RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 318/113

Avizul Comitetului Economic și Social European privind Cartea verde privind modernizarea politicii UE în domeniul achizițiilor publice „Către o piață europeană a achizițiilor publice mai performantă”

COM(2011) 15 final

2011/C 318/19

Raportor: dl Joost van IERSEL

Coraportor: dl Miguel Ángel CABRA DE LUNA

La 27 ianuarie 2011, în conformitate cu articolul 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Comisia Europeană a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Cartea verde privind modernizarea politicii UE în domeniul achizițiilor publice „Către o piață europeană a achizițiilor publice mai performantă”

COM(2011) 15 final.

Secțiunea pentru piața unică, producție și consum, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 23 iunie 2011.

În cea de-a 473-a sesiune plenară, care a avut loc la 13 și 14 iulie 2011 (ședința din 13 iulie), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 164 de voturi pentru, 1 vot împotrivă și 4 abțineri.

Directivă Directiva 2004/18/CE – proceduri de atribuire a contractelor de achiziții publice Autorități Autorități contractante, așa cum sunt definite la articolul 1 alineatul (9) din directivă; intră sub incidența acestei directive Utilități Entități contractante; intră sub incidența Directivei 2004/17/CE Supralegiferare Mai multe exigențe la transpunerea directivelor în legislația națională (1)

1. Concluzii și recomandări

1.1 CESE salută dezbaterea inițiată de Comisie în cadrul Cărții verzi în vederea modernizării politicii UE în domeniul achizițiilor publice în sensul creșterii eficienței acesteia, în contextul unei mai bune funcționări a pieței unice care să fie mai inovatoare, mai ecologică și mai socială. Comitetul are în vedere redactarea unui aviz suplimentar după încheierea evaluării de către Comisie a efectelor Directivei 2004/18/CE, pentru a completa prezentul aviz în funcție de rezultatul evaluării.

1.2 Directivele privind achizițiile publice (2) caută, printre altele, să promoveze calitatea în domeniul achizițiilor publice. Ultima revizuire completă a directivelor a avut loc în 2004. CESE insistă ca orice revizuire viitoare să fie pregătită cu aceeași atenție și precizie ca în 2004.

1.3 O analiză completă a efectelor directivei și a modului de implementare în statele membre, precum și a hotărârilor CEJ din 2004 până în prezent este crucială pentru orice revizuire. De asemenea, trebuie avut în vedere faptul că experiența amplă în Europa legată de această directivă este destul de recentă.

1.4 Pentru a obține cele mai bune rezultate pentru toți cei implicați trebuie redusă birocrația inutilă. Trebuie să se evite legislația complicată și „supralegiferarea” practicată pe scară largă de statele membre ca o consecință a punerii în aplicare incorecte a directivei. Strategia Europa 2020 prevede un rol mai amplu de monitorizare pentru Comisie.

1.5 CESE subliniază că principiul deschiderii și al transparenței, al eficienței, al certitudinii juridice, al randamentului, al concurenței, al accesului pe piață pentru IMM-uri și profesiile liberale, al proporționalității, al contractelor transfrontaliere al căror număr este în creștere, al evitării discriminării și corupției și al nevoii de profesionalism rămân valabile ca și până acum.

1.6 CESE subliniază impactul și importanța aspectelor inovatoare, de mediu și sociale ale Strategiei Europa 2020, inclusiv în domeniul achizițiilor publice.

1.7 În vederea sporirii angajamentului statelor membre pentru punerea în aplicare în mod corect a directivei și pentru includerea obiectivelor Strategiei Europa 2020 în contractele de achiziții publice, CESE insistă asupra atenției speciale care trebuie acordată acestui aspect, care trebuie dezbătut anual în cadrul Consiliului (Competitivitate).

1.8 Statele membre manifestă un interes sporit față de rolul achizițiilor publice într-o economie inteligentă. Autoritățile naționale formulează, în diferite măsuri, criterii sociale și de mediu care trebuie luate în considerare de achizitor. Trebuie luate în considerare cerințele speciale impuse de achizițiile publice pentru serviciile care nu pot fi definite (3). Bunele practici și experiența acumulată ar trebui să facă parte din dezbaterea anuală din cadrul Consiliului.

1.9 CESE consideră o lacună semnificativă faptul că în Cartea verde nu se pune în discuție nici nevoia de profesionalism satisfăcător, nici reticența față de risc a autorităților publice. Profesionalizarea este cheia pentru promovarea inovării. Ar trebui create programe de formare pentru achizitorii din statele membre. Comitetul este în favoarea analizei comparative și a schimbului de bune practici.

1.10 Achizitorul trebuie să preia întreaga responsabilitate pentru consecințele economice, sociale și financiare atunci când definește caracteristicile lucrărilor, produselor sau serviciilor. Acest lucru poate implica solicitarea unui certificat sau a unei declarații de conformitate de la ofertant privind prevederile legislative naționale relevante, de exemplu în ceea ce privește aspectele sociale, impunând obligația de a prezenta certificate oficiale doar câștigătorului.

1.11 Având în vedere necesitatea de a promova dezvoltarea durabilă, CESE este în favoarea aplicării, dacă este cazul, în special în cadrul proiectelor mari, a principiului costurilor generate pe durata ciclului de viață.

1.12 CESE pledează pentru menținerea diferenței între serviciile A și B cu condiția să existe certitudine juridică și posibilitatea extinderii contractelor transfrontaliere din cadrul serviciilor B. Comitetul recomandă revizuirea periodică a listei serviciilor B de către Comisie pentru a analiza dacă anumite servicii B ar putea fi transferate în mod avantajos la serviciile A.

1.13 Trebuie să sporească participarea IMM-urilor, inclusiv a întreprinderilor sociale. Date fiind opiniile divergente în rândul părților interesate, CESE nu este în favoarea schimbării pragurilor. Îmbunătățirile trebuie realizate prin aplicarea corespunzătoare a principiului proporționalității, prin ajustarea metodelor de publicare, prin aplicarea corespunzătoare a procedurii de licitație electronică și, dacă poate fi pusă în practică, prin împărțirea contractelor. CESE recomandă și programe de susținere a expertizei IMM-urilor.

1.14 Unul dintre obiectivele directivelor este combaterea favoritismului, a fraudei și a corupției. În procesul de modernizare a directivelor trebuie evitat orice element de slăbire a rigorii lor. Comitetul consideră că publicarea în avans a tuturor contractelor publice printr-un proces de licitație electronică ar contribui la prevenirea abuzurilor.

1.15 Din 1971, principalul obiectiv al directivelor a fost promovarea contractelor europene transfrontaliere în domeniul achizițiilor publice. Rezultatele sunt slabe. CESE recomandă o analiză a practicilor și a exemplelor (celor mai bune) din statele membre, urmată de măsuri de deschidere a piețelor (4).

1.16 CESE recomandă ca în contract să fie prevăzută de la început jurisdicția în cazul contractelor transfrontaliere.

2. Introducere

2.1 Comisia prezintă achizițiile publice ca fiind una dintre cele douăsprezece inițiative-pârghii pentru o piață unică mai ecologică, mai socială și mai inovatoare (5). În Cartea sa verde, Comisia subliniază și nevoia de eficiență și simplificare, de acces mai ușor pentru IMM-uri și de promovare a contractelor transfrontaliere.

2.2 Achizițiile publice au o istorie lungă în UE. Acestea cuprind căile și mijloacele prin care autoritățile și utilitățile publice (6) își satisfac nevoile prin achiziționarea de lucrări, bunuri și servicii. Un obiectiv principal a fost și este asigurarea unor condiții de concurență echitabile la nivel european. Totuși, numărul contractelor transfrontaliere este în continuare foarte redus. Prezentul aviz se concentrează asupra directivei (7), în care, așa cum se sugerează în Cartea verde, îmbunătățirile ar trebui să aducă cel mai mare beneficiu relativ.

2.3 În esență, directiva este de natură procedurală, cu prevederi și garanții legale specifice, reglementând procesul de invitare a ofertanților și de atribuire de contracte. Conținutul unui contract atribuit în conformitate cu prevederile directivei este în întregime la latitudinea autorității de atribuire.

2.4 După versiunile originale ale directivelor privind achizițiile publice (1972) și utilitățile publice (1993), versiunile din 2004 ale directivelor au introdus modificări substanțiale în sensul modernizării, în special în ceea ce privește Directiva privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (2004/18/CE), precum și modificări minore ale Directivei mai actuale privind utilitățile publice (2004/17/CE). Revizuirea a fost rezultatul unor dezbateri lungi și ample între părțile interesate. Punerea în aplicare diferă de la țară la țară din cauza tradițiilor culturale și juridice diferite și a „supralegiferării”.

2.5 Au fost luate în considerare multe aspecte în vederea creării unei piețe deschise, paneuropene și transparente, care să includă certitudine juridică, conștientizarea costurilor, rentabilitate, calitate, o mai bună concurență, acces pe piață pentru IMM-uri, proporționalitate, inovare, durabilitate – în prezent Strategia Europa 2002 –, costurile generate pe durata ciclului de viață, evitarea discriminării și fraudei, condiții de concurență echitabile și contracte transfrontaliere.

3. Evoluții din 2004

3.1 Au avut loc multe schimbări în domeniul achizițiilor în general de când au intrat în vigoare directivele, iar acest proces continuă. Cartea verde examinează posibilitatea ca unele aspecte uzuale în lumea comercială și în serviciile de utilități să fie introduse, înlesnite sau consolidate.

3.2 Principalele tehnici sunt inovarea, negocierea și cunoașterea pieței. Acestea nu au fost practicate pe scară largă încă, putând fi utilizate întotdeauna în domeniul utilităților, și cu unele limite, în conformitate cu directiva. În cazurile în care nu se practică astfel de tehnici și lipsește un nivel semnificativ de experiență, nu există o bază de expertiză și prin urmare, nici perspective realiste ca acestea să devină uzuale.

3.3 În efortul de a fi coerentă cu tehnicile moderne, directiva include alte tehnici, cum ar fi achizițiile publice electronice și licitațiile inverse. În timp ce prima este aplicată pe scară largă, cea din urmă este utilă numai în cazul în care prețul și livrarea sunt singurele criterii. CESE atrage atenția asupra necesității de a îmbunătăți interoperabilitatea electronică transfrontalieră.

3.4 În dezbaterile lungi privind serviciile de interes general s-a ajuns la concluzia că acestea nu sunt achiziții per se, ci servicii furnizate de sau în numele autorităților. CESE confirmă din nou că este în întregime la latitudinea autorităților să îndeplinească toate sau oricare din funcțiile lor sau să le externalizeze pe cele pe care doresc. În același mod, trebuie să se țină seama de sistemele statelor membre care respectă principiile tratamentului egal, al nediscriminării și al transparenței, înscrise în dreptul primar, și care acordă un drept general de acces la prestări de servicii. Astfel, în principiu, serviciile de interes general (8) nu sunt acoperite de directivă, însă orice externalizare sau achiziționare aferentă de către sau în numele autorității ar face, într-adevăr, obiectul directivei.

Articolul 14 și Protocolul nr. 26 privind serviciile de interes general din TFUE recunosc natura specifică și importanța serviciilor publice, precum și competențele discreționare ample ale autorităților naționale, regionale și locale în ceea ce privește furnizarea, solicitarea și organizarea acestor servicii, inclusiv cooperarea internă și cea de tip public-public. Este deosebit de important să se asigure un nivel ridicat al calității, siguranței și accesibilității, egalitatea de tratament și promovarea accesului universal și a drepturilor utilizatorilor.

3.5 Directiva nu dictează în niciun fel ce poate sau nu poate să achiziționeze sau să externalizeze o autoritate; ea stabilește doar procedurile pentru efectuarea acelei achiziții sau externalizări. CESE crede că această libertate nu trebuie compromisă.

3.6 Negocierea

3.6.1 CESE îndeamnă Comisia să clarifice în directivă circumstanțele în care o autoritate poate atribui un contract direct unei entități asupra căreia deține controlul în mod similar cu controlul pe care îl are asupra departamentelor sale. CESE solicită modificarea directivei, astfel încât să fie stabilite condițiile relevante pentru exceptarea de la aceste cerințe.

3.6.2 Dată fiind atenția sporită acordată propunerilor inovatoare și specificațiilor bazate pe rezultate, este esențial ca achizitorii și ofertanții să discute pe parcursul procedurii de licitație. În acest scop este necesară o procedură generală negociată, similară celei din Directiva privind utilitățile publice sau dialogului competitiv, dar fără restricția „excepțional de complexă”. Această procedură include deja normele existente pentru achizițiile publice în domeniul serviciilor care nu pot fi definite.

3.6.3 Se spune că o astfel de procedură ar putea permite diferiților ofertanți să-și prezinte propunerile, iar achizitorului să aleagă cele mai bune elemente din ofertă (cherry-picking), precum și să publice specificația hibridă care rezultă în cadrul unei noi proceduri de ofertare realizate fără „negociere”. Un astfel de concept este fals. Ofertanții trebuie să-și poată proteja proprietatea intelectuală – fie că este brevetată sau nu – în orice moment; astfel, ideile lor nu ar trebui oferite altor furnizori în scopul exploatării, chiar și limitat, fără acordul expres al ofertanților.

3.6.4 În mod evident, negocierea contractelor – în special a celor complexe – presupune competențe solide din partea achizitorului. Instituirea unei proceduri generale negociate trebuie să fie însoțită de măsuri care să asigure disponibilitatea achizitorilor cu experiența și competențele necesare.

3.7 Inovarea

3.7.1 Cartea verde pune în discuție inovarea în cadrul contractelor publice. În domeniul achizițiilor publice există trei niveluri principale:

— disponibilitatea de a accepta o soluție nouă la o cerință tradițională;

— participarea la elaborarea unei soluții și

— sponsorizarea unui proiect de dezvoltare.

3.7.2 Aspectul cel mai simplu și probabil cel mai productiv este disponibilitatea de a accepta o soluție nouă. CESE recomandă să se promoveze deschiderea achizitorului, care ar trebui să aibă suficiente competențe, față de propunerile de soluții noi. De aceea, achizitorul ar trebui să fie dispus să ia în considerare alternative, mai puțin în cazul în care precizează în mod explicit contrariul. Însă funcționarii publici sunt deseori reticenți în această privință, mai degrabă din cauza reținerii față de risc, decât din cauza vreunui impediment administrativ sau juridic.

3.7.3 Există obstacole chiar și în fața conceptului de propuneri alternative. Capacitatea de a prezenta propuneri inovatoare devine mai practică dacă achizitorul își prezintă cererile din perspectiva problemei care trebuie soluționate, și nu din perspectiva soluției. O astfel de abordare permite ofertantului să-și folosească competențele corespunzătoare în vederea propunerii celei mai bune soluții, fie tradițională, fie inovatoare.

3.7.4 În cazul în care o autoritate participă la elaborarea unei soluții inovatoare, ca de exemplu la dezvoltarea unui sistem important de baze de date, participarea și sprijinul autorității sunt esențiale la toate nivelurile. Fără acestea, riscul de eșec este ridicat.

3.7.5 În cazul achiziției înainte de comercializare (9) se propune ca autoritățile să sponsorizeze noile evoluții și să acționeze ca primi utilizatori. Potențialul eșec face această achiziție riscantă. Experiența a arătat că doar puține autorități, prin structura, organizarea sau experiența lor, sunt potrivite pentru o astfel de activitate, care trebuie realizată cu precauție.

3.7.6 Durabilitatea producției și consumului sunt priorități pe ordinea de zi. Este general recunoscut că inovarea în domeniul dezvoltării durabile are o importanță uriașă în raport cu obiectivul de promovare a locurilor de muncă de calitate și a întreprinderilor din UE, ca parte a Strategiei Europa 2020. Dacă se realizează în mod corespunzător, se asigură ample beneficii economice. În cazul multor achiziții trebuie luate în considerare costurile generate pe durata ciclului de viață. Aceste costuri includ calitatea, prețul original, întreținerea, operarea și eliminarea finală, după caz. O abordare bazată pe calitate va încuraja inovarea și bunele practici și condiții de lucru, ceea ce va duce la o mai mare eficiență și la reducerea costurilor pe termen lung. Tehnicile pentru efectuarea unor astfel de evaluări sunt bine stabilite. CESE recomandă să se ia măsuri de încurajare a achizitorilor publici să adopte și să utilizeze astfel de tehnici.

4. Motive pentru continuarea modernizării

4.1 Aspecte juridice

4.1.1 Transpunerea adecvată în legislația națională este esențială, însă rămâne un aspect spinos. Ar fi trebuit să i se acorde atenție în mod explicit în Cartea verde. Prea puține state membre efectuează transpunerea în mod corect. Transpunerea corectă este în interesul tuturor părților interesate. Supralegiferarea, care duce la sporirea sarcinilor administrative și la birocrație, creează obstacole inutile, în special pentru IMM-uri - conceptul de IMM și trimiterea la întreprinderi trebuie să includă toate formele de actori, indiferent dacă sunt axați pe profit sau pe non-profit, în condiții de concurență loială, în conformitate cu normele -, precum și costuri tot mai mari pentru autoritate. Directiva este clară și nu prea complicată. În ciuda diferențelor dintre sisteme juridice și abordări, ar trebui evitate solicitări și formalități suplimentare. În opinia CESE, Comisia ar trebui să monitorizeze mai activ procesul de implementare, căutând să încurajeze simplitatea și claritatea legislației naționale.

4.1.2 Există o problemă sistemică în aplicarea Directivei privind căile de atac în contractele transfrontaliere. În aceste contracte nu este clar care jurisdicție se aplică, cea a achizitorului sau a furnizorului. CESE sugerează ca o astfel de decizie să facă parte din contract de la început.

4.1.3 În unele contracte, în special în cele de lungă durată, apar situații în care sunt necesare modificări ale unor prevederi. Deși aceste situații sunt inevitabile, uneori sporesc oportunitățile de corupție. Directiva limitează modificările care pot fi permise în cadrul contractelor (articolul 32), dar în rest nu se exprimă. După părerea CESE, riscul de corupție și/sau lipsa certitudinii contractuale în cazul în care normele sunt laxe, permițând mai multă flexibilitate, are efecte dăunătoare. Așadar, în ce privește acest aspect, directiva ar trebui să rămână neschimbată.

4.1.4 În directivă, serviciile sunt clasificate în două categorii: A și B. Serviciile A trebuie să fie conforme cu directiva, în timp ce serviciile B au, în general, un regim mai puțin sever. Cartea verde pune problema dacă, având în vedere caracterul transfrontalier tot mai pronunțat al multor tipuri de servicii, această clasificare mai este adecvată. CESE se exprimă în favoarea menținerii diferențelor dintre cele două categorii, cu condiția certitudinii juridice și a potențialului transfer al serviciilor transfrontaliere B la lista A. Comitetul recomandă revizuirea periodică a listei serviciilor B de către Comisie, pentru a analiza dacă anumite servicii B ar putea fi transferate în mod avantajos la serviciile A.

4.2 Practici

4.2.1 Un obstacol important în fața progresului unei bune funcționări a achizițiilor publice este lipsa profesionalismului satisfăcător și expertizei autorităților publice. Faptul că Cartea verde nu pune în discuție această condiție de bază pentru orice achiziție publică este o deficiență. Există prea puține stimulente pentru îmbunătățire. CESE recomandă cu fermitate să se organizeze campanii de formare a funcționarilor – în special la nivel local și regional – în domeniul negocierii și lansării unor contracte viabile (10).

4.2.2 Pe lângă aceasta, trebuie schimbată și cultura achizițiilor publice. Achizițiile nu reprezintă un simplu exercițiu birocratic; trebuie implicate toate nivelurile și ramurile managementului, în funcție de tipul de contract, după cum este cazul în multe societăți comerciale. Succesul poate fi asigurat doar prin angajamentul față de practicile moderne în domeniul achizițiilor, în special al gestionării riscului, de la nivelul de conducere până la nivelul cel mai de jos al unei autorități. Practicile menționate în Directiva privind utilitățile publice sunt exemple pozitive.

4.2.3 Profesionalizarea funcționarilor responsabili cu achizițiile publice în sectorul public trebuie promovată prin dezvoltarea la nivel intern și angajarea de profesioniști, sporind rolul și profilul funcției. În câteva cazuri s-au dovedit a avea succes două măsuri suplimentare: angajarea de achizitori experimentați cu funcții de conducere din alte sectoare industriale și crearea unor agenții de achiziționare care să ofere consultanță autorității pe perioada procesului de licitație. Calitatea achizitorilor diferă de la o țară la alta. CESE este în favoarea analizei comparative și a schimbului de bune practici.

4.2.4 În perioada dinaintea licitației, achizitorii principali ai autorității sau gestionarii de proiect ar trebui să se informeze cu privire la ceea ce este disponibil pe piață înainte de pregătirea documentației. O astfel de cercetare include, de obicei, revistele tehnice, expozițiile comerciale și discuțiile cu furnizorii din domeniul relevant.

4.2.5 Este necesară și sporirea profesionalismului IMM-urilor. Cursurile speciale și persoanele cu experiență în licitații pot contribui la sporirea calificărilor și a cunoștințelor.

4.2.6 Un aspect al reticenței față de risc este utilizarea excesivă a criteriului de atribuire „cel mai mic preț”. În timp ce unele achiziții nu au criterii realiste cu excepția prețului – și eventual a livrării –, majoritatea au alte caracteristici valoroase care contribuie la rezultate mai bune. Criteriul „cel mai mic preț” inhibă inovarea și căutarea calității și a valorii, conform cerințelor Strategiei Europa 2020, și nu înseamnă neapărat valoare mai mare.

4.2.6.1 Prin urmare, utilizarea criteriului „cel mai scăzut preț” ar trebui să constituie o excepție, și nu o regulă. Prin extinderea criteriului ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, pentru a evalua oferta cea mai avantajoasă din punctul de vedere al durabilității, autoritățile pot obține valoarea ecologică, socială și economică optimă durabilă. CESE încurajează autoritățile să recurgă la stabilirea costurilor pe durata ciclului de viață atunci când este posibil și adecvat.

4.2.7 Având în vedere numărul mare de autorități de dimensiuni medii și, în special, mici, acestea ar trebui invitate sau obligate să coopereze în cadrul proiectelor cu o dimensiune critică, din motive de profesionalism, eficiență și aspecte financiare. CESE solicită să se acorde atenție deosebită acestui aspect și recomandă schimbul de bune practici și clarificarea în acest context a normelor din domeniul achizițiilor publice.

4.2.8 Analizele statistice arată că în special IMM-urile sunt insuficient reprezentate în domeniul achizițiilor publice cu o valoare superioară pragului fixat de UE. CESE se exprimă în favoarea creării unor condiții de concurență echitabile în domeniul achizițiilor publice, permițând IMM-urilor „să-și asigure o «parte echitabilă» din contractele publice”. CESE nu este în favoarea măsurilor de discriminare pozitivă în ceea ce privește IMM-urile, printre altele, din cauza construcțiilor artificiale și, în consecință, a potențialei corupții. În pofida acestui fapt, atunci când este adecvat, ar trebui încurajate autoritățile să divizeze contractele în loturi și să mărească vizibilitatea oportunităților pentru IMM-uri, făcându-le astfel mai accesibile.

4.2.9 Părerile sunt contrare cu privire la praguri. Ele au fost stabilite în urma unor ample discuții și cu atenție deosebită, sunt coerente cu cele din Acordul privind achizițiile publice și au fost ajustate periodic în funcție de inflație și de variațiile ratelor de schimb. Au existat solicitări de creștere, dar și de reducere a pragurilor. Niciun argument nu este deosebit de convingător, iar CESE recomandă menținerea nivelurilor practicate în prezent. Dincolo de praguri se aplică procedurile naționale, condiționate de obligațiile prevăzute în tratat. Se dorește ca aceste proceduri să fie cât mai coerente cu procedurile prevăzute în directivă, pentru a evita nesiguranța și confuzia și pentru ca achizitorii să utilizeze efectiv doar un set de proceduri.

4.2.10 Pentru a încuraja transparența și pentru a reduce cazurile de practici incorecte, CESE recomandă ca toate ofertele publice, fără excepție, să fie publicate în avans. Anunțurile de contracte sub prag și serviciile B ar trebui să fie foarte simple, publicate pe un site internet de licitații electronice disponibil în întregul SEE (11).

4.2.11 Impulsul spre mai mult profesionalism poate contribui și la simplificarea procedurilor naționale, care, în prezent, generează costuri disproporționate. Situațiile concrete variază în mare măsură; ar trebui evitate confuzia și conflictele privind interpretarea. Abordările naționale mai directe ar trebui să fie exemple pentru alții.

4.2.12 Tendința autorităților de a solicita garanții financiare, asigurări și garanții de bună execuție reprezintă un alt obstacol pentru IMM-uri. Mai mult, în prezent, resursele financiare sunt tot mai puțin accesibile și este inutil să se apeleze la fondurile limitate ale IMM-urilor pentru a sprijini astfel de garanții. Trebuie reamintit autorităților că au obligația de a evita calificarea disproporționată și cerințele financiare, mai degrabă decât să se bazeze pe garanții.

4.2.13 Se iau inițiative în aceste domenii pentru a îmbunătăți situația din statele membre. CESE se exprimă cu fermitate în favoarea stabilirii unei liste a celor mai bune practici și, în conformitate cu practicile din unele state membre, în favoarea organizării regulate a unor întrevederi ale autorităților de achiziționare și ale experților cu experiență la nivelul UE.

4.2.14 Pentru a ajuta IMM-urile, autoritățile ar putea crea portaluri electronice prin care:

— să lărgească accesul la informații cu privire la oportunitățile de achiziții publice sub pragul UE;

— să permită IMM-urilor să se înregistreze pentru a-și manifesta interesul față de posibilitățile de parteneriat cu alte IMM-uri interesate și

— să dezvolte o secțiune securizată pe un site internet central de achiziții publice electronice, pe care IMM-urile să poată încărca și edita/actualiza informații administrative care să fie apoi utilizate de autoritățile contractante.

5. Interacțiunea dintre achiziții și alte politici

5.1 Pe lângă obiectivul de creștere a eficienței cheltuielilor publice (12), Cartea verde solicită exprimarea punctelor de vedere privind interacțiunea consolidată dintre achizițiile publice și alte politici, în special în domeniul inovării, mediului și social.

5.2 Din 2004, dezvoltarea durabilă și creșterea favorabilă incluziunii, alături de competitivitatea consolidată au constituit priorități confirmate și prin Strategia Europa 2020. Aceste aspecte trebuie luate în considerare și în contractele de achiziții publice.

5.3 CESE este de acord că trebuie încurajate autoritățile naționale și regionale să ia în considerare aspectele societale, ceea ce înseamnă că la pregătirea contractelor ar trebui să fie loc pentru aceste elemente.

5.4 Convenția OIM nr. C94 privind clauzele de muncă în contractele publice adoptată în 1949 este în prezent obligatorie în 10 state membre ale UE, deși alte state membre, cum ar fi Irlanda o aplică în mod voluntar în achizițiile publice. CESE ia notă de principiile incluse în convenție și propune ca statele membre să fie încurajate să o ratifice și să respecte principiile acesteia.

5.5 CESE subliniază că directiva definește o serie de norme procedurale care stabilesc relația dintre părțile contractante în achizițiile publice. În documentele sale anterioare, Comisia a stabilit, pe baza unor consultări ample, modul în care trebuie luate în considerare de către autoritățile de achiziționare produsele/serviciile/procesele inovatoare și obiectivele sociale la pregătirea contractelor (13) sau la achiziția înainte de comercializare.

5.6 Cu privire la inovare și achizițiile publice, merită menționate Raportul-pionier Aho și inițiativa privind piețele-pilot (14). Inovarea poate avea în vedere o gamă foarte largă de aspecte: înaltă tehnologie, emisii reduse de dioxid de carbon, consum scăzut de energie, metode noi și metode alternative în îngrijirea medicală și în serviciile sociale, construcții, transport, infrastructură și altele. CESE subliniază că cererea poate juca un rol important ca forță motrice a inovării (15), fapt neglijat sau lăsat la o parte mulți ani. Ea poate promova indirect angajamentul universităților și al centrelor de cercetare și dezvoltare, precum și noi inovații, de exemplu, la nivelul IMM-urilor și al actorilor din cadrul economiei sociale.

5.7 Ca răspuns la întrebările formulate în Cartea verde, CESE subliniază că responsabilitatea primară în materie de achiziții publice le revine autorităților naționale, regionale, locale și europene, care trebuie să aibă în vedere, de la caz la caz, amestecul adecvat între cerințe societale de orice tip: inovare, mediu, aspecte sociale (16) (inclusiv reglementări sociale cu privire la dizabilități) și eficiență, perioade de producție, costuri, numărul furnizorilor, posibile rezultate ale contractelor etc. în cadrul directivelor.

5.8 Autoritățile au dreptul să definească cerințele specifice, inclusiv cele privind mediul și de natură socială. În anumite cazuri vor face acest lucru deoarece sunt obligate prin legislația UE și/sau națională, de exemplu în cazul standardelor de mediu generale sau legate de un sector. În alte cazuri, astfel de cerințe pot fi legate de realizarea unor proiecte concrete, cum ar fi lucrările ample de infrastructură.

5.9 După caz, specificațiile tehnice ar trebui extinse pentru a include caracteristicile de producție/de proces. Acest lucru ar simplifica și ar face mai transparentă posibilitatea autorităților contractante de a face alegeri importante în ceea ce privește promovarea obiectivelor durabile, inclusiv durabilitatea ecologică, aplicarea contractelor colective, normele și condițiile de muncă și egalitatea de remunerare pentru aceeași muncă prestată. Hotărârea pronunțată în cauza privind electricitatea ecologică oferă un exemplu clar de modalități și motive pentru care caracteristicile de producție ar trebui incluse ca specificații tehnice și nu doar lăsate pe seama condițiilor de performanță. (17)

5.10 CESE recomandă Comisiei să furnizeze, dacă este necesar, un document consolidat care să includă directiva și jurisprudența relevantă a CEJ. Un astfel de document va consolida accesibilitatea și va fi foarte util ca sursă unică de certitudine juridică.

5.11 În continuarea dezbaterii generale privind nevoia de o economie europeană inteligentă, au loc discuții intense în statele membre cu privire la rolul achizițiilor publice în acest proces (18). În măsuri diferite, statele membre formulează criterii de mediu și, într-o mai mică măsură, criterii sociale care trebuie avute în vedere de achizitori. Acordurile de muncă și legislația națională diferă în mod considerabil în statele membre. Este responsabilitatea fiecărei țări să asigure conformitatea cu propria legislație relevantă.

5.12 CESE recomandă ca acest proces în desfășurare să fie supus dezbaterii anuale în cadrul Consiliului (Competitivitate). Ar trebui puse în evidență cele mai bune practici și experiențe acumulate. Convergența sporită a practicilor va îmbunătăți și condițiile pentru contractele transfrontaliere.

5.13 Indiferent de cerințele sociale sau de mediu prezentate ca criterii de atribuire, acestea trebuie să poată fi evaluate și să aibă o pondere față de alte criterii.

5.14 O condiție ar fi, în cadrul competenței de achiziționare, ca organismele contractante să se asigure că ofertanții îndeplinesc normele sociale (printre altele, în legătură cu integrarea persoanelor cu handicap (19)), pe lângă criteriile stabilite la articolele 44 până la 51 din directivă (20), întrucât încheierea unor contracte de către autoritățile publice cu entități care nu respectă legislația ar contraveni reglementării europene și naționale.

5.15 Statele membre ar trebui să le solicite ofertanților un certificat sau o declarație de conformitate, care să ateste că legislația în vigoare este respectată în fiecare țară în ceea ce privește integrarea persoanelor cu handicap pe piața forței de muncă, cum ar fi obligația de a angaja un procentaj anume de persoane cu handicap în țările în care există astfel de obligații legale.

5.16 O altă măsură socială clară, dacă este cazul, trebuie să fie definirea specificațiilor tehnice într-un mod care să țină seama de criteriile de accesibilitate pentru persoanele cu handicap și de proiectare pentru toți utilizatorii.

5.17 Un alt aspect care trebuie reținut pentru a asigura egalitatea de șanse, în beneficiul tuturor și pentru integrarea socială, se referă la atribuirea contractelor rezervate atelierelor protejate destinate persoanelor cu handicap. Această posibilitate este prevăzută în mod explicit în considerentul (28) și la articolul 19 din Directiva 2004/18. CESE este de părere că Comisia ar trebui să recomande în mod expres ca un procent sau un număr de astfel de contracte să aibă forță executorie în acele state membre în care este justificat, de exemplu în cazul în care există un număr mare de persoane cu handicap capabile să lucreze, dar care sunt inactive.

5.18 Un aspect specific care trebuie abordat este complexitatea reglementărilor privind achizițiile publice în relație cu serviciile sociale de interes general. Cartea verde (secțiunea 4.4) pune întrebarea dacă este necesar să se mărească pragurile aplicabile pentru astfel de servicii, pentru a lua în considerare într-un mod mai corespunzător specificitățile serviciilor sociale. Comitetul așteaptă cu interes să urmărească îndeaproape lucrările în curs în acest domeniu, în special prin intermediul Comunicării (COM)2011 206 final, fiind conștient de indezirabilitatea unor modificări selective ale pragurilor.

5.19 În cadrul Strategiei Europa 2020 ar trebuie să se acorde Comisiei competența de a monitoriza îndeaproape acest proces de modernizare în statele membre. Publicarea pe un site internet a tuturor anunțurilor de atribuire a contractelor, indiferent de valoarea lor, inclusiv a tipului de întreprindere căreia i s-a atribuit contractul (micro, IMM sau mare) și valoarea contractului ar fi în folosul activității de monitorizare.

6. Practici nesatisfăcătoare

6.1 Unul dintre obiectivele directivei este combaterea favoritismului, a fraudei și a corupției. Aceste practici nu sunt caracteristice exclusiv achizițiilor publice, însă absența disciplinei comerciale, așa cum s-a menționat în Cartea verde, adaugă o dimensiune suplimentară, întrucât statul poate să nu urmărească întotdeauna astfel de practici ale propriilor agenții. Directiva nu este un substitut pentru legislația împotriva corupției sau în domeniul concurenței, dar prin disciplina procedurală riguros impusă se asigură o linie de apărare suplimentară.

6.2 CESE consideră că dispozițiile în domeniul subcontractării trebuie să fie consolidate. Existența unor multiple niveluri de subcontractare ar putea crea dificultăți în ce privește asigurarea respectării contractelor colective, a condițiilor de muncă și a procedurilor de sănătate și siguranță. Autoritățile publice ar trebui să dispună de mai multe competențe pentru a asigura că în contract sunt îndeplinite obiectivele de calitate, sociale și de mediu. Detaliile privind principalii subcontractanți ar trebui declarate înainte de atribuirea contractului, iar autoritatea publică trebuie să specifice în mod clar responsabilitățile și obligațiile pentru a permite monitorizarea eficientă a contractului. Trebuie create mecanisme prin care autoritățile publice să examineze și să respingă subcontractanții atunci când există îndoieli.

6.3 În mod normal, un contract se încheie cu un contractant principal care are competențele necesare și experiență în executarea lucrărilor, furnizarea bunurilor sau a serviciilor solicitate. Contractantul principal își asumă responsabilitatea pentru întregul contract și răspunde în fața autorității de achiziționare pentru executarea acestuia. Această responsabilitate cuprinde, printre altele, gestionarea achiziționării de materiale și a tuturor subcontractanților care fac parte din contract. Procedurile de penalizare și de excludere a ofertanților în temeiul articolului privind ofertele anormal de mici ar trebui să fie mai puțin complexe, în special în ce privește respectarea normelor în materie de protecție a muncii și condițiile de muncă aflate în vigoare. În prezent există o procedură obligatorie și complicată de solicitări în scris, înainte de a se putea respinge o ofertă. De asemenea, trebuie revăzute și dispozițiile referitoare la informațiile privind aspectele economice ale metodei de construcție, ale procesului de fabricație sau ale serviciilor prestate. Trebuie prevăzute cerințe obligatorii pentru ca ofertanții să furnizeze informații autorității contractante, în loc ca aceasta din urmă să fie nevoită să le caute. Directivele trebuie modificate pentru a include aceste schimbări, pentru a promova munca decentă, tratamentul egal al lucrătorilor și obiectivele mai ample ale durabilității.

6.4 Dovezile empirice indică faptul că practica cea mai nesatisfăcătoare este favoritismul, atunci când autoritatea contractantă încheie contracte cu un furnizor preferat, uneori chiar fără să își publice intenția. Astfel de activități sub acoperire sunt greu de identificat, deoarece devin vizibile abia după ce au avut loc. CESE consideră că publicarea anticipată a tuturor contractelor publice printr-un proces de licitație electronică ar contribui la prevenirea acestui abuz, fără a împovăra excesiv autoritățile publice.

6.5 CESE subliniază că trebuie luate măsuri suplimentare pentru a sprijini monitorizarea respectării prevederilor contractuale după atribuire, inclusiv clauzele de executare a contractului. În prezent, autoritățile se confruntă cu presiuni crescânde pe plan financiar și al resurselor, ca urmare a crizei financiare, și, în același timp, agențiile de monitorizare a normelor de sănătate și de siguranță la locul de muncă și cele de protecție a mediului sunt nevoite să-și reducă cheltuielile. Dat fiind că anularea unei licitații și organizarea uneia noi implică costuri foarte ridicate, autoritățile pot părea neputincioase în fața unui furnizor care nu respectă contractul sau nu își îndeplinește obligațiile. Costurile pe care le implică asigurarea respectării obligațiilor contractuale ar trebui incluse în bugetele achizițiilor publice și ar trebui avute în vedere o serie de alte sancțiuni pentru neîndeplinirea acestor obligații contractuale.

6.6 Sunt necesare măsuri de precauție stricte în întreprinderi pentru a preveni corupția. Pentru a promova o astfel de abordare, ar trebui sprijinite măsurile de „autocurățare” a întreprinderilor, după ce s-au comis fapte incorecte. După încheierea cu succes a acestui proces, întreprinderile care se comportă în mod exemplar ar trebui să poată reintra pe piață. Cerințele stricte valabile în acest sens ar trebui stabilite în directive pentru a evita practicile diferite existente în prezent în statele membre.

7. Dimensiunea externă

7.1 Dimensiunea externă a achizițiilor publice ale UE nu poate ignora obligațiile Uniunii de a promova munca decentă, egalitatea, respectarea drepturilor fundamentale, a libertăților și a normelor de muncă, protecția mediului și eficiența energetică în țările terțe. Acestea nu sunt principii de care să facem abstracție atunci când trecem dincolo de frontierele UE. Orice revizuire a regulilor în materie de achiziții publice trebuie să consolideze aceste principii, atât pe plan extern, cât și pe plan intern. Trebuie luate mai multe măsuri la nivelul UE pentru a îmbunătăți normele sociale și de mediu în cadrul lanțurilor de aprovizionare, iar această chestiune trebuie abordată simultan în politica comercială. Comisia Europeană trebuie să se angajeze serios, împreună cu principalele părți implicate (cum ar fi ONG-urile și sindicatele), în vederea elaborării unor strategii și structuri funcționale.

7.2 Acordul privind achizițiile publice este cadrul și platforma pentru a crea condiții de concurență echitabile pentru achizițiile publice. Ar trebui încurajate cât mai multe țări să devină membri.

7.3 Piețele internaționale deschise de achiziții publice sunt avantajoase pentru ofertanții europeni, întrucât multe întreprinderi europene, inclusiv IMM-urile, sunt lideri mondiali în domenii precum construcțiile, lucrările publice, energia alternativă și protecția mediului (21). CESE insistă ca UE să urmărească îmbunătățirea accesului pe piețele publice din țările terțe. Trebuie garantată reciprocitatea (22).

7.4 CESE consideră foarte important ca întreprinderile (de stat) din țările terțe să respecte aceleași norme de achiziții publice ca întreprinderile cu sediul în Europa, în special cu privire la ajutorul de stat direct sau indirect interzis, calcularea prețurilor și evaluarea precaută a costurilor și riscurilor, atunci când își prezintă candidatura pentru contractele de achiziții publice din UE. Respectarea dispozițiilor legale nu este simplă. Această chestiune trebuie abordată în mod satisfăcător în cadrul revizuirii directivei din 2004 (23).

Bruxelles, 13 iulie 2011 Președintele Comitetului Economic și Social European Staffan NILSSON

(1) A se vedea avizele CESE din JO C93/25, 27.4.2007, p. 25 și JO C 24, 31.1.2006, p. 52.

(2) A se vedea Directiva clasică 2004/18/CE și Directiva privind utilitățile publice 2004/17/CE. Prezentul aviz are în vedere în special directiva clasică, denumită în continuare „directiva”.

(3) Activitate profesională independentă al cărei obiect nu poate fi descris în prealabil în termeni clari și exhaustivi.

(4) A se vedea considerentul (2) din directivă: „[…] a asigura un mediu concurențial în ceea ce privește achizițiile publice.”

(5) Comunicarea Comisiei „Actul privind piața unică. Douăsprezece pârghii pentru stimularea creșterii și întărirea încrederii”, COM(2011) 206 final, secțiunea 2.12 – Achizițiile publice.

(6) Entități în sectorul apei, energiei, transportului și poștal.

(7) 2004/18/CE (Directiva privind achizițiile publice).

(8) A se vedea articolele 14 și 106 din TFUE și Protocolul nr. 26 din TFUE.

(9) Achiziția înainte de comercializare: încurajarea inovației pentru asigurarea unor servicii publice durabile de înaltă calitate în Europa - COM(2007) 799.

(10) Un exemplu ilustrativ este fundația olandeză PIANNO. În aceeași ordine de idei, Confederația sectoarelor industriale olandeze și Asociația orașelor olandeze planifică o amplă campanie comună în rândul funcționarilor publici responsabili cu achizițiile publice din întreaga țară.

(11) A se vedea JO C 248, 25.8.2011, p. 149. (achiziții electronice).

(12) Cartea verde, p. 4, paragraful 3.

(13) A se vedea mențiunile din Cartea verde, p. 34. De asemenea, a se vedea ghidul „Build for All”, noiembrie 2006, pentru includerea criteriilor de accesibilitate în procedurile de achiziții publice.

(14) A se vedea Raportul grupului Aho „Crearea unei Europe inovatoare” și inițiativa privind piețele-pilot, CE – octombrie 2010.

(15) A se vedea, printre altele: „Achizițiile publice și inovarea – să redăm viață cererii” (Public procurement and innovation – Resurrecting the demand side), Jakob Edler, Luke Georghiu, www.sciencedirect.com, politica de cercetare (2007) 949-963.

(16) A se vedea manualul „Achiziționând într-un mod social – ghid pentru luarea în considerare a aspectelor sociale în achizițiile publice” (Buying Social – A Guide to taking account of social considerations in public procurement) – SEC(2010) 1258, elaborat de Comisia Europeană în octombrie 2010.

(17) A se vedea cauza C-448/01 EVN AG v Austria (2003) ECRI – 14527 (EVN – Wienstrom).

(18) A se vedea un rezumat amplu în „Responsabilitatea socială a întreprinderilor, politici publice naționale în Uniunea Europeană”, noiembrie 2010.

(19) Strategia europeană 2010-2020 pentru persoanele cu handicap - COM (2010) 636 final.

(20) Articolul 44: Verificarea respectării cerințelor; articolele 45-51: Criteriile pentru selecția calitativă.

(21) A se vedea avizele CESE pe tema „Achizițiile publice internaționale” (JO C 224, 30.8.2008, p. 32) și „Întreprinderi de stat din țări terțe pe piețele de achiziții publice din UE” (JO C 218, 23.7.2011, p. 31).

(22) În ceea ce privește aspectele sociale, a se vedea Avizul recent adoptat pe tema „O politică industrială integrată adaptată erei globalizării”, punctele 6.29 și 6.30, Avizul privind normele OIM și responsabilitatea socială a întreprinderilor (JO C 218, 23.7.2011, p. 38).

(23) A se vedea CESE ((JO C 218, 23.7.2011, p. 31)), care abordează pe larg această chestiune (nepublicat încă în Jurnalul Oficial).