COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU ȘI COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN Participarea Uniunii Europene la Grupul de state împotriva corupției (GRECO) al Consiliului Europei /* COM/2012/0604 final */





COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU ȘI COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN Participarea Uniunii Europene la Grupul de state împotriva corupției (GRECO) al Consiliului Europei 1. Introducere Prezenta comunicare stabilește modul în care Comisia intenționează să intensifice cooperarea dintre UE și Grupul de state împotriva corupției (GRECO) al Consiliului Europei, ca urmare a adoptării de către Comisie a „pachetului anticorupție”, la 6 iunie 2011[1]. Aceasta prevede o abordare în două etape constând, într-o primă fază, în obținerea statului de „participant cu drepturi depline”[2], pe baza articolul 220 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), care, într-o a doua etapă, poate să conducă la statutul UE de membru cu drepturi depline în cadrul GRECO. Această abordare va permite intensificarea cooperării, într-un interval de timp relativ scurt, pe baza statutului de participant cu drepturi depline și în așteptarea analizei privind modalitățile în care statutul de membru cu drepturi depline, inclusiv evaluarea instituțiilor UE de către GRECO, ar urma să se desfășoare în practică. 2. Forma avută în vedere în ceea ce privește participarea și obiectivele specifice ale participării UE la GRECO Principiile de bază ale cooperării, prioritățile comune și domeniile principale de cooperare între Consiliul Europei și Uniunea Europeană sunt stabilite într-un memorandum de înțelegere încheiat în 2007[3]. În conformitate cu memorandumul, cooperarea în domeniul juridic între cele două părți, care cuprinde statul de drept, inclusiv combaterea corupției, ar trebui dezvoltată în continuare pentru a se asigura coerența între legislația UE și convențiile Consiliului Europei. La capitolul „Cooperare interinstituțională”, în memorandum se prevede, de asemenea, faptul că UE și Consiliul Europei vor coopera în continuare folosind posibilitățile oferite de acordurile parțiale existente[4]. În acest context juridic, Comisia intenționează, într-o primă fază, să ia în discuție, în cadrul GRECO, statutul UE de participant cu drepturi depline. După încheierea acestor discuții în cadrul GRECO, UE va pregăti o analiză a impactului unor eventuale proceduri de evaluare a instituțiilor UE, realizate de GRECO. Pe baza acestei analize se va decide dacă, într-o a doua fază, se va solicita statutul de membru cu drepturi depline al UE în cadrul GRECO. În acest scop, la nivelul UE se va institui un grup de lucru, pentru a efectua analiza menționată. Ca participant cu drepturi depline, UE ar urma să participe la activitățile GRECO, cu un grad de implicare în sistemul de evaluare corespunzător acestei prime faze, fără să facă obiectul evaluărilor reciproce și, astfel, nu va avea drept de vot și nu va putea să aibă un reprezentant în Biroul GRECO, care este format doar din membri cu drepturi depline. Prin obținerea statutului de participant cu drepturi depline în cadrul GRECO, UE ar trebui să urmărească realizarea următoarelor obiective specifice: · implicarea în vizitele în diversele țări, care constituie o parte a evaluărilor statelor membre UE și/sau ale țărilor candidate și potențial candidate, în cazul în care acestea din urmă sunt de acord; · posibilitatea de a formula sugestii privind proiectele de rapoarte de evaluare și de a participa la dezbaterile din plenul GRECO privind rapoartele de evaluare/ conformitate pentru statele membre ale Uniunii Europene și/sau pentru țările candidate și potențial candidate, în cazul în care acestea din urmă sunt de acord; · posibilitatea de a formula propuneri către Biroul GRECO[5], care are un rol important în pregătirea evaluărilor și în redactarea rapoartelor; · analiza comparativă[6] ce urmează a fi efectuată de către GRECO pe baza rapoartelor de evaluare și de conformitate existente cu privire la statele membre ale UE drept contribuție pentru viitorul raport al UE privind combaterea corupției; · acces la informațiile colectate și actualizate de către GRECO în cadrul procesului de evaluare; · identificarea recomandărilor GRECO nerezolvate, cu relevanță pentru UE, pentru care raportul UE privind combaterea corupției poate oferi stimulul suplimentar pentru acțiuni ulterioare corespunzătoare. În timpul primei faze, pentru a asigura sinergii între sistemul de evaluare al GRECO și Raportul UE privind combaterea corupției elaborat de către Comisie în cadrul „pachetului anticorupție”, din 6 iunie 2011[7], Comisia va lua în calcul implicarea unui reprezentant al GRECO în grupul de experți privind corupția creat pentru a pregăti Raportul UE privind combaterea corupției. Într-o a doua fază, după cel mult patru ani de la data la care UE va începe participarea la activitățile GRECO, se va reevalua forma participării UE la acest grup. În funcție de constatările analizei UE menționate anterior, se poate avea în vedere statutul de membru cu drepturi depline al UE. Plenul GRECO, atunci când a analizat rezultatul discuțiilor preliminare dintre Comisie și secretariatul GRECO, a apreciat că evaluarea instituțiilor UE de către GRECO ar trebui să fie unul dintre elementele-cheie din cadrul discuțiilor și că aceasta trebuie să fie considerată ca fiind mai mult decât o posibilitate îndepărtată. Cu toate acestea, este nevoie de o evaluare suplimentară a premiselor, a fezabilității și a impactului potențial al unei asemenea evaluări. Într-adevăr, GRECO a dezvoltat un sistem de evaluare care vizează țări și nu organizații; acest lucru înseamnă, de exemplu, că ar trebui să fie evaluată aplicabilitatea, în cazul UE, a celor douăzeci de principii directoare pentru lupta împotriva corupției ale Consiliului Europei, care sunt concepute ca angajamente asumate de către țări. Instituțiile UE au caracteristicile lor specifice, care nu coincid cu cele ale instituțiilor de stat clasice. Există limitări ale competențelor UE, față de cele ale unei țări. De asemenea, apar întrebări cu privire la modul în care vor fi formate echipele de evaluare pentru evaluarea instituțiilor UE. Sistemul de evaluare al GRECO ar trebui, prin urmare, să fie adaptat în funcție de particularitățile cadrului instituțional și juridic al UE. Având în vedere că un astfel de sistem nu a fost testat înainte, ambele părți ar trebui să analizeze atent aspectele practice și juridice legate de aceste evaluări. Această evaluare ar necesita timp și reflecție, iar faptul că UE este deja implicată în activitățile GRECO ar sprijini analiza UE cu privire la acest subiect. Această abordare în două etape ar fi în conformitate cu poziția plenului GRECO, deoarece ar stabili un termen-limită clar pentru reevaluarea formei de participare a UE și o decizie din partea UE ar fi luată în acest sens pe baza rezultatelor concrete ale unui grup de lucru instituit la nivelul UE. 3. Etape legale și procedurale Prima etapă prevăzută pentru participarea UE la GRECO („statutul de participant cu drepturi depline”) nu este echivalentă cu o aderare la o organizație internațională sau la un tratat internațional, ceea ce ar necesita încheierea unui acord în temeiul articolului 218 din TFUE[8]. Ea vizează mai degrabă stabilirea unei forme corespunzătoare de cooperare cu GRECO, caz în care se aplică articolul 220 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE). Articolul 220 din TFUE prevede că: „1. Uniunea stabilește orice formă de cooperare utilă cu […] Consiliului Europei […]. 2. Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate și Comisiei le revine responsabilitatea de a pune în aplicare dispozițiile prezentului articol.” Statutul UE în cadrul Consiliului Europei este, de asemenea, de participant cu drepturi depline, după cum a stabilit Comisia de la început (fostul articol 302 din TCE)[9]. Întrucât activitățile GRECO nu se referă la politica externă și de securitate comună, Comisiei îi revine sarcina de a stabili o formă corespunzătoare de cooperare cu GRECO în conformitate cu articolul 220 din TFUE. Participarea UE la GRECO nu va afecta competențele Uniunii sau drepturile și obligațiile care le revin statelor membre în cadrul GRECO. Participarea UE la activitățile GRECO se va face urmându-se procedura invitației din partea Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei ca Uniunea să participe la GRECO și nu cea de aderare la convențiile Consiliului Europei privind corupția. În statutul GRECO există o prevedere specifică (diferită de cea privind statutul de membru), privind participarea Comunității Europene, cu următorul conținut: „Comunitatea Europeană poate fi invitată de către Comitetul de Miniștri să participe la activitățile GRECO. Modalitățile de participare sunt stabilite în rezoluția care va cuprinde invitația de participare”. Invitația trebuie trimisă UE în mod oficial, după ce vor fi convenite modalitățile de participare a UE în cadrul GRECO între Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei și UE, pe baza unei propuneri formulate de GRECO și aprobate de Comitetul statutar[10]. Cu alte cuvinte, textul rezoluției care urmează să fie adoptată de Comitetul de Miniștri, prin care UE este invitată să participe la GRECO, va fi de fapt textul discutat și convenit de către Comitetul de Miniștri și Comisie, aceasta din urmă acționând în numele Uniunii Europene. Comisia va accepta această invitație prin intermediul unei decizii unilaterale și va informa Consiliul, Parlamentul European și Comitetul Economic și Social European în legătură cu rezultatul discuțiilor purtate. 4. Aspecte financiare În cazul în care obiectivele speciale descrise anterior ar urma să fie îndeplinite, trebuie avută în vedere o contribuție financiară anuală a Uniunii la bugetul GRECO de 300 000 de EUR, sub rezerva unor negocieri suplimentare cu GRECO. Taxele plătite de membrii GRECO sunt stabilite printr-o decizie a Comitetului statutar al GRECO și sunt actualizate în mod periodic. Această contribuție ar trebui să reflecte costurile pe care participarea UE la GRECO le va genera pentru grup, precum și gradul de implicare reală a UE în activitățile GRECO (respectiv lipsa dreptului de vot în prima fază). O sumă suplimentară de 150 000 EUR/an va fi utilizată pentru activități comune cu GRECO, cum ar fi culegerea de date și pregătirea de studii de bază pentru rapoartele UE privind combaterea corupției. Ținând seama de cadrul juridic în conformitate cu care UE va obține statutul de participant cu drepturi depline (și anume articolul 220 din TFUE), Comisia va lua în considerare plata contribuției sale financiare prin semnarea unor programe comune cu Consiliul Europei. Suma necesară va fi acoperită din Fondul pentru securitate internă[11]. 5. Concluzie Comisia va începe discuțiile privind statutul UE de participant cu drepturi depline la GRECO pe baza prezentei comunicări. Comisia va informa Consiliul, Parlamentul European și Comitetul Economic și Social European în legătură cu rezultatele acestor discuții. Anexă Sfera discuțiilor privind statutul de participant cu drepturi depline Comisia va discuta, în numele Uniunii, modalitățile de participare a Uniunii Europene la activitățile GRECO. Rezultatele discuțiilor vor fi incluse într-o rezoluție a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, prin care Uniunea va fi invitată să participe la activitățile GRECO (denumită în continuare „rezoluția”). Rezoluția (inclusiv apendicele acesteia) ar trebui să includă prevederi clare privind drepturile și obligațiile UE în cadrul GRECO și modalitățile practice de participare a UE ca entitate juridică distinctă, învestită cu competențe autonome, alături de toate statele sale membre. Participarea UE la GRECO ar trebui să fie reglementată de următoarele principii fundamentale, care ar trebui să fie incluse, în cazul în care este necesar, în rezoluție: · participarea ar trebui să țină seama de specificitatea și limitele competențelor Uniunii. Rezoluția ar trebui, de asemenea, să permită UE să stabilească standarde mai ridicate în interiorul frontierelor sale. Participarea ar trebui, prin urmare, să nu aducă atingere competențelor Uniunii sau atribuțiilor instituțiilor, organismelor, oficiilor sau agențiilor acesteia. Ar trebui să se acorde o atenție specială repartizării competențelor între UE și statele sale membre, precum și menținerii dreptului Uniunii și a sistemului său juridic unic (principiul neutralității cu privire la competențele Uniunii); · participarea nu ar trebui să aducă atingere drepturilor și obligațiilor statelor membre în cadrul GRECO (principiul neutralității în ceea ce privește obligațiile statelor membre); · participarea nu ar trebui să afecteze principiul atribuirii competențelor, prevăzut la articolul 13 alineatul (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană și principiul echilibrului instituțional, care decurge din jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene; · GRECO și organismele sale specifice, Comitetul statutar și Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei nu ar trebui să fie solicitate să interpreteze, nici chiar ocazional sau implicit, legislația Uniunii și în special normele privind atribuțiile instituțiilor, organismelor, oficiilor sau agențiilor, precum și cele privind conținutul și sfera obligațiilor care le revin statelor membre în temeiul dreptului Uniunii (principiul autonomiei în interpretarea dreptului Uniunii); · reprezentantul UE ar trebui să încerce să obțină dreptul de a participa la alte organe ale Consiliului Europei în măsura în care activitățile acestora sunt legate de scopul GRECO, proporțional cu nivelul său de participare. Discuțiile ar trebui să asigure că participarea UE la GRECO va garanta o relație specială de lucru, propice pentru o abordare coordonată la nivel european în ceea ce privește corupția. Pentru UE, sunt de o importanță deosebită accesul la primele etape ale rundelor de evaluare, la pregătirea rapoartelor de țară și la informațiile actualizate colectate în cadrul procesului de evaluare, participarea în plenul GRECO, analiza comparativă a evaluărilor statelor membre și identificarea recomandărilor nerezolvate. Discuțiile ar trebui să asigure faptul că participarea UE la GRECO va crea sinergii cu Raportul UE privind combaterea corupției. Ar trebui să fie evitate sarcinile suplimentare inutile pentru statele membre și duplicarea de activități. Discuțiile ar trebui să asigure faptul că participarea UE la GRECO nu va aduce atingere competențelor Comisiei cu privire la Raportul UE privind combaterea corupției. Discuțiile ar trebui să asigure faptul că obiectivele specifice menționate în secțiunea 2 din prezenta comunicare vor fi îndeplinite în cea mai mare măsură posibilă. Discuțiile privind statutul de participant cu drepturi depline al UE la GRECO ar trebui, de asemenea, să implice un angajament din partea Uniunii de a efectua o analiză a premiselor, a fezabilității și a impactului potențial al unei eventuale proceduri de evaluare din partea GRECO la care ar urma să fie supuse instituțiile UE. În funcție de constatări, această analiză ar putea conduce participarea UE la GRECO cu statutul de membru cu drepturi depline. Analiza ar trebui să ia în considerare particularitățile cadrului juridic și instituțional al UE și competențele Uniunii astfel cum sunt definite în tratate. O nouă formă de participare a UE la GRECO ar necesita un proces de negociere. Statutul de participant cu drepturi depline al UE ar trebui să îi permită participarea la reuniunile plenare ale GRECO. Discuțiile ar trebui să asigure faptul că UE va putea numi o delegație de până la doi reprezentanți la GRECO și, dacă este cazul, un supleant pentru fiecare reprezentant. Discuțiile ar trebui să asigure faptul că reprezentanții UE vor beneficia de privilegiile și imunitățile aplicabile în temeiul articolului 2 din Protocolul la Acordul general asupra privilegiilor și imunităților Consiliului Europei, în condiții de egalitate cu toți ceilalți membri ai GRECO. Discuțiile ar trebui să aibă drept obiectiv asigurarea faptului că UE va putea să numească până la cinci experți, care ar fi în măsură să îndeplinească sarcinile prevăzute de statutul și Regulamentul intern al GRECO în ceea ce privește procesul de evaluare, în limitele formei de participare a UE. Discuțiile ar trebui să aibă drept obiectiv asigurarea faptului că experților UE li se va permite să fie implicați în procesul de evaluare a statelor membre ale UE și, eventual, a țărilor candidate sau potențial candidate, în cazul în care acestea din urmă vor fi de acord, cel puțin în calitate de observatori, și că aceștia vor fi în măsură să formuleze comentarii, observații și propuneri referitoare la pregătirile evaluărilor și la procedurile de evaluare. Discuțiile ar trebui să asigure, de asemenea, faptul că UE va avea acces încă de la primele etape, la proiectele de rapoarte de evaluare și de conformitate, precum și la actele adiționale la rapoartele de conformitate cu privire la statele membre ale UE și, în cazul în care aceste țări vor fi de acord, cu privire la țările candidate sau potențial candidate. Participarea UE la GRECO nu ar trebui să afecteze reprezentarea directă a statelor membre și dreptul lor de a participa la vot, în calitate individuală, în timpul sesiunilor plenare ale GRECO. Discuțiile ar trebui să asigure faptul că, după cel mult patru ani de la data la care UE va începe participarea la activitățile GRECO, forma participării UE va fi reevaluată. Discuțiile ar trebui să ia în considerare posibilitatea ca UE să participe la reuniunile Comitetului statutar și la cele ale Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei în cazul în care acesta din urmă se ocupă de aspecte legate de activitatea GRECO. Direcția Generală Afaceri interne va desemna, dintre funcționarii săi, persoana care va discuta modalitățile formei adecvate de cooperare. Rezultatul discuțiilor va trebui să fie aprobat de către Colegiul comisarilor și confirmat printr-o decizie a Comisiei. [1] Comunicarea Comisiei privind combaterea corupției în UE [COM (2011) 308 final] și Raportul Comisiei privind modalitățile de participare a Uniunii Europene la Grupul de state împotriva corupției (GRECO) al Consiliului Europei [COM (2011) 307 final]. [2] Statutul de „participant cu drepturi depline” este termenul utilizat frecvent care se referă la situațiile în care, deși nu este membru cu drepturi depline al unei organizații, UE se bucură de drepturi similare în mare măsură cu cele ale membrilor, cu excepția dreptului de vot (a se vedea, de asemenea, statutul UE în cadrul Organizației Mondiale a Sănătății, al UNESCO, al Organizației Aviației Civile Internaționale, al Consiliului Europei și al OCDE). [3] CM (2007) 74, adoptat la 10 mai 2007 de Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei. [4] Punctul 48. [5] Biroul este format din președintele și vicepreședintele GRECO și alți cinci reprezentanți ai membrilor GRECO care au drept de vot. Biroul pregătește proiectul de program anual de activități și proiectul de raport anual de activitate, formulează propuneri cu privire la proiectul de buget, organizează vizite în diverse țări, propune componența echipelor de evaluare, pregătește ordinea de zi pentru sesiunea plenară GRECO și propune dispozițiile care urmează să fie selectate pentru evaluare. [6] Analiza ar urma să se bazeze pe rapoartele de evaluare și de conformitate existente – adică nu va genera noi proceduri și nu va însemna o etapă suplimentară în evaluarea statelor membre ale UE; va evalua numai elementele realizate deja de către GRECO, printr-o metodă comparativă. [7] COM (2011) 307 final, Raport al Comisiei către Consiliu privind modalitățile de participare a Uniunii Europene la Grupul de state împotriva corupției (GRECO) al Consiliului Europei. [8] În Raportul privind modalitățile de participare a UE la GRECO, din 6 iunie 2011, se prevede că se va solicita Consiliului autorizarea inițierii de negocieri în numele UE, în scopul obținerii statutului de membru. Cu toate acestea, abordarea pentru care a optat în cele din urmă Comisia, după o evaluare a tuturor modalităților disponibile, nu ia în calcul, într-o primă fază, obținerea statutului de membru cu drepturi depline al UE în cadrul GRECO. [9] Același lucru se aplică, de exemplu, în ceea ce privește UNESCO și OCDE, în conformitate cu prevederile articolului 220 din TFUE. [10] A se vedea regula 2 din Regulamentul intern al GRECO. [11] Propunere de REGULAMENT AL PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI AL CONSILIULUI de instituire, ca parte a Fondului pentru securitate internă, a instrumentului de sprijin financiar pentru cooperarea polițienească, prevenirea și combaterea criminalității și gestionarea crizelor, COM(2011) 753 final.