[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 19.9.2007

SEC(2007) 1180

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI Document de însoţire pentru

pachetul legislativ privind piaţa internă a energiei electrice şi a gazelor Rezumatul evaluării impactului

{COM(2007) 528 final}{COM(2007) 529 final}{COM(2007) 530 final}{COM(2007) 531 final}{COM(2007) 532 final}{SEC(2007) 1179}

Evaluarea impactului pachetului legislativ privind piaţa internă a energiei electrice şi a gazelor

La 10 ianuarie 2007, Comisia a prezentat Parlamentului European şi Consiliului o comunicare intitulată „O politică energetică pentru Europa". Concluzia exprimată în document era aceea că atât consumatorii persoane fizice, cât şi consumatorii persoane juridice pierd din cauza ineficienţei şi a preţului ridicat de pe pieţele energiei electrice şi a gazelor naturale. Comisia a afirmat că va lua măsuri în cazuri individuale, în temeiul regulilor în materie de concurenţă şi că va îmbunătăţi cadrul de reglementare actual.

Aspecte procedurale şi consultarea părţilor interesate

La începutul anului 2007, au avut loc consultări cu autorităţile de reglementare, cu operatorii de sisteme de transport, cu asociaţii ale companiilor din domeniul electricităţii şi al gazelor, asociaţii ale producătorilor independenţi, asociaţii de consumatori, asociaţii ale utilizatorilor de energie la scară industrială, cu comercianţi şi operatori nou intraţi pe piaţă, sindicate şi ONG-uri. Aproape 150 de entităţi implicate şi-au exprimat punctul de vedere.

Definirea problemelor şi scenariul de bază

Problemele care trebuie rezolvate sunt: concentrarea pieţei şi puterea pe piaţă; blocarea verticală; lipsa de integrare a pieţei; lipsa transparenţei; mecanismele de stabilire a preţurilor; pieţele din aval ale gazelor naturale; pieţele de echilibrare şi pieţele gazelor naturale lichefiate. Multe dintre probleme sunt legate de existenţa unor întreprinderi integrate pe verticală şi de competenţele reduse ale autorităţilor de reglementare. Nu există suficientă coordonare între reţelele energetice naţionale.

Deşi măsurile luate până în prezent pentru rezolvarea acestor probleme au avut un impact pozitiv, ele s-au dovedit insuficiente. Consiliul European şi Parlamentul European au invitat Comisia să propună noi măsuri legislative pentru a îmbunătăţi funcţionarea pieţei interne a energiei electrice şi a gazelor naturale.

Obiective

Parlamentul şi Consiliul European au reiterat, în 2007, necesitatea unei politici energetice europene şi a definitivării unei pieţe interne a energiei electrice şi a gazelor naturale. Măsurile propuse urmăresc atingerea acestui obiectiv. O piaţă energetică internă funcţională va contribui la îndeplinirea obiectivelor strategiei de la Lisabona legate de competitivitatea economiei europene şi de dezvoltarea durabilă. Există şi o legătură cu alte politici, precum revizuirea Schemei de comercializare a emisiilor de gaze cu efect de seră (ETS) sau reducerea emisiilor de CO2. Comisia are un rol important în a garanta că toţi cetăţenii Uniunii beneficiază de pe urma procesului de liberalizare. Un număr de obiective secundare vor avea un rol important în strategia generală.

Îmbunătăţirea concurenţei printr-o mai bună legiferare, prin separare şi prin reducerea asimetriei informaţiilor

Existenţa unor niveluri diferite de separare în statele membre afectează negativ concurenţa între jucătorii de pe piaţă. Companiile de electricitate şi gaze integrate pe verticală şi-au păstrat în mare măsură poziţia dominantă pe pieţele lor tradiţionale. Aceasta a dus la menţinerea de către multe dintre statele membre a unui control strâns asupra preţului energiei electrice şi al gazelor naturale pretins consumatorilor finali, ceea ce reprezintă o problemă serioasă din punctul de vedere al concurenţei şi nu este, pe termen lung, în beneficiul consumatorilor.

Îmbunătăţirea siguranţei aprovizionării prin consolidarea stimulentelor pentru investiţii suficiente în capacităţile de transport şi de distribuţie

Coordonarea investiţiilor între operatorii de sisteme de transport (OST)

Siguranţa aprovizionării şi dialogul energetic cu principalii noştri furnizori de gaze naturale

Promovarea dezvoltării domeniului tehnologic

Îmbunătăţirea protecţiei consumatorului şi prevenirea penuriei energetice

Condiţiile îmbunătăţite de concurenţă şi siguranţa aprovizionării sunt în beneficiul tuturor consumatorilor. Toate opţiunile legate de acestea contribuie la protecţia consumatorului.

Opţiuni de politică şi analiza impactului

- Separarea OST

„Scenariul statu quo ” s-ar baza pe legislaţia actuală, inclusiv pe separarea din punct de vedere juridic şi funcţional a OST. Au fost propuse două modalităţi de continuare a separării activităţilor de transport. Prin separarea proprietăţii, OST ar deţine activele reţelelor de transport, ar administra reţeaua şi ar fi deţinuţi independent. În cazul operatorului independent de sistem (OIS), reţeaua de transport ar fi administrată şi dezvoltată de o terţă parte, complet independentă de întreprinderile integrate pe verticală. O altă opţiune, cea a „separării reglementate”, prin care s-ar conferi mai multă putere autorităţilor de reglementare, a fost prezentată la reuniunea Consiliului European din martie.

Aşa cum este în prezent scenariul de bază, dezavantajele majore ale cerinţelor actuale legate de separare, prezentate în comunicarea Comisiei, ar persista. Analiza economică arată că separarea totală stimulează investiţiile, reduce concentrarea pieţei şi conduce la scăderea preţurilor. Nu există niciun indiciu conform căruia ratingul financiar, preţul acţiunilor companiilor sau relaţiile cu furnizorii externi ar fi afectate negativ. În general, există mai puţine dovezi empirice legate de funcţionarea OIS. Această opţiune nu afectează negativ parametrii companiilor vizate, precum ratingul financiar şi preţul acţiunilor.

- Consolidarea autorităţilor naţionale de reglementare din domeniul energetic în scopul armonizării competenţelor acestora

Cadrul de reglementare actual a extins puterea autorităţilor naţionale de reglementare din fiecare stat membru şi a impus înfiinţarea unor autorităţi cu competenţe specifice. Comisia a avut în vedere şi extinderea puterilor ex ante ale autorităţilor de reglementare în diferite domenii.

Menţinerea situaţiei actuale ar submina credibilitatea autorităţilor de reglementare cărora, potrivit părerii majorităţii părţilor interesate, nu li se acordă suficientă putere pentru a-şi îndeplini rolul. Consolidarea competenţelor autorităţilor de reglementare poate diminua distorsionările de pe piaţă, rezultatul fiind pieţe de energie mai competitive. Costul reglementărilor suportat de administraţiile publice ar putea creşte.

- Cooperarea între autorităţile europene de reglementare în domeniul energetic

Autorităţile de reglementare cooperează prin ERGEG (Grupul european de reglementare în domeniul energiei electrice şi al gazelor), creat prin decizie a Comisiei, în noiembrie 2003. Cu toate că piaţa internă a energiei s-a dezvoltat considerabil, există încă un vid normativ în ceea ce priveşte aspectele transfrontaliere. Printre opţiunile de deblocare a acestei situaţii se numără evoluţia treptată a abordării prezente, o reţea europeană a autorităţilor de reglementare independente (“ERGEG+”) şi un nou organism la nivel european.

Evaluarea sarcinilor care trebuie îndeplinite conduce la concluzia că vidul normativ nu poate fi soluţionat decât prin înfiinţarea unei agenţii de reglementare, care să aibă competenţa de a adopta decizii individuale obligatorii din punct de vedere juridic pentru terţi. Cu toate acestea, impactul economic este dificil de evaluat. Modificarea structurii de reglementare ar cauza creşterea costurilor centrale legate de reglementare, în timp ce costurile legate de reglementare în statele membre ar scădea.

- Coordonarea OST

Asociaţiile de OST existente (ETSO - Operatorii de sisteme de transport europene şi GTE – Transportul european de gaz) lucrează în sistem de voluntariat. Coordonarea la un nivel sporit a OST ar necesita un nou cadru legislativ. Varianta examinată de către Comisie presupune conferirea de atribuţii noi şi formalizate pentru ETSO şi GTE la nivel european. Accentul ar putea cădea pe cele două arii de competenţă, proiectarea în comun a investiţiilor şi elaborarea de norme tehnice armonizate.

Principalele elemente legate de sporirea cooperării între OST sunt dezvoltarea unor coduri de piaţă şi a unor coduri tehnice, coordonarea administrării reţelelor şi planificarea de investiţii în comun. Gazele naturale şi energia electrică ar putea fi astfel produse şi transportate respectând cu o mai mare stricteţe condiţiile economice şi de mediu, în timp ce eficienţa generală a sectorului ar creşte. Conferirea unui rol instituţional asociaţiilor OST ar fi benefică (soluţia „OSTE+\TEG+”).

- Creşterea transparenţei

Pieţele angro eficiente necesită stabilirea preţurilor pe criterii transparente, iar participanţii pe piaţă trebuie să aibă acces la suficiente informaţii legate de aceasta. Una dintre opţiuni ar fi introducerea unor orientări obligatorii legate de transparenţă sau îmbunătăţirea cerinţelor legate de transparenţă în domeniul gazelor naturale. Transparenţa ar trebui extinsă la informaţiile legate de reţea, cât şi la cele legate de raportul dintre cerere şi ofertă pe piaţă şi de schimburile comerciale. Consultanţa oficială oferită de Grupul european de reglementare pentru electricitate şi gaze naturale (ERGEG) în 2006 ar putea constitui punctul de plecare. Actualul cadru legislativ are o acoperire limitată în ceea ce priveşte transparenţa.

Cerinţele actuale legate de transparenţă au în vedere în special capacitatea reţelei. Creşterea transparenţei ar duce la sporirea eficienţei lanţului de distribuţie, cu costuri foarte scăzute. Comerţul cu mărfuri nu este acoperit, în prezent, de alte instrumente legale şi este puţin probabil să fie reglementat în viitorul apropiat. Energia electrică şi gazele sunt produse esenţiale şi diferă de alte mărfuri. Este util şi rezonabil să se stabilească reguli comerciale care să vizeze pieţele la vedere şi la termen de gaze şi energie electrică şi care să ţină cont de specificul acestor sectoare.

- Contracte pe termen lung încheiate anterior liberalizării transportului de gaze naturale

Cadrul actual a creat anumite confuzii. O posibilitate ar fi aceea de a anula sau de a modifica dispoziţiile actuale, pentru a clarifica faptul că legislaţia se aplică şi acestor contracte, însă acest lucru ar putea pune sub semnul întrebării validitatea contractelor de import de gaze naturale în UE încheiate anterior liberalizării.

Comisia a concluzionat că directiva nu trebuie modificată cu privire la acest aspect. Este clar că toate contractele încheiate înainte ca Directiva 2003/55/CE să intre în vigoare rămân valabile atâta timp cât respectă legislaţia comunitară în materie de concurenţă şi, de asemenea, că aceste contracte sunt supuse dispoziţiilor prezentului cadrului de reglementare.

- Consolidarea separării OSD (operatorilor de sisteme de distribuţie), incluzând o analiză mai amănunţită a cadrului legislativ şi revizuirea limitei de 100 000 de clienţi racordaţi

Există posibilitatea separării proprietăţii în cazul acelor OSD care au, în prezent, acelaşi regim juridic ca şi OST. O altă opţiune ar fi utilizarea orientărilor comunitare în scopul îmbunătăţirii funcţionării OSD cu privire la separarea structurilor de gestionare.

Comisia a avut în vedere întărirea obligaţiilor de separare impuse OSD şi aplicarea obligaţiei de separare juridică şi funcţională pentru toţi OSD. Această soluţie nu pare să fie una proporţională în lumina raportului dintre costuri şi beneficii.

- Depozitarea gazelor naturale

Concurenţa în sectorul gazelor este limitată de capacităţile de depozitare disponibile. În 2004, au fost agreate orientări aplicabile pe bază voluntară, însă punerea lor în practică întârzie. Este posibil să fie necesare măsuri pentru echilibrarea nevoii de acces efectiv cu menţinerea stimulentelor în vederea creării unor noi capacităţi de depozitare. Aceasta ar necesita un cadru legislativ specific.

Implementarea separării juridice şi funcţionale pentru instalaţiile de depozitare a gazelor şi instalaţiile de gaze naturale lichefiate (GNL) şi dezvoltarea de orientări sunt pozitive din perspectiva costurilor şi a beneficiilor. Este posibil să fie necesară extinderea la terminalele GNL a obligaţiilor legate de îmbunătăţire a accesului la instalaţiile de depozitare.

- Impunerea obligaţiilor referitoare la depozitarea strategică a gazelor

În urma crizelor intervenite în furnizarea gazului în 2006 şi 2007, Comisia a analizat necesitatea consolidării mecanismului deja în vigoare. Au fost discutate trei opţiuni: impunerea unei rezerve strategice obligatorii asupra companiilor; îmbunătăţirea mecanismului existent; crearea unui mecanism de solidaritate între statele membre, la nivel regional.

Impunerea obligaţiei de stocare a unei rezerve de gaze sporeşte, în general, siguranţa aprovizionării în sistemul european al furnizării de gaze, dar are şi efecte negative. Dată fiind complexitatea problemei, Comisia va lansa în curând un studiu cu privire la rezervele strategice de gaze.

- Cadru pentru noi investiţii în infrastructura de gaze naturale

Sporirea siguranţei aprovizionării şi asigurarea unei pieţe competitive a gazelor sunt două obiective pe care UE trebuie să le atingă. Posibilitatea actuală de scutire a noilor infrastructuri majore de la obligaţia referitoare la accesul reglementat al terţilor s-a dovedit adesea dificil de implementat. A doua opţiune este aceea de a îmbunătăţi procedura şi de a clarifica criteriile pentru acordarea derogărilor.

Scenariul de bază ar duce la creşterea diferenţelor la nivel naţional în ceea ce priveşte răspunsurile la cererile de derogări pentru noile proiecte de infrastructură. Precizarea şi clarificarea cadrului legislativ prin intermediul unor orientări specifice ar reduce acest risc şi ar facilita rezolvarea solicitărilor transfrontaliere de derogare. Este recomandabilă conferirea către noua Agenţie pentru coordonarea autorităţilor de reglementare din domeniul energetic a atribuţiei de a rezolva cererile de derogare pentru conductele care traversează mai mult de un stat membru.

- Protecţia consumatorului şi prevenirea penuriei energetice

Directivele actuale prevăd garanţii pentru protecţia consumatorilor şi includ conceptul de serviciu universal pentru electricitate. Pe lângă măsurile legate de o mai bună funcţionare a OSD, s-au avut în vedere două opţiuni: măsuri legislative suplimentare sau „soft law” (carta consumatorului de energie).

Obligaţia de a furniza informaţii este menită să contribuie la protejarea consumatorului, la contestabilitatea pieţei şi la scăderea preţului energiei. Punerea la dispoziţia consumatorilor a datelor ar avea un impact pozitiv asupra tuturor costurilor şi asupra economisirii energiei. Costul instalării unor astfel de dispozitive pare mic în comparaţie cu potenţialele beneficii.

- Controlul investiţiilor ţărilor terţe în reţelele UE

Comisia a analizat măsurile pentru controlul investiţiilor companiilor din ţările terţe în reţelele de gaze şi energie electrică ale UE. Eficienţa separării OST poate fi subminată de companii din ţări terţe care activează atât în domeniul furnizării, cât şi în cel al exploatării reţelelor iar, în general, separarea proprietăţii ar putea duce la vânzarea la un preţ mai mic a reţelelor europene. S-a analizat dacă sunt necesare norme suplimentare, de natură reglementară sau legate de proprietate.

Investiţiile în reţelele de gaze şi energie electrică din UE sunt binevenite, iar investiţiile ţărilor terţe pot fi considerate benefice. Atunci când implicarea companiilor din ţări terţe împiedică separarea efectivă a OST sau atunci când investiţia este determinată de alte motive decât cele economice, efectul pro-concurenţial al separării poate fi afectat negativ, iar siguranţa aprovizionării poate fi pusă în pericol. Sunt posibile două abordări: restrângerea posibilităţii companiilor din ţările terţe de a achiziţiona drepturi de proprietate în cadrul reţelelor din UE sau o abordare legislativă prin care independenţa unui OST candidat să fie monitorizată la nivel naţional şi/sau european.

- Analiza impactului macroeconomic

Simulările econometrice ale impactului macroeconomic al continuării liberalizării pieţei energiei indică un efect pozitiv al opţiunilor propuse asupra preţurilor şi a PIB-ului. Sporirea eficienţei în sectorul energiei electrice şi al gazelor duce la scăderea preţului energiei ceea ce, la rândul său, influenţează restul economiei.

- Analiza efectelor sociale şi a celor de pe piaţa muncii

Se estimează că impactul social direct al măsurilor propuse asupra forţei de muncă din sectorul energetic este foarte redus. Multe dintre companiile din acest sector sunt deja într-un proces de restructurare pentru a face faţă liberalizării, independent de introducerea unor noi reglementări îmbunătăţite sau de continuarea separării.

Posibila penurie energetică reprezintă o preocupare pentru unele state membre. Continuarea liberalizării pieţelor energetice ar trebui să aibă un efect pozitiv, de vreme ce se aşteaptă o scădere a preţului energiei electrice şi al gazelor naturale.

- Analiza efectelor asupra mediului

Principalele obiective vizate de modificările legislative propuse sunt de natură economică, dar nu pot fi excluse nici repercusiunile asupra performanţelor de mediu al sistemului energetic şi asupra economiei europene în general. Se aşteaptă ca intensificarea prevăzută a concurenţei să elimine profiturile realizate ca urmare a lipsei concurenţei pe piaţa internă a energiei electrice. În consecinţă, efectele asupra preţului energiei electrice introduse de schema de comercializare a emisiilor de gaze a UE pot fi considerabile, transmiţând consumatorului, prin preţul energiei electrice, un semnal mai clar şi mai puţin distorsionat despre preţul carbonului.

Concluzie: Compararea opţiunilor

- Continuarea separării OST: separarea proprietăţii între sistemele de transport şi interesele legate de producţie/furnizare (separarea totală a proprietăţii) oferă cele mai solide garanţii din punctul de vedere al concurenţei. Opţiunea OIS reprezintă o soluţie alternativă, dacă este însoţită de reguli mai stricte pentru monitorizarea folosirii sistemului de transport.

- Consolidarea rolului autorităţilor de reglementare şi a cooperării dintre acestea: status quo -ul nu este o opţiune viabilă. Creşterea competenţelor şi a gradului de independenţă ale autorităţilor de reglementare ar trebui să aibă un efect benefic asupra concurenţei, asigurând condiţii echitabile pentru toate companiile din Europa. Costurile sunt foarte scăzute în comparaţie cu beneficiile estimate, din perspectiva funcţionării pieţei. Lipsa de coordonare între autorităţile de reglementare poate fi soluţionată prin înfiinţarea unei agenţii comunitare.

- Coordonarea între OST: coordonarea formală între OST poate fi cel mai bine realizată prin opţiunea „OTSE+/GIE+”.

- Transparenţa sporită a pieţelor angro: o abordare uniformă pentru a spori transparenţa, pe baza unor standarde paneuropene ridicate pentru divulgarea datelor legate de sectoarele gazelor naturale şi al energiei electrice ar fi foarte utilă şi apreciată de jucătorii de pe piaţă.

- Măsuri de reglementare a contractelor pe termen lung în domeniul gazelor naturale: analiza costuri – beneficii generate de continuarea adoptării de măsuri legislative în privinţa contractelor pe termen lung în domeniul gazelor nu a fost concludentă.

- Accesul la instalaţiile de depozitare a gazelor: este necesară analizarea potenţialelor beneficii rezultate din crearea unor rezerve strategice de gaze la nivelul UE. Sprijinul pentru asemenea măsuri al părţilor implicate este limitat.

- Modificări aduse cadrului pentru investiţiile în infrastructurile de import al gazelor: cadrul actual trebuie modificat. Acţiunile UE pentru crearea unor condiţii favorabile investiţiilor prezintă o valoare adăugată irefutabilă.

- Separarea OSD: beneficiile continuării separării nu sunt cu mult mai mari decât costurile, în etapa actuală. Deoarece separarea juridică a OSD a avut loc de foarte puţină vreme în multe dintre statele membre, impunerea separării proprietăţii ar fi o măsură disproporţionată în acest moment.

- Protecţia consumatorului: o cartă a energiei ar oferi un nivel potrivit de protecţie în UE, în special împotriva penuriei energetice.

- Controlul investiţiilor ţărilor terţe în reţelele UE: măsurile de reglementare pot garanta luarea în considerare a importanţei reţelelor UE de gaze şi energie electrică şi respectarea de către companiile din ţările terţe a cerinţelor legate de separare.