RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 140/28

Avizul Comitetului European al Regiunilor — Orientări privind aplicarea măsurilor de corelare între eficacitatea fondurilor structurale și de investiții europene (FSIE) și buna guvernanță economică

(2015/C 140/06)

Raportor : dl Bernard SOULAGE (FR-PSE), vicepreședinte al Consiliului Regional Rhône-Alpes Document de referință : Comunicarea Comisiei „Orientări privind aplicarea măsurilor de corelare între eficacitatea fondurilor structurale și de investiții europene și buna guvernanță economică în conformitate cu articolul 23 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013” COM(2014) 494 final

I. RECOMANDĂRI POLITICE

COMITETUL EUROPEAN AL REGIUNILOR

1. amintește că politica de coeziune a Uniunii Europene ar trebui să joace în continuare un rol primordial în relansarea economiei regiunilor europene;

2. reiterează, în urma avizului Comitetului privind propunerea de regulament general vizând fondurile cadrului strategic comun (1), opoziția sa de principiu față de orice condiționalitate macroeconomică impusă punerii în aplicare a politicii de coeziune și, mai precis, față de orice relație între eficacitatea fondurilor structurale și de investiții europene (FSIE) și buna guvernanță economică. Într-adevăr, această relație se bazează pe o ipoteză falsă, conform căreia autoritățile locale și regionale sunt răspunzătoare în aceeași măsură ca și cele naționale pentru derapajele bugetare;

3. amintește, de asemenea, solicitarea Comitetului European al Regiunilor privind elaborarea unei cărți albe privind politica de coeziune teritorială în scopul relansării dezbaterii privind măsurarea calității vieții și a calității creșterii economice dincolo de simplul PIB; solicită elaborarea unor noi indicatori mai fiabili, care să ilustreze mai bine așteptările sociale;

4. dincolo de opoziția sa de principiu față de condiționalitatea macroeconomică, se întreabă care este plusvaloarea acestor orientări, care nu fac altceva decât să parafrazeze articolul 23 din Regulamentul 1303/2013;

5. consideră că autoritățile locale și regionale ar fi penalizate pe nedrept de o reprogramare, de vreme ce ele nu sunt răspunzătoare pentru deficitul public excesiv de la nivel național, fiind cel mai adesea obligate din perspectivă constituțională să-și echilibreze bugetele proprii. În practică, deficitul global al finanțelor publice infranaționale pentru UE-27, care corespundea la 0,1 % din PIB în 2007, s-a ridicat la cca 0,8 % din PIB în 2009 și 2010. Chiar dacă deteriorarea finanțelor publice infranaționale a fost mai vizibilă în unele țări, unde deficitul a crescut cu mai mult de 0,5 puncte procentuale între 2007 și 2013, ea rămâne absolut incomparabilă cu cea pe care au suferit-o bugetele naționale (2);

6. subliniază că datoriile autorităților locale și regionale se află într-o situație întru totul comparabilă, de vreme ce (așa cum recunoaște Comisia în cel de-al șaselea raport privind coeziunea), creșterea datoriei publice provine în principal din activitățile administrației centrale. Datoria globală a autorităților locale și a regiunilor fără competențe legislative majore rămâne sub 10 % din PIB în toate statele membre. Cu toate acestea, în unele state, îndatorarea provoacă anumite preocupări;

7. apreciază că, după cum arată multe studii, eficacitatea cheltuielilor publice este mai mult legată de eficiență și de buna guvernare (3) decât de factori macroeconomici și că, de altfel, calitatea acțiunii publice joacă un rol determinant în capacitatea de antrenare a politicii de coeziune în procesul de creștere economică. Observă, de asemenea, că regulamentele din cadrul „pachetului de șase” au deja în vedere sancțiuni grave în cazul nerespectării normelor de stabilitate macroeconomică. Se îndoiește, prin urmare, de eficiența sancțiunilor care presupun întreruperea fondurilor structurale, ceea ce ar reprezenta o a doua pedeapsă pentru aceeași abatere;

8. apreciază, de altfel, în contextul „pachetului de șase”, că este cazul să fie revizuite metodele de calcul al „deficitului structural” pentru a se ține seama de caracteristicile economiilor naționale și de diferențele structurale dintre cheltuielile publice;

Politica de coeziune trebuie să rămână o politică europeană în domeniul investițiilor

9. este profund preocupat de riscurile pe care măsurile concepute pentru perioada 2014-2020 le pot prezenta pentru creșterea europeană și pentru proiectele de dezvoltare economică și socială, ducând la lipsa de securitate privind programarea FEDER și FSE începând cu 2015, în condițiile în care aceasta este deja periclitată suficient de întârzierile de programare cauzate de încheierea tardivă a negocierilor privind cadrul financiar multianual și de dificultatea întâmpinată de statele membre și de autoritățile locale și regionale în a îndeplini cerințele de condiţionalitate ex-ante;

10. subliniază, în acest context, rolul important și în continuă creștere jucat de autorităţile locale şi regionale, care operează cca 33 % din totalul cheltuielilor publice, în creștere ușoară cu 2 puncte procentuale în raport cu ultimele două decenii (1995-2013), ceea ce constituie echivalentul a 16 % din PIB. Oricât de diferită ar fi greutatea lor în funcție de țară și de organizarea instituțională a acesteia, ALR au un rol mult mai important decât administrațiile centrale în furnizarea de servicii publice și mai ales în ce privește cheltuielile care stimulează creșterea, așa cum sunt acestea definite chiar de Comisie (cf. al șaselea raport privind coeziunea), în domeniul educației, al îngrijirilor de sănătate, al protecției mediului, al transporturilor, al cercetării și dezvoltării și al energiei;

11. solicită, din aceste considerente, revizuirea clauzei privind investițiile, astfel încât să se permită excluderea contabilă a investițiilor regionale și naționale efectuate în vederea cofinanțării fondurilor europene (FESI sau MIE) din calculul deficitului public național în cadrul semestrului european;

12. evidențiază contradicția intrinsecă dintre, pe de o parte, dispozițiile privind condiționalitatea macroeconomică și, pe de altă parte, cele ale Pactului de stabilitate şi de creştere, care permite o anumită flexibilitate în aplicarea sa în cazul unor circumstanțe excepționale și temporare, definite prin Regulamentul 1177/2011, precum și în observațiile Comisiei înseși, care afirmă următoarele „cadrul bugetar al UE lasă suficient loc pentru a realiza un raport de echilibru între recunoașterea nevoilor în materie de investiții publice productive și obiectivele în materie de disciplină bugetară” (4);

13. reamintește în acest context preocupările sale privind noul cadru contabil ESA 2010 al Eurostat, pus în aplicare începând cu septembrie 2014, care nu operează nicio distincție între cheltuieli și investiții, ceea ce se traduce, pentru autoritățile locale și regionale, prin obligația de a aplica plafoane investițiilor maxime pe an și pe locuitor. Aceste plafoane riscă să împiedice autoritățile teritoriale din unele state membre să pună la dispoziție cofinanțarea necesară proiectelor care țin de fondurile structurale și de investiţii europene. Prin urmare, invită Comisia Europeană să prezinte un raport cu privire la punerea în practică a ESA 2010;

14. reamintește că autorităţile locale şi regionale au fost lovite de trei ori de măsurile de consolidare bugetară adoptate la nivel național ca reacție la criza economică și financiară. În primul rând, aceste măsuri au subminat grav capacitatea autorităţilor de la nivel subnațional de a contribui la investițiile publice, care în perioada 2002-2007 era de 2,3 % din PIB în UE-27 și care s-a redus până la 1,8 % din PIB, scăzând în termeni reali cu 7,2 % în 2010, cu 5,9 % în 2011, cu 3,3 % în 2012 și cu 8,6 % în 2013;

15. în al doilea rând, în măsura în care transferurile curente și transferurile de capital dinspre administrația centrală reprezintă sursele principale ale autorităților locale și regionale în aproape toate statele membre UE, creditele acestora au suferit reduceri substanțiale cu un efect imediat de dezechilibrare a bugetelor lor. Cazul regiunilor din Spania a fost și mai grav, deoarece acestea s-au confruntat cu o reducere reală cu 62 % a veniturilor lor, imediat după reducerea semnificativă a transferurilor dinspre administrația centrală (45 %), pe de o parte, și după creșterea substanțială a transferurilor dinspre regiuni către administrația centrală (de la mai puțin de 1,4 miliarde EUR la 10,1 miliarde de EUR la prețurile anului 2005);

16. în al treilea rând, conform OCDE, măsurile de consolidare bugetară au redus și mai mult capacitatea de investiție a autorităţilor locale şi regionale, ele trebuind să facă față și deteriorării condițiilor de creditare;

17. subliniază amploarea contribuției aduse de fondurile ESI la efortul de investiție publică în perioada de criză, dat fiind că de la 11,5 % din investițiile publice ale UE (FBCF) în 2007, ea s-a ridicat la 18,1 % în 2013. În unele țări, aceasta reprezintă peste 75 % din investițiile publice. În cursul perioadei 2007-2013, creditele atribuite din fondurile structurale și din fondul de coeziune și cofinanțarea națională asociată au reprezentat anual, în medie, cca. 0,55 % din PIB-ul UE-27;

18. apreciază, prin urmare, că este contradictorie amenințarea statelor membre care se confruntă cu dificultăți economice cu suspendarea creditelor din FEDER și FSE. Scăderea cheltuielilor publice nu aduce cu sine în mod automat o reducere a deficitelor publice și poate avea consecințe nefaste în domeniul social;

19. este alarmat de posibilitatea ca situația finanțelor publice naționale și subnaționale să se agraveze în cazul suspendării plăților, și nu doar a angajamentelor. Amintește, de altminteri, că relația dintre fondurile structurale și buna guvernanță economică a deficitului public și-a dovedit deja limitele în contextul aplicării sale inițiale pentru Fondul de coeziune, având în vedere că sancțiunile legate de deficit au mai degrabă tendința de a agrava situația economică a statelor respective;

20. își reiterează apelul adresat Comisiei Europene de a prezenta o carte albă care să definească o tipologie la nivelul UE a calității investițiilor publice în cadrul cheltuielilor publice, în funcție de efectele lor pe termen lung. O astfel de tipologie ar putea, eventual, conduce la o evaluare ponderată a calității investițiilor publice în calcularea deficitelor bugetare sau la o mai bună luare în considerare a ciclului/contextului macroeconomic real;

Reprogramarea fondurilor este contraproductivă

21. se îndoiește că conținutul și modalitățile de aplicare a reprogramării vor avea un efect sistematic pozitiv și vor contribui la consolidarea competitivității pe termen lung a statului în cauză și la reorientarea dezvoltării economice către sectoarele de viitor. Analiza realizărilor începând cu 2009 arată că urgența situației a împins Comisia și statele membre să acorde prioritate proiectelor deja în curs, pentru a accelera consumul creditelor și a genera lichidități. Aceste opțiuni au permis, în ansamblu, creșterea porțiunii dedicate cercetării și dezvoltării, inovării, sprijinului generic al întreprinderilor, energiei din surse regenerabile, drumurilor și pieței forței de muncă, cu măsuri axate în special pe ocuparea forței de muncă în rândul tinerilor. Ele au putut duce însă în anumite situații și la descurajarea unor sectoare favorabile creșterii, precum serviciile TIC, investițiile de mediu, căile ferate, educația și formarea și consolidarea capacităților;

22. este îngrijorat de faptul că limitele juridice ale reprogramării, așa cum rezultă acestea din obligația de respectare a orientărilor tematice, a echilibrului FSE-FEDER etc., nu sunt foarte operaționale;

23. apreciază că nu este deosebit de realistă introducerea unui mecanism care nu se va aplica decât între 2015 și 2019;

24. consideră că reprogramarea nu constituie deloc un exercițiu facil și rapid, ci, pe baza experienței ultimilor cinci ani, relatată în cel de-al 6-lea raport privind coeziunea, din care reiese că aceasta a dus la mobilizarea unor resurse umane importante pentru cele opt state membre vizate, inclusiv din partea Comisiei Europene, apreciază că reprogramarea va fi foarte costisitoare și greu de gestionat de către administrațiile naționale și autoritățile locale și regionale;

25. se teme de o creștere a birocrației în exercițiul de reprogramare, dat fiind că acesta va trebui să fie însoțit de aceleași obligații ca în cazul elaborării acordurilor de parteneriat (indicatori de performanță, condiții etc.), ceea ce ar trebui să ducă la mobilizarea unor noi experți și la asumarea unor noi cheltuieli; împovărarea excesivă cu sarcini suplimentare a personalului existent poate duce la reducerea drastică a eficienței activității acestuia, deci la un rezultat contrar celui așteptat;

26. deplânge creșterea sarcinii administrative legată de exercițiul de reprogramare, care va trebui suportată nu numai de administrațiile naţionale și europene, ci și, mai ales, de cele regionale atunci când ele sunt autoritățile de gestiune; această sarcină se poate traduce prin costuri suplimentare semnificative datorate necesității imperioase de a răspunde solicitărilor Comisiei și necesității de a recurge la efective suplimentare;

Condiționalitatea macroeconomică nu este coerentă cu spiritul european

27. deplânge recentralizarea, atât la nivel național, cât și la nivel european, care stă la baza mecanismului avut în vedere și permite o ingerință gravă din partea Comisiei. Termenele foarte scurte pentru reprogramare vor submina fără îndoială principiul parteneriatului și guvernanța pe mai multe niveluri, care este un atu al politicii de coeziune;

28. subliniază impactul negativ în opinia publică al unei asemenea sancțiuni, care va crește neîndoielnic ostilitatea față de UE;

29. este surprins, în sfârșit, că nu s-a aplicat pe deplin controlul democratic al Parlamentului European asupra acestui nou sistem de condiţionalitate macroeconomică, în condițiile în care aceasta este o abatere tot mai tehnocratică, mai ales în ce privește reprogramarea fondurilor. Solicită, prin urmare, cu fermitate Comisiei Europene să plaseze din nou Parlamentul European în centrul procesului decizional, pentru a lua o hotărâre cu privire la orice punere în aplicare a principiului condiţionalităţii macroeconomice, în colaborare cu Comitetul European al Regiunilor.

Bruxelles, 12 februarie 2015 Preşedintele Comitetului European al Regiunilor Markku MARKKULA

(1) CdR 4/2012 fin.

(2) Eurostat – DG REGIO.

(3) „Quality of Government and Returns of Investment”, OECD Regional Development Working Papers, No 2013/12.

(4) A se vedea Comisia Europeană, Calitatea cheltuielilor publice, p. 31.