[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 23.10.2007

SEC(2007) 1382

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI anexat la

Propunere de DIRECTIVĂ A CONSILIULUI

privind condiţiile de intrare şi de şedere a resortisanţilor din ţările terţe pentru ocuparea unor locuri de muncă înalt calificate Rezumatul analizei impactului

{COM(2007) 637 final}{SEC(2007) 1403}

1. INTRODUCERE

Pieţele forţei de muncă ale UE au o nevoie crescândă de lucrători cu înaltă calificare: atragerea imigranţilor cu înaltă calificare va fi din ce in ce mai importantă pentru dezvoltarea UE întrucât, în viitor, nu va mai fi posibil să se bazeze doar pe proprii lucrători. Prezentul document constituie un rezumat al unui raport de analiză a impactului care examinează opţiunile de politică existente pentru creşterea capacităţii UE de a atrage şi de a distribui într-un mod eficient lucrătorii migranţi prin stabilirea de norme comune pentru intrarea şi şederea acestora pe teritoriul UE.

Raportul se bazează pe consultările cu statele membre şi cu alte părţi interesate. Datele au fost obţinute, în principal, prin consultări, studii de caz şi printr-o analiză a literaturii relevante în cadrul unui studiu extern comandat de către Comisie. Studiul şi raportul au fost elaborate pe baza contribuţiilor DG Ocuparea Forţei de Muncă, Afaceri Sociale şi Egalitatea de Şanse, precum şi ale unui grup de coordonare între servicii convocat de către DG Justiţie, Libertate şi Securitate.

2. DEFINIREA PROBLEMEI

Prognozele demografice indică faptul că populaţia activă din UE se va diminua cu 48 de milioane până în 2050 şi că rata de dependenţă ar urma să se dubleze şi să atingă cota de 51% până în 2050, chiar dacă nu toate statele membre vor fi afectate în aceeaşi măsură. Cu toate că Strategia de la Lisabona revizuită a început să dea rezultate, multe din măsurile acesteia necesită timp şi investiţii pentru a atinge rezultatele scontate. În consecinţă, îmbătrânirea demografică ar putea impune – drept o măsură complementară – atragerea în viitor a mai multor imigranţi pentru a contrabalansa aceste tendinţe care să acopere toată gama de competenţe şi calificări. În special, importanţa crescândă a economiei bazate pe cunoaştere, schimbările economice structurale şi creşterea sectorului serviciilor, delocalizarea producţiei bazate pe munca intensivă, exodul resortisanţilor UE, toţi aceşti factori contribuie la concluzia că atragerea şi mai buna utilizare a resurselor umane înalt calificate din ţările terţe rămân provocări esenţiale pentru perspectivele de dezvoltare ale UE. Totodată, mobilitatea lucrătorilor între diverse locuri de muncă (mobilitatea ocupaţională) şi peste frontiere (mobilitatea geografică) ar trebui considerată drept un mecanism primordial de creştere a eficienţei pieţei forţei de muncă, de prevenire a deficitului de competenţe şi de compensare a dezechilibrelor regionale.

Un instrument comun flexibil în domeniul imigraţiei lucrătorilor cu înaltă calificare (denumit în continuare LIC) care să prevadă condiţii atractive de intrare şi de şedere şi care să încurajeze mobilitatea ocupaţională şi geografică, cu luarea în considerare a nevoilor concrete ale pieţei forţei de muncă a UE nu ar fi suficient, prin el însuşi, să răspundă tuturor acestor provocări prezente şi viitoare, însă în cadrul unui pachet de măsuri cuprinzătoare, care să vizeze diferite domenii de acţiune, ar reprezenta o contribuţie importantă. În acest context, Programul de la Haga din 4-5 noiembrie 2004 a recunoscut în mod explicit faptul că „migraţia legală va juca un rol important pentru consolidarea economiei bazate pe cunoaştere în Europa şi pentru progresul dezvoltării economice, contribuind astfel la punerea în aplicare a Strategiei de la Lisabona”.

Propunerea legislativă nu va afecta lucrătorii din spaţiul UE-12 care, conform măsurilor tranzitorii cuprinse în Actele de aderare din 2003 şi 2005, nu beneficiază încă de libertatea deplină de mişcare prevăzută în Tratatul CE şi acquis-ul comunitar. Este important de reamintit faptul că acea clauză privind tratamentul preferenţial prevăzută în măsurile tranzitorii constituie drept comunitar primar şi, ca atare, are întâietate în raport cu legislaţia secundară. Aceasta înseamnă că statele membre vor pune în aplicare o posibilă viitoare directivă în domeniul imigrării economice, astfel încât să respecte dispoziţiile tratatelor de aderare, atât timp cât acestea menţin măsurile tranzitorii, de exemplu prin acordarea preferinţei pentru lucrători din aceste state membre.

De asemenea, propunerea legislativă cuprinde dispoziţii care să asigure coerenţa cu celelalte politici ale CE, în primul rând cu politica pentru dezvoltare. În paralel, vor fi adoptate măsuri suplimentare care vor viza elementele importate care nu pot fi abordate de prezenta propunere. În special, discuţiile aprofundate cu statele membre şi cu ţările în curs de dezvoltare – eventual parteneriatele privind mobilitatea – sunt esenţiale pentru ca politicile de recrutare active să nu agraveze situaţia ţărilor de origine care se confruntă deja cu un deficit de resurse umane cu înaltă calificare, în special în zona Africii Subsahariane şi a Caraibelor.

2.1. Dimensiunile şi natura problemei.

Întreprinderile din UE se confruntă cu rate crescânde ale locurilor de muncă vacante, în special în ceea ce priveşte forţa de muncă cu înaltă calificare. Structurile şi nivelurile ocupării forţei de muncă în UE recente şi actuale evidenţiază o creştere mai accentuată în sectoarele care necesită educaţie superioară (3% pe an comparativ cu 1% în alte sectoare), o schimbare în structura ocupaţională a populaţiei active în favoarea lucrătorilor cu înaltă calificare care nu desfăşoară o activitate manuală şi niveluri înalte ale ocupării forţei de muncă asociate cu rate scăzute ale şomajului pentru acest tip de lucrători. În plus, proporţia lucrătorilor cu înaltă calificare din ţările terţe în totalul populaţiei active creşte mai rapid în comparaţie cu aceeaşi tendinţă la nivelul UE. Explicaţia acestui fapt are la bază efectul combinat al cererii tot mai mari de lucrători cu înaltă calificare şi al nivelurilor crescute de ocupare a forţei de muncă înalt calificate din UE, apropiate de nivelul ocupării. Cu toate acestea, proporţia lucrătorilor de înaltă calificare din ţările terţe în raport cu totalul forţei de muncă ocupate rămâne la un nivel scăzut, reflectând dificultăţile considerabile cu care se confruntă UE în atragerea - şi, în anumite cazuri, valorizarea - lucrătorilor cu înaltă calificare din ţările terţe. Astfel, cu doar 1,72 % din forţă de muncă înalt calificată provenind din ţările terţe, UE se situează categoric în urma tuturor celorlalte ţări principale de imigraţie, precum Australia (9,9%), Canada (7,3%), SUA (3,2%) şi Elveţia (5,3%).

Este dificil să se determine amploarea problemei. În prezent, având în vedere definiţia folosită, datele disponibile privind admisia lucrătorilor cu înaltă calificare din ţările terţe pe teritoriul statelor membre nu sunt omogene, estimările variind de la 34 000 la 74 000 (în 16 state membre). Definiţia şi disponibilitatea datelor diferă de la un stat membru la altul, în funcţie de aplicarea unui regim special şi de conţinutul acestuia. Având în vedere faptul că admisia lucrătorilor cu înaltă calificare va continua să depindă de deficitul existent pe piaţa forţei de muncă şi că statele membre îşi vor menţine competenţele depline în ceea ce priveşte stabilirea nivelului imigranţilor admişi pe teritoriul UE pentru ocuparea unui loc de muncă, numărul celor care ar putea beneficia de prezenta propunere va depinde de o serie de factori, precum evoluţia viitoare a economiei europene, în special a sectoarelor de înaltă calificare, capacităţile de primire ale statelor membre, opţiunile educaţionale şi profesionale ale cetăţenilor UE etc.

2.2. Cadrul juridic actual din statele membre

Toate statele membre au în vigoare diferite regimuri aplicabile categoriilor specifice de resortisanţi cu înaltă calificare din ţările terţe, însă numai zece[1] au în vedere şi alte categorii decât oamenii de ştiinţă, artiştii, persoanele detaşate în cadrul aceleiaşi întreprinderi, profesorii universitari etc. Definiţiile, condiţiile de intrare şi de şedere diferă, chiar dacă a fost posibilă identificarea unor elemente comune, în special faptul că, în practică, toate sistemele sunt bazate pe cerere.

Această abordare diferită are următoarele consecinţe:

- abordarea fragmentată de către statele membre nu transmite mesajul că lucrătorii cu înaltă calificare din ţările terţe sunt necesari pentru a susţine economia europeană şi competitivitatea sa;

- diferenţele considerabile în ceea ce priveşte criteriile de definire şi de admisie a lucrătorilor cu înaltă calificare limitează, în mod evident, mobilitatea acestora în ansamblul Uniunii Europene, afectând redistribuirea eficientă a resurselor umane cu şedere legală şi împiedicând eliminarea dezechilibrelor regionale.

- cu excepţia câtorva state membre, nici un alt stat membru nu pare să dispună de proceduri care să promoveze migraţia circulară şi migraţia de returnare a lucrătorilor cu înaltă calificare din ţările terţe; asemenea regimuri ar putea permite obţinerea de beneficii maxime de către toate părţile interesate, răspunzând, de exemplu, nevoilor de forţă de muncă din statele membre şi contribuind, prin eventuala returnare, la dezvoltarea ţărilor de origine a lucrătorilor migranţi din ţările terţe;

- durata şi complexitatea procedurilor de admisie ar putea juca un rol fundamental în limitarea atractivităţii UE;

- integrarea socială şi economică deplină a lucrătorilor cu înaltă calificare este esenţială pentru reţinerea numărului necesar de astfel de lucrători.

3. OBIECTIVE

Obiectivele generale sunt următoarele:

1. îmbunătăţirea capacităţii UE de a atrage şi de a reţine lucrătorii cu înaltă calificare din ţările terţe, fapt ce constituie una din condiţiile necesare pentru creşterea contribuţiei imigrării economice în contextul ansamblului de politici şi măsuri care vizează consolidarea competitivităţii economiei UE şi combaterea efectelor îmbătrânirii geografice;

2. formularea unui răspuns prompt şi eficient la cererile prezente şi viitoare de forţă de muncă înalt calificată şi compensarea deficitului de competenţe, prin intensificarea afluxului de lucrători cu înaltă calificare din ţările terţe şi a mobilităţii profesionale şi geografice a acestora în cadrul statelor membre şi promovarea repartizării şi redistribuirii eficiente a acestora pe piaţa forţei de muncă din UE.

Obiectivele specifice – care trebuie urmărite fără a aduce atingere resortisanţilor UE – sunt următoarele:

(1) dezvoltarea unei abordări coerente şi a unei politici comune cu privire la migraţia lucrătorilor cu înaltă calificare din ţările terţe;

(2) creşterea numărului lucrătorilor cu înaltă calificare din ţările terţe care imigrează în UE având ca fundament o abordare bazată pe necesităţi;

(3) simplificarea şi armonizarea procedurilor de admisie pentru lucrătorii cu înaltă calificare din ţările terţe;

(4) promovarea integrării economice şi sociale a lucrătorilor cu înaltă calificare din ţările terţe;

(5) stimularea mobilităţii în interiorul UE, înlăturarea barierelor inutile şi favorizarea unei distribuiri mai eficiente a lucrătorilor cu înaltă calificare din ţările terţe în ansamblul UE.

4. OPţIUNI PRIVIND POLITICA ÎN DOMENIU

Au fost examinate următoarele opţiuni:

Opţiunea A - status quo-ul. Politicile în materie de imigraţie ale statelor membre diferă în mod considerabil în ceea ce priveşte admisia lucrătorilor cu înaltă calificare. Există o nevoie crescândă de asemenea lucrători pentru face faţă deficitului existent şi viitor de pe piaţa forţei de muncă, însă UE nu reuşeşte să îi atragă în mod substanţial. În lipsa unei acţiuni comune în acest domeniu, este posibil ca situaţia sa nu se schimbe în mod considerabil.

Opţiunea B – stabilirea unei politici comune de bază pentru admisia lucrătorilor cu înaltă calificare. Astfel, ar fi propus un set minim de condiţii de intrare, lăsându-se o largă autonomie statelor membre în definirea elementelor specifice în cadrul legislaţiei naţionale. Condiţiile privind şederea şi ocuparea unui loc de muncă nu ar fi abordate. Această opţiune ar avea doar un efect limitat în ceea ce priveşte atragerea acestor lucrători sau îmbunătăţirea eficienţei pieţei forţei de muncă a UE. De asemenea, impactul general asupra mediului macroeconomic ar fi foarte redus.

Opţiunea C – simplificarea sistemului de admisie prin instituirea la nivelul UE a unui sistem de punctaj şi a unei proceduri de admisie rapide, care să permită reîntregirea imediată a familiei şi crearea unei baze de date privind compatibilizarea competenţelor. Această opţiune ar putea promova şi facilita în mod substanţial migraţia lucrătorilor cu înaltă calificare din ţările terţe spre UE. Cu toate acestea, imigranţii vor continua să aibă de înfruntat condiţii de admisie foarte diferite, în lipsa stabilirii acestui sistem de punctaj la nivelul UE (care ar putea fi, pentru moment, contrare principiului subsidiarităţii).

Opţiunea D – stabilirea unui set comun de criterii şi a unei proceduri de intrare rapide, dublată de condiţii de şedere favorabile (drepturile de muncă şi de şedere, reîntregirea imediată a familiei, obţinerea mai rapidă a statutului de rezident pe termen lung în UE etc.). Integrarea eficientă a lucrătorilor cu înaltă calificare din ţările terţe pe piaţa muncii şi în societate ar reprezenta modalitatea cea mai potrivită pentru a optimiza contribuţia acestora la creşterea economică şi competitivitate. Totodată, aceasta ar spori efectiv capacitatea UE de a face faţă provocărilor prezente şi viitoare. Cu toate acestea, efectele unei asemenea politici ar fi limitate la anumite state membre.

Opţiunea E 1 – promovarea mobilităţii în interiorul UE prin coordonarea listelor de priorităţi naţionale şi prin crearea unei Cărţi Albastre a UE şi a unei baze de date a deţinătorilor de Carte Albastră a UE. Mobilitatea intracomunitară ar reprezenta un puternic stimulent pentru ca lucrătorii cu înaltă calificare din ţările terţe să pătrundă pe piaţa forţei de muncă a UE şi ar putea juca un rol primordial în diminuarea deficitului de forţă de muncă în anumite domenii/sectoare. Alte instrumente ar putea contribui la armonizarea cererii cu oferta forţei de muncă (de exemplu, baza de date pentru Cartea Albastră). Această opţiune de politică ar putea produce efecte pozitive considerabile asupra eficienţei pieţei muncii şi mediului macroeconomic al UE.

Opţiunea E2 – extinderea dispoziţiilor din Directiva 2003/109/CE privind mobilitatea în interiorul UE la lucrătorii cu înaltă calificare. De asemenea, această opţiune include sistemul de punctaj menţionat la Opţiunea C. Cu toate acestea, mobilitatea intracomunitară prevăzută în cadrul acesteia ar putea fi mai limitată în raport cu Opţiunea E1. Prin urmare, eficacitatea şi relevanţa generală a acestei opţiuni de strategie politică ar putea fi mai limitată.

Opţiunea F - comunicare, coordonare şi cooperare. Acţiunile luate în considerare ar putea susţine, într-o anumită măsură, stabilirea unei baze comune care să faciliteze atragerea lucrătorilor cu înaltă calificare şi o distribuire mai eficientă a acestora pe piaţa muncii UE. Cu toate acestea, eficacitatea ar fi redusă.

5. COMPARAREA OPţIUNILOR

Tabelul 1 - Impacturile

Definirea lucrătorilor cu înaltă calificare şi condiţiile de admisie | Sistemul de admisie bazat pe un set de criterii comune (contract de muncă, pragul salarial, calificările profesionale). |

Definiţie deschisă (de exemplu, bazată pe îndeplinirea criteriilor) |

Derogări pentru tinerii profesionişti |

Proceduri de admisie | Introducerea unui regim de admisie rapidă (procedură unică, permis unic intitulat „Cartea Albastră a UE” |

Fixarea unei perioade maxime de prelucrare a solicitărilor (30 sau 60 de zile) |

Valabilitatea iniţială a permisului: 2 sau 3 ani, cu posibilitatea reînnoirii, în cazul contractelor de muncă pe durată nedeterminată; |

Acceptarea de cereri în interiorul ţării pentru categorii stabilite la nivelul UE (plus altele stabilite la nivelul statelor membre). |

Condiţiile de şedere | Mobilitatea pe piaţa forţei de muncă a statului membru de reşedinţă după expirarea unei „perioade de aşteptare” (de exemplu, 2 ani) |

Retragerea automată a permisului în caz de şomaj, însă numai după expirarea unei anumite perioade de timp (de exemplu, 3 luni) |

Cumularea perioadelor de şedere în diferite state membre în vederea obţinerii statutului de rezident pe termen lung al UE, după 5 ani de şedere legală în UE |

Obţinerea permisiunii de reîntregire a familiei în cadrul unor termene cât mai reduse |

Garantarea egalităţii de tratament pentru lucrătorii cu înaltă calificare în raport cu proprii resortisanţi, în conformitate cu dispoziţiile directivei 2005/71/CE |

Acces imediat la piaţa forţei de muncă pentru parteneri conjugali |

Dispoziţii care să permită migraţia circulară înainte şi după obţinerea statutului de rezident comunitar pe termen lung |

Mobilitatea în interiorul UE | Autorizarea mobilităţii în interiorul UE după o „perioadă de aşteptare” minimă în primul stat membru (de exemplu, doi ani), în anumite condiţii, în primul rând privind existenţa unei oferte de muncă în al doilea stat membru. Familia ar avea permisiunea de a se alătura lucrătorului cu înaltă calificare aflat în exercitarea dreptului său la mobilitate. |

Principalele avantaje ale opţiunii privilegiate

- O abordare coerentă comună privind migraţia lucrătorilor cu înaltă calificare în ansamblul UE în vederea facilitării şi armonizării admisiei acestora, totodată prin promovarea repartizării şi redistribuirii eficiente a acestora (mobilitate profesională şi geografică).

- Efecte pozitive pentru atragerea, reţinerea precum şi pentru formularea unui răspuns având ca fundament o abordare bazată pe necesităţi, în faţa nevoilor prezente şi viitoare ale companiilor din ansamblul UE pentru lucrători cu înaltă calificare.

- Efecte pozitive asupra competitivităţii întregii UE, pe termen lung şi scurt.

- Lansarea unui mesaj puternic către potenţialii imigranţi cu înaltă calificare.

- Oferă statelor membre suficientă flexibilitate pentru a adapta regimul la nevoile pieţei de muncă şi la propriile politici.

- Integrarea progresivă şi eficientă a lucrătorilor cu înaltă calificare şi a familiilor acestora pe piaţa forţei de muncă şi în societatea primitoare.

- Întreprinderile din UE ar beneficia de o rezervă din ce în ce mai mobilă de forţă de muncă cu înaltă calificare.

- Ar fi introduse măsuri de susţinere a migraţiei circulare la nivelul UE.

- Măsurile complementare precum „Baza de date privind Cartea Albastră a UE” ar putea reprezenta un instrument de a pune în aplicare regimul în mod eficient şi de a susţine armonizarea cererii şi ofertei de forţă de muncă cu înaltă calificare.

Principalele dezavantaje ale opţiunii privilegiate:

- Această opţiune ar putea afecta competitivitatea lucrătorilor cu înaltă calificare pe piaţa forţei de muncă a UE. Cu toate acestea, având în vedere cerinţa criteriului salarial şi faptul că mobilitatea profesională şi geografică nu este imediată şi necondiţionată, posibilele efecte negative ar trebui să fie limitate. În plus, statele membre pot continua să aplice măsuri naţionale pentru verificarea respectării principiului general al preferinţei comunitare (astfel cum este prevăzut în Decizia Consiliului din 20.06.1994).

- Posibilul impact negativ asupra ţărilor în curs de dezvoltare care suferă de un deficit de resurse umane în anumite sectoare/profesii. Trebuie prevăzute măsuri pentru compensarea sau, dacă este posibil, pentru prevenirea acestor efecte.

- O abordare bazată pe cerere nu este la fel de atractivă precum una bazată pe ofertă. Aceasta ar putea să-şi arate limitele pe termen lung, daca cererea pentru această categorie de lucrători devine importantă şi generalizată.

[1] AT, BE, DE, DK, FR, GR IE, NL, PT, UK. Republica Cehă a lansat în 2003 un proiect pilot privind admisia lucrătorilor cu înaltă calificare.