RO    RO RO 
 
RO 1   RO  COMISIA COMUNIT ĂŢILOR EUROPENE 
Bruxelles, 21.10.2009 
SEC(2009) 1377 final 
  
DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI 
de însoțire a 
 
Propunerii de 
 
DIRECTIV Ă A PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI A CONSILIULUI 
 
privind standardele minime cu privire la procedurile din statele membre de acordare și 
de retragere a protec ției interna ționale 
  
Rezumatul evalu ării impactului  
  
{COM(2009) 554} 
{SEC(2009) 1376}  
 
RO 2   RO 1. DEFINIREA PROBLEMELOR  
În ciuda m ăsurilor adoptate în prima faz ă a sistemului european comun de azil (SECA), 
posibilitățile de care dispun solicitan ții de azil în vederea ob ținerii protec ției interna ționale 
variază în continuare foarte mult de la un stat membru la altul, în func ție de locul în care sunt 
examinate cererile pe care le introduc. Majoritatea participan ților la dezbaterea privind cartea 
verde au identificat deficien țe grave în Directiva 2005/85/CE a Consiliului din 1 decembrie 
2005 („Directiva privind procedurile de azil” sau „directiva”) , care pot crea probleme în 
materie de protec ție și riscă să ducă la returnare .  
Majoritatea dispozi țiilor directivei sunt op ționale și au permis statelor membre (SM) s ă 
continue aplicarea procedurilor existente. Rezultatul se traduce prin diferen țele care persist ă 
între SM și prin incertitudinea cu care se confrunt ă solicitanții; din aceste motive este dificil 
să vorbim de un sistem comun de azil. Potrivit statisticilor în domeniul azilului, ambiguit ățile 
și posibilit ățile de derogare au condus la divergen țe marcante în aplicarea Directivei privind 
standardele minime (DSM).  Iată câteva exemple în acest sens: 
• în 2007, ponderea totalului deciziilor pozitive a variat  de la un stat membru  la altul, de la 
52,2 % în Luxemburg, la 27,5 % în Germania și 0,8 % în Grecia. 
• nivelul de recunoa ștere pentru solicitan ții cu aceea și naționalitate pentru perioada 2005-
2007 a variat în mod semnifica tiv de la un SM la  altul: de exempl u, pentru solicitan ții de 
azil din Rusia (majoritatea de origine cecen ă), de la 63% în Austria la 0% în Slovacia. 
Evaluarea impactului se concentreaz ă pe aspectele care s-au dovedit a fi cele mai 
controversate, car e pot provoca reac ții diferite din partea SM și care necesit ă investiții 
financiare suplimentare: 
• obstacole legate de solicitarea protec ției interna ționale; 
• marja de eroare administrativ ă; 
• noțiuni procedurale divergente; 
• preocuparea pentru eficien ța și calitatea procesului decizional.  
2. VALOAREA AD ĂUGATĂ A AC țIUNII UE șI RESPECTAREA PRINCIPIULUI 
SUBSIDIARIT ĂțII 
Concluziile de la Tampere prev ăd că SECA ar trebui s ă includă, pe termen scurt, standarde 
comune pentru o procedur ă de azil echitabil ă și eficient ă și, pe termen lung, norme 
comunitare care s ă conducă la o procedur ă de azil comun ă în Comunitatea European ă. 
Programul de la Haga a stabilit drept obiectiv  al celei de a doua faze a SECA instituirea unei 
proceduri de azil comune la nivelul Uniunii.  
Crearea unui SECA a devenit o prioritate a Uni unii Europene din cauz a mai multor factori, 
cel mai important fiind c ă unele SM primesc un num ăr mai mare de cereri de protec ție 
internațională decât altele. Aproximativ o cincime din cereri sunt cereri multiple. Solicitan ții 
de azil consider ă, evident, c ă anumite SM sunt mai „atractive” decât altele; de exemplu, în 
2006, Belgia, Germania, Fran ța, Suedia și Regatul Unit au primit mai mult de 3 000 de cereri 
multiple, în timp ce Cipru și Portugalia au primit mai pu țin de 100. Unele persoane au nevoie 
de protecție, însă aceasta nu le-a fost acordat ă. 
Un motiv al acestor diferen țe este aplicarea neuniform ă a procedurilor de examinare a 
cererilor. În aceste condi ții, a continuat „loteria” azilului și, prin urmare, mi șcările secundare 
 
RO 3   RO între SM, aducându-se  atingere justific ării Regulamentului de la Dublin, care se bazeaz ă pe 
ipoteza c ă solicitan ții au acces la protec ție în condi ții echivalente în toate SM. Directiva 
abordează aspectele esen țiale ale SECA, întrucât conecteaz ă și sprijină toate instrumentele 
referitoare la azil, iar orice deficien ță legată de acest sistem influen țează negativ aplicarea 
celorlalte norme comunitare. 
În aceste condi ții, este necesar ă luarea de m ăsuri la nivelul UE  pentru a îmbun ătăți și a 
armoniza și mai mult standardele, având în vedere st andardele minime existente în materie de 
proceduri de azil.  
3. OBIECTIVELE DE POLITIC Ă 
Obiectivul general: 
îmbunătățirea standardelor de protec ție în cadrul UE pentru persoanele care au nevoie de 
protecție interna țională. 
Obiectivele specifice:  (1) garantarea accesibilit ății procedurilor de azil; 
(2) îmbunătățirea echității procedurilor; 
(3) asigurarea aplic ării coerente a mecanismelor procedurale comune; 
(4) îmbunătățirea calității și eficienței procedurilor; 
(5) îmbunătățirea accesului la o cale de atac eficient ă; 
(6) asigurarea coeren ței între diferite instrumente UE în materie de azil
. 
4. OPțIUNI DE POLITIC Ă 
Având în vedere faptul c ă problemele sunt de natur ă diversă, este imposibil ă identificarea 
unei opțiuni de politic ă globale și unice. Din acest motiv, evaluarea impactului propune 
opțiuni de politic ă separate pentru fiecare obiectiv de politic ă. Fiecărei opțiuni de politic ă îi 
corespund dou ă sau trei subop țiuni legislative. În domeniul legisla ției procedurale în materie 
de azil, numai m ăsurile legislative ar putea  asigura un impact sistemic și durabil asupra 
calității și eficienței procedurilor de exam inare. Aproape toate subop țiunile sunt cumulative. 
Acestea sunt înso țite de planifi carea unor activit ăți de cooperare concret ă. Pentru a stabili 
elementele op țiunii preferate, evaluarea impactului prezint ă toate subop țiunile în compara ție 
cu scenariul de baz ă, având în vedere atât  eficacitatea, eficien ța și coerența, cât și 
proporționalitatea, impactul social și impactul asupra drepturilor fundamentale. 
Având în vedere nivelul de complexitate al op țiunilor propuse, prezentu l rezumat se limiteaz ă 
la enumerarea elementelor principale care alc ătuiesc opțiunea preferat ă. 
i. Statu-quo  
Cadrul juridic existent ar r ămâne neschimbat. Monitorizarea Comisiei ar contribui la cre șterea 
gradului de respectare a standardelor actuale. Hot ărârile și concluziile CEJ și CEDO care, de 
exemplu, subliniaz ă principiul unei examin ări amănunțite a cererilor, ar putea reduce 
caracterul arbitrar al aplic ării directivei. Cu toate acestea, aceast ă evoluție ar avea un caracter 
ad hoc, nu unul general. Caracter ul disparat al procedurilor în  materie de azil permise de 
directivă ar continua s ă existe, de și acesta este posibil s ă se atenueze, datorit ă cooperării 
concrete, în special dac ă Biroul European de Sprijin pe ntru Azil ar concepe programe de 
 
RO 4   RO formare sau ar acorda sprijin specific de special itate atunci când este nevoie, prin intermediul 
unei echipe de exper ți. 
ii. Asigurarea accesului la procedurile de azil 
- instituirea unei autorit ăți competente responsabile cu înregistrarea cererilor de protec ție 
internațională; 
- precizarea faptului c ă agenții de poliție, polițiștii de frontier ă și celelalte autorit ăți cărora li 
se poate adresa o persoan ă care dore ște să introducă o cerere de protec ție interna țională ar 
trebui să dispună de instruc țiuni clare privind m odul în care trebuie s ă acționeze în astfel de 
cazuri, inclusiv în ceea ce prive ște obligația de a transmite cererea autorit ății competente;  
- introducerea obliga ției de a prezenta solicitan ților de azil de facto  prezenți la punctele de 
intrare informa țiile procedurile de in troducere a unei cereri și serviciile de consiliere și 
interpretare de care pot beneficia; 
- introducerea obliga ției pentru SM de a înregistra cererile într-un termen rezonabil; 
- revizuirea motivelor de inadmisibilitate și asigurarea condi țiilor care s ă permită 
solicitantului s ă își facă cunoscut ă propria viziune asupra motivelor și a informa țiilor pe care 
autoritățile intenționează să își întemeieze decizia; 
- eliminarea no țiunii de țară terță sigură. 
iii. Îmbun ătățirea garan țiilor procedurale  
- eliminarea derog ărilor de la principiile și garanțiile de baz ă și asigurarea de asisten ță juridică 
gratuită minorilor neînso țiți, precum și altor solicitan ți de azil care nu dispun de resursele 
financiare necesare pentru procedurile în prim ă instanță; 
- garantarea faptului c ă tratatele de extr ădare nu sunt folosite pentru a returna în țara sa de 
origine o persoan ă care solicit ă azil; 
- asigurarea accesului solicitantului de az il la raportul privind interviul personal și a 
posibilității formulării de comentarii înainte de luar ea deciziei privind cererea acestuia; 
- asigurarea faptului c ă, în timpul interviului personal, comunicarea are loc într-o limb ă în 
care solicitantul poate comunica și în care î și poate prezenta în mod corespunz ător elementele 
cererii.  
iv. Îmbun ătățirea egalit ății accesului la protec ție pentru persoanele cu nevoi speciale 
- introducerea no țiunii de solicitan ți cu nevoi speciale;  
- acordarea dreptului de a introduce o cerere de protec ție interna țională în cazul copiilor, 
eliminarea posibilit ății existente în prezent de a nu desemn a un reprezentant în cazul în care 
un minor neînso țit are 16 ani sau mai mult;  
- definirea competen țelor tutorelui și specificarea dreptului tutorelui de a solicita azil în 
numele unui minor neînso țit;  
- informarea, de c ătre SM, a fiec ărui adult în parte, cu privire la dreptul de a introduce o 
cerere separat ă de protec ție interna țională și de a oferi adul ților aflați în între ținere 
posibilitatea de a- și prezenta situa ția personal ă autorității decizionale;  
- definirea rolului rapoartelor medi co-legale pentru a dovedi existen ța unor semne de tortur ă și 
a procedurilor de ob ținere a acestora, acordarea timpului necesar de care au nevoie persoanele 
 
RO 5   RO care au supravie țuit torturii pentru a se preg ăti pentru un interviu personal privind fondul 
cererii și introducerea unor condi ții în func ție de sex și de vârst ă pentru intervievarea 
solicitanților;  
- clarificarea faptului c ă ar trebui luate în considerare aspectele legate de sex și obligațiile 
internaționale în ceea ce prive ște drepturile copilului atunci când se aplic ă directiva, iar 
supraviețuitorii torturii, persoa nele cu probleme de s ănătate mintal ă și minorii neînso țiți ar 
trebui excepta ți de la procedura accelerat ă, care se bazeaz ă pe noțiunea de cerere v ădit 
neîntemeiat ă;  
- exceptarea minorilor neînso țiți de la procedurile privind grani țele și țările terțe sigure;  
- asigurarea includerii problemel or legate de sex, traume și vârstă în programele de formare 
pentru personalul din serviciile de azil.  
v. Apropierea procedurilor accelerate 
- introducerea unei liste restrânse și exhaustive cu motivele care stau la baza procedurii 
accelerate, pornind de la no țiunea de cereri v ădit neîntemeiate, f ără a aduce atingere libert ății 
SM de a acorda prioritate altor cereri;  
- obligația SM de a organiza interviuri personale și specificarea faptului c ă autoritatea 
decizional ă ar trebui s ă dispună de timpul necesar pentru a face o evaluare am ănunțită a 
cererii.  
vi. Clarificarea no țiunii de țară de origine sigur ă 
- eliminarea no țiunii de list ă comună minimă a țărilor de origine sigure și a derogărilor de la 
cerințele de fond referitoare la  desemnarea la nivel na țional a țărilor terțe considerate țări de 
origine sigure; 
- asigurarea unei monitoriz ări periodice a situa ției din țările terțe desemnate ca fiind sigure.  
vii. Îmbun ătățirea accesului la o cale de atac eficace  
- clarificarea faptului c ă domeniul de aplicare al revizuirii ar trebui s ă includă atât elemente de 
fapt, cât și de drept, cel pu țin în cazul procedurilor în prim ă instanță și ar trebui s ă aibă la bază 
evaluarea ex nunc  a necesității de protec ție;  
- asigurarea efectului suspensiv automat al c ăilor de atac îndreptate împotriva deciziilor în 
primă instanță, cu un num ăr limitat de excep ții. În cea de a doua situa ție, măsurile provizorii 
ar putea fi luate de o instan ță judecătorească pentru fiecare caz în parte;  
- asigurarea dreptului nelimitat al instan țelor de a primi materialele care au stat la baza lu ării 
deciziei de c ătre autoritat ea decizional ă;  
- stabilirea unor term ene rezonabile pent ru introducerea c ăilor de atac împotriva deciziilor 
luate în prim ă instanță.  
viii. Îmbun ătățirea coeren ței între diferitele instrume nte UE în materie de azil  
- stabilirea elementelor-cheie ale procedurii unice de azil prev ăzute în directiv ă; 
- extinderea dispozi țiilor directivei privind retragerea stat utului de refugiat la cazurile de 
retragere a protec ției subsidiare;  
 
RO 6   RO - sublinierea faptului c ă directiva se aplic ă în cazul persoanelor care fac obiectul 
procedurilor de la Dublin și că noțiunea de retragere implicit ă a cererii nu se aplic ă în cazul 
persoanelor transferate în  SM responsabil în temeiul Regulamentului Dublin. 
ix. Sporirea eficien ței și a calității procesului decizional  
- reducerea num ărului de derog ări actuale de la principiul unei autorit ăți decizionale 
unice; 
- asigurarea unui num ăr suficient de angaja ți competen ți de care s ă dispună o autoritate 
decizional ă;  
- introducerea unor condi ții minime privind con ținutul interviului; 
- specificarea unor condi ții minime privind con ținutul programelor de formare; 
- fuzionarea procedurii de tratare a cererilor ul terioare cu procedura de admisibilitate;  
- solicitarea adresat ă SM de a lua în considerare reprezent ările viitoare înaintea lu ării 
unei decizii finale în ceea ce prive ște fondul; 
- stabilirea unui termen rezonabil pe ntru luarea deciziilo r pe fond în prim ă instanță.  
5. EVALUAREA IMPACTULUI  
Fiecare subop țiune implic ă diferite grade ale impactului în urm ătoarele domenii:  
• sporirea accesului la protec ție și justiție, întrucât marja de eroare administrativ ă în 
procedurile de azil ar fi redus ă în mod semnificativ datorit ă îmbunătățirii garan țiilor 
procedurale, a une i mai bune coordon ări între instrumentele existente în materie de azil și 
calitatea sporit ă a procesului decizional; 
• sporirea accesului la protec ție socială, întrucât persoanele care solicit ă azil ar avea șanse 
mai mari de acces la procedurile în materie de azil și, dacă este cazul, la protec ție socială și 
medicală. Același principiu se aplic ă și în cazul îmbun ătățirii condi țiilor de s ănătate 
publică; 
• o mai mare egalitate/nediscriminare : elementele-cheie ale op țiunii preferate care vor spori 
egalitatea și nediscriminarea sunt  în special dispozi țiile care promoveaz ă egalitatea de facto 
în procedurile de azil (garan ții speciale pentru femei și solicitan ții vulnerabili), dispozi țiile 
privind accesul la o cale de atac eficace și îmbunătățirea garan țiilor procedurale;  
• buna guvernan ță: ar fi mai bi ne reprezentat ă în SM prin introducerea unei autorit ăți 
decizionale unice și prin asigurarea unui personal care s ă dispună de competen țele și 
cunoștințele necesare.  
Este foarte greu să se estimeze costurile legate de modificarea SECA . Protecția se acord ă în 
urma unei analize complexe a fiecărui caz în parte , analiză care depinde de context și de o 
serie de circumstan țe juridice și factuale. Nu exist ă date referitoare la motivele pentru care, 
într-o anumit ă perioadă de timp, anumite cereri au fost  acceptate, iar altele refuzate. 
Dimensiunea și profilul fluxurilo r de solicitan ți de azil nu sunt previzibile de la un an la altul. 
Informațiile disponibile privind principalele elemente ale op țiunii preferate sunt  prezentate în 
cele ce urmeaz ă. 
Cele 10 SM care ar putea fi afectate, eventual, de dispozi țiile propuse privi nd interviurile 
personale au primit în total 111 650 de solicitan ți în 2008. În cazul în care accesibilitatea 
interviurilor cre ște cu 5%, dispozi ția propus ă va afecta cel pu țin 5 582 de solicitan ți, ceea ce 
 
RO 7   RO presupune costuri de aproximativ 266 149,76 EUR pe an1. Cele 5 SM care ar  fi afectate de 
măsurile prev ăzute privind facilitarea accesului la proceduri la frontiera maritim ă au primit 56 
985 de solicitan ți în 2008. Dispozi țiile privind asisten ța juridică gratuită în primă instanță ar 
afecta cel pu țin 11 SM, care au primit 125 255 de solicitan ți în 2008. Este posibil ca pân ă la 
48 400 de persoane (20% din totalul solicitan ților) să aibă nevoie de m ăsurile prev ăzute 
privind victimele torturii. Aproximativ 45 140 de persoane ar putea beneficia de îmbun ătățirea 
accesului la o cale de atac eficace în 8 SM.  Totalul costurilor administrative prev ăzute 
generate de op țiunea preferat ă este estimat la 2 857 555 EUR. 
O mare parte din costuri ar putea fi compensate de câ știguri financiare pe termen lung . 
Limitarea mi șcărilor secundare și eficientizarea procedurilor în prim ă instanță ar putea 
conduce la realizarea de economii. Prin acordar ea de prioritate serv iciilor, expertizei și 
evaluărilor, opțiunea preferat ă ar reduce num ărul căilor de atac, ceea ce presupune mai pu ține 
costuri administrative și financiare. Se pare c ă recurgerea la c ăile de atac poate dubla costurile 
legate de o cerere de azil; în 2007 au fost introduse 110 846 de c ăi de atac. În plus, acest lucru 
ar însemna o reducere a costurilor aferente servic iilor de primire. Costul mediu al unui an de 
primire poate ajunge la 11 000 EUR de persoan ă, iar termenul prev ăzut pentru procedurile în 
primă instanță este de 6 luni, și pentru procedurile privind c ăile de atac, cel pu țin 1 an.  
Măsurile naționale de punere în aplicare a standard elor incluse în propunere pot fi cofinan țate 
în proporție de 50% sau 75% din Fondul  european pentru refugia ți. 
6. ANALIZA COMPARATIV Ă A OPțIUNILOR  
Opțiunea preferat ă prevede stabilirea unor principii proced urale, a unor garan ții și noțiuni 
esențiale în dreptul comunitar. Prin armonizarea modalit ăților procedurale, op țiunea preferat ă 
poate asigura accesul la protec ție în condi ții echivalente pe teritoriul Uniunii și o mai bun ă 
distribuție a „sarcinii” care îi revine fiec ărui SM. De asemenea, acesta este un important pas 
înainte c ătre atingerea obiectivului UE de asigurare a respect ării dreptului la azil, a 
principiului nereturnării și, în sens mai larg, a drepturilor fundamentale. 
Ar trebui ca op țiunea preferat ă să îmbunătățească atât eficien ța, cât și calitatea procedurilor, 
acordând prioritate serviciilor, îndrum ărilor și expertizei și încurajând statele membre s ă 
furnizeze, într-un termen rezonabil,  decizii bine fundamentate în prim ă instanță. Acest lucru 
ar trebui (i) s ă le permit ă SM să facă distincția mai rapid între solicitan ții de azil și alți 
migranți, în contextul unor sosiri mixte; (ii) s ă îmbunătățească motivarea deciziilor negative 
în primă instanță; (iii) să permită personalului din serviciile de azil s ă identifice mai bine 
cazurile de cereri neîntemeia te sau abuzive; (iv) s ă sprijine eforturile SM de a elimina de pe 
teritoriul lor solicitan ții de azil ale c ăror cereri au fost respinse.  
7. MONITORIZARE șI EVALUARE  
Procedurile de monitorizare și evaluare vor consta într-un raport de evaluare întocmit de 
Comisie la fiecare cinci ani. Exper ții vor continua s ă se reuneasc ă periodic pentru a discuta 
despre problemele legate  de punerea în aplicare și pentru schimbul de bune practici între SM. 
Biroul European de Sprijin pentru Az il va contribui la colectarea informa țiilor actualizate 
privind punerea în aplicare  a directivei în SM.  
                                                           
1 Estim ările se bazeaz ă pe costul mediu al unei ore de lucru pentru func ționarii care se ocup ă de 
problemele legate de azil (23,84 EUR).