RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 91/1

AVIZUL NR. 1/2017

(prezentat în temeiul articolului 322 TFUE)

referitor la propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de modificare a Regulamentului (CE) nr. 2012/2002, a Regulamentelor (UE) nr. 1296/2013, (UE) nr. 1301/2013, (UE) nr. 1303/2013, (UE) nr. 1304/2013, (UE) nr. 1305/2013, (UE) nr. 1306/2013, (UE) nr. 1307/2013, (UE) nr. 1308/2013, (UE) nr. 1309/2013, (UE) nr. 1316/2013, (UE) nr. 223/2014, (UE) nr. 283/2014, (UE) nr. 652/2014 ale Parlamentului European și ale Consiliului și a Deciziei nr. 541/2014/UE a Parlamentului European și a Consiliului

Revizuirea Regulamentului financiar – Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului (JO L 298, 26.10.2012, p. 1)

(2017/C 91/01)

CUPRINS

Puncte Pagina SINTEZĂ I-IX 3 INTRODUCERE 1-4 4 BAZA PROPUNERII 5-6 4 Evaluarea impactului 5-6 4 ASPECTE IMPORTANTE CARE NU SUNT INCLUSE ÎN PROPUNEREA COMISIEI 7-27 5 Guvernanța 7-15 5 Un raport unic privind răspunderea de gestiune 7-11 5 Publicarea nivelului de eroare estimat 12-13 6 Comitetul de audit 14-15 6 Auditul extern 16-27 6 Dreptul de acces al Curții de Conturi 16-17 6 Raportul anual al Curții de Conturi 18-20 6 Rapoartele speciale ale Curții de Conturi 21-22 7 Agențiile și organismele de parteneriat public-privat (organisme ale Uniunii) 23-27 7 MODIFICĂRILE PROPUSE DE COMISIE 28-108 7 Simplificarea pentru destinatarii fondurilor UE 28-34 7 Acțiunilor hibride sau combinațiilor de măsuri și instrumente li se aplică un singur set de norme 35-41 8 Intervențiile financiare 42-50 9 Flexibilitatea bugetară 51-63 11 Fondurile fiduciare 64-68 12 Veniturile alocate 69-76 13 Plățile bazate pe îndeplinirea condițiilor sau pe obținerea de rezultate 77-84 14 Cadrul de performanță 85-89 14 Raționalizarea raportării 90-99 15 Dispozițiile în materie de audit 100-108 17 Valabilitatea transversală a auditurilor 100-105 17 Norme și proceduri în materie de audit 106-108 17 ALTE ASPECTE LUATE ÎN CONSIDERARE 109-148 18 Conturile anuale 109-112 18 Sponsorizarea corporativă 113-116 18 Acordurile la nivelul serviciilor 117-119 19 Normele în materie de achiziții publice 120-123 19 Fuzionarea „grupului specializat în domeniul neregulilor financiare” cu comitetul pentru „sistemul de detectare timpurie și de excludere” 124-128 20 Tratamentul diferențiat al investitorilor 129-131 21 Modificarea perioadei de eligibilitate pentru instrumentele financiare care fac obiectul gestiunii partajate 132-133 21 Normele în materie de recuperare 134-136 21 Statutul de „fermier activ” 137-139 21 Plata pentru tinerii fermieri 140-142 22 Definițiile 143-148 22 ANEXA I — TEXTUL MODIFICAT AL COMISIEI ȘI SUGESTIILE CURȚII 24 ANEXA II — RAPORTĂRI 28

CURTEA DE CONTURI A UNIUNII EUROPENE,

având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 322, precum și Tratatul de instituire a Comunității Europene a Energiei Atomice, în special articolul 106a,

având în vedere propunerea de Regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de modificare a Regulamentului (CE) nr. 2012/2002 al Consiliului (1), a Regulamentelor (UE) nr. 1296/2013 (2), (UE) nr. 1301/2013 (3), (UE) nr. 1303/2013 (4), (UE) nr. 1304/2013 (5), (UE) nr. 1305/2013 (6), (UE) nr. 1306/2013 (7), (UE) nr. 1307/2013 (8), (UE) nr. 1308/2013 (9), (UE) nr. 1309/2013 (10), (UE) nr. 1316/2013 (11), (UE) nr. 223/2014 (12), (UE) nr. 283/2014 (13), (UE) nr. 652/2014 (14) ale Parlamentului European și ale Consiliului și a Deciziei nr. 541/2014/UE (15) a Parlamentului European și a Consiliului (16),

având în vedere solicitarea Consiliului în vederea formulării unui aviz cu privire la propunerea menționată anterior, solicitare adresată la 9 decembrie 2016,

ADOPTĂ PREZENTUL AVIZ:

SINTEZĂ

I. Regulamentul financiar prevede principiile și procedurile care reglementează întocmirea și utilizarea bugetului Uniunii Europene (UE) și controlul fondurilor UE.

II. În opinia Curții, Comisia ar trebui să profite de ocazia oferită de revizuirea Regulamentului financiar pentru a aduce mecanismele sale de guvernanță în conformitate cu cele mai bune practici de la nivel internațional. Curtea vizează, în special, următoarele aspecte: raportarea integrată, estimarea nivelului de eroare și comitetul de audit (punctele 7-15).

III. Comisia propune schimbarea modului în care Curtea își prezintă rapoartele speciale, însă, în opinia Curții, o astfel de modificare este susceptibilă să le facă mai greu de citit. Această tentativă de a reglementa un aspect care ține în mod esențial de autonomia instituției suscită preocupări la nivelul Curții (punctele 18-22).

IV. Curtea sprijină, în general, simplificările propuse în favoarea beneficiarilor de fonduri UE (punctele 28-34) și sugerează Comisiei să clarifice propunerile privind combinarea metodelor sau a instrumentelor de execuție bugetară (punctele 35-41). Curtea remarcă faptul că modificările propuse cu privire la instrumentele financiare au potențialul de a fi pozitive, dar că ele trebuie să fie clarificate (punctele 42-50).

V. Comisia propune aducerea unor modificări detaliate în ceea ce privește operațiunile de gestiune bugetară, fără a încerca mai întâi să determine dacă mecanismele existente sunt încă sau nu adecvate. Curtea consideră că există posibilități ample de simplificare a mecanismelor bugetare (punctele 51-63). Ea nu sprijină modificările propuse în ceea ce privește utilizarea veniturilor alocate și nu consideră că este necesară menținerea categoriei veniturilor alocate interne (punctele 69-76).

VI. Extinderea prematură a utilizării fondurilor fiduciare pentru politicile interne creează probleme din punctul de vedere al administrării, al costurilor și al răspunderii de gestiune (punctele 64-68).

VII. Curtea se declară în favoarea utilizării pe scară mai largă a plăților bazate pe îndeplinirea unor condiții sau pe obținerea unor rezultate și solicită aducerea unor clarificări suplimentare în ceea ce privește cadrul de performanță propus (punctele 77-89).

VIII. Deși este în favoarea perspectivei de consolidare a rapoartelor elaborate de Comisie, Curtea consideră că nu au fost evaluate pe deplin implicațiile acestor modificări. „Pachetul integrat de raportare financiară” avansat de Comisie ar urma să se întindă pe mii de pagini și ar include suprapuneri semnificative (punctele 90-99).

IX. Curtea a abordat și alte modificări propuse, dar care nu erau evidențiate în expunerea de motive, inclusiv subiecte legate de modificările propuse la reglementările sectoriale (punctele 109-148).

INTRODUCERE

1. Regulamentul financiar stabilește principiile aplicabile bugetului general al UE. Revizuirea lui va afecta procesul de întocmire a acestui buget și utilizarea fondurilor și oferă ocazia de a se proceda la îmbunătățirea gestiunii financiare a UE.

2. Unele dintre modificările propuse de Comisie, cum ar fi recurgerea la forme simplificate de contribuții și plăți în funcție de condiții sau de obiective în cadrul tuturor modalităților de gestiune, pot antrena o simplificare în gestionarea și primirea fondurilor puse la dispoziție de UE. Multe dintre aceste modificări reflectă recomandări formulate de Curte în rapoarte anuale recente. Totuși, existența unor norme detaliate nu se poate substitui unei bune guvernanțe și gestiuni. Pentru a avea succes, aceste modificări vor trebui să fie puse în practică de către un personal responsabil și să fie monitorizate de către organele de conducere.

3. Comisia își prezintă propunerea ca fiind „o revizuire ambițioasă a normelor financiare generale, însoțită de modificări corespunzătoare ale normelor financiare sectoriale” (17). Ea afirmă, de asemenea, ca propunerea contribuie la două dintre obiectivele principale ale revizuirii cadrului financiar multianual: simplificarea și flexibilitatea. Propunerea introduce un număr mare de modificări detaliate, care privesc în special: — granturile (punctele 28-34 prezentate în continuare); — intervențiile financiare (punctele 42-50); — operațiunile bugetare (punctele 51-63); — contribuțiile bazate pe rezultate (punctele 77-84); — raportarea (punctele 90-99).

4. Prima parte a avizului Curții (punctele 7-27) abordează aspecte care, în opinia acesteia, ar fi trebuit să fie incluse în propunerea de regulament financiar. Punctele 28-148 prezentate în continuare abordează modificările propuse de Comisie și urmează structura care figurează în expunerea de motive.

BAZA PROPUNERII

Evaluarea impactului

5. Conform Acordului interinstituțional privind o mai bună legiferare, Comisia ar trebui să procedeze la realizarea unor evaluări ale impactului inițiativelor sale legislative și fără caracter legislativ, al actelor delegate și al măsurilor de punere în aplicare care ar putea avea efecte semnificative din punct de vedere economic, social sau de mediu. În opinia Curții, Comisia ar fi trebuit să efectueze o evaluare a impactului înainte de publicarea propunerii (18).

6. Pentru a contribui la atingerea obiectivului stabilit în acordul interinstituțional, Curtea propune introducerea în Regulamentul financiar a cerinței de a se proceda la evaluări ale impactului în cazul inițiativelor legislative și fără caracter legislativ, al actelor delegate și al măsurilor de punere în aplicare care ar putea avea efecte semnificative din punct de vedere economic, social sau de mediu.

ASPECTE IMPORTANTE CARE NU SUNT INCLUSE ÎN PROPUNEREA COMISIEI

Guvernanța (19)

Un raport unic privind răspunderea de gestiune

7. Comisia nu aplică niciun cadru de guvernanță recunoscut și nu precizează, în rapoartele sale anuale, măsura în care este respectat un astfel de cadru (20). Deși conturile sunt întocmite în conformitate cu Standardele internaționale de contabilitate pentru sectorul public (International Public Sector Accounting Standards – IPSAS), ele nu sunt însoțite de un raport care să ofere o vedere de ansamblu asupra guvernanței, asupra performanței și asupra strategiei Comisiei de combatere a riscurilor susceptibile să îi compromită îndeplinirea obiectivelor. Comisia furnizează o estimare a nivelului de operațiuni neconforme cu legile și cu reglementările (a se vedea, de asemenea, punctul 12) în Raportul anual privind gestionarea și performanța bugetului UE (în „raportul de sinteză” până la raportul din 2015), dar această estimare este transmisă părților interesate, inclusiv Curții, abia după finalizarea auditului anual. Informațiile sunt dispersate (și uneori se repetă) în diversele documente ale nivelului central al Comisiei și ale direcțiilor generale, care sunt prezentate separat pe tot parcursul anului (de cele mai multe ori prea târziu pentru a fi luate în considerare în scopul auditului conturilor anuale sau pentru a fi abordate în raportul anual al Curții).

8. În opinia Curții, Comisia ar trebui să profite de ocazia oferită de revizuirea Regulamentului financiar pentru a-și actualiza mecanismele de guvernanță. Propunerea de regulament financiar introduce anumite modificări în domeniul guvernanței, însă acestea nu sunt întotdeauna în concordanță cu cele mai bune practici de pe plan internațional. În plus, propunerea nu abordează anumite elemente fundamentale ale guvernanței.

9. Comisia ar trebui să continue să simplifice raportarea, publicând un raport unic (de preferință) sau un ansamblu unic de rapoarte (ca alternativă) privind răspunderea de gestiune. Autoritatea responsabilă de descărcarea de gestiune ar trebui să aibă la dispoziție un document unic și clar în care Comisia să dea seamă de acțiunile sale, de modul în care a utilizat bugetul și de rezultatele obținute. Curtea salută inițiativa Comisiei de a consolida o serie de rapoarte în cadrul „pachetului integrat de raportare financiară”. Cu toate acestea, pentru ca acest pachet să devină un raport unic privind răspunderea de gestiune (și să constituie un veritabil pachet integrat), el ar trebui: — să evite duplicarea informațiilor (de exemplu, pachetul integrat de raportare financiară urmează să abordeze problema corecțiilor și a recuperărilor în cinci locuri diferite); — să fie pus la dispoziția auditorilor sub forma unui pachet unic; și — să ofere o imagine cuprinzătoare (dar nu exhaustivă) a activităților din cursul exercițiului.

10. Așa cum se recomandă în Raportul special nr. 27/2016, un astfel de raport ar trebui să includă: — un raport al președintelui; — informații privind activitățile din cursul exercițiului și îndeplinirea obiectivelor de politică; — o examinare a riscurilor operaționale și strategice; — un raport privind performanța nefinanciară; — o declarație de guvernanță; — un raport privind rolul și concluziile comitetului de audit; și — o declarație privind sustenabilitatea bugetară pe termen mediu și lung, însoțită, după caz, de trimiteri către informațiile conținute în alte rapoarte. Unele dintre aceste informații sunt deja disponibile. În anexa II figurează rapoartele existente, propunerea Comisiei și propunerea Curții.

11. Comisia ar trebui să prezinte acest raport unic sau ansamblu unic de rapoarte privind răspunderea de gestiune în timp util pentru a permite efectuarea auditului conturilor și verificarea de către auditori a coerenței informațiilor care figurează în raport sau în ansamblul de rapoarte cu alte informații contabile. În continuare sunt discutate eventualele modificări care ar putea fi aduse la propunerile Comisiei și care ar permite ca raportarea UE să urmeze o structură mai bună (și mai integrată).

Publicarea nivelului de eroare estimat

12. În cazul în care există un risc ridicat de nereguli, cea mai bună practică (21) cere să fie examinate riscurile și să se cuantifice nivelul acestora și impactul potențial. Comisia dispune de un efectiv numeros de persoane care lucrează în domeniul auditului și al controlului. În plus, legislația UE prevede obligația organismelor responsabile de gestiunea fondurilor UE de a efectua verificări riguroase cu privire la cheltuieli. În raportările efectuate cu privire la acest subiect, Comisia acordă o atenție foarte mare „capacității de corecție” (posibilitatea de a respinge declarațiile de cheltuieli după acceptarea lor inițială de către Comisie), și nu cuantificării și analizării naturii erorilor pe care le identifică. Principalul document în acest sens („Protecția bugetului UE”) nu cuprinde nicio estimare a nivelului de neregularitate prezent în declarațiile de cheltuieli inițiale sau aprobate, depuse pentru rambursare.

13. Curtea recomandă introducerea în propunerea de regulament financiar a unei cerințe potrivit căreia Comisia (22) are obligația de a publica, în conturile anuale sau în informațiile care le însoțesc, nivelul de eroare estimat pe baza unei metodologii uniforme și de a prezenta Curții aceste informații împreună cu conturile provizorii (și anume, în proiectul de raport unic privind răspunderea de gestiune).

Comitetul de audit

14. Conform celor mai bune practici aplicabile organelor de conducere din sectorul public, este necesară crearea unui comitet de audit ori a unui grup sau a unei funcții echivalente (23). Din analiza Curții reiese că Comitetul de monitorizare a auditurilor din cadrul Comisiei se îndepărtează de cele mai bune practici în acest sens, dat fiind că doar o mică minoritate dintre membrii acestuia sunt independenți de instituție (24), iar mandatul ce îi este conferit nu include raportarea financiară, neregulile sau gestionarea riscurilor (25).

15. Comisia ar trebui să profite de ocazia oferită de revizuirea Regulamentului financiar pentru a introduce cerințe specifice în ceea ce privește crearea și funcționarea unui comitet de audit în cadrul instituțiilor UE care îndeplinesc un rol în domeniul cheltuielilor și pentru a alinia componența și sfera de activitate a acestuia la cele mai bune practici de la nivel internațional.

Auditul extern

Dreptul de acces al Curții de Conturi

16. Este important ca informațiile de care are nevoie Curtea pentru a-și efectua auditul să fie puse la dispoziție în timp util și în mod eficient. Curtea are nevoie de un acces direct la datele Comisiei, precum și, dacă este necesar, de posibilitatea de a le analiza la sediul său, utilizând propriile sale instrumente de analiză a datelor. Documentele pe care trebuie să le examineze Curtea ar trebui să fie puse la dispoziție suficient de devreme (și în versiunile lor preliminare) pentru a permite Curții să raporteze la timp.

17. Articolul 249 din propunerea de regulament financiar cuprinde dispoziții referitoare la accesul Curții la documente și la date stocate electronic. Curtea consideră că sunt necesare clarificări suplimentare, în special în ceea ce privește dispozițiile referitoare la dreptul de acces la sistemele informatice. Propunerea Curții de modificare a articolului 249 este prezentată în anexa I.

Raportul anual al Curții de Conturi

18. La articolul 250, Comisia propune reducerea intervalului de timp necesar pentru transmiterea de către Curte a observațiilor care urmează să apară în raportul anual prin modificarea termenului din 30 iunie în 15 iunie. Nu se propune însă, în schimb, nicio modificare corespunzătoare a termenului pentru primirea informațiilor din partea Comisiei. Pentru a se putea menține rezultatul obținut în 2016, când raportul anual al Curții a fost publicat cu o lună mai devreme decât era prevăzut, termenele stabilite pentru transmiterea de către Comisie și de către celelalte instituții a conturilor anuale și a informațiilor conexe ar trebui să fie adaptate în consecință. De exemplu, termenul pentru transmiterea conturilor consolidate finale [articolul 238 alineatul (5)] ar trebui modificat din 31 iulie în 30 iunie, iar termenul pentru primirea răspunsurilor din partea instituțiilor la observațiile Curții din raportul anual ar trebui schimbat din 15 octombrie în 15 iulie [articolul 250 alineatul (1)] (a se vedea, de asemenea, anexa II).

19. Pentru a se reflecta mai bine scopul și natura „procedurii contradictorii”, Curtea sugerează modificarea primelor două teze ale articolului 250 în conformitate cu propunerea din anexa I.

20. În ceea ce privește chestiunea amplasării răspunsurilor instituțiilor în rapoartele sale, Curtea consideră că problema competenței de a decide modul de prezentare a rapoartelor sale intră în sfera autonomiei sale administrative, în conformitate cu standardele internaționale de audit. În opinia Curții, publicarea răspunsurilor fiecărei instituții „în dreptul” observațiilor sale dăunează fluenței și lizibilității textului, în special atunci când lungimea răspunsurilor depășește textul observațiilor sale. Din acest motiv, Curtea propune ca răspunsurile la raportul anual să fie publicate la sfârșitul textului Curții aferent fiecărui capitol, urmându-se practica actuală aplicată în cazul rapoartelor speciale.

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi

21. Observația anterioară a Curții cu privire la „procedura contradictorie” (a se vedea punctul 19) se aplică și în cazul rapoartelor speciale menționate la articolul 251. În ceea ce privește termenul de șase săptămâni acordat instituțiilor auditate pentru furnizarea răspunsurilor lor, Curtea consideră că nu este necesar să se facă referire, în acest nivel de legislație, la suspendarea termenului sau la posibile motive care ar putea justifica o astfel de suspendare.

22. În ceea ce privește modificarea propusă la alineatul privind poziționarea răspunsurilor în rapoartele speciale, Curtea își reiterează punctul de vedere exprimat la punctul 20 anterior, și anume acela că această modificare aduce atingere autonomiei administrative legitime a Curții. În plus, în urma inițiativei sale recente de a privilegia publicarea „fără hârtie”, Curtea este în curs de a elabora modalități noi de a-și prezenta constatările. Printre altele, Curtea analizează diversele opțiuni oferite de publicarea electronică, printre care se numără oferirea unei anumite flexibilități cititorilor în ceea ce privește modul în care aceștia doresc să vizualizeze textul. Curtea propune așadar să se păstreze formularea actuală „sunt publicate împreună cu raportul special”.

Agențiile și organismele de parteneriat public-privat (organisme ale Uniunii)

23. Articolul 69 alineatul (6) din propunerea de regulament financiar prevede că conturile organismelor instituite în temeiul TFUE și al Tratatului Euratom care primesc contribuții de la bugetul UE (cu alte cuvinte, agențiile) vor continua să fie auditate de auditori externi independenți înainte de consolidarea lor în conturile UE. Curtea va continua deci să ia în considerare rezultatele activităților lor de audit la elaborarea propriilor sale rapoarte. Un mecanism care să prevadă auditarea de către auditori externi independenți nu numai a conturilor, ci și a legalității și regularității operațiunilor subiacente ar constitui o îmbunătățire față de situația anterioară.

24. Bugetele agențiilor reprezintă, cumulate, mai puțin de 2 % din bugetul UE în ansamblu. În pofida cheltuielilor lor reduse, agențiile joacă un rol semnificativ în elaborarea și în punerea în aplicare a politicilor UE. Așadar, existența unor mecanisme mai eficiente pentru tratarea unor aspecte recurente din cadrul auditului anual ar da Curții posibilitatea de a se concentra mai mult pe performanța agențiilor.

25. În prezent, Curtea publică câte un raport anual specific pentru fiecare agenție. Acest raport cuprinde o declarație de asigurare (o opinie privind conturile și legalitatea și regularitatea operațiunilor) și, dacă este necesar, observații cu privire la aspecte de o importanță deosebită. În 2016, au fost publicate 41 de astfel de rapoarte, conținând 82 de opinii și aproximativ 90 de observații specifice. În vederea îmbunătățirii eficienței, Curtea propune modificarea regulilor privind raportarea anuală. Propunerea Curții este ca, în viitor, să poată avea în vedere posibilitatea de a publica un singur raport de audit consolidat care să acopere toate agențiile.

26. Pentru auditarea acestor organisme, Curtea propune următorul mecanism: verificarea de către un auditor extern independent nu numai a conturilor, ci și a legalității și regularității operațiunilor subiacente, cu toate că Curtea va rămâne responsabilă de emiterea declarațiilor de asigurare finale pentru toate organismele. Acest model ar permite Curții să se bazeze într-o măsură cât mai mare pe activitățile desfășurate de auditori externi independenți, dar și pe activitățile desfășurate de Serviciul de Audit Intern. Propunerea Curții de modificare a articolelor corespunzătoare este inclusă în anexa I.

27. Soluția adoptată ar trebui să se aplice și organismelor de parteneriat public-privat discutate la articolul 70.

MODIFICĂRILE PROPUSE DE COMISIE

Simplificarea pentru destinatarii fondurilor UE

28. Măsurile introduse de Comisie se referă la granturi și la forme simplificate de contribuție din partea UE.

Propunerea Comisiei

29. Principalele modificări propuse vizează: — plasarea formelor simplificate de contribuție din partea Uniunii pe picior de egalitate cu finanțarea bazată pe rambursarea costurilor eligibile [articolul 121 literele (b)-(d)]; — în cazul în care acest lucru este autorizat în actul de bază, extinderea utilizării formelor simplificate de granturi pentru operațiuni care fac obiectul gestiunii indirecte, simplificarea procedurii de autorizare a acestora (la decizia ordonatorului de credite) și creșterea accentului lor pe rezultate (articolul 175); — suprimarea principiului de „nonprofit” (26) pentru beneficiarii de granturi; — introducerea opțiunii de recunoaștere a activității de voluntariat drept costuri eligibile [articolul 175 alineatul (8) și articolul 180 alineatul (2) litera (b)]; — exceptarea de la principiul acordării necumulative și al evitării dublei finanțări a granturilor acordate persoanelor fizice pentru studii, cercetare, formare profesională sau educație sau ca sprijin direct plătit șomerilor sau refugiaților (articolul 185).

Analiza Curții

30. Propunerea de regulament financiar nu oferă instrucțiuni privind concepția programelor de cheltuieli. Din acest motiv, este dificil să se identifice care tipuri de proiecte vor beneficia de această simplificare. În mod similar, nu este clar, în acest stadiu, modul în care va fi pusă în practică intenția Comisiei de a pune un accent mai mare pe calitatea realizărilor (rezultatelor) și pe calitatea evaluării de către ordonatorul de credite a practicilor de contabilitate analitică.

31. La ora actuală, există puține cazuri în care Comisia își exercită dreptul de a recupera profiturile. Comisia subliniază (27) că opțiunea de bază pentru finanțarea proiectelor generatoare de venituri ar trebui să fie utilizarea instrumentelor financiare, și în mai mică măsură acordarea de granturi.

32. Recunoașterea activităților de voluntariat drept „costuri eligibile” în scopul cofinanțării va încuraja beneficiarii să utilizeze în mai mare măsură această resursă, ceea ce va avea drept efect faptul că acestor beneficiari li se vor rambursa integral toate celelalte costuri suportate, existând astfel riscul ca unele cheltuieli necorespunzătoare să fie suportate în întregime de la bugetul UE. Această propunere ar complica verificarea cofinanțării de către Comisie și calcularea costurilor indirecte. Având în vedere propunerea de a se pune mai mult accent pe finanțarea bazată pe rezultate decât pe cea bazată pe rambursarea costurilor eligibile, Curtea consideră că propunerea menționată aici constituie o complicație inutilă, care sporește riscul de eroare.

33. Propunerea vizează să simplifice gestionarea granturilor plătite persoanelor fizice menționate la articolul 185, autorizând acordarea de granturi multiple unui tip specific de beneficiari și posibilitatea ca aceleași costuri să fie finanțate de mai multe ori de la bugetul UE.

Concluzie

34. În conformitate cu analiza sa prezentată anterior: — Curtea nu vede necesitatea de a se suprima principiul de „nonprofit”; — deși este în favoarea intenției de simplificare a normelor, Curtea nu este convinsă că este o idee bună să se permită beneficiarilor să îndeplinească criteriile pentru cofinanțare doar prin acordarea unei valori activităților neremunerate de voluntariat. Acest obiectiv ar fi mai bine vizat prin recurgerea la structuri de finanțare fondate strict pe obiective; — exceptarea prevăzută la articolul 185 ar trebui, în opinia Curții, să se limiteze la primele două alineate ale articolului, și anume doar la principiul acordării necumulative.

Acțiunilor hibride sau combinațiilor de măsuri și instrumente li se aplică un singur set de norme

Propunerea Comisiei

35. Comisia propune aplicarea unui singur set de norme: — atunci când se procedează la combinarea modalităților de execuție sau a instrumentelor de execuție bugetară (de exemplu, granturi și instrumente financiare) [articolul 208 alineatul (2)]; sau — în cazul promovării unei „combinații de resurse” [dând statelor membre posibilitatea de a solicita ca resursele care le sunt alocate și fac obiectul execuției partajate să fie transferate Uniunii și să fie executate de Comisie în cadrul execuției directe sau indirecte (articolul 125)]; — atunci când se cooperează cu „parteneri de încredere” (28).

36. Modificările propuse pentru regulamentele sectoriale includ, de asemenea, posibilitatea de a se combina fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI) cu un instrument sprijinit de Fondul european pentru investiții strategice (FEIS).

37. Comisia introduce acordurile-cadru de parteneriat financiar în cadrul execuției directe și indirecte. Acestea ar da posibilitatea de a se încheia acorduri de audit cu persoanele și cu entitățile care execută fonduri ale Uniunii sau cu beneficiarii de granturi.

Analiza Curții

38. Comisia a creat un titlu nou intitulat „Norme comune”, care urmărește să reunească toate normele aplicabile mai multor metode de execuție bugetară. Curtea sprijină ambiția care stă la baza acestui demers. Cu toate acestea, la fel ca în cazul altor titluri (achizițiile publice, granturile – a se vedea punctele 120-123), acest subiect este tratat și în alte locuri în propunere. Așadar, nu s-a obținut simplificarea dorită a textului.

39. Combinarea diferitor instrumente de finanțare poate antrena anumite riscuri precum dubla finanțare sau excluderea investițiilor private, riscuri care vor trebui să fie gestionate. În plus, Comisia va trebui să se asigure că astfel de combinații vor respecta principiul cofinanțării și normele în materie de ajutoare de stat. În opinia Curții, combinarea instrumentelor de finanțare ar trebui să facă obiectul unei monitorizări adecvate, inclusiv din perspectiva obținerii rezultatelor și a îndeplinirii obiectivelor, și ar trebui să fie contabilizată și raportată în mod corespunzător, pentru a se asigura transparența și răspunderea de gestiune.

40. Curtea înțelege că propunerea de la articolul 126 alineatul (3) privind acordurile de audit se referă la Comisie. Din motive de claritate, ar trebui să se precizeze că acordurile de audit sau de verificare nu restricționează accesul Curții la informațiile necesare pentru efectuarea auditului fondurilor Uniunii. De asemenea, Curtea consideră că trimiterea, în ultima teză a articolului 126 alineatul (3), la acordul tripartit încheiat între Curtea de Conturi, Banca Europeană de Investiții (BEI) și Comisie [prevăzut la articolul 287 alineatul (3) TFUE] este redundantă și ar trebui eliminată.

Concluzie

41. Curtea recomandă: — să se solicite Comisiei să instituie garanții adecvate pentru contracararea riscurilor legate de combinarea surselor de finanțare; și — să se modifice articolul 126 alineatul (3) în conformitate cu textul propus în anexa I.

Intervențiile financiare

Propunerea Comisiei

42. Printre principalele modificări introduse în acest domeniu se numără: — crearea unui cadru de reglementare unic pentru diferitele forme de operațiuni financiare ale UE (titlul X); — standardizarea tratamentului veniturilor alocate interne generate de operațiuni financiare [articolul 20 și articolul 202 alineatul (2)] (a se vedea, de asemenea, punctele 69 și 76); — stabilirea cuantumului maxim al datoriei financiare a Uniunii (articolul 203); — constituirea unui fond comun de provizionare și stabilirea ratei efective de provizionare (articolele 205 și 206); — remunerarea bazată pe performanță a entităților de executare sau a contrapartidelor implicate în executarea garanțiilor bugetare [în plus față de cele implicate în executarea instrumentelor financiare (articolul 202 alineatul (1) litera (g)]; — obligația efectuării unor evaluări ex ante ale instrumentelor financiare sau ale garanțiilor bugetare, efectuate fie cu titlu individual, fie în cadrul unui program [articolul 202 alineatul (1) litera (h)]; — crearea unui document anual unic de raportare pentru instrumentele financiare, garanțiile bugetare și asistența financiară (articolele 207 și 242).

43. Articolul 203 definește cuantumurile maxime ale datoriei financiare a UE pentru cele trei tipuri de operațiuni financiare. Curtea constată că garanțiile bugetare și asistența financiară pot genera, la rândul lor, datorii contingente pentru UE și că suma deținută în activele financiare nu va fi neapărat suficientă pentru a acoperi datoriile financiare.

44. Riscurile financiare care decurg dintr-o garanție bugetară sau din asistența financiară sunt acoperite de un provizion care reprezintă un procentaj (rata de provizionare) din cuantumul autorizat al datoriei financiare. Provizioanele constituite în cazul instrumentelor financiare vizează să facă față plăților viitoare legate de un angajament bugetar al instrumentului respectiv. Propunerea Comisiei este ca aceste provizioane să fie păstrate într-un fond comun de provizionare gestionat direct de către Comisie (articolul 205). Propunerea de regulament financiar autorizează, de asemenea, transferul eventualului excedent de provizioane între garanții bugetare sau operațiuni de asistență financiară [articolul 206 alineatul (3) litera (a)].

Analiza Curții

45. Curtea salută propunerea Comisiei de a include garanțiile bugetare și asistența financiară în Regulamentul financiar și de a grupa la același titlu diferitele tipuri de operațiuni financiare ale UE.

46. Propunerea privind crearea fondului comun de provizionare nu explică funcționarea acestuia, calculul ratei efective de provizionare sau relațiile dintre rata de provizionare stabilită în actul de bază și rata efectivă de provizionare.

47. Curtea consideră că onorariile pe bază de performanță [articolul 202 alineatul (1) litera (g)] reprezintă o evoluție pozitivă, dar observă că acordurile și măsurile de performanță vor trebui să fie bine concepute și puse în aplicare cu rigurozitate. Cu toate acestea, Comisia nu ar trebui să permită calcularea onorariilor administrative sub forma unui procent din contribuția cumulată angajată de UE (inclusiv angajamentele bugetare neutilizate).

48. Curtea se exprimă în favoarea stipulării cerinței privind realizarea de evaluări ex ante pentru operațiunile financiare din UE și consideră că trebuie să se prevadă dispoziții pentru luarea în considerare a evoluției condițiilor de pe piață cu ocazia efectuării unor evaluări intermediare (29).

49. Actualmente, informațiile cu privire la operațiunile financiare ale UE figurează în diferite rapoarte (30). Curtea salută propunerea Comisiei de a fuziona toate cerințele de raportare (cu excepția celor privind informațiile care trebuie raportate în conturile anuale și în notele care le însoțesc) într-un singur document anexat la proiectul de buget (31). Curtea pleacă de la premiza că un astfel de document va asigura cel puțin același nivel de informații ca rapoartele actuale și că va reprezenta situația de la 30 iunie a anului publicării.

Concluzie

50. Curtea recomandă: — să se stabilească, în propunerea de regulament financiar, modalitățile de funcționare a fondului comun de provizionare și de calcul al ratei efective de provizionare; — să se accepte propunerea privind plata unor onorarii pe bază de performanță, cu luarea în considerare a observațiilor exprimate de Curte la punctele anterioare; — să se accepte introducerea evaluărilor ex ante privind operațiunile financiare; — să se clarifice perioada acoperită de documentele anuale de raportare și informațiile care vor fi incluse în acestea (articolul 207).

Flexibilitatea bugetară

Propunerea Comisiei

51. Comisia a propus măsuri pentru sporirea flexibilității bugetare. Acestea pot fi sintetizate după cum urmează: — crearea unei „rezerve de flexibilitate” (32) pentru anumite instrumente aplicabile acțiunilor externe [articolul 12 alineatul (2) litera (e)]; — creșterea „rezervei negative” (33) (articolul 48); — relaxarea normelor privind „instrumentele speciale” [articolul 28 alineatul (1) litera (e) și articolul 30 alineatul (5)]; — oferirea posibilității ca statele membre să transfere resursele care le-au fost alocate în cadrul gestiunii partajate către instrumente gestionate la nivelul Uniunii [articolul 125; articolul 265 alineatul (6) – articolul 30a din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013]; — modificarea normelor privind reportările (articolul 12) și veniturile alocate (a se vedea punctele 69-76), în scopul creșterii fondurilor disponibile și a marjei de acțiune de care dispune Comisia pentru a decide unde și cum sunt cheltuite acestea; — creșterea competențelor decizionale ale Comisiei în general, în ceea ce privește efectuarea de transferuri bugetare și transferul de fonduri între exerciții (articolele 28-30).

Analiza Curții

Rezerva de flexibilitate

52. Propunerea sporește complexitatea sistemului bugetar prin faptul că creează o rezervă suplimentară și adaugă încă o excepție de la articolul 12 alineatul (2) care tratează reportările (a se vedea, de asemenea, punctele 57-60).

Rezerva negativă

53. „Rezerva negativă” a fost utilizată doar în 2011. Propunerea nu oferă o justificare solidă pentru solicitarea de dublare a capacității acesteia, la 400 de milioane de euro.

Transferurile de la gestiunea partajată la nivelul Uniunii

54. Fără această nouă dispoziție, resursele în cauză ar fi returnate la bugetul UE în cazul în care nu ar fi utilizate înainte de data scadentă. Transferurile de la instrumente care fac obiectul execuției partajate către instrumente care fac obiectul execuției directe sau indirecte ar putea constitui în mod efectiv transferuri de credite nu numai între state membre (34), ci și între titluri bugetare și ar putea deci modifica alocarea resurselor între diversele rubrici ale cadrului financiar multianual.

55. Nu s-au prevăzut dispoziții în ceea ce privește implicarea autorității bugetare. Întrucât această dispoziție ar putea fi percepută ca un mecanism de transfer, ar trebui să se mențină aceleași proceduri, aceleași cerințe în materie de transparență și aceleași posibilități de exercitare a unui control public.

56. La același articol, Comisia propune să se mărească capacitatea de asumare a riscurilor a FEIS. Nu este clar modul în care se va obține acest lucru.

Reportările și derogările de la principiile anualității și specificității

57. Conform regulii generale actualmente în vigoare, creditele care nu au fost utilizate până la sfârșitul exercițiului financiar se anulează. Există însă unele excepții de la această regulă. S-au prevăzut dispoziții suplimentare pentru creditele nediferențiate destinate proiectelor imobiliare și pentru creditele de plată destinate angajamentelor existente sau creditelor de angajament reportate, atunci când liniile bugetare relevante pentru exercițiul financiar următor nu acoperă nevoile.

58. Propunerea de regulament financiar suprimă de la articolul 12 alineatul (3) norma care impune utilizarea creditelor de plată pentru exercițiul în curs înaintea celor reportate. Cu alte cuvinte, este la latitudinea ordonatorului de credite să decidă care credite de plată vor fi utilizate mai întâi. Pe baza informațiilor primite de la Comisie, dacă această dispoziție ar fi fost aplicată pentru exercițiile 2014 și 2015, sumele implicate ar fi fost nesemnificative. Așadar Curtea nu consideră necesară adoptarea modificării propuse.

59. Principala modificare adusă la articolul 12 alineatul (2) este cea legată de creditele nediferențiate, care sunt destinate, în cea mai mare parte, cheltuielilor administrative. Conform Regulamentului financiar în vigoare, pot fi reportate printr-o decizie adoptată de instituția în cauză doar creditele nediferențiate destinate proiectelor imobiliare, sub rezerva întrunirii anumitor condiții. Propunerea vizează să permită instituțiilor să reporteze orice credite nediferențiate, prin adoptarea unei decizii. În cazul în care ar fi aplicată pe scară largă, această nouă dispoziție ar dăuna în mod considerabil principiului anualității cheltuielilor administrative. Din propunere nu reiese clar ce beneficii specifice ar aduce această modificare și nici ponderea cheltuielilor care ar putea să fie afectate. În plus, tratarea în cadrul aceluiași articol a cazului creditelor diferențiate și a cazului creditelor nediferențiate, precum și menționarea cazului specific al proiectelor imobiliare, sunt de natură să complice textul.

60. Normele în materie de reportare de la articolul 12 dau naștere unei proceduri complicate și de lungă durată, care poate antrena întârzieri în procedura bugetară. Curtea consideră că propunerea de regulament financiar ar fi trebuit să simplifice această procedură, analizând, de exemplu, dacă ar fi putut să se introducă un drept general (dar necumulativ) de a se reporta credite pentru liniile bugetare care nu sunt legate de personal (de exemplu, până la 5 % din linia bugetară în cauză). Această opțiune ar putea fi corelată cu o reducere a bugetelor destinate administrației, pentru a se ține seama de flexibilitatea suplimentară acordată.

Transferurile bugetare

61. Modificarea propusă la articolul 27 plasează competențele decizionale în materie de buget ale celorlalte instituții pe o poziție de egalitate cu cele ale Comisiei în ceea ce privește transferurile între titluri sau între capitole. Modificarea propusă la articolul 28 va da Comisiei posibilitatea de a transfera fonduri între linii bugetare fără a solicita autorizația autorității bugetare, în cazul în care liniile în cauză vizează același program sau aceeași schemă de plată și sunt reglementate de același act de bază (cu alte cuvinte, atunci când sunt implicate mai multe direcții generale în administrarea schemei). În opinia Curții, modificările propuse sunt rezonabile.

Concluzie

62. Comisia nu cuantifică posibilele implicații bugetare ale propunerii sale. În plus, deși vizează să îmbunătățească flexibilitatea, propunerea introduce, de asemenea, riscuri în ceea ce privește principiile anualității, specificității și transparenței bugetului UE. Propunerea nu ține seama în măsură suficientă de aceste riscuri. Raportarea în forma actuală cu privire la gestionarea bugetară nu reflectă în mod adecvat stocurile și fluxurile de fonduri rezervate, de reportări sau de venituri alocate. Ea ar trebui așadar să fie îmbunătățită.

63. Curtea recomandă: — să se respingă modificările propuse în ceea ce privește „rezerva de flexibilitate”, „rezerva negativă” și reportările, deoarece ele introduc o complexitate suplimentară. În opinia Curții, obținerea unei flexibilități bugetare nu ar trebui să se realizeze prin plasarea unui volum mai mare de fonduri în rezervă și o nouă abordare în ceea ce privește procedura de reportare ar trebui să fie mai simplă și mai flexibilă și să promoveze eficiența; — să se respingă modificările descrise la punctele 54-56 anterioare; — să se accepte propunerea Comisiei în ceea ce privește transferurile bugetare.

Fondurile fiduciare

Propunerea Comisiei

64. Propunerea ar permite fondurilor fiduciare finanțate prin instrumente de politică internă să opereze pe teritoriul UE. Această extindere a utilizării fondurilor fiduciare ar urma să se realizeze prin deplasarea articolului referitor la fondurile fiduciare (articolul 227) de la titlul dedicat exclusiv acțiunilor externe la titlul XII intitulat „Alte instrumente de execuție a bugetului”, care are aplicabilitate generală.

Analiza Curții

65. Avizul nr. 6/2010 al Curții a semnalat probleme în ceea ce privește administrarea, costurile, auditul și răspunderea de gestiune în legătură cu crearea de fonduri fiduciare pentru acțiuni externe. Aceste probleme rămân de actualitate. În prezent, există doar trei fonduri fiduciare, care au funcționat pentru o perioadă limitată. Prin urmare, în opinia Curții, este prematur să se concluzioneze că utilizarea lor reprezintă un succes.

66. Este necesară o atenție deosebită pentru a se garanta luarea unor măsuri suficiente în ceea ce privește raportarea publică, supravegherea și auditul activităților și al performanței acestor fonduri fiduciare, întrucât ele funcționează în afara bugetului. Curtea salută cerințele în materie de raportare prevăzute la articolul 244 și noua cerință prevăzută la articolul 39 alineatul (6) de a se furniza informații privind activitățile și performanța fondurilor fiduciare în cursul procedurii de adoptare a bugetului. Cu toate acestea, utilizarea pe scară largă a fondurilor fiduciare poate submina conceptul de unitate a bugetului UE.

67. Articolul 227 stipulează că fondurile fiduciare pot fi constituite și pentru acțiuni tematice. Nu este clar ce trebuie să se înțeleagă prin „acțiuni tematice” în contextul politicilor interne.

Concluzie

68. Curtea nu susține propunerea de a se extinde utilizarea fondurilor fiduciare.

Veniturile alocate

Propunerea Comisiei

69. În conformitate cu principiul universalității, veniturile bugetare nu pot fi alocate unor cheltuieli specifice și veniturile și cheltuielile nu se compensează între ele. Prin urmare, veniturile sunt utilizate fără a se face distincție, pentru finanțarea tuturor cheltuielilor.

70. Propunerea de regulament financiar permite însă, cu titlu excepțional, ca anumite tipuri de venituri să fie alocate. Acestea dau naștere unor credite de plată noi în cadrul aceleiași linii bugetare (35) și, în general, pot fi reportate doar o singură dată, către exercițiul următor (36). Propunerea de regulament financiar face distincție între „venituri alocate externe” (de la state membre, de la țări terțe etc.) și „venituri alocate interne”, provenite, de exemplu, din încasări din vânzarea de vehicule sau echipamente, din plățile încasate din asigurări sau din rambursările la instrumente financiare.

71. Comisia urmărește, în propunerea de regulament financiar, să extindă recurgerea la astfel de restituiri și să permită utilizarea acestora pentru crearea de credite de plată în cadrul unor linii bugetare diferite (articolul 30).

72. Încasările din vânzarea de clădiri sunt și ele încorporate la veniturile alocate interne (articolul 20), iar astfel de venituri se reportează automat până când sunt utilizate în totalitate [articolul 12 alineatul (3)].

73. Veniturile și rambursările provenite din operațiuni financiare sunt și ele încorporate în veniturile alocate interne. Comisia propune ca astfel de venituri să fie utilizate pentru același instrument financiar sau pentru aceeași garanție bugetară pe parcursul întregii perioade de punere în aplicare a operațiunii și ca, după încheierea acestei perioade, orice sold care provine din bugetul UE să se returneze la buget (articolul 202).

Analiza Curții

74. Veniturile alocate constituie o excepție de la principiul universalității. Așa cum a concluzionat Curtea în 2010 (37), veniturile alocate externe au o funcție utilă, însă menținerea categoriei de venituri alocate interne nu este necesară. Încasările generate pe plan intern ar putea fi tratate prin intermediul procedurii bugetare normale. Prin faptul că permite utilizarea veniturilor alocate interne în alte scopuri decât cele pentru care au fost alocate inițial, propunerea actuală prevede excepții mult mai largi de la principiul universalității.

75. Eliminarea categoriei veniturilor alocate interne ar constitui o simplificare semnificativă, întrucât toate restituirile de fonduri de acest gen ar fi tratate, în consecință, ca venituri generale. Utilizarea acestor resurse ar urma, în acest caz, să fie decisă de autoritatea bugetară, în conformitate cu prioritățile de la momentul respectiv.

Concluzie

76. Curtea recomandă să se evite extinderea utilizării veniturilor alocate interne și ca toate veniturile generate pe plan intern să fie contabilizate ca venituri generale.

Plățile bazate pe îndeplinirea condițiilor sau pe obținerea de rezultate

Propunerea Comisiei

77. Comisia propune, la articolul 121 alineatul (1) litera (e), introducerea unei noi forme de finanțare, bazată pe îndeplinirea unor condiții sau pe obținerea unor rezultate, fără a se solicita declarații de cheltuieli, în cazul programelor care fac obiectul execuției directe, al execuției indirecte și al execuției partajate, în plus față de rambursarea costurilor și opțiunile simplificate în materie de costuri, deja disponibile.

78. Obținerea unor rezultate concrete va constitui condiția implicită care va declanșa plata unor forme simplificate de granturi acordate în cadrul execuției directe [articolul 175 alineatul (4) litera (f)] și indirecte [articolul 150 alineatul (3)], cu excepția cazurilor pentru care o astfel de abordare nu este adecvată, pentru care va fi necesară furnizarea unei justificări. Controalele și verificările cu privire la beneficiari pentru formele simplificate de granturi trebuie să se concentreze pe rezultate (articolul 177), iar controalele ex post nu mai pot contesta plata atunci când ordonatorul de credite a evaluat conformitatea ex ante și a autorizat recurgerea la practicile obișnuite de contabilitate analitică în decizia sa (articolul 179).

79. La articolul 176, Comisia prezintă suma forfetară unică drept o opțiune nouă pentru finanțarea formelor simplificate de granturi în cadrul execuției directe și indirecte. Această sumă forfetară unică se bazează pe un buget estimat care acoperă toate costurile eligibile, evaluate ex ante din punctul de vedere al respectării principiilor economiei, eficienței și eficacității.

80. Articolul 219 alineatul (1) litera (e) nou introdus extinde și la contribuțiile către partide politice europene posibilitatea de a se folosi forme de finanțare care nu sunt legate de costurile operațiunilor relevante, bazate pe îndeplinirea anumitor condiții ex ante sau pe obținerea de rezultate.

Analiza Curții

81. Rezultatele auditurilor Curții (38) au relevat că cheltuielile care se bazează pe rambursarea de către UE a costurilor eligibile aferente unor activități eligibile sunt afectate de niveluri de eroare mult mai ridicate decât cheltuielile care se bazează pe drepturi la plată, sub rezerva îndeplinirii anumitor condiții pentru efectuarea plății.

82. Opțiunea standard de finanțare a proiectelor apelând la granturi, sub rezerva îndeplinirii condițiilor sau a obținerii rezultatelor stabilite în prealabil, decuplând deci această finanțare de costurile suportate de beneficiari, constituie o evoluție pozitivă.

83. Curtea susține această modificare evocată la punctul 78 anterior și consideră că articolul 121 ar trebui să fie modificat pentru a reflecta prioritatea care se acordă contribuțiilor bazate pe rezultate.

Concluzie

84. Ținând seama de observațiile sale formulate anterior, Curtea recomandă ca plățile bazate pe îndeplinirea unor condiții sau pe obținerea unor rezultate să devină opțiunea preferată la nivelul întregului buget al UE.

Cadrul de performanță

Propunerea Comisiei

85. Comisia propune, printre altele, următoarele modificări la articolele privind buna gestiune financiară: — introducerea conceptului de performanță (articolul 31); — precizarea că utilizarea creditelor se axează pe performanță, că, prin urmare, obiectivele ar trebui să fie stabilite ex ante, că progresele înregistrate în realizarea obiectivelor ar trebui să fie monitorizate cu ajutorul unor indicatori de performanță și că rezultatele obținute ar trebui comunicate prin intermediul fișelor de program și al raportului anual privind gestionarea și performanța bugetului UE, care include o evaluare a finanțelor Uniunii pe baza rezultatelor obținute, în conformitate cu articolul 318 TFUE [articolul 31 alineatul (2)]; — stipularea faptului că programele și activitățile care presupun cheltuieli semnificative trebuie să fie supuse unei evaluări [articolul 32 alineatul (1)]; — definirea unui număr de criterii care trebuie să fie acoperite de evaluările ex ante [articolul 32 alineatul (2)].

Analiza Curții

86. Propunerea introduce conceptul de performanță, dar nu îl definește. Există așadar o îndoială dacă acest concept este sau nu identic cu cel de bună gestiune financiară.

87. Terminologia utilizată în ceea ce privește evaluarea nu este în deplină concordanță cu Acordul interinstituțional din 2016 privind o mai bună legiferare sau cu Orientările privind o mai bună legiferare.

88. Articolul 32 introduce o flexibilitate mai mare în ceea ce privește efectuarea evaluărilor, oferind Comisiei posibilitatea de a face alegeri mai bune în ceea ce privește sfera evaluărilor și momentul realizării lor. Cu toate acestea, în unele privințe, această modificare nu contribuie la obiectivul declarat de a dispune de un buget axat pe rezultate: (a) Articolul 32 alineatul (1) conferă mai multă flexibilitate în ceea ce privește deciderea momentului efectuării evaluărilor pentru „cheltuieli semnificative”, în timp ce articolul 18 din normele actuale de aplicare a Regulamentului financiar (39) prevede în mod expres realizarea de evaluări ex ante pentru „toate propunerile de programe sau de activități care generează cheltuieli bugetare” și de evaluări intermediare și/sau evaluări ex post pentru „toate programele sau activitățile […], în cazul în care resursele alocate depășesc suma de 5 000 000 EUR”. (b) Modificarea reduce în mod semnificativ criteriile care trebuie să fie acoperite în evaluările ex ante, în comparație cu articolul 18 alineatul (1) din normele actuale de aplicare a Regulamentului financiar (nu mai trebuie acoperite opțiunile de politică și riscurile, efectele preconizate, coerența cu alte instrumente, resursele, eficacitatea din punctul de vedere al costurilor sau lecțiile învățate); (c) Nu mai sunt obligatorii evaluări retrospective care să acopere aspectul economicității.

Concluzie

89. Curtea recomandă: — să se definească în mod clar conceptul de performanță în raport cu cel de bună gestiune financiară; — să se alinieze terminologia utilizată în ceea ce privește evaluarea cu cea utilizată în Acordul interinstituțional privind o mai bună legiferare și în Orientările privind o mai bună legiferare; — să se determine într-un mod cuantificat momentul în care trebuie să se efectueze evaluările; — să nu se reducă numărul criteriilor care trebuie să fie acoperite de evaluările ex ante; — să se impună cerința ca evaluările retrospective să acopere și aspectul economicității.

Raționalizarea raportării

Propunerea Comisiei

90. Proiectul de buget este însoțit de fișe de program, care trebuie să conțină informații referitoare la performanță care să justifice cheltuielile operaționale. Articolul 39 alineatul (3) litera (h) propune modificări de natură formală (înlocuind cuvintele „rapoarte de activitate” cu „fișe de program”), precum și schimbări în ceea ce privește conținutul fișelor de program: acestea ar trebui să furnizeze informații privind contribuția programului la politicile și obiectivele Uniunii și privind îndeplinirea obiectivelor programului. Cerința de a se include un rezumat al rezultatelor evaluării este eliminată.

91. Propunerea Comisiei de modificare a articolului 73 alineatul (9) se înscrie pe linia abordării pe care Comisia a început deja să o aplice prin introducerea planurilor strategice pentru fiecare direcție generală și prin actualizarea rolului raportului anual de activitate (40) în scopul includerii de informații cu privire la operațiunile desfășurate.

92. Articolul 239 alineatul (1) litera (b) introduce, în propunerea de regulament financiar, raportul anual privind gestiunea și performanța bugetului UE ca unul dintre elementele „setului integrat de rapoarte financiare și de răspundere” ce se comunică Parlamentului European și Consiliului. Raportul anual privind gestiunea și performanța va fi constituit din: — un rezumat al rapoartelor anuale de activitate pentru exercițiul anterior; — rapoartele anuale de activitate ale fiecărui ordonator de credite delegat; și — o evaluare a finanțelor Uniunii bazată pe rezultatele obținute, astfel cum se menționează la articolul 318 TFUE.

Analiza Curții

93. În principiu, nu este necesar ca raportul anual de activitate să fie tratat în Regulamentul financiar. Acest raport este, în esență, un document intern și, ca atare, poate fi elaborat și modificat de Comisie după cum crede de cuviință, în conformitate cu principiul autonomiei administrative. Nu este de dorit ca elaborarea acestui tip de document să încetinească elaborarea rapoartelor la nivelul de ansamblu al Comisiei.

94. La articolul 73 alineatul (9), propunerea de regulament financiar elimină obligația de a se indica „rezultatele operațiunilor în raport cu obiectivele stabilite” și de a se include „informații privind performanța globală a respectivelor operațiuni” în raportul anual de activitate, așa cum se prevedea la articolul 66 alineatul (9) din Regulamentul financiar în vigoare. În schimb, propunerea face referire la „informații privind operațiunile desfășurate”, formulare care este mai puțin specifică și care poate fi înțeleasă ca autorizând furnizarea unor informații mai limitate cu privire la performanță în cadrul rapoartelor anuale de activitate.

95. În ciuda revizuirii rolului raportului anual de activitate și în pofida declarației că „supravegherea [activităților serviciilor sale] are loc […] prin intermediul unui mijloc clar de raportare din partea ordonatorilor de credite delegați (OCD) către Comisie în cadrul rapoartelor anuale de activitate (RAA) și al declarațiilor de asigurare din partea ordonatorilor de credite delegați” (41), articolul 73 alineatul (1) din Regulamentul financiar revizuit nu extinde responsabilitatea ordonatorilor de credite astfel încât aceasta să acopere fiabilitatea, exhaustivitatea și corectitudinea informațiilor raportate cu privire la performanță.

96. În forma propusă, cerințele de a se include informații referitoare la performanță în fișele de program nu sunt suficient de specifice, deoarece: — ele ar trebui să conțină o simplă indicație cu privire la politicile și obiectivele Uniunii la care contribuie programul; — nu se precizează nivelul de calitate, gradul de acoperire și periodicitatea informațiilor privind atingerea obiectivelor programului; — raportarea cu privire la performanță este incompletă în lipsa rezultatelor unor evaluări.

97. Prin publicarea „pachetului integrat de raportare financiară” până la data de 31 iulie a următorului exercițiu (articolul 239), Comisia va întârzia publicarea: — rapoartelor anuale de activitate de la 1 iulie la 31 iulie; — raportului anual privind gestiunea și performanța bugetului UE de la 15 iunie la 31 iulie. Curtea consideră că propunerile în materie de raportare nu sunt adecvate. „Pachetul integrat de raportare financiară” ar urma să se întindă pe mii de pagini și ar include suprapuneri semnificative.

Concluzie

98. Curtea recomandă ca Regulamentul financiar să impună următoarele: — Conturile anuale provizorii prezentate în scopul auditului la 31 martie ar trebui să fie însoțite de informațiile prevăzute la punctele 8-12 (anterioare), oferind astfel informații contabile, informații privind principalele sisteme de guvernanță, o privire de ansamblu asupra cheltuielilor și a activităților UE și o evaluare a măsurii în care cheltuielile sunt afectate de nereguli, precum și raportul prevăzut la articolul 243 din propunerea de regulament financiar. — În măsura în care se dovedesc a fi totuși necesare rapoarte separate, cele prevăzute în propunerea de regulament financiar la articolul 239 alineatul (1) literele (c), (d) și (e) („raportul privind măsurile preventive și corective pentru bugetul UE”, „raportul privind combaterea fraudei” și raportul privind auditurile interne) ar trebui să fie prezentate în același timp (pentru a se permite efectuarea de verificări privind coerența cu conturile anuale consolidate). — Conturile consolidate ar trebui să conțină o previziune pe termen lung privind fluxurile de numerar (în conformitate cu practica recomandată la nivel internațional), precum și situații consolidate ale veniturilor și cheltuielilor agențiilor, întreprinderilor comune și fondurilor fiduciare (înlocuindu-se rapoartele separate propuse la articolul 244). — Comisia ar trebui să prezinte separat, până la data de 1 mai, un raport elaborat în temeiul articolului 318 TFUE, care să explice gradul de acoperire al evaluărilor cheltuielilor UE și ale altor politici și constatările formulate în cadrul acestor evaluări și care să ofere o imagine de ansamblu asupra măsurilor esențiale în materie de performanță pentru toate domeniile de cheltuieli semnificative și pentru toate direcțiile generale, precum și o prezentare echilibrată a programelor care sunt evaluate ca funcționând bine sau a celor care sunt evaluate ca necesitând ajustări sau alte măsuri corective. — În luna septembrie a fiecărui exercițiu, Comisia ar trebui să prezinte un raport combinat care să satisfacă cerințele prevăzute la articolele 242 și 243 din propunerea de regulament financiar.

99. Dacă s-ar opera aceste modificări, ele ar permite obținerea unui pachet exhaustiv de raportare și ar include informațiile din rapoartele anuale de activitate care prezintă relevanță pentru părțile interesate externe. În acest mod, s-ar obține o simplificare semnificativă a raportării.

Dispozițiile în materie de audit

Valabilitatea transversală a auditurilor

Propunerea Comisiei

100. Conform propunerii formulate la articolul 123, Comisia ar trebui să se bazeze pe audituri precedente, cu condiția ca acestea: — să fi fost efectuate de auditori independenți; — să se fi bazat pe standarde acceptate la nivel internațional; — să ofere o asigurare rezonabilă; și — să fi fost efectuate cu privire la situațiile financiare și la rapoartele care prezintă utilizarea contribuției UE.

Analiza Curții

101. Principalul argument invocat de Comisie pentru introducerea acestei modificări este acela de a se evita mai multe audituri ale entităților care primesc contribuții din partea UE, în special organizațiile internaționale care sunt auditate de auditori externi independenți. Curtea împărtășește punctul de vedere conform căruia Comisia ar trebui să simplifice relațiile sale cu organizațiile internaționale, bazându-se pe mecanismele de audit existente ori de câte ori este posibil. Acest lucru ar putea evita multiplicarea examinărilor cu privire la aceleași proiecte în scopul auditului și ar permite o mai bună valorificare a resurselor financiare și umane.

102. În acest sens, ar trebui să se privilegieze o relație bazată pe performanță cu organizațiile internaționale și încheierea de acorduri care să condiționeze contribuția financiară din partea Comisiei de buna execuție a unei activități finalizate. Curtea sprijină obiectivul de a se simplifica cât mai mult posibil verificările, precum și acela al utilizării de către Comisie a mecanismelor de control intern aplicate de celelalte organisme. Acest lucru ar putea impune, de asemenea, armonizarea condițiilor de eligibilitate aplicate de Comisie cu condițiile generale aplicate de organizația internațională în cauză.

103. Curtea consideră că dispozițiile articolului 123 nu sunt suficient de clare. Ele ar putea lăsa să se înțeleagă că, în cazul în care cele patru condiții sunt îndeplinite, este obligatoriu să se recunoască valabilitatea transversală și să se recurgă la auditul respectiv („auditul respectiv stă la baza asigurării generale”), excluzându-se posibilitatea de a se proceda la un alt audit al proiectului, indiferent de rezultatul auditului inițial.

104. Curtea remarcă totuși că acest articol nu asigură accesul la documentele de lucru ale auditorilor pentru a permite evaluarea gradului în care au fost îndeplinite cerințele și pentru a se determina dacă activitățile de audit au fost suficiente pentru a acoperi toate aspectele vizate în mod normal.

Concluzie

105. Curtea recomandă: — să se solicite Comisiei să clarifice faptul că plățile bazate pe rezultate se vor aplica tuturor organizațiilor responsabile de execuția fondurilor UE în conformitate cu pagina 14 din expunerea de motive; — să se modifice textul în conformitate cu propunerea din anexa I pentru a se clarifica faptul că recunoașterea valabilității transversale a auditurilor este o posibilitate, nu o soluție obligatorie și pentru a se garanta că auditorii sunt în măsură să examineze documentația de audit pe care se sprijină.

Norme și proceduri în materie de audit

Propunerea Comisiei

106. O nouă teză introdusă la sfârșitul articolului 247 alineatul (1) prevede că examinarea de către Curtea de Conturi a legalității și conformității tuturor veniturilor încasate și a tuturor cheltuielilor efectuate „ține seama de caracterul multianual al programelor și al sistemelor de supraveghere și de control aferente acestora”.

Analiza Curții

107. Decizia cu privire la abordarea de audit urmată și cea privind alegerea probelor de audit utilizate pentru obținerea unui nivel rezonabil de asigurare țin de competența auditorului independent. Sugestia formulată de Comisie aduce atingere metodologiei de audit a Curții, care, în conformitate cu standardele internaționale în materie de audit, ține de competența exclusivă a Curții. În prezent, Comisia prezintă informații privind corecțiile financiare și recuperările în cinci rapoarte diferite: raportul privind măsurile preventive și corective pentru bugetul UE, secțiunea privind analizarea și discutarea situațiilor financiare, rapoartele anuale de activitate, notele la situațiile financiare și raportul anual privind gestiunea și performanța bugetului UE, rapoarte care sunt puse la dispoziție la date diferite (42).

Concluzie

108. În calitatea sa de auditor extern independent, Curtea este cea care trebuie să evalueze impactul posibil al caracterului multianual al programelor și al sistemelor de supraveghere și de control aferente acestora asupra auditului pe care îl desfășoară. Așadar, acest aspect nu ar trebui să fie acoperit de Regulamentul financiar. Curtea recomandă să se solicite Comisiei să consolideze toate informațiile referitoare la recuperări și la corecții într-un singur document care să fie prezentat Curții împreună cu conturile provizorii (articolul 237).

ALTE ASPECTE LUATE ÎN CONSIDERARE

Conturile anuale

Propunerea Comisiei

109. Comisia propune să se modifice articolul 234, care stabilește structura viitoare a conturilor anuale, acestea urmând să fie constituite din situațiile financiare, conturile bugetare și conturile anuale consolidate. Acest articol introduce, de asemenea, o trimitere la principiul pragului de semnificație în ceea ce privește procesul de consolidare.

Analiza Curții

110. Curtea consideră că noua structură nu este clară.

111. Așa cum a menționat deja Curtea în rapoartele sale anuale (43), o previziune pe termen lung a fluxurilor de numerar ar ajuta părțile interesate să estimeze cerințele viitoare în materie de plăți și prioritățile bugetare. De asemenea, ea ar permite Comisiei să ia deciziile necesare pentru a se asigura că plățile esențiale pot fi efectuate din bugetele anuale aprobate. În plus, ar putea fi introdusă o situație consolidată specifică pentru agenții, în vederea atât a îmbunătățirii transparenței, cât și a raționalizării efortului de audit. Alte situații specifice similare s-ar putea referi la întreprinderile comune și la fondurile fiduciare.

Concluzie

112. Curtea recomandă: — să se păstreze definiția actuală a conturilor anuale (articolul 141 din Regulamentul financiar în vigoare); — să se introducă în propunerea de regulament financiar cerința conform căreia Comisia ar trebui să elaboreze și să publice anual, în secțiunea privind analizarea și discutarea situațiilor financiare, o previziune pe termen lung a fluxurilor de numerar (44), care să acopere o perioadă de șapte până la zece ani și care să includă plafoanele bugetare, nevoile de plată, constrângerile legate de capacitate și posibilele dezangajări de fonduri.

Sponsorizarea corporativă

Propunerea Comisiei

113. Comisia a introdus, în cadrul capitolului privind principiul bugetar al universalității, noul articol 24, care prevede un nou tip de acord ce poate fi încheiat între entități juridice și instituții și care ar consta într-un acord prin care o persoană juridică sprijină în natură un eveniment sau o activitate în scopuri de promovare sau de responsabilitate socială a întreprinderilor.

Analiza Curții

114. În opinia Curții, cadrul juridic care reglementează sponsorizarea corporativă ar trebui să fie consolidat și să ofere mai multe garanții. Orientările etice furnizate nu sunt suficiente în acest sens. Printre eventualele mecanisme de protecție, s-ar putea cita: — limitarea recurgerii la sponsorizarea corporativă prin impunerea unui plafon maxim în ceea ce privește valoarea estimată a contribuției în natură, pentru a se evita orice risc de apariție a unei dependențe de un operator economic; — organizarea unei cereri prealabile de exprimare a interesului pentru atribuirea unor astfel de contracte de sponsorizare, cu excepția unor circumstanțe excepționale, precum și realizarea unei verificări prealabile a conformității în scopul garantării absenței unui conflict de interese, a unui conflict între politicile și acțiunile Uniunii sau a unei eventuale prejudicieri a imaginii Uniunii; — publicarea de către instituțiile și organismele în cauză, pe site-urile lor de internet, a listei sponsorilor lor (în care să figureze și obiectul sponsorizării, valoarea estimată, condițiile contractuale specifice etc.).

115. Ar trebui, de asemenea, să se precizeze că acordul de sponsorizare nu poate avea un impact financiar negativ actual sau viitor asupra instituției sau a organismului care beneficiază de sponsorizare. Chiar dacă astfel de contribuții în natură nu vor fi considerate drept venituri în scop bugetar, Comisia ar trebui să aibă în vedere: — tratamentul contabil al unor astfel de acorduri; — includerea unor dispoziții care să permită auditarea lor de către Curtea de Conturi.

Concluzie

116. În opinia Curții, este puțin probabil ca sponsorizarea corporativă să reprezinte un mecanism cu un bun raport costuri-eficacitate. Curtea nu sprijină așadar propunerile formulate în acest sens.

Acordurile la nivelul serviciilor

Propunerea Comisiei

117. Articolul 57 introduce baza legală pentru acordurile la nivelul serviciilor între instituțiile UE sau alte organe ale acesteia și precizează că aceste acorduri permit recuperarea costurilor suportate ca urmare a punerii lor în aplicare.

Analiza Curții

118. Acordurile la nivelul serviciilor sunt legate de funcționarea internă a instituțiilor și organelor UE. Prin urmare, este discutabilă includerea lor în Regulamentul financiar. S-ar putea avea în vedere tratarea lor separată și punerea la dispoziție a unor orientări suplimentare cu privire la detaliile tehnice ale punerii lor în aplicare. În plus, Curtea consideră că principalul lor obiectiv ar trebui să fie promovarea bunei gestiuni financiare prin generarea unor economii de scară, și nu doar să facă posibilă recuperarea costurilor.

Concluzie

119. Curtea recomandă să se accepte propunerea Comisiei, dar luându-se în considerare observațiile sale formulate anterior.

Normele în materie de achiziții publice

Propunerea Comisiei

120. Propunerea de regulament financiar nu satisface obiectivele declarate de clarificare și de simplificare. Dispozițiile principale nu sunt consolidate în titlul VII intitulat „Achiziții publice și concesiuni”, ci sunt repartizate în diferite titluri, în cadrul Părții I din propunere și în anexa I. Anumite subiecte sunt tratate în mai multe locuri în text, fără să se facă trimiteri încrucișate.

121. Împărțirea între textul principal al propunerii și anexa I complică și mai mult prezentarea normelor în materie de achiziții publice.

Analiza Curții

122. În Raportul său special nr. 17/2016, Curtea a precizat că separarea actuală a normelor în materie de achiziții publice între, pe de o parte, Regulamentul financiar și, de cealaltă parte, normele de aplicare a acestuia îngreunează și mai mult înțelegerea unor norme deja complicate. Așa cum s-a semnalat în Avizul nr. 1/2015 al Curții (45), în conformitate cu articolul 290 TFUE, numai elementele neesențiale ale normelor financiare pot face obiectul unui act delegat. Prin urmare, anumiți termeni și anumite concepte cheie din anexa I (un act delegat) ar trebui să fie introduse în Regulamentul financiar. Curtea consideră, în egală măsură, că toate regulile care rezultă în urma unei armonizări cu directivele privind achizițiile publice ar trebui să constituie elemente esențiale ale normelor financiare (46).

Concluzie

123. Curtea reiterează recomandările formulate în Raportul său special nr. 17/2016, în special recomandarea 2, în care se solicită: — un set unic de norme pentru achizițiile publice; — încurajarea participării întreprinderilor mici și mijlocii; — includerea unor reguli referitoare la prospectarea pieței înainte de încheierea contractelor imobiliare și a unor reguli privind regimul lingvistic aplicabil procedurilor de achiziții.

Fuzionarea „grupului specializat în domeniul neregulilor financiare” cu comitetul pentru „sistemul de detectare timpurie și de excludere”

Propunerea Comisiei

124. Propunerea urmărește să fuzioneze comitetul consacrat „sistemului de detectare timpurie și de excludere” (articolul 108 din Regulamentul financiar în vigoare) cu grupul specializat în domeniul neregulilor financiare [articolul 73 alineatul (6) din Regulamentul financiar în vigoare], acestea din urmă fiind constituite de orice încălcare a unei dispoziții a Regulamentului financiar sau a unei dispoziții referitoare la gestiunea financiară sau la verificarea operațiunilor, care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui membru al personalului. Explicația furnizată în propunere pentru justificarea acestui demers este sporirea eficienței.

Analiza Curții

125. Deși este justificat să se dispună de o abordare comună între instituțiile UE pentru sistemul de suspendare și de excludere, precum și pentru evaluarea neregulilor financiare, Curtea nu consideră că există vreun motiv pentru fuzionarea celor două grupuri, care au obiective diferite.

126. Recomandarea Curții este să se instituie un grup mixt separat specific, așa cum se prevede deja la articolul 73 alineatul (6) din Regulamentul financiar în vigoare. Având în vedere că chestiunea neregulilor financiare ține de atribuțiile disciplinare ale instituției și, prin urmare, este legată intrinsec de autonomia administrativă a acesteia, caracterul interinstituțional al grupului ar trebui să fie consolidat la nivelul componenței acestuia.

127. Curtea dorește să precizeze că, dacă cele două grupuri ar fi fuzionate, fluxul de lucru propus la articolul 90 din propunerea de regulament financiar nu va fi în conformitate cu dispozițiile privind procedura disciplinară prevăzute în anexa IX la Statutul funcționarilor. O procedură disciplinară nu poate fi inițiată fără să existe un raport întocmit de OLAF sau fără să fi avut loc o anchetă administrativă. În schimb, conform fluxului de lucru propus, instituția este cea care va decide, pe baza avizului comitetului, cu privire la inițierea procedurii vizând luarea unor măsuri disciplinare. În cazul acestui sistem, Consiliul de disciplină este consultat în toate cazurile de nereguli, în vreme ce, conform articolelor 11 și 12 din anexa IX, în funcție de natura sancțiunii, autoritatea împuternicită să facă numiri poate decide dacă va consulta Consiliul de disciplină.

Concluzie

128. Curtea nu susține propunerea de fuzionare a celor două grupuri.

Tratamentul diferențiat al investitorilor

Propunerea Comisiei

129. Noul articolul 43a din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 (articolul 265 din propunere) introduce conceptul de tratament diferențiat al investitorilor. Acest articol permite, în anumite condiții, ca fondurile ESI să poată avea o poziție subordonată față de un investitor privat și de produsele financiare ale BEI care sunt acoperite de garanția UE aferentă FEIS (47).

Analiza Curții

130. Această propunere poate fi interpretată ca furnizând un stimulent pentru investitorii privați și pentru BEI, prin faptul că ar permite ca fondurile ESI să suporte eventualele pierderi înainte să fie afectați investitorii privați și BEI.

Concluzie

131. Curtea consideră că propunerea ar trebui să includă o definiție clară a tratamentului diferențiat și să garanteze obținerea unui echilibru între încurajarea investițiilor și riscul de supracompensare a investitorilor.

Modificarea perioadei de eligibilitate pentru instrumentele financiare care fac obiectul gestiunii partajate

132. În aprilie 2015, Comisia a hotărât să prelungească perioada de eligibilitate pentru plățile aferente instrumentelor financiare care fac obiectul gestiunii partajate printr-o decizie a Comisiei, în loc să solicite Parlamentului European și Consiliului să modifice regulamentul aplicabil (48).

133. Modificările avute în vedere în propunerea actuală pentru Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 nu abordează chestiunea modificării perioadei de eligibilitate.

Normele în materie de recuperare

Propunerea Comisiei

134. În temeiul dispozițiilor actuale ale Regulamentului (UE) nr. 1306/2013, dacă recuperarea plăților necuvenite nu se produce în termenele specificate, sumele aferente acestor plăți sunt repartizate în mod egal între bugetul Uniunii și statul membru în cauză (așa-numita „regulă 50/50”). În modificarea propusă a fi adusă la articolul 54 alineatul (2) [articolul 268 din COM (2016) 605], Comisia își reiterează propunerea (49) conform căreia consecințele financiare ale nerecuperării ar trebui să fie suportate în totalitate de statul membru în cauză.

Analiza Curții

135. Așa cum s-a menționat deja în Avizul nr. 1/2012 al Curții (50), o astfel de modificare prezintă riscul ca statele membre să dorească să manipuleze procesul de raportare și de anulare a creanțelor de așa manieră încât să se evite trecerea respectivelor cheltuieli financiare în sarcina bugetului național.

Concluzie

136. Pentru a se reduce la minimum sarcina administrativă, Comisia ar putea să stabilească un prag de minimis pentru a evita necesitatea de a urmări numeroase creanțe mici.

Statutul de „fermier activ”

Propunerea Comisiei

137. Modificările propuse a fi aduse la articolul 9 din Regulamentul (UE) nr. 1307/2013 [articolul 269 din COM(2016) 605] permit statelor membre: — să reducă criteriile aflate la dispoziția solicitanților pentru a demonstra statutul de fermier activ; sau — să înceteze aplicarea dispozițiilor prin care se impune ca beneficiarii să fie „fermieri activi” începând cu 2018.

Analiza Curții

138. În Avizul său nr. 1/2012, Curtea a remarcat că măsurile propuse de Comisie pentru determinarea statutului de „fermier activ” riscau să impună o sarcină administrativă excesivă pentru autoritățile de management și pentru fermieri. Reducerea numărului de criterii prin care trebuie să se demonstreze calitatea de „fermier activ” răspunde, într-o oarecare măsură, preocupărilor exprimate de Curte. Cu toate acestea, propunerea de a se permite statelor membre să nu aplice dispozițiile care impun ca beneficiarii să fie „fermieri activi” nu este în conformitate cu recomandarea formulată de Curte în Raportul său special nr. 5/2011 (51).

Concluzie

139. Curtea consideră că propunerea de simplificare a punerii în aplicare a criteriilor pentru demonstrarea statutului de „fermier activ” este rezonabilă, dar nu este în favoarea încetării definitive a aplicării dispozițiilor care impun ca beneficiarii să fie „fermieri activi”.

Plata pentru tinerii fermieri

Propunerea Comisiei

140. Comisia propune eliminarea de la articolul 50 din Regulamentul (UE) nr. 1307/2013 [articolul 269 din COM(2016) 605] a limitei de 90 de hectare sau a limitei aplicabile numărului de drepturi la plată în cazul plăților pentru tinerii fermieri. Limitele maxime specifice aplicabile numărului de hectare sau numărului de drepturi la plată ar trebui stabilite și aplicate numai de către statele membre în care fondurile disponibile nu permit satisfacerea tuturor cererilor de ajutor.

Analiza Curții

141. Plățile de acest tip sunt destinate să faciliteze instalarea inițială a tinerilor fermieri și ajustarea structurală a exploatațiilor lor după instalarea inițială. Curtea este de părere că, în general, o exploatație agricolă care cuprinde peste 90 de hectare nu se mai află într-un proces de instalare sau de ajustare structurală. Astfel de exploatații agricole ar trebui să fie suficient de viabile din punct de vedere financiar pentru a putea suporta costurile care pot fi antrenate de etapele restante din cursul ajustării structurale.

Concluzie

142. Curtea recomandă păstrarea unei limite maxime pentru numărul de hectare sau pentru numărul de drepturi la plată.

Definițiile

Propunerea Comisiei

143. Comisia introduce, în propunerea de regulament financiar, o serie de definiții noi și aduce anumite modificări celor existente.

Analiza Curții

144. Unele dintre aceste definiții sunt incomplete sau nu sunt coerente cu alte documente ale Comisiei sau cu cele mai bune practici general acceptate.

145. De exemplu, definiția „garanției bugetare” [articolul 2 alineatul (9)] nu pare să reflecte faptul că o potențială obligație financiară va dura până la scadența ultimului acord semnat cu destinatarul final al garanției din partea Uniunii.

146. Așa cum s-a menționat deja în Raportul special nr. 19/2016 al Curții (52), definiția privind „efectul de levier” nu este clară și nu urmează orientările recunoscute la nivel internațional. Articolul 2 alineatul (33) din propunere nu furnizează această clarificare. În plus, este introdusă o nouă definiție pentru „efect multiplicator”, care este apropiată de definiția efectului de levier. [La articolul 202 alineatul (1) litera (d), termenii sunt utilizați interșanjabil, complicând și mai mult înțelegerea conceptului.]

147. Atât Regulamentul financiar, cât și regulamentele sectoriale propun o serie de măsuri vizând punerea unui accent mai mare pe rezultate și pe realizări. Rezultatele unor audituri recente (53) au evidențiat însă faptul că există diferențe semnificative în modurile în care sunt utilizați acești termeni între diversele activități ale Comisiei.

Concluzie

148. Curtea recomandă: — armonizarea definițiilor propuse în propunerea de regulament financiar cu cele mai bune practici existente; — includerea definițiilor pentru „realizare” și „rezultat” în Regulamentul financiar. Regulamentele sectoriale ar trebui, la rândul lor, să urmeze aceste definiții.

Prezentul aviz a fost adoptat de Curtea de Conturi, la Luxembourg, în ședința sa din 26 ianuarie 2017. Pentru Curtea de Conturi Klaus-Heiner LEHNE Președinte

(1) JO L 311, 14.11.2002, p. 3.

(2) JO L 347, 20.12.2013, p. 238.

(3) JO L 347, 20.12.2013, p. 289.

(4) JO L 347, 20.12.2013, p. 320.

(5) JO L 347, 20.12.2013, p. 470.

(6) JO L 347, 20.12.2013, p. 487.

(7) JO L 347, 20.12.2013, p. 549.

(8) JO L 347, 20.12.2013, p. 608.

(9) JO L 347, 20.12.2013, p. 671.

(10) JO L 347, 20.12.2013, p. 855.

(11) JO L 348, 20.12.2013, p. 129.

(12) JO L 72, 12.3.2014, p. 1.

(13) JO L 86, 21.3.2014, p. 14.

(14) JO L 189, 27.6.2014, p. 1.

(15) JO L 158, 27.5.2014, p. 227.

(16) COM(2016) 605 final.

(17) Expunerea de motive – p. 3.

(18) Observații similare au fost formulate de Curte de exemplu cu privire la evaluarea la jumătatea perioadei a cadrului financiar multianual, la Regulamentul (UE) 2015/1017 privind Fondul european pentru investiții strategice (FEIS) și la propunerea COM(2016) 597 de modificare a Regulamentului privind FEIS.

(19) Această secțiune se bazează pe observațiile și recomandările formulate în Raportul special nr. 27/2016 al Curții, intitulat „Guvernanța în cadrul Comisiei Europene: se aplică cele mai bune practici?”.

(20) A se vedea, de asemenea, articolul 1 din Directiva 2014/95/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 22 octombrie 2014 de modificare a Directivei 2013/34/UE în ceea ce privește prezentarea de informații nefinanciare și de informații privind diversitatea de către anumite întreprinderi și grupuri mari (JO L 330, 15.11.2014, p. 1).

(21) Exemple de bune practici: conturile anuale ale Ministerului Muncii și Pensiilor din Regatul Unit și conturile anuale ale Ministerului Protecției Sociale din Irlanda.

(22) A se vedea recomandarea de la punctul 70 alineatul (2) din Raportul special nr. 27/2016. Comisia a acceptat această recomandare.

(23) Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA – Institutul Acreditat pentru Finanțe Publice și Contabilitate Publică)/International Federation of Accountants (IFAC – Federația Internațională a Contabililor), International Framework: Good Governance in the Public Sector (Cadrul internațional de bună guvernanță în sectorul public), 2014, p. 29-30. Comisia, Curtea de Conturi, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor au toate câte un comitet de audit, însă cu componență și cu roluri diferite.

(24) Comisia încearcă, în prezent, să adauge un alt membru independent.

(25) Punctul 65 din Raportul special nr. 27/2016.

(26) Articolul 125 din Regulamentul financiar în vigoare prevede că „granturile nu pot avea scopul sau efectul de a produce profit” (principiul de nonprofit) și că „în cazul în care se obține profit, Comisia are dreptul să recupereze procentajul din profit corespunzător contribuției Uniunii”.

(27) Expunerea de motive – p. 8.

(28) Entitățile cu care Comisia poate construi o relație de încredere mai solidă, pe baza unei evaluări ex ante sau a cerinței de a se utiliza proceduri specifice.

(29) A se vedea, de asemenea, recomandarea 1 din Raportul special nr. 19/2016: „Execuția bugetului UE prin instrumente financiare – lecții de învățat din perioada 2007-2013 a programului”.

(30) De exemplu: Documentul de lucru care însoțește proiectul de buget 2017; Anexa privind instrumentele financiare care însoțește bugetul 2017; Raportul anual privind activitățile legate de instrumentele financiare; Raportul Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind punerea în aplicare a asistenței macrofinanciare acordate țărilor terțe în 2015; Raportul Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind garanțiile acoperite de la bugetul general: situația la 31 decembrie 2015; Raportul Comisiei către Parlamentul European și Consiliu cu privire la activitățile de împrumut și de creditare ale Uniunii Europene în 2015.

(31) Acesta trebuie prezentat Parlamentului European și Consiliului până la data de 1 septembrie a anului care precede anul în care are loc execuția bugetară.

(32) „Rezerva de flexibilitate” permite Comisiei să reporteze în exercițiul următor până la 10 % din creditele anuale pentru trei instrumente bugetare [Instrumentul de asistență pentru preaderare (IPA II), Instrumentul european de vecinătate (IEV) și Instrumentul de finanțare a cooperării pentru dezvoltare pentru perioada 2014-2020 (ICD)], astfel încât acestea să poată fi folosite pentru a se face față unor situații neprevăzute.

(33) „Rezerva negativă” oferă o modalitate de a transfera credite de plată de la o linie bugetară înainte să fie identificate credite excedentare de la o altă linie.

(34) Articolul 125 prevede că „Comisia utilizează aceste resurse […] în cazul în care este posibil în beneficiul statului membru în cauză”.

(35) Aceste venituri pot fi transferate către o altă linie bugetară numai dacă sunt utilizate în scopul pentru care sunt alocate.

(36) Cu excepția veniturilor din închirieri, care se reportează automat.

(37) Punctele 7 și 8 din Avizul nr. 6/2010.

(38) Punctul 1.61 și figura 1.6 din Raportul anual pe 2014 și punctul 1.47 și figurile 1.5 și 1.6 din Raportul anual pe 2015.

(39) Regulamentul delegat (UE) nr. 1268/2012 al Comisiei din 29 octombrie 2012 privind normele de aplicare a Regulamentului (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii (JO L 362, 31.12.2012, p. 1).

(40) Planurile strategice enunță obiectivele pe cinci ani ale Comisiei și ale direcțiilor generale, obiective care sunt adesea influențate de factori externi, în timp ce planurile de gestiune și rapoartele anuale de activitate sunt planificate să definească și să raporteze resursele utilizate, acțiunile principale și rezultatele lor, acestea aflându-se sub controlul Comisiei.

(41) Răspunsul Comisiei la punctul 21 din Raportul special nr. 27/2016.

(42) Toate aceste rapoarte ar continua să existe în cadrul „pachetului integrat de raportare financiară”.

(43) Punctul 2.10 din Raportul anual pe 2015, punctul 2.22 din Raportul anual pe 2014, punctul 1.50 din Raportul anual pe 2013 și punctul 1.59 din Raportul anual pe 2012.

(44) A se vedea și Îndrumarea nr. 1 privind practica recomandată elaborată de Consiliul pentru Standarde Internaționale de Contabilitate pentru Sectorul Public (IPSAS): Reporting on the Long-Term Sustainability of an Entity's Finances.

(45) Avizul nr. 1/2015 referitor la propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentului (UE, Euratom) nr. 966/2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii (JO C 52, 13.2.2015, p. 1).

(46) Divizarea materiei achizițiilor publice în două părți – Regulamentul financiar și anexa I – încalcă normele referitoare la procedurile aplicabile procesului decizional, astfel cum sunt stabilite de tratate și clarificate de jurisprudența Curții de Justiție.

(47) Considerentul 188 din COM(2016) 605.

(48) Punctul 6.52 din Raportul anual pe 2014 și punctul 6.45 din Raportul anual pe 2015.

(49) O propunere similară a fost prezentată în documentul COM(2011) 628, care a devenit Regulamentul (UE) nr. 1306/2013. Propunerea respectivă nu a fost acceptată de organele legislative.

(50) Punctele 43 și 44 din Avizul nr. 1/2012 referitor la o serie de propuneri de regulamente privind politica agricolă comună pentru perioada 2014-2020.

(51) Raportul special nr. 5/2011: „Schema de plată unică (SPU): aspecte care trebuie abordate în vederea consolidării bunei gestiuni financiare a acestui mecanism”.

(52) În Raportul special nr. 19/2016: „Execuția bugetului UE prin instrumente financiare – ce învățăminte trebuie desprinse din perioada de programare 2007-2013”, Curtea recomandă următoarele: „Comisia ar trebui să prevadă, în Regulamentul financiar (și, ulterior, în regulamentele sectoriale), o definiție a efectului de pârghie al instrumentelor financiare, care să fie aplicabilă în toate domeniile acoperite de bugetul UE și care să facă o distincție clară între efectul de pârghie prin care se mobilizează contribuțiile private și cele publice naționale în cadrul programului operațional și efectul de pârghie prin care se mobilizează contribuțiile de capital public sau privat suplimentare, ținând seama totodată de tipul instrumentului implicat. Această definiție ar trebui să precizeze în mod clar modul în care se determină sumele mobilizate de contribuția UE și de contribuția publică națională, eventual urmând orientările OCDE în materie.”

(53) Punctele 3.54-3.59 din Raportul anual pe 2015 și punctele 3.52 și 3.92 din Raportul anual pe 2014.

ANEXA I TEXTUL MODIFICAT AL COMISIEI ȘI SUGESTIILE CURȚII Textul propunerii Sugestia Curții Articolul 69 Organismele instituite în temeiul TFUE și al Tratatului Euratom (6) Un auditor extern independent verifică dacă în conturile anuale ale fiecăruia dintre organismele menționate la prezentul articol alineatul (1) sunt prezentate în mod corespunzător veniturile, cheltuielile și situația financiară a acestuia, înainte ca acestea să fie consolidate în conturile finale ale Comisiei. În absența unor dispoziții contrare în actul de bază menționat la prezentul articol alineatul (1), Curtea de Conturi întocmește un raport anual specific pentru fiecare organism, în conformitate cu cerințele prevăzute la articolul 287 alineatul (1) din TFUE. La pregătirea acestui raport, Curtea ia în considerare activitatea de audit desfășurată de auditorul extern independent, precum și măsurile luate pe baza constatărilor auditorului. Articolul 69 Organismele instituite în temeiul TFUE și al Tratatului Euratom (6) Un auditor extern independent verifică dacă în conturile anuale ale fiecăruia dintre organismele menționate la prezentul articol alineatul (1) sunt prezentate în mod corespunzător veniturile, cheltuielile și situația financiară a acestuia, înainte ca acestea să fie consolidate în conturile finale ale Comisiei. Auditorul extern independent verifică, în egală măsură, legalitatea și regularitatea tuturor veniturilor încasate și a tuturor cheltuielilor efectuate . În absența unor dispoziții contrare în actul de bază menționat la prezentul articol alineatul (1), Curtea de Conturi întocmește un raport anual privind rezultatele auditurilor efectuate pentru organismele care intră sub inciden ța prezentului articol specific pentru fiecare organism, în conformitate cu cerințele prevăzute la articolul 287 alineatul (1) din TFUE. La pregătirea acestui raport acestei raportări , Curtea ia în considerare activitatea de audit desfășurată de auditorul extern independent, precum și măsurile luate pe baza constatărilor auditorului. Articolul 70 Organismele de parteneriat public-privat Organismele cu personalitate juridică instituite printr-un act de bază cărora le-a fost încredințată punerea în aplicare a unui parteneriat public-privat își adoptă propriile norme financiare. Respectivele norme includ un set de principii necesare pentru asigurarea bunei gestiuni financiare a fondurilor Uniunii. Comisia este împuternicită să adopte acte delegate în conformitate cu articolul 261 pentru a completa Regulamentul financiar cu un regulament financiar tip care să stabilească principiile necesare pentru a asigura buna gestiune financiară a fondurilor Uniunii, principii care se bazează pe articolul 149. Normele financiare ale acestor organisme nu se pot îndepărta de regulamentul financiar tip decât în cazul în care nevoile lor specifice impun acest lucru și cu acordul prealabil al Comisiei. În cazul organismelor de parteneriat public-privat, se aplică articolul 69 alineatele (2), (3) și (4). Articolul 70 Organismele de parteneriat public-privat Organismele cu personalitate juridică instituite printr-un act de bază cărora le-a fost încredințată punerea în aplicare a unui parteneriat public-privat își adoptă propriile norme financiare. Respectivele norme includ un set de principii necesare pentru asigurarea bunei gestiuni financiare a fondurilor Uniunii. Comisia este împuternicită să adopte acte delegate în conformitate cu articolul 261 pentru a completa Regulamentul financiar cu un regulament financiar tip care să stabilească principiile necesare pentru a asigura buna gestiune financiară a fondurilor Uniunii, principii care se bazează pe articolul 149. Normele financiare ale acestor organisme nu se pot îndepărta de regulamentul financiar tip decât în cazul în care nevoile lor specifice impun acest lucru și cu acordul prealabil al Comisiei. În cazul organismelor de parteneriat public-privat, se aplică articolul 69 alineatele (2) -(6) , (3) și (4). Articolul 123 Valabilitatea transversală a auditurilor Dacă un auditor independent a efectuat un audit referitor la situațiile financiare și rapoartele care prezintă utilizarea contribuției Uniunii, bazat pe standarde acceptate la nivel internațional care oferă o asigurare rezonabilă, auditul respectiv stă la baza asigurării generale, astfel cum se specifică mai detaliat, dacă este cazul, în normele sectoriale. Articolul 123 Valabilitatea transversală a auditurilor Dacă un auditor independent a efectuat un audit referitor la situațiile financiare și rapoartele care prezintă utilizarea contribuției Uniunii, bazat pe standarde acceptate la nivel internațional care oferă o asigurare rezonabilă, auditul respectiv stă la baza asigurării generale poate fi luat în considerare în contextul auditului cheltuielilor Uniunii , astfel cum se specifică mai detaliat, dacă este cazul, în normele sectoriale. În acest scop, raportul auditorului independent și documentaț ia de audit conexă sunt puse la dispoziția Comisiei și a Curții de Conturi, la cererea acestora. Articolul 126 Parteneriate-cadru financiare (3) Pentru a optimiza costurile și beneficiile auditurilor și pentru a facilita coordonarea, se pot încheia acorduri de audit sau de verificare cu persoanele și entitățile care execută fonduri în temeiul articolului 61 alineatul (1) litera (c) sau cu beneficiarii de granturi. În cazul Băncii Europene de Investiții, se aplică Acordul tripartit încheiat cu Comisia și cu Curtea de Conturi Europeană. Articolul 126 Parteneriate-cadru financiare (3) Pentru a optimiza costurile și beneficiile auditurilor și pentru a facilita coordonarea, se pot încheia acorduri de audit sau de verificare cu persoanele și entitățile care execută fonduri în temeiul articolului 61 alineatul (1) litera (c) sau cu beneficiarii de granturi. În cazul Băncii Europene de Investiții, se aplică Acordul tripartit încheiat cu Comisia și cu Curtea de Conturi Europeană. Astfel de acorduri nu restricționează accesul Curții de Conturi la informațiile necesare pentru efectuarea auditului fondurilor Uniunii. Articolul 211 Norme pentru garanțiile bugetare (2) Contribuțiile statelor membre la garanțiile bugetare în temeiul articolului 201 alineatul (2) pot fi furnizate sub formă de garanții sau de numerar. Orice cuantum acordat peste cuantumul indicat la alineatul (1) litera (a) se acordă în numele Uniunii. Plățile pentru cererile de executare a garanției se fac, atunci când este necesar, de către statele membre sau părțile terțe contribuitoare în condiții de egalitate. Comisia semnează un acord cu părțile contribuitoare care conține în special dispoziții privind condițiile de plată. Articolul 211 Norme pentru garanțiile bugetare (2) Contribuțiile statelor membre la garanțiile bugetare în temeiul articolului 201 alineatul (2) pot fi furnizate sub formă de garanții sau de numerar. Orice cuantum acordat peste cuantumul indicat la alineatul (1) litera (a) se acordă în numele Uniunii. Plățile pentru cererile de executare a garanției se fac, atunci când este necesar în principiu , de către statele membre sau părțile terțe contribuitoare în condiții de egalitate. Comisia semnează un acord cu părțile contribuitoare care conține în special dispoziții privind condițiile de plată. Articolul 247 Norme și proceduri în materie de audit (1) Examinarea de către Curtea de Conturi a legalității și conformității tuturor veniturilor încasate și a tuturor cheltuielilor efectuate are loc în conformitate cu tratatele, bugetul, prezentul regulament, actele delegate adoptate în temeiul prezentului regulament și cu toate celelalte acte adoptate în temeiul tratatelor. Această examinare ține seama de caracterul multianual al programelor și al sistemelor de supraveghere și de control aferente acestora. Articolul 247 Norme și proceduri în materie de audit (1) Examinarea de către Curtea de Conturi a legalității și conformității tuturor veniturilor încasate și a tuturor cheltuielilor efectuate are loc în conformitate cu tratatele, bugetul, prezentul regulament, actele delegate adoptate în temeiul prezentului regulament și cu toate celelalte acte adoptate în temeiul tratatelor. Această examinare ține seama de caracterul multianual al programelor și al sistemelor de supraveghere și de control aferente acestora. Articolul 249 Dreptul de acces al Curții de Conturi (1) Comisia, celelalte instituții, organismele care administrează venituri sau cheltuieli în numele Uniunii și destinatarii acordă Curții de Conturi toate facilitățile și îi furnizează toate informațiile pe care aceasta le consideră necesare pentru îndeplinirea sarcinilor sale. Toate aceste părți pun la dispoziția Curții de Conturi toate documentele privind atribuirea și executarea contractelor finanțate de la buget și toate conturile de numerar sau de materiale, toate evidențele contabile și toate documentele justificative, precum și documentele administrative relevante, toate documentele referitoare la venituri și cheltuieli, toate inventarele, toate organigramele departamentelor pe care Curtea de Conturi le consideră necesare pentru a verifica, pe bază de documente sau de audituri la fața locului, raportul privind rezultatul bugetar și financiar și, în același scop, toate documentele și datele create sau păstrate în format electronic. Organismele de audit intern și alte servicii relevante ale administrațiilor naționale acordă Curții de Conturi toate facilitățile pe care aceasta le consideră necesare pentru îndeplinirea sarcinilor sale. (2) Funcționarii ale căror operațiuni sunt verificate de Curtea de Conturi: (a) prezintă atât documentele cu privire la casă, alte fonduri, titluri de valoare sau materiale de orice fel, cât și documentele justificative cu privire la gestionarea fondurilor care le-au fost încredințate, precum și toate registrele, evidențe