DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMAT AL EVALUĂRII IMPACTULUI care însoţeşte documentul Propunere de DIRECTIVĂ A PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI A CONSILIULUI privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre în ceea ce privește fabricarea, prezentarea și vânzarea tutunului și a produselor aferente (Text cu relevanță pentru SEE) /* SWD/2012/0453 final */





1. INTRODUCERE Directiva 2001/37/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre în materie de fabricare, prezentare și vânzare a produselor din tutun (Directiva privind produsele din tutun, DPT) a fost adoptată la data de 5 iunie 2001[1]. Au trecut mai mult de zece ani de la adoptare și a devenit necesar să se ia în considerare și să se examineze opțiunile de actualizare a DPT în acord cu evoluțiile pieței, cu progresele științifice și cu evoluțiile internaționale, în special Convenția-cadru pentru controlul tutunului (CCCT) a OMS, la care Uniunea Europeană și toate statele membre sunt părți. Inițiativa de a revizui DPT este inclusă în planul de lucru al Comisiei pentru anul 2012[2]. Obiectivul general al revizuirii este de a îmbunătăți funcționarea pieței interne, asigurând în același timp un nivel mare de protecție a sănătății. Astfel, obiectivele principale sunt (1) actualizarea domeniilor deja armonizate pentru a depăși obstacolele cu care se confruntă statele membre în adaptarea legislațiilor lor naționale la noile evoluții ale pieței, noile progrese științifice și noile evoluții internaționale[3], (2) abordarea măsurilor care vizează produsele și care nu sunt încă incluse în DPT în măsura în care evoluțiile eterogene din statele membre au condus la sau este posibil să conducă la fragmentarea pieței interne[4] și (3) asigurarea faptului că dispozițiile directivei nu sunt eludate prin introducerea pe piață a unor produse care nu sunt în conformitate cu DPT[5]. Un nivel mare de protecție a sănătății a fost luat în considerare la momentul definirii și alegerii între diferitele opțiuni de politici. În special, s-a luat în considerare începerea consumării de produse din tutun de către tineri. Cele mai multe măsuri vizează, într-o primă etapă, țigaretele fabricate industrial (TFI), tutunul de rulat (TR) și produsele din tutun nefumigene (PTN). 2. CONSULTARE, EXPERTIZĂ ȘI DESCRIEREA PIEȚEI În contextul evaluării impactului au fost efectuate consultări de amploare ale publicului și consultări țintite ale părților interesate. Evaluarea impactului a beneficiat, de asemenea, de o serie de studii externe, de avize din partea comitetului științific independent al Comisiei (CSRSEN) și de sondaje Eurobarometru. Valoarea totală a pieței cu amănuntul a produselor din tutun, inclusiv impozitele și accizele, este de 136,5 miliarde EUR. TFI reprezintă aproape 90% (121,3 miliarde EUR) din valoarea totală a pieței produselor din tutun, constituind împreună cu TR aproape 95% din această piață. Restul pieței este reprezentat de tutunul de pipă, țigările de foi/trabucurile și PTN. În 2010, valoarea accizelor în întreaga UE a fost de peste 79 miliarde EUR. Tutunul este cea mai însemnată amenințare evitabilă la adresa sănătății în UE, fiind responsabil de aproximativ 700 000 de decese anual în UE. Revizuirea se concentrează pe începerea consumării de produse din tutun, în special în rândul tinerilor, luând în considerare faptul că 94% din fumători încep înainte de vârsta de 25 de ani[6]. Aproximativ 50% din fumători decedează prematur, în medie cu 14 ani mai devreme decât nefumătorii. Ei au un număr mai mare de ani de viață caracterizați prin prezența unor boli grave. Cheltuielile anuale de sănătate publică din UE cu tratamentul a șase categorii principale de boli asociate fumatului sunt estimate la aproximativ 25,3 miliarde EUR, iar societatea pierde anual 8,3 miliarde EUR an din cauza pierderilor de productivitate (inclusiv pensionări anticipate, decese premature și absenteism) asociate fumatului. În plus, valoarea monetară a anilor de viață pierduți din cauza fumatului reprezintă anual 517 miliarde EUR. 3. DEFINIREA PROBLEMEI 3.1. Problema 1: Produsele din tutun nefumigene și extinderea gamei de produse a) Produsele din tutun nefumigene (PTN) Toate PTN generează dependență și sunt asociate cu o serie de efecte adverse asupra sănătății. Pe piață au pătruns noi produse cu etichetare și arome atractive, vizând explorarea unor noi oportunități de piață create de legislațiile naționale prin care fumatul în locuri publice este interzis (mediile fără fum de tutun). Părțile interesate au puncte de vedere divergente referitor la faptul că actuala interdicție privind tutunul pentru uz oral (tutunul snus) este în continuare justificată sau nu și la faptul că interdicția privind tutunul pentru uz oral ar trebui sau nu extinsă la alte PTN. Rolul PTN în renunțarea la fumat este disputat în rândul părților interesate. PTN pot acționa ca o poartă de intrare pentru noii consumatori de produse din tutun. b) Produsele care conțin nicotină (PCN) În ultimii ani au apărut noi PCN (inclusiv țigarete electronice), care sunt introduse pe piață fără nicio autorizare sau control prealabil. În absența legislației la nivelul UE, statele membre au aplicat reglementări diferite (variind de la nicio reglementare specifică, la legislație vizând produsele din tutun, legislație vizând medicamentele sau la interdicții) pentru a aborda incertitudinea cu privire la conținutul și efectele asupra sănătății ale acestor produse. Nicotina este o substanță toxică și generatoare de dependență, existând, de asemenea, rapoarte privind utilizarea altor substanțe periculoase în țigaretele electronice. Producătorii de TSN (terapii de substituire a nicotinei) și-au exprimat îngrijorarea cu privire la abordarea diferită a TSN și a PCN. Există, de asemenea, un risc de creștere a utilizării PCN ca urmare a legislațiilor naționale cu privire la mediile fără fum de tutun. Alții au susținut că PCN au un rol potențial în renunțarea la fumat sau în limitarea fumatului și au susținut că PCN ar trebui să fie tratate ca un produs de consum. c) Produsele din plante pentru fumat Produsele din plante pentru fumat sunt tratate în mod diferit în legislațiile naționale, ceea ce afectează în mod negativ comerțul transfrontalier. Combustia acestor produse este asociată cu riscuri pentru sănătate similare celor ale TFI tradiționale, deși ele nu au același potențial de dependență și nu conțin tutun. Produse din plante pentru fumat sunt adesea percepute de către consumatori ca fiind produse inofensive sau mai puțin dăunătoare. 3.2. Problema 2: Ambalarea și etichetarea Unele dintre actualele dispoziții ale DPT în domeniul ambalării și al etichetării nu mai sunt în concordanță cu dovezile științifice și cu angajamentele luate în cadrul CCCT. Actualele dispoziții armonizate ale DPT nu permit statelor membre să ia măsuri pentru a proteja sănătatea publică și pentru a-și actualiza legislația în conformitate cu angajamentele luate în cadrul CCCT. De exemplu, statele membre nu pot elimina afișarea nivelurilor de gudron, nicotină și monoxid de carbon (GNMC) de pe ambalaj, care sunt cunoscute a fi înșelătoare, nici să introducă avertismente de sănătate ilustrate pe ambele fețe ale ambalajelor produselor din tutun, care s-au dovedit a fi mai eficiente. Alte aspecte privind ambalajele și etichetarea nu sunt armonizate în actuala DPT, iar evoluțiile la nivel național au condus la discrepanțe între statele membre. De exemplu, avertismente de sănătate ilustrate sunt în uz în opt state membre, iar alte două le vor urma exemplul în 2013. În câteva state membre sunt în curs de desfășurare discuții privind ambalaje standardizate. Este probabil ca această situație să se agraveze, în special în cazul în care statele membre pun în aplicare CCCT. Aceste abordări divergente vor avea un impact negativ asupra pieței interne. 3.3. Problema 3: Ingredientele Utilizarea de formate de raportare diferite creează dificultăți atât fabricanților, importatorilor și statelor membre în îndeplinirea obligațiilor de raportare în temeiul legislației actuale, cât și Comisiei atunci când compară, analizează și extrage concluzii din datele primite. Lipsa unei abordări armonizate privind reglementarea ingredientelor afectează funcționarea pieței interne și are impact asupra liberei circulații a bunurilor în UE. Unele state membre au adoptat acte legislative prin care sunt interzise sau permise diverse ingrediente, dat fiind potențialul lor de a stimula consumarea sau începerea consumării produselor din tutun. În lipsa armonizării, este de așteptat ca obstacolele cu care se confruntă piața internă să se amplifice și mai mult în următorii ani. Pentru a-și respecta obligațiile asumate în cadrul CCCT, este probabil că state membre vor continua să adopte reglementări în mod unilateral, în special pentru a aborda atractivitatea produselor din tutun și pentru a aborda evoluțiile pieței din anii recenți, caracterizate prin introducerea pe piață a numeroase produse din tutun aromatizate. 3.4. Problema 4: Vânzările transfrontaliere la distanță de tutun Vânzările transfrontaliere de tutun prin internet sunt, în majoritatea cazurilor, ilegale, luând în considerare faptul că principala motivație a acestor tranzacții este sustragerea de la plata impozitelor și/sau eludarea interdicției de vârstă[7]. Din perspectiva DPT, vânzările transfrontaliere prin internet implică un risc de eludare a măsurilor asiguratorii din directivă (de exemplu, obligația ca pe un produs din tutun să figureze avertismente de sănătate în limba sau în limbile din țara consumatorului). În acest domeniu statele membre au avut abordările juridice diferite și este de așteptat ca discrepanțele juridice să se accentueze pe măsură ce statele membre pun treptat în aplicare CCCT. Prin definiție, vânzarea transfrontalieră are impact asupra funcționării pieței interne. Întrucât vânzătorii cu amănuntul prin internet oferă, de regulă, produsele lor consumatorilor indiferent de localizarea lor, soluțiile naționale în cadrul UE au un efect minim sau nu au nici un efect. 3.5. Problema 5: Trasabilitatea și caracteristiceile de securitate Disponibilitatea unor produse care nu respectă dispozițiile directivei (de exemplu, avertismentele de sănătate și reglementările privind ingredientele) subminează obiectivele acesteia. Nu au fost luate măsuri la nivelul UE în domeniul trasabilității în temeiul articolului 5 alineatul (9) din DPT, iar în absența lor, statele membre nu sunt în măsură să ia măsuri eficiente. În prezent nu există condiții de concurență echitabile pentru operatorii economici de pe piața internă, deoarece numai primii patru cei mai mari fabricanți de produse din tutun au încheiat acorduri obligatorii din punct de vedere juridic, incluzând dispoziții privind urmărirea și trasarea, cu UE și cu statele membre. Vânzările de produse ilicite înseamnă că măsurile asiguratorii introduse prin DPT nu aduc beneficii consumatorilor. În plus, ei nu sunt în măsură să verifice autenticitatea produselor în cauză. Multe părți interesate (industria tutunului, dar și vânzătorii cu amănuntul) și-au exprimat îngrijorarea cu privire la faptul că unele dintre măsurile discutate și preconizate din DPT revizuită ar conduce la creșterea comerțului ilicit cu produse din tutun, deși nu au fost transmise dovezi convingătoare în acest sens. 4. TEMEIUL în care poate ACȚIONA UE Articolul 114 alineatul (1) din TFUE oferă posibilitatea Parlamentului European și Consiliului să adopte măsuri pentru armonizarea dispozițiilor stabilite în legi, reglementări sau acțiuni administrative din statele membre, care au ca obiect instituirea și funcționarea pieței interne. În conformitate cu articolul 114 alineatul (3) din TFUE, Comisia ar trebui să urmărească asigurarea unui nivel mare de protecție a sănătății în propunerile sale prevăzute la alineatul (1) de la articolul 114. Astfel cum este explicat, unele domenii incluse în evaluarea impactului sunt deja vizate de armonizare în actuala DPT, dar trebuie să fie actualizate în conformitate cu progresele științifice și cu evoluțiile de la nivel internațional. Alte domenii relevante pentru evaluarea impactului sunt supuse unor abordări juridice diferite în statele membre, ceea ce a generat obstacole în calea liberei circulații a mărfurilor. 5. OBIECTIVE POLITICe Obiectivul general al revizuirii este de a îmbunătăți funcționarea pieței interne, asigurând în același timp un nivel mare de protecție a sănătății. Propunerea urmărește actualizarea domeniilor deja armonizate, contribuind astfel la depășirea obstacolelor cu care se confruntă statele membre în adaptarea legislațiilor lor naționale la noile evoluții ale pieței, la noile progrese științifice și la noile evoluții de la nivel internațional. Ea urmărește și abordarea măsurilor legate de produs care nu sunt încă cuprinse în DPT în măsura în care evoluțiile eterogene de la nivelul statelor membre vor determinat sau este probabil că vor determina fragmentarea pieței interne. În sfârșit, propunerea urmărește să asigure faptul că dispozițiile directivei nu sunt eludate prin introducerea pe piață a unor produse care nu sunt în conformitate cu DPT. Propunerea va asigura, de asemenea, o punere în aplicare armonizată a obligațiilor internaționale care decurg din CCCT, care este obligatorie pentru UE și pentru toate statele membre, precum și o abordare coerentă a angajamentelor fără caracter obligatoriu din cadrul CCCT, în cazul în care există un risc de transpunere națională divergentă. Revizuirea va contribui la obiectivul general al UE de promovare a bunăstării populației sale (articolul 3 din TUE) și la obiectivele strategiei Europa 2020. Menținerea unei populații sănătoase și active timp mai îndelungat va avea un impact pozitiv asupra productivității și competitivității. De asemenea, revizuirea respectă pe deplin Carta drepturilor fundamentale a UE. Deși neintenționate, anumite măsuri ar putea conduce, de asemenea, la creșterea veniturilor din impozite ale statelor membre. Pentru realizarea acestor obiective generale, este necesară îndeplinirea următoarelor obiective politice specifice: A. Eliminarea obstacolelor din calea comerțului transfrontalier și asigurarea unor condiții de concurență echitabile pentru fabricanți și pentru alți operatori economici. B. Reducerea sarcinilor administrative pentru agenții economici și autoritățile publice determinate de complexitatea actualei DPT și de discrepanțele rămase în legislație. În alegerea uneia dintre diferitele opțiuni s-a avut în vedere un nivel mare de protecție a sănătății. În acest context, revizuirea urmărește să reglementeze produsele din tutun astfel încât să reflecte caracteristicile sale de produse generatoare de dependență, cu efecte negative dovedite asupra sănătății legate de consumarea lor (incluzând cancer al gurii, gâtului și al plămânilor, boli cardiovasculare incluzând atacuri de inimă, accidente vasculare cerebrale, artere blocate, risc crescut de orbire, impotență, fertilitate scăzută, impacturi asupra fătului nenăscut). Astfel, revizuirea urmărește să asigure faptul că ingredientele și ambalajul nu încurajează și nici nu facilitează începerea fumatului în rândul tinerilor. Concentrarea asupra tinerilor este, de asemenea, reflectată în alegerea opțiunilor de politici și în produsele vizate în principal (TFI, TR și PTN). În plus, revizuirea ar trebui să creeze condiții care să permită tuturor cetățenilor din întreaga UE să ia decizii în cunoștință de cauză cu privire la produse, pe baza unor informații precise cu privire la consecințele asupra sănătății ale consumului de produse din tutun. În sfârșit, toți fumătorii ar trebui să beneficieze de pe urma măsurilor asiguratorii din DPT (de exemplu, avertismentele de sănătate și reglementarea ingredientelor). În acest sens, în compararea și alegerea între diferite opțiuni s-a ținut seama de următoarea considerație principală privind sănătatea: C. Asigurarea unui nivel mare de protecție a cetățenilor din întreaga UE. 6. OPȚIUNI DE POLITICI În cadrul revizuirii au fost luate în considerare numeroase opțiuni de politici. Unele măsuri prevăzute inițial (de exemplu, solicitarea industriei produselor din tutun să contribuie la costurile cu asistența medicală, precum și măsuri pentru a introduce mecanisme de verificare a vârstei în toate distribuitoarele automate de produse din tutun și dispoziții comune privind afișarea produselor din tutun la punctul de vânzare) au fost eliminate. Pentru domeniul de politici „PTN și extinderea gamei de produse” (adică, PCN și produse din plante pentru fumat) opțiunile au variat de la nicio schimbare la reglementarea produselor în temeiul DPT (avertismente de sănătate/ingrediente) sau eliminarea treptată a produselor (produse din plante pentru fumat). În domeniul PTN a fost evaluată și eliminarea interdicției actuale privind tutunul pentru uz oral, iar în domeniul PCN au fost analizate instituirea unui nou sistem de autorizare sau utilizarea cadrului actual de reglementare a medicamentelor. În cadrul domeniului de politici „ambalare și etichetare”, opțiunile de politici au inclus opțiunea în care nu se aduce nicio modificare, introducerea de avertismente mai mari și obligatorii, plus interzicerea elementelor promoționale și înșelătoare sau introducerea ambalajelor complet standardizate. Măsurile exonerează produsele din tutun care nu sunt TFI și TR (adică, trabucuri, țigări de foi, tutun de pipă și PTN) de unele dispoziții, dar această exonerare ar trebui eliminată în cazul în care există o modificare substanțială a circumstanțelor (în ceea ce privește volumul vânzărilor sau nivelul prevalenței în rândul tinerilor). În domeniul de politici „ingrediente”, opțiunile de politici includ raportarea obligatorie sau voluntară, fie în formate diferite, fie pe baza unui format electronic comun. Au fost evaluate și diverse alte opțiuni în ceea ce privește reglementarea conținutului, inclusiv reglementarea aditivilor care conferă atractivitate, au potențial de dependență și sunt toxici, interzicerea produselor cu arome caracteristice sau cu toxicitate crescută sau potențial mare de dependență sau interzicerea tuturor aditivilor care nu sunt esențiali pentru procesul de fabricație. Măsurile exonerează produsele din tutun care nu sunt TFI, TR și PTN (adică, trabucuri, țigări de foi și tutun de pipă de la unele dispoziții, dar această exonerare ar trebui eliminată în cazul în care există o modificare substanțială a circumstanțelor (în ceea ce privește volumul vânzărilor sau nivelul prevalenței în rândul tinerilor). În domeniul de politici „vânzări transfrontaliere la distanță”, opțiunile variază de la opțiunea în care nu se aduce nicio modificare, la introducerea unei obligații de notificare sau interzicerea vânzărilor transfrontaliere la distanță de produse de tutun. În sfârșit, domeniul de politici „trasabilitate și caracteristici de securitate” include opțiuni care variază de la opțiunea în care nu se aduce nicio modificare, la introducerea unui sistem UE de urmărire și trasare, cu sau fără caracteristici de securitate. Produsele din tutun care nu sunt TFI și TR ar beneficia de o perioadă de tranziție. 7. COMPARarea OPȚIUNILor ȘI OPȚIUNEA PREFERATĂ 7.1. Produsele din tutun nefumigene și extinderea gamei de produse a) Produsele din tutun nefumigene (PTN) Eliminarea interzicerii tutunului pentru uz oral (tutun snus) și supunerea PTN la reglementări mai stricte privind etichetarea și ingredientele ar elimina actualul tratament diferențiat al diverselor categorii de PTN. În termeni economici, este de așteptat ca această opțiune să determine o creștere semnificativă a consumului de tutunul pentru uz oral, în timp ce vânzările altor PTN ar scădea. Actorii economici ar fi confruntați cu unele costuri de conformare pentru a se adapta la reglementările privind etichetarea și ingredientele, însă este de așteptat ca o abordare armonizată la nivelul UE să fie avantajoasă în raport cu modificările consecutive realizate de către statele membre. În ceea ce privește sănătatea, amploarea consecințelor negative ale tutunului pentru uz oral este în prezent în curs de dezbatere, dar concluzia generală este că tutunul pentru uz oral este un produs care generează dependență, cu efecte adverse asupra sănătății. Nu există dovezi covârșitoare din care să rezulte că eliminarea interdicției privind tutunul pentru uz oral ar conduce la reducerea prevalenței fumatului și s-a sugerat că produsul poate juca un rol în începerea consumării de tutun (efectul de poartă de intrare) sau că poate fi utilizat în combinație cu TFI (dublă utilizare), în special în locurile în care fumatul nu este permis. Menținerea interdicției privind tutunul pentru uz oral, supunerea tuturor noilor categorii de produse din tutun la o obligație de notificare și a tuturor PTN la reglementări mai stricte în ceea ce privește etichetarea și ingredientele (și anume, avertismente de sănătate pe ambele fețe ale ambalajelor și o interdicție a PTN care au arome caracteristice) este opțiunea preferată. Această opțiune ar oferi un cadru comun pentru PTN în ceea ce privește ingredientele și etichetarea, menținând, în același timp, neatinsă interdicția actuală privind tutunul pentru uz oral. Introducerea unui sistem de notificare pentru noile categorii de produse din tutun ar contribui de asemenea la mărirea bazei de cunoștințe în ceea ce privește aceste produse în scopul realizării unor posibile modificări viitoare ale directivei. Opțiunea preferată este în conformitate deplină cu orientările CCCT referitoare la ingrediente și etichetare. Menținerea interdicției privind tutunul pentru uz oral este considerată a fi singura măsură eficace pentru a limita utilizarea acestui produs, pentru a descuraja începerea consumării de PTN și pentru a limita dependența de nicotină în rândul nefumătorilor și al tinerilor. Întrucât alte PTN se consumă încă foarte puțin în UE, iar potențialul lor de creștere este limitat, interzicerea produselor cu arome caracteristice și avertismentele de sănătate mai vizibile sunt considerate proporționale. Menținerea interdicției privind tutunul pentru uz oral, restricționarea vânzărilor altor PTN doar la zone cu utilizare tradițională și supunerea tuturor PTN la reglementări mai stricte în ceea ce privește etichetarea și ingredientele (de exemplu, avertismente de sănătate de pe ambele fețe ale ambalajelor și interzicerea PTN cu arome caracteristice) ar permite un tratament egal pentru toate PTN și ar asigura un nivel mare de protecție a sănătății, dar având în vedere potențialul de creștere mai limitat al PTN care nu sunt tutun pentru uz oral, în această etapă, această opțiune a fost eliminată în principal deoarece s-a considerat că este nejustificat de strictă. O opțiune cu consecințe și mai profunde ar fi fost interzicerea tuturor PTN cu excepția tutunului pentru uz oral în Suedia, care ar trebui să respecte reglementări mai stricte în ceea ce privește etichetarea și ingredientele și fără a se permite statelor membre să exonereze produsele cu utilizare tradițională. Această opțiune a fost eliminată deoarece a fost considerată neproporțională. b) Produsele care conțin nicotină (PCN) Reglementarea PCN în temeiul DPT ar putea contribui la îmbunătățirea siguranței acestor produse. Cu toate acestea, această opțiune nu corespunde evoluțiilor actuale ale reglementărilor din statele membre, pe baza funcției acestor produse. Instituirea unui sistem separat de autorizare a PCN ar implica costuri administrative mari pentru autoritățile naționale, ar implica considerații complexe în termeni de stabilire a criteriilor de utilizat în evaluare și ar implica un risc de suprapunere cu cadrul de reglementare al sectorului farmaceutic. Supunerea acestor PCN peste un prag prestabilit la legislația medicamentelor și crearea posibilității ca restul de PCN să fie vândute ca produse de consum, cu condiția ca ele să poarte avertismente de sănătate, este opțiunea preferată. Ea ar elimina actualul tratament diferențiat al PCN și al terapiilor de substituire a nicotinei (TSN), a crește securitatea juridică și ar consolida evoluțiile în curs de desfășurare din statele membre, pe baza funcției acestor produse. Produsele autorizate ar putea circula liber în UE, iar altele, numai în cazul în care conținutul lor de nicotină este sub pragul identificat și sunt conforme cu reglementările în materie de etichetare. Opțiunea încurajează C&D în domeniul renunțării la fumat, cu scopul de a maximiza beneficiile în materie de sănătate. Supunerea tuturor NCP la legislația privind medicamentele este cea mai strictă opțiune identificată, dar această opțiune a fost respinsă din motive de proporționalitate. c) Produsele din plante pentru fumat Reglementarea produselor din plante pentru fumat în temeiul DPT (cerințe de etichetare) este opțiunea preferată. Ea ar contribui la evoluții omogene în UE, facilitând libera circulație, oferind o plasă de siguranță comună pentru consumatori și abordând potențialul de înșelare al produselor. Eliminarea treptată din comerț a produselor din plante de pentru fumat ar fi cea mai benefică din perspectiva sănătății, dar ar conduce la un impact negativ asupra părților implicate din sectorul economic. Soluția a fost eliminată în principal pentru că aceasta nu ar fi proporțională, ținând cont de faptul că principala îngrijorare se referă la percepțiile eronate cu privire la efectele adverse asupra sănătății. În plus, produsele din plante nu prezintă aceleași caracteristici în ceea ce privește potențialul de dependență ca și țigaretele tradiționale sau alte produse care conțin nicotină. 7.2. Ambalare și etichetare Introducerea unor avertismentelor ilustrate mai mari și obligatorii pe ambele fețe ale ambalajelor produselor din tutun ar aduce coerență situației fragmentate din prezent (avertismentele ilustrate sunt deja în uz în opt state membre, iar altele două le vor urma exemplul în 2013), ar fi în conformitate cu angajamentele internaționale (CCCT) și ar facilita comerțul transfrontalier. Adoptarea de măsuri la nivelul întregii UE ar conduce la reduceri de costuri pentru industrie în raport cu situația actuală în care industria trebuie să se adapteze succesiv la multe sisteme juridice diferite. Din punctul de vedere al sănătății, avertismentele ilustrate mai mari și obligatorii ar spori gradul de conștientizare a consecințelor negative pentru sănătate ale consumului de produse din tutun în toate statele membre ale UE (în timp ce, în prezent, consumatorii din statele membre care utilizează avertismente de sănătate ilustrate și scrise sunt mai bine informați decât cei din țările care nu utilizează decât avertismente scrise), ar motiva schimbările comportamentale și ar preveni începerea fumatului, în special în rândul tinerilor. Introducerea de avertismente ilustrate mai mari și obligatorii și, în plus, interzicerea elementelor promoționale și înșelătoare este opțiunea preferată. Ea ar îmbunătăți funcționarea pieței interne și ar implica o reducere a costurilor în raport cu modificările multiple pe plan național. Această opțiune ar amplifica, de asemenea, impactul pozitiv asupra sănătății prin creșterea gradului de conștientizare cu privire la produs și la consecințele asupra sănătății. De asemenea, ea va contribui la descurajarea, în special a tinerilor, să înceapă să fumeze. Statele membre și-ar păstra libertatea de a introduce ambalaje standardizate, în măsura în care această măsură este compatibilă cu tratatul. Introducerea ambalajelor standardizate la nivelul UE ar maximiza efectele asupra pieței interne și ar reduce și mai mult costurile de conformare ale industriei. Această opțiune ar oferi cel mai pozitiv impact din punctul de vedere al sănătății. Totuși, având în vedere actuala lipsă de experiență din viața reală în UE, litigiile juridice în curs de desfășurare și preocupările exprimate de unele părți interesate, se pare că în acest stadiu este preferabil să se aleagă o opțiune mai puțin strictă și să se întocmească un raport referitor la acest subiect la 5 ani de la transpunere, pentru a se evalua evoluțiile. 7.3. Raportarea și reglementarea ingredientelor Introducerea raportării obligatorii în format electronic armonizat ar asigura condiții de concurență echitabile, ar facilita analizarea și monitorizarea datelor și ar oferi reduceri de costuri ale industriei în raport cu situația actuala fragmentată, caracterizată prin diferite formate de raportare în statele membre. Obligarea statelor membre să reglementeze aditivii toxici, generatori de dependență și care conferă atractivitate produselor din tutun ar oferi statelor membre orientări limitate și ar conduce la efecte pozitive limitate pe piața internă. Pentru părțile implicate din sectorul economic, măsura ar conduce la insecuritate juridică și la reduceri limitate ale costurilor, în raport cu situația actuală în care industria trebuie să se adapteze la măsuri naționale diferite. Nu este de așteptat ca această opțiune să aibă vreun impact semnificativ asupra începerii fumatului. Interzicerea produselor din tutun cu arome caracteristice și cu toxicitate crescută sau cu potențial mare de dependență este opțiunea preferată[8]. Această opțiune ar preveni un mozaic de reglementări naționale și ar facilita comerțul transfrontalier. Opțiunea ar implica, de asemenea, o reducere a costurilor în raport cu situația actuală în care sunt de așteptat din ce în ce mai multe modificări ale reglementărilor naționale. Această opțiune nu interzice utilizarea tuturor aditivilor, ci se axează pe produsele care au care arome caracteristice (de exemplu, vanilie și ciocolată), precum și pe aditivii asociați cu energia și vitalitatea (de exemplu, cafeină și taurină) sau pe aditivii care creează impresia că produsele au beneficii pentru sănătate (de exemplu, vitamine). Numărul de produse vizate ar fi limitat, precum și efectele pentru agricultori, inclusiv cei implicați în cultivarea tipurilor de tutun Burley și Oriental, deoarece această opțiune nu reglementează aditivii care sunt esențiali pentru fabricarea produselor din tutun. Această opțiune ar contribui la descurajarea tinerilor (atrași de produse aromatizate) să înceapă să fumeze. Comisiile de testare vor furniza asistență în procesul de luare a deciziilor. Opțiunea permite, de asemenea, măsuri suplimentare în cazul în care apar progrese științifice cu privire la toxicitate și dependență. Interzicerea tuturor aditivilor care nu sunt esențiali în procesul de fabricație ar constitui cea mai strictă opțiune[9]. Această opțiune ar îmbunătăți și mai mult piața internă și, în mod similar cu opțiunea de interzicere a produselor cu arome caracteristice, ar putea conduce la economii de scară. Totuși, măsura ar elimina majoritatea aditivilor, chiar și pe cei utilizați în cantități mai mici care nu conferă produselor un gust deosebit. Prin urmare, această opțiune ar afecta practic toate produsele de pe piață, ceea ce ar necesita reformulări și, eventual, ar conduce la retrageri de produse. Cultivatorii de tutun Burley și Oriental ar putea fi afectați în mod deosebit, întrucât mai mulți aditivi sunt utilizați în procesul de fabricație a produselor din tutun care utilizează aceste soiuri de tutun. În ceea ce privește sănătatea, această opțiune ar putea consolida și mai mult efectul asupra consumului/prevalenței, dar nu în măsura în care să se justifice costurile suplimentare. 7.4. Vânzările transfrontaliere la distanță Opțiunea preferată este reglementarea vânzărilor transfrontaliere la distanță în ceea ce privește obligațiile de notificare și mecanismele de verificare a vârstei. Se preconizează că această opțiune va asigura o mai bună conformare la DPT și va îmbunătăți situația vânzătorilor cu amănuntul angajați în activități licite, continuând, în același timp, să permită achiziționarea de produse care nu sunt disponibile în toate statele membre. Se preconizează că verificarea vârstei și prețurile mai mari (vânzări licite) vor avea un impact pozitiv asupra prevalenței/consumului. Înființarea sistemului ar implica unele costuri suplimentare limitate pentru administrațiile naționale, dar aceste costuri sunt considerate proporționale având în vedere impacturile pozitive asupra vânzărilor licite și consumul redus. Costurile sunt compensate și prin posibilitățile îmbunătățite de asigurare a aplicării reglementărilor. O interzicere a vânzărilor transfrontaliere la distanță ar rezolva denaturările actuale și i-ar ajuta pe vânzătorii cu amănuntul tradiționali să își desfășoare activitatea lor licită. De asemenea, ar facilita asigurarea aplicării unor reglementări mai stricte adoptate de statele membre și ar consolida și mai mult efectul DPT prin împiedicarea achiziționării de produse care nu sunt în conformitate cu directiva. Pe de altă parte, această opțiune ar elimina integral unul dintre canalele de vânzare. Având în vedere faptul că o mai bună conformare la DPT poate fi obținută cu o opțiune alternativă mai puțin strictă, o interzicere totală a vânzărilor transfrontaliere la distanță nu a fost considerată necesară. 7.5. Trasabilitatea și caracteristicile de securitate Un sistem UE de urmărire și trasare ar asigura o abordare omogenă, ceea ce înseamnă economii semnificative la nivelul costurilor industriei și crearea unor condiții de concurență echitabile pentru toți operatorii de pe piața internă. De asemenea, el ar consolida efectele DPT în ceea ce privește avertismentele de sănătate și reglementarea ingredientelor, prin reducerea disponibilității produselor ilicite și neconforme. Ținând seama de faptul că o mare parte din piață are deja obligații contractuale de a dispune de un sistem de urmărire și trasare, costurile de conformare pentru industrie se preconizează a fi proporționale, chiar dacă se consideră că stocarea datelor ar trebui externalizată către o parte terță independentă. Este de așteptat ca măsura să contribuie la o scădere a consumului după o mai bună conștientizare și o mai mică disponibilitate a TFI și a TR ilicit și ieftin. Un sistem de urmărire și trasare care oferă autorităților acces la datele stocate de partea terță independentă va ajuta autoritățile (inclusiv Comisia) să monitorizeze sistematic circulația produselor din tutun de la locul de fabricare, de-a lungul lanțului de distribuție, până la piața de vânzare cu amănuntul („urmărire”). Un sistem UE de urmărire și trasare, completate de caracteristici de siguranță este opțiunea preferată. Opțiunea ar maximiza efectul DPT, ar facilita supravegherea pieței și ar responsabiliza consumatorii în procesul de verificare a autenticității produselor. De asemenea, el abordează îngrijorările (neînsoțite de dovezi) ale unor părți interesate care susțin că revizuirea DPT ar conduce la o creștere a comerțului ilicit. 7.6. Concluzia generală privind impacturile 7.6.1. Prezentarea generală a opțiunilor preferate Ca urmare a concluziilor din secțiunea precedentă, tabelul de mai jos oferă o prezentare generală a opțiunilor de politici, precum și justificările pentru a alege opțiunile preferate (care sunt marcate cu gri). AP/opțiuni || 1 || 2 || 3 || 4 || Justificare 1a. PTN || Eliminarea interdicției privind tutunul pentru uz oral și supunerea tuturor PTN la reglementări mai stricte în ceea ce privește etichetarea și ingredientele. || Menținerea interdicției privind tutunul pentru uz oral, supunerea tuturor noilor categorii de produse din tutun la obligația de notificare și a tuturor PTN la reglementări mai stricte în ceea ce privește etichetarea și ingredientele. || Menținerea interdicției privind tutunul pentru uz oral, restricționarea vânzărilor de PTN la zonele unde sunt utilizate în mod tradițional și supunerea tuturor PTN la reglementări mai stricte în ceea ce privește etichetarea și ingredientele. || Interzicerea tuturor PTN cu excepția tutunului pentru uz oral în Suedia. Supunerea tutunului pentru uz oral în Suedia la reglementări mai stricte în ceea ce privește etichetarea și ingredientele. || - reglementări armonizate în ceea ce privește etichetarea și ingredientele pentru toate PTN. - facilitarea unor condiții de concurență echitabile. - reglementări proporționale pentru a preveni introducerea/expansiunea pe piața internă a unor noi produse, generatoare de dependență și dăunătoare - probleme de sănătate pentru toate PTN - nicio dovadă că PTN determină renunțare la fumat, risc de poartă de intrare și de dublă utilizare - risc pentru dezvoltarea pieței (ingrediente și medii fără fum de tutun) - compromis/impact asupra IMM-urilor justificat prin riscurile pentru sănătate asociate cu dezvoltarea produselor, comercializarea și extinderea la noi grupuri de utilizatori. Opțiunile 3 și 4 ar avea un impact mai pozitiv asupra sănătății, însă opțiunea 2 a fost considerată mai proporțională după o analiză a raportului costuri/beneficii. 1b. PCN || Supunerea PCN la cerințe privind etichetarea și ingredientele în temeiul DPT || Înființarea unui nou sistem de autorizare a PCN || Supunerea PCN peste un anumit prag la legislația privind medicamentele și a restului de PCN la cerințe de etichetare || Supunerea tuturor PCN la legislația privind medicamentele || - cadru legislativ clar și bine stabilit pentru analiza raportului riscuri/beneficii, care să faciliteze libera circulație a produselor autorizate în mod corespunzător, în conformitate cu natura lor - posibilitatea recunoașterii reciproce în cadrul pieței interne - același tratament pentru PCN și TSN. - abordare armonizată, tendință de consolidare în SM - standard de siguranță minimă - potențial în ceea ce privește renunțarea la fumat Compromis: sarcini suplimentare pentru aplicare justificată prin instituirea unei rețele de siguranță armonizate, cu potențialul de reducere a fumatului. AP/opțiuni || 1 || 2 || Justificare 1c. Produse din plante pentru fumat || Supunerea tuturor produselor din plante pentru fumat la cerințe de etichetare în temeiul DPT || Sistarea treptată a comercializării produselor din plante pentru fumat || - facilitarea liberei circulații a produselor - eliminarea actualelor percepții eronate privind efectele asupra sănătății - Compromis: elimină percepțiile eronate, minimizând, în același timp, costurile de conformare. AP/opțiuni || 1 || 2 || 3 || Justificare 2. Ambalare și etichetare || Avertismente ilustrate mărite obligatorii || Avertismente ilustrate obligatorii (opțiunea 1) plus armonizarea anumitor aspecte privind pachetele și ale aspectului TFI și interzicerea elementelor promoționale și înșelătoare || Opțiunea 2 plus standardizarea completă a ambalajelor || - eliminarea diferențelor privind piața internă și facilitarea liberei circulații - îmbunătățirea conștientizării și eliminarea elementelor înșelătoare - în conformitate cu angajamentele asumate în cadrul CCCT - proporționale: concentrare asupra începerii fumatului, asupra produselor atractive pentru tineri - ia în considerare îngrijorările părților implicate din sectorul economic (de exemplu, fără ambalaje standardizate/interferență cu mărcile comerciale) - permite așteptarea evoluțiilor internaționale și a progreselor științifice - permite statelor membre să adopte standardizarea completă a ambalajelor pentru a se conforma orientărilor CCCT în măsura în care sunt compatibile cu tratatul - Compromis: opțiunea 3 este mai eficace din punctul de vedere al sănătății, dar este necesar să se aștepte acumularea de experiență din viața reală. 3. Ingrediente || Format comun de raportare pe bază de voluntariat. Interzicerea în produsele din tutun a aditivilor toxici, generatori de dependență și care conferă atractivitate. || Raportare obligatorie în format armonizat. Interzicerea produselor cu arome caracteristice și a produselor cu toxicitate și potențial de dependență crescute. || Raportare obligatorie în format armonizat. Interzicerea tuturor aditivilor care nu sunt esențiali pentru procesul de fabricație. || - eliminarea diferențelor privind piața internă și facilitarea liberei circulații - reducerea sarcinilor administrative (raportare) - în conformitate cu obligațiile/angajamentele asumate în cadrul CCCT - proporționale: concentrare asupra începerii fumatului, asupra produselor atractive pentru tineri - ia în considerare îngrijorările părților interesate, inclusiv ale cultivatorilor (nicio discriminare în ceea ce privește tutunul Burley/Oriental), Compromis: concentrare asupra începerii fumatului, minimizând în același timp costurile părților implicate din sectorul economic. Opțiunea 3 ar fi fost mai eficientă din punctul de vedere al sănătății. AP/opțiuni || 1 || 2 || Justificare 4. Vânzări transfrontaliere la distanță || Sistem de notificare și de verificare a vârstei || Interzicerea vânzărilor transfrontaliere la distanță a produselor din tutun || - asigurarea faptului că măsurile asiguratorii ale DPT sunt respectate - facilitarea activităților licite (comerțul cu amănuntul) – impact economic limitat asupra activității licite Compromis: opțiunea 2 ar fi fost mai eficientă din punctul de vedere al sănătății, dar mai costisitoare pentru industria de profil. 5. Trasabilitate și caracteristici de securitate || Sistem UE de urmărire și trasare || Sistem de urmărire și trasare, completat de caracteristici de siguranță || - asigurarea faptului că măsurile asiguratorii ale DPT sunt respectate - condiții de concurență echitabile (industrie mică – mare) - costuri compensate prin economii realizate în urma trecerii de la comerțul ilicit la cel licit - abordează preocupările părților implicate din sectorul economic în ceea ce privește comerțul ilicit Compromis: costurile pentru industrie sunt compensate prin beneficiile rezultate din reducerea comerțului ilicit. În ceea ce privește eficacitatea, opțiunile preferate combinate contribuie la obiectivul general al revizuirii DPT pentru a garanta funcționarea corespunzătoare a pieței interne, asigurând în același timp un nivel mare de protecție a sănătății publice. În ceea ce privește piața internă, toate opțiunile: facilitează libera circulație a bunurilor pe piața internă prin eliminarea discrepanțelor existente sau posibile dintre legislațiile naționale și/sau adaptează nivelul de armonizare din cadrul actualei DPT la un nou nivel impus de progresele științifice sau obligațiile/angajamentele internaționale și/sau asigură faptul că măsurile asiguratorii ale DPT nu sunt subminate de produsele ilicite sau de vânzările transfrontaliere care nu le respectă. În ceea ce privește sănătatea, revizuirea avută în vedere se concentrează asupra descurajării tinerilor să înceapă să fumeze, dar ar permite și consumatorilor adulți să ia decizii în cunoștință de cauză. De asemenea, revizuirea ar permite fumătorilor să beneficieze de măsurile de protecție stabilite prin DPT. Opțiunile preferate combinate sunt eficiente din punctul de vedere al costurilor, în sensul că este de așteptat ca ele să determine beneficii socio-economice generale pentru societate. Pentru părțile implicate din sectorul economic, se prevede că opțiunile preferate vor determina reducerea costurilor directe (de conformare), care, totuși, nu va fi compensată de pierderile de la nivelul veniturilor din cauza unei scăderi a consumului. Opțiunile identificate constituie o abordare coerentă în conformitate cu angajamentele internaționale și cu drepturile și valorile fundamentale, precum și cu obiectivul general al UE de promovare a bunăstarea cetățenilor ei (articolul 3 din TUE). 7.6.2. Impacturile globale Se preconizează o reducere a consumului cu aproximativ 2% în decurs de cinci ani de la momentul de referință pentru TFI și TR ca urmare a combinației de opțiuni de politici preferate. Aceasta corespunde unei reduceri cu 2,4 milioane a numărului de fumători din UE. Se preconizează că impacturile asupra părților interesate din sectorul economic determinate de respectarea opțiunilor preferate (costuri directe) vor fi pozitive în raport cu scenariul de referință. Pe de altă parte, impacturile indirecte determinate de o scădere preconizată a consumului va conduce în timp la o pierdere de venituri ale fabricanților din vânzarea de TFI și TR de aproximativ 376 milioane EUR. Acest impact negativ asupra fabricanților de TFI și TR ar putea depăși beneficiile rezultate din reducerea costurilor directe. Cu toate acestea, este de așteptat ca sumele care nu sunt cheltuite pe tutun să fie cheltuite în alte sectoare care, în schimb, vor beneficia din punct de vedere economic de creșterea cheltuielilor. În ceea ce privește ocuparea forței de muncă, se estimează că locurile de muncă pierdute în sectorul tutunului vor fi compensate de locuri de muncă în alte sectoare și că, în ansamblu, măsurile vor determina un câștig net la nivelul ocupării forței de muncă, estimat la aproximativ 2 200 de locuri de muncă. Posibilele impacturi asupra ocupării forței de muncă la nivel regional, precum și situațiile specifice ale IMM-urilor și ale microîntreprinderilor au fost atent luate în considerare în formularea opțiunilor preferate. Principalul avantaj pentru guverne ca urmare a scăderii consumului/prevalenței este îmbunătățirea sănătății, ceea ce în sine este o valoare. Beneficiile socio-economice preconizate (reducerea costurilor cu asistența medicală, pierderile de productivitate și valoarea monetară a anilor de viață salvați) reprezintă o sumă anuală pentru UE de aproximativ 9,4 miliarde EUR, chiar dacă se deduc veniturile reduse din impozite. Tabelul de mai jos oferă o defalcare a costurilor și a beneficiilor nete globale. Pe de altă parte, actualizarea socială permite compararea beneficiilor și a costurilor în diferite momente, în funcție de rata la care societatea este dispusă să facă astfel de compromisuri[10]. Acest fapt este în mod deosebit de relevant în cazul controlului tutunului, întrucât unele dintre beneficiile preconizate vor apărea mai târziu, în timp ce anumite impacturi (de exemplu, asupra veniturilor din impozitare) se vor materializa mai devreme. În cazul celui mai probabil scenariu (adică, atunci când scăderea veniturilor din impozite și economiile de la nivelul asistenței medicale/reducerea absenteismului se materializează în decurs de 5 ani, în timp ce, în medie, beneficiile determinate de reducerea deceselor premature apar doar în 25 de ani), beneficiul net anual determinat de o reducere a consumului de tutun de 2% ar fi de 4 miliarde EUR. Figura 1: Costurile și beneficiile nete globale (milioane EUR) || Diferite reduceri procentuale ale consumului de tutun 1% || 2% || 3% || 4% || 5% Scăderea veniturilor din accize[11] || 794 || 1 588 || 2 382 || 3 176 || 3 970 Scăderea cheltuielilor cu asistența medicală || 253 || 506 || 759 || 1 012 || 1 265 Scăderea pierderilor de productivitate || 83 || 165 || 248 || 331 || 413 - cauzate de pensionare anticipată / decese premature || 61 || 122 || 183 || 244 || 305 - cauzate de absenteism || 22 || 43 || 65 || 87 || 108 Scăderea costurilor determinate de decesele premature || 5 167 || 10 334 || 15 501 || 20 669 || 25 836 Beneficii nete globale || 4 709 || 9 417 || 14 126 || 18 836 || 23 544 Valori actualizate || 2 016 || 4 032 || 6 048 || 8 064 || 10 080 8. MONITORIZARE ȘI EVALUARE Următoarele măsuri vor asigura o punere în aplicare eficientă a DPT revizuite: · Reuniuni între Comisie și statele membre privind transpunerea. · Stabilirea unui plan de punere în aplicare. · Monitorizarea unui număr de indicatori relevanți pentru obiectivul propunerii. · Instituirea unei rețele de state membre pentru a discuta punerea în aplicare a DPT revizuite. · Raport al Comisiei privind punerea în aplicare a directivei, la cinci ani de la transpunere. [1] JO L 194, 18.7.2001, p. 26 – 35 [2] http://ec.europa.eu/atwork/key-documents/index_ro.htm [3] Fără o actualizare, statele membre nu pot, de exemplu, crește dimensiunea avertismentelor de sănătate, nu pot modifica amplasarea acestora pe pachet sau nu pot înlocui mențiunile referitoare la nivelurile de gudron, de nicotină și de monoxid de carbon. [4] De exemplu, în acest stadiu, opt state membre au adoptat avertismente de sănătate ilustrate, iar reglementările referitoare la ingrediente diferă între statele membre. [5] De exemplu, măsurile privind vânzările și trasabilitatea transfrontalieră la distanță vor facilita operarea în condiții legale și, prin urmare, vor împiedica vânzarea produselor din tutun care nu sunt conforme cu DPT (de exemplu, în ceea ce privește avertismentele de sănătate și ingredientele). [6] Special Eurobarometer 385, 2012: http://ec.europa.eu/health/eurobarometers/index_en.htm. 70% încep înainte de împlinirea vârstei de 18 ani. [7] Articolul 36 din Directiva 2008/118 privind regimul accizelor pentru produsele din tutun indică faptul că în cazul vânzării transfrontaliere accizele trebuie plătite în țara de destinație. Totuși, din punctul de vedere al consumatorului, o achiziție transfrontalieră are sens în principal atunci când consumatorul evita plata unei accize mai mari în țara de destinație. [8] Această opțiune este similară cu abordarea actuală din SUA. [9] Această opțiune este similară cu abordările din Canada și Brazilia. [10] Actualizarea socială permite ca beneficiile și costurile care apar în diferite perioade de timp să fie comparabile prin exprimarea valorilor lor în termeni din prezent, pe baza ratei la care societatea este dispusă să facă astfel de compromisuri. [11] Făcând abstracție de măsurile luate împotriva comerțului ilicit și de posibilitatea de a crește nivelurile de impozitare.