RO    RO RO 
 
RO    RO  COMISIA COMUNIT ĂŢILOR EUROPENE 
Bruxelles, 25.3.2009 
SEC(2009) 359  
DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI 
de însoțire a 
 
Propunerii de 
  
DECIZIE-CADRU A CONSILIULUI 
  
privind prevenirea și combaterea traficului de persoane și protejarea victimelor și de 
abrogare a Deciziei-cadru 2002/629/JAI 
  
SINTEZA EVALU ǍRII IMPACTULUI
 
  
{COM(2009) 136 final} 
{SEC(2009) 358}
 
RO 2   RO SINTEZA EVALU ǍRII IMPACTULUI  
1. Î N CE CONST Ă PROBLEMA ? 
Traficul de persoane este considerat în în treaga lume una dintre cele mai grave infrac țiuni, o 
încălcare grav ă a drepturilor omului, o form ă modernă de sclavie1 și o afacere extrem de 
profitabilă pentru criminalitatea organizat ă. Acesta const ă în recrutarea, transferul sau 
primirea de persoane, efectuat ă prin mijloace coercitive, fraudul oase sau abuzive, în vederea 
exploatării, inclusiv a exploat ării sexuale sau prin munc ă, a muncii for țate, a aservirii 
domestice sau a altor forme de exploatare.  
Deși traficul din UE este adesea legat de imigra ția ilegală și de introducerea ilegal ă a uneia 
sau mai multor persoane într-o anumit ă țară, există o diferen ță clară între acestea. Traficul de 
persoane este o infrac țiune care încalc ă drepturile fundamentale ale persoanelor, în timp ce 
introducerea ilegal ă a uneia sau mai multor persoane într-o anumit ă țară este o înc ălcare a 
legislației în materie de protec ție a frontierelor. În cazul migra ției ilegale facilitate de o 
persoană care introduce ilegal una sau ma i multe persoane într-o anumit ă țară, există un acord 
între aceasta și migrant, iar rela ția dintre cei doi ia sfâr șit atunci când migrantul intr ă pe 
teritoriul statului gazd ă. În cazul traficului de persoane, într-un anumit stadiu al procesului de 
traficare se folosesc mijloace ilegale, precum co nstrângerea, frauda sau abuzul de o pozi ție de 
vulnerabilitate; în plus, transferul persoanei în cauz ă se efectueaz ă în vederea exploat ării 
suplimentare a acesteia, care începe, de regul ă, în țara de destina ție.  
Vulnerabilitatea social ă este indiscutabil principala cauz ă a traficului. Vulnerabilitatea rezult ă 
din factori economici și sociali, precum s ărăcia, discriminarea sexual ă, conflictele armate, 
violența domestic ă, familiile disfunc ționale și din circumstan țe personale, precum vârsta, 
afecțiuni medicale sau handicapuri. Aceast ă vulnerabilitate este folosit ă de rețelele 
internaționale de criminalitate organizat ă pentru a facilita migra ția și exploatarea ulterioar ă 
gravă a persoanelor, prin uz de for ță, amenințări, constrângere sau diverse forme de abuz, 
precum dependen ța de o persoan ă cauzată de îndatorarea fa ță de aceasta. De altfel, nivelul 
ridicat al profiturilor generate  este un stimulent subiacent important. Un alt stimulent este 
cererea de servicii sexuale și de forță de muncă ieftină în țările de destina ție.  
O persoan ă poate face obiectul traficul ui pentru a fi exploatat ă sexual sau în alte scopuri 
ilicite, precum exploatarea prin munc ă sau aservirea domestic ă. Cu toate c ă și bărbații tineri 
fac obiectul traficului de persoane , în general în vederea exploat ării prin munc ă a acestora, 
majoritatea victimelor trafic ului de persoane continu ă să fie femeile și fetele. Întrucât printre 
cauzele fundamentale ale trafic ului de persoane se num ără discriminarea sexual ă și violența 
domestică, traficul de persoane este considerat o form ă de violen ță îndreptat ă împotriva unui 
anumit sex. Copiii fac obiectul traficului de persoane pentru a fi exploata ți în activit ăți 
asociate cu cer șitul sau cu comportamentele ilicite. Atât fetele, cât și băieții fac obiectul 
traficului de persoane în vederea exploat ării sexuale a acestora. Traficul de persoane poate 
avea drept scop și prelevarea de organe.  
Amploarea acestei infrac țiuni nu este u șor de estimat, întrucât activit ățile infracționale legate 
de traficul de persoane se asc und în spatele unor fenomene larg r ăspândite, precum prostitu ția 
                                                 
1 Georgina Vaz Cabral, La traite des êtres humains. Réalités de l'esclavage contemporain  (Tratarea 
ființelor umane. Realit ățile sclaviei contemporane), Paris, 2006. 
 
RO 3   RO sau imigra ția. Singurele estim ări privind traficul de persoane și munca for țată bazate pe o 
metodologie transparent ă și acceptat ă au fost efectuate la nivel mondial, de c ătre Organiza ția 
Internațională a Muncii (OIM). Conform OIM2, ținând seama de faptul c ă în general munca 
forțată și serviciile ob ținute prin for ță sunt legate de practici care amintesc de sclavia 
tradițională, și anume persoana nu este transferat ă, ci este exploatat ă in loco , munca for țată în 
contextul traficului de persoane reprezint ă aproximativ 20% din tota lul persoanelor supuse la 
muncă forțată. Prin urmare, se crede c ă la nivel mondial cel pu țin 2,45 milioane de persoane 
sunt supuse muncii for țate ca urmare a traficului de persoane. Dintre acestea, 1,225 milioane 
de persoane fac anual obiectul traficului de persoane în vede rea supunerii ac estora la munc ă 
forțată. Aceste estim ări includ atât traficul transna țional, cât și cel desfășurat în interiorul unei 
anumite țări. Majoritatea persoanelor fac obiectul traf icului de persoane pentru a fi supuse 
muncii for țate în vederea exploat ării lor sexuale (43%) sau în vederea unor scopuri multiple 
(25%). Restul (32%) sunt victime ale traf icului de persoane în vederea exploat ării lor 
economice. Femeile și fetele reprezint ă 56% din victimele exploat ării economice for țate, în 
timp ce b ărbații și băieții reprezint ă 44%. În ceea ce prive ște exploatarea sexual ă comercial ă 
forțată, majoritatea covâr șitoare a victimelor acesteia o constituie femeile și fetele (98%). 
Copiii cu vârsta mai mic ă de 18 ani reprezint ă între 40% și 50% din num ărul victimelor 
muncii for țate3.  
Traficul de persoane în UE es te în general un fenomen infrac țional care î și are originea în 
țările terțe, dar, în special dup ă ultima extindere, exist ă fluxuri de trafic în interiorul UE. Și 
mecanismele de monitorizare na ționale raporteaz ă cazuri de trafic intern de persoane4.S-a 
încercat efectuarea de estim ări pentru Europa, îns ă acestea sunt pu ține și nu sunt fiabile. Cu 
toate acestea, fiind una dintre cele mai importante destina ții din lume, se poate estima în mod 
rezonabil din cifrele disponibile c ă, anual, sute de mii de persoa ne fac obiectul traficului de 
persoane înspre UE sa u în interiorul UE. 
Răspunsul la traficul de persoane trebuie s ă fie ferm și menit atât s ă sancționeze infrac țiunea, 
cât și să protejeze victimele acesteia.  
La nivel interna țional, Protocolul ONU din 2000 pr ivind prevenirea, reprimarea și pedepsirea 
traficului de persoane, în special al femeilor și copiilor, adi țional la Conven ția ONU împotriva 
criminalit ății transna ționale organizate5, a fost primul instrument interna țional cuprinz ător 
care a abordat problema traf icului de persoane. Conven ția Consiliului Europei privind 
acțiunea împotriva traficului de persoane6 este considerat ă cel mai înalt standard interna țional 
de până acum. La nivel UE, Decizia-cadru 2002/629/ JAI privind combaterea traficului de 
persoane7 a abordat în special necesitatea apropierii dreptului penal și a pedepselor8.  
                                                 
2 Patrick Belser, Michaelle De  Cock, Fahrad Mehran, OIM Minimum Estimate of Forced Labour in the 
World (Estimări minime privind munca for țată în lume) , OIM, Geneva, aprilie 2005. 
3 Aceste procente corespund unui num ăr de 4,9 - 6,15 milioane de copii. Cea de a doua cifr ă este 
considerat ă a corespunde estim ării din Raportul global al OIM din 2002, „A future without child 
labour”  (Un viitor f ără exploatarea prin munc ă a copiilor), în care se estima, folosindu-se o 
metodologie diferit ă, că 5,7 milioane de copii sunt victime ale exploat ării prin munc ă și a aservirii. 
4 De exemplu, în Cel de al șaselea raport al raportorului na țional olandez, din anul 2008, au fost 
menționate cazuri de trafic intern de persoane. 
5 Protocolul Organiza ției Națiunilor Unite privind prevenirea, reprimarea și pedepsirea traficului de 
persoane, în special al femeilor și copiilor, adi țional la Conven ția ONU din 2000 împotriva 
criminalit ății transnaționale organizate. 
6 Conven ția Consiliului Europei privind ac țiunea împotriva traficului de persoane (Seria tratatelor 
Consiliului Europei nr. 197). 
7 2002/629/JAI, cit.  
 
RO 4   RO Deși statele membre au respectat, în general, cerin țele esențiale ale deciziei-cadru, punerea în 
aplicare a unei politici de combatere a traficului de persoane cuprinz ătoare și eficace va 
necesita eforturi suplimentare.  
2. D IN CE MOTIV SUNT NECESARE AC țIUNI LA NIVELUL UE?   
Există deja un cadru legal interna țional cuprinz ător pentru abordarea problemei traficului de 
persoane. P ărțile interesate consider ă însă că acest cadru nu este pus în aplicare suficient de 
către statele membre sau c ă acestea nu îl pun în aplicare uniform. 
În raportul din 2006 al Comisiei referitor la punerea în aplicare a Deciziei-cadru privind 
combaterea traficului de persoane9 și în Documentul de lucru din 2008 privind planul de 
acțiune al UE10 se constat ă că cerințele deciziei-cadru au fost în mare parte respectate de c ătre 
statele membre din punctul de vedere al transpunerii legisla ției. De fapt, respectarea de c ătre 
statele membre a cerin țelor esențiale ale deciziei-cadru existente este consecin ța legislației 
preexistente sau a noii legisla ții care transpune decizia-cadru. Cu toate acestea, având în 
vedere că o serie de dispozi ții ale deciziei-cad ru permit excep ții sau rezerve, iar decizia-cadru 
conține numai dispozi ții de drept penal, punerea în aplicare în statele membre a unei politici 
de combatere a traficului de persoane continu ă să fie nesatisf ăcătoare. În documentul de lucru 
al serviciilor Comisiei men ționat anterior se constat ă că punerea în aplicare a politicii de 
combatere a traficului de persoane ar necesita eforturi suplimentare.  
Convenția din 2005 a Consiliului Europei privind ac țiunea împotriva traficului de persoane 
stabilește un standard interna țional mai înalt și reprezint ă o etapă important ă în ceea ce 
privește armonizarea legisla ției, inclusiv a dreptului penal, sprijinul acordat victimelor, 
prevenirea și monitorizarea. Cu toate acestea, conven ția conține atât dispozi ții obligatorii, cât 
și facultative și permite rezerve în domenii cruciale, precum competen ța extrateritorial ă. Prin 
urmare, conven ția însăși are o serie de deficien țe.  
Analizând cadrul legal actual, și anume instrumentele ONU și ale Consiliului Europei, 
precum și legislația UE, se constat ă existența următoarelor lacune:  
– Infractorii nu sunt adu și în fața justiției  
• În prezent nu sunt ini țiate destule proceduri penale11. În 2006, cele mai numeroase cazuri 
de cercetare și urmărire penal ă privind traficul de pe rsoane în scopul exploat ării sexuale s-
au înregistrat în AT (128), BE (291), BG (291), DE (353), IT (214), PT (65) și UK (54)12. 
                                                                                                                                                         
8 Raport bazat pe articolul 10 di n Decizia-cadru a Consiliului din 19 iulie 2002 privind combaterea 
traficului de persoane, COM (2006) 187 final. 
9 Raport bazat pe articolul 10 di n Decizia-cadru a Consiliului din 19 iulie 2002 privind combaterea 
traficului de persoane, COM (2006) 187 final. 
10 Documentul de lucru al serviciilor Comisiei „Evaluarea și monitorizarea punerii în  aplicare a Planului 
de acțiune UE privind cele mai bune practici, normele și procedurile pentru combaterea și prevenirea 
traficului de persoane”, COM(2008)657. Docu mentul a fost elaborat pe baza a 24 de r ăspunsuri primite 
la chestionarul transmis de Comisie în decembrie 2007 și pe baza informa țiilor comunicate de diverse 
organisme, precum Europol și Eurojust. 
11 Documentul de lucru al serviciilor Comisiei COM( 2008)657, cit. este sursa tuturor cifrelor men ționate 
în acest paragraf.  
12 În unele țări, cifrele includ traficul de persoane în scopul exploat ării prin munc ă. Este posibil ca unele 
cazuri de trafic de pers oane în scopul exploat ării sexuale a acestora s ă fie în continuare instrumentate 
drept cazuri de exploatare a prostitu ției, din cauza dificult ăților întâmpinate în culegerea de probe.  
 
RO 5   RO Numărul total de cazuri instrumentate în UE  a fost de 195 în 2001, 453 în 2003, 1 060 în 
2005 și 1 569 în 200613. În ciuda unei tendin țe crescătoare, num ărul procedurilor penale nu 
este comparabil cu amploarea prezumat ă a infracțiunii, descris ă mai sus.  
– Victimele nu primesc asisten ță, protecție sau desp ăgubiri adecvate 
• În ceea ce prive ște numărul victimelor c ărora li s-a acordat sprijin  în ultimii ani, au fost 
comunicate cifre numai de c ătre AT (162), BE (121), BG (81) , CZ (14), FI (9) IT (2 143), 
LT (96), PL (10), SL (40) și NO (37)14. Având în vedere amploarea prezumat ă a traficului 
de persoane în Europa, rezult ă că numai câteva țări au luat m ăsuri care pot fi considerate a 
fi un răspuns real. Pe de alt ă parte, în țări precum AT, BE, IT, BG și UK, în care exist ă un 
număr semnificativ de victime car e au beneficiat de asisten ță, numărul procedurilor penale 
este la rândul s ău mai mare.  
– Monitorizarea insuficient ă a situației 
• Există o lipsă generală de cifre și de estim ări privind traficul de persoane. În domeniul 
drepturilor victimelor și al sprijinului acordat victimelor, marea majoritate a țărilor nici 
măcar nu de țin cifre. Sistemele na ționale par a fi în continua re neadecvate în ceea ce 
privește mecanismele de monitorizare. Dou ă țări (NL și SE) au desemnat raportori 
naționali, iar alte opt au semnalat înfiin țarea unor mecanisme comparabile (BE, BG, CY, 
CZ, DK, FI, PT și UK). Aceast ă situație ar putea avea un impact  negativ asupra calit ății 
datelor culese. 
Din aceste motive, p ărțile interesate pledeaz ă în favoarea unor m ăsuri mai eficace, specifice și 
cu forță juridică obligatorie în domeniile cruciale men ționate anterior. 
3. C ARE SUNT OBIECTIVELE ? 
Obiectivul general al ac țiunilor îl constituie combaterea criminalit ății organizate sau de alt ă 
factură, în special traficul de persoane și infracțiunile îndreptate împotriva copiilor, în 
conformitate cu articolul 29 din Tratatul  UE, prin crearea unui cadru mai coerent și mai 
eficace pentru combaterea traficului de persoa ne în cadrul celui de al treilea pilier.  
A Obiectiv specific: sanc ționarea infractorilor  
– Obiective opera ționale: 
– A1 Impunerea de sanc țiuni eficace, propor ționale și disuasive; 
– A2 Facilitatea cooper ării victimelor cu autorit ățile judiciare; 
– A3 Îndep ărtarea obstacolelor din calea cooper ării interna ționale și 
generalizarea utiliz ării de instrumente de anchet ă eficace în cazurile de 
criminalitate organizat ă și în cazurile transna ționale; 
                                                 
13 Num ărul de cazuri care au dus la condamn ări este mult mai mic. În 2006, num ărul de cazuri 
instrumentate pentru trafic de persoane în scopul exploat ării sexuale a acestora care au dus la 
condamnări a fost de 284. 
14 Aceste cifre nu sunt comparabile cu cele incluse în baza de date a OIM.  
 
RO 6   RO – A4 Facilitarea urm ăririi penale a trafican ților atunci când infrac țiunea a fost 
comisă în afara teritoriului statului respectiv. 
B Obiectiv specific: protejarea drepturilor victimelor  
– Obiective opera ționale:  
– B1 Oferirea de asisten ță necondi ționată și individualizat ă oricărei victime 
prezumate, înainte, pe parcursul și după desfășurarea procedurilor penale; 
– B2 Neincriminarea și nepedepsirea victimelor pentru infrac țiuni pe care au fost 
obligate s ă le comită, precum înc ălcarea legisla ției în materie de imigra ție; 
– B3 Protecția suplimentar ă a victimelor de victimizarea secundar ă, care rezult ă din 
modul în care autorit ățile competente deruleaz ă procedurile; 
– B4 Instituirea de mijloace specifice menite s ă asigure o protec ție și o despăgubire 
eficace.  
C Obiectiv specific: preveni rea traficului de persoane  
– Obiective opera ționale: 
– C1 Reducerea, în țările de origine, a factorilor care duc la apari ția vulnerabilit ății;  
– C2 Îmbun ătățirea competen țelor func ționarilor publici susceptibili s ă intre în 
contact cu poten țiale victime; 
– C3 Descurajarea cererii de servicii sexuale și de mână de lucru ieftin ă. 
– D Obiectiv specific: instituirea de  sisteme de monitorizare eficace  
– Obiective opera ționale: 
– D1 Instituirea unor mecanisme na ționale coerente, precum raportori 
naționali sau mecanisme echivalente;  
– D2 Instituirea unei cooper ări strânse între raportorii na ționali sau între 
mecanismele echivalente. 
4. C ARE SUNT OP țIUNILE DE POLITIC Ă? 
Au fost analizate mai multe op țiuni de politic ă drept mijloc de atingere a obiectivelor 
identificate. 
• Opțiunea de politic ă (1): Nicio nou ă acțiune la nivelul UE  
• UE nu ar întreprinde nicio ac țiune de combatere a traficului de persoane, statele membre 
putând să continue procesul de semnare și ratificare a Conven ției Consiliului Europei 
privind ac țiunea împotriva traficului de persoane.  
• Opțiunea de politic ă (2): Alte m ăsuri decât cele legislative  
 
RO 7   RO Decizia-cadru 2004/629/JA I nu ar fi modificat ă. Ar putea fi puse în  aplicare alte m ăsuri decât 
cele legislative în domeniul schemelor de sprijinire a victimelor, al monitoriz ării, al măsurilor 
de prevenire în țările de destina ție, al măsurilor de prevenire în țările de origine, al form ării și 
al cooperării în domeniul aplic ării legii.  
• Opțiunea de politic ă (3): Legisla ție nouă în domeniul urm ăririi penale, al sprijinirii 
victimelor, al prevenirii și al monitoriz ării 
Ar fi adoptat ă o nouă decizie-cadru, care s ă includă dispoziția deciziei-cadru existente, 
anumite dispozi ții ale Conven ției Consiliului Europei, precum și elemente suplimentare. Noua 
decizie-cadru ar con ține, în special, dispozi ții în domeniul dreptului penal material, al 
competen ței și urmăririi penale, al drepturilor victimelor în procedurile penale, al asisten ței 
victimelor, al m ăsurilor speciale de protec ție a copiilor, al prevenirii și al monitoriz ării.  
• Opțiunea de politic ă (4): Legisla ție nouă (ca în cazul op țiunii 3) + alte m ăsuri decât cele 
legislative (ca în cazul op țiunii 2)  
– Ar fi adoptat ă o nouă decizie-cadru, care s ă încorporeze decizia-cadru existent ă și să 
includă noi dispozi ții. Noua decizie-cadru ar fi suplimentat ă de alte m ăsuri decât cele 
legislative, în special de cele identificate în op țiunea 2. 
5. C ARE ESTE DIFEREN țA DINTRE OP țIUNILE DE POLITIC Ă? 
Opțiunea 1 (statu quo)  poate duce la o îmbun ătățire semnificativ ă în cazul în care statele 
membre semneaz ă, ratifică și pun în aplicare Conven ția Consiliului Europei din Seria 
tratatelor Consiliului Europei nr. 197. Cu toate acestea, din cauza duratei procedurilor de ratificare na țională în lipsa unui cadru UE cu for ță juridică obligatorie, nu se știe când și în ce 
măsură beneficiile conven ției menționate anterior se vor materializa.  
Opțiunea 2
 ar accelera punerea în aplicare a cadrului  legal existent, dar nu ar fi suficient ă 
pentru îmbun ătățirea urmăririi penale într-o serie de domen ii în care este necesar un temei 
juridic specific. În plus, nivelul sc ăzut al punerii în aplicare a documentelor care nu au for ță 
juridică obligatorie adoptate în trecut nu dau motive de optimism în ceea ce prive ște 
eficacitatea op țiunii 2. 
Opțiunea 3  ar duce la o îmbun ătățire a situa ției actuale. Aceasta ar consolida legisla ția în 
domeniile care intr ă sub inciden ța actualelor norme UE în materie de urm ărire penal ă a 
autorilor infrac țiunilor și de protec ție a victimelor. Ar abor da, de asemenea, problema 
prevenirii și a monitoriz ării. Se preconizeaz ă că beneficiile sociale și economice ale unei 
acțiuni mai eficace împotriva acestei infrac țiuni vor dep ăși costurile financiare aferente. 
Opțiunea 4  ar multiplica eficacitatea m ăsurilor prev ăzute în op țiunile 2 și 3 prin combinarea 
acestora și prin încurajarea statelor membre s ă coopereze în vederea instituirii de instrumente 
și în vederea întreprinderii de ac țiuni pentru a îmbun ătăți punerea în aplicare a cadrului legal 
mai cuprinz ător care va fi instituit. 
În urma evalu ării impacturilor economice și sociale, precum și a impactului asupra drepturilor 
fundamentale, op țiunile 3 și 4 prezint ă cea mai bun ă abordare a problemelor în vederea 
atingerii obiectivelor identificate. Op țiunea preferat ă ar fi opțiunea num ărul 4.