COMISIA EUROPEANĂ Bruxelles, 27.1.2016 SWD(2016) 16 final DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI ROMÂNIA: Raport tehnic care însoţeşte documentul RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU privind progresele înregistrate de România în cadrul mecanismului de cooperare și de verificare {COM(2016) 41 final}



Obiectivele de referință care trebuie atinse de România în temeiul Deciziei Comisiei din 13 decembrie 2006 de stabilire a unui mecanism de cooperare și de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției: Obiectivul de referință nr. 1: Garantarea unui proces judiciar mai transparent și mai eficient, în special prin consolidarea capacităților și a responsabilității Consiliului Superior al Magistraturii. Raportarea și evaluarea impactului noilor coduri de procedură civilă și penală. Obiectivul de referință nr. 2: Înființarea, conform celor prevăzute, a unei agenții de integritate cu responsabilități în domeniul verificării patrimoniului, a incompatibilităților și a conflictelor de interese potențiale, precum și cu capacitatea de a adopta hotărâri obligatorii care să poată duce la aplicarea unor sancțiuni disuasive. Obiectivul de referință nr. 3: Continuarea, în baza progreselor realizate deja, a unor cercetări profesioniste și imparțiale cu privire la acuzațiile de corupție la nivel înalt. Obiectivul de referință nr. 4: Adoptarea unor măsuri suplimentare de prevenire și combatere a corupției, în special în cadrul administrației locale.



I Introducere Prezentul raport tehnic prezintă informațiile și datele pe care Comisia le-a utilizat ca bază pentru analiza sa. Aceste informații au fost colectate dintr-o gamă variată de surse. Serviciile Comisiei urmăresc evoluțiile din România prin intermediul unei prezențe permanente, precum și prin contactele dintre diversele servicii ale Comisiei și administrația română. Comisia a avut, de asemenea, avantajul de a lucra îndeaproape cu guvernul român și cu principalele organisme ale administrației judiciare și a statului, care au oferit răspunsuri detaliate și la obiect la o serie de chestionare scrise, precum și în cursul reuniunilor frecvente cu serviciile Comisiei. De asemenea, Comisia beneficiază în munca sa de asistența extrem de valoroasă furnizată de experți independenți din alte state membre și se bazează, de asemenea, pe diversele studii și rapoarte disponibile, elaborate de instituțiile internaționale și de alți observatori independenți din domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției. Informațiile conținute în prezentul raport rămân responsabilitatea serviciilor Comisiei. Comisia sprijină, de asemenea, eforturile României de atingere a obiectivelor MCV prin oferirea de finanțare din cadrul fondurilor structurale și de investiții europene. În perioada 2007-2013, România a implementat o serie de proiecte în domeniul luptei împotriva corupției și al reformei sistemului judiciar. Suma totală a finanțării acordate din Fondul social european (FSE) este de 16 milioane EUR. Principalii beneficiari au fost Ministerul Administrației Publice, Ministerul Justiției, Ministerul Educației și Ministerul Sănătății. Finanțarea din cadrul Fondului european de dezvoltare regională (FEDR) a fost investită în acțiuni aferente proiectelor de control al integrității (printre care se numără PREVENT) și aferente consolidării capacității agenției pentru achiziții publice, fiind alocat un buget de circa 15 milioane EUR. În perioada 2014-2020, prin Programul privind capacitatea administrativă (din cadrul FSE) se va oferi finanțare în valoare de circa 103 milioane EUR pentru proiecte din domeniul reformei sistemului judiciar, inclusiv 35 de milioane EUR în mod specific pentru lupta împotriva corupției și 35 de milioane EUR pentru sprijinirea îmbunătățirii procesului de achiziții publice. Resurse în valoare de până la 15 milioane EUR din cadrul FEDR vor fi investite în consolidarea capacității și în acordarea de asistență tehnică pentru achizițiile publice, în acțiunile de prevenire a fraudei ale autorităților de management și în Departamentul pentru lupta antifraudă (DLAF). II Procedurile judiciare Reforma sistemului judiciar este una dintre cele două teme majore monitorizate în cadrul mecanismului de cooperare și de verificare (MCV) în România. La momentul aderării, s-a concluzionat că persistau deficiențe în ceea ce privește funcționarea sistemului judiciar românesc, fiind necesare reforme suplimentare. Aceste reforme se axează pe instituirea unui sistem judiciar independent, imparțial și eficient, pe consolidarea consecvenței actului de justiție, precum și a transparenței și răspunderii sistemului judiciar. 2.1 Independența judiciară Independența judiciară este esențială pentru ca statul de drept și sistemul judiciar să funcționeze. Garanțiile legale ale independenței judiciare nu ar trebui să fie doar recunoscute în legislație, ci și asigurate și apărate, astfel încât societatea să poată avea încredere în faptul că sistemul judiciar își îndeplinește misiunea în mod imparțial și profesionist. Această încredere este periclitată atunci când există atacuri la adresa sistemului judiciar, atunci când activitatea organelor de urmărire penală este împiedicată sau atunci când hotărârile judecătorești sunt ignorate. Atacurile la adresa instituțiilor judiciare și a unor judecători și procurori pot avea efecte negative asupra independenței și imparțialității sistemului judiciar. Imixtiunea politică în numirile în posturi importante este considerată un factor de risc esențial în ceea ce privește independența sistemului judiciar. În această secțiune se prezintă un raport al activității principalelor instituții care au un rol în procesul de consolidare a independenței sistemului judiciar în România. Secțiunea descrie amploarea riscurilor la adresa independenței sistemului judiciar din România și modul în care instituțiile menționate mai sus au reacționat la acestea. Sistemul de control și echilibru al puterilor în practică

În 2015, sistemul judiciar (reprezentat de Înalta Curte de Casație și Justiție și de Consiliul Superior al Magistraturii) și Curtea Constituțională au avut în continuare un rol esențial în ceea ce privește independența sistemului judiciar, în calitate de actori instituționali care contribuie la echilibrul puterilor în stat. Acest rol a fost evidențiat tot mai mult prin vizibilitatea publică a acestor instituții, în special prin pozițiile adoptate de instituțiile judiciare în cursul dezbaterilor parlamentare cu privire la legislația relevantă. Printre exemplele de situații în care comisiile parlamentare au invitat autoritățile judiciare să își exprime opiniile se numără discuția referitoare la un proiect de lege privind răspunderea magistraților și adoptarea proiectului de lege privind crearea Agenției Naționale de Administrare a Bunurilor Indisponibilizate. În unele cazuri însă, autorităților judiciare li s-a solicitat să emită un aviz imediat, la fața locului, ceea ce nu le-a oferit posibilitatea să se consulte cu organismele pe care le reprezintă. Curtea Constituțională (CCR) joacă un rol important în ceea ce privește statul de drept și consolidarea independenței sistemului judiciar. Continuând munca depusă în 2014, deciziile CCR au vizat oferirea de soluții la problemele legate de echilibrul puterilor în stat și de respectarea drepturilor fundamentale, care nu puteau fi rezolvate doar de sistemul judiciar. CCR a statuat cu privire la un conflict între Senat și sistemul judiciar după ce Senatul a refuzat să dea curs cererii DNA de arestare preventivă a unui fost ministru, care în prezent este senator: , Într-o primă decizie, CCR a recunoscut existența unui conflict juridic de natură constituțională între Senat și sistemul judiciar și a statuat că Senatul are obligația de a redacta decizia și de a o publica în Monitorul Oficial. Deși cu privire la cerere au fost exprimate 79 de voturi pentru și 69 de voturi împotrivă, nu s-a atins cvorumul Senatului (potrivit regulilor Senatului, pentru ridicarea imunității era necesar acordul majorității tuturor senatorilor) și, prin urmare, nu a fost consemnată oficial nicio decizie. În urma deciziei CCR, a fost publicată decizia Senatului de respingere a cererii Ministerului Public, motivele procedurale invocate fiind neatingerea cvorumului de vot. Într-o a doua decizie, CCR a statuat că decizia Senatului era neconstituțională, întrucât era necesar un vot legitim pe fond. În luna mai, în urma unei sesizări din partea Președintelui României, CCR a anulat o lege care le permitea primarilor și președinților de consilii județene să participe la adunările generale ale asociațiilor de dezvoltare intercomunitară având ca obiect de activitate serviciile de utilități publice. Această lege a fost controversată la adoptarea sa în 2014. Până la urmă, legea a fost însă promulgată de președinte în decembrie 2015, toate mijloacele legale de contestare a acesteia fiind epuizate (a fost deja retrimisă de două ori Parlamentului). În cursul anului 2015, CCR a adoptat 19 decizii cu privire la anumite dispoziții ale noului Cod penal și ale noului Cod de procedură penală. Majoritatea acestor decizii au vizat consolidarea respectării dreptului la un proces echitabil și a drepturilor ce le revin părților în conformitate cu jurisprudența CEDO (a se vedea secțiunea 2.2.1). Deciziile Înaltei Curți de Casație și Justiție (ICCJ) privind interpretarea legislației au, de asemenea, un rol important în ceea ce privește sistemul de control și echilibru instituțional (a se vedea, de asemenea, secțiunea 1.3). De exemplu, ICCJ a emis două hotărâri prealabile importante privind medicii din spitalele publice, clarificând faptul că medicii angajați în cadrul unităților spitalicești din sistemul public de sănătate sunt funcționari publici, prin urmare nu pot primi plăți suplimentare sau donații din partea pacienților (lucru care este permis, în principiu, de Legea drepturilor pacientului). Aceste decizii au abordat o ambiguitate anterioară și au statuat în mod clar că se exclude posibilitatea acordării de plăți suplimentare informale, recunoscute ca fiind o sursă majoră de corupție în sistemul public de sănătate. Amenințări la adresa independenței sistemului judiciar Faptul că în România s-a reușit urmărirea penală și condamnarea unui număr mare de politicieni bine-cunoscuți este un semn că tendința subiacentă de independență a sistemului judiciar este una pozitivă. Dar, după cum s-a arătat în rapoartele privind MCV, a existat, de asemenea, o reacție la această tendință, magistrații și instituțiile judiciare fiind frecvent criticate. Există riscul ca aceste critici să submineze încrederea opiniei publice în sistemul judiciar în ansamblul său, în special atunci când acestea sunt formulate de Guvern sau Parlament. În Raportul privind MCV din 2015 s-a formulat următoarea recomandare: „[Să se asigure că] în Codul de conduită al parlamentarilor sunt incluse dispoziții clare care să garanteze respectarea independenței sistemului judiciar de către parlamentari și în cadrul procesului parlamentar.” În acest an s-au înregistrat mai multe cereri de apărare a independenței justiției în urma unor atacuri din mass-media și din partea politicienilor, inclusiv ca răspuns la declarațiile făcute de către președintele Senatului și de către prim-ministru. Acestea din urmă au inclus critici la adresa sistemului judiciar în ansamblul său și a șefilor Direcției Naționale Anticorupție (DNA) și Înaltei Curți de Casație și Justiție (ICCJ)., Este în curs o anchetă care îi vizează pe patru membri ai Curții Constituționale cu privire la fapte legate de decizia CCR de a invalida referendumul de demitere a președintelui României din 2012 (mai precis, obiectul anchetei îl constituie emiterea de către CCR a unei erate prin care se clarifica temeiul juridic al deciziei sale). CCR și-a exprimat îngrijorarea, considerând că ancheta este o modalitate de a exercita presiuni asupra sa, însă membrii CCR au decis să coopereze la anchetă (menționând necesitatea de a nu arăta lipsă de respect față de ICCJ, care conduce procedura). CCR a raportat, de asemenea, existența unor presiuni asupra sa în contextul demisiei unui judecător anchetat pentru presupuse fapte de corupție. Apărarea independenței judiciare de către Consiliul Superior al Magistraturii Unul dintre rolurile Consiliului Superior al Magistraturii (CSM) este acela de a garanta independența justiției. În 2015, CSM a emis 16 hotărâri prin care apăra independența justiției și 10 hotărâri prin care apăra reputația profesională, independența și imparțialitatea magistraților. Procedura, care este în vigoare din 2012 și implică investigarea faptelor de către Inspecția Judiciară (IJ), precum și o hotărâre a plenului CSM, este în prezent bine statornicită. De obicei, în termen de câteva ore de la declarațiile publice, CSM sesizează IJ privind cazul respectiv și emite un prim comunicat de presă. În urma raportului IJ, CSM emite o hotărâre și un comunicat de presă în care oferă informații cu privire la caz și precizează concluzia la care s-a ajuns. Termenele-limită sunt cât se poate de scurte și sunt reduse în continuare față de anii anteriori: timpul de reacție mediu este de 31 de zile, față de 54 de zile în 2014. În mai multe ocazii, când cazul era foarte clar, CSM a emis o hotărâre în câteva zile. Rolul CSM de instituție care apără independența justiției este deja consacrat. Majoritatea cererilor de apărare a independenței sistemului judiciar sunt inițiate acum chiar de CSM, fără să primească o cerere din partea magistraților în cauză. CSM a explicat că, din moment ce unele dintre critici au vizat instituții sau sistemul judiciar în general, decizia de a declanșa acțiunea nu ar trebui lăsată la latitudinea magistratului — în special atunci când cauzele sunt încă în curs. Rolul CSM a fost sprijinit, de asemenea, de către alți actori instituționali: o cerere de apărare a independenței justiției a fost prezentată după un vot unanim al Adunării Generale a Procurorilor din cadrul DNA, iar o alta a fost prezentată de către ministrul justiției. CSM încearcă să-și facă cunoscute acțiunile în acest domeniu prin emiterea de comunicate de presă. În Raportul privind MCV din 2015 a fost evidențiat faptul că este dificil să se asigure declarațiilor de presă ale CSM un nivel echivalent de publicitate cu cel al criticilor inițiale. Deși hotărârile CSM sunt întotdeauna transmise Consiliului Național al Audiovizualului, acest lucru nu a dus întotdeauna la adoptarea unor măsuri reparatorii eficace sau la corectarea informației de către canalul mediatic care a lansat sau care a preluat din altă parte atacurile. Se poate remarca faptul că în alte state membre există obligații legale de a se oferi „dreptul la replică”, iar pozițiile astfel exprimate trebuie publicate în așa fel încât să aibă un nivel comparabil de vizibilitate, în conformitate cu pozițiile Consiliului Europei și cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului. În România, numărul magistraților care solicită reparații în instanță este redus. CSM nu acordă niciun sprijin în vederea susținerii pe fond a unei decizii CSM prin acordarea de asistență juridică sau financiară magistraților în astfel de situații (există cazuri în alte state membre în care magistrații beneficiază de consiliere și de asistență financiară pentru inițierea unei acțiuni în încetare sau pentru depunerea unei plângeri penale) sau prin inițierea unei acțiuni în instanță în nume propriu. Procedurile sunt de durată și imprevizibile. Procurorul-șef al DNA a acționat în justiție postul de televiziune „Antena 3” pentru afirmațiile făcute în cadrul unui program de televiziune, solicitând daune morale în valoare de 1 milion de lei și plata cheltuielilor de judecată. În octombrie 2015, Tribunalul București a condamnat „Antena 3” la comunicarea hotărârii pe postul de televiziune și a condamnat jurnaliștii la plata unor daune morale în valoare de 250 000 de lei. Hotărârea nu este definitivă. O altă abordare utilizată în alte state membre a fost de a investi în cursuri de formare privind mass-media pentru magistrați sau de a numi pentru fiecare instituție judecători ori procurori ca purtători de cuvânt cu formare în domeniu. Până în prezent, în România s-au luat puține astfel de măsuri. Numiri Rapoartele privind MCV au subliniat, în conformitate cu standardele internaționale , importanța unor proceduri de selecție transparente și bazate pe merit pentru numirile în funcții de conducere. Având în vedere numirea unui nou procuror-șef al DIICOT în 2015 și faptul că în 2016 se prevăd o serie de proceduri de numire în funcții importante [inclusiv numirea procurorului general, a procurorului-șef al DNA, precum și a președintelui Înaltei Curți de Casație și Justiție (ICCJ)], Comisia a recomandat în raportul său din ianuarie 2015: „să se asigure că procedura de numire a noului procuror-șef al DIICOT este transparentă și bazată pe merit și să se efectueze o evaluare globală a procedurilor de numire în funcții de conducere în cadrul magistraturii, astfel încât până în luna decembrie 2015 să existe în acest sens proceduri clare și detaliate”. Tot în 2016 vor avea loc și alegerile pentru o nouă componență a Consiliului Superior al Magistraturii (CSM).

În ceea ce privește numirea procurorului-șef al Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism (DIICOT), procedura stabilită este următoarea: ministrul justiției propune un candidat, CSM este consultat cu privire la alegerea respectivă, iar numirea finală este făcută de către președintele României. Având în vedere circumstanțele în care a încetat mandatul fostului procuror-șef al DIICOT, numirea este deosebit de sensibilă. În cursul procedurii din 2015, par să fi fost luate o serie de măsuri suplimentare, în special în ceea ce privește transparența. Ministrul justiției a introdus o serie de măsuri (publicarea postului, definirea publică a criteriilor, publicarea numelor candidaților), care nu erau obligații legale, fiind doar măsuri concrete de îmbunătățire a procedurii. Ministrul justiției a făcut numirea în funcție din rândul a șase candidați și a cooperat informal în prealabil cu CSM, valorificând experiența și criteriile bine definite ale CSM în numirea procurorilor. Procedura s-a finalizat prin numirea în funcție de către președinte a candidatului propus și nu a stârnit multe controverse. Procedura de numire a procurorului-șef al DIICOT se aplică și în cazul tuturor posturilor de procuror cu funcție de conducere superioară și adjuncților acestora și include nivelul șefilor de secție din Ministerul Public și din DNA. În mai 2016 urmează să fie efectuate numiri în funcțiile de procuror general și de procuror-șef al DNA. Tot în 2016 vor fi făcute numiri și pentru posturile de adjuncți din cadrul PG, DNA și DIICOT, precum și pentru cele de șefi de secție. Prin urmare, ministrul justiției trebuie să numească în funcție în total 15 procurori. Așa cum s-a arătat în raportul anterior privind MCV, această procedură comportă o dimensiune politică puternică, având în vedere rolul conferit în acest context ministrului justiției, și nu există criterii la nivel legislativ pentru asigurarea celui mai înalt grad de competențe profesionale și integritate. Procedurile de numire anterioare au făcut obiectul unor controverse considerabile. În recomandările și avizele Comisiei de la Veneția și ale Consiliului Consultativ al Procurorilor Europeni s-a subliniat importanța procedurilor de numire în ceea ce privește independența organelor de urmărire penală, precum și importanța unei proceduri care să încurajeze cele mai înalte standarde de etică și profesionale — Comisia de la Veneția a remarcat însă și că: „este rezonabil ca un guvern să își dorească să aibă un anumit control asupra numirii, dată fiind importanța urmăririi penale a infracțiunilor în funcționarea corectă și eficientă a statului”. CSM a propus alinierea cadrului juridic pentru numirea în funcție a procurorilor cu cele mai înalte funcții de conducere la legea care reglementează numirea președintelui ICCJ. Ca atare, s-ar elimina rolul ministrului justiției în alegerea candidatului, cu excepția cazului în care ministrul este membru al CSM. Această propunere este încă în dezbatere. În discuțiile purtate cu Comisia în septembrie, ministrul a fost de acord ca ministrul justiției să nu fie implicat în numirea șefilor de secție și nici măcar în cea a adjuncților de șef de secție. Cu toate acestea, a afirmat că ministrul justiției are un rol legitim în ceea ce privește numirile în funcțiile de procuror general și de procuror-șef al DNA și al DIICOT dat fiind că reprezintă interesul comun și ar fi în mod clar răspunzător de rezultate. În același timp, ministrul justiției a subliniat faptul că este important ca procedura să fie mai transparentă și să prevadă criterii mai clare (ca în cazul procedurii de numire în cadrul DIICOT). În octombrie, CSM a consultat adunările generale ale magistraților cu privire la proiectul său și a concluzionat că o mare majoritate a magistraților s-a pronunțat în favoarea transferării de la ministrul justiției la CSM a responsabilității prezentării unei propuneri președintelui privind numirea procurorului general și a procurorilor-șefi ai DNA și DIICOT. CSM și-a confirmat poziția într-o propunere legislativă. Mandatul Președintelui ICCJ se va încheia în septembrie 2016. Procedura de numire constă într-un proces de selecție de către CSM și în numirea de către președintele României. În Raportul privind MCV din 2014 se remarca faptul că procesul din 2013 s-a desfășurat în mod profesionist, procedura având loc anticipat pentru a evita existența unui interimat la sfârșit de mandat. Rolul stabilirii procedurii de urmat în cadrul procesului de selecție îi va reveni CSM. Procesul de numire a unei noi conduceri a Inspecției Judiciare a avut loc înainte de începutul verii, ca parte a reînnoirii periodice. Aceste numiri se bazează pe concursuri deschise organizate de CSM și Inspecția Judiciară în rândul inspectorilor judiciari aflați deja în funcție. Organizarea și numirile făcute la încheierea procesului nu au stârnit nicio controversă. În cazul altor funcții de magistrat, inclusiv în ceea ce privește funcțiile de conducere din instanțe și de la parchete, posturile se ocupă prin concursuri deschise organizate de CSM și de INM. Aceste concursuri sunt organizate pentru intrarea în magistratură, pentru promovările la instanțele superioare și pentru numirile în funcții de conducere. În fiecare an, peste 100 de judecători și procurori sunt acceptați în magistratură sau sunt promovați la o instanță superioară. Intrarea în magistratură presupune urmarea timp de doi ani a unor cursuri de formare în cadrul INM. Sistemul bazat pe organizarea de concursuri duce adesea la creșterea independenței și profesionalismului magistraților români. La concursurile pentru intrarea în magistratură pot participa și avocații cu cel puțin cinci ani de experiență profesională. În vederea îmbunătățirii gestionării carierelor magistraților, CSM își modifică sistemul de evaluare și de promovare. Ca parte a propunerilor de modificare a Legii privind statutul magistraților, CSM sugerează o serie de schimbări: în ceea ce privește condițiile de vechime pentru promovare, mărește intervalul de timp necesar pentru ca un judecător să poată fi promovat la o instanță superioară, același lucru fiind propus și în cazul celor care își depun candidatura pentru a ocupa o funcție de conducere în cadrul judecătoriilor, tribunalelor și curților de apel; propune, de asemenea, existența unei corelări între evaluarea judecătorilor și anumiți indicatori privind eficiența și calitatea activității instanțelor; referitor la reintrarea în profesie, CSM propune ca magistraților cu calificări profesionale foarte înalte și cu peste 10 ani de experiență să li se permită să revină în magistratură după o întrerupere a activității fără a susține un concurs. O altă modificare propusă este aceea de a le permite avocaților care au o vechime în profesie de cel puțin 18 ani să intre în magistratură fără a susține un concurs (doar pe baza unui interviu organizat de secția CSM relevantă). Această propunere a suscitat critici puternice din partea magistraților. Peste 1 500 de magistrați au semnat o petiție prin care cereau CSM să consulte toți magistrații cu privire la proiectul propus. Printre motivele de îngrijorare exprimate de aceștia se numărau lipsa de claritate cu privire la amploarea intrărilor potențiale în magistratură și la posturile pe care noii intrați în magistratură le-ar putea ocupa, precum și faptul că se dilua ideea de sistem bazat pe concurs. Cu toate acestea, după ce procesul de consultare a arătat că o majoritate clară a magistraților se opunea modificărilor, CSM a decis să își retragă propunerea. Agenția Națională de Integritate (ANI) nu face parte din sistemul judiciar, ci este un organism administrativ autonom, cu competențe de investigare și de sancționare a funcționarilor publici. Având în vedere mandatul său în materie de integritate, independența conducerii și personalului său suscită un interes deosebit din partea opiniei publice. Conducerea ANI este numită de Senat, pe baza unui concurs deschis organizat de Consiliul Național de Integritate (CNI). Postul de Președinte al ANI a devenit vacant în martie 2015 ca urmare a demisiei fostului președinte. În luna mai, Senatul a luat act de demisie, permițând CNI să scoată postul la concurs. CNI a făcut eforturi pentru a se asigura că procedura este transparentă și imparțială. Cu toate acestea, primul concurs nu a dat niciun rezultat, deoarece niciun candidat nu a trecut concursul. După un al doilea concurs, CNI a propus Senatului un candidat care să fie numit în funcție. Senatul a numit în funcție candidatul respectiv la 14 decembrie. Reforma Constituției Dezbaterea privind reforma Constituției a fost foarte proeminentă în prima parte a anului 2014, așa cum reiese din Raportul privind MCV din 2015. Au fost organizate câteva ședințe ale comisiei parlamentare care superviza procesul, la care a participat și Consiliul Superior al Magistraturii atunci când se discutau aspectele referitoare la independența justiției. Se pare că nu au fost organizate noi sesiuni și dezbateri parlamentare; nu s-a raportat înregistrarea de progrese în 2015. Subiectul reformei Constituției a dispărut în mare măsură din dezbaterea publică. Ministerul Justiției și Facultatea de Drept a Universității din București au finalizat CODEXUL constituțional, și anume traducerea în limba română a constituțiilor tuturor statelor membre ale UE, astfel încât acestea să fie utilizate în dezbaterea cu privire la orice modificare viitoare a Constituției României. Acesta a fost transmis membrilor Parlamentului și președintelui în luna iulie. 2.2 Noile coduri Sistemele juridice trebuie să își actualizeze periodic codurile care stau la baza procesului judiciar în dreptul civil și penal. Cerințele impuse de schimbările sociale, drepturile fundamentale, evoluțiile economice și dispozițiile legislației europene pot necesita modernizarea și simplificarea codurilor juridice, ceea ce poate contribui la îmbunătățirea calității actului de justiție, precum și la eficiența actului de justiție în ceea ce privește pronunțarea unor hotărâri previzibile și în timp util. Se poate anticipa că astfel de reforme sunt necesare relativ rar, astfel că, de regulă, acestea se bazează pe un consens solid și sunt bine pregătite. Aceste reforme constituie un demers delicat și complex, reprezentând astfel o provocare pentru guvern, legiuitori, sistemul judiciar și practicienii din domeniul dreptului. Codul penal și Codul de procedură penală: stabilitatea cadrului juridic Noul Cod penal și noul Cod de procedură penală au intrat în vigoare în urmă cu doi ani, la 1 februarie 2014. În general, această etapă importantă a reformei este considerată a fi un succes, atât de către magistrați, cât și de către societatea civilă. În Raportul privind MCV din ianuarie 2015, Comisia a recomandat României „să finalizeze cât mai curând posibil modificările care se impun a fi aduse codurilor penale, în consultare cu CSM, ICCJ și cu Ministerul Public. Obiectivul următor ar trebui să fie acela de a asigura un cadru stabil, care să nu necesite modificări succesive.” Unele evoluții au pus sub semnul întrebării stabilitatea codurilor. De la intrarea în vigoare a Codului penal și a Codului de procedură penală, Curtea Constituțională a emis 5 decizii privind Codul penal și 20 de decizii privind Codul de procedură penală, prin care declara neconstituționale unele dispoziții ale acestora. În ceea ce privește Codul penal, prin principalele decizii adoptate în 2015 a fost anulată o dispoziție care incrimina conflictul de interese bazat pe relațiile comerciale, pe motiv că acest concept de „relații comerciale” din noul Cod penal este lipsit de claritate și de previzibilitate, și s-a stabilit neaplicabilitatea confiscării extinse în cazul bunurilor dobândite înainte de intrarea în vigoare a legii, în 2012. În ceea ce privește Codul de procedură penală, principalele decizii au vizat: necesitatea unei limitări în timp a măsurilor judiciare preventive, cum ar fi reținerea sau arestul la domiciliu; termenul-limită pentru solicitarea de către organele de urmărire penală a unei prelungire a arestării preventive; procedurile din faza judecătorului de cameră preliminară, asigurând drepturile părților de a fi prezente sau de a exercita o cale de atac; procedurile de redeschidere a proceselor și de citare a părților; căile de atac extraordinare și prezența părților și separarea funcțiilor judiciare, precum și incompatibilitatea judecătorilor de a exercita și funcția de judecător de cameră preliminară și funcția de judecată pe fond. Deciziile CCR au avut consecințe importante în ceea ce privește instanțele și organele de urmărire penală: aceste decizii au un impact asupra modalităților de lucru (săli de consiliu, repartizarea cauzelor judecătorilor, termene), volumul de muncă și, de asemenea, fondul anumitor cauze (în special în ceea ce privește conflictele de interese). Ca răspuns la deciziile Curții Constituționale, sistemul judiciar s-a adaptat foarte repede la schimbările organizaționale, prin propuneri de modificări legislative, precum și prin măsuri pragmatice de aplicare a deciziilor înainte ca legislația revizuită să intre în vigoare. Acest lucru reflectă în special dorința de a respecta Convenția europeană a drepturilor omului și jurisprudența Curții de la Strasbourg privind dreptul la un proces echitabil și drepturile părților cu privire la toate aspectele reglementate de Codul penal și de Codul de procedură penală. Cu toate acestea, până la intrarea în vigoare a legislației modificate, există un risc mare de interpretări și practici divergente. De asemenea, Ministerul Justiției a reacționat rapid la deciziile CCR, fie prin adăugarea unor modificări suplimentare la proiectele care fuseseră deja prezentate Parlamentului, fie prin adoptarea de ordonanțe de urgență ale guvernului în cazurile în care a existat o nevoie urgentă de a crea securitate juridică. Constituția României prevede un termen de 45 de zile pentru executarea deciziilor Curții Constituționale. După expirarea acestui termen, dispozițiile considerate neconstituționale sunt anulate.

Cu toate acestea, Parlamentul nu a adoptat încă niciunul dintre proiectele de modificare a Codului penal și a Codului de procedură penală propuse de guvern în consultare cu sistemul judiciar. Printre acestea se numără propunerile guvernului din februarie 2014 și două propuneri din ianuarie și iunie 2015 de a adopta ordonanțe de urgență ale guvernului de modificare a Codului de procedură penală în urma hotărârilor pronunțate în materie de control judiciar și arest la domiciliu, precum și a unei serii de modificări tehnice propuse de sistemul judiciar. În urma dezbaterilor parlamentare, au fost propuse diverse modificări suplimentare, unele dintre acestea declanșând reacții negative din partea autorităților judiciare invitate să-și exprime punctul de vedere în Parlament. Autoritățile judiciare au criticat modificările, considerând că ar aduce atingere luptei împotriva corupției și ar reduce capacitatea organelor de urmărire penală de a ancheta fapte de corupție și capacitatea judecătorilor de a pronunța sentințe cu privire la acestea. Unele dintre aceste modificări au fost propuse chiar de către deputați care erau ei înșiși anchetați sau condamnați pentru fapte de corupție. Dezbaterea a generat critici și la adresa anumitor modificări propuse de ONG-uri și de mai multe ambasade ale statelor membre. Unele proiecte de modificări au fost respinse, în timp ce altele au fost adoptate de Senat în primăvara anului 2015. Una dintre aceste modificări ar fi înlocuit dispoziția conform căreia „măsurile preventive pot fi dispuse dacă există probe sau indicii temeinice din care rezultă suspiciunea rezonabilă” cu „măsurile preventive pot fi dispuse dacă din probe rezultă indicii temeinice”. A existat o anumită confuzie în cadrul dezbaterii publice cu privire la această modificare, întrucât exista impresia că statu-quo-ul implica faptul că nu era necesară nicio probă (deși formularea era „probe sau indicii temeinice din care rezultă suspiciunea rezonabilă”). Guvernul a emis un aviz negativ cu privire la toate aceste modificări suplimentare, în conformitate cu pozițiile Consiliului Superior al Magistraturii, Înaltei Curți de Casație și Justiție și Direcției Naționale Anticorupție. Toate modificările propuse de Guvern și Parlament trebuie examinate din nou de Camera Deputaților, în calitate de cameră decizională. Având în vedere controversele create, discuțiile din Parlament au fost amânate până după vacanța de vară. De atunci, dezbaterea nu a fost reluată, deși continuă să fie propuse noi modificări. Drept urmare, la aproape doi ani de la intrarea în vigoare a legislației, nu s-a luat nicio decizie cu privire la propunerile guvernului de a introduce îmbunătățirile identificate în săptămânile care au urmat intrării în vigoare, în schimb propuneri de modificări problematice sunt încă în discuție. În cadrul unei reuniuni cu comisiile juridice din cadrul Camerei Deputaților și Senatului din luna noiembrie, membrii Parlamentului le-au declarat reprezentanților Comisiei Europene că sunt dispuși să adopte numai modificările cu privire la care s-ar putea obține un consens rezonabil, inclusiv sprijinul sistemului judiciar. Transparența procesului s-a îmbunătățit, având în vedere faptul că toate proiectele de acte legislative au fost încărcate într-un registru electronic care este disponibil public. În prezent, se pot vedea modificările aduse acestora, rezultatele votului în cealaltă cameră a Parlamentului, precum și poziția guvernului. Punerea în aplicare a modificărilor la Codul penal și la Codul de procedură penală Dificultățile legate de crearea unui cadru juridic stabil nu ar trebui să umbrească eforturile sistemului judiciar de punere în aplicare a codurilor. În Raportul privind MCV din 2015 s-a remarcat faptul că eforturile sistemului judiciar de punere în aplicare a codurilor a fost o reușită. Instituțiile judiciare, judecătorii și procurorii, precum și grefierii continuă să depună eforturi pentru ca reforma să dea rezultate. Aceștia au fost sprijiniți și de programele aprofundate de formare oferite de Institutul Național al Magistraturii și de Școala Națională de Grefieri. ICCJ, Procurorul General, CSM și Ministerul Justiției au continuat să ofere un sprijin puternic tuturor instanțele și parchetelor, pentru a le ajuta să facă față tranziției și obstacolelor întâlnite; de exemplu, s-au organizat reuniuni trimestriale pentru a discuta practicile inconsecvente sau reuniuni de identificare și soluționare a problemelor de management, un alt sprijin oferit fiind crearea unui serviciu central în cadrul Ministerului Public care să răspundă la întrebările adresate de procurori. Ministrul justiției a continuat să întreprindă măsuri în vederea suplimentării numărul de posturi, în special de grefieri și de agenți de poliție judiciară. Judecătorii și procurorii și-au exprimat satisfacția cu privire la noile coduri. Camera preliminară, care este un concept cu totul nou în Codul penal, este în continuare pusă sub semnul întrebării de o serie de judecători, mai ales că, prin mai multe decizii ale CCR, s-a modificat deja modul de funcționare al acesteia. Alții însă au evidențiat avantajele sale în privința soluționării problemelor legate de excepții și de prezentarea de probe înainte de a intra în faza de judecată. Ministerul Public a analizat aplicarea în 2014 a unor noi proceduri, precum acordurile de recunoaștere a vinovăției, renunțarea la exercitarea acțiunii penale, precum și restituirea cauzei. Pe această bază, Procurorul General a emis orientări pentru promovarea bunelor practici și asigurarea aplicării coerente a acestor proceduri la nivelul tuturor parchetelor. Orientările definesc în special criteriile care ar trebui luate în considerare atunci când se decide să se renunțe la exercitarea acțiunii penale. Procurorul general a recunoscut că ar fi necesară, de asemenea, o monitorizare atentă, deoarece existența posibilității de a renunța la exercitarea acțiunii penale poate constitui, de asemenea, un risc de acte corupție. CSM a creat un grup de lucru care să analizeze impacturile celor patru noi coduri. Acest grup a efectuat o analiză amplă a punerii în aplicare a codurilor, inclusiv a eficienței instanțelor, a activității parchetelor, a activității Înaltei Curți, a resurselor umane, a aplicării procedurii camerei preliminare și a impactului social al dispozițiilor legale. Raportul prezintă unele concluzii și recomandări preliminare, unele dintre acestea având implicații de anvergură și stârnind totodată controverse în cadrul sistemului judiciar. În această etapă, nu este clar în ce mod se va da curs recomandărilor, mai ales că la elaborarea acestora nu au fost consultate în prealabil alte instituții-cheie, printre care Ministerul Justiției și ICCJ. Grupul interinstituțional creat de minister pentru a discuta cu privire la impactul Codului penal și al Codului de procedură penală s-a reunit o singură dată (în mai 2015). CSM intenționează să facă o nouă evaluare în 2017. Statisticile privind eficiența instanțelor sugerează că în 2014 durata medie a proceselor a crescut la nivelul tuturor gradelor de jurisdicție față de 2012 și 2013 (a se vedea mai jos). Respectarea drepturilor la un proces echitabil Respectarea drepturilor la un proces echitabil în conformitate cu jurisprudența CEDO reprezintă un element esențial al Codului penal și al Codului de procedură penală și al procedurilor judiciare penale. Încrederea în respectarea în altă țară a drepturilor la un proces echitabil reprezintă baza cooperării judiciare în materie penală. Problema respectării drepturilor la un proces echitabil în cadrul procedurilor penale a fost ridicată de mai multe ori în dezbaterea publică în cursul anului 2015. Criticile în această privință s-au referit la unele cazuri legate de activitatea organelor de urmărire penală, nerespectarea drepturilor la un proces echitabil fiind menționată drept unul dintre motivele pentru care erau considerate necesare modificările Codului de procedură penală prezentate în Parlament (a se vedea mai sus). Criticile s-au referit inclusiv la utilizarea măsurilor de arestare preventivă, la folosirea cătușelor și la accesul presei. Deși nu există reguli specifice în ceea ce privește persoanele arestate pentru presupuse infracțiuni de corupție, aceste cazuri au stârnit comentarii. Utilizarea măsurilor preventive de către procurori este autorizată și controlată de către un judecător. Hotărârile pot face obiectul unei căi de atac, iar măsurile de control judiciar sunt revizuite în mod regulat. În ceea ce privește cazurile de corupție la nivel înalt, în cursul întregului an 2015, precum și în anii precedenți, există exemple de decizii ale ICCJ și ale curților de apel prin care se refuzau cererile DNA de urmărire penală. Există deci atât un control judiciar, cât și căi de atac. În ceea ce privește mass-media, politica DNA este de a emite comunicate de presă numai după ce pârâtul este informat cu privire la măsurile luate de DNA împotriva sa, iar prezumția de nevinovăție a pârâtului este afirmată în mod clar. Ca măsură suplimentară de control în cadrul sistemului, când cineva consideră că un procuror sau un judecător nu a respectat procedurile, poate fi sesizată și Inspecția Judiciară, dar se pare că acest lucru nu s-a întâmplat anul trecut. DNA a informat Comisia că din 2013 nu a primit nicio plângere referitoare la declarațiile sale de presă. Pe plan mai general, problema drepturilor la un proces echitabil a fost o temă importantă în deciziile și declarațiile Curții Constituționale (CCR), ale ICCJ, ale DNA, cât și ale sistemului judiciar în ansamblul său. Aceasta este o temă importantă a noilor coduri, care introduc judecătorul „de drepturi și libertăți”, ce va examina și controla cererile organelor de urmărire penală privind percheziția și arestările. De la introducerea noului Cod penal și a noului Cod de procedură penală, CCR s-a pronunțat cu privire la câteva chestiuni „deschise” sau a anulat dispoziții, în vederea consolidării respectării dreptului la un proces echitabil în conformitate cu jurisprudența CEDO, chestiunile respective fiind aplicarea legii celei mai favorabile, stabilirea de termene în care să aibă loc controlul judiciar și drepturile părților în cadrul camerei preliminare. În toate aceste cazuri, sistemul judiciar s-a adaptat rapid, iar ministrul justiției a prezentat propunerile legislative necesare. Judecătorii și procurorii din România par să știe jurisprudența CEDO, la Curtea Europeană a Drepturilor Omului fiind introduse numeroase plângeri împotriva României. În 2014 s-au pronunțat 87 de hotărâri ale CEDO împotriva României, în 74 din acestea constatându-se existența a cel puțin unei încălcări, iar peste 3 000 de cauze fiind pendinte (România este pe locul 5 din 47 din punctul de vedere al numărului de cauze pendinte). Majoritatea acestor cauze privesc condițiile din închisori și ineficacitatea mecanismului de retrocedare sau de despăgubire pentru proprietățile naționalizate în timpul perioadei comuniste. Consiliul de Miniștri al Consiliului Europei monitorizează executarea hotărârilor de către România. Codul civil și Codul de procedură civilă Noul Cod civil a intrat în vigoare la 1 octombrie 2011. Noul Cod de procedură civilă a intrat în vigoare la 15 februarie 2013, unele dispoziții ale acestuia urmând să se aplice de la 1 ianuarie 2016. Tranziția către aplicarea noului Cod de procedură civilă se apropie de sfârșit, marea majoritate a cauzelor aflate acum pe rolul instanțelor intrând sub incidența dispozițiilor noului cod (acest lucru începe să se facă simțit chiar și la nivelul Curții Constituționale, care începe să primească mai multe cauze legate de noul Cod civil și de noul Cod de procedură civilă). Acest lucru facilitează în mod considerabil activitatea judecătorilor, grefierilor, justițiabililor și avocaților.

Curtea Constituțională s-a pronunțat cu privire la o serie de dispoziții ale Codului civil și ale Codului de procedură civilă, CCR anulând în decembrie o modificare la Codul de procedură civilă prin care se transferau de la instanțe la executorul judecătoresc competențele legate de încuviințarea executării silite. Această modificare fusese susținută de Consiliul Superior al Magistraturii și de Ministerul Justiției pentru a diminua volumul de muncă al instanțelor. În cadrul reuniunilor cu Comisia, judecătorii și-au exprimat satisfacția cu privire la noile proceduri. În ansamblu, există mai puține cauze pe zi de audiere și se pronunță mai multe hotărâri importante la nivel de primă instanță. Deși termenul pentru stabilirea primei audieri este mult mai lung decât conform vechiului cod, iar unii avocați și-au exprimat îngrijorarea cu privire la faptul că în unele cazuri prima audiere este stabilită să aibă loc după mai mult de un an , acest lucru pare să aibă un impact pozitiv, deoarece în prezent cauzele sunt mult mai bine pregătite. Faza preliminară permite, de asemenea, filtrarea cauzelor care nu sunt bine pregătite: unii avocați au susținut, de asemenea, că anumiți judecători resping cauzele cu prea multă ușurință, deși CSM a emis acum orientări privind aplicarea unitară a dispoziției referitoare la respingerea cauzelor. Majoritatea cauzelor pot fi încheiate în cadrul unei singure ședințe, în timp ce anterior numai 15 - 20 % din cauze erau soluționate în aceeași zi. Această reformă importantă este deci aproape finalizată, cu excepția punerii în aplicare a anumitor dispoziții, care ar fi trebuit să intre în vigoare în ianuarie 2016. Aceste dispoziții se referă la soluționarea cauzelor în camera de consiliu, pregătirea dosarelor în faza de apel de către instanța care a pronunțat hotărârea contestată și modificarea plafonului valoric în funcție de care se stabilește competența unei instanțe de a judeca o anumită cauză. Ministerul Justiției și CSM au lansat împreună la începutul anului 2015 un exercițiu pentru a evalua dacă toate instanțele sunt pregătite să aplice aceste dispoziții. Acest exercițiu nu a avansat însă așa cum se prevăzuse, iar până la sfârșitul lunii noiembrie 2015 nu exista o evaluare clară, dar se constatase că unele instanțe nu dispun de săli de consiliu suficiente. Deși nu este disponibilă o imagine cuprinzătoare, pare clar faptul că intenția de a utiliza amânarea aplicării Codului pentru a adapta infrastructura fizică a instanțelor la noile cerințe nu s-a materializat. Prin urmare, s-a decis amânarea intrării în vigoare a noilor dispoziții până la 1 ianuarie 2017, iar într-un capitol din planul de acțiune se vor detalia măsurile necesare pentru asigurarea punerii eficace în aplicare a prevederilor respective. Comisia interinstituțională care analizează punerea în aplicare a Codului civil și a Codului de procedură civilă se întrunește regulat. Membrii comisiei care a elaborat codurile participă, de regulă, la aceste reuniuni, pentru a asigura continuitatea cu filosofia care a stat la baza elaborării codurilor. 2.3 Consecvența jurisprudenței și previzibilitatea actului de justiție Consecvența jurisprudenței a fost termenul utilizat pentru a descrie necesitatea ca, în cauze similare soluționate de instanțe diferite și de judecători diferiți, să se pronunțe hotărâri judecătorești consecvente. Acest lucru este important pentru calitatea și previzibilitatea actului de justiție, consolidând responsabilitatea pe care sistemul judiciar o are față de societatea pe care o deservește. Inconsecvența hotărârilor judecătorești afectează percepția publicului cu privire la sistemul judiciar. Dacă același sistem de justiție, utilizând aceleași instrumente juridice, poate pronunța în două cauze similare hotărâri care sunt în mod evident diferite, se generează incertitudine și se poate da naștere chiar la suspiciuni de corupție. La consecvența jurisprudenței contribuie mai multe elemente: organizarea sistemului din punctul de vedere al gestionării acestuia și al codurilor de procedură, disponibilitatea și transparența hotărârilor judecătorești, conștientizarea de către judecători și procurori a necesității consecvenței, precum și formarea lor în acest domeniu. Aspectele mai ample, precum calitatea administrației publice și a legislației, joacă, de asemenea, un rol. Prezenta secțiune analizează progresele înregistrate în aceste domenii, care au fost recunoscute în mod sistematic drept o prioritate atât de către autoritățile române, cât și în cadrul procesului privind MCV. În conformitate cu rolul său constituțional, Înalta Curte de Casație și Justiție (ICCJ) este principala instituție responsabilă de asigurarea consecvenței jurisprudenței și interpretarea legislației. O parte tot mai mare a activității ICCJ este dedicată asigurării interpretării și practicii uniforme. ICCJ își îndeplinește acest rol prin mecanisme juridice definite și prin reuniuni cu instanțele inferioare. Mecanisme de asigurare a consecvenței juridice ICCJ dispune de două mecanisme juridice pentru unificarea jurisprudenței și oferirea unei interpretări unitare: hotărârile prealabile și recursul în interesul legii. „Procedura de pronunțare a unei hotărâri prealabile”, introdusă de noile coduri de procedură, permite unui complet învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță să adreseze întrebări ICCJ pentru a obține o hotărâre interpretativă care să aibă un caracter obligatoriu atât pentru instanța în cauză, cât și pentru cauzele viitoare. Recursurile în interesul legii pot fi utilizate pentru a soluționa probleme de interpretare a legii în cazurile de lipsă de consecvență între hotărâri. Numărul de cereri de pronunțare a unei hotărâri prealabile este în continuă creștere. În materie penală, au fost formulate 35 de întrebări prealabile, fiind soluționate 33, comparativ cu situația din 2014, când au fost formulate 31 de întrebări, dintre care au fost soluționate 28. Se înregistrează o creștere semnificativă a numărului acestor întrebări în cauzele în materie civilă, inclusiv în materie administrativă și fiscală: în 2015 au fost formulate 51 de întrebări prealabile, fiind soluționate 47, comparativ cu situația din 2014, când au fost formulate 17 întrebări, dintre care au fost soluționate 13, ceea ce arată că mecanismul funcționează bine și că judecătorii din cadrul instanțelor inferioare apelează la acesta. O parte tot mai mare a activității secțiunilor ICCJ este dedicată soluționării întrebărilor prealabile. Soluționarea unei întrebări prealabile se face de către o comisie formată din cel puțin nouă judecători, atunci când întrebarea se referă la un singur domeniu de drept, dar aceasta poate fi formată din până la optsprezece judecători, atunci când întrebarea se referă la mai multe domenii de drept. Termenele de răspuns la întrebare sunt foarte stricte (maximum trei luni de la primirea acesteia), iar ICCJ a stabilit o metodă de raportare detaliată pentru fiecare comisie, asigurând astfel o analiză juridică și o dezbatere aprofundată, precum și respectarea strictă a termenelor. ICCJ a creat și un nou departament de magistrați-asistenți specializați în pronunțarea de hotărâri prealabile, care a fost susținut printr-o hotărâre de guvern care oferea ICCJ un număr de 4 posturi suplimentare de magistrați-asistenți și 6 posturi de grefieri. Toate întrebările și hotărârile sunt publicate pe site-ul ICCJ în aceeași zi. În termen de treizeci de zile de la pronunțarea hotărârii, se publică și motivarea în Monitorul Oficial, iar interpretarea ICCJ devine obligatorie pentru toate instanțele. După caz, își poate exprima opinia cu privire la întrebare și procurorul general sau curțile de apel. Exemplele pot ilustra importanța deciziilor interpretative ale ICCJ. În materie penală, ICCJ a soluționat întrebarea referitoare la persoanele care exercită profesia de avocat, dar nu fac parte din Baroul oficial al României. Această problemă datează din anul 2000 și a dat naștere unei jurisprudențe contradictorii și unor practici divergente, stârnind și confuzie în rândul cetățenilor. Această chestiune a fost adusă în atenția Comisiei Europene de către alte țări membre ale UE. Interpretarea ICCJ specifică acum în mod clar faptul că o persoană care exercită profesia de avocat în cadrul unor entități care nu fac parte din formele de organizare profesională recunoscute comite infracțiunea de exercitare ilegală a profesiei. În materie civilă, ICCJ a soluționat o întrebare referitoare la metoda de calcul al salariului angajaților instituțiilor publice, în urma unei modificări a legislației. Prin această decizie, s-a clarificat situația cu privire la toate categoriile de angajați în cauză, fiind astfel soluționate mii de cauze aflate pe rolul instanțelor. Eficiența acestui mecanism în a rezolva problemele legate de lipsa de acțiune a administrației este demonstrată de o a doua decizie, privind taxa de mediu. În 2011, o hotărâre a CEJ a stabilit că taxa de mediu colectată de autoritățile române este ilegală. Aceasta a dus la inițierea de către cetățeni a unui număr mare de acțiuni în instanță, solicitându-se rambursarea plății acestei taxe. Administrația s-a opus acestei solicitări, ajungându-se până la nivel de recurs în toate cauzele. În urma unei prime decizii a ICCJ, guvernul a luat decizia rambursării plăților respective către cetățeni. Acest lucru a dus din nou la inițierea unui număr mare de acțiuni în instanță, privind dobânzile care ar fi trebuit plătite sau termenele de prescripție. În septembrie 2015, ICCJ s-a pronunțat cu privire la o întrebare prealabilă referitoare la această chestiune, fiind soluționate astfel mai multe mii de cazuri în instanță și în administrație. Aceste exemple ilustrează modul în care soluționarea unei întrebări prealabile a contribuit la soluționarea unor cazuri administrative repetitive, care reprezintă o povară pentru instanțe și care sunt descrise adesea drept o sursă de hotărâri contradictorii. Un alt mecanism de unificare, recursul în interesul legii, are în continuare o contribuție substanțială la unificare. În 2015, în materie civilă au fost introduse 18 recursuri și au fost soluționate 19, iar în materie penală au fost introduse 6 recursuri și au fost soluționate 7. O decizie recentă a contribuit la soluționarea unor hotărâri contradictorii în materie de evaziune fiscală în ceea ce privește partea de drept civil privind prejudiciul cauzat statului. Acest mecanism poate fi utilizat și pentru chestiunile procedurale, lucru care nu este însă valabil în cazul hotărârilor prealabile. Acțiunile conducerii sistemului judiciar de asigurare a consecvenței hotărârilor Întrucât numărul noilor proceduri este mare, intrarea în vigoare a noilor coduri de procedură reprezintă o sursă potențială de interpretări și de practici divergente, problemă care nu poate fi rezolvată cu ușurință de mecanismele de unificare juridică (care, în esență, se limitează la interpretarea dreptului material). În consecință, încurajarea utilizării unor practici coerente este o responsabilitate ce îi revine mai degrabă conducerii sistemului judiciar. Sistemul judiciar a instituit și continuă să elaboreze diverse acțiuni de management ce vizează unificarea interpretării și practicii, în special în ceea ce privește Codul de procedură penală și Codul de procedură civilă. Se organizează periodic la nivel național reuniuni și discuții cu reprezentanți ai ICCJ, ai curților de apel, ai CSM și ai INM, în cadrul cărora se discută o liste de teme cu privire la care există interpretări divergente. În 2015 au avut loc opt astfel de reuniuni. Atunci când sunt găsite soluții comune, se elaborează orientări care trebuie urmate de toate instanțele. ICCJ, curțile de apel și instanțele inferioare recurg, de asemenea, la reuniuni lunare sau trimestriale în cadrul instanțelor lor pentru a ajunge la un „acord de principiu” cu privire la posibilele interpretări divergente. Consensul obținut sau poziția majoritară este apoi diseminată sub formă de orientări adresate tuturor judecătorilor din instanțele în cauză. O vizită efectuată de către Comisie în 2015 în instanțele din Timișoara a confirmat faptul că aceste reuniuni au loc cu regularitate și că sunt utile pentru judecători. Reuniunile cu judecătorii din București și Timișoara au evidențiat, de asemenea, o mai mare recunoaștere în rândul judecătorilor a responsabilității lor în materie de asigurare a consecvenței hotărârilor.

În plus, consecvența hotărârilor judecătorești și a practicii judiciare face parte din subiectele cursurilor de formare pentru judecători și procurori oferite de Institutul Național al Magistraturii. În Ministerul Public există un serviciu special de îndrumare și de analiză care emite, la rândul său, orientări pentru unificarea practicii la nivelul organelor de urmărire penală. De asemenea, CSM a creat un wiki online pentru unificarea jurisprudenței, care poate fi utilizat de instanțe pentru a încărca rezultatele discuțiilor lor interne, și un forum pe care judecătorii din întreaga țară pot discuta cazurile de practică neuniformă. Aceste discuții pot duce la stabilirea unei interpretări comune. Prin inspecțiile tematice pe care le efectuează în instanțe și la parchete, Inspecția Judiciară contribuie, la rândul său, la unificare, prin faptul că face recomandări relevante în cazurile de practici sau de proceduri divergente. Publicarea jurisprudenței Disponibilitatea unui acces online și deschis la toate hotărârile judecătorești, care să permită folosirea funcției de căutare, a fost o recomandare reiterată în mai multe rapoarte privind MCV succesive, fiind considerată una dintre modalitățile prin care magistrații și toți justițiabilii pot face referire la cauze și hotărâri similare. ICCJ continuă să își publice deciziile pe site-ul său internet. Aceasta publică rezumate ale deciziilor sale cheie, precum și textele integrale ale tuturor deciziilor. Drept urmare, în prezent sunt disponibile online peste 4 600 de rezumate și peste 117 000 de texte integrale (anonimizate), inclusiv deciziile privind cererile de pronunțare a unei hotărâri prealabile. Proiectul ROLII (Institutul Român pentru Informații Juridice) de publicare online a tuturor hotărârilor judecătorești, aflat în discuție de mai mulți ani și menționat în rapoartele anterioare privind MCV, a fost în cele din urmă dezvoltat în cadrul unui parteneriat public-privat: ROLII (CSM, Uniunea Națională a Barourilor din România și Uniunea Națională a Notarilor Publici din România) și o editură. Portalul ROLII a fost lansat la 16 decembrie 2015. Obstacolele din calea consecvenței jurisprudenței În ciuda acestor măsuri concrete de încurajare a consecvenței și a semnelor că există o schimbare culturală în favoarea consecvenței, continuă să se semnaleze frecvent cazuri de pronunțare a unor hotărâri inconsecvente. Dacă unele chestiuni legate de noile coduri ar trebui să se rezolve cu timpul, altele sugerează existența unor probleme mai structurale. În rapoartele anterioare privind MCV au fost identificate o serie de obstacole în calea consecvenței jurisprudenței. Unele dintre acestea reprezintă probleme mai ample, cum ar fi calitatea legislației și riscurile inerente recurgerii pe scară largă la instrumente precum ordonanțele de urgență ale guvernului. , A fost remarcată și importanța aplicării uniforme a legii și a executării uniforme a hotărârilor judecătorești de către administrația publică. Se are în vederea efectuarea, cu sprijinul fondurilor UE, a unei reforme a administrației publice care ar putea contribui la promovarea unei abordări coerente a administrației publice în ceea ce privește sistemul judiciar. Această reformă, adoptată de guvern în urmă cu un an, nu a fost încă implementată. Cooperarea dintre conducerea sistemului judiciar și Barou, precum cea din cadrul proiectului ROLII, poate contribui, la rândul său, la asigurarea coerenței și la oferirea unor explicații clare a divergențelor aparente. Alte aspecte se referă mai specific la sistemul judiciar. Deși fiecare cauză are caracteristicile sale specifice, motivarea hotărârii poate fi utilizată pentru a explica cazurile în care există o divergență aparentă față de cauzele precedente sau față de jurisprudența instanțelor superioare. Acest lucru subliniază importanța formării în ceea ce privește redactarea motivării, precum și necesitatea acordării unui interval de timp suficient acestui aspect al unei cauze, mai mulți judecători, în special din cadrul instanțelor inferioare, informând Comisia că nu au destul timp pentru a-și redacta hotărârile în termenul prevăzut de lege menținându-și totodată standardele de calitate. Această problemă de eficiență este discutată mai în detaliu mai jos. 2.4 Reforme structurale Reformele structurale privind administrarea justiției s-au dovedit a avea un impact direct asupra eficacității justiției. Chestiuni precum eficiența, independența și costurile rezonabile ale sistemului de justiție, precum și accesul ușor la acesta sunt factori importanți ai unui sistem de justiție eficace. Acest lucru este valabil atât pentru cetățeni, cât și pentru societăți, iar justiția reprezintă un element-cheie al unui climat de afaceri de succes. În Raportul privind MCV din 2015, Comisia a făcut o serie de recomandări în acest domeniu: privind un plan de acțiune pentru punerea în aplicare a strategiei, privind necesitatea dotării conducerii cu instrumente de informare, privind găsirea unor soluții pragmatice ca alternativă la legea privind instanțele de mici dimensiuni și privind asigurarea executării hotărârilor judecătorești. Elaborarea și implementarea reformelor structurale este o responsabilitate comună a conducerii sistemului judiciar, în special a ministrului justiției și a CSM. Președinții instanțelor și procurorii-șefi au, la rândul lor, o contribuție în acest sens. Cadrul strategic La sfârșitul anului 2014, guvernul a adoptat o Strategie de dezvoltare a sistemului judiciar 2015-2020, care stabilește o viziune pentru sistemul judiciar și măsurile esențiale care trebuie întreprinse. , Acest document se bazează în foarte mare măsură pe recomandările privind MCV și pe unele studii elaborate împreună cu Banca Mondială, în special pe documentul Functional Analysis of the Romanian Judiciary („Analiza funcțională a sistemului judiciar românesc”). Acest document de strategie este o descriere generală a viziunii și obiectivelor, care trebuie însoțită de un plan de acțiune care să prevadă detaliile suplimentare privind acțiunile și termenele-limită. De asemenea, această strategie și planul de acțiune aferent sunt astfel concepute încât să reprezinte baza pentru definirea priorităților de finanțare din partea UE în domeniul justiției. Ministerul Justiției a elaborat, în consultare cu toate instituțiile judiciare, un plan de acțiune, care din punct de vedere tehnic a fost gata încă din vară, dar a fost lansat spre consultare publică numai în noiembrie. Planul de acțiune va fi actualizat la începutul anului 2016 în lumina observațiilor primite și, de asemenea, pentru a ține seama de prioritățile noului guvern. Nu a fost încă alocat buget pentru punerea în aplicare a planului de acțiune; va fi necesară, de asemenea, o programare multianuală a finanțării naționale în contextul utilizării fondurilor UE pentru proiectele din domeniul justiției. Faptul că planul de acțiune nu a fost încă adoptat nu a împiedicat realizarea de progrese în reforma sistemului judiciar. Au fost inițiate și continuate o serie de acțiuni, în special în ceea ce privește eficiența justiției sub toate aspectele ei și administrarea produselor infracțiunilor. Resurse Ministerul Justiției a continuat să sprijine reforma sistemului de justiție prin asigurarea bugetului pentru sistemul de justiție și prin furnizarea unui număr total de 390 de posturi suplimentare: 60 de posturi de personal specializat în lupta antifraudă (5 posturi pentru DNA, 10 pentru DIICOT și 45 pentru parchete); 4 posturi de magistrați-asistenți și 6 posturi de grefieri pentru ICCJ; 20 de posturi de judecători și 70 de posturi de personal auxiliar de specialitate pentru instanțe; 10 posturi de specialiști IT pentru Ministerul Justiției; 60 de posturi de personal auxiliar de specialitate pentru Ministerul Public; 50 de posturi de procurori și 55 de posturi de personal auxiliar de specialitate si administrativ pentru DNA; 45 de posturi de personal auxiliar de specialitate si administrativ pentru DIICOT și 10 posturi de personal de probațiune pentru Direcția Națională de Probațiune. În ultimii doi ani, numărul de posturi de grefieri a crescut: de la aproximativ 5 800 în ianuarie 2014, la peste 6 000 în prezent. Majoritatea posturilor vacante vor fi ocupate de absolvenți ai Școlii Naționale de Grefieri (SNG). SNG a primit sprijin pentru a desfășura activități de formare pentru un număr sporit de grefieri, dar numărul grefierilor care absolvă institutul nu pare să fie suficient pentru a ocupa posturile vacante din cadrul tuturor instanțelor. În mod excepțional, legea permite intrarea în profesie prin intermediul unui concurs local organizat de curțile de apel. SNG a raportat însă că practica intrării în profesie prin concursurile locale s-a generalizat, exprimându-și, prin urmare, îngrijorarea cu privire la faptul că acești grefieri nu dispun de o formare profesională suficientă. Consiliul Superior al Magistraturii (CSM) adoptă în prezent o abordare mai proactivă în ceea ce privește gestionarea resurselor umane printr-o evaluare mai clară a situației resurselor umane și a necesităților de personal, printr-o mai bună monitorizare a volumului de lucru și a eficienței instanțelor, precum și prin anticiparea nevoilor viitoare. CSM a propus, de asemenea, o modificare a sistemului de evaluare și de promovare a magistraților, ca parte a modificărilor la Legea nr. 303/2004. Proiectul de lege a fost transmis ministrului justiției în noiembrie 2015.

Reforma structurală a sistemului judiciar trebuie să fie însoțită și de modernizarea clădirilor și a sistemelor informatice. O serie de lucrări de construcție sau de reabilitare a instanțelor, finanțate prin împrumuturi de la Banca Mondială, sunt încă în curs. Așa cum s-a remarcat deja, nevoia de a dispune de mai multe săli de consiliu în care să aibă loc fazele preliminare prevăzute de Codul de procedură civilă și de Codul de procedură penală nu pare să fie satisfăcută în toate instanțele, în special în cele cu un volum de muncă mare. ICCJ se confruntă cu dificultăți logistice în materie de birouri și de săli de consiliu, aceste probleme fiind exacerbate de decizia Curții Constituționale conform căreia faza de cameră preliminară ar trebui să aibă loc în prezența părților, fiind necesară în acest sens o cameră de consiliu. ICCJ utilizează acum sălile de consiliu ale Curții de Apel Militare, iar serviciul economic a fost mutat într-o aripă a clădirii Parlamentului. ICCJ a beneficiat în ultimii ani de o creștere importantă a numărului de judecători, de magistrați-asistenți și de grefieri, însă se confruntă în continuare cu un deficit important în materie de spații de birouri. Ca o soluție pe termen lung, fostul ministru al justiției a inițiat un plan de construire în București a unui cartier destinat special instituțiilor din sistemul judiciar, cu sprijinul Băncii Mondiale. Instrumentele de gestionare a actului de justiție, eficiența și calitatea acestuia CSM a continuat dezvoltarea unor instrumente de monitorizare și gestionare a activităților instanțelor: în plus față de proiectul ROLII (a se vedea mai sus), a fost introdusă în unele curți de apel aplicația de vizualizare electronică a dosarelor cauzelor, această aplicație fiind susținută și de barourile locale; portalul eMAP este utilizat de CSM pentru a interconecta informațiile disponibile în diferitele instanțe și pentru gestionarea mai multor activități administrative și de resurse umane, în timp ce sistemul STATIS monitorizează activitatea instanțelor în ceea ce privește tratarea cauzelor și în prezent este instalat în toate instanțele. Monitorizarea STATIS, bazată pe cinci indicatori ai eficienței, este legată și de standarde privind performanța și contribuie la identificarea domeniilor care necesită îmbunătățiri, atât la nivel de instanțe individuale, cât și la nivelul întregului sistem judiciar. La sfârșitul fiecărui an statistic, Secția pentru judecători a CSM și Inspecția Judiciară vor analiza instanțele al căror nivel de eficiență este „satisfăcător” sau „ineficient”. Rezultatul analizei va fi discutat cu conducerea instanțelor în cauză și cu instanțele imediat superioare în vederea elaborării de măsuri de remediere a ineficiențelor constatate. Instrumentul STATIS a fost utilizat pentru analizarea impactului noilor coduri asupra activității instanțelor și pentru elaborarea de concluzii privind toate instanțele pentru 2014. La nivel de judecătorii, numărul de cauze a crescut atât în materie civilă, cât și în materie penală. Creșterea numărului de cauze în materie civilă pare să se datoreze cazurilor de executare silită. La nivelul tribunalelor, s-a înregistrat o scădere a numărului de cauze în altă materie decât penală, dar și o creștere semnificativă a cauzelor penale introduse recent. În raportul CSM se explică faptul că această creștere semnificativă are legătură cu noua competență a tribunalelor de a judeca în primă instanță cazurile anchetate de DNA și DIICOT (a se vedea secțiunea 4.3). În ceea ce privește curțile de apel, s-a înregistrat o scădere a numărului de dosare în altă materie decât penală și o creștere a numărului de dosare în materie penală. Din analiza efectuată rezultă, de asemenea, că a crescut durata medie de soluționare a cauzelor în toate gradele de jurisdicție, atât în altă materie decât penală, cât și în materie penală. La o concluzie similară s-a ajuns și în Indicele de performanță al instanțelor pe 2015, un studiu efectuat de ONG-ul român Funky Citizens, care a analizat impactul noilor coduri asupra sistemului juridic. Așa cum se menționează în raportul CSM, motivele pentru care s-a înregistrat o performanță medie mai scăzută în 2014 nu sunt clare și va trebui efectuată o analiză suplimentară. Este important de remarcat faptul că CSM și managerii de instanță au acum la dispoziție instrumentele necesare pentru monitorizarea situației și întreprind măsuri de remediere. De exemplu, când Comisia a efectuat o vizită la Curtea de Apel Timișoara — în cazul căreia dintr-o analiză a rezultatelor STATIS reieșea că printre principalele cauze ale întârzierilor se numărau obținerea probelor și primirea rapoartelor de la experți — Curtea și experții au convenit stabilirea de termene-limită. Echilibrarea volumului de muncă Analiza CSM confirmă constatările anterioare potrivit cărora împărțirea volumului de muncă între instanțe nu este echilibrată. În orașele mari, judecătorii raportează volume de muncă foarte mari și se plâng de faptul că presiunea pusă asupra lor pentru respectarea termenelor-limită prevăzute de lege pentru finalizarea cauzelor poate uneori compromite standardele de calitate, în special în ceea ce privește redactarea motivării. Proiectul de lege ce viza închiderea unor instanțe și parchete a fost respins de Senat în mai 2015. CSM și Ministerul Justiției intenționează să aplice, printr-o hotărâre de guvern, o soluție alternativă de redesenare a hărții judiciare, care constă în rearondarea anumitor localități în competența teritorială a instanțelor ce țin de aceeași curte de apel. CSM a făcut o primă propunere în septembrie 2015 de rearondare a localităților din jurisdicția Curții de Apel Cluj. Decizia a fost aprobată de guvern în luna octombrie. În ceea ce privește parchetele, Procurorul General a propus regruparea procurorilor la nivel de tribunal (al doilea grad de jurisdicție) și închiderea parchetelor de la nivelul primei instanțe, constatând faptul că unele parchete sunt prea mici sau au un volum de muncă redus, și a finalizat un studiu de impact în decembrie 2015, care urmează să facă obiectul unor consultări cu sistemul. Un alt element care are impact asupra volumului de muncă al instanțelor este repetitivitatea cauzelor, în principal a acțiunilor inițiate de cetățeni împotriva administrației publice. Acest lucru a fost deja menționat în rapoartele anterioare privind MCV și în contextul consecvenței jurisprudenței, despre care s-a vorbit mai sus, dar are consecințe și asupra eficienței. Aceasta este, de asemenea, o chestiune ce ține de cooperarea dintre administrația publică și sistemul judiciar — de exemplu, anumite state membre aplică sisteme de cauze-pilot sau cauze-test, care, odată ce au fost soluționate prin pronunțarea unei hotărâri judecătorești, servesc drept standard de referință pentru administrație. Nu au existat informații referitoare la întreprinderea unor astfel de măsuri, deși ICCJ a emis o interpretare obligatorie în cel puțin două astfel de cazuri (a se vedea secțiunea 2.3). Va ajuta și faptul că agențiile de stat vor avea acces la baza de date ROLII privind hotărârile, întrucât acestea ar putea obține informații cu privire la practica instanțelor în situații care sunt similare pe fond chiar înainte de a se introduce o acțiune în instanță. În ceea ce privește instanțele, identificarea cauzelor echivalente poate fi, de asemenea, un sprijin pentru grefierii care au formare în domeniul juridic; cu toate acestea, nu s-a putut ajunge în 2015 la un acord asupra proiectului de lege prin care s-ar fi modernizat statutul grefierilor și s-ar fi creat o nouă categorie de grefieri, grefierii judiciari, care ar fi putut prelua unele dintre sarcinile administrative ale judecătorilor. Executarea hotărârilor judecătorești (civile, administrative și penale) Problema executării hotărârilor judecătorești este adesea menționată drept o problemă constantă, deși nu sunt disponibile statistici privind executarea efectivă. Modificările de anul trecut aduse Codului civil, prin care hotărârile judecătorești pot fi executate direct de către executorii judecătorești și care vizează accelerarea procedurii, au fost anulate de Curtea Constituțională în decembrie . În plus, s-a înregistrat o creștere a volumului de muncă în cazurile nelitigioase de executare silită a titlurilor executorii altele decât hotărârile judecătorești, în cazul cărora executorii judecătorești trebuie să obțină învestirea cu formula executorie de către instanță. Unul dintre elementele prin care s-ar asigura controlul de calitate al procedurilor de executare ar fi un sistem statistic național . În plus, prin introducerea unui sistem TIC pentru recuperarea creanțelor s-ar putea reduce costurile cu executarea silită și s-ar putea accelera procedurile de executare. Mai multe acțiuni sunt prevăzute în proiectul de plan de acțiune aferent Strategiei pentru dezvoltarea sistemului judiciar 2015-2020. În ceea ce privește creanțele statului (ale autorităților centrale sau locale) sau banii care trebuie recuperați de către stat, nu există o imagine globală privind eficacitatea acestei recuperări. A fost instituit un cadru juridic privind executarea hotărârilor judecătorești definitive pronunțate împotriva autorităților publice din România. , De regulă, acesta prevede ca autoritățile publice să coopereze în mod voluntar și prompt pentru a asigura executarea hotărârilor definitive. În caz de neexecutare, reclamantul poate recurge la procedura de executare silită în instanță cu implicarea executorilor judecătorești, iar autorității publice care nu s-a conformat hotărârii îi pot fi aplicate sancțiuni. Cu toate acestea, în practică, pare dificilă obținerea executării efective. Executarea hotărârilor judecătorești prin care se confirmă lipsa de valabilitate autorizațiilor de construcție rămâne problematică. Problemele din acest domeniu au fost abordate și în cadrul Consiliului Europei, ca urmare a mai multor cauze cu care a fost sesizată Curtea Europeană a Drepturilor Omului. Guvernul a avut frecvent schimburi de opinii cu Consiliul Europei cu privire la diferite aspecte legate de neexecutare sau la neexecutarea prelungită a hotărârilor judecătorești pronunțate împotriva autorităților publice din România. Autoritățile române au instituit recent un grup de lucru interguvernamental care are sarcina de a colecta statistici, de a identifica măsurile legislative și administrative necesare pentru executarea efectivă și de a colecta informații privind legislația comparativă în acest domeniu. În plus, adesea autoritățile locale sunt reticente în a demara procedurile judiciare pentru recuperarea produselor provenite din săvârșirea de infracțiuni, de exemplu din săvârșirea actelor de fraudă sau de corupție. S-au înregistrat unele progrese în ceea ce privește rolul jucat de Curtea de Conturi în monitorizarea îmbunătățirii recuperării produselor provenite din săvârșirea de infracțiuni administrative sau penale, existând exemple de cazuri în care s-a început anchetarea autorităților publice pentru că nu demaraseră procedurile de recuperare. Relația cu Baroul Din discuțiile purtate de Comisie cu Uniunea Națională a Barourilor din România, Baroul București și Baroul Timișoara reiese o îmbunătățire a relațiilor instituționale cu CSM, instanțele și Ministerul Justiției. Au fost organizate 15 conferințe regionale la care au participat judecători și avocați, pentru a discuta aspectele practice legate de organizarea și procedurile instanțelor. Judecătorii și procurorii din cadrul CSM au participat la consiliile Baroului, iar Uniunea Barourilor a fost implicată în seminariile privind aspectele de etică organizate de Institutul Național al Magistraturii. Avocaților li s-a dat acces cu parolă la sistemele informatice ale instanțelor. Integritatea în cadrul sistemului judiciar Integritatea în cadrul sistemului judiciar reprezintă un test deosebit de important pentru conducerea magistraturii. Conducerea sistemului judiciar este conștientă de riscurile de corupție, de daunele aduse reputației instituțiilor din sistem și de importanța măsurilor disuasive.

Din ianuarie 2015, DNA a pus sub acuzare 5 judecători, 1 procuror-șef (din cadrul DIICOT) și 7 procurori. Instanțele au pronunțat hotărâri de condamnare definitivă împotriva a 6 judecători (inclusiv 1 membru al CSM, 1 judecător din cadrul ICCJ și 2 președinți de instanță) și a 11 procurori (inclusiv 3 procurori din cadrul DIICOT, 1 procuror din cadrul Parchetului de pe lângă ICCJ și 4 procurori-șefi). DNA raportează că în prezent se înregistrează o reducere a numărului de plângeri și de noi cazuri de corupție în sistemul judiciar. Având în vedere tendința generală de creștere a sesizărilor DNA în ansamblul său, s-a considerat că acest lucru înseamnă că a scăzut numărul de cazuri de corupție în magistratură, precum și că s-a redus toleranța față de corupție în cadrul sistemului (s-a înregistrat o creștere a numărului de cazuri de judecători denunțați de colegi). DNA a remarcat, de asemenea, că acum există o probabilitate mai mare să apară cazuri de corupție în domenii în care insecuritatea juridică creează posibilitatea comiterii unor acte de corupție mai puțin evidente. CSM are responsabilitatea de a se asigura că nu există obstacole în calea cercetării penale a magistraților. CSM are o politică de „toleranță zero” față de corupția din cadrul sistemului judiciar, aceasta devenind o trăsătură constantă a declarațiilor sale publice. CSM a aprobat măsuri preventive privind magistrații, cum ar fi arestarea preventivă, percheziționarea și reținerea, cifrele indicând o ușoară creștere față de anul 2014. În 2015, CSM a suspendat din funcție 11 judecători și 12 procurori. În acest sens, studiile efectuate au evidențiat faptul că este important ca ierarhia din sistemul judiciar să fie atentă la orice risc la adresa integrității judecătorilor și procurorilor și ca magistraților să li se ofere îndrumări corespunzătoare cu privire la imparțialitate, conflicte de interese sau incompatibilități. Studiile efectuate au concluzionat că sunt necesare sisteme de gestionare mai bune (standarde de integritate, coduri de conduită clare și gestionarea conformării), pentru a încuraja prevenirea corupției și a promova deontologia profesională în magistratură. Deși legislația prevede, în general, un cadru juridic solid, mecanismele operaționale din cadrul sistemului sunt limitate la procedura disciplinară și la evaluarea periodică. Studiile efectuate au evidențiat o lipsă de claritate a reglementărilor (în special în ceea ce privește incompatibilitățile, dar și definiția unor concepte precum „care afectează buna reputație a sistemului judiciar”), precum și în abordarea adoptată în relațiile dintre Inspecția Judiciară, CSM și ICCJ și în cadrul acestor instituții. Recomandările au inclus necesitatea unei formări solide și permanente în domeniul eticii, în cadrul căreia să se prezinte studii de caz, și necesitatea existenței unor consilieri în materie de etică. În mod ideal, aceste măsuri ar putea fi extinse și la magistrații-asistenți și la grefieri. Acțiuni disciplinare CSM are responsabilitatea de a sancționa abaterile profesionale și disciplinare ale magistraților, în special cazurile de comportament neadecvat, de incompetență profesională și de neglijență gravă. Cercetarea acestor cazuri este sarcina Inspecției Judiciare. Din 1 ianuarie 2015, Inspecția Judiciară a înregistrat 6 550 de sesizări privind abateri disciplinare, dispunând luarea a 53 de măsuri disciplinare. Rapoartele Inspecției Judiciare sunt transmise secțiilor relevante ale CSM, care au emis 41 de decizii privind judecătorii (au fost acceptate 29 de cazuri și respinse 12) și 8 decizii privind procurorii (au fost acceptate 5 cazuri și respinse 3). CSM a aplicat 32 de sancțiuni judecătorilor și 6 procurorilor. Sancțiunile aplicate sunt similare cu cele de anul trecut (avertisment, scăderea salariului lunar, suspendarea din funcție, mutarea într-o altă instanță și excluderea din magistratură).Deciziile au fost contestate în 70 de cazuri, majoritatea acestora fiind pe rolul ICCJ. Inspecția Judiciară analizează cazurile disciplinare și identifică principalele cauze ale măsurilor disciplinare pentru a contribui la definirea unor măsuri preventive. În cazul judecătorilor, principalele cauze au fost proasta gestionare a cauzelor, ceea ce a dus la întârzieri în redactarea hotărârilor, neluarea în considerare a incompatibilităților, un comportament necorespunzător în viața privată și volumul de muncă excesiv. 2.5 Instituții-cheie Consiliul Superior al Magistraturii Consiliul Superior al Magistraturii (CSM) are un rol esențial în peisajul judiciar din România. Acesta reunește atât judecători, cât și procurori. În 2016 vor avea loc alegeri în cadrul CSM. Acestea sunt planificate să se desfășoare în toamnă, noua echipă urmând să își înceapă mandatul în ianuarie 2017, dar nu este clar dacă la aceste alegeri vor fi schimbați toți membrii sau numai cei care își încheie mandatul de șase ani. Magistrații care doresc să participe la alegeri își pot face campanie în mod deschis, iar CSM răspunde de organizarea procesului electoral. CSM este format din 14 membri aleși de către judecătorii și procurorii din întreaga țară pentru o perioadă de șase ani și care reprezintă toate nivelurile de jurisdicție. Există un sistem de președinție prin rotație (un judecător și un procuror), cu mandate de un an. În componența CSM intră și doi membri ai societății civile aleși de Senat, deși nu este clar dacă acești membri au sau nu vreo legătură cu organizațiile societății civile implicate în reforma sistemului judiciar. Rolul CSM în apărarea independenței sistemului judiciar este și prima sa sarcină conform Constituției României. Pe lângă intervențiile directe în anumite cauze (a se vedea mai sus), responsabilitățile CSM în ceea ce privește numirile și procedurile disciplinare au un impact direct asupra independenței sistemului judiciar. CSM are și un rol de reprezentare și un rol de conducere, prin care contribuie în mod decisiv la realizarea reformei sistemului judiciar. Rapoartele privind MCV au remarcat progresele realizate de CSM în îndeplinirea rolurilor care îi revin, prin asumarea unei mai mari responsabilități și susținerea mai multor inițiative. CSM a sporit, de asemenea, gradul de transparență prin transmiterea în direct pe internet a reuniunilor plenului și prin publicarea deciziilor sale. Cu toate acestea, magistrații, societatea civilă și organizațiile profesionale și-au exprimat îngrijorarea cu privire la lipsa unei comunicări directe cu CSM în legătură cu politicile și deciziile sale. CSM a organizat o consultare a tuturor adunărilor generale cu privire la proiectul său de modificare a condițiilor de numire, evaluare și promovare a magistraților numai după ce judecătorii au lansat o petiție, semnată în cele din urmă de peste 1 000 de magistrați. Un alt exemplu îl constituie elaborarea de către CSM a raportului privind impactul noilor coduri, instanțele și alte instituții plângându-se de faptul că nu au fost consultate cu privire la redactarea raportului sau la formularea concluziilor. Institutul Național al Magistraturii și Școala Națională de Grefieri Institutul Național al Magistraturii (INM) a avut un rol important în dezvoltarea sistemului judiciar din România. Începând cu anul 2005, jumătate din cei care intră în magistratură au urmat programul inițial de formare din cadrul INM. Institutul oferă și cursuri de formare continuă: 70 % din magistrați au participat la cel puțin o activitate de formare în 2014, numeroase cursuri vizând facilitarea intrării în vigoare a celor patru noi coduri și sprijinirea unificării jurisprudenței și a practicii judiciare. În 2015, INM a organizat 269 de seminarii la locul de muncă pentru un număr de 6 232 de participanți, respectiv judecători, procurori, personal asimilat magistraților și magistrați-asistenți. Școala Națională de Grefieri (SNG) a primit finanțare suplimentară în 2015, astfel încât să poată asigura formarea inițială a 260 de grefieri, în loc de 120. SNG și-a intensificat activitățile de formare continuă, în special în ceea ce privește noile coduri. SNG organizează cursuri de formare în materie de etică, bazate pe o analiză a jurisprudenței disciplinare (care cuprinde abaterile disciplinare ale personalului auxiliar de specialitate), precum și seminarii cu Inspecția Judiciară privind alocarea aleatorie a cauzelor. Inspecția Judiciară Inspecția Judiciară este independentă din punct de vedere operațional, iar inspectorii sunt independenți în activitatea lor, deși Inspecția Judiciară a raportat că a făcut obiectul unor presiuni în sensul revenirii la situația anterioară, de dependență mai puternică de CSM. Rolul său este nu numai acela de a apăra independența justiției și reputația profesională a magistraților sau de a ancheta abaterile profesionale. Inspecția Judiciară poate, de exemplu, identifica deficiențele structurale sau posibilele îmbunătățiri, prin inspecții orizontale pe fond în cadrul instanțelor și al parchetelor. Aceste inspecții contribuie la identificarea practicilor divergente, la îmbunătățirea conducerii instanțelor și a gestionării cauzelor. Anul trecut, acestea au inclus: examinarea punerii în aplicare a dispozițiilor juridice ale camerei preliminare în curțile de apel și unificarea practicii administrative în acest domeniu; practica administrativă și judiciară în aplicarea de către judecători a privării de libertate; verificarea conducerii DIICOT; controlul cazurilor în care procurorii au decis să nu continue urmărirea penală și o inspecție privind cazuri de fraudare a fondurilor UE. Unele dintre aceste inspecții, inclusiv ultima, au condus la proceduri disciplinare. III Cadrul de integritate și Agenția Națională de Integritate România are un cadru cuprinzător privind integritatea funcționarilor publici, precum și o instituție independentă care contribuie la aplicarea acestor norme și care aplică sancțiuni (ce pot fi contestate în instanță). Cadrul de integritate definește incompatibilitățile între funcțiile oficiale și situațiile de conflict de interese de natură administrativă. Un aspect important al acestei activități este acela de a lua măsuri pentru a se evita de la bun început conflictele de interese.

În cursul perioadei de raportare, Agenția Națională de Integritate (ANI) a continuat să se ocupe de un număr mare de cazuri. ANI a continuat să instrumenteze un număr semnificativ de cazuri de conflicte de interese și de incompatibilitate, multe dintre acestea având ca obiect politicieni locali. Cadrul juridic privind incompatibilitățile și punerea în aplicare a rapoartelor sale, chiar și a celor confirmate de hotărâri în instanță, au continuat să fie puse sub semnul întrebării, dar ANI a făcut și obiectul unei atenții tot mai mari din partea altor state membre interesate să își dezvolte propriul cadru de integritate. În raportul privind MCV din 2015, recomandările au vizat: asigurarea faptului că hotărârile judecătorești referitoare la suspendarea din funcție a parlamentarilor sunt aplicate în mod automat de către Parlament; aplicarea verificării ex ante de către ANI a conflictelor de interese în cadrul procedurilor de achiziții publice; asigurarea unor legături mai strânse între organele de urmărire penală și ANI, astfel încât eventualele infracțiuni legate de cazurile ANI să fie investigate în mod corespunzător, și examinarea modalităților prin care să se îmbunătățească acceptarea publică și punerea eficace în aplicare a normelor în materie de incompatibilitate și a măsurilor de prevenire a situațiilor de incompatibilitate. 3.1 Agenția Națională de Integritate (ANI) și Consiliul Național de Integritate (CNI) Capacitatea instituțională Președintele Agenției Naționale de Integritate (ANI) și-a depus demisia în luna martie. Vicepreședintele a acționat în calitate de președinte interimar, la sfârșitul anului fiind numit președinte al ANI în urma unui concurs organizat de Consiliul Național de Integritate (CNI) (a se vedea, de asemenea, secțiunea 2.1). ANI și-a prezentat raportul anual de activitate în fața CNI în primăvară. Raportul respectiv a fost apoi transmis Senatului României. Există, de asemenea, un raport anual de audit extern referitor la cheltuielile și activitățile de gestionare ale agenției, iar raportul din acest an a evidențiat punerea efectivă în aplicare a celor mai multe dintre recomandările anterioare. CNI a adoptat raportul de audit fără recomandări. ANI are 104 angajați, cu patru mai mulți în acest an. 44 sunt inspectori de integritate, cu un volum mediu de lucru de 60 de dosare. Numărul de dosare finalizate de către agenție a crescut în acest an și se ridică la peste 1 500 de dosare. ANI a raportat intensificarea cooperării cu instituțiile care lucrează direct cu dosarele sale: Comisiile de cercetare a averii, Înalta Curte de Casație și Justiție (ICCJ), precum și Ministerul Public. De asemenea, ANI a beneficiat de sprijinul Consiliului Superior al Magistraturii (CSM) în ceea ce privește îmbunătățirea modului în care a administrat cauzele în instanță. Consiliul Național de Integritate (CNI) Consiliul Național de Integritate este organismul de supraveghere a ANI. Mandatul Consiliului a expirat în noiembrie 2014. La reuniunea constitutivă a noului Consiliu, care a avut loc în februarie 2015, în funcția de președinte a fost ales reprezentantul societății civile. Printre membrii Consiliului se numără președintele Asociației Comunelor din România, un reprezentant al funcționarilor publici și reprezentanți ai principalelor partide politice. Statutul de membru al CNI implică o funcție cu normă parțială. Principala sarcină a CNI în 2015 a fost procesul de selecție a noului președinte al ANI. Acum CNI va trebui să lanseze un alt concurs pentru alegerea unui nou vicepreședinte. Ca în anii precedenți, CNI a monitorizat activitatea de management a ANI și, de asemenea, a intervenit pentru a apăra cadrul juridic în materie de integritate și pentru a solicita aplicarea deciziilor definitive. În comparație cu anii anteriori, CNI a raportat că a trebuit în mai puține ocazii să ia poziție ca urmare a presiunilor exercitate de mass-media și de politicieni asupra agenției. Rezultate pozitive înregistrate – conflicte de interese, averi nejustificate, incompatibilitate În 2015, rezultatele înregistrate de ANI au fost stabile în comparație cu 2014. ANI a finalizat 1 910 dosare și a descoperit 229 de cazuri de incompatibilitate, 124 de cazuri de conflicte de interese administrative, 63 de cazuri de conflicte de interese de natură penală și 30 de cazuri de diferențe semnificative între venituri și averi. Cazurile vizează 135 de primari, 114 consilieri locali, 71 de viceprimari și 48 de parlamentari. ANI a sesizat organele de urmărire penală în 25 de cazuri în care a constatat existența unor indicii temeinice privind săvârșirea unor fapte penale sau a unor infracțiuni de corupție. Agenția își face cunoscută activitatea prin publicarea pe pagina sa de internet a unor comunicate de presă prin care informează publicul despre deciziile sale definitive și irevocabile. Cu sprijinul primit din partea CSM și a judecătorilor Secției de contencios administrativ a ICCJ, precum și din partea Comisiei de cercetare a averii, ANI a depuse eforturi și în vederea îmbunătățirii calității rapoartelor sale. Un procent ridicat din deciziile ANI sunt contestate în instanță – ANI are aproximativ 3 000 de dosare de apărat în instanță – dar rata de confirmare a deciziilor ANI în instanță este în continuare de peste 80 %. Cei șase consilieri juridici din cadrul ANI își concentrează eforturile asupra cazurilor înaintate ICCJ (Secția de contencios administrativ a ICCJ soluționează multe acțiuni ca instanță de prim grad de jurisdicție sau în etapa căilor de atac în cazurile instrumentate de ANI) și Curții de Apel București. Secția de contencios administrativ a ICCJ și-a continuat eforturile în vederea accelerării procesării dosarelor ANI (care reprezintă aproximativ 10 % din volumul său de muncă) și a redus termenele de pronunțare a soluțiilor de la 18 la circa 9 luni. Ritmul mai rapid de adoptare a deciziilor și coerența jurisprudenței ar trebui să conducă la o executare mai promptă a deciziilor în materie de incompatibilitate (pot fi aplicate sancțiuni numai atunci când decizia este definitivă și irevocabilă). O provocare cu care s-a confruntat agenția a constat în executarea hotărârilor judecătorești definitive referitoare la averi nejustificate sau la conflicte de interese și incompatibilități. Anul trecut ANI a instituit un sistem de monitorizare a hotărârilor definitive pentru a sprijini executarea acestora. Hotărârile definitive sunt comunicate autorităților competente pentru luarea măsurilor ulterioare adecvate, cum ar fi confiscarea bunurilor, revocarea din funcțiile publice sau aplicarea altor tipuri de sancțiuni persoanelor în cazul cărora au fost constatate averi nejustificate, incompatibilități sau conflicte de interese. ANI a început, de asemenea, să aplice amenzi contravenționale sau chiar să sesizeze organele de urmărire penală în cazurile în care autoritățile sau instituțiile au refuzat sau au întârziat în mod nejustificat aplicarea hotărârilor și a sancțiunilor. Ca urmare, ANI raportează că se înregistrează mici progrese în ceea ce privește executarea hotărârilor finale. În ceea ce privește conflictele de interese de natură penală, ANI și-a continuat cooperarea cu Ministerul Public. Experți din cadrul ANI au participat la o serie de reuniuni regionale ale procurorilor menite să asigure raționalizarea investigațiilor și schimbul de informații privind conflictele de interese. Cu ocazia acestor reuniuni au fost prezentate și discutate diferite cauze și exemple din jurisprudența ICCJ. Serviciul de îndrumare și control al Ministerului Public elaborează în mod regulat analize ale tipologiei cazurilor de conflicte de interese trimise în instanță. Aceste analize ajută procurorii să identifice domeniile prioritare de anchetă. În 2015, parchetele au soluționat 222 de cazuri de conflicte de interese, 36 fiind trimise în instanță. Au fost pronunțate douăsprezece hotărâri judecătorești definitive: opt inculpați au fost condamnați, instanța a renunțat la executarea sancțiunii împotriva a doi inculpați, iar doi inculpați au fost achitați. 3.2 Cadrul juridic și jurisprudența privind incompatibilitățile Normele în materie de incompatibilitate au la bază o filozofie preventivă, vizând în primul rând evitarea conflictelor de interese și reducerea riscului de corupție . Aceasta înseamnă că legislația ar trebui să fie clară tuturor și că sancțiunile pentru incompatibilități și conflicte de interese sunt previzibile. În trecut, au existat exemple clare de hotărâri judecătorești contradictorii care au subminat eficacitatea acestui cadru juridic. Înalta Curte de Casație și Justiție (ICCJ) are un rol esențial în stabilirea jurisprudenței în cazurile de incompatibilitate, pronunțând, din 2008 până în prezent, sute de hotărâri în cazuri de incompatibilitate și conflicte de interese. Secția de contencios administrativ a ICCJ, recunoscând că au existat probleme de interpretare neuniformă la nivelul ICCJ însăși, a instituit mecanisme pentru a remedia această situație: clasificarea și monitorizarea centralizată a tuturor cauzelor, detectarea timpurie a incoerențelor și purtarea de discuții în scopul adoptării unei interpretări comune. Această analiză a tuturor cauzelor din trecut a fost pusă la dispoziția ANI și va fi publicată pe site-ul ICCJ. ANI a raportat că rezultatul acestei măsuri a fost că nu au existat cazuri recente de inconsecvență între deciziile ICCJ, deși aceasta a continuat să reprezinte o problemă în instanțele inferioare. Activitatea ICCJ a contribuit la o mai bună înțelegere din partea ANI a dispozițiilor legale. În 2015, a existat un număr important de cauze privind interpretarea legilor în materie de incompatibilități, în special în ceea ce privește incompatibilitățile primarilor. Inspectorii de integritate din cadrul ANI sunt ținuți la curent cu privire evoluțiile în materie, iar ANI intenționează să întocmească o culegere a întregii jurisprudențe privind deciziile în materie de incompatibilitate. Ministerul Justiției colaborează, de asemenea, îndeaproape cu ANI cu privire la interpretarea legii și la reunirea tuturor legilor referitoare la incompatibilități pe un site internet dedicat. Ministerul Justiției și ANI împărtășesc opinia conform căreia dificultățile legate de interpretările divergente ale legislației vor fi abordate într-un mod mai eficient printr-o jurisprudență unificată mai degrabă decât printr-o modificare a cadrului juridic. Acest lucru se explică prin faptul că, în Parlament, legislația în materie de integritate a continuat să fie marcată de aceleași incertitudini care au fost deja menționate în rapoartele anterioare privind MCV. Deși niciuna dintre dezbaterile în Parlament nu a dus la adoptarea unor modificări, unele dintre ele au fost adoptate de una dintre cele două camere ale Parlamentului. Printre acestea se numără modificările care ar anula interdicția generală de participare la alegeri, pentru un interval de trei ani de la constatarea incompatibilității, a persoanelor cu privire la care a fost constatată incompatibilitatea, limitând-o la interdicția alegerii în aceeași funcție în care a fost constatată incompatibilitatea, ceea ce ar reprezenta o reducere majoră a sancțiunii efective. În cadrul unei reuniuni între serviciile Comisiei și reprezentanții comisiilor juridice ale Senatului și Camerei Deputaților care a avut loc în luna noiembrie, parlamentarii au afirmat că în dezbaterile parlamentare vor fi implicate instituțiile care trebuie să pună în aplicare actele cu putere de lege și că eventualele modificări vor avea nevoie de sprijinul ministrului justiției, al ANI și al altor instituții-cheie.

O lege care prevede eliminarea din sfera incompatibilității a situației primarilor care fac parte din consiliul asociațiilor de dezvoltare intercomunitară, adoptată de Parlament în 2014 în ciuda avizului negativ al ANI și al ministrului justiției, a fost promulgată de către președinte în luna decembrie, după o serie de contestații de ordin juridic. 3.3 Verificări ex ante și activități de prevenire Sistemul electronic PREVENT vizează detectarea automată a conflictelor de interese în domeniul achizițiilor publice înaintea procedurii de selecție și de atribuire a contractelor. Dacă sistemul constată că există un astfel de conflict, emite o avertizare autorității contractante și împiedică atribuirea contractului până la remedierea problemelor constatate. Prima etapă constă doar într-o verificare electronică, însă, în a doua etapă, agenția