Rapoartele MCV ale Comisiei din 2014, 2015 și 2016 au putut evidenția o tendință și un bilanț pozitive care indică progrese importante și un caracter ireversibil tot mai pronunțat al reformelor puse în aplicare în cadrul MCV. Această tendință pozitivă a fost confirmată în 2016 printr-un bilanț neîntrerupt al instituțiilor din sistemul judiciar într-o perioadă care a cunoscut schimbări la nivelul conducerii și un impuls puternic din partea Guvernului pentru a consolida acțiunile preventive în materie de corupție. Perspectiva a 10 ani de evoluții în cadrul MCV arată că, în pofida unor perioade în care reforma a pierdut din viteză și a fost pusă sub semnul întrebării, România a înregistrat progrese majore în direcția îndeplinirii obiectivelor de referință cuprinse în MCV.

Prin urmare, prezentul raport tehnic se va axa pe progresele înregistrate în îndeplinirea fiecăreia dintre principalele recomandări rămase. Dacă este necesar, evaluarea menționează, de asemenea, evoluțiile care ar putea pune sub semnul întrebării evaluarea pozitivă anterioară din partea Comisiei cu privire la progresele înregistrate în domeniul reformei sistemului judiciar sau al luptei împotriva corupției.

Decizia Comisiei din 2006 cu privire la instituirea MCV a definit patru obiective de referință pentru România. Aceste obiective de referință nu au fost modificate niciodată. Evaluarea progreselor înregistrate de România a implicat analizarea condițiilor structurale (cum ar fi prevederile legale, instituțiile și resursele), a rezultatelor și a bilanțului acestora și a durabilității și ireversibilității. În fiecare an de la intrarea în vigoare a deciziei, Comisia a făcut recomandări în ceea ce privește fiecare obiectiv de referință, pentru a reflecta evoluția și modul în care aceasta poate fi susținută sau extinsă, orizontul de timp fiind, în mod normal, de un an.

Prezentul raport tehnic prezintă informațiile și datele pe care Comisia le-a utilizat ca bază pentru analiza sa privind mecanismul de cooperare și de verificare (MCV). Aceste informații au fost colectate dintr-o multitudine de surse. În primul rând, Comisia a avut avantajul de a lucra îndeaproape, cu privire la aspecte ale MCV, cu Guvernul României și cu principalele instituții ale sistemului judiciar și ale statului, care au furnizat rapoarte detaliate și la obiect, inclusiv în cadrul reuniunilor frecvente. Serviciile Comisiei urmăresc evoluția situației printr-o prezență permanentă în România. Contactele Comisiei cu administrația română în întreaga gamă de politici ale UE contribuie, de asemenea, la obținerea de informații. Comisia are, de asemenea, întâlniri cu organizații neguvernamentale care își desfășoară activitatea în domeniul proiectelor privind reforma sistemului judiciar și combaterea corupției și cu asociațiile judecătorilor și procurorilor. Prezentul raport rămâne responsabilitatea serviciilor Comisiei.

Ministrul justiției a justificat aceste modificări în expunerea de motive prin „dreptul și obligația ministrului justiției de a veghea asupra modului în care se realizează conducerea parchetelor: În acest fel, legea specială atribuie ministrului justiției un rol în procedura de numire a procurorilor cu funcții de conducere, dându-se substanță dispozițiilor articolului 132 alineatul (1) din Constituție care prevede faptul că «procurorii își desfășoară activitatea potrivit principiului legalității, al imparțialității și al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiției»”. Conform altor modificări, la articolele 1 și 62 din aceeași lege, autoritatea ministrului justiției este puternic evidențiată, aducând, de asemenea, sub autoritatea acestuia executarea unor atribuții ale Ministerului Public. Rezultatul este o listă cumulativă substanțială de modificări care par să sporească autoritatea ministrului justiției asupra parchetelor în ceea ce privește independența lor operațională și managerială.

Propunerile de numire a procurorilor de rang înalt incluse în proiectele prezentate de ministru și de parlament reprezintă unul dintre subiectele principale abordate în cadrul dezbaterilor privind legile justiției. Este vorba de modificările aduse articolului 54 din Legea nr. 303/2004 privind procedurile de numire și de demitere a Procurorului General, a Procurorului-șef al DNA, a Procurorului-șef al Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism (DIICOT), a adjuncților acestora și a șefilor de secție din cadrul DNA și DIICOT. O evaluare ar trebui să țină cont de orientările Comisiei de la Veneția conform cărora orice procedură de numire în funcția de Procuror General sau într-un post echivalent presupune un echilibru „astfel încât acesta să câștige încrederea publicului și respectul magistraților și al practicienilor dreptului”. Printre subiectele care fac obiectul dezbaterii se află puterea discreționară a ministrului justiției în procedura de selecție și în procedura de revocare și rolul președintelui în această privință. Potrivit legislației în vigoare, aspectele procedurale care intră în sfera de influență politică sunt: (1) procesul de selecție, în cadrul căruia doar ministrul face o primă selecție a candidaților și (2) ministrul poate propune reînnoirea unui mandat o singură dată. Având în vedere durata mandatului, care este relativ scurtă, poziția este mai vulnerabilă la influențe externe. Unele dintre aceste aspecte au fost deja identificate în rapoartele MCV anterioare ca ridicând semne de întrebare cu privire la respectarea orientărilor Comisiei de la Veneția. Un alt aspect se referă la lipsa garanțiilor în procedura de demitere, care poate fi inițiată de ministrul justiției. Acest lucru are o importanță deosebită, având în vedere prevalența conflictelor între puterea executivă/legislativă și sistemul judiciar.

Parlamentul a făcut publice noile proiecte, care conțineau modificări suplimentare față de propunerea inițială a ministrului justiției. La 9 noiembrie, CSM a emis un aviz negativ cu privire la aceste proiecte. (A se vedea, de asemenea, Recomandarea 4 și Raportul politic [COM (2017)751] referitor la legile privind justiția în general).

La sfârșitul lunii septembrie, în urma consultării tuturor instanțelor și parchetelor, CSM a emis un aviz negativ cu privire la proiecte. În motivarea sa, CSM a criticat multe dintre noile dispoziții pentru efectele negative pe care adoptarea acestora le-ar putea avea asupra independenței sistemului judiciar sau asupra funcționării sistemului judiciar. Avizul Consiliului Superior al Magistraturii a fost, de asemenea, critic cu privire la propunerea ministrului referitoare la procedura de numire a procurorilor de rang înalt, un punct de vedere împărtășit de mai multe instituții judiciare. În opinia CSM, procedura propusă nu este de natură să asigure garanții suficiente în ceea ce privește transparența, controlul și echilibrul instituțional. Prima reacție a ministrului justiției a fost să afirme că avizul CSM, care nu are caracter obligatoriu, nu va afecta proiectele de legi. La scurt timp, una dintre asociațiile de judecători a lansat o petiție care, până în prezent, a mobilizat peste 4 000 de semnatari, reprezentând peste jumătate din numărul total al magistraților din România, prin care se solicită ministrului justiției să respecte avizul CSM și să retragă proiectele de legi, invocând lipsa unei evaluări solide a impactului modificărilor propuse . Mai multe organizații ale societății civile și-au exprimat, de asemenea, sprijinul pentru această petiție și i-au cerut ministrului să retragă legile . Trebuie notat faptul că, într-un aviz recent, Consiliul consultativ al judecătorilor europeni (CCJE) din cadrul Consiliului Europei a făcut următoarea recomandare: „autoritățile judiciare ar trebui să fie consultate și să participe activ la elaborarea legislației referitoare la statutul acestora și la funcționarea sistemului judiciar”.

Rapoartele MCV succesive au evidențiat faptul că, deși a existat tendința ca numirile să se facă din ce în ce mai mult în mod transparent și pe bază de merit, legea privind numirea procurorilor de rang înalt și punerea în aplicare a acesteia nu sunt suficient de robuste pentru a garanta evitarea unei puternice influențe politice asupra numirilor. Din experiența trecută, acest lucru poate conduce la îndoieli cu privire la independența unui candidat, poate întârzia numirile din cauza blocajelor de ordin politic sau poate chiar conduce la numirea unor magistrați despre care să se dovedească ulterior că au probleme de integritate. Procesul de demitere este grevat de aceleași probleme ca și procesul de numire, lucru care a creat tensiuni semnificative pe parcursul acestui an, personalități politice solicitându-i Ministrului justiției să inițieze o procedură de demitere a Procurorului-șef al Direcției Naționale Anticorupție (DNA) și a Procurorului General.

Alte modificări aduse codurilor se referă mai exact la cadrul juridic pentru combaterea corupției și ilustrează, de asemenea, deficiențele în materie de consultare și de pregătire. La 31 ianuarie 2017, Guvernul a adoptat o ordonanță de urgență (OUG 13/2017) de modificare a Codului penal și a Codului de procedură penală, împreună cu un proiect de lege privind grațierile, cu implicații clare pentru cazurile de corupție. Ordonanța de urgență a fost, în cele din urmă, abrogată înainte de a intra în vigoare,. În plus, în aprilie, în timp ce ministrul justiției pregătea un proiect de lege în vederea alinierii dispozițiilor privind conflictul de interese cu o decizie a CCR, Parlamentul a adoptat o lege care dezincrimina în mare măsură conflictul de interese ca infracțiune, astfel încât 3 din cele 4 activități care constituie infracțiunea au fost eliminate,. Deși contestată la CCR, Curtea a decis că legea este constituțională, iar acesta a intrat în vigoare. Biroul Procurorului General estimează că legea ar putea afecta 27 de cazuri în curs și 128 de cazuri finalizate de conflict de interese.

În luna mai, în cadrul unui exercițiu complementar, ministrul justiției a lansat o consultare mai largă cu autoritățile judiciare, practicienii din domeniul dreptului și din mediul academic cu privire la coduri – în special cu privire la problemele care rezultă din punerea în aplicare a acestora. Consultarea, care se va încheia în luna noiembrie, ar putea conduce la noi modificări ale Codului penal și ale Codului de procedură penală în viitorul apropiat. În plus, în unele decizii pronunțate în 2017, Curtea Constituțională a declarat neconstituționale o serie de dispoziții din Codul penal și Codul de procedură penală, ceea ce ar putea necesita modificări suplimentare de urgență.

Noul Cod penal și noul Cod de procedură penală au intrat în vigoare la 1 februarie 2014. Intrarea lor în vigoare a fost considerată un succes atât de către Guvernul României, cât și de magistrați. Cu toate acestea, o serie de evoluții au pus sub semnul întrebării stabilitatea codurilor și, în unele cazuri, au fost solicitate modificări urgente. Guvernele învestite din 2014 au propus o serie de modificări în vederea remedierii deficiențelor, care în 2016 au fost consolidate în mai multe proiecte de lege pentru a asigura stabilitatea cadrului juridic. O mare parte din aceste modificări urmează să fie supuse aprobării în Parlament. Prin urmare, Comisia a recomandat ca faza actuală a acestei reforme să fie încheiată, iar Parlamentul să își pună în practică planurile de adoptare a modificărilor prezentate de Guvern în 2016, după consultarea cu autoritățile judiciare.

Noul Cod de conduită pentru parlamentari a fost elaborat în mai 2017 și a fost adoptat de cele două camere ale Parlamentului la 11 octombrie 2017. Codul de conduită nu menționează în mod expres respectarea independenței sistemului judiciar, însă include o dispoziție generală privind respectarea separării puterilor. „Mandatul deputaților și al senatorilor se exercită în conformitate cu principiul separației și echilibrului puterilor - legislativă, executivă și judecătorească - în cadrul democrației constituționale.” Codul include o procedură și un mecanism de sancționare în cazul încălcării acestuia. Cu toate acestea, întrucât dispoziția privind respectarea separării puterilor este foarte generală, sunt necesare exemple practice și orientări pentru constatarea încălcărilor și impunerea de sancțiuni. GRECO a prezentat modul în care măsurile practice suplimentare de punere în aplicare pot contribui la punerea în practică a unui astfel de cod. Există o posibilitate specifică sub forma deciziilor pronunțate de Consiliul Superior al Magistraturii împotriva criticilor formulate de un membru al Parlamentului împotriva unui magistrat sau a sistemului judiciar (a se vedea mai jos), care ar putea fi utilizată pentru a declanșa în mod automat acțiuni ulterioare în Parlament. În perioada de raportare nu s-au semnalat cazuri de aplicare a Codului de conduită cu privire la parlamentari.

În plus față de procesul în curs condus de ministrul justiției, există în paralel o altă propunere similară din partea președintelui Senatului cu privire la numirea procurorilor de rang înalt și a președintelui Înaltei Curți de Casație și Justiție. Această propunere este dezbătută în prezent în Parlament (deja în camera decizională). Ministrul a emis un aviz pozitiv, în timp ce CSM a emis un aviz negativ. Această abordare paralelă a adăugat un element suplimentar de incertitudine în ceea ce privește procesul în cauză.

La câteva zile după raportul din ianuarie 2017, Guvernul a adoptat, în cadrul unei reuniuni extraordinare, OUG nr. 13/2017 de modificare a Codului penal și a Codului de procedură penală, fără notificare prealabilă. Această modificare a fost surprinzătoare, iar implicațiile pentru lupta împotriva corupției au declanșat proteste de stradă masive în întreaga țară, care au condus la retragerea ordonanței de urgență. După aceste evenimente, Guvernul și-a schimbat traiectoria și acest lucru a însemnat în parte un proces mai cuprinzător și transparent, deși au rămas unele excepții. Astfel cum s-a menționat anterior, ministrul justiției este pe punctul de a finaliza modificările aduse Codului penal și Codului de procedură penală pentru a reflecta deciziile Curții Constituționale. În acest proces, ministrul justiției a organizat patru dezbateri publice și a existat o consultare și discuții constructive cu sistemul judiciar, cu ONG-urile și cu alte părți interesate. Un astfel de proces transparent și cuprinzător nu a fost pus în aplicare în cazul modificării legilor justiției propuse în august. Modificările la legile justiției sunt în curs de pregătire din 2015. Guvernele anterioare au organizat ample consultări cu privire la proiect, iar Consiliul Superior al Magistraturii și sistemul judiciar în ansamblu au fost puternic implicate în acest proces. În ianuarie 2017, noul Guvern a decis să consulte noul CSM cu privire la proiectele de lege, iar CSM a finalizat o propunere pe care a transmis-o ministrului justiției în aprilie. În august, ministrul justiției a anunțat modificări complet noi și controversate aduse legilor justiției prin intermediul unei conferințe cu mass-media, fără o consultare publică sau o consultare specifică cu instituțiile implicate. Este posibil ca acest fapt să fi contribuit la numeroasele reacții negative cu privire la inițiativă, amintirile legate de procesul de adoptare a Ordonanței de Urgență nr. 13/2017 fiind încă proaspete. Numeroase instituții, magistrați și alte părți interesate au formulat observații nefavorabile cu privire la modificări. În cele din urmă, în urma unui aviz negativ din partea CSM, pe care ministerul are obligația legală de a-l solicita, ministrul justiției a anunțat mai întâi că noua versiune a proiectelor de legi va lua în considerare o parte dintre opiniile exprimate de CSM. La sfârșitul lunii octombrie 2017 a avut loc o modificare în procedura legislativă. La data de 25 octombrie, comisia parlamentară a preluat aceste proiecte ale legilor justiției ca inițiativă proprie a Parlamentului. Noile proiecte nu au făcut obiectul unor discuții cu instituțiile judiciare și nici nu au fost adoptate de Guvern. În ziua următoare, cei mai înalți reprezentanți ai sistemului judiciar din România, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție, Procurorul General și Consiliul Superior al Magistraturii au contestat în mod public modificarea bruscă a procesului legislativ. Potrivit acestora, procesul de elaborare a legislației și de analiză a impactului, precum și dialogul interinstituțional care ar fi trebuit derulate la nivel guvernamental au fost, în acest caz, evitate. Președintele comisiei parlamentare a declarat că instituțiile judiciare și profesiile juridice vor fi invitate la discuții. La 1 noiembrie, Parlamentul a solicitat sistemului judiciar să prezinte observații până la data de 9 noiembrie. CSM a emis un aviz negativ cu privire la proiectul legilor justiției prezentat în Parlament. Cu toate acestea, calendarul prevăzut este deosebit de strâns (adoptare până la sfârșitul anului), în timp ce Parlamentul nu s-a angajat încă să aștepte avizul Comisiei de la Veneția cu privire la aspectele-cheie ale revizuirii care ar putea avea un impact asupra independenței sistemului judiciar.

Consiliul de management strategic s-a reunit pentru prima dată în acest an la data de 12 iunie. În cadrul celei de a doua reuniuni organizate la 14 septembrie, Consiliul de management strategic a atribuit unui nou grup de lucru tehnic monitorizarea punerii în aplicare a strategiei și a planului de acțiune, cu rapoarte trimestriale. Acest mecanism de monitorizare și raportare ar trebui să faciliteze o imagine de ansamblu consolidată asupra progreselor efective înregistrate în punerea în aplicare a planului de acțiune.

Prezentare generală a progreselor înregistrate

Rapoartele MCV din 2016 și 2017 au subliniat importanța ca noul Consiliu Superior al Magistraturii (CSM) să mențină impulsul reformei, să articuleze o filosofie colectivă clară pe baza unui nou program și să ia măsuri pentru îmbunătățirea transparenței și a responsabilizării.

La 27 decembrie 2016, Senatul a validat alegerea celor 14 membri ai CSM, judecători și procurori. La 6 ianuarie 2017, noul CSM și-a început activitatea. După mai multe amânări, Senatul a numit cei doi membri ai CSM care reprezintă societatea civilă la începutul lunii septembrie.

La sfârșitul lunii februarie 2017, CSM și-a stabilit prioritățile pentru întregul mandat 2017-2022 și a organizat grupuri de lucru pentru fiecare prioritate. Printre acestea se numără:

1.Independență - responsabilitate: Identificarea de pârghii eficiente pentru consolidarea independenței sistemului judiciar, corelată cu creșterea responsabilității magistraților;

2.Independența financiară a sistemului judiciar, în special salariile magistraților. Asigurarea independenței reale a sistemului judiciar prin independență financiară: intensificarea acțiunilor astfel încât ICCJ să poată adopta bugetul instanței, elaborarea proiectului de lege pentru consolidarea garanțiilor de independență în ceea ce privește salariile magistraților.

3.Asigurarea unui volum optim de muncă pentru instanțe și parchete adaptând resursele umane la nevoile concrete. Un cadru legal mai flexibil pentru a asigura eficiența activității judiciare.

4.Îmbunătățirea infrastructurii în instanțe și parchete. Infrastructura CSM. Identificarea unor soluții viabile pentru clădirile instanțelor și dezvoltarea infrastructurii informatice.

5.Comunicare, elaborarea unei strategii de comunicare publică eficientă și previzibilă, promovarea principiului transparenței instituționale.

CSM a luat deja o serie de măsuri în vederea promovării transparenței. În prezent, CSM are un nou site internet, care este funcțional și pare să fie mai ușor de utilizat. Printre acțiunile pentru creșterea nivelului de transparență, reprezentanții instanțelor, asociațiile profesionale ale magistraților sau ONG­urile pot participa la reuniunile Consiliului, cu posibilitatea unor intervenții scrise sau verbale. În plus, CSM organizează o consultare permanentă a instanțelor și a parchetelor și centralizează punctele lor de vedere, publicându-le, de asemenea, pe portalul web pentru magistrați. Atunci când a fost consultat cu privire la noile proiecte de lege în acest an, CSM a solicitat punctele de vedere ale tuturor instanțelor și parchetelor și le-a reflectat în avizele sale motivate. CSM și-a exprimat, de asemenea, intenția de a-și motiva mai bine deciziile și de a asigura comunicarea publică cu privire la motivele care stau la baza deciziilor sale.

CSM lucrează, de asemenea, la un program și o strategie colective pentru o mai bună informare. La nivel de grup de lucru se discută în prezent un proiect de strategie de comunicare care promovează măsuri de îmbunătățire a imaginii publice a sistemului judiciar și a relațiilor sale cu mass-media. Strategia are în vedere, de asemenea, realizarea unei informări rapide prin instituirea unui mecanism de cooperare instituțională, precum și cooperarea cu Guvernul și cu Parlamentul.

În raportul său din luna ianuarie, Comisia a recomandat, de asemenea, ca CSM să continue să raporteze public cu privire la acțiunile pe care le-a întreprins pentru a apăra independența justiției și pentru a proteja reputația, independența și imparțialitatea magistraților. Aceasta ar putea reprezenta o ilustrare importantă a priorității acordate acestui rol.

Obiectivul de referință nr. 2: Înființarea, conform celor prevăzute, a unei agenții pentru integritate cu responsabilități în domeniul verificării patrimoniului, a incompatibilităților și a conflictelor de interese potențiale, precum și cu capacitatea de a adopta decizii obligatorii care să poată duce la aplicarea unor sancțiuni disuasive

Recomandarea 8: Asigurarea intrării în funcțiune a sistemului PREVENT. Agenția Națională de Integritate și Agenția Națională pentru Achiziții Publice ar trebui să introducă practica de a întocmi rapoarte cu privire la verificările ex ante pe care le efectuează în cazul procedurilor de achiziții publice și rapoarte cu privire la acțiunile pe care le întreprind în urma acestor verificări, inclusiv în cazul verificărilor ex post, precum și rapoarte cu privire la cazurile de conflict de interese descoperite, și să organizeze dezbateri publice la care să răspundă Guvernul, autoritățile locale, sistemul judiciar și societatea civilă.

Prezentare generală a progreselor înregistrate

Sistemul PREVENT are rolul de a preveni conflictele de interese în procedurile de achiziții publice prin crearea unui mecanism de verificare ex ante pentru detectarea situațiilor care pot genera conflicte de interese în cadrul procedurilor de achiziții lansate prin sistemul electronic de achiziții și de a le oferi autorităților contractante posibilitatea să remedieze aceste situații înainte de atribuirea contractului. Acesta este rezultatul unei colaborări strânse între Agenția Națională de Integritate (ANI), Agenția Națională pentru Achiziții Publice (ANAP), Agenția pentru Agenda Digitală și Guvern. Sistemul a intrat în funcțiune la sfârșitul lunii iunie, conform planificării .

Sistemul PREVENT implică analiza datelor și a informațiilor completate într-un formular de integritate de către personalul autorității contractante, prin verificarea încrucișată a acestor informații cu bazele de date relevante (Oficiul Național al Registrului Comerțului, Direcția pentru evidența persoanelor și administrarea bazelor de date). Acesta poate urmări în mod automat relațiile care pot exista între membrii comisiei de evaluare și persoanele cu putere de decizie din cadrul autorității contractante, pe de o parte, și reprezentanții relevanți ai participanților la procedurile de achiziții publice, pe de altă parte. Rezultatele acestor verificări încrucișate sunt verificate de inspectori ANI care, în cazul în care există un posibil conflict de interese, emit un avertisment de integritate autorității contractante. Autoritatea contractantă este obligată să adopte toate măsurile necesare pentru a elimina posibilele conflicte de interese și să informeze ANI cu privire la acestea, în vederea ridicării avertismentului și a continuării procedurii de atribuire a contractului.

În primele trei luni de funcționare, în perioada iunie-septembrie 2017, ANI a utilizat PREVENT pentru a analiza 2 995 de proceduri de achiziții publice, cu o valoare totală de 6,1 miliarde RON (aproximativ 1,3 miliarde EUR) . ANI a emis trei avertismente de integritate privind posibile încălcări ale legislației privind conflictele de interese în domeniul achizițiilor publice. În toate cele trei cazuri, conducerea autorității contractante a luat măsuri în vederea remedierii situației. În alte șapte situații, ca urmare a analizei efectuate în cadrul PREVENT, ANI a notificat Agenției Naționale pentru Achiziții Publice (ANAP) posibile nereguli în cadrul procedurilor de achiziții publice.