[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 5.12.2007

SEC(2007) 1599

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI Document de însoţire pentru

Propunere de DIRECTIVĂ A PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI A CONSILIULUI privind coordonarea procedurilor de atribuire a anumitor contracte de achiziţii publice de lucrări, de bunuri şi de servicii în domeniul securităţii şi apărării REZUMATUL STUDIULUI DE IMPACT {COM(2007) 766 final}{SEC(2007) 1598}

SUMAR EXECUTIV

INTRODUCERE

Timp de peste 40 de ani, aspectele privind securitatea şi apărarea au fost excluse din integrarea europeană. Drept consecinţă, pieţele de apărare au rămas de facto în afara pieţei unice şi au fost fragmentate de-a lungul frontierelor naţionale.

După terminarea războiului rece, această fragmentare a devenit din ce în ce mai problematică. Datorită constrângerilor bugetare, pe de o parte, şi a costurilor ridicate ale echipamentului militar, pe de altă parte, pieţele naţionale de apărare din Europa au devenit adesea prea mici pentru a produce şi furniza echipamente de înaltă calitate la preţuri accesibile. Iniţierea unor reforme de anvergură a devenit indispensabilă, dacă Europa doreşte să aibă în continuare o industrie de apărare viabilă şi să îşi echipeze forţele armate în mod adecvat.

În acest context, instituirea pieţei europene a echipamentelor de apărare (EDEM) este extrem de importantă. Pentru atingerea acestui obiectiv, în cadrul comunicării intitulate „Către o politică europeană în domeniul echipamentelor de apărare” din martie 2003, Comisia a prezentat propuneri de acţiune în domenii legate de pieţele şi industriile de apărare, în special în domeniul achiziţiilor publice de apărare.

ASPECTE PROCEDURALE şI PROCEDURA DE CONSULTARE

Comisia a organizat ulterior ateliere de lucru cu reprezentanţi ai guvernelor şi industriei de apărare pentru a identifica aşteptările acestora cu privire la posibilele acţiuni comunitare în domeniu. Acestea au pregătit terenul pentru Cartea verde privind achiziţiile din domeniul apărării, adoptată în septembrie 2004.

Consultarea cu privire la cartea verde a confirmat faptul că, în Europa, cadrul legislativ referitor la achiziţiile din domeniul apărării este deficitar:

1. Există în continuare incertitudini în ceea ce priveşte aplicarea articolului 296 din tratatul CE, care permite statelor membre să deroge de la normele Comunităţii Europene (CE) dacă acest lucru este necesar pentru protecţia intereselor esenţiale de securitate ale acestora.

2. Directiva privind achiziţiile publice (directiva AP), chiar şi în versiunea sa revizuită (2004/18/CE), este considerată ca fiind inadecvată pentru numeroase contracte din domeniul apărării.

În vederea soluţionării acestor probleme, în decembrie 2005, Comisia a anunţat două iniţiative: adoptarea unei „comunicări interpretative privind aplicarea articolului 296 din tratat în domeniul achiziţiilor din sectorul apărării” şi pregătirea unei posibile directive privind achiziţiile din domeniul apărării.

Comunicarea interpretativă, care oferă ajutor orientativ autorităţilor contractante în a stabili dacă contractele de achiziţii publice pot fi exceptate sau nu, a fost adoptată în decembrie 2006. În paralel, Comisia a continuat să pregătească o posibilă directivă privind achiziţiile publice din domeniul apărării. Factorii interesaţi au fost implicaţi îndeaproape prin intermediul Comitetului consultativ pentru achiziţiile publice, al Agenţiei Europene de Apărare (AEA) şi prin reuniuni bilaterale. În plus, autorităţile guvernamentale şi reprezentanţii industriei de apărare au fost consultaţi în cadrul studiului de impact.

Prezentul raport are în vedere atât achiziţiile publice din domeniul apărării (arme, muniţie şi material de război destinate forţelor armate), cât şi achiziţiile sensibile din domeniul securităţii (echipamente prezentând caracteristici similare echipamentelor militare, destinate forţelor de securitate non-militare). Cea de-a doua categorie de achiziţii a fost adăugată într-o etapă ulterioară a dezbaterilor, la cererea statelor membre. Principalul argument pentru lărgirea tematicii dezbaterilor l-a constituit evoluţia mediului strategic, mediu în care linia de demarcaţie dintre securitatea externă şi cea internă şi dintre securitatea militară şi cea non-militară a devenit neclară. În ceea ce priveşte securitatea non-militară, întrebarea este „pur şi simplu” dacă un instrument al CE destinat apărării ar trebui să devină aplicabil şi anumitor contracte de achiziţii publice extrem de sensibile.

DEFINIREA PROBLEMEI

Numeroase state membre fac apel în mod extensiv la articolul 296 alineatul (1) litera (b) din tratatul CE pentru a excepta achiziţionarea de echipament de apărare de la respectarea normelor comunitare. Aceeaşi problemă, deşi mai puţin acută, există şi în ceea ce priveşte contractele sensibile de achiziţii de echipamente de securitate, caz în care statele membre recurg fie articolul 296 alineatul (1) litera (a) din tratatul CE, fie articolul 14 din directiva privind achiziţiile publice (directiva AP) pentru a se sustrage normelor CE. Această practică contravine jurisprudenţei CEJ, care stipulează că asemenea derogări trebuie să se limiteze la cazuri excepţionale.

Cauza problemei constă în lipsa unor norme comunitare care să fie adaptate caracteristicilor specifice contractelor de apărare şi contractelor sensibile de securitate, în particular complexităţii (care cere flexibilitate) şi cerinţelor speciale privind siguranţa aprovizionării şi securitatea informaţiei. Întrucât normele CE existente au fost dezvoltate pentru contractele de achiziţie de echipament non-militar şi non-sensibil, acestea nu ţin cont îndeajuns de caracteristicile în discuţie.

Drept consecinţă, cea mai mare parte a echipamentului sensibil de apărare şi de securitate se achiziţionează pe baza unor norme naţionale necoordonate, care diferă considerabil în ceea ce priveşte procedurile de publicare, procedurile de ofertare, criteriile de selecţie şi de atribuire, compensaţiile etc. Acest amalgam normativ reprezintă un obstacol major în calea instituirii unei pieţe europene a echipamentelor de apărare (EDEM) şi permite nerespectarea unor principii ale tratatului. Lipsa de transparenţă şi discriminarea furnizorilor din alte state membre au ca rezultat lipsa de deschidere a pieţelor de apărare, ceea ce presupune efecte negative pentru toţi factorii implicaţi.

Acest lucru este mai puţin vizibil în cazul pieţelor sensibile de securitate decât în cazul apărării, în principal datorită faptului că securitatea non-militară este mai diversificată, cu o mare varietate de clienţi, utilizatori şi bugete la nivel naţional, regional şi local. Cu toate acestea, problema (exceptarea pe scară largă de la normele CE), cauza acesteia (caracteristici specifice unor contracte pentru care normele CE nu sunt adecvate) şi consecinţele sale (lipsa de deschidere a pieţelor) sunt aceleaşi atât cu privire la achiziţionarea de echipamente de apărare, cât şi cu privire la contractele sensibile de achiziţii de echipamente de securitate.

Problema specifică este deci reprezentată de o necorelare între tratat şi jurisprudenţa CEJ, pe de o parte, şi practicile de achiziţie ale statelor membre, pe de altă parte. Comisia, în calitate de gardian al tratatului, are datoria de a acţiona în vederea soluţionării problemei.

OBIECTIVE

Obiectivul global al Comisiei este de a institui o piaţă europeană a echipamentelor de apărare deschisă şi concurenţială. În mod ideal, o astfel de piaţă ar permite furnizorilor stabiliţi într-un stat membru să deservească, fără restricţie, clienţi publici din toate statele membre. În domeniul achiziţiilor publice, acest lucru necesită un cadru normativ la nivelul UE privind atribuirea de contracte în domeniul securităţii şi apărării care să funcţioneze în mod adecvat.

Obiectivul operaţional al Comisiei este de a limita utilizarea derogărilor prevăzute la articolul 296 tratat şi la articolul 14 din directiva privind achiziţiile publice la cazurile excepţionale, în conformitate cu jurisprudenţa CEJ. Prin urmare, majoritatea contractelor din domeniul securităţii şi apărării, inclusiv contractele privind achiziţionarea de armament, muniţie şi material de război, trebuie atribuite pe baza normelor UE, în vederea consolidării egalităţii de tratament, a transparenţei şi a nediscriminării. În acelaşi timp, trebuie să se garanteze interesele de securitate ale statelor membre.

OPţIUNI DE POLITICă

Pentru realizarea acestor obiective, sunt posibile trei opţiuni: neîntreprinderea niciunei acţiuni, propunerea unei măsuri non-legislative sau o măsură legislativă.

În lipsa întreprinderii vreunei acţiuni , actuala directivă privind achiziţiile publice , codul de conduită administrat de Agenţia Europeană de Apărare (AEA) şi comunicarea interpretativă privind aplicarea articolului 296 din tratat ar continua să fie singurele instrumente folosite în domeniul achiziţiilor pentru apărare.

Măsurile non-legislative ar putea include o comunicare interpretativă privind aplicarea articolului 14 din directiva privind achiziţiile publice în domeniul securităţii ; o politică mai proactivă privind nerespectarea legislaţiei comunitare ; şi instruire oferită autorităţilor contractante naţionale şi personalului Comisiei în scopul evaluării posibilelor derogări.

Posibile măsuri legislative includ un regulament , o directivă sectorială aplicabilă tuturor contractelor atribuite de către autorităţile contractante care activează în domeniul securităţii şi apărării şi o directivă care să introducă în legislaţia CE noi norme adaptate specificului contractelor de apărare şi a contractelor sensibile de securitate, prin intermediul fie al unei modificări la directiva privind achiziţiile publice, fie prin intermediul unei directive de sine stătătoare .

Opţiuni înlăturate şi opţiuni reţinute pentru examinare ulterioară

Măsurile non-legislative sunt folositoare, însă prin intermediul acestora realizarea obiectivului de a reduce recurgerea la derogări este improbabilă. Acest obiectiv ar putea fi atins doar dacă legislaţia CE privind achiziţiile ar conţine norme care să ţină cont de specificul contractelor de apărare şi al contractelor sensibile de securitate. Întrucât actualmente nu există astfel de norme, acestea trebuie introduse prin măsuri legislative.

Prin urmare, au fost reţinute pentru examinare ulterioară două opţiuni:

1. Lipsa oricărei acţiuni;

2. Luarea unor măsuri legislative în vederea introducerii în legislaţia CE a unor norme noi, adaptate specificului contractelor de apărare şi de securitate sensibile. În acest scop, având în vedere flexibilitatea crescută pe care o oferă, o directivă pare a fi mai potrivită decât un regulament.

Pentru opţiunea 2, există sub-opţiuni la trei niveluri:

- Tipul de instrument juridic. Opţiunea unei directive sectoriale a fost înlăturată, fiind considerată incompatibilă cu principiile unei mai bune legiferări. Prin urmare, au fost păstrate opţiunile unei directive de modificare şi a unei directive de sine stătătoare .

- Domeniul de aplicare. Poate fi precizat fie printr-o listă, fie printr-o definiţie generală; poate exclude în mod explicit anumite contracte sau, pur şi simplu, poate să facă referire la derogările permise de tratat; poate fie să conţină noi praguri, fie să păstreze pragurile stabilite în actuala directivă privind achiziţiile publice.

- Conţinut. Sunt posibile diferite opţiuni în ceea ce priveşte siguranţa aprovizionării, securitatea informaţiei, compensaţiile şi procedurile de atribuire.

EVALUAREA IMPACTULUI

Alegerea opţiunilor

Opţiunea 1. În lipsa oricărei acţiuni din partea UE, larg răspândita derogare de la normele CE aplicabilă achiziţionării de echipament militar şi de echipament de securitate sensibil va continua cu certitudine. Comunicarea interpretativă poate frâna recurgerea la articolul 296 din tratat pentru achiziţionarea de echipament non-militar; este însă probabil ca aceasta să aibă un efect redus asupra achiziţionării de echipament militar şi niciun efect asupra achiziţionării de echipament sensibil de securitate. Codul de conduită al AEA poate, cel mult, să reducă consecinţele negative ale derogării permise la articolul 296 din tratat, dar nu şi abuzul utilizării acesteia. Drept rezultat, piaţa de echipamente militare şi de echipamente sensibile de securitate nu ar dobândi mai multă transparenţă şi deschidere. Consecinţele negative asupra costurilor, eficienţei şi competitivităţii ar exista în continuare.

Opţiunea 2. Înainte de a evalua impactul unei posibile directive, trebuie luate unele decizii cu privire la caracteristicile acesteia.

(a) Directivă de sine stătătoare vs. directivă de modificare

Alegerea instrumentului este în principal o chestiune de tehnică legislativă şi s-a făcut pe baza a patru criterii: îmbogăţirea acquis -ului, conformitatea cu principiile unei mai bune legiferări, certitudinea juridică şi vizibilitatea.

O directivă de sine stătătoare ar fi un instrument mai vizibil, mai clar, mai uşor de citit şi, prin urmare, mai uşor de folosit de către autorităţile contractante. În plus, aceasta ar facilita conservarea acquis -ului (şi anume dispoziţiile actualei directive privind achiziţiile publice) şi ar oferi o mai mare flexibilitate la stabilirea unor dispoziţii adaptate domeniului în discuţie. Nu în ultimul rând, marea majoritate a statelor membre preferă o directivă de sine stătătoare.

(b) Domeniul de aplicare

Domeniul de aplicare trebuie definit având în vedere principalul obiectiv, şi anume limitarea utilizării derogărilor la cazurile excepţionale. În consecinţă, domeniul de aplicare potenţial al noilor norme trebuie păstrat cât mai larg cu putinţă. În acelaşi timp, trebuie respectate drepturile statelor membre care decurg din tratat de a nu aplica legislaţia CE din motive fundamentale de securitate. Pe baza acestor criterii, cele mai bune opţiuni sunt:

- definirea domeniului de aplicare printr-o definiţie generală şi nu printr-o listă;

- limitarea numărului de excepţii explicite şi referirea mai curând la derogările menţionate în tratat;

- păstrarea actualelor praguri ale CE.

(c) Conţinut

- Noile norme trebuie să aibă drept scop punerea în aplicare a principiilor pieţei unice pe pieţele de apărare. Pe de altă parte, acestea trebuie să ofere suficientă protecţie şi flexibilitate pentru a garanta interesele de securitate ale statelor membre. Pe baza acestor două criterii, cele mai bune opţiuni sunt:

- În ceea ce priveşte siguranţa aprovizionării , să se permită autorităţilor contractante: (1) să solicite furnizorilor dovezi care să ateste capacitatea acestora de a-şi îndeplini obligaţiile legate de export, de transfer şi de tranzit; (2) să folosească siguranţa aprovizionării drept criteriu de selecţie pentru evaluarea capacităţii tehnice a furnizorilor şi, de asemenea, să solicite furnizorilor un angajament de garantare pe viitor a imperativelor de siguranţă a aprovizionării.

- În ceea ce priveşte securitatea informaţiei , să se permită autorităţilor contractante: (1) să nu dezvăluie informaţii confidenţiale pe perioada procedurii de licitaţie; (2) să utilizeze abilitatea de a garanta securitatea informaţiei ca un criteriu de selecţie pentru evaluarea capacităţii tehnice a furnizorilor.

- În ceea ce priveşte compensaţiile , acestea să nu fie menţionate. Întrucât compensaţiile atrag în general discriminări prin însăşi natura lor, acestea contravin în mod direct dispoziţiilor tratatului. În consecinţă, normele CE privind aprovizionarea nu trebuie nici să permită, nici să reglementeze compensaţii. Pe de altă parte, interzicerea în mod explicit a compensaţiilor ar putea crea impresia că acestea ar fi permise în mod automat în cazul contractelor de achiziţii pentru apărare exceptate în temeiul articolului 296 din tratat. Această supoziţie este însă greşită. De aceea, pare recomandabil să se lase la latitudinea statelor membre menţinerea unor eventuale cerinţe privind compensaţiile, compatibile cu legislaţia UE.

- Să se permită procedura de negociere cu publicare prealabilă a unui anunţ de participare ca procedură standard, dar să se limiteze recurgerea la procedura de negociere fără publicare prealabilă la cazurile strict necesare.

Impactul opţiunilor alese

- Impactul juridic . Este de aşteptat că o directivă va ameliora considerabil actualul cadru legislativ fragmentat privind achiziţiile pentru apărare. De asemenea, o directivă ar îmbunătăţi semnificativ claritatea juridică. Autorităţile responsabile cu atribuirea contractelor ar putea stabili ce legislaţie să aplice şi ar putea să justifice, dacă este necesar, decizia luată. Acest lucru ar creşte certitudinea juridică pentru toate părţile.

- Costurile administrative . Posibilul impact negativ atât asupra industriei, cât şi asupra autorităţilor contractante ar fi unul redus. Pe termen mediu şi lung, o mai mare transparenţă va reduce cu siguranţă costurile administrative pentru întreprinderi, în particular pentru IMM-uri.

- Impactul economic . Acesta depinde considerabil de acceptarea directivei de către autorităţile contractante. Acceptarea se va consolida cu siguranţă în timp. Iniţial, directiva ar putea avea impact în principal asupra achiziţiilor de echipamente deja disponibile pe piaţă şi a echipamentelor mai puţin sofisticate din punct de vedere tehnologic. O deschidere mai mare a pieţelor are potenţialul de a spori şansele întreprinderilor de a câştiga contracte transfrontaliere, permiţând astfel celor mai competitive întreprinderi europene să realizeze economii de scară. Reducerea costului unitar ar contribui în continuare la creşterea competitivităţii produselor acestora pe piaţa globală. Pe de altă parte, autorităţile contractante ar obţine o calitate mai bună în schimbul preţului plătit.

- Aspecte internaţionale . Introducerea normelor UE în domeniul achiziţiilor pentru apărare şi securitate sensibile nu ar schimba situaţia în ceea ce priveşte comerţul de armament cu ţări terţe. Acesta din urmă ar rămâne reglementat de normele OMC, mai exact de Acordul privind achiziţiile publice. Autorităţile contractante ar fi în continuare libere să invite la licitaţie doar întreprinderi din UE sau să includă, de asemenea, şi întreprinderi care nu fac parte din UE.

SISTEMELE DE MONITORIZARE şI EVALUARE

Comisia va continua să calculeze în fiecare an principalii indicatori economici pe baza cărora se face evaluarea transparenţei şi concurenţei pe pieţele de apărare. De asemenea, aceasta îşi va continua dialogul politic cu statele membre. Este necesară efectuarea unei prime evaluări a impactului directivei asupra costurilor administrative la cinci ani de la adoptarea acesteia. Pe termen lung, trebuie planificată şi o evaluare a impactului economic.

CONCLUZII

Introducerea în legislaţia UE privind achiziţiile de norme adaptate specificului contractelor de apărare şi de securitate sensibile pare indispensabilă pentru limitarea utilizării derogării prevăzute la articolul 296 din tratat şi la articolul 14 din directiva privind achiziţiile publice la cazurile excepţionale, astfel cum a hotărât CEJ. O directivă de sine stătătoare pare cel mai potrivit instrument juridic pentru realizarea acestui lucru.

Adoptarea unei directive privind achiziţiile pentru apărare şi achiziţiile sensibile pentru securitate constituie urmarea logică a comunicării interpretative din decembrie 2006, care explică condiţiile de recurgere la articolul 296 din tratat în domeniul achiziţiilor pentru apărare. În acelaşi timp, aceasta reprezintă continuarea naturală a codului de conduită al AEA, care are drept scop creşterea transparenţei contractelor pentru apărare care îndeplinesc criteriile de aplicare a articolului 296 din tratat.

Având în vedere multitudinea de factori care conturează pieţele de apărare, este dificil să se cuantifice impactul economic scontat al unei astfel de directive. În general însă, directiva are potenţialul de a schimba situaţia. Introducerea armamentului, a muniţiei şi a materialului de război, precum şi a echipamentului sensibil de securitate în cadrul pieţei unice constituie în sine un puternic semnal politic că UE este pregătită să construiască o piaţă europeană a echipamentelor de apărare. Prin coordonarea procedurilor naţionale, directiva va clarifica actualul amalgam normativ. Aceasta va facilita utilizarea de către statele membre a normelor UE şi, în plus, va îngreuna justificarea posibilelor derogări. Acest lucru, la rândul său, va reduce numărul de derogări şi va îmbunătăţi astfel transparenţa, nediscriminarea şi deschiderea pieţelor de apărare în UE.

Pentru a face noile norme cât mai eficiente posibil, Comisia trebuie să ia în considerare o serie de măsuri însoţitoare. Organizarea de cursuri speciale de instruire pentru personalul Comisiei şi alocarea de resurse suplimentare pentru monitorizarea activă a pieţelor de securitate şi apărare par a fi extrem de importante. Comisia trebuie, de asemenea, să urmărească continuarea iniţiativelor în domenii conexe, în special în domeniul siguranţei aprovizionării şi al standardizării, precum şi să ia în considerare iniţierea de noi acţiuni, în special în domeniul securităţii informaţiilor şi al compensaţiilor.

Pregătirea normelor de achiziţie ale CE privind echipamentele de apărare şi echipamentele sensibile reprezintă doar un pas, însă unul important, spre instituirea unei pieţe europene a echipamentelor de apărare (şi de securitate).