Avizul nr. 2/2017 care însoțește raportul de evaluare al Comisiei privind aplicarea Regulamentului (UE, Euratom) nr. 883/2013 al Parlamentului European și al Consiliului (1) (articolul 19)

(2018/C 404/01)

CUPRINS

Introducere 3

Metodologie 4

CAPITOLUL I 4

Cadrul juridic în care operează OLAF 4

Rolul OLAF – context legislativ 4

Instrumentele juridice aflate la dispoziția OLAF 6

CAPITOLUL II 7

Ciclul de viață al investigațiilor: impactul noului Regulament nr. 883/2013 asupra desfășurării efective a investigațiilor de către OLAF 7

Deschiderea investigațiilor: expresia independenței OLAF 7

Desfășurarea investigațiilor: măsurile de investigație pe care OLAF are dreptul să le întreprindă 8

Accesul OLAF la informații 10

Obligația de a coopera cu OLAF 11

Durata investigațiilor OLAF: consolidarea independenței OLAF 11

Închiderea investigației: raportul final, recomandările și măsurile ulterioare 12

CAPITOLUL III 13

Respectarea drepturilor fundamentale și a garanțiilor procedurale în investigațiile efectuate de OLAF. Dreptul la un control judiciar eficace 13

Respectarea drepturilor fundamentale și a garanțiilor procedurale: considerații preliminare 13

Necesitatea consolidării drepturilor și a garanțiilor procedurale în noul Regulament nr. 883/2013 privind OLAF: articolul 9 din Regulamentul OLAF și impactul acestuia asupra investigațiilor interne și externe 13

Dreptul la un control judiciar eficace 15

CAPITOLUL IV 16

Supravegherea și controlul investigațiilor OLAF; rolul Comitetului de supraveghere și interacțiunea acestuia cu alte organisme 16

Observații generale 16

Rolul Curții de Justiție 16

Rolul autorităților judiciare naționale 17

Inspectorul de garanții procedurale 17

CAPITOLUL V 19

Rolul, statutul și competențele Comitetului de supraveghere și ale secretariatului acestuia: Regulamentul nr. 883/2013 și Regulamentul 2016/2030 19

Misiunea Comitetului de supraveghere: observații generale 19

Misiunea Comitetului de supraveghere în noul regulament și modificarea acestuia prin Regulamentul 2016/2030 19

Rolul Comitetului de supraveghere: interpretare în temeiul Regulamentului nr. 883/2013 20

Monitorizarea periodică a funcției de investigare a OLAF 20

Asistența acordată de Comitetul de supraveghere directorului general al OLAF în îndeplinirea sarcinilor sale: prioritățile privind politica în materie de investigații, orientările privind procedurile de investigație și planul anual de gestionare. 21

Statutul membrilor Comitetului de supraveghere 21

CAPITOLUL VI 22

Instituirea Parchetului European și impactul acestuia asupra investigațiilor OLAF 22

Rolul Comitetului de supraveghere în relațiile cu EPPO 24

Introducere

1. Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) a fost înființat în urmă cu 18 ani, în 1999, ca organism de investigații administrative în scopul combaterii fraudei, a corupției și a altor activități ilegale care afectează interesele financiare ale Uniunii Europene. De la începuturile sale, amploarea și impactul competențelor și ale structurii OLAF au fost într-o oarecare măsură umbrite de posibila înființare a Parchetului European, cu privire la care au fost demarate lucrări legislative în 2001, sub coordonarea Comisiei și a Parlamentului European. În cele din urmă, în iunie 2017, Consiliul a anunțat adoptarea până în octombrie 2017 a Regulamentului de punere în aplicare a unei forme de cooperare consolidată în ceea ce privește instituirea Parchetului European („EPPO”), sub rezerva acordului prealabil al Parlamentului European. În acest caz, Comisia ar avea în vedere cu siguranță revizuirea Regulamentului OLAF, un proces care ar putea să se suprapună cu exercițiul actual de evaluare. În consecință, o analiză aprofundată a modului în care competențele și structura OLAF ar interacționa cu viitorul Parchet European este în afara domeniului de aplicare al prezentului aviz. Cu toate acestea, având în vedere istoricul OLAF, investigațiile sale au fost puternic influențate de rolul viitor pe care EPPO îl va juca în spațiul european de justiție; prin urmare, trimiterile la acesta în prezenta evaluare par a fi inevitabile.

2. În martie 2016, Comisia Europeană a ridicat parțial imunitatea directorului general al OLAF în ceea ce privește acțiunile în justiție, ca răspuns la o solicitare venită din partea autorităților judiciare naționale belgiene, întemeiată pe principiul cooperării loiale. Directorul general a făcut obiectul unei anchete penale naționale, fiind acuzat că ar fi fost responsabil de interceptarea ilegală a unor conversații telefonice, în calitatea sa oficială, în cursul unei investigații a OLAF ( 2 ) Această situație extrem de gravă și fără precedent necesită o examinare atentă a aplicării regulamentului în cazul măsurilor de investigație pe care OLAF are dreptul să le întreprindă și în cazul protecției drepturilor fundamentale. Modul în care au fost puse în aplicare principiile fundamentale ale independenței, supravegherii, controlului legalității, imparțialității, integrității, bunei guvernanțe și răspunderii necesită o atenție deosebită. În ceea ce privește ridicarea imunității, directorul general a sesizat Tribunalul Curții de Justiție a Uniunii Europene, solicitând anularea deciziei Comisiei pe motiv că măsura i-ar putea pune în discuție independența (3). Comitetul de supraveghere (CS) nu cunoaște observațiile detaliate transmise Tribunalului de către părți, acțiunea principală introdusă de directorul general aflându-se încă pe rol. Problema ridică, de asemenea, întrebări cu privire la caracterul adecvat al competențelor CS în ceea ce privește protejarea independenței OLAF.

3. Din 1999, Regulamentul OLAF a fost modificat de două ori. În septembrie 2013, Regulamentul nr. 883/2013 a înlocuit primul regulament (Regulamentul nr. 1073/1999). Scopul modificării a fost acela de a îmbunătăți eficiența operațională a OLAF, de a spori independența sa și de a consolida respectarea drepturilor și a garanțiilor procedurale în cursul investigațiilor. Trei ani mai târziu, în octombrie 2016, Regulamentul nr. 883/2013 a suferit modificări timpurii, fără a se respecta perioada de evaluare stabilită în cadrul versiunii reformate pentru a aduce modificări independenței secretariatului CS și bugetului CS. Modificarea, adoptată prin Regulamentul 2016/2030, a generat provocări nefavorabile neprevăzute pentru activitatea și poziția instituțională a CS și, în consecință, asupra caracterului adecvat al mecanismelor de supraveghere și consolidare a independenței OLAF. CS va acorda o atenție sporită celei de-a doua reformări în viitorul apropiat.

Metodologie

4. Misiunea de bază a CS, de monitorizare cu regularitate a funcției de investigare a OLAF în vederea consolidării independenței oficiului, a fost clarificată într-o oarecare măsură de noul regulament. Noua formulare conferă CS sarcina de a supraveghea „exercitarea corespunzătoare” de către OLAF a competențelor care i-au fost conferite prin regulament ( 4 ) . Totuși, CS este de părere că mecanismele prevăzute pentru această supraveghere rămân ambigue și că este necesară o clarificare suplimentară, în special în ceea ce privește aplicarea garanțiilor procedurale și protecția drepturilor fundamentale. CS cunoaște faptul că, în noul regulament, legiuitorul a eliminat responsabilitatea CS privind controlul legalității ex ante, care a făcut obiectul deciziei Tribunalului UE în cauza T-48/05, Franchet și Byk/Comisia. Tribunalul a decis că CS trebuie să fie consultat înainte de a se transmite rapoarte de caz autorităților judiciare naționale în scopul protejării drepturilor fundamentale (5). CS consideră că sunt în continuare necesare norme clare cu privire la mecanismele prin care evaluează funcția de investigare a OLAF după încheierea investigațiilor.

5. Bazându-se pe experiența dobândită ca urmare a monitorizării periodice a investigațiilor și pe rolul său, în ianuarie 2017, CS a început procesul de examinare: — a 30 de avize privind cazurile „respinse” de OLAF; — a 3 rapoarte finale ale unor cazuri închise; — a rapoartelor privind plângerile primite de OLAF în perioada 2014-2017; — a informațiilor privind rapoartele și recomandările OLAF transmise instituțiilor și autorităților judiciare ale statelor membre care nu au fost respectate pentru perioada 2014-2016; — a priorităților politicilor în materie de investigații și a planurilor anuale de lucru pentru perioada 2014-2017; — a 218 rapoarte privind investigațiile cu o durată ce depășește 12 luni pentru perioada cuprinsă între ianuarie 2017 și aprilie 2017. În plus, CS a examinat: — cauzele introduse în fața Curții de Justiție referitoare la OLAF; — deciziile Ombudsmanului European privind plângerile referitoare la OLAF; — rapoarte și avize ale CS-urilor anterioare. Selecția informațiilor privind dosarele de lucru ale OLAF pe care CS le-a analizat a fost realizată de OLAF.

CAPITOLUL I

Cadrul juridic în care operează OLAF

Rolul OLAF – context legislativ

6. Domeniul de competență al OLAF și însuși Regulamentul nr. 883/2013 sunt confirmate de articolul 325 alineatul (4) din TFUE, care autorizează instituțiile să adopte măsurile necesare în domeniul prevenirii și combaterii fraudei care afectează interesele financiare ale Uniunii pentru o protecție eficace și echivalentă a intereselor financiare ale UE în toate statele membre și în toate instituțiile, organismele, birourile și agențiile UE. Prin urmare, Regulamentul nr. 883/2013 stabilește investigațiile administrative efectuate de OLAF în domeniul protecției intereselor financiare ale UE. Articolul 1 alineatul (4) din Regulamentul nr. 883/2013 prevede competența OLAF de a efectua investigații administrative interne în scopul combaterii fraudei, a corupției și a altor activități ilegale care afectează interesele financiare ale Uniunii. În acest scop, oficiul investighează aspecte grave legate de îndeplinirea sarcinilor profesionale într-un mod care constituie o abatere de la obligațiile funcționarilor și ale altor agenți ai Uniunii de natură să facă obiectul unor acțiuni disciplinare sau, după caz, penale, ori o abatere echivalentă de la îndeplinirea obligațiilor de către membrii instituțiilor și organismelor, de către conducătorii de oficii și agenții sau de către membrii personalului instituțiilor, organismelor, oficiilor sau agențiilor cărora nu li se aplică Statutul funcționarilor Uniunii Europene. Articolul 1 alineatul (4) conferă, de asemenea, OLAF competențe de a investiga comportamente care afectează interesele financiare ale Uniunii, lăsând astfel investigațiile cu privire la orice alte abateri în afara sferei de aplicare a investigațiilor oficiului. Cu toate acestea, Regulamentul OLAF a confirmat că responsabilitatea oficiului nu se limitează la protejarea intereselor financiare, ci include toate activitățile legate de apărarea intereselor Uniunii împotriva abaterilor care pot să atragă după sine acțiuni administrative sau penale. De asemenea, OLAF poate să inițieze investigații administrative pentru a verifica dacă a avut loc o neîndeplinire de către un funcționar sau un fost funcționar a obligațiilor care îi revin în temeiul Statutului funcționarilor Uniunii Europene, fără a limita în mod explicit domeniul de aplicare al investigațiilor la abaterile care afectează interesele financiare ale Uniunii (6). În practică, investigațiile OLAF se concentrează asupra fraudei (care este o categorie a dreptului penal). În același timp, legiuitorul a lăsat deschisă posibilitatea ca probele obținute în cursul investigațiilor administrative să fie trimise autorităților judiciare ale statelor membre. În plus, OLAF oferă recomandări de a se întreprinde o acțiune specifică în cadrul procedurilor disciplinare, administrative, financiare și/sau penale naționale. Prin urmare, OLAF efectuează investigații care au o continuare în procedurile penale naționale; în plus, probele obținute au aceeași valoare ca probele organelor administrative ale statelor membre (7). În acest context, adoptarea, în iulie 2017, a Directivei privind protecția intereselor financiare, a lărgit sfera de competență în materie penală pentru protecția intereselor financiare ale UE și a extins domeniul de aplicare al investigațiilor OLAF pentru a acoperi TVA-ului. Acest lucru va avea un impact asupra misiunii OLAF.

7. Regulamentul nr. 883/2013 prevede existența mai multor legături între investigațiile OLAF și procedurile penale. Astfel, investigațiile OLAF reprezintă o fază cvasi-pregătitoare a procedurilor penale ( 8 ) Investigațiile viitoare efectuate de OLAF vor avea o legătură directă cu procedurile penale în contextul relației strânse și a schimbului de informații cu EPPO (9). Mai ales în cazul în care OLAF va oferi sprijin operațional EPPO (10) sau va efectua investigații administrative, OLAF va proceda astfel exclusiv în scopul investigațiilor penale și al procedurilor desfășurate într-un stat membru. Aceste cazuri vor fi supuse modificării Regulamentului nr. 883/2013, astfel încât drepturile și garanțiile procedurale și normele privind probele să reflecte cerințele impuse de legislația națională a statului membru respectiv.

8. Propunerea de instituire a EPPO nu a clarificat mandatul sau competențele OLAF. În cazul în care propunerea privind EPPO va fi aprobată în versiunea sa actuală, OLAF ar avea competențe în ceea ce privește: (a) investigațiile din cadrul „mandatului actual” în toate statele membre ale UE (inclusiv în cele care nu participă la EPPO); (b) investigații care se situează sub pragul stabilit pentru EPPO (pragul general de 10 000 de euro sau pragul special de 10 milioane de euro, în cazul fraudei în materie de TVA) în statele membre care participă la EPPO; (c) investigațiile delegate OLAF de către EPPO și acțiunile solicitate de EPPO. În cazurile prevăzute la litera (c), nu s-a clarificat încă dacă OLAF va deschide propria investigație sau dacă va funcționa cumva în cadrul procedural al EPPO. CS este de părere că aceste chestiuni esențiale de competență trebuie să fie pe deplin clarificate în Regulamentul OLAF. Opinia CS este că modificarea Regulamentului nr. 883/2013 ar trebui să unifice motivele tuturor investigațiilor OLAF pentru a se evita fragmentarea și dificultățile de interpretare și pentru a consolida claritatea juridică și garanțiile procedurale. Cadrul juridic unificat ar trebui să conțină, de asemenea, un cod exhaustiv al competențelor OLAF. Regulamentul va trebui să acorde o atenție deosebită clarificării competențelor în ceea ce privește instituțiile UE și împărțirea competențelor între OLAF și viitorul EPPO.

Instrumentele juridice aflate la dispoziția OLAF

9. În ceea ce privește protecția intereselor financiare ale UE și aplicarea normelor antifraudă, Regulamentul OLAF este legat în mod indisolubil de Regulamentele nr. 2185/96 și nr. 2988/95, fiind completat de asemenea de multe alte instrumente juridice, cum ar fi decizii, norme sectoriale, acorduri interinstituționale, orientări, instrucțiuni și acorduri administrative. În special, noul Regulament nr. 883/2013 a introdus așa-numitele „orientări privind procedurile de investigație”, un document care oferă îndrumări practice personalului oficiului privind: (i) efectuarea investigațiilor; (ii) garanțiile procedurale și drepturile persoanelor vizate sau ale martorilor; și (iii) detalii privind procedurile interne consultative și de control care urmează a fi aplicate, inclusiv un control al legalității. Acestor orientări li s-a atribuit un rol crucial în cadrul Regulamentului nr. 883/2013 și au fost concepute ca o modalitate de a permite directorului general să acționeze independent. Investigatorii sunt obligați să respecte aceste orientări, care trebuie să fie înaintate CS înainte de a fi adoptate [a se vedea considerentele 18 și 19 și articolul 17 alineatul (8) din Regulamentul nr. 883/2013] și trimise instituțiilor. Articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale, care se referă la buna administrare, a conferit acestor norme caracter obligatoriu pentru OLAF.

10. „Orientările privind procedurile de investigație” au fost adoptate în septembrie 2013; ele cuprind un corp de 28 de articole, dintre care unele reproduc pur și simplu dispozițiile legale existente. Acestea au fost publicate pe site-ul oficiului din motive de transparență, în conformitate cu noul regulament ( 11 ) Un impact major al orientărilor a fost reprezentat de crearea unei noi structuri în cadrul OLAF, care se ocupă cu organizarea și repartizarea la nivel intern a sarcinilor pentru diferitele unități de investigație, inclusiv de crearea a ceea ce este cunoscut sub numele de Unitatea de selecție și de revizuire a investigațiilor. Unitatea servește drept filtru inițial pentru analiza informațiilor primite, fiind organismul decizional privind cazurile care urmează să fie deschise. De asemenea, unitatea efectuează un control al legalității în cursul investigației și servește drept examinator final al rapoartelor de caz și factor decizional cu privire la recomandările OLAF. CS își exprimă îndoielile cu privire la eficacitatea și transparența acestei structuri și solicită legiuitorului să reflecteze asupra consecințelor pe care o astfel de structură și baza sa juridică flexibilă le pot avea în ceea ce privește drepturile persoanelor. Legiuitorul trebuie să instituie un cadru de structuri permanente pentru a asigura stabilitatea serviciului de investigație. CS a recunoscut că setul de 28 de articole care constituie oficial orientările privind procedurile de investigație a fost suplimentat, de la adoptarea sa din 2013, de numeroase orientări adresate personalului OLAF, emise între 2014 și 2016, printre care: — orientări/vademecum privind selecția cazurilor; — instrucțiuni generale privind transmiterea cazurilor; — instrucțiuni privind efectuarea continuă a investigațiilor; — proceduri de divizare și conexare a investigațiilor și a cazurilor de coordonare; — proceduri privind acuzațiile din partea persoanelor vizate referitoare la divulgarea informațiilor confidențiale; — instrucțiuni privind posibila închidere a investigațiilor fără a se da posibilitatea transmiterii de observații; — instrucțiuni privind separarea raportului final și a recomandărilor însoțitoare; — orientări privind monitorizarea financiară. Având în vedere cele de mai sus, CS consideră că acest amalgam de norme nu prevede efectuarea de investigații cu respectarea nivelului de transparență avut în vedere de legiuitor și că numărul instrucțiunilor poate induce în eroare personalul OLAF și, în special, investigatorii. Această situație ar putea fi împiedicată prin includerea unor proceduri cuprinzătoare de investigare în regulament.

CAPITOLUL II

Ciclul de viață al investigațiilor: impactul noului Regulament nr. 883/2013 asupra desfășurării efective a investigațiilor de către OLAF

11. OLAF trebuie să efectueze investigațiile în conformitate cu o serie de norme și principii. Printre acestea se numără: independența, legalitatea, proporționalitatea, subsidiaritatea, imparțialitatea, obiectivitatea, corectitudinea, un interval de timp rezonabil, respectarea prezumției de nevinovăție, confidențialitatea și secretul profesional. Noul regulament a îmbunătățit câteva dintre aceste norme, în special pe cele referitoare la protecția drepturilor fundamentale și a garanțiilor procedurale. Cu toate acestea, principiile aplicabile funcției de investigare rămân dispersate la nivelul numeroaselor instrumente juridice ( 12 ) , impunând necesitatea unor clarificări. Orientările privind procedurile de investigație adoptate de directorul general în conformitate cu articolul 17 alineatul (8) din noul regulament nu au putut înlocui rolul legiuitorului în stabilirea unor norme clare de investigare. CS a examinat punerea în aplicare a noilor competențe ale OLAF și a principiilor care guvernează funcția de investigare, ținând seama de întregul ciclu de viață al unui caz și din perspectiva Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

Deschiderea investigațiilor: expresia independenței OLAF

12. CS acordă întotdeauna o atenție deosebită momentului-cheie al procedurii, și anume deciziei de a deschide sau a respinge o investigație. Acest lucru nu se datorează numai faptului că directorul general trebuie să ia o astfel de decizie în deplină independență, fără presiuni din partea vreunui guvern, a vreunei instituții sau persoane, dar și consecințelor pe care această decizie le are asupra politicii UE și a statelor membre în materie de investigații antifraudă și asupra drepturilor persoanelor care fac obiectul unei investigații.

13. Spre deosebire de textul fostului regulament ( 13 ) , articolul 5 din noul regulament a consacrat principiul oportunității în procesul de investigare prin: (i) stabilirea criteriilor de deschidere a investigațiilor; și (ii) acordarea unei marje largi de apreciere directorului general al OLAF înainte de a decide dacă este sau nu oportun să deschidă o investigație. Noțiunea de „suspiciune suficientă” prevăzută de jurisprudența europeană drept o condiție prealabilă pentru deschiderea unei investigații ( 14 ) a fost integrată în textul regulamentului și completată de alți factori care contribuie la luarea deciziilor, precum prioritățile politicii în materie de investigații, planul anual de gestionare și necesitatea utilizării eficiente a resurselor și a proporționalității mijloacelor utilizate. Aceste standarde au fost chiar extinse în ceea ce privește libertatea de alegere acordată directorului general pentru investigațiile interne ( 15 ) CS constată că această varietate de criterii de deschidere a investigațiilor este prea flexibilă și poate pune în pericol securitatea juridică și tratamentul corect al informațiilor primite de OLAF, cu excepția cazului în care sunt instituite mecanisme pentru a contrabalansa eventualele abuzuri de putere discreționară sau presiuni externe excesive exercitate asupra directorului general al OLAF. Marja de apreciere largă acordată directorului general prin noul regulament în acest moment-cheie ar trebui reanalizată de legiuitor și, în mod cert, echilibrată cu obligația de a informa în mod periodic CS cu privire la decizia sa motivată atunci când decide să nu deschidă o investigație. Aceasta ar servi drept mecanism de responsabilizare și de consolidare a independenței OLAF.

14. Articolul 5 din noul regulament nu a instituit obligația ulterioară a directorului general de a informa autoritățile competente ale statului membru sau instituția în cauză atunci când decide dacă să deschidă sau să nu deschidă o investigație externă sau internă ( 16 ) . Acest lucru poate duce la apariția riscurilor de pierdere a informațiilor și de impunitate a infractorilor. Legiuitorul trebuie să rezolve această problemă a pierderii de informații, întrucât aceasta ar putea priva statele membre de posibilitatea de a utiliza astfel informații ca temei pentru propria politică în materie de investigații.

15. CS a examinat dacă normele interne de punere în aplicare din această etapă de selecție și de începere a investigațiilor, adoptate în cadrul „Orientărilor privind procedurile de investigație”, au asigurat transparența și independența procesului de investigare. Acest lucru este deosebit de important având în vedere viitoarea înființare a EPPO și interacțiunea acestuia cu OLAF în ceea ce privește deschiderea/respingerea cazurilor și accesul la informații ( 17 ) Având în vedere experiența în materie de monitorizare a CS, s-a constatat că evaluarea criteriilor generale menționate mai sus pentru acuzațiile și informațiile primite a fost efectuată de un număr foarte limitat de membri ai personalului OLAF din cadrul Unității de selecție și de revizuire a investigațiilor, fără a se asigura o consecvență în utilizarea personalului care este expert în domeniile relevante ale activității OLAF în unitățile de investigație și unitățile de sprijin pentru investigații. Având în vedere expertiza acestor unități în fiecare sector de activitate, implicarea acestora ar trebui să fie întotdeauna obligatorie la evaluarea informațiilor primite. Culegerea, evaluarea, tratarea, analiza și diseminarea informațiilor trebuie să fie asigurate de un sistem de informare și de gestionare a cazurilor solid și bine structurat, care urmează să fie utilizat ca instrument de lucru de către investigatori, și nu doar ca sistem de stocare a informațiilor. Având în vedere experiența acumulată de OLAF de la înființarea sa, regulamentul ar trebui să indice mai bine principalele domenii ale investigațiilor OLAF (care includ fondurile structurale, agricultura, resursele proprii, vama, ajutorul extern, corupția etc.). Acest lucru ar clarifica normele și competențele de investigare ale OLAF în sectoarele respective. În cazul în care regulamentul conferă OLAF o structură transparentă, aceasta va sprijini independența în exercitarea corespunzătoare a competențelor oficiului și va oferi OLAF o bază solidă pentru a coopera cu EPPO.

Desfășurarea investigațiilor: măsurile de investigație pe care OLAF are dreptul să le întreprindă

16. Legătura strânsă dintre dreptul administrativ și dreptul penal în ceea ce privește protejarea intereselor financiare ale UE a reprezentat o sursă de dezorientare a OLAF în momentul punerii în aplicare a competențelor sale ( 18 ) . Această situație a apărut în special atunci când OLAF a aplicat standarde de investigare de drept penal excesiv de stricte în investigarea acțiunilor de natură administrativă și, invers, atunci când a aplicat standarde administrative în cazul activităților de investigare care ar fi putut necesita o autorizare judiciară ( 19 )

17. Regulamentul nr. 883/2013 nu a fost în măsură să depășească această problemă, care a fost afectată într-o oarecare măsură de noua posibilitate de a combina aspectele interne și externe într-o singură investigație fără a avea un cadru cuprinzător de acțiuni de investigare ( 20 ) . Investigațiile administrative includ orice inspecție, control sau „altă măsură” întreprinsă de OLAF în conformitate cu articolele 3 și 4. În principiu, aceste articole par să cuprindă un grup exhaustiv de măsuri de investigație pentru investigațiile externe și interne, inclusiv controale și inspecții la fața locului, acces imediat și inopinat la informațiile deținute de instituții, la informații orale de la membri și personal. Noul regulament a inclus în mod explicit și alte măsuri de investigație, precum intervievarea unei persoane vizate sau a unui martor. Cu toate acestea, abordarea aleasă de legiuitor în elaborarea dispozițiilor a lăsat loc interpretărilor privind modul de punere în aplicare a acestor măsuri de investigație și tipurile de investigații pentru care urmau să fie folosite, de exemplu, interne/externe/de coordonare. Aceasta a fost sursa inconsecvențelor în aplicarea regulamentului și a motivelor pentru formularea de plângeri ( 21 )

18. Parlamentul European a solicitat în mai multe rânduri ca toate competențele de investigare ale OLAF să fie grupate într-un regulament unic ( 22 ) . CS este de acord cu acest proiect ambițios, în special în contextul înființării EPPO. În acest context nou, este de dorit să existe motive cuprinzătoare și armonizate pentru investigațiile OLAF, care să prevadă norme clare cu privire la competențele oficiului și la drepturile și garanțiile procedurale, pentru toate tipurile de investigații ale OLAF. În plus, drepturile și garanțiile procedurale ar trebui să fie limitate numai prin amânări temeinic justificate ( 23 ) sau imunități care decurg din tratate ( 24 )

19. Pe termen scurt, CS promovează armonizarea maximă a normelor pentru toate investigațiile și competențele OLAF, pentru a asigura previzibilitatea acțiunilor sale și a garanta egalitatea în fața legii a persoanelor vizate și a altor persoane implicate în investigații. CS consideră că evoluțiile din domeniul protecției intereselor financiare ale UE au contribuit la depășirea distincției dintre investigațiile interne și externe. Totuși, acestea presupun anumite dificultăți practice sub forma unor garanții inegale pentru persoanele vizate și competențe de investigare diferite ale OLAF. Din motive similare, CS nu sprijină ideea stabilirii competențelor de investigare importante prin acorduri de lucru între OLAF și instituțiile UE: acest lucru cauzează fragmentarea normelor și a competențelor de investigare ale OLAF, ceea ce, la rândul său, duce la o reducere a gradului de protecție a intereselor financiare ale UE.

20. Bazându-se pe experiența sa în materie de monitorizare, CS consideră că investigațiile OLAF trebuie efectuate în baza unor mijloace clare de acțiune; deficiențele procedurale pot genera obstacole juridice în calea începerii investigațiilor de către autoritățile naționale sau în privința achitărilor. Tehnica legislativă utilizată de legiuitor la elaborarea dispozițiilor privind competențele de investigare ale Comisiei în dreptul concurenței s-a dovedit a fi adecvată pentru realizarea unor investigații eficace în acest domeniu. Prin urmare, tehnica ar putea servi drept ghid pentru modificarea Regulamentului OLAF (25).

21. CS constată că OLAF nu dispune de toate instrumentele de investigare necesare pentru a sprijini viitorul EPPO în ceea ce privește investigarea formelor actuale de infracționalitate, de criminalitate financiară și, în special, de nereguli financiare. Orice investigator care se ocupă de cazuri de fraudă financiară sau de corupție trebuie să aibă acces la informații privind transferurile de bani. OLAF ar avea nevoie de: (i) instrumente operaționale moderne care să permită investigarea infracțiunilor comise în mediul online care afectează interesele financiare ale UE; (ii) o bază legală care să îi permită să solicite acces la conturi bancare și informații similare privind transferurile de bani (cum ar fi prin PayPal). În cazul în care este necesară aprobarea unei instanțe sau a unei alte autorități, autoritățile naționale ar trebui să acorde OLAF întreaga asistență necesară, în conformitate cu legislația națională, pentru a se evita întârzierile.

22. Directiva recent adoptată privind protecția intereselor financiare ale UE a inclus frauda fiscală în domeniul TVA-ului în cadrul intereselor financiare ale UE ca resursă proprie ( 26 ) . Întrucât OLAF va avea competențe și instrumente clare pentru a investiga frauda în domeniul TVA-ului intracomunitar, va avea nevoie de acces la datele EUROFISC și VIES ( 27 ) ( 28 ) . Trebuie, de asemenea, să se prevadă promovarea schimbului de informații relevante pentru investigațiile OLAF cu unitățile de informații financiare (FIU). O cooperare mai strânsă cu unitățile FIU, inclusiv schimbul de informații privind spălarea banilor, ar trebui să fie posibilă oricum, deoarece FIU funcționează ca autorități administrative în majoritatea țărilor UE ( 29 ) Eliminarea obstacolelor din calea cooperării eficace între administrațiile fiscale și vamale și cu organele de aplicare a legii și instituțiile financiare la nivel național și la nivelul UE reprezintă o parte a strategiei Comisiei de combatere a fraudei în materie de TVA (30). CS salută o astfel de abordare.

23. Potrivit CS, Comisia ar trebui să analizeze posibilitatea extinderii competențelor OLAF, în special în domeniul strâns legat de protecția drepturilor de proprietate intelectuală în legătură cu importurile pe piața unică a UE. De asemenea, s-ar putea avea în vedere o colaborare mai strânsă și un schimb de informații operative cu Oficiul Uniunii Europene pentru Proprietate Intelectuală.

24. Se va reveni în cadrul prezentului aviz asupra problemei supravegherii și controlului legalității acțiunilor de investigare ale OLAF referitoare la respectarea drepturilor fundamentale și a garanțiilor procedurale ( 31 ) . Cu toate acestea, faptul că directorul general al OLAF a făcut obiectul unei anchete penale din partea autorităților judiciare belgiene privind interceptarea ilegală a unei convorbiri telefonice în cursul unei investigații a OLAF ( 32 ) este o chestiune foarte gravă care necesită o examinare atentă de către legiuitor cu privire la mecanismele interne de consiliere, verificare și control al legalității din noul regulament în ceea ce privește măsurile de investigare pe care OLAF le poate adopta ( 33 ) . Regulamentul trebuie să evite apariția unei situații similare în viitor prin instituirea unor mecanisme coerente de supraveghere independentă și de control al legalității. CS consideră că legiuitorul ar trebui să ia în considerare posibilitatea numirii unui responsabil pentru drepturile fundamentale și garanțiile procedurale în cadrul OLAF. Acest lucru ar implica, de asemenea, stabilirea modului în care un astfel de responsabil ar interacționa cu supravegherea de către instanțe și cu CS, și asigurarea unei cooperări strânse a acestuia cu experții în domeniul drepturilor fundamentale și al garanțiilor procedurale din fiecare sector al OLAF. O altă opțiune ar fi extinderea CS de la cinci la șapte membri, astfel cum s-a propus în trecut, și acordarea de competențe specifice comitetului în acest domeniu, precum și în domeniul schimbului de informații confidențiale, având în vedere viitoarea interacțiune cu EPPO.

Accesul OLAF la informații

25. Regulamentul OLAF trebuie să permită OLAF să adune probe de la sediile operatorilor economici care au primit fonduri UE. Regulamentul modificat ar trebui să prevadă, de asemenea, norme cuprinzătoare care să stabilească condițiile în care OLAF poate avea acces la sediile instituțiilor UE și în care poate colecta toate probele aflate la sediile oficiale ale acestor instituții, inclusiv date stocate pe dispozitive, sisteme și suporturi informatice conectate.

26. CS constată că nu există norme privind competența OLAF de a accesa sau a solicita accesul la date privind traficul și la comunicațiile electronice, inclusiv comunicații oficiale sau private stocate pe dispozitive, suporturi sau sisteme informatice conectate. O modificare ar trebui să conțină, cel puțin, dispoziții privind comunicațiile stocate pe dispozitive, suporturi sau sisteme informatice conectate pe care OLAF ar putea avea nevoie să le acceseze în timpul controalelor la fața locului. În cazul în care OLAF ar avea competența să solicite înregistrări ale convorbirilor telefonice și ale schimburilor de date ( 34 ) , similar Autorității Europene pentru Valori Mobiliare și Piețe, ar trebui să existe întotdeauna o limită în acest sens sub forma aprobării judiciare prealabile.

Obligația de a coopera cu OLAF

27. Regulamentul nr. 883/2013 a clarificat condițiile în care autoritățile naționale cooperează cu OLAF. Cu toate acestea, așa cum a arătat experiența, calitatea asistenței acordate OLAF de către autoritățile naționale diferă mult din cauza legislațiilor naționale diferite privind cooperarea administrativă. Autonomia OLAF de a efectua controale și inspecții la fața locului (astfel cum se prevede în Regulamentul nr. 2185/96) înseamnă că uneori efectuează astfel de controale fără a cunoaște în totalitate contribuțiile pe care autoritățile naționale le pot aduce în procesul de investigație. Autoritățile administrative naționale ar trebui să fie obligate să ofere asistență imediată OLAF dacă sunt necesare măsuri coercitive pentru a pune în aplicare competențele OLAF. Armonizarea sau, de preferință, unificarea, este adecvată în special în cazul controalelor la fața locului, în care normele și practicile naționale (35) – și, prin urmare, și competențele OLAF – diferă semnificativ. Competențele de investigație ale inspectorilor OLAF ar trebui să aibă aceeași bază legislativă a UE, iar inspectorii ar trebui să aibă posibilitatea de a-și exercita și a pune în aplicare aceste competențe în mod egal în toate teritoriile statelor membre. În acest sens, dispozițiile legale naționale ar trebui să impună autorităților administrative naționale specifice obligația de a iniția proceduri naționale, de a face schimb de informații cu OLAF și de a sprijini acțiunile sale de investigație pe teritoriul lor. OLAF, după cum menționează în mod repetat CS, ar trebui să aibă obligația să furnizeze autorităților naționale informații din investigația în cauză pentru a spori eficacitatea investigațiilor OLAF și a celor naționale, pentru a evita dublarea acțiunilor și pentru a reduce durata investigațiilor. CS consideră că acest mecanism contribuie, de asemenea, la protecția drepturilor fundamentale.

28. Progresele în materie de investigație financiară antifraudă nu ar trebui să depindă de deciziile mai multor părți de a colabora sau de a nu colabora cu investigatorul. În plus, dacă obligațiile sunt stabilite în legislația UE, ar trebui să existe și posibilitatea de a aborda nerespectările acestor obligații, precum și posibilitatea de a pune în aplicare competențele organismului de investigație. Această cerință generală se referă, de asemenea, la stabilirea unor norme clare privind obligațiile martorilor și eventualele sancțiuni în caz de neprezentare în vederea depunerii unei mărturii. Obligațiile de a se prezenta și de a depune mărturie ar trebui, totuși, să se limiteze la teritoriul în care persoana respectivă își are reședința. În cazurile în care o persoană acceptă în mod voluntar să depună mărturie la sediul OLAF sau într-un alt loc în afara țării de reședință, aceasta ar trebui să aibă dreptul la rambursarea cheltuielilor suportate în acest sens. CS cunoaște faptul că, întrucât OLAF nu are personalitate juridică, acest lucru ar putea constitui un obstacol în calea impunerii eventualelor sancțiuni. Totuși, nerespectarea obligațiilor stabilite prin regulament ar trebui să aibă consecințe. O posibilă soluție ar fi aceea de a se impune sancțiuni prin proceduri naționale inițiate la cererea oficiului. Cu toate acestea, CS va analiza aceste chestiuni într-o etapă ulterioară împreună cu cele referitoare la înființarea EPPO.

Durata investigațiilor OLAF: consolidarea independenței OLAF

29. Dreptul persoanelor interesate de a beneficia de tratarea de către OLAF, într-un timp rezonabil, a cazurilor în care sunt implicate este garantat de articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale. Acest drept nu a fost integrat în articolul 9 din noul regulament, așa cum s-a sugerat în cadrul procedurii legislative ( 36 ) . Acest aspect este deosebit de important în investigațiile OLAF, deoarece o investigație de lungă durată și disproporționată față de circumstanțele și complexitatea unui caz poate avea consecințe negative grave atât asupra dreptului la apărare al persoanelor vizate, cât și asupra continuării investigațiilor de către autoritățile competente. Trecerea timpului în cazul unei investigații poate face dificilă și chiar improbabilă administrarea probelor dezincriminatoare, în special a declarațiilor martorilor apărării. De asemenea, urmărirea administrativă, disciplinară sau judiciară poate fi compromisă, în special ca urmare a prescrierii faptelor în cauză. Experiența în materie de monitorizare a CS a arătat că acesta era într-adevăr cazul, în special în rapoartele finale și în recomandările transmise autorităților judiciare naționale. OLAF a pus la dispoziția CS note scurte sub forma unor tabele în Excel, care au inclus citate cu motivele invocate de autoritățile judiciare ale statelor membre pentru respingerea rapoartelor OLAF (37). CS consideră că regulamentul ar trebui modificat în sensul includerii unei cerințe ca directorul general al OLAF să ia în considerare termenele de prescripție din statele membre vizate de o investigație. Cu cel puțin 18 luni înainte de expirarea termenului legal de prescripție, OLAF ar trebui să transmită un raport intermediar autorităților din statele membre respective. Forma și conținutul raportului intermediar ar fi echivalente raportului final și nu ar conține recomandări.

30. Scopul general al revizuirii de către CS a duratei investigațiilor este de a consolida independența OLAF prin asigurarea faptului că imparțialitatea investigației nu este influențată de factori externi și a faptului că întârzierile nu împiedică rezultatul preconizat al unei investigații, spre exemplu, întâmpinarea termenului de prescripție. Articolul 7 alineatul (8) din noul regulament a extins obligația de raportare din partea OLAF către CS privind durata investigațiilor de la 9 luni la 12 luni de la începerea acestora și, ulterior, o dată la 6 luni. Cu toate acestea, conținutul acestui exercițiu de raportare nu a fost modificat substanțial; directorul general al OLAF ar trebui să indice motivele și măsurile de remediere avute în vedere pentru accelerarea investigației (38).

31. Legiuitorul ar trebui să ia în considerare modificarea acestei dispoziții astfel încât să se stabilească norme explicite privind informațiile care trebuie transmise către CS. Spre deosebire de informațiile de raportare transmise de OLAF către CS înainte de adoptarea noului regulament ( 39 ) , această dispoziție a fost interpretată într-un sens restrâns de către OLAF. Acest lucru a avut un impact major asupra competenței CS în acest domeniu ( 40 )

Închiderea investigației: raportul final, recomandările și măsurile ulterioare

32. Atunci când OLAF finalizează o investigație, raportul său trebuie să se bazeze pe elemente care au valoare probatorie și care fac obiectul acelorași norme de evaluare ca și cele aplicabile în procedurile administrative sau judiciare ale statului membru în care se dovedește a fi necesară utilizarea lor. CS consideră că, pentru a asigura eficacitatea activității de investigare a OLAF, noua dispoziție privind „o procedură internă de consultare și control, care să includă un control al legalității, legat, inter alia, de respectarea […] legislației naționale a statelor membre în cauză”, care urmează să fie pusă în aplicare de către directorul general al OLAF, este deosebit de importantă. Totuși, acest control intern privind respectarea legislației naționale a statului membru în cauză nu a fost prevăzut în „Orientările privind procedurile de investigație” ca parte a competențelor Unității de selecție și de revizuire a investigațiilor, care a rămas responsabilă pentru controlul legalității și pentru mecanismele de revizuire pe parcursul întregului ciclu de viață al investigației (41). Controlul acestei chestiuni a fost efectuat de un număr limitat de membri ai personalului din cadrul Unității de selecție și de revizuire a investigațiilor și nu a fost consolidat de mecanismul de control ex ante pe care CS l-a pus în aplicare înainte de eliminarea acestei competențe din noul regulament (42). Legiuitorul ar trebui să analizeze cu atenție impactul eliminării acestui mecanism de monitorizare și control al calității din competențele CS. În orice caz, pentru ca CS să fie în măsură să acorde asistență directorului general în exercitarea atribuțiilor sale în acest domeniu, Comitetul ar trebui să primească din partea OLAF cel puțin raportul de investigație trimis autorității judiciare a statului membru și răspunsul acestei autorități primit de OLAF.

33. S-a observat că nu s-a dat curs rapoartelor finale și recomandărilor transmise de OLAF autorităților judiciare din statele membre în aproximativ 50 % dintre cazuri. Din experiența în materie de monitorizare a CS, motivele acestei situații au fost de natură diferită, de exemplu, faptele care ar fi fost comise nu au fost considerate a fi o infracțiune, nu au fost susținute de probe sau au fost susținute de probe insuficiente, sau au fost prescrise. Acest lucru face cu atât mai necesară includerea în regulament a unor norme clare privind prescrierea pe parcursul ciclului de viață al investigației și crearea unor echipe de urmărire subsecventă cu experți în urmărire judiciară și în controlul colectării probelor. Acest lucru are o importanță deosebită având în vedere înființarea EPPO și calitatea asistenței pe care OLAF va trebui să o ofere în conformitate cu normele naționale privind admisibilitatea probelor.

CAPITOLUL III

Respectarea drepturilor fundamentale și a garanțiilor procedurale în investigațiile efectuate de OLAF. Dreptul la un control judiciar eficace

Respectarea drepturilor fundamentale și a garanțiilor procedurale: considerații preliminare

34. Întrucât capacitatea și disponibilitatea OLAF de a respecta drepturile fundamentale și garanțiile procedurale în desfășurarea investigațiilor sale sunt legate de independența oficiului, CS și-a manifestat întotdeauna interesul în ceea ce privește asigurarea respectării, într-o măsură suficientă, a drepturilor fundamentale și a garanțiilor, astfel cum prevăd Carta și legislația UE. Comitetul va avea întotdeauna acest interes deosebit. În trecut, CS a abordat această chestiune într-o serie de documente (43). Încă de la primul său raport privind progresele înregistrate (2010), comitetul a subliniat necesitatea respectării dreptului de a fi ascultat, a dreptului de a fi informat, a dreptului persoanelor vizate de a primi instrucțiuni cu privire la drepturile lor, a dreptului de a fi informat și de a putea prezenta poziția, precum și a dreptului la o investigație imparțială. De asemenea, în Avizul nr. 5/2010 al CS, comitetul a subliniat necesitatea protejării persoanelor în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal (drepturile la viață privată) și garantarea transparenței și a obiectivității investigațiilor.

35. Comitetul este, de asemenea, preocupat de lipsa de căi de atac împotriva acțiunilor administrative și a deciziilor adoptate de OLAF. Aceste acțiuni și decizii stau la baza rezultatelor care urmează să fie transmise autorităților naționale responsabile pentru urmărirea faptelor stabilite prin investigația administrativă ( 44 ) CS este de părere că standardul privind protecția drepturilor fundamentale și a garanțiilor procedurale ale persoanelor vizate are o influență directă asupra admisibilității probelor în cadrul procedurilor ulterioare în fața autorităților naționale. O atenție deosebită ar trebui acordată evitării diferențelor în materie de standarde, în special dacă standardele privind procedurile naționale relevante sau standardele aplicate de EPPO sunt mai stricte. Astfel, s-ar evita situațiile în care investigațiile OLAF și probele obținute în cadrul acestora își pierd valoarea.

Necesitatea consolidării drepturilor și a garanțiilor procedurale în noul Regulament nr. 883/2013 privind OLAF: articolul 9 din Regulamentul OLAF și impactul acestuia asupra investigațiilor interne și externe

36. Unul dintre obiectivele specifice ale Regulamentului nr. 883/2013 a fost consolidarea garanțiilor procedurale ale persoanelor care fac obiectul urmăririi penale. Aceasta s-a realizat prin stabilirea acestor garanții la articolul 9 ( 45 ) . Indiferent dacă sunt enumerate în mod explicit în regulament sau nu, drepturile fundamentale și garanțiile procedurale ale persoanelor derivă direct din Carta drepturilor fundamentale a UE. Aceasta înseamnă că articolul 9 din Regulamentul nr. 883/2013 nu este sursa acestor drepturi, ci o afirmare a acestora. Prin urmare, drepturile și garanțiile pot fi supuse anumitor limitări prevăzute la articolul 52 alineatul (1) din Cartă, dar nu pot fi excluse în totalitate. Nu este necesar să se furnizeze o listă completă și exhaustivă a drepturilor și a garanțiilor în regulamentul propriu-zis, întrucât dispozițiile generale ale Cartei privind drepturile și garanțiile procedurale sunt clar menționate în jurisprudența existentă ( 46 ) Deși se face o trimitere generală la Cartă în considerentul 51 din Regulamentul nr. 883/2013, dispozițiile mai detaliate referitoare la drepturile și garanțiile cele mai relevante urmează să fie incluse în Regulamentul OLAF. Întrucât Carta este sursa comună de drepturi fundamentale și garanții, nu există niciun motiv pentru a limita sau a face o distincție fundamentală între drepturile persoanelor vizate sau ale martorilor în investigațiile interne sau externe sau în acțiunile întreprinse la cererea EPPO. CS cunoaște faptul că OLAF trebuie să respecte normele fiecărui stat membru atunci când efectuează investigații externe și că, având în vedere diferitele condiții juridice în cadrul investigațiilor interne și externe, competențele OLAF pot fi diferite. Cu toate acestea, standardele privind drepturile fundamentale și garanțiile procedurale aplicabile investigațiilor interne și celor externe ar trebui să fie cât mai asemănătoare posibil.

37. Drepturile fundamentale și garanțiile ar trebui specificate și reflectate în măsuri procedurale specifice, la fel ca și în cazul investigațiilor efectuate de EPPO. Acest aspect este deosebit de important având în vedere noul rol al OLAF de a asista EPPO, astfel cum a fost prezentat în propunerea privind EPPO. Propunerea de Regulament EPPO prevede o specificare generală a domeniului de aplicare al drepturilor persoanelor suspectate și acuzate, delimitând astfel standardele minime garantate în cadrul procedurilor (penale). CS este de părere că adoptarea unor standarde stricte în ceea ce privește garanțiile procedurale, astfel cum se prevede la articolul 41 din propunerea privind EPPO (47) și în legislația relevantă (48), nu ar împiedica în vreun fel OLAF să exercite în mod independent sarcinile care i-au fost atribuite, ci ar aduce o valoare adăugată rapoartelor sale finale și probelor însoțitoare. Standardele mai stricte în baza cărora se vor obține probe s-ar reflecta, cu siguranță, în gradul de admisibilitate a acestora (precum și în admisibilitatea rapoartelor finale ale OLAF) în procesele judiciare din cadrul instanțelor naționale. Adoptarea standardului EPPO privind garanțiile procedurale ar contribui, de asemenea, la înlăturarea îndoielilor privind admisibilitatea sau valoarea probelor provenite din investigațiile (administrative) efectuate „la cererea” EPPO, astfel cum se prevede la articolul 101 din propunerea privind EPPO. CS consideră că unificarea acestor standarde ar facilita transferul de probe de la procedurile administrative la procedurile penale și transferul de probe între jurisdicții (49). Aceasta nu ar împiedica apariția situațiilor în care se obțin probe în temeiul legislației unui stat membru, dar care contravin legislației altui stat membru în care au loc procedurile finale (sau, în cazul OLAF, ulterioare) și în care se soluționează cauza.

38. În special, și cu excepția cazului în care a fost luată o decizie motivată de amânare a procedurii, dreptul persoanelor vizate de a fi informate cu privire la implicarea lor personală într-o investigație și la toate acuzațiile ar trebui să se reflecte în capacitatea acestora de a prezenta observații cu privire la acuzații, de a depune plângeri, de a aduce dovezi și a face propuneri pentru obținerea de dovezi ( 50 ) Persoanele vizate ar trebui să poată beneficia de acest drept înainte, în timpul și după primul lor interviu în cadrul procedurii. Ar trebui, de asemenea, să li se permită accesul la probele obținute de OLAF cel târziu înainte ca raportul final să fie transmis autorităților naționale cu recomandări. Această posibilitate este deosebit de importantă atunci când raportul final conține recomandări de a se lua măsuri în cadrul procedurilor penale. Pentru a garanta obiectivitatea și imparțialitatea investigației, persoanele vizate ar trebui să aibă posibilitatea de a transmite observații cu privire la raportul final, în timp ce observațiile acestora ar trebui să însoțească raportul final și recomandările transmise autorităților naționale.

39. CS cunoaște faptul că este necesar să existe un echilibru între accesul la documentele OLAF și protecția confidențialității investigației, dar și a datelor cu caracter personal conținute în documente. Prin urmare, excepțiile de la acordarea accesului la dovezi (și anume la documentele obținute în timpul unei anchete) ar trebui să fie justificate și motivate în mod corespunzător. Persoanele vizate al căror acces la documente a fost refuzat ar trebui să aibă posibilitatea de a contesta o astfel de decizie, cel puțin în cadrul procedurii interne a OLAF privind plângerile.

40. Dreptul de a fi informat ar trebui să fie extins și la reprezentantul legal al persoanei vizate [persoana aleasă de persoana vizată în conformitate cu articolul 9 alineatul (2) in fine ] pentru a garanta dreptul la o apărare corespunzătoare. Reprezentantul legal ar trebui să primească aceleași informații în același timp cu persoana vizată.

41. Ar trebui să se analizeze posibilitatea de extindere a dreptului de a evita autoincriminarea, astfel încât să acopere implicarea în procedurile de urmărire penală a unei persoane care are o legătură strânsă cu martorul sau cu persoana vizată. Este necesar să se precizeze acest drept în regulament pentru situațiile în care, de exemplu, un martor este reprezentantul unei persoane juridice și ar incrimina persoana juridică printr-o mărturie. În același timp, regulamentul ar trebui să stabilească obligația martorilor de a apărea și a depune mărturie, cu consecințe asupra celor care nu fac acest lucru. Dreptul de a evita autoincriminarea ar trebui să facă parte dintr-un set de drepturi garantate oricărei persoane intervievate de OLAF, inclusiv pentru persoanele intervievate în timpul controalelor la fața locului.

Dreptul la un control judiciar eficace

42. Încă de la înființarea sa, CS a constatat deficiențele în exercitarea dreptului la un control judiciar eficace. CS a susținut crearea unui organism judiciar care să supravegheze permanent activitățile OLAF, în special utilizarea măsurilor coercitive și a altor măsuri care limitează drepturile persoanelor ( 51 ) . Numai un organism judiciar ar putea verifica în mod corespunzător dacă o investigație a fost efectuată cu respectarea garanțiilor procedurale, astfel încât probele prezentate să fie admisibile în instanța competentă pentru cauza respectivă. Măsura în care respectarea drepturilor fundamentale este examinată în cadrul controlului judiciar al unui organism de investigare administrativă poate servi drept etalon pentru măsurarea eficacității sale. În același timp, amploarea implicării drepturilor fundamentale poate constitui o măsură a amplorii controlului judiciar necesar asupra acțiunii unui organism de investigație administrativă (52). Regulamentul nu prevede un control eficace al legalității investigațiilor OLAF, cu excepția cazurilor investigațiilor interne și numai în cazul funcționarilor sau al agenților. Funcționarii și agenții pot depune o plângere la directorul OLAF în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 90 din Statutul funcționarilor Uniunii Europene, prin care recursurile pot fi depuse retroactiv în fața Tribunalului de Primă Instanță.

43. Problema fundamentală a unui control judiciar eficace, împreună cu supravegherea oficiului, au condus la incertitudini legate de independența oficiului, precum și la plângeri privind legitimitatea investigațiilor efectuate de OLAF care au fost depuse la Curtea de Justiție a Uniunii Europene în trecut. Curtea de Justiție a respins în mod consecvent cererile de anulare a rapoartelor finale ale OLAF transmise autorităților naționale sau organizației competente a UE. Motivul principal al respingerilor a fost acela că actele contestate nu au modificat în mod distinct situațiile juridice ale reclamanților (53) și că protecția juridică eficace nu trebuie considerată ca o cale de atac separată, ci ca produs juridic al mai multor căi de atac complementare provenite din ordini juridice succesive (54).

CAPITOLUL IV

Supravegherea și controlul investigațiilor OLAF; rolul Comitetului de supraveghere și interacțiunea acestuia cu alte organisme

Observații generale

44. CS este de părere în continuare că trebuie să fie instituit un control ușor accesibil ( 55 ) al interferenței cu drepturile fundamentale exercitate de o autoritate judiciară independentă, chiar și în condițiile actuale. Totuși, acest lucru a devenit o chestiune urgentă având în vedere înființarea EPPO și intenția ca OLAF să acorde asistență EPPO. Căile actuale de atac împotriva acțiunilor OLAF (56) sunt limitate într-o asemenea măsură încât nu pot exista în mod independent în viitorul sistem instituțional și procedural modificat în care: (i) legătura dintre investigațiile administrative și cele penale va deveni mai puternică; și (ii) în care este prevăzută admisibilitatea probelor obținute de OLAF în cadrul procedurilor administrative lansate la cererea EPPO.

45. Regulamentul nu a încredințat sarcina de supraveghere judiciară Comitetului de supraveghere, care nu ar trebui să intervină în derularea investigațiilor în curs. De asemenea, faptul că membrii CS ocupă funcții de conducere în țările lor respective complică posibila lor funcție de examinatori în cadrul investigațiilor OLAF.

Rolul Curții de Justiție

46. Curtea de Justiție a Uniunii Europene are puterea de decizie cu privire la domenii relevante din perspectiva supravegherii. Curtea este un organism complet independent care ar avea posibilitatea să intervină, în caz de necesitate, în cursul investigației ( 57 ) În pofida acestor caracteristici, CS este de părere că TFUE a încredințat Curții de Justiție sarcini diferite care sunt departe de supravegherea continuă a anumitor acțiuni în cadrul investigației administrative. În conformitate cu mandatul actual al Curții de Justiție, CS poate vedea obstacolele în calea asigurării de către Curte a supravegherii continue a OLAF. Poziția Curții de Justiție, și anume că rapoartele finale ale OLAF transmise autorităților judiciare naționale „nu constituie act care lezează, deoarece nu modifică în mod distinct situația juridică a persoanei vizate”, va continua să se aplice, cu excepția cazului în care: (i) OLAF a fost în măsură să impună o sancțiune la sfârșitul unei investigații care ar aduce o astfel de modificare; (ii) există o obligație de a iniția proceduri naționale pe baza raportului final sau la cererea OLAF.

47. În cazul în care supravegherea judiciară a tuturor acțiunilor OLAF ar urma să fie desemnată drept responsabilitate a Curții de Justiție ( 58 ) , aceasta ar presupune un volum de muncă considerabil și ar necesita resurse suplimentare pentru Curte. De asemenea, CS constată că durata medie a procedurilor inițiate în fața Curții de Justiție ( 59 ) este inadecvată pentru supravegherea OLAF, întrucât, în majoritatea cazurilor, o decizie a Curții ar deveni disponibilă fie după închiderea unui caz, fie după transmiterea raportului final către autorităților naționale. Cu alte cuvinte, nu ar avea un efect imediat asupra cursului investigației; nu ar fi posibilă corectarea unei măsuri de investigație în cadrul unei investigații în curs sau aplicarea acestor corecții în procedurile ulterioare în fața autorităților naționale. În același timp, CS consideră avantajoasă potențiala implicare a Curții de Justiție în supravegherea judiciară a OLAF. Deosebit de benefic ar fi setul de bază de norme procedurale aplicabile în fața Curții, care, prin urmare, este același pentru toate părțile care provin din diferite state membre. În cazul în care chestiunea competenței Curții este soluționată, CS invită Parlamentul European, Consiliul, Comisia și Curtea de Justiție să analizeze posibilitățile prevăzute la articolul 257 din TFUE în această privință.

Rolul autorităților judiciare naționale

48. CS este de părere că autoritățile judiciare naționale sunt cele mai în măsură să garanteze respectarea garanțiilor procedurale în cursul investigațiilor și al obținerii probelor, inclusiv aspectele naționale specifice privind interpretarea drepturilor fundamentale și a garanțiilor procedurale. Revizuirea acțiunilor de investigare externă ale OLAF de către instanțele naționale ar putea aduce stabilitate probelor obținute. Implicarea timpurie a autorităților naționale în fazele prealabile ale unei investigații ar asigura admisibilitatea probelor în procedurile ulterioare și în procesele derulate în fața instanțelor naționale. În consecință, autoritățile judiciare naționale nu ar trebui să repete măsurile de investigare deja întreprinse de OLAF în cursul investigației. De asemenea, ele ar putea beneficia de corecțiile rezultate din căile de atac existente la nivel național.

49. Cu toate acestea, supravegherea instanțelor naționale cu privire la acțiunile individuale ale OLAF generează pericolul fragmentării și necesitatea (pentru OLAF) de a aborda 28 de sisteme diferite. Această soluție ar necesita, de asemenea: (i) ca investigațiile OLAF să se supună supravegherii instanțelor sau a altor autorități judiciare specifice în cadrul unor proceduri specifice recunoscute de legislația națională; sau (ii) crearea unor proceduri autonome pentru OLAF.

50. O condiție prealabilă pentru a conferi jurisdicție instanțelor naționale privind supravegherea OLAF ar fi să se impună autorităților administrative naționale obligația să inițieze proceduri naționale la cererea OLAF. În această situație, OLAF: (i) și-ar respecta propriile norme procedurale autonome, împreună cu normele și practicile ( 60 ) statului membru în cauză (parțial, aceasta este situația actuală); (ii) ar urma o procedură autonomă stabilită de un regulament UE; sau (iii) ar fi activ într-un anumit tip de procedură națională urmată. Această soluție ar face imediat disponibil controlul judiciar al acțiunilor individuale întreprinse de OLAF în cadrul investigațiilor externe, în timp ce admisibilitatea probelor culese în cadrul investigațiilor OLAF s-ar îmbunătăți semnificativ. Dacă investigațiile OLAF ar urma să facă parte din procedurile naționale, acestea ar urma să se supună controlului instanțelor naționale. În consecință, instanțele naționale ar putea să adreseze CJUE o întrebare în vederea pronunțării unei hotărâri preliminare privind interpretarea dispozițiilor legislației UE înainte de a-și pronunța hotărârile în astfel de cazuri (61).

Inspectorul de garanții procedurale

51. Cu toate acestea, în cadrul investigațiilor interne, supravegherea acțiunilor individuale ale OLAF nu ar putea fi plasată sub jurisdicția autorităților judiciare naționale. Aceasta ar putea fi plasată doar sub jurisdicția unei autorități judiciare a UE. Pentru a consolida garanțiile procedurale ale persoanelor investigate de OLAF, Comisia a propus instituirea unui inspector de garanții procedurale (62) pentru persoanele vizate. Rolul inspectorului va fi: (i) să examineze plângerile privind încălcările garanțiilor procedurale și să emită recomandări neobligatorii pentru directorul general al OLAF cu privire la aceste plângeri; (ii) să monitorizeze respectarea garanțiilor procedurale aplicabile investigațiilor OLAF; (iii) să asigure o gestionare promptă a investigațiilor pentru a evita întârzierile nejustificate; (iv) să autorizeze inspecțiile și anumite acțiuni procedurale care trebuie întreprinse la sediile instituțiilor UE. Cu toate acestea, chiar dacă instituția inspectorului ar putea fi compusă din judecători, aceasta nu ar avea statutul necesar de instanță independentă, deoarece i-ar lipsi separarea necesară a puterilor. În plus, intenția a fost aceea ca inspectorul să fie atașat din punct de vedere administrativ Comisiei, una dintre instituțiile implicate în numirea organismului. Având în vedere faptul că inspectorul ar putea, de asemenea, să ofere consultanță cu privire la măsurile de investigație împotriva altor instituții, poziționarea sa în rândul instituțiilor executive și dependența sa administrativă de Comisie ar putea afecta echilibrul interinstituțional.

52. CS este de părere că funcția propusă de inspector de garanții procedurale nu ar avea statutul necesar de instanță, ceea ce ar ridica îndoieli cu privire la independența acestuia și ar însemna că nu ar putea garanta în mod satisfăcător dreptul la un control judiciar eficace, spre deosebire de situația în care acest rol ar fi acordat Curții Europene de Justiție sau instanțelor naționale. În cele din urmă, competențele inspectorului privind monitorizarea respectării garanțiilor procedurale și durata investigațiilor s-ar suprapune în esență acelorași competențe ale CS, fragmentând supravegherea OLAF și generând riscuri de a apărea contradicții în activitatea organelor de supraveghere. Prin urmare, CS recomandă să se găsească modalități de exercitare a dreptului la un control judiciar eficace prin plasarea acestei sarcini sub jurisdicția unui organism cu adevărat judiciar, fie la nivel național, fie la nivelul UE.

53. În plus, există suprapuneri evidente între mandatul inspectorului și activitatea CS. Activitatea zilnică – în secretariatele separate ale celor două organisme – ar fi foarte asemănătoare și ar consta în examinarea dosarelor individuale pentru a verifica respectarea drepturilor procedurale și durata investigației. S-ar putea să existe și cazuri în care CS va examina, ca o coincidență și chiar fără să știe, același caz ca și inspectorul, în contextul exercitării controlului individual. Acest lucru ar putea duce nu numai la dublarea eforturilor, ci și la situația în care cele două organisme emit recomandări divergente sau chiar contradictorii către directorul general al OLAF ( 63 )

54. În plus, Comisia a propus înființarea unei funcții de „controlor judiciar” care să autorizeze măsurile de investigare intruzive ale OLAF privind membrii instituțiilor UE ( 64 ) . Ca urmare, activitatea controlorului judiciar ar implica și examinarea respectării drepturilor fundamentale și a garanțiilor procedurale (deși controlorul judiciar ar acționa înainte de luarea măsurilor, nu ulterior). În ceea ce privește independența OLAF, ar putea apărea o profundă îngrijorare în funcție de competențele controlorului, de acțiunile pe care acesta le-ar întreprinde în cazuri individuale și de posibilitatea ca funcția controlorului să devină parte a Comisiei sau să fie atașată acesteia într-un fel sau altul. În funcție de poziția pe care o ocupă controlorul în ierarhia administrativă, competența sa de a oferi consiliere cu privire la măsurile de investigație luate împotriva membrilor Comisiei, dar și în ceea ce privește alte instituții, ar putea afecta echilibrul interinstituțional. În plus, întrucât inspectorul s-ar situa pe o poziție similară și separat de CS, ar putea apărea îngrijorări cu privire la independența acestuia și la raportul cost-eficacitate presupus de existența unui secretariat separat pentru acesta, având aceeași ordine de zi ca secretariatul CS.

55. Crearea a două funcții suplimentare care să controleze OLAF, dar separate de CS, ar conduce la o multiplicare a organismelor de supraveghere independente, ceea ce ar crea confuzie sau un conflict de competențe și dublarea eforturilor. Soluția preferată a CS este de a se stabili accesul direct la o instanță independentă care să poată reexamina acțiunile individuale ale OLAF și să recunoască așteptările legitime ale persoanelor afectate de investigațiile OLAF. Numai un organism judiciar ar putea verifica în mod adecvat dacă o investigație a fost efectuată cu respectarea garanțiilor procedurale și dacă, prin urmare, ar putea garanta respectarea standardului de probațiune strict impus (în principal) în procedurile penale ulterioare într-un stat membru.

56. CS consideră că posibilitatea directă de a-și exercita dreptul la un control judiciar eficace ar spori gradul de admisibilitate a probelor obținute în cadrul investigațiilor OLAF, în cadrul procedurilor administrative sau penale naționale. Întrucât se are în vedere o colaborare strânsă între OLAF și EPPO, standardele de procedură, inclusiv posibilitatea unui control judiciar, sunt esențiale pentru compatibilitatea și buna desfășurare a schimbului de probe între cele două instituții.

CAPITOLUL V

Rolul, statutul și competențele Comitetului de supraveghere și ale secretariatului acestuia: Regulamentul nr. 883/2013 și Regulamentul 2016/2030

Misiunea Comitetului de supraveghere: observații generale

57. Misiunea CS a OLAF este aceea de a consolida independența OLAF în exercitarea corespunzătoare a competențelor care îi sunt conferite prin Regulamentul nr. 883/2013. ( 65 ) . CS este organismul de supraveghere a OLAF și garantul independenței OLAF. Acesta joacă un rol consultativ în relația cu directorul general al OLAF, pe care îl asistă în îndeplinirea responsabilităților sale. Este, de asemenea, un partener de dialog al instituțiilor UE ( 66 ) CS este un organism independent unic, cu un mandat foarte solid. Selecția membrilor Comitetului necesită acordul Consiliului, al Comisiei și al Parlamentului, precum și al unui organism ad-hoc compus din toate cele trei instituții. Domeniul de aplicare al competențelor CS a fost extins prin Regulamentul nr. 883/2013. Acest lucru se datorează în principal întrebărilor privind modul de informare a comitetului cu privire la documentele transmise autorităților naționale și cu privire la competența CS de a instrumenta cazuri în care investigația este încă în curs (67), precum și necesității de a consolida drepturile și garanțiile procedurale.

Misiunea Comitetului de supraveghere în noul regulament și modificarea acestuia prin Regulamentul 2016/2030

58. Principalele modificări aduse de Regulamentul nr. 883/2013 cu privire la CS se referă la următoarele: — competențele CS privind monitorizarea duratei investigațiilor și respectarea garanțiilor procedurale (68); — informarea și consultarea CS în cazurile de investigații interne care necesită, în mod excepțional, păstrarea confidențialității absolute (69); — posibilitatea comitetului de a solicita OLAF informații suplimentare privind investigațiile (70); — primirea priorităților politicii în materie de investigații înainte de publicarea acestora în planul anual de gestionare de la directorul general; — primirea de informații periodice de la directorul general (71); — consultare înainte de adoptarea „orientărilor privind procedurile de investigație” (72). Regulamentul nr. 883/2013 a clarificat, de asemenea, că avizele CS transmise directorului general al OLAF pot include recomandări. De asemenea, regulamentul a extins perioada anterioară raportării către CS pentru cazurile a căror durată depășește 12 luni și a introdus un schimb interinstituțional anual de opinii cu instituțiile, cu participarea CS (73).

59. În urma unor discuții suplimentare, în special în cadrul Consiliului, al Comisiei și al Parlamentului, autonomia și independența CS au fost reconfirmate prin separarea responsabilităților administrative care revin secretariatului Comitetului și a bugetului CS de OLAF ( 74 ) . A fost necesară o cooperare strânsă între CS și Comisie în vederea punerii în aplicare a acestui nou regulament.

Rolul Comitetului de supraveghere: interpretare în temeiul Regulamentului nr. 883/2013

60. CS constată că detaliile privind competențele, poziția și independența sa, precum și amploarea rolului său de supraveghere au fost supuse interpretării încă de la înființarea sa. Regulamentul nr. 883/2013 a introdus noi competențe ale CS, dar nu a introdus multe clarificări cu privire la acestea, în timp ce lipsa de claritate privind modul în care directorul general al OLAF interpretează rolul și competențele CS a condus la mai multe discuții și schimburi, în principal între Comitet și OLAF ( 75 )

61. De asemenea, CS constată că, spre deosebire de mandatul său solid, care este rezultatul procedurii complexe de selecție, i s-au acordat competențe doar pentru a primi informații, a emite avize și recomandări și a lua parte la anumite procese; cu toate acestea, nu are competența de a asigura, prin mijloace legale, îndeplinirea obligațiilor prevăzute de Regulamentul nr. 883/2013. Neîndeplinirea obligațiilor de către OLAF nu are consecințe juridice. Acest lucru a fost observat, de exemplu, în discuțiile privind domeniul de aplicare al competențelor CS și accesul la informații ( 76 )

62. Având în vedere că provocările legate de independența OLAF au constituit principalul motiv pentru înființarea CS, Comitetul consideră că actualele competențe nu sunt suficiente pentru a-și îndeplini rolul de a proteja independența OLAF. CS este de părere că, în cazul în care se pune problema independenței oficiului sau a directorului general, instituțiile UE, în special cele care au atribuit mandatul comitetului, ar trebui să aibă obligații corespunzătoare cel puțin de a furniza CS informații relevante. CS deține un rol important în procesele legate de selecția directorului general al OLAF. Dacă ridicarea imunității directorului general va fi luată în considerare de Comisie, CS consideră că este necesar să monitorizeze procesul de luare a deciziilor și să aibă acces la informațiile relevante. În cazul în care provocările legate de independența OLAF sau a directorului său general sunt generate chiar de acțiunile directorului general, ar trebui să se analizeze posibilitatea ca CS să aibă competența de a declanșa procedura disciplinară în fața Comisiei și să participe la procedură.

Monitorizarea periodică a funcției de investigare a OLAF

63. Monitorizarea și supravegherea necesită, în general, acces la toate informațiile relevante. Disponibilitatea acestora se reflectă în obiectivitatea rezultatului activității organismului de supraveghere. CS, în calitate de organism independent, trebuie să furnizeze rapoarte și avize obiective care nu ar trebui să se bazeze exclusiv pe informațiile primite de la OLAF, ci și pe: (i) propria analiză a oricăror documente OLAF pe care CS le consideră necesare pentru evaluarea independenței OLAF; și (ii) respectarea garanțiilor procedurale în ceea ce privește aplicarea acestora și durata investigațiilor.

64. CS a evidențiat dificultățile cu care se confruntă în ceea ce privește obținerea informațiilor legate de cazuri și accesul la dosarele cazurilor și a afirmat că această situație a subminat eficacitatea rolului său de supraveghere ( 77 ) . Dependența de OLAF în ceea ce privește accesul la informații a fost un numitor comun al avizelor și al rapoartelor CS încă din 2010 ( 78 ) și chiar dinainte. Chiar dacă mandatul CS a fost modificat prin Regulamentul nr. 883/2013, nu a fost prevăzut un acces eficient, nefiltrat și neperturbat la datele referitoare la cazuri prin stabilirea unor norme clare și a unor sarcini corespunzătoare.

65. Selectarea informațiilor furnizate CS nu trebuie să depindă de decizia oficiului propriu-zis sau de o autoritate externă. Versiunea actuală a regulamentului lasă loc interpretării și nu este destul de clară în ceea ce privește dispozițiile referitoare la fluxul de informații dintre OLAF și CS.

66. În cazul în care CS își păstrează mandatul actual, este necesar să se acorde comitetului competența de a decide cu privire la documentele sau informațiile pe care le consideră necesare pentru a-și îndeplini atribuțiile. Cererile de informații ale comitetului ar trebui să fie obligatorii pentru personalul OLAF și nu ar trebui să existe posibilitatea de a le contesta, de a le revoca sau de a întârzia obținerea informațiilor. În acest sens, toate părțile relevante ale regulamentului ar trebui modificate ( 79 ) . Dreptul CS de a avea acces deplin la informații ar trebui să implice posibilitatea de a-și autoriza secretariatul să solicite sau să acceseze informațiile OLAF în numele său. Responsabilitatea integrală pentru selectarea și protecția informațiilor solicitate sau accesate ar reveni CS, care este direct responsabil, conform mandatului său, în fața Comisiei, a Parlamentului European și a Consiliului. De asemenea, regulamentul ar trebui să prevadă un mecanism de soluționare a situațiilor în care nu sunt respectate obligațiile de informare, pentru a restabili fluxul de informații.

67. Este necesar să se asigure accesul permanent al secretariatului CS și al membrilor CS la date generale și specifice privind cazurile din bazele de date ale OLAF și la informații privind sistemul intranet al OLAF. Astfel, CS va putea monitoriza periodic funcția de investigare a OLAF în scopul consolidării independenței sale în exercitarea corespunzătoare a competențelor care i-au fost atribuite.

Asistența acordată de Comitetul de supraveghere directorului general al OLAF în îndeplinirea sarcinilor sale: prioritățile privind politica în materie de investigații, orientările privind procedurile de investigație și planul anual de gestionare.

68. Regulamentul ar trebui să ofere CS suficient timp pentru a-și prezenta observațiile cu privire la proiectele de priorități privind politica în materie de investigații înainte de publicarea acestora și cu privire la proiectul preliminar de buget, înainte de a fi trimise către directorul general pentru bugete. În mod similar, orice orientări privind procedurile de investigare și modificările acestora trebuie transmise CS în termenul stabilit, astfel încât CS să își poată formula avizul ( 80 )

69. În cazul în care apar îndoieli cu privire la independența de investigare a OLAF sau a directorului său general, informațiile referitoare la această situație sunt trimise imediat către CS ( 81 ) . O modificare a Regulamentului nr. 883/2013 ar trebui să stabilească, de asemenea, termene fixe pentru trimiterea deciziilor motivate pentru amânarea informațiilor către o instituție, un organism, un oficiu sau o agenție de care aparține o persoană ( 82 )

70. Accesul larg la informații prevăzut în regulament ar trebui să includă, de asemenea, accesul la sediile OLAF pentru membrii CS și membrii secretariatului CS pentru a asigura schimbul continuu de informații și contacte personale între cele două organisme. O astfel de dispoziție ar facilita, de asemenea, depunerea de către personalul OLAF a plângerilor la CS. În cazul în care CS solicită informații suplimentare privind investigațiile, inclusiv rapoarte și recomandări privind investigațiile încheiate, regulamentul ar trebui să stabilească un termen în care OLAF ar trebui să ofere acces la astfel de informații și documente într-un dosar de caz, precum și un mecanism de soluționare, în cazul în care accesul nu este oferit sau este refuzat. Aceeași procedură ar trebui să se aplice și informațiilor și datelor privind investigațiile în curs, dar fără ca CS să intervină în efectuarea unor astfel de investigații.

Statutul membrilor Comitetului de supraveghere

71. O modificare a Regulamentului nr. 883/2013 ar trebui să stabilească și să unifice în mod corespunzător statutul membrilor CS prin includerea unei dispoziții care să afirme că membrii CS reprezintă un tip sui generis de consilieri speciali desemnați pe o perioadă de 5 ani fără posibilitate de reînnoire. Aceasta ar însemna că membrii ar avea o independență garantată și, în același timp, un cadru clar de obligații și responsabilități, dar și privilegii și imunități legate de sarcinile lor ca membri ai CS.

CAPITOLUL VI

Instituirea Parchetului European și impactul acestuia asupra investigațiilor OLAF

72. La 8 iunie 2017, Consiliul a convenit asupra unei abordări generale referitoare la regulamentul privind instituirea EPPO. Scopul regulamentului este de a institui un oficiu care să aibă autoritatea, în anumite condiții, să investigheze și să instrumenteze cazuri de fraudă la nivelul UE și alte infracțiuni care afectează interesele financiare ale UE. Acesta va reuni eforturile de la nivel european și național în ceea ce privește asigurarea respectării legii pentru combaterea fraudei în UE ( 83 ) . În cadrul cooperării consolidate, 20 de state membre au ajuns la un acord politic privind instituirea noului EPPO.

73. În calitate de garant al independenței OLAF și al funcționării sale eficace, CS este foarte preocupat de această schimbare – cea mai importantă din istoria oficiului – și de impactul acesteia asupra capacității oficiului de a-și îndeplini în continuare mandatul. Dat fiind că nu au fost convenite încă toate metodele de punere în aplicare a acestui acord și a mecanismelor tehnice, instituțiile au indicat doar că un număr considerabil de posturi vor fi transferate de la OLAF (și nu numai) către EPPO ( 84 ) . Împreună cu posturile, este avut în vedere și transferul agendei corespunzătoare de la OLAF la EPPO. EPPO va răspunde de investigarea și urmărirea penală a infracțiunilor care afectează interesele financiare ale UE ( 85 ) , ceea ce acoperă o mare parte din agenda actuală a OLAF. Contrar presupunerilor că agenda OLAF se va reduce după înființarea EPPO, CS este de părere că volumul actual de muncă al OLAF va fi similar cu cel actual sau chiar ar putea să crească.

74. CS nu este pe deplin convins că elementul temporal al investigațiilor privind neregulile sau acțiunile frauduloase a fost luat în considerare pe deplin atunci când au fost făcute evaluări și planuri privind volumul de muncă viitor al EPPO și al OLAF. În sistemul actual, OLAF deschide un caz pe baza unei suspiciuni justificate privind apariția unor nereguli sau fapte mai grave, însă numai după o anumită perioadă de timp (care diferă de la caz la caz) în care suspiciunea este fie confirmată, fie respinsă. În această perioadă, autoritățile naționale sunt uneori informate și invitate să coopereze, în timp ce, alteori, deschid propria investigație paralelă (penală sau administrativă). După ce EPPO va deveni complet operațional, vor fi raportate și eventual transferate către EPPO numai cazurile care conțin elemente constitutive ale infracțiunilor care afectează interesele financiare ale UE, în timp ce inițierea ulterioară a procedurilor penale va depinde de evaluarea fiecărui caz în parte de către EPPO. Cu toate acestea, poate dura foarte mult timp pentru ca astfel de cazuri să fie transferate către EPPO. Acest lucru se datorează timpului considerabil necesar obținerii probelor preliminare pentru a se stabili dacă există într-adevăr elemente de natură penală. Timpul dinaintea transferului către EPPO poate fi egal cu timpul necesar pentru investigație înainte ca raportul final să fie transmis autorităților naționale în temeiul Regulamentului nr. 883/2013.

75. În plus, EPPO poate solicita ca OLAF să furnizeze informații, analize, expertiză, sprijin operațional și/sau să efectueze investigații administrative, fie în același caz în care OLAF era activ înainte de transfer, fie în alte cazuri pe care OLAF nu le-a instrumentat niciodată. CS este convins că această nouă competență a EPPO ( 86 ) și necesitatea de a evalua un caz înainte de transferul său către OLAF ar putea însemna un volum de muncă al OLAF egal în prezent și în viitor. În plus, în ceea ce privește volumul de muncă viitor al OLAF, CS constată că majoritatea cazurilor tratate de OLAF nu vor intra în competența EPPO și că oficiul va trebui să instrumenteze astfel de cazuri, să le finalizeze sau să monitorizeze desfășurarea acestora până la soluționare. OLAF își va menține în continuare competența asupra cauzelor (penale) atunci când o infracțiune ține de competența EPPO ( 87 ) , dar a afectat sau este susceptibilă să afecteze interesele financiare ale UE în valoare mai mică de 10 000 EUR ( 88 ) . OLAF va trebui, prin urmare, să își păstreze structurile actuale, ceea ce este întărit de faptul că opt state membre nu vor participa la EPPO. În ceea ce privește aceste țări, OLAF își va păstra poziția și competențele actuale.

76. Prin urmare, CS consideră că obiectivul propunerii privind EPPO de a se evita dublarea eforturilor poate fi realizat printr-un schimb intens de informații ( 89 ) . Cu toate acestea, în realitate, volumul de lucru al oficiului va fi același sau chiar mai mare decât în prezent. Acest lucru se datorează faptului că OLAF va trebui să evalueze în continuare fiecare caz în parte înainte de transferul său către EPPO, având în vedere: (i) necesitatea de a se transmite informații de la EPPO către OLAF în cazurile în care EPPO a decis să nu efectueze o investigație sau a respins un caz; (ii) competența EPPO de a încredința sarcini oficiului OLAF; și (iii) că OLAF își va păstra competențele actuale în statele membre care nu participă la proiectul EPPO. CS este convins că aspectele esențiale privind natura investigațiilor, tipul procedurilor, deschiderea și închiderea cazurilor sau chiar obligațiile privind schimbul de informații nu ar trebui să lase loc interpretării și nu ar trebui să depindă de viitoarele acorduri de lucru încheiate între EPPO, OLAF și alte instituții. Toate aceste elemente de bază ale procedurii ar trebui să fie clar definite în regulamentele privind OLAF și EPPO, care ar trebui să conțină, de asemenea, dispoziții privind relația dintre acestea.

77. Chestiunea naturii investigației este, în opinia CS, cea mai semnificativă în situațiile în care OLAF va acționa la cererea EPPO, ceea ce înseamnă în cursul procedurilor penale inițiate într-un stat membru și în scopul oferirii de probe în astfel de proceduri, inclusiv într-un proces penal. Chiar dacă OLAF nu va lua inițiativă și va deschide o anchetă administrativă paralelă în legătură cu aceleași fapte deja investigate de EPPO ( 90 ) , acesta va ( 91 ) acționa la cererea EPPO și va efectua investigații administrative ( 92 )

78. „Natura administrativă” a acestor investigații ridică o mulțime de întrebări care ar putea genera ulterior motive de plângere cu privire la drepturile și garanțiile acordate în cadrul procedurilor penale. Efectuarea de către OLAF a investigațiilor administrative în conformitate cu articolul 101 alineatul (3) litera (c) din propunerea privind EPPO s-ar realiza fără o supraveghere judiciară sau a parchetului. Întrucât aceste acțiuni administrative ale oficiului ar fi întemeiate pe Regulamentul nr. 883/2013, garanțiile procedurale prevăzute de Regulamentul EPPO nu ar fi aplicabile, chiar dacă rezultatele acestor acțiuni ar fi evaluate ca probe de către instanțele naționale. Prin urmare, CS a subliniat în repetate rânduri că modificarea Regulamentului nr. 883/2013 ar trebui să conțină aceleași garanții procedurale ca cele enunțate în propunerea privind EPPO, pentru a evita eșecurile viitoarelor procese penale în fața instanțelor naționale.

79. În cazul în care OLAF va acționa ca organism care acordă asistență EPPO, CS consideră că supravegherea procurorilor sau a judecătorilor de instrucție în baza dreptului procedural național ar trebui, de asemenea, menținută asupra acțiunilor OLAF. Acțiunile efectuate la cererea EPPO ar trebui să fie considerate acțiuni ale EPPO și, ca atare, să fie supuse controlului judiciar al Curții de Justiție a Uniunii Europene ( 93 ) . CS subliniază faptul că oficiul care efectuează investigații administrative la cererea EPPO poate intra în conflict cu interpretarea jurisdicției în materie de investigare a chestiunilor penale, în special în statele membre care nu participă la proiectul EPPO și în țările din afara UE.

80. CS subliniază importanța cooperării cu autoritățile naționale și respectarea legislației naționale în cea mai timpurie etapă posibilă a investigațiilor efectuate de OLAF. Aceasta va fi necesară cel mai mult în situațiile în care oficiul va desfășura o investigație administrativă la cererea EPPO și va colecta probe în vederea desfășurării procedurilor penale. CS este de părere că cerințele privind previzibilitatea și asigurarea unor garanțiilor eficace împotriva deciziilor arbitrare, inclusiv prin control judiciar, ar trebui să se aplice în situațiile descrise în aceeași măsură ca și în cazul procedurilor penale ( 94 ) . Paradoxul care apare este că, în cazurile în care OLAF ar urma să acționeze în conformitate cu articolul 101 alineatul (3) din propunerea privind EPPO, ar putea avea mai multe competențe decât autoritățile naționale de aplicare a legii și autoritățile judiciare, care au obligații în temeiul dispozițiilor procedurale stricte de drept penal legate de drepturile fundamentale și garanții ( 95 ) . Prin urmare, regulamentul revizuit ar trebui să reflecte noua situație, precum și faptul că OLAF va fi, de fapt, un organism de investigare care colectează în mod oficial probe în scopul desfășurării procedurilor penale (acționând la cererea EPPO). Ca atare, acțiunile OLAF ar trebui să fie considerate acțiuni ale EPPO și ar trebui să facă obiectul acelorași reguli de supraveghere, garanții și drepturi ale persoanelor vizate ca în cazul acțiunilor procurorilor delegați europeni ( 96 )

81. Pentru a putea sprijini EPPO, OLAF ar trebui să dispună de competențe adecvate, astfel încât asistența OLAF să nu devină un obstacol în calea procedurilor desfășurate de EPPO. În cazul în care EPPO va instrumenta și cazuri de încălcare a drepturilor de proprietate intelectuală în legătură cu importurile pe piața unică a UE, competențele OLAF ar trebui să fie reexaminate și consolidate în consecință ( 97 ) . CS consideră necesară o consolidare a competențelor OLAF, dar subliniază că, în acest caz, controlul competențelor oficiului ar trebui extins în același timp.

Rolul Comitetului de supraveghere în relațiile cu EPPO

82. De asemenea, CS constată că rolul său în monitorizarea și participarea la dialogul dintre OLAF și EPPO face posibilă evitarea suprautilizării competențelor EPPO prevăzute la articolul 101 din propunerea privind EPPO pentru a garanta îndeplinirea principalelor sarcini conferite oficiului prin Regulamentul nr. 883/2013. Revizuirea Regulamentului nr. 883/2013 ar trebui să stabilească norme clare pentru OLAF, fie prin impunerea unei obligații de a acționa la cererea EPPO fără excepții, fie prin stabilirea excepțiilor sub forma unei liste închise de motive de refuz. CS consideră că opțiunea stabilirii acestor aspecte prin acorduri de lucru între OLAF și EPPO nu este adecvată, din cauza posibilității de a apărea interpretări diferite ale articolului 101 din propunerea privind EPPO, ceea ce ar contraveni preocupării UE privind protecția eficace și promptă a intereselor sale financiare. Având în vedere faptul că CS a primit un mandat solid din partea celor trei instituții, ar dori, de asemenea, să joace un rol semnificativ în crearea unor legături structurale, operaționale și de competență între OLAF și partenerii săi, și anume EPPO, Curtea de Conturi Europeană, Europol, Eurojust și alți parteneri în noul sistem de protecție a intereselor financiare ale UE. Întrucât noul sistem instituțional de protecție a intereselor financiare ale UE va necesita o anumită monitorizare și supraveghere, CS se oferă, de asemenea, să participe cu experiența sa de lungă durată la discuțiile privind stabilirea și aplicarea acestora.

(1) Regulamentul (UE, Euratom) nr. 883/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 septembrie 2013 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului și a Regulamentului (Euratom) nr. 1074/1999 al Consiliului (JO L 248, 18.9.2013, p. 1).

(2) Ordonanța președintelui Tribunalului din 20 iulie 2016 în cauza T-251/16 R, Directorul general al Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF)/Comisia Europeană: Faits à l’origine du litige „des allegations d’écoutes téléfoniques illégales” (punctul 15). Ordonanța a respins o a doua cerere introdusă de directorul general al OLAF, prin care solicita Președintelui Tribunalului să suspende de urgență punerea în aplicare a deciziei Comisiei pentru a evita aducerea unui prejudiciu grav și ireparabil la adresa independenței sale, precum și a independenței și a bunei funcționări a OLAF.

(3) Ibid. Decizia finală cu privire la această chestiune se află în continuare pe rolul Tribunalului.

(4) A se vedea articolul 15 alineatul (1) primul paragraf in fine.

(5) A se vedea articolul 11 alineatul (7) ultimul paragraf din Regulamentul nr. 1073/1999 și articolul 17 alineatul (5) litera (b) din Regulamentul nr. 883/2013. A se vedea Regulamentul de procedură al CS a OLAF (JO L 308 din 24.11.2011), articolul 13 alineatul (5) privind „Măsurile care urmează a fi adoptate pe baza informațiilor furnizate de directorul general”, în special cu privire la mecanismul instituit în acord cu OLAF pentru a asigura respectarea drepturilor fundamentale și a garanțiilor procedurale privind „cazurile în care sunt necesare informații ce urmează a fi transmise autorităților judiciare ale unui stat membru”.

(6) CS a menționat acest lucru deja în Avizul nr. 4/2011, p. 4.

(7) Articolul 11 alineatul (2) din Regulamentul nr. 883/2013.

(8) Regulamentul nr. 883/2013 - inclusiv considerentele 6 și 29, precum și articolul 11 alineatul (2).

(9) Articolul 101 alineatul (1) din proiectul de Regulament de punere în aplicare a unei forme de cooperare consolidată în ceea ce privește instituirea Parchetului European (astfel cum se prevede în documentul nr. 9941/17 al Consiliului din 30 iunie 2017).

(10) Ibid. Articolul 101 alineatul (3) litera (a).

(11) A se vedea considerentul 18 și articolul 17 alineatul (8) ultimul paragraf din Regulamentul nr. 883/2013.

(12) Inclusiv Regulamentul nr. 2988/95 și Regulamentul nr. 2185/96, Acordul interinstituțional, acordurile administrative dintre instituții și OLAF, Decizia 1999/352/CE a Comisiei și amendamentele sale ulterioare.

(13) Articolul 5 din Regulamentul nr. 1073/1999 a indicat doar că investigațiile externe/interne „încep în urma unei decizii a directorului oficiului”.

(14) A se vedea cauza C-15/00, Comisia Comunităților Europene/Banca Europeană de Investiții, și cauza C-11/00, Comisia Comunităților Europene/Banca Centrală Europeană.

(15) Articolul 5 alineatul (1) ultimul paragraf din Regulamentul nr. 883/2013: „se ține seama de instituția, organismul, oficiul sau agenția cea (cel) mai bine plasată pentru a efectua aceste investigații, în special în funcție de natura faptelor, impactul financiar real sau potențial al cazului și probabilitatea unor urmări judiciare”.

(16) La articolul 5 alineatele (5) și (6) din Regulamentul nr. 883 se arată că „directorul general […] poate transmite de îndată orice informație relevantă”.

(17) A se vedea considerentul 103, articolul 39 alineatul (4) și articolul 101 alineatul (3) din proiectul de Regulament de punere în aplicare a unei forme de cooperare consolidată în ceea ce privește instituirea Parchetului European (astfel cum se prevede în documentul nr. 9941/17 al Consiliului din 30 iunie 2017).

(18) Din experiența în materie de monitorizare a CS, inclusiv valoarea probatorie a raportului final al OLAF în statele membre. Informațiile transmise de OLAF către CS în perioada cuprinsă între 2012 și 2016 în legătură cu 142 de cazuri închise cu recomandări judiciare și cu recomandările OLAF care nu au fost urmate de autoritățile judiciare ale statelor membre.

(19) A se vedea decizia Ombudsmanului European în cauza 1663/2014/OV privind comportamentul OLAF în cadrul unei investigații externe.

(20) Articolul 7 alineatul (4) din Regulamentul nr. 883/2013 prevede că „atunci când o investigație combină elemente externe și interne, se aplică articolul 3 și, respectiv, articolul 4”.

(21) A se vedea decizia Ombudsmanului European în cauza 2676/2009/ANA, procedurile de pronunțare a unei hotărâri preliminare și acțiunile directe împotriva OLAF aflate pe rolul CJUE. Informații transmise de OLAF către CS referitoare la 13 plângeri adresate OLAF în 2014, 2015 și 2016 privind garanțiile procedurale în cadrul procedurii OLAF de depunere a plângerilor, publicate pe site-ul OLAF la 20 ianuarie 2014.

(22) A se vedea Rezoluțiile din 15 iunie 2006 privind protejarea intereselor financiare ale Comunităților și lupta împotriva fraudei – Raportul anual 2004 și din 19 februarie 2008 privind protejarea intereselor financiare ale Comunităților – Lupta împotriva fraudei – Rapoartele anuale 2005 și 2006.

(23) Limitările prevăzute la articolul 52 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

(24) În special Protocolul nr. 7 privind privilegiile și imunitățile Uniunii Europene.

(25) A se vedea Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele 81 și 82 din tratat, capitolul V „Competențele de investigație”.

(26) A se vedea cauza C-539/09, Comisia/Germania, punctul 72; cauza C-617/10, Åkerberg Fransson, punctele 25, 26; cauza C-105/14, Taricco și alții, punctul 39.

(27) Rețeaua EUROFISC a fost instituită printr-un regulament privind cooperarea administrativă și combaterea fraudei în domeniul TVA-ului [Regulamentul (CE) nr. 904/2010 al Consiliului (JO L 268, 12.10.2010, p. 1)]. Rețeaua este un mecanism care permite statelor membre să își intensifice cooperarea administrativă în ceea ce privește combaterea fraudei organizate în materie de TVA și, în special, a fraudei carusel. VIES (Sistemul de schimb de informații privind TVA) permite societăților să obțină confirmarea rapidă a codurilor de TVA ale partenerilor lor comerciali iar autorităților de administrare a TVA-ului să monitorizeze și să controleze fluxul schimburilor comerciale intracomunitare pentru a detecta toate tipurile de nereguli [a se vedea, de exemplu, Regulamentul (CEE) nr. 218/92 al Consiliului din 27 ianuarie 1992 privind cooperarea administrativă în domeniul impozitării indirecte (TVA)].

(28) Curtea de Conturi Europeană: Raportul special „Combaterea fraudei intracomunitare în domeniul TVA: sunt necesare eforturi suplimentare”, pp. 9-10, p. 38, pp. 43-44, p. 52.

(29) Pe măsură ce colectează informații, o unitate FIU poate avea ocazia să solicite informații de la omologii săi din alte state membre prin intermediul rețelei FIU (FIU.net), cu posibilitatea de a urmări și proteja informațiile în același timp – articolul 5 alineatul (4) din Decizia 2000/642/JAI a Consiliului.

(30) A se vedea: Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu și Comitetul Economic și Social European referitoare la un plan de acțiune privind TVA, „Către un spațiu unic pentru TVA în UE – Momentul deciziei”.

(31) A se vedea infra capitolul V privind rolul, statutul și competențele CS și ale secretariatului acestuia.

(32) Investigația în cauză, OF/2012/0617, a fost efectuată în conformitate cu Instrucțiunile adresate personalului privind procedurile de investigație, care, în multe privințe, au anticipat conținutul reformei Regulamentului OLAF. A se vedea anexa 3 din Raportul de activitate al CS pe 2012-2013 și Avizul CS nr. 2/2012: „Analiza cazului OF/2012/0617”.

(33) A se vedea jurisprudența din cauzele conexate F-5/05 și F-7/07, Violetti și alții/Comisia: cauza T-48/05, Yves Franchet și Daniel Byk/Comisia. A se vedea Regulamentul de procedură al CS a OLAF (JO L 308 din 24.11.2011), articolul 13 alineatul (5) privind „Măsurile care urmează a fi adoptate pe baza informațiilor furnizate de directorul general”, în special cu privire la mecanismul instituit în acord cu OLAF pentru a asigura respectarea drepturilor fundamentale și a garanțiilor procedurale privind „cazurile în care sunt necesare informații ce urmează a fi transmise autorităților judiciare ale unui stat membru”.

(34) Articolul 23c din Regulamentul (UE) nr. 513/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 mai 2011 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1060/2009 privind agențiile de rating de credit, articolul 62 din Regulamentul (UE) 648/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 4 iulie 2012 privind instrumentele financiare derivate extrabursiere, contrapărțile centrale și registrele centrale de tranzacții.

(35) Articolul 3 alineatul (3) din Regulamentul (UE) nr. 883/2013.

(36) A se vedea Avizul nr. 4/2011 privind propunerea modificată de Regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1073/1999 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) și de abrogare a Regulamentului (Euratom) nr. 1074/1999 și Avizul nr. 6/2011 al Curții de Conturi Europene.

(37) Cu referire la informațiile transmise CS către OLAF în perioada cuprinsă între 2012 și 2016 în legătură cu 142 de cazuri închise cu recomandări judiciare și cu recomandările OLAF care nu au fost urmate de autoritățile judiciare ale statelor membre.

(38) A se vedea articolul 11 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1073/1999: „Directorul informează Comitetul de supraveghere asupra motivelor pentru care nu a fost încă posibilă încheierea investigației și asupra momentului estimat al încheierii acesteia”.

(39) A se ve