se face uz de opțiunea de la articolul 22 alineatul (4) din directivă.

[12] „Protocol relating to the Collaboration of the Relevant Competent Authorities of the Member States of the European Union in Particular in the Application of the Directive 2003/41/EC of the European Parliament and of the Council of 3 June 2003 on the Activities and Supervision of Institutions for Occupational Retirement Provision (IORPs) Operating Cross-Border” [„Protocolul privind colaborarea autorităților competente relevante din statele membre ale Uniunii Europene în special în ceea ce privește aplicarea Directivei 2003/41/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 3 iunie 2008 privind activitățile și supravegherea instituțiilor pentru furnizarea de pensii ocupaționale care funcționează transfrontalier”] este disponibil la adresa: http://www.ceiops.eu/content/view/19/23/

[13] În plus, Comisia evaluează în prezent modul în care statele membre au implementat principiile actuale din Directiva 85/611/CEE (directiva OPCVM) în ceea ce privește răspunderea depozitarului, ca răspuns la cauza Madoff. În funcție de rezultatul acestor lucrări, ar putea fi necesară evaluarea dispozițiilor relevante din directiva IORP.

[14] Articolul 19 alineatul (3) prevede că „fiecare stat membru ia măsurile necesare care să-i permită, în baza dreptului său național, să interzică, în conformitate cu articolul 14, la cererea statului membru de origine al instituției, ca un depozitar sau custode aflat pe teritoriul său să dispună liber de active.”

[15] Pentru informații suplimentare, a se consulta Raportul grupului la nivel înalt prezidat de Jacques de Larosière la 25 februarie 2009 și Comunicarea Comisiei privind „Stimularea redresării economice europene” din 4 martie 2009 [COM(2009) 114 final].