Acest răspuns comun trebuie să includă relațiile UE cu țările terțe, deoarece dimensiunile interne și externe ale migrației sunt legate în mod indisolubil: cooperarea strânsă cu partenerii are un impact direct asupra eficacității politicilor din interiorul UE. Abordarea cauzelor profunde ale migrației neregulamentare, combaterea introducerii ilegale de migranți, sprijinirea refugiaților care își au reședința în țări terțe și susținerea migrației legale bine gestionate sunt obiective valoroase atât pentru UE, cât și pentru partenerii noștri, care trebuie continuate cu ajutorul unor parteneriate cuprinzătoare, echilibrate și adaptate.

·În medie, în fiecare an, sunt respinse aproximativ 370 000 de cereri de protecție internațională, dar numai circa o treime din persoanele vizate sunt returnate în țara lor de origine.

Noul Pact privind migrația și azilul oferă un nou început pentru a răspunde acestei sarcini. Criza refugiaților din 2015-2016 a evidențiat deficiențe majore, precum și complexitatea gestionării unei situații care afectează statele membre în moduri diferite. A scos la iveală preocupări reale și a dezvăluit diferențe care trebuie să fie recunoscute și depășite. Mai presus de toate, a subliniat un adevăr fundamental, inerent naturii UE, și anume faptul că fiecare acțiune are implicații pentru alții. În timp ce unele state membre se confruntă în continuare cu provocarea reprezentată de gestionarea frontierelor externe, altele trebuie să facă față sosirilor masive de persoane pe cale terestră sau maritimă ori centrelor de primire suprapopulate, iar alte state membre continuă să înregistreze un număr ridicat de deplasări neautorizate ale migranților. Este nevoie de un cadru european nou și durabil care să gestioneze interdependența dintre politicile și deciziile statelor membre și care să ofere un răspuns adecvat la oportunitățile și provocările existente în vremuri normale, în situații de presiune și pe timp de criză: un cadru care să poată oferi certitudine, claritate și condiții decente bărbaților, femeilor și copiilor la sosirea în UE și datorită căruia europenii să aibă încredere că migrația este gestionată într-un mod eficace și cu umanitate, în deplină concordanță cu valorile noastre.

În ceea ce privește frontierele externe, UE trebuie să elimine neconcordanțele dintre controalele la frontierele externe și procedurile de azil și returnare. Acest proces ar trebui să fie rapid, cu norme clare și echitabile de autorizare pentru începerea procedurii adecvate și accesul la aceasta. Comisia propune instituirea unei proceduri fără sincope la frontieră, care să se aplice tuturor cetățenilor din afara UE ce trec frontiera fără autorizație și care să cuprindă o examinare premergătoare intrării, o procedură de azil și, acolo unde este cazul, o procedură de returnare rapidă – integrând astfel procese care în prezent sunt separate.

Primul pas ar trebui să fie o examinare premergătoare intrării, aplicabilă tuturor resortisanților țărilor terțe care trec frontiera externă fără autorizație. Această examinare va include controale de stabilire a identității, controale privind sănătatea și securitatea, prelevarea amprentelor digitale și înregistrarea în baza de date Eurodac. Va acționa ca un prim pas în sistemul general de azil și returnare, va spori transparența pentru persoanele vizate încă dintr-un stadiu incipient și va consolida încrederea în sistem. Va promova o cooperare mai strânsă între toate autoritățile relevante, beneficiind de sprijin din partea agențiilor UE. Examinarea va accelera procesul de stabilire a statutului unei persoane și a tipului de procedură care ar trebui să i se aplice. Pentru a se asigura că în cazul tuturor sosirilor neregulamentare înaintea intrării legale pe teritoriul unui stat membru se efectuează aceleași controale, statele membre vor trebui să realizeze examinarea și dacă o persoană eludează controalele la frontieră, dar, ulterior, este identificată pe teritoriul unui stat membru.

De asemenea, Comisia propune o modificare punctuală a propunerii sale din 2016 referitoare la un nou regulament privind procedurile de azil, pentru a permite o utilizare mai eficace, dar flexibilă a procedurilor la frontieră, ca o a doua etapă a procesului. Normele privind procedurile la frontieră în materie de azil și returnare ar urma să fie reunite într-un singur instrument legislativ. Procedurile la frontieră permit urmărirea rapidă a tratării unei cereri, la fel ca și motivele de accelerare, cum ar fi aplicarea conceptului de „țări de origine sigure” sau de „țări terțe sigure”. Cererile de azil cu șanse reduse de a fi acceptate ar trebui examinate rapid, fără a fi necesară intrarea legală pe teritoriul statului membru. Această situație ar viza cererile prezentate de către solicitanți care induc în eroare autoritățile, care provin din țări cu rate de recunoaștere scăzute, care probabil nu au nevoie de protecție, sau care reprezintă o amenințare la adresa securității naționale. Deși cererile de azil depuse la frontierele externe ale UE trebuie să fie evaluate ca parte a procedurilor de azil ale UE, acestea nu constituie un drept automat de intrare pe teritoriul UE. Procedura normală de azil ar continua să se aplice altor cereri de azil și ar deveni mai eficientă, oferindu-le claritate celor cu cereri bine întemeiate. În plus, ar trebui să fie posibil ca solicitanții să fie transferați în timpul procedurii la frontieră, ceea ce ar permite continuarea procedurilor într-un alt stat membru.

În cazul persoanelor ale căror cereri au fost respinse în cadrul procedurii de azil la frontieră, se aplică imediat o procedură UE pentru returnarea la frontieră. S-ar elimina astfel riscurile de deplasări neautorizate și s-ar transmite un semnal clar persoanelor care introduc ilegal migranți. Acesta ar fi un instrument deosebit de important pe rutele unde există un număr mare de solicitanți de azil din țările cu o rată de recunoaștere scăzută.

Vor fi instituite toate garanțiile necesare pentru a se asigura faptul că fiecare persoană va beneficia de o evaluare individuală și că se mențin în totalitate garanțiile esențiale, cu respectarea deplină a principiului nereturnării și a drepturilor fundamentale. O atenție specială acordată nevoilor persoanelor celor mai vulnerabile ar include o derogare generală de la procedurile la frontieră în cazul în care nu pot fi asigurate garanțiile necesare. Pentru a garanta accesul efectiv la procedurile de azil și respectarea drepturilor fundamentale, statele membre, în strânsă colaborare cu Agenția pentru Drepturi Fundamentale, vor institui, încă din etapa examinării, un mecanism de monitorizare efectivă, ca măsură de protecție suplimentară.

Noile proceduri le vor permite autorităților din domeniile azilului și migrației să evalueze mai eficient cererile întemeiate, să emită mai rapid decizii și să contribuie astfel la o funcționare mai bună și mai credibilă a politicilor de azil și de returnare. Acest lucru va fi atât în beneficiul statelor membre, cât și al UE în ansamblu: activitatea depusă în acest sens ar trebui să fie sprijinită prin resurse și expertiză din partea agențiilor UE, precum și din fonduri UE.

Regulamentul privind procedurile de azil ar institui, de asemenea, un proces decizional accesibil, eficace și rapid, bazat pe proceduri mai simple, mai clare și mai scurte, pe garanții procedurale adecvate pentru solicitanții de azil și pe instrumente de prevenire a eludării restricțiilor. Un grad mai mare de armonizare a conceptelor de „țară de origine sigură” și de „țară terță sigură” în cadrul listelor UE, care să identifice țări precum cele din Balcanii de Vest, va fi deosebit de important în continuarea negocierilor, valorificând discuțiile interinstituționale anterioare.

2.2 Un cadru comun de solidaritate și de partajare a responsabilității

Pe baza experienței negocierilor privind propunerile din 2016 de reformare a sistemului european comun de azil, este clar că este necesară o abordare care să depășească limitele actualului Regulament Dublin. Normele de determinare a statului membru responsabil de o cerere de azil ar trebui să facă parte dintr-un cadru comun și să ofere instrumente mai inteligente și mai flexibile, pentru a ajuta statele membre cele mai puse la încercare. Prin urmare, Comisia își va retrage propunerea din 2016 de modificare a Regulamentului Dublin, care va fi înlocuit cu un nou instrument, mai amplu, pentru un cadru comun de gestionare a azilului și a migrației – Regulamentul privind gestionarea azilului și a migrației. Această reformă este urgentă și ar trebui să se ajungă la un acord politic cu privire la principiile de bază până la sfârșitul anului 2020.

Acest nou cadru comun va stabili principiile și structurile necesare pentru o abordare integrată a politicii în materie de migrație și azil, care să asigure o partajare echitabilă a responsabilității și să gestioneze în mod eficace sosirile mixte: atât persoanele care au nevoie de protecție internațională, cât și cele care nu au nevoie de o astfel de protecție. Cadrul include un nou mecanism de solidaritate pentru a integra echitatea în sistemul de azil al UE, reflectând diferitele provocări generate de locațiile geografice diferite și asigurându-se că toate statele membre își aduc contribuția, prin intermediul solidarității, astfel încât nevoile reale create de sosirile neregulamentare de migranți și de solicitanți de azil să nu fie lăsate în sarcina statelor membre individuale, ci să fie gestionate de UE în ansamblu. Solidaritatea înseamnă o contribuție din partea tuturor statelor membre, astfel cum a clarificat Curtea de Justiție a Uniunii Europene.

Noul mecanism de solidaritate se va axa în primul rând pe transfer sau pe sponsorizare în materie de returnare. În cadrul sponsorizării în materie de returnare, statele membre ar oferi tot sprijinul necesar statului membru aflat sub presiune pentru returnarea rapidă a persoanelor care nu au drept de ședere, statul membru care acordă sprijinul asumându-și întreaga responsabilitate în cazul în care returnarea nu se efectuează într-o anumită perioadă de timp. Statele membre se pot concentra asupra naționalităților despre care consideră că au șanse mai mari să efectueze returnări. Deși fiecare stat membru va trebui să contribuie la transfer și/sau la sponsorizarea în materie de returnare și se va aplica o cheie de distribuție, statele membre vor dispune de flexibilitatea de a decide dacă și în ce măsură să își repartizeze eforturile între persoanele care urmează să fie transferate și cele cărora li s-ar aplica sponsorizarea în materie de returnare. De asemenea, va exista posibilitatea de a contribui prin alte forme de solidaritate, cum ar fi consolidarea capacităților, sprijin operațional, expertiză tehnică și operațională, precum și sprijin privind aspectele externe ale migrației. Deși statele membre vor dispune întotdeauna de alternative viabile la transfer, o plasă de siguranță va asigura o reducere efectivă a presiunii exercitate asupra unui stat membru prin efectuarea de transferuri sau prin sponsorizare în materie de returnare. Situația specifică a cazurilor de căutare și de salvare și a grupurilor deosebit de vulnerabile ar trebui, de asemenea, să fie recunoscută, iar Comisia va propune o serie de măsuri de solidaritate, care vor consta în principal în transferuri, indicate de statele membre pe an, pe baza previziunilor pe termen scurt ale Comisiei cu privire la debarcările anticipate pe toate rutele, precum și la grupurile vulnerabile care se estimează că vor avea nevoie de transfer.

Normele actuale privind transferul responsabilității pentru examinarea unei cereri de protecție internațională între statele membre pot constitui un stimulent pentru deplasările neautorizate, în special atunci când transferul responsabilității rezultă din comportamentul solicitantului (de exemplu, atunci când un solicitant se sustrage procedurii). Prin urmare, sistemul trebuie consolidat, iar lacunele trebuie eliminate. Deși criteriile actuale pentru determinarea responsabilității vor continua să se aplice, normele privind responsabilitatea pentru examinarea unei cereri de protecție internațională ar trebui să fie îmbunătățite pentru ca sistemul să devină mai eficient, pentru a descuraja abuzurile și pentru a preveni deplasările neautorizate. De asemenea, ar trebui să existe obligații clare pentru solicitanți și anumite consecințe bine definite în cazul în care aceștia nu se conformează. Un pas suplimentar îl va constitui modificarea Directivei privind rezidenții pe termen lung, astfel încât beneficiarii de protecție internațională să fie încurajați să rămână în statul membru care le-a acordat protecție internațională, având perspectiva de a obține statutul de rezident pe termen lung după trei ani de ședere legală și continuă în statul membru respectiv. Acest lucru ar contribui și la integrarea lor în comunitățile locale.

2.3 Încredere reciprocă printr-o guvernanță solidă și prin monitorizarea punerii în aplicare

Pentru a fi eficace, politicile în materie de gestionare a frontierelor, de azil și de returnare trebuie să funcționeze bine la nivel național, iar în cazul integrării migranților, la nivel local. Prin urmare, politicile naționale trebuie să fie coerente cu abordarea generală la nivel european. Noul Regulament privind gestionarea azilului și a migrației va încerca să obțină acest rezultat printr-o cooperare europeană mai strânsă. Astfel, se vor îmbunătăți planificarea, pregătirea și monitorizarea atât la nivel național, cât și la nivelul UE. Printr-un proces structurat se va acorda ajutor din partea UE, astfel încât statele membre să se poată sprijini reciproc în crearea unui sistem rezilient, eficace și flexibil, cu strategii naționale care să integreze politicile în materie de azil și de returnare la nivel național. O strategie europeană ar orienta și ar sprijini statele membre. Pe baza rapoartelor anuale ale statelor membre, Comisia va elabora, de asemenea, un raport privind măsurile de pregătire și de contingență. Acesta ar conduce la o perspectivă orientată spre viitor cu privire la abordarea riscurilor și a oportunităților generate de gestionarea migrației, pentru a îmbunătăți capacitatea și disponibilitatea de a răspunde.

Cheia încrederii în politicile europene și naționale o constituie punerea în aplicare coerentă, care necesită o monitorizare sporită și un sprijin operațional mai mare din partea agențiilor UE. Aceasta include monitorizarea mai sistematică de către Comisie atât a normelor existente, cât și a celor noi, inclusiv prin intermediul procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor.

Un rol esențial îl vor avea și sistemele de control al calității legate de gestionarea migrației, cum ar fi mecanismul de evaluare Schengen și evaluările privind vulnerabilitatea realizate de Agenția Europeană pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă (Frontex). Un alt pas important va fi monitorizarea viitoare a sistemelor de azil incluse în cel mai recent compromis privind propunerea referitoare la o nouă Agenție pentru Azil a Uniunii Europene. Noul mandat ar răspunde nevoii crescânde a statelor membre de sprijin operațional și orientări cu privire la punerea în aplicare a normelor comune în materie de azil, precum și de a se crea o mai mare convergență. Astfel ar spori încrederea reciprocă printr-o nouă monitorizare a sistemelor de azil și de primire ale statelor membre și prin capacitatea Comisiei de a emite recomandări care să includă măsuri de asistență. Legislația menționată ar trebui adoptată în cursul acestui an pentru a permite punerea rapidă la dispoziție a acestui sprijin practic, recunoscând, în același timp, că noile structuri, cum ar fi monitorizarea, ar putea avea nevoie de o anumită perioadă de timp pentru a fi instituite.

2.4 Sprijinul acordat copiilor și persoanelor vulnerabile

Sistemul UE de gestionare a azilului și a migrației trebuie să răspundă nevoilor speciale ale grupurilor vulnerabile, inclusiv prin relocare. Actuala Comisie a identificat cu prioritate nevoile copiilor, întrucât băieții și fetele care migrează sunt deosebit de vulnerabili . Acest aspect va fi luat pe deplin în considerare în cadrul unor inițiative mai ample de promovare a drepturilor și intereselor copiilor, cum ar fi Strategia privind drepturile copilului, în concordanță atât cu dreptul internațional privind drepturile refugiaților și ale copiilor, cât și cu Carta drepturilor fundamentale a UE .

Reforma normelor UE privind azilul și returnarea este o ocazie propice pentru a consolida garanțiile și standardele de protecție prevăzute în legislația UE ce vizează copiii migranți. Noile norme vor asigura luarea în considerare, în primul rând, a interesului superior al copilului în toate deciziile privind copiii migranți și respectarea dreptului copilului de a fi ascultat. Ar trebui să fie numiți mai rapid reprezentanți ai minorilor neînsoțiți, care să beneficieze de resurse suficiente. Rețeaua europeană a instituțiilor de tutelă ar trebui consolidată și ar trebui să îndeplinească un rol mai important în coordonarea și cooperarea tutorilor și în consolidarea capacităților acestora. Copiii neînsoțiți și copiii cu vârsta sub doisprezece ani, împreună cu familiile lor, ar trebui să fie scutiți de procedura la frontieră, cu excepția cazului în care există preocupări legate de securitate. În toate celelalte proceduri de azil relevante, garanțiile procedurale specifice copiilor și sprijinul suplimentar ar trebui să fie furnizate în mod efectiv. Sistemul trebuie orientat astfel încât să reflecte în fiecare etapă nevoile speciale ale copiilor, oferind alternative eficace la luarea în custodie publică, promovând reîntregirea rapidă a familiei și asigurând faptul că vocea autorităților de protecție a copilului se face auzită. Pe parcursul procedurilor de determinare a statutului lor, copiilor ar trebui să li se ofere cazare și asistență la un nivel adecvat, inclusiv asistență juridică. În fine, aceștia ar trebui, de asemenea, să aibă acces rapid și nediscriminatoriu la educație și acces imediat la serviciile de integrare.