RO

Bruxelles, 17.12.2007

COM(2007) 806 final

COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE CONSILIU, PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ

Prevenirea fraudei prin valorificarea rezultatelor operaţionale:

o abordare dinamică a protecţiei împotriva fraudei

{SEC(2007) 1676}

1. Introducere

Frauda, corupţia şi alte activităţi ilegale care afectează interesele financiare ale Uniunii Europene eludează procesele existente în legătură cu gestionarea şi controlul fondurilor comunitare sau exploatează punctele slabe ale acestora. Prin urmare, pentru prevenirea fraudei şi corupţiei din toate sectoarele bugetului UE – atât la nivelul veniturilor, cât şi al cheltuielilor [1] – este extrem de important ca serviciile de ordonanţare să continue, cu sprijinul OLAF, să îmbunătăţească activitatea de prevenire a fraudei în cadrul gestionării financiare [2].

Prezenta comunicare stabileşte noua abordare a Comisiei în ceea ce priveşte protecţia împotriva fraudei în domeniile legislaţiei, contractelor şi sistemelor de gestiune şi control. Aceasta înlocuieşte comunicarea Comisiei privind protecţia împotriva fraudei în domeniul legislaţiei şi al gestionării contractelor [3], adoptată de către Comisie la 7 noiembrie 2001 în vederea punerii în aplicare a acţiunii 94 a Cărţii albe Reforma Comisiei [4].

2. Context

2.1. OLAF şi reforma

Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) a fost creat în 1999. Acesta îndeplineşte misiunea de combatere a fraudei prin realizarea de investigaţii în calitate de oficiu independent, prin contribuţia la conceperea strategiei UE de luptă împotriva fraudei şi prin pregătirea iniţiativelor necesare pentru crearea sau consolidarea legislaţiei, ca departament al Comisiei.

În 2000, Comisia s-a angajat într-o reformă administrativă [5]. Sistemul de gestiune financiară a fost modernizat prin extinderea competenţelor ordonatorilor de credite şi prin creşterea responsabilităţii acestora.

Cartea albă denumită Reforma Comisiei conţinea măsuri care să permită o mai bună folosire a competenţelor existente în cadrul instituţiilor, pentru a îmbunătăţi prevenirea neregulilor şi fraudei. Această politică de prevenire a fost ulterior detaliată în cadrul comunicării Comisiei Protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor – combaterea fraudei – pentru o abordare strategică globală [6].

Acţiunea 94 a Cărţii albe privind reforma, „Protecţia împotriva fraudei în domeniile legislaţiei şi gestionării contractelor”, a introdus următorul angajament:

„Pentru a aduce un plus de eficienţă sistemului actual de protecţie împotriva fraudei, serviciile Comisiei, atunci când vor iniţia noi propuneri legislative, cu un posibil impact asupra bugetului Comunităţii, vor trebui să transmită proiectele propunerilor către OLAF, în vederea realizării unei evaluări a riscurilor în cadrul consultărilor interservicii. DG Buget va fi asistată de către OLAF în cadrul examinării sistemelor Comisiei de gestionare a contractelor (de exemplu, contracte standard, baza de date centrală a contractelor, instrumente de gestionare). De asemenea, OLAF va oferi consultanţă privind protecţia împotriva fraudei pe durata întregului proces legislativ”.

2.2. Comunicarea privind protecţia împotriva fraudei în domeniile legislaţiei şi gestionării contractelor

Scopul comunicării din 2001 privind protecţia împotriva fraudei a fost îndeplinirea obiectivelor stabilite în cadrul Cărţii albe privind reforma şi în comunicarea Comisiei privind abordarea strategică globală de luptă împotriva fraudei. Acestea vizau dezvoltarea unei culturi a prevenirii şi consolidarea capacităţii instrumentelor juridice de bază de a combate frauda sau orice altă activitate ilegală. Mecanismul preventiv stabilit în comunicarea din 2001 a avut în vedere două aspecte: legislaţia şi gestionarea contractelor.

În domeniul legislativ, protecţia împotriva fraudei s-a limitat la cele mai vulnerabile acte legislative. Identificarea prealabilă a domeniilor politicilor europene vulnerabile a permis o mai bună orientare a procedurii de consultare. Comunicarea a introdus un proces de cooperare în patru faze:

(a) definirea criteriilor de identificare a sectoarelor cu grad ridicat de risc;

(b) identificarea sectoarelor cu grad ridicat de risc;

(c) identificarea iniţiativelor legislative care necesită o analiză din punct de vedere al protecţiei împotriva fraudei înainte de adoptare şi

(d) consultarea prealabilă a OLAF.

Prevenirea fraudei şi neregulilor în domeniul gestionării contractelor – al doilea aspect al comunicării din 2001 – a fost urmărită la două niveluri:

(a) stabilirea la nivel central (Direcţia Generală Buget) a unor contracte de achiziţii publice şi a unor acorduri de granturi standard, clauzele şi procedurile pentru contractele de achiziţii publice şi pentru acordarea de granturi au fost armonizate prin elaborarea de contracte şi acorduri standard adaptate utilizării la nivelul tuturor departamentelor Comisiei, precum şi prin publicarea de ghiduri şi orientări (vademecumuri, circulare etc.);

(b) la nivelul departamentelor de gestionare a contractelor au trebuit dezvoltate diferite instrumente care să fie folosite în mod independent de către departamentele Comisiei. O parte dintre acestea prezintă interes specific, precum contractele standard şi bazele de date locale, care pot sau nu comunica cu sistemul contabil general al Comisiei;

2.3. Necesitatea unei noi abordări în domeniul protecţiei împotriva fraudei

Obiectivele procedurii de protecţie împotriva fraudei au fost realizate. OLAF a fost implicat activ în revizuirile succesive ale legislaţiei aplicabile în materia execuţiei bugetului UE, precum şi în adoptarea actelor de bază şi a instrumentelor standard dezvoltate în cadrul departamentelor Comisiei în vederea punerii în aplicare a bugetului UE. Pentru mai multe detalii, a se vedea raportul anexat privind progresele realizate în cadrul procedurii de protecţie împotriva fraudei.

Pentru următorii ani, celor mai importante dispoziţii financiare li s-a asigurat deja protecţia necesară împotriva fraudei, fie prin intermediul procedurii formale de protecţie împotriva fraudei sau prin consultarea interservicii. Au fost elaborate dispoziţii antifraudă standard iar cadrul juridic care stabileşte normele privind gestiunea financiară a UE intră într-o perioadă de stabilitate. Prin urmare, mecanismul preventiv instituit în cadrul comunicării din 2001 pare să fie mai puţin adaptat contextului actual. În plus, noua abordare va contribui la aceleaşi obiective urmărite de standardele de control intern pentru o gestionare eficace, în special standardele 2,7 şi 8.

În plus, Comisia susţine o politică de „simplificare” al cărei scop parţial este „să urmărească, în continuare, consolidarea, raţionalizarea şi simplificarea procedurilor interne şi metodelor de lucru în vederea sporirii eficienţei şi eficacităţii şi pentru a stabili un echilibru adecvat între nivelul riscurilor şi costurile de control” [7]. Prin urmare, apare ca fiind oportună flexibilizarea procedurii de consultare prealabilă a OLAF.

3. Noua abordare

3.1. Conceptul noii abordări

Noua abordare în materie de protecţie împotriva fraudei va fi bazată, în principal, pe experienţa acumulată în urma activităţii operaţionale a OLAF. Valorificarea rezultatelor operaţionale va stabili o nouă legătură între experienţa practică şi măsurile adoptate de diferitele instituţii pentru evitarea fraudei şi neregulilor. OLAF va valorifica mai bine experienţa pe care a acumulat-o din activităţile operaţionale şi de informaţii şi o va pune la dispoziţia altor departamente ale Comisiei, precum şi a instituţiilor şi organismelor UE.

Noua abordare are în vedere identificarea experienţei acumulate ca urmare a activităţilor de investigaţii şi analiză a informaţiilor, precum şi comunicarea acestora către autorităţile relevante. De exemplu, OLAF va sprijini departamentele care pun în aplicare politicile comunitare în eforturile acestora de a proteja interesele financiare ale Comunităţilor şi va emite recomandări pentru a asigura cel mai înalt nivel de siguranţă posibil împotriva fraudei, corupţiei şi neregulilor.

Pentru ca această abordare să fie eficace este necesar ca autorităţile/departamentele competente să urmeze aceste măsuri.

Se va acorda o atenţie specială neregulilor şi punctelor slabe sistemice, în special când sunt posibile soluţii imediate care presupun costuri reduse (de exemplu, îmbunătăţirea formatelor standard sau/şi a documentelor precum declaraţiile privind absenţa conflictului de interese, schimbul de date dintre departamente, modificarea vademecumurilor, etc.)

3.2. Îmbunătăţiri aşteptate

Este de aşteptat ca rezultatele abordării revizuite privind protecţia împotriva fraudei să intensifice impactul investigaţiilor din domeniul prevenirii fraudei, corupţiei, neregulilor şi altor activităţi ilegale care afectează interesele financiare ale UE.

Rezultatul va consta într-un flux al informaţiei mai proactiv şi bazat pe asigurarea unui flux adecvat de informaţii. Acest flux al informaţiilor va fi independent de consultările interservicii desfăşurate în cadrul Comisiei privind iniţiativele legate de gestiunea financiară.

OLAF va extinde sfera sprijinului acordat şi la celelalte departamente ale Comisiei prin oferirea de analize specifice bazate pe propriile activităţi de investigaţii şi informaţii. Rezultatele din cadrul activităţilor de protecţie împotriva fraudei vor fi puse la dispoziţia tuturor departamentelor, instituţiilor UE şi organismelor relevante (a se vedea punctele 5.1, 5.2 şi 5.3).

3.3. Disponibilitatea procesului actual de consultare

Actualul proces de consultare prealabilă privind proiectele legislative stabilit în cadrul comunicării din 2001 (precum şi orice alte riscuri specifice sau preocupări identificate de departamentul responsabil de propunere) va rămâne, la cerere, la dispoziţia serviciilor Comisiei. O prezentare generală a tipurilor de instrumente care fac obiectul acestui proces este inclus în Documentul de lucru anexat al serviciilor Comisiei privind rezultatele comunicării din 2001.

Pentru adoptarea de contracte de achiziţii şi de acorduri de granturi standard, procedura de consultare prealabilă va fi menţinută. DG Buget va continua să actualizeze, urmărind practica şi modificările legislative, contractele standard existente şi acordurile/deciziile privind granturile şi va dezvolta noi modele, dacă este cazul.

4. Procesul de punere în aplicare a noii abordări

În cadrul noii abordări, activităţile de investigaţie vor alimenta documentele transmise departamentelor Comisiei, instituţiilor UE şi organismelor relevante, în timp ce activităţile de informaţii vor oferi evaluări ale riscurilor pentru cazuri specifice de protecţie împotriva fraudei.

Protecţia împotriva fraudei şi activităţile de informaţii vor fi complementare. Procesul de protecţie împotriva fraudei va identifica problemele care necesită o abordare tematică aprofundată prin folosirea de metode ale activităţilor de informaţii, acestea urmând să ofere date care să fie valorificate în cadrul documentelor obţinute în domeniul protecţiei împotriva fraudei.

4.1. O gamă largă de informaţii

Procesul de punere în aplicare a abordării privind protecţia împotriva fraudei nu exclude nici o sursă de informare.

OLAF va investiga propriile activităţi de investigaţii într-un mod structurat şi pluridisciplinar. Această analiză va cuprinde informaţiile rezultate din investigaţiile interne şi externe, precum şi din alte activităţi operaţionale desfăşurate de OLAF.

În plus faţă de obligaţia legală de a informa Comisia şi OLAF în legătură cu orice indicii concrete privind existenţa unor suspiciuni de fraudă, noua abordare privind protecţia împotriva fraudei va permite îmbunătăţirea fluxului informaţiilor între organismele de control. Rezultatele activităţii de audit vor fi incluse în cadrul informaţiilor disponibile, în special constatările relevante ale auditărilor efectuate de către Serviciul de Audit Intern (SAI). Acest serviciu va informa Oficiul despre neregulile sistemice potenţiale care prezintă un risc probabil de fraudă, identificate în cadrul auditărilor desfăşurate. Aceleaşi informaţii privind neregulile sistemice potenţiale trebuie furnizate OLAF atât de către Structurile de Audit Intern cât şi de organele de control ex-post ale departamentelor operaţionale (date furnizate prin instrumentul de audit ABAC).

Dacă este cazul, rapoartele şi constatările Curţii de Conturi Europene, precum şi rapoartele de audit ale direcţiilor generale ordonatoare vor completa analiza privind protecţia împotriva fraudei. Rapoartele anuale de activitate şi alte rapoarte de gestiune care identifică în mod clar vulnerabilităţile şi măsurile adoptate ca urmare a recomandărilor OLAF vor completa analiza.

Informaţiile provenite de la autorităţile statelor membre, inclusiv organismele de audit şi control, vor fi folosite pentru a contribui la noua abordare. Neregulile notificate de către autorităţile naţionale în temeiul legislaţiei comunitare [8] constituie indicii ale potenţialelor riscuri existente. Jurisprudenţa naţională legată în mod direct de protecţia intereselor financiare ale UE nu va fi exclusă din cadrul analizei privind protecţia împotriva fraudei.

4.2. Principalele etape ale procesului de protecţie împotriva fraudei

Principalele etape ale procesului sunt următoarele:

(1) informaţiile sunt colectate ca urmare a investigaţiilor şi altor rezultate operaţionale, precum şi din alte surse externe (menţionate la punctul 4.1). Va fi asigurat caracterul anonim al informaţiilor colectate în cazurile individuale, pentru a se evita dezvăluirea informaţiilor cu caracter personal, confidenţial sau sensibil;

(2) analiza informaţiilor colectate în vederea identificării posibilelor puncte slabe/vulnerabilităţi, fie în cadrul legislaţiei, contractelor sau sistemelor de gestionare/control, precum şi analiza seriilor de cazuri;

(3) identificarea recomandărilor pentru evitarea punctelor slabe identificate sau pentru îmbunătăţirea protecţiei împotriva fraudei, corupţiei şi altor activităţi ilegale;

(4) constatările şi recomandările sunt transmise departamentelor Comisiei, instituţiilor UE şi organismelor vizate;

(5) sunt recepţionate comentariile departamentelor Comisiei, instituţiilor şi organismelor UE.

5. Recomandări şi alte instrumente destinate schimbului de informaţii

Procesul descris este destinat să aibă ca rezultat recomandări şi informaţii în domeniul protecţiei împotriva fraudei. Acestea vor fi adresate, în mod direct, departamentelor Comisiei, instituţiilor europene şi organismelor vizate individual şi în mod colectiv, în special pentru „familiile de politici”.

Recomandările emise de OLAF nu vor avea un caracter obligatoriu. Acesta vor fi dezbătute, atunci când este cazul, în cadrul unui dialog deschis şi flexibil cu destinatarii.

Responsabilitatea punerii în aplicare aparţine departamentelor Comisiei, instituţiilor şi organismelor UE vizate, inclusiv evaluarea costurilor/beneficiilor şi a costurilor administrative implicate de aceasta.

5.1. O abordare de la caz la caz

OLAF va oferi recomandări ad hoc în cazul în care protecţia intereselor financiare ale UE necesită o măsură specifică din partea departamentului, instituţiei sau organismului UE vizat.

Departamentul vizat va fi invitat să ia în considerare adoptarea şi/sau punerea în aplicare a măsurilor corespunzătoare pentru a elimina sau atenua riscurile specifice sau vulnerabilităţile identificate de către OLAF. În plus, departamentele relevante ale Comisiei vor informa OLAF cu privire la acţiunile întreprinse pentru a preveni prejudicierea intereselor financiare ale UE iar instituţiile şi organismele UE vor fi solicitate să acţioneze în acest sens.

5.2. Recomandări generale şi o culegere de cazuri frecvente

De asemenea, recomandările vor fi puse în mod larg la dispoziţia părţilor interesate pe baza analizei riscurilor şi tipurilor de fraudă care rezultă din examinarea unui set de cazuri frecvente care prezintă asemănări în cadrul neregulilor identificate. Departamentele relevante ale Comisiei vor informa OLAF cu privire la acţiunile întreprinse pentru a pentru a evita situaţiile similare aflate în responsabilitatea acestora iar instituţiile şi organismele UE vor fi solicitate să acţioneze în acest sens.

În plus, va fi realizată o culegere de cazuri anonime, inclusiv o descriere a tipurilor de fraudă şi nereguli, precum şi a modus operandi, care va fi pusă la dispoziţia personalului din departamentele Comisiei, în măsura în care trebuie să le cunoască (precum şi altor instituţii, dacă este cazul).

5.3. Ghid privind prevenirea fraudei

Iniţiativa Comisiei privind buna şi eficienta gestiune financiară [9] (SEM 2000) a fost lansată în 1995. Primele două faze au fost concepute pentru a îmbunătăţi gestiunea financiară în cadrul Comisiei, în timp ce principalul obiectiv al celei de-a treia faze a fost îmbunătăţirea gestionării acelei părţi a bugetului Comunităţii gestionat de către statele membre (peste 80%).

Un „Ghid privind testarea vulnerabilităţii la fraudă” [10] a fost adoptat de către Comisie ca urmare a recomandării nr. 7 din SEM 2000 [11]. Acest ghid, publicat de Secretariatul General al Comisiei, este încă disponibil pentru a sprijini personalul Comisiei implicat în gestiunea financiară şi protejarea intereselor financiare ale UE.

O nouă versiune a ghidului, publicată de către Comisie sub responsabilitatea OLAF va fi pusă în mod larg la dispoziţia părţilor interesate, inclusiv statele membre. Acesta se va baza pe informaţiile rezultate în urma procesului de protecţie împotriva fraudei şi va fi conceput sub forma unui instrument disponibil online. Ghidul ar putea fi divizat şi pus la dispoziţie în funcţie de sector sau familie de politici, dacă este cazul.

5.4. Informaţii pentru organismele de audit şi control

La punerea în aplicare a noii abordări privind protecţia împotriva fraudei, se va acorda o atenţie deosebită punctelor slabe structurale sau sistemice care nu au fost deja analizate de către organismele de audit şi control sau neconstatate prin intermediul controalelor sistematice. Asemenea puncte slabe structurale sau lacune potenţiale ale sistemelor de gestionare constatate în cadrul instituţiilor vor fi comunicate, în plus faţă de conducere, SAI, structurilor de audit intern relevante sau auditorilor interni ai altor instituţii şi organisme ale UE.

5.5. Flexibilitatea noii abordări

Pentru a se constitui drept un obstacol suplimentar permanent în calea autorilor fraudelor şi pentru a contracara neregulile sistemice, este necesar ca noua politică privind protecţia împotriva fraudei să fie concepută ca un instrument flexibil, care să se poată adapta uşor la realităţile în schimbare.

OLAF va evalua în mod constant necesitatea de a reconcentra activităţile de protecţie împotriva fraudei pe domenii specifice şi de a adapta procesul de analiză în vederea optimizării eficacităţii acesteia. Acest fapt ar putea impune – la un moment dat – ca acesta să-şi concentreze activităţile pe anumite sectoare ale bugetului UE, în funcţie de riscurile sau vulnerabilităţile identificate, precum şi de resursele disponibile. Procesul de protecţie împotriva fraudei se va concentra, iniţial, pe sectorul cheltuielilor directe.

6. Concluzie

Noua politică de protecţie împotriva fraudei stabilită în cadrul prezentei comunicări are drept scop îmbunătăţirea prevenirii fraudei şi corupţiei pe baza experienţei acumulate în cadrul activităţilor de investigare şi a altor activităţi operaţionale ale OLAF.

Rezultatele acestui nou proces vor fi adresate departamentelor Comisiei şi altor instituţii relevante şi vor fi comunicate statelor membre implicate în gestiunea şi/sau controlul veniturilor şi cheltuielilor UE. Primele rezultate – aşteptate în a doua jumătate a anului 2008 – vor consta în recomandări ad hoc precum şi în realizarea unei culegeri de cazuri frecvente.

După o perioadă de testare de trei ani, va fi realizată o evaluare a abordării stabilite în cadrul prezentei comunicări.

În legătură cu activităţile sale de protecţie împotriva fraudei, Comisia va prezenta un raport anual privind lupta împotriva fraudei, publicat în conformitate cu articolul 280 din Tratat.

7. Anexe

(1) Diagrama procesului

(2) Document de lucru al serviciilor Comisiei privind mecanismul de protecţie împotriva fraudei instituit în temeiul comunicării Comisiei privind protecţia împotriva fraudei în domeniul legislaţiei şi al gestionării contractelor, adoptată la 7 noiembrie 2001.

(...PICT...)

[1] Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene, JO L 312, 23.12.1995, p. 1.

[2] Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului din 25 iunie 2002 privind Regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene, modificat prin Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1995/2006 al Consiliului din 13 decembrie 2006.

[3] Comunicarea Comisiei privind protecţia împotriva fraudei în domeniile legislaţiei şi gestionării contractelor, SEC (2001) 2029, din 7 noiembrie 2001 – nepublicată în JO. A se vedea, cu toate acestea, punctul 3.3

[4] Reforma Comisiei – o Carte albă – Partea I (COM/2000/0200 final).

[5] Cartea albă „Reforma Comisiei”, partea a-II-a (Planul de acţiune), din 5.4.2000, COM (2000) 200 final/2.

[6] COM(2000) 358 final.

[7] Comunicarea Comisiei către Parlamentul European şi Consiliu „Raport privind evoluţia reformei Comisiei: după reformă”, COM (2005) 668 final, din 21.12.2005

[8] Regulamentul (CE) nr. 1681/94 al Comisiei din 11 iulie 1994 privind neregulile şi recuperarea sumelor plătite în mod necorespunzător în cadrul finanţării politicilor structurale şi organizarea unui sistem de informare în acest domeniu, JO L 178, 12.7.1994, p. 43-46 şi Regulamentul nr. 1848/2006 al Comisiei privind neregulile şi recuperarea sumelor acordate pe nedrept în cadrul finanţării politicii agricole comune şi organizarea unui sistem de informare în acest domeniu şi de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 595/91 al Consiliului.

[9] Iniţiativa Comisiei „Buna şi eficienta gestiune financiară” (SEM 2000): Raport General al Comisiei Europene din anul 1995, punctul 976

[10] Documentul SG/C/3/ED D96 din 6 mai 1996, nepublicat în JO

[11] Disponibilă doar în limba franceză, decizie internă emisă în cadrul sistemelor de arhivare anterioare. Communication de la Commission adoptée sur communication de Mme Gradin. Etanchéité de la législation à la fraude: mise en œuvre de la recommandation n°7 de SEM 2000, phase 2, SEC (1996) 1802/4 du 11 Octobre 1996

--------------------------------------------------