Propunerea de regulament se va referi la recunoașterea reciprocă a tuturor tipurilor de ordine de înghețare și de confiscare care intră sub incidența directivei, precum și la ordinele de confiscare care nu se bazează pe o condamnare, dar sunt emise în cadrul procedurilor penale în caz de: deces al persoanei, imunitate, prescriere, neidentificare a autorului infracțiunii sau în alte cazuri în care o instanță penală poate confisca un activ în lipsa unei condamnări, dovedind că acest activ provine din săvârșirea unei infracțiuni. Instanța trebuie să stabilească existența unui avantaj care a fost obținut din comiterea unei infracțiuni. Pentru a fi incluse în domeniul de aplicare al regulamentului, aceste tipuri de ordine de confiscare trebuie emise în cadrul unei proceduri penale și, prin urmare, statul emitent va trebui să respecte toate garanțiile aplicabile unor astfel de proceduri.

Directiva 2014/42/UE stabilește norme minime pentru regimurile naționale de înghețare și confiscare, prevăzând confiscarea ordinară sau a valorii echivalente în cazul euroinfracțiunilor, inclusiv în cazul în care condamnarea s-a pronunțat în cadrul unei proceduri in absentia. Directiva prevede norme privind confiscarea extinsă, sub rezerva îndeplinirii anumitor condiții. Aceasta permite confiscarea și atunci când condamnarea nu este posibilă din cauza faptului că persoana suspectată sau acuzată este bolnavă sau se sustrage anchetei. De asemenea, directiva permite, pentru prima dată, confiscarea activelor deținute de terți. În fine, directiva introduce o serie de garanții procedurale, cum ar fi dreptul de a fi informat cu privire la executarea unui ordin de înghețare și, cel puțin pe scurt, cu privire la motivul sau motivele care stau la baza acestuia; posibilitatea efectivă de a ataca ordinul de înghețare în fața unei instanțe; dreptul de a fi asistat de un avocat pe întreaga durată a procedurii de confiscare; posibilitatea efectivă de a invoca un titlu de proprietate sau alte drepturi reale; dreptul de a fi informat cu privire la motivele emiterii unui ordin de confiscare și de a le contesta în fața unei instanțe.

Directiva 2014/42/UE din 3 aprilie 2014 privind înghețarea și confiscarea instrumentelor și produselor infracțiunilor săvârșite în Uniunea Europeană trebuia să fie transpusă de statele membre până în octombrie 2016. Acesta înlocuiește anumite dispoziții din Decizia-cadru 2005/212/JAI a Consiliului. Întrucât Decizia-cadru 2005/212/JAI continuă să se aplice tuturor infracțiunilor pasibile de pedeapsa cu închisoarea de cel puțin un an, în ceea ce privește confiscarea ordinară, directiva nu ar putea acoperi decât așa-numitele euroinfracțiuni.

Decizia-cadru 2005/212/JAI a Consiliului din 24 februarie 2005 privind confiscarea produselor, a instrumentelor și a bunurilor având legătură cu infracțiunea impune tuturor statelor membre să instituie măsuri eficace pentru a permite confiscarea ordinară a instrumentelor și produselor provenite din săvârșirea de infracțiuni, pentru toate infracțiunile pasibile de pedeapsa cu închisoarea de cel puțin un an. De asemenea, decizia-cadru a introdus dispoziții privind confiscarea extinsă. Cu toate acestea, nivelul de armonizare introdus prin acest instrument a fost foarte scăzut, neînlăturându-se diversitatea regimurilor juridice naționale în materie de confiscare.

Având în vedere datele existente, nu s-a efectuat o evaluare ex post a instrumentelor de recunoaștere reciprocă existente.

În 2013 s-a efectuat un studiu de drept comparat privind punerea în aplicare a recunoașterii reciproce a ordinelor de înghețare și de confiscare în UE și concluzia acestuia a fost că ar putea fi avut în vedere un instrument coerent de recunoaștere reciprocă. În plus, în ultimii ani au fost organizate mai multe reuniuni la nivel de experți și conferințe pe tema recunoașterii reciproce a ordinelor de înghețare și de confiscare, în special privind confiscarea care nu se bazează pe o condamnare.

•Evaluări ex post/verificări ale adecvării legislației existente

3.REZULTATELE EVALUĂRILOR EX POST, ALE CONSULTĂRILOR CU PĂRȚILE INTERESATE ȘI ALE EVALUĂRILOR IMPACTULUI

Deși este posibil ca anchetele penale și cele vizând activele să aibă loc în mai multe țări, urmărirea penală și activitățile judiciare care conduc la confiscare se desfășoară în mod normal într-un singur stat membru și, prin urmare, procedurile de confiscare rămân, în esență, naționale. Cu toate acestea, dimensiunea transfrontalieră a acestora este evidentă în ceea ce privește executarea ordinelor în alte state membre. Astfel, recuperarea activelor necesită o cooperare eficace între statele membre. Cea mai eficace modalitate de a asigura cooperarea transfrontalieră este cea bazată pe principiul recunoașterii reciproce. Recunoașterea reciprocă respectă principiul subsidiarității întrucât are ca scop recunoașterea reciprocă a hotărârilor și nu poate fi realizată de către statele membre acționând individual.

În temeiul articolului 82 alineatul (1) din TFUE, legiuitorul UE are posibilitatea de a adopta regulamente și directive.

Dreptul victimei la despăgubiri sau la restituire a fost luat în considerare în mod corespunzător în propunere. Se asigură faptul că, în cazurile în care statul emitent confiscă bunuri, dreptul victimei la despăgubiri sau la restituire are prioritate față de interesul statului de executare și de cel al statului emitent.

Toate părțile interesate relevante au fost consultate. Întrucât acest subiect ține de competența unui număr relativ limitat de experți, s-a efectuat o consultare specifică a acestora, și nu o consultare publică, care ar fi avut o valoare adăugată foarte limitată din cauza complexității subiectului. S-au organizat reuniuni la nivel de experți și conferințe pentru a se discuta acest subiect. În general, există un consens larg cu privire la necesitatea de a îmbunătăți recunoașterea reciprocă a ordinelor de înghețare și de confiscare prin intermediul unui nou instrument legislativ. S-a subliniat în mod repetat eficacitatea foarte importantă a confiscării în lupta împotriva criminalității organizate și a terorismului și s-a recunoscut faptul că există o necesitate sporită de a exista o mai bună cooperare transfrontalieră în cadrul UE și la nivel internațional. Experții și-au exprimat în repetate rânduri nemulțumirea cu privire la faptul că, în situații transfrontaliere, confiscarea este subutilizată. Aceștia au subliniat faptul că sistemul actual nu funcționează și că deciziile-cadru privind recunoașterea reciprocă nu sunt utilizate. Ca exemplu, s-a menționat că sumele obținute din traficul de droguri, investite de traficanții de droguri în mai multe state membre, nu au putut fi confiscate din cauza lipsei de cooperare transfrontalieră la nivel judiciar.

Și statele membre recunosc necesitatea de a îmbunătăți recunoașterea reciprocă a ordinelor de înghețare și de confiscare prin intermediul unui nou instrument legislativ.

•Evaluarea impactului

S-a efectuat o evaluare a impactului care vine în sprijinul prezentei propuneri, în legătură cu care Comitetul de analiză a reglementării a emis un aviz pozitiv cu rezerve. În urma acestui aviz, evaluarea impactului a fost modificată pentru a explica mai bine contextul politic al acestei inițiative și imperativul politic de a acționa în acest moment. Au fost introduse trimiteri mai sistematice la strategiile de politică relevante. Secțiunea privind structura problemei a fost revizuită pentru a se clarifica importanța diferitelor probleme și pentru a ilustra mai bine faptul că deficiențele cadrului juridic actual sunt cauzate în principal de limitările sale. S-a clarificat interacțiunea dintre despăgubirile acordate victimelor sau restituirile efectuate în favoarea acestora și alte aspecte. Scenariul de referință a fost detaliat mai mult pentru a reflecta în mod realist tendințele actuale în ceea ce privește utilizarea ordinelor de înghețare și de confiscare. Raportul clarifică diferențele dintre diferitele opțiuni (de exemplu, în ceea ce privește domeniul de aplicare) și modul în care acestea se suprapun sau sunt incluse una în alta (de exemplu, raționalizarea procedurilor și simplificarea certificatelor). Au fost adăugate în raport și opțiunile care au fost respinse, iar acesta a fost modificat pentru a preciza mai bine impactul diferitelor opțiuni. Discuțiile purtate în cadrul reuniunii experților din 17 noiembrie 2016 și concluziile desprinse cu această ocazie au fost integrate în raport și, în general, opiniile părților interesate au fost prezentate într-un mod mai sistematic în cuprinsul raportului. În cele din urmă, a fost adăugată o opțiune preferată, pe baza analizei comparative a opțiunilor și a impactului acestora, a concluziilor reuniunii experților din 17 noiembrie 2016 și a fezabilității politice a diferitelor opțiuni.

Au fost luate în considerare patru opțiuni de politică principale: menținerea statu-quoului (opțiunea 1), o opțiune legislativă cu caracter neobligatoriu (opțiunea 2) și două opțiuni de politică de reglementare (opțiunile 3 și 4). Menținerea statu-quoului ar însemna să nu se întreprindă nicio acțiune la nivelul UE, iar celelalte trei opțiuni de politică alternative ar îmbunătăți, într-o măsură diferită, capacitatea de a pune sub sechestru și de a confisca produsele provenite din săvârșirea de infracțiuni la nivel transfrontalier. Opțiunea 2 (acțiune non-legislativă/instrument juridic neobligatoriu) ar sprijini recunoașterea reciprocă a ordinelor de înghețare și de confiscare, de exemplu prin organizarea de cursuri de formare, diseminarea de bune practici și promovarea utilizării instrumentelor internaționale de încurajare a sechestrării și confiscării transfrontaliere. Cu toate acestea, impactul preconizat al acestei opțiuni ar fi destul de scăzut și unele state membre ale UE ar continua să nu dea curs anumitor solicitări din partea altor state membre. Opțiunile 3 și 4 (acțiune legislativă minimă și maximă) ar introduce obligația de a recunoaște și de a executa o serie de ordine de înghețare și de confiscare a activelor provenite din săvârșirea de infracțiuni. Opțiunea 3 ar presupune recunoașterea reciprocă a ordinelor de înghețare și de confiscare care sunt prevăzute în Directiva 2014/42/UE. Opțiunea 4 prevede două subopțiuni: opțiunea 4a ar acoperi toate tipurile de ordine de înghețare și de confiscare emise în contextul procedurilor penale, inclusiv confiscarea care nu se bazează pe o condamnare. Opțiunea 4b ar impune recunoașterea tuturor ordinelor de confiscare, inclusiv a celor emise în procedurile civile și administrative atunci când se demonstrează că bunurile provin din săvârșirea de infracțiuni.

Statele membre sprijină o opțiune de politică ce implică noi norme legislative (opțiunile 3, 4a sau 4b). Există totuși diferențe între pozițiile statelor membre cu privire la tipul de măsuri care ar trebui să fie prevăzute. Opțiunea 3 nu ar pune probleme speciale statelor membre, dar nu ar fi considerată suficientă de către acele state membre care au mai multe forme de confiscare extinsă.

Parlamentul European este în favoarea unei propuneri legislative de consolidare a recunoașterii reciproce a ordinelor de înghețare și de confiscare.

Opțiunea preferată de Comisie este un instrument de recunoaștere reciprocă, cu un domeniu de aplicare extins și cu dispoziții îmbunătățite care să asigure o mai bună circulație a ordinelor de înghețare și de confiscare emise în cadrul unei proceduri penale în Uniunea Europeană (opțiunea 4a). Această opțiune oferă o soluție majorității problemelor identificate și este, de asemenea, justificată din punct de vedere juridic. De asemenea, aceasta pare să fie mai ușor acceptată de statele membre decât un instrument care ar include confiscarea administrativă și civilă. Totodată, această opțiune respectă principiul proporționalității deoarece are un domeniu de aplicare limitat și nu depășește pragul minim necesar pentru atingerea obiectivelor stabilite la nivel european.

Impactul economic și social al opțiunii preferate se preconizează să fie, în general, pozitiv. Cerința de a recunoaște o gamă mai largă de ordine de înghețare și de confiscare ar trebui să sporească valoarea activelor provenite din săvârșirea de infracțiuni care sunt înghețate și confiscate transfrontalier. Prin urmare, aceasta ar trebui să ducă în cele din urmă la reducerea profiturilor obținute din criminalitatea organizată, infractorii nemaiputând să reinvestească profiturile pentru a finanța în continuare criminalitatea. Creșterea probabilității de confiscare are și un efect de descurajare a infracționalității și ar trebui să ducă la o reducere a pierderilor de venituri pe care le înregistrează statele membre. Impactul social ar fi în general pozitiv, întrucât activele provenite din săvârșirea de infracțiuni care sunt confiscate pot fi restituite victimelor de la care au fost furate sau pot fi reutilizate în scopuri publice sau sociale.

Cerința de a recunoaște și de a executa o gamă mai largă de ordine de înghețare și de confiscare va duce la o creștere limitată a costurilor suportate de autoritățile de asigurare a respectării legii și de autoritățile judiciare. Cu toate acestea, costurile menționate ar trebui să fie mai mult decât compensate prin sporirea capacității de a recupera și, după caz, de a reutiliza produsele provenite din săvârșirea de infracțiuni.

Întreprinderile, IMM-urile și microîntreprinderile nu vor fi afectate în mod direct de această propunere. Confiscarea activelor provenite din săvârșirea de infracțiuni face totuși mai dificilă funcționarea întreprinderilor, astfel încât, pe termen lung, instrumentul propus ar trebui să ajute întreprinderile cu activitate economică legitimă prin reducerea concurenței reprezentate de operatorii ilegali.

•Drepturi fundamentale

Măsurile de înghețare și confiscare pot interfera cu drepturile fundamentale protejate de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (carta) și de Convenția europeană a drepturilor omului (CEDO).

În special în ceea ce privește confiscarea care nu se bazează pe o condamnare, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a considerat, în repetate rânduri, că, în cazul în care sunt respectate garanții procedurale eficiente, confiscarea care nu se bazează pe o condamnare, inclusiv formele civile și administrative ale acesteia, precum și confiscarea extinsă sunt în concordanță cu articolul 6 din CEDO și cu articolul 1 din Protocolul nr. 1.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a pronunțat în sensul că mecanismul de inversare a sarcinii probei în ceea ce privește caracterul licit al activelor nu încalcă drepturile fundamentale în măsura în care acesta a fost aplicat în cazuri concrete și în condițiile existenței unor garanții adecvate care să permită persoanei afectate să conteste aceste prezumții relative.

Propunerea de regulament include unele garanții importante: trebuie să se respecte principiul proporționalității, sunt prevăzute motive de refuz întemeiate pe nerespectarea principiului ne bis in idem și norme privind derularea procedurii in absentia. În plus, trebuie să se respecte drepturile terților de bună credință, se prevede obligația de a informa părțile interesate cu privire la executarea unui ordin de înghețare, inclusiv cu privire la motivele acestei decizii și căile de atac disponibile, și există obligația ca statele membre să prevadă căi de atac în statul de executare.

În plus, articolul 8 din Directiva 2014/42/UE include o listă a garanțiilor care trebuie să fie asigurate de statele membre pentru ordinele care intră în domeniul de aplicare al directivei.

În cele din urmă, sunt aplicabile toate garanțiile procedurale de drept penal. Printre acestea se numără, în special, dreptul la un proces echitabil, consacrat la articolul 6 din CEDO și la articolele 47 și 48 din cartă, precum și legislația relevantă la nivelul UE privind drepturile procedurale în cadrul procedurilor penale: Directiva 2010/64/UE privind dreptul la interpretare și traducere în cadrul procedurilor penale, Directiva 2012/13/UE privind dreptul la informare cu privire la drepturi și la acuzațiile aduse, precum și la dreptul de a avea acces la dosarul cauzei, Directiva 2013/48/UE privind dreptul persoanelor arestate sau deținute de a primi consiliere de la un avocat și de a comunica cu rudele, Directiva 2016/343 privind consolidarea anumitor aspecte ale prezumției de nevinovăție și a dreptului de a fi prezent la propriul proces, Directiva 2016/800 privind garanțiile procedurale în cazul copiilor și Directiva 2016/1919 privind asistența judiciară pentru persoanele suspectate sau acuzate în cadrul procedurilor penale și pentru persoanele căutate în cadrul procedurii privind mandatul european de arestare.