COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU

Guvernarea internetului: etapele următoare

INTRODUCERE

Guvernarea internetului a făcut obiectul dezbaterilor internaționale încă de la mijlocul anilor 1990, Uniunea Europeană fiind un pionier în identificarea principalelor chestiuni legate de politicile publice care trebuie abordate în discuțiile dintre statele membre ale UE și cele cu partenerii lor internaționali.

De atunci, guvernarea internetului a rămas o prioritate fundamentală a politicilor publice, dat fiind modul în care internetul a transformat viețile și mediile de lucru pentru milioane de cetățeni europeni. De exemplu, UE reprezintă puțin peste 7% din populația mondială, însă aproape 19% din utilizatorii de internet din întreaga lume[1]. Internetul a devenit un instrument omniprezent în comerț, educație, serviciile sociale și interacțiunea socială zilnică. Interacțiunile între persoane sunt acum din ce în ce mai mult completate de interacțiuni între mașini – așa-numitul „internet al obiectelor” – care se află la baza activităților importante, chiar și atunci când nu suntem conștienți de intervenția internetului în acestea.

DE CE ESTE IMPORTANTă GUVERNAREA INTERNETULUI?

În ultimii douăzeci de ani, internetul a avut un impact enorm asupra societății. Încă de la mijlocul anilor 1990, ceea ce fusese inițial o rețea de cercetare științifică de mici dimensiuni a devenit o veritabilă platformă de comunicare la nivel mondial. De atunci, guvernele s-au confruntat cu un număr din ce în ce mai mare de probleme legate de politicile publice, de la găsirea unor mijloace de a garanta că cetățenii lor pot exploata pe deplin potențialul internetului la combaterea conținutului inadecvat sau ilegal și la necesitatea de a adopta măsuri adecvate de protecție a consumatorului și de a aborda problemele de jurisdicție într-un mediu online din ce în ce mai globalizat.

Este important de remarcat faptul că utilizarea și penetrarea internetului înregistrează în prezent niveluri atât de ridicate, în special în țările dezvoltate precum cele din UE, încât acesta a devenit o resursă critică , orice întrerupere gravă a serviciului putând avea efecte dezastruoase asupra societății și economiei. Există în prezent modele de afaceri construite în întregime pe baza ipotezei disponibilității aproape neîntrerupte a conexiunii internet. În plus, numeroase servicii publice și financiare au migrat deja într-o asemenea măsură către internet încât orice întrerupere semnificativă a serviciului ar putea împiedica în mod serios accesul cetățenilor la servicii cheie.

Majoritatea utilizatorilor de internet din UE au așadar așteptări legitime în ceea ce privește fiabilitatea „internetului lor”. În cazul unei întreruperi majore a serviciului internet la nivel național, utilizatorii vor cere socoteală în mod inevitabil autorităților publice , nu diverselor organisme de guvernare a internetului responsabile de coordonarea resurselor.

SUCCESUL INTERNETULUI

O arhitectură deschisă și interoperabilă

Începuturile internetului reflectă originile sale în mediile academice și de cercetare. Deciziile legate de ceea ce astăzi numim „guvernare” erau luate de ingineri și oameni de știință. În beneficiul a milioane de utilizatori ulteriori ai internetului, acest fapt a avut ca rezultat crearea unei arhitecturi deschise și interoperabile, în care eficiența și fiabilitatea au fost obținute prin distribuirea inteligenței către marginile rețelei. Atât timp cât erau respectate anumite protocoale relativ simple, orice rețea se putea conecta cu oricare altă rețea.

Astfel, inovarea a fost posibilă din toate direcțiile, inclusiv din partea utilizatorilor individuali și a unor actori complet noi, care nu au fost împiedicați de bariere semnificative la intrare. Mai mult, natura distribuită a internetului la nivel mondial reprezintă unul din principalele atuuri în materie de securitate, deoarece este mai puțin probabil ca o disfuncție localizată să interfereze cu traficul din alte părți.

Succesul acestei arhitecturi deschise și neutre a permis multor alți actori ca, exploatând flexibilitatea și eficiența internetului, să ofere servicii și să îl utilizeze ca platformă pentru propriile inovații.

Rolul de lider al sectorului privat

Odată cu migrarea internetului de la mediul academic la ansamblul societății, sectorul privat și-a asumat un important rol de lider, furnizând investițiile, expertiza și spiritul antreprenorial necesare pentru a stimula inovarea și extinderea internetului până la nivelul de azi. Sectorul privat este cel care deține și exploatează cea mai mare parte a infrastructurii de bază internaționale, rețelele naționale de cablu, și furnizează diverse servicii de facilitare și gestionare a traficului. Multe dintre regulile tehnice care stau la baza funcționării internetului sunt elaborate de Internet Engineering Task Force, IETF, care nu este nici el un organism guvernamental. Alocarea adreselor IP la nivel regional este efectuată la rândul său de entități private precum RIPE NCC[2], care acoperă regiunea Europei[3]. Acest leadership al sectorului privat continuă să asigure îndeplinirea obiectivelor politicilor publice și trebuie menținut și sprijinit.

Modelul multipartit

Un alt aspect al guvernării internetului care a contribuit la succesul acestuia a fost utilizarea unor procese care implică mai multe părți interesate pentru stabilirea și dezvoltarea consensului cu privire la politicile din domeniul guvernării internetului. Forumul pentru guvernarea internetului este un bun exemplu de model multipartit.

ROLUL GUVERNELOR șI ASUMAREA RăSPUNDERII

Dată fiind importanța din ce în ce mai mare a internetului pentru întreaga societate, guvernele trebuie să se implice tot mai activ în luarea deciziilor cheie care stau la baza dezvoltării internetului.

În plus, trebuie recunoscut faptul că atitudinea publicului față de conceptul de autoreglementare s-a schimbat ca urmare a crizei financiare. Când este vorba de resurse critice, cum sunt sistemele bancare sau infrastructura și serviciile de internet, există în prezent așteptări mai mari și mai legitime ca guvernele să fie mai proactive decât în trecut în apărarea interesului public .

Menținerea în continuare pe „poziția secundă” în ceea ce privește dezvoltarea practicilor internaționale de guvernare a internetului nu este așadar o opțiune viabilă . Aceasta nu înseamnă însă că guvernele trebuie să își asume un rol mai puternic în gestionarea sau controlul funcționării zilnice a internetului .

Leadershipul sectorului privat în construcția și gestionarea zilnică a internetului așa cum îl cunoaștem astăzi a dat rezultate bune. După cum s-a menționat mai sus, această inițiativă a sectorului privat trebuie menținută . Însă părțile interesate neguvernamentale trebuie să ia în considerare faptul că utilizatorii de internet din întreaga lume – cea mai mare parte a acestora neparticipând și nefiind reprezentați în instanțele de guvernare a internetului – au așteptarea legitimă ca guvernele lor să garanteze că orice măsuri prezente sau viitoare în materie de guvernare vor reflecta interesul public al societății în ansamblul său și nu vor fi supuse constrângerilor dictate de interese comerciale sau regionale. Leadershipul sectorului privat și politicile publice eficiente nu se exclud reciproc . Un cadru de politici publice solid și clar poate contribui și la crearea unui mediu previzibil și favorabil investițiilor prin identificarea obiectivelor politicilor publice care se vor bucura de sprijin și a limitelor care nu trebuie depășite. Aceasta include necesitatea ca guvernele să poată verifica dacă aceste principii sunt respectate și responsabilizarea entităților private care asigură funcționarea zilnică a internetului.

CARE ESTE ROLUL UE?

După cum s-a menționat mai sus, UE s-a aflat în prim-planul discuțiilor internaționale pe tema gestionării internetului încă de la inițierea acestora. Prima comunicare a Comisiei pe acest subiect datează din 1998[4], iar Uniunea Europeană a jucat un rol major în discuțiile privind guvernarea internetului purtate în cadrul Summitului Mondial privind Societatea Informațională (WSIS) între 2003 și 2005. În plus, UE a fost un actor activ și influent în discuțiile internaționale privind crearea Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN)[5] la sfârșitul anilor 1990 și definirea obiectivelor acestei organizații. Comunicarea Comisiei din aprilie 2000 privind organizarea și gestionarea internetului[6] și Rezoluția Consiliului din 3 octombrie 2000[7] au indicat însă faptul că obiectivele pe care Uniunea Europeană și le-a fixat în materie de gestionare a numelor de domenii nu sunt considerate pe deplin atinse, printre acestea numărându-se și cele legate de următoarele aspecte:

- modul în care autoritățile publice asigură supravegherea echilibrată și echitabilă a unora dintre activitățile ICANN și măsurile luate în acest sens;

- regulile care guvernează domeniile generice, în special chestiunea proprietății bazelor de date și separarea activităților registrelor de cele ale registrars ;

- transferul gestionării sistemului de servere rădăcină ( root servers ) de la ministerul american al comerțului la ICANN, sub controlul internațional adecvat al autorităților publice.

Nu se poate considera că toate aceste chestiuni au fost tratate într-un mod satisfăcător până în prezent.

Între timp, este important de remarcat faptul că inițiativa UE de a-și crea propriul TLD ( top level domain – domeniu de nivel superior) ”.eu” a fost un succes major, cu peste 3 milioane de nume de domeniu înregistrate până în prezent.

CHESTIUNEA DEZVOLTăRII

UE a acordat dintotdeauna o prioritate politică aspectelor legate de dezvoltare ale guvernării internetului și importanței reducerii decalajului digital. Primul miliard de utilizatori de internet provin în majoritate din lumea dezvoltată, astfel că nu este o surpriză faptul că primele decizii și structuri de guvernare a internetului au fost adoptate de participanți din țările dezvoltate. Următorul miliard de utilizatori vor proveni însă în cea mai mare parte din țările în curs de dezvoltare, așadar interesele lor trebuie luate în considerare la adoptarea oricăror măsuri viitoare în materie de guvernare.

PRINCIPII ALE GUVERNăRII INTERNETULUI

Experiența ultimilor 10 ani a demonstrat viabilitatea abordării strategice promovate până în prezent de UE în ceea ce privește guvernarea internetului. Comisia consideră că UE trebuie să acorde în continuare o atenție deosebită nevoii de securitate și stabilitate a internetului la nivel mondial, respectării drepturilor omului, libertății de exprimare, respectării vieții private, protecției datelor cu caracter personal și promovării diversității culturale și lingvistice.

În plus, principiile cheie promovate de UE care au făcut posibil succesul internetului rămân în continuare valabile.

- Trebuie respectat caracterul deschis, interoperabil și „capăt la capăt” ( end-to-end ) al arhitecturii centrale a internetului. Acest lucru a fost subliniat de Consiliu în 2005[8] și reiterat în 2008[9].

- Trebuie menținut rolul central al sectorului privat în gestionarea zilnică a internetului, însă organismele private responsabile de coordonarea resurselor internetului la nivel mondial trebuie să își asume răspunderea pentru acțiunile întreprinse în fața comunității internaționale. Rolul guvernelor trebuie să se concentreze în primul rând asupra chestiunilor de principiu ale politicii publice, excluzând orice implicare în gestionarea zilnică.

- Procesul în care sunt implicate multiple părți interesate pentru guvernarea internetului oferă un mecanism eficient și participativ pentru promovarea cooperării globale și trebuie încurajat în continuare.

- Guvernele trebuie să se implice activ în astfel de procese, iar părțile interesate să accepte că numai guvernele sunt responsabile, în ultimă instanță, de definirea și implementarea politicilor publice.

- Măsurile adoptate în materie de guvernare a internetului trebuie să se bazeze pe incluziune, răspunzând nevoii urgente de a intensifica participarea țărilor în curs de dezvoltare în cadrul principalelor instanțe care iau decizii în domeniul guvernării.

NUME șI ADRESE DE INTERNET

Cum funcționează atribuirea numelor și adreselor de internet

Una dintre funcțiile centrale de gestionare necesară pentru a asigura funcționarea corectă a internetului la nivel mondial este coordonarea resurselor de atribuire de „nume și adrese”. Dat fiind volumul traficului zilnic din rețeaua mondială de internet, este foarte important ca fiecare aparat să poată fi identificat fără echivoc pentru ca pachetele internet să ajungă la destinația corectă.

Procesul de comunicare este facilitat în plus de asocierea multora dintre adresele numerice utilizate în acest scop cu nume de domenii de internet unice. Aceste nume de domenii au devenit din ce în ce mai populare în ultimii ani, în prezent numărându-se peste 170 de milioane de nume de domenii înregistrate[10] la nivel mondial sub aproximativ 270 de TLD.

IANA

Din motive istorice, activitățile IANA (Internet Assigned Numbers Authority) legate de principalele resurse mondiale de nume și adrese se desfășoară în Statele Unite ale Americii. Odată cu extinderea internetului și dobândirea unui rol central în activitatea economică și socială, guvernul Statelor Unite a decis la sfârșitul anilor 1990 să contracteze[11] servicii conexe de la ICANN, o organizație privată non-profit.

Situația actuală a acestor funcții a fost revizuită recent de comunitatea internațională în cadrul WSIS, unde s-a convenit că autoritatea politică pentru chestiunile de politică publică legate de internet ține de dreptul suveran al statelor. De asemenea, s-a mai convenit că țările nu trebuie să intervină în deciziile referitoare la domeniul național de nivel superior al altor țări (ccTLD)[12].

ICANN

ICANN, Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, a fost înființată în 1998 și constituie un experiment unic de autoreglementare având obiectivul ambițios de a reuni toate părțile interesate pentru a coopera la coordonarea acestor resurse.

UE a fost un partener activ în acest proces și și-a exprimat sprijinul condiționat pentru inițiativa guvernului SUA, pornind de la ideea că responsabilitatea pentru coordonarea acestor resurse cheie ar trebui să revină în principal sectorului privat care asigură gestionarea lor zilnică, cu condiția ca acesta să își asume răspunderea în fața comunității internaționale și ca această gestionare să se efectueze în interesul publicului larg, în beneficiul utilizatorilor de internet din întreaga lume.

ICANN a împlinit zece ani de existență. Ultimul dintr-o serie de acorduri încheiate între ICANN și guvernul SUA cu privire la obiectivele acestei organizații expiră în septembrie 2009. Este momentul oportun așadar ca UE să revizuiască progresele înregistrate de ICANN până în prezent și să identifice eventualele schimbări recomandabile.

Acordul asupra proiectului comun (Joint Project Agreement, JPA)

Anunțul făcut de guvernul SUA în 2006 conform căruia acordul actual încheiat cu ICANN avea să fie ultimul de acest tip a fost primit favorabil de comunitatea internațională (inclusiv de UE). În același timp, guvernul SUA a afirmat în repetate rânduri că va menține în continuare controlul efectiv al coordonării principalelor funcții de atribuire a numelor și adreselor la nivel mondial, ceea ce poate însemna că problema „supravegherii unilaterale” a acestor resurse va rămâne nesoluționată.

Care sunt rezultatele ICANN în primii zece ani de existență?

În mod cert, experiența ICANN din primii zece ani de existență a adus în prim plan o gamă largă de probleme care merită analizate. Este important de remarcat încă de la început faptul că stabilitatea sistemului de nume de domenii a fost menținută în toată această perioadă și că acesta este un obiectiv cheie pe care ICANN și guvernul SUA pot declara fără rețineri că l-au îndeplinit. Crearea unui vast forum cu multiple părți implicate care permite elaborarea de politici participative este o altă caracteristică apreciată a activităților ICANN.

Însă, deși a demonstrat cu succes posibilitățile pe care le oferă un astfel de model, ICANN a contribuit și la evidențierea limitelor acestuia.

Un exemplu sunt criticile aduse comitetului consultativ guvernamental (GAC) al ICANN pentru lipsa de reprezentativitate, întrucât acesta nu reunește toate statele. El a publicat însă o serie de principii esențiale cu privire la chestiuni majore legate de politica publică, de exemplu referitoare la domeniile naționale de nivel superior, noile domenii generice de nivel superior și principiile Whois. În același timp, au fost exprimate preocupări legate de atenția acordată de Consiliul ICANN opiniilor primite de la GAC. Un alt exemplu se referă la posibilele îngrijorări în materie de concurență pe care le poate suscita poziția ICANN, un organism din sectorul privat care deține monopolul asupra anumitor servicii.

Ce înseamnă „răspundere” în contextul ICANN?

Prin „răspundere” se înțelege faptul că o organizație precum ICANN trebuie să dea socoteală pentru deciziile sale. Recent, ICANN a depus eforturi considerabile pentru a revizui dispozițiile referitoare la răspunderea internă , adică răspunderea față de cei care participă în mod activ în diversele grupuri de interese ale ICANN ( constituencies ). Problema este că marea majoritate a utilizatorilor de internet nu participă la activitățile ICANN. Prin urmare, este necesar să se garanteze răspunderea ICANN la nivel extern , în fața comunității internaționale a utilizatorilor de internet, așadar în primul rând (și în parte din cauza lipsei alternativelor în multe țări) în fața guvernelor diferitelor țări din întreaga lume.

Singura răspundere externă a ICANN este în acest moment față de guvernul american în cadrul JPA și al contractului IANA, însă aceasta este o răspundere unilaterală , față de un singur guvern. Stabilitatea și gestionarea fișierului din zona rădăcină este însă o chestiune de o importanță capitală nu numai pentru guvernul american, ci pentru toate țările lumii. În ciuda acestui fapt, nu există un consens la nivel internațional cu privire la crearea unei noi organizații interguvernamentale care să exercite o asemenea supraveghere sau cu privire la delegarea acestor atribuții către o organizație existentă. O soluție ar fi responsabilizarea ICANN la nivel extern, astfel încât fiecare guvern să își poată exercita în interes propriu responsabilitățile care îi revin.

Există și alte probleme care trebuie soluționate?

Structura juridică a ICANN și faptul că aceasta este constituită ca societate în temeiul legii californiene ridică probleme, în special conflicte legate de legea aplicabilă și jurisdicție. În plus, persistă o preocupare legitimă[13] legată de faptul că un comitet guvernamental oferă consultanță unei societăți private, și anume dacă acesta este un mecanism adecvat și eficient pentru a permite guvernelor să își exercite responsabilitățile publice. Pe lângă aceasta, abordarea de autoreglementare adoptată de ICANN înseamnă că operatorii existenți joacă un rol potențial inadecvat (de exemplu, din punctul de vedere al politicii în domeniul concurenței) la fixarea condițiilor de intrare pentru noii concurenți.

ACțIUNI ULTERIOARE ÎN ACEST DOMENIU

Punerea în practică a principiilor politicii publice va necesita eforturi concertate pentru crearea unui dialog participativ și a unor mecanisme eficiente de responsabilizare care să asigure implementarea corespunzătoare a acestor principii. Deliberările și reflecțiile asupra guvernării trebuie de asemenea să răspundă exigențelor viitorului. În speță, rezultatele acestor reflecții trebuie să poată fi adaptate la evoluția ulterioară a internetului, inclusiv la „internetul obiectelor”.

În acest scop, Comisia propune ca UE să implice în mod activ partenerii internaționali în discuții despre modul în care pot fi încurajate și sprijinite dialogul și cooperarea interguvernamentale în vederea implementării principiilor politicilor publice convenite în cadrul WSIS în domeniul guvernării internetului, dincolo de lucrările deja realizate prin liniile de acțiune.

Aceste discuții ar trebui să aibă ca punct de plecare nevoia de a menține leadershipul sectorului privat în toate chestiunile legate de gestionarea zilnică a internetului. Procesul în care sunt implicate multiple părți interesate trebuie de asemenea încurajat ori de câte ori este posibil.

În același timp, politicile publice referitoare la principalele resurse ale rețelei mondiale de internet (în special cele care presupun o coordonare globală) trebuie să se bazeze pe o cooperare interguvernamentală multilaterală.

O posibilă evoluție a sistemului actual de guvernare ar putea fi realizarea unei reforme interne a ICANN care să ducă la o responsabilitate și transparență depline.

Cât despre răspunderea externă , dispozițiile actuale care prevăd supravegherea unilaterală a ICANN și IANA trebuie înlocuite cu un alt mecanism care să asigure răspunderea multilaterală a ICANN.

Aceasta ar trebui să facă parte dintr-un proces evolutiv care să permită guvernelor să își exercite responsabilitățile în mod corespunzător. În acest context, va trebui să se găsească o modalitate pentru a garanta că faptul că ICANN este constituită ca societate în California nu împiedică luarea în considerare a cerințelor guvernamentale.

În plus, UE trebuie să își asume rolul de lider, inițiind un dialog cu partenerii internaționali, în eforturile pentru atingerea obiectivului de creștere a securității și a stabilității internetului.

În fine, Comisia propune de asemenea ca UE să inițieze discuții cu guvernul american pentru a găsi un aranjament mai echitabil pentru supravegherea gestionării IANA, care să respecte prioritățile naționale ale SUA ținând cont în același timp de așteptările și interesele legitime ale comunității internaționale.

[1] http://www.internetworldstats.com/stats9.htm.

[2] Réseaux IP Européens Network Coordination Centre

[3] În realitate, pe lângă întreaga Europă, acoperă și Asia centrală și Orientul Mijlociu.

[4] COM (98) 111, 20.2.1998, „International policy issues related to Internet governance”, urmată de o comunicare pe aceeași temă publicată în același an: COM (1998( 476, 29.7.1998, și de o alta publicată în 2000: COM(2000) 202, 11.4.2000.

[5] A se vedea punctul 8.2

[6] COM(2000) 202.

[7] JO C 293, 14.10.2000, p. 3.

[8] Cf. document 10285/05 (Presse 156).

[9] Concluziile Consiliului Telecomunicații din 26-27 iunie 2005 privind WSIS și din 28 noiembrie 2008 privind „Rețelele și internetul viitorului” [COM(2008) 594].

[10] Sursa: Verisign ‘Domain Name Industry Brief’, februarie 2009.

[11] A se vedea: http://www.ntia.doc.gov/ntiahome/domainname/iana/ianacontract_081406.pdf.

[12] Punctele 35 și 63 din Agenda de la Tunis. A se vedea: http://www.itu.int/wsis/docs2/tunis/off/6rev1.html

[13] Așa cum o demonstrează absența continuă din GAC a mai multor țări importante și criticile fundamentale pe care continuă să le aducă o serie de țări care participă activ la GAC.