DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI care însoţeşte documentul Propunere de Regulament al Parlamentului European și al Consiliului de instituire a unui sistem al Uniunii pentru autocertificarea cu privire la diligența necesară în cadrul lanțului de aprovizionare a importatorilor responsabili de staniu, tantal și tungsten, minereurile acestora și aur provenind din zone de conflict și zone cu risc ridicat /* SWD/2014/052 final */





Introducere și context Introducere Grupurile armate din regiunile de conflict își finanțează acțiunile, printre altele, din încasările obținute din extracția și comerțul cu minerale care, ulterior, intră în lanțul global de aprovizionare. Prin urmare, operatorii economici din avalul lanțului de aprovizionare sunt expuși riscului de a sprijini acțiuni armate prin achiziționarea de minerale sau de produse derivate și sunt interesați să se aprovizioneze din astfel de regiuni în mod responsabil. Conceptul de aprovizionare responsabilă este menționat în Orientările actualizate ale OCDE pentru întreprinderile multinaționale și este în concordanță cu obiectivele Principiilor directoare ale Organizației Națiunilor Unite privind afacerile și drepturile omului. Ambele vizează să încurajeze întreprinderile să verifice printr-un proces continuu, cunoscut sub denumirea de diligență necesară, faptul că activitățile lor comerciale nu contribuie la conflicte. Contextul politic Aprovizionarea responsabilă cu minerale din zone de conflict a primit o atenție deosebită din partea comunității internaționale în ultimii ani. Provocarea prezentată de dorința de a reduce la minimum finanțarea grupurilor armate și de a continua aprovizionarea legitimă din regiune a fost preluată de către guverne și organizațiile internaționale, împreună cu comunitățile de afaceri și organizații ale societății civile. Prin urmare, în prezent, există un număr de cadre normative privind diligența necesară: - În 2010, Statele Unite au adoptat Legea Dodd-Frank pentru reforma Wall Street și protecția consumatorilor (Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act - US DFA), a cărei secțiune 1502 solicită întreprinderilor cotate la bursele din SUA și care folosesc „minerale care fac obiectul unor conflicte” să declare proveniența mineralelor folosite în lanțul lor de aprovizionare, precum și să acționeze cu diligența necesară, după caz. - Pe baza Orientărilor OCDE privind diligența necesară referitoare la existența unui lanț de aprovizionare responsabil în cazul minereurilor provenite din zone afectate de conflicte și cu risc ridicat, s-au adoptat legi în Republica Democratică Congo (RDC) și în Rwanda. O serie de alte țări (Uganda, Burundi) pregătesc transpunerea Orientărilor OCDE în legislația națională. De asemenea, Columbia și Côte d'Ivoire iau în considerare participarea la programul de punere în aplicare al OCDE. La 7 octombrie 2010, Parlamentul European a adoptat o rezoluție, solicitând UE să legifereze în conformitate cu legislația americană privind „mineralele care fac obiectul unor conflicte”. În vederea acestei solicitări politice, prezentul raport analizează diferitele opțiuni strategice care ar aprofunda cel mai bine acest proiect de legislație a UE în colaborare cu Parlamentul European. Definirea problemei Printre principalele probleme legate de aprovizionarea responsabilă cu minerale provenind din zonele de conflict și zonele cu risc ridicat, astfel cum au fost definite de către părțile interesate în cadrul consultării publice, se numără: (i) finanțarea continuă a grupurilor armate prin (încasările obținute din) extracția și comerțul cu minerale provenind din zone de conflict și zone cu risc ridicat: problema este predominantă în țările bogate în resurse naturale, dar vulnerabile la conflictele armate pe o parte din sau pe întreg teritoriul acestora. În timp ce această problemă are o extindere la nivel mondial, evaluarea impactului se axează, în principal, pe cazul bine documentat al Republicii Democratice Congo de Est și al țărilor învecinate, care a primit o atenție deosebită din partea grupurilor de susținere în ultimii10-15 ani; (ii) provocările legate de punerea în aplicare întâmpinate de întreprinderile UE din aval, care încearcă să susțină comerțul legitim sau care, în mod voluntar, acționează cu diligența necesară în temeiul cadrelor actuale: ca urmare a mai multor probleme (de exemplu, opacitatea lanțului de aprovizionare, preocupările legate de confidențialitate, lipsa efectului de pârghie asupra topitoriilor/rafinăriilor, lipsa conștientizării sau a preocupărilor de natură etică), întreprinderile din UE întâmpină dificultăți în a se conforma cerințelor privind diligența necesară conform cererilor clienților lor; (iii) denaturarea pieței sub forma unei cereri și a unor prețuri reduse în sectorul formal pentru mineralele care provin din Republica Democratică Congo și din alte țări din Regiunea Marilor Lacuri: din 2010, Republica Democratică Congo înregistrează o scădere a volumelor sale de export formale, prețuri mai mici și o creștere a comerțului informal cu minereuri de staniu, tantal și tungsten și cu aur, precum și o reducere a oportunităților de export către clienții din SUA sau din UE. Această scădere poate fi atribuită alegerilor comerciale ale operatorilor afectați în mod direct sau indirect de Legea Dodd-Frank de a nu se mai aproviziona din Regiunea Marilor Lacuri. Obiective Obiective specifice 1. Creșterea procentului de topitorii/rafinării din UE și din lume care acționează cu diligența necesară. 2. Creșterea nivelului de responsabilitate publică pentru exercitarea diligenței necesare (și a nivelului de conformitate) de către topitoriile din UE și din lume. 3. Creșterea capacității întreprinderilor UE din aval de a identifica cu succes topitoriile/rafinăriile. 4. Îmbunătățirea poziției de negociere a întreprinderilor UE din aval (cu privire la diligența necesară) în raport cu întreprinderile din amontele lanțului de aprovizionare. 5. Îmbunătățirea gradului de conștientizare a diligenței necesare, a importanței conformității cu diligența necesară și a dimensiunilor etice la nivelul lanțului de aprovizionare – atât în interiorul, cât și în afara UE. 6. Creșterea gradului de adoptare (aplicare) a practicilor privind diligența necesară de către întreprinderile din aval. 7. Compensarea/reducerea stimulentelor comerciale negative create sau exacerbate de Legea Dodd-Frank. Obiective operaționale 1. Furnizarea unei vizibilități și a unei transparențe sporite a practicilor privind diligența necesară (și a nivelului de aplicare) adoptate de către topitoriile din UE și din lume. 2. Creșterea gradului de conștientizare cu privire la diligența necesară, la dimensiunile etice și la importanța îmbunătățirii conformității cu diligența necesară în rândul guvernelor din țările unde sunt situate principalele topitorii/rafinării din afara UE. 3. Împuternicirea utilizatorilor din aval prin furnizarea unui mecanism pentru identificarea operatorilor care respectă diligența necesară (inclusiv topitorii) și, astfel, pentru facilitarea schimbării furnizorilor. 4. Introducerea certitudinii și a transparenței mai aproape de utilizatorii din aval în cadrul lanțului de aprovizionare. 5. Promovarea unui grad mai ridicat de conștientizare cu privire la diligența necesară și la dimensiunile etice în rândul operatorilor din UE. 6. Crearea unor stimulente financiare suplimentare pentru a promova/sprijini practicile legate de diligența necesară în rândul utilizatorilor din aval. 7. Sprijinirea adoptării Orientărilor OCDE în rândul topitoriilor/rafinăriilor care intenționează să se aprovizioneze din zone de conflict. 8. Sprijinirea cererii din zone de conflict: facilitarea migrării operatorilor din UE către topitorii/rafinării conforme cu cerințele privind diligența necesară care se aprovizionează din zonele respective. Opțiuni strategice A fost luată în considerare următoarea gamă de opțiuni strategice: Opțiunea 1 – O comunicare a UE de sine stătătoare Această opțiune constă în următoarele măsuri care urmează să fie incluse într-o comunicare comună a Comisiei și a Înaltului Reprezentant: (i) punctele de contact naționale (PCN) și Rețeaua întreprinderilor europene (EEN) vor promova adoptarea Orientărilor OCDE; (ii) achizițiile publice în UE: aplicarea unor clauze de execuție în contractele de achiziții publice ale Comisiei și ale statelor membre ale UE pentru produsele relevante; (iii) asistență financiară pentru programele OCDE existente; (iv) sprijin acordat de Comisie pentru „scrisorile de intenție” din partea industriei europene și (v) acțiuni interguvernamentale. Opțiunea 2 – Abordarea bazată pe „instrumente juridice neobligatorii” Această opțiune combină măsurile descrise la opțiunea 1 cu o recomandare a Consiliului care ar contribui la creșterea gradului de conștientizare și la promovarea adoptării voluntare de către întreprinderile din UE a Orientărilor OCDE, în special în cazul întreprinderilor care nu fac încă obiectul unui sistem obligatoriu dintr-o țară terță. Opțiunea 3 – Regulament de stabilire a obligațiilor pentru certificarea în calitate de „importator responsabil al UE” pe baza Orientărilor OCDE – VOLUNTARĂ Această opțiune combină măsurile descrise la opțiunea 1 cu un regulament vizând toți importatorii UE de metale și minereuri de staniu, tantal și tungsten și de aur, indiferent de proveniența produselor. Regulamentul se bazează pe Orientările OCDE pentru a defini obligații pentru importatorii UE care optează pentru autocertificare ca importatori responsabili de metale și minereuri de staniu, tantal și tungsten și de aur, pe baza unei declarații de conformitate pe proprie răspundere. Deși sistemul este voluntar, importatorii din UE care optează pentru autocertificare sunt obligați să integreze toate elementele Orientărilor OCDE în sistemul lor de gestiune prin: (i) menținerea unui sistem care să garanteze controlul și transparența de-a lungul lanțului de aprovizionare cu minerale, care să includă, printre altele, mina de proveniență a mineralelor și topitoria/rafinăria; (ii) identificarea și evaluarea riscurilor în cadrul lanțului de aprovizionare în raport cu politica OCDE privind modelul de lanț de aprovizionare; (iii) elaborarea și punerea în aplicare a unei strategii pentru a aborda riscurile identificate; (iv) obținerea unei asigurări de audit din partea unei părți terțe independente cu privire la diligența necesară în cadrul lanțului de aprovizionare exercitată de importatorul din UE și (v) raportarea publică cu privire la diligența necesară exercitată în cadrul lanțului de aprovizionare. De asemenea, importatorul autocertificat din UE trebuie să divulge anual autorităților competente din statele membre identitatea și locația geografică a topitoriei/rafinăriei din lanțul său de aprovizionare. Pe această bază, va fi elaborată o listă a UE care va include topitoriile/rafinăriile responsabile. Sistemul va fi evaluat după trei ani, iar rezultatele vor fi folosite în scopul luării de decizii cu privire la viitorul abordării UE și pentru modificări ale cadrului de reglementare, astfel încât sistemul să devină obligatoriu, dacă este cazul și pe baza unei evaluări viitoare a impactului. Opțiunea 4 – Regulament de stabilire a obligațiilor pentru certificarea în calitate de „importator responsabil al UE” pe baza Orientărilor OCDE – OBLIGATORIE Această opțiune combină măsurile descrise la opțiunea 1 cu o versiune obligatorie a regulamentului descris la opțiunea 3, în temeiul căruia toți importatorii UE de metale și minereuri de staniu, tantal și tungsten și de aur vor face obiectul obligațiilor definite în regulament. Opțiunea 5 – Directivă de stabilire a obligațiilor pentru întreprinderile cotate la bursă în UE pe baza Orientărilor OCDE privind diligența necesară Această opțiune combină măsurile descrise la opțiunea 1 cu o directivă vizând aproape 1 000 de întreprinderi cotate la bursă în UE care folosesc staniu, tantal, tungsten și aur, indiferent de proveniența acestora, în lanțurile lor de aprovizionare. Directiva ar urma să definească, pentru întreprinderile cotate la bursă din UE, obligațiile de a integra cadrul „în cinci etape” prevăzut în Orientările OCDE în sistemul lor de gestiune, prin: (i) menținerea unui sistem care să garanteze controlul și transparența de-a lungul lanțului de aprovizionare cu minerale, care să includă, printre altele, mina de proveniență a mineralelor și topitoria/rafinăria; (ii) identificarea și evaluarea riscurilor în cadrul lanțului de aprovizionare în raport cu politica OCDE privind modelul de lanț de aprovizionare; (iii) elaborarea și punerea în aplicare a unei strategii pentru a aborda riscurile identificate; (iv) obținerea unei asigurări de audit din partea unei părți terțe independente cu privire la diligența necesară în cadrul lanțului de aprovizionare exercitată de întreprinderea cotată la bursă din UE și (v) raportarea publică cu privire la diligența necesară exercitată în cadrul lanțului de aprovizionare. Întreprinderile cotate la bursă din UE ar trebui să divulge rezultatele auditului independent efectuat de o parte terță. Opțiunea 6 – Interzicerea importurilor atunci când importatorii europeni de minereuri nu reușesc să demonstreze conformitatea cu Orientările OCDE – interdicție de import Această opțiune constă în măsurile descrise la opțiunea 1 și, în plus, ar solicita importatorilor din UE să demonstreze în mod obligatoriu conformitatea acestora cu Orientările OCDE. Prin furnizarea dovezilor privind conformitatea autorităților vamale din statele membre, importatorii vor putea obține accesul pe piața UE. Opțiunea ar urma abordarea adoptată în sistemul de certificare pentru Procesul Kimberley care vizează comerțul cu diamante brute și în Regulamentul (CE) nr. 2368/2002 al Consiliului din 20 decembrie 2002, în baza articolului 133 CE (în prezent, articolul 207 din TFUE), care stabilește normele aplicabile importurilor și exporturilor de diamante brute. În acest caz, un acord internațional sprijină interdicția de import pentru așa-numitele „diamante care fac obiectul unor conflicte”. Analiza impactului Opțiunea 1 – nicio modificare Se așteaptă ca opțiunea să aibă un impact moderat asupra adoptării practicilor privind diligența necesară de către operatorii din aval și se preconizează că aceasta va conduce doar la o creștere marginală a procentului de topitorii/rafinării din UE sau din lume care acționează cu diligența necesară. Contribuția la reducerea denaturării pe piața mineralelor din Regiunea Marilor Lacuri este abordată într-o mică măsură. Pe ansamblu, se așteaptă ca impactul asupra reducerii finanțării grupurilor armate din sumele obținute în urma extracției și comerțului cu minerale în zonele de conflict să fie limitat. Opțiunea 2 Eficacitatea opțiunii 2 este comparabilă cu cea a opțiunii 1. Cu toate acestea, se poate aștepta ca valoarea adăugată a unei recomandări a Consiliului să consiste în vizibilitatea îmbunătățită pe care o aduce o opțiune bazată pe „instrumente juridice neobligatorii” pentru ca UE să promoveze diligența necesară. Opțiunea 3 Pe ansamblu, eficacitatea acestei opțiuni în atingerea obiectivelor stabilite mai sus este ridicată, deoarece toate acestea sunt îndeplinite. Concentrându-se asupra importatorilor, pe care îi despart doar câțiva pași de faza de extracție minieră, sistemul se aplică într-un punct strategic din cadrul lanțului de aprovizionare. Această opțiune îmbunătățește capacitatea operatorilor UE din aval de a se conforma cadrelor existente privind diligența necesară, inclusiv Legii Dodd-Frank. Aceasta contribuie, de asemenea, la reducerea finanțării grupurilor armate din încasările obținute în urma extracției și comerțului cu minerale în zonele de conflict și reduce denaturarea pieței pentru minerale din Regiunea Marilor Lacuri. Datorită naturii voluntare a sistemului de autocertificare, costul total al conformității cu diligența necesară pentru importatorii UE ar depinde de rata de participare la acest sistem și de raportul dintre costul respectiv și cifra de afaceri a întreprinderii. Se așteaptă însă ca respectivele costuri să fie rezonabile – dacă nu minore – pe termen lung pentru majoritatea întreprinderilor. În cadrul sistemului, un importator care optează pentru autocertificare este obligat să transmită clienților săi informații privind diligența necesară, respectând totodată în mod corespunzător principiul confidențialității comerciale. Această cerință ar trebui să fie benefică pentru operatorii din aval, deoarece le permite să își reducă la minimum costurile legate de propriile lor obligații privind diligența necesară. Disponibilitatea stimulentelor oferite în cazul opțiunii 1, precum și publicarea anuală de către Comisie a unei liste de topitorii care acționează cu diligența necesară ar trebui să sporească interesul pentru acest sistem. Această opțiune este eficace, deoarece transmite un semnal pozitiv întreprinderilor ale căror decizii de a se aproviziona sau nu din zonele de conflict au un impact direct asupra cererii de minerale. Reactivarea relațiilor comerciale legitime deschide noi oportunități pozitive pe plan local, inclusiv creșterea veniturilor guvernamentale, sectoarele miniere formalizate, consolidarea durabilității dezvoltării și a mediului, precum și mai multe perspective pentru investiții private și locuri de muncă în comunitățile miniere, care, la rândul lor, vor stimula economiile locale. Opțiunea 4 Această opțiune îmbunătățește capacitatea operatorilor UE din aval de a se conforma cadrelor existente privind diligența necesară, inclusiv Legii Dodd-Frank. Aceasta contribuie, de asemenea, la reducerea finanțării grupurilor armate din încasările obținute în urma extracției de minerale. O diferență fundamentală față de opțiunea 3 constă în faptul că, în cazul opțiunii 4, nu se așteaptă o reducere a denaturării de pe piața mineralelor din Regiunea Marilor Lacuri, cauzată de atitudinea refractară în fața riscurilor legate de deciziile de aprovizionare. În timp ce rata de participare a întreprinderilor din UE poate fi îmbunătățită printr-un sistem de autocertificare obligatorie, aceasta nu înseamnă în mod necesar că beneficiile globale vor fi maximizate. Într-adevăr, atât în cazul opțiunii 3, cât și în cazul opțiunii 4, sistemul le oferă importatorilor care se aprovizionează în zone de conflict un cadru care le permite să procedeze în mod responsabil și să obțină o recunoaștere a eforturilor lor din partea autorităților competente ale statelor membre. Cu toate acestea, sistemul nu îi poate obliga pe importatorii din UE să se aprovizioneze din zonele de conflict. Prin urmare, în cazul unui sistem obligatoriu, riscul ca importatorii să se orienteze către alte surse de aprovizionare este mai mare decât în cazul opțiunii 3. După cum s-a explicat în capitolul referitor la definirea problemei, această evaluare este confirmată de evoluțiile de pe teren începând cu anul 2010. Opțiunea 5 Această opțiune îmbunătățește conștientizarea cu privire la diligența necesară în rândul întreprinderilor UE din aval, cu costul unor cheltuieli ridicate de punere în aplicare pentru întreprinderi, însă nu contribuie la provocările legate de punerea în aplicare pentru a adopta în mod eficace diligența necesară. Acest lucru se datorează faptului că întreprinderile din aval rămân și mai distanțate de punctul de intrare a mineralelor pe piața UE, de care le separă uneori zeci de furnizori. Cu cât o societate este situată mai în aval în cadrul lanțului de aprovizionare, cu atât mai ridicat este costul punerii în aplicare a diligenței necesare. Ca atare, nu este de așteptat ca reducerea finanțării grupurilor armate din încasările obținute în urma extracției mineralelor să fie abordată în mod eficace. Opțiunea 6 Această opțiune atinge unele dintre obiective, dar este dependentă de adoptarea unui acord internațional în viitorul apropiat și, prin urmare, de numărul de țări participante la un astfel de acord. Dacă se poate atinge un grad ridicat de participare, atunci este de așteptat ca eficacitatea reducerii finanțării grupurilor armate din încasările obținute din extracția de minerale în zonele de conflict să fie ridicată. Nu este cea mai bună opțiune din punctul de vedere al rapidității obținerii rezultatelor, având în vedere urgența problemei descrise mai sus. Compararea opțiunilor Pot fi formulate următoarele concluzii în legătură cu eficacitatea opțiunilor identificate în ceea ce privește atingerea obiectivelor. Opțiunea strategică 1, care constituie un set de măsuri prezentate într-o comunicare a UE, se numără printre opțiunile cel mai puțin eficiente în atingerea obiectivelor stabilite. Opțiunea strategică 2, care este o extindere a opțiunii 1 consolidată printr-o recomandare a Consiliului, se află la același nivel în termeni de eficacitate precum opțiunea 1. Opțiunea strategică 3 este evaluată ca fiind unul dintre cele eficiente mijloace de atingere a obiectivelor stabilite. Opțiunea strategică 4 ar fi la fel de eficientă comparativ cu opțiunea 3, dar ar genera, de asemenea, o serie de posibile impacturi negative și nu ar permite abordarea uneia dintre problemele majore, respectiv denaturarea pieței în Regiunea Marilor Lacuri. Opțiunea strategică 5, de stabilire a unor obligații pentru întreprinderile listate la bursă din UE, este evaluată ca fiind echivalentă cu opțiunile 1 și 2 în termeni de eficacitate. Opțiunea strategică 6, de aplicare a unei interdicții de export în cadrul unui acord internațional, se situează la mijloc în termeni de eficacitate între opțiunile 1, 2 și 5, cele mai puțin eficace, și opțiunile 3 și 4, cele mai eficace. Ar trebui notat că instituirea unui acord internațional presupune un proces îndelungat cu un rezultat nesigur. Comparând opțiunile strategice 3 și 4 în ceea ce privește sarcina administrativă pentru importatorii vizați, majoritatea acestora IMM-uri, opțiunea 3 este evaluată ca fiind mai puțin împovărătoare, deoarece afectează întreprinderile care decid să opteze pentru autocertificare în baza unei analize proprii cost-beneficiu. Spre deosebire de aceasta, opțiunea 4 impune cerințe asupra importatorilor. În ceea ce privește capacitatea utilizatorilor UE din aval de a răspunde cererii clienților privind diligența necesară, inclusiv a clienților din SUA, este de așteptat ca opțiunea 4 să răspundă mai bine cererii respective, deoarece caracterul obligatoriu al sistemului, prin natura sa, implică un număr mai ridicat de operatori UE din amonte comparativ cu opțiunea 3, care are un caracter voluntar. Cu toate acestea, dacă nu se abordează problema denaturării pieței, există riscul ca obligațiile suplimentare de diligență care rezultă din această opțiune să genereze fenomenul de „greenwashing” (dezinformare ecologică), întrucât operatorii economici ar îndeplini obiectivele de responsabilitate socială a întreprinderilor fără a se aproviziona în zonele de conflict. În ceea ce privește potențialul de delocalizare a importatorilor din UE, trebuie reamintită natura voluntară a opțiunii 3, în cazul căreia riscul a fost evaluat ca fiind mai mic comparativ cu opțiunea 4. Comparând opțiunile 3 și 4 în ceea ce privește impactul potențial asupra ocupării forței de muncă în UE, evaluarea indică o mai mare posibilitate a unui impact nedorit în cazul opțiunii 4. În ceea ce privește impacturile sociale așteptate asupra mijloacelor de subzistență ale persoanelor și asupra mediului din zonele de conflict, este de așteptat ca opțiunea 3 să producă rezultate mai bune comparativ cu opțiunea 4. Opțiunea preferată este opțiunea 3. Monitorizare și evaluare Monitorizarea punerii în aplicare va fi efectuată în colaborare cu statele membre. În conformitate cu principiul subsidiarității, informațiile relevante ar trebui colectate, în principal, de către statele membre. Raportarea periodică va fi necesară pentru a permite evaluarea adecvată a punerii în aplicare. Comisia va informa periodic Parlamentul European și Consiliul cu privire la punerea în aplicare a noii inițiative. Comisia ar trebui să efectueze o evaluare intermediară a noii sale inițiative în termen de trei ani de la adoptarea acesteia, pentru a evalua măsura în care rezultatele acesteia sunt coerente cu obiectivele stabilite. Rezultatele evaluării vor fi folosite în scopul luării de decizii cu privire la viitorul politicii și pentru modificări ale cadrului de reglementare, astfel încât acesta să devină obligatoriu, dacă este cazul și pe baza unei evaluări viitoare a impactului.