RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN AL UNSPREZECELEA RAPORT PREZENTARE GENERALĂ A MĂSURILOR DE PROTECȚIE COMERCIALĂ LUATE DE ȚĂRILE TERȚE ÎMPOTRIVA UNIUNII EUROPENE PENTRU ANUL 2013 /* COM/2014/0294 final - 2014/ () */





1. Introducere Instrumentele de protecție comercială (IPC) – antidumping, compensatorii și de salvgardare – sunt instrumente importante permise în temeiul normelor OMC pentru a îndepărta pericolele economice cauzate de practicile comerciale neloiale sau, în caz de salvgardare, pentru a asigura o evitare temporară a creșterii neprevăzute și semnificative a importurilor. Totuși, dacă nu sunt aplicate în conformitate strictă cu normele OMC, acestea pot să devină instrumente ale politicilor protecționiste care împiedică comerțul mondial și dezvoltarea economică. În consecință, în timp ce recunoaște dreptul țărilor terțe de a utiliza IPC, Comisia a stabilit promovarea unor standarde adecvate și acțiunea împotriva utilizării abuzive, de către țările terțe, a acestor instrumente împotriva exportatorilor din UE ca obiective ale politicii comerciale care să ajute la îmbunătățirea accesului pe piață al exportatorilor din UE. În situația unor încălcări grave ale normelor OMC și al lipsei altor mijloace de soluționare a problemelor, aducerea unui caz în fața OMC pentru soluționarea litigiului rămâne o posibilitate, dar abordarea preferată a Comisiei este aceea de a realiza obiectivele sus-menționate printr-o supraveghere globală a activității IPC a țărilor terțe și prin intervenții în cadrul anchetelor în derulare în situațiile în care normele OMC nu sunt respectate. Promovarea standardelor adecvate include nu numai supravegherea activităților IPC ale țărilor terțe, ci și un control constant și o îmbunătățire a modului în care însăși Comisia își desfășoară anchetele și aplică măsurile de protecție comercială. UE este deja un utilizator foarte prudent al IPC, lucru ilustrat de faptul că astfel de măsuri afectează doar o cotă foarte mică din importurile UE. În plus, deoarece legislația UE stabilește standarde care sunt chiar mai exigente decât normele OMC, anume așa-numitele „obligații OMC plus”, anchetele acesteia nu au în mod obligatoriu ca rezultat aplicarea măsurilor și, în cazurile în care măsurile sunt aplicate, nivelul acestora este de obicei mai scăzut decât acela al măsurilor impuse de alte țări în cazuri similare. În ultimii ani, Comisia s-a angajat într-un proces de modernizare a instrumentelor sale de protecție comercială, cu adoptarea modificărilor legislative și a documentelor aferente planificată pentru anul 2014. De asemenea, Comisia încurajează țările terțe să analizeze în mod constant legislațiile și practicile lor privind IPC cu scopul de a le îmbunătăți și de a asigura deplina lor conformitate cu normele OMC. În anul 2013, creșterea semnificativă a numărului de anchete inițiate și de măsuri impuse împotriva exporturilor UE de către țările terțe a obligat Comisia să își consolideze activitățile sale în acest domeniu. Presiunea suplimentară asupra resurselor sale în acest domeniu a derivat din complexitatea sporită a cazurilor, din apariția de noi țări care au început să utilizeze instrumente de protecție comercială care afectează exporturile UE și, în special, din participarea activă obligatorie în anchetele privind dreptul compensatoriu ale țărilor terțe referitoare la presupusele sistemele de subvenții UE, de exemplu, ancheta Chinei privind vinul care implică circa 5 000 de exportatori de vin din UE. Prezentul raport prezintă tendințele globale la nivelul anului 2013 în utilizarea de către țările terțe a IPC împotriva exporturilor UE și activitățile pe care le-a întreprins Comisia pentru a trata problemele pe care le-a identificat. Anexa furnizează o analiză mult mai detaliată, pentru fiecare țară în parte, având ca obiectiv evidențierea tendințelor din activitatea de protecție comercială a celor mai importanți utilizatori ai instrumentului, a problemelor sistemice și a evoluțiilor privind cazuri specifice. 2. Tendințe generale La sfârșitul anului 2013 exista un total de152 de măsuri în vigoare împotriva UE sau a statelor membre UE, ceea ce reprezintă o creștere cu 14 măsuri comparativ cu sfârșitul anului 2012, când numărul de măsuri în vigoare era de 138. Graficul următor indică faptul că diminuarea numărului de măsuri în vigoare la nivelul anului 2012 a constituit o excepție și că tendința generală, cu începere din anul 2010, a fost aceea de creștere importantă a activității de protecție comercială: Ca urmare a începerii crizei economico-financiare globale la sfârșitul anului 2008, multe țări au început noi anchete privind protecția comercială. De exemplu, în fiecare an din perioada 2008-2010, au fost inițiate în medie 40 de anchete noi, comparativ cu doar 19 astfel de anchete inițiate în 2007. În majoritatea cazurilor, ancheta s-a încheiat cu impunerea de măsuri și, astfel, numărul total de măsuri în vigoare a crescut semnificativ cu începere din 2010. Trebuie remarcat faptul că dacă în perioada 2010-2011 creșterea numărului total de măsuri în vigoare s-a datorat mai ales măsurilor de salvgardare (16 dintre cele 23 de măsuri noi), în anul 2013 creșterea se datorează în principal noilor măsuri antidumping (10 dintre cele 14 măsuri noi). În acest context, ar trebui să se reamintească faptul că măsurile de salvgardare se aplică tuturor țărilor de origine și că ele ar apărea în statistici chiar și atunci când UE nu este vizată în mod direct. Acest aspect contrastează cu măsurile antidumping, care sunt specifice fiecărei țări și care, prin urmare, afectează în mod direct exporturile UE. În consecință, creșterea recentă a numărului total de măsuri în vigoare pare să aibă un efect direct asupra exporturilor UE. Defalcarea acestor măsuri în funcție de tipul acestora indică o situație similară cu aceea din anii anteriori: marea majoritate a acestor măsuri sunt acțiuni antidumping (104 măsuri), în timp ce măsurile de salvgardare reprezintă în continuare aproximativ o treime din total. În ceea ce privește acestea din urmă, trebuie reamintit că toate măsurile de salvgardare au fost incluse în statistici, întrucât ele se aplică importurilor din toate țările de origine, dar și că unele dintre acestea ar putea avea un impact economic scăzut asupra UE, deoarece UE are exporturi mici ale respectivului produs sau nu îl exportă deloc. Creșterea totală a numărului de măsuri în vigoare în anul 2013 a provenit din expirarea sau încetarea a 13 măsuri și din impunerea a 27 de măsuri noi. Acest număr din urmă depinde de numărul mediu de măsuri noi impuse anual în ultimii ani și defalcarea măsurilor în funcție de tipul acestora, care corespunde, de asemenea, tendințelor medii - anume două treimi măsuri antidumping și o treime măsuri de salvgardare. În ceea ce privește țările, China a impus mai multe măsuri noi decât orice altă țară. Printre celelalte țări terțe care au impus cel puțin 2 măsuri noi se numără și Brazilia, Columbia, Uniunea Vamală Euroasiatică (care cuprinde Rusia, Belarus și Kazahstan), India, Africa de Sud și Turcia. Din cauza volumului mare de fluxuri comerciale, măsurile impuse de China și de Uniunea Vamală Euroasiatică ar putea afecta semnificativ exporturile UE. În ceea ce privește măsurile în vigoare, India rămâne cel mai prolific utilizator de IPC împotriva UE sau a statelor membre UE, cu 21 de măsuri în vigoare, dar este urmată îndeaproape de China, cu 19 măsuri. Creșterea rapidă și constantă a numărului de măsuri impuse de China împotriva UE sau a statelor membre UE este realmente remarcabilă, având în vedere că în anul 2008, numărul acestor măsuri era doar de 9. SUA, care în mod istoric era lider într-un astfel de clasament al țărilor terțe, a coborât pe locul trei, cu 17 măsuri în vigoare. Utilizarea foarte extinsă a măsurilor de salvgardare de către Turcia și Indonezia a plasat aceste țări între primele cinci pe această listă. 43 de anchete noi au fost inițiate în 2013, comparativ cu 37 în 2012, ceea ce înseamnă o creștere importantă. India a fost, de departe, țara cea mai activă, urmată de China, Columbia, Australia, Brazilia, Canada și Africa de Sud. În comparație cu anul trecut, este de remarcat în mod special creșterea înregistrată în această activitate de India (4 anchete antidumping noi și 3 anchete de salvgardare noi) și de Columbia (4 anchete de salvgardare noi). Așa cum s-a menționat mai sus, în timp ce în trecutul apropiat marea majoritate a acestor anchete noi erau măsuri de salvgardare, în anul 2013, instrumentul antidumping a devenit mai răspândit. 3. Probleme în curs Există anumite probleme persistente în utilizarea IPC-urilor de către țările terțe pe care Comisia le-a identificat și le-a evidențiat deja în rapoartele sale precedente. Deși intervențiile Comisiei au ajutat la soluționarea problemelor în mai multe cazuri individuale, din perspectivă globală, multe dintre probleme se păstrează. Principalele probleme care au fost identificate recent sunt următoarele: 3.1. Utilizarea necorespunzătoare a instrumentelor Utilizarea necorespunzătoare a instrumentelor de protecție comercială rămâne cea mai importantă problemă. Și anul acesta au existat indicii consistente cu privire la faptul că anchetele împotriva UE au fost inițiate ca reacție la măsurile de protecție comercială luate chiar de către UE. În anul 2012, China a inițiat o anchetă combinată antidumping și antisubvenție privind importurile de polisiliciu din UE, după ce UE inițiase o anchetă privind importurile de panouri solare din China. Au existat zvonuri că statul chinez ar iniția și el o anchetă privind importurile de vin din UE, ca reacție la ancheta UE cu privire la panourile solare. Aceste zvonuri s-au concretizat în anul 2013, când, într-adevăr, China a inițiat o anchetă antidumping și antisubvenție privind importurile de vin din UE. Comisia recunoaște dreptul țărilor terțe de a iniția anchete pe baza unor plângeri autentice formulate de o industrie internă, însă condamnă cu fermitate cazurile care sunt inițiate din orice alte motive. Comisia tratează această problemă ca pe o prioritate din cauza naturii sale sistemice și a impactului său economic negativ important. În trecut, Comisia a contestat deja cu succes un caz similar la OMC (a se vedea mai jos) și va continua să apere interesele Uniunii Europene. 3.2. Utilizarea măsurilor de salvgardare Deși numărul de măsuri de salvgardare noi impuse anul acesta este în continuare mult mai scăzut decât cel din 2011, numărul de noi anchete de salvgardare inițiate rămâne în continuare prea mare. În 2013 au fost impuse 10 măsuri de salvgardare noi, număr care este considerabil mai mic decât numărul de anchete în curs din ultimii ani (în medie, de aproximativ 20). Ca aspect pozitiv, aceasta înseamnă că măsurile de salvgardare au fost evitate în unele anchete în care Comisia și statele membre UE au intervenit în mod activ. Ca aspect mai negativ, aceasta ilustrează din nou practica nefericită a mai multor țări terțe de a iniția anchete de salvgardare fără un temei solid. Chiar dacă la final nu se impun măsuri, simplul fapt al inițierii creează incertitudini la nivelul importatorilor pe parcursul perioadei anchetelor și, prin urmare, afectează în mod negativ fluxurile comerciale. De asemenea, Comisia rămâne în continuare preocupată de faptul că unele țări continuă să inițieze anchete antidumping în paralel cu cele de salvgardare cu privire la același produs. Mai mult, o anumită țară, în special, continuă să prelungească perioada de aplicare a măsurilor sale de salvgardare aproape în mod automat la perioada maximă permisă în temeiul Acordului OMC privind măsurile de salvgardare. Comisia continuă să acorde o atenție deosebită acestei probleme și continuă să pledeze pentru standarde înalte în inițierea anchetelor și aplicarea măsurilor de salvgardare. 3.3. Activitatea de protecție comercială în economiile emergente Atunci când aplică măsuri de protecție comercială. țările le utilizează adesea în primul rând față de partenerii comerciali cu fluxurile comerciale bilaterale cele mai substanțiale și/sau cu creșterea cea mai rapidă. Astfel, nu este neobișnuit ca exportatorii UE să se confrunte cu măsuri de protecție comercială în creștere în economiile emergente cu care relațiile comerciale ale UE se dezvoltă cu rapiditate. Totuși, este foarte important ca anchetele să fie inițiate și măsurile să fie impuse numai atunci când este cu adevărat necesar, ceea ce nu este întotdeauna cazul. Comisia este preocupată de faptul că mai multe anchete privind măsurile de protecție comercială sunt inițiate în situații în care importurile reprezintă o cotă foarte mică din piața internă. De exemplu, în anul 2013, Africa de Sud a inițiat 3 anchete privind măsurile de protecție comercială, inclusiv o anchetă antidumping și una privind măsurile de salvgardare, cu privire la același produs. În aceste cazuri, industria internă s-a plâns în principal de pierderea cotei sale de piață care cu doi ani în urmă era de 98 % (sic!). În mod similar, Maroc prevede impunerea de măsuri de salvgardare într-un caz în care cota de piață a importurilor de produs vizat a crescut de la 2,5 % la doar 5 %. Comisia este, de asemenea, preocupată și de numărul de măsuri luate de Uniunea Vamală Euroasiatică nou înființată care, din cauza dimensiunii pieței, a aproprierii geografice și a fluxurilor comerciale istorice, au un impact negativ important asupra UE. Conform analizei noastre, justificarea acestor măsuri rămâne insuficientă. 4. Realizările principale În ultimii ani, UE a soluționat unele cazuri importante, de exemplu, conflictul cu China în ceea ce privește practica inacceptabilă a retorsiunii (a se vedea mai jos), prin recurgerea la procedura OMC de soluționare a litigiilor. Uneori nu există nicio alternativă la utilizarea procedurii OMC de soluționare a litigiilor. Totuși, aceasta rămâne o acțiune de ultimă instanță, întrucât procedurile OMC de soluționare a litigiilor sunt de durată, iar pe parcursul perioadei respective măsurile nejustificate rămân în vigoare. Din aceste motive, Comisia intervine, cât de mult posibil, deja pe parcursul anchetei cu scopul de a convinge autoritățile de anchetă ale țărilor terțe fie să își îmbunătățească analiza lor, fie să nu impună măsurile. În unele dintre cazurile individuale, intervențiile Comisiei au avut succes total sau cel puțin parțial fie în prevenirea impunerii de măsuri, fie în limitarea impactului negativ al unor astfel de măsuri. De asemenea, în anul 2013, Comisia a asistat mulți exportatori UE care erau dispuși să coopereze în anchetele țărilor terțe. Industriile UE și statele membre UE au apreciat în mod pozitiv o astfel de orientare și asistență chiar și atunci când aceasta nu a împiedicat impunerea de măsuri. În cele din urmă, trebuie remarcat faptul că în anul 2013 există deja mai multe anchete foarte importante care au necesitat multă muncă și atenție din partea Comisiei, dar care nu pot fi enumerate ca reușite, deoarece la începutul anului 2014 ele continuă să fie în curs de desfășurare și rezultatele lor nu sunt cunoscute încă. În continuare este prezentată o listă a unora dintre rezultatele pozitive individuale obținute pe parcursul anului 2013. 4.1. China - Punerea în aplicare a raportului grupului special al OMC privind scanerele cu raze X. La 23 ianuarie 2011, China a decis să impună taxe antidumping asupra importurilor de echipamente de inspecție de securitate cu raze X provenind din UE (cu valori începând de la 33,5 % și până la 71,8 %). Comisia a decis să conteste aceste taxe deoarece s-a considerat că aceste măsuri nu erau în conformitate cu normele OMC și că ele au fost impuse ca represalii față de propriul caz al UE cu privire la scanerele de încărcături din China. La 24 aprilie 2013, OMC a publicat raportul grupului special care confirmă faptul că China nu a acționat în conformitate cu mai multe dispoziții din acordul OMC privind măsurile antidumping. Drept urmare, China a anunțat încetarea măsurii la 19 februarie 2014. 4.2. Rusia-Belarus-Kazahstan — încheierea procedurii fără instituirea de măsuri. Ancheta de salvgardare privind țesăturile a fost inițiată de Comisia Economică Eurasiatică (CEEA) la 1 octombrie 2012. Cazul era important din punct de vedere economic deoarece exporturile anuale ale UE se ridicau la 65 milioane €. Pe parcursul desfășurării anchetei, Comisia a identificat mai multe inconsecvențe față de normele OMC, în special cu privire la definirea domeniului de aplicare al produsului, la aspectele legate de prejudiciu și legătura de cauzalitate. Comisia a avut intervenții în această privință și, în final, ancheta s-a încheiat la 2 octombrie 2013, fără instituirea de măsuri. După mai mulți ani de utilizare activă a IPC-urilor și a măsurilor de salvgardare, în special, în anul 2013, CEEA nu a mai inițiat nicio anchetă nouă și a revizuit două dintre măsurile existente (cu privire la caramel și la țevile din oțel inoxidabil), rezultatul final fiind un anume grad de liberalizare sau de reducere a domeniului de aplicare al aplicării măsurii. Astfel cum s-a menționat mai sus, Comisia este, cu toate acestea, preocupată de aplicarea măsurilor de protecție comercială de către Comisia Economică Eurasiatică. 4.3. Ucraina - utilizarea limitată a instrumentelor de protecție comercială. Din anul 2009 până în anul 2011, Ucraina a inițiat un număr foarte mare de anchete de salvgardare. Pe parcursul acestor ani, Comisia a intervenit în fiecare dintre respectivele cazuri de salvgardare și, în același timp, a criticat Ucraina pentru utilizarea excesivă a instrumentului de salvgardare, în general. În comparație cu anul 2012, în care nu a fost inițiat niciun caz, în anul 2013, Ucraina a inițiat doar o anchetă de salvgardare cu privire la articolele de masă și de bucătărie din porțelan. Totuși, optimismul în legătură cu abținerea de la utilizarea de măsuri de salvgardare observată poate fi doar unul limitat, deoarece, în ciuda preocupărilor și numeroaselor intervenții ale Comisiei, la data de 14 aprilie 2013, Ucraina a impus măsuri de salvgardare pentru importurile de autoturisme, care afectează interese economice foarte importante ale UE. Comisia a fost foarte activă în această procedură și s-a alăturat, ca țară terță, consultațiilor cu OMC solicitate de Japonia. 4.4. Peru – abrogarea măsurilor. De la inițierea, de către autoritățile peruviene, a unei proceduri antisubvenție și impunerea unor măsuri în luna decembrie a anului 2010 cu privire la importurile de ulei de măsline din Spania și Italia, Comisia, precum și statele membre UE au protejat în mod activ interesele UE în acest caz. Incompatibilitățile procedurii și măsurilor cu normele OMC au fost evidențiate în numeroase prezentări, audieri și intervenții, atât la nivel tehnic, cât și politic, precum și prin lansarea unei acțiuni în contencios administrativ. În cele din urmă, în luna martie a anului 2013, aceste intervenții au adus rezultate, sub forma abrogării acestor măsuri. 4.5. Maroc – diminuarea impactului negativ al măsurilor. Comisia a intervenit prompt în ancheta de salvgardare marocană cu privire la importurile de produse din oțel. Comisia a intervenit în scris, precum și pe parcursul audierii publice și au fost organizate numeroase reuniuni ad-hoc cu scopul de a se asigura cel mai bun rezultat pentru exportatorii din UE. Aceste intervenții au condus la măsuri mai flexibile, în timp ce cota propusă pentru un produs s-a dublat ca urmare a intervențiilor Comisiei. Deși aceasta este o realizare pozitivă, continuă să fie regretabil că au fost luate măsuri cu privire la acest produs, date fiind deficiențele evidente. Anchetele marocane continuă să fie supravegheate îndeaproape, întrucât până în prezent au fost identificate deficiențe sistemice. 4.6. Africa de Sud – suspendarea măsurilor de salvgardare. Africa de Sud a impus o măsură de salvgardare provizorie prohibitivă de 60 % pentru importurile de cartofi feliați congelați pe baza unor motive puțin justificate și Comisia a avut, de asemenea, intervenții considerabile în acest caz. Au fost organizate mai multe reuniuni ad-hoc la diferite niveluri cu scopul de a convinge autoritățile din Africa de Sud să nu impună măsuri definitive. Ca rezultat al acestei acțiuni, hotărârea de a impune aceste măsuri a fost amânată până în prezent, permițând măsurilor provizorii să expire. Exporturile UE nu au mai putut avea acces pe piața sud-africană din cauza taxei de 60 %. Totuși, trebuie remarcat faptul că Africa de Sud a inițiat un caz de antidumping (împotriva Belgiei și Țărilor de Jos) și a impus măsuri provizorii cu privire la același produs, în ciuda unei analize insuficiente privind prejudiciul. Ancheta este în continuare în desfășurare și taxele provizorii au valori de la 0 % la aproximativ 30 % pentru exportatorii necooperanți. 4.7. Turcia – diminuarea impactului negativ al măsurilor. Turcia a încheiat două anchete de antidumping în curs în anul 2013 (cu privire la sticla flotată și încălzitoarele electrice de apă). În ambele cazuri, Turcia a decis să impună măsuri. Totuși, datorită intervențiilor active comune ale Comisiei și industriei din UE, nivelurile definitive ale taxelor au fost semnificativ mai scăzute decât cele propuse în etapele precedente ale anchetelor. În cazul sticlei flotate, taxa provizorie a fost de 41 %, în timp ce taxa definitivă pentru societățile cooperante a scăzut la 16 %. În cazul încălzitoarelor electrice de apă, autoritățile turce au fost de acord să schimbe metoda de calcul pentru a reflecta mai bine situația curentă în ceea ce privește un exportator. Cu noua metodă, taxa a scăzut de la nivelul inițial propus de 19,82 % la 9 %. 4.8. Egipt – încheierea procedurii fără instituirea de măsuri. Ulterior eforturilor semnificative ale Comisiei, care au inclus intervenții privind deficiențele cazului la Comitetul OMC pentru măsuri de salvgardare și în cadrul consultărilor bilaterale cu OMC, Egiptul nu a impus măsuri definitive și s-a angajat să returneze taxele provizorii plătite anterior în cazul zahărului brut și zahărului alb. În luna noiembrie a anului 2013, Egiptul a încheiat și ancheta cu privire la barele din oțel, fără impunerea niciunei măsuri definitive. 4.9. Australia – încheierea anchetelor de salvgardare fără instituirea de măsuri. În luna decembrie a anului 2013, Australia a decis să încheie două anchete de salvgardare pentru importurile de produse prelucrate din tomate și pentru importurile de produse prelucrate din fructe, fără a impune nicio măsură. Aceasta a urmat mai multor intervenții, inclusiv sub formă de prezentări scrise și de participare la audierile orale ale Comisiei, ale statelor membre ale UE și a industriei UE. 5. Concluzie Activitatea de protecție comercială față de UE sau față de statele membre UE a crescut din nou în anul 2013. În anul 2013, nu numai numărul total de măsuri în vigoare a crescut în mod semnificativ comparativ cu anul 2012, ci și importanța și complexitatea problemelor existente. Au fost depuse eforturi și au fost utilizate resurse cu scopul de a se asigura o aplicare corectă a normelor și cel mai bun rezultat posibil pentru exportatorii din UE. Drept urmare, au existat mai multe realizări, unele dintre acestea fiind prezentate mai sus. Din nefericire, multe probleme continuă să persiste și, în scopul abordării acestora, Comisia va continua să supravegheze îndeaproape activitățile de protecție comercială ale țărilor terțe și să intervină în mod activ atunci când este necesar. De asemenea, Comisia va continua și contactele bilaterale cu autoritățile de anchetă din țările terțe și va continua să le ofere recomandări/cursuri de formare în scopul prevenirii inițierii unor cazuri inutile sau al aplicării incorecte a normelor. UE aplică normele aplicabile utilizării instrumentelor de protecție comercială într-un mod foarte strict și transparent și se așteaptă ca și celelalte țări să procedeze la fel. În acest sens, unul dintre obiectivele majore ale Comisiei în domeniul comerțului este acela de a asigura accesul deplin și echitabil pe piață în țările terțe. Combaterea măsurilor de protecție comercială nejustificate este în mod clar parte a acestui obiectiv.