RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 128/80

Avizul Comitetului Economic şi Social European privind Comunicarea Comisiei către Parlamentul European şi Consiliu – Un spaţiu de libertate, securitate şi justiţie în serviciul cetăţenilor

COM(2009) 262 final

(2010/C 128/14)

Raportor: dl PARIZA CASTAÑOS

Coraportor: dl PÎRVULESCU

La 10 iunie 2009, în conformitate cu articolul 262 din Tratatul de instituire a Comunităţii Europene, Comisia a hotărât să consulte Comitetul Economic şi Social European cu privire la

Comunicarea Comisiei către Parlamentul European şi Consiliu – Un spaţiu de libertate, securitate şi justiţie în serviciul cetăţenilor

COM(2009) 262 final.

Secţiunea pentru ocuparea forţei de muncă, afaceri sociale şi cetăţenie, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, şi-a adoptat avizul la 15 octombrie 2009.

În cea de-a 457-a sesiune plenară, care a avut loc la 4 şi 5 noiembrie 2009 (şedinţa din 4 noiembrie 2009), Comitetul Economic şi Social European a adoptat prezentul aviz cu 152 de voturi pentru şi 1 abţinere.

1. Recomandări

1.1. În ultimii ani, apărarea şi promovarea drepturilor omului au pierdut din importanţă pe agenda UE. Prioritatea politică a constituit-o securitatea statului, această noţiune fiind înţeleasă ca fiind incompatibilă cu promovarea libertăţii şi a protecţiei drepturilor fundamentale.

1.2. Politicile în materie de securitate şi justiţie trebuie să protejeze valorile libertăţii. CESE consideră că punctul de plecare al acestor politici trebuie să îl constituie protecţia drepturilor fundamentale garantate de Convenţia europeană a drepturilor omului şi de Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.

1.3. Politicile în materie de securitate nu trebuie să pună în pericol valorile fundamentale (drepturile omului şi libertăţile publice) şi principiile democratice (statul de drept) comune întregii Uniuni. Obiectivul securităţii colective şi a statului nu trebuie să capete preeminenţă faţă de libertatea individuală. Anumite propuneri politice repetă o greşeală deja comisă anterior, şi anume aceea de a sacrifica libertatea pentru a creşte securitatea.

1.4. Protecţia drepturilor şi a libertăţilor fundamentale trebuie consolidată prin intermediul unei autorităţi politice vizibile şi puternice la nivel european, motiv pentru care CESE sprijină propunerea preşedintelui Durao Barroso de creare a unui post de comisar pentru justiţie, drepturi fundamentale şi libertăţi civile. Comitetul îşi exprimă speranţa că acest departament va fi dotat cu instrumentele politice, precum şi cu resursele organizatorice şi financiare necesare pentru exercitarea unei responsabilităţi atât de importante.

1.5. Cu toate acestea, Comitetul regretă faptul că imigraţia şi azilul sunt incluse în domeniul securităţii interne, sub responsabilitatea altui comisar. Stabilirea unei legături între imigraţie şi securitate şi separarea celei dintâi de protecţia drepturilor transmite un mesaj politic eronat. CESE propune ca, în structura noii Comisii Europene, politicile în materie de imigraţie şi azil să fie strâns legate de protecţia drepturilor fundamentale, în cadrul aceleiaşi abordări politice.

1.6. După intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, politicile privind spaţiul de libertate, securitate şi justiţie vor dispune de un fundament juridic mai amplu. De aceea, CESE consideră că Uniunea Europeană poate realiza obiective mai ambiţioase decât cele propuse de Comisie.

1.7. CESE recomandă să se efectueze o reevaluare a legislaţiei în domeniul liberei circulaţii a persoanelor, ceea ce implică modificarea Regulamentului (CE) nr. 2252/2004.

2. Spaţiul de libertate, securitate şi justiţie

2.1. Spaţiul de libertate, securitate şi justiţie (SLSJ) al UE intră într-o fază decisivă. Începând din 1999, Consiliul a adoptat două planuri cincinale: Programul de la Tampere (1999-2004) şi Programul de la Haga (2004-2009).

2.2. După zece ani, obiectivele stabilite la Tampere nu au fost atinse. UE nu este încă un spaţiu comun de libertate, securitate şi justiţie. În cursul acestei perioade, s-au înregistrat progrese insuficiente şi, în plus, inegale (1). Consiliul European de la Stockholm poate oferi o nouă şansă de redeşteptare a spiritului de la Tampere.

2.3. Politica comună în materie de imigraţie, azil şi securitate a frontierelor a înregistrat progrese considerabile, cu excepţia imigraţiei legale şi a ocupării forţei de muncă, asupra cărora Consiliul trebuie să decidă în continuare în unanimitate.

2.4. Politicile în domeniul cooperării poliţieneşti şi judiciare în materie penală s-au bazat pe o logică interguvernamentală, pe un climat de vădită neîncredere şi pe principiul unanimităţii, ceea ce a îngreunat substanţial adoptarea unei legislaţii comune la nivel european.

2.5. Programul de la Stockholm va fi probabil pus în aplicare după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, iar o serie întreagă de politici cuprinse în acest tratat vor fi, prin urmare, adoptate în cadrul Consiliului, prin procedură legislativă ordinară şi prin procedura legislativă de codecizie a Parlamentului European. Aceasta va permite UE să stabilească obiective mai ambiţioase, chiar dacă şi tratatul actual permite dezvoltarea spaţiului de libertate, securitate şi justiţie de care are nevoie Europa.

2.6. Procesul care a dus la adoptarea Programului de la Stockholm a fost deja alimentat de numeroase contribuţii, printre care Pactul european privind imigraţia şi azilul (2), rapoartele grupului consultativ privind viitorul politicii europene în domeniul afacerilor interne şi al justiţiei (3), precum şi contribuţiile primite de Comisia Europeană, în septembrie şi noiembrie 2008, în cadrul procesului de consultare publică pe tema „Viitorul în materie de libertate, securitate, justiţie – Consultare privind priorităţile pentru următorii cinci ani” (4).

2.7. În iunie 2009, Comisia a publicat comunicarea intitulată „Un spaţiu de libertate, securitate şi justiţie în serviciul cetăţenilor – O mai mare libertate într-un mediu mai sigur” (5), pe care se bazează prezentul aviz, menit să prezinte punctul de vedere şi recomandările CESE privind procesul de la Stockholm.

2.8. De asemenea, Comitetul elaborează în prezent un aviz din proprie iniţiativă (6), în care propune ca politicile şi legislaţiile Uniunii Europene privind imigraţia şi frontierele să respecte cum se cuvine drepturile omului şi să plaseze problematica libertăţii şi securităţii tuturor în centrul preocupărilor lor. De asemenea, acest aviz face parte din contribuţia CESE la elaborarea Programului de la Stockholm.

3. Observaţii generale

3.1. Comitetul împărtăşeşte şi susţine principiul conform căruia prioritatea politică a agendei de la Stockholm se bazează pe crearea unui spaţiu european de libertate, securitate şi justiţie pus în slujba cetăţenilor. Una dintre provocările majore ale următorilor cinci ani, în special după adoptarea Tratatului de la Lisabona, o va constitui construirea unei Europe a cetăţenilor, ceea ce va presupune adaptarea priorităţilor politice ale Uniunii la acest obiectiv. În urmă cu trei ani, Comitetul a adoptat un aviz din proprie iniţiativă care viza sporirea vizibilităţii şi aplicabilităţii cetăţeniei europene (7). Trebuie îmbunătăţită calitatea instituţiei cetăţeniei europene, astfel încât aceasta să devină mai deschisă, mai egalitară şi mai integratoare, evitând orice tip de discriminare.

3.2. De asemenea, CESE salută prioritatea acordată în comunicare instaurării unei „Europe a drepturilor”, dat fiind că protecţia drepturilor şi libertăţilor fundamentale, consacrate prin Carta Drepturilor Fundamentale, constituie o valoare esenţială a UE (8).

3.3. Cu toate că sistemul european de protecţie a drepturilor fundamentale este destul de dezvoltat, respectarea efectivă a acestor drepturi nu este garantată în UE, în special atunci când dreptul comunitar se aplică la nivel naţional, regional sau local. Programul de la Stockholm ar trebui să cuprindă o strategie clară, ambiţioasă şi completă privind protecţia şi garantarea drepturilor fundamentale în cadrul SLSJ, care să permită garantarea unei „Europe a drepturilor” solidă şi globală, generalizată la toate nivelurile de guvernare.

3.4. În ultimii ani, UE a acordat prioritate securităţii în detrimentul respectării drepturilor omului, al justiţiei şi al libertăţii. În opinia Comitetului, crearea unui spaţiu de libertate, securitate şi justiţie autentic necesită un echilibru corect între cele trei dimensiuni. Politicile care ar urma să fie adoptate în materie de securitate trebuie să protejeze valorile libertăţii şi ale statului de drept. Aceste politici trebuie să se bazeze pe protecţia drepturilor fundamentale garantate prin Convenţia europeană a drepturilor omului şi Carta Drepturilor Fundamentale a UE.

3.5. Drepturile omului, ca drepturi universale şi indivizibile, trebuie protejate şi garantate tuturor persoanelor, nu numai cetăţenilor Uniunii. Noţiunea de „Europă a drepturilor şi a justiţiei” nu poate fi limitată numai la persoanele care deţin cetăţenia unui stat membru, ci trebuie să se aplice oricărei persoane care îşi are reşedinţa pe teritoriul Uniunii. În caz contrar, domeniul de aplicare al SLSJ în ceea ce priveşte persoanele ar fi incompatibil cu valorile şi principiile care constituie fundamentul Uniunii Europene (nediscriminarea, tratamentul egal şi solidaritatea). Programul de la Stockholm va trebui să ţină cont de faptul că o serie de drepturi şi de libertăţi prevăzute în convenţiile şi tratatele internaţionale şi europene se aplică oricărei persoane, indiferent de naţionalitate, cetăţenie sau statutul administrativ, în cazul migranţilor.

3.6. Acest program ar trebui să se inspire din Programul de la Tampere din 1999, în cadrul căruia Consiliul a adoptat, ca orientare generală, principiul aplicării unui tratament echitabil şi nediscriminatoriu atât cetăţenilor europeni, cât şi resortisanţilor din ţările terţe, principiu care ar putea fi consolidat în noul tratat, prin care Carta Drepturilor Fundamentale a UE capătă forţă juridică obligatorie şi care va crea posibilitatea aderării Uniunii la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

3.7. CESE consideră că, după anul 2011, trebuie consolidat rolul Agenţiei pentru Drepturi Fundamentale a UE prin majorarea bugetului, acordarea de noi competenţe în materie de evaluare şi îmbunătăţirea cooperării acesteia cu alte agenţii şi instanţe europene, precum Autoritatea Europeană pentru Protecţia Datelor (AEPD) sau Ombudsmanul European. De asemenea, sunt necesare îmbunătăţiri în ceea ce priveşte independenţa agenţiei faţă de guverne şi trebuie asigurată participarea CESE ca reprezentant al societăţii civile.

3.8. Pentru a garanta succesul Programului de la Stockholm, Comisia propune o metodă bazată pe cinci axe, pe care CESE o aprobă: 1) integrarea adecvată a politicilor din domeniul justiţiei şi afacerilor interne în ansamblul politicilor UE; 2) reducerea divergenţelor dintre normele adoptate la nivel european şi punerea lor în aplicare la nivel naţional, precum şi elaborarea de măsuri concrete; 3) îmbunătăţirea calităţii şi a impactului legislaţiei europene; 4) o mai bună valorificare a evaluării instrumentelor adoptate şi a agenţiilor create; 5) asigurarea unor instrumente financiare adecvate.

3.9. CESE este o instituţie care va continua să colaboreze în mod foarte activ la evaluarea calităţii şi a valorii adăugate a politicilor europene, a impactului acestora asupra drepturilor fundamentale şi asupra principiului proporţionalităţii, precum şi a efectelor acestora în plan etic, social şi economic.

3.10. Comitetul poate astfel colabora în continuare la elaborarea unei strategii europene de îmbunătăţire a legislaţiei şi de evaluare a calităţii şi a bunei administrări a sistemului juridic european, precum şi a aplicării şi a efectelor normelor adoptate în cadrul acestui sistem.

3.11. Prin Programul de la Stockholm, angajamentele luate de Uniune trebuie să devină mult mai serioase şi mai clare în privinţa obiectivelor şi ţintelor care trebuie atinse. CESE recomandă identificarea unui set de indicatori-cheie, precum şi o listă iniţială de obiective care să fie asumate şi care, pe parcursul derulării programului şi la sfârşitul acestuia, să permită o evaluare obiectivă a progreselor realizate.

3.12. CESE salută direcţiile de acţiune, dar recomandă ca priorităţile programului să fie indicate mai clar şi însoţite de angajamente privind susţinerea lor financiară.

3.13. CESE recunoaşte valoroasa contribuţie adusă de Consiliul Europei, prin numeroasele sale rezoluţii şi recomandări în materie de eficienţă şi de înfăptuire a justiţiei şi solicită Comisiei Europene să includă ideile conţinute de acestea în viitoarele evoluţii în materie de justiţie civilă şi penală din Uniunea Europeană. (9)

4. Observaţii specifice

4.1. Promovarea drepturilor persoanelor: o Europă a drepturilor şi a statului de drept

4.1.1. Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, adoptată în anul 1948 de Adunarea generală a ONU, proclamă universalitatea unui sistem comun de principii şi valori; Convenţia europeană a drepturilor omului, semnată la Roma în 1950 şi la care au aderat toate statele membre, şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CEDO) constituie baza şi garanţia respectării acestor principii şi valori pe întreg teritoriul UE.

4.1.2. Carta Drepturilor Fundamentale a UE include noi drepturi, care nu figurează în Convenţia europeană a drepturilor omului. Carta va consolida certitudinea juridică a protecţiei drepturilor fundamentale ale persoanelor şi va fi aplicabilă instituţiilor europene şi statelor membre, în special atunci când pun în aplicare legislaţia comunitară.

4.1.3. Dreptul la libera circulaţie a persoanelor constituie unul din drepturile esenţiale decurgând din cetăţenia europeană. Eliminarea controalelor la frontierele interne şi libertatea de circulaţie şi de şedere în spaţiul Schengen constituie progrese majore ale ultimilor zece ani de integrare europeană.

4.1.4. Cu toate acestea, CESE doreşte să-şi exprime preocuparea cu privire la faptul că exercitarea acestui drept este încă împiedicată de numeroase obstacole şi bariere care ţin, în mare parte, de Uniune. Comitetul consideră că Directiva 2004/38 privind dreptul la liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre pentru cetăţenii Uniunii şi membrii familiilor acestora nu a fost transpusă corespunzător. Atât Comisia (10), cât şi Parlamentul European şi numeroase rapoarte efectuate de experţi au considerat transpunerea acestei directive ca fiind nesatisfăcătoare, pe lângă faptul că nu s-a realizat în termenele prevăzute (11).

4.1.5. CESE salută comunicarea Comisiei privind orientările pentru o mai bună transpunere şi aplicare a directivei menţionate. Orice derogare şi excepţie aplicate de autorităţile naţionale de la respectarea dreptului fundamental al persoanelor la libera circulaţie trebuie interpretate în mod restrictiv şi perfect compatibil cu jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene (12). După cum a propus Comitetul în diverse avize (13), trebuie îmbunătăţită protecţia drepturilor profesionale şi sociale ale lucrătorilor transfrontalieri.

4.1.6. În ceea ce priveşte îmbunătăţirea protecţiei drepturilor copilului, CESE a adoptat diferite avize (14) în care preconiza respectarea tratatelor internaţionale de către UE şi punerea în aplicare a unei strategii care să urmărească ca statele membre să-şi onoreze de urgenţă angajamentele luate, în vigoare la nivel european şi internaţional, în materie de drepturi ale copilului, în special în cadrul Convenţiei privind drepturile copilului a ONU.

4.1.7. CESE doreşte să sublinieze importanţa respectării diversităţii şi a protecţiei persoanelor vulnerabile. Provocările privind diversitatea privesc diferite tipuri de minorităţi (de exemplu, romii) şi numeroase persoane provenite din familii de imigranţi.

4.1.8. Comitetul a adoptat recent mai multe avize care vizează consolidarea legislaţiei împotriva discriminării (15), propunând îmbunătăţirea instrumentelor de combatere a discriminării, rasismului, violenţei, homofobiei şi xenofobiei. Societatea civilă poate juca un rol esenţial în ceea ce priveşte asigurarea aplicării corespunzătoare a legislaţiei comunitare.

4.1.9. După intrarea în vigoare a Cartei Drepturilor Fundamentale, Uniunea Europeană va dispune de noi temeiuri juridice pentru protecţia drepturilor lucrătorilor şi a drepturilor sociale. În viitor, Comitetul va adopta noi iniţiative de dezvoltare a unor politici europene care să consolideze protecţia acestor drepturi şi propune Comisiei Europene să includă drepturile lucrătorilor şi drepturile sociale printre priorităţile sale.

4.1.10. UE elaborează în prezent politici în materie de securitate şi control la frontiere, bazate pe utilizarea noilor tehnologii şi sisteme de informare. Trebuie luate în considerare consecinţele etice şi juridice ale acestor politici în ceea ce priveşte protecţia datelor personale şi a vieţii private.

4.1.11. CESE consideră că societatea civilă organizată ar putea să participe la procesul de evaluare, în strânsă colaborare cu autorităţile însărcinate cu protecţia datelor şi cu mediatorii de la nivel naţional şi european, astfel încât să se asigure respectarea principiilor finalităţii, proporţionalităţii, legitimităţii, securităţii şi confidenţialităţii.

4.1.12. Numeroase sesizări ale societăţii civile europene au arătat că libera circulaţie este condiţionată de măsuri de securitate disproporţionate, cum ar fi introducerea elementelor biometrice şi a tehnologiei de identificare prin radiofrecvenţă (RFID) în documentele de călătorie. În avizul său pe această temă (16), CESE a precizat că tehnologia RFID nu este încă „matură” şi poate aduce atingere libertăţilor fundamentale ale persoanelor.

4.1.13. Programul de la Stockholm trebuie să prevadă faptul că, dată fiind evoluţia rapidă a acestor tehnologii, poate deveni necesară adoptarea unor noi iniţiative politice şi legislative pentru protecţia drepturilor fundamentale, în special în ceea ce priveşte protecţia datelor cu caracter personal. Comisia trebuie să lanseze campanii de informare şi de sensibilizare privind drepturile şi riscurile inerente utilizării tehnologiilor informaţiei.

4.1.14. Rata redusă de participare la recentele alegeri parlamentare europene a scos în evidenţă faptul că numeroşi europeni nu sunt satisfăcuţi nici de calitatea statutului lor de cetăţean, nici de anumite politici ale UE. Comitetul este de acord cu obiectivul pe care şi l-a propus Comisia privind îmbunătăţirea vieţii democratice şi a participării active a cetăţenilor europeni. Ca răspuns la creşterea dezinteresului cetăţenilor statelor membre faţă de politica de la nivel european, CESE recomandă iniţierea unui set de acţiuni care să stimuleze practicarea cetăţeniei europene active şi sprijină ideea desfăşurării alegerilor parlamentare europene în săptămâna în care cade ziua de 9 mai, pentru a conferi programelor şi campaniilor electorale un caracter mai puţin naţional şi mai european.

4.1.15. CESE consideră că este necesar să se lărgească baza democraţiilor noastre prin includerea de noi cetăţeni, care să fie egali în drepturi şi obligaţii. Drepturile decurgând din cetăţenia naţională şi europeană ar trebui să acopere toată diversitatea originilor naţionale, etnice, religioase şi culturale, datorată în parte imigraţiei.

4.1.16. CESE a elaborat un aviz (17) din proprie iniţiativă destinat Convenţiei, în care punea în evidenţă oportunitatea acordării cetăţeniei europene resortisanţilor din ţările terţe cu statut de rezident pe termen lung. Comitetul propune instituţiilor UE să ia în considerare această propunere în cadrul Programului de la Stockholm.

4.2. Îmbunătăţirea vieţii cetăţenilor: o Europă a legii şi a justiţiei. Garantarea respectării legii şi a justiţiei într-o Europă deschisă către lume

4.2.1. Recunoaşterea reciprocă a hotărârilor judecătoreşti

4.2.1.1. CESE salută efortul de recunoaştere reciprocă, piatra unghiulară a constituirii spaţiului judiciar european. Acesta trebuie să coexiste cu tradiţia juridică a fiecărui stat membru şi să asigure consolidarea unui spaţiu al libertăţii şi responsabilităţii. Uniunea trebuie să se doteze cu un fond de norme comune. Pe de altă parte, întregul sistem de coerciţie, atât la nivelul normelor comune, cât şi al statelor membre, trebuie să fie supus restricţiilor legale, astfel încât abuzul să nu fie posibil, iar normele să nu pericliteze în nici un fel libertăţile şi drepturile omului, precum şi să asigure protecţia drepturilor sociale şi civile.

4.2.1.2. Recunoaşterea reciprocă ar putea fi extinsă la domenii care nu sunt încă reglementate cum ar fi succesiunile şi testamentele, regimurile patrimoniale în materie de căsătorie/parteneriat civil şi consecinţele patrimoniale ale separării cuplurilor şi în toate domeniile care ţin de viaţa cotidiană a cetăţenilor Uniunii. Recunoaşterea reciprocă trebuie să se aplice tuturor formelor de parteneriat civil recunoscute legal în ţările membre.

4.2.1.3. În materie civilă, procedura de exequatur prin care statele membre asigură executarea hotărârilor civile şi comerciale pronunţate în alte state membre trebuie eliminată, iar recunoaşterea reciprocă trebuie să fie extinsă şi la materiile neacoperite. În materie penală, principiul recunoaşterii reciproce trebuie să fie aplicat întotdeauna în toate etapele procedurii. Recunoaşterea reciprocă trebuie să fie de asemenea extinsă la măsurile de protecţie a victimelor şi a martorilor, precum şi în cazul decăderii din drepturi.

4.2.2. Consolidarea încrederii reciproce

4.2.2.1. Pentru a spori încrederea reciprocă între sistemele judiciare, formarea personalului din justiţie trebuie să fie consolidată şi susţinută prin elaborarea unor instrumente comune. Schimburile între funcţionarii din justiţie trebuie încurajate şi susţinute, atât prin intermediul Forumului privind justiţia (Justice Forum), al activităţii diferitelor reţele de profesionişti, cât şi prin implementarea unui sistem de tip Erasmus. În scopul îmbunătăţirii comunicării şi transferului de bune practici, se recomandă întărirea Forumului european privind justiţia.

4.2.2.2. Consolidarea încrederii reciproce trebuie să continue prin sprijinirea mai constantă, inclusiv din punct de vedere financiar, a programelor de formare profesională a personalului din justiţie şi a dezvoltării reţelelor profesionale. Aceste acţiuni trebuie coroborate cu favorizarea schimburilor de bune practici şi dezvoltarea proiectelor inovatoare în materie de modernizare a justiţiei.

4.2.3. Facilitarea accesului la justiţie trebuie să constituie o prioritate

4.2.3.1. Acţiunile întreprinse la nivel european în materie penală pentru îmbunătăţirea recunoaşterii reciproce a hotărârilor judecătoreşti nu trebuie concentrate exclusiv asupra terorismului, crimei organizate şi atentatelor la interesele financiare ale Uniunii ci şi asupra fenomenelor ce încalcă drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului. Mobilitatea crescută a cetăţenilor ţărilor membre în interiorul graniţelor Uniunii îi face pe aceştia vulnerabili în faţa discriminărilor şi abuzurilor, atât în viaţa privată cât şi la locul de muncă.

4.2.3.2. Uniunea va trebui să facă eforturi de consolidare a instrumentelor de asistenţă juridică existente, să mobilizeze mijloacele electronice (e-justiţie) (18), în cazurile în care utilizarea acestora este necesară, şi să încerce, mai ales, să faciliteze accesul cetăţenilor la traducere şi la interpretariat în domeniul judiciar. De asemenea, va trebui să se depună eforturi pentru simplificarea formalităţilor de legalizare a documentelor. Sprijinirea victimelor infracţiunilor va trebui să fie ameliorată, în special în ceea ce priveşte cauzele transnaţionale.

4.2.4. Rolul mijloacelor juridice în sprijinirea activităţii economice

4.2.4.1. Executarea hotărârilor judecătoreşti va trebui îmbunătăţită, în principal prin crearea unei proceduri europene de sechestru bancar. Eforturile vizând crearea unui cadru comun de referinţă în materie de drept al contractelor vor putea fi valorificate cu ocazia viitoarelor propuneri legislative, se vor putea elabora contracte model şi se vor putea introduce regimuri europene opţionale în domenii bine definite ale pieţei interne („cel de-al 28-lea regim”). Va trebui continuată armonizarea în ceea ce priveşte legislaţia aplicabilă în materie de contracte de asigurări şi de drept al societăţilor.

4.2.4.2. Spaţiul judiciar european trebuie să sprijine, în special în perioadă de criză, nu numai buna funcţionare a activităţii economice în cadrul pieţei interne, ci şi responsabilizarea actorilor economici faţă de societate şi proprii angajaţi. În contextul crizei financiare şi economice este importantă întărirea legăturilor de solidaritate dintre state, actorii economici şi cetăţeni şi tratarea celor din urmă într-un mod care să nu le lezeze demnitatea umană şi drepturile.

4.2.5. Consolidarea prezenţei Uniunii la nivel internaţional în domeniul juridic

Promovarea statului de drept în întreaga lume şi în special în ţările vecine şi a celor cu care Uniunea împărtăşeşte aceeaşi agendă economică, socială şi de securitate trebuie să fie urmărită cu prioritate, iar instrumentele de cooperare şi asistenţă în domeniul judiciar pe care Uniunea le foloseşte în raport cu ţările terţe trebuie consolidate substanţial.

4.3. O Europă care protejează. Cadrul normativ şi principiile unei Europe deschise care îşi protejează cetăţenii

CESE consideră binevenită conceperea unei strategii de securitate internă a Uniunii. Procesul conceperii acestei strategii trebuie să includă un spectru larg de actori publici şi privaţi (19). Implicarea societăţii civile va garanta preeminenţa unei perspective bazate pe toleranţă, dialog şi cooperare şi nu a uneia care se bazează pe excludere, teamă şi neîncredere reciprocă faţă de cetăţenii ţărilor membre ori ai ţărilor terţe. De asemenea, va asigura protecţia drepturilor şi libertăţilor fundamentale, primele vulnerabile în faţa dezvoltării unor instrumente de control şi coerciţie care pot fi, în absenţa unei societăţi civile democratice, folosite discriminatoriu şi abuziv. Strategia de securitate internă trebuie coroborată cu o strategie europeană de evaluare a funcţionării sistemelor juridice europene.

4.3.1. Instrumente consolidate

4.3.1.1. Cooperarea poliţienească trebuie să aibă o însemnată dimensiune de pregătire şi instruire a personalului. FRA a semnalat că o sursă majoră de discriminare este comportamentul dur şi agresiv al forţelor de poliţie. Pentru limitarea acestuia este nevoie de iniţierea unor acţiuni care să combată aceste comportamente şi să urmărească recâştigarea încrederii publice în corectitudinea forţelor de poliţie (20).

4.3.1.2. Mobilizarea tehnicii necesare asigurării securităţii interne nu poate fi realizată fără a asigura transparenţa şi utilizarea responsabilă a acesteia în relaţie cu cetăţenii şi societatea civilă.

4.3.2. Politici eficiente

4.3.2.1. Este necesar ca priorităţile din domeniul criminalităţii transfrontaliere să prevadă şi consolidarea drepturilor la apărare, prin extinderea garanţiilor minime comune asupra protejării prezumţiei de nevinovăţie şi asupra detenţiei preventive (durata şi revizuirea motivelor detenţiei). Măsurile de combatere a criminalității trebuie să respecte principiul proporționalității. Acestea trebuie proiectate şi susţinute prin instrumente adecvate, inclusiv prin conceperea unui plan de acţiune, şi urmărite cu precădere în situaţiile care s-au dovedit problematice până în prezent (tratamentul persoanelor suspectate pentru activităţi de terorism).

4.3.2.1.1. În privinţa controlului şi supravegherii pe mare, în special a protecţiei persoanelor şi grupurilor vulnerabile, obligaţiile fundamentale ale statelor membre privind acţiunile de salvare pe mare trebuie să primeze în faţa imperativelor de control şi supraveghere maritimă.

4.3.2.1.2. Viza Schengen, comună la nivel european, eventual eliberată de o autoritate consulară comună, poate asigura egalitatea de tratament a solicitanţilor. Cu toate acestea, ar trebui să se treacă treptat de la prezumţia riscului asociat naţionalităţii la o evaluare a riscului individual. Acest lucru ar reprezenta un progres şi ar preveni abuzurile şi discriminările faţă de solicitanţi.

4.3.3. Obiective comune

4.3.3.1. Strategia de securitate internă trebuie să se concentreze asupra unor ameninţări cărora nu li s-a acordat atenţia necesară. Aceasta trebuie să includă o prioritate separată privitoare la măsurile active de combatere a infracţiunilor inspirate de ură, a rasismului, xenofobiei şi antisemitismului. Instrumentele folosite nu trebuie concepute exclusiv în sfera securităţii, ci extinse la sfera economică, socială, culturală şi educaţională şi trebuie utilizate preventiv.

Strategia de securitate internă trebuie să acorde un rol preeminent transparenţei şi luptei împotriva corupţiei, fenomen ce subminează încrederea cetăţenilor în instituţiile politice şi procesul democratic de la nivel naţional şi european.

4.3.3.2. În reducerea ameninţărilor teroriste, Uniunea trebuie să îşi dubleze eforturile prezente prin promovarea unor modele europene de dialog intercultural şi interreligios care să împiedice izolarea şi radicalizarea unor comunităţi, grupuri şi organizaţii din interiorul şi din afara graniţelor Uniunii. Măsurile de securitate internă, oricât de eficiente ar fi ele, tratează numai efectele şi nu cauzele fenomenului terorist. Se impune astfel iniţierea unui dialog paneuropean care să identifice aceste modele pentru ca apoi Uniunea să le promoveze activ împreună cu ţările membre.

4.4. O politică de imigraţie dinamică

4.4.1. Punerea în aplicare a unei politici în domeniul imigraţiei va constitui una dintre principalele priorităţi ale următorilor ani, pe baza obiectivelor stabilite în cadrul Pactului european privind imigraţia şi azilul. Printre priorităţile stabilite de Comisie, figurează consolidarea abordării globale a imigraţiei.

4.4.2. UE trebuie să îmbunătăţească dialogul şi cooperarea cu ţara de origine. CESE a propus (21) ca, în cadrul politicii externe, UE să promoveze un cadru legislativ internaţional pentru migraţie, bazat pe Declaraţia universală a drepturilor omului, Pactul privind drepturile civile şi politice şi Pactul privind drepturile economice, sociale şi culturale. Acest cadru legislativ internaţional ar trebui să includă principalele convenţii ale OIM şi Convenţia internaţională a ONU privind protecţia drepturilor tuturor lucrătorilor migranţi şi ale familiilor acestora, care, în ciuda adoptării unui aviz din proprie iniţiativă (22) recomandând ratificarea sa, nu a fost încă ratificată de statele membre ale UE.

4.4.3. Pentru ca politica europeană în domeniul migraţiei să poată contribui la dezvoltarea ţărilor de origine, este necesar ca acordurile dintre UE şi ţările de origine să fie încheiate în condiţii de interes reciproc şi cu respectarea drepturilor imigranţilor. În opinia Comitetului, acordurile privind mobilitatea ar trebui să evite şi să compenseze exodul de inteligenţă. Pentru a se stabili un raport pozitiv între migraţia circulară şi dezvoltare, este necesară o legislaţie mai flexibilă în ceea ce priveşte admisia şi statutul de rezident pe termen lung, pentru a favoriza întoarcerea voluntară, fără ca imigranţii să-şi piardă dreptul de şedere.

4.4.4. Cooperarea cu ţările terţe ar trebui bazată nu numai pe gestionarea migraţiei ilegale, returnare şi control la frontiere, deşi aceste aspecte sunt foarte importante, iar acordurile încheiate cu aceste ţări ar trebui să ia în considerare interesul tuturor părţilor: interesul imigranţilor, pentru ca aceştia să se bucure de respectarea tuturor drepturilor, şi de un tratament echitabil, interesul ţărilor de origine, pentru ca migraţia să aibă un efect pozitiv asupra dezvoltării acestora sub aspectul ocupării forţei de muncă şi sub aspect social, precum şi interesul societăţilor gazdă europene.

4.4.5. CESE consideră că unul dintre punctele slabe ale abordării globale în materie de migraţie este tocmai dificultatea Uniunii Europene de a trece de la dezbaterea politică generală la adoptarea unor iniţiative legislative concrete, bazate pe metoda comunitară şi cu respectarea competenţelor prevăzute în tratate.

4.4.6. Comitetul nu împărtăşeşte opinia conform căreia politica europeană în domeniul imigraţiei trebuie să se bazeze pe migraţia circulară. În mod evident, o parte din proiectele privind migraţia sunt temporare şi, în anumite cazuri, au caracter circular, dar experienţa dovedeşte că, în cea mai mare parte, acestea sunt permanente sau de lungă durată. Prin urmare, este necesar ca politicile şi legislaţia europeană să promoveze respectarea drepturilor omului, securitatea statutului juridic al imigranţilor, integrarea şi reîntregirea familiei.

4.4.7. Într-un aviz recent (23), CESE a evidenţiat faptul că politica şi legislaţia în domeniul migraţiei trebuie să respecte pe deplin, în cazul oricărei persoane, drepturile omului şi principiul tratamentului echitabil şi al nediscriminării.

4.4.8. CESE se pronunţă împotriva utilizării sintagmei „imigraţia ilegală” şi împărtăşeşte punctul de vedere al altor actori europeni, precum Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei şi Parlamentul European, care preferă sintagmele „imigraţie nereglementată” şi „imigranţi nereglementaţi”, pentru a evita stabilirea unei false legături între imigraţie şi infracţionalitate.

4.4.9. Deşi pătrunderea pe teritoriul unui stat fără documentele şi autorizaţiile necesare este ilegală, cel care o face nu este un delincvent. Legătura stabilită între imigraţia ilegală şi delincvenţă în media şi numeroase discursuri politice nu corespunde realităţii şi generează comportamente inspirate de teamă şi xenofobie din partea populaţiei statului gazdă.

4.4.10. CESE este de acord cu prioritatea acordată de Comisie supervizării aplicării la nivel naţional a garanţiilor şi drepturilor prevăzute în Directiva privind returnarea, Directiva nr. 2008/115, care va intra în vigoare în decembrie 2010.

4.4.11. Comitetul este de acord cu propunerea Comisiei de a dota Uniunea cu „standarde comune privind regimul aplicat imigranţilor nereglementaţi care nu pot fi îndepărtaţi”, precum şi propunerea privind regularizările: „ar putea fi elaborate orientări pentru punerea în aplicare a acestora”. Pentru reglementarea situaţiei persoanelor în cauză, trebuie luat în considerare gradul de înrădăcinare socială şi profesională a acestora, după cum prevede Pactul european privind imigraţia şi azilul.

4.4.12. Minorii neînsoţiţi care se află într-o situaţie nereglementată vor trebui de asemenea protejaţi prin intermediul unei politici europene specifice.

4.4.13. Comitetul împărtăşeşte opinia Comisiei conform căreia Uniunea trebuie să se doteze cu un cadru comun, care să instituie un regim flexibil de admitere a migranţilor, adaptat nevoilor naţionale în materie de ocupare a forţei de muncă. Cu toate acestea, Comitetul consideră că legislaţia europeană trebuie să evite politicile bazate exclusiv pe nevoile pieţei de muncă dintr-o anumită conjunctură sau perioadă, care consideră imigrantul ca fiind doar o mână de lucru şi nu o persoană care beneficiază de drepturi şi are nevoie de protecţie şi de securitate.

4.4.14. Comitetul sprijină propunerea Comisiei privind crearea unei platforme europene de dialog pentru îmbunătăţirea gestionării imigraţiei datorate importului de forţă de muncă, la care să participe angajatorii, sindicatele, serviciile publice din domeniul ocupării forţei de muncă din statele membre, agenţiile de recrutare şi alte părţi interesate. CESE poate fi instituţia europeană care să găzduiască activităţile acestei platforme, după modelul Forumului european pentru integrare.

4.4.15. CESE a subliniat în mai multe rânduri că legislaţia comună de la nivel european privind admiterea ar fi trebuit să ia mai degrabă forma unui cadru legislativ global şi orizontal decât a unor legislaţii sectoriale (24).

4.4.16. Cu toate acestea, Comisia elaborează în prezent diferite propuneri de directive cu caracter sectorial. Consiliul European a adoptat recent directiva privind Cartea albastră (25), care prevede o procedură accelerată şi suplă de admitere, valabilă numai în cazul lucrătorilor migranţi „cu înaltă calificare” şi al membrilor familiilor acestora, ceea ce poate antrena aplicarea unui tratament discriminatoriu în raport cu aceştia al celorlalţi imigranţi (care vor face obiectul unor directive specifice). În plus, directiva lasă, într-o măsură considerabilă, la latitudinea statelor membre definirea şi specificarea condiţiilor şi drepturilor pe care le conferă Cartea albastră.

4.4.17. CESE consideră că abordarea sectorială a legislaţiei europene în domeniul imigraţiei trebuie asociată cu un cadru comun (statut european) de drepturi orizontal, care să garanteze respectarea şi protejarea drepturilor şi libertăţilor imigranţilor în Europa, indiferent de categoria profesională, statutul juridic sau situaţia administrativă a acestora.

4.4.18. Comisia a elaborat o propunere de directivă-cadru privind drepturile imigranţilor, neaprobată de Consiliu până în prezent. Comitetul a elaborat un aviz (26) pe baza acestei propuneri de directivă şi îşi exprimă speranţa că acesta va fi luat în considerare în cadrul lucrărilor Consiliului.

4.4.19. CESE va analiza propunerea Comisiei privind adoptarea unui cod al imigraţiei, care să garanteze imigranţilor din Europa o serie de drepturi uniforme şi comparabile, dar dezaprobă faptul că aceasta va determina retragerea propunerii de directivă-cadru; prin urmare, Comitetul solicită viitoarelor preşedinţii ale Consiliului să-şi continue lucrările până la adoptarea directivei.

În ceea ce priveşte reîntregirea familiei, Comitetul este de acord cu Comisia cu privire la faptul că „ar putea fi prevăzută o revizuire a directivei după o consultare de amploare”.

4.4.20. CESE speră că Comisia va elabora curând o Carte verde menită să lanseze o dezbatere privind modificările care trebuie introduse în această directivă, întrucât, având în vedere caracterul minimalist al Directivei 2003/86, este posibil ca acest drept să nu le fie garantat resortisanţilor din ţările terţe în cadrul anumitor legislaţii naţionale, după cum a confirmat raportul Comisiei privind transpunerea acestei directive la nivel naţional (27).

4.4.21. Comitetul este pe deplin angajat în promovarea integrării şi a elaborat o serie de avize din proprie iniţiativă care încurajează punerea în aplicare în UE a politicilor de integrare active, cu o abordare bidirecţională, orientată atât către societatea gazdă, cât şi către imigranţi. Aceasta reprezintă o abordare pozitivă a integrării, diferită de cea negativă, aparţinând anumitor guvernanţi, care văd în integrare un nou obstacol în calea egalităţii şi un instrument de discriminare.

4.4.22. După cum afirmă Comisia, eforturile depuse de UE, de statele membre şi de autorităţile regionale trebuie consolidate, fiind necesară o implicare deplină a societăţii gazdă şi a imigranţilor. Recent, s-a constituit un Forum european pentru integrare, rod al colaborării dintre Comisia Europeană şi CESE. Este vorba de o platformă de participare a societăţi civile şi a organizaţiilor de imigranţi la politicile europene de promovare a integrării.

4.4.23. CESE a sprijinit propunerea de creare a unei metode deschise de coordonare pentru integrare şi îşi exprimă angajamentul de a colabora la punerea în aplicare a acesteia prin elaborarea de noi avize. Comisia are în vedere „un mecanism comun de coordonare care să permită sprijinirea acţiunii statelor membre pornind de la un cadru de referinţă comun”, prin definirea de bune practici, dezvoltarea de indicatori, relaţionarea cu alte politici şi implicarea societăţii civile prin intermediul portalului şi al Forumului european pentru integrare.

4.4.24. De asemenea, forumul poate contribui la evaluarea practicilor, la dezvoltarea indicatorilor şi la punerea în practică a integrării cu alte politici comunitare.

4.5. Azilul: un spaţiu comun şi solidar

4.5.1. Europa trebuie să fie dispusă să-i primească în mod demn pe solicitanţii de azil, printr-o legislaţie protectoare şi o politică mai solidară. Multe persoane care necesită protecţie internaţională ajung la frontierele exterioare pe căi clandestine. Autorităţile trebuie să le asigure acestora posibilitatea de a-şi prezenta cererea de protecţie şi să garanteze analizarea acesteia conform convenţiilor internaţionale şi legilor comunitare şi naţionale.

4.5.2. În ultimii ani, Comitetul a elaborat o serie de avize, militând pentru dezvoltarea unui sistem comun de azil (28). Instituirea unui sistem european comun de azil (SECA) trebuie să aibă în vedere garantarea unui înalt sistem de calitate, cu respectarea nivelului impus de normele internaţionale de protecţie. Armonizarea nu va trebui în nici un caz utilizată pentru reducerea nivelurilor actuale de protecţie în anumite state membre şi va trebui să determine îmbunătăţirea legislaţiei acelor state membre care oferă un nivel de protecţie insuficient.

4.5.3. Pentru crearea SECA, trebuie ca armonizarea legislaţiei să fie însoţită de o cooperare importantă între statele membre. Cooperarea şi solidaritatea se vor îmbunătăţi odată cu crearea Biroului European de Sprijin pentru Azil, propusă de Comisie şi sprijinită de CESE.

4.5.4. Noua legislaţie trebuie să permită accesul solicitanţilor de azil pe piaţa muncii şi la activităţi de formare, recunoaşterea rolului jucat de ONG-urile specializate şi garantarea accesului deplin al acestora la proceduri şi locuri legate de activitatea lor.

4.5.5. Procedurile Regulamentului Dublin trebuie modificate, pentru a permite solicitanţilor de azil să aleagă ţara în care doresc să-şi depună cererea, în funcţie de anumite raţiuni umanitare şi legături familiale, culturale şi sociale.

4.5.6. Deciziile adoptate privind aceste cereri pot face obiectul unui recurs, iar acest recurs trebuie să aibă efect suspensiv, în conformitate cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.

4.5.7. Internarea solicitanţilor de azil şi a imigranţilor nereglementaţi în centre de detenţie constituie şi în prezent o practică curentă în diferite state membre ale UE. CESE se opune acestor practici, considerând că internarea în aceste centre de detenţie trebuie să constituie o măsură excepţională.

4.5.8. CESE consideră că respectarea drepturilor omului constituie o condiţie indispensabilă încheierii unor acorduri de readmitere cu ţările terţe şi se opune încheierii de către UE sau statele membre de acorduri de repatriere sau de control frontalier cu ţări care nu au semnat principalele instrumente juridice internaţionale de apărare a drepturilor omului.

4.5.9. Comitetul consideră că solidaritatea financiară intracomunitară în materie de azil trebuie consolidată, motiv pentru care vor trebui suplimentate şi modificate fondurile europene pentru refugiaţi.

Bruxelles, 4 noiembrie 2009 Preşedintele Comitetului Economic şi Social European Mario SEPI

(1) Dl Frattini, fostul vicepreşedinte al Comisiei, a afirmat că au fost îndeplinite numai 53 % din obiective.

(2) Pactul european privind imigraţia şi azilul, Consiliul Uniunii Europene, Bruxelles, 13440/08, 24 septembrie 2008.

(3) Raportul grupului consultativ privind viitorul politicii în domeniul afacerilor interne „Liberty, Security, Privacy: European Home Affairs in an Open World” (Libertate, securitate, protecţia vieţii private: afacerile interne europene într-o lume deschisă), iunie 2008.

(4) http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/news_consulting_0001_en.htm

(5) COM(2009) 262.

(6) Avizul CESE din 4.9.2009 pe tema „Respectarea drepturilor fundamentale în legislaţia şi politicile europene în materie de imigraţie”. Raportor: dl PARIZA CASTAÑOS (a se vedea pagina 29 din Jurnalul Oficial curent).

(7) JO C 318, 23.12.2006, p. 163.

(8) JO C 218, 11.9.2009, p. 60.

(9) A se vedea documentul Relevant Council of Europe Resolutions and Reccommendations in the field of efficiency and fairness of justice (Principalele rezoluţii şi recomandări ale Consiliului Europei în materie de eficienţă şi de aplicare corectă a justiţiei) [CEPEJ(2003)7 rev., 13 noiembrie 2003].

(10) COM(2008) 840.

(11) 30 aprilie 2006.

(12) COM(2009) 313.

(13) JO C 228, 22.9.2009, p. 14 şi JO C 325, 30.12.2006, p. 43.

(14) JO C 325, 30.12.2006, p. 65.

(15) JO C 182, 4.8.2009, p. 19 şi JO C 77, 31.3.2009, p. 102.

(16) JO C 256, 27.10.2007, p. 66.

(17) JO C 208, 3.9.2003, p. 76.

(18) Avizul privind Comunicarea Comisiei către Consiliu, Parlamentul European şi Comitetul Economic şi Social European „Către o strategie europeană în domeniul e-justiţiei”. Raportor: dl PEGADO LIZ (JO C 318, 23.12.2009, p. 69).

(19) JO C 318, 23.12.2006, p. 147 şi JO C 211, 19.8.2008, p. 61.

(20) Agenţia pentru Drepturi Fundamentale a Uniunii Europene, 2009, Programul de la Stockholm: o ocazie de a plasa dreptul la protecţia drepturilor fundamentale în centrul agendei europene, pp. 6-7.

(21) JO C 44, 16.2.2008, p. 91.

(22) JO C 302, 7.12.2004, p. 49.

(23) JO C 218, 11.9.2009, p. 69.

(24) JO C 286, 17.11.2005, p. 20.

(25) Directiva 2009/50/CE.

(26) JO C 27, 3.2.2009, p. 114.

(27) COM(2008) 610.

(28) JO C 204, 9.8.2008, p. 77; JO C 218, 11.9.2009, p. 78; Avizul CESE privind propunerea de directivă a Parlamentului European şi a Consiliului de stabilire a standardelor minime pentru primirea solicitanţilor de azil în statele membre (reformare), raportor: dna LE NOUAIL MARLIÈRE (JO C 317, 23.12.2009, p. 110); Avizul CESE privind propunerea de regulament al Parlamentului European şi al Consiliului de stabilire a criteriilor şi mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecţie internaţională prezentate într-unul dintre statele membre de către un resortisant al unei ţări terţe sau un apatrid (reformare), raportor: dna LE NOUAIL MARLIÈRE (JO C 317, 23.12.2009, p. 115).