Abrevieri

APT : Asistenţă de preaderare pentru Turcia

CFCU : Unitatea Centrală de Plăţi şi Contractare (Central Finance and Contracts Unit)

CMM : Comitet mixt de monitorizare

DIPM : Documentul indicativ de planificare multianuală

DIS : Sistemul de implementare descentralizată

EADP : Programul de dezvoltare a Anatoliei de Est (Eastern Anatolia Development Programme)

IPA : Instrumentul de asistenţă pentru preaderare

PA : Parteneriat pentru aderare

RACER : Relevant, acceptat, credibil, simplu şi solid (Relevant, Accepted, Credible, Easy and Robust)

SGAE : Secretariatul general pentru afaceri europene

SMART : Specific, măsurabil, realizabil, relevant şi programat în timp (Specific, Measurable, Achievable, Relevant and Timely)

UE : Uniunea Europeană

Sinteză

I. Începând cu 2002, prin asistenţa de preaderare în favoarea Turciei s-a finanţat implementarea unor proiecte care vizau sprijinirea eforturilor depuse de Turcia în vederea îndeplinirii condiţiilor cerute pentru aderarea la Uniunea Europeană (a se vedea punctele 1-7).

II. Auditul a vizat următoarele trei întrebări (a se vedea punctul 8):

(a) Comisia Europeană s-a asigurat că asistenţa UE a fost direcţionată către proiectele care au adus cea mai mare valoare adăugată în ceea ce priveşte realizarea priorităţilor definite de UE în parteneriatul pentru aderare?

(b) Comisia Europeană s-a asigurat că sistemul de implementare descentralizată a condus la obţinerea cu succes şi în timp util a realizărilor proiectelor şi la îndeplinirea obiectivelor acestora?

(c) Comisia Europeană s-a asigurat de existenţa unui sistem eficace de monitorizare şi de evaluare a performanţei?

III. În cadrul auditului efectuat de Curte s-au examinat un eşantion de proiecte finalizate, sistemul de programare a proiectelor noi şi funcţionarea sistemului de implementare descentralizată (a se vedea punctele 9-10).

IV. Prima perioadă de asistenţă de preaderare (APT 2002-2006) a fost afectată de multe dintre deficienţele care au survenit şi în cadrul programelor de preaderare anterioare: întârzieri excesive, probleme legate de implementare, o monitorizare şi o evaluare necorespunzătoare (a se vedea punctele 36-42 şi 53-61).

V. Totuşi, proiectele auditate au obţinut realizările preconizate, iar rezultatele acestora sunt susceptibile, potrivit aprecierii Curţii, de a fi sustenabile în viitor (a se vedea punctele 48-52).

VI. Comisia a introdus măsuri destinate să remedieze multe dintre deficienţele din cadrul sistemului de implementare descentralizată, în special după introducerea noului instrument de asistenţă pentru preaderare (IPA 2007-2013). Deşi acestea au condus deja la o ameliorare a procesului de selecţie, impactul deplin al acestor schimbări nu va putea fi evaluat decât atunci când proiectele aferente IPA vor fi implementate în anii ce urmează (a se vedea punctele 19, 30-34 şi 43-47).

VII. Cu toate acestea, Curtea a constatat că documentele de strategie ale Consiliului şi ale Comisiei nu erau suficiente pentru direcţionarea asistenţei UE către un ansamblu de obiective realizabile în cadrul procesului de preaderare. Mai mult, obiectivele strategice şi obiectivele proiectelor nu erau suficient de precise pentru a permite o evaluare a efectelor proiectelor. Comisia nu dispunea de informaţii care să îi permită să demonstreze eficacitatea asistenţei de preaderare (a se vedea punctele 11-19 şi 53-63).

VIII. Pe baza acestor observaţii, Curtea recomandă Comisiei să remedieze deficienţele care continuă să afecteze programarea generală şi gestionarea performanţei (a se vedea punctele 65-71).

Foto 1: Unul dintre proiectele auditate a contribuit la obiectivul general de ameliorare a siguranţei maritime şi de prevenire a poluării marine în Turcia, în conformitate cu cerinţele comunitare.

+++++ TIFF +++++

Sursa: Comisia Europeană.

Introducere

1. În prezent, Turcia este una dintre cele trei ţări candidate la aderarea la Uniunea Europeană, alături de Croaţia şi de Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei. Pentru fiecare ţară candidată, UE elaborează un parteneriat pentru aderare. Parteneriatul pentru aderare instituit în favoarea Turciei a fost adoptat în 2001 şi a fost actualizat în 2003, 2006 şi 2008, pe baza unei decizii a Consiliului în care se stabilesc priorităţile parteneriatului pentru aderare pe care trebuie să le abordeze Turcia pentru a putea înregistra progrese în cadrul negocierilor de aderare.

2. Pentru a ajuta ţările candidate să facă faţă provocărilor pe care le presupune integrarea europeană şi să pună în aplicare reformele necesare pentru îndeplinirea criteriilor de aderare la Uniunea Europeană, aceasta le acordă sprijin financiar. În fiecare an se elaborează un program naţional care cuprinde proiectele ce urmează a fi implementate.

3. În cazul Turciei, programele naţionale aferente perioadei 2002-2006 au fost finanţate în cadrul programului de asistenţă de preaderare pentru Turcia (APT) (a se vedea tabelul 1). Începând cu 2007, APT a fost înlocuit de instrumentul de asistenţă pentru preaderare (IPA [1]).

Tabelul 1

Proiecte finanţate de UE şi bugetele anuale în cadrul APT

Program naţional | Număr de proiecte | Alocare bugetară (milioane de euro) |

2002 | 18 | 126 |

2003 | 26 | 145 |

2004 | 38 | 237 |

2005 | 38 | 278 |

2006 | 44 | 463 |

4. IPA în favoarea Turciei pentru perioada 2007-2013 a fost stabilit la 4873 de milioane de euro. Cuprinde cinci componente, dintre care cea mai importantă este componenta I: asistenţă pentru tranziţie şi consolidarea instituţiilor, care beneficiază de o alocare de 1665 de milioane de euro [2]. Aceasta constituie o componentă-cheie a sprijinului acordat de UE în vederea îndeplinirii criteriilor politice şi economice (astfel cum au fost definite în cadrul Consiliului European de la Copenhaga din iunie 1993) [3] şi a punerii în aplicare a acquis-ului [4], care reprezintă condiţii indispensabile pentru aderarea la UE.

5. Deşi Comisia păstrează responsabilitatea globală în ceea ce priveşte gestionarea asistenţei de preaderare, APT şi IPA sunt gestionate de autorităţile turce în cadrul unui sistem de implementare descentralizată (DIS). Beneficiarul principal al fiecărui proiect (în general un minister sau un alt organism public) are responsabilitatea de a propune idei de proiect, de a preciza cerinţele acestuia şi de a gestiona apoi activităţile proiectului. S-au înfiinţat noi instituţii turce: Secretariatul General pentru Afaceri Europene (SGAE), care răspunde în principal de identificarea şi de monitorizarea proiectelor, şi Unitatea Centrală de Plăţi şi Contractare (CFCU), care răspunde de încheierea contractelor pentru toate proiectele finanţate de UE.

6. Comisia avea sarcina de a aproba (de a acredita) instituţiile din cadrul DIS, precum şi sistemul de gestionare a proiectelor, înainte ca acestea să devină operaţionale. Comisia aprobă, de asemenea, programul naţional anual (care cuprinde diversele proiecte selectate în vederea acordării de finanţare din partea UE), iar personalul Comisiei din Ankara are sarcina de a aproba în prealabil procedurile de achiziţii publice şi atribuirea contractelor.

7. Comitetul mixt de monitorizare (CMM) pentru Turcia supraveghează funcţionarea DIS. Comitetul este prezidat în comun de Comisie şi de autorităţile turce şi este constituit din reprezentanţi cu rang înalt ai tuturor organismelor competente.

Sfera şi abordarea auditului

8. Obiectivul auditului a fost acela de a evalua, pe baza următoarelor întrebări, dacă Comisia a gestionat în mod satisfăcător asistenţa de preaderare pentru Turcia:

(a) Comisia Europeană s-a asigurat că asistenţa UE a fost direcţionată către proiectele care au adus cea mai mare valoare adăugată în ceea ce priveşte realizarea priorităţilor definite de UE în parteneriatul pentru aderare?

(b) Comisia Europeană s-a asigurat că sistemul de implementare descentralizată a condus la obţinerea cu succes şi în timp util a realizărilor proiectelor şi la îndeplinirea obiectivelor acestora?

(c) Comisia Europeană s-a asigurat de existenţa unui sistem eficace de monitorizare şi de evaluare a performanţei?

9. Curtea a auditat un eşantion cuprinzând 11 dintre cele 82 de proiecte ATP aferente programelor naţionale din perioada 2002-2004, deoarece proiectele aferente anilor ulteriori nu erau finalizate la momentul auditului. Proiectele au fost examinate pentru a se evalua măsura în care au condus la realizările preconizate şi şi-au îndeplinit obiectivele. Această analiză a adus, de asemenea, dovezi cu privire la tipurile de deficienţe existente în cadrul sistemelor de programare, de implementare şi de monitorizare. Eşantionul a acoperit o gamă largă de proiecte din punctul de vedere al naturii, al dimensiunii şi al localizării geografice a acestora. Proiectul cel mai simplu din cadrul eşantionului cuprindea un singur contract, în vreme ce proiectul cel mai mare beneficia de 312 subvenţii. Valoarea finanţării acordate de UE pentru proiectele din cadrul eşantionului se situa între 1,5 şi 45 de milioane de euro (a se vedea anexa I).

10. În cadrul auditului s-au analizat, de asemenea, planificarea strategică şi procedurile de selecţie de noi proiecte pentru primul an de programare (2007) aferent componentei I a IPA şi până în decembrie 2008. S-a ales această componentă deoarece este cea mai importantă dintre cele cinci existente (reprezintă 52 % din bugetul total pentru Turcia pentru 2007) şi cea care poate fi cel mai uşor comparată cu APT.

Harta Turciei indicând locaţiile care au făcut obiectul unui audit la faţa locului

+++++ TIFF +++++

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Observaţii

Planificarea strategică

11. Priorităţile stabilite prin parteneriatul pentru aderare nu trebuie abordate doar cu ajutorul asistenţei acordate de UE, ci se poate recurge şi la resurse naţionale şi la ajutor din partea altor donatori. La realizarea acestor priorităţi pot contribui, de asemenea, politicile şi legislaţia naţională.

12. Curtea a examinat documentele de strategie şi sistemul de programare utilizate pentru programul naţional 2007, cu scopul de a evalua dacă Comisia a recurs la o abordare sistematică pentru direcţionarea asistenţei financiare acordate de UE acolo unde aceasta ar putea avea cea mai mare valoare adăugată în ceea ce priveşte realizarea priorităţilor.

Documentele de strategie ale consiliului şi ale comisiei nu erau suficiente pentru direcţionarea asistenţei ue către un ansamblu de obiective realizabile

13. Regulamentul financiar [5] impune stabilirea de obiective SMART (specifice, măsurabile, realizabile, relevante şi programate în timp) pentru toate măsurile politice finanţate de la bugetul UE. Aceste obiective trebuie să figureze în fişe de activitate anuale [6] ca parte a proceselor de întocmire a bugetului pe activităţi şi de gestiune pe activităţi. Totuşi, Comisia nu a inclus obiective de acest tip în cadrul fişelor de activitate pentru cheltuielile de preaderare din Turcia.

14. Parteneriatul pentru aderare din 2006 definea 236 de priorităţi pentru Turcia, care urmau să îi permită acesteia să îndeplinească cerinţele referitoare la acquis şi să satisfacă criteriile de la Copenhaga. Nu s-a furnizat nicio indicaţie cu privire la importanţa relativă a respectivelor priorităţi; singurul factor care le diferenţia era calendarul de realizare a acestora. Parteneriatul pentru aderare din 2006 indica faptul că priorităţile pe termen scurt trebuiau să fie realizate într-o perioadă de unul până la doi ani, iar priorităţile pe termen mediu într-o perioadă de trei până la patru ani.

15. Priorităţile din cadrul parteneriatului pentru aderare nu au fost definite în mod consecvent şi de o manieră exactă şi măsurabilă. Realizarea acestora în termenele definite în decizia Consiliului s-a dovedit a nu fi realistă.

16. În 2007, Comisia a evaluat măsura în care Turcia realizase priorităţile definite în parteneriatul pentru aderare. În urma acestei evaluări, s-a constatat că Turcia realizase deja aproximativ 60 de priorităţi, respectiv 30 % din numărul de priorităţi care ar fi trebuit realizate în conformitate cu calendarul stabilit în cadrul parteneriatului pentru aderare. Analiza efectuată de Curte a confirmat acest fapt. În ceea ce priveşte priorităţile pe termen scurt stabilite în 2006, 67 % din acestea se regăseau şi în parteneriatul pentru aderare din 2008, indicând faptul că acestea nu fuseseră realizate în termenele prevăzute (tabelul 2).

17. De exemplu, parteneriatul pentru aderare din 2001 stabilea ca prioritate ce trebuia realizată în termen de doi ani "lupta împotriva crimei organizate, a drogurilor, a traficului de persoane, a fraudei, a corupţiei şi a spălării de bani". Această prioritate a fost reluată în toate parteneriatele pentru aderare ulterioare. Dată fiind amploarea sa, era evident că aceasta nu putea fi realizată într-un termen de doi ani.

18. Ca răspuns la fiecare parteneriat pentru aderare, Turcia trebuie să elaboreze un plan care să cuprindă măsurile preconizate [7]. Aceste planuri nu precizează activităţile pentru care ar fi necesară asistenţa financiară acordată de UE.

Tabelul 2

Comparaţie între priorităţile pe termen scurt din PA 2006 şi cele din PA 2008

PA 2006 cuprindea 155 de priorităţi pe termen scurt, iar PA 2008 cuprindea 139. |

Dintre priorităţile pe termen scurt din cadrul PA 2006: 80 (52 %) au fost reluate în PA 2008 cu mici modificări sau fără nicio modificare.24 (15 %) au fost reluate în PA 2008, însă cu o formulare mai exactă sau mai elocventă.51 (33 %) nu au fost incluse în PA 2008. |

35 dintre priorităţile pe termen scurt din cadrul PA 2008 erau priorităţi noi sau erau foste priorităţi pe termen mediu. |

19. În 2007, Comisia a introdus un document indicativ de planificare multianuală (DIPM). Acesta este un document de strategie globală destinat să stabilească principalele priorităţi care trebuie abordate cu ajutorul fondurilor IPA în decursul următorilor trei ani. DIPM reprezintă un instrument esenţial în acest context şi ar permite o mai bună direcţionare a finanţării UE. Totuşi, nivelul de agregare a limitat gradul de precizie al unui astfel de document. Pentru anumite domenii, acesta nu a făcut decât să reia priorităţile pertinente din parteneriatul pentru aderare şi, într-un caz, a rezumat şapte priorităţi într-un singur punct: "consolidarea protecţiei juridice şi judiciare a libertăţilor religioase". Prin urmare, DIPM nu a definit obiectivele finanţării comunitare într-o manieră mai exactă, mai măsurabilă sau mai realizabilă decât parteneriatul pentru aderare.

Selecţia proiectelor

20. Selecţia proiectelor este efectuată în comun de autorităţile turce şi de Comisie, proiectele fiind incluse într-un acord de finanţare semnat de ambele părţi după adoptarea programului naţional corespunzător de către Comisie.

21. Curtea a evaluat dacă procesul de selecţie a proiectelor asigura faptul că proiectele finanţate:

(a) abordau în mod direct priorităţile din cadrul parteneriatului pentru aderare;

(b) aveau obiective precise şi prevedeau o monitorizare a performanţei;

(c) erau bine planificate şi că implementarea lor era fezabilă.

Selecţia proiectelor în cadrul APT nu a fost suficient de riguroasă

Selecţia proiectelor în cadrul APT nu a ţinut seama în mod suficient de priorităţile din cadrul parteneriatului pentru aderare

22. Este necesar să se instituie un proces eficace pentru a se asigura că identificarea proiectelor, efectuată pe baza unei abordări ascendente şi introdusă în DIS, conduce la elaborarea şi aprobarea unor proiecte concepute de aşa manieră încât să urmărească realizarea priorităţilor din cadrul parteneriatului pentru aderare.

23. În urma auditului efectuat de Curte cu privire la proiectele aferente programelor naţionale 2002-2004, s-a constatat că nu exista un proces de aşa natură la momentul respectiv şi că unul dintre cele 11 proiecte nu corespundea niciunei priorităţi din cadrul parteneriatului pentru aderare [8]. Deşi acest proiect era în mod evident demn de atenţie (a se vedea punctul 51 şi caseta 5), necesitatea unui astfel de proiect nu era menţionată nicăieri în parteneriatul pentru aderare şi, în acelaşi timp, existau peste 100 de alte priorităţi pentru care nu fusese selecţionat niciun proiect. Obiectivele şi sfera altor patru proiecte auditate [9] nu abordau în mod direct priorităţile din cadrul parteneriatului pentru aderare.

Obiectivele şi indicatorii proiectelor din cadrul APT nu erau suficienţi pentru a permite monitorizarea performanţei

24. Pentru fiecare proiect inclus într-un program naţional este necesară întocmirea unei descrieri complete a proiectului, cunoscută sub numele de fişă de proiect. Aceasta trebuie să stabilească obiectivele proiectului, rezultatele preconizate şi indicatori care să se poată verifica în mod obiectiv, precum şi etapele de implementare.

25. Curtea a testat fişe de proiect pentru a verifica dacă obiectivele proiectelor şi rezultatele preconizate erau SMART (specifice, măsurabile, realizabile, relevante şi programate în timp) şi dacă indicatorii pentru monitorizarea performanţei proiectelor erau RACER (relevanţi, acceptaţi, credibili, simpli şi solizi).

26. Deşi fişele de proiect ofereau o bază pentru instituirea unui sistem de monitorizare a performanţei, Curtea a constatat că numai două dintre cele 11 proiecte (Protecţia consumatorilor şi Serviciul de probaţiune din cadrul programului naţional 2004) dispuneau de obiective SMART şi de indicatori de performanţă RACER. De exemplu, fişa de proiect aferentă proiectului Serviciul de probaţiune definea şapte indicatori pentru măsurarea impactului probaţiunii ca alternativă la sentinţa cu închisoarea.

27. Absenţa unor date de referinţă – punctul de plecare pe baza căruia să se poată estima progresele – a făcut aproape imposibilă orice evaluare a măsurii în care proiectele şi-au atins obiectivele. Caseta 1 arată că obiectivele diferitelor componente ale Programului de dezvoltare a Anatoliei de Est ar fi putut fi măsurabile. Cu toate acestea, fişa de proiect nu definea nici indicatori, nici date de referinţă pe baza cărora să se poată demonstra progresele realizate sau să se stabilească obiective.

Caseta 1

Programul de dezvoltare a Anatoliei de Est (EADP)

EADP, în valoare de 45 de milioane de euro, era format din patru componente având ca obiective:

Agricultură: Consolidarea capacităţilor agricole ale persoanelor şi ale organizaţiilor din mediul rural, precum şi ameliorarea nivelului de venituri şi a calităţii vieţii în regiunea vizată de program. (Nu s-au furnizat indicatori sau date de referinţă privind capacităţile agricole, venituri etc.)

IMM: Stimularea activităţii întreprinderilor mici şi mijlocii prin consolidarea capacităţilor, atât la nivel central, cât şi la nivel local, privind aplicarea de noi metodologii pentru dezvoltarea regională pe termen lung în materie de inovaţie. (Nu s-au furnizat indicatori sau date de referinţă privind activitatea IMM-urilor.)

Turism: Promovarea regiunii ca destinaţie turistică naţională şi internaţională şi sprijinirea conservării siturilor naturale şi istorice. (Nu s-au furnizat indicatori sau date de referinţă privind numărul de turişti naţionali/internaţionali.)

Dezvoltare socială: Restabilirea echilibrului în ceea ce priveşte accesul femeilor la alfabetizare şi la activităţi generatoare de venituri. (Nu s-au furnizat indicatori sau date de referinţă privind participarea femeilor.)

Fezabilitatea proiectelor din cadrul APT nu a fost suficient luată în considerare

28. După stabilirea obiectivelor proiectului, trebuie să se precizeze care sunt echipamentele şi instalaţiile ce urmează a fi utilizate, precum şi care sunt acţiunile şi activităţile ce urmează a fi întreprinse în cadrul proiectului. Dintre cele 11 proiecte auditate, numai două defineau în mod exhaustiv cerinţele specifice ale proiectului: Siguranţa maritimă din cadrul programului naţional 2002 şi Administraţie fiscală din cadrul programului naţional 2004. Specificaţiile pentru celelalte nouă proiecte erau inadecvate într-o măsură mai mare sau mai mică.

29. De exemplu, în ceea ce priveşte proiectul Acquis-ul fitosanitar [10], problema instalaţiilor care urmau a fi furnizate de autorităţile turce nu fusese luată în considerare în mod corespunzător. De-abia după începerea proiectului s-a constatat că ar fi fost necesare clădiri complet noi şi modificări semnificative ale metodelor de lucru. Lucrări de o asemenea amploare nu puteau fi realizate respectând bugetul şi termenele stabilite pentru proiect. În consecinţă, proiectul nu şi-a atins obiectivul de a obţine acreditarea laboratorului creat, deşi echipamentele şi formarea finanţate de UE fuseseră furnizate conform planului.

Procesul de selecţie a proiectelor s-a îmbunătăţit după introducerea IPA

30. În urma auditului Curţii cu privire la procesul de selecţie a proiectelor aferente programului naţional 2007, s-a constatat că fuseseră introduse de către Comisie verificări sistematice şi documentate pentru fiecare propunere de proiect, efectuate înainte ca aceasta să fie luată în considerare în vederea includerii în program.

31. Cu titlu de exemplu, s-au efectuat verificări într-un stadiu incipient pentru a vedea dacă proiectul corespundea unei priorităţi enunţate în DIPM şi în parteneriatul pentru aderare. Propunerile de proiect pentru care nu se putea stabili nicio corespondenţă au fost respinse.

32. Comisia a recunoscut, de asemenea, necesitatea ameliorării indicatorilor pentru o mai bună măsurare a realizării obiectivelor proiectelor şi a introdus verificări ale calităţii acestor indicatori. Beneficiarilor li s-au furnizat orientări privind modul de definire a unor obiective clare şi a unor indicatori pentru măsurarea acestora.

33. În plus, Comisia a impus autorităţilor turce să întocmească evaluări ale nevoilor sau studii de fezabilitate pentru fiecare proiect şi a instituit controale pentru a se asigura de îndeplinirea acestor sarcini. Comisia a recomandat realizarea unei evaluări economice (în general, sub forma unei analize costuri/beneficii) pentru proiectele de investiţii. A solicitat, de asemenea, efectuarea de studii de piaţă pentru componentele "achiziţii materiale" ale proiectelor propuse în vederea evaluării nevoilor reale şi a bugetului adecvat pentru echipamente. Comisia a furnizat autorităţilor turce orientări cu privire la modul de elaborare a unor astfel de studii.

34. Analiza efectuată de Curte a arătat că noile măsuri fuseseră respectate pentru programul naţional 2007, însă punerea în aplicare a acestora putea fi încă ameliorată. Propunerile de proiecte nu erau evaluate din punctul de vedere al eficacităţii şi al eficienţei lor pentru realizarea unei priorităţi. O astfel de evaluare ar permite efectuarea unei comparaţii pertinente între alternative, precum şi selecţia acelor proiecte susceptibile de a avea cel mai mare impact.

35. Noile măsuri ar trebui să permită Comisiei să selecteze proiecte într-o manieră care ar reduce problemele constatate în cadrul auditului proiectelor aferente programelor naţionale 2002-2004. Totuşi, impactul ameliorărilor va putea fi pe deplin evaluat numai după finalizarea, în 2012, a implementării proiectelor aferente programului naţional 2007.

Sistemul de implementare descentralizată (DIS)

36. DIS oferă autorităţilor turce cadrul juridic şi administrativ pentru gestionarea, sub supravegherea Comisiei, a proiectelor finanţate de UE. Acesta presupune existenţa unor organisme administrative corespunzătoare şi cu resurse adecvate – cum ar fi SGAE şi CFCU (a se vedea punctul 5) – şi a unor beneficiari care să dispună de capacităţi suficiente pentru implementarea proiectelor.

37. Curtea a evaluat dacă DIS a gestionat eficient proiectele prin:

(a) implementarea la timp a proiectelor auditate aferente programelor naţionale 2002-2004;

(b) obţinerea realizărilor preconizate şi a unor rezultate cu potenţial de sustenabilitate.

DIS nu a reuşit să asigure implementarea la timp a proiectelor auditate, însă s-au întreprins acţiuni corective de atunci

38. În 2003, Comisia a evaluat capacitatea structurii şi a personalului DIS ca fiind satisfăcătoare şi astfel şi-a dat acordul ca DIS să implementeze APT. Cu toate acestea, în practică, DIS nu dispunea de suficient personal calificat şi cu o pregătire corespunzătoare pentru a procesa volumul mare de proiecte adoptate în cadrul programelor naţionale 2002-2004 şi bugetul aferent acestora (a se vedea caseta 2). În pofida acestui fapt, în fiecare an Comisia a adoptat programe naţionale care dispuneau de sume din ce în ce mai importante şi cuprindeau un număr din ce în ce mai mare de proiecte (a se vedea tabelul 1).

Caseta 2

Exemple de întârzieri cauzate de personalul insuficient şi fără experienţă corespunzătoare din cadrul DIS

Proiectul Transport rutier aferent programului naţional 2004

Specificaţiile tehnice au fost redactate la sfârşitul anului 2004, însă, din cauza lipsei de personal, CFCU a avut nevoie de şapte luni pentru a-şi transmite observaţiile. În total, finalizarea şi aprobarea documentaţiei de atribuire a durat peste un an şi jumătate.

Proiectul Acquis-ul fitosanitar aferent programului naţional 2002

Întocmirea contractelor privind asistenţa tehnică pentru proiect a durat în total un an, existând zece proiecte de versiuni din cauza lipsei de experienţă a beneficiarului în ceea ce priveşte redactarea unor astfel de contracte. Acest fapt a întârziat cu aproximativ 11 luni acordarea asistenţei tehnice.

39. Ca răspuns la aceste întârzieri, CFCU s-a ocupat cu prioritate de procedurile de atribuire şi de contractare pentru proiectele mai vechi, pentru a putea respecta termenele de contractare şi a evita astfel pierderea asistenţei financiare acordate de UE. În consecinţă, proiectele aferente anului respectiv nu au înregistrat progresele prevăzute, conducând la întârzieri sistematice [11]. Astfel, perioada de implementare a fiecărui program naţional ATP din intervalul 2002-2005 a trebuit să fie prelungită cu un an. A trebuit, de asemenea, să se acorde o prelungire şi pentru o parte a programului naţional 2006.

40. Curtea a constatat că DIS nu a reuşit să implementeze la timp şapte dintre cele 11 proiecte auditate aferente programelor naţionale 2002-2004 şi că, în cazul celorlalte patru proiecte, implementarea a respectat doar parţial termenele prevăzute.

41. Prima etapă din cadrul implementării unui proiect este procedura de atribuire, care poate debuta numai după ce programul naţional a fost aprobat de Comisie. Şapte dintre programele auditate nu erau gata pentru o procedură de atribuire în acel stadiu: ministerele beneficiare nu pregătiseră suficient de bine specificaţiile proiectelor şi restul documentelor pentru a putea publica anunţurile de participare necesare în vederea identificării unor contractanţi corespunzători. De exemplu, în cazul a două proiecte: Modernizarea vămilor şi Drepturi culturale, între aprobarea proiectului în cadrul programului naţional 2004 şi procedura de atribuire aferentă trecuseră 17 luni.

Caseta 3

Proiectul Modernizarea vămilor aferent programului naţional 2004

Programul naţional 2004 a fost aprobat în ianuarie 2005. Anunţul de participare la procedura de achiziţii publice pentru vehicule şi echipamente (inclusiv scanere cu raze X) a fost publicat de-abia la 31 august 2006, iar contractul a fost semnat în ultima zi posibilă, şi anume la 30 noiembrie 2006. Două dintre loturile aferente procedurii de achiziţii publice au trebuit anulate deoarece ofertele nu îndepliniseră specificaţiile. Întrucât nu exista suficient timp pentru relansarea procedurii de atribuire, întârzierile au condus la anularea a aproximativ 3,7 milioane de euro (21 % din bugetul total de 18 milioane de euro destinat pentru echipamente). Comisia a fost nevoită să acorde prelungirea cu un an a perioadei de implementare (până la 30 noiembrie 2008) pentru a permite ca şi restul proiectului să fie finalizat.

42. Faza de atribuire a contractelor cuprinde examinarea ofertelor primite, selecţia contractantului şi semnarea contractului. Responsabilitatea pentru această fază revine în principal CFCU. Niciunul dintre contractele de achiziţii de bunuri din cadrul eşantionului auditat nu a fost semnat conform calendarului stabilit. Întârzierile în cadrul procedurilor de atribuire şi de contractare conduc la o reducere corespunzătoare a timpului rămas disponibil pentru realizarea activităţilor proiectului, ceea ce a avut consecinţe importante pentru unele proiecte (a se vedea caseta 3).

Foto 2: În cadrul proiectului Modernizarea vămilor, UE a finanţat instalarea de scanere în porturi şi la punctele de frontieră cu scopul de a controla vehiculele pentru trafic ilegal de fiinţe umane, de droguri şi de arme.

+++++ TIFF +++++

Sursa: Autorităţile vamale turce.

Foto 3: Conţinut care ridică suspiciuni, detectat datorită scanerelor finanţate de UE.

+++++ TIFF +++++

Sursa: Autorităţile vamale turce.

43. Ca urmare a problemelor cauzate de deficitul de personal din cadrul CFCU, Comisia a condiţionat aprobarea programelor naţionale 2005 şi 2006 de creşterea efectivelor de personal ale CFCU: la 80 de persoane pentru programul naţional 2005 şi la 100 de persoane pentru programul naţional 2006.

44. În vederea reducerii riscurilor pe care le presupune atribuirea contractelor în ultimul moment, Comisia a introdus termene intermediare. Acestea au fost instituite pentru prima dată în cazul programului naţional 2005, însă au fost mult mai eficace pentru programul naţional 2006, deşi numărul de contracte care trebuiau procesate a fost mai mic în acest al doilea caz (a se vedea tabelul 3).

45. În cadrul procedurii de selecţie a proiectelor pentru programul naţional 2007 au fost introduse şi noi verificări (a se vedea punctul 30), care aveau ca scop reducerea cazurilor de întârzieri. Se efectua o evaluare a capacităţii de absorbţie a beneficiarilor, iar în cursul etapei finale a procedurii de selecţie a proiectelor se verifica "gradul de maturitate a proiectului" pentru a se asigura că acesta era pregătit pentru o implementare imediată.

Tabelul 3

Date privind încheierea contractelor

Program | Termenul-limită pentru încheierea contractelor | Numărul total de contracte | Contracte încheiate în cursul ultimei luni înainte de termen |

PN 2002 | 30.11.2004 | 351 | 287 | 82 % |

PN 2003 | 30.11.2005 | 501 | 454 | 91 % |

PN 2004 | 30.11.2006 | 752 | 688 | 91 % |

PN 2005 | 30.11.2007 | 604 | 470 | 78 % |

PN 2006 | 30.11.2008 | 378 | 85 | 22 % |

46. Comisia a introdus, de asemenea, noi proceduri prin care să se atribuie şefului CFCU responsabilitatea de a se asigura că ministerele beneficiare dispun de capacităţile necesare, inclusiv în ceea ce priveşte personalul, pentru implementarea proiectelor. Începând cu programul naţional 2007, în urma evaluărilor efectuate de ministerele beneficiare, şeful CFCU acordă "mini-acreditări".

47. Deoarece acest proces era încă în desfăşurare la momentul auditului, impactul acestei măsuri nu poate fi, deocamdată, evaluat. Totuşi, Comisia constatase deja că beneficiarii nu primiseră orientări clare şi că CFCU nu dispunea de o procedură satisfăcătoare pentru testarea autoevaluărilor.

Realizările preconizate ale proiectelor auditate au fost în cele din urmă obţinute şi rezultatele au fost evaluate ca fiind sustenabile

48. Proiectele utilizează resurse (elemente care intră în execuţia proiectelor) pentru a obţine realizări şi a atinge obiective (rezultate preconizate şi efecte). Aceşti termeni sunt definiţi în caseta 4.

Caseta 4

Definiţia obiectivelor şi a realizărilor unui proiect

Realizări —

Ceea ce se produce în mod direct sau se realizează cu ajutorul resurselor alocate unui proiect.

Exemple: furnizarea de echipamente de laborator (Acquis-ul fitosanitar); efectuarea de cursuri de formare (EADP).

Rezultate —

Schimbări imediate care rezultă în urma implementării unui proiect.

Exemple: utilizarea echipamentelor de laborator pentru depistarea bolilor la plante; femei care au deprins o nouă competenţă ca urmare a participării la un curs de formare.

Impact —

Consecinţe pe termen mai lung care pot fi observate după finalizarea proiectului.

Exemple: Reducerea apariţiei bolilor la plante; ameliorarea accesului femeilor la activităţi generatoare de venituri.

Efecte — Rezultate şi impact.

Obiectiv — Definirea efectelor ce se doresc a fi produse.

49. După cum s-a descris la punctele 24-27, absenţa unor obiective SMART şi a indicatorilor pentru proiecte nu a permis Comisiei să demonstreze gradul în care gestionarea proiectelor a reuşit să conducă la realizarea obiectivelor. Prin urmare, evaluarea Curţii s-a limitat la a examina dacă existau dovezi care să arate că proiectele au condus la realizările preconizate. Evaluarea s-a bazat pe o analiză a rapoartelor de monitorizare, pe interviuri cu toate cele 11 principale ministere beneficiare şi pe 19 vizite la faţa locului efectuate de auditorii Curţii în vederea obţinerii de dovezi privind realizările obţinute.

50. Curtea nu a constatat deficienţe semnificative în ceea ce priveşte realizările proiectelor: acestea au fost obţinute în integralitate în cazul a trei [12] dintre cele 11 proiecte pentru care s-au auditat contractele şi în mare măsură în cazul celorlalte opt proiecte (a se vedea tabelul 4). Cele câteva probleme identificate s-au datorat deficienţelor din cadrul conceperii proiectelor şi al fazei de selecţie (a se vede punctele 20-29), precum şi întârzierilor survenite în cadrul procedurilor de atribuire şi de contractare.

Tabelul 4

Realizări şi sustenabilitate

Criterii:

= îndeplinite în totalitate; = îndeplinite în mare parte; = neîndeplinite.

| Proiecte |

Siguranţa maritimă | Acquis-ul fitosanitar | Metode criminalistice utilizate în cadrul poliţiei | Drepturi culturale | Protecţia consumatorilor | Biocidele şi apa | Modernizarea vămilor | Administraţie fiscală | Transport rutier | Serviciul de probaţiune | EADP |

Realizări obţinute şi care au contribuit la obiective | D | / | / | / | / | / | D | / | / | D | / |

Proiect susceptibil de a fi sustenabil | D | N | D | / | / | / | / | D | / | D | / |

51. Un proiect este considerat ca fiind sustenabil atunci când continuă să obţină rezultate şi să aibă impact şi după încetarea finanţării acordate de UE. Ţinând seama de limitarea activităţii sale din cauza gradului de maturitate a proiectelor auditate, Curtea a estimat că rezultatele a zece dintre cele 11 proiecte auditate sunt susceptibile de a fi sustenabile (a se vedea tabelul 4). Proiectul Acquis-ul fitosanitar aferent programului naţional 2002 a reprezentat singura excepţie. Deşi a obţinut majoritatea realizărilor preconizate, existau riscuri în ceea ce priveşte sustenabilitate acestui proiect, din cauza faptului că nu a obţinut acreditarea (a se vedea punctul 29), că exista un deficit de personal în cadrul laboratoarelor şi că furnizorul echipamentelor de laborator nu asigura mentenanţa prevăzută în contract.

52. În plus, un proiect are mai multe şanse de a fi sustenabil în cazul în care există un nivel ridicat de asumare a răspunderii din partea beneficiarului, după cum se exemplifică în caseta 5. Sentimentul de asumare a răspunderii apare atunci când beneficiarul se simte implicat în mod activ în iniţiativă, ca de exemplu atunci când el este cel care a propus-o, când a contribuit la planificarea şi conceperea acesteia, când a gestionat implementarea şi când consideră că va beneficia de pe urma continuării sale. Probabilitatea ca aceste condiţii să fie îndeplinite este favorizată de sistemul DIS în Turcia, deoarece în cadrul acestuia identificarea proiectelor se face prin intermediul unei abordări ascendente, iar gestionarea implementării proiectelor se realizează de către beneficiari. Deşi asumarea răspunderii reprezintă doar unul dintre mai mulţi factori care influenţează sustenabilitatea, Curtea a constatat existenţa unor condiţii adecvate pentru sustenabilitate – asumarea răspunderii pentru proiect, însoţită de obţinerea realizărilor preconizate.

Caseta 5

Proiectul Serviciul de probaţiune aferent programului naţional 2004

Asistenţa tehnică – de departe unul dintre cele mai importante elemente ale proiectului – a fost implementată în mod eficient şi în termenele prevăzute. Cu toate acestea, au existat întârzieri în ceea ce priveşte furnizarea echipamentelor de birou: anunţul de participare la procedura de achiziţii publice a fost publicat cu o întârziere de peste 17 luni faţă de data prevăzută în fişa de proiect. Impactul acestei întârzieri a fost redus de faptul că Ministerul Justiţiei a furnizat echipamente de rezervă din fonduri naţionale turce, astfel încât birourile de probaţiune să poată deveni operaţionale.

Monitorizarea şi evaluarea performanţei

53. Monitorizarea şi evaluarea performanţei sunt necesare pentru a informa organismele de decizie şi pentru a demonstra buna gestiune financiară. Curtea a examinat dacă Comisia dispunea de referinţe solide pe baza cărora să analizeze implementarea proiectelor şi să evalueze îndeplinirea obiectivelor acestora, precum şi impactul proiectelor finanţate de UE în ceea ce priveşte realizarea priorităţilor definite în cadrul parteneriatului pentru aderare.

Problemele legate de implementare nu au fost întotdeauna semnalate

54. DIS verifica buna derulare a proiectelor prin intermediul unor reuniuni regulate şi al rapoartelor de monitorizare.

55. Reuniunile erau prezidate de beneficiarul fiecărui proiect şi aveau ca scop monitorizarea progreselor obţinute şi rezolvarea problemelor întâmpinate în cursul implementării proiectului. Comisia, CFCU şi SGAE aveau cu toţii obligaţia de a asista la aceste reuniuni pentru a primi şi a furniza informaţii actualizate. Nu s-au întocmit întotdeauna procese-verbale ale reuniunilor, însă Curtea a examinat un mic eşantion din cele disponibile pentru proiectele auditate. Aceste procese-verbale au arătat că s-au identificat probleme legate de implementarea de zi cu zi şi că s-au luat măsuri în privinţa lor, dar că anumite chestiuni importante nu au fost documentate. Deşi SGAE este responsabil de evaluarea progreselor realizate în ceea ce priveşte implementarea şi, acolo unde este cazul, de recomandarea unor măsuri corective pentru CMM, Curtea a constatat că SGAE nu a fost prezent la niciuna dintre reuniunile aferente eşantionului analizat.

56. DIS elabora două tipuri de rapoarte de monitorizare a proiectelor. Primul era raportul lunar al CFCU privind procedura de achiziţii publice, atribuirea contractelor şi plăţile. Aceste rapoarte erau transmise delegaţiei CE, în vederea unei verificări operaţionale a execuţiei, şi Unităţii financiare a Comisiei, în vederea unei verificări financiare. Cel de-al doilea era raportul semestrial întocmit de beneficiar cu privire la stadiul de execuţie a activităţilor proiectului şi care era transmis SGAE. Totuşi, Curtea a constatat că un număr de întârzieri şi de probleme semnificative în ceea ce priveşte implementarea proiectelor nu au fost menţionate în aceste rapoarte (a se vedea tabelul 5).

57. Rapoartele reprezentau ocazia de a monitoriza progresele obţinute în fiecare etapă a implementării proiectului în raport cu etapele stabilite în fişa de proiect. Acest lucru nu s-a efectuat însă decât pentru datele de începere şi de încheiere a proiectului: nu s-au indicat datele la care s-a finalizat fiecare etapă intermediară. În consecinţă, la finalul unui proiect nu exista o înregistrare completă pe baza căreia să se poate determina măsura în care acesta fusese implementat conform planificării.

Tabelul 5

Deficienţe care nu au fost menţionate în rapoartele de monitorizare a proiectului întocmite de beneficiar şi acţiuni întreprinse

Biocidele şi apa | Deficienţele privind instalaţiile de laborator furnizate nu au fost menţionate în raportul de monitorizare întocmit de beneficiar, însă au fost detaliate în cadrul raportului trimestrial întocmit de consultantul UE. Beneficiarul a luat măsuri de remediere (finanţate din fonduri turce), iar proiectul a fost finalizat cu succes. |

Acquis-ul fitosanitar | Auditorii au pus în evidenţă faptul că echipamentele şi instalaţiile de laborator furnizate erau inadecvate (a se vedea punctele 29 şi 51, caseta 2 şi tabelul 4). În urma vizitei efectuate de Comisie la unul dintre locurile în care se desfăşura proiectul, beneficiarul a luat măsuri de remediere în vederea reamenajării instalaţiilor din cadrul laboratorului respectiv. |

Modernizarea vămilor | Întârzierile legate de instalarea scanerului cu raze X nu au fost menţionate în raportul întocmit de beneficiar, deoarece acesta nu prevăzuse realizarea unor amenajări suplimentare pentru montarea scanerului, pe care mai apoi le-a finanţat din fonduri proprii. |

58. În fiecare an se întocmeau "rapoarte intermediare de evaluare" destinate CMM, rapoartele fiind redactate de către o societate externă contractată de Comisie. Acestea ofereau o sinteză a tuturor proiectelor active, şi anume a celor care se aflau în curs de implementare la data care reprezenta sfârşitul perioadei luate în considerare de raport. Scopul lor era de a evalua implementarea fiecărui proiect în ceea ce priveşte relevanţa, eficienţa, precum şi eficacitatea, impactul şi sustenabilitatea probabile ale acestuia, ceea ce se realiza în principal pe baza raportului de monitorizare al DIS şi a interviurilor organizate de acesta. S-a elaborat şi un raport general, care cuprindea recomandări pentru ameliorarea funcţionării sistemelor şi a programării DIS. Aceste recomandări au avut ca rezultat mai multe decizii ale CMM.

59. Deoarece rapoartele intermediare de evaluare erau întocmite anual şi nu ofereau nicio evaluare a proiectelor finalizate, informaţiile nu erau nici furnizate la timp, nici suficient de complete pentru a permite gestionarea performanţei. Adăugând şi deficienţele constatate în rapoartele de monitorizare a proiectelor elaborate de DIS şi lipsa de agregare a datelor disponibile, nu existau informaţii de monitorizare utile cu privire la etapele în care apăruseră întârzieri sau la durata acestor întârzieri. În consecinţă, nu erau disponibile informaţii de gestiune complete, fiabile şi furnizate în timp util, care să permită programarea volumului de muncă anual al CFCU în vederea reducerii blocajelor şi a întârzierilor, precum şi în vederea permiterii unei intervenţii rapide în cazul nerespectării termenelor unor etape.

Datele globale în vederea evaluării rezultatelor proiectelor erau insuficiente

60. Pe lângă deficienţele legate de formularea obiectivelor şi a indicatorilor proiectelor, identificate la punctele 24-27, pentru 10 dintre cele 11 proiecte auditate, indicatorii de performanţă definiţi în fişele de proiect nu au fost utilizaţi în rapoartele de monitorizare. Aceste cazuri includeau şi cele două proiecte care aveau o serie de indicatori bine formulaţi (a se vedea punctul 26). În consecinţă, Comisia nu a dispus de informaţii referitoare la rata de succes a proiectelor în ceea ce priveşte realizarea obiectivelor acestora.

61. În multe cazuri, rezultatele şi impactul proiectelor nu vor fi obţinute decât după trecerea unui interval de timp de la efectuarea plăţii finale pentru proiect, deşi acestea reprezintă un element esenţial în evaluarea eficacităţii cheltuielilor. Întrucât nu exista un raport final al proiectului, Comisia nu dispunea de un sistem de colectare a datelor, la momentul finalizării proiectului, pentru indicatorii stabiliţi în fişa de proiect. Nu exista nicio dispoziţie referitoare la monitorizarea şi raportarea cu privire la sustenabilitatea proiectului şi la realizarea obiectivelor acestuia după data plăţii finale.

62. În cursul celor şase ani în care UE a acordat asistenţă de preaderare Turciei, nu a existat niciun sistem de evaluare ex post a diverselor proiecte sau a eficacităţii programului per ansamblu din punctul de vedere al respectării priorităţilor din cadrul parteneriatului pentru aderare şi al realizării de progrese în vederea aderării Turciei la UE.

63. În plus, având în vedere că majoritatea obiectivelor strategice privind asistenţa financiară de preaderare nu erau clar precizate, măsurabile sau realizabile în termenele stabilite, nu exista o bază suficientă pentru monitorizarea eficacităţii cheltuielilor şi a rentabilităţii asistenţei.

Concluzii şi recomandări

64. Curtea a identificat deficienţe în gestionarea asigurată de Comisie pentru asistenţa de preaderare în favoarea Turciei în perioada APT. De atunci, Comisia a luat măsuri în vederea ameliorării procedurilor pentru IPA, deşi eficacitatea schimbărilor nu va putea fi evaluată decât în viitor. Sunt necesare în continuare ameliorări în ceea ce priveşte stabilirea priorităţilor şi evaluarea eficacităţii finanţării.

Comisia Europeană s-a asigurat că asistenţa ue a fost direcţionată către proiectele care au adus cea mai mare valoare adăugată în ceea ce priveşte realizarea priorităţilor definite de UE în parteneriatul pentru aderare?

65. Nu exista niciun mecanism prin care să se asigure că proiectele propuse şi selectate erau cele care reprezentau cea mai bună utilizare a resurselor financiare ale UE în vederea realizării priorităţilor din parteneriatul pentru aderare.

66. Parteneriatul pentru aderare stabileşte o multitudine de priorităţi ce trebuie realizate în vederea pregătirii Turciei pentru aderarea la Uniunea Europeană. Asistenţa acordată de UE vizează completarea eforturilor depuse de Turcia pentru realizarea acestor priorităţi. Nu exista o structurare ierarhică clară a obiectivelor pornind de la parteneriatul pentru aderare, continuând cu programele naţionale anuale şi cu proiectele aprobate şi terminând cu diferitele activităţi şi componente ale proiectelor. De asemenea, nu existau criterii precise şi un cadru solid care să permită stabilirea priorităţilor spre care ar trebui direcţionată asistenţa acordată de UE. Nu s-au stabilit obiective specifice, măsurabile şi realizabile pentru această asistenţă, iar termenele fixate nu erau realiste.

67. În consecinţă, nu exista o bază solidă pentru monitorizarea performanţei.

68. Deşi procedurile de selecţie a proiectelor s-au îmbunătăţit considerabil după introducerea IPA, propunerile încă nu erau evaluate în funcţie de probabilitatea lor de a realiza în mod eficace şi eficient un obiectiv strategic, ceea ce ar fi permis efectuarea unei comparaţii pertinente între diferite alternative sau selecţia acelor proiecte susceptibile de a avea un impact maxim.

Recomandare privind obiectivele strategice

Comisia ar trebui să îşi amelioreze programarea cu ajutorul unei metodologii solide care să permită stabilirea acelor obiective strategice care au nevoie stringentă de asistenţa financiară a UE. Prin intermediul acestei metodologii ar trebui să se poată demonstra în mod clar logica intervenţiei UE pentru realizarea fiecărui obiectiv strategic.

Recomandare privind fişele de activitate

Comisia ar trebui să stabilească obiective precise pentru programul de asistenţă financiară de preaderare şi să includă aceste obiective în fişa de activitate care însoţeşte proiectul preliminar de buget.

Recomandare privind propunerile de proiect

Comisia ar trebui să încurajeze autorităţile turce să dezvolte propuneri de proiect care să permită realizarea, în termene realiste, a obiectivelor strategice ale finanţării UE.

Comisia Europeană s-a asigurat că sistemul de implementare descentralizată a condus la obţinerea cu succes şi în timp util a realizărilor proiectelor şi la îndeplinirea obiectivelor acestora?

69. În pofida faptului că fuseseră aprobate de Comisie, instituţiile DIS nu au avut personal suficient pentru programele naţionale 2002-2004 şi nu au reuşit să implementeze la timp proiectele auditate sau programele în ansamblu. Cu toate acestea, deşi s-a confruntat cu probleme legate de implementare şi cu întârzieri, DIS s-a asigurat că proiectele auditate şi-au obţinut în mare parte realizările preconizate şi că rezultatele erau susceptibile de a fi sustenabile.

70. Comisia a introdus măsuri destinate să remedieze multe dintre deficienţele din cadrul DIS. Impactul deplin al acestor ameliorări nu va putea fi evaluat decât atunci când proiectele aferente IPA vor fi implementate în anii ce urmează.

Recomandare privind conceperea proiectelor

Comisia ar trebui să îşi continue iniţiativele care vizează ameliorarea conceperii şi a implementării proiectelor de către instituţiile DIS. Ar trebui să se aplice, în mod corespunzător, măsuri cum ar fi evaluări obligatorii ale nevoilor şi o mai bună programare a procedurii de atribuire a contractelor.

Comisia Europeană s-a asigurat de existenţa unui sistem eficace de monitorizare şi de evaluare a performanţei?

71. Comisia nu dispunea de informaţii care să îi permită să demonstreze eficacitatea asistenţei de preaderare. Curtea a constatat că fişele de proiect ofereau baza necesară pentru un sistem de monitorizare a performanţei, deoarece stabileau obiectivele şi rezultatele preconizate ale proiectului, cu indicatori care se pot verifica în mod obiectiv. Totuşi, adeseori obiectivele stabilite nu erau specifice, măsurabile, realizabile, relevante şi programate în timp, iar indicatorii nu erau suficienţi pentru a monitoriza realizarea obiectivelor.

Recomandări privind performanţa proiectelor

Comisia ar trebui să se asigure că diferitele propuneri de proiecte dispun de obiective specifice, măsurabile, realizabile, relevante şi programate în timp, care să poată demonstra contribuţia acestor proiecte la realizarea obiectivelor strategice.

Comisia ar trebui să îşi îmbunătăţească mecanismul de raportare cu privire la implementarea proiectelor şi la furnizarea activităţilor şi a realizărilor acestora, precum şi să se asigure că performanţa proiectelor este monitorizată cu ajutorul indicatorilor stabiliţi în fişa de proiect, astfel încât să poată demonstra realizarea obiectivelor proiectelor.

Comisia ar trebui să se asigure că efectele proiectelor (rezultatele şi impactul) vor face obiectul unor rapoarte la finalul fiecărui proiect, precum şi ulterior, la intervale corespunzătoare, cu scopul de a oferi informaţii privind performanţa şi pentru a sprijini planificările viitoare.

Recomandare privind evaluarea programului

Comisia ar trebui să întreprindă o evaluare a întregului program de asistenţă de preaderare în favoarea Turciei.

Prezentul raport a fost adoptat de Curtea de Conturi la Luxemburg, în şedinţa sa din 22 octombrie 2009.

Pentru Curtea de Conturi

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Preşedinte

[1] Temeiul juridic al IPA: Regulamentul (CE) nr. 1085/2006 al Consiliului din 17 iulie 2006 de instituire a unui instrument de asistenţă pentru preaderare (IPA), (JO L 210, 31.7.2006, p. 82).

[2] Celelalte componente sunt: cooperarea transfrontalieră, care se aplică beneficiarilor din regiuni frontaliere situate între ţări candidate şi ţări potenţial candidate, precum şi între ţări candidate şi statele membre ale UE (IPA-II); şi componentele privind dezvoltarea regională, dezvoltarea resurselor umane şi dezvoltarea rurală (IPA III, IV şi V).

[3] Criteriile politice de la Copenhaga impun stabilitatea instituţiilor care garantează democraţia, statul de drept, drepturile omului şi respectarea şi protecţia minorităţilor. Criteriile economice impun existenţa unei economii de piaţă funcţionale şi a capacităţii de a face faţă presiunii concurenţiale şi forţelor de piaţă din cadrul Uniunii Europene. Pentru informaţii mai detaliate cu privire la negocierile de aderare, a se vedea: http://europa.eu/scadplus/glossary/accession_criteria_copenhague_en.htm

[4] Acquis-ul comunitar – denumit în continuare acquis – constituie totalitatea legislaţiei comunitare şi cuprinde aproximativ 100000 de pagini de drept primar şi drept derivat. Autorităţile administrative şi judiciare turce au nevoie de formare pentru ca ulterior să poată pune în aplicare şi să asigure respectarea noii legislaţii comunitare.

[5] Articolul 33 din Regulamentul financiar (şi articolul 24 din Normele de aplicare) prevede întocmirea de fişe de activitate care să cuprindă informaţii privind realizarea tuturor obiectivelor stabilite anterior, specifice, măsurabile, realizabile, relevante şi programate.

[6] Cea mai recentă fişă de activitate a DG Extindere se află la pagina 667 din documentul SEC(2008) 514: Proiect preliminar de buget general al Comisiei Europene pentru exerciţiul financiar 2009 – document de lucru partea I.

[7] Programul naţional pentru adoptarea acquis-ului.

[8] Proiectul presupunea crearea unui serviciu de probaţiune în cadrul reformei sistemului penitenciar turc, în vederea furnizării unei game de servicii autorităţilor judiciare şi administraţiei penitenciarelor. Acest nou sistem a introdus o alternativă la detenţie, oferind delincvenţilor posibilitatea de a-şi executa sentinţele în cadrul comunităţii.

[9] Metode criminalistice utilizate în cadrul poliţiei, Drepturi culturale, Transport rutier şi Programul de dezvoltare a Anatoliei de Est.

[10] Proiectul Acquis-ul fitosanitar avea ca scop alinierea la legislaţia şi la practicile UE din domeniul fitosanitar.

[11] În cadrul rapoartelor anterioare ale Curţii s-au constatat probleme similare referitoare la asistenţa de preaderare:

- Raportul special nr. 12/2008 privind Instrumentul pentru politici structurale de preaderare (ISPA), 2000-2006;

- Raportul special nr. 4/2006 privind proiectele de investiţii din cadrul Phare din Bulgaria şi România;

- Raportul special nr. 5/2004 privind asistenţa Phare în vederea pregătirii ţărilor candidate pentru gestionarea fondurilor structurale;

- Raportul special nr. 6/2003 privind înfrăţirea (twinning) ca principal instrument de sprijinire a consolidării instituţionale în ţările candidate.

[12] Siguranţa maritimă (PN 2002), Modernizarea vămilor (PN 2004) şi Serviciul de probaţiune (PN 2004).

--------------------------------------------------

ANEXA I

LISTA PROIECTELOR AUDITATE

Denumirea proiectului | Suma înscrisă în bugetul UE (milioane de euro) | Suma contractului finanţată de UE (milioane de euro) | Suma plătită de UE (milioane de euro) |

Siguranţa maritimă | 2 | 2 | 2 |

Acquis-ul fitosanitar | 4 | 3 | 3 |

Metode criminalistice utilizate în cadrul poliţiei | 5 | 4 | 4 |

Drepturi culturale | 3 | 2 | 1 |

Protecţia consumatorilor | 3 | 1 | 1 |

Biocidele şi apa | 5 | 4 | 4 |

Modernizarea vămilor | 17 | 12 | 11 |

Administraţie fiscală | 5 | 5 | 5 |

Transport rutier | 5 | 4 | 3 |

Serviciul de probaţiune | 2 | 1 | 1 |

Programul de dezvoltare a Anatoliei de Est (EADP) | 45 | 43 | 43 |

TOTAL costuri suportate de UE | 95 | 82 | 78 |

| | | |

TOTAL costuri suportate de Turcia | 11 | 8 | 7 |

Contribuţii UE + contribuţii naţionale | 106 | 90 | 85 |

--------------------------------------------------