COMISIA EUROPEAN Ă 
Bruxelles, 8.6.2011 
SEC(2011) 687 final 
  
DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI 
REZUMATUL  EVALU ĂRII IMPACTULUI 
Document de înso țire a 
Propunerii de  
DIRECTIV Ă A PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI A CONSILIULUI 
privind dreptul de acces la un avocat și dreptul de a informa un ter ț cu privire la 
reținere în cadrul procedurilor penale 
{COM(2011) 326 final} 
{SEC(2011) 686 final}  
 
RO 1   RO REZUMATUL EVALU ĂRII IMPACTULUI   
Evaluarea impactului (EI) vizeaz ă o măsură privind dreptul de a fi asistat de un avocat al unei 
persoane suspectate sau învinuite în  cadrul procedurilor penale, precum și dreptul acesteia de 
a comunica re ținerea sa unei ter țe persoane. Aceast ă măsură are ca scop stabilirea unor norme 
minime de reglementare pe întreg teritoriul UE a dreptului la un avocat și la comunicarea 
reținerii.  
Probleme  
Problemele generale identificate în  evaluarea impactului sunt urm ătoarele: (1) nu exist ă 
suficientă încredere reciproc ă între autorit ățile judiciare ale statelor membre; (2) nivelul de 
protecție a drepturilor fundamental e în procedurile penale di n Uniunii Europene este 
insuficient. În special, în multe dint re statele membre accesul la un avocat și comunicarea 
reținerii sunt deficitare. Aceast ă problemă se prezint ă sub diverse forme. În prezent, în mai 
multe state membre, suspectul nu are dr eptul de a consulta un avocat înainte  de orice 
interogatorii ale poli ției și/sau de a fi asistat de un avocat în cursul  acestor interogatorii. 
Conform hot ărârii Curții Europene a Drepturilor Omului (CEDO), suspec ții au dreptul de a 
consulta un avocat înc ă de la primul interogatoriu al poli ției, precum și de a fi asista ți de un 
avocat care s ă joace un rol activ în ap ărarea lor în cursul interogatoriului poli ției 
(Salduz/Turcia, Brusco/Fran ța). Între statele membre exist ă discrepan țe legate de posibilitatea 
de a se renun ța la dreptul de a fi asistat de un avocat. Statutul elementelor de prob ă obținute în 
absența unui avocat difer ă de la un stat membru la altul. În final, în cadrul procedurilor 
privind mandatul european de arestare, nu exist ă norme europene care s ă reglementeze 
consilierea juridic ă pentru persoana urm ărită atât în statul emitent, cât și în statul de 
executare, ceea ce scade și mai mult nivelul de încredere. Toate acestea sunt bine eviden țiate 
în EI printr-o serie de studii de caz. Referitor la comunicarea re ținerii, Comitetul pentru 
Prevenirea Torturii (CPT) a identifi cat, în contactul stabilit cu de ținuții în cursul vizitelor sale 
în fiecare țară, cazuri repetate în care, de și legea prevede dreptul la comunicarea re ținerii, în 
realitate acest drept nu este respectat în cazul tuturor de ținuților sau este acordat cu o 
întârziere considerabil ă (deseori, numai dup ă ce s-a atins un anumit stadiu – de exemplu, 
persoana re ținută este adus ă în fața unui judec ător), precum și numeroase cazuri în care 
deținutul nu a primit niciun r ăspuns cu privire la contactul stabilit cu persoana desemnat ă de 
acesta. 
Subsidiaritate : se consider ă necesar ca UE s ă adopte m ăsuri bazate, inter alia , pe dimensiunea 
transfrontalier ă a problemei, având în vedere mobilitatea cet ățenilor, inclusiv a infractorilor, 
deficiențele mecanismelor CEDR și ale CPT de aplicare a legii și, de asemenea, accesul la 
gama complet ă de mecanisme europene de aplicare a legii, care ar fi corelate cu m ăsurile UE. 
Obiective  
Orice măsură (măsuri) adoptat ă (adoptate) la nivelul UE privi nd accesul la un avocat ar trebui 
să îndeplineasc ă următoarele obiective generale și specifice,  
Obiective 
generale: • Îmbunătățirea cooper ării judiciare în UE 
• Asigurarea unui nive l adecvat de protec ție a drepturilor fundamentale în 
procedurile penale pentru  toate persoanele fizice 
Obiective 
specifice: • Reducerea cheltuielilor generate de întârzieri, respingeri, recursuri în 
executarea cererii de  cooperare judiciar ă între statele membre 
 
RO 2   RO • Asigurarea faptului c ă suspecții sau învinui ții beneficiaz ă de un acces 
corespunz ător la un avocat pe tot parc ursul procedurilor penale 
• Asigurarea faptului c ă suspecții sau învinui ții lipsiți de libertate au dreptul 
la comunicarea re ținerii lor unei ter țe părți, la alegerea acestora  
 
Opțiuni 
Opțiunile de politic ă stabilite în Evalua rea impactului sunt: 
• Opțiunea de politic ă 1: menținerea statu quo. Aceast ă opțiune ar presupune s ă nu se 
adopte nicio m ăsură la nivelul UE  
• Opțiunea de politic ă 2: recomandare  privind bunele practici cu privire la dreptul 
suspecților și învinuiților de a fi asista ți de un avocat și de a comunica re ținerea 
• Opțiunea de politic ă 3: directivă de stabilire a normelor minime de aplicare a acquis -ului 
CEDO privind accesul la un avocat , (și anume, Conven ția european ă a drepturilor omului 
și jurispruden ța Curții Europene a Drepturilor Omului)  și recomand ările CPT privind 
comunicarea re ținerii și consolidarea aplic ării instrumentelor de recunoa ștere reciproc ă 
• Această opțiune ar acoperi cinci aspecte spec ifice ale dreptului la un avocat și ale 
dreptului la comunicarea re ținerii și, în special, ar asigura accesul prompt la un 
avocat, ar specifica în ce const ă accesul și dreptul la un r ăspuns în privin ța 
comunicării reținerii, ar prevedea renun țarea și căile de atac și s-ar aplica 
procedurilor privind mandatul european  de arestare în statele emitente și de 
executare. 
• Opțiunea de politic ă 4: directivă de aplicare a recomand ării CPT privind comunicarea 
reținerii și de stabilire a altor norme în afara sferei jurispruden ței CEDO  privind accesul la 
un avocat și consolidarea aplic ării instrumentelor de recunoa ștere reciproc ă. 
• Această opțiune ar asigura, pe lâng ă cele descrise la op țiunea 3 (asigurând, 
totodată, același drept de comunicare a re ținerii), că accesul la un avocat se acord ă 
înaintea ( și nu în timpul) oric ăror interogatorii ale poli ției; aceasta ar impune o 
apărare obligatorie sub toate aspectele și ar prevedea interdic ția de a se utiliza 
elementele de prob ă obținute prin înc ălcarea dreptului la un avocat.  
IMPACT  
Eficacitatea îndeplinirii obiectivelor:  
• Opțiunea de politic ă 1: întrucât Conven ția european ă a drepturilor omului, jurispruden ța 
CEDO și recomand ările CPT nu sunt aplicate în mod uni form de statele membre, nivelul 
de protecție a suspec ților este în continuare necorespunz ător. În plus, Conven ția european ă 
a drepturilor omului și jurispruden ța nu acoper ă anumite aspecte ale problemei, esen țiale 
pentru asigurarea unui pro ces echitabil, de exemplu, procedurile privind mandatul 
european de arestare 
• Opțiunea de politic ă 2: nu există certitudinea c ă recomandarea f ără caracter obligatoriu ar 
fi pusă în aplicare de c ătre toate statele membre, în special în cazul celor care, în prezent, 
nu respect ă standardele minime ale Cur ții Europene a Drepturilor Omului și recomand ările 
CPT 
• Opțiunea de politic ă 3: această opțiune ar avea toate punctele  forte ale unui instrument 
legislativ (caracterul obligatoriu, nivel ridicat de aplicabilitate). În sp ecial, se vor ameliora 
 
RO 3   RO conformitatea cu jurispruden ța Curții Europene a Drepturilor Omului și cu recomand ările 
CPT, în acela și timp consolidându-se cooperarea judiciar ă, prin m ăsuri specifice, 
prezentate în continuare.  
1. Dimensiunea temporal ă: accesul la un avocat înc ă de la primul interogatoriu 
al poliției și comunicarea re ținerii odat ă cu privarea de libertate  
2. Dimensiunea material ă: reglementarea specific ă a activității pe care o poate 
desfășura un avocat și dreptul la comunicare consolidat prin obliga ția de a se 
furniza un r ăspuns  
3. Renun țarea la dreptul de a fi asistat de un avocat :  
4. Consecin țele încălcărilor : stipularea faptului c ă statele membre trebuie s ă 
prevadă căi de atac în caz de înc ălcare a dreptului la un avocat  
5. Cauze care intr ă în domeniul de aplicare a mandatului european de 
arestare: persoana re ținută în baza mandatului este asistat ă de un avocat atât în 
statul membru emitent, cât și în statul membru de executare  
• Opțiunea de politic ă 4: în cadrul acestei op țiuni, directiva ar asigura, pe lâng ă cele 
descrise la op țiunea 3 (asigurând, totodat ă, același drept de comunicare a re ținerii), că 
accesul la un avocat se acord ă înaintea  (și nu în timpul ) oricăror interogatorii ale poli ției; 
astfel, s-ar impune o ap ărare obligatorie sub toate aspectele și interdicția de a se utiliza 
elementele de prob ă obținute prin înc ălcarea dreptului la un avocat. Prin urmare, aceste trei 
elemente suplimentare (aspectele 1, 3 și, respectiv, 4) ar îmbun ătăți cooperarea judiciar ă, 
așa cum se arat ă mai jos. 
1. Dimensiunea temporal ă: accesul la un avocat înc ă dinaintea primului 
interogatoriu al poli ției ar garanta c ă suspectul î și poate construi ap ărarea 
înainte de interogatoriu  
2. Apărare obligatorie : cerința potrivit c ăreia un suspect trebuie s ă fie 
întotdeauna asistat de un a vocat ar reprezenta singura m ăsură cu efect maxim 
de stimulare a încrederii pentru autorit ățile judiciare 
3. Consecin țele încălcărilor : prevederea, la nivelul UE, a faptului c ă elementele 
de probă obținute prin înc ălcarea dreptului la un avocat nu pot fi utilizate în 
instanță  
Impactul asupra drepturilor fundamentale  
• Opțiunea de politic ă 1: drepturile fundamentale vor fi prot ejate în continua re într-un alt 
mod, în conformitate cu fiecare sistem na țional. Carta drepturilor fundamentale se va 
aplica numai în cazurile care implic ă dreptul UE, de exemplu, în cadrul procedurilor 
mandatului european de arestare. 
• Opțiunea de politic ă 2: impactul acestei op țiuni și consolidarea dreptului la un proces 
echitabil, dreptul la ap ărare al suspectului și al învinuitului și protecția împotriva aplic ării 
de rele tratamente ar depinde de modul în care statele membre vor pune în aplicare 
recomandarea UE  
• Opțiunea de politic ă 3: ar fi consolidate dreptul la libertate și la siguran ță (articolul 6 
din Carta UE, articolul 5 din Conven ția european ă a drepturilor omului ), dreptul la o cale 
de atac eficient ă și la un proces echitabil (articolul 47 din Carta UE, articolele 6 și 13 din 
 
RO 4   RO Convenția european ă a drepturilor omului), precum și prezumția de nevinov ăție și 
dreptul la ap ărare (articolul 48 din Carta UE , articolul 6 din Conven ția european ă a 
drepturilor omului). Atât dreptul de a fi asistat de c ătre un avocat, cât și dreptul la 
comunicarea re ținerii, prev ăd garanții oficiale împotriva aplic ării de rele tratamente și, 
astfel, ofer ă protecție împotriva unei posibile înc ălcări a interdicției privind tortura  
(articolul 4 din Cart ă și articolul 3 din Conven ția european ă a drepturilor omului). Dreptul 
la comunicarea re ținerii consolideaz ă dreptul la respectarea vie ții private și de familie 
(articolul 7 din Cart ă și articolul 8 din Conven ția european ă a drepturilor omului) 
• Opțiunea de politic ă 4: ar fi consolidate dreptul la libertate și la siguran ță (articolul 6 
din Carta UE, articolul 5 din Conven ția european ă a drepturilor omului), dreptul la o cale 
de atac eficient ă și la un proces echitabil  (articolul 47 din Carta UE, articolele 6 și 13 din 
Convenția european ă a drepturilor omului) și prezumția de nevinov ăție și dreptul la 
apărare (articolul 48 din Carta UE; articolul 6 din Conven ția european ă a drepturilor 
omului). Dreptul la o cale de atac eficient ă ar fi garantat, de asemenea, prin introducerea 
interdicției de a se utiliza elementele de prob ă obținute prin înc ălcarea dreptului la 
consiliere juridic ă pe durata procesului  
• Impactul financiar și economic  
• Opțiunea de politic ă 1: deși nu exist ă noi sarcini financiare imediate asociate acestei 
opțiuni, ea nu va determina reducer ea cheltuielilor de la bugetul statelor membre pentru 
aplicarea legii și a costurilor suportate de persoanele suspectate și învinuite în leg ătură cu 
căile de atac, urm ăriri în justi ție suspendate/amânate, cauzate de accesul insuficient la un 
avocat  
• Opțiunea de politic ă 2: depinde de nivelul punerii în aplicare de c ătre statele membre a 
tuturor sau a unora dintre dispozi țiile cuprinse în recomandare 
• Opțiunea de politic ă 3: în medie, sarcina financiar ă a statelor membre va ajunge la 
aproximativ 300 000 EUR pentru un st at membru de mari dimensiuni și va fi 
cuprinsă între 4 100 EUR și 70 950 EUR pentru un stat membru de mici dimensiuni.  
De asemenea, un impact economic și financiar va fi exercitat și asupra persoanelor fizice. 
În cadrul EI, impactul este cuantificat (în mare) la aproximativ 1 500  EUR pentru o 
persoană care face obiectul unui manda t european de arestare 
• Opțiunea de politic ă 4: impactul financiar al acestei op țiuni asupra statelor membre poate 
fi estimat la 179 de milioane EUR  pentru un stat membru de mari dimensiuni și la 
aproximativ 110 milioane EUR  pentru un stat membru de dimensiuni medii. Costurile 
financiare pentru persoanele fizice sunt estimate între 4 170 și 5 200 EUR  pentru un 
suspect/învinuit per cauz ă (persoane care fac obiectu l unor proceduri penale) și la 
aproximativ 1 500 EUR  pentru o persoan ă per cauz ă (persoane care fac obiectul unui 
mandat european de arestare) 
Impactul asupra sistemelor na ționale de justi ție 
• Opțiunea de politic ă 1: necesitatea punerii în  aplicare a anumitor hot ărâri ale CEDO și 
recomand ări ale CPT poate spori divergen țele existente, având în vedere, în special, faptul 
că există indicii potrivit c ărora statele membre interpreteaz ă hotărârile CEDO în mod 
diferit 
• Opțiunea de politic ă 2: este puțin probabil ca acest efect s ă fie mai semnificativ decât 
efectul per se  al hotărârilor CEDO și al recomand ărilor CPT  
• Opțiunea de politic ă 3: această opțiune ar asigura c ă sistemele na ționale de justi ție sunt 
aliniate, în general, la dispozi țiile Conven ției europene a drepturilor omului, precum și la 
jurispruden ța CEDO și recomand ările CPT, astfel încât vor fi  necesare o serie de reforme 
legislative 
 
RO 5   RO • Opțiunea de politic ă 4: va fi necesar s ă se întreprind ă reforme legislative semnificative în 
vederea respect ării cerințelor directivei. Este posibil ca unele state membre s ă accepte cu 
dificultate unele dintre condi țiile puse de aceast ă opțiune 
• Compararea op țiunilor: 
Opțiunea de politic ă 3 oferă cel mai bun raport între costuri și eficacitate în ceea ce prive ște 
îndeplinirea obiectivelor. În consecin ță, aceasta este op țiunea preferat ă:  
 
RO 6   RO  
Obiective/costuri Opțiunea de 
politică 1” Opțiunea de politic ă 2: Opțiunea de 
politică 3: 
 Opțiunea de politic ă 4: 
 
Economii datorate 
unei mai bune cooperări 
judiciare 0 
√ √√ √√[√] 
Impactul asupra 
drepturilor 
fundamentale Scăzut Sc ăzut  Mediu spre ridicat Ridicat 
Impactul 
financiar și 
economic 
(a se consulta 
tabelele de la 
anexele V și VI 
pentru explica ții 
complete )   
 
01 
  
 
Variabil, în func ție de 
măsura în care statele 
membre vor pune în 
aplicare dispozi țiile 
recomand ării 
  
Pentru statele 
membre: 
 
 
Costul asociat 
accesului la un 
avocat în cadrul 
procedurilor 
mandatului 
european de 
arestare în statul 
membru de 
executare este 
estimat la 
aproximativ  
300 000 EUR 
pentru un stat 
membru de 
dimensiuni mari și 
între 4 100 EUR și 
70 950 EUR pentru 
un stat membru de 
dimensiuni mici 
[sub rezerva 
opozițiilor 
menționate în 
tabelul de la 
punctul 5.3.3 ]. 
 
NB. Toate celelalte 
cerințe 
suplimentare 
impuse de directiv ă 
în plus față de 
opțiunea 1 au fost 
considerate neutre 
din perspectiva 
costurilor. 
(a se vedea analiza 
suplimentar ă a 
tuturor acestor date 
în tabelul de la 
anexa V)  
 
Pentru statele membre: 
Costurile asociate acestei 
opțiuni în ceea ce 
privește data începerii  ar 
ajunge la 179 de 
milioane EUR   
pentru un stat membru 
de dimensiuni mari și la 
aproape  
110 milioane EUR  
pentru un stat membru 
de dimensiuni medii 
[sub rezerva opozi țiilor 
menționate în tabelul de 
la punctul 5.3.4].  
 
 
Costul acestei op țiuni în 
ceea ce prive ște data 
încheierii  ar varia între 
309 milioane EUR 
pentru un stat membru 
de dimensiuni mari care 
aplică un regim generos 
de consiliere juridic ă și 
137 046 EUR pentru un 
stat membru de 
dimensiuni medii care 
oferă un acces mai 
limitat la consiliere 
juridică. 
 
Costul asociat accesului 
la un avocat în cadrul 
procedurilor mandatului  
european de arestare  în 
statul membru de 
executare este estimat la 
aproximativ 300 000 
EUR pentru un stat 
membru de dimensiuni 
mari și este cuprins între 
                                                 
1 Totuși,conform explica țiilor de la alineatul 5.3.1 de mai sus, aceast ă opțiune va determina costuri semnificative 
pentru statele membre care nu respect ă cerințele Conven ției europene a drepturilor omului . 
 
RO 7   RO  4 100 EUR și 70 950 
EUR  pentru un stat 
membru de dimensiuni 
mici. 
 
NB. Toate celelalte 
cerințe suplimentare 
impuse de directiv ă în 
plus față de opțiunea 1 
au fost considerate 
neutre din perspectiva 
costurilor. 
(a se vedea analiza 
suplimentar ă a tuturor 
acestor date în tabelul de 
la anexa VI) 
 
 Pentru 
persoane 
fizice : 
nu se aplic ă Pentru persoane fizice : 
nu se aplic ă  
Pentru persoane 
fizice : aproximativ 
1 500 EUR  pentru 
o persoan ă care 
face obiectul unui 
mandat european 
de arestare   
Pentru persoane fizice: 
1. Persoanele care fac 
obiectul unor proceduri 
penale: aproximativ 4 
170 EUR  și 5 200 EUR  
pentru un 
suspect/inculpat per caz. 
2. Persoanele care fac 
obiectul unui un mandat 
european de arestare: 
aproximativ 1 500 EUR  
pentru o persoan ă care 
face obiectul mandatului 
european de arestare. 
 
Impactul asupra 
sistemului 
național de 
justiție 0 Sc ăzut spre mediu Mediu spre ridicat Ridicat 
În mod evident, op țiunea 4 este cea mai eficient ă în îndeplinirea tuturor obiectivelor generale 
și specifice; cu toate acestea, eficacitatea op țiunii 3 este doar u șor inferioar ă. Totuși, din punct 
de vedere al eficacit ății, costurile asociate op țiunii 4 suportate de statele membre (de ordinul 
sutelor de milioane de euro) sunt incompar abil mai ridicate decât cele care ar putea fi 
suportate în baza op țiunii 3 (300 000 EUR pentru un  stat membru). În consecin ță, 
magnitudinea diferit ă a costurilor nu pare a fi compensat ă de câștigul nesemnificativ în ceea 
ce privește realizarea obiectivelor. În ceea ce prive ște impactul financiar asupra persoanelor 
fizice, exist ă, de asemenea, o diferen ță notabilă între op țiunile 3 și 4, aceasta din urm ă 
ajungând pân ă la câteva mii de euro pentru o persoan ă per cauză penală. 
VALOAREA AD ĂUGATĂ DE UE șI PROPOR țIONALITATEA OP țIUNII PREFERATE  
Opțiunea preferat ă va garanta c ă toate persoanele suspectate și învinuite din UE  au dreptul de 
a avea un acces adecvat și efectiv la un avocat. În plus , toate persoanele suspectate și învinuite 
care au fost lipsite de lib ertate vor avea dreptul s ă comunice re ținerea lor unei ter țe persoane. 
Directiva va crea obliga ții pentru statele membre care, odat ă ce au fost puse în aplicare, vor 
 
RO 8   RO avea putere executorie în instan țele statelor membre. Curtea European ă de Justi ție va 
prevedea o cale de atac în caz de  neexecutare ceea ce, împreun ă cu competen ța Comisiei de a 
iniția procedurile privind înc ălcarea dreptului comunitar împotriva statelor membre, va 
reprezenta un impuls puternic pentru statele membre de a- și respecta obliga țiile care le revin 
în temeiul directivei.  
Dreptul la un avocat și dreptul la comunicarea re ținerii ar trebui s ă fie prevăzute în mod 
explicit în ordinea de drept a UE, având în vedere c ă articolele 4, 7, 47 și 48 din Carta UE 
prevăd protecția împotriva aplic ării de rele tratamente, dreptul la respectarea vie ții private și 
de familie, dreptul la o cale de atac eficient ă și la un proces echitabil, precum și dreptul la 
apărare și prezumția de nevinov ăție. Articolul 82 alineatul (2) din TFUE prevede un temei 
juridic clar pentru instituirea unor norme europene  minime cu privire la drepturile persoanelor 
fizice în cauze penale. 
În plus, se preconizeaz ă că opțiunea preferat ă va genera economii datorit ă reducerii num ărului 
de recursuri, de condamn ări pronunțate de CEDO sau de întârzieri în procedurile judiciare de 
cooperare. Se estimeaz ă că economiile pe care le vor face statele membre în urm ătorii 10 ani 
vor fi cuprinse între 3,73 milioane EUR  și 11,19 milioane EUR .  
MONITORIZARE șI EVALUARE  
Întrucât directiva reflect ă, cel puțin într-o anumit ă măsură, obligațiile prevăzute de Conven ția 
europeană a drepturilor omului sau obliga țiile care exist ă deja într-o anumit ă formă în mai 
multe state membre, se preconizeaz ă că un termen de doi ani ar oferi statelor membre un 
răgaz suficient pentru a aduce modific ările necesare legisla ției și practicilor lor na ționale. 
Includerea dreptului la un avocat și a dreptului la comunicarea re ținerii într-o singur ă măsură 
cu aceeași dată de punere în aplicare va ajuta statele membre, întrucât, în 21 de state membre, 
dispozițiile legale privind accesul la un avocat și comunicarea re ținerii sunt incluse, în 
prezent, în aceea și legislație națională. În plus, multe dintre statel e membre au mai analizat în 
trecut aceast ă problemă, în special în r ăspunsurile pe care multe dint re ele le-au formulat deja 
pe marginea recomand ărilor CPT privind comunicarea re ținerii. Reformele judiciare 
întreprinse recent în unele state me mbre în scopul alinierii legisla ției interne la jurispruden ța 
CEDO indic ă faptul că se pot aduce modific ări substan țiale într-un interval de timp chiar mai 
scurt.  
Pe lângă planul de punere în aplicare care înso țește propunerea de directiv ă, aceasta din urm ă 
va dispune c ă statele membre vor trebui s ă prezinte rapoarte privind aplicarea efectiv ă a 
măsurilor legislative sau nelegislative, în func ție de natura modific ărilor propuse. Comisia are 
în vedere efectuarea unui studiu  empiric specific, care se va c oncentra pe colectarea de date 
după o perioad ă de 3-5 ani de la punerea în aplicare a propunerii.