Lista abrevierilor

CCE : Curtea de Conturi Europeană

CIDA : Canadian International Development Agency (Agenţia Canadiană pentru Dezvoltare Internaţională)

CRIS : Common Relex Information System (Sistemul comun de informaţii Relex)

DFID : Department for International Development (Ministerul Dezvoltării Internaţionale din Regatul Unit)

DG ECHO : Direcţia Generală Ajutor Umanitar

EAMR : External Assistance Management Report (raport semestrial privind gestionarea asistenţei externe)

EuropeAid : Oficiul de Cooperare - EuropeAid

FAFA : Financial and Administrative Framework Agreement (Acordul-cadru financiar şi administrativ)

FAO : Food and Agriculture Organisation (Organizaţia Naţiunilor Unite pentru Alimentaţie şi Agricultură)

ICNUR : Înaltul Comisariat al Naţiunilor Unite pentru Refugiaţi

IFAD : International Fund for Agricultural Development (Fondul Internaţional pentru Dezvoltare Agricolă)

OIM : Organizaţia Internaţională a Muncii

OMS : Organizaţia Mondială a Sănătăţii

ONG : Organizaţie neguvernamentală

ONU : Organizaţia Naţiunilor Unite

PAM : Programul Alimentar Mondial

PNUD : Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare

ROM : Results-oriented monitoring (monitorizare orientată pe rezultate)

UE : Uniunea Europeană

UNFPA : United Nations Population Fund (Fondul Organizaţiei Naţiunilor Unite pentru Populaţie)

UNICEF : United Nations Children’s Fund (Fondul Organizaţiei Naţiunilor Unite pentru Copii)

UNOPS : United Nations Office for Project Services (Biroul Organizaţiei Naţiunilor Unite pentru Servicii de Proiecte)

UNRWA : United Nations Relief and Works Agency (Agenţia Organizaţiei Naţiunilor Unite de Ajutorare şi Lucrări)

Sinteză

I. Volumul fondurilor UE gestionate de EuropeAid şi de DG ECHO şi canalizate prin organizaţii ONU a crescut de la 500 de milioane de euro în 2002 la peste 1 miliard de euro în 2008. Această creştere se poate explica, pe de o parte, prin simplificarea procedurilor şi, pe de altă parte, prin intervenţiile Comisiei în crizele majore din Afganistan, Irak, Teritoriile Palestiniene Ocupate şi Sudan, intervenţii care au fost canalizate în mare parte prin intermediul ONU. Cu ocazia Consensului european pentru dezvoltare din decembrie 2005 şi a Declaraţiei de la Paris privind eficacitatea ajutorului din martie 2005, Uniunea Europeană s-a angajat să coordoneze şi să armonizeze ajutorul în strânsă cooperare cu organizaţii internaţionale precum Organizaţia Naţiunilor Unite (a se vedea punctele 1-10).

II. Auditul a vizat să răspundă la următoarele două întrebări (a se vedea punctele 11-13):

(a) Procesul în urma căruia se decide implementarea ajutorului prin intermediul Organizaţiei Naţiunilor Unite demonstrează că aceasta reprezintă opţiunea cea mai eficientă şi cea mai eficace?

(b) Mecanismele de monitorizare furnizează o asigurare în ceea ce priveşte soliditatea procedurilor financiare şi îndeplinirea obiectivelor?

III. Cerinţele strategice şi juridice de a selecta partenerii într-un mod obiectiv şi transparent nu sunt transpuse în suficientă măsură în criterii practice care să ajute la procesul decizional. Deşi se arată satisfăcută de alegerile făcute în ceea ce priveşte partenerii, Comisia nu demonstrează în mod convingător că a evaluat avantajele în raport cu dezavantajele înainte de a lua hotărârea de a coopera cu o organizaţie ONU. Decizia de a recurge la o organizaţie ONU nu se fundamentează pe dovezi suficiente care să demonstreze că această abordare este mai eficientă şi mai eficace decât alte modalităţi de furnizare a ajutorului. Nici EuropeAid, nici DG ECHO nu efectuează în mod sistematic evaluări formalizate ale unor mecanisme alternative de furnizare a ajutorului, pentru a compensa faptul că nu se organizează concursuri de oferte (a se vedea punctele 14-28).

IV. Comisia verifică soliditatea sistemelor de gestiune financiară printr-o evaluare prealabilă a sistemelor de control puse în aplicare de partenerii săi ONU (analiza celor patru piloni). Comisia urmăreşte să obţină confirmarea funcţionării în practică a sistemelor financiare, precum şi a faptului că se obţin rezultatele dorite, apelând atât la rapoartele puse la dispoziţie de ONU, cât şi la propriile misiuni de verificare şi la monitorizarea în teren. Cu toate acestea, până în prezent, rapoartele ONU nu au reuşit să furnizeze Comisiei informaţii adecvate cu privire la eficienţa implementării şi la îndeplinirea obiectivelor. Monitorizarea efectuată de Comisie în teren nu are ca scop să compenseze lipsurile existente în raportarea realizată de ONU (a se vedea punctele 29-39).

V. Colegiul de auditori externi al ONU (UN Panel of Auditors) a pus în permanenţă sub semnul întrebării dreptul Comisiei de a efectua controale financiare, motivând că propriile sale mecanisme de audit sunt suficiente, nefurnizând însă Comisiei dovezi suficiente privind buna funcţionare în practică a procedurilor de control financiar. Curtea de Conturi a întâmpinat, de asemenea, dificultăţi în ceea ce priveşte accesul la informaţiile deţinute de organizaţiile ONU în cursul activităţii sale de audit financiar anual al conturilor Comisiei (a se vedea punctele 40-46).

VI. Pe baza acestor observaţii, Curtea formulează recomandări în sensul îmbunătăţirii procedurilor decizionale şi al punerii accentului pe obţinerea de rezultate, recomandări care ar putea contribui la o furnizare mai eficientă şi mai eficace a ajutorului de către Comisie (a se vedea punctele 48-49).

Capitolul 1

Introducere

Secţiunea 1.1

Contextul auditului

1. Pentru implementarea ajutorului extern, Comisia recurge la diferiţi parteneri, printre care se numără administraţii naţionale, sectorul privat, ONG-uri şi organizaţii internaţionale precum Organizaţia Naţiunilor Unite (ONU). În cazurile în care ajutorul este implementat prin intermediul ONU, Comisia alocă fonduri pentru activităţi care urmează a fi implementate de o organizaţie ONU. În urma deciziilor Comisiei de a canaliza prin organizaţii ONU ajutoare acordate de Oficiul de Cooperare – EuropeAid (EuropeAid) şi de Direcţia Generală Ajutor Umanitar (DG ECHO), asistenţa financiară a crescut ca volum, de la 500 de milioane de euro în 2002 la peste 1 miliard de euro în 2008, după cum se indică în figura 1. Această creştere reflectă angajamentele strategice ale Comisiei (a se vedea punctul 5), intervenţiile acesteia în crizele majore din Afganistan, Irak, Teritoriile Palestiniene Ocupate şi Sudan (a se vedea punctul 6) şi simplificarea procedurilor (a se vedea punctele 8 şi 9).

2. EuropeAid este responsabil de ajutorul pentru dezvoltare acordat de Comisie, inclusiv de reabilitarea pe termen lung. În 2008, a alocat în total 8890 de milioane de euro, dintre care 670 de milioane de euro (8 %) au fost canalizate prin organizaţii ONU. Delegaţiile Comisiei implantate în ţările beneficiare joacă un rol esenţial în procesul de luare a deciziilor privind mecanismele de implementare a ajutorului.

Figura 1

Ajutorul extern acordat de Comisie şi implementat prin intermediul organizaţiilor ONU în perioada 2002-2008

+++++ TIFF +++++

3. DG ECHO este responsabilă de intervenţiile Comisiei în caz de crize umanitare. Această direcţie finanţează activităţi care au ca scop salvarea şi protejarea vieţilor omeneşti în situaţii de urgenţă, precum şi acţiuni de reabilitare pe termen scurt. DG ECHO nu implementează ea însăşi aceste activităţi în mod direct, ci prin intermediul unor parteneri, constând în organizaţii internaţionale şi organizaţii neguvernamentale (ONG-uri). În 2008, DG ECHO a alocat în total 937 de milioane de euro, dintre care 404 milioane de euro (43 %) au fost canalizate prin organizaţii ONU. Responsabilitatea pentru alegerea mecanismului de implementare a ajutorului îi revine ordonatorului de credite subdelegat, care îşi fundamentează hotărârile pe baza recomandărilor funcţionarilor responsabili de regiuni geografice de la Bruxelles şi ale responsabililor din teren implantaţi în ţările beneficiare.

4. ONU primeşte finanţare, pe de o parte, graţie contribuţiilor obligatorii de la ţările membre ale ONU, contribuţii care se calculează pe baza venitului naţional brut al acestora, şi, pe de altă parte, graţie contribuţiilor voluntare acordate organizaţiilor ONU. Finanţarea acordată de Comisie se face sub forma contribuţiilor voluntare şi reprezintă în jur de 6 % din resursele ONU. Comisia fie poate contribui la fonduri cu donatori multipli, fiind unul dintre multiplii donatori care acordă finanţare pentru o acţiune dată, fie poate constitui unicul donator. Comisia nu contribuie la bugetul general al organizaţiilor ONU, cu excepţia unei agenţii ONU din Teritoriile Palestiniene Ocupate, căreia i-a acordat, în 2007, o contribuţie de 66 de milioane de euro.

5. Cu ocazia Consensului european pentru dezvoltare din decembrie 2005 şi a Declaraţiei de la Paris privind eficacitatea ajutorului din martie 2005, Uniunea Europeană s-a angajat să coordoneze şi să armonizeze ajutorul umanitar în strânsă cooperare cu organizaţii internaţionale precum Organizaţia Naţiunilor Unite. În 2006 şi 2007, Comisia a acordat peste 700 de contribuţii separate unui număr de aproximativ 30 de organizaţii ONU diferite. În figura 2 sunt indicaţi principalii parteneri şi sumele primite de aceştia.

6. Activităţile care au beneficiat de finanţare erau implementate în peste 90 de ţări. Cele patru ţări care au primit cele mai multe contribuţii (după cum se indică în figura 3) erau toate afectate de conflicte (Teritoriile Palestiniene Ocupate, Irak, Afganistan şi Sudan).

7. În deciziile privind descărcarea de gestiune, Parlamentul European a pus sub semnul întrebării faptul că fondurile de la UE sunt canalizate de Comisie prin ONU şi a încurajat Comisia să facă apel la o gestiune mai directă. De asemenea, Parlamentul şi-a exprimat preocupările cu privire la lipsa de transparenţă şi de vizibilitate în ceea ce priveşte finanţarea acordată de Comisie prin ONU şi a solicitat să primească asigurări care să demonstreze că aceste fonduri sunt gestionate în mod adecvat [1].

Figura 2

Contribuţii acordate organizaţiilor ONU în 2006 şi în 2007

+++++ TIFF +++++

Figura 3

Contribuţiile acordate ONU pe ţară beneficiară, în 2006 şi în 2007 (milioane de euro)

+++++ TIFF +++++

Secţiunea 1.2

Cadrul de reglementare

8. Articolul 53 din Regulamentul financiar, care a intrat în vigoare în 2003 şi a fost revizuit în 2007, stabileşte condiţiile pentru cooperarea cu organizaţii internaţionale [2]. Această metodă de execuţie a bugetului poartă numele de gestiune în comun. În ciuda acestei denumiri, sarcinile legate de execuţia acestor fonduri nu sunt gestionate în comun, ci sunt delegate organizaţiilor internaţionale, în vederea punerii în aplicare în conformitate cu propriile lor proceduri [3]. Cu toate acestea, atât tratatul, cât şi Regulamentul financiar insistă că responsabilitatea globală pentru buna gestiune bugetară trebuie să rămână a Comisiei [4]. Sarcinile pot fi delegate în mod direct organizaţiilor, la articolul 43 din Normele de aplicare a regulamentului financiar prevăzându-se ca selectarea organizaţiilor şi a acţiunilor de finanţat să se efectueze într-un mod obiectiv şi transparent [5].

9. Acordul-cadru financiar şi administrativ (Financial and Administrative Framework Agreement – FAFA) din 2003 transpune cerinţele Regulamentului financiar în prevederi contractuale şi le aplică tuturor acordurilor de finanţare încheiate între Comisie şi ONU. Acest acord stabileşte un cadru menit să intensifice cooperarea, permiţându-le organizaţiilor ONU să gestioneze contribuţiile pe care le primesc în conformitate cu propriile lor proceduri. Procedurile aplicate pentru gestiunea în comun cu organizaţiile ONU sunt diferite de cele prevăzute pentru acţiunile implementate prin intermediul ONG-urilor, care presupun, în general, organizarea de proceduri concurenţiale şi utilizarea procedurilor Comisiei. Punctul 3.1 din FAFA prevede că toate acţiunile trebuie să respecte principiile bunei gestiuni financiare, în special raportul calitate/preţ şi raportul cost/eficacitate. În cadrul FAFA se încurajează acţiunile cu donatori multipli, se prevede obligaţia organizaţiilor ONU de a face cunoscut publicului rolul finanţării acordate de Uniunea Europeană, se descrie utilizarea subcontractanţilor şi se definesc cadrul financiar şi politica privind plăţile. În FAFA se descriu procedurile care trebuie aplicate pentru a verifica gestionarea corespunzătoare a fondurilor, inclusiv procedurile pentru transmiterea rapoartelor de către ONU şi dreptul Comisiei de a efectua controale.

10. Pentru fiecare acţiune ONU finanţată de Comisie se semnează un acord privind contribuţia financiară, în care se precizează valoarea finanţării, obiectivele acţiunii, activităţile care urmează a fi desfăşurate şi termenele stabilite pentru acestea. Acordul privind contribuţia financiară încorporează dispoziţiile acordului FAFA referitoare la utilizarea propriilor proceduri ale organizaţiei ONU, la vizibilitate, la recurgerea la subcontractanţi, la cadrul financiar şi la procedurile aplicate pentru verificare şi raportare.

Capitolul 2

Sfera şi abordarea auditului

11. Prezentul audit a vizat ajutorul extern acordat de DG ECHO şi de EuropeAid şi canalizat prin organizaţii ONU şi a urmărit să răspundă la următoarele două întrebări:

(a) Procesul în urma căruia se decide implementarea ajutorului prin intermediul Organizaţiei Naţiunilor Unite demonstrează că aceasta reprezintă opţiunea cea mai eficientă şi cea mai eficace?

(b) Mecanismele de monitorizare furnizează o asigurare în ceea ce priveşte soliditatea procedurilor financiare şi îndeplinirea obiectivelor?

12. Consecinţa unor proceduri deficitare o reprezintă riscul unei reduceri a eficienţei şi a eficacităţii fondurilor plătite de Comisie. Cea de a doua fază a auditului, care urmează a se concretiza într-un raport la o dată ulterioară, va evalua măsura în care se materializează acest risc.

13. Auditul s-a bazat pe:

(a) o analiză a documentaţiei, inclusiv a evaluării realizate de Comisie în mai 2008 cu privire la cooperarea cu ONU şi a rapoartelor întocmite de Serviciul de Audit Intern al Comisiei cu privire la executarea acordului FAFA în 2006, 2007 şi 2009;

(b) interviuri cu personalul Comisiei şi cu personalul ONU la sediile acestor două organizaţii, Bruxelles şi, respectiv, New York;

(c) vizite la faţa locului în Teritoriile Palestiniene Ocupate şi în Sudan, cu scopul de a confirma fiabilitatea sistemelor de monitorizare;

(d) participarea auditorilor în calitate de observatori la cel de al cincilea grup de lucru anual pentru FAFA, care s-a întrunit în aprilie 2008 la Viena, şi la cel de al şaselea grup de lucru anual pentru FAFA, care s-a întrunit în aprilie 2009 la Bruxelles;

(e) audituri anterioare ale Curţii care au vizat acţiuni implementate de ONU şi

(f) rezultatele la 52 de chestionare, trimise delegaţiilor, în cazul EuropeAid, şi responsabililor de regiuni geografice, în cazul DG ECHO, care au vizat motivele pentru colaborarea cu ONU şi sistemele de monitorizare a implementării [6].

Capitolul 3

Observaţii

Secţiunea 3.1

Deciziile de a implementa ajutorul comunitar prin intermediul ONU

14. Pentru selectarea mecanismului de furnizare a ajutorului care este cel mai adecvat pentru a îndeplini obiectivele politicii comunitare, sunt necesare proceduri solide, astfel încât să se garanteze că această selecţie se fundamentează pe capacitatea organizaţiei alese de a duce la îndeplinire sarcina delegată în mod eficient şi eficace. Prin urmare, auditul a urmărit să determine dacă procesul decizional în urma căruia s-a luat hotărârea de a implementa ajutorul acordat de Comisie prin intermediul ONU a fost unul obiectiv şi transparent şi dacă acest proces a demonstrat că opţiunea în cauză era cea mai eficientă şi cea mai eficace. În special, auditul a încercat să stabilească dacă deciziile de a finanţa organizaţiile ONU au fost motivate de datele furnizate de documente precum:

(a) linii directoare în materie de politică strategică prevăzând o evaluare a capacităţii organizaţiilor ONU de a duce la îndeplinire sarcinile care le-au fost propuse;

(b) o comparaţie cu mecanisme alternative de furnizare a ajutorului.

Cerinţele strategice nu sunt transpuse în practică în măsură suficientă

15. Pe lângă angajamentele luate în cadrul Consensului european (a se vedea punctul 5), comunicarea Comisiei din 2001, intitulată Building an Effective Partnership with the United Nations, stabilea strategia Comisiei în ceea ce priveşte canalizarea ajutorului prin intermediul organizaţiilor ONU [7] şi enunţa următoarele două mesaje principale, care rămân condiţii prealabile pentru cooperarea cu Organizaţia Naţiunilor Unite:

(a) decizia de a finanţa o organizaţie ONU ar trebui să se fundamenteze pe capacitatea organizaţiei respective de a duce la îndeplinire sarcina propusă în mod eficient şi eficace şi

(b) preferând furnizarea unei finanţări sistematice în locul uneia fracţionate, Comisia ar trebui să pună accentul pe rezultate mai curând decât pe intervenţiile în sine şi ar trebui să se asigure că rapoartele furnizate de ONU demonstrează în mod adecvat îndeplinirea unor obiective bine definite.

16. Strategia Comisiei în ceea ce priveşte asistenţa comunitară canalizată prin organizaţii ONU acoperă atât cooperarea pentru dezvoltare, cât şi ajutorul umanitar. Această strategie recomanda orientarea cooperării către cele şase domenii tematice identificate ca prioritare pentru ajutorul pentru dezvoltare în Declaraţia Consiliului şi a Comisiei privind "Politica de dezvoltare a Comunităţii Europene" din noiembrie 2000 [8]. Cu toate acestea, în 2007, mai mult de jumătate din finanţarea acordată de Comisie şi canalizată prin ONU a fost destinată gestionării situaţiilor de criză (în principal ajutor umanitar şi ajutor pentru reabilitare şi redresare după situaţii de criză), în detrimentul celor şase domenii tematice identificate în comunicare. Pentru aceste şase domenii s-a alocat un procent de aproximativ 40 % din ajutorul canalizat prin ONU [9], cu mult mai puţin decât procentul consacrat acestor domenii din ajutorul global acordat de Comisie, care se ridica la aproape 80 % [10]. Nu se cunoaşte cu claritate ce valoare adăugată se obţine prin axarea pe domeniile tematice menţionate, întrucât se pare că această politică nu este urmată în practică.

17. Cerinţele strategice nu sunt transpuse în suficientă măsură în criterii practice pentru evaluarea avantajelor şi a dezavantajelor cooperării cu organizaţiile ONU. Comisia a efectuat o analiză retrospectivă, care a indicat că există argumente serioase în favoarea implementării ajutorului făcând apel la ONU (a se vedea punctul 20), Comisia declarându-se satisfăcută de deciziile luate (a se vedea punctul 27). Cu toate acestea, înainte de a lua hotărârea de a coopera cu o organizaţie ONU, Comisia nu procedează în mod sistematic la documentarea procesului de evaluare prin care a cântărit valoarea adăugată pe care o poate aduce o asemenea cooperare şi eventualele inconveniente ale acesteia.

18. Înainte de a încheia un contract cu o organizaţie ONU, EuropeAid nu efectuează în mod sistematic o analiză documentată cu privire la capacitatea acesteia de a duce la îndeplinire sarcina propusă. Delegaţiile au acces la informaţii privind performanţele realizate în trecut, inclusiv la constatările obţinute în urma monitorizării orientate spre rezultate, graţie bazei de date CRIS, iar, din 2008, rapoartele semestriale privind gestionarea asistenţei externe (External Assistance Management Reports – EAMRs) cuprind o secţiune dedicată organizaţiilor internaţionale. Cu toate acestea, în momentul de faţă informaţiile nu sunt analizate şi comunicate delegaţiilor într-un mod în care ar putea contribui în măsură mai mare la elaborarea acestor analize. Unul dintre scopurile evaluării realizate de Comisie în 2008 a fost de a stabili dacă opţiunea de a implementa ajutorul prin intermediul ONU era justificată de argumente clare. Oficiul de Cooperare – EuropeAid a efectuat, şi acesta, studii cu scopul de a stabili motivele pentru care organizaţiile ONU au fost selectate ca parteneri.

19. Dată fiind natura urgentă a intervenţiilor pe care le pune în aplicare, DG ECHO încheie acorduri-cadru cu toţi partenerii săi, după ce le-a evaluat în prealabil capacităţile. În plus, înainte de a încheia un acord specific, pentru o intervenţie anume, DG ECHO efectuează în mod sistematic o evaluare a capacităţii partenerului pentru acţiunea propusă şi o consemnează în documente. Cu toate acestea, informaţiile utile referitoare la performanţele realizate în trecut de partenerii ONU, conţinute în sistemul de monitorizare a proiectelor al DG ECHO, sunt stocate la nivelul unităţilor operaţionale, în loc să fie făcute accesibile tuturor birourilor centrale responsabile de diversele regiuni geografice, astfel încât să poată fi utilizate în procesul decizional legat de finanţarea organizaţiilor ONU. În consecinţă, procesul de evaluare desfăşurat de DG ECHO riscă să se bazeze pe informaţii incomplete, existând posibilitatea ca partenerul să nu fie capabil să furnizeze rezultatele dorite, în special atunci când acesta îşi diversifică activităţile în plus faţă de activitatea sa principală.

20. Chestionarele elaborate de Curte (a se vedea punctul 13) aveau ca scop să identifice, pentru fiecare dintre cele 52 de acorduri privind contribuţia financiară, principalele trei motive pentru care s-a ales să se coopereze cu ONU. În figura 4 se prezintă sintetic ponderile pe care le au motivele pentru care a fost selectată ONU. Rezultatele chestionarelor au confirmat constatările din evaluarea şi din studiile realizate de Comisie, şi anume că decizia de a coopera cu ONU se fundamentează în principal pe atribute legate de capacitatea acestei organizaţii de a implementa ajutorul, cum ar fi experienţa, priceperea în domeniu, capacitatea logistică (inclusiv accesul la zone periculoase) şi performanţele realizate în trecut. Alte motive aflate la baza deciziei Comisiei de a coopera cu ONU sunt capacitatea de coordonare a acestei organizaţii şi dialogul la nivel înalt pe care îl poate asigura.

Figura 4

Ponderea diferitelor motive pentru selectarea ONU ca partener

+++++ TIFF +++++

21. Strategia Comisiei, Regulamentul financiar şi FAFA prevăd ca procesul decizional să fie obiectiv şi transparent şi să vizeze obiectivele de eficienţă şi eficacitate (a se vedea punctele 8, 9 şi 15). Deşi s-au luat în considerare elemente precum costurile (a se vedea punctele 22 şi 23), rapiditatea (a se vedea punctul 24) şi vizibilitatea (a se vedea punctul 25), aceste criterii nu ocupau un loc preponderent în răspunsurile furnizate la chestionarele Curţii, care cereau să se expună principalele trei motive în favoarea deciziei de a coopera cu ONU.

22. În ceea ce priveşte costurile, Comisia nu dispune de informaţii suficiente referitor la raportul costuri/eficienţă al implementării ajutorului. Contribuţia Comisiei la costurile indirecte ale unei organizaţii ONU nu depăşeşte 7 % din costurile directe aferente acţiunii finanţate [11]. La articolul 5 din FAFA se prevede că subcontractarea nu ar trebui să conducă la o majorare a costurilor în raport cu situaţia în care ONU ar implementa în mod direct acţiunea. Însă, atunci când se recurge la subcontractarea activităţilor, nivelul total al contribuţiei la costurile indirecte nu este raportat pentru toate organizaţiile implicate, aşa cum s-a întâmplat, de exemplu, în cazul Programului interimar de dezarmare, demobilizare şi reintegrare din Sudan, pentru care o organizaţie ONU şi-a subcontractat jumătate din activităţi unei alte organizaţii ONU, care, la rândul său, a subcontractat activităţi unor ONG-uri, în vederea implementării.

23. Pe lângă contribuţia la costurile indirecte, Comisia finanţează, totodată, acele costuri auxiliare legate de personalul, de birourile şi de transportul de la nivel local care sunt direct aferente activităţilor finanţate. Conform constatărilor obţinute în urma unei analize a proiectelor din Sudan, costurile auxiliare reprezentau între 6 % şi 60 % din costul total al proiectelor [12]. Comisia nu evaluează nivelul costurilor auxiliare în raport cu un nivel normal sau cu valori de referinţă pentru tipul de proiect în cauză, pentru a determina dacă aceste costuri se situează la un nivel rezonabil.

24. În ceea ce priveşte rapiditatea implementării, în anumite cazuri, cum ar fi transportarea unor cantităţi mari de alimente, ONU şi-a demonstrat capacitatea de a furniza cu promptitudine ajutorul către beneficiari. Totuşi, procesul decizional ar trebui să ţină seama şi de exemplele în care furnizarea ajutorului s-a caracterizat prin lipsa rapidităţii (a se vedea caseta 1).

25. În ceea ce priveşte vizibilitatea, evaluarea desfăşurată de Comisie a ajuns la concluzia că, deşi vizibilitatea era satisfăcătoare la nivelul ţărilor în care aveau loc intervenţiile, contribuabilii europeni nu aveau, în general, cunoştinţă despre prezenţa şi despre rolul Comisiei în acest gen de intervenţii. De exemplu, în cazul Programului interimar de dezarmare, demobilizare şi reintegrare, deşi rolul Comunităţii Europene era bine cunoscut la nivelul administraţiei naţionale din Sudan, au existat foarte puţine ocazii în care acest rol a fost menţionat în documente publice sau oficiale. Planul comun de acţiune privind vizibilitatea din 2006 recunoaşte existenţa acestui risc de vizibilitate redusă şi subliniază importanţa soluţionării acestei probleme.

Caseta 1

Exemple de lipsă de rapiditate în implementarea ajutorului

Într-un raport din noiembrie 2006 în care s-a examinat Programul interimar de dezarmare, demobilizare şi reintegrare din Sudan, s-a făcut cunoscut nivelul ridicat de frustrare cauzat de întârzieri şi de lipsurile constatate în implementare. În decembrie 2007, guvernul sudanez şi-a exprimat dezamăgirea faţă de lipsa de rapiditate în implementarea programului, lipsă de rapiditate care a fost confirmată ulterior în urma unei misiuni efectuate de Comisie în Sudan.

EuropeAid a selectat o organizaţie ONU ca partener pentru a superviza construcţia în regim de urgenţă, în sudul Sudanului, a unor sedii pentru autorităţile judiciare. Beneficiarii şi-au dat acordul pentru o construcţie prefabricată, care avea proprietăţile de a putea fi livrată şi asamblată în puţin timp. Aşteptările beneficiarilor au fost însă frustrate de întârzierile intervenite în implementare, deoarece fundaţia nu s-a săpat iniţial în locul corect, panourile prefabricate au fost livrate cu întârziere, iar managerul de proiect şi-a încetat activitatea în cadrul echipei.

Proiectul de dezvoltare a condiţiilor din tabere în Teritoriile Palestiniene Ocupate, gestionat de o organizaţie ONU, a fost planificat iniţial pentru o perioadă de 12 luni, urmând a fi finalizat până în iunie 2007, dar, după două prelungiri, proiectul era în continuare în curs de desfăşurare la sfârşitul anului 2008.

Comparaţiile formalizate cu mecanisme alternative de furnizare a ajutorului ar trebui să se realizeze în mod sistematic

26. Nici EuropeAid, nici DG ECHO nu efectuează în mod sistematic evaluări formalizate ale unor mecanisme alternative de furnizare a ajutorului. Nu se face apel la informaţii referitoare la costurile comparative sau la costurile standard pentru a analiza raportul costuri/eficacitate al propunerilor de proiecte, fapt care ar putea compensa neorganizarea de concursuri de oferte. Decizia de a recurge la o organizaţie ONU pentru furnizarea ajutorului nu este, aşadar, sprijinită cu dovezi concludente care să demonstreze că această abordare este mai eficientă şi mai eficace decât alte modalităţi de furnizare a ajutorului.

27. În răspunsurile la chestionarele trimise de Curte se menţionează că, în cazurile în care se realizaseră comparaţii cu soluţii alternative, acestea nu au fost de obicei consemnate în scris. De asemenea, în urma exerciţiului de evaluare derulat de Comisie, nu s-au identificat evaluări formalizate ale unor modalităţi alternative de furnizare a ajutorului şi existau puţine informaţii care să ateste că s-au efectuat analize ale alternativelor posibile înainte de luarea unei decizii. Cu toate acestea, chiar şi în cazurile în care nu există aproape deloc documente în care să se fi consemnat procesul decizional care a avut loc, Comisia s-a declarat satisfăcută de decizia de a furniza ajutorul prin intermediul organizaţiilor ONU. Canalizarea ajutorului prin ONU era adeseori considerată ca fiind singura opţiune care ar fi putut fi utilizată, în special în situaţii de criză. În cazurile în care existaseră şi alte opţiuni, Comisia a considerat, în general, că ONU reprezentase cea mai bună alegere, în pofida faptului că nu existau justificări documentate sistematic la data la care au fost luate deciziile în cauză.

28. Una dintre celelalte opţiuni posibile pentru furnizarea ajutorului este de a fi implementat chiar de către Comisie. Rolul principal pe care l-a jucat Comisia în implementarea Mecanismului internaţional temporar în Teritoriile Palestiniene Ocupate, prin care au fost canalizate peste 600 de milioane de euro în 2006 şi 2007, demonstrează capacitatea Comisiei de a implementa şi de a coordona la scară largă ajutorul într-un mediu instabil. Articolul 18 alineatul (1) din Regulamentul financiar revizuit precizează în mod explicit că programele Comisiei pot fi finanţate cu contribuţii financiare din partea statelor membre şi a altor donatori, ceea ce oferă ocazia de a explora posibilitatea de a crea fonduri cu donatori multipli care să fie gestionate şi coordonate de Comisie.

Secţiunea 3.2

Sistemele pentru monitorizarea şi auditul ajutorului furnizat prin intermediul ONU

29. Este necesar, atât din punct de vedere juridic, cât şi din punct de vedere strategic, să se dispună de proceduri solide de gestiune financiară (a se vedea punctele 8 şi 15), pentru a reduce riscul utilizării neeconomice sau improprii a fondurilor acordate de Comisie. Pentru a se obţine asigurarea că au fost îndeplinite obiectivele Comisiei, este necesar să se dispună de informaţii fiabile cu privire la eficienţa implementării şi la obţinerea rezultatelor. Auditul a urmărit deci să determine dacă mecanismele de monitorizare şi de audit furnizează asigurarea că procedurile financiare sunt solide şi că se obţin rezultatele dorite.

30. Comisia a reacţionat la cerinţa de a asigura proceduri solide de gestiune financiară dezvoltând mecanisme de monitorizare şi de control care combină aprobarea prealabilă şi verificările ex post [13] (a se vedea figura 5). Înainte de toate, Comisia efectuează o evaluare a sistemelor de control financiar puse în aplicare de partenerii săi ONU (analiza celor patru piloni), pentru a se asigura că acestea respectă standardele internaţionale [14]. În scopul verificării bunei funcţionări, în practică, a acestor sisteme, Comisia primeşte informaţii de la partenerii săi ONU sub forma unor rapoarte. În plus, Comisia efectuează vizite de monitorizare în teren şi misiuni de verificare. Deşi acest demers nu face parte din procedurile de monitorizare ale Comisiei, Curtea de Conturi verifică şi ea eligibilitatea unui eşantion de cheltuieli implementate prin organizaţii ONU, în cadrul auditului financiar anual pe care îl desfăşoară cu privire la conturile Comisiei.

Analiza celor patru piloni nu acoperă sistemele legate de activităţile subcontractate

31. Analiza celor patru piloni evaluează în ce măsură sunt adecvate procedurile de contabilitate, de control intern, de audit extern şi de achiziţii publice ale partenerilor ONU. Până în 2008, această analiză se finalizase pentru aproape toate fondurile Comisiei gestionate prin intermediul ONU. Pe durata efectuării analizei, Comisia a continuat să coopereze cu organizaţiile ONU pe baza unei prezumţii de conformitate.

32. Se întâmplă frecvent ca organizaţiile ONU să subcontracteze activităţi de implementare unor alte organizaţii, ale căror sisteme de control financiar nu au fost examinate de Comisie. De exemplu, în contextul unui proiect de asistenţă medicală de urgenţă în Sudan finanţat de DG ECHO, organizaţia ONU a subcontractat activităţi unor ONG-uri care nu încheiaseră acorduri de parteneriat cu DG ECHO. Pentru realizarea controlului activităţilor subcontractanţilor, Comisia se bazează pe sistemele organizaţiilor ONU.

Figura 5

Mecanismele de monitorizare şi de control

■ Aprobare prealabilă

■ Verificări ex post

| 1.Analiza celor patru piloniExaminarea de către Comisie a celor patru tipuri principale de control financiar (contabilitate, control intern, audit extern şi achiziţii publice) puse în aplicare de organizaţiile ONU, cu scopul de a verifica dacă respectă standardele internaţionale. | |

2.Rapoartele furnizate de organizaţiile ONUOrganizaţiile ONU au obligaţia de a furniza rapoarte intermediare de activitate anual, plus un raport final în termen de şase luni de la încheierea implementării (de trei luni, în cazul ajutorului umanitar). Pentru a sprijini elaborarea strategiei anuale, se poartă dialoguri privind programarea. | 3.Monitorizarea în terenComisia vizitează proiectele şi organizează şedinţe cu partenerii pentru a se asigura de eficienţa implementării şi de îndeplinirea obiectivelor. Include monitorizarea orientată pe rezultate (ROM). | 4.VerificăriComisia efectuează verificări, inclusiv la faţa locului, pentru a confirma caracterul adecvat al procedurilor identificate în urma analizei celor patru piloni şi pentru a stabili dacă resursele sunt utilizate în mod optim. În cadrul evaluărilor se examinează, de asemenea, eficienţa şi eficacitatea ajutorului. |

Informaţiile referitoare la rezultate furnizate de rapoartele ONU sunt insuficiente

33. Comisia a criticat rapoartele furnizate de organizaţiile ONU, deoarece acestea sunt excesiv de generale, nu comunică problemele survenite şi sunt adeseori elaborate cu întârziere [15]. Comisia nu a reuşit să obţină informaţii adecvate cu privire la realizările proiectelor, întrucât nu s-au elaborat obiective clar cuantificate în materie de realizări imediate pentru toate proiectele. Atunci când există indicatori de performanţă cuantificaţi, aceştia se concentrează mai curând pe realizările imediate (punctuale) ale proiectelor, care sunt mai uşor de măsurat, decât pe impactul acestora. Liniile directoare privind gestionarea ciclului unui proiect publicate de Comisie (martie 2004) fac distincţia între indicatorii care măsoară realizările imediate, pe de o parte, şi indicatorii de rezultat şi de impact, de cealaltă parte. Indicatorii aferenţi realizărilor imediate măsoară consecinţele imediate şi concrete ale acţiunilor întreprinse, în timp ce indicatorii de rezultat şi de impact măsoară efectul proiectului asupra beneficiarilor şi consecinţele pe termen lung. În anumite cazuri, au fost incluşi indicatori de impact, însă aceştia nu erau măsurabili, în special având în vedere termenele strânse stabilite de DG ECHO pentru furnizarea rapoartelor [16] (a se vedea caseta 2).

Caseta 2

Dificultăţile de măsurare a performanţei

În cazurile în care proiectele au inclus atât indicatori aferenţi realizărilor imediate, cât şi indicatori de rezultat, organizaţia ONU în cauză nu a fost întotdeauna în măsură să raporteze cu privire la indicatorii de rezultat în termenele stabilite. De exemplu, în cazul unui proiect al ONU în Darfur, Sudan, o realizare vizată de proiect era ca 25000 de gospodării să primească seminţe pentru producţia vegetală, în timp ce rezultatul vizat era ca fiecare beneficiar să cultive o suprafaţă suplimentară de 1,2 hectare graţie asistenţei furnizate. În cazul proiectului ONU privind sănătatea, alimentaţia şi distribuţia apei implementat în statele Blue Nile şi Khartoum, indicatorii aferenţi realizărilor se refereau la numărul de clinici care au beneficiat de asistenţă, în timp ce indicatorii de rezultat se refereau la mortalitate şi la morbiditate. Cu toate că organizaţiile ONU în cauză au fost capabile, în cazul ambelor acestor proiecte ale DG ECHO, să furnizeze rapoarte care să informeze cu privire la indicatorii care măsoară realizările, ele nu au reuşit să raporteze, în termenele stabilite (de trei luni după finalizarea proiectului), cu privire la indicatorii de rezultat referitori la suprafaţa suplimentară cultivată sau la mortalitate şi morbiditate.

34. Calitatea raportării este importantă în contextul platformei privind eficacitatea ajutorului şi al obiectivului Comisiei şi al ONU de a pune accentul pe rezultate [17]. În Declaraţia de la Paris privind eficacitatea ajutorului, din 2005, donatorii s-au angajat să introducă mecanisme comune la nivel naţional pentru planificarea şi finanţarea activităţilor. În mod asemănător, Consensul european pentru dezvoltare din 2005 subliniază angajamentul Uniunii Europene de a coopera cu partenerii în vederea armonizării ajutorului prin intermediul unor mecanisme de ajutor cu un grad mai mare de predictibilitate. Principiile şi bunele practici privind acţiunile umanitare convenite la Stockholm în 2003 îi angajează pe donatori să depună toate eforturile posibile pentru a asigura previzibilitatea şi flexibilitatea procesului de finanţare a organizaţiilor ONU şi pentru a explora posibilitatea de a reduce alocarea de fonduri în scopuri specifice şi de a introduce mecanisme de finanţare pe termen mai lung. A aloca ajutor financiar pentru un număr mare de activităţi specifice poate reprezenta o modalitate de a orienta resurse financiare către obţinerea unor rezultate specifice, dar un astfel de demers nu se aliniază la abordarea comună avută în vedere de platforma privind eficacitatea ajutorului. Cu toate acestea, în parte din cauza raportării deficitare din partea organizaţiilor ONU, Comisia a preferat să aloce fonduri unor activităţi specifice, în loc să finanţeze cooperarea pe termen lung [18].

35. Chiar şi atunci când contribuie la un fond cu donatori multipli, există uneori cazuri în care, în loc să îşi pună fondurile la comun cu cele acordate de ceilalţi donatori, Comisia îşi alocă contribuţia unor activităţi specifice în cadrul fondului respectiv (a se vedea caseta 3). Alocarea în scopuri specifice antrenează obligaţii suplimentare legate de raportare, precum şi costuri conexe suplimentare. În raportul anual privind exerciţiul 1999, Curtea a criticat situaţia în care resursele limitate ale ONU şi ale Comisiei sunt consacrate unei sarcini administrative în mare parte neproductive, şi anume raportarea cu privire la fondurile alocate în scopuri specifice [19]. În răspunsurile la acest raport, Comisia a replicat că urma să analizeze noi abordări, care aveau să ţină seama de sugestia Curţii de a reduce alocarea în scopuri specifice. Rezultatele la chestionarele trimise de Curte au indicat că, în cazul a 10 din 29 de fonduri cu donatori multipli (34 %), Comisia recursese la alocarea fondurilor către activităţi specifice.

Caseta 3

Exemplu de alocare în scopuri specifice

Comisia contribuise cu o sumă în valoare de 1 milion de euro la un fond cu donatori multipli al unei organizaţii ONU, de 14 milioane de euro, care avea ca scop sprijinirea alegerilor din Guyana din 2006. Alţi donatori, de exemplu Canada (CIDA) şi Regatul Unit (DFID), nu şi-au alocat contribuţiile unor activităţi specifice, aşa cum a procedat Comisia. Astfel, Comisia a alocat 146000 de euro pentru tehnologia informaţiei, 418000 de euro pentru educarea alegătorilor, 143000 de euro pentru monitorizarea mass-mediei şi 115000 de euro pentru observatorii locali. Sistemele contabile ale organizaţiei ONU nu au înregistrat însă cheltuielile în conformitate cu aceste linii bugetare, astfel încât organizaţia nu a fost în măsură să furnizeze Comisiei o listă a operaţiunilor financiare pentru fiecare categorie.

36. Comisia nu a contribuit financiar la bugetul general al organismelor ONU, cu excepţia unei agenţii ONU din Teritoriile Palestiniene Ocupate [20]. Contribuind la bugetul general al acestei agenţii, Comisia a fost în măsură să angajeze un dialog la nivel înalt cu scopul de a îmbunătăţi sistemul de măsurare a performanţei organizaţiei şi de a obţine informaţii clare şi fiabile cu privire la îndeplinirea rezultatelor. Iniţiativa-pilot în curs de desfăşurare a ONU de a prezenta o interfaţă unică pentru donatorii către o ţară anume poate da Comisiei, în viitor, încă o ocazie de a analiza opţiunile de finanţare într-un mod mai puţin fracţionat, asigurând astfel o mai bună armonizare a ajutorului. Cu toate acestea, orice demers de abandonare a alocării în scopuri specifice trebuie însoţit de un sistem solid de raportare, care să le furnizeze donatorilor informaţii fiabile cu privire la obţinerea rezultatelor.

Monitorizarea în teren realizată de Comisie nu compensează lipsa de informaţii din rapoartele ONU

37. În cadrul monitorizării în teren realizate de EuropeAid prin intermediul personalului din cadrul delegaţiilor se includ activităţi precum şedinţele cu personalul de la ONU, vizitele în teren la locul unde se desfăşoară proiectele şi la beneficiari şi participarea la comitetele de coordonare. EuropeAid este perceput, în general, de organizaţiile ONU, de beneficiari şi de alţi donatori, ca un donator destul de implicat. În plus, vizitele de monitorizare orientată pe rezultatele obţinute (ROM), efectuate în numele EuropeAid de către consultanţi, evaluează relevanţa, eficienţa, eficacitatea, impactul şi sustenabilitatea potenţială a unui proiect.

38. Monitorizarea efectuată de delegaţii şi monitorizarea orientată pe rezultate nu au însă ca scop să compenseze lipsurile existente în raportarea realizată de ONU cu privire la eficienţa implementării şi la obţinerea rezultatelor dorite (a se vedea caseta 4). Metodologia referitoare la ROM se bazează pe eşantionare, fiind luate în considerare şi aspectele legate de securitate. Rezultatele obţinute în urma chestionarelor Curţii arată că numai şapte dintr-un număr de 37 de proiecte ale EuropeAid (19 %) au făcut obiectul unei monitorizări orientate pe rezultate (ROM).

39. În schimb, responsabilii din teren de la DG ECHO efectuează în mod sistematic vizite de monitorizare a proiectelor o dată la şase luni (cu excepţia cazurilor în care acest lucru nu este posibil, de exemplu din considerente legate de securitate) şi consemnează în scris constatările pe care le fac cu ocazia acestor vizite. Aceste rapoarte de monitorizare constituie un instrument util pentru demararea acţiunilor corective necesare, deşi eficacitatea lor s-ar putea ameliora dacă rapoartele scrise s-ar distribui şi partenerilor, în loc să li se furnizeze doar un feedback verbal. Monitorizarea realizată de responsabilii din teren de la DG ECHO, la care se adaugă vizitele evaluatorilor, misiunile derulate de responsabilii de regiuni geografice şi dialogurile anuale de programare strategică purtate cu organizaţiile ONU contribuie la compensarea lipsurilor existente în raportarea realizată de ONU.

Caseta 4

Neajunsurile activităţii de monitorizare în teren desfăşurate de EuropeAid

În Sudan, ajutorul acordat de Comisie a fost distribuit în mod egal între partea de nord şi cea de sud a ţării. Sediul delegaţiei se află însă în Khartoum, deci în partea de nord, iar în sud nu exista decât un singur administrator de programe, care lucra în condiţii deosebit de dificile. Înfiinţarea unui birou în sudul ţării, în Juba, planificată pentru 2009, va da posibilitatea de a remedia acest dezechilibru existent în repartizarea resurselor de monitorizare.

În cazurile în care proiectele s-au confruntat cu probleme, aşa cum s-a întâmplat cu proiectul de construcţie în regim de urgenţă, în sudul Sudanului, a unor sedii pentru autorităţile judiciare, monitorizarea realizată de delegaţii nu a reuşit să compenseze ineficienţa supravegherii desfăşurate de organizaţiile ONU.

În Sri Lanka, nu s-au instituit proceduri de monitorizare şi de supraveghere adecvate pentru proiectul de construcţie de drumuri locale derulat de o organizaţie ONU [21].

Verificările realizate de Comisie sunt contestate de Colegiul de auditori al ONU

40. FAFA dă posibilitatea Comunităţilor Europene de a efectua controale, inclusiv la faţa locului, în legătură cu operaţiunile finanţate de Comunităţile Europene. Scopul acestor controale este nu numai de a inspecta sistemele de gestiune financiară, ci şi de a stabili dacă implementarea proiectelor s-a realizat respectând un bun raport resurse investite/rezultate obţinute. În afară de câteva excepţii [22], misiunile de verificare urmăresc să stabilească dacă procedurile sunt adecvate, în timp ce examinarea eficienţei implementării sau a eficacităţii rezultatelor este tratată de rapoartele ONU şi de monitorizarea realizată de Comisie în teren. În general, mandatul unei misiuni de verificare este:

(a) de a evalua sistemele contabile locale utilizate pentru fondurile acordate de Comisie şi de a confirma dacă acestea funcţionează în practică sau nu şi

(b) de a verifica eligibilitatea cheltuielilor efectuate pentru activităţile specifice finanţate.

41. Pe măsură ce a crescut volumul de fonduri ale Comisiei canalizate prin organizaţii ONU (a se vedea punctul 1), Comisia a început să îşi exercite din ce în ce mai frecvent dreptul de a efectua verificări. Între 2004 şi 2006, EuropeAid şi DG ECHO au efectuat în total 22 de misiuni de verificare, cu aproximaţie şapte pe an. În 2007, numărul acestor verificări a crescut sensibil, având în vedere că EuropeAid a efectuat 38 de misiuni de verificare, iar DG ECHO, nouă. În 2008, EuropeAid a efectuat 25 de misiuni de verificare, iar DG ECHO, nouă. Pentru a oferi un context pentru numărul misiunilor de verificare, trebuie spus că EuropeAid şi DG ECHO încheie fiecare aproximativ câte 180 de contracte pe an cu organizaţii ONU (a se vedea punctul 5).

42. Poziţiile faţă de aceste verificări variază în cadrul ONU, însă Colegiul de auditori al ONU (UN Panel of Auditors) a pus în permanenţă sub semnul întrebării dreptul Comisiei de a controla cheltuielile, motivând că propriile mecanisme de audit sunt suficiente (a se vedea caseta 5). Auditul extern al situaţiilor financiare ale organismelor ONU este efectuat de Comisia de audit a ONU (UN Board of Auditors) [23]. Diferitele agenţii ONU dispun, la rândul lor, de un serviciu de audit intern. De exemplu, o organizaţie ONU are un birou de audit şi de verificare a performanţelor, care are obligaţia de a audita fiecare activitate cel puţin o dată pe perioada duratei de viaţă a acesteia.

Caseta 5

Îndelungata controversă pe tema verificărilor efectuate de Comisie

În 1993, Colegiul de auditori externi al ONU a adresat o scrisoare secretarului general al ONU, în care a insistat asupra faptului că donatorii ar trebui să se bizuie pe mecanismele de audit normale implementate de Organizaţia Naţiunilor Unite. Această opinie a fost împărtăşită şi de Adunarea Generală a ONU.

În 1994, s-a convenit cu privire la clauza referitoare la verificare, care constituie temeiul juridic pentru accesul Comisiei Europene la toate informaţiile relevante deţinute de ONU, precum şi pentru dreptul de a efectua verificări, stipulându-se, cu toate acestea, că operaţiunile şi situaţiile financiare fac obiectul procedurilor de audit intern şi extern ale ONU.

Colegiul de auditori externi al ONU a continuat să îşi exprime preocuparea în legătură cu auditurile independente efectuate de donatori şi, în 2001, s-a semnat un acord suplimentar privind aplicarea clauzei referitoare la verificare.

În 2005, Comitetul la nivel înalt pentru gestionare din cadrul ONU a revendicat un drept exclusiv de audit pentru auditorii ONU, în ciuda a ceea ce a descris ca fiind presiuni din partea anumitor donatori, printre care şi Comisia Europeană, de a se abate de la principiul auditului unic.

La începutul anului 2008, controlorul bugetului ONU a solicitat suspendarea tuturor misiunilor de verificare până la renegocierea sau eliminarea clauzei referitoare la verificare, care se consideră a contraveni independenţei ONU. Comisia Europeană a respins această solicitare.

În aprilie 2008, problema verificărilor a fost principalul subiect de discuţie în cadrul celui de al cincilea grup anual de lucru pentru FAFA. ONU şi Comisia Europeană au convenit să elaboreze un proiect de mandat comun pentru misiunile de verificare, care a fost adoptat în cadrul celui de al şaselea grup anual de lucru, în aprilie 2009.

43. Comisia Europeană utilizează rezultatele activităţii auditorilor ONU atunci când acestea sunt disponibile pentru a fi examinate şi analizate [24]. Situaţiile financiare auditate ale Organizaţiei Naţiunilor Unite în ansamblu sunt disponibile publicului larg. Cu toate acestea, situaţiile financiare ale acţiunilor finanţate de Comisie nu fac obiectul unui audit separat.

44. Comisia Europeană şi ONU au depus eforturi pentru a depăşi dezacordurile în legătură cu verificările, însă Comisia s-a confruntat cu probleme de acces restricţionat la sistemele şi la documentele ONU (a se vedea caseta 6).

Caseta 6

Exemple de acces restricţionat acordat Comisiei

Cu ocazia verificării efectuate în 2007 a sprijinului acordat de o organizaţie ONU pentru alegerile din Guyana, EuropeAid nu a avut acces la sistemul contabil al organizaţiei ONU respective.

Cu ocazia verificării efectuate în 2007 a programului unei organizaţii ONU de eradicare a poliomielitei, EuropeAid nu a fost autorizat să facă copii după documente.

Din cauza limitărilor impuse de serviciul central al unei organizaţii ONU, cu ocazia verificării din 2008 a proiectelor din Uganda, DG ECHO nu a avut posibilitatea de a selecta un număr rezonabil de operaţiuni în vederea testării, astfel încât nu a putut formula o concluzie generală în ceea ce priveşte eligibilitatea costurilor.

Curtea de Conturi întâmpină obstacole în cursul activităţii de verificare financiară

45. În cursul activităţii de audit financiar anual al conturilor Comisiei, Curtea de Conturi verifică eligibilitatea unui eşantion aleatoriu de plăţi [25]. În cazul operaţiunilor aferente acţiunilor implementate prin ONU, Curtea verifică dacă efectuarea cheltuielilor s-a realizat în conformitate cu termenii acordului încheiat cu Comisia.

46. Comisia s-a asigurat că clauza referitoare la verificare din FAFA furnizează Curţii de Conturi accesul necesar la informaţii pentru a putea efectua aceste verificări [26]. Clauza referitoare la verificare din FAFA stipulează posibilitatea Comunităţilor Europene, şi, prin urmare, a Curţii, chiar dacă aceasta nu este menţionată explicit, de a efectua controale financiare la faţa locului, precum şi obligaţia organizaţiilor ONU de a furniza toate informaţiile financiare relevante. În pofida acestor prevederi, Curtea a întâmpinat o serie de dificultăţi în ceea ce priveşte accesul la informaţiile deţinute de organizaţiile ONU (a se vedea caseta 7).

Caseta 7

Curtea de Conturi întâmpină dificultăţi în ceea ce priveşte accesul la informaţii

Rapoartele anuale ale Curţii privind exerciţiile financiare 2001 şi 2004 descriu dificultăţile pe care le-a întâmpinat Curtea în ceea ce priveşte accesarea datelor deţinute de organizaţiile ONU.

În urma auditului Curţii din 2007 cu privire la Fondurile europene de dezvoltare, s-a raportat că, din unsprezece plăţi efectuate către organizaţii ONU, două nu au putut fi auditate în totalitate, deoarece Curtea nu a reuşit să obţină documentaţia aferentă. Şi în cazul altor plăţi efectuate către ONU au existat obstacole cauzate de cooperarea inadecvată din partea organizaţiilor ONU, derularea auditului fiind în cele din urmă făcută posibilă doar graţie intervenţiei Comisiei.

Raportul anual al Curţii privind execuţia bugetului general pentru exerciţiul financiar 2007 a indicat că, în cazul a trei plăţi efectuate către organizaţii ONU, unele dintre documentele necesare nu au putut fi furnizate în timp util de către organizaţiile în cauză.

Capitolul 4

Concluzii şi recomandări

47. Prin Consensul european pentru dezvoltare, Uniunea Europeană s-a angajat să coordoneze şi să armonizeze ajutorul în strânsă cooperare cu organizaţii ale ONU. Regulamentul financiar din 2003 şi FAFA furnizează cadrul reglementar care permite Comisiei să încheie contracte direct cu organizaţiile ONU. Responsabilitatea pentru sarcinile delegate organizaţiilor ONU rămâne a Comisiei. În temeiul Regulamentului financiar şi al dispoziţiilor prevăzute în FAFA, Comisia verifică deci dacă procedurile financiare ale ONU respectă standardele internaţionale şi urmăreşte să obţină confirmarea funcţionării în practică a acestor sisteme, precum şi a faptului că se obţin rezultatele dorite, apelând atât la rapoartele puse la dispoziţie de ONU, cât şi la propriile verificări şi la monitorizarea în teren.

Deciziile de a implementa ajutorul comunitar prin intermediul ONU

48. Procesul decizional în urma căruia se ia hotărârea de a implementa ajutorul prin intermediul ONU nu demonstrează faptul că această hotărâre ar reprezenta opţiunea cea mai eficientă şi cea mai eficace. Pentru a compensa faptul că nu se organizează concursuri de oferte, Comisia a recunoscut că sunt necesare proceduri decizionale solide pentru selectarea partenerilor de implementare. Cu toate acestea, cerinţele strategice şi juridice nu sunt transpuse în suficientă măsură în criterii practice care să ajute la procesul decizional. Comisia nu demonstrează în mod convingător că avantajele contrabalansează eventualele dezavantaje înainte de a lua hotărârea de a coopera cu o organizaţie ONU. De asemenea, decizia de a recurge la o organizaţie ONU pentru furnizarea ajutorului nu este sprijinită cu dovezi suficiente care să demonstreze că această abordare este mai eficientă şi mai eficace decât alte modalităţi de furnizare a ajutorului.

Recomandarea 1

Comisia ar trebui să publice linii directoare practice şi să se asigure că acestea sunt aplicate, cu scopul de a îmbunătăţi procesul decizional de selectare a mijloacelor de implementare a sarcinilor propuse. Liniile directoare ar trebui să faciliteze demonstrarea transparentă, obiectivă şi sistematică a faptului că mecanismul de implementare ales este mai eficient şi mai eficace decât alte mecanisme.

Sistemele pentru monitorizarea şi auditul ajutorului furnizat prin intermediul ONU

49. Mecanismele de monitorizare nu furnizează informaţii adecvate în ceea ce priveşte soliditatea procedurilor financiare şi îndeplinirea obiectivelor. Rapoartele elaborate de ONU nu furnizează sistematic informaţii adecvate cu privire la realizările proiectelor şi, deşi furnizează informaţii complementare, monitorizarea realizată de Comisie nu este suficientă pentru a compensa în totalitate aceste lipsuri. Colegiul de auditori externi al ONU a pus în permanenţă sub semnul întrebării dreptul Comisiei de a controla cheltuielile, iar Curtea de Conturi a întâmpinat, de asemenea, dificultăţi în ceea ce priveşte accesul la informaţii.

Recomandarea 2

Comisia ar trebui să continue să exploreze posibilităţile de a utiliza activităţile de audit efectuate de organismele ONU şi să se asigure în continuare de buna aplicare a acordului FAFA, astfel încât orice probleme legate de accesul la informaţii să fie soluţionate cu rapiditate.

Recomandarea 3

Ca răspuns la platforma privind eficacitatea ajutorului, Comisia ar trebui să se asigure că rapoartele elaborate de ONU furnizează informaţii adecvate cu privire la performanţele proiectelor şi la rezultatele obţinute, inclusiv la impactul obţinut pe termen lung, care nu este măsurabil în condiţiile termenelor existente de raportare.

Recomandarea 4

EuropeAid ar trebui să se asigure că monitorizarea pe care o efectuează în teren reuşeşte să acopere în măsură suficientă proiectele implementate prin intermediul organizaţiilor ONU, astfel încât să completeze şi să coroboreze informaţiile referitoare la rezultate care sunt obţinute din rapoartele elaborate de ONU.

Recomandarea 5

Comisia ar trebui să analizeze posibilitatea de a valorifica experienţa pe care a avut-o cu una dintre agenţiile ONU, furnizând contribuţii într-un mod mai puţin fracţionat, de exemplu la nivel de ţară, către alte organizaţii ONU, cu scopul de a angaja un dialog la nivel înalt similar, care să intensifice accentul pe performanţele în atingerea obiectivelor.

Prezentul raport a fost adoptat de Curtea de Conturi la Luxemburg, în şedinţa sa din 22 octombrie 2009.

Pentru Curtea de Conturi

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Preşedinte

[1] Deciziile Parlamentului European privind descărcarea de gestiune pentru execuţia bugetului general al Uniunii Europene aferent exerciţiilor financiare 2004, 2005, 2006 şi 2007.

[2] Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului din 25 iunie 2002 privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităţilor Europene (JO L 248, 16.9.2002, p. 1).

[3] Organizaţiile ONU pot gestiona fonduri primite de la Comisie în conformitate cu propriile proceduri în materie de contabilitate, audit, control intern şi achiziţii publice, cu condiţia ca acestea să respecte standardele recunoscute internaţional [articolul 53d alineatul (1) din Regulamentul financiar şi preambulul la FAFA].

[4] Conform dispoziţiilor articolului 274 din Tratatul CE, Comisia execută bugetul pe propria răspundere. Articolul 27 din Regulamentul financiar prevede că utilizarea creditelor bugetare trebuie să respecte principiul bunei gestiuni financiare. Articolul 165 din Regulamentul financiar prevede că punerea în aplicare a acţiunilor de către organizaţiile internaţionale este supusă controlului Comisiei.

[5] Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2342/2002 al Comisiei din 23 decembrie 2002 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităţilor Europene (JO L 357, 31.12.2002, p. 1).

[6] Eşantionul de 52 de contracte, având o valoare totală de 764 de milioane de euro, reprezenta 7 % din numărul total al contractelor (741) încheiate cu ONU în 2006 şi 2007 şi 33 % din valoarea totală a acestora (2286 de milioane de euro).

[7] COM(2001) 231, 2.5.2001, Building an Effective Partnership with the United Nations (Construirea unui parteneriat eficient cu Organizaţia Naţiunilor Unite în domeniile dezvoltării şi afacerilor umanitare). O comunicare ulterioară, COM(2003) 526, 10.9.2003, intitulată The European Union and the United Nations: The choice of multilateralism (Uniunea Europeană şi Organizaţia Naţiunilor Unite: Optând pentru multilateralism), a discutat despre modalitatea în care Consiliul Uniunii Europene, statele membre şi Comisia ar putea să îmbunătăţească eficacitatea Uniunii Europene în definirea politicii Organizaţiei Naţiunilor Unite, dar nu a propus nicio revizuire a strategiei de cooperare în domeniile ajutorului pentru dezvoltare şi ajutorului umanitar. Aceste două comunicări sunt completate de acorduri de parteneriat strategic încheiate cu un număr de organizaţii ONU.

[8] Cele şase domenii prioritare erau: (i) Comerţ şi dezvoltare; (ii) Integrare şi cooperare regională; (iii) Politici macroeconomice şi sprijin pentru sectorul social; (iv) Transport; (v) Securitatea alimentară şi dezvoltarea rurală sustenabilă; (vi) Consolidarea capacităţilor instituţionale.

[9] Organizaţia Naţiunilor Unite: Improving Lives - Results from the Partnership of the United Nations and the European Commission in 2007 (Îmbunătăţind condiţiile de viaţă – Rezultatele parteneriatului dintre Organizaţia Naţiunilor Unite şi Comisia Europeană în 2007).

[10] Oficiul de Cooperare – EuropeAid: Annual report 2008 on the EC’s development and external assistance policies and their implementation in 2007 (Raportul anual pentru 2008 privind politicile de dezvoltare şi asistenţă externă ale Comunităţii Europene şi punerea în aplicare a acestora în 2007).

[11] La articolul 4.1 din FAFA se prevede că costurile indirecte ale organizaţiilor ONU sunt eligibile pentru finanţare până la limita unui procent fix din costurile directe eligibile, care nu poate depăşi 7 %. Costurile indirecte finanţate de Comisie nu sunt identificate separat în cadrul sistemelor sale financiare. În condiţiile unei finanţări anuale în valoare de peste 1 miliard de euro şi ţinând cont şi de faptul că o serie de proiecte nu primesc contribuţia de 7 % la costurile lor indirecte, Curtea estimează, totuşi, că valoarea contribuţiei anuale totale la costurile indirecte ale organizaţiilor ONU reprezintă în jur de 50 de milioane de euro pe an.

[12] Cazul în care costurile auxiliare s-au ridicat la 60 % era legat de un proiect de ajutor alimentar, iar aceste costuri auxiliare au inclus transportul, depozitarea şi manipularea pe plan local. Comisia a considerat că existau mai multe motive pentru care aceste costuri erau extrem de ridicate: datorită, parţial, condiţiilor din Darfur, dar şi din cauza existenţei necesităţii de a raţionaliza operaţiunile, astfel încât acestea să devină mai eficace din punctul de vedere al costurilor.

[13] La articolul 165 din Regulamentul financiar se precizează că punerea în aplicare a acţiunilor de către organizaţiile internaţionale este supusă controlului Comisiei. Acest control se exercită fie prin aprobare prealabilă, fie prin verificări ex post sau printr-o procedură combinată.

[14] Comisia a definit date de referinţă pentru fiecare procedură, care să servească drept bază de comparaţie pentru această evaluare.

[15] Peste 70 % dintre răspunsurile date de DG ECHO la chestionarele Curţii au indicat că rapoartele ONU erau furnizate cu întârziere.

[16] Articolul 2.6 din FAFA prevede redactarea unui raport final în termen de trei luni de la finalizarea implementării ajutorului umanitar şi în termen de şase luni pentru celelalte cazuri.

[17] În preambulul la FAFA se precizează că toate activităţile întreprinse în temeiul acestui acord vizează obţinerea unor rezultate, pe plan umanitar, în materie de dezvoltare sau de alt gen. Această nouă orientare, axată pe rezultate, ar trebui să fie însoţită de abandonarea treptată a examinării exclusive a resurselor investite şi a activităţilor. Liniile directoare comune privind raportarea în temeiul FAFA, din aprilie 2007, subliniază, de asemenea, importanţa punerii accentului pe rezultate, în conformitate cu principiile ONU privind gestionarea bazată pe rezultate, astfel încât să se permită Comisiei să determine dacă au fost îndeplinite obiectivele acţiunii sau nu.

[18] În COM(2001) 231, 2.5.2001, Building an effective partnership with the United Nations in the fields of Development and Humanitarian Affairs (Construirea unui parteneriat eficient cu Organizaţia Naţiunilor Unite în domeniile dezvoltării şi afacerilor umanitare), se afirmă că dezvoltarea unei cooperări programatice pe termen mai lung a fost frânată de mai multe obstacole, printre care raportarea deficitară.

[19] Raportul anual al Curţii de Conturi privind exerciţiul financiar 1999.

[20] Aşa cum se precizează în comunicarea din 2001 intitulată "Construirea unui parteneriat eficient cu Organizaţia Naţiunilor Unite în domeniile dezvoltării şi afacerilor umanitare" [COM(2001) 231, 2.5.2001], Comisia nu recomanda, la momentul respectiv, să se acorde contribuţii de bază la bugetul general al organizaţiilor ONU, întrucât simplul transfer către agenţiile ONU, cu titlul de contribuţii de bază, al resurselor care i-au fost încredinţate de statele membre nu ar aduce CE niciun plus de valoare.

[21] Raportul special nr. 6/2008 al Curţii de Conturi Europene: Ajutorul pentru reabilitare acordat de Comisia Europeană în urma tsunamiului şi a uraganului Mitch (http://eca.europa.eu). Ulterior, Comisia a instituit controale independente de calitate mai riguroase înainte de recepţia lucrărilor finalizate.

[22] De exemplu, verificarea din 2008 derulată de DG ECHO cu privire la proiectele implementate de o organizaţie ONU pentru sprijinirea şi protecţia persoanelor strămutate în interiorul Ugandei a cuprins şi o examinare a progreselor în raport cu o serie de indicatori.

[23] Comisia de audit a Organizaţiei Naţiunilor Unite este formată din şefii instituţiilor supreme de audit din trei state membre ale ONU şi efectuează auditul extern al situaţiilor financiare ale organismelor ONU. Rolul Colegiului de auditori externi, care cuprinde membrii Comisiei de audit, este de a coordona auditurile şi de a face schimb de informaţii cu privire la metodele aplicate şi la constatări.

[24] Standardul internaţional de audit 600 "Utilizarea activităţii unui alt auditor"; Standardul internaţional de audit 402 "Consideraţii de audit referitoare la entităţile care utilizează prestatori de servicii"; Avizul nr. 2/2004 al Curţii de Conturi privind modelul de audit unic (JO C 107, 30.4.2004, p. 1).

[25] În temeiul articolului 248 din Tratatul CE, Curtea de Conturi are obligaţia de a prezenta Parlamentului European şi Consiliului o declaraţie de asigurare referitoare la veridicitatea conturilor, precum şi la legalitatea operaţiunilor şi înregistrarea acestora în conturi.

[26] Articolul 43 alineatul (4) litera (h) din Normele de aplicare a regulamentului financiar prevede că acordurile încheiate cu organizaţii internaţionale trebuie să cuprindă dispoziţii care să acorde Curţii de Conturi acces la informaţiile necesare exercitării atribuţiilor sale.

--------------------------------------------------