RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 317/54

A 455-A SESIUNE PLENARĂ, DIN 15 ŞI 16 IULIE 2009

Avizul Comitetului Economic şi Social European privind propunerea de directivă a Parlamentului European şi a Consiliului privind drepturile consumatorilor

COM(2008) 614 – 2008/0196 (COD)

(2009/C 317/09)

Raportor: dl Hernández BATALLER

Coraportor: dl MULEWICZ

La 6 noiembrie 2008, în conformitate cu articolului 95 din Tratatul de instituire a Comunităţii Europene, Consiliul a hotărât să consulte Comitetul Economic şi Social European cu privire la

Propunerea de directivă a Parlamentului European şi a Consiliului privind drepturile consumatorilor

COM(2008) 614 final – 2008/0196 (COD).

Secţiunea pentru piaţa unică, producţie şi consum, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, şi-a adoptat avizul la 22 iunie. Raportor: dl HERNÁNDEZ BATALLER; coraportor: dl MULEWICZ.

În cea de-a 455-a sesiune plenară, care a avut loc la 15 şi 16 iulie 2009 (şedinţa din 16 iulie 2009), Comitetul Economic şi Social European a adoptat prezentul aviz cu 68 voturi pentru şi 1 abţinere.

1. Concluzii

1.1. CESE recomandă ca propunerea privind drepturile consumatorilor prezentată de Comisie să fie reformulată luând în considerare propunerile prezentului aviz. În consecinţă, aceasta nu ar trebui să urmărească o armonizare deplină, ci să se limiteze la o armonizare orizontală în ceea ce priveşte vânzările negociate în afara spaţiilor comerciale şi vânzările la distanţă, acestea fiind domeniile cele mai afectate de comerţul transfrontalier.

Ar trebui eliminate din propunerea de directivă alineatele referitoare la clauzele abuzive, precum şi la vânzarea de bunuri şi la garanţiile conexe, deoarece acestea abordează aspecte care, în contextul evoluţiei dreptului comunitar actual, nu pot face obiectul unei armonizări depline.

1.2.1. Propunerea nu aduce contribuţii inovatoare în ceea ce priveşte unele aspecte relevante, precum serviciile postvânzare şi piesele de schimb sau responsabilitatea directă a producătorului şi a reţelelor de distribuţie

CESE consideră că existenţa unor definiţii „comune” le poate oferi comercianţilor şi consumatorilor mai multă certitudine şi siguranţă juridică. În opinia sa, Comisia va trebui să elimine din propunere contradicţiile care există în prezent în această privinţă.

1.3.1. Din motive de siguranţă juridică, CESE solicită Comisiei să precizeze în textul propunerii dacă definiţiile incluse sunt armonizate integral sau, după caz, dacă statele membre dispun de o marjă de apreciere pentru completarea acestor concepte.

1.3.2. Consumatorul european nu poate fi văzut doar în lumina pieţei interne şi nici considerat ca un agent raţional pe piaţă, în cunoştinţă de cauză şi informat, ale cărui hotărâri se conformează unei logici a concurenţei şi a cărui protecţie se limitează doar la a i se furniza informaţii mai ample şi superioare din punct de vedere calitativ.

1.4. CESE constată faptul că deficienţele grave care s-au manifestat în ceea ce priveşte soluţionarea conflictelor şi acordarea despăgubirilor constituie un factor hotărâtor, „chiar factorul cel mai important”, căruia i se datorează insuficienta dezvoltare a comerţului transfrontalier. Cu toate acestea, propunerea Comisiei ignoră aceste motive de îngrijorare reflectate de Eurobarometru.

2. Introducere

2.1. Propunerea este rezultatul unui proces de discuţii ample, derulat la nivel comunitar, cu privire la posibilitatea unei unificări a regulilor din domeniul contractelor, pe baza unui „cadru comun de referinţă” în acest domeniu, referitor la care Comisia a adoptat o comunicare privind legislaţia europeană a contractelor (1). Au avut loc discuţii şi în domeniul politicii privind protecţia consumatorilor. Acestea au abordat tema revizuirii acquis-ului comunitar în domeniul consumului, cu trimitere la aspecte orizontale (2) şi verticale (3) deopotrivă, şi vizând directivele existente privind protecţia consumatorilor în materie de contracte.

2.2. În Avizul privind revizuirea acquis-ului comunitar în domeniul consumului (4), CESE afirmă că „politica de protecţie a consumatorilor este […] nu numai o componentă integrantă a strategiei UE privind piaţa internă, ci şi un element important care afirmă cetăţenia”. În ceea ce priveşte armonizarea la scară comunitară, Comitetul consideră că aceasta trebuie să aibă drept principiu călăuzitor adoptarea celui mai bun şi mai ridicat nivel de protecţie dintre cele existente în diferitele state membre.

3. Rezumatul propunerii

3.1. Propunerea prezentată de Comisie este precedată direct de Cartea verde privind revizuirea acquis-ului în domeniul protecţiei consumatorilor – COM(2006) 744 final, adoptată de Comisie la 8 februarie 2007, ale cărei motivaţie şi obiectiv erau simplificarea şi completarea cadrului juridic existent şi care acoperea opt directive privind protecţia consumatorilor (5). Răspunsurile referitoare la Cartea verde sunt analizate într-un raport amănunţit comandat de Comisia Europeană, referitor la care trebuie semnalat că jumătate din contribuţiile primite provin din sectorul comercial (150), cealaltă jumătate fiind împărţită între organizaţii care activează în domeniul protecţiei consumatorilor (53), specialişti din domeniul juridic şi din alte domenii (33), autorităţi publice (39) şi cadre universitare (32) (6).

3.2. Propunerea cuprinde cincizeci de articole, împărţite în şapte capitole: I) Obiect, definiţii şi domeniu de aplicare (articolele 1-4); II) Informaţiile destinate consumatorilor (articolele 5-7); III) Informaţii destinate consumatorilor şi dreptul de retragere din contractele la distanţă şi cele negociate în afara spaţiilor comerciale (articolele 8-20); IV) Alte drepturi ale consumatorilor specifice contractelor de vânzare (articolele 21-29); V) Drepturile consumatorilor privind clauzele contractuale generale (articolele 30-39); VI) Dispoziţii generale (articolele 40-46); VII) Dispoziţii finale (articolele 47-50). Propunerea are şi cinci anexe, din care două referitoare la clauze.

3.3. Comisia doreşte să se treacă la abrogarea integrală (a se vedea art. 47) a următoarelor directive comunitare: (i) Directiva 85/577/CEE a Consiliului, din 20 decembrie 1985 privind protecţia consumatorilor în cazul contractelor negociate în afara spaţiilor comerciale; (ii) Directiva 93/13/CEE privind clauzele abuzive în contractele încheiate cu consumatorii; Directiva 1997/7/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 20 mai 1997 privind protecţia consumatorilor cu privire la contractele la distanţă, precum şi (iv) Directiva 99/44/CE, privind anumite aspecte ale vânzării de bunuri de consum şi garanţiile conexe.

4. Observaţii generale

Armonizare deplină. Diferiţii actori ai societăţii civile organizate au întâmpinat propunerea Comisiei în diverse moduri:

4.1.1. Asociaţiile de întreprinderi susţin propunerea pentru că, în opinia lor, aceasta ar putea să contribuie la o mai bună funcţionare a pieţei interne şi la o competitivitate sporită, prin atenuarea reticenţelor cu privire la tranzacţiile transfrontaliere, precum şi prin reducerea poverilor administrative şi a costurilor de conformitate pentru comercianţi. Aceste aspecte sunt relevante în special pentru IMM-uri.

4.1.2. Asociaţiile de consumatori consideră că propunerea aduce atingere unor drepturi dobândite anterior, care fac parte din acquis-ul comunitar, şi că orice limitare a drepturilor consumatorilor este inadmisibilă. Se consideră că propunerea va determina o limitare a drepturilor consumatorilor, efectele armonizării depline dovedindu-se excesive şi disproporţionate în raport cu obiectivele propunerii şi împiedicând o evoluţie viitoare.

4.1.3. Pentru a depăşi divergenţele, Comitetul propune:

a) Limitarea domeniului de aplicare a propunerii exclusiv la vânzările din afara spaţiilor comerciale şi la vânzările la distanţă, pentru că este vorba despre domenii de aplicare a tranzacţiilor transfrontaliere din calea cărora propunerea încearcă să înlăture piedicile şi în care armonizarea deplină pare a fi mai coerentă. În materie de clauze abuzive şi de garanţii ale vânzărilor, armonizarea totală ar fi exclusă.

b) Introducerea definiţiilor comune şi, totodată, eliminarea contradicţiilor din propunere.

c) Introducerea altor modificări, aşa cum se propune în prezentul aviz.

4.2. Lipsa de coerenţă internă a propunerii

4.2.1. Ţinând seama de aşteptările generate de numeroasele dezbateri, lucrări şi studii asupra dreptului european al contractelor, realizate în ultimele două decenii, cu mult înainte de publicarea Cărţii verzi sau odată cu aceasta şi, totodată, în contextul proiectului paralel de Cadru comun de referinţă (CCR) (7), CESE consideră că propunerea prezentată de Comisie nu corespunde speranţelor şi aşteptărilor.

4.2.2. Pe de o parte, obiectivul de revizuire a acquis-ului comunitar identifică opt directive, în vreme ce propunerea de revizuire şi de integrare prezentată de Comisie se limitează la patru dintre acestea. Pe de altă parte, lucrările efectuate în cadrul CCR urmăreau înlăturarea neconcordanţelor şi consolidarea regulilor din aşa-numitul drept european al contractelor, pentru ca acesta să devină un instrument opţional, la îndemâna specialiştilor, a consumatorilor, a celor care aplică legea şi a legiuitorului.

4.2.3. În acest context, în pofida unor aspecte pozitive, conţinutul concret propus în prezent se limitează la reunirea dispoziţiilor celor patru directive într-un singur text, precedat de un ansamblu de definiţii comune, şi se dovedeşte aşadar prea puţin novator şi structurat, neţinând seama de consolidarea, clarificarea şi perfecţionarea pe care le reclamă nivelul ridicat de protecţie a consumatorului de care Uniunea este răspunzătoare. CESE menţionează, de asemenea, că propunerea, prin faptul că lasă anumite aspecte esenţiale ale regimului juridic al directivelor modificate în seama legislaţiei statelor membre şi că preferă recursul la o directivă, în loc de un regulament, nici măcar nu este coerentă cu obiectivul propus, şi anume o armonizare deplină, obiectiv pe care nu îl îndeplineşte în mod adecvat, creând în schimb noi surse de incertitudine şi noi diferenţe de regim juridic între statele membre.

4.2.4. CESE joacă un rol activ în domeniul protecţiei consumatorului, elaborând frecvent avize din proprie iniţiativă, în care îşi exprimă opiniile. Pe baza acestor texte, care reprezintă acquis-ul propriu în domeniul protecţiei consumatorilor, CESE analizează în prezent propunerea prezentată de Comisie.

4.2.5. Realizarea pieţei unice pentru întreprinderi şi pentru consumatori constituie şi obiectivul CESE, care recunoaşte existenţa unor costuri ale tranzacţiilor rezultate din aplicarea dispoziţiilor din domeniul protecţiei consumatorilor în fiecare stat membru, fapt ce poate împiedica diversificarea ofertei de bunuri şi produse de care beneficiază consumatorii pe piaţa internă, deşi, potrivit Eurobarometrelor (8), experienţa demonstrează existenţa altor obstacole mai mari, cum ar fi lipsa de încredere în comerţul electronic.

4.3. Obstacole transfrontaliere

Comisia lasă impresia că obstacolele principale în calea realizării pieţei interne, în special în cazul tranzacţiilor transfrontaliere, sunt, din perspectiva ofertei, costurile şi reticenţa, iar din cea a cererii, lipsa de încredere a consumatorilor. Ea consideră că fragmentarea şi diferenţele legislative, ca rezultat al unei armonizări minime, sunt cauza problemelor semnalate.

4.3.1.1. Chiar dacă instrumentele cele mai utilizate în domeniul legislaţiei comunitare a consumului erau directivele de armonizare minimă, exemplul Directivei 2005/29/CE privind practicile comerciale neloiale arată că o armonizare deplină este o opţiune absolut dezastruoasă în ceea ce priveşte drepturile dobândite de consumatori, pe care, astfel, nu le respectă, încălcând în mod evident dispoziţiile articolului 153 din Tratat (9).

4.4. Competenţe la nivel comunitar

4.4.1. CESE aminteşte că politicile comunitare în domeniul protecţiei consumatorilor şi al protecţiei concurenţei au origini complet diferite.

4.4.2. Tratatul de la Roma acorda Comunităţii competenţă exclusivă în domeniul politicii de concurenţă, dar nu făcea din protecţia consumatorilor un obiectiv politic de sine stătător. De fapt, cu toate că s-au luat anumite măsuri (10), cadrul acestei politici comunitare a fost o rezoluţie a Consiliului, şi anume Programul preliminar al Comunităţii Economice Europene pentru o politică de protecţie şi de informare a consumatorilor, care datează doar din 14 aprilie 1975.

4.4.3. Adoptarea unei politici comunitare de protecţie a consumatorilor este deci rezultatul unor intervenţii multiple şi sistematice din partea asociaţiilor de consumatori, care au impus propriilor state adoptarea acestui tip de politică de protecţie, pe care şi UE a sfârşit prin a o recunoaşte.

4.4.4. Din această cauză, în domeniul protecţiei consumatorilor, Comunitatea este împărţită între datoria de a asigura un nivel ridicat de protecţie a consumatorilor şi respectarea competenţei partajate şi subsidiare a statelor membre (11).

4.4.5. Politicile privind protecţia consumatorului au fost urmate de statele membre, prin garantarea unor niveluri de protecţie mai ridicate şi prin menţinerea măsurilor existente, având în vedere promovarea intervenţiei şi, totodată, a consensului social.

4.4.6. Prin urmare, consumatorul nu poate fi văzut doar în lumina pieţei interne şi nici considerat ca un agent raţional pe piaţă, în cunoştinţă de cauză şi informat, ale cărui hotărâri se conformează unei logici a concurenţei şi a cărui protecţie se limitează doar la a i se furniza informaţii mai ample şi superioare din punct de vedere calitativ.

4.4.7. Potrivit afirmaţiilor anterioare ale CESE, orice propunere care vizează o armonizare maximă în domeniul protecţiei consumatorilor trebuie să se axeze pe aspecte foarte concrete şi să fie însoţită de măsuri de precauţie speciale, astfel încât să se respecte nivelul ridicat de protecţie a consumatorilor garantat de tratat, ca şi principiul subsidiarităţii, în caz contrar existând riscul de a întârzia şi de a frâna evoluţia drepturilor consumatorilor în fiecare stat membru.

4.5. Temei juridic

4.5.1. De asemenea, CESE îşi pune întrebări şi cu privire la temeiul juridic propus pentru directivă: articolul 95, şi nu articolul 153.

4.5.2. CESE s-a pronunţat în repetate rânduri în favoarea utilizării articolului 153 din tratat ca temei juridic al propunerilor legislative privind protecţia consumatorilor, în loc să se recurgă la articolul 95 din tratat, care se raportează la piaţa internă. Cu toate acestea, Comisia utilizează articolul 95 din tratat în toate propunerile sale recente, considerându-l potrivit din punct de vedere al tipului propunerii de directivă, care se referă la piaţa internă.

5. Observaţii specifice

5.1. În ansamblu, textul se dovedeşte a fi complex, încărcat cu exagerat de multe referinţe [a se vedea, de exemplu, art. 3 alineatele (2) şi (4); art. 6, art. 9 litera (a); art. 10; art. 21 alineatele (1) şi (3); art. 28; art. 32 alineatul (2) şi art. 35] care îl fac greu de citit şi de înţeles, deoarece se folosesc frecvent expresii vagi sau nesigure, ceea ce va genera dificultăţi în momentul transpunerii. În plus, clasificarea nu poate fi întotdeauna înţeleasă cu uşurinţă (a se vedea, de exemplu, articolul 45 referitor la furnizarea nesolicitată, în capitolul VI – Dispoziţii generale). În cazul în care se păstrează în textul directivei neclarităţile menţionate, este necesară includerea în directivă, precum şi în actele legislative naţionale a unei dispoziţii conform căreia, în caz de litigii cauzate de ambiguitatea textului, acesta se interpretează în favoarea consumatorului, care se află într-o poziţie defavorabilă.

5.2. Mai mult, practic se omite chestiunea normelor procedurale şi de aplicare a sancţiunilor, ca urmare logică a unei armonizări maxime, acestea fiind lăsate în continuare în seama statelor membre (a se vedea considerentul 58 şi articolul 42). Acest aspect poate genera neconcordanţe considerabile în materie de armonizare. A se vedea, cu titlu de exemplu, situaţiile următoare: (i) cerinţe de informare (art. 5) – stabilirea regimului privind sancţiunile, în situaţia nerespectării acestei cerinţe, este lăsată pe seama statelor membre, dar printr-o formulă stranie, „în legislaţia contractelor”, fără a se preciza dacă stabilirea de sancţiuni de natură administrativă sau penală va fi considerată sau nu încălcare a directivei; (ii) consecinţele calificării unei clauze contractuale drept „abuzivă”, căci propunerea se limitează la a menţiona că aceste clauze nu sunt obligatorii pentru consumator, lăsând statelor membre libertatea de a utiliza orice concept al legislaţiei interne a contractelor care corespunde obiectivului urmărit (a se vedea considerentul 54 şi art. 37), regimul dreptului de retragere.

5.3. Dreptul de retragere diferă de la o legislaţie naţională la alta. Natura juridică a acestui drept, care pare a exclude conceptul de pacta sunt servanda din dreptul obligaţiilor, diferă de la un stat membru la altul: acesta merge de la retragerea unilaterală la acord şi reziliere, care au efecte juridice diferite. Comisia ar trebui să analizeze problema şi să includă în propunere un regim coerent în ceea ce priveşte aspectul contractual.

5.4. Definiţii şi domeniul de aplicare

În opinia CESE, Comisia ar trebui să precizeze în textul propunerii dacă definiţiile incluse pot fi sau nu completate ulterior de statele membre.

5.4.1. Consumator [art. 2 alineatul (1)]. Definiţia propusă, care concordă, în această privinţă, cu majoritatea textelor comunitare, nu ia în considerare o eventuală extindere a conceptului în cazul în care persoana fizică acţionează în scopuri mixte (12), eventualitate recunoscută în multe state membre (13) sau pentru anumite persoane juridice. Această definiţie strictă a consumatorului, interpretată în conformitate cu jurisprudenţa CEJ şi cu Directiva 2005/29/CE privind practicile comerciale neloiale, alături de regula stabilită la articolul 4 – care interzice dispoziţiile mai stricte, ce vizează asigurarea unui nivel diferit de protecţie a consumatorilor – împiedică protecţia consumatorilor vulnerabili, o categorie care poate avea de suferit de pe urma contractelor ce intră sub incidenţa propunerii. Trebuie semnalat că şi Directiva 2005/29/CE recunoaşte [articolul 5 alineatul (3)] existenţa consumatorilor vulnerabili: ar fi aşadar esenţial ca şi aici aceştia să reprezinte o excepţie.

5.4.2. Comerciant [art. 2 alineatul (2)]. Propunerea prezentată nu lămureşte situaţia organizaţiilor fără scop lucrativ şi nici a organismelor publice când acţionează în afara exercitării prerogativelor acestora de autoritate publică (iure imperium).

5.4.3. Bun şi produs [art. 2 alineatul (4), (12)]. Adoptarea a două definiţii diferite pentru bun şi produs (aceasta din urmă fiind identică celei din Directiva 2005/29/CE) generează confuzie şi este greu de înţeles. Este, în special, cazul energiei electrice, considerată fie bun, fie serviciu, în funcţie de responsabilitatea – extracontractuală sau contractuală – pe care o generează, fapt ce nu este de natură să contribuie la coerenţa legislaţiei comunitare. Excluderea energiei electrice din directivă intră în contradicţie cu faptul că aceasta se aplică unor obiecte care servesc ca acumulatori de energie, precum pilele sau bateriile electrice, aşa cum se întâmplă în multe state membre.

5.4.4. Contract la distanţă [articolul 2 alineatul (6)]. Această definiţie este mai cuprinzătoare decât cea formulată în Directiva privind vânzarea la distanţă, ceea ce creează probleme. Definiţia nouă impune utilizarea exclusivă a comunicării la distanţă, „în vederea încheierii [contractului]”. În acest fel, multe contracte care anterior nu se încadrau în această categorie devin contracte la distanţă. Iată două exemple: în primul, consumatorul X intră într-un magazin şi vorbeşte despre posibilitatea de a cumpăra ceva, se întoarce acasă şi de acolo sună la magazin pentru a-şi confirma intenţia. Nu este limpede motivul pentru care trebuie extinsă definiţia pentru a include acest exemplu. În al doilea exemplu, consumatorul Y primeşte un vânzător în vizită şi, în cursul vizitei, îi face acestuia o ofertă de cumpărare a produselor sale. Este vorba despre o ofertă verbală sau prin completarea unui bon de comandă. Ulterior, vânzătorul îi comunică prin telefon sau prin e-mail consumatorului Y că acceptă oferta acestuia. În cel de-al doilea exemplu, pare a fi vorba despre un contract la distanţă şi negociat în afara spaţiului comercial deopotrivă. În care din cele două categorii trebuie încadrat? Termenul de retragere este de 14 zile de la data încheierii contractului (în afara spaţiului comercial) sau de 14 zile de la data executării (contract la distanţă)? Definiţia „contractului la distanţă” şi cea a „contractului în afara spaţiului comercial” nu ar trebui să se suprapună.

5.4.5. Spaţiul comercial [art. 2 alineatul (9)]. Iată o altă definiţie a cărei sferă reală de acoperire pare greu de stabilit. Interpretând această definiţie potrivit considerentului 15, se pune următoarea întrebare: vânzările la bordul unui avion sau vas sunt considerate vânzări în sau în afara spaţiilor comerciale?

5.4.6. Garanţia comercială. Propunerea preia din Cartea verde privind garanţiile şi serviciile postvânzare terminologia de „garanţie comercială” [a se vedea art. 2 alineatul (18)] fără a o distinge însă, de această dată, de garanţia legală, care intră sub incidenţa Directivei 99/44/CE [a se vedea art. 1 alineatul (2) litera (e)]. Această înlocuire riscă să stârnească confuzie în rândurile consumatorilor cu privire la sfera reală de acoperire a unui tip de garanţie sau a celuilalt. Ar trebui precizat că, în orice caz, garanţia comercială se bazează pe criteriul de voluntariat al comerciantului, în timp ce „garanţia legală” are un caracter imperativ.

5.4.7. Intermediarul. Nu numai definiţia intermediarului, [art. 2 alineatul (19)], ci şi cea a obligaţiilor de informare specifice care i se aplică (art. 7) sunt greu de înţeles. Într-adevăr, fie este vorba despre o activitate profesională, care este, aşadar, reglementată de directivă, fie nu aceasta este situaţia, şi atunci nu este nevoie de reglementare. CESE sugerează aşadar clarificarea acestui punct.

5.4.8. Informaţiile destinate consumatorilor (art. 5). Textul privind obligaţiile generale de informare înaintea încheierii contractului oferă, în mod evident, posibilitatea de a evita furnizarea informaţiilor: „1. Înaintea încheierii oricărui contract de vânzare sau de prestări servicii, comerciantul trebuie să îi furnizeze consumatorului următoarele informaţii, în cazul în care acestea nu reies în mod evident din context”. CESE nu este de acord cu această formulare, deoarece consideră că suscită multe îndoieli şi generează o mare nesiguranţă.

5.4.9. În termeni de drept internaţional privat, nu este clar nici dacă ar trebui aplicat Regulamentul „Roma I” (cum propune articolul 5 alineatul 3) sau, ca încălcare a obligaţiei de informare, trebuie aplicat articolul 12 din Regulamentul „Roma II” (considerentul 30 din Regulamentul „Roma II”).

5.4.10. Articolul 6 alineatul (2) al propunerii, care prevede determinarea consecinţelor obligaţiei de informare în funcţie de legislaţia naţională aplicabilă, nu este rezonabil şi ar conduce la soluţii divergente. Este, aşadar, necesară armonizarea acestuia.

5.4.11. Licitaţii. Ar trebui precizat că licitaţiile obligatorii organizate de autorităţile publice vor fi în orice caz excluse din sfera de aplicare a propunerii, care include conceptele de „licitaţie” şi „licitaţie publică”, dar doar atunci când este vorba de licitaţii organizate în mod voluntar de către comerciant.

5.5. Contracte negociate în afara spaţiilor comerciale şi contracte la distanţă

În ceea ce priveşte Directiva 85/577/CEE, una din primele iniţiative legislative europene în domeniul protecţiei consumatorilor, se constată un nivel redus al denaturărilor în cadrul transpunerilor naţionale, denaturări care se referă în primul rând la utilizarea unor opţiuni de excludere a anumitor tipuri de contracte (sub o anumită valoare sau în funcţie de tipul bunului respectiv) sau la extinderea protecţiei consumatorilor, care este posibilă datorită clauzei de armonizare minimă (a se vedea art. 8). Din acest motiv, armonizarea maximă prevăzută în general nu pare să ridice probleme şi se dovedeşte a fi echilibrată şi pozitivă. Directiva 85/577/CEE se aplică doar atunci când nu s-a solicitat vizita comerciantului la domiciliul sau la locul de muncă al consumatorului. Propunerea de extindere a domeniului de aplicare, în vederea includerii vizitelor solicitate, poate fi acceptată, cu condiţia să crească şi numărul de excepţii prevăzute la articolul 19 alineatul (2). Printre contractele la care nu se aplică dreptul de retragere (ca în cazul contractelor la distanţă) ar trebui să se numere şi:

a) serviciile a căror executare a început deja, cu acordul prealabil expres al consumatorului, înainte de expirarea perioadei de retragere;

b) furnizarea de bunuri confecţionate după specificaţiile prezentate de consumator sau personalizate în mod clar sau care sunt susceptibile a se deteriora sau a se perima rapid.

5.5.1.1. Dacă prima dintre aceste excepţii nu este inclusă la articolul 19 alineatul (2), prestatorii de servicii le-ar putea cere consumatorilor care doresc realizarea unor lucrări urgente (lucrări de amenajare în bucătărie sau un tuns la domiciliu, de exemplu) să aştepte cel puţin 14 zile. Dacă nu se include cea de-a doua excepţie, un comerciant care produce bunuri la comandă (piese de mobilier pentru bucătărie sau un costum, de exemplu) ar putea refuza să înceapă lucrările înainte de expirarea termenului minim de 14 zile. În caz contrar, consumatorul s-ar putea retrage din contract, lăsându-l pe comerciant cu bunuri pe care nu le-ar mai putea vinde.

5.5.2. Cât priveşte contractele la distanţă, deşi, în urma analizei comparative (14), nu au fost depistate mari divergenţe în transpunerea Directivei 1997/7/CE, se constată şi faptul că statele membre au utilizat opţiunile şi clauza minimă pentru a institui un regim mai favorabil consumatorilor. Este oportună prevederea unor posibilităţi de protecţie a consumatorilor în cazul vânzărilor la distanţă care implică ţări terţe.

5.5.3. Cu toate acestea, se pot identifica barierele posibile pentru piaţa internă, datorate diverselor liste de derogări sau diferitelor obligaţii de informare impuse comercianţilor.

5.5.4. CESE este de acord că evantaiul de excepţii în materie de aplicare, cum ar fi includerea bunurilor cu valoare redusă (15) ori a bunurilor care pot fi incluse din motive de sănătate, de igienă sau de securitate, suportă îmbunătăţiri. Este, mai ales, cazul siguranţei alimentare [a se vedea art. 20 alineatul (1) litera (d)], unde ar trebui făcută în special o trimitere la articolul 2 din Regulamentul (CE) nr. 178/2002 (16). Cât priveşte excepţia referitoare la bunurile (şi serviciile) cu preţ redus, există o marjă de mărire semnificativă a sumei de 60 de euro (în Directiva 85/577/CEE).

5.5.5. În ceea ce priveşte dreptul de retragere din aceste contracte, pentru care propunerea prevede în prezent un termen unic uniformizat de 14 zile, CESE consideră că este bine-venită clarificarea adusă modului de calculare a termenelor. Cu toate acestea, aşa cum s-a indicat, ar trebui armonizate conceptul şi efectele acestor drepturi.

5.5.6. CESE îşi pune întrebări şi cu privire la relevanţa instituirii unei reguli privind responsabilitatea consumatorului, prevăzută la articolul 17 alineatul (2) („Consumatorul este responsabil doar în ceea ce priveşte diminuarea valorii bunurilor care rezultă din manipulări altele decât cele necesare pentru garantarea naturii şi funcţionării bunurilor”). CESE consideră că regula aceasta va genera nesiguranţă şi că s-ar putea ivi probleme legate de dovezile cerute consumatorului.

5.5.7. Fără a aduce atingere îmbunătăţirii necesare a regulilor, propuse în prezent, în opinia CESE (17) ar fi interesant ca armonizarea maximă propusă să se limiteze doar la cele două directive menţionate, prin reglementarea metodelor de vânzare astfel încât potenţialul lor transfrontalier să crească.

6. Clauze abuzive în contractele încheiate cu consumatorii

Această chestiune, reglementată în prezent de Directiva 1993/13/CEE, este concentrată în capitolul V şi în anexele II şi III, deşi CESE consideră – la fel ca şi studiile Comisiei – că nu ar trebui abordată în prezenta propunere, ci retrasă, deoarece armonizarea totală în acest domeniu, în stadiul actual de evoluţie a dreptului comunitar, va provoca în mod cert disfuncţionalităţi în cadrul sistemelor juridice naţionale ale diferitelor state membre.

Cu toate acestea, în situaţia în care Comisia nu retrage toate dispoziţiile privind clauzele abuzive din contractele încheiate cu consumatorii, CESE doreşte să formuleze următoarele observaţii:

6.1.1.1. După cum se ştie, este vorba despre dispoziţii fundamentale din dreptul contractelor care, înaintea adoptării directivei, erau parţial reglementat de statele membre.

6.1.1.2. Analiza comparativă a transpunerii acesteia arată că, în marea lor majoritate, statele membre s-au folosit de clauza armonizării minime (art. 8) şi dispun deci în prezent de regimuri mai favorabile consumatorilor decât cele instituite de directivă. Ţinând seama de stadiul actual de evoluţie în acest domeniu nu este recomandabilă aplicarea unei armonizări depline (14).

6.1.1.3. Ar fi de dorit aşadar ca propunerea prezentată, care are ca obiect revocarea directivei în vigoare, să nu se limiteze la atingerea celor mai înalte niveluri ale transpunerii, ci să clarifice şi diferitele aspecte echivoce care au divizat doctrina şi jurisprudenţa.

6.1.1.4. Evident, aceasta se referă la relaţia dintre principiul bunei-credinţe şi criteriul dezechilibrului prestaţiilor, care este clar prezentat la articolul 3 alineatul (1) din directiva actuală şi se reia, aproape identic, la articolul 32 alineatul (1) din propunere, cu privire la consecinţele încălcării obligaţiei de transparenţă, prevăzută în prezent la articolul 31.

6.1.1.5. În ceea ce priveşte domeniul de aplicare, trebuie semnalată introducerea unei restricţii bizare în detrimentul consumatorilor. Într-adevăr, prezenta propunere reglementează în exclusivitate clauzele din contractele scrise [„redactate în prealabil”, potrivit formulării de la articolul 30 alineatul (1)], obligând statele membre să se abţină de la impunerea oricăror exigenţe formale în ceea ce priveşte modul în care clauzele contractuale sunt exprimate sau puse la dispoziţia consumatorului, în vreme ce directiva actuală se aplică şi contractelor verbale (cf. efectul articolului 5 din Directiva 93/13/CEE), cum se întâmplă de altfel în unele state membre.

6.1.1.6. De fapt, CESE consideră că menţinerea regimului actual, precum şi instituirea unui comitet şi a unui sistem de repertorizare a clauzelor declarate abuzive de către autorităţile naţionale constituie un progres suficient în domeniul informării cu privire la clauzele abuzive şi se dovedesc foarte utile, nu doar pentru comercianţi – datorită reducerii costurilor de conformitate –, ci şi pentru cei care pun în aplicare legislaţia şi pentru consumatori.

6.1.1.7. Chestiunea privind clauzele abuzive din contracte se poate aplica orizontal tuturor contractelor încheiate cu consumatorii şi, în multe cazuri, şi contractelor încheiate între comercianţi. CESE consideră că propunerea Comisiei va avea urmări însemnate şi foarte negative în această privinţă, la nivelul dreptului contractelor în general şi al protecţiei consumatorilor în special, în toate statele membre.

7. Unele aspecte privind vânzarea bunurilor de consum şi garanţiile conexe

7.1. CESE nu consideră bine-venită includerea acestor aspecte în directivă şi solicită retragerea lor din propunere, deoarece o astfel de intervenţie comunitară nu ar aduce nici o valoare adăugată, şi nici nu ar asigura un nivel ridicat de protecţie a consumatorului.

7.2. Directiva 1999/44/CE a permis statelor membre adoptarea sau menţinerea unor măsuri de protecţie a consumatorilor mai riguroase, ceea ce a condus la norme naţionale diferite.

7.3. Se poate constata, în această privinţă, că nu există niciun fel de tendinţă semnificativă (18) în materie de transpunere, pentru că toate statele membre, fără excepţie, dispuneau deja de o reglementare prealabilă aplicabilă aspectelor referitoare la contractele de cumpărare şi de vânzare de bunuri de consum reglementate de directivă.

7.4. În ceea ce priveşte transferarea riscului (articolul 23), propunerea încearcă să găsească o soluţie pentru divergenţele legate de conceptul de „livrare” şi stipulează, în consecinţă, răspunderea comerciantului faţă de consumator începând cu momentul în care are loc transferarea riscului către consumator (art. 25), ceea ce ar putea reprezenta o îmbunătăţire apreciabilă şi un progres în materie de clarificare.

7.5. Stabilirea unui termen general de livrare a bunurilor este considerată incoerentă, cu excepţia unor tipuri de vânzări (vânzări în afara spaţiului comercial sau vânzări la distanţă), întrucât este disproporţionat ca articolul 22 al propunerii să prevadă obligaţia comerciantului de a livra bunurile în 30 de zile de la data încheierii contractului.

7.6. Cu toate acestea, prin eliminarea opţiunii de care dispuneau statele membre privind stabilirea unui termen pentru prezumţia de conformitate cu dispoziţiile directivei actuale şi prin stabilirea unui termen unic, de 6 luni, propunerea restrânge drepturile consumatorilor, în măsura în care acestora le revine obligaţia de a dovedi existenţa unor defecte apărute ulterior.

7.7. De asemenea, în ceea ce priveşte termenul şi sarcina probei în caz de neconformitate, adoptarea ca normă a caracterului obligatoriu al reclamaţiei în cadrul propunerii de directivă va însemna, practic, reducerea termenului în care se poate depune o reclamaţie în toate statele membre care nu vor fi optat pentru acest mecanism, în conformitate cu articolul 28 alineatele (4) şi (5).

8. Carenţe procedurale

8.1. Textul propunerii cuprinde o serie de indicaţii de natură procedurală, precum sarcina probei sau legitimarea activă, care ar trebui definite mai exact, pentru a se dispune de măsuri procedurale coerente. Se resimte nevoia unei reglementări cu privire la posibilitatea de a se lua măsuri de prevedere care să stabilească o condiţie suspensivă şi, totodată, măsuri reparatorii sau publicarea hotărârilor.

8.2. În materie de acţiuni colective, CESE face trimitere la afirmaţiile făcute recent pe această temă (19).

Bruxelles, 16 iulie 2009 Preşedintele Comitetului Economic şi Social European Mario SEPI

(1) JO C 241, 7.10.2002.

(2) JO C 256, 27.10.2007.

(3) JO C 175, 27.7.2007 şi JO C 44, 16.2.2008.

(4) A se vedea nota de subsol nr. 2.

(5) Procesul de revizuire a fost descris în Comunicarea „Dreptul contractual european şi revizuirea acquis-ului: calea de urmat”, COM (2004) 651 final, JO C 14, 20.1.2005.

(6) Lucrare pregătitoare de evaluare a impactului revizuirii acquis-ului comunitar în domeniul consumului/Raport analitic GP din 6 noiembrie 2007, elaborată de GHK/CIVIC Consulting/Bureau Van Dijk, disponibilă pe site-ul internet al Comisiei Europene.

(7) A se vedea COM(2007) 447 final din 25.7.2007, Al doilea raport de activitate privind cadrul comun de referinţă, precum şi Rezoluţia Parlamentului European din 3 septembrie 2008 referitoare la cadrul comun de referinţă pentru dreptul european al contractelor. Rezoluţia Consiliului 2863 din 18 aprilie 2008, p. 18.

(8) A se vedea Special EB nr. 298 (Consumer Protection in internal Market – 2008); Flash EB nr. 224 (Business attitudes towards cross –border sales and consumer protection – 2008); Flash EB nr. 250 – Confidence in Information Society, din mai 2009, precum şi Report on cross-border e-commerce in the EU SEC (2009)283 final din 5.3.2009

(9) Cum s-a demonstrat prin hotărârea CJCE din 23 aprilie 2009 (cazurile acumulate C-261/07 şi C-299/07).

(10) Exemplu: înfiinţarea unui serviciu de protecţie a consumatorilor, care abia în 1989 se separă de alte domenii, sau a unui comitet consultativ al consumatorilor.

(11) Competenţă partajată în Constituţia europeană, conform articolului 169 din Tratatul de la Lisabona. A se vedea JO C 115/51, 9.5.2008.

(12) Un consumator este orice persoană care acţionează în principal în scopuri care nu au legătură cu activităţile sale comerciale, antreprenoriale sau profesionale. În Proiectul de Cadru Comun de Referinţă (PCCR), ediţia din decembrie 2008.

(13) Austria, Belgia, Danemarca, Grecia, Finlanda, Suedia, Spania şi Portugalia, de exemplu, au extins noţiunea de consumator.

(14) A se vedea „Compendiul CE al drepturilor consumatorilor” – Analiză comparativă publicat de Hans Schulte-Nölke în colaborare cu Christian Twigg-Flesner şi Martin Ebers, în februarie 2008, şi elaborat pentru Comisia Europeană în cadrul contractului de prestări de servicii nr. 17.020100/04/389299: „Compendiu cu adnotări – analiza comparativă a acquis-ului comunitar privind consumul”.

(15) A se vedea art. 3 alineatul (1) din Directiva 85/577/CE, opţiune utilizată de 18 state membre.

(16) Regulamentul (CE) nr. 178/2002 al Parlamentului European şi al Consiliului din 28 ianuarie 2002 de stabilire a principiilor şi a cerinţelor generale ale legislaţiei alimentare, de instituire a Autorităţii Europene pentru Siguranţa Alimentară şi de stabilire a procedurilor în domeniul siguranţei produselor alimentare (JO L 31, 1.2.2002, p. 1).

(17) JO C 175, 27.7.2007 şi JO C 162, 25.6.2008

(18) A se vedea „Compendiul CE al drepturilor consumatorilor” – Analiză comparativă publicat de Hans Schulte-Nölke în colaborare cu Christian Twigg-Flesner şi Martin Ebers, în februarie 2008, şi elaborat pentru Comisia Europeană în cadrul contractului de prestări de servicii nr. 17.020100/04/389299: „Compendiu cu adnotări – analiza comparativă a acquis-ului comunitar privind consumul”.

(19) JO C 162, 25.6.2008.