Raportul special Cheltuielile efectuate de 
UE, până în 2014, în țările 
din vecinătatea sa estică 
și sudică mediteraneeană, 
în cadrul politicii externe 
în materie de migrațieRO 2016  nr. 09
CURTEA DE
CONTURI
EUROPEANĂ

CURTEA EUROPEANĂ DE CONTURI  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx  
Website:  eca.europa.eu  
Twitter: @EUAuditorsECA
Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2016
Print ISBN 978-92-872-4745-2 ISSN2 1831-0966 doi:10.2865/001752 QJ-AB-16-010-RO-C
PDF ISBN 978-92-872-4779-7 ISSN2 1977-5806 doi:10.2865/9536 QJ-AB-16-010-RO-N
EPUB ISBN 978-92-872-4794-0 ISSN2 1977-5806 doi:10.2865/847397 QJ-AB-16-010-RO-E
© Uniunea Europeană, 2016
Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.
Cheltuielile efectuate de 
UE, până în 2014, în țările 
din vecinătatea sa estică 
și sudică mediteraneeană, 
în cadrul politicii externe 
în materie de migrație
[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4)  
al doilea paragraf TFUE]Raportul specialRO 2016  nr. 09
02
 Cuprins
Puncte
 Abrevieri și acronime
 Glosar
I-V Sinteză
1-20 Introducere
2-20 Politica externă a UE în domeniul migrației
2-5 Cadrul de politică
6-8 O abordare globală privind politica externă în domeniul migrației
9 Prioritate acordată țărilor vizate de politica de vecinătate
10-11 Instrumente instituționale și financiare variate
12-16 Surse diferite ale cheltuielilor externe ale UE în materie de migrație
17-20 Mecanismele de finanțare și de gestionare
21-26 Sfera și abordarea auditului
27-65 Necesitatea de a ameliora coerența obiectivelor, identificarea nevoilor 
țărilor partenere și instrumentele de monitorizare
27-31 O gamă largă de obiective de politică, care nu sunt întotdeauna intercorelate
32-37 Trebuie să se acorde o atenție mai mare identificării nevoilor țărilor partenere
38-51 Mecanismele de monitorizare și de evaluare trebuie ameliorate
52-60 Verificarea priorităților geografice și a celor tematice s-a dovedit a fi dificil de realizat
61-65 Acțiunile de intervenție sunt răspândite pe o arie geografică extinsă
03 Cuprins 
66-89 Deficiențele existente au subminat eficacitatea cheltuielilor externe ale UE 
în domeniul migrației (PTMA și IEVP) în țările din regiunea sud-mediteraneeană 
și în țările participante la Parteneriatul estic
67-69 Neajunsurile de la nivelul obiectivelor operaționale și al indicatorilor de rezultat au îngreunat 
evaluarea eficacității proiectelor
70-73 Factorii care subminează eficacitatea
Caseta  8 Un exemplu de bună practică
74 Probleme de eficacitate în trei domenii-cheie
75-81 Legătura dintre migrație și dezvoltare
82-86 Măsurile de sprijin pentru returnări și readmisii: impact limitat și sprijin inegal din partea țărilor terțe
87-89 Protecția drepturilor omului: componentă inclusă în proiectele auditate, însă neimplementată întotdeauna 
cu succes
90-103 O coordonare dificil de realizat între mai mulți parteneri la diferite niveluri
91-100 Structura de guvernanță era complexă
101-102 Parteneriatele pentru mobilitate: necesitatea de a se clarifica coordonarea
103 Perspective de viitor
 Concluzii și recomandări
 Anexa I —  Parteneriatele pentru mobilitate semnate între UE, statele membre ale UE și țări terțe
 Anexa II —  Sumele angajate, contractate și plătite în cadrul dimensiunii externe a politicii privind 
migrația în perioada 2007-2013 (în milioane de euro)
 Anexa III —  Cheltuielile destinate politicii externe în domeniul migrației: mai multe instrumente de 
cheltuieli ale UE, fiecare cu propriile sale obiective și strategii
 Anexa IV  —  Prezentare sintetizată a proiectelor auditate
 Anexa V  —  Mecanismele de implementare a asistenței financiare din partea UE (dimensiunea 
externă a migrației și azilului)
 Răspunsul Comisiei 
04
 Abrevieri  
și acronime
AGMM : Abordarea globală în materie de migrație și mobilitate
DG: Direcție generală
DG ECHO : Direcția Generală Ajutor Umanitar și Protecție Civilă (ECHO)
FED : Fondul european de dezvoltare
Frontex : Agenția Europeană pentru Gestionarea Cooperării Operative la Frontierele Externe ale Statelor Membre ale 
Uniunii Europene
FSI: Fondul pentru securitate internă
ICD : Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare
ICNUR : Înaltul Comisar al Organizației Națiunilor Unite pentru Refugiați
IdS: Instrumentul de stabilitate
IEDDO : Instrumentul european pentru democrație și drepturile omului
IEVP : Instrumentul european de vecinătate (și parteneriat)
IPA: Instrumentul de asistență pentru preaderare
JMDI : Inițiativa comună pentru migrație și dezvoltare
OIM : Organizația Internațională pentru Migrație
PNUD : Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare
PTMA : Programul tematic pentru migrație și azil
SEAE : Serviciul European de Acțiune Externă
05
 Glosar1
Acord de readmisie : Un acord care abordează procedurile prin care un stat poate returna, în țara de origine sau 
într-o țară terță prin care au trecut în drum spre țara care urmărește returnarea acestora, străinii sau apatrizii aflați 
într-o situație neregulamentară.
Consolidarea capacităților : Creșterea capacității autonome a guvernelor și a societății civile prin îmbunătățirea 
cunoștințelor, a competențelor și a atitudinilor acestora în acest domeniu. Consolidarea capacităților poate lua 
forma unui proiect implementat împreună cu un guvern partener ori a unui dialog bilateral sau multilateral.
Gestionarea frontierelor : Facilitarea fluxurilor autorizate de oameni de afaceri, turiști, migranți și refugiați, precum 
și depistarea și prevenirea intrării neregulamentare a străinilor într-o țară dată. Măsurile de gestionare a frontierelor 
includ impunerea de către state a obligativității vizelor, aplicarea de sancțiuni împotriva societăților de transport 
care aduc pe teritoriul unui stat străini în situație neregulamentară și interdicții pe mare.
Migrație : Deplasarea unei persoane sau a unui grup de persoane fie peste o frontieră internațională, fie în interiorul 
unui stat. Amploarea, compoziția și cauzele migrației pot fi variate, aceasta incluzând circulația refugiaților, 
a persoanelor strămutate, a migranților economici și a altor persoane precum cele care se deplasează pentru a se 
reuni cu membrii familiilor lor.
Migrație neregulamentară : Nu există o definiție clară sau universal acceptată a migrației neregulamentare. Ea se 
referă la circulația persoanelor în afara cadrului legal al țărilor de origine, de tranzit și de destinație. Din perspectiva 
țărilor de destinație, migrația neregulamentară înseamnă intrare, ședere sau muncă neregulamentară într-o țară 
dată. Din perspectiva țării de origine, situația neregulamentară survine atunci când, de exemplu, o persoană 
traversează o frontieră internațională fără un pașaport sau un document de călătorie valid. Migranții în situație 
neregulamentară sunt cei care intră pe teritoriul suveran al unui stat fără un document de intrare valid și cei 
care, după ce au primit autorizația de a intra cu un document valid, nu își reînnoiesc această autorizație și rămân 
(depășesc perioada legală de ședere) în țara-gazdă.
Mobilitate2: Este un concept mai larg decât migrația, întrucât se aplică unei game largi de persoane, de exemplu, 
vizitatorilor pe termen scurt, turiștilor, studenților, cercetătorilor, oamenilor de afaceri și membrilor familiei aflați în 
vizită.
Refugiat : Refugiații sunt persoane care, din cauza unei temeri bine fondate de a fi persecutate pe motiv de rasă, 
religie, naționalitate, apartenență la un anumit grup social sau opinie politică, se află în afara țării ai cărei cetățeni 
sunt și nu sunt în măsură sau, din cauza acestei temeri, nu doresc să beneficieze de protecția respectivei țări.
Reintegrare : Reincluderea sau reintegrarea unei persoane într-un grup, de exemplu procesul prin care un migrant 
revine în societatea țării sale de origine.
Returnare/reîntoarcere : Se referă în linii mari la actul sau procesul de întoarcere, fie în cadrul granițelor teritoriale 
ale unei țări, fie, după ce au fost epuizate toate căile legale de a rămâne într-un stat membru al UE, dintr-o 
țară -gazdă în țara de origine sau de tranzit, cum este cazul refugiaților, al solicitanților de azil și al resortisanților 
calificați.
1 Toate definițiile sunt adaptate din Glosarul privind migrația ( Glossary on Migration ) al OIM, exceptând situațiile în care se specifică altfel.
2 COM(2011) 743 final din 18 noiembrie 2011  – „Abordarea globală în materie de migrație și mobilitate”.
06 Glosar 
Rezultatele proiectului : Pentru a putea măsura rezultatele obținute în urma unui proiect, trebuie să fi fost definite 
următoarele aspecte:
(a) obiective operaționale clare (de exemplu, accesul la electricitate pentru toate gospodăriile dintr-un anumit sat);
(b) indicatori de resurse și indicatori de realizare pentru evaluarea cantității, a calității și a promptitudinii furnizării 
serviciilor, a bunurilor sau a lucrărilor prevăzute în proiect (de exemplu, achiziționarea și instalarea a 200 de 
stâlpi de electricitate și a 4 000 de metri de cablu);
(c) valori de referință și valori-țintă (de exemplu, acolo unde există deja 500 de stâlpi și 10 000 de metri de cablu, 
obiectivul este de a instala 700 de stâlpi și 14 000 de metri de cablu);
(d) indicatori de rezultat pentru a măsura efectele implementării proiectului și pentru a descrie gradul de 
îndeplinire a unui obiectiv dat (de exemplu, toate cele 200 de gospodării au acum acces la electricitate). Și în 
acest caz, se pot specifica valori de referință și valori-țintă (de exemplu, o creștere de la 150 la 200 de gospodării 
deservite).
Solicitant de azil : Migranții primesc statutul de solicitant de azil după ce depun o cerere fie pentru statutul de 
refugiat, fie pentru statutul conferit prin protecție subsidiară, iar cererea lor este încă în curs de prelucrare.
07
 Sinteză
I
Dimensiunea externă a politicii comune a UE în domeniul migrației urmărește să promoveze o gestionare eficace 
a fluxurilor de migrație, în parteneriat cu țările de origine și cele de tranzit. Prezentul raport se referă la cele două 
instrumente de finanțare principale utilizate în șase dintre cele 11 țări din regiunea sud-mediteraneeană și cele par -
ticipante la Parteneriatul estic, și anume Programul tematic pentru migrație și azil (PTMA) și Instrumentul european 
de vecinătate și parteneriat (IEVP), ambele constituite pentru perioada 2007-2013. Auditul nu acoperă evoluțiile care 
au avut loc pe planul migrației după 2014 și nici răspunsul UE la criza actuală privind refugiații.
II
Cheltuielile aferente dimensiunii externe a politicii UE în domeniul migrației erau reglementate de o gamă largă de 
obiective generale. Suma totală a cheltuielilor imputate bugetului UE nu a putut fi determinată în cursul auditului 
și nici nu era clar dacă cheltuielile fuseseră direcționate în funcție de prioritățile geografice și tematice avute în 
vedere.
III
În urma examinării unor proiecte selectate, Curtea a concluzionat că eficacitatea cheltuielilor externe ale UE în 
domeniul migrației (PTMA și IEVP) în țările din regiunea sud-mediteraneeană și în țările participante la Parteneriatul 
estic poate fi îmbunătățită. Măsurarea rezultatelor obținute cu ajutorul cheltuielilor UE s-a dovedit a fi adesea dificil 
de realizat, din cauza faptului că obiectivele acopereau o arie tematică și o zonă geografică foarte extinse și din 
cauza lipsei de indicatori cantitativi și axați pe rezultate. Contribuția migrației la dezvoltare, una dintre prioritățile 
Abordării globale în materie de migrație și mobilitate, a fost dificil de evaluat. În fine, judecând pe baza proiectelor 
examinate, contribuția adusă de migranții care se întorc în țara lor de origine a fost limitată.
Sinteză 08
IV
Cheltuielile externe ale UE în domeniul migrației erau executate de o mare diversitate de părți interesate. Ele au 
necesitat o coordonare între diversele servicii ale Comisiei, în special între direcțiile sale generale, Serviciul Euro -
pean de Acțiune Externă, delegațiile UE din țările terțe și o serie de agenții ale UE, în parteneriat cu statele membre, 
cu țările vizate de politica de vecinătate și cu țările terțe. Având în vedere această guvernanță complexă, s-a consta -
tat că era nevoie de o coordonare mai intensă, la toate nivelurile, precum și de o implicare mai activă a delegațiilor 
UE în chestiunile legate de migrație.
V
Curtea își încheie raportul cu recomandarea adresată Comisiei de a elabora obiective clare și măsurabile care să fie 
implementate printr-un set coerent de instrumente de finanțare ale UE, susținute de o monitorizare și o evaluare efi -
cace și de un sistem informațional corespunzător. Mecanismele de guvernanță trebuie să fie simplificate și mai bine 
coordonate.
09
 Introducere
01 
Politica externă a UE în domeniul migrației acoperă o gamă largă de aspecte pre -
cum mobilitatea și migrația legală, migrația neregulamentară, migrația și dezvol -
tarea și protecția internațională. Auditul are la bază activități de audit desfășurate 
până la sfârșitul anului 2014, ce au constat în examinarea cheltuielilor externe 
ale UE efectuate în materie de migrație în țările vecine sud-mediteraneene și în 
țările vecine participante la Parteneriatul estic (a se vedea, de asemenea, puncte -
le 21-26). Nu a fost un audit al asistenței acordate în cadrul UE și nici al asistenței 
acordate statelor membre ale UE în acest domeniu. De asemenea, auditul nu 
a vizat în mod direct măsurile stabilite în mod expres pentru tratarea cererilor de 
azil și nici datele privind migrația neregulamentară. Auditul a examinat principa -
lele două instrumente de finanțare ale UE și cheltuielile aferente efectuate în șase 
țări3 din vecinătatea estică și sudică a UE în perioada 2007-2013. Cheltuielile exter -
ne ale UE auditate de Curte în domeniul migrației nu erau legate de cheltuielile 
efectuate în legătură cu criza refugiaților din Siria. Prin urmare, prezentul raport 
nu acoperă evenimentele și acțiunile UE desfășurate în 2015 și nici datele aferen -
te privind anul 2015. Curtea publică rezultatele acestui audit în acest moment, 
deoarece, în opinia sa, constatările și recomandările acestuia sunt pertinente în 
contextul în care UE urmărește să aducă răspunsuri politice și bugetare adecvate 
la politica externă în domeniul migrației.
Politica externă a UE în domeniul migrației
Cadrul de politică
02 
Articolul 67 din tratat impune Uniunii Europene să dezvolte o politică comună în 
domeniul dreptului de azil, al imigrării și al controlului la frontierele externe, înte -
meiată pe solidaritatea între statele membre. Consiliul European a definit orien -
tările strategice corespondente (articolul 68), acestea fiind declarate în Programul 
de la Stockholm (2009-2014)4, care prevedea o foaie de parcurs pentru UE referi -
toare la spațiul de libertate, securitate și justiție. În iunie 2014, Consiliul a adoptat 
noi orientări strategice pentru perioada 2014-2019.
03 
Obiectivul principal al politicii comune de imigrare (articolul 79 din tratat)  
este de a asigura gestionarea eficientă a fluxurilor de migrație, tratamentul 
echitabil al resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere legală în statele 
membre, precum și prevenirea imigrării neregulamentare și a traficului de per -
soane și combaterea susținută a acestora.3 Algeria, Georgia, Libia, 
Moldova, Maroc și Ucraina.
4 JO C 115, 4.5.2010, p. 1.
10 Introducere 
04 
De asemenea, UE acordă o importanță deosebită gestionării fluxurilor de migra -
ție în cooperare cu țările de tranzit sau țările de origine ale migranților, precum și 
consolidării legăturii dintre migrație și dezvoltare.
05 
Prin urmare, politica comună a UE în domeniul migrației are atât o dimensiune 
internă, cât și una externă. Prezentul raport se referă la dimensiunea externă, care 
este descrisă în secțiunea următoare.
O abordare globală privind politica externă în domeniul 
migrației
06 
În 2005, Consiliul a adoptat Abordarea globală în materie de migrație, axată pe 
țările din Africa și din regiunea mediteraneeană. În 2011, această abordare a evo -
luat, devenind Abordarea globală în materie de migrație și mobilitate (AGMM)5. 
AGMM, care a fost adoptată de Consiliu6, dar care nu are un caracter juridic obli -
gatoriu, reprezintă cadrul general al politicii externe a UE în domeniul migrației, 
pe baza căruia se realizează dialogul politic și cooperarea pe această temă.
07 
AGMM identifică patru priorități tematice generale, pe care le descrie ca având 
„o importanță egală”:
(a) o mai bună organizare a migrației legale și favorizarea unei mobilități bine 
gestionate;
(b) prevenirea și combaterea migrației neregulamentare și eradicarea traficului 
de persoane;
(c) maximizarea impactului migrației și al mobilității asupra dezvoltării;
(d) promovarea protecției internaționale și consolidarea dimensiunii externe 
a politicii în domeniul azilului.
08 
Respectarea drepturilor omului este o prioritate transversală a acestui cadru de 
politică.5 COM(2011) 743 final; 
documentul Consiliului 
nr. 9417/12 din 3 mai 2012, 
intitulat „Concluziile 
Consiliului privind abordarea 
globală în materie de migrație 
și mobilitate”.
6 Adoptată prin Concluziile 
Consiliului din mai 2012 
(documentul Consiliului 
nr. 9417/12) și reconfirmată în 
aprilie 2014 (documentul 
Consiliului nr. 8443/14).
11 Introducere 
Prioritate acordată țărilor vizate de politica de vecinătate
09 
Deși AGMM (Comunicarea Comisiei din 2011) avea o sferă de aplicare globală, 
țările vizate de politica europeană de vecinătate (a se vedea figura 1 ) au repre -
zentat prima sa prioritate7: mai exact, țările din regiunea sud-mediteraneeană 
(Algeria, Egipt, Libia, Maroc și Tunisia) și țările care participă la Parteneriatul estic 
(Armenia, Azerbaidjan, Belarus, Georgia, Moldova și Ucraina). Obiectivul referitor 
la regiunea din vecinătatea UE era de a „avansa către parteneriate puternice și 
strânse care să se bazeze pe încredere reciprocă și interese comune, deschizând 
calea către o mai mare integrare regională”8. Țările vizate de politica europeană 
de vecinătate sunt importante țări de origine și de tranzit către UE, ele fiind toto -
dată în sine țări de destinație.
Instrumente instituționale și financiare variate
10 
AGMM a fost implementată printr-o gamă largă de instrumente: a se vedea case -
ta 1  pentru mai multe detalii.Caseta 1Instrumentele utilizate pentru implementarea AGMM
 οinstrumente politice, cum ar fi dialogul politic regional și parteneriatele pentru mobilitate;
 οinstrumente juridice, cum ar fi facilitarea acordării vizelor și acordurile de readmisie cu țări terțe (existau 17 
astfel de acorduri în 2015);
 οsprijin operațional din partea unor agenții ale UE, cum ar fi Frontex;
 οo serie de contribuții financiare din partea UE pentru administrațiile naționale din țări terțe și pentru alte 
părți interesate (de exemplu, organizații internaționale). Aceste contribuții includ programe sau proiecte 
finanțate din diferite surse bugetare și un program tematic specific axat pe consolidarea capacităților și pe 
cooperarea în domeniul migrației și al azilului, care acoperă majoritatea țărilor terțe, inclusiv pe cele vizate 
de politica europeană de vecinătate.7 Abordarea globală în materie 
de migrație (AGM) elaborată 
în 2005 acorda prioritate Africii 
(inclusiv țărilor din nordul 
Africii), ca principală regiune 
geografică vizată. AGM a fost 
extinsă în 2007 pentru 
a include țările care se 
învecinează cu Uniunea 
Europeană la est și sud-est 
[COM(2007) 247 final din 
16 mai 2007: „Aplicarea 
abordării globale privind 
migrația pentru regiunile care 
se învecinează cu Uniunea 
Europeană la est și sud-est”]. 
Prioritatea acordată țărilor 
vizate de politica europeană de 
vecinătate a fost reconfirmată 
în AGMM [COM(2011) 743 final] 
și în primul raport privind 
punerea în aplicare a acestei 
abordări [COM(2014) 96 final 
din 21 februarie 2014 „Raport 
privind punerea în aplicare 
a Abordării globale în materie 
de migrație și mobilitate 
2012-2013”]. Aceste priorități au 
fost reconfirmate în numeroase 
concluzii ale Consiliului.
8 COM(2011) 743 final, p. 8.
12 Introducere Figura 1
"
""
"""
""""
"
"
""
""
""
"
"
"""
"
""
"""
"""
""""
""
""
""
""
""
"
"""
"""
""
"
"LichtensteinBakuKyïvRigaOslo
Bern
RomeMinsk
VaduzParis
AmmanSofia
CairoTunis
RabatMoskow
Warsaw Berlin
ZagrebViennaPrague
BeirutAthensAnkara
TiranaSkopje
Madrid
LisbonLondonDublin
TbilisiTallinn
Vilnius
BaghdadYerevan
Nicosia
TripoliAlgiersHelsinki
Chisinau
BudapestBrussels
DamascusBelgrade
Sarajevo
VallettaReykjavík
LjubljanaStockholm
Amsterdam
Bucharest
PodgoricaBratislavaCopenhagen
LuxembourgRUSSIAN FEDERATION
SAUDI ARABIATURKEY
IRAQSPAINFRANCESWEDEN
ITALYFINLAND
POLAND
GERMANYNORWAY
ROMANIA
WESTERN SAHARA 'ICELAND
HUNGARYUNITED KINGDOM
BULGARIA
GREECEAUSTRIALATVIA
PORTUGALIRELANDLITHUANIA
CROATIASLOVAKIAESTONIA
CZECH REPUBLIC
SERBIABELGIUM
ALBANIASWITZERLANDNETHERLANDSDENMARK
SLOVENIA
BOSNIA AND
HERZEGOVINA
CYPRUSTHE FORMER YUGOSLAV
REPUBLIC OF MACEDONIA MONTENEGROLUXEMBOURG
MALTAANDORRAMONACO
ALGERIAEGYPT
LIBYAMOROCCO
TUNISIAJORDANSYRIA
ISRAELLEBANON
ALGERIAUKRAINEBELARUS
GEORGIA
AZERBAIJAN
ARMENIAMOLDOVA
Cartography: Eurostat — GISCO , 05/2015Administrative boundaries: © EuroGeographics © UN-FA O © Turkstat
0 200 400 600 800 km
Granițele administrative: ©EuroGeographics ©UN-FAO ©Turkstat
Cartografiere: Eurostat - GISCO, 05/2015Țările vizate de politica europeană de vecinătate
Legendă:  
Albastru = Uniunea Europeană
Verde = Țările vizate de politica europeană de vecinătate
Sursa:  Eurostat.
13 Introducere 
11 
UE s-a angajat în mai multe dialoguri regionale9 și bilaterale privind implemen -
tarea AGMM. Cele șapte dialoguri regionale principale aflate în desfășurare la 
momentul auditului acopereau regiuni-cheie din vecinătatea sudică și estică 
a UE și constau în reuniuni oficiale periodice și în consolidarea instrumentelor de 
cooperare. Principalul cadru bilateral pentru dialogul politic privind migrația și 
azilul cu țările vizate de politica de vecinătate îl reprezintă parteneriatele pentru 
mobilitate. Scopul lor este de a aborda chestiuni relevante de interes reciproc 
în materie de migrație și mobilitate, inclusiv, acolo unde este cazul, mobilitatea 
pe termen scurt și lung. Participarea statelor membre este facultativă și nu este 
obligatorie din punct de vedere juridic. Parteneriatele pentru mobilitate stabi -
lesc prioritățile și convin asupra unor inițiative specifice, iar statele membre pot 
participa facultativ prin furnizarea de finanțare sau de expertiză. Anexa I  oferă 
o imagine de ansamblu a celor opt parteneriate pentru mobilitate semnate înce -
pând cu anul 2008, incluzând statele membre participante.
Surse diferite ale cheltuielilor externe ale UE în materie de 
migrație
12 
Această secțiune descrie cele două instrumente principale ale UE de finanțare 
a politicii externe în domeniul migrației, precum și alte programe care au contri -
buit la politica externă în domeniul migrației.
13 
Programul tematic privind migrația și azilul  (PTMA) a fost singurul program 
dedicat în mod specific abordării provocărilor din domeniul politicii externe în 
domeniul migrației și al azilului în perioada 2007-2013, având ca temei juridic arti -
colul 16 din Regulamentul ICD10. Obiectivul său general era de a sprijini țările ter -
țe în eforturile lor de a asigura „o mai bună gestionare a fluxurilor de migrație în 
toate dimensiunile lor”. În acest scop, PTMA a urmărit să își concentreze interven -
ția pe rutele de migrație estice și sudice, precum și să impulsioneze consolidarea 
capacităților și să încurajeze diverse inițiative de cooperare în domeniul migrației 
și al azilului. Programul „nu a fost conceput cu scopul de a aborda în mod direct 
cauzele care stau la originea migrației”11 12.
14 
Programul a fost implementat sub răspunderea Direcției Generale Cooperare 
Internațională și Dezvoltare. Aproximativ două treimi din măsurile finanțate au 
fost selectate prin cereri de propuneri, iar restul prin inițiative specifice lansate de 
Comisie.9 Principalele procese de dialog 
regional au fost Procesul de la 
Budapesta, Procesul de la 
Praga, Grupul Parteneriatului 
estic privind migrația și azilul, 
Parteneriatul Africa-UE privind 
migrația, mobilitatea și 
ocuparea forței de muncă 
(MME), Procesul de la Rabat, 
Dialogul ACP-UE privind 
migrația și dezvoltarea și 
Dialogul structurat și 
cuprinzător UE-CELAC 
referitor la migrație.
10 Regulamentul (CE) 
nr. 1905/2006 al Parlamentului 
European și al Consiliului din 
18 decembrie 2006 de stabilire 
a unui instrument de finanțare 
a cooperării pentru dezvoltare 
(JO L 378, 27.12.2006, p. 41).
11 Thematic Programme 
„Cooperation with Third 
Countries in the areas of 
Migration and Asylum” 
201 1-2013 Multi-Annual Strategy 
Paper  (Programul tematic 
„Cooperarea cu țări terțe în 
domeniul migrației și al 
azilului” – Documentul de 
strategie multianuală pentru 
perioada 2011-2013):  
http://ec.europa.eu/
europeaid/
thematic-programme-
cooperation-third-countries-
areas-migration-and-asylum-
2011-2013-multi-annual_en
12 Pentru perioada 2014-2020, 
PTMA a fost înlocuit de 
componenta de migrație 
a Programului privind bunurile 
publice mondiale și 
provocările aferente.
14 Introducere 
15 
Instrumentul european de vecinătate și parteneriat (IEVP)13 a devenit func -
țional în 2007, reprezentând modalitatea de punere în aplicare a politicii europe -
ne de vecinătate14. Regulamentul privind IEVP nu stabilea niciun fel de obiective, 
acestea fiind, în schimb, specificate în acordurile dintre Comisie și diversele țări 
terțe. IEVP a finanțat acțiuni concepute, printre altele, pentru a sprijini reforma și 
a consolida capacitățile în domeniul justiției și afacerilor interne, inclusiv migrația 
și azilul (de exemplu, gestionarea integrată a frontierelor, readmisia, precum și 
prevenirea și combaterea traficului de persoane), crima organizată și terorismul.
16 
Un număr de alte programe pot contribui, de asemenea, la politica externă în 
domeniul migrației, cum ar fi Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare, 
Instrumentul european pentru democrație și drepturile omului sau Instrumentul 
de stabilitate. Instrumentul de asistență pentru preaderare și Fondul european de 
dezvoltare pot fi, de asemenea, utilizate, dar nu pentru țările vizate de politica de 
vecinătate.
Mecanismele de finanțare și de gestionare
17 
Pentru perioada 2007-2013, Curtea a estimat că valoarea totală a sumelor con -
tractate pentru cheltuieli externe ale UE în materie de migrație s-a ridicat la 
aproximativ 1,4 miliarde de euro (a se vedea anexa II ). Cu toate acestea, nu erau 
disponibile date financiare decât pentru PTMA, plățile din cadrul acestui pro -
gram totalizând 304,3 milioane de euro în cursul aceleiași perioade (a se vedea 
punctele 52-56).
18 
În plus față de finanțarea acordată de Comisie, măsurile au fost cofinanțate și de 
statele membre în cursul perioadei 2007-2013.
19 
Răspunderea pentru programarea cheltuielilor aferente politicii externe a UE în 
domeniul migrației este partajată între Serviciul European de Acțiune Externă 
(SEAE) și o serie de direcții generale ale Comisiei. Răspunderea pentru gestiona -
rea fondurilor UE aferente politicii externe a UE în domeniul migrației îi revine 
însă Comisiei.13 Regulamentul (CE) 
nr. 1638/2006 al Parlamentului 
European și al Consiliului din 
24 octombrie 2006 de stabilire 
a dispozițiilor generale privind 
instituirea unui instrument 
european de vecinătate și de 
parteneriat (JO L 310, 
9.11.2006, p. 1).
14 Pentru perioada 2014-2020, 
IEVP a fost înlocuit de 
Instrumentul european de 
vecinătate (IEV), care însă nu 
a făcut parte din sfera acestui 
audit.
15 Introducere 
20 
Având în vedere gama largă de instrumente de cheltuieli ale UE menționate mai 
sus, în acest domeniu, pot interveni mai multe direcții generale ale Comisiei: 
DG Cooperare Internațională și Dezvoltare era responsabilă de Instrumentul de 
cooperare pentru dezvoltare (ICD), de Fondul european de dezvoltare, de Instru -
mentul european pentru democrație și drepturile omului (IEDDO) și de IEVP , însă 
această responsabilitate a fost preluată în 2015 de DG Vecinătate și Negocieri pri -
vind Extinderea, care răspunde și de Instrumentul de asistență pentru preaderare 
(IPA). DG Ajutor Umanitar și Protecție Civilă (ECHO) gestionează ajutorul umanitar, 
inclusiv pe cel pentru refugiați. DG Cooperare Internațională și Dezvoltare este 
singura direcție generală responsabilă pentru programare și implementare doar 
în cazul programelor tematice finanțate în cadrul ICD (cum ar fi PTMA). Proiectele 
implementate în cadrul gestiunii directe fie erau gestionate în mod direct de că -
tre serviciile Comisiei de la Bruxelles, fie de către delegații ale UE. Statele membre 
pot participa și pot oferi cofinanțare în cadrul anumitor instrumente (a se vedea 
detalii în anexa III ).
16
 Sfera și abordarea  
auditului
21 
Curtea a examinat dacă cheltuielile UE efectuate în cadrul PTMA și al IEVP în do -
meniul migrației, ambele instrumente fiind instituite pentru perioada 2007-2013, 
aveau obiective clare și dacă au fost eficace și bine coordonate în șase dintre cele 
11 țări din regiunea sud-mediteraneeană sau vizate de Parteneriatul estic. Au -
ditul nu acoperă evoluțiile care au avut loc pe planul migrației după 2014 și nici 
răspunsul UE la criza actuală privind refugiații. Mai exact, în cadrul auditului, s-a 
verificat dacă cheltuielile efectuate în domeniul migrației:
(a) au urmărit un set clar și coerent de obiective – însoțite de un sistem de moni -
torizare eficace – care au răspuns unor nevoi și priorități bine identificate în 
țările vizate de politica de vecinătate;
(b) și-au atins obiectivele în țările vizate de politica de vecinătate;
(c) au fost bine coordonate între organismele UE și între acestea din urmă și 
statele membre.
22 
Auditul referitor la claritatea obiectivelor cheltuielilor și la sistemele de moni -
torizare s-a axat pe diferitele instrumente de cheltuieli utilizate pentru a sprijini 
politica externă a UE în domeniul migrației (a se vedea anexa III )15. Auditul pri -
vind eficacitatea și coordonarea s-a axat pe proiectele finanțate prin Programul 
tematic pentru migrație și azil (PTMA) și prin Instrumentul european de vecinăta -
te și parteneriat (IEVP).
23 
Auditul a vizat țări din vecinătatea estică și sudică a UE, mai exact Algeria, Geor -
gia, Libia, Moldova, Maroc și Ucraina.
24 
Auditul a avut la bază:
(a) interviuri și colectarea de informații la nivelul Comisiei și în trei țări (Algeria, 
Georgia și Maroc) cu privire la 12 proiecte, precum și vizite efectuate la dele -
gații ale UE, la autoritățile naționale și locale competente și, acolo unde a fost 
posibil, la beneficiarii finali. De asemenea, s-au desfășurat interviuri cu alte 
părți interesate, cum ar fi reprezentanți ai statelor membre (atât la Bruxelles, 
cât și la fața locului), ai unor organizații internaționale, ai societății civile și ai 
unor grupuri de reflecție;
(b) o verificare documentară a 11 proiecte implementate în Libia, Moldova și 
Ucraina;
(c) examinarea documentară a unor documente de politică și de programare și 
a documentației aferente proiectelor, un chestionar trimis către 11 structuri 
administrative din statele membre, precum și o analiză a literaturii de specia -
litate și a unor evaluări relevante.15 Fondul  european de 
dezvoltare și Instrumentul de 
asistență pentru preaderare 
nu sunt utilizate în niciuna 
dintre țările din regiunea 
sud-mediteraneeană și dintre 
țările vizate de Parteneriatul 
estic.
17 Sfera și abordarea auditului  
25 
Cele 23 de proiecte, dintre care unul s-a dovedit a fi, în mod întâmplător, o pre -
lungire a unui alt proiect cuprins în eșantion, s-au ridicat la o valoare totală 
contractuală de 89 de milioane de euro (a se vedea anexa IV ) din suma tota -
lă contractată, în valoare de 742 de milioane de euro. Aceste proiecte au fost 
selectate pe baza (i) cuantumului cheltuielilor implicate; (ii) acoperirii echilibrate 
a diferitelor priorități tematice ale AGMM; (iii) locației; (iv) stadiului proiectului 
(închis sau aflat în derulare); (v) gradului în care asistența a sprijinit parteneriate 
pentru mobilitate (a se vedea anexa I ).
26 
Curtea a efectuat auditul în contextul noilor reglementări în materie de cheltuieli 
adoptate pentru perioada 2014-2020. În urma unei reorganizări interne parțiale 
ce a avut loc odată cu preluarea mandatului de către noua Comisie, politica eu -
ropeană de vecinătate (care include aspecte legate de migrație) a fost transferată 
de sub răspunderea Direcției Generale Cooperare Internațională și Dezvoltare 
către Direcția Generală Vecinătate și Negocieri privind Extinderea. Acolo unde 
a fost cazul, auditul a luat în considerare aceste schimbări.
18
 Necesitatea de a ameliora coerența 
obiectivelor, identificarea nevoilor țărilor 
partenere și instrumentele de monitorizare
O gamă largă de obiective de politică, care nu sunt 
întotdeauna intercorelate
27 
Curtea a examinat dacă cele două instrumente de cheltuieli (PTMA și IEVP) care 
sprijină implementarea politicii externe a UE în domeniul migrației au fost puse 
în aplicare având la bază obiective clar definite și coerente. De asemenea, Curtea 
a analizat dacă obiectivele operaționale reflectau nevoi bine identificate ale 
țărilor terțe și dacă erau însoțite de indicatori care să măsoare rezultatele obți -
nute. În cele din urmă, Curtea a verificat dacă resursele financiare disponibile au 
fost alocate unor priorități bine definite, astfel încât să se maximizeze impactul 
intervenției.
28 
Obiectivul general al Programului tematic pentru migrație și azil (PTMA) era de 
a sprijini țările terțe în eforturile lor de a asigura „o mai bună gestionare a fluxuri -
lor de migrație în toate dimensiunile lor”. Acesta a fost împărțit în cinci priorități 
de intervenție16, care au fost prezentate în documentele Comisiei ca obiective ale 
programului. Obiectivele specifice au fost enunțate în documentele de strategie 
tematice.
29 
Instrumentul european de vecinătate și parteneriat (2007-2013), care a inclus 
parțial migrația, nu a definit, în sine, obiective la nivel de politică. Regulamentul 
aplicabil a făcut referire la stabilirea unor obiective prioritare în documentele de 
strategie – care urmau să fie adoptate de Comisie – pentru o țară sau o regiune 
dată. În cazul în care UE nu convenise asupra niciunui obiectiv specific cu țara în 
cauză, trebuiau urmărite obiectivele de politică ale UE (dar nu se specifica exact 
care anume dintre acestea).
30 
Cadrul aferent cheltuielilor externe ale UE destinate migrației implică, de ase -
menea, alte cinci instrumente care au, fiecare, obiective și cadre de intervenție 
proprii și care, prin urmare, nu includ sau nu sunt axate pe dispoziții specifice mi -
grației. Nu reieșea clar din legislație modul în care diferitele obiective erau legate 
între ele sau ce anume își propuneau acestea să realizeze la nivelul UE în ceea ce 
privește politica externă în domeniul migrației (a se vedea anexa III ).
31 
Chiar dacă aceste instrumente de cheltuieli ale UE pot interveni în situații în care 
migrația este o problemă și pot contribui la cheltuielile în materie de migrație, 
ele nu oferă, din punct de vedere legal și financiar, nicio strategie clară și nici 
mecanisme de monitorizare prin care să se identifice amploarea contribuției 
respective.16 Articolul 16 alineatul (2) din 
Regulamentul (CE) 
nr. 1905/2006: (i) promovarea 
legăturilor între migrație și 
dezvoltare […]; (ii) promovarea 
unei gestionări eficiente 
a migrației forței de muncă 
[…]; (iii) combaterea imigrației 
ilegale și facilitarea readmisiei 
imigranților clandestini […]; 
(iv) promovarea azilului și 
a protecției internaționale, 
inclusiv prin programele 
regionale de protecție, în 
special prin consolidarea 
capacităților instituționale și 
prin protecția apatrizilor; și (v) 
protejarea migranților […] 
împotriva exploatării și 
a excluziunii și combaterea […] 
traficului de persoane.
19
Necesitatea de a ameliora coerența obiectivelor, 
identificarea nevoilor țărilor partenere  
și instrumentele de monitorizare
Trebuie să se acorde o atenție mai mare identificării 
nevoilor țărilor partenere
32 
Curtea a constatat că analiza nevoilor era documentată în mod corespunzător în 
cazul a zece proiecte, în timp ce, în cazul a nouă proiecte, evaluarea nevoilor nu 
era decât parțial documentată, din diverse motive (de exemplu, pentru o treime 
din proiectele respective, cauza principală era reprezentată de contextul local 
dificil și de instabilitatea politică). În cazul a patru proiecte, Curtea nu a fost în 
măsură să obțină probe documentare.
33 
Parteneriatele pentru mobilitate17 semnate de către Comisie, statele membre 
și țările partenere oferă cadrul politic necesar pentru dialogul politic pe tema 
migrației, care contribuie, la rândul său, la identificarea nevoilor (a se vedea, de 
asemenea, punctul 36). Parteneriatele pentru mobilitate, care au fost semnate 
cu opt țări18 (a se vedea anexa I ), pot implica, de asemenea, statele membre: 
24 dintre acestea au semnat unul sau mai multe dintre cele opt parteneriate. 
Chiar dacă aceste parteneriate nu au un caracter juridic obligatoriu, procesul de 
dialog instituit de acestea facilitează identificarea nevoilor, precum și luarea lor 
în considerare într-un mod mai cuprinzător. Moldova – care este semnatara unuia 
dintre cele mai vechi parteneriate pentru mobilitate – a încercat, de exemplu, să 
reorienteze implementarea acestuia astfel încât să asigure un echilibru mai bun 
între toate cele patru priorități tematice ale AGMM. Comisia reamintește în mod 
regulat statelor membre să pună în aplicare parteneriatele pentru mobilitate 
într-un mod echilibrat, inclusiv prin punerea unui accent mai mare pe acțiunile 
legate de migrația legală, drepturile omului și protecția refugiaților.
34 
Rolul delegațiilor UE în țările partenere este esențial pentru identificarea și defi -
nirea nevoilor. Curtea a constatat că, în cadrul delegațiilor UE, nu existau func -
ționari specializați pe probleme de migrație. Chestiunile legate de migrație erau 
gestionate de același personal care gestiona și cheltuielile UE, nivelul lor de cu -
noștințe și de expertiză în domeniul migrației variind de la un caz la altul. Direcția 
Generală Migrație și Afaceri Interne a detașat un număr de specialiști la delegații 
pentru a acoperi gama de politici în domeniul afacerilor interne, însă, la momen -
tul auditului, niciunul nu era detașat în delegațiile din țările vizate de politica de 
vecinătate și din țările partenere în cadrul parteneriatelor pentru mobilitate.
35 
O mai bună înțelegere a aspectelor legate de migrație poate duce la un răspuns 
mai adecvat la nevoile țărilor terțe. DG Cooperare Internațională și Dezvoltare 
a dezvoltat o serie de instrumente de formare și ateliere de lucru pe diverse teme 
relevante.17 Acestea stabilesc un set de 
obiective politice și prevăd 
o serie de inițiative astfel 
concepute încât să se asigure 
o gestionare cât mai eficace 
posibil a circulației 
persoanelor.
18 Armenia, Azerbaidjan, Capul 
Verde, Georgia, Iordania, 
Moldova, Maroc și Tunisia.
20
Necesitatea de a ameliora coerența obiectivelor, 
identificarea nevoilor țărilor partenere  
și instrumentele de monitorizare
36 
Identificarea nevoilor dintr-o țară parteneră depinde, de asemenea, de prioritatea 
pe care țara respectivă o acordă gestionării migrației, precum și de angajamentul 
acesteia în acest proces. Pentru multe dintre țările vizate de politica de vecină -
tate, mai ales pentru cele din vecinătatea sudică a UE, migrația nu a constituit 
însă o prioritate. Reticența în a se angaja în mod constructiv împreună cu UE în 
acest domeniu îngreunează identificarea nevoilor, în special având în vedere 
percepția țărilor partenere, potrivit căreia unele acțiuni sunt destinate în primul 
rând să aducă beneficii pentru UE. Un exemplu în acest sens a fost refuzul țărilor 
nord-africane de a adera la rețeaua Seahorse Mediterranean  privind supraveghe -
rea frontierelor în regiunea mediteraneeană.
37 
În mod similar, proiectul privind crearea unei hărți interactive a rutelor și fluxuri -
lor de migrație neregulamentară în Africa, Orientul Mijlociu și regiunea meditera -
neeană (I-Map) (0,7 milioane de euro), al cărui obiectiv era de a sprijini procesele 
de dialog în domeniul migrației și de a facilita schimbul de informații, a fost 
criticat de unele țări partenere ca fiind mai mult în beneficiul UE și al statelor sale 
membre decât în beneficiul țărilor terțe. Potrivit datelor disponibile în iulie 2014, 
doar 6 % din totalul de 668 de utilizatori ai sistemului erau țări vizate de politica 
de vecinătate, în timp ce principalii utilizatori erau statele membre ale UE (50 %), 
urmate de Comisie și de agențiile UE (30 %).
Mecanismele de monitorizare și de evaluare trebuie 
ameliorate
38 
Un instrument esențial pentru orientarea și evaluarea unei politici și a instrumen -
telor aferente constă în utilizarea unor indicatori relevanți, coerenți și actuali. 
Curtea a identificat puține dovezi care atestau utilizarea unor indicatori preciși 
și sistematici adaptați pentru fiecare nivel de intervenție, precum și o lipsă de 
coerență între indicatorii aferenți diferitelor niveluri de politică: cadrul strategic, 
bugetul și rapoartele de activitate ale Comisiei, cu alte cuvinte, cadrul operațional 
pentru fiecare intervenție financiară (a se vedea figura 2 ).
21
Necesitatea de a ameliora coerența obiectivelor, 
identificarea nevoilor țărilor partenere  
și instrumentele de monitorizareFigura 2Legăturile dintre obiectivele și indicatorii specifici politicii și documentele de punere 
în aplicare privind PTMA
x
x
xxxx
√
x
√Răspundere/
RaportarePlaniﬁcare
DG Cooperare 
Internaţională și Dezvoltare
Raportul anual de activitate
Exerciţiul  Y+1
Patru obiective speciﬁce
Indicatori, valori-ţintă, 
rezultate DG Cooperare 
Internaţională și Dezvoltare
Planul anual de gestiune
Exerciţiul Y
Patru obiective speciﬁce
Indicatori, valori-ţintă, 
rezultate preconizateStrategie
Fișa de activitate 
privind proiectul de buget
Exerciţiul Y-1
Patru obiective speciﬁce
Indicatori, valori-ţintă, 
rezultate preconizateTabel Excel
5 domenii de activitate
Indicatori; 
rezultate parţialeProiecte
Obiective; 
indicatori; rezultateImplementareOrientări în materie 
de implementare
Orientări privind cererile 
de propuneri
Obiective; priorităţi; 
fără indicatori
2007-2008: 5 loturi  
(geograﬁce)
2009-2010: 6 loturi
(5 geograﬁce + parteneriate 
pentru mobilitate)
2011-2012: 4 loturi
(3 geograﬁce + 1 global)Strategie
Documente de strategie
PTMA
2007-2010
2011-2013
5 domenii de activitate
Rezultate preconizate; 
indicatori; fără valori de referinţă 
sau valori-ţintăCadrul de politică Temeiul juridic
Abordarea globală în materie de migraţie și mobilitate  
(AGMM) – 2011
Patru piloni
Nu s-au stabilit indicatori, valori-ţintă sau rezultate preconizateRegulamentul ICD 
(PTMA) – 2006
5 domenii de activitate
Nu s-au stabilit indicatori, 
valori-ţintă sau
rezultate preconizate
S-au identiﬁcat o consecvenţă și o coerenţă la nivelul indicatorilorLipsă de consecvenţă și de coerenţăSe așteaptă să existe o consecvenţă și o coerenţă la nivelul indicatorilorLegendă privind consecvenţa și coerenţa indicatorilor
22
Necesitatea de a ameliora coerența obiectivelor, 
identificarea nevoilor țărilor partenere  
și instrumentele de monitorizare
39 
La nivel strategic , mecanismele de monitorizare a Abordării globale în materie 
de migrație și mobilitate erau definite foarte vag. Planul era de a orienta imple -
mentarea programului prin intermediul unei metode de evaluare comparativă 
care identifica schimbările intervenite în timp. Această definiție foarte vagă 
nu era nici explicată și nici nu i-au fost alocați indicatori, valori de referință sau 
valori-țintă pentru evaluarea îndeplinirii obiectivelor, acestea din urmă fiind ele 
însele foarte generale. Consultarea publică desfășurată în 2011, în cadrul căreia 
86 % din respondenți s-au exprimat în favoarea introducerii unor indicatori de 
gestiune, a determinat Comisia să concluzioneze, de comun acord cu majoritatea 
statelor membre, că țintele și indicatorii aferenți politicii ar trebui să fie „flexibili 
și să se refere mai degrabă la aspecte legate de calitate decât la cele legate de 
cantitate”.
40 
Obiectivul general al PTMA a fost împărțit în cinci priorități de intervenție (a se 
vedea punctul 28). Obiectivele specifice, rezultatele preconizate și indicatorii de 
performanță urmau să fie stabiliți într-un document de strategie tematic.
41 
Au urmat două documente de strategie, unul pentru patru ani (2007-2010) și unul 
pentru trei ani (2011-2013). Pentru perioada 2011-2013, au fost stabilite 26 de re -
zultate preconizate și 37 de indicatori. Nu s-a stabilit însă nicio valoare de referin -
ță și nicio țintă cuantificată.
42 
Deficiențele procesului de monitorizare și de răspundere pentru actul de gestiu -
ne pot fi ilustrate de primul domeniu de activitate al programului  (prezentat 
ca obiectiv în documentul de strategie), al cărui scop general era de a consolida 
legăturile dintre migrație și dezvoltare . Acest obiectiv urma să fie monito -
rizat, pentru perioada 2011-2013, prin intermediul a nouă indicatori (a se vedea 
caseta 2 ).
23
Necesitatea de a ameliora coerența obiectivelor, 
identificarea nevoilor țărilor partenere  
și instrumentele de monitorizare
43 
Totuși, acești indicatori nu permit monitorizarea și evaluarea modului în care 
acest obiectiv al programului a fost atins. Cei mai mulți indicatori erau complecși, 
implicând uneori mai mulți parametri (de exemplu, transparența, fiabilitatea 
și costul serviciilor de remitere de bani) și, în cel mai bun caz, se refereau mai 
degrabă la realizări decât la rezultate. Sursele datelor, definițiile indicatorilor și 
metodele de compilare nu erau specificate. Anumite concepte, cum ar fi experții 
(în analiza datelor sau gestionarea fluxurilor de migrație) și cultura financiară 
a membrilor gospodăriilor migranților, pot fi dificil de interpretat.
44 
Aceeași confuzie afecta și indicatorii programului enumerați în bugete, în planu -
rile de gestiune ale DG Cooperare Internațională și Dezvoltare și în rapoar -
tele anuale de activitate . În scopul monitorizării implementării programului, 
aceste documente ar fi trebuit să includă și indicatori de evaluare a performanței 
intervenției UE în ceea ce privește utilizarea resurselor și rezultatele obținute. Do -
cumentele erau bazate pe patru obiective19, alături de indicatori, ținte și rezultate 
care variau de la an la an. Caseta 2Indicatorii privind obiectivul de consolidare a legăturilor dintre migrație și 
dezvoltare
 οNumărul de proiecte care implică comunitățile diasporei din UE și care vizează dezvoltarea țărilor de 
origine.
 οNumărul de activități de producție sau de dezvoltare în care erau implicați migranți, migranți care se întorc 
în țara de origine sau comunități de emigranți.
 οTransparența, fiabilitatea și costul serviciilor de remitere de bani.
 οNivelul de cultură financiară a membrilor gospodăriilor migranților.
 οNumărul de experți din țări terțe în domeniul gestionării fluxurilor de migrație.
 οNumărul de acte legislative concepute sau adoptate în domeniul migrației în țările terțe.
 οCadrele de dialog și de cooperare pe tema migrației între țări terțe și între țări terțe și Uniunea Europeană.
 οNumărul de activități sau de campanii de sensibilizare.
 οNumărul de experți din țări terțe în materie de colectare și analiză a datelor privind migrația.
19 Obiectivele specifice au vizat 
migrația și dezvoltarea, 
migrația legală și migrația 
forței de muncă, reducerea 
migrației neregulamentare, 
precum și promovarea azilului 
și a protecției internaționale. 
Protecția drepturilor 
migranților și măsurile de 
abordare a traficului de 
persoane nu erau acoperite de 
un obiectiv specific. Planul 
anual de gestiune și raportul 
anual de activitate au inclus un 
al cincilea obiectiv specific în 
2011 (dar nu și ulterior), care 
privea integrarea 
componentei migrației în 
dialogul politic cu țările terțe.
24
Necesitatea de a ameliora coerența obiectivelor, 
identificarea nevoilor țărilor partenere  
și instrumentele de monitorizare
45 
De asemenea, s-a constatat un nivel insuficient de coerență între acești indica -
tori și cei din cadrul strategic al PTMA. Astfel, cei nouă indicatori pentru primul 
obiectiv al cadrului strategic (consolidarea legăturii dintre migrație și dezvoltare) 
au fost reduși la doi în bugetul pe 2011, la doar unul în bugetul pe 2012 și la doi în 
bugetul pe 2013. Niciunul dintre acești indicatori nu era reluat în toți cei trei ani. 
Indicatorii selectați pentru rapoartele de activitate ale Comisiei (trei în 2011, patru 
în 2012 și trei în 2013) nu au fost întotdeauna utilizați în buget și nu corespund 
decât parțial cu acesta.
46 
Exemplele din caseta 3  ilustrează incoerența și susceptibilitatea de a se modifica 
în timp a indicatorilor pentru primul obiectiv al programului. Caseta 3Consolidarea legăturilor dintre migrație și dezvoltare: indicatori incoerenți și 
instabili
 οÎn Raportul anual de activitate pe 2011 al DG Cooperare Internațională și Dezvoltare, indicatorul privind 
numărul de întreprinderi locale sprijinite de programe finanțate de UE în cadrul obiectivului specific 1 
(consolidarea legăturii dintre migrație și dezvoltare) nu era în concordanță cu indicatorii din cadrul strate -
gic al Programului tematic pentru migrație și azil. Acest indicator nu a fost utilizat în rapoartele anuale de 
activitate pe 2012 și 2013.
 οÎn bugetul pe 2012, singurul indicator pentru acest obiectiv a fost numărul de întreprinderi locale care au 
beneficiat de sprijin. În raportul anual de activitate pentru același an, existau patru indicatori pentru acest 
obiectiv: costul suportat de lucrătorii migranți pentru a transfera fonduri în țările lor de origine, gradul de 
participare a organizațiilor diasporei la dezvoltarea unor proiecte în domeniul migrației, numărul țărilor 
terțe care au beneficiat de sprijin pentru conceperea și implementarea unei strategii în materie de migrație 
și/sau pentru includerea unor aspecte legate de migrație în strategiile de dezvoltare, precum și acoperirea 
geografică a profilurilor migrației.
25
Necesitatea de a ameliora coerența obiectivelor, 
identificarea nevoilor țărilor partenere  
și instrumentele de monitorizare
47 
Indicatorii selectați pentru celelalte obiective ale programului nu erau cu mult 
mai coerenți. Obiectivul promovării migrației legale sau în scop profesional era 
acoperit de un indicator coerent în bugetele și în rapoartele anuale de activitate 
pentru perioada 2010-2013, și anume „numărul de acorduri privind transferul de 
competențe și schemele de migrație circulară”. Cu toate acestea, în cadrul strate -
gic al Programului tematic pentru migrație și azil, indicatorul a fost definit ca fiind 
„procentul migranților din schemele de migrație circulară care se întorc în țara de 
origine”.
48 
În cele din urmă, după cum se menționează mai sus, în documentele de strate -
gie ale Programului tematic pentru migrație și azil nu figura nicio valoare-țintă. 
Valori-țintă au fost stabilite în bugete (capitolul 19 02 în 2013), însă aici ele erau 
de multe ori și într-o măsură foarte mare specifice anumitor țări ori unei anu -
mite regiuni sau nu erau actualizate. Informațiile cantitative pentru aceste ținte 
erau, prin urmare, precare sau lipseau efectiv, astfel încât indicatorii deveneau 
irelevanți, în condițiile în care funcția lor era tocmai de a cuantifica un fenomen 
și de a monitoriza evoluția acestuia în timp. De exemplu, în 2009 și 2010, au fost 
furnizate aceleași rezultate pentru indicatorul privind numărul de imigranți aflați 
în situație neregulamentară care au fost identificați și readmiși în țări terțe, valoa -
rea-țintă aleasă în bugetele pe 2012 și 2013 fiind aceeași pentru acest indicator. 
Comisia a definit un nou set de indicatori pentru perioada 2014-2020. Deși există 
unele îmbunătățiri, printre deficiențele persistente se numără, de exemplu, lipsa 
unor valori de referință și a unor valori-țintă.
49 
În ceea ce privește proiectele în sine, Curtea a constatat aceleași deficiențe 
și incoerențe la nivelul indicatorilor definiți în documentele de strategie și în 
documentele bugetare. DG Cooperare Internațională și Dezvoltare urmărește să 
monitorizeze rezultatele obținute cu ajutorul indicatorilor elaborați pentru tabe -
lul Excel (a se vedea punctul 54). Cu toate acestea, existau neconcordanțe între 
indicatorii definiți la nivel de proiect și cei din tabelul Excel, din raportul anual 
de activitate sau din cadrul strategic al PTMA. Mai mult decât atât, rezultatele 
prezentate erau adesea incomplete. Pentru cele 18 proiecte auditate (dintre cele 
23 cuprinse în eșantion) care erau incluse în tabelul Excel, rezultatele erau pre -
zentate în totalitate în trei cazuri, în mod parțial în opt cazuri și nu figurau deloc 
în cele șapte rămase. Acești factori subminau fiabilitatea tabelului Excel, precum 
și eficacitatea acestuia în ceea ce privește măsurarea rezultatelor și a progreselor 
înregistrate.
26
Necesitatea de a ameliora coerența obiectivelor, 
identificarea nevoilor țărilor partenere  
și instrumentele de monitorizare
50 
Curtea a observat că datele prezentate în raportul anual de activitate cu privire 
la rezultatele PTMA erau compilate de către personalul Comisiei responsabil de 
proiectele în cauză pe baza unor cerințe ad-hoc, și nu în cadrul unui proces con -
tinuu și sistematic de culegere a informațiilor. În fapt, modalitățile existente nu 
permiteau o raportare sistematică a acțiunilor întreprinse, pe baza unei serii de 
indicatori stabili și coerenți (cazul PTMA). Mai mult decât atât, nu exista nicio ma -
trice care să coreleze obiectivele și indicatorii de la toate nivelurile între proiecte 
și raportul anual de activitate. În fine, cele mai multe dintre fondurile cheltuite 
pentru politica externă în domeniul migrației proveneau de la alte instrumente 
de cheltuieli ale UE decât PTMA. Cu toate acestea, în cazul migrației, raportul 
anual de activitate (al DG Cooperare Internațională și Dezvoltare) acoperea doar 
execuția capitolului bugetar consacrat PTMA și nu oferea informații cu privire la 
capitolele care se refereau la celelalte instrumente de cheltuieli. Nu exista niciun 
alt document care să fi prezentat rezultate consolidate pentru toate instrumente -
le de cheltuieli.
51 
Punerea în aplicare a politicii externe a UE în domeniul migrației era, de aseme -
nea, acoperită, în diferite grade, de numeroase alte rapoarte20. Aceste rapoarte 
furnizau informații cu privire la progresele înregistrate în diverse domenii de poli -
tici, nefiind axate, în mod special, pe prezentarea generală a rezultatelor obținute 
cu ajutorul cheltuielilor UE în domeniul migrației.
Verificarea priorităților geografice și a celor tematice 
s-a dovedit a fi dificil de realizat
52 
Abordarea globală privind migrația și mobilitatea consideră țările vizate de 
politica europeană de vecinătate ca fiind o prioritate geografică. Instrumentul de 
cooperare pentru dezvoltare a alocat 465 de milioane de euro (dintr-un total de 
aproximativ 5,6 miliarde de euro pentru perioada 2007-2013) programelor temati -
ce (inclusiv PTMA) care fac obiectul politicii europene de vecinătate21.20 De exemplu, raportul de 
punere în aplicare a AGMM, 
rapoartele de țară anuale 
privind progresele înregistrate 
în ceea ce privește politica 
europeană de vecinătate, 
rapoartele UE privind coerența 
politicilor în favoarea 
dezvoltării, informațiile 
actualizate ale Grupului 
operativ pentru Marea 
Mediterană, rapoartele privind 
progresele înregistrate 
aferente Planului de acțiune 
privind liberalizarea vizelor, 
rapoartele anuale privind 
imigrația și azilul (inclusiv 
documentele de lucru ale 
serviciilor), evaluările 
acordurilor de readmisie ale 
UE, raportul REM (Rețeaua 
europeană de migrație) 
intitulat A Descriptive Analysis 
of the Impacts of the Stockholm 
Programme 2010-2013  
(O analiză descriptivă 
a impactului Programului de la 
Stockholm 2010-2013), 
revizuirea strategică a EUBAM 
Libya (Misiunea de asistență 
a Uniunii Europene pentru 
gestionarea integrată 
a frontierelor în Libia), precum 
și actualizările semestriale la 
CSIFA (Comitetul strategic al 
Consiliului pentru imigrație, 
frontiere și azil) referitoare la 
„Acțiunea UE privind 
presiunile exercitate de 
migrație – Un răspuns 
strategic”.
21 Articolul 38 alineatul (4) din 
Regulamentul (CE) 
nr. 1905/2006.
27
Necesitatea de a ameliora coerența obiectivelor, 
identificarea nevoilor țărilor partenere  
și instrumentele de monitorizare
53 
În cursul auditului, a fost dificil să se evalueze dacă cheltuielile s-au efectuat în 
concordanță cu aceste priorități, deoarece nu s-a putut determina valoarea totală 
a cheltuielilor UE suportate de la bugetul UE pentru finanțarea măsurilor aferente 
politicii externe în domeniul migrației în țările vizate de politica de vecinătate. 
Anexa II  sintetizează sumele contractate pentru cheltuielile destinate migrației 
pentru perioada 2007-2013, și anume un total de aproximativ 1,4 miliarde de 
euro. Aceste date, care sunt furnizate de DG Cooperare Internațională și Dezvol -
tare și de DG Vecinătate și Negocieri privind Extinderea, nu conțineau detalii cu 
privire la plățile efective.
54 
Curtea a analizat aceste informații pe baza unui tabel Excel22 întocmit de DG Coo -
perare Internațională și Dezvoltare și destinat să consolideze toate cheltuielile 
în acest domeniu. Tabelul Excel conținea toate cheltuielile suportate începând 
cu 2001. Pentru perioada 2007-2013, sumele înregistrate proveneau de la șapte 
instrumente de cheltuieli ale UE23. Cu toate acestea, cifrele erau incomplete: da -
tele privind alte domenii de cheltuieli decât PTMA nu fuseseră actualizate în mod 
regulat din 2012. Dintre cele 23 de contracte cuprinse în eșantionul auditat, cinci 
(cu o valoare totală de 22,8 milioane de euro) nu fuseseră incluse în tabelul Excel 
respectiv.
55 
Datele din tabelul Excel erau extrase din sistemul de informații financiare CRIS 
al Comisiei (Sistemul informațional comun RELEX), pe care Comisia l-a introdus 
în 2002 cu scopul de a facilita gestionarea acțiunilor externe. CRIS este principalul 
sistem de informații de referință pentru gestionarea și documentarea acțiunilor 
externe. În raportul său special din 2012 privind CRIS24, Curtea a constatat anumi -
te deficiențe în sistem, cauzate în special de faptul că unele coduri pentru datele 
utilizate în sistemul CRIS nu erau definite în mod corespunzător. Drept urmare, 
consolidarea datelor în sistemul CRIS devenise deosebit de complicată și prezen -
ta o mare vulnerabilitate la erori. Astfel, CRIS nu permitea furnizarea cu ușurință 
a datelor agregate cu privire la acțiunile externe pe țări beneficiare, pe instru -
mente de cheltuieli ale UE și pe diversele politici.22 Acesta nu era conceput să 
servească scopului de 
raportare în timp real 
a cheltuielilor efectuate cu 
privire la proiecte.
23 PTMA, partea exceptând 
PTMA din cadrul ICD, FED, 
IEVP , IEDDO, Instrumentul de 
stabilitate și IPA.
24 Raportul special nr. 5/2012: 
„Sistemul informațional 
comun pentru relațiile externe 
(CRIS)” ( http://eca.europa.eu ).
28
Necesitatea de a ameliora coerența obiectivelor, 
identificarea nevoilor țărilor partenere  
și instrumentele de monitorizare
56 
Comisia utilizează coduri definite de OCDE25 pentru a clasifica contractele pe sec -
toare de activitate. Cu toate acestea, nu există coduri specifice pentru migrație 
în domeniul ajutorului public pentru dezvoltare. Prin urmare, alocarea de coduri 
contractelor individuale este lăsată la latitudinea managerilor de program, care 
aleg dintre codurile existente. Astfel, în unele cazuri, codurile utilizate pot să nu 
corespundă cu sectoarele vizate. Acest lucru s-a întâmplat în cazul unui anumit 
număr de contracte auditate de Curte (a se vedea caseta 4 ). Această metodă de 
prelucrare nu a permis efectuarea unei analize relevante a defalcării cheltuielilor 
geografice sau tematice și nici nu a permis obținerea unei imagini de ansamblu 
complete asupra nivelului cheltuielilor. Caseta 4Exemple de codificări inadecvate ale cheltuielilor externe în materie de migrație
Furnizarea a 54 de vehicule cu tracțiune integrală pentru serviciile de control la frontieră ale Ucrainei a fost 
înregistrată cu codul 15110 (sectorul public și politica privind gestiunea administrativă), dar ea putea figura și 
sub codul 15130 (sprijin pentru instituții în scopul sprijinirii reformei sistemelor de securitate). Proiectul intitu -
lat Supporting the creation of activity and employment in the Maghreb — migration in support of local develop -
ment  (Sprijinirea creării de activități și de locuri de muncă în Maghreb – Migrația, în sprijinul dezvoltării locale) 
a fost înregistrat cu codul 15150 (participare democratică și societate), și nu cu codul 13010 (ocuparea forței de 
muncă și politica privind gestiunea administrativă), cum ar fi fost mai adecvat. Cu toate acestea, niciunul din -
tre aceste două coduri nu era potrivit pentru proiecte privind migrația, neidentificându-le, de altfel, ca atare.
Nu există niciun cod pentru înregistrarea proiectelor din domeniul migrației care nu îndeplinesc criteriile defi -
nite de OCDE pentru proiectele legate de ajutorul public pentru dezvoltare – o preocupare pe care Parlamen -
tul European a exprimat-o în 201126. Comisia alocă totuși acestora un cod, uneori în mod eronat, ca în cazul 
proiectelor SaharaMed  și Seahorse  Mediterranean Network27, care includeau unele activități importante ce nu 
îndeplineau criteriile formulate de OCDE.
26 Rezoluția Parlamentului European din 8 iunie 2011 referitoare la Regulamentul (CE) nr. 1905/2006 de stabilire a unui instrument de finanțare 
a cooperării pentru dezvoltare: lecții învățate și perspective de viitor.
27 Acest lucru a fost semnalat în evaluarea intermediară din 2010 a programului PTMA, care a examinat proiectul Seahorse Atlantic  și alte proiecte și 
care a constatat că o serie de proiecte ale acestui program nu aveau niciun cod alocat.25 Organizația pentru Cooperare 
și Dezvoltare Economică – 
Comitetul de asistență pentru 
dezvoltare. 30 Evaluation of 
the EC/UN Joint Migration and 
Development Initiative  
(Evaluarea Inițiativei comune 
CE/ONU pentru migrație și 
dezvoltare), realizată de IBF 
International Consulting 
în 2011.
29
Necesitatea de a ameliora coerența obiectivelor, 
identificarea nevoilor țărilor partenere  
și instrumentele de monitorizare
57 
Curtea a analizat în ce măsură cheltuielile aferente PTMA erau alocate primei 
priorități din cadrul AGMM, și anume politica europeană de vecinătate (a se ve -
dea punctul 9). Distribuția geografică a cheltuielilor este prezentată în continuare 
în figura 3 . Totuși, aceasta este doar o estimare, dat fiind că unele contracte aco -
pereau mai multe țări sau regiuni (de exemplu, măsurile globale pot viza și țările 
vizate de politica de vecinătate). În urma analizei Curții, s-a observat că, chiar 
dacă o parte considerabilă a contractelor erau dedicate țărilor vizate de politica 
de vecinătate, aproximativ jumătate dintre contracte erau alocate altor regiuni. 
În perioada 2007-2014, faptul că vecinătatea estică și sudică a beneficiat de 42 % 
din totalul sumelor contractate (și 59 % dacă sunt combinate cu acțiunile globale) 
arată că aceste regiuni nu erau percepute cu adevărat ca o prioritate geografică 
importantă, putându-se considera chiar că acest procent reprezintă o concen -
trare insuficientă a fondurilor disponibile pentru a putea face față instabilității 
crescânde în domeniul migrației. Figura 3Distribuția geografică cumulată a contractelor din cadrul PTMA pentru 
perioada 2007-2013
Sursa : Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de Comisie.Vecinătatea estică și sudică Acţiuni globale, inclusiv politica europeană 
de vecinătateRestul lumii, excluzând politica europeană 
de vecinătate100 %38 %42 %41 %44 %47 %42 %
29 %23 %13 %14 %14 %17 %
33 %35 %46 %42 %39 %41 %
19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013în milioane400
350
300
250
200
150
100
50
0
30
Necesitatea de a ameliora coerența obiectivelor, 
identificarea nevoilor țărilor partenere  
și instrumentele de monitorizare
58 
De asemenea, a fost dificil de cuantificat modul în care fondurile erau distribuite 
între diferitele domenii tematice, întrucât anumite măsuri se încadrau la mai mul -
te teme. Cheltuielile totale aferente Programului tematic pentru migrație și azil 
pentru perioada 2007-2013 sunt prezentate în continuare în figura 4 .Figura 4Distribuția tematică cumulată a contractelor din cadrul PTMA pentru 
perioada 2007-2013
Sursa : Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de Comisie.în milioane400
350
300
250
200150
100
50
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Prevenirea și depistarea migraţiei neregulamentare Promovarea migraţiei legale și a migraţiei forţei de muncăAzilul și protecţia internaţională Consolidarea legăturii dintre migraţie și dezvoltareDrepturile migranţilor și combaterea traﬁcului de persoane Teme multiple19,087,6107,8185,9213,5267,9375,0
21 %
5 % 7 % 79 % 8 %32 %18 %12 %25 %79 %
11 %
14 %
30 %
8 %6 %8 %22 %22 %11 %30 %28 %
11 %
22 %
22 %
8 %
9 %23 %
19 %
19 %
22 %
9 %
8 %10 %12 %20 %20 %18 %20 %
31
Necesitatea de a ameliora coerența obiectivelor, 
identificarea nevoilor țărilor partenere  
și instrumentele de monitorizare
59 
În urma unei analize similare a contractelor semnate în cadrul Instrumentului 
european de vecinătate pentru perioada 2008-2013, s-au obținut rezultatele pre -
zentate în figura 5 .Figura 5Distribuția tematică cumulată a contractelor din cadrul IEVP pentru 
perioada 2008-2013
Sursa : Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de Comisie.Prevenirea și depistarea migraţiei neregulamentare
Azilul și protecţia internaţională
Drepturile migranţilor și combaterea traﬁcului de persoanePromovarea migraţiei legale și a migraţiei forţei de muncă
Consolidarea legăturii dintre migraţie și dezvoltare
Teme multiple2008 2009 2010 2011 2012 2013400
350
300
250
200
150
100
50
0în milioane
1949171222232367
68 %7 %17 %7 %
32
Necesitatea de a ameliora coerența obiectivelor, 
identificarea nevoilor țărilor partenere  
și instrumentele de monitorizare
60 
Combinarea acestor două tabele arată că cele două principale instrumente de 
cheltuieli externe ale Europei în domeniul migrației, și anume Programul tema -
tic pentru migrație și azil și Instrumentul european de vecinătate și parteneri -
at, aveau concentrată cea mai mare parte din activitatea lor pe prevenirea sau 
detectarea imigrației neregulamentare (inclusiv controlul la frontieră). Faptul că 
securitatea și protecția frontierelor constituiau elementul predominant al chel -
tuielilor europene privind migrația pune în umbră alte obiective evidențiate de 
Abordarea globală, cum ar fi consolidarea legăturii dintre migrație și dezvoltare 
și punerea accentului, în parteneriat cu țările terțe, pe organizare unei gestionări 
eficace a migrației, care să reflecte nevoile economice ale țărilor gazdă, nevoile 
de dezvoltare ale țărilor de origine, precum și drepturile migranților.
Acțiunile de intervenție sunt răspândite pe o arie 
geografică extinsă
61 
Cheltuielile externe ale UE în domeniul migrației acopereau o gamă largă de 
obiective, instrumente și zone geografice, acest lucru putând să le limiteze 
eficacitatea.
62 
Resursele alocate sprijinirii țărilor terțe erau cu mult sub nivelul necesar pentru 
a răspunde nevoii de creștere rapidă rezultate din intensificarea semnificativă 
a imigrației neregulamentare în regiunea mediteraneeană, în special începând 
cu 2013. Faptul că proiectele făceau parte dintr-o serie de priorități tematice în 
numeroase țări a condus la situația neobținerii unei mase critice de resurse fi -
nanciare în nicio țară parteneră. Programul tematic pentru migrație și azil (PTMA) 
acoperea astfel o arie geografică extinsă și o gamă largă de intervenții, ale căror 
natură și sferă de aplicare diferă în mod considerabil. Sfera de aplicare a interven -
ției pe care o aduce acest program și caracterul ambițios al obiectivelor acestuia 
nu erau corelate cu un volum adecvat de resurse disponibile, acestea fiind de fapt 
limitate, ceea ce înseamnă că proiectele erau prea dispersate pentru a dispune de 
o masă critică suficientă pentru a produce rezultate semnificative în țările vizate. 
Această situație a subminat capacitatea Uniunii Europene de a garanta că inter -
venția acesteia producea un efect stimulativ veritabil în țările terțe sau capacita -
tea acesteia de a dezvolta o cooperare eficace cu țările respective pe probleme 
legate de migrație. Dat fiind că resursele sunt limitate, acestea trebuie alocate 
acelor priorități al căror potențial de a produce o valoare adăugată este cel mai 
mare.
33
Necesitatea de a ameliora coerența obiectivelor, 
identificarea nevoilor țărilor partenere  
și instrumentele de monitorizare
63 
Aceeași observație a fost formulată în documentul de strategie al PTMA pen -
tru perioada 2011-2013, care preciza că aria geografică extinsă și gama largă de 
obiective ale programului, combinate cu resursele disponibile limitate, fac să nu 
existe o „masă critică”, ceea ce reduce considerabil impactul programului în țările 
vizate, împiedicând UE să utilizeze o astfel de finanțare ca stimulent real în coo -
perarea sa cu țările terțe și, prin urmare, să se angajeze în mod eficace în dialogul 
cu guvernele acestor țări pentru o cooperare în acest domeniu.
64 
Acest lucru a fost ilustrat și într-un proiect auditat de Curte – Inițiativa comună 
UE-ONU privind migrația pentru dezvoltare, care își propunea să contribuie la 
consolidarea impactului pozitiv al migrației asupra dezvoltării prin sprijinirea și 
implicarea micilor actori și prin diseminarea celor mai bune practici la nivel mon -
dial. Fiind conștientă de faptul că acest proiect era unul pilot, Curtea a ajuns la 
o serie de concluzii similare cu cele prezentate în evaluarea Comisiei cu privire la 
această inițiativă, care a criticat lipsa unui accent tematic și geografic, arătând că, 
din cauza cerinței de a avea un program global și a faptului că 50 % din fonduri 
erau alocate țărilor care intră sub incidența instrumentului IEVP (țări vizate de 
politica europeană de vecinătate) și 50 % pentru țările vizate de ICD, nu a existat 
o masă critică de proiecte în niciuna dintre țări sau regiuni.
65 
Având în vedere resursele limitate disponibile pentru a face față provocărilor tot 
mai mari în materie de migrație, acțiunea UE riscă să se disipeze din cauza lipsei 
unor priorități clar stabilite și cuantificate.
34
 Deficiențele existente au subminat eficacitatea 
cheltuielilor externe ale UE în domeniul migrației  
(PTMA și IEVP) în țările din regiunea sud-mediteraneeană  
și în țările participante la Parteneriatul estic
66 
Curtea a examinat eficacitatea cheltuielilor UE, în special dacă proiectele au 
fost bine concepute, dacă rezultatele au fost măsurate, dacă implementarea 
a avut loc în termenele prevăzute și dacă rezultatele planificate au fost obținute. 
Examinarea a implicat analizarea proiectelor pe care Curtea le-a selectat și orice 
alte documente de monitorizare și de evaluare disponibile. Deși s-au identificat 
o serie de deficiențe, Curtea a identificat, de asemenea, un număr limitat de bune 
practici.
Neajunsurile de la nivelul obiectivelor operaționale și 
al indicatorilor de rezultat au îngreunat evaluarea 
eficacității proiectelor
67 
Pentru a măsura rezultatele unui proiect, pentru a cuantifica progresele realiza -
te și pentru a stabili în ce măsură rezultatele corespund cu obiectivele inițiale, 
este necesar să se specifice obiective operaționale și să se definească realizările 
și rezultatele urmărite pe baza unor valori de referință și a unor valori-țintă (a se 
vedea glosarul ).
68 
Curtea a constatat că obiectivele proiectelor erau adesea definite în termeni 
generali, făcând astfel deosebit de dificilă evaluarea rezultatelor în raport cu 
obiectivele stabilite (a se vedea caseta 5 ). În multe cazuri, indicatorii de rezul -
tat nu reflectau gradul de îndeplinire a obiectivelor și luau, de fapt, forma unor 
indicatori de realizare. Un număr restrâns dintre proiectele auditate dispuneau de 
indicatori însoțiți de valori de referință sau valori-țintă esențiale pentru măsura -
rea progreselor rezultate în urma implementării proiectelor.
35
Deficiențele existente au subminat eficacitatea cheltuielilor 
externe ale UE în domeniul migrației (PTMA și IEVP)  
în țările din regiunea sud-mediteraneeană și în țările  
participante la Parteneriatul esticCaseta 5Exemplu de rezultate care s-au dovedit dificil de măsurat
Proiectul  Providing better protection for immigrants and boosting the capacity to manage mixed migration flows 
in Algeria  (Asigurarea unei mai bune protecții pentru imigranți și creșterea capacității de gestionare a fluxuri -
lor de migrație mixtă28 în Algeria) avea trei obiective specifice:
1. Consolidarea capacității și a procedurilor juridice în domeniul migrației și al azilului în vederea gestionării 
fluxurilor de migrație mixtă și în vederea identificării unor soluții sustenabile.
2. Facilitarea dezvoltării protecției și a asistenței umanitare pentru migranți și pentru solicitanții de azil, în 
special pentru cei aparținând grupurilor vulnerabile.
3. Sensibilizarea și informarea societății civile cu privire la problemele asociate fluxurilor de migrație mixtă.
(i) În primul rând, aceste obiective nu aveau un caracter specific (conform definiției obiectivelor 
„SMART”), întrucât privesc acțiuni care sunt fie prea vagi, fie prea generale pentru a putea fi cuanti -
ficate. De asemenea, contractul nu prevedea nicio metodă reală de măsurare a gradului de realizare 
a obiectivelor. De exemplu, primul și al treilea obiectiv urmau să fie măsurate pe baza unor studii 
publicate de diverse organizații și pe baza unor articole de ziar având ca subiect oricare dintre pro -
gresele constatate în domeniul vizat de proiect.
(ii) În al doilea rând, existau prea puțini indicatori pentru măsurarea performanței și, chiar și în cazurile 
în care astfel de indicatori erau cuantificabili, ei nu erau cuantificați și nu includeau valori de referință 
sau valori-țintă. De exemplu, una dintre activitățile planificate era întoarcerea voluntară a refugiați -
lor (de exemplu, în Nigeria), cu ajutorul unui sindicat italian. Nu exista nicio estimare a numărului de 
întoarceri în țara de origine preconizate și nicio analiză care să stabilească dacă țara de origine era 
pregătită să primească migranții care se reîntorceau. În fine, nu erau furnizate nici detalii cu privire 
la informațiile relevante și fiabile care ar fi trebuit să fie colectate pentru măsurarea rezultatelor. În 
aceste condiții, a fost imposibil să se evalueze în ce măsură proiectul contribuise la îmbunătățirea 
situației existente.
(iii) Cel de al treilea obiectiv prezenta aceleași neajunsuri. Implementarea era bazată pe organizarea de 
activități de sensibilizare în atenția societății civile și pe dialogul interinstituțional. Indicatorul aferent 
era definit astfel: „gradul de sensibilizare a opiniei publice cu privire la nevoile specifice ale persoa -
nelor care necesită protecție internațională”. Aceste noțiuni erau prea vagi pentru a putea fi evaluate.
28 Termenul „ migrație mixtă ” se referă la mișcări complexe ale populației, constituite din persoane care urmează aceleași rute și folosesc aceleași 
modalități de transport, însă au profiluri diverse și călătoresc din motive diferite (Organizația Internațională pentru Migrație – OIM).
36
Deficiențele existente au subminat eficacitatea cheltuielilor 
externe ale UE în domeniul migrației (PTMA și IEVP)  
în țările din regiunea sud-mediteraneeană și în țările  
participante la Parteneriatul estic
69 
PTMA a fost constituit pentru a crește capacitatea țărilor de origine și de tranzit în 
domeniul migrației (a se vedea caseta 6 ). Acesta susținea inițiativele de coope -
rare și încuraja țările terțe să împărtășească din experiențele și metodele lor de 
lucru. De regulă, proiectele derulate în cadrul PTMA finanțau activități de cerceta -
re, consultanți, vizite de studiu în state membre ale UE, campanii de sensibilizare 
etc. Prin urmare, proiectele includeau adesea obiective și acțiuni al căror impact 
asupra migrației a fost dificil de evaluat sau care nu putea fi evaluat decât pe 
termen lung.
Factorii care subminează eficacitatea
70 
Curtea a constatat că opt proiecte au obținut rezultatele planificate. În alte 13 ca -
zuri, rezultatele preconizate nu au fost obținute decât parțial. Această situație 
era adesea legată de faptul că obiectivele proiectelor erau prea vagi și dificil de 
măsurat. Un proiect nu a produs rezultatele scontate, însă se află încă în desfășu -
rare, iar în cazul unui alt proiect, era prea devreme să se evalueze gradul de obți -
nere a rezultatelor prevăzute. Într-un număr mic de cazuri, instabilitatea politică 
a dăunat eficacității proiectelor în cauză. În fine, unele proiecte păreau să fi fost 
orientate mai mult spre interesele statelor membre, ceea ce le-a limitat impactul 
în țările partenere (a se vedea caseta 7 ).Caseta 6Exemplu de consolidare a capacităților ducând la rezultate pe termen mai lung
Diversele proiecte de consolidare a migrației forței de muncă au ajutat Republica Moldova să negocieze acor -
duri bilaterale în domeniul muncii și al protecției sociale cu un număr de state membre ale UE și cu o serie de 
țări terțe, precum și să inițieze negocieri în vederea semnării unor acorduri interguvernamentale referitoare la 
migrația persoanelor calificate în domeniul medical.
37
Deficiențele existente au subminat eficacitatea cheltuielilor 
externe ale UE în domeniul migrației (PTMA și IEVP)  
în țările din regiunea sud-mediteraneeană și în țările  
participante la Parteneriatul estic
71 
Curtea a constatat o serie de întârzieri în execuția unor proiecte, întârzieri care 
trebuie privite în context și ținând seama de complexitatea chestiunilor legate 
de migrație. Curtea a examinat în ce măsură proiectele selectate fuseseră imple -
mentate în timp util și în ce măsură rezultatele lor scontate fuseseră obținute în 
intervalul de timp preconizat. Nouă proiecte au fost implementate în termenele 
planificate, cinci au fost implementate cu o întârziere mai mică de 12 luni și cinci 
au înregistrat o întârziere de peste 12 luni. Patru proiecte se aflau încă în derulare 
la momentul auditului. Caseta 7Exemplu de proiect parțial eficace
Proiectul Seahorse Mediterranean Network
Obiectivul acestui proiect era de a consolida capacitatea guvernelor țărilor din nordul Africii prin îmbunătăți -
rea supravegherii frontierelor, astfel încât să se asigure o mai bună combatere a imigrației neregulamentare 
și a traficului ilicit. Scopul era de a se institui o rețea mediteraneeană ( Seahorse ) care să permită realizarea 
unui schimb rapid și fiabil de informații cu privire la imigrația neregulamentară pe mare, utilizând puncte de 
contact în statele africane în cauză. Proiectul Seahorse Mediterranean Network  a avut o importanță strategică 
pentru UE, dată fiind relevanța sa pentru dezvoltarea sistemului european de supraveghere a frontierelor 
EUROSUR29, destinat schimbului de informații. La un an de la începerea proiectului, s-a obținut foarte puțin din 
rezultatele planificate. Deși unele activități au fost inițiate (formări, reuniuni ale grupurilor tehnice de lucru și 
primul punct de contact național), Libia a fost singura țară care a aderat la rețea, iar implementarea proiectu -
lui a fost grav compromisă în această țară de climatul de insecuritate și instabilitate predominant. Acceptarea 
Libiei s-a realizat împotriva poziției Comisiei, care ar fi preferat să evite statele marcate de instabilitate politi -
că. Autoritățile algeriene au confirmat că erau reticente în ceea ce privește implicarea lor în acest demers, pe 
motivul că beneficiile potențiale ar fi reduse, iar cerințele în materie de securitate prea oneroase.
29 După cum a subliniat Consiliul Afaceri Externe la 18 noiembrie 2013 – documentul Consiliului nr. 16364/13 din 18 și 19 noiembrie 2013.
38
Deficiențele existente au subminat eficacitatea cheltuielilor 
externe ale UE în domeniul migrației (PTMA și IEVP)  
în țările din regiunea sud-mediteraneeană și în țările  
participante la Parteneriatul estic
72 
Cauza succesului limitat obținut în unele cazuri era climatul de instabilitate 
politică. Proiectul „SaharaMed” a fost lansat în 2010, pe fondul unor fluxuri de 
migrație semnificative către Libia și, pe Marea Mediterană, către Italia. Proiectul 
a început să fie implementat înainte de revoluția din Libia din 2011 și a fost modi -
ficat ulterior pentru a ține seama de noua situație de după revoluție. În linii mari, 
obiectivele proiectului erau îmbunătățirea sau consolidarea resurselor pentru 
combaterea imigrației neregulamentare, prevenirea și interceptarea imigrației ne -
regulamentare din largul coastei mediteraneene, investigația și urmărirea penală 
a traficului ilicit, în special a traficului de persoane, și gestionarea în mod eficient 
nu numai a modului de tratare a migranților reținuți în conformitate cu normele 
internaționale, ci și a operațiunilor de căutare și salvare. Instabilitatea politică din 
țară și deficiențele de la nivelul gestionării proiectului au dus la o suspendare 
a acestuia pentru o perioadă de 12 luni în 2011, urmată de o prelungire de 12 luni, 
apoi de o nouă suspendare pentru șapte luni în 2014, precum și la pierderea unor 
investiții. Dintr-un total de 10 milioane de euro, doar 3 milioane de euro au fost 
cheltuite în cadrul proiectului, conform raportului financiar disponibil la mo -
mentul auditului, Comisia avansând 5,8 milioane de euro la momentul demarării 
acestuia. Având în vedere dificultatea situației, unele servicii destinate să sprijine 
operațiunile de salvare și combaterea traficului de persoane pe mare, cum ar fi 
furnizarea de ambulanțe sau repararea navelor avariate în timpul războiului, nu 
au putut fi furnizate până la momentul auditului.
73 
Punctele precedente descriu o serie de deficiențe care au un impact asupra 
eficacității proiectelor. Curtea a constatat, însă, și un număr mic de cazuri în care 
aceste deficiențe au fost remediate în mod adecvat, ceea ce a influențat în mod 
pozitiv eficacitatea proiectelor respective. Caseta 8Exemplu de bună coordonare
Un astfel de exemplu este proiectul Promoting respect for sub-Saharan migrants’ rights in Morocco  (Promovarea 
respectării drepturilor migranților din Africa Subsahariană în Maroc). Acest proiect, aflat în desfășurare, a în -
ceput în ianuarie 2013 (2 milioane de euro) și urmărea să contribuie la promovarea respectării drepturilor mi -
granților din Africa Subsahariană stabiliți în provinciile din jurul orașelor Rabat, Tanger și Casablanca. Proiectul 
era bine conceput, răspundea nevoilor locale și avea stabilite un număr limitat de obiective operaționale (de 
exemplu, îmbunătățirea modului în care migranții sunt primiți și reducerea riscului de excludere în masă), 
rezultate concrete scontate (de exemplu, găzduirea a aproximativ 4 500 de migranți extrem de vulnerabili în 
trei centre de primire model, recunoașterea și respectarea drepturilor migranților de către partenerii institu -
ționali), precum și indicatori cuantificabili, însoțiți de surse și de mijloace de verificare a acestora.
Au fost întocmite rapoarte detaliate bazate pe fapte verificabile, care arătau în mod clar că obiectivele fuse -
seră atinse în mod progresiv (la momentul auditului, însă, era prea devreme să se analizeze impactul global 
sau rezultatele globale ale proiectului). Proiectul este implementat în strânsă colaborare cu inițiative ale altor 
donatori și urmărește în mod activ să atragă angajamentul guvernului și al autorităților locale. Delegația UE 
este bine informată cu privire la proiect și asigură o monitorizare continuă a acestuia.
39
Deficiențele existente au subminat eficacitatea cheltuielilor 
externe ale UE în domeniul migrației (PTMA și IEVP)  
în țările din regiunea sud-mediteraneeană și în țările  
participante la Parteneriatul estic
Probleme de eficacitate în trei domenii-cheie
74 
Următoarele secțiuni analizează eficacitatea obținută în trei domenii-cheie, și 
anume:
 ο legătura dintre migrație și dezvoltare (impactul pozitiv al migrației asupra 
dezvoltării), care este una dintre prioritățile UE;
 ο măsurile de sprijin pentru returnare și readmisie;
 ο protecția drepturilor omului, care este un obiectiv transversal ce trebuie 
îndeplinit în cadrul tuturor proiectelor.
Legătura dintre migrație și dezvoltare
75 
Legătura dintre migrație și dezvoltare este una dintre cele patru priorități ale 
Abordării globale în materie de migrație și mobilitate (AGMM) (a se vedea punc -
tul 7). Ea este, de asemenea, reflectată, în termeni foarte generali, în Regulamen -
tul ICD, astfel: „maximizarea impactului asupra dezvoltării al mobilității regionale 
și globale crescute a oamenilor și, în special, al migrației bine gestionate a lucră -
torilor, îmbunătățirea […] înțelegerii comune a legăturii dintre migrație și dez -
voltare”. Este una dintre acțiunile-cheie ale celui de al patrulea pilon – „o nouă 
politică în domeniul migrației legale” – al Agendei europene privind migrația, 
lansată de Comisie în mai 2015.
76 
Proiectul emblematic al programului tematic în acest domeniu a fost Iniția -
tiva comună pentru migrație și dezvoltare ( Joint Migration and Development 
Initiative  – JMDI), care a dispus de un buget de 15 milioane de euro și care a fost 
implementată prin Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare. Obiectivul ge -
neral al inițiativei era de a contribui la consolidarea impactului pozitiv al migrației 
prin implicarea micilor actori și prin diseminarea celor mai bune practici la nivel 
mondial. Au fost stabilite trei obiective specifice:
(a) consolidarea capacităților micilor actori pentru ca aceștia să devină mai efica -
ce în conceperea și implementarea inițiativelor lor în domeniul migrației și al 
dezvoltării;
(b) facilitarea creării de rețele și a schimbului de cunoștințe între cei care activea -
ză în domeniul migrației și al dezvoltării;
(c) formularea de recomandări în atenția celor care activează în aceste domenii și 
în atenția factorilor de decizie politică, urmărindu-se o diseminare a acestora 
la nivel național și internațional.
40
Deficiențele existente au subminat eficacitatea cheltuielilor 
externe ale UE în domeniul migrației (PTMA și IEVP)  
în țările din regiunea sud-mediteraneeană și în țările  
participante la Parteneriatul estic
77 
Faptul că aceste obiective erau prea vagi pentru a fi evaluate în mod corespunză -
tor a fost menționat deja într-o evaluare externă din 201130, care sublinia că orice 
rezultat observat ar putea fi considerat ca fiind în concordanță cu obiectivele 
urmărite. Concluziile evaluării nu au fost discutate de către Comitetul director al 
JMDI.
78 
Performanța și rezultatele globale ale inițiativei JMDI urmau să fie măsurate cu 
ajutorul unor indicatori precum numărul de cursuri de formare oferite în dome -
niul consolidării capacităților, frecvența comunicării sau nivelul de participare 
la discuții online, numărul de descărcări, conținutul creat și circulat, numărul de 
vizitatori la un târg virtual și un manual de bune practici în materie de migrație 
și dezvoltare. Acești indicatori nu prezentau în mod clar modul în care se poate 
spori impactul pozitiv al migrației asupra dezvoltării și nici nu indicau în mod clar 
rezultatele specifice care ar putea fi obținute atât din punct de vedere calitativ, 
cât și dintr-unul cantitativ.
79 
Principalele realizări ale JMDI au fost conceperea și lansarea unei cereri de propu -
neri pentru 55 de proiecte de mică amploare, care urmau să fie implementate în 
16 țări, cu implicarea organizațiilor diasporei prezente în cele 27 de state mem -
bre ale UE, precum și un manual de bune practici codificate și stabilite pe baza 
rezultatelor proiectelor. JMDI a permis, de asemenea, facilitarea creării de rețele 
și a schimbului de cunoștințe între cei care activează în domeniul migrației și al 
dezvoltării. În plus, proiectul a obținut o vizibilitate crescută în cadrul forurilor 
internaționale, precum Forumul mondial privind migrația și dezvoltarea.
80 
Curtea a examinat un eșantion de proiecte lansate în cadrul acestei inițiative-pi -
lot în urma unei cereri de propuneri. Rezultatele erau mixte: obiectivele erau ade -
sea prea ambițioase sau legătura dintre migrație și dezvoltare era neclară și nu 
toate proiectele erau sustenabile. În cadrul unui proiect derulat în Maroc, femeile 
dintr-o regiune cu o incidență ridicată a emigrației înființaseră cooperative și au 
reușit să creeze activități lucrative sustenabile (de exemplu, vânzarea de condi -
mente, administrarea unei cofetării) și să dezvolte competențe de bază în ceea ce 
privește scrisul și cititul. Cooperativele ar fi trebuit să fie înființate cu implicarea 
puternică și activă a diasporei marocane din Italia. Cooperativele au fost înființa -
te, însă fără o implicare semnificativă a diasporei marocane din Italia.30 Evaluation of the EC/UN Joint 
Migration and Development 
Initiative  (Evaluarea Inițiativei 
comune CE/ONU pentru 
migrație și dezvoltare), 
realizată de IBF International 
Consulting în 2011.
41
Deficiențele existente au subminat eficacitatea cheltuielilor 
externe ale UE în domeniul migrației (PTMA și IEVP)  
în țările din regiunea sud-mediteraneeană și în țările  
participante la Parteneriatul estic
81 
Proiectele examinate de Curte prezentau un impact și o viabilitate limitate și erau 
axate mai curând pe dezvoltare decât pe migrație. Proiectele vizitate în Maroc, 
Georgia și Algeria au implicat participanți la o scară profund locală și s-au adresat 
unui număr foarte mic de persoane. Având în vedere obiectivul general al JMDI 
privind identificarea celor mai bune practici, impactul diseminării la scară largă 
nu a fost astfel decât unul limitat.
Măsurile de sprijin pentru returnări și readmisii: impact 
limitat și sprijin inegal din partea țărilor terțe
82 
Politica UE privind readmisia migranților aflați în situație neregulamentară a fost 
introdusă prin Tratatul de la Amsterdam din 1999, care abilitează Uniunea să 
negocieze și să încheie acorduri de readmisie cu statele care nu sunt membre 
ale UE. Aceste acorduri iau forma unor acorduri de cooperare prin care țara de 
origine sau țara de tranzit poate elibera mai ușor permise de liberă trecere pentru 
resortisanții țărilor terțe care nu au pașaport și care fac obiectul unor proceduri 
de returnare. Politica a fost formalizată în Directiva din 2008 privind returnarea31.
83 
UE a încheiat 17 acorduri de readmisie, inclusiv cinci cu țări vizate de politica 
europeană de vecinătate. În plus, mai multe state membre au semnat acorduri 
bilaterale cu o serie de țări terțe. De exemplu, Georgia a semnat atât un acord de 
readmisie cu Uniunea Europeană, cât și acorduri bilaterale de readmisie cu diver -
se state membre.
84 
Programele de cheltuieli ale UE pentru returnări și readmisii au furnizat servicii 
pentru migranții care făceau obiectul reîntoarcerilor voluntare sau returnărilor 
forțate. S-a oferit sprijin în ceea ce privește inserția și formarea profesională, 
înființarea unei întreprinderi și asistența medicală. De asemenea, sprijinul oferit 
de programe administrațiilor publice care tratează cazurile de persoane returnate 
și de migranți readmiși a avut loc sub forma studiilor, al schimburilor de informa -
ții și de experiență și al asistenței în organizarea campaniilor de sensibilizare cu 
privire la riscurile imigrației neregulamentare și ale traficului de persoane.31 Directiva 2008/115/CE 
a Parlamentului European și 
a Consiliului din 
16 decembrie 2008 privind 
standardele și procedurile 
comune aplicabile în statele 
membre pentru returnarea 
resortisanților țărilor terțe 
aflați în situație de ședere 
ilegală (JO L 348, 24.12.2008, 
p. 98).
42
Deficiențele existente au subminat eficacitatea cheltuielilor 
externe ale UE în domeniul migrației (PTMA și IEVP)  
în țările din regiunea sud-mediteraneeană și în țările  
participante la Parteneriatul estic
85 
Dintre cele 23 de proiecte examinate de Curte, cinci erau legate de readmisie și 
erau în valoare totală de 20,50 milioane de euro. Această sumă a fost defalcată 
între Instrumentul european de vecinătate și parteneriat (16,31 milioane de euro) 
și Programul tematic pentru migrație și azil (4,19 milioane de euro). Adeseori, pro -
iectele erau destul de mici ca amploare, iar rezultatele și eficacitatea lor au fost 
limitate (a se vedea caseta 9 ).Caseta 9Proiect privind readmisiile în Georgia
Sprijin pentru migranții reîntorși/repatriați georgieni și punerea în aplicare a acordurilor de readmisie 
dintre UE și Georgia
Obiectivul acestui proiect (în valoare de 3 milioane de euro) era de a consolida capacitatea guvernului în ceea 
ce privește gestionarea migranților reîntorși/repatriați, de a ajuta la reintegrarea economică și socială a cetățe -
nilor georgieni și de a dezvolta o campanie de informare pe această temă.
Proiectul a contribuit la elaborarea legislației și a unei strategii naționale în domeniul migrației. Au fost înfiin -
țate două centre de recrutare și de orientare în carieră pentru a ajuta la reintegrarea persoanelor reîntoarse. 
Cu toate acestea, era incert, la momentul auditului, dacă aceste centre urmau să continue să funcționeze după 
finalizarea proiectului, deoarece finanțarea sa ulterioară urma să provină de la UE, prin intermediul Organizați -
ei Internaționale pentru Migrație (OIM), și nu din surse locale.
Conform planificării, 700 de persoane urmau să beneficieze de serviciul de plasare a forței de muncă; în cele 
din urmă, acest serviciu a ajutat 423 de persoane, dintre care 119 și-au găsit un loc de muncă, iar 83 dintre 
aceștia din urmă se aflau încă în câmpul muncii la finalul proiectului.
O măsură finală urma să asigure cazare temporară pentru 180 de persoane. Doar treisprezece persoane au 
beneficiat de acest sprijin.
Ajutor pentru instituirea unui sistem eficace de gestionare a readmisiilor în cele trei state din Caucaz
Obiectivul acestui proiect (în valoare de 1,5 milioane de euro) era de a contribui la crearea unui sistem eficace 
de gestionare a readmisiilor în Armenia, Azerbaidjan și Georgia. 20 % din costurile proiectului erau suportate 
de state membre ale UE. Activitățile proiectului includeau un program de consolidare a capacităților și vizite 
de studiu în mai multe state membre ale UE (la care au participat nouă funcționari), în timp ce 110 cetățeni 
străini rezidenți în Georgia au beneficiat de repatrieri voluntare asistate. Proiectul a permis crearea unui sis -
tem electronic de gestionare a cazurilor de readmisie (RCMS), funcțional pe internet, destinat statelor membre 
pentru înregistrarea și prelucrarea cererilor de readmisie. Mai multe state membre au aderat la acest sistem în 
2014, cu toate că era încă prea devreme pentru a se cuantifica eventualele câștiguri de eficiență rezultate.
43
Deficiențele existente au subminat eficacitatea cheltuielilor 
externe ale UE în domeniul migrației (PTMA și IEVP)  
în țările din regiunea sud-mediteraneeană și în țările  
participante la Parteneriatul estic
86 
Realizările obținute în cadrul proiectelor auditate au fost limitate, din următoare -
le motive:
(a) Politica în materie de readmisii este percepută, în mod eronat, de unele țări 
partenere ca fiind o componentă a politicii UE în materie de securitate. Ea 
este adesea văzută sub forma unui compromis pentru liberalizarea regimului 
vizelor în statele estice sau a unor acorduri comerciale cu guvernele țărilor 
din vecinătatea de sud.
(b) Statele membre nu dau dovadă de eficacitate în pregătirea migranților care 
locuiesc în UE pentru întoarcerea lor acasă32.
(c) În fine, numeroși migranți care se întorc în țara de origine nu sunt la curent 
cu faptul că este disponibilă asistență pentru readmisia lor, iar dificultățile de 
reintegrare cu care este posibil să se confrunte generează niveluri ridicate de 
re-emigrare33.
Protecția drepturilor omului: componentă inclusă în 
proiectele auditate, însă neimplementată întotdeauna cu 
succes
87 
În numeroase documente a fost declarat angajamentul de a se respecta dreptu -
rile omului, printre ele numărându-se și comunicarea emisă de Comisie în urma 
evenimentelor cunoscute sub numele de „Primăvara arabă”34. În primul său raport 
privind punerea în aplicare a Abordării globale în materie de migrație și mobilita -
te, Comisia a precizat că realizarea de parteneriate pentru mobilitate depindea de 
un echilibru mai bun între prioritățile tematice; în special, trebuia pus un accent 
mai puternic pe acțiunile „în materie de migrație legală, drepturi ale omului și 
protecție a refugiaților”35. Atunci când a adoptat raportul respectiv, Consiliul a rei -
terat aceste concluzii.
88 
Curtea a constatat că majoritatea proiectelor auditate au abordat chestiunea 
privind drepturile omului, în mod direct sau indirect, în obiectivele lor. Printre 
exemplele în acest sens se numără promovarea drepturilor migranților în Maroc 
și Algeria și construirea de centre de primire a migranților la standarde interna -
ționale în cadrul programului ucrainean privind readmisiile. În practică, însă, de 
exemplu, în cazul centrelor de primire din Ucraina, nu a fost avută în vedere nicio 
instruire care să ajute autoritățile responsabile de funcționarea centrelor să asi -
gure conformitatea cu standardele internaționale în domeniul drepturilor omului. 
Tratamentul migranților, al solicitanților de azil și al refugiaților în Ucraina a fost 
criticat în dese rânduri de organizații internaționale și de societatea civilă.32 Technical Assistance for study 
on concrete results obtained 
through projects on Migration 
and Development financed 
under AENEAS and the 
Thematic Programme for 
Migration and Asylum  
(Asistență tehnică pentru un 
studiu privind rezultatele 
concrete obținute prin 
proiecte în domeniul migrației 
și al dezvoltării finanțate prin 
programele AENEAS și PTMA), 
E. Picard și R. Greco Tonegutti, 
octombrie 2014, http://
ec.europa.eu/europeaid/sites/
devco/files/
study-migration-and-
development-20141031_
en.pdf .
33 Potrivit unui studiu publicat 
de CARIM-East, 40 % din 
persoanele reîntoarse sunt 
hotărâte să emigreze din nou 
din cauza dificultăților cu care 
se confruntă după repatriere. 
The demographic and 
economic framework of circular 
migration in Georgia ( Cadrul 
demografic și economic al 
migrației circulare în Georgia), 
Mirian Tukhashvili, nota 
explicativă 12/89 publicată de 
CARIM-Est.
34 COM(2011) 303 final din 
25 mai 2011: „Un răspuns nou 
în contextul schimbărilor din 
țările vecine”.
35 COM(2014) 96 final.
44
Deficiențele existente au subminat eficacitatea cheltuielilor 
externe ale UE în domeniul migrației (PTMA și IEVP)  
în țările din regiunea sud-mediteraneeană și în țările  
participante la Parteneriatul estic
89 
Proiectul SaharaMed, care a primit o finanțare de 10 milioane de euro pen -
tru a îmbunătăți capacitatea necesară abordării imigrației neregulamentare și 
prevenirii și interceptării imigranților în situație neregulamentară în zona medi -
teraneeană, nu a inclus nicio măsură preventivă pentru garantarea respectării 
drepturilor migranților, fie prin activități, fie prin achiziționarea de echipamente. 
Evaluarea riscurilor nu a reflectat asupra creării unui eventual mecanism care 
să fie declanșat în cazul încălcărilor drepturilor omului. Atunci când, la sfârșitul 
anului 2012, Parlamentul European a făcut apel la stabilirea unor mecanisme efi -
cace de monitorizare pentru protecția drepturilor omului36, managerul de proiect 
a răspuns prin invitarea unei organizații neguvernamentale din Italia care să ajute 
la dezvoltarea capacităților autorităților libiene de a oferi protecție. Multe rapoar -
te au invocat numeroasele încălcări ale drepturilor omului comise în centrele de 
detenție, iar autoritățile libiene au refuzat ajutorul ONG-ului respectiv, în pofida 
existenței unui acord formal cu acesta37. ONG-ul însuși a propus încetarea proiec -
tului SaharaMed în 2013, acesta fiind suspendat în mod corespunzător. În 2014, 
proiectul a fost completat de alte două proiecte axate pe protecția și respectarea 
drepturilor omului pentru migranți în Libia38.36 Rezoluția Parlamentului 
European din 
22 noiembrie 2012 referitoare 
la situația migranților din Libia 
[2012/2879 (RSP)].
37 http://www.amnesty.org/en/
news/libya-refugees-asylum-
seekers-and-migrants-held-
indefinitely-deplorable-
conditions-2013-06-20 ;  
http://www.hrw.org/
news/2014/06/22/
libya-whipped-beaten-and-
hung-trees .
38 Protecting vulnerable 
populations in Libya  (Protejarea 
populațiilor vulnerabile din 
Libia) (5 milioane de euro) și 
Rights-based support for the 
asylum system and migration 
management in Libya  (Sprijinul 
bazat pe drepturile omului 
pentru sistemul de azil și 
pentru gestionarea migrației 
în Libia) (10 milioane de euro).
45
 O coordonare dificil de realizat între mai mulți 
parteneri la diferite niveluri
90 
Un mare număr de parteneri din UE, statele membre și țările terțe joacă un rol în 
guvernanța politicii privind migrația. Sunt implicate mai multe direcții și servicii 
ale Comisiei (inclusiv DG Cooperare Internațională și Dezvoltare, DG Migrație și 
Afaceri Interne, DG Extindere și, mai recent, DG Vecinătate și Negocieri privind 
Extinderea, precum și SEAE), în parteneriat cu statele membre și cu țări terțe, ale 
căror așteptări pot să difere.
Structura de guvernanță era complexă
91 
Organigrama din instituțiile UE vizând implementarea politicii în materie de 
migrație (a se vedea anexa V ) era complexă. Existau deficiențe în ceea ce privește 
legăturile dintre principalii parteneri – atât între direcțiile și serviciile Comisiei, 
cât și între serviciile Comisiei de la Bruxelles și delegațiile sale.
92 
Necesitatea de a se îmbunătăți coordonarea internă între serviciile-cheie ale 
Comisiei  – în special între DG Cooperare Internațională și Dezvoltare și DG Mi -
grație și Afaceri Interne, cele două direcții generale partenere principale – a fost 
în dese rânduri repetată de către Consiliu, Comisie și mai multe grupuri de lucru.
93 
În pofida eforturilor Comisiei de a gestiona migrația transversal între diferitele 
sale servicii și domenii de politică (cooperare pentru dezvoltare, vecinătate, ex -
tindere și afaceri interne și externe), nu exista nicio strategie și niciun mecanism 
funcțional care să asigure coordonarea între diferitele domenii de politici, fonduri 
sau direcții generale.
94 
Finanțarea pusă la dispoziție pentru AGMM este un factor important în vederea 
unei implementări reușite a acesteia. Statele membre pot contribui direct la fi -
nanțarea acestei abordări și, în consecință, este important să existe un mecanism 
de coordonare eficace. Cu toate acestea, nu exista nicio imagine de ansamblu 
a finanțării la nivelul AGMM care să indice, în special, cine finanțează, ce anume 
se finanțează sau cum sunt fondurile alocate.
46
O coordonare dificil de realizat între mai mulți  
parteneri la diferite niveluri
95 
Curtea ia act de recenta reorganizare internă din cadrul Comisiei (de exemplu, 
crearea de colegii de comisari pentru îmbunătățirea coordonării).
96 
Pe plan intern, coordonarea dintre DG Cooperare Internațională și Dezvoltare și 
DG Migrație și Afaceri Interne a fost consolidată, în mare măsură datorită prezen -
ței în aceasta din urmă a unui personal cu experiență în materie de dezvoltare și, 
în cea dintâi, a unui personal cu experiență în domeniul afacerilor interne. Există 
acum o mai bună înțelegere a interesului reciproc al acțiunii UE în domeniul mi -
grației și în cel al dezvoltării.
97 
Pe parcursul perioadei auditate, SEAE, care a devenit funcțional abia începând 
cu 2010/2011, nu a fost în măsură să se achite pe deplin de rolul său, în pofida 
accentului pus de Consiliu pe necesitatea, astfel cum a fost exprimată în AGMM, 
de a apropia mai mult una de alta dimensiunea internă și cea externă a politicii 
UE privind migrația. Explicația constă parțial în nivelul insuficient de competență 
tematică a SEAE în domenii care includ politica privind migrația și azilul – o caren -
ță pe care Curtea a identificat-o într-un raport special publicat în 201439.
98 
Slaba coordonare dintre serviciile Comisiei de la Bruxelles și delegațiile UE din ță -
rile partenere s-a soldat cu ineficacitate. Faptul că delegațiile nu erau suficient de 
implicate în planificare a dăunat situației, având în vedere că, pentru multe dintre 
proiectele auditate, Curtea a constatat absența unei înțelegeri reale a așteptărilor 
țărilor partenere și a contextului specific.
99 
Într-o anumită măsură, de aceste deficiențe sunt răspunzătoare serviciile Comisiei 
de la Bruxelles, care nu au furnizat delegațiilor informațiile necesare, mai ales în 
cazul proiectelor care implicau mai multe țări. Curtea a constatat că delegațiile 
respective nu erau întotdeauna informate asupra acestui fapt. De asemenea, 
Comisia neglijase să examineze situația acțiunilor întreprinse în urma recoman -
dărilor formulate de evaluatorii externi în ceea ce privește diseminarea generală 
a bunelor practici identificate în implementarea la nivel local a proiectelor.39 Raportul special nr. 11/2014 
„Înființarea Serviciului 
European de Acțiune Externă” 
(http://eca.europa.eu ).
47
O coordonare dificil de realizat între mai mulți  
parteneri la diferite niveluri
100  
Prin urmare, coordonarea insuficientă a dus la pierderi de informații și la suprapu -
nerea acțiunilor întreprinse. De exemplu, eficacitatea proiectelor a fost compro -
misă atunci când, deși existau studii deja disponibile, se proceda la repetarea lor 
în mod inutil.
Parteneriatele pentru mobilitate: necesitatea de a se 
clarifica coordonarea
101  
Parteneriatele pentru mobilitate sunt construite de obicei în jurul unui model 
standard care variază în funcție de nevoile, interesele și capacitatea țării partene -
re și ale UE. Negocierea și punerea în aplicare a parteneriatelor pentru mobilitate 
sunt monitorizate (la nivel de strategie/de politici) de către grupul de lucru con -
stituit la nivel înalt pe tema azilului și a migrației. În plus, aspectele cu un caracter 
mai tehnic și aspectele operaționale legate de implementare sunt monitoriza -
te de un grup de experți format din reprezentanți ai statelor membre care au 
semnat parteneriatele, ai direcțiilor în cauză ale Comisiei (DG Migrație și Afaceri 
Interne, DG Cooperare Internațională și Dezvoltare și DG Vecinătate și Negocieri 
privind Extinderea), ai SEAE și ai agențiilor UE relevante.
102  
Coordonarea rămâne necesară pentru a garanta, de exemplu, faptul că statele 
membre actualizează în mod corespunzător și își transmit în mod regulat „ta -
blouri de bord” privind parteneriatele și pentru a informa Frontex cu privire la 
proiectele bilaterale cu scopul de a se evita suprapunerea eforturilor.
Perspective de viitor
103  
Noul cadru financiar multianual (2014-2020) și începutul mandatului noii Comisii 
la finele anului 2014 au deschis o nouă oportunitate de a se consolida coordona -
rea politicii externe a Uniunii în domeniul migrației. Migrația este recunoscută ca 
fiind o prioritate pentru noua Comisie, iar un comisar a primit o responsabilitate 
specifică în acest domeniu. Agenda europeană privind migrația, lansată de Comi -
sie în mai 2015, identifică „patru piloni pentru o mai bună gestionare a migrației” 
și face apel la o „mai multă coerență între diversele sectoare de politică, cum ar 
fi cooperarea pentru dezvoltare, comerțul, ocuparea forței de muncă, afacerile 
externe și afacerile interne”. O mai bună cooperare cu țările de origine și țările de 
tranzit, susținută de delegațiile UE printr-un rol mai activ, va contribui la îmbu -
nătățirea monitorizării readmisiilor. De asemenea, Comisia face apel la acțiuni 
mai intense care să coreleze politica în materie de migrație cu cea din domeniul 
dezvoltării, prin maximizarea beneficiilor în materie de dezvoltare pentru țările 
de origine.
48
 Concluzii  
și recomandări
Concluzia 1 – Cheltuielile externe ale UE în domeniul 
migrației erau reglementate de o gamă largă de obiective 
de politică care nu erau defalcate în mod suficient în 
obiective operaționale susținute prin indicatori de rezultat. 
Monitorizarea și evaluarea trebuie îmbunătățite în 
continuare.
(a) Politica externă în domeniul migrației a fost implementată prin intermediul 
mai multor instrumente de cheltuieli, fiecare având propriile sale obiective. 
Obiectivele nu erau intercorelate, iar instrumentele nu ofereau o strategie 
clară cu ajutorul căreia să se identifice amploarea contribuției lor. Astfel, nu 
este clar ce își propuneau aceste instrumente să realizeze la nivelul UE (a se 
vedea punctele 27-31).
(b) Obiectivele foarte generale ale programului tematic nu erau defalcate în 
obiective operaționale adaptate în funcție de nevoile țărilor partenere. Indi -
catorii utilizați pentru monitorizare acopereau doar câteva dintre obiective și 
nu exista o coerență între aceștia; de asemenea, indicatorii erau predispuși la 
modificări în timp și nu erau atent monitorizați; datele numerice erau rare și, 
în general, nefiabile. Nu exista o coerență între indicatorii utilizați la diferitele 
niveluri ale politicii (cadrul strategic, bugetul și raportul anual de activita -
te), și nici între acești indicatori și cei definiți la nivel de proiect (a se vedea 
punctele 32-47).
(c) Nu exista o matrice de corelare a obiectivelor și a indicatorilor de la toate 
nivelurile (pornind de la proiectele individuale până la raportul anual de acti -
vitate) pentru toate instrumentele de cheltuieli. Astfel, rezultatele politicii nu 
puteau fi monitorizate sau raportate în mod corect, într-un mod cuprinzător 
și coordonat (a se vedea punctele 49-51).
(d) Din cauza deficiențelor din sistemele de informații ale Comisiei, nu se putea 
stabili măsura în care fondurile UE erau alocate (prin PTMA) principalelor 
priorități ale țărilor vizate de politica de vecinătate. În lipsa unei evaluări 
cantitative a nevoilor prioritare, nu se putea evalua dacă nivelurile actuale de 
sprijin în țările respective erau adecvate sau nu (a se vedea punctele 52-56).
(e) Cheltuielile externe în materie de migrație în țările vizate de politica de 
vecinătate erau caracterizate printr-o mare diversitate tematică și geografică. 
Acest lucru le limita eficacitatea, făcând imposibilă mobilizarea unei mase 
critice de fonduri cu care să se răspundă nevoilor reale în regiunile prioritare 
(a se vedea punctele 58-65).
49 Concluzii și recomandări  
Recomandarea 1 – Clarificarea obiectivelor, dezvoltarea, 
extinderea și îmbunătățirea cadrului de măsurare 
a performanței și concentrarea resurselor financiare 
disponibile pe priorități-țintă clar definite și cuantificate
Comisia ar trebui să stabilească obiective de politică clare și specifice, care să fie 
implementate printr-un set coerent de instrumente de cheltuieli ale UE. Pentru 
a maximiza impactul scontat, Comisia ar trebui să aloce resursele pentru acțiuni 
și zone geografice în funcție de priorități clar definite și cuantificate. Gestiona -
rea bugetului și managementul proiectelor ar trebui să fie suficient de flexibile 
pentru a permite adaptarea la situații caracterizate prin schimbări rapide ale 
împrejurărilor. Comisia ar trebui să se asigure că indicatorii de rezultat, nivelu -
rile-țintă măsurabile și valorile de referință sunt definite la nivel de proiect, pe 
baza activităților întreprinse. Indicatorii ar trebui să rămână constanți în timp și să 
fie comparabili, iar datele cantitative să fie colectate în mod sistematic. Ar trebui 
dezvoltată o matrice care să asigure corelarea obiectivelor și a indicatorilor la toa -
te nivelurile și pentru toate instrumentele de cheltuieli ale UE, astfel încât rezulta -
tele politicii să poată fi corect reprezentate și raportate într-un mod cuprinzător 
și coordonat.
Recomandarea 2 – Utilizarea unei codificări corespunzătoare 
în sistemele de informații ale Comisiei
Comisia ar trebui să aibă în vedere introducerea unui sistem de codificare cores -
punzător pentru acțiunile externe în domeniul migrației sau să elaboreze o meto -
dologie adecvată în acest sens, astfel încât să se poată dispune de o imagine de 
ansamblu mai cuprinzătoare asupra cheltuielilor din domeniul migrației, pentru 
a se putea realiza identificarea și monitorizarea cheltuielilor UE (în funcție de tip 
și locație) în acest domeniu și pentru a veni în completarea sistemului de codifi -
care al Comitetului de asistență pentru dezvoltare al OCDE.
Concluzia 2 – Deficiențele existente au subminat eficacitatea 
cheltuielilor externe ale UE în domeniul migrației (PTMA și 
IEVP) în țările din regiunea sud-mediteraneeană și în țările 
participante la Parteneriatul estic.
(a) Din cauza unor obiective fie ambițioase, fie prea vagi, adeseori, rezultatele 
proiectelor nu puteau fi măsurate. Indicatorii de rezultat luau adesea forma 
unor indicatori de realizare și, prin urmare, nu precizau dacă obiectivele fuse -
seră sau nu atinse (a se vedea punctele 67-72).
(b) Obiectivul de a se consolida relația dintre migrație și dezvoltare a fost parțial 
realizat. Analizând proiectele auditate, contribuția adusă de migranții care 
s-au întors în țara lor de origine a fost limitată (a se vedea punctele 75-81).
50 Concluzii și recomandări  
(c) Proiectele vizând facilitarea reîntoarcerilor și a readmisiilor au avut rezultate 
limitate deoarece politica subiacentă era în mod eronat percepută de unele 
țări partenere ca fiind o componentă a politicii de securitate a UE, nefiind 
deci acceptată cu ușurință de țările partenere. În plus, statele membre nu dau 
dovadă de eficacitate în pregătirea migranților pentru întoarcerea lor acasă 
(a se vedea punctele 82-86).
(d) Obiectivele celor mai multe dintre proiectele auditate includeau, teoretic, un 
angajament de a promova respectarea drepturilor omului, dar Curtea a con -
statat mai multe cazuri în care, în practică, acest angajament nu a fost pus în 
practică (a se vedea punctele 87-89).
Recomandarea 3 – Îmbunătățirea modului în care proiectele 
sunt concepute și selectate
Comisia ar trebui să îmbunătățească planificarea inițială a proiectelor, solicitând 
să se stabilească obiective relevante, realizabile și măsurabile (și asigurându-se 
că astfel de cerințe sunt clar încorporate în modelele de contract și în orientările 
aferente și că acestea sunt, ulterior, aplicate). Indicatorii proiectelor ar trebui să 
includă indicatori de rezultat.
Recomandarea 4 – Consolidarea în continuare a legăturii 
dintre dezvoltare și migrație
Comisia ar trebui să clarifice și mai mult abordarea sa menită să asigure că mi -
grația influențează în mod pozitiv dezvoltarea. Comisia ar trebui să se asigure 
că programele și proiectele pun un accent mai puternic pe migrație și ar trebui 
să încerce să definească politicile care se dovedesc necesare pentru producerea 
unor impacturi pozitive.
Concluzia 3 – Coordonarea cheltuielilor externe ale UE în 
domeniul migrației (PTMA și IEVP) între diferiți actori de la 
diferite niveluri s-a dovedit a fi dificil de realizat.
Mecanismele complexe de guvernanță slăbesc coordonarea de la diferitele nive -
luri între organismele UE, în special între direcțiile generale ale Comisiei și între 
serviciile Comisiei de la Bruxelles și delegațiile UE din țările partenere. În pofida 
inițiativelor recente în acest domeniu, se impune un grad mai mare de raționali -
zare. Nu exista nicio imagine de ansamblu asupra finanțării de la nivelul AGMM 
care să definească cine finanțează și ce anume se finanțează în relația dintre 
Comisie și statele membre (a se vedea punctele 91-100).
51 Concluzii și recomandări  
Recomandarea 5 – Dialog la nivel intern și extern, pentru 
îmbunătățirea coordonării
Comisia și SEAE ar trebui să consolideze capacitățile delegațiilor UE în ceea ce pri -
vește chestiunile legate de migrație. Comisia ar trebui să aibă în vedere elabora -
rea unei imagini de ansamblu asupra finanțării aferente AGMM pentru a se putea 
stabili cine finanțează și ce anume se finanțează.
Prezentul raport a fost adoptat de Curtea de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa 
din 25 februarie 2016.
 Pentru Curtea de Conturi
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Președinte

52
 Anexe
Parteneriatele pentru mobilitate semnate între UE, statele membre ale UE și țări 
terțe
Capul Verde Moldova Georgia Armenia Maroc Azerbaidjan Tunisia Iordania
Data 2008 2008 2009 2011 2013 2013 2013 2014
UE X X X X X X X X 8
Franța X X X X X X X X 8
Germania X X X X X X 6
Italia X X X X X X 6
Polonia X X X X X X 6
Suedia X X X X X X 6
Belgia X X X X 4
Bulgaria X X X X 4
Republica Cehă X X X X 4
Țările de Jos X X X X 4
Portugalia X X X X 4
România X X X X 4
Spania X X X X 4
Danemarca X X X 3
Grecia X X X 3
Lituania X X X 3
Regatul Unit X X X 3
Cipru X X 2
Ungaria X X 2
Slovacia X X 2
Slovenia X X 2
Estonia X 1
Letonia X 1
Luxemburg X 1
Austria 0
Croația 0
Finlanda 0
Irlanda 0
Malta 0
Total state 
membre4 15 16 10 9 8 10 11Anexa I
53 Anexe 
Sumele angajate, contractate și plătite în cadrul dimensiunii externe a politicii 
privind migrația în perioada 2007-2013 (în milioane de euro)
Angajamente bugetare Valoarea contractelor Numărul contractelor Plăți
PTMA 379,78 375 256 304,30
IEVP 376 64
ICD (excluzând PTMA) 190 64
FED 156 27
IEDDO 7 43
IdS 5 4
IPA 309 76
TOTAL 1 418 534 304,30
Nu există date disponibileAnexa II
54 Anexe 
Cheltuielile destinate politicii externe în domeniul migrației: mai multe instrumente 
de cheltuieli ale UE, fiecare cu propriile sale obiective și strategii
 Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare (1. ICD – PTMA, 2. ICD – altele) : regulamentul aplicabil sta -
bilește obiective primare și generale, se referă la obiective ale programelor geografice și tematice și urmăreș -
te obiective stabilite în alte documente de politică sau în documente externe (Obiectivele de dezvoltare ale 
mileniului și obiectivele aprobate de Organizația Națiunilor Unite și de alte organizații internaționale). Acest 
instrument este implementat în toate țările terțe, cu excepția celor eligibile pentru asistența pentru preade -
rare. În cazul programelor geografice, nu sunt acoperite țările eligibile pentru Fondul european de dezvol -
tare, pentru Instrumentul european de vecinătate sau pentru Instrumentul de asistență pentru preaderare și 
nici țările semnatare ale Acordului de parteneriat ACP-UE (cu excepția Africii de Sud).
3. Instrumentul european de vecinătate și parteneriat , care includea parțial migrația, nu definea, în sine, 
obiective la nivel de politică. Regulamentul aplicabil se referea la stabilirea unor obiective prioritare în do -
cumentele de strategie – care urmau să fie adoptate de Comisie – pentru o țară sau o regiune dată. În cazul 
în care UE nu convenise asupra niciunui obiectiv specific cu țara în cauză, trebuiau urmărite obiectivele de 
politică ale UE (dar nu se specifica exact care anume dintre acestea).
4. Fondul european de dezvoltare : dispozițiile privind FED sunt similare celor privind Instrumentul de coope -
rare pentru dezvoltare, însă fondul este executat în alte țări, și anume în 78 de țări din Africa, zona Caraibilor 
și Pacific (ACP). Prin urmare, FED nu este utilizat ca atare în țările vizate de politica de vecinătate, dar poate fi 
utilizat, de exemplu, pentru a sprijini migranții care se întorc din aceste țări în țara lor de origine.
5. Instrumentul de stabilitate  are drept scop abordarea riscurilor și a amenințărilor majore la adresa securi -
tății politice și a dezvoltării. Regulamentul aferent definește două obiective generale. Obiectivele specifice 
sunt enunțate în documente de strategie multinaționale, în documente de strategie tematice și în programe 
indicative multianuale.Anexa III
55 Anexe 
6. Instrumentul european pentru democrație și drepturile omului  are ca scop consolidarea democrației în 
țările terțe și a respectării drepturilor omului. Regulamentul aferent stabilește trei obiective generale, obiec -
tivele specifice urmând să fie definite în documente de strategie pe care Comisia le utilizează, de asemenea, 
pentru a defini obiectivele programelor de acțiune anuale.
7. Instrumentul de asistență pentru preaderare  furnizează sprijin financiar și tehnic pe tot parcursul proce -
sului de aderare pentru opt „țări implicate în procesul de aderare”. Regulamentul aferent stabilește obiecti -
vele generale, urmând să fie definite obiective specifice în programele anuale și multianuale, precum și alte 
obiective legate de componente specifice precum cooperarea transfrontalieră. Instrumentul de asistență 
pentru preaderare nu este deci utilizat ca atare în niciuna dintre țările din regiunea sud-mediteraneeană și 
cele vizate de Parteneriatul estic.Anexa III
56 Anexe 
Prezentare sintetizată a proiectelor auditate
Instrumentul 
de finanțareAnul 
contractuluiDurata  
(în luni)DenumireFinanțare UE  
(în euro)
Global
PTMA 2007 55 Inițiativa comună pentru migrație și dezvoltare 15 000  000
Vecinătatea estică
IEVP 2008 45Support to Integrated Border Management Systems in the South Caucasus  (SCIBM) 
(Sprijin pentru gestionarea integrată a frontierelor în Caucazul de Sud)6 000  000
IEVP 2009 71Readmission-related assistance and EUBAM flanking measures  [Măsuri de însoțire 
pentru asistența în materie de readmisie și EUBAM (misiune de asistență la frontieră 
a Uniunii Europene)]14 864 050
IEVP 2009 42Supporting the implementation of the migration and development component of the 
EU-Moldova Mobility Partnership  (Sprijinirea implementării componentei privind 
migrația și dezvoltarea din cadrul Parteneriatului pentru mobilitate dintre UE și 
Republica Moldova)1 999 734
PTMA 2010 36Effective Governance of Labour Migration and its Skill Dimensions  (Guvernanța eficace 
a migrației forței de muncă și a dimensiunilor sale privind competențele)1 507  501
PTMA 2010 35Support Reintegration of Georgian Returning Migrants and the Implementation of the 
EU-Georgia Readmission Agreement  (Sprijinirea reintegrării migranților georgieni 
reîntorși și punerea în aplicare a Acordului de readmisie dintre UE și Georgia)3 000  000
IEVP 2011 22Readmission-related assistance and EUBAM flanking measures  [Măsuri de însoțire 
pentru asistența în materie de readmisie și EUBAM (misiune de asistență la frontieră 
a Uniunii Europene)]1 798 941
IEVP 2011 48Readmission-related assistance and EUBAM flanking measures  [Măsuri de însoțire 
pentru asistența în materie de readmisie și EUBAM (misiune de asistență la frontieră 
a Uniunii Europene)]9 532 400
PTMA 2011 35Better managing the mobility of health professionals in the Republic of Moldova  
(Îmbunătățirea gestionării mobilității persoanelor calificate în domeniul medical în 
Republica Moldova)2 000  000
PTMA 2011 23Support to UNHCR activities in Eastern Europe in the context of the EU Regional 
Protection  Programme Phase II  (Sprijinirea activităților Înaltului Comisariat al Națiu -
nilor Unite pentru Refugiați în Europa de Est în contextul Programelor de protecție 
regionale ale UE – Faza a II-a)1 500  000
PTMA 2012 24Supporting the establishment of effective readmission management in Armenia, 
Azerbaijan and Georgia  (Sprijinirea instituirii unei gestionări eficace a  readmisiilor în 
Armenia, Azerbaidjan și Georgia)1 193 965
PTMA 2013 36Strengthening the development potential of the EU Mobility Partnership in Georgia 
through targeted circular migration and diaspora mobilisation  (Consolidarea potenția -
lului de dezvoltare al Parteneriatului pentru mobilitate dintre UE și Georgia printr-o 
migrație circulară bine direcționată și prin mobilizarea diasporei)878 000Anexa IV
1  Această sumă include o modificare adusă proiectului, în valoare de 864 810 euro, pe care Curtea a trebuit să o examineze pentru a putea 
înțelege pe deplin proiectul respectiv.
57 Anexe 
Instrumentul 
de finanțareAnul 
contractuluiDurata  
(în luni)DenumireFinanțare UE  
(în euro)
Vecinătatea sudică
PTMA 2008 47Faciliter la création d’entreprises au Maroc grâce à la mobilisation de la diaspora ma -
rocaine installée en Europe (FACE-Maroc)  [Facilitarea creării de întreprinderi în Maroc 
datorită mobilizării diasporei marocane stabilite în Europa (FACE-Maroc)]1 497 305
PTMA 2008 26Interactive Map on Irregular Migration Routes and Flows in Africa, the Middle East and 
the Mediterranean Region (I-Map)  [Harta interactivă a rutelor și a fluxurilor de migra -
ție neregulamentară în Africa, Orientul Mijlociu și regiunea mediteraneeană (I-Map)]784 789
PTMA 2009 59SaharaMed: Prevention and management of irregular migration flows from Sahara 
desert to Mediterranean Sea  (SaharaMed: Prevenirea și gestionarea fluxurilor de 
migrație neregulamentară dinspre deșertul Sahara către Marea Mediterană)10 000  000
IEVP 2010 44 MEDSTAT  III 7 000  000
PTMA 2010 36Algérie: Renforcer la protection des migrants et les capacités de gestion des flux migra -
toires mixtes  (Algeria: Întărirea protecției migranților și consolidarea capacităților de 
gestionare a fluxurilor de migrație mixtă)1 915  916
PTMA 2011 23Support to UNHCR activities in North Africa in the context of Regional Protection 
Programme  (Sprijinirea activităților Înaltului Comisariat al Națiunilor Unite pentru 
Refugiați în Africa de Nord în contextul Programului de protecție regional)3 631 627
IEVP 2011 40 EUROMED MIGRATION III 4 998 800
PTMA 2012 35Promotion du respect des droits des migrants subsahariens au Maroc  (Promovarea 
respectării drepturilor omului în cazul migranților subsaharieni în Maroc)1 594 264
PTMA 2012 36Soutenir la création d’activité et l’emploi au Maghreb - La migration au service du déve -
loppement local  (Sprijinirea creării de activități și de locuri de muncă în Maghreb – 
Migrația în serviciul dezvoltării locale)1 875 000
PTMA 2013 36 Seahorse Mediterranean Network 4 500  000
PTMA 2013 13Support to UNHCR activities in North Africa in the context of Regional Protection 
Programme  (Sprijinirea activităților Înaltului Comisariat al Națiunilor Unite pentru 
Refugiați în Africa de Nord în contextul Programului de protecție regional)1 953 000
TOTAL 89 025 292Anexa IV
58 Anexe 
Mecanismele de implementare a asistenței financiare din partea UE  
(dimensiunea externă a migrației și azilului)Anexa V
Sursa : Curtea de Conturi Europeană.Consiliul European
Consiliul Afaceri 
GeneraleConsiliul Justiţie și 
Afaceri InterneConsiliul Afaceri 
Externe
PTMA/
GPGC8SEAE
Titlul 234 FAMI FED5 ICD IEVP/IEV IPA/IPA II FSILEGENDĂ
 Gestionarea instrumentelor de ﬁnanţare Face parte din consiliul de conducere
 Participă la reuniuni
 Linii de raportare
Grupul de lucru pentru 
cooperare în scopul dezvoltării 
(CODEV)Grupuri de 
lucru geograﬁceAltele
(de exemplu, JAI-RELEX, CATS, COSI)
IP6IcSP7
1  Fosta DG HOME. DG HOME era responsabilă de execuţia fondurilor programului „Solidaritatea și gestionarea fluxurilor migratorii” 
(SOLID) în perioada 2007-2013. Aceste fonduri erau Fondul pentru frontierele externe (FFE), Fondul european de returnare (ERF), 
Fondul european pentru refugiaţi (FER) și Fondul european de integrare a resortisanţilor ţărilor terţe (EIF). Cu toate acestea, niciunul dintre aceste fonduri nu avea o componentă externă care să vizeze cheltuielile efectuate în ţările terţe, spre deosebire de fondurile lor succesoare pentru perioada 2014-2020, și anume Fondul pentru azil, migraţie și integrare (FAMI) și Fondul pentru securitate internă (FSI). 
2   DG Vecinătate și Negocieri privind Extinderea (fosta DG ELARG)3   Agenda comună în materie de migraţie și mobilitate4   Ajutor Umanitar și Protecţie Civilă5   Nu se aplică ţărilor vizate de politica de vecinătate6   Instrumente de parteneriat7   Instrumentul care contribuie la stabilitate și pace [fostul Instrument de stabilitate (IdS)]8   Componenta de migraţie și azil a Programului privind bunurile publice mondiale și provocările aferente (GPGC) (2014-2020)2014+
FFE2007-2013
ERF FER EIF Reprezentanţilor Permanenţi) în legătură cu 
aspectele juridice, orizontale și strategice din 
domeniile migraţiei și azilului și din domeniul 
gestionării frontierelor
 Întocmește raportul semestrial având ca subiect 
„Acţiunea UE privind presiunile exercitate de 
migraţie” Stabilește o strategie integrată pentru cooperarea 
dintre UE și ţările terţe în domeniul migraţiei și al 
azilului
 Elaborează concluziile și recomandările Consiliului 
cu privire la cauzele și consecinţele migraţiei 
și aziluluiGrupul de lucru la nivel 
înalt pentru azil si migraţieComitetul strategic pentru 
imigraţie, frontiere și azil (CSIFA)
 Contribuie la elaborarea politicilor UE în domeniu și la desfășurarea 
acţiunilor concrete în ceea ce privește dimensiunea externă a migraţiei 
 Contribuie la coordonarea dintre dimensiunea internă și cea externă a politicii UE în domeniul migraţiei
 Participă la grupurile de lucru ale Consiliului JAI (Consiliul Justiţie și Afaceri Interne), în special 
la Grupul de lucru la nivel înalt pentru azil si migraţie
 Ajutor umanitar pentru refugiaţi și pentru   
persoanele strămutate în interiorul unei   
ţări Principala direcţie generală implicată în redactarea 
comunicărilor Comisiei privind politica în domeniul migraţiei
 Reprezentantul principal al Comisiei în Grupul de lucru la 
nivel înalt pentru azil si migraţie
 Negociază acordurile de facilitare a eliberării vizelor și de 
readmisie și parteneriatele pentru mobilitate, ACMM-urile
3
 Coordonează dialogurile bilaterale și regionale privind 
migraţia
 Coevaluator pentru cererile de propuneri din cadrul PTMA Principala direcţie generală implicată în 
redactarea comunicărilor Comisiei privind politica în domeniul dezvoltării
 Programează ajutorul pentru dezvoltare acordat 
ţărilor terţe pe o bază geografică și tematică
 Gestionează și supervizează implementarea 
asistenţei Răspunde de politica europeană de vecinătate Până la finele anului 2014, direcţiile Vecinătatea 
estică și Vecinătatea sudică făceau parte din DG DEVCO
 Începând cu finele anului 2014, gestionarea IEV a 
fost preluată de DG NEAR de la DG DEVCO Răspunde de cheltuielile operaţionale în domeniul 
acţiunilor externe ale UE, inclusiv în ceea ce privește migraţia și azilul
 Oferă sprijin ţărilor partenere în 
domeniul migraţiei legale, în special în ceea ce privește ocuparea forţei de muncă și competenţele (DG EAC face parte, de asemenea, din consiliul de conducere al fundaţiei; DG HOME are statut de observator) Facilitează schimbul de informaţii 
între statele membre ale UE cu privire la ţările de origine
 Sprijină statele membre ale UE 
aflate sub anumite presiuni, printr-un sistem de alertă timpurie (early warning system - EWS)
 Contribuie la implementarea 
sistemului european comun de azil Evaluarea ameninţării pe care o 
reprezintă criminalitatea organizată (OCTA)
 Acorduri strategice cu ţări terţe Facilitează și îmbunătăţește 
aplicarea măsurilor de gestionare a frontierelor UE și coordonează acţiunile statelor membre ale UE în implementarea acestor măsuri
 Analize de risc Asistenţă operaţională pentru 
statele membre ale UE și ţările terţe (17)Serviciul Instrumente de Politică Externă 
(FPI)DG NEAR2DG DEVCO DG Migraţie și Afaceri Interne1DG ECHO
EASO ETF EUROPOL FRONTEXComisia EuropeanăSERVICIUL EUROPEAN DE ACŢIUNE EXTERNĂOrganisme și grupuri de lucru pregătitoare 
ale Consiliului
Instrumente de ﬁnanţareConsiliul Uniunii Europene
Agenţii
ale UETeoretic, sub autoritatea Consiliului Afaceri GeneraleDezbatere 
politică
59 Anexe 
Consiliul European
Consiliul Afaceri 
GeneraleConsiliul Justiţie și 
Afaceri InterneConsiliul Afaceri 
Externe
PTMA/
GPGC8SEAE
Titlul 234 FAMI FED5 ICD IEVP/IEV IPA/IPA II FSILEGENDĂ
 Gestionarea instrumentelor de ﬁnanţare
 Face parte din consiliul de conducere
 Participă la reuniuni
 Linii de raportare
Grupul de lucru pentru 
cooperare în scopul dezvoltării 
(CODEV)Grupuri de 
lucru geograﬁceAltele
(de exemplu, JAI-RELEX, CATS, COSI)
IP6IcSP7
1  Fosta DG HOME. DG HOME era responsabilă de execuţia fondurilor programului „Solidaritatea și gestionarea fluxurilor migratorii” 
(SOLID) în perioada 2007-2013. Aceste fonduri erau Fondul pentru frontierele externe (FFE), Fondul european de returnare (ERF), 
Fondul european pentru refugiaţi (FER) și Fondul european de integrare a resortisanţilor ţărilor terţe (EIF). Cu toate acestea, niciunul dintre aceste fonduri nu avea o componentă externă care să vizeze cheltuielile efectuate în ţările terţe, spre deosebire de fondurile lor succesoare pentru perioada 2014-2020, și anume Fondul pentru azil, migraţie și integrare (FAMI) și Fondul pentru securitate internă (FSI). 
2   DG Vecinătate și Negocieri privind Extinderea (fosta DG ELARG)3   Agenda comună în materie de migraţie și mobilitate4   Ajutor Umanitar și Protecţie Civilă5   Nu se aplică ţărilor vizate de politica de vecinătate6   Instrumente de parteneriat7   Instrumentul care contribuie la stabilitate și pace [fostul Instrument de stabilitate (IdS)]8   Componenta de migraţie și azil a Programului privind bunurile publice mondiale și provocările aferente (GPGC) (2014-2020)2014+
FFE2007-2013
ERF FER EIF Reprezentanţilor Permanenţi) în legătură cu 
aspectele juridice, orizontale și strategice din 
domeniile migraţiei și azilului și din domeniul 
gestionării frontierelor
 Întocmește raportul semestrial având ca subiect 
„Acţiunea UE privind presiunile exercitate de 
migraţie” Stabilește o strategie integrată pentru cooperarea 
dintre UE și ţările terţe în domeniul migraţiei și al 
azilului
 Elaborează concluziile și recomandările Consiliului 
cu privire la cauzele și consecinţele migraţiei 
și aziluluiGrupul de lucru la nivel 
înalt pentru azil si migraţieComitetul strategic pentru 
imigraţie, frontiere și azil (CSIFA)
 Contribuie la elaborarea politicilor UE în domeniu și la desfășurarea 
acţiunilor concrete în ceea ce privește dimensiunea externă a migraţiei 
 Contribuie la coordonarea dintre dimensiunea internă și cea externă a politicii UE în domeniul migraţiei
 Participă la grupurile de lucru ale Consiliului JAI (Consiliul Justiţie și Afaceri Interne), în special 
la Grupul de lucru la nivel înalt pentru azil si migraţie
 Ajutor umanitar pentru refugiaţi și pentru   
persoanele strămutate în interiorul unei   ţări Principala direcţie generală implicată în redactarea 
comunicărilor Comisiei privind politica în domeniul migraţiei
 Reprezentantul principal al Comisiei în Grupul de lucru la 
nivel înalt pentru azil si migraţie
 Negociază acordurile de facilitare a eliberării vizelor și de 
readmisie și parteneriatele pentru mobilitate, ACMM-urile
3
 Coordonează dialogurile bilaterale și regionale privind 
migraţia
 Coevaluator pentru cererile de propuneri din cadrul PTMA Principala direcţie generală implicată în 
redactarea comunicărilor Comisiei privind politica în domeniul dezvoltării
 Programează ajutorul pentru dezvoltare acordat 
ţărilor terţe pe o bază geografică și tematică
 Gestionează și supervizează implementarea 
asistenţei Răspunde de politica europeană de vecinătate Până la finele anului 2014, direcţiile Vecinătatea 
estică și Vecinătatea sudică făceau parte din DG DEVCO
 Începând cu finele anului 2014, gestionarea IEV a 
fost preluată de DG NEAR de la DG DEVCO Răspunde de cheltuielile operaţionale în domeniul 
acţiunilor externe ale UE, inclusiv în ceea ce privește migraţia și azilul
 Oferă sprijin ţărilor partenere în 
domeniul migraţiei legale, în special în ceea ce privește ocuparea forţei de muncă și competenţele (DG EAC face parte, de asemenea, din consiliul de conducere al fundaţiei; DG HOME are statut de observator) Facilitează schimbul de informaţii 
între statele membre ale UE cu privire la ţările de origine
 Sprijină statele membre ale UE 
aflate sub anumite presiuni, printr-un sistem de alertă timpurie (early warning system - EWS)
 Contribuie la implementarea 
sistemului european comun de azil Evaluarea ameninţării pe care o 
reprezintă criminalitatea organizată (OCTA)
 Acorduri strategice cu ţări terţe Facilitează și îmbunătăţește 
aplicarea măsurilor de gestionare a frontierelor UE și coordonează acţiunile statelor membre ale UE în implementarea acestor măsuri
 Analize de risc Asistenţă operaţională pentru 
statele membre ale UE și ţările terţe (17)Serviciul Instrumente de Politică Externă 
(FPI)DG NEAR2DG DEVCO DG Migraţie și Afaceri Interne1DG ECHO
EASO ETF EUROPOL FRONTEXComisia EuropeanăSERVICIUL EUROPEAN DE ACŢIUNE EXTERNĂOrganisme și grupuri de lucru pregătitoare 
ale Consiliului
Instrumente de ﬁnanţareConsiliul Uniunii Europene
Agenţii
ale UETeoretic, sub autoritatea Consiliului Afaceri GeneraleDezbatere 
politică
60 Răspunsul  
Comisiei
Sinteză
I
Comisia și SEAE fac următoarele observații cu privire la contextul și conținutul acestui raport:
Comisia și SEAE sunt obligate să acționeze într-un mediu complex și în continuă schimbare. În contextul unei crize 
a refugiaților și a migranților fără precedent, politica în domeniul migrației își reajustează masiv prioritățile și își con -
solidează caracteristicile la nivelul UE, adaptându-se în permanență la circumstanțele în continuă schimbare.
Curtea de Conturi a întocmit acest raport înainte ca aceste evoluții substanțiale să fi avut loc.
Migrația și azilul reprezintă un domeniu de politică multidimensional, complex și în continuă evoluție, atât la nivel 
internațional, cât și la nivelul UE, iar Comisia este nevoită să lucreze în acest mediu în continuă schimbare și plin de 
provocări. În consecință, acesta este un domeniu care necesită structuri la fel de complexe și multidimensionale 
pentru punerea sa în aplicare.
Acest context politic, juridic, operațional și bugetar nu este suficient luat în considerare de către Curtea de Conturi 
în raport.
II
Comisia este de acord cu faptul că este dificil să se stabilească exact care este valoarea totală a cheltuielilor supor -
tate de buget și dacă aceste cheltuieli au fost distribuite în conformitate cu prioritățile geografice și tematice anun -
țate. Comisia va continua să îmbunătățească cadrul global de monitorizare și evaluare în acest domeniu de politică 
complex, asigurându-se că prioritățile geografice și tematice anunțate, în conformitate cu domeniile prioritare, sunt 
identificate în cadrul instrumentelor relevante.
III
La nivel individual, toate proiectele finanțate prin instrumentele de finanțare ale UE includ indicatori care sunt 
monitorizați pe întreaga durată de viață a fiecărui proiect. A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 
68.
IV
Migrația este un domeniu de politică complex și sensibil din punct de vedere politic, care acoperă mai multe sec -
toare și care asociază o gamă largă de părți interesate, atât în cadrul instituțiilor UE, cât și în afara acestora (de exem -
plu, agenții europene, OIM, UNHCR). Gestionarea politicii UE în domeniul migrației externe și al cooperării reflectă 
în mod clar această situație.
În ultimii ani s-au depus eforturi pentru îmbunătățirea coordonării între direcțiile generale ale Comisiei și cu Servi -
ciul European de Acțiune Externă, precum și cu statele membre ale UE, creându-se în acest scop o serie de meca -
nisme de coordonare. Agenda europeană privind migrația, publicată recent, subliniază necesitatea intensificării 
acestor eforturi.
Răspunsul Comisiei 61
Introducere
01
Comisia subliniază faptul că fondurile pentru refugiații din țările partenere, inclusiv din regiunile învecinate, au fost 
incluse în cooperarea UE cu țările terțe în materie de migrație și azil chiar înainte de 2015. Mai precis, majoritatea 
proiectelor în materie de migrație au o abordare cuprinzătoare și favorabilă incluziunii, întrucât fluxurile de migra -
ție au un caracter mixt, incluzând migranți economici, migranți vulnerabili și persoane care au nevoie de protecție 
internațională.
02
În 2015, Comisia a prezentat, la 13 mai, Agenda europeană privind migrația, pe baza căreia s-au adoptat concluziile 
Consiliului în iunie 2015.
11
De la lansarea, în noiembrie 2014, a „procesului de la Khartoum” (cu țările situate de-a lungul rutei de migrație din 
Africa de Est), se acordă prioritate unui număr de opt dialoguri regionale.
Agendele comune în materie de migrație și mobilitate sunt considerate, de asemenea, a fi un cadru bilateral princi -
pal, alături de parteneriatele pentru mobilitate.
13
Cauzele profunde ale migrației neregulamentare și forțate variază de la sărăcie și lipsa oportunităților economice la 
conflicte, insecuritate și schimbări climatice și orice alți factori intermediari. Programul tematic în domeniul migra -
ției și azilului, care beneficiază anual de aproximativ 50 de milioane de euro, nu a fost niciodată gândit, din motive 
evidente, ca o soluție la cauzele profunde, ci s-a concentrat pe oferirea de sprijin țărilor care doresc să își îmbunătă -
țească sistemele de gestionare a migrației și a azilului.
15
Regulamentul privind IEVP a stabilit obiective generale, iar acordurile dintre UE și țările partenere au prevăzut 
cadrul de politică pentru programarea asistenței (a se vedea articolul 3 din Regulamentul privind IEVP).
Cu toate acestea, pentru perioada 2014-2020, s-au stabilit obiective specifice atunci când IEVP a fost înlocuit cu 
Instrumentul european de vecinătate (IEV). În conformitate cu Regulamentul (UE) nr. 232/2014, unul dintre cele șase 
obiective specifice ale IEV este crearea „ condițiilor propice pentru mai buna organizare a migrării legale și favorizarea 
unei mobilități bine gestionate a persoanelor, pentru punerea în aplicare a acordurilor existente sau viitoare încheiate în 
conformitate cu abordarea globală în materie de migrație și mobilitate și pentru promovarea contactelor interpersonale, 
în special în ceea ce privește activitățile culturale, educaționale, profesionale și sportive ”.
Răspunsul Comisiei 62
Sfera și abordarea auditului
22
Așa cum a menționat și Curtea, Comisia constată faptul că, deși sunt incluse în anexa III, nici IPA, nici FED nu oferă 
finanțare țărilor vecine.
Necesitatea de a ameliora coerența obiectivelor, identificarea nevoilor țărilor partenere și instrumentele de monitorizare
Răspuns la titlul dinaintea punctului 27
Comisia recunoaște marea diversitate a mecanismelor de politică, determinată, în principal, de complexitatea feno -
menului migrației.
Datorită propunerilor Comisiei, setul de instrumente de cooperare externă a fost raționalizat și simplificat în mod 
considerabil de la un cadru financiar multianual la altul. Actuala combinație de instrumente geografice și tematice 
reflectă, în ansamblu, o abordare cuprinzătoare și echilibrată, care permite UE să abordeze diferitele provocări prin -
tr-un set de instrumente financiare care sunt, în ansamblu, coerente și complementare.
29
Pentru perioada 2014-2020, IEVP a fost înlocuit cu Instrumentul european de vecinătate (IEV). În conformitate cu 
Regulamentul (UE) nr. 232/2014, unul dintre cele șase obiective specifice ale IEV este crearea „ condițiilor propice 
pentru mai buna organizare a migrării legale și favorizarea unei mobilități bine gestionate a persoanelor, pentru punerea 
în aplicare a acordurilor existente sau viitoare încheiate în conformitate cu abordarea globală în materie de migrație și 
mobilitate și pentru promovarea contactelor interpersonale, în special în ceea ce privește activitățile culturale, educațio -
nale, profesionale și sportive ”.
Regulamentul privind IEV prevede includerea unei anexe care să conțină prioritățile de programare și alocările 
financiare generale pentru fiecare tip de programe (bilaterale, multinaționale și de cooperare transfrontalieră), care 
să poată fi modificată printr-un act delegat. Ca unul dintre elementele principale rezultate în urma negocierilor, 
o nouă anexă cu priorități generale pentru regiunea vizată de politica europeană de vecinătate a fost negociată cu 
Parlamentul European și Consiliul în cadrul IEV; prioritățile respective vor constitui cadrul procesului de programare 
ulterior.
30
Instrumentele financiare destinate cooperării externe și cooperării pentru dezvoltare cu țările terțe au fost institu -
ite pentru a răspunde unor provocări precum sărăcia, insecuritatea, democrația și guvernanța, lipsa oportunităților 
economice, drepturile omului etc.
În conformitate cu fiecare act juridic, sectoarele de intervenție detaliate sunt definite în programe multianuale 
și anuale și pot include sectoare prioritare cum ar fi educația, sănătatea, mediul, precum și securitatea, afacerile 
interne și migrația. În ceea ce privește instrumentele geografice, alegerea sectoarelor de intervenție este convenită 
cu țările partenere în cauză în timpul fazei de programare.
Răspunsul Comisiei 63
Astfel cum se întâmplă în cazul tuturor politicilor sectoriale ale UE, punerea în aplicare a politicii în domeniul 
migrației externe și al azilului poate fi sprijinită prin intermediul fondurilor disponibile în cadrul instrumentelor UE 
de cooperare externă relevante, în conformitate cu procedurile și criteriile stabilite în temeiurile juridice ale fiecărui 
instrument financiar.
A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 22.
31
Respectând obiectivele fiecărui instrument financiar, intervențiile din cadrul acțiunii externe pot contribui la pune -
rea în aplicare a politicii UE în diferite domenii tematice, cum ar fi, de exemplu, schimbările climatice, securitatea, 
educația, agricultura sau migrația.
32
Comisia consideră că, în general, proiectele au fost documentate corespunzător. În viitor, însă, Comisia se va strădui 
să își documenteze într-un mod mai sistematic analizele privind nevoile aferente proiectelor.
33
Comisia este de acord cu faptul că, deși parteneriatele pentru mobilitate s-au dovedit a fi un cadru bilateral sofis -
ticat pentru abordarea aspectelor legate de migrație și azil într-un mod care asigură o cooperare reciprocă avan -
tajoasă, mai sunt multe lucruri de făcut pentru a garanta că parteneriatele pentru mobilitate sunt puse în aplicare 
într-un mod echilibrat, și anume astfel încât să reflecte mai bine toate cele patru priorități tematice ale abordării 
globale în materie de migrație și mobilitate (AGMM), inclusiv prin adoptarea mai multor măsuri în materie de migra -
ție legală, drepturile omului și protecția refugiaților.
Comisia le reamintește periodic statelor membre importanța asigurării unui echilibru între cele patru priorități 
tematice ale AGMM la nivelul punerii în aplicare a parteneriatelor pentru mobilitate.
34
Majoritatea delegațiilor, dacă nu toate, au desemnat deja puncte de contact pentru chestiuni legate de migrație 
în urmă cu mai mulți ani. De asemenea, personalul DG Migrație și Afaceri Interne a putut fi detașat numai într-un 
număr foarte limitat de delegații prioritare (SUA, Rusia, Geneva, Viena, Turcia, China, India). În majoritatea cazurilor, 
aceste posturi sunt partajate cu alte direcții generale și vizează și alte chestiuni care intră în sfera de competență 
a DG Migrație și Afaceri Interne (și, prin urmare, nu se concentrează neapărat asupra migrației).
Astfel cum s-a recunoscut în ultima Agendă europeană privind migrația, este necesar să se consolideze expertiza 
delegațiilor UE în domeniul migrației. În consecință, Consiliul a decis să consolideze capacitatea delegațiilor UE în 
ceea ce privește abordarea migrației și, mai precis, să detașeze ofițeri de legătură europeni în materie de migrație în 
delegații prioritare, cu un accent special pe regiunea din vecinătatea europeană.
Răspunsul Comisiei 64
35
Crearea de unități tematice în cadrul DG Cooperare Internațională și Dezvoltare cu mai mulți ani în urmă, inclusiv 
a unei unități privind migrația, reflectă importanța acordată consolidării expertizei tematice în cadrul organizației, 
inclusiv în cadrul delegațiilor.
O parte importantă din mandatul unităților tematice respective presupune acordarea de sprijin tematic de calitate 
destinat personalului de la sediu și din delegații. DG Cooperare Internațională și Dezvoltare, care este responsabilă 
pentru migrație și azil, a elaborat o serie de instrumente pentru a se asigura că sprijinul este furnizat într-un mod 
coerent și eficient. În acest scop, au fost elaborate note de îndrumare și orientări, precum și module de formare 
tematice.
Având în vedere faptul că acordă o atenție sporită migrației în cadrul acțiunii externe a UE, Comisia are în vedere 
elaborarea unui modul de formare online, pentru a completa instrumentele de învățare față în față.
36
Comisia este de acord că, până recent, migrația nu s-a numărat printre principalele priorități pentru multe dintre 
țările vecine, dar situația s-a schimbat considerabil în ultima perioadă, întrucât țările respective recunosc din ce în ce 
mai mult importanța migrației și necesitatea de a se alătura UE.
În cazul proiectului mediteraneean Seahorse, Comisia recunoaște dificultățile cu care se confruntă în atragerea 
țărilor din Africa de Nord pentru a deveni partenere. Deși se depun în continuare eforturi, trebuie notat că situația 
instabilă apărută în regiune, și care nu exista în faza de concepere a proiectului, a afectat dialogul cu țările respec -
tive privind acest aspect extrem de sensibil.
37
Comisia recunoaște că produsul final al hărții interactive privind migrația (I-Map) este folosit mai mult de utilizatori 
din statele membre ale UE decât de utilizatori din țările partenere, dar consideră că trebuie luate în considerare 
o serie de aspecte.
Pe baza unei necesități exprimate în cadrul dialogului privind migrația de tranzit în zona mediteraneeană, obiectivul 
proiectului a fost de a furniza informații actualizate privind fluxurile de migrație în vederea îmbunătățirii elaborării 
politicilor.
I-Map a fost un proiect unic și cu obiective bine conturate, care, împreună cu alte proiecte, a sprijinit desfășurarea în 
bune condiții a dialogului privind migrația dintre țările din Orientul Mijlociu și Africa de Nord (MENA) și statele mem -
bre ale UE. Comisia consideră că informațiile privind migrația, care nu fuseseră consolidate anterior într-un sistem 
unic, au fost puse la dispoziție într-un mod foarte practic, care a permis îmbunătățirea dialogului.
38
Comisia este de acord cu importanța crucială a unei mai bune definiri a cadrului nostru de cooperare în domeniul 
migrației și al protecției internaționale, prin instituirea unor obiective operaționale și a unor rezultate și realizări 
clare și măsurabile, cu legături directe între activități și rezultate.
Răspunsul Comisiei 65
39
Deși recunoaște faptul că nu există încă obiective, valori de referință și indicatori preciși pentru monitorizarea 
punerii în aplicare a AGMM la nivel strategic, Comisia consideră că obiectivele trebuie definite în linii mari pentru 
a răspunde în mod flexibil unor contexte diferite, unor aspecte foarte diverse și evoluției rapide a provocărilor și 
necesităților în domeniul migrației.
În 2015, Comisia a lansat din nou o discuție cu statele membre ale UE în cadrul Grupului de lucru la nivel înalt privind 
definirea unor indicatori adecvați pentru monitorizarea AGMM.
Răspuns comun la punctele 43-50
Comisia recunoaște că indicatorii SMART și criteriile relevante pentru migrație rămân o provocare, inclusiv la nivelul 
finanțatorilor internaționali și la nivelul Națiunilor Unite, fapt dovedit de dificultatea de a defini indicatorii de migra -
ție și de a se ajunge la un acord în privința acestora în cadrul de dezvoltare de după anul 2015.
Acest lucru este legat de dimensiunile complexe și multilaterale ale politicii în domeniul migrației și al azilului, în 
general. Comisia recunoaște că sunt necesare eforturi colective serioase în această privință.
DG Cooperare Internațională și Dezvoltare consideră că revizuirea cadrului privind rezultatele, care urmează să aibă 
loc după adoptarea, în primăvara anului 2016, a indicatorilor obiectivului de dezvoltare durabilă, reprezintă o bună 
ocazie pentru a înregistra progrese și în ceea ce privește o mai bună măsurare a rezultatelor în domeniul migrației.
Răspuns la titlul dinaintea punctului 52
Comisia consideră că prioritățile geografice și tematice din cadrul AGMM au fost clar stabilite, dar recunoaște fap -
tul că, în cursul auditului, a fost greu de evaluat valoarea exactă a sumelor pe care UE le-a cheltuit pentru aceste 
priorități.
53
Sistemul informațional comun RELEX (CRIS) este un instrument de gestionare financiară care alimentează siste -
mul contabil ABAC al Comisiei și furnizează informații în timp real cu privire la tranzacțiile financiare pentru toate 
cheltuielile externe ale UE. CRIS nu a fost special conceput pentru raportare. Sistemul CRIS este în curs de eliminare 
treptată, pentru a fi înlocuit, în mare parte, cu ABAC, și completat cu un nou sistem, OPSYS.
Sistemul utilizează coduri OCDE pentru a descrie contractele în funcție de sectoarele de activitate. În prezent, nu 
există niciun cod pentru migrație; cu toate acestea, Comisia este conștientă de limitările care decurg din lipsa unui 
cod sectorial atribuit de Comitetul de asistență pentru dezvoltare (CAD) pentru acțiunile de dezvoltare din dome -
niul migrației și azilului care beneficiază de finanțare. Acest lucru este legat de caracterul multidimensional și trans -
versal al migrației, care influențează mai multe politici și sectoare. Comisia va iniția cât de curând discuții cu OCDE 
(și cu alte părți interesate relevante), pentru a identifica cele mai bune modalități de înregistrare a cheltuielilor în 
materie de migrație suportate de diferite agenții de dezvoltare.
Răspunsul Comisiei 66
54
Comisia recunoaște că tabelul Excel gestionat de DG Cooperare Internațională și Dezvoltare este un instrument sim -
plu care funcționează ca o completare a bazei de date aferente sistemului informațional comun RELEX al Comisiei 
(CRIS). Având în vedere faptul că nu există un cod sectorial CAD pentru migrație, acesta a fost considerat un instru -
ment de raportare util.
55
Sistemul informatic financiar este în curs de eliminare treptată și de înlocuire în mare parte cu sistemul contabil al 
Comisiei. Pe termen foarte scurt, este foarte puțin probabil ca acest tip de date agregate să poată fi furnizate.
56
Sistemul informatic financiar este în curs de eliminare treptată și de înlocuire în mare parte cu sistemul ABAC. Toate 
informațiile financiare vor migra în ABAC. Având în vedere evoluțiile recente, Comisia va iniția discuții cu OCDE.
Cu toate acestea, Comisia este conștientă de limitările care decurg din lipsa unui cod CAD special pentru acțiunile 
de dezvoltare din domeniul migrației și azilului care beneficiază de finanțare. Acest lucru este legat de caracterul 
multidimensional și transversal al migrației, care influențează mai multe politici și sectoare.
Caseta 4 – Exemple de codificări inadecvate ale cheltuielilor externe în materie de 
migrație
Comisia admite că pentru cele două proiecte menționate, Seahorse și SaharaMed, s-a atribuit în mod eronat un cod 
sectorial CAD, în pofida faptului că activitățile nu îndeplineau în proporție de 100 % criteriile Comitetului de asis -
tență pentru dezvoltare al OCDE. Între timp, această eroare a fost corectată.
Comisia constată că Regulamentul privind Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare (ICD) prevede următoarele 
în ceea ce privește criteriile Comitetului de asistență pentru dezvoltare al OCDE:
„Cel puțin 90 % din cheltuielile prevăzute în cadrul programelor tematice vor fi concepute astfel încât să îndeplinească 
criteriile aplicabile AOD, definite de CAD al OCDE [...]. ”
57
Programul tematic ICD a fost instituit cu un domeniu de aplicare global, urmărindu-se ca acesta să completeze și nu 
să substituie instrumentele și programele geografice. În perioada 2007-2013, au fost adoptate două documente de 
strategie pentru programul tematic pentru migrație și azil (PTMA), primul acoperind perioada 2007-2010, iar cel de al 
doilea, perioada 2011-2013. PTMA acoperă toate regiunile geografice, dar aceste strategii au definit o prioritate clară 
pentru cheltuielile din cadrul PTMA destinate țărilor din regiunile sud-mediteraneene, africane și est-europene, în 
conformitate cu AGMM și cu Programul de la Stockholm. Stabilirea priorităților se face în funcție de conceptul de 
rute migratorii, inclusiv rutele migratorii care provin din afara țărilor situate în regiunea din vecinătatea europeană 
(Africa Subsahariană) și care tranzitează regiunea.
Răspunsul Comisiei 67
60
Comisia este de acord doar parțial cu afirmația respectivă, întrucât ar trebui să se țină seama și de faptul că această 
situație corespunde, de asemenea, cererii formulate de țările partenere, în special de țările din vecinătatea estică, și 
că sumele cheltuite pentru gestionarea frontierelor pot fi, în general, mult mai mari decât pentru alte domenii, de 
exemplu atunci când este vorba de proiecte socioeconomice care vizează integrarea migranților.
Comisia consideră că accentul pus pe cheltuielile pentru migrația neregulamentară, la care face referire Curtea, 
reflectă și prioritățile exprimate de unele țări partenere.
Este o realitate faptul că acele cheltuieli legate de domeniile menționate și, în special, de gestionarea frontierelor 
sunt ridicate, dată fiind necesitatea de a investi în punctele de trecere a frontierei și în echipamente informatice și 
de comunicații.
Trebuie adăugat faptul că UE este doar unul dintre finanțatorii care lucrează în parteneriat cu țările, statele membre 
și organizațiile internaționale.
62
Comisia observă că actul juridic de instituire a PTMA prevede că programul completează programele geografice. 
Alocarea resurselor către domenii prioritare în cadrul programelor geografice depinde în primul rând de țările par -
tenere, nu numai de Comisie.
64
Inițiativa comună UE-ONU privind migrația și dezvoltarea ( Joint Migration and Development Initiative  – JMDI) a fost 
lansată ca un prim program global în materie de migrație, care s-a concentrat pe impactul migrației asupra dezvol -
tării țărilor partenere.
Aceasta a fost considerată o contribuție importantă a UE la agenda privind migrația și dezvoltarea, în urma include -
rii acestei dimensiuni în abordarea globală în materie de migrație și mobilitate.
Inițiativa a fost, de fapt, concepută pentru a fi un program-pilot destinat testării legăturii dintre migrație și dezvol -
tare, acesta fiind motivul pentru care viza numeroase țări din regiuni diferite.
Concluziile și lecțiile învățate din acest program au fost integrate în programul de monitorizare, care, în schimb, se 
concentrează mai mult pe anumite țări prioritare.
68
Comisia subliniază faptul că nouă proiecte au avut obiective bine definite. În 12 cazuri, obiectivele s-au încadrat 
doar parțial în definiția obiectivelor bine definite – adesea, stabilite în termeni generali – și, într-un caz, obiectivele 
nu au fost clar definite (a se vedea caseta 5).
Caseta 5 – Exemplu de rezultate care au fost dificil de măsurat
Comisia este parțial de acord cu observația potrivit căreia rezultatele nu sunt imediat tangibile și măsurabile. 
Cu toate acestea, Comisia consideră că, în general, proiectul s-a bucurat de succes, în special în ceea ce privește 
capacitatea sa de a crea un spațiu pentru dialog între omologi, care să compenseze anii de stagnare a reformelor 
democratice.
Răspunsul Comisiei 68
69
Comisia constată faptul că PTMA, la fel ca majoritatea instrumentelor tematice și geografice de finanțare externă, 
acordă o importanță sporită consolidării capacităților de care dispun autoritățile și societatea civilă din țările parte -
nere. În general, proiectele vizează consolidarea capacităților la nivel juridic, instituțional și operațional, prin asis -
tență tehnică și cursuri de formare. Comisia admite însă faptul că atât consolidarea capacităților, cât și reformarea 
cadrului juridic și a celui instituțional este – și ar trebui să fie – un obiectiv pe termen mediu și lung, iar rezultatele 
nu sunt observabile imediat.
70
Comisia recunoaște parțial că nu toate obiectivele au fost atinse în proiectele care au constituit eșantionul.
În același timp, Comisia ar dori să reitereze faptul că, într-un domeniu de politică complex și în continuă schimbare 
precum migrația, impactul factorilor externi este considerabil și nu poate fi abordat exclusiv printr-o pregătire și 
o planificare exemplară a proiectelor.
Indiferent de cât de bine este planificat un proiect și de cât de bine funcționează cooperarea cu țările partenere, 
caracterul imprevizibil al fluxurilor de migrație și de refugiați și provocările politice vor afecta rezultatul intervenției 
în toate fazele punerii în aplicare. Acest fapt este clar demonstrat de situația din Libia.
Caseta 7 – Exemplu de proiect parțial eficace
Proiectul rețelei mediteraneene Seahorse urmărește să contribuie la dezvoltarea uneia dintre rețelele regionale 
menite să însoțească sistemul EUROSUR.
În momentul încheierii contractului, situația în Tripoli era relativ stabilă și amploarea deteriorării ulterioare a situației 
în materie de securitate din Libia nu ar fi putut fi prevăzută.
Reprezentanții Algeriei, Tunisiei și Egiptului au fost invitați în mod regulat și de multe ori au participat în mod activ 
la reuniuni ale comitetului director al proiectului. Niciuna dintre aceste trei țări nu și-a asumat niciun angajament 
oficial până în prezent.
Guardia Civil, susținută de 5 state membre care fac parte din consorțiu, este periodic în contact cu potențialii parte -
neri din țări terțe pentru a-i convinge să participe la inițiativă.
Curtea susține că „acceptarea Libiei s-a realizat împotriva poziției Comisiei”. Dată fiind însă poziția sa strategică, s-a 
recunoscut ulterior că Libia era cel mai important partener pentru această inițiativă și, prin urmare, s-a decis inclu -
derea acesteia.
72
În pofida circumstanțelor actuale excepționale din Libia, proiectul este în desfășurare și înregistrează treptat 
rezultate. Dificultățile întâmpinate în timpul punerii în aplicare a proiectului au fost cauzate de situația nesigură și 
instabilă din Libia, proiectul fiind reluat în august 2015 și adaptat la noua situație în urma crizei din 2014.
Proiectul urmează să se încheie în aprilie 2016 și urmărește să răspundă celor mai urgente nevoi ale migranților blo -
cați și reținuți în Libia în centre de detenție/primire, asigurându-le asistență și repatrierea voluntară cu respectarea 
deplină a drepturilor omului.
Răspunsul Comisiei 69
77
Comisia ia notă de observația Curții și remarcă faptul că raportul de evaluare conținea diverse aspecte pozitive.
Concluziile evaluării au fost discutate pe larg cu PNUD în repetate rânduri în timpul întâlnirilor periodice din cadrul 
proiectului și, mai precis, în cadrul unei reuniuni organizate la 10 octombrie 2011. Raportul a fost prezentat, de ase -
menea, tuturor agențiilor partenere pentru ca acestea să poată formula observații.
80
Inițiativa comună UE-ONU privind migrația și dezvoltarea ( Joint Migration and Development Initiative  – JMDI) a fost 
lansată ca un prim program global în materie de migrație, care s-a concentrat pe îmbunătățirea impactului migrației 
asupra dezvoltării țărilor partenere.
În calitate de prim proiect-pilot în acest domeniu, inițiativa a fost considerată o contribuție importantă a UE la 
agenda privind migrația și dezvoltarea, în urma includerii acestei dimensiuni în abordarea globală în materie de 
migrație și mobilitate (AGMM).
Concluziile și lecțiile învățate din acest program au fost integrate în programul de monitorizare, care, în schimb, se 
concentrează mai mult pe anumite țări prioritare.
81
Sprijinul UE în domeniul migrației în Georgia prezintă o gamă largă de beneficiari și tipuri de sprijin la diferite 
niveluri de guvernanță. Valoarea adăugată a schemei JMDI a constat în implicarea actorilor la nivel local – acest tip 
de sprijin nu poate ajunge decât la un număr relativ mic de beneficiari finali. Cu toate acestea, lecțiile învățate din 
astfel de intervenții pot fi aplicate în continuare în altă parte.
În cazul Algeriei, deși impactul a fost foarte limitat, programul a permis introducerea chestiunilor legate de migrație 
pe ordinea de zi și înființarea unei structuri interministeriale permanente sub conducerea Ministerului Afacerilor 
Externe.
În cazul Marocului, a fost utilă, în portofoliul acțiunilor în domeniul migrației, o intervenție care a fost orientată 
în mare măsură către nivelul local. Cu toate acestea, difuzarea a trebuit să fie realizată pe baza unor rezultate și 
impacturi variate. S-au învățat lecții pentru etapa a doua a inițiativei comune privind migrația și dezvoltarea, în care 
difuzarea este abordată în prezent într-un mod mai structurat.
Caseta 9 – Proiect privind readmisiile în Georgia
În ceea ce privește nesiguranța cu privire la continuarea funcționării centrelor de orientare profesională și de 
recrutare la momentul auditului, Comisia subliniază că autoritățile georgiene asigură sustenabilitatea centrelor prin 
alocări de la bugetul de stat (400 000 GEL din bugetul pentru anul 2015, 600 000 GEL prevăzuți în proiectul de buget 
pentru anul 2016).
Numărul planificat de persoane care urmau să beneficieze de serviciul de plasare a forței de muncă s-a dovedit a fi 
mai mic decât se aștepta ca urmare a unei subestimări a autonomiei financiare a migranților repatriați.
În ceea ce privește asigurarea unor locuri de cazare temporară, Comisia era pregătită să primească 180 de persoane, 
însă cererea a fost mai scăzută, dat fiind contextul local marcat de legături sociale și familiale puternice. Alocările 
financiare au fost reduse în consecință.
În ceea ce privește repatrierea voluntară, numărul a crescut la 167 de resortisanți străini rezidenți în Georgia, în com -
parație cu 110 persoane la momentul auditului.
Răspunsul Comisiei 70
86 (a)
Comisia este de acord cu observația Curții și adaugă faptul că readmisia propriilor resortisanți reprezintă o obligație 
în temeiul dreptului internațional cutumiar, în timp ce readmisia resortisanților unor țări terțe nu reprezintă o obli -
gație. Aceasta face parte din politica în domeniul migrației și nu din cea în domeniul securității, așa cum consideră 
unele țări partenere.
Politicile de readmisie și returnare eficiente constituie nu o problemă de securitate, ci mai degrabă un element fun -
damental și o condiție prealabilă pentru o bună gestionare a migrației. De asemenea, returnarea eficace a migranți -
lor aflați în situație neregulamentară, care nu au sau nu mai au dreptul de a rămâne în UE, este esențială ca o măsură 
de prevenire a migrației neregulamentare ulterioare, astfel cum se subliniază în Planul de acțiune al UE privind 
returnarea (9 septembrie 2015). Atât returnarea, cât și readmisia fac parte integrantă din AGMM și din toate direcțiile 
de politică următoare (de exemplu, Agenda europeană privind migrația). Este adevărat că acordurile de facilitare 
a eliberării vizelor sunt posibile, fiind abordate în paralel cu acordurile UE de readmisie și văzute în contextul princi -
piului „mai mult pentru mai mult”.
Răspuns la titlul dinaintea punctului 87
Comisia subliniază că punerea în aplicare cu succes a protecției drepturilor omului este adesea condiționată de 
o serie de factori externi care nu depind de ea.
87
Pe lângă faptul că aceasta reprezintă o chestiune transversală formală și abordată în mod serios în toate intervențiile 
din cadrul acțiunilor externe ale UE, drepturile omului în cazul migranților se numără, de asemenea, printre priorită -
țile acțiunilor externe în domeniul migrației.
În afară de a garanta că toate intervențiile includ măsuri privind drepturile omului, multe acțiuni au avut ca obiectiv 
general drepturile migranților. Printre exemple se numără proiectele de sprijinire și de protecție a victimelor traficu -
lui de persoane, drepturile lucrătorilor casnici migranți, asistența și protecția refugiaților etc.
88
În ceea ce privește Ucraina, posibilitatea de a oferi cursuri de formare privind standardele din domeniul drepturilor 
omului a fost avută în vedere inițial în cadrul proiectului READMIT și a făcut obiectul unor discuții cu guvernul. Ulte -
rior s-a stabilit, la momentul respectiv, retragerea acestei posibilități din program, întrucât s-ar fi suprapus peste alte 
câteva proiecte puse în aplicare de organizațiile internaționale și de organizațiile societății civile, cum ar fi: (i) OIM 
(Ref. Cris: 2011/282-850), proiectul intitulat „Strengthening Migration Management and Cooperation on Readmission 
in Eastern Europe (MIGRECO)”; (ii) UNCHR [Ref. Cris: 2010/272-415, proiectul intitulat „Support to UNHCR activities in 
Eastern Europe in the context of EU Regional Protection Programmes (RPP II) – Phase II]”; sau (iii) ONG-ul The Right 
to Protection (Ref. Cris: 2012/334  088, proiectul intitulat „Advocacy and Government Capacity Building in Migra -
tion”). În general, din 34 de proiecte privind migrația și azilul care au beneficiat de finanțare UE din 2003, 18 au vizat, 
la diferite niveluri, drepturile omului.
89
Comisia a fost foarte activă în a convinge autoritățile libiene să semneze un memorandum de înțelegere cu UNHCR.
Autoritățile libiene, în special cele care reprezentau regimul lui Gaddafi, au fost extrem de reticente, din motive 
politice, în a accepta UNHCR în calitate de partener principal al acțiunii.
Cu toate acestea, Comisia a subliniat întotdeauna că respectarea drepturilor omului reprezintă un element esențial 
al proiectului.
Răspunsul Comisiei 71
91
Într-adevăr, necesitatea unei coordonări mai bune între instituțiile UE, inclusiv între serviciile Comisiei, a reintrat în 
atenția președinției domnului Juncker. S-au fost instituit o serie de mecanisme de coordonare îmbunătățite, care, în 
urma testării cu ocazia recentei crize a migranților și a refugiaților cu care se confruntă Europa, par să funcționeze 
bine.
92
În opinia Comisiei, coordonarea internă s-a îmbunătățit deja în mod considerabil.
93
Deși recunoaște că se mai pot aduce îmbunătățiri, Comisia ar dori să sublinieze faptul că, în ceea ce privește politi -
cile și programarea în materie de migrație, mecanismele eficiente de coordonare funcționează în bune condiții.
Cu titlu de exemplu, coordonarea este asigurată de DG Migrație și Afaceri Interne pentru pregătirea și adoptarea 
programelor naționale ale statelor membre în cadrul Fondului pentru azil, migrație și integrare (FAMI) sau al Fondu -
lui pentru securitate internă (FSI), precum și pentru programele anuale de lucru în cadrul gestiunii centralizate. DG 
Cooperare Internațională și Dezvoltare și DG Vecinătate și Negocieri privind Extinderea aplică aceeași procedură. De 
asemenea, consultarea formală a SEAE și a direcțiilor generale competente ale Comisiei are loc în timpul consultări -
lor interservicii pentru adoptarea tuturor programelor de finanțare.
SEAE conduce sau coordonează alături de Comisie programarea multianuală a majorității instrumentelor financiare 
externe și, astfel, asigură un grad înalt de coordonare între diversele domenii de politică și între diferitele zone geo -
grafice. Diferențele dintre cererile formulate de țările terțe beneficiare ar putea explica, de asemenea, discrepanțele 
(nu există o abordare universală).
94
Într-adevăr, Comisia recunoaște utilitatea elaborării unor cartografieri/perspective de ansamblu privind finanțarea 
legată de migrație pentru o anumită țară sau regiune, astfel încât să se faciliteze coordonarea și să se asigure o mai 
bună complementaritate între finanțarea din partea UE și finanțarea din partea altor finanțatori. Viziuni de ansamblu 
(denumite și „tablouri de bord”) ale finanțărilor în materie de migrație acordate de UE și de statele membre există 
în special în toate parteneriatele pentru mobilitate și în toate agendele comune în materie de migrație și mobilitate 
(ACMM), precum și într-o serie de procese regionale. Aceste viziuni de ansamblu sunt elaborate de serviciile Comi -
siei, în urma consultărilor cu structurile de coordonare relevante (platformele de coordonare locală a parteneriatelor 
pentru mobilitate, reuniunile experților ACMM etc.). Acestea au, bineînțeles, un caracter pur indicativ și nu stabilesc 
obligații pentru diverșii donatori sau diversele surse de finanțare, întrucât acest lucru nu ar fi posibil în temeiul 
cadrului juridic actual al UE și nu ar fi compatibil în ceea ce privește procedurile instituite în temeiul respectivelor 
instrumente financiare ale UE.
97
SEAE consideră că și-a jucat rolul de integrare a migrației în dialogurile politice cu țările terțe, în special cu țările 
învecinate, prin intermediul subcomitetelor specifice privind JLS/migrația și afacerile sociale cu țările relevante. În 
plus, având în vedere importanța tot mai mare a migrației în relațiile UE cu țările terțe, SEAE și-a creat treptat o com -
petență tematică în domeniu, alocând mai multe resurse umane pentru aspectele sectoriale care au importanță în 
relațiile externe, inclusiv pentru migrație. Odată cu noua Comisie, există o voință mai clară de a crea o legătură mai 
solidă între dimensiunea internă și cea externă a migrației și de a spori coerența politicilor în cadrul activităților 
SEAE și ale direcțiilor generale relevante din Comisie.
Răspunsul Comisiei 72
98
Deși Comisia recunoaște că este posibilă și necesară o îmbunătățire a coordonării cu delegațiile UE și că se iau 
măsuri în acest sens, există o serie de motive care explică dificultatea realizării acestui lucru. În afară de resursele 
umane insuficiente din cadrul delegațiilor (și de la sediu), cunoștințele limitate ale delegațiilor UE în materie de 
migrație generează, de asemenea, capacități limitate pentru evaluarea nevoilor și a priorităților legate de migrație în 
țările partenere.
99
Comisia este de acord cu faptul că este esențială coordonarea cu delegațiile UE și depune eforturi pentru a se asi -
gura că aceasta funcționează în practică în gestionarea curentă a proiectelor.
Consolidarea și validarea bunelor practici desprinse din proiectele puse în aplicare cu succes sunt disponibile în 
rapoartele de monitorizare și evaluare a proiectelor individuale și se depun eforturi pentru a consolida și a difuza 
informațiile respective. Mai precis, informațiile privind bunele practici trebuie să fie incluse în instrumentele de ori -
entare pregătite de Unitatea B3 din cadrul DG DEVCO, iar atunci când sunt finalizate, acestea trebuie să fie accesibile 
prin intermediul unui site specific pe teme de migrație.
De asemenea, cursurile de formare tematice organizate de Unitatea B3 din cadrul DG Cooperare Internațională și 
Dezvoltare includ sesiuni privind lecțiile învățate și bunele practici.
Concluzii și recomandări
Concluzia 1
Comisia subliniază faptul că politica europeană de vecinătate revizuită vizează definirea unor propuneri în strânsă 
colaborare cu vecinii noștri, pentru un cadru de cooperare mai coerent și orientat spre impact în chestiuni de interes 
comun, printre care se numără și migrația.
În același mod, programul care succede PTMA cuprinde obiective, rezultate și indicatori detaliați.
(a) Comisia consideră că există posibilitatea să se definească mai bine orientările strategice privind chestiuni legate 
de migrație în țările care fac obiectul politicii de vecinătate, prin identificarea unor obiective clare și măsurabile și 
a unor rezultate coerente și concrete, care vor sta la baza unor noi cadre de cooperare cu țările vizate de politica 
de vecinătate și cu țările implicate în procesul de aderare.
(b) Comisia este parțial de acord cu respectiva concluzie în ceea ce privește coerența dintre diferitele niveluri ale 
mecanismelor de monitorizare și evaluare. În ceea ce privește IEVP și PTMA, majoritatea proiectelor din domeniul 
migrației includ mecanisme de monitorizare și de evaluare detaliate, precum și cadre logice de sine stătătoare. Cu 
toate acestea, Comisia consideră că există posibilitatea să ne definim mai bine cadrul de cooperare privind migra -
ția în zona care face obiectul politicii de vecinătate, prin stabilirea unor obiective strategice și a unor rezultate și 
realizări clare și măsurabile, cu legături directe între activități și rezultate.
(e) Comisia este parțial de acord cu afirmația respectivă, în special în ceea ce privește diversitatea geografică.
Cooperarea cu vecinii noștri, în special în ceea ce privește migrația și chestiunile legate de protecția internațională, 
trebuie să se adapteze în funcție de diferitele niveluri de angajare și de dezvoltare a politicilor partenerilor și să ia în 
considerare diferitele sensibilități, așteptări și constrângeri ale partenerilor legate de aceste chestiuni. De asemenea, 
în contextul crizei prelungite care afectează țările din vecinătate, trebuie să se asigure mecanisme de diferențiere și 
de flexibilitate.
Răspunsul Comisiei 73
Cu toate acestea, în ceea ce privește IEV, pentru a valorifica la maximum resursele IEV, Comisia și-a propus să facă 
distincția între parteneri în funcție de criteriile de programare definite în cadrul IEV și să pună în aplicare într-un 
mod riguros abordarea bazată pe stimulente.
Astfel cum s-a menționat deja, nevoile partenerilor diferă de la o țară la alta și de la o regiune la alta. În urma 
recomandărilor Agendei pentru schimbare și a abordării diferențiate prevăzute în cadrul noului IEV, cooperarea 
UE cu țările din vecinătate se concentrează pe trei sectoare prioritare în fiecare caz. Sectoarele au fost identificate 
prin intermediul unui amplu proces de consultare cu guverne, autorități locale, organizații ale societății civile, state 
membre ale UE, instituții financiare internaționale și organizații internaționale.
Recomandarea 1
Comisia acceptă parțial recomandarea, în special în ceea ce privește necesitatea îmbunătățirii cadrelor de măsurare 
a performanțelor. Comisia este de acord cu importanța crucială a unei mai bune definiri a cadrului său de cooperare 
strategică în domeniul migrației și al protecției internaționale, prin instituirea unor obiective operaționale și a unor 
rezultate și realizări clare și măsurabile, cu legături directe între activități și rezultate.
Întrucât nevoile și, prin urmare, asistența pentru fiecare țară sunt diferite, Comisia subliniază totuși dificultatea defi -
nirii unui set comun de indicatori comparabili care să rămână constanți în timp și necesitatea unei mai mari flexibili -
tăți în definirea priorităților specifice. Sunt în curs de elaborare instrumente de monitorizare și de evaluare specifice, 
care să permită măsurarea realizărilor și a progreselor, ceea ce reprezintă un element esențial pentru furnizarea unor 
cadre de cooperare mai concrete și mai eficiente în domeniul migrației.
Politica europeană de vecinătate (PEV) revizuită vizează în special elaborarea unor propuneri în strânsă colaborare 
cu vecinii noștri, pentru cadre de cooperare mai coerente și orientate spre impact în chestiuni de interes comun, 
printre care se numără și migrația.
Situația actuală este instabilă și este necesar să se facă distincția între acțiuni urgente și programe mai sistemice. Nu 
va fi întotdeauna posibil să se lucreze pe baza unor priorități specifice cuantificate.
În cadrul politicii europene de vecinătate (PEV) revizuite, Comisia va urmări crearea unor parteneriate consolidate, 
bazate pe o concentrare mai clară și pe o cooperare mai bine adaptată. Experiența arată că PEV va atinge nivelul 
maxim de eficacitate atunci când agenda UE și a partenerilor săi va fi cu adevărat comună. Prin urmare, revizuirea va 
indica în mod clar interesele UE și ale fiecărui partener și principalele domenii de interes comun (inclusiv migrația și 
mobilitatea). Revizuirea reprezintă o oportunitate de a stabili o înțelegere fermă între UE și partenerii săi în principa -
lele domenii de interes comun, care va constitui baza pentru un parteneriat mai puternic și un sprijin financiar spe -
cific. Cu toate acestea, flexibilitatea va rămâne un principiu fundamental al punerii în aplicare a finanțării în cadrul 
IEV, pentru a se asigura că UE este mai în măsură să reacționeze într-un mod mai flexibil prin intermediul cooperării 
financiare la evoluțiile și nevoile în schimbare rapidă din regiune.
Recomandarea 2
Comisia acceptă această recomandare.
Astfel cum a fost subliniat în mod corect, codurile sectoriale CAD sunt definite de OCDE. Având în vedere evoluțiile 
recente, Comisia va iniția discuții cu OCDE.
De asemenea, Comisia va analiza fezabilitatea completării sistemului de codificare al Comitetului de asistență pen -
tru dezvoltare al OCDE.
Răspunsul Comisiei 74
Concluzia 2
(a) A se vedea răspunsurile Comisiei la punctul 68 și la caseta 5.
(b) Programul în materie de migrație și dezvoltare vizează creșterea la maximum a relației pozitive care există între 
migrație și dezvoltare, cu scopul de a exploata potențialul de dezvoltare al migrației atât în beneficiul societăților, 
cât și al migranților și de a contribui la dezvoltarea durabilă și la reducerea sărăciei. Deși natura exactă a legăturii 
dintre migrație și dezvoltare în diferite contexte ar putea necesita dovezi suplimentare, migrația este recunoscută 
într-o măsură tot mai mare ca un vector puternic de stimulare a dezvoltării, atât în țările de origine, cât și în cele 
de destinație. Faptul că, în prezent, migrația este inclusă ca factor de dezvoltare în agenda privind dezvoltarea 
durabilă pentru anul 2030 demonstrează progresele înregistrate în domeniu în ultimii ani.
(c) Comisia este de acord cu faptul că, până în prezent, sprijinul pentru returnare și readmisie nu a avut întotdeauna 
rezultatele scontate. Cu toate acestea, politicile eficace în materie de returnare și de readmisie sunt o condiție 
prealabilă pentru o migrație bine gestionată și sunt parte integrantă a AGMM.
 Comisia este de acord cu observația Curții și adaugă faptul că readmisia propriilor resortisanți reprezintă o obligație 
în temeiul dreptului internațional cutumiar. Aceasta face parte din politica în domeniul migrației și nu din cea în 
domeniul securității, așa cum consideră unele țări partenere.
(d) Comisia este parțial de acord cu această concluzie.
 În ceea ce privește drepturile omului, Comisia recunoaște că există posibilitatea să ne îmbunătățim performanțele 
în ceea ce privește identificarea unor măsuri de atenuare mai concrete, de exemplu, prin consolidarea diplomației 
umanitare și a mecanismelor de referire naționale.
 Cu toate acestea, în 2014, Comisia a luat măsuri pentru conceperea și elaborarea unui set de instrumente care să 
garanteze că majoritatea proiectelor noi conțin o abordare bazată pe drepturi în toate etapele de intervenție.
 Punerea în aplicare a unei abordări bazate pe drepturi este fondată pe caracterul universal și indivizibil al drepturilor 
omului și pe principiile incluziunii și participării la procesele decizionale, pe nediscriminare, egalitate și echitate, pe 
transparență și responsabilizare. Principiile menționate sunt esențiale în cadrul cooperării pentru dezvoltare a UE, 
asigurând responsabilizarea persoanelor cele mai sărace și mai vulnerabile, în special a femeilor și a minorilor.
Recomandarea 3
Comisia acceptă recomandarea, iar punerea sa în aplicare este deja în curs, după cum urmează:
Comisia utilizează deja întreaga gamă de instrumente prevăzute în ciclul de gestionare a proiectelor. Cu toate că se 
recunoaște că pot fi realizate în continuare îmbunătățiri ale performanței în definirea logicii de intervenție a fiecărei 
acțiuni, majoritatea proiectelor includ deja cadre logice de sine stătătoare, inclusiv indicatori de rezultate.
Răspunsul Comisiei 75
Recomandarea 4
Comisia acceptă această recomandare.
Există deja tot mai multe probe care subliniază impactul pozitiv al migrației asupra dezvoltării (atât a țărilor de ori -
gine și de destinație, cât și a migranților înșiși). Cu toate acestea, având în vedere faptul că migrația este un fenomen 
în continuă schimbare și creștere, este necesar să se obțină în continuare date credibile privind migrația, de care 
să se țină cont în cadrul programelor. Comisia face eforturi pentru consolidarea elementelor de probă disponibile, 
pentru ca acestea să constituie baza conceperii proiectelor și a strategiilor de răspuns viitoare.
Concluzia 3
Comisia consideră că în urma eforturilor considerabile care au fost depuse, s-au instituit deja mecanisme de coordo -
nare eficace în domeniul migrației. Având în vedere complexitatea problemei, repartizarea competențelor și numă -
rul de părți interesate implicate, marja de raționalizare a guvernanței în domeniul migrației este foarte limitată.
Recomandarea 5
Comisia acceptă parțial această recomandare. Comisia consideră că, având în vedere constrângerile bugetare, s-au 
făcut deja eforturi semnificative de îmbunătățire a capacităților delegațiilor UE (a se vedea și răspunsurile Comisiei 
la punctele 34, 98 și 99).
Comisia a elaborat deja viziuni de ansamblu privind sumele cheltuite de donatori în domeniul migrației pentru 
a sprijini diverse cadre bilaterale și regionale (de exemplu, tablourile de bord ale parteneriatelor pentru mobilitate).
Comisia consideră că ar fi imposibil de elaborat o viziune de ansamblu unică și cuprinzătoare, care să înglobeze 
toate cheltuielile legate de migrație.

CUM VĂ PUTE/uni021AI PROCURA PUBLICA/uni021AIILE UNIUNII EUROPENE?
Publica/uni021Bii gratuite:
  un singur exemplar:  
pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  mai multe exemplare/postere/hăr/uni021Bi:  
de la reprezentan/uni021Bele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),  
de la delega/uni021Biile din /uni021Bările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)  
sau contactând re/uni021Beaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)  
la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).
(*)  Informa/uni021Biile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine  
telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).
Publica/uni021Bii contra cost:
 pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Prezentul raport se referă la cele două instrumente de 
finanțare principale, Programul tematic pentru migrație și 
azil (PTMA) și Instrumentul european de vecinătate și 
parteneriat (IEVP), ale dimensiunii externe din cadrul 
politicii comune a UE în domeniul migrației, care are drept 
obiectiv să asigure o gestionare eficace a fluxurilor de 
migrație în parteneriat cu țările de origine și cu țările de 
tranzit. Raportul examinează dacă cheltuielile efectuate în 
cadrul ambelor instrumente au avut obiective clare și dacă 
au fost eficace și bine coordonate. În ansamblu, Curtea 
a constatat că instrumentele nu furnizau o strategie clară 
prin care să se identifice contribuția lor la îndeplinirea 
obiectivelor și, astfel, nu era clar ce anume se 
intenționează să se realizeze cu ajutorul lor la nivelul UE. 
S-a dovedit adesea a fi dificil de măsurat rezultatele 
obținute prin intermediul cheltuielilor UE, precum și 
contribuția migrației la dezvoltare. Politica se 
caracterizează printr-o guvernanță complexă, printr-o 
coordonare insuficientă și prin lipsa unei imagini de 
ansamblu asupra finanțării care să indice cine finanțează și 
ce anume se finanțează, în relația dintre Comisie și statele 
membre.
CURTEA DE
CONTURI
EUROPEANĂ