COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE CONSILIU Evaluare a acțiunilor întreprinse de Spania ca urmare a Recomandării Consiliului din 10 iulie 2012 pentru a pune capăt situației de deficit public excesiv /* COM/2012/0683 final */





COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE CONSILIU Evaluare a acțiunilor întreprinse de Spania ca urmare a Recomandării Consiliului din 10 iulie 2012 pentru a pune capăt situației de deficit public excesiv 1. Procedura de deficit excesiv: context La 27 aprilie 2009, Consiliul a decis, în conformitate cu articolul 104 alineatul (6) din Tratatul de instituire a Comunității Europene (TCE), că în Spania există un deficit excesiv și a emis o recomandare pentru corectarea acestuia până cel târziu în 2012, în temeiul articolului 104 alineatul (7) din TCE și al articolului 3 din Regulamentul (CE) nr. 1467/97 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind accelerarea și clarificarea aplicării procedurii de deficit excesiv. La 2 decembrie 2009, Consiliul a hotărât, în conformitate cu articolul 3 alineatul (5) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97, că s-au luat măsuri eficace și că după adoptarea recomandării respective au survenit evenimente economice negative neprevăzute cu consecințe nefavorabile majore pentru finanțele publice. În consecință, Consiliul a adoptat, în temeiul articolului 126 alineatul (7) din TFUE, o recomandare revizuită de corectare a deficitului excesiv, până cel târziu în 2013, în mod credibil și sustenabil, prin luarea de măsuri pe termen mediu. La 15 iunie 2010, Comisia a ajuns la concluzia că Spania a luat măsuri eficace în concordanță cu recomandarea Consiliului din 2 decembrie 2009 pentru a-și aduce deficitul public sub valoarea de referință de 3 % din PIB și a considerat că, prin urmare, nu mai este necesară nicio altă etapă în cadrul procedurii de deficit excesiv. La 10 iulie 2012, Consiliul a hotărât, în conformitate cu articolul 3 alineatul (5) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97 al Consiliului, că s-au luat măsuri eficace, dar că după adoptarea recomandării revizuite, în 2009, au survenit evenimente economice negative neprevăzute cu consecințe nefavorabile majore pentru finanțele publice. Ca urmare, Consiliul a adoptat o recomandare revizuită în temeiul articolului 126 alineatul (7) din TFUE („recomandarea revizuită din cadrul PDE”) și a recomandat Spaniei să-și corecteze deficitul excesiv până cel târziu în 2014. Pentru a reduce deficitul public global sub valoarea de referință de 3% din PIB până în 2014, Spaniei i s-a recomandat să realizeze o ameliorare a soldului structural de 2,7% din PIB în 2012, de 2,5% din PIB în 2013 și de 1,9% din PIB în 2014. Pe baza actualizării realizate de serviciile Comisiei în previziunile din primăvara anului 2012, țintele deficitului global compatibile cu ameliorările solicitate ale soldului bugetar structural sunt de 6,3% din PIB pentru 2012, 4,5% din PIB pentru 2013 și 2,8% din PIB pentru 2014. Autorităților spaniole li s-a mai recomandat să pună în aplicare măsurile adoptate în cadrul bugetului pentru 2012 și al planurilor de reechilibrare ale comunităților autonome și să adopte, până la sfârșitul lunii iulie 2012, planul bugetar multianual pentru 2013-14 anunțat, incluzând o strategie bugetară pe termen mediu care să descrie integral măsurile structurale considerate necesare, pe baza actualizării realizate de serviciile Comisiei în previziunile din primăvara anului 2012, pentru corectarea deficitului excesiv până în 2014. O altă recomandare adresată autorităților spaniole a fost să adopte rapid măsuri suplimentare pentru 2012 în situația în care s-ar materializa riscurile anticipate pentru planurile bugetare. Pe lângă aceasta, Spaniei i s-a cerut să aplice cu strictețe noile dispoziții ale legii privind stabilitatea bugetară referitoare la transparență și la controlul execuției bugetare. În conformitate cu recomandările specifice fiecărei țări emise în cadrul semestrului european, Consiliul a mai recomandat Spaniei să înființeze o instituție bugetară independentă care să furnizeze servicii de analiză și de consiliere și să monitorizeze politica bugetară, să mențină natura obligatorie a cadrului său bugetar pe termen mediu și să supravegheze îndeaproape respectarea obiectivelor bugetare pe parcursul întregului an pentru toate nivelurile administrației publice generale. 2. Evaluarea eficacității măsurilor luate Prezenta evaluare are la bază previziunile serviciilor Comisiei din toamna anului 2012 și ia în considerare evoluțiile economice și bugetare înregistrate începând cu 10 iulie 2012, când a fost emisă ultima recomandare a Consiliului în temeiul articolului 126 alineatul (7) din TFUE. În previziunile serviciilor Comisiei din toamna anului 2012 se estimează că PIB-ul real se va contracta cu 1,4% atât în 2012, cât și în 2013, după care, în 2014, va crește cu 0,8%. La momentul emiterii ultimei recomandări a Consiliului în temeiul articolului 126 alineatul (7) din TFUE, se previziona că PIB-ul real urma să se contracte cu 1,9% în 2012 și cu 0,3% în 2013. Deoarece se aștepta ca redresarea să se producă mai devreme și să fie oarecum mai puternică, creșterea PIB-ului real a fost estimată la +1,1% în 2014. Previziunile ceva mai puțin negative referitoare la creșterea pe 2012 se explică în principal prin faptul că cererea internă dă dovadă de o anumită reziliență, consolidarea bugetară având un impact mai puțin brutal decât se aștepta la momentul emiterii ultimei recomandări a Consiliului în temeiul articolului 126 alineatul (7) din TFUE. În ceea ce privește 2013 și 2014, recomandarea Consiliului s-a bazat pe ipoteza de statu-quo al politicilor, în timp ce previziunile serviciilor Comisiei din toamna anului 2012 iau în considerare și măsurile de consolidare suplimentare incluse în planul bugetar pe 2013-14 și în bugetul pe 2013. În 2012, conform previziunilor serviciilor Comisiei din toamna anului 2012, se preconizează că deficitul public va înregistra o scădere, ajungând la 8,0% din PIB sau la 7,0% din PIB dacă se exclud efectele injecțiilor de capital de care au beneficiat băncile în 2012, de la 9,4% din PIB în 2011 (8,9% din PIB dacă se exclud injecțiile de capital de care au beneficiat băncile în 2011). Această cifră trebuie comparată cu obiectivul de 6,3% din PIB stabilit de guvern și în recomandarea revizuită din cadrul PDE. În ciuda faptului că se așteaptă o deviere de la obiectiv, scăderea preconizată a soldului global va fi contrabalansată de o îmbunătățire substanțială a soldului primar, de circa 2½ puncte procentuale (după excluderea injecțiilor de capital de care au beneficiat băncile în 2012), în condițiile unei încetiniri a activității economice de aproape 1½ la sută. Pentru a compensa devierea probabilă de la obiectivul privind deficitul și pentru a da curs recomandării Consiliului, Spania a adoptat, la 13 iulie 2012, măsuri de consolidare suplimentare reprezentând circa 1¼% din PIB. Dacă se iau în considerare măsurile de consolidare anterioare incluse în pachetul din decembrie 2011, legea bugetară pe 2012 și planurile de reechilibrare a regiunilor, se constată că în 2012 s-au adoptat măsuri care totalizează aproximativ 5¼% din PIB. Cu toate acestea, o mare parte din aceste măsuri (peste 1½% din PIB) nu au avut un caracter permanent. Diverse majorări ale impozitelor au fost introduse numai cu titlu temporar sau au constat doar în plata cu anticipație a anumitor contribuții fiscale. În sectorul public, eliminarea primei de Crăciun s-a limitat la anul 2012. Acest efort considerabil de consolidare va fi parțial contrabalansat de scăderi puternice ale veniturilor, asociate ponderii mai reduse a veniturilor fiscale în componența creșterii și deteriorării accentuate a pieței muncii, de plăți de dobânzi ridicate și de transferuri sociale mai consistente, asociate măsurilor de creștere a pensiilor adoptate în decembrie 2011. Pe lângă aceasta, așa cum s-a întâmplat și în anii anteriori, se așteaptă ca o serie de regiuni să nu-și poată atinge țintele bugetare stabilite. După excluderea factorilor ciclici, a măsurilor one-off și a altor măsuri temporare, previziunile serviciilor Comisiei din toamna anului 2012 indică pentru anul acesta o îmbunătățire a soldului structural cu 1,2 puncte procentuale, până la nivelul de -6,3% din PIB, comparativ cu 2,7 % cât se solicita în recomandarea revizuită din cadrul PDE. Dacă se ține cont de revizuirea în jos a creșterii PIB-ului potențial de la momentul ultimei recomandări formulate de Consiliu în temeiul articolului 126 alineatul (7), efortul structural estimat pentru 2012 va fi cu circa 0,1 puncte procentuale mai mare. În plus, evoluția soldului structural a fost afectată semnificativ și de diminuarea veniturilor (în raport cu evoluția PIB, pe baza elasticității standard a veniturilor), cifrată la aproximativ 1½ puncte procentuale din PIB. În general, luând în calcul aceste pierderi de venituri, efortul structural estimat se va intensifica cu circa 2¾ puncte procentuale, nivel care corespunde recomandării Consiliului. Pentru 2013, previziunile serviciilor Comisiei din toamna 2012 indică o scădere a deficitului public la 6% din PIB, comparativ cu obiectivul de 4,5% din PIB stabilit atât de guvern, cât și în recomandarea revizuită din cadrul PDE. Se așteaptă ca soldul primar să se îmbunătățească cu 1,8 puncte procentuale, fără a se lua în considerare măsurile de recapitalizare a băncilor, în condițiile în care se preconizează o reducere a activității economice de 1,4%. În urma recomandării emise de Consiliu în august 2012 în temeiul articolului 126 alineatul (7) din TFUE, guvernul spaniol a prezentat un plan bugetar multianual pentru perioada 2013-14, care însă nu specifica, pentru 2013, multe măsuri noi pe partea de venituri, raportat la ce se anunțase deja în pachetul din iulie 2012. Proiectul legii bugetului pe 2013, prezentat în septembrie, conținea puține măsuri noi care să nu fi fost deja anunțate (de exemplu, prelungirea cu un an a impozitului pe avere). În total, în 2013, se estimează că impactul bugetar al măsurilor discreționare va fi de circa 1¼% din PIB pe partea de cheltuieli și de aproximativ 1% din PIB pe partea de venituri. Decalajul bugetar preconizat pentru 2013, de 1½% din PIB, se explică parțial prin punctul de plecare mai slab, preluat din anul anterior. Cu toate acestea, proiectul legii bugetului pe 2013 are la bază și ipoteze macroeconomice optimiste, conform cărora PIB-ul real se va contracta cu numai 0,5%, iar ocuparea forței de muncă va cunoaște o stabilizare. Din nou, veniturile riscă să se situeze sub așteptări, iar transferurile sociale să crească. În plus, proiectul legii bugetului pare să subestimeze creșterea beneficiilor sociale, inclusiv a pensiilor și a ajutorului de șomaj. În cazul regiunilor, principalele măsuri de consolidare pentru 2013 sunt reducerile din sănătate și învățământ preconizate în planul bugetar pentru perioada 2013-14. În prezent nu există însă informații cu privire la aplicarea acestor măsuri la nivelul bugetelor regionale. Conform previziunilor serviciilor Comisiei din toamna anului 2012, deficitul structural se va reduce în continuare cu 2,3 puncte procentuale și va ajunge la 4,0% din PIB în 2013, valoare care corespunde în linii mari ultimei recomandări emise de Consiliu în temeiul articolul 126 alineatul (7) din TFUE, în care se solicită o ameliorare structurală de 2,5% din PIB. Ținând cont de diferența dintre proiecțiile pe care se bazează recomandările revizuite privind PDE și previziunile serviciilor Comisiei din toamna anului 2012 în ceea ce privește creșterea PIB-ului potențial, efortul structural va fi cu circa 0,1-0,2 puncte procentuale mai mare. Pentru 2014, previziunile serviciilor Comisiei din toamna 2012 indică o îmbunătățire a perspectivelor economice și o revenire a creșterii PIB-ului real la valori pozitive. Această evoluție nu va fi suficientă pentru a determina scăderea deficitului global, care se estimează că va crește la 6,4% din PIB, comparativ cu obiectivul de 2,8% din PIB. Pe lângă efectul de bază, decalajul preconizat reflectă în principal încetarea aplicării măsurilor temporare luate în anii anteriori, faptul că măsurile de consolidare planificate pentru 2014 nu au fost suficient detaliate în planul bugetar multianual anunțat în august și ca atare nu au putut fi incluse în previziunile serviciilor Comisiei, precum și faptul că, în componența creșterii economice, veniturile fiscale au în continuare o pondere redusă, creșterea lor nefiind perfect proporțională cu cea a PIB-ului nominal. La rândul lor, plățile de dobânzi vor crește în continuare, pe fondul creșterii datoriei. Se estimează că, în 2014, deficitul structural se va deteriora cu 1,3 puncte procentuale, comparativ cu ameliorarea recomandată de 1,9% din PIB. Ținând cont de diferența dintre proiecțiile pe care se bazează ultima recomandare a Consiliului formulată în temeiul articolului 126 alineatul (7) din TFUE și previziunile serviciilor Comisiei din toamna anului 2012 în ceea ce privește creșterea potențială estimată, efortul structural estimat pentru 2014 va fi cu circa 0,1-0,2 puncte procentuale mai mare. Astfel, efortul structural este cu aproximativ 3 puncte procentuale mai slab față de nivelul solicitat în recomandarea Consiliului. În urma ajustărilor necesare ca urmare a diminuării veniturilor, probabil că acest decalaj se va accentua, deoarece anumite venituri nu urmează traiectoria de creștere presupusă de creșterea PIB-ului nominal. Cu toate acestea, având în vedere că până acum au fost detaliate puține dintre măsurile preconizate pentru 2014, în acest stadiu nu este posibilă o evaluare completă a acțiunilor concrete care vor fi întreprinse în 2014. În recomandarea emisă de Consiliu în iulie 2012 în temeiul articolului 126 alineatul (7) din TFUE, Spaniei i se mai cerea să aplice cu strictețe noile dispoziții ale legii privind stabilitatea bugetară în ceea ce privește transparența și controlul execuției bugetare și să înființeze o instituție bugetară independentă care să furnizeze servicii de analiză și de consiliere și să monitorizeze politica bugetară și respectarea obiectivelor bugetare la toate nivelurile administrației publice. În ceea ce privește legea stabilității bugetare, se constată îmbunătățiri în special în ceea ce privește raportarea datelor bugetare pentru guvernele regionale, ceea ce reprezintă un pas înainte în direcția creșterii transparenței. Având însă în vedere dificultățile presupuse de introducerea noilor proceduri de raportare la nivelul administrațiilor regionale, este în continuare necesară îmbunătățirea calității și consecvenței în evidența datelor. Este important de semnalat că aplicarea componentei preventive și corective a legii privind stabilitatea bugetară lasă de dorit. Până în prezent, nu s-au declanșat în mod oficial mecanisme de alertă rapidă sau acțiuni corective, cu toate că mai multe comunități autonome prezintă în mod evident riscul de a nu-și îndeplini obiectivele bugetare pe 2012. În ceea ce privește înființarea unei instituții bugetare independente, la 27 septembrie guvernul spaniol a luat decizia de a crea o astfel de instituție, iar în prezent se lucrează la definirea mandatului și structurii sale. Instituția va fi creată în 2013, după adoptarea legii organice de care este nevoie în acest sens. 3. Concluzii Pe baza informațiilor disponibile, se poate concluziona că Spania a întreprins acțiuni eficace și a realizat progrese adecvate în direcția corectării deficitului excesiv în 2012 și 2013, în limitele stabilite de Consiliu la 10 iulie 2012. Mai precis, Spania a adoptat măsuri de consolidare consistente, cifrate la circa 5¼% din PIB în 2012 și la 2¼% din PIB în 2013. Ținând cont de revizuirile creșterii potențiale a PIB-ului și de diminuarea veniturilor generată de ponderea redusă a veniturilor fiscale în structura creșterii, îmbunătățirea anuală estimată a soldului structural este conformă cu efortul solicitat de Consiliu pentru 2012 și 2013. Cu toate acestea, în 2012, dispozițiile legii privind stabilitatea bugetară în ceea e privește mecanismele de corecție și alertă rapidă preconizate cu scopul de a se limita deviațiile de la țintele bugetare ale comunităților autonome nu au fost aplicate în mod eficace. Acest fapt ar putea avea drept consecință noi derapaje bugetare la nivel regional. Pentru 2013, există în mod evident riscul de a nu atinge țintele nominale; acest risc decurge parțial din caracterul optimist al scenariului macroeconomic aflat la baza proiectului legii bugetului pe 2013 și al proiecțiilor în materie de securitate socială. Cât despre 2014, se pare că Spania nu a luat încă măsuri suficiente în vederea efortului structural solicitat. Planul bugetar multianual anunțat în august nu prezenta măsuri suficient de detaliate care să stea la baza efortului bugetar recomandat. Prin urmare, este în continuare nevoie să se prezinte în detaliu măsuri permanente suplimentare pentru 2014. Având în vedere evaluarea de mai sus, deși s-au întreprins acțiuni concrete pentru 2012 și 2013, măsurile pentru 2014 nu răspund în totalitate recomandării revizuite din cadrul PDE. Pe baza acestei evaluări, în cadrul căreia aspectele pozitive sunt oarecum predominante, Comisia consideră că în prezent nu sunt necesare măsuri suplimentare în cadrul procedurii de deficit excesiv pentru Spania. Comisia va continua să monitorizeze cu atenție evoluțiile bugetare ale Spaniei, în conformitate cu Pactul de stabilitate și de creștere. De asemenea, în ceea ce privește guvernanța bugetară, în ciuda progreselor înregistrate în privința raportării bugetare la nivel regional, realizarea unui grad mai mare de transparență bugetară va necesita o raportare mai amplă și mai consecventă, respectând termenele-limită, a datelor administrațiilor publice, pe o bază consolidată, conform ESA95. În fine, este important să se procedeze la crearea consiliului bugetar, conform planului, și să se garanteze deplina sa independență instituțională și financiară. Tabel comparativ al principalelor previziuni macroeconomice și bugetare || || 2009 || 2010 || 2011 || 2012 || 2013 || 2014 PIB real (variație %) || COM AF 12 || -3,7 || -0,3 || 0,4 || -1,4 || -1,4 || 0,8 COM SF 12 || -3,7 || -0,1 || 0,7 || -1,9 || -0,3 || 1,1 SP || -3,7 || -0,1 || 0,7 || -1,7 || 0,2 || 1,8 Output gap1 (% din PIB-ul potențial) || COM AF 12 || -4,2 || -4,8 || -4,2 || -4,6 || -4,8 || -2,7 COM SF 12 || -4,3 || -4,8 || -4,2 || -5,3 || -4,7 || -2,8 SP || - || - || -3,8 || -4,3 || -3,8 || -2,1 Soldul bugetului general3 (% din PIB) || COM AF 12 || -11,2 || -9,7 || -9,4 || -8,0 || -6,0 || -6,4 COM SF 12 || -11,2 || -9,3 || -8,9 || -6,3 || -6,1 || -6,4 SP || - || - || -8,5 || -5,3 || -3,0 || -1,1 Soldul primar (% din PIB) || COM AF 12 || -7,7 || -7,0 || -5,0 || -2,2 || -2,5 || -2,1 COM SF 12 || -9,4 || -7,4 || -6,5 || -3,1 || -2,8 || -3,1 SP || - || - || -6,1 || -2,2 || 0,2 || 2,0 Soldul ajustat ciclic1 (% din PIB) || COM AF 12 || -9,4 || -7,6 || -7,6 || -6,0 || -4,0 || -5,3 COM SF 12 || -9,3 || -7,3 || -6,9 || -4,1 || -4,1 || -5,1 SP || - || - || -6,9 || -3,4 || -1,4 || -0,2 Soldul structural2 (% din PIB) || COM AF 12 || -8,7 || -7,6 || -7,5 || -6,3 || -4,0 || -5,3 COM SF 12 || -8,7 || -7,3 || -7,0 || -4,3 || -4,1 || -5,1 SP || - || - || -7,3 || -4,4 || -2,2 || -0,2 Datoria publică brută3 (% din PIB) || COM AF 12 || 53,9 || -61,5 || 69,3 || 86,1 || 92,7 || 97,1 COM SF 12 || 53,9 || -61,2 || 68,5 || 80,9 || 86,8 || 91.8 SP || - || - || 68,5 || 79,8 || 82,3 || 81.5 Notes: 1 Output gaps (deviațiile PIB) și soldurile ajustate ciclic în conformitate cu programele, recalculate de serviciile Comisiei pe baza informațiilor din programe. 2 Sold ajustat ciclic, excluzând măsurile one-off și alte măsuri temporare. 3 Programul de asistență pentru sectorul financiar destinat recapitalizării băncilor introdus la 23 iulie 2012 nu a avut încă niciun impact asupra datoriei publice și asupra previziunilor cu privire la deficit pentru perioada 2012-14. Surse: COM AF12 - previziunile serviciilor Comisiei din toamna anului 2012; COM SF12 – previziunile actualizate ale serviciilor Comisiei din primăvara anului 2012; PS – programul de stabilitate, aprilie 2012.