[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 28.11.2007

SEC(2007) 1555

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI

Document de însoţire pentru Propunere de DIRECTIVĂ A CONSILIULUI de modificare a Directivei 2006/112/CE privind sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată în ceea ce priveşte tratamentul aplicat serviciilor financiare şi de asigurări REZUMAT AL EVALUĂRII IMPACTULUI (Acest text este doar un simplu rezumat al analizei incluse în textul integral, care, împreună cu toate anexele menţionate, este disponibil numai în versiunea lingvistică originală şi, în consecinţă, prezentat doar cu varianta în limba engleză a propunerii)

{COM(2007) 747 final}{SEC(2007) 1554}

1. ASPECTE PROCEDURALE şI CONSULTAREA PăRţILOR INTERESATE

Din motive în mare parte pragmatice, directiva TVA scuteşte majoritatea serviciilor de asigurare şi a celor financiare curente. Totuşi, într-o anumită măsură, directiva se bazează pe o abordare nesigură, în sensul în care aceasta permite statelor membre să acorde persoanelor plătitoare de impozite opţiunea de taxare a acestor servicii.

Atunci când furnizează astfel de servicii scutite, întreprinderile respective nu sunt obligate să perceapă o taxă în acest scop, dar, de asemenea, nu pot să recupereze TVA-ul plătit pentru bunurile şi serviciile achiziţionate în scopul propriei lor activităţi. Această taxă nerecuperabilă constituie o sursă semnificativă de venituri pentru administraţiile fiscale din statele membre. Această sursă de venituri devine din ce în ce mai importantă pe măsură ce instituţiile financiare şi de asigurări apelează din ce în ce mai mult la serviciile specializate ale terţilor (externalizare) sau îşi consolidează activităţile pe o bază transfrontalieră (de exemplu, prin centrele de costuri partajate).

Activităţile derulate de Comisie pentru pregătirea studiului de impact au demonstrat faptul că există probleme crescânde legate de asigurarea unei aplicări clare şi consecvente a scutirii în cadrul Comunităţii. În cazul câtorva operaţiuni complexe, este chiar dificil să se identifice beneficiarul serviciului din punct de vedere fiscal.

Oricare ar fi originile scutirii şi dificultăţile în găsirea unei alte soluţii, o consecinţă importantă a scutirii este imposibilitatea unei întreprinderi de a recupera TVA-ul plătit pentru achiziţionarea de bunuri şi servicii intermediare. Efectul negativ al acestei scutiri rămâne, totuşi, în principal, pierderea neutralităţii taxei. În cazul UE, la aceasta se adaugă faptul că sistemul trebuie să funcţioneze în 27 de state membre, astfel încât să permită instituirea unei pieţe paneuropene unice. În acest context, aplicarea TVA-ului generează tensiuni care nu se regăsesc în altă parte atunci când e vorba de aplicarea unei taxe de consum pentru serviciile financiare şi de asigurări.

Actualele mecanisme fiscale generează venituri care au crescut semnificativ. Fără a lua în calcul ineficienţele economice impuse întreprinderilor, orice modificare trebuie să respecte această realitate care decurge, parţial, din creşterea TVA şi, în principal, din creşterea bazei de impozitare.

Nu este uşor de găsit un echilibru între eficienţa economică, pe de-o parte, şi stabilitatea, precum şi echitatea sistemului fiscal, pe de altă parte, în special în această situaţie care implică reconcilierea obiectivelor pieţei unice cu impozitarea adecvată a sectoarelor serviciilor financiare şi de asigurări. Statele membre trebuie convinse că menţinerea şi dezvoltarea în continuare a unui sector de servicii financiare dinamic în cadrul UE compensează limitarea veniturilor fiscale provenite din TVA

În acest scop, Comisia s-a angajat, împreună cu statele membre, să identifice o soluţie inovatoare.

Ca parte a activităţilor de pregătire derulate cu statele membre, Comisia a organizat două seminarii în cadrul programului Fiscalis, consacrate, în principal, identificării unor domenii generatoare de tensiuni din legislaţia în vigoare.

În martie 2006, a fost publicat un document de consultare care prezenta o analiză a actualului cadru legal şi diferite opţiuni de modificare a acestuia. Documentul a generat un număr record de răspunsuri pentru o consultare în materie fiscală. Eliminarea barierelor din calea consolidării transfrontaliere şi actualizarea definiţiilor au fost considerate prioritare de către respondenţi. Pentru a grăbi lucrurile, Comisia a lansat un studiu (prin PwC) referitor la efectele economice ale scutirii de TVA a serviciilor financiare şi de asigurări din UE-25. Concluziile raportului (finalizat în noiembrie 2006) au arătat că TVA-ul nerecuperabil din preţul final duce la creşterea costurilor pentru instituţiile financiare UE şi a costurilor serviciilor financiare pentru întreprinderi. Divergenţele de interpretare a directivei TVA în ceea ce priveşte serviciile financiare care beneficiază sau nu de scutire generează incertitudini legate de luarea unor decizii care ar trebui să fie eminamente comerciale. S-a arătat faptul că instituţiile financiare se confruntă cu un nivel relativ ridicat al TVA-ului nerecuperabil ca o consecinţă a structurilor corporative sau adoptă structuri care sunt departe de a fi optime din punct de vedere normativ sau din perspectiva impozitului pe profit pentru societăţi pentru a reduce la minimum perceperea de TVA în interiorul grupului.

În ceea ce priveşte opţiunile de modificare identificate, raportul a subliniat necesitatea clarităţii, consecvenţei şi siguranţei în definirea serviciilor scutite. Raportul este anexat studiului de impact în variantă completă.

De asemenea, Comisia a solicitat International Bureau for Fiscal Documentation să monitorizeze metodele de deducere a TVA-ului în amonte în statele membre, în cazul serviciilor financiare şi de asigurări. Raportul PwC indică faptul că nivelul TVA-ului a variat între 0% şi 74%, deşi directiva TVA prevede o armonizare în acest sens.

Cu toate acestea, directiva acordă statelor membre o libertate considerabilă în ceea ce priveşte metodologia de calcul a deducerilor. Există diferenţe în modul în care statele membre aplică legislaţia şi practicile tolerate, care nu sunt întotdeauna reflectate în cadrul acesteia.

Astfel, exercitarea opţiunii de taxare poate duce la un nivel ridicat de deduceri, inclusiv în cazul în care nu a avut loc nicio prestaţie supusă taxării.

Nu s-au putut obţine cifre relevante referitoare la valoarea TVA-ului neperceput în temeiul scutirii sau la încasările legate de TVA-ul nerecuperabil. Studiul PwC face trimitere la un raport independent nepublicat în care cifrele pentru un stat membru (Regatul Unit) arată că TVA-ul nedeductibil reprezintă 20,3% din taxele plătite de sectorul financiar şi determină o creştere a costurilor serviciilor financiare cu până la 4%. Din datele limitate de care dispune Comisia, nu s-a putut stabili cu certitudine dacă eliminarea scutirii ar avea vreun efect asupra veniturilor fiscale colectate. După toate probabilităţile, eventualele venituri fiscale suplimentare ar fi absorbite de creşterea nivelului deducerilor.

2. DEFINIREA PROBLEMEI

Legislaţia în vigoare nu mai este de actualitate şi nu ţine seama pe deplin de complexitatea vieţii economice actuale, ceea ce determină costuri excesive şi o ineficacitate intrinsecă. Directiva prevede o listă a serviciilor financiare şi de asigurări scutite, care trebuie interpretată în mod restrictiv. Totuşi, doar 6% din cazurile recente referitoare la TVA (24) de care s-a ocupat CEJ au implicat definirea unor servicii financiare şi de asigurări scutite, deşi efectul poate fi de mai mare amploare. Costurile de soluţionare a litigiilor, deşi greu de cuantificat, sunt, de asemenea, ridicate şi sunt probabil imputabile, în mare măsură, cadrului legislativ precar.

Instituţiile financiare şi de asigurări se confruntă cu costuri globale mai ridicate din cauza includerii TVA în preţul final. Instituţiile vor tinde să ofere servicii taxabile mai degrabă „în cadru intern”, decât să apeleze la furnizori externi, dacă aceste prestaţii generează plata de TVA nedeductibil. Absenţa caracterului neutru al TVA constituie astfel un obstacol pentru eficienţa economică generală.

În mod inevitabil, atunci când un serviciu destinat consumatorului este scutit de TVA, prestaţia transfrontalieră a acestui serviciu are consecinţe în materie de distribuţie a încasărilor din TVA.

Veniturile provenind din TVA nedeductibil vor fi obţinute, în principal, acolo unde este stabilit beneficiarul şi nu în locul în care este stabilit consumatorul final al serviciului scutit.

Această situaţie va apărea din ce în e mai des pe măsură ce politica comunitară în materie de servicii financiare îşi va atinge obiectivele şi pe măsură ce vor dispărea barierele în calea integrării serviciilor cu amănuntul şi a distribuţiei transfrontaliere. În general, activitatea Comisiei legată de pregătirea studiului de impact a arătat că singura modalitate sigură de contracarare a acestui efect de denaturare este taxarea integrală. De asemenea, Comisia a identificat diferenţele dintre diversele modalităţi de recuperare a TVA-ului, autorizate sau impuse de statele membre. Este probabil ca modalităţile impuse de anumite state membre să provoace denaturarea concurenţei şi o creştere a costurilor. Această concluzie este întărită de discuţiile cu statele membre privind o mai mare coerenţă a normelor de recuperare. Printre aspectele secundare menţionate în cadrul procesului de consultare, dar neabordate de Comisie în acest stadiu, se numără tratamentul în materie de TVA al serviciilor financiare şi de asigurări care respectă principiile Charia.

3. OBIECTIVE

- Reducerea costurilor administrative în cazul administraţiilor responsabile cu supravegherea fiscală şi, în cazul agenţilor economici, pentru respectarea reglementărilor fiscale.

- Asigurarea securităţii bugetare pentru statele membre şi a siguranţei juridice pentru agenţii economici.

- Eliminarea inconsecvenţelor dispoziţiilor în materie de TVA din 1977 cu dispoziţiile juridice şi de reglementare mai recente, precum cele prevăzute în Planul de acţiune privind serviciile financiare.

Orice opţiune de modificare prevăzută ar putea oferi soluţii care să respecte integral sau parţial câteva din aceste obiective. Costurile administrative şi cele de conformitate reprezintă sarcini care revin administraţiilor fiscale pentru colectarea TVA-ului şi agenţilor economici pentru respectarea obligaţiilor lor fiscale. Obligaţiile fiscale în materie de TVA nu sunt, totuşi, stabilite în legislaţia comunitară, ci se stabilesc de către statele membre în cadrul legislaţiei naţionale, în conformitate cu principiul subsidiarităţii. Posibilităţile de reducere a costurilor de conformitate prin modificarea altor obligaţii de raportare sunt limitate, deoarece tehnicile financiare standard şi de calculare a costurilor deservesc alte priorităţi. Aspectele legate de respectarea obligaţiilor fiscale şi de raportare sunt rareori incluse în sistemele informatice de date şi gestionare, care sunt din ce în ce mai des utilizate de instituţiile financiare. În ceea ce priveşte TVA-ul în cadrul UE, această incompatibilitate poate fi atribuită, în mare măsură, celor 27 de seturi de obligaţii de raportare şi conformitate în materie de obligaţii fiscale şi raportare din statele membre.

Totuşi, unele state membre vor profita de pe urma consolidării transfrontaliere în detrimentul altor state. Garantarea faptului că societăţile din aceste sectoare îşi păstrează sediul în cadrul UE, continuând astfel să genereze venituri fiscale, poate necesita existenţa unor concesii limitate în ceea ce priveşte veniturile provenind din TVA.

Sistemul TVA ar trebui să aibă drept obiectiv „eliminarea, pe cât posibil, a factorilor care pot denatura concurenţa, atât la nivel naţional, cât şi la nivel comunitar”. Prezenta propunere ar trebui să se bazeze pe acest principiu, dar unele dintre măsurile mai evidente care ar putea aduce beneficii sectoarelor serviciilor financiare şi de asigurări vor avea consecinţe bugetare pentru statele membre.

4. OPţIUNI STRATEGICE

Opţiunile strategice, care trebuie examinate foarte atent, se reduc la trei: status quo-ul (păstrarea situaţiei existente), actualizarea definiţiilor serviciilor scutite într-un mod care să asigure aplicarea lor consecventă şi introducerea uneia sau a mai multor modificări structurale cu scop precis care să restabilească un anumit grad de neutralitate a sistemului TVA.

O a doua modificare structurală posibilă ar fi extinderea gamei de servicii scutite. De fapt, această măsură nu ar face decât să propage problemele scutirii de TVA şi la alte întreprinderi. Pentru a restabili un anumit grad de neutralitate, Australia şi Singapore au adoptat un model simplificat de deducere a TVA bazat pe costurile salariale estimate şi valoarea adăugată a furnizorului serviciului, dar această opţiune nu este adaptată realităţilor din UE. Directiva permite deja statelor membre să aplice opţiunea de taxare a serviciilor financiare, iar în cele cinci state membre în care această opţiune este în vigoare, instituţiile financiare pot decide să renunţe la scutirea de TVA şi să impună o taxă pentru serviciile lor financiare scutite (dar nu şi pentru asigurări). De asemenea, Comisia a examinat rolul structurilor TVA transfrontaliere în reducerea denaturărilor. Instituţiile care utilizează o structură de tip sucursală/sediu central în cadrul unei entităţi juridice unice beneficiază de o anumită flexibilitate în distribuirea tranzacţiilor interne scutite de TVA. Aceasta le permite să obţină rezultate mai favorabile în materie de TVA decât o companie structurată pe principiul societate-mamă/filială. Astfel, unul din obiectivele evaluării oricărei modificări în tratamentul organismelor transfrontaliere este acela de a determina dacă aceasta oferă un grad mai mare de neutralitate între diferitele structuri. Constituirea într-un grup în materie de TVA poate genera rezultate similare, dar aplicarea acestui sistem este restrânsă la operaţiunile interne în aproximativ jumătate din statele membre. Practic, constituirea într-un grup în materie de TVA permite ca membri grupului să fie consideraţi ca o singură entitate supusă TVA în momentul realizării de tranzacţii între aceştia.

Directiva prevede deja o scutire în cazul mecanismelor de partajare a costurilor în anumite condiţii. Pe baza experienţei acumulate în statele membre în care scutirea în cazul mecanismelor de partajare a costurilor a fost pe deplin pusă în aplicare şi pe baza unei analize mai profunde întreprinse, Comisia estimează că o utilizare mai extinsă a acestei prevederi se poate dovedi benefică, inclusiv în ceea ce priveşte furnizorii terţi de servicii şi agenţii economici din diferitele state membre.

Deşi o mică parte a respondenţilor a propus reducerea nivelului TVA pentru serviciile financiare şi de asigurări, aceasta nu reprezintă o opţiune care poate fi luată în mod serios în considerare. Experienţa recentă în materie de reducere a nivelului TVA pentru alte tipuri de operaţiuni nu este deloc încurajatoare.

A fost identificată doar o singură opţiune suplimentară de modificare, şi anume crearea unei Cărţi albastre (Blue Book) sau a unui compendium de comentarii privind TVA în Europa pentru clarificarea definiţiilor, interpretarea scutirii şi a domeniului său de aplicare, precum şi implementarea şi aplicarea jurisprudenţei CEJ. Această opţiune ar putea fi abordată într-un stadiu ulterior.

5. STUDIUL DE IMPACT

După examinarea opţiunilor, s-a recomandat actualizarea definiţiilor serviciilor financiare şi de asigurări scutite. În ceea ce priveşte adaptările structurale, acestea ar trebui să se concentreze pe o aplicare mai generală a scutirii în cazul partajării costurilor şi pe un acces mai extins la opţiunea de taxare pentru întreprinderi. Scutirile în cazul partajării costurilor pot reduce, în mare măsură, fragmentarea pieţei, permiţând diferitelor sectoare specifice să se regrupeze pentru a-şi reduce costurile şi pentru a asigura neutralitatea în ceea ce priveşte deciziile comerciale strategice.

În acest caz, intenţia Comisiei este aceea de a se încadra în limitele scutirii actuale şi nu aceea de a modifica perimetrul acesteia. Consecinţa ar trebui să fie faptul că orice serviciu scutit în prezent va rămâne scutit, iar orice serviciu taxabil în prezent va rămâne taxabil.

Decizia de a scuti de TVA cheltuielile efectuate în cadrul mecanismelor de partajare a costurilor pentru servicii care nu sunt supuse în mod normal taxării ar permite soluţionarea, cel puţin parţială, a problemelor. Studiul de impact identifică două modalităţi de atingere a acestui obiectiv.

Pe de-o parte, se poate recurge la o abordare minimalistă, bazată pe clarificarea dispoziţiilor în vigoare, caz în care este necesară adoptarea unei dispoziţii specifice privind mecanismele de partajare a costurilor în cadrul furnizării de servicii financiare şi de asigurări scutite. Este vorba, de fapt, de o măsură sectorială care ar determina avantaje limitate.

Pe de altă parte, se poate recurge la o abordare mai dinamică, care ar presupune un acces mai extins la mecanismele de partajare a costurilor pentru a include structurile transfrontaliere şi furnizorii terţi de servicii care nu sunt instituţii financiare sau de asigurări în sine. Aceste dispoziţii există deja în diverse state membre, dar o aplicare mai generală a acestora necesită o clarificare a directivei. În cadrul analizei impactului modificării regulilor de utilizare a opţiunii de taxare, trebuie examinată modalitatea de asigurare a unui tratament corect pentru operaţiunile intracomunitare, precum şi introducerea unor cerinţe suplimentare în materie de raportare.

Atâta timp cât opţiunea de taxare este limitată la operaţiunile inter-întreprinderi (B2B), nu se generează niciun fel de venituri fiscale suplimentare pentru statele membre, dar reducerea taxei suportate de instituţiile financiare ar trebui să reducă costul serviciilor financiare destinate întreprinderilor. Există, totuşi, o posibilitate de reducere a veniturilor fiscale suplimentare provenind din taxe nerecuperabile, în anumite condiţii. Din motive practice, este posibil ca opţiunea de taxare să trebuiască să fie exercitată în funcţie de fiecare operaţiune sau de fiecare client în parte, mai degrabă decât în mod global. Fără îndoială, condiţiile de utilizare a opţiunii de taxare trebuie stabilite la nivel comunitar pentru a asigura o aplicare coerentă. Asigurarea conformităţii cu aceste condiţii revine, totuşi, statelor membre.

6. COMPARAREA OPţIUNILOR

O abordare mai ambiţioasă, care să asigure o grad mai mare de neutralitate în ceea ce priveşte externalizarea serviciilor care necesită o forţă de muncă ridicată, ar putea avea un impact asupra veniturilor în funcţie de situaţiile în care activităţile derulate în cadrul unui mecanism de partajare a costurilor înlocuiesc activităţile derulate anterior în cadru intern („in-house”) (cu impact redus sau fără impact asupra veniturilor) sau activităţile externalizate anterior terţilor (reducerea TVA-ului generat).

Orice altă utilizare mai generală a acestei opţiuni de taxare este în sensul unei aplicări uniforme a TVA. Aceasta ar trebui să reducă distorsiunile şi să consolideze neutralitatea taxei, dar statele membre riscă să fie nevoite să facă faţă reajustării sarcinii fiscale în schimbul acestor avantaje. Comisia prevede că orice adaptare legislativă se va face prin modificarea directivei TVA, însoţită de adoptarea unui regulament de aplicare a acesteia în temeiul articolului 397 din directivă.