[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 9.11.2007

SEC(2007) 1482

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI

document de însoţire pentruPropunere deREGULAMENT AL CONSILIULUIde modificare a Regulamentului (CE) nr. 1782/2003 de stabilire a normelor comune pentru schemele de sprijin direct în cadrul politicii agricole comune şi de stabilire a anumitor scheme de sprijin pentru agricultori, în ceea ce priveşte schema de sprijin pentru bumbacRezumatul studiului de impact {COM(2007) 701 final} {SEC(2007) 1481}

DEFINIREA PROBLEMEI

Evaluarea impactului abordează necesitatea găsirii unui echilibru corespunzător între respectarea protocoalelor convenite la momentul aderării la CE a statelor membre producătoare de bumbac şi trecerea la sprijinul decuplat demarată prin reforma din 2003 a politicii agricole comune (PAC).

Conform dispoziţiilor acestor protocoale, Comunitatea trebuie să sprijine producţia de bumbac în regiunile în care aceasta este importantă pentru economia agricolă. Sistemul de sprijin ar trebui să permită producătorilor în cauză să obţină un venit echitabil şi să includă acordarea unui ajutor pentru producţie.

Primul sistem de sprijin pentru bumbac a fost înfiinţat odată cu aderarea Greciei la CE în 1980, fiind extins apoi la Spania şi Portugalia în 1986. La baza sistemului iniţial se afla o „plată compensatorie” acordată prelucrătorilor, care plăteau un preţ minim agricultorilor care le furnizau bumbac neegrenat. Ajutorul şi preţul minim se calculau în funcţie de diferenţa dintre un preţ indicativ intern şi preţul de pe piaţa mondială.

Acest sistem a stimulat o expansiune majoră a întregului sector al bumbacului din UE.

Principiul director al procesului actual de reformă al PAC îl reprezintă trecerea de la o politică de susţinere a preţurilor şi a producţiei la un sprijin decuplat pentru venit.

Pentru o mai bună aliniere a sectorului bumbacului la PAC reformată, Consiliul a adoptat în aprilie 2004 un nou sistem pentru bumbac, care se bazează pe un ajutor decuplat pentru venit şi un ajutor special (pe suprafaţă) pentru recoltă, ambele plătindu-se direct producătorilor de bumbac. Acest sistem a intrat în vigoare în ianuarie 2006.

La 7 septembrie 2006, în urma unui recurs jurisdicţional introdus de Spania, Curtea Europeană de Justiţie a anulat reforma.

La baza deciziei Curţii s-a aflat încălcarea principiului proporţionalităţii, prin aceea că:

- CE nu a efectuat un studiu de impact;

- CE nu şi-a respectat obligaţia de a lua în considerare costurile salariale ale angajaţilor familiali în procesul de evaluare şi decizie;

- CE nu şi-a respectat obligaţia de a lua în considerare impactul noului sistem asupra sectorului de egrenare care, deşi nu a fost inclus în protocol, este legat direct de activitatea de producţie a bumbacului.

Evaluarea impactului acordă o atenţie deosebită acestor ultime două puncte.

OBIECTIVE

Luând în considerare aceste elemente diferite, noul sistem privind bumbacul ar trebui să încurajeze dezvoltarea unui sector al bumbacului concurenţial, viabil şi conform cu normele de piaţă, salvgardând în acelaşi timp angajamentele asumate în cadrul protocoalelor. În special, sistemul ar trebui să asigure:

- continuarea activităţii agricole ca element constitutiv al dezvoltării durabile a regiunilor producătoare de bumbac;

- compatibilitatea sprijinului pentru producătorii de bumbac cu principiile PAC reformate;

- compatibilitatea sprijinului pentru producătorii de bumbac cu angajamentele asumate de UE în cadrul OMC şi limitarea eventualelor impacturi negative asupra ţărilor în curs de dezvoltare;

- stabilitatea şi controlul bugetului UE;

- competitivitatea şi orientarea spre piaţă a sectorului bumbacului;

- reducerea impactului producţiei de bumbac asupra mediului;

- simplificarea sistemului de sprijin pentru producătorii de bumbac.

OPţIUNI STRATEGICE

Au fost evaluate trei opţiuni, reprezentând trei alegeri strategice distincte. Alternativele sau variantele sunt încadrate într-una din aceste „familii” de opţiuni.

Opţiunea ajutor pentru producţie (scenariul prereformă) revine la sistemul implementat înaintea reformei din 2004. Aceasta prevede acordarea unei „plăţi compensatorii” către prelucrător (egrenor), cu condiţia ca acesta să fi plătit un preţ minim agricultorilor care i-au furnizat bumbac neegrenat.

Opţiunea ajutor cvasidecuplat (scenariul reformei din 2004) este similară cu sistemul aplicat de la 1 ianuarie 2006.

Plata compensatorie anterioară se împarte după cum urmează: 65% – plată decuplată, 35% – plată pe suprafaţă pentru o anumită cultură, ambele ajutoare fiind acordate direct producătorului de bumbac. Restul bugetului se alocă măsurilor de dezvoltare rurală, cum ar fi restructurarea sectorului şi comercializarea, în regiunile afectate de reformă.

Se ia în considerare impactul diferitelor niveluri ale plăţii cuplate.

Această opţiune include şi posibilitatea obligaţiei de a recolta, precum şi a unui standard de calitate minim.

Opţiunea decuplării totale ia în considerare eliminarea tuturor plăţilor cuplate pentru bumbac, inclusiv plata pe suprafaţă pentru o anumită cultură din prezent.

Conform acestei opţiuni, o parte din vechiul ajutor cuplat este destinată măsurilor de dezvoltare rurală din regiunile afectate de reformă, inclusiv măsurilor de restructurare a sectorului, măsurilor de diversificare şi măsurilor de inovare.

ANALIZA IMPACTULUI

Impact economic

Pentru producător, decizia de a continua să producă bumbac sau nu va depinde în primul rând de profitabilitatea bumbacului în comparaţie cu cea a recoltelor alternative. Principalul indicator al profitabilităţii utilizat pentru analiza de faţă îl constituie marja brută.

Au fost analizate marjele brute pentru diferitele metode de producere a bumbacului şi pentru cele trei opţiuni de sistem de sprijin, precum şi pentru recoltele alternative care ar putea fi crescute în regiunile în cauză.

Întrucât marja brută nu ia în considerare costul ocupării forţei de muncă familiale neremunerate, acest prim pas a fost completat cu o analiză suplimentară a impactului celor trei opţiuni asupra venitului agricol familial. Acesta reprezintă remuneraţia ocupării forţei de muncă familiale.

Disponibilitatea plăţilor agroecologice poate avea o influenţă substanţială asupra deciziilor de plantare luate de agricultor. Prin urmare, deşi nu face parte din sistemul privind bumbacul, s-a luat în considerare participarea sau neparticiparea agricultorului la programele agroecologice.

Pentru opţiunea 2, s-a efectuat o analiză de sensibilitate a impactului producţiei de bumbac la diferite niveluri de cuplare, în comparaţie cu procentul de 35% stabilit de Consiliu în aprilie 2004.

Opţiunea ajutor pentru producţie (Opţiunea 1)

- Întrucât ajutorul este cuplat producţiei, bumbacul este mult mai profitabil decât orice cultură alternativă.

- Înlocuirea bumbacului cu cereale atrage după sine o pierdere din venituri de peste 1 500 EUR pe hectar în Spania şi între 700 şi 1 000 EUR pe hectar în Grecia.

- Producţia de cantităţi naţionale garantate riscă să fie depăşită, iar ajutorul pe tonă să fie redus, aducând astfel prejudicii celor mai vulnerabili agricultori şi accelerând procesul de concentrare între cei mai competitivi.

- Stimulentul substanţial pentru producţia de bumbac asigură continuarea acesteia în regiunile în cauză.

- Un sistem de plată cuplată pentru bumbac constituie o anomalie, întrucât în prezent ajutorul pentru culturile concurente sunt în cea mai mare parte decuplate.

- Această opţiune nu abordează problema supracapacităţii din sectorul egrenării şi întârzie restructurarea. În perioada 2003-2005, în fostul sistem similar, nivelul de utilizare a capacităţii din Spania era de 41%, în timp ce în Grecia era 70%.

Opţiunea ajutor cvasidecuplat (Opţiunea 2)

- În 2006, suprafaţa plantată cu bumbac din Spania a scăzut la nivelul din perioada preaderării, iar recoltele au scăzut aproximativ cu o treime. În Grecia, suprafaţa plantată cu bumbac a rămas stabilă, iar recolta a scăzut numai cu o cincime.

- În cazurile în care sunt disponibile programe agroecologice, bumbacul rămâne cultura cea mai profitabilă.

- În Spania, chiar şi în situaţiile în care nu se efectuează plăţi agroecologice, bumbacul este mai profitabil decât culturile alternative. Această situaţie ar fi întărită prin eliminarea plăţilor cuplate reziduale pentru culturile alternative.

- În Grecia, posibilitatea ca suprafeţele plantate cu bumbac să scadă şi să fie înlocuite cu porumb şi, într-o anumită măsură, cu grâu, este mai mare.

- În ambele ţări probabilitatea ca suprafeţele plantate cu bumbac să scadă cu mult sub nivelul din perioada aderării este extrem de mică.

- Producătorii de bumbac pot alege alternative, fără a-şi pierde dreptul la plăţile decuplate.

- Analiza sensibilităţii sugerează că nu este necesar ca plăţile cuplate să se ridice la 40% pentru menţinerea producţiei la un nivel rezonabil. Rezultatul ar fi o scădere bruscă dacă plăţile ar fi reduse la 30% sau la 25%.

- S-ar putea obţine o mai bună calitate prin combinarea obligaţiei de a recolta – în locul condiţiei deschiderii capsulelor existente în prezent – cu un standard de calitate minim.

- Impactul asupra sectorului egrenării din ambele ţări va conduce la necesitatea unei restructurări şi consolidări majore. În 2006, în Spania utilizarea capacităţii de egrenare a scăzut la 17%, în timp ce în Grecia a scăzut la 56%. O parte din sectorul egrenării îşi va înceta activitatea, în timp ce restul va trebui să îşi mărească nivelul de utilizare a capacităţii pentru îmbunătăţirea profitabitilităţii.

- Adaptarea şi diversificarea regiunilor producătoare de bumbac ar putea fi sprijinite prin fonduri de dezvoltare rurală suplimentare.

Opţiunea decuplare totală (Opţiunea 3)

- În Grecia, producţia de bumbac ar fi probabil restrânsă la producţia extensivă în cadrul programelor agroecologice, ceea ce ar avea un efect pozitiv în ceea ce priveşte mediul.

- În Spania, întrucât producţia de bumbac nu ar mai fi viabilă din punct de vedere economic, ea ar înceta probabil complet.

- Înlocuirea cu grâu ar avea avantaje ecologice în comparaţie cu bumbacul; trecerea la porumb nu ar aduce cu sine avantaje ecologice, iar nevoile de apă ar fi mai mari.

- Majoritatea fabricilor de egrenare ar fi nevoite să fie închise.

- Deşi ar fi conformă cu procesul de reformă a PAC, decuplarea totală a sprijinului pentru bumbac nu asigură continuarea producţiei de bumbac în regiunile în cauză. Fără un ajutor specific pentru bumbac, această opţiune nu respectă protocoalele.

Impactul asupra mediului

Producţia de bumbac este asociată cu o serie de efecte negative asupra mediului.

Cantitatea de apă : aproape întreaga suprafaţă plantată cu bumbac din UE este irigată. Bumbacul este cultivat în zone în care apa constituie o resursă limitată.

Calitatea apei : utilizarea intensă a pesticidelor, a erbicidelor, a inhibitorilor de creştere vegetală şi a defolianţilor, a căror acţiune este mai nefastă în cazul monoculturilor.

Sol : exploatarea intensivă a terenurilor, irigaţiile şi monocultura conduc la deteriorare.

Biodiversitate şi habitate : exploatarea intensivă a terenurilor şi monocultura au un impact negativ asupra biodiversităţii, a disponibilităţii şi a habitatelor şi stabilităţii biologice.

Importanţa acestor riscuri variază în funcţie de practica de producţie, de gradul de intensitate a cultivării şi de vulnerabilitatea specifică zonei în cauză.

O comparaţie cu culturile alternative arată că, în timp ce trecerea la cerealele de iarnă, culturile de floarea-soarelui sau culturile de furaje irigate ar putea avea avantaje ecologice, culturile de porumb şi legume nu ar aduce nicio îmbunătăţire.

Opţiunea ajutor pentru producţie (Opţiunea 1)

- Întrucât sistemul de susţinere a preţurilor încurajează intensificarea, impactul ecologic al acestei opţiuni este deosebit de important.

- Poluarea apei este definită drept cea mai mare problemă, deoarece bumbacul este cultivat mai ales în zone clasificate drept vulnerabile prin directiva privind nitraţii.

- Eco-condiţionalitatea nu este aplicabilă pe exploataţiile în care se cultivă numai bumbac.

- Programele agroecologice s-ar putea dovedi mai atractive pentru agricultorii producători de bumbac în anumite regiuni.

Opţiunea ajutor cvasidecuplat (Opţiunea 2)

- În Grecia, reacţia lentă la schimbarea sistemului a avut ca urmare o uşoară extindere a suprafeţei cultivate cu bumbac.

- În Spania suprafeţele plantate cu bumbac şi recoltele au scăzut odată cu diminuarea exploatării terenurilor. O mai mare participare la programele agroecologice.

- Plăţile cuplate şi decuplate se fac sub rezerva eco-condiţionalităţii.

Opţiunea decuplare totală (Opţiunea 3)

- În Grecia, producţia de bumbac ar fi probabil restrânsă la producţia extensivă în cadrul programelor agroecologice.

- În Spania, producţia de bumbac ar înceta probabil complet.

- Înlocuirea cu grâu ar avea avantaje ecologice în comparaţie cu bumbacul, înlocuirea cu porumb nu.

Sectorul egrenării

Sectorul egrenării nu este asociat în mod specific cu probleme ecologice.

Impactul social

Grecia are 79 700 de producători de bumbac, Spania în jur de 9 500.

Întrucât cultivarea bumbacului necesită o mână de lucru relativ numeroasă, conversia la alte culturi ar însemna că sunt necesare mai puţine ore pe hectar. În această privinţă, opţiunea 3 ar avea cel mai puternic impact.

În 2005-2006, în sectorul egrenării bumbacului erau aproximativ 3 200 de angajaţi în Grecia şi 1 350 în Spania; între o treime şi un sfert din locurile de muncă sunt sezoniere.

Din cauza supracapacităţii, în oricare dintre opţiuni este inevitabilă pierderea unor locuri de muncă. În timp ce aceasta este moderată în opţiunea 2, în opţiunea 3 pierderile sunt totale în Spania, în timp ce în Grecia se pierd 2 600 de ore de muncă.

Impactul asupra relaţiilor internaţionale

Producţia UE reprezintă doar 2% din totalul consumului mondial. Comerţul UE cu bumbac este complet liber: nu se aplică taxe de import sau restricţii cantitative, iar la exporturi nu se plătesc restituiri. UE este un importator net de bumbac.

Opţiunea ajutor pentru producţie (Opţiunea 1) : revenirea la plăţile compensatorii ar contrazice poziţia de negociere a UE în cadrul rundei de la Doha şi ar fi considerată negativă.

Opţiunea ajutor cvasidecuplat (Opţiunea 2) : reforma din 2004 a redus efectul de denaturare a comerţului pe care îl au subvenţiile UE acordate pentru bumbac şi este considerată drept relativ pozitivă.

Opţiunea decuplare totală (Opţiunea 3) : un sistem de sprijin integral decuplat ar fi conform cu poziţia de negociere a UE în cadrul rundei de la Doha şi ar fi considerat ca extrem de pozitiv.

Impactul asupra bugetului UE

Cele trei opţiuni sunt neutre din punct de vedere bugetar în comparaţie cu cheltuielile actuale, aproximativ 800 milioane EUR.

Opţiunea ajutor pentru producţie (Opţiunea 1)

Întrucât la baza acestei opţiuni se află o plată compensatorie, care depinde de variaţiile preţurilor la nivel mondial, se poate anticipa o variabilitate ridicată în ceea ce priveşte cheltuielile comunitare, precum şi o serie de costuri de control suplimentare.

Opţiunea ajutor cvasidecuplat (Opţiunea 2)

Cheltuielile sunt mult mai stabile, întrucât partea decuplată a ajutorului este fixă. Plata pe suprafaţă cuplată este limitată la o suprafaţă maximă garantată şi astfel este supusă numai unei variaţii descrescătoare.

Opţiunea decuplare totală (Opţiunea 3)

Întrucât ajutorul decuplat este fix, această opţiune este forma cea mai stabilă şi previzibilă din punctul de vedere al cheltuielilor UE.

Impactul asupra costurilor administrative şi a simplificării

Opţiunea ajutor pentru producţie (Opţiunea 1)

Întrucât ar trebui să coexiste cu sistemul din PAC reformată (plăţi în cea mai mare parte decuplate), această opţiune ar fi complexă şi împovărătoare pentru beneficiari şi administraţiile publice. Ea necesită informaţii separate şi sisteme de control şi monitorizare distincte. Costurile de ajustare ar fi mari pentru administraţia Comisiei, pentru autorităţile naţionale şi regionale şi pentru întreprinderile care s-au adaptat la noul sistem.

Opţiunea ajutor cvasidecuplat (Opţiunea 2)

Această opţiune este mai simplă din punct de vedere administrativ. Întrucât este similară cu sistemul postreformă, costurile de ajustare ar fi minore. Toate plăţile directe ar face obiectul unor norme comune pentru sprijin direct, în special plata unică pe exploataţie.

Opţiunea decuplare totală (Opţiunea 3)

Gestionarea acestei opţiuni este mai uşoară. Absenţa plăţilor pentru anumite recolte reduce atât costurile cât şi riscurile legate de controale. Producţia de bumbac ar face obiectul normelor comune pentru plata unică pe exploataţie.

Guvernanţă şi participare

Cele trei opţiuni nu au implicaţii semnificativ diferite pentru guvernanţă şi participare, deşi opţiunile 2 şi 3 permit întreprinzătorului o autonomie mai mare.

CONCLUZII

La o comparaţie a diferitelor impacturi ale celor trei opţiuni, opţiunea 2 (ajutor cvasidecuplat) pare să răspundă cel mai bine la diferitele obiective ale reformei. Ea îndeplineşte cerinţele protocoalelor şi este conformă cu procesul de reformă a PAC. Deşi creşterea nivelului plăţii cuplate ar fi fezabilă, povara administrativă depăşeşte micile posibile avantaje. Ar fi de dorit anumite modificări la prezentul sistem, în special pentru asigurarea calităţii.