AVIZUL NR. 6/2018

[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) și al articolului 322 alineatul (1) litera (a) din TFUE]

referitor la propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european plus, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, și de instituire a unor norme financiare aplicabile acestor fonduri, precum și Fondului pentru azil și migrație, Fondului pentru securitate internă și Instrumentului pentru managementul frontierelor și vize

(2019/C 17/01)

CUPRINS

Puncte Pagina INTRODUCERE 1-4 3 SINTEZĂ A EVALUĂRII REALIZATE ÎN RAPORT CU OBIECTIVELE PRINCIPALE ALE COMISIEI 5-14 4 ASPECTE STRATEGICE ȘI OBIECTIVELE POLITICII DE COEZIUNE 15-46 5 Abordarea priorităților UE 15-23 5 Un singur cadru normativ 24-25 7 Flexibilitatea bugetară 26-30 8 Crearea unui mediu favorabil investițiilor 31-43 9 Evaluarea intermediară 44-46 11 CADRUL DE PROGRAMARE ȘI DE MONITORIZARE 47-68 12 Principiul simplificării în programare 47-49 12 Echilibrul dintre simplificare, rezultate și asigurarea răspunderii 50-56 13 Cadrul de performanță 57-60 14 Monitorizarea și utilizarea informațiilor referitoare la performanță 61-68 15 SISTEMUL DE PUNERE ÎN PRACTICĂ ȘI REGULILE DE ELIGIBILITATE 69-97 18 Instrumentele financiare 69-75 18 Moduri simplificate de punere în practică 76-84 20 Selecția proiectelor și normele de eligibilitate 85-90 22 Norme suprimate 91-97 23 MECANISMELE DE ASIGURARE A RĂSPUNDERII 98-132 25 Rolurile și responsabilitățile în cadrul sistemelor de gestiune și control 98-104 25 Sistemul standard de gestiune și control 105-111 26 Modalitățile consolidate proporționate pentru sistemele de gestiune și control 112-120 28 Prezentarea conturilor și corecțiile financiare 121-125 29 Condiții pentru atestarea de către Curte 126-132 30 OBSERVAȚII FINALE 133-139 32 ANEXĂ 34

INTRODUCERE

1. La 29 mai 2018, Comisia a publicat o propunere ( 1 ) de regulament de stabilire a unor dispoziții comune (denumit în continuare „RDC”) cu privire la șapte fonduri ale UE în următoarea perioadă de programare, 2021-2027. Aceste fonduri se află în gestiune partajată. În conformitate cu temeiul juridic al propunerii Comisiei, consultarea Curții de Conturi Europene este obligatorie ( 2 ) . Prezentul aviz răspunde acestei cerințe de consultare.

2. Cele șapte fonduri vizate s-ar putea ridica împreună la o sumă de aproximativ 360 de miliarde de euro, ceea ce reprezintă până la o treime din bugetul total al UE pentru perioada 2021-2027. Aceste fonduri sunt: — Fondul european de dezvoltare regională (FEDR) — Fondul social european Plus (FSE+) — Fondul de coeziune (FC) — Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime (FEPAM) — Fondul pentru azil și migrație (FAM) — Fondul pentru securitate internă (FSI) — Instrumentul pentru managementul frontierelor și vize (IMFV)

3. Prima parte a avizului conține o sinteză a analizei realizate de Curte cu privire la măsura în care propunerea îndeplinește cele trei obiective pe care Comisia le-a fixat pentru aceasta și care se regăsesc în tot cuprinsul textului: reducerea în mod substanțial a sarcinii administrative impuse beneficiarilor și autorităților de management; creșterea flexibilității pentru a adapta obiectivele și resursele programelor în funcție de modificarea circumstanțelor; și mai buna aliniere a programelor cu prioritățile UE și sporirea eficacității acestora ( 3 ) . Proiectul de RDC în sine are o sferă foarte largă. Din acest motiv, în cadrul examinării Curții, elementele sale constitutive au fost grupate după cum urmează: obiectivele politicii de coeziune și cadrul de programare și de monitorizare (fiind vizate aici titlurile I, II, III, IV și VIII ale propunerii); sistemul de punere în practică și normele de eligibilitate (titlurile V și VII); și, în fine, mecanismele de asigurare a răspunderii, inclusiv auditul efectuat de către Curtea de Conturi Europeană (titlul VI).

4. În tot cuprinsul analizei au fost incluse o serie de aspecte care trebuie avute în vedere de Comisie și de legiuitori. Articolul (articolele) din proiectul de RDC la care se referă aspectele semnalate de Curte este indicat, dar trebuie precizat că o parte dintre aceste aspecte ar putea fi abordate – dacă aceasta este dorința legiuitorilor – prin acte legislative conexe de nivel inferior (acte delegate și acte de punere în aplicare) sau prin orientări separate. Actele legislative conexe beneficiază de mai puțină atenție decât regulamentele, deși tocmai acest tip de legislație este cel care poate crea o complexitate și o sarcină administrativă inutilă. Dintre aspectele care trebuie avute în vedere, două depășesc RDC și legislația conexă acestuia, dar, în opinia Curții, sunt suficient de semnificative pentru a fi aduse în atenția Comisiei și a legiuitorilor (este vorba de aspectele de avut în vedere indicate cu numerele 5 și 18). În fine, anexa cuprinde o listă de sugestii de redactare specifice, care fac trimitere la aspectul relevant semnalat pentru a fi avut în vedere.

SINTEZĂ A EVALUĂRII REALIZATE ÎN RAPORT CU OBIECTIVELE PRINCIPALE ALE COMISIEI

5. RDC are la bază cadrul stabilit în perioada de programare anterioară. Acesta prevede obiective comune de politică, definește alocarea fondurilor între toate cele 27 de state membre și instituie norme în materie de programare și de punere în aplicare a politicilor. Spre deosebire de regulamentul echivalent aplicabil pentru perioada de programare 2014-2020 ( 4 ) , propunerea în discuție nu a făcut obiectul unei evaluări a impactului. Potrivit expunerii de motive, explicația este aceea că propunerea „stabilește norme comune și un mecanism de punere în aplicare pentru alte politici” ( 5 ) . Regulamentele specifice ( 6 ) care există pentru cele șapte fonduri acoperite de RDC au făcut obiectul unor evaluări ale impactului. Aceste evaluări nu au acoperit însă anumite chestiuni importante de relevanță generală, cum ar fi nivelul ratelor forfetare în contextul formelor simplificate de sprijin (punctul 81) și impactul „modalităților consolidate proporționate” care sunt propuse (punctele 112-120).

6. Principalele obiective ale Comisiei aflate la baza conceptului de politică propus erau următoarele: simplificare, flexibilitatea punerii în practică a politicilor și mai buna aliniere între finanțare și prioritățile UE ( 7 ) . Concluziile principale ale Curții pentru fiecare dintre aceste obiective sunt descrise în cele ce urmează; de asemenea, în conformitate cu rolul său de auditor extern al UE, Curtea prezintă analiza pe care a realizat-o cu privire la noile mecanisme de asigurare a răspunderii care au fost propuse.

Simplificarea

7. Propunerea reflectă în mod clar eforturile Comisiei de a răspunde cererilor de simplificare a politicii de coeziune. Curtea sprijină întru totul ambițiile Comisiei legate de simplificare și, într-adevăr, proiectul de RDC conține numeroase elemente care implică o simplificare. Cu toate acestea, Curtea consideră că, în anumite cazuri, beneficiile pe care le poate aduce simplificarea în termeni de reducere a sarcinii administrative și de creștere a eficienței sunt depășite de riscurile mai mari care planează asupra conformității cu normele și asupra bunei gestiuni financiare.

8. De exemplu, Curtea salută faptul că structura programelor este în mare măsură menținută, dar observă că anumite dispoziții ale propunerii de RDC sunt lipsite de claritate, ceea ce poate conduce la interpretări diferite ale normelor, cu un impact negativ asupra securității juridice. Exemple în acest sens sunt metodologia pentru evaluarea intermediară (punctul 45), criteriile pentru evaluarea cerințelor esențiale în materie de control (punctul 101) și condițiile de utilizare a „modalităților consolidate proporționate” (punctul 117).

9. Propunerea conține o gamă de măsuri de simplificare, cum ar fi opțiunile simplificate în materie de costuri și finanțările nelegate de costuri: dacă sunt corect concepute și aplicate efectiv de către statele membre, aceste măsuri au potențialul de a reorienta înspre rezultate accentul pus în prezent pe cheltuieli. Combinarea acestor măsuri propuse poate conduce însă la rambursări peste costurile suportate sau sub nivelul acestora și pune în pericol utilizarea optimă a resurselor.

10. Eliminarea propusă a unora dintre procedurile actuale, cum ar fi evaluările ex ante ale programelor, evaluarea proiectelor majore, raportarea strategică și rezerva de performanță, pot aduce o simplificare, dar, în opinia Curții, ar slăbi în același timp mecanismele instituite pentru obținerea de rezultate.

Flexibilitatea

11. Proiectul de RDC propune o serie de măsuri de sprijin pentru un buget UE mai flexibil, măsuri cu care Curtea este în general de acord. Un element nou propus pentru perioada 2021-2027 este programarea în două etape (5 ani + 2 ani) pentru trei fonduri: în acest cadru, alocările pentru ultimii doi ani ar urma să fie stabilite în 2025 ca parte a unui exercițiu de evaluare intermediară. Este adevărat că această abordare poate contribui la flexibilitate și poate ameliora capacitatea de reacție la situațiile în schimbare, dar Curtea dorește totuși să își exprime preocuparea cu privire la calendarul propus pentru evaluare și la sarcina administrativă implicată, care reprezintă mai degrabă o complicație decât o simplificare. Totodată, Curtea consideră că unele dintre procesele implicate trebuie să fie mai bine clarificate.

Alinierea între finanțare și prioritățile UE

12. Curtea salută elementele propuse de Comisie pentru a consolida legătura dintre utilizarea fondurilor UE și mecanismele de guvernanță economică la nivel înalt ale UE – și anume semestrul european –, printre aceste elemente numărându-se accentul pus pe implementarea în cadrul programelor a recomandărilor relevante specifice fiecărei țări. De asemenea, Curtea sprijină trecerea de la condiționalitățile ex ante la așa-numitele „condiții favorizante”, mai simple, și, în acest sens, aduce în atenția Comisiei o serie de aspecte care trebuie avute în vedere.

13. Mai preocupante pentru Curte sunt elementele menționate în continuare. Spre deosebire de ultimele două perioade de programare, proiectul de RDC pentru perioada următoare nu este susținut de o strategie la nivelul UE sau de un set de obiective stabilite la nivelul UE. În schimb, RDC propune cinci obiective de politică de nivel înalt care nu sunt transpuse în rezultate măsurabile și cuantificate la nivelul UE. Prin urmare, RDC nu reușește să articuleze o viziune clară cu privire la ceea ce dorește Uniunea Europeană să obțină prin intermediul politicilor sale. Definirea principalelor obiective strategice este lăsată mai degrabă la latitudinea statelor membre. Prin urmare, în opinia Curții, propunerea nu aliniază finanțarea la prioritățile UE și este mai puțin axată pe performanță decât în perioada 2014-2020.

Mecanismele de asigurare a răspunderii

14. În ceea ce privește asigurarea răspunderii, propunerea transferă statelor membre responsabilitatea pentru punerea în aplicare, extinde dispozițiile privind auditul unic și reduce rolul Comisiei. Raționalizarea propusă a controalelor de gestiune, prin concentrarea acestora asupra domeniilor cu risc ridicat, are potențialul de a reduce sarcina administrativă și de a spori eficiența acestor controale, cu condiția ca această raționalizare să fie aplicată în mod corect. „Modalitățile consolidate proporționate” propuse pentru sistemele de control elimină însă de facto supravegherea de către Comisie și ar putea expune fondurile UE la riscuri sporite. Acest element al propunerii ar putea pune în pericol realizările obținute în ultimele două decenii în materie de control intern. Curtea aduce în atenția Comisiei o serie de aspecte care trebuie avute în vedere în acest domeniu.

ASPECTE STRATEGICE ȘI OBIECTIVELE POLITICII DE COEZIUNE

Abordarea priorităților UE

Prealocarea de fonduri către statele membre

15. În cazul unor componente importante ale bugetului UE, îndeosebi în cazul celor care fac obiectul gestiunii partajate, nivelul maxim al cheltuielilor stabilit pentru rubricile din cadrul financiar multianual este subdivizat în alocări anuale atribuite fiecărui stat membru. Această prealocare a fondurilor se bazează pe numeroase considerații (articolele 102-104 din RDC și anexa XXII la acesta), dar criteriile legate de performanță nu se numără printre ele.

16. Curtea a subliniat în cadrul unor audituri anterioare că este dificil să se obțină rezultate calitative bune prin scheme de finanțare în cadrul cărora absorbția fondurilor de către statele membre este un obiectiv implicit ( 8 ) . În opinia Curții, alocarea finanțării ar trebui să urmeze anumite priorități strategice (obiective de politică). Se observă însă că acest lucru nu se întâmplă și că, de fapt, prioritățile (articolul 4 din RDC) sunt cele care urmează finanțarea.

Cerințe privind concentrarea tematică

17. Proiectul de RDC asigură continuitatea finanțării, prin intermediul obiectivelor de politică prevăzute (articolul 4), în sensul că sprijină aceleași domenii cărora li s-a acordat prioritate și în perioada 2014-2020 în cadrul Strategiei Europa 2020.

18. De asemenea, propunerea păstrează cerințele de concentrare tematică (articolul 8), axând investițiile pe inovare, pe o Europă mai ecologică, cu emisii scăzute de carbon (articolul 3 din propunerea de regulament privind FEDR/FC) sau pe incluziunea socială și combaterea șomajului în rândul tinerilor (articolul 7 din propunerea de regulament privind FSE+). Curtea a constatat în cadrul unor audituri anterioare că cerințele privind concentrarea tematică aveau un impact puternic asupra stabilirii unor priorități adecvate pentru finanțare ( 9 ) . Prin urmare, trebuie salutat faptul că aceste cerințe au fost păstrate, întrucât ele ar trebui să permită o mai bună direcționare a finanțării din partea UE, maximizând astfel impactul acestor resurse limitate.

19. Curtea observă că finanțarea UE ca procent din totalul cheltuielilor publice variază între statele membre, acest procent fiind foarte scăzut în cazul unora dintre ele (a se vedea figura de mai jos). Pentru aceste state membre, chiar și cu o concentrare tematică, succesul finanțării UE va depinde în primul rând de capacitatea lor de a mobiliza o finanțare națională complementară. Figură FEDR și FC ca procent din investițiile publice în perioada 2015-2017 Sursa: SWD(2018) 282 final, document de lucru al Comisiei – Evaluare a impactului.

Strategia și obiectivele de la nivelul UE

20. În trecut, Curtea a semnalat că prioritățile UE trebuie transpuse în obiective și ținte operaționale utile pentru responsabili de gestiune, pentru a permite o monitorizare și o raportare coerentă cu privire la contribuția fondurilor la prioritățile UE ( 10 ) . În propunerea sa, Comisia susține că obiectivele RDC sunt mai bine aliniate la prioritățile UE ( 11 ) ; proiectul nu precizează însă în mod clar care sunt aceste priorități. Spre deosebire de ultimele două perioade de programare, RDC propus pentru perioada de după 2020 nu este susținut de o strategie sau de un set de ținte comune la nivelul UE. Curtea este conștientă de faptul că anul viitor vor avea loc alegeri pentru Parlamentul European și că se va forma o nouă Comisie, elaborarea de strategii putând fi prematură într-un astfel de context. Lipsa unei strategii de nivel înalt care să stea la baza obiectivului RDC reprezintă însă o omisiune importantă. În rapoartele sale anuale referitoare la exercițiile 2014 și 2015, Curtea a atras atenția asupra complicațiilor care rezultă din faptul că Strategia Europa 2020 nu este aliniată nici cu perioadele acoperite de CFM, nici cu mandatul Comisiei ( 12 )

21. În schimb, propunerea face trimitere la contribuția fondurilor la obiective vagi precum „integrarea acțiunilor de combatere a schimbărilor climatice” [considerentul 9 și articolul 4 alineatul (3)] ( 13 ) sau „misiunile […] specifice [ale fondurilor] care rezultă din obiectivele lor definite în tratat [la articolul 174]” [considerentul 8 din preambul și articolul 4 alineatul (2)]. De asemenea: — pentru cele trei fonduri din domeniul coeziunii și pentru FEPAM nu există nicio explicație cu privire la modul în care prioritățile UE stabilite în tratat (14) se reflectă în cele cinci obiective de politică (de nivel inferior) prevăzute în proiectul de RDC (articolul 4); — aceste cinci obiective de politică sunt formulate în termeni vagi și la un nivel foarte înalt, de aspirație (articolul 4) (15); chiar dacă regulamentele specifice fiecărui fond conțin mai multe detalii cu privire la domeniile de cheltuieli care ar putea contribui la fiecare dintre obiective, acestea nu constituie un set de obiective operaționale măsurabile și cuantificate; și — obiectivele de politică privesc numai patru fonduri; regulamentele specifice fiecărui fond stabilesc obiective de politică separate pentru FAMI, pentru FSI și pentru IMFV [considerentul 8 din preambul și articolul 1 alineatul (3)]; — documente recente de informare publicate de Curte au subliniat importanța valorii adăugate europene pentru alocarea resurselor și pentru conceperea și evaluarea programelor de cheltuieli (16). În lipsa unei definiții a valorii adăugate europene care să fie inclusă în Regulamentul financiar modificat, este dificil pentru Comisie să aplice acest concept la crearea cadrului RDC.

22. În consecință, proiectul de RDC nu articulează o viziune clară cu privire la ceea ce dorește UE să obțină cu fondurile pe care le acoperă. Acest lucru prezintă riscuri potențiale pentru conceperea, pentru punerea în aplicare și pentru impactul politicii în cauză.

23. Comisia și legiuitorii ar trebui să aibă în vedere: 1. propunerea unor priorități clare ale UE – însoțite de ținte asociate – la care fondurile trebuie să contribuie. În acest sens, ar trebui să fie luate în considerare aspectele evocate de Curte la punctul 21 (articolul 4 din proiectul de RDC).

Un singur cadru normativ

24. Scopul propunerii de RDC prezentate de Comisie este de a asigura un cadru normativ simplu și cuprinzător, care să conțină norme de punere în aplicare aliniate pentru toate fondurile ( 17 ) . Curtea salută structura globală simplificată a cadrului legislativ, format dintr-un număr redus de regulamente mult mai scurte. Această structură cuprinde în prezent trei niveluri de legislație – RDC, regulamentele specifice fiecărui fond și actele delegate adoptate pe baza unei împuterniciri prevăzute în RDC – deci mai puține niveluri decât în perioada de programare anterioară ( 18 )

25. Pentru prima dată, șapte fonduri aflate în gestiune partajată (a se vedea punctul 2 de mai sus) sunt acoperite de un singur cadru juridic. Așa cum a fost cazul pentru perioada de programare 2014-2020 ( 19 ) , Comisia susține că acest lucru are ca efect simplificarea executării fondurilor și încurajarea de sinergii între acestea ( 20 ) . Trebuie remarcat însă că alinierea normelor de punere în aplicare este doar una parțială, deoarece, în cadrul RDC, diferitele fonduri continuă să fie reglementate de norme diferite. De exemplu: — În timp ce normele financiare se aplică tuturor celor șapte fonduri, dispozițiile comune se aplică doar pentru patru dintre acestea [articolul 1 alineatul (1)], și anume FC, FEDR, FSE+ și FEPAM. — Titlul VIII privind cadrul financiar nu se aplică în cazul FEPAM [articolul 1 alineatul (4)]. — Fondurile dispun de mecanisme diferite de monitorizare a programelor: un raport anual de performanță pentru FEPAM, FAM, FSI și IMFV [articolul 36 alineatul (6)] și un raport final de performanță care trebuie prezentat până la 15 februarie 2031 (articolul 38 pentru FEDR, FC și FSE+).

Flexibilitatea bugetară

Perioada de eligibilitate

26. Curtea a atras în trecut atenția asupra problemelor (în special sarcina administrativă și efectul acesteia la începutul următoarei perioadei de programare) care apar atunci când perioadele de eligibilitate acoperite de două perioade de programare diferite se suprapun. Curtea salută, așadar, propunerea de la articolul 99 de a reduce acest interval de la trei ani la doi ani (în limbajul de specialitate, este vorba despre trecerea de la regula n + 3 la regula n + 2) la sfârșitul perioadei 2021-2027, ca un prim pas în direcția corectă în vederea alinierii pe cât posibil a perioadei de eligibilitate cu perioada de programare ( 21 )

Flexibilitate în ceea ce privește posibilitatea de a transfera fonduri între programe

27. RDC propune eliminarea cerinței de a se obține o decizie a Comisiei pentru transferuri financiare între priorități sprijinite de același fond, în cadrul aceluiași program, pentru aceeași categorie de regiune, pentru până la 5 % din fondurile alocate inițial priorității respective, suma transferată neputând însă depăși 3 % din bugetul programului [articolul 19 alineatul (5)]. Proiectul de RDC prevede, de asemenea, posibilitatea de a se transfera până la 5 % din alocări între toate fondurile aflate în gestiune partajată și alte instrumente (articolul 21). Această posibilitate de a transfera fonduri permite o mai mare flexibilitate pentru statele membre și ar trebui să le ajute să cheltuiască fondurile UE puse la dispoziția lor.

28. Cu toate acestea, în opinia Curții, obiectivul principal al transferurilor bugetare nu ar trebui să fie acela de a facilita cheltuirea banilor; orice transferuri de acest tip ar trebui să fie doar o modalitate de a răspunde celor mai urgente nevoi. În plus, există posibilitatea ca astfel de transferuri să antreneze complicații suplimentare în ajustarea cadrului de performanță și în alte procese administrative, iar modul de calculare a sumei transferate nu este nici el clar. Propunerea de RDC nu precizează dacă procentajele care pot fi transferate se referă la alocarea inițială sau la alocarea existentă în orice moment.

Programarea în două etape (5 + 2)

29. Un element nou propus pentru perioada 2021-2027 este programarea în două etape pentru FEDR, FC și FSE+: această abordare prevede că alocările financiare pentru programe sunt definite numai pentru primii cinci ani, și anume 2021-2025 [articolul 17 alineatul (6)], urmând ca alocările pentru ultimii doi ani să fie stabilite în 2025, ca parte a exercițiului obligatoriu de evaluare intermediară [articolul 14 alineatul (2) litera (a)]. Acest lucru ar trebui să crească flexibilitatea și să amelioreze capacitatea UE de a face față situațiilor în schimbare. Procesul de modificare a tuturor programelor în același timp va spori însă considerabil sarcina administrativă care revine Comisiei și autorităților din statele membre în primele etape de punere în aplicare a programelor ( 22 )

30. Comisia și legiuitorii ar trebui să aibă în vedere: 2. clarificarea condițiilor pentru transferul fondurilor și asigurarea concentrării necesare asupra rezultatelor (articolele 19 și 21 din proiectul de RDC); 3. reanalizarea abordării propuse pentru programarea în două etape [articolul 17 alineatul (6) din proiectul de RDC], ținând seama de riscurile legate de sarcina administrativă.

Crearea unui mediu favorabil investițiilor

Guvernanța economică și legăturile cu politica de coeziune

31. Curtea salută elementele propuse de Comisie pentru a consolida legătura dintre utilizarea fondurilor UE și mecanismele de guvernanță economică la nivel înalt ale UE, și anume semestrul european. Posibilitatea de a revedea și de a modifica programele cu scopul de a sprijini implementarea recomandărilor relevante specifice adresate fiecărui stat membru (articolul 15) este binevenită.

32. Cu toate acestea, pentru a se asigura o bună utilizare a acestor dispoziții și pentru a se consolida legătura dintre finanțarea din partea UE și prioritățile Uniunii, Comisia trebuie să se asigure că recomandările specifice fiecărei țări pe care le propune sunt relevante, pot fi implementate și pot contribui în mod direct la eliminarea deficiențelor identificate. Curtea a semnalat recent atât lipsa unei legături sistematice între dezechilibrele specifice identificate în bilanțurile aprofundate și recomandările specifice adresate statelor membre ( 23 ) , cât și deficiențele care există în formularea acestor recomandări. În Raportul special nr. 18/2018, Curtea a arătat că recomandările specifice fiecărei țări ar trebui să clarifice raționamentul care stă la baza unei anumite recomandări, precum și riscurile aferente ( 24 ) . Succesul dispozițiilor referitoare la măsurile legate de buna guvernanță economică va depinde, așadar, de măsura în care recomandările specifice fiecărei țări sunt formulate suficient de clar pentru a permite luarea de măsuri operaționale lipsite de ambiguitate, care să poată fi monitorizate și a căror punere în aplicare cu succes să poată fi confirmată.

33. Curtea consideră binevenită propunerea de consolidare a rolului Comisiei prin acordarea competenței de a suspenda plățile în mod direct în cazurile în care statele membre nu iau măsuri ca răspuns la o cerere de revizuire și de modificare a unui program [articolul 15 alineatul (6)]. Trebuie remarcat însă că această competență este subminată de faptul că proiectul de RDC nu prevede niciun fel de mecanisme pentru monitorizarea punerii în aplicare de către statele membre a măsurilor legate de buna guvernanță economică.

34. În cazul în care un stat membru nu ia măsurile necesare sau Consiliul adoptă două recomandări succesive în cadrul aceleiași proceduri de dezechilibru, Comisia trebuie să propună Consiliului suspendarea fie a angajamentelor, fie a plăților [articolul 15 alineatul (7)]. În aceste cazuri, se va acorda prioritate suspendării angajamentelor; plățile se vor suspenda numai în cazul în care se urmărește luarea unor măsuri imediate sau în cazuri de neconformitate semnificativă. Curtea consideră că această schimbare de orientare, de la accentul pus pe suspendarea plăților – așa cum este cazul în perioada actuală de programare – la accentul pus pe suspendarea angajamentelor, limitează efectul de sancționare al acestei dispoziții. Impactul său este diminuat și de noua propunere care conferă Comisiei competența de a anula suspendarea în termen de 10 zile în virtutea unor circumstanțe economice excepționale sau ca urmare a unei cereri motivate adresate Comisiei de statul membru vizat. Curtea observă că propunerea nu clarifică ce anume constituie circumstanțe economice excepționale sau o cerere motivată adresată de un stat membru, ceea ce face ca această dispoziție sensibilă să fie deschisă la interpretări diferite.

35. Comisia și legiuitorii ar trebui să aibă în vedere: 4. în conformitate cu recomandarea anterioară a Curții, asigurarea faptului că recomandările specifice fiecărei țări adresate începând din 2019 sunt clare, lipsite de ambiguitate și operaționale, astfel încât să se utilizeze în mod adecvat dispozițiile propuse la articolul 15; 5. includerea unor dispoziții privind mecanismele de monitorizare și de raportare pentru punerea în aplicare a măsurilor legate de buna guvernanță economică (articolul 15 din proiectul de RDC); 6. analizarea posibilității de a suspenda plățile mai degrabă decât angajamentele și clarificarea momentului în care ar trebui anulate suspendările (articolul 15 din proiectul de RDC).

Condițiile favorizante

36. Condiționalitățile ex ante aplicabile în perioada curentă ar urma să fie înlocuite în propunere cu așa-numitele „condiții favorizante”, mai simple (articolul 11). Curtea consideră binevenite mai multe dintre aspectele mecanismelor propuse: simplificarea concepției acestora, condițiile consolidate stabilite pentru aplicarea lor eficace, precum și faptul că acestea ar trebui să se axeze într-o mai mare măsură pe elaborarea unor cadre strategice și de planificare. De asemenea, Curtea salută nevoia de coerență între operațiunile selectate și strategiile și documentele de planificare corespunzătoare legate de îndeplinirea condițiilor favorizante. În opinia Curții, acest lucru este un pas important pentru a garanta aplicarea acestor condiții pe toată durata perioadei de programare.

37. Curtea a identificat însă și o serie domenii în care dispozițiile propuse referitoare la condițiile favorizante ar putea fi îmbunătățite. — Contrar unei recomandări anterioare a Curții, este posibil ca unele dintre criteriile propuse să nu aibă niciun efect asupra implementării eficiente și efective a obiectivului specific aferent (25). De exemplu, condiția favorizantă tematică ce prevede „existența unei strategii naționale de integrare a romilor” (anexa IV la proiectul de RDC) poate contribui doar parțial la realizarea obiectivului specific aferent care vizează sprijinirea unui grup mai mare de comunități marginalizate, nu doar a romilor. — Într-un raport recent, Curtea a recomandat ca legislația de după 2020 să stabilească criterii clare de evaluare a îndeplinirii condițiilor, inclusiv ținte măsurabile ori de câte ori acest lucru este fezabil, astfel încât să se asigure o înțelegere comună a ceea ce trebuie realizat (26). Or, în opinia Curții, unele dintre criterii sunt neclare. În special, condițiile tematice propuse referitoare la elaborarea de strategii și de cadre de politică strategice nu detaliază modul în care ar trebui definite aceste strategii, ce entități ar trebui să fie responsabile pentru implementarea lor, care este capacitatea necesară pentru îndeplinirea și aplicarea lor și, în cele mai multe cazuri, modul în care acestea ar trebui să fie monitorizate. — De asemenea, Curtea a recomandat ca legislația pentru perioada de programare de după 2020 să asigure coerența cu semestrul european în ceea ce privește evaluarea criteriilor de îndeplinire a condițiilor (27). Curtea observă că această recomandare nu este reflectată în propunere.

38. Conform proiectului de RDC, cheltuielile legate de un obiectiv specific pentru care condiția favorizantă nu este îndeplinită nu pot fi incluse într-o cerere de plată [articolul 11 alineatul (6)]. Aceasta este o schimbare pozitivă față de perioada 2014-2020. Nu este însă clar dacă cheltuielile suportate înainte de îndeplinirea condiției pot fi incluse ulterior în cererile de plată, odată ce condiția favorizantă este îndeplinită. Articolul 67 alineatul (3) litera (b) prevede că operațiunile selectate trebuie să fie conforme cu documentele necesare pentru îndeplinirea condițiilor favorizante, dar proiectul de RDC nu conține alte elemente mai prescriptive de atât.

39. Pentru a asigura în mod corespunzător excluderea cheltuielilor relevante din cererile de plată, Comisia va avea nevoie de mecanisme eficace pentru a gestiona cazurile în care condițiile nu mai sunt îndeplinite. Curtea remarcă însă că proiectul de RDC nu prevede astfel de mecanisme, întrucât nu impune statelor membre obligația unei raportări anuale. Regulamentele specifice care se aplică în cazul a trei dintre cele șapte fonduri acoperite de proiectul de RDC – și anume FAM, FSI și IMFV – impun statelor membre să raporteze anual cu privire la îndeplinirea condițiilor favorizante, dar regulamentele specifice care vizează FEDR/FC, FSE+ și FEPAM nu prevăd o astfel de obligație.

40. Comisia și legiuitorii ar trebui să aibă în vedere: 7. redefinirea condițiilor favorizante, astfel încât acestea să conducă cu adevărat la o implementare eficace și eficientă a obiectivelor specifice (anexele III și IV din proiectul de RDC); 8. includerea unor criterii clare pentru evaluarea îndeplinirii condițiilor favorizante, includerea unor mecanisme de monitorizare și, acolo unde este cazul, includerea unor obiective și ținte măsurabile, cu scopul de a se asigura o înțelegere comună a ceea ce trebuie realizat (anexele III și IV din proiectul de RDC); 9. includerea unor dispoziții care să asigure faptul că evaluarea îndeplinirii criteriilor este coerentă cu recomandările specifice fiecărei țări și cu rapoartele de țară emise în contextul procesului aferent semestrului european [articolul 11 alineatele (2) și (4) din proiectul de RDC]; 10. clarificarea faptului că cheltuielile care au fost efectuate înainte de îndeplinirea condițiilor favorizante și care nu sunt în concordanță cu strategiile și documentele de planificare stabilite pentru îndeplinirea acestor condiții nu pot fi incluse în cererile de plată [articolul 11 alineatul (6) din proiectul de RDC]; 11. includerea unor dispoziții care să asigure o monitorizare eficace a continuării îndeplinirii – sau nu – a condițiilor favorizante (articolul 11 din proiectul de RDC).

Capacitatea administrativă

41. Spre deosebire de regulamentul aplicabil în perioada de programare actuală, propunerea nu include o listă de măsuri eligibile pentru asistență tehnică ( 28 ) . Acest lucru duce la riscul unor suprapuneri și la o lipsă de complementaritate cu finanțarea prevăzută în propunerea de regulament privind instituirea Programului de sprijin pentru reforme ( 29 ) . Proiectul de RDC impune statelor membre și Comisiei să asigure coordonarea, complementaritatea și coerența între fondurile acoperite de RDC și alte instrumente ale UE [articolul 4 alineatul (4)]. În opinia Curții, dată fiind lipsa de detalii cu privire la asistența tehnică, riscul de suprapuneri rămâne.

42. Potrivit propunerii de RDC, asistența tehnică poate fi finanțată printr-un mecanism pe bază de rate forfetare pentru activitățile „necesare pentru administrarea și utilizarea eficace” a fondurilor UE (articolele 30 și 31) sau prin finanțări nelegate de costuri pentru „acțiuni […] suplimentare, pentru a consolida capacitatea […]” (articolele 32 și 89). În opinia Curții, diferența dintre cele două scenarii – și anume dezvoltarea capacității administrative sau consolidarea acesteia – nu este clară. Prin urmare, există un risc crescut de rambursare în exces pentru asistență tehnică. De exemplu, Comisia s-ar putea afla în imposibilitatea de a aprecia dacă o cerere de plată care corespunde unei finanțări nelegate de costuri, astfel cum este prevăzută la articolul 32, nu acoperă aceleași cheltuieli subiacente ca o cerere de rambursare forfetară depusă în conformitate cu articolul 31.

43. Comisia și legiuitorii ar trebui să aibă în vedere: 12. precizarea măsurilor eligibile pentru finanțare în cadrul asistenței tehnice, astfel încât RDC să vină în completarea regulamentului propus de instituire a Programului de sprijin pentru reforme (articolele 29 și 30 din proiectul de RDC); 13. clarificarea circumstanțelor în care trebuie utilizată finanțarea pe bază de rată forfetară sau finanțarea nelegată de costuri (articolele 29-32 din proiectul de RDC).

Evaluarea intermediară

44. În perioada de programare 2014-2020, Comisia a precizat că rezerva de performanță este principalul instrument utilizat pentru a stimula statele membre să pună accentul pe performanță după demararea programelor. Curtea a identificat deficiențe de concepție cu privire la rezerva de performanță ( 30 ) și a recomandat anterior ca, pentru perioada de după 2020, aceasta să fie transformată într-un instrument mai orientat către rezultate, care să aloce fondurile acelor programe care obțin rezultate bune ( 31 )

45. Propunerea Comisiei pentru perioada de după 2020 este însă să se renunțe la rezerva de performanță și, în schimb, să se țină seama de performanță prin introducerea evaluării intermediare a fiecărui program în 2025 (articolul 14), evaluare care să fie legată de reprogramarea fondurilor (a se vedea punctul 29 de mai sus) (articolul 19). Teoretic, realocarea bazată pe performanță ar putea viza o sumă corespunzătoare unui număr de doi ani din cei șapte ani de finanțare – până la 30 % din total –, în timp ce rezerva de performanță aplicabilă în perioada 2014-2020 privește doar 6 % din finanțare. Curtea consideră însă că evaluarea intermediară propusă prezintă mai multe deficiențe: — aceasta se va limita în principal la valorile raportate ale indicatorilor de realizare și nu va aborda deloc indicatorii de rezultat, întrucât cadrul de performanță nu va include obiective de etapă pentru aceștia din urmă (articolul 12); — este posibil ca evaluarea intermediară să intervină prea devreme în perioada de programare pentru a permite o apreciere a progreselor înregistrate, în special dacă apar întârzieri în punerea în aplicare a programelor, așa cum a fost cazul în programele anterioare (pentru perioadele de programare 2000-2006, 2007-2013 și 2014-2020, doar aproximativ 20 % din fonduri au fost absorbite în primii patru ani ai perioadei de programare); — metodologia care trebuie aplicată pentru acest exercițiu și legătura sa cu performanța nu sunt clare. În special, propunerea nu precizează dacă țintele inițiale trebuie să fie stabilite pentru întreaga perioadă sau numai pentru alocările financiare din perioada 2021-2025; — nu este clar modul în care va fi evaluată performanța și nici care vor fi consecințele acestei evaluări. La fel ca în perioada 2014-2020, nu există riscul ca statele membre să piardă fonduri, indiferent de performanță.

46. Comisia și legiuitorii ar trebui să aibă în vedere: 14. asigurarea faptului că evaluarea intermediară nu se concentrează numai asupra resurselor utilizate și a realizărilor, ci și asupra rezultatelor, în măsura în care acest lucru este posibil (articolul 14 și anexa V din proiectul de RDC). Dacă este prea devreme pentru o evaluare a rezultatelor, utilizarea de obiective de etapă în cadrul programelor ar putea palia această problemă; 15. clarificarea metodologiei care va fi utilizată pentru evaluarea intermediară: de exemplu, ce anume va constitui o performanță satisfăcătoare și cum ar putea afecta aceasta alocarea financiară (articolul 14 din proiectul de RDC).

CADRUL DE PROGRAMARE ȘI DE MONITORIZARE

Principiul simplificării în programare

47. Curtea a afirmat în trecut că principalul vector de simplificare este reprezentat de norme simple și stabile ( 32 ) . În acest context, Curtea salută faptul că numeroase norme legate de cadrul de programare și de monitorizare au rămas stabile față de perioada de programare anterioară. Principalele componente ale cadrului 2014-2020, cum ar fi acordurile de parteneriat, au fost menținute, iar structura generală a programelor rămâne aceeași (modelul de program, defalcarea resurselor financiare ale programului în funcție de obiectivele specifice și o nomenclatură comună pentru datele financiare). Ținând seama de această stabilitate și de disponibilitatea modelelor pentru documentele de programare, autoritățile ar trebui să fie deja familiarizate cu normele, ceea ce ar trebui să faciliteze pregătirea documentelor necesare de către acestea.

48. În cadrul unor audituri precedente, Curtea a subliniat că responsabilitatea pentru simplificarea cadrului de punere în practică a politicii de coeziune revine atât Comisiei, cât și statelor membre, precum și faptul că o parte semnificativă a sarcinii administrative impuse beneficiarilor este cauzată de structurile organizaționale și de ineficiențele administrative din statele membre ( 33 ) . Prin urmare, este important ca statele membre să identifice originea sarcinilor administrative și să definească posibile măsuri de reducere a acestora; de asemenea, ele ar trebui să raporteze în timp util cu privire la progresele înregistrate în reducerea costurilor și a sarcinii administrative ( 34 ) . Propunerea prevede că programele trebuie să precizeze care sunt provocările la nivelul capacităților administrative și al guvernanței [articolul 17 alineatul (3) litera (a) punctul (iv)], iar comitetele de monitorizare vor trebui să analizeze progresele înregistrate în ceea ce privește consolidarea capacității administrative [articolul 35 alineatul (1) litera (i)], însă nu este clar dacă aceste cerințe includ măsuri de simplificare și de reducere a sarcinii administrative.

49. Comisia și legiuitorii ar trebui să aibă în vedere: 16. introducerea cerinței ca acordurile de parteneriat (articolul 8 și anexa II din proiectul de RDC) sau programele (articolul 17 și anexa V din proiectul de RDC) să conțină o descriere a măsurilor prevăzute de statele membre pentru a face față sarcinii administrative și indicatori care să măsoare progresele înregistrate în ceea ce privește acest obiectiv, precum și introducerea cerinței ca statele membre să raporteze în legătură cu acest aspect.

Echilibrul dintre simplificare, rezultate și asigurarea răspunderii

50. Așa cum a subliniat și în trecut, Curtea consideră că simplificarea nu ar trebui să fie realizată în detrimentul răspunderii publice și al performanței ( 35 )

Acordurile de parteneriat

51. Curtea salută faptul că RDC propune menținerea acordurilor de parteneriat ca documente strategice (articolul 7), deoarece acestea constituie baza pentru negocierile dintre Comisie și statele membre (considerentul 15 din preambul). În raportul său special privind acordurile de parteneriat, Curtea a concluzionat că acestea au fost esențiale pentru concentrarea cheltuielilor aferente politicii de coeziune asupra Strategiei Europa 2020 ( 36 )

52. Spre deosebire de perioada 2014-2020, nu mai este prevăzut un termen fix pentru prezentarea acordurilor de parteneriat de către statele membre, ceea ce înseamnă că cerința ca programele să fie depuse în termen de trei luni de la prezentarea acordului de parteneriat (articolul 16) are o utilitate limitată. Curtea a subliniat în trecut că este important ca punerea în aplicare a programelor să demareze cât mai curând posibil după începutul perioadei de programare, astfel încât să se evite riscul ca sume mari să trebuiască să fie cheltuite la sfârșitul acestei perioade, o astfel de situație antrenând, la rândul său, riscul ca accentul să nu fie pus pe rezultate ( 37 )

53. Curtea salută, de asemenea, includerea unui model de acord de parteneriat în proiectul de RDC (anexa II). Curtea a constatat deja că lipsa unui model comun în perioada de programare 2014-2020 a afectat calitatea informațiilor comunicate cu privire la performanță ( 38 ) . Totodată, modelul de acord de parteneriat ar trebui să faciliteze negocierea acestor acorduri între Comisie și statele membre.

54. RDC propune simplificarea acordurilor de parteneriat prin limitarea tipului de informații pe care trebuie să le cuprindă acesta (articolul 8 și anexa II). Există însă riscul ca dispozițiile propuse să facă din acordul de parteneriat un exercițiu punctual, cu o valoare limitată: — Curtea a recunoscut în trecut faptul că acordurile de parteneriat au contribuit la obținerea unor rezultate bune, stabilind o logică de intervenție clară (39), care presupune identificarea nevoilor înainte de a se analiza în ce mod ar putea fi cheltuite fondurile UE și cu ce destinație. Propunerea în discuție nu merge însă în această direcție. Acordul de parteneriat propus se axează pe decizii de politică (articolul 8), dar nu necesită o descriere clară a nevoilor care ar urma să fie abordate de o anumită politică. În plus, deși există obligația ca statele membre să includă în acordurile lor de parteneriat principalele rezultate preconizate (articolul 8), acestea nu trebuie să fie cuantificate și nu sunt concepute astfel încât să transpună obiective politice de nivel înalt sau obiective de politică în obiective operaționale. În consecință, va fi dificil să se aprecieze dacă obiectivele și rezultatele propuse sunt realiste și, prin urmare, dacă măsurile propuse pentru a aborda problemele sunt adecvate. — Spre deosebire de perioada actuală de programare, proiectul de RDC nu prevede niciun fel de monitorizare sau raportare cu privire la rezultatele specificate în acordurile de parteneriat. În opinia Curții, raportarea periodică și transparența cu privire la rezultatele intervențiilor UE sunt esențiale pentru asigurarea răspunderii de gestiune și pentru câștigarea încrederii cetățenilor (40).

Programele

55. ex ante a logicii de intervenție prezentate în programe. Regulamentul financiar prevede că programele și activitățile care presupun cheltuieli semnificative sunt supuse unor evaluări ex ante ex ante , recomandând ca noile dispoziții să nu reducă numărul criteriilor care trebuie să fie acoperite de aceste evaluări În ceea ce privește performanța, una dintre principalele îmbunătățiri aduse în perioada 2014-2020 a constat într-o logică de intervenție mai solidă ( 41 ) . Spre deosebire de perioada de programare 2014-2020, nu este prevăzută obligația de a se efectua o evaluarea logicii de intervenție prezentate în programe. Regulamentul financiar prevede că programele și activitățile care presupun cheltuieli semnificative sunt supuse unor evaluări ( 42 ) . În avizul său elaborat cu privire la proiectul de regulament financiar, Curtea a subliniat importanța evaluărilor, recomandând ca noile dispoziții să nu reducă numărul criteriilor care trebuie să fie acoperite de aceste evaluări ( 43 )

56. Comisia și legiuitorii ar trebui să aibă în vedere: 17. propunerea, în atenția Consiliului și a Parlamentului European, a unui calendar pentru adoptarea RDC, a regulamentelor specifice fiecărui fond și a actelor delegate și de punere în aplicare, astfel încât să se asigure faptul că punerea în aplicare a programelor începe la timp, și anume la începutul perioadei de programare; 18. stabilirea unui termen obligatoriu pentru prezentarea acordurilor de parteneriat, cu scopul de a se asigura transmiterea în timp util a programelor (articolul 7 din proiectul de RDC); 19. includerea în acordul de parteneriat (articolul 8 și anexa II la proiectul de RDC) a unei analize a nevoilor în ceea ce privește fiecare obiectiv de politică, precum și a unei secțiuni în care statele membre trebuie să identifice rezultatele cuantificate pe care doresc să le obțină și modul în care acestea se aliniază la prioritățile UE; 20. introducerea cerinței ca statele membre să monitorizeze aceste rezultate și să elaboreze rapoarte cu privire la ele, cel puțin înainte de evaluările care vor fi efectuate de Comisie în 2024 și în 2031 (articolul 8 din proiectul de RDC); 21. introducerea unei evaluări ex ante obligatorii a programelor și introducerea cerinței ca statele membre să stabilească în programele lor o strategie privind contribuția programului respectiv la obținerea rezultatelor preconizate stabilite în acordul de parteneriat (articolul 16 din proiectul de RDC), în conformitate cu cerințele Regulamentului financiar.

Cadrul de performanță

57. RDC propune introducerea unui cadru de performanță care să permită monitorizarea, raportarea și evaluarea performanței programelor în cursul implementării lor (articolul 12). Pentru fiecare program, cadrul ar trebui să conțină indicatori de realizare și indicatori de rezultat legați de obiectivele specifice stabilite în regulamentele specifice fiecărui fond ( 44 ) . Curtea consideră că această cerință constituie o etapă importantă în sporirea accentului pus pe performanță, întrucât ea ar trebui să genereze informații mai frecvente și mai coerente referitoare la performanță.

O definiție comună a indicatorilor de realizare și a indicatorilor de rezultat

58. Curtea a semnalat anterior existența unor definiții diferite aplicate de Comisie pentru realizări și pentru rezultate și a recomandat includerea unor definiții standard în Regulamentul financiar ( 45 ) . Curtea salută definiția propusă a indicatorilor de realizare și a indicatorilor de rezultat (articolul 2), dar observă că definiția indicatorului de rezultat se referă la „efectele pe termen scurt” ale intervențiilor. Or, această definiție nu este pe deplin conformă nici cu definiția care figurează în propriile orientări ale Comisiei pentru o mai bună legiferare ( 46 ) , nici cu definiția din Regulamentul financiar revizuit ( 47 ) , aceste documente făcând referire la „efectele imediate” și, respectiv, la „efectele” intervențiilor. Mai mult, definiția indicatorului de rezultat propusă în proiectul de RDC nu este consecventă nici cu definițiile utilizate în toate regulamentele specifice fiecărui fond: astfel, proiectul de regulament privind FSE+ nu menționează „indicatori de rezultat”, dar face distincție între „indicatori de rezultat imediat” și „indicatori de rezultat pe termen mai lung” ( 48 )

Indicatori de realizare și de rezultat comuni și indicatori specifici fiecărui program

59. Curtea salută introducerea unui set de indicatori comuni de realizare și de rezultat pentru fiecare fond. Aceasta se înscrie în logica observațiilor formulate de Curte în rapoartele sale anterioare, în care se arăta că utilizarea unor indicatori comuni ar putea reprezenta un pas important în direcția îmbunătățirii accentului pus pe performanță ( 49 ) . Utilizarea unor indicatori comuni facilitează, de asemenea, agregarea datelor privind performanța și, astfel, compararea performanțelor la nivel de program, la nivel de stat membru și la nivelul UE. Curtea ia notă de faptul că Comisia se va sprijini pe indicatorii comuni pentru a informa Parlamentul European și Consiliul cu privire la indicatorii „de bază” (anexa II din proiectul de regulament privind FEDR/FC).

60. Comisia și legiuitorii ar trebui să aibă în vedere: 22. alinierea definiției propuse în RDC pentru indicatorii de rezultat (articolul 2) la definiția propusă în regulamentele specifice fiecărui fond (Regulamentul privind FSE+, articolul 2 și anexele; Regulamentul privind FEDR/FC, anexa I).

Monitorizarea și utilizarea informațiilor referitoare la performanță

61. În cadrul activității sale anterioare, Curtea a subliniat că este important ca statele membre și Comisia să demonstreze rezultatele obținute și să îmbunătățească în acest sens obiectivele, indicatorii, informarea, evaluarea și stimulentele pentru a putea obține suficiente dovezi în sprijinul deciziilor referitoare la cheltuielile UE ( 50 ) . Informațiile privind performanța ar trebui să fie agregabile, fiabile și limitate la ceea ce este strict necesar.

Agregarea datelor privind performanța

62. Curtea a semnalat în trecut faptul că nu toți indicatorii comuni erau utilizați în mod consecvent pentru programele sprijinite de FEDR și că acest lucru a subminat o agregare utilă a datelor la nivelul UE ( 51 ) . În opinia Curții, unele elemente din propunerea de RDC nu garantează o utilizare consecventă a indicatorilor de performanță și acest lucru ar putea pune în pericol agregarea utilă a datelor și, prin urmare, calitatea raportării. De exemplu: — RDC elimină condiționalitățile ex ante generale aplicabile în perioada 2014-2020 cu privire la existența unui sistem care să asigure colectarea și agregarea în timp util a datelor statistice; — relevanța indicatorilor comuni propuși pentru un anumit obiectiv de politică nu este întotdeauna evidentă. Acest lucru este valabil în special pentru obiectivul de politică 5, „O Europă mai aproape de cetățeni”, în cazul căruia indicatorii propuși sunt generici; — în ceea ce privește programele aferente FEDR/FC/FSE+/FEPAM, nu este clar care sunt indicatorii comuni pe care statele membre vor trebui să îi utilizeze pentru fiecare obiectiv specific. Pentru toate aceste fonduri, nu este clar nici dacă statele membre sunt obligate să colecteze și să raporteze date pentru toți indicatorii comuni. Curtea a semnalat în trecut faptul că nu toți indicatorii comuni erau utilizați în mod consecvent pentru programele sprijinite de FEDR în perioada 2014-2020 și că acest lucru a subminat o agregare utilă a datelor la nivelul UE (52); — cu excepția programelor de coeziune (FEDR/FC, FSE+), proiectele de regulamente specifice fiecărui fond nu fac distincție între indicatorii de realizare și cei de rezultat. Prin urmare, există riscul ca statele membre să nu utilizeze indicatorii de rezultat în mod consecvent; — sistemul de categorii financiare de intervenție propuse pentru perioada de programare 2021-2027 stabilește o legătură directă între alocarea financiară și obiectivele specifice ale programelor (anexa V). Aceasta reprezintă o îmbunătățire față de dispozițiile aplicabile în perioada 2014-2020. Domeniile de intervenție (53) (anexa I) care trebuie utilizate pentru defalcarea datelor financiare per stat membru sunt însă numeroase, ambigue și nu sunt legate de realizări și de rezultate.

63. Comisia și legiuitorii ar trebui să aibă în vedere: 23. evaluarea, pentru indicatorii comuni propuși pentru FEDR/FC (proiectul de regulament privind FEDR/FC, anexa I), a îndeplinirii criteriilor de calitate („RACER”) prevăzute în Regulamentul financiar și efectuarea ajustărilor necesare (54); 24. clarificarea obligației statelor membre de a utiliza indicatorii comuni pentru FEDR/FC și FSE+ (proiectul de regulament privind FSE+, articolele 2 și 15 și anexele; proiectul de regulament privind FEDR/FC, articolul 7 și anexa I); 25. simplificarea și clarificarea nomenclaturii datelor financiare care figurează în anexa I la proiectul de RDC.

Calitatea datelor privind performanța

64. Pentru ca datele privind performanța să fie utile, este esențial ca acestea să fie de o calitate acceptabilă. Dispozițiile proiectului de RDC nu precizează cu suficientă claritate cine este responsabil pentru asigurarea calității datelor. — Conform proiectului de RDC, comitetul de monitorizare va supraveghea implementarea programului (articolul 33). Pentru rapoartele anuale și pentru rapoartele finale de performanță prezentate Comisiei există cerința ca acestea să fie examinate și aprobate de comitetul de monitorizare, dar pentru datele privind performanța nu există o astfel de cerință. — Nu există dispoziții referitoare la rolul Comisiei în verificarea calității datelor transmise.

65. Comisia și legiuitorii ar trebui să aibă în vedere: 26. clarificarea modalităților de garantare a calității datelor transmise de către autoritățile responsabile de programe și, în special, clarificarea rolului Comisiei și al comitetului de monitorizare (articolul 37 din proiectul de RDC).

Utilizarea datelor privind performanțele generate la nivelul UE

66. Curtea a propus consolidarea cadrului de performanță al UE prin reducerea numărului total de obiective și indicatori de performanță ( 55 ) . În opinia Curții, anumite dispoziții ale RDC riscă să sporească complexitatea fără a aduce un beneficiu proporțional în ceea ce privește evaluarea îndeplinirii priorităților UE. — Curtea a recomandat în trecut ca statele membre să renunțe la utilizarea indicatorilor specifici care nu prezintă utilitate (56), dar observă că RDC include în continuare posibilitatea de a se defini indicatori specifici pentru programe (57). — Propunerea de RDC prevede obligația statelor membre de a transmite prin intermediul unui sistem electronic, la fiecare două luni, informații privind execuția financiară și performanța fiecărui program (articolul 37). Aceasta reprezintă o creștere semnificativă în raport cu cerințele de raportare aplicabile în perioada 2014-2020. Or, reuniunile de evaluare a performanței desfășurate între Comisie și statele membre, precum și reuniunile comitetelor de monitorizare vor avea loc numai o dată sau de două ori pe an.

67. De asemenea, în opinia Curții, nu este clar modul în care Comisia va utiliza unele dintre informațiile generate în materie de performanță: — nu există nicio cerință ca statele membre să raporteze cu privire la punerea în aplicare a acordurilor de parteneriat și nu există nicio obligație de a se prezenta rapoarte anuale de implementare (58). Proiectul de RDC introduce, în schimb, reuniuni anuale de evaluare a performanțelor, care au loc între Comisie și statele membre și în cadrul cărora va fi examinată performanța programelor (articolul 36) (59). Curtea salută propunerea de a se intensifica dialogul dintre Comisie și statele membre, dar consideră că dispozițiile propuse nu sunt clare în ceea ce privește participanții, conținutul și consecințele acestor reuniuni; — nu este prevăzută o cerință ca evaluările care urmează să fie efectuate de statele membre sau de Comisie (articolele 39 și 40) să examineze „economicitatea”, concept potrivit căruia resursele trebuie puse la dispoziție în timp util, în cantitatea și la calitatea adecvate și la cel mai bun preț. Curtea a subliniat deja, în avizul său privind proiectul de regulament financiar, importanța includerii „economicității” în evaluări (60).

68. Comisia și legiuitorii ar trebui să aibă în vedere: 27. limitarea utilizării indicatorilor de realizare și de rezultat specifici programelor, cu scopul de a reduce sarcina administrativă (articolul 7 din proiectul de regulament privind FEDR/FC, articolul 15 din proiectul de regulament privind FSE+); 28. reducerea frecvenței de transmitere a datelor (articolul 37 din proiectul de RDC), ținând cont de utilizarea ulterioară a datelor de către Comisie și de sarcina administrativă asociată; 29. în ceea ce privește reuniunile anuale de evaluare a performanțelor, clarificarea cerințelor privind participanții, conținutul și consecințele (articolul 36 din proiectul de RDC); 30. introducerea cerinței ca evaluările să acopere economicitatea (articolele 39 și 40 din proiectul de RDC).

SISTEMUL DE PUNERE ÎN PRACTICĂ ȘI REGULILE DE ELIGIBILITATE

Instrumentele financiare

Selectarea organismelor de implementare a instrumentelor financiare

69. Legislația aplicabilă în perioada 2014-2020 prevede că intermediarii financiari sunt selectați pe baza unor proceduri deschise, transparente, proporționale și nediscriminatorii, evitându-se conflictele de interese. De asemenea, această legislație prevede cerințe referitoare la încredințarea punerii în aplicare a instrumentelor financiare unor organisme care au capacitatea adecvată de a le implementa ( 61 ) . Proiectul de RDC nu include însă astfel de cerințe și prevede numai că autoritatea de management „selectează organismul care implementează un instrument financiar” [articolul 53 alineatul (2)].

Evaluarea ex ante a instrumentelor financiare

70. ex ante a unui instrument financiar să se bazeze pe o analiză a lacunelor identificate pe piață, cum ar fi dovada unei disfuncționalități a pieței sau „situații de investiții sub nivelul optim”. Lipsa unei astfel de analize antrenează riscul ca instrumentele financiare să fie supradimensionate Spre deosebire de perioada de programare 2014-2020, proiectul de RDC [articolul 52 alineatul (3)] nu mai prevede ca evaluareaa unui instrument financiar să se bazeze pe o analiză a lacunelor identificate pe piață, cum ar fi dovada unei disfuncționalități a pieței sau „situații de investiții sub nivelul optim”. Lipsa unei astfel de analize antrenează riscul ca instrumentele financiare să fie supradimensionate ( 62 ) , precum și riscul ca finanțările publice și private să fie eliminate. Articolul 52 alineatul (2) prevede că instrumentele financiare ar trebui să ofere sprijin pentru proiecte care „nu găsesc o finanțare suficientă din sursele de pe piață”, însă experiența Curții în auditul instrumentelor financiare arată că această abordare nu este echivalentă cu o analiză a lacunelor de pe piață și că, prin urmare, ea nu este suficientă pentru reducerea riscurilor identificate de Curte.

Raportarea cu privire la instrumentele financiare

71. Curtea salută faptul că propunerea de RDC impune statelor membre să prezinte în cererea de plată (anexa XIX) atât plățile în avans, cât și plata fondurilor către destinatarii finali [articolul 86 alineatul (2)]. Aceste informații ar trebui să fie suficiente pentru ca auditorii să poată evalua legalitatea și regularitatea cheltuielilor (a se vedea, de asemenea, punctul 109). Dispoziția din legislația aferentă perioadei 2014-2020 care impunea raportarea cu privire la fiecare instrument financiar în parte ( 63 ) a fost însă eliminată. În conformitate cu propunerea de RDC, autoritățile de management au obligația de a furniza date privind instrumentele financiare doar la nivel de program [articolul 37 alineatul (3) și anexele XIX și XX]. Or, întrucât datele referitoare la un anumit instrument financiar pot fi dispersate în cadrul mai multor programe, ar însemna că performanța acestuia nu poate fi evaluată, inclusiv, de exemplu, la nivelul comisioanelor de gestiune. Motivul care a stat la baza introducerii raportării separate în perioada anterioară este în continuare relevant: „sporirea transparenței procesului de punere în aplicare și asigurarea unei monitorizări adecvate […] a punerii în aplicare a instrumentelor de inginerie financiară” ( 64 ) . Acest lucru presupune, de asemenea, necesitatea reducerii intervalului de timp care separă raportul de perioada pe care acesta o acoperă ( 65 )

Mecanismele de asigurare a răspunderii de gestiune în cazul instrumentelor financiare

72. Proiectul de RDC precizează că, pentru instrumentele financiare, nici autoritatea de management, nici autoritatea de audit nu vor efectua audituri la nivelul BEI sau al altor instituții financiare internaționale în care este acționar un stat membru. În schimb, BEI sau alte instituții financiare au obligația de a transmite Comisiei și autorității de audit un raport de audit anual elaborat de auditorii lor externi, înainte de sfârșitul fiecărui an calendaristic (articolul 75). În acest context, proiectul de propunere nu prevede drepturi de acces pentru Curtea de Conturi Europeană în ceea ce privește instrumentele financiare puse în aplicare de BEI sau de alte instituții financiare internaționale. Aceasta este o omisiune importantă ( 66 ) . În plus, proiectul de RDC nu conține dispoziții operaționale privind modul în care rezultatele acestor audituri externe vor fi reflectate în calculul ratelor de eroare efectuat de autoritățile de audit.

73. Din propunerea de RDC reiese că, la nivelul destinatarilor finali, nu pot avea loc verificări de gestiune sau audituri desfășurate de autoritatea de audit (articolul 75). În conformitate cu RDC aplicabil în perioada 2014-2020, destinatarii finali pot fi auditați în cazul în care există dovezi conform cărora documentele disponibile la nivelul autorității de management sau la nivelul organismelor care implementează instrumente financiare nu reprezintă o imagine adevărată și exactă a sprijinului acordat ( 67 ) . Curtea recunoaște că, în general, în cadrul unui audit al instrumentelor financiare nu sunt neapărat necesare vizite la destinatarii finali. Cu toate acestea, în opinia Curții, examinarea ar trebui să poată fi extinsă la nivelul destinatarilor finali pentru a se verifica dacă sunt îndeplinite condițiile de eligibilitate ( 68 )

Efectul de levier în cazul instrumentelor financiare

74. Unul dintre principalele avantaje ale instrumentelor financiare este potențialul acestora de a mobiliza fonduri publice și private suplimentare. Curtea a recomandat în trecut Comisiei să prevadă o definiție a efectului de levier al instrumentelor financiare, care să facă o distincție clară între efectul de levier prin care se mobilizează contribuțiile private și cele publice naționale în cadrul programului operațional și/sau efectul de levier prin care se mobilizează contribuțiile de capital public sau privat suplimentare, ținând seama totodată de tipul instrumentului implicat ( 69 ) . Propunerea conține o definiție a efectului de levier [articolul 2 alineatul (22)], dar aceasta nu face distincțiile recomandate de Curte ( 70 )

75. Comisia și legiuitorii ar trebui să aibă în vedere: 31. introducerea cerinței ca selecția intermediarilor financiari să aibă loc printr-o procedură deschisă, transparentă și nediscriminatorie, precum și furnizarea de clarificări suplimentare cu privire la tipurile de organisme cărora le poate fi încredințată punerea în aplicare a instrumentelor financiare și cu privire la cerințele pe care trebuie să le îndeplinească acestea (articolul 52 din proiectul de RDC); 32. introducerea cerinței de a se efectua, ca parte a evaluării ex ante, o analiză a lacunelor de pe piață la nivelul instrumentelor financiare [articolul 52 alineatul (3) din proiectul de RDC]; 33. menținerea sistemului de raportare din perioada 2014-2020 și îmbunătățirea programării sale în timp, întrucât aceasta ar facilita raportarea la nivelul instrumentelor financiare și ar permite evaluarea performanței acestora (articolul 53 din proiectul de RDC); 34. precizarea faptului că, în contextul unor acorduri de audit sau de verificare încheiate de BEI și de auditorii externi, Curtea trebuie să aibă acces la toate informațiile pe care le consideră necesare pentru auditarea fondurilor UE [articolul 75 alineatul (4) din proiectul de RDC]; 35. clarificarea în actul delegat menționat la articolul 73 a aspectelor operaționale legate de modul în care rezultatele de audit ale BEI și ale altor instituții financiare internaționale [articolul 75 alineatul (4) din proiectul de RDC] ar trebui să fie luate în considerare la calcularea ratelor de eroare și în vederea opiniei de audit a autorităților de audit; 36. stipularea în RDC a posibilității de a se efectua audituri la nivelul destinatarilor finali cu scopul de a se verifica dacă sunt îndeplinite condițiile de eligibilitate [articolul 75 alineatul (4) din proiectul de RDC]; 37. clarificarea efectului de multiplicare/de levier al instrumentelor financiare, astfel încât performanța unui instrument să poată fi evaluată din punctul de vedere al contribuției publice naționale (articolul 2 din proiectul de RDC).

Moduri simplificate de punere în practică

Finanțări nelegate de costuri ca formă de sprijin pentru programe

76. Auditurile Curții au arătat că plățile bazate pe drepturi la plată, care se efectuează dacă sunt îndeplinite anumite condiții, sunt mai puțin predispuse la erori de conformitate decât plățile bazate pe rambursarea costurilor eligibile; de asemenea, acest tip de plăți contribuie la reducerea sarcinii administrative. Curtea a recomandat ca plățile bazate pe îndeplinirea unor condiții sau pe obținerea unor rezultate să devină opțiunea preferată la nivelul întregului buget ( 71 ) . Propunerea Comisiei include posibilitatea de a se efectua plăți pe această bază (articolul 46). O formă similară de finanțare există deja în perioada de programare 2014-2020 [așa-numitele „planuri de acțiune comune” ( 72 ) ], dar, până în mai 2018, niciun program operațional nu făcuse uz de această posibilitate ( 73 ) . Acest lucru sugerează că statele membre întâmpină dificultăți în punerea în practică a acestui obiectiv.

77. În acest context, Curtea consideră că propunerea în sine nu merge suficient de departe în efortul de a ajuta statele membre să profite de această formă de simplificare. În cele din urmă, succesul acestei propuneri va depinde în mare măsură de capacitatea Comisiei și a statelor membre de a evita tendința de a reveni la plăți legate de resursele utilizate și de realizări, așa cum a constatat Curtea că s-a întâmplat în cazul rezervei de performanță în perioada 2014-2020 ( 74 )

Forme simplificate de granturi pentru beneficiari

78. Curtea a observat că metodologia care stă la baza utilizării unor forme simplificate de granturi pentru beneficiari va fi stabilită în programe și va face obiectul unei aprobări ulterioare din partea Comisiei (articolul 88 și anexa V). Această abordare ar trebui să aducă o securitate juridică binevenită pentru statele membre.

79. În ceea ce privește formele simplificate de granturi pentru beneficiari, Curtea sprijină eforturile Comisiei de a extinde sfera de aplicare a opțiunilor simplificate în materie de costuri ( 75 ) . Curtea a constatat că, în perioada 2014-2020, aceste opțiuni erau cea mai eficace măsură de reducere a sarcinii administrative care revine beneficiarilor; de altfel, în perioada 2012-2016, Curtea nu a raportat nicio eroare cuantificată legată de utilizarea opțiunilor simplificate în materie de costuri ( 76 ) . Cu toate acestea, Curtea a subliniat totodată că statele membre și Comisia trebuie să se asigure că posibilitatea de a simplifica este însoțită de un accent mai puternic pus pe performanță ( 77 ) . În domeniul dezvoltării rurale, Curtea a stabilit că introducerea opțiunilor simplificate în materie de costuri în perioada 2014-2020 a contribuit la deplasarea către realizări a accentului pus pe resursele utilizate, fără a conduce însă la o recentrare pe rezultate ( 78 )

80. În acest sens, Curtea constată că ratele forfetare fixe propuse în proiectul de RDC – pentru costurile directe cu personalul [articolul 50 alineatul (1)] și pentru alte costuri eligibile (articolul 51) – sunt legate de resurse și nu de realizări sau de rezultate. Astfel, deși este adevărat că utilizarea ratelor forfetare în acest mod ar putea facilita demersurile statelor membre de a solicita și de a primi finanțare din partea UE, nu există însă un impact asociat asupra performanței. Se observă aici o contradicție cu dispoziția din Regulamentul financiar care prevede că ratele forfetare, „atunci când este posibil și adecvat, […] se stabilesc în așa fel încât să permită plata acestora după obținerea de performanțe și/sau rezultate concrete” ( 79 )

81. În plus, în lipsa unei evaluări a impactului (a se vedea punctul 5), nu există nicio dovadă care să justifice nivelul ratelor forfetare fixe propuse pentru costurile directe cu personalul, pentru alte costuri eligibile sau pentru costurile indirecte. În practică, nivelurile aplicabile în perioada 2014-2020 în cadrul FSE au fost preluate în cadrul propunerii pentru celelalte fonduri. Or, politica de coeziune acoperă o gamă foarte variată de sectoare și de proiecte, care implică structuri foarte diferite de costuri interne. Aplicarea fără distincție a aceluiași nivel de rate forfetare înseamnă că proiectele cu costuri ridicate vor oferi statelor membre posibilitatea de a solicita rambursarea unor sume importante, corespunzând costurilor calculate pe bază de rată forfetară, fără a exista însă garanția că nivelul acestor costuri este adecvat.

82. Extinderea regimului de rate forfetare pentru a include costurile directe cu personalul ar putea fi mai degrabă o sursă de complicații decât un mijloc de simplificare. În opinia Curții, propunerea de RDC [articolul 50 alineatul (2)] simplifică deja în mod semnificativ calcularea și alocarea costurilor cu personalul. Propunerea prevede însă că beneficiarii pot solicita în mod legal o rambursare pe bază forfetară a costurilor directe cu personalul pentru un proiect care nu implică astfel de costuri (cum ar fi un proiect pus în aplicare în întregime prin intermediul unei proceduri de achiziții publice). În plus, întrucât rambursarea pe bază forfetară poate fi solicitată atât pentru costurile directe cu personalul, cât și pentru alte costuri directe, un organism responsabil pentru mai multe proiecte ar putea să alterneze metodele prin care determină cheltuielile eligibile, utilizând ratele forfetare pentru costurile cu personalul în cazul anumitor proiecte și alte costuri directe în cazul altor proiecte. În aceste condiții, este posibil ca rambursarea acelorași costuri să fie solicitată de două ori. Articolul 51 alineatul (3) din propunere stipulează că statele membre nu pot să facă acest lucru, dar, având în vedere caracterul limitat al documentelor justificative care vor însoți aceste cereri, Curtea se întreabă dacă autoritățile de management și autoritățile de audit, precum și Comisia, vor fi în măsură să identifice încălcările.

83. Restricțiile în vigoare în perioada de programare anterioară cu privire la utilizarea unor forme simplificate de sprijin în operațiunile puse în aplicare exclusiv prin achiziții publice ( 80 ) nu au fost preluate în propunere. Propunerea prevede că, în cazul în care astfel de proiecte utilizează forme simplificate de sprijin, statele membre și Comisia vor avea obligația să verifice doar dacă au fost îndeplinite condițiile de plată ( 81 ) . Normele privind achizițiile publice vor continua să se aplice, dar nu vor fi verificate ca parte a procesului de solicitare a sprijinului UE, întrucât conformitatea nu va mai fi o condiție pentru efectuarea plății. Aceste norme sunt o piatră de temelie a pieței interne a UE, dar propunerea de RDC crește semnificativ riscul ca încălcarea lor să rămână nedetectată.

84. Comisia și legiuitorii ar trebui să aibă în vedere: 38. adoptarea, înainte de programare, a unor acte delegate, astfel cum sunt menționate la articolele 88 și 89 din proiectul de RDC, cu privire la sprijinul nelegat de costuri, care să propună soluții standard menite să faciliteze adoptarea acestei forme de sprijin, precum și cu privire la forme simplificate de sprijin pentru beneficiari. Unul dintre obiective ar trebui să fie acela de a asigura un accent mai puternic pus pe rezultate; 39. reevaluarea caracterului adecvat al ratelor forfetare fixe stabilite în proiectul de RDC din perspectiva domeniului de finanțare, a tipului de proiecte și/sau a dimensiunii proiectelor [articolul 49, articolul 50 alineatul (1) și articolul 51 din proiectul de RDC]; 40. excluderea costurilor directe cu personalul din cadrul opțiunii simplificate în materie de costuri care se bazează pe rate forfetare [articolul 50 alineatul (1) din proiectul de RDC]; 41. să solicite autorităților de audit să acopere respectarea normelor privind achizițiile publice în cadrul auditurilor lor de sistem [articolul 8 alineatul (3) din proiectul de RDC].

Selecția proiectelor și normele de eligibilitate

Selecția proiectelor

85. Curtea a identificat, în cadrul mai multor audituri, deficiențe în procesul de selecție a proiectelor care au condus la formularea unor recomandări privind consolidarea criteriilor și necesitatea unui rol mai puternic pentru Comisie ( 82 ) . În urma auditului desfășurat recent cu privire la selecția proiectelor, Curtea a constatat că, deși criteriile de selecție sprijină în general obiectivele programelor, acestea nu iau suficient în considerare rezultatele, fiind axate în principal pe realizări și pe absorbție ( 83 ) . În acest context, Curtea salută introducerea unor cerințe referitoare la selecția proiectelor [articolul 67 alineatul (3)], dar consideră că ar fi utile unele precizări suplimentare.

86. Documentul de informare publicat recent de Curte a subliniat sarcina administrativă care ar putea apărea pentru beneficiari atunci când normele naționale și obligațiile de reglementare le depășesc pe cele stabilite la nivelul UE (fenomenul de „suprareglementare”). În opinia Curții, acesta este unul dintre domeniile-cheie în care se poate aduce o simplificare reală în cadrul politicii de coeziune ( 84 ) . Deși responsabilitatea primară pentru raționalizarea procesului de selecție revine statelor membre, Curtea consideră că Comisia ar putea oferi un sprijin mai important, printr-o analiză a procedurilor naționale și prin identificarea de bune practici. Prin urmare, trebuie salutată posibilitatea implicării Comisiei, la cererea acesteia, în elaborarea unor criterii de selecție de bună calitate [articolul 67 alineatul (2)].

Normele de eligibilitate și TVA-ul

87. Încălcarea normelor de eligibilitate reprezintă una dintre principalele surse de erori în domeniul coeziunii ( 85 ) . În răspunsurile sale la recomandări anterioare ale Curții, Comisia a fost de acord să efectueze o analiză detaliată a normelor naționale de eligibilitate, insistând asupra responsabilității statelor membre de a le simplifica. Până în aprilie 2018, Comisia nu procedase încă la o astfel de analiză ( 86 ) . Deoarece nu este clar dacă modelul de program care figurează în propunerea actuală impune statelor membre să stabilească acțiuni de simplificare a normelor și de reducere a sarcinii administrative suportate de beneficiari (a se vedea punctul 48), persistă riscul ca normele naționale de eligibilitate să rămână excesiv de complexe.

88. Pentru proiectele ale căror costuri totale sunt mai mici de 5 milioane de euro, propunerea de RDC prevede că TVA-ul este un cost eligibil, indiferent dacă este recuperabil sau nu (articolul 58. În actuala perioadă de programare, nu există un plafon care, odată depășit, să antreneze neeligibilitatea TVA-ului, dar eligibilitatea este limitată la TVA-ul nerecuperabil. În opinia Curții, în cazul în care TVA-ul este suportat de organisme publice, nu este vorba de un cost net pentru statul membru, întrucât TVA-ul reprezintă o formă de venit. Plafonul impus în propunere pentru dimensiunea proiectelor limitează cuantumul TVA-ului care poate fi rambursat, însă abordează doar parțial recomandarea Curții ca TVA-ul plătit de organismele publice să nu fie eligibil pentru rambursare din fondurile UE ( 87 ) . În mod similar, TVA-ul recuperabil nu reprezintă cu adevărat un cost pentru organismele private și nu ar trebui să fie eligibil pentru rambursare.

89. Curtea are o serie de alte preocupări legate de propunerile incluse în RDC cu privire la tratamentul TVA-ului. Aceste preocupări rămân valabile indiferent de natura beneficiarului (organism public sau organizație privată): — proiectul de RDC nu abordează faptul că, așa cum Curtea a demonstrat deja, normele actuale privind rambursarea TVA-ului lasă deschisă posibilitatea ca fondurile primite de beneficiari să depășească costurile suportate de aceștia (88); — propunerea ar putea încuraja autoritățile să scindeze proiectele în mod artificial, astfel încât acestea să se situeze sub plafonul de 5 milioane de euro. Curtea nu are cunoștință de vreun motiv care să explice de ce acest plafon artificial a fost stabilit la acest nivel; — propunerea nu este coerentă cu normele aplicabile în cadrul gestiunii directe, conform cărora TVA-ul recuperabil rămâne neeligibil (89). Curtea a afirmat deja că diferențele dintre norme reprezintă unul dintre elementele care sporesc complexitatea pentru beneficiari și care limitează sinergiile între fonduri (90). TVA-ul este un subiect complex și Curtea examinează în prezent această problematică într-un mod mai aprofundat.

90. Comisia și legiuitorii ar trebui să aibă în vedere: 42. includerea unor dispoziții care să definească în mod clar tipul de analiză pe care autoritățile de management vor trebui să o efectueze pentru a se asigura că operațiunile selectate au un nivel minim de merit și îndeplinesc cerințele prevăzute la articolul 67 alineatul (3) litera (c) din proiectul de RDC; 43. introducerea în RDC sau într-un act delegat a criteriilor principalele pe baza cărora Comisia ar trebui să fie consultată cu privire la criteriile de selecție [articolul 67 alineatul (2) din proiectul de RDC]; 44. în conformitate cu Raportul anual al Curții pe 2017 (91) , excluderea posibilității ca organismele publice să beneficieze de rambursarea TVA-ului din fonduri ale UE [articolul 58 alineatul (1) litera (a) din proiectul de RDC].

Norme suprimate

91. Comisia propune relaxarea normelor aplicabile în prezent în două domenii importante: evaluarea proiectelor majore (de regulă, proiecte al căror cost total depășește 50 de milioane de euro), reprezentând peste o treime din fondurile totale alocate în cadrul politicii de coeziune ( 92 ) ; și abordarea modului de finanțare a proiectelor care generează venituri după finalizarea lor (cum ar fi drumurile pentru care se percep taxe de trecere).

Proiectele majore

92. În perioada de programare actuală, pentru a putea primi finanțare, proiectele majore trebuie să facă obiectul unei analize cost-beneficiu detaliate, realizată de statele membre, urmând să fie supuse apoi evaluării și aprobării de către Comisia Europeană ( 93 ) . De-a lungul anilor, Comisia a elaborat standarde comune pentru această analiză cost-beneficiu ( 94 ) . Propunerea de RDC prezentată de Comisie elimină toate cerințele de evaluare specifice proiectelor majore. Singura obligație care revine statelor membre este de a transmite Comisiei informații cu privire la „operațiuni de importanță strategică”, definite, fără detalii suplimentare, ca operațiuni care aduc o contribuție esențială la realizarea obiectivelor unui program ( 95 )

93. Într-o serie de rapoarte anterioare, Curtea a arătat că absența unei analize cost-beneficiu și/sau lipsa de rigurozitate în utilizarea acesteia prezintă un risc deosebit pentru buna gestiune financiară. La nivelul statelor membre, de exemplu, au fost constatate deficiențe în ceea ce privește aplicarea și calitatea analizelor cost-beneficiu, acestea având un impact direct asupra deciziilor de finanțare ulterioare ( 96 ) . În ceea ce privește procesul de aprobare de către Comisie, Curtea a identificat mai multe neajunsuri legate de analiza independentă a calității ( 97 ) proiectelor majore, observând însă în același timp că această evaluare suplimentară a avut un impact pozitiv asupra calității proiectelor respective ( 98 )

94. În acest context, Curtea este preocupată de faptul că, deși eliminarea tuturor cerințelor de evaluare specifice proiectelor majore reprezintă o reducere a sarcinii administrative generale, acest aspect este mai mult decât contrabalansat de riscul sporit ca investițiile cofinanțate să nu ofere cel mai bun raport costuri-beneficii.

Proiectele generatoare de venituri

95. ad hoc pentru a evalua deficitul de finanțare, fie folosi rate forfetare fixe, variind de la 20 % la 30 %, în funcție de sector În perioada de programare actuală, sprijinul UE pentru proiectele generatoare de venituri este plafonat la un anumit nivel. Statele membre pot fie efectua analizepentru a evalua deficitul de finanțare, fie folosi rate forfetare fixe, variind de la 20 % la 30 %, în funcție de sector ( 99 ) . Propunerea de RDC elimină această restricție privind finanțarea de către UE a acestui tip de proiecte, ceea ce înseamnă că toate costurile aferente proiectelor generatoare de venituri sunt potențial eligibile pentru sprijin din partea UE. În schimb, propunerea prevede o reducere a ratelor de cofinanțare din partea UE aplicabile pentru aceste proiecte și sugerează totodată că instrumentele financiare ar putea deveni un mecanism-cheie de punere în practică pentru acestea (pagina 10 din RDC).

96. Prezenta propunere are o natură similară cu eliminarea principiului de nonprofit în recenta revizuire a Regulamentului financiar. În avizul său cu privire la revizuirea Regulamentului financiar, Curtea a subliniat faptul că nu vede necesitatea de a se suprima principiul de „nonprofit” ( 100 ) . Comisia insistă asupra economiilor care pot fi obținute prin ratele de cofinanțare mai reduse propuse pentru toate proiectele în propunerea de RDC (articolul 106 și a estimat că eliminarea normelor actuale referitoare la proiectele generatoare de venituri ar reduce sarcina administrativă totală cu 1 % ( 101 ) . În opinia Curții, ratele de cofinanțare mai mici și posibila reducere a sarcinii administrative nu vor compensa costurile suplimentare semnificative pentru bugetul UE care este probabil să rezulte din eliminarea plafonului actual de sprijin. De exemplu, un proiect rutier într-o regiune mai puțin dezvoltată, cu un cost total de 10 milioane de euro, ar putea atrage, în temeiul noii propuneri, o cofinanțare din partea UE de 7 milioane de euro, deci cu aproximativ 4,5 milioane de euro mai mult decât cofinanțarea posibilă în temeiul normelor aferente perioadei 2014-2020 ( 102 )

97. Comisia și legiuitorii ar trebui să aibă în vedere: 45. reintroducerea în RDC a unei evaluări independente obligatorii și a unor standarde comune de evaluare obligatorii, cum ar fi analiza cost-beneficiu, pentru selectarea operațiunilor importante din punct de vedere financiar care prezintă cel mai bun raport costuri-beneficii; 46. în cazul proiectelor generatoare de venituri, limitarea contribuției UE la ceea ce este necesar, prin reintroducerea de rate forfetare ca plafon pentru cheltuielile eligibile totale sau prin utilizarea instrumentelor financiare ca opțiune preferată pentru cofinanțarea proiectelor generatoare de venituri.

MECANISMELE DE ASIGURARE A RĂSPUNDERII

Rolurile și responsabilitățile în cadrul sistemelor de gestiune și control

98. Proiectul de RDC propune menținerea sistemelor actuale de gestiune și control. În principiu, această abordare este binevenită: este logic să se construiască pe realizările obținute în trecut în ceea ce privește consolidarea controlului intern și să se transfere în noua perioadă elementele din actuala perioadă de programare care funcționează bine ( 103 ) . Curtea constată că articolul 72 se referă la necesitatea de a include în strategia de audit a autorităților de audit „audituri de sistem ale autorităților de management și ale autorităților responsabile de funcția de contabilitate nou identificate”. În opinia Curții, această cerință ar trebui să fie extinsă pentru a acoperi orice modificare semnificativă a sistemelor care ar putea avea un impact asupra funcționării acestora, cum ar fi modificările în abordarea controalelor de gestiune.

99. ex ante și a capacității de corecție crescute la nivelul statelor membre. Înlocuirea acestora cu noua funcție de contabilitate, în cazul în care aceasta este opțiunea aleasă, va spori responsabilitățile autorităților de management, care vor trebui să fie echipate pentru rolul lor. Propunerea de RDC introduce, de asemenea, o opțiune de a înlocui fosta autoritate de certificare cu o nouă funcție de contabilitate, cu mai puține responsabilități [articolul 66 alineatul (2) și articolul 70]. Această schimbare este în concordanță cu necesitatea unor clarificări în ceea ce privește acoperirea și sfera activității între autoritățile de management și cele de certificare, necesitate identificată de Curte în documentul său de informare privind simplificarea ( 104 ) . Curtea constată că autoritățile de certificare au constituit o parte importantă a controluluiși a capacității de corecție crescute la nivelul statelor membre. Înlocuirea acestora cu noua funcție de contabilitate, în cazul în care aceasta este opțiunea aleasă, va spori responsabilitățile autorităților de management, care vor trebui să fie echipate pentru rolul lor.

100. În perioada de programare actuală, 2014-2020, procesul de „desemnare” a autorităților de către statele membre să realizeze anumite atribuții a fost relativ anevoios ( 105 ) . Curtea a raportat cu privire la legăturile dintre întârzierile semnificative în procesul de desemnare în statele membre și capacitatea acestora de a solicita finanțare din partea UE ( 106 ) . În consecință, Curtea salută faptul că propunerea elimină necesitatea unui proces de desemnare. În schimb, statele membre sunt obligate doar să „identifice” o autoritate de management și o autoritate de audit (articolul 65).

101. Statele membre au obligația de a descrie sistemele lor de gestiune și control utilizând un model furnizat într-o anexă [articolul 63 alineatul (9) și anexa XIV]. Cerințele-cheie ale sistemelor sunt stabilite în anexa X. În comparație cu perioada curentă, RDC propune o reducere substanțială a conținutului solicitat în descriere. Deși aceasta înseamnă mai multă libertate și mai puțină birocrație pentru statele membre, experiența Curții arată că există riscul ca lipsa de claritate să ducă la nesiguranță, care tinde să nu conducă la simplificare efectivă ( 107 ) . În opinia Curții, reducerea îndrumărilor și a clarificărilor cu privire la cerințele de control prezintă un risc pentru calitatea controalelor efectuate. De exemplu, în propunere nu sunt definiți mai mulți termeni-cheie, cum ar fi „controale de gestiune adecvate” și „autoritate nou identificată”. Un alt element important care lipsește îl reprezintă termenele pentru stabilirea strategiilor de audit.

102. Proiectul de RDC conține un articol separat (articolul 74) referitor la dispoziții privind auditul unic. Aceasta se referă la principiul potrivit căruia Comisia și autoritățile de audit ar trebui să evite repetarea auditurilor pentru aceleași cheltuieli, cu scopul de a minimiza costurile de audit și de a reduce sarcina administrativă asupra beneficiarilor. Curtea sprijină aceste obiective, cu condiția ca ele să fie susținute de un cadru care să garanteze că cheltuielile sunt verificate în conformitate cu aceleași standarde și că rezultatele auditurilor sunt raportate cu exactitate ( 108 )

103. Deși termenul ca atare nu a fost utilizat, conceptul de „audit unic” a fost parțial aplicat în perioadele de programare anterioare, dar a fost limitat la raporturile dintre autoritățile de audit și Comisie. Principala modificare din cadrul propunerii este că mecanismele de audit unic ar trebui să fie extinse pentru a acoperi raporturile dintre autoritățile de audit și cele de management: autoritățile de audit ar trebui, ori de câte ori este posibil, să nu solicite documente de la beneficiari, ci să le utilizeze pe cele care sunt deja disponibile din activitatea autorităților de management, inclusiv controalele de gestiune efectuate de acestea. Autoritățile de audit ar trebui, așadar, să solicite documente și elemente de probă suplimentare de la beneficiari „numai atunci când, pe baza raționamentului lor profesional, acest lucru este necesar pentru a sprijini formularea unor concluzii solide de audit” [articolul 74 alineatul (1)]. Fără a aduce atingere acestei clauze, pe baza experienței sale îndelungate de audit în acest domeniu, Curtea consideră că există riscul ca autoritățile de audit să se confrunte cu presiuni excesive pentru a nu cerceta prea îndeaproape activitățile autorităților de management. Auditul public independent este un element-cheie al transparenței și al răspunderii în ceea ce privește cheltuielile UE ( 109 ) . În consecință, Curtea subliniază că este esențial ca autoritățile de audit să fie libere să efectueze auditurile în conformitate cu standardele internaționale de audit, iar Comisia ar trebui să depună toate eforturile pentru a facilita acest lucru.

104. Comisia și legiuitorii ar trebui să aibă în vedere: 47. identificarea în mod clar a acelor schimbări aduse sistemelor care necesită efectuarea unui audit de sistem obligatoriu de către autoritățile de audit (articolul 72 din proiectul de RDC). A se vedea, de asemenea, sugestii detaliate în anexă; 48. adăugarea la descrierea sistemelor de gestiune și control (anexa XIV la proiectul de RDC) a unei descrieri a controalelor de gestiune și a criteriilor relevante pentru a permite autorităților de audit să verifice dacă sunt îndeplinite cerințele-cheie în materie de control menționate în anexa X la proiectul de RDC; 49. clarificarea definițiilor vagi și a calendarelor nerealiste sau care nu au fost definite (de exemplu, „autorități nou identificate” și „primul an de funcționare”) în descrierea sistemului (anexa XIV la proiectul de RDC) și la articolul 72 din proiectul de RDC.

Sistemul standard de gestiune și control

Controalele de gestiune

105. Controalele de gestiune constituie o parte-cheie a sistemului de gestiune și control. Proiectul de RDC definește controalele de gestiune ca fiind verificări administrative în legătură cu cererile de plată din partea beneficiarilor și verificări la fața locului ale operațiunilor. Spre deosebire de perioadele de programare anterioare, verificările administrative nu mai sunt obligatorii, ci ar trebui să fie bazate pe riscuri [articolul 68 alineatul (2)]. Aceasta înseamnă că unele dintre cererile de plată din partea beneficiarilor ar putea să nu fie supuse controalelor de gestiune.

106. În principiu, Curtea salută trecerea la o abordare bazată pe riscuri. În cazul în care este bine realizată, aceasta are potențialul de a reduce sarcina administrativă și de a îmbunătăți eficacitatea controalelor. Curtea identifică periodic controalele de gestiune ca fiind un element care necesită consolidare în ceea ce privește verificarea cheltuielilor eligibile ( 110 ) . În cadrul activității sale anterioare, Curtea a constatat că sfera și intensitatea controalelor de gestiune existente diferă deja în mod semnificativ între statele membre și în interiorul acestora, ceea ce indică faptul că există interpretări diferite cu privire la cerințe ( 111 ) . Curtea consideră că evaluarea riscurilor referitoare la controalele de gestiune ar trebui să pună un accent clar pe regularitate și ar trebui să acopere toate cererile; controalele de gestiune însele ar trebui să aibă loc înainte de transmiterea cererilor de plată către Comisie.

Auditurile

107. Potrivit proiectului de RDC, autoritățile de audit vor fi în măsură să își selecteze eșantionul de operațiuni din grupuri de programe sprijinite de FEDR, de Fondul de coeziune și de FSE+ [articolul 73 alineatul (2)]. În principiu, eșantionul trebuie să fie reprezentativ și să se bazeze pe metode statistice de eșantionare. În conformitate cu propunerea de RDC, eșantionarea nestatistică este totuși posibilă atunci când populația de audit este mai mică de 300 de unități de eșantionare, caz în care eșantionul trebuie să acopere minimum 10 % dintre unitățile de eșantionare, selectate în mod aleatoriu [articolul 73 alineatul (2)]. Modul în care este interpretat termenul „unitate de eșantionare” are implicații importante pentru selectarea aleatorie a eșantionului, dar acest termen nu este definit cu precizie. Pe baza vastei sale experiențe în observarea practicilor din statele membre, Curtea consideră că utilizarea eșantionării nestatistice conduce la riscul ca eșantioanele rezultate selectate să nu fie suficient de mari pentru a fi reprezentative, ceea ce ar putea conduce la rate de eroare și opinii de audit nefiabile.

108. Pentru auditul programelor acoperite de regulamentul privind dispoziții specifice pentru obiectivul de cooperare teritorială europeană (Interreg), Comisia va selecta un eșantion comun de operațiuni, pentru a acoperi toate programele ( 112 ) . Există probabilitatea ca acest lucru să simplifice auditurile în cauză. Cu toate acestea, așa cum se întâmplă în cazul eșantionării preconizate de propunerea de RDC, există riscul ca un astfel de eșantion comun să nu fie reprezentativ pentru fiecare program, reducând fiabilitatea opiniilor de audit cu privire la funcționarea sistemelor în cadrul programelor individuale.

109. În ceea ce privește domeniul de aplicare al auditurilor efectuate de autoritățile de audit cu privire la instrumente financiare, Curtea a atras atenția asupra faptului că activitatea autorităților de audit s-a concentrat asupra plăților în avans către instrumentele financiare, mult mai puțin susceptibile de a fi afectate de erori. Curtea a recomandat Comisiei să se asigure că auditurile acoperă plățile către destinatarii finali, și anume cheltuielile eligibile ( 113 ) . Curtea salută faptul că propunerea de RDC impune statelor membre să identifice în cererea de plată atât plata în avans, cât și fondurile vărsate către destinatarii finali [articolul 86 alineatul (2)]. Propunerea de RDC nu definește însă cheltuielile eligibile care urmează să fie auditate de autoritățile de audit și nici nu specifică faptul că numai fondurile vărsate destinatarilor finali ar trebui să fie luate în considerare atunci când se calculează rata de eroare reziduală.

110. Ca o posibilitate nouă pentru perioada de după 2020, statele membre pot suporta cheltuieli eligibile în afara zonei vizate de program sau în afara UE [articolul 57 alineatul (4)]. Proiectul de RDC nu conține nicio dispoziție pentru protejarea, în aceste împrejurări, a drepturilor de audit necesare ale autorității de audit, ale Comisiei Europene sau ale Curții de Conturi Europene ( 114 ) . Acesta este o lacună importantă în materie de asigurare a răspunderii de gestiune.

111. Comisia și legiuitorii ar trebui să aibă în vedere: 50. clarificarea, prin intermediul unui act delegat sau al unor orientări, a cerințelor pentru abordarea bazată pe riscuri care urmează să fie aplicată în cazul controalelor de gestiune. A se vedea, de asemenea, în anexă, observații detaliate cu privire la articolul 68 alineatul (2) din proiectul de RDC; 51. stabilirea, prin intermediul unui act delegat menționat la articolul 73 alineatul (4) din propunerea de RDC, a unor criterii pentru gruparea programelor (inclusiv niveluri de încredere) și pentru populațiile mici, cu scopul de a asigura reprezentativitatea eșantionării. Acest aspect de luat în considerare se aplică, de asemenea, eșantioanelor de audit preconizate în cadrul modalităților consolidate (punctul 115 de mai jos); 52. introducerea mai multor eșantioane pentru grupuri de programe Interreg sau a unui eșantion cu straturi care prezintă aceleași caracteristici (articolul 48 din proiectul de regulament CTE); 53. clarificarea, la articolul 73 din proiectul de RDC, a faptului că auditurile operațiunilor cu privire la instrumentele financiare trebuie să acopere cheltuielile eligibile așa cum sunt acestea prevăzute la articolul 62 și să excludă plățile în avans către instrumentele financiare; 54. asigurarea faptului că există drepturi de audit clare cu privire la cheltuielile efectuate în afara UE și clarificarea acestui aspect la articolul 57 alineatul (4) din proiectul de RDC.

Modalitățile consolidate proporționate pentru sistemele de gestiune și control

Modalitățile

112. O schimbare radicală propusă în proiectul de RDC este că, în funcție de îndeplinirea anumitor condiții, statele membre pot solicita aplicarea unor „modalități consolidate proporționate” pentru programe. Potrivit acestor modalități, procedurile naționale ar urma să fie utilizate drept controale de gestiune, auditurile efectuate de autoritatea de audit ar fi limitate la un eșantion de 30 de unități de eșantionare, fără audituri de sistem, iar auditurile Comisiei ar fi limitate la un control al activității desfășurate de autoritatea de audit (articolul 77).

113. Curtea dorește să menționeze o serie de preocupări cu privire la această propunere, astfel cum se arată la punctele următoare. Ca observație generală, Curtea arată că, în lipsa unei evaluări a impactului (punctul 5), nu există nicio dovadă că riscurile implicate sunt compensate de potențialele beneficii ale simplificării prin reducerea costurilor administrative și printr-o sarcină administrativă redusă pentru beneficiari. Prin urmare, propunerea este în contradicție cu opinia Curții potrivit căreia „orice propunere de simplificare administrativă ar trebui să se bazeze pe elemente de probă solide” ( 115 ) . Curtea a remarcat, de asemenea, că mecanismele consolidate de asigurare a răspunderii de gestiune pentru politica de coeziune începând cu perioada 2007-2013 au contribuit la o reducere semnificativă a ratelor de eroare raportate de Curte ( 116 )

114. În ceea ce privește cele trei elemente ale modalităților consolidate, Curtea constată că textul articolului 77 litera (a) privind controalele de gestiune nu este atât de clar pe cât ar trebui să fie, având în vedere impactul potențial al acestui act legislativ. Mai important decât atât, deoarece controalele de gestiune prevăzute de proiectul de RDC pot fi bazate pe riscuri (punctul 105), nu este clară valoarea adăugată a dispoziției: o autoritate de management ar putea utiliza dispozițiile modalităților standard pentru a obține beneficiile avute în vedere de modalitățile consolidate.

115. Al doilea element al propunerii este un audit redus efectuat de către autoritatea de audit. Curtea este preocupată de posibila limitare a dimensiunii eșantionului autorității de audit – 30 de unități din ceea ce ar putea fi un grup de programe (a se vedea și punctul 107 de mai sus). Articolul 77 litera (b) implică riscul ca autoritățile de audit să interpreteze această dispoziție într-un sens prea larg, cu consecința că un astfel de eșantion nu este suficient de mare pentru a fi reprezentativ, fapt care duce la rate de eroare raportate nefiabile.

116. Al treilea element al propunerii se referă la un audit limitat din partea Comisiei. Potrivit propunerii, ar fi interzis în mod explicit ca auditurile proprii ale Comisiei să depășească nivelul autorității de audit și să fie efectuate la nivelul beneficiarilor, cu excepția cazului în care există suspiciunea unei „deficiențe grave în activitatea autorității de audit”. Această abordare este inerentă principiului auditului unic (punctul 103) și, prin urmare, nu este necesară reglementarea ei în acest mod: standardele internaționale de audit impun deja auditorilor să se asigure că obțin probele necesare pentru a formula opinii de audit riguroase.

Condițiile

117. Condițiile pentru aceste modalități sunt stabilite la articolul 78. Principalul criteriu ( 117 ) este acela că rapoartele anuale de acti