Avizul Comitetului Economic și Social European pe tema „Protecția minorilor migranți neînsoțiți în Europa”

(aviz din proprie inițiativă)

(2020/C 429/04)

Raportor: Özlem YILDIRIM (FR-II)

Decizia Adunării Plenare 20.2.2020 Temei juridic Articolul 32 alineatul (2) din Regulamentul de procedură Aviz din proprie inițiativă Secțiunea competentă Secțiunea pentru ocuparea forței de muncă, afaceri sociale și cetățenie Data adoptării în secțiune 9.7.2020 Data adoptării în sesiunea plenară 18.9.2020 Sesiunea plenară nr. 554 Rezultatul votului (voturi pentru/ voturi împotrivă/abțineri) 215/1/5

1. Recomandări și considerații

1.1. CESE recomandă încă o dată ca principiul „interesului superior al minorului” să primeze asupra oricărui act legislativ în vigoare la nivel național sau internațional.

1.2. CESE îndeamnă Uniunea Europeană să dezvolte o abordare coerentă și armonizată privind protecția străinilor minori neînsoțiți în Europa.

1.3. CESE își exprimă profunda preocupare cu privire la situația străinilor minori neînsoțiți, care se numără printre cele mai vulnerabile persoane în contextul migrației și care sunt, în consecință, expuși unui risc sporit de încălcare a drepturilor lor fundamentale.

1.4. CESE își reiterează solicitarea adresată statelor membre de a se asigura că minorii aflați într-o situație neregulamentară sunt protejați în calitatea lor primordială de minori, în cadrul sistemelor naționale de protecție a copilului.

1.5. CESE îndeamnă statele membre să prevină orice tip de violență îndreptată împotriva minorilor migranți, prin crearea unor căi de migrație sigure, legale și regulamentare.

1.6. CESE reamintește din nou ( 1 ) interdicția absolută de plasare în detenție a minorilor, indiferent de situația lor administrativă, condamnă ferm această practică și reamintește că încalcă Convenția internațională privind drepturile copilului.

1.7. În scopul de a-i proteja într-un mod eficient pe străinii minori neînsoțiți, CESE adresează un îndemn puternic statelor membre să aloce resursele necesare serviciilor publice și să ofere servicii adaptate, în special prin intermediul unei formări specializate și al consolidării capacităților specialiștilor în domeniul protecției copilului.

1.8. CESE solicită Comisiei să elaboreze o directivă privind protecția străinilor minori neînsoțiți care să aibă drept corolar interesul superior al copilului.

1.9. CESE reamintește că orice străin minor neînsoțit trebuie să fie asistat de un tutore competent, cât mai curând posibil și până la atingerea vârstei majoratului, care va trebui să fie informat cu privire la toate deciziile luate în privința minorului și să îi ofere asistență pe durata procedurilor care îl privesc. Acest tutore va trebui să aibă în permanență capacitatea de a acționa în interesul minorului și să nu se afle într-o situație de conflict de interese cu serviciile naționale de protecție a copilului.

1.10. CESE reamintește că, în virtutea principiului „prezumției de minorat”, un tânăr care se prezintă ca fiind minor trebuie să fie considerat ca atare, până la emiterea unei hotărâri cu autoritate de lucru judecat.

1.11. CESE invită statele membre să evalueze minoratul în temeiul mai multor indici, printre care se numără, cu prioritate, declarațiile persoanei interesate, documentele de stare civilă prezentate, interviurile purtate de specialiști cu persoana interesată și, dacă este cazul, verificarea autenticității documentelor de stare civilă.

1.12. În cazul în care expertizarea prin examinarea oaselor nu este complet fiabilă, CESE invită pur și simplu la abandonarea sa. CESE consideră că nu trebuie să se recurgă la mijloace cunoscute ca fiind aproximative, din simplul motiv că nu există alte modalități de verificare fiabile.

1.13. Dat fiind că este dificil ca prezentul aviz să abordeze toate chestiunile și principiile legate de străinii minori neînsoțiți, CESE propune să se desfășoare o serie de studii de monitorizare, axate pe subteme specifice.

2. Context

2.1. Străinul minor neînsoțit (numit și „străin minor izolat”) este „un resortisant al unei țări terțe sau un apatrid cu vârsta sub 18 ani”, care fie „intră pe teritoriul statelor membre fără a fi însoțit de o persoană adultă care să fie responsabilă pentru acesta prin lege sau prin practica statului membru în cauză și atât timp cât nu este luat efectiv în îngrijire de o astfel de persoană”, fie „este lăsat neînsoțit după intrarea pe teritoriul statelor membre” ( 2 )

2.2. Străinii minori neînsoțiți sunt prezenți în toate statele membre ale UE, însă, în 2019, 60 % din numărul total al minorilor neînsoțiți au fost înregistrați în patru țări (Grecia, Germania, Belgia și Țările de Jos). În 2019, 13 800 de solicitanți de azil care solicitaseră protecție internațională în cele 27 de state membre ale Uniunii Europene (UE) au fost considerați minori neînsoțiți. La nivelul UE, străinii minori neînsoțiți reprezentau 7 % din ansamblul solicitanților de azil cu vârsta sub 18 ani. Majoritatea acestora erau băieți (85 %). Două treimi aveau vârsta de 16 sau 17 ani (și anume, 9 200 de persoane), cei cu vârsta de 14 sau 15 ani reprezentau 22 % dintre minorii neînsoțiți (3 100 de persoane), și, în fine, cei cu vârsta sub 14 ani reprezentau 11 % (1 500 de persoane) ( 3 )

2.3. Minorii migranți fac parte din grupurile cele mai vulnerabile din societățile noastre. Privați de părinții lor, fapt care implică, în sine, un nivel ridicat de insecuritate și pericol, străinii minori neînsoțiți au parcurs adesea un traseu de migrație lung, haotic, traumatizant și marcat de violență. Aceștia continuă să fie expuși la numeroase pericole și reprezintă o pradă deosebit de vulnerabilă pentru rețelele criminale: în special pentru traficul de minori în scopul exploatării sexuale și al muncii copiilor.

2.4. CESE recomandă încă o dată ca principiul „interesului superior al minorului” să primeze asupra oricărui act legislativ în vigoare la nivel național sau internațional ( 4 )

2.5. Afirmă, de asemenea, că situațiile diverse și complicate cu care se confruntă străinii minori neînsoțiți necesită abordări multidisciplinare (juridice, psihologice, medicale și sociale), exhaustive și holistice.

2.6. Convenția Organizației Națiunilor Unite privind drepturile copilului (1989, CDC) reprezintă cadrul general pentru protecția minorilor în Europa. Cu toate acestea, nici acest instrument, nici Convenția europeană a drepturilor omului (1950), nici Convenția europeană privind exercitarea drepturilor copiilor (1996) nu prevăd dispoziții specifice care să se aplice direct străinilor minori neînsoțiți.

2.7. Totuși, la 26 iunie 1997, Consiliul Europei a adoptat primul instrument juridic care tratează în mod specific chestiunea minorilor migranți neînsoțiți. Este vorba, însă, despre o rezoluție fără caracter juridic obligatoriu. Deși există texte europene care fac referire la străinii minori neînsoțiți, precum Directiva privind returnarea sau Directiva 2003/9/CE ( 5 ) , nu a fost elaborat niciun instrument specific la nivelul întregii UE.

2.8. Prin urmare, în lipsa unui cadru juridic precis, statele membre se confruntă cu dificultăți majore în gestionarea problemei străinilor minori neînsoțiți într-un mod concertat și coerent. Așadar, se constată că în statele membre situația străinilor minori neînsoțiți se caracterizează prin disparități enorme între legislația care definește modul în care aceștia trebuie tratați și procedurile care le sunt aplicabile (stabilirea vârstei, tutori, drepturi etc.).

2.9. Astfel, cadrul juridic aplicabil străinilor minori neînsoțiți trebuie consolidat de statele membre. CESE solicită Comisiei să elaboreze o directivă privind protecția străinilor minori neînsoțiți care să aibă drept corolar interesul superior al copilului. Această necesitate este cu atât mai evidentă având în vedere situațiile deplorabile în care se află numeroși străini minori neînsoțiți, denunțate în întreaga Europă de asociațiile pentru protecția drepturilor minorilor.

3. Observații generale

3.1. CESE își exprimă profunda preocupare cu privire la situația străinilor minori neînsoțiți, care se numără printre cele mai vulnerabile persoane în contextul migrației și sunt, în consecință, expuși unui risc crescut de încălcare a libertăților și a drepturilor lor fundamentale.

3.2. CDC impune statelor obligația de a acorda minorilor fără forme legale același tratament oferit „tuturor” minorilor, fără discriminare ( 6 ) . CESE constată că, în practică, există tensiuni între dispozițiile legislative naționale ce reglementează controlul imigrației și cele referitoare la protecția minorilor. CESE își reiterează solicitarea adresată statelor membre de a se asigura că minorii aflați într-o situație neregulamentară sunt luați în considerare și protejați în calitatea lor primordială de minori, în cadrul sistemelor naționale de protecție a copilului ( 7 )

3.3. CESE îndeamnă statele membre să prevină orice tip de violență îndreptată împotriva minorilor migranți, prin crearea unor căi de migrație sigure, legale și regulamentare, spre exemplu, proceduri flexibile, rapide și eficiente, în special de reîntregire familială, sporirea cotei de reinstalare a migranților sau acordarea de vize umanitare, fapt care va consolida garanțiile pentru minori și membrii familiilor lor.

3.4. CESE lansează un apel către statele membre în scopul instituirii unor proceduri specifice și eficace de regularizare a șederii lor, în căutarea unei „soluții durabile” pentru străinii minori neînsoțiți, care să garanteze interesul superior al acestora.

3.5. CESE reamintește interdicția absolută de plasare în detenție a minorilor, indiferent de situația lor administrativă. Condamnă cu fermitate această practică și reamintește că încalcă în totalitate CDC (articolul 3). Într-adevăr, CESE constată ( 8 ) că detenția poate avea consecințe foarte grave asupra sănătății și a dezvoltării minorilor, indiferent de durata sa. Detenția contravine, în orice situație, interesului superior al minorului ( 9 )

3.6. CESE invită statele membre să adopte legi naționale care să interzică detenția, favorizând dezvoltarea de alternative adaptate vulnerabilității deosebite a străinilor minori neînsoțiți, precum plasarea într-o familie substitutivă sau într-un loc de trai autonom, supravegheat.

3.7. CESE reamintește importanța garantării respectării dreptului minorilor de a participa la deciziile care îi privesc.

3.8. CESE recomandă statelor membre să instituie garanții juridice pentru accesul străinilor minori neînsoțiți la procedurile de protecție internațională și garanții privind furnizarea de informații adaptate vârstei lor. În acest scop, este oportun să se creeze centre de azil specializate în oferirea de asistență minorilor migranți și în comunicarea de informații adaptate minorilor, în limba lor maternă, integrând în special luarea în calcul a considerentelor legate de gen și de dimensiunea transculturală în cadrul acestor dispozitive naționale.

3.9. În scopul protejării străinilor minori neînsoțiți împotriva oricăror forme de exploatare, CESE invită statele membre să le acorde minorilor care fac obiectul exploatării și violențelor statutul de victimă a traficului de persoane, însoțit de obținerea unui permis de ședere. CESE insistă, de asemenea, asupra caracterului urgent al deciziilor adoptate în privința străinilor minori neînsoțiți.

3.10. Străinii minori neînsoțiți nu trebuie niciodată să fie supuși unor proceduri penale din motive legate exclusiv de statutul lor de migranți sau în cazurile în care participarea lor la activități criminale este un rezultat direct al exploatării lor.

3.11. În scopul protejării într-o manieră eficientă a străinilor minori neînsoțiți, CESE îndeamnă insistent statele membre și Uniunea Europeană să aloce resursele necesare serviciilor publice și să ofere servicii adaptate, în special prin intermediul unei formări specializate și al consolidării capacităților specialiștilor în domeniul protecției copilului. Această formare trebuie organizată la scară europeană.

3.12. Protecția străinilor minori neînsoțiți nu încetează la granițele Europei. CESE încurajează UE și statele membre să acorde prioritate nevoilor și drepturilor străinilor minori neînsoțiți în instrumentele și acțiunile externe, în special cu ocazia încheierii de acorduri sau a adoptării de programe de cooperare.

3.13. CESE reamintește că orice străin minor neînsoțit trebuie să fie asistat de un tutore competent, cât mai curând posibil și până la atingerea vârstei majoratului, care va trebui să fie informat cu privire la toate deciziile luate în privința minorului și să îi ofere asistență pe durata procedurilor care îl privesc. Acest tutore va trebui să aibă în permanență capacitatea de a acționa în interesul minorului și să nu se afle într-o situație de conflict de interese cu serviciile naționale de protecție a copilului.

3.14. După cum CESE a reamintit deja cu altă ocazie, deși legislația UE recunoaște importanța tutelei legale, aceasta nu definește obligațiile tutorelui legal. Tutorele legal ar trebui să fie un „reprezentant calificat”, care are experiență în lucrul cu minorii și cunoaște legislația națională în privința drepturilor cetățenilor străini și a protecției copilului și care are autoritatea de a-l reprezenta pe minor în toate procesele decizionale ( 10 ) , cu condiția ca minorul să-și exprime consimțământul în acest sens ( 11 ) . Procesul de desemnare a tutorilor în Belgia ar putea servi drept sursă de inspirație ( 12 )

3.15. CESE reamintește că, pe lângă asistența juridică, străinii minori neînsoțiți trebuie să aibă acces și la o protecție socială și un centru de primire și de adăpost temporar de o calitate decentă. Această primire va trebui să fie adaptată la vulnerabilitatea minorilor, fiind însoțită de consilierea acordată de specialiști în problemele tinerilor, de posibilitatea realizării unei evaluări medicale sau psihologice și de accesul la îngrijiri medicale.

3.16. Totodată, străinii minori neînsoțiți trebuie să aibă acces la educație, cu respectarea opțiunilor lor și, dacă este cazul, ale tutorilor. De asemenea, programele Erasmus și Erasmus+ ar putea facilita participarea străinilor minori neînsoțiți și a foștilor străini minori neînsoțiți care au devenit majori.

3.17. CESE insistă asupra importanței informării fiecărui minor, în funcție de vârsta sa, cu privire la drepturile pe care i le conferă Convenția Organizației Națiunilor Unite, minorilor care nu dispun de o tutelă adecvată permițându-li-se astfel să solicite protecție.

4. Observații specifice

4.1. Articolul 1 din CDC definește minorul ca fiind orice persoană cu vârsta sub 18 ani. Situația sa juridică specială îi conferă o serie de drepturi pe care statele semnatare trebuie să le asigure. Această protecție este tributară condiției sale de minor, fapt care, în practică și în toate statele membre, ridică problema determinării vârstei sale.

4.2. CESE reamintește că, în virtutea principiului „prezumției de minorat”, un tânăr care se prezintă ca fiind minor trebuie să fie considerat ca atare, până la emiterea unei hotărâri cu autoritate de lucru judecat. Din acel moment, trebuie să i se ofere imediat un adăpost, în condiții demne și compatibile cu vulnerabilitatea sa deosebită.

4.3. CESE reamintește, de asemenea, că trebuie să se aplice prezumția de valabilitate a actelor de stare civilă străine prezentate de tânăr, care dovedesc minoratul său, și că acestea trebuie să fie primele elemente care vor fi luate în considerare pentru determinarea minoratului. Prezumția de valabilitate a documentelor de stare civilă prezentate ar trebui să poată fi anulată numai în urma unei contestări formale a autenticității respectivelor documente.

4.4. CESE reamintește că, în virtutea articolului 8 din CDD, „dacă un minor este privat în mod ilegal de elementele constitutive ale identității sale sau de o anumită parte a acestora, statele semnatare vor trebui să îi acorde o asistență și o protecție adecvate, pentru ca identitatea sa să fie restabilită cât mai curând posibil” ( 13 )

4.5. Or, procedura de verificare a vârstei migrantului nu ar trebui să aibă loc, în principiu, decât în situația în care acesta nu posedă documentele administrative oficiale care să îi dovedească vârsta și în cazul în care există îndoieli justificate ( 14 )

4.6. CESE constată din nou că nu există coerență la nivelul statelor membre în ceea ce privește metodele de evaluare a vârstei străinilor minori neînsoțiți, întrucât niciuna dintre acestea nu și-a demonstrat fiabilitatea.

4.7. CESE invită statele membre să evalueze minoratul în temeiul mai multor indici, printre care se numără, cu prioritate, declarațiile persoanei interesate, documentele de stare civilă prezentate, interviurile purtate de specialiști cu persoana interesată și, dacă este cazul, verificarea autenticității documentelor de stare civilă, subliniind faptul că expertizarea medicală a vârstei nu se poate realiza decât în cazul în care există îndoieli persistente și ca ultimă soluție.

4.8. Ținându-se cont de vulnerabilitatea deosebită a străinilor minori neînsoțiți, CESE reamintește că beneficiul îndoielii trebuie să fie în favoarea acestora.

4.9. CESE reamintește că expertizarea prin examinarea oaselor, practicată în foarte multe state, este foarte contestată de instituții și experți internaționali ( 15 ) din perspectiva fiabilității sale științifice, a nerespectării vieții private a minorului, a potențialelor pericole pentru sănătatea sa (cauzate de utilizarea razelor X), precum și a erorilor posibile.

4.10. În absența unei fiabilități reale a acestor teste, CESE invită statele membre să înceteze practicarea lor. CESE consideră că nu trebuie să se recurgă la mijloace cunoscute ca fiind aproximative, din simplul motiv că nu există alte modalități de verificare fiabile.

4.11. CESE lansează un îndemn puternic statelor membre să protejeze străinii minori neînsoțiți, oferindu-le timpul și mijloacele necesare pentru stabilirea identității lor și utilizând, de exemplu, cooperarea diplomatică (sub rezerva acordului tânărului interesat și fără punerea sa în pericol) și punându-se la dispoziție dovezi prima facie , precum rapoarte de expertiză psihosocială, în scopul stabilirii minoratului.

4.12. CESE propune, ca soluție de ultim resort și în lipsa unor dovezi documentare, precum și în cazul unor îndoieli semnificative privind vârsta minorului, evaluarea vârstei printr-o abordare multidisciplinară, realizată de specialiști independenți, care să dețină competența și cunoștințele adecvate privind originile culturale și etnice ale persoanei. Procedurile aplicate în Anglia ar putea servi drept sursă de inspirație.

4.13. CESE invită statele membre să instituie o comisie de supraveghere la scară europeană, care să propună o evaluare holistică a vârstei la nivelul tuturor statelor membre și, de asemenea, să monitorizeze protocoalele și practicile în materie de estimare a vârstei.

4.14. Concluziile oricărei proceduri trebuie să fie obligatoriu motivate și să poată face obiectul unui recurs suspensiv efectiv, rapid și apelabil, în caz contrar acestea putând fi lovite de nulitate.

5. Observații specifice privind COVID-19

5.1. Pandemia de COVID-19 evidențiază inevitabil riscurile cu care se confruntă străinii minori neînsoțiți, a căror stare de sănătate este, deseori, deja fragilizată: imposibilitatea respectării măsurilor de izolare, accesul insuficient la alimentație, igienă și apă, lipsa informațiilor adaptate privind măsurile de protecție împotriva virusului și precauțiile ce trebuie luate, precum și dificultatea accesului la îngrijire medicală.

5.2. CESE face apel la toate instituțiile europene să întreprindă toate acțiunile necesare pentru a se asigura că, în timpul crizei sanitare provocate de pandemia de COVID-19, sunt respectate drepturile tuturor minorilor garantate prin tratatele internaționale, și că aceștia sunt protejați în mod adecvat de consecințele crizei economice iminente.

5.3. CESE salută recentul transfer al străinilor minori neînsoțiți din Grecia în Luxemburg, Portugalia, Franța, Finlanda și Germania, și solicită insistent statelor membre să considere prioritar și să continue transferul imediat al celor care trăiesc în condiții inacceptabile, în special în Grecia ( 16 )

Bruxelles, 18 septembrie 2020. Președintele Comitetului Economic și Social European Luca JAHIER

(1) Avizul Comitetului Economic și Social European privind propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind combaterea abuzului sexual asupra copiilor, a exploatării sexuale a copiilor și a pornografiei infantile, de abrogare a Deciziei-cadru 2004/68/JAI (JO C 48, 15.2.2011, p. 138).

(2) Articolul 2 din Directiva 2011/95/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 2011 (JO L 337, 20.12.2011, p. 9).

(3) https://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/10774042/3-28042020-AP-FR.pdf/a5951a9e-fe8f-ef1a-64f1-cdedfc925eb2

(4) A se vedea în acest sens, în special, Convenția Organizației Națiunilor Unite privind drepturile copilului, Convenția europeană privind exercitarea drepturilor copiilor și Avizul CESE din 15 octombrie 2014 pe tema „Protecția internațională a minorilor neînsoțiți” (JO C 12, 15.1.2015, p. 69).

(5) Directiva 2008/115/CE din 16 decembrie 2008 (JO L 348, 24.12.2008, p. 98), numită „Directiva privind returnarea”: „Înainte de a decide emiterea unei decizii de returnare pentru un minor neînsoțit, organismele corespunzătoare, altele decât autoritățile care efectuează returnarea, trebuie să furnizeze asistență adecvată, acordând importanța cuvenită interesului superior al copilului.” Directiva 2003/9/CE a Consiliului din 27 ianuarie 2003 (JO L 31, 6.2.2003, p. 18) definește termenii principali, printre care și cel de „minor neînsoțit”.

(6) Articolul 2 din CDC.

(7) Avizul CESE privind protecția internațională a minorilor neînsoțiți (JO C 12, 15.1.2015, p. 69).

(8) A se vedea A study of immigration detention practices and the use of alternatives to immigration detention of children („Studiu privind practicile de detenție în contextul migrației și utilizarea de alternative pentru detenția minorilor migranți”), Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei, Comisia pentru migrație, refugiați și persoane strămutate, 2017.

(9) Rețeaua europeană a mediatorilor pentru copii (ENOC), Declarația de poziție privind încetarea detenției copiilor în scopuri de imigrație, adoptată la cea de-a 23-a reuniune ENOC, la 27 septembrie 2019.

(10) A se vedea în acest sens „La protection des mineurs migrants non accompagnés en Europe” („Protecția minorilor migranți neînsoțiți în Europa”), Nisrine Eba Nguema, 2015; https://doi.org/10.4000/revdh.1147

(11) Convenția de la Haga din 1996.

(12) Belgia a înființat un serviciu foarte rapid de desemnare a tutorilor. Tuturor străinilor minori neînsoțiți li se desemnează un mentor specific (în urma unei proceduri de selecție și formare), care îi va însoți în toate procedurile: a se vedea https://justice.belgium.be/fr/themes_et_dossiers/enfants_et_jeunes/mineurs_etrangers_non_accompagne. Misiunile sale sunt definite după cum urmează: „În calitate de reprezentant legal responsabil de asigurarea bunăstării generale a minorului, tutorele joacă rolul de persoană călăuzitoare care asigură dezvoltarea competențelor necesare pentru participarea activă în societate.” https://justice.belgium.be/fr/themes_et_dossiers/enfants_et_jeunes/mineurs_etrangers_non_accompagne/tuteur/missions_du_tuteur

(13) A se vedea și articolul 24 din PIDCP din 1966 și articolul 7 din CDD.

(14) Oficiul Înaltului Comisar al Națiunilor Unite pentru Drepturile Omului (iulie 2010) și Adunarea parlamentară a Consiliului Europei (15 aprilie 2011) au precizat că evaluarea vârstei nu ar trebui să se realizeze decât în cazul în care există îndoieli.

(15) Fiabilitatea științifică este pusă în discuție în special de către Parlamentul European (rezoluția din 12 septembrie) și în recomandările Comitetului pentru drepturile copilului din 12 iunie 2009. Colegiul Național al Medicilor din Belgia (avizul din 20 februarie 2010) și Academia Națională de Medicină din Franța neagă fiabilitatea acestor teste. Le Défenseur des Droits din Franța condamnă utilizarea testelor osoase (26 februarie 2016). A se vedea în acest sens raportul platformei Mineurs en exil (Belgia), intitulat „L’estimation de l’âge des MENA en question: problématique, analyse et recommandations” („Estimarea vârstei străinilor minori neînsoțiți în discuție: problematică, analiză și recomandări”), din septembrie 2017.

(16) A se vedea https://www.unhcr.org/fr/news/press/2020/4/5e980505a/agences-lonu-felicitent-premiere-relocalisation-denfants-accompagnes-grece.html și https://www.eepa.be/?p=3856