COMUNICARE A COMISIEI Rezultatele verificărilor privind adiționalitatea la mijlocul perioadei 2007-2013 /* COM/2013/0104 final */





COMUNICARE A COMISIEI Rezultatele verificărilor privind adiționalitatea la mijlocul perioadei 2007-2013 1. Introducere Adiționalitatea este un principiu de bază al politicii de coeziune și are ca scop asigurarea valorii adăugate a acesteia. Aceasta înseamnă că fondurile structurale ale UE completează, dar nu înlocuiesc cheltuielile publice asimilabile ale unui stat membru[1]. Principiul adiționalității este respectat dacă media anuală a cheltuielilor naționale în termeni reali în perioada 2007-2013 este cel puțin egală cu nivelul stabilit la începutul perioadei. Acest lucru garantează că politica de coeziune are un impact real, prin completarea investițiilor naționale cu investiții europene. Acest principiu rămâne un element esențial al propunerii Comisiei privind politica de coeziune pentru perioada 2014-2020, deoarece sprijină menținerea investițiilor care generează creștere economică. Pe parcursul perioadei de programare 2007-2013, Comisia verifică respectarea adiționalității în regiunile de convergență (inclusiv în regiunile aflate în faza de eliminare treptată din această categorie) din 20 de state membre[2]. Verificarea are loc în trei etape: · ex ante, când se stabilește nivelul cheltuielilor publice care trebuie să fie menținute în regiunile de convergență în perioada 2007-2013 („nivelul de referință”)[3]; · la mijlocul perioadei, când se determină nivelul real al cheltuielilor publice în perioada 2007-2010 și se revizuiește nivelul de referință; · ex post, când se determină nivelul real al cheltuielilor în perioada 2011-2013 și se verifică dacă a fost respectat nivelul de referință. Prezenta comunicare sintetizează rezultatele verificării la mijlocul perioadei efectuate pentru perioada 2007-2010. Aceasta se referă, în principal, la anii premergători crizei economice și financiare și la primii ani ai acesteia, când numeroase state membre au luat măsuri de stimulare fiscală. Între timp, majoritatea statelor membre au luat măsuri de consolidare fiscală, care vor avea probabil un impact semnificativ asupra investițiilor publice și asupra adiționalității în perioada 2011-2013. Prin urmare, este probabil că verificarea ex post a cheltuielilor reale va conduce la ajustări suplimentare. Verificarea la mijlocul perioadei a condus la trei constatări principale. În primul rând, nivelul agregat al cheltuielilor structurale naționale în regiunile de convergență în cursul perioadei 2007 – 2010 a fost cu 7% mai mare decât nivelul stabilit ex ante. Acest nivel se explică prin creșterea cheltuielilor publice în anumite state membre. Cheltuielile publice mai mari decât cele prevăzute se datorează în principal măsurilor anticiclice luate de anumite guverne pentru a atenua impactul crizei sau unei puternice expansiuni economice care s-a înregistrat în anumite țări înainte de criză. În al doilea rând, zece state membre au cerut Comisiei să le reducă nivelul de referință al cheltuielilor privind adiționalitatea pentru perioada 2007-2013. Pentru majoritatea aceasta a fost o consecință a consolidării fiscale planificate sau în curs de desfășurare, în timp ce pentru două state membre aceasta a fost o corecție a analizei ex ante (a se vedea secțiunile 2 și 3). Comisia a considerat că toate aceste cereri sunt justificate. În al treilea rând, verificarea la mijlocul perioadei a evidențiat deficiențe în actuala metodă de verificare a adiționalității. Acesta este motivul pentru care Comisia a propus reformarea procesului de verificare, în perioada 2014-2020, aliniindu-l la noua guvernanță economică a Uniunii[4]. 2. Cheltuielile structurale în regiunile de convergență în perioada 2007-2010 Din punct de vedere metodologic, determinarea nivelului cheltuielilor publice pentru verificarea adiționalității în perioada 2007-2010 a fost un exercițiu dificil. Acesta a însemnat colectarea și agregarea datelor ad hoc privind investițiile publice, sector cu sector, la nivel local, regional și național. Comisia a verificat coerența acestora cu tendințele privind investițiile publice observate în statisticile Eurostat, în special în sistemul de conturi SEC-95 și în Clasificarea funcțiilor administrației publice (COFOG), și a organizat o serie de întâlniri bilaterale cu statele membre pentru a verifica nivelul cheltuielilor raportate. Pentru a soluționa aceste probleme, Comisia a propus reformarea sistemului de verificare pentru perioada 2014-2020, așa cum se arată în concluzii. Rezultatele verificării la mijlocul perioadei sunt rezumate în tabelul 1 care compară nivelul certificat al cheltuielilor structurale anuale medii în perioada 2007-2010 cu nivelul convenit ex ante. În pofida crizei, cheltuielile structurale anuale au fost în medie cu 7,3% mai mari decât se estimase inițial (102 miliarde EUR în loc de 95 miliarde EUR)[5]. Aceasta se explică prin faptul că, în regiunile de convergență din zece state membre, nivelul cheltuielilor structurale a fost egal cu sau mai mare decât nivelul convenit la verificarea ex ante (Belgia, Bulgaria, Republica Cehă, Spania, Franța, Malta, Polonia, România, Slovenia și Republica Slovacă). În șase state membre (Germania, Estonia, Letonia, Portugalia, Austria, Regatul Unit) nivelul acestor cheltuieli a fost cu puțin mai mic decât angajamentul inițial. În două state membre nivelul cheltuielilor a fost cu peste 10% mai mic decât angajamentul lor ex ante (Lituania, Ungaria), în timp ce în alte două state membre acesta a fost cu peste 20% mai mic decât nivelul convenit (Grecia, Italia). Cu excepția Germaniei, în celelalte state membre nivelul mai scăzut decât cel preconizat al nivelului cheltuielilor s-a datorat în principal deteriorării rapide a mediului macroeconomic. Tabelul 1 - Nivelul de referință ex ante 2007-2013 și cheltuielile efective 2007-2010 || Nivel de referință: medie 2007-2013 || Cheltuieli: medie 2007-2010 || Diferență BE || 1 128 || 1 246 || 10,5% BG || 919 || 1 444 || 57,2% CZ || 2 549 || 2 649 || 3,9% DE || 16 504 || 16 452 || -0,3% EE || 1 316 || 1 275 || -3,1% GR || 8 661 || 6 719 || -22,4% ES || 13 973 || 21 367 || 52,9% FR || 1 815 || 2 271 || 25,1% IT || 20 613 || 16 194 || -21,4% LV || 971 || 902 || -7,1% LT || 755 || 672 || -11,1% HU || 3 330 || 2 867 || -13,9% MT || 107 || 170 || 59,3% AT || 139 || 138 || -0,9% PL || 7 940 || 12 531 || 57,8% PT || 3 946 || 3 624 || -8,2% RO || 4 773 || 5 196 || 8,9% SI || 957 || 1 121 || 17,1% SK || 876 || 1 396 || 59,4% UK || 3 495 || 3 465 || -0,9% Total || 94 765 || 101 698 || 7,3% Notă: media anuală în milioane EUR (prețuri 2006) Grecia a fost puternic afectată de criza economică și s-a confruntat cu o gravă recesiune începând cu sfârșitul lui 2008. Din acest motiv a fost nevoie de două programe de ajustare și de asistență financiară din partea statelor membre care fac parte din zona euro și din partea Fondulului Monetar Internațional. Nivelul mai redus al cheltuielilor publice din Italia s-a datorat faptului că nivelul ex ante fusese prea ambițios. Acesta se bazase pe programul de investiții „Fondo per le aree sottoutilizzate” care completează fondurile structurale ale UE cu un pilon național dedicat dezvoltării regionale care vizează în principal regiunea Mezzogiorno. În 2008-2009, programul de investiții a trebuit să fie diminuat în mod semnificativ, în momentul în care țara s-a confruntat cu nevoia urgentă de consolidare fiscală, ca răspuns la criză. În Spania, pachetele de măsuri de redresare economică adoptate în 2009 pentru infrastructura locală de bază (aproximativ 7-8 miliarde EUR) și pentru o economie durabilă (aproximativ 4-5 miliarde EUR) în vederea contracarării primelor efecte ale crizei au reprezentat principalul motiv pentru cheltuieli mai ridicate decât cele preconizate. În mod similar, în Slovacia în perioada 2009-2010, guvernul a adoptat trei pachete de măsuri de stimulare a economiei care se ridică la aproximativ 1% din PIB pentru a încuraja ocuparea forței de muncă, a stimula cercetarea și dezvoltarea și pentru a sprijini investițiile în materie de eficiență energetică. În cazul Poloniei, o combinație de măsuri de stimulare a economiei care au vizat dezvoltarea resurselor umane și a infrastructurii de bază a condus la un nivel al cheltuielilor structurale mai ridicat decât se preconizase. În cele din urmă, nivelul de cheltuieli mai ridicat decât cel preconizat în Bulgaria s-a datorat unei puternice expansiuni economice înainte de criză, cu o creștere importantă a formării brute de capital fix. 3. Revizuirea nivelului țintă al cheltuielilor structurale în perioada 2007-2013 În timpul verificării de la mijlocul perioadei, în conformitate cu dispozițiile regulamentului privind fondurile structurale[6], zece state membre (Republica Cehă, Germania, Estonia, Grecia, Italia, Letonia, Lituania, Ungaria, Portugalia și Regatul Unit) au solicitat Comisiei un nivel al cheltuielilor publice pentru perioada 2007-2013 mai scăzut decât cel convenit ex ante. Comisia a evaluat aceste solicitări și, în urma consultării cu statele membre, a hotărât să modifice nivelul cheltuielilor structurale ținând cont de modificarea a situației economice de la începutul perioadei de programare. Comisia a elaborat următoarele trei opțiuni pentru un nou nivel de referință al cheltuielilor publice: (1) menținerea procentului din PIB alocat investițiilor publice. În cadrul acestei opțiuni, noul „nivel de referință” este echivalent, ca procent din PIB, cu cel stabilit în timpul verificării ex ante. Scopul este de a menține nivelul investițiilor publice în concordanță cu dimensiunea economiei naționale (respectiv PIB). Aceasta înseamnă că reducerea „nivelului de referință” este acceptabilă, dacă aceasta este proporțională cu declinul activității economice. (2) menținerea ponderii veniturilor publice primare la un nivel constant. O a doua opțiune constă în stabilirea noului nivel de referință proporțional cu veniturile primare totale. Noul „nivel de referință” este echivalent cu cel stabilit în timpul verificării ex ante în ceea ce privește veniturile primare totale ale administrației publice. Scopul este de a menține nivelul investițiilor publice în concordanță cu resursele financiare ale sectorului public. (3) folosirea nivelului cheltuielilor publice din perioada 2000-2006 (2004-2006 pentru cele 12 noi state membre) ca noua valoare de referință. Această opțiune le permite statelor membre să stabilească noul nivel de referință în concordanță cu cheltuielile publice aferente perioadei de programare precedente. Această opțiune răspunde preocupărilor statelor membre care și-au stabilit niveluri ale cheltuielilor publice prea ambițioase pentru perioada 2007-2013, bazându-se pe previziuni economice prea optimiste. Noile niveluri de referință pentru Republica Cehă, Estonia, Lituania și Ungaria sunt compatibile cu opțiunea (1). Noile niveluri de referință pentru Regatul Unit și Letonia sunt compatibile cu opțiunea (2) și, respectiv, cu opțiunea (3). În celelalte patru state membre, revizuirea nivelului de referință a luat în considerare o serie de elemente suplimentare. În Germania, cheltuielile publice privind politica activă în domeniul pieței forței de muncă în regiunile de convergență din estul Germaniei sunt în scădere mai rapidă decât se planificase inițial, odată cu scăderea puternică și neașteptată a ratei șomajului. Comisia a acceptat această reducere, deoarece cheltuielile aferente pieței muncii, calculate pe cap de locuitor, rămân constante. În cazul Greciei și al Portugaliei, Comisia s-a asigurat că noile niveluri ale cheltuielilor publice care trebuie să fie menținute în perioada 2007-2013 sunt compatibile cu condițiile de politică ale programelor de ajustare economică convenite cu Comisia Europeană, Banca Centrală Europeană și Fondul Monetar Internațional. În ambele țări, aceste programe prevăd o reducere considerabilă a cheltuielilor publice în domenii eligibile pentru sprijin din fondurile structurale, inclusiv educație, formare, cheltuieli de capital și cheltuieli ale întreprinderilor publice. În Grecia, se preconizează că investițiile publice vor scădea de la 3,1% din PIB în perioada 2007-2010 la 2,2% pe an în perioada 2011-2013. În valoare absolută, acest lucru înseamnă o reducere anuală de 2,5 miliarde EUR. În Portugalia, este de așteptat ca investițiile publice (formarea brută de capital fix a administrației publice) să se micșoreze de la 3% din PIB în perioada 2007-2010 la 2,1% pe an în perioada 2011-2013, pentru a respecta cerințele programului de ajustare economică. Acest lucru înseamnă o reducere anuală de aproximativ 1,8 miliarde EUR. Economia Italiei a fost afectată puternic de criza datoriilor suverane din zona euro. În ultimii ani, pentru a contracara deteriorarea datoriei publice, guvernul italian a adoptat măsuri importante de consolidare bugetară. Acestea au constat în economii planificate în ceea ce privește cheltuielile la nivel ministerial și în reducerea transferurilor către administrațiile regionale. Acestea din urmă au afectat, de asemenea, cheltuielile de capital fix care se așteaptă să scadă de la 2,3% la 1,5% din PIB în perioada 2007-2013. În consecință, eforturile de consolidare fiscală au afectat grav capacitatea Italiei de a menține nivelul cheltuielilor publice convenit pentru perioada 2007-2013. Nivelul de referință ex ante și nivelul nou sunt prezentate în tabelul 2. Valoarea revizuită va constitui noul nivel țintă pentru verificarea respectării adiționalității. Acest lucru va fi verificat ex post la 31 decembrie 2016. TABELUL 2: Noile niveluri de referință hotărâte în temeiul articolului 15 alineatul (4) || Nivel de referință: medie 2007-2013 || Noul nivel de referință: medie 2007-2013 || Diferență BE || 1 128 || 1 128 || 0,0% BG || 919 || 919 || 0,0% CZ || 2 549 || 2 271 || -10,9% DE || 16 504 || 14 562 || -11,8% EE || 1 316 || 1 276 || -3,0% GR || 8 661 || 6 125 || -29,3% ES || 13 973 || 13 973 || 0,0% FR || 1 815 || 1 815 || 0,0% IT || 20 613 || 13 860 || -32,8% LV || 971 || 770 || -20,7% LT || 755 || 598 || -20,8% HU || 3 330 || 2 828 || -15,1% MT || 107 || 107 || 0,0% AT || 139 || 139 || 0,0% PL || 7 940 || 7 940 || 0,0% PT || 3 946 || 2 637 || -33,2% RO || 4 773 || 4 773 || 0,0% SI || 957 || 957 || 0,0% SK || 876 || 876 || 0,0% UK || 3 465 || 3 072 || -11,3% Total || 94 765 || 80 624 || -14,9% Notă: media anuală în milioane EUR (prețuri 2006) Noul nivel de referință agregat pentru perioada 2007-2013 (80,6 miliarde EUR) este cu 15% mai mic decât cel stabilit în etapa verificării ex ante (94,8 miliarde EUR). Cele mai importante reduceri au fost înregistrate de Portugalia (- 33,2%), Italia (- 32,8%) și Grecia (- 29,3%), urmate de Lituania (- 20,8%) și Letonia (- 20,7%). În consecință, cheltuielile brute cu capitalul fix în UE-27 care reprezentau 2,7% din PIB în 2007-2010 ar trebui să scadă la 2,3% din PIB în perioada 2011-2014, adică până la un nivel inferior celui de dinaintea crizei. Cu toate acestea, este important de remarcat că nivelul investițiilor publice naționale în majoritatea regiunilor de convergență rămâne substanțial. În medie, statele membre investesc aproape 500 EUR pe cap de locuitor și pe an în regiunile lor de convergență în perioada 2007-2013. Investițiile publice pe cap de locuitor pe an rămân, de asemenea, semnificative în țările în care nivelul de referință a fost redus, de exemplu 959 EUR în estul Germaniei, 795 EUR în Mezzogiorno, 600 EUR în Grecia, 351 EUR în Portugalia și 333 EUR în Letonia. Restabilirea finanțelor publice solide prin intermediul consolidării fiscale este o condiție importantă pentru a susține creșterea economică pe termen lung. Dar aceasta va continua să afecteze capacitatea statelor membre de a sprijini creșterea economică pe termen mediu și să își îndeplinească angajamentele privind adiționalitatea. Prin urmare, este probabil că verificarea ex post pentru perioada 2011-2013 va conduce la ajustări suplimentare. 4. Concluzie Adiționalitatea este o piatră de temelie a politicii de coeziune, care asigură caracterul acesteia de politică de investiții. Pentru prima dată de la începutul verificării adiționalității, UE se confruntă cu o gravă criză economică. Consecințele bugetare și fiscale ale crizei au condus la o revizuire în sensul diminuării nivelului cheltuielilor publice în regiunile de convergență dintr-un anumit număr de state membre. Cu toate acestea, în ciuda consolidării fiscale necesare, multe țări au efectuat cheltuieli structurale pe cap de locuitor semnificative între 2007 și 2010. Politica de coeziune reprezintă o parte semnificativă din investițiile publice în multe state membre și rămâne esențială pentru menținerea nivelurilor constante de investiții pentru a finanța măsurile care stimulează creșterea economică în întreaga Europă. Pe baza acestui raport, Comisia va verifica ex post, în 2016, dacă statele membre au respectat principiul adiționalității în perioada 2007-2013. În acest stadiu, nivelurile cheltuielilor structurale vor fi analizate inclusiv pentru anii 2011-2013, care au reprezentat o perioadă de consolidare fiscală și reajustare a cheltuielilor pentru majoritatea statelor membre. Acest lucru poate necesita o nouă revizuire a obiectivelor în materie de adiționalitate. Verificarea adiționalității la mijlocul perioadei a scos în evidență, de asemenea, o serie de deficiențe în sistemul actual. Rezultatele nu sunt pe deplin comparabile între statele membre. Procesul de verificare ad hoc necesită resurse considerabile atât în statele membre, cât și la nivelul Comisiei, iar sistemul de verificare nu este aliniat la noua guvernanță economică a UE. Pentru a soluționa această problemă, Comisia a propus reformarea verificării principiului adiționalității pentru perioada 2014-2020. Scopul este de a stabili o legătură directă între adiționalitate și Pactul de stabilitate și creștere, în vederea abordării „compromisului” dintre adiționalitate și deficitul public într-un cadru transparent și public, de a face sistemul de verificare mai simplu, mai puțin împovărător și de a facilita comparațiile. Deși gama de investiții din cadrul politicii de coeziune nu este acoperită în întregime (în special în ceea ce privește ocuparea forței de muncă, educația, formarea și incluziunea socială), cea mai bună soluție este să se folosească informațiile despre investițiile publice (formarea brută de capital fix) din cadrul programelor de stabilitate și convergență pentru verificarea acestora. Este important ca sistemul propus să fie pus în aplicare pentru a asigura eficacitatea și valoarea adăugată a politicii de coeziune în următoarea perioadă de programare. [1] Pentru definiția cheltuielilor publice asimilabile, a se vedea: Documentul metodologic al Comisiei care oferă orientări privind calculul cheltuielilor structurale publice sau cheltuielilor asimilabile acestora în scopul aplicării adiționalității (Commission Methodological Paper giving Guidelines on the calculation of public or equivalent structural expenditure for the purpose of additionality), Document de lucru nr. 3, decembrie 2006. [2] A se vedea articolul 15 din Regulamentul (CE) 1083/2006. Cele 20 de state membre în cauză sunt Belgia, Bulgaria, Republica Cehă, Germania, Estonia, Grecia, Spania, Franța, Italia, Letonia, Lituania, Ungaria, Malta, Austria, Polonia, Portugalia, România, Slovenia, Republica Slovacă și Regatul Unit. [3] A se vedea Comunicarea Comisiei: Raport asupra verificării ex ante privind adiționalitatea în regiunile eligibile pentru obiectivul de convergență pe perioada 2007-2013, COM(2009) 112 final. [4] A se vedea: http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/proposals_2014_2020_ro.cfm [5] Cifrele aferente cheltuielilor structurale sunt exprimate în prețurile anului 2006, în conformitate cu orientările din Documentul de lucru nr. 3 din decembrie 2006. [6] Articolul 15 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1083/2006 al Consiliului