RĂSPUNSURILE COMISIEI LA RAPORTUL SPECIAL AL CURȚII DE CONTURI EUROPENE „ESTE BINE GESTIONAT SPRIJINUL ACORDAT DE UE PENTRU PREVENIREA ȘI REPARAREA DAUNELOR CAUZATE PĂDURILOR DE INCENDII ȘI DE DEZASTRE NATURALE?” /* COM/2015/032 final */





RĂSPUNSURILE COMISIEI LA RAPORTUL SPECIAL AL CURȚII DE CONTURI EUROPENE „ESTE BINE GESTIONAT SPRIJINUL ACORDAT DE UE PENTRU PREVENIREA ȘI REPARAREA DAUNELOR CAUZATE PĂDURILOR DE INCENDII ȘI DE DEZASTRE NATURALE?” Rezumat IV. Comisia consideră că, în general, măsurile de prevenire a dezastrelor forestiere au contribuit la realizarea obiectivelor urmărite de programele de dezvoltare rurală. S-au obținut rezultate concrete și s-au înregistrat mai puține cazuri de incendii. În plus, s-au desprins învățăminte care sunt transpuse în perioada 2014-2020, în special în ceea ce privește domeniul de aplicare al măsurii și îmbunătățirea orientărilor. V. Regulamentul privind dezvoltarea rurală[1] prevede că măsurile de prevenire a incendiilor ar trebui să se aplice zonelor clasificate de statele membre ca zone care prezintă un risc ridicat sau mediu de incendiu, în conformitate cu propriile planuri de protecție. Aceste planuri de protecție a pădurilor, alături de programele forestiere de la nivel național sau subnațional ale statelor membre ori de instrumentele echivalente, au oferit o bază adecvată pentru direcționarea acțiunilor și stabilirea priorităților în cadrul procesului de selectare. În cadrul documentului de lucru din 2005 al serviciilor Comisiei care a fost anexat la Comunicarea privind punerea în aplicare a strategiei forestiere a UE, Comisia a furnizat o analiză a situației sectorul forestier, abordând inclusiv aspectele legate de prevenirea și monitorizarea dezastrelor forestiere[2]. Regulamentul privind dezvoltarea rurală a prevăzut obligația ca măsurile referitoare la silvicultură să contribuie la punerea în aplicare a strategiei forestiere comunitare. Strategia forestieră menționată mai sus abordează aspecte economice, de mediu și sociale ale gestionării durabile a pădurilor. În ceea ce privește noua perioadă de programare, Comisia a analizat situația sectorului forestier în cadrul documentului de lucru al serviciilor Comisiei din 2013, care a constituit o anexă la Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor intitulată: „O nouă strategie a UE pentru păduri și sectorul forestier.”[3] VI. În cadrul practicilor de gestionare durabilă a pădurilor, drumurile forestiere (sau alte investiții) construite în principal în scopuri legate de prevenirea incendiilor pot fi utilizate și pentru acțiuni de prevenire a altor riscuri și pentru lucrări de reconstrucție și de reparații, dar și în scopuri recreative sau economice. Crearea unei rețele corespunzătoare de drumuri forestiere contribuie nu doar la o mai bună protecție a pădurilor împotriva incendiilor, dar și la valorificarea economică durabilă a resurselor forestiere din numeroase regiuni. Aceste acțiuni se dovedesc deseori necesare pentru a se evita pierderea completă a interesului socioeconomic al zonelor forestiere, situație ce ar putea conduce la abandonarea lor și, în cele din urmă, la creșterea riscului de incendii. În ceea ce privește noua perioadă de programare, au fost elaborate fișe de orientare, astfel încât statele membre/regiunile să apeleze în mod corect la această măsură. Mai mult decât atât, statele membre/regiunile vor trebui să își expună și să își justifice într-un mod mai precis necesitățile dacă doresc o creștere a densității rețelelor lor rutiere. VII. În cadrul gestiunii partajate, Comisia adoptă programe naționale sau regionale de dezvoltare rurală (PDR), în timp ce punerea în aplicare și asigurarea unui raport cost-eficacitate adecvat și a eficienței sprijinului au loc sub responsabilitatea statelor membre și a autorităților lor de management. În ceea ce privește cazurile în care se apelează la munca manuală în loc de utilaje, astfel de opțiuni pot fi motivate uneori de caracteristicile terenului (orografia, aspectele de mediu etc.) și ar trebui să fie integrate într-un context mai amplu de dezvoltare rurală. VIII. Trebuie să se ajungă la un echilibru atent între costurile ocazionate de monitorizare și evaluare și posibilele avantaje ale acestor măsuri. Mai ales în ceea ce privește evaluarea acțiunilor preventive, este dificil și, prin urmare, costisitor să se stabilească lanțul de cauzalitate. În plus, eficacitatea anumitor intervenții forestiere nu poate fi evaluată decât după mai mulți ani sau chiar mai multe decenii. În ceea ce privește perioada 2014-2020, s-au adus diverse îmbunătățiri. De exemplu, în cadrul sistemului de monitorizare și de evaluare comun (SMEC), va fi utilizat pentru acțiunile preventive un nou indicator referitor la „suprafața care beneficiază de sprijin” . Totodată, pentru ca evaluarea să ofere rezultate utile, se prevede ca, în 2019, să se întocmească un raport anual aprofundat referitor la punerea în aplicare. În cadrul acestui raport, se va realiza o evaluare a programelor de dezvoltare rurală (PDR) și vor fi comunicate primele rezultate referitoare la eficiența acestor programe. IX. Primul paragraf (b) Comisia consideră că pădurile din cadrul rețelei Natura 2000 prezintă o valoare deosebită pentru mediu și aduc servicii ecosistemice diverse și importante. Mai mult decât atât, mai multe dispoziții referitoare la Natura 2000 se aplică tuturor pădurilor de pe întregul teritoriu al UE, indiferent dacă fac sau nu parte din rețeaua Natura 2000; în acest sens, și rolul exercitat de pădurile din afara rețelei Natura 2000 prezintă o importanță deosebită. (c) Comisia consideră că noul regulament privind dezvoltarea rurală include o măsură revizuită privind protejarea și regenerarea pădurilor. Noua măsură poate veni în sprijinul acțiunilor legate de prevenirea și repararea daunelor cauzate pădurilor de incendii, de dezastre naturale și de evenimente catastrofale, dar și în sprijinul acțiunilor preventive îndreptate împotriva dăunătorilor și a bolilor, cu condiția ca riscul producerii unui dezastru natural relevant să fie dovedit prin mijloace științifice și să fie recunoscut de organizații științifice publice. (e) În ceea ce privește acțiunile care beneficiază de ajutor, sunt deja în vigoare mai multe garanții referitoare la protecția mediului. De exemplu, în ceea ce privește rețeaua Natura 2000, regimul de protecție prevăzut la articolul 6 alineatele (2) și (3) din Directiva „Habitate”[4] garantează evitarea oricărei deteriorări semnificative a acestor zone. În alte zone, evaluările impactului asupra mediului vor contribui, la rândul lor, la prevenirea efectelor negative asupra mediului. În ultimul rând, în cazul tuturor acțiunilor care urmează să fie cofinanțate din fonduri ale UE, autoritățile naționale competente ar putea condiționa cu titlu prealabil cofinanțarea din partea UE de obținerea unui certificat de bune practici în materie de mediu sau de gestionare durabilă a pădurilor. În noua perioadă de programare, performanțele de mediu ale beneficiarilor constituie un element prioritar în cadrul punerii în aplicare a diferitelor măsuri. (f) Comisia consideră că, în cazul în care se aplică costuri standard în cadrul programelor, statele membre/regiunile trebuie să se asigure că toate calculele corespunzătoare sunt adecvate și exacte și că sunt realizate în prealabil într-un mod corect, echitabil și verificabil. Ar trebui desemnat un organism independent care să efectueze calculele aferente tuturor costurilor standard sau să confirme exactitatea calculelor efectuate. (g) Este în curs de elaborare un document de îndrumare referitor la controalele și sancțiunile în vigoare în domeniul dezvoltării rurale, document care face obiectul unor discuții purtate cu statele membre. Anexa I la documentul în cauză conține o listă de verificare întocmită cu scopul de a le permite statelor membre să verifice dacă costurile sunt rezonabile. Al doilea paragraf (a) Această recomandare este pe cale de a fi transpusă de către Comisie. Necesitatea unei descrieri adecvate a acțiunilor preventive este inclusă în secțiunea consacrată analizei nevoilor din cadrul Strategiei PDR pentru perioada 2014-2020 și, în unele cazuri, este prevăzută chiar la nivelul acordurilor de parteneriat. Comisia examinează programele de dezvoltare rurală prezentate și verifică logica de intervenție, precum și necesitatea unor acțiuni de prevenire în cursul perioadei de aprobare a programului și a stabilit că acțiunile preventive trebuie să se bazeze pe planul de protecție din zona în cauză. (b) Comisia acceptă recomandarea. Comisia va examina, împreună cu autoritățile naționale, posibilitatea ca nivelul adecvat de acțiune în ceea ce privește stabilirea criteriilor comune de bază să diferențieze zonele forestiere prin clasificarea lor ca zone cu risc de incendiu mic, mediu și ridicat. (c) Această recomandare este pe cale de a fi transpusă de către Comisie. Comisia efectuează audituri de conformitate în statele membre pentru a verifica dacă cheltuielile suportate sunt în conformitate cu normele. În cazul în care, pe parcursul auditului, se constată deficiențe, se aplică corecții financiare. Măsurile și agențiile de plăți care urmează să fie auditate sunt selectate pe baza unei analize a riscurilor. Importanța financiară joacă un rol major în cuantificarea expunerii la risc. Aceasta înseamnă că un domeniu de audit caracterizat printr-un nivel de cheltuieli ridicat prezintă o probabilitate mai mare de a figura în fruntea clasamentului și, în consecință, de a fi auditat. Măsura 226 a fost auditată în 2014 și va fi auditată în 2015. (d) Comisia pune în aplicare această recomandare prin intermediul cadrului juridic referitor la PDR și prin orientări suplimentare. Noua măsură acoperă o gamă mai largă de riscuri și daune. Pentru perioada 2014-20, fișa măsurii corespunzătoare, care poate fi utilizată ca document de îndrumare, cuprinde cerințe și clarificări detaliate și, ca atare, poate constitui un instrument destinat să ajute statele membre să elaboreze măsura în cauză în mod adecvat. Statelor membre/regiunilor li s-a atras atenția în special în legătură cu faptul că, dacă există incertitudini cu privire la scopul acțiunilor, există alte măsuri care urmăresc în mod expres creșterea valorii economice a pădurilor. (e) Comisia acceptă recomandarea. Au fost deja aduse anumite adaptări: de exemplu, în ceea ce privește acțiunile preventive, în cadrul sistemului comun de monitorizare și evaluare (SCME) aferent perioadei 2014-2020 va fi colectat indicatorul referitor la „suprafața care beneficiază de asistență”. Pentru ca evaluarea să ofere rezultate utile, se prevede ca, în 2019, să se elaboreze un raport anual mai amănunțit referitor la punerea în aplicare. Acest raport mai amănunțit prezintă o evaluare a rezultatelor programului și, atunci când acest lucru este posibil, o evaluare a impactului. Introducere 1. Deoarece pădurile au funcții multiple și servesc unor scopuri economice, sociale și de mediu, aducând foloase ecosistemice de o importanță determinantă, Comisia consideră că funcțiile lor nu pot fi complet separate. Prin urmare, măsurile din domeniul forestier care urmăresc în primul rând obiective economice ar putea contribui și la realizarea unor obiective sociale sau de mediu. Intervențiile axate în principal asupra protecției pot prezenta și avantaje sociale, economice și de mediu. Ar trebuie să se țină seama de caracterul specific al proceselor din sectorul silvic la elaborarea, gestionarea și controlul măsurilor referitoare la silvicultură. 4. Diminuarea suprafeței distruse de incendii se poate datora și modului corespunzător în care au fost puse în aplicare sistemele de prevenire a incendiilor forestiere, prevenire care a fost facilitată de această măsură. Este posibil ca statisticile să demonstreze că suprafața distrusă de incendii se menține în prezent la un nivel mai mult sau mai puțin stabil, ceea ce nu înseamnă că incendiile forestiere și alte dezastre naturale nu reprezintă o amenințare din ce în ce mai mare. 5. De asemenea, incendiile forestiere au un important impact socioeconomic, deoarece afectează mijloacele de subzistență ale celor care depind de păduri pentru a se întreține, provoacă denaturări pe piețele lemnului și fac victime. OBSERVAȚII 21. Prima liniuță: Comisia consideră că, datorită activităților desfășurate în prezent de Grupul de experți în materie de incendii forestiere al Comisiei Europene și de Comitetul permanent forestier, care exercită rolul de platformă de informare a statelor membre și de consultare cu acestea, dispune de informații corespunzătoare cu privire la incendiile forestiere și la alte dezastre naturale, inclusiv dăunătorii și bolile. Programele de dezvoltare rurală prezentate includ un capitol consacrat descrierii situației pădurilor și mediului, iar aceste informații servesc la evaluarea propunerilor de programe. În plus, crearea unui modul referitor la perturbările forestiere în cadrul Sistemului de informare privind pădurile din Europa (FISE), ca urmare a recentei comunicări privind strategia UE pentru păduri, va oferi o imagine de ansamblu mai precisă asupra dezastrelor naturale care afectează pădurile. A doua liniuță Programele de dezvoltare rurală includ o analiză SWOT care orientează statele membre și regiunile atunci când trebuie să selecteze opțiuni strategice în ceea ce privește prioritățile, obiectivele și măsurile care trebuie incluse în program și ar trebui, de asemenea, să definească baza de referință pentru monitorizarea și evaluarea programului. Răspuns comun la punctele 22-24: De la Cercul Polar până în Oceanul Indian (Insula Réunion, FR), între statele membre există importante diferențe climatice și biogeografice; prin urmare, clasificarea incendiilor forestiere ar trebui să reflecte caracteristicile regiunii expuse riscului de incendiu. Regulamentul nr. 2158/92 a prevăzut că această clasificare trebuie să fie propusă de statele membre și aprobată de Comisie. În cadrul actualului FEADR, statele membre nu sunt obligate să propună Comisiei desemnarea zonelor în funcție de diferite niveluri de risc de incendiu. Desemnarea unor astfel de zone intră în sfera de competență a statelor membre. Toate noile state membre fac parte din Grupul de experți în materie de incendii forestiere și cooperează în cadrul activităților desfășurate de/în cadrul Sistemul/ui european de informații privind incendiile forestiere (EFFIS). Prin urmare, sunt disponibile informații privind incendiile forestiere. Aceste dispoziții ilustrează intenția comună a Comisiei și a statelor membre de a continua să direcționeze măsurile de prevenire a incendiilor forestiere către obiective bine definite și de a asigura, în măsura posibilului, coerența acestor măsuri, ținând seama de diferențele semnificative dintre condițiile biogeografice din statele membre. Unul dintre obiectivele urmărite prin crearea sistemului EFFIS îl constituie reunirea/centralizarea unor informații armonizate referitoare la incendiile forestiere din Europa. Aceste informații sunt esențiale în cadrul activităților de colaborare reciprocă în materie de prevenire și combatere a incendiilor forestiere. 25. Atunci când analizează programele de dezvoltare rurală, serviciile Comisiei sunt conștiente de riscul general de incendii forestiere existent într-un stat membru sau într-o regiune. Comisia a propus o metodologie de evaluare a riscului de incendii forestiere în cadrul activităților EFFIS. Sunt necesare însă eforturi suplimentare, care trebuie depuse în colaborare cu statele membre, pentru a obține o hartă armonizată la nivel european a riscului de incendii forestiere. 26. Comisia a invitat autoritățile slovace să efectueze o revizuire substanțială a metodologiei de clasificare a zonelor forestiere cu risc de incendiu în scrisoarea de observații adresată acestui stat în cadrul procesului de negociere a programului de dezvoltare rurală 2014-2020. Comisia va examina îndeaproape, împreună cu autoritățile slovace, procesul de stabilire a necesităților pentru perioada 2014-2020, luând în considerare seriile cronologice de lungă durată ale datelor referitoare la apariția incendiilor și proporționalitatea finanțării în raport cu prevenirea. 27. Comisia consideră că, datorită FISE și studiilor efectuate (cu privire, de exemplu, la adaptarea pădurilor la schimbările climatice[5], dar și despre alte calamități[6]), dispune de informații cuprinzătoare despre evoluția istorică și la previziunile referitoare la evoluția dezastrelor naturale și a altor evenimente catastrofice, precum și despre dezvoltarea potențială a dăunătorilor și a bolilor. Totuși, aceste informații nu sunt încă armonizate în toate statele membre. De asemenea, Comisia dă curs solicitărilor care i-au fost adresate de statele membre cu privire la activarea Fondului european de solidaritate în urma dezastrelor majore și cererilor lor de modificare a programelor de dezvoltare rurală. Totodată, statele membre informează periodic Comitetul forestier permanent cu privire la principalele evenimente extreme. 28. Comisia lucrează, în prezent, la înființarea sistemului european de informații privind pădurile (FISE). Va fi disponibil un prototip al acestui sistem, care va fi prezentat Comitetului permanent forestier în decembrie 2014. 29. Comisia consideră că dispune de un nivel adecvat de cunoștințe despre tipurile de dezastre naturale care afectează pădurile și, de asemenea, despre necesitățile în materie de prevenire a dezastrelor pentru a analiza programele de dezvoltare rurală, prin contacte directe cu statele membre și cu regiunile, prin reuniuni desfășurate la intervale regulate cu directorii responsabili cu politica forestieră din UE, precum și datorită activității desfășurate în prezent de Comitetul permanent forestier și de FISE. 30. Având în vedere că nu există nicio definiție comună a „celor mai valoroase zone forestiere”, Comisia ar urma să sprijine înființarea unui așa-numit „cadru de acțiune prioritară” referitor la cofinanțarea din partea UE, similar cu structurile care există deja în toate statele membre pentru finanțarea rețelei Natura 2000 prin intermediul diferitelor fonduri ale UE. Prioritățile statelor membre, astfel cum au fost formulate în acest cadru, ar urma să se oglindească ulterior în procesul de selecție. Răspuns comun la punctele 31-33 Unul dintre criteriile prevăzute de autoritatea de management pentru selectarea operațiunilor este coerența cu Planul forestier regional și cu alte instrumente de planificare pentru păduri. În acest mod, se asigură o anumită calitate a operațiunilor selectate și se acordă prioritate intervențiilor în domenii care prezintă un risc mai ridicat de incendii forestiere. În plus, în ceea ce privește programele de prevenire a incendiilor forestiere sprijinite prin fonduri ale UE începând din 1992, statele membre dispun de importante cunoștințe în ceea ce privește ierarhizarea proiectelor în funcție de gradul lor de prioritate. La nivel regional/la nivelul statelor membre, planurile de protecție a pădurilor conțin informații cu privire la modul în care trebuie să se acționeze în caz de incendii forestiere, dar și cu ocazia altor dezastre naturale. De asemenea, la nivelul administrativ al provinciilor (nivelul NUTS-3) sunt disponibile informații privind localizarea, amploarea și cauza incendiilor forestiere. Comisia a solicitat ca, în cursul noii perioade de programare, în cadrul programelor de dezvoltare rurală, necesitățile în materie de prevenire și de protecție să fie abordate prin planul de protecție forestieră. 34. Austria a introdus un sistem de selectare a proiectelor care a fost aprobat de Comitetul de monitorizare la 19 iunie 2014. Acest sistem constă dintr-o abordare în 3 etape, bazată pe condițiile de eligibilitate descrise în măsuri , pe noi dispoziții legale naționale și, atunci când este cazul, pe criterii mai detaliate. Noul sistem ar trebui să asigure un nivel înalt de calitate a operațiunilor selectate pentru perioada de programare 2014-2020. 35. Începând din 2012, statele membre au stabilit cadre de acțiune prioritară (CAP) pentru finanțarea rețelelor Natura 2000 aflate pe teritoriul lor. În noua perioadă de finanțare, aceste programe vor oferi un instrument cât se poate de util pentru ierarhizarea priorităților de acțiune în siturile Natura 2000. Comisia se va asigura că se va acorda prioritatea cuvenită atât acțiunilor propuse pentru siturile Natura 2000 în conformitate cu cadrele de acțiune prioritară ale statelor membre respective, cât și acțiunilor din alte zone valoroase din punct de vedere ecologic, cum ar fi parcurile naționale. Comisia consideră că pădurile au funcții multiple și că valorile în materie de mediu ar trebui contextualizate în mod adecvat. Prin urmare, criteriile de selecție elaborate de programe ar trebui să oglindească și alte aspecte ale gestionării durabile a pădurilor. În plus, mai multe dispoziții referitoare la rețeaua Natura 2000 se aplică tuturor pădurilor din întreaga Uniune Europeană, indiferent dacă fac sau nu parte din rețeaua Natura 2000. Caseta 1 - Ierarhizarea necesităților în materie de mediu la nivelul statelor membre Autoritățile slovace au propus includerea unor criterii de mediu printre criteriile de selecție a submăsurilor 8.3 și 8.4 (prevenirea și repararea daunelor în păduri) din cadrul programului de dezvoltare rurală 2014-2020. În ceea ce privește intervențiile specifice din Franța, acestea ar trebui să fie selectate în funcție de condițiile locale. În cazul solurilor nisipoase uscate cu conținut organic foarte limitat în stratul superior, utilizarea buldozerelor ar putea fi considerată adecvată și poate oferi o soluție rapidă pentru refacerea zonei prejudiciate. În anumite zone, în funcție de condițiile biogeografice specifice, este necesară o reacție rapidă pentru a se evita proliferarea dăunătorilor și a bolilor (care ar putea avea efecte negative asupra pădurilor neafectate sau protejate), iar reducerea riscului de incendii forestiere și evitarea deșertificării ar trebui să constituie o prioritate majoră. 37. Drumurile forestiere care deservesc obiectivele de prevenire a incendiilor pot fi utilizate și în alte scopuri. Aceste drumuri exercită un rol important în repararea daunelor cauzate de calamități și în prevenirea efectelor negative ale acestora. În plus, construirea a două tipuri de drumuri, unul pentru prevenirea incendiilor forestiere și altul destinat realizării altor obiective, ar echivala cu efectuarea unei investiții ineficace și costisitoare. În Slovacia, drumurile forestiere construite pentru prevenirea incendiilor forestiere în cadrul programelor de dezvoltare rurală au fost utilizate în mod eficient pentru acțiuni rapide de reparare a daunelor cauzate de recentele furtuni și vânturi deosebit de puternice. Faptul că a existat un acces îmbunătățit la aceste zone a contribuit la reducerea la minimum a riscului de producere a unor noi calamități (focare de incendii sau de dăunători) și, de asemenea, a permis reducerea la minimum a perturbărilor solului, ceea ce a salvat materiile organice din sol și a fost benefic pentru flora și fauna de la nivelul solului. Nu există mecanisme eficiente de protecție a pădurilor împotriva calamităților cauzate de vânt sau de zăpadă. Prin urmare, acțiunile se axează în principal pe prevenirea incendiilor forestiere. Acțiunile de prevenire nu sunt niciodată legate de pagubele abiotice produse, urmărind doar să le prevină. Prin urmare, nu se poate stabili o legătură directă între proporția sprijinului public acordat măsurilor de prevenire a incendiilor și pagubele cauzate de incendiu. A se vedea, de asemenea, răspunsul la punctul 50. 38. Evaluările riscurilor la adresa pădurilor sunt finanțate din fonduri ale UE și din fonduri naționale. Austria atribuie diferitelor regiuni anumite sume (cote) din fondurile UE. Restul este finanțat din fonduri naționale. Răspuns comun la punctele 39-41 Bugetul aferent măsurii 226 este disponibil pentru toate tipurile de păduri, atât private, cât și publice. Deși, în cursul punerii în aplicare a programului, pădurile publice au beneficiat de un sprijin financiar mai important, acest dezechilibru este compensat dacă se ia în considerare numărul hectarelor care beneficiază de ajutor. În conformitate cu raportul anual din 2013 privind progresele realizate de Andaluzia, 78 % din suprafețele forestiere care au beneficiat de sprijin se aflau în proprietate privată. Comisia consideră că selectarea celor mai bune proiecte, ținându-se seama de condițiile socioeconomice și geografice specifice, intră în sfera de răspundere a statelor membre și a autorităților de management, care trebuie să justifice caracterul adecvat al calculului costurilor aplicate. Sprijinul acordat unor activități cu utilizare intensivă a forței de muncă poate fi legat de caracteristicile terenului (orografia, aspectele de mediu etc.) și ar trebui să fie raportat la contextul mai larg al dezvoltării rurale. 42. Comisia consideră că arderea suprafețelor, atunci când sunt folosite ca metodă de defrișare a zonelor forestiere, constituie o operațiune foarte riscantă. Acestea sunt supuse unor condiții administrative foarte restrictive și nu sunt acceptate de societate. 44. Comisia consideră că, având în vedere creșterea frecvenței și a intensității valurilor de căldură și a secetelor prelungite („cauza principală”), care, în anumite condiții, pot fi declarate dezastre naturale, unele programe au introdus acțiuni de combatere a „prejudiciilor secundare” (dăunători și boli), prevenind proliferarea la o scară mai mare a daunelor care au grave consecințe ecologice și socioeconomice. Prin urmare, se poate considera că intervențiile sprijinite prin măsuri de dezvoltare rurală au contribuit cu succes la îndeplinirea obiectivului măsurii și al programelor respective. 45. Comisia a constatat că, în cursul perioadei de programare, Austria s-a confruntat cu probleme legate de punerea în aplicare a măsurilor 224 și 225. În pofida încurajărilor constante, punerea în aplicare a acestor măsuri nu a fost încununată de succes. Din acest motiv, tot în temeiul măsurii 226, Austria a aprobat și proiecte care vizează menținerea potențialului forestier. 46. Comisia consideră că, pe baza cunoștințelor disponibile în prezent cu privire la interacțiunea dintre păduri și climă, diversificarea pădurilor și introducerea unor specii variate de arbori pot îmbunătăți capacitatea pădurilor de a face față unui mare număr de dezastre și de incendii și pot îmbunătăți, de asemenea, capacitatea de adaptare la schimbările climatice. Aceste diversificări ar trebui să fie puse în practică înainte de producerea dezastrelor și ar trebui să se bazeze pe expertize, pe planuri de protecție a pădurilor și pe strategii forestiere sau de adaptare la schimbările climatice pe termen lung. 47. Având în vedere previziunile referitoare la creșterea frecvenței sau a intensității fenomenelor meteorologice extreme incluse de Grupul interguvernamental privind schimbările climatice (IPCC) în raportul său[7], Comisia consideră că această măsură este adecvată, permițând să se reacționeze cu promptitudine la viitoarele dezastre naturale. În ceea ce privește lemnul de fag, nu numai insectele, ci și diferite tipuri de ciuperci pot dăuna acestui tip de lemn, ducând la scăderea valorii sale și la creșterea riscului de răspândire a organismelor dăunătoare și a bolilor în pădurile neafectate anterior, situație care este nefastă pentru ecosistemele sănătoase. Comisia va analiza cazul specific detectat de Curte. Caseta 3 - Exemple de informații sau documente insuficiente referitoare la acordarea de sprijin în temeiul măsurii 226 Situația a fost îndreptată. În prezent, în regiunea Aquitania se utilizează imagini prin satelit pentru localizarea zonelor care au suferit prejudicii. Fiecare parcelă care a suferit prejudicii este verificată de un expert, care analizează amploarea daunelor înainte să se solicite compensații. Ulterior, serviciile statului prelucrează cererile și întreprind controale la fața locului pe bază de eșantionare înainte de a acorda compensații. Autoritățile slovace au admis o eroare administrativă și au informat Comisia că procedurile interne relevante au fost deja actualizate. 50. Drumurile forestiere pot servi în mai multe scopuri: facilitarea accesului în caz de incendii forestiere, asigurarea accesului pentru operațiunile de prevenire a incendiilor, precum și extracția lemnului și a altor produse forestiere. Comisia apreciază că drumurile forestiere construite în scopul prevenirii incendiilor pot servi și în alte scopuri, cu condiția ca destinația/întrebuințarea lor inițială să nu fie stânjenită din cauza unei utilizări alternative. A se vedea, de asemenea, răspunsul la punctul 51. 51. Utilizarea drumurilor forestiere în scopuri economice nu compromite rolul acestora în prevenirea incendiilor forestiere. Operațiunile de rărire și de eliminare a biomasei constituie o componentă importantă a măsurilor de prevenire a incendiilor forestiere. Drumurile sunt utilizate, de asemenea, pentru transportul lemnului, ca parte integrantă a activităților de prevenire necesare. În ansamblu, utilizarea acestor drumuri în scopuri multiple crește rentabilitatea investiției. 52. Utilizarea drumurilor forestiere în scopuri economice nu trebuie să afecteze capacitatea lor de a servi la prevenirea dezastrelor forestiere. 53. Comisia consideră că, date fiind variațiile importante care caracterizează pădurile locale din UE în ceea ce privește condițiile biogeografice, geologice și de mediu, introducerea la nivelul UE a unor criterii privind cerințele minime s-ar putea dovedi problematică. Astfel de cerințe minime ar trebui stabilite la nivelul cel mai adecvat. De asemenea, crearea unei rețele corespunzătoare de drumuri forestiere va contribui nu doar la o mai bună protejare a pădurilor împotriva incendiilor, ci și la o valorificare economică durabilă a resurselor forestiere din numeroase regiuni. Aceste acțiuni se dovedesc deseori necesare pentru a se evita pierderea completă a interesului socioeconomic al zonelor forestiere, situație ce ar putea conduce la abandonarea lor și, în cele din urmă, la creșterea riscului de incendii. 54. Comisia consideră că densitatea rețelei de drumuri forestiere poate fi mai mare sau mai mică, în funcție de condițiile biogeografice și geologice locale. În plus, drumurile forestiere pot deservi mai multe zone și exploatații, existând situații în care anumite secțiuni ale unui drum forestier deservesc zone în care densitatea drumurilor se situează deja la un nivel corespunzător. În cadrul programelor de dezvoltare rurală aferente perioadei 2014-2020, Comisia a invitat autoritățile slovace să înscrie densitatea rutieră de la nivel local printre criteriile de selecție. Caseta 5 - Exemple de justificare insuficientă a costurilor standard Ratele de ajutor variabile nu au fost excluse în cursul perioadei de programare anterioare, ele nu sunt însă autorizate în cadrul noii perioade de programare. Exemplul 2 A se vedea răspunsul la punctul 57. 57. Sprijinul acordat unor activități cu utilizare intensivă a forței de muncă poate fi legat de caracteristicile terenului (orografia, aspectele de mediu etc.) și ar trebui să fie raportat la contextul mai larg al dezvoltării rurale. Se poate presupune că utilizarea forței de muncă echivalează cu apelarea la metode mai ecologice, iar avantajele socioeconomice rezultate sunt importante, aceste aspecte numărându-se printre obiectivele politicii de dezvoltare rurală. Caseta 6 — Exemplu de activitate costisitoare legată de recurgerea la munca manuală Nivelurile costurilor pot varia în funcție de diferitele condițiile ecogeografice și geologice, precum și în funcție de alți factori. Diverse alte elemente pot face imposibilă utilizarea oricăror utilaje mecanice sau a unor utilaje mai costisitoare, cum ar fi existența unor pante, accesul dificil, normele de protecție a mediului etc. 58. Comisia a invitat autoritățile slovace să includă verificarea caracterului rezonabil al costurilor în cadrul programelor de dezvoltare rurală 2014-2020. 60. În unele zone există un număr limitat de furnizori de servicii pentru anumite sarcini specifice. 61. Comisia consideră că autoritățile de management sunt organismele responsabile de asigurarea eficienței sprijinului la nivel de proiect. Ar trebui evitat efectul de balast, urmărindu-se ca investiția să aibă loc numai după ce s-a depus cererea de sprijin sau după ce s-a acordat ajutorul. În caz contrar, evaluarea efectului de balast ar putea deveni destul de subiectivă, putând conduce la o inegalitate de tratament între candidați. 62. Pentru perioada 2014-2020, în ceea ce privește proiectele de investiții, sunt eligibile numai cheltuielile care au fost suportate după depunerea unei cereri de către beneficiar, în conformitate cu articolul 60 alineatul (2) din Regulamentul 1305/2013. În acest sens, statele membre pot stabili chiar o dată ulterioară, cum ar fi data adoptării deciziei de acordare a subvenției. 63. Comisia apreciază că răspunsul beneficiarului ar necesita o analiză mai amănunțită, care să clarifice în ce condiții și în ce mod ar fi fost realizată o astfel de investiție și dacă obiectivul inițial ar fi putut fi realizat în lipsa unui sprijin acordat prin intermediul acestei măsuri. 64. În anumite limite, pe o suprafață declarată „hectar eligibil” pentru activarea drepturilor la plată pot exista arbori, arbuști sau tufișuri. Limitarea dezvoltării excesive a acestor arbori, arbuști sau tufișuri poate reduce riscul de incendii forestiere în parcelele situate în zonele împădurite din împrejurimi. Răspuns comun la punctele 65-67: Comisia consideră că, având în vedere complexitatea proceselor naturale specifice pădurilor și faptul că efectele măsurabile ale anumitor intervenții pot apărea numai după câțiva ani sau câteva decenii, măsurile de prevenire a dezastrelor forestiere ar trebui integrate într-un context mai larg de dezvoltare rurală și raportate la un orizont de timp mai îndelungat. Realizarea de inventare forestiere de către statele membre, care ar putea fi repetată la intervale de 10-20 ani, și alte programe de monitorizare a pădurilor pot oferi informații cu privire la schimbările produse. Măsurile forestiere sunt elaborate și puse în aplicare pe baza informațiilor și a experienței acumulate prin acțiuni de lungă durată, desfășurate timp de 100-150 de ani în cadrul modelului de gestionare a pădurilor administrat de institutele de silvicultură și de universitățile din statele membre. 68. Pentru respectarea principiului proporționalității, CCME 2007-2013 a inclus un set de indicatori de realizare comuni care asigură agregarea și compararea la nivel de PDR și care sunt elaborați astfel încât să fie relevanți în marea majoritate a cazurilor. Pentru a reflecta anumite particularități, statele membre pot utiliza indicatori suplimentari, atunci când este cazul. În ceea ce privește acțiunile preventive, indicatorul referitor la „suprafața care beneficiază de asistență” va fi colectat în cadrul sistemului comun de monitorizare și evaluare (SCME) aferent perioadei 2014-2020. În acest mod se vor completa lacunele identificate în CCME aferent perioadei 2007-2013. 69. Observațiile demonstrează că, din cauza complexității și a intercorelației diferitelor acțiuni, în multe cazuri nu are sens să se detalieze foarte mult indicatorii de rezultat. Din acest motiv, în cadrul de monitorizare și evaluare pentru perioada de programare 2014-2020, Comisia a optat să evalueze rezultatele la nivel de zonă de interes. 70. Acest indicator este unul dintre elementele sistemului de evaluare. Noul sistem de evaluare ar trebui să fie luat în considerare în totalitatea sa. 71. Comisia a recunoscut că, în cadrul planurilor de dezvoltare rurală, valoarea adăugată obținută prin evaluarea la jumătatea perioadei a fost limitată. Prin urmare, pentru perioada de programare 2014-2020, a fost eliminată cerința de a efectua o evaluare intermediară. 72. A se vedea răspunsurile la punctele 69 și 71. 73. Deși, în medie, la nivelul Uniunii Europene suprafața arsă nu este în creștere, prejudiciile cauzate anual de incendii sunt concentrate deseori într-un număr foarte mic de țări. Aceste țări variază de la un an la altul (de exemplu, în 2003 au fost afectate Portugalia și Spania, în 2005, Portugalia, în 2007, Italia, în 2012, Spania etc.). În fiecare an, pericolul de incendii extreme cauzate de vremea uscată și caldă de la nivel local, la care se adaugă vânturi puternice, poate apărea în anumite regiuni. Astfel, în anumiți ani, unele țări se pot confrunta cu situații de incendii extreme, cauzate de condițiile meteorologice predominante propice declanșării incendiilor, în zonele din bazinul mediteraneean sau în alte regiuni din Europa. La nivelul statelor membre, diferențele constatate în ceea ce privește tendințele se explică adesea prin apariția unor condiții propice declanșării unor incendii extreme în anumiți ani din seriile de timp examinate, după cum evidențiază analiza datelor anuale raportată la indicatori meteorologici ai riscurilor de incendiu[8]. 74. Comisia consideră că există o experiență semnificativă în ceea ce privește caracterul măsurilor preventive, inclusiv cunoștințe privind eficiența și eficacitatea lor în fiecare zonă vizată de programe. Din fondurile UE au fost sprijinite diverse proiecte și programe de prevenire a dezastrelor forestiere, iar în ultimii 20 de ani s-au realizat mai multe studii și proiecte de cercetare. Concluzii și recomandări 76. Comisia consideră că, în general, măsurile de prevenire a dezastrelor forestiere au adus o contribuție pozitivă la realizarea obiectivelor urmărite de programele de dezvoltare rurală. S-au obținut rezultate concrete și s-au înregistrat mai puține cazuri de incendii. În plus, s-au desprins învățăminte care sunt transpuse în perioada 2014-2020, în special în ceea ce privește domeniul de aplicare al măsurii și îmbunătățirea orientărilor. 78. Regulamentul privind dezvoltarea rurală[9] prevede că acțiunile de prevenire a incendiilor trebuie să cuprindă suprafețele clasificate de statele membre ca zone cu risc ridicat și mediu de incendiu în conformitate cu planurile naționale de protecție. Aceste planuri de protecție a pădurilor, alături de programele forestiere de la nivel național sau subnațional ale statelor membre ori de instrumentele echivalente, au oferit o bază adecvată pentru direcționarea acțiunilor și stabilirea priorităților în cadrul procesului de selectare. În cadrul documentului de lucru din 2005 al serviciilor Comisiei care a fost anexat la Comunicarea privind punerea în aplicare a strategiei forestiere a UE, Comisia a prezentat o analiză a situației din sectorul forestier, abordând inclusiv aspectele legate de prevenirea și monitorizarea dezastrelor forestiere. Regulamentul privind dezvoltarea rurală a prevăzut obligația ca măsurile referitoare la silvicultură să contribuie la punerea în aplicare a Strategiei forestiere comunitare. Strategia forestieră menționată mai sus abordează aspectele economice, de mediu și sociale ale gestionării durabile a pădurilor. În ceea ce privește noua perioadă de programare, Comisia a analizat situația sectorului forestier în cadrul documentului de lucru al serviciilor Comisiei din 2013, care a constituit o anexă la Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor intitulată: „O nouă strategie a UE pentru păduri și sectorul forestier.”[10] Recomandarea nr. 1 Statele membre trebuie: A doua liniuță: Comisia consideră că pădurile din cadrul rețelei Natura 2000 prezintă o valoare deosebită pentru mediu și aduc servicii ecosistemice diverse și importante. Mai mult decât atât, mai multe dispoziții referitoare la Natura 2000 se aplică tuturor pădurilor de pe întregul teritoriu al UE, indiferent dacă acestea fac sau nu parte din rețeaua Natura 2000; în acest sens, și rolul exercitat de pădurile din afara rețelei Natura 2000 prezintă o importanță deosebită. Comisia ar trebui: Prima liniuță: Această recomandare este pe cale de a fi transpusă de către Comisie. Necesitatea unei descrieri adecvate a acțiunilor preventive este inclusă în secțiunea consacrată analizei nevoilor din cadrul Strategiei PDR pentru perioada 2014-2020 și, în unele cazuri, este prevăzută chiar la nivelul acordurilor de parteneriat. Comisia examinează programele de dezvoltare rurală prezentate și verifică logica de intervenție, precum și necesitatea unor acțiuni de prevenire în cursul perioadei de aprobare a programului și a stabilit că acțiunile preventive trebuie să se bazeze pe planul de protecție din zona în cauză. A doua liniuță: Comisia acceptă recomandarea. Comisia va examina, împreună cu autoritățile naționale competente, posibilitatea ca nivelul adecvat de acțiune în ceea ce privește stabilirea criteriilor comune de bază să diferențieze zonele forestiere prin clasificarea lor ca zone cu risc de incendiu mic, mediu și ridicat. 79. În cadrul practicilor de gestionare durabilă a pădurilor, drumurile forestiere (sau alte investiții) construite în principal în scopuri legate de prevenirea incendiilor pot fi utilizate și pentru acțiuni de prevenire a altor riscuri și pentru lucrări de reconstrucție și de reparații, precum și în scopuri recreative sau economice. Crearea unei rețele corespunzătoare de drumuri forestiere contribuie nu doar la o mai bună protecție a pădurilor împotriva incendiilor, dar și la valorificarea economică durabilă a resurselor forestiere din numeroase regiuni. Aceste acțiuni se dovedesc deseori necesare pentru a se evita pierderea completă a interesului socioeconomic al zonelor forestiere, situație ce ar putea conduce la abandonarea lor și, în cele din urmă, la creșterea riscului de incendii. În ceea ce privește noua perioadă de programare, au fost elaborate fișe de orientare, astfel încât statele membre/regiunile să apeleze în mod corect la această măsură. Mai mult decât atât, statele membre/regiunile vor trebui să își expună și să își justifice într-un mod mai precis necesitățile dacă doresc o creștere a densității rețelelor lor rutiere. Recomandarea nr. 2 Statele membre trebuie: Prima liniuță: Comisia consideră că noul regulament privind dezvoltarea rurală include o măsură revizuită privind protejarea și regenerarea pădurilor. Noua măsură poate veni în sprijinul acțiunilor legate de prevenirea și repararea daunelor cauzate pădurilor de incendii, de dezastre naturale și de evenimente catastrofale, dar și în sprijinul acțiunilor preventive îndreptate împotriva dăunătorilor și a bolilor, cu condiția ca riscul producerii unui dezastru natural relevant să fie dovedit prin mijloace științifice și să fie recunoscut de organizații științifice publice. A treia liniuță Comisia împărtășește opinia potrivit căreia, în ceea ce privește acțiunile care beneficiază de ajutor, sunt deja în vigoare mai multe garanții referitoare la protecția mediului. De exemplu, în ceea ce privește rețeaua Natura 2000, regimul de protecție prevăzut la articolul 6 alineatele (2) și (3) din Directiva „Habitate”[1] garantează evitarea oricărei deteriorări semnificative a acestor zone. În alte zone, evaluările impactului asupra mediului vor contribui, la rândul lor, la prevenirea efectelor negative asupra mediului. În ultimul rând, în cazul tuturor acțiunilor care urmează să fie cofinanțate din fonduri ale UE, autoritățile naționale competente ar putea condiționa cu titlu prealabil cofinanțarea din partea UE de obținerea unui certificat de bune practici în materie de mediu sau de gestionare durabilă a pădurilor. În noua perioadă de programare, performanțele de mediu ale beneficiarilor constituie un element prioritar în cadrul punerii în aplicare a diferitelor măsuri. Comisia ar trebui: Prima liniuță: Această recomandare este pe cale de a fi transpusă de către Comisie. Comisia efectuează audituri de conformitate în statele membre pentru a verifica dacă cheltuielile suportate sunt în conformitate cu normele. În cazul în care, pe parcursul auditului, se constată deficiențe, se aplică corecții financiare. Măsurile și agențiile de plăți care urmează să fie auditate sunt selectate pe baza unei analize a riscurilor. Importanța financiară joacă un rol major în cuantificarea expunerii la risc. Aceasta înseamnă că un domeniu de audit caracterizat printr-un nivel de cheltuieli ridicat prezintă o probabilitate mai mare de a figura în fruntea clasamentului și, în consecință, de a fi auditat. Măsura 226 a fost auditată în 2014 și va fi auditată în 2015. A doua liniuță: În prezent, Comisia pune în aplicare această recomandare prin intermediul cadrului juridic referitor la PDR și prin orientări suplimentare. Noua măsură acoperă o gamă mai largă de riscuri și daune. Pentru perioada 2014-2020, fișa măsurii corespunzătoare, care poate fi utilizată ca document de îndrumare, cuprinde cerințe și clarificări detaliate și, ca atare, poate constitui un instrument destinat să ajute statele membre să elaboreze măsura în cauză în mod adecvat. Statelor membre/regiunilor li s-a atras atenția în special în legătură cu faptul că, dacă există incertitudini cu privire la scopul acțiunilor, există alte măsuri care urmăresc în mod expres creșterea valorii economice a pădurilor. 80. În cadrul gestiunii partajate, Comisia adoptă programe naționale sau regionale de dezvoltare rurală (PDR), în timp ce punerea în aplicare și asigurarea unui raport cost-eficacitate adecvat și a eficienței sprijinului au loc sub responsabilitatea statelor membre și a autorităților lor de management. În ceea ce privește cazurile în care se apelează la munca manuală în loc de utilaje, astfel de opțiuni pot fi motivate uneori de caracteristicile terenului (orografia, aspectele de mediu etc.) și ar trebui să fie integrate în contextul mai amplu al dezvoltării rurale. Recomandarea nr. 3 Statele membre trebuie: Prima liniuță: Comisia consideră că, în cazul în care se aplică costuri standard în cadrul programelor, statele membre/regiunile trebuie să se asigure că toate calculele corespunzătoare sunt adecvate și exacte și că sunt realizate în prealabil într-un mod corect, echitabil și verificabil. Ar trebui desemnat un organism independent care să efectueze calculele aferente tuturor costurilor standard sau să confirme exactitatea calculelor efectuate. A doua liniuță: Este în curs de elaborare un document de îndrumare referitor la controalele și sancțiunile în vigoare în domeniul dezvoltării rurale, document care face obiectul unor discuții purtate cu statele membre. Anexa I la documentul în cauză conține o listă de verificare întocmită cu scopul de a le permite statelor membre să verifice dacă respectivele costuri sunt rezonabile. 81. Trebuie să se ajungă la un echilibru atent între costurile ocazionate de monitorizare și de evaluare și posibilele avantaje ale acestor măsuri. Mai ales în ceea ce privește evaluarea acțiunilor preventive, lanțul de cauzalitate este greu de stabilit. În plus, eficacitatea anumitor intervenții forestiere nu poate fi evaluată decât după mai mulți ani sau chiar mai multe decenii. În ceea ce privește perioada 2014-2020, s-au adus diverse îmbunătățiri. De exemplu, în cadrul sistemului de monitorizare și de evaluare comun (SMEC), va fi utilizat pentru acțiunile preventive un nou indicator referitor la „suprafața care beneficiază de sprijin” . Totodată, pentru ca evaluarea să ofere rezultate utile, se prevede ca, în 2019, să se întocmească un raport anual mai aprofundat referitor la punerea în aplicare. În cadrul acestui raport, se va realiza o evaluare a programelor de dezvoltare rurală (PDR) și vor fi comunicate primele rezultate referitoare la eficiența acestor programe. Recomandarea nr. 4 Comisia ar trebui: Comisia acceptă recomandarea. Au fost deja aduse anumite adaptări: de exemplu, în ceea ce privește acțiunile preventive, în cadrul sistemului comun de monitorizare și evaluare (SCME) aferent perioadei 2014-2020 va fi colectat indicatorul referitor la „suprafața care beneficiază de asistență”. În acest mod se vor completa lacunele identificate în CCME aferent perioadei 2007-2013. Pentru ca evaluarea să ofere rezultate utile, se prevede ca, în 2019, să se elaboreze un raport anual mai amănunțit referitor la punerea în aplicare. Acest raport mai amănunțit prezintă o evaluare a rezultatelor programului și, atunci când acest lucru este posibil, o evaluare a impactului. [1] Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului. [2] Document de lucru al serviciilor Comisiei - Anexă la Comunicarea privind punerea în aplicare a strategiei forestiere a UE [COM(2005) 84 final]/* SEC/2005/0333 */ http://ec.europa.eu/agriculture/forest/1998-strategy-2006-action-plan/sec-2005-333_en.pdf [3] COM(2013) 659 final: http://ec.europa.eu/agriculture/forest/strategy/index_en.htm [4] Directiva 92/43/CEE a Consiliului. [5] Impacts of Climate Change on European Forests and Options for Adaptation http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/euro_forests/index_en.htm [6] http://ec.europa.eu/environment/forests/studies.htm [7] https://www.ipcc.ch/pdf/special-reports/srex/SREX_FD_SPM_final.pdf [8] San-Miguel-Ayanz, J., Moreno, J.M., Camia, A. (2013) Analysis of large fires in European Mediterranean landscapes: Lessons learned and perspectives. Forest Ecology and Management, 294, p. 11-22 [9] Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului. [10] COM(2013) 659 final: http://ec.europa.eu/agriculture/forest/strategy/index_en.htm