ACRONIME

FSE : Fondul social european

JO : Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

UE : Uniunea Europeană

SINTEZĂ

I. Fondul social european (FSE) este un instrument financiar important aflat la dispoziția Uniunii Europene (UE) pentru a sprijini statele membre în domeniul ocupării forței de muncă. Până la sfârșitul perioadei de programare 2007-2013, cheltuielile FSE vor fi depășit suma de 75 de miliarde de euro, reprezentând în jur de 8 % din totalul bugetului UE.

II. Scopul acestui audit a fost de a verifica dacă și în ce măsură statele membre și Comisia au dezvoltat și au utilizat instrumentele necesare pentru a evalua dacă au fost îndeplinite obiectivele planificate. Curtea a selectat în acest sens unul dintre principalele grupuri defavorizate, și anume lucrătorii în vârstă.

III. Curtea a identificat deficiențe în modul în care sunt concepute programele operaționale, precum și în cadrul sistemelor de monitorizare și de evaluare. În ceea ce privește Comisia, Curtea a observat, de asemenea, că aceasta nu dispune de date coerente, la nivelul Uniunii Europene, cu privire la obiectivele operaționale, la indicatori și la fondurile care au fost alocate.

IV. Drept rezultat, deși printre obiectivele strategice ale UE se numără și creșterea ratei de ocupare a lucrătorilor în vârstă, nici statele membre, nici Comisia nu sunt în măsură să determine câți lucrători în vârstă au dobândit calificări noi sau au obținut un loc de muncă ori și-au păstrat locul de muncă grație participării la o acțiune care a fost finanțată prin FSE. Mai mult, nu se cunosc nici sumele care au fost cheltuite pentru acest gen de acțiuni.

V. Curtea recomandă Comisiei:

(a) să solicite statelor membre să își conceapă programele operaționale în așa fel încât să poată fi posibilă măsurarea performanței finanțării care se acordă prin FSE. Categoriile-țintă de populație ar trebui să fie definite într-un mod lipsit de ambiguitate și ar trebui să se definească obiective operaționale cuantificate și indicatori relevanți pentru a măsura realizările, rezultatele și impacturile specifice la nivelul grupului-țintă de populație. Ar trebui să se stabilească jaloane intermediare și o ierarhie a valorilor-țintă;

(b) să solicite statelor membre să proiecteze sisteme de monitorizare și de evaluare care să fie capabile să măsoare și să explice la intervale corespunzătoare progresele realizate în direcția îndeplinirii tuturor valorilor-țintă fixate;

(c) să obțină informații coerente și fiabile de la statele membre astfel încât să poată prezenta date adecvate privind mijloacele mobilizate și rezultatele obținute de FSE;

(d) să procedeze la o analiză în profunzime a aspectelor legate de performanță atunci când evaluează și monitorizează sistemele de gestiune și de control ale statelor membre și

(e) să aducă îmbunătățiri modului în care documentează verificările pe care le realizează, asigurându-se în acest mod că există o pistă de audit care să permită aprecierea amplorii și a consecvenței acestor verificări.

INTRODUCERE

OBIECTIVELE UNIUNII EUROPENE ÎN MATERIE DE OCUPARE A FORȚEI DE MUNCĂ ȘI FONDUL SOCIAL EUROPEAN

1. Șefii de stat și de guvern au aprobat, în 2000, Strategia de la Lisabona [1] și, în 2010, Strategia Europa 2020 [2], stabilind, cu ambele prilejuri, strategiile economice și sociale ale Uniunii Europene (UE) pe următorii zece ani. Ambele documente strategice cuprind planuri de acțiune pentru intensificarea creșterii economice și a ocupării forței de muncă și stabilesc obiective în mai multe domenii, în special în cel al ocupării forței de muncă.

2. Fondul social european (FSE) este un instrument financiar important în acest sens, fiind destinat să sprijine statele membre în eforturile lor de a îndeplini obiectivele UE în materie de politică de ocupare a forței de muncă. Instrumentul vizează să promoveze integrarea pe piața muncii a șomerilor și a persoanelor defavorizate, în primul rând prin sprijinirea activităților de formare. Până la sfârșitul perioadei de programare 2007-2013, cheltuielile FSE vor fi depășit suma de 75 de miliarde de euro, reprezentând în jur de 8 % din totalul bugetului UE.

PROGRAME OPERAȚIONALE ȘI GESTIUNE PARTAJATĂ

3. FSE este implementat de Comisie în cadrul gestiunii partajate, ceea ce înseamnă că anumite sarcini sunt delegate statelor membre, responsabilitatea finală privind totalitatea cheltuielilor UE revenind totuși Comisiei [3].

4. Implementarea fondului se realizează prin intermediul unor programe operaționale multianuale, care sunt elaborate de statele membre, negociate apoi cu Comisia și adoptate în cele din urmă de aceasta sub forma unor decizii ale Comisiei [4]. Un program operațional constituie un document strategic în care sunt analizate problemele și nevoile cu care se confruntă zona geografică pe care acesta o acoperă și în care sunt identificate grupurile defavorizate care au nevoie de sprijin. El stabilește obiectivele care trebuie îndeplinite cu ajutorul finanțării acordate de la FSE.

FIGURA 1

PROGRAMELE OPERAȚIONALE: PREZENTARE SCHEMATIZATĂ A PROCESELOR DE PROGRAMARE, IMPLEMENTARE ȘI RAPORTARE

+++++ TIFF +++++

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

5. În vederea gestionării și a punerii în aplicare a programelor operaționale, statele membre desemnează autorități de management, a căror principală responsabilitate este de a se asigura că programul este implementat în mod eficace și corect. În acest scop, autoritățile de management instituie și mențin sisteme de gestiune financiară și de control adecvate pentru executarea sarcinilor de programare, control, monitorizare și raportare. Autoritățile de management pot decide să delege o parte din activitatea de implementare unuia sau mai multor organisme intermediare. Proiectele sunt executate de furnizori selectați de autoritățile de management sau de organismele intermediare de implementare. Furnizorul le transmite acestora, în vederea monitorizării, informații privind evoluția proiectelor, iar autoritățile de management transmit, la rândul lor, Comisiei informații agregate sub forma unor rapoarte anuale de implementare [5].

6. În figura 1 sunt explicate, în mod simplificat, principalele aspecte ale proceselor de programare, implementare și raportare referitoare la acțiunile derulate în cadrul FSE.

MĂSURAREA PERFORMANȚEI

7. Ca și în cazul oricărei alte părți din bugetul UE, implementarea FSE trebuie să se realizeze cu respectarea Regulamentului financiar al UE și, în special, a principiilor fundamentale ale bunei gestiuni financiare [6]: economie, eficiență și eficacitate [7]. Această cerință a fost încorporată în Regulamentul privind fondurile structurale [8].

8. Pentru ca autoritățile de management să poată raporta cu privire la rezultatele obținute, este esențial ca programele operaționale să stabilească, încă de la început, obiective operaționale cuantificate (valori-țintă) și indicatori, cu ajutorul cărora să se poată măsura progresele realizate de-a lungul derulării programului operațional. În plus, este necesar să se instituie sisteme adecvate pentru a monitoriza și a evalua implementarea programului operațional.

SFERA ȘI ABORDAREA AUDITULUI

9. Scopul auditului a fost de a verifica dacă statele membre și Comisia au instituit și au implementat instrumentele necesare pentru a putea evalua eficacitatea acțiunilor destinate lucrătorilor în vârstă și derulate în cadrul FSE în cursul perioadei de programare. Auditul s-a axat pe conținutul programelor operaționale și, în special, pe obiectivele operaționale cuantificate și pe indicatori, precum și pe sistemele de monitorizare și de evaluare.

10. Unul dintre grupurile pe care au pus accentul strategiile multianuale ale Uniunii Europene este constituit de lucrătorii în vârstă. Strategia de la Lisabona a stabilit o anumită țintă în materie de ocupare a forței de muncă pentru această categorie de populație, care este esențială, în continuare, pentru îndeplinirea obiectivului prevăzut de Strategia Europa 2020 în materie de ocupare a forței de muncă [9].

11. Există 117 programe operaționale FSE care au fost elaborate pentru perioada de programare 2007-2013, dintre care 63 abordau problema lucrătorilor în vârstă cel puțin sub una dintre formele indicate în continuare:

(a) programul operațional identifică în mod explicit ca grup-țintă lucrătorii în vârstă;

(b) programul operațional definește indicatori specifici pentru a monitoriza progresele înregistrate pentru acest grup;

(c) s-au alocat fonduri pentru măsuri care încurajau îmbătrânirea activă și prelungirea vieții profesionale (tema prioritară 67 a Uniunii Europene) [10].

12. Curtea a selectat, în vederea auditului, șase programe operaționale [11] dintre cele 63 menționate. Considerate împreună, ele reprezintă 222 de milioane de euro, respectiv 22 % din suma totală alocată pentru tema prioritară 67 a UE (un miliard de euro), și acoperă patru state membre (Germania, Italia, Polonia și Regatul Unit).

13. Auditul a acoperit perioada de programare 2007-2013 până în luna mai a anului 2011. Pentru fiecare program operațional selectat, Curtea a analizat sistemele de gestiune și a realizat verificări cu privire la funcționarea acestora, prin examinarea la fața locului a unui număr de proiecte (între două și patru, după caz). La sediul serviciilor Comisiei, auditorii au realizat interviuri cu personalul responsabil și au efectuat verificări documentare. În plus, s-a organizat un sondaj pentru cele 63 de programe operaționale, inclusiv pentru cele vizitate la fața locului, cu scopul de a obține de la autoritățile de management responsabile informații cu privire la sistemele pe care le întrebuințează și la modalitățile în care evaluează asistența pe care o acordă Comisia [12].

OBSERVAȚII

CONȚINUTUL PROGRAMELOR OPERAȚIONALE

14. Prezenta secțiune abordează, în prima parte, definițiile utilizate pentru "lucrătorii în vârstă" și informațiile auxiliare puse la dispoziție și, în a doua parte, diferitele elemente necesare pentru evaluarea performanței (ținte, indicatori și valori-țintă). Cea de a treia parte face referire la corelația dintre obiectivele proiectelor și cele stabilite în programele operaționale. Ultima parte abordează evaluarea realizată de Comisie.

ÎN PROGRAMELE OPERAȚIONALE, DEFINIȚIILE DATE "LUCRĂTORILOR ÎN VÂRSTĂ" NU SUNT APLICATE ÎN MOD CONSECVENT, IAR INFORMAȚIILE AUXILIARE FURNIZATE SUNT DEFICITARE

DEFINIȚII INCONSECVENTE DATE "LUCRĂTORILOR ÎN VÂRSTĂ"

15. Deși Strategia de la Lisabona definea lucrătorii în vârstă ca fiind orice persoane în vârstă de muncă cu vârsta cuprinsă între 55 și 64 de ani [13], sondajul a pus în lumină faptul că multe autorități de management recurg la grupuri de vârstă diferite în programele lor operaționale (de exemplu, peste 45 de ani, peste 50 de ani sau peste 55 de ani, indicând sau nu o limită maximă de vârstă). Aceste variații se pot explica prin situațiile socioeconomice și demografice diferite.

16. Cu toate acestea, s-au constatat și cazuri în care definiția "lucrătorilor în vârstă" nu era aplicată consecvent în cuprinsul unuia și aceluiași document, fără să se furnizeze nicio justificare pentru aceste variații. Acest lucru a fost constatat în cazul a patru dintre cele șase programe operaționale selectate [14]. În special, grupul de vârstă utilizat în analiza necesităților era diferit de grupul de vârstă utilizat în axele prioritare [15] și/sau în acțiunile și țintele conexe (a se vedea caseta 1).

CASETA 1

DEFINIȚIA "LUCRĂTORILOR ÎN VÂRSTĂ" NU ESTE APLICATĂ CONSECVENT ÎN CUPRINSUL UNUIA ȘI ACELUIAȘI PROGRAM OPERAȚIONAL

(a) În programul operațional pentru regiunea Emilia Romagna, singura valoare-țintă stabilită și măsurile planificate pentru lucrătorii în vârstă se referă la grupul de vârstă de peste 45 de ani, însă descrierea situației (inclusiv datele statistice) și prezentarea necesităților se concentrează pe grupul de vârstă 55-64 de ani.

(b) În programul operațional pentru regiunea Apulia, obiectivele operaționale de la nivelul axelor prioritare din program și măsurile planificate se referă la grupul de vârstă de peste 45 de ani. Descrierea situației (inclusiv datele statistice) și prezentarea necesităților fac referire însă doar la grupul de vârstă 55-64 de ani.

(c) În programul operațional pentru regiunea Saxonia Superioară și în cel pentru regiunea Thüringen, este utilizat grupul de vârstă 55-64 de ani în descrierea situației și pentru valorile-țintă stabilite la nivelul programului pentru lucrătorii în vârstă. Programele adresate lucrătorilor în vârstă sunt însă deschise grupului de vârstă de peste 50 de ani.

INFORMAȚII AUXILIARE DEFICITARE

17. Lipsa, în mai mare sau în mai mică măsură, a datelor cantitative din analiza necesităților face dificilă înțelegerea contextului național sau regional. În special, trei dintre cele șase programe operaționale selectate nu fac uz de indicatori de context care să ofere informații cuantificate privind situația socioeconomică a zonei respective (de exemplu, rata de activitate, rata șomajului).

18. Curtea a constatat că niciunul dintre programele operaționale selectate nu prezenta în mod explicit legătura de cauzalitate dintre acțiunile descrise și obiectivele urmărite, fapt care îngreunează verificarea coerenței, în cadrul programării, între necesitățile identificate, strategia aleasă și obiectivele specifice fixate la nivelul axei prioritare [16].

19. Deși programele operaționale selectate îi desemnează ca fiind un grup defavorizat și deși Strategia de la Lisabona și Strategia Europa 2020 au stabilit un obiectiv în materie de ocupare a forței de muncă pentru această categorie de populație, prezentarea de informații financiare privind acțiunile direcționate către "lucrătorii în vârstă" ca grup specific constituie o excepție [17]. Cadrul de reglementare actual prevede furnizarea de informații financiare doar la nivelul axei prioritare. Niciunul dintre programele operaționale selectate nu conține o axă prioritară care să fie special destinată "lucrătorilor în vârstă".

20. De asemenea, programele operaționale conțin o repartizare orientativă, între diversele teme prioritare ale UE, a alocărilor financiare acordate de la FSE [18]. Nu există însă nicio temă prioritară care să acopere în mod special acțiunile în beneficiul lucrătorilor în vârstă. Prin natura formulării sale, tema prioritară 67 a UE, și anume "încurajarea îmbătrânirii active și a prelungirii vieții profesionale", este cea mai susceptibilă să includă acțiuni destinate lucrătorilor în vârstă [19], dar diversele autorități de management au dat interpretări diferite conținutului acestei teme (a se vedea caseta 2).

21. În consecință, nu se poate cunoaște valoarea finanțării alocate, în cadrul unui program operațional, obiectivului de creștere a ratei de ocupare a lucrătorilor în vârstă.

ȚINTELE, INDICATORII ȘI VALORILE-ȚINTĂ INSTITUITE NU SUNT ADECVATE

22. Țintele, indicatorii și valorile-țintă ar trebui să facă posibile înțelegerea obiectivelor unui program operațional și măsurarea gradului în care sunt îndeplinite acestea. Pentru a putea verifica eficacitatea intervențiilor realizate, autoritățile de management ar trebui să definească, în programele lor operaționale, indicatori de realizări, de rezultate și de impact specific, precum și obiective cuantificate pentru diferitele categorii de populație cărora intenționează să le acorde sprijin prin fonduri de la FSE.

CASETA 2

DIVERSE INTERPRETĂRI DATE CONȚINUTULUI TEMEI PRIORITARE 67 A UNIUNII EUROPENE

(a) În programul operațional pentru Saxonia Superioară, tema prioritară 67 acoperă doar acțiunile "Activ până la pensionare". Alte acțiuni vizând îmbunătățirea capacității de adaptare a lucrătorilor în vârstă și accesul lor la muncă sunt prezentate în cadrul altor teme prioritare.

(b) În programul operațional pentru regiunea Emilia Romagna, tema prioritară 67 acoperă multe acțiuni diferite, dar care nu pun neapărat accentul pe lucrătorii în vârstă.

(c) În programul operațional pentru Anglia și Gibraltar, nu s-au specificat acțiuni pentru tema prioritară 67, suma alocată acestei teme prioritare fiind, de fapt, o estimare a tuturor costurilor legate de participanții cu vârsta de peste 50 de ani.

23. În figura 2 se oferă informații suplimentare privind diferitele elemente necesare pentru a realiza o evaluare corespunzătoare a performanței, însoțite de exemple ilustrative.

FIGURA 2

PROGRAMELE OPERAȚIONALE: IMAGINE DE ANSAMBLU ASUPRA UNOR POTENȚIALE ȚINTE, INDICATORI ȘI VALORI-ȚINTĂ

+++++ TIFF +++++

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza definițiilor reținute de Comisie în linia directoare privind "metodele de evaluare: indicatori de monitorizare și de evaluare" (Documentul de lucru nr. 2 din august 2006).

LIPSA UNOR INDICATORI ȘI A UNOR VALORI-ȚINTĂ SPECIFICE PENTRU LUCRĂTORII ÎN VÂRSTĂ

24. Programele operaționale selectate, deși desemnează lucrătorii în vârstă ca fiind un grup care are nevoie de sprijin, nu dispuneau neapărat de indicatori sau de valori-țintă stabilite special pentru lucrătorii în vârstă. Prin urmare, nu este posibil să se evalueze eficacitatea acțiunilor prin care se încearcă a se răspunde nevoilor acestora (a se vedea caseta 3).

CASETA 3

LIPSA UNOR INDICATORI ȘI A UNOR VALORI-ȚINTĂ SPECIFICE PENTRU LUCRĂTORII ÎN VÂRSTĂ

(a) În programul operațional pentru Anglia și Gibraltar, au fost stabilite, pentru lucrătorii în vârstă, valori-țintă pentru realizări specifice în cadrul fiecărei axe prioritare care viza și acest grup (de exemplu, în cazul axei prioritare 1, 18 % din toți participanții șomeri și/sau inactivi ar trebui să fie persoane cu vârsta de peste 50 de ani). Cu toate acestea, valorile-țintă pentru rezultate și pentru impact sunt stabilite pentru fiecare axă prioritară pentru toți participanții în ansamblu, și nu în mod specific pentru grupul lucrătorilor în vârstă (de exemplu, în cazul axei prioritare 1, 22 % din participanți ar trebui să aibă un loc de muncă la finalul proiectului).

(b) Programul operațional pentru Apulia menționează în mod explicit lucrătorii în vârstă în cadrul a două axe prioritare. Dintre acestea, doar una conține însă o valoare-țintă specifică, în speță, un indicator de impact specific (33,3 % din lucrătorii în vârstă și migranți trebuie să își fi găsit un loc de muncă la un an după încheierea proiectului). Toți ceilalți indicatori stabiliți au un caracter general și se limitează la realizări (de exemplu, numărul de proiecte).

(c) În programul operațional pentru regiunea Saxonia Superioară, lucrătorii în vârstă aflați în șomaj constituie un grup-țintă în cadrul axei prioritare care abordează problema șomerilor de lungă durată și a altor grupuri de persoane defavorizate aflate în șomaj și care riscă să se afle în șomaj de lungă durată (axa prioritară C). Pentru lucrătorii în vârstă, această axă prioritară nu a definit decât doi indicatori cuantificați specifici: un indicator de realizări (11 % din participanți sunt șomeri și au vârsta de peste 55 de ani) și un indicator macroeconomic (reducerea cu cel puțin un sfert a diferenței dintre rata la nivel regional și rata medie la nivel național reprezentând raportul dintre șomerii din cadrul grupului de vârstă de peste 55 de ani și toate persoanele aflate în șomaj la un moment dat). Nu s-au definit nici indicatori de rezultate, nici indicatori de impact specific pentru lucrătorii în vârstă (așa cum prevede definiția prezentată în figura 2).

(d) În programul operațional pentru Thüringen, lucrătorii în vârstă sunt identificați drept grup-țintă, fiind încadrați în două axe prioritare – A și C. Doar axa prioritară A dispune de valori-țintă specifice pentru lucrătorii în vârstă, și anume, două valori-țintă cuantificate aferente realizărilor (admiterea la cursuri de calificare a unui număr de 12000 de participanți în vârstă, o rată de acoperire de 10 % a categoriei lucrătorilor în vârstă) și o valoare-țintă macroeconomică (stabilizarea la 43,3 % a ratei de participare la forța de muncă a persoanelor cu vârsta de peste 55 de ani). Nu se precizează nici valori-țintă pentru rezultate, nici valori-țintă pentru impacturi specifice (așa cum prevede definiția prezentată în figura 2).

25. Curtea a remarcat, de asemenea, că indicatorii care există se referă, de cele mai multe ori, la realizări și la rezultate, și nu la impacturile specifice. Cu toate că obținerea unui loc de muncă poate fi considerată dovada ultimă a reușitei unei acțiuni vizând creșterea ratei de ocupare în rândul participanților, acest obiectiv nu este cuantificat și măsurat în mod sistematic, în programele operaționale selectate, pentru diferitele categorii-țintă de populație (a se vedea caseta 3).

OBIECTIVELE ȘI INDICATORII NU SUNT ÎNTOTDEAUNA CORELAȚI ÎN MOD DIRECT CU ACȚIUNILE DERULATE ÎN CADRUL FONDULUI SOCIAL EUROPEAN

26. În cazul unora dintre obiectivele și indicatorii utilizați în cadrul acțiunilor care au făcut obiectul auditului, nu există nicio legătură directă cu intervențiile derulate în cadrul FSE, lucru care face dificilă evaluarea performanței.

27. Acesta este, de exemplu, cazul țintelor macroeconomice stabilite în programele operaționale (de exemplu, obținerea până în 2013 a unei anumite rate-țintă de ocupare pentru grupul de vârstă 55-64 de ani), deoarece reușita sau eșecul din punctul de vedere al atingerii acestor ținte nu depinde numai de acțiunile derulate în cadrul FSE, ci ține într-o foarte mare măsură și de factori externi (de exemplu, condițiile economice, sistemul de securitate socială și sistemul de pensii existente, investițiile la nivel local). Dintre cele șase programe operaționale selectate, două [20] conțin astfel de ținte de impact global pentru lucrătorii în vârstă; dintre cele 63 de programe operaționale incluse în sondaj, 34 conțin indicatori de impact global.

28. Aceeași problemă a lipsei de relevanță se poate prezenta și atunci când autoritățile de management utilizează indicatori care înglobează și alte acțiuni decât cele derulate în cadrul FSE. Această situație a putut fi observată în cazul programului operațional pentru Polonia, unde unul dintre indicatorii de realizări făcea referire la toți participanții din cadrul tuturor măsurilor de sprijin, indiferent de sursa de finanțare a măsurii (FSE sau alte fonduri).

LIPSA UNOR JALOANE INTERMEDIARE ȘI A UNEI IERARHIZĂRI

29. Obiectivele unui program operațional ar trebui îndeplinite până la data închiderii programului, adică la nouă ani de la demarare [21]. Fixarea unor jaloane intermediare (anuale sau bienale) ar da autorităților de management posibilitatea de a identifica cât mai devreme devierile constatate în implementarea programului operațional și ocazia de a lua măsuri corective în timp util.

30. Niciunul dintre programele operaționale selectate nu avea stabilite jaloane intermediare. Cu toate acestea, în Polonia, autoritatea de management fixează în sarcina organismelor de implementare anumite obiective care trebuie îndeplinite până la sfârșitul anului următor. În programul operațional pentru Anglia și Gibraltar, sunt prevăzute două perioade pentru încheierea contractelor cu furnizorii (2007-2010 și 2011-2013), astfel încât să poată fi luate în considerare evoluțiile constatate în perspectivele economice și rezultatele deja obținute.

31. Ierarhizarea permite factorilor de decizie să indice cu claritate care este prioritatea lor cea mai importantă și permite organismelor de implementare să acționeze în consecință. În lipsa unei ierarhizări, există riscul apariției unui conflict între obiective (de exemplu, acordarea accesului la cursul de formare persoanelor foarte defavorizate versus obținerea unui loc de muncă de către un procent mare din participanți), precum și riscul ca organismele de implementare să acorde greșit prioritate între diversele obiective. Niciunul dintre programele operaționale selectate nu a stabilit o ierarhie în rândul diferitelor obiective cuantificate și, dintre cele 63 de programe operaționale incluse în sondaj, doar șapte au comunicat că au efectuat o astfel de ierarhizare.

NU EXISTĂ INDICATORI COMUNI

32. În fine, în lipsa unor indicatori comuni care să fie obligatorii pentru toate programele operaționale, Comisia nu dispune de date standardizate referitoare la performanță care să poate fi agregate la nivelul UE, în afară de datele privind realizările legate de participanți [22]. Având în vedere această situație, Comisia nu este în măsură să raporteze cu privire la rezultatele și impacturile globale ale acțiunilor vizând lucrătorii în vârstă și finanțate prin FSE.

ȚINTELE PRIVIND REZULTATELE ȘI IMPACTURILE SPECIFICE STABILITE ÎN PROGRAMELE OPERAȚIONALE NU SUNT ÎNCORPORATE ÎN MOD SISTEMATIC ÎN CONDIȚIILE PROIECTELOR

33. În cazul a cinci dintre cele șase programe operaționale selectate, Curtea a constatat că proiectele nu conțineau, de regulă, obiective cuantificate decât pentru realizări (de exemplu, numărul de participanți). Rareori li se impune furnizorilor obținerea unui anumit rezultat sau impact specific. Excepție face programul operațional pentru Anglia și Gibraltar, în cazul căruia valorile-țintă pentru rezultate stabilite în programul operațional sunt încorporate în mod sistematic în condițiile proiectelor [23].

34. În cazurile în care obiectivele programelor operaționale nu sunt încorporate în proiecte, există riscul ca aceste obiective să nu fie atinse până la sfârșitul perioadei de programare sau ca proiectele alese să nu contribuie deloc la îndeplinirea acestor obiective, chiar dacă proiectele ar putea fi considerate un succes conform propriilor lor criterii (a se vedea caseta 4).

35. În plus, încorporarea în contractele aferente proiectelor a unor ținte de rezultate sau de impact specific care trebuie atinse de furnizor deschide calea unei anumite opțiuni de gestionare, permițând autorităților de management să coreleze sumele pe care le plătesc furnizorilor cu performanța proiectelor, și nu numai cu costurile efective, cum se întâmpla până în momentul respectiv. În rândul celor șase programe operaționale selectate, această tehnică nu este aplicată sistematic decât de autoritatea de management pentru Anglia și Gibraltar, însă alte două autorități au recurs la această abordare la o scară limitată, iar o autoritate analizează posibilitatea de a urma această direcție [24].

CASETA 4

NU EXISTĂ COERENȚĂ ÎNTRE VALORILE-ȚINTĂ FIXATE ÎN PROGRAMELE OPERAȚIONALE ȘI CELE FIXATE PENTRU PROIECTE

(a) În programul operațional pentru regiunea Emilia Romagna, invitațiile de participare la licitație nu precizau nicio valoare-țintă, iar contractele cu furnizorii nu specificau decât numărul de participanți care trebuia atins. Singura valoare-țintă pentru realizări [25] care a fost cuantificată la nivelul programului operațional (64 % din participanții cu vârsta de peste 45 de ani trebuie să obțină un loc de muncă în termen de un an de la închiderea intervenției) nu a fost preluată și în contracte.

(b) În cazul programului operațional pentru Apulia, singura valoare-țintă fixată în programul operațional pentru realizările referitoare la lucrătorii în vârstă care poate fi încorporată în proiect este rata brută a integrării participanților pe piața muncii (33,3 % din imigranți și lucrători în vârstă care participă la proiecte trebuie să obțină un loc de muncă în termen de un an de la închiderea intervenției). Această rată nu a fost însă încorporată în proiect.

(c) În Saxonia Superioară, ratele de participare stabilite în programul operațional pentru diferitele grupuri-țintă nu se reflectă în deciziile referitoare la proiecte. Explicația care s-a furnizat a fost că fiecare proiect are propriile sale ținte. Mai mult, ratele de participare și cotele de plasament incluse la nivelul schemei de finanțare [26]nu sunt obligatorii pentru organismele de implementare și pentru furnizor, deoarece se consideră că este practic imposibil ca ele să fie estimate cu exactitate pe parcursul celor șapte ani care reprezintă durata programului operațional.

COMISIA NU DOCUMENTEAZĂ ÎN MOD SATISFĂCĂTOR EVALUAREA PE CARE O REALIZEAZĂ CU PRIVIRE LA CONȚINUTUL PROGRAMELOR OPERAȚIONALE

36. Comisiei îi revine rolul [27] de a verifica dacă programele operaționale conțin toate informațiile necesare și dacă acestea sunt conforme cu alte documente strategice [28]. Odată terminate aceste analize, Comisia adoptă programele operaționale.

37. După cum a observat Curtea, Comisia verifică dacă au fost depuse programele operaționale, precum și calitatea datelor furnizate în acestea. Pentru a asigura o abordare consecventă între diversele sale servicii, Comisia a elaborat, în 2006, un manual [29] cuprinzând instrucțiuni operaționale privind toate aspectele principale ce țin de programarea pentru perioada 2007-2013. Pentru a facilita transparența, acest manual a fost pus și la dispoziția statelor membre.

38. Totuși, din perspectiva pistei de audit, Comisia nu documentează în mod satisfăcător controalele pe care le efectuează cu privire la programele operaționale. Pentru a verifica dacă se furnizează sau nu informațiile necesare (controlul admisibilității), angajații Comisiei completează o listă de verificare comună. Această listă de verificare este succintă și, în majoritatea cazurilor, nu există niciun program de control subiacent și nu se procedează la documentarea controalelor efectuate. Mai mult, nu există nicio listă de verificare pentru evaluarea datelor furnizate din punctul de vedere al calității [30].

39. Drept urmare, controalele efectuate de serviciile Comisiei asupra celor șase programe operaționale selectate nu pot fi identificate decât în mod indirect, în urma parcurgerii recomandărilor formulate și a problemelor ridicate. În consecință, nu este posibil să se aprecieze amploarea verificărilor realizate sau dacă s-a aplicat în mod sistematic aceeași abordare.

SISTEMELE DE MONITORIZARE ȘI DE EVALUARE

40. Prezenta secțiune abordează, în prima parte, sistemele de monitorizare și, ulterior, planificarea și implementarea evaluărilor. Ultima parte face referire la evaluarea realizată de Comisie cu privire la implementare programelor operaționale.

SISTEMELE DE MONITORIZARE NU PERMIT ÎNTOTDEAUNA VERIFICAREA PROGRESELOR REALIZATE ÎN ÎNDEPLINIREA OBIECTIVELOR PROPUSE

41. Statelor membre le revin rolul și responsabilitatea de a monitoriza implementarea programelor operaționale. Pentru a putea urmări progresele înregistrate în îndeplinirea obiectivelor fixate în programele operaționale, autoritățile de management trebuie fie să aibă acces la date referitoare la participanți care să fie exhaustive, fiabile și furnizate în timp util și care să le permită să efectueze toate căutările necesare, fie să aibă la dispoziție informațiile agregate necesare care le sunt transmise de organismele intermediare de implementare.

42. Datele de monitorizare sunt colectate prin intermediul furnizorilor sau provin din alte surse externe (de exemplu, ministere ale muncii sau institute de statistică). Din motive de coerență, este deosebit de important ca autoritatea de management să stabilească în prealabil conținutul datelor care trebuie colectate și, de asemenea, să se asigure că este controlată calitatea acestora sau, cel puțin, că aceasta poate fi controlată.

43. Pentru programele operaționale selectate, autoritățile de management au definit, de regulă, în mod clar datele pe care le solicită, cu toate că s-au identificat cazuri în care datele de monitorizare erau incomplete (a se vedea caseta 5).

CASETA 5

DATE DE MONITORIZARE INCOMPLETE

(a) Pentru programul operațional al Saxoniei Superioare, autoritatea de management a definit conținutul complet al datelor care trebuiau colectate de furnizori cu privire la participanți și la proiecte abia în primul trimestru al anului 2009. Pentru proiectele care începuseră deja înainte de momentul respectiv, nu există date disponibile;

(b) Programul operațional pentru Thüringen conține doi indicatori privind rata brută de eficacitate în ceea ce privește ocuparea unui loc de muncă, care acoperă, printre alte grupuri, și lucrătorii în vârstă: primul indicator se referă la tranziția către obținerea unui loc de muncă de către participanți în termen de patru săptămâni de la terminarea proiectului, iar cel de al doilea, la sustenabilitatea locurilor de muncă ale participanților după trecerea a șase luni și a 12 luni. În cazul celui de al doilea indicator, nu există nicio definiție a conținutului său exact și, drept urmare, nu s-au colectat deloc date.

44. Carențele care există în metoda utilizată pentru colectarea datelor pot avea un efect negativ asupra fiabilității datelor strânse. Acest fenomen se produce, de exemplu, atunci când furnizorul nu are obligația de a documenta sau de a justifica datele sau atunci când autoritatea de management nu are nicio posibilitate de a efectua cel puțin verificări încrucișate cu privire la fiabilitatea datelor. Legislația în materie de protecție a datelor, în special, poate interzice agențiilor de ocupare a forței de muncă din statele membre să divulge, chiar și autorităților de management [31], informații despre un participant la un proiect derulat în cadrul FSE (a se vedea caseta 6).

45. Atunci când responsabilitatea de furnizare a datelor de monitorizare revine unei terțe părți independente, metodele de colectare a datelor alese de unele autorități de management nu sunt adecvate, întrucât informațiile sunt colectate prea tardiv pentru a le permite acestor autorități să obțină în timp util o situație actualizată (a se vedea caseta 7).

CASETA 6

DATE DE MONITORIZARE ÎN LEGĂTURĂ CU CARE EXISTĂ INCERTITUDINI

În Saxonia Superioară și în Thüringen, un participant la un proiect FSE nu are obligația prin lege de a furniza informații corecte, iar furnizorul nu trebuie să documenteze sau să justifice statutul ocupațional comunicat de participant la sfârșitul proiectului. Autoritățile de management și organismele intermediare nu pot verifica fiabilitatea acestor date, întrucât legislația în materie de protecție a datelor le interzice accesul la bazele de date ale agențiilor de ocupare a forței de muncă.

CASETA 7

DEFICIENȚE ÎN ABORDAREA PRIVIND COLECTAREA DATELOR DE CĂTRE ENTITĂȚI EXTERNE

În cazul programului operațional pentru Apulia, cu toate că autoritatea de management este dotată cu un sistem informatic de monitorizare integrat și are capacitatea de a verifica în baza de date privind ocuparea forței de muncă statutul ocupațional al tuturor participanților la un proiect derulat în cadrul FSE, s-a luat decizia ca datele pentru indicatorul "obținerea unui loc de muncă de către participanții la FSE" să se colecteze prin sondaje organizate la nivel național de către institutul de statistică. Până la data vizitei de audit la fața locului (mai 2011), acest gen de date nu fusese încă transmis autorității de management.

46. Auditul a evidențiat că nu toate sistemele informatice sunt echipate cu controale integrate care să verifice dacă datele de monitorizare introduse sunt actualizate și dacă sunt complete și plauzibile. Aceasta face să crească riscul ca autoritățile de management să nu aibă la dispoziție informațiile exhaustive și fiabile de care au nevoie pentru a monitoriza programele operaționale (a se vedea caseta 8).

47. S-a remarcat, de asemenea, că autoritățile de management nu au valorificat la maximum datele care erau colectate în alte contexte, ratând astfel ocazia de a obține, la un cost neglijabil, informații mai complete în scopul monitorizării (a se vedea caseta 9).

CASETA 8

DEFICIENȚE ÎN SISTEMUL ELECTRONIC DEDICAT MONITORIZĂRII

a) În cazul programului operațional pentru Polonia, faptul că unele dintre organismele de implementare intermediare fac apel la foi de calcul pentru a monitoriza proiectele care intră sub responsabilitatea lor sporește riscul producerii de erori. Datele consolidate pe care le primește autoritatea de management se limitează la realizări. În plus, cele două sisteme informatice care conțin datele financiare și, respectiv, datele referitoare la participanți nu sunt interconectate;

b) În cazul programului operațional pentru Saxonia Superioară, organismele intermediare folosesc foi de calcul pentru a urmări diferitele proiecte, întrucât, în opinia lor, datele din sistemul de monitorizare sunt incomplete și inexacte.

CASETA 9

DATE DISPONIBILE NEUTILIZATE

Procedura de acreditare aplicabilă programului operațional pentru Emilia Romagna stipulează că, pentru a-și menține statutul de entități acreditate, furnizorii trebuie să respecte două valori-limită prestabilite de autoritatea de management: o rată de eficacitate de 70 % (care reprezintă procentul de participanți la proiect care, după trecerea a 12 luni de la încheierea proiectului, dețin un loc de muncă sau își continuă studiile) și o rată conexă de eficacitate în ceea ce privește ocuparea unui loc de muncă de 50 % (care reprezintă numărul de participanți care au locuri de muncă în domeniul în care au beneficiat de formarea respectivă, exprimat ca procent din numărul participanților care au găsit un loc de muncă). Furnizorii transmit aceste date autorității de management, care le verifică fiabilitatea. Totuși, autoritatea de management nu utilizează aceste date aflate la dispoziția sa pentru a urmări evoluția indicatorului de eficacitate în ceea ce privește ocuparea unui loc de muncă, deoarece programul operațional a prevăzut monitorizarea acestui indicator cu ajutorul informațiilor obținute în urma sondajelor organizate la nivel național de institutul de statistică.

48. În cele din urmă, autoritățile de management în general și Comisia nu sunt în măsură să determine cât anume s-a cheltuit nici pentru lucrătorii în vârstă, nici pentru alte grupuri-țintă. În rapoartele lor anuale de implementare, autoritățile de management prezintă date financiare pentru axele prioritare ale programului operațional (sumele cheltuite) și pentru temele prioritare ale UE (sumele alocate) [32], dar nu și la nivelul grupurilor-țintă (a se vedea, de asemenea, punctul 19). În plus, cifrele furnizate pentru temele prioritare ale UE nu au un caracter consecvent (a se vedea punctul 20), iar autoritățile de management dau interpretări diferite sintagmei de "sume alocate": pentru unele, ea înseamnă "sume angajate", în timp ce, pentru altele, înseamnă "sume plătite".

EXISTĂ CARENȚE LA NIVELUL PLANIFICĂRII ȘI AL IMPLEMENTĂRII EVALUĂRILOR

49. Rolul și responsabilitatea de a evalua implementarea programelor operaționale revin statelor membre. Evaluarea ar trebui să îi ajute pe responsabilii de management să înțeleagă și să explice de ce și în ce mod anumite acțiuni specifice au reușit să contribuie la îndeplinirea obiectivelor stabilite sau de ce ele nu au reușit să aibă vreun impact.

50. Pentru a putea realiza o evaluare continuă și la timpul oportun cu privire la progresele înregistrate de un program, nu este suficientă doar o activitate permanentă de evaluare, care trebuie prevăzută încă de la demararea acestuia, ci este necesară și selecția unor teme și a unor abordări de evaluare care să permită măsurarea eficacității diverselor acțiuni pentru diferitele categorii de populație.

51. În cazurile în care un program operațional specifică anumite grupuri-țintă, obiective cuantificate și indicatori, măsurarea eficacității acțiunilor pentru aceste grupuri, ținte sau indicatori ar trebui să constituie una dintre principalele teme de evaluare. Altfel, autoritatea de management pierde ocazia de a obține un feedback aprofundat cu privire la performanța programului său operațional.

52. Cerințele de reglementare privind evaluările care au fost impuse autorităților de management sunt foarte generale [33]. Ele nu stabilesc o listă minimă de teme care trebuie acoperite și nu prevăd obligația de a întocmi un plan de evaluare.

53. Comisia publică note orientative cu scopul de a sprijini statele membre în eforturile lor de implementare a programelor operaționale, dar aceste note nu au un caracter obligatoriu. Cu referire la chestiunea evaluării, Comisia a subliniat importanța existenței unui plan de evaluare, a recurgerii la indicatori, a unor evaluări permanente și a colectării de date [34]. De asemenea, din 1997, Comisia promovează măsurarea efectelor nete pe care le are un program operațional asupra ocupării forței de muncă [35], ca modalitate de predilecție pentru evaluarea eficacității acțiunilor derulate în domeniul ocupării forței de muncă. Versiunea actualizată a notei orientative menționate stabilește pas cu pas modul în care trebuie estimate efectele directe asupra ocupării forței de muncă la nivelul programului, iar acest demers implică utilizarea datelor de monitorizare disponibile cu privire la proiecte.

54. Potrivit Comisiei [36], orientările pe care aceasta le-a emis au fost utilizate de statele membre în graduri diferite pentru estimarea impactului programelor aferente perioadei 2000-2006 asupra ocupării forței de muncă. În ceea ce privește perioada de programare 2007-2013, Curtea a observat că autoritățile de management responsabile de programele operaționale selectate au optat pentru abordarea minimă – și anume, ce nu este obligatoriu, nu se face. În consecință, în programele operaționale selectate, există insuficiențe la nivelul abordării de evaluare (a se vedea caseta 10).

CASETA 10

INSUFICIENȚE ÎN ABORDAREA DE EVALUARE

(a) În cazul programelor operaționale pentru Apulia și Emilia Romagna, nu existau rapoarte de evaluare la data vizitei de audit a Curții desfășurate în mai 2011 (al cincilea an de implementare);

(b) Cu excepția programului operațional pentru Anglia și Gibraltar [37] și a celui pentru Polonia [38], nu s-au efectuat și nici nu s-au planificat evaluări cu scopul de a măsura impactul acțiunilor asupra grupului-țintă specific constituit de lucrătorii în vârstă;

(c) Dintre cele șase programe operaționale selectate, efectul net al acțiunilor derulate asupra ocupării forței de muncă a fost cuantificat doar în cazul programului operațional pentru Anglia și Gibraltar [39]. Evaluatorii celorlalte cinci programe operaționale nu preconizau să efectueze astfel de calcule.

COMISIA ACORDĂ PRIORITATE ASPECTELOR DE ORDIN FINANCIAR ÎN EVALUAREA PE CARE O REALIZEAZĂ CU PRIVIRE LA SISTEMELE DE GESTIUNE ȘI DE CONTROL

55. Regulamentul [40] prevede obligația Comisiei de a se asigura de existența și buna funcționare a sistemelor de gestiune și de control instituite de statele membre, de a verifica rapoartele anuale de execuție (de implementare) a programelor operaționale și de a examina progresele realizate în anul precedent.

56. Pentru examinarea implementării programelor operaționale, Comisia are la dispoziție o multitudine de informații. Agenții acesteia primesc un exemplar al tuturor rapoartelor de evaluare finalizate, iau parte la toate reuniunile comitetelor de monitorizare [41], efectuează vizite și controale la fața locului și discută cu autoritățile de management despre progresele realizate cel puțin o dată pe an. Sunt verificate, de asemenea, rapoartele anuale de implementare.

57. Atunci când evaluează sistemele de gestiune și de control instituite în statele membre, Comisia pune accentul pe gestiunea financiară și legalitatea și regularitatea acțiunilor, și nu, deocamdată, pe performanța proceselor de monitorizare și de evaluare. Principalul scop este în mod evident reducerea impactului financiar al erorilor. Aceeași orientare este clar vizibilă și în îndrumările pe care Comisia le oferă autorităților de management cu privire la responsabilitățile care le revin în acest domeniu.

58. Comisia este conștientă că analiza valorii adăugate pe care o aduce finanțarea Uniunii Europene, spre deosebire de analiza resurselor investite sau a costurilor suportate, necesită plasarea unui accent mai mare pe datele de monitorizare cu caracter nefinanciar [42]. Acest lucru nu a fost însă realizat pentru perioada de programare 2007-2013.

59. În plus, modul în care Comisia documentează evaluarea pe care o realizează cu privire la implementarea programelor operaționale suferă de o deficiență principală, vizibilă și în modul în care documentează evaluarea conținutului programelor operaționale (a se vedea punctele 38-39), și anume lipsa unei piste de audit suficiente. În special, având în vedere că serviciile Comisiei nu au elaborat un format standardizat pentru a înregistra cursul care se dă observațiilor pe care le formulează în scris, în atenția autorităților de management, pe marginea rapoartelor anuale de implementare, Comisia nu are posibilitatea de a demonstra calitatea procesului de evaluare.

CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

60. Cu toate că printre obiectivele strategice ale UE se numără și creșterea ratei de ocupare a lucrătorilor în vârstă, nici autoritățile de management, nici Comisia nu sunt în măsură să determine câți lucrători în vârstă au dobândit calificări noi sau au obținut un loc de muncă ori și-au păstrat locul de muncă grație participării la o acțiune care a fost finanțată prin FSE. Majoritatea autorităților de management nu au creat instrumentele necesare pentru a furniza informații relevante și fiabile în acest sens. Mai mult, nu se cunosc nici sumele care au fost cheltuite pentru acest gen de acțiuni.

61. În cazul programelor operaționale selectate, există două cauze care stau la baza incapacității de a demonstra performanța fondurilor acordate prin FSE. În primul rând, deși s-au fixat, în general, valori-țintă pentru realizări, nu s-au stabilit în mod sistematic, la nivelul programelor și al proiectelor, ținte de rezultate sau de impact specific relevante și fezabile. În al doilea rând, existau deficiențe în colectarea și înregistrarea datelor de monitorizare și în organizarea unei activități permanente de evaluare. Indisponibilitatea unor date fiabile, verificabile și actualizate cu privire la performanță și a unor evaluări ale diferitelor acțiuni îngreunează formularea unor concluzii care să prezinte beneficii pentru procesul decizional curent și viitor.

62. O parte dintre aceste deficiențe referitoare la modul de concepere a programelor operaționale și la procesul de monitorizare au fost deja semnalate de Curte în Raportul său special nr. 17/2009 privind acțiunile de formare profesională destinate femeilor și cofinanțate de Fondul social european, care se referea la perioada de programare anterioară (2000-2006).

RECOMANDAREA 1

Comisia ar trebui să solicite statelor membre:

(a) să își conceapă programele operaționale în așa fel încât să poată fi posibilă măsurarea performanței finanțării care se acordă prin FSE. Categoriile-țintă de populație ar trebui să fie definite într-un mod lipsit de ambiguitate și ar trebui să se elaboreze obiective operaționale cuantificate și indicatori relevanți pentru a măsura realizările, rezultatele și impacturile specifice la nivelul grupului-țintă de populație. Ar trebui să se stabilească jaloane intermediare și o ierarhie a valorilor-țintă. Obiectivele în materie de rezultate și de impacturi specifice fixate pentru programele operaționale ar trebui să fie încorporate la nivelul proiectelor, întrucât acest lucru ar facilita atingerea valorilor-țintă ale programelor operaționale și ar face posibilă corelarea plăților cu performanța obținută;

(b) să își proiecteze sistemele de monitorizare și de evaluare în așa fel încât să se poată măsura la timp, la intervale corespunzătoare și de manieră accesibilă, progresele realizate în direcția îndeplinirii tuturor valorilor-țintă fixate, fapt ce ar permite luarea de măsuri corective și desprinderea unor învățăminte pentru procesele decizionale viitoare. O astfel de proiectare presupune colectarea la timp a unor date pertinente și verificabile, funcționarea corespunzătoare a sistemelor electronice de prelucrare a datelor, efectuarea unor evaluări permanente, inclusiv la nivelul grupurilor-țintă, precum și, în cazul acțiunilor derulate în cadrul FSE în scopul creșterii ratei de ocupare, măsurarea efectului net asupra ocupării forței de muncă.

63. În ceea ce privește Comisia, s-a constatat că aceasta nu dispune de date privind evoluția valorilor-țintă și fondurile cheltuite care să fie coerente și fiabile și care să poată fi agregate la nivelul UE; din acest motiv, nu se pot oferi informații globale privind realizările Fondului social european și, cu atât mai puțin, privind îndeplinirea obiectivelor strategice ale UE în materie de ocupare a forței de muncă. Acest deficit de informații este cauzat în principal de trei factori. În primul rând, organele legislative nu au definit încă cu precizie conținutul temelor prioritare ale UE, astfel încât autoritățile de management le dau interpretări diferite; în al doilea rând, fiecare autoritate de management are, în prezent, posibilitatea de a-și defini propriii indicatori și propriile valori-țintă; și, în al treilea rând, niciunul dintre programele operaționale selectate nu oferă date privind suma totală a fondurilor care se alocă diverselor grupuri-țintă.

RECOMANDAREA 2

Pentru a putea prezenta date adecvate privind mijloacele mobilizate și rezultatele obținute de FSE, Comisia trebuie să obțină informații coerente și fiabile de la statele membre. Mai precis, Comisia ar trebui să prescrie indicatori comuni care să fie incluși în mod obligatoriu de statele membre în programele lor operaționale; temele prioritare ale Uniunii Europene ar trebuie să fie în acord cu strategiile UE, iar conținutul lor ar trebui să fie definit cu claritate de organele legislative.

64. Evaluările pe care le realizează Comisia cu privire la sistemele de gestiune și de control din statele membre se axează, în momentul de față, pe plăți și pe conformitatea financiară și nu, deocamdată, pe performanță. Obiectivul principal al controalelor este reducerea impactului financiar al erorilor, iar orientările pe care Comisia le furnizează autorităților de management în legătură cu responsabilitățile care le revin în acest domeniu merg în același sens. În plus, verificările efectuate de Comisie ar trebui să fie documentate mai bine. Lipsa unei piste de audit suficiente face foarte dificilă aprecierea amplorii și a consecvenței controalelor.

RECOMANDAREA 3

Comisia ar trebui:

(a) să analizeze în profunzime aspectele legate de performanță atunci când organizează evaluarea sistemelor de gestiune și de control și

(b) să aducă îmbunătățiri modului în care documentează verificările pe care le realizează, asigurându-se în acest mod că există o pistă de audit care să permită aprecierea amplorii și a consecvenței acestor verificări.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera II, condusă de domnul Harald NOACK, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 12 decembrie 2012.

Pentru Curtea de Conturi

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Președinte

[1] Obiectivul Strategiei de la Lisabona era ca Uniunea Europeană să devină, până în 2010, "cea mai competitivă și mai dinamică economie bazată pe cunoaștere din lume, capabilă de o creștere economică sustenabilă, cu locuri de muncă mai bune și mai numeroase și o coeziune socială mai puternică".

[2] Strategia Europa 2020, lansată în 2010, înlocuiește Strategia de la Lisabona. Are drept scop impulsionarea unei creșteri inteligente, durabile și favorabile incluziunii. Strategia pune accentul pe cinci obiective care trebuie atinse până în 2020 în domeniile ocupării forței de muncă, inovării, educației, reducerii sărăciei și energiei/schimbărilor climatice.

[3] Articolul 17 alineatul (1) din Tratatul privind Uniunea Europeană și articolul 317 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (JO C 115, 9.5.2008, p. 1).

[4] Programele operaționale sunt documente elaborate în urma unui proces îndelungat și aprofundat de negociere, care presupune organizarea de consultări cu părțile interesate, o evaluare ex ante și derularea unor reuniuni bilaterale între Comisie și statele membre.

[5] Cadrul instituțional este completat cu o autoritate de certificare, care are drept funcție să certifice serviciilor Comisiei exactitatea cheltuielilor declarate în vederea rambursării și faptul că acestea rezultă dintr-un sistem contabil fiabil și sunt conforme cu normele naționale și ale UE aplicabile. În plus, există și o autoritate de audit care auditează eficacitatea funcționării sistemelor de control. Aceasta este responsabilă de declarația de închidere și de întocmirea unui raport în atenția Comisiei.

[6] Articolul 27 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului din 25 iunie 2002 privind Regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene (JO L 248, 16.9.2002, p. 1).

[7] Principiul economiei prevede ca resursele utilizate de instituție pentru desfășurarea activităților sale să fie puse la dispoziție în timp util, în cantitatea și la calitatea adecvate și la cel mai bun preț. Principiul eficienței vizează cel mai bun raport între resursele utilizate și rezultatele obținute. Principiul eficacității vizează îndeplinirea obiectivelor specifice stabilite și obținerea rezultatelor scontate.

[8] Articolele 14 și 60 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 (JO L 210, 31.7.2006, p. 25).

[9] Strategia Europa 2020 nu prevede o valoare-țintă anume pentru rata de ocupare a categoriei de populație formată din lucrătorii în vârstă. Cu toate acestea, pentru a putea atinge unicul obiectiv al UE care a fost cuantificat în materie de ocupare a forței de muncă, și anume o rată globală de ocupare a forței de muncă de 75 % în rândul persoanelor cu vârsta între 20 și 64 de ani, va fi necesar ca o proporție mai ridicată din populație să rămână în câmpul muncii până la o vârstă mai înaintată. Mai mult, în raportul anual de activitate al Direcției Generale Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune, Comisia monitorizează rata de ocupare a lucrătorilor în vârstă ca element care contribuie la îndeplinirea țintelor Strategiei Europa 2020.

[10] Anexa IV la Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 cuprinde o listă de teme numerotate, domeniul ocupării forței de muncă fiind acoperit de la numărul 62 (Dezvoltarea sistemelor și a strategiilor de educare și de formare continuă în cadrul întreprinderilor; formare și servicii pentru angajați în vederea îmbunătățirii capacității lor de adaptare la schimbare; promovarea spiritului întreprinzător și inovator) până la numărul 74 (Dezvoltarea potențialului uman în domeniul cercetării și al inovației, în special prin intermediul studiilor postuniversitare și al formării cercetătorilor, precum și prin activități în rețea între universități, centre de cercetare și întreprinderi). Tema prioritară 67 se intitulează "Măsuri de încurajare a îmbătrânirii active și a prelungirii vieții profesionale". Regulamentul prevede ca autoritățile de management să prezinte în programele lor operaționale modul în care planifică să distribuie fondurile provenite de la FSE între aceste teme și să indice în rapoartele lor anuale de implementare sumele cumulate angajate pentru aceste teme. Valoarea estimativă a fondurilor care urmează să fie cheltuite este orientativă, ceea ce înseamnă că autoritățile de management nu sunt obligate să o respecte.

[11] Programele operaționale acoperite sunt cele pentru Emilia Romagna (Italia), Anglia și Gibraltar (Regatul Unit), Polonia, Apulia (Italia), Saxonia Superioară și Thüringen (Germania).

[12] Sondajul a fost lansat în mai 2011 și a fost încheiat în septembrie 2011.

[13] Definiția utilizată de Consiliul European de la Stockholm din 2001, care a finalizat Strategia de la Lisabona.

[14] Excepție fac programul operațional pentru Anglia și Gibraltar și cel pentru Polonia.

[15] Autoritățile de management definesc, în fiecare program operațional, prioritățile către care vor direcționa fondurile FSE (de exemplu, capacitatea de adaptare a forței de muncă, accesul la muncă, asistența tehnică). Aceste priorități se numesc axe prioritare și cuprind, la un nivel inferior, operațiuni și acțiuni care vor fi implementate de furnizori prin intermediul unor proiecte.

[16] Cadrul de reglementare actual stipulează fixarea de obiective specifice doar la nivelul axei prioritare.

[17] Dintre cele șase programe operaționale auditate, excepția a constituit-o programul operațional pentru Anglia și Gibraltar.

[18] În conformitate cu modelul prevăzut în anexa XVI la Rectificarea la Regulamentul (CE) nr. 1828/2006 al Comisiei din 8 decembrie 2006 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune și a Regulamentului (CE) nr. 1080/2006 al Parlamentului European și al Consiliului privind Fondul european de dezvoltare regională (JO L 45, 15.2.2007, p. 3).

[19] Într-o publicație a Comisiei Europene din 2012 (Demography, active ageing and pensions, Social Europe guide – Demografie, îmbătrânire activă și pensii, Ghidul Europei sociale, volumul 3, p. 31), îmbătrânirea activă este descrisă ca fiind "încurajarea persoanelor în vârstă să rămână active lucrând o perioadă mai lungă de timp și pensionându-se mai târziu, implicându-se în activități de voluntariat după pensionare și ducând o viață sănătoasă și autonomă". Este clar că această definiție acoperă mult mai multe aspecte decât obiectivul de ocupare a forței de muncă în rândul categoriei de populație cu vârsta între 55 și 64 de ani.

[20] Programele operaționale pentru Saxonia Superioară și Thüringen.

[21] Programele operaționale curente se derulează între 2007 și 2013. Întrucât autoritățile de management au la dispoziție doi ani în plus pentru a finaliza programul, durata reală a programelor operaționale este de nouă ani.

[22] Rectificarea la Regulamentul (CE) nr. 1828/2006 stabilește, în anexa XXIII, datele cantitative cu privire la participanți care trebuie comunicate de autoritățile de management Comisiei pe axe prioritare. Datele se referă la numărul de participanți, acesta trebuind să fie defalcat în funcție de sex, de statutul participanților pe piața muncii, de vârstă, de grupul vulnerabil căruia eventual îi aparțin și de nivelul de instruire.

[23] În Polonia, s-au stabilit, în 2011, pentru unele măsuri, anumite rate de eficacitate în ceea ce privește ocuparea unui loc de muncă. Însă, la data desfășurării auditului, în mai 2011, încă nu se demarase niciun proiect în cadrul acestei noi proceduri.

[24] Polonia are în vedere introducerea unei astfel de abordări în viitor. Însă, la data desfășurării auditului, în mai 2011, încă nu se demarase niciun proiect în cadrul acestei noi proceduri. În cazul programului operațional al regiunii Emilia Romagna, plățile pentru unele cursuri de formare – care nu erau încadrate la tema prioritară 67 a UE – sunt legate într-un fel sau altul de participarea cursanților și de reușita acestora la cursuri. În cazul programului operațional pentru Apulia, plățile din cadrul anumitor proiecte, care acopereau aproximativ 390 de femei, erau condiționate de obținerea unui loc de muncă de către un procent de 75 % din participanți.

[25] Termenul de "realizări" este utilizat aici cu înțelesul de rezultat sau de impact specific.

[26] În Germania, programele operaționale din cadrul FSE se implementează prin intermediul unor scheme de finanțare regionale (la nivel de Land). Aceste scheme definesc condițiile care trebuie îndeplinite pentru primirea finanțării, tipurile de acțiuni și procedurile administrative care trebuie urmate. Nu este necesar ca autoritatea de management sau organismul de implementare să își lanseze propriile scheme de finanțare în cadrul FSE, ci se poate apela la cele deja existente.

[27] Articolul 32 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006.

[28] Celelalte documente strategice în cauză sunt cadrul de referință strategic național și orientările strategice ale Uniunii în materie de coeziune. Aceste două documente, cel dintâi elaborat de statele membre și cel de al doilea, de Comisie, corelează fondurile structurale și politica de coeziune cu îndeplinirea obiectivelor Strategiei de la Lisabona și, acum, cu cele ale Strategiei Europa 2020.

[29] Comisia Europeană, DG Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune, Programming period 2007-2013:Aide-Mémoire for desk officers (Perioada de programare 2007-2013: Aide-Mémoire pentru funcționarii responsabili de regiuni geografice), noiembrie 2006.

[30] Trebuie menționat totuși că, pentru programele operaționale pentru Saxonia Superioară și Thüringen, Comisia a întocmit un raport în care erau formulate comentarii cu privire la diferitele secțiuni ale programelor.

[31] Este cazul autorităților de management pentru Polonia, Saxonia Superioară și Thüringen. O posibilitate, încă neexplorată până acum de autoritățile de management, ar fi să se obțină de la serviciile de ocupare a forței de muncă date agregate (deci anonime) privind participanții la proiecte FSE considerați ca un grup.

[32] Articolul 67 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006.

[33] La articolele 37, 47 și 48 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, se prevede că programele operaționale trebuie să conțină descrierea sistemului de evaluare, că evaluările trebuie să aibă loc înainte, pe parcursul și după perioada de programare și trebuie să fie efectuate de către experți sau organisme independente din punct de vedere funcțional de autoritățile de certificare a FSE și de autoritățile de audit al FSE, precum și că statele membre ar trebui să dețină mijloacele necesare pentru efectuarea evaluărilor, să organizeze producția și colectarea datelor necesare și să utilizeze diferitele tipuri de informații furnizate de sistemul de monitorizare.

[34] Working paper No 2 – indicators for monitoring and evaluation (Documentul de lucru nr. 2 – Indicatori pentru monitorizare și evaluare) (august 2006) și Working paper No 5 – evaluation during the programming period (Documentul de lucru nr. 5 – Evaluarea pe parcursul perioadei de programare) (aprilie 2007).

[35] Working document No 6 – measuring structural funds employment effects (Documentul de lucru nr. 6 – Măsurarea efectelor fondurilor structurale asupra ocupării forței de muncă) (martie 2007).

[36] Working document No 6 – measuring structural funds employment effects (Documentul de lucru nr. 6 – Măsurarea efectelor fondurilor structurale asupra ocupării forței de muncă), martie 2007, p. 3.

[37] Evaluatorii programului operațional pentru Anglia și Gibraltar prezintă, în rapoartele lor, constatări atât la nivel global, cât și la nivelul diferitelor categorii de populație vizate de acțiuni, printre care se numără și grupul lucrătorilor în vârstă. Acest lucru se întâmplă, în special, în cazul studiului privind egalitatea de gen și egalitatea de șanse, în cazul studiilor de cohortă și în cel al studiului intitulat Early Impacts of the European Social Fund 2007-2013 (Primele impacturi ale Fondului social european 2007-2013).

[38] În cazul programului operațional pentru Polonia, după vizita de audit a Curții desfășurată în mai 2011, au fost publicate două rapoarte de către organizațiile de implementare intermediare cu privire la impactul anumitor acțiuni asupra activității profesionale a lucrătorilor în vârstă (unul dintre rapoarte viza grupul de vârstă de peste 45 de ani, iar celălalt raport viza grupul de vârstă de peste 50 de ani). Elaborarea unui al treilea raport, vizând grupul de vârstă de peste 55 de ani, este planificată pentru 2012.

[39] Evaluatorii programului operațional pentru Anglia și Gibraltar au publicat, în mai 2011, un calcul al efectelor nete ale FSE asupra ocupării forței de muncă (Early Impacts of the European Social Fund 2007-2013 – Primele impacturi ale Fondului social european 2007-2013), dar au utilizat o metodă diferită față de cea recomandată de Comisie.

[40] Articolele 14, 67, 68 și 72 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006.

[41] Statele membre înființează, pentru fiecare program operațional, un comitet de monitorizare. Principalul rol al acestuia este supravegherea implementării programului operațional de către autoritatea de management.

[42] Raportul anual privind exercițiul financiar 2010, p. 131 (JO C 326, 10.11.2011).

--------------------------------------------------