COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN în conformitate cu articolul 294 alineatul (6) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene privind poziția Consiliului asupra adoptării unei propuneri de directivă a Parlamentului European și a Consiliului referitoare la procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale /* COM/2013/0411 final - 2009/0165 (COD) */





2009/0165 (COD) COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN în conformitate cu articolul 294 alineatul (6) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene privind poziția Consiliului asupra adoptării unei propuneri de directivă a Parlamentului European și a Consiliului referitoare la procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale 1. Context Data transmiterii propunerii către Parlamentul European și Consiliu [documentele COM(2009) 554 final și COM(2011) 319 final – 2009/0165 COD] || 22.10.2009; propunere modificată: 6.6.2011. Data avizului Comitetului Economic și Social European: || 28.4.2010, 26.10.2011. Data poziției Parlamentului European în primă lectură: || 6.4.2011. Data adoptării poziției Consiliului: || 7.6.2013. 2. Obiectul propunerii comisiei Programul de la Stockholm, adoptat de Consiliul European cu ocazia reuniunii sale din 10-11 decembrie 2009, a subliniat necesitatea instituirii, până în 2012, a „unui spațiu comun de protecție și solidaritate, bazat pe o procedură de azil comună și pe un statut uniform pentru cei care beneficiază de protecție internațională”, în temeiul unor „standarde de protecție înalte” și al unor „proceduri echitabile și eficiente”. Programul de la Stockholm a afirmat în special că persoanelor care au nevoie de protecție internațională trebuie să li se asigure accesul la proceduri de azil eficiente și sigure din punct de vedere juridic. În conformitate cu dispozițiile programului, persoanele, indiferent de statul membru în care este depusă cererea lor de azil, ar trebui să beneficieze de același tratament cu privire la măsurile procedurale și la stabilirea statutului. Obiectivul ar trebui să fie un tratament similar și rezultate similare pentru cazuri asemănătoare. În acest context, și așa cum s-a anunțat în Planul strategic în materie de azil[1] din 2008, propunerea Comisiei de modificare a Directivei 2005/85/CE[2] avea drept obiectiv instituirea unor proceduri de azil eficiente și echitabile. Propunerea asigură respectarea deplină a drepturilor fundamentale, întrucât se bazează pe evoluția jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene și a Curții Europene a Drepturilor Omului, în special în ceea ce privește dreptul la o cale de atac eficientă. În comparație cu Directiva 2005/85/CE, garanțiile procedurale au fost revizuite pentru a îmbunătăți coerența aplicării principiilor procedurale și pentru a asigura proceduri echitabile și eficiente. De asemenea, propunerea introduce noțiuni și mecanisme procedurale mai coerente și simplificate, oferind, astfel, autorităților din domeniul azilului instrumentele procedurale necesare pentru prevenirea abuzurilor și prelucrarea rapidă a cererilor în mod clar nefondate. 3. Observații privind poziția Consiliului Poziția Consiliului reflectă compromisul la care s-a ajuns în cadrul trilogurilor informale dintre Parlamentul European și Consiliu, facilitate de Comisie. Poziția a păstrat obiectivele-cheie prevăzute de propunerea Comisiei și reprezintă o îmbunătățire semnificativă în comparație cu Directiva 2005/85/CE. Chiar dacă regretă câteva modificări, Comisia poate, cu toate acestea, să aprobe compromisul și recomandă adoptarea sa de către Parlament. 3.1. „Concentrarea eforturilor la începutul perioadei”: garanții procedurale consolidate pentru a îmbunătăți calitatea procedurilor de azil Poziția Consiliului este conformă cu principiul „concentrării eforturilor la începutul perioadei” și prevede un set robust de garanții pentru toți solicitanții de azil. Aceasta asigură un acces rapid și ușor la procedura de azil. Chiar înainte ca o persoană să își exprime dorința de a solicita protecție, statele membre vor trebui să îi informeze în mod proactiv pe resortisanții țărilor terțe prezenți la punctele de trecere a frontierei și în locurile de reținere cu privire la posibilitatea de a solicita protecție internațională, ori de câte ori există indicii că aceștia pot dori să o solicite. Servicii de interpretare de bază vor trebui, de asemenea, să fie furnizate pentru a se asigura accesul la procedura de azil în zonele respective. Cu toate că termenele pentru înregistrarea unei cereri de azil (chiar exprimată într-un mod foarte informal) au fost prelungite în comparație cu propunerea Comisiei, s-a clarificat faptul că o persoană care și-a manifestat dorința de a solicita protecție internațională devine imediat solicitant și este îndreptățită să beneficieze de toate drepturile relevante, fără a se ține seama de înregistrarea sau depunerea oficială a cererii. Sub rezerva unor modificări de redactare sau a altor modificări minore, textul păstrează substanța propunerii Comisiei privind majoritatea garanțiilor acordate solicitanților, printre care următoarele aspecte: principiul autorității decizionale unice, conținutul interviului personal, furnizarea de informații juridice și procedurale în primă instanță, raportul privind interviul personal, asistența juridică gratuită în ceea ce privește căile de atac, eliminarea tuturor clauzelor de standstill, precum și a derogărilor de la principiile și garanțiile fundamentale. Standardele privind formarea personalului implicat în cadrul procedurii sunt ușor mai ridicate decât cele prevăzute în propunerea Comisiei. Compromisul Consiliului specifică faptul că personalul altor autorități decât autoritățile decizionale care efectuează interviuri personale privind admisibilitatea unei cereri ar trebui să aibă o pregătire de bază în materie de azil. Un element-cheie al „concentrării eforturilor la începutul perioadei” propuse de Comisie a fost termenul-limită general de șase luni, care se putea prelungi la douăsprezece luni, pentru a finaliza examinarea unei cereri. Acest element-cheie a fost păstrat, chiar dacă durata maximă a fost prelungită. Cu toate acestea, în comparație cu propunerea, poziția Consiliului formulează mai bine posibilitatea de a amâna procedura în cazul în care există o situație nesigură în țara de origine, ceea ce înseamnă că nu este rezonabil să se ia o decizie în termenele-limită normale. 3.2. Solicitanții cu nevoi procedurale speciale, inclusiv minorii neînsoțiți Chiar dacă regretă că nivelul garanțiilor acordate minorilor neînsoțiți a fost redus în poziția Consiliului, Comisia poate, cu toate acestea, să accepte compromisul, întrucât oferă un nivel adecvat de protecție. Comisia a propus exceptarea minorilor neînsoțiți de la procedurile accelerate și de la procedurile la frontieră, precum și de la efectul suspensiv neautomat al căilor de atac, deoarece aceste mecanisme procedurale reduc în mod semnificativ termenul prevăzut pentru a dovedi legitimitatea unei cereri, în timp ce în cazul minorilor se impune acordarea unui sprijin special menit să îi ajute să-și exprime pe deplin nevoile de protecție internațională. În ceea ce privește procedurile la frontieră, acestea implică reținerea, iar Comisia consideră că o astfel de măsură nu ar trebui, în general, să se aplice în cazul minorilor neînsoțiți. În cele din urmă, efectul suspensiv neautomat ar putea pune în pericol accesul unui minor neînsoțit la o cale de atac eficientă care este garantat de Cartă. Poziția Consiliului face posibilă aplicarea procedurilor accelerate în cazul minorilor neînsoțiți, dar numai în câteva circumstanțe, în special atunci când cetățenia unei țări de origine sigure este un indiciu obiectiv cu privire la faptul că este probabil ca cererea să fie neîntemeiată sau când o examinare accelerată a unei cereri ulterioare poate fi justificată de o analiză completă a cererii anterioare; cel de al treilea motiv îl constituie existența unei preocupări legitime privind securitatea națională sau ordinea publică. Există șase motive care permit statelor membre să utilizeze procedurile la frontieră. În plus față de cele trei motive pentru utilizarea procedurilor accelerate, se mai adaugă două circumstanțe referitoare la admisibilitate (cereri ulterioare și posibila aplicare a conceptului de țară terță sigură). Alte două completări mai substanțiale sunt situațiile în care solicitantul induce în eroare autoritățile prin prezentarea de documente false sau distruge ori utilizează cu rea credință un document de identitate sau de călătorie. Ca atare, aceste motive nu ar fi fost acceptabile pentru Comisie, întrucât, în general, nu este de așteptat ca minorii neînsoțiți să înțeleagă pe deplin necesitatea de a coopera cu autoritățile competente din domeniul azilului. Cu toate acestea, în poziția Consiliului se prevede că motivele respective pot fi utilizate numai în cazul în care există temeiuri solide pentru a considera că solicitantul încearcă să ascundă elemente relevante care ar putea duce la adoptarea unei decizii negative și se acordă garanții procedurale suplimentare. În consecință, poziția Consiliului este acceptabilă, deoarece garantează faptul că numai cererile în cazul cărora există indicii clare și obiective cu privire la caracterul nefondat sau alte motive legitime (securitate națională sau cerere ulterioară) pot fi prelucrate în cadrul procedurii la frontieră. În plus, spre deosebire de procedurile accelerate, procedurile la frontieră pot fi utilizate doar în circumstanțe excepționale, întrucât implică reținerea, iar minorii neînsoțiți pot fi reținuți numai în circumstanțe excepționale, în conformitate cu noua Directivă privind condițiile de primire. În ceea ce privește normele privind căile de atac, efectul suspensiv neautomat poate fi aplicat numai dacă se acordă garanții suplimentare semnificative. În special, solicitantul va avea la dispoziție cel puțin o săptămână și va beneficia de asistența juridică și de serviciile de interpretare necesare pentru pregătirea cererii de a rămâne pe teritoriu. Un aspect important este acela că, în cadrul acestei cereri, instanța judecătorească va trebui să reexamineze, în fapt și în drept, decizia negativă, ceea ce înseamnă că analiza sa nu se va limita la simplul criteriu de respectare a principiului nereturnării. În opinia Comisiei, aceste garanții, împreună cu o examinare de înaltă calitate în primă instanță, pot asigura exercitarea unei căi de atac eficiente, chiar și în absența unui efect suspensiv automat integral în cazurile cererilor vădit neîntemeiate ale minorilor neînsoțiți. În ceea ce privește alte categorii de persoane cu nevoi speciale, poziția Consiliului conține obligația neechivocă de a crea un mecanism eficace de identificare și de a furniza un sprijin adecvat în cadrul procedurii. În plus, persoanele cu nevoi speciale care nu pot participa la proceduri rapide speciale sunt excluse de la procedurile accelerate și de la procedurile la frontieră, iar în cazul în care căile de atac pe care le-au introdus au un efect nesuspensiv, aceste persoane beneficiază de garanții suplimentare similare celor acordate minorilor neînsoțiți. Procedurile de azil continuă, de asemenea, să acorde atenție dimensiunii de gen, prevăzându-se posibilitatea ca solicitanții să ceară și să beneficieze de interpreți și intervievatori de același sex, luând în considerare violența de gen în evaluarea nevoilor speciale. Prin urmare, dispozițiile privind nevoile speciale păstrează obiectivele-cheie ale Comisiei. Chestiunea nevoilor speciale este strâns legată de utilizarea rapoartelor sau a examinărilor medicale în cadrul procedurii de azil. Și în acest caz, poziția Consiliului păstrează principalele obiective ale propunerii (obligația statelor membre de a efectua un examen medical, dacă este relevant și posibilitatea ca solicitanții să ceară efectuarea unei astfel de examinări). Cu toate acestea, Comisia regretă că utilizarea Protocolului de la Istanbul privind identificarea și documentarea simptomelor de tortură a devenit facultativă, chiar dacă Uniunea încurajează țările terțe să promoveze aplicarea sistematică a protocolului pentru documentarea cazurilor de tortură[3]. 3.3. Proceduri accelerate, proceduri la frontieră și căi de atac eficiente Armonizarea utilizării procedurilor accelerate și a procedurilor la frontieră, autorizate în toate cazurile în temeiul Directivei 2005/85/CE, a fost unul dintre obiectivele-cheie ale propunerii. Acest obiectiv a fost păstrat, întrucât poziția Consiliului conține o listă exhaustivă de motive pentru utilizarea acestor proceduri. Compromisul adaugă încă trei motive la lista Comisiei: cererile ulterioare care nu sunt inadmisibile, solicitanții care refuză să li se preleveze amprentele digitale pentru a fi utilizate în sistemul Eurodac, precum și solicitanții care au intrat ilegal pe teritoriu sau și-au prelungit în mod ilegal șederea și, fără un motiv întemeiat, nu s-au prezentat în fața autorităților și/sau nu au depus o cerere de azil cât mai curând posibil, având în vedere circumstanțele intrării lor. Ultimul motiv suplimentar are impactul cel mai substanțial. Totuși, acesta conține garanții importante care asigură solicitantului o protecție adecvată. În primul rând, statele membre vor putea să aplice acest motiv numai în cazul cererilor abuzive. Solicitanții care pot să prezinte justificări pentru neprezentarea lor în fața autorităților, date fiind circumstanțele intrării lor (să demonstreze motivele pentru care cererea lor nu este abuzivă), nu vor face obiectul unei proceduri accelerate/la frontieră. În al doilea rând, spre deosebire de toate celelalte motive care justifică utilizarea procedurii accelerate/la frontieră, atunci când o aplică, statele membre trebuie să acorde întotdeauna dreptul automat de a rămâne pe teritoriu în stadiul exercitării unei căi de atac (efect suspensiv automat integral). Propunerea a vizat, de asemenea, să consolideze dreptul la o cale de atac eficientă în fața unei instanțe judecătorești prin stabilirea principiului efectului suspensiv automat al căii de atac, sub rezerva unui număr limitat de excepții. Acest principiu rămâne în poziția Consiliului. Cu toate acestea, există mai multe excepții: în plus față de cele două de motive de accelerare a procedurii explicate mai jos, pe listă sunt adăugate cazurile de retragere implicită a cererii și de aplicare a conceptului de țară terță europeană sigură. În ceea ce privește retragerea implicită, garanții relevante au fost incluse anterior stadiului de exercitare a unei căi de atac; în special, persoana poate să solicite redeschiderea cazului său și există întotdeauna posibilitatea de a examina solicitarea ca o cerere ulterioară. Riscul de a încălca principiul nereturnării atunci când se utilizează conceptul de țară terță europeană sigură este, de asemenea, minim, având în vedere cerințele stricte pentru ca o țară terță să fie considerată o țară terță europeană sigură. În plus, în cazul în care o cale de atac nu are un efect suspensiv automat, există posibilitatea de a solicita efectul suspensiv, iar persoanei respective trebuie să i se permită să rămână pe teritoriu pe durata prelucrării cererii. Prin urmare, nu există niciun risc de returnare a unei persoane fără ca aceasta să aibă posibilitatea de a exercita o cale de atac. În cele din urmă, în conformitate cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, Comisia a propus ca o cale de atac împotriva unei decizii negative adoptate în cadrul unei proceduri la frontieră să aibă un efect suspensiv automat. Poziția Consiliului prevede, în schimb, ca în ceea ce privește căile de atac introduse în cadrul procedurilor la frontieră să se acorde garanții similare celor instituite pentru minorii neînsoțiți. În cazurile vădit neîntemeiate, aceste garanții pot atenua consecințele negative ale efectului suspensiv neautomat. În special, garanțiile clarifică faptul că îndepărtarea nu poate avea loc până la soluționarea cererii prin care se solicită efectul suspensiv (acesta fiind, astfel cum s-a explicat mai sus, un principiu general care se aplică și în cazul altor căi de atac fără efect suspensiv), asigură că solicitantul beneficiază întotdeauna de asistență juridică și lingvistică eficace, stabilesc un termen minim rezonabil pentru pregătirea cererii și, element important, definesc domeniul de aplicare al controlului exercitat de instanța judecătorească ce examinează cererea prin care se solicită efectul suspensiv pentru a asigura că respectivul control este strict și riguros. Toate acestea ar trebui să ofere solicitanților suficiente oportunități pentru a stabili caracterul demonstrabil al cererilor lor și, prin urmare, să asigure conformitatea cu obligațiile în materie de drepturi fundamentale care decurg din jurisprudența instanțelor europene. 3.4. Combaterea abuzurilor În vederea asigurării unui echilibru între obiectivul de a asigura protecția solicitanților de azil autentici și cel de a combate cererile repetate abuzive, Comisia a propus să se permită statelor membre să îndepărteze un solicitant după o a doua cerere ulterioară (și anume, a treia cerere), cu condiția ca principiul nereturnării să fie respectat. Poziția Consiliului a confirmat obiectivele propunerii, dar a mai adăugat un caz în care solicitantul își poate pierde dreptul de a rămâne pe teritoriu: după depunerea unei prime cereri ulterioare inadmisibile doar pentru a împiedica o returnare iminentă. Consiliul a argumentat că această măsură este necesară pentru a contracara cererile ulterioare de ultim moment abuzive. Comisia poate accepta aceste dispoziții întrucât se mențin garanțiile de bază incluse în propunere, și anume asigurarea faptului că solicitanții care depun cereri ulterioare autentice nu sunt îndepărtați de pe teritoriu fără o analiză atentă a dosarului lor. Aplicarea normelor derogatorii speciale în cazul cererilor ulterioare rămâne posibilă numai după adoptarea unei decizii finale cu privire la prima cerere și, în plus, numai după depunerea a cel puțin unei cereri ulterioare care fie este nefondată, fie nu conține elemente noi în comparație cu cea anterioară, ceea ce indică în mod clar caracterul său abuziv. În plus, poziția Consiliului precizează în mod clar că excepțiile de la dreptul de a rămâne pe teritoriu trebuie să fie aplicate în conformitate cu principiul nereturnării. Poziția Consiliului modifică, de asemenea, propunerea Comisiei în ceea ce privește normele referitoare la retragerea sau abandonarea implicită a cererii. Propunerea a avut obiectivul de a armoniza normele privind aceste situații și, în mod special, de a preveni riscul ca o cerere să nu fie niciodată examinată pe fond înainte de a fi respinsă. Obiectivul în cauză rămâne în poziția Consiliului, întrucât aceasta precizează că o cerere nu poate fi respinsă fără o examinare adecvată a conținutului său. Comisia regretă includerea dispoziției conform căreia cazul unui solicitant poate fi redeschis numai o dată, dacă persoana respectivă se prezintă din nou după încetarea examinării cererii sale. Totuși, impactul negativ al acestei dispoziții este în mare măsură atenuat de garanții suplimentare, ceea ce înseamnă că în cazul în care un solicitant poate demonstra că cererea a fost considerată retrasă în mod implicit din cauza unor circumstanțe independente de voința sa, cererea respectivă nu ar trebui să fie considerată ca fiind implicit retrasă. 4. Concluzie Poziția Consiliului susține principalele obiective ale propunerii Comisiei. Aceasta aduce o schimbare importantă în ceea ce privește nivelul de armonizare a garanțiilor procedurale în cadrul procedurilor de azil prin introducerea unor norme clare, detaliate și obligatorii, precum și prin eliminarea derogărilor și a clauzelor de standstill. Aceasta va avea ca rezultat proceduri ușor accesibile, mai rapide și mai echitabile, pe baza conceptului de concentrare a eforturilor la începutul perioadei, care este eficient din punct de vedere al costurilor. Aceasta armonizează utilizarea procedurilor accelerate și a procedurilor la frontieră și garantează dreptul la o cale de atac eficientă, prin introducerea unor norme detaliate la nivelul UE. În afară de faptul că îmbunătățește calitatea și crește rapiditatea procedurilor de azil, poziția Consiliului prevede, de asemenea, noi instrumente pentru a combate cererile repetitive abuzive. Aceasta introduce dispoziții riguroase privind nevoile procedurale speciale, inclusiv cele de gen. În fine, aceasta va oferi o protecție adecvată minorilor neînsoțiți, ținând, totodată, seama de preocupările privind potențialele abuzuri. Prin urmare, pe fond, poziția Consiliului concordă, în ansamblu, cu propunerea Comisiei și poate fi susținută. [1] Comunicare a Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Social și Economic European și Comitetul Regiunilor, „Plan strategic în materie de azil - O abordare integrată a protecției în ansamblul UE” - COM(2008) 360, 17.6.2008. [2] Directiva 2005/85/CE a Consiliului din 1 decembrie 2005 privind standardele minime cu privire la procedurile din statele membre de acordare și retragere a statutului de refugiat, JO L 326, 13.12.2005, p. 13-34. [3] Orientările pentru politica UE față de țările terțe în ceea ce privește tortura și alte tratamente sau pedepse crude, inumane sau degradante, documentul 6129/12 al Consiliului, 15 martie 2012.