În plus, acesta program extins de sprijin din partea UE face parte din efortul internațional extraordinar al donatorilor bilaterali și al instituțiilor financiare internaționale de a sprijini Ucraina în acest moment critic și pe parcursul traiectoriei sale către reconstrucția pe termen mai lung.

Împrumuturile AMF și împrumuturile ELM reorientate completează multe alte tipuri de sprijin din partea UE, în special ajutor umanitar, asistență pentru dezvoltare și pentru apărare, suspendarea tuturor taxelor la import pentru exporturile ucrainene pentru un an sau alte inițiative de solidaritate, de exemplu menite să remedieze blocajele din transport, astfel încât să poată fi asigurate exporturile, în special cele de cereale.

Pe lângă furnizarea de sprijin direct, Comisia Europeană a convenit, în iulie 2022, să reorienteze 1,59 miliarde EUR sub formă de împrumuturi neplătite acordate în cadrul mandatului de acordare a împrumuturilor externe (ELM), din care 1,05 miliarde EUR urmează să fie plătite de BEI în al treilea trimestru al anului 2022 ca sprijin pentru autoritățile ucrainene, iar 536 de milioane EUR sub formă de împrumuturi ale BEI urmează să fie plătite într-o etapă ulterioară, cu scopul de a relua anumite proiecte. Aceasta se adaugă sumei de 668 de milioane EUR pe care Comisia și BEI au convenit deja să o reorienteze în martie 2022 și care a fost plătită într-o lună de la începutul războiului de agresiune al Rusiei.

În urma solicitării Consiliului European din 23-24 iunie și având în vedere caracterul urgent al nevoilor de finanțare pe termen scurt ale Ucrainei, Comisia Europeană a prezentat o primă propunere de AMF excepțională în valoare de până la 1 miliard EUR, care a fost plătită integral în două sub-tranșe, la 1 și 2 august 2022. Pentru a face progrese cu livrarea acestui pachet excepțional de sprijin, Comisia Europeană prezintă actuala propunere pentru o AMF excepțională suplimentară în valoare de 5 miliarde EUR sub formă de împrumuturi pentru Ucraina. Restul de până la 3 miliarde EUR din AMF excepțională anunțată în valoare de până la 9 miliarde EUR va fi furnizat cât mai curând posibil.

UE însăși a furnizat Ucrainei 2,2 miliarde EUR sub formă de împrumuturi AMF în cursul anului 2022. AMF de urgență în valoare de 1,2 miliarde EUR a fost plătită în martie și mai, iar o sumă suplimentară de 1 miliard EUR din AMF excepțională a fost plătită la 1 și 2 august. Aceasta din urmă a reprezentat prima parte a sprijinului de AMF excepțională în valoare de până la 9 miliarde EUR, anunțat de Comisie în comunicarea sa privind „Sprijinirea și reconstruirea Ucrainei” din 18 mai 2022 și aprobat de Consiliul European la 23-24 iunie 2022. Confruntată cu imensul deficit global de finanțare, UE și-a anunțat hotărârea de a face o contribuție considerabilă la finanțarea nevoilor de finanțare rămase ale Ucrainei pentru întregul an 2022. Nevoia urgentă de a elibera fonduri semnificative până la sfârșitul anului este subliniată și de fluxul limitat de sprijin financiar internațional promis pentru al patrulea trimestru.

Pe lângă faptul că a provocat daune masive economiei, războiul de agresiune al Rusiei împotriva Ucrainei a cauzat pierderea accesului datoriei suverane la piețele internaționale de capital. Deficitul de finanțare aferent balanței de plăți rezultat este estimat de autorități și de Fondul Monetar Internațional (FMI) în iunie 2022 la aproximativ 39 de miliarde USD pentru întregul an 2022. Potrivit evaluării inițiale realizate de FMI, Ucraina ar putea finanța 9 miliarde USD din acest deficit, utilizând rezervele sale internaționale oficiale fără a amenința stabilitatea sa macrofinanciară.

Dezvoltarea economică pe termen lung a Ucrainei și orientarea acesteia spre reforme se confruntă cu provocări foarte semnificative de la invadarea țării de către Rusia la 24 februarie 2022, printr-un act de agresiune nejustificată și neprovocată fără precedent. Pe lângă suferință umană, războiul de agresiune actual al Rusiei împotriva Ucrainei a provocat deja daune considerabile infrastructurii fizice a țării (drumuri, poduri, fabrici etc.) și clădirilor sale rezidențiale și comune (locuințe, școli, spitale etc.). Luptele au provocat, de asemenea, un exod uman masiv, cu peste 8 milioane de persoane strămutate în interiorul țării și peste 6 milioane de refugiați. Estimările impactului global asupra economiei, în ceea ce privește pierderea producției în 2022 și pierderea producției viitoare din cauza distrugerii capitalului și a migrației forței de muncă, se ridică la sute de miliarde. Numai în 2022, se preconizează că PIB-ul Ucrainei va scădea cu între 30 % și 50 %, ceea ce ar însemna o pierdere suplimentară de peste 100 de miliarde EUR, pe lângă distrugerea capitalului fizic.

Sprijinul acordat Ucrainei de către UE este integrat într-o relație puternică pe termen lung. Începând din 2014, Ucraina a dezvoltat un parteneriat puternic cu UE, care depășește simpla cooperare bilaterală, evoluând treptat către o asociere politică și o integrare economică. Acordul de asociere UE-Ucraina (AA), care a intrat în vigoare la 1 septembrie 2017 și care include o zonă de liber schimb complex și cuprinzător (Deep and Comprehensive Free Trade Area - DCFTA), a fost principalul instrument pentru apropierea Ucrainei de UE. Pe lângă promovarea unor legături politice și economice mai puternice și a respectării valorilor comune, acordul a oferit un cadru solid pentru desfășurarea unui program ambițios de reforme, axat pe combaterea corupției, pe un sistem judiciar independent, pe statul de drept și pe un climat de afaceri mai bun. UE a demonstrat un sprijin continuu pentru reformele structurale semnificative ale Ucrainei, care sunt esențiale pentru atragerea de investiții, stimularea productivității și ridicarea nivelului de trai pe termen mediu și mai lung. În urma depunerii de către această țară a cererii de aderare la UE și a acordării statutului de țară candidată, cooperarea cu Ucraina urmează să se aprofundeze pe măsură ce aceasta avansează pe calea sa europeană.

Prezenta propunere urmărește să permită UE să acorde Ucrainei asistență macrofinanciară excepțională suplimentară (AMF) în valoare de 5 miliarde EUR sub formă de împrumuturi, dotând în același timp bugetul UE cu mijloace de a absorbi riscul de pierderi asociat cu aceste împrumuturi suplimentare și cu împrumutul AMF în valoare de 1 miliard EUR adoptat la 12 iulie 2022. În plus, aceasta urmărește, de asemenea, să extindă aceeași protecție bugetară și pentru plata împrumuturilor deja semnate în temeiul mandatului de acordare a împrumuturilor externe (External Lending Mandate - ELM) către autoritățile ucrainene și entitățile ucrainene de stat după 15 iulie 2022.

Gestionarea împreună a celor două seturi de împrumuturi aferente asistenței macrofinanciare excepționale în acest mod are următoarele implicații.

Pentru a gestiona în mod optim situațiile în care se poate recurge la provizioane bugetare ale UE și la garanții ale statelor membre pentru a asigura rambursări către investitorii în obligațiuni ale UE, se propune gestionarea recentului împrumut din cadrul AMF excepționale în valoare de 1 miliard EUR, plătit la 1 și 2 august 2022, precum și a împrumuturilor suplimentare în valoare de 5 miliarde EUR din cadrul acestei inițiative, sub forma unui set integrat de expuneri în valoare de 6 miliarde EUR. Folosind această abordare, bugetul UE va furniza un prim nivel de protecție pentru 9 % din pachetul total de 6 miliarde EUR sub formă de împrumuturi. Acesta va fi consolidat prin garanțiile statelor membre pentru încă 61 % din valoarea împrumuturilor.

Furnizarea de garanții din partea statelor membre este o tehnică care a fost utilizată în contextul Regulamentului privind sprijinul pentru atenuarea riscurilor de șomaj într-o situație de urgență (SURE), ca bază pentru a se asigura că UE dispune de o capacitate bugetară suficientă pentru a absorbi pierderile preconizate aferente împrumuturilor sale acordate statelor membre. Cu toate acestea, spre deosebire de cazul SURE, care a fost condiționat de intrarea în vigoare a tuturor garanțiilor, dat fiind caracterul extrem de urgent al nevoilor de finanțare ale Ucrainei, împrumuturile AMF excepționale acordate Ucrainei ar putea deveni disponibile înainte de intrarea în vigoare a acordurilor de garantare naționale individuale dintre Comisie și statele membre, dacă există un angajament ferm între statele membre ca acestea să fie acordate cât mai curând posibil.

Garanția pentru acțiunea externă din cadrul Instrumentului de vecinătate, cooperare pentru dezvoltare și cooperare internațională – Europa globală a fost concepută pentru a garanta operațiunile AMF în valoare totală de aproximativ 11 miliarde EUR, provizionate la o rată de 9 %, având în vedere că împrumuturile AMF implică un risc suveran. Pe această bază, în programarea financiară a fost alocată suma de 1 miliard EUR sub formă de provizioane pentru operațiunile AMF destinate țărilor terțe din fondurile prevăzute la articolul 31 alineatul (5) al treilea paragraf din Regulamentul (UE) 2021/947.

În mod similar cu recenta decizie a Parlamentului European și a Consiliului de adoptare a unei AMF excepționale în valoare de până la 1 miliard EUR sub formă de împrumuturi, pachetul propus de împrumuturi destinat Ucrainei în circumstanțele actuale prezintă riscuri ridicate de nerambursare potențială în comparație cu împrumuturile AMF standard. Rata de provizionare de 9 % care se aplică în general țărilor care se confruntă cu o criză a balanței de plăți nu este adecvată în urma războiului de agresiune al Rusiei. Având în vedere provocările cu care se confruntă Ucraina și probabilitatea de a înregistra pierderi, prezenta propunere prevede că este necesară o acoperire bugetară de 70 % pentru a asigura bugetul UE împotriva unor situații neprevăzute viitoare. Această rată ridicată de provizionare este considerată în prezent necesară pentru a limita riscul pe care îl implică această AMF excepțională suplimentară pentru Ucraina, în conformitate cu principiile bunei gestiuni financiare.

Un memorandum de înțelegere, care urmează să fie convenit cu autoritățile ucrainene, prezintă detaliile legate de eliberarea tranșelor de împrumut. În plus față de condițiile de politică selectate de care vor fi legate plățile din cadrul acestei a doua părți a AMF excepționale destinate Ucrainei, acest memorandum de înțelegere va impune și utilizarea sistemelor de raportare instituite în contextul primei părți a AMF excepționale. Măsurile de politică selectate de care este legată plata asistenței vor fi atât relevante pentru aspectele cele mai critice, cât și proporționale cu ceea ce s-ar putea realiza în conjunctura actuală, având în vedere războiul de agresiune în curs al Rusiei împotriva Ucrainei. Prin intermediul sistemului de raportare, viitorul memorandum de înțelegere ar pune accentul pe o mai mare transparență și responsabilitate în ceea ce privește utilizarea resurselor bugetare (inclusiv fondurile primite în cadrul acestei asistențe). Acesta ar putea include, de asemenea, evaluări ale nevoilor care trebuie rezolvate, în special în ceea ce privește infrastructura critică, cum ar fi drumurile, căile ferate, spitalele, școlile și locuințele. Măsurile de politică menite să îmbunătățească reziliența și stabilitatea țării, în domeniul guvernanței și al statului de drept, precum și în sectorul energetic, prin intermediul AMF de urgență în valoare de 1,2 miliarde EUR, plătită în martie și mai 2022, care nu au fost finalizate din motive de forță majoră, ar putea fi, de asemenea, luate în considerare pentru acest nou memorandum de înțelegere, după caz.

Având în vedere circumstanțele fără precedent ale războiului de agresiune al Rusiei împotriva Ucrainei, această AMF excepțională diferă de operațiunea de AMF obișnuită, oferind o flexibilitate sporită în mai multe privințe. Caracterul preferențial al asistenței este consolidat printr-o scadență medie mai mare a împrumuturilor de până la 25 de ani și prin posibilitatea ca bugetul UE să acopere ratele dobânzii și plățile taxelor administrative. În plus, în contextul actual și spre deosebire de operațiunile AMF obișnuite, AMF excepțională propusă în valoare de până la 5 miliarde EUR nu este legată în mod oficial de un program de plăți al FMI.

d.Acoperirea costurilor cu dobânzile de la bugetul UE

Bugetul UE poate suporta costurile cu dobânzile care decurg din împrumutul din iulie în valoare de 1 miliard EUR din actualul CFM, dacă Ucraina solicită acest lucru și sub rezerva disponibilității resurselor bugetare. Prin asumarea costurilor cu dobânzile, UE ar oferi asistență financiară suplimentară Ucrainei și, de asemenea, ar limita și ar amâna riscul unei eventuale nerambursări a principalului până la momentul expirării împrumutului sau al unei eventuale neîndepliniri a obligațiilor de plată. Comisia ar putea acorda un împrumut cu o scadență lungă (scadența medie ar fie de 25 de ani) pentru a oferi o perioadă cât mai lungă posibil pentru ca Ucraina să revină la creștere, să își reconstruiască economia în conformitate cu traiectoria sa europeană și să maximizeze șansele unei rambursări integrale. Prin structurarea datoriilor în acest mod, Comisia Europeană poate încerca, de asemenea, să reducă riscul de cereri de executare a garanțiilor din partea statelor membre parțial sau total. Pentru a extinde același tratament la costurile cu dobânzile pe care le implică împrumuturile AMF excepționale suplimentare în valoare de 5 miliarde EUR, trebuie mobilizate mijloace suplimentare.

e.Aplicarea unei rate de provizionare mai mari pentru reorientarea împrumuturilor ELM plătite în T3 2022 și a împrumuturilor ELM care nu au fost încă plătite

Confruntată cu nevoile urgente de finanțare ale Ucrainei, în iulie 2022, Comisia Europeană a convenit să reorienteze către Ucraina împrumuturi ELM acordate de BEI în valoare de 1,59 miliarde EUR. O sumă de 1,05 miliarde EUR urmează să fie plătită de BEI în al treilea trimestru al anului 2022. BEI intenționează să plătească alte 536 de milioane EUR sub formă de împrumuturi în perioada 2022-23 pentru a contribui la finanțarea reluării anumitor proiecte de investiții. Cu toate acestea, întrucât acestea sunt împrumuturi pentru entități ucrainene suverane (sau garantate de stat), ele prezintă același nivel de risc ca împrumuturile AMF excepționale. În temeiul acordurilor de garantare ELM, BEI are dreptul de a recupera de la bugetul UE valoarea totală a pierderilor pe care le înregistrează cu aceste împrumuturi în cadrul garanției ELM. Prin urmare, trebuie să se precizeze că acestor expuneri trebuie să li se aplice aceeași abordare precaută și că dispozițiile suplimentare relevante trebuie incluse într-un compartiment comun al fondului comun de provizionare dedicat Ucrainei. Prezenta propunere are în vedere, așadar, să extindă rata de provizionare de 70 % la această expunere suplimentară de 1,59 miliarde EUR care rezultă din împrumuturile reorientate. Orice alte eventuale plăți ale împrumuturilor ELM reorientate către Ucraina ar urma să facă obiectul aceleiași rate de provizionare (astfel cum este revizuită periodic) și cu condiția să se găsească resurse bugetare pentru o astfel de provizionare.

Provizionarea de 70 % pentru împrumuturile ELM în valoare de 1,59 miliarde EUR va fi asigurată de la bugetul UE, va fi reglementată de normele privind provizionarea din Regulamentul financiar, nu de GFEA și va fi păstrată într-un compartiment separat al fondului comun de provizionare.

Se propune ca plățile suplimentare a împrumuturilor ELM către Ucraina, cu excepția cazului în care evaluarea riscurilor asociate se modifică, să fie condiționate de identificarea resursei bugetare pentru provizionarea expunerilor la 70 % din valoarea lor noțională, ținând seama de prioritățile instrumentului IVCDCI - Europa globală.

f.Revizuirea nevoilor de provizionare pentru împrumuturile AMF și ELM

Nivelul ridicat de provizionare din prezenta propunere este justificat de faptul că Ucraina este ocupată în prezent cu consecințele militare, economice și sociale ale unui conflict armat major. În cazul în care situația militară și economică a Ucrainei se stabilizează sau se îmbunătățește, este posibil ca acest nivel de provizionare să nu mai fie necesar. Prin urmare, prezenta propunere prevede o revizuire periodică (la 6 luni) a acestei rate de provizionare, începând cu jumătatea anului 2023 sau mai devreme, dacă este cazul. Această revizuire se va aplica, de asemenea, provizionării împrumutului în valoare de 1 miliard EUR care a fost acordat în temeiul Deciziei (UE) 2022/1201, precum și provizionării excepționale de 70 % deținute în raport cu împrumuturile ELM reorientate în valoare de 1,59 miliarde EUR (a se vedea mai jos). În plus față de această revizuire periodică, Comisia ar putea reevalua rata de provizionare pe o bază ad-hoc, în special dacă acest lucru este justificat de un eveniment relevant semnificativ.

(1)Punerea în aplicare a împrumuturilor AMF

Comisia va lua măsuri pentru plata de urgență a tranșelor împrumuturilor AMF excepționale după adoptarea prezentei propuneri și după finalizarea tuturor formalităților. Printre acestea se numără în special (i) angajamentul neechivoc și unanim al tuturor statelor membre de a încheia acorduri de garantare cât mai rapid este permis de procedurile lor naționale; și (ii) semnarea memorandumului de înțelegere și intrarea în vigoare a acordului de împrumut.

Prezenta propunere prevede că Comisia Europeană va proceda la acordarea de împrumuturi imediat după intrarea în vigoare a prezentei decizii, sub rezerva unui angajament clar și neechivoc din partea tuturor statelor membre de a oferi garanții cât mai rapid este permis de procedurile naționale. Experiența anterioară a arătat că, deși multe state membre pot oferi garanții în termen de 2-3 luni, pentru a primi întregul set de garanții poate dura 4-5 luni. Acest lucru nu ar fi compatibil cu obiectivul de a oferi sprijin urgent Ucrainei. Prin urmare, Comisia intenționează – în mod excepțional, având în vedere caracterul extrem al situației – să acorde împrumuturile în paralel cu primirea garanțiilor. În acest caz particular, riscul pentru bugetul UE este atenuat, având în vedere că niciun eveniment de plată (plată a dobânzii) nu este datorat pentru o perioadă prelungită de timp. În special, niciun eveniment de plată nu va deveni scadent în perioada intermediară (4-5 luni) înainte de primirea tuturor garanțiilor. În cazul teoretic în care ar avea loc evenimente de neplată în această perioadă intermediară, provizionarea rezervată în fondul comun de provizionare (și, dacă este necesar, retragerea temporară a altor compartimente ale fondului comun de provizionare) poate fi mobilizată pentru a face față oricăror deficite temporare. Disponibilitatea provizionării fondului comun de provizionare înseamnă că există resurse în numerar disponibile pentru a asigura toate plățile datorate investitorilor în obligațiuni UE, chiar dacă garanțiile nu sunt încă pe deplin în vigoare.

Prin urmare, Comisia Europeană propune ca noile împrumuturi AMF să fie acordate într-un număr mic de tranșe cât mai curând posibil după intrarea în vigoare a prezentei decizii și după finalizarea acordului de împrumut aferent. Este extrem de important ca toate statele membre să furnizeze garanțiile bugetare necesare cât mai curând posibil și să existe un angajament colectiv pentru finalizarea rapidă a acestui proces.

Pentru a livra întreaga sumă de până la 9 miliarde EUR din AMF excepțională, astfel cum a fost anunțat în Comunicarea privind sprijinirea și reconstruirea Ucrainei din 18 mai 2022, Comisia Europeană colaborează cu statele membre ale UE în vederea instituirii unui mecanism solid și echitabil de plată a restului de până la 3 miliarde EUR. Odată ce proiectul va fi finalizat, Comisia Europeană va avansa rapid cu o propunere privind cuantumul restant al sprijinului.

2.TEMEI JURIDIC, SUBSIDIARITATE ȘI PROPORȚIONALITATE

•Temei juridic

Articolul 212 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene reprezintă un temei juridic adecvat pentru asistența financiară acordată de Uniune țărilor terțe. Agresiunea militară neprovocată și nejustificată din partea Rusiei impune acordarea unei asistențe financiare suplimentare Ucrainei. Pentru a consolida sustenabilitatea bugetară a acestor măsuri, este necesar, de asemenea, să se prevadă un mecanism de garanții din partea statelor membre care să stea la baza asistenței financiare. În circumstanțele actuale, aceste garanții constituie o parte indispensabilă care însoțește asistența financiară.

•Subsidiaritate (pentru competența neexclusivă)

Principiul subsidiarității este respectat deoarece obiectivul restaurării stabilității macrofinanciare pe termen scurt a Ucrainei nu poate fi îndeplinit în mod suficient de către statele membre, ci poate fi realizat mai bine de către UE. Motivele principale sunt constrângerile bugetare existente la nivel național și nevoia unei coordonări strânse între donatori pentru a maximiza amploarea și eficiența asistenței, limitând totodată sarcina asupra capacității administrative a autorităților ucrainene, care este foarte tensionată în circumstanțele actuale.

•Proporționalitate