RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 44/23

Avizul Comitetului Economic și Social European privind metoda deschisă de coordonare și clauza socială în contextul Strategiei Europa 2020 (aviz exploratoriu)

2011/C 44/04

Raportor general: dl OLSSON

În scrisoarea sa din 28 aprilie 2010, în conformitate cu articolul 304 din Tratatul de funcționare a Uniunii Europene, dna Laurette Onkelinx, viceprim-ministru belgian și ministru pentru afaceri sociale și sănătate publică a solicitat Comitetului Economic și Social European, în numele viitoarei Președinții belgiene, elaborarea unui aviz exploratoriu privind

Metoda deschisă de coordonare și clauza socială în contextul Strategiei Europa 2020 (aviz exploratoriu).

La 25 mai 2010, Biroul Comitetului Economic și Social European a însărcinat Secțiunea pentru ocuparea forței de muncă, afaceri sociale și cetățenie cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă.

Având în vedere caracterul urgent al lucrărilor, Comitetul Economic și Social European l-a numit pe dl Jan Olsson raportor general, în cadrul celei de-a 464-a sesiuni plenare din 14 și 15 iulie 2010 (ședința din 15 iulie 2010) și a adoptat prezentul aviz cu 61 de voturi pentru și 2 abțineri.

1. Concluzii și recomandări

1.1 CESE salută inițiativa Președinției belgiene de a recurge la clauza socială orizontală și la metoda deschisă de coordonare (MDC) consolidată, întrucât astfel se pune în evidență faptul că coeziunea socială trebuie să țină pasul cu coordonarea consolidată a politicii economice, pentru a realiza toate obiectivele cuprinse în Strategia Europa 2020.

1.2 Participarea reală a societății civile organizate în toate etapele și la toate nivelurile este esențială pentru a asigura aplicarea efectivă a clauzei orizontale și a MDC. CESE propune Comisiei să elaboreze un „raport de guvernanță” anual privind această participare. CESE poate sprijini realizarea acestui obiectiv și sugerează ca proiectele-pilot pentru participarea societății civile organizate să fie finanțate în cadrul programului PROGRESS. De asemenea, Comitetul propune elaborarea unui cod de bune practici privind guvernanța participativă a MDC.

1.3 CESE subliniază că este absolut necesar să existe un proces de coordonare care să încorporeze interacțiunea dintre toate obiectivele și toate politicile. Aceasta ar trebui să fie orientarea globală pentru aplicarea clauzei sociale și a MDC. Comisia, cu sprijinul Comitetului pentru protecție socială și al Comitetului pentru ocuparea forței de muncă, ar trebui să fie vârful de lance al acestei coordonări. Cele două comitete ar trebui manifeste deschidere față de reprezentanții părților interesate din exterior.

1.4 Aplicarea clauzei sociale orizontale trebuie să fie eficientă. Evaluările impactului social ar trebui să se refere la toate cele zece orientări integrate pentru ocuparea forței de muncă și politicile economice, să fie publicate și incluse în procesul MDC. Acestea ar trebui să se concentreze pe efectele asupra ocupării forței de muncă, pe numărul de persoane care trăiesc în sărăcie și pe riscurile sociale.

1.5 CESE sprijină o MDC consolidată, pentru ca ocuparea forței de muncă, protecția socială și incluziunea socială să nu fie marginalizate în contextul actualei crize. MDC ar trebui să aibă o dimensiune locală mai pronunțată, stabilindu-se astfel și o legătură cu acțiunile punctuale desfășurate sub egida Fondului social european. Evaluările inter pares bazate pe învățarea reciprocă ar trebui să conducă la elaborarea unor foi de parcurs naționale pentru coeziune socială. Indicatorii ar trebui să pună accentul și pe criteriile calitative de bunăstare. CESE sprijină Platforma europeană de combatere a sărăciei, însă consideră că MDC și clauza orizontală pot contribui, de asemenea, la dezvoltarea altor inițiative emblematice.

2. Context

2.1 Președinția belgiană a UE a solicitat CESE să elaboreze un aviz exploratoriu pe tema „Cum se poate asigura coeziunea socială europeană prin Strategia Europa 2020 și prin consolidarea metodei deschise de coordonare, ce rol practic poate avea clauza socială orizontală în cadrul dimensiunii sociale a politicilor europene și cum s-ar putea aplica aceasta?”

2.2 Avizul reprezintă o contribuție la conferința Președinției belgiene, care urmează să se desfășoare la 14 și 15 septembrie 2010 pe tema „Coordonarea UE în domeniul social în contextul Strategiei Europa 2020”.

2.3 În Comunicarea sa privind Strategia Europa 2020, Comisia Europeană subliniază necesitatea implicării partenerilor sociali și a reprezentanților societății civile la toate nivelurile. Aceasta recomandă: „[…] Comitetul Economic și Social și Comitetul Regiunilor ar trebui asociate mai îndeaproape la discuții.”

2.4 În vederea realizării Strategiei Europa 2020, Consiliul European din 17 iunie a adoptat cinci obiective principale (rata ocupării forței de muncă, cercetare-dezvoltare, emisiile de gaze cu efect de seră, educația și incluziunea socială) și a concluzionat că acestea sunt interdependente și se sprijină reciproc. S-au pus bazele unei „guvernări economice mult mai puternice”, acordându-se prioritate „consolidării coordonării politicii economice”. Mecanismele eficiente de monitorizare sunt esențiale pentru punerea în aplicare cu succes a obiectivelor. Consiliul a adoptat obiectivul de a elimina riscul de sărăcie pentru cel puțin 20 de milioane de persoane, lăsând statelor membre libertatea de a decide cu privire la stabilirea obiectivelor naționale bazate pe cel puțin unul dintre următorii indicatori: riscul de sărăcie, starea de sărăcie, gospodării fără persoane ocupate.

2.5 Strategia Europa 2020 cuprinde o combinație de măsuri la nivelul UE și la nivel național pentru a realiza „o creștere inteligentă, ecologică și favorabilă incluziunii”. Zece orientări integrate pentru politicile economice și de ocupare a forței de muncă vin în sprijinul celor cinci obiective principale. Se vor lansa șapte inițiative pilot. Statele membre vor stabili obiective naționale și modalități de aplicare, care iau în considerare situația națională, și vor elabora, de asemenea, programe naționale de reformă (PNR).

2.6 „Clauza socială” orizontală (articolul 9 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene) a fost inclusă în Tratatul de la Lisabona și prevede că „în definirea si punerea în aplicare a politicilor si acțiunilor sale, Uniunea ține seama de cerințele privind promovarea unui nivel ridicat al ocupării forței de muncă, garantarea unei protecții sociale corespunzătoare, combaterea excluziunii sociale, precum si de cerințele privind un nivel ridicat de educație, de formare profesională si de protecție a sănătății umane.”

2.7 Această clauză este strâns legată de alte clauze orizontale din tratat (articolele 8, 10, 11 și 12 din TFUE): egalitatea de gen, protecția mediului și a consumatorilor, introduse prin Tratatul de la Amsterdam, precum și combaterea discriminării, care a făcut parte din Tratatul de la Lisabona.

2.8 Metoda deschisă de coordonare (MDC) a fost definită ca un instrument al Strategiei de la Lisabona în 2000. Pe scurt, Consiliul a stabilit obiective, care sunt urmărite în cadrul planurilor de acțiune naționale și al programelor de reformă, în timp ce progresul se măsoară prin analize comparative, indicatori, evaluări inter pares și schimb de bune practici. Modelul MDC are și o bază legală pentru anumite domenii de politică din Tratatul de la Lisabona (TFUE, articolele 149, 153, 156, 168, 173 și 181).

3. Observații generale

3.1 Europa se îndreaptă către o coordonare consolidată a politicilor economice, în vederea redresării din profunda criză economică și socială actuală. CESE subliniază că progresul social trebuie să țină pasul cu reformele economice dacă se dorește realizarea tuturor obiectivelor Strategiei Europa 2020. De aceea, este absolut necesar să se creeze o legătură între dimensiunile economice, sociale și ecologice ale strategiei. Politicile integrate, care se consolidează reciproc, vor face necesare exploatarea, coordonarea și consolidarea tuturor instrumentelor.

3.2 În acest context, CESE salută faptul că Președinția belgiană pune accentul pe guvernanță și coeziunea socială, evidențiind clauza socială orizontală și o MDC mai puternică. Acest accent ar trebui menținut pe termen lung. Comitetul îndeamnă cu insistență Guvernul ungar să acorde prioritate acestei chestiuni în cadrul viitoarei sale președinții.

3.3 De asemenea, Comitetul dorește să sublinieze că ar trebui luate în considerare prevederile Cartei drepturilor fundamentale atunci când se consolidează instrumentele concepute să permită realizarea progresului social.

3.4 CESE a subliniat în mod constant că participarea reală a cetățenilor și a societății civile organizate în toate etapele și la toate nivelurile procesului este o parte indispensabilă a guvernanței. Trebuie găsit un consens privind reformele economice și sociale împreună cu partenerii sociali și alte părți interesate relevante, sporind astfel șansele de a îndeplini obiectivele principale.

3.5 CESE subliniază că este esențial ca partenerii sociali și reprezentanții societății civile să fie implicați îndeaproape în stabilirea obiectivelor naționale și în elaborarea PNR, precum și în consolidarea MDC și aplicarea clauzei sociale orizontale. Opiniile societății civile organizate ar trebui luate în considerare și atunci când Comisia și Consiliul validează obiectivele și evaluează progresul.

3.6 Strategia Europa 2020 trebuie pusă în aplicare la toate nivelurile teritoriale. Atunci când se concep și se pun în aplicare politicile sociale ale UE, abordarea „de jos în sus” ar trebui să interacționeze cu inițiativele UE „de sus în jos”. De aceea, societatea civilă organizată trebuie să creeze parteneriate reale și eficiente cu parlamentele/autoritățile locale și regionale pentru a stabili obiective regionale și a defini măsuri politice adecvate. Acest lucru este strâns legat de aplicarea eficientă a principiului parteneriatului, care ar trebui să ghideze utilizarea și alocarea fondurilor structurale ale UE în viitor, exploatând astfel sinergiile dintre Strategia Europa 2020 și Fondul Social European (FSE) (1).

3.7 De asemenea, CESE este în favoarea implicării active a consiliilor economice și sociale naționale și a organizațiilor similare.

3.8 CESE propune ca, în paralel cu raportul anual privind progresele înregistrate în cadrul PNR în statele membre, Comisia Europeană să elaboreze un „raport de guvernanță” bazat pe guvernanța participativă a MDC și pe clauza socială orizontală, în privința cărora ar trebui consultate Parlamentul European, CESE și CoR. CESE ar putea monitoriza implicarea societății civile organizate recurgând la rețeaua sa de consilii economice și sociale naționale și de organizații similare. CESE și-ar putea chiar publica propriile rapoarte.

3.9 Este imperios necesar un proces de coordonare care să încorporeze interacțiunile reciproce dintre obiectivele principale, orientările integrate și inițiativele emblematice. Comisia are un rol strategic de vârf de lance al acestei „coordonări a coordonării”. Orientările integrate ar trebui „integrate” în adevăratul sens al cuvântului, adică toate politicile ar trebui să fie coerente și concentrate asupra tuturor obiectivelor. O astfel de integrare ar trebui să constituie orientarea globală atunci când se introduc mecanisme de aplicare a clauzei sociale orizontale și se consolidează MDC. Pentru a consolida legătura dintre cele două instrumente, rezultatele aplicării clauzei sociale orizontale ar trebui incluse în procesul MDC.

3.10 De aceea, CESE sprijină ferm propunerile prezentate la 21 mai 2010 în cadrul contribuției Comitetului pentru protecție socială la noua strategie europeană (2). Comitetul pentru protecție socială dorește să se includă clauza socială orizontală în preambulul orientărilor de politica economică. Trebuie menționat că evaluarea tematică și informarea privind progresele înregistrate în ceea ce privește dimensiunea socială sunt componente necesare ale abordării integrate caracteristice Strategiei Europa 2020.

3.11 CESE apreciază lucrările Comitetului pentru protecție socială și ale Comitetului pentru ocuparea forței de muncă și consideră că rolurile acestora ar trebui extinse în momentul în care se consolidează instrumentele concepute pentru realizarea dimensiunii sociale. CESE sugerează ca, în cadrul comitetelor, să nu fie reprezentate doar guvernele, ci și partenerii sociali și alte organizații relevante ale societății civile. CESE propune ca ședințele acestor comitete să aibă loc cu mai mare regularitate și să participe la acestea și reprezentanții părților interesate de la nivel european și național. Reprezentanții guvernelor din Comitetul pentru protecție socială și Comitetul pentru ocuparea forței de muncă au și responsabilitatea de a organiza și de a participa la consultări cu partenerii sociali și alte părți interesate relevante ale societății civile în țara lor.

3.12 CESE sprijină propunerea Comisiei de a dezvolta instrumente de comunicare pentru implicarea cetățenilor, lucrătorilor, întreprinderilor și organizațiilor lor reprezentative. Inițiativa Comisiei de a realiza un bilanț al realității sociale poate servi drept model și ar putea avea loc într-un mod mai regulat, inclusiv la nivel local. Cu toate acestea, partenerii sociali și organizațiile societății civile trebuie să fie proactive în ceea ce privește posibilitățile de utilizare a clauzei sociale orizontale și a MDC. De aceea, CESE sugerează derularea unor proiecte-pilot în acest sens, finanțate în cadrul programului PROGRESS.

4. Observații specifice privind clauza socială orizontală

4.1 Efectele clauzelor orizontale privind mediul, egalitatea de gen și protecția consumatorilor, stabilite în tratat cu peste 10 ani în urmă, au un caracter cu precădere informal.

4.2 CESE subliniază că evaluările impactului social reprezintă o parte esențială a monitorizării Strategiei Europa 2020. Acestea ar trebui să constituie mecanisme eficiente de evaluare a riscurilor sociale și ar trebui publicate și deschise dezbaterii publice. CESE dorește să insiste asupra faptului că ar trebui evaluate în special efectele asupra ocupării forței de muncă și numărul de persoane care trăiesc la limita sărăciei.

4.3 Comisia ar trebui să își asume responsabilitatea, cu sprijinul Comitetului pentru protecție socială și al Comitetului pentru ocuparea forței de muncă. Partenerii sociali europeni și alte părți interesate importante ar trebui implicați în mod activ. Opiniile lor ar trebui publicate împreună cu evaluările (anexate). În acest context, ar trebui reținut faptul că Comisia a stabilit deja mecanisme de evaluare a impactului social prin intermediul mecanismului integrat de evaluare a impactului, însă vizibilitatea și utilizarea acestora rămân reduse.

4.4 În opinia CESE, trebuie să se asigure că politica economică și consolidarea bugetară duc la o rată mai ridicată a ocupării forței de muncă, la reducerea numărului de persoane care trăiesc în sărăcie și la drepturi sociale mai bune. De aceea, evaluările în domeniul social ar trebui să includă, în special, toate cele zece orientări integrate pentru politicile economice și de ocupare a forței de muncă, dar și alte măsuri luate pentru realizarea celor cinci obiective principale.

4.5 Evaluările impactului social ar trebui efectuate și la nivel național și regional.

4.6 Un prim raport ar trebui finalizat până în decembrie 2010 pentru a fi inclus în prima revizuire anuală a Strategiei Europa 2020.

5. Observații specifice privind MDC

5.1 CESE a avut adesea o atitudine critică față de MDC pentru că aceasta nu a avut rezultatele așteptate. La nivel național nu este eficientă și nici vizibilă. Nu permite implicarea suficientă a partenerilor sociali și a altor organizații ale societății civile.

5.2 Pe de altă parte, s-au observat îmbunătățiri, în special în domeniul incluziunii sociale, iar CESE a susținut puternic în câteva avize introducerea MDC în noi domenii de politică (de exemplu, sănătate, politica pentru tineret, provocări de natură demografică și imigrație și azil).

5.3 CESE este profund convins că, în cadrul actualei crize, MDC ar trebui consolidată pentru a garanta că politicile de protecție socială și de incluziune socială nu sunt marginalizate.

5.4 CESE sprijină pe deplin înființarea Platformei europene de combatere a sărăciei, un instrument care va stimula angajamentul întreprinderilor, al lucrătorilor și al publicului larg în favoarea reducerii excluziunii sociale prin măsuri practice. Această platformă și MDC vor fi reciproc benefice. Cu toate acestea, CESE consideră că MDC poate contribui și la dezvoltarea altor inițiative emblematice, în special dacă este susținută prin evaluările impactului social al clauzei orizontale.

5.5 CESE a sugerat ca MDC să fie consolidată prin stabilirea unor obiective obligatorii la nivel național, în vederea realizării Strategiei Europa 2020. Acest punct de vedere este evidențiat în câteva avize ale CESE, cum ar fi recentul aviz pe tema „Orientările privind ocuparea forței de muncă” (3), în care se solicită stabilirea unor obiective mult mai ambițioase și măsurabile privind ocuparea forței de muncă, educația și incluziunea socială, sprijinite de o mai bună coordonare a politicilor. De asemenea, CESE sprijină cu fermitate solicitarea sa prezentată cu ocazia conferinței bienale de la Florența, ca Strategia Europa 2020 să includă indicatori specifici pentru a măsura impactul educației din primii ani de viață asupra reducerii riscului de excluziune socială mai târziu în viață.

5.6 Cu toate acestea, CESE subliniază că, în cazurile în care statele membre au libertatea de a alege indicatorii cei mai adecvați (a se vedea punctul 2.4 de mai sus), MDC ar trebui să monitorizeze toți indicatorii relevanți printr-o analiză comparativă. Nu ar trebui să se permită niciunui stat membru să evite obiectivele centrale ale UE. În opinia CESE, numărul persoanelor expuse riscului de sărăcie, calculat pe baza indicatorului privind venitul relativ (4), este relevant pentru fiecare stat membru. De asemenea, este important ca obiectivele naționale să fie stabilite în urma unui dialog participativ autentic cu părțile interesate.

5.7 CESE crede că ar trebui îmbunătățite stimulentele pentru ca statele membre să-și îndeplinească angajamentele, de exemplu prin instituirea unei legături clare cu alocarea de fonduri în cadrul FSE. Această abordare va fi consolidată dacă programele operaționale ale FSE se concentrează și mai mult asupra incluziunii sociale, susținute printr-un parteneriat eficient cu partenerii sociali și organizațiile societății civile.

5.8 MDC ar trebui să aibă o dimensiune locală mai pronunțată, stabilind planuri de acțiune la nivel local și regional în colaborare cu autoritățile și organizațiile locale, reflectând astfel abordarea participativă de jos în sus și coordonarea partenerilor și politicilor, cu sprijinul fondurilor structurale. Descentralizarea metodei în acest fel va conferi mai multă vizibilitate integrării politicilor, care este atât de necesară.

5.9 CESE este profund convins că este necesară o analiză comparativă a guvernanței participative a MDC, în special a participării societății civile organizate, pe baza unor indicatori, evaluări inter pares, a învățării reciproce și a schimbului de bune practici. CESE propune ca o astfel de analiză comparativă să fie elaborată sub forma unui cod de bune practici de către Comisie și Comitetul pentru protecție socială, în colaborare cu părți interesate importante la nivel european. Acesta s-ar putea baza pe următoarele criterii (5): — structura de dialog; — participarea tuturor părților interesate relevante — tipul de dialog - încurajarea participării autentice - nu doar informare și consultare — implicarea nivelului regional/local prin planuri de acțiune participative etc. — participarea consiliilor economice și sociale naționale — implicarea în timp util a părților interesate în toate etapele ciclului politic; — rezultatele documentate ale dialogului; — stabilirea obiectivelor naționale/regionale; — stabilirea și urmărirea indicatorilor; — participarea părților interesate la evaluările inter pares, învățarea reciprocă și identificarea celor mai bune practici; — participarea părților interesate la adoptarea măsurilor practice de promovare a ocupării forței de muncă și a incluziunii sociale.

5.10 Trebuie stabilită o legătură clară între propunerile bazate pe „principii comune” și MDC. Principiile comune sunt recomandări adresate statelor membre și au fost utilizate, de exemplu, în politicile UE pentru strategiile tematice privind flexicuritatea, incluziunea activă și îmbătrânirea activă.

5.11 Rezultatul MDC ar trebui, în cele din urmă, să ducă la propuneri vizând utilizarea altor instrumente, cum ar fi „cooperarea consolidată” între statele membre, utilizarea metodei comunitare și altele.

5.12 CESE subliniază că indicatorii ar trebui să depășească performanța economică, prin identificarea unor indicatori privind bunăstarea socială, așa cum a propus Comisia Stiglitz (6). Anterior, CESE a identificat indicatori cantitativi și calitativi din domeniul politicii sociale, de exemplu, privind egalitatea între femei și bărbați, ocuparea forței de muncă în rândul tinerilor, „lucrătorii săraci”, persoanele cu handicap, locuri de muncă de bună calitate, sărăcia în rândul copiilor și al tinerilor, distribuția veniturilor, sistemele de salarii minime/venituri minime și accesul la serviciile de asistență medicală și socială. S-a sugerat, de asemenea, stabilirea unui indicator privind calitatea vieții, utilizabil în practică, care să acopere șase sfere diferite (7). S-au propus și indicatori calitativi care să măsoare accesibilitatea și calitatea în raport cu așteptările populației, implicarea utilizatorilor și ușurința în utilizare.

5.13 În timp ce indicatorii trebuie stabiliți la nivel european, național și regional, CESE subliniază faptul că părțile interesate ar trebui invitate să participe la formularea și evaluarea acestora.

5.14 CESE crede că este important ca statele membre să prezinte rapoarte privind progresul în realizarea fiecărui obiectiv, utilizând indicatori europeni comparabili, dar care pot fi și revizuiți, atât pentru a întocmi un clasament, așa cum se sugerează în Raportul Kok (8), cât și pentru ca actorii de la nivel național și local să-i utilizeze ca instrumente de diagnosticare, în vederea îmbunătățirii și autocorectării.

5.15 Sistemele eficiente de învățare reciprocă, de transferare a bunelor practici și de exploatare a măsurilor nelegislative trebuie să implice factorii de decizie de la toate nivelurile. Având în vedere că partenerii sociali și alte părți interesate relevante ale societății civile posedă cunoștințe unice și o experiență amplă în domeniul politicilor sociale și de ocupare a forței de muncă, aceștia trebuie implicați în identificarea și evaluarea posibilităților de transferare a bunelor practici, în special a măsurilor inovative.

5.16 Evaluările inter pares efectuate de statele membre ar trebui consolidate prin implicarea partenerilor sociali și a altor părți interesate. Analizele bazate pe învățarea reciprocă și pe cele mai bune practici ar trebui să ducă la elaborarea unor recomandări publice adresate statelor membre, propunând o foaie de parcurs pentru coeziunea socială.

Bruxelles, 15 iulie 2010 Președintele Comitetului Economic și Social European Mario SEPI

(1) ECO/258, „Parteneriate eficiente în cadrul politicii de coeziune”, raportor: dl Olsson.

(2) Consiliu 9964/10.

(3) A se vedea Avizul CESE din 27.5.2010 pe tema „Orientările privind ocuparea forței de muncă”, raportor general: dl Greif, CESE 763/2010.

(4) Pragul de sărăcie se definește ca un venit de sub 60 % din venitul mediu.

(5) A se vedea, de asemenea, „EU Policy Coordination Beyond 2010: Towards a New Governance Structure” (Coordonarea politicii UE după 2010: către o nouă structură de guvernanță) de Jonathan Zeitlin.

(6) Raportul Comisiei privind măsurarea performanței economice și a progresului social.

(7) A se vedea Avizul CESE din 22.10.2008 pe tema „Dincolo de PIB – indicatori ai dezvoltării durabile”. Raportor: dl Siecker, (JO C 100, 30.4.2009, p. 53-59).

(8) „Înfruntarea provocărilor - Strategia de la Lisabona pentru creștere și ocuparea forței de muncă”, Raportul Grupului la nivel înalt prezidat de Wim Kok, noiembrie 2004.