RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 451/152

Avizul Comitetului Economic și Social European privind cadrul de acțiune de la Hyogo post-2015: gestionarea riscurilor în vederea obținerii rezilienței

[COM(2014) 216 final]

(2014/C 451/25)

Raportor: Giuseppe IULIANO

La 8 aprilie 2014 în conformitate cu articolul 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Comisia Europeană a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Comunicarea Comisiei Europene „Cadrul de acțiune de la Hyogo post-2015: gestionarea riscurilor în vederea obținerii rezilienței”

COM(2014) 216 final.

Secțiunea pentru relații externe, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 12 iunie 2014.

În cea de-a 500-a sesiune plenară, care a avut loc la 9 şi 10 iulie 2014 (şedinţa din 10 iulie), Comitetul Economic şi Social European a adoptat prezentul aviz cu 103 voturi pentru, 1 vot împotrivă şi o abţinere.

1. Concluzii și recomandări

1.1 CESE consideră că o luare de poziție a UE referitoare la reducerea riscului de dezastre (RRD) în vederea revizuirii Cadrului de acțiune de la Hyogo (CAH) în 2015 ar fi foarte pertinentă și necesară. Faptul că această revizuire intervine concomitent cu alte inițiative post-2015 privind dezvoltarea sau schimbările climatice face ca această luare de poziție să fie și mai relevantă.

1.2 CESE solicită statelor membre să furnizeze Comisiei datele privind riscurile și dezastrele de pe teritoriul lor în modul cel mai dezagregat posibil, astfel încât aceste date să poată contribui la o apreciere mai profundă și mai exactă a situației din domeniu.

1.3 CESE este convins că trebuie să se acorde mai multă atenție factorilor de risc subiacenți și cauzelor profunde ale dezastrelor. Printre acești factori subiacenți se numără dezvoltarea urbană neplanificată, vulnerabilitatea mijloacelor de subzistență în mediul rural și ecosistemele în declin.

1.4 O mare parte a pierderilor de vieți omenești și a prejudiciilor economice pe care le cauzează dezastrele se produc din cauza unor dezastre minore foarte frecvente. CESE consideră că în CAH 2015 trebuie să se acorde o importanță sporită acestui „risc extensiv”, urmărindu-se, de asemenea, consolidarea rezilienței comunităților afectate de astfel de dezastre.

1.5 CESE consideră că ar trebui analizate mai în profunzime impacturile economice și sociale ale dezastrelor și acordată mai multă atenție unor aspecte precum infrastructurile productive.

1.6 În opinia CESE, CAH post 2015 trebuie să conducă la progrese în ceea ce privește o abordare de tip „amenințări multiple”, încorporând totodată mai hotărât decât până acum amenințările de origine antropică.

1.7 Gestiunea riscurilor (GRD) trebuie să se bazeze pe o abordare axată pe drepturi, concentrându-se pe nevoile și drepturile grupurilor și persoanelor mai vulnerabile și evidențiind și integrând dimensiunea de gen.

1.8 CESE pledează pentru încurajarea abordărilor locale în materie de gestionare a riscurilor, cu implicarea organizațiilor societății civile de la nivel local și a grupurilor în mod normal excluse. Trebuie integrată în mod mai hotărât guvernanța locală a riscurilor.

1.9 De asemenea, trebuie recunoscut rolul organizațiilor societății civile în RRD, atât la nivel local, cât și internațional.

1.10 Sectoarele antreprenoriale și private trebuie să joace un rol relevant, integrând RRD în întregul ciclu productiv și contribuind cu capacitatea lor de inovatoare.

1.11 Deși trebuie să își păstreze caracterul voluntar, noul CAH 2015 trebuie să pună accentul pe sisteme de responsabilizare și transparență, prin intermediul unui set de indicatori acceptați la nivel internațional. Acești indicatori trebuie să treacă dincolo de domeniul pur tehnic și să includă dimensiuni sociale.

1.12 CESE apreciază pozitiv mecanismele de analiză între părți omoloage instituite de diverse state membre, însă consideră că, pe termen mediu, trebuie făcute progrese către sisteme de responsabilizare mai exigente.

1.13 În ceea ce privește finanțarea, CESE consideră că este necesar să se stabilească, în mod orientativ, procente minime recomandabile de finanțare a acțiunilor de RRD în politica de dezvoltare și umanitară a UE.

2. Justificare

2.1 Adoptarea CAH „Consolidarea rezilienței națiunilor și comunităților în fața dezastrelor” în 2005 a reprezentat, fără îndoială, o etapă în abordarea care urmărește reducerea riscului de dezastre. Faptul că 168 de state au adoptat CAH reprezintă o dovadă a acestei schimbări de percepție din partea comunității internaționale în fața unei realități din ce în ce mai preocupante.

2.2 După adoptarea CAH, UE a integrat treptat elemente de RRD și de GRD în multe din politicile comunitare, atât la nivel intern, cât și în cooperarea pentru dezvoltare sau în ajutorul umanitar, și, deși inegale, progresele au fost semnificative.

2.3 Revizuirea CAH în 2015 reprezintă, de aceea, o oportunitate pentru UE de a-și revizui politicile în acest domeniu, adaptându-le la noua realitate internațională, și de a contribui totodată la dezbaterea internațională privind riscul de dezastre și privind modul în care se poate înfrunta mai bine această realitate.

2.4 CESE primește cu interes Comunicarea Comisiei „Cadrul de acțiune de la Hyogo post-2015: gestionarea riscurilor în vederea obținerii rezilienței”, considerând că este foarte oportună în momentul actual, și dorește să contribuie la această dezbatere expunând propunerile diverselor sectoare ale societății civile pe care le reprezintă.

2.5 De la aprobarea CAH în 2005, tendințele din domeniul dezastrelor la nivel mondial au confirmat modele îngrijorătoare de agravare a riscului și au obligat statele membre, organismele internaționale, organizațiile societății civile și comunitățile, în general, să își revizuiască pozițiile privind RRD.

2.6 Toate datele disponibile în prezent indică agravarea dezastrelor, în special a celor care au legătură cu amenințările hidrometeorologice cauzate de schimbările climatice, dar și cu alte amenințări generate de procesele accelerate de urbanizare, de planificarea inadecvată a teritoriului, de utilizarea necorespunzătoare a solului și a resurselor naturale, precum și de o creștere a gradului de expunere la aceste amenințări.

2.7 Impactul acestor dezastre variază, în mod evident, de la o regiune sau țară la alta, iar pierderile de vieți omenești sau prejudiciile economice depind de nivelurile de dezvoltare. Însă nicio țară și nicio regiune a planetei nu este scutită de aceste riscuri, datele din ultimul deceniu indicând impactul crescut al dezastrelor și în țările dezvoltate și chiar în Uniunea Europeană.

2.8 Faptul că în 2015 se vor reformula, de asemenea, obiectivele de dezvoltare durabilă (ODD) și că discuțiile asupra schimbărilor climatice au înregistrat unele progrese obligă la depunerea unor eforturi pentru a se asigura o mai mare coerență a diverselor poziții asupra acestor teme, la care CESE dorește să contribuie.

3. Noi viziuni privind contextul și tipologia dezastrelor

3.1 Comunicarea Comisiei și, în special, cele două anexe care o însoțesc (1) sunt foarte exhaustive în analiza amenințărilor și riscurilor la nivel global și, în special, la nivelul UE. Sunt, de asemenea, foarte precise în descrierea politicilor europene care au încorporat elemente de RRD. CESE apreciază foarte pozitiv efortul Comisiei, întrucât se bazează pe date fiabile și solide din punct de vedere tehnic, care furnizează o viziune globală în materie de dezastre pe teritoriul UE, și definește politici pentru a le înfrunta.

3.2 Cu toate acestea, în ceea ce privește viziunea de ansamblu a dezastrelor din UE, CESE deplânge faptul că se bazează pe date directe din doar 16 state membre plus Norvegia. CESE îndeamnă restul statelor membre care nu au prezentat încă date dezagregate să contribuie cât mai curând la acest efort, pentru a se emite un diagnostic cât mai precis cu putință privind amenințările și dezastrele pe teritoriul UE.

3.3 La scara mondială, studiile Strategiei internaționale pentru reducerea dezastrelor (UNISDR conform prescurtării în engleză) indică faptul că, dincolo de marile dezastre cu un impact mediatic considerabil, „dezastrele mici” sunt cele mai frecvente, cele care cauzează cele mai multe pierderi de vieți omenești și prejudicii economice și cele care au un impact mai mare în viața de zi cu zi a milioane de ființe umane și de comunități de pe întreaga planetă. CESE consideră că, în CAH post-2015, trebuie să se acorde mai multă importanță „riscului extensiv” (2) care se manifestă în acest tip de evenimente, mai degrabă decât „riscului intensiv”, pe care s-a pus accentul în trecut. În plus, atenția față de acest tip de dezastre, care se produc foarte frecvent, deși la scară mică, trebuie să constituie punctul de plecare pentru consolidarea rezilienței comunităților afectate. CESE consideră că trebuie să se acorde mai multă atenție impactului local al acestui tip de dezastre.

3.4 În ciuda studiilor numeroase privind impactul economic al dezastrelor, rareori se analizează costurile în termeni de ocupare a forței de muncă, condiții de muncă și locuri de muncă decente, impact asupra antreprenorilor, țesut productiv etc. CESE consideră că ar trebui analizate mai în profunzime aceste chestiuni și acordată mai multă atenție unor aspecte precum infrastructurile productive (3).

3.5 Pe de altă parte, datele disponibile arată că multe dezastre se produc din cauza unei multiplicități de amenințări și nu a unui unic factor cauzal. Aceasta implică necesitatea unei analize de tip „amenințări multiple” și luarea în considerare a unei abordări mai holistice a dezastrelor și a complexității acestora. Conceptul de „urgență complexă”, care a fost utilizat și se utilizează în sectorul umanitar, poate fi util pentru a evita viziunile simpliste privind cauzele dezastrelor, care pot conduce, uneori, la răspunsuri de asemenea simpliste. Deși abordările dominante după aprobarea CAH pun accentul pe amenințările „naturale” sau „antropice neintenționate”, realitatea arată că factori precum violența în contexte urbane marginale, lipsa de guvernanță, diferitele tipologii de conflicte, între alți factori de origine umană, agravează dezastrele și ar trebui luați în considerare. CESE consideră că în CAH 2015 trebuie să se abordeze aceste elemente legate de conflict și violență într-un mod mai global. De asemenea, trebuie abordată mai ferm problematica dezastrelor cauzate de amenințări tehnologice sau așa-numitele „dezastre triple” (cutremur, tsunami, accident nuclear), precum cel care a afectat Fukushima.

3.6 De asemenea, CESE este convins că trebuie să se acorde mai multă atenție factorilor de risc subiacenți și cauzelor profunde ale dezastrelor. Toate analizele și revizuirile CAH arată că a patra prioritate de acțiune „Reducerea factorilor de risc subiacenți” a fost cea care a avansat cel mai puțin (4).

4. O gestionare a riscului de dezastre axată pe drepturile persoanelor și în special pe cele ale grupurilor mai vulnerabile la nivel local

4.1 În ciuda progreselor înregistrate de la adoptarea CAH, abordarea bazată pe drepturi nu a fost suficient încorporată în GRD. Inclusiv, în unele ocazii, referințele la vulnerabilitatea și la drepturile diferențiale ale anumitor grupuri au contribuit la sporirea „vulnerabilității” acestora în și mai mare măsură, nerecunoscându-se faptul că persoanele respective posedă, de asemenea, și capacități. Acest lucru s-a întâmplat, de exemplu, cu viziunile simpliste ale dimensiunii de gen. CESE consideră că abordarea bazată pe persoane, pe drepturile lor, pe echitate, pe dreptul la protecție, dar și pe dreptul la dezvoltare durabilă, inclusiv la durabilitatea mediului, ar trebui să apară drept principii mai ferme în CAH 2015. Includerea aspectelor de gen, a abordărilor bazate pe drepturi, a grupurilor vulnerabile trebuie să facă parte din setul de indicatori de monitorizare a CAH 2015 și din mecanismele de responsabilizare care se vor institui. Organizațiile societății civile care luptă pentru promovarea și protecția drepturilor, în special cele care militează pentru drepturile femeilor și echitatea de gen și cele care reprezintă grupurile vulnerabile, ar trebui consultate mai frecvent și ar trebui să participe la forumurile de dezbatere privind RRD.

4.2 Experiența arată că inițiativele locale sau inițiativele care pun accentul pe o abordare locală sunt cele care au avut cel mai important și mai eficace impact asupra grupurilor vulnerabile. CESE pledează pentru încurajarea abordărilor locale în materie de gestionare a riscurilor, cu implicarea organizațiilor societății civile de la nivel local și a grupurilor în mod normal excluse. Aceasta implică avansarea către sisteme de guvernanță locală a riscurilor, care să permită realizarea acțiunilor și mecanismelor instituționale necesare. În cadrul inițiativelor naționale și a celor sprijinite de organisme internaționale, ar trebui să se acorde prioritate finanțării activităților de gestionare locală a riscurilor.

4.3 Recunoscând că statele membre sunt sau trebuie să fie cele care se angajează să respecte și să aplice CAH și că succesul sau eșecul CAH 2015 va depinde de voința politică a acestora, CESE dorește să sublinieze necesitatea aducerii laolaltă a tuturor entităților de la nivel local – localități, primării, organizații ale societății civile, ONG-uri, instituții academice, sectoare antreprenoriale, organizații sindicale – la elaborarea planurilor de GRD sau a instrumentelor similare. Actuala lipsă de conectare între nivelul local și alte niveluri administrative superioare restrânge capacitatea de acțiune imediată a populației direct afectate de o amenințare. Acest lucru dobândește o relevanță specială în țările în curs de dezvoltare, cu structuri instituționale deficitare.

4.4 Întreprinderile și sectorul privat pot juca un rol fundamental în cadrul RRD nu doar prin intermediul parteneriatelor public-privat sau al responsabilității sociale a întreprinderilor, ci și prin contribuția lor bazată pe inovare și experiență și prin integrarea unor concepte de reziliență, atenuare și adaptare în întregul proces de producție. Comunicarea menționează asigurarea, însă, pe lângă aceasta, ar trebui să conțină trimiteri mai clare la necesitatea imperioasă de reducere a riscurilor pentru a se putea genera o dezvoltare productivă.

4.5 Fără a pierde din vedere particularitățile specifice fiecărui caz în parte, CESE consideră că implicarea organizațiilor societății civile în GRD la nivel global și în gestionarea locală a riscurilor ar trebui extinsă atât în cadrul politicilor externe ale UE, cât și în cadrul acțiunii externe.

4.6 CESE dorește să evidențieze rolul educației, atât al celei școlare formale, cât și al celei non–formale, ca o cale foarte eficientă de sensibilizare și eficientizare a acțiunilor cetățenilor de combatere a dezastrelor. Organizațiile societății civile pot juca un rol important în îndeplinirea acestei sarcini care depășește cadrul educației formale.

5. Către un cadru de stabilire a răspunderii și de transparență cu privire la obiectivele și indicatorii de progres ai CAH 2015

5.1 CESE este, pe ansamblu, de acord cu „Principiile pentru noul cadru” ale comunicării Comisiei în materie de răspundere și de indicatori. Actualul sistem de monitorizare a CAH este foarte deficitar și nu a folosit la măsurarea progreselor într-un mod serios. De fapt, multe dintre statele membre nu au prezentat date precise în timp util și nu dispun de baze de date solide și fiabile cu privire la acest subiect. Dată fiind sensibilitatea publică și politică față de dezastre, este absolut necesar ca, în contextul RRD, să se instituie mecanisme credibile de transparență și stabilire a răspunderii.

5.2 CESE apreciază pozitiv inițiativele de evaluare dintre organisme omoloage, create de unele state membre, și consideră că ar trebui generalizate pentru a stimula progresele. Pe termen mediu și lung, CESE consideră că UE ar trebui să dea dovadă de mai multă ambiție pentru a îmbunătăți colectarea datelor statelor membre, astfel încât acestea să fie comparabile și accesibile nu doar pentru instituțiile guvernamentale, ci și pentru societatea civilă, mijloacele de comunicare în masă, mediul academic, comunitatea științifică și alte grupuri interesate.

5.3 În orice caz, CAH 2015 ar trebui să instituie un sistem de indicatori comuni care să permită măsurarea progreselor și a gradului de îndeplinire a obiectivelor atât pentru țări, cât și pentru restul actorilor. Fără a intra aici în detalii, CESE susține eforturile depuse de organizațiile societății civile cu privire la indicatori și dorește să își exprime convingerea că aceștia nu trebuie să aibă un caracter strict tehnic sau chiar tehnocratic, ci să includă elemente sociale, de reziliență, de participare etc. (5).

5.4 Transparența și responsabilizarea trebuie să încurajeze, de asemenea, dialogul cu privire la RRD între diverșii actori implicați: organismele oficiale, instituțiile politice, organizațiile societății civile, sectorul privat și antreprenorial și instituțiile academice etc..

6. Coerența între agendele privind dezvoltarea, schimbările climatice și RRD

6.1 Într-o lume atât de interconectată și de interdependentă precum cea în care trăim, reprezintă un paradox dificultatea de conectare a „agendelor” internaționale privind teme care, prin definiție, sunt foarte interconectate. UE trebuie să profite de oportunitatea care se oferă în 2015, când se discută simultan diferite inițiative referitoare la schimbările climatice, dezvoltare și RRD, pentru a stimula coerența și la nivel internațional. Această recomandare privind coerența conține multe implicații conceptuale, instituționale, referitoare la priorități etc., care ar trebui să fie abordate pe baza experienței comunităților afectate și ținând seama de faptul că dezvoltarea, schimbările climatice și dezastrele nu pot fi planificate în continuare în mod static. CESE sprijină eforturile internaționale de definire a unor criterii și indicatori comuni în materie de ODD și CAH 2015.

6.2 Date fiind importanța schimbărilor climatice în creșterea frecvenței și a gravității amenințărilor (în special a celor hidrometeorologice), precum și obiectivele comune de RRD și de adaptare la schimbările climatice, trebuie extinsă semnificativ coordonarea între structurile care promovează concepția și punerea în aplicare a fiecărei dintre aceste discipline.

6.3 Viitorul CAH 2015 trebuie să evidențieze cu mai multă claritate legăturile dezastrelor cu dezvoltarea, care pot fi foarte diverse și complexe. Dezvoltarea poate reduce riscurile, dacă este bine gândită, dar poate să le și intensifice, așa cum se poate observa adesea. În mod similar, relațiile dintre schimbările climatice și dezastre sunt complexe și interdependente. CESE consideră că abordări și concepte precum cel de reziliență pot fi utile în abordarea acestor complementarități.

6.4 Totodată, CESE dorește să scoată în evidență necesitatea abordării relațiilor RRD de tip tradițional cu agenda de securitate. Până acum, abordarea dominantă a CAH a fost, așa cum s–a spus, axată pe „dezastrele naturale”, însă alte amenințări și realități legate de violență, conflict și lupta pentru resurse justifică inițierea acestei convergențe. Conceptul de securitate umană implică această realitate și ar trebui studiată utilitatea sa în acest sector.

7. Finanțarea RRD și angajamentul UE

7.1 Lipsa unei „culturi a prevenirii” a făcut ca, atât la nivelul intern al UE, cât și în acțiunea sa externă, RRD și prevenirea riscurilor, atenuarea sau pregătirea pentru dezastre să nu constituie o prioritate. Așa cum se afirmă, pe bună dreptate, în comunicarea Comisiei, unele programe au avut rol de pionierat (DIPECHO (6)), însă cota fondurilor destinate acestor sarcini a fost foarte redusă. CESE consideră că este necesar să se stabilească, în mod orientativ, procente minime recomandabile de finanțare a acțiunilor de RRD în politica de dezvoltare și umanitară a UE, în concordanță cu modul de a proceda al altor donatori (7). Din acest motiv, statele membre trebuie să se doteze cu mecanisme de monitorizare financiară pentru acțiunile de RRD, care pot rămâne încorporate în politicile de dezvoltare și acțiune umanitară.

Bruxelles, 10 iulie 2014. Președintele Comitetului Economic și Social European Henri MALOSSE

(1) Documentul de lucru al serviciilor Comisiei, „Overview on natural and man-made disasters risks in the EU” (Prezentarea riscului de dezastre naturale și provocate de om în UE) SWD (2014) 134 final. „EU policies contributing to disaster risk management” (Politicile UE care contribuie la gestionarea riscului de dezastre) SWD (2014) 133 final.

(2) Studiile UNISDR arată că 90 % din prejudiciile cauzate de dezastre la nivel mondial se datorează acestor dezastre „extensive”. [Global Assessment Report (Raport de evaluare global) – GAR, UNISDR, 2013)

(3) Recent, această temă a început să fie tratată mai în profunzime. „The Labour Market Impacts of Natural and Environmental Disasters” (Impactul pe piața forței de muncă al catastrofelor naturale și ecologice). ADAPT Italia și Institutul japonez pentru politica de ocupare a forței de muncă și formare în domeniu (The Japan Institute for Labour Policy and Training) http://moodle.adaptland.it/mod/page/view.php?id=9533

(4) CAH conține cinci priorități de acțiune: (1) asigurarea faptului că reducerea riscului de dezastre reprezintă o prioritate națională și locală, cu o bază instituțională solidă pentru punerea în aplicare, (2) identificarea, evaluarea și monitorizarea riscului de dezastre și consolidarea sistemelor de alertă timpurie, (3) utilizarea cunoștințelor, a inovării și a educației în vederea creării unei culturi a siguranței și a rezilienței la toate nivelurile, (4) reducerea factorilor de risc subiacenți, (5) consolidarea pregătirii pentru dezastre, pentru a garanta un răspuns mai eficace la toate nivelurile.

(5) Joint Civil Society Position on Post 2015 Framework for Disaster Risk Reduction (Poziția comună a societății civile privind Cadrul post-2015 de reducere a riscului de dezastre). Documentul urmează orientările stabilite în „Elements for Consideration in the Post-2015 Framework for Disaster Risk Reduction” (Elemente de luat în considerare în Cadrul post-2015 pentru reducerea riscului de dezastre) (UNISDR decembrie 2013)

(6) DIPECHO (Pregătire pentru dezastre ECHO) este un program destinat RRD, lansat în 1996 de DG ECHO, Comisia Europeană.

(7) O trecere în revistă, pe scurt, a posibilităților de finanțare a RRD și a experiențelor aferente se găsește la adresa: http://www.odi.org.uk/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/8574.pdf