DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI Rezumat al evaluării impactului care însoţeşte documentul PROPUNERE DE DIRECTIVĂ A PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI A CONSILIULUI PRIVIND PROTECȚIA PENALĂ A MONEDEI EURO ȘI A ALTOR MONEDE ÎMPOTRIVA FALSIFICĂRII ȘI DE ÎNLOCUIRE A DECIZIEI-CADRU 2000/383/JAI A CONSILIULUI /* SWD/2013/020 final */





CUPRINS 1........... Definirea problemei și contextul juridic. 2 2........... Scenariul de referință. 4 3........... Temeiul juridic pentru necesitatea de a acționa. 4 4........... Analiza principiului subsidiarității 5 5........... Principalele obiective de politică. 5 6........... Opțiuni de politică. 5 7........... Monitorizare și evaluare. 8 1. Definirea problemei și contextul juridic Falsificarea banilor rămâne un motiv de îngrijorare în întreaga Uniune Europeană. Din cauza importanței monedei euro, falsificarea acesteia reprezintă o preocupare deosebită. În prezent, euro este a doua monedă ca importanță la nivel mondial, din acest motiv fiind deosebit de expusă riscului de falsificare. Conform datelor furnizate de Banca Centrală Europeană, de la introducerea monedei euro în 2002, prejudiciile financiare înregistrate în Europa în urma falsificării acestei monede se ridică la peste 500 de milioane de euro. Prin urmare, evaluarea impactului se concentrează în special asupra monedei euro. Cu toate acestea, falsificarea este o problemă majoră și pentru celelalte monede aflate în circulație în Europa. Problemele identificate în legătură cu moneda euro pot fi considerate, prin urmare, de natură generală și valabile deopotrivă pentru alte monede. UE dispune deja de instrumente concepute special pentru protejarea monedei euro, precum cadrul juridic în materie de autentificare a monedelor și bancnotelor euro și un program UE pentru creșterea gradului de sensibilizare și pentru formare (programul Pericles[1]). În special, în Decizia-cadru 2000/383/JAI privind consolidarea, prin sancțiuni penale și de altă natură, a protecției împotriva falsificării, cu ocazia introducerii monedei euro, se prevede obligația statelor membre de a asigura că anumite fapte sunt pedepsite și că se pot aplica sancțiuni pentru infracțiunile care implică falsificarea monedei euro sau a altor monede. Prezenta decizie-cadru protejează și alte monede, în egală măsură cu moneda euro. Cadrul pentru protecția monedei euro și a altor monede prin intermediul dreptului penal s-a dovedit a avea unele puncte slabe în ceea ce privește atingerea unui nivel adecvat și eficace de protecție. Cadrul nu creează o bază suficientă pentru prevenirea, investigarea și sancționarea falsificării monedei euro în mod coerent în întreaga Uniune. Acest lucru frânează, de asemenea, cooperarea dintre statele membre și oferă posibilitatea ca infractorii să își mute activitățile în statele considerate mai puțin stricte în ceea ce privește modul în care răspund la falsificarea monedei euro. Ținând seama de evaluarea pe care a realizat-o Comisia pe baza a trei rapoarte ale serviciilor sale, a unui chestionar cu privire la stadiul punerii în aplicare a deciziei-cadru și a unei consultări a părților interesate în cadrul diferitelor reuniuni ale experților, au fost identificate următoarele deficiențe în ceea ce privește cadrul legal privind protecția împotriva falsificării monedei unice europene: § Nivelul sancțiunilor pentru falsificarea banilor nu este suficient de disuasiv și de eficace o Nivel insuficient de descurajare Există diferențe semnificative între sancțiunile prevăzute în statele membre, acesta fiind unul dintre motivele care stau la baza nivelului insuficient de descurajare și a protecției inegale a monedei euro și a altor monede pe teritoriul Uniunii Europene. În unele state membre nu există o limită minimă a sancțiunilor, iar în alte state membre limita minimă este de zece ani de închisoare. În practică, ceea ce descurajează persoanele tentate să se lanseze în operațiuni de falsificare a banilor este faptul că știu care este nivelul posibilelor sancțiuni minime. Diferența dintre a fi condamnat la închisoare pentru o anumită durată minimă și a primi, de exemplu, doar o amendă este evidentă. o Riscul de a căuta instanța cea mai favorabilă Întrucât grupurile de criminalitate organizată cu resurse substanțiale sunt adesea implicate într-o mare măsură în falsificarea de bani, acestora le este ușor să își mute activitățile în afara granițelor prin rețele de distribuție organizate. Este posibil ca aceste grupuri să desfășoare deja activități în mai multe state membre, ceea ce înseamnă că riscul ca infractorii să se mute în alte țări cu un sistem de drept penal mai permisiv este substanțial (căutarea instanței celei mai favorabile). Statisticile par să sugereze o tendință ca statele membre în care nivelul sancțiunilor este scăzut să atragă falsificatori. o Eficiența redusă a cooperării judiciare Nivelul diferit al sancțiunilor poate avea un impact negativ asupra cooperării judiciare. În cazul în care codul penal al unui stat membru prevede un nivel scăzut pentru sancțiunile minime, acest lucru poate conduce la o situație în care autoritățile judiciare și de asigurare a respectării legii acordă o prioritate scăzută investigării și urmăriri penale a cazurilor de falsificare de bani. În practică, acest fenomen poate avea un impact negativ asupra cooperării transfrontaliere în cazul în care un stat membru solicită asistență, din perspectiva procesării cererii în timp util. În plus, lipsa unui nivel minim de sancțiuni în unele state membre poate conduce la pedepse mai mici de patru luni sau la amenzi, ceea ce înseamnă că nu se poate cere emiterea unui mandat european de arestare în cazul tuturor condamnărilor pentru producerea și distribuirea de bani falși. § Obținerea de rezultate pozitive în urma cercetărilor și activităților de urmărire penală transfrontaliere poate fi împiedicată de problemele de cooperare care rezultă din diferențele legate de disponibilitatea unor instrumente de investigare eficace În unele state membre ale UE, falsificarea banilor, care este, de regulă, o activitate legată de criminalitatea organizată, nu este încă o infracțiune cercetată prin intermediul instrumentelor de investigare utilizate, în general, în cazul criminalității organizate și în cazurile transnaționale (interceptare telefonică, aparate de urmărire, supravegherea livrărilor și agenți sub acoperire). Falsificarea este comisă adesea în două sau mai multe state membre în paralel, producția având loc într-un stat membru și distribuția în altul. Prin urmare, instrumentele de detectare a acestor activități trebuie să fie aceleași. Odată ce sunt inițiate în străinătate anchete privind cazuri de contrafacere, bazate pe tehnici speciale de investigare, nu este posibilă continuarea acestora în alt stat membru a cărui legislație nu dispune de norme privind aceste tehnici. În acest caz, nu numai că se pot provoca întârzieri sau costuri suplimentare ale anchetelor, ci se poate ajunge la întreruperea anchetelor privind sursa. § Întârzieri în ceea ce privește adaptarea aparatelor de detectare a banilor falși rezultând din deficiențe în transmiterea, în cursul procedurilor judiciare, a banilor falși confiscați, către autoritățile competente, pentru analiză În prezent, nu există nicio obligație de a transmite banii falși confiscați în cursul procedurilor judiciare. În practică, în unele cazuri, autoritățile judiciare refuză să transfere eșantioane de bancnote și monede euro falsificate, pentru analiză, înainte de încheierea procedurilor penale chiar și în cazul în care un astfel de transfer ar fi posibil, luând în considerare cantitatea de produse contrafăcute confiscate. Transferul acestor bani falși după încheierea procedurilor penale are o valoare limitată. Adesea se produc întârzieri semnificative, uneori chiar ani, înainte ca aparatele care procesează monede și bancnote, utilizate de instituțiile financiare, să poată fi adaptate pentru a putea detecta banii falși, astfel încât să se împiedice circulația în continuare a acestor tipuri de bani falși. 2. Scenariul de referință În ipoteza în care cadrul actual ar fi menținut, pe termen mediu ar urma ca toate statele membre să pună în aplicare integral dispozițiile deciziei-cadru. Prevenirea și detectarea banilor falși care intră sau sunt deja în circulație ar putea fi consolidate prin instrumentele juridice recent îmbunătățite privind autentificarea[2], precum și prin creșterea gradului de sensibilizare și prin formarea oferită în cadrul programului Pericles. Pe termen lung, s-ar putea înregistra o îmbunătățire a gradului de descurajare ca urmare a adoptării unei inițiative orizontale, în prezent în curs de elaborare, privind confiscarea bunurilor în contextul produselor provenite din săvârșirea unor infracțiuni, printre care se numără și falsificarea. Îmbunătățirile menționate anterior nu ar remedia problemele descrise în prezentul raport. În special problema descurajării nu ar fi abordată suficient din cauza lipsei unui nivel corespunzător de sancțiuni. Amenințarea permanentă legată de falsificare, subliniată în statisticile BCE, ar rămâne probabil constantă sau ar crește. În plus, problemele identificate mai sus în legătură cu investigațiile transfrontaliere nu ar fi rezolvate, întrucât nu toate statele membre ar fi în măsură să utilizeze instrumente de investigare a infracțiunilor grave de falsificare cu caracter transnațional. Și nici problema legată de transmiterea bunurilor falsificate în cursul procedurilor judiciare nu ar fi rezolvată. Prin urmare, va persista și riscul ca banii falși să rămână în circulație din cauza lipsei unei autentificări în timp util. 3. Temeiul juridic pentru necesitatea de a acționa În temeiul articolului 83 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE sau Tratatul de la Lisabona), UE poate adopta directive care să prevadă norme minime de drept penal al UE domenii ale criminalității de o gravitate deosebită de dimensiune transfrontalieră ce rezultă din natura sau impactul acestor infracțiuni ori din nevoia specială de a le combate pornind de la o bază comună. Contrafacerea mijloacelor de plată este menționată în mod explicit la articolul 83 alineatul (1) din TFUE ca fiind un domeniu de infracționalitate deosebit de gravă. 4. Analiza principiului subsidiarității Este esențial să se asigure, în mod adecvat și în toate statele membre, protejarea prin măsuri eficace și eficiente de drept penal a monedei euro și a oricăror altor monede a căror circulație este autorizată din punct de vedere legal. Numai UE este în măsură să elaboreze norme comune cu caracter obligatoriu, care să aibă efect în toate statele membre, și, prin urmare, să creeze un cadru juridic care să contribuie la remedierea deficiențelor situației actuale, astfel cum sunt descrise în secțiunea 3.2.1. Orice măsură de drept penal trebuie să fie evaluată cu atenție și concepută ținându-se seama de posibilele sale efecte asupra protecției drepturilor fundamentale. Prezentul raport va include o astfel de evaluare. 5. Principalele obiective de politică Pe baza problemelor identificate, au fost stabilite o serie de obiective generale și specifice: Obiective generale: prevenirea falsificării monedei euro și a altor monede, prin consolidarea protecției oferite de dreptul penal și prin consolidarea cooperării judiciare transfrontaliere și a cooperării dintre autoritățile de asigurare a respectării legii, în deplină conformitate cu Carta drepturilor fundamentale a UE; menținerea și consolidarea încrederii în autenticitatea monedei unice europene și a altor monede. Obiective specifice: creșterea în mod corespunzător a eficienței și a gradului de descurajare în domeniul contrafacerii (producere și distribuire) și eliminarea stimulentelor pentru căutarea instanței celei mai favorabile în unele state membre; facilitarea aplicării proporționale a mandatului european de arestare în ceea ce privește falsificarea de bani (producere și distribuire); facilitarea anchetelor transfrontaliere în ceea ce privește infracțiunile legate de falsificarea de bani și reducerea întârzierilor în prelucrarea cererilor de cooperare; consolidarea prevenirii infracțiunilor legate de falsificarea de bani prin sporirea posibilităților de a identifica bancnotele și monedele false prin aplicarea în timp util a unor proceduri de autentificare. 6. Opțiuni de politică Trei opțiuni au fost luate în considerare: Opțiunea de politică 1: menținerea statu-quoului Nicio acțiune nu ar fi întreprinsă la nivelul UE în afara celei prevăzute de cadrul existent, adică continuarea normală a eforturilor de punere în aplicare a deciziei-cadru, precum și activități de sensibilizare, formare și consiliere destinate anchetatorilor și procurorilor specializați în acest domeniu. Opțiunea de politică 2: o directivă care ar urma să înlocuiască decizia-cadru din 2000 și ar introduce dispoziții referitoare la instrumentele de investigare și transmiterea bunurilor falsificate Această opțiune de politică preia conținutul actualei decizii-cadru și îl înlocuiește printr-o directivă care legiferează, de asemenea, instrumentele de investigare și transmiterea produselor contrafăcute confiscate, ca răspuns la problemele 2 și 3. Opțiunea de politică 3: o directivă care ar urma să înlocuiască decizia-cadru din 2000 și ar introduce dispoziții referitoare la nivelul minim și maxim al sancțiunilor penale, instrumentele de investigare și transmiterea bunurilor falsificate confiscate Această opțiune de politică include conținutul opțiunii de politică 2 (instrumentele de investigare și transmiterea bunurilor falsificate confiscate), plus dispoziții privind nivelul minim și maxim al sancțiunilor pentru producția și distribuția de produse contrafăcute (în comparație cu situația actuală în care se prevede doar o sancțiune maximă pentru producere). Ar urma să se introducă un nivel minim de cel puțin 6 luni de închisoare și un nivel maxim de cel puțin 8 ani de închisoare. 6.1. Evaluarea impactului opțiunilor de politică Impactul opțiunii de politică 1: menținerea statu-quoului Eficacitatea acestei opțiuni în atingerea obiectivelor este foarte scăzută, dacă nu chiar inexistentă. Competențele de monitorizare și de executare ale Comisiei privind punerea în aplicare a dispozițiilor cuprinse în prezent în decizia-cadru vor fi consolidate după 1 decembrie 2014 (în conformitate cu Protocolul nr. 36 la Tratatul de la Lisabona). O mai bună punere în aplicare ar putea duce la creșterea încrederii în moneda euro și la evitarea falsurilor care afectează în mod negativ comerțul general. Aceste beneficii ar fi, cu toate acestea, limitate, întrucât deficiențele cadrului juridic, identificate anterior, ar persista. Problema nivelului insuficient de descurajare nu ar fi rezolvată din cauza lipsei unui nivel corespunzător de sancțiuni. În plus, problemele identificate mai sus în legătură cu anchetele transfrontaliere nu ar fi rezolvate, întrucât nu toate statele membre ar fi în măsură să utilizeze instrumente de investigare a infracțiunilor de falsificare grave, cu caracter transnațional. Nici problema transmiterii falsurilor în cursul procedurilor judiciare nu ar fi rezolvată și, prin urmare, ar putea crește riscul ca banii falsificați să rămână în circulație din cauza lipsei unei autentificări în timp util. Nu se preconizează ca această opțiune de politică să aibă un impact mai mare decât cadrul juridic actual asupra drepturilor fundamentale, asupra sistemelor de justiție naționale sau în domeniul economic și financiar. Impactul opțiunii de politică 2: o directivă care ar urma să înlocuiască decizia-cadru din 2000 și ar introduce dispoziții referitoare la instrumentele de investigare și transmiterea bunurilor falsificate Această opțiune de politică ar facilita anchetarea transfrontalieră a infracțiunilor de falsificare și ar consolida prevenirea falsificării prin transmiterea la timp a falsurilor confiscate pentru analiză tehnică și detectare în cursul procedurilor judiciare, ceea ce sporește posibilitatea de a detecta bancnotele și monedele false aflate în circulație. Într-o anumită măsură, această opțiune ar răspunde unei amenințări permanente legate de falsificarea monedei euro și, în special, îmbunătățirilor aduse recent calității falsurilor. Cu toate acestea, valoarea adăugată a acestei opțiuni pentru protecția monedei euro este limitată. Opțiunea ar avea un impact scăzut către mediu asupra drepturilor fundamentale, întrucât extinderea instrumentelor de investigare la falsificarea de bani și transferul falsurilor în vederea examinării pe perioada procesului pot avea un efect direct asupra anumitor drepturi fundamentale. Ca urmare a măsurii propuse, se poate estima obținerea de beneficii financiare din evitarea prejudiciilor cauzate de falsificatori. Costurile vor fi reduse deoarece acestea sunt limitate la modificarea legislației naționale și la unele costuri modeste aferente echipamentelor tehnice pentru instrumentele speciale de investigare și pentru transmiterea falsurilor în unele state membre. Impactul opțiunii de politică 3: o directivă care ar urma să înlocuiască decizia-cadru din 2000 și ar introduce dispoziții referitoare la nivelul minim și maxim al sancțiunilor penale, instrumentele de investigare și transmiterea bunurilor falsificate confiscate În plus față de beneficiile obținute în cadrul opțiunii de politică 2, opțiunea 3 ar contribui la o mai bună protecție a monedei euro împotriva falsificării prin sporirea efectului de descurajare, prin reducerea fenomenului de căutare a instanței celei mai favorabile și prin creșterea numărului de cazuri în care poate fi utilizat mandatul european de arestare (MEA) în raport cu principalele infracțiuni de falsificare (producere și distribuire). Prevederea unui nivel minim de sancțiuni pentru infracțiunile de producere și de distribuire și extinderea nivelului maxim de sancțiuni existent pentru producere și la distribuirea de bani falși va însemna probabil că nivelul de descurajare va fi foarte ridicat. Aceste norme minime comune în materie de sancțiuni ameliorează, de asemenea, coerența sancționării în UE și, prin urmare, încrederea reciprocă între sistemele de justiție. Acest lucru facilitează asigurarea respectării legislației în cazurile transfrontaliere. Întrucât această opțiune de politică are un impact considerabil asupra capacităților de descurajare și de asigurare a respectării legii, se consideră că eficacitatea acesteia este medie spre ridicată. Opțiunea ar avea un impact mediu asupra drepturilor fundamentale, întrucât armonizarea sancțiunilor minime și maxime, noile instrumente de investigare și măsurile preventive pot avea un efect direct asupra anumitor drepturi fundamentale. Aceste măsuri contribuie la îndeplinirea unor obiective de interes general recunoscute de Uniune [a se vedea articolul 52 alineatul (1) din cartă], pun la dispoziție în special măsuri eficace și de descurajare pentru protecția monedei euro și nu depășesc ceea ce este necesar pentru atingerea acestui obiectiv. Se preconizează obținerea de beneficii financiare suplimentare în comparație cu opțiunea 2 datorită descurajării mai eficace și a unei mai bune asigurări a respectării legii și, prin urmare, înregistrarea de prejudicii mai mici cauzate de falsificatori. Se preconizează unele costuri pentru statele membre, în special legate de modificarea legislației. 6.2. Opțiunea preferată Opțiunea 3 este opțiunea preferată. Rezumatul opțiunii de politică preferate Opțiunea de politică preferată ar implica o combinație a următoarelor elemente: · dispozițiile deciziei-cadru din 2000 vor fi menținute în esență în noua propunere, cu modificări minore, ținând seama de Tratatul de la Lisabona; · dispozițiile privind sancțiunile vor fi modificate față de decizia-cadru, prin introducerea unui nivel minim de pedeapsă, de șase luni, pentru producere și distribuire și prin introducerea unui nivel maxim de pedeapsă de cel puțin opt ani pentru distribuire; · se va introduce o nouă dispoziție prin care statele membre vor fi obligate să prevadă posibilitatea de a utiliza anumite instrumente de anchetă în cadrul investigațiilor legate de falsificarea de bani; · de asemenea, se va introduce o nouă dispoziție prin care statele membre vor fi obligate să prevadă posibilitatea de a transmite monedele și bancnotele euro false confiscate în cursul procedurilor judiciare. 7. Monitorizare și evaluare Directiva va prevedea faptul că statele membre ar trebui să prezinte rapoarte cu privire la punerea în aplicare eficace. Pe lângă datele cantitative furnizate de statele membre, vor fi folosite și alte posibile surse de informații calitative privind conformitatea: Forumul privind justiția, OLAF și Eurojust. Comisia va utiliza platforma reuniunilor experților ECEG pentru a monitoriza în mod regulat punerea în aplicare a directivei. În plus, Comisia are în vedere efectuarea unui studiu empiric specific, cu accent special pe colectarea de date, în perioada cuprinsă între un an și trei ani de la data începerii punerii în aplicare a propunerii. Aceste date ar permite Comisiei să evalueze dacă statele membre respectă într-adevăr nu numai această legislație, ci și drepturile, libertățile și principiile consacrate în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. După expirarea perioadei de transpunere a directivei, Comisia va efectua verificările necesare în materie de transpunere și, dacă va fi cazul, va iniția proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, în conformitate cu TFUE. [1] Decizia 2001/923/CE a Consiliului din 17 decembrie 2001. [2] A se vedea Regulamentele (CE) nr. 1338/2001, 1210/2010 și Decizia BCE din 16.9.2010, menționate în secțiunea 2.1.