Raportul special Raportul cost-eficacitate 
al sprijinului  acordat de 
Uniunea Europeană în 
domeniul dezvoltării rurale 
pentru investițiile 
neproductive în agriculturăRO 2015  nr. 20
CURTEA DE
CONTURI
EUROPEANĂ

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).
Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2015
Print ISBN 978-92-872-3256-4 ISSN 1831-0966 doi:10.2865/151277 QJ-AB-15-017-RO-C
PDF ISBN 978-92-872-3259-5 ISSN 1977-5806 doi:10.2865/692902 QJ-AB-15-017-RO-N
EPUB ISBN 978-92-872-3257-1 ISSN 1977-5806 doi:10.2865/484932 QJ-AB-15-017-RO-E
© Uniunea Europeană, 2015
Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.
Printed in Luxembourg
Raportul cost-eficacitate 
al sprijinului acordat de 
Uniunea Europeană în 
domeniul dezvoltării rurale  
pentru investițiile 
neproductive în agricultură
[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea 
paragraf TFUE]Raportul specialRO 2015  nr. 20
02
 Echipa de audit
Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele unor audituri de conformitate sau ale unor audituri ale 
performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea selectează 
și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa 
performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în 
mediul politic și în rândul publicului larg.
Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit I – condusă de domnul Augustyn Kubik, membru al Curții 
de Conturi Europene –, cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente conservării și gestionării resurselor naturale. 
Auditul a fost condus de domnul Jan Kinšt, membru al Curții de Conturi Europene, acesta fiind sprijinit de o echipă formată 
din: Alejandro Ballester Gallardo, șef de cabinet; Bernard Moya, atașat în cadrul cabinetului; Davide Lingua, șef de unitate; 
Paulo Oliveira, coordonator al echipei de audit. Auditorii din cadrul echipei de audit au fost Franco Radicati, Anne Poulsen, Paul 
Toulet-Morlane și Zoltan Papp. Asistența în materie de secretariat a fost asigurată de Murielle Siffert.
03
 Cuprins
Puncte
 Glosar
I-IX Sinteză
1-9 Introducere
1-9 Sprijinul Uniunii Europene pentru investițiile neproductive în agricultură
10-14  Sfera și abordarea auditului
15-71  Observații
15-34  Curtea a identificat elemente care arată că sprijinul acordat investițiilor neproductive a fost 
eficace, în pofida existenței unor deficiențe la nivelul procedurilor de selecție și la nivelul 
instrumentelor de monitorizare
17-18  Chiar dacă există o definiție largă pentru nevoile de agromediu, statele membre au direcționat ajutorul 
limitând tipurile de investiții neproductive care puteau fi considerate eligibile pentru finanțare
19-23  Toate cele patru state membre auditate au făcut referire la complementaritatea sprijinului pentru 
investițiile neproductive, însă numai două au aplicat-o la nivel operațional pentru a stimula crearea unor 
sinergii cu alte scheme de sprijin
24 Deficiențele din cadrul procedurilor de selecție ale statelor membre auditate au dus la sprijinirea unor 
investiții neproductive care nu erau eligibile sau a căror selecție nu era suficient de justificată
25-31  S-a observat o lipsă de informații relevante care să indice rezultatele obținute cu ajutorul sprijinului UE 
pentru investițiile neproductive, atât la nivelul UE, cât și la nivelul statelor membre...
32-34  ... cu toate acestea, elementele identificate de Curte arată că 71 % din investițiile neproductive auditate au 
contribuit la obiectivele legate de utilizarea durabilă a terenurilor agricole
35-50  În statele membre auditate, costurile declarate pentru investițiile neproductive sprijinite erau 
adesea nerezonabil de mari sau insuficient justificate
39-41  Investițiile neproductive beneficiază de rate ridicate de sprijin din fonduri publice, chiar dacă ele includ 
uneori componente lucrative
42-48  Statele membre auditate au finanțat investiții cu costuri excesiv de ridicate sau cu costuri insuficient 
justificate
49-50  Au existat probleme legate de caracterul rezonabil al costurilor pentru majoritatea investițiilor 
neproductive auditate de Curte
04 Cuprins
51-71  Deficiențele care afectează raportul cost-eficacitate al sprijinului acordat investițiilor neproductive 
în perioada 2007-2013 nu fuseseră încă corectate la începutul perioadei 2014-2020
60-61  Nu s-a obținut întotdeauna o complementaritate la nivel operațional pentru a stimula crearea unor sinergii
62-64  Lipsa unor indicatori adecvați și a unor date adecvate privind performanța dincolo de resurse și de realizări
65-66  Deficiențe la nivelul procedurilor de selecție
67-68  Ratele de sprijin nu au fost ajustate în funcție de caracteristicile lucrative ale investițiilor
69-70  Costuri nerezonabile sau insuficient justificate
71 Alte aspecte privind eligibilitatea
72 – 81 Concluzii și recomandări
 Anexa I —  Principalele caracteristici ale sprijinului acordat în cadrul FEADR pentru măsura 
privind investițiile neproductive în agricultură
 Anexa II —  Listă sintetică a investițiilor neproductive vizitate la fața locului
 Anexa III —  Sinteza nevoilor, a obiectivelor și a tipurilor de investiții neproductive pe state 
membre
 Răspunsul Comisiei
05
 Glosar
Analiză cost-eficacitate : Compară costurile și efectele unei intervenții pentru a evalua măsura în care aceasta poate fi 
considerată ca având un raport optim între costurile suportate și beneficiile obținute. În scopul acestui audit, investițiile 
neproductive sunt considerate a avea un bun raport cost-beneficii atunci când: (i) sunt eficace (a se vedea definiția de mai 
jos privind eficacitatea); și (ii) nu există nicio dovadă care să indice că aceleași investiții ar fi putut fi realizate cu costuri 
mai mici. În cazul în care aceleași investiții ar fi putut fi realizate cu costuri mai mici, raportul cost-eficacitate al acestor 
investiții este subminat, întrucât aceleași obiective și/sau rezultate ar fi putut fi obținute cu costuri mai mici.
Autoritate de management : Un organism național sau regional desemnat de statul membru pentru a gestiona un 
anumit program de dezvoltare rurală.
Cadrul comun de monitorizare și evaluare : Cadrul unic pentru monitorizarea și evaluarea intervențiilor din domeniul 
dezvoltării rurale pentru perioada de programare 2007-2013, utilizat pentru a îmbunătăți performanța programelor, 
pentru a asigura răspunderea pentru actul de gestiune și pentru a permite o evaluare a măsurii în care obiectivele au fost 
atinse.
Eficacitate : Realizarea obiectivelor stabilite. În scopul acestui audit, investițiile neproductive eligibile care abordează 
o nevoie de agromediu și/sau contribuie la realizarea unui obiectiv de agromediu identificat de statele membre în 
programele lor de dezvoltare rurală sunt considerate a fi eficace.
Eficiență : Obținerea unui raport optim între eficacitate și costuri.
Evaluare : Colectarea și analiza periodică a probelor justificative în vederea formulării unor concluzii cu privire la 
eficacitatea și eficiența intervențiilor.
Evaluarea la jumătatea perioadei : Un tip de raport de evaluare continuă. Rapoartele de evaluare la jumătatea perioadei 
propun măsuri de ameliorare atât a calității programelor de dezvoltare rurală, cât și a implementării acestora.
Evaluare  ex ante : Etapă ce face parte din procedura de elaborare a fiecărui program de dezvoltare rurală, urmărind 
optimizarea alocării resurselor bugetare și ameliorarea calității programării.
FEADR : Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală.
Gestiune partajată : Metodă de execuție a bugetului UE, în cadrul căreia Comisia deleagă sarcinile de execuție statelor 
membre, dar își asumă responsabilitatea finală.
Investiții neproductive : Investiții neproductive sprijinite prin măsura 216 din cadrul FEADR.
Măsură : Schemă de ajutoare vizând punerea în aplicare a unei politici. Fiecare măsură stabilește norme specifice pe care 
proiectele sau acțiunile eligibile pentru finanțare trebuie să le respecte. Există două tipuri principale de măsuri: măsuri de 
investiții și ajutorul pe suprafață.
Monitorizare : Examinarea regulată a resurselor, a realizărilor și a rezultatelor intervențiilor.
Perioadă de programare : Cadru multianual de planificare și de punere în aplicare a politicilor UE, cum ar fi politica de 
dezvoltare rurală.
Program de dezvoltare rurală : Documentul elaborat de un stat membru sau de o regiune și aprobat de Comisie, prin 
care se planifică și se monitorizează punerea în aplicare a politicii de dezvoltare rurală.
06 Glosar
Regulamentul FEADR : Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului din 20 septembrie 2005 privind sprijinul pentru 
dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR).
Rezultate : Efectele sau schimbările directe care apar în urma intervenției.
07
 Sinteză
I
În cadrul politicii UE de dezvoltare rurală, statele mem -
bre pot utiliza fonduri de la bugetul UE pentru a acorda 
subvenții pentru acoperirea costurilor investițiilor nepro -
ductive. Investițiile neproductive sunt investițiile care 
nu generează un venit ori un profit semnificativ sau nu 
măresc în mod semnificativ valoarea exploatației bene -
ficiarului, dar care au un impact pozitiv asupra mediului. 
În mod special, investițiile neproductive pot juca un rol 
complementar în ceea ce privește sprijinirea îndeplinirii 
unor obiective de agromediu sau a unor angajamente de 
agromediu, care pot fi asumate în cadrul altor scheme 
de sprijin în domeniul mediului, sau în ceea ce privește 
creșterea valorii ecologice a zonelor protejate.
II
Sprijinul public pentru investițiile neproductive este 
furnizat prin Fondul european agricol pentru dezvoltare 
rurală (FEADR) și prin cofinanțare națională. Ratele de 
sprijin public aplicate pentru investițiile neproductive 
sunt mult mai mari decât cele acordate în cazul altor 
investiții productive, ele ajungând, adesea, la nivelul de 
100 % din costurile totale ale investiției. Pentru perioada 
de programare 2007-2013, aproximativ 860 de milioane 
de euro reprezentând fonduri publice au fost cheltuite 
pentru investiții neproductive. Acest audit a examinat 
raportul cost-eficacitate al acestui tip de investiții în ceea 
ce privește contribuția lor la realizarea obiectivelor de 
mediu în perioada de programare 2007-2013.
III
Concluziile acestui audit se bazează pe examinarea sis -
temelor de gestiune și de control din patru state mem -
bre care au cheltuit 80 % din totalul fondurilor aferente 
FEADR pentru investițiile neproductive, precum și pe vizi -
tele efectuate la 28 de proiecte care priveau investiții de 
acest tip și care se numărau printre tipurile de proiecte 
cel mai frecvent finanțate. Curtea concluzionează că, per 
ansamblu, sprijinul acordat investițiilor neproductive 
a contribuit la realizarea obiectivelor de mediu legate de 
utilizarea durabilă a terenurilor agricole, dar într-un mod 
care nu a fost eficace în raport cu costurile suportate.IV
Deși statele membre nu au asigurat întotdeauna rolul 
complementar al investițiilor neproductive care puteau fi 
puse în sinergie cu alte scheme de sprijin, ele au direc -
ționat fondurile către acele tipuri de investiții care aveau 
potențialul de a răspunde în mod eficace la nevoile lor în 
materie de agromediu. Cu toate acestea, auditul a arătat 
că statele membre au rambursat costuri de investiții care 
erau nerezonabil de ridicate sau insuficient justificate, 
subminând astfel raportul cost-eficacitate al sprijinului 
pentru investițiile neproductive. Mai mult, din cauza 
deficiențelor de la nivelul procedurilor de selecție, statele 
membre au finanțat proiecte de investiții neproductive 
care nu erau eligibile pentru finanțare din partea UE sau 
au selectat cereri de finanțare de proiecte fără a verifica 
în mod corespunzător dacă acestea respectau criterii 
esențiale de selecție.
V
În urma auditului, s-a constatat că 71 % din proiectele vizi -
tate au contribuit la îndeplinirea obiectivelor de agrome -
diu, cum ar fi protejarea peisajului și a biodiversității. Pen -
tru ca această contribuție să poată fi considerată eficace în 
raport cu costurile implicate, este esențial ca acestea din 
urmă să fie rezonabile și justificate. Curtea a identificat ele -
mente clare care indică existența unor costuri nerezonabile 
în 75 % din aceste proiecte. Prin urmare, doar cinci din cele 
28 de proiecte auditate (18 %) s-au dovedit a avea un bun 
raport cost-eficacitate.
VI
Este posibil ca problemele legate de caracterul rezo -
nabil al costurilor investițiilor neproductive să nu se 
limiteze doar la eșantionul de proiecte, deoarece cazurile 
concrete identificate sunt rezultatul unor deficiențe ce 
afectează sistemele de gestiune și de control din statele 
membre. În special, statele membre fie au rambursat 
costuri de investiții pe baza unor costuri unitare care erau 
mult mai mari decât costurile reale de pe piață, fie nu 
au verificat în mod corespunzător realitatea cheltuielilor 
declarate. Au existat, de asemenea, cazuri în care s-a 
acceptat cea mai scumpă ofertă pentru realizarea investi -
ției fără să se solicite o justificare din partea beneficiarilor 
sau fără să se compare costurile propuse cu costurile de 
referință. În plus, auditul a relevat mai multe cazuri în 
toate statele membre auditate în care investiții nepro -
ductive cu caracteristici lucrative evidente au beneficiat 
de ratele maxime de sprijin prevăzute pentru acest tip de 
investiții, ceea ce a însemnat că, în cele mai multe cazuri, 
acestea au fost finanțate în totalitate cu bani publici.
Sinteză 08
VII
Nu existau suficiente informații privind performanța 
care să demonstreze ce anume s-a realizat cu sprijinul 
pentru investițiile neproductive, atât la nivelul UE, cât și 
la nivelul statelor membre. Indicatorii de monitorizare 
disponibili măsurau doar datele privind resursele utilizate 
și datele privind realizările, cum ar fi suma cheltuielilor 
publice, numărul de exploatații care au beneficiat de 
sprijin, precum și volumul total al investiției. Lipsa unor 
indicatori de rezultat specifici a determinat unele state 
membre să grupeze evaluarea performanței investiți -
ilor neproductive cu cea a investițiilor din cadrul altor 
scheme de sprijin în domeniul mediului, pe baza ipotezei 
optimiste că performanța tuturor tipurilor de investiții 
era aceeași.
VIII
Sprijinul acordat din FEADR pentru investițiile nepro -
ductive va fi continuat și în perioada de programare 
2014-2020, însă Comisia și statele membre nu au corectat 
deocamdată decât puține dintre deficiențele identificate 
de Curte. Motivul principal este acela că statele mem -
bre și Comisia nu au depus suficiente eforturi pentru 
a identifica deficiențele în timp util, astfel încât acțiunile 
corective necesare să poată fi luate înainte de începe -
rea noii perioade. Pe de o parte, statele membre nu au 
analizat cauzele neregulilor detectate în urma propriilor 
lor controale pentru a putea îmbunătăți gestionarea 
schemei de sprijin. Pe de altă parte, auditurile proprii ale 
Comisiei au avut loc prea târziu pentru a mai putea ajuta 
statele membre să identifice și să corecteze deficiențele 
de gestiune în perioada de implementare 2007-2013.
IX
Pe baza acestor constatări, Curtea formulează următoa -
rele recomandări menite să îmbunătățească raportul 
cost-eficacitate al investițiilor neproductive care urmează 
să fie finanțate pe parcursul perioadei de progra -
mare 2014-2020 în domeniul dezvoltării rurale:
– Comisia ar trebui să monitorizeze punerea în apli -
care de către statele membre relevante a investiți -
ilor neproductive prin intermediul rapoartelor lor 
anuale de implementare, începând din 2017, rapoarte 
care ar trebui să includă, de asemenea, numărul și 
proporția proiectelor de investiții neproductive care 
au fost puse în aplicare în combinație cu alte măsuri 
de dezvoltare rurală sau cu alte scheme de sprijin în 
domeniul mediului, inclusiv proiecte integrate.– Statele membre ar trebui să includă în planurile lor 
de evaluare o analiză a măsurii în care investițiile 
neproductive sunt implementate în sinergie cu alte 
măsuri de dezvoltare rurală sau cu alte scheme de 
sprijin în domeniul mediului.
– Statele membre ar trebui să facă publice toate criteri -
ile utilizate pentru selectarea și stabilirea priorităților 
în ceea ce privește investițiile neproductive și să 
verifice în mod sistematic documentele justificative 
prezentate pentru a atesta conformitatea cu aceste 
criterii. De asemenea, statele membre ar trebui să 
asigure o separare adecvată a sarcinilor între orga -
nizațiile și persoanele implicate în transmiterea și 
selectarea cererilor de finanțare de proiecte.
– Pentru noua perioadă de programare, Comisia ar 
trebui să furnizeze statelor membre orientări în ceea 
ce privește criteriile de selecție, a căror transparență 
trebuie avută în vedere în mod corespunzător, și să 
verifice dacă statele membre aplică proceduri adec -
vate pentru selecția proiectelor.
– Comisia ar trebui să se asigure că contribuția inves -
tițiilor neproductive la îndeplinirea obiectivelor de 
agromediu ale UE este monitorizată sau, cel puțin, 
evaluată în mod specific în cursul evaluărilor din 
perioada de programare 2014-2020.
– Statele membre în care sprijinul pentru investițiile 
neproductive este semnificativ ar trebui să defineas -
că indicatori de rezultat specifici și să raporteze cu 
privire la acești indicatori în rapoartele lor anuale de 
implementare și în evaluări.
– Statele membre ar trebui să definească, cât mai cu -
rând posibil, criterii corespunzătoare pentru a stabili 
caracteristicile lucrative ale investițiilor neproductive 
care beneficiază de cele mai mari rate de sprijin. Pe 
baza acestei evaluări, statele membre ar trebui să 
ajusteze intensitatea sprijinului.
– Comisia ar trebui să furnizeze, în egală măsură, orien -
tări suplimentare pentru stabilirea acestor criterii.
– Statele membre ar trebui să pună în aplicare, fără 
întârziere, proceduri prin care să se asigure că costu -
rile investițiilor neproductive sprijinite nu depășesc 
costurile unor tipuri similare de bunuri, de servicii 
sau de lucrări oferite pe piață.
Sinteză 09
– În contextul planificării multianuale a auditurilor sale, 
Comisia ar trebui să verifice aplicarea efectivă de că -
tre statele membre a controalelor prevăzute pentru 
a se asigura caracterul rezonabil al costurilor.
– Statele membre ar trebui să stabilească, înainte de 
efectuarea primelor controale la fața locului pentru 
perioada 2014-2020, o metodă de consolidare și de 
analiză în timp util a informațiilor privind cauzele 
erorilor constatate pe parcursul acestor controale.
– Atunci când planifică auditurile viitoare, Comisia 
ar trebui să țină seama în mod corespunzător de 
amploarea deficiențelor identificate de Curte în acest 
domeniu de cheltuieli, chiar dacă importanța sa din 
punct de vedere financiar este una restrânsă.
10
 Introducere
Sprijinul Uniunii 
Europene pentru 
investițiile neproductive 
în agricultură
01 
Investițiile neproductive sunt investiți -
ile care nu generează un profit sau un 
venit semnificativ și nici nu măresc în 
mod semnificativ valoarea exploatației 
beneficiarului, dar care au un impact 
pozitiv asupra mediului. Sprijinul public 
pentru investițiile neproductive oferă 
un stimulent financiar pentru proprie -
tarii exploatațiilor agricole de a efectua 
acest tip de investiții ecologice. Ele au un 
conținut diferit, variind de la refacerea 
elementelor de peisaj, de exemplu hota -
re tradiționale, zone umede, garduri vii 
și ziduri din piatră fără mortar, la crearea 
și/sau refacerea unui habitat sau a unui 
element de peisaj, precum refacerea de 
lande, de pajiști bogate în specii sau de 
zone-tampon cu iarbă îmbogățite cu 
flori (a se vedea caseta 1 ).02 
În perioada 2007-2013, Fondul european 
agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) 
a acordat sprijin pentru investițiile 
neproductive în baza măsurii 216. După 
cum se arată în figura 1 , această măsură 
face parte din axa 2 a politicii de dezvol -
tare rurală a UE referitoare la obiectivul 
general privind utilizarea durabilă a tere -
nurilor agricole.
Exemple de investiții neproductive sprijiniteCaseta 1
Zid din piatră fără mortar în Apulia (IT) Alee construită din scânduri într-o zonă umedă în East Devon (Regatul Unit)
Sursa: Curtea de Conturi Europeană.
11 Introducere
03 
Regulamentul FEADR1 prevede că „ar 
trebui să se acorde un ajutor pentru 
investițiile neproductive atunci când 
acestea sunt necesare pentru respecta -
rea angajamentelor agroecologice sau 
pentru îndeplinirea altor obiective de 
agromediu, ori atunci când acestea con -
tribuie la consolidarea, în exploatație, 
a utilității publice a zonelor Natura 2000 
și a altor zone de mare valoare naturală”.
04 
În special, investițiile neproductive ar 
trebui să joace un rol complementar 
în cadrul eforturilor vizând o utilizare 
durabilă a terenurilor agricole, fie prin 
îmbunătățirea valorii ecologice a zonelor 
protejate, fie prin contribuirea la înde -
plinirea angajamentelor de agromediu, 
precum cele sprijinite prin măsura de 
dezvoltare rurală 2142 intitulată „Plăți de 
agromediu”. În mod alternativ, investiții -
le neproductive pot fi puse în aplicare în 
mod independent pentru a îndeplini alte 
obiective de agromediu, care sunt ade -
sea urmărite în comun de alte scheme și/
sau măsuri în domeniul mediului.05 
În perioada de programare 2014-2020, 
sprijinul pentru investițiile neproduc -
tive continuă să facă parte din submă -
sura 4.43 – „Sprijin pentru investițiile 
neproductive legate de realizarea 
obiectivelor în materie de agromediu și 
climă”. Măsura este, în esență, aceeași 
ca în perioada 2007-2013 din punctul de 
vedere al justificării sale, al domeniului 
de aplicare, al beneficiarilor, precum și 
al tipului de sprijin și al ratei sprijinu -
lui acordat. De asemenea, aceasta își 
păstrează rolul complementar în raport 
cu alte măsuri4 și/sau alte obiective de 
mediu. Anexa I  prezintă, cu titlu de com -
parație, justificarea măsurii și anumite 
caracteristici ale acesteia în perioadele 
de programare 2007-2013, respectiv 
2014-2020.Figura 1Structura axei 2 a politicii de dezvoltare rurală a UE cu privire la utilizarea durabilă 
a terenurilor agricole
Sursa: Rețeaua europeană pentru dezvoltare rurală.
Axa/uni00A02 – Ameliorarea mediului și a spa/uni021Biului rural
Utilizarea durabilă 
a terenurilor agricolePlă/uni021Bi destinate agricultorilor din zonele montane care 
urmăresc să compenseze handicapurile naturale
Plă/uni021Bi destinate agricultorilor din zonele care prezintă 
handicapuri, altele decât zonele montane
Plă/uni021Bi Natura/uni00A02000 și plă/uni021Bi aferente Directivei/uni00A02000/60/CEPlă/uni021Bi de agromediuPlă/uni021Bi în favoarea bunăstării animalelorAjutor pentru investi/uni021Biile neproductive 216215214213212211
1 Considerentul 37 din 
preambulul la Regulamentul 
(CE) nr. 1698/2005 al Consiliului 
din 20 septembrie 2005 privind 
sprijinul pentru dezvoltare 
rurală acordat din Fondul 
european agricol pentru 
dezvoltare rurală (FEADR) 
(JO L 277, 21.10.2005, p. 1).
2 Măsura de dezvoltare 
rurală 214 – „Plăți de 
agromediu” sprijină 
dezvoltarea durabilă a zonelor 
rurale. Plățile acordate în cadrul 
acestei măsuri reprezintă 57 % 
din fondurile publice alocate 
utilizării durabile a terenurilor 
agricole. Măsura încurajează 
fermierii și alți administratori de 
terenuri să se angajeze, în mod 
voluntar, să introducă sau să 
continue să aplice metode de 
producție agricolă compatibile 
cu protecția și ameliorarea 
mediului, a peisajului și 
a caracteristicilor sale, 
a resurselor naturale, a solului și 
a diversității genetice.
3 Astfel cum este definită în 
Regulamentul de punere în 
aplicare (UE) nr. 808/2014 al 
Comisiei din 17 iulie 2014 de 
stabilire a normelor de aplicare 
a Regulamentului (UE) 
nr. 1305/2013 al Parlamentului 
European și al Consiliului 
privind sprijinul pentru 
dezvoltare rurală acordat din 
Fondul european agricol 
pentru dezvoltare rurală 
(FEADR) (JO L 227, 31.7.2014, 
p. 18).
12 Introducere
06 
Responsabilitatea pentru gestiunea spri -
jinului acordat de UE pentru investițiile 
neproductive este partajată între Comi -
sie și statele membre. Statele membre 
trebuie să definească obiective specifice 
și să instituie sisteme eficace de gestiune 
și de control pentru a se asigura că inves -
tițiile care beneficiază de sprijin sunt în 
conformitate cu normele aplicabile și au 
un bun raport cost-eficacitate.
07 
Comisia stabilește normele de punere în 
aplicare și orientările aferente și aprobă 
programele naționale sau regionale de 
dezvoltare rurală în care statele membre 
identifică obiectivele pe care le urmăresc 
în cadrul măsurilor de sprijin selectate. 
Comisia monitorizează și supraveghează 
implementarea programelor și verifică 
dacă administrațiile naționale din statele 
membre au pus în aplicare sisteme efica -
ce de gestiune și de control.08 
Pentru perioada 2007-2013, ratele spriji -
nului public specificate pentru investiții -
le neproductive pot ajunge la 100 % din 
costurile totale eligibile. În mod compa -
rativ, rata de sprijin aplicată în general 
altor tipuri de investiții productive, cum 
ar fi cele legate de modernizarea exploa -
tațiilor agricole și de creșterea valorii 
adăugate a produselor agricole, este de 
40 %. Aceste două rate de sprijin sunt 
menținute pentru perioada 2014-2020.
09 
Pentru perioada de programare 
2007-2013, aproximativ 1 014 milioane de 
euro, adică 1,5 % din fondurile publice 
(sprijinul FEADR plus cofinanțarea nați -
onală) alocate pentru utilizarea durabilă 
a terenurilor agricole, au fost programa -
te pentru investițiile neproductive (a se 
vedea tabelul 1 ). În ceea ce privește peri -
oada de programare 2014-2020, întrucât 
majoritatea programelor de dezvoltare 
rurală nu fuseseră aprobate la momentul 
redactării prezentului raport (sfârșitul 
lunii mai 20155), sumele aferente chel -
tuielilor FEADR programate nu pot fi 
prezentate.Tabelul 1Valoarea totală a cheltuielilor efectuate din FEADR și din fondurile publice (FEADR 
plus cofinanțarea națională) pentru investițiile neproductive în perioada 2007-2013 
(în euro)
Măsură DescriereSume plătite Sume programate
FEADR Fonduri publice FEADR Fonduri publice
216 Investiții neproductive 549 900 632 859 331 286 610 843 250 1 013 996 313
Sursa:  Sistemul SFC2007 al Comisiei Europene (mai 2015).4 „Agromediu și climă” se referă 
la noua măsură de dezvoltare 
rurală 10 pentru perioada 
2014-2020. Plățile acordate în 
cadrul acestei măsuri urmăresc 
conservarea și promovarea 
schimbărilor necesare de la 
nivelul practicilor agricole care 
aduc o contribuție pozitivă la 
mediul înconjurător și la climă.
5 Conform sistemului SFC2014 al 
Comisiei, la 29 mai 2015, 51 de 
documente de programare 
erau aprobate de Comisie și 
67 de documente de 
programare făceau încă 
obiectul procedurilor de 
aprobare.
13
 Sfera și abordarea auditului
10 
Curtea a efectuat un audit privind 
raportul cost-eficacitate al investițiilor 
neproductive în contribuția lor la în -
deplinirea obiectivului FEADR privind 
utilizarea durabilă a terenurilor agricole 
în perioada de programare 2007-2013, 
în vederea formulării unor recomandări 
pentru noua perioadă de programare. 
Scopul urmărit este de a permite statelor 
membre să ia în considerare aceste 
recomandări în procesul de elaborare 
a normelor de implementare și a proce -
durilor care vor reglementa programele 
lor. De asemenea, Comisia, la rândul ei, 
va putea utiliza aceste recomandări, în 
special pentru a îmbunătăți monitori -
zarea pe care o realizează cu privire la 
sistemele de control și de gestiune ale 
statelor membre.
11 
Auditul s-a axat pe identificarea unui 
răspuns la întrebarea următoare:
Au adus investițiile neproductive o con -
tribuție eficace în raport cu costurile 
la utilizarea durabilă a terenurilor 
agricole?
12 
În acest sens, raportul Curții oferă 
răspunsuri la următoarele întrebări 
secundare:
– Au contribuit investițiile neproduc -
tive în mod eficace la îndeplinirea 
obiectivelor de agromediu legate 
de utilizarea durabilă a terenurilor 
agricole?– Costurile investițiilor neproductive 
care au beneficiat de sprijin erau 
justificate și rezonabile?
– Comisia și statele membre au iden -
tificat și au corectat deficiențele 
care afectează raportul cost-efica -
citate al investițiilor neproductive 
în perioada 2007-2013 astfel încât 
să se aducă îmbunătățiri pentru 
perioada 2014-2020?
13 
Auditul s-a desfășurat între luna iulie 
2014 și luna aprilie 2015. Auditul s-a axat 
pe perioada de programare 2007-2013 
și a acoperit sistemele de gestiune și 
de control ale statelor membre legate 
de sprijinul acordat investițiilor nepro -
ductive, precum și un eșantion de 28 de 
proiecte reprezentative pentru cele 
mai relevante investiții neproductive în 
patru state membre6: Portugalia (partea 
continentală), Danemarca, Regatul Unit 
(Anglia) și Italia (Apulia), state cărora le 
corespunde un procent de 80 % din chel -
tuielile aferente FEADR și care reprezen -
tau 60 % din beneficiarii măsurii 216 la 
momentul demarării acestui audit (a se 
vedea figura 2 ).6 În scopul prezentului raport, 
termenul „stat membru” 
poate desemna fie o anumită 
țară, fie o regiune în țara 
respectivă.
14 Sfera și abordarea auditului
14 
Probele de audit au fost colectate prin 
intermediul examinărilor documentare 
și în cadrul vizitelor de audit efectuate 
la autoritățile de management și la bene -
ficiari în statele membre auditate. Pentru 
cele 28 de proiecte auditate ce vizau 
investiții neproductive, Curtea a eva -
luat dacă acestea erau eligibile și dacă 
erau complementare cu alte măsuri sau 
obiective de agromediu, precum și dacă 
au contribuit efectiv și la un cost rezona -
bil la acoperirea nevoilor de agromediu 
identificate. Rezultatele acestei evaluări 
sunt prezentate în anexa II .Figura 2Perioada de programare 2007-2013 – Cheltuielile efectuate în cadrul FEADR pentru 
investiții neproductive
Sursa:  Sistemul SFC2007 al Comisiei Europene (martie 2014).020406080100120140160180200
UK IT PT DK SE NL ES DE FR HU EE LT GR FI BEDezvoltarea rurală 2007-2013 - Sprijin pentru investiţiile neproductive
Fonduri FEADR implementate (în milioane de euro)
15
 Observații
Curtea a identificat 
elemente care arată că 
sprijinul acordat 
investițiilor neproductive 
a fost eficace, în pofida 
existenței unor deficiențe 
la nivelul procedurilor de 
selecție și la nivelul 
instrumentelor de 
monitorizare
15 
Curtea a examinat sistemele de gestiune 
și de control din statele membre audita -
te și a aplicat următoarele criterii pentru 
a evalua dacă sprijinul acordat investi -
țiilor neproductive a contribuit în mod 
eficace la utilizarea durabilă a terenurilor 
agricole:
– Statele membre ar trebui să identi -
fice în mod clar nevoile lor specifice 
de agromediu în ceea ce privește 
utilizarea durabilă a terenurilor agri -
cole, precum și tipurile de investiții 
neproductive care sunt susceptibile 
să contribuie la acoperirea nevoi -
lor respective. Având în vedere că 
investițiile neproductive ar trebui 
să vină în completarea altor măsuri 
și/sau a altor obiective relevante 
de agromediu, statele membre ar 
trebui să asigure această comple -
mentaritate prin corelarea explicită a sprijinului pentru investiții nepro -
ductive cu măsurile și/sau obiective -
le respective.
– Statele membre ar trebui să aplice 
criteriile de selecție a proiectelor în 
mod eficace, astfel încât să direc -
ționeze fondurile disponibile către 
tipurile de investiții neproductive 
identificate, asigurând, în același 
timp, transparența și conformitatea 
cu legislația aplicabilă.
– Statele membre ar trebui să monito -
rizeze implementarea proiectelor și 
să evalueze dacă investițiile nepro -
ductive care au fost sprijinite au 
contribuit la realizarea obiectivelor 
de mediu definite.
O logică de intervenție care ilustrează 
aceste criterii este prezentată în figura 3 .
16 
Pe lângă această evaluare a sistemelor 
de gestiune, Curtea a examinat un eșan -
tion de 28 de proiecte vizând investiții 
neproductive (a se vedea punctul 13), 
programele de dezvoltare rurală ale 
statelor membre, precum și datele de 
monitorizare și rapoartele de evaluare 
relevante.Figura 3Logica de intervenție pentru investițiile neproductive în cadrul perioadei de 
programare 2007-2013
Identiﬁcarea nevoilor și 
deﬁnirea obiectivelorIdentiﬁcarea tipurilor de 
investiţii care sunt coerente 
cu nevoile identiﬁcate și cu 
obiectivele deﬁnite și care 
sunt legate de acesteaEvaluarea  contribuţiei și
a rolului sinergetic al 
investiţiilor neproductive în 
completarea altor măsuri și
a altor obiective
16 Observații
Chiar dacă există o definiție 
largă pentru nevoile de 
agromediu, statele membre 
au direcționat ajutorul 
limitând tipurile de investiții 
neproductive care puteau fi 
considerate eligibile pentru 
finanțare
17 
Pentru a fi eficace, sprijinul acordat inves -
tițiilor neproductive trebuie să fie direcțio -
nat către satisfacerea unor nevoi precise 
de agromediu legate de utilizarea durabilă 
a terenurilor agricole. Curtea a constatat 
că, deși toate statele membre au dat o de -
finiție vastă nevoilor lor de agromediu, ele 
au atenuat riscul ca sprijinul să nu fie bine 
direcționat prin limitarea tipurilor de in -
vestiții neproductive care puteau fi consi -
derate eligibile pentru finanțare. Anexa III  
prezintă o sinteză a nevoilor și a obiecti -
velor de agromediu, precum și a tipurilor 
de investiții neproductive care au fost 
observate în fiecare stat membru auditat. 
Această listă arată că există, într-adevăr, 
per ansamblu, o coerență între tipurile de 
investiții neproductive selectate de statele 
membre și nevoile de agromediu descrise 
în programele lor de dezvoltare rurală.
18 
Atunci când se examinează alocarea 
financiară a sprijinului public, se observă 
că două state membre au extins sfera de 
aplicare a ajutorului, în principal pentru 
a include proiecte legate de conservarea 
și protejarea peisajelor. În cazul Portuga -
liei, 89 % din sprijinul acordat investițiilor 
neproductive a vizat refacerea zidurilor 
din piatră fără mortar tradiționale care 
susțineau plantații viticole terasate în 
Valea Douro. În cazul Italiei (Apulia), 97 % 
din sprijinul public acordat investițiilor 
neproductive a vizat refacerea zidurilor 
din piatră fără mortar tradiționale, care 
constituie o caracteristică specifică a sis -
temelor agricole regionale și a peisajului 
local. Acestea sunt exemple care indică 
faptul că s-au făcut alegeri clare în ceea 
ce privește concentrarea sprijinului acor -
dat investițiilor neproductive pentru a se 
răspunde unei nevoi de agromediu.Toate cele patru state membre 
auditate au făcut referire 
la complementaritatea 
sprijinului pentru investițiile 
neproductive, însă numai 
două au aplicat-o la nivel 
operațional pentru a stimula 
crearea unor sinergii cu alte 
scheme de sprijin
19 
Regulamentul FEADR prevede că investiți -
ile neproductive pot avea un rol comple -
mentar (a se vedea punctele 3 și 4), însă 
lasă la latitudinea statelor membre decizia 
de a alege nivelul la care ar trebui să se 
concretizeze această complementaritate. 
În cadrul auditului, s-a constatat că s-au 
făcut referiri la complementaritate în 
toate statele membre auditate, însă numai 
două – Portugalia (continentală) și Regatul 
Unit (Anglia) – au definit această comple -
mentaritate la nivel operațional pentru 
a promova efectiv sinergii între diferitele 
scheme de sprijin din domeniul mediu -
lui. În special, aceste două state membre 
integraseră sprijinul pentru investiții 
neproductive în măsura 214 – „Plăți de 
agromediu” din cadrul FEADR, astfel încât 
accesul la acest sprijin era condiționat de 
existența unui angajament de agromediu 
legat de măsura de dezvoltare rurală 214.
20 
În schimb, Danemarca și Italia (Apulia) au 
definit complementaritatea în termeni 
mai vagi și mai puțin practici, sprijinul 
pentru investiții neproductive fiind legat 
de obiective de agromediu generale 
care erau definite în programele de dez -
voltare rurală ale statelor respective (de 
exemplu, conservarea peisajului și pro -
tejarea resurselor naturale) și care erau 
aceleași și în cadrul altor măsuri aferente 
FEADR din axa 2 (a se vedea figura 1 ). 
Cu toate acestea, nu s-a dezvoltat nicio 
complementaritate între diferitele mă -
suri. În caseta 2  sunt prezentate o serie 
de exemple de sinergii și de complemen -
taritate vagă a sprijinului pentru investi -
ții neproductive.
17 Observații
21 
Curtea consideră că alegerea de a inte -
gra sprijinul pentru investiții neproduc -
tive în cadrul altor măsuri de dezvoltare 
rurală, cum ar fi măsura 214, permitea 
o legătură posibil mai puternică cu anga -
jamente de agromediu existente deja și, 
prin urmare, încurajează obținerea unui 
efect de sinergie mai puternic în vederea 
îndeplinirii obiectivelor de agromediu.
22 
Totuși, această integrare a măsurilor 
poate da naștere, totodată, unui risc de 
suprapunere a sprijinului dacă activi -
tățile care urmează să fie finanțate în 
cadrul fiecărei măsuri nu sunt demarcate 
în mod clar. Acest lucru s-a întâmplat în 
Portugalia (continentală), unde sprijinul acordat în baza măsurii 214 – „Plăți de 
agromediu” includea sume pentru con -
servarea/refacerea unor părți din zidurile 
din piatră fără mortar care necesitau 
restaurare (stare proastă). În consecință, 
plățile din cadrul măsurii 214 care sunt 
legate de angajamentul de menținere 
în stare bună puteau include ambele 
acțiuni: atât întreținerea, cât și refacerea 
zidurilor. În același timp, costul lucrărilor 
de refacere putea fi, de asemenea, de -
clarat în cadrul schemei de sprijin pentru 
investiții neproductive în proporție de 
100 %. Aceasta înseamnă că intensitatea 
ajutorului sub formă de sprijin pentru 
reconstrucția unor ziduri din piatră fără 
mortar putea depăși, în mod obiectiv, 
procentul de 100 %. Curtea a constatat 
patru astfel de cazuri în cele șase proiec -
te vizitate în Portugalia.Exemple de complementaritate cu alte măsuri/obiective
În Portugalia (continentală), pentru a fi eligibili în cadrul schemelor pentru investiții neproductive care sprijină 
acțiuni de refacere a zidurilor din piatră fără mortar din Valea Douro, solicitanții trebuie să fie beneficiari ai măsu -
rii 214 – „Plăți de agromediu”. În cadrul măsurii 214, beneficiarii primesc sprijin financiar pentru asumarea unui nu -
măr de angajamente în materie de agromediu. Unul dintre aceste angajamente este de a menține zidurile din piatră 
fără mortar din cadrul exploatațiilor lor agricole în bune condiții pentru o perioadă minimă de cinci ani. În astfel de 
cazuri, sprijinul pentru investiții neproductive vizând refacerea zidurilor din piatră fără mortar este complementar 
cu angajamentul de conservare a acestora, iar cele două măsuri, combinate, contribuie la obiectivul de a menține în 
stare bună un important element de peisaj în regiunea respectivă.
În ceea ce privește Regatul Unit (Anglia), Environmental Stewardship este o schemă pe bază voluntară prin care se 
acordă plăți (finanțate în cadrul măsurii de dezvoltare rurală 214) administratorilor de terenuri care se angajează să 
își gestioneze terenurile în beneficiul obiectivelor de agromediu. Această schemă este compusă din diferite niveluri 
cu cerințe din ce în ce mai exigente. Unul dintre aceste niveluri, High-Level Stewardship  (HLS), include posibilitatea 
de finanțare a anumitor lucrări de investiții (de exemplu, lucrări de refacere a peisajelor și a caracteristicilor acestora 
sau a hotarelor tradiționale) care urmează să fie întreprinse de beneficiari. Sprijinul pentru investiții neproductive 
oferă finanțare pentru aceste lucrări de investiții.
În cazul Italiei (Apulia) și al Danemarcei, sprijinul pentru investiții neproductive era corelat cu obiective de agrome -
diu generale, care au fost definite pentru întreaga axă 2, cum ar fi protejarea peisajelor rurale și conservarea biodi -
versității, nefiind limitat la zone specifice identificate ca având o valoare ecologică ridicată. În cazul Italiei (Apulia), 
beneficiarii sprijinului au doar obligația de a desfășura o activitate agricolă, în timp ce, în cazul Danemarcei, orice 
persoană juridică publică sau privată, inclusiv proprietari sau arendași de terenuri agricole, poate beneficia de acest 
sprijin, cu excepția submăsurii privind achiziționarea de terenuri în vederea creării de zone umede, pentru care doar 
statul danez putea fi beneficiar.Caseta 2
18 Observații
23 
În general, opțiunea aleasă de statele 
membre în ceea ce privește implemen -
tarea sprijinului pentru investiții nepro -
ductive era reflectată în eșantionul de 
proiecte vizitate de către Curte, în cadrul 
căruia 16 dintre cele 28 de proiecte vizi -
tate au fost puse în aplicare în sinergie 
cu alte măsuri de dezvoltare rurală și 
majoritatea proiectelor (21 din 28) erau 
considerate a fi complementare cu alte 
obiective de agromediu. Pentru mai 
multe detalii în acest sens, a se vedea 
anexa II .Deficiențele din cadrul proce -
durilor de selecție ale state -
lor membre auditate au dus 
la sprijinirea unor investiții 
neproductive care nu erau 
eligibile sau a căror selecție 
nu era suficient de justificată
24 
Statele membre trebuie să direcționeze 
fondurile publice limitate către acele 
propuneri de proiecte care răspund cel 
mai bine nevoilor naționale sau regio -
nale, respectând în același timp regle -
mentările aplicabile și principiile privind 
accesul egal și transparența. Curtea 
a examinat procedurile de selecție 
aplicate în statele membre auditate și 
a constatat deficiențe în ceea ce privește 
aceste aspecte în toate cele patru state, 
cu o singură excepție. Exemple în acest 
sens sunt furnizate în caseta 3 .
Deficiențe constatate la nivelul selecției proiectelor de investiții neproductive
(a) Au fost selectate investiții neeligibile
Danemarca
Studiile preliminare (mai exact, studiile de fezabilitate) pentru proiectele privind zonele umede sunt tratate ca 
investiții neproductive individuale, fac obiectul unor proceduri individuale de aprobare și sunt independente din 
punct de vedere economic de orice investiție care ar putea avea loc într-o etapă ulterioară. Cu toate acestea, con -
form articolului 55 din Regulamentul nr. 1974/20067, costurile generale ale unei investiții care sunt eligibile pentru 
cofinanțare pot fi considerate ca atare numai în măsura în care investiția respectivă a avut efectiv loc. Curtea consi -
deră că, prin această cerință, se asigură respectarea principiilor privind obținerea unui bun raport cost-eficacitate, 
deoarece se previne utilizarea fondurilor UE pentru acțiuni care nu contribuie la atingerea obiectivelor schemei de 
sprijin în cauză. Acesta este și cazul studiilor de fezabilitate care nu conduc la investiții concrete. În acest stat mem -
bru, mai puțin de jumătate din studiile preliminare finanțate au fost, în cele din urmă, urmate de cereri separate de 
finanțare pentru investiții efective în zone umede. În plus, în mai multe cazuri, studiile de fezabilitate cu o concluzie 
pozitivă nu au dus la punerea în aplicare a unor proiecte concrete.
Italia (Apulia)
Autoritățile naționale au stabilit că numai deținătorii de exploatații agricole care sunt înregistrați în Registrul 
exploatațiilor agricole al Camerei de Comerț pot avea acces la sprijinul pentru investiții neproductive. Curtea a con -
statat că trei dintre cei șase beneficiari vizitați la fața locului nu respectau această cerință și, ca atare, nu ar fi trebuit 
să aibă acces la acest sprijin.
7 Regulamentul (CE) nr. 1974/2006 al Comisiei din 15 decembrie 2006 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al 
Consiliului privind sprijinul pentru dezvoltarea rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO L 368, 23.12.2006, p. 15).Caseta 3
19 Observații
(b) Selecția proiectelor nu a fost suficient de transparentă
Regatul Unit (Anglia)
Autoritățile naționale identifică exploatațiile agricole care ar putea fi sprijinite. În acest sens, ele utilizează liste 
predefinite de exploatații care fuseseră ierarhizate în funcție de potențialul acestora de a obține rezultate în dome -
niul mediului, etapa următoare constând într-o procedură de negociere între autoritățile naționale și beneficiarii 
potențiali. Cu toate acestea, informațiile pe baza cărora au fost stabilite prioritățile și în funcție de care s-au evaluat 
meritele propunerii de proiect nu erau disponibile. În plus, documentația aferentă acestei scheme de sprijin suge -
rează că includerea unor propuneri suplimentare de gestionare a terenurilor este lăsată la aprecierea funcționarilor 
din cadrul autorităților naționale.
Danemarca
Cererile de finanțare referitoare la investițiile neproductive privind plantațiile colective sunt depuse la autoritățile 
de management aproape în exclusivitate de către o asociație națională a proprietarilor și a arendașilor de terenuri. 
Această asociație națională decide, pe baza propriilor criterii, care dintre asociațiile locale va participa la proiectele 
prezentate și, în cele din urmă, care dintre proiecte vor beneficia de sprijin. În plus, asociația națională respectivă 
participă la comitetul consultativ care stabilește prioritatea relativă a cererilor de finanțare care au fost depuse. În 
opinia Curții, aceasta constituie un conflict potențial de interese.
(c) Criteriile de selecție esențiale nu au fost verificate în mod corespunzător
Italia (Apulia)
În cadrul cererii de propuneri din 2009 privind sprijinul pentru investițiile neproductive vizând refacerea zidurilor 
din piatră fără mortar au fost aprobate 602 cereri din cele 3 887 care au fost depuse, acestea reprezentând cheltuieli 
publice în valoare totală de 42,7 milioane de euro. La evaluarea îndeplinirii criteriilor de prioritate se putea acorda 
un număr maxim de șapte puncte. Toate cererile cărora le-a fost atribuit un număr mai mic de șase puncte au fost 
excluse.
Unul dintre criteriile decisive privind prioritatea consta în clasificarea exploatației ca având o înaltă valoare ecolo -
gică și valoare peisagistică în cazul în care includea plantații de măslini. Solicitanții care îndeplineau acest criteriu 
primeau două puncte, ceea ce era decisiv pentru a nu fi excluși.
Autoritățile naționale nu au verificat conformitatea cu acest criteriu specific în mod independent. Această sarcină 
a fost încredințată asociațiilor de producători, care trebuiau să certifice că membrii lor afiliați îndeplineau criteriul 
respectiv. 
20 Observații
S-a observat o lipsă de 
informații relevante care să 
indice rezultatele obținute cu 
ajutorul sprijinului UE pentru 
investițiile neproductive, 
atât la nivelul UE, cât și la 
nivelul statelor membre...
25 
Unul dintre instrumentele-cheie prin 
care se poate garanta că sprijinul 
acordat în cadrul FEADR pentru investi -
țiile neproductive este cheltuit în mod 
corespunzător constă în monitorizare și 
în evaluare. Pentru perioada 2007-2013, 
Regulamentul privind dezvoltarea rurală 
a introdus un „cadru comun de monito -
rizare și evaluare”. Acest cadru utiliza in -
dicatori comuni destinați să înregistreze 
progresele realizate în vederea atingerii 
obiectivelor de dezvoltare rurală într-un 
mod care să permită compararea fiecărui 
program de dezvoltare rurală, precum 
și agregarea datelor. Întrucât indica -
torii comuni nu pot reflecta pe deplin 
toate efectele schemelor individuale 
de sprijin, statele membre pot stabili, la 
rândul lor, un număr limitat de indicatori 
suplimentari.26 
Curtea a constatat o serie de deficien -
țe în ceea ce privește monitorizarea și 
evaluarea, care explică lipsa generală 
de informații relevante necesare pentru 
a demonstra rezultatele obținute de in -
vestițiile neproductive, în special în ceea 
ce privește măsura în care acestea au 
contribuit la îndeplinirea obiectivelor de 
agromediu legate de utilizarea durabilă 
a terenurilor agricole.
27 
În primul rând, statele membre nu au 
definit indicatori de referință suplimen -
tari în ceea ce privește sprijinul pentru 
investiții neproductive în timpul fazei 
de programare. Utilizarea unor indica -
tori de referință suplimentari ar permite 
definirea unui context în care alocarea 
resurselor pentru sprijinirea investiții -
lor neproductive să devină mai clară și 
să permită o comparație a contribuției 
acestui sprijin la sfârșitul perioadei 
cu contextul de referință inițial și cu 
obiectivele urmărite. În caseta 4  este 
prezentat un exemplu privind modul 
în care indicatorii de referință ar putea 
facilita măsurarea rezultatelor obținute 
în urma sprijinului acordat investițiilor 
neproductive.
Exemple de posibili indicatori de referință
Italia (Apulia) și Portugalia (continentală)
Refacerea zidurilor din piatră fără mortar a fost cel mai important tip de investiție neproductivă definit în progra -
mul de dezvoltare rurală (97 % din sprijinul public total în Apulia, 89 % în Portugalia). Cu toate acestea, autoritățile 
naționale nu au definit o situație de referință care să indice cantitatea totală de ziduri din piatră fără mortar din 
zonele care fac obiectul acestui tip de sprijin, cantitatea de ziduri din piatră fără mortar care au fost identificate 
ca necesitând întreținere la începutul perioadei de programare sau cantitățile de ziduri din piatră fără mortar care 
urmează să fie refăcute la sfârșitul perioadei de programare; aceasta ar fi oferit o imagine mai clară cu privire la 
importanța și eficacitatea resurselor alocate acestui tip de sprijin pentru investiții neproductive.Caseta 4
21 Observații
28 
În al doilea rând, indicatorii comuni ai ca -
drului comun de monitorizare și evaluare 
măsoară datele privind resursele utilizate 
și datele privind realizările, de exemplu 
suma cheltuielilor publice, numărul de 
exploatații care au beneficiat de sprijin 
sau volumul total al investițiilor, însă 
sunt complet inadecvați în scopul eva -
luării impactului măsurilor de investiții, 
cum ar fi sprijinul pentru investițiile 
neproductive. De asemenea, indicatorul 
comun de rezultat obținut pentru spriji -
nul privind investițiile neproductive ia în 
considerare suprafața terenului (măsura -
tă ca număr de hectare) care face obiec -
tul unor scheme reușite de gestionare 
a terenurilor, neprezentând, prin urmare, 
nicio utilitate în exprimarea legăturii sau 
a contribuției unei măsuri de investiție.
29 
În ciuda caracterului inadecvat al indi -
catorilor comuni de rezultat, care a fost 
recunoscut în mod explicit în progra -
mele de dezvoltare rurală din Portu -
galia (continentală) și din Regatul Unit 
(Anglia), statele membre auditate nu au 
definit indicatori suplimentari pentru 
a colecta aceste informații importante 
referitor la sprijinul pentru investițiile 
neproductive.30 
O altă sursă care poate furniza informa -
ții relevante cu privire la rezultate sunt 
evaluările. Spre deosebire de examinarea 
periodică care este efectuată prin mo -
nitorizare, evaluarea constă în colecta -
rea și în analiza periodică a probelor, 
inclusiv a informațiilor produse pentru 
monitorizare. La momentul auditului, 
doar evaluările intermediare realizate 
spre mijlocul perioadei erau disponibile. 
Examinarea acestor rapoarte de evaluare 
a arătat că acestea nu furnizau informații 
relevante privind rezultatele obținute 
în urma sprijinului acordat investițiilor 
neproductive. Această situație este, 
în principal, efectul conjugat al unor 
întârzieri în implementare și al unei lipse 
de informații relevante obținute în urma 
monitorizării. De fapt, examinarea de 
către Comisie a diferitelor rapoarte de 
evaluare la jumătatea perioadei mențio -
na insuficiența și caracterul incomplet 
al datelor de monitorizare. În caseta 5  
sunt oferite exemple de informații foarte 
limitate privind performanța sprijinului 
pentru investiții neproductive.
Exemple de referiri la investițiile neproductive în rapoartele de evaluare la 
jumătatea perioadei
În cazul Portugaliei (continentale), raportul de evaluare la jumătatea perioadei nu conținea nicio referire la investiți -
ile neproductive din cauza implementării cu întârziere a măsurii.
În ceea ce privește Italia (Apulia), raportul respectiv furniza informații cu privire la efectele sprijinului pentru investi -
ții neproductive și la corelarea acestora cu beneficiile pentru mediu. Cu toate acestea, la data evaluării la jumătatea 
perioadei, nu se efectuase încă nicio cheltuială, astfel încât raportul nu făcea decât să repete beneficiile ecologice 
preconizate care au fost prezentate în programul de dezvoltare rurală și în raportul de evaluare ex ante .
În ceea ce privește Danemarca, evaluarea la jumătatea perioadei menționa că definirea obiectivelor operaționale 
ale măsurilor naționale de implementare a sprijinului pentru investiții neproductive prezenta lacune.
În ceea ce privește Regatul Unit (Anglia), evaluarea la jumătatea perioadei includea o recomandare specifică cu 
privire la necesitatea de a defini indicatori noi pentru evaluarea eficacității și a relevanței sprijinului pentru investiții 
neproductive.Caseta 5
22 Observații
31 
Din cauza problemelor descrise mai sus, 
autoritățile naționale nu au fost în măsu -
ră să tragă concluzii pertinente cu privire 
la succesul sau la eficacitatea sprijinului 
pentru investiții neproductive în ceea ce 
privește contribuția sa la realizarea altor 
obiective sau a altor măsuri în domeniul 
mediului. Acest lucru ar putea determina 
statele membre, de exemplu cele care au 
limitat acordarea de sprijin pentru inves -
tițiile neproductive doar la beneficiarii altor măsuri de dezvoltare rurală, cum 
ar fi plățile de agromediu, să grupeze 
evaluarea ambelor măsuri pe baza unei 
ipoteze optimiste conform căreia perfor -
manța celei de a doua măsuri într-o anu -
mită direcție ar însemna că performanța 
investițiilor neproductive trebuie să fi 
fost aceeași, în pofida lipsei unor date 
obiective referitoare la efectele sprijinu -
lui privind investițiile neproductive (a se 
vedea caseta 6 ).
... cu toate acestea, 
elementele identificate 
de Curte arată că 71 % din 
investițiile neproductive 
auditate au contribuit 
la obiectivele legate 
de utilizarea durabilă 
a terenurilor agricole
32 
După cum se arată la punctul 13, Curtea 
a examinat un eșantion de 28 de pro -
iecte de investiții neproductive. Pentru 
a evalua dacă aceste proiecte au contri -
buit în mod eficace la utilizarea durabilă 
a terenurilor agricole, Curtea a evaluat 
dacă:
– proiectele erau eligibile pentru a be -
neficia de sprijinul din partea FEADR;
– proiectele abordau nevoi legate de 
mediu recunoscute de statele mem -
bre în programele lor de dezvoltare 
rurală și dacă ele urmăreau obiective 
legate de utilizarea durabilă a tere -
nurilor agricole;– investițiile din cadrul proiectelor 
erau realizate conform planificării 
și dacă erau sustenabile la momen -
tul desfășurării vizitelor de audit. 
Anexa II  prezintă, pentru fiecare 
proiect, rezultatele acestei evaluări, 
împreună cu o analiză a caracteru -
lui rezonabil al costurilor, analiză 
care este explicată în secțiunea 
următoare.Exemplu de evaluare grupată
În ceea ce privește Regatul Unit (Anglia), autoritățile naționale au afirmat că, atunci când se evaluează modul în 
care a funcționat sprijinul pentru investițiile neproductive, ele au în vedere performanța celor două măsuri luate 
împreună (măsura 214 – „Plățile de agromediu” și măsura 216 – „Investițiile neproductive”). Cu toate acestea, de -
monstrarea modului în care sprijinul pentru investițiile neproductive a contribuit la beneficiile pe termen mai lung 
ale angajamentelor de agromediu este afectată de lipsa unor obiective și a unor indicatori specifici pentru acest tip 
de investiții.Caseta 6
23 Observații
33 
În ceea ce privește eligibilitatea, Curtea 
a constatat că patru proiecte nu erau eli -
gibile încă din momentul depunerii ce -
rerii (a se vedea caseta 3 ). În plus, Curtea 
a identificat trei proiecte care erau nee -
ligibile din cauza unor probleme care au 
apărut în cursul implementării lor (a se 
vedea punctul 44). Întrucât aceste șapte 
proiecte (25 %) nu ar fi trebuit să fie 
sprijinite cu fonduri din partea FEADR, 
Curtea consideră că ele nu contribuie la 
obiectivele măsurii.
34 
Curtea a identificat dovezi care arată că 
20 din restul de 21 de proiecte abordau 
nevoi identificate în materie de agro -
mediu. Nevoile care erau acoperite cel 
mai frecvent erau protejarea peisajului și 
a biodiversității. În plus, aceste proiecte 
au fost puse în aplicare conform plani -
ficării și erau sustenabile la momentul 
desfășurării vizitelor de audit. Per ansam -
blu, Curtea a relevat indicii care arată 
că 20 (71 %) dintre cele 28 de proiecte 
examinate au contribuit la îndeplinirea 
obiectivelor de agromediu legate de 
utilizarea durabilă a terenurilor agricole.În statele membre 
auditate, costurile 
declarate pentru 
investițiile neproductive 
sprijinite erau adesea 
nerezonabil de mari sau 
insuficient justificate
35 
Pentru a asigura o contribuție eficace în 
raport cu costurile la utilizarea durabilă 
a terenurilor agricole, investițiile nepro -
ductive trebuie nu numai să abordeze 
nevoile de mediu aferente, ci și să reali -
zeze acest lucru la un cost rezonabil. Mai 
mult, având în vedere că proporția din 
costurile de investiții care este finanțată 
din fonduri publice este mai ridica -
tă (până la 100 %) decât cea aferentă 
costurilor altor măsuri de investiții din 
cadrul FEADR, este posibil ca benefici -
arii investițiilor neproductive să fie mai 
puțin înclinați să își limiteze costurile. 
Prin urmare, statele membre ar trebui să 
acorde o atenție deosebită asigurării fap -
tului că se rambursează numai costurile 
de investiții care sunt rezonabile și care 
sunt justificate în mod corespunzător.
36 
Așa cum s-a menționat la punctul 3, 
raționamentul care stă la baza sprijinirii 
investițiilor neproductive este acela de 
a oferi beneficiarilor stimulentul finan -
ciar de a realiza investiții care nu gene -
rează niciun profit semnificativ, dar care 
au un impact pozitiv asupra mediului. 
Astfel, rata de sprijin poate ajunge până 
la 100 % din cheltuielile eligibile ale 
acestor investiții. Deoarece aproape 
orice tip de investiții poate produce 
beneficii economice directe sau indi -
recte, regulamentele aplicabile prevăd 
că investițiile neproductive nu ar trebui 
să îi aducă beneficiarului niciun câștig 
economic semnificativ. Cu toate acestea, 
Comisia nu a furnizat orientări cu privire 
la ce anume înseamnă un câștig econo -
mic semnificativ și nici cu privire la cum 
ar trebui să fie acesta evaluat de către 
statele membre.
24 Observații
37 
Curtea consideră că, pentru a asigura 
respectarea principiului economicității, 
caracteristicile lucrative sau profitabile8 
ale operațiunilor care fac obiectul spri -
jinului pentru investițiile neproductive 
ar trebui luate în considerare de statele 
membre atunci când acestea stabilesc 
rata de cofinanțare din fonduri publice. 
În mod special, această rată de sprijin ar 
trebui să fie definită în funcție de impor -
tanța aspectelor lucrative sau a benefici -
ilor agronomice preconizate ale investi -
țiilor neproductive, ratele de finanțare 
prevăzute pentru investițiile productive 
normale fiind, de regulă, de 40 %, iar 
rata maximă permisă pentru investițiile 
neproductive fiind de 100 %.
38 
Curtea a examinat ratele sprijinului 
public aplicate investițiilor neproductive 
în cele patru state membre vizitate și 
a evaluat dacă aceste rate erau ajustate 
pentru a ține seama de orice caracteris -
tică productivă a investițiilor respective 
pentru un eșantion de 28 de proiecte de 
acest tip. În plus, pentru aceste inves -
tiții neproductive, Curtea a evaluat, 
de asemenea, caracterul rezonabil 
al costurilor aferente. Per ansamblu, 
Curtea a constatat că majoritatea acestor 
investiții prezentau, în realitate, o serie 
de caracteristici productive, însă statele 
membre nu au ținut seama de acestea 
pentru a reduce nivelurile ridicate ale 
ratelor de sprijin din fonduri publice. 
Curtea a detectat, de asemenea, o serie 
de probleme sistematice legate de asigu -
rarea caracterului rezonabil al costurilor 
în toate statele membre.Investițiile neproductive 
beneficiază de rate ridicate 
de sprijin din fonduri 
publice, chiar dacă ele includ 
uneori componente lucrative
39 
Toate statele membre auditate au stabilit 
rate specifice pentru sprijinul privind 
investițiile neproductive. În timp ce 
Portugalia (continentală) și Italia (Apu -
lia) au stabilit rata de sprijin la 100 % 
din cheltuielile eligibile, Danemarca 
și Regatul Unit (Anglia) au stabilit rate 
specifice pentru fiecare tip de investi -
ție neproductivă, variind între 50 % în 
cazul investițiilor cu unele caracteristici 
lucrative și 100 % în cazul investițiilor 
fără niciun fel de caracteristici lucrative. 
Printre exemplele de investiții pentru 
care ratele de sprijin au fost ajustate în 
funcție de caz, se numără proiecte de 
construcție de garduri, cofinanțate la 
o rată de sprijin de 50 % în Regatul Unit 
(Anglia), proiecte de refacere a gardurilor 
vii, finanțate la o rată de sprijin de 60 % 
atât în Danemarca, cât și în Regatul Unit, 
și proiecte finanțate la o rată de 100 %, 
precum cele care implică readucerea 
terenurilor în starea lor inițială de lande 
(Regatul Unit) și achiziția de terenuri de 
către stat pentru transformarea lor în 
zone umede (Danemarca).
40 
Curtea consideră că programul de dez -
voltare rurală al Regatului Unit (Anglia) 
este singurul program care a luat în 
considerare aspecte precum beneficiile 
ecologice și agronomice preconizate sau 
eșecurile pieței pentru a stabili rata de 
sprijin în mod individual pentru fiecare 
investiție neproductivă.8 Caracteristicile productive sau 
lucrative ale unei investiții sunt 
cele care generează sau 
contribuie la o creștere 
a valorii sau a rentabilității 
exploatației agricole. Ele pot 
lua forma unor beneficii 
economice sau agronomice, 
cum ar fi rolul structural al 
investiției în sistemele agricole 
ale exploatației, reducerea 
costurilor operațiunilor 
asociate investiției sau 
creșterea producției 
exploatației.
25 Observații
41 
Cu toate acestea, în toate statele mem -
bre vizitate, Curtea a identificat investiții 
neproductive ale căror caracteristici 
lucrative nu fuseseră luate în considerare 
la stabilirea ratelor de sprijin acordate, 
care erau, de fapt, cele mai ridicate posi -
bil. Curtea consideră că această situație 
subminează principiul economicității, 
deoarece implică plăți în exces pentru 
anumite tipuri de bunuri, în condițiile în 
care aceste bunuri ar fi putut fi obținute 
la un cost mai redus având în vedere 
proporția beneficiilor care revin benefi -
ciarului și/sau entităților asociate:
– În Portugalia (continentală), refacerea 
zidurilor din piatră fără mortar care 
susțin culturile agricole terasate din 
Valea Douro reprezenta cea mai mare 
parte a investițiilor neproductive 
care au beneficiat de sprijin (89 % din 
totalul cheltuielilor aferente măsurii). 
Rata de sprijin a fost de 100 % din 
cheltuielile eligibile, în limita unui 
plafon de 70 000 de euro per exploa -
tație. Curtea consideră că acest tip 
de investiție neproductivă include 
o componentă lucrativă, întrucât 
zidurile îndeplinesc un rol structural 
în sistemul de agricultură terasată 
utilizat în zona în care investițiile 
respective au fost realizate și, prin 
urmare, componenta privind peisajul 
nu este singurul factor determinant 
în cadrul sistemelor agricole în cauză. 
Rata de sprijin foarte ridicată din Por -
tugalia (continentală) poate fi pusă 
în contrast cu cea din Regatul Unit 
(Anglia), unde acest tip de proiecte 
de refacere a zidurilor din piatră 
beneficia de o rată de sprijin de 60 %.
 În plus, Curtea a constatat că, în 
cazul uneia dintre cele șase investiții 
neproductive care au fost vizitate, 
sprijinul destinat menținerii unor 
structuri agricole tradiționale a avut 
drept rezultat cofinanțarea unei 
structuri netradiționale care era 
utilizată pentru activități agricole.– În Apulia (Italia), investițiile vizând 
refacerea zidurilor din piatră fără 
mortar care serveau la delimitarea 
parcelelor agricole constituiau cea 
mai mare parte (97 % din totalul chel -
tuielilor aferente măsurii) din investi -
țiile neproductive sprijinite în această 
regiune. Rata de sprijin era de 100 % 
din cheltuielile eligibile, nefiind fixat 
niciun plafon în prima perioadă de 
aplicare. Pentru perioadele ulterioare, 
s-a fixat un plafon de 100 000 de euro 
pentru cheltuieli. Curtea consideră că 
acest tip de investiție neproductivă 
include o componentă productivă, 
deoarece zidurile de piatră sunt fo -
losite ca delimitări pentru a ține ani -
malele în anumite zone de pășunat 
sau pentru a proteja culturile agricole 
împotriva deteriorării cauzate de 
animalele din fermele învecinate sau 
de animalele sălbatice. Rata de sprijin 
foarte ridicată în Italia (Apulia) este în 
contrast cu situația din Regatul Unit 
(Anglia), unde proiectele ce implică 
refacerea zidurilor din piatră erau 
cofinanțate la o rată de 60 %.
– În Regatul Unit (Anglia), în pofida 
existenței unei metodologii pe 
baza căreia se putea evalua gradul 
de impact economic al investițiilor 
neproductive sprijinite care trebuia 
luat în calcul la fixarea ratei de sprijin, 
Curtea a constatat că patru dintre cele 
10 proiecte vizitate la fața locului, 
fiecare proiect fiind finanțat la o rată 
de 100 %, implica beneficii economi -
ce semnificative pentru beneficiari 
și/sau pentru entitățile asociate. În 
două cazuri care aveau ca obiect 
refacerea unor turbării degradate9, 
beneficiarii gestionaseră proiecte în 
cadrul unui parteneriat care includea 
două societăți de servicii de apă. Cele 
două proiecte sunt situate în zona de 
captare a apei care era direcționată 
către două rezervoare de apă ges -
tionate de aceste societăți. Interesul 
economic al societăților respective 
consta în reducerea costurilor de 
tratare a apei ca urmare a implemen -
tării acestor investiții neproductive. 
Deși aceste proiecte intră în sfera de 
aplicare a sprijinului pentru investiții 9 Turbăriile sunt zone umede cu 
un strat gros de sol organic 
saturat cu apă (turbă) alcătuit 
din material vegetal mort și 
aflat în putrefacție. Turbăriile 
includ ținuturi cu mlaștini de 
turbă și iarbă-neagră, mlaștini, 
smârcuri, păduri mlăștinoase și 
tundră cu permafrost.
26 Observații
neproductive, interesul economic 
intrinsec al societăților de apă ar fi 
trebuit să fie luat în considerare la 
stabilirea ratei sprijinului.
 Într-un alt caz, beneficiarul a utilizat 
sprijinul primit pentru a achiziționa 
echipamente care erau utilizate în 
principal în activitatea sa economică 
desfășurată în calitate de proprietar 
forestier. Cel de al patrulea caz pri -
vește restaurarea unor clădiri istorice 
care fac parte dintr-o proprietate 
aparținând unui beneficiar care 
administrează o pensiune turistică. 
Aceste două proiecte au beneficiat 
de o rată de sprijin care era semnifi -
cativ mai mare față de rata de care ar 
fi beneficiat în calitate de investiții 
productive în cadrul altor măsuri de 
dezvoltare rurală prevăzute pentru 
tipuri similare de proiecte.
– În Danemarca, deși autoritățile 
naționale stipulaseră că investițiile 
neproductive care sunt legate de 
o operațiune comercială trebuie să 
beneficieze de rate de sprijin sub 
75 %, Curtea a constatat că două din -
tre cele șase proiecte vizitate priveau 
activități de pășunat care erau legate 
de operațiuni comerciale, dar care 
au beneficiat de o rată standard de 
sprijin de 75 %. Aceste proiecte in -
cludeau, printre altele, împrejmuirea 
și crearea/extinderea suprafețelor de 
pășune pentru vite ținute anterior în 
grajduri, ceea ce a dus, în consecință, 
la creșterea numărului de bovine 
crescute sau la arendarea unei părți 
a zonelor de pășunat suplimentare.Statele membre auditate au 
finanțat investiții cu costuri 
excesiv de ridicate sau cu 
costuri insuficient justificate
42 
Curtea a examinat procedurile utilizate 
în statele membre auditate pentru a asi -
gura caracterul rezonabil al costurilor 
investițiilor neproductive care au benefi -
ciat de sprijin. Auditorii au observat defi -
ciențe în toate statele membre vizitate.
43 
În ceea ce privește Portugalia, în cazul 
zidurilor din piatră fără mortar utilizate 
pentru susținerea de culturi agricole 
terasate în Valea Douro (89 % din totalul 
sprijinului pentru investițiile neproduc -
tive), autoritățile naționale definiseră 
un cost unitar maxim eligibil care era 
excesiv în raport cu o serie de valori de 
referință independente10 sau cu tipuri 
similare de investiții neproductive rea -
lizate în alte state membre (a se vedea 
caseta 7 ).
44 
În plus, Curtea a constatat că, în Portu -
galia, o condiție de eligibilitate privind 
investițiile neproductive ce implică 
lucrări publice, conform căreia contrac -
tantul care execută lucrările respective 
trebuie să aibă o autorizație în acest 
sens, nu a fost respectată în trei dintre 
cele șase proiecte vizitate la fața locului. 
După o examinare mai aprofundată, 
s-a constatat că 12 din 20 de dosare ale 
beneficiarilor care au fost examinate în 
plus erau afectate de aceeași proble -
mă legată de eligibilitate. În urma unei 
analize limitate de urmărire a situației pe 
care au realizat-o autoritățile naționale, 
s-a constatat că contractanții utilizați de 
cinci dintre acești beneficiari erau impli -
cați în total în 79 de cazuri similare.10 Valori de referință obținute din 
baza de date publică 
a Asociației Naționale 
a Întreprinderilor de 
Construcții (AICCOPN).
27 Observații
45 
În Danemarca, procedurile instituite 
pentru verificarea costurilor care erau 
rambursate nu necesitau examinarea 
tuturor documentelor justificative. De 
fapt, o declarație din partea auditorului 
beneficiarului care confirma respectarea 
normelor juridice și a celor de mediu, 
inclusiv a normelor privind achizițiile 
publice, era considerată suficientă. În 
mod similar, până la sfârșitul anului 2013, 
autoritățile daneze nu verificau dacă 
facturile prezentate fuseseră efectiv 
plătite de beneficiar înainte ca acesta 
să depună cererea de rambursare. De 
asemenea, Curtea a constatat că autori -
tățile naționale nu verificau dacă TVA-ul 
deductibil, care nu este eligibil, era in -
clus în cererile de rambursare depuse de 
beneficiari. Drept urmare, în cazul uneia 
dintre cele șase investiții neproducti -
ve examinate de Curte în Danemarca, 
TVA-ul deductibil în valoare de 20 % din 
costurile totale declarate ale investiției 
a fost ulterior rambursat. Începând cu 
sfârșitul anului 2013, o nouă procedură 
pentru verificarea costurilor este în vi -
goare, dar Curtea nu a găsit nicio probă, 
cum ar fi o comandă de servicii sau o co -
municare oficială către personal, care să 
ateste punerea efectivă în aplicare a noii 
proceduri.46 
În Regatul Unit (Anglia), Curtea a exami -
nat, acolo unde era cazul, documentația 
de licitație și contractele de servicii sem -
nate între beneficiari și diferitele părți 
terțe pentru gestionarea a zece proiecte 
de investiții. Curtea a identificat cazuri în 
care costurile efective suportate au fost 
mai mari decât costul opțiunilor alterna -
tive care fuseseră propuse. În alte cazuri, 
la analiza ofertelor, nu s-a recurs la com -
pararea cu valori de referință pentru a se 
atenua riscul de a atribui contractul unui 
ofertant care propusese un preț excesiv 
de ridicat (a se vedea caseta 8 ). În plus, 
faptul că autoritățile naționale nu efec -
tuează vizite la fața locului constituie 
o deficiență în asigurarea realității și a ra -
portului cost-eficacitate al investițiilor 
neproductive care beneficiază de sprijin, 
în special având în vedere ratele ridicate 
de sprijin și absența unui factor descu -
rajator, cum ar fi o participare financiară 
semnificativă din partea beneficiarilor.Exemple de costuri nerezonabil de mari – Portugalia (continentală)
Autoritățile naționale au definit un cost unitar maxim eligibil de 250 de euro pe m3 pentru construcția de ziduri din 
piatră fără mortar care să susțină culturi agricole terasate. Conform datelor furnizate de autoritățile naționale, costul 
mediu plătit beneficiarilor era de 198 de euro pe m3. Valorile de referință independente din domeniu, cum ar fi cos -
turile de referință ale Asociației Naționale a Întreprinderilor de Construcții, arată că valoarea costului unitar pentru 
tipuri similare de lucrări ar trebui să fie de 75 de euro pe m3.
În cazul zidurilor din piatră fără mortar utilizate exclusiv ca hotare, care sunt un alt tip de investiție neproductivă, 
costul unitar maxim eligibil de 150 de euro pe m3 poate fi comparat cu alte investiții de acest tip similare din Italia 
(Apulia), în cazul cărora costul unitar maxim eligibil a fost de 74 de euro pe m3 în cadrul primei cereri de propuneri 
de proiecte; acest cost a fost ulterior redus la 61 de euro pe m3 în cadrul celei de a doua cereri de propuneri de pro -
iecte. În Regatul Unit (Anglia), costul unitar maxim eligibil era de 75 de euro per metru liniar.Caseta 7
28 Observații
47 
În cazul proiectelor din Italia (Apulia), 
auditul a arătat că costurile investițiilor 
neproductive privind zidurile din piatră 
fără mortar au fost în mod sistematic 
egale cu costul unitar maxim eligibil. 
Deși Curtea a constatat doar indicii 
conform cărora costurile unitare ma -
xime eligibile erau stabilite la un nivel 
ridicat, este evident faptul că punerea în 
aplicare a proiectelor de investiții nepro -
ductive în condiții diferite, în funcție de 
amplasamentul acestora (zonă de munte 
sau zonă de câmpie), de accesibilitate 
sau de condițiile din teren, necesită o di -
ferențiere în ceea ce privește cel puțin 
o parte din costurile de investiții (a se 
vedea caseta 9 ).48 
În plus, facturile prezentate de către be -
neficiarii a patru dintre cele șase investi -
ții neproductive vizitate în Italia (Apulia) 
nu furnizau informații suficiente pentru 
a stabili cu exactitate cantitățile de ziduri 
din piatră fără mortar refăcute și locul de 
execuție a lucrărilor. Aceasta a însemnat 
că autoritățile naționale nu au putut să 
asigure caracterul rezonabil al costurilor 
și nici realitatea operațiunilor care bene -
ficiau de sprijin.Exemple de costuri nerezonabil de mari – Regatul Unit (Anglia)
În trei dintre cele zece proiecte care au făcut obiectul unor vizite la fața locului, documentația de licitație a arătat că 
costul investițiilor neproductive era mai mare decât costul necesar, având în vedere că erau disponibile alte alterna -
tive mai puțin costisitoare. Printre exemplele de acest tip se numără utilizarea de servicii de transport aerian și de 
servicii de tăiere și preluare a lemnului, efectuarea de lucrări pregătitoare a terenurilor în vederea refacerii zonelor 
umede și restaurarea unei structuri cu valoare istorică pentru care ofertele selectate depășeau costurile propuse de 
concurenți cu 65 %, 139 % și, respectiv, 31 %.
În alte trei proiecte care au făcut obiectul unor vizite la fața locului, ofertele câștigătoare reprezentau cel mai mic 
cost. Cu toate acestea, în lipsa unui sistem de indicatori de referință care să permită evaluarea caracterului rezonabil 
al costurilor propuse în oferte, riscul cu privire la caracterul rezonabil al costurilor nu este atenuat, de exemplu, în 
cazurile în care toate ofertele pentru o investiție neproductivă conțin prețuri exagerat de mari.
Exemple de costuri nerezonabil de mari – Italia (Apulia)
Condițiile de sprijin pentru proiectele vizând ziduri din piatră fără mortar au permis beneficiarilor fermieri să de -
clare și propria lor muncă realizată în cadrul acestor proiecte în scopul justificării unei părți din costurile lucrărilor. 
Restul lucrărilor urma să fie executat de contractanți externi, iar cheltuielile aferente trebuiau să fie justificate prin 
facturi. La alinierea sistematică a costurilor aferente investițiilor neproductive la costul maxim eligibil se adaugă 
faptul că nu exista nicio cerință de a organiza licitații pentru selectarea contractanților externi.
Unul dintre indiciile care sugerează că valoarea costului unitar eligibil maxim pentru proiectele vizând ziduri din 
piatră fără mortar a fost stabilită la un nivel ridicat este acela că, în cererea de propuneri din 2011, costul unitar 
maxim eligibil a fost cu 23 % mai mic decât în cererea de propuneri de proiecte din 2009. În ciuda acestei reduceri, 
cererea de sprijin pentru investiții neproductive depășea valoarea fondurilor disponibile.
Lipsa de proceduri competitive, combinată cu alinierea sistematică a costurilor la costurile unitare maxime eligibile 
stabilite la niveluri ridicate, implică un risc pentru raportul cost-eficacitate al sprijinului.Caseta 8 Caseta 9
29 Observații
Au existat probleme legate 
de caracterul rezonabil al 
costurilor pentru majoritatea 
investițiilor neproductive 
auditate de Curte
49 
Anexa II  prezintă informații detaliate 
cu privire la cele 28 de proiecte care au 
făcut obiectul unor vizite la fața locului, 
precum și evaluările individuale ale pro -
iectelor efectuate pentru a verifica dacă 
acestea cuprindeau componente pro -
ductive și dacă costurile acestora erau 
rezonabile. Anexa include, de asemenea, 
evaluarea generală a Curții cu privire la 
raportul cost-eficacitate al investițiilor 
respective.
50 
Astfel cum se menționează la punc -
tul 34, 71 % din proiectele auditate erau 
eficace în sensul că acestea au contribuit 
la realizarea obiectivelor legate de utili -
zarea durabilă a terenurilor agricole. Cu 
toate acestea, Curtea a identificat indicii 
cu privire la costuri nerezonabile în 75 % 
din aceste proiecte. Analiza combinată 
a eficacității și a caracterului rezonabil 
al costurilor arată că, per ansamblu, 
doar cinci dintre cele 28 de investiții 
neproductive auditate (și anume 18 %) 
au adus o contribuție eficace în raport 
cu costurile la realizarea obiectivelor de 
agromediu. Este posibil ca problemele 
legate de caracterul rezonabil al costuri -
lor investițiilor să nu se limiteze doar la 
eșantionul de proiecte, întrucât cazurile 
identificate sunt rezultatul unor defici -
ențe care afectează sistemele de control 
din statele membre și care sunt descrise 
la punctele 41-48.Deficiențele care 
afectează raportul 
cost-eficacitate al 
sprijinului acordat 
investițiilor neproductive 
în perioada 2007-2013 nu 
fuseseră încă corectate la 
începutul perioadei 
2014-2020
51 
Odată cu intrarea în vigoare a noului ca -
dru financiar multianual 2014-2020, sta -
tele membre sau regiunile care doresc să 
beneficieze de fonduri în cadrul FEADR 
trebuiau să prezinte Comisiei spre apro -
bare noile lor programe de dezvoltare 
rurală. Aceasta a reprezentat o ocazie 
unică pentru Comisie și pentru statele 
membre de a soluționa deficiențele din 
perioada anterioară în ceea ce privește 
programarea, gestionarea, monitorizarea 
și evaluarea sprijinului acordat investiții -
lor neproductive. Acest lucru este cu atât 
mai important cu cât statele membre au -
ditate vor menține sau vor extinde gama 
de investiții eligibile11 pentru sprijin.
52 
Curtea a evaluat măsura în care Comisia 
și statele membre vizitate identificaseră 
și corectaseră deficiențele evidențiate 
în cele două secțiuni anterioare ale pre -
zentului raport în vederea îmbunătățirii 
raportului cost-eficacitate al investiți -
ilor neproductive în noua perioadă de 
programare. Această evaluare s-a bazat 
pe informațiile conținute în cele patru 
programe de dezvoltare rurală audita -
te12, pe normele de punere în aplicare, pe 
orientările în materie și pe procedurile 
de gestiune și de control disponibile 
la momentul auditului. În plus, Curtea 
a analizat comunicările dintre Comisie și 
cele patru state membre vizate, în urma 
examinării de către Comisie a proiectelor 
de programe de dezvoltare rurală. În 
general, probele obținute de Curte arată 
că nu s-a întreprins încă nicio acțiune 
corectivă pentru cea mai mare parte 
a deficiențelor identificate de Curte (a se 
vedea punctele 60-71).11 În Regatul Unit (Anglia), ca și în 
Portugalia (continentală), 
sprijinul pentru investiții 
neproductive va fi în 
continuare integrat în 
măsura 10 – „Agromediu și 
climă”, care înlocuiește fosta 
măsură 214 – „Plăți de 
agromediu”. În cazul 
Danemarcei, sprijinul pentru 
investițiile neproductive este 
menținut în condiții similare ca 
în perioada de programare 
anterioară. În Italia (Apulia), 
sfera de aplicare a sprijinului 
este extinsă pentru a include 
organisme publice ca 
beneficiari potențiali, precum 
și noi tipuri de investiții 
neproductive, cum ar fi 
structuri de piatră destinate 
altor scopuri în afara 
locuințelor sau drumuri de 
transhumanță a animalelor 
(tratturi ).
12 Programul de dezvoltare 
rurală aprobat al Danemarcei, 
al Portugaliei (continentale) și 
al Regatului Unit (Anglia), iar 
pentru Italia (Apulia), cel mai 
recent proiect de program de 
dezvoltare rurală disponibil.
30 Observații
53 
Unul dintre motivele care explică nivelul 
limitat de îmbunătățire observat până în 
prezent este faptul că Comisia și statele 
membre nu au luat măsuri suficiente 
pentru a identifica posibilele deficien -
țe în timp util. În special, autoritățile 
naționale nu au analizat în mod suficient 
cauzele neregulilor constatate în cursul 
controalelor lor pentru a îmbunătăți 
gestionarea schemei.
54 
Controalele la fața locului efectuate 
de autoritățile naționale13 evidențiau 
o frecvență ridicată a neregulilor. În Por -
tugalia (continentală), 50 % din proiec -
tele examinate de autoritățile naționale 
erau afectate de nereguli sau utilizarea 
finală a investițiilor neproductive avea 
un caracter eminamente productiv (de 
exemplu, genera un profit). În Italia 
(Apulia), 27 % din investițiile neproducti -
ve care au fost examinate de autoritățile 
naționale erau afectate de nereguli, iar 
în Regatul Unit (Anglia) s-au constatat 
încălcări ale normelor privind sprijinul 
acordat pentru acest tip de investiții în 
aproximativ 10 % din cazuri. Curtea nu 
a obținut niciun fel de date cu privire 
la controalele efectuate de autoritățile 
daneze14.
55 
Cu toate acestea, cu excepția Danemar -
cei, autoritățile naționale nu au valorifi -
cat decât în mod limitat oportunitățile și 
învățămintele care rezultau din neregu -
lile identificate. Practic, ele au utilizat 
aceste nereguli pentru a reduce sumele 
care trebuiau plătite beneficiarilor afec -
tați, dar nu au analizat cauzele nere -
gulilor, astfel încât să poată identifica 
aspectele legate de gestionarea schemei 
care trebuiau îmbunătățite.56 
Comisia este responsabilă de superviza -
rea implementării corecte a schemelor 
de investiții neproductive în statele 
membre. În această privință, vizitele de 
audit sunt esențiale pentru identificarea 
deficiențelor care afectează execuția 
procedurilor de gestionare (de exemplu, 
selecția proiectelor, verificările privind 
caracterul rezonabil al costurilor, produ -
cerea unor date fiabile în scopul moni -
torizării etc.) și care nu pot fi detectate 
pe baza examinărilor documentare. 
Cu toate acestea, Curtea a constatat 
că auditurile Comisiei au avut loc prea 
târziu pentru a ajuta statele membre să 
identifice și să corecteze deficiențele 
constatate în perioada de implementa -
re 2007-2013. În plus, rezultatele acestor 
audituri nu erau disponibile pe parcur -
sul examinării și al aprobării de către 
Comisie a programelor de dezvoltare 
rurală pentru perioada 2014-2020 în 
niciunul dintre statele membre auditate, 
cu excepția Italiei (Apulia)15. Prin urmare, 
Comisia nu a putut utiliza rezultatele 
finale ale acestor audituri pentru a soli -
cita statelor membre să includă în noile 
programe de dezvoltare rurală acțiunile 
corective necesare înainte ca ele să fie 
aprobate. Odată ce un program de dez -
voltare rurală este aprobat de Comisie 
și fondurile UE sunt puse la dispoziția 
statului membru, este mai dificil pentru 
Comisie să se asigure că statele membre 
iau măsurile corective necesare în timp 
util16.
57 
În tabelul 2  se arată că, pentru trei 
dintre cele patru state membre audi -
tate, rezultatele auditurilor nu erau 
disponibile înainte de aprobarea noilor 
programe de dezvoltare rurală pentru 
perioada 2014-2020.13 Articolul 25 din Regulamentul 
(UE) nr. 65/2011 al Comisiei din 
27 ianuarie 2011 de stabilire 
a normelor de punere în 
aplicare a Regulamentului (CE) 
nr. 1698/2005 al Consiliului în 
ceea ce privește punerea în 
aplicare a procedurilor de 
control și a ecocondiționalității 
în cazul măsurilor de sprijin 
pentru dezvoltare rurală (JO 
L 25, 28.1.2011, p. 8).
14 Nu s-au pus la dispoziție date 
suplimentare privind tipurile 
de erori detectate și 
importanța financiară 
a neregulilor decât în Italia 
(Apulia), unde motivul cel mai 
frecvent al neregulilor îl 
constituia calculul numărului 
de metri cubi de zid refăcut.
15 În cazul Italiei, serviciile 
Comisiei nu au auditat 
implementarea investițiilor 
neproductive în Apulia. În 
schimb, auditul Comisiei 
a acoperit sprijinul acordat 
acestor tipuri de investiții în 
Sicilia. În iunie 2015, programul 
de dezvoltare rurală al regiunii 
Apulia nu era încă aprobat de 
către Comisie.
16 În mai 2015, rezultatele 
auditurilor Comisiei în ceea ce 
privește Regatul Unit (Anglia), 
Portugalia (continentală) și 
Italia (Sicilia) pentru perioada 
2007-2013 erau încă în curs de 
examinare de către Comisie în 
contextul procesului 
decizional care poate duce la 
aplicarea unor corecții 
financiare statelor membre în 
cauză.
31 Observații
58 
La rândul lor, monitorizarea și evaluarea 
ar trebui să permită Comisiei și state -
lor membre să identifice problemele 
existente, să desprindă învățăminte și 
să le aplice atunci când elaborează și 
examinează proiectele de programe de 
dezvoltare rurală. Cu toate acestea, astfel 
cum se menționează la punctele 25-31, 
monitorizarea nu a furnizat informații 
decât referitor la cheltuielile efectuate, 
la numărul de beneficiari și la valoarea 
totală a investițiilor. Evaluările la jumă -
tatea perioadei nu furnizau informații 
relevante cu privire la implementare 
și la performanță. Aceste elemente au 
complicat și mai mult procesul de identi -
ficare și de corectare în timp util a defici -
ențelor care afectează raportul cost-efi -
cacitate al sprijinului acordat investițiilor 
neproductive.
59 
Următoarele puncte prezintă analiza 
Curții cu privire la măsura în care Comisia 
și statele membre vizitate au corectat 
deficiențele semnalate în cele două sec -
țiuni anterioare ale prezentului raport.Nu s-a obținut întotdeauna 
o complementaritate la nivel 
operațional pentru a stimula 
crearea unor sinergii
60 
Curtea a constatat că două dintre cele 
patru state membre auditate (Dane -
marca și Italia – regiunea Apulia) nu au 
implementat sprijinul pentru investițiile 
neproductive în complementaritate 
cu alte scheme de sprijin (a se vedea 
punctul 20). Pentru perioada 2014-2020, 
Danemarca, la fel ca Regatul Unit și 
Portugalia, intenționează să implemen -
teze acest tip de investiții în sinergie cu 
alte măsuri de dezvoltare rurală și/sau 
cu alte scheme în domeniul mediului. 
Noul regulament privind FEADR prevede 
posibilitatea de a implementa proiecte 
integrate privind investițiile în active 
fizice, prin care beneficiarul depune 
o singură cerere de finanțare pentru 
a pune în aplicare acțiuni în cadrul 
a cel puțin două măsuri sau submăsuri 
diferite. Doar programul de dezvoltare 
rurală al Danemarcei face referire în mod 
explicit la posibilitatea de a primi sprijin 
pentru proiecte integrate care combi -
nă trei tipuri de investiții neproductive 
(crearea de zone umede, agricultură 
extensivă în zonele de câmpie și restabi -
lirea condițiilor naturale privind nivelul 
apei din siturile Natura 2000) prin noua 
măsură 10 – „Agromediu și climă”. Cea 
mai recentă versiune a proiectului de 
program de dezvoltare rurală din Italia 
(Apulia) nu prevede implementarea 
investițiilor neproductive în sinergie cu 
alte măsuri din cadrul FEADR sau cu alte 
scheme în domeniul mediului.Tabelul 2Data efectuării auditurilor Comisiei cu privire la investițiile neproductive în raport cu 
data aprobării programelor de dezvoltare rurală 2014-2020
Stat membruData auditului realizat de 
ComisieStadiul audituluiData aprobării programului 
de dezvoltare rurală pentru 
perioada 2014-2020
Portugalia (continentală) februarie 2014 În desfășurare decembrie  2014
Regatul Unit (Anglia) iunie  2014 În desfășurare februarie 2015
Danemarca octombrie  2014 În desfășurare decembrie  2014
32 Observații
61 
Curtea ia notă de faptul că, în Portugalia 
(continentală), sprijinul pentru întreți -
nerea zidurilor din piatră fără mortar 
prevăzut în noua măsură 10 – „Agrome -
diu și climă” este, în esență, același cu 
cel prevăzut în perioada de programare 
anterioară pentru măsura 214 – „Plăți 
de agromediu”. Curtea nu a identificat 
nicio dovadă care să ateste că autori -
tățile naționale au abordat problema 
suprapunerii sprijinului acordat pentru 
întreținere cu cel acordat pentru reface -
rea zidurilor din piatră fără mortar (a se 
vedea punctul 22).
Lipsa unor indicatori 
adecvați și a unor 
date adecvate privind 
performanța dincolo de 
resurse și de realizări
62 
Curtea a constatat o lipsă de indicatori 
de monitorizare care să permită măsura -
rea rezultatelor obținute grație spriji -
nului acordat investițiilor neproductive 
în perioada de programare 2007-2013. 
Acest lucru a limitat informațiile refe -
ritoare la performanță la numărul de 
exploatații sprijinite și la sumele cheltu -
ite, deoarece indicatorii de rezultat erau 
inadecvați pentru o măsură de investiții 
(a se vedea punctele 26-29). Mai mult, 
Curtea a constatat că niciunul dintre sta -
tele membre vizitate nu completase se -
tul de indicatori comuni cu indicatori de 
rezultat specifici investițiilor lor nepro -
ductive. Comisia a examinat cadrul de 
performanță propus de statele membre 
auditate în proiectele lor de programe 
de dezvoltare rurală. Această examinare 
a acoperit respectarea de către statele 
membre a cerințelor privind sistemul de 
monitorizare și evaluare pentru peri -
oada 2014-202017. În mod particular, s-a 
examinat dacă programele de dezvoltare 
rurală includeau indicatorii de context, 
de rezultat și de realizare comuni și dacă 
prezentau ținte și obiective de etapă 
fezabile în raport cu creditele bugetare 
propuse.63 
Cu toate acestea, noul set de indicatori 
comuni include indicatori de rezultat 
doar la nivelul domeniilor prioritare de 
intervenție, la care pot contribui mai 
multe măsuri. Aceasta înseamnă că, la 
fel ca în perioada precedentă, nu există 
indicatori comuni care să măsoare re -
zultatele obținute de fiecare măsură sau 
submăsură. Având în vedere că creditele 
bugetare sunt alocate la nivel de măsuri/
submăsuri, Curtea consideră că măsura -
rea performanței fiecărei măsuri/submă -
suri este importantă pentru a se detecta 
cauzele problemelor și pentru a direc -
ționa în mod eficace acțiunile corective. 
Acest lucru va fi dificil de realizat dacă 
rezultatele nu sunt evaluate decât la 
nivelul domeniilor prioritare de inter -
venție. De exemplu, dacă țintele pentru 
un anumit domeniu prioritar nu sunt 
atinse, va fi dificil să se identifice care 
măsuri/submăsuri sunt rămase în urmă 
sau care sunt cele care contribuie cel mai 
mult la atingerea obiectivelor definite. În 
caseta 10  se prezintă cadrul de monitori -
zare aplicabil submăsurii 4.4 – „Investiții 
neproductive”. Din acesta reiese că, pen -
tru investițiile neproductive, nu se vor 
genera niciun fel de informații cu privire 
la performanța rezultatelor.
64 
Noile programe de dezvoltare rurală 
pentru 2014-2020 pregătite de state -
le membre auditate nu prevăd niciun 
indicator suplimentar în ceea ce privește 
sprijinul pentru investițiile neproductive.17 Sistemul comun de 
monitorizare și evaluare este 
menționat la articolul 67 din 
Regulamentul (UE) 
nr. 1305/2013 al Parlamentului 
European și al Consiliului din 
17 decembrie 2013 privind 
sprijinul pentru dezvoltare 
rurală acordat din Fondul 
european agricol pentru 
dezvoltare rurală (FEADR) și de 
abrogare a Regulamentului 
(CE) nr. 1698/2005 al 
Consiliului (JO L 347, 
20.12.2013, p. 487) și este 
descris în mod mai aprofundat 
în Regulamentul de punere în 
aplicare (UE) nr. 808/2014 al 
Comisiei.
33 Observații
Cadrul de monitorizare aplicabil măsurii 4.4 – „Investiții neproductive”
Investițiile neproductive pot contribui la cel puțin trei domenii de intervenție legate de prioritatea de dezvoltare 
rurală privind refacerea, conservarea și consolidarea ecosistemelor:
 οalineatul 4 litera (a): refacerea, conservarea și dezvoltarea biodiversității, inclusiv în zonele Natura 2000 și în zo -
nele care se confruntă cu constrângeri naturale sau cu alte constrângeri specifice, a activităților agricole de mare 
valoare naturală, precum și a stării peisajelor europene;
 οalineatul 4 litera (b): ameliorarea gestionării apelor, inclusiv gestionarea îngrășămintelor și a pesticidelor;
 οalineatul 4 litera (c): prevenirea eroziunii solului și ameliorarea gestionării solului.
Pe lângă investițiile neproductive, la aceste domenii prioritare mai pot contribui și următoarele măsuri: măsura 1 – 
„Transfer de cunoștințe și acțiuni de informare”, măsura 2 – „Servicii de consiliere”, măsura 10 – „Agromediu și 
climă”, măsura 11 – „Agricultura ecologică”, măsura 12 – „Plăți Natura 2000 și plăți legate de Directiva-cadru privind 
apa” și măsura 13 – „Plăți pentru zone care se confruntă cu constrângeri naturale și cu alte constrângeri specifice”.
Cu toate acestea, indicatorii de rezultat comuni se aplică numai la nivelul domeniilor prioritare:
 οIndicatorii de rezultat pentru domeniul de intervenție de la alineatul 4 litera (a), domeniul de intervenție 4A: 
R6 – procentajul pădurilor și al altor suprafețe împădurite care fac obiectul unor contracte de gestionare pentru 
sprijinirea biodiversității și R7 – procentajul terenurilor agricole care fac obiectul contractelor de gestionare 
pentru sprijinirea biodiversității și/sau a peisajelor.
 οIndicatorii de rezultat pentru domeniul de intervenție de la alineatul 4 litera (b), domeniul de intervenție 4B: 
R8 – procentajul terenurilor agricole care fac obiectul contractelor de gestionare pentru îmbunătățirea gestionă -
rii apei și R9 – procentajul terenurilor forestiere care fac obiectul contractelor de gestionare pentru îmbunătăți -
rea gestionării apei.
 οIndicatorii de rezultat pentru domeniul de intervenție de la alineatul 4 litera (c), domeniul de intervenție 4C: 
R10 – procentajul terenurilor agricole care fac obiectul contractelor de gestionare pentru îmbunătățirea gestio -
nării solului și/sau pentru prevenirea eroziunii solului și R11 – procentajul terenurilor forestiere care fac obiectul 
contractelor de gestionare pentru îmbunătățirea gestionării solului și/sau pentru prevenirea eroziunii solului.
Indicatorii comuni specifici investițiilor neproductive sunt indicatori de realizare care măsoară numărul de proiecte 
sprijinite, dat fiind că indicatorii privind cheltuielile totale și cheltuielile publice totale sunt aplicați la nivel de măsu -
ră (inclusiv la nivelul submăsurilor 4.1-4.4).
Informațiile privind performanța investițiilor neproductive vor fi, prin urmare, foarte limitate.Caseta 10
34 Observații
Deficiențe la nivelul 
procedurilor de selecție
65 
Curtea a identificat o serie de deficiențe 
care afectează transparența procesu -
lui de selecție a cererilor de finanțare 
a proiectelor de investiții neproductive, 
precum și procesul de verificare a res -
pectării de către solicitanți a principale -
lor criterii de selecție (a se vedea punc -
tul 24). Comisia are posibilități reduse 
de a corecta aceste probleme în cursul 
procesului de aprobare a programelor 
de dezvoltare rurală, deoarece procedu -
rile de selecție detaliate sunt definite în 
normele naționale care reglementează 
punerea în aplicare a schemei, în gene -
ral, odată ce programele de dezvoltare 
rurală sunt aprobate. Cu toate acestea, 
Comisia a solicitat statelor membre să 
includă în programele lor de dezvoltare 
rurală angajamentul de a utiliza criterii 
de selecție relevante și de a aplica pra -
guri minime pentru selecția propunerilor 
de proiecte. Curtea a recomandat aceste 
practici în mai multe rânduri într-o serie 
de rapoarte speciale anterioare. În orice 
caz, Comisia poate superviza, prin inter -
mediul auditurilor sale, implementarea 
corectă de către statele membre a proce -
durilor de selecție.
66 
În ceea ce privește statele membre audi -
tate, numai Regatul Unit (Anglia) a făcut 
referire în mod explicit în programul 
său de dezvoltare rurală la principiile 
care reglementează selecția proiectelor. 
Informațiile furnizate sugerează că este 
probabil ca problemele la care se face 
referire în caseta 3  să fie soluționate, 
de exemplu prin definirea clară a crite -
riilor de includere și de excludere, prin 
separarea sarcinilor și prin utilizarea 
unui sistem de notare care va presupune 
un prag minim peste care cererile vor fi 
ierarhizate în funcție de priorități. Cele -
lalte state membre auditate fac trimitere 
la criterii de selecție care vor fi definite 
într-o etapă ulterioară. Totuși, aceste 
criterii nu erau încă elaborate la momen -
tul auditului.Ratele de sprijin nu au 
fost ajustate în funcție de 
caracteristicile lucrative ale 
investițiilor
67 
Curtea a constatat, în toate statele 
membre vizitate, investiții neproductive 
ale căror caracteristici lucrative nu au 
fost luate în considerare pentru a re -
duce nivelul ridicat al ratelor de sprijin 
acordate (a se vedea punctele 35-41). 
Noul regulament privind FEADR prevede 
o rată maximă a ajutorului de 100 % pen -
tru investițiile neproductive. Cu ocazia 
examinării proiectelor de programe de 
dezvoltare rurală, Comisia a verificat 
dacă ratele de sprijin propuse de statele 
membre erau conforme cu ratele de 
sprijin maxime stabilite în regulament. 
Cu toate acestea, Curtea nu a identificat 
nicio probă care să indice că Comisia 
a solicitat statelor membre să reducă 
ratele de sprijin acordat pentru aceste 
investiții pe baza elementelor lucrative 
din cadrul proiectelor.
68 
În noile programe de dezvoltare rurală 
ale statelor membre auditate, cu excep -
ția Danemarcei, se observă o mai mare 
varietate a ratelor de sprijin pentru in -
vestițiile neproductive, ceea ce sporește 
posibilitățile de care dispun autoritățile 
naționale pentru a adapta ajutorul în 
funcție de caracteristicile lucrative ale 
investițiilor. Per ansamblu, aceasta este 
o îmbunătățire limitată, deoarece numai 
Regatul Unit (Anglia) va aplica bunele 
practici de definire a unei rate specifice 
de sprijin pentru fiecare tip de investiție 
neproductivă pe baza caracteristicilor 
sale lucrative. Regatul Unit (Anglia) 
dispune de o listă exhaustivă de opțiuni 
de lucrări de investiții care indică rata 
de sprijin aferentă, ce variază între 10 % 
și 100 % în funcție de caracteristicile 
nelucrative ale opțiunii în cauză. Cu 
toate acestea, trebuie remarcat faptul că 
Curtea a constatat o serie de probleme 
în ceea ce privește aplicarea corectă 
a procedurii respective de ajustare în 
perioada 2007-2013.
35 Observații
Costuri nerezonabile sau 
insuficient justificate
69 
Dincolo de afirmațiile generale ce 
exprimă intențiile statelor membre de 
a utiliza costuri de referință și de a com -
para diferite oferte, Curtea a identificat 
exemple de îmbunătățiri concrete în 
cadrul procedurilor de verificare a ca -
racterului rezonabil al costurilor în două 
state membre (Regatul Unit – Anglia și 
Portugalia – partea continentală).
70 
În cazul Regatului Unit (Anglia), benefi -
ciarii vor trebui să specifice în mod clar 
activitatea care urmează să fie achizițio -
nată și să prezinte o invitație de partici -
pare la procedura de ofertare, cel puțin 
trei oferte scrise, o evaluare a tuturor 
ofertelor și o justificare pentru selecta -
rea furnizorului preferat, făcând trimitere 
la criterii prestabilite și consemnate 
privind raportul cost-eficacitate. În cazul 
Portugaliei (continentale), costurile de 
referință vor fi validate utilizând valori 
de referință profesionale independente. 
Danemarca a menționat, de asemenea, 
intenția sa de a utiliza costuri de referin -
ță pentru diferitele faze ale proiectelor 
de creare de zone umede. Cu toate aces -
tea, având în vedere că aceste costuri nu 
fuseseră definite la momentul auditului, 
Curtea nu a putut evalua caracterul 
adecvat al valorilor de referință pe baza 
cărora vor fi definite respectivele costuri 
de referință.Alte aspecte privind 
eligibilitatea
71 
Curtea a constatat că în Danemarca sunt 
planificate studii de fezabilitate (a se 
vedea caseta 3 ) pentru investiții nepro -
ductive eligibile pentru toate tipurile 
de intervenție la nivel național. Noul 
regulament privind FEADR prevede în 
mod explicit că studiile de fezabilitate 
sunt cheltuieli eligibile chiar și în cazul în 
care, în funcție de rezultatele acestora, 
nu se efectuează cheltuieli de investiții18. 
Cu toate acestea, Curtea consideră că 
acordarea automată de sprijin pentru 
studii de fezabilitate privind investițiile 
neproductive subminează principiul 
economicității, în special având în vede -
re experiența din perioada precedentă, 
când un număr considerabil de studii de 
fezabilitate cu rezultate pozitive nu au 
condus la nicio investiție. În plus, Curtea 
consideră că utilizarea pe scară largă 
a studiilor de fezabilitate poate antrena 
riscul ca alte costuri generale, cum ar fi 
onorariile consultanților sau serviciile de 
consiliere profesională, să fie etichetate 
drept studii de fezabilitate, evitându-se 
astfel cerința de eligibilitate conform 
căreia astfel de cheltuieli generale tre -
buie să fie legate de costuri efective de 
investiții.18 Articolul 45 din Regulamentul 
(UE) nr. 1305/2013 al 
Parlamentului European și al 
Consiliului.
36
 Concluzii și recomandări
72 
În cadrul politicii UE de dezvoltare rurală, 
statele membre pot utiliza fonduri de 
la bugetul UE pentru a acorda subvenții 
pentru acoperirea costurilor investițiilor 
neproductive. Acestea sunt investiții care 
nu ar trebui să genereze un beneficiu 
economic semnificativ pentru între -
prinzătorii în cauză, ci să contribuie la 
utilizarea durabilă a terenurilor agricole. 
În mod special, investițiile neproducti -
ve joacă un rol complementar în ceea 
ce privește sprijinirea îndeplinirii unor 
obiective de agromediu sau a unor 
angajamente de agromediu, care pot fi 
asumate în cadrul altor scheme de sprijin 
în domeniul mediului, sau în ceea ce 
privește creșterea valorii ecologice a zo -
nelor protejate. Din cauza caracterului 
neproductiv al acestor investiții, statele 
membre aplică rate de sprijin public care 
sunt mai mari decât cele acordate inves -
tițiilor productive și care ating, adesea, 
nivelul de 100 % din costurile totale ale 
investiției.
73 
Auditul a urmărit să răspundă la urmă -
toarea întrebare: „Au adus investițiile 
neproductive o contribuție eficace în 
raport cu costurile la utilizarea durabilă 
a terenurilor agricole?”. Curtea conclu -
zionează că, per ansamblu, sprijinul acor -
dat investițiilor neproductive a contri -
buit la realizarea obiectivelor legate de 
utilizarea durabilă a terenurilor agricole, 
dar într-un mod care nu a fost eficace în 
raport cu costurile suportate.
74 
Curtea a constatat că statele membre au 
direcționat sprijinul pentru investițiile 
neproductive către tipurile de investiții 
care aveau potențialul de a răspunde în 
mod eficace la nevoile lor de agromediu. 
Această constatare a fost coroborată de 
eșantionul de proiecte vizitate de către 
Curte, din care 71 % au abordat nevoile 
și obiectivele de agromediu identifi -
cate de statele membre, în special în 
ceea ce privește protejarea peisajului și 
a biodiversității. Cu toate acestea, rolul complementar al investițiilor neproduc -
tive în facilitarea atingerii obiectivelor 
specifice altor scheme de agromediu 
nu a fost întotdeauna îndeplinit. Ade -
sea, investițiile neproductive nu au fost 
implementate în sinergie cu alte scheme 
și ajutorul a fost acordat unor beneficiari 
care nu își asumaseră niciun angajament 
de agromediu suplimentar sau care nu 
beneficiaseră de sprijin în cadrul altor 
programe în domeniul mediului. În opi -
nia Curții, acest lucru a redus impactul 
potențial asupra mediului al investițiilor 
neproductive (punctele 19-23 și 32-34).
Recomandarea 1  
Complementaritatea 
și sinergiile cu 
alte scheme de sprijin
(a) Pentru a încuraja un efect de si -
nergie mai puternic în îndeplinirea 
obiectivelor de agromediu, rolul 
complementar al investițiilor nepro -
ductive ar trebui maximizat. Astfel, 
Comisia ar trebui să încurajeze state -
le membre să implementeze investi -
țiile neproductive într-o sinergie mai 
mare cu alte măsuri de dezvoltare 
rurală și/sau alte scheme de sprijin 
în domeniul mediului. Mai concret, 
Comisia ar trebui să monitorizeze 
punerea în aplicare de către statele 
membre relevante a investițiilor ne -
productive prin intermediul rapoar -
telor lor anuale de implementare, 
începând din 2017, rapoarte care 
ar trebui să includă, de asemenea, 
numărul și proporția proiectelor de 
investiții neproductive care au fost 
puse în aplicare în sinergie cu alte 
măsuri de dezvoltare rurală sau cu 
alte scheme de sprijin în domeniul 
mediului, inclusiv proiecte integrate.
(b) Statele membre ar trebui să includă 
în planurile lor de evaluare o ana -
liză a măsurii în care investițiile 
neproductive sunt implementate în 
sinergie cu alte măsuri de dezvoltare 
rurală sau cu alte scheme de sprijin 
în domeniul mediului.
37 Concluzii și recomandări
75 
Eficacitatea globală a sprijinului a fost 
subminată de deficiențele din cadrul 
procedurilor de selecție ale statelor 
membre. Din cauza acestor deficiențe, 
statele membre au sprijinit investiții care 
nu erau eligibile pentru finanțare din 
partea UE și, ca atare, nu contribuiau la 
atingerea obiectivelor schemei de sprijin 
sau au selectat cereri de finanțare de 
proiecte fără să verifice în mod cores -
punzător dacă acestea respectau criterii 
esențiale de selecție. În plus, unele state 
membre au utilizat proceduri de selec -
ție care nu erau pe deplin transparente 
(punctul 24).
Recomandarea 2  
Selectarea cererilor de 
finanțare a proiectelor de 
investiții neproductive
(a) Statele membre ar trebui să se 
asigure că procedurile de selecție 
sunt transparente și că sunt puse 
efectiv în aplicare. În special, statele 
membre ar trebui să facă publi -
ce toate criteriile utilizate pentru 
selectarea și stabilirea priorităților în 
ceea ce privește investițiile nepro -
ductive și să verifice în mod eficace 
respectarea acestor criterii. În plus, 
statele membre ar trebui să asigure 
o separare adecvată a sarcinilor între 
organizațiile și persoanele implicate 
în transmiterea și selecția cererilor.
(b) Pentru noua perioadă de progra -
mare, Comisia ar trebui să furnizeze 
statelor membre orientări în ceea 
ce privește criteriile de selecție, 
a căror transparență trebuie avută în 
vedere în mod corespunzător, și să 
verifice dacă statele membre aplică 
proceduri adecvate pentru selecția 
proiectelor.76 
În urma auditului, s-a constatat că 
nici Comisia și nici statele membre nu 
dețineau informații relevante cu privi -
re la rezultatele directe ale sprijinului 
pentru investițiile neproductive. Lipseau 
informații de bază cu privire la perfor -
manță (cum ar fi creșterea numărului de 
structuri tradiționale sau de elemente de 
peisaj refăcute) sau cu privire la măsura 
în care aceste investiții au contribuit la 
protejarea biodiversității. Există mai mul -
te explicații pentru această situație. În 
primul rând, statele membre nu au defi -
nit, în cursul fazei de programare, indica -
tori de referință pe baza cărora să poată 
realiza o alocare judicioasă a resurselor 
și, ulterior, o comparație între progresele 
înregistrate. În al doilea rând, indicatorii 
de monitorizare comuni utilizați pentru 
a agrega datele privind performanța la 
nivelul statelor membre și la nivelul UE 
măsoară doar datele privind resursele 
utilizate și datele privind realizările ob -
ținute, precum suma cheltuită, numărul 
de exploatații care beneficiază de sprijin 
și volumul total al investițiilor.
77 
Lipsa unor indicatori de rezultat spe -
cifici a determinat unele state mem -
bre să grupeze evaluarea investițiilor 
neproductive cu cea a altor scheme de 
sprijin în domeniul mediului, conform 
unei ipoteze optimiste conform căreia 
performanța celei de a doua scheme 
într-o anumită direcție ar însemna că 
performanța investițiilor neproductive 
trebuie să fi fost aceeași, în pofida lipsei 
de date obiective referitoare la efectele 
sprijinului acordat acestui tip de investiții 
(a se vedea punctele 25-31).
38 Concluzii și recomandări
Recomandarea 3  
Monitorizarea și evaluarea
(a) Comisia ar trebui să se asigure că 
contribuția investițiilor neproductive 
la îndeplinirea obiectivelor de agro -
mediu ale UE este monitorizată sau, 
cel puțin, evaluată în mod specific 
în cursul evaluărilor din perioada de 
programare 2014-2020. În acest scop, 
Comisia ar trebui să recomande 
acelor state membre în care sprijinul 
pentru acest tip de investiții este 
semnificativ să definească indicatori 
de rezultat specifici pentru investiții -
le finanțate cel mai frecvent.
(b) Statele membre ar trebui să raporte -
ze cu privire la acești indicatori în ra -
poartele lor anuale de implementare 
începând cu luna iunie 2016. Acestea 
ar trebui să includă în planurile lor 
de evaluare o analiză a rezultatelor 
investițiilor neproductive.
78 
Deși majoritatea proiectelor care au fost 
vizitate de Curte au adus o contribuție 
pozitivă la nevoile și obiectivele de agro -
mediu identificate de statele membre, 
pentru ca această contribuție să fie con -
siderată eficace din punctul de vedere 
al costurilor, este esențial ca acestea din 
urmă să fie rezonabile și justificate. Acest 
lucru este și mai important acolo unde 
ratele de sprijin din fonduri publice sunt 
ridicate (de până la 100 %), cazuri în care 
beneficiarii pot fi mai puțin înclinați să 
își limiteze costurile. Cu toate acestea, 
Curtea a identificat indicii clare privind 
caracterul nerezonabil al costurilor în 
75 % din aceste proiecte. Prin urmare, 
doar cinci din cele 28 de proiecte audi -
tate (18 %) s-au dovedit a avea un bun 
raport cost-eficacitate.79 
Deficiențele constatate cu privire la 
caracterul rezonabil al costurilor investi -
țiilor neproductive nu se limitează numai 
la eșantionul de proiecte, întrucât cazu -
rile concrete identificate sunt rezultatul 
unor deficiențe constatate la nivelul sis -
temelor de gestiune și de control ale sta -
telor membre. În special, statele membre 
fie au rambursat costuri de investiții pe 
baza unor costuri unitare care erau mult 
mai mari decât costurile reale de pe pia -
ță, fie nu au verificat în mod corespunză -
tor realitatea cheltuielilor declarate. Au 
existat, de asemenea, cazuri în care s-a 
acceptat cea mai scumpă ofertă pentru 
realizarea investiției fără să se solicite 
o justificare din partea beneficiarilor sau 
fără să se compare costurile propuse cu 
costurile de referință.
80 
În plus, auditul a relevat mai multe cazuri 
în toate statele membre auditate în care 
investițiile neproductive cu caracte -
ristici lucrative evidente au beneficiat 
de ratele maxime de sprijin prevăzute 
pentru acest tip de investiții, ceea ce 
a însemnat că, în cele mai multe cazuri, 
acestea au fost finanțate în totalitate cu 
bani publici. În opinia Curții, faptul că 
statele membre nu au redus aceste rate 
de sprijin ridicate pentru a ține seama 
de aspectele lucrative a condus la plăți 
în exces în raport cu costurile aferente 
investițiilor. Într-adevăr, odată deduse 
beneficiile pe care investițiile le aduc 
beneficiarilor, aceste costuri ar putea fi 
în realitate mai mici decât ajutorul primit 
(a se vedea punctele 35-50).
39 Concluzii și recomandări
Recomandarea 4  
Intensitatea ratelor 
de sprijin și caracterul 
rezonabil al costurilor
(a) Statele membre ar trebui să defi -
nească, cât mai curând posibil, crite -
rii corespunzătoare pentru a stabili 
caracteristicile lucrative ale investiții -
lor neproductive care beneficiază de 
cele mai mari rate de sprijin. Aceste 
criterii ar trebui să ia în considerare, 
de exemplu, beneficiile economi -
ce, beneficiile agronomice, nivelul 
asistenței financiare necesare pentru 
a încuraja investițiile neproductive și 
rata de sprijin de bază care este apli -
cată investițiilor productive în ace -
eași zonă geografică. Pe baza acestei 
evaluări, statele membre ar trebui să 
ajusteze intensitatea sprijinului.
(b) Comisia ar trebui să furnizeze, în 
egală măsură, orientări suplimentare 
pentru stabilirea acestor criterii și să 
promoveze implementarea lor prin 
comitetul de monitorizare.
(c) Statele membre ar trebui să pună în 
aplicare, fără întârziere, proceduri 
prin care să se asigure că costurile 
investițiilor neproductive sprijinite 
nu depășesc costurile unor tipuri 
similare de bunuri, de servicii sau de 
lucrări oferite pe piață. Mai concret, 
statele membre ar trebui să defi -
nească criterii adecvate și/sau cos -
turi de referință corespunzătoare în 
funcție de care costurile investițiilor 
neproductive să fie verificate în mod 
sistematic în cadrul controalelor lor 
administrative. Aceste controale tre -
buie să includă verificarea probelor 
justificative care atestă că costurile 
declarate au fost efectiv suportate 
de către beneficiari.(d) Comisia ar trebui să se sprijine pe 
informațiile furnizate de statele 
membre în ceea ce privește caracte -
rul controlabil și verificabil al măsu -
rilor atunci când aprobă programele 
de dezvoltare rurală pentru perioa -
da 2014-2020, pentru a se asigura că 
statele membre definesc și aplică 
proceduri adecvate privind caracte -
rul rezonabil al costurilor.
(e) În contextul planificării multianuale 
a auditurilor sale, Comisia ar trebui 
să verifice aplicarea efectivă de către 
statele membre a controalelor pre -
văzute pentru a se asigura caracterul 
rezonabil al costurilor.
81 
Sprijinul acordat din FEADR pentru 
investițiile neproductive va fi continuat 
și în perioada de programare 2014-2020, 
însă Comisia și statele membre nu au co -
rectat deocamdată decât puține dintre 
deficiențele identificate de Curte. Moti -
vul principal este acela că statele mem -
bre și Comisia nu au depus suficiente 
eforturi pentru a identifica deficiențele 
în timp util, astfel încât acțiunile corec -
tive necesare să poată fi luate înainte de 
începerea noii perioade. Pe de o parte, 
statele membre nu au analizat cauzele 
neregulilor detectate în urma propriilor 
lor controale pentru a putea îmbunătăți 
gestionarea schemei de sprijin. Pe de 
altă parte, auditurile Comisiei au avut 
loc prea târziu pentru a mai putea veni 
în sprijinul statelor membre în vederea 
identificării și corectării deficiențelor 
de gestiune din cursul perioadei de 
implementare 2007-2013 (a se vedea 
punctele 51-71).
40 Concluzii și recomandări
Recomandarea 5  
Identificarea deficiențelor 
de gestiune
(a) Statele membre ar trebui să stabi -
lească, înainte de efectuarea prime -
lor controale la fața locului pentru 
perioada 2014-2020, o metodă de 
consolidare și de analiză în timp util 
a informațiilor privind cauzele erori -
lor constatate pe parcursul acestor 
controale. Rezultatele acestei analize 
ar trebui să declanșeze, dacă este 
cazul, îmbunătățiri la nivelul siste -
melor de gestiune și de control ale 
schemei de sprijin pentru investiți -
ile neproductive. Statele membre 
ar trebui să raporteze cu privire la 
aceste îmbunătățiri în rapoartele lor 
anuale de implementare, începând 
cu iunie 2016.(b) Atunci când planifică auditurile 
viitoare, Comisia ar trebui să țină 
seama în mod corespunzător de 
amploarea deficiențelor identificate 
de Curte în acest domeniu de chel -
tuieli, chiar dacă importanța sa din 
punct de vedere financiar este una 
restrânsă.
Prezentul raport a fost doptat de Camera I, condusă de domnul Augustyn KUBIK, 
membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 11 noiembrie 2015.
 Pentru Curtea de Conturi
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Președinte

41
 Anexe
Principalele caracteristici ale sprijinului acordat în cadrul FEADR pentru măsura 
privind investițiile neproductive în agricultură
Perioada de programare 2007-2013 Perioada de programare  2014-2020
Titlu/  
acțiuniMăsura  216  – Sprijin pentru investițiile neproductive
Investiții care nu generează o creștere semnificativă a valorii sau 
a rentabilității exploatației agricole.Măsura 4.4 – Sprijinul pentru investițiile neproductive legate de 
realizarea obiectivelor în materie de agromediu și climă
Investiții care nu generează o creștere semnificativă a valorii sau 
a rentabilității exploatației agricole.
ArgumentTrebuie să se acorde sprijin pentru investițiile neproductive 
atunci când acestea sunt necesare:
–  pentru îndeplinirea angajamentelor asumate în cadrul unor 
scheme de agromediu;
– pentru îndeplinirea altor obiective de agromediu;
–  pentru creșterea în cadrul exploatației a valorii de utilitate 
publică a unui sit Natura 2000 sau a altor zone de o valoare 
naturală ridicată.Trebuie să se acorde sprijin pentru investițiile neproductive 
atunci când este necesară îndeplinirea unor obiective de agro -
mediu și climă, printre care se numără:
– starea de conservare a biodiversității speciilor și a habitatelor;
–  creșterea valorii de utilitate publică a unui sit Natura 2000 
sau a altor sisteme agricole de o valoare naturală ridicată în 
statele membre.
Beneficiari Fermieri și/sau administratori de terenuri Fermieri și/sau administratori de terenuri
Tipuri de operațiuni:– schimbarea destinației terenurilor;
– refacerea zonelor umede;
– conversia terenurilor agricole în mlaștini;
– construcția/gestionarea biotopurilor/habitatelor;
– gestionarea culturilor perene de mare valoare.–  lucrări de investiții în cadrul unui angajament de agromediu 
și climă;
–  garduri și alte lucrări necesare pentru a facilita gestionarea 
conservării;
–  refacerea zonelor umede și a ținuturilor cu mlaștini de turbă și 
iarbă-neagră;
– refacerea peisajelor și a  elementelor caracteristice acestora;
– ziduri din piatră fără mortar.Anexa I
42 Anexe
Stat 
membruDescriereSuma aprobată în 
cadrul FEADR
(în euro )Complementaritate1
Investiții 
nepro -
ductive2Rata 
sprijinului
(%)Obiectivul de mediu3
Eligibili -
tate4Caracter 
rezonabil al 
costurilor5Un bun 
raport 
global cost-  
eficacitate6Sinergie Generală Propus Atins
DK7Plantații 107 786 Da Parțial 60Îmbunătățirea peisaje -
lor și a biotopurilorDa Da Nu Nu
DK Pășunat 29 132 Da Parțial 75Îmbunătățirea peisaje -
lor și a biotopurilorDa Parțial Nu Nu
DK Zonă umedă 2 089 870 Da Da 100Îmbunătățirea/proteja -
rea mediului acvaticNu Parțial Nu Nu
DKStudiu prelimi -
nar - zonă umedă48 523 Da Nu 100Îmbunătățirea/proteja -
rea mediului acvaticNu Nu Nu Nu
DK Garduri vii 6 926 Da Parțial 60Îmbunătățirea peisaje -
lor și a biotopurilorDa Da Nu Nu
DK Pășunat 43 529 Da Parțial 75Îmbunătățirea peisaje -
lor și a biotopurilorDa Da Nu Nu
ITZiduri din piatră 
fără mortar251 245 Da Parțial 100 Peisaj Nu Nu Nu Nu
ITZiduri din piatră 
fără mortar975 328 Da Parțial 100 Peisaj Da Da Nu Nu
ITZiduri din piatră 
fără mortar208 760 Da Parțial 100 Peisaj Da Da Nu Nu
ITZiduri din piatră 
fără mortar200 397 Da Parțial 100 Peisaj Da Parțial Nu Nu
IT Zone umede 35 759 Da Nu 100Biodiversitatea, 
peisajeleNu Nu Nu Nu
IT Zone umede 492 196 Da Da 100Biodiversitatea, 
peisajeleNu Nu Da Nu
UK8Pod suspendat 407 4089Da Da 99 Peisaj Da Parțial Nu Nu
UKElemente de 
acces în zone 
umede264 576 Da Da 99Accesul public și 
conservarea faunei 
sălbaticeDa Da Da Da
UKHabitat de tip 
Culm grassland294 845 Da Parțial 95Biodiversitatea, conser -
varea faunei sălbaticeNu Nu Nu Nu
UKZid de piatră, 
plantarea de 
copaci166 883 Da Parțial 65Biodiversitatea, 
peisajeleDa Da Da Da
UKTurbării ridicate 
de câmpie1 027 307 Da Da 100Biodiversitatea, conser -
varea faunei sălbaticeDa Parțial Nu Nu
UK Turbării 1 710 408 Da Parțial 100Protejarea biodiversită -
ții și a resurselorDa Da Nu NuAnexa IIListă sintetică a investițiilor neproductive vizitate la fața locului
43 AnexeStat 
membruDescriereSuma aprobată în 
cadrul FEADR
(în euro )Complementaritate1
Investiții 
nepro -
ductive2Rata 
sprijinului
(%)Obiectivul de mediu3
Eligibili -
tate4Caracter 
rezonabil al 
costurilor5Un bun 
raport 
global cost-  
eficacitate6Sinergie Generală Propus Atins
UK Turbării 1 153 002 Da Da 100Protejarea biodiversită -
ții și a  resurselorDa Da Da Da
UK Zid de piatră 159 183 Da Parțial 68 Peisaj Da Da Da Da
UK Turbării 622 402 Da Parțial 89Protejarea biodiversită -
ții și a  resurselorDa Da Da Da
UK Clădiri istorice 284 775 Da Nu 93 Peisaj Nu Nu Nu Nu
PTStructuri 
tradiționale21 721 Da Nu 100 Peisaj Nu Nu Nu Nu
PTZiduri din piatră fără mortar59 500 Da Parțial 100 Peisaj Da Da Nu Nu
PTZiduri din piatră fără mortar59 500 Da Parțial 100 Peisaj Da Parțial Nu Nu
PTZiduri din piatră fără mortar59 500 Da Parțial 100 Peisaj Da Parțial Nu Nu
PTZiduri din piatră fără mortar59 479 Da Parțial 100 Peisaj Da Parțial Nu Nu
PTStructuri tradiționale25 876 Da Da 100 Peisaj Da Parțial Nu Nu
1 C omplementaritate: Investițiile neproductive erau considerate a fi implementate în condiții de sinergie atunci când fondurile aferente veneau în completarea plăților din ca -
drul altor măsuri FEADR și/sau al altor scheme de sprijin. Complementaritatea generală se referă la acele proiecte care nu au fost puse în aplicare în sinergie cu alte scheme, 
dar care aveau aceleași obiective generale.
2 Ev aluarea importanței componentelor lucrative ale proiectelor de investiții neproductive: atunci când nu existau indicii că investițiile furnizau și/sau conțineau elemente 
lucrative semnificative, investiția era considerată a avea un caracter neproductiv . Atunci când elementele lucrative observate erau considerate ca nefiind semnificative, dar, 
din cauza nivelului foarte ridicat al ratelor de sprijin acordate, Curtea a considerat că aceste elemente ar fi trebuit să fie luate în considerare pentru a reduce ratele de sprijin, investiția a fost considerată ca fiind parțial productivă . Investițiile care au influențat în mod clar principalele activități comerciale sau de producție ale beneficiarului au fost 
considerate ca prezentând o componentă lucrativă „semnificativă”.
3 S e evaluează dacă proiectul de investiție neproductivă a contribuit la realizarea obiectivului (obiectivelor) de mediu propus(e) (Da/Nu). În cazul investițiilor neproductive 
care au fost evaluate ca fiind neeligibile, Curtea consideră că proiectele în cauză nu contribuie la obiectivele măsurii.
4 S e evaluează eligibilitatea proiectelor de investiții neproductive în ceea ce privește natura și costurile aferente (Da/Nu/Parțial). „Parțial” se referă la existența unor costuri 
neeligibile care nu afectează în integralitate proiectul de investiție neproductivă.
5 S e evaluează caracterul rezonabil al costurilor proiectelor de investiții neproductive (Da/Nu). Se ia în considerare existența unor proceduri de licitație adecvate și/sau utiliza -
rea unor costuri de referință rezonabile și se stabilește dacă la stabilirea ratei ridicate a sprijinului s-a ținut seama de caracteristicile lucrative ale proiectului.
6 B un raport cost-eficacitate (Da/Nu): investițiile neproductive sunt considerate a avea un bun raport cost-eficacitate atunci când îndeplinesc următoarele două criterii: (i)  unt 
eficace, în sensul că sunt eligibile, răspund unei nevoi de agromediu și/sau contribuie la îndeplinirea unui obiectiv de agromediu identificat de statul membru în programul de dezvoltare rurală; și (ii) nu există dovezi care să indice că aceeași investiție ar fi putut fi realizată la un cost mai mic (mai exact, costurile investiției sunt rezonabile). Atunci când investițiile eficace ar fi putut fi realizate cu costuri mai scăzute, raportul cost-eficacitate al acestor investiții este subminat, întrucât aceleași obiective și/sau rezultate ar fi putut fi obținute cu costuri mai mici.
7 S umele exprimate în coroane daneze (DKK) în cazul proiectelor din Danemarca au fost transformate în euro la cursul de schimb de 0,13  euro/DKK.
8 S umele exprimate în lire sterline (GBP) în cazul proiectelor din Regatul Unit au fost transformate în euro la cursul de schimb de 1,18  euro/GBP.
9 N u se putea identifica în mod clar în documentele analizate cu privire la granturi fiecare contribuție din FEADR pentru fiecare proiect finanțat în Regatul Unit. Prin urmare, 
Curtea a utilizat media ratei de cofinanțare din FEADR pentru proiectele realizate în cadrul măsurii 216 în perioada 2007-mai 2015 în Regatul Unit, care a fost de 74 %. Aceas -
tă rată a fost utilizată pentru calculul sumelor acordate din FEADR pentru aceste proiecte.
44 Anexe
Sinteza nevoilor, a obiectivelor și a tipurilor de investiții neproductive pe state 
membre
Statul membru Nevoile și obiectivele identificate Descrierea tipurilor de investiții neproductive
Regatul Unit (Anglia)– conservarea faunei sălbatice;
– protejarea resurselor naturale;
– adaptarea metodelor de producție agricolă;
– conservarea caracterului și calității peisajului;
– promovarea accesului publicului și a sensibilizării acestuia.– hotare tradiționale;
– împrejmuiri în asociere cu lucrări de conservare;
–  elemente asociate plantării de arbori și managementului 
forestier;
–    refacerea ținuturilor cu mlaștini de turbă și iarbă-neagră și 
a zonelor umede;
– controlul suprafețelor cu arbuști și ferigi;
–  readucerea terenurilor la starea de lande și de pășuni bogate 
în specii;
– refacerea peisajelor și a  elementelor caracteristice acestora;
– structuri pentru anumite specii;
–  modificări ale drumurilor de acces și ale porților de intrare la 
exploatațiile agricole.
Portugalia 
(continentală)– conservarea caracterului și calității peisajului;
–  menținerea structurii ecologice a sistemelor de producție 
agricolă în scopul conservării zonelor cu o mare valoare 
naturală;
– conservarea habitatelor specifice.– ziduri din piatră fără mortar;
– structuri tradiționale;
– protejarea zonelor riverane;
– împrejmuiri (pentru a proteja de activitatea faunei sălbatice);
– hotare tradiționale;
– structuri de gestionare a apei.
Danemarca– conservarea faunei sălbatice;
– protejarea resurselor naturale;
– adaptarea metodelor de producție agricolă;
– conservarea caracterului și calității peisajului;
– promovarea accesului publicului și a sensibilizării acestuia.– conservarea peisajului și a  elementelor culturale;
–  crearea de peisaje și de vegetație care îmbunătățește starea 
biotopurilor;
– refacerea de diguri;
–  operațiuni care încurajează utilizarea durabilă a patrimoniului 
rural natural și accesul public la acesta;
– crearea de zone umede permanente;
– inundații periodice și recurente pe terenurile agricole;
– curățarea de tufăriș și împrejmuire;
– refacerea condițiilor hidrologice;
– transformarea terenurilor agricole în pășuni permanente.
Italia (Apulia)– conservarea biodiversității;
–  protejarea și difuzarea de sisteme agroforestiere de o mare 
valoare naturală;
– protejarea peisajului.– ziduri din piatră fără mortar;
– zone umede mici artificiale;
–  intervenții asupra zonelor umede precum turnuri de observa -
re a faunei sălbatice, drumuri de acces;
– intervenții pentru plantarea de garduri vii.Anexa III
45
Comisia a elaborat orientări privind eligibilitatea și 
selecția în scopul de a sprijini statele membre și regiu -
nile în programarea și punerea în aplicare a programe -
lor de dezvoltare rurală pentru perioada 2014-2020.
V
În cazul în care nivelul de sprijin se bazează pe costuri 
standard și pe ipoteze standard privind pierderile de 
venituri, statele membre trebuie să se asigure că toate 
calculele conțin numai elemente care pot fi verificate, 
se bazează pe sume stabilite prin intermediul unei 
expertize corespunzătoare și sunt diferențiate la nivel 
regional sau local, dacă este necesar.
În cazul în care nivelul de sprijin se bazează pe opți -
uni simplificate în materie de costuri, este necesară 
o evaluare ex ante  aprofundată cu privire la metoda de 
calcul, care se va aplica la orice cost care se încadrează 
în categoria selectată.
Aceste metode ar trebui să garanteze că toate costu -
rile suportate și declarate sunt rezonabile și ar trebui 
să contribuie la justificarea sumelor propuse de statele 
membre.
VI
Comisia efectuează audituri de conformitate în statele 
membre pentru a verifica dacă cheltuielile efectuate 
respectă normele. Întrucât auditurile au evidențiat 
deficiențe, de asemenea, în ceea ce privește caracte -
rul rezonabil al costurilor, s-au efectuat deja corecții 
financiare importante și o serie de proceduri de verifi -
care a conformității sunt în prezent în curs, ceea ce ar 
trebui să conducă la alte corecții financiare.Sinteză
I
Investițiile neproductive nu ar trebui să genereze un 
beneficiu economic semnificativ pentru cei care le 
realizează. Aceasta nu înseamnă că nu se poate preco -
niza și accepta niciun beneficiu economic. În majori -
tatea investițiilor există întotdeauna un element de 
rentabilitate, chiar dacă investiția are un caracter pur 
neproductiv, de exemplu, în cazul instalării de garduri 
din arbori sau arbuști care, atunci când sunt curățate 
sau tăiate, pot furniza biomasă care servește drept 
sursă de energie electrică. Prin urmare, este dificil să 
se creeze o investiție cu totul neproductivă.
Autoritățile de management pot reduce intensitatea 
ajutorului, dar, dacă există obiective de mediu care 
trebuie realizate, trebuie estimat impactul unei astfel 
de reduceri asupra adoptării măsurii, astfel încât să se 
asigure îndeplinirea obiectivelor de mediu.
II
Din punctul de vedere al ratei maxime de sprijin, 
diferența dintre investițiile productive și cele nepro -
ductive se datorează faptului că cele din urmă, prin 
definiție, nu sunt susceptibile să genereze beneficii 
economice semnificative. Prin urmare, fără o rată de 
sprijin mai ridicată nu ar putea fi atinse obiectivele de 
agromediu și de climă.
IV
Articolul 24 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul 
(UE) nr. 65/2011 al Comisiei prevede obligația statelor 
membre de a evalua caracterul rezonabil al costurilor 
cu ocazia controalelor administrative, cu ajutorul unui 
sistem de evaluare adecvat, cum ar fi utilizarea costu -
rilor de referință, compararea ofertelor sau un comitet 
de evaluare. Această dispoziție a fost menținută în 
ceea ce privește perioada de programare 2014-2020. 
De asemenea, statele membre trebuie să asigure 
eligibilitatea proiectelor, să le evalueze în raport cu 
criteriile de selecție stabilite în consultare cu comitetul 
de monitorizare și să le clasifice în funcție de calitate.Răspunsul  
Comisiei
Răspunsul Comisiei 46
IX A doua liniuță
Această parte a recomandării este pentru statele 
membre.
IX A treia liniuță
Această recomandare este pentru statele membre.
IX A patra liniuță
Comisia acceptă această recomandare.
Criteriile de selecție sunt stabilite de către statele 
membre, în urma consultării comitetului de moni -
torizare, în care Comisia este prezentă în calitate de 
consultant.
Comisia a elaborat orientări privind criteriile de eligi -
bilitate și de selecție pentru a sprijini statele membre 
și regiunile în programarea și punerea în aplicare 
a programelor de dezvoltare rurală pentru perioada 
2014-2020.
Comisia va continua să efectueze audituri de confor -
mitate în statele membre în conformitate cu planifi -
carea sa de audit pentru a verifica dacă cheltuielile 
efectuate respectă normele, inclusiv procedurile adec -
vate de selecție și de evaluare a proiectelor. Măsurile 
și agențiile de plăți care urmează să fie auditate sunt 
selectate pe baza unei analize a riscurilor, în care ele -
mentul cel mai important este nivelul de cheltuieli.
IX A cincea liniuță
Comisia acceptă această recomandare.
SCME pentru perioada 2014-2020 va monitoriza 
punerea în aplicare a măsurii, iar evaluarea va lua în 
considerare performanța acesteia în contextul obiecti -
velor relevante de dezvoltare rurală.
IX A șasea liniuță
Această recomandare este pentru statele membre.VII
Sistemul comun de monitorizare și de evaluare (SCME) 
oferă informații cu privire la acțiunile sprijinite. În 
momentul evaluării ex post , se va efectua o evaluare 
mai detaliată a eficienței tuturor măsurilor în raport 
cu obiectivele programelor. Cu toate acestea, trebuie 
găsit un echilibru între ceea ce poate fi realizat prin 
monitorizare și evaluare, ținând seama de riscul unei 
sarcini administrative excesive și de constrângerile 
financiare. Colectarea unor indicatori de rezultat spe -
cifici pentru investițiile neproductive poate fi dificilă.
VIII
În ceea ce privește perioada de programare 2014-2020, 
Comisia a consolidat dispozițiile și orientările cu privire 
la caracterul rezonabil al costurilor.
Programul de lucru al auditului este determinat pe 
baza unei analize a riscurilor, în care elementul cel mai 
important este nivelul de cheltuieli. Întrucât valoarea 
finanțării pentru investițiile neproductive este relativ 
scăzută, se acordă prioritate măsurilor financiare mai 
importante, în cazul cărora deficiențele din sistemul 
de gestionare și control ar putea avea un impact finan -
ciar mai mare asupra bugetului UE.
IX Prima liniuță
Comisia acceptă această recomandare.
Comisia consideră că noua perioadă de programare 
2014-2020 oferă oportunitatea de a spori sinergiile 
dintre măsurile de dezvoltare rurală în vederea înde -
plinirii obiectivelor de politică. Deși nu toate investiți -
ile neproductive trebuie să fie direct complementare 
cu alte scheme și măsuri de dezvoltare rurală, în cazu -
rile în care există o astfel de complementaritate, Comi -
sia va încuraja statele membre relevante să prezinte 
în rapoartele lor anuale de punere în aplicare numărul 
și proporția proiectelor de investiții neproductive 
legate de realizarea angajamentelor de agromediu și 
de climă.
Răspunsul Comisiei 47
De precizat însă că planul de audit multianual este sta -
bilit pe baza unei analize a riscurilor, în care nivelul de 
cheltuieli este un element important. Întrucât valoarea 
finanțării pentru investițiile neproductive este relativ 
scăzută, se acordă prioritate măsurilor mai importante 
din punct de vedere financiar în cazul cărora deficien -
țele din sistemul de gestiune și control ar putea avea 
un impact financiar mai mare asupra bugetului UE.
Introducere
08
Din punctul de vedere al ratei maxime de sprijin, 
diferența dintre investițiile productive și cele nepro -
ductive se datorează faptului că cele din urmă, prin 
definiție, nu sunt susceptibile să genereze beneficii 
economice semnificative. Prin urmare, fără o rată de 
sprijin mai ridicată nu ar putea fi atinse obiectivele de 
agromediu și de climă.
Observații
19
Scopul investițiilor neproductive este de a contribui la 
obiectivele și prioritățile generale de dezvoltare rurală. 
În acest sens, investițiile neproductive sunt comple -
mentare altor măsuri de dezvoltare rurală în urmărirea 
obiectivelor de agromediu (și, în perioada 2014-2020, 
a obiectivelor de climă). Chiar dacă sinergia dintre 
investițiile neproductive și alte măsuri de dezvoltare 
rurală se poate realiza prin stabilirea unei legături la 
nivelul punerii lor în aplicare (de exemplu, prin crearea 
unei legături între proiectele de investiții neproduc -
tive și îndeplinirea anumitor angajamente de agrome -
diu și de climă), investițiile neproductive pot contribui 
la obiectivele de agromediu și de climă, la rețeaua 
Natura 2000 și la sistemele de mare valoare naturală și 
ca măsuri de sine stătătoare.IX A șaptea liniuță
Această recomandare este pentru statele membre.
IX A opta liniuță
Comisia acceptă această recomandare.
Cu toate acestea, autoritățile de management pot 
reduce intensitatea ajutorului acordat unei măsuri, dar, 
dacă există obiective de mediu care trebuie realizate, 
trebuie estimat impactul unei astfel de reduceri asupra 
adoptării măsurii, astfel încât să se asigure îndeplinirea 
obiectivelor de mediu.
IX A noua liniuță
Această recomandare este pentru statele membre.
IX A zecea liniuță
Comisia acceptă această recomandare.
Comisia va continua să efectueze audituri de confor -
mitate în statele membre în conformitate cu planul 
său multianual de audit pentru a verifica dacă cheltu -
ielile efectuate respectă normele, inclusiv caracterul 
rezonabil al costurilor. Măsurile și agențiile de plăți 
care urmează să fie auditate sunt selectate pe baza 
unei analize a riscurilor.
IX A unsprezecea liniuță
Această recomandare este pentru statele membre.
IX A douăsprezecea liniuță
Comisia acceptă parțial această recomandare.
Comisia ia în considerare constatările Curții atunci 
când își stabilește planul de audit.
Răspunsul Comisiei 48
27
Comisia a recomandat statelor membre să definească 
indicatori suplimentari în conformitate cu analizele 
cost-beneficiu solide. Cu toate acestea, definirea unor 
indicatori de referință suplimentari pentru toate sub -
măsurile nu este întotdeauna posibilă și ar conduce la 
sporirea sarcinilor administrative.
Caseta 4
Statistici exhaustive pentru anumite caracteristici de 
mediu, cum ar fi zidurile din piatră, sunt rareori dispo -
nibile și elaborarea acestora ar fi costisitoare.
28
Cadrul comun de monitorizare și de evaluare (CCME) 
este unul dintre instrumentele cu ajutorul cărora se 
poate evalua impactul investițiilor.
Indicatorii de rezultat, cum ar fi numărul de hectare 
care fac obiectul unei gestionări reușite a terenurilor, 
sunt relevanți deoarece sunt folosiți ca date de intrare 
pentru evaluările care vizează măsurarea contribuțiilor 
grupului relevant de măsuri.
A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punc -
tul 27.
30
Evaluarea intermediară pentru perioada de progra -
mare 2007-2013 a fost întocmită prea devreme, când 
rezultatele nu erau încă măsurabile. În ceea ce pri -
vește perioada de programare 2014-2020, evaluarea 
intermediară va fi înlocuită în 2017 și 2019 de rapoarte 
îmbunătățite.
31
Colectarea unor indicatori de rezultat specifici pentru 
investițiile neproductive poate fi dificilă. În momentul 
evaluării ex post  se va efectua o evaluare mai detaliată 
a eficienței tuturor măsurilor în raport cu obiectivele 
programelor.21
A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 19.
22
Comisia este de opinie că suprapunerea angajamen -
telor care conduc la o dublă finanțare trebuie să fie 
exclusă din principiu.
Obiectivele măsurilor 214 și 216 sunt diferite și sunt 
clar stabilite în programele de dezvoltare rurală. 
Sprijinul prevăzut în cadrul măsurii 214 vizează 
menținerea (printre altele) a zidurilor din piatră fără 
mortar existente, în timp ce investițiile neproductive 
pot sprijini reconstrucția/refacerea zidurilor din piatră 
fără mortar. Cu toate acestea, în unele cazuri, stabilirea 
unei delimitări clare poate fi dificilă și poate conduce 
la sporirea sarcinilor administrative.
23
A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 19.
24
În ceea ce privește perioada de programare 2014-2020, 
criteriile de selecție sunt obligatorii pentru sprijinul 
acordat investițiilor neproductive.
A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punc -
tul 19.
Caseta 3 (a) 
Având în vedere contribuția preconizată a investiții -
lor neproductive la realizarea obiectivelor de mediu, 
excluderea studiilor de fezabilitate din costurile eligi -
bile ar putea submina serios interesul pentru aceste 
studii.
Pe baza studiilor de fezabilitate ar trebui să se poată 
decide dacă să fie efectuată sau nu o investiție. Din -
tr-un studiu de fezabilitate poate reieși că investiția 
nu va contribui la atingerea obiectivelor schemei de 
sprijin. Situațiile în care în studiul de fezabilitate s-a 
ajuns la o concluzie pozitivă privind investiția, care 
ulterior nu a fost întreprinsă, trebuie analizate de la 
caz la caz. Constrângerile bugetare pot reprezenta 
unul dintre motivele de nerealizare a proiectului care 
a făcut obiectul unui studiu de fezabilitate.
Răspunsul Comisiei 49
41
A se vedea răspunsul comun al Comisiei la punctele 37 
și 38.
41 A treia liniuță
În cazul în care beneficiile de mediu ale operațiunii 
sunt semnificativ predominante, agențiile din dome -
niul apei pot fi beneficiare ale măsurii pe cont propriu 
sau împreună cu agricultorii, în pofida potențialului 
avantaj economic rezidual.
42
Comisia efectuează audituri de conformitate în statele 
membre pentru a verifica dacă cheltuielile respectă 
normele. Întrucât auditurile au evidențiat deficiențe, 
de asemenea, în ceea ce privește caracterul rezona -
bil al costurilor, s-au efectuat deja corecții financiare 
importante și o serie de proceduri de verificare a con -
formității sunt în prezent în curs, ceea ce ar trebui să 
conducă la alte corecții financiare.
50
A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 33.
51
Pentru perioada de programare 2014-2020 au fost 
întreprinse următoarele acțiuni pentru a soluționa 
deficiențele în ceea ce privește programarea, gesti -
onarea, monitorizarea și evaluarea sprijinului pentru 
investiții neproductive:
– au fost emise orientări specifice măsurilor și orien -
tări orizontale care furnizează informații privind 
condițiile de eligibilitate și criteriile de selecție, 
precum și orientări privind investițiile, inclusiv 
investițiile neproductive;
– a devenit obligatorie o evaluare ex ante  efectuată 
în comun de către autoritatea de management și 
agenția de plăți, pentru a stabili posibilitatea de 
a verifica și a controla toate măsurile incluse în 
programele de dezvoltare rurală;33
Deși proiectele nu au respectat întotdeauna condițiile 
de eligibilitate, este posibil ca acestea să fi contribuit 
la atingerea obiectivelor măsurii.
34
A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 33.
36
Investițiile neproductive, prin însăși natura lor, nu sunt 
susceptibile să genereze beneficii economice semnifi -
cative, deși nu pot fi excluse anumite beneficii econo -
mice. În cazul în care beneficiile economice prevalează 
asupra celor de mediu, investițiile respective ar trebui 
finanțate în cadrul măsurii 121. Delimitarea dintre 
cele două măsuri este evaluată la momentul aprobării 
programelor.
Răspunsul comun al Comisiei la 
punctele 37 și 38
Deși investițiile neproductive nu trebuie să conțină 
elemente productive, orice tip de investiții include cel 
puțin un element minor de „productivitate”. Cu toate 
acestea, astfel de investiții ar trebui să rămână în cea 
mai mare parte neproductive, iar caracteristicile lor 
„productive” sau profitabile ar trebui să fie limitate.
Autoritățile de management pot reduce intensitatea 
ajutorului, dar, dacă există obiective de mediu care 
trebuie realizate, trebuie estimat impactul unei astfel 
de reduceri asupra adoptării măsurii, astfel încât să se 
asigure îndeplinirea obiectivelor de mediu.
Din punctul de vedere al ratei maxime de sprijin, 
diferența dintre investițiile productive și cele nepro -
ductive se datorează faptului că cele din urmă, prin 
definiție, nu sunt susceptibile să genereze beneficii 
economice semnificative. Prin urmare, fără o rată de 
sprijin mai ridicată nu ar putea fi atinse obiectivele de 
agromediu și de climă.
39
A se vedea răspunsul comun al Comisiei la punctele 37 
și 38.
Răspunsul Comisiei 50
Măsura 216 nu a fost vizată de auditurile de conformi -
tate în primii ani de audit pentru perioada 2007-2013, 
când accentul era pus pe măsurile de agromediu care 
reprezintă peste 50 % din cheltuielile declarate în 
cadrul axei 2. Măsura 216 a fost auditată în perioada 
2014-2015.
57
Faptul că activitatea de audit este încă în curs nu 
înseamnă că statul membru nu are cunoștință de 
rezultatele preliminare. În cazul Portugaliei, scrisoarea 
privind constatările a fost trimisă în aprilie 2014, iar în 
septembrie 2014 a avut loc reuniunea bilaterală între 
statul membru și Comisie. În cazul Angliei, scrisoarea 
privind constatările a fost trimisă statului membru în 
iulie 2014 și reuniunea bilaterală a avut loc în decem -
brie 2014.
58
Comitetele de monitorizare, care implică administra -
torii în materie de dezvoltare rurală, părțile interesate 
mai largi în materie de dezvoltare rurală și serviciile 
Comisiei în calitatea lor de organe consultative, sunt 
mai potrivite pentru a aborda problemele și lecțiile 
învățate.
Principalul motiv pentru lipsa de informații suficiente 
cu privire la performanță în evaluarea intermediară 
este calendarul. În primul rând, este necesară o peri -
oadă minimă de timp pentru a lansa și a iniția punerea 
în aplicare și, în al doilea rând, toate operațiunile, dar 
în special cele din domeniul mediului, vor avea nevoie 
de timp înainte ca rezultatul acestora să poată deveni 
măsurabil.
60
A se vedea răspunsul la punctul 19.
61
A se vedea răspunsul la punctul 22.
62
A se vedea răspunsul comun la punctele 27 și 28.– a fost consolidată abordarea orientată către rezul -
tate prin stabilirea unor obiective precise pentru 
programe și raportarea de-a lungul întregii perioa -
de de programare, pe baza unui sistem comun de 
monitorizare și evaluare raționalizat;
– analiza SWOT a programului de dezvoltare rurală 
urmărește să stabilească scenariul de referință 
pentru monitorizarea și evaluarea programului.
52
Măsurile corective pentru a remedia posibilele defi -
ciențe pot fi puse în aplicare inclusiv după adoptarea 
programelor, prin intermediul unor modificări aduse 
acestora.
A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punc -
tul 51.
55
În unele state membre, posibilitatea de a controla și 
posibilitatea de a verifica investițiile neproductive și 
contractele de întreținere aferente au fost dezbătute 
în raport cu negocierea programului pentru perioada 
2014-2020.
56
Comisia efectuează audituri de conformitate în statele 
membre pentru a verifica dacă cheltuielile respectă 
normele. Dacă în cursul auditurilor se constată defici -
ențe, se aplică corecții financiare.
Măsurile și agențiile de plăți care urmează să fie audi -
tate sunt selectate pe baza unei analize a riscurilor. Se 
iau în considerare factori de risc precum importanța 
din punct de vedere financiar, calitatea sistemelor de 
control, caracteristicile agenției de plăți, natura măsu -
rilor (complexitatea acestora), precum și alte informații 
și date de la alte organisme. Importanța financiară 
joacă un rol major în cuantificarea expunerii la risc. 
Aceasta înseamnă că probabilitatea de încadrare într-o 
clasă de risc ridicat și de verificare în cadrul unui audit 
este mai mare în cazul cheltuielilor cu un nivel ridicat.
Răspunsul Comisiei 51
65
În perioada de programare 2007-2013, Comisia a rea -
mintit în repetate rânduri statelor membre obligația 
de a stabili criterii de selecție veritabile, asigurând un 
clasament al proiectelor atunci când alocarea buge -
tară nu permite finanțarea tuturor cererilor de finan -
țare eligibile. Pentru a sprijini statele membre să evite 
deficiențele în aplicarea criteriilor de selecție și ținând 
seama de recomandările anterioare ale Curții de 
Conturi Europene, Comisia a elaborat orientări privind 
eligibilitatea și selecția pentru perioada de progra -
mare 2014-2020.
Prin auditurile sale, Comisia poate verifica utilizarea 
criteriilor de selecție. În cazul în care se efectuează 
audituri cu privire la măsurile de investiții, punerea în 
aplicare a criteriilor de selecție este verificată efectiv 
în mod sistematic. Comisia a impus corecții financiare 
unei serii de state membre pentru deficiențele consta -
tate în utilizarea criteriilor de selecție.
66
În ceea ce privește Danemarca, proiectele vor fi selec -
tate pe baza eficienței acestora din punctul de vedere 
al costurilor în raport cu obiectivele măsurii (de exem -
plu, suprafața biotopului creat/costul proiectului etc.).
67
A se vedea răspunsul comun al Comisiei la punctele 37 
și 38.
68
Danemarca a simplificat programul de dezvoltare 
rurală prin reducerea numărului de posibile investiții 
neproductive care urmează să fie sprijinite. Aceasta 
ar putea explica parțial scăderea variabilității ratelor 
de sprijin în comparație cu programul de dezvoltare 
rurală anterior.
71
Având în vedere contribuția preconizată a acestei sub -
măsuri la obiectivele de mediu, excluderea studiilor 
de fezabilitate din costurile eligibile ar putea submina 
serios adoptarea acesteia.63
Evaluarea efectelor măsurilor sau submăsurilor se va 
efectua ținând cont de obiectivele programelor la care 
contribuie acestea. Obiectivele sunt definite la nivelul 
domeniilor de interes pentru care obiectivele sunt 
stabilite ex ante . Evoluția programelor în raport cu 
obiectivele este monitorizată cu regularitate. Această 
abordare reflectă o orientare către rezultate a politicii 
și permite o mai bună abordare a efectelor combinate 
ale măsurilor în raport cu obiectivele relevante.
Statele membre pot defini indicatori suplimentari 
specifici programului în ceea ce privește o serie de 
măsuri-cheie. Acest lucru nu ar trebui totuși să fie 
solicitat în mod sistematic pentru toate măsurile și 
submăsurile, pentru a menține costurile de monito -
rizare/evaluare la un nivel rezonabil și pentru a evita 
sarcinile administrative excesive.
În cazul unor rezultate nesatisfăcătoare ale programe -
lor în raport cu obiectivele acestora, autoritățile de 
management pot analiza în continuare nivelul fiecărei 
măsuri/submăsuri pentru a identifica cauzele proble -
melor și pentru a orienta acțiunile corective.
Evaluatorii ex post  vor cerceta în continuare perfor -
manța măsurilor/submăsurilor unice.
În plus, indicatorii, astfel cum sunt definiți în legislație 
sau de către statele membre, reprezintă doar punctul 
de plecare pentru o evaluare. Evaluatorii pot colecta 
informații suplimentare, de exemplu prin studii de caz.
Caseta 10
Monitorizarea în perioada 2014-2020 va include, de 
asemenea, cheltuielile totale efectuate pentru submă -
suri, inclusiv investițiile neproductive (4.4). Indicatorii 
reprezintă o componentă a sistemului de monitorizare 
și evaluare.
A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punc -
tul 63.
Răspunsul Comisiei 52
Recomandarea 1 (a) 
Comisia acceptă această recomandare.
Comisia consideră că noua perioadă de programare 
2014-2020 oferă oportunitatea de a spori sinergi -
ile dintre măsurile de dezvoltare rurală în vederea 
îndeplinirii obiectivelor de politică. Deși nu toate 
investițiile neproductive trebuie să fie direct comple -
mentare cu alte scheme și măsuri de dezvoltare rurală, 
în cazurile în care există o astfel de complementari -
tate, Comisia va încuraja statele membre relevante 
să prezinte în rapoartele lor anuale de punere în 
aplicare numărul și proporția proiectelor de investiții 
neproductive legate de realizarea angajamentelor de 
agromediu și de climă.
Recomandarea 1 (b) 
Această parte a recomandării este pentru statele 
membre.
75
Comisia este de opinie că numai proiectele care 
respectă criteriile de selecție ar trebui să primească 
sprijin și că procedurile de selecție ar trebui să fie clare 
și transparente.
Selecția operațiunilor este mai bine subliniată 
în cadrul juridic pentru perioada de programare 
2014-2020 și s-au oferit orientări cuprinzătoare statelor 
membre/regiunilor cu scopul de a se asigura că sunt 
selectate numai cele mai bune operațiuni și investiții 
care contribuie la îndeplinirea obiectivelor și priorități -
lor programelor.
Recomandarea 2 (a) 
Această recomandare este pentru statele membre.Comisia consideră că intenția Danemarcei de a sprijini 
studiile de fezabilitate în cadrul investițiilor neproduc -
tive este în conformitate cu legislația: studiile de feza -
bilitate care beneficiază de sprijin ar trebui să poată 
ajunge la concluzii negative privind investiția.
Concluzii și recomandări
72
Investițiile neproductive nu ar trebui să genereze un 
beneficiu economic semnificativ pentru cei care le 
realizează. Aceasta nu înseamnă că nu se poate preco -
niza și accepta niciun beneficiu economic. În majori -
tatea investițiilor există întotdeauna un element de 
rentabilitate, chiar dacă investiția are un caracter pur 
neproductiv, de exemplu, în cazul instalării de garduri 
din arbori sau arbuști care, atunci când sunt curățate 
sau tăiate, pot furniza biomasă care servește drept 
sursă de energie electrică. Prin urmare, este dificil să 
se creeze o investiție cu totul neproductivă.
Autoritățile de management pot reduce intensitatea 
ajutorului, dar, dacă există obiective de mediu care 
trebuie realizate, trebuie estimat impactul unei astfel 
de reduceri asupra adoptării măsurii, astfel încât să se 
asigure îndeplinirea obiectivelor de mediu.
74
Obiectivele de agromediu vizate de investițiile nepro -
ductive nu necesită întotdeauna complementaritatea 
cu alte măsuri de dezvoltare rurală. În majoritatea 
cazurilor, sprijinul prin investiții neproductive a fost 
legat de angajamente de agromediu și de climă. Cu 
toate acestea, este posibilă îndeplinirea obiectivelor 
investițiilor neproductive fără o legătură directă cu 
vreo altă măsură de dezvoltare rurală. De exemplu, 
sprijinirea achiziției de garduri pentru a se evita pagu -
bele aduse efectivelor de animale de către carnivorele 
mari îndeplinește obiectivele de agromediu în sine, 
chiar și fără vreo legătură cu alte măsuri de dezvol -
tare rurală. Sprijinul pentru investițiile neproductive 
poate să existe, de asemenea, ca o submăsură de sine 
stătătoare care contribuie la obiectivele de agromediu 
și de climă.
Răspunsul Comisiei 53
Recomandarea 3 (a) 
Comisia acceptă această recomandare.
SCME pentru perioada 2014-2020 va monitoriza 
punerea în aplicare a măsurii, iar evaluarea va lua în 
considerare performanța acesteia în contextul obiecti -
velor relevante de dezvoltare rurală.
Recomandarea 3 (b) 
Această recomandare este pentru statele membre.
78
Comisia efectuează audituri de conformitate în statele 
membre pentru a verifica dacă cheltuielile respectă 
normele. Întrucât auditurile au evidențiat deficiențe, 
de asemenea, în ceea ce privește caracterul rezona -
bil al costurilor, s-au efectuat deja corecții financiare 
importante și o serie de proceduri de verificare a con -
formității sunt în prezent în curs, ceea ce ar trebui să 
conducă la alte corecții financiare.
79
Conformitatea cu una dintre metodele de selecție 
a unei oferte (și anume, o comparație a diferitelor 
oferte, evaluarea de către comitetul de evaluare sau 
compararea costurilor de referință cu costurile altor 
proiecte similare) este suficientă pentru a se asigura că 
au fost alese oferte justificate și rezonabile din punctul 
de vedere al costurilor. Înmulțirea obligațiilor poate 
conduce la o sarcină administrativă inutilă.
80
Deși investițiile neproductive nu trebuie să conțină 
elemente productive, este dificil să se obțină o inves -
tiție fără niciun element de „productivitate”. Cu 
alte cuvinte, este dificil de imaginat o investiție pur 
neproductivă.
Cu toate acestea, astfel de investiții ar trebui să 
rămână în cea mai mare parte neproductive, prin 
urmare, caracteristicile lor „productive” sau profitabile 
ar trebui să fie suficient de limitate. De asemenea, nu 
ar trebui să se subestimeze sarcina administrativă și 
complexitatea legate de extragerea de beneficii eco -
nomice din cheltuielile eligibile.Recomandarea 2 (b) 
Comisia acceptă această recomandare.
Criteriile de selecție sunt stabilite de către statele 
membre, în urma consultării comitetului de moni -
torizare, în care Comisia este prezentă în calitate de 
consultant.
Comisia a elaborat orientări privind criteriile de eligi -
bilitate și de selecție pentru a sprijini statele membre 
și regiunile în programarea și punerea în aplicare 
a programelor de dezvoltare rurală pentru perioada 
2014-2020.
Comisia va continua să efectueze audituri de confor -
mitate în statele membre în conformitate cu planifi -
carea sa de audit pentru a verifica dacă cheltuielile 
efectuate respectă normele, inclusiv procedurile adec -
vate de selecție și de evaluare a proiectelor. Măsurile 
și agențiile de plăți care urmează să fie auditate sunt 
selectate pe baza unei analize a riscurilor, în care ele -
mentul cel mai important este nivelul de cheltuieli.
76
SCME oferă informații cu privire la acțiunile sprijinite. 
În momentul evaluării ex post  se va efectua o evaluare 
mai detaliată a eficienței tuturor măsurilor în raport 
cu obiectivele programelor. Cu toate acestea, trebuie 
găsit un echilibru între ceea ce poate fi realizat prin 
monitorizare și evaluare, ținând seama de riscul unei 
sarcini administrative excesive și de constrângerile 
financiare. Colectarea unor indicatori de rezultat spe -
cifici pentru investițiile neproductive poate fi dificilă.
77
În momentul evaluării ex post  se va efectua o evaluare 
mai detaliată a eficienței tuturor măsurilor în raport cu 
obiectivele programelor.
Răspunsul Comisiei 54
81
În ceea ce privește perioada de programare 2014-2020, 
Comisia a consolidat dispozițiile și orientările cu privire 
la caracterul rezonabil al costurilor, ceea ce ar trebui 
să elimine câteva dintre deficiențele identificate de 
Curte.
Programul de lucru al auditului este determinat pe 
baza unei analize a riscurilor, în care elementul cel mai 
important este nivelul de cheltuieli. Întrucât valoarea 
finanțării pentru investițiile neproductive este relativ 
scăzută, se acordă prioritate măsurilor financiare mai 
importante, în cazul cărora deficiențele din sistemul 
de gestionare și control ar putea avea un impact finan -
ciar mai mare asupra bugetului UE.
Recomandarea 5 (a) 
Această recomandare este pentru statele membre.
Recomandarea 5 (b) 
Comisia acceptă parțial această recomandare.
Comisia ia în considerare constatările Curții atunci 
când își stabilește planul de audit.
De precizat însă că planul de audit multianual este sta -
bilit pe baza unei analize a riscurilor, în care nivelul de 
cheltuieli este un element important. Întrucât valoarea 
finanțării pentru investițiile neproductive este relativ 
scăzută, se acordă prioritate măsurilor mai importante 
din punct de vedere financiar în cazul cărora deficien -
țele din sistemul de gestiune și control ar putea avea 
un impact financiar mai mare asupra bugetului UE.În plus, statele membre pot utiliza opțiunile simplifi -
cate în materie de costuri pentru realizarea calculelor 
și a plăților aferente granturilor. În acest caz, trebuie 
să se efectueze în prealabil un calcul just, echitabil și 
verificabil.
Recomandarea 4 (a) 
Această recomandare este pentru statele membre.
Recomandarea 4 (b) 
Comisia acceptă această recomandare.
Recomandarea 4 (c) 
Această recomandare este pentru statele membre.
Recomandarea 4 (d) 
Comisia acceptă această recomandare și a început să 
o pună în aplicare.
În cursul examinării programelor de dezvoltare rurală 
pentru perioada de programare 2014-2020, Comisia 
a acordat atenție verificării secțiunii referitoare la posi -
bilitatea de a controla și de a verifica măsurile. În cazul 
în care această explicație lipsea sau nu era suficient de 
detaliată, statul membru a trebuit să furnizeze infor -
mații suplimentare.
Recomandarea 4 (e) 
Comisia acceptă această recomandare.
Comisia va continua să efectueze audituri de confor -
mitate în statele membre în conformitate cu planul 
său multianual de audit pentru a verifica dacă cheltu -
ielile efectuate respectă normele, inclusiv caracterul 
rezonabil al costurilor. Măsurile și agențiile de plăți 
care urmează să fie auditate sunt selectate pe baza 
unei analize a riscurilor.
CUM VĂ PUTE/uni021AI PROCURA PUBLICA/uni021AIILE UNIUNII EUROPENE?
Publica/uni021Bii gratuite:
  un singur exemplar:  
pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  mai multe exemplare/postere/hăr/uni021Bi:  
de la reprezentan/uni021Bele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),  
de la delega/uni021Biile din /uni021Bările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)  
sau contactând re/uni021Beaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)  
la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).
(*)  Informa/uni021Biile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine  
telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).
Publica/uni021Bii contra cost:
 pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
CURTEA DE
CONTURI
EUROPEANĂ
Investițiile neproductive sunt investițiile care nu generează 
un profit sau un venit semnificativ și nici nu măresc în mod 
semnificativ valoarea exploatației beneficiarului, dar care 
au un impact pozitiv asupra mediului. Sprijinul public 
pentru investițiile neproductive este furnizat prin Fondul 
european agricol pentru dezvoltare rurală și prin 
cofinanțare națională. Nivelul acestui sprijin public atinge 
adesea proporția de 100 % din costurile totale ale 
investiției. Curtea concluzionează că sprijinul acordat 
investițiilor neproductive a  contribuit la realizarea 
obiectivelor legate de utilizarea durabilă a terenurilor 
agricole, dar într-un mod care nu a fost eficace în raport cu 
costurile suportate. Astfel, cheltuielile a  75 % din 
proiectele vizitate erau nerezonabil de mari. Mai mult, 
chiar dacă multe dintre aceste proiecte prezentau 
caracteristici lucrative evidente, ele au fost finanțate 
integral cu fonduri publice. Curtea formulează un număr 
de cinci recomandări menite să îmbunătățească raportul 
cost-eficacitate al investițiilor neproductive care urmează 
să fie finanțate în cursul perioadei de 
programare  2014-2020.