RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 68/52

Avizul Comitetului Economic și Social European privind Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor „Cel de-al șaselea Program comunitar de acțiune pentru mediu – evaluare finală”

COM(2011) 531 final

2012/C 68/10

Raportor: dl Franco CHIRIACO

La 31 august 2011, în conformitate cu articolul 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Comisia Europeană a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor – Cel de-al șaselea Program comunitar de acțiune pentru mediu – evaluare finală

COM(2011) 531 final.

Secțiunea pentru agricultură, dezvoltare rurală și protecția mediului, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 21 decembrie 2011.

În cea de-a 477-a sesiune plenară, care a avut loc la 18 și 19 ianuarie 2012 (ședința din 18 ianuarie 2012), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 174 de voturi pentru, 4 voturi împotrivă și 8 abțineri.

1. Concluzii și recomandări

1.1 Comitetul salută inițiativa Comisiei de a evalua cel de-al șaselea Program comunitar de acțiune pentru mediu (PAM). Comisia consideră că programul a fost util pentru că a oferit un context global pentru politica europeană de mediu. Comitetul împărtășește doar parțial această opinie. Deși reprezintă o importanță contribuție la dezvoltarea politicilor, al șaselea Program comunitar de acțiune pentru mediu (PAM) a avut un impact limitat asupra adoptării de instrumente specifice. În ciuda dificultăților în colectarea de informații utile pentru analiza implementării acțiunilor cuprinse în program, se pot observa întârzieri semnificative în adoptarea instrumentelor legislative, probleme de identificare a obiectivelor concrete și mecanisme insuficiente de control și monitorizare.

1.2 Ca atare, CESE invită Comisia să îmbunătățească instrumentele aflate la dispoziție, inclusiv mecanismele de monitorizare și evaluare, pentru asigurarea unei implementări eficiente a legislației existente. CESE recomandă totodată o mai mare coerență între diversele inițiative legislative și programatice privind mediul și o mai mare integrare a dimensiunii ambientale în cadrul politicilor sectoriale interconectate. Așa cum afirmă într-un aviz recent (1), CESE solicită Comisiei mai multă claritate și o abordare mai practică a mizelor ecologice, fiind necesar să se specifice mai clar ce se înțelege prin utilizarea eficientă a resurselor, prin economie ecologică și care sunt schimbările concrete – din punct de vedere cantitativ și calitativ – cerute atât producătorilor, cât și consumatorilor.

1.3 În plus, CESE consideră că trebuie acordată o mai mare atenție dimensiunii internaționale. Mizele ecologice au un implicații universale și necesită o abordare bazată pe consolidarea cooperării multilaterale și îmbunătățirea instrumentelor de guvernanță globală.

1.4 În sfârșit, comunicarea Comisiei dă dovadă de lipsă de viziune pe termen lung, nefiind menționate în ea nici vreun alt program de acțiune și nici care ar trebui să fie valoarea adăugată a celui de-al șaptelea PAM. CESE consideră că acest program trebuie să fie coerent și complementar Strategiei Europa 2020 și inițiativelor emblematice, să cuprindă obiective și priorități selecționate în mod realist și pe baza unui amplu consens politic, prevăzând în același timp instrumente capabile să asigure eficiența măsurilor propuse.

2. Sinteza comunicării

2.1 Contextul politic

2.1.1 Programele de acțiune pentru mediu au jalonat dezvoltarea politicii de mediu a UE încă de la începutul anilor '70, iar cel de-al șaselea Program comunitar de acțiune pentru mediu (PAM) trebuie văzut ca parte a unui proces continuu de evoluție.

2.1.2 Cel de-al șaselea Program comunitar de acțiune pentru mediu (PAM) reamintește importanța noțiunilor de creștere ecologică și de economie cu emisii scăzute de CO2 și care utilizează eficient resursele, așa cum se subliniază atât în Strategia Europa 2020 (2), care reprezintă cadrul adecvat prin care poate fi asigurată integrarea obiectivelor de mediu în agenda socioeconomică generală a UE, cât și în noua strategie privind stoparea pierderii biodiversității și a degradării serviciilor ecosistemice în UE înainte de 2020 (3), în lucrările pregătitoare ale Conferinței Rio+ 20 (4), în foaia de parcurs pentru trecerea la o economie competitivă cu emisii scăzute de CO2 până în 2050 (5), în Cartea albă privind transporturile (6) și în comunicările Energia 2020 (7) și Planul de acțiune pentru eficiență energetică (8).

2.2 Observații generale

2.2.1 Concluzia generală a Comisiei este că cel de-al șaselea PAM a fost util pentru că a oferit un cadru global politicii de mediu, multe dintre acțiunile stabilite în program fiind încheiate sau pe cale să fie finalizate.

2.2.2 În raport cu programele anterioare, al șaselea PAM se bucură de o mai mare legitimitate din perspectiva părților interesate, dat fiind că a fost adoptat prin procedura de codecizie, iar acest aspect a contribuit la creșterea sentimentului de însușire a diverselor propuneri politice.

2.2.3 Cele șapte strategii tematice (9) ale celui de-al șaselea PAM – aer, pesticide, prevenirea generării de deșeuri și reciclarea lor, resursele naturale, solul, mediul marin, mediul urban – au fost elaborate pentru a consolida integrarea politicilor și a îmbunătăți baza de cunoștințe. Cu toate că progresele au variat de la un domeniu tematic la altul, în unele cazuri elaborarea acestor strategii a contribuit la dezvoltarea voinței politice de adoptare a unor obiective și calendare eficiente și de implementare ulterioară a acestora. Cu toate acestea, dovezile privind capacitatea celui de-al șaselea PAM de a stimula adoptarea unor instrumente specifice în domeniul mediului nu sunt convingătoare.

2.3 Domenii prioritare

2.3.1 În ceea ce privește natura și biodiversitatea, cel de-al șaselea PAM a dus la dezvoltarea de strategii tematice pentru protecția solului și protecția și conservarea mediului marin, punând în evidență de asemenea necesitatea creării unei baze de cunoștințe mai solide, a îmbunătățirii finanțării și a intensificării activităților curente. Cu toate acestea, ar fi putut fi înregistrate mai multe progrese în direcția îndeplinirii obiectivului – rămas nerealizat – de stopare a declinului biodiversității până în 2010, dacă acesta ar fi beneficiat de atenția politică și de angajamentele financiare necesare atât din partea UE, cât și a statelor membre.

2.3.2 În ceea ce privește mediul și sănătatea, cel de-al șaselea PAM a oferit ocazia realizării unui exercițiu util de inventariere a angajamentelor existente și a acțiunilor planificate și a adus mai mult în atenție legăturile între factorii de mediu și sănătatea umană. Programul a contribuit mai ales la întreprinderea unor acțiuni care altfel nu ar fi avut loc, de exemplu cea referitoare la mediul urban, sau care altfel ar fi durat mai mult sau ar fi fost mai puțin cuprinzătoare în lipsa impulsului dat de Program, de exemplu în ceea ce privește pesticidele. Pe de altă parte, în legislație există anumite lacune, iar rezultatele activităților de cercetare și informațiile cu privire la impactul calității mediului asupra sănătății ar trebui să fie integrate în obiectivul strategic mai amplu de îmbunătățire a sănătății publice.

2.3.3 În materie de resurse naturale și deșeuri, cel de-al șaselea PAM a întărit legătura dintre politica în domeniul deșeurilor și cea în domeniul resurselor și a contribuit la consolidarea gestionării deșeurilor și la trecerea către politici bazate pe un consum sustenabil și pe o producție durabilă. Utilizarea resurselor nu mai urmează ritmul creșterii economice. Cu toate acestea, în termeni absoluți, utilizarea resurselor crește în continuare, ceea ce nu este compatibil cu obiectivul de a respecta capacitatea de suportabilitate a mediului pe termen lung. De asemenea, persistă diferențe considerabile între statele membre în ceea ce privește productivitatea resurselor, în general sporind dependența de importuri.

2.3.4 În ceea ce privește schimbările climatice, cel de-al șaselea PAM a oferit o contribuție semnificativă în combaterea acestor schimbări. Cu toate că ambițiile stabilite pentru inițiativele comunității internaționale nu au fost îndeplinite, obiectivele cuantificabile în special fiind mai utopice și greu de atins, al șaselea PAM a făcut posibilă urmărirea unor obiective politice fundamentale.

2.3.5 În ceea ce privește chestiunile internaționale, prin cel de-al șaselea PAM au fost reiterate angajamentele de a integra considerente de mediu în toate relațiile externe ale UE și în dimensiunea externă a Strategiei de dezvoltare durabilă a UE. În pofida eforturilor UE de a consolida cooperarea multilaterală și a-și demonstra angajamentul în cadrul convențiilor și acordurilor internaționale, nu s-au realizat prea multe progrese în ameliorarea guvernanței globale în domeniul mediului. Provocările legate de mediu, care capătă din ce în ce mai mult trăsături globale, necesită un efort mai coerent și mai concentrat al UE, astfel încât aceasta să își poată juca cu mai multă eficiență rolul în elaborarea politicii internaționale și să-și continue eforturile de îmbunătățire a guvernanței ecologice.

2.4 Eficiența abordărilor și instrumentelor strategice

2.4.1 Al șaselea PAM a încurajat și promovat cu determinare principii și instrumente de îmbunătățire a procesului decizional, în special evaluările integrate ale impactului și utilizarea sporită a instrumentelor bazate pe piață, subliniind importanța unor baze științifice solide pentru elaborarea politicilor. În pofida unor evoluții pozitive recente, informațiile privind mediul, în special datele și statisticile oficiale, sunt încă incomplete și nu întotdeauna disponibile la timp.

2.4.2 Caracterul schimbător al mizelor ecologice impune o mai mare coerență între i) faza de formulare și cea de implementare a politicilor, ii) nivelul european, național și regional și iii) domeniile prioritare de intervenție.

2.4.3 O slabă implementare a legislației de mediu subminează îndeplinirea obiectivelor și credibilitatea politicii de mediu și nu ajută la obținerea angajamentului altor sectoare de a fi mai performante în acest sens. Mai mult, politicile care prezintă o valoare adăugată clară în ceea ce privește crearea unei economii ecologice și care pot fi realizate într-o perioadă scurtă/medie de timp ar trebui să fie prioritare.

2.5 Provocări pentru viitor

2.5.1 Principalii piloni ai politicii și legislației de mediu sunt deja instituiți, cu excepția celui privind solul, cu toate că, din cauza deficiențelor de implementare, posibilitățile lor de îmbunătățire nu au fost încă valorificate pe deplin. Politica ecologică tradițională poate juca încă un rol fundamental în protecția mediului, însă circumstanțele în schimbare și interdependența din ce în ce mai mare a mizelor ecologice implică necesitatea de flexibilitate și de adaptare.

2.5.2 Miza fundamentală a viitoarei politici de mediu este de a evolua, prin adoptarea unei viziuni pe termen mai lung, de la remedierea degradării mediului la prevenirea acesteia și de a contribui la integrarea aspectelor de mediu în toate politicile pertinente.

2.5.3 Pentru îndeplinirea obiectivului Strategiei Europa 2020 de a se ajunge la o economie ecologică, eficientă din punctul de vedere al utilizării resurselor, competitivă și cu emisii scăzute de CO2, este esențial să se integreze considerațiile privind mediul și reducerea emisiilor de carbon în modelele economice din alte sectoare și să se asigure coerența, începând de la formularea politicilor și până la implementare. Obstacolele în calea implementării corecte a legislației existente trebuie soluționate, în special problemele de guvernanță la toate nivelurile din statele membre, pentru a proteja mediul și a limita consecințele negative asupra sănătății publice.

2.5.4 Presiunile asupra mediului au un caracter din ce în ce mai global și mai sistemic. Din cauza complexității interconexiunilor, este necesară o bază de cunoștințe mai largă și trebuie de asemenea examinate amănunțit posibilitățile de schimbare a comportamentului consumatorilor.

3. Observații generale

3.1 Al șaselea PAM reprezintă asumarea oficială a unui angajament politic din partea Parlamentului European, a Consiliului și a Comisiei și un indicator important pentru evaluarea dezvoltării politicii europene de mediu. În urma adoptării celui de-al șaselea PAM, UE a lansat cu succes numeroase inițiative, obținând rezultate ambițioase și elaborând diverse strategii și planuri multisectoriale. Cu toate acestea, este greu de spus în ce măsură cadrul general reprezentat de program s-a răsfrânt asupra dezvoltării măsurilor politice. Ar fi bine să se reflecteze asupra acestui aspect, printr-o analiză a implementării acțiunilor cuprinse în program și a interacțiunilor și influențelor reciproce cu Strategia europeană pentru dezvoltare durabilă și Strategia de la Lisabona (10).

3.2 Dezbaterea la care au participat în ultimii ani instituțiile europene și societatea civilă, cu privire la evaluarea măsurilor luate până acum și la posibilitățile viitoare ale politicii europene de mediu (11), a concentrat atenția asupra a două aspecte esențiale: identificarea noilor priorități și consolidarea instrumentelor disponibile, în vederea asigurării eficienței măsurilor propuse.

3.3 Important este mai ales faptul că chestiunea nu se poate reduce la oportunitatea unui nou program, ci trebuie să se concentreze în special asupra formei pe care acesta ar trebui s-o aibă, asupra scopului acestuia, a conținutului său și a termenelor sale. Ceea ce trebuie analizat mai înainte de toate este modul în care trebuie acționat astfel încât următoarele acțiuni de mediu să devină un instrument strategic mai vizibil, mai important și mai eficient, învățând din experiență și evitând capcanele care au compromis eficiența celui de-al șaselea PAM.

3.4 Dată fiind experiența acumulată în alte domenii (ca, de exemplu, FEDER, FSE și FEADR), și pentru programul de mediu ar trebui luată în considerare posibilitatea consolidării sporite a instrumentelor de monitorizare și evaluare în diversele dimensiuni ex ante, in itinere, ex post.

4. Observații specifice

4.1 Strategiile tematice

4.1.1 Introducerea strategiilor tematice a făcut posibilă o abordare mai strategică, permițând depășirea unor neajunsuri ale celui de-al cincilea PAM, cum ar fi mai ales lipsa de competență a programului în anumite sectoare. Cu toate acestea, procesul de elaborare a strategiilor tematice a încetinit de facto procesul decizional în ansamblul său și adoptarea măsurilor respective.

4.1.2 Multe din instrumentele legislative care însoțesc strategiile tematice se găsesc încă în primele faze de punere în aplicare. Întârzierile în adoptarea lor, neidentificarea unor obiective concrete, transferarea responsabilităților către statele membre (nu doar pentru punerea în aplicare, ci și pentru specificațiile suplimentare referitoare la multe din măsurile prevăzute) și un mecanism neadecvat de monitorizare și control au compromis serios în multe cazuri posibilitatea de a atinge obiectivele programului la termen.

4.2 Coerență și integrare

4.2.1 Este de la sine înțeles că mizele ecologice nu pot fi înfruntate doar cu politici de mediu specifice, fiind necesară implicarea economiei în ansamblu și a întregii societăți. Așadar, este necesară o mai mare coerență atât între tematicile direct interconectate (cum sunt schimbările climatice, energia, protecția sănătății), cât și între diversele politici sectoriale (alimentație, transporturi, construcții, inovare). În special în procesul de reformă a PAC, aflat în desfășurare, acest principiu s-a concretizat, așa cum subliniază și CESE (12), în introducerea instrumentului de ecologizare a plăților unice (greening).

4.2.2 De asemenea, sunt esențiale sprijinirea și dezvoltarea integrării politicii de mediu în cadrul metastrategiilor (Europa 2020) și în cel al instrumentelor financiare. Mai ales în ceea ce privește Foaia de parcurs pentru o Europă eficientă în materie de resurse (13), cu ocazia unui atelier desfășurat recent la Bruxelles (14) a fost recunoscută importanța crucială a programului pentru trecerea la o economie ecologică (green economy) și a complementarității celor două inițiative, în special în ceea ce privește implementarea măsurilor, utilizarea resurselor naturale și gestionarea ecosistemelor.

4.3 Obiective prioritare

4.3.1 Obiectivele prioritare trebuie stabilite cu referire specială la problematicile ecologice, ca de exemplu penuria de resurse naturale, poluarea atmosferică, biodiversitatea și mediul urban.

4.3.2 Trebuie în special căutate și încurajate noi comportamente în ceea ce privește consumul, comerțul și producția. Într-adevăr, schimbările tehnologice trebuie să însoțească schimbarea obișnuințelor.

4.4 Îmbunătățirea instrumentelor

4.4.1 Îmbunătățirea instrumentelor politicii europene de mediu înseamnă, înainte de toate, îmbunătățirea reglementării, prin adoptarea de măsuri legislative și alegerea unor reguli univoce și nefacultative, inclusiv în ceea ce privește aspectele economice. Pe de altă parte, așa cum CESE a afirmat deja într-un aviz din 2001, asigurarea unei implementări eficiente a legislației existente este un factor esențial de evitare a distorsiunilor de pe piață și de salvgardare a competitivității întreprinderilor europene (15). În special în ce privește programul de sprijinire a IMM-urilor în vederea respectării legislației de mediu (Environmental Compliance Assistance Programme – ECAP), CESE a subliniat că este important ca evaluarea impactului ecologic să fie făcută de întreprindere printr-o gestionare integrată și transversală (16).

4.4.2 În al doilea rând, trebuie îmbunătățite instrumentele de evaluare atât a situației mediului, cât și a implementării politicilor și a eficienței acestora (17), prin evaluări ale impactului independente, deschise și făcute la timp.

4.4.3 În ultimul rând, este esențială îmbunătățirea fazei de punere în aplicare prin introducerea unor mecanisme internaționale de asistență, control și sancționare. Cu alte cuvinte, aceasta înseamnă formulare, transpunere în regulamente, realizare, control și sancționare (18).

4.5 Rolul protagoniștilor

4.5.1 Implicarea autorităților locale și regionale trebuie să aibă loc deja în faza de elaborare a politicilor. Comitetul Regiunilor (19) a subliniat într-un aviz recent necesitatea participării proactive a autorităților locale și regionale, propunând elaborarea unor metode inovatoare de guvernanță pe mai multe niveluri, care să cuprindă utilizarea platformelor și rețelelor existente.

Bruxelles, 18 ianuarie 2012 Președintele Comitetului Economic și Social European Staffan NILSSON

(1) JO C 376, 22.12.2011, p. 97.

(2) COM(2010) 2020 final, 3.3.2010.

(3) COM(2011) 244 final, 3.5.2011.

(4) COM(2011) 363 final, 20.6.2011.

(5) COM(2011) 112 final, 8.3.2011.

(6) COM(2011) 144 final, 28.3.2011.

(7) COM(2010) 639 final.

(8) COM(2011) 109 final, 8.3.2011.

(9) COM(2005) 446 final (strategie tematică privind poluarea atmosferică), COM(2006) 372 final (strategie tematică privind utilizarea sustenabilă a pesticidelor), COM(2005) 666 final (strategie tematică privind prevenirea producerii deșeurilor și reciclajul acestora), COM(2005) 670 final (strategie tematică privind utilizarea durabilă a resurselor naturale), COM(2006) 231 final (strategie tematică privind protecția solului), COM(2005) 504 final (strategie tematică privind protecția și conservarea mediului marin) și COM(2005) 718 final (strategie tematică privind mediul urban).

(10) Strategic Orientations of EU Environmental Policy under the Sixth Environment Action Programme and Implications for the Future, Raport final, IEEP, mai 2010.

(11) Toate contribuțiile privind acțiunile și studiile pregătitoare sunt disponibile la adresa www.eapdebate.org.

(12) JO C 132, 3.5.2011, p. 63-70.

(13) COM(2011) 571 final.

(14) Atelierul pentru experți: The future of European Environmental Policy: what role for the Resource Efficiency Roadmap and what role for the Environment Action Programme?, Bruxelles, 13.9.2011.

(15) JO C 221, 7.8.2001, p. 80-85.

(16) JO C 211, 19.8.2008, p. 37.

(17) The issue of Evaluation in the Framework of European Environmental Policy, Brussels Environment, 11.6.2010.

(18) Better instruments for European Environmental Policy, atelier găzduit de Ministerul mediului din Spania, în colaborare cu Brussels Environment, Madrid, 20.5.2010.

(19) Avizul Comitetului Regiunilor din 5–6 octombrie 2010.