RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 229/72

Avizul Comitetului Economic și Social European privind Cartea verde privind dreptul la reîntregirea familiei pentru resortisanții țărilor terțe cu reședința în Uniunea Europeană (Directiva 2003/86/CE)

COM(2011) 735 final

2012/C 229/14

Raportor: dl Cristian PÎRVULESCU

La 15 noiembrie 2011, în conformitate cu articolul 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Comisia a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Cartea verde privind dreptul la reîntregirea familiei pentru resortisanții țărilor terțe cu reședința în Uniunea Europeană (Directiva 2003/86/CE)

COM(2011) 735 final.

Secțiunea pentru ocuparea forței de muncă, afaceri sociale și cetățenie, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 18 aprilie 2012.

În cea de-a 481-a sesiune plenară, care a avut loc la 23 și 24 mai 2012 (ședința din 23 mai), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 131 de voturi pentru, 5 voturi împotrivă și 8 abțineri.

1. Introducere

1.1 Atât Programul de la Stockholm, cât și Pactul european privind imigrația și azilul au identificat reîntregirea familiei drept un aspect în care politicile UE ar trebui dezvoltate în continuare, în special în ceea ce privește măsurile de integrare. În 2003 s-au aprobat norme europene comune în materie de imigrare care reglementează condițiile de exercitare a dreptului la reîntregirea familiei pentru resortisanții țărilor terțe, la nivelul UE.

1.2 Directiva stabilește condițiile de intrare și de ședere pentru ca membrii familiei resortisanți ai țărilor terțe să se alăture unui resortisant al țărilor terțe care își are deja reședința legală într-un stat membru. Această directivă nu se aplică cetățenilor UE.

1.3 Comisia, în primul său raport privind punerea în aplicare a directivei [COM(2008) 610 final], a identificat problemele și deficiențele legate de punerea în aplicare la nivel național a directivei.

1.4 Comisia a considerat că este necesar să inițieze o dezbatere publică privind reîntregirea familiei, subliniind anumite aspecte din domeniul de aplicare al directivei, care reprezintă obiectivul prezentei Cărți verzi. Toate părțile interesate au fost invitate să răspundă la diferitele întrebări privind modalitatea de a aplica norme mai eficace privind reîntregirea familiei la nivelul UE.

1.5 În funcție de rezultatele consultării, Comisia va decide dacă este necesar să se ia măsuri ulterioare concrete la nivel de politică (de exemplu, modificarea directivei, orientări interpretative sau statu-quo).

2. Comentarii generale

2.1 Comitetul Economic și Social European apreciază pozitiv efortul Comisiei Europene de a organiza o consultare publică largă asupra Directivei privind reîntregirea familiei. În calitate de reprezentant al societății civile organizate, CESE va oferi sprijin în organizarea acestor consultări și își va exprima opinia pe baza experienței acumulate.

2.2 Comitetul Economic și Social European observă cu îngrijorare că în actualul context politic, economic și social, dezbaterile privind chestiunile legate de imigrație sunt foarte sensibile. Criza financiară și economică a afectat legăturile de solidaritate dintre indivizi și a deschis drumul radicalizării discursului și acțiunilor politice. Trebuie subliniat faptul că perspectivele demografice și economice europene fac necesară o deschidere către cetățenii din statele terțe care doresc să trăiască în UE. Societatea europeană trebuie să rămână deschisă chiar dacă există fluctuații pe piața muncii. Deși necesară, dezbaterea asupra reunificării familiale, în cadrul politicii privind imigrarea, poate pune sub semnul întrebării regulile și practicile existente, multe fiind la rândul lor pași importanți în atingerea obiectivelor politicii.

2.3 Comitetul Economic și Social European susține această dezbatere și, mai presus de aceasta, se va mobiliza astfel încât vocea societății civile organizate să fie un factor constructiv în avansarea acestei agende. Oricare ar fi provocările de tip politic și economic pe care societățile europene le înfruntă, bazele construcției europene, și anume respectarea drepturilor fundamentale, trebuie prezervate și întărite.

2.4 CESE apreciază faptul că Comisia Europeană este deschisă către societatea civilă și mediul academic, medii care au evaluat de multe ori critic conținutul și aplicarea directivei. Menționează în acest context rolul pozitiv jucat de Forumul european privind integrarea, forum care facilitează dialogul structurat între instituțiile europene și diferiți actori interesați în chestiunea migrației și integrării.

2.5 În opinia Comitetului, este necesar ca dezbaterea asupra directivei și impactului acesteia să se orienteze către aspectele practice ale implementării urmând ca, într-o fază ulterioară, din nou printr-o consultare a actorilor interesați, să se stabilească forma și instrumentele de intervenție.

2.6 Dezbaterea cu privire la directivă trebuie să fie realizată în lumina numeroaselor tratate și convenții internaționale care protejează viata privată, familia și membrii acesteia, în special copiii. Dreptul la respectarea vieții private și de familie este – și trebuie să fie considerat – un drept fundamental, indiferent de naționalitatea persoanei în cauză. Reunificarea familiala este direct și indirect cuprinsă în numeroase documente: Declarația Universală a Drepturilor Omului (articolele 12, 16 și 25), Convenția cu privire la drepturile copilului, Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (articolul 7), Carta drepturilor fundamentale a Uniunii europene (articolele 8, 9, 24 și 25) și în Carta Socială Europeană (articolul 16).

2.7 Comitetul consideră că dezbaterea directivei este necesară și oportună, având în vedere acumularea datelor empirice privind reunificarea familială, dar și pentru a ține pasul cu mijloacele tehnologice ce pot fi folosite în derularea procedurilor de acordare a permiselor de ședere (ex. teste ADN). Un alt aspect care trebuie luat în considerare este jurisprudența Curții Europene de Justiție.

2.8 Chiar dacă există multe date relevante privind migrația, Comitetul remarcă faptul că în subiecte foarte sensibile, precum fraudele și căsătoriile forțate, nu există îndeajuns de multe date care să ghideze proiectarea politicilor. Astfel, se recomandă continuarea eforturilor de strângere a datelor în special de tip calitativ, în domenii atât de sensibile și relevante.

3. Comentarii specifice

3.1 Domeniul de aplicare. Cine poate obține statutul de susținător al reîntregirii în sensul directivei?

Întrebarea 1

— Aceste criterii (perspectiva rezonabilă de a obține un drept de ședere permanent la momentul depunerii cererii, conform articolului 3, și o perioadă de așteptare până când reîntregirea poate avea loc efectiv, conform articolului 8) reprezintă abordarea corectă și cea mai bună modalitate de a defini statutul de susținător al reîntregirii?

3.1.1 Comitetul consideră că existența condiției perspectivei întemeiate este mult prea neclară din punct de vedere legal și poate duce la o interpretare restrânsă a acesteia. Se recomandă, astfel, menținerea condiției posesiei unui permis de ședere pe o perioadă mai mare sau egală cu un an, dar eliminarea celei de-a doua condiții, privind perspectivele întemeiate.

3.1.2 În mod similar, perioada de așteptare minimă poate fi problematică. Dreptul la viața familială și privată sunt drepturi fundamentale. CESE crede că materializarea acestui drept va permite susținătorilor reîntregirii în sensul directivei să aibă dreptul să inițieze procedurile de reunificare familială din momentul obținerii permisului de ședere, iar perioada minimă de ședere să fie eliminată.

3.1.3 Comitetul înțelege distincția între migranții înalt calificați și cei mai puțin calificați în ceea ce privește statutul și protecția de care se bucură. Atrage însă atenția că economia europeană are nevoie în egală măsura de toți aceștia, iar in materie de drepturi, precum protecția vieții private și familiale, nu pot fi făcute diferențe pe baza calificărilor.

3.2 Membrii familiei eligibili. Dispoziții obligatorii – familia nucleară

Întrebarea 2

— Este legitim să se impună o vârstă minimă pentru soț/soție diferită de vârsta majoratului într-un stat membru?

— Există alte modalități de a preveni căsătoriile forțate în contextul reîntregirii familiei și, dacă da, care ar fi acestea?

— Aveți dovezi clare privind problema căsătoriilor forțate? Dacă da, care este amploarea acestei probleme (statistici) și este aceasta legată de normele privind reîntregirea familiei (stabilirea unei vârste minime diferită de vârsta majoratului)?

3.2.1 Comitetul consideră că reglementarea vârstei minime este în același timp un instrument ineficient de combatere a căsătoriilor forțate și unul de natură să afecteze dreptul fundamental la viață familială. O posibilitate are fi ca, după reîntregirea familiei pe teritoriul unui stat membru, să se evalueze prin investigații/interviuri tipul căsătoriei. Pentru a mări șansele de identificare a căsătoriilor forțate, care afectează aproape exclusiv femeile, se recomandă identificarea unui sistem de stimulente pentru persoanele care admit că au fost forțate să se căsătorească. O soluție de acest tip, dar nici pe departe unica, ar fi să se ofere acestor persoane un permis de ședere de cel puțin un an. Comitetul nu este în posesia unor dovezi clare privind căsătoriile forțate și recomandă implicarea Comisiei Europene împreună cu alte agenții specializate în obținerea de date relevante.

Întrebarea 3

— Considerați că există vreun interes pentru a menține aceste clauze de statu-quo care nu sunt utilizate de statele membre, cum ar fi clauza referitoare la copiii cu vârsta mai mare de 15 ani?

3.2.2 Comitetul consideră că nu este necesară menținerea celor două clauze. Prima clauză privind existența unor condiții de integrare pentru minorii care depășesc vârsta de 12 ani a fost utilizată de un singur stat membru. În plus, stabilirea condițiilor de integrare necesare poate fi un proces neuniform și arbitrar care poate afecta drepturile persoanelor aflate într-o situație vulnerabilă, cum ar fi minorii. Cea de-a doua clauză, pentru minorii de peste 15 ani, este la rândul ei problematică. Această clauză nu a fost utilizată de niciun stat membru. A solicita unui minor existența unor motive suplimentare în afară de reîntregirea familială este problematic din punct de vedere etic, având în vedere că reîntregirea se face în virtutea unui drept stabilit prin toate convențiile internaționale privind protecția copilului.

3.3 Clauze opționale – alți membri ai familiei

Întrebarea 4

— Sunt normele privind membrii familiei eligibili adecvate și suficient de cuprinzătoare pentru a ține seama de diferitele definiții existente privind familia, altele decât cele privind familia nucleară?

3.3.1 Aceste norme sunt insuficiente pentru că nu există o singură definiție a familiei aplicabilă atât în statele terțe, cât și în țările membre UE. UE nu are un temei juridic pentru a defini familia, dar are instrumente pentru a preveni discriminarea. Regulile privind reunificarea familiei ar trebui să fie flexibile, astfel încât să cuprindă diferitele tipuri de structuri familiale recunoscute la nivel național (inclusiv căsătorii între persoane de același sex, familii monoparentale, parteneriatele civile etc.) și în vederea includerii altor tipuri de rude.

3.3.2 Având în vedere faptul că mai mult de jumătate dintre statele membre au folosit clauza facultativă și au inclus părinții soțului/soției printre persoanele eligibile pentru reîntregirea familială, CESE consideră că este utilă păstrarea acestei clauze facultative. Astfel, statele membre care doresc au posibilitatea de a include un cerc mai larg de persoane în cadrul reîntregirii familiale. De exemplu, pot fi incluși socrii care își pot asuma un rol benefic în formarea emoțională și intelectuală a nepoților.

3.4 Condiții necesare pentru exercitarea dreptului la reîntregirea familiei – Măsurile de integrare

Întrebarea 5

— Sunt aceste măsuri eficiente în scopul integrării? Cum poate fi evaluat în practică acest lucru?

— Ce măsuri de integrare sunt cele mai eficace în acest sens?

— Considerați că ar fi util să se definească mai precis aceste măsuri la nivelul UE?

— Ați recomanda măsuri premergătoare intrării pe teritoriu?

— Dacă da, cum pot fi introduse garanții pentru a se asigura că acestea nu creează, de fapt, obstacole nejustificate în calea reîntregirii familiei (cum ar fi taxe sau cerințe disproporționate) și că sunt luate în considerare caracteristicile individuale, cum ar fi vârsta, analfabetismul, handicapul, nivelul de educație?

3.4.1 Comitetul consideră măsurile de integrare ca fiind bine-venite, cu condiția de a nu fi gândite sau implementate ca obstacole în calea reîntregirii familiale, ci în favoarea susținătorilor și membrilor familiei în care aceștia trăiesc. CESE consideră că măsurile de integrare trebuie să fie luate pe teritoriul statului membru UE, și nu pe teritoriul statului terț.

3.4.2 În Agenda privind integrarea resortisanților statelor terțe se identifica un set de instrumente (Integration Toolbox) care poate fi utilizat. În cadrul acestui set de instrumente, CESE consideră necesar să se pună accentul pe instruirea lingvistică, dar și pe învățământul de tip formal și non-formal. Comitetul a opinat în numeroase rânduri că educația este o dimensiune-cheie a integrării. Utilizarea acestor instrumente trebuie să fie adaptată caracteristicilor demografice și socioeconomice ale membrilor familiei. Se recomandă includerea minorilor în programele educaționale formale și non-formale, precum și includerea adulților și seniorilor în programe de învățare a limbii, dar și de calificare profesională, precum în cele de e-incluziune. Aceste măsuri ar putea să ajute membrii familiei să contribuie la economia și societatea țării-gazdă, dar și la cele din țările de origine.

3.4.3 CESE consideră că măsurile premergătoare intrării pe teritoriu trebuie evitate. În mod ideal, membrii familiei reunificate pe teritoriul UE pot deține cunoștințe lingvistice sau o bază cultural-educațională care să faciliteze integrarea. Acest fapt însă nu trebuie să se transforme într-o condiție a reunificării, în cazul în care nu există. Pe lângă obstacolele nejustificate (ex. taxe), este posibil ca infrastructura instituțională a statelor membre UE și a statelor terțe să nu poată susține aceste măsuri premergătoare. Organizarea măsurilor de integrare pe teritoriul statului membru poate asigura un mai mare nivel de protecție pentru membrii familiei, un nivel de sprijin mai mare din partea susținătorilor și o șansă mai mare pentru integrare. ONG-urile pot avea un rol important în integrare, dar rolul principal trebuie să aparțină autorităților publice, cele care au responsabilitatea legală și resursele necesare pentru integrare.

3.5 Perioada de așteptare legată de capacitatea de primire

Întrebarea 6

— Având în vedere aplicarea acesteia, este necesară și justificată menținerea unei astfel de derogări în directivă, care prevede o perioadă de așteptare de trei ani de la data depunerii cererii?

3.5.1 Având în vedere că un singur stat membru a folosit această derogare, CESE consideră că nu este justificată menținerea acesteia. În plus, decizia de acordare a permisului de ședere trebuie să ia în considerare circumstanțele individuale, și nu capacitatea de primire. Capacitatea de primire este variabilă și reprezintă un rezultat al unei politici care se poate schimba dacă este necesar.

3.6 Intrarea și șederea membrilor familiei

Întrebarea 7

— Normele specifice ar trebui să prevadă situația în care permisul de ședere al susținătorului nu mai este valabil decât pentru o perioadă mai mică de un an, dar este în curs de reînnoire?

3.6.1 Permisele de ședere ale susținătorilor și membrilor familiei trebuie să aibă aceeași perioadă de valabilitate. Înainte de expirarea tuturor permiselor și pentru a evita diferențele temporale, se poate depune o cerere comună a membrilor familiei.

3.7 Aspecte legate de azil. Excluderea protecției subsidiare

Întrebarea 8

— Reîntregirea familiei pentru resortisanții țărilor terțe care beneficiază de protecție subsidiară ar trebui să facă obiectul normelor prevăzute în Directiva privind reîntregirea familiei?

— Beneficiarii de protecție subsidiară ar trebui să beneficieze de reglementarea mai favorabilă prevăzută în Directiva privind reîntregirea familiei, care îi exonerează pe refugiați de obligația îndeplinirii anumitor cerințe (locuință, asigurări de sănătate, resurse stabile și constante)?

3.7.1 Comitetul consideră că beneficiarii de protecție subsidiară ar trebui să beneficieze de reglementarea mai favorabilă prevăzută în Directiva privind reîntregirea familiei și, deci, că ar trebui incluși în aceasta. Beneficiarii de protecție subsidiară provin din state și zone care sunt recunoscute drept periculoase pentru siguranța și bunăstarea lor. Acest lucru face cu atât mai necesară evoluția către uniformizarea celor două statute.

3.8 Alte aspecte legate de azil

Întrebarea 9

— Statele membre ar trebui să aibă în continuare posibilitatea de a aplica dispozițiile mai favorabile ale directivei numai refugiaților care și-au întemeiat legături de familie înainte de a intra pe teritoriul unui stat membru?

— Reîntregirea familiei ar trebui să fie asigurată pentru categoriile mai largi de membri ai familiei care sunt dependenți de refugiați și, dacă da, în ce măsură?

— Refugiații ar trebui să fie în continuare supuși obligației de a furniza dovezi că îndeplinesc cerințele privind cazarea, asigurările de sănătate și resursele, în cazul în care cererea de reîntregire a familiei nu este depusă în termen de trei luni de la data acordării statutului de refugiat?

3.8.1 Comitetul consideră că definiția familiei nu trebuie să includă criteriul temporal. Există persoane care își întemeiază familii nu în țările terțe, ci în statele membre. Familia poate fi reîntregită indiferent de momentul și locul în care aceasta a fost întemeiată. Reîntregirea familială ar trebui extinsă pentru a cuprinde categorii mai diverse, în special copiii care au împlinit 18 ani sau frații/surorile, luând-se în considerare factorii de risc din țara de origine și factorii culturali. În al doilea rând, termenele-limită pentru depunerea solicitării pentru reîntregirea familiei trebuie eliminate sau extinse, astfel încât să permită posibililor susținători contactarea membrilor familiei, care se pot afla în zone foarte îndepărtate, precum și pregătirea documentației complete pentru procesul de reîntregire a familiei. Se poate include o perioadă-limită, în funcție de termenul de expirare a permisului temporar de ședere (ex. 6 luni).

3.9 Fraudă, abuz, aspecte procedurale. Interviuri și cercetări

Întrebarea 10

— Aveți dovezi clare privind problemele de fraudă? Care este amploarea acestor probleme (statistici)? Considerați că normele privind interviurile și cercetările, inclusiv testele ADN pot contribui la soluționarea acestora?

— Considerați că ar fi util ca aceste interviuri și cercetări să facă obiectul unor reglementări mai specifice la nivelul UE? Dacă da, ce tip de norme ați lua în considerare?

3.9.1 CESE nu se află în posesia unor dovezi clare privind problemele de fraudă. Consideră că interviurile și cercetările sunt legitime atât timp cât nu fac inoperant dreptul la întregirea familiei.

— În privința testelor ADN, CESE se declară împotriva acestora. Deși este o modalitate validată științific de a stabili legăturile biologice dintre persoane, acestea nu acoperă ansamblul de relații emoționale, sociale și culturale care se pot crea între membrii aceleași familii, care nu sunt neapărat legați biologic. În cazul persoanelor adoptate, testul ADN este irelevant. Mai mult, testele ADN pot descoperi situații familiale foarte delicate, precum adopții trecute sub tăcere sau infidelități. Astfel, testele ADN încalcă flagrant dreptul la viață privată și pot da naștere la drame personale pentru care o autoritate publică nu poate fi făcută responsabilă. În consecință, CESE consideră că este necesar să existe norme privind cercetările și interviurile, care să acopere tot spectrul de instrumente legale și tehnologice existente. Implicarea Agenției pentru Drepturi Fundamentale poate fi bine-venită în acest scop. Comitetul se declară deschis colaborării cu instituțiile europene și cu alte instituții și organizații pentru formularea acestor norme. Comitetul mai atrage atenția asupra principiului proporționalității. Reunificarea familială nu poate fi tratată drept un subiect de drept penal.

3.10 Căsătoriile de conveniență

Întrebarea 11

— Aveți dovezi clare de probleme legate de căsătoriile de conveniență? Dispuneți de statistici referitoare la aceste căsătorii (dacă sunt identificate)?

— Sunt acestea legate de dispozițiile directivei?

— Dispozițiile directivei referitoare la controale ar putea fi puse în aplicare mai eficace și, dacă da, în ce mod?

3.10.1 CESE nu se află în posesia unor dovezi clare privind căsătoriile de conveniență. Reglementările viitoare privind controalele, verificările și interviurile pot ajuta la limitarea acestui fenomen. CESE insistă ca normele respective să fie formulate în colaborare cu Agenția pentru Drepturi Fundamentale a Uniunii Europene, pentru a se asigura că nu afectează drepturile fundamentale ale persoanelor implicate.

3.11 Taxe

Întrebarea 12

— Ar trebui reglementate taxele administrative care trebuie plătite în cadrul procedurii?

— Dacă da, reglementările ar trebui să fie sub formă de garanții sau ar trebui oferite indicații mai precise?

3.11.1 CESE consideră nivelul diferențiat de taxe ca fiind ilegitim. Este, astfel, necesară stabilirea unor plafoane financiare care să nu anuleze în fond obiectivul directivei. CESE recomandă fie impunerea unui plafon unic și minimal, fie stabilirea tuturor taxelor în funcție de situația venitului pe cap de locuitor sau de alt indicator din țara terță. Având în vedere că solicitarea este individuală, o altă variantă, preferabilă, este impunerea unui plafon în funcție de veniturile fiecărui solicitant (ex. proporție din venitul mediu anual). În cazul minorilor trebuie plătite taxe minimale sau să existe o scutire de taxe.

3.12 Durata procedurii – termenul-limită pentru decizia administrativă

Întrebarea 13

— Termenul administrativ prevăzut de directivă pentru examinarea cererii este justificat?

3.12.1 CESE consideră că directiva trebuie modificată astfel încât să se alinieze practicii comune la nivelul statelor membre. Astfel, se recomandă reducerea termenului de la 9 luni la 6 luni.

3.13 Clauze orizontale

Întrebarea 14

— Cum ar putea să fie facilitată și asigurată în practică aplicarea acestor clauze orizontale?

3.13.1 CESE consideră că modalitatea cea mai potrivită de a implementa clauzele orizontale, atât în ceea ce privește interesul superior al minorului, cât și în ceea ce privește necesitatea examinărilor individuale, dar și pentru a rezolva alte aspecte problematice ale procesului de reîntregire familială, este elaborarea de norme specifice și unificate privind toate tipurile de examinări, controale și investigații posibile. Aceste norme trebuie să fie proporționale și să respecte drepturile fundamentale ale omului.