GLOSAR

Axe : În perioada de programare 2007-2013, sprijinul pentru dezvoltare rurală se acordă prin intermediul a trei axe tematice, care constituie grupuri coerente de măsuri de dezvoltare rurală, și al unei axe orizontale dedicate abordării LEADER (axa LEADER).

Contract multianual de furnizare : Tip de contract prin care sunt stabilite condițiile comerciale care reglementează relația dintre un producător agricol și un procesator sau distribuitor pe o perioadă de mai mulți ani.

"Efectul de balast" ("efectul deadweight") : Situația în care un proiect subvenționat ar fi fost integral sau parțial realizat chiar și fără grantul acordat.

Efectul de dislocare : Măsura în care o activitate promovată prin sprijin din partea sectorului public este contrabalansată de reducerea activității în altă parte.

FEADR : Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală.

Măsura 123 : Măsura care vizează "creșterea valorii adăugate a produselor agricole și forestiere".

Măsură : Sistem de ajutor pentru punerea în aplicare a unei politici. O măsură definește normele aplicabile proiectelor care pot fi finanțate în cadrul unei axe.

Orientările strategice comunitare : Prin aceste orientări strategice, Consiliul identifică prioritățile Uniunii Europene pentru Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR). Intenția este de a asigura coerența politicii de dezvoltare rurală cu alte politici ale Uniunii Europene, în special cele din domeniul coeziunii și al mediului, și de a veni în completarea punerii în aplicare a noii politici agricole comune (PAC) și a restructurării pe care a antrenat-o adoptarea acesteia.

PAC : Politica agricolă comună - ansamblul de acte legislative și de practici adoptate de Uniunea Europeană pentru a aplica o politică comună și unitară în domeniul agriculturii.

Perioadă de programare : Cadru multianual de planificare și de implementare a politicilor UE, cum ar fi politica de dezvoltare rurală; actuala perioadă corespunzătoare dezvoltării rurale se întinde între 2007 și 2013.

Program de dezvoltare rurală : document de programare elaborat de un stat membru și aprobat de Comisie în vederea planificării și a implementării politicii de dezvoltare rurală a UE. Un program de dezvoltare rurală poate fi elaborat fie la nivel regional, fie la nivel național.

SINTEZĂ

I. În cadrul politicii de dezvoltare rurală a UE, întreprinderile care prelucrează și comercializează produse agricole pot beneficia de granturi acordate prin intermediul unei măsuri intitulate "Creșterea valorii adăugate a produselor agricole și forestiere", măsură care vizează îmbunătățirea competitivității sectorului agricol și a sectorului forestier. Pentru actuala perioadă de programare, și anume 2007-2013, bugetul UE alocat acestei măsuri se ridică la aproximativ 5,6 miliarde de euro. Această finanțare este completată de fonduri naționale, sprijinul total din partea sectorului public ridicându-se, astfel, la nouă miliarde de euro.

II. Curtea a examinat în cadrului său dacă sprijinul UE a contribuit în mod eficace și eficient la creșterea valorii adăugate a produselor agricole. Curtea a analizat, în special, dacă măsura a fost concepută și implementată astfel încât să asigure finanțarea eficientă a proiectelor care răspund unor nevoi clar identificate și dacă măsura este monitorizată și evaluată într-un mod care să permită demonstrarea rezultatelor sale.

III. După cum era de așteptat, proiectele au contribuit în principal la ameliorarea performanței financiare a societăților vizate și este posibil ca un număr de proiecte auditate să conducă la o anumită creștere a valorii adăugate. Aceste rezultate nu pot fi însă atribuite modului în care a fost concepută măsura și nici procedurilor de selecție utilizate de statele membre. Nu existau suficiente probe care să demonstreze că societățile care au beneficiat de sprijin aveau într-adevăr nevoie de o subvenție sau care să pună în evidență obiectivele de politică specifice care ar fi trebuit atinse cu ajutorul subvenției. Curtea concluzionează că sprijinul nu a fost direcționat în mod sistematic către proiecte care să contribuie în mod eficace și eficient la creșterea valorii adăugate a produselor agricole.

IV. Statele membre trebuie să elaboreze programe de dezvoltare rurală prin care să adapteze sprijinul oferit la nevoile lor, fixând obiective naționale sau regionale și stabilind domeniul de aplicare al măsurii astfel încât să asigure utilizarea eficientă a finanțării disponibile. Cu toate acestea, Curtea a constatat că au fost stabilite doar obiective generale, care nu demonstrau modul prin care finanțarea ar fi trebuit să contribuie la creșterea valorii adăugate a produselor agricole sau la ameliorarea competitivității sectorului agricol. În pofida acestei lipse de precizie, Comisia a aprobat programele.

V. Statele membre ar trebui să stabilească criterii de eligibilitate pentru a limita tipul de investiții sau de beneficiari eligibili pentru finanțare, precum și criterii de selecție pentru a identifica cele mai eficace și eficiente proiecte care urmează să beneficieze de sprijin. În urma auditului, s-a constatat că criteriile de eligibilitate stabilite permiteau aproape oricărei societăți de prelucrare a produselor agroalimentare să fie considerată eligibilă. Mai mult, sistemele de selecție erau deficitare sau inexistente; atunci când erau disponibile resurse suficiente – cum se întâmplă adesea la începutul unei perioade de programare –, sistemele de selecție nu erau aplicate deloc.

VI. Curtea a constatat că statele membre nu direcționează finanțarea către proiectele în cazul cărora există o nevoie demonstrabilă de sprijin din partea sectorului public. Astfel, există riscul ca măsura să se transforme într-o subvenție – un sprijin general oferit întreprinderilor care investesc în sectorul prelucrării produselor agroalimentare –, ceea ce atrage după sine riscul denaturării concurenței și pe cel al irosirii unor fonduri publice limitate.

VII. Aproape o cincime din bugetul UE alocat pentru ameliorarea competitivității sectorului agricol este direcționată către societățile de prelucrare a produselor agroalimentare, dar efectele asupra competitivității sectorului agricol pot fi numai indirecte și nu există nicio logică clară de intervenție. Cu toate acestea, mecanismele de monitorizare și de evaluare nu colectează informații cu privire la valoarea adăugată sau la efectele asupra competitivității sectorului agricol. Prin urmare, este puțin probabil ca mecanismele existente să ofere informațiile necesare pentru a demonstra succesul sau insuccesul finanțării acordate pentru măsura în cauză. De asemenea, este puțin probabil ca aceste mecanisme să constituie o bază pentru evaluarea eficacității măsurii în cadrul programării măsurilor de dezvoltare rurală pentru perioada 2014-2020.

VIII. În consecință, Curtea recomandă următoarele:

(a) programele elaborate de statele membre ar trebui să identifice în mod clar nevoile de finanțare și să stabilească obiective pertinente și măsurabile; Comisia ar trebui să aprobe numai programele care îndeplinesc aceste cerințe;

(b) criteriile de selecție ar trebui să fie definite astfel încât să permită identificarea celor mai eficace proiecte. Pentru a se garanta utilizarea eficientă a fondurilor UE, aceste criterii ar trebui să fie aplicate cu rigurozitate, chiar și atunci când există suficiente resurse bugetare pentru finanțarea tuturor proiectelor eligibile;

(c) Comisia și statele membre ar trebui să promoveze adoptarea unor bune practici cu privire la atenuarea riscului de apariție a efectului de balast și a efectului de dislocare;

(d) cadrul de monitorizare și de evaluare care se aplică proiectelor finanțate ar trebui să fie îmbunătățit pentru următoarea perioadă de programare, astfel încât să se asigure faptul că eficacitatea fondurilor cheltuite poate fi măsurată în mod corespunzător.

INTRODUCERE

1. În cadrul sprijinului acordat prin pilonul 2 al politicii agricole comune (PAC) pentru dezvoltarea rurală, este prevăzută o măsură specifică vizând "creșterea valorii adăugate a produselor agricole și forestiere" (denumită în continuare "măsura 123"). Măsura 123 contribuie la îndeplinirea obiectivului axei 1 de ameliorare a competitivității agriculturii și a silviculturii, așa cum a fost introdusă prin Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 (a se vedea caseta 1) [1].

2. Prin măsura 123 se poate acorda un sprijin din partea sectorului public pentru întreprinderile care au mai puțin de 750 de angajați sau a căror cifră de afaceri este mai mică de 200 de milioane de euro și care prelucrează și comercializează produse agricole și forestiere. Sprijinul este acordat pentru finanțarea de investiții care ar trebui să crească valoarea adăugată a acestor produse. Sprijinul ar trebui să contribuie, în cele din urmă, la ameliorarea competitivității sectorului agricol, de exemplu prin dezvoltarea unor noi oportunități de piață pentru produsele agricole [2]. Beneficiile secundare pot include crearea de locuri de muncă în zonele rurale și îmbunătățiri aduse mediului.

3. Ținând seama de cerințele legislației relevante de la nivelul UE, statele membre elaborează programe de dezvoltare rurală, la nivel național sau regional, în care definesc o strategie și propun măsuri pe care doresc să le aplice pentru a răspunde nevoilor identificate. Aceste programe devin operaționale numai după ce au fost aprobate de Comisie. Pasul următor constă în direcționarea fondurilor naționale și ale UE către proiecte de investiții, prin intermediul măsurii 123 și pe baza unor criterii de eligibilitate și de selecție. Diferitele etape ale procesului decizional care conduce la finanțarea unui proiect de investiții prin măsura 123 sunt prezentate în figura următoare.

CASETA 1

EXTRAS DIN REGULAMENTUL (CE) NR. 1698/2005

Axa 1

Ameliorarea competitivității sectoarelor agricol și forestier

Articolul 20

Măsuri

Ajutorul în favoarea competitivității sectoarelor agricol și forestier se referă la: … (b) măsuri menite să restructureze și să dezvolte capitalul fizic, precum și să promoveze inovația, prin: … (iii) creșterea valorii adăugate a produselor agricole și forestiere;

4. La sprijinul acordat de UE se adaugă cofinanțarea din fondurile publice naționale, astfel încât sprijinul total din partea sectorului public pentru această măsură se ridică la aproximativ nouă miliarde de euro. Măsura este utilizată, în principal, pentru subvenționarea costurilor de investiție ale beneficiarilor. Statele membre pot stabili rata ajutorului, respectând anumite limite. Majoritatea granturilor acoperă sume care variază între 20 % și 50 % din investițiile totale eligibile ale unei societăți.

5. Bugetul UE alocat în perioada 2007-2013 pentru măsura 123 se ridică la 5,6 miliarde de euro. Această sumă reprezintă 5,9 % din cheltuielile planificate ale UE pentru dezvoltarea rurală și 18 % din fondurile totale alocate pentru ameliorarea competitivității sectoarelor agricol și forestier (axa 1) [3]. Figura din anexa I prezintă o defalcare pe stat membru a fondurilor programate ale UE, precum și situația implementării financiare la sfârșitul anului 2011, dată până la care fusese cheltuit un procentaj de 35 % din cheltuielile planificate pentru perioada de programare.

FIGURĂ

+++++ TIFF +++++

6. Dat fiind că numai 5 % din cheltuielile aprobate pentru măsură vizează proiecte din domeniul forestier, acest audit s-a concentrat pe sprijinul acordat pentru creșterea valorii adăugate a produselor agricole. Investițiile finanțate sunt realizate de societăți nou-înființate sau de societăți existente și vizează, în general, achiziționarea de instalații și utilaje noi ori îmbunătățirea celor existente sau construirea de noi spații pentru prelucrarea și comercializarea produselor agricole (a se vedea caseta 2).

CASETA 2

EXEMPLE CARE ILUSTREAZĂ TIPURILE DE INVESTIȚII FINANȚATE PRIN MĂSURA 123

Printre altele, au fost finanțate investiții în utilaje de presat pentru producția de ulei de măsline …

+++++ TIFF +++++

… în echipamente pentru uscarea jambonului și …

+++++ TIFF +++++

… în sisteme pentru modernizarea prelucrării laptelui.

+++++ TIFF +++++

SFERA ȘI ABORDAREA AUDITULUI

7. Curtea a urmărit să evalueze dacă măsura a fost concepută și implementată astfel încât să asigure un raport costuri-beneficii optim și dacă proiectele finanțate au contribuit la atingerea obiectivelor măsurii. De asemenea, Curtea a evaluat dacă rezultatele măsurii, per ansamblu, au fost monitorizate și evaluate corespunzător, astfel încât să permită statelor membre și Comisiei să identifice problemele apărute și să reacționeze la acestea, precum și să ofere informații obiective cu privire la realizările obținute prin intermediul măsurii.

8. Întrebarea generală de audit a fost:

Sprijinul acordat de UE pentru industria de prelucrare a produselor agroalimentare a contribuit în mod eficace și eficient la creșterea valorii adăugate a produselor agricole?

Principalele subîntrebări au fost următoarele:

- Măsura a fost concepută astfel încât să asigure finanțarea eficientă a proiectelor care răspund unor nevoi clar identificate?

- Statele membre au implementat măsura ținând seama în mod corespunzător de raportul costuri-beneficii?

- Rezultatele măsurii au fost monitorizate și evaluate în mod corespunzător de Comisie și de statele membre?

9. În contextul acestui audit, s-a considerat că un proiect era eficace dacă era sustenabil și dacă acesta contribuia la realizarea unor obiective specifice ale programelor de dezvoltare rurală pentru măsura în cauză, precum și la creșterea valorii adăugate a produselor agricole. S-a considerat că finanțarea era eficientă dacă efectul de balast era limitat și dacă eventualele dislocări erau justificate [4].

10. Auditul Curții a cuprins șase programe de dezvoltare rurală naționale și regionale, selectate în principal datorită dimensiunii lor: Spania (Castilia și León), Franța, Italia (Lazio) , Lituania, Polonia și România. În Franța, programul național de dezvoltare rurală este implementat la nivel regional; în scopul acestui audit, a fost selectată regiunea Ron-Alpi.

11. Activitatea de audit a inclus o examinare a programelor de dezvoltare rurală, o examinare a sistemelor de gestiune ale statelor membre, precum și vizite separate de audit pentru 24 de proiecte finalizate din domeniul prelucrării produselor agroalimentare și desfășurate în aceste state membre, inclusiv pentru patru proiecte desemnate de statele membre ca exemple de bune practici. Restul proiectelor au fost selectate de Curte astfel încât să acopere proiecte tipice pentru cele finanțate în statele membre vizate. Anexa II conține o listă a proiectelor auditate. De asemenea, Curtea a examinat rapoartele de evaluare intermediară pentru 23 de programe de dezvoltare rurală (a se vedea lista din anexa III).

OBSERVAȚII

PARTEA ÎNTÂI:

MĂSURA A FOST CONCEPUTĂ ASTFEL ÎNCÂT SĂ ASIGURE FINANȚAREA EFICIENTĂ A PROIECTELOR CARE RĂSPUND UNOR NEVOI CLAR IDENTIFICATE?

12. Pentru a se asigura o bună gestiune financiară, este esențial ca măsura să fie bine concepută. În cadrul măsurii, se acordă sprijin din partea sectorului public pentru investiții realizate de societăți private din sectorul prelucrării și al comercializării produselor agroalimentare. Aceste întreprinderi își au propriile motivații și obiective, care pot coincide, dar nu în mod automat, cu obiectivul de politică al UE vizând ameliorarea competitivității sectorului agricol (a se vedea punctul 15). Sectorul agroalimentar este considerat a fi unul dintre cele mai competitive și mai inovatoare sectoare din lume [5]. Prin urmare, decizia de a acorda finanțare acestor societăți ar trebui să constituie un răspuns la o nevoie clar identificată. Este necesar să fie determinată necesitatea unei intervenții a sectorului public și să fie explicată logica potrivit căreia intervenția respectivă va ameliora competitivitatea sectorului agricol.

13. Prin urmare, stabilirea de obiective clare și specifice în programele de dezvoltare rurală, care să reflecte nevoile specifice ale statului membru sau ale regiunii în cauză, reprezintă o condiție prealabilă pentru selectarea proiectelor eficace [6]. De asemenea, aceste obiective reprezintă o bază pentru asigurarea răspunderii și pentru a se demonstra ce rezultate trebuie obținute și, ulterior, ce rezultate au fost efectiv obținute. Dacă nu sunt identificate nevoi specifice de intervenție a sectorului public și dacă obiectivele programului de dezvoltare rurală sunt prea generale, există riscul de a fi selectate proiecte a căror contribuție la creșterea valorii adăugate a produselor agricole și, deci, la ameliorarea competitivității sectorului agricol, este limitată sau chiar inexistentă.

14. Curtea a examinat legislația UE, programele de dezvoltare rurală și sistemele, procedurile și documentele statelor membre pentru a obține probe pe baza cărora să poată stabili dacă modul în care a fost concepută măsura 123, atât la nivelul UE, cât și la nivelul statelor membre, poate asigura finanțarea eficientă a proiectelor eficace care răspund unor nevoi clar identificate.

CONFORM LEGISLAȚIEI, STATELOR MEMBRE LE REVINE RESPONSABILITATEA DE A SE ASIGURA CĂ MĂSURA ESTE EFICACE ȘI EFICIENTĂ …

15. Legislația UE definește obiective numai la nivelul axelor politicii de dezvoltare rurală, în speță axa 1, care are ca obiectiv ameliorarea competitivității sectorului agricol [7]. Măsura 123 își propune să contribuie la acest obiectiv prin creșterea valorii adăugate a produselor agricole care sunt prelucrate sau comercializate în urma investițiilor realizate. În legislație nu se precizează ce formă trebuie să aibă valoarea adăugată (de exemplu, valoare pur financiară sau valoare din punctul de vedere al impactului asupra mediului sau al calității etc.) și nici cine ar trebui să beneficieze de pe urma acestei valori adăugate.

16. În perioada de programare precedentă, și anume 2000-2006 [8], a existat o măsură similară care prevedea următoarele: "Investițiile trebuie să contribuie la îmbunătățirea situației din sectorul de producție agricolă respectiv. Ele trebuie să garanteze producătorilor unor asemenea produse de bază o cotă parte corespunzătoare din profitul economic obținut." Schemele de sprijin anterioare [9] prevedeau și ele norme similare.

17. În actuala perioadă de programare, nu există astfel de cerințe. Conform regulamentului [10], investițiile în sectorul prelucrării și comercializării trebuie să amelioreze "nivelul global de performanță al întreprinderilor [sprijinite]"; altfel spus, legislația specifică numai faptul că ar trebui să existe un beneficiu pentru respectivele întreprinderi individuale de prelucrare și comercializare a produselor agroalimentare.

18. Prin eliminarea cerinței anterioare potrivit căreia sprijinul ar trebui să îmbunătățească situația producătorilor agricoli și prin faptul că nu sunt prevăzute dispoziții privind modul în care măsurile trebuie să contribuie la creșterea valorii adăugate, se urmărește simplificarea textelor juridice și asigurarea posibilității statelor membre de a defini măsura astfel încât aceasta să corespundă cât mai bine condițiilor și nevoilor lor specifice. Prin urmare, este de datoria statelor membre să se asigure că măsura conduce la creșterea valorii adăugate și contribuie la competitivitatea sectorului agricol. Comisia ar trebui să verifice respectarea acestor cerințe atunci când aprobă programele de dezvoltare rurală.

… DAR PROGRAMELE DE DEZVOLTARE RURALĂ ALE STATELOR MEMBRE NU JUSTIFICĂ ÎN MOD CLAR NECESITATEA MĂSURII

19. Prin procesul permanent de simplificare a legislației UE și datorită principiului subsidiarității, legislația UE a devenit destul de generală și neprescriptivă, așa cum se explică mai sus. Cu toate acestea, legislația [11] prevede că programele de dezvoltare rurală elaborate de statele membre la nivel național sau regional trebuie să fie mai specifice. Programele de dezvoltare rurală trebuie să fie aprobate de Comisie, căreia îi revine responsabilitatea globală pentru cheltuirea eficientă și eficace a bugetului UE.

20. Mai precis, programele de dezvoltare rurală trebuie să analizeze situația existentă, identificând punctele forte și punctele slabe, și să elaboreze o strategie în funcție de acestea. Programele trebuie să prezinte dovezi care să demonstreze că sprijinul este direcționat către obiective clar definite, care reflectă nevoile teritoriale și dezavantajele structurale identificate. În plus, aceste programe ar trebui să indice argumentele care stăteau la baza intervenției și să definească tipurile de investiții și de beneficiari eligibili pentru sprijin. Dacă toate aceste principii sunt respectate, ele ar trebui să conducă la programarea eficace și eficientă a măsurii.

21. Cu toate acestea, programele de dezvoltare rurală auditate nu identificau nevoile specifice de intervenție din sectorul prelucrării produselor agroalimentare, cum ar fi situațiile în care posibilitatea de creștere a valorii adăugate a produselor agricole era subminată de capacitățile inadecvate de prelucrare. În cazurile în care au fost identificate astfel de nevoi, acestea erau de natură foarte generală. De exemplu, în programul de dezvoltare rurală elaborat de Polonia, se precizează că "sprijinirea prelucrării produselor agricole este de o importanță crucială, dat fiind că acest sector este una dintre cele mai importante ramuri ale economiei poloneze." Programele de dezvoltare rurală nu indicau de ce este necesar sprijinul din partea sectorului public și cum ar putea acesta să conducă la schimbările dorite. Prin urmare, argumentele care stăteau la baza măsurii nu erau explicate, iar obiectivele stabilite erau în mod evident generale și nu prezentau o legătură clară cu punctele forte și punctele slabe identificate la nivel regional și nici cu o nevoie clar definită de intervenție. Adesea, obiectivele stabilite erau copii exacte ale obiectivelor UE sau descrieri ușor modificate ale acestora (câteva exemple în acest sens sunt prezentate în caseta 3).

22. Etapa finală a programării constă în definirea condițiilor de eligibilitate – tipurile de investiții, categoriile de beneficiari și natura sprijinului – cu scopul de a se garanta că sprijinul este direcționat către obiectivele specifice care au fost stabilite. În pofida lipsei de obiective specifice, toate programele de dezvoltare rurală prevedeau cel puțin câteva condiții de eligibilitate. În cazul Franței, documentul de programare pentru regiunea Ron-Alpi prevedea că întregul sector de prelucrare a produselor agroalimentare era eligibil pe întregul teritoriu al regiunii, cu excepția sectorului zahărului și a sectorului înlocuitorilor de lapte. Alte state membre, în special Spania (Castilia și León) și Lituania, au definit mai în detaliu condițiile specifice de eligibilitate. Lituania a exclus majoritatea noilor construcții din sectoarele care beneficiaseră de sprijin în cadrul unor programe anterioare, cum ar fi construcția de noi abatoare și fabrici de prelucrare a laptelui, întrucât capacitatea din aceste sectoare era deja suficientă. În Spania (Castilia și León), proiectele din domeniul vinicol erau eligibile numai dacă vizau vinuri care beneficiau de o indicație geografică de origine, de exemplu.

23. Aceste condiții de eligibilitate au ca efect limitarea într-o oarecare măsură a domeniului de aplicare al sprijinului. Toate sectoarele alimentare majore sunt totuși eligibile, existând însă riscul ca sprijinul să nu fie suficient de bine direcționat.

CASETA 3

EXEMPLE DE OBIECTIVE STABILITE PENTRU MĂSURA 123

Obiectivul identificat în programul de dezvoltare rurală al regiunii Castilia și León este de "a îmbunătăți prelucrarea și comercializarea produselor agricole și forestiere prin susținerea investițiilor care au ca obiectiv ameliorarea eficienței, energia din surse regenerabile, noile tehnologii și deschiderea de noi oportunități de piață." Aceste elemente sunt preluate din considerentul 23 al Regulamentului (CE) nr. 1698/2005, fără nicio altă precizare suplimentară.

Programul național de dezvoltare rurală al Franței stabilește ca obiectiv al măsurii "ameliorarea competitivității industriei agroalimentare". Această formulare generală permite stabilirea de obiective specifice la nivel regional. Regiunea Ron-Alpi, care a făcut obiectul auditului Curții, nu a stabilit însă astfel de obiective specifice.

COMISIA A APROBAT PROGRAMELE DE DEZVOLTARE RURALĂ ÎN POFIDA DEFICIENȚELOR PREZENTATE DE ACESTEA

24. Înainte de a aproba programele de dezvoltare rurală ale statelor membre, Comisia trebuie să verifice coerența obiectivelor acestora cu strategiile de la nivel național și de la nivelul UE și cu nevoile și punctele slabe identificate. Această verificare a coerenței nu este însă foarte relevantă, dat fiind că obiectivele programelor de dezvoltare rurală auditate au fost definite în termeni atât de generali.

25. În cadrul procedurilor de evaluare a programelor de dezvoltare rurală, Comisia nu verifică dacă statul membru sau regiunea direcționează în mod strategic sprijinul oferit prin măsura 123 către domeniile în care este necesară o intervenție din partea sectorului public. De asemenea, nu se verifică argumentele care stau la baza intervenției. Comisia nu evaluează cât este de eficace sau eficientă contribuția măsurii propuse la creșterea valorii adăugate a produselor agricole și la ameliorarea competitivității sectorului agricol.

26. În pofida deficiențelor descrise la punctele 21-23 de mai sus, Comisia a aprobat programele respective. Odată ce un program de dezvoltare rurală este aprobat de Comisie și fondurile UE sunt puse la dispoziția statului membru, este mai dificil pentru Comisie să asigure retroactiv eficacitatea și eficiența măsurilor [12].

27. Auditul a arătat că riscurile care decurg din aspectele descrise la punctele 12 și 13 nu au fost luate în considerare în mod suficient la conceperea și programarea măsurii. Din această cauză, este cu atât mai important, dar și mai dificil, pentru statele membre să evite riscurile și să asigure eficacitatea și eficiența atunci când selectează proiectele individuale care urmează să beneficieze de sprijin. Acest aspect este acoperit în următoarea parte a prezentului raport.

28. O a doua consecință este faptul că nu există o bază satisfăcătoare de monitorizare și evaluare și de asigurare a răspunderii. Acest aspect este acoperit în partea a treia a raportului.

PARTEA A DOUA

STATELE MEMBRE AU IMPLEMENTAT MĂSURA ȚINÂND SEAMA ÎN MOD CORESPUNZĂTOR DE RAPORTUL COSTURI-BENEFICII?

29. Pentru a utiliza în mod optim fondurile publice, atunci când implementează măsura, statele membre ar trebui:

- să se asigure, înainte de a acorda finanțarea, că solicitanții demonstrează sustenabilitatea financiară a proiectului;

- să se asigure că sprijinul este acordat pentru proiectele care oferă cele mai bune rezultate în ceea ce privește creșterea valorii adăugate a produselor agricole;

- să atenueze riscul de apariție a efectului de balast și a efectului de dislocare.

VERIFICĂRILE OFERĂ O ASIGURARE LIMITATĂ CU PRIVIRE LA SUSTENABILITATEA FINANCIARĂ A PROIECTELOR

30. Deși legislația nu mai impune solicitanților să demonstreze viabilitatea întreprinderilor lor [13], toate statele membre auditate continuă să verifice conturile solicitanților, pentru a stabili dacă întreprinderile acestora sunt viabile din punct de vedere economic.

CASETA 4

VERIFICAREA VIABILITĂȚII ECONOMICE: DEFICIENȚE ÎN PRACTICĂ

Lituania: venitul maxim posibil în urma proiectului de investiție (instalații pentru uscarea și depozitarea cerealelor), în condiții de funcționare la capacitate completă, putea fi calculat la patru milioane LTL. Estimarea de 29 de milioane LTL prezentată în solicitarea de grant era în mod clar nerealistă.

România: Într-un eșantion de 17 dosare de solicitări, erau indicate estimări nerealist de mari, pentru jumătate dintre aceste proiecte fiind preconizate rate de rentabilitate ale investiției de peste 90 %.

Italia (Lazio): Dat fiind că metodologia de evaluare a proiecțiilor financiare era publică, promotorii proiectelor știau că solicitările lor vor fi respinse dacă planul de afaceri prezentat nu conținea date financiare care îndeplineau valorile minime cerute. Prin urmare, nu este surprinzător faptul că toate proiectele prezentate atingeau punctajul solicitat. Funcționarii de la nivelul regiunii nu au verificat informațiile prezentate și nici nu au evaluat dacă proiecțiile furnizate erau realiste sau nu. Auditorii au constatat că, în mai multe cazuri, cifrele de vânzări și alte informații financiare fuseseră supraestimate.

31. Legislația în vigoare prevede că statele membre trebuie să verifice dacă investiția vizată îmbunătățește performanța globală a întreprinderii care beneficiază de sprijin. Toate statele membre auditate au obținut de la solicitanți proiecții relevante cu privire la estimarea cifrei de afaceri, a profitului, a fluxului de numerar etc. Cu excepția Franței (Ron-Alpi), toate celelalte state membre au comparat proiecțiile primite cu valori minime și au respins proiectele care nu îndeplineau cerințele. Cu toate acestea, o deficiență comună identificată a fost aceea că statele membre s-au bazat pe proiecțiile furnizate de solicitanți fără să verifice dacă cifrele și ipotezele subiacente erau bine fundamentate și plauzibile. În special, trebuie remarcat că proiecțiile nu au fost testate în funcție de diferite scenarii pentru a se verifica dacă propunerile de proiecte sunt suficient de robuste pentru a rezista unor evenimente previzibile, cum ar fi, spre exemplu, o înrăutățire a condițiilor de piață.

32. Curtea a identificat în proiecțiile financiare ipoteze nerealiste, erori de calcul, precum și alte incoerențe, care nu fuseseră detectate de autoritățile statelor membre în cursul evaluării proiectelor (a se vedea exemplele prezentate în caseta 4).

STATELE MEMBRE NU SELECTEAZĂ PROIECTELE CARE PREZINTĂ CELE MAI MARI BENEFICII POTENȚIALE

33. După cum s-a indicat în partea întâi, statele membre auditate nu au identificat nevoile structurale și teritoriale de intervenție a sectorului public și nu au stabilit obiective specifice pentru măsura în cauză. Drept consecință, o gamă largă de proiecte potențiale, din aproape toate sectoarele alimentare, erau eligibile pentru acordarea de sprijin.

34. Statele membre au la dispoziție trei instrumente principale pentru a se asigura că sprijinul este totuși direcționat către proiectele care răspund cel mai bine nevoilor naționale sau regionale: aplicarea criteriilor de selecție, impunerea de condiții specifice și stabilirea de rate variabile ale ajutorului care să acționeze ca stimulent.

SISTEME DE SELECȚIE

35. Statele membre trebuie să facă o selecție din rândul populației de proiecte de investiții eligibile, pe baza unor criterii de selecție legate de obiectivele stabilite. Aceasta este o cerință prevăzută de legislația UE și permite evaluarea obiectivă a meritelor relative ale propunerilor de proiecte, precum și respingerea acelor proiecte care nu prezintă un bun raport costuri-beneficii.

36. Spania (Castilia și León) și Polonia nu au definit astfel de criterii de selecție. Sistemele de selecție aplicate de celelalte patru state membre auditate prezintă unele deficiențe, descrise în continuare.

37. Deși majoritatea criteriilor de selecție erau relevante în raport cu obiectivele naționale și regionale (chiar dacă generale) stabilite pentru măsură, puține criterii vizau gradul în care proiectele contribuiau la creșterea valorii adăugate a produselor agricole. Criteriile care vizau acest element nu aveau o pondere mare în cadrul evaluării, cu o singură excepție observată în cazul Italiei (Lazio) (a se vedea caseta 5). În Lituania și România, s-a acordat prioritate unor criterii care nu erau legate de eficacitatea sau de eficiența proiectului (a se vedea caseta 6).

CASETA 5

CRITERII DE SELECȚIE LEGATE DE VALOAREA ADĂUGATĂ

Lituania | Polonia | România | Franța (Ron-Alpi) | Italia (Lazio) | Spania (Castilia și León) |

Introducerea de inovații (a cincea prioritate din șase) | Nu au existat criterii de selecție | Producție ecologică (5 puncte din 100) Produse tradiționale (3 puncte din 100) | Niciunul | Producție ecologică (10 puncte din 100) Inovații în ceea ce privește produsele (4 puncte din 100) Îmbunătățirea calității vinurilor (38 de puncte din 100) | Nu au existat criterii de selecție |

CASETA 6

CRITERII CARE NU AU LEGĂTURĂ CU EFICACITATEA PROIECTULUI

În Lituania, se acordă automat prioritate solicitanților care nu au mai beneficiat până la momentul respectiv de un grant, indiferent de calitatea proiectului.

În România, sunt respinse proiectele care nu obțin punctajul minim de 20 de puncte în urma evaluării criteriilor de selecție. Unul dintre criterii vizează verificarea încadrării proiectului într-unul dintre "sectoarele prioritare". Toate sectoarele alimentare majore (produse lactate, carne, cereale, vin, fructe și legume) sunt clasificate însă ca sectoare prioritare, cu punctaje variind între 32 și 36 de puncte. Prin urmare, aproape toate proiectele obțin în mod automat punctajul minim.

38. La momentul auditului, cu excepția României, fondurile naționale și ale UE programate de statele membre auditate pentru măsură erau mai mult decât suficiente pentru a finanța toate proiectele eligibile prezentate. În loc să limiteze sprijinul la cele mai eficace proiecte, aceste state membre au ales să cheltuiască bugetul alocat cu proiecte pe care le încadraseră în categoria celor cu prioritate scăzută. Impactul sistemelor de selecție din aceste state membre a fost limitat sau chiar inexistent (a se vedea caseta 7).

CONDIȚII SPECIFICE

39. Statele membre pot defini condiții specifice care trebuie îndeplinite de proiectele de investiții, pentru a se asigura că acestea vor contribui la atingerea obiectivelor naționale și regionale. Această posibilitate nu a fost utilizată pe scară largă în statele membre auditate, dar Polonia și Italia (Lazio) au recurs totuși la astfel de condiții specifice. În Polonia, pentru a beneficia de grant, beneficiarii trebuie să încheie contracte multianuale de furnizare cu producătorii agricoli, care să acopere cel puțin 50 % din materia lor primă. Prin această măsură se vizează îmbunătățirea situației fermierilor, oferindu-li-se o oarecare stabilitate prin determinarea calității și a cantității produselor care vor fi furnizate. Și în Italia (Lazio), încheierea de contracte de furnizare este o condiție pentru acordarea grantului.

CASETA 7

SISTEME DE SELECȚIE CU IMPACT LIMITAT

În Italia (Lazio), nu a fost stabilit un punctaj minim, ceea ce a permis selectarea unor proiecte care au obținut în urma evaluării numai 15 puncte din 100, un astfel de punctaj indicând o contribuție limitată la prioritățile și obiectivele regiunii.

În Franța (Ron-Alpi), cofinanțarea națională este acordată de consiliul regional și/sau de consiliul local. Consiliul regional evaluează proiectele în raport cu propriile sale obiective regionale și le respinge pe acelea care nu obțin punctajul minim. Proiectele respinse au beneficiat totuși de finanțare din partea UE, întrucât cofinanțarea lor a fost asigurată de consiliul local, care nu aplică un sistem formal de selecție.

În Lituania, sistemul de selecție pe bază de priorități este aplicat numai dacă bugetul nu este suficient pentru a finanța toate proiectele eligibile – lucru care nu se întâmplase până la momentul auditului. Prin urmare, puteau fi selectate proiecte chiar dacă ele nu îndeplineau niciuna dintre cele șase priorități stabilite de Lituania.

STIMULENTE

40. În Franța (Ron-Alpi), pentru proiectele cofinanțate de consiliul regional, nu este obligatorie încheierea de contracte de furnizare, dar promotorii de proiecte își pot asuma un angajament pe bază voluntară. Drept compensație pentru aceasta și pentru alte angajamente, cum ar fi recurgerea la furnizori locali sau crearea de locuri de muncă, beneficiarul primește în plus un procentaj de 5 % sau de 10 % din ajutor. Nu este clar care este efectul suplimentar al acestei practici: trei dintre cei patru beneficiari vizitați în cadrul auditului îndeplineau condițiile pentru a primi ajutorul suplimentar fără să fie nevoie să își adapteze proiectele (de exemplu, cooperativele aveau deja contracte de furnizare cu furnizori locali, și anume cu membrii lor). Al patrulea beneficiar (un producător de cârnați tradiționali uscați) a refuzat ajutorul suplimentar, deoarece nu dorea să depindă de producătorii regionali de carne de porc.

41. În Spania (Castilia și León), proiectele erau evaluate pe baza unor criterii, în funcție de care se stabilea rata aplicabilă a ajutorului. O serie de criterii erau legate de prioritățile identificate în legislația regională, cum ar fi proiectele care includ contracte încheiate cu fermieri locali sau care sunt legate de inovații sau de producția ecologică. Cu toate acestea, numai aproximativ 2 % din proiecte îndeplineau fiecare dintre aceste criterii. Efectul de stimulent al criteriilor de evaluare este redus din cauza predominanței criteriilor legate de dimensiunea societății și de sectorul alimentar: beneficiarii mici sau mijlocii din sectoare precum cel al fructelor și legumelor au primit automat o rată maximă a ajutorului de 40 %, indiferent de celelalte caracteristici ale proiectului prezentat. Este puțin probabil ca ratele ajutorului acordat societăților mai mari, de exemplu de numai 3 % în sectorul produselor lactate sau de numai 7 % în sectorul vinicol, să reprezinte un stimulent suficient pentru solicitanți potențiali care ar fi putut prezenta propuneri de proiecte eficace.

EVALUAREA PROIECTELOR AUDITATE

42. Statele membre auditate [14] nu dispuneau de informații care să demonstreze că proiectele pe care le-au sprijinit financiar erau eficace și sustenabile din punct de vedere financiar, mai precis că aceste proiecte au atins obiectivele specifice ale măsurii din programul de dezvoltare rurală și au contribuit la creșterea valorii adăugate a produselor agricole.

43. Curtea a evaluat sustenabilitatea financiară și eficacitatea a 24 de proiecte, considerate studii de caz ilustrative. Contribuția la atingerea obiectivelor specifice din programele de dezvoltare rurală nu a putut fi evaluată, întrucât aceste programe conțineau numai obiective foarte generale (a se vedea partea întâi). În consecință, proiectele au fost considerate eficace dacă ele au contribuit la creșterea valorii adăugate a produselor agricole. Rezultatele aceste evaluări sunt prezentate în anexa II și rezumate în continuare.

44. Toate cele 24 de proiecte vizitate de auditorii Curții erau sustenabile din punct de vedere financiar la momentul auditului. În două cazuri, era prea devreme să se procedeze la evaluarea impactului proiectului asupra rezultatelor financiare ale societății; din restul de 22 de societăți, 15 își îmbunătățiseră rezultatele financiare de la momentul investiției. Șapte dintre aceste societăți își atinseseră sau chiar depășiseră țintele financiare, iar în opt cazuri, deși țintele nu au fost atinse, situația financiară a societății înregistrase unele îmbunătățiri. În șapte cazuri, rezultatele financiare ale societății se deterioraseră și a fost identificat un singur caz în care sustenabilitatea viitoare a proiectului era în pericol. Motivele prezentate erau complexe, dar, în ultimă instanță, proiectele nu erau suficient de solide în condiții de piață uneori nefavorabile.

45. Ar fi de așteptat ca majoritatea investițiilor realizate de societățile de prelucrare și de comercializare a produselor agroalimentare să contribuie la creșterea valorii adăugate a produselor agricole, întrucât aceasta este natura activității lor. Curtea a evaluat rezultatele proiectelor în ceea ce privește valoarea adăugată, inclusiv dacă au fost create noi produse, dacă au fost dezvoltate noi oportunități de piață sau dacă a fost ameliorată calitatea produselor existente.

46. Curtea a constatat că șase proiecte au avut un efect clar asupra creșterii valorii adăugate și le-a inclus în categoria proiectelor "cu mare valoare adăugată", pe baza criteriilor menționate la punctul 45 [deși este posibil ca acest rezultat să fie într-o oarecare măsură lipsit de obiectivitate, întrucât proiectele din Franța, Spania (Castilia și León) și România erau exemple de bune practici indicate de statul membru respectiv]. Aceste proiecte au avut ca obiectiv principal creșterea valorii adăugate și au inclus producători de vin care și-au orientat producția către vinuri de calitate superioară, precum și o presă de ulei de măsline care a introdus producția ecologică. În caseta 8 sunt prezentate și alte exemple.

47. Pe baza rezultatelor obținute, alte 12 proiecte au fost incluse de Curte în categoria proiectelor "cu valoare adăugată medie". Acestea priveau îmbunătățiri ale calității produselor care nu au afectat prețul de vânzare sau de introducerea de noi produse care reprezentau însă o mică proporție din cuantumul investițiilor sau aveau o valoare scăzută. Un exemplu în acest sens este investiția în valoare de 1,5 milioane de euro realizată de o fabrică de prelucrare a tomatelor din România, în urma căreia aceasta a fost în măsură să respecte standardele de igienă și să producă o serie de produse de marcă proprie, cu preț scăzut și în cantitate mare, destinate lanțurilor de supermarketuri.

CASETA 8

PROIECTE CARE AU CRESCUT ÎN MOD CLAR VALOAREA ADĂUGATĂ A PRODUSELOR AGRICOLE

În Spania (Castilia și León), o investiție de un milion de euro a dus la ameliorarea procesului de uscare a jambonului, prin extinderea spațiilor de depozitare și de manipulare și prin dotarea cu noi echipamente. Astfel, perioada de uscare a putut fi mărită de la 11 la 18 luni, ceea ce a dus la îmbunătățirea calității produselor finale și a permis societății să obțină certificarea necesară pentru produsele autentice "jamón serrano" și "jamón ibérico". De asemenea, cu ajutorul noilor echipamente au fost introduse noi tipuri de produse, cu o valoare adăugată mai mare, și anume jambon uscat ambalat sub vid și jambon uscat fără os.

+++++ TIFF +++++

În Franța, în cadrul unui proiect în valoare de 200000 de euro, o societate nou-înființată a achiziționat echipamente pentru producția de chipsuri din legume. Societatea a dezvoltat noi produse cu o valoare adăugată ridicată și a creat noi debușeuri de piață pentru legumele cultivate ecologic din regiune.

+++++ TIFF +++++

În România, în cadrul unui proiect în valoare de 1,1 milioane de euro, unul dintre principalii producători de vin din țară a investit în echipamente moderne pentru producția, condiționarea, îmbutelierea și transportul vinului. În urma proiectului, societatea a putut majora proporția reprezentată de vinurile de calitate din totalul vânzărilor. A fost introdusă o nouă marcă de înaltă calitate, care a ajutat societatea să se extindă pe piețele externe.

+++++ TIFF +++++

48. Celelalte șase proiecte au avut o contribuție limitată sau inexistentă la creșterea valorii adăugate a produselor agricole și vizau în primul rând creșterea capacității și/sau a eficienței procesatorului. Aceste proiecte prezintă un risc ridicat de apariție a efectului de dislocare (a se vedea punctul 62 și punctele următoare). Caseta 9 conține unele exemple.

49. Curtea a evaluat, de asemenea, dacă a existat un beneficiu demonstrabil pentru producătorii agricoli furnizori ai societăților de prelucrare și de comercializare vizate. În cazul a opt dintre cele 24 de proiecte, se poate demonstra că valoarea adăugată generată s-a repercutat, cel puțin parțial, și la nivelul producătorilor agricoli. Șapte dintre acești beneficiari erau cooperative. Alți șapte beneficiari din Italia (Lazio) și din Polonia au fost obligați să încheie contracte de furnizare, care au adus probabil unele beneficii producătorilor. În cazul celorlalte nouă proiecte, societățile vizate nu au putut demonstra existența vreunui beneficiu pentru furnizorii lor agricoli.

50. Un obiectiv comun și orizontal al tuturor programelor de dezvoltare rurală era crearea de noi locuri de muncă în zonele rurale. Deși acesta nu este obiectivul primar al măsurii 123, proiectele care creează locuri de muncă, pe lângă creșterea valorii adăugate, contribuie la sporirea eficacității măsurii. Trei dintre proiecte au avut un impact puternic asupra creării de locuri de muncă, fiecare generând peste 20 de noi locuri de muncă (a se vedea însă punctele 62-66 pentru constatările cu privire la efectul de dislocare), iar nouă proiecte au creat cel puțin un nou loc de muncă. Unsprezece proiecte nu au avut niciun impact asupra creării de locuri de muncă, iar un proiect a condus la o reducere a acestora.

CASETA 9

PROIECTE CARE AU AVUT O CONTRIBUȚIE LIMITATĂ SAU INEXISTENTĂ LA CREȘTEREA VALORII ADĂUGATE A PRODUSELOR AGRICOLE

În Franța, principalul element al proiectului de investiții desfășurat de o societate producătoare de brânzeturi era reprezentat de o nouă linie de porționare și de ambalare. Anterior, societatea vindea unui alt operator din industria prelucrării alimentare bucățile întregi de brânzeturi pentru a fi ambalate. Noua linie a permis societății să vândă brânzeturi preambalate direct comercianților cu amănuntul și să rețină astfel o cotă mai mare din valoarea adăugată, în dauna celuilalt operator. Produsul final a rămas același.

În Spania (Castilia și León), un proiect eligibil pentru rata maximă a ajutorului de 40 % nu a avut niciun efect asupra valorii adăugate a produsului: investiția a constat într-o simplă creștere a capacității de depozitare a unui distribuitor de fructe, pentru a-i permite acestuia să câștige o cotă de piață mai mare.

În România, principalul element al proiectului de 1,8 milioane de euro desfășurat de o societate de morărit a constat în achiziționarea unei flote de 12 camioane pentru colectarea grâului și distribuirea făinii. Beneficiind de un grant de 50 % pentru achiziționarea camioanelor, societatea a putut asigura funcționarea propriei sale flote de vehicule la un cost mai scăzut decât cel practicat de transportatorul utilizat anterior. Acest lucru nu a avut însă niciun impact asupra valorii adăugate a produselor agricole.

51. Trei dintre proiecte au contribuit, de asemenea, la atingerea unor obiective de mediu orizontale, prin economiile de energie și apă obținute în urma ameliorării echipamentelor și a tehnicilor de prelucrare.

MODUL ÎN CARE STATELE MEMBRE PROGRAMEAZĂ ȘI IMPLEMENTEAZĂ MĂSURA NU ATENUEAZĂ ÎN MOD EFICACE RISCUL DE APARIȚIE A EFECTULUI DE BALAST …

52. Efectul de balast se referă la măsura în care un beneficiar ar fi realizat o investiție chiar și în absența sprijinului financiar acordat de sectorul public. Acordarea unui grant în astfel de cazuri reprezintă o utilizare ineficientă a bugetului național și a bugetului UE, întrucât grantul respectiv nu este necesar pentru obținerea efectului dorit (și anume, investiția).

53. Principalul mod prin care poate fi redus riscul de apariție a efectului de balast constă în conceperea și programarea măsurii astfel încât aceasta să fie utilizată numai atunci când există o nevoie identificată de intervenție publică. Sprijinul din partea sectorului public poate fi necesar, de exemplu, în cazul în care investițiile sunt inovatoare și, din această cauză, investitorii se confruntă cu dificultăți în atragerea de capital sau în cazul în care rentabilitatea financiară nu este suficientă pentru justificarea costului total al investiției, cum este cazul proiectelor care aduc în principal beneficii de mediu. Cu toate acestea, așa cum s-a arătat în partea întâi, statele membre auditate nu au identificat astfel de nevoi și nu au stabilit obiective specifice; în consecință, accesul la măsuri era deschis pentru toate proiectele de investiții, indiferent dacă acestea aveau sau nu nevoie de un sprijin din partea sectorului public.

54. Al doilea nivel la care statele membre pot atenua riscul de apariție a efectului de balast este reprezentat de procesul de selecție a proiectelor. Toate statele membre auditate au obținut informații detaliate cu privire la situația financiară a fiecărui beneficiar și la costurile și proiecțiile financiare legate de investiție. Aceste informații au fost utilizate pentru a se verifica dacă este îndeplinită cerința ca investiția să îmbunătățească performanța globală a societății beneficiare. În cursul acestei verificări, statele membre au avut de asemenea posibilitatea de a evalua dacă solicitantul avea nevoie de grant pentru ca proiectul să fie viabil și dacă acesta dispunea de suficient capital sau de acces la capital pentru a finanța întregul proiect. Niciunul dintre statele membre auditate nu a verificat aceste aspecte.

55. O situație contrară a fost observată în Lituania, unde s-a acordat prioritate cererilor de granturi pentru proiecte care indicau o rată ridicată de rentabilitate a investiției, chiar dacă acestea erau probabil proiectele care aveau cel mai puțin nevoie de sprijin. În cazul proiectelor din România, numeroase planuri de afaceri preconizau rate foarte ridicate de rentabilitate. Deși aceste proiecții păreau nerealiste, autoritățile române le-au acceptat totuși, fără să se întrebe de ce un proiect pentru care se preconiza o rată de rentabilitate a investiției de 90 % avea nevoie de sprijin din partea sectorului public. În mod similar, în Spania (Castilia și León), datele financiare aferente proiectelor, evaluate de autorități, indicau rate de rentabilitate de peste 30 % și o perioadă de amortizare a investiției de trei sau patru ani, chiar și în absența sprijinului public.

56. Un semn clar care indică un posibil efect de balast este faptul că investițiile erau deja demarate sau chiar finalizate înainte de luarea deciziei de acordare a grantului. În aceste situații, beneficiarul a demonstrat, prin decizia sa inițială de a realiza investiția, că era dispus să investească și că putea investi chiar și în absența sprijinului. În consecință, excluderea de către statele membre a acestor cazuri din cadrul măsurii este considerată o bună practică, deoarece crește astfel probabilitatea ca ajutorul să fie direcționat către beneficiarii care au într-adevăr nevoie de sprijin.

57. România a aplicat această bună practică și consideră ca eligibile pentru sprijin numai costurile de investiție suportate după aprobarea grantului. În schimb, autoritățile lituaniene au acceptat retroactiv costuri aferente proiectelor suportate cu până la doi ani înainte de prezentarea cererii de acordare a sprijinului. În Lituania, pentru 37 de proiecte de anvergură, a fost aprobat și plătit retroactiv un sprijin în valoare de aproximativ 115 milioane de euro.

58. În celelalte state membre auditate, investițiile erau în general eligibile de la data prezentării cererii; au fost observate unele excepții de la această regulă în Spania (Castilia și León), în Franța și în Italia (Lazio), unde s-a acceptat finanțarea unor costuri aferente proiectelor chiar dacă ele fuseseră suportate înainte de depunerea cererii pentru acordarea sprijinului UE (a se vedea exemplul din caseta 10).

59. În urma auditului, s-a constatat că erau necesare perioade mari de timp pentru aprobarea proiectelor și pentru efectuarea plăților. Pentru aprobarea proiectelor erau necesare, în medie, 14 luni în Spania (Castilia și Léon), 17 luni în Italia (Lazio) și aproximativ opt luni în Franța, Polonia și România. Din cauza acestor întârzieri, solicitantul este nevoit să aleagă una dintre următoarele opțiuni: fie decide să demareze investiția, existând riscul ca cererea sa de grant să fie refuzată și să asigure de unul singur finanțarea întregului proiect, fie decide să amâne investiția, asumându-și riscul de a rata o oportunitate de afaceri. Solicitanții care nu își permit asumarea acestui risc (de exemplu, cei care prezintă proiecte inovatoare pentru care nu reușesc să atragă suficient capital) sunt excluși implicit din schema de sprijin, însă tocmai aceste proiecte sunt cele care au cea mai mare nevoie de sprijin. În cazul contrar, atunci când solicitanții pot prefinanța investiția din resurse proprii (acest lucru s-a întâmplat în cazul a șapte dintre cele 24 de proiecte auditate) sau prin împrumuturi pe termen lung, sprijinul acordat devine o simplă rambursare către beneficiari, mai degrabă decât o sursă complementară de finanțare, și constituie un indiciu al unui posibil efect de balast.

CASETA 10

INDICII CU PRIVIRE LA EXISTENȚA EFECTULUI DE BALAST: FINANȚAREA DIN PARTEA UE A FOST ACORDATĂ PENTRU PROIECTE DEJA FINALIZATE

În Franța, o cooperativă din sectorul vinicol a solicitat un grant în cadrul unei scheme de sprijin a consiliului local care nu avea legătură cu politica UE de dezvoltare rurală. Solicitantul a primit sprijinul maxim posibil de 50000 de euro pentru proiectul său de investiții, finalizat în 2007. Măsura 123, care prevedea un plafon de sprijin mai mare, a intrat în vigoare în Franța în mai 2008. Cooperativa a solicitat și a primit un grant suplimentar în valoare de 37000 de euro în cadrul măsurii 123 pentru același proiect. Întrucât cooperativa finalizase deja proiectul cu ajutorul grantului de 50000 de euro, cei 37000 de euro primiți ulterior reprezentau în mod clar "un efect de balast".

60. Pentru cele 24 de proiecte vizitate, Curtea a evaluat riscul apariției efectului de balast, pe baza următoarelor elemente: documentația și discuțiile cu beneficiarii referitoare la situația financiară a societății și la accesul la capital, modul de finanțare a proiectului (în special pentru perioada anterioară primirii grantului), programarea investiției în raport cu decizia de acordare a grantului, natura proiectului și importanța sa în cadrul strategiei societății, precum și perioada de amortizare sau rata de rentabilitate a investiției (a se vedea anexa II). Au existat indicii puternice cu privire la efectul de balast în cazul a opt dintre cele 24 de proiecte vizitate, iar în cazul a 11 proiecte, au existat unele indicii în acest sens.

61. Curtea a identificat deja această problemă în rapoartele sale anterioare [15] și a formulat recomandări cu privire la aceasta. Deficiențele identificate în practicile de programare și de selecție aplicate în statele membre auditate, combinate cu rezultatele mai multor rapoarte de evaluare intermediară [16], sugerează că efectul de balast este deosebit de relevant pentru măsura 123.

… ȘI NICI RISCUL DE DISLOCARE

62. Efectul de dislocare reprezintă măsura în care o activitate promovată prin sprijin din partea sectorului public este contrabalansată de reducerea activității în altă parte. O subvenție care permite unei societăți să obțină o cotă mai mare de piață în dauna unui concurent poate să nu aibă niciun efect net asupra unor obiective de politică precum crearea de locuri de muncă sau – în cazul măsurii 123 – creșterea valorii adăugate a produselor agricole și, prin urmare, nu reprezintă a priori o utilizare eficientă a fondurilor UE. În caseta 9 sunt prezentate exemple care ilustrează această situație. Totuși, un anumit grad de dislocare poate fi justificat în cazul în care se obține un efect net suficient în ceea ce privește obiectivele de politică.

63. Sectorul prelucrării și al comercializării produselor agroalimentare este un sector competitiv, în cadrul căruia mii de întreprinderi investesc în permanență pentru a-și îmbunătăți eficiența, pentru a-și dezvolta produsele și pentru a crește din punct de vedere economic. Din această piață competitivă fac parte și întreprinderile mici și mijlocii: dintre cele 24 de societăți vizitate în cadrul auditului, numai trei aveau activități comerciale în principal pe piața locală; toate celelalte societăți își desfășurau activitatea la nivel național, iar zece societăți erau active la nivel internațional. O societate beneficiară a unui grant care îi acoperă până la 50 % din costurile de investiție are un avantaj competitiv față de societățile care nu primesc astfel de granturi; în astfel de situații, există, prin urmare, un puternic risc de dislocare. De asemenea, există riscul ca subvențiile acordate să denatureze forțele concurențiale normale și să aibă efecte negative, cum ar fi împiedicarea consolidării unei producții fragmentate.

64. Ca și în cazul efectului de balast, principalul mijloc de atenuare a riscului de dislocare nejustificată rezidă în modul de concepere a programului. Este necesară, deci, identificarea acelor nevoi care sunt suficient de puternice pentru a justifica o posibilă dislocare, precum și stabilirea unor obiective și condiții de eligibilitate specifice în raport cu nevoile respective. După cum s-a precizat deja în partea întâi, statele membre auditate nu au îndeplinit aceste cerințe. Totuși, în Lituania și în Spania (Castilia și León), programele de dezvoltare rurală au limitat eligibilitatea în anumite sectoare alimentare în care se înregistra o supracapacitate și, deci, un risc ridicat de apariție a efectului de dislocare.

65. Având în vedere existența riscului de dislocare, în special în cazul unei scheme de sprijin precum măsura 123, prin care se acordă finanțare unor societăți private, autoritățile din statele membre ar trebui să analizeze probabilitatea ca acest risc să se materializeze atunci când evaluează propunerile de proiecte în vederea aprobării lor. În cazul în care este probabil ca efectul de dislocare să se producă, autoritățile ar trebui să se asigure, pentru a justifica acordarea grantului, că proiectul aduce o contribuție suficient de importantă la atingerea obiectivelor măsurii. Niciunul dintre statele membre auditate nu a verificat însă aceste aspecte și nu a luat în calcul riscul de dislocare sau eficiența măsurii din acest punct de vedere.

66. Pentru cele 24 de proiecte vizitate, Curtea a evaluat riscul de dislocare pe baza documentației și a discuțiilor cu beneficiarii referitoare la produsele societății, la piețe și concurenți și la efectele investiției asupra acestor elemente (a se vedea anexa II). În cazul proiectelor în care investiția a dus la creșterea capacității, Curtea a evaluat în special dacă acest obiectiv corespundea unei piețe în extindere sau viza câștigarea unei cote de piață mai mari în dauna concurenților. Analiza a arătat că a existat probabilitatea unei dislocări în cazul a 13 proiecte; dislocarea era evidentă mai ales în situațiile în care proiectul urmărea creșterea cotei de piață prin mărirea capacității sau prin reducerea costurilor. De asemenea, Curtea a identificat efecte de dislocare în cadrul lanțului de prelucrare a produselor agroalimentare, cum ar fi cele menționate la punctul 48.

ACESTE DEFICIENȚE AU CONDUS LA REZULTATE INEGALE ÎN CEEA CE PRIVEȘTE EFICIENȚA ȘI EFICACITATEA GRANTURILOR

67. Auditul a arătat că modul de concepere și de programare a măsurii 123 și sistemele implementate de statele membre auditate nu constituie o garanție că măsura asigură utilizarea eficientă și eficace a bugetului UE și a bugetelor naționale. Impactul acestei situații este deja vizibil în cadrul proiectelor care au beneficiat de sprijin. După cum s-a explicat la punctul 9, eficacitatea și eficiența măsurii ar fi confirmate dacă proiectele selectate ar fi sustenabile din punct de vedere financiar, ar conduce la creșterea valorii adăugate, nu ar fi afectate de efectul de balast și nu ar genera o dislocare nejustificată. Numai două dintre cele 24 de proiecte îndeplineau toate aceste patru criterii (a se vedea anexa II). Curtea a considerat că 10 proiecte au obținut rezultate medii și prezintă un bun raport costuri-beneficii. De asemenea, proiectele eficace ar trebui să contribuie la obiectivele specifice din programele de dezvoltare rurală, dar acest aspect nu a putut fi evaluat, întrucât programele respective conțineau numai obiective foarte generale (a se vedea partea întâi).

68. Trebuie remarcat faptul că succesul acestor proiecte nu poate fi atribuit modului de concepere a măsurii și nici sistemelor de selecție implementate de statele membre: restul de 12 proiecte selectate de aceleași state membre, pe baza acelorași sisteme, au fost clasificate de Curte în categoria proiectelor cu rezultate scăzute sau foarte scăzute.

69. Cele 24 de proiecte nu sunt destinate să constituie un eșantion statistic ale cărui rezultate să poată fi extrapolate pentru a estima incidența unor astfel de proiecte finanțate la nivelul UE. Totuși, aceste studii de caz ilustrează consecințele lipsei de eficacitate a procedurilor de programare și de selecție: acestea se manifestă, în primul rând, prin deficiențe în ceea ce privește identificarea nevoilor, stabilirea unor obiective specifice și conceperea măsurii astfel încât să asigure îndeplinirea în cele mai bune condiții a obiectivelor respective și, în al doilea rând, prin ineficacitatea procesului de selecție.

PARTEA A TREIA

REZULTATELE MĂSURII AU FOST MONITORIZATE ȘI EVALUATE ÎN MOD CORESPUNZĂTOR DE COMISIE ȘI DE STATELE MEMBRE?

70. Acțiunile de monitorizare și de evaluare ar trebui să pună în timp util la dispoziția Comisiei și a statelor membre informații relevante pentru gestionarea fondurilor naționale și europene în valoare de nouă miliarde de euro alocate măsurii 123, permițând adaptarea modului de concepere și de implementare a măsurii cu scopul de a-i optimiza eficacitatea și eficiența. Informațiile privind rezultatele și efectele sunt de asemenea importante pentru asigurarea răspunderii cu privire la rezultatele obținute în urma utilizării fondurilor publice. Statele membre ar trebui să colecteze nu numai date din cererile de sprijin și de plată, ci și date privind rezultatele obținute la nivelul beneficiarilor, cel puțin până la expirarea perioadei de cinci ani pe durata căreia, conform reglementărilor UE, beneficiarii trebuie să își mențină investiția.

71. Conform cadrului comun de monitorizare și evaluare, statele membre trebuie să colecteze informații cel puțin pentru indicatorii comuni de realizare și de rezultat și să transmită evaluări intermediare și ex post ale programelor lor de dezvoltare rurală în 2010 și, respectiv, în 2015. Evaluă- rile intermediare ar trebui să constituie o bază pentru modificarea programelor actuale, acolo unde este necesar, și să contribuie la formularea programelor viitoare (2014-2020). În ceea ce privește măsura 123, cadrul comun de monitorizare și evaluare stabilește doi indicatori comuni de rezultat [17] și cinci întrebări comune de evaluare [18].

72. Curtea a examinat sistemele de colectare a datelor și de monitorizare din cele șase state membre auditate și a analizat în total 23 de rapoarte de evaluare intermediară.

STATELE MEMBRE NU MONITORIZEAZĂ ÎN MOD EFICACE PROIECTELE DIN CADRUL MĂSURII 123

73. Cei doi indicatori comuni de rezultat pentru măsura 123 se axează pe efectele asupra societăților care prelucrează produse agroalimentare. Indicatorii oferă informații limitate cu privire la obținerea unei valori adăugate sau la efectele asupra producătorilor. Niciunul dintre statele membre auditate nu a introdus indicatori suplimentari de rezultat care să ofere informații privind aceste aspecte. Mai mult, la patru ani de la debutul perioadei de programare, Polonia și România nu furnizaseră încă informații complete privind cei doi indicatori comuni de rezultat, iar metodologiile utilizate de Spania (Castilia și León), Franța și Italia (Lazio) nu erau fiabile. De exemplu, regiunea Castilia și León a preluat proiecții din planurile de afaceri la momentul depunerii cererii de grant doar pentru șase din 444 de proiecte și le-a utilizat ca indicator al creșterii performanței financiare a întreprinderilor pentru măsură în ansamblul său.

74. Dintre statele membre auditate, numai Lituania și Polonia au monitorizat rezultatele proiectelor declarate de beneficiar după plata grantului și acestea acopereau numai rezultatele financiare ale societăților și numărul de locuri de muncă generate.

EVALUĂRILE INTERMEDIARE AU O UTILITATE LIMITATĂ ÎN DEMONSTRAREA EFICIENȚEI ȘI A EFICACITĂȚII MĂSURII

75. Examinarea celor 23 de rapoarte de evaluare intermediară realizată în cadrul auditului a arătat că, în cele mai multe cazuri, informațiile necesare pentru a se răspunde la întrebările de evaluare lipsesc, iar evaluarea eficacității proiectelor se bazează în principal pe argumente teoretice, mai degrabă decât pe probe furnizate de proiectele finalizate. Aceste deficiențe sunt confirmate de o evaluare metodologică a rapoartelor de evaluare intermediară, realizată de Comisie: "programarea prematură a evaluărilor intermediare, dar și monitorizarea insuficientă au creat dificultăți în ceea ce privește disponibilitatea și calitatea datelor. Aceste elemente sunt considerate a fi obstacolele cele mai importante în calea obținerii unor rezultate fiabile în urma evaluărilor."

76. Opt dintre cele 23 de rapoarte de evaluare intermediară examinate de Curte nu conțineau nicio concluzie cu privire la întrebarea de evaluare "În ce măsură au contribuit investițiile care au beneficiat de ajutor la ameliorarea competitivității în sectoarele agricol și forestier?", deși acesta este obiectivul UE pentru care se acordă sprijinul. Celelalte rapoarte conțineau, în principal, o evaluare pozitivă în ceea ce privește ameliorarea competitivității sectorului agricol, dar recunoșteau că concluziile lor se bazau pe ipoteze și pe așteptări. Aceste evaluări nu au fost foarte utile pentru a demonstra eficacitatea sau eficiența măsurii, întrucât nu conțineau o apreciere cu privire la "amploarea" ameliorărilor obținute (a se vedea caseta 11).

77. Impactul deficiențelor înregistrate în monitorizarea și evaluarea rezultatelor măsurii se extinde dincolo de lipsa informațiilor necesare pentru gestionarea și adaptarea sprijinului în actuala perioadă de programare. Aceste informații ar trebui să fie disponibile pentru a fi utilizate ca bază pentru decizia cu privire la includerea unei măsuri echivalente în următoarea perioadă de programare, care începe în 2014. Dacă o astfel de măsură este inclusă, statele membre vor trebui să decidă cu privire la programarea măsurii și la fondurile naționale și ale UE pe care urmează să le aloce în acest sens. Nu există suficiente probe care să arate că sprijinirea investițiilor realizate de societățile de prelucrare a produselor agroalimentare constituie un mijloc eficient și eficace de ameliorare a competitivității sectorului agricol. Deși Comisia a introdus deja unele îmbunătățiri în ceea ce privește colectarea datelor – aspect esențial pentru ca statele membre și Comisia să poată răspunde pentru cele nouă miliarde de euro alocate pentru actuala perioadă de programare – este probabil că rezultatele acestora se vor manifesta prea târziu pentru a putea sta la baza deciziilor importante referitoare la programarea pentru perioada 2014-2020.

CASETA 11

CONCLUZIILE UNOR EVALUĂRI BAZATE PE IPOTEZE

Portugalia – Azore

Evaluatorii au examinat descrierile proiectelor aprobate și au ajuns la concluzia că investițiile au contribuit la ameliorarea competitivității pentru că aceste descrieri includeau: crearea unor noi produse și a unor produse cu o mai mare valoare adăugată; capacitatea de a introduce noi tehnologii și procese și inovații; angajamente cu privire la calitate și la diferențiere; câștiguri de eficiență în prelucrarea produselor agricole etc. Nu se precizează dacă proiectele respective au obținut într-adevăr astfel de rezultate și nici care a fost efectul lor asupra competitivității sectorului agricol.

Germania – Bavaria

Concluzia evaluatorilor a fost următoarea: "s-a presupus că îmbunătățirea competitivității industriei alimentare va avea un impact pozitiv asupra competitivității sectorului agricol, deoarece […] vor fi create oportunități de vânzare pentru produsele agricole din Bavaria". Nu s-au prezentat niciun fel de probe pentru a sprijini această ipoteză.

CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

78. În cadrul politicii de dezvoltare rurală, statele membre pot acorda granturi, cofinanțate din bugetul UE și din bugetele lor naționale, pentru a acoperi costurile de investiție suportate de întreprinderi de prelucrare și comercializare a produselor agroalimentare. Scopul acestei măsuri este de a crește valoarea adăugată a produselor agricole și de a ameliora astfel competitivitatea sectorului agricol.

79. Întrebarea de audit a fost următoarea: "Sprijinul acordat de UE pentru industria de prelucrare a produselor agroalimentare a contribuit în mod eficace și eficient la creșterea valorii adăugate a produselor agricole?". Acest lucru nu a putut fi demonstrat din cauza deficiențelor prezentate de modul de concepere a programului și de sistemele de selecție a proiectelor utilizate de statele membre. Prin urmare, Curtea concluzionează că sprijinul nu a fost direcționat în mod sistematic către proiecte care contribuie în mod eficace și eficient la creșterea valorii adăugate a produselor agricole.

80. Curtea a constatat, totuși, că proiectele individuale examinate au fost menținute. Investițiile au condus la ameliorarea performanței financiare sau a eficienței multora dintre societățile beneficiare auditate, iar o serie de proiecte au contribuit într-o oarecare măsură la creșterea valorii adăugate a produselor agricole. Acest rezultat este de așteptat atunci când se acordă granturi pentru investiții realizate de societăți de prelucrare și comercializare a produselor agroalimentare. El nu poate fi însă atribuit modului de concepere a măsurii și nici sistemelor utilizate de statele membre. Curtea a identificat indicii cu privire la existența efectului de balast și/sau a efectului de dislocare în majoritatea proiectelor auditate.

81. În pofida unor fonduri programate de 5,6 miliarde de euro din bugetul UE, nu existau suficiente probe care să demonstreze:

- că societățile aveau nevoie de subvenții (la nivel de sector sau la nivel individual);

- care erau obiectivele specifice care ar fi trebuit atinse cu ajutorul subvenției (și în ce mod) și

- că a crescut valoarea adăugată a produselor agricole și că a fost ameliorată competitivitatea sectorului agricol.

82. Această stare de fapt este rezultatul unei combinații între calitatea slabă a programelor de dezvoltare rurală, procedurile inadecvate aplicate de statele membre pentru implementarea măsurii și deficiențele de la nivelul monitorizării și al evaluării.

83. Legislația UE oferă statelor membre posibilitatea de a adapta măsura pentru a răspunde nevoilor specifice de la nivel național sau regional. Legislația stabilește puține cerințe sau constrângeri: statele membre sunt cele care au responsabilitatea de a se asigura că măsura este eficace și eficientă. Un element-cheie în acest sens sunt programele de dezvoltare rurală, care stabilesc obiectivele naționale sau regionale și domeniul de aplicare al măsurii (punctele 12-18).

84. Cu toate acestea, programele de dezvoltare rurală auditate conțineau, în cea mai mare parte, numai obiective generale, care erau adesea copii exacte ale formulărilor din legislația UE, și nu prevedeau strategii specifice vizând creșterea valorii adăugate a produselor agricole prin consolidarea industriei alimentare naționale. De asemenea, programele nu conțineau nicio explicație cu privire la modul în care măsura va îmbunătăți competitivitatea sectorului agricol în statul membru sau în regiunea respectivă. Cu toate acestea, Comisia a aprobat programele respective de dezvoltare rurală (punctele 19-28).

RECOMANDAREA 1

În programele lor de dezvoltare rurală, statele membre ar trebui să identifice cu claritate în ce cazuri și din ce motive este necesară intervenția sectorului public pentru a îmbunătăți valoarea adăugată a produselor agricole și, astfel, competitivitatea sectorului agricol. Programele de dezvoltare rurală ar trebui să stabilească obiective specifice și măsurabile, care să fie legate de nevoile identificate.

Comisia ar trebui să aprobe numai programele de dezvoltare rurală care prezintă strategii fundamentate și exhaustive, însoțite de explicații clare prin care să se demonstreze modul în care sprijinul financiar pentru industria agroalimentară va contribui la ameliorarea competitivității sectorului agricol.

85. Condițiile de eligibilitate stabilite de statele membre auditate impuneau puține limite suplimentare în legătură cu tipurile de investiții sau cu beneficiarii eligibili: în patru dintre cele șase state membre auditate, practic toate societățile de prelucrare a produselor agroalimentare erau eligibile. Legislația UE impune statelor membre să stabilească criterii de selecție, pe baza cărora ar trebui să se acorde prioritate celor mai eficiente și mai eficace dintre proiectele eligibile, iar proiectele care nu prezintă un bun raport costuri-beneficii ar trebui să fie respinse. Numai patru dintre cele șase state membre au stabilit criterii de selecție, care nu au fost însă aplicate în practică: dacă existau fonduri disponibile, statele membre finanțau toate proiectele eligibile, fără să țină seama de eficacitatea și de eficiența acestora (punctele 29-41).

RECOMANDAREA 2

Statele membre ar trebui să definească și să aplice constant criterii care să asigure selecția celor mai eficace și mai sustenabile proiecte din perspectiva obiectivelor specifice stabilite de statele membre cu privire la creșterea valorii adăugate a produselor agricole și la ameliorarea competitivității sectorului agricol.

Comisia ar trebui să se asigure că aceste criterii sunt aplicate în mod corect și în toate cazurile, nu numai atunci când nu există suficiente resurse bugetare disponibile.

86. Curtea a constatat că statele membre nu direcționează în mod sistematic finanțarea către proiectele în cazul cărora există o nevoie demonstrabilă de sprijin din partea sectorului public. Astfel, există riscul ca măsura să se transforme într-o subvenție – un sprijin general oferit întreprinderilor care investesc în sectorul prelucrării produselor agroalimentare –, ceea ce atrage după sine riscul denaturării concurenței și pe cel al irosirii unor fonduri publice limitate. Drept consecință, probabilitatea de apariție a efectului de balast este ridicată, iar rezultatele obținute în cadrul proiectelor nu pot fi atribuite în mod necesar grantului. Efectul de dislocare reduce eficiența măsurii, întrucât societățile utilizează investițiile subvenționate pentru a câștiga o cotă de piață mai mare și nu neapărat pentru a crește valoarea adăugată a produselor lor. Riscurile de apariție a efectului de balast și a efectului de dislocare au fost în mare parte ignorate de statele membre și nu au fost luate în considerare în mod formal în niciunul dintre programele de dezvoltare rurală sau în sistemele de selecție auditate (punctele 42-69).

RECOMANDAREA 3

Comisia și statele membre ar trebui să promoveze adoptarea unor bune practici cu privire la atenuarea riscului de apariție a efectului de balast și a efectului de dislocare. În acest sens, este necesar ca statele membre să direcționeze sprijinul către proiectele în cazul cărora există o nevoie demonstrabilă de sprijin din partea sectorului public și care generează valoare adăugată. Statele membre ar trebui să țină seama de riscul apariției efectului de balast și a efectului de dislocare atât la elaborarea programelor lor de dezvoltare rurală, cât și în procesul de selecție a proiectelor. Comisia ar trebui să încurajeze statele membre să adopte practica potrivit căreia cheltuielile pentru investiții devin eligibile doar după data aprobării grantului.

87. Aproape o cincime (18 %) din bugetul UE alocat pentru ameliorarea competitivității sectorului agricol este direcționată către societățile de prelucrare și comercializare a produselor agroalimentare, dar efectele asupra competitivității sectorului agricol pot fi numai indirecte și nu există nicio logică clară de intervenție. Prin urmare, este important ca statele membre și Comisia să poată demonstra că bugetul este cheltuit cu eficacitate și eficiență. Statele membre nu colectează însă informații cu privire la valoarea adăugată generată în cazul produselor agricole și nici cu privire la efectele investițiilor asupra competitivității sectorului agricol. Statele membre se bazează pe evaluări legate de aceste aspecte, dar evaluările intermediare din 2010 au fost realizate înainte să fie obținute rezultate tangibile, iar concluziile lor nu se sprijină într-o măsură suficientă pe probe. Dat fiind că rezultatele evaluărilor ex post vor fi disponibile numai după 2015, Comisia și statele membre nu dispun de o bază suficientă pentru a evalua eficacitatea bugetului de nouă miliarde de euro alocat pentru măsura 123 atunci când programează ajutorul pentru perioada 2014-2020 (punctele 70-77).

RECOMANDAREA 4

Comisia ar trebui să profite de ocazia oferită de noua perioadă de programare pentru a îmbunătăți cadrul comun de monitorizare și evaluare astfel încât acesta să ofere informații utile cu privire la rezultatele proiectelor și ale măsurilor finanțate. Acest obiectiv implică o consolidare a activităților de evaluare din prezent și reexaminarea utilității rapoartelor de evaluare intermediară de mari dimensiuni, ale căror rezultate sunt discutabile.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera I, condusă de domnul Ioannis SARMAS, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 23 ianuarie 2013.

Pentru Curtea de Conturi

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Președinte

[1] Axa 1: ameliorarea competitivității sectoarelor agricol și forestier; axa 2: ameliorarea mediului și a spațiului rural; axa 3: ameliorarea calității vieții în mediul rural. Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului din 20 septembrie 2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO L 277, 21.10.2005, p. 1) și Decizia 2006/144/CE a Consiliului din 20 februarie 2006 privind orientările strategice ale Comunității pentru dezvoltare rurală (perioada de programare 2007-2013) (JO L 55, 25.2.2006, p. 20).

[2] Pentru întreprinderile care nu fac parte din categoria întreprinderilor mici sau mijlocii (acestea fiind întreprinderile care au mai puțin de 250 de angajați sau a căror cifră de afaceri este mai mică de 50 de milioane de euro), rata maximă a sprijinului este redusă la jumătate.

[3] Uniunea Europeană, Direcția Generală Agricultură și Dezvoltare Rurală, Rural Development in the European Union – Statistical and Economic Information, Report 2011 (Dezvoltarea rurală în Uniunea Europeană – informații de natură statistică și economică, raport pe anul 2011), secțiunea 4.3.4 ("Principalele instrumente de dezvoltare rurală finanțate prin FEADR").

[4] "Efectul de balast" (efectul deadweight) se referă la măsura în care un beneficiar ar fi realizat investiția chiar și în absența unui sprijin financiar din partea sectorului public. Efectul de dislocare reprezintă măsura în care o activitate promovată prin sprijin din partea sectorului public este contrabalansată de reducerea activității în altă parte.

[5] Decizia 2006/144/CE a Consiliului.

[6] Articolul 43 din Regulamentul (CE) nr. 1974/2006 al Comisiei din 15 decembrie 2006 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO L 368, 23.12.2006, p. 15) prevede că "în ceea ce privește măsurile de investiții, statele membre se asigură că ajutorul are în vedere obiective clar definite care reflectă nevoi structurale și teritoriale, precum și handicapurile structurale care au fost identificate".

[7] Articolul 4 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005.

[8] Articolul 26 din Regulamentul (CE) nr. 1257/1999 al Consiliului din 17 mai 1999 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european de orientare și garantare agricolă (FEOGA) și de modificare și abrogare a unor regulamente (JO L 160, 26.6.1999, p. 80).

[9] Articolul 9 alineatul (1) din Regulamentul (CEE) nr. 355/77 al Consiliului din 15 februarie 1977 privind măsuri comune de îmbunătățire a condițiilor de prelucrare și de comercializare a produselor agricole (JO L 51, 23.2.1977, p. 1); articolul 12 alineatul (1) din Regulamentul (CEE) nr. 866/90 al Consiliului din 29 martie 1990 privind îmbunătățirea condițiilor de prelucrare și de comercializare a produselor agricole (JO L 91, 6.4.1990, p. 1); articolul 12 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 951/97 al Consiliului din 20 mai 1997 privind îmbunătățirea condițiilor de prelucrare și de comercializare a produselor agricole (JO L 142, 2.6.1997, p. 22).

[10] Articolul 28 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005.

[11] Articolul 5 din Regulamentul (CE) nr. 1974/2006.

[12] A se vedea punctele 33-37 din Raportul special nr. 8/2012 (http://eca.europa.eu).

[13] Acest principiu era prevăzut anterior la articolul 26 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1257/1999.

[14] Lituania și Polonia constituie excepții, în sensul că, după acordarea grantului, societățile comerciale trebuiau să declare unele informații privind situația lor financiară.

[15] Raportul special nr. 5/2010 privind implementarea abordării Leader pentru dezvoltarea rurală; Raportul special nr. 8/2012 privind direcționarea ajutorului acordat pentru modernizarea exploatațiilor agricole (http://eca.europa.eu).

[16] Ca răspuns la întrebarea de evaluare orizontală identificată de Comisie în cadrul comun de monitorizare și evaluare, și anume "În ce măsură s-a reușit prin concepția programului să se evite efectul de balast și/sau efectul de dislocare?", evaluările intermediare ale programelor de dezvoltare rurală elaborate de Republica Cehă, Germania (Saxonia Inferioară/Bremen și Mecklemburg-Pomerania Occidentală), Lituania și Regatul Unit (Anglia și Țara Galilor) indică un risc de efect de balast de aproximativ 50 % pentru măsura 123.

[17] (1)Creșterea valorii adăugate brute a întreprinderilor sprijinite (acest indicator măsoară ameliorarea performanței financiare a societăților comerciale).(2)Numărul de întreprinderi care introduc noi produse și/sau noi tehnici.

[18] (1)În ce măsură au contribuit investițiile care au beneficiat de ajutor la introducerea noilor tehnologii și a inovației?(2)În ce măsură au contribuit investițiile care au beneficiat de ajutor la ameliorarea calității produselor agricole și forestiere?(3)În ce măsură au contribuit investițiile care au beneficiat de ajutor la ameliorarea eficienței în ceea ce privește prelucrarea și comercializarea produselor agricole și forestiere?(4)În ce măsură au contribuit investițiile care au beneficiat de ajutor la sporirea accesului pe piață și a cotei de piață a exploatațiilor agricole și forestiere, inclusiv în sectoare precum sectorul energiei regenerabile?(5)În ce măsură au contribuit investițiile care au beneficiat de ajutor la ameliorarea competitivității în sectoarele agricol și forestier?

--------------------------------------------------

ANEXA I

FIGURĂ – FONDURILE UE PROGRAMATE ȘI CHELTUITE PENTRU MĂSURA 123 (PÂNĂ ÎN DECEMBRIE 2011)

Cheltuieli programate (2007-2013): 5557735472 de euro

Cheltuieli efectuate (2007 - decembrie 2011): 1940224033 de euro (34,9 %)

+++++ TIFF +++++

Sursa: compilație realizată de Curtea de Conturi Europeană pe baza datelor disponibile pe site-ul web al Rețelei europene pentru dezvoltare rurală: indicatori financiari și fizici (http://enrd.ec.europa.eu/policy-in-action/rural-development-policy-in-figures/rdp-monitoring-indicator-tables/financial-and-physical-indicators/en/financial-and-physical-indicators_en.cfm). Țările de Jos nu declaraseră nicio cheltuială până în decembrie 2011. Irlanda nu a programat măsura 123.

--------------------------------------------------

ANEXA II

LISTA PROIECTELOR AUDITATE ȘI EVALUAREA CURȚII CU PRIVIRE LA EFICIENȚA ȘI EFICACITATEA GRANTURILOR

Statul membru | Descriere | Costuri eligibile (rotunjite) (în euro) | Sprijin public ca % din costurile eligibile | Durabil [1] | Valoare adăugată demonstrată pentru produsele agricole | Indicii cu privire la efectul de balast | Indicii cu privire la efectul de dislocare | Evaluarea eficienței și a eficacității globale ale grantului |

Spania (Castilia și León) | Construcția unui spațiu suplimentar și noi echipamente pentru prelucrarea cărnii | 1000000 | 18 % | da | mare | unele indicii | puține | medii |

Linie suplimentară de producție pentru prelucrarea cartofilor | 600000 | 20 % | da | mică | puternice | puternice | foarte scăzute |

Construcția unei unități vinicole | 1500000 | 10 % | da | mare | unele indicii | unele indicii | medii |

Linie suplimentară de producție pentru prelucrarea cartofilor | 2200000 | 34 % | da | medie | unele indicii | unele indicii | medii |

Spațiu suplimentar de depozitare a fructelor | 30000 | 40 % | da | mică | puternice | puține [2] | foarte scăzute |

Franța | Linie suplimentară de producție pentru porționarea și ambalarea brânzeturilor | 800000 | 20 % | da | mică | unele indicii | puternice | foarte scăzute |

Echipamente pentru un nou procesator de legume ecologice | 200000 | 39 % | da | mare | puține | puține | ridicate |

Noi echipamente pentru producția de vin | 200000 | 40 % | da | medie | puternice | unele indicii | scăzute |

Noi echipamente pentru prelucrarea cărnii și linii de ambalare | 700000 | 26 % | da | medie | puține | unele indicii | medii |

Noi echipamente pentru producția de vin | 200000 | 34 % | da | mare | puternice | unele indicii | scăzute |

Italia (Lazio) | Noi echipamente capabile să prelucreze simultan măsline obținute prin metode ecologice și măsline obținute prin metode convenționale | 200000 | 40 % | da | mare | puternice | puține [2] | scăzute |

Noi echipamente de presat pentru uleiul de măsline, cu capacitate mai mare | 200000 | 40 % | da | mică | puține | puține [2] | scăzute |

Renovarea unei fabrici și noi echipamente pentru prelucrarea și ambalarea castanelor | 250000 | 40 % | da | medie | unele indicii | puține [2] | medii |

Noi instalații pentru depozitarea, ambalarea și distribuirea de fructe și legume | 900000 | 38 % | da | medie | puține | unele indicii | medii |

Noi echipamente pentru producția de vin | 250000 | 40 % | da | medie | puternice | unele indicii | scăzute |

Lituania | Noi instalații pentru uscarea și depozitarea cerealelor | 4150000 | 40 % | da | mică | unele indicii | puternice | foarte scăzute |

Polonia | Noi echipamente pentru o unitate de prelucrare a laptelui | 3500000 | 25 % | da | medie | unele indicii | puține | medii |

Noi echipamente și vehicule de transport pentru o întreprindere de prelucrare a legumelor | 700000 | 40 % | da | medie | puternice | puține | scăzute |

Noi echipamente pentru prelucrarea produselor din carne | 350000 | 40 % | da | medie | puternice | puține [2] | scăzute |

Noi echipamente pentru condiționarea și ambalarea legumelor | 900000 | 40 % | da | medie | unele indicii | puține | medii |

România | Noi echipamente pentru producția de vin | 1100000 | 50 % | da | mare | puține | puține | ridicate |

Noi echipamente pentru prelucrarea legumelor | 1500000 | 50 % | da | medie | unele indicii | unele indicii | medii |

Noi echipamente pentru prelucrarea cărnii | 400000 | 50 % | da | medie | unele indicii | unele indicii | medii |

Noi echipamente și vehicule de transport pentru morărit | 1800000 | 50 % | da | mică | unele indicii | puternice | foarte scăzute |

Eficiență | Indicii cu privire la efectul de dislocare |

puține | unele indicii | puternice |

Indicii cu privire la efectul de balast | puține | puternică | medie | scăzută |

unele indicii | medie | medie | scăzută |

puternice | scăzută | scăzută | scăzută |

Eficientă și eficacitate globale | Eficiență |

scăzută | medie | ridicată |

Valoare adăugată | scăzută | foarte scăzute | scăzute | scăzute |

medie | scăzute | medii | medii |

mare | scăzute | medii | ridicate |

Criterii de evaluare |

Valoarea adăugată demonstrată a produselor agricole | Contribuția proiectului la atingerea următoarelor rezultate: creșterea valorii de piață (a prețului de vânzare) a produselor;creșterea calității produselor (inclusiv îmbunătățiri în ceea ce privește igiena, standardele de mediu și bunăstarea animalelor);dezvoltarea de noi produse și de debușeuri comerciale (ca răspuns la oportunitățile de piață pentru produsele de înaltă calitate). |

Indicii cu privire la efectul de balast | evaluarea proprie a beneficiarului cu privire la măsura în care investiția ar fi fost realizată chiar și în absența grantului;proiectul de investiții a început sau chiar a fost finalizat înainte de depunerea cererii de grant / înainte de decizia de acordare a grantului;proiectul a fost prefinanțat în mare parte sau în întregime din resurse proprii;evaluarea investiției indică o rată mare de recuperare (sau o perioadă de amortizare scurtă) și nu există elemente care să indice că beneficiarul s-a confruntat cu dificultăți în obținerea capitalului;situația financiară a societății de la data depunerii cererii indică o poziție financiară foarte bună. |

Indicii cu privire la efectul de dislocare | evaluarea proprie a beneficiarului cu privire la efectul de dislocare;beneficiarul se află pe o piață stabilă sau în scădere, pe care există o diferențiere limitată a produselor, iar obiectivul principal al proiectului este creșterea capacității/ a cotei de piață sau creșterea eficienței/ reducerea costurilor;proiectul a vizat capturarea de activități din interiorul lanțului de valoare adăugată (ambalare, etichetare, transport etc.). |

[1] Activitatea legată de proiect era menținută la data vizitei de audit.

[2] Proiectul a vizat creșterea cotei de piață, dar acest obiectiv nu fusese atins la data vizitei de audit.

--------------------------------------------------

ANEXA III

RAPOARTELE DE EVALUARE INTERMEDIARĂ EXAMINATE

Bulgaria

Republica Cehă

Germania – Bavaria

Germania – Brandenburg/Berlin

Germania – Mecklemburg-Pomerania Occidentală

Germania – Saxonia Inferioară/Bremen

Spania – Andaluzia

Spania – Castilia La Mancha

Spania – Castilia și León

Spania – Extremadura

Franța – partea continentală (Hexagon)

Italia – Calabria

Italia – Emilia-Romagna

Italia – Lazio

Italia – Apulia

Lituania

Austria

Polonia

Portugalia – partea continentală

Portugalia – Azore

România

Regatul Unit – Anglia

Regatul Unit – Țara Galilor

--------------------------------------------------