GLOSAR

Acţiune : Proiect, contract sau alt aranjament, cofinanţat prin FEADR.

Axe : În perioada de programare 2007-2013, sprijinul pentru dezvoltare rurală se acordă prin intermediul a patru axe tematice, care constituie grupuri coerente de măsuri de dezvoltare rurală.

"Bilanţul de sănătate" : Politica agricolă comună a fost modificată în 2009 cu scopul ca fermierii să fie mai bine pregătiţi pentru a răspunde semnalelor de pe piaţă, administrarea plăţilor directe să fie simplificată și fermierii să fie ajutaţi să facă faţă noilor provocări ale viitorului, în special cele privind schimbările climatice. Această adaptare este cunoscută sub denumirea de "bilanţ de sănătate al reformei PAC".

"Efectul de balast" ("efectul deadweight") : Situația în care un proiect subvenționat ar fi fost integral sau parțial realizat chiar și fără ajutorul acordat.

FEADR : Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală.

Măsură : Sistem de ajutor financiar pentru punerea în aplicare a unei politici. O măsură definește normele aplicabile proiectelor care pot fi finanțate în cadrul unei axe.

Orientările strategice ale Comunității : În cuprinsul acestor orientări strategice, Consiliul identifică priorităţile pe care le are în vedere Uniunea Europeană pentru Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR), stabilind o corelaţie cu obiectivele fixate de Consiliile Europene de la Lisabona și de la Göteborg și transpunându-le în politica de dezvoltare rurală. Intenţia este de a asigura coerenţă între dezvoltarea rurală și alte politici ale Uniunii Europene, în special coeziunea și mediul, și de a veni în completarea punerii în aplicare a noii politici agricole comune (PAC) și a restructurării pe care a antrenat-o adoptarea acesteia.

PAC : Politica agricolă comună – ansamblul de acte de lege și de practici adoptate de Uniunea Europeană pentru a aplica o politică comună și unitară în domeniul agriculturii.

PDR : Program de dezvoltare rurală, document de programare elaborat de un stat membru și aprobat de Comisie în vederea planificării și a implementării politicii de dezvoltare rurală a UE. Un PDR poate fi elaborat fie la nivel regional, fie la nivel naţional.

Perioadă de programare : Cadru multianual de planificare și de implementare a politicilor UE, cum ar fi politica de dezvoltare rurală; perioada actuală corespunzătoare dezvoltării rurale se întinde între 2007 și 2013.

Strategia de la Göteborg : Strategia de la Göteborg a fost lansată în 2001, fiind prima strategie a Uniunii Europene pentru o dezvoltare durabilă.

Strategia de la Lisabona : Strategia UE privind creșterea economică și ocuparea forței de muncă, lansată în 2000, care vizează să stimuleze creșterea economică și să creeze locuri de muncă mai multe și mai bune, prin investiţii în competenţe, prin ecologizarea economiei și prin inovare.

SINTEZĂ

I. În cadrul politicii sale de dezvoltare rurală, Uniunea Europeană (UE) cofinanţează proiecte de investiţii destinate exploataţiilor agricole. În perioada actuală de programare, 2007-2013, s-a alocat un buget de 11,1 miliarde de euro [1] pentru o anumită măsură de investiţii, numită "modernizarea exploataţiilor agricole". Finanţarea provenită de la UE este completată cu fonduri publice naţionale, care au rolul de a acoperi o parte din costul total al investiţiei.

II. În Orientările strategice pentru dezvoltare rurală ale Comunității, elaborate de Consiliu, acesta a definit anumite priorităţi, la nivelul UE, care trebuie avute în vedere în cadrul politicii de dezvoltare rurală, statelor membre cerându-li-se să direcţioneze fondurile către obiective clar definite care să reflecte nevoile identificate la nivelul zonelor rurale de pe teritoriul lor.

III. În 2009, pentru a consolida și mai mult acţiunile implementate pentru a răspunde priorităţilor UE în materie de schimbări climatice, energie regenerabilă, gestionarea resurselor de apă, biodiversitate și restructurarea sectorului produselor lactate, s-a alocat, prin intermediul bilanţului de sănătate al reformei PAC și al planului european de redresare economică, o sumă suplimentară în cuantum de 4,95 miliarde de euro pentru măsurile de dezvoltare rurală, printre care se numără și modernizarea exploataţiilor agricole.

IV. Auditul a avut ca scop să examineze dacă ajutorul acordat de Uniunea Europeană pentru modernizarea exploataţiilor agricole a fost astfel direcționat încât să vizeze priorităţile UE și nevoile specifice ale statelor membre.

V. Curtea a constatat următoarele:

(a) Măsura 121, "Modernizarea exploataţiilor agricole", și-a atins obiectivul nominal de modernizare, acesta fiind un rezultat practic inevitabil, având în vedere că orice investiţie sau achiziţie de noi echipamente antrenează un anumit grad de modernizare. Măsura are potenţialul de a furniza un raport costuri/beneficii mai bun dacă fondurile disponibile ar fi mai bine direcţionate;

(b) Gradul în care se realizează direcţionarea ajutorului variază considerabil în rândul statelor membre examinate. Unele dintre aceste state procedează la o direcţionare eficace, în vreme ce altele nu au aplicat criteriile de selecţie satisfăcătoare pe care le formulaseră sau aplică sisteme necorespunzătoare pentru direcţionarea ajutorului;

(c) Programele de dezvoltare rurală (PDR) ale statelor membre conţin adesea informaţii insuficiente pentru a putea demonstra o direcţionare adecvată a ajutorului pentru investiţii. Informaţiile cu privire la procesul de selecție a proiectelor sunt, de asemenea, insuficiente. Prin urmare, de multe ori, Comisia nu are cunoștinţă de cum se desfășoară procedurile de selecţie a proiectelor, atunci când aprobă programele de dezvoltare rurală;

(d) Cadrul comun de monitorizare și evaluare nu generează tipul de date necesare pentru a permite monitorizarea progreselor realizate în ceea ce priveș- te atingerea priorităţilor stabilite la nivelul UE; s-a constatat că datele nu erau fiabile și că nu permit realizarea de comparaţii între state membre (și/sau regiuni);

(e) În anumite state membre nu s-a realizat o consolidare suplimentară a acţiunilor legate de priorităţile UE, deoarece fondurile suplimentare au fost substituite cu fondurile deja alocate pentru măsurile în cauză înainte de bilanţul de sănătate al reformei PAC;

(f) Procedurile prin intermediul cărora se determină viabilitatea și sustenabilitatea unei exploataţii sau a unui proiect de investiţii nu erau eficace în toate statele membre;

(g) Curtea a constatat că riscul "efectului de balast" (sau "efectul deadweight"), legat de aprobarea retroactivă a investiţiilor deja demarate, continuă să existe.

VI. Pe baza acestor constatări, Curtea formulează următoarele recomandări:

(a) Comisia ar trebui să aprobe programe de dezvoltare rurală numai în cazul în care acestea demonstrează că ajutorul este direcționat și includ criterii de selecție clare și pertinente, care să ţină seama de priorităţile Uniunii Europene și de nevoile de la nivel naţional sau regional;

(b) Comisia ar trebuie să se asigure că, în perioada de programare următoare, se vor obţine informaţii pertinente și fiabile care să faciliteze gestionarea și monitorizarea rezultatelor măsurii și să demonstreze gradul în care ajutorul acordat contribuie la atingerea priorităţilor Uniunii Europene;

(c) În cazul în care există intenţia de a delimita anumite măsuri și alocări bugetare astfel încât să se vizeze priorităţi specifice, așa cum s-a întâmplat în cazul bilanţului de sănătate al reformei PAC, pentru a se asigura că finanţarea respectivă obţine un efect suplimentar, Comisia ar trebui să formuleze propuneri legislative pentru regulamente UE în materie care să stipuleze în mod explicit obligaţia de a obţine un astfel de efect suplimentar;

(d) Statele membre ar trebui să instituie proceduri eficace, proporţionale cu riscurile, pentru a se asigura că nu se acordă sprijin financiar unor proiecte în legătură cu care există îndoieli în ceea ce privește viabilitatea financiară a investiţiei sau sustenabilitatea exploataţiei;

(e) Comisia ar trebui să încurajeze statele membre să urmeze exemplul bunei practici conform căreia cheltuielile aferente unui proiect devin eligibile doar după data aprobării sprijinului financiar.

INTRODUCERE

DEZVOLTAREA RURALĂ – CADRUL MĂSURII 121

1. Uniunea Europeană a stabilit o politică comună de dezvoltare rurală, cunoscută și ca "al doilea pilon" al politicii agricole comune (PAC). Politica de dezvoltare rurală este implementată în cadrul unor perioade de programare multianuale. Perioada în cursul căreia ne aflăm în prezent se întinde din 2007 până în 2013, plăţile urmând să fie finalizate până în 2015. Această politică are la bază principiul cofinanţării, ceea ce înseamnă că fondurile acordate de UE sunt completate cu finanţare din surse publice naţionale și din surse private. Uniunea Europeană cofinanţează acţiuni prin intermediul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR), căruia i s-a alocat un buget de 96 de miliarde de euro pentru perioada de programare 2007-2013. Această sumă include o finanţare suplimentară, în cuantum de aproape 5 miliarde de euro, care a fost pusă la dispoziţie în urma bilanţului de sănătate al reformei PAC și a planului european de redresare economică [2].

2. Politica de dezvoltare rurală are la bază trei teme (cunoscute sub denumirea de "axe"), la care se adaugă o axă orizontală cunoscută sub numele de LEADER. Cele trei axe sunt:

- Axa 1: Ameliorarea competitivităţii sectoarelor agricol și forestier;

- Axa 2: Ameliorarea mediului și a spaţiului rural;

- Axa 3: Ameliorarea calităţii vieţii în mediul rural.

3. Orientările strategice ale Comunității stabilesc, la nivelul Uniunii, priorităţile strategice pentru dezvoltarea rurală, în timp ce principalele norme care reglementează politica de dezvoltare rurală pentru perioada 2007-2013 și măsurile aflate la dispoziţia statelor membre și a regiunilor sunt stabilite în Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului [3].

4. În cadrul fiecărei axe, legislaţia a definit o serie de "măsuri de dezvoltare rurală", care constituie instrumente specifice prin intermediul cărora se urmărește implementarea axei.

5. Statele membre elaborează programe de dezvoltare rurală (PDR), la nivel naţional sau regional, în care definesc o strategie și propun măsurile pe care doresc să le implementeze pentru a răspunde nevoilor pe care le-au identificat. Aceste programe de dezvoltare rurală constituie principalul instrument de programare prin intermediul căruia se canalizează finanţarea din partea UE. Aprobarea programelor intră în competenţa Comisiei Europene. Pentru perioada de programare curentă, au fost aprobate, în total, 97 de programe de dezvoltare rurală.

6. Pentru a monitoriza și a evalua punerea în aplicare a politicii de dezvoltare rurală, Comisia Europeană și statele membre au definit un cadru comun de monitorizare și evaluare, care pune la dispoziţie o serie de indicatori ce vizează să determine, la nivel de realizări, de rezultate și de impact, în ce măsură au fost îndeplinite obiectivele propuse.

7. Prezentul raport are ca obiect măsura 121 din cadrul axei 1, măsură prin intermediul căreia sunt subvenţionate proiectele de investiţii care vizează modernizarea exploataţiilor agricole.

CE ESTE "MĂSURA 121"?

8. Măsura 121 finanţează investiţiile în exploataţiile agricole, aceste investiţii putând varia de la simple articole precum unelte agricole și lăzi de fructe până la proiecte complexe precum instalaţiile de biogaz. Bugetul alocat de UE pentru această măsură se ridică, în total, la 11,1 miliarde de euro (finanţate prin FEADR) [4] și reprezintă în jur de 11 % din totalul cheltuielilor UE planificate în scopul dezvoltării rurale în cadrul UE pentru întreaga perioadă de programare 2007-2013. Toate statele membre au decis să aplice măsura 121.

CASETA 1

EXEMPLE CARE ILUSTREAZĂ AMPLOAREA ȘI TIPUL INVESTIŢIILOR FINANŢATE PRIN MĂSURA 121

Fotografiile efectuate în cursul auditului ilustrează cum variază investiţiile finanţate prin măsura 121, de la motostivuitoare…

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

9. În regulamentul principal privind dezvoltarea rurală, intensitatea standard a sprijinului public total (care include atât contribuţia de la FEADR, cât și contribuţia de la bugetul public naţional sau de la cel regional) este stabilită la 40 % din investiţia eligibilă. Statele membre pot stabili intensităţi mai mici ale sprijinului sau costuri eligibile maxime, limitând în acest fel ajutorul. Pe de altă parte, intensitatea standard a sprijinului poate fi și majorată în circumstanţe speciale. Astfel, un tânăr fermier poate primi până la 50 % din investiţia eligibilă. Fermierii din zonele montane, din alte zone defavorizate sau din zone Natura 2000 [5] pot, de asemenea, primi un supliment de 10 %. În cazuri excepţionale (și anume, în regiunile ultraperiferice și în insulele mici din Marea Egee), intensitatea sprijinului poate urca până la 75 %. Regulamentele UE nu definesc nicio rată minimă a ajutorului.

DIRECŢIONAREA AJUTORULUI

MĂSURA 121 AR TREBUI SĂ VIZEZE PRIORITĂŢILE UNIUNII EUROPENE ȘI NEVOILE IDENTIFICATE

10. Orientările strategice ale Comunității stabilesc priorităţile UE în ceea ce privește ameliorarea competitivității agriculturii, printre acestea numărându-se modernizarea, inovarea și îmbunătăţirea calităţii. În preambulul la Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 (regulamentul principal), este definit scopul ajutorului acordat pentru investiţii în modernizare în cadrul măsurii 121, după cum urmează [6]:

"ajutorul comunitar pentru investiții agricole are ca obiectiv modernizarea exploatațiilor agricole și ameliorarea performanțelor lor economice, prin îmbunătățirea utilizării factorilor de producție, în special prin adoptarea de noi tehnologii și prin inovare, favorizând calitatea, producția biologică, precum și diversificarea în interiorul și/sau exteriorul exploatației, inclusiv sectorul nealimentar și culturile energetice; ajutorul urmărește, de asemenea, ameliorarea situaţiei exploatațiilor în ceea ce privește respectarea mediului, securitatea la locul de muncă, igiena și bunăstarea animalelor".

11. În corpul regulamentului sunt stabilite criteriile de eligibilitate, care stipulează că sprijinul se poate acorda doar investiţiilor care [7]:

- ameliorează nivelul global de performanță al exploatației și

- respectă standardele comunitare aplicabile investiției în cauză.

12. Statele membre trebuie să se asigure că măsurile de investiții incluse în programele lor de dezvoltare rurală vizează obiective clar definite care reflectă nevoi structurale și teritoriale, precum și handicapurile structurale care au fost identificate [8], ţinând cont de orientările strategice ale Comunității.

13. Statele membre pot recurge la diferite abordări pentru a realiza acest lucru. Într-o primă fază, direcţionarea sprijinului se poate realiza prin stabilirea unor criterii restrictive de eligibilitate și a unor intensităţi diferenţiate ale sprijinului în funcţie de diferitele tipuri de proiecte de investiţii, aceste condiţii urmând să fie definite în detaliu în programul de dezvoltare rurală. Astfel, statul membru poate declara ca fiind eligibile anumite tipuri de fermieri și de exploataţii agricole (eligibilitatea beneficiarilor) și poate stabili criterii de eligibilitate care trebuie îndeplinite de proiectele de investiţii, întocmind fie o listă "pozitivă" de tipuri de investiţii eligibile, fie o listă "negativă" de elemente de investiţie care nu sunt eligibile. Aceste demersuri pot avea ca rezultat o diferenţiere regională sau sectorială (prin excluderea anumitor sectoare din sfera de aplicare) și stabilirea de plafoane pentru sprijin (în funcţie de dimensiunea proiectelor).

14. Recurgerea la criterii elementare de eligibilitate, de tipul celor descrise la punctul anterior, poate conduce la o filtrare a proiectelor, înlăturându-le pe cele care nu au nicio legătură cu nevoile identificate și cu priorităţile stabilite. Regulamentul stipulează însă rafinarea procesului de alegere a beneficiarilor, și anume statele membre ar trebui să procedeze la o selecţie din cadrul populaţiei de proiecte de investiţii eligibile depuse, pe baza unor criterii specifice de selecţie [9].

15. Una dintre modalităţile prin care se poate obţine această rafinare – deși nu este prevăzută de legislaţia în materie – constă în clasificarea cererilor de finanţare a proiectelor, prin atribuirea unui punctaj fiecărui criteriu de selecţie evaluat. Acest tip de sistem de punctare are drept scop elaborarea unei liste cu proiectele "cele mai bune", și anume proiectele care pot avea cea mai bună contribuţie la îndeplinirea obiectivelor stabilite pentru măsura în cauză.

16. În figura care urmează este prezentată o diagramă care demonstrează modul în care statele membre pot urmări îndeplinirea obiectivelor măsurii 121.

FIGURĂ

+++++ TIFF +++++

SFERA ȘI ABORDAREA AUDITULUI

17. Auditul a avut drept scop să examineze cum a fost gestionată de Comisia Europeană măsura privind "modernizarea exploatațiilor agricole" (măsura 121) și cum a fost aceasta pusă în aplicare de statele membre. Întrebarea generală de audit viza să stabilească dacă:

Ajutorul acordat de Uniunea Europeană pentru modernizarea exploataţiilor agricole este astfel direcționat încât să vizeze priorităţile UE și nevoile specifice ale statelor membre?

Pe baza acestui demers, auditul a urmărit să determine dacă bugetul de 11,1 miliarde de euro alocat pentru această măsură a fost direcţionat către proiectele care au cele mai bune perspective de a atinge prioritatea de modernizare la nivelul Uniunii Europene, în special sub acele aspecte specifice identificate în Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 (a se vedea punctul 10).

18. În cadrul auditului, a fost evaluat, de asemenea, modul în care au fost cheltuite fondurile suplimentare puse la dispoziţie, în cadrul măsurii 121, în urma bilanţului de sănătate al reformei PAC și a planului european de redresare economică.

19. Nu în ultimul rând, auditul a urmărit să stabilească dacă statele membre au instituit sisteme eficace în vederea reducerii riscului de finanţare a unor investiţii în exploataţii agricole care nu sunt viabile din punct de vedere economic și a reducerii riscului producerii unui "efect de balast".

20. Auditul s-a axat pe principalele etape la nivelul cărora ajutorul pentru investiţii poate fi canalizat astfel încât să răspundă priorităţilor și nevoilor identificate. Prin urmare, au fost analizate următoarele elemente din cadrul politicii comune de dezvoltare rurală: cadrul de reglementare stabilit la nivelul UE, programul de dezvoltare rurală, aprobarea de către Comisie a programului de dezvoltare rurală și punerea în aplicare a măsurii la nivelul statului membru.

21. Activităţile de audit au acoperit atât Comisia, cât și zece state membre [10]. La nivelul Comisiei, s-a procedat la examinarea concepţiei măsurii, atât la nivelul legislaţiei UE aplicabile în materie [11], cât și la nivelul activităţilor desfășurate de Comisia Europeană în vederea aprobării programelor de dezvoltare rurală depuse de statele membre; au fost examinate și eventualele activităţi de monitorizare ulterioară a implementării programelor de dezvoltare rurală. Echipele de audit au efectuat vizite în șapte dintre cele zece state membre selectate (și/sau regiuni selectate din cadrul acestor state), restul de trei state făcând obiectul unei verificări documentare. Auditul a inclus o analiză documentară a programelor de dezvoltare rurală aferente acestor state, precum și a legislaţiei naţionale/regionale relevante și a procedurilor instituite pentru selecţia proiectelor de investiţii în vederea finanţării în cadrul măsurii 121. Pentru a aprecia modul în care cadrul comun de monitorizare și evaluare își îndeplinește rolul de instrument de monitorizare pentru măsura 121, Curtea a examinat datele colectate și comunicate anual de statele membre.

22. Curtea a examinat un eșantion de 100 de proiecte de investiţii aprobate în cursul anului 2009 [12] de autorităţile naţionale sau regionale competente (câte zece proiecte de investiţii pentru fiecare stat membru sau regiune care a făcut obiectul auditului), scopul fiind de a analiza procesul prin care au fost selectate aceste proiecte. 21 dintre proiectele incluse în eșantion au făcut obiectul unor vizite la faţa locului efectuate de către auditorii Curţii, în cursul cărora au avut loc interviuri cu beneficiarii finali.

OBSERVAŢII

DIRECŢIONAREA FONDURILOR ALOCATE PENTRU MĂSURA 121 ASTFEL ÎNCÂT SĂ SE RĂSPUNDĂ PRIORITĂŢILOR UE ȘI NEVOILOR IDENTIFICATE

ACHIZIŢIA DE NOI ECHIPAMENTE SAU INSTALAŢII ANTRENEAZĂ UN ANUMIT GRAD DE MODERNIZARE

23. Curtea a constatat că toate cele 100 de proiecte din eșantionul supus examinării îndepliniseră deja sau exista probabilitatea să îndeplinească obiectivul de modernizare a exploataţiei și/sau a sectorului agricol în cauză. Acesta era însă un rezultat practic inevitabil, dat fiind că investiţiile constau de obicei în finanţarea de noi utilaje, de noi echipamente sau de construcţii noi ori în finanțarea renovării construcţiilor și că orice achiziţie de noi echipamente sau instalaţii antrenează un anumit grad de modernizare.

24. De asemenea, există o mare probabilitate ca investiţiile noi să răspundă în mod automat, într-o anumită măsură, la priorităţile stabilite la nivelul UE (a se vedea punctul 10), priorităţi printre care se pot număra: adoptarea de noi tehnologii, ameliorarea situației exploatațiilor în ceea ce privește respectarea mediului, securitatea la locul de muncă, igiena și bunăstarea animalelor. Ca urmare a evoluţiei constante în domeniul tehnologiei și al standardelor de mediu, orice echipamente noi reprezintă, probabil, în comparaţie cu echipamentele mai vechi, o anumită îmbunătăţire a eficienţei energetice și o reducere a emisiilor. De exemplu, instalaţiile noi pentru adăpostirea animalelor trebuie să respecte standardele stabilite în directivele UE, prin urmare, faţă de instalaţiile mai vechi, vor constitui un progres din punctul de vedere al igienei, al bunăstării animalelor, al securităţii la locul de muncă și al protecţiei mediului. În schimb, alte priorităţi stabilite la nivelul UE precum inovarea, calitatea și diversificarea nu sunt neapărat abordate automat prin simpla realizare de investiţii în echipamente sau instalaţii noi.

ANUMITE STATE MEMBRE DIRECŢIONEAZĂ AJUTORUL CĂTRE PROIECTELE CARE IAU ÎN CONSIDERARE NEVOILE IDENTIFICATE ȘI PRIORITĂŢILE UE,…

25. În cazurile în care ajutorul este direcţionat către nevoi specifice în concordanţă cu priorităţile stabilite la nivelul UE, se poate obţine o valorificare mai eficace a ajutorului. Proiectele care iau în considerare în mod direct priorităţile convenite și nevoile identificate ar trebui să prezinte un raport costuri/beneficii mai bun pentru contribuabilii la bugetul UE și la bugetele naţionale care pun la dispoziţie fondurile.

26. Majoritatea statelor membre au aplicat condiţii restrictive de eligibilitate pentru a obţine direcţionarea la un nivel primar a ajutorului. De exemplu:

- în Ungaria, autorităţile au lansat cereri de propuneri de proiecte pentru sectoare anume sau pentru tipuri de proiecte, cum ar fi modernizarea fermelor de animale, echipamente pentru horticultură, proiecte de irigaţii etc.;

- în Germania (Baden-Württemberg), utilajele agricole precum tractoarele sunt excluse. În schimb, în alte state membre, cum ar fi Polonia și Luxemburg, erau eligibile aproape orice fel de investiţii agricole.

27. Unele state membre au recurs la o altă modalitate de direcţionare a ajutorului, și anume la acordarea unui stimulent pentru proiectele care corespund nevoilor și priorităţilor identificate în programul de dezvoltare rurală. De exemplu:

- Luxemburg a crescut intensitatea sprijinului (cu un procent suplimentar de 10 % din costul proiectului) pentru acele investiţii care abordează probleme de mediu sau de bunăstare a animalelor;

- în Belgia, s-a acordat un sprijin de 40 % proiectelor pentru ameliorarea condiţiilor de depozitare a gunoiului de grajd și a instalaţiilor de împrăștiere a acestuia – ceea ce reprezintă dublul sprijinului standard de 20 %.

28. Două state membre au rafinat și mai mult direcţionarea ajutorului prin selectarea celor mai bune proiecte dintre acele proiecte care fuseseră considerate eligibile. Italia (Veneto) și România au utilizat acest tip de criterii de selecţie în combinaţie cu alte metode de direcţionare a ajutorului, astfel încât să fie luate în considerare nevoile identificate în programul de dezvoltare rurală în concordanţă cu priorităţile stabilite la nivelul UE.

CASETA 2

EXEMPLU DE BUNĂ PRACTICĂ: ITALIA (REGIUNEA VENETO) MAXIMIZEAZĂ PROBABILITATEA DE SELECțIE A ACELOR PROIECTE DE INVESTIŢII CARE RĂSPUND CEL MAI BINE NEVOILOR IDENTIFICATE șI PRIORITĂŢILOR STABILITE LA NIVELUL UE

Regiunea Veneto își stabilește criteriile pentru selecţia proiectelor din rândul cererilor eligibile de finanţare, aplicând un sistem de punctare care ţine seama de priorităţile definite în programul regional de dezvoltare rurală și întocmind liste de tipuri de "investiţii prioritare" pentru fiecare sector.

Printre aceste priorităţi se numărau: avantajele pentru mediu; sporirea valorii produselor; integrarea întreprinderilor; modernizarea structurală; accesul la tehnologia informaţiilor și comunicaţiilor; reconversia și restructurarea anumitor sectoare agricole; și proiecte amplasate în zone montane.

Cu titlu de exemplu, un proiect de construcţie a unui depozit și a unei instalaţii frigorifice pentru păstrarea merelor a fost selectat deoarece corespundea priorităţilor legate de producţia agricolă ecologică (care are drept rezultat creșterea valorii); proiectul a utilizat panouri fotovoltaice în vederea reducerii consumului de energie (avantaje pentru mediu) și își avea amplasamentul într-o zonă montană.

… ÎN PRACTICĂ ÎNSĂ, RAREORI SE RECURGE LA O IERARHIZARE ÎN FUNCŢIE DE PRIORITĂŢI

29. În Germania (Baden-Württemberg), Spania (Catalonia), Franţa, Ungaria și Portugalia (continentală), criteriile de selecţie au fost stabilite în proceduri naţionale, toate proiectele fiind evaluate pe baza acestor criterii. Totuși, indiferent de rezultatul acestei evaluări, toate cererile de finanţare eligibile au fost aprobate, întrucât exista buget suficient pentru această măsură.

30. De exemplu, în Franţa, autorităţile au considerat eligibil un proiect pentru care se făcuse o cerere de finanţare de 76000 de euro pentru construcţia de grajduri pentru cai, dar proiectului i s-au atribuit zero puncte în evaluare, dat fiind că nu răspundea niciuneia dintre priorităţile stabilite pentru măsură. Cu toate acestea, proiectul a primit finanţare, întrucât bugetul disponibil depășea totalul necesar pentru finanțarea solicitărilor eligibile primite la momentul respectiv.

31. În Belgia, Luxemburg și Polonia, nu s-au stabilit criterii de selecţie, în ciuda faptului că statele membre au fost informate de Comisie că definirea unor astfel de criterii constituie o obligaţie legală.

CASETA 3

PROGRAMUL DE DEZVOLTARE RURALĂ DIN POLONIA – EXEMPLU DE ABSENŢĂ A UNEI MODALITĂŢI DE DIRECŢIONARE A AJUTORULUI

O evaluare ex ante independentă a programului de dezvoltare rurală din Polonia a pus în evidenţă faptul că sistemul de direcţionare a ajutorului era deficitar și a recomandat elaborarea și aplicarea unor criterii de selecţie. Cu toate acestea, programul de dezvoltare rurală nu stabilește niciun criteriu de selecţie sau vreo altă modalitate prin care să se ia în considerare nevoile specifice sau obiectivele. Întrucât criteriile adoptate excludeau doar fermele sub o anumită dimensiune, aproape toate exploataţiile din toate sectoarele agricole erau eligibile pentru a solicita finanţare. Această situaţie a condus la un nivel al cererii care depășea cu mult numărul de proiecte pentru care era posibilă acordarea de finanţare.

Drept urmare, în cursul primei cereri de propuneri de proiecte, din 2007, autoritatea de management din Polonia a aplicat principiul "primul venit, primul servit". Cererile eligibile de finanţare au fost aprobate în ordinea depunerii lor până la atingerea plafonului bugetar stabilit pentru regiunea în cauză, ceea ce a condus, în cazul anumitor birouri regionale, la formarea de cozi de solicitanţi care așteptau în faţa sediului administrativ. În cursul celei de a doua cereri de propuneri de proiecte, din 2009, selecţia proiectelor s-a efectuat aleatoriu. Au fost selectate în ordine aleatorie toate cererile de finanţare admisibile care întruneau criteriile elementare de eligibilitate, până la epuizarea bugetului disponibil pentru regiunea în cauză. Doar cu astfel de metode de selecţie la dispoziţie, nu există niciun mecanism prin care să se direcţioneze finanţarea către acele proiecte care iau în considerare nevoile structurale sau teritoriale identificate. Începând cu octombrie 2012, autorităţile poloneze au introdus criterii de selecţie pentru proiectele de investiţie.

TRECERE ÎN REVISTĂ A DIFERITELOR METODE DE DIRECŢIONARE A AJUTORULUI APLICATE DE STATELE MEMBRE (REGIUNILE) AUDITATE

32. În tabelul 1 este prezentată o trecere în revistă a diferitelor metode de direcţionare a ajutorului aplicate de cele zece state membre auditate, precum și analiza Curţii cu privire la gradul de direcţionare obţinut graţie dispoziţiilor din programul de dezvoltare rurală, din legislaţia naţională și din normele de aplicare.

TABELUL 1

DIFERITELE METODE ȘI GRADE DE DIRECŢIONARE A AJUTORULUI ÎNTÂLNITE ÎN CELE ZECE STATE MEMBRE (REGIUNI) AUDITATE

Stat membru | Criterii restrictive de eligibilitate corelate cu priorităţile definite și/sau acordarea de stimulente | Criterii de selecţie în vederea direcţionării ajutorului | Criterii de selecție aplicate efectiv | Evaluarea globală a gradului de direcționare a ajutorului |

Belgia (Regiunea Valonă) | √ | X | X | nesatisfăcătoare |

Germania (Baden-Württemberg) | √ | √ | X | limitată |

Spania (Catalonia) | √ | √ | X | limitată |

Franța (continentală) | √ | √ | X | limitată |

Italia (Veneto) | √ | √ | √ | satisfăcătoare |

Luxemburg | limitat | X | X | nesatisfăcătoare |

Ungaria | √ | √ | X | limitată |

Polonia | X | X | X | nesatisfăcătoare |

Portugalia (Portugalia continentală) | √ | √ | X | limitată |

România | √ | √ | √ | satisfăcătoare |

COMISIA A APROBAT O SERIE DE PROGRAME DE DEZVOLTARE RURALĂ CARE NU DIRECŢIONAU AJUTORUL CĂTRE NEVOILE IDENTIFICATE ȘI CĂTRE PRIORITĂŢI

33. Lipsa de modalităţi eficace de direcţionare a ajutorului, constatată la punctele 29-32 anterioare, nu ar trebui să se producă, întrucât programele de dezvoltare rurală elaborate de statele membre sunt înaintate Comisiei în vederea aprobării, iar legislaţia prevede că aceste programe trebuie să conţină dovezi suficiente care să demonstreze că măsurile de investiţie sunt direcţionate către obiective clar definite care să reflecte nevoi structurale și teritoriale, precum și handicapurile structurale care au fost identificate [13]. Legislaţia în vigoare nu prevede o obligaţie pentru statele membre de a dezvălui în programul de dezvoltare rurală criteriile de selecţie care urmează a fi utilizate. Aceste criterii pot fi adoptate de statul membru după ce Comisia a aprobat programul de dezvoltare rurală. Cu toate acestea, integrarea în programul de dezvoltare rurală a elementelor principale pe care statul membru intenţionează să le folosească pentru selecţia proiectelor de investiţii este esenţială pentru a putea identifica dacă și în ce măsură se va obţine direcţionarea necesară a ajutorului.

34. Două dintre cele zece programe de dezvoltare rurală examinate conţineau dovezi clare care demonstrau o bună direcţionare a măsurii 121 (Italia – Veneto și Ungaria). Alte șase programe de dezvoltare rurală nu prezentau decât dovezi limitate că se proceda la o direcţionare a ajutorului (Belgia – Regiunea Valonă, Germania – Baden-Württemberg, Spania – Catalonia, Franţa, România [14], Portugalia). Două dintre programele de dezvoltare rurală (Luxemburg și Polonia) nu conţineau dovezi suficiente care să indice o eventuală direcţionare a măsurii 121. Cu toate acestea, toate aceste zece programe de dezvoltare rurală au fost aprobate de Comisie.

35. Atunci când au evaluat propunerea de program de dezvoltare rurală al Poloniei, în iulie 2007, serviciile Comisiei au ridicat problema lipsei de direcţionare a măsurii 121, punând sub semnul întrebării abordarea propusă, de tipul "primul venit, primul servit". Deși programul nu a fost modificat ca urmare a acestei observaţii, Comisia l-a aprobat în septembrie 2007, în pofida direcţionării insuficiente a ajutorului.

36. Programul de dezvoltare rurală al Luxemburgului stabilește criterii de eligibilitate și intensităţi diferenţiate ale sprijinului, dar nu precizează în ce mod va fi direcţionat ajutorul către îndeplinirea obiectivelor pe care le-a definit pentru a răspunde nevoilor sale specifice. Comisia a reamintit în mai multe rânduri autorităţilor luxemburgheze că au obligaţia de a stabili criterii de selecţie.

37. Cazurile Luxemburgului și Poloniei pun în evidenţă necesitatea, pentru Comisie, de a se asigura că programele de dezvoltare rurală înaintate în vederea aprobării demonstrează un nivel suficient de direcţionare a ajutorului. Odată ce un program de dezvoltare rurală este aprobat de Comisie și fondurile FEADR sunt puse la dispoziţia statului membru, este mai dificil pentru Comisie să asigure retroactiv direcţionarea ajutorului.

DESCRIEREA MODALITĂŢILOR DE DIRECŢIONARE A AJUTORULUI DIN PROGRAMUL DE DEZVOLTARE RURALĂ NU CORESPUNDE ÎN TOATE CAZURILE CU MODALITĂŢILE DE DIRECŢIONARE APLICATE ÎN PRACTICĂ

38. Curtea a constatat că procesul de selecţie aplicat și direcţionarea obţinută în practică diferă uneori în mod considerabil faţă de modul în care sunt descrise acestea în programul de dezvoltare rurală, documentul principal pe care se fundamentează decizia Comisiei de aprobare a programului global de cheltuieli. Anumite state membre au descris în detaliu sistemele de selecţie în programele lor de dezvoltare rurală, dar, în practică, au finanţat toate proiectele eligibile, procedurile lor de selecţie fiind inutile în aceste condiţii (Franţa, Ungaria). În schimb, alte state membre, îndeosebi Portugalia, au dezvoltat sisteme de direcţionare a ajutorului mai elaborate decât ceea ce s-a descris în programul de dezvoltare rurală aprobat de Comisie.

CADRUL COMUN DE MONITORIZARE ȘI EVALUARE NU PERMITE MONITORIZAREA GRADULUI ÎN CARE MĂSURA RĂSPUNDE TUTUROR PRIORITĂŢILOR UE

39. Cadrul comun de monitorizare și evaluare furnizează informaţii cu privire la progresele înregistrate în implementarea programului, cu ajutorul unor indicatori privind resursele financiare, realizările și rezultatele. El ar trebui, prin urmare, să ajute la identificarea rezultatelor obţinute graţie direcţionării măsurii.

40. Indicatorii cadrului comun de monitorizare și evaluare definiţi pentru măsura 121 (a se vedea tabelul 2) nu prezintă relevanţă pentru monitorizarea gradului în care anumite priorităţi stabilite la nivelul UE sau acţiunile specifice prevăzute în cadrul măsurii, cum ar fi calitatea, diversificarea în interiorul și/sau exteriorul exploatației și ameliorarea situaţiei exploatațiilor în ceea ce privește respectarea mediului, securitatea la locul de muncă, igiena și bunăstarea animalelor, sunt vizate de proiectele finanţate, întrucât nu se colectează date de acest tip.

DATELE CU PRIVIRE LA REZULTATE ALE CADRULUI COMUN DE MONITORIZARE ȘI EVALUARE AU UN GRAD SCĂZUT DE FIABILITATE

41. Indicatorul de rezultat "noi produse și/sau noi tehnici" prezintă importanţă pentru o măsură de investiţii care are ca obiectiv principal modernizarea exploataţiilor. În urma auditului, s-a constatat că statele membre au întâmpinat dificultăţi în colectarea datelor corespunzătoare definiţiei date acestui indicator specific de cadrul comun de monitorizare și evaluare [15]. Anumite state membre au hotărât să nu raporteze deloc date pentru acest indicator (Franţa) sau să îl măsoare doar parţial [Belgia (Regiunea Valonă) – și anume doar partea care se referă la "noi produse"]. Mai mult, în cazul a cinci dintre cele zece state membre auditate, rapoartele de evaluare intermediară au subliniat dificultatea de a defini conceptul de "noi tehnici" [Belgia (Regiunea Valonă), Germania (Baden-Württemberg), Franţa, Luxemburg, România]. Alte state membre au aplicat o definiţie a cărei sferă de aplicare este mai largă decât cea a definiţiei propuse de cadrul comun de monitorizare și evaluare. În România, definiţia înglobează orice produs sau tehnică care este nouă în cadrul exploataţiei. Astfel, definiţia include aproape toate proiectele de investiţii pentru care s-a acordat sprijin în cadrul măsurii (98 % din investiţiile finalizate [16]).

TABELUL 2

INDICATORII CADRULUI COMUN DE MONITORIZARE ȘI EVALUARE STABILIŢI PENTRU MĂSURA 121

Tipul de indicator | Indicatori |

De referinţă | Productivitatea muncii în agricultură |

Formarea brută a capitalului fix în agricultură |

De resurse | Suma cheltuielilor publice efectuate (total versus FEADR) |

De realizare [9999] | Numărul exploatațiilor agricole care au primit un ajutor pentru investiții (clasificare în funcţie de sex, de statutul juridic, de categoria de vârstă, de tipul de investiţii – RICA [8888] – și de tipul de activitate agricolă). |

Volumul total al investițiilor (clasificare în funcţie de tipul de investiţii – RICA – și de tipul de activitate agricolă). |

De rezultat | Numărul de exploatații care introduc noi produse și/sau noi tehnici (clasificare în funcţie de tipul de reorientare a producţiei) |

Creșterea valorii adăugate brute a exploatațiilor sprijinite |

De impact | Creștere economică |

Productivitatea muncii |

42. În conformitate cu un document de orientare publicat de Comisie, indicatorul de rezultat "Creșterea valorii adăugate brute a exploatațiilor sprijinite" are drept scop măsurarea ameliorării performanţei economice la nivelul exploataţiilor care au beneficiat de sprijin [17]. Din șapte state membre vizitate, două nu au raportat date privind creșterea valorii adăugate brute a exploatațiilor sprijinite în cursul perioadei 2007-2010, invocând dificultăţi în ceea ce pri-vește colectarea datelor necesare (Luxemburg și Franţa). În cazul celorlalte state membre vizitate, auditorii au constatat existenţa unor definiţii și a unor metode de colectare a datelor care variau foarte mult de la un stat membru la altul. Raportul de evaluare intermediară pentru Spania (Catalonia) a atras atenţia asupra fiabilităţii foarte scăzute a indicatorului "Creșterea valorii adăugate brute a exploatațiilor sprijinite", deoarece informaţiile contabile necesare erau disponibile doar la nivelul unui eșantion foarte limitat de exploataţii beneficiare.

43. Una dintre consecinţele fiabilităţii scăzute și ale absenţei unor definiţii comune este aceea că datele colectate nu sunt comparabile între diversele state membre și nu pot fi agregate într-un mod coerent la nivelul UE.

DIRECŢIONAREA FONDURILOR SUPLIMENTARE PUSE LA DISPOZIŢIE ÎN URMA "BILANŢULUI DE SĂNĂTATE" AL REFORMEI PAC

"BILANŢUL DE SĂNĂTATE" VIZA DIRECŢIONAREA FONDURILOR SUPLIMENTARE CĂTRE "NOILE PROVOCĂRI"

44. În cadrul propunerii din 2007 privind bilanţul de sănătate al reformei PAC [18], Comisia a identificat o serie de "noi provocări" pentru agricultura europeană, în domeniile schimbărilor climatice, energiei regenerabile, gestionării resurselor de apă și biodiversităţii. Consiliul a mai adăugat o nouă provocare la această listă, și anume restructurarea sectorului produselor lactate, și a pus la dispoziţie o sumă suplimentară în cuantum de 4,95 miliarde de euro [19] prin intermediul bilanţului de sănătate al reformei PAC și al planului european de redresare economică. Consiliul a subliniat importanţa direcţionării acestor fonduri pentru a "consolida și mai mult" [20] acţiunile legate de noile provocări ale UE stabilite în programele de dezvoltare rurală ale statelor membre. Statele membre care intenţionau să răspundă noilor provocări în cadrul programelor lor de dezvoltare rurală și să activeze, în acest mod, fondurile suplimentare puse la dispoziţie prin intermediul bilanţului de sănătate al reformei PAC și al planului european de redresare economică începând cu ianuarie 2010 trebuiau să înainteze Comisiei, în vederea aprobării, programe de dezvoltare rurală revizuite până în iunie 2009. Prin aceste demersuri, pentru măsura 121 a fost programată o sumă suplimentară estimată la 630 de milioane de euro.

45. Serviciile Curţii au examinat modul în care a fost utilizată măsura 121 pentru a răspunde noilor provocări, evaluând programele de dezvoltare rurală revizuite în urma bilanţului de sănătate și aprobate de Comisie, precum și procedurile naţionale de implementare aplicate în cele zece state membre supuse examinării în cadrul acestui audit.

UNELE STATE MEMBRE NU AU UTILIZAT FONDURILE SUPLIMENTARE ÎN SCOPUL "CONSOLIDĂRII SUPLIMENTARE" A MĂSURII 121

46. Statele membre se pot servi de fondurile suplimentare pentru a crește intensitatea sprijinului în cazul unor proiecte relevante, de exemplu, sau pentru a introduce anumite submăsuri care să răspundă noilor provocări. De asemenea, statele membre pot să își revizuiască procedurile și criteriile astfel încât, în timpul procesului de selecţie, să fie favorizate investiţiile care vizează noile provocări.

47. În cazul a șapte dintre cele zece state membre acoperite de audit [21], adoptarea bilanţului de sănătate al reformei PAC și a planului european de redresare economică a condus la creșterea bugetului alocat măsurii 121. În toate aceste cazuri, programele de dezvoltare rurală ținuseră deja seama de o serie de obiective legate de noile priorităţi încă înainte de adoptarea bilanţului de sănătate.

48. Cele șapte state membre care au majorat bugetul pentru măsura 121 au răspuns în diverse moduri la noile priorităţi adoptate. Trei state membre [Italia (Veneto), România și Portugalia] și-au revizuit procedurile de selecţie astfel încât să acorde o mai mare prioritate proiectelor de investiţii care urmăresc să răspundă noilor priorităţi în cadrul măsurii 121:

- În Italia, intensitatea și cuantumul maxim al sprijinului au fost majorate pentru proiectele din sectorul produselor lactate. La criteriile prioritare de selecţie au fost adăugate priorităţile corespunzătoare "noilor provocări", crescând astfel probabilitatea de a fi selectate proiectele care răspundeau noilor provocări;

- România și-a modificat procedurile, atribuind puncte suplimentare propunerilor de proiecte care vizau să facă investiţii în energia regenerabilă;

- Autorităţile portugheze au lansat o cerere de propuneri de proiecte special pentru sectorul produselor lactate, în cadrul căreia intensitatea sprijinului era cu 10 % mai mare decât pentru sectoarele neprioritare.

49. Trei state membre [Germania (Baden-Württemberg), Franţa și Luxemburg] nu au adus nicio modificare procedurilor. Procedurile Poloniei erau în curs de a fi revizuite la data desfășurării auditului.

50. În afară de acest aspect, observaţiile formulate la punctele 29-32 indică faptul că multe dintre statele membre nu au aplicat norme de eligibilitate ori proceduri sau criterii de selecţie care să le permită direcţionarea resurselor financiare suplimentare către priorităţile constituite de schimbările climatice, energia regenerabilă, gestionarea resurselor de apă și biodiversitate.

51. Statele membre au obligaţia de a se asigura că "o sumă egală" cu fondurile suplimentare rezultate în urma bilanţului de sănătate al reformei PAC și a planului european de redresare economică este utilizată pentru acţiunile care răspund noilor provocări [22]. Statele membre trebuie să asigure întocmirea unei raportări financiare separate pentru acţiunile care răspund noilor provocări, raportare care să permită Comisiei verificarea respectării acestei condiţii. De asemenea, statele membre trebuie să monitorizeze, în conformitate cu cadrul comun de monitorizare și evaluare, în ce măsură noile provocări sunt luate în considerare în cadrul acţiunilor finanţate prin intermediul FEADR începând cu 2010. Cu toate acestea, înainte de bilanţul de sănătate al reformei PAC, pentru acţiunile care țineau deja seama de noile provocări nu se făcea nicio raportare specifică, nici în cadrul raportării financiare către Comisie, nici în contextul cadrului comun de monitorizare și evaluare, ceea ce face aproape imposibilă realizarea unei comparaţii între situaţia de dinainte și cea de după bilanţul de sănătate.

52. Auditul efectuat de Curte a identificat riscul ca anumite state membre, care planificaseră încă înainte de bilanţul de sănătate să finanţeze acţiuni care vizau să răspundă noilor provocări, să utilizeze finanţarea suplimentară în alte scopuri decât consolidarea noilor priorităţi. O astfel de situaţie se poate produce în acele cazuri în care statele membre planificaseră să ia în considerare priorităţi de acest gen, precum sectorul produselor lactate, înainte de punerea la dispoziție de noi fonduri special pentru aceste scopuri. În astfel de cazuri, statele membre pot considera că cheltuielile care fuseseră identificate anterior îndeplinesc cerinţele bilanţului de sănătate și că fondurile "suplimentare" generate în urma bilanţului de sănătate pot să fie cheltuite în alte scopuri.

53. Acest risc s-a concretizat: într-unul dintre cazurile examinate, o astfel de substituţie a fost descrisă în mod explicit într-un program de dezvoltare rurală revizuit în urma bilanţului de sănătate, program înaintat Comisiei și aprobat de aceasta (a se vedea caseta 4).

54. Comisia consideră că tipul de substituţie bugetară ilustrat în caseta 4 este în conformitate cu dispoziţiile regulamentului, întrucât se poate demonstra că suma de 59,8 milioane de euro acoperă acţiuni care vizează noile priorităţi. Însă, dat fiind că pentru noile priorităţi se va cheltui exact aceeași sumă ca și cea care era deja planificată înainte de revizuirea în conformitate cu bilanţul de sănătate, nu se obţine în acest fel nicio "consolidare" suplimentară.

55. Astfel, Curtea subliniază faptul că nu toate fondurile care s-au pus la dispoziţie în urma bilanţului de sănătate al reformei PAC și a planului european de redresare economică se vor utiliza în scopul "consolidării" priorităţilor identificate și că va fi imposibil să se determine suma reală care contribuie efectiv la consolidarea priorităţilor respective în raport cu situaţia de dinainte de adoptarea bilanţului de sănătate.

CASETA 4

GERMANIA (BADEN WÜRTTEMBERG): FONDURILE SUPLIMENTARE REZULTATE ÎN URMA BILANŢULUI DE SĂNĂTATE AL REFORMEI PAC ÎNLOCUIESC CHELTUIELI DEJA PREVĂZUTE ÎN BUGET PENTRU A RĂSPUNDE LA NOILE PROVOCĂRI

În cadrul programului de dezvoltare rurală revizuit în urma bilanţului de sănătate al reformei PAC și a planului european de redresare economică și înaintat Comisiei, s-a alocat o sumă suplimentară de 59,8 milioane de euro la bugetul pentru regiunea Baden-Württemberg destinat programului de dezvoltare rurală pentru a se răspunde la trei noi provocări, și anume restructurarea sectorului produselor lactate, schimbările climatice și biodiversitatea. Fondurile au fost canalizate exclusiv către măsurile 121 și 214 (măsură de agromediu) existente. Restructurarea sectorului produselor lactate urma să fie vizată de măsura 121.

Potrivit afirmaţiilor autorităţilor regiunii Baden-Württemberg, în cadrul măsurilor 121 și 214 existente, așa cum fuseseră ele definite în programul de dezvoltare rurală iniţial, adoptat în noiembrie 2007, fusese deja angajată o sumă mai mare de 59,8 milioane de euro pentru acţiuni care luau în considerare noile provocări, înainte de bilanţul de sănătate al reformei PAC. În consecinţă, autorităţile regiunii Baden-Württemberg au scăzut suma de 59,8 milioane de euro din bugetele existente ale măsurilor 121 și 214 și au realocat-o unui număr de măsuri existente; din această sumă, un cuantum de aproximativ 18 milioane de euro a fost alocat măsurii 121, în scopul de a răspunde unor nevoi regionale specifice.

În cadrul bugetului măsurii 121, autorităţile au rezervat 26 de milioane de euro special pentru a răspunde noii provocări reprezentate de restructurarea sectorului produselor lactate. Datele referitoare la cheltuieli anterioare bilanţului de sănătate al reformei PAC indică însă că suma probabilă care urma să fie cheltuită în cadrul bugetului iniţial pentru sectorul produselor lactate se ridica deja la 35 de milioane de euro.

DIRECŢIONAREA AJUTORULUI CU SCOPUL DE A EVITA RISCURILE PENTRU SUSTENABILITATE ȘI "EFECTUL DE BALAST"

INSUFICIENŢE ÎN CEEA CE PRIVEșTE VERIFICAREA VIABILITĂŢII ECONOMICE A EXPLOATAŢIILOR ȘI A PROIECTELOR DE INVESTIŢII DEPUSE

56. Statele membre ar trebuie să se asigure, înainte de acordarea sprijinului financiar, că poate fi demonstrată viabilitatea economică a investiţiilor propuse în cadrul exploataţiilor agricole, astfel încât să se evite acordarea de ajutoare exploataţiilor cu o probabilitate mare de a da faliment și să se asigure sustenabilitatea investiţiilor pentru care se acordă sprijin. Deși nu există nicio obligaţie juridică în acest sens, toate statele membre (regiunile) auditate au cerut solicitanţilor să prezinte anumite probe care să ateste viabilitatea economică a exploataţiei lor și/sau a propunerii de proiect [23]. În timpul auditului s-a constatat însă că probele solicitate variază considerabil, ca nivel și ca grad de detaliu, de la un stat membru la altul.

57. În Luxemburg, pentru investiţiile care depășesc un anumit prag este necesară prezentarea unui certificat care să ateste că fermierul în cauză a beneficiat de consiliere economică în legătură cu proiectul său de investiţii – acest certificat prezintă sintetizat profitul brut al exploataţiei și costurile proiectului, dar nu conţine rezultatul analizei economice.

58. În Ungaria, calitatea și viabilitatea planului financiar care se depune odată cu cererea de finanţare a proiectului se evaluează cu ajutorul unui sistem de punctare a proiectelor, proces care se bazează pe o comparaţie computerizată cu date de referinţă. Mai mult de un sfert din proiectele care au fost selectate în urma unei cereri de propuneri din 2008 au obţinut zero puncte la unul sau la mai multe dintre criteriile pentru evaluarea "realismului planului financiar". Curtea a constatat că nu exista un punctaj minim stabilit pentru evaluarea planului financiar și că erau acceptate toate proiectele, indiferent de punctajul obţinut de acestea.

59. În Polonia, viabilitatea financiară a unui proiect trebuie să fie demonstrată de solicitant numai în cazurile în care obiectivul proiectului vizează în mod special creșterea valorii adăugate brute a exploatației. Este însă responsabilitatea fermierului să bifeze, în cererea de finanţare, opţiunea care arată că acesta este obiectivul proiectului, ceea ce are drept efect demararea automată a unei analize mai în profunzime de către administraţie a cererii sale. Niciunul dintre cele zece proiecte examinate de Curte nu a indicat acest obiectiv, prin urmare pentru niciunul dintre ele nu s-a efectuat o verificare a viabilităţii.

PRINTRE PROIECTELE SELECTATE DE STATELE MEMBRE SE AFLAU ȘI PROIECTE CARE FUSESERĂ DEJA DEMARATE, CEEA CE ATRAGE RISCUL DE "EFECT DE BALAST"

60. În unele rapoarte anterioare (de exemplu, cel privind abordarea Leader) [24], Curtea a semnalat existenţa unui risc pentru eficienţa oricărui program bazat pe subvenţii, și anume că investiţia oricum s-ar fi efectuat, chiar și fără acordarea unui ajutor public. Acest ajutor ar reprezenta "balast".

61. Un indiciu puternic privind un posibil "efect de balast" este faptul că proiectele erau deja demarate sau chiar finalizate înainte de acordarea sprijinului financiar. În cazul în care se acordă un ajutor retroactiv, fermierul demonstrase, prin decizia sa iniţială de a face investiţia, că avea intenţia de a realiza această investiţie chiar și fără aprobarea unui sprijin public.

62. În cazul măsurii 121, există o serie de abordări diferite pentru aprobarea proiectelor pentru care s-au început deja lucrările:

- în Luxemburg, exploataţiile agricole pot depune cerere de ajutor pentru investiţii după ce au realizat deja investiţia în cauză, cu condiţia ca suma să fie sub 100000 de euro sau ca proiectul să fi fost demarat între data de începere a perioadei de programare și data publicării legislației naționale de punere în aplicare;

- în alte state membre, printre care Spania (Catalonia), Italia (Veneto)și Portugalia, exploataţiile pot demara investiţia potenţial eligibilă la data la care depun cererea de finanţare, neavând deci certitudinea că proiectul va fi aprobat în vederea finanţării;

- în Belgia (Regiunea Valonă) și în România, costurile proiectului de investiţii sunt eligibile doar de la data aprobării sprijinului financiar, ceea ce constituie o bună practică [25].

63. În urma auditului, s-a constatat că, în cazul a patru dintre statele membre/regiunile auditate [Spania (Catalonia), Italia (Veneto), Luxemburg și Portugalia (continentală)], jumătate dintre proiectele din eșantion fuseseră demarate (sau chiar finalizate) înainte de acordarea sprijinului financiar. În aceste cazuri, riscul de "efect de balast", și anume că fermierul ar fi realizat investiţia chiar și fără să i se acorde un sprijin public, este semnificativ.

64. Propunerile legislative ale Comisiei de modificare a regulamentului în vigoare privind dezvoltarea rurală [26] stipulează că cheltuielile vor fi eligibile doar după depunerea cererii de finanţare. Această prevedere va împiedica aprobările retroactive de genul celor practicate în Luxemburg, însă nu constituie o soluţie suficientă pentru riscul de "efect de balast", întrucât proiectul de investiţii poate în continuare să fie demarat înainte de aprobarea cererii de finanţare (și chiar înainte de depunerea acestei cereri, cu stipularea că acele costuri suportate până la depunerea cererii nu vor fi eligibile pentru finanţare cu sprijin public).

65. Propunerea Comisiei pentru perioada de programare 2014-2020 aferentă dezvoltării rurale reia această condiţie, însă prevede, în același timp, bune practici în legătură cu aplicarea acesteia, specificând posibilitatea ca statele membre să stipuleze că cheltuielile vor fi eligibile doar de la data aprobării sprijinului financiar (a se vedea caseta 5).

CASETA 5

PROPUNEREA COMISIEI PENTRU PERIOADA DE PROGRAMARE 2014-2020 [27] AFERENTĂ DEZVOLTĂRII RURALE

Cu excepția costurilor generale [costurilor de pregătire] […], în ceea ce privește operațiunile de investiții […], sunt considerate eligibile numai cheltuielile efectuate după depunerea unei cereri adresate autorității competente.

Statele membre pot prevedea în programele lor că sunt eligibile numai cheltuielile efectuate după aprobarea de către autoritatea competentă a cererii de acordare a sprijinului.

CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

66. Auditul Curţii a evidenţiat că măsura 121 privind investiţiile de dezvoltare rurală (Modernizarea exploataţiilor agricole) și-a atins obiectivul nominal, cu alte cuvinte a condus la modernizarea exploataţiilor, însă a concluzionat că acesta era un rezultat practic inevitabil dat fiind că se poate considera că orice investiţie sau achiziţie de noi echipamente antrenează un anumit grad de modernizare și îndeplinesc criteriile foarte generale de eligibilitate (punctele 23-24).

67. Cu toate că statele membre au obligația de a direcţiona ajutorul pentru investiţii către nevoi clar identificate ale mediului rural de pe teritoriul lor, gradul în care se realizează această direcţionare variază considerabil în rândul statelor examinate. Unele dintre aceste state procedează la o direcţionare accentuată a ajutorului în funcţie de nevoile specifice și au stabilit proceduri de selecţie care să le permită să aleagă proiectele cele mai adecvate dintre cele propuse de solicitanţii eligibili (punctele 25-28).

68. Alte state membre au acordat sprijin financiar tuturor propunerilor de proiecte primite care întruneau criteriile elementare de eligibilitate, indiferent de ce contribuţie aduceau proiectele respective la îndeplinirea obiectivelor stabilite pentru măsură. Astfel de practici conduc la diminuarea eficacităţii și a eficienţei utilizării fondurilor publice, atât cele provenind de la UE, cât și cele naţionale. Cele 11,1 miliarde de euro alocate acestei măsuri de la FEADR ar avea potenţialul de a furniza un raport costuri/beneficii mai bun dacă fondurile ar fi mai bine direcţionate către priorităţile Uniunii Europene și către nevoile naţionale și regionale identificate (punctele 29-32).

69. Comisia a aprobat programe de dezvoltare rurală (PDR) care nu realizau o direcţionare adecvată a ajutorului și, mai ales, care nu precizau procesul sau criteriile care trebuie aplicate pentru selecţia proiectelor (punctele 33-38).

RECOMANDAREA 1

(a) Comisia ar trebui să formuleze propuneri legislative care să conţină cerințe clare prin care statele membre să aibă obligaţia de a descrie în detaliu, în programele de dezvoltare rurală, modul în care fondurile aferente măsurii vor fi direcţionate către nevoile identificate și către priorităţile globale, inclusiv de a descrie procesul de selecţie a proiectelor și criteriile care urmează a fi aplicate. Comisia ar trebui să se asigure că sunt îndeplinite aceste cerinţe atunci când aprobă programele de dezvoltare rurală.

(b) Atunci când vor implementa programele de dezvoltare rurală pentru perioada de programare următoare, statele membre ar trebui să direcţioneze ajutorul prin intermediul unor criterii de selecţie clare și pertinente, care să ţină seama de priorităţile Uniunii Europene și de nevoile de la nivel naţional sau regional.

70. Cadrul comun de monitorizare și evaluare a fost instituit ca un instrument care să fie utilizat de statele membre și de Comisie. Conform constatărilor Curţii, acesta nu generează date relevante care să poată fi utilizate în vederea monitorizării rezultatelor obţinute cu ajutorul fondurilor cheltuite în cadrul măsurii 121. Indicatorii definiţi nu fac posibilă monitorizarea progreselor realizate în ceea ce privește atingerea priorităţilor stabilite la nivelul UE și s-a constatat că datele au un grad redus de fiabilitate și că nu permit realizarea de comparaţii între state membre (și/sau regiuni) (punctele 39-43).

RECOMANDAREA 2

Comisia ar trebuie să se asigure că, în perioada de programare următoare, se vor obţine informaţii pertinente și fiabile care să faciliteze gestionarea și monitorizarea măsurii și să demonstreze gradul în care ajutorul acordat contribuie la atingerea priorităţilor Uniunii Europene.

71. În urma bilanţului de sănătate al reformei PAC din 2009, s-a pus la dispoziţie o finanţare suplimentară în cuantum de circa 5 miliarde de euro destinată să consolideze și mai mult acele priorităţi ale UE care au fost identificate ca reprezentând "noile provocări", printre care schimbările climatice și biodiversitatea. Lipsa unor mecanisme eficace de direcţionare a ajutorului diminuează eficacitatea pe care ar putea-o avea fondurile suplimentare în demersul de a răspunde la aceste noi provocări. În plus, auditul Curţii a pus în lumină cazuri în care nu se va obţine "consolidarea" amintită, întrucât, în locul fondurilor suplimentare puse la dispoziţie prin intermediul bilanţului de sănătate al reformei PAC/al planului european de redresare economică, se utilizau, pentru măsurile în cauză, fonduri care fuseseră deja programate înainte de bilanţul de sănătate (punctele 44-55).

RECOMANDAREA 3

În cazul în care există intenţia de a delimita anumite măsuri și alocări bugetare astfel încât să se vizeze priorităţi specifice, așa cum s-a întâmplat în cazul bilanţului de sănătate al reformei PAC, pentru a se asigura că finanţarea respectivă obţine un efect suplimentar, Comisia ar trebui să formuleze propuneri legislative pentru regulamente UE în materie care să stipuleze în mod special obligaţia de a obţine un astfel de efect suplimentar.

72. Toate statele membre (regiunile) auditate cer solicitanţilor să prezinte anumite probe care să ateste viabilitatea economică a exploataţiei lor și/sau a propunerii de proiect. Cu toate acestea, unele state membre nu au luat în considerare probele obţinute la evaluarea cererii de finanţare a proiectului (punctele 56-59).

RECOMANDAREA 4

Statele membre ar trebui să instituie proceduri eficace, care să fie proporționale cu riscul prezentat, pentru a se asigura că nu se acordă sprijin financiar unor proiecte în legătură cu care există îndoieli în ceea ce privește viabilitatea financiară a investiţiei sau sustenabilitatea exploataţiei.

73. Curtea a constatat că riscul "efectului de balast", legat de aprobarea retroactivă a investiţiilor deja demarate, continuă să existe (punctele 60-65).

RECOMANDAREA 5

Comisia ar trebui să încurajeze statele membre să urmeze exemplul bunei practici conform căreia cheltuielile pentru investiţii devin eligibile doar după data aprobării sprijinului financiar.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera I, condusă de domnul Ioannis SARMAS, membru al Curţii de Conturi, la Luxemburg, în ședinţa sa din 14 martie 2012.

Pentru Curtea de Conturi

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Președinte

[1] Datele financiare disponibile în ianuarie 2012.

[2] În 2007, Comisia Europeană a propus un bilanţ de sănătate al politicii agricole comune (PAC), care a fost ulterior adoptat de Consiliu în 2008. După acest bilanţ de sănătate și ca reacţie la criza economică din 2008, Comisia a elaborat planul european de redresare economică, care a fost aprobat de Consiliu în decembrie 2008.

[3] Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului din 20 septembrie 2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO L 277, 21.10.2005, p. 1).

[4] Datele financiare disponibile în ianuarie 2012; suma menţionată include și 630 de milioane de euro obţinute în urma bilanţului de sănătate al reformei PAC și a planului european de redresare economică.

[5] Zonele "Natura 2000" sunt arii de conservare cu protecție specială.

[6] Considerentul 21 al Regulamentului (CE) nr. 1698/2005.

[7] Articolul 26 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005.

[8] Articolul 43 din Regulamentul (CE) nr. 1974/2006 al Comisiei din 15 decembrie 2006 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO L 368, 23.12.2006, p. 15).

[9] La articolul 71 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 se prevede că proiectele se selectează pe baza unor criterii de selecţie care urmează a fi stabilite de statul membru sau de regiunea în cauză.

[10] Auditul a acoperit următoarele programe naționale sau regionale de dezvoltare rurală: Belgia (Regiunea Valonă), Germania (Baden-Württemberg), Spania (Catalonia), Franţa (continentală), Italia (Veneto), Luxemburg, Ungaria, Polonia, Portugalia (Portugalia continentală) și România.

[11] Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 și Regulamentul (CE) nr. 1974/2006.

[12] În cazul Italiei (Veneto), eșantionul a cuprins și proiecte aprobate în cursul anului 2008.

[13] Articolul 43 din Regulamentul (CE) nr. 1974/2006.

[14] Deși, în momentul în care a fost aprobat de Comisie, programul de dezvoltare rurală al României nu conţinea decât dovezi limitate că s-ar proceda la o bună direcționare a sprijinului, în practică, investiţiile realizate în cadrul măsurii 121 au făcut obiectul unei direcţionări eficace, datorită implementării unor criterii de eligibilitate restrictive și aplicării eficace a unor criterii de selecţie relevante (a se vedea tabelul 1).

[15] Manualul privind cadrul comun de monitorizare și evaluare: Changes in land use or in agricultural practices that lead to a change in the composition of the basic agricultural products (Schimbări survenite în destinaţia terenurilor sau în practicile agricole care duc la modificarea tipurilor de produse agricole de bază). [The Handbook on Common Monitoring and Evaluation Framework. Guidance document (Manualul privind cadrul comun de monitorizare și evaluare. Document de orientare), Direcţia Generală Agricultură și Dezvoltare Rurală, septembrie 2006.]

[16] România, Raport anual de progrese 2009.

[9999] Conform cadrului comun de monitorizare și evaluare, se va furniza și numărul cererilor de finanţare aprobate.

[8888] Reţeaua de informaţii contabile agricole.

[17] Working paper on the CMEF gross value added indicators (Documentul de lucru referitor la indicatorii privind valoarea adăugată brută stabiliţi de cadrul comun de monitorizare și evaluare), Comisia Europeană, martie 2010.

[18] COM(2007) 722 final, 20 noiembrie 2007.

[19] Regulamentul (CE) nr. 74/2009 al Consiliului din 19 ianuarie 2009 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO L 30, 31.1.2009, p. 100).

[20] La considerentul 6 al Regulamentului (CE) nr. 74/2009 se precizează că este important ca acțiunile referitoare la aceste priorități comunitare să fie consolidate și mai mult în programele de dezvoltare rurală aprobate în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1698/2005.

[21] Trei dintre statele membre care au făcut obiectul auditului nu au alocat resurse suplimentare pentru măsura 121 în urma bilanţului de sănătate al reformei PAC [aceste state sunt Belgia (Regiunea Valonă), Spania (Catalonia) și Ungaria].

[22] Articolul 69 alineatul (5a) din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005, introdus prin Regulamentul (CE) nr. 74/2009.

[23] Regulamentele nu prevăd decât obligaţia de a demonstra că investiția propusă ameliorează nivelul global de performanță al exploatației.

[24] Raportul special nr. 5/2010 "Implementarea abordării Leader pentru dezvoltarea rurală" (http://eca.europa.eu).

[25] Reguli similare au fost aplicate în Germania, Franţa, Ungaria și Polonia, deși se admiteau excepţii.

[26] COM(2010) 537 final, 30 septembrie 2010 –Propunere a Comisiei de regulament de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005; procedura legislativă de codecizie COD/2010/0266.

[27] COM(2011) 627 final/2 – Propunere a Comisiei de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR); prezentată de Comisie în cadrul legislativ pentru PAC pentru perioada 2014-2020.

--------------------------------------------------

ANEXĂ

PROGRAMELE DE DEZVOLTARE RURALĂ (PDR) SELECTATE ÎN VEDEREA AUDITULUI ȘI STATELE MEMBRE SAU REGIUNILE CĂRORA LE CORESPUND, PRECUM ȘI BUGETELE RESPECTIVE PENTRU MĂSURA 121, PENTRU PERIOADA 2007-2013

PDR | Contribuţia UE (prin FEADR) 2007-2013 (în euro) | Total finanţare publică pentru măsura 121 2007-2013 [9999] (în euro) |

Belgia (Regiunea Valonă) | 28800000 | 96000000 |

Germania (Baden-Württemberg) | 84196000 | 168393000 |

Spania (Catalonia) | 27628000 | 119082000 |

Franţa (continentală) | 687062000 | 1374125000 |

Italia (Veneto) | 87816000 | 190381000 |

Luxemburg | 24574000 | 122871000 |

Ungaria | 1175175000 | 1652571000 |

Polonia | 1449672000 | 1919068000 |

Portugalia (continentală) | 259874000 | 344923000 |

România | 816404000 | 1020506000 |

[9999] Inclusiv cofinanțarea publică națională sau regională.

--------------------------------------------------