RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 336/5

AVIZUL BĂNCII CENTRALE EUROPENE

din 24 iunie 2014

cu privire la o propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind raportarea și transparența operațiunilor de finanțare prin instrumente financiare

(CON/2014/49)

(2014/C 336/04)

Introducere și temei juridic

La 18 martie 2014 și la 27 martie 2014, Banca Centrală Europeană (BCE) a primit din partea Parlamentului European și, respectiv, a Consiliului solicitări de emitere a unui aviz cu privire la o propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind raportarea și transparența operațiunilor de finanțare prin instrumente financiare (1) (denumit în continuare „regulamentul propus”).

Competența BCE de a emite un aviz se întemeiază pe articolul 127 alineatul (4) și pe articolul 282 alineatul (5) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, deoarece regulamentul propus cuprinde dispoziții care au incidență asupra contribuției Sistemului European al Băncilor Centrale la buna desfășurare a politicilor referitoare la stabilitatea sistemului financiar, astfel cum este prevăzut la articolul 127 alineatul (5) din Tratat. În conformitate cu articolul 17.5 prima teză din Regulamentul de procedură al Băncii Centrale Europene, Consiliul guvernatorilor adoptă prezentul aviz.

1. Observații generale

BCE apreciază în ansamblu regulamentul propus, care are drept obiectiv creșterea siguranței și transparenței pieței financiare, în concordanță cu recomandările emise de Consiliul de stabilitate financiară (CSF) și aprobate de liderii G20 în septembrie 2013 (2). Regulamentul propus introduce măsuri în trei domenii: (1) informațiile referitoare la operațiuni trebuie raportate registrelor centrale de tranzacții, iar autoritățile competente și organele relevante ale Uniunii trebuie să aibă acces direct și imediat la aceste informații pentru a putea facilita monitorizarea acumulării riscurilor sistemice legate de utilizarea operațiunilor de finanțare prin instrumente financiare (securities financing transactions) (SFT) care, în sensul regulamentului propus, includ operațiuni repo, darea sau luarea cu împrumut de titluri de valoare sau mărfuri și alte operațiuni cu efect economic echivalent și care prezintă riscuri similare, în special tranzacții de cumpărare-revânzare (buy-sell back) sau de vânzare-recumpărare (sell-buy back); (2) informațiile privind SFT trebuie furnizate investitorilor ale căror active sunt implicate în aceste operațiuni și în alte structuri de finanțare care au efecte echivalente cu SFT; și (3) în cazul activităților de reipotecare, trebuie să existe transparență contractuală. BCE apreciază că noile reguli uniforme privind raportarea și transparența SFT, precum și dispozițiile privind reipotecarea, pot avea un rol important în extinderea stabilității financiare în Uniune. În plus, regulamentul propus ar trebui să ia în considerare lucrările desfășurate de grupul de experți CSF în domeniul datelor privind piețele operațiunilor de finanțare prin instrumente financiare, care a fost instituit în vederea adoptării unor recomandări viitoare cu privire la colectarea și agregarea datelor la nivel global în conformitate cu Recomandările CSF și care va elabora standardele și procesele propuse până la sfârșitul anului 2014 (3). În plus, BCE are următoarele observații specifice.

2. Observații specifice

2.1. Exceptarea tranzacțiilor băncilor centrale de la obligațiile de transparență și de raportare

Cadrul de raportare și de transparență propus nu prevede o excepție cu privire la tranzacțiile la care este contraparte o bancă centrală din cadrul SEBC (4).

În această privință, BCE constată că, deși raportarea și transparența tranzacțiilor efectuate de băncile centrale ca parte a obiectivelor și a atribuțiilor statutare ale acestora nu ar conduce la o mai mare transparență a pieței, eficacitatea acestor operațiuni în domeniul politicii monetare sau al operațiunilor valutare și, prin urmare, îndeplinirea acestor sarcini de către băncile centrale, care se bazează pe promptitudine și confidențialitate, ar putea fi grav compromisă prin raportarea sau transparența informațiilor asupra acestor tranzacții.

A obliga contrapărțile la tranzacții la care este parte un membru al SEBC să raporteze registrelor centrale de tranzacții toate informațiile aferente poate aduce atingere regimurilor de confidențialitate ale BCE și ale băncilor centrale naționale (BCN) și ar contraveni scopului imunităților acordate BCE în temeiul Tratatului, în special inviolabilității arhivelor și comunicațiilor oficiale ale BCE (5). Din aceste motive, operațiunile de finanțare prin instrumente financiare la care este contraparte o bancă centrală din cadrul SEBC ar trebui exceptate de la obligațiile de raportare și transparență.

BCE recomandă insistent includerea în regulamentul propus a unei excepții în funcție de tranzacția efectuată (6). Neincluderea unei astfel de excepții ar fi echivalentă cu a impune chiar SEBC astfel de obligații de raportare și transparență.

2.2. Clarificare privind competența Comisiei de a modifica lista de exceptări

În plus, este necesar să se clarifice articolul 2 alineatul (3) din regulamentul propus, care acordă Comisiei competența de a modifica, prin intermediul unui act delegat, lista de excepții prevăzută la articolul 2 alineatul (2). BCE consideră că articolul 2 alineatul (3) ar trebui să prevadă direct posibilitatea de extindere a listei de excepții în vederea includerii băncilor centrale din țările terțe (7).

2.3. Reipotecare

În sensul regulamentului propus, reipotecare înseamnă „utilizarea de către contrapartea beneficiară a instrumentelor financiare primite ca garanție reală în nume propriu și pe cont propriu sau în contul unei alte contrapărți” (8). Regulamentul propus prevede că unei contrapărți care primește instrumente financiare ca garanție reală i se va permite să le reipotecheze doar cu acordul expres al contrapărții care le furnizează și numai după transferarea acestora în propriul cont (9).

BCE apreciază obligațiile de raportare pentru SFT prevăzute la articolul 4, inclusiv obligația de raportare de informații cu privire la garanția furnizată, în special atunci când aceasta este disponibilă pentru reipotecare sau în cazul în care a fost reipotecată. În plus, BCE apreciază cerințele de transparență contractuală prevăzute la articolul 15 din regulamentul propus. Cu toate acestea, în vederea asigurării consecvenței, BCE propune alinierea terminologiei utilizate în regulamentul propus, în măsura în care este posibil, cu terminologia din cadrul Recomandărilor CSF (10) și, astfel, includerea termenului „reutilizare” în locul termenului „reipotecare”, întrucât acesta reflectă mai bine domeniul de aplicare larg al operațiunilor reglementate de regulamentul propus și va asigura securitate juridică participanților la piață. BCE furnizează propuneri de redactare în acest sens (11).

În ceea ce privește cerințele de transparență contractuală, regulamentul propus nu face distincție între garanția financiară transferată în temeiul unui „contract de garanție financiară cu transfer de proprietate” și furnizată printr-un „contract de garanție financiară fără transfer de proprietate” în sensul Directivei 2002/47/CE (12). În cadrul unui contract de garanție financiară fără transfer de proprietate, cel care constituie garanția transmite beneficiarului acesteia proprietatea deplină sau drepturile depline asupra garanției financiare. În schimb, în cadrul unui contract de garanție financiară fără transfer de proprietate, cel care constituie garanția pune garanția financiară la dispoziția beneficiarului sau constituie această garanție în favoarea beneficiarului și, astfel, cel care constituie garanția păstrează proprietatea deplină sau restrânsă asupra garanției financiare sau drepturile depline asupra acesteia la momentul constituirii dreptului real de garanție. Din perspectiva stabilității financiare, domeniul larg de aplicare al regulamentului propus ar trebui, în principiu, să fie apreciat. Cu toate acestea, având în vedere dispozițiile Directivei 2002/47/CE, beneficiarului unei garanții nu ar trebui să i se restrângă beneficiul deplinei proprietăți sau drepturilor depline asupra garanției financiare în condițiile în care fost încheiat un contract de garanție financiară cu transfer de proprietate. Deși contrapartea beneficiară ar trebui să fie totuși obligată să îndeplinească celelalte cerințe prevăzute la articolul 15 din regulamentul propus, este necesar să se precizeze faptul că încheierea unui contract de garanție financiară cu transfer de proprietate implică deja un acord cu privire la reutilizare și că orice încălcare a cerințelor de la articolul 15 nu va influența validitatea sau caracterul executoriu al SFT, iar contrapărții beneficiare nu i s-ar putea aplica decât sancțiuni administrative în temeiul regulamentului propus. BCE furnizează propuneri de redactare în acest sens (13).

BCE observă că regulamentul propus nu se concentrează decât asupra introducerii unor cerințe de raportare și transparență. Cu toate acestea, criza financiară recentă a demonstrat că în urma aplicării practicilor de reutilizare și de reipotecare a activelor clienților pot apărea riscuri semnificative privind stabilitatea financiară: acestea pot accentua riscul de contagiune, pot conduce, eventual, la acumularea unui grad de îndatorare excesiv în sistemul financiar și pot, de asemenea, să crească riscul retragerilor masive în ceea ce privește instituțiile individuale. În acest context, se observă că CSF a emis recomandări la nivel internațional cu privire la introducerea unor limite în ceea ce privește: (1) reipotecarea activelor clienților în scopul finanțării activităților desfășurate în contul propriu al intermediarului; și (2) entitățile care au dreptul să participe la reipotecarea activelor clienților (14). În plus, în Uniune ar trebui asigurate și alte măsuri. În consecință, BCE consideră că este important să se realizeze o evaluare de către Comisie cu privire la necesitatea introducerii unor măsuri de reglementare suplimentare, care să meargă mai departe de cerințele de raportare și transparență propuse, inclusiv necesitatea impunerii unor limite cantitative asupra reutilizării și reipotecării activelor clienților, care ar putea fi introduse într-un act juridic ulterior. Pentru a se asigura că aceste limite cantitative nu au un impact negativ asupra piețelor operațiunilor de finanțare prin instrumente financiare, este necesar să se realizeze o analiză detaliată de tip costuri-beneficii.

2.4. Modalități de raportare a datelor privind SFT

Pentru a îndeplini misiunile SEBC și pentru a monitoriza piețele și activitățile financiare din zona euro și din întreaga Uniune, BCE, sprijinită de băncile centrale naționale, are nevoie să colecteze informații statistice de înaltă calitate (15). În consecință, informațiile cu privire la operațiuni raportate registrelor centrale de tranzacții și, în anumite împrejurări, Autorității Europene pentru Valori Mobiliare și Piețe (ESMA) în temeiul regulamentului propus sunt esențiale pentru îndeplinirea următoarelor misiuni de către SEBC: (1) contribuirea la menținerea stabilității sistemului financiar în conformitate cu articolul 127 alineatul (5) din Tratat prin monitorizarea acumulării de riscuri sistemice legate de SFT; (2) punerea în aplicare a politicii monetare; (3) analizarea mecanismului de transmitere a politicii monetare; (4) coordonarea monitorizării infrastructurilor pieței financiare (16); și (5) oferirea de sprijin analitic și statistic Comitetului european pentru risc sistemic (CERS) în conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 1096/2010 (17).

Pentru aceste motive și în vederea reducerii sarcinii de raportare care le revine participanților de pe piața financiară, informațiile cu privire la tipurile specifice de SFT care trebuie raportate, precum și formatul și frecvența acestor raportări, ar trebui să faciliteze utilizarea acestor informații în vederea îndeplinirii misiunilor SEBC: BCE apreciază oportunitatea de a coopera strâns cu ESMA în vederea elaborării de proiecte de standarde tehnice și este pregătită să sprijine ESMA în îndeplinirea misiunii sale.

În plus, BCE recomandă ca datele cu privire la SFT să fie raportate, compilate și puse la dispoziția SEBC cu un grad maxim de granularitate și într-o formă complet standardizată. În ceea ce privește categoriile de date care trebuie raportate, BCE recomandă ca standardele tehnice pregătite în conformitate cu articolul 4 alineatul (7) din regulamentul propus să solicite date privind activele individuale utilizate ca garanții, precum și valoarea principalului, moneda, tipul, calitatea și valoarea fiecărui activ care trebuie raportat. Aceasta va ajuta la stabilirea activelor care sunt disponibile pentru reipotecare sau care au fost reipotecate și va facilita compilarea acestor informații prin proceduri automate. De asemenea, standardele tehnice ar trebui să permită raportarea activelor individuale care fac obiectul luării sau dării cu împrumut de titluri de valoare sau de mărfuri. Activele individuale ar trebui de asemenea să fie raportate în cazul în care operațiunile sunt garantate prin fonduri de active, de exemplu, pe bază de portofoliu sau prin intermediul unor servicii tripartite de gestionare a garanțiilor reale (18). Standardele tehnice ar trebui să ia în considerare caracteristicile tehnice ale acestor fonduri de active și natura lor dinamică, în special în cazul în care componența fondului se modifică în mod frecvent. Modul în care sunt raportate activele individuale ar trebui modificat în mod corespunzător. De exemplu, una dintre opțiunile pentru facilitarea raportării operațiunilor tripartite de răscumpărare ar putea fi admiterea raportării activelor individuale care intră la sfârșitul zilei în componența pachetului de garanții reale care garantează operațiunile. Raportarea prin intermediul infrastructurilor de piață financiară relevante poate facilita fezabilitatea tehnică a raportării (inclusiv a datelor privind activele individuale utilizate drept garanții reale) și ar fi în concordanță cu articolul 4 alineatul (1) din regulamentul propus, care permite contrapărților să delege raportarea SFT.

În plus, BCE sugerează că standardele tehnice ar trebui să impună contrapărților obligația de a raporta elemente suplimentare pentru a facilita o monitorizare mai cuprinzătoare în scopul menținerii stabilității financiare și al îndeplinirii misiunilor SEBC menționate mai sus, luând în considerare, printre altele, evoluțiile la nivel internațional precum lucrările desfășurate în prezent de către CSF.

Regulamentul propus prevede ca informațiile cu privire la SFT să fie transmise cel târziu în ziua lucrătoare următoare încheierii, modificării sau sistării tranzacției. În vederea asigurării calității datelor și a caracterului corect și complet al informațiilor, BCE recomandă să se analizeze dacă ar fi necesar să se impună contrapărților cerințe referitoare la raportarea suplimentară, cu frecvență mai redusă, a tuturor operațiunilor care nu au ajuns încă la scadență. Aceste cerințe de raportare suplimentară ar avea drept scop să minimalizeze acumularea, în timp, a unor erori la nivelul informațiilor privind SFT raportate și ar fi în conformitate cu recomandarea CSF cu privire la colectarea unor instantanee regulate ale soldurilor (19).

BCE recomandă insistent ca standardele tehnice prevăzute de regulamentul propus să prevadă ca datele raportate să includă elemente de identificare adecvate, utilizându-se standardele prezente și viitoare agreate la nivel internațional. ESMA ar trebui să prevadă obligativitatea utilizării acestor elemente de identificare, în special a numărului internațional de identificare a valorilor mobiliare (international securities identification number) (ISIN), a identificatorului global al persoanei juridice (global legal entity identifier) (LEI) și a unui identificator unic pentru tranzacție (20), pentru toate contrapărțile care intră în sfera de aplicare a regulamentului propus.

În primul rând, ISIN, care este atribuit valorilor mobiliare și identifică în mod unic o emisiune de valori mobiliare, ar trebui menționat în cazul raportării instrumentelor de tip non-cash care constituie garanție reală.

În al doilea rând, în vederea asigurării consecvenței și a unui instrument pentru compilarea adecvată a datelor, este necesar ca toate părțile care participă la operațiuni financiare să fie identificate cu un cod unic. În acest scop, BCE susține utilizarea sistemului global LEI, astfel cum este aprobat de Autoritatea Bancară Europeană (ABE) și de ESMA (21), într-un mod care este compatibil cu Recomandările CSF (22). Deși sistemul global LEI nu este încă pe deplin operațional, articolul 4 alineatul (8) din regulamentul propus ar trebui să menționeze necesitatea de aplicare a LEI în standardele tehnice, în special având în vedere utilizarea unor versiuni preliminare ale LEI în cadrul sistemului global LEI provizoriu, care este în prezent operațional (23). Utilizarea sistemului LEI sau a versiunilor preliminare ale LEI va facilita colectarea și agregarea datelor la nivel global, în special pentru a corecta dubla contabilizare a operațiunilor internaționale raportate în jurisdicții diferite.

În al treilea rând, în lipsa unui cadru agreat la nivel internațional, BCE recomandă insistent crearea de către ESMA a unui identificator unic al tranzacției la nivel european. Acesta este în mod special important pentru compararea informațiilor privind aceeași operațiune raportate de două sau de mai multe contrapărți, fiind în același timp o condiție necesară pentru asigurarea integrității informațiilor furnizate de o contraparte, de exemplu, pentru evitarea lacunelor și a dublei contabilizări.

De asemenea, este important să se asigure că SEBC dispune de acces adecvat la informațiile granulare complete și deplin standardizate colectate de registrele centrale de tranzacții în formate care facilitează exercitarea misiunilor SEBC (24). În cazul în care ESMA consideră că este necesar și adecvat, aceasta ar trebui să aibă posibilitatea să includă, în proiectele de standarde tehnice, proceduri prin care registrele centrale de tranzacții să poată să verifice caracterul complet și corectitudinea datelor care le sunt raportate, în special în cazul în care registrul central depistează informații care lipsesc, sunt incomplete sau inconsecvente (25). Aceasta nu aduce atingere responsabilităților care le revin autorităților competente cu privire la aplicarea de sancțiuni și măsuri administrative contrapărților în conformitate cu capitolul VIII din regulamentul propus.

În urma adoptării acestor standarde tehnice în conformitate cu procedura prevăzută de Regulamentul (UE) nr. 1095/2010 (26), este necesară o actualizare periodică a acestora în vederea reflectării adecvate a evoluțiilor pieței, a consolidării cadrului de reglementare și a intrării depline în vigoare a cadrului de reglementare european unic.

De asemenea, poate fi necesară alinierea standardelor tehnice adoptate în temeiul altor reglementări ale Uniunii referitoare la servicii financiare, precum Regulamentul (UE) nr. 648/2012, cu standardele tehnice adoptate în temeiul regulamentului propus. Aceasta va contribui la reducerea sarcinii de raportare care le revine contrapărților, asigurând în același timp includerea efectivă a informațiilor solicitate în temeiul articolului 4 din regulamentul propus în aceste rapoarte. Această aliniere ar trebui să aibă drept scop asigurarea unei monitorizări cuprinzătoare a SFT, în special a consecvenței informațiilor privind SFT raportate și a formatului acestora în conformitate cu articolul 4 alineatul (6) din regulamentul propus.

Adoptat la Frankfurt pe Main, 24 iunie 2014. Președintele BCE Mario DRAGHI

(1) COM(2014) 40 final.

(2) A se vedea documentul Strengthening Oversight and Regulation of Shadow Banking: Policy Framework for Addressing Shadow Banking Risks in Securities Lending and Repos („Consolidarea monitorizării și reglementării sistemului bancar paralel: cadrul politic pentru abordarea riscurilor legate de operațiunile de dare cu împrumut de titluri de valoare și de tranzacțiile repo din sistemul bancar paralel”) (denumit în continuare „Recomandările CSF”), 29 august 2013, disponibil pe website-ul CSF, la adresa http://www.financialstabilityboard.org

(3) A se vedea recomandările 2 și 3 din Recomandările CSF.

(4) Articolul 2 alineatul (2) din regulamentul propus prevede doar o excepție subiectivă pentru membrii SEBC, pentru alte organisme ale statelor membre având funcții similare, pentru alte organisme ale Uniunii însărcinate cu administrarea datoriei publice sau care intervin în administrarea acesteia și pentru Banca Reglementelor Internaționale. Contrapărțile la tranzacțiile băncilor centrale din cadrul SEBC nu sunt exceptate în mod clar de la obligațiile de raportare și transparență prevăzute de articolele 4, 13, 14 și 15 din regulamentul propus.

(5) A se vedea articolul 343 din Tratat și articolul 39 din Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene (denumit în continuare „Statutul SEBC”), precum și articolele 2, 5 și 22 din Protocolul privind privilegiile și imunitățile Uniunii Europene.

(6) A se vedea modificarea nr. 7 din anexa la prezentul aviz. În conformitate cu punctul 7.2 din Avizul CON/2012/21 și cu articolul 1 alineatele (6)-(8) din Regulamentul (UE) nr. 600/2014/CE al Parlamentului European și al Consiliului din 15 mai 2014 privind piețele instrumentelor financiare și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012 (JO L 173, 12.6.2014, p. 84). Toate avizele BCE se publică pe website-ul BCE, la adresa www.ecb.europa.eu

(7) A se vedea modificarea nr. 8 din anexa la prezentul aviz. Această clarificare ar fi în concordanță cu articolul 1 alineatul (6) din Regulamentul (UE) nr. 648/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 4 iulie 2012 privind instrumentele financiare derivate extrabursiere, contrapărțile centrale și registrele centrale de tranzacții (JO L 201, 27.7.2012, p. 1) și cu articolul 1 alineatul (9) din Regulamentul (UE) nr. 600/2014.

(8) Articolul 3 alineatul (7) din regulamentul propus.

(9) Articolul 15 din regulamentul propus.

(10) A se vedea recomandarea 7 din Recomandările CSF.

(11) A se vedea modificarea nr. 10 din anexa la prezentul aviz. A se vedea de asemenea modificările 2-6, 11 și 16.

(12) Directiva 2002/47/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 6 iunie 2002 privind contractele de garanție financiară (JO L 168, 27.6.2002, p. 43).

(13) A se vedea modificările 10 și 19 din anexa la prezentul aviz.

(14) A se vedea recomandarea 7 din Recomandările CSF.

(15) Articolul 5 din Statutul SEBC.

(16) A se vedea Avizul BCE CON/2011/1.

(17) Regulamentul (UE) nr. 1096/2010 al Consiliului din 17 noiembrie 2010 privind acordarea unor competențe specifice Băncii Centrale Europene referitoare la funcționarea Comitetului european pentru risc sistemic (JO L 331, 15.12.2010, p. 162).

(18) A se vedea modificarea nr. 11 din anexa la prezentul aviz.

(19) A se vedea recomandarea 2 din Recomandările CSF.

(20) A se vedea modificarea nr. 12 din anexa la prezentul aviz.

(21) A se vedea Recomandarea ABE cu privire la utilizarea identificatorului persoanei juridice (LEI) din 29 ianuarie 2014 (EBA/REC/2014/01), disponibilă pe website-ul ABE, la adresa http://www.eba.europa.eu, și Documentul cu întrebări și răspunsuri al ESMA Implementation of the Regulation (EU) No 648/2012 on OTC derivatives, central counterparties and trade repositories (EMIR) [„Punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012 privind instrumentele derivate extrabursiere, contrapărțile centrale și registrele de tranzacții (EMIR)”] (ESMA/2013/1527), 22 octombrie 2013, p. 45, disponibil pe website-ul ESMA, la adresa http://www.esma.europa.eu

(22) A se vedea documentul A Global Legal Entity Identifier for Financial Markets („Un identificator global al persoanei juridice pentru piețele financiare”) din 8 iunie 2012, disponibil pe website-ul CSF, la adresa http://www.financialstabilityboard.org

(23) A se vedea documentul LEI Regulatory Oversight Committee (ROC): 1st progress note on the Global LEI Initiative [„Comitetul de monitorizare reglementară pentru LEI (ROC): prima notă cu privire la progresul Inițiativei LEI global”] din 8 martie 2013, disponibil pe website-ul LEI ROC la adresa http://www.leiroc.org. Sistemul LEI global provizoriu a fost lansat în ianuarie 2013, iar prin intermediul acestuia LEI ROC a acceptat drept compatibilă la nivel global orice versiune preliminară a LEI emisă de o unitate operațională locală (Local Operating Unit – LOU) preliminară.

(24) A se vedea modificarea nr. 15 din anexa la prezentul aviz.

(25) A se vedea modificarea nr. 13 din anexa la prezentul aviz.

(26) Regulamentul (UE) nr. 1095/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 noiembrie 2010 de instituire a Autorității Europene de Supraveghere (Autoritatea Europeană pentru Valori Mobiliare și Piețe), de modificare a Deciziei nr. 716/2009/CE și de abrogare a Deciziei 2009/77/CE a Comisiei (JO L 331, 15.12.2010, p. 84).