DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI care însoțește documentul O strategie pentru reducerea consumului de combustibil și a emisiilor de CO2 generate de către vehiculele grele /* SWD/2014/0159 final */





1. Definirea problemei Natura problemei Emisiile de gaze cu efect de seră generate de transportul rutier au crescut cu 29 % în perioada 1990-2007, însă au scăzut de atunci, ca urmare a prețurilor ridicate ale petrolului, a eficienței sporite a autoturismelor și a unei creșteri mai lente a mobilității. În conformitate cu Comunicarea Comisiei intitulată „Foaie de parcurs pentru trecerea la o economie competitivă cu emisii scăzute de dioxid de carbon până în 2050”[1] și cu Cartea albă privind transporturile[2], transportul rutier trebuie să își reducă emisiile de CO2 până în 2050 cu 60% față de nivelul din 1990. Emisiile de CO2 ale vehiculelor grele, care reprezintă aproximativ un sfert[3] din emisiile de CO2 generate de transportul rutier, nu sunt reglementate în prezent, spre deosebire de emisiile autoturismelor și ale camionetelor. Având în vedere creșterea volumului de marfă transportată în UE, cu excepția perioadei de criză economică, aceste emisii au crescut, în pofida anumitor progrese înregistrate în ceea ce privește consumul de combustibil al vehiculelor și emisiile de CO2. Estimările sugerează că între 1990 și 2010 emisiile de CO2 ale vehiculelor grele au crescut cu aproximativ 36 %[4]. Se estimează că, dacă nu se iau măsuri, emisiile de CO2 ale vehiculelor grele vor fi în 2050 la un nivel de aproximativ 35 % peste cel din 1990. Având în vedere dimensiunea lor în valoare absolută, tendința și ponderea lor relativă, este necesar să se ia măsuri în vederea limitării emisiilor de CO2 generate de vehiculele grele. În prezent, emisiile de CO2 ale vehiculelor grele nu se măsoară într-un mod standardizat. Piața este lipsită de transparență în această privință și acest lucru creează un obstacol care va trebui să fie îndepărtat. În plus, Japonia, SUA și Canada au adoptat deja legislație, iar China are în vedere acțiuni privind modul de măsurare și limitare a emisiilor de CO2 ale vehiculelor grele. În iunie 2007, Consiliul a invitat Comisia „să elaboreze și să pună în aplicare instrumente de politică și măsuri de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră provenite de la aceste vehicule grele”.[5] Comisia, în comunicarea sa din aprilie 2010 intitulată „O strategie europeană privind vehiculele ecologice și eficiente din punct de vedere energetic”, a anunțat că va propune o strategie care vizează consumul de combustibil și emisiile de CO2 generate de vehiculele grele.[6] Cum va evolua situația fără noi măsuri din partea UE? Principalii factori ai emisiilor de CO2 ale vehiculelor grele sunt (i) cererea globală de transporturi care este legată de activitatea economică, (ii) repartizarea modală între transportul rutier, feroviar, aerian și pe apă, (iii) utilizarea schimbărilor tehnologice care influențează performanța vehiculului, (iv) conținutul de carbon al combustibilului și (v) modul de operare al parcului de vehicule grele. În cadrul scenariului „de referință” care constă în menținerea situației actuale al modelului PRIMES-TREMOVE al Comisiei, în cazul în care nu se realizează nicio schimbare a politicilor, se estimează că, în ansamblu, activitatea de transport va crește în următorii 40 de ani[7]. Un anumit grad de decuplare poate fi observat totuși în ceea ce privește rezultatele modelului de referință și tendințele PIB-ului, transportul rutier înregistrând o creștere mai lentă. Fără a aduce atingere politicii UE de promovare a unor moduri de transport cu emisii mai mici de carbon, cum ar fi transportul feroviar, se preconizează că transportul rutier își va menține rolul dominant atât pentru transportul de călători, cât și pentru transportul de marfă în cadrul UE, cu o trecere destul de moderată în cazul mărfurilor de la transportul rutier la cel feroviar. În ceea ce privește vehiculele grele, după două decenii destinate reducerii emisiilor poluante pentru a se conforma legislației UE, producătorii de vehicule grele ar trebui să își concentreze eforturile asupra reducerii consumului de combustibil și a emisiilor de CO2. Prin urmare, emisiile de CO2 ale vehiculelor grele ar trebui să rămână constante în mare parte pe parcursul perioadei 2010-2050. Subsidiaritatea Sunt necesare măsuri la nivelul UE pentru a se evita apariția unor obstacole în calea pieței unice în sectorul autovehiculelor și din cauza caracterului transnațional al schimbărilor climatice. Absența unor măsuri la nivel european ar putea avea drept rezultat o serie de scheme naționale de reducere a emisiilor de CO2 ale vehiculelor grele și, prin urmare, o fragmentare a pieței și pierderi ale economiilor de scară. Potențialul de reducere a emisiilor de CO2 ale vehiculelor grele Studiile efectuate de AEA-Ricardo[8] și TIAX[9] au identificat unele posibile îmbunătățiri de ordin tehnic ale vehiculelor grele în ceea ce privește economia de combustibil și reducerea emisiilor de CO2. Potrivit studiului TIAX, care, în general, a fost de acord cu constatările prezentate de AEA-Ricardo, începând din 2014 ar putea fi posibile economii de combustibil și reduceri ale emisiilor de CO2 de 30 %-50 % la vehiculele noi, ceea ce înseamnă o reducere a emisiilor parcului de vehicule grele de aproximativ 28 % până în 2030. Un studiu al CE Delft, care se bazează în principal pe estimările TIAX, a stabilit curbele costurilor marginale de reducere[10] a emisiilor și a identificat un potențial ridicat pentru tehnologiile eficiente din punctul de vedere al costurilor, ceea ce ar putea însemna reduceri medii de 35 % pentru consumul de combustibil și emisiile de CO2 ale noilor vehicule grele. Barierele pe piață la preluarea tehnologiilor în materie de vehicule grele eficiente din punctul de vedere al costurilor și al economiei de combustibil. Barierele de pe piață la preluarea unor îmbunătățiri tehnice mai eficiente de reducere a consumului de combustibil sunt dificil de evaluat din cauza interacțiunii dintre diferitele modele de afaceri ale producătorilor de vehicule, ale producătorilor de containere și remorci, ale operatorilor de vehicule grele, precum și ale societăților financiare și de leasing. Un studiu elaborat de CE Delft[11] a analizat acest aspect și a identificat cele mai evidente bariere de pe piață în calea preluării celor mai eficiente tehnologii în privința consumului de combustibil, precum incapacitatea transportorilor de a evalua efectele tehnologiilor asupra economiilor de combustibil și asupra reducerii emisiilor de CO2 și de a compara din acest punct de vedere ofertele de vânzare ale diverșilor producători de vehicule grele. Există și alte bariere care sunt evidente în situații specifice. De exemplu, în unele țări, din cauza accesului limitat la instrumente financiare, modernizarea parcului auto este dificil de finanțat. În unele cazuri, dar nu în toate, achiziționarea tehnologiei este separată de beneficiile economisirii de combustibil care se datorează tehnologiilor de eficientizare (este vorba despre motivații divergente). 2. Obiective Obiectivul general este de a contribui la îndeplinirea obiectivelor în materie de schimbări climatice prin reducerea emisiilor de CO2 în sectorul transporturilor cu vehicule grele. Printre obiectivele specifice se numără: „eficacitatea”: a contribui în mod eficace la reducerea consumului de combustibil și a emisiilor de CO2 ale vehiculelor grele, avându-se în vedere obiectivul general de reducere cu 60 % până în 2050 a emisiilor de gaze cu efect de seră generate de sectorul transporturilor (față de nivelul din 1990), contribuția în direcția reducerii emisiilor de CO2 la nivelul mai larg al economiei fiind relevantă în evaluarea instrumentelor al căror domeniu de aplicare depășește sectorul vehiculelor grele, cum ar fi ETS; „eficiența”: a contribui în mod eficient, într-un mod proporțional și eficient din punctul de vedere al costurilor, la reducerea consumului de combustibil și a emisiilor de CO2 ale vehiculelor grele în UE; „previzibilitatea”: a oferi sectorului industrial, transportatorilor, sectorului public și consumatorilor din UE o viziune clară și coerentă privind cadrul de politică și posibilele evoluții în ceea ce privește reglementarea în domeniul emisiilor de CO2 ale vehiculelor grele, facilitând astfel luarea de decizii și planificarea investițiilor. Obiectivele operaționale sunt: - monitorizarea, raportarea și verificarea, la nivelul întregii UE, a emisiilor de CO2 ale noilor vehicule grele și - instituirea unei restricții legate de carbon asupra emisiilor de CO2 generate de transportul cu vehicule grele, pentru a se obține reduceri ale emisiilor. 3. Opțiuni de politică Scenariul de referință - „nicio modificare a politicilor” Acest scenariu include o serie de dezvoltări decise sau propuse, printre care directiva revizuită privind impozitarea energiei[12]. Scenariul de referință presupune în special punerea în aplicare a legislației recente privind achizițiile publice pentru vehiculele rutiere, taxarea utilizatorilor drumurilor și stimulentele pentru utilizarea combustibililor alternativi. Opțiunea 1: informații mai bune, comparabilitate și responsabilizare în ceea ce privește emisiile de CO2 ale vehiculelor grele Această opțiune analizează două alternative (i) certificarea și raportarea consumului de combustibil și a emisiilor de CO2 doar ale motoarelor vehiculelor grele în urma intrării în vigoare a regulamentului Euro VI sau (ii) certificarea și raportarea consumului de combustibil și a emisiilor de CO2 ale întregului vehicul greu pentru noile vehicule înmatriculate. Alternativa din urmă ar necesita intrarea în funcțiune a instrumentului VECTO de simulare a emisiilor de CO2 ale vehiculelor grele, în prezent în curs de dezvoltare. Opțiunea 2: includerea emisiilor de CO2 generate de transportul rutier în schema UE de comercializare a certificatelor de emisii Schema UE de comercializare a certificatelor de emisii (ETS) ar urma să fie extinsă la întregul sector al transportului rutier. Includerea ar avea loc în amonte, la nivelul furnizorilor de combustibili, definiți ca entități participante la ETS. Opțiunea 3: introducerea de legislație care stabilește plafoane obligatorii de emisie de CO2 pentru vehiculele grele În conformitate cu opțiunea 1 care este o condiție prealabilă a opțiunii 3, astfel de plafoane ar putea fi introduse fie (i) pentru emisiile generate doar de motoare, fie (ii) pentru emisiile generate de întregul vehicul. Scopul acestei opțiuni îl constituie accelerarea utilizării tehnologiilor care permit reduceri semnificative ale emisiilor de CO2 ale vehiculelor grele. 4. Evaluarea impactului Scenariul de referință - „nicio modificare a politicilor” Scenariul de referință „nicio modificare a politicilor” a fost evaluat cu sprijinul modelului PRIMES-TREMOVE al Comisiei. Concluzia a fost că, fără acțiuni suplimentare, emisiile de CO2 ar rămâne în mare parte constante pe termen lung (2030-2050), și anume cu mult peste nivelul lor din 1990 (aproximativ + 35 %), ceea ce este incompatibil cu obiectivele Cărții albe privind transporturile de limitare a emisiilor totale generate de sectorul transportului cu 60 % față de nivelul de referință din 1990. Opțiunea 1: informații mai bune, comparabilitate și responsabilizare în ceea ce privește emisiile de CO2 ale vehiculelor grele Se preconizează că opțiunea 1(i) privind certificarea și raportarea emisiilor generate doar de motoare, deși este eficientă întrucât necesită o acțiune limitată și implică costuri scăzute, nu va soluționa în mod eficace problema emisiilor de CO2 ale vehiculelor grele și nu le va limita. Opțiunea 1(ii) privind certificarea și raportarea emisiilor de CO2 generate de întregul vehicul ar putea fi pusă în aplicare doar după finalizarea instrumentului de simulare VECTO, în prezent în curs de dezvoltare. Aceasta va fi mai eficace decât opțiunea 1(i) întrucât asigură o cunoaștere exhaustivă a emisiilor de CO2 ale noilor vehicule, facilitând doar comercializarea celor care sunt cele mai eficiente din punct de vedere energetic. În general, având în vedere costurile preconizate a fi limitate, această subopțiune ar trebui, de asemenea, să îndeplinească obiectivul de eficiență. Ambele opțiuni, deși contribuie la sporirea sensibilizării și transparenței, nu pot asigura singure părților implicate orientări pe termen lung și previzibilitatea cadrului de reglementare. Impactul economic, social și de mediu al ambelor opțiuni este fie neglijabil, fie foarte limitat. Opțiunea 2: includerea emisiilor de CO2 generate de transportul rutier în schema UE de comercializare a certificatelor de emisii Includerea emisiilor generate de vehiculele grele, alături de alte emisii generate de transportul rutier, în ETS va contribui la reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră la nivelul UE, deoarece respectarea eficace a plafoanelor privind emisiile pentru toate sectoarele vizate de schemă este destul de sigură. Cu toate acestea, având în vedere prețurile relative ale carbonului și accizele la combustibili, precum și elasticitatea prețului la combustibili, includerea emisiilor generate de vehiculele grele în ETS nu ar atrage după sine îmbunătățiri considerabile ale eficienței în ceea ce privește combustibilii. Alocarea în sectoarele acoperite de ETS a eforturilor de reducere a emisiilor, alături de cea mai eficientă structură a costurilor, asigură un nivel înalt al raportului cost-eficacitate și al eficienței acestui instrument. Previzibilitatea în ceea ce privește conformitatea cu plafonul cantitativ de emisii globale ar fi asigurată de mecanismul ETS, costul fiind incertitudinea privind prețurile. Impactul economic este în mare măsură condiționat de evoluția prețului carbonului. Se preconizează că, în general, impactul social va fi limitat. Impactul asupra mediului, pe lângă îndeplinirea obiectivelor globale privind CO2, ar fi legat de sectoarele în care are loc reducerea. Opțiunea 3: introducerea de legislație care stabilește plafoane obligatorii de emisie de CO2 pentru vehiculele grele Opțiunea 3(i) privind limitele de emisii de CO2 doar pentru motoarele vehiculelor grele ar contribui în mod eficace la limitarea consumului de combustibil și a emisiilor de CO2, dar ar lăsa neexploatat un potențial de reducere a emisiilor. Opțiunea 3(ii) privind stabilirea de limite pentru emisiile generate de întregul vehicul (pentru noile vehicule înmatriculate) ar aborda mai bine întregul potențial de reducere a emisiilor și, prin urmare, ar avea o eficacitate sporită. Aceasta ar contribui astfel mai mult la îndeplinirea obiectivului pe termen lung al Cărții albe privind transporturile. Ambele opțiuni ar necesita mijloace limitate pentru a-și atinge obiectivele. Presupunând că standardele sunt definite în așa fel încât costurile de investiții pentru îmbunătățirea vehiculelor înseamnă prețuri mai ridicate pentru vehiculele grele, care sunt recuperate de către utilizatorii finali prin economii la consumul de combustibil, opțiunea 3 s-ar poziționa bine în ceea ce privește eficiența. Ambele opțiuni ar contribui la o mai mare previzibilitate a cadrului de reglementare. O evaluare cantitativă indicativă a impactului economic și social arată că industria producătoare de vehicule grele, datorită valorii adăugate a vehiculelor sale, precum și transportatorii vehiculelor grele, datorită consumului mai redus de combustibil, ar trebui să beneficieze de avantaje substanțiale. În mod similar, în ceea ce privește performanța de mediu, un consum mai mic de combustibil ar duce la un nivel mai redus al altor emisii poluante. 5. Compararea opțiunilor din perspectiva principalelor obiective Opțiuni Obiective || Situația de referință || Opțiunea 1: informații mai bune, comparabilitate și responsabilizare în ceea ce privește emisiile de CO2 ale vehiculelor grele || Opțiunea 2: includerea emisiilor de CO2 generate de transportul rutier în schema UE de comercializare a certificatelor de emisii || Opțiunea 3: stabilirea de limite obligatorii ale emisiilor de CO2 obligatorii pentru noile vehicule înmatriculate Eficacitatea în ceea ce privește reducerea consumului de combustibil și a emisiilor de CO2 || — (scăzută) || + reduceri modeste ale emisiilor generate de vehiculele grele || + probabil (scăzută) pentru vehiculele grele, deși potențial mare (+ + +) pentru restul economiei în sectoarele cu un nivel mai scăzut al costurilor marginale de reducere a emisiilor || (i) plafoane de emisii doar pentru motoare: ++ (medie) (ii) plafoane de emisie pentru întregul vehicul +++ (înaltă) Eficiența || = || + costuri moderate || + s-ar putea folosi infrastructura existentă de impozitare a combustibililor, || (i) plafoane de emisii doar pentru motoare: + + + (ii) plafoane de emisii pentru întregul vehicul ++ Previzibilitatea cadrului de reglementare || în prezent, nu există nicio perspectivă clară || + există, parțial, un grad de îmbunătățire care necesită clarificări suplimentare || ++ asupra nivelurilor de emisii (limitate prin plafoane) - asupra costurilor, din cauza incertitudinilor cu privire la evoluția prețului carbonului || (i) plafoane de emisii doar pentru motoare: + (ii) plafoane de emisii pentru întregul vehicul: ++ 6. Concluzii Prezenta evaluare a impactului recomandă o strategie a Comisiei pentru reducerea consumului de combustibil și a emisiilor de CO2 de către vehiculele grele în UE. Orice propunere legislativă ulterioară va face obiectul unei evaluări mai detaliate a impactului. Opțiunile 1(i) privind înregistrarea doar a emisiilor motoarelor și ulterior 3(i) privind stabilirea de limite doar pentru emisiile motoarelor urmau să fie luate în considerare numai în cazul în care nu era confirmată fezabilitatea instrumentului de simulare VECTO. În aprilie 2013, Centrul Comun de Cercetare a publicat însă un raport cu privire la „validarea conceptului” abordării VECTO în materie de simulare care confirmă că aceasta poate furniza estimări precise și fiabile ale consumului de combustibil și ale emisiilor de CO2 ale vehiculelor grele și că un viitor sistem de certificare a emisiilor de CO2 se poate baza pe un astfel de instrument de simulare. Având în vedere această evoluție pozitivă foarte recentă, nu mai este necesar să fie avute în vedere opțiunile 1(i) și 3(i). Se preconizează că aplicarea cu succes a instrumentului VECTO și implementarea opțiunii 1(ii) privind certificarea acestor emisii și raportarea cu privire la ele vor remedia situația. Acestea constituie măsuri prioritare necesare pe termen scurt și mediu înainte de a se putea prevedea acțiuni mai ambițioase pe termen mediu și lung: - limitarea emisiilor de CO2 ale vehiculelor grele - opțiunea 3(ii) privind stabilirea de limite de emisii și/sau - a se avea în vedere includerea transportului cu vehicule grele împreună cu transportul rutier în ETS așa cum se prevede în cadrul opțiunii 2. Ambele opțiuni ar necesita o analiză aprofundată în cadrul viitoarelor evaluări ale impactului. 7. Monitorizare și evaluare După finalizarea instrumentului de simulare VECTO și punerea în aplicare a opțiunii 1, Comisia va monitoriza consumul de combustibil al vehiculelor grele și emisiile de CO2, precum și costurile punerii în aplicare. De asemenea, aceasta va monitoriza piața și evoluțiile tehnologice. Aceste acțiuni de monitorizare vor permite evaluarea ulterioară a inițiativei. [1] COM/2011/0112 final [2] „Foaie de parcurs pentru un spațiu european unic al transporturilor – Către un sistem de transport competitiv și eficient din punct de vedere al resurselor”, COM/2011/0144 final. [3] Estimate la 26,6 % din totalul emisiilor de gaze cu efect de seră ale UE în raportul „Lot 1” al AEA-Ricardo - Reducerea și testarea emisiilor de gaze cu efect de seră provenite de la vehiculele grele, februarie 2011, p. 170. Disponibil la adresa http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf [4] Sursă: Baza de date Odyssee-Mure, disponibilă la adresa: http://www.odyssee-mure.eu [5] http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/st11/st11483.en07.pdf [6] COM(2010)186 final, p 6, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0186:FIN:RO:PDF [7] „Scenariul de referință 2010” a fost finalizat la începutul anului 2012. [8] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf [9] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/icct_ghg_reduction%20_potential_en.pdf [10] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/hdv_2012_co2_abatement_cost_curves_en.pdf [11] http://www.theicct.org/market-barriers-increased-efficiency-european-road-freight-sector [12] COM(2011) 168/3.