Caseta 1: Politici bugetare în restul lumii Răspunsul bugetar mondial la pandemia de COVID-19 s-a ridicat, în 2020, la aproximativ 6 mii de miliarde EUR sub formă de sprijin bugetar direct (aproape 7½% din PIB-ul mondial), cea mai mare parte a acestuia provenind din țările G20. Aceasta reprezintă mai mult decât dublul sumei furnizate ca răspuns la criza financiară mondială din 2008-2010. Sprijinul bugetar a atenuat efectele pandemiei asupra consumului și a producției, conducând în același timp la o creștere a deficitelor și a datoriilor publice. Se estimează că datoria publică mondială a atins 98 % din PIB-ul mondial la finele anului 2020, comparativ cu 84 % din PIB pentru același an conform previziunilor făcute chiar înainte de izbucnirea pandemiei. Cheltuielile suplimentare din sectorul sănătății s-au ridicat la 800 de miliarde EUR, în timp ce sprijinul bugetar direct acordat gospodăriilor și firmelor a ajuns la aproape 5 mii de miliarde EUR. Pe lângă stimulentul bugetar direct, guvernele au acordat companiilor și gospodăriilor aproximativ 5 mii de miliarde EUR (aproximativ 6 % din PIB-ul mondial) sub forma unor măsuri de sprijin în materie de lichidități, cum ar fi infuzii de capital, împrumuturi, achiziții de active sau preluări de datorii, precum și garanții. Orice posibil impact viitor al acestor datorii contingente asupra datoriei și deficitului public depinde de măsura în care aceste garanții sunt absorbite de sectorul privat și de măsura în care vor fi executate sau activate. Accesul la o finanțare la prețuri abordabile, dimensiunea statului social și a marjei de manevră politică disponibilă au influențat răspunsurile bugetare specifice fiecărei țări. Țările cu plase de siguranță mai largi au extins măsurile existente, iar răspunsul lor în materie de politici s-a bazat oarecum mai mult pe stabilizatorii automați. În schimb, țările cu plase de siguranță mai limitate au trebuit să adopte măsuri bugetare discreționare de mai mare anvergură. De exemplu, în 2020, SUA a adoptat măsuri bugetare în valoare de aproape 17 % din PIB și sprijin în materie de lichidități echivalent cu 2,4 % din PIB, iar Congresul SUA dezbate în prezent aprobarea unui nou pachet în valoare de 1,9 mii de miliarde USD (aproximativ 10 % din PIB). Mai târziu în cursul acestui an, se așteaptă prezentarea unui alt proiect de lege care se va concentra pe măsuri vizând crearea de locuri de muncă, îmbunătățirea infrastructurii, combaterea schimbărilor climatice și abordarea echității rasiale. Într-un context de politică monetară supusă constrângerilor, Japonia a implementat măsuri de relansare bugetară relativ importante, cu un sprijin bugetar direct ridicându-se la circa 15½ % din PIB și un sprijin în materie de lichidități de peste 28 % din PIB. China a furnizat un sprijin bugetar de aproximativ 4½ % din PIB și un sprijin în materie de lichidități de peste 1 % din PIB. În Marea Britanie, măsurile bugetare și măsurile în materie de lichidități s-au ridicat la peste 16 % din PIB. În fine, ponderea măsurilor care vizează sectorul sănătății a reflectat situația epidemiologică și condițiile preexistente din sectorul sănătății, cheltuielile publice totale din domeniul sănătății variind de la 0,1 % din PIB în China la peste 5 % din PIB în Marea Britanie. În general, economiile avansate au avut posibilitatea de a împrumuta mai ieftin decât alte țări și astfel au putut finanța pachete mai mari. În medie, economiile avansate au implementat măsuri bugetare ridicându-se la aproximativ 24 % din PIB, în timp ce, printr-un contrast marcat, aceste măsuri s-au ridicat doar la 6 % pe piețele emergente, iar în țările cu venituri mici la mai puțin de 2 % . Acordarea de sprijin din partea comunității internaționale sub formă de granturi, finanțare concesională și reducerea datoriilor este esențială pentru a facilita răspunsul în materie de politici al țărilor partenere ale UE.

3.Răspunsul național în materie de politică bugetară: combaterea pandemiei, susținerea economiei și sprijinirea unei redresări sustenabile

Statele membre au dat un răspuns extraordinar de puternic și de rapid în materie de politică bugetară, luând măsuri bugetare și măsuri în materie de lichidități care, conform estimărilor, au atenuat contracția PIB-ului în 2020 cu aproximativ 4,5 puncte procentuale. Acest răspuns a fost facilitat de activarea timpurie a clauzei derogatorii generale a Pactului de stabilitate și de creștere în martie 2020 și de utilizarea întregii flexibilități prevăzute de normele UE privind ajutoarele de stat, în particular prin intermediul unui cadru temporar adoptat și el în martie 2020. Per total, sprijinul bugetar acordat în UE în 2020 – stabilizatori automați și măsuri discreționare – este estimat la aproximativ 8 % din PIB, considerabil mai mare decât sprijinul bugetar din perioada 2008-2009. Statele membre au luat măsuri bugetare discreționare legate de criză, în valoare de aproape 4 % din PIB în 2020 (tabelul 1 din apendice), care s-au adăugat stabilizatorilor automați cu o amploare deja semnificativă, estimată la aproximativ 4 % din PIB. Majoritatea măsurilor discreționare a constat în cheltuieli suplimentare ridicându-se la 3,3 % din PIB, care au inclus cheltuieli de urgență pentru asistența medicală în valoare de 0,6 % din PIB, de exemplu pentru creșterea capacității sistemelor de sănătate, furnizarea de echipamente de protecție sau instalarea de sisteme de testare și depistare. Măsurile privind cheltuielile din alte domenii (2,7 % din PIB) au constat în compensații acordate unor sectoare specifice pentru pierderile de venituri, precum și în regimuri de lucru cu program redus și alte elemente. Măsurile de scutire de impozite au reprezentat alte 0,4 % din PIB. Statele membre au furnizat, de asemenea, un sprijin considerabil în materie de lichidități (aproximativ 19 % din PIB), în principal sub formă de garanții publice. Până în prezent, au fost utilizate aproximativ un sfert din garanțiile disponibile. În multe cazuri, aceste scheme de garantare au necesitat evaluarea și aprobarea ajutoarelor de stat de către Comisie, care a fost acordată rapid în conformitate cu normele UE privind ajutoarele de stat.

La 20 iulie 2020, Consiliul a recomandat statelor membre să ia toate măsurile necesare pentru a combate în mod eficace pandemia, a susține economia și a sprijini redresarea. Privind în perspectivă, acesta a recomandat totodată statelor membre să aplice, atunci când condițiile economice o vor permite, politici bugetare vizând realizarea unor poziții bugetare prudente pe termen mediu și asigurarea sustenabilității datoriei, sporind în același timp investițiile.

Măsurile adoptate de statele membre se dovedesc eficace în ceea ce privește protejarea locurilor de muncă. Inițiativele naționale de sprijinire a ocupării forței de muncă pe termen scurt au protejat aproximativ 20 % din locurile de muncă din UE. Statele membre utilizează pe scară largă sprijinul financiar, sub formă de împrumuturi favorabile în cadrul Instrumentului european de sprijin temporar pentru atenuarea riscurilor de șomaj într-o situație de urgență (SURE), pentru a finanța regimuri de lucru cu program redus și măsuri similare pentru protejarea angajaților și a lucrătorilor independenți. Măsurile au inclus o mare varietate de programe, printre care flexibilizarea regimurilor existente pentru a sprijini tranzițiile profesionale, perfecționarea competențelor și formările profesionale extraordinare ca alternativă la timpul redus de lucru. Aceste regimuri sponsorizate de stat reduc costurile forței de muncă pentru întreprinderi, oferind în același timp lucrătorilor venituri de înlocuire mai bune, comparativ cu prestațiile obișnuite de șomaj. Ele contribuie, de asemenea, la protejarea locurilor de muncă și la atenuarea reducerii suplimentare a numărului locurilor de muncă, a venitului disponibil al gospodăriilor și a cererii interne. Regimurile se dovedesc a fi foarte eficace: rata șomajului din UE a crescut doar marginal în 2020, în ciuda scăderii semnificative a activității economice. Această creștere a fost mult mai mică decât cea pe care o implica raportul istoric dintre șomaj și creșterea PIB-ului (graficul 3 din apendice). Mai mult, rata șomajului din UE a fluctuat mult mai puțin decât în SUA (graficul 4 din apendice). Programele de sprijin pentru ocuparea forței de muncă sunt cel mai eficiente în țările cu programe naționale bine stabilite. Este posibil ca țările care au introdus astfel de programe în timpul pandemiei să fi înregistrat un efect de atenuare a șomajului oarecum mai redus.

Suportul vital în materie de lichidități a împiedicat lipsurile de lichidități să se transforme în probleme de solvabilitate. Sectorul corporativ a suferit în timpul crizei, iar multe firme sănătoase din punct de vedere financiar, cu modele de afaceri viabile, au fost împinse în dificultate financiară. Impactul a fost diferit de la un sector (industrial) la altul, dar a exercitat o presiune deosebită asupra firmelor din sectorul serviciilor, care se bazează într-un mod mai direct pe contactul social. Măsurile au inclus infuzii de capital, deschideri de linii de credit, furnizarea de garanții publice pentru împrumuturi, amânarea plății dobânzilor, amânarea sau anularea anumitor impozite și contribuții sociale, precum și măsuri legate de insolvență. Estimările Comisiei sugerează că, în absența măsurilor de sprijin guvernamental (dincolo de regimurile de lucru cu program redus) sau a împrumuturilor noi, un sfert dintre companiile din Uniunea Europeană s-ar fi confruntat cu dificultăți în materie de lichidități până la finele anului 2020, după epuizarea rezervelor lor de capital. Garanțiile pentru credite și moratoriile pentru rambursarea împrumuturilor, acordate de stat, au împiedicat până acum o creștere a neîndeplinirii obligațiilor de rambursare. Întârzierile administrative, moratoriile pentru rambursarea împrumuturilor și relaxarea temporară a reglementărilor privind falimentul au avut ca rezultat reducerea numărului companiilor care au intrat în faliment în 2020, față de anul anterior.

Se preconizează că sprijinul acordat prin politici bugetare discreționare va scădea treptat, datorită retragerii sau expirării măsurilor de urgență. Recent, multe state membre au reexaminat ritmul întreruperii măsurilor de urgență, din cauza evoluției pandemiei și a continuării restricțiilor în ceea ce privește contactele sociale, confirmând necesitatea ca răspunsurile bugetare naționale să rămână flexibile. Per total, se estimează în prezent că impactul măsurilor legate de COVID-19 se va ridica la aproximativ 2,6 % din PIB în 2021 și la aproximativ 0,6 % din PIB în 2022. Pe lângă acestea, stabilizatorii automați vor continua să ofere un sprijin suplimentar economiei.

Proiectele de planuri bugetare ale statelor membre pentru 2021 au fost, în general, aliniate recomandării privind politica bugetară În toamna anului 2020, Comisia a evaluat proiectele de planuri bugetare pentru 2021 ale statelor membre din zona euro, pe baza unei evaluări calitative a măsurilor bugetare, inclusiv a naturii lor specifice și temporare. Majoritatea măsurilor din proiectele de planuri bugetare sprijină activitatea economică, pe fondul unei incertitudini considerabile. În majoritatea statelor membre, măsurile prezentate au fost în mare parte temporare. Cu toate acestea, unele măsuri prevăzute în proiectele de planuri bugetare ale câtorva state membre nu păreau a fi temporare sau corelate cu măsuri compensatorii. De la evaluarea proiectelor de planuri bugetare pentru 2021, statele membre au luat măsuri cu un impact bugetar direct suplimentar de 1,0 % din PIB-ul UE în 2021, majoritatea pe partea de cheltuieli. Cheltuielile suplimentare cu asistența medicală și cheltuielile pentru regimurile de lucru cu program redus sunt estimate, fiecare, la 0,2 % din PIB. Cheltuielile suplimentare includ, de asemenea, diverse programe de sprijin pentru companiile afectate de criză, inclusiv subvenții pentru sectoarele afectate în mod deosebit.

4.Răspunsul UE în materie de politici: utilizarea optimă a clauzei derogatorii generale și a instrumentului Next Generation EU

În luna martie 2020, Uniunea Europeană a activat clauza derogatorie generală din Pactul de stabilitate și de creștere, permițând o abatere temporară de la aplicarea normală a normelor bugetare, într-o situație de încetinire severă a creșterii economice în UE. Comisia a propus activarea clauzei derogatorii generale pentru ca UE să continue să asigure un răspuns rapid, ferm și coordonat la o criză aflată în evoluție rapidă. Anumite dispoziții specifice ale normelor bugetare ale UE permit o abatere temporară coordonată și ordonată de la cerințele normale, pentru toate statele membre aflate într-o situație de criză generalizată. Mai precis, pentru componenta preventivă a pactului, articolul 5 alineatul (1) și articolul 9 alineatul (1) din Regulamentul (CE) 1466/97 prevăd că „în perioade de recesiune economică gravă în zona euro sau în Uniune în ansamblu, statele membre pot fi autorizate să devieze temporar de la traiectoria de ajustare în vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu, cu condiția ca acest lucru să nu pună în pericol sustenabilitatea bugetară pe termen mediu”. Potrivit constatărilor Comisiei, clauza derogatorie generală nu suspendă procedurile pactului, însă activarea acesteia ar permite Comisiei și Consiliului să întreprindă măsurile necesare de coordonare a politicilor în cadrul pactului, deviind totodată de la cerințele bugetare care s-ar aplica în mod normal.

În mai 2020, Comisia a adoptat rapoarte în temeiul articolului 126 alineatul (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene pentru toate statele membre în afară de România, care făcea deja obiectul unei proceduri de deficit excesiv. Aceste rapoarte au evaluat respectarea de către statele membre a criteriului deficitului în 2020, pe baza planurilor acestora sau a previziunilor Comisiei din primăvara anului 2020. Pentru unele state membre, rapoartele au evaluat și respectarea criteriului datoriei în 2019. Ca o consecință a răspunsului lor strategic la criza provocată de COVID-19, deficitele planificate ale statelor membre pentru 2020 s-au situat în general peste pragul de 3 % din PIB. Comisia a ajuns la concluzia că, la momentul respectiv, nu era oportună luarea unei decizii cu privire la eventuala declanșare a unor proceduri de deficit excesiv împotriva statelor membre. Acest lucru a fost justificat de incertitudinea excepțională creată de impactul macroeconomic și bugetar al epidemiei de COVID-19, inclusiv în ceea ce privește conturarea unui plan credibil pentru politica bugetară.

În opinia Comisiei, decizia privind dezactivarea sau aplicarea în continuare a clauzei derogatorii generale ar trebui luată ca o evaluare generală a stării economiei pe baza unor criterii cantitative. Perspectivele economice rămân extrem de incerte și nu permit o anticipare fermă a momentului în care se va încheia această gravă recesiune economică în UE sau în zona euro. Dezactivarea clauzei ar trebui să fie condiționată de starea economiei UE și a zonei euro, recunoscându-se faptul că economia va avea nevoie de timp pentru a reveni la condiții mai normale. Ar putea fi luați în considerare diverși indicatori, dar aceștia au și limitări.

·Estimările decalajului dintre producția reală și cea potențială sunt o caracteristică comună a normelor bugetare ale UE, dar ele sunt supuse unei incertitudini deosebit de mari la momentul actual, din cauza gravității șocului economic și a caracteristicilor sale unice.

·Ratele de creștere economică trimestriale sau chiar anuale oferă doar o lectură parțială a stării economiei. De exemplu, ratele puternice de creștere economică din 2021-2022 ar putea crea confuzii în ceea ce privește forța redresării, având în vedere contracția fără precedent a PIB-ului în 2020 și efectele negative profunde care i-au urmat.

·Indicatorii pieței muncii, precum rata înregistrată a șomajului, ar putea oferi o imagine falsă a condițiilor economice, din cauza utilizării masive a regimurilor de lucru cu program redus, a muncii parțiale involuntare și a faptului că indicatorii pieței muncii reacționează cu un decalaj la evoluțiile economice.

·Nivelul activității economice în UE sau în zona euro comparat cu nivelurile anterioare crizei este un indicator mai adecvat pentru a evalua stadiul redresării.

Nivelul activității economice din UE sau din zona euro, comparat cu nivelurile dinaintea crizei (finele anului 2019), ar fi prin urmare criteriul cantitativ principal pentru Comisie, în formularea evaluării sale generale cu privire la dezactivarea sau aplicarea în continuare a clauzei derogatorii generale. Pe baza previziunilor Comisiei din iarna anului 2021, se estimează că PIB-ul UE va atinge nivelul său din 2019 spre mijlocul anului 2022. Prin urmare, indicațiile preliminare actuale ar sugera continuarea aplicării clauzei derogatorii generale în 2022 și dezactivarea acesteia începând cu 2023. Comisia va evalua dezactivarea sau aplicarea în continuare a clauzei derogatorii generale ca parte a pachetului de primăvară al semestrului european, pe baza previziunilor Comisiei din primăvara anului 2021. Situațiile proprii fiecărei țări vor continua să fie luate în considerare după dezactivarea clauzei derogatorii generale. În cazul în care un stat membru nu și-a revenit la nivelul de activitate economică de dinaintea crizei, toate flexibilitățile din cadrul Pactului de stabilitate și de creștere vor fi utilizate pe deplin, în special atunci când se propun orientări în materie de politică bugetară.

Acțiunile fără precedent întreprinse de Uniunea Europeană au sprijinit și completat răspunsurile naționale în materie de politică bugetară. Instrumentul SURE pune la dispoziția statelor membre împrumuturi ieftine pentru a le susține în efortul de sprijinire a lucrătorilor. În 2020, Consiliul a aprobat un total de 90 de miliarde EUR sub formă de sprijin SURE pentru 18 state membre, iar un alt stat membru a solicitat sprijin în februarie 2021. Banca Europeană de Investiții a înființat o plasă de siguranță pentru întreprinderi, în timp ce Instrumentul de sprijin în contextul crizei provocate de pandemie din cadrul Mecanismului european de stabilitate oferă o plasă de siguranță statelor membre pentru a sprijini finanțarea asistenței medicale, precum și a costurilor legate de tratament și prevenire, care decurg din pandemia de COVID-19. Instrumentul Next Generation EU, inclusiv MRR, va asigura o redresare sustenabilă, uniformă, incluzivă și echitabilă. În fine, fondurile politicii de coeziune au fost redirecționate acolo unde erau cel mai necesare, prin intermediul Inițiativei plus pentru investiții în răspunsul la coronavirus. Răspunsul strategic al UE a inclus, de asemenea, adoptarea unui cadru temporar care să le permită statelor membre să utilizeze întreaga flexibilitate prevăzută de normele privind ajutoarele de stat pentru a sprijini economia în contextul epidemiei de COVID-19. Ulterior, acesta a fost modificat pentru a spori posibilitățile de acordare de sprijin public cercetării, testării și producției de produse relevante pentru combaterea pandemiei, protejării locurilor de muncă și sprijinirii în continuare a economiei. El a fost apoi extins pentru a permite luarea unor măsuri privind recapitalizarea și datoria subordonată, pentru a sprijini în continuare companiile mici și pentru a stimula investițiile private. Mai recent, cadrul temporar a fost prelungit până la finele anului 2021, anumite plafoane ale ajutoarelor au fost majorate și s-a permis conversia anumitor instrumente rambursabile în granturi directe. Ca răspuns la repercusiunile economice provocate de pandemie, BCE a luat un set larg de măsuri de politică monetară, în special prin lansarea Programului de achiziții de urgență pandemică (Pandemic Emergency Purchase Programme, PEPP) și prin furnizarea de lichidități suplimentare prin operațiuni de refinanțare specifice, pe termen mai lung. Aceste măsuri contribuie la menținerea unor condiții de finanțare favorabile pe perioada pandemiei pentru toate sectoarele economiei, sprijinind astfel activitatea economică și protejând stabilitatea prețurilor pe termen mediu.