Având în vedere că legile justiției, în forma modificată în perioada 2018-2019, sunt încă în vigoare, preocupările legate de prejudiciile aduse funcționării sistemului judiciar persistă. Un motiv serios de îngrijorare îl reprezintă în special existența și funcționarea SIIJ. Deși mai puține decât în anii precedenți, au existat noi cazuri de presiune din partea SIIJ asupra magistraților prin citații , preocupări cu privire la faptul că alegerea cazurilor care urmează să facă obiectul anchetelor este lipsită de obiectivitate, precum și exemple de scurgeri de informații către mass-media , care pot exercita presiune asupra judecătorilor și a procurorilor. SIIJ are în continuare un impact negativ asupra cazurilor de corupție la nivel înalt. SIIJ intervine mai puțin în cazurile de corupție la nivel înalt aflate în curs – de exemplu, nu mai preia cazurile de corupție atribuite unor părți ale Ministerului Public – și practica problematică a retragerii căilor de atac în cauzele de corupție la nivel înalt a încetat după ce Curtea Constituțională a hotărât că transferarea căilor de atac către SIIJ este neconstituțională . Cu toate acestea, SIIJ continuă să solicite probe originale de la alte servicii ale Ministerului Public în cauzele de corupție aflate în curs, ceea ce riscă, în consecință, să perturbe desfășurarea cauzelor în fața instanțelor. În hotărârea sa din 18 mai 2021, CJUE a declarat că, pentru a fi compatibilă cu dreptul Uniunii, legislația prin care se înființează o astfel de secție specializată trebuie să fie justificată de imperative obiective și verificabile legate de buna administrare a justiției și să se asigure faptul că această secție nu poate fi utilizată ca instrument de control politic al activității judecătorilor și procurorilor și că secția își exercită competența în conformitate cu cerințele Cartei drepturilor fundamentale. În cazul în care nu îndeplinesc cerințele respective, aceste norme legislative ar putea fi percepute ca urmărind instituirea unui instrument de presiune și de intimidare a judecătorilor, care ar aduce atingere încrederii justițiabililor în justiție . CJUE adaugă că normele legislative naționale în cauză nu pot avea ca efect ignorarea obligațiilor specifice care îi revin României în temeiul Deciziei privind MCV în domeniul luptei împotriva corupției.

Preocupările cu privire la impactul continuu al legilor modificate au fost confirmate în rapoartele din 2018 și 2019, cu recomandarea ca legile modificate să fie suspendate și revizuite pentru a reflecta recomandările Comisiei, ale GRECO și ale Comisiei de la Veneția. Rapoartele au evidențiat modul în care SIIJ a fost utilizată pentru a pune presiune asupra judecătorilor și a procurorilor și pentru a schimba cursul unor cazuri de corupție la nivel înalt. S-a remarcat, de asemenea, că situația a creat incertitudine și presiune atât pentru dezvoltarea carierei și independența magistraților la nivel individual, cât și pentru sistemul judiciar în ansamblu. De asemenea, rapoartele au pus sub semnul întrebării soliditatea normelor privind numirea și tragerea la răspundere a conducerii Inspecției Judiciare.

Hotărârea CJUE din 18 mai 2021 într-o serie de trimiteri preliminare este o evoluție importantă care a clarificat natura MCV și obligațiile României care decurg din acesta. În ceea ce privește Decizia referitoare la MCV din 2006, Curtea a explicat că aceasta are caracter obligatoriu în toate elementele sale pentru România de la aderarea sa la UE și îi impune României să atingă obiectivele de referință stabilite în anexa la decizie, care au, de asemenea, caracter obligatoriu.Aceste obiective de referință, definite pe baza deficiențelor constatate de Comisie înainte de aderarea României, urmăresc în special să asigure respectarea de către statul membru respectiv a valorii statului de drept. România are astfel obligația de a lua măsurile adecvate în vederea realizării obiectivelor de referință și de a se abține să pună în aplicare orice măsură care ar risca să compromită atingerea respectivelor obiective. De asemenea, hotărârea clarifică faptul că rapoartele Comisiei privind MCV formulează cerințe în privința România și că „recomandările” sunt adresate în vederea atingerii obiectivelor de referință. În conformitate cu principiul cooperării loiale, România trebuie să țină seama în mod corespunzător de aceste cerințe și recomandări, precum și să se abțină de la adoptarea sau menținerea vreunor măsuri care ar risca să compromită rezultatul prevăzut de cerințele și recomandările respective.

În septembrie 2020, Comisia a adoptat Raportul din 2020 privind statul de drept: Situația statului de drept în Uniunea Europeană, care vizează evoluțiile statului de drept din toate statele membre în domeniul reformei sistemului judiciar, al cadrului anticorupție, al pluralismului mass-mediei și al altor sisteme de control și echilibru instituțional. Participarea proactivă a autorităților române la acest nou mecanism privind statul de drept este un semn important de angajament față de consolidarea statului de drept și, prin urmare, față de atingerea obiectivelor care intră sub incidența MCV. Capitolul dedicat României a inclus informații actualizate cu privire la evoluțiile înregistrate în domeniul reformei sistemului judiciar și al combaterii corupției de la raportul MCV din octombrie 2019, precum și aspecte care au un impact important asupra capacității României și a sustenabilității reformei în general, cum ar fi calitatea legislației și a procesului legislativ și peisajul mediatic.

În 2020, guvernul și-a reafirmat angajamentul de a atinge obiectivele MCV, însă progresele globale au fost limitate. Printre alți factori, o explicație ar putea fi situația legată de pandemia de COVID-19 și faptul că 2020 a fost un an electoral în România. În aceste condiții, Comisia nu a publicat un raport MCV specific, dar a continuat totuși monitorizarea atentă a evoluțiilor, precum și cooperarea și dialogul cu autoritățile române și cu părțile interesate din România, inclusiv prin intermediul mecanismului privind statul de drept.

Între timp, Comisia a efectuat trei evaluări ale progreselor realizate în ceea ce privește punerea în aplicare a recomandărilor. În noiembrie 2017, Comisia a constatat că se realizaseră progrese cu privire la o serie de recomandări, dar a remarcat și o încetinire a ritmului reformelor, avertizând cu privire la riscul redeschiderii unor obiective pe care raportul din ianuarie 2017 le considerase îndeplinite. În raportul din noiembrie 2018, s-a concluzionat că situația evoluase de așa natură încât progresele realizate fuseseră anulate sau că ireversibilitatea acestora fusese pusă sub semnul întrebării și că erau necesare recomandări suplimentare. Atât Parlamentul European, cât și Consiliul au susținut acest punct de vedere., În raportul din octombrie 2019 s-a salutat intenția guvernului român de a­și reconsidera abordarea, dar s-a exprimat și regretul că România nu a pus în aplicare toate recomandările. Comisia a invitat autoritățile române competente să își transpună angajamentul de a relua reformele în măsuri concrete menite să dea curs tuturor recomandărilor.

Un alt exemplu în care CSM nu a fost capabil să aibă o poziție clară și să contribuie la dezbaterea publică este reacția CSM la proiectul de lege privind desființarea SIIJ. Deși proiectul de lege al ministrului justiției răspundea recomandărilor MCV, ale Comisiei de la Veneția și ale GRECO, CSM a emis un aviz negativ cu privire la proiect și a solicitat noi garanții, însă, în ciuda dezbaterilor îndelungate pe această temă, nu a precizat care ar trebui să fie aceste garanții. Prin urmare, modificările aduse proiectului de act legislativ în Camera Deputaților, care au răspuns preocupărilor CSM prin adăugarea unor garanții referitoare la procedura de punere sub acuzare în cazul judecătorilor sau al procurorilor acuzați de corupție, nu au beneficiat de o dezbatere publică prealabilă. Atunci când au fost făcute publice garanțiile propuse, acestea au generat reacții critice din partea membrilor CSM, precum și din partea societății civile și a majorității judecătorilor și procurorilor (a se vedea, de asemenea, mai sus).

Respectarea și executarea hotărârilor judecătorești fac parte integrantă din eficiența sistemului judiciar . România a fost sancționată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în 2005 pentru neexecutarea hotărârilor definitive ale instanțelor naționale sau pentru întârzieri semnificative ale statului ori ale entităților juridice aflate sub responsabilitatea statului în ceea ce privește respectarea acestor hotărâri . Această problemă nu a fost soluționată: în 2016, România a propus Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei un plan de acțiune pentru a aborda problemele structurale legate de neexecutarea sau executarea întârziată a hotărârilor judecătorești împotriva statului . Acest plan de acțiune și măsurile suplimentare solicitate de Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei sunt direct relevante pentru punerea în aplicare a acestei recomandări .

Comunicarea publică a CSM, în special cu privire la independența sistemului judiciar, a reprezentat, de asemenea, un motiv de îngrijorare. Raportul din ianuarie 2017 a constatat că o abordare proactivă din partea CSM cu privire la independența justiției ar fi un element important în vederea îndeplinirii obiectivului de referință 1. Rapoartele MCV au constatat că CSM nu a fost în măsură să aibă o poziție fermă în această privință. De la ultimul raport, activitatea CSM de apărare a independenței sistemului judiciar rămâne limitată . CSM nu a formulat niciun fel de observații după hotărârea de referință a Curții Europene a Drepturilor Omului din mai 2020, în care era invocată independența sistemului judiciar. De asemenea, au existat confuzii cu privire la rolul Plenului CSM – responsabil, în temeiul Constituției, cu apărarea independenței sistemului judiciar și emiterea de avize privind propunerile legislative – și al secțiilor din cadrul său. În multe cazuri, rolul de apărare a independenței sistemului judiciar a fost preluat de secții, nu de Plen .

Cu toate acestea, au existat și cazuri în care CSM a reușit să depășească divergențele din sânul său și să obțină rezultate, de exemplu în 2020, când Parlamentul a abrogat pensiile speciale ale judecătorilor și ale procurorilor , sau în 2021, când a luat poziție cu privire la situația salariilor și pensiilor din justiție. În mod similar, CSM a contribuit pozitiv la un proiect de lege din februarie 2021 în vederea organizării unui concurs de admitere în profesie în 2021. De asemenea, CSM a continuat să colaboreze cu guvernul pentru a obține resurse pentru instanțele judecătorești și pentru parchete .

CSM și-a modificat, de asemenea, Regulamentul de organizare și funcționare pentru a îmbunătăți accesul la informațiile publice și a face publice proiectele deciziilor care urmează să fie votate de Plenul sau secțiile sale. S-au înregistrat progrese în ceea ce privește proiectele importante finanțate din fondurile UE, inclusiv a fost adoptată o Strategie de comunicare unitară .

Persistă preocupările privind capacitatea de acțiune și răspunderea CSM exprimate în rapoartele MCV din 2018 și 2019. Tonul mai consensual pe care l-a avut conducerea CSM anul acesta va contribui la restabilirea încrederii și a unității în cadrul sistemului judiciar și va permite CSM să își îndeplinească rolul stabilit în recomandare și în obiectivul de referință 1.

Inspecția Judiciară

Recomandarea MCV din 2018: Numirea imediată, de către Consiliul Superior al Magistraturii, a echipei interimare de conducere a Inspecției Judiciare și numirea, în termen de trei luni, prin concurs, a unei noi conduceri a Inspecției Judiciare.

Anii 2018 și 2019 au fost marcați de controverse cu privire la abordarea CSM față de funcția de inspector-șef, întrucât CSM a prelungit efectiv durata mandatului inspectorului-șef în exercițiu, în pofida controverselor legate de o prelungire provizorie, sub forma interimatului, pe baza unei ordonanțe de urgență a guvernului. Curtea de Justiție a UE a fost sesizată cu o cerere de decizie preliminară privind compatibilitatea cu articolul 2 și cu articolul 19 alineatul (1) din TUE a competenței guvernului de a efectua în cadrul Inspecției Judiciare numiri interimare în funcții de conducere responsabile cu desfășurarea procedurilor disciplinare împotriva judecătorilor și a procurorilor. În hotărârea sa din 18 mai 2021, CJUE a statuat că o reglementare națională nu poate să dea naștere unor îndoieli cu privire la faptul că prerogativele unui organ judiciar însărcinat cu efectuarea cercetărilor disciplinare și cu exercitarea acțiunii disciplinare împotriva judecătorilor și a procurorilor ar putea fi utilizate ca instrument de presiune asupra activității respectivilor judecători și procurori sau de control politic al acestei activități. Curtea a statuat că o reglementare națională este de natură să dea naștere unor astfel de îndoieli atunci când are ca efect, fie și cu titlu provizoriu, să permită guvernului statului membru în cauză să facă numiri în funcțiile de conducere ale organului care are misiunea de a efectua cercetările disciplinare și de a exercita acțiunea disciplinară împotriva judecătorilor și a procurorilor cu încălcarea procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul național. Hotărârea reconfirmă scopul recomandării din 2018. Autoritățile care supraveghează Inspecția Judiciară, în special CSM, vor trebui să țină seama în mod corespunzător de hotărâre, și în lumina preocupărilor repetate exprimate cu privire la activitatea Inspecției Judiciare.

În ultimii ani, instituțiile judiciare, inclusiv CSM, au scos în evidență existența unor preocupări legate de lipsa de răspundere a Inspecției Judiciare, menționând proporția ridicată a dosarelor înaintate în instanță de Inspecție, respinse în cele din urmă în instanță, concentrarea tuturor proceselor decizionale în cadrul atribuțiilor inspectorului-șef și limitele competențelor de supraveghere ale CSM . Pe plan mai general, aceste evoluții au ridicat semne de întrebare cu privire la măsura în care noile dispoziții ale legilor justiției privind numirea conducerii Inspecției Judiciare și răspunderea acesteia oferă garanții suficiente și asigură echilibrul corect între judecători, procurori și CSM . Noile proiecte de legi ale justiției din martie 2021, cu privire la care ministrul justiției a solicitat avizul CSM, modifică dispozițiile privind numirea inspectorului-șef și al inspectorului șef-adjunct, precum și mecanismele de control referitoare la activitatea Inspecției Judiciare, conferind CSM competențe de supraveghere sporite și implicând Institutul Național al Magistraturii în concursurile pentru ocuparea posturilor din cadrul Inspecției Judiciare.

În perioada de raportare, conform informațiilor furnizate de instituțiile judiciare, s-a înregistrat o reducere generală a activității Inspecției Judiciare, și anume mai puține proceduri disciplinare din oficiu care ridică semne de întrebare cu privire la obiectivitate. Cu toate acestea, există în continuare cazuri care au dat naștere unor preocupări cu privire la cercetările disciplinare și sancțiunile severe aplicate magistraților care critică eficiența și independența sistemului judiciar . Întârzierile din partea Inspecției Judiciare în examinarea plângerilor sunt, de asemenea, considerate o modalitate de a menține presiunea asupra judecătorului sau procurorului atât timp cât cercetarea este în curs.

Deși s-a axat pe circumstanțele specifice de la momentul raportului din 2018, această recomandare se referă la preocupările importante cu privire la Inspecția Judiciară. Printre aceste preocupări s-au numărat recurența cu care au fost inițiate proceduri disciplinare împotriva magistraților care se opuneau în mod public direcției urmate de reforma sistemului judiciar și divulgările de documente în presă – care au fost utilizate apoi de politicieni pentru a ataca instituțiile judiciare – și prelungirea mandatului conducerii de către guvern. Aceste preocupări structurale nu au fost încă remediate, inclusiv în lumina recentei hotărâri a CJUE.

În prezent se înregistrează din nou progrese în ceea ce privește obiectivul de referință 1. Astfel cum se prevede în evaluarea detaliată a progreselor înregistrate cu privire la fiecare dintre recomandări, finalizarea amendamentelor la legile justiției, la Codul penal și la Codul de procedură penală, în conformitate cu recomandările, va fi esențială pentru măsurarea progreselor înregistrate în cadrul obiectivului de referință 1. Aceste legi sunt esențiale pentru găsirea unor soluții sustenabile pentru sistemul judiciar, iar progresele decisive vor avea un impact asupra evaluării multora dintre recomandări.

2.2. Obiectivul de referință 2: Cadrul de integritate și Agenția Națională de Integritate

Agenția Națională de Integritate (ANI) continuă să investigheze incompatibilitățile, conflictele de interese și averile nejustificate . Activitatea ANI ar trebui să fie facilitată de transmiterea electronică a declarațiilor de avere și de interese, care a devenit operațională în mai 2021, în urma adoptării, în iulie 2020, a unui amendament la Legea privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice . ANI raportează că bugetul său pe 2020 a fost suficient pentru a-și putea îndeplini sarcinile, dat fiind faptul că bugetul redus alocat inițial a fost suplimentat ulterior în cursul anului . ANI se confruntă cu o oarecare incertitudine în ceea ce privește funcțiile sale de conducere. Funcția de președinte este vacantă din decembrie 2019, iar mandatul vicepreședintelui expiră în 2021 . Procedurile de selecție au început în cele din urmă în aprilie 2021.

ANI a avut un rol activ în timpul alegerilor locale și naționale din 2020, prin desfășurarea de activități de sensibilizare cu privire la normele de integritate aplicabile candidaților și prin punerea la dispoziția autorităților relevante a informațiilor referitoare la candidații care fac obiectul interdicției de a deține o funcție publică. Acest rol activ este considerat ca fiind unul dintre motivele pentru care în cadrul alegerilor s-au înregistrat relativ puține controverse în ceea ce privește respectarea normelor de integritate.

Raportul MCV din 2019 a concluzionat că există un risc de regres în ceea ce privește obiectivul de referință 2. O serie de amendamente de modificare a legilor în materie de integritate, în special din perioada 2017-2019, au avut ca efect slăbirea capacității ANI de a­și desfășura activitatea. Două propuneri care au intrat în vigoare în 2019 au sporit și mai mult insecuritatea juridică în ceea ce privește regimul de integritate aplicabil. Acest lucru genera un risc de regres în ceea ce privește obiectivul de referință 2 dacă nu se mai puteau impune „sancțiuni disuasive”, în pofida unei hotărâri judecătorești definitive . Raportul a concluzionat că evoluțiile legislative privind legile în materie de integritate ar trebui clarificate pentru a se evita un astfel de risc.

În 2020 și 2021, Înalta Curte de Casație și Justiție a clarificat interpretarea legii. Curtea a statuat că sancțiunea se aplică chiar dacă incompatibilitatea se referă la un mandat anterior și că un termen de prescripție de trei ani ar trebui să se refere la necesitatea ca ANI să finalizeze o anchetă în termen de trei ani de la faptele care determină existența unui conflict de interese sau a unei incompatibilități (și nu la faptul că sancțiunea nu se mai aplică după trei ani) . ANI a salutat aceste decizii, care restabilesc claritatea și certitudinea în ceea ce privește posibilitatea de a impune sancțiuni după ce s-a pronunțat o hotărâre judecătorească definitivă.

ANI și părțile interesate au subliniat necesitatea de a îmbunătăți în continuare stabilitatea și claritatea cadrului juridic în materie de integritate. Legislatura anterioară a fost marcată de o serie de amendamente care rămăseseră pendinte în Parlament, în pofida avizului negativ emis de ANI. Această incertitudine a fost eliminată parțial în cadrul noului Parlament, cinci amendamente pendinte care constituiau un motiv de îngrijorare fiind definitiv respinse de camerele Parlamentului.

Eliminarea tuturor amendamentelor pendinte care au primit un aviz negativ din partea ANI ar deschide calea pentru modificări mai ordonate și pentru consolidarea cadrului juridic în materie de integritate. Consolidarea legilor privind integritatea, incompatibilitățile și conflictele de interese ar permite luarea în considerare a jurisprudenței și a politicilor de prevenire a corupției și ar asigura o bază stabilă pentru viitor. GRECO ar putea oferi o consiliere utilă pe această temă la elaborarea legislației menționate.

Sistemul PREVENT