EXPUNERE DE MOTIVE

1.CONTEXTUL PROPUNERII

•Motivele și obiectivele propunerii

Regulamentul (CEE) nr. 95/93 (denumit în continuare „Regulamentul privind sloturile orare”) prevede normele de alocare a sloturilor pe aeroporturile din UE. La articolul 10 din regulamentul menționat este stabilită regula „folosești sau pierzi”, conform căreia transportatorii aerieni trebuie să utilizeze cel puțin 80 % din sloturile care le sunt alocate într-o anumită perioadă de planificare orară (vară sau iarnă) pentru a-și păstra drepturile de a utiliza aceeași serie de sloturi în următoarea perioadă de planificare orară echivalentă (drepturi „dobândite” sau „istorice”).

Pandemia de COVID-19 a cauzat o scădere bruscă și fără precedent a cererii de transport de pasageri (cel mai scăzut nivel s-a înregistrat în aprilie 2020, cu o reducere de 89 % comparativ cu aceleași săptămâni din 2019). Întrucât transportatorii aerieni nu au mai putut respecta regula obișnuită „folosești sau pierzi” fără a risca daune financiare sau de mediu semnificative, UE a modificat de două ori Regulamentul privind sloturile orare pentru a ajusta această regulă. De asemenea, regulamentul modificat a conferit Comisiei Europene competențe delegate privind prelungirea duratei reducerii obligației de utilizare a sloturilor orare și ajustarea pragului de utilizare în cazul în care scăderea traficului aerian ca urmare a pandemiei de COVID-19 persista sau era susceptibilă să persiste. Comisia a utilizat aceste competențe de trei ori. Normele actuale privind reducerea obligației de utilizare a sloturilor orare vor expira la 29 octombrie 2022. Competențele delegate ale Comisiei au expirat la 21 februarie 2022 și, prin urmare, Comisia nu poate prelungi durata reducerii obligației de utilizare a sloturilor orare în UE dincolo de perioada de planificare orară pentru sezonul de vară 2022.

Regula „folosești sau pierzi” a fost complet suspendată în perioada 1 februarie 2020 – 27 martie 2021 (derogare totală). Având în vedere faptul că cererea de trafic aerian a revenit ulterior ca urmare a campaniei de vaccinare și a introducerii certificatului digital al UE privind COVID, Uniunea a adoptat o abordare conform căreia reducerea obligației de utilizare a sloturilor orare ar trebui să vizeze ceea ce este necesar și să mențină echilibrul, prin introducerea anumitor aspecte favorabile concurenței. Prin însăși natura sa, reducerea obligației de utilizare a sloturilor orare avantajează într-o anumită măsură transportatorii aerieni existenți în detrimentul noilor operatori care ar putea furniza servicii aeriene, dar care nu pot utiliza capacitatea aeroportuară. Pentru a reduce riscul efectelor anticoncurențiale, rata de utilizare a sloturilor a fost crescută treptat de la 0 % la 64 % (pentru perioada de planificare orară aferentă sezonului de vară 2022). Odată cu creșterea ratei de utilizare a sloturilor peste 0 %, au fost introduse, ca garanție suplimentară, o serie de noi excepții privind neutilizarea justificată a sloturilor (Justified Non-Use of Slots, JNUS). Aceste excepții asigură o scutire suplimentară în cazuri specifice în care o companie aeriană nu poate opera un zbor din cauza măsurilor impuse de autoritățile publice pentru a limita răspândirea COVID-19 (de exemplu, interdicții de zbor sau restricții de deplasare a persoanelor la oricare capăt al rutei).

Au fost introduse și alte norme pentru maximizarea unei utilizări eficiente și favorabile concurenței a capacității aeroportuare (de exemplu, un termen de returnare de trei săptămâni pentru sloturile pe care companiile aeriene nu intenționează să le folosească, prioritate pentru utilizatorii de sloturi ad-hoc în anumite circumstanțe etc.). Aceste norme vizează maximizarea beneficiilor pentru un număr cât mai mare de utilizatori și le permit pasagerilor să profite de avantajele oferite de conectivitate și de o piață a aviației competitivă.

Nivelul actual al traficului aerian din statele Eurocontrol este de aproximativ 86 % din cel înregistrat în aceeași perioadă a anului 2019. Datele Eurocontrol indică, de asemenea, faptul că traficul către alte continente se redresează la niveluri similare. Traficul aerian către America de Nord și către Africa este cu doar 8 %, respectiv 37 % sub nivelurile din 2019, (cu o reducere mai mică către țările din Africa de Nord). Traficul aerian către America de Sud și către Orientul Mijlociu este cu 20 %, respectiv 8 % sub nivelurile din 2019. Piața care a rămas cel mai mult în urmă este UE-Asia, cu un nivel al traficului aerian de 65 % din cel înregistrat în 2019. Acest lucru se datorează restricțiilor de călătorie impuse în continuare – în special în China, din cauza pandemiei de COVID-19 (dreptul asupra sloturilor orare pe rutele afectate este protejat prin excepții JNUS) – și faptului că mulți transportatori trebuie să ocolească spațiul aerian al Rusiei pentru a ajunge în țările asiatice. Situația are un impact major asupra duratei zborurilor pe rutele afectate, companiile aeriene fiind nevoite să reducă frecvența zborurilor.

Conform previziunilor Eurocontrol (scenariul de bază, depășit în prezent), nivelul traficului aerian va fi de 90 % la începutul perioadei de planificare orară din iarna 2022/2023. Pe baza acelorași previziuni, nivelul traficului aerian la sfârșitul anului 2022 va fi de 92 % (scenariul de bază), 96 % (scenariul optimist) sau 83 % (scenariul pesimist). Nivelul traficului aerian de la începutul anului până în iunie 2022 este de 75 % din cel înregistrat în 2019, cu o tendință ascendentă. În mai 2022, Consiliul Internațional al Aeroporturilor Europa și-a revizuit în creștere previziunile privind numărul de pasageri: scăderea cu 32 % a traficului de pasageri prevăzută anterior pentru 2022 a fost revizuită la 22 %. Într-o analiză publicată în mai 2022, CAPA – Centrul pentru aviație (care furnizează date despre această piață) estimează că numărul de locuri puse la dispoziția pasagerilor poate atinge nivelurile din 2019 în trimestrul 3 din 2022. Deși numărul de pasageri este încă scăzut față de cel anterior, decalajul dintre acesta și numărul de locuri puse la dispoziția pasagerilor se reduce. Având în vedere această redresare semnificativă a traficului aerian, se propune să nu se modifice rata de utilizare standard de 80 % începând cu perioada de planificare orară din iarna 2022/2023.

Experiența din timpul pandemiei a arătat că situația epidemiologică legată de COVID-19 este instabilă și imprevizibilă. Unele autorități din domeniul sănătății publice au avertizat deja că numărul cazurilor de COVID-19 poate crește din nou în sezonul de toamnă și de iarnă în emisfera nordică. Impactul pe care apariția unor eventuale noi variante sau creșterea numărului de cazuri îl poate avea asupra capacității pasagerilor de a călători este imposibil de anticipat. În plus, agresiunea militară a Rusiei împotriva Ucrainei poate continua să fie un factor perturbator.

Pentru a atenua potențialele consecințe negative asupra nivelurilor traficului aerian în cazul materializării acestor scenarii, este important ca reziliența cadrului juridic privind alocarea sloturilor orare să fie suficientă pentru a permite reducerea proporțională, favorabilă concurenței și rapidă a obligației de utilizare a sloturilor orare. Prin urmare, se propune să se acorde Comisiei competențe delegate pentru o perioadă limitată de timp în vederea ajustării ratei de utilizare a sloturilor, dacă este necesar, în cazul în care traficul aerian rămâne constant sub un anumit prag din cauza pandemiei de COVID-19 sau a efectelor directe ale agresiunii militare a Rusiei.

În plus, companiile aeriene ar trebui să beneficieze în continuare de excepțiile JNUS în cazul în care autoritățile publice impun măsuri sanitare care restricționează transportul aerian sau afectează grav capacitatea pasagerilor de a călători. Se propune, de asemenea, extinderea excepției pentru a include măsuri impuse ca răspuns la toate situațiile epidemiologice (nu doar COVID-19), la dezastrele naturale și la tulburările politice care afectează aeroporturile. Această propunere de extindere a excepțiilor JNUS s-a bucurat de un sprijin larg din partea tuturor categoriilor de părți interesate (descrise mai în detaliu în cele mai jos).

Deși este de competența coordonatorilor de sloturi să pună în aplicare Regulamentul privind sloturile orare, experiența a arătat că este necesară o cooperare mai strânsă între coordonatori pentru îndeplinirea obiectivelor regulamentului, pentru a asigura aplicarea consecventă a normelor UE în situații similare și pentru a menține condiții de concurență echitabile. Prin urmare, se propune consolidarea rolului Asociației europene a coordonatorilor de aeroporturi în elaborarea de orientări. Transparența în aplicarea excepțiilor privind neutilizarea justificată a sloturilor este foarte importantă pentru companiile aeriene și, prin urmare, coordonatorii ar trebui să publice destinațiile cărora li se aplică aceste excepții. În plus, atunci când un coordonator aplică o excepție sloturilor orare la un capăt al rutei, coordonatorul de la celălalt capăt al rutei ar trebui să analizeze dacă este oportun să o aplice și el, cu condiția să nu prejudicieze în mod nejustificat operațiunile aeroportuare sau accesul echitabil la o capacitate aeroportuară limitată, sau ambele. În plus, se propune ca, în cazul în care majoritatea populației UE este afectată de măsuri obstrucționând semnificativ transportul aerian, toți coordonatorii de sloturi să poată aplica excepții JNUS pentru toate sloturile orare.

În urma interacțiunilor sale periodice cu părțile interesate, Comisia a devenit conștientă de necesitatea de a aborda anumite efecte ale agresiunii militare a Rusiei împotriva Ucrainei asupra traficului aerian. Interdicția impusă transportatorilor aerieni din Uniune și din alte țări de a intra în spațiul aerian al Belarusului, al Rusiei și al Ucrainei are un impact asupra operațiunilor programate. Necesitatea de a redirecționa zborurile poate crește semnificativ durata acestora, făcând imposibilă respectarea programării sloturilor alocate inițial. În primul rând, Comisia sprijină pe deplin utilizarea de către coordonatori a flexibilității, acordată în temeiul articolului 8 alineatul (4) din Regulamentul privind sloturile orare, de a reprograma sloturile folosite pentru rutele directe afectate de interdicția de a intra în spațiul aerian al Rusiei, Belarusului și Ucrainei. În al doilea rând, se propune clarificarea faptului că, imediat ce spațiul aerian al Ucrainei se va redeschide, companiile aeriene ale căror sloturi orare pe rutele dintre UE și Ucraina sunt protejate în temeiul articolului 10 alineatul (4) litera (a) ar trebui să beneficieze de o perioadă suplimentară de redresare de 16 săptămâni înainte ca cerințele privind utilizarea sloturilor să devină din nou aplicabile. În al treilea rând, pentru a sprijini redresarea Ucrainei și a încuraja companiile aeriene să restabilească conectivitatea dintre UE și Ucraina, se propune să se confere Comisiei competența de a adopta acte delegate pentru a reduce rata de utilizare a sloturilor orare pe rutele dintre aeroporturile din UE și Ucraina. În fine, se propune clarificarea în mod explicit a faptului că dispozițiile articolului 10 alineatele (4) și (4a) din Regulamentul privind sloturile orare nu se aplică transportatorilor aerieni obiect al măsurilor restrictive adoptate în temeiul articolului 215 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) sau aflați pe lista UE a transportatorilor aerieni care nu îndeplinesc standardele de siguranță. Sloturile lor orare ar trebui retrase pentru a se evita blocarea capacității aeroportuare.

Comisia a organizat o cerere de contribuții în perioada 26 aprilie – 24 mai 2022 și a invitat părțile interesate să își exprime opinia cu privire la inițiativa propusă de prelungire a duratei reducerii obligației de utilizare sloturilor orare. Comisia a primit în total 43 de răspunsuri, dintre care 29 sunt puse la dispoziția publicului pe portalul privind o mai bună legiferare .

Toți respondenții sprijină continuarea reducerii obligației de utilizare a sloturilor orare, în special: (i) aplicarea în continuare a excepțiilor JNUS; (ii) coordonarea dintre coordonatorii de sloturi la aplicarea acestor excepții; și (iii) acordarea de competențe delegate Comisiei pentru a reduce rata de utilizare (aspect sprijinit de aproape toate părțile interesate). Dintre toți respondenții, cinci părți interesate (trei companii aeriene și două asociații, reprezentând majoritatea aeroporturilor din UE) au solicitat în mod explicit reintroducerea ratei de utilizare de 80 %, în timp ce 26 au solicitat în mod expres o rată de utilizare mai mică (companiile aeriene au solicitat, în principal, menținerea ratei actuale de utilizare de 64 %). Unele părți interesate, în special statele membre, nu au menționat nicio rată de utilizare preferată, dar au sprijinit propunerea de a acorda Comisiei competențe pentru adoptarea de acte delegate. În plus, părțile interesate au oferit o largă susținere propunerii de a acorda companiilor aeriene care au utilizat sloturi orare ad-hoc în perioada de reducere a obligației de utilizare a sloturilor orare acces prioritar la sloturile respective, sub rezerva disponibilității capacității aeroportuare.

Comisia recunoaște că solicitarea de a menține o rată de utilizare mai mică este legată de incertitudinile referitoare la COVID-19 și la agresiunea militară a Rusiei împotriva Ucrainei, precum și la impactul economic al acestora. Cazurile de COVID-19 pot crește din nou în perioada de planificare orară de iarnă, caracterizată, în general, de o cerere mai scăzută. Cu toate acestea, Eurocontrol estimează că traficul aerian la începutul perioadei de planificare orară de iarnă se va situa la 90 % din nivelul înregistrat în 2019. Prin urmare, anunțarea în acest moment a unei rate de utilizare mai reduse nu este justificată. Comisia consideră că există suficiente garanții în cazul unor evoluții negative neprevăzute, și anume posibilitatea de a reduce rata de utilizare prin adoptarea de acte delegate în orice moment (dacă este necesar, prin procedură de urgență), precum și aplicarea în continuare a excepțiilor privind neutilizarea justificată a sloturilor. De asemenea, Comisia a afirmat în repetate rânduri că nu este necesar ca traficul aerian să revină la nivelurile din 2019 pentru a se reintroduce normele obișnuite privind utilizarea sloturilor orare, deoarece este posibil ca preferințele consumatorilor să se fi schimbat, situație la care piața trebuie să se adapteze. Este esențial ca, în beneficiul consumatorilor și al conectivității, capacitatea aeroportuară să fie utilizată în mod eficient și în condiții favorabile concurenței.

Multe companii aeriene au fost în favoarea extinderii aplicării excepțiilor JNUS, de exemplu pentru a include recomandările publice de evitare a călătoriilor, pentru a acoperi nu doar rutele afectate în mod direct, ci și zborurile de legătură, precum și indisponibilitatea serviciilor esențiale de handling la sol sau a altor activități esențiale pentru sprijinirea operațiunilor de zbor.

Comisia reamintește că excepțiile JNUS constituie o derogare de la normele obișnuite și, prin urmare, ar trebui să se limiteze la ceea ce este strict necesar pentru a nu limita în mod nejustificat concurența, fapt care ar putea aduce prejudicii consumatorilor. Recomandările de evitare a călătoriilor, emise de autoritățile publice, pot afecta disponibilitatea pasagerilor de a călători, însă ele nu constituie, în sine, un obstacol major în calea călătoriilor, acestea având loc în continuare. În cazul impunerii unor restricții severe la celălalt capăt al rutei, cum ar fi carantina obligatorie, măsurile de izolare etc., se aplică excepția care oferă o protecție adecvată.