COMUNICARE A COMISIEI

Orientări privind evitarea și gestionarea conflictelor de interese în temeiul Regulamentului financiar

(2021/C 121/01)

DECLARAȚIE DE DECLINARE A RESPONSABILITĂȚII: „Pe baza legislației UE aplicabile, prezentul document oferă orientări tehnice pentru personalul și organismele implicate în execuția, monitorizarea și controlul bugetului UE, cu privire la modalitatea de interpretare și de aplicare a normelor UE în scopul facilitării execuției și al încurajării bunelor practici. Exemplele furnizate în document vizează doar ilustrarea conceptelor specifice prezentate în fiecare capitol. Numai Curtea de Justiție a Uniunii Europene este competentă să interpreteze cu valoare de autoritate legislația Uniunii.”

CUPRINS

1. Referințe legislative 3

2. Introducere și scopul notei de orientare 3

3. Conceptul și obligațiile privind evitarea conflictelor de interese 4

3.1. Diferențe principale între Regulamentul financiar anterior și cel actual în ceea ce privește conflictele de interese 4

3.2. Dispozițiile noi privind conflictele de interese din RF 2018 6

3.2.1. Definiția conflictului de interese 7

3.2.2. Cine este vizat 7

3.2.3. „Situații care pot fi percepute în mod obiectiv ca un conflict de interese” 10

3.2.4. Obligații în caz de conflict de interese 12

4. Elemente specifice pentru gestiunea directă/indirectă 15

4.1. Conflictele de interese în procedurile de atribuire 16

4.2. Trimiteri suplimentare în RF 2018 la conflictele de interese 17

4.3. Aspecte etice în contexte nefinanciare 18

5. Elemente specifice pentru gestiunea partajată 22

5.1. Cui îi revine răspunderea în contextul gestiunii partajate și care sunt responsabilitățile? 23

5.2. Norme privind conflictele de interese în temeiul directivelor privind achizițiile publice 25

5.3. Elemente specifice pentru instrumentele financiare care fac obiectul gestiunii partajate 29

6. Posibile măsuri de evitare și de gestionare a conflictelor de interese 30

6.1. Sensibilizarea 31

6.2. Politici, norme și proceduri 31

6.3. Declarații de interese, declarații de avere și funcții exclusive 33

6.4. Alte măsuri 35

Anexa I – Alte exemple ilustrative de conflicte de interese 39

Anexa II – Dispoziții juridice ale UE privind conflictele de interese în domeniul gestiunii partajate 39

1. REFERINȚE LEGISLATIVE

Act legislativ Articole Regulamentul (UE, Euratom) 2018/1046 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 iulie 2018 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului (UE, Euratom) nr. 966/2012 (1) Regulamentul financiar (denumit în continuare „RF 2018”) Articolele 2, 26, 33, 36, 61, 62, 63, 69, 70, 71, 73, 76, 77, 78, 89, 136, 137, 141, 150, 154, 155, 167, 205, 209, 216, 225, 237 și anexa I punctele 20.6, 28.2 și 29.1 Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului (2) Regulamentul financiar (denumit în continuare „RF 2012”) Articolele 32, 57 și 59 Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE (3) (4) Directiva privind achizițiile publice (denumită în continuare „Directiva AP”) Articolele 2, 24, 41, 57, 58 și 83

2. INTRODUCERE ȘI SCOPUL NOTEI DE ORIENTARE

RF 2018, care a intrat în vigoare la 2 august 2018, a consolidat măsurile de protejare a intereselor financiare ale UE. Un exemplu elocvent constă în consolidarea normelor privind conflictele de interese, care, în plus față de gestiunea directă și indirectă, sunt acum extinse, în mod explicit, la autoritățile statelor membre (indiferent de mecanismele de guvernanță internă ale statelor membre) și la orice persoană care execută oricare dintre fondurile UE în cadrul gestiunii partajate.

În orice moment, există riscul producerii unor situații de conflict de interese. Este extrem de important ca acestea să fie prevenite sau gestionate în mod corespunzător atunci când apar. Această cerință este esențială pentru menținerea transparenței, a reputației și a imparțialității sectorului public, precum și a credibilității principiilor statului de drept ca valoare fundamentală a Uniunii. Acest lucru este esențial pentru menținerea încrederii publicului în integritatea și imparțialitatea organismelor și ale funcționarilor publici, precum și în procesele decizionale care servesc intereselor generale. În caz contrar, dacă nu sunt prevenite sau gestionate în mod corespunzător atunci când apar, conflictele de interese pot afecta în mod negativ procesul decizional din cadrul organismelor publice, pot conduce la o utilizare nejudicioasă a banilor publici și pot afecta reputația. De asemenea, acestea pot conduce la pierderea încrederii în capacitatea sectorului public de a funcționa imparțial și în interesele generale ale societății.

Conflictele de interese trebuie prevenite și soluționate, iar principiile care guvernează bugetul UE (5) trebuie respectate în mod corespunzător. Existența unor politici și a unor norme detaliate privind evitarea și gestionarea conflictelor de interese reprezintă o parte esențială a bunei guvernanțe.

Având în vedere importanța fundamentală a normelor privind conflictele de interese, încălcarea dreptului Uniunii în această privință reprezintă un motiv serios de preocupare și se va solda, în mod normal, cu o formă de remediere, financiară sau de altă natură, de exemplu disciplinară (6).

Scopul prezentei note de orientare este:

1. de a promova o interpretare și o aplicare uniformă a normelor privind evitarea conflictelor de interese (7) pentru actorii financiari (8) și personalul instituțiilor UE implicat în execuția, monitorizarea și controlul bugetului UE în cadrul gestiunii directe/indirecte/partajate;

2. de a sensibiliza autoritățile statelor membre, persoanele care dețin funcții publice (inclusiv membri ai administrației publice) și orice altă persoană implicată în execuția bugetului UE în cadrul gestiunii partajate (9) cu privire la dispozițiile aplicabile prevăzute în RF 2018 și în Directiva AP referitoare la evitarea conflictelor de interese; și

3. de a sensibiliza partenerii externi (10) (inclusiv personalul acestora și orice entitate cu care partenerul extern are o relație contractuală pentru execuția bugetului) implicați în execuția bugetului UE în cadrul gestiunii indirecte cu privire la dispozițiile aplicabile prevăzute în RF 2018 referitoare la evitarea conflictelor de interese.

Capitolele 1-3 din prezenta notă de orientare sunt relevante pentru toate modurile de gestiune, în timp ce capitolele 4 și 5 prezintă elemente specifice care sunt relevante pentru gestiunea directă/indirectă și, respectiv, pentru gestiunea partajată. Capitolul 6 conține o listă neexhaustivă de sugestii și recomandări de măsuri care pot fi puse în aplicare pentru a evita și a gestiona situațiile de conflict de interese. Aceste sugestii și recomandări vizează să ofere instituțiilor UE și autorităților statelor membre orientări și instrumente care să le ajute în evitarea conflictelor de interese.

3. CONCEPTUL ȘI OBLIGAȚIILE PRIVIND EVITAREA CONFLICTELOR DE INTERESE

3.1. Diferențe principale între Regulamentul financiar anterior și cel actual în ceea ce privește conflictele de interese

RF 2012 RF 2018 Articolul 57 Conflicte de interese „(1) Actorilor financiari și altor persoane implicate în execuția și gestionarea bugetului, inclusiv în elaborarea actelor pregătitoare corespunzătoare, precum și în auditarea sau controlul bugetului le este interzis să ia măsuri care pot genera un conflict între propriile lor interese și cele ale Uniunii. Dacă există acest risc, persoana în cauză se abține de la astfel de măsuri și prezintă situația ordonatorului de credite delegat, care constată în scris prezența sau absența unui conflict de interese. Persoana în cauză își informează, de asemenea, superiorul ierarhic. În cazul în care se constată existența unui conflict de interese, persoana în cauză își întrerupe toate activitățile legate de subiectul în cauză. Ordonatorul de credite delegat ia personal orice măsuri suplimentare necesare. (2) În sensul alineatului (1), un conflict de interese există în cazul în care exercitarea imparțială și obiectivă a funcțiilor unui actor financiar sau ale unei alte persoane, menționate la alineatul (1), este compromisă din motive care implică familia, viața sentimentală, afinitățile politice sau naționale, interesul economic sau orice alt interes comun cu cel al destinatarului. (3) Comisia este împuternicită să adopte acte delegate în conformitate cu articolul 210 de stabilire a actelor care ar putea constitui un conflict de interese, împreună cu procedura care ar trebui urmară în aceste cazuri.” Articolul 32 din Normele de aplicare a RF 2012 (11) Acte care ar putea constitui un conflict de interese și procedură (articolul 57 din Regulamentul financiar) „(1) Actele susceptibile să fie viciate de un conflict de interese în sensul articolului 57 alineatul (2) din Regulamentul financiar pot, inter alia, să aibă una dintre următoarele forme, fără a aduce atingere încadrării lor ca activități ilegale în temeiul articolului 106 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul financiar: (a) acordarea în folos propriu sau în folosul altora de avantaje nejustificate directe sau indirecte; (b) refuzul de a acorda unui beneficiar drepturile sau avantajele care i se cuvin; (c) comiterea de acte nejustificate sau abuzive sau neîndeplinirea unor acte obligatorii. Alte acte susceptibile să fie viciate de un conflict de interese sunt cele care pot afecta îndeplinirea imparțială și obiectivă a îndatoririlor unei persoane, cum ar fi, inter alia, participarea la un comitet de evaluare pentru o procedură de achiziții publice sau o procedură de grant în cazul în care persoana respectivă poate beneficia, în mod direct sau indirect, din punct de vedere financiar de rezultatul acestor proceduri. (2) Se prezumă că există un conflict de interese în cazul în care un solicitant, un candidat sau un ofertant este membru al personalului care face obiectul Statutului funcționarilor, cu excepția cazului în care participarea acestuia la procedură a fost autorizată în prealabil de superiorul său. (3) În cazul unui conflict de interese, ordonatorul de credite delegat ia măsurile corespunzătoare pentru a evita orice influență abuzivă a persoanei respective asupra procesului sau a procedurii în cauză.” Articolul 61 (sublinierea noastră) Conflicte de interese „(1) Actorilor financiari în sensul capitolului 4 de la prezentul titlu și celorlalte persoane, inclusiv autorități naționale la orice nivel, implicate în execuția bugetară în cadrul gestiunii directe, indirecte și partajate a bugetului, inclusiv în elaborarea actelor pregătitoare corespunzătoare, precum și în auditarea sau controlul bugetului le este interzis să ia măsuri care pot genera un conflict între propriile lor interese și cele ale Uniunii. De asemenea, aceștia iau măsurile adecvate pentru a preveni apariția unui conflict de interese în ceea ce privește funcțiile aflate în responsabilitatea lor și pentru a aborda situațiile care pot fi, în mod obiectiv, percepute ca un conflict de interese. (2) În cazul în care există un risc de conflict de interese care implică un membru al personalului unei autorități naționale, persoana în cauză sesizează superiorul său ierarhic cu privire la acest aspect. Atunci când un astfel de risc există pentru personalul care intră sub incidența Statutului funcționarilor, persoana în cauză sesizează ordonatorul de credite delegat relevant. Superiorul ierarhic sau ordonatorul de credite delegat relevant confirmă în scris dacă se constată existența unui conflict de interese. Atunci când se constată existența unui conflict de interese, autoritatea împuternicită să facă numiri sau autoritatea națională relevantă se asigură că persoana în cauză încetează toate activitățile în legătură cu respectiva chestiune. Ordonatorul de credite delegat relevant sau autoritatea națională relevantă se asigură că orice măsuri ulterioare adecvate se iau în conformitate cu legislația aplicabilă. (3) În sensul alineatului (1), un conflict de interese există în cazul în care exercitarea imparțială și obiectivă a funcțiilor unui actor financiar sau ale unei alte persoane, menționate la alineatul (1), este compromisă din motive care implică familia, viața afectivă, afinitățile politice sau naționale, interesul economic sau orice alt interes personal direct sau indirect.”

RF 2018 a extins în mod explicit domeniul de aplicare al dispozițiilor privind conflictele de interese la toate modurile de gestiune (12) și la toți actorii, inclusiv autoritățile naționale de la toate nivelurile, implicați în execuția bugetului UE, inclusiv acte pregătitoare și audituri, precum și exercitarea controlului.

Principalele modificări aduse de FR 2018 în ceea ce privește conflictele de interese sunt următoarele.

— Domeniu de aplicare mai larg: aplicabil în mod explicit gestiunii partajate (în plus față de gestiunea directă și indirectă) și autorităților naționale/regionale de la orice nivel, inclusiv membrilor administrației publice.

— Definiție reformulată a conflictului de interese: acoperă în prezent „orice alt interes personal direct sau indirect”, acesta fiind un concept mai amplu decât „orice alt interes comun cu cel al destinatarului” menționat la articolul 57 din RF 2012.

— Mai multe situații vizate: se impune în mod explicit nu numai prevenirea situațiilor care implică un conflict de interese, ci și soluționarea acestor situații, inclusiv a celor care „pot fi, în mod obiectiv, percepute ca un conflict de interese”. Această dispoziție consolidează funcția preventivă pentru situațiile de conflict de interese.

Gestiunea partajată

Înainte de RF 2018, normele privind conflictele de interese, astfel cum sunt prevăzute la articolul 57 din RF 2012, nu erau direct aplicabile în statele membre atunci când executau bugetul UE în cadrul gestiunii partajate. Având în vedere, în special, faptul că măsurile specifice care urmează să fie adoptate, astfel cum se menționează la articolul 57 din RF 2012, s-au concentrat doar asupra funcțiilor ordonatorului de credite delegat, o astfel de dispoziție s-a aplicat numai personalului instituțiilor și organismelor UE.

Totuși, articolul 59 alineatul (1) din RF 2012 a prevăzut că „Comisia și statele membre respectă principiile bunei gestiuni financiare, transparenței și nediscriminării (13) (14)[…] atunci când gestionează fonduri ale Uniunii” și „Comisia și statele membre își îndeplinesc obligațiile care le revin în materie de control și de audit.” În conformitate cu articolul 59 alineatul (4) din RF 2012, organismele desemnate de statele membre pentru gestionarea și controlul fondurilor UE în cadrul gestiunii partajate erau deja obligate să instituie un sistem de control intern eficace și eficient și să asigure funcționarea acestuia.

În plus, articolul 32 alineatul (1) din RF 2012 prevedea că bugetul se execută pe baza unui control intern eficace și eficient (pentru toate modurile de gestiune) și în conformitate cu normele sectoriale relevante. Articolul 32 alineatul (3) litera (c) din RF 2012 impunea ca aceste sisteme de control intern să fie capabile să evite apariția conflictelor de interese în toate metodele de execuție bugetară.

Prin urmare, evitarea conflictului de interese a fost unul dintre principiile gestiunii partajate consacrate la articolul 59 alineatul (1) din RF 2012. Astfel, chiar înainte de intrarea în vigoare a RF 2018, în temeiul RF 2012, statele membre erau obligate, atunci când executau bugetul UE în cadrul gestiunii partajate, să ia măsurile necesare pentru a evita conflictele de interese; de exemplu, această obligație a fost stabilită în mod clar în criteriile de acreditare pentru agențiile de plăți în cadrul Politicii agricole comune (PAC) (15).

3.2. Dispozițiile noi privind conflictele de interese din RF 2018

O dispoziție juridică importantă (16) privind evitarea conflictelor de interese este articolul 61 din RF 2018, care conține norme revizuite privind conflictele de interese. Începând cu 2 august 2018, aceasta se aplică tuturor fondurilor provenite de la bugetul UE și tuturor modurilor de gestiune.

Articolul 61 din RF 2018 este direct aplicabil în statele membre în măsura în care acestea sunt implicate în execuția bugetului UE. În consecință, obligația acestora de a preveni și a soluționa conflictele de interese, astfel cum se prevede la articolul menționat, nu depinde de adoptarea măsurilor naționale de punere în aplicare. Totuși, articolul 61 din RF 2018 nu reglementează în mod cuprinzător conflictele de interese și modul în care acestea ar trebui abordate, atunci când face trimitere la luarea măsurilor adecvate pentru prevenirea și soluționarea situațiilor de conflict de interese. În plus, autoritățile naționale își păstrează competența de a adopta norme naționale suplimentare și, eventual, chiar mai detaliate și/sau mai stricte, după cum reiese de la articolul 61 alineatul (2) din RF 2018 care prevede că „orice măsuri ulterioare adecvate se iau în conformitate cu legislația aplicabilă”.

În contextul de mai sus, aplicarea unor astfel de norme naționale nu ar mai fi o chestiune exclusiv națională și ar putea fi inclusă în sfera verificărilor, controalelor și auditurilor efectuate de serviciile Comisiei, precum și de Curtea de Conturi Europeană, în conformitate cu articolul 61 alineatul (2) din RF 2018. Deși statele membre își păstrează competența de a aplica propriile norme naționale suplimentare și/sau mai detaliate (chiar dacă articolul 61 din RF 2018 este direct aplicabil), acestea ar trebui să ia în considerare alinierea sau completarea oricăror norme naționale mai permisive sau incomplete pentru a îmbunătăți securitatea juridică a normelor aplicabile în ceea ce privește bugetul UE.

Exemple de norme privind etica și conflictele de interese la nivelul statelor membre: 1. În unul dintre statele membre este interzis ca persoanele care ocupă funcții de conducere în administrația publică (de exemplu, ministru, secretar de stat, șef de cabinet central) să dețină peste 10 % din acțiunile societăților private. 2. Într-un al doilea stat membru, șeful de stat, miniștrii și membrii Parlamentului nu pot accepta cadouri, nu pot deține acțiuni în societăți private sau publice și nu pot obține contracte publice. 3. Într-un al treilea stat membru, se interzice ca orice persoană care ocupă o poziție în sectorul public să desfășoare activități de tranzacționare dacă deține peste 10 % din acțiunile unei societăți. 4. Într-un al patrulea stat membru, miniștrii și membrii Parlamentului nu trebuie să facă parte din organele de supraveghere sau de conducere ale societăților private și, în cazul în care dețin acțiuni într-o societate privată în procent de cel puțin 0,5 %, aceștia trebuie să își transfere drepturile de gestiune corespunzătoare unei alte persoane pe durata mandatului lor. 5. Într-un al cincilea stat membru, funcționarii care au responsabilități financiare și al căror nivel ierarhic sau natură a atribuțiilor justifică acest lucru trebuie, în termen de două luni de la numirea lor, să ia toate măsurile necesare pentru a asigura că activele lor financiare sunt gestionate, pe durata atribuțiilor lor, în condiții care exclud orice drept de control din partea lor.

3.2.1. Definiția conflictului de interese

În temeiul articolului 61 din RF 2018, „un conflict de interese există în cazul în care „exercitarea imparțială și obiectivă a funcțiilor unui actor financiar sau ale unei alte persoane” implicate în execuția bugetului „este compromisă din motive care implică familia, viața afectivă, afinitățile politice sau naționale, interesul economic sau orice alt interes personal direct sau indirect”.

Un conflict de interese poate apărea chiar dacă persoana nu beneficiază efectiv de situație, întrucât este suficient ca circumstanțele să compromită exercitarea funcțiilor sale în mod obiectiv și imparțial. Cu toate acestea, astfel de circumstanțe trebuie să aibă o anumită legătură identificabilă și individuală cu aspectele concrete ale conduitei, comportamentului sau relațiilor persoanei (sau un impact asupra acestor aspecte).

Simpla legătură cu convingerile, punctele de vedere, opiniile sau preferințele persoanei nu constituie, de regulă sau în mod automat, un interes personal (dar situația poate fi diferită de la caz la caz). Cu toate acestea, persoanele implicate în execuția bugetului ar trebui să își exercite drepturile de exprimare, de opinie și de participare politică și civică prin luarea în considerare și gestionarea riscurilor care pot apărea la adresa imparțialității lor în exercitarea funcțiilor și a imaginii și reputației instituțiilor sau autorităților în care lucrează (17).

În plus, un conflict de interese nu ar exista, de regulă, în cazul în care persoana este interesată doar în calitate de membru al publicului larg sau de parte a unei categorii largi de persoane, cu excepția cazului în care persoana (sau persoana conexă, de exemplu, un membru al familiei) se află într-o situație specifică și diferită comparativ cu alți membri ai publicului larg sau ai unei categorii largi de persoane.

În mod similar, conceptul de conflict de interese nu ar acoperi, de regulă, situațiile în care sarcinile de execuție a bugetului UE efectuate de persoana în cauză sunt legate de decizii 1) care sunt de natură generală și se bazează pe criterii obiective care se aplică unui întreg sector al economiei sau unui grup foarte larg de potențiali beneficiari și 2) care, prin urmare, nu ar fi compromise de viața afectivă, afinitatea politică sau națională și interesul economic și nici de faptul că persoana în cauză sau un membru al familiei sale face parte dintre beneficiari.

Afinitățile naționale, afinitățile politice, viața afectivă sau altele, astfel cum sunt enumerate la articolul 61 alineatul (3) din RF 2018, sunt factori care ar putea compromite imparțialitatea și obiectivitatea unei persoane implicate în execuția bugetului. În practică, pentru a evita astfel de compromisuri, persoanele implicate în execuția bugetului ar trebui să se abțină de la implicări, influențe sau presiuni care le-ar putea afecta imparțialitatea și obiectivitatea (sau percepția asupra imparțialității ori obiectivității lor) în îndeplinirea îndatoririlor lor profesionale. Acestea ar putea rezulta, în special, din relații de prietenie sau de animozitate, relații de familie, afilieri la partide, asociații sau credințe religioase. Persoanele implicate în execuția bugetului ar trebui să își bazeze performanța și judecata profesională numai pe criterii juridice și obiective și pe dovezi suficiente și adecvate (18).

Includerea unei trimiteri la „orice alt interes personal direct sau indirect” este mai cuprinzătoare decât formularea din FR 2012, care se referea la „orice alt interes comun cu cel al destinatarului”. Un interes indirect depășește legătura directă dintre persoana în cauză și beneficiarul fondurilor UE.

Interesul direct și indirect poate include, de asemenea, cadouri sau ospitalitate, interese neeconomice sau rezultatul implicării în organizații neguvernamentale ori politice (chiar dacă nu este remunerată), obligații concurente de loialitate între o entitate față de care persoana are obligații și o altă persoană sau entitate față de care persoana are obligații.

Exemplu de interes personal: Un șef al unei autorități de management/agenții de plăți: 1. ar putea avea un interes personal (familial) direct în alocarea fondurilor UE pentru un proiect al societății soțului (soției)/partenerului (partenerei) (și, prin urmare, ar trebui să declare un conflict de interese și să nu se implice în procesul decizional legat de proiectul respectiv, astfel încât situația să poată fi gestionată); 2. ar putea avea un interes personal (familial) indirect în alocarea fondurilor UE unei societăți care a promis să înființeze o fabrică nouă pentru care societatea soțului (soției)/partenerului (partenerei) va fi, cel mai probabil, subcontractantul cel mai important (și, prin urmare, ar necesita abținerea acestuia de la deciziile legate de procedura de atribuire) sau deține terenul pe care societatea va trebui să îl cumpere pentru a construi fabrica.

Relațiile care constituie legături familiale pot varia de la o țară la alta și trebuie analizate în contextul juridic și cultural (de exemplu, în funcție de gradul de rudenie). Cu toate acestea, textul și scopul articolului 61 din RF 2018, astfel cum figurează în capitolul 2, și anume protejarea integrității și imparțialității procesului decizional legat de execuția bugetului UE, precum și a încrederii publicului în acesta, stau la baza unor orientări generale.

— În primul rând, trebuie remarcat că articolul 61 alineatul (3) din RF 2018 se referă separat la „familie” și la „viață afectivă”. Prin urmare, nu este necesară o legătură afectivă între membrii familiei pentru ca imparțialitatea unei persoane să fie compromisă din motive care implică familia.

— În al doilea rând, articolul 61 alineatul (3) din RF 2018 nu prevede conflictul de interese ca o consecință automată a unei relații de familie, dar imparțialitatea persoanei în cauză trebuie să fie compromisă (în situații excepționale, este posibil să nu fie cazul).

— În al treilea rând, din scopul articolului 61 din RF 2018 de a proteja integritatea execuției bugetare și încrederea publicului, se poate deduce că noțiunea de familie ar trebui să acopere relațiile dintre persoana în cauză și o parte implicată care, de regulă, ar genera suspiciuni rezonabile cu privire la o potențială influență necuvenită din partea familiei asupra exercitării funcțiilor oficiale. În acest context, articolul 61 din RF 2018 ar trebui să se refere cel puțin la rude apropiate. Conceptul de rude apropiate depășește în mod semnificativ conceptul de familie nucleară, dar contururile sale precise nu sunt nici recunoscute în mod universal, nici definite în legislația UE, cu excepția unor domenii de politică specifice, în special migrația. Serviciile Comisiei consideră că, în contextul articolului 61 din RF 2018 și pe baza scopului său, „rude apropiate” ar trebui să cuprindă cel puțin următoarele relații, inclusiv în cazul în care sunt formate prin adopție: Soțul/soția [inclusiv partenerul cu care persoana are un parteneriat consensual (ne)înregistrat)], copiii și părinții, (stră)bunicii și (stră)nepoții, frații și surorile vitrege (inclusiv din familii reconstituite), unchii și mătușile, nepoatele și nepoții de unchi, verii de gradul I, socrii, ginerii/nurorile, cumnați, părinții vitregi și copiii vitregi. Existența uneia dintre aceste relații de familie între persoana în cauză și partea implicată ar trebui, cel puțin, să fie considerată drept o situație percepută în mod obiectiv ca un conflict de interese (a se vedea capitolul 3.2.3), cu excepția unor circumstanțe excepționale, plauzibile în mod obiectiv. Pe lângă conceptul de „rude apropiate”, conceptul mai larg de „familie extinsă” poate totuși să conducă la un conflict de interese, în special în temeiul normelor și reglementărilor sau al percepției sociale din țara vizată sau ținând seama de alte circumstanțe, precum legăturile afective ori economice.

— În cele din urmă, încrederea publicului într-o bună execuție a bugetului UE, protejată de articolul 61 din RF 2018, este, în principiu, indivizibilă. Cetățenii din țara A trebuie să poată avea încredere în integritatea execuției bugetare în țara B. Prin urmare, există doar o marjă foarte limitată de variație de la o țară la alta în ceea ce privește aplicarea standardelor derivate din articolul 61 din RF 2018.

În mod similar, o prietenie personală (sau relațiile nași/fini), care poate implica un grad mai ridicat de apropiere decât cel cu rudele apropiate, ar putea conduce la o situație în care persoana în cauză, ca urmare a unei relații speciale cu respectivul prieten, și-ar compromite imparțialitatea și obiectivitatea.

Orice persoană care locuiește permanent în gospodăria persoanei în cauză se află cel puțin într-o situație care ar putea fi percepută în mod obiectiv ca un conflict de interese (19), cu excepția cazului în care o astfel de concluzie este contrazisă de un contraargument plauzibil în mod obiectiv.

Exemplu de norme privind etica și conflictele de interese la nivelul statelor membre: Într-un stat membru, membrilor Parlamentului, membrilor guvernului sau directorilor locali li se interzice să angajeze ca asistent parlamentar sau membru al cabinetului lor o persoană din „primul cerc familial” (soț/soție, copii și părinți). Pentru angajarea unei persoane din „cercul rudelor de gradul I” (frați, surori, cumnați, cumnate, surori, nepoți sau nepoate de unchi, foști soți etc.), legea impune declararea ocupării locului de muncă.

3.2.2. Cine este vizat

Comisia este responsabilă de execuția bugetului UE, în cooperare cu statele membre, în conformitate cu normele financiare privind întocmirea și execuția acestuia, respectând totodată principiul bunei gestiuni financiare [articolul 317 din TFUE (20) și articolul 63 alineatul (1) din RF].

Actorii financiari, precum și alte persoane (la nivelul UE sau la nivel național), inclusiv autoritățile naționale, intră sub incidența articolului 61 din RF 2018, câtă vreme sunt implicați în execuția, la orice nivel, a bugetului UE în cadrul gestiunii directe, indirecte și partajate (inclusiv acte pregătitoare, audituri sau controale). Aceasta înseamnă că articolul 61 din RF 2018 se aplică oricărei persoane și oricărei entități aflate sub jurisdicțiile statelor membre (21) implicate în execuția bugetului UE (22).

Articolul 61 din RF 2018 se referă la: (i) actorii financiari (23) (în sensul capitolului 4 – articolele 73, 76, 77 și 89 – din titlul IV din RF 2018) care sunt ordonatorii de credite (fiecare instituție a UE exercită funcțiile de ordonator de credite și deleagă – și subdeleagă ulterior – funcțiile de ordonator de credite personalului de nivel adecvat), contabilii [numiți de fiecare instituție a UE din rândul funcționarilor cărora li se aplică Statutul funcționarilor (24)] și administratorii conturilor de avans (numiți prin decizia contabilului instituției UE, pe baza unei propuneri motivate în mod corespunzător a ordonatorului de credite competent); și (ii) personalul [inclusiv membrii comisiilor de deschidere și ai comitetelor de evaluare și experții externi selectați pentru a le oferi asistență (25)] implicat în execuția bugetului UE.

Partenerii externi cărora li s-a încredințat gestionarea (indirectă) a fondurilor UE enumerate la articolul 62 alineatul (1) litera (c) din RF 2018, inclusiv orice entitate cu care partenerul extern are o relație contractuală pentru execuția bugetului (de exemplu, intermediarii financiari) intră, de asemenea, sub incidența articolului 61 din RF 2018, la fel ca și personalul și membrii acestora, câtă vreme aceștia se află sub jurisdicția statelor membre și sunt implicați în execuția bugetului UE (a se vedea mai multe detalii și recomandări în capitolul 4).

Articolul 61 din RF 2018 este direct aplicabil agențiilor executive menționate la articolul 69 din RF 2018.

În ceea ce privește agențiile descentralizate menționate la articolul 70 din RF 2018, normele privind conflictele de interese sunt prevăzute la articolul 42 din Regulamentul financiar cadru (26). Pentru organismele de parteneriat public-privat menționate la articolul 71 din RF 2018, normele privind conflictele de interese sunt prevăzute la articolul 27 din regulamentul financiar-tip (27). Ambele articole reflectă dispozițiile articolului 61 din RF 2018, menționează în mod explicit membrii consiliilor lor de administrație sau ai consiliilor de conducere și, în plus, au fost incluse în normele financiare ale tuturor agențiilor descentralizate și ale organismelor de parteneriat public-privat în cauză. În măsura în care aceste entități execută bugetul UE în cadrul gestiunii indirecte, se aplică articolul 61 din RF 2018.

În cazul gestiunii partajate, este responsabilitatea autorităților naționale să instituie sisteme de control intern în care responsabilitățile/sarcinile să fie clar atribuite, deoarece acest aspect este relevant pentru stabilirea „implicării unei persoane în execuția bugetului” în fiecare caz în parte.

Totuși, ar trebui remarcat faptul că, în conformitate cu articolul 61 alineatul (1) din RF 2018, „implicarea” include actele pregătitoare și orice etapă în procesul de planificare, decizie, gestionare, auditare și control al utilizării fondurilor UE. Prin urmare, acest concept include orice persoană care ar putea influența procesul decizional, inclusiv autoritățile naționale, regionale și locale, personalul sau membrii acestor autorități și membrii administrației publice, în măsura în care aceștia se ocupă de oricare dintre etapele menționate mai sus în execuția bugetului UE.

Prin urmare, articolul 61 din RF 2018 se aplică în orice etapă (care trebuie să fie) luată de orice persoană responsabilă și/sau care are capacitatea de a coordona și/sau a influența procesul decizional legat de execuția bugetului UE. Totuși, implicarea acesteia trebuie să fie semnificativă într-o măsură rezonabilă: persoana trebuie să aibă dreptul de a exercita un anumit grad de discreție sau de control asupra execuției bugetului (și anume, competența de a acționa sau de a da instrucțiuni celor care acționează; un rol de consiliere sau de furnizare de avize pentru cei care acționează).

Exemplu de persoană care lucrează pentru o autoritate de management/un serviciu al Comisiei, dar nu este implicată în execuția bugetului UE și, prin urmare, nu intră sub incidența articolului 61 din RF 2018: Un membru al personalului care lucrează pentru departamentul Comunicare și care este responsabil doar cu publicarea cererilor de propuneri pe un site, dar nu intervine în pregătirea acestuia, nu este implicat în execuția bugetului (chiar dacă lucrează pentru o autoritate de management/un serviciu al Comisiei).

Pe lângă nivelul de proximitate față de procesul decizional, trebuie luate în considerare și alte aspecte importante, cum ar fi natura și importanța responsabilităților exercitate (inclusiv caracterul lor politic, administrativ, legislativ sau executiv), legăturile funcționale sau ierarhice existente, natura procesului decizional și transparența și deschiderea acestuia către controlul public. Toate aceste aspecte au, de asemenea, o influență asupra percepției obiective a conflictelor de interese (a se vedea capitolul 3.2.4).

Exemple de persoane de la orice nivel implicate în execuția bugetului UE, inclusiv în actele pregătitoare, și care, prin urmare, intră sub incidența articolului 61 din RF 2018: 1. Un membru al administrației publice sau un comisar care are competența directă sau indirectă de a instrui sau de a influența o autoritate ori un serviciu care gestionează fonduri ale UE (acest lucru este relevant în cazul în care există riscul ca poziția să conducă la situații concrete, care ar putea reprezenta sau ar putea fi percepute ca reprezentând un conflict de interese) 2. Un șef al unei autorități naționale sau regionale/serviciu al Comisiei/organism, oficiu sau agenție a UE care gestionează fonduri ale UE și care are competența de a instrui o persoană responsabilă cu evaluarea cererilor de fonduri ale UE (la fel ca mai sus) 3. Un membru al personalului unei autorități naționale sau regionale/serviciu al Comisiei/organism, oficiu sau agenție a UE care gestionează fonduri ale UE și care este responsabil cu gestionarea contractelor de achiziții publice sau a granturilor (la fel ca mai sus) 4. Un membru al personalului unei agenții de plăți/autorități de certificare/autorități de audit/serviciu al Comisiei (sau o persoană/entitate căreia i-a fost externalizată o activitate) responsabil cu auditarea execuției fondurilor UE.

Componența grupurilor consultative în legătură cu execuția bugetară

Interesele private pot influența execuția bugetului public prin intermediul unor grupuri consultative înființate de autoritățile publice. Un grup consultativ sau de experți se referă la orice comitet, consiliu, grup, grup operativ ori grup similar sau orice subcomitet ori alt subgrup al acestuia care oferă instituțiilor UE și autorităților naționale consultanță, expertiză sau recomandări cu privire la execuția bugetară. Acestea sunt formate, de regulă, din reprezentanți ai autorităților publice, ai sectorului privat și/sau ai organizațiilor societății civile și pot fi înființate de instituțiile UE și de autoritățile naționale.

Poate exista un risc la adresa integrității execuției bugetare dacă, de exemplu, interesele private dirijează sau influențează puternic activitatea grupurilor consultative. Atunci când, de exemplu, cadrele de conducere ale unor societăți comerciale sau reprezentanții grupurilor de interese consiliază guvernele în calitate de membri ai unui grup consultativ, aceștia acționează ca parte a procesului decizional, exercitând o influență directă asupra factorilor de decizie și având, în același timp, propriile interese private. În această privință, deși expertiza grupurilor consultative este, într-adevăr, importantă pentru calitatea procesului decizional, este la fel de important ca aceste grupuri să aibă o componență echilibrată, care să reprezinte diferitele domenii relevante de expertiză și interes necesare pentru sarcinile și/sau deciziile specifice ale organismului în cauză.

Pentru aplicarea articolului 61 din RF 2018 în cazul membrilor unor astfel de grupuri consultative, este important să se facă distincția între interesele sectoriale sau societale pe care aceștia le reprezintă în mod oficial în cadrul grupului consultativ, pe de o parte, și interesele personale ale membrului (de exemplu, deoarece un proiect prezentat grupului consultativ este gestionat de soțul/soția/partenerul/partenera membrului), pe de altă parte. În acest din urmă caz, membrul este obligat să informeze cu privire la existența unei astfel de situații și trebuie să fie exclus de la deliberările referitoare la proiectul respectiv.

3.2.3. „Situații care pot fi percepute în mod obiectiv ca un conflict de interese”

Orice activitate sau interes care ar putea interfera cu exercitarea imparțială și obiectivă a funcțiilor unui actor financiar sau ale unei alte persoane și care, prin urmare, ar putea afecta încrederea publicului în buna gestiune financiară a bugetului UE reprezintă o situație care poate fi percepută ca un conflict de interese.

Un conflict de interese perceput poate apărea în special atunci când o persoană, indiferent de intențiile sale, se poate vedea sau poate fi văzută în mod rezonabil ca având interese personale și publice concurente, deoarece acestea riscă să submineze capacitatea persoanei de a-și îndeplini sarcinile și responsabilitățile într-un mod imparțial și obiectiv (de exemplu, un risc sau o posibilitate de favoritism sau ostilitate din motive de interes familial și afinități naționale ori politice poate fi perceput(ă) în mod obiectiv ca un conflict de interese). Un conflict de interese perceput acoperă circumstanțe obiective care afectează încrederea în independența și imparțialitatea unei persoane sau entități, chiar dacă respectivul conflict de interese nu se materializează (28) ori persoana nu beneficiază efectiv de situație. În acest context, este extrem de important să se garanteze atât respectarea efectivă a normelor privind evitarea conflictelor de interese, cât și să se evite eventualele îndoieli pe care le-ar putea avea o persoană rezonabilă, informată, obiectivă și de bună-credință cu privire la conformitatea comportamentului unei persoane implicate în execuția bugetului.

Includerea formulării „situațiile care pot fi, în mod obiectiv, percepute ca un conflict de interese” la articolul 61 din RF 2018 asigură o aliniere parțială la definiția conflictului de interese prevăzută în Directiva AP. Cu toate acestea, în comparație cu Directiva AP, articolul 61 din RF 2018 conține termenul „obiectiv”: acesta a fost adăugat în RF 2018 pentru a sublinia importanța bazării riscului de conflicte de interese percepute pe considerente obiective și rezonabile. Acestea includ, în special, indicii bazate pe fapte, verificabile, potrivit cărora există legături (29) între funcții și interesul în cauză, de exemplu, o competență de a acționa sau de a da instrucțiuni, o legătură prin intermediul unei persoane terțe, o legătură continuă cu funcțiile anterioare, o legătură cu pozițiile viitoare sau o legătură ierarhică și/sau funcțională.

Interesul trebuie să fie suficient de semnificativ pentru a fi perceput ca fiind în măsură să „compromită”„exercitarea imparțială și obiectivă a funcțiilor”. De regulă, s-ar putea argumenta că, cu cât responsabilitatea și răspunderea sunt mai mari sau cu cât interesul ori implicarea în execuția bugetului este mai mare, cu atât probabilitatea unui conflict de interese perceput este mai mare.

În această privință, articolul 61 din RF 2018 nu stabilește un prag cantitativ exact pentru interesele care ar putea crea un conflict de interese și nici nu pare posibil să se stabilească un astfel de prag. O participație de 10 % într-o societate comercială poate să nu pară mare, dar aceasta (sau chiar o cotă procentuală și mai mică) ar putea fi totuși cea mai mare participație individuală în cadrul societății respective, ar putea fi însoțită de dreptul de veto asupra deciziilor importante ale societății sau ar putea reprezenta un activ considerabil, având în vedere dimensiunea societății. În astfel de situații, va fi necesară o examinare amănunțită a fiecărui caz în parte.

Exemple de situații în care o persoană care lucrează pentru o autoritate de management/agenție de plăți (sau o autoritate contractantă națională) ori pentru un serviciu al Comisiei și care este responsabilă de evaluarea cererilor de finanțare din partea UE ar putea ajunge într-o situație care poate constitui un conflict de interese sau care poate fi percepută în mod obiectiv ca un conflict de interese: 1. Persoana (sau partenerul acesteia) desfășoară simultan activități de consultanță, fie pentru o firmă de consultanță, fie pentru o parte terță care prestează servicii pentru firma de consultanță, referitoare la depunerea cererilor de finanțare din partea UE. 2. Persoana (sau o rudă apropiată a persoanei) deține, direct sau indirect, o societate care solicită finanțare din partea UE. 3. Persoana are o relație de prietenie cu cadrele de conducere/proprietarii unei societăți care solicită finanțare din partea UE. 4. Persoana candidează (în calitate de membru al unui partid politic) la o funcție publică, iar partidul său politic are o relație de afaceri cu un anumit solicitant de finanțare din partea UE. 5. Înainte de a-și părăsi funcția în serviciul public, o persoană negociază viitorul loc de muncă în cadrul unei societăți care solicită finanțare din partea UE (30) (sau al unei societăți afiliate ori partenere sau al unei alte societăți care are aceiași proprietari precum cea care solicită finanțare din partea UE). 6. Persoana a lucrat recent într-o poziție de conducere într-o societate care solicită finanțare din partea UE și a fost responsabilă de sectorul particular al întreprinderii care solicită în prezent finanțarea. 7. În cazul în care persoana locuiește într-un municipiu care solicită finanțare pentru infrastructură, acest lucru nu ar trebui să fie perceput în mod necesar și obiectiv ca dând naștere unui conflict de interese. Cu cât este mai mare grupul din care face parte persoana, care ar beneficia de o măsură – în acest caz, populația municipiului în cauză – cu atât riscul de conflict de interese devine, în general, mai redus. Totuși, o evaluare de la caz la caz rămâne necesară dacă, de exemplu, persoana ar beneficia de măsura de finanțare într-un anumit mod, de exemplu din infrastructura publică, ceea ce ar majora valoarea proprietății sale imobiliare în cartierul în care locuiește și ar putea exista/apărea percepția unui conflict de interese.

3.2.4. Obligații în caz de conflict de interese

Normele privind conflictul de interese ar trebui să fie puse în aplicare într-un mod cu totul preventiv, deoarece acestea urmăresc să împiedice, în primul rând, ca o persoană să se afle într-o situație în care și-ar utiliza puterea fiind influențată de interesul său. În cazul în care se constată că judecata imparțială a unei persoane implicate în execuția bugetului UE poate fi împiedicată de interese personale, fie prin favorizarea unei anumite opțiuni, fie prin faptul că este excesiv de critică sau de ostilă în scopul evitării percepției de favoritism, această situație ar trebui abordată cu promptitudine înainte de a se comite o faptă ilicită.

Ori de câte ori există o situație care poate fi percepută în mod obiectiv ca un conflict de interese, aceasta trebuie examinată și soluționată astfel încât să nu mai poată fi percepută în mod obiectiv ca atare. În acest context și fără a aduce atingere niciunei norme naționale mai stricte, actorii financiari și alte persoane implicate în execuția bugetului UE trebuie:

— să se abțină de la orice măsură care poate genera un conflict între propriile lor interese și cele ale UE; Exemplu: Abținerea de la orice măsură care vizează interesele personale ale acestora. O persoană nu trebuie să decidă cu privire la alocarea de fonduri publice pentru a evalua, a monitoriza, a controla sau a audita un proiect în care aceasta (sau prietenii săi ori rudele apropiate) urmează să fie sau a fost implicată.

— să ia măsurile adecvate pentru a preveni apariția conflictelor de interese în îndeplinirea sarcinilor de care sunt responsabili. Exemplu: Persoana în cauză trebuie să se abțină de la luarea deciziilor care influențează alocarea de fonduri către entitățile proprii (sau ale rudelor apropiate ale acestora). Trebuie să se asigure că nu există nicio influență asupra procesului decizional (31) legată de execuția bugetului. De exemplu, terenurile agricole (în cazurile în care terenul este eligibil) îndreptățesc în mod automat (deoarece nu există nicio procedură de selecție) un beneficiar să primească plăți directe în cadrul Fondului european de garantare agricolă. Într-o astfel de situație, persoana în cauză nu ar trebui să fie implicată în procesul decizional prin care se stabilește eligibilitatea unei anumite parcele de teren.

— să ia măsurile adecvate pentru a aborda situațiile care pot fi, în mod obiectiv, percepute ca un conflict de interese. Exemplu: Persoana în cauză ar putea lua măsuri prin care să asigure că nu mai este implicată în nicio etapă a execuției bugetare sau că nu mai are niciun interes economic sau alt interes personal în sensul articolului 61 din RF 2018 în legătură cu o entitate care solicită finanțare din partea UE. Astfel, persoana ar putea rupe toate relațiile cu entitatea; sau persoana în cauză ar trebui să se abțină de la a fi implicată în orice decizie privind alocarea de fonduri UE entității în cauză (inclusiv prin demisie în cazul în care abținerea punctuală nu ar putea soluționa în mod suficient situația); sau entitatea ar putea să retragă cererea de finanțare din partea UE. Măsurile enumerate mai jos trebuie luate în cazul în care există un risc de conflict de interese care vizează o persoană implicată în execuția bugetului UE.

— Persoana trebuie să îl raporteze superiorului său ierarhic (sau ordonatorului de credite delegat relevant) (sau, în cazul persoanelor expuse politic, o bună practică este ca persoana respectivă să dezvăluie interesele personale relevante într-o declarație publică de interese).

— Superiorul ierarhic relevant (sau ordonatorul de credite delegat relevant) trebuie să confirme în scris dacă există un conflict de interese (iar persoana în cauză este obligată să se abțină de la a crea un fait accompli până când superiorul său ia o decizie în acest sens). Superiorul ierarhic trebuie să dea dovadă de discernământ și să analizeze cu atenție dacă o persoană care cunoaște faptele relevante ar putea considera că integritatea organizației este expusă riscului unui conflict de interese nesoluționat. Superiorul ierarhic ar trebui să evalueze necesitatea de a înlocui persoana care a declarat un posibil conflict de interese. Înainte de aceasta și fără a aduce atingere legislației aplicabile, autoritatea sau superiorul ierarhic ar trebui să discute situația cu persoana în cauză pentru a evalua mai bine riscul unei îndepliniri părtinitoare a sarcinilor sale.

— Atunci când se stabilește că a apărut un conflict de interese, autoritatea națională relevantă (sau autoritatea împuternicită să facă numiri) trebuie să se asigure că membrul personalului în cauză încetează toate activitățile relevante legate de execuția bugetului, inclusiv de orice act pregătitor.

Articolul 61 din RF 2018 impune, de asemenea, autorității naționale (sau ordonatorului de credite delegat relevant) să asigure că orice măsuri ulterioare adecvate se iau, de asemenea, în conformitate cu legislația aplicabilă (a se vedea capitolele 3.2 și 6.2). Acest lucru este important nu numai pentru a aborda această problemă, ci și pentru a permite continuitatea activității. În acest sens, este posibil ca autoritatea (sau ordonatorul de credite delegat relevant) să aibă nevoie de consiliere sau de intervenția altor organisme competente, în conformitate cu legislația aplicabilă.

În cele din urmă, pe de o parte, în prezența unui conflict de interese perceput în mod obiectiv și nerezolvat sau în cazul în care conflictul de interese se materializează, de exemplu, un membru al personalului își utilizează efectiv puterea pentru a favoriza/aduce beneficii în mod deliberat unei entități economice deținute de un membru apropiat al familiei sale, astfel de situații ar trebui să conducă la examinarea impactului acestuia asupra execuției bugetului UE (32), inclusiv în vederea stabilirii unor măsuri de remediere adecvate (de exemplu, anularea și reevaluarea procedurilor de atribuire, anularea contractelor/acordurilor, suspendarea plăților, efectuarea corecțiilor financiare și recuperarea fondurilor). În plus, astfel de situații ar putea, în general, să fie calificate drept fapte ilicite în temeiul dreptului administrativ, al dreptului funcției publice sau al dreptului penal și ar trebui să fie sancționate ca atare. Pe de altă parte, încercările candidaților, ofertanților sau solicitanților de a influența în mod necuvenit o procedură de atribuire sau de a obține informații confidențiale ar trebui tratate cel puțin ca abatere profesională gravă și ar trebui să conducă la excluderea de la participarea la procedurile de atribuire [după cum se întâmplă în cazul gestiunii directe/indirecte în temeiul articolului 136 alineatul (1) litera (c) punctele (iv) și (v) – a se vedea capitolul 4].

4. ELEMENTE SPECIFICE PENTRU GESTIUNEA DIRECTĂ/INDIRECTĂ

După cum se prevede la articolul 36 alineatul (3) litera (c) din RF 2018 privind controlul intern al execuției bugetare pentru toate modurile de gestiune (inclusiv gestiunea directă/indirectă), sistemele de control intern trebuie să poată să evite conflictele de interese.

În cadrul gestiunii directe, în conformitate cu articolul 62 alineatul (1) litera (a) din RF 2018, Comisia (și, prin urmare, personalul Comisiei) execută bugetul direct prin intermediul serviciilor sale.

În cadrul gestiunii indirecte, în conformitate cu articolul 62 alineatul (1) litera (c) din RF 2018 (33), Comisia încredințează execuția bugetară unor parteneri externi. Exemple de astfel de parteneri externi sunt organizațiile internaționale sub egida Organizației Națiunilor Unite, Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare, Banca Europeană de Investiții, Fondul European de Investiții, organismele UE (34), organismele de drept privat cu misiune de serviciu public, organismele de drept public, inclusiv organizații din statele membre și țările terțe (35) sau organismele desemnate de acestea.

Cu toate acestea, chiar dacă partenerii externi sunt responsabili pentru instituirea și menținerea unui sistem de control intern eficace și eficient, execuția bugetului UE rămâne, în ultimă instanță, responsabilitatea Comisiei. Din acest motiv, Comisia ar trebui să includă obligațiile legate de evitarea conflictelor de interese, care decurg din articolul 61 din RF 2018, în acordurile (noi sau modificate) semnate cu partenerii externi. Acest lucru este cu atât mai important atunci când partenerul extern nu se află sub jurisdicția statelor membre (36) (a se vedea capitolul 3.2.2). Partenerii externi ar trebui, de asemenea, să includă aceste obligații în propriile acorduri cu orice altă entitate (de exemplu, entități de executare, cum ar fi intermediarii financiari) cu care au o relație contractuală pentru execuția bugetului. Totuși, competența pentru adoptarea unor norme suplimentare și, eventual, chiar a unora mai detaliate și/sau mai stricte, le revine partenerilor externi, dar, ca o condiție minimă, aceștia trebuie să respecte obligațiile prevăzute la articolul 61 din RF 2018.

Comisia are, de asemenea, sarcina de a supraveghea acești parteneri, astfel încât aceștia să își îndeplinească sarcinile (37). Acest lucru este obligatoriu și relevant în măsura în care, în cadrul gestiunii indirecte, Comisia trebuie să se asigure că partenerii externi oferă un nivel de protecție a intereselor financiare ale UE echivalent cu cel prevăzut în cadrul gestiunii directe (38).

Deși gestiunea directă permite prevenirea, detectarea și gestionarea continuă a conflictelor de interese în toate etapele, de la concepere la etapa de execuție și până la audituri și evaluări, implicarea Comisiei în prevenirea, detectarea și gestionarea conflictelor de interese în cazurile de gestiune indirectă se bazează, de asemenea, pe evaluarea ex ante a procedurilor partenerului extern.

Etapele acestei evaluări sunt prevăzute la articolul 154 alineatul (4) din RF 2018 și sunt detaliate în continuare în decizia (39) Comisiei privind stabilirea noului mandat pentru metodologia de evaluare bazată pe piloni care urmează să fie utilizată în temeiul RF 2018. În special, această metodologie include evaluarea procedurilor existente pentru evitarea conflictelor de interese în pilonul privind sistemele de control intern, precum și, după caz, în pilonul privind granturile, achizițiile publice și instrumentele financiare. Entitatea ar fi eligibilă pentru a i se încredința sarcini de execuție bugetară numai în urma unei evaluări pozitive.

Prin urmare, în soluționarea conflictelor de interese în cadrul gestiunii indirecte, ar trebui să se pună accentul pe prevenirea conflictelor de interese atunci când sarcinile de execuție bugetară sunt încredințate unui partener extern, precum și pe detectarea și gestionarea conflictelor de interese de către cei implicați în efectuarea controalelor sau în auditarea partenerului extern (și a oricărei entități cu care partenerul extern are o relație contractuală pentru execuția bugetului) în timpul etapei de execuție și după finalizarea acesteia.

Actele de bază (legislația sectorială) ale diferitelor politici, fonduri sau programe pot conține, de asemenea, norme suplimentare privind conflictele de interese, în special obligația de a evita conflictele de interese. Având în vedere angajamentul (și cerința) Comisiei cu privire la transparență, este important să se furnizeze participanților (40), beneficiarilor (41), partenerilor externi etc. informații clare cu privire la obligațiile lor privind conflictele de interese și să se includă dispoziții sau trimiteri încrucișate la dispozițiile legale privind aceste obligații (și consecințele încălcării lor) în (i) documentele achizițiilor, (ii) programele de lucru, (iii) cererile de propuneri, (iv) contractele de achiziții publice, (v) acordurile de grant, (vi) acordurile de contribuție și (vii) acordurile de finanțare.

4.1. Conflictele de interese în procedurile de atribuire

Normele privind achizițiile publice pe care instituțiile UE trebuie să le respecte sunt prevăzute în RF 2018 (42). Articolul 2 punctul 3 din RF 2018 definește o procedură de atribuire drept o procedură de achiziții, o procedură de atribuire de granturi, un concurs cu premii sau o procedură de selectare a experților sau a persoanelor sau entităților care execută bugetul în cadrul gestiunii indirecte.

„Vademecumul privind achizițiile publice” (43) și „Vademecumul privind granturile” (44) elaborate de Serviciul financiar central din cadrul Comisiei (Direcția Generală Buget) sunt documente de uz intern menite să furnizeze instituțiilor și agențiilor UE asistență practică în elaborarea și punerea în aplicare a acestor proceduri și să ofere orientări (45) privind gestionarea conflictelor de interese în cadrul procedurilor de atribuire.

Informații suplimentare pot fi găsite și în „Ghidul practic privind procedurile de contractare pentru acțiunile externe ale Uniunii Europene” (46). Acest ghid practic oferă autorităților contractante, pe de o parte, și ofertanților, candidaților, solicitanților și contractanților, pe de altă parte, asistență practică pentru elaborarea și punerea în aplicare a contractelor de achiziții publice și de grant în domeniul acțiunilor externe. Ghidul practic nu se aplică procedurilor de atribuire pentru care Comisia acționează în calitate de autoritate contractantă pe cont propriu (acestea sunt reglementate de vademecumurile privind achizițiile publice și granturile, menționate mai sus). Referințele incluse în secțiunea 2.5.4 din ghidul practic menționat, referitoare la conflictele de interese sunt, în esență, similare celor patru cazuri prezentate mai jos.

În contextul specific al procedurilor de atribuire, trebuie să se distingă patru situații: (i) conflictele de interese în temeiul articolului 61 din RF 2018; (ii) încercările de a influența în mod necorespunzător o procedură de atribuire sau de a obține informații confidențiale (care ar trebui considerate drept abatere profesională gravă); (iii) implicarea în pregătirea documentelor utilizate în procedura de atribuire și (iv) conflictele de interese profesionale (47). Cazurile care implică aceste patru situații sunt prezentate mai detaliat mai jos, pentru a clarifica cazurile în care există un conflict de interese care intră sub incidența dispozițiilor articolului 61 din RF 2018.

1. Conflictele de interese în temeiul articolului 61 din RF 2018

În contextul procedurilor de atribuire, UE (și personalul său) acționează în calitate de autoritate contractantă sau de furnizor de sprijin din partea UE sub formă de granturi, premii, instrumente financiare și garanții bugetare.

Conceptul de conflict de interese este legat de principiile bunei gestiuni financiare, transparenței și egalității de tratament (48). În cazul în care instrumentele juridice prevăd obligația unei bune gestiuni financiare, a transparenței și a egalității de tratament, aceasta include gestionarea cu celeritate a conflictelor de interese, în special pentru a asigura condiții de concurență echitabile.

De exemplu, în conformitate cu principiile transparenței și egalității de tratament, membrii unui comitet de evaluare (49) trebuie să fie în măsură să evalueze propunerile în mod imparțial și obiectiv. Prin urmare, aceștia sunt obligați să ia toate măsurile necesare în temeiul articolului 61 din RF 2018.

Conceptul de conflict de interese se referă la situațiile în care persoanele implicate în execuția bugetului se află într-una dintre situațiile menționate la articolul 61 din RF 2018, și anume atunci când capacitatea persoanei de a-și exercita în mod imparțial și obiectiv rolul este „compromisă din motive care implică familia, viața afectivă, afinitățile politice sau naționale, interesul economic sau orice alt interes personal direct sau indirect”. În acest sens, se aplică obligațiile explicate în capitolul 3 (50).

În contextul procedurilor de atribuire, articolul 61 din RF 2018 se aplică ordonatorilor de credite (51) și persoanelor implicate în procedura de atribuire sau responsabile de aceasta, precum și persoanelor implicate în etapele de pregătire, deschidere și evaluare. Conceptul de „conflict de interese”, astfel cum este definit la articolul 61 din RF 2018, nu se aplică participanților (mai exact, candidaților/ofertanților/solicitanților) și nu ar trebui utilizat atunci când se face referire la aceștia.

În plus, RF 2018 consolidează și mai mult normele privind conflictele de interese cu următoarele dispoziții:

— membrii comisiilor de deschidere și ai comitetelor de evaluare (și experții externi selectați pentru a le oferi asistență) trebuie să respecte dispozițiile articolului 61 din RF 2018 [articolul 150 alineatul (5), articolul 225 alineatul (4), articolul 237 alineatul (2), anexa I punctele 28.2 și 29.1 din RF 2018];

— selectarea persoanelor sau a entităților cărora li se încredințează execuția bugetului UE în cadrul gestiunii indirecte nu ar trebui să genereze niciun conflict de interese [articolul 154 alineatul (1) din RF 2018];

— pentru instrumentele financiare executate direct de către Comisie, selectarea administratorilor de vehicule investiționale special concepute, a intermediarilor financiari și a destinatarilor nu ar trebui să genereze niciun conflict de interese [articolul 216 alineatul (3) din RF 2018].

2. Abaterea profesională gravă

Există situații specifice în care sunt implicați participanți și care sunt calificate drept cazuri de „abatere profesională gravă” și nu de conflicte de interese în temeiul articolului 61 din RF 2018:

— în cazul în care participantul încheie un acord cu alte persoane sau entități (52) cu scopul de a denatura concurența;

— în cazul în care participantul încearcă să influențeze în mod necuvenit procesul decizional al autorității contractante în cursul unei proceduri de achiziții publice, de exemplu prin denigrarea unui alt participant sau prin prezentarea inexactă a expertizei și a resurselor de care dispune participantul;

— în cazul în care participantul încearcă să obțină informații confidențiale care le-ar putea oferi avantaje necuvenite în cadrul procedurii.

Aceste cazuri sunt enumerate la articolul 136 alineatul (1) litera (c) din RF 2018 și constituie o bază pentru excluderea participantului de la procedurile de atribuire în cazul în care „printr-o hotărâre judecătorească definitivă sau printr-o decizie administrativă definitivă s-a stabilit că persoana sau entitatea se face vinovată de abatere profesională gravă deoarece a încălcat actele cu putere de lege și normele administrative sau standardele etice aplicabile sectorului profesional din care face parte persoana sau entitatea ori deoarece se face vinovată de o conduită abuzivă care îi afectează credibilitatea profesională, atunci când o astfel de conduită trădează o intenție frauduloasă sau o neglijență gravă”. După cum se prevede la articolul 136 alineatul (2) din RF 2018, o astfel de excludere poate avea loc și în absența unei hotărâri judecătorești definitive sau a unei decizii administrative definitive, pe baza unei încadrări juridice preliminare, ținând cont de faptele stabilite sau de alte constatări incluse în recomandarea comitetului menționat la articolul 143 din RF 2018.

3. Implicarea în pregătirea documentelor utilizate în procedura de atribuire

Pot exista cazuri în care autoritatea contractantă/furnizorul de sprijin din partea UE a contractat, de exemplu, expertiză externă pentru a contribui la pregătirea documentelor care urmează să fie utilizate într-o procedură de atribuire (de exemplu, redactarea caietului de sarcini al unei proceduri de achiziții ulterioare) și în care prestatorul de servicii decide el însuși să participe la aceeași procedură de atribuire în calitate de participant.

În conformitate cu articolul 137 alineatul (1) din RF 2018, participantul este obligat să își declare implicarea în pregătirea documentelor utilizate în procedura de atribuire [sau în oricare dintre situațiile menționate la articolul 136 alineatul (1) și la articolul 141 alineatul (1) din RF 2018] și, după caz, să declare dacă a luat măsurile de remediere menționate la articolul 136 alineatul (6) litera (a) și la articolul 136 alineatul (7) din RF 2018.

Autoritatea contractantă/furnizorul de sprijin din partea UE are responsabilitatea de a se asigura că participanții implicați în pregătirea documentelor și ceilalți participanți sunt tratați în mod egal. Participantul implicat în pregătirea documentelor trebuie respins din procedura ulterioară în cazul în care participarea sa implică o încălcare a principiului egalității de tratament, inclusiv o denaturare a concurenței, care nu poate fi remediată în alt mod [articolul 141 alineatul (1) litera (c) din RF 2018 (53)]. În acest sens, autoritatea contractantă poate, de exemplu, să furnizeze membrilor comitetului de evaluare informații cu privire la prestatorii de servicii care au fost implicați în pregătirea documentelor care urmează să fie utilizate în procedura de atribuire.

Sarcina probei revine autorității contractante/furnizorului de sprijin din partea UE. Prin urmare, autorității contractante/furnizorului de sprijin din partea UE îi revine sarcina de a dovedi denaturarea concurenței sau de a dovedi că a luat toate măsurile posibile pentru a evita excluderea de la procedura de atribuire a participantului în cauză (54). O astfel de respingere face obiectul unei proceduri contradictorii (55), astfel încât participantul trebuie să aibă posibilitatea de a dovedi că implicarea sa prealabilă nu a denaturat concurența.

În practică, se recomandă evitarea respingerii prin instituirea unor măsuri de evitare a denaturării concurenței. În special, informațiile furnizate prestatorului de servicii pentru pregătirea documentelor care urmează să fie utilizate în cadrul unei proceduri de atribuire ar trebui, de asemenea, să fie comunicate celorlalți participanți în cadrul celei de a doua proceduri. În plus, termenul de primire a ofertelor/candidaturilor pentru cea de a doua procedură ar trebui să fie suficient de lung pentru a se asigura că toți participanții sunt bine informați.

4. Conflictele de interese profesionale (numai pentru achiziții publice)

Operatorii economici (56) care participă la procedurile de achiziții publice nu ar trebui să facă obiectul unor conflicte de interese care pot afecta executarea contractului [articolul 167 alineatul (1) litera (c) și anexa I punctul 20.6 din RF 2018].

Această situație este denumită, de regulă, conflict de interese profesionale și ar trebui tratată în etapa de selecție pentru a se preveni cazurile în care, de exemplu, unui operator economic i se atribuie un contract de evaluare a unui proiect la care a participat sau de auditare a conturilor pe care le-a certificat anterior, deoarece, în aceste cazuri, operatorul economic a fost deja implicat în obiectul exact al licitației. Aceste situații apar adesea în contractele-cadru de evaluare sau de audit, când contractantul se poate afla în conflict de interese profesionale pentru un anumit contract.

Este necesară o evaluare de la caz la caz pentru a confirma că situația de conflict de interese poate afecta executarea contractului specific în cauză. Dacă operatorul economic se află într-o astfel de situație, oferta corespunzătoare este respinsă. Evaluarea ar trebui să includă o procedură contradictorie cu operatorul în cauză și ar trebui să se bazeze pe criterii obiective și pe elemente factuale care să confirme, luând în considerare natura sarcinilor care urmează să fie îndeplinite, conflictul de interese profesionale și, în același timp, să prevină o limitare nejustificată a numărului de operatori economici care pot participa la procedurile de achiziții, pentru a respecta, de asemenea, principiile nediscriminării, egalității de tratament și transparenței.

În cazul specific al selectării organismelor de audit externe independente sau a experților de audit externi independenți care efectuează auditul extern al situațiilor financiare anuale ale partidelor politice europene și ale fundațiilor politice europene, articolul 233 din RF 2018 prevede că durata contractului este limitată la 5 ani, cu maximum două mandate. După două mandate consecutive, există prezumția unei situații de conflict de interese care poate avea efecte negative asupra efectuării auditului.

Conflictul de interese profesionale este diferit de implicarea în pregătirea documentelor utilizate în procedurile de atribuire descrisă la punctul 3 din prezentul capitol 4.1.

4.2. Trimiteri suplimentare în RF 2018 la conflictele de interese

Conceptul de conflict de interese este menționat, de asemenea, în RF 2018 și include următoarele situații:

— în cazul în care contabilul Comisiei este, de asemenea, contabilul unei agenții executive [articolul 69 alineatul (3) din RF 2018] sau în cazul în care două sau mai multe instituții sau organisme ale UE au același contabil [articolul 78 alineatul (2) din RF 2018], sunt necesare măsuri specifice pentru a evita orice conflict de interese;

— entitățile de executare sau contrapărțile implicate în executarea instrumentelor financiare și a garanțiilor bugetare trebuie să prevină conflictele de interese cu celelalte activități ale lor [articolul 209 alineatul (2) litera (e) din RF 2018];

— în cazul în care punerea în aplicare a unei acțiuni sau a unui program de lucru impune beneficiarului să atribuie contracte de achiziții publice, acestea trebuie să evite orice conflict de interese [articolul 205 alineatul (1) din RF 2018];

— Instituțiile și organismele UE pot accepta, în mod excepțional, sponsorizarea corporativă ca sprijin în natură pentru un eveniment sau o activitate în scopuri de promovare sau de responsabilitate socială a întreprinderilor, cu condiția ca aceasta să nu genereze conflicte de interese [articolul 26 alineatul (2) litera (c) din RF 2018].

Primele două exemple se apropie, în esență, de conceptul de conflict de interese profesionale descris la punctul 4 din capitolul 4.1.

4.3. Aspecte etice în contexte nefinanciare

Prezentul document se referă, în principal, la aspecte ale gestiunii financiare care sunt legate de conflictele de interese și sunt reglementate în RF 2018. În acest context, personalul implicat în execuția bugetului UE care se confruntă cu o situație de conflict de interese, astfel cum este definită în RF 2018, ar trebui să urmeze procedurile descrise în capitolul 3.2.4. Cu toate acestea, se consideră că este util să se furnizeze, în capitolul actual, o scurtă descriere și o compilare a documentelor relevante care acoperă aspecte etice în contexte nefinanciare la nivelul Comisiei.

Normele privind conflictele de interese aplicabile personalului Comisiei (chiar și atunci când nu există nicio implicare în execuția bugetului) sunt reglementate prin așa-numitele „norme de etică” (etică profesională sau deontologie). Cadrul este stabilit prin Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului privind Statutul funcționarilor Uniunii Europene și Regimul aplicabil celorlalți agenți ai Uniunii Europene (57). În cadrul Comisiei (58), Direcția Generală Resurse Umane și Securitate este responsabilă de etica personalului la nivelul central al instituției, care include personalul cabinetului.

În plus, fiecare serviciu al Comisiei are obligația de a consilia membrii personalului cu privire la etică și de a institui măsuri interne pentru prevenirea și gestionarea conflictelor de interese.

Măsurile preventive și de atenuare reprezintă un aspect important al reglementării conflictelor de interese în cadrul Comisiei. Obligațiile personalului includ, printre altele, declararea:

— oricărei situații în care unui membru al personalului i se solicită să se ocupe de o chestiune în care, direct sau indirect, are un interes personal de natură să îi afecteze independența și, în special, interesele familiale și financiare; Exemplu: Persoana în cauză ar trebui să declare orice situație în care i se solicită să se ocupe de o chestiune în care are interese familiale și/sau financiare (de exemplu, societățile deținute de rudele sale apropiate).

— oricărei situații de conflict de interese la recrutare sau la întoarcerea din concediu din motive personale;

— activității profesionale a soților (inclusiv a partenerului cu care persoana are o uniune consensuală înregistrată) și, eventual, a altor membri apropiați ai familiei;

— ofertelor de cadouri sau de ospitalitate;

— decorațiilor sau onorurilor;

— activităților și misiunilor externe remunerate sau neremunerate, pentru care, în general, trebuie să se solicite și să se obțină în prealabil permisiunea.

De asemenea, unui membru al personalului i se poate solicita, printre altele: (i) să evite să acționeze în anumite circumstanțe; (ii) să se abțină de la activități externe în timpul serviciului activ sau în timpul concediului din motive personale; și (iii) să se abțină, pentru o perioadă limitată de timp, de la contacte profesionale cu foști colegi sau de la reprezentarea părților adverse după încetarea raporturilor de muncă. În plus, un membru al personalului trebuie să se abțină de la orice divulgare neautorizată de informații confidențiale.

Normele și restricțiile menționate mai sus au ca scop prevenirea apariției conflictelor de interese, de exemplu, din activitățile externe ale membrului personalului sau din activitățile profesionale ale soțului/soției acestuia (inclusiv ale partenerului cu care persoana are un parteneriat consensual înregistrat). Documentele de referință și sursele de informații prezentate mai jos oferă mai multe detalii legate de normele privind conflictele de interese care afectează personalul (59), chiar și atunci când acesta nu este implicat în execuția bugetului UE.

— Regulamentul nr. 31 (CEE), nr. 11 (CEEA) privind Statutul funcționarilor și Regimul aplicabil celorlalți agenți ai Comunității Economice Europene și ai Comunității Europene a Energiei Atomice (60), în special articolele 11 și 16;

— Decizia Comisiei din 29 iunie 2018 cu privire la activitățile și repartizările externe și la situația ocupațională după încetarea activității (61);

— Comunicarea vicepreședintelui Šefčovič către Comisie privind orientările referitoare la cadouri și ospitalitate pentru membrii personalului, SEC(2012) 167 final (62);

— Ghidul de etică al Comisiei Europene [Ref. Ares(2019)4833796 – 24/07/2019] (63);

— Ghid practic privind etica și conduita personalului (64);

— Decizia Comisiei din 17 octombrie 2000 de modificare a Regulamentului de procedură: Cod de bună conduită administrativă pentru personalul Comisiei Europene în relațiile sale cu publicul (65);

— Pagina web privind etica și conduita personalului (66);

— Orientări privind prevenirea și gestionarea conflictelor de interese în cadrul agențiilor descentralizate ale UE din 10 decembrie 2013, care vizează în special membrii consiliilor de administrație și experții (67);

— Orientări privind avertizarea în interes public (68) (69).

Gestionarea cazurilor în care un conflict de interese nu poate fi atenuat în mod adecvat depinde de cadrul juridic și de procedura aplicabile. Instituțiile UE vor avea la dispoziție diferite căi de atac. Căile de atac sunt prevăzute în RF 2018, în Statutul funcționarilor, în legislația sectorială sau în acordurile obligatorii la care au aderat Comisia, alte persoane/entități implicate în execuția bugetului UE, contractanții și beneficiarii.

Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) sau Oficiului de investigație și de disciplină al Comisiei (IDOC) li se poate solicita să investigheze ori de câte ori circumstanțele prezintă (i) o suspiciune de fraudă, corupție sau alte activități ilegale; (ii) încălcări ale normelor financiare (cum ar fi cele privind achizițiile publice); (iii) favoritism care afectează interesele financiare ale UE sau (iv) abateri profesionale grave.

Exemplu: (70) „Autoritatea împuternicită să facă numiri a decis să revoce din funcție un funcționar care a negociat în mod privat condiții importante ale unui contract cu o societate externă, fără nicio autorizație din partea superiorilor săi ierarhici. Atât Comisia de disciplină, cât și autoritatea împuternicită să facă numiri au considerat că acest comportament a afectat grav imaginea instituției și a avut un impact negativ asupra poziției sale. În plus, funcționarul a recomandat în mod deschis societatea partenerului său ca subcontractant al Comisiei, ceea ce a făcut ca această societate să acționeze efectiv în calitate de subcontractant, fără ca superiorii ierarhici să cunoască această situație. În plus, funcționarul a participat la gestionarea contractului care leagă societatea partenerului său de contractantul Comisiei. Toate acestea au constituit un grav conflict de interese. Autoritatea împuternicită să facă numiri a concluzionat că funcționarul a încălcat grav articolul 11 primul paragraf, articolul 12 și articolul 21 din Statutul funcționarilor, precum și articolele 57 și 79 din Regulamentul financiar. (71)”

5. ELEMENTE SPECIFICE PENTRU GESTIUNEA PARTAJATĂ

Pe lângă normele prevăzute în RF 2018, normele privind gestionarea și controlul fondurilor cu gestiune partajată sunt completate în legislația sectorială.

Pentru detalii privind normele referitoare la corecțiile financiare și la instituirea sistemelor de gestiune și control pentru fondurile cu gestiune partajată, vă rugăm să consultați dispozițiile relevante din (i) RF 2018; (ii) alte acte legislative sectoriale privind fondurile cu gestiune partajată, în special, în ceea ce privește fondurile structurale și de investiții europene, Regulamentul privind dispozițiile comune („RDC”) (72) și (iii) „Orientările pentru Comisie și statele membre privind o metodologie comună pentru evaluarea sistemelor de management și control din statele membre – EGESIF 14-0010-final 18.12.2014” (73). În plus, pentru normele detaliate privind sistemul de gestionare și control pentru Fondul european de garantare agricolă (FEGA) și Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR), vă rugăm să consultați, de asemenea, regulamentul orizontal (74) și, în special, criteriile de acreditare pentru agențiile de plăți (75).

5.1. Cui îi revine răspunderea în contextul gestiunii partajate și care sunt responsabilitățile?

Responsabilitatea și răspunderea generală pentru execuția bugetului UE îi revin Comisiei. Cu toate acestea, aproximativ 75 % din bugetul UE este executat de statele membre în cadrul gestiunii partajate, în conformitate cu normele din RF 2018, cu legislația sectorială aplicabilă a UE și cu normele naționale. Prin urmare, este necesară o cooperare strânsă între autoritățile naționale și Comisie pentru a se asigura că bugetul UE este utilizat în conformitate cu principiile bunei gestiuni financiare și că interesele financiare ale UE sunt bine protejate printr-un model adecvat de asumare a răspunderii.

Gestiunea partajată înseamnă că statele membre (și, în funcție de organizarea lor, și regiunile lor), ținând seama de cadrul lor instituțional și juridic, sunt responsabile de punerea în aplicare a programelor, a schemelor de ajutoare și a acțiunilor finanțate în cadrul gestiunii partajate. Acest rol include, de asemenea, definirea domeniului de aplicare al sprijinului acordat din fonduri și elaborarea unor instrumente specifice pentru sprijin și alocarea de fonduri către beneficiari (de exemplu, întreprinderi, fermieri, municipalități etc.), precum și audituri și controale privind punerea în aplicare a programelor.

În cadrul gestiunii partajate, Comisia are responsabilitatea de a propune dispoziții legislative la nivelul UE, de a adopta programe, de a îndeplini anumite funcții consultative și de a supraveghea punerea în aplicare a programelor, inclusiv monitorizarea și auditul, fără a interveni însă direct la nivel operațional; mai exact, în temeiul normelor privind gestiunea partajată, Comisia, în principiu, nu este parte la relația contractuală dintre autoritatea națională sau regională și beneficiarii/destinatarii fondurilor. În plus, Comisia facilitează, de asemenea, diseminarea și schimbul de cunoștințe, bune practici și informații la nivelul UE cu privire la sprijinul oferit de fondurile UE în cadrul gestiunii partajate.

În conformitate cu articolele 36 alineatul (1) și 63 alineatul (1) din RF 2018, Comisia și statele membre trebuie să adere la principiul bunei gestiuni financiare, astfel cum este definit la articolul 33 din RF 2018.

În acest context, este de competența statelor membre și a autorităților acestora să acționeze pe baza următoarelor etape.

— Instituirea și asigurarea funcționării eficace a sistemelor de control intern. Aceste sisteme de control trebuie să respecte cerințele prevăzute în RF (în special articolele 36 și 63 din RF 2018), legislația sectorială și normele naționale, inclusiv cele privind (i) instituirea unor proceduri adecvate pentru organizarea unor astfel de sisteme de control intern; (ii) selectarea operațiunilor; (iii) instituirea unor măsuri adecvate pentru a preveni, a detecta, a atenua și a aborda în mod corespunzător conflictele de interese și (iv) efectuarea verificărilor sau a controalelor administrative și de gestiune la fața locului și a auditurilor necesare. Statele membre ar trebui să își verifice sistemele existente pentru a se asigura că aspectele legate de conflictele de interese menționate în RF 2018 sunt acoperite în mod corespunzător.

— Instituirea de măsuri pentru evitarea conflictelor de interese. Prevenirea eficace a conflictelor de interese este importantă pentru protejarea intereselor financiare ale UE în execuția bugetului UE, în conformitate cu normele aplicabile ale UE. Membrii personalului ar trebui să acționeze fără a ține seama de interesele personale în scopul protejării integrității procesului decizional.

— Constatarea existenței unui conflict de interese într-un anumit caz și, în cazul în care se constată existența acestuia, aplicarea unor măsuri de atenuare. În acest scop, un stat membru trebuie să evalueze dacă există sau nu un conflict de interese, de exemplu atunci când autoritățile sale evaluează o cerere de finanțare sau verifică eligibilitatea cheltuielilor.

— Raportarea cu privire la cazurile de conflict de interese utilizând instrumente de raportare adecvate, în special Sistemul de gestionare a neregulilor (IMS) pentru raportarea neregulilor detectate către Comisie.

— Corectarea neregulilor în cazurile de neconformitate [la nivel individual sau sistemic (76)] a normelor privind evitarea conflictelor de interese, astfel cum se prevede la articolul 59 alineatul (2) litera (b) din RF 2012 și la articolul 63 alineatul (2) litera (c) din RF 2018. Nerespectarea normelor privind conflictele de interese poate conduce la impunerea de corecții financiare de către statele membre și la recuperarea fondurilor (77), astfel cum se prevede în normele sectoriale specifice și/sau la alte căi de atac. Exemplu: Într-un caz notabil, o entitate care a fost utilizată pentru punerea în aplicare de programe de cooperare a trebuit să fie lichidată în totalitate, deoarece unii membri din consiliul de administrație al entității coordonau, de asemenea, birouri de asistență tehnică care erau susceptibile să obțină, și chiar au obținut, contracte de consultanță de la aceasta. Această situație a fost criticată de Curtea de Conturi în Raportul său special nr. 1/96. Unul dintre birourile în cauză a lansat un caz de calomnie împotriva Curții de Conturi, pe care l-a pierdut. În hotărârea sa în cauza respectivă, Curtea de Justiție a afirmat că „un conflict de interese constituie, în sine și în mod obiectiv, o disfuncție gravă sau o anormalitate serioasă, fără a fi necesar să se țină seama, pentru calificarea sa, de intențiile persoanelor interesate și de buna sau de reaua lor credință” (sublinierea noastră) (78) (79). După cum s-a explicat în capitolul 3.2.3, existența unui conflict de interese perceput în mod obiectiv trebuie să fie evaluată indiferent de intenția persoanei în cauză. Comisia consideră că un conflict de interese perceput în mod obiectiv și nerezolvat constituie o neregulă. Astfel de nereguli trebuie prevenite, dar, în caz contrar, acestea ar trebui detectate și corectate de autoritățile naționale competente (80). Autoritățile statelor membre ar putea impune beneficiarilor/destinatarilor finali măsuri corective și sancțiuni/penalități mai bine orientate, pe baza legislației naționale și a acordurilor și contractelor încheiate cu aceștia. În mod similar situației descrise în capitolul 5.2, pentru corecțiile financiare în caz de nerespectare a normelor aplicabile în materie de achiziții publice (81), nu este necesar să se demonstreze niciun impact efectiv al conflictului de interese perceput în mod obiectiv sau că respectivul conflict de interese perceput în mod obiectiv a fost utilizat în mod deliberat în beneficiul unei anumite persoane/entități (aceste aspecte ar fi relevante numai pentru stabilirea unei nereguli frauduloase). Atunci când se detectează un conflict de interese, autoritățile statelor membre ar trebui să ia în considerare posibilele implicații asupra altor operațiuni sau contracte pentru operațiunea/părțile interesate în cauză și să acționeze în mod corespunzător pentru a preveni apariția unor noi situații de conflict de interese.

— Asigurarea auditului privind utilizarea fondurilor, efectuat de organismele de audit naționale independente, în conformitate cu standardele de audit acceptate la nivel internațional, în plus față de controalele efectuate de autoritățile naționale responsabile cu gestionarea fondurilor UE (sau aflate în responsabilitatea acestora). Opiniile de audit ale acestor organisme stau la baza asigurării generale privind utilizarea fondurilor UE. Deși se bazează pe opinii de audit naționale, Comisia poate totuși să efectueze audituri suplimentare privind utilizarea fondurilor UE, iar obligația acesteia de a monitoriza, ca parte a evaluării riscurilor, sistemele de control instituite în statele membre nu este afectată de aceste opinii.

Comisia este responsabilă de:

— furnizarea de consiliere și orientări privind conformitatea sistemelor naționale de control intern cu cerințele UE și monitorizarea acestei conformități;

— auditarea sistemelor de control intern ale statelor membre pentru a evalua dacă acestea sunt adecvate și eficace în prevenirea și gestionarea, printre altele, a situațiilor de conflict de interese (pe baza riscurilor, luând în considerare rezultatele verificărilor, auditurilor și controalelor efectuate de autoritățile naționale sau de alte organisme de audit ale UE și comunicate Comisiei, precum și alte informații disponibile) și pentru a formula recomandări în vederea îmbunătățirii acestor sisteme;

— auditarea cheltuielilor declarate Comisiei de către statele membre pentru a verifica respectarea normelor de eligibilitate relevante;

— aplicarea unor măsuri adecvate pentru a proteja bugetul UE, cum ar fi întreruperea termenelor de plată, suspendarea plăților și corecțiile financiare în caz de nerespectare (la nivel individual sau sistemic) a normelor privind evitarea conflictelor de interese, astfel cum se prevede la articolul 59 alineatul (6) literele (b) și (c) din RF 2012 sau la articolul 63 alineatul (8) literele (b) și (c) din RF 2018, împreună cu recomandări adresate statelor membre cu privire la măsurile corective adecvate care trebuie luate, inclusiv consolidarea sistemelor lor de control intern (82).

Articolul 63 alineatul (8) litera (b) din RF 2018 (83) obligă Comisia să excludă cheltuielile de la finanțarea UE din cauza unei încălcări a legislației aplicabile. Acest lucru poate rezulta din controale și audituri efectuate la orice nivel al sistemelor de control din statul membru, din controale și audituri efectuate de Comisie, din audituri efectuate de Curtea de Conturi Europeană sau din investigații desfășurate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF), iar scopul acestora este acela de a restabili o situație în care cheltuielile cofinanțate sunt în conformitate cu legislația aplicabilă. După cum s-a explicat mai sus, statele membre sunt principalele responsabile de corectarea neregulilor. Comisia poate exclude cheltuielile de la finanțarea UE în cazul în care statul membru nu a luat măsurile necesare, în cazul în care există deficiențe grave în funcționarea eficace a sistemului de gestiune și control sau în cazul în care finanțarea UE pentru o operațiune este, în totalitate sau parțial, neregulamentară. Comisia are competența de a aplica corecții extrapolate sau forfetare atunci când nu este posibil să se cuantifice cu exactitate valoarea cheltuielilor neconforme (84).

În concluzie, în cazul fondurilor cu gestiune partajată, este în primul rând sarcina autorităților/organismelor naționale care gestionează și controlează fondurile UE să prevină, să detecteze, să raporteze și să corecteze situațiile de conflicte de interese. Măsurile luate de aceste autorități/organisme în această privință fac în continuare obiectul auditurilor efectuate de organismele de audit naționale independente, al monitorizării și auditurilor efectuate de Comisie, precum și al auditurilor efectuate de Curtea de Conturi Europeană și al investigațiilor desfășurate de OLAF în exercitarea competențelor sale.

5.2. Norme privind conflictele de interese în temeiul directivelor privind achizițiile publice

Articolul 61 din RF 2018 acoperă toate modurile de gestiune și toate tipurile de cheltuieli din cadrul bugetului UE.

Normele privind achizițiile publice prevăzute în directivele privind achizițiile publice (85) sunt relevante în cadrul gestiunii partajate, în special pentru un beneficiar dintr-un stat membru care este autoritate contractantă (86) și atribuie contracte pentru punerea în aplicare a unui proiect finanțat din bugetul UE.

Normele privind achizițiile publice iau forma dreptului intern, în special a transpunerii de către statele membre a directivelor privind achizițiile publice, sau pot fi derivate direct din principiile generale consacrate în legislația UE.

Ar trebui notat faptul că domeniul de aplicare al directivelor privind achizițiile publice este limitat, în special prin praguri minime în ceea ce privește valoarea achizițiilor publice fără TVA. În plus, având în vedere termenul de transpunere 18 aprilie 2016, directivele din 2014 privind achizițiile publice sunt aplicabile începând cu data respectivă cel târziu sau mai devreme dacă sunt transpuse înainte de această dată în legislația națională.

În temeiul articolului 2 din Directiva anterioară privind achizițiile publice (87), obligația de a evita conflictele de interese a fost derivată din principiile egalității de tratament și transparenței, consacrate în dispoziția menționată (88). Astfel, dincolo de directive, Curtea de Justiție a statuat că, chiar și în cazul în care directivele nu conțin dispoziții care să reglementeze în mod specific o chestiune litigioasă (89) sau în situația în care cazul de față nu intră în domeniul de aplicare al directivelor (90) (91), autoritățile contractante din statele membre sunt obligate să respecte normele fundamentale ale tratatului, în general, și principiul egalității de tratament, în special. Prin urmare, principiul transparenței se aplică și în acest context, pentru a se asigura că respectarea principiului egalității de tratament poate fi verificată (92).

În cazul în care principiile egalității de tratament și transparenței, pe care s-a bazat cerința privind evitarea conflictelor de interese, sunt astfel aplicate, în general, în domeniul achizițiilor publice, atunci trebuie să se considere că evitarea conflictelor de interese este deopotrivă aplicabilă în acest domeniu.

În noua Directivă AP (93), articolul 24 obligă statele membre să se asigure că autoritățile contractante iau măsurile adecvate pentru a preveni, a identifica și a remedia în mod eficace conflictele de interese care apar din procedurile de achiziții publice și stabilește o definiție a conceptului de conflict de interese, după cum urmează:

Articolul 24 din Directiva 2014/24/UE: „Statele membre se asigură că autoritățile contractante iau măsurile adecvate pentru a preveni, identifica și remedia conflictele de interese apărute în desfășurarea procedurilor de achiziție, astfel încât să se evite orice denaturare a concurenței și să se asigure un tratament egal pentru toți operatorii economici. Conceptul de conflict de interese acoperă cel puțin orice situație în care membrii personalului autorității contractante sau ai unui furnizor de servicii de achiziție care acționează în numele autorității contractante care sunt implicați în desfășurarea procedurii de achiziție sau care pot influența rezultatul acesteia au, în mod direct sau indirect, un interes financiar, economic sau un alt interes personal, care ar putea fi perceput ca element care compromite imparțialitatea sau independența lor în contextul procedurii de achiziție.”

În temeiul acestei dispoziții, autoritățile contractante sunt obligate să ia măsuri adecvate și să instituie sisteme capabile să detecteze, să prevină și să remedieze conflictele de interese în domeniul achizițiilor publice (94). Acest lucru este valabil pentru toate etapele unei proceduri de achiziții (pregătirea procedurii de licitație, selectarea ofertanților/candidaților și atribuirea contractului, precum și etapa ulterioară procedurii de licitație).

Formularea Directivei AP nu are caracter obligatoriu în ceea ce privește măsurile și mecanismele de realizare a acestor obiective. Este la latitudinea statelor membre să identifice soluțiile cele mai adecvate, după cum permit jurisdicțiile naționale. În orice caz, statele membre trebuie să pună la dispoziția autorităților contractante și a operatorilor economici informații și orientări, astfel cum se prevede la articolul 83 alineatul (4) din Directiva AP.

În conformitate cu obiectivul articolului 24 din Directiva AP – și anume protejarea concurenței loiale și a egalității de tratament între ofertanți – articolul 57 alineatul (4) litera (e) din Directiva AP permite (deși nu obligă) ca statele membre să prevadă un motiv de excludere a unui ofertant în cazul în care un conflict de interese în sensul articolului 24 nu poate fi remediat efectiv prin alte măsuri mai puțin intruzive.

Un tip de caz care a fost calificat în mod tradițional drept conflict de interese se caracterizează prin implicarea ofertantului în pregătirea unei proceduri de ofertare. În prezent, aceste cazuri sunt reglementate separat la articolul 41 din Directiva AP, care impune autorității contractante să ia măsurile corespunzătoare pentru a evita orice denaturare a concurenței. În temeiul articolului 57 alineatul (4) litera (f) din Directiva AP, statele membre pot prevedea excluderea ofertantului în cazul în care situația nu poate fi remediată efectiv prin alte măsuri mai puțin intruzive (cum ar fi schimbul de informații relevante cu toți ofertanții și stabilirea unor termene adecvate pentru primirea ofertelor). Înainte de orice astfel de excludere, ofertanților trebuie să li se acorde posibilitatea de a demonstra că implicarea lor în pregătirea procedurii de achiziții nu poate denatura concurența (95) (96).

Articolul 58 alineatul (1) litera (c) din Directiva AP definește cadrul pentru criteriile de selecție, printre care capacitatea tehnică și profesională a ofertantului. Articolul 58 alineatul (4) din Directiva AP detaliază acest tip de criterii: o autoritate contractantă poate presupune că un operator economic nu deține capacitățile profesionale necesare în cazul în care autoritatea contractantă a constatat că operatorul economic se află într-o situație de conflict de interese care ar putea afecta în mod negativ executarea contractului. Logica care stă la baza acestei dispoziții se aplică, de asemenea, cazurilor care nu intră în domeniul de aplicare al Directivei AP, în sensul că (în limitele legislației naționale) autoritatea contractantă are opțiunea (dar nu este obligată în temeiul Directivei AP) să excludă un ofertant de la atribuirea contractului în cazul în care acesta se află în situație de conflict de interese.

Autoritățile naționale trebuiau să ia măsurile necesare pentru a se asigura că, până la termenul de transpunere (18 aprilie 2016), sunt în vigoare toate aranjamentele necesare pentru conformarea cu Directiva privind achizițiile publice. Până în aprilie 2017 și, ulterior, o dată la 3 ani, statele membre au obligația de a transmite Comisiei un raport referitor la cele mai frecvente surse de aplicare greșită sau de insecuritate juridică, precum și la prevenirea, detectarea și raportarea adecvată a cazurilor de fraudă, corupție, conflict de interese și alte nereguli grave în achizițiile publice, astfel cum se prevede la articolul 83 alineatul (3) din Directiva AP. Dispoziții similare au fost introduse în directivele specifice privind achizițiile publice referitoare la concesiuni (97) și utilități (98).

Exemple de situații în care au apărut conflicte de interese în cadrul procedurilor de achiziții publice: 1. Într-o procedură de achiziții publice desfășurată în cadrul unui proiect privind acțiuni de promovare a dezvoltării întreprinderilor, a fost identificat un conflict de interese, întrucât directorul general al unicei societăți ofertante a fost angajat de autoritatea contractantă cu sarcina de a pregăti specificațiile tehnice ale licitației, la momentul desfășurării procedurii de licitație. În consecință, toate cheltuielile legate de procedura de achiziții publice au fost neconforme (neeligibile pentru cofinanțare). 2. Într-o procedură de achiziții publice desfășurată în cadrul unui proiect de reînnoire a tehnologiei într-un mod ecologic, acționarul societății câștigătoare a fost, de asemenea, administratorul societății de consultanță care a oferit servicii autorității contractante cu privire la documentația tehnică. Autoritatea contractantă a ales o altă societate de consultanță, fără legătură cu societatea câștigătoare, pentru pregătirea procedurii de achiziții publice. Societatea de consultanță în materie de achiziții publice și-a limitat activitatea la partea juridică a licitației și a utilizat, pentru specificațiile tehnice ale procedurii de ofertare, documentația tehnică întocmită de prima societate de consultanță. Autoritatea contractantă nu a luat măsurile adecvate pentru a evita orice denaturare a concurenței. În consecință, cheltuielile legate de procedura de achiziții publice au fost neconforme (neeligibile pentru cofinanțare). 3. În cadrul unei proceduri de achiziții publice, trei oferte independente trebuiau să fie prezentate în conformitate cu normele naționale, însă beneficiarul (autoritatea contractantă) a ales oferta unui ofertant al cărui proprietar era și proprietarul exclusiv al beneficiarului (în acest caz, condițiile pentru o atribuire „in house” nu au fost totuși îndeplinite). În acest caz, autoritatea de management nu a efectuat o verificare adecvată a unei situații de lipsă de independență între beneficiar și contractanții săi. Deși a fost cea mai scăzută ofertă primită, s-a conchis că toate cheltuielile legate de acest contract de achiziții publice au fost neconforme și, prin urmare, neeligibile pentru cofinanțare.

Încălcarea normelor privind achizițiile publice poate conduce la corecții financiare sau la alte forme de remediere. Comisia a adoptat, în 2013 (99) și în 2019 (100), orientări pentru stabilirea corecțiilor financiare care trebuie aplicate cheltuielilor finanțate de UE în cazul nerespectării normelor aplicabile în materie de achiziții publice.

La fel ca în orientările din 2013, orientările din 2019 stabilesc corecții financiare forfetare pentru cazurile legate de conflicte de interese, „ori de câte ori a fost identificat un conflict de interese nedivulgat sau atenuat în mod necorespunzător, în conformitate cu articolul 2