[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 13.2.2008

SEC(2008) 149

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI Document de însoţire al

COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CĂTRE CONSILIU, CĂTRE COMITETUL ECONOMIC ŞI SOCIAL EUROPEAN ŞI CĂTRE COMITETUL REGIUNILOR Raport privind evaluarea şi dezvoltarea viitoare a agenţiei FRONTEX REZUMAT AL EVALUĂRII IMPACTULUI {COM(2008) 67 final}{SEC(2008) 148}

REZUMAT

INTRODUCERE

Politica Comunităţii în domeniul frontierelor externe ale Uniunii Europene are ca obiectiv realizarea unei gestionări integrate care să asigure un nivel unitar şi ridicat de control şi supraveghere, care reprezintă condiţia prealabilă necesară pentru libera circulaţie a persoanelor în Uniunea Europeană şi o componentă fundamentală a unui spaţiu de libertate, securitate şi justiţie. În acest scop, este prevăzută stabilirea unor norme comune privind standardele şi procedurile de control la frontierele externe.

Punerea în aplicare eficace a normelor comune necesită o coordonare sporită a cooperării operaţionale între statele membre. Pe baza experienţelor unităţii comune a experţilor practicieni în domeniul frontierelor externe, care funcţionează în cadrul Consiliului, a fost instituit un organism specializat responsabil de o mai bună coordonare a cooperării operaţionale între statele membre privind gestionarea frontierelor externe, sub forma unei Agenţii Europene pentru Gestionarea Cooperării Operaţionale la Frontierele Externe ale statelor membre ale Uniunii Europene (denumită în continuare agenţia FRONTEX).

SITUAţIA CURENTă şI PROBLEME EXISTENTE

Programul de la Haga, în forma adoptată de Consiliul European la 4/5 noiembrie 2004, a solicitat Comisiei să prezinte Consiliului, înainte de sfârşitul anului 2007, o evaluare a Agenţiei Europene pentru Gestionarea Cooperării Operaţionale la Frontierele Externe (FRONTEX).

Evaluarea ar trebui să conţină o analiză a mandatului şi sarcinilor agenţiei, precum şi o evaluare a oportunităţii implicării agenţiei în alte aspecte legate de gestionarea frontierei, inclusiv cooperarea consolidată cu autorităţile vamale şi alte autorităţi competente în materie de securitate a bunurilor, în lumina evoluţiei generale a politicii comune a Comunităţii în domeniul frontierelor.

Prin urmare, pe baza rezultatelor evaluării, problemele sau, mai precis, deficienţele care pot fi identificate în acest moment, în vederea realizării evaluării impactului, sunt legate mai degrabă de întrebarea dacă punerea în aplicare permite atingerea obiectivelor strategice generale în maniera optimă. Astfel, se are în vedere găsirea unui răspuns la următoarele probleme: dacă FRONTEX se dezvoltă prea repede, dacă anumite activităţi sunt puse în aplicare cu mai mult succes decât altele, dacă statele membre contribuie sau au capacitatea de a susţine activităţile agenţiei, dacă aşteptările şi solicitările punctuale la acţiune sunt realiste şi coerente sau dacă acestea presupun vreun risc pentru priorităţile ad hoc, având ca rezultat pe termen lung abaterea agenţiei de la obiectivele sale principale.

Consiliul, precum şi Consiliul European au răspuns situaţiilor de criză şi dificultăţilor întâmpinate la frontierele externe, făcând apel în mod repetat, sub forma concluziilor politice, ca Frontex să promoveze iniţiative specifice.

Având în vedere acest cadru, trebuie avute în vedere următoarele aspecte:

- cum poate fi maximizat potenţialul FRONTEX în vederea atingerii obiectivelor strategice, având în vedere provocările continue pe care le presupune gestionarea frontierelor externe în ceea ce priveşte circulaţia persoanelor;

- cum poate fi asigurată o dezvoltare coerentă, care să acorde atenţie tuturor aspectelor pe care le presupune mandatul FRONTEX;

- cum poate fi realizată o stabilire adecvată a priorităţilor în ceea ce priveşte activităţile agenţiei.

Următoarele arii principale de activitate ale agenţiei au fost analizate în mod detaliat, în baza rezultatelor evaluării:

- operaţiunile comune coordonate de FRONTEX;

- echipamentul tehnic pus la dispoziţia agenţiei de către statele membre;

- posibilitatea creării de birouri specializate;

- relaţia dintre operaţiunile comune şi reţeaua europeană de patrulare;

- rapoarte privind analiza riscurilor;

- gestionarea ICONet (Reţeaua de informare şi coordonare a serviciilor de gestionare a migraţiei ale statelor membre);

- gestionarea Centrului pentru informaţii, discuţii şi schimburi în materie de trecere a frontierei şi imigraţie (CIREFI);

- oferirea de curusuri de formare pentru poliţiştii de frontieră;

- iniţierea şi participarea în cadrul proiectelor de cercetare;

- oferirea de asistenţă în cadrul operaţiunilor de returnare desfăşurate de statele membre;

- cooperarea cu ţări terţe;

- integrarea orizontală cu alte autorităţi;

- contribuţia la dezvoltarea conceptului de gestionare integrată a frontierei, în ansamblu.

OBIECTIVE STRATEGICE

Raportul de evaluare constituie răspunsul Comisiei la solicitarea Consiliului European, astfel cum apare în Programul de la Haga.

Obiectivele strategice corespund obiectivelor stabilite pentru agenţie în momentul creării sale şi sunt încă valabile în ceea ce priveşte politica de gestionare integrată a frontierelor, în ansamblul său.

3.1. Obiective strategice generale

Obiectivele strategice generale pot fi definite după cum urmează:

- contribuţia la gestionarea integrată a frontierelor externe la nivel european;

- controlul şi supravegherea eficace a frontierelor externe;

- facilitarea aplicării măsurilor prezente şi viitoare ale Comunităţii privind gestionarea frontierelor externe, prin asigurarea coordonării cooperării operaţionale dintre statele membre.

3.2. Obiective strategice specifice

Obiectivele strategice specifice pot fi definite prin enumerarea atribuţiilor care fac parte din mandatul actual al agenţiei, respectiv:

- coordonarea cooperării operaţionale între statele membre în domeniul gestionării frontierelor externe;

- asistarea statelor membre în procesul de formare a poliţiştilor de frontieră la nivel naţional, inclusiv în stabilirea unor standarde comune de formare;

- efectuarea de analize ale riscurilor;

- urmărirea progresului cercetărilor relevante pentru domeniul controlului şi supravegherii frontierelor externe;

- asistarea statelor membre în situaţiile care necesită o asistenţă tehnică şi operativă sporită la frontierele externe;

- furnizarea de sprijin necesar statelor membre pentru organizarea operaţiunilor comune de returnare;

- desfăşurarea de echipe de intervenţie rapidă la frontieră în statele membre;

- cooperarea internaţională.

OPţIUNI STRATEGICE

Au fost identificate trei opţiuni strategice, descrise în continuare, care contribuie la atingerea obiectivelor generale şi care oferă soluţii pentru remedierea deficienţelor identificate.

Aceste opţiuni includ 15 recomandări distincte, grupate în trei opţiuni strategice:

Opţiunea strategică 1: statu-quoul

Opţiunea strategică 2: aceasta cuprinde, în principal, recomandări fără caracter legislativ care ar trebui să fie relativ ieftine, necontroversate şi directe în vederea punerii în aplicare pe termen scurt/mediu .

Opţiunea strategică 3: aceasta include toate recomandările menţionate la opţiunea strategică 2, precum şi recomandări suplimentare pe termen lung , care vor necesita dezbateri suplimentare.

Opţiunile strategice sunt menţionate in Tabelul 4.1. Recomandările au fost numerotate şi clasificate în funcţie de posibilitatea desfăşurării unei acţiuni legislative (l) sau nelegislative (n1) în legătură cu acestea.

Tabel 4.1– Prezentare generală a opţiunilor strategice

Descrierea opţiunii strategice |

Opţiunea strategică 1 | Nu sunt efectuate schimbări în ceea ce priveşte situaţia actuală |

Opţiunea strategică 2 | 1. Echipament tehnic Potenţialul CRATE şi angajamentele asumate de statele membre trebuie valorificate la maxim în ceea ce priveşte toate activităţile agenţiei (n1). 2. Birouri specializate Ar trebui luată în considerare posibilitatea înfiinţării de birouri specializate în zonele geografice relevante (nl). 3. Relaţia dintre operaţiunile comune şi REP FRONTEX ar trebui să analizeze modalitatea prin care operaţiunile comune cu caracter semi-permanent pot fi unificate cu cele ale reţelei europene de patrulare (nl). 4. Analiza riscurilor Ar trebui să fie încurajată realizarea de analize comune privind riscurile în colaborare cu Europol, organizaţiile internaţionale şi ţările terţe relevante, precum şi creşterea frecvenţei analizelor comune geografice şi/sau tematice, cu partenerii interesaţi (nl). 5. Gestionarea ICONet Însărcinarea FRONTEX cu gestionarea ICONet, cu folosirea platformei tehnice actuale sau a alteia, precum Sistemul de informaţii FRONTEX (nl). 6. Gestionarea CIREFI Însărcinarea FRONTEX cu centralizarea schimbului de informaţii operaţionale legate de imigraţia ilegală (nl). 7. Echipament tehnic propriu Asigurarea disponibilităţii echipamentului prin achiziţionarea de către FRONTEX a echipamentului propriu de control şi supraveghere a frontierei, pentru a fi folosit, de exemplu, de echipele RABIT (nl). 8. Returnarea Întărirea rolului FRONTEX în ceea ce priveşte operaţiunile de returnare - analizarea posibilităţii de a folosi CRATE ca mijloc de a partaja echipamentul tehnic între statele membre (l); 9. Formarea Formarea oferită poliţiştilor de frontieră ar trebui să aibă în vedere şi să includă dispoziţiile relevante ale normelor europene şi internaţionale în materie de azil, drept maritim şi drepturi fundamentale. Prin urmare, FRONTEX ar trebui să ofere cursuri de formare specializate în aceste domenii, pentru a creşte numărul poliţiştilor de frontieră cu competenţe corespunzătoare şi pentru a contribui la o abordare coerentă în situaţiile care necesită coordonare în operaţiunile de căutare şi salvare (nl). 10. Cercetare Punerea în practică a unor proiecte comune care să vizeze testarea operaţională în condiţii reale a noilor tehnologii, pentru a evalua fezabilitatea şi impactul acestora asupra procedurilor actuale în punctele de trecere a frontierei (nl). |

Opţiunea strategică 3 | Toate măsurile menţionate la opţiunea strategică 2, plus: 1. Evaluarea Schengen În prezent, mecanismul de efectuare a evaluărilor Schengen se află în proces de revizuire. Comisia va prezenta o propunere în acest sens în a doua jumătate a lui 2008. Din acest punct de vedere, este evident că FRONTEX ar putea oferi valoare adăugată unui asemenea mecanism de evaluare, având în vedere experienţa sa în domeniul controlului şi supravegherii frontierelor externe şi în ceea ce priveşte posibilele legături cu alte activităţi desfăşurate, în special formarea şi analiza riscului (l). 2. Cooperarea cu ţările terţe Ar trebui acordată prioritate consolidării cooperării cu acele ţări terţe care au fost identificate ca zone problematice, prin intermediul operaţiunilor comune coordonate de FRONTEX. Evaluarea unei posibile extinderi a actualului mandat al FRONTEX, care să permită agenţiei să pună în practică proiecte pilot având ca beneficiari ţări terţe. (l) 3. Coordonarea operaţională viitoare Iniţierea unei reflecţii aprofundate privind strategia pe termen lung, inclusiv privind aspecte legate de o poliţie de frontieră a UE (l). 4. Supravegherea frontierelor Asumarea de către FRONTEX a rolului de punct central al schimbului de informaţii în cadrul unui viitor sistem european de supraveghere a frontierei şi de a dezvolta un cadru de informaţii privind zonele prefrontaliere (l). 5. Autorităţile vamale şi integrarea orizontală Proiectele pilot la nivel european ar putea sprijini coordonarea dintre activităţile poliţiilor de frontieră şi ale autorităţilor vamale naţionale. FRONTEX, Comisia şi statele membre ar trebui să exploreze posibilitatea desfăşurării de operaţiuni comune coordonate de FRONTEX, în colaborare cu proiecte de cooperare ale autorităţilor vamale naţionale (nl). |

COMPARAREA OPţIUNILOR STRATEGICE

Procesul de definire a opţiunilor strategice a presupus gruparea propunerilor de recomandări în cadrul a trei opţiuni strategice.

Evaluarea şi compararea argumentelor pro şi contra în ceea ce priveşte opţiunile strategice a presupus luarea sistematică în considerare a fiecăreia dintre recomandările individuale descrise în cadrul opţiunii strategice. Multe dintre recomandări sunt complementare, însă într-un număr restrâns de cazuri acestea ar putea constitui ele însele mijloace alternative de atingere a obiectivelor.

5.1. Opţiunea strategică 1

Ca punct de plecare, menţinerea statu-quoului ar reprezenta ignorarea de către Comisie a numeroaselor solicitări exprimate de Consiliul European de a identifica posibile modalităţi de a îmbunătăţi funcţionarea şi operaţiunile FRONTEX. Rezultatele evaluării nu ar contribui cu nici un fel de sugestii privind soluţiile de remediere a deficienţelor, deficienţe care sunt în mod direct legate de modul în care pot fi atinse obiectivele strategice. De asemenea, nu ar însemna nici lansarea unei dezbateri pe tema direcţiilor de dezvoltare pe termen lung a FRONTEX, în contextul conceptului european de gestionare integrată a frontierelor, inclusiv privind măsura în care trebuie revizuită sfera actualului mandat.

5.2. Opţiunea strategică 2

Evaluarea identifică deficienţele şi problemele actualui mandat şi propune o serie de recomandări pentru soluţionarea acestora pe termen scurt/mediu. Soluţionarea deficienţelor identificate şi atingerea obiectivelor este necesară pentru a contribui la realizarea unei politici europene în domeniul gestionării integrate a frontierei.

O asemenea abordare este în concordanţă cu obiectivul Comisiei de a face mai eficace controalele la frontieră la nivel european. Pentru acest motiv, evaluarea analizează diferitele probleme legate de funcţionarea FRONTEX, urmăreşte să identifice posibilităţile de optimizare a activităţilor în cadrul actualului mandat şi recomandă o serie de opţiuni care pot fi puse în aplicare pe termen scurt pentru a îmbunătăţi activitatea agenţiei şi pentru a consolida, în continuare, o abordare europeană unitară privind diferitele aspecte ale controalelor la frontiere.

Prin urmare, opţiunea oferă o îmbunătăţire substanţială a situaţiei existente. Cu toate acestea, aceasta prezintă un dezavantaj major, şi anume faptul că nu oferă o viziune pe termen mai lung.

5.3. Opţiunea strategică 3

Valoarea adăugată a recomandărilor pe termen scurt rămâne aceeaşi ca cea de la opţiunea 5.2.

Pentru a asigura o abordare globală a agenţiei FRONTEX într-un mod cuprinzător, este necesară o strategie pentru dezvoltarea unei politici pe termen lung. Recomandările pe termen lung constituie fundamentul lansării într-o reflecţie mai profundă care va permite actorilor relevanţi să ia în considerare toate aspectele numeroaselor politici aflate în evoluţie (spaţiul Schengen, autorităţile vamale, supravegherea frontierei, integrarea orizontală, relaţiile cu ţările terţe, coordonarea operaţională consolidată) care au un impact major asupra tuturor celor trei obiective strategice.

Este necesară o strategie pe termen lung pentru a evita ca sarcinile agenţiei să devină dispersate sau să-şi piardă viziunea strategică în timp, prin axarea pe priorităţi ad hoc limitate la o perspectivă pe termen scurt. În plus, este evident că viitoarea definire a uno acţiuni concrete în această direcţie trebuie să ia în considerare, în majoritatea cazurilor, experienţa ulterioară acumulată din activităţile agenţiei, precum şi dezbaterile privind iniţiativele strategice conexe.

OPţIUNEA PREFERATă

Opţiunile strategice 1 şi 2 prezintă deficienţe majore în ceea ce priveşte atingerea tuturor obiectivelor strategice.

Comisia consideră că singura alternativă pentru a contribui într-o manieră constructivă în viitor la dezvoltarea unei politici integrate a UE în domeniul gestionării frontierei este de a alege opţiunea strategică 3, şi anume prin punerea în aplicare a recomandărilor pe termen scurt/mediu şi lansarea unui dialog cu instituţiile UE, agenţia şi partenerii europeni şi internaţionali relevanţi pentru a examina modalitatea de atingere a obiectivelor strategice pe termen lung, pe baza unei dezvoltări graduale, proporţionale cu resursele disponibile şi capacitatea administrativă a agenţiei.

Opţiunea strategică 3 abordează într-un mod cuprinzător următoarele:

- deficienţele identificate ale agenţiei;

- obiectivele strategice generale şi specifice;

- un mecanism de stabilire a priorităţilor pe termen scurt care cuprinde toate aspectele activităţilor din actual mandat;

- trasarea generală a condiţiilor pentru consolidarea acţiunilor existente sau pentru dezvoltarea altora noi, fără a supraîncărca agenţia cu sarcini noi şi neprevăzute;

- iniţierea dezbaterilor privind orientările strategice care să permită FRONTEX să rămână eficace pe termen lung.

MONITORIZARE şI EVALUARE

Monitorizarea şi evaluarea punerii în aplicare a viitoarelor acţiuni şi măsuri specificate la opţiunea strategică preferată va constitui un element important pentru asigurarea eficacităţii acestora. Toate activităţile FRONTEX sunt incluse în programul său de lucru, însoţite de indicatori pentru fiecare acţiune, fapt ce permite monitorizarea pe baza raportului anual de activitate a agenţiei. Aceasta se va aplica şi în cazul recomandărilor propuse în documentul de faţă.

De asemenea, o monitorizare continuă a activităţilor agenţiei are loc în cadrul întâlnirilor Consiliului de administraţie care se reuneşte, în mod obişnuit, de şase ori pe an, precum şi prin informările directe de către agenţie în cadrul reuniunilor Consiliului sau Parlamentului European.

***