DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMAT AL EVALUĂRII IMPACTULUIcare însoțește documentul /* SWD/2013/051 final */





DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMAT AL EVALUĂRII IMPACTULUI care însoțește documentul PROPUNERE DE REGULAMENT AL PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI AL CONSILIULUI de instituire a programului de înregistrare a călătorilor Prezentul document este un document de lucru al serviciilor Comisiei Europene, având un scop informativ. Documentul nu reprezintă poziția oficială a Comisiei în legătură cu tema avută în vedere și nu anticipează o astfel de poziție. 1. Definirea problemei Conform celor mai recente date complete furnizate de statele membre, în 2009 s-au înregistrat 669 de milioane de treceri ale frontierei externe, în 2010 675 de milioane și în 2011 700 de milioane, în aceste cifre fiind incluși atât cetățeni ai UE, cât și resortisanți ai țărilor terțe. Deplasările transfrontaliere pe la cele mai mari și solicitate puncte de trecere a frontierei s-au intensificat și vor continua să se intensifice în viitor. Gestionarea eficientă și armonioasă a unor fluxuri mai mari de pasageri la punctele de trecere a frontierei externe va constitui o provocare pentru majoritatea statelor membre. Legislația UE cuprinde cerința ca toți călătorii să fie supuși unor verificări sistematice la frontierele externe ale spațiului Schengen (atât la intrare, cât și la ieșire). În mod normal, resortisanții țărilor terțe fac obiectul unor verificări amănunțite, iar cetățenii UE și persoanele care beneficiază de dreptul la liberă circulație fac obiectul unor verificări minime[1]. Însă normele actuale aplicabile resortisanților din țările terțe ar putea fi descrise ca fiind „nediferențiate”, în sensul că se efectuează aceleași verificări, indiferent de gradul de risc pe care îl prezintă călătorii sau de frecvența deplasărilor lor. Verificarea la frontieră a cetățenilor UE poate fi automatizată, pe baza legislației actuale, dacă aceștia dețin un pașaport electronic. În cazul resortisanților țărilor terțe însă, acest lucru nu este posibil fără modificarea cadrului juridic și fără instituirea unui program specific prin care să se faciliteze procesul de trecere a frontierei de către resortisanții țărilor terțe. Din călătorii care trec frontiera externă a UE 26,5 % sunt resortisanți ai țărilor terțe și mulți dintre ei trec frontiera de mai multe ori pe an și chiar de mai multe ori pe săptămână. Este posibil să se mărească în mod considerabil fluiditatea circulației la frontieră și capacitatea de debit la punctele de trecere a frontierei chiar dacă numai o mică proporție din călătorii frecvenți din țări terțe se alătură programului de înregistrare a călătorilor (RTP). În precedenta evaluare a impactului care însoțește comunicarea din 2008 intitulată „Pregătirea următoarelor etape ale gestionării frontierelor în Uniunea Europeană”[2] se propune instituirea unui program de înregistrare a călătorilor pentru persoanele din țări terțe care călătoresc în mod frecvent și care au făcut obiectul unor controale de securitate prealabile. În comunicarea sa publicată în anul 2011, Comisia a luat în discuție diferite opțiuni și calea de urmat[3]. În prezenta evaluare a impactului sunt examinate mai multe opțiuni de punere în aplicare, în scopul de a se găsi cea mai bună modalitate de punere în aplicare a RTP. Impactul RTP în ansamblul său este analizat însă prin prisma opțiunilor specifice. 2. Analiza subsidiarității În temeiul articolului 74 și al articolului 77 alineatul (2) literele (b) și (d) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Uniunea are competența de a adopta măsuri referitoare la controlul persoanelor și la supravegherea eficientă a trecerii frontierelor externe. Necesitatea de a interveni la nivel european este clară. Niciun stat membru nu este în măsură să dezvolte singur un RTP care să asigure facilitarea verificărilor la frontieră în toate statele membre ale spațiului Schengen. Decizia unui stat membru de a acorda accesul la RTP la nivelul UE ar avea un impact asupra tuturor țărilor Schengen și, prin urmare, trebuie să fie reglementată la nivelul UE. Orice măsură legată de controlul la frontieră ar trebui să se aplice în spațiul Schengen în care nu există controale la frontierele interne și care cuprinde, în prezent, toate statele membre, cu excepția României, Bulgariei, Ciprului, Regatului Unit și Irlandei, precum și alte patru țări europene (Norvegia, Islanda, Elveția și Liechtenstein). Statele Schengen sunt ferm hotărâte să mențină frontierele comune ale UE și standarde comune pentru controlul la frontieră. Se efectuează verificări numai la frontiera externă, după trecerea acesteia călătorul putându-se deplasa liber în spațiul Schengen. Pentru securitatea internă a spațiului Schengen este vital ca toate normele obligatorii legate de controlul la frontieră să fie stabilite la nivelul UE. Prin urmare, obiectivele nu pot fi îndeplinite în mod satisfăcător de statele membre singure, ci pot fi îndeplinite mai bine la nivelul Uniunii. Valoarea adăugată a UE RTP trebuie să fie implementat la toate punctele de trecere a frontierei externe a UE și va avea consecințe asupra efectivelor de polițiști de frontieră din toate țările Schengen. Programul de înregistrare a călătorilor al UE asigură existența, la nivelul UE, a unei abordări comune a RTP, bazate pe o legislație comună, și, prin urmare, garantează că normele continuă să fie aceleași la toate frontierele spațiului Schengen. Pentru călătorii care sunt resortisanți ai țărilor terțe acest lucru înseamnă că RTP este la dispoziția lor la toate punctele de trecere a frontierelor Schengen, fără a fi nevoie ca un alt stat Schengen să efectueze controale separate de securitate. Cu alte cuvinte, o persoană care a făcut obiectul unor controale de securitate realizate de un stat membru poate beneficia de facilitarea verificărilor în momentul trecerii frontierelor externe ale oricărui alt stat membru. Acest lucru nu ar fi posibil fără existența unor norme comune. 3. Obiectivele inițiativei UE Obiectivele generale ale RTP sunt: · facilitarea procesului de trecere a frontierelor externe ale UE de către resortisanții țărilor terțe; · menținerea actualului nivel de securitate. Obiectivele specifice sunt următoarele: · promovarea accesului la RTP pentru anumite categorii de persoane din țări terțe care călătoresc în mod frecvent și care au făcut obiectul unor controale de securitate prealabile; · asigurarea protecției drepturilor fundamentale ale călătorilor înregistrați, în special a datelor cu caracter personal ale acestora; · evitarea discriminării anumitor categorii de călători. Obiectivele operaționale sunt următoarele: · reducerea duratei și a costurilor aferente trecerii frontierei pentru persoanele care călătoresc în mod frecvent și mărirea capacității de debit la punctele de trecere a frontierei. Verificările la frontieră în cazul călătorilor înregistrați nu ar trebui să dureze mai mult de 20-40 de secunde, în medie; · eliberarea a 25 % din resursele de control la frontieră de la verificarea mișcărilor transfrontaliere ale persoanelor care călătoresc în mod frecvent și care au făcut obiectul unor controale de securitate prealabile și punerea unui accent mai mare pe verificarea călătorilor care prezintă un nivel mai ridicat de risc[4] și/sau pe servirea altor călători. 4. opțiuni de politică În timpul consultărilor cu părțile interesate au fost identificate cinci opțiuni de politică legate de punerea în aplicare a RTP. Pentru fiecare dintre aceste cinci opțiuni de politică au fost definite opțiuni concrete de punere în practică. În ceea ce privește opțiunea de politică 1 „depunerea unei cereri de acces la RTP”, cea mai bună subopțiune este atât de clară și evidentă încât depunerea unei cereri la orice punct de trecere a frontierei externe și la orice consulat din statele membre a fost selectată fără o analiză suplimentară. Celelalte patru opțiuni de politică și subopțiunile lor sunt prezentate în cele ce urmează. 4.1. Opțiunea de politică 2: stocarea datelor 4.1.1. RTP în cadrul căruia datele sunt stocate într-un token separat[5] (subopțiunea 2a) 4.1.2. RTP în cadrul căruia datele sunt stocate într-o bază de date centralizată (subopțiunea 2b) 4.1.3. RTP în cadrul căruia datele sunt stocate într-un token separat și în același timp într-un repertoriu (subopțiunea 2c) 4.2. Opțiunea de politică 3: criterii privind controalele de securitate 4.2.1 La fel ca pentru titularii unei vize cu intrări multiple (conform actualei legislații a UE) (subopțiunea 3a), 4.2.2 Control de securitate mai detaliat cu criterii suplimentare (subopțiunea 3b) 4.2.3 Subopțiune eliminată: implicarea țărilor terțe în controlul de securitate (subopțiunea 3c) 4.3. Opțiunea de politică 4: automatizarea controlului la frontieră în cazul călătorilor înregistrați 4.3.1. Automatizare completă (subopțiunea 4a) 4.3.2. Automatizare parțială (subopțiunea 4b) 4.4. Opțiunea de politică 5: taxa de cerere 4.4.1 Taxă de 20 EUR (subopțiunea 5a) 4.4.2 Fără taxă (subopțiunea 5b) 5. Evaluarea impactului Tabelul 1 – Evaluarea opțiunilor de politică*) Opțiuni și subopțiuni || Facilitarea procesului de trecere a frontierelor externe ale UE de către resortisanții țărilor terțe || Menținerea actualului nivel de securitate || Costuri || Protecția drepturilor fundamentale Opțiunea 0 Scenariu de bază || 0 || 0 || 0 || 0 Opțiunea 2 Stocarea de date într-un token (2a) || √√√ || √√ || -√√ || -√ Stocarea de date într-o bază de date centralizată (2b) || √√√√ || √√√ || -√√ || -√√√ Stocarea de date într-un token (numărul unic de identificare) și într-un repertoriu central (numărul unic de identificare, datele biometrice și datele extrase din cerere) (2c) || √√√ || √√√ || -√√√ || -√ Opțiunile 3 și 4**) Același control de securitate precum în cazul titularilor unei vize cu intrări multiple, formalități complet automatizate de trecere a frontierei || √√√√ || √ || -√ || 0 Același control de securitate precum în cazul titularilor unei vize cu intrări multiple, formalități parțial automatizate de trecere a frontierei || √ || √√ || -√ || 0 Control de securitate mai detaliat, formalități complet automatizate de trecere a frontierei || √√√ || √√ || -√√ || -√√ Control de securitate mai detaliat, formalități parțial automatizate de trecere a frontierei || √ || √√√ || -√√√ || -√√ Opțiunea 5 Taxă de cerere 20/10 EUR (5a) || √√ || - || 0 || - Fără taxă de cerere (5b) || √√√ || - || -√√√ || - *) Cele trei subopțiuni ale opțiunii de politică 1 (depunerea unei cereri de acces la RTP) nu sunt incluse în acest tabel 1, cea mai bună alegere fiind descrisă deja la începutul capitolului 4. **) Efectele subopțiunilor din cadrul opțiunilor de politică 3 și 4 (criteriile privind controalele de securitate și automatizarea formalităților de control la frontieră) sunt direct legate, în sensul că impactul subopțiunilor în ceea ce privește controlul de securitate nu poate fi evaluat fără a se cunoaște opțiunea preferată cu privire la automatizare și invers. În consecință, cele patru subopțiuni disponibile (3a, 3b, 4a, 4b) din cele două opțiuni de politică au fost combinate în patru variații posibile, iar impactul tuturor celor patru variații este evaluat în mod integrat. 6. Analiza comparativă a opțiunilor Stocarea datelor Toate cele trei subopțiuni contribuie în mod semnificativ la atingerea obiectivelor stabilite și corespund pe deplin politicii UE în materie de frontiere: fără a se diminua nivelul securității și al prevenirii imigrației neregulamentare în momentul trecerii frontierei, se stimulează deschiderea UE către lume și capacitatea acesteia de a facilita contactele transfrontaliere interpersonale, schimburile comerciale și schimburile culturale. Ar fi primul program din lume deschis tuturor țărilor terțe și utilizat în mai multe state, în acest caz în statele întregului spațiu Schengen. În acest context, Europa poate fi privită ca un lider pentru restul lumii. Subopțiunea în care datele sunt stocate într-un token asigură vizibilitate și limitează preocupările legate de protecția datelor. Subopțiunea în care datele sunt stocate într-un RTP centralizat este mai sigură și mai ușor de pus în practică la punctul de trecere a frontierei. Acesta din urmă prezintă însă dezavantajul că ar trebui să se dezvolte un nou sistem centralizat care să conțină toate datele și care să permită căutarea în toate aceste date. Subopțiunea în care datele sunt stocate într-un sistem token-repertoriu central poate fi considerată un hibrid între cele două subopțiuni, deoarece combină avantajele ambelor moduri de stocare. În cadrul acestei subopțiuni se reduce la minimum utilizarea datelor cu caracter personal într-un sistem al UE și se evită principalele dezavantaje pe care le prezintă în materie de securitate un sistem bazat pe token. Integrarea în procesul de control de frontieră este însă extrem de complicată în acest caz, fiind necesar să se efectueze atât o verificare a tokenului, cât și o verificare prin confruntarea cu repertoriul central. Criteriile privind controalele de securitate și automatizarea proceselor de control la frontieră Din evaluare a reieșit că aplicarea unei proceduri de control mai stricte nu are niciun impact real asupra securității controlului la frontieră în sine și, de asemenea, că facilitarea procesului de trecere a frontierei în cazul controalelor de frontieră parțial automatizate este prea limitată pentru a reprezenta o valoare adăugată. În plus, prin aplicarea unei proceduri de control mai stricte ar crește în mod semnificativ cheltuielile administrative ale statelor membre și s-ar produce un efect semnificativ asupra protecției drepturilor fundamentale. Taxa de cerere Prin introducerea unei taxe de 20 EUR s-ar neutraliza cheltuielile administrative suportate de statele membre pentru examinarea cererilor. De asemenea, o astfel de taxă ar corespunde abordării alese pentru tratarea cererilor de viză. Cu toate acestea, subopțiunea fără taxă ar garanta într-o mai bună măsură un număr mare de participanți la program. Dezavantajul acestei opțiuni ar fi că s-ar depune numeroase cereri neeligibile. 7. Opțiunea preferată Depunerea unei cereri de acces la RTP În cadrul opțiunii de politică 1 este evident că, dacă persoana care călătorește ar avea posibilitatea să își aleagă cel mai convenient loc pentru a-și depune cererea, s-ar garanta un număr mai mare de participanți la program, statele membre fiind astfel ajutate să își gestioneze fluxurile de călători la punctele de trecere a frontierelor externe. Prin urmare, subopțiunea preferată este cea care permite depunerea unei cereri de acces la RTP la orice punct de trecere a frontierei și la orice consulat din statele membre. Această subopțiune este în mod clar cea mai economică și corespunde pe deplin politicii în domeniul frontierelor și vizelor. Stocarea datelor După cum s-a explicat în capitolul 6, identificarea subopțiunii preferate din cadrul opțiunii de politică 2 este mai dificilă. Subopțiunile din cadrul opțiunii de politică 2 prezintă punctaje totale aproape egale, dar și diferite puncte slabe: probleme semnificative de securitate, în cazul subopțiunii în care datele sunt stocate într-un token, aspecte semnificative legate de drepturile fundamentale, în cazul subopțiunii în care datele sunt stocate într-o bază de date centrală, și aspecte semnificative legate de costuri, în cazul subopțiunii în care datele sunt stocate într-un sistem token-repertoriu central. Cu toate acestea, din analiza costuri-beneficii rezultă că până și cele mai mari costuri unice și cele mai mari cheltuieli anuale de exploatare aferente subopțiunii în care datele sunt stocate într-un sistem token-repertoriu central vor fi compensate integral pe termen lung de beneficiile economice pe care RTP în ansamblu le reprezintă pentru statele membre. Aceasta este, așadar, subopțiunea preferată din cadrul opțiunii de politică 2. Această subopțiune prevede un echilibru corect între securitate, facilitarea procesului de trecere a frontierelor și protecția datelor. Datele stocate într-un repertoriu central ar putea fi consultate de polițiștii de frontieră numai pentru evaluarea cererii, pentru reînnoirea/revocarea accesului la RTP, în cazul pierderii sau furtului tokenului ori în cazul unor probleme cu facilitarea procesului de trecere a frontierei pentru călătorii înregistrați. La efectuarea verificărilor la frontieră, un polițist de frontieră ar primi numai informația rezultat/niciun rezultat. Această opțiune introduce conceptul de „luare în considerare a vieții private începând cu momentul conceperii”. Criteriile privind controalele de securitate și automatizarea În cazul opțiunilor de politică 3 și 4 este evident că, dacă se combină aceleași criterii privind controalele de securitate ca cele aplicate pentru eliberarea vizelor cu intrări multiple cu un control la frontieră complet automatizat, impactul total în ceea ce privește facilitarea procesului de trecere a frontierelor pentru călătorii înregistrați va fi cel mai ridicat. În plus, se oferă o abordare echilibrată față de securitate și protecția drepturilor fundamentale. Acest demers este și cel mai puțin costisitor, având în vedere costurile asociate unei proceduri mai stricte de control și unui control la frontieră parțial automatizat. Trebuie subliniat însă că introducerea unui control la frontieră complet automatizat presupune ca, în paralel, să fie dezvoltat și implementat un sistem de intrare/ieșire care să permită înlocuirea obligației de ștampilare cu o înregistrare electronică a datelor de intrare și de ieșire pentru toți călătorii, inclusiv pentru participanții la RTP. Taxa de cerere În cadrul opțiunii de politică 5, este rezonabil ca RTP să fie însoțit de o taxă de cerere de 20/10 EUR care să acopere cheltuielile administrative pentru examinarea cererilor. Taxa de cerere ar trebui fixată la o valoare care să nu descurajeze potențialii solicitanți. În concluzie, opțiunea preferată cuprinde: · depunerea cererilor la consulate, precum și la punctele de trecere a frontierei; · combinarea unui token cu stocarea datelor biometrice anonimizate ale fiecărui solicitant și a datelor extrase din cerere într-o bază centralizată; · aplicarea criteriilor privind controalele de securitate astfel cum sunt stabilite în prezent de legislația UE pentru vizele cu intrări multiple; · efectuarea unui control la frontieră complet automatizat în cazul călătorilor înregistrați; · perceperea unei taxe de 20 EUR pentru fiecare cerere de acces la RTP. Taxa percepută ar fi însă mai redusă (10 EUR) în cazul în care o cerere de viză și o cerere de acces la RTP ar fi examinate concomitent și pe baza acelorași documente justificative. Opțiunea preferată va trebui să respecte pe deplin legislația relevantă în domeniul protecției datelor cu caracter personal, în special principiile de protecție a datelor și cerințele privind necesitatea, proporționalitatea, limitarea scopului și calitatea datelor. De asemenea, trebuie prevăzute garanții și mecanisme pentru protecția eficace a drepturilor fundamentale ale fiecărui călător în parte și, în special, pentru protecția vieții private și a datelor cu caracter personal. Personalul și resortisanții țărilor terțe trebuie să fie informați cu privire la aceste drepturi. Costurile și sprijinul financiar Costurile unice pe care agenția ar trebui să le suporte pentru dezvoltarea unei părți centralizate conform opțiunii preferate a RTP sunt estimate la un total de 43 de milioane EUR, repartizat pe 2-3 ani. Cheltuielile medii de întreținere/exploatare s-ar ridica la 20 de milioane EUR pe an. Costurile unice pe care statele membre ar trebui să le suporte pentru dezvoltarea și configurarea infrastructurilor naționale s-ar ridica la un total de 164 de milioane EUR, repartizat pe 2-3 ani. Cheltuielile medii de întreținere/exploatare s-ar ridica la 81 de milioane EUR pe an. În costurile menționate mai sus sunt incluse și cheltuielile administrative, cu excepția costurilor pentru examinarea cererilor. Costurile aferente automatizării variază foarte mult în funcție de numărul de porți automate care vor fi instalate. Cheltuielile cu personalul și cheltuielile de investiții pentru instituirea și menținerea RTP ar fi compensate într-un interval de timp rezonabil sub forma unor resurse umane eliberate și a unui preț unitar mai scăzut pentru verificarea la frontieră. În propunerea Comisiei pentru următorul cadru financiar multianual (CFM) se prevede alocarea sumei de 4,6 miliarde EUR la Fondul pentru securitate internă pentru perioada 2014­2020. Se propune ca suma de 1,1 miliarde EUR să fie trecută în rezervă cu titlu de sumă orientativă pentru dezvoltarea unui EES și a unui RTP, presupunând că se vor angaja cheltuieli de dezvoltare doar începând cu 2015. În plus, în afara domeniului de aplicare al Fondului pentru securitate internă, este pusă în rezervă separat suma de 822 milioane EUR pentru gestionarea sistemelor informatice la scară largă existente (Sistemul de Informații Schengen II, Sistemul de Informații privind Vizele și Eurodac)[6]. Comisia intenționează să încredințeze sarcinile de execuție pentru aceste sisteme agenției. Prin furnizarea unui sprijin financiar pentru cheltuielile de dezvoltare naționale s-ar asigura faptul că proiectele nu sunt periclitate sau întârziate de eventuale situații economice dificile la nivel național. Țările terțe nu ar urma să suporte costuri pentru punerea în aplicare a RTP. După eventuala adoptare a RTP, țările terțe vor fi informate în mod corespunzător cu privire la mecanismul de facilitare și la faptul că cetățenii lor ar putea solicita accesul la RTP. 8. monitorizare și evaluare Autoritatea de gestionare (agenția) se asigură că există sisteme prin care se monitorizează funcționarea RTP prin raportare la principalele obiective de politică. În plus, Comisia realizează o evaluare globală a RTP. În evaluarea impactului sunt precizați indicatori potențiali pentru monitorizarea măsurii în care au fost atinse obiectivele de politică. Principalele surse de informații sunt repertoriul RTP și sistemele ABC. [1] JO L 158, 30.4.2004. [2] SEC(2008) 154, 13.2.2008. [3] COM(2011) 680 final. [4] Călătorii care au decis să nu se alăture RTP nu sunt și nu trebuie considerați, ca urmare a neparticipării lor la RTP, călători cu un risc mai ridicat. [5] În contextul RTP, un token poate fi descris ca un dispozitiv fizic furnizat utilizatorului autorizat pentru ca acesta să își facă dovada identității pe cale electronică. Tokenul acționează ca o cheie electronică care permite un anumit acces, în acest caz la sistemul ABC. [6] COM(2011) 750 final.