RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 75/28

Avizul Comitetului Economic și Social European pe tema „Pentru a se ține seama de teoria «nudge» în politicile europene”

(aviz din proprie inițiativă)

(2017/C 075/05)

Raportor: Thierry LIBAERT

Decizia Adunării Plenare 21.1.2016 Temei juridic Articolul 29 alineatul (2) din Regulamentul de procedură aviz din proprie inițiativă Secțiunea competentă Secțiunea pentru agricultură, dezvoltare rurală și protecția mediului Data adoptării în secțiune 24.11.2016 Data adoptării în sesiunea plenară 15.12.2016 Sesiunea plenară nr. 521 Rezultatul votului (voturi pentru/voturi împotrivă/abțineri) 162/3/3

1. Concluzii și recomandări

1.1. Tehnicile „nudge” par un instrument de politică publică complementar celor deja utilizate de către autoritățile publice europene (informarea și sensibilizarea, stimulentele financiare, legislația și modelarea prin exemplu). Acestea par un instrument deosebit de interesant pentru a răspunde anumitor provocări sociale, de mediu și economice.

1.2. Încurajarea utilizării unor astfel de demersuri în politicile publice în mod complementar față de instrumentele tradiționale și, mai ales, schimbarea de atitudine pe care o propun pentru comportamentele individuale. Tehnicile nudge ar putea fi astfel integrate în cadrul politicilor publice globale și ar putea accelera punerea în aplicare a acestora cu costuri mai reduse. Caracterul lor suplu și simplu le face utilizabile în diverse contexte și de către categorii diferite de actori în același timp: de organisme interguvernamentale, în cadrul unităților fiecărui minister, de către autoritățile teritoriale, de ONG-uri, de actori privați etc.

1.3. Acordarea unei atenții prioritare mai ales tehnicilor nudge care corespund obiectivelor de mediu, sociale etc. (tranziția energetică/ecologică, combaterea risipei de resurse, bunăstarea socială, îmbunătățirea stării de sănătate a populației etc.). Ele se pot înscrie în ansamblul măsurilor vizând obiective colective prestabilite, însă pentru care instrumentele tradiționale ale politicilor publice se dovedesc ineficiente și/sau prea costisitoare.

1.4. Favorizarea schimbului de informații și de bune practici cu privire la tehnici nudge între toate categoriile de actori potențial relevanți (autorități publice, administrații, întreprinderi, asociații, ONG-uri etc.) la nivel european. Ar putea fi avută în vedere o platformă care să treacă în revistă inițiativele și/sau un observator dedicat acestei teme.

1.5. Studiul mai aprofundat al impactului diferit al unor tehnici nudge în funcție de culturi, profiluri socioeconomice, teritorii etc. Aceasta ar permite o mai bună înțelegere a avantajelor și a limitărilor diseminării și transpunerii anumitor tehnici de la o țară la alta, între sectoare etc. Ar merita studiată mai îndeaproape mai ales chestiunea duratei impactului tehnicilor nudge asupra comportamentelor.

1.6. Identificarea condițiilor generale de utilizare a tehnicilor nudge , permițând reducerea efectelor lor negative și garantând acceptabilitatea lor etică. Aceste condiții ar putea fi enumerate într-o cartă a bunelor practici, elaborată în comun cu diversele părți implicate și adoptată la scară europeană, iar ulterior asumată la nivelul statelor membre. De asemenea, s-ar putea elabora un ghid care să le fie distribuit actorilor implicați.

1.7. Introducerea unor proceduri de informare cu privire la utilizarea diverselor tipuri de tehnici nudge, garantându-se transparența acestora pentru persoanele ale căror comportamente sunt vizate de ele. Tehnicile trebuie înțelese, discutate și diseminate pentru a fi cât mai bine acceptate. Acest lucru ar evita „derivele” și riscurile de manipulare prin utilizarea de tehnici nudge.

1.8. Asigurarea unei deontologii reale a nudging-ului, pentru a se evita deturnarea acestuia către obiective lipsite de responsabilitate. Introducerea unui demers nudge trebuie să fie efectuată cu respectarea a patru condiții: transparența procesului, flexibilitatea pentru persoanele interesate, care trebuie să aibă în continuare, în toate situațiile, posibilitatea de a alege o cale sau alta, fiabilitatea informațiilor care le sunt furnizate și absența culpabilizării individului.

1.9. Conceperea unor dispozitive de monitorizare și evaluare a tehnicilor „nudge”, în funcție de diferite criterii (sociale, de mediu, economice). Aceasta poate presupune o primă etapă de experimentare pentru a se înțelege influența exactă a unei tehnici nudge în funcție de natura sa, de publicul vizat, de context etc. Aceasta ar permite o ajustare rapidă în cazul în care rezultatele se dovedesc dezamăgitoare și eventuala abandonare a tehnicii în cazul în care este considerată ineficientă.

1.10. Încurajarea, în programele de formare (inițială și continuă) a disciplinelor care țin de economia comportamentală. Acest lucru ar permite îmbunătățirea cunoștințelor cu privire la acest instrument și favorizarea utilizării sale în mod judicios și critic de către diferite porțiuni ale publicului (agenți ai funcției publice, salariați ai întreprinderilor, politicieni aleși etc.). Aceasta presupune și o decompartimentalizare a disciplinelor universitare, întrucât teoria nudge se bazează pe o abordare transversală.

1.11. Asigurarea unei relative flexibilități în utilizarea nudging-ului, pentru a se exploata la maximum potențialul acestuia. Într-adevăr, ca orice alt instrument aflat la dispoziția autorităților publice, nudging-ul nu este nici un instrument miraculos, nici unul cu totul nou – însă se poate dovedi complementar și foarte util pentru a ajuta la evoluția anumitor comportamente. Principalul său avantaj este de a stimula luarea în calcul, la conceperea politicilor publice, a dimensiunii psihologice a comportamentelor, și nu numai a „raționalității economice” a acestora.

1.12. Organizarea, la inițiativa CESE, a unui prim forum european pe tema nudging-ului, care ar reprezenta o ocazie unică de schimb de experiențe între actorii care ar putea folosi acest instrument în cadrul Uniunii Europene.

1.13. Instituirea, în cadrul CESE, pentru a face față tranziției fundamentale către un nou model economic cu consecințe sistemice majore în multe domenii, a unui nou organ permanent transversal, care să analizeze aceste evoluții, inclusiv nudging-ul și alte subiecte conexe, precum economia circulară, economia bazată pe partajare și cea bazată pe funcționalitate.

2. Un al cincilea instrument pentru autoritățile publice

2.1. Pentru a face să evolueze comportamentele individuale, autoritățile publice dispun în mod tradițional de patru tipuri de instrumente: informare și sensibilizare; stimulare financiară; legislație (interdicție sau obligație) și modelare prin exemplu. Însă aceste patru instrumente și-au dovedit limitele, mai ales în ce privește comportamentul și consumul responsabil, adică utilizarea unei cantități mai mici de resurse naturale. Există adesea, într-adevăr, un decalaj între lucrurile de care oamenii sunt conștienți și comportamentele lor cotidiene.

2.2. Motivele acestei distanțe dintre intenții și comportament au fost analizate de economie și de științele comportamentale, disciplină care s-a specializat pe înțelegerea factorilor de influență asupra comportamentelor indivizilor. În opinia cercetătorilor specializați în această disciplină, acțiunile individuale sunt determinate de factori multipli. Suntem ființe complexe, cu o raționalitate limitată, cu o importantă parte emoțională, suntem influențați de semenii noștri și de interacțiunile sociale, dar și de contextul și de mediul în care ne luăm deciziile.

2.3. În cele din urmă, deciziile și comportamentele noastre țin în cea mai mare parte de ceea ce Daniel KAHNEMAN, laureat al premiului Nobel pentru economie, numește „sistemul 1”: un mod de gândire în mare parte neconștientizat, automat și extrem de rapid, care ne permite să luăm decizii cotidiene multiple cu un efort cât mai redus și economisind resursele noastre de atenție, însă care se hrănește din stereotipuri și asociații și adesea ne îndepărtează de raționalitatea matematică.

3. A ține seama de comportamente pentru a orienta alegerile

3.1. Economia comportamentală (Behavioral Economics) consideră astfel că pârghiile tradiționale ale politicilor publice se pot dovedi insuficiente pentru a face să evolueze comportamentele, întrucât ele nu țin seama de varietatea de dimensiuni care pot influența luarea de decizii. Pornind de la această constatare, doi profesori americani, Richard THALER (profesor de economie la Chicago și figură emblematică a economiei comportamentale) și Cass SUNSTEIN (profesor de drept la Harvard) au publicat în 2008 prima lucrare privind tehnicile nudge (1), care se bazează pe ideea că modificările de comportament trebuie să fie asistate de „stimuli blânzi”. Autorii definesc un „nudge” ca fiind „orice aspect al arhitecturii alegerii care modifică comportamentul previzibil al oamenilor fără a interzice nicio opțiune și fără a modifica în mod semnificativ stimulii financiari”. Pentru a fi considerat un simplu nudge, alegerea respectivă trebuie să poată fi evitată cu ușurință, un nudge neavând nicio trăsătură de obligativitate.

3.2. Nudging-ul are în vedere crearea unor „arhitecturi ale alegerii” care să evidențieze alegerea considerată benefică pentru individ și/sau colectivitate, fără a modifica nici numărul, nici natura opțiunilor disponibile. Ideea este de a îndemna consumatorul sau utilizatorul să facă o alegere considerată mai bună. Tehnica prezintă trei caracteristici: individului îi este lăsată la îndemână o totală libertate de alegere, implementarea este ușoară și intervenția are un cost limitat.

3.3. Tehnicile nudge suscită un interes tot mai mare din partea autorităților publice din unele țări, întrucât prezintă două avantaje majore: nu restrâng libertățile individuale și au un cost limitat, putând avea totodată un impact semnificativ. Ele pot reprezenta deci un instrument complementar, înscriindu-se în cadrul politicilor publice care intenționează să „responsabilizeze” comportamentele individuale în materie de sănătate, mediu etc. Din perspectiva individului, un nudge permite simplificarea unei alegeri, ceea ce îi ușurează decizia.

4. Nudging: un concept, mai multe pârghii

4.1. Alegerea prestabilită. În acest caz, o soluție automată este propusă ca opțiune standard, aceasta fiind considerată soluția cea mai dezirabilă de către autoritatea care o introduce, dar fiind și cea mai simplu de aplicat. Demersul se bazează pe inerția indivizilor. Așa se întâmplă, de exemplu, cu declarațiile de impozit pe venit din Franța în care, din 2005, se consideră din principiu că o gospodărie deține un televizor. Acest lucru a permis reducerea nivelului de fraudă, estimat la 6 %, la 1 %. Alegerea prestabilită este, de asemenea, utilizată tot mai frecvent de bănci, furnizorii de energie și alte întreprinderi, care oferă mai degrabă facturi în format electronic decât pe hârtie, imprimare față-verso ca opțiune standard etc.

4.2. Forța normei sociale, considerată de către partizanii teoriei nudge drept un determinant puternic al comportamentelor. Aceasta poate fi deci utilizată pentru a îndemna persoanele să acționeze într-un anumit sens. Metoda este, în speță, evidențierea unui comportament pe care-l adoptă majoritatea indivizilor din rețeaua apropiată (vecini, colegi etc.). Acest mesaj ar trebui să stimuleze persoanele să se comporte similar pentru a se conforma normei sociale. În 2011, furnizorul de energie OPOWER din Statele Unite a făcut un experiment. Pornind de la informațiile privind consumul de energie electrică din 600 000 de gospodării, furnizorul le-a trimis scrisori cu mesaje cum ar fi: „Luna trecută, ați folosit cu 15 % mai multă energie electrică decât vecinii dvs. mai economi”. Consumatorii și-au putut compara consumul de energie cu cel al vecinilor și al altor consumatori cu ajutorul unor grafice, la care se adăuga un emoticon zâmbitor în cazul în care se înregistrau reduceri. În urma acestei corespondențe, în gospodăriile care au luat parte la experiment s-a înregistrat o scădere medie cu 2 % a consumului, ceea ce a generat o economie totală de 250 de milioane USD, conform OPOWER (2). Numeroase experimente similare au dus la scăderi între 1 % și 20 % ale consumului de energie electrică.

4.3. Riscul de pierdere, care vizează evidențierea pierderilor (în special financiare) pe care le riscă persoana atunci când nu-și modifică un comportament, de exemplu în ce privește consumul de energie. În acest scenariu, persoanei i se prezintă suma orientativă pe care o pierde dacă nu-și modifică comportamentul sau, dimpotrivă, suma pe care ar câștiga-o dacă acționează diferit. Această vizualizare a pierderii poate fi exprimată și cu ajutorul unor indicatori nefinanciari (calorii, emisii de CO2 etc.).

4.4. Emulația, care constă, de exemplu, în organizarea de concursuri pentru a încuraja anumite practici, cum ar fi combaterea risipei. De exemplu, ONG-ul francez Prioriterre dorește să sensibilizeze publicul cu privire la economia de energie. În acest scop, organizează în fiecare an concursul „Familie cu energii pozitive”, care a mobilizat în 2014 cca 7 500 de familii, acestea trebuind să-și reducă consumul cu 8 % pentru a câștiga diverse premii (3).

4.5. Recursul la jocuri și la prezentări ludice. Una din cele mai cunoscute tehnici nudge a fost introdusă la aeroportul din Amsterdam: în interiorul urinoarelor au fost pictate muște, pentru a-i incita pe domni să „ochească” corect. În 2009, Volkswagen a transformat la Stockholm scara care urca spre ieșirea din gara Odenplan într-o uriașă claviatură de pian. Fiecare pas pe o clapă genera o notă muzicală (4). Obiectivul era ca utilizatorii să fie motivați să folosească mai degrabă treptele decât scările rulante. În Coreea de Sud, un marcaj pe sol le sugerează persoanelor care merg pe scările rulante că există un risc de surplus de greutate.

4.6. Nudging-ul poate să aibă ca obiectiv și modificarea modului de prezentare a opțiunilor sau a aspectului anumitor produse, pentru a le scoate în evidență pe cele considerate mai sănătoase, mai ecologice etc. Acest tip de nudge se apropie uneori de principiul etichetării. De asemenea, în cantine s-au făcut diverse experimente pentru a-i incita pe clienți să consume alimente sănătoase. În acest scop, acestea au fost plasate la începutul vitrinelor de prezentare, ceea ce, în unele cazuri, a dus la dublarea consumului lor în raport cu situația în care ele se află în mijloc sau la sfârșit. Alte cantine au căutat să reducă risipa de alimente, reducând dimensiunile farfuriilor utilizate: acestea sunt umplute complet, însă cantitatea servită este mai mică (însă clientul poate să se servească încă o dată dacă dorește) (5).

5. Un instrument utilizat tot mai frecvent de autoritățile publice

5.1. Din 2008, tot mai multe țări au început să fie interesate de potențialul instrumentelor de politică publică care țin de domeniul nudging-ului, care oferă promisiunea triplă de a fi mai acceptabile pentru opinia publică decât normele sau taxele, de a fi mai puțin costisitoare și mai eficace. Următoarele paragrafe oferă câteva exemple, fără pretenția unui inventar exhaustiv.

5.2. În 2010, guvernul britanic al lui David CAMERON crea „Echipa de studii comportamentale” (Behavioural Insights Team), condusă de David HALPERN și însărcinată să aplice științele comportamentale în crearea de politici publice în Regatul Unit. Această echipă a modificat, de exemplu, pagina site-ului de internet al guvernului care permitea acceptarea online a donării de organe. Pe site a apărut textul „În fiecare zi, mii de oameni care văd această pagină hotărăsc să se înregistreze” și a fost plasat logoul NHS, sistemul britanic de asigurări sociale. Într-un an, procentul persoanelor înregistrate pentru donarea de organe a crescut de la 2,3 % la 3,2 % (+96 000 de adeziuni). Din 2014, Unitatea Nudge funcționează independent și consiliază guverne ale altor state, autorități locale, întreprinderi etc. (6)

5.3. La rândul său, administrația Obama a lansat o echipă Nudge („Nudge Squad”) în 2014, sub direcția doamnei Maya SHANKAR. Într-un decret publicat în septembrie 2015, președintele Obama „încuraja” departamentele și agențiile guvernamentale să facă uz de contribuțiile științelor comportamentale („behavioral science”) (7). De asemenea, guvernele din Singapore, Australia și Germania au instituit echipe de experți în economie comportamentală.

5.4. În Franța, din 2013, Secretariatul General pentru modernizarea acțiunii publice (SGMAP) și direcția generală a finanțelor publice (DGFIP) (8) au multiplicat experimentele legate de nudging.

5.5. Comisia Europeană a creat, în cadrul Centrului Comun de Cercetare, o unitate numită Prospectivă și contribuție a științelor comportamentale, încredințată lui Xavier TROUSSARD. Aceasta a publicat în 2016 un raport care subliniază faptul că politicile publice din cadrul Uniunii Europene integrează în măsură tot mai mare sugestiile economiei comportamentale (9). Unitatea consideră că este de dorit să fie dezvoltate schimburile pe această temă între cercurile politice și mediile universitare. Ea recomandă în special ca uzul instrumentelor economiei comportamentale să crească în toate etapele politicilor publice, îmbunătățindu-se totodată comunicarea cu privire la utilizarea lor și cunoștințele cu privire la efectele acestora.

6. Riscuri și limitări care nu trebuie neglijate

6.1. Nudging- ul prezintă anumite limite. El necesită o mare rigoare de proiectare și de punere în aplicare și pune probleme atât tehnice, cât și etice. El nu se substituie nevoii imperioase ca cetățenii să fie informați și demersurilor pedagogice care au ca scop clarificarea opțiunilor acestora, și nici mijloacelor clasice de acțiune ale autorităților publice, constând în legislație și în pârghiile de stimulare economică. Pe de altă parte, riscurile și limitările cu care se confruntă utilizarea lor nu trebuie subestimate.

6.2. Pentru moment nu sunt disponibile decât puține studii cu privire la eficacitatea tehnicilor nudge, mai ales pe termen mediu și lung. Unele pun accentul pe caracterul eterogen al reacțiilor individuale la acest instrument. Astfel, în experimentul desfășurat de OPOWER, gospodăriile ale căror consum de energie electrică era deja mai mic decât media au avut tendința de a consuma mai mult atunci când au fost informate de poziția lor statistică. În mod contrar, pentru locuitorii care află că au un consum de energie mai ridicat decât vecinii lor, nudge-ul poate genera un sentiment de culpabilitate sau inferioritate. Conform anumitor studii, receptivitatea față de tehnicile nudge poate varia și în funcție de valorile și opiniile persoanelor (10), dar și în funcție de contextul politic și cultural. La nivel mai general, studiile efectuate subliniază un efect diferențiat al nudge-urilor în funcție de tipurile de public, culturi și contexte. Este deci necesar să se evalueze în mod direct sau prin sondaj sare sunt efectele tehnicilor nudge.

6.3. De asemenea, se pune și problema duratei impactului tehnicilor nudge. În domeniul consumului de apă și energie electrică, studiile au dovedit că efectul repetitiv al normelor sociale are tendința de a se diminua cu timpul, chiar dacă, în formă atenuată, poate fi încă prezent după câțiva ani (11). Efectul pe termen lung al tehnicilor nudge depinde de capacitatea lor de a modifica obiceiurile în profunzime. După modificarea opțiunii-standard, dacă aceasta se menține, nu există motive pentru a crede că nu vor persista comportamentele aferente. Însă problema este mai degrabă legată de posibilitatea de a continua o tendință sau de a o modula. Astfel, se pare că este mai ușor ca o taxă sau o normă să fie ajustată treptat, în raport cu introducerea unei alte opțiuni-standard.

6.4. Nudging-ul ar putea aduce cu sine efecte negative, care se traduc prin tendința individuală de a acționa mai „corect” la constatarea unui comportament propriu cu efect negativ și viceversa. De exemplu, unele experimente au arătat că achiziționarea unor bunuri de consum „ecologice” putea fi urmată, în anumite circumstanțe, de o creștere a frecvenței comportamentelor negative precum fraudarea sau furtul (12). Eforturile de a încuraja atitudini „virtuoase” în anumite domenii pot avea deci consecințe negative în alte domenii. Dacă se confirmă, aceste efecte perverse fac ca evaluarea impactului de ansamblu al tehnicilor nudge să fie foarte dificilă. Se pare că ele sunt foarte rare și nu pun sub semnul întrebării utilitatea demersului de nudging. Trebuie însă ca posibilitatea acestui tip de efecte să nu fie exclusă.

6.5. Eficacitatea unui nudge este stabilită prin raportare la un comportament dezirabil, ceea ce pune problema definiției și măsurării lucrurilor considerate dezirabile. În practică, poate fi foarte dificil de aflat cum gândesc cetățenii cu privire la propria lor fericire. Nudging-ul pune totodată problema de a determina cine decide care este obiectivul de urmat și, ca atare, care sunt direcțiile dezirabile pentru individ și/sau societate. Dacă este vorba despre un factor de decizie public, el poate orienta acest obiectiv și tehnicile de nudging aferente în mod oportunist, dar poate greși orientarea și fără intenție, de exemplu din lipsa unor informații suficiente.

6.6. În sfârșit, granița dintre informare, comunicare și manipulare este uneori dificil de definit. Astfel, dintre multele hoteluri care își roagă clienții să-și refolosească prosoapele, unele prezintă în acest scop procente intenționat „umflate” ale clienților care fac deja acest lucru (13). Obiectivul acestor mesaje nu este de a-i induce în eroare pe destinatari, ci de a introduce într-un fel o profeție care se îndeplinește de la sine, astfel încât aceste procente să devină realitate. Însă, în fapt, clienții sunt în situația de a-și baza comportamentul pe o minciună. Acest recurs la minciună, chiar dacă duce la comportamente mai „virtuoase”, nu pare acceptabil din punct de vedere moral și – cu atât mai puțin – din partea unui factor de decizie public. De asemenea, folosirea unor astfel de argumente poate păta reputația factorului de decizie respectiv și poate reduce, în cele din urmă, eficacitatea tehnicilor nudge, prin infantilizarea consumatorilor.

Bruxelles, 15 decembrie 2016. Președintele Comitetului Economic și Social European Georges DASSIS

(1) Thaler Richar & Sunstein Cass, „Nudge: Improving Decisions about Health, Wealth, and Happiness” („Nudge: Cartea ghionturilor pentru decizii mai bune legate de sănătate, bogăție și fericire”), Yale University Press, 2008.

(2) Opower.com.

(3) http://www.prioriterre.org/ong/particuliers/a2210/une-nouvelle-edition-familles-a-energie-positive.html.

(4) https://www.youtube.com/watch?v=2lXh2n0aPyw.

(5) Liebig Georg, „Nudging to Reduce Food Waste” (Nudging pentru reducerea risipei alimentare), URL: http://www.wiwi-experimente.tu-berlin.de/fileadmin/fg210/nudging_to_reduce_food_waste_Georg_Liebig.pdf.

(6) Site-ul internet al unității: http://www.behaviouralinsights.co.uk/.

(7) „Executive Order – Using Behavorial Science Insights to Better Serve the American People” (Ordonanță guvernamentală – Folosirea informațiilor dobândite prin științele comportamentale pentru a sluji mai bine interesele poporului american), ordonanță guvernamentală, 15 septembrie 2015. URL: https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2015/09/15/executive-order-using-behavioral-science-insights-better-serve-american.

(8) A se vedea, de exemplu „Nudging: un nou instrument în slujba acțiunii publice”, 13 martie 2014. URL: http://www.modernisation.gouv.fr/les-services-publics-se-simplifient-et-innovent/par-des-services-numeriques-aux-usagers/le-nudge-au-service-de-laction-publique.

(9) http://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/bitstream/JRC100146/kjna27726enn_new.pdf

(10) Costa Dora L. și Kahn Matthey E., „Energy conservation «nudges» and environmentalist ideology: Evidence from a randomized residential electricity field experiment”, Journal of European Economic Association, 2013.

(11) Ferraro Paul J., Miranda Juan Jose și Price Michael K., „The persistence of treatment effects with norm-based policy”, American Economic Review, vol. 101, nr. 3, mai 2011.

(12) Mazar Nina și Zhong Chen-Bo, „Do green products make us better people?”, Psychological Science, 2010.

(13) Simon Stephanie, „The Secret to Turning Consumers Green”, The Wall Street Journal, 18 octombrie 2010. URL: http://www.wsj.com/articles/SB10001424052748704575304575296243891721972.