COMUNICARE A COMISIEI Evaluarea acțiunilor întreprinse de Cipru în urma Recomandării Consiliului din 16 mai 2013 cu scopul de a pune capăt situației de deficit public excesiv /* COM/2013/0626 final */





1. Procedura de deficit excesiv: context La 13 iulie 2010, Consiliul a decis, în conformitate cu articolul 126 alineatul (6) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), că în Cipru există un deficit excesiv și a adresat acestei țări o recomandare, în conformitate cu articolul 126 alineatul (7) din TFUE, cu scopul de a pune capăt situației de deficit public excesiv până în 2012[1]. La 27 ianuarie 2011, în urma unei evaluări a acțiunilor întreprinse de Cipru, în conformitate cu articolul 9 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97, Comisia a concluzionat că, pe baza informațiilor disponibile la momentul respectiv, Cipru a întreprins acțiuni care asigură un progres adecvat în direcția corectării deficitului excesiv în termenul stabilit de Consiliu. La 11 ianuarie 2012, Comisia a confirmat că Ciprul a luat măsuri eficace în concordanță cu recomandarea Consiliului din 13 iulie 2010 pentru a-și aduce deficitul public sub valoarea de referință de 3 % din PIB și a considerat că, prin urmare, nu mai este necesară nicio altă etapă în cadrul procedurii de deficit excesiv. La 25 aprilie 2013, Consiliul a adresat Ciprului o decizie privind anumite măsuri specifice de restabilire a stabilității financiare și a creșterii sustenabile („programul”)[2]. În paralel, Ciprul a beneficiat de asistență financiară prin Mecanismul european de stabilitate (MES). În acest context, la 26 aprilie 2013, autoritățile cipriote și Comisia, acționând în numele MES, au semnat un memorandum de înțelegere privind condițiile specifice de politică economică. La 16 mai 2013, în conformitate cu articolul 3 alineatul (5) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97 al Consiliului, Consiliul a concluzionat că s-au luat măsuri eficace, dar că, din cauza unor evenimente economice negative neprevăzute, cu consecințe nefavorabile majore pentru finanțele publice, care s-au produs după adoptarea recomandării din 2010, termenul stabilit de Consiliu în iulie 2010 pentru corectarea deficitului excesiv nu mai poate fi respectat. Prin urmare, Consiliul a adoptat, în temeiul articolului 126 alineatul (7) din TFUE, o recomandare revizuită („recomandarea revizuită din cadrul PDE”) și a amânat termenul pentru corectarea deficitului excesiv până în 2016. Se recomandă următoarele: Pentru a reduce deficitul public global sub valoarea de referință de 3% din PIB până în 2016, Ciprul ar trebui să atingă obiectivele privind deficitul public global, și anume 6,5% din PIB în 2013, 8,4% din PIB în 2014, 6,3% din PIB în 2015 și 2,9% din PIB în 2016. În acest scop, Ciprul ar trebui să implementeze cu rigurozitate Legea bugetului pentru 2013 și măsurile de consolidare suplimentare convenite, care ar trebui să se ridice la cel puțin 351 de milioane EUR în 2013. Ciprul ar trebui să implementeze integral măsurile bugetare pentru 2014, adoptate în decembrie 2012, care se ridică la cel puțin 270 de milioane EUR în 2014. Ciprul ar trebui să monitorizeze lunar efectul bugetar al măsurilor de consolidare luate și să fie pregătit să asigure atingerea obiectivelor bugetare prin luarea de măsuri suplimentare în caz de insuficiență a veniturilor sau de creștere a cheltuielilor sociale, ținând seama de circumstanțele macroeconomice. Ciprul ar trebui să mențină consolidarea fiscală pe termen mediu, convergând către obiectivul său bugetar pe termen mediu privind un buget echilibrat în termeni structurali, prin limitarea creșterii cheltuielilor, prin ameliorarea structurii impozitării și prin luarea de măsuri bugetare structurale. 2. Evaluarea eficienței acțiunilor întreprinse Recomandarea Consiliului din 16 mai 2013 s-a bazat pe previziunile Comisiei din primăvara anului 2013. Actuala evaluare a acțiunilor concrete întreprinse se bazează pe proiecțiile macroeconomice și bugetare actualizate în contextul revizuirii din iulie a programului Ciprului. Evaluarea ia în considerare evoluțiile economice și bugetare înregistrate de la emiterea recomandării revizuite din cadrul procedurii de deficit excesiv (PDE). Conform previziunilor programului din iulie, proiecțiile referitoare la perspectivele macroeconomice pentru perioada 2013-2016 rămân în mare parte neschimbate în raport cu previziunile care au stat la baza recomandării revizuite din cadrul PDE. Se așteaptă ca PIB-ul real să scadă drastic, cu 8,7 % în 2013 per ansamblu, valoare neschimbată în raport cu previziunile Comisiei din primăvara anului 2013. Scăderea preconizată este cauzată de restructurarea imediată a sectorului bancar și de impactul acesteia asupra creșterii nete a creditării, de procesul prelungit de reducere a îndatorării societăților comerciale și a gospodăriilor, de consolidarea bugetară urmărită și de gradul ridicat de incertitudine economică care va exercita o presiune asupra cererii interne și a investițiilor. În plus, este de așteptat ca impunerea temporară a controalelor capitalului și a restricțiilor în materie de retrageri, alături de incertitudinea aferentă, să constituie un obstacol în calea fluxurilor internaționale de capital și să reducă volumele cifrelor de afaceri atât pentru societățile naționale, cât și pentru cele internaționale. Se așteaptă ca indemnizarea deponenților neasigurați ai celor două mari instituții financiare să cauzeze o pierdere de capital, fapt care va afecta în egală măsură consumul și investițiile private. În ansamblu, în prima jumătate a anului, Cipru a executat eficient bugetul 2013. Se estimează că măsurile de consolidare bugetară adoptate de autorități cu privire la impozitele directe, de exemplu creșterea ratei statutare a impozitului pe profit și creșterea ratei de impozitare a veniturilor din dobânzi, vor avea un efect de contracarare a impactului negativ al reducerilor salariale din sectorul privat și din sectorul public în general asupra impozitelor. Proiecțiile cu privire la veniturile fiscale indirecte sunt, în linii mari, neschimbate, remarcându-se un echilibru între colectarea TVA, care pare să dea dovadă de o oarecare reziliență, și alte impozite indirecte care par mai sensibile la circumstanțele macroeconomice nefavorabile în trimestrele următoare. În ceea ce privește cheltuielile, se așteaptă ca aplicarea prudentă a măsurilor privind cheltuielile să compenseze în continuare creșterea plăților sociale determinată de condițiile din ce în ce mai dificile de pe piața forței de muncă. În contextul acestor evoluții, în primele două trimestre din 2013, proiecțiile actualizate referitoare la conturile publice confirmă faptul că tendințele bugetare subiacente din prima jumătate a anului 2013 rămân conforme cu traiectoria de ajustare prevăzută în recomandarea PDE. Cu toate acestea, se estimează că soldul bugetar pentru 2013 va fi afectat de compensația pentru fondurile de asigurări sociale și fondurile de pensii, care au suferit pierderi la depozitele neasigurate deținute în cadrul Cyprus Popular Bank (CPB). Autoritățile cipriote s-au angajat să plătească această compensație de la bugetul public, având în vedere faptul că fondurile de asigurări sociale și fondurile de pensii țin de domeniul ajutorului social[3]. Această compensație ar trebui să garanteze un tratament comparabil cu cel al fondurilor din Bank of Cyprus (BoC) după conversia depozitelor în capitaluri proprii. Din cauza compensației, deficitul pe 2013 va depăși probabil considerabil nivelul deficitului public de 6,5 % din PIB recomandat de Consiliu. Prima misiune de evaluare din cadrul programului a stabilit că rata compensației nu ar trebui să depășească 52,5 % din soldul total al depozitelor deținute la CPB, pe baza unei rate de conversie de 47,5 % a depozitelor în capitaluri proprii la BoC. Aceasta înseamnă că totalul costurilor bugetare ale compensației s-ar ridica la aproximativ 1,8 % din PIB, iar aproximativ jumătate din compensație poate fi eliberată înainte de a doua evaluare a programului de ajustare. Pe baza informațiilor disponibile în prezent, se preconizează că angajamentul bugetar poate fi contabilizat integral în 2013. În acest caz, deficitul soldului primar aferent anului 2013 s-ar ridica la aproximativ 4 ¼% din PIB, iar deficitul global s-ar ridica la aproximativ 8 ½% din PIB, depășind astfel obiectivul pentru 2013 fixat în recomandarea Consiliului din16 mai. Autoritățile cipriote s-au angajat să adopte modalitățile acestui sistem înainte de deblocarea celei de-a doua tranșe a asistenței, după o evaluare efectuată de partenerii din cadrul programelor și după consultări cu aceștia. Datorită caracterului său unic și excepțional, compensația pentru fondurile de asigurări sociale și fondurile de pensii nu ar influența rezultatele bugetare din anii următori, iar deficitul global pentru 2014 ar îndeplini, conform estimărilor, obiectivul în materie de deficit excesiv de 8,4 % din PIB stabilit în cadrul PDE. În plus, pe baza informațiilor disponibile în prezent, se pare că termenul stabilit în cadrul PDE pentru corectarea deficitului excesiv în 2016 ar putea fi respectat. Recomandarea Consiliului din16 mai s-a concentrat asupra obiectivelor legate de soldul global și de efortul ascendent, având în vedere situația excepțională a mediului macroeconomic extrem de incert din Cipru la momentul respectiv, estimările privind soldul structural fiind mai incerte și mai supuse variațiilor în timp decât ar fi fost în condiții macroeconomice mai stabile. Deoarece este foarte probabil ca Ciprul să nu îndeplinească obiectivul pentru 2013 referitor la soldul global recomandat de Consiliu, din cauza impactului bugetar al compensației pentru fondurile de pensii, ar trebui să se efectueze o analiză atentă pentru a se evalua dacă au fost îndeplinite obiectivele în materie de cheltuieli și dacă au fost puse în aplicare măsurile discreționare planificate. O evaluare ascendentă aprofundată a măsurilor bugetare implementate este deosebit de utilă în cazul Ciprului, având în vedere faptul că recomandarea Consiliului din 16 mai 2013 precizează în mod explicit și volumul recomandat de măsuri discreționare de consolidare. Așadar, este necesară o evaluare a măsurilor de consolidare care au impact bugetar în 2013 și 2014, pentru a stabili dacă Ciprul a întreprins acțiuni eficiente. Pentru 2013, Consiliul a recomandat ca măsurile de consolidare convenite să se ridice la cel puțin 351 de milioane EUR (2,1 % din PIB). Aceste măsuri includ, în primul rând, o creștere a ratei statutare a impozitului pe profit la 12,5 %, o creștere a ratei de impozitare aplicată veniturilor din dobânzi la 30 %, și o creștere a taxei bancare la 0,15 %. În cadrul acțiunilor prealabile, impozitul pe bunurile imobiliare a fost majorat substanțial, au fost implementate noi reduceri ale salariilor și pensiilor, au fost vizate transferurile sociale, au fost reexaminate prestațiile în favoarea pensionarilor și în scopul achiziționării de locuințe și au fost introduse măsuri de control al cheltuielilor de sănătate. Totodată, guvernul a redus cu peste 113 milioane EUR transferurile sociale, conform condițiilor impuse. Deși aceste economii suplimentare din transferurile sociale au fost deja incluse în legea bugetului pe 2013, ele nu au fost luate în considerare în cadrul proiecțiilor bugetare care stau la baza recomandării Consiliului din 16 mai 2013. Prin urmare, măsurile convenite puse în aplicare se ridică la peste 351 de milioane EUR pentru 2013. Pentru 2014, conform proiecțiilor macroeconomice și bugetare actualizate, impactul bugetar ar depăși pragul de 270 de milioane EUR recomandat de Consiliu dacă Ciprul ar pune în aplicare integral măsurile bugetare convenite. Impactul direct al măsurilor de consolidare asupra reducerii deficitului este estimat la 2,2 % din PIB. În ceea ce privește cheltuielile, cel mai semnificativ impact provine de la o reducere suplimentară a pensiilor și a salariilor din sectorul public (cu încă 3 %), măsuri destinate să limiteze creșterea transferurilor sociale și a cheltuielilor cu asistența medicală, de la extinderea contribuției temporare eșalonate de până la 3,5 % asupra salariilor și pensiilor și de la o creștere a contribuției la sistemul general de asigurări sociale, atât pentru angajați, cât și pentru angajatori. Cu toate acestea, cel mai mare efort provine de pe partea veniturilor (1,6 % din PIB), cu noi majorări ale impozitelor indirecte (TVA și accize la energie) și creșteri ale cotizațiilor salariale și asupra pensiilor. Majorările impozitului pe proprietate, impozitului pe veniturile din dobânzi și TVA introduse în 2013 nu vor avea efectele unui an întreg de aplicare decât în 2014, contribuind la concentrarea efortului bugetar în zona veniturilor în anul respectiv. Deși au fost implementate, se estimează că anumite măsuri de pe partea veniturilor nu vor avea rezultatele scontate, în special pentru 2013. De exemplu, se va înregistra probabil un deficit de impozite reținute la sursă în cazul veniturilor din dobânzi, deoarece, din motive constituționale, majorarea impozitului a fost adoptată doar începând cu 29 aprilie 2013, în loc de 1 ianuarie 2013. De asemenea, randamentul majorării taxei bancare (plătită de instituțiile de credit) a fost revizuit în jos, ca urmare a unei modificări în legislație, fapt care a redus efectiv baza de impozitare pentru 2013, pentru a se evita ca instituțiile financiare să plătească taxe pe depozite substanțial mai mari decât valoarea curentă a acestora. În ceea ce privește reforma taxei pe autovehicule, generarea de venituri suplimentare s-a dovedit mai dificilă decât se preconiza, din cauza declinului accentuat al pieței auto din Cipru, însă s-a convenit să se acopere deficitul prin măsuri compensatorii. Pe scurt, obiectivele în materie de cheltuieli au fost îndeplinite, măsurile discreționare pe partea de venituri au fost puse în aplicare, iar măsurile de consolidare convenite depășesc, potrivit evaluărilor actuale, valoarea cerută de 351 de milioane EUR în 2013 și de 270 de milioane EUR în 2014. Astfel, evaluarea ascendentă aprofundată a măsurilor cu impact bugetar în 2013 și 2014 sugerează că Cipru a luat măsuri eficace în urma recomandării Consiliului din 16 mai. Situația excepțională a mediului macroeconomic extrem de incert din Cipru face dificilă estimarea exactă a efortului bugetar în termeni structurali. În plus, așa cum se arată în analiza serviciilor Comisiei[4], fluctuațiile estimărilor privind creșterea potențială sunt destul de puternice în cazul Ciprului, iar variația de la o prognoză la alta a contribuției totale a pieței de muncă, a capitalului și a productivității la creșterea potențială a fost considerabilă. Aceste variații ale producției potențiale estimate și condițiile macroeconomice deosebit de nesigure au un impact corespunzător asupra efortului structural estimat, chiar și atunci când nu apar schimbări în ceea ce privește execuția bugetară sau punerea în aplicare a anumitor măsuri de consolidare. Cu toate acestea, obiectivele recomandate în ceea ce privește soldul global în previziunile din aprilie din cadrul programului presupuneau un efort bugetar structural estimat de 1,3 % din PIB în 2013 și de 0,3 % în 2014. Previziunile actualizate din luna iulie din cadrul programului indică proiecții mai slabe în ceea ce privește piața de muncă, cu impact negativ asupra producției potențiale, revizuită în scădere cu 0,4 pp. în 2013 și 0,6 pp. în 2014. Această reducere diminuează la rândul său deviația PIB (output gap) în ambii ani. În consecință, dată fiind proiecția neschimbată în ceea ce privește creșterea PIB-ului real, componenta ciclică este estimată ca fiind mai puțin negativă decât se anticipase în cadrul previziunilor din aprilie. Astfel, îmbunătățirea structurală pentru 2013 și 2014 este ușor mai scăzută decât reieșea din recomandarea Consiliului din 16 mai. Ținând cont de revizuirea creșterii PIB-ului potențial, efortul bugetar se îmbunătățește, situându-se la 1,3 % în 2013 și 0,4 % în 2014. În schimb, elasticitatea veniturilor fiscale pare ușor mai scăzută în 2013 și ușor mai ridicată în 2014, comparativ cu previziunile din aprilie din cadrul programului, fapt care determină o reducere a efortului bugetar corectat de 0,4 % în 2013 și o creștere de 0,3 % în 2014. Evaluarea randamentului anumitor măsuri legate de venituri a fost revizuită în scădere pentru 2013. Aceasta include acele măsuri legate de venituri a căror punere în aplicare a fost întârziată și al căror efect la nivelul întregului an se materializează, prin urmare, abia în 2014. Ca atare, deși autoritățile cipriote au implementat volumul total de măsuri discreționare stabilit, ajustarea în scădere a efectului măsurilor discreționare în materie de venituri este în principal determinată de o schimbare în calendarul colectării veniturilor, deoarece o serie de venituri prevăzute pentru 2013 în previziunile din aprilie din cadrul programului au fost trecute în 2014 în previziunile din iulie. Ținând cont de ambele efecte, efortul bugetar se situează la 0,9 % în 2013 și la 0,7 % în 2014. În medie, efortul bugetar corectat pentru perioada 2013-2014, este așadar în concordanță cu efortul recomandat în mod implicit. Dat fiind faptul că abaterea de la obiectivul global stabilit în recomandarea Consiliului din 16 mai se explică prin compensația unică extraordinară acordată fondurilor de asigurări sociale și fondurilor de pensii deținute la CPB, în acest stadiu, nu par a fi necesare măsuri suplimentare. În prezent, Cipru continuă să pună în aplicare cu rigurozitate legea bugetului pe 2013 și măsurile suplimentare de consolidare convenite, care sunt evaluate în acest moment la un nivel ceva mai ridicat decât cel solicitat, de 351 de milioane EUR în 2013 și cel puțin 270 de milioane EUR în 2014. Situația va trebui monitorizată îndeaproape și vor trebui luate din timp măsuri corective suplimentare dacă abaterile de la planurile bugetare se materializează. Volumul total al măsurilor de politică bugetară necesare pentru susținerea obiectivelor bugetare din 2014 va fi evaluat în contextul consultării pe marginea legii bugetului din 2014. Pentru 2015-2016, Ciprul ar trebui să atingă un deficit al soldului primar de maximum 344 de milioane EUR în 2015 (2,1 % din PIB) și un excedent al soldului primar de cel puțin 204 milioane EUR în 2016 (1,2 % din PIB), fapt care presupune definirea unor noi măsuri pentru ultimii ani ai perioadei în cadrul previziunilor actualizate. Mai mult, punerea în aplicare a măsurilor bugetare structurale menționate în Decizia 2013/236/UE va veni în sprijinul sustenabilității pe termen lung a finanțelor publice. Măsurile bugetare structurale au un spectru larg și cuprind, printre altele, stabilirea unui cadru bugetar pe termen mediu, reforma sistemului de pensii, a sistemului de sănătate, a sistemului de ajutoare sociale și a administrației fiscale, precum și asigurarea unei îmbunătățiri a gestionării finanțelor publice și a funcționării sectorului public. 3. Concluzie Pe baza informațiilor disponibile în prezent, se pare că Ciprul a întreprins acțiuni eficace pentru corectarea deficitului excesiv până în 2016, în conformitate cu Recomandarea Consiliului din 16 mai 2013. Previziunile actuale sugerează că, din cauza compensației acordate fondurilor de asigurări sociale și fondurilor de pensii deținute la Cyprus Popular Bank, obiectivul referitor la deficitul global pentru 2013 nu va fi atins. Cu toate acestea, tendințele bugetare subiacente și executarea bugetului 2013 rămân în conformitate cu traiectoria de ajustare prevăzută în recomandarea formulată în cadrul PDE. Având în vedere caracterul extraordinar al compensației pentru fondurile de pensii, pe baza informațiilor disponibile în prezent, se pare că termenul stabilit în cadrul PDE pentru corectarea deficitului excesiv în 2016 ar putea fi respectat. În plus, analiza aprofundată ascendentă arată că Ciprul a adoptat măsuri ample de consolidare având un impact direct cu efect de reducere a deficitului, echivalând cu aproximativ 4,5 % din PIB în 2013 și cu aproximativ 2,2 % din PIB în 2014. În conformitate cu recomandarea Consiliului, Ciprul continuă să pună în aplicare cu rigurozitate legea bugetului pe 2013, a îndeplinit obiectivele privind cheltuielile și a pus în aplicare măsurile discreționare de consolidare convenite, care se estimează că depășesc nivelurile solicitate, de 351 de milioane EUR în 2013 și 270 de milioane EUR în 2014. [1] JO L 186, 20.7.2010, p. 30. Toate documentele privind PDE pentru Cipru pot fi consultate pe următorul site web: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/cyprus_en.htm [2] Decizia 2013/236/UE, JO L 141, 28.5.2013. [3] În memorandumul de înțelegere privind condițiile specifice de politică economică pentru programul de ajustare al Ciprului (aprobat la 24 aprilie 2013 de către Consiliului Guvernatorilor MES) se menționa în mod explicit că deficitul-țintă pe 2013 poate fi revizuit pentru a încorpora compensația pentru fondurile de asigurări sociale și fondurile de pensii deținute la Cyprus Popular Bank cu scopul de a asigura tratamentul egal în raport cu fondurile similare deținute la Bank of Cyprus în urma conversiei depozitelor în capitaluri proprii. De asemenea, s-a convenit, având în vedere faptul că fondurile de asigurări sociale și fondurile de pensii țin de domeniul ajutorului social, ca autoritățile cipriote să utilizeze pentru o astfel de compensație sumele necesare din finanțarea programelor. În acest scop, în evaluarea nevoilor de finanțare ale Ciprului [nota transmisă MES în conformitate cu articolul 13 alineatul (1) din Tratatul privind MES], pentru cel de-al treilea trimestru al anului 2013 a fost alocată o finanțare orientativă de aproape 2,5 % din PIB. În momentul adoptării recomandării Consiliului, impactul bugetar al acestei compensații nu a putut, totuși, să fie stabilit cu precizie, deoarece depindea de rata de conversie care urma să fie stabilită pentru depozitele deținute la BoC. Ca atare, obiectivele pentru deficitul primar și pentru deficitul global pe 2013 au fost stabilite fără a se ține cont în mod explicit de impactul bugetar al acestei compensații. [4] Documentul de lucru al serviciilor Comisiei care însoțește Recomandarea de recomandare a Consiliului cu scopul de a pune capăt situației de deficit public excesiv în Cipru — SWD (2013) 176 final, 7.5.2013.