[pic] | COMISIA EUROPEANĂ |

Bruxelles, 3.2.2010

COM(2010) 24 final

COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE CONSILIU

Evaluarea acțiunilor întreprinse de Polonia drept răspuns la Recomandarea Consiliului către Polonia pentru a pune capăt situației de deficit public excesiv

1. Aplicarea Pactului de STABILITATE șI CREșTERE ÎN SITUAțIA DE CRIZă ACTUALă

Numeroase state membre ale UE se confruntă în prezent cu deficite publice care depășesc valoarea de referință de 3% din PIB stabilită în Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE). Deteriorarea adesea gravă a deficitului și situația datoriei trebuie analizate în contextul crizei financiare mondiale și al încetinirii economice fără precedent din 2008-2009. Mai mulți factori sunt în joc. În primul rând, încetinirea economică atrage după sine diminuarea veniturilor fiscale și creșterea cheltuielilor cu prestațiile sociale (de exemplu, ajutorul de șomaj). În al doilea rând, recunoscând rolul important pe care îl joacă politicile bugetare în situația economică extraordinară actuală, Comisia a propus măsuri de stimulare fiscală în Planul european de redresare economică (PERE) din noiembrie 2008, aprobat de Consiliul European în decembrie. Acest plan precizează că măsurile de stimulare trebuie diferențiate de la un stat membru la altul, în funcție de poziția fiecăruia din punct de vedere al sustenabilității finanțelor publice și al competitivității. În fine, mai multe țări au luat măsuri pentru stabilizarea sectorului financiar, printre care și măsuri cu impact asupra situației datoriei sau care reprezintă un risc de creștere a deficitului și a datoriei în viitor, cu toate că o parte a costurilor aferente sprijinului guvernamental ar putea fi recuperate ulterior.

Potrivit Pactului de stabilitate și creștere, Comisia are obligația de a iniția procedura de deficit excesiv (PDE) ori de câte ori deficitul unui stat membru depășește valoarea de referință de 3% din PIB. Modificările aduse pactului în 2005 aveau obiectivul de a garanta faptul că situația economică și bugetară este pe deplin luată în considerare în toate etapele PDE. Astfel, Pactul de stabilitate și creștere constituie cadrul care sprijină politicile guvernamentale pentru o revenire rapidă la poziții bugetare solide ținând cont de situația economică și asigură așadar sustenabilitatea pe termen lung a finanțelor publice.

2. Procedura de deficit excesiv pentru Polonia

Pe baza datelor notificate de autoritățile poloneze în aprilie 2009[1], validate ulterior de Eurostat[2], și ținând seama de previziunile serviciilor Comisiei din primăvara anului 2009, Comisia a adoptat la 13 mai 2009 un raport privind Polonia în temeiul articolului 104 alineatul (3) din Tratatul de instituire a Comunității Europene (TCE)[3]. Ulterior, în conformitate cu articolul 104 alineatul (4) din TCE, Comitetul economic și financiar a formulat la 28 mai 2009 un aviz asupra raportului Comisiei.

Pe baza raportului său întocmit în temeiul articolului 104 alineatul (3) din TCE și a avizului emis de Comitetul economic și financiar în temeiul articolului 104 alineatul (4) din TCE, la 24 iunie 2009 Comisia a înaintat Consiliului un aviz în temeiul articolului 104 alineatul (5) din TCE potrivit căruia în Polonia exista un deficit excesiv. Ulterior, la recomandarea Comisiei, Consiliul a decis la 7 iulie 2009, în conformitate cu articolul 104 alineatul (6) din TCE, că Polonia înregistra un deficit excesiv și, tot la recomandarea Comisiei, a adresat acestei țări recomandări în temeiul articolului 104 alineatul (7) din TCE pentru a pune capăt situației de deficit public excesiv până în 2012. În recomandările sale, Consiliul a stabilit data limită de 7 ianuarie 2010 pentru întreprinderea unor acțiuni eficiente în acest sens.

3. Evaluarea eficienței acțiunilor întreprinse

Potrivit Regulamentului (CE) nr. 1467/97[4] și codului de conduită actualizat[5], se consideră că un stat membru a întreprins acțiuni eficiente dacă a acționat în conformitate cu recomandarea care i-a fost adresată în temeiul articolului 126 alineatul (7). Codul de conduită precizează că evaluarea acțiunii eficiente trebuie să ia în calcul în special dacă statul membru în cauză a realizat sau nu îmbunătățirea anuală a soldului ajustat ciclic, din care se deduc măsurile one-off și alte măsuri temporare, recomandată inițial de Consiliu. Dacă ajustarea observată se dovedește a fi inferioară celei recomandate, este necesară o analiză minuțioasă a motivelor acestei insuficiențe. În cazul unei ajustări multianuale, codul de conduită precizează că evaluarea trebuie să se axeze în principal pe măsurile întreprinse pentru a asigura o ajustare fiscală adecvată în anul care urmează identificării deficitului excesiv.

În recomandarea din 7 iulie 2009, formulată în temeiul articolului 104 alineatul (7) din TCE, Consiliul a recomandat Poloniei să pună capăt situației de deficit excesiv până în 2012, într-un mod credibil și sustenabil. Mai precis, Consiliul a recomandat autorităților poloneze: (a) să implementeze în 2009 măsurile de stimulare fiscală conform planificării, în special în contextul planului de investiții publice, structurând în paralel bugetul suplimentar într-un mod care să asigure evitarea unor noi deteriorări ale finanțelor publice, (b) să asigure, începând din 2010, un efort bugetar anual mediu de cel puțin 1¼ puncte procentuale din PIB, și (c) să formuleze clar măsuri detaliate necesare pentru o scădere a deficitului sub valoarea de referință până în 2012, precum și reforme care să vizeze limitarea cheltuielilor primare curente în anii următori. Pentru a se elimina riscurile care planează asupra ajustării, Consiliul a mai recomandat consolidarea cadrului bugetar pe termen mediu, de exemplu prin introducerea unui plafon legal pentru creșterea cheltuielilor primare curente, precum și prin îmbunătățirea monitorizării execuției bugetare pe parcursul anului. Consiliul a stabilit data de 7 ianuarie 2010 ca termen limită până la care Polonia să întreprindă acțiuni eficiente și să precizeze care sunt măsurile necesare pentru a progresa în direcția corectării deficitului excesiv.

Polonia este singura țară din UE care a înregistrat creștere economică pozitivă în 2009. Se estimează că PIB-ul real a crescut cu 1,7%, cu toate că serviciile Comisiei anticipau în primăvara anului 2009 o scădere de 1,4%. Această evoluție pozitivă a avut la bază un întreg complex de factori favorabili, printre care se numără bazele solide de la care s-a pornit în momentul izbucnirii crizei, un sector financiar bine capitalizat și deloc vulnerabil, caracterul relativ închis al economiei Poloniei și deprecierea anticipată a monedei naționale. În ceea ce privește politica bugetară, autoritățile au permis funcționarea deplină a stabilizatorilor automați și au elaborat rapid un plan de redresare axat pe investiții. În 2009, ponderea măsurilor globale de stimulare fiscală – evaluate drept variația soldului structural – este estimată la aproximativ 2% din PIB. În același timp, autoritățile au luat măsuri care vizau limitarea creșterii deficitului public. În ianuarie 2009, cu șase luni înainte de recomandarea emisă de Consiliu în conformitate cu articolul 104 alineatul (7), acestea au adoptat un pachet de măsuri de consolidare al căror impact era estimat la ¾% din PIB și care constau, printre altele, din reduceri ale cheltuielilor administrative și creșteri ale dividendelor obținute din întreprinderile de stat. Ulterior, la 17 iulie 2009, imediat după adoptarea de către Consiliu a unei recomandări adresate Poloniei pentru a pune capăt situației de deficit excesiv, autoritățile au adoptat un buget suplimentar care includea noi reduceri ale cheltuielilor, de 0,2% din PIB, precum și dividende mai mari de la întreprinderile de stat, de 0,4% din PIB. În pofida acestor măsuri de consolidare și a evoluțiilor economice mult mai favorabile decât se aștepta la momentul recomandării emise de Consiliu, autoritățile estimează că în 2009 deficitul public a atins 7,2% din PIB, depășind ușor nivelul de 6,6% din PIB anticipat de serviciile Comisiei în primăvară. Cu toate că datele disponibile nu permit o evaluare precisă a motivelor care stau la baza deficitului excesiv, există indicații conform cărora acesta reflectă în parte valoarea mai ridicată a cofinanțării proiectelor cu finanțare din partea UE, precum și faptul că evoluția ascendentă a PIB-ului nu a însemnat neapărat venituri mai mari, și aceasta ca urmare a unei modificări nefavorabile a compoziției creșterii și a schimbărilor structurale suferite de sistemul fiscal înainte de criză.

În paralel, în 2009 autoritățile au întreprins acțiuni importante care vizau consolidarea cadrului fiscal. Astfel, au fost înăsprite regulile existente referitoare la datorie, prin introducerea unor dispoziții suplimentare privind tipul de măsuri care trebuie aplicate atunci când datoria publică depășește nivelul de 55% din PIB. Orizontul de planificare pentru bugetul administrației centrale a fost extins de la 3 la 4 ani. A avut loc o anumită reorganizare a administrației, care viza creșterea transparenței conturilor publice. A continuat și introducerea progresivă a unui sistem de bugetare bazat pe rezultate. În fine, autoritățile iau în calcul posibilitatea introducerii în cursul anului 2010 a unor reguli în materie de cheltuieli care să faciliteze consolidarea în viitor.

Conform previziunilor serviciilor Comisiei din toamna anului 2009, bugetul pe 2010 corespunde unei ușoare deteriorări a soldului structural în anul respectiv. Bugetul prevede o creștere considerabilă a investițiilor publice, precum și intervenția în continuare a stabilizatorilor automați care, având în vedere regulile generoase de indexare, vor antrena o creștere semnificativă a transferurilor sociale. În același timp, bugetul include o înghețare nominală a salariilor din sectorul public (totalul remunerațiilor din sectorul administrației publice ar crește cu mai puțin de 1% în 2010), reduceri nominale ale altor cheltuieli curente și creșteri ale taxelor la țigarete și păcură. Este important de menționat faptul că bugetul s-a bazat pe ipoteze macroeconomice prudente. S-a estimat că nivelul creșterii reale va fi de 1,2%, în timp ce, conform datelor recente, rata de creștere pare să fie de fapt de peste 2%, iar inflația a fost estimată la 1%. Această situație ar putea aduce surprize în materie de venituri în 2010.

În scrisoarea din 7 ianuarie 2010 adresată comisarului Almunia, ministrul de finanțe polonez, dl Rostowski, a prezentat planul de consolidare bugetară pentru 2010-2012. Printre principalele măsuri anunțate se numără creșterea treptată și egalizarea vârstei de pensionare pentru bărbați și femei la 67 de ani, includerea în sistemul general de asigurări sociale a personalului din serviciile în cadrul cărora se poartă uniformă și extinderea bazei fiscale (anumite categorii profesionale vor avea obligația de a utiliza case de marcat fiscale). În plus, din 2010, va avea loc o accelerare a privatizărilor. [6]

În linii mari, deși deloc neglijabil, efortul bugetar presupus de politicile actuale pentru perioada 2010-2012 este considerabil mai mic decât recomanda Consiliul în iulie 2009 (3¾ puncte procentuale din PIB în perioada respectivă). Cu toate că îmbunătățirea perspectivelor economice care a avut loc ulterior previziunilor serviciilor Comisiei din primăvara anului 2009 indică necesitatea unui efort bugetar structural mai mic pentru corectarea deficitului excesiv până în 2012, reducerea deficitului public sub valoarea de 3% din PIB în 2012 va impune intensificarea efortului bugetar în 2011 și 2012. Prin urmare, pentru ca strategia autorităților să poată avea succes, se impune o implementare foarte riguroasă a bugetului în 2010, pentru a se asigura respectarea cu strictețe a obiectivelor de cheltuieli și pentru ca orice venituri neașteptate să fie alocate pentru reducerea deficitului, precum și eforturi de consolidare în bugetele pe 2011 și 2012, care le depășesc cu mult pe cele planificate în prezent.

4. Concluzii

Pe baza informațiilor disponibile, se pare că Polonia a întreprins acțiuni care vizează corectarea deficitului excesiv în termenul stabilit de Consiliu. Mai exact, autoritățile poloneze:

- au implementat în 2009 măsurile de stimulare fiscală conform planificărilor, inclusiv planul de investiții publice, și au luat în același timp măsuri de evitare a creșterii excesive a deficitului public;

- au introdus un buget pentru 2010 bazat pe ipoteze macroeconomice prudente care include măsuri de limitare a deficitului și au anunțat primele elemente ale unui program de consolidare fiscală pentru perioada 2010-2012;

- au întărit cadrul fiscal și au lansat lucrări care vizează introducerea unor norme privind cheltuielile, fapt care ar putea înlesni consolidarea în anii care urmează.

Cu toate acestea, strategia bugetară a autorităților poloneze implică o serie de riscuri importante. Chiar dacă se iau în considerare perspectivele de creștere peste așteptări, se impun în continuare ample măsuri de consolidare care să conducă la scăderea deficitului sub valoarea de 3% în 2012. În acest context, ar trebui să se evite adoptarea unor noi măsuri de stimulare, să se implementeze cu strictețe bugetul pe 2010, să se aloce veniturile neașteptate pentru reducerea deficitului și să se pregătească noi măsuri de consolidare pentru anii care urmează.

Având în vedere evaluarea de mai sus, Comisia este de părere că în prezent nu trebuie luate măsuri suplimentare în cadrul procedurii de deficit excesiv pentru Polonia. Comisia solicită implementarea promptă a măsurilor planificate și continuă să monitorizeze atent evoluțiile bugetare din Polonia, în conformitate cu tratatul și cu PSC.

Tabel comparativ al principalelor previziuni macroeconomice și bugetare

| | 2007 |2008 |2009 |2010 |2011 | | PIB real(variație %) |Previziuni COM toamnă 2009 |6.8 |5.0 |1.2 |1.8 |3.2 | | |Previziuni COM primăvară 2009 |6.6 |4.8 |−1.4 |0.8 |n.a. | | |Prognoze naționale |6.8 |5.0 |1.7 |2.62 |n.a. | |Output gap(% din PIB potențial) |Previziuni COM toamnă 2009 |2.6 |2.6 |−0.4 |−2.2 |−2.3 | | |Previziuni COM primăvară 2009 |3.4 |3.5 |−1.5 |−3.8 |n.a. | | |Prognoze naționale |n.a. |n.a. |n.a. |n.a. |n.a. | |Soldul bugetului general(% din PIB) |Previziuni COM toamnă 2009 |−1.9 |−3.6 |−6.4 |−7.5 |−7.6 | | |Previziuni COM primăvară 2009 |−1.9 |−3.9 |−6.6 |−7.3 |n.a. | | |Prognoze naționale |−1.9 |−3.6 |−7.23 |n.a. |n.a. | |Sold primar(% din PIB) |Previziuni COM toamnă 2009 |0.4 |−1.4 |−3.8 |−4.6 |−4.6 | | |Previziuni COM primăvară 2009 |0.4 |−1.7 |−3.7 |−4.3 |n.a. | | |Prognoze naționale |0.4 |−1.4 |n.a. |n.a. |n.a. | |Sold ajustat ciclic(% din PIB) |Previziuni COM toamnă 2009 |−2.9 |−4.7 |−6.3 |−6.6 |−6.7 | | |Previziuni COM primăvară 2009 |−3.2 |−5.3 |−6.0 |−5.8 |n.a. | | |Prognoze naționale |n.a. |n.a. |n.a. |n.a. |n.a. | |Sold structural1(% din PIB) |Previziuni COM toamnă 2009 |−2.9 |−4.7 |−6.4 |−6.6 |−6.7 | | |Previziuni COM primăvară 2009 |−3.2 |−5.3 |−6.0 |−5.6 |n.a. | | |Prognoze naționale |n.a. |n.a. |n.a. |n.a. |n.a. | |Datorie publică brută(% din PIB) |Previziuni COM toamnă 2009 |45.0 |47.2 |51.7 |57.0 |61.3 | | |Previziuni COM primăvară 2009 |44.9 |47.1 |53.6 |59.7 |n.a. | | |Prognoze naționale |45.0 |47.2 |n.a. |n.a. |n.a. | |1 Sold ajustat ciclic, excluzând măsurile one-off și alte măsuri temporare.

2 Cele mai recente informații disponibile transmise prin scrisoarea din 7 ianuarie 2010 de către ministrul de finanțe, dl Rostowski, adresată comisarului Almunia.

3 „Planul pentru dezvoltarea și consolidarea finanțelor”, 29 ianuarie 2010.

Surse: Previziunile serviciilor Comisiei din toamna anului 2009; proiectul de buget pentru 2010 (septembrie 2009); notificarea bugetară din octombrie 2009; scrisoarea ministrului de finanțe, dl Rostowski, către comisarul Almunia din data de 7 ianuarie 2010.

[1] În conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 3605/93 al Consiliului, statele membre trebuie să raporteze Comisiei nivelurile planificate și efective ale deficitului public și ale datoriei de două ori pe an. Cea mai recentă notificare a Poloniei poate fi consultată la adresa:http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance _statistics/procedure/edp_notification_tables.

[2] Comunicatul de presă al Eurostat nr. 56/2009 din 22 aprilie 2009.

[3] Toate documentele privind PDE pentru Polonia pot fi consultate la următoarea adresă: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm.

[4] JO L 209, 2.8.1997, p. 6.

[5] „Specificații privind punerea în aplicare a Pactului de stabilitate și creștere și orientări referitoare la forma și conținutul programelor de stabilitate și de convergență”, aprobate de Consiliul ECOFIN la 10 noiembrie 2009.

[6] La 29 ianuarie 2010, prim ministrul a anunțat un ”Plan pentru dezvoltarea și consolidarea finanțelor”. Printre principalele măsuri se numără reforma pensiilor de invaliditate, includerea în sistemul general de asigurări sociale a personalului din serviciile în cadrul cărora se poartă uniformă, reducerea rambursărilor de TVA (pe mașinile de serviciu și combustibilul aferent) și lărgirea bazei de impozitare (anumite categorii profesionale vor avea obligația de a utiliza case de marcat fiscale).