GLOSAR

Administrator al fondului : Partenerul sau entitatea responsabile de punerea în aplicare a strategiei de investiţie a fondului şi de administrarea portofoliului de instrumente financiare ale acestuia, în conformitate cu termenii contractuali stabiliţi.

Autoritate de management : Autoritatea publică dintr-un stat membru care gestionează fondurile structurale (printre care şi FEDER) în numele statului membru respectiv.

BDCE : Banca de Dezvoltare a Consiliului Europei.

BEI : Banca Europeană de Investiții.

BERD : Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare.

Capital circulant : Activele circulante ale unei întreprinderi (stocurile pe termen scurt + creanţe + echivalente de numerar + numerar) minus datoriile curente ale acesteia (datoriile pe termen scurt + plăţile efectuate în avans).

Capital de participare : Capital privat investit sau deţinut într-o societate prin intermediul instrumentelor de investiţii prin plasament în acţiuni (participare la capital) sau al unor instrumente de rang echivalent (de exemplu, credite convertibile sau subordonate).

Capital de risc : O formă specializată de finanţare prin participare la capital, care se acordă societăţilor noi, de mici dimensiuni sau cu risc ridicat, necotate la bursă.

CIP : Competitiveness and Innovation Framework Programme (Programul-cadru pentru inovație și competitivitate). A se vedea EIP.

Costuri de administrare : În contextul acestui audit, costurile de administrare reprezintă toate costurile suportate de intermediarul financiar sau de IMM în legătură cu administrarea instrumentelor financiare. Printre astfel de costuri se pot enumera, fără ca acestea să formeze o listă exhaustivă: tarife de organizare, tarife de garantare, tarife de tratare, cotizaţii de membru, tarife de monitorizare, tarife legate de performanţă, tarife de procesare, precum şi cheltuielile de funcţionare ale administratorului fondului. Dobânzile şi dividendele nu se pot considera costuri de administrare.

Deficit de finanţare : Dezechilibru între cererea şi oferta de resurse financiare. În contextul acestui audit, deficitul de finanţare se referă doar la deficitul existent la nivelul diferitelor tipuri de instrumente financiare destinate IMM-urilor într-o anumită zonă de pe teritoriul UE.

DG : Direcţie Generală.

Efect de pârghie : În contextul acestui audit al performanţei, prin efect de pârghie se înţelege raportul dintre suma în euro reprezentând fonduri (atât din surse publice, cât şi din surse private) care s-au colectat şi s-au plătit IMM-urilor cu titlu de finanţare şi suma în euro reprezentând finanţarea publică acordată (atât din partea UE, cât şi din partea statelor membre). Anexa II oferă o prezentare schematică a modului în care funcţionează efectul de pârghie pentru fiecare categorie principală de instrumente financiare şi, în contextul FEDER, a modului în care trebuie înţeles conceptul de efect de pârghie.

Efect de "scurgere" : Orice efect prin care se reduce suma de bani disponibilă pentru instrumentele financiare destinate IMM-urilor.

EIP : Entrepreneurship and Innovation Programme (Programul pentru inovaţie şi spirit antreprenorial). Un program al DG Întreprinderi și Industrie destinat IMM-urilor, care face parte din CIP şi este gestionat de FEI sub supravegherea DG Afaceri Economice și Financiare. Creată în baza Deciziei nr. 1639/2006, această schemă de ajutor destinată IMM-urilor cuprinde cinci instrumente, dintre care trei au ca obiectiv îmbunătăţirea accesului IMM-urilor la finanţare: Instrumentul financiar destinat IMM-urilor cu o rată mare de creștere și capacitate de inovare, I şi II (GIF I şi GIF II), şi Mecanismul de garantare pentru IMM-uri. Acestea au succedat instrumentelor MAP (a se vedea în continuare).

ERP : European Recovery Programme (Programul european de redresare). În contextul acestui audit, fondurile pentru Germania din cadrul Planului Marshall şi fondurile reziduale ale acestora. Programul european de redresare nu a fost fixat în limitele vreunei perioade de programare şi nu s-a implementat pe regiuni. În calitate de fond naţional permanent în favoarea întreprinderilor germane, acest mecanism este reînnoibil, iar fondurile generate ca excedent nu pot fi convertite înapoi în granturi. Administratorul activelor fondurilor ERP este KfW, autorităţile de management regionale nefiind implicate în administrarea acestor fonduri. Mai multe informaţii privind ERP şi fondurile pentru Germania din cadrul Planului Marshall sunt disponibile pe site-ul KfW.

ETF-Start-up : Instrumentul "Sprijin pentru înființare" din cadrul Mecanismului european pentru tehnologii (European Technology Facility – ETF) (a se vedea MAP).

FEDER : Fondul european de dezvoltare regională.

FEI : Fondul European de Investiţii (fond specializat în cadrul Grupului BEI, furnizând capital de participare şi instrumente de garantare pentru IMM-uri).

FFIMM : Facilitatea de finanțare a IMM-urilor, un instrument din cadrul programului Phare (Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their Economies – Polonia şi Ungaria: Asistenţă pentru restructurarea economiilor acestor ţări), program implementat de DG Extindere.

Finanțare de tip "mezanin" : Tip de finanţare prin împrumut, cu randament ridicat, întâlnită frecvent în cazul tranzacţiilor de preluare a controlului unei societăţi cu ajutorul unui capital împrumutat. Este adesea însoţită de opţiunea sau de dreptul de a achiziţiona, la un tarif preferenţial, acţiuni ale societăţii preluate. Finanţarea de tip "mezanin" ia de multe ori forma împrumuturilor convertibile subordonate.

Finanţare publică : În contextul acestui audit şi în conformitate cu regulamentele privind fondurile structurale, orice contribuţie publică acordată pentru finanţarea operaţiilor de inginerie financiară care îşi are originea în bugetul UE, al statelor membre, al autorităţilor regionale sau locale sau în orice alt tip similar de cheltuieli.

Fond : Portofoliu separat de instrumente de inginerie financiară, administrat de un administrator al fondului sau de mai mulţi, în conformitate cu politicile şi obiectivele de investiţie stabilite. Un fond poate fi constituit juridic (poate avea personalitate juridică) sau poate fi creat ca un compartiment separat de finanţare în cadrul unei instituţii financiare. În acest al doilea caz, conturile şi operaţiile fondului sunt separate de cele ale instituţiei financiare aferente.

Fond de participare : Fond cu personalitate juridică care deţine o participaţie majoritară în mai multe fonduri cu caracter subsidiar, care pot fi fonduri de investiţii prin plasament în acţiuni, fonduri de garantare sau fonduri de împrumut.

Fond permanent (evergreen) : Instrument financiar sau fond fără scadenţă ori termen fix.

Fonduri rezultate ca excedent : Excedentul potenţial al unui fond care se poate atribui contribuţiei acordate de sectorul public şi care, odată disponibil, poate fi utilizat pentru sprijinirea IMM-urilor.

Garanţie : În contextul acestui audit, angajamentul asumat de o parte (fondul de garantare) de a suporta, la o rată de garantare prestabilită, plata sumelor restante de principal şi de dobândă în cazul intrării unui IMM în incapacitatea de plată a unui credit acordat de un intermediar financiar (o bancă). O garanţie va lăsa întotdeauna o parte din risc în sarcina creditorului, iar plata creditului rămâne în responsabilitatea IMM-ului. Există unele garanţii care se pot executa la prima cerere de executare.

GIF : High Growth and Innovative SME Facility (Instrumentul financiar destinat IMM-urilor cu o rată mare de creștere și capacitate de inovare) (a se vedea EIP).

Grant : Contribuţie bugetară nerambursabilă acordată de UE sau de orice instituţie publică din statele membre. Cunoscut şi sub numele de "subvenţie publică".

IMM : Întreprinderi mici și mijlocii (aşa cum sunt definite de Comisie). În perioada de programare 2007-2013, în categoria IMM puteau fi incluse orice societăţi de mici dimensiuni.

Instituţie financiară : Societăţi ale căror activităţi de natură financiară constituie activitatea lor principală, printre aceste activităţi putându-se enumera acceptarea de depozite, investiţia de fonduri sau realizarea de tranzacţii. Toate instituţiile financiare constituie intermediari financiari.

Instrumente de inginerie financiară (sau instrumente financiare) : Termen utilizat de Comisie pentru a desemna diverse instrumente rambursabile oferite de fondurile structurale în vederea îmbunătăţirii accesului IMM-urilor la finanţare şi a promovării dezvoltării urbane şi a eficientizării energetice. În contextul acestui audit, aceste instrumente sunt constituite din instrumentele sub formă de participare la capital, împrumuturi şi garanţii, destinate IMM-urilor.

Intermediar financiar : Entitate care acţionează în calitate de intermediar între sursele de ofertă de capital şi cele de cerere de capital (de exemplu, bancă, fond, fond de participare).

Intrare în incapacitate de plată (default) : În contextul acestui audit, situaţia în care un IMM nu îşi rambursează creditul în conformitate cu obligaţiile contractuale. În cazul în care există garanţii, intrarea în incapacitate de plată este momentul în care are loc executarea garanţiei şi în care fondul de garantare ori de contragarantare sau ambele îşi asumă obligaţia de a plăti suma restantă.

Împrumut : Împrumutarea de bani cu dobândă unei entităţi împrumutate, care are obligaţia de a rambursa suma împrumutată.

JEREMIE : Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises (Resurse europene comune pentru microîntreprinderi şi întreprinderi mici și mijlocii). O iniţiativă a Comisiei în cooperare cu Grupul BEI pentru finanţarea IMM-urilor utilizând exclusiv fondurile structurale.

KfW : Kreditanstalt für Wiederaufbau este banca federală de dezvoltare a Germaniei cu experienţă în finanţarea IMM-urilor. Participă activ ca instituţie financiară internaţională, în special în calitate de subcontractant al Băncii de Dezvoltare a Consiliului Europei, pe piaţa de finanţare a IMM-urilor din Europa Centrală şi de Est.

Lichidare : Procesul care presupune vânzarea tuturor activelor fondului (sau ale fondului de participare), plătirea datoriilor către creditori, distribuirea către acţionari a eventualelor active rămase şi dizolvarea fondului.

MAP : Multi-Annual Programme for Enterprise and Entrepreneurship (Programul multianual pentru întreprinderi și spirit antreprenorial), un program al DG Întreprinderi și Industrie destinat IMM-urilor, gestionat de FEI sub supravegherea DG Afaceri Economice și Financiare. Creat în baza Deciziei 2000/819/CE, modificată prin Decizia nr. 1776/2005, acest program a fost implementat prin intermediul a două instrumente destinate IMM-urilor, instrumente administrate de FEI: instrumentul "Sprijin pentru înființare" din cadrul ETF – "ETF-Start-up" (instrumente de capital de risc) şi Mecanismul de garantare pentru IMM-uri (instrumente de garantare). Programul care a succedat MAP este CIP/EIP (a se vedea mai sus).

Masă critică : Aspect cantitativ determinat în funcţie de raportul dintre dimensiunea unui fond şi randamentul acestuia. Cu cât este mai semnificativă investiţia, cu atât se poate obţine o rată de randament mai favorabilă şi cu atât se reduc mai mult, în general, costurile de tranzacţie.

Microcredit : În contextul acestui audit, credite cu valori mici (în mod obişnuit de până la 25000 de euro) acordate microîntreprinderilor (aşa cum sunt definite acestea de Uniunea Europeană). În general, aceste microîntreprinderi beneficiază, de asemenea, cu titlu gratuit, de consiliere în afaceri şi de mentorat.

MOITAL : Ministry of Industry, Trade and Labour of the State of Israel (Ministerul Industriei, Comerţului şi Muncii din Statul Israel).

NUTS : Nomenclature d’unités territoriales statistiques (Nomenclatorul unităţilor teritoriale de statistică). Termen standard definit de Eurostat. În contextul FEDER, Comisia utilizează aşa-numitele "regiuni NUTS 2".

Reînnoibil (revolving) : Conceptul potrivit căruia contribuţiile la instrumentele financiare sunt, după o primă utilizare, reînnoibile (cu alte cuvinte, sunt reutilizate sau reciclate).

SBIC : Small Business Investment Company (program de investiţii pentru micile întreprinderi). SBIC reprezintă unul dintre programele de asistenţă financiară puse la dispoziţie de Administraţia pentru Micile Întreprinderi (Small Business Administration – SBA) din Statele Unite ale Americii. A fost creat de Congresul Statelor Unite ale Americii în 1958 pentru a reduce decalajul existent între necesităţile de capital ale întreprinzătorilor şi sursele clasice de finanţare. Structura programului are o caracteristică specifică, şi anume faptul că mecanismele SBIC constituie fonduri de investiţie aflate în proprietate privată şi gestionate ca societăţi private, dar care sunt autorizate şi reglementate de SBA. Aceste fonduri utilizează capitaluri proprii plus fonduri luate cu împrumut cu ajutorul unei garanţii acordate de SBA cu scopul de a efectua investiţii prin participare la capital şi investiţii de tip credit în micile întreprinderi care întrunesc cerinţele definite. Este un fond sponsorizat de stat, care investeşte capital pe termen lung în firme de investiţii aflate în proprietate privată şi gestionate ca societăţi private (cunoscute sub numele de "concesionari"). Programul SBIC nu are misiunea de a realiza direct investiţiile SBA în micile întreprinderi. Sprijinul furnizat de SBA nu este condiţionat de nicio diferenţiere regională.

Transfer de întreprindere : Transferul de la proprietar către o altă persoană al unei întreprinderi sau al unei societăţi ori al unei părţi din întreprindere sau societate.

Tratament pari passu (tratament egal) : Termen juridic utilizat pentru a descrie situaţia în care două sau mai multe instrumente financiare se bucură de aceeaşi prioritate în ceea ce priveşte drepturile de rambursare. Conceptul contrar tratamentului pari passu este tratamentul preferenţial al investitorului/al sectorului privat.

Tratament preferenţial al investitorului : Termen utilizat, în contextul acestui audit, pentru a descrie situaţiile în care sectorul public nu este tratat pari passu, deoarece sectorul privat (de exemplu, băncile comerciale, investitorii privaţi) este tratat preferenţial, ceea ce înseamnă că fondurile sectorului public sunt plasate la un rang inferior în ceea ce priveşte drepturile de rambursare.

SINTEZĂ

I. Cu toate că reprezintă piatra de temelie a economiei Uniunii Europene, creând locuri de muncă, favorizând inovarea şi generând venituri, întreprinderile mici şi mijlocii (IMM-urile) pot suferi de un deficit de finanţare, care se traduce prin imposibilitatea de a avea acces la tipul şi la volumul de finanţare de care au nevoie la un moment dat.

II. Pentru încurajarea spiritului antreprenorial, Uniunea Europeană (UE) se sprijină, în principal, pe politica privind întreprinderile şi pe politica de coeziune.

III. În cea mai mare parte din cazuri, politica de coeziune utilizează granturi, apelând, în acelaşi timp, din ce în ce mai mult, la instrumente financiare, în cadrul Fondului european de dezvoltare regională (FEDER).

IV. Instrumentele financiare constituie mecanisme rambursabile şi reînnoibile, de care pot beneficia mai multe valuri succesive de IMM-uri.

V. Auditul Curţii s-a axat pe măsurile de inginerie financiară cofinanţate în cadrul FEDER în cursul perioadelor de programare 2000-2006 şi 2007-2013. Constatările de audit s-au fondat pe verificarea directă a unui eşantion de proiecte şi pe examinarea sistemelor de gestionare, de monitorizare şi informaţionale ale Comisiei şi ale statelor membre.

VI. Auditul a avut drept principal obiectiv să evalueze dacă fondurile FEDER acordate pentru măsuri de inginerie financiară destinate IMM-urilor fuseseră cheltuite într-un mod eficient şi eficace.

VII. Curtea a constatat că eficacitatea şi eficienţa măsurilor au fost diminuate de o serie de deficienţe importante, care îşi au sursa principală în caracterul neadecvat al actualului cadru de reglementare a fondurilor structurale:

(a) analizele deficitului de finanţare a IMM-urilor, în cazurile în care existau, erau afectate de deficiențe considerabile;

(b) regulamentele privind fondurile structurale, concepute iniţial pentru granturi, prezintă patru deficienţe semnificative, întrucât nu ţin seama de particularităţile instrumentelor financiare (a se vedea punctul 119);

(c) întârzierile care au intervenit înainte ca fondurile să ajungă la IMM-uri au fost semnificative, iar în comparaţie cu alte programe ale UE destinate IMM-urilor, FEDER a avut o performanţă slabă în ceea ce priveşte efectul de pârghie al fondurilor publice prin atragerea de investiţii private.

VIII. Curtea formulează următoarele recomandări:

(a) Atunci când propun măsuri de inginerie finan- ciară, autorităţile de management ar trebui să se asigure că propunerea lor este justificată în mod corespunzător printr-o analiză a deficitului de finanţare a IMM-urilor, analiză care să aibă o calitate suficient de bună şi care să includă şi o cuantificare a acestui deficit de finanţare.

(b) Atunci când aprobă programe operaţionale, inclusiv măsuri de inginerie financiară, Comisia ar trebui să verifice că acestea sunt coerente cu analiza deficitului de finanţare a IMM-urilor şi ar trebui să se asigure că această analiză este de calitate suficientă.

(c) La elaborarea propunerilor de regulamente privind fondurile structurale, Comisia şi organele legislative ar trebui să ia în considerare diferitele deficienţe specifice menţionate în cuprinsul prezentului raport (a se vedea punctele 48-77). Pe plan mai general, organele legislative şi Comisia ar trebui să furnizeze un cadru de reglementare mai adecvat, astfel încât concepţia şi implementarea măsurilor de inginerie financiară să nu fie afectate de deficienţele cadrului de reglementare a fondurilor structurale sau de constrângerile geografice şi efectele de dispersie caracteristice acestora.

(d) Comisia ar trebui să pună la dispoziţie un sistem de monitorizare şi de evaluare fiabil şi solid din punct de vedere tehnic, care să fie specific instrumentelor financiare. Prin urmare, în cadrul proceselor de monitorizare, de raportare şi de audit ale Comisiei, ar trebui să se facă o diferenţiere între instrumentele financiare şi granturile propriu-zise şi ar trebui să se poată cunoaşte cu precizie suma de bani care a fost plătită efectiv IMM-urilor. În special, Comisia şi statele membre ar trebui să convină cu privire la un număr mic de indicatori măsurabili, pertinenţi, specifici şi uniformi care să fie aplicaţi rezultatelor instrumentelor financiare.

(e) În vederea accelerării implementării şi a reducerii costurilor de administrare, Comisia ar trebui să exploreze posibilitatea de a pune la dispoziţia statelor membre structuri şi instrumente "la cheie" de inginerie financiară care să se adreseze IMM-u- rilor (de exemplu, granturi cu plata de redevenţe, vehicule de investiţii special concepute).

(f) Statele membre ar trebui, cu sprijinul Comisiei, să depună eforturi pentru a include într-un singur program operaţional pentru fiecare stat membru toate instrumentele financiare cu cofinanţare în cadrul FEDER care se adresează IMM-urilor. Un astfel de demers ar raţionaliza procesul de planificare şi ar elimina unul dintre principalii factori identificaţi drept cauză a întârzierilor.

(g) Comisia ar trebui să definească, în regulamentele privind fondurile structurale, conceptele de "efect de pârghie" şi de "reciclare". În plus, în funcţie de tipul de fond sau de fond de participare în cauză, Comisia ar trebui să prevadă, cu titlu de obligaţii contractuale, coeficienţi minimi ai efectului de pârghie, perioade minime de reînnoire şi furnizarea datelor care să permită calcularea indicatorilor care măsoară efectul de pârghie.

(h) În cazul în care recomandările formulate anterior nu pot fi puse în aplicare în cadrul corespunzător politicii de coeziune, Curtea invită organele legislative şi Comisia să analizeze modalităţi alternative de a oferi sprijin IMM-urilor prin intermediul instrumentelor de inginerie financiară. Într-un astfel de caz, aceste instrumente ar trebui să fie sprijinite de către Comisie, fie prin programe pe care aceasta să le gestioneze la nivel central, fie prin vehicule de investiţii special concepute, care să coopereze cu Comisia şi cu statele membre, sau să fie sprijinite în mod direct de către statele membre.

INTRODUCERE

1. Întreprinderile mici şi mijlocii (IMM-urile) [1] constituie piatra de temelie a economiei UE, reprezentând 99 % din totalitatea întreprinderilor [2]. Cu toate acestea, pieţele financiare sunt circumspecte în ceea ce priveşte investiţiile în IMM-uri, întrucât percepţia este că aceste întreprinderi comportă un risc mai ridicat decât întreprinderile de mari dimensiuni, mai ales dacă IMM-urile îşi desfăşoară activitatea pe pieţe inovatoare.

2. Potrivit Observatory of European SMEs (Observatorul IMM-urilor europene) [3], accesul limitat la finanţare reprezintă o problemă pentru IMM-urile din Europa. Crizele financiare recente, care au afectat deosebit de grav anumite state membre, au contribuit la deteriorarea situaţiei.

3. Având în vedere că sectorului public îi revine un rol important în sprijinirea IMM-urilor, în special prin acordarea de finanţare adecvată, Comisia a conceput mai multe modalităţi prin care se poate furniza acces la finanţare.

POLITICA DE COEZIUNE A UE

4. Politica de coeziune a UE are drept scop consolidarea coeziunii economice, sociale și teritoriale din cadrul Uniunii Europene, prin reducerea disparităţilor dintre diferitele regiuni ale Uniunii. În contextul politicii de coeziune, FEDER prevede în mod expres posibilitatea de a facilita accesul IMM-urilor la finanţare prin recurgerea în mod predominant la granturi care se acordă punctual şi care, dată fiind natura lor, nu trebuie să fie rambursate de beneficiar.

5. În perioada de programare 2000-2006 corespunzătoare FEDER, Comisia şi statele membre în majoritatea lor au început să recurgă, în contextul implementării politicii de coeziune a UE, la instrumente de inginerie financiară (instrumente rambursabile), însă utilizarea lor a luat amploare în cadrul FEDER în perioada de programare 2007-2013. Subiectul acestui audit al performanţei este tocmai dezvoltarea acestor instrumente financiare aplicate în cadrul FEDER.

SPRIJINUL ACORDAT DE UE IMM-URILOR SUB FORMĂ DE INSTRUMENTE DE INGINERIE FINANCIARĂ ÎN AFARA CONTEXTULUI POLITICII DE COEZIUNE

6. Având în vedere că obținerea şi îmbunătăţirea accesului IMM-urilor la finanţare este de importanţă primordială, sprijinul acordat în acest scop de Uniunea Europeană s-a realizat pe două căi esenţiale:

(a) s-au elaborat o serie de programe specifice: Programul multianual pentru întreprinderi și spirit antreprenorial (Multi-Annual Programme for Enterprise and Entrepreneurship – MAP), căruia i-a succedat Programul pentru inovaţie şi spirit antreprenorial (Entrepreneurship and Innovation Programme – EIP). MAP şi EIP au reprezentat, luate împreună, 1,6 miliarde de euro de-a lungul perioadei dintre 2001 şi 2013. Aceste două programe sunt implementate de Fondul European de Investiţii (FEI). Mecanismul de garantare pentru IMM-uri, care face parte din MAP şi din EIP, a făcut obiectul unui audit recent desfăşurat de către Curte [4];

(b) Banca Europeană de Investiţii (BEI) a implementat programe de împrumut cu un volum total de aproximativ 70 de miliarde de euro (2001-2010), programe care vizau să îmbunătăţească accesul IMM-u- rilor la finanţare. Aceste programe sunt finanţate în principal din resursele BEI, fără a beneficia de fonduri de la bugetul UE [5].

SPRIJINUL ACORDAT IMM-URILOR SUB FORMĂ DE INSTRUMENTE DE INGINERIE FINANCIARĂ ÎN CADRUL FEDER

7. În decursul ultimelor două perioade de programare, Comisia a încurajat, în contextul politicii de coeziune, formele de asistenţă rambursabilă prin intermediul instrumentelor de inginerie financiară. Potrivit Comisiei, este vorba de 12 miliarde de euro din bugetul UE angajate în favoarea măsurilor de inginerie financiară implementate în diversele state membre ale UE [6]: 1,6 miliarde de euro (2000-2006) şi 10,4 miliarde de euro (2007-2013), din care 1,5 miliarde de euro şi, respectiv, 7,9 miliarde de euro reprezintă plăţi efectuate către fonduri de participare sau către fonduri care contribuie la instrumente de inginerie financiară.

8. Cifrele sunt orientative şi ar trebui interpretate cu prudenţă [7], în special în cazul perioadei de programare 2007-2013 [8]. Motivul este în principal faptul că Comisia nu deţine informaţii detaliate privind modul în care sunt finanţate instrumentele de inginerie financiară [9]. Mai mult, nu se cunoaşte în ce măsură au beneficiat IMM-urile în realitate de sumele care au fost acordate fondurilor de participare şi fondurilor de alt tip.

9. În anexa I se pune la dispoziţie o prezentare sintetică a sumelor totale implicate, pe perioade de programare.

10. Regulamentul [10] prevede, în prezent, că instrumentele de inginerie financiară se pot utiliza în trei scopuri: fonduri pentru sprijinul întreprinderilor, cu precădere al IMM-urilor, fonduri de dezvoltare urbană şi fonduri pentru promovarea eficienţei energetice.

11. Acelaşi regulament stipulează că statele membre pot implica FEI în implementarea instrumentelor de inginerie financiară, acesta putând îndeplini trei roluri diferite:

rolul de elaborare a evaluărilor, mai precis a analizelor deficitului de finanţare a IMM-urilor;

rolul de fond de participare, îndeplinit în prezent pentru opt state membre şi trei regiuni [11];

rolul de consilier pentru autorităţile naţionale sau regionale.

MECANISMELE INSTRUMENTELOR FINANCIARE

12. Pentru implementarea programelor de punere la dispoziţie a accesului la finanţare, este necesară implicarea activă a intermediarilor financiari, care convertesc fondurile publice în instrumente financiare destinate IMM-urilor. Finanţarea publică se poate completa cu fonduri suplimentare furnizate de sectorul privat, astfel majorându-se suma totală disponibilă pentru realizarea de investiţii în IMM-uri; acesta este modul în care Curtea defineşte efectul de pârghie. Acest efect este explicat schematic, pe categorii de instrumente financiare, în anexa II.

13. Majoritatea fondurilor cu care contribuie programele operaţionale sunt dirijate către un fond de participare care a făcut obiectul unui proces de selecţie (fond gestionat de FEI, de instituţii naţionale sau de alte entităţi) şi, ulterior, către o serie de intermediari care au făcut obiectul unui proces de selecţie (a se vedea figura). Este posibilă şi opţiunea ca banii să fie transferaţi direct către intermediarii financiari care au fost selectaţi. În contextul instrumentelor de inginerie financiară, benefi- ciarii sunt constituiţi de intermediarii financiari, iar IMM-urile constituie destinatarii finali.

FIGURĂ

FLUXUL URMAT DE FONDURI DE LA PROGRAMUL OPERAŢIONAL PÂNĂ LA IMM (ILUSTRAŢIE SIMPLIFICATĂ)

+++++ TIFF +++++

14. Se pot distinge trei tipuri principale de instrumente financiare: participare la capital, împrumuturi şi garanţii. Toate constituie instrumente eligibile pentru cofinanţare din partea FEDER, dar trebuie să respecte normele UE şi naţionale privind eligibilitatea (de exemplu, transfer de întreprindere, capital circulant, ajutoare de stat).

15. În cazul participării la capital şi al împrumuturilor, veniturile generate din vânzarea de titluri de capital sau, respectiv, din onorarea serviciului datoriei sunt reutilizate, având ca destinaţie finanţarea unor alte instrumente financiare menite pentru alte IMM-uri; acesta este efectul reînnoibil.

16. În cazul garanţiilor, banii se cheltuiesc doar în cazul intrării în incapacitate de plată. În cazul în care nu se produce intrarea în incapacitate de plată, se poate proceda la eliberarea sumelor contribuite în momentul în care se consideră îndeplinite condiţiile contractuale subiacente.

17. Potrivit unor documente strategice recente publicate de Comisie, este foarte probabil ca, în următoarea perioadă de programare, instrumentele de inginerie financiară să cunoască o dezvoltare şi mai intensă [12]. De alt- fel, serviciul competent din cadrul Comisiei, DG Politica Regională, este de părere că efectul de pârghie şi efectul de reînnoire constituie principalele avantaje pe care le au instrumentele financiare în comparaţie cu granturile. Printre alte avantaje invocate în favoarea instrumentelor financiare, se pot cita următoarele:

(a) furnizează finanţare sustenabilă IMM-urilor în condiţii favorabile de piaţă;

(b) contribuie la dezvoltarea competenţelor şi a cunoştinţelor în materie de finanţe ale autorităţilor publice şi ale IMM-urilor;

(c) în comparaţie cu granturile, oferă volume mai mari de finanţare în avans pentru proiectele de investiţie în IMM-uri.

SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

18. Auditul a avut drept principal obiectiv să evalueze dacă fondurile FEDER acordate pentru instrumente de inginerie financiară [13] destinate IMM-u- rilor au fost cheltuite într-un mod eficient şi eficace.

19. Curtea a abordat următoarele aspecte esenţiale legate de eficacitate şi de eficienţă:

(a) calitatea analizelor privind deficitul de finanţare a IMM-urilor;

(b) caracterul adecvat pentru implementarea instrumentelor financiare al cadrului aplicabil FEDER;

(c) eficacitatea şi eficienţa instrumentelor financiare în ceea ce priveşte obţinerea de rezultate.

20. Auditul a fost efectuat la sediul Comisiei şi în cinci state membre (Germania, Ungaria, Portugalia, Slovacia şi Regatul Unit). În conformitate cu cifrele puse la dispoziţie de Comisie, aceste cinci state membre reprezintă, cu aproximaţie, 46 % şi 30 % din alocările acordate din FEDER pentru instrumentele de inginerie financiară în perioada de programare 2000-2006 şi, respectiv, în perioada de programare 2007-2013. Selecţia acestor state membre s-a făcut cu atenţie, urmărindu-se să se asigure o diversitate suficientă a instrumentelor financiare şi a structurilor de finanţare şi să se obţină un echilibru geografic.

21. A fost evaluat un eşantion conţinând 34 de operaţii care au primit cofinanţare din partea FEDER, 24 dintre acestea încadrându-se în perioada de programare 2000-2006, iar 10, în perioada de programare 2007-2013. În anexa I se oferă o imagine de ansamblu a sumelor totale angajate şi plătite care au făcut obiectul prezentului raport, indicându-se, de asemenea, care este proporţia acestora din totalul fondurilor FEDER.

22. Activitatea de audit a inclus examinarea de documente şi întrevederi cu reprezentanţi a diverse entităţi – autorităţi publice şi intermediari financiari – responsabile de conceperea, implementarea şi gestionarea măsurilor şi a instrumentelor de inginerie financiară destinate IMM-urilor.

23. De asemenea, o serie de probe s-au colectat şi în urma auditurilor financiare realizate de Comisie sau de Curtea de Conturi Europeană (denumită în continuare "Curtea") în decursul celor două perioade de programare, precum şi în urma unor activităţi de documentare şi a întrevederilor de audit derulate la sediul Comisiei şi la sediul FEI [14].

24. Activitatea de audit derulată la sediul FEI a vizat două dintre cele trei tipuri de servicii pe care le-a furnizat acesta în contextul măsurilor de inginerie financiară din cadrul FEDER destinate IMM-urilor – şi anume, elaborarea analizelor privind deficitul de finanţare a IMM-urilor şi rolul de fond de participare.

25. În contextul demersului său de analiză comparativă, Curtea a considerat ca exemple de bună practică anumite programe cu bună reputaţie pe plan internaţional [15], precum şi unele dintre programele UE gestionate la nivel central [16], care au fost utilizate ca elemente de comparaţie. De altfel, toate aceste programe urmează o logică de intervenţie similară cu cea a programelor de acces la finanţare pentru IMM-uri din cadrul politicii de coeziune (cu excepţia obiectivului larg de coeziune teritorială). Astfel, toate aceste programe au în comun obiectivele de creştere economică şi de creare de locuri de muncă prin dezvoltarea întreprinderilor cu ajutorul instrumentelor financiare.

OBSERVAŢII

CALITATEA ANALIZELOR PRIVIND DEFICITUL DE FINANŢARE A IMM-URILOR

26. Dezechilibrul dintre cererea şi oferta de diferite tipuri de instrumente financiare destinate IMM-urilor, cunoscut sub numele de "deficit de finanţare", constituie argumentul care justifică intervenția publică pe piaţă. Pentru a da dovadă de eficacitate în demersul de a răspunde la nevoile reale ale IMM-urilor în materie de finanţare, operaţiile FEDER ar trebui să aibă la bază o analiză fiabilă a deficitului de finanţare [17].

27. Curtea a examinat calitatea acestor analize ale deficitului de finanţare, căutând să determine, în special, dacă acestea:

(a) au identificat şi au cuantificat necesitatea unei acţiuni din partea sectorului public în favoarea unor măsuri de inginerie financiară destinate IMM-urilor;

(b) erau corelate cu alte programe operaţionale conexe;

(c) au fost puse la dispoziţia tuturor factorilor interesaţi cu suficient timp înainte.

28. Deşi toate analizele deficitului de finanţare întreprinse de FEI au aplicat o metodologie standard (urmând, cu alte cuvinte, un model comun), ele se caracterizează în mod vădit prin niveluri de calitate neuniforme. Curtea a identificat ca exemplu de bună practică analiza deficitului de finanţare realizată de FEI pentru Suedia, utilizând-o ca bază de comparaţie (a se vedea caseta 1).

CASETA 1

ANALIZA DEFICITULUI DE FINANŢARE REALIZATĂ DE FEI PENTRU SUEDIA – EXEMPLU DE BUNĂ PRACTICĂ

Analiza deficitului de finanţare finalizată de FEI în ianuarie 2007 a inclus:

o analiză completă a cererii şi a ofertei de finanţare pentru IMM-uri, la nivel naţional, pe tipuri de instrumente financiare şi, acolo unde era cazul, luând în considerare particularitățile regionale;

identificarea ariilor în care s-ar fi putut stabili sau nu s-ar fi putut stabili în mod rezonabil existenţa unor deficite de finanţare;

citarea formelor anterioare de sprijin acordat prin FEDER sau a altor forme de acces furnizat de UE la scheme de finanţare, inclusiv menţionarea rolului Grupului BEI;

informaţii oferite cu privire la modul de structurare avut în vedere pentru fondurile acordate cu titlu de cofinanţare IMM-urilor (alocarea fondurilor), inclusiv legătura cu programul operaţional înaintat Comisiei în vederea aprobării;

informaţii privind intermediarii financiari potenţiali care ar dispune de capacitatea de a implementa finanţarea.

PERIOADA 2000-2006: NU S-AU EFECTUAT, ÎN GENERAL, ANALIZE ALE DEFICITULUI DE FINANŢARE

29. În general, în cursul perioadei de programare 2000-2006, Comisia şi statele membre nu au analizat deficitul de finanţare a IMM-urilor. Cu toate că s-au cheltuit 1,60 miliarde de euro pe măsuri de inginerie financiară destinate IMM-urilor, analizele deficitului de finanţare nici nu erau obligatorii, nici nu făcuseră obiectul unor recomandări din partea Comisiei.

30. Evaluările ex ante, astfel cum au fost prevăzute de regulamentele privind fondurile structurale [18], nu cuprindeau o analiză corespunzătoare a deficitului de finanţare a IMM-urilor. De exemplu, în Portugalia s-a furnizat finanţare pentru schemele destinate IMM-urilor fără a se proceda în prealabil la efectuarea unei analize a deficitului de finanţare, în vreme ce în Germania (regiunile Berlin şi Renania de Nord-Westfalia) analizele la care s-a procedat nu erau specifice şi există dubii cu privire la utilizarea lor efectivă de către organismele competente.

PERIOADA 2007-2013: CARENŢE SEMNIFICATIVE

31. Pentru perioada de programare 2007-2013 nu există cerinţe juridice formulate în mod expres care să prevadă existenţa şi utilizarea analizelor deficitului de finanţare a IMM-urilor la nivel de program operaţional. Cu toate acestea, Comisia, fiind conştientă de utilitatea acestor exerciţii, a decis, în colaborare cu FEI, să cofinanţeze analize ale deficitului de finanţare, realizate la cererea statelor membre şi cu titlu gratuit pentru acestea [19]. Aceste analize ar urma să fie utilizate la elaborarea programelor operaţionale, mai precis la stabilirea obiectivelor şi la identificarea resurselor în vederea îmbunătăţirii accesului IMM-urilor la finanţare.

32. În perioada 2006-2009, FEI a elaborat 55 de analize ale deficitului de finanţare la cererea adresată opţional de 20 de state membre, 18 dintre aceste analize făcând obiectul unei examinări în cursul auditului. În afară de analizele referitoare la statele membre care au făcut obiectul acestui audit, au fost examinate şi alte analize ale deficitului de finanţare care au fost realizate pentru Spania, pentru Franţa şi pentru Polonia, întrucât acestor trei state membre le corespunde numărul cel mai mare de astfel de analize.

FEI A IDENTIFICAT ŞI A CUANTIFICAT NECESITATEA UNEI ACŢIUNI DIN PARTEA SECTORULUI PUBLIC

33. În cazul tuturor analizelor deficitului de finanţare examinate, FEI a cuantificat acest deficit şi a concluzionat că sunt necesare acţiuni din partea sectorului public în favoarea unor măsuri de inginerie financiară destinate IMM-urilor.

34. Cu toate acestea, FEI nu a făcut decât într-o mică măsură referire la acţiuni anterioare de sprijin acordat de UE pentru accesul IMM-urilor la finanţare, fie derulate în cadrul FEDER, fie derulate în afara contextului acestui fond. Iar în eventualele cazuri în care a făcut referire la astfel de acţiuni de sprijin, FEI nu a întreprins demersul de a trage învăţăminte din aceste acţiuni anterioare.

NU SE CONTUREAZĂ O LEGĂTURĂ CLARĂ CU PROGRAMELE OPERAŢIONALE

35. Analizele deficitului de finanţare realizate de FEI nu au stabilit, în niciunul dintre cazurile examinate, o legătură cu programele operaţionale din cadrul FEDER cărora le corespund. Analizele în cauză au fost efectuate independent de programul operaţional şi au întâmpinat adeseori întârzieri, ceea ce a antrenat o alocare de fonduri sub nivelul optim de la măsurile din cadrul programelor operaţionale către instrumentele financiare.

36. Drept consecinţă, atunci când a fost necesară negocierea unor acor- duri-cadru ulterioare (între statele membre şi administratorii fondurilor de participare), o serie de constrângeri semnificative legate de programele operaţionale (de exemplu, alocarea între diferitele tipuri de instrumente, constrângerile teritoriale, cerinţele de monitorizare şi de raportare) care nu fuseseră tratate în cadrul analizelor deficitului de finanţare şi-au făcut din nou apariţia.

37. De exemplu, autoritățile regionale din Polonia nu au fost mulţumite de nivelul de calitate pe care l-au avut cinci analize ale deficitului de finanţare ce exista la nivelul regiunilor în cauză [20]. În alte cazuri, analizele deficitului de finanţare au fost în mare parte trecute cu vederea în contextul implementării programelor operaţionale (de exemplu, în Andaluzia şi în Ungaria).

38. Comisia nu a solicitat realizarea unei evaluări sau a unei examinări independente a calităţii analizelor deficitului de finanţare pe care le-a comandat de la FEI. În schimb, BEI a efectuat o astfel de evaluare, în care a estimat analizele deficitului de finanţare ca fiind "parţial nesatisfăcătoare", printre criticile aduse figurând în principal întârzierile cu care se confruntă procesul de analizare şi "o gamă de probleme externe", inclusiv probleme legate de reglementare [21].

ANALIZELE DEFICITULUI DE FINANŢARE NU AU FOST FĂCUTE PUBLICE ÎN MOD SISTEMATIC

39. Pentru a optimiza volumul şi calitatea ofertei de finanţare disponibile pentru IMM-uri, este necesar să se crească cât mai mult posibil gradul de sensibilizare a factorilor interesaţi cu privire la nevoile specifice de finanţare ale IMM-urilor. Acest lucru presupune ca analizele deficitului de finanţare să fie puse la dispoziţie cu textul complet nu numai autorităţilor de management, ci şi intermediarilor financiari, precum şi diverselor grupuri de promovare a intereselor şi diverselor reţele de IMM-uri.

40. Contrar prevederilor Memorandumului de înţelegere [22], în cea mai mare parte a cazurilor nu s-a publicat textul complet al rapoartelor, Comisia făcând publice, în schimb, doar sintezele aferente acestora.

CADRUL APLICABIL FEDER ESTE ADECVAT PENTRU IMPLEMENTAREA INSTRUMENTELOR FINANCIARE?

41. Pentru statele membre şi pentru numeroasele regiuni şi instituţii financiare implicate, un factor esențial pentru reușita demersului de a furniza în mod eficace şi eficient acces la finanţarea IMM-urilor este reprezentat de un cadru de reglementare şi administrativ adecvat.

42. Curtea a examinat dacă:

(a) cadrul juridic şi cadrul de gestionare au ţinut în mod suficient seama de natura specifică a diferitelor instrumente financiare;

(b) faptul că s-a recurs la FEDER ca mecanism de furnizare a instrumentelor financiare a fost de natură să favorizeze o bună gestiune financiară;

(c) sistemele de monitorizare şi de informare ale Comisiei erau adecvate pentru utilizarea instrumentelor de inginerie financiară.

NU SE ŢINE ÎN MOD SUFICIENT SEAMA DE NATURA SPECIFICĂ A DIFERITELOR INSTRUMENTE FINANCIARE

43. Regulamentele în vigoare privind fondurile structurale [23] stipulează că instrumentele financiare includ fondurile de capital de risc (un tip de finanţare sub forma participării la capital), fondurile de împrumut și fondurile de garantare. Regulamentele nu conţin alte dispoziţii specifice suplimentare cu privire la fondurile de participare la capital, de împrumut şi de garantare, care diferă fundamental atât faţă de instrumentele nerambursabile (granturile), cât şi unele faţă de celelalte. Nici Regulamentul financiar [24] nu cuprinde dispoziţii care să facă referire în mod anume la instrumentele financiare.

44. Drept consecinţă, Comisia administrează asistenţa rambursabilă care se acordă IMM-urilor bazându-se pe acelaşi cadru juridic ca cel utilizat pentru granturile nerambursabile.

45. Comisia a recunoscut că această situaţie ridică probleme. Într-un raport de audit intern din 2010 [25], s-a remarcat, de exemplu, că modul în care era conceput cadrul strategic şi de reglementare nu era optim pentru îndeplinirea obiectivelor şi că această concepţie neadecvată a sistemului ar putea să aibă efecte adverse considerabile asupra performanţei şi a reputaţiei Comisiei.

46. În ideea de a ajuta statele membre să înţeleagă cum ar trebui să fie aplicate regulamentele privind fondurile structurale astfel încât să se sprijine instrumentele financiare, Comisia a publicat mai întâi două note interpretative, cu sferă de aplicare limitată, în iulie 2007 şi în decembrie 2008. Abia în februarie 2011, după trecerea a patru ani de la începerea actualei perioade de programare, a avut loc publicarea de către Comisie a unei note interpretative complete şi pertinente cu privire la instrumentele de inginerie financiară, care face distincţie între principalele tipuri de instrumente financiare.

47. Cu toate acestea, nota interpretativă a Comisiei din februarie 2011 nu are forţă juridică obligatorie, astfel că în regulamentele privind fondurile structurale persistă patru deficienţe majore:

insuficienţa dispoziţiilor referitoare la efectul de pârghie şi la reînnoirea fondurilor;

posibilitatea de a angaja alocări nejustificate în favoarea instrumentelor financiare;

posibilitatea recurgerii nejustificate la un tratament preferenţial al sectorului privat;

lipsa de claritate a condiţiilor de eligibilitate pentru capitalul circulant.

INSUFICIENŢA DISPOZIŢIILOR REFERITOARE LA EFECTUL DE PÂRGHIE ŞI LA REÎNNOIREA FONDURILOR

48. O primă deficienţă este inexistenţa în regulamentele privind fondurile structurale a vreunei referiri concrete la fondurile generate prin efectul de pârghie sau la fondurile rezultate ca excedent şi care pot fi reciclate, în general, ori la modul în care sunt aplicabile aceste concepte şi la durata până la care pot fi aplicate [26], în special. Aşa cum a reamintit în repetate rânduri Comisia, acestea sunt caracteristici esențiale ale instrumentelor de inginerie financiară şi chiar ale fondurilor structurale în actuala perioadă de programare [27].

49. Regulamentele privind fondurile structurale nu prevăd o durată anume (de 10, 20 sau 30 de ani) şi nici un factor de reciclare (cel puţin o dată, de două ori, de trei ori) pentru reutilizarea fondurilor rezultate ca excedent în cazurile în care acestea din urmă nu au fost complet consumate. În afară de aceasta, modurile în care fondurile de participare la capital, de împrumut şi de garantare îşi multiplică capitalul sunt fundamental diferite, situaţie care nu a fost reflectată în regulamentele în cauză.

50. Cu toate că nota din februarie 2011 recunoaşte diferenţele care există între tipurile de instrumente financiare, ea nu face aproape deloc referire la efectul lor de pârghie, amintind doar beneficiile pe care le are acesta, fără să definească conceptul sau să stabilească cerinţe aplicabile în aceste sens (coeficientul efectului de pârghie, frecvenţa şi reutilizarea fondurilor rezultate ca excedent) [28].

51. În ceea ce priveşte caracterul reînnoibil al fondurilor, nota interpretativă oferă anumite îndrumări, prin care se încurajează ca resursele publice rambursate după un prim ciclu de investiţie să fie realocate acţiunilor de acelaşi tip, derulate în aceeaşi regiune (regiunea acoperită de programul operaţional) [29]. Cu toate acestea, autorităţile de management dispuneau întotdeauna de o mare libertate de decizie în ceea ce priveşte reutilizarea eventualelor fonduri rezultate ca excedent, întrucât acestea puteau oricând să fie convertite în granturi nerambursabile [30], reducând astfel beneficiile potenţiale ale instrumentelor de inginerie financiară.

52. În Andaluzia, de exemplu, prevederile de lichidare menţionau doar că fondurile rămase în urma lichidării ar trebui să fie transferate în trezoreria regională, modul în care urmau a fi utilizate acestea fiind lăsat la latitudinea administraţiei regionale. Acest lucru însemna că fondurile care rezultau ca excedent puteau să fie utilizate pentru a acoperi cheltuielile curente ale administraţiei regionale sau puteau fi acordate sub formă de granturi unor alţi operatori economici decât micile întreprinderi [31].

53. În plus, după cum se va explica în continuare la punctele 78-83, sistemele de monitorizare şi de informare instituite nu permit să se verifice dacă strategia de investiţie, politica de retragere din investiţie sau prevederile de lichidare [32] au stabilit în mod eficace termenii şi condiţiile în care se pot recicla fondurile rezultate ca excedent. În consecinţă, Comisia nu primeşte informaţii suficiente pentru a putea monitoriza caracterul reînnoibil al fondurilor.

POSIBILITATEA DE A ANGAJA ALOCĂRI NEJUSTIFICATE ÎN FAVOAREA INSTRUMENTELOR FINANCIARE

54. O a doua deficienţă existentă în cadrul actual al regulamentelor privind fondurile structurale [33] o constituie faptul că statelor membre care au implementat fonduri de participare nu li se aplică în mod automat dezangajarea fondurilor pe parcursul duratei de viaţă a programului operaţional în acele cazuri în care nu s-au efectuat plăţi din fondul de participare.

55. Aşa cum s-a remarcat la punctul 32, statele membre nu aveau obligaţia de a efectua analize ale deficitului de finanţare a IMM-urilor. Legiuitorul a oferit astfel posibilitatea de a atribui alocări excesiv de mari instrumentelor financiare.

56. Comisia nu va fi în măsură să regularizeze situaţia decât la închiderea programului, adică după trecerea a peste doi ani de la încheierea perioadei de programare de şapte ani.

57. Un exemplu elocvent de o astfel de alocare exagerată atribuită unui fond este cel al unui fond de garantare din Italia (a se vedea caseta 2).

POSIBILITATEA DE A RECURGE ÎN MOD NEJUSTIFICAT LA UN TRATAMENT PREFERENŢIAL AL SECTORULUI PRIVAT

58. O a treia deficienţă a regulamentelor privind fondurile structurale [34] este că acestea autorizează recurgerea la un tratament preferenţial al sectorului privat în defavoarea sectorului public, în speţă, a fondurilor structurale, fără a furniza prevederi mai detaliate în acest sens. Acest tratament preferenţial intervine efectiv atunci când contractele nu acordă fondului FEDER aceleaşi drepturi în privinţa rambursării ca şi cofinanţatorilor privaţi (cu alte cuvinte, tratamentul nu este pari passu).

59. O justificare a tratamentului preferenţial poate fi dorinţa de a atrage investitori sau creditori privaţi, prin sporirea probabilităţii ca aceştia să fie rambursaţi, precum şi cea de a obţine un raport risc/rentabilitate cu şanse mai mari de câştig. Tratamentul preferenţial trebuie însă justificat cu atenţie, deoarece restricţionează capacitatea de a acumula suficiente fonduri rezultate ca excedent, în vederea finanţării unui nou val de IMM-uri.

CASETA 2

CAZUL UNEI ALOCĂRI EXAGERATE ATRIBUITE UNUI FOND: GARANŢII SPRIJINITE PRIN FEDER ÎN ITALIA (SARDINIA)

Autoritatea de management din Sardinia nu a solicitat efectuarea unei analize a deficitului de finanţare. Având în vedere un coeficient vizat de 10 al efectului de pârghie, în combinaţie cu o rată medie de garantare de 65 % stabilite în planul de afaceri al autorităţii de management [35], capitalul de dotare în valoare de 233 de milioane al fondului ar rezulta în emiterea de noi garanţii în valoare cumulată de cel puţin 3585 de milioane de euro, adică cu 51 % mai mult decât valoarea cumulată maximă a noilor garanţii preconizată în planul de afaceri.

Aceasta reprezintă aproximativ 38 % din suma totală a împrumuturilor rămase de rambursat de către toate întreprinderile din Sardinia (în prezent, 11803 milioane de euro), situaţie care nu este realistă. Până la jumătatea anului 2011, din capitalul total de dotare de 233 de milioane de euro fusese angajată, în baza acestui fond, doar o sumă de 1,5 milioane de euro. Pentru acest capital excesiv de dotare nu se aplică dezangajarea automată.

60. Din acest motiv, autorităţile de management ar trebui să aprecieze dacă există sau nu un tratament preferenţial şi dacă acesta este justificat [36]. Cu toate acestea, nici regulamentele în vigoare privind fondurile structurale, nici notele interpretative ale Comisiei nu furnizează prevederi mai detaliate în acest sens.

61. S-au identificat trei cazuri de recurgere nejustificată la un tratament preferenţial în regiunile Londra, Merseyside şi Yorkshire & the Humber din Anglia. Dacă unul dintre fondurile subordonate fondurilor de participare (adică în care au investit fondurile de participare) ar fi intrat în incapacitate de plată, fondul de participare în cauză ar fi trebuit mai întâi să ramburseze băncii datoria, în detrimentul fondurilor care nu erau în incapacitate de plată.

62. Un al patrulea caz a fost detectat în Ungaria, unde investitorii care participă la capital şi-au garantat realizarea de beneficii făcând apel la o clauză de restricţionare a modului în care se investesc beneficiile (nu se investesc în instrumente cu un randament mai mare), în defavoarea contribuitorului public, şi şi-au redus riscul la care sunt expuşi făcând apel la o clauză de minimizare a pierderilor. În consecinţă, contribuitorul public suportă în integralitate riscul, fără să se afle, în schimb, într-o poziţie avantajoasă atunci când este vorba despre beneficii.

LIPSA DE CLARITATE A CONDIŢIILOR DE ELIGIBILITATE PENTRU CAPITALUL CIRCULANT

63. O a patra deficienţă este legată de condiţiile de eligibilitate pentru capitalul circulant, problemă care nu a fost abordată în regulamentele privind fondurile structurale. În nota interpretativă din februarie 2011, Comisia consideră că instrumentele financiare nu ar trebui să acorde sprijin pentru finanţarea de capital circulant care să nu fie asociat cu un plan de creare sau de extindere a unei întreprinderi [37].

64. Utilizarea termenului ambiguu de "capital de extindere" şi existenţa unui număr mare de excepţii aplicabile utilizării de capital circulant au creat confuzie în rândul instituţiilor financiare din statele membre. De altfel, potrivit punctului de vedere exprimat de Comisie, eligibilitatea capitalului circulant trebuie să fie examinată şi decisă de la caz la caz, cu luarea în mod corespunzător în considerare şi cu respectarea legislaţiei şi a normelor aplicabile în materie de ajutoare de stat [38].

65. Consecinţele acestei insecurităţi juridice au putut fi simţite, de exemplu, în Ungaria, unde autoritatea de management a afirmat că s-a confruntat cu dificultăţi în interpretarea condiţiilor formulate de Comisie, că acestea nu puteau fi monitorizate şi că ele creşteau în asemenea măsură riscul la care erau expuşi intermediarii financiari încât aceştia nu au mai manifestat interes faţă de acordarea de finanţare pentru capital circulant în cadrul FEDER.

CARACTERISTICILE ACTUALE ALE FEDER AU CONSTITUIT UN OBSTACOL PENTRU BUNA GESTIUNE FINANCIARĂ A INSTRUMENTELOR FINANCIARE

66. Caracteristicile FEDER care au constituit un obstacol pentru buna gestiune financiară a instrumentelor financiare sunt reprezentate, în principal, de caracterul teritorial al fondului şi de caracterul insuficient al masei sale critice (efectul de dispersie). Aceste caracteristici au afectat FEDER de-a lungul diverselor perioade de programare.

CARACTERUL TERITORIAL AL FEDER ARE CONSECINŢE PROFUNDE PENTRU FONDURILE ACORDATE IMM-URILOR

67. Cea dintâi caracteristică inerentă a FEDER este abordarea sa teritorială. Pentru implementarea acestui fond, cele 27 de state membre au fost împărţite în 271 de regiuni definite pe bază statistică, în mod normal la nivelul NUTS 2 (Nomenclature d’unités territoriales statistiques – Nomenclatorul unităţilor teritoriale de statistică) [39].

68. Această abordare contrastează cu afirmaţia Comisiei potrivit căreia întreprinderile europene se confruntă cu o concurenţă din ce în ce mai globalizată, iar inovarea este considerată ca fiind un fenomen global, care nu poate să se bucure de succes sau de durabilitate într-un mediu închis [40]. Într-adevăr, spre deosebire de asistenţa rambursabilă cofinanţată prin FEDER, alte instrumente financiare consacrate IMM-urilor, aflate sub gestiunea Comisiei (de exemplu, ETF-Start-up, GIF, FFIMM, Mecanismul de garantare pentru IMM-uri etc.), nu fac obiectul unor astfel de restricţii teritoriale în interiorul UE.

69. Pe lângă acestea, Curtea a mai identificat o serie de cazuri de bune practici care nu sunt limitate de restricţii regionale, atât pe teritoriul Uniunii (Germania), cât şi în afara acesteia (Statele Unite ale Americii şi Israel), dintre care câteva sunt examinate mai în detaliu în caseta 3.

70. Această fragmentare regională împiedică recurgerea la indicatorii tipici instrumentelor financiare, cum ar fi proporţia de participare străină la capitalul social aşa cum figurează în bilanţurile IMM-urilor, ratele de intermediere financiară, ratele de intrare în incapacitate de plată (ratele de default), ratele de respingere a cererilor de credit sau raporturile capital propriu/capital împrumutat. Realitatea este că, în multe cazuri, aceste statistici nu există la nivel regional sau, în orice caz, nu la nivelul împărţirii regionale care stă la baza acordării de sprijin prin FEDER.

FEDER NU PREVINE CREAREA DE FONDURI CU MASĂ CRITICĂ INSUFICIENTĂ (EFECTUL DE DISPERSIE)

71. În cursul procesului de alocare a fondurilor din programele operaţionale, întrucât autorităţile publice nu sunt în mod normal familiarizate cu modalităţile de finanţare a IMM-urilor, modul în care ele alocă fondurilor contribuţii publice face ca, de multe ori, dimensiunea acestor fonduri să nu atingă o masă critică. Acest rezultat nu este cauzat doar de abordarea teritorială amintită anterior, ci şi de naturile potenţial diferite ale programelor operaţionale tematice, care sunt înzestrate cu numeroase obiective economice, de mediu, sociale şi teritoriale.

72. Este puţin probabil să poată fi sustenabilă furnizarea de acces la finanţare prin intermediul unor fonduri cu dimensiunea situată sub masa critică – aceasta deoarece cheltuielile de funcţionare şi riscurile asociate investiţiilor şi creditelor nu se pot repartiza pe un număr suficient de IMM-uri [41].

CASETA 3

BUNE PRACTICI IDENTIFICATE ÎN CADRUL ALTOR PROGRAME CARE SE ADRESEAZĂ IMM-URILOR

În Germania, Programul european de redresare (European Recovery Programme – ERP) nu este fixat în limitele vreunei perioade de programare şi nu s-a implementat pe regiuni. În calitate de fond naţional permanent în favoarea întreprinderilor germane, acest mecanism este reînnoibil în sensul deplin al cuvântului, întrucât fondurile rezultate ca excedent nu pot fi convertite înapoi în granturi.

Programul Small Business Investment Company (SBIC) (program de investiţii pentru micile întreprinderi) din Statele Unite ale Americii şi Fondul pentru cercetare şi dezvoltare, programul Yozma şi programul "Incubatoare tehnologice" ale Ministerului Industriei, Comerţului şi Muncii din Israel (MOITAL) [42] furnizează IMM-urilor acces la finanţare fără să aplice nicio diferenţiere regională. SBIC se concentrează pe acreditarea şi controlul intermediarilor financiari, în vreme ce, în cazul MOITAL, accentul se pune strict pe IMM-urile care activează în domeniul înaltei tehnologii.

Toate aceste programe pun accentul pe alţi factori principali decât diferenţele regionale, deşi nu se poate spune că acestea nu există în interiorul Germaniei, al Statelor Unite ale Americii şi al Israelului.

73. În Regatul Unit şi în Germania, în perioada de programare 2000-2006, 433 şi, respectiv, 204 milioane de euro au fost dispersaţi pe 31 de regiuni în Regatul Unit (în medie, cca 14 milioane de euro pe regiune) şi pe 21 de regiuni în Germania (în medie, cca 10 milioane de euro pe regiune). Ar trebui menţionat, în special, faptul că 14 structuri de finanţare regio- nală dispuneau de un capital mai mic de 10 milioane de euro pentru finanţarea de IMM-uri în regiunile dezvoltate şi intens populate Berlin, Londra, Renania de Nord-Westfalia şi West Midlands – această finanţare fiind prevăzută, în plus, să se realizeze prin intermediul unor instrumente financiare multiple. În plus, în cazul regiunii Berlin, fondurile au trebuit să facă distincţie între IMM-uri în funcţie de situarea sediului lor într-una dintre cele cinci unităţi teritoriale [43].

74. În tabelul 1 sunt prezentate fonduri cu diferite dimensiuni, incluzând şi contribuţia privată, acolo unde este cazul, din patru regiuni ale Uniunii Europene.

TABELUL 1

FONDURI DE DIFERITE DIMENSIUNI DIN URMĂTOARELE REGIUNI FEDER: BERLIN, RENANIA DE NORD-WESTFALIA, LONDRA ŞI WEST MIDLANDS (DENUMIRILE FONDURILOR AU FOST SCHIMBATE PENTRU A LI SE PĂSTRA ANONIMITATEA)

Notă: Cursul de schimb GBP/EUR al BCE de la data de 31.12.2008 (data închiderii plăţii) : 1,0499.

ŢARA | REGIUNEA | DENUMIREA FONDULUI | DIMENSIUNEA FONDULUI (în milioane de euro) |

GERMANIA | Berlin | Fondul de împrumut A (compartimentul pentru obiectivul 1) | 4,52 |

Fondul de împrumut A (compartimentul pentru obiectivul 2) | 7,22 |

Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni A (compartimentul pentru obiectivul 1) | 1,26 |

Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni A (compartimentul pentru obiectivul 2) | 4,14 |

Renania de Nord-Westfalia | Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni D | 0,41 |

REGATUL UNIT | Londra | Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni O (obiectivul 2) | 7,98 |

Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni N (obiectivul 2) | 5,95 |

Fondul de împrumut H (finanţarea prin împrumuturi) | 3,62 |

Fondul de împrumut G | 1,88 |

Fondul de împrumut H (finanţarea de tip "mezanin") | 0,82 |

West Midlands | Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni P | 13,12 |

Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni L | 13,08 |

Fondul de împrumut J | 7,08 |

Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni Q | 6,23 |

Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni M | 3,46 |

Fondul de împrumut I | 1,00 |

75. De fapt, în cazul a trei dintre aceste fonduri, din regiunile Londra, Renania de Nord-Westfalia şi, respectiv, West Midlands, profilul de risc în combinaţie cu dimensiunea redusă a fondului au pus în pericol întregul portofoliu al fondului, din cauza diversificării insuficiente a riscului asumat de fond.

76. Riscul ca autorităţile de management pentru FEDER să disperseze fondurile destinate IMM-urilor este prezent şi în ceea ce priveşte perioada de programare 2007-2013. La data desfăşurării auditului, nu existau probe care să demonstreze că regiunile în cauză ar fi urmat să dispună de fonduri care să fie dotate cu un capital cu masă critică suficientă. Un exemplu elocvent este constituit de cazul expus în caseta 4 (Slovacia).

77. În schimb, constituirea de fonduri de participare şi de fonduri care să aibă o masă critică suficientă este facilitată în acele cazuri în care un stat membru are posibilitatea, în conformitate cu legislaţia naţională, de a-şi considera întreg teritoriul ca fiind o singură regiune (Lituania) sau de a aloca măsuri de inginerie financiară pentru un anumit program operaţional la nivel multiregional (Portugalia). În acelaşi timp, implementarea este şi ea facilitată datorită faptului că trebuie să fie implicată doar o singură autoritate de management.

CASETA 4

MASĂ SUB NIVELUL CRITIC ÎN SLOVACIA

În Slovacia, de exemplu, pentru anumite fonduri cu dimensiuni sub masa critică, resursele financiare iniţiale fuseseră extrase din până la cinci programe operaționale naţionale diferite, ignorând sfatul explicit oferit de FEI, administratorul fondului de participare.

Problema dimensiunii sub masa critică a fost agravată de aplicarea conceptelor de "zonă asistată" şi "zonă neasistată", definite de Comisie, care se utilizează în contextul respectării normelor UE privind ajutoarele de stat şi care nu au nicio legătură cu conceptul de deficit de finanţare a IMM-urilor.

Pentru a putea beneficia de o derogare la nivel naţional de la normele privind ajutoarele de stat, autoritățile slovace au definit Bratislava ca fiind "regiune neasistată". O treime din totalul IMM-urilor din Slovacia şi jumătate din potenţialul Slovaciei în materie de cercetare şi dezvoltare sunt concentrate în regiunea capitalei. Drept urmare, numeroase IMM-uri au fost excluse de la posibilitatea de a beneficia de instrumente de garantare şi li s-au alocat sume foarte modeste în cadrul instrumentelor de participare la capital.

SISTEMELE DE MONITORIZARE ŞI DE INFORMARE ALE COMISIEI ŞI ALE STATELOR MEMBRE NU ŢIN SEAMA DE PARTICULARITĂŢILE INSTRUMENTELOR FINANCIARE

78. Pentru a face faţă complexităţii care caracterizează, în egală măsură, instrumentele financiare, gestiunea partajată şi normele privind ajutoarele de stat şi fondurile structurale, erau necesare sisteme specifice de comunicare, de monitorizare şi informaţionale care să intermedieze relaţiile dintre Comisie, autorităţile de management şi beneficiari (intermediarii financiari). Pe deasupra, având în vedere noile dispoziţii ale cadrului de reglementare privind perioada 2007-2013, statele membre şi alţi factori interesaţi au apelat în mod special la îndrumările şi la avizul Comisiei.

79. Atât pentru perioada de programare 2000-2006, cât şi pentru perioada de programare 2007-2013, statele membre şi autorităţile de management trebuie să corespondeze cu aşa-numitele "birouri geografice" din cadrul DG Politica Regională. Potrivit constatărilor formulate în urma auditurilor interne derulate de DG Politica Regională, punctele slabe ale acestor birouri erau fluxul scăzut de informaţii şi transparenţa redusă [44].

80. În cursul perioadei de programare 2007-2013, Comisia a înfiinţat o unitate având, printre responsabilităţi, instrumentele financiare cu sprijin de la FEDER destinate IMM-urilor. Cea mai mare parte a personalului era însă afectat altor activităţi care erau desfăşurate în cadrul unităţii.

81. În practică, doar trei angajaţi echivalent normă întreagă erau repartizaţi unor sarcini legate de instrumente de inginerie financiară destinate IMM-u- rilor. Având în vedere că nu s-a dat curs apelurilor interne la realizarea unui schimb de cunoştinţe şi de competenţe cu alte direcţii generale [45] şi că nu există aplicaţii informatice specifice la care să aibă acces şi statele membre şi alţi factori interesaţi, Comisia poate să nu dispună de mijloacele necesare pentru a furniza îndrumări şi consiliere corespunzătoare.

82. Instrumentele standard de monitorizare din cadrul politicii de coeziune care sunt implementate în scopul monitorizării FEDER [46] nu sunt adecvate pentru instrumentele financiare sau nu au fost adaptate pentru aplicarea în cazul acestora.

(a) Rapoartele anuale de implementare, cu excepţia celor din Regatul Unit, nu comunică informaţii specifice cu privire la performanţa instrumentelor financiare.

(b) Competenţa legală a comitetelor de supraveghere este monitorizarea la nivel de programe operaţionale [47]; în consecinţă, ele nu sunt, în general, în măsură să abordeze particularităţile diferitelor tipuri de instrumente de inginerie financiară.

(c) Indicatorii aferenţi programelor operaţionale nu fac deosebire între instrumentele financiare (instrumente rambursabile) şi granturi (instrumente nerambursabile) [48]. Prin urmare, majoritatea indicatorilor utilizaţi – "macroindicatori de dezvoltare" [49] care se concentrează pe măsurarea realizărilor concrete – nu au nicio utilitate pentru evaluarea progreselor realizate cu ajutorul instrumentelor de inginerie financiară.

83. Conştientă fiind de acest punct slab, Comisia a recomandat, în nota sa interpretativă din februarie 2011, ca cele 27 de state membre să raporteze rezultate pentru peste 100 de indicatori propuşi [50].

EFICACITATEA ŞI EFICIENŢA INSTRUMENTELOR FINANCIARE ÎN CEEA CE PRIVEŞTE OBŢINEREA DE REZULTATE

84. În demersul său de evaluare a eficacităţii şi a eficienţei FEDER în ceea ce priveşte furnizarea de instrumente financiare, Curtea a examinat dacă şi în ce măsură:

(a) acordarea de finanţare IMM-urilor era afectată de întârzieri;

(b) au existat costuri nejustificate de administrare care au redus fondurile disponibile efectiv pentru finanţarea IMM-urilor (efectele de "scurgere") [51];

(c) fondurile publice au avut un efect de pârghie, atrăgând finanţare privată.

FOARTE MULTE ÎNTÂRZIERI

85. Promptitudinea în furnizarea accesului IMM-urilor la finanţare se poate evalua în comparaţie cu începutul programelor operaţionale din care fac parte instrumentele, şi anume 1999/2000 şi, respectiv, 2007.

86. În afară de riscul de prejudiciere a reputației care poate fi creat de întârzierile care afectează accesul la programele de finanţare, efectele de reacţie în lanţ pe care le pot foarte probabil declanşa întârzierile ar putea afecta capacitatea Comisiei de a recicla fonduri în perioada de programare 2007-2013 şi în cele ulterioare.

87. Atunci când se confruntă cu întârzieri în a furniza IMM-urilor acces la finanţare, fondurile nu pot utiliza sub formă de instrumente financiare banii la care au dreptul IMM-urile. Din punctul de vedere al autorităţii de management, această situaţie face ca alternativa – de a utiliza banii sub formă de granturi pentru IMM-uri – să devină mai atractivă.

88. Principalele cauze ale întârzierilor din cele două perioade de programare au fost trecute în revistă în tabelul 2. Au existat foarte multe întârzieri, în ansamblu pentru statele membre examinate. Unele cauze ale întârzie- rilor au reapărut în perioada de programare actuală. În afară de justificarea legată de "obţinerea de contribuţii din partea sectorului privat", justificările pentru întârzieri sunt legate mai curând de cauze de ordin administrativ, juridic, organizatoric sau strategic decât de circumstanţe financiare volatile.

TABELUL 2

PRINCIPALELE CAUZE ALE ÎNTÂRZIERILOR ÎN IMPLEMENTAREA INSTRUMENTELOR FINANCIARE APLICATE ÎN CADRUL FEDER

Notă: Este posibil ca nu toate tipurile de instrumente financiare care trebuie puse la dispoziţie să fie afectate de întârzieri; nu au fost luate în calcul întârzierile mai mici de doi ani de la data aprobării programului operaţional; categoriile au fost simplificate de auditori; toate categoriile se fundamentează pe probe de audit.

CAUZE ALE ÎNTÂRZIERILOR | STATE MEMBRE SAU REGIUNI |

2000-2006

Durata îndelungată a negocierilor şi a procesului de constituire a structurilor | Berlin, Londra, Renania de Nord-Westfalia, Portugalia, West Midlands |

Probleme legate de ajutoarele de stat în regiunile eligibile în temeiul obiectivului 2 | Londra, Renania de Nord-Westfalia, West Midlands |

Orientările furnizate de Comisie cu privire la structurile fondurilor | Berlin, Londra |

Obţinerea contribuţiei din partea sectorului privat | Londra |

2007-2013

Durata îndelungată a negocierilor şi a procesului de constituire a structurilor | Grecia, Londra, Ungaria, Polonia, Slovacia |

Obţinerea contribuţiei din partea sectorului privat | Londra, West Midlands, Ungaria |

Cauze de ordin administrativ | Andaluzia, Grecia, Polonia, Sardinia |

Negocierile privind costurile de administrare | Polonia, Slovacia |

Adoptarea dispoziţiilor privind guvernanţa | Grecia, Slovacia |

Incertitudini legate de eligibilitatea capitalului circulant | Ungaria |

Entitatea însărcinată cu negocierea nu era o autoritate de management | Slovacia |

89. În paragrafele următoare au fost expuse o serie de exemple elocvente, unul fiind selectat din perioada de programare anterioară, în timp ce trei corespund perioadei de programare actuale.

90. În Germania, fondurile şi-au început activitatea foarte tardiv în perioada de programare 2000-2006, ceea ce a determinat ca cel puţin trei fonduri, din regiunile Berlin şi Renania de Nord-Westfalia, să se regăsească în situaţia de a nu putea cheltui sumele prevăzute pentru finanţarea IMM-urilor, şi anume 24,4 milioane de euro, 13,6 milioane de euro şi, respectiv, 2,6 milioane de euro. Astfel, aceste fonduri au fost subutilizate în proporţie de 18 % până la 87 % în raport cu sumele planificate iniţial.

91. În Grecia, acordul privind fondul de participare a fost semnat în iunie 2007, deci cu mult timp înainte să se contureze criza datoriei suverane a statului respectiv. Până la 30 iunie 2011, nu se plătise efectiv IMM-urilor decât un procent de 0,21 % din cuantumul de 250 de milioane de euro al fondului de participare. IMM-urile din Grecia au început să primească sprijin în cadrul FEDER abia din aprilie 2011. Dat fiind că Republica Elenă şi FEI au semnat din timp acordul privind fondul de participare, administratorul fondului de participare ar fi avut posibilitatea de a lansa direct proceduri de atribuire, dacă statul membru în cauză nu ar fi întârziat dispoziţiile privind guvernanţa fondului de participare, îndeosebi prin condiţionarea acestora de numirile din cadrul autorităţii de management implicate şi de numirile în consiliul care aprobă investiţiile din cadrul fondului.

92. În Slovacia, până în luna iunie 2011, după trecerea a cinci ani de la semnarea unui memorandum de înţelegere între FEI şi Republica Slovacă, niciun IMM nu a beneficiat de finanţare în cadrul FEDER. Alocarea fondurilor din diferitele programe operaţionale şi termenii şi condiţiile referitoare la constituirea fondului de participare au fost finalizate abia în ianuarie 2011. Procedurile de atribuire a contractelor pentru intermediari financiari încă nu fuseseră organizate; în schimb, începuseră deja să fie suportate costuri de administrare începând cu octombrie 2009.

93. În Polonia, între 2008 şi iunie 2011, IMM-urile nu au primit finanţare în cadrul FEDER. După ce a decis să nu apeleze la FEI pentru rolul de administrator al fondului de participare, Republica Polonă a desemnat banca sa de dezvoltare, Bank Gospodarstwa Krajowego, în vederea îndeplinirii acestui rol. Aceasta încă nu a încheiat un acord cu cinci autorităţi regionale cu privire la un sistem uniform de costuri de administrare. Ministerul Dezvoltării Regionale din Polonia a invocat dificultăţile de natură juridică şi organizatorică ridicate de Iniţiativa JEREMIE (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises – Resurse europene comune pentru microîntreprinderi şi întreprinderi mici și mijlocii), în special necesitatea de a da o interpretare largă regulamentelor privind fondurile structurale, având în vedere caracterul lor complex [52].

EFECTELE DE "SCURGERE"

94. Este o practică normală pe piaţă ca intermediarii financiari să impună IMM-urilor plata costurilor de administrare. În contextul FEDER însă, aceste costuri sunt, în general, plătite direct din programul operaţional către intermediarii financiari cu titlu de rambursare sau compensare pentru activitatea de administrare a fondurilor [53].

CHELTUIELILE SUPLIMENTARE ÎN SARCINA IMM-URILOR…

95. Orientările furnizate de Comisie (inclusiv două note interpretative din 2007 şi 2011) nu stabilesc termeni şi condiţii în aşa fel încât să se prevină situaţia în care IMM-urilor li se impune plata unor costuri care nu sunt bazate pe expunerea la riscul de IMM asumat sau pe serviciul furnizat de intermediarii financiari.

96. În Saxonia Superioară (Germania) şi în Estonia, intermediarii financiari desemnaţi de autorităţile de management din statele respective au impus IMM-urilor plata costurilor de refinanţare şi de procesare, o practică care a fost identificată ca urmare a unor audituri desfăşurate de Curte în 2009. Costurile de refinanţare şi de procesare constituie cheltuieli obişnuite de funcţionare ale intermediarilor financiari.

97. Şi în Anglia, IMM-urilor li s-a aplicat plata unor tarife de organizare, de tratare şi de monitorizare, precum şi a unor tarife de alt tip, în plus faţă de taxele normale practicate pe piaţă. Există o investigaţie în curs iniţiată de Comisie, în cadrul unor inspecţii de audit desfăşurate în regiunile din Anglia, cu privire la statutul tarifelor de tratare şi de monitorizare din perspectiva impactului acestora asupra declaraţiilor de cheltuieli eligibile la închidere.

... NU SUNT ÎNTOTDEAUNA FOARTE TRANSPARENTE

98. Întrucât Comisia nu consideră că IMM-ul este, din punct de vedere legal, beneficiarul şi deoarece statele membre nu raportează tot timpul în mod corect costurile de administrare, au existat cazuri în care nu se cunoştea valoarea costurilor de administrare care au fost suportate de IMM-uri.

99. În cazul a patru dintre cele 16 fonduri de investiţii prin plasament în acţiuni care au fost auditate, nu s-au putut estima costurile de administrare, deoarece nu existau date disponibile la momentul desfăşurării auditului.

100. De exemplu, în Renania de Nord-Westfalia, nici autoritatea de management, nici administratorul desemnat al fondului nu au putut furniza informaţii privind costurile de administrare suportate efectiv de regiune. De altfel, nu s-a putut pune la dispoziţie documentaţia referitoare la calculul ratei dobânzii aplicate şi nici la calculul marjei pentru finanţarea costurilor de administrare. Costurile suplimentare suportate pentru sprijinirea IMM-urilor (inclusiv costurile angajării de consultanţi externi) au fost finanţate direct din fond, în cazul unui fond de investiţii prin plasament în acţiuni aflat în stadiul de început, însă nici în acest caz nu s-a putut furniza un document sinoptic care să cuprindă toate aceste costuri.

101. Lipsa de informaţii solide privind costurile de administrare nu este o problemă care se mărgineşte la fondurile de investiţii prin plasament în acţiuni, ci este una mai generalizată. În 11 dintre cele 34 de operaţii auditate, nu s-au putut stabili ratele costurilor de administrare, deoarece nu existau informaţii disponibile privind aceste costuri sau, dacă existau, ele nu erau fiabile.

PERFORMANŢĂ MODESTĂ A FEDER ÎN CEEA CE PRIVEŞTE ATRAGEREA DE FONDURI PRIVATE

102. Atât Comisia, cât şi alţi actori de pe plan internaţional care activează în domeniul finanţării IMM-urilor (a se vedea punctul 25) sunt de părere că unul dintre principalele avantaje pe care le prezintă sprijinirea IMM-urilor cu ajutorul instrumentelor financiare constă în faptul că o contribuţie este de natură să atragă finanţare din partea sectorului privat [54]. Drept urmare, Curtea defineşte "efectul de pârghie" ca fiind gradul în care s-a atras finanţare privată, aşa cum se explică în caseta 5.

103. În cazurile în care finanţarea din surse publice se limitează doar la contribuţia din partea UE (aşa cum se întâmplă în cazul programelor UE gestionate la nivel central), ambele metode de calcul dau acelaşi rezultat. În general însă, situaţia este diferită în contextul politicii de coeziune. Cofinanţarea cu care contribuie statele membre la programele operaţionale constituie de regulă finanţare publică; ea poate fi finanţare naţională sau regională sau poate lua alte forme de ajutoare publice [55].

104. În vreme ce Comisia include cofinanţarea acordată de statele membre pentru un program operaţional ca o contribuţie la efectul multiplicator, coeficientul Curţii nu o ia în considerare ca o contribuţie la efectul de pârghie. De altfel, cofinanţarea din partea statelor membre nu constituie o particularitate doar a instrumentelor financiare. Acest gen de cofinanţare există pentru orice acţiuni implementate în cadrul politicii de coeziune, inclusiv pentru granturile clasice, nerambursabile.

105. La nivelul fondurilor de participare, auditul nu a pus în lumină un efect de pârghie important, adică o participare semnificativă a sectorului privat, situaţie valabilă pentru ambele perioade de programare. De altfel, în mod obişnuit, nu există prevederi explicite cu privire la efectul de pârghie în acordurile de finanţare încheiate între autorităţile de management şi intermediarii financiari, cu excepţia cazului anumitor fonduri de investiţii prin plasament în acţiuni din Regatul Unit, care impuneau coinvestitorilor privaţi prevederi obligatorii privind efectul de pârghie.

CASETA 5

EFECTUL DE PÂRGHIE

Curtea a calculat efectul de pârghie după cum urmează:

Utilizând metoda de calcul a Curţii, anexa II oferă o prezentare schematică a modului în care funcţionează efectul de pârghie pentru fiecare categorie principală de instrument financiar şi, în contextul FEDER, a modului în care trebuie înţeles conceptul de efect de pârghie. De exemplu, un coeficient de 1,00 al efectului de pârghie înseamnă că nu s-a atras deloc finanţare din surse private.

În august 2011, Comisia a oficializat conceptul de "efect multiplicator", care corespunde următoarei formule:

Numărătorul coeficientului efectului de pârghie aplicat de Curte este identic cu numărătorul coeficientului efectului multiplicator al Comisiei. În ceea ce priveşte numitorul, Curtea face suma finanţării din toate sursele publice, în timp ce Comisia nu ia în considerare decât contribuţia din partea UE.

106. În cazul instrumentelor de participare la capital şi al instrumentelor de împrumut, Curtea a constatat că efectul de pârghie obţinut nu a fost unul semnificativ şi că a fost chiar mai scăzut decât nivelurile de referinţă utilizate ca bază de comparaţie. În cazul instrumentelor de garantare, în schimb, efectul de pârghie a fost foarte ridicat.

EFECTUL DE PÂRGHIE AL INSTRUMENTELOR DE PARTICIPARE LA CAPITAL DIN CADRUL FEDER

107. Pentru acest tip de instrument financiar, Curtea a auditat:

(a) cinci fonduri de capital de risc axate pe IMM-uri inovatoare care activează în domeniul înaltei tehnologii;

(b) 12 fonduri de capital privat care sunt mai puţin axate pe înalta tehnologie sau care sunt axate pe cu totul alte domenii.

108. În tabelul 3 sunt indicaţi coeficienţii efectului de pârghie obținuți, aceştia fiind cuprinşi între cca 1 (efect inexistent de pârghie prin atragerea de finanţare din surse private) şi 2,75.

109. Curtea a utilizat ca nivel de referinţă instrumentul "Sprijin pentru înființare" din cadrul ETF (ETF Start-up Facility), care este finanţat în mod centralizat de Comisie şi care este accesibil tuturor intermediarilor financiari eligibili din UE sub administrarea fiduciară a unui administrator al fondului, care este, în acest caz, FEI. Instrumentul este conceput pentru capitalul de risc şi este axat pe IMM-uri care prezintă un risc relativ ridicat.

110. Coeficientul mediu agregat al efectului de pârghie obţinut de ETF-Start-up a atins valoarea de 4,6 (1998-2008) şi de 6,50 (2001-2008), instrumentul reuşind, de asemenea, să genereze venituri în favoarea Comisiei [57]. Mai exact, în Germania, în Portugalia şi în Regatul Unit, state în care era activ şi FEDER, coeficienţii efectului de pârghie obținuți de ETF-Start-up aveau valorile de 4,88, 5,93 şi, respectiv, 5,03 [58]. De cealaltă parte, coeficienţii efectului de pârghie obținuți de FEDER între aprilie 2000 şi iunie 2010 pentru fondurile care au făcut obiectul auditului (indicaţi în tabelul 3) au fost cuprinşi între 1,09 şi 2,75.

TABELUL 3

EFECTUL DE PÂRGHIE AL INSTRUMENTELOR DE PARTICIPARE LA CAPITAL CARE AU FĂCUT OBIECTUL AUDITULUI (DENUMIRILE FONDURILOR AU FOST SCHIMBATE PENTRU A LI SE PĂSTRA ANONIMITATEA)

Note:

- Fondurile de investiţii prin plasament în acţiuni E şi F se aflau în faza de lansare la data desfăşurării vizitei de audit.

- Coeficienţii efectului de pârghie au fost calculaţi pe baza cifrelor transmise în timpul derulării auditului de către administratorul fondului sau de către autoritatea de management.

Stat membru | Denumirea fondului | Descrierea produsului | Coeficientul efectului de pârghie |

Fonduri care investesc în sectorul înaltei tehnologii

Germania | Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni B | Capital de risc (sectorul înaltei tehnologii) | 2,26 |

Regatul Unit | Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni L | Capital de risc, sub formă de participaţii (sectorul înaltei tehnologii) | 2,01 |

Regatul Unit | Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni M | Capital de risc, sub formă de participaţii (întreprinderi aflate în stadiul de început, din sectorul înaltei tehnologii) | 1,95 |

Regatul Unit | Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni N | Capital de risc, sub formă de participaţii (întreprinderi aflate în stadiul de început, din sectorul înaltei tehnologii) | 1,89 |

Germania | Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni D | Capital de risc (întreprinderi aflate în stadiul de început, din sectorul înaltei tehnologii) | 1,33 |

Alte fonduri

Germania | Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni A | Capital privat (multisectorial) | 2,75 |

Portugalia | Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni G | Fond de capital de risc, sub formă de participaţii, care înglobează mai multe fonduri | 2,22 |

Portugalia | Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni H | Capital de risc, sub formă de participaţii (multisectorial) | 2,12 |

Regatul Unit | Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni O | Capital de risc, sub formă de participaţii (întreprinderi aflate în stadiul de început, din sectorul de creaţie) | 1,89 |

Germania | Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni C | Capital privat (multisectorial) | 1,88 |

Regatul Unit | Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni P | Fond pentru industria cinematografică | 1,78 |

Ungaria | Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni E | Capital de risc, sub formă de participaţii (multisectorial) | 1,72 |

Ungaria | Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni F | Capital de risc, sub formă de participaţii (multisectorial) | 1,43 |

Portugalia | Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni I | Capital de risc, sub formă de participaţii (sectorul turismului) | 1,33 |

Regatul Unit | Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni Q | Capital de risc, sub formă de participaţii (întreprinderi aflate în stadiul de început, din sectorul de creaţie) | 1,09 |

Slovacia | Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni J | Capital de risc, sub formă de participaţii, pentru întreprinderi din afara regiunii Bratislava | - |

Slovacia | Fondul de investiţii prin plasament în acţiuni K | Capital de risc, sub formă de participaţii, pentru întreprinderi din regiunea Bratislava | - |

EFECTUL DE PÂRGHIE AL INSTRUMENTELOR DE ÎMPRUMUT DIN CADRUL FEDER

111. Fără a recurge la vreo bază de comparaţie, tabelul 4 demonstrează că cinci dintre cele 10 fonduri de împrumut nu au avut niciun efect de pârghie, nereuşind să atragă finanţare din surse private, în timp ce celelalte fonduri de împrumut au manifestat un efect de pârghie foarte limitat.

112. Ca bază de comparaţie, Curtea a utilizat Facilitatea de finanțare a IMM-u- rilor (FFIMM), care a fost implementată, anterior aderărilor din 2004 şi din 2007, în ţările din Europa Centrală şi de Est care au aderat la UE în cei doi ani respectivi. FFIMM a furnizat granturi (în principal bonusuri pentru performanţă, dar şi granturi pentru aşa-numita "asistenţă tehnică") către reţele de intermediari financiari locali, prin intermediul unor instituţii financiare internaţionale [59]. Aceste granturi erau condiţionate de crearea, în condiţii corespunzătoare, a unor portofolii – cu un anumit volum predefinit – de credite acordate IMM-urilor şi de reînnoirea acestor portofolii.

113. FFIMM a atras finanţare privată, coeficienţii efectului de pârghie obţinuţi de această facilitate a UE depăşind de regulă nivelul de 5 şi mergând până la valori precum 12,5 şi 19,2 [60]. Între 1998 şi iunie 2009, în funcţie de intermediarul financiar care implementa facilitatea, FFIMM a obţinut coeficienţi ai efectului de pârghie cuprinşi între 2 şi 12,5 în Ungaria şi între 4 şi 10 în Slovacia.

EFECTUL DE PÂRGHIE AL INSTRUMENTELOR DE GARANTARE DIN CADRUL FEDER

114. Fondurile de garantare care au făcut obiectul auditului au fost în număr mai mic (şase; a se vedea tabelul 5) decât alte tipuri de fonduri, întrucât Regatul Unit şi regiunile auditate din Germania nu fac uz în general de garanţii acordate în cadrul FEDER.

115. Au existat diferenţe foarte mari între coeficienţii efectului de pârghie obţinuţi, cel mai ridicat fiind de 171. Dar chiar şi coeficientul cel mai scăzut (4,16), cel al unui fond de garantare din Ungaria care şi-a început activitatea în noiembrie 2008, este mai mare decât oricare dintre coeficienţii efectului de pârghie obţinuţi de fondurile de investiţii prin plasament în acţiuni sau de împrumut. Aceste niveluri ale efectului de pârghie sunt comparabile cu cele înregistrate de Mecanismul de garantare pentru IMM-uri [a se vedea punctul 6 litera (a)], care a multiplicat, cumulativ, de 67 de ori fiecare euro din fondurile publice cheltuite în perioada 2001-2006 [61].

TABELUL 4

EFECTUL DE PÂRGHIE AL INSTRUMENTELOR DE ÎMPRUMUT CARE AU FĂCUT OBIECTUL AUDITULUI (DENUMIRILE FONDURILOR AU FOST SCHIMBATE PENTRU A LI SE PĂSTRA ANONIMITATEA)

Notă: Coeficienţii efectului de pârghie au fost calculaţi pe baza cifrelor transmise în timpul derulării auditului de către administratorul fondului sau de către autoritatea de management.

Stat membru | Denumirea fondului | Descrierea produsului | Coeficientul efectului de pârghie |

Alte fonduri

Regatul Unit | Fondul de împrumut G | Împrumuturi de clasă superioară pe termen lung acordate întreprinderilor sociale | 1,67 |

Regatul Unit | Fondul de împrumut H (2 tipuri de operaţii) | Împrumuturi de clasă superioară (multisectorial) | 1,67 |

Regatul Unit | Fondul de împrumut I | Împrumuturi de clasă superioară (multisectorial) | 1,41 |

Ungaria | Fondul de împrumut B | Microcredite, împrumuturi de sume mici | 1,33 |

Ungaria | Fondul de împrumut C | Microcredite (multisectorial) | 1,10 |

Germania | Fondul de împrumut A | Microcredite, împrumuturi | 1,00 |

Ungaria | Fondul de împrumut D | Împrumuturi acordate IMM-urilor | 1,00 |

Ungaria | Fondul de împrumut E | Împrumuturi pentru capital circulant | 1,00 |

Ungaria | Fondul de împrumut F | Împrumuturi pentru capital circulant | 1,00 |

Regatul Unit | Fondul de împrumut J | Microcredite (multisectorial) | 1,00 |

TABELUL 5

EFECTUL DE PÂRGHIE AL INSTRUMENTELOR DE GARANTARE AUDITATE (DENUMIRILE FONDURILOR AU FOST SCHIMBATE PENTRU A LI SE PĂSTRA ANONIMITATEA)

Notă: Coeficienţii efectului de pârghie au fost calculaţi pe baza cifrelor transmise în timpul derulării auditului de către administratorul fondului sau de către autoritatea de management.

Stat membru | Denumirea fondului | Descrierea produsului | Coeficientul efectului de pârghie |

Portugalia | Fond de garantare B | Garanţii | 171,00 |

Portugalia | Fond de garantare C | Garanţii | 114,00 |

Portugalia | Fond de garantare D | Garanţii | 80,00 |

Portugalia | Fond de garantare E | Contragaranţii | 11,00 |

Ungaria | Fond de garantare A | Garanţii | 4,16 |

Slovacia | Fond de garantare F | Garanţii care fac parte din portofoliul care suportă prima pierdere | - |

CONCLUZII ŞI RECOMANDĂRI

CALITATEA ANALIZELOR PRIVIND DEFICITUL DE FINANŢARE A IMM-URILOR

116. În cursul perioadei de programare 2000-2006, în general nu s-au realizat deloc analize ale deficitului de finanţare.

117. În cursul perioadei de programare 2007-2013, toate analizele deficitului de finanţare a IMM-urilor care s-au realizat au concluzionat că era necesară intervenţia sectorului public sub mai multe forme şi au cuantificat acest deficit de finanţare. Totuşi, calitatea analizelor care au fost elaborate în această perioadă de programare este afectată de o serie de deficienţe considerabile. În special, nu s-a stabilit legătura critică dintre alocările provenite din diferitele programe şi deficitul de finanţare identificat.

118. Nu s-a procedat la realizarea unei examinări independente a calităţii analizelor deficitului de finanţare şi a procesului care a stat la baza acestor analize.

RECOMANDAREA 1

(a) Atunci când propun măsuri de inginerie financiară, autorităţile de management ar trebui să se asigure că propunerea lor este justificată în mod corespunzător printr-o analiză a deficitului de finanţare a IMM-urilor, analiză care să aibă o calitate suficient de bună şi care să includă şi o cuantificare a acestui deficit de finanţare.

(b) Atunci când aprobă programe operaţionale, inclusiv măsuri de inginerie financiară, Comisia ar trebui să verifice că acestea sunt coerente cu analiza deficitului de finanţare a IMM-urilor şi ar trebui să se asigure că această analiză este de calitate suficientă.

CADRUL APLICABIL FEDER ESTE ADECVAT PENTRU IMPLEMENTAREA INSTRUMENTELOR FINANCIARE?

119. Regulamentele privind fondurile structurale, care au fost concepute iniţial pentru granturi, prezintă patru deficienţe semnificative, întrucât nu ţin seama de particularităţile instrumentelor financiare. Aceste deficienţe sunt legate de insuficienţa dispoziţiilor referitoare la efectul de pârghie şi la reînnoirea fondurilor, de justificarea alocărilor care se atribuie ingineriei financiare, de condiţiile pentru justificarea recurgerii la un tratament preferenţial al sectorului privat şi de condiţiile de eligibilitate pentru capitalul circulant. Abia în februarie 2011, după trecerea a patru ani de la începerea actualei perioade de programare, a avut loc publicarea de către Comisie a unei note interpretative complete şi pertinente cu privire la instrumentele financiare (a se vedea punctele 46 şi 47).

120. Dat fiind că implementarea instrumentelor financiare care beneficiază de cofinanţare este delegată unui număr mare de autorităţi publice, volumul de fonduri din partea FEDER care, în situaţia în care ar exista un cadru unic, ar putea fi, teoretic, disponibil pentru toate IMM-urile dintr-un stat membru trebuie să fie dispersat între numeroase regiuni ale UE, lucru care afectează masa critică a fondurilor.

121. Sistemele de monitorizare şi de informare, în cazurile în care existau, nu erau adaptate pentru a monitoriza şi pentru a furniza informaţii despre buna gestiune financiară a fondurilor. În pofida lecţiilor învăţate în urma perioadei de programare 2000-2006, această situaţie a împiedicat Comisia să comunice informaţii pertinente care ar fi prezentat utilitate pentru factorii de decizie şi factorii interesaţi care activează în contextul politicii de coeziune.

RECOMANDAREA 2

(a) La elaborarea propunerilor de regulamente privind fondurile structurale, organele legislative şi Comisia ar trebui să ia în considerare diferitele deficienţe specifice menţionate în cuprinsul prezentului raport (a se vedea punctele 48-77). Pe plan mai general, organele legislative şi Comisia ar trebui să furnizeze un cadru de reglementare mai adecvat, astfel încât concepţia şi implementarea măsurilor de inginerie financiară să nu fie afectate de deficienţele cadrului de reglementare a fondurilor structurale sau de constrângerile geografice şi efectele de dispersie caracteristice acestora.

(b) Comisia ar trebui să pună la dispoziţie un sistem de monitorizare şi de evaluare fiabil şi solid din punct de vedere tehnic, care să fie specific instrumentelor financiare. Prin urmare, în cadrul proceselor de monitorizare, de raportare şi de audit ale Comisiei, ar trebui să se facă o diferenţiere între instrumentele financiare şi granturile propriu-zise şi ar trebui să se poată cunoaşte cu precizie suma de bani care a fost plătită efectiv IMM-urilor (a se vedea punctul 8). În special, Comisia şi statele membre ar trebui să convină cu privire la un număr mic de indicatori măsurabili, pertinenţi, specifici şi uniformi care să fie aplicaţi rezultatelor instrumentelor financiare.

EFICACITATEA ŞI EFICIENŢA INSTRUMENTELOR FINANCIARE ÎN CEEA CE PRIVEŞTE OBŢINEREA DE REZULTATE

122. Implementarea prin FEDER a instrumentelor financiare care se adre- sează IMM-urilor a fost caracterizată de prezenţa a numeroase întârzieri. Unele dintre cauzele întârzierilor intervenite în perioada de programare 2000-2006 s-au manifestat şi în perioada de programare 2007-2013.

123. În plus, instrumentele financiare care beneficiază de cofinanţare în cadrul FEDER au fost afectate de efecte de "scurgere" a fondurilor, sub forma costurilor de administrare. În special, anumitor IMM-uri li s-a impus plata unor costuri suplimentare care nu erau bazate pe expunerea la riscul de IMM asumat, iar modul în care erau raportate costurile de administrare nu a fost întotdeauna transparent.

124. Cu excepţia fondurilor de garantare, coeficienţii efectului de pârghie (aşa cum sunt definiţi de Curte) aferenţi fondurilor cu cofinanţare prin FEDER s-au situat la niveluri scăzute.

RECOMANDAREA 3

(a) În vederea accelerării implementării şi a reducerii costurilor de administrare, Comisia ar trebui să exploreze posibilitatea de a pune la dispoziţia statelor membre structuri şi instrumente "la cheie" de inginerie financiară care să se adreseze IMM-urilor (de exemplu, granturi cu plata de redevenţe, vehicule de investiţii special concepute). În anexa III sunt descrise o serie de astfel de structuri.

(b) Statele membre ar trebui, cu sprijinul Comisiei, să depună eforturi pentru a include într-un singur program operaţional pentru fiecare stat membru toate instrumentele financiare cu cofinanţare în cadrul FEDER care se adresează IMM-urilor. Un astfel de demers ar raţionaliza procesul de planificare şi ar elimina unul dintre principalii factori identificaţi drept cauză a întârzierilor.

(c) Comisia ar trebui să definească, în regulamentele privind fondurile structurale, conceptele de "efect de pârghie" şi de "reciclare". În plus, în funcţie de tipul de fond sau de fond de participare în cauză, Comisia ar trebui să prevadă, cu titlu de obligaţii contractuale, coeficienţi minimi ai efectului de pârghie, perioade minime de reînnoire şi furnizarea datelor care să permită calcularea indicatorilor care măsoară efectul de pârghie.

RECOMANDARE GENERALĂ

În cazul în care recomandările formulate anterior nu pot fi puse în aplicare în cadrul aferent politicii de coeziune, Curtea invită organele legislative şi Comisia să analizeze modalităţi alternative de a oferi sprijin IMM-urilor prin intermediul instrumentelor de inginerie financiară. Într-un astfel de caz, aceste instrumente ar trebui să fie sprijinite de către Comisie, fie prin programe pe care aceasta să le gestioneze la nivel central, fie prin vehicule de investiţii special concepute, care să coopereze cu Comisia şi cu statele membre, sau să fie sprijinite în mod direct de către statele membre.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera II, condusă de domnul Harald NOACK, membru al Curţii de Conturi, la Luxemburg, în şedinţa sa din 11 ianuarie 2012.

Pentru Curtea de Conturi

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Preşedinte

[1] În cadrul acestui raport, IMM-urile sunt definite în conformitate cu Recomandarea 2003/361/CE a Comisiei din 6 mai 2003 privind definiția microîntreprinderilor și a întreprinderilor mici și mijlocii (JO L 124, 20.5.2003, p. 36). IMM-urile sunt întreprinderi care au mai puțin de 250 de angajați, a căror cifră de afaceri anuală nu depășește 50 de milioane de euro și/sau al căror bilanț anual total nu depășește 43 de milioane de euro. De asemenea, IMM-urile trebuie să îndeplinească criteriul de întreprindere autonomă.

[2] Giving SMEs the credit they need (Acordarea către IMM-uri a creditelor de care acestea au nevoie), The magazine of Enterprise Policy, Comisia Europeană, 12.2.2009 şi COM(2005) 551 final, 10 noiembrie 2005.

[3] Observatory of European SMEs (Observatorul IMM-urilor europene), Raport analitic, noiembrie 2006-ianuarie 2007, sondaj Eurobarometru Flash.

[4] Obiectivul auditului desfăşurat de Curte (Raportul special nr. 4/2011) pe tema Mecanismului de garantare pentru IMM-uri (a se vedea glosarul) a fost de a evalua dacă acest mecanism a fost sau nu eficace, fiind analizate în special aspectele privind conceperea şi planificarea, gestiunea operaţiunilor acestuia şi îndeplinirea obiectivelor sale. Cadrul de gestiune a operaţiunilor curente a fost considerat de Curte a fi corespunzător. Textul complet al raportului poate fi consultat pe site-ul Curţii: http://eca.europa.eu/.

[5] Cifră estimată consolidată pe baza următoarelor documente ale BEI: SME Consultation 2007/2008 (Consultare privind IMM-urile 2007/2008), mai 2008, Raportul anual privind exerciţiul 2006, iunie 2007, şi Raportul anual privind 2010, mai 2011.

[6] Sume extrase din baza de date comună privind fondurile structurale (SFC) a Comisiei Europene, 8 iunie 2011.

[7] Potrivit afirmaţiilor serviciilor Comisiei, unele state membre au interpretat eronat regulile de clasificare a alocărilor şi este posibil să fi inclus şi alte forme de finanţare decât instrumentele de inginerie financiară.

[8] Pentru această perioadă, instrumentele financiare includ şi instrumente destinate unor întreprinderi care nu se încadrează la definiţia dată de UE IMM-urilor, precum şi proiecte de dezvoltare urbană şi proiecte de eficientizare energetică.

[9] A se vedea punctul 4.32 din Raportul anual al Curţii privind exerciţiul financiar 2010.

[10] Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 (JO L 210, 31.7.2006, p. 25).

[11] FEI este, în prezent, administratorul fondurilor de participare din Bulgaria, Cipru, Grecia, Letonia, Lituania, Malta, România şi Slovacia, precum şi pentru regiunea Languedoc-Roussillon din Franţa şi pentru regiunile Campania şi Sicilia din Italia.

[12] COM(2010) 700 final – Revizuirea bugetului UE, 19 octombrie 2010, pp. 4, 20; Management Plan 2010 (Plan de gestionare 2010) (versiune finală), DG Politica Regională, 10 mai 2010, pp. 6-7; Al cincilea raport de coeziune economică, socială şi teritorială, noiembrie 2010 (versiune preliminară), pp. xv-xvi şi 213-218.

[13] În contextul acestui audit, aceste instrumente sunt constituite din instrumentele sub formă de participare la capital, împrumuturi şi garanţii, destinate IMM-urilor (a se vedea glosarul).

[14] Drept rezultat, s-au formulat o serie de observaţii suplimentare în ceea ce priveşte Germania, Estonia, Grecia, Spania, Franţa, Italia, Polonia şi Regatul Unit.

[15] Programul european de redresare din Germania, programele Ministerului Industriei, Comerţului şi Muncii din Israel (MOITAL) şi