RO    RO RO 
 
RO 1   RO  COMISIA COMUNIT ĂŢILOR EUROPENE 
Bruxelles, 21.10.2009 
SEC(2009) 1374 final 
  
DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI 
de însoțire a 
 
Propunerii de 
 
DIRECTIV Ă A PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI A CONSILIULUI 
 
privind standardele mini me referitoare la condi țiile pe care trebuie s ă le îndeplineasc ă 
resortisan ții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de protec ție 
internațională, și referitoare la con ținutul protec ției acordate  
  
Rezumatul evalu ării impactului 
 
{COM(2009) 551} 
{SEC(2009) 1373}  
 
RO 2   RO 1. DEFINIREA PROBLEMEI  
După înregistrarea unei cre șteri a num ărului de solicitan ți de azil în UE 27 între 1996 și 2002, 
în urma conflictelor din fosta Iugos lavie, acesta s-a diminuat substan țial în perioada 2003-
2006, de la 344 800 cereri de azil în 2003, la 197 410 cereri în 2006 (-42,7%). Aceast ă 
tendință descresc ătoare a încetat în 2007, num ărul cererilor de azil  crescând la 222 170 
(+12%), în special ca urmare  a unui aflux de solicitan ți de azil din Irak. În 2008 s-a înregistrat 
o nouă creștere (+8%) în raport cu 2007, num ărul solicit ărilor de azil ajungând la 257 375. 
Chiar și în aceste condi ții, solicitan ții de azil reprezint ă doar o mic ă parte din fluxurile de 
migrație spre UE (estimate la 1,5 - 2 milioane de imigran ți anual).  
Numărul persoanelor rezide nte care beneficiaz ă de o form ă de protec ție în UE la sfâr șitul 
anului 2007 a fost de aproximativ 1,4 milioane,  reprezentând aproximativ 7,5% din ansamblul 
resortisan ților țărilor terțe cu reședință legală în UE și 0,3 % din popula ția totală în 2007. De 
asemenea, aceast ă cifră - 1,4 milioane - reprezint ă o mică fracție din popula ția de refugia ți la 
nivel mondial, estimat ă în 2007 la 11,4 milioane.  
Directiva Consiliului 2004/83/CE  („Directiva privind standardele minime”)1 urmărește 
limitarea fluxurilor secundare de solicitan ți de azil între statele membre (SM) prin stabilirea 
unor standarde minime de armonizare a criteri ilor de identificare a persoanelor având nevoie 
de o form ă de protec ție interna țională, precum și a drepturilor și beneficiilor care trebuie 
acordate acestor persoane în toate statele membre.  
Răspunsurile la Cartea verde din 2007, o se rie de rapoarte de evaluare, studii și consultări 
purtate cu p ărțile interesate eviden țiază faptul c ă cerința votului în unanimitate pentru 
adoptarea acestor norme ar e ca rezultat o directiv ă ale cărei standarde minime sunt 
imprecise și ambigue , care prezint ă lacune și permite posibilit ăți de derogare. În plus, 
compromisul g ăsit în anumite cazuri a fost atins print r-o interpretare mai „conservatoare” a 
Convenției de la Geneva priv ind statutul refugia ților, a Conven ției Europene a Drepturilor 
Omului (CEDO) și a altor instrumente privind dr epturile omului care reprezint ă sursele 
obligațiilor interna ționale pe care le au în comun statel e membre. Prin urmare, directiva nu 
garanteaz ă compatibilitatea deplin ă a măsurilor na ționale de punere în aplicare cu aceste 
instrumente  și permite diferen țe majore între practicile deci zionale ale diferitelor state 
membre.  În plus, factorii de decizie au dificult ăți în luarea rapid ă a unor decizii ferme , în timp 
ce posibilitatea de interpretare diferit ă a conceptelor are ca re zultat folosirea frecvent ă a căilor 
de atac și o rată de succes ridicat ă a căilor de atac introduse împotriva hot ărârilor 
nefavorabile. În final, standardele actuale ale directivei nu sunt adecvate pentru atingerea 
obiectivelor stabilite de  programul de la Haga  privind instituirea unui statut de protec ție 
uniform și realizarea unor viitoare progrese în ceea ce prive ște integrarea resortisan ților țărilor 
terțe.  
Datele existente ofer ă indicii clare cu privire la prezen ța diferențelor între statele membre atât 
în ceea ce prive ște ratele de recunoa ștere și practicile SM, cât și standardele de protec ție 
oferite de acestea. De asemenea, aceste informa ții reflectă procesul deficitar de luare a 
deciziilor în prim ă instanță. În plus, informa țiile statistice sugereaz ă că directiva nu a avut 
                                                 
1 Directiva 2004/83/CE privind stan dardele minime referitoare la condi țiile pe care trebuie s ă le 
îndeplineasc ă resortisan ții țărilor terțe sau apatrizii pentru a putea beneficia de statutul de refugiat sau 
persoanele care, din alte motive, au nevoie de protec ție interna țională, și referitoare la con ținutul 
protecției acordate 
 
RO 3   RO niciun efect asupra fluxur ilor secundare: solicitan ții de azil consider ă anumite SM mai 
„atractive” decât altele, par țial ca urmare a șanselor mai ridicate de a ob ține un statut mai 
favorabil sau mai multe drepturi în respectivele state.  
Problemele generale pot fi defalcate în urm ătoarele probleme specifice : 
• conceptele de „actori ai protec ției”, „protec ție internă” și „apartenen ță la un anumit grup 
social” sunt definite în  mod vag, fapt ce creeaz ă riscul refuz ării protecției, precum și riscul 
existenței unor practici diferite  în materie de recunoa ștere;  
• existența unor diferen țe nejustificate între con ținutul protec ției acordate refugia ților și 
beneficiarilor protec ției subsidiare;  
• nevoile specifice în materie de inte grare ale beneficiarilor de protec ție interna țională nu 
sunt îndeplinite;  
• existența unor limit ări nejustificate ale exerci țiului dreptului la respectarea vie ții de familie 
al beneficiarilor de protec ție. 
2. VALOAREA AD ĂUGATĂ A UNEI AC țIUNI LA NIVELUL UE șI RESPECTAREA 
PRINCIPIULUI SUBSIDIARIT ĂțII 
Este de a șteptat ca o ac țiune la nivelul UE s ă fie mai eficient ă decât o ac țiune a statelor 
membre, din mai multe puncte de vedere.  
• Obiectivele stabilite de Programul de la Haga  privind un statut uniform de protec ție și 
integrarea resortisan ților țărilor terțe nu pot fi atinse prin ac țiunea unilateral ă a statelor 
membre .  
• Este puțin probabil ca nivelul protec ției acordate s ă se îmbun ătățească, în general,  
pentru a fi conform cu  standardele interna ționale mai ridicate, întrucât evolu ția acestora din 
urmă reprezint ă rezultatul ac țiunilor unilaterale ale st atelor membre. Dimpotriv ă, poate 
avea loc o uniformizare la un nivel inferi or, întrucât statele membre care aplic ă, în prezent, 
standarde de protec ție mai favorabile, pot fi tentate s ă le reducă pentru a evita atragerea 
unui num ăr din ce în ce mai mare de solicitan ți de azil.  
• Fluxurile secundare și distribuirea inegal ă a solicitan ților de azil și a beneficiarilor de 
protecție nu vor fi reduse.  Doar o armonizare aprofundat ă la nivelul UE poate reduce 
tentațiile de mobilitate a solicitan ților de azil, având în vederea c ă acestea deriv ă din 
diferențele între legisla țiile și practicile na ționale și nivelurile variate ale drepturilor oferite 
de diferitele state membre.  
• Ambiguit ățile și neclarit ățile existente în cadrul acquis-ului existent pot fi solu ționate 
doar la nivelul UE. Acțiunile statelor membre nu pot conduce la o îmbun ătățire general ă a 
calității și eficienței procesului de azil în ansamblul UE.  
3. OBIECTIVE DE POLITIC Ă 
Obiectivul general  constă în îmbun ătățirea standardelor de protec ție în ansamblul Uniunii 
Europene pentru persoanele  care au nevoie de protec ție internațională.  
 
RO 4   RO Obiectivele specifice  sunt urm ătoarele:  
1. garantarea aplic ării integrale și globale a Conven ției de la Geneva și a respect ării 
depline a CEDO și a Cartei Drepturilor Fundame ntale a Uniunii Europene;  
2. armonizarea con ținutului protec ției acordate refugia ților și beneficiarilor de protec ție 
subsidiară;  
3. creșterea nivelului general al protec ției, având în vedere nevoile specifice ale 
beneficiarilor de protec ție internațională; 
4. îmbunătățirea eficien ței procesului de azil;  
5. asigurarea aplic ării consecvente a standardelor de protec ție convenite în ansamblul 
UE. 
4. OPțIUNI DE POLITIC Ă 
Natura variat ă a problemelor face imposibil ă identificarea unei op țiuni de politic ă globale și 
unice. Astfel, evaluarea impactului (EI) propune op țiuni de politic ă distincte, pentru fiecare 
dintre obiectivele de politic ă și prezintă 2-4 subop țiuni legislative sau 2-4 subop țiuni 
legislative și una nelegislativ ă pentru fiecare dintre aceste op țiuni de politic ă. În vederea 
determinării elementelor care compun op țiunea preferat ă, toate subop țiunile sunt evaluate 
având ca reper sc enariul de baz ă, în funcție de eficacitatea, eficien ța și coerența, dar și de 
proporționalitatea și impactul social și asupra drepturilor fundame ntale. Având în vedere 
nivelul de complexitate al op țiunilor de politic ă propuse, prezentul rezumat se limiteaz ă la 
enumerarea elementelor principale din care se compune op țiunea de politic ă preferată. 
5. PRINCIPALELE ELEMENTE ALE OP țIUNII DE POLITIC Ă PREFERATE  
Opțiunea de politic ă preferată: 
• Restrânge interpretarea în sens  larg a conceptelor de „agen ți ai protec ției”, „protec ție 
internă” în conformitate cu standardele Conven ției de la Geneva și ale CEDO,  prin 
specificarea criteriilor de evaluare a accesibilit ății și eficienței protecției care ar trebui s ă 
fie la dispozi ția solicitantului. Op țiunea preferat ă de cooperare practic ă prevede stabilirea 
comună a criteriilor folosite în cadrul prezentei evalu ări.  
• Garanteaz ă o interpretare mai general ă a conceptului „anumit grup social”, în conformitate 
cu standardele Conven ției de la Geneva , printr-o mai bun ă definire a importan ței care 
trebuie acordat ă aspectelor legate de sexul solicitan ților și, îmbunătățind, astfel, accesul la 
protecție, în special pentru femei. Stabilirea comun ă a interpret ărilor ca parte a elementului 
privind cooperarea practic ă va contribui la apropierea pro ceselor de luare a deciziilor.  
• Apropie drepturile beneficiarilor de protec ție subsidiar ă de cele ale refugia ților prin 
eliminarea tuturor diferen țelor permise în prezent de directiv ă, care nu mai pot fi 
considerate ca justificate din punct de vedere obiectiv, cu privir e la durata permisului lor de 
ședere, accesul la pia ța forței de munc ă și la activit ățile de formare legate de pia ța forței de 
muncă, accesul la protec ția socială, la asisten ță medicală, și la facilit ățile de integrare 
socială, precum și accesul la beneficii pentru membrii familiilor acestora. 
 
RO 5   RO • Consolideaz ă integrarea beneficiarilor de protec ție, luând în considerare nevoile specifice 
ale acestora.  Procesul de integrare acord ă un acces simplificat la procedurile de 
recunoaștere a calific ărilor profesionale, la sprijinul  pentru formarea profesional ă și acces 
la un loc de munc ă, la locuin ță, precum și la programe care s ă ia în considerare nevoile lor 
specifice. Cooperarea practic ă preconizat ă ar sprijini statele membre s ă identifice și să facă 
schimb de bune practici, avantajoase din punc t de vedere al cost urilor din domeniu. 
• Consolideaz ă dreptul la respectarea vie ții de familie a beneficiarilor unei forme de 
protecție prin lărgirea defini ției membrilor de familie, astfel încât s ă cuprindă situațiile în 
care beneficiarul este un minor, precum și situațiile variate în care un minor ar putea fi 
considerat ca aflat în între ținere, cu garantarea respect ării criteriului hot ărâtor care este 
interesul superior al c opilului. Cooperarea practic ă preconizat ă poate sprijini statele 
membre s ă-și defineasc ă mai bine criteriile de determinare a interesului superior al 
copilului.  
6. EVALUAREA IMPACTULUI  
6.1. Principalele avantaje  
- Prin asigurarea faptului c ă standardele directivei sunt clare și adecvate în vederea garant ării 
conformit ății depline cu dispozi țiile juridice din domeni ul drepturilor omului și standardele 
privind refugia ții la nivel interna țional, opțiunea preferat ă ar permite o mai bun ă respectare 
a dreptului la azil și, în general, a drep turilor fundamentale, in clusiv a principiului 
nediscrimin ării.  
- Lăsând mai pu țin loc pentru incertitudine și erori administrative, aceste modific ări vor 
simplifica și consolida calitatea, echitatea, eficacitatea și credibilitatea procesului de azil.   
- Prin consolidarea aplic ării consecvente a standardelor, aceste modific ări vor contribui la 
reducerea fluxurilor secundare.   
6.2. Posibila amploare a implica țiilor financiare  
6.2.1.  Costuri posibile 
Cuantificarea costurilor tranzi ției la SECA este deosebit de dificil ă. Amploarea sau 
caracteristicile fluxurilor de refugia ți nu sunt previzibile de la un an la altul și nu exist ă 
statistici cu privire la motivele accept ării anumitor cereri și ale respingerii altor cereri. 
Protecția se acord ă de la caz la caz, în urma analizei credibilit ății și a circumstan țelor 
specifice fiec ărui candidat. În plus, nu exist ă informații disponibile cu pr ivire la costurile 
generale ale primirii be neficiarilor de protec ție sau ale drepturilor i ndividuale acordate. Prin 
urmare, este imposibil de estimat num ărul candida ților care ar putea fi afecta ți în mod efectiv 
de modific ările aduse motivelor de acordare a unei forme de protec ție sau de evaluat efectele 
modificărilor aduse drepturilor acordate beneficiarilor. În limita acestor restric ții, pot fi oferite 
următoarele informa ții.  
Cele 4 state membre în mod poten țial afectate de modificarea no țiunii „actorii protec ției” au 
primit, în 2008, în total, 74 535 de cereri, în timp ce cele 8 state membre care ar putea fi 
afectate de modificarea no țiunii de „protec ție internă” au primit 81 575 de asemenea cereri. 
Cele 14 state membre care ar fi afectate de modificarea no țiunii de „anumit grup social” au 
primit, în 2008, un total de 30 800 ce reri provenind de la femei. În cele 7 state membre care ar 
 
RO 6   RO fi afectate de modificarea cerin ței privind existen ța unei leg ături de cauzalitate, au fost primite 
14 800 de cereri. Introducerea unor derog ări privind încetarea statutului ar afecta poten țial 10 
state membre care, în 2008, au aplica t acest principiu în 7 020 de cazuri.  
Efectele generale ale alinierii celor dou ă statute va varia de la un stat membru la altul. 
Anumite state membre (precum IE, SE și UK, de exemplu) nu for fi practic afectate, în timp 
ce majoritatea celorlalte state vor trebui s ă elimine diferen țele pe care le men țin. Obliga ția de 
a acorda beneficiarilor de protec ție subsidiar ă acces necondi ționat la pia ța muncii ar afecta 
state ca CY, DE și LU, unde num ărul beneficiarilor de protec ție subsidiar ă care ar beneficia 
de această modificare poate fi estimat la 445, 1 925 și, respectiv 504, reprezentând un procent 
de 0,11%, 0,0046 % și 0,23% din for ța de munc ă a acestor state membre. Alinierea drepturilor 
privind asisten ța socială ar afecta DE, LU, LV și PT, în timp ce alinierea drepturilor privind 
sistemul de s ănătate ar afecta MT. Num ărul beneficiarilor de protec ție subsidiar ă găzduiți în 
aceste state membre în perioada 2005 - 2008 a fost de 3 375, 340, 5,95 și, respectiv, de 3 010. 
Alinierea privind accesul la programe de integrare ar putea afecta cel pu țin 8 state membre în 
cadrul cărora popula ția totală a beneficiarilor de protec ție subsidiar ă pentru perioada 2005-
2008 s-a ridicat la 5 495 de persoane, în timp ce costul mediu pe persoan ă al programelor de 
integrare oferite de un stat membru se ridic ă la 682 EUR.  
Impactul consolid ării accesului la procedurile de recunoa ștere a calific ărilor, la sprijinul 
pentru găsirea unui loc de munc ă și la programele de integrar e oferite beneficiarilor de 
protecție interna țională, ar trebui limitat. Num ărul beneficiarilor de protec ție recunoscu ți în 
UE cu vârstele cuprinse între 15 și 64 de ani, între 2005-2008, este estimat la 245 132, 
reprezentând doar 0,1 % din for ța de munc ă a UE, în timp ce persoanele c ărora li s-a acordat 
protecție în UE în cadrul aceleia și perioade reprezint ă doar 1,07 % din ansamblul 
resortisan ților țărilor terțe ai UE. Num ărul total al persoanelor aflate în între ținerea celor care 
au obținut o form ă de protec ție între 2005 – 2008 în cele 14 state membre care ar putea fi 
afectate de extinderea defini ției membrilor de familie, este estimat la mai pu țin de 18 500.   
Costurile administrative totale probabile ale op țiunii preferate sunt estimate la 3 094 407 
EUR. 
6.2.2.  Economii poten țiale 
- Prin diminuarea tenta ției la mobilitate a solicitan ților de azil, op țiunea preferat ă poate reduce 
fluxurile de azilan ți în cadrul UE, precum și costurile punerii în aplicar e a sistemului Dublin.  
- Prin reducerea duratei procedurii desf ășurate în prim ă instanță și prin reducerea c ăilor de 
atac, opțiunea preferat ă poate conduce la economii în plan administrativ și financiar. Exist ă 
indicii că introducerea c ăilor de atac poate dubla costuril e unei cereri de azil, în 2007 
estimându-se c ă au fost introduse 110 846 c ăi de atac. De asemenea, ar fi reduse costurile 
legate de serviciile de primire. În medie, 1 an de recep ție poate costa 11 000 EUR pe 
persoană, în timp ce durata medie a procedurilor în prim ă instanță este de 6 luni iar cea a 
procedurilor în cadrul c ăilor de atac de 1 an.  
- Prin alinierea drepturilor conferite de cele dou ă statute ar fi simplificate procedurile 
administrative iar costurile legate de crearea și menținerea diferitelor infrastructuri ar fi 
eliminate.  
- Pe termen lung, investi țiile în sprijinul integr ării ar putea fi compensate, într-o anumit ă 
măsură, de efectele economice și sociale pozitive ale unei integr ări eficiente și ale deținerii 
 
RO 7   RO unui loc de munc ă durabil ob ținute de beneficiarii unei forme de protec ție (acestea fiind 
preconizate la aproximativ 2 ani dup ă obținerea formei de protec ție).  
Măsurile naționale de implementare a standardelor propunerii sunt eligibile pentru cofinan țare 
prin Fondului European pentru Refugia ți la un nivel de 50% sau 75% din costuri.  
6.3. Impactul social și efectele asupra drepturilor fundamentale  
Întregul SECA se bazeaz ă pe aplicarea integral ă și globală a Conven ției de la Geneva, pe 
obligațiile care rezult ă din instrumentele privind dreptu rile omului precum CEDO, precum și 
pe respectarea deplin ă a drepturilor consacrate de Carta Drepturilor Fundamentale. Op țiunea 
preferată garanteaz ă că persoanelor care urm ăresc cu adev ărat obținerea unei forme de 
protecție în UE li se acord ă această protecție pe baza unor standarde ridicate și cu respectarea 
acestor obliga ții. În special, aceasta îmbun ătățește accesul solicitan ților de azil și al 
beneficiarilor de protec ție (și a membrilor familiilor acestora) la o form ă de protec ție și la 
justiție, la integrare social ă și la piața forței de munc ă, asigurând respectarea deplin ă a 
principiului nediscrimin ării.  
7. MONITORIZARE șI EVALUARE  
EI stabile ște o serie de indicatori care pot fi folosi ți pentru evaluarea eficien ței și eficacității 
opțiunii preferate în ceea ce prive ște atingerea principalelor obiective de politic ă și prezintă 
măsurile de culegere a datelor și de evaluare a acestora, în special în scopul preg ătirii unui 
raport periodic privind aplicarea directivei. În plus, Biroul European de Sprijin pentru Azil va instituționaliza partajarea cuprinz ătoare a informa țiilor privind prelucrarea cererilor de azil 
prin intermediul unor proceduri oficiale și va asigura evaluarea sistematic ă a datelor 
suplimentare colectate.