CUPRINS

1. Introducere 4

2. Instrumente financiare inovatoare în cheltuielile bugetare ale UE 5

2.1. Domeniu de aplicare și sectoare 5

2.2. Gestionarea riscurilor pentru bugetul UE 6

2.3. Justificarea pentru instrumentele financiare inovatoare 7

2.3.1. Urmărirea obiectivelor de politică ale UE 7

2.3.2. Creșterea eficienței și a eficacității resurselor publice 8

2.3.3. Stimularea creșterii performanțelor și a disciplinei financiare 8

2.3.4. Efectul multiplicator al bugetului UE 8

3. Evaluarea punerii în aplicare a instrumentelor financiare inovatoare în cadrul financiar 2007-2013 9

3.1. Lecții învățate de la instrumentele existente 9

3.1.1. Experiențe care trebuie valorificate 9

3.1.2. Instrumentele financiare inovatoare asigură accesul necesar la finanțare, promovează dezvoltarea de produse și bunele practici 10

3.1.3. O mai mare coerență și omogenitate între instrumente 10

3.1.4. Aspecte privind guvernanța și controlul instrumentelor UE 11

3.1.5. Măsuri suplimentare care pot fi luate pentru a spori vizibilitatea și transparența instrumentelor 11

3.1.6. Noile mecanisme de partajare a riscurilor ar putea duce la creșterea volumelor de finanțare 12

4. Instrumente financiare inovatoare pentru cadrul financiar 2014-2020 13

5. Un nou cadru pentru Instrumentele Financiare Inovatoare 14

5.1. Norme comune pentru simplificarea și raționalizarea instrumentelor 14

5.1.1. Instrumente ale Uniunii Europene 14

5.1.2. Instrumentele fondurilor structurale 15

5.1.3. Dimensiunea externă a instrumentelor de politică internă 16

5.1.4. Instrumente de politică externă 16

5.2. Conținutul platformelor UE de capitaluri proprii și de datorie 16

5.2.1. Sfera de aplicare a platformelor 16

5.2.2. Cerințe operaționale specifice 16

5.2.3. Punerea în aplicare a instrumentelor financiare 17

6. Concluzii și etapele următoare 18

Anexă: Descrierea instrumentelor financiare inovatoare ale cadrului financiar 2007-2013

Introducere

Instrumentele financiare inovatoare ar trebui să joace un rol din ce în ce mai important în cheltuielile bugetare ale cadrului financiar multianual (CFM) al UE pentru perioada 2014-2020. Prezenta comunicare expune punctul de vedere al Comisiei cu privire la conceperea și gestionarea instrumentelor financiare inovatoare. Obiectivul Comisiei este de a elabora instrumente financiare inovatoare capabile să urmărească obiectivele strategiei Europa 2020 privind o creștere inteligentă, sustenabilă și favorabilă incluziunii, într-un mod foarte eficient și eficace, pe baza experienței solide deja dobândite prin gestionarea unor instrumente care sunt operaționale în actualul CFM.

Unele dintre efectele crizei economice și financiare sunt susceptibile să se facă resimțite în primii ani ai următorului CFM și să afecteze funcționarea piețelor financiare în anii următori. Măsurile de consolidare fiscală vor continua să diminueze capacitatea de investiții publice naționale. Concomitent, schimbările structurale din sistemul de reglementare al instituțiilor financiare vor duce la modificarea apetitului acestor instituții pentru anumite clase de active și tipuri de risc. Evoluțiile macroeconomice ale pieței vor continua să aibă un impact asupra disponibilității capitalului de risc pentru sectoarele de activitate inovatoare și cu creștere ridicată, care contribuie la realizarea obiectivelor strategiei Europa 2020. Va fi necesar să se atenueze aversiunea la risc care prevalează în prezent, astfel încât să se asigure accesul la capital pentru sectoarele de activitate care generează creștere, cum ar fi infrastructura, IMM-urile și inovarea pe întreaga perioadă a CFM; instrumentele financiare inovatoare pot juca un rol important în acest sens.

Instrumentele financiare inovatoare, combinate cu măsuri corespunzătoare de reglementare pot contribui, de asemenea, la dezvoltarea și consolidarea piețelor financiare (piețe de capital și de acțiuni), precum și la o mai mare integrare a pieței financiare a UE, ceea ce le-ar permite sectoarelor generatoare de creștere să acceadă la surse alternative de finanțare. Actul privind piața unică[1] subliniază rolul esențial pe care îl va juca dezvoltarea piețelor financiare în pregătirea terenului pentru noi forme de creștere. Reformele întreprinse în domeniul reglementării serviciilor financiare vor aduce o contribuție esențială la promovarea creșterii sustenabile și incluzive, bazată pe consolidarea încrederii în piețele și actorii financiari europeni.

Mai mult, prin catalizarea investițiilor legate de îmbunătățirea eficienței energetice, de sursele de energie regenerabile și de infrastructura conexă, aceste instrumente pot contribui la promovarea tranziției către o economie și o societate cu emisii scăzute de carbon și rezistente la schimbările climatice.

Instrumentele financiare inovatoare sunt ferm ancorate în documentele strategice care vizează modelarea viitoarelor finanțări din partea UE. În Comunicarea Comisiei privind viitorul CFM[2] și în Revizuirea bugetului[3] se remarcă faptul că instrumentele financiare inovatoare ar putea oferi un flux nou și important de finanțare a investițiilor strategice, sprijinind astfel investițiile durabile pe termen lung în contextul actual al constrângerilor fiscale. Pentru a face dovada unei valori adăugate europene, aceste instrumente ar trebui să se concentreze asupra remedierii disfuncționalităților/imperfecțiunilor identificabile ale pieței, care pot fi abordate în mod corespunzător la nivelul UE, ținând seama de situația piețelor financiare naționale, de contextul juridic și de reglementare și de nevoile beneficiarilor finali.

Strategia Europa 2020[4] prevede o mai mare mobilizare a instrumentelor financiare inovatoare, ca parte a unei strategii coerente de finanțare, prin punerea în comun a finanțării acordate de UE, a finanțării din partea sectorului public național și din partea sectorului privat, în vederea realizării obiectivelor strategiei pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii. Acesta urmărește să profite de ocazia oferită de revizuirea Regulamentului financiar (RF), aflată în curs, pentru a spori potențialul instrumentelor financiare inovatoare, garantând totodată buna gestiune financiară. În propunerea sa de modificare a Regulamentului financiar în contextul revizuirii trienale, Comisia a inclus un nou titlu dedicat gestiunii bugetare a instrumentelor financiare[5].

În plus, Strategia Europa 2020 vizează de asemenea să remedieze fragmentarea actuală a instrumentelor de finanțare ale UE. În acest sens, alegerea unei abordări constând într-o regrupare transsectorială a instrumentelor (de exemplu, instrumente care se consolidează reciproc și/sau care sunt complementare), în locul unei abordări constând dintr-un singur instrument per politică, ar promova realizarea obiectivelor stabilite în cadrul inițiativelor-pilot ale strategiei „Europa 2020”, nu în ultimul rând deoarece diversificarea geografică și sectorială care rezultă dintr-o abordare multisectorială va contribui la atragerea investitorilor către domeniile aferente „Strategiei Europa 2020”, prin reducerea riscului global. În fine, strategia „Europa 2020” a subliniat rolul parteneriatelor public-privat (PPP) în finanțarea inovatoare. După cum se subliniază în comunicarea privind parteneriatele public-privat[6], acestea din urmă pot asigura metode mai eficace de a dispune de o infrastructură durabilă și de bunuri și servicii publice strategice.

Prezenta comunicare face bilanțul activității de examinare a unui nou cadru pentru instrumentele financiare inovatoare, care a fost efectuată de serviciile Comisiei – în colaborare cu partenerii săi financiari și cu alte părți interesate și pe baza evaluărilor oficiale – pe toată durata fazei de pregătire a următorului CFM. Prezenta comunicare analizează proiectarea și gestionarea instrumentelor financiare inovatoare în toate sectoarele de politică și stabilește etapele următoare pentru realizarea ambiției Comisiei de a dispune de un set de instrumente financiare inovatoare simplificate, cuprinzătoare și foarte eficiente și eficace care să vină în sprijinul obiectivelor strategiei „Europa 2020”.

INSTRUMENTE FINANCIARE INOVATOARE ÎN CHELTUIELILE BUGETARE ALE UE

Domeniu de aplicare și sectoare

Finanțarea cheltuielilor bugetare ale UE cu ajutorul instrumentelor financiare inovatoare nu reprezintă o noutate, având în vedere că recurgerea pentru prima dată la aceste instrumente datează de mai bine de zece ani. În prezenta comunicare, termenul de „instrument financiar inovator” se aplică altor intervenții decât simpla finanțare de subvenții. Acest termen acoperă o gamă largă de situații în care sprijinul financiar de la buget este furnizat sub alte forme decât subvențiile, inclusiv situații în care subvențiile UE sunt combinate cu împrumuturi de la instituții financiare. Intenția unei utilizări sporite a instrumentelor financiare inovatoare nu este însă de a înlocui finanțarea prin subvenții cu instrumente financiare, întrucât subvențiile vor fi necesare într-o serie de domenii, ci de a completa finanțarea prin subvenții prin susținerea proiectelor care urmăresc obiectivele de politică ale UE cu ajutorul unor alte forme de intervenție.

Printre instrumentele financiare inovatoare abordate în prezenta comunicare se numără instrumentele de capitaluri proprii/capital de risc sau instrumentele de datorie (precum împrumuturile sau garanțiile acordate intermediarilor care oferă finanțare unui număr mare de destinatari finali ce întâmpină dificultăți în accesarea finanțării sau partajarea cu instituțiile financiare a riscurilor, cu scopul de a crește volumul de finanțare și, astfel, impactul rezultat în urma intervenției de la bugetul UE). După caz, acest tip de sprijin din partea UE poate fi furnizat în mod indirect, prin intermediul unor vehicule de investiții special concepute, îndeosebi dacă se dorește participarea investitorilor privați alături de investitorii publici. Anexa conține o scurtă descriere a principalelor instrumentelor actuale.

Instrumentele financiare sunt deosebit de adaptate situațiilor în care condițiile de investiție se situează sub nivelul optim într-o gamă largă de domenii strategice, de exemplu, în cazul activităților comerciale sau infrastructurilor care sunt viabile din punct de vedere financiar (în ceea ce privește, de exemplu, capacitatea de a genera venituri), dar care nu atrag (încă) o finanțare suficientă de la sursele de pe piață. Acestea permit îndeosebi:

- promovarea capacității sectorului privat de a genera creștere, locuri de muncă, incluziune socială și/sau inovare, sprijinind în special întreprinderile noi, IMM-urile, microîntreprinderile, întreprinderile sociale, investițiile în capitalul uman, instituțiile de cercetare, parcurile comerciale/științifice, transferul de cunoștințe/de tehnologie sau investițiile în drepturile de proprietate intelectuală;

- construirea de infrastructuri cu un flux de venituri alocate, utilizând structuri adecvate de finanțare precum PPP-urile, în vederea consolidării competitivității și sustenabilității Uniunii Europene în domenii cum ar fi transporturile, mediul, energia și infrastructurile digitale;

- sprijinirea mecanismelor care mobilizează investițiile private, cu scopul de a furniza bunuri publice, cum ar fi protecția climei și a mediului.

Aceste obiective ar trebui atinse fără crearea unor denaturări ale pieței sau a unor structuri de piață ineficiente și fără susținerea firmelor ineficiente, în conformitate cu normele privind ajutoarele de stat clarificate de practica decizională a Comisiei în ceea ce privește instrumentele financiare inovatoare utilizate în prezent.

Gestionarea riscurilor pentru bugetul UE

Este important de subliniat că cheltuielile bugetare prin intermediul instrumentelor financiare nu implică un risc financiar mai mare decât subvențiile, întrucât proiectarea și structura contractuală a instrumentului financiar garantează că riscul pentru bugetul UE se limitează, în toate cazurile, la contribuția bugetară. Spre deosebire de subvenții, atunci când instrumentele financiare implică investirea fondurilor angajate de UE, contribuția bugetară poate chiar genera venituri, precum dobânzi sau un randament al capitalului investit.

Un studiu comandat recent de Parlamentul European[7] cu privire la instrumentele cofinanțate împreună cu Banca Europeană de Investiții (BEI) și cu Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare (BERD) a confirmat că „există puține îngrijorări formale, sau chiar deloc, în ceea ce privește responsabilitatea bugetară. Toate instrumentele cofinanțate implică alocări acordate unor programe ale căror valori sunt limitate și, prin urmare, niciunul din aceste instrumente nu reprezintă vreun risc pentru buget dincolo de cel asumat inițial. Chiar și în cazurile în care instrumentul financiar implică o formă de garanție, nu mai rămâne niciun angajament mai mare decât cel luat inițial în momentul conceperii instrumentelor.”

Astfel cum se prevede în Revizuirea bugetară, regula pentru proiectele cu potențial comercial pe termen lung este ca fondurile UE să fie utilizate în parteneriat cu sectorul financiar și bancar, în special cu Grupul BEI sau cu instituțiile financiare de serviciu public ale statelor membre, dar și cu alte instituții financiare internaționale (IFI) și cu sectorul financiar privat. Acest lucru asigură o combinație unică de experiență profesională și cunoaștere din partea acestor instituții și a serviciilor Comisiei pentru elaborarea și implementarea unor programe în vederea atingerii obiectivelor UE. În plus, o concepere bine gândită a instrumentelor financiare, care să asigure îndeosebi un stimulent corespunzător și un cadru de aliniere a dobânzilor (prin intermediul sistemului de remunerare și al unor mecanisme adecvate de partajare a riscurilor) cu instituțiile financiare aflate în parteneriat cu Comisia, reduce riscurile legate de implementare și promovează realizarea obiectivelor de politică vizate de instrumente.

Justificarea pentru instrumentele financiare inovatoare

Urmărirea obiectivelor de politică ale UE

Instrumentele financiare inovatoare urmăresc obiective de politică specifice ale UE prin asigurarea finanțării necesare pentru domeniile care prezintă interes pentru UE, fie că este vorba de inovare, creștere durabilă, crearea de locuri de muncă etc. Acestea vizează corectarea eșecurilor/imperfecțiunilor de pe piață care se află la originea unei finanțări insuficiente a unor astfel de domenii din surse de pe piață, de exemplu deoarece domeniul respectiv este perceput ca fiind prea riscant de către sectorul privat. Prin urmare, instrumentele financiare inovatoare completează și depășesc intervențiile de reglementare, vizând să creeze condiții de dezvoltare a activității dorite, prin oferirea de sprijin financiar concret în mod proactiv chiar și înainte de recunoașterea potențialului de către comunitatea de afaceri.

Pe lângă impactul financiar, instrumentele financiare puse în aplicare la nivelul UE pot avea importante efecte nefinanciare, cum ar fi efectele demonstrative pe piețele vizate, care determină o aplicare mai extinsă și la alte sectoare. Aplicarea consecventă și promovarea celor mai bune practici, prin intermediul instrumentelor UE poate favoriza o dezvoltare calitativă a anumitor piețe, cum ar fi, de exemplu, piețele de capital de risc, și pot spori în timp complexitatea intermediară, contribuind la o piață UE mai puțin fragmentată.

Experiența acumulată de UE și de instituțiile financiare responsabile cu punerea în aplicare a instrumentelor financiare inovatoare ale UE poate fi transferată către autoritățile naționale, regionale sau locale. Transferul de competențe și cunoștințe dincolo de frontiere ar putea juca un rol semnificativ în alinierea politicilor naționale la măsurile care vizează creșterea și inovarea, reducând decalajul dintre economiile europene și îmbunătățind competitivitatea. Impactul deplin al acestor efecte nefinanciare poate fi atins numai în cazul în care instrumentele sunt concepute și gestionate în mod coerent.

Creșterea eficienței și a eficacității resurselor publice

Prin punerea în comun a mai multor surse de finanțare, instrumentele financiare pot cataliza investițiile necesare acoperirii anumitor lacune identificate pe piață, pot realiza economii de scară și/sau minimiza riscul de a eșua în domenii în care ar fi dificil pentru un stat membru să atingă singur masa critică necesară.

Intervenția UE trebuie să respecte principiul subsidiarității; astfel cum a subliniat Curtea de Conturi, cheltuielile de la bugetul UE trebuie să aducă beneficii clare și vizibile pentru UE și pentru cetățenii săi, lucru care nu ar putea fi realizat dacă cheltuielile ar fi făcute doar la nivel național, regional sau local[8]. Valoarea adăugată europeană a unui instrument al UE este considerată demonstrată dacă rezultatele acestuia (din punctul de vedere al eficienței sau al amplorii) depășesc rezultatele care s-ar fi putut obține prin finanțări realizate în cadrul programelor naționale.

Presupunând că valoarea adăugată europeană a unui instrument al UE poate fi demonstrată, raportul costuri-beneficii pentru un astfel de instrument ar putea fi mai avantajos decât pentru o serie de instrumente financiare la nivel național, regional sau local, datorită volumelor mai mari gestionate, eficientizării costurilor obținut ca urmare a armonizării standardelor și modalităților de punere în aplicare și datorită reducerii costurilor de punere în aplicare, cum ar fi tarifele de gestionare încasate de intermediarii financiari.

Stimularea creșterii performanțelor și a disciplinei financiare

Instrumentele financiare inovatoare bine concepute pot promova creșterea performanței prin stabilirea unor indicatori de performanță corespunzători pentru atingerea obiectivelor de politică publică. Disciplina financiară este promovată prin alinierea, în măsura posibilului, a cadrelor de punere în aplicare și a principiilor de gestionare la cele mai bune practici.

Instituțiile naționale și locale pot beneficia de cunoștințele instituțiilor UE în materie de proiectare a produselor financiare de care, în caz contrar, nu ar fi putut dispune. Un exemplu este Fondul european de sisteme de garantare implementat în cadrul Programului-cadru pentru competitivitate și inovare (CIP): în numeroase state membre, societățile de garantare nu există, iar un sistem european de contragaranții este de asemenea important pentru instituțiile de garantare recente care se află încă în faza de consolidare a portofoliilor. Prezența unei garanții/contragaranții europene fie oferă posibilitatea ca instituțiile de garantare recente să își sporească volumele încă din faza inițială, fie facilitează crearea de astfel de sisteme, aducând astfel o contribuție considerabilă la „constituirea de instituții”.

Efectul multiplicator al bugetului UE

Instrumentele financiare inovatoare produc un efect multiplicator pentru bugetul UE, prin facilitarea și atragerea de alte fonduri publice și private pentru proiecte de interes pentru UE la toate nivelurile lanțului de punere în aplicare (intermediari și beneficiari finali). Prin acoperirea riscurilor sau participarea la riscuri, intervenția UE poate determina investitorii să investească sau să investească mai mult în cazuri în care nu ar fi investit deloc sau ar fi investit mai puțin fără sprijin de la bugetul UE. Acest „efect de levier” financiar sau efect de multiplicare poate fi realizat prin cofinanțare de către instituțiile financiare internaționale sau prin volumele suplimentare de împrumuturi pe care băncile și instituțiile de garantare sunt invitate să le furnizeze beneficiarilor finali. De exemplu, în cadrul mecanismului de finanțare cu partajarea riscurilor (RSFF), proiectele în valoare de peste 6 miliarde EUR au fost sprijinite la sfârșitul anului 2010, angajamentele bugetare totale ale UE ridicându-se la aproximativ 0,5 miliarde EUR.

Mai mult, un efect multiplicator suplimentar se obține pe durata de viață a instrumentului financiar inovator, dacă rambursările de capital sau de dobânzi, precum și încasările de pe urma unei investiții pot fi reutilizate în scopul instrumentului. Acest caracter „repetitiv” poate lărgi considerabil sfera de aplicare a instrumentelor. La finalul acestei perioade, rambursările investiției inițiale, la care se adaugă eventualele beneficii rezultate, vor reveni la bugetul general, fapt care va avea efecte pozitive și asupra rentabilității globale a intervenției.

EVALUAREA PUNERII ÎN APLICARE A INSTRUMENTELOR FINANCIARE INOVATOARE ÎN CADRUL FINANCIAR 2007-2013

Lecții învățate de la instrumentele existente

Experiențe care trebuie valorificate

Pentru unele dintre instrumentele financiare inovatoare existente în prezent (în special cele din cadrul CIP), au fost efectuate evaluări sub formă de audituri, evaluări intermediare și ex post și diverse studii[9]. Alte instrumente se află încă într-un stadiu mult prea incipient de punere în aplicare pentru a fi evaluate.. În plus, serviciile Comisiei au dobândit o experiență practică importantă în urma gestionării acestor instrumente, inclusiv a gestionării bugetare. O concluzie esențială în acest stadiu este că, dată fiind modalitatea individuală în care instrumentele financiare inovatoare au fost concepute, unele instrumente se suprapun din punctul de vedere al suprafețelor și al beneficiarilor vizați, iar modelele lor de concepere și de gestionare variază, ceea ce ar putea crea confuzie în rândul părților interesate și al beneficiarilor.

Referitor la implementarea pe scară mai largă a noii generații de instrumente financiare pentru CFM 2014-2020, trebuie să se pună accentul, în momentul conceperii acestora, pe valorificarea experienței dobândite în privința instrumentelor financiare existente, cu scopul de a stabili norme, orientări și standardizări adecvate pentru conceperea și gestionarea instrumentelor financiare inovatoare, în conformitate cu cerințele pieței și cu cele mai bune practici disponibile, de a evita astfel suprapunerile și de a simplifica modalitățile de punere în aplicare. Această măsură – la care se adaugă o regrupare transsectorială adecvată a instrumentelor financiare inovatoare propuse la nivelul UE și o coerență sporită cu aceste instrumente puse în aplicare la nivel național, regional, transnațional sau transfrontalier în cadrul programelor privind fondurile structurale – va asigura o optimizare a impactului lor și o valoare adăugată europeană cu ocazia următorului CFM.

Instrumentele financiare inovatoare asigură accesul necesar la finanțare, promovează dezvoltarea de produse și bunele practici

Rezultatele auditurilor și ale evaluărilor care au vizat instrumentele financiare inovatoare existente sunt deosebit de satisfăcătoare. Instrumentele existente au oferit finanțare în cazurile în care beneficiarii nu au avut o altă opțiune pentru obținerea fondurilor necesare sau nu au putut obține suma de care au avut nevoie. În plus, instrumentele au contribuit la încurajarea intermediarilor financiari de a dezvolta și de a oferi noi produse financiare la nivel local. Instituțiile financiare internaționale cărora li s-a delegat implementarea programelor UE au permis Uniunii Europene să ofere instrumente într-un mare număr de țări, punând la dispoziție competențe profesioniste cu privire la modul de gestionare a unor astfel de instrumente și de a promova cele mai bune practici într-un mod direct.

Cu toate acestea, rezultatele sunt mixte în ceea ce privește valoarea adăugată europeană a instrumentelor. Din evaluarea instrumentului de finanțare cu partajarea riscurilor (RSFF) reiese că acesta a rămas unul din puținele instrumente financiare aflate la dispoziția companiilor și a organizațiilor inovatoare, într-un moment în care băncile și alte instituții financiare reduc accesul la finanțare pentru investiții cu risc ridicat în domeniul cercetării și dezvoltării și al inovării. În ceea ce privește Fondul de garantare pentru IMM-uri ( SME Guarantee Facility – SMEG) din cadrul CIP, Curtea de Conturi a estimat că valoarea adăugată europeană a acestui instrument nu a fost demonstrată, dat fiind că rezultatele obținute de SMEG „ ar fi putut fi atinse prin finanțarea în temeiul schemelor naționale ”. Pe de altă parte, din evaluarea finală a Programului pentru inovare și spirit antreprenorial ( Entrepreneurship and Innovation Programme – EIP) reiese că „ «ferestrele» reprezentate de împrumutul SMEG și de microcredite […] îndeplinesc o cerere de finanțare care, în caz contrar, nu ar fi îndeplinită ”. Comisia, subliniind totodată că existența unei valori adăugate europene este foarte probabilă, astfel cum se observă din evaluarea independentă, a acceptat recomandarea de a analiza modalitatea de maximizare a valorii adăugate europene în cadrul viitorului instrument. Această măsură este luată în considerare în prezent, punându-se un accent deosebit pe garantarea valorii adăugate europene în ceea ce privește întocmirea planurilor pentru următoarea generație de instrumente financiare ale CFM 2014-2020.

O mai mare coerență și omogenitate între instrumente

Evaluarea RSFF menționează că gama foarte largă de activități sprijinite din fonduri UE – cercetare experimentală în temeiul PC7, dezvoltarea capacității regionale de cercetare în cadrul fondurilor structurale și accesul la mecanisme de finanțare inovatoare în temeiul CIP – contribuie la dezvoltarea generală a capacității de cercetare și inovare a UE. RSFF a fost considerat „mai degrabă un complement și nu un concurent” al altor instrumente de finanțare. Cu toate acestea, datorită modului ad hoc în care anumite instrumente au fost constituite în cadrul financiar actual, există cazuri de incoerență și inconsecvență și chiar de duplicare nedorită a instrumentelor susținute de bugetul UE. De asemenea, se constată în prezent o fragmentare a programelor de sprijin financiar și a panopliei de mecanisme de punere în aplicare actuale. De exemplu, din evaluarea finală a EIP a reieșit că există suprapuneri între instrumentele financiare din cadrul CIP și fondurile structurale sau între CIP și instrumentul european de microfinanțare Progress (a se vedea descrierea din anexă)[10]. Un obiectiv important al noului cadru este acela de a evita incoerențele și de a optimiza eficiența globală a instrumentelor financiare inovatoare.

Aspecte privind guvernanța și controlul instrumentelor UE

În timp ce punerea în aplicare a instrumentelor financiare inovatoare a fost încredințată instituțiilor financiare care oferă garanțiile necesare în ceea ce privește buna gestiune financiară și procedurile adecvate, Comisia și-a menținut controlul și influența asupra obiectivelor de politică și direcțiilor strategice ale instrumentelor gestionate la nivel central de UE, prin participarea în cadrul unor structuri adecvate de guvernanță (comitete directoare sau organisme de supraveghere). Aceasta nu implică participarea în gestionarea zilnică a instrumentelor financiare inovatoare, activitate care ține de fapt de experiența profesională și de responsabilitatea managerilor sau a comitetelor de gestionare desemnate în mod corespunzător.

Numeroase rezultate pot fi obținute prin conceperea, încă de la început, a unor instrumente financiare inovatoare inteligente și adecvate, pe baza experienței profesionale acumulate ca urmare a utilizării instrumentelor existente la evaluarea și gestionarea riscurilor. Mai mult, sistemul instrumentelor UE include mecanisme de control și de echilibrare, care permit Comisiei și autorității bugetare competente să exercite un control bugetar adecvat, în conformitate cu normele aplicabile, inclusiv sub forma unei monitorizări axate pe rezultate și a unei raportări efectuate de intermediarii financiari, adaptate la obiective și la principalele riscuri identificate pentru fiecare instrument.

Este necesar ca intervenția UE să fie condiționată de acceptarea, de către intermediarii financiari și beneficiarii finali, a dreptului Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) de a efectua verificări și inspecții la fața locului cu scopul de a proteja interesele financiare ale UE. Intermediarii vor avea obligația de a colabora cu OLAF și de a-i comunica Comisiei orice suspiciune de fraudă sau nereguli care afectează interesele financiare ale UE.

Măsuri suplimentare care pot fi luate pentru a spori vizibilitatea și transparența instrumentelor

S-a constatat că părțile interesate și beneficiarii finali nu sunt foarte bine informați în legătură cu contribuția UE la instrumentele financiare. Astfel cum s-a arătat anterior, acest lucru nu este deloc surprinzător, dat fiind că instrumentele financiare sunt de obicei puse în aplicare prin intermediul unui lanț de intermediari, inclusiv intermediari locali, care sunt responsabili, în ultimă instanță, cu vărsarea fondurilor în conturile beneficiarilor finali, ceea ce face ca rolul UE să fie unul destul de opac. Acest fapt subliniază importanța, printre altele, a clauzelor de vizibilitate în acordurile contractuale încheiate cu intermediarii, pentru a asigura evaluarea valorii adăugate europene, de exemplu sub forma creării de locuri de muncă, a construirii de capacități sau sub forma altor indicatori. Cu toate acestea, nivelul de conștientizare rămâne scăzut, în pofida faptului că aceste clauze sunt aplicate, într-o mare măsură, acordurilor contractuale existente, iar vizibilitatea trebuie consolidată.

Este important de remarcat existența unor constatări conform cărora multiplicarea sistemelor care acoperă nevoi de finanțare identice duce la reducerea vizibilității abordării europene, la nivel politic și de piață. În acest sens, noul cadru propus vizează să promoveze raționalizarea instrumentelor financiare inovatoare, care ar trebui să contribuie la sporirea vizibilității acestora. Evaluările și studiile având ca obiect instrumentele existente se referă, de asemenea, și la probleme cu caracter mai general, cum ar fi necesitatea de a asigura o informare mai transparentă a intermediarilor și o mai bună comunicare cu aceștia. Acest lucru este necesar pentru ca piața să conștientizeze mai bine caracterul adecvat și disponibilitatea instrumentelor financiare ale UE care propun finanțări prin împrumut și prin capitaluri proprii.

Noile mecanisme de partajare a riscurilor ar putea duce la creșterea volumelor de finanțare

În conformitate cu principiul general al proporționalității sprijinului public, se încearcă identificarea unor (co)investiții private pentru a demonstra angajamentul sectorului privat, pentru a promova partajarea riscurilor de investiții și pentru a evita riscul de excludere. În funcție de structura piețelor și de prezența investitorilor privați, investițiile private și publice care respectă principiul investitorului în economia de piață pot fi tratate în mod echitabil sau poate fi nevoie de stimulente pentru a antrena investițiile private în domenii importante de politică, de exemplu prin intermediul structurilor asimetrice de risc/randament descrise mai jos, fără a depăși însă minimul necesar pentru a asigura viabilitatea comercială a proiectelor de investiții bazate pe planurile de afaceri realiste.

Actualele instrumente de partajare a riscurilor se bazează pe o evaluare a riscurilor pentru fiecare proiect în parte sau pe o partajare pari passu a riscurilor financiare între bugetul UE și instituțiile financiare, precum Grupul BEI și alte instituții financiare, inclusiv băncile publice naționale care sunt dispuse să partajeze riscurile cu Comisia. Conform evaluării intermediare a RSFF realizată de un grup de experți independenți, actuala abordare limitează capacitatea de a ține cont de nevoile pieței pentru un volum mai mare de finanțări bazate pe risc. Experții i-au recomandat Comisiei să ia în considerare o nouă abordare de partajare a riscurilor în ceea ce privește utilizarea contribuției sale de capital la acoperirea pierderilor prevăzute și neprevăzute privind împrumuturile acordate. Este necesar în special să se dezvolte o abordare per portofoliu în ceea ce privește partajarea riscurilor; cu alte cuvinte, trebuie acoperite pierderile unui portofoliu de împrumuturi acordate unor anumite grupuri-țintă, pentru a permite o repartizare a riscurilor și pentru a crește astfel volumul de finanțare care poate fi generat cu o anumită cantitate de fonduri bugetare menite să acopere alocările provizionale și alocările de capital.

O altă variantă sau o dezvoltare ulterioară a acestei abordări în domeniul finanțării prin îndatorare ar putea consta în utilizarea contribuției UE pentru acoperirea eventualelor pierderi inițiale, până la un procent predefinit („amortizor de pierderi inițiale” - „ first-loss” cushion ), ca un mod de a atrage o participare privată suficientă la finanțarea operațiunilor cu risc mai ridicat (și cu valoare adăugată europeană semnificativă). O abordare de tip „pierderi inițiale”, în care UE adoptă o poziție subordonată, ar continua să mărească efectul multiplicator al fondurilor UE, fără a depăși însă limitele unei contribuții bugetare din partea acesteia. Această abordare ar putea fi luată în considerare pentru viitoarele instrumente de partajare a riscurilor care urmează să fie instituite cu fonduri de la bugetul UE, însă ea trebuie, în orice caz, să fie însoțită de norme și orientări adecvate, cum ar fi limitarea tranșei de pierdere inițială și definirea cerințelor privind partea din riscul de pierderi prevăzut și/sau neprevăzut pe care partenerii financiari ai Comisiei trebuie să îl acopere în continuare.

În materie de finanțare prin emisiune de acțiuni, contribuția UE ar putea fi utilizată pentru a furniza stimulente adecvate pentru investitorii privați, în special sub formă de randamente preferențiale sau prioritare care să nu depășească rata echitabilă de rentabilitate ce asigură viabilitatea comercială a investițiilor. Dincolo de această rată echitabilă de rentabilitate, profiturile trebuie repartizate în mod proporțional între investitorii publici și cei privați, pentru a se evita supracompensarea.

Aceste cerințe specifice și norme minime cu privire la risc și randament ar urma să fie dezvoltate în contextul platformelor de capital propriu și de datorie, conform secțiunii 5.2.2. În toate situațiile, trebuie să se garanteze alinierea intereselor Comisiei și a intereselor partenerilor financiari ai UE.

INSTRUMENTE FINANCIARE INOVATOARE PENTRU CADRUL FINANCIAR 2014-2020

Partea II din Comunicarea privind CFM conturează o serie de propuneri sectoriale ale Comisiei referitoare la instrumentele financiare inovatoare care trebuie integrate în următorul CFM.

Pentru a sprijini investițiile în cercetare și inovare (CDI) în contextul programului „Orizont 2020”, sunt avute în vedere două instrumente financiare: 1) un instrument de datorie , care acordă împrumuturi unor beneficiari unici pentru investiții în cercetare, dezvoltare și inovare (CDI), garanții pentru intermediarii financiari care acordă împrumuturi unor beneficiari, combinații de împrumuturi și garanții și de garanții și/sau contragaranții pentru programele naționale sau regionale de finanțare prin îndatorare și 2) un instrument de capitaluri proprii , care ar permite (i) investirea în instrumentele de transfer de tehnologii și de proprietate intelectuală, precum și în fondurile de capital de risc care furnizează finanțare prin capitaluri proprii IMM-urilor aflate în faza inițială ce desfășoară activități intense de CDI, și (ii) sprijinirea investițiilor în sectoarele CDI, prin vizarea unor fonduri de fonduri multinaționale specializate într-un domeniu anume și care dispun de o bază largă de investitori, inclusiv investitori privați instituționali și strategici.

De asemenea, pentru a veni în sprijinul competitivității și a IMM-urilor, sunt propuse două instrumente financiare:

1. Un mecanism de capitaluri proprii pentru investițiile din faza de creștere, care le va oferi IMM-urilor o finanțare prin emisiune de acțiuni rambursabilă cu vocație comercială, în principal sub formă de capital de risc (CR), prin intermediari financiari. Se au în vedere două măsuri:

2. Investiții directe în fondurile de capital de risc care funcționează în mod transfrontalier în UE și care se concentrează asupra investirii în întreprinderi cu perspective de creștere nebazate în principal pe inovare sau cercetare.

3. „Fonduri de fonduri”, prin care să se investească la nivel transfrontalier în fonduri de capital de risc care să investească ulterior în întreprinderi, în special în faza lor de expansiune internațională.

4. Un mecanism de împrumut, care să furnizeze, direct sau indirect, servicii de partajare a riscurilor cu intermediarii financiari, pentru a acoperi împrumuturile destinate IMM-urilor și pentru a acorda împrumuturi transfrontaliere sau multinaționale cu un efect de levier important.

De asemenea, pentru a promova activitățile profesionale independente, microîntreprinderile și întreprinderile sociale, Programul Uniunii Europene pentru schimbări sociale și inovare, propus de Comisie[11], cuprinde o axă vizând microfinanțarea și antreprenoriatul social, care are la bază mecanismul de microfinanțare Progress[12]. Acesta își extinde sfera de aplicare prin acordarea de sprijin pentru construirea capacității instituționale a furnizorilor de microcredite și o completează cu un instrument financiar care beneficiază de contribuția UE pentru a furniza instrumente de capitaluri proprii, de datorie și de partajare a riscurilor în favoarea fondurilor sociale de investiții și a altor intermediari financiari, pentru finanțarea întreprinderilor sociale.

Printre instrumentele financiare din cadrul mecanismului Conectarea Europei pentru infrastructură ar trebui să se numere: 1) un instrument de partajare a riscurilor , care să acopere împrumuturile și obligațiunile (inclusiv instrumentul de împrumuturi obligatare pentru finanțarea proiectelor în cadrul Europa 2020), pentru a răspunde cerințelor mai multor modele de finanțare aplicate în UE, dimensiunii, sectorului de proiecte și stadiului de dezvoltare al finanțării proiectelor și al piețelor de capital în general și 2) un instrument de capitaluri proprii , pentru a completa pachetul de instrumente de infrastructură în vederea dezvoltării în continuare a piețelor de capital de risc la nivelul UE.

În ceea ce privește educația și cultura, mecanismele de garantare sunt elaborate pentru a contribui la îndeplinirea obiectivelor UE 2020: un mecanism de garantare a împrumuturilor pentru studenți , menit să le permită studenților la master să întreprindă studii în străinătate, care contribuie la realizarea obiectivului conform căruia 20% dintre studenții din învățământul superior trebuie să beneficieze de mobilitatea transfrontalieră în scop educațional, precum și un instrument de garantare (eventual combinat cu un alt instrument de finanțare destinat IMM-urilor), menit să stimuleze intermediarii financiari să extindă acordarea de împrumuturi la IMM-urile din sectoarele culturii și al creației ( cultural and creative sectors - CCS), din care fac parte producătorii, companiile de muzică, creatorii de jocuri video, editorii și distribuitorii; dat fiind că bunurile acestora sunt în mare parte necorporale (cum ar fi drepturile de proprietate intelectuală), intermediarii financiari percep finanțarea acestor sectoare ca fiind prea riscantă.

O parte crescândă a sprijinului acordat în cadrul fondurilor structurale va fi furnizată prin intermediul instrumentelor financiare, fiind vorba în special de sprijinul acordat întreprinderilor și de alte proiecte sau activități investiționale care generează venituri, îndeosebi în domenii precum schimbările climatice, mediul, inovarea, TIC și infrastructura. Statele membre și regiunile vor fi de asemenea încurajate să susțină instrumentele financiare din cadrul Fondului social european (de exemplu în favoarea studenților, a creării de locuri de muncă, a mobilității lucrătorilor, a incluziunii sociale și a antreprenoriatului social).

UN NOU CADRU PENTRU INSTRUMENTELE FINANCIARE INOVATOARE

Norme comune pentru simplificarea și raționalizarea instrumentelor

Instrumente ale Uniunii Europene

Noul cadru pentru simplificarea și raționalizarea conceperii și gestionării noii generații de instrumente financiare se bazează pe așa-numitele „platforme de capitaluri proprii și de datorie ale UE”. Aceste platforme constau dintr-o serie de norme și orientări comune aplicabile instrumentelor de capitaluri proprii și de datorie (inclusiv garanțiile și partajarea riscurilor) pentru politici interne, asigurându-se astfel o abordare coerentă a acestor instrumente în cazul în care acestea sunt finanțate de la bugetul UE. Normele și orientările comune vizează, de asemenea, să simplifice relațiile cu partenerii financiari, în special cu instituțiile financiare internaționale, și să ofere transparență față de piețe cu privire la modul în care UE intervine cu ajutorul instrumentelor de capitaluri proprii și de datorie, ceea ce ar asigura o vizibilitate sporită a acestei intervenții.

Platformele de capitaluri proprii și de datorie ale UE ar face parte dintr-un set coerent de principii, norme și orientări aplicabile în mod orizontal; Regulamentul financiar (RF) și actul delegat care va înlocui normele de punere în aplicare a acestuia vor stabili principiile generale pentru instrumentele financiare inovatoare în ceea ce privește gestiunea bugetară și buna gestiune financiară, în paralel cu elaborarea mai multor cerințe operaționale specifice în deplină conformitate cu aceste principii generale, și vor conține parametrii financiari specifici care reflectă cele mai bune practici în materie de concepere de noi instrumente financiare în cadrul pieței interne (a se vedea secțiunea 5.2.2 de mai jos).

În regulamentul financiar, intervenția prin intermediul instrumentelor financiare ar trebui să fie condiționată de existența unei disfuncții/imperfecțiuni pe piață, de demonstrarea valorii adăugate a intervenției UE, de mobilizarea unei finanțări publice și private suplimentare prin contribuția UE („efect multiplicator”), de nedistorsionarea concurenței pe piața internă și de punerea în aplicare a unor măsuri pentru a asigura alinierea intereselor Comisiei și cele ale instituției financiare responsabile cu punerea în aplicare a instrumentului financiar. Actul delegat care va înlocui normele de punere în aplicare și cerințele operaționale specifice care urmează a fi stabilite în orientările Comisiei vor reflecta aceste principii.

Instrumentele fondurilor structurale

Cu toate că principiul gestionării partajate înseamnă că instrumente și instrumentele UE și instrumentele implementate de statele membre în cadrul programelor de fonduri structurale sunt guvernate de seturi diferite de norme, trebuie să se asigure cel mai înalt grad de coerență între instrumentele aflate în gestionare partajată și în gestionare directă și să se evite suprapunerile, pentru a nu permite ca mai multe instrumente, care propun condiții diferite, să vizeze aceleași grupuri de beneficiari la nivelul UE și la nivel național/regional. Statele membre ar trebui stimulate să contribuie cu fondurile lor structurale la instrumentele UE sau să recurgă la „soluții gata de utilizare” asemănătoare instrumentelor UE, în combinație cu stimulente puternice.

În cadrul regulamentelor privind fondurile structurale, a fost propusă o abordare caracterizată de trei opțiuni:

5. statele membre continuă să creeze instrumente „pe măsură”, conforme cu principiile gestionării partajate și aliniate la anumite norme comune inspirate din platformele de capitaluri proprii și de datorie ale UE în curs de elaborare;

6. crearea de „instrumente gata de utilizare”, conforme cu principiile gestionării partajate, care ar facilita constituirea de instrumente pentru statele membre și ar asigura compatibilitatea cu instrumentele UE;

7. statele membre ar fi încurajate să investească o parte din fondurile lor structurale în compartimente ale instrumentelor UE destinate în mod special investițiilor în regiuni și în domenii de politică vizate de programele operaționale finanțate din resursele fondurilor structurale („instrumente comune”).

Dimensiunea externă a instrumentelor de politică internă

Pentru a promova coerența planificării și a punerii în aplicare a instrumentelor, o mai bună integrare a pieței, precum și utilizarea optimă a instrumentelor de îndată ce acestea sunt operaționale, este necesar să se determine - cu ocazia elaborării de noi instrumente financiare – în ce măsură instrumentele de politică internă, care includ o dimensiune externă, pot fi extinse pentru a permite participarea țărilor vecine, evitând totodată multiplicarea sistemelor care acoperă aceleași nevoi de finanțare.

Instrumente de politică externă

Comunicarea privind CFM a propus utilizarea în continuare a finanțării inovatoare în cazul tuturor instrumentelor de politică externă (dacă este cazul, prin intermediul mecanismelor regionale de investiții), astfel încât să mobilizeze o finanțare suplimentară – inclusiv din partea sectorului privat – care să vină în sprijinul priorităților UE și să acopere nevoile de investiții ale țărilor partenere. Acest lucru va fi facilitat prin intrarea în vigoare a noilor dispoziții ale Regulamentului financiar privind instrumentele financiare și prin stabilirea unor principii comune pentru astfel de instrumente la un nivel care să fie adecvat mediului acțiunilor externe.

Utilizarea instrumentelor financiare inovatoare în politicile externe trebuie finanțată prin intermediul platformei UE pentru cooperare externă și dezvoltare, prin combinarea punctelor forte ale Comisiei, ale statelor membre și ale instituțiilor financiare bilaterale și multilaterale (în special BEI) active în sectorul dezvoltării și cooperării externe. Platforma va contribui la impulsionarea coerenței, eficacității, eficienței și vizibilității UE în materie de finanțare externă, ținând cont în același timp de particularitățile partenerilor externi ai UE.

Conținutul platformelor UE de capitaluri proprii și de datorie

Sfera de aplicare a platformelor

Aceste platforme vor acoperi parametri financiari și tehnici distincți (cum ar fi plafoane maxime pentru mecanisme de partajare a riscurilor sau niveluri minime ale participațiilor la capital și alți parametri esențiali) pentru conceperea și punerea în aplicare a instrumentelor financiare inovatoare, în vederea simplificării și raționalizării acestora. Acești parametri au fost definiți pe baza experienței acumulate cu ocazia conceperii și punerii în aplicare a instrumentelor financiare actuale, ținând seama în mod corespunzător de practicile industriale relevante. Parametrii în cauză vor acoperi aspecte standard cu caracter general, în timp ce aspecte precum obiectivele de politică, populația-țintă și criteriile de eligibilitate specifice ar putea fi abordate în propunerile sectoriale.

Cerințe operaționale specifice

Setul comun de cerințe operaționale specifice și orientările care vin în completarea principiilor Regulamentului financiar și ale actului delegat care va înlocui normele de punere în aplicare vor viza aspecte precum:

- după caz, și dacă acest aspect nu este vizat de normele generale, definirea de cerințe specifice pentru evaluarea ex ante/evaluarea impactului instrumentelor financiare; acestea ar putea fi asociate unor cerințe similare pentru evaluările intermediare și ex post;

- definirea de norme sau de valori minime cu privire la efectul multiplicator, profilul de risc/randament și diversificarea riscurilor, cu scopul de a proteja resursele bugetare ale UE pe durata de viață a instrumentului și de a echilibra riscurile între diverșii intermediari financiari implicați în acest proces, favorizând în același timp modelarea instrumentelor individuale, în limita valorilor specificate și rezonabile, ținând seama de natura și amploarea imperfecțiunilor sau disfuncțiilor pieței care determină o finanțare insuficientă din surse de pe piață;

- definirea cerințelor în ceea ce privește administratorii mecanismelor de investiții, cum ar fi, de exemplu, fondurile de investiții în acțiuni, care vizează, printre altele, cadrul de stimulare menit să asigure convergența dobânzilor, sistemele de remunerare și criteriile de excludere;

- pentru a aduce garanții pertinente că fondurile UE sunt utilizate în scopurile prevăzute, elaborarea unui sistem integrat de monitorizare și guvernanță, care să utilizeze (cel puțin) indicatori orientații pe performanță sau pe rezultate, mecanisme de supraveghere (de exemplu pentru cheltuielile legate de protecția climei[13]), precum și a unor formate de raportare standardizate vizând facilitarea unei analize comparative a ratelor de succes ale diverselor instrumente;

- definirea, punerea în aplicare și evaluarea măsurilor de prevenire a fraudei adaptate la riscuri, menite să asigure un nivel ridicat de protejare a intereselor UE.

Anumiți parametri vor fi comuni instrumentelor de capitaluri proprii și de datorie, în timp ce altele vor fi specifice unui tip sau altul de instrumente. În cazul instrumentelor care combină elemente de capitaluri proprii și de datorie, normele și orientările se vor aplica părților distincte ale instrumentului „hibrid”.

Punerea în aplicare a instrumentelor financiare

De regulă, instrumentele financiare sunt puse în aplicare prin intermediul unei serii de actori, începând cu Comisia și implicând grupul BEI sau alte instituții financiare și participanți la piața financiară (precum fondurile de investiții în acțiuni sau băncile).

Instrumentele financiare pot fi puse în aplicare direct de către Comisie, sau indirect, prin intermediul instituțiilor financiare care dispun de capacitatea financiară și tehnică necesară pentru punerea în aplicare a acestor instrumente financiare. Există, în principiu, două forme principale de punere în aplicare a instrumentelor financiare: prin intermediul instituțiilor financiare (de exemplu Grupul BEI, BERD, alte IFI, instituțiile financiare publice naționale) sau al vehiculelor de investiții specializate ( dedicated investment vehicles - DIV). Normele minime pentru participarea UE la vehiculele de investiții specializate vor fi incluse în platforme.

Acordurile cu organismele de punere în aplicare în care figurează normele și principiile platforme ar trebui standardizate pe cât posibil; în contextul instituțiilor financiare, este de preferat ca acestea să fie precedate de acorduri-cadru vizând aspecte precum punerea în aplicare, gestionarea, conturile fiduciare, contabilitatea, rapoartele de supraveghere, monitorizarea și evaluarea, clauzele antifraudă pertinente etc. Acest lucru ar facilita și ar accelera demararea noilor instrumente financiare, permițând totodată armonizarea condițiilor generale de cooperare.

CONCLUZII șI ETAPELE URMăTOARE

Începând cu lansarea strategiei „Europa 2020” și demararea pregătirilor pentru următorul cadru financiar multianual, Comisia și partenerii săi financiari au întreprins activități importante privind instrumentele financiare inovatoare, inclusiv cu ocazia discuțiilor privind viitorul unor instrumente financiare specifice (cum ar fi CIP sau RSFF). De asemenea, au început consultările cu Consiliul European și cu Parlamentul European, în contextul revizuirii Regulamentului financiar. S-a pus un accent puternic pe importanța și relevanța instrumentelor financiare în ceea ce privește atingerea obiectivelor de politică ale UE.

În plus, există un consens larg cu privire la necesitatea de a simplifica și de a armoniza instrumentele existente, de a reduce instrumentele UE și de a le orienta mai bine, precum și de a spori coerența cu instrumentele aferente fondurilor structurale. În acest sens, propunerea de creare a unor instrumente comune este considerată deosebit de promițătoare.

Acesta este spiritul în care cadrul pentru instrumentele financiare ale următorului cadru financiar multianual va fi dezvoltat. În acest sens, Comisia așteaptă cu interes reluarea în lunile următoare a consultărilor cu Consiliul European și cu Parlamentul European, care vor viza atât cadrul general ce va fi creat de Regulamentul financiar și de actul delegat care va înlocui normele de punere în aplicare a acestuia, cât și propunerile legislative specifice pentru următorul cadru financiar multianual, care vor fi adoptate în mod succesiv de către Comisie în cel de-al patrulea trimestru al anului 2011. Platformele de capitaluri proprii și de datorie vor contribui la garantarea că această dorință de simplificare și cooperare se va concretiza prin existența unor instrumente eficace și eficiente concepute și gestionate în conformitate cu normele aplicabile.

ANEXĂ

DESCRIEREA INSTRUMENTELOR FINANCIARE INOVATOARE ALE CADRULUI FINANCIAR 2007-2013

8. Instrumente de capital de risc / de capitaluri proprii ale UE: CIP/GIF, Marguerite

9. CIP - Instrumentul financiar destinat IMM-urilor cu o rată mare de creștere și capacitate de inovare (GIF)

Instrumentele financiare inovatoare fac parte din Programul pentru spirit antreprenorial și inovare ( Entrepreneurship and Innovation Programme - EIP), unul dintre cele trei programe specifice ale CIP. Obiectivul lor general constă în îmbunătățirea accesului la finanțare a IMM-urilor aflate în faza de demaraj sau de expansiune, cu scopul de a sprijini investițiile acestora în activitățile de inovare, inclusiv eco-inovare.

Instrumentul financiar destinat IMM-urilor cu o rată mare de creștere și capacitate de inovare (GIF), dotat cu un buget de peste 600 de milioane EUR, din care o parte este alocată eco-inovării, vizează creșterea aportului de capital de risc/de capitaluri proprii pentru IMM-urile inovatoare aflate în faza de demaraj (GIF1) și în faza de expansiune (GIF2). Acest instrument este gestionat de Fondul european de investiții (FEI) în numele Comisiei (reprezentând UE). FEI încheie acorduri de investiții cu fondurile de capital de risc (CR), care susțin acest tip de IMM-uri. GIF este un instrument pe termen lung, în temeiul căruia se pot face investiții în fondurile CR cu o durată de viață de până la 12 ani. Majoritatea capitalului investit într-un fond de capital de risc trebuie furnizată de investitori orientați către piață și toate investițiile sunt realizate pari passu (riscuri și remunerații identice) cu investitori privați.

10. Fondul Marguerite

Fondul european 2020 pentru energie, schimbări climatice și infrastructură (fondul Marguerite) este un fond de capital paneuropean pentru investiții în sectoarele transporturilor, energiei și al surselor regenerabile de energie. UE a investit în Marguerite 80 de milioane EUR din bugetul TEN-T, dintr-un fond total angajat de 710 milioane EUR (valoarea vizată: 1,5 miliarde EUR). Ceilalți investitori sunt bănci publice, însă fondul este deschis participării investitorilor privați. Investițiile sunt realizate pari passu . Fondul s-a străduit să investească în proiectele TEN-T o sumă totală echivalentă cu de 3,5 ori contribuția UE.

Fondul a fost creat ca un vehicul de investiții specializate reglementat de legislația luxemburgheză. Comisia, reprezentând UE, deține un loc în consiliul de supraveghere responsabil cu stabilirea strategiei globale a fondului, nefiind însă implicată în gestionarea curentă a fondului sau în deciziile individuale de investiții, deoarece această responsabilitate îi revine consiliului de administrație și comitetului de investiții a fondului. Toate deciziile trebuie luate în conformitate cu politica de investiții a fondului, care a fost stabilită împreună cu Comisia.

11. Instrumente de datorie ale UE (garanții/partajarea riscurilor): CIP-SMEG, RSFF, LGTT

12. Mecanismul de finanțare cu partajarea riscurilor ( Risk Sharing Finance Facility - RSFF)

Mecanismul de finanțare cu partajarea riscurilor are drept obiectiv sprijinirea finanțării proiectelor riscante în materie de cercetare, dezvoltare și inovare (CDI) de către promotori din sectorul privat și public care nu au un acces ușor la piețele de capital. Instrumentul a fost elaborat în comun de Comisie și BEI, cu scopul de a partaja riscurile legate de împrumuturile directe sau de garanțiile pentru împrumuturi acordate de bancă pentru susținerea investițiilor CDI în domeniile prioritare tematice ale celui de-al șaptelea Program-cadru pentru cercetare și dezvoltare tehnologică (PC7).

Punerea în comun a contribuției UE din bugetul PC7, în valoare de 1 miliard EUR, și a contribuției BEI din resursele sale proprii, în valoare tot de 1 miliard EUR, oferă o rezervă de capital menită să acopere eventualele pierderi suportate pentru finanțarea unor împrumuturi în valoare de aproximativ 10 miliarde EUR în perioada 2007-2013. Pe baza propriilor sale evaluări financiare și în conformitate cu orientările sale de politică în materie de risc de credit, BEI evaluează – pentru fiecare proiect în parte – nivelul de riscuri financiare pentru care trebuie să aloce provizioane și capital (pentru pierderi prevăzute și neprevăzute), în conformitate cu normelor bancare obișnuite, și solicită o contribuție din partea UE pentru acoperirea alocărilor de provizioane și de capital. Comisia este reprezentată în cadrul comitetului director al RSFF care supraveghează punerea în aplicare a instrumentului, în conformitate cu obiectivele de politică ale instrumentului.

13. CIP – Fondul de garantare pentru IMM-uri (SMEG)

Fondul de garantare pentru IMM-uri (SMEG), cu un buget de 500 de milioane EUR, oferă contragaranții unor sisteme de garantare naționale, precum și garanții directe intermediarilor financiari, în vederea creșterii și consolidării ofertei de finanțare prin îndatorare destinată IMM-urilor. SMEG este gestionat de Fondul european de investiții (FEI), în numele Comisiei (reprezentând UE).

La rândul lor, intermediarii financiari care beneficiază de garanția UE acordă IMM-urilor finanțări prin îndatorare și îi stimulează pe beneficiarii finali să profite de pe urma acestei garanții, de exemplu, prin acceptarea unui profil de risc mai mare sau solicitând mai puține garanții colaterale, prin impunerea unor rate ale dobânzii mai scăzute sau prin acordarea de avantaje similare în comparație cu activitățile de finanțare obișnuite ale acestora. În cadrul SMEG, se garantează o parte din fiecare tranzacție individuală, de obicei 50% (rată de garanție). Cu toate acestea, expunerea globală pentru bugetul UE este limitată de un plafon maxim, convenit prin contract, al pierderilor unui portofoliu ( cap rate ).

14. Instrumentul de garantare a împrumuturilor pentru proiectele TEN-T (LGTT)

Instrumentul de garantare a împrumuturilor pentru proiectele TEN-T ( Loan Guarantee Instrument for TEN-T projects - LGTT) are drept scop facilitarea unei participări mai mari a sectorului privat la finanțarea infrastructurii rețelei transeuropene de transport (TEN-T). Atragerea finanțării din partea sectorului privat în proiecte de transport europene importante poate fi dificilă, dat fiind nivelurile relativ ridicate de volatilitate a veniturilor în primele stadii operaționale ale proiectelor. LGTT acoperă parțial acest risc și, prin urmare, ameliorează viabilitatea financiară a acestor proiecte TEN-T.

LGTT este finanțat printr-o contribuție de capital de la bugetul UE în valoare de până la 500 de milioane EUR. Tehnic vorbind, garanția LGTT se acordă în favoarea băncilor comerciale care oferă proiectului o facilitate de lichiditate permanentă ( stand-by liquidity facility - SBF). Aceste facilități de lichiditate permanente pot fi utilizate de întreprinderea responsabilă cu proiectul în cazul reducerii neașteptate a veniturilor rezultate din traficul/din utilizarea proiectului în timpul perioadei inițiale de operare, pentru a asigura serviciul datoriei de prim rang.

În ceea ce privește guvernanța, Comisia este reprezentată în comitetul director al instrumentului. Rolul comitetului director este de a examina progresele și atingerea obiectivelor strategice ale LGTT și de a face recomandări în vederea îndeplinirii acestora.

15. Instrumente care combină finanțarea prin capitaluri proprii și prin îndatorare

16. Instrumentul european de microfinanțare Progress (EPMF)

Cele mai recente instrumente financiare inovatoare ale UE conțin structuri care facilitează combinarea finanțării prin capitaluri proprii și a finanțării prin îndatorare. Instrumentul european de microfinanțare Progress ( European Progress Microfinance Facility - EPMF), înființată în anul 2010, este alcătuit din două părți: 1) un instrument de garantare pentru furnizorii de microcredite (adică împrumuturi de până la 25 000 EUR, acordate în special grupurilor vulnerabile care riscă excluziunea socială, cu scopul stabilirii unor mici activități comerciale) și 2) un vehicul de investiții structurat înființat în conformitate cu legislația luxemburgheză, și anume Fondul european de microfinanțare Progress, care oferă împrumuturi ordinare, împrumuturi subordonate (finanțare subordonată creditorilor preferențiali), împrumuturi cu partajarea riscurilor (împrumuturi ordinare combinate cu participarea la risc în cadrul portofoliului de microcredit) și participații la capitalul organismelor care acordă microcredite. UE a investit 100 de milioane EUR în acest instrument.

Instrumentului de garantare îi este alocat un buget în valoare de 25 de milioane EUR. Cea mai mare rată de garantare este de 75% din portofoliul de microcredite sau garanții de bază, în timp ce s-a convenit un plafon pentru fiecare portofoliu garantat, pe baza pierderilor de portofoliu cumulate preconizate. Responsabilitatea maximă a EPMF este stabilită la 20% din fiecare portofoliu garantat.

UE (reprezentată de Comisie) și BEI sunt investitori ai EPMF, în timp ce FEI acționează în calitate de societate de administrare. UE deține acțiunile ordinare, ceea ce înseamnă că ea suportă primele pierderi nete care afectează activele fondului, în limitele plafonului convenit, în timp ce BEI este protejată ca titulară a acțiunilor preferențiale, împotriva pierderilor suportate de acțiunile ordinare.

17. Fondul european pentru eficiență energetică (EEEF)

Fondul european pentru eficiență energetică ( European Energy Efficiency Fund - EEEF) a fost înființat în acest an din fondurile rămase neutilizate ale Programul energetic european pentru redresare. Fondul este un vehicul financiar structurat, înființat în conformitate cu legislația luxemburgheză, menit să investească fie direct în proiecte mici privind eficiența energetică și sursele de energie regenerabile concepute de autoritățile locale, fie indirect, prin intermediul instituțiilor financiare. Fondul va sprijini mai ales dezvoltarea companiilor care prestează servicii energetice ( energy service company - ESCO).

UE, reprezentată de Comisia Europeană, investește 125 de milioane EUR în tranșa de rang ordinar a fondului, în timp ce BEI și Cassa Depositi e Prestiti (CDP) din Italia investesc 75 de milioane EUR și, respectiv, 60 de milioane EUR, în tranșele de rang mediu și în tranșele de rang superior. Deutsche Bank va avea rolul de administrator de investiții al fondului și a investit 5 milioane EUR în tranșa de tip mezanin. Valoarea vizată a fondului este de 500-600 de milioane EUR.

18. Fondurile structurale

Statele membre și autoritățile de gestionare au posibilitatea de a utiliza o parte din resursele puse la dispoziție prin Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR) și Fondul social european (FSE), în vederea sprijinirii unor instrumente de inginerie financiară. Resursele FEDER sunt utilizate în primul rând pentru a acorda sprijin întreprinderilor (în principal IMM-uri), pentru dezvoltarea și regenerarea urbană, pentru eficiența energetică și utilizarea energiei regenerabile în clădiri, în timp ce FSE este utilizat pentru sprijinirea activităților profesionale independente, pentru întreprinderile nou intrate pe piață și pentru microîntreprinderi. În prezent, aproape toate statele membre pun în aplicare o serie de instrumente de capitaluri proprii și/sau de datorie (împrumut și garanție) în cel puțin una din aceste domenii, fie direct, prin investirea unei părți din resursele unui program operațional într-un fond de capital de risc, într-un fond de împrumuturi sau într-un fond de garantare, fie indirect, prin intermediul fondurilor de participare înființate pentru a investi într-o serie de fonduri. Instrumentele sunt puse în aplicare printr-o varietate de modele de guvernanță și de structuri juridice specifice fiecărui stat membru sau fiecărei regiuni.

În multe cazuri, instrumentele sunt puse în aplicare prin investiții în fondurile de participare. În conformitate cu inițiativa JESSICA ( Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas - Sprijin european comun pentru investiții durabile în zonele urbane), fondurile de participare sunt puse în aplicare prin intermediul BEI. În conformitate cu inițiativa JEREMIE ( Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises - Resurse europene comune pentru microîntreprinderi, întreprinderi mici și mijlocii), fondurile de participare sunt, în general, puse în aplicare prin intermediul FEI sau al unei serii de instituții naționale sau regionale. În general, în funcție de domeniile de intervenție, BEI sau FEI pot fi mandatate să efectueze sarcini ce țin de fondurile de participare, prin atribuirea directă a unui contract de către statele membre sau de către autoritățile de gestionare. Alte instituții financiare pot fi, de asemenea, mandatate să pună în aplicare operațiunile organizate prin intermediul unui fond de participare, fie prin achiziții publice, fie prin intermediul unei subvenții.

19. Instrumente de politică externă în domeniul preaderării

Cadrul de investiții pentru Balcanii de Vest (CIBV) a fost introdus în 2009 ca o inițiativă comună a Comisiei Europene, a BCE, a Băncii Europene pentru Reconstrucție și Dezvoltare (BERD) și a BEI, punând în comun surse de subvenționare pentru atragerea de credite pentru finanțarea infrastructurii prioritare din Balcanii de Vest, precum și pentru finanțarea IMM-urilor și a eficienței energetice. CIBV asigură surse de subvenționare pentru proiecte susceptibile de a obține împrumuturi de la bănci partenere, pentru pregătirea proiectelor, pentru rambursarea anticipată a împrumuturilor existente sau pentru facilitarea desfășurării proiectelor prin acoperirea deficitelor de finanțare.

Un exemplu de utilizare a instrumentelor financiare inovatoare în domeniul preaderării este Fondul European pentru Europa de Sud-Est ( European Fund for Southeast Europe - EFSE), care oferă finanțare pe termen lung instituțiilor financiare locale eligibile din țările Europei de Sud-Est și ale Caucazului de Sud. Fondurile sunt utilizate pentru a oferi garanții investitorilor privați și de a mobiliza capitalurile acestora pe scară largă, în scopuri de dezvoltare (împrumuturi comerciale pentru microîntreprinderi și întreprinderi mici, împrumuturi pentru întreprinderile din mediul rural și împrumuturi imobiliare pentru gospodăriile private cu venituri mici și cu acces limitat la servicii financiare prin intermediul instituțiilor financiare locale). EFSE se bazează pe un model de parteneriat public-privat inițiat de KfW Entwicklungsbank din Germania. Investitorii fondului sunt Comisia (reprezentând UE), care a investit 120 de milioane EUR, precum și alți donatori și instituții financiare internaționale, inclusiv BEI și BERD.

[1] COM(2011) 206.

[2] COM(2011) 500, „Un buget pentru Europa 2020”.

[3] COM(2010) 700, „Revizuirea bugetului UE”.

[4] COM(2010) 2020, „Europa 2020 - O strategie europeană pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii”.

[5] COM(2010) 260. Propunerea se bazează pe ipoteza că Regulamentul financiar ar trebui să cuprindă principiile fundamentale și normele de bază ale gestiunii bugetare și financiare, detaliile urmând să fie menționate în normele de aplicare (sau mai degrabă, ca urmare a intrării în vigoare a noului tratat, în actul delegat de înlocuire a actualelor norme de punere în aplicare, pentru care nu a fost încă făcută o propunere), precum și o serie de norme fără caracter obligatoriu, cum ar fi orientările interne.

[6] COM(2009) 615, „Mobilizarea investiţiilor private şi publice în vederea relansării economice şi realizării unei transformări structurale pe termen lung: dezvoltarea parteneriatelor public-privat”.

[7] Studiu comandat de Comisia pentru bugete a Parlamentului European: „ The implications of EIB and EBRD co-financing for the EU budget ” (Implicațiile cofinanțării din partea BEI și BERD asupra bugetului UE), mai 2011.

[8] „ Răspunsul Curții de Conturi Europene la Comunicarea Comisiei intitulată «Reforma bugetului, schimbarea Europei»”, Aviz 1/2010 : Îmbunătățirea gestiunii financiare a bugetului Uniunii Europene: Riscuri și provocări ”, și auditul Fondului de garantare pentru IMM-uri.

[9] Audit of the SME Guarantee Facility , Raport special al Curții de Conturi Europene Nr. 4/2011, Final Evaluation of the Entrepreneurship and Innovation Programme (aprilie 2011), Centre for Strategy & Evaluation Services and EIM Business and Policy Research; Combined ex-ante evaluation and impact assessment of the successor to the Entrepreneurship and Innovation Programme under the Competitiveness and Innovation Framework Programme 2007-2013 (mai 2011), Economisti Associati în colaborare cu EIM Business & Policy Research, The Evaluation Partnership, Centre for Strategy and Evaluation Services și Centre for European Policy Studies; Public consultation on the future EU support to competitiveness and innovation (2011); Mid-Term Evaluation of the Risk-Sharing Financial Facility (RSFF), Raport al grupului de experți independenți (iulie 2010), precum și studiul COBU menționat la nota de subsol 6.

[10] În domeniul microfinanțării, s-au făcut primii pași în ceea ce privește stabilirea unei abordări mai coerente odată cu aprobarea unor orientări privind alocările pentru acordurile încheiate între FEI și furnizorii de microfinanțare. În următorul CFM, microfinanțarea acordată de UE microîntreprinderilor stabilite pe teritoriul său ar urma să ia forma unui instrument unic și ar putea include consolidarea capacităților instituționale în cadrul noului program al Uniunii pentru schimbări sociale și inovare.

[11] COM(2011) 609.

[12] Pentru detalii, a se vedea secțiunea 3.1 din anexă.

[13] Comisia intenționează să crească la cel puțin 20% valoarea finanțării acțiunilor vizând protecția climei, cu contribuții din partea diferitelor politici, cu condiția existenței unor elemente probatoare rezultate în urma evaluării impactului. Cadrul pentru instrumentele financiare inovatoare ar trebui să contribuie la o Europă cu emisii scăzute de carbon și rezistentă la schimbările climatice, precum și la urmărirea relevanței pentru climă a cheltuielilor din cadrul bugetului UE prin intermediul acestor instrumente, astfel cum se prevede în COM (2011) 500.