DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI Rezumatul evaluării impactului Care însoțește documentul Comunicarea O strategie a UE privind adaptarea la schimbările climatice /* SWD/2013/0131 final */





DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI Rezumatul evaluării impactului Care însoțește documentul Comunicarea O strategie a UE privind adaptarea la schimbările climatice 1. Aspecte procedurale și consultarea părților interesate Strategia UE privind adaptarea este inclusă în Programul de lucru al Comisiei pentru 2013[1] și se bazează pe Cartea albă „Adaptarea la schimbările climatice: către un cadru de acțiune la nivel european”[2]. Evaluarea impactului a fost redactată de Direcția Generală Politici Climatice, la elaborare contribuind și recomandările Comitetului de evaluare a impactului. Procesul de elaborare a raportului a inclus consultarea Grupului director privind adaptarea, format din reprezentanți ai statelor membre și ai părților interesate, o consultare publică online și diverse ateliere organizate împreună cu statele membre și cu părțile interesate. În general, părțile interesate s-au declarat în favoarea unor măsuri suplimentare privind adaptarea promovate de UE, recunoscând totodată că majoritatea impacturilor schimbărilor climatice trebuie abordate la nivel local. Toate părțile interesate consideră că integrarea adaptării în inițiativele cheie ale UE este o prioritate și că oferă cadrul adecvat, instrumentele de informare și fondurile UE care permit integrarea eficace a aspectelor legate de adaptare la toate nivelurile de guvernare. Unele state membre ar fi împotriva unui instrument legislativ la nivelul UE pentru promovarea adoptării strategiilor naționale de adaptare. 2. Definirea problemei, contextul de politică și subsidiaritatea 2.1. Prezentarea contextului Chiar dacă de astăzi nu ar mai exista emisii de gaze cu efect de seră, tot am asista la schimbări climatice majore. Prin urmare, nu avem de ales, decât să facem față impacturilor inevitabile ale schimbărilor climatice și costurilor economice, de mediu și sociale ale acestora. Adoptarea din timp a unor măsuri va însemna o reducere a costurilor generate de daune ulterior. Gestionarea riscurilor legate de schimbările climatice implică îmbinarea eforturilor de adaptare cu cele de atenuare, deoarece rezultatele eforturilor de atenuare de azi vor determina gradul de adaptare necesar în viitor. Totodată, atingerea unor niveluri ale impacturilor negative care vor fi imposibil de abordat prin metoda adaptării trebuie evitată prin atenuare. Adaptarea la schimbările climatice este o chestiune orizontală, afectând, în măsuri diferite, toate sectoarele economice, toate sistemele de mediu și toți cetățenii. Dată fiind diversitatea Europei, impacturile climatice și vulnerabilitățile variază de la o regiune la alta și sunt, de asemenea, foarte specifice situațiilor locale. 2.2. Contextul de politică Cartea albă privind adaptarea din 2009 cuprindea 33 de acțiuni, cele mai multe fiind implementate de atunci. Sunt necesare eforturi suplimentare pentru abordarea lacunelor de cunoștințe și în privința integrării, deoarece adaptarea trebuie consolidată în principalele politici ale UE. Până în ianuarie 2013, 15 state membre au adoptat o politică de adaptare (strategie și/sau plan). Deși sunt, fără îndoială, un bun punct de pornire pentru acțiunile de adaptare, aceste strategii și planuri de acțiune sunt adesea neoperaționalizate sau sunt doar parțial operaționalizate. În propunerea Comisiei din 2011 pentru următorul Cadru financiar multianual (CFM) pentru 2014-2020, integrarea este recunoscută drept abordarea predilectă din CFM pentru facilitarea contribuției necesare la o economie cu emisii reduse de carbon și rezistentă la schimbările climatice[3]. 2.3. Care sunt problemele specifice și valoarea adăugată aferente măsurilor la nivelul UE Există posibilitatea accelerării măsurilor de adaptare ale UE prin abordarea următoarelor aspecte: UE poate contribui la luarea unor decizii informate în privința adaptării la toate nivelurile, creând valoare adăugată și economii de scară pentru completarea lacunelor de cunoștințe și pentru împărtășirea cunoștințelor. UE poate sprijini măsurile de adaptare luate la nivel național și/sau regional pentru a acoperi întregul teritoriu al UE. În sfârșit, UE are responsabilitatea de a integra adaptarea în propriile sale politici și programe financiare. 3. Obiective – Scopul general al strategiei UE privind adaptarea este de a contribui eficient la realizarea unei Europe mai rezistente la schimbările climatice. Se acordă o atenție deosebită chestiunilor și sectoarelor transfrontaliere care sunt strâns integrate la nivelul UE prin politici comune. Acest lucru presupune îndeplinirea obiectivelor specifice de mai jos. Luarea deciziilor în mai bună cunoștință de cauză: strategia UE privind adaptarea ar trebui să aprofundeze înțelegerea adaptării, să îmbunătățească și să extindă baza de cunoștințe, precum și să sporească diseminarea informațiilor legate de adaptare. Obiectivul operațional 1a: până în 2020, lacunele de cunoștințe prioritare identificate în 2013 vor fi fost completate. Obiectivul operațional 1b: cel târziu din 2020, instrumentele de comunicare vor permite accesul facilitat al factorilor de decizie, inclusiv al statelor membre, al autorităților locale și al firmelor, la informațiile disponibile legate de adaptarea la schimbările climatice. Creșterea rezistenței teritoriului UE: strategia UE privind adaptarea ar trebui să promoveze măsurile de adaptare luate la un nivel inferior celui al UE, precum și să sprijine și să faciliteze schimburile și coordonarea. Astfel, strategia ar trebui să abordeze impacturile climatice și măsurile de adaptare transfrontaliere. Obiectivul operațional 2a: până în 2017, toate statele membre vor fi adoptat una sau mai multe strategii de adaptare, completate după caz de strategii regionale sau locale. Obiectivul operațional 2b: până în 2020, orașele cu peste 150 000 de locuitori vor fi adoptat o strategie de adaptare. Sporirea rezistenței unor sectoare vulnerabile cheie: Strategia UE privind adaptarea ar trebui să ducă la dezvoltarea unor inițiative pentru integrarea coerentă și cuprinzătoare aspectelor legate de schimbările climatice în sectoare puternic integrate la nivelul UE prin politici comune. Obiectivul operațional 3a: până în 2020, aspectele legate de adaptare vor fi fost integrate în mod coerent și cuprinzător în politicile cheie ale UE. Obiectivul operațional 3b: cel târziu din 2020, noile investiții majore în infrastructură vor fi rezistente la schimbările climatice. 4. Opțiuni de politică Opțiunile politice cuprind o gamă amplă de potențiale instrumente de intervenție, de la măsuri fără caracter normativ la legislație, și includ intervenția directă. Tabelul 1: Lista opțiunilor luate în considerare în scopul acestui raport de evaluare a impactului Problemă || Factori || Obiectiv specific || Obiectiv operațional || Opțiuni Furnizare de informații și orientări || Intervenție directă || Abordare legislativă Lacune privind cunoștințele și accesul la informație || Activități de cercetare necoordonate || Luarea deciziilor în mai bună cunoștință de cauză || Până în 2020, LACUNELE DE CUNOȘTINȚE prioritare identificate în 2013 vor fi fost completate || 1A: Efectuarea unei evaluări comune privind vulnerabilitatea la schimbările climatice în UE || 1B: Elaborarea unei strategii privind lacunele de cunoștințe || Instrumente incomplete pentru diseminarea cunoștințelor || Cel târziu din 2020, INSTRUMENTELE DE COMUNICARE vor permite accesul factorilor de decizie la informațiile disponibile legate de adaptarea la schimbările climatice || 1C: Îmbunătățirea platformei Climate-ADAPT în raport cu situația actuală || 1D: Sprijinirea schimburilor între domeniul științific și cel al politicii în ceea ce privește adaptarea || 1E: Propunerea de instituire obligatorie a unor platforme naționale privind adaptarea Lacune în ceea ce privește măsurile de adaptare la un nivel inferior celui al UE || Bariere legate de cunoștințe, bariere financiare și bariere generate de reticența politică Absența luării în calcul a impacturilor transfrontaliere || Creșterea rezistenței TERITORIULUI UE || Până în 2017, toate STATELE membre vor fi adoptat o strategie de adaptare || 2A: Orientări pentru elaborarea strategiilor de adaptare naționale || 2B: Utilizarea finanțării Life+ pentru sprijinirea pregătirii strategiilor de adaptare și pentru proiecte-de referință privind adaptarea || 2C: Propunere a Comisiei privind adoptarea strategiilor naționale de adaptare. Trei subopțiuni: i/abordare nelegislativă ii/recurgere ulterioară la legislație iii/măsuri legislative imediate Până în 2020, principalele ORAȘE și REGIUNI vor fi adoptat o strategie de adaptare || 2D: Sprijinirea organizării în orașele din UE a campaniei UNISDR „Making Cities Resilient” || 2E: Includerea adaptării în cadrul Convenției primarilor || Lacune în ceea ce privește integrarea adaptării în anumite sectoare cheie || Integrare incompletă și incoerentă Bariere financiare și bariere legate de cunoștințe în calea luării unor decizii de investiții și de afaceri rezistente || Sporirea rezistenței unor SECTOARE VULNERABILE cheie || Până în 2020, va fi fost realizată INTEGRAREA coerentă și cuprinzătoare a adaptării în politicile UE || 3A: Orientări privind modalitățile de imunizare la schimbările climatice a politicii de coeziune și a politicii agricole comune || 3B: Includerea în politicile UE a priorităților în materie de integrare și implicarea principalelor părți interesate || 3C: Stabilirea unui nou calendar pentru revizuirea legislației UE ca parte a exercițiului de integrare Cel târziu din 2020, INVESTIȚIILE majore în infrastructură vor fi rezistente la schimbările climatice || 3D: Orientări pentru dezvoltatorii de proiecte în ceea ce privește imunizarea investițiilor vulnerabile || 3E: Promovarea includerii aspectelor legate de adaptarea la schimbările climatice în standardele privind infrastructura relevante || 3F: Propunere privind cerințele obligatorii referitoare la rezistența la schimbările climatice a proiectelor de infrastructură 5. Analiza impacturilor și compararea opțiunilor 5.1. Opțiunile incluse în pachetul de politici preferat sunt prezentate cu caractere italice. 5.2. Opțiuni privind promovarea luării deciziilor în mai bună cunoștință de cauză Opțiunea 1A – Efectuarea doar a unei evaluări comune privind vulnerabilitatea la schimbările climatice nu ne-ar permite să beneficiem de numeroasele abordări și metodologii disponibile în prezent, iar evaluarea nu ar fi exactă în privința circumstanțelor specifice. Opțiunea 1B – adoptarea unei strategii privind lacunele de cunoștințe presupune cooperarea cu părțile interesante în vederea identificării priorităților în materie de cercetare pentru adaptare pentru următorii șapte ani. Această strategie va consolida producerea de cunoștințe, mai ales în legătură cu nevoile de politică existente exprimate la nivel național și sectorial și permite o mai bună raționalizare a fondurilor existente. Opțiunea 1C – Promovarea interacțiunilor dintre Climate-ADAPT și alte baze de date contribuie la o mai bună luare a deciziilor, asigurând diseminarea informațiilor și vizând în mod specific mai buna gestionare a datelor și integrarea datelor și serviciilor. Se preconizează că utilizatorii finali vor beneficia de mai multă eficientă, precum și de un ghișeu unic atunci când Climate-ADAPT devine punctul central pentru informare privind adaptarea în Europa. Opțiunea 1D – sprijinirea schimburilor între comunitatea științifică și factorii de decizie politici contribuie la îmbunătățirea diseminării informațiilor și permite realizarea unui schimb cât se poate de direct între statele membre, Comisie și părțile interesate, ceea ce poate spori consolidarea capacităților și poate contribui la o mai bună înțelegere a adaptării. Opțiunea 1E – portaluri naționale obligatorii dedicate adaptării, ar avea doar impacturi limitate în comparație cu situația actuală. 5.3. Opțiuni privind promovarea adaptării la un nivel inferior celui al UE Se preconizează că, prin prevederea în cadrul opțiunii 2A – Orientări UE pentru politici de adaptare, a mai multor instrumente și surse de informare diferite în legătură cu toate chestiunile care trebuie abordate în pregătirea strategiilor de adaptare, se vor realiza economii în cazul fiecărui stat membru. Măsurile preventive vor spori capacitatea de reacție și vor reduce eventualele costuri aferente daunelor. Totuși, doar orientările nu vor elimina toate barierele în calea unei adaptări eficace, precum constrângerile financiare cu care se confruntă statele membre sau autoritățile regionale în procesul de elaborare a strategiilor de adaptare. Opțiunea 2B – Utilizarea programului Life+ va contribui direct la luarea unor măsuri de adaptare suplimentare prin facilitarea transferului de experiență între statele membre și prin sprijinirea strategiilor de adaptare. Mai mult decât atât, această opțiune garantează, de asemenea, luarea deciziilor în mai bună cunoștință de cauză, prin identificarea și sprijinirea proiectelor de referință intersectoriale și transfrontaliere relevante. Eficacitatea, eficiența și coerența celor trei abordări din cadrul opțiunii 2C – propunere a Comisiei privind adoptarea strategiilor de adaptare – abordare nelegislativă, recurgere ulterioară la legislație și măsuri legislative imediate – trebuie analizate în conjuncție cu implementarea opțiunii 2A – orientări și a opțiunii 2B – prezentată mai sus. Abordarea nelegislativă este o continuare a abordării prezentate în cartea albă din 2009 și se preconizează că eficacitatea ei suplimentară ar fi redusă. Recurgerea ulterioară la legislație va da statelor membre oportunitatea de a utiliza orientările și finanțarea LIFE+ la elaborarea strategiei lor de adaptare, oferind în același timp un impuls politic pentru luarea unor măsuri de adaptare, în special în sensul accelerării procesului în statele membre care întreprind în prezent măsuri de adaptare. Riscul este ca, în cazul statelor membre care nu acționează în vederea adaptării, stimulentul politic să fie insuficient pentru a lua acum măsuri de adaptare. Îmbinarea unei propuneri legislative imediate cu adoptarea orientărilor și cu disponibilitatea oportunităților de finanțare Life+ ar putea crește probabilitatea ca toate statele membre să elaboreze o strategie de adaptare până în 2017. Totuși, unele state membre și-au exprimat dezaprobarea față de utilizarea unui instrument juridic, argumentând că abordările legislative ar fi premature, având în vedere că multe dintre statele membre elaborează deja programe de lucru și iau măsuri la nivel intern. Opțiunea 2D – campania UNISDR „Making Cities Resilient” este considerată mai puțin eficace în ceea ce privește promovarea măsurilor de adaptare în toate orașele din UE decât Opțiunea 2E – includerea adaptării în cadrul Convenției primarilor. Această opțiune ar contribui la creșterea rezistenței la nivel local și la căutarea unor sinergii cu obiectivele legate de atenuare. În ceea ce privește angajamentele de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră, eficacitatea inițiativei Convenția Primarilor a fost deja constatată. 5.4. Opțiuni bazate pe promovarea adaptării în sectoarele cheie Opțiunea 3A - orientări privind modalitățile de imunizare la schimbările climatice a politicii de coeziune și a politicii agricole comune va facilita integrarea aspectelor legate de adaptarea la schimbările climatice în programele și proiectele operaționale și de dezvoltare rurală, în conformitate cu propunerile Comisiei pentru viitorul CFM. Această opțiune va contribui la creșterea rezistenței sectoarelor vulnerabile, precum agricultura, silvicultura, energia, transporturile și construcțiile. Pentru a fi pe deplin eficace, această abordare trebuie să fie completată de eforturi suplimentare, atât din partea autorităților de gestionare de la nivel regional sau local, cât și din partea Comisiei, pentru sporirea consolidării capacităților. Opțiunea 3B – includerea priorităților în materie de integrare și implicarea părților interesate contribuie la identificarea domeniilor și sectoarelor unde în care este necesară o integrare mai puternică, precum sănătatea, energia, transporturile, asigurările, infrastructura, pescuitul, comerțul, turismul, învățământul și politicile sociale. Implicarea tot mai puternică a sectorului financiar și a celui al asigurărilor ar crește nivelul de sensibilizare în privința adaptării și ar contribui la comunicarea informațiilor legate de adaptare. Un nou calendar pentru revizuirea unor acte legislative cheie ale UE, opțiunea 3C, ar putea fi dificil de realizat din cauza caracterului său politic. În plus, fapt evidențiat de evoluția politicii UE privind apa, măsurile voluntare pot face ca revizuirea legislației să nu fie necesară într-o etapă mai timpurie. – Opțiunile 3D - Orientări pentru dezvoltatorii de proiecte și 3E – includerea aspectelor legate de adaptare în standardele privind proiectarea sunt primi pași importanți spre sporirea rezistenței investițiilor în infrastructuri cheie. Integrarea aspectelor legate de schimbări climatice în standardele CEN-CENELEC ar avea impacturi reale doar dacă standardele ar fi, în sfârșit, modificate pentru a reflecta impacturile potențiale ale schimbărilor climatice. Pentru aceasta ar fi nevoie de timp și de interacțiuni suplimentare cu părțile interesate din sectoarele afectate. Incertitudinea aferentă modelelor referitoare la schimbările climatice și eventuala lipsă a datelor/informațiilor privind impacturile climatice în cazul anumitor amplasamente ale unor proiecte fac ca opțiunea 3E – abordare obligatorie – să fie dificil de pus în practică. 6. Discuție Pentru adaptare este nevoie de o contribuție a unor programe de cercetare și dezvoltare, iar acestea sunt necesare deja acum, pentru a face față impacturilor actuale ale schimbărilor climatice, dar și pentru a se putea elabora planuri și lua decizii pe termen scurt și mediu. Eforturi suplimentare pentru promovarea coordonării în vederea producerii și diseminării de cunoștințe (opțiunile 1B și 1D) ar spori semnificativ eficiența în materie de utilizare a fondurilor UE puse la dispoziție pentru cercetarea privind adaptarea la schimbările climatice, ceea ce ar completa mai repede lacunele privind cunoștințele și ar facilita procesul decizional. Prin implementarea opțiunii 1C, Climate-ADAPT va deveni principala sursă de informații privind adaptarea în Europa. Deciziile privind adaptarea vor fi mai solide, cu un impact pozitiv asupra rezistenței sistemelor economic, social și de mediu. Furnizarea de instrumente de sprijin pentru elaborarea de strategii privind adaptarea în toate statele membre înseamnă că instrumentele cele mai de bază necesare pentru sporirea rezistenței Europei sunt disponibile, că sunt în curs evaluări minime ale riscurilor și vulnerabilităților și că sunt planificate măsuri de adaptare pentru întregul teritoriu al UE. Problemele legate de acceptabilitate ar împiedica selectarea unei propuneri legislative acum, însă îmbinarea între orientări (opțiunea 2A) și oportunitățile de finanțare Life+ (opțiunea 2B) poate oferi sprijinul necesar statelor membre care doresc să ia măsuri pentru adaptarea la schimbările climatice, în special statelor care au început deja să-și elaboreze propriile cadre pentru adaptare. Etapa de revizuire a strategiei de adaptare va facilita luarea deciziei dacă ar trebui utilizat un instrument legislativ pentru facilitarea îndeplinirii obiectivelor generale ale strategiei UE privind adaptarea. De asemenea, UE va sprijini măsurile întreprinse la nivel local și regional și va facilita transferul de experiență și adoptarea de soluții inovatoare prin proiecte demonstrative transfrontaliere și intersectoriale, în special în cele mai vulnerabile domenii și sectoare. Rolurile cheie pe care trebuie să le joace orașele în procesul de adaptare la schimbările climatice sunt, de asemenea evidențiate, iar UE va contribui la promovarea și facilitarea adaptării la nivel local (opțiunea 2D). Până în 2020, toate politicile UE relevante care vor fi fost revizuite vor include aspecte legate de schimbările climatice, iar Comisia se va implica alături de principalele părți interesate pentru a se asigura că, chiar și în lipsa reviziei, sunt integrate aspectele legate de adaptare (opțiunea 3B). În plus, fondurile UE vor promova investițiile rezistente la schimbările climatice, mai ales în domeniul agriculturii, al energiei, al transporturilor și al infrastructurii clădirilor (opțiunile 3D și 3E), contribuind la o economie UE sustenabilă și rezistentă (opțiunea 3A). Interacțiunile suplimentare cu sectorul asigurărilor și cu cel financiar vor duce la o funcționare mai eficientă a pieței, sporind capacitatea de adaptare a firmelor din UE. 7. Monitorizare și evaluare Până în 2018 este programată o revizuire a strategiei UE privind adaptarea, pentru a se evalua dacă vor fi necesare măsuri suplimentare în vederea îndeplinirii obiectivelor strategiei. [1] COM (2012) 629 final vol.2/2. [2] COM(2009) 147 final. [3] http://ec.europa.eu/budget/reform/commission-proposals-for-the-multiannual-financial-framework-2014-2020/index_en.htm