Secția pentru investigarea infracțiunilor din justiție (SIJ) își continuă activitatea, în ciuda criticilor vehemente la adresa sa. Această secție a fost înființată exclusiv pentru urmărirea penală a infracțiunilor comise de judecători și procurori. În plus, ea are, de asemenea, competența de a instrumente cauzele îndreptate împotriva altor persoane fizice care sunt investigate împreună cu judecătorii sau procurorii respectivi . Comisia de la Veneția a observat că justificarea oferită pentru crearea acestei secții nu pare să se bazez pe date factuale , iar înființarea și activitatea sa au fost criticate atât pentru impactul lor asupra independenței magistraților, cât și pentru efectele negative pe care le-ar putea avea asupra eficacității urmăririi penale . În plus, percepția conform căreia presiunea la care este supusă secția poate afecta independența justiției are, la rândul său, un impact negativ asupra nivelului de independență perceput, care este, în sine, o condiție esențială pentru independența justiției . Actualul ministru al justiției a început consultările cu privire la un proiect de lege de desființare a secției și de reinstituire a modelului organizațional anterior în domeniul urmăririi penale , însă atât pandemia de COVID-19, cât și situația politică actuală au ridicat piedici în calea acestor demersuri, iar secția continuă să funcționeze. La 21 iulie 2020, Parlamentul a respins o propunere de desființare a secției inițiată de un grup de parlamentari, aceasta primind un aviz consultativ negativ și din partea Consiliului Superior al Magistraturii . Deși, potrivit autorităților și părților interesate, începând din luna octombrie 2019, secția a pus capăt practicii sale de a retrage recursurile introduse, iar numărul de cazuri de urmăriri penale ale magistraților a scăzut, persistă temerea că secția ar putea fi utilizată ca instrument prin care să se exercite presiuni asupra magistraților. În 2019, instanțele din România au transmis Curții de Justiție a UE mai multe cereri de pronunțare a unei hotărâri preliminare, în care era contestată compatibilitatea înființării secției cu dreptul UE, în special cu articolul 19 alineatul (1) din TUE și cu articolul 47 din Cartă . Cererile respective nu au primit încă un răspuns.

Mai multe modificări aduse legilor justiției în 2018 și 2019 continuă să stârnească îngrijorare cu privire la impactul acestora asupra independenței justiției. Legile justiției reglementează statutul judecătorilor și al procurorilor, organizarea sistemului judiciar și funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii. Modificările au intrat în vigoare în lunile iulie și octombrie 2018 și au suferit noi modificări prin ordonanțe de urgență ale guvernului. Măsurile au stârnit îngrijorare, în special fiindcă, în opinia mai multor părți interesate de la nivel național și internațional, efectul lor combinat ar putea periclita grav independența justiției . Au fost formulate preocupări serioase în legătură cu crearea Secției pentru investigarea infracțiunilor din justiție (SIIJ), regimul de răspundere civilă a judecătorilor și a procurorilor, regimurile de pensionare anticipată, condițiile de intrare în profesie, precum și statutul și numirea în funcție a procurorilor de rang înalt. De la bun început, punerea în aplicare a acestor măsuri a confirmat preocupările exprimate legate de presiunile la care sunt expuși judecătorii și procurorii, precum și de independența, eficiența și calitatea justiției . În plus, aplicarea în continuare a legilor au stârnit noi motive de îngrijorare, în plus față de cele identificate inițial .

Autoritatea de reglementare în domeniul mass-mediei audiovizuale este Consiliul Național al Audiovizualului (CNA). Misiunea sa este stabilită prin Legea audiovizualului . CNA este o autoritate publică autonomă aflată sub control parlamentar, care are rol de garant al interesului public în domeniul comunicării audiovizuale . Deciziile și avizele CNA pot fi consultate de publicul larg pe site-ul său . CNA este compus din 11 membri numiți de Parlament - de senatorii și deputații actuali, cu majoritate de voturi, cu un mandat de 6 ani - dintre care 3 membri, la propunerea Senatului; 3 membri la propunerea Camerei Deputaților; 2 membri la propunerea președintelui României și 3 membri la propunerea guvernului. Instrumentul de monitorizare a pluralismului mass-mediei (MPM 2020) evaluează independența și eficacitatea autorității în domeniul mass-media cu risc scăzut. Se subliniază însă expertiza limitată a unora dintre membrii numiți și lipsa unui consens cu privire la norme . Din vizita efectuată în țară reiese că bugetul alocat de stat pentru finanțarea activităților CNA a fost afectat de criza declanșată de pandemia de COVID-19, iar autoritatea nu dispune de personal suficient, în special având în vedere sarcinile suplimentare care îi revin, legate de mediul digital .

România are încă din 2004 o lege specială privind protejarea avertizorilor de integritate. Activitatea de lobby este reglementată prin acte fără caracter juridic obligatoriu, în special prin crearea unui registru de transparență pe bază de voluntariat. Fenomenul „ușilor turnante” este reglementat prin dispoziții legale specifice . Dispozițiile legislative asigură protecția din partea autorităților publice, a instituțiilor publice și a altor entități a personalului care semnalează încălcări ale legii . Numeroase instituții au adoptat proceduri operaționale menite să asigure punerea în aplicare a legislației privind avertizorii de integritate și a altor instrumente de integritate. Sectorul privat nu intră însă sub incidența legislației în vigoare.

Deficitul de personal din sistemul judiciar s-a accentuat. În decembrie 2019, peste 12 % din posturile de judecător și aproape 20 % din posturile de procuror nu erau ocupate . Au fost exprimate preocupări legate de faptul că deficitul de personal judiciar s-ar poate accentua și mai mult odată cu intrarea în vigoare a noului regim de pensionare anticipată prevăzut pentru judecătorii de rang superior . Deși intrarea în vigoare a regimului de pensionare anticipată a fost amânată , aceasta nu este decât este o soluție temporară, care nu răspunde pe deplin preocupărilor exprimate . În plus, este probabil ca problema personalului insuficient să afecteze și instanțele inferioare, întrucât noile dispoziții au prelungit perioada de formare și de stagiu pentru cei care aspiră la funcția de judecător , iar pandemia de COVID-19 a întârziat noile proceduri de recrutare și Consiliul Superior al Magistraturii nu a propus o strategie de resurse umane. În plus, Curtea Constituțională a declarat neconstituțională dispoziția de învestire a Consiliului Superior al Magistraturii cu sarcina aprobării regulamentului privind organizarea și desfășurarea concursului de admitere în sistemul judiciar , ceea ce poate antrena întârzieri suplimentare în recrutarea de noi magistrați .

În ceea ce privește autoreglementarea în sectorul presei, normele profesionale sunt stabilite la nivelul redacțiilor de ziar sau al editorului. MPM 2020 consideră îngrijorător faptul că nu există garanții specifice ale independenței editoriale și nici norme profesionale, prevăzute fie în legislație, fie prin autoreglementare.

Nu pare să existe o transparență deplină cu privire la identitatea proprietarilor de mijloace de informare. Legea audiovizualului prevede obligația CNA de a asigura transparența în ceea ce privește organizarea, funcționarea și finanțarea mass-mediei în sectorul audiovizualului. Norme referitoare la transparența cu privire la identitatea proprietarilor de mijloace de informare în masă sunt prevăzute și în Legea societăților comerciale .

Există sesizări potrivit cărora publicitatea de stat este utilizată de stat ca metodă de exercitare a influenței. MPM 2020 semnalează că acest lucru implică un risc ridicat la adresa pluralismului mass-mediei. Potrivit părților interesate, există lacune în legislație în ceea ce privește cerințele de publicare, acesta fiind considerat un factor care contribuie la lipsa de transparență și la potențialul de utilizare abuzivă . De asemenea, distribuirea discreționară a fondurilor aferente publicității de stat este un instrument utilizat de autoritățile de stat pentru a influența mass-media, în special la nivel local .

Deși libertatea de exprimare este recunoscută de Constituție , iar accesul la profesia de jurnalist nu este supus niciunei restricții, au fost raportate o serie de probleme care decurg din punerea în aplicare a cadrului legislativ. MPM 2020 constată unele probleme legate de protejarea libertății de exprimare și consideră că aceste probleme tind să fie mai degrabă rezultatul unei puneri în aplicare defectuoase, decât al cadrului legislativ propriu-zis. Legislația menită să protejeze demnitatea și reputația persoanei impune ca aceste interese să fie puse în balanță cu libertatea de exprimare. MPM 2020 raportează inconsecvențe în interpretarea legii și gravitatea sancțiunilor aplicate jurnaliștilor în acest context . Cu toate acestea, infracțiunile de „calomnie” și „insultă” au fost dezincriminate cu ocazia revizuirii Codului penal, în 2014.

Asigurarea respectării dreptului constituțional de acces la orice informație de interes public este problematică. MPM 2020 raportează probleme legate de asigurarea respectării acestui drept atunci când este vorba de accesul la documentele deținute de organismele publice. Conform părților interesate, adesea răspunsurile primite survin cu întârziere și/sau sunt incomplete. Cu toate acestea, MPM 2020 raportează și că, în toate cauzele litigioase referitoare la aspecte precum accesul la informații al jurnaliștilor și utilizarea de către aceștia a documentelor sau protejarea surselor, hotărârile pronunțate în instanță sunt conforme cu jurisprudența CEDO . Mai multe părți interesate au făcut referire la cazuri în care legislația privind protecția datelor ar fi fost utilizată în mod abuziv pentru a limita libertatea mass-mediei. Legea română privind protecția datelor nu prevede decât posibilități limitate de derogare de la normele în vigoare pentru prelucrarea datelor cu caracter personal în scopuri jurnalistice . MPM 2020 a considerat că „versiunea națională a RGPD” nu prevede o protecție adecvată a activității jurnalistice și a raportat un caz în care Autoritatea Națională pentru Protecția Datelor (APD) ar fi solicitat divulgarea de către un canal de știri a surselor sale.

Au fost raportate cazuri în care jurnaliști români au făcut obiectul unor amenințări legate de activitatea lor profesională. În 2019 și 2020, Platforma Consiliului Europei pentru promovarea protejării jurnalismului și a siguranței jurnaliștilor a publicat patru avertismente la adresa România: două avertismente legate de procese abuzive de defăimare, unul legat de o amenințare cu moartea primită de un jurnalist de investigație și unul legat de o suspendare a transmisiei unui post de televiziune .

IV.Alte probleme instituționale legate de sistemul de control și echilibru

România este o republică democratică reprezentativă semiprezidențială. Parlamentul României este bicameral, format din Senat (camera superioară) și Camera Deputaților (camera inferioară). Guvernul, deputații, senatorii sau un grup de cel puțin 100 000 de cetățeni au dreptul de a propune inițiative legislative . Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției și este responsabilă cu controlul constituționalității legilor .

Procesul de elaborare și promulgare a legilor este bine reglementat, existând inclusiv o structură instituțională extinsă care garantează existența unui sistem de control și echilibru. Potrivit Constituției, Parlamentul este autoritatea legislativă, în timp ce guvernul are doar competențe delegate în procesul legislativ. În cadrul unei proceduri legislative obișnuite, proiectul de act legislativ ar trebui să fie aprobat de autoritățile publice cu responsabilități în aplicarea sa și să fie supus consultării publice . În plus, Consiliul Legislativ, un organ consultativ al Parlamentului, furnizează un aviz cu privire la toate proiectele legislative noi, asigură unificarea și coordonarea sistematică a întregului corpus legislativ și ține un registru oficial al legislației din România . În cazul în care dreptul de inițiativă legislativă este exercitat de guvern, proiectul de lege trebuie prezentat Parlamentului, unde este discutat și adoptat de ambele camere. Președintele României promulgă legea, dar are prerogativa de a trimite legea înapoi în parlament, o singură dată, spre a fi reexaminată . Președintele Camerei Deputaților, președintele Senatului, Guvernul, un grup de parlamentari, Înalta Curte de Casație și Justiție, președintele României sau Avocatul Poporului poate solicita o verificare ex ante a constituționalității legii.

Procedura legislativă obișnuită este însă adesea escamotată prin utilizarea frecventă a ordonanțelor de urgență ale guvernului (OUG) . Constituția prevede că adoptarea OUG este posibilă numai în cazuri excepționale și atunci când este justificată având în vedere caracterul său urgent și că este exclusă în cazul anumitor categorii de legi, cum ar fi legile constituționale sau legile care afectează drepturile fundamentale. Cu toate acestea, diferitele guverne care s-au succedat au recurs la OUG-uri pentru a legifera în numeroase domenii, inclusiv în domeniul justiției și al chestiunilor electorale și în domenii care afectează drepturile fundamentale, ceea ce pune sub semnul întrebării calitatea legislației, securitatea juridică și respectarea separației puterilor în stat . Spre deosebire de procedura legislativă obișnuită, în cazul OUG-urilor nu există nicio obligație de consultare și nu se poate exercita controlul instituțional . Deși Avocatul Poporului are posibilitatea de a contesta la Curtea Constituțională recurgerea la OUG, această prerogativă a fost rar utilizată. În cadrul unui referendum consultativ desfășurat în mai 2019, organizat la inițiativa președintelui republicii , majoritatea cetățenilor au sprijinit interzicerea adoptării de ordonanțe de urgență în domeniul justiției, precum și acordarea și altor autorități, nu numai Avocatului Poporului, a prerogativei de a ataca ordonanțele direct la Curtea Constituțională.

În contextul pandemiei de COVID-19, România a declarat starea de urgență. Starea de urgență a fost declarată de președintele republicii la 16 martie, cu încuviințarea Parlamentului . În acest context, România a notificat Consiliului Europei o derogare de la obligațiile care îi revin în temeiul Convenției europene a drepturilor omului . În urma unei cereri din partea Avocatului Poporului referitoare la amenzile care puteau fi aplicate, printre altele, pentru nerespectarea normelor de carantină , Curtea Constituțională a statuat că dispozițiile contestate erau neconstituționale, dat fiind că, întrucât restricționau sau afectau drepturile și libertățile fundamentale ale cetățenilor sau ale instituțiilor fundamentale ale statului, acestea trebuiau adoptate printr-o lege, ca act oficial al Parlamentului, și nu prin intermediul unei ordonanțe de urgență .

Modificările legislative sunt de multe ori imprevizibile și de o calitate defectuoasă și ridică semne de întrebare din perspectiva protejării interesului public. Conform părților interesate instituționale, sunt modificate mult prea des acte legislative cheie, în condițiile în care scopul modificărilor este adesea neclar, iar legile rezultate, contradictorii . Modificările rapide ale legislației prin intermediul OUG-urilor și lipsa securității juridice au un efect negativ și asupra climatului investițional . În diverse domenii de politică, parlamentul a inițiat și a adoptat în ultimii trei ani numeroase modificări legislative ale acelorași legi, care includeau modificări contradictorii. În cursul procedurii legislative, Consiliul Legislativ își exercită adesea prerogativa de a evidenția caracterul contradictoriu al proiectelor de modificări, precum și posibilele incompatibilități cu Constituția, dar avizele sale sunt doar consultative. O mare parte din propunerile legislative adoptate de Parlament sunt atacate la Curtea Constituțională înainte să fie promulgate.

În ciuda cadrului existent, nu se recurge într-o măsură suficientă la evaluări ale impactului și la consultări publice. Cu toate că proiectele de acte normative sunt transmise spre analiză și aprobare autorităților publice competente numai după finalizarea consultării publice, procedura de consultare este considerată pur formală . Cu toate acestea, numeroase autorități locale și centrale nu pun la dispoziția publicului proiectele de legi propuse și nu permit așadar dezbaterea publică pe marginea acestora și invocă adesea rațiuni de urgență sau de securitate națională pentru a limita transparența .

Guvernul a luat măsuri pentru a îmbunătăți transparența și asumarea răspunderii. Aceste măsuri luate la nivel național și local au scopul de a deschide administrația prin adoptarea unor principii și inițiative guvernamentale deschise. Guvernul a pus, de asemenea, la dispoziție o platformă de date deschise creată special în acest scop, pe care poate fi consultată de către public o listă de seturi de date deschise . În „Cadrul de evaluare pentru administrația publică și guvernanță” elaborat de Comisie, România are un scor foarte slab în ceea ce privește calitatea datelor privind achizițiile publice și transparența procedurilor de achiziții publice .

Guvernul s-a angajat să elaboreze un plan de acțiune pentru a aborda problema executării hotărârilor judecătorești și a aplicării de către administrația publică a jurisprudenței generate de instanțele judecătorești. După ce a fost considerată vinovată de încălcarea articolului 6 alineatul (1) din Convenția europeană a drepturilor omului pentru că statul sau entitățile juridice aflate în responsabilitatea statului nu s-au conformat sau s-au conformat cu întârziere hotărârilor judecătorești definitive pronunțate de instanțele naționale , România trebuie să instituie măsuri structurale pentru a garanta executarea de către administrația publică a hotărârilor judecătorești pecuniare și nepecuniare. România face obiectul unei supravegheri sporite din partea Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei pentru executarea acestei hotărâri . Guvernul României a aprobat, în 3 aprilie 2019, un memorandum cu tema „Măsuri pentru garantarea executării hotărârilor judecătorești împotriva unui debitor public, conform jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, ce vizează neexecutarea sau executarea cu întârziere a hotărârilor judecătorești pronunțate împotriva unui debitor public”. Acest plan prevede un mecanism care să furnizeze statistici exacte pentru a permite monitorizarea viitoare.

Autoritățile independente joacă un rol important în apărarea drepturilor fundamentale și a statului de drept. Institutul Român pentru Drepturile Omului (IRDO) este un membru asociat neacreditat al Rețelei Europene a Instituțiilor Naționale pentru Drepturile Omului (ENNRHI) , are un mandat de promovare și de protejare a numeroase drepturi ale omului în România. În 2020, a fost inițiată o procedură legislativă pentru a clarifica mandatul și atribuțiile IRDO, care îi conferă competența de a emite avize, la cererea comisiilor parlamentare, privind proiectele de legi sau alte aspecte referitoare la drepturile omului care sunt examinate în Parlament . Avocatul Poporului are misiunea de a apăra drepturile și libertățile persoanelor fizice în relația cu autoritățile publice. Este o autoritate publică autonomă și independentă. Printre prerogativele sale se numără trimiterea legilor și a ordonanțelor guvernului, inclusiv a ordonanțelor de urgență ale guvernului, la Curtea Constituțională în vederea unui control constituțional ex post .

Societatea civilă română are un rol activ în apărarea statului de drept și a reacționat la încercările de limitare a activității organizațiilor neguvernamentale. Libertatea de asociere este consacrată în Constituție, iar Ordonanța de Guvern nr. 26/2000 prevede reguli privind constituirea asociațiilor și fundațiilor . Acest act creează cadrul pentru facilitarea accesului asociațiilor și fundațiilor la resurse private și publice, precum și a parteneriatului dintre autoritățile publice și persoanele juridice de drept privat fără scop patrimonial. Implicarea puternică a societății civile în eforturile de combatere a corupției a fost esențială pentru încurajarea reformelor. În perioada 2017-2019, societatea civilă a fost activă în criticarea unor reforme controversate și în exprimarea unui sprijin ferm pentru statul de drept. Părțile interesate semnalează faptul că au existat mai multe încercări de imixtiune în activitățile organizațiilor neguvernamentale , dar că reacția comună a societății civile a împiedicat reușita acestora . În special, părțile interesate și-au exprimat îngrijorarea că transpunerea în legislația română a normelor UE privind combaterea spălării banilor și a finanțării terorismului ar putea avea un impact negativ asupra organizațiilor neguvernamentale, respectiv prin impunerea obligației ca acestea să facă public în registrul de la Ministerul Justiției numele tuturor beneficiarilor activităților lor sau a tuturor donatorilor lor, inițiativă la care organizațiile societății civile s-au opus .



Anexa I: Lista surselor în ordine alfabetică*.

* Lista contribuțiilor primite în contextul consultării premergătoare elaborării Raportului din 2020 privind statul de drept este disponibilă pe (site-ul internet al Comisiei).

Agenția pentru Drepturi Fundamentale a Uniunii Europene (2020), Comunicare către Comisia Europeană în contextul pregătirii primului raport anual privind statul de drept.