DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI Rezumatul evaluării impactului care însoțește documentul Comunicarea Comisiei Orientări ale UE pentru aplicarea normelor privind ajutoarele de stat în cazul dezvoltării rapide a rețelelor de comunicații în bandă largă /* SEC/2012/0449 final */





DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI Rezumatul evaluării impactului care însoțește documentul Comunicarea Comisiei Orientări ale UE pentru aplicarea normelor privind ajutoarele de stat în cazul dezvoltării rapide a rețelelor de comunicații în bandă largă Declinarea responsabilității Prezentul rezumat angajează numai serviciile Comisiei implicate în elaborarea sa și nu aduce atingere formei finale a niciunei decizii care urmează să fie luată de Comisie. 1. Definirea problemei 1.1. Problema subiacentă: deficitul de finanțare și nevoia de a proteja concurența Existența unei infrastructuri pentru comunicațiile în bandă largă de înaltă performanță este considerată a fi un factor important pentru dezvoltarea economică în întreaga lume. Accesul la internet rapid permite întreprinderilor, în special celor mici, să își mențină competitivitatea și consumatorilor să beneficieze de numeroase servicii online avansate care le îmbunătățesc calitatea vieții. Atunci când a publicat, în 2010, comunicarea „O agendă digitală pentru Europa”[1], Comisia a subliniat faptul că Europa are nevoie de acces la internet rapid și ultrarapid disponibil pe scară largă și la un preț competitiv. Agenda digitală a reafirmat obiectivul privind punerea la dispoziția tuturor cetățenilor europeni a unei benzi largi de bază până în 2013 și a stabilit obiectivul garantării că, până în 2020: Ø toți cetățenii europeni au acces la internet mult mai rapid, de peste 30 Mbp, și Ø 50% sau peste acest procent din locuințele europene au abonamente la conexiuni internet de peste 100 Mbp. Costurile estimate pentru atingerea acestor obiective sunt de până la 60 de miliarde EUR pentru prima etapă și de 270 de miliarde EUR pentru a doua etapă[2]. Dacă cea mai mare parte a investițiilor necesare pentru atingerea obiectivelor din agenda digitală pentru Europa, după cum s-a subliniat mai sus, vor fi efectuate de societăți private, există domenii în care investițiile de piață nu sunt profitabile. Datorită caracteristicilor economice ale sectorului, investițiile private nu vor fi suficiente pentru a atinge aceste obiective ambițioase privind acoperirea, iar guvernele vor trebui să intervină printr-o utilizare inteligentă (și favorabilă concurenței) a fondurilor publice, pentru a extinde acoperirea rețelelor de acces de nouă generație („NGA”) rapide și ultrarapide și în zonele în care este puțin probabil ca operatorii de pe piață să facă investiții în condițiile pieței. Obiectivul atingerii unor ținte ambițioase privind dezvoltarea infrastructurii trebuie să fie nuanțat, în sensul că trebuie să existe, de asemenea, o concurență efectivă între infrastructuri și între operatorii acestora. O concurență efectivă va contribui la creșterea la maximum a „bunăstării consumatorilor”, sub forma unor prețuri mai mici și a unor servicii mai bune și numeroase pentru cetățenii și întreprinderile europene. Pentru a oferi îndrumări cu privire la modul în care investițiile publice pot reconcilia aceste obiective antagonice, Comisia a adoptat în 2009 orientările privind rețelele în bandă largă[3]. Aceste orientări urmăresc să contribuie la realizarea obiectivului de politică privind acoperirea rețelelor în bandă largă printr-o direcționare corespunzătoare a subvențiilor publice. Orientările sunt complementare măsurilor de încurajare a investițiilor private printr-o reglementare corespunzătoare și de inițiere a altor acțiuni pentru stimularea cererii insuficiente. În cazul în care celelalte politici de reglementare nu vor reuși să stimuleze investițiile private din cauza existenței unei disfuncționalități a pieței, autoritățile publice pot decide să finanțeze o infrastructură pentru comunicațiile în bandă largă, cu scopul de a atinge obiectivele privind acoperirea stabilite la nivel european în vederea stimulării creșterii economice și a dezvoltării. Scopul orientărilor este de a direcționa investițiile publice în modul cel mai favorabil concurenței. 1.2. De ce este avută în vederea o acțiune din partea Comisiei? Prezentele orientările privind rețelele în bandă largă prevăd că acestea ar urma să fie revizuite la trei ani după intrarea în vigoare pentru a se ține seama de principalele evoluții tehnologice și în domeniul reglementării. În special, deoarece orientările au intrat în vigoare în 2009, acestea au fost adoptate înainte de adoptarea agendei digitale și, prin urmare, normele actuale nu sunt pe deplin compatibile cu obiectivele agendei digitale. 1.3. Aspecte identificate în procesul de consultare Următoarele aspecte au fost identificate ca fiind relevante pentru aplicarea normelor privind ajutorul de stat în sectorul comunicațiilor în bandă largă: · direcționarea ajutoarelor de stat către zonele în care acestea sunt necesare: cartografiere detaliată și analiza acoperirii; · asigurarea concurenței printr-un proces eficace de licitație; · cel mai bun raport calitate-preț: definirea unor criterii juste pentru procesul de selecție; · asigurarea unui acces efectiv la nivel angro; · tarifarea accesului; · o mai bună implicare a autorităților naționale de reglementare (ANR); · relația între regulamentul privind puterea pe piață și normele în materie de ajutoare de stat; · programe-cadru; · o mai bună utilizare a infrastructurilor existente; · mecanisme de recuperare pentru evitarea supracompensării. 2. Analiza subsidiarității Controlul ajutoarelor de stat acordate în UE este de competența exclusivă a Comisiei, conform articolelor 107 și 108 din TFUE. În cazul în care statele membre notifică un ajutor, dar și ex officio, Comisia trebuie să evalueze măsura în temeiul tratatului. 3. Obiective Obiectivul general al orientărilor privind rețelele în bandă largă, astfel cum s-a explicat în partea referitoare la context din raport și în orientări, este creșterea economică și sporirea bunăstării consumatorilor printr-o dezvoltare rapidă și pe scară largă a rețelelor în bandă largă rapide și ultrarapide, pe o piață concurențială. Acest obiectiv general poate fi detaliat în continuare prin următoarele obiective specifice: 1. Introducerea infrastructurii în zonele care nu beneficiază de o deservire corespunzătoare: i. alinierea cu agenda digitală pentru Europa; ii. accelerarea extinderii rețelelor NGA; iii. evitarea duplicării infrastructurii. 2. Evitarea unor denaturări nejustificate ale concurenței i. reproducerea mecanismelor de piață prin proceduri de licitație; ii. creșterea transparenței; iii. asigurarea unui acces liber; iv. reducerea ajutoarelor la minimum. 3. Reducerea la minimum a sarcinii administrative i. încurajarea programelor-cadru; ii. raționalizarea obligațiilor în materie de reglementare și de ajutor de stat; iii. îmbunătățirea implicării autorităților naționale de reglementare. 4. Opțiuni de politică După cum s-a menționat mai sus, dezvoltarea rapidă a rețelelor în bandă largă nu este sustenabilă fără fonduri publice. Avându-se în vedere această perspectivă, au fost stabilite următoarele trei opțiuni: 4.1. Scenariul de referință: Opțiunea 1: prelungirea orientărilor existente pentru încă trei ani Orientările actuale obligă Comisia să efectueze procesul de revizuire la trei ani de la adoptarea lor. După efectuarea revizuirii astfel cum s-a preconizat, Comisia ar putea concluziona că nu este necesară nicio schimbare a textului actual care a fost aplicat în mod constant în ultimii trei ani, cu rezultate satisfăcătoare. 4.2. Opțiunea 2: modificarea orientărilor pentru a se asigura o dezvoltare rapidă și competitivă a infrastructurii de bandă largă Evaluarea politicii actuale a evidențiat o serie de probleme pentru rezolvarea cărora s-ar putea sugera reglajul fin, fără a se afecta complet abordarea urmată în orientările existente. Sunt posibile diferite subopțiuni: Prima subopțiune (nivel minim): îmbunătățirea utilizării resurselor Această subopțiune include: adaptarea normelor de acces la infrastructura finanțată din fonduri publice, clarificarea normelor privind licitațiile publice, norme mai stricte pentru utilizarea infrastructurii existente, implicarea ANR-urilor în aplicare, mai multă transparență (inclusiv raportare ex-post), un mecanism de recuperare mai simplu . Orientările actuale prevăd, cu titlu de contrapartidă pentru subvențiile primite, obligația de a asigura un acces efectiv la nivel angro la rețeaua subvenționată. Această dispoziție poate fi ajustată fin impunându-se o infrastructură neutră și deschisă pentru rețelele ultrarapide, care au tendința de a prezenta caracteristicile unor monopoluri naturale, în timp ce, pentru zonele mai îndepărtate, obligația de acces poate face obiectul unui test de proporționalitate. Pentru a garanta existența unor piețe concurențiale, o serie de alte amendamente se referă la alegerea celei mai avantajoase oferte din punct de vedere economic (în ceea ce privește acoperirea geografică și efectul asupra concurenței), acces la nivel angro și tarifarea accesului. Pentru a ușura sarcina administrativă suportată de autoritățile care acordă ajutorul, se poate prevedea majorarea pragurilor pentru proiecte, pentru a se include un mecanism de recuperare, de la 1 milion de euro la 10 milioane de euro. Orientările existente privind comunicațiile în bandă largă impun statelor membre să consulte autoritățile naționale de reglementare relevante, în cazul în care acordă ajutoare rețelelor de comunicații în bandă largă. În cadrul acestei opțiuni, în noile orientări, poziția ANR-urilor poate fi clarificată și consolidată. Orientările actuale privind rețelele în bandă largă pun un accent puternic pe transparența schemelor de ajutoare de stat pentru comunicațiile în bandă largă, însă dispozițiile relevante sunt menținute la un nivel general, fără specificații detaliate. Acest lucru poate fi îmbunătățit prin (a) includerea de mai multe detalii referitoare la conținutul obligațiilor privind transparența și (b) includerea unei cerințe pentru statele membre de a menține o bază de date centralizată a infrastructurilor și a licitațiilor. A doua subopțiune (nivel intermediar): adaptarea orientărilor la progresul tehnologic A doua subopțiune se bazează pe prima, dar include în plus adaptarea la evoluțiile tehnologice. Orientările actuale definesc NGA ca fiind o tehnologie bazată în principal pe rețele prin cablu. Deoarece performanța platformelor tehnologice (prin cablu, mobile, prin satelit etc.) se îmbunătățește în mod constant, definiția poate fi revizuită pentru a include alte platforme, cu condiția ca acestea să poată prezenta capacități specifice rețelelor NGA. Actualul cadru conceptual al orientărilor (rețele de bază/NGA, zone albe/gri/ negre) nu va fi modificat. Totuși, principiul care stă la baza cadrului conceptual poate fi făcut mai explicit prin introducerea noțiunii de „modificare semnificativă”. Subopțiunea a treia (nivel avansat): alinierea orientărilor la agenda digitală A treia subopțiune include măsurile discutate pentru subopțiunile mai puțin ambițioase (1) și (2) și conține o secțiune suplimentară specifică privind compatibilitatea pentru rețelele ultrarapide. În vederea sprijinirii obiectivelor agendei digitale, secțiunea suplimentară introduce posibilitatea de a finanța din fonduri publice infrastructura NGA în zonele negre NGA, cu condiția respectării unor condiții stricte și a unor garanții importante în favoarea concurenței. Pentru a menține motivația investirii, este necesar ca investițiile private să fie protejate împotriva riscului de a fi înlocuite cu infrastructură finanțată din fonduri publice. 4.3. Opțiunea 3: o modificare mai radicală a orientărilor prin acordarea de prioritate obiectivelor agendei digitale europene A treia opțiune constă într-o schimbare radicală a abordării urmate până în prezent și într-o modificare substanțială a orientărilor actuale, pentru a răspunde nevoii de a se accelera cât de mult posibil extinderea comunicațiilor în bandă largă și atingerea obiectivelor agendei digitale europene. Este important de reținut că o revizuire, fie ea și radicală, nu poate schimba complet abordarea existentă (în ceea ce privește zonele țintă, de exemplu), deoarece ar contraveni obiectivului general de menținere a piețelor deschise și de evitare a eliminării investițiilor private. Prin urmare, a treia opțiune va rămâne în cadrul limitelor respective prin propunerea de a se introduce în text concepte și definiții noi, precum și cerințe noi pentru testul de compatibilitate. În special, obiectivele agendei digitale europene ar fi încorporate în conceptele orientărilor, cerințele privind obligația referitoare la acces ar fi reduse, iar cerințele privind proporționalitatea ar deveni mai laxe. 5. Analiza impactului Ținând cont de faptul că pentru Comisie nu există opțiunea de a nu interveni în acest sector (și anume, de a nu efectua evaluarea măsurilor de ajutor de stat în cauză) și că sunt deja instituite o practică coerentă și orientări, se va insista doar asupra variației factorilor de impact relevanți ai fiecărei opțiuni. 5.1. Opțiunea 1: scenariul de referință - prelungirea orientărilor existente pentru încă trei ani Această opțiune are avantajul rapidității, dar nu ar aborda toate obiectivele specifice urmărite de exercițiul de revizuire. Mai mult, aproape toate părțile interesate și statele membre au susținut, în grade diferite, adaptarea actualelor orientări. Astfel, această opțiune de referință care constă doar în prelungirea actualelor orientări nu a fost susținută în cadrul procesului de consultare. 5.2. Opțiunea 2: modificarea orientărilor pentru a se asigura o dezvoltare rapidă și competitivă a infrastructurii de bandă largă Această opțiune se bazează pe actuala politică a Comisiei și oferă un răspuns imediat problemelor care decurg din evoluțiile în domeniul reglementării și al tehnologiei, din practica decizională, din consultarea părților interesate și din rapoartele experților. În general, abordarea conceptuală existentă a orientărilor ar fi păstrată, profitându-se astfel de avantajele coerenței și securității juridice. Prima subopțiune (nivel minim): îmbunătățirea utilizării resurselor O serie de măsuri propuse în cadrul primei subopțiuni sprijină anumite obiective legate de evitarea denaturării concurenței. Îmbunătățirea și clarificarea condițiilor de acces la infrastructura de bandă largă finanțată din fonduri publice au avantajul îmbunătățirii în continuare a caracterului favorabil concurenței al măsurilor aprobate. Condițiile mai bune de acces generează o concurență mai mare pe rețea și, prin urmare, o mai mare varietate de servicii la prețuri mai mici. Operatorii tradiționali nu sunt, în general, în favoarea unor norme mai stricte de acces, deoarece, susțin aceștia, obligațiile aferente ajutoarelor de stat ar trebui să fie aliniate la regulamentul respectiv. În schimb, operatorii alternativi sunt în favoarea unor condiții mai bune de acces întrucât aceasta le-ar permite să concureze pe infrastructura existentă. Consumatorii ar beneficia de aceste măsuri întrucât o aplicare mai bună a orientărilor ar conduce la o infrastructură de bandă largă mai competitivă. În ceea ce privește implicarea ANR-urilor, această opțiune conduce la adăugarea câtorva specificații pentru o mai bună detaliere a rolului pe care acestea urmează să îl joace în cadrul procedurii privind ajutoarele de stat. Un astfel de rol nu implică nici evaluare și nici decizii politice discreționare. O mai bună utilizare a infrastructurii existente ar spori disponibilitatea rețelelor de comunicații în bandă largă și ar permite direcționarea resurselor disponibile în zonele în care nu există o astfel de infrastructură. În ceea ce privește obiectivul specific de reducere a sarcinii administrative, această subopțiune prevede rezultate diferite. O implicare mai mare a ANR-urilor ar putea implica anumite costuri administrative suplimentare, atât pentru guverne, cât și pentru ANR-uri. Cu toate acestea, costurile administrative ar fi limitate. De asemenea, măsurile de transparență vor avea rezultate diferite în ceea ce privește sarcina administrativă. Pe de o parte, există o sarcină limitată care revine administrațiilor care trebuie să publice informații pe un site internet. Pe de altă parte, disponibilitatea unor astfel de date reduce costul de căutare pentru investitorii privați (operatorii tradiționali și operatorii alternativi) și reduce costurile administrative care revin altor administrații. Beneficiile unei transparențe sporite ar trebui să compenseze sarcinile administrative care decurg din aceasta. Clarificarea normelor privind utilizarea infrastructurii existente în procedura de licitație pentru ajutor de stat, ar trebui să ofere operatorilor alternativi un acces mai bun la astfel de infrastructuri atunci când își pregătesc propriile oferte. A doua subopțiune (nivel intermediar): adaptarea orientărilor la progresul tehnologic Fiind cumulativ, impactul celei de a doua subopțiuni este același cu cel al primei subopțiuni, plus un efect datorat unei noi definiții pentru NGA. Extinderea definiției pentru NGA are două efecte asupra concurenței. Pe de o parte, aceasta va conduce la creșterea numărului de platforme și operatori care pot participa la o procedură publică de licitație pentru rețelele NGA finanțate de stat. Acest lucru ar trebui să ducă la creșterea concurenței în cadrul licitației și, prin urmare, reduce potențial cuantumul necesar al ajutoarelor. Pe de altă parte, tehnologiile diverse au performanțe calitative diferite, printre care capacitatea tehnică de a acorda acces. În cazul în care o platformă este selectată și, din motive de ordin tehnologic, nu poate oferi decât acces inferior, impactul concurențial al noii infrastructuri este redus. Extinderea definiției pentru NGA are mai multe efecte asupra extinderii comunicațiilor în bandă largă. În primul rând, ea poate extinde zonele care sunt considerate a fi „gri” sau „negre” în ceea ce privește NGA. În al doilea rând, va încuraja investițiile private în aceste tehnologii întrucât acestea vor fi mai bine protejate împotriva înlocuirii cu o altă rețea NGA care este finanțată din fonduri publice. Drept rezultat al primului efect, în anumite zone nu se mai pot acorda ajutoare de stat. Nu este cert dacă acest lucru are efect asupra investițiilor publice totale în rețelele NGA. Subopțiunea a treia (nivel avansat): alinierea orientărilor la agenda digitală Această opțiune conciliază riscul retragerii inițiativelor private în zonele profitabile cu necesitatea de a încuraja extinderea rețelelor de fibră optică: fondurile publice vor fi permise în astfel de zone doar dacă se demonstrează că investițiile private existente vizează doar îmbunătățiri marginale și temporare, în timp ce subvențiile au drept scop încurajarea unei infrastructuri preponderent noi. În cadrul consultării publice, operatorii tradiționali și ai rețelelor de cablu au susținut că investițiile lor în modernizarea propriei infrastructuri ar putea fi compromise prin intervenția publică. Deși s-ar putea ca astfel de investiții să nu presupună un capital prea mare și să nu implice dezvoltarea de noi infrastructuri, ele trebuie totuși să fie protejate, pentru a se evita modificarea nejustificată a mecanismelor de piață. Consultarea publică a sugerat că un „control al concurenței” ar putea fi o soluție bună pentru atenuarea acestor efecte. 5.3. Opțiunea 3: o modificare mai radicală a orientărilor prin acordarea de prioritate obiectivelor agendei digitale europene Această opțiune ar permite reducerea cuantumului ajutoarelor de stat necesare, deoarece rentabilitatea rețelei finanțate ar spori (beneficiarul ajutoarelor ar fi în măsură să își împiedice concurenții să utilizeze infrastructura nou construită). Cu toate acestea, nu este evident că această abordare mai permisivă ar conduce efectiv la creșterea investițiilor în rețelele NGA și în rețelele NGA ultrarapide. Întrucât cea mai mare parte a infrastructurii este construită de investitori privați, aceștia din urmă ar putea decide să frâneze astfel de investiții în cazul în care crește riscul ca această infrastructură să fie înlocuită de cea finanțată de stat (efectul eliminării). În al doilea rând, banii publici ar fi utilizați pentru finanțarea operatorilor dominanți (sau chiar monopolurile). Opțiunea încorporării obiectivelor cantitative ale agendei digitale europene în definițiile din cadrul orientărilor ar avea drept avantaj sporirea coerenței documentelor UE și ar adapta în mod mai direct orientările la agenda digitală. Aceasta ar introduce, de asemenea, o divizare foarte clară care ar spori înțelegerea părților interesate (în special micile autorități locale) în ceea ce privește obiectivul intervenției publice pe care o întreprind. Totuși, această abordare ar presupune, de asemenea, inconveniente substanțiale. În primul rând, abordarea nu este testată în prezent și nici Comisia, nici autoritățile naționale/locale nu au experiență în ceea ce o privește. În consecință, acest lucru ar putea genera nesiguranță în rândul părților interesate. În plus, evaluarea ar putea fi într-adevăr mai complicată: introducerea a trei categorii („de bază”, „NGA lentă” și „NGA ultrarapidă”) în loc de două, cum sunt în prezent, ar face să fie necesar să se evalueze un număr mult mai mare de combinații posibile. Ar trebui să se aplice condiții de compatibilitate specifice pentru diferitele categorii. Mai mult, definițiile cantitative prezintă riscul de a fi rapid perimate, ceea ce ar necesita o altă revizuire a orientărilor într-o perioadă scurtă de timp, în timp ce Comisia va fi obligată să le aplice câtă vreme sunt în vigoare. Impactul foarte probabil al limitării obligațiilor de acces la elementele care ar fi impuse în conformitate cu reglementarea sectorială ar fi reducerea costurilor de investiție și a cuantumului ajutoarelor necesare pentru fiecare proiect. În plus, în ceea ce privește operatorii existenți, în special operatorii tradiționali, aceasta le-ar reduce costurile și ar spori securitatea juridică. Totuși, există un risc ridicat ca investițiile să nu se materializeze deloc, ca fondurile publice să contribuie la crearea sau consolidarea unor poziții dominante și ca autoritățile publice să finanțeze, posibil, cu banii contribuabililor extinderea unor structuri NGA „închise”. Acest lucru ar limita concurența viitoare pentru infrastructura subvenționată, ceea ce ar avea drept consecință creșterea prețurilor și o scădere a calității. Abandonarea implicării ANR-urilor în procedura privind ajutoarele de stat ar rezolva problemele indicate de unele state membre în ceea ce privește împuternicirea oficială a ANR-urilor de a interveni în cazurile de ajutor de stat și ar reduce sarcina administrativă. Pe de altă parte, acest lucru ar însemna o pierdere a controlului asupra modului în care se stabilesc, pentru rețelele subvenționate, condițiile de acces și tarifele, acesta însemnând o pierdere potențială a coerenței. Relaxarea cerinței privind consultarea publică și/sau licitația are avantajul de a accelera planificarea măsurii și termenul în care autoritățile care acordă ajutorul pot să pună în aplicare măsura. O consecință negativă ar fi că operatorii comerciali și-ar putea frâna/amâna investițiile ca urmare a creșterii intervenției publice în acest domeniu, iar fondurile publice și ale UE ar putea fi utilizate în mod necorespunzător sau ineficace. Comisia s-ar putea confrunta cu un număr ridicat de plângeri și litigii. 6. Compararea opțiunilor Opțiuni || Eficacitatea || Eficiența || Coerența Scenariu de referință: prelungirea orientărilor existente || - || +/- || - Opțiunea 2: revizuirea orientărilor || || || Subopțiunea (1) || + || + || +/- Subopțiunea (2) || + || + || + Subopțiunea (3) || ++ || + || ++ Opțiunea 3: o revizuire radicală a orientărilor || - || - || + 7. Monitorizare și evaluare Toate statele membre care adoptă scheme de ajutor care fac obiectul orientărilor privind comunicațiile în bandă largă trebuie să prezinte Comisiei rapoarte anuale privind astfel de scheme. În plus, o evaluare specifică a eficacității măsurilor de ajutor de stat în domeniul comunicațiilor în bandă largă nu poate fi efectuată deoarece nu este disponibil setul de date de bază privind măsurile. Prin urmare, noile orientări propun ca un set de date de bază – cum ar fi numele beneficiarului ajutorului, cuantumul ajutorului primit, intensitatea ajutorului și tehnologia utilizată – să fie publicat pe un site internet central și pus la dispoziția publicului larg. În plus, noile orientări introduc o obligație mai puțin împovărătoare de raportare ex-post. [1] COM (2010) 245. [2] Sursa: Tablou de bord privind ajutoarele de stat. Raport privind contribuția ajutoarelor de stat la Strategia Europa 2020 – primăvara anului 2011 [3] A se vedea http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52009XC0930(02):RO:NOT