În temeiul dispozițiilor articolului 287 alineatele (1) și (4) TFUE, ale articolului 148 alineatul (1) și ale articolului 162 alineatul (1) din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului, precum și ale articolelor 43, 48 și 60 din Regulamentul (CE) nr. 215/2008 al Consiliului din 18 februarie 2008 privind regulamentul financiar aplicabil celui de Al zecelea fond european de dezvoltare, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) nr. 567/2014

Curtea de Conturi a Uniunii Europene, în ședința sa din 14 iulie 2016, a adoptat

RAPOARTELE ANUALE

privind exercițiul financiar 2015.

Rapoartele, însoțite de răspunsurile instituțiilor la observațiile Curții, au fost transmise autorităților responsabile de acordarea descărcării de gestiune, precum și celorlalte instituții.

Membrii Curții de Conturi sunt:

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA (Președinte), Kersti KALJULAID, Karel PINXTEN, Henri GRETHEN, Szabolcs FAZAKAS, Louis GALEA, Ladislav BALKO, Lazaros S. LAZAROU, Hans Gustaf WESSBERG, Pietro RUSSO, Ville ITÄLÄ, Kevin CARDIFF, Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Iliana IVANOVA, George PUFAN, Neven MATES, Alex BRENNINKMEIJER, Danièle LAMARQUE, Nikolaos MILIONIS, Phil WYNN OWEN, Klaus-Heiner LEHNE, Oskar HERICS, Bettina JAKOBSEN, Janusz WOJCIECHOWSKI, Samo JEREB, Jan GREGOR, Mihails KOZLOVS, Rimantas ŠADŽIUS.

RAPORTUL ANUAL REFERITOR LA EXECUȚIA BUGETULUI

(2016/C 375/01)

CUPRINS

Curtea ține cont de măsurile corective, lucru care are impact asupra constatărilor individuale incluse în tabel (a se vedea, de asemenea, punctele 1.42-1.43). Curtea nu examinează operațiuni din fiecare stat membru, din fiecare țară beneficiară și/sau din fiecare regiune beneficiară în fiecare an. Pentru 2015, Curtea nu a examinat nicio operațiune din Luxemburg, Malta, Croația și Estonia. Abordarea Curții nu vizează să colecteze date privind frecvența erorilor în cadrul populației. Cifrele prezentate cu privire la frecvența erorilor nu trebuie deci considerate ca un indiciu al frecvenței erorilor în operațiunile finanțate de UE sau în diferitele state membre. Frecvența relativă a erorilor în cadrul eșantioanelor extrase din diferite state membre nu poate fi considerată un indiciu al nivelului de eroare prezent în diferitele state membre.

(4) Apendicele C la Circulara nr. A-123 intitulată Requirements for Effective Estimation and Remediation of Improper Payments.

(3) În prezent, Improper Payments Elimination and Recovery Improvement Act of 2012 (IPERIA). Anumite organisme au început să raporteze pentru prima dată plăți neconforme în 2003, în conformitate cu legea intitulată Improper Payments Information Act of 2002 (IPIA). A se vedea, de asemenea, site-ul web paymentaccuracy.gov.

Plățile neconforme din sistemul american acoperă o gamă largă și diversă de cheltuieli publice, variind de la cheltuielile de asigurare socială la cheltuielile din domeniul apărării. Domeniile de cheltuieli care sunt preponderente în bugetul UE (agricultură, infrastructură) reprezintă o parte relativ mică din bugetul federal american. Defalcarea pe tipuri de erori pune în evidență unele diferențe clare între caracteristicile acestora. Încălcarea condițiilor conexe (precum procedurile adecvate de achiziții și aspectele legate de ajutorul de stat care rezultă din prioritatea în materie de politici a UE de a asigura o piață unică) are un impact mai mare asupra nivelului de eroare estimat de Curte decât o are asupra totalului plăților neconforme detectate în sistemul SUA. Plățile insuficiente reprezintă o componentă semnificativă a totalului calculat în SUA, dar nu și din nivelul calculat de Curte. Erorile legate de documentație au, de asemenea, un impact mai mare asupra cifrelor din SUA decât cel pe care îl au asupra nivelului de eroare estimat de Curte.

În cazul în care are motive să suspecteze activități frauduloase, Curtea informează în acest sens OLAF, oficiul antifraudă al Uniunii. Acesta are responsabilitatea de a efectua investigații în consecință. Curtea semnalează către OLAF mai multe cazuri pe an.

Nivelul de eroare este estimat utilizându-se rata de eroare cea mai probabilă (most likely error – MLE). Curtea procedează la această estimare pentru fiecare rubrică din cadrul CFM, precum și pentru cheltuielile bugetului în ansamblu. Sunt luate în calcul numai erorile cuantificate. Procentajul aferent MLE reprezintă o estimare statistică a procentului probabil de eroare care afectează populația. Printre exemplele de erori se numără încălcări cuantificabile ale normelor și ale reglementărilor aplicabile, ale prevederilor contractuale și ale condițiilor de acordare a finanțărilor. De asemenea, Curtea estimează limita inferioară a nivelului de eroare (lower error limit – LEL) și limita superioară a nivelului de eroare (upper error limit – UEL) (a se vedea ilustrația prezentată în continuare).

(35) De exemplu, EACEA, EASME, INEA, DG ENER, DG MOVE, DG SANTE, DG BUDG, DG COMP și Secretariatul General. Analiza Curții privind corecțiile financiare și recuperările înregistrate în 2015 a arătat, în special, că direcțiile generale au inclus sume care nu erau legate de erori, nereguli sau fraude (și anume, returnarea de prefinanțări neutilizate) și au clasificat unele corecții financiare și recuperări ex ante ca ex post (și anume, recuperări de prefinanțări legate de erori, nereguli sau fraude sau deduceri din cererile de rambursare înainte de acceptarea cheltuielilor). Aceste probleme nu afectează conturile UE în ansamblu, dar ar putea avea un impact semnificativ asupra calculului capacității de corecție în cazul mai multor direcții generale.

Pentru calcularea „capacității de corecție”, DG BUDG comunică directorilor generali valoarea medie a recuperărilor și a corecțiilor financiare realizate începând cu anul 2009, astfel cum sunt înregistrate în conturi (34) . Dintre cele 48 de direcții generale și agenții executive, 29 au ajustat această cifră în mod corespunzător astfel încât să obțină o estimare mai prudentă, în special prin eliminarea corecțiilor și a recuperărilor ex ante și nerelevante, precum și a evenimentelor punctuale (35) , sau optând pentru o altă bază de calcul (36) . În raportul anual privind gestionarea și performanța bugetului UE, estimarea Comisiei privind corecțiile viitoare care afectează cheltuielile pentru 2015 este, conform acestei baze de calcul, de 2,1 miliarde de euro (în 2014: 2,7 miliarde de euro). Comisia furnizează, în plus, o estimare cu o valoare mai mare a posibilelor corecții viitoare, mai exact de 2,7 miliarde de euro.

Conform Regulamentului financiar, Curtea are obligația de a transmite Comisiei observațiile sale preliminare la aceeași dată la care Comisia trebuie să semneze raportul de sinteză. Anul acesta, Comisia a transmis raportul său anual privind gestionarea și performanța bugetului UE, inclusiv raportul de sinteză pe 2015, la 5 iulie 2016, data procedurii contradictorii a Curții. Prin urmare, în prezentul raport anual, Curtea nu prezintă observații de fond privind raportul de sinteză (care, în acest an, face parte din raportul anual privind gestionarea și performanța bugetului UE). Raportul de sinteză și raportul anual privind gestionarea și performanța bugetului UE nu fac parte din situațiile financiare și Curtea nu oferă nicio asigurare cu privire la conținutul acestora.

Este în curs de elaborare un addendum la evaluarea ex ante a MIE, care reflectă: (i) cea mai recentă analiză privind posibilitatea de lansare a unui instrument de capital al MIE în sectoarele acoperite de MIE; și (ii) evoluția pieței după lansarea FEIS. Acest addendum trebuie înțeles ca o completare, și nu ca o revizuire a precedentei evaluări ex ante.

Adoptarea FEIS nu a afectat obiectivele generale ale MIE, dar a creat un mecanism suplimentar pentru asistența financiară acordată de UE, inter alia , proiectelor de infrastructură, în special prin finanțarea datoriilor. Pentru a ține seama de lansarea FEIS, Comitetul director al Instrumentului de datorie al MIE a definit, în prima sa reuniune, principiile de bază pentru acordarea de sprijin prin MIE și FEIS, cu scopul de a crește complementaritatea acestora. În plus, este în curs de elaborare un addendum la evaluarea ex ante a MIE, care reflectă: (i) cea mai recentă analiză privind posibilitatea de lansare a unui instrument de capital al MIE în sectoarele acoperite de MIE; și (ii) evoluția pieței după lansarea FEIS. Acest addendum trebuie înțeles ca o completare, și nu ca o revizuire a precedentei evaluări ex ante . Coerența Instrumentului de datorie al MIE cu alte inițiative ale UE, inclusiv cu FEIS, va fi examinată cu ocazia evaluării la jumătatea perioadei a MIE.

Crearea FEIS a afectat lansarea programului aferent Mecanismului pentru interconectarea Europei. Deși acest lucru are un impact asupra ipotezelor formulate de Comisie în evaluarea sa ex ante cu privire la utilizarea instrumentelor financiare în cadrul Mecanismului pentru interconectarea Europei, nu s-a procedat la o reevaluare. FEIS va avea un impact și asupra utilizării altor instrumente financiare (a se vedea punctele 2.32-2.38).

Pentru a putea utiliza toate fondurile disponibile în cadrul CFM 2007-2013, autoritățile din statele membre vor trebui să transmită declarații de cheltuieli valide care să corespundă sumei rezultate din totalitatea angajamentelor restante plus cofinanțarea națională necesară plus valoarea prefinanțărilor deja acordate din buget. Figura 2.8 prezintă, pentru fiecare stat membru, cotele relative ale angajamentelor neutilizate din perioada 2007-2013 și ale prefinanțărilor plătite pentru CFM 2014-2020 la sfârșitul exercițiului 2015.

Colegiuitorii au decis să modifice regulamentul și să extindă, în cazul a două state membre, termenul de dezangajare automată de N + 2. În consecință, statele membre respective nu s-au mai aflat sub presiunea de a transmite cererile de plată într-o perioadă de referință mai scurtă. În plus, Tratatul de aderare a Croației permite o excepție de la regula dezangajării automate. Acesta prevede, de asemenea, termenul de N + 3.

Regulamentul privind CFM (16) , adoptat în 2013, a stabilit la 142 de miliarde de euro nivelul maxim al creditelor de plată pentru exercițiul 2015 (17) . Bugetul inițial fusese fixat la o valoare situată imediat sub acest plafon, și anume la 141,2 miliarde de euro. Nivelul final al plăților a depășit cu 4 miliarde de euro nivelul stabilit în bugetul inițial (a se vedea punctul 2.2 și figura 2.4 ), fiind al doilea cel mai important nivel observat vreodată, după cel înregistrat în exercițiul 2013. Pentru al treilea an consecutiv, nivelul final al plăților a fost mai mare decât plafonul CFM fixat pentru anul respectiv. Figura 2.3 ilustrează diferențele observate în ultimii șapte ani între plafonul CFM și nivelul final al plăților.

Majoritatea beneficiilor pe care le presupune aderarea la UE (cum ar fi accesul la piața unică) nu sunt furnizate de bugetul general al UE. În plus, acesta din urmă nu înregistrează toate cheltuielile efectuate (cum ar fi cofinanțarea sau cheltuielile care țin de gestiunea partajată). După cum a observat deja Curtea (5) , o serie de mecanisme financiare care sprijină politicile UE nu sunt finanțate direct din bugetul UE și nici nu sunt înregistrate în bilanțul acesteia. Printre ele se numără Fondul european de stabilitate financiară, Mecanismul european de stabilitate, mecanismul unic de rezoluție, Banca Europeană de Investiții (BEI) (6) și Fondul European de Investiții (FEI) care îi este atașat. Curtea nu are competențe de audit în ceea ce privește unele dintre aceste mecanisme și, de aceea, ele sunt acoperite doar în mod limitat în prezentul capitol. Alte mecanisme sunt înregistrate doar parțial în bilanțul UE: este vorba, de exemplu, de mecanismele de finanțare mixtă (7) și de Fondul european pentru investiții strategice (FEIS) (a se vedea punctele 2.32-2.37). Un mecanism pe care Curtea îl auditează separat este Fondul european de dezvoltare (8) , observațiile privind gestiunea bugetară și financiară a acestuia fiind incluse într-un raport anual specific (9) .

2015 a fost cel de al doilea an din actualul cadru financiar multianual. Peste trei sferturi din cheltuielile operaționale au fost legate de scheme de plată cărora li se aplicau normele aferente cadrului anterior (cum ar fi subvențiile pentru agricultori aferente exercițiului 2014 sau rambursarea cheltuielilor declarate pentru proiecte din domeniul coeziunii desfășurate în cadrul programelor operaționale din perioada 2007-2013 și pentru proiecte de cercetare legate de cel de Al șaptelea program-cadru, care a început în 2007). În cadrul noului CFM, Comisia a debursat 9,6 miliarde de euro sub formă de plăți de prefinanțare pentru noile programe operaționale din domeniul coeziunii.

CAPITOLUL 3

Obținerea de rezultate pornind de la bugetul UE

CUPRINS

Introducere 3.1-3.5

Partea 1 — Programul Orizont 2020 (2014-2020) 3.6-3.59

Secțiunea 1 — Legăturile dintre Strategia Europa 2020, noile priorități ale Comisiei și programul Orizont 2020 nu facilitează întotdeauna punerea accentului pe performanță și trebuie clarificate 3.7-3.21

Secțiunea 2 — Sinergii și complementarități cu fondurile ESI și cu programele naționale 3.22-3.23

Secțiunea 3 — Mecanica programului Orizont 2020 nu încurajează în mod sistematic punerea accentului pe performanță 3.24-3.59

Partea 2 — Planificarea și raportarea în materie de performanță la nivelul direcțiilor generale: rubrica „Resurse naturale” 3.60-3.65

Partea 3 — Rezultatele activității de audit al performanței desfășurate de Curte 3.66-3.85

Rapoartele speciale din 2015 și alte tipuri de documente cu privire la performanță 3.66-3.77

Situația acțiunilor întreprinse în urma recomandărilor formulate în rapoartele speciale 3.78-3.85

Concluzii și recomandări 3.86-3.95

Concluzii 3.86-3.93

Recomandări 3.94-3.95

Anexa 3.1 — Lista rapoartelor speciale adoptate de Curtea de Conturi Europeană în 2015

Anexa 3.2 — Situația acțiunilor întreprinse în urma recomandărilor anterioare formulate cu privire la aspectele legate de performanță

OBSERVAȚIILE CURȚII INTRODUCERE 3.1. Subiectul acestui capitol este performanța (a se vedea figura 3.1 ). El continuă practica Curții – utilizată în rapoartele anuale începând cu 2010 – de a include un capitol în care sunt evaluate diferitele aspecte ale sistemelor instituite de către Comisie pentru a se asigura că fondurile UE sunt cheltuite în mod corespunzător, și nu doar în conformitate cu legislația relevantă. 3.2. Începând din 2010, Curtea analizează în fiecare an autoevaluarea realizată de Comisie cu privire la performanța sa, astfel cum este descrisă în rapoartele anuale de activitate ale unui număr selectat de directori generali ai Comisiei, și examinează unele dintre temele dezvoltate în rapoartele speciale adoptate în anul în cauză în urma unor audituri ale performanței. Alte elemente legate de performanță pe care Curtea le examinează sunt planurile de gestiune ale anumitor direcții generale selectate și rapoartele pe care Comisia le prezintă Parlamentului European și Consiliului, inclusiv cele câteva „rapoarte de evaluare” (1) pe care aceasta le-a întocmit până acum. Figura 3.1 — Performanța în UE Performanța în UE se evaluează luându-se în considerare principiile bunei gestiuni financiare [economicitate (economie), eficiență și eficacitate] (2) și acoperă următoarele elemente: (a) resursele – mijloacele financiare, umane, materiale, organizaționale sau de reglementare necesare pentru implementarea unui anumit program; (b) realizările – „produsele” livrabile ale programului; (c) rezultatele – efectele imediate ale programului asupra destinatarilor direct vizați sau asupra beneficiarilor; (d) impacturile – schimbările survenite pe termen lung în societate care pot fi atribuite, cel puțin parțial, acțiunii UE. 3.3. În același capitol din raportul anual de anul trecut, Curtea a acordat o atenție deosebită strategiei pe termen lung a UE, și anume Strategia Europa 2020. Curtea a examinat mecanismele de monitorizare și de raportare de la nivel înalt ale UE cu privire la strategie și, pentru fondurile structurale și de investiții europene (3) (fondurile ESI), modul în care strategia este transpusă în acordurile de parteneriat și în programele de finanțare convenite între Comisie și statele membre. Pentru 2015, Curtea a continuat să analizeze această temă și și-a axat examinarea pe performanța Comisiei în cadrul programului acesteia pentru cercetare și inovare – Orizont 2020, care, astfel cum se va arăta mai jos, reprezintă un post foarte important al bugetului UE. 3.4. Prin urmare, acest capitol cuprinde trei părți. Performanța programului Orizont 2020 constituie subiectul primei părți. Celelalte două părți tratează subiecte examinate de Curte în anii precedenți, și anume: măsura în care subiectul performanței face obiectul principalelor documente de planificare și de raportare pe care directorii generali din cadrul Comisiei le întocmesc în fiecare an, unele dintre principalele teme abordate în rapoartele speciale ale Curții din 2015, inclusiv examinarea situației acțiunilor întreprinse ca răspuns la un eșantion de recomandări formulate în rapoarte speciale anterioare și, pentru prima dată, răspunsurile statelor membre la un sondaj pe care Curtea l-a realizat cu privire la modul în care se dă urmare recomandărilor sale. 3.5. În Raportul anual pe 2014, Curtea a raportat că, pe baza informațiilor furnizate de Comisie, evaluarea intermediară a Strategiei Europa 2020, care ar fi trebuit să fie prezentată Consiliului în martie 2015, fusese amânată până la începutul anului 2016 (4). În iunie 2016, Comisia a informat Curtea că această evaluare a fost finalizată și că nu va face în prezent obiectul unui document oficial de închidere. Prin urmare, Curtea nu este în măsură să raporteze în acest capitol cu privire la modul de desfășurare a procesului de evaluare. Este posibil însă ca această chestiune să fie examinată de Curte în rapoartele sale viitoare. PARTEA 1 — PROGRAMUL ORIZONT 2020 (2014-2020) 3.6. Analiza Curții cu privire la programul Orizont 2020 cuprinde trei elemente. Primul element constă în prezentarea principalelor caracteristici ale programului și în examinarea cadrului strategic în care acesta funcționează, în special a legăturilor sale cu alte strategii ale UE. Al doilea element are în vedere avantajele și riscurile potențiale pe care le antrenează reunirea activităților de cercetare și de inovare într-un singur cadru. În fine, al treilea element constă în analiza măsurii în care se pune accentul pe performanță în cadrul programului Orizont 2020. Secțiunea 1 — Legăturile dintre Strategia Europa 2020, noile priorități ale Comisiei și programul Orizont 2020 nu facilitează întotdeauna punerea accentului pe performanță și trebuie clarificate Strategia Europa 2020 și programul Orizont 2020 3.7. Strategia Europa 2020 reprezintă strategia pe zece ani a Uniunii Europene pentru ocuparea forței de muncă și creștere economică. A fost lansată în 2010, cu scopul de a crea condițiile necesare pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii. Responsabilitatea pentru punerea în aplicare a Strategiei Europa 2020 este partajată între UE și cele 28 de state membre ale sale. Prin urmare, celor cinci obiective principale ale strategiei (5) le este alocat câte un obiectiv național în fiecare stat membru, luându-se în considerare circumstanțele diferite de la un stat la altul. 3.8. Programul Orizont 2020 dispune de un buget de aproximativ 75 de miliarde de euro pentru perioada 2014-2020 și este programul UE care vizează sprijinirea cercetării și a inovării, cu obiectivul general de a „[contribui] la dezvoltarea unei societăți și a unei economii bazate pe cunoaștere și inovare în Uniune” (6). Programul sprijină Strategia Europa 2020 și obiectivul UE de creare a unui spațiu european de cercetare (7) și reunește programe de cheltuieli pentru cercetare și inovare care funcționau anterior în mod separat (8). 3.9. Finanțarea este asigurată în principal sub formă de granturi, deși accesul la alte forme de finanțare, cum ar fi instrumentele financiare, este, de asemenea, posibil. Comisia gestionează majoritatea cheltuielilor în cadrul programului Orizont 2020 fie în nume propriu, fie prin intermediul agențiilor și al altor organisme. Beneficiarii programului Orizont 2020 pot fi persoane fizice, echipe, universități, institute de cercetare, IMM-uri și întreprinderi mai mari, din interiorul și din afara UE. Multe dintre proiectele finanțate sunt realizate în colaborare. 3.10. Figura 3.2 ilustrează structura programului Orizont 2020. Obiectivul general este transpus în trei priorități (1. Excelență științifică; 2. Poziția de lider în sectorul industrial; și 3. Provocări societale). Aceste priorități sunt puse în aplicare prin intermediul a 14 „obiective specifice”, completate cu linii generale de activitate, care stabilesc conținutul științific și tehnologic al obiectivelor respective. Atingerea obiectivului general este urmărită, de asemenea, prin intermediul a două obiective specifice („Răspândirea excelenței și extinderea participării” și „Știința cu și pentru societate”), în timp ce alte două organizații, JRC și EIT, contribuie, la rândul lor, la îndeplinirea obiectivului general și a priorităților prin realizarea propriilor obiective specifice. Programul Orizont 2020 include, de asemenea, măsuri suplimentare în domeniul cercetării, cum ar fi măsura Fast Track to Innovation („Calea rapidă spre inovare”) ce vizează promovarea activităților de inovare care favorizează tranziția rapidă de la stadiul de concept la introducerea pe piață. Figura 3.2 — Structura programului Orizont 2020 Sursa: Curtea de Conturi Europeană. OBSERVAȚIILE CURȚII RĂSPUNSURILE COMISIEI Există legături la nivel înalt între programul Orizont 2020 și Strategia Europa 2020, însă acestea trebuie consolidate astfel încât să faciliteze punerea unui accent mai puternic pe performanță 3.11. Conform legislației, programul Orizont 2020 dispune de trei indicatori de performanță pentru evaluarea progreselor înregistrate în raport cu obiectivul său general: (a) indicatorul privind volumul cercetării și dezvoltării, conform căruia investițiile în acest domeniu ar trebui să reprezinte cel puțin 3 % din PIB până în 2020 – reluând, astfel, unul dintre cele cinci obiective principale ale Strategiei Europa 2020; (b) indicatorul de inovare generată; (c) procentul de cercetători din populația activă (9). Acest indicator nu are nicio legătură directă cu obiectivele principale ale Strategiei Europa 2020. 3.12. Indicatorul de 3 % măsoară fondurile investite în cercetare și dezvoltare. El nu a fost conceput să măsoare realizări, rezultate sau impacturi. Programul Orizont 2020 adaugă, în premieră în cadrul legislației, cerința ca investițiile private – spre deosebire de cele publice – în cercetare și dezvoltare să reprezinte două treimi din total (10). În raport cu aceste ținte, totalul investițiilor în acest domeniu realizate în Europa în 2014 se situa cu puțin peste 2 % din PIB, sectorul privat reprezentând aproximativ 64 % din aceste investiții. Cu titlu comparativ, volumul total al investițiilor în cercetare și dezvoltare era de 2,8 % în SUA în 2012, de 3,5 % în Japonia și de 4,2 % în Coreea de Sud (procentele pentru aceste două țări din urmă se referă la 2013). 3.12. Indicatorul de 3 % al volumului cercetării și dezvoltării măsoară fondurile investite în cercetare și dezvoltare, dar reflectă și eficacitatea măsurilor de politică luate pentru a stimula o bază științifică de înaltă calitate în statele membre și a crea condiții-cadru mai bune pentru cercetare și inovare în sectorul privat. 3.13. Cheltuielile executate în cadrul programului Orizont 2020 contribuie într-o proporție relativ mică la realizarea țintei urmărite. S-a considerat întotdeauna că statele membre erau cele care trebuiau să asigure cea mai mare parte a fondurilor în acest domeniu. În 2014, primul an de punere în aplicare, cheltuielile realizate în cadrul programului Orizont 2020 de către instituțiile UE s-au situat cu puțin sub 10 % din totalul bugetelor publice alocate cercetării și dezvoltării. Curtea a observat în raportul anual de anul trecut că îndeplinirea tuturor țintelor naționale pentru cercetare și dezvoltare ar duce la un nivel total al investițiilor de 2,6 % din PIB până în 2020, un procent care se situează destul de departe de ținta de 3 % (11). 3.13. În domeniul cercetării, precum și al programului Orizont 2020, se fac eforturi privind coordonarea și îmbunătățirea investițiilor statelor membre în cercetare și inovare și elaborarea condițiilor-cadru de natură să permită încurajarea inovării sectorului privat (inovarea deschisă). Acest lucru este esențial pentru realizarea de progrese semnificative în eliminarea decalajului în materie de inovare existent între Uniunea Europeană și principalii săi concurenți. De asemenea, printre obiectivele-cheie ale politicii de cercetare, se numără și creșterea impactului și a excelenței științifice prin deschidere (știința deschisă) și o piață unică digitală, integrarea sectorului digital în contextul marilor provocări societale, implementarea dimensiunii cercetării, inovării și competitivității a uniunii energetice, precum și o politică prospectivă privind schimbările climatice și transpunerea punctelor forte ale Europei în domeniul științei și al tehnologiei într-o poziție de lider mondial (deschisă către lume). Investițiile în cercetare și inovare din cadrul programelor politicii de coeziune pentru perioada 2007-2013 au contribuit, de asemenea, la progresele realizate în vederea atingerii obiectivului de 3 %. Această contribuție este menținută și pentru perioada de programare 2014-2020, grație concentrării tematice a FEDR, și își va consolida impactul și efectul de levier grație condiționalității ex ante a „specializării inteligente” pentru cercetare și inovare. Contribuția programului Orizont 2020 la realizarea Strategiei Europa 2020 este susținută de interacțiunea cu celelalte acțiuni la nivelul UE și la nivel național. 3.14. Cel de al doilea indicator de performanță al programului Orizont 2020 se referă la inovare și este un indicator compozit de realizare. Acesta a fost elaborat inițial pentru inițiativa emblematică a Strategiei Europa 2020 „O Uniune a inovării” (12) și redă informații referitoare la brevete, la ocuparea forței de muncă în activități care implică un grad ridicat de cunoștințe, la competitivitatea bunurilor și serviciilor care implică un grad ridicat de cunoștințe și la ocuparea forței de muncă în întreprinderile cu creștere rapidă din sectoarele inovatoare. Grupul de cercetare privind indicatorii compoziți (Composite Indicators Research Group) (finanțat de UE) a arătat că astfel de indicatori, bazați pe indicatori secundari care nu dispun de o unitate de măsură comună și relevantă și nici de o metodă clară de ponderare, prezintă avantaje și dezavantaje. În special, chiar dacă reușesc să redea imaginea de ansamblu, există riscul ca acești indicatori, tratați izolat, să ducă la formularea unor concluzii simpliste în materie de politici; prin urmare, ei ar trebui utilizați în combinație cu indicatorii secundari. Comisia a raportat cu privire la acest indicator și la indicatorii secundari în martie 2016 (13). 3.15. Indicatorul de realizare în domeniul inovării prezintă avantaje prin faptul că pune accentul pe crearea condițiilor propice pentru inovare și prin faptul că reprezintă un instrument de măsurare a progreselor în materie de inovare la nivelul economiei UE. Acest indicator prezintă, totuși, și o serie de deficiențe care limitează utilitatea sa în ceea ce privește monitorizarea contribuției programului Orizont 2020 la îndeplinirea obiectivelor Strategiei Europa 2020. Astfel: 3.15. — Comisia nu și-a stabilit încă un nivel-țintă cuantificat care să fie atins până la un termen prestabilit (14); — Pentru ca un obiectiv cantitativ să influențeze elaborarea politicilor și să stimuleze înregistrarea de progrese, obiectivul stabilit trebuie să fie consensual, justificat pe bază de dovezi și valori de referință și ușor de înțeles și de comunicat. Acest lucru este mai dificil de realizat în cazul indicatorilor sintetici, cum ar fi indicatorul de inovare, deoarece valorile de sinteză pe care aceștia le generează sunt, prin natura lor, abstracte. Prin urmare, în general, indicatorii sintetici nu au niveluri-țintă. Un alt exemplu în acest sens îl reprezintă indicele de sinteză al tabloului de bord al Uniunii cercetării și inovării, care, de asemenea, nu are niciun nivel-țintă, dar care are, în mod evident, un impact asupra procesului de elaborare a politicilor în statele membre. În plus, seriile cronologice disponibile pentru unii indicatori de mediu constituenți sunt încă prea scurte pentru a stabili tendințe și a identifica niveluri-țină semnificative la nivelul UE (componenta privind întreprinderile cu creștere puternică s-a bazat pe o nouă colectare de date de către Eurostat). În plus, stabilirea unui nivel-țintă la nivelul UE ar necesita realizarea unei analize comparative cu performanțele țărilor din afara UE, ceea ce nu era posibil la momentul lansării indicatorului. — Comisia nu a transpus acest indicator în ținte naționale pentru a reflecta situația individuală a fiecărui stat membru – astfel cum a fost recomandat de către experți în ceea ce privește indicatorii de măsurare a inovării (15). — Obiectivul privind volumul cercetării este stabilit de statul membru, fiind completat de indicatorul de inovare prin furnizarea de perspective de politici cu privire la rezultatele inovării. Aceste elemente diferite trebuie să fie analizate împreună. 3.16. Obiectivele specifice stabilite de programul Orizont 2020 se situează la nivelul următor în ierarhia obiectivelor pentru care sunt stabilite conexiuni cu Strategia Europa 2020. Cea mai mare parte (38 %) din bugetul programului Orizont 2020 este alocată priorității „Provocări societale”, care este astfel concepută încât să răspundă priorităților în materie de politici din Strategia Europa 2020. 3.17. În multe cazuri, descrierea obiectivelor specifice se referă la inițiativele emblematice în sprijinul cărora sunt concepute. Cu toate acestea, deși constituie un indiciu util privind relația generică care există între Orizont 2020 și Strategia Europa 2020, ele nu sunt transpuse ulterior, la niveluri inferioare, în legături operaționale mai specifice, care ar putea servi ca bază pentru monitorizarea și raportarea cu privire la contribuția programului Orizont 2020 la diferitele inițiative emblematice și, astfel, la Strategia Europa 2020. 3.17. Pentru pregătirea bugetului, contribuția Orizont 2020 la fiecare inițiativă emblematică este prevăzută anual în declarația referitoare la programul Orizont 2020, pe baza unei metodologii elaborate odată cu lansarea programului. Legăturile dintre cele zece priorități politice ale Comisiei și Strategia Europa 2020/programul Orizont 2020 trebuie să fie mai bine clarificate 3.18. În 2013, regulamentul de instituire a programului Orizont 2020 a stabilit prioritățile, obiectivul general și obiectivele specifice pentru perioada 2014-2020. Aceste priorități și obiective au fost astfel concepute încât să fie aliniate la Strategia Europa 2020 și să contribuie la realizarea acesteia (16). Spre sfârșitul anului 2014, actuala Comisie a stabilit zece priorități la nivelul Comisiei în ansamblul său pentru perioada 2014-2019 (17). Deși aceste priorități evidențiază unele domenii noi (cum ar fi un acord de liber schimb cu Statele Unite), ele se suprapun în mod semnificativ, după cum era de așteptat, cu Strategia Europa 2020 deja existentă, inclusiv cu obiectivele sale principale și cu inițiativele sale emblematice. De exemplu, ocuparea forței de muncă și schimbările climatice sunt aspecte care se regăsesc în mare măsură atât în noile priorități, cât și în strategie. În ciuda acestor suprapuneri și complementarități, a fost dificil să se stabilească măsura în care cele zece priorități politice constituie o abordare complet nouă a Comisiei sau sunt concepute ca un nou mod prin care Comisia dorește să pună în practică Strategia Europa 2020 în cadrul activităților sale. 3.18. Strategia Europa 2020 este strategia de creștere pentru un deceniu în UE și la nivelul UE. În concordanță cu Strategia Europa 2020, cele 10 priorități politice ale Comisiei oferă o agendă/strategie clară și focalizată pentru activitățile Comisiei în vederea îndeplinirii obiectivelor Strategiei Europa 2020 și sunt pe deplin coerente cu obiectivele generale ale Strategiei Europa 2020. În același timp, acestea asigură o claritate și o focalizare sporite în ceea ce privește strategia politică globală a Comisiei, luând în considerare evoluțiile recente. De exemplu, de la elaborarea Strategiei Europa 2020, UE s-a confruntat cu crize ale datoriei suverane, creșterea deficitelor publice, războiul din Ucraina și Siria, un flux masiv de imigranți, menționând și Acordul COP 21 de la Paris. Aceste 10 priorități politice au fost, de asemenea, prezentate Parlamentului European, Consiliului European și Consiliului în cadrul procedurii de numire a noii Comisii. Prioritățile preiau, ca obiective și indicatori, obiectivele și indicatorii Strategiei Europa 2020. 3.19. Este normal ca prioritățile strategice să se modifice, pe măsură ce circumstanțele evoluează. Cu toate acestea, astfel cum a fost subliniat de Serviciul de Audit Intern al Comisiei, deși există un teren comun între cele două strategii, Comisia nu a analizat până în prezent corespondența dintre acestea. În opinia Curții, întrucât relația dintre cele două strategii nu a fost clarificată, acestea coexistă și sunt utilizate în scopuri diferite: 3.19. Comisia consideră că prioritățile sale oferă o agendă politică clară și focalizată pentru Comisie, coerentă cu Strategia Europa 2020 pentru Uniunea Europeană în ansamblul său. Ca atare, ele sunt, în mod natural, utilizate în scopuri diferite. Totuși, acest lucru nu înseamnă că sunt în vreun fel inconsecvente sau incoerente; ele sunt în totalitate complementare. A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 3.18. — Alocarea bugetului UE pentru programele de cheltuieli (precum programul Orizont 2020) are la bază, printre altele, contribuția acestora la obiectivele principale și la inițiativele emblematice ale Strategiei Europa 2020. Monitorizarea și evaluarea programelor de cheltuieli se sprijină, de asemenea, pe obiective concepute astfel încât să reflecte Strategia Europa 2020. — În ceea ce privește programul Orizont 2020, acesta a fost pus în aplicare în primele programe de lucru, pentru perioada 2014-2015. În perioada rămasă din program, programele de lucru și bugetul pentru anumite elemente ale programului de lucru vor fi din ce în ce mai influențate de prioritățile politice stabilite de actuala Comisie ca răspuns la contextul politic, economic și tehnologic emergent. — Programul de activitate anual al Comisiei se concentrează, în prezent, pe cele zece priorități politice. Începând cu 2016, Comisia a introdus, de asemenea, o nouă metodă de planificare strategică, conform căreia direcțiile generale trebuie să pregătească planuri strategice cincinale, bazate, la rândul lor, pe cele zece priorități politice. Planurile strategice cincinale vor constitui punctul de plecare pentru elaborarea planurilor anuale de gestiune pe baza cărora direcțiile generale își vor realiza sarcinile (care includ punerea în aplicare a programelor de cheltuieli, precum Orizont 2020). Având în vedere că informațiile prezentate în rapoartele anuale de activitate sunt strâns legate de planurile de gestiune, este de asemenea posibil ca, începând cu 2016, rapoartele anuale de activitate să reflecte și ele în primul rând cele zece priorități politice. — Programul de lucru anual al Comisiei include acțiunile pe care Comisia le va întreprinde pentru a contribui la îndeplinirea priorităților politice și la realizarea obiectivelor Strategiei Europa 2020. Noile planuri strategice multianuale elaborate pentru fiecare departament al Comisiei sunt construite în jurul celor 10 priorități politice, exprimate ca obiective generale. Ca parte din acest exercițiu, direcțiile generale au fost invitate să explice modul în care activitățile lor contribuie la Strategia Europa 2020. Pentru a facilita acest lucru, obiectivele principale ale Strategiei Europa 2020 apar ca indicatori de impact legați de obiectivele generale relevante. Planurile de gestiune anuale aferente au stabilit realizările planificate pentru fiecare departament și modul în care acestea vor contribui la atingerea obiectivelor. Departamentele Comisiei vor prezenta un raport cu privire la realizările acestora în rapoartele lor anuale de activitate, care vor reflecta structura planurilor strategice și de gestiune. Cu toate acestea, Comisia va continua să prezinte rapoarte referitoare la progresele înregistrate în îndeplinirea obiectivelor Strategiei Europa 2020 în cadrul procesului privind semestrul european și la contribuția bugetară la Strategia Europa 2020 în cadrul raportului anual privind gestionarea și performanța. 3.20. În ceea ce privește Orizont 2020, se ajunge astfel la o situație în care cadrul juridic și bugetul alocat programului reflectă Strategia Europa 2020, deși structurile Comisiei care implementează programul Orizont 2020 au reorientat planificarea strategică și modalitățile de gestiune în direcția îndeplinirii celor zece priorități politice. De exemplu, prioritățile-cheie care urmează să fie dezvoltate în cadrul programelor de activitate pentru perioada 2016-2017 ale Orizont 2020 se bazează pe șapte dintre cele zece domenii de politici aflate pe ordinea de zi a noii Comisii. În aceste condiții, nu este clar ce obiective strategice ar trebui să urmărească programul Orizont 2020. DG RTD a identificat patru priorități politice în legătură cu care poate aduce o contribuție (18). Urmărirea acestor priorități va necesita însă o reorientare a eforturilor față de direcția inițială prevăzută în reglementările aferente programului Orizont 2020. 3.20. Comisia consideră că nu există o lipsă de claritate cu privire la obiectivele strategice pe care ar trebui să se concentreze programul Orizont 2020. Aceste obiective sunt obiectivele Strategiei Europa 2020, astfel cum se prevede în temeiul juridic. Cele 10 priorități politice sunt utilizate pentru a analiza modul în care Comisia poate contribui în mod optim la prioritățile Strategiei Europa 2020. De exemplu, punerea în aplicare a strategiei privind piața unică digitală va conduce la actualizarea priorităților din programul de lucru pentru perioada 2017-2018 din secțiunea TIC a programului Orizont 2020, în concordanță cu Strategia Europa 2020 și cu prioritățile Comisiei privind piața unică digitală, în contextul flexibilității disponibile în cadrul programului Orizont 2020. Respectivul set de măsuri și de inițiative din 18 aprilie 2016 (pachetul privind piața unică digitală) demonstrează deja această aliniere a programului Orizont 2020 și a priorității privind piața unică digitală. 3.21. În raportul anual de anul trecut, Curtea a evidențiat alinierea nesatisfăcătoare dintre Strategia Europa 2020 și ciclul bugetar pe șapte ani al UE (19). Aceeași dificultate ar putea afecta cele zece priorități politice, având în vedere că mandatul Comisiei actuale se încheie în 2019, cu un an înainte de data care marchează sfârșitul Strategiei Europa 2020 și al programului Orizont 2020. 3.21. Poate că perioada CFM 2007-2013 nu a coincis pe deplin cu perioada acoperită de Strategia Europa 2020. Cu toate acestea, Comisia își menține poziția formulată în răspunsul la punctele 3.7-3.11 și 3.87 din Raportul anual al Curții pentru 2014, potrivit căreia acest lucru nu implică o lipsă de aliniere cu strategia globală. Mai mult decât atât, perioada aferentă CFM 2014-2020 intră în totalitate în perioada actuală a Strategiei Europa 2020 și are aceeași dată de încheiere cu aceasta. CFM 2014-2020 a fost conceput cu scopul de a se concentra pe realizarea obiectivelor Strategiei Europa 2020. Comisia monitorizează și prezintă un raport cu privire la contribuția bugetului UE la obiectivele globale ale Uniunii Europene și, în special, la Strategia Europa 2020. Cadrul financiar multianual actual, programul Orizont 2020 și Strategia Europa 2020 sunt pe deplin aliniate și au o dată de încheiere comună, în 2020. Aceste cadre nu sunt afectate de expirarea mandatului actualei Comisii în 2019. Secțiunea 2 — Sinergii și complementarități cu fondurile ESI și cu programele naționale Informațiile cu privire la sinergiile cu fondurile ESI sunt limitate 3.22. Unul dintre obiectivele principale ale Strategiei Europa 2020 și ale inițiativei sale emblematice „O uniune a inovării” constă în realizarea Spațiului european de cercetare, în cadrul căruia cercetătorii, cunoștințele științifice și tehnologiile să poată circula în mod liber. Bugetul UE contribuie la realizarea obiectivului privind Spațiul european de cercetare prin intermediul Orizont 2020 și al fondurilor ESI. În acest context și în conformitate cu reglementările aplicabile, Comisia a conceput un sistem de încurajare și de urmărire a sinergiilor dintre Orizont 2020 și fondurile ESI. Clasificarea proiectelor din cadrul Orizont 2020 în funcție de obiectivele tematice ale ESI, împreună cu introducerea unor trimiteri specifice la potențialele sinergii în cadrul etapelor de planificare și de raportare ale proiectelor respective, ar trebui să ofere baza pentru un astfel de sistem. Cu toate acestea, primul raport de monitorizare privind programul Orizont 2020 conține informații limitate referitor la utilizarea și impactul sinergiilor dintre acest program și fondurile ESI. Comisia intenționează să analizeze impactul și sinergiile dintre Orizont 2020 și fondurile ESI în cadrul evaluării intermediare a acestui program. 3.22. Comisia a creat condițiile de reglementare care să permită realizarea unor sinergii între fonduri printr-o coordonare sporită și armonizarea cadrelor juridice relevante. Cu toate acestea, implementarea sinergiilor necesită depunerea unui efort continuu atât din partea organismelor responsabile de programul Orizont 2020, cât și a autorităților statelor membre și ale regiunilor. Au fost depuse eforturi semnificative la nivelul statelor membre și al regiunilor, în special în contextul dezvoltării strategiilor de specializare inteligentă, pentru a elabora măsuri de politică care să permită implementarea diferitelor tipuri de sinergii identificate în orientările Comisiei și să concentreze eforturile de cercetare și de inovare în domeniile în care statul membru sau regiunea are cele mai mari șanse de a ajunge la excelență în ceea ce privește știința și competitivitatea întreprinderilor. Aceste domenii oferă, de asemenea, cele mai mari șanse de succes în cadrul cererilor de propuneri aferente programului Orizont 2020. De asemenea, în ceea ce privește gestionarea programului Orizont 2020, măsuri ample sunt în curs de desfășurare pentru a promova și dezvolta sinergii, de exemplu prin încheierea unor memorandumuri de înțelegere între întreprinderile comune sau inițiativa „mărcii de excelență”, lansată la inițiativa comisarilor Moedas și Crețu în octombrie 2015. O serie de regiuni și state membre s-au implicat deja în această inițiativă. De asemenea, Comisia pune în aplicare inițiativa referitoare la „scara excelenței”, menită să sprijine statele membre ale UE-13 pentru a îmbunătăți accesul acestora la programul Orizont 2020. Exemple de complementaritate între programele de cercetare naționale și programele de cercetare ale UE 3.23. În legislația aferentă programului Orizont 2020 este recunoscută importanța construirii de „sinergii […] și complementarități […] între programele de cercetare și inovare naționale și cele europene” (20). Figura 3.3 prezintă mesajele-cheie rezultate în urma cooperării Curții (21) cu instituțiile supreme de audit din Bulgaria și Portugalia: deși, în unele domenii, există o complementaritate între programele de cercetare naționale și cele ale UE, partenerii Curții au detectat unele probleme la nivel național. Figura 3.3 — Exemple de complementarități cu programele naționale și de deficiențe identificate la nivel național Figura 3.3 — Exemple de complementaritate cu programele naționale, inclusiv unele deficiențe identificate la nivel național Bulgaria (potrivit unui raport de audit publicat de instituția supremă de audit din Bulgaria în iulie 2016) Bulgaria (potrivit unui audit efectuat de Biroul Național de Audit din Bulgaria, BNAO, publicat în iulie 2016) Relația dintre prioritățile UE în contextul Strategiei Europa 2020 pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii, incluzând Orizont 2020, și prioritățile naționale ale Bulgariei este redată prin opt priorități stabilite în programul național de dezvoltare „Bulgaria 2020”. Trei dintre aceste priorități sunt legate de știință și inovare: — îmbunătățirea accesului la educație și la formare profesională și a calității acestora, precum și a caracteristicilor calitative ale forței de muncă; — sprijin pentru inovare și pentru activități de investiții cu scopul de a spori competitivitatea economiei; — securitatea energetică și eficiența sporită a utilizării resurselor, în special pentru IMM-uri. Pe lângă programul național de dezvoltare, care este un document integrat privind dezvoltarea socioeconomică a Bulgariei până în 2020, obiectivele programului Orizont 2020 sunt aliniate și transpuse în obiective și planuri operaționale în cadrul: — „Strategiei naționale privind cercetarea științifică până în 2020”, care este concepută să sprijine dezvoltarea științifică în Bulgaria și să o transforme într-un factor de dezvoltare a unei economii bazate pe cunoaștere și pe activități inovatoare; — „Strategiei de inovare pentru o specializare inteligentă”, al cărei obiectiv strategic este ca Bulgaria să treacă de la grupul „inovatori cu rezultate modeste” la grupul „inovatori cu rezultate moderate” până în 2020. Obiectivul strategiilor naționale este de a crește ponderea cheltuielilor destinate activităților de cercetare și dezvoltare la 1,5 % din PIB până în 2020. Pentru a atinge acest obiectiv, în planurile de acțiune sunt prevăzute măsuri și activități ce urmăresc punerea în aplicare a documentelor strategice naționale. Cu toate acestea, instituția supremă de audit a Bulgariei a constatat că planurile de acțiune aferente programului național de dezvoltare nu includeau nici indicatori cantitativi pentru rezultate, nici valori-țintă anuale pentru activitățile legate de Orizont 2020. De asemenea, nu existau indicatori cantitativi pentru fiecare activitate nici în planul de acțiune aferent Strategiei naționale privind cercetarea științifică. Instituția supremă de audit a identificat, de asemenea, anumite probleme în ceea ce privește coordonarea și interacțiunea dintre toți participanții la Orizont 2020 la nivel național și consideră că o mai bună interacțiune între participanți ar stimula participarea Bulgariei la acest program. Comisia sprijină în mod activ Bulgaria, atât prin programul-pilot „scara excelenței” (a se vedea mai sus), cât și prin noua inițiativă referitoare la „regiunile cu decalaje” (1), în vederea îmbunătățirii ecosistemului de inovare și a participării la programul Orizont 2020 prin implementarea și dezvoltarea Strategiei de specializare inteligentă din Bulgaria. Comisia Europeană a prezentat în octombrie 2015 principalele recomandări de politici pentru a contribui la modernizarea sectoarelor cercetării și inovării din Bulgaria. Aceasta a fost prima dată când un stat membru al UE a utilizat în mod voluntar mecanismul de sprijin al politicilor (MSP) din cadrul Orizont 2020, un nou instrument care oferă guvernelor sprijin practic pentru a identifica, a pune în aplicare și a evalua acele reforme necesare pentru a îmbunătăți calitatea structurilor lor publice de cercetare și inovare. Portugalia (observații formulate pe baza unor activități specifice de audit realizate de Curtea de Conturi a Portugaliei în cursul primului trimestru al anului 2016) Principalul document strategic la nivel național în domeniul cercetării și inovării este „Strategia de cercetare și inovare pentru o specializare inteligentă”, al cărei orizont de timp, 2014-2020, corespunde calendarului programului Orizont 2020 și celui al Strategiei Europa 2020. Unul dintre capitolele sale prezintă legăturile, în domeniul cercetării și dezvoltării și al inovării, dintre Strategia Europa 2020 și Acordul de parteneriat „Portugalia 2020”, semnat între Portugalia și Comisie, care este finanțat atât în cadrul politicii de coeziune, cât și în cadrul Orizont 2020. Curtea de Conturi a Portugaliei a luat notă de faptul că strategia respectivă includea două scenarii privind evoluția indicatorului referitor la ponderea din PIB investită în cercetare și dezvoltare, și anume: un scenariu „conservator”, în care procentul atins până în 2020 este de 2 %, și un scenariu indicând „o schimbare”, în care procentul atins până în 2020 este de 2,7 %. De asemenea, instituția supremă de audit a constatat că, luând în considerare Strategia Europa 2020, indicatorii programului Orizont 2020 și inițiativa emblematică „O Uniune a inovării”, unele aspecte nu sunt abordate de indicatorii din strategia națională, cum ar fi proporția cercetătorilor femei și bărbați, contribuția legată de dezvoltarea durabilă și de schimbările climatice și participarea IMM-urilor. Curtea de Conturi a Portugaliei a remarcat, de asemenea, că există indicatori similari la nivel național și european, cum ar fi cei privind publicațiile științifice sau produsele ori procesele inovatoare, dar că aceștia nu sunt comparabili, de exemplu pentru că sunt utilizați numitori diferiți. Secțiunea 3 — Mecanica programului Orizont 2020 nu încurajează în mod sistematic punerea accentului pe performanță 3.24. Măsurarea performanței în domeniul cercetării este în mod inerent dificilă. Rezultatele și impactul cercetării sunt, prin natura lor, dificil de prevăzut, se materializează, în general, pe termen lung și rareori urmează o traiectorie liniară. Chiar și în aceste condiții, UE trebuie totuși să obțină informații fiabile privind progresele științifice, productivitatea și calitatea cercetării pe care o finanțează, pentru a putea măsura performanța științifică în vederea luării unor decizii adecvate. Această necesitate este recunoscută în regulamentul-cadru privind Orizont 2020, care afirmă că „gestionarea eficientă a performanței, inclusiv evaluarea și monitorizarea, presupune dezvoltarea unor indicatori de performanță specifici […] relevanți pentru ierarhizarea corespunzătoare a obiectivelor și a activităților” (22). 3.25. În acest context, prezenta secțiune examinează dacă: (a) se pune accentul pe performanță în procesul de gestionare a granturilor din cadrul Orizont 2020, inclusiv dacă se asigură o corelare clară și operațională cu Strategia Europa 2020; (b) modul în care este conceput sistemul de monitorizare și de raportare aferent programului Orizont 2020 permite Comisiei să monitorizeze și să raporteze cu privire la performanță; (c) Comisia utilizează în mod coerent și corect concepte de bază importante privind monitorizarea și raportarea cu privire la performanță. Concepția de la baza proceselor de gestionare a granturilor nu permite decât parțial axarea pe performanță 3.26. Pentru a evalua dacă procesele de gestionare a granturilor Orizont 2020 au pus accent pe performanță în mod corespunzător, în special în ceea ce privește legăturile programului cu Strategia Europa 2020, Curtea a examinat modul în care a fost conceput cadrul juridic pentru Orizont 2020, accentul pus pe performanță la nivelul programelor de activitate și al cererilor de propuneri și, pentru fiecare dintre cele cinci programe de activitate cuprinse în eșantionul Curții (23), câte o propunere selectată prezentată de beneficiari. Cadrul juridic al programului Orizont 2020 introduce câteva elemente importante pentru gestionarea performanței, dar există unele deficiențe la nivel de concepție, în special în ceea ce privește utilizarea indicatorilor de performanță 3.27. Obiectivele și indicatorii conveniți de autoritatea legislativă pentru programul Orizont 2020 reprezintă o reală îmbunătățire față de programele-cadru anterioare. După cum a observat Curtea în trecut, este posibil ca obiectivele definite în legislație să fie formulate la un nivel prea înalt și prea general pentru a putea fi utilizate în scopuri operaționale de către structurile de gestionare (24). Acest lucru este valabil și în cazul acestor obiective de nivel înalt ale programului Orizont 2020 – chiar și cele menționate ca obiective specifice în regulament, majoritatea nefiind formulate, de fapt, ca obiective, ci, mai degrabă, ca provocări și/sau domenii. De exemplu, în cazul priorității „Provocări societale”, există două obiective specifice: „Sănătate, schimbări demografice și bunăstare” și „Surse de energie sigure, ecologice și eficiente”. Curtea a examinat, în secțiunea următoare, măsura în care aceste obiective de nivel înalt au fost transpuse cu succes în obiective de nivel inferior de către structurile de gestionare. 3.27-3.28. În ceea ce privește Orizont 2020, includerea unor obiective în textul juridic, pentru prima dată, a fost, fără îndoială, un pas înainte. Aceasta a dus la o dezbatere amplă cu autoritatea legislativă cu privire la obiectivele programului și indicatorii care trebuie să fie monitorizați. 3.28. Pe lângă precizarea obiectivelor programului, legislația aferentă Orizont 2020 include, de asemenea, trei indicatori de performanță pentru evaluarea progreselor realizate în raport cu obiectivul general, menționat la punctul 3.10. La următorul nivel imediat inferior al cadrului juridic, programul specific (25) introduce noi elemente importante pentru gestionarea performanței. Acesta prezintă o listă de 18 indicatori esențiali pentru evaluarea rezultatelor și a impactului obiectivelor specifice ale programului Orizont 2020 (26). În plus, Comisia a identificat alți cinci indicatori-cheie de performanță, rezultând un total de 23 de indicatori (27). Includerea de indicatori de performanță în legislație este un pas înainte. Cu toate acestea, Curtea a constatat o serie de deficiențe în ceea ce privește indicatorii programului, astfel cum se explică la punctele următoare. 3.29. Dintre acești 23 de indicatori-cheie de performanță, mai mult de jumătate măsoară mai degrabă resursele utilizate sau realizările decât rezultatele și impactul (a se vedea, de asemenea, figura 3.4 ). Mai mult, există ambiguități în formularea unor indicatori, ceea ce îngreunează interpretarea lor în lipsa unor clarificări suplimentare. Printre astfel de exemple se numără indicatorul „Numărul de acțiuni vizând schimbări la nivel instituțional promovate de program” sau „Numărul de cazuri în care s-a înregistrat un impact specific concret asupra politicilor europene ca urmare a sprijinului științific și tehnic furnizat de JRC” (28). 3.29. Pot exista întotdeauna ambiguități în formulare, în special în legislație, astfel încât există adesea clarificări suplimentare. De exemplu, „numărul de cazuri în care s-a înregistrat un impact specific concret asupra politicilor europene ca urmare a sprijinului științific și tehnic furnizat de Centrul Comun de Cercetare” este definit în detaliu într-o fișă de indicator, care include și o trimitere la metodologia de măsurare a indicatorului. 3.30. Pentru o treime din indicatorii-cheie de performanță ai programului Orizont 2020, Comisia nu a stabilit nici valori de referință, nici obiective de etapă și nici niveluri-țintă, pe motivul că acești indicatori reprezintă o „nouă abordare” și, prin urmare, nu pot fi stabilite niveluri-țintă înainte ca primele rezultate să fie disponibile, și anume la începutul anului 2018. Doar cinci dintre cei 23 de indicatori-cheie de performanță ai programului Orizont 2020 sunt însoțiți atât de o valoare de referință, cât și de un nivel-țintă. În opinia Curții, 2018 este un termen prea îndepărtat pentru a prezenta utilitate, în condițiile în care durata programului este cuprinsă între 2014 și 2020. Acolo unde sunt stabilite niveluri-țintă, ele sunt uneori prea puțin ambițioase. În unele cazuri, sunt stabilite niveluri-țintă care se situează sub nivelul rezultatelor obținute în cadrul PC7. În plus, în fișele de program pentru 2015, Curtea a identificat cinci indicatori ai programului Orizont 2020 (29) al căror nivel-țintă se situa sub valoarea de referință. 3.30. Deși fișa financiară legislativă care însoțește propunerea Comisiei privind programul Orizont 2020 stabilește, în general, valori de referință și ținte pentru indicatori, o serie de noi indicatori au fost incluși în procesul legislativ, iar în cazul acestora nu a existat o referință pe baza căreia să se ia în considerare un obiectiv rezonabil. Stabilirea unui obiectiv fără dovezi adecvate poate duce la lipsa relevanței și a credibilității (două dintre criteriile RACER). Obiectivele Orizont 2020 care se află sub rezultatele PC7 sunt explicate. De exemplu, în ceea ce privește numărul de cercetători care au acces la infrastructuri de cercetare prin intermediul sprijinului sindicatelor, acesta a scăzut din cauza faptului că „se va acorda prioritate noilor infrastructuri emergente și concentrării pe noile comunități (comunități emergente), a căror infrastructură nu este, de obicei, în măsură să furnizeze un acces la fel de mare precum comunitățile avansate” (Raportul anual al DG RTD, pagina 33). În multe domenii, obiectivele stabilite sunt ambițioase și au crescut de la PC7 – de exemplu, în ceea ce privește implicarea IMM-urilor, cheltuielile legate de schimbările climatice, cheltuielile în domeniul energiei din surse regenerabile, timpul necesar pentru semnarea granturilor. 3.31. În cazul mai multor indicatori, date utile în vederea raportării nu vor fi disponibile înainte de 2018/2019. Pentru un sfert din indicatorii-cheie de performanță ai programului Orizont 2020, Comisia consideră că este inutilă raportarea rezultatelor înainte de 2019, deoarece nu se va fi atins, până la această dată, o masă critică de proiecte finalizate. Acești indicatori ar putea fi utili pentru evaluarea ex post a programului Orizont 2020, însă ei nu sunt adecvați pentru evaluările intermediare sau pentru monitorizarea anuală înainte de 2018. Acest lucru este confirmat în Raportul de monitorizare pe 2014 privind Orizont 2020 (Horizon 2020 Monitoring Report 2014). 3.31. Comparativ cu alte domenii de finanțare, poate exista un decalaj de timp considerabil între momentul în care sunt plătite fondurile de cercetare, momentul în care cercetarea produce realizări și momentul în care aceste realizări produc rezultate (în timpul și după durata de viață a proiectului). De exemplu, la momentul evaluării ex post a PC7, publicate în ianuarie 2016 (prin urmare, la doi ani după încheierea PC7), mai mult de jumătate dintre proiectele din cadrul PC7 erau încă în curs de desfășurare. Din acest motiv, Comisia va continua raportarea cu privire la rezultatele PC7 într-o secțiune specifică a rapoartelor de monitorizare a Orizont 2020. Mai mult decât atât, evaluarea intermediară a programului Orizont 2020 va include o evaluare a impactului pe termen mai lung al programelor-cadru anterioare. Această abordare va continua în timp, atenuând această problemă. 3.32. Un exemplu practic de probleme cauzate de utilizarea necorespunzătoare a indicatorilor este prezentat în raportul special al Curții privind Institutul European de Inovare și Tehnologie (EIT). Curtea a constatat că indicatorii generali ai institutului se axau în continuare pe resurse sau pe realizări și nu pe rezultate sau impact și a concluzionat că evaluarea performanței EIT de la începutul operațiunilor sale în 2010 prezenta anumite dificultăți. Lipseau procese de raportare și de monitorizare solide și relevante, iar impactul EIT era puțin vizibil (30). 3.32. După cum se afirmă în răspunsul Comisiei și al EIT la Raportul special nr. 4/2016, EIT efectuează analize complete pentru a compara activitățile comunităților de cunoaștere și inovare (CCI) în funcție de mai mulți factori, nu numai pe baza principalilor indicatori-cheie de performanță. Implementarea planurilor de activități ale CCI este evaluată atât prin indicatori de performanță cantitativi, cât și prin analize calitative efectuate de experți externi și de personalul EIT. Întrun mod mai general, EIT organizează, de asemenea, o monitorizare la fața locului și evaluări tematice ale activităților CCI-urilor. Aceste instrumente, considerate în ansamblu, oferă o imagine foarte precisă asupra diferențelor dintre CCI-uri. Nu se pune suficient accentul pe performanță la nivelul programelor de activitate și al cererilor de propuneri 3.33. Programele de activitate și cererile de propuneri aferente sunt un factor-cheie care determină modul de funcționare al programului Orizont 2020. Ele oferă o oportunitate pentru Comisie de a transpune obiectivul general și obiectivele specifice de nivel înalt ale programului Orizont 2020 în obiective de nivel inferior utile pentru gestionarea performanței operaționale. 3.34. Pe baza programului specific, Comisia întocmește programe de activitate pentru o perioadă de doi ani, în care sunt dezvoltate obiectivele specifice și impactul scontat, și stabilește finanțarea disponibilă în cadrul cererilor de propuneri: 15 miliarde de euro pentru 2014-2015 și 14,5 miliarde de euro pentru 2016-2017. Programul de activitate „principal” al programului Orizont 2020 consacră câte o parte fiecărui obiectiv specific al programului specific. Acesta este completat de programe de activitate distincte pentru Consiliul European pentru Cercetare (un program anual), pentru Centrul Comun de Cercetare (JRC) (programe bienale) și pentru EIT (un program trienal, defalcat pe ani). 3.34. De la observația Curții, Comisia a introdus un proces de planificare strategică, care a avut loc înainte de finalizarea programelor de lucru pentru perioada 2016-2017. Este vorba despre o examinare strategică a priorităților și necesităților, efectuată cu statele membre și cu alte părți interesate, pentru a asigura legătura dintre obiectivele specifice ale programului Orizont 2020 și programele de lucru pentru punerea lor în aplicare. 3.35. Legislația aferentă programului Orizont 2020 a fost adoptată cu puțin timp înainte de începerea punerii în aplicare a programului, limitându-se astfel posibilitatea unei planificări strategice. Strategia Europa 2020, inițiativa emblematică „O Uniune a inovării” și alte inițiative emblematice sunt menționate în cadrul strategic general aferent programului de activitate pe 2014-2015, însă referințele continuă să fie generice și nesistematice și nu clarifică cum contribuie în mod specific diferitele programe de activitate la unul sau altul dintre obiectivele strategice. Pentru perioada 2016-2017, procesul de programare strategică s-a îmbunătățit și a fost documentat prin intermediul unui document global de planificare strategică și prin intermediul unor documente orientative. 3.35. Pregătirea legislației privind programul Orizont 2020 a fost însoțită de pregătirea, în paralel, a programelor de lucru pentru perioada 2014-2015. Există o legătură evidentă între fiecare parte a programului de lucru și obiectivele specifice ale Orizont 2020. 3.36. Pentru toate programele de activitate pe care Curtea lea examinat, obiectivele incluse în acestea sunt coerente cu obiectivele specifice definite în programul specific. Cu toate acestea, obiectivele din programele de activitate cuprinse în eșantionul Curții nu transpun obiectivele de nivel înalt prevăzute în legislație în obiective operaționale care să poată fi monitorizate și cu privire la care să se poată raporta: trei din cinci obiective cuprinse în programele de activitate utilizează aceeași formulare ca cea din legislație și niciunul nu îndeplinește criteriile SMART (31). Obiectivele nu sunt însoțite de indicatori cu niveluri-țintă și valori intermediare. Existența unor obiective operaționale și a unor indicatori relevanți ar facilita orientarea necesară asupra performanței și monitorizarea și raportarea în materie de performanță la nivel de program de activitate. 3.36-3.38. Se admite că „impactul preconizat” stabilit în programele de lucru poate fi îmbunătățit, iar acest lucru a început deja în cadrul programelor de lucru pentru perioada 2016-2017. Cu toate acestea, obiectivul principal al programului de lucru este de a furniza informațiile necesare pentru ca solicitanții să pregătească propuneri de înaltă calitate. Programele de lucru nu trebuie să identifice contribuția acestora la realizarea obiectivelor Strategiei Europa 2020. Acestea ar trebui mai degrabă să fie legate de obiectivele specifice ale programului Orizont 2020 și au fost formulate în conformitate cu Strategia Europa 2020. În primul rând, performanța va fi analizată prin intermediul indicatorilor prevăzuți în legislație. Acest lucru este precizat în mod clar la articolul 5 din legislația privind programul Orizont 2020. „Primul set de indicatori de performanță relevanți pentru evaluarea progresului în raport cu obiectivul general este prevăzut în [anexa la regulament]”. Acestea vor fi principalele informații pe baza cărora se va stabili evaluarea performanței. 3.37. Fiecare program de activitate conține cereri de propuneri corespunzătoare liniilor generale de activitate pentru obiectivele specifice (care reprezintă conținutul științific și tehnologic). Cererile de propuneri incluse în eșantion identificau obiective care sunt în conformitate cu cele care figurează în programul de activitate și, după caz (32), în concordanță cu liniile generale de activitate pentru obiectivele specifice. Deși, în ansamblu, obiectivele cererilor de propuneri sunt mai precise decât cele din programul de activitate, ele nu îndeplinesc toate criteriile SMART. Pe lângă obiective, fiecare cerere cuprinde, de asemenea, o secțiune referitoare la impactul preconizat. Cu toate acestea, impacturile preconizate sunt rareori cuantificate și, în general, nu includ indicatori. Prin urmare, Comisiei îi va fi dificil să evalueze succesul cererilor de propuneri în absența unor obiective operaționale și a unor indicatori însoțiți de niveluri-țintă. 3.38. Programele de activitate incluse în eșantion nu identificau contribuția lor pe termen lung la obiectivele strategice, chiar dacă, potrivit orientărilor cu privire la programele de activitate, acest lucru ar trebui explicat. În niciunul dintre exemplele pe care Curtea le-a analizat, nu se explică modul în care programul de activitate în cauză contribuie la îndeplinirea obiectivelor specifice ale Strategiei Europa 2020; într-un caz, obiectivul din programul de activitate corelează acțiunile sprijinite cu una dintre inițiativele emblematice, însă nu explică în ce mod. OBSERVAȚIILE CURȚII Se pune un anumit accent pe performanță în propuneri, în evaluări și în acordurile de grant, dar există deficiențe care pot duce la apariția unor probleme atunci când are loc evaluarea performanței 3.39. În cadrul cererilor de propuneri, solicitanții prezintă propuneri de proiecte în vederea finanțării lor. Comisia evaluează propunerile și, în cazul celor pe care alege să le finanțeze, semnează acorduri de grant cu beneficiarii. În această secțiune, Curtea evaluează accentul pus pe performanță în cursul acestor etape ale procesului de gestionare. Evaluarea propunerilor 3.40. De regulă, propunerile sunt evaluate de către experți, în numele Comisiei, pe baza următoarelor criterii: excelență, impact și calitatea și eficiența punerii în aplicare (33). Cu excepția Consiliului European pentru Cercetare, care utilizează doar criteriul excelenței, toate propunerile beneficiarilor pe care Curtea le-a examinat includeau secțiuni structurate în jurul acestor trei criterii de evaluare, ponderea impactului fiind cel puțin la fel de mare ca cea a celorlalte două criterii. Calitatea acestei evaluări depinde însă de calitatea definiției date impacturilor preconizate în cererile de propuneri publicate de Comisie. 3.41. În ceea ce privește criteriul excelenței, modelele incluse în cererile de propuneri indică modul în care obiectivele ar trebui definite. Trei dintre cele cinci modele de propunere incluse în eșantion cereau solicitanților să definească obiective SMART și să explice modul în care acestea se raportează la tema programului de activitate relevant. Obiectivele acestor trei propuneri respectă, în general, criteriile SMART. Cu toate acestea, în cazul celorlalte două propuneri, legate de Consiliul European pentru Cercetare și de acțiunile Marie Curie, propunerile incluse în eșantion nu prevedeau o astfel de cerință. OBSERVAȚIILE CURȚII RĂSPUNSURILE COMISIEI Acordurile de grant 3.42. Acordurile de grant reprezintă principalul instrument prin care se alocă fonduri în cadrul Orizont 2020 pentru realizarea obiectivelor programului. Acordurile de grant incluse în eșantionul Curții utilizau aceleași obiective ca cele din propuneri. 3.43. Acordurile de grant includ o secțiune referitoare la informațiile preexistente și la rezultate. Rezultatele înseamnă „orice contribuție tangibilă sau intangibilă a acțiunii”, astfel cum sunt definite în normele de participare (34). Acordurile de grant conțin o cerință importantă conform căreia beneficiarii trebuie să raporteze Comisiei informații în vederea agregării indicatorilor-cheie de performanță ai programului Orizont 2020; acest nivel de raportare constituie, prin urmare, o sursă importantă pentru ansamblul informațiilor referitoare la performanța Orizont 2020. Curtea a semnalat la punctele anterioare o serie de probleme în ceea ce privește evaluarea performanței la nivel superior (programele de activitate și cererile de propuneri). 3.43. A se vedea răspunsurile Comisiei la punctele 3.36-3.38. Informațiile privind indicatorii stabiliți în temeiul juridic pot și vor fi colectate pentru a permite o evaluare a performanței. Modul în care sistemul de monitorizare și de raportare aferent programului Orizont 2020 este conceput limitează capacitatea Comisiei de a monitoriza performanța și de a raporta în mod corespunzător cu privire la aceasta 3.44. Această secțiune este axată pe sistemul de monitorizare și de raportare privind Orizont 2020. Curtea a examinat dacă: (a) configurația actuală îi permite Comisiei să monitorizeze și să raporteze în mod separat cu privire la cheltuielile din domeniul cercetării și dezvoltării, pe de o parte, și cu privire la cele din domeniul inovării, pe de altă parte; (b) se poate raporta cu privire la contribuția programului Orizont 2020 la Strategia Europa 2020; (c) Comisia va fi în măsură să evalueze programul în cursul duratei de viață a acestuia. Cheltuielile din domeniul cercetării nu sunt monitorizate în mod separat de cele privind inovarea 3.45. Orizont 2020 reunește, într-un cadru strategic comun, instrumente de finanțare care funcționau anterior în mod separat în domeniul cercetării și, respectiv, al inovării (35). În concordanță cu această abordare, părțile referitoare la inovare ale Programului-cadru pentru competitivitate și inovare (36) și EIT au fost reunite sub umbrela programului Orizont 2020. 3.46. Curtea a arătat în trecut că legislația propusă pentru Orizont 2020 nu furniza indicații clare cu privire la ce se înțelege prin conceptul de activitate de inovare și că exista riscul ca finanțările să se disperseze într-o gamă largă de proiecte de inovare dacă Orizont 2020 nu limitează într-o anumită măsură sfera activităților de acest tip care pot fi finanțate (37). În opinia Curții, acest risc persistă. Programul-cadru și programul specific pentru Orizont 2020 nu furnizează criterii clare pentru a face distincția între „cercetare și dezvoltare” și „inovare” (38) sau pentru a realiza o monitorizare și raportare separată cu privire la performanță pentru aceste teme. 3.46-3.47. Unul dintre principalele obiective ale programului Orizont 2020, prevăzut încă de la începutul discuțiilor privind programul-cadru, era de a reduce discrepanța dintre cercetare și inovare. Legislația nu oferă nicio definiție separată a cercetării și inovării, prevăzând, în schimb, că: „activități de cercetare și inovare” înseamnă întregul spectru al activităților de cercetare, dezvoltare tehnologică, demonstrație și inovare, inclusiv promovarea cooperării cu țări terțe și organizații internaționale, diseminarea și optimizarea rezultatelor și stimularea formării de înaltă calitate și a mobilității cercetătorilor în cadrul Uniunii”. Comisia consideră că distincția dintre activitățile de cercetare și cele de inovare nu este necesară, nu are nicio valoare adăugată clară și riscă să nu fie compatibilă cu eforturile care vizează reducerea discrepanțelor dintre cercetare și inovare în Europa. OBSERVAȚIILE CURȚII 3.47. UE a adoptat obiectivul principal de 3 % pentru indicatorul privind volumul cercetării și dezvoltării. Nu toate activitățile de inovare finanțate prin Orizont 2020 se încadrează în definiția cercetării și dezvoltării în vederea atingerii acestui obiectiv (39). De fapt, există activități în cadrul Orizont 2020 care urmăresc în mod expres să promoveze inovarea (40), spre deosebire de activitățile legate de cercetare și dezvoltare și, prin urmare, ele nu sunt luate în considerare pentru obiectivul de 3 %. Contribuția programului Orizont 2020 la Strategia Europa 2020, deși este stabilită în buget, nu va face obiectul unei raportări adecvate cel puțin până în 2018 3.48. Fișele de program, utilizate în cadrul procedurii bugetare pentru a justifica cheltuielile operaționale, furnizează informații cu privire la legăturile dintre programele de cheltuieli și Strategia Europa 2020 prin indicarea obiectivelor principale urmărite și prin estimarea contribuției financiare a programelor la realizarea inițiativelor emblematice. Prin urmare, finanțarea Strategiei Europa 2020 de la bugetul UE se calculează pe baza contribuției financiare estimate a programelor de cheltuieli la punerea în aplicare a inițiativelor emblematice, această estimare figurând în fișele de program. OBSERVAȚIILE CURȚII RĂSPUNSURILE COMISIEI 3.49. În ceea ce privește procesul bugetar, peste 90 % din bugetul pentru 2015 al programului Orizont 2020 este corelat cu diferitele inițiative emblematice prin intermediul fișelor de program. Aproape jumătate din această sumă (4,3 miliarde de euro din 9,5 miliarde de euro) a fost alocată pentru acțiunile legate de inițiativa emblematică „O Uniune a inovării”. 3.50. Deși sunt stabilite legături între Orizont 2020 și Strategia Europa 2020 în scopul procedurii bugetare, ele nu sunt reflectate în raportarea cu privire la performanță legată de Orizont 2020. Legislația privind Orizont 2020 prevede realizarea unei monitorizări care să includă informații cu privire la subiecte transversale, unul dintre ele fiind contribuția la toate inițiativele emblematice relevante din cadrul Strategiei Europa 2020 (41). Cu toate acestea, Raportul de monitorizare pe 2014 privind Orizont 2020 (publicat în aprilie 2016) nu abordează chestiunea privind contribuția acestui program la inițiativele emblematice relevante. Legăturile dintre Orizont 2020 și Strategia Europa 2020 vor fi abordate doar în cadrul raportului de evaluare intermediară a programului, care este preconizat pentru 2017. Mai mult, niciunul dintre rapoartele de evaluare elaborate de Comisie în ultimii ani în temeiul articolului 318 TFUE nu a prezentat informații cu privire la această contribuție într-un mod pertinent. 3.50. Legăturile dintre programul Orizont 2020 și Strategia Europa 2020 vor fi evaluate în detaliu în cadrul evaluării intermediare a programului Orizont 2020. Evaluarea intermediară a programului Orizont 2020 va evalua și efectul de levier. Comisia consideră că articolul 31 din Regulamentul de instituire a programului Orizont 2020, care stabilește sfera de cuprindere a raportului anual de monitorizare, nu necesită să se abordeze contribuția Orizont 2020 la inițiativele emblematice relevante ale Strategiei Europa 2020. Raportul de monitorizare este un raport care se referă strict la punerea în aplicare a programului Orizont 2020. În conformitate cu articolul 32 din Regulamentul de instituire a programului Orizont 2020, contribuția Orizont 2020 la obiectivele Strategiei Europa 2020 vor fi luate în considerare în cadrul evaluării intermediare a programului Orizont 2020. Rapoartele de evaluare elaborate de Comisie în temeiul articolului 318 din TFUE nu pot cuprinde decât contribuția programului Orizont 2020 la Strategia Europa 2020, atunci când aceste informații sunt disponibile după evaluarea intermediară. O serie de dificultăți inerente întâmpinate în evaluarea ex post a PC7 pot persista și în cazul Orizont 2020 3.51. Există dificultăți inerente în ceea ce privește calendarul evaluărilor programelor-cadru de cercetare. În programul-cadru Orizont 2020, se specifică că evaluările trebuie efectuate „suficient de devreme pentru a putea fi avute în vedere în procesul de luare a deciziilor”. Această cerință este dificil de îndeplinit în domeniul cercetării, unde poate trece mult timp înainte ca rezultatele și impacturile să devină vizibile. Cu toate acestea, reglementările aplicabile prevăd anumite termene pentru diferitele evaluări: evaluarea intermediară trebuie, de regulă, efectuată în cel de al patrulea an al duratei de șapte ani a programului-cadru (2017 pentru programul Orizont 2020), iar evaluarea ex post trebuie efectuată la doi-trei ani de la încheierea programului (2023). Deși aceste termene sunt concepute să vină în sprijinul procesului decizional, există riscul ca evaluările realizate la termenele respective să nu reflecte în mod adecvat rezultatele și impacturile programelor. 3.51-3.53. Comisia a recunoscut dificultatea inerentă pe care o presupune furnizarea unor evaluări semnificative într-un interval de timp fix de șapte ani pentru fiecare program-cadru. Din acest motiv, evaluarea intermediară a programului Orizont 2020 va include o evaluare actualizată a performanțelor înregistrate de PC7. Acest lucru va reduce problemele identificate. Comisia recunoaște, de asemenea, nevoia de a găsi un echilibru între necesitatea de a oferi, în timp util, contribuții la noua legislație și necesitatea de a evalua efectele pe termen mai lung ale valorii adăugate a cheltuielilor cu cercetarea. Acest lucru se reflectă în legislație. Comisia este de acord că o evaluare intermediară a unui program-cadru pentru cercetare se va confrunta cu unele dificultăți inerente în ceea ce privește atât realizările, cât și disponibilitatea datelor. Cu toate acestea, amânarea acestei evaluări poate întârzia învățarea unor lecții importante care pot, cu siguranță, să fie evaluate în etapa evaluării intermediare. Acest lucru este recunoscut în legislație, deoarece multe dintre elementele specificate la articolul 32 alineatul (3) și pe care evaluarea intermediară trebuie să le abordeze pot fi evaluate într-o etapă relativ timpurie a programului, de exemplu evaluarea: — participării participanților care dispun de infrastructuri de cercetare de ultimă generație sau care au experiență în utilizarea contabilizării costurilor totale în cadrul celui de Al șaptelea program-cadru; — simplificării pentru participanții care dispun de infrastructuri de cercetare de ultimă generație sau care au experiență în utilizarea contabilizării costurilor totale în cadrul celui de Al șaptelea program-cadru; — amplorii utilizării sistemului de recompensare suplimentară a personalului menționat la articolul 27 din Regulamentul (UE) nr. 1290/2013. Prin urmare, Comisia consideră că legislația și practicile de evaluare atenuează, pe cât posibil, dificultățile inerente recunoscute de Curte. 3.52. Evaluarea ex post a PC7 (2007-2013) a fost finalizată spre sfârșitul anului 2015, când peste jumătate dintre proiectele din cadrul PC7 erau încă în curs de desfășurare, mai exact la doi ani de la adoptarea programului succesor, Orizont 2020. Această evaluare a avut de suferit din cauza întârzierilor înregistrate de numeroase proiecte din cadrul PC7 și din cauza faptului că obligația beneficiarilor de a raporta înceta să mai fie valabilă la încheierea proiectelor. În plus, datele privind anumiți indicatori de performanță din cadrul PC7 au încetat să mai fie colectate în 2013, anul în care s-a încheiat perioada acoperită de cel de Al șaptelea program-cadru. 3.53. Evaluarea intermediară a programului Orizont 2020, care urmează să fie realizată în 2017, se va confrunta cu constrângeri deoarece nu vor fi disponibile rezultate pertinente pentru mai mulți indicatori de performanță (a se vedea punctul 3.31 anterior). De asemenea, la nivel de ansamblu, este posibil ca evaluarea Orizont 2020 să fie afectată de deficiențele identificate la nivelul raportării cu privire la rezultatele cererilor de propuneri și ale programelor de activitate (datele referitoare la proiecte nu pot fi agregate pentru a furniza feedback cu privire la cererile de propuneri și la programele de activitate – a se vedea punctele 3.33-3.38), precum și de dificultățile cu care Comisia se confruntă în procesul de colectare de la beneficiari a informațiilor legate de performanță după închiderea proiectelor. Comisia poate efectua evaluări ale impactului proiectelor după finalizarea lor, însă, în cazurile pe care le-a examinat, Curtea nu a identificat nicio cerință care să impună beneficiarilor să prezinte informații după închiderea proiectelor. 3.53. Comisia poate agrega informațiile pentru a evalua cei 23 de indicatori prevăzuți în temeiul juridic, aceasta fiind piatra de temelie a cadrului de performanță, astfel cum se prevede la articolul 5 din Regulamentul privind programul Orizont 2020: „Primul set de indicatori de performanță relevanți pentru evaluarea progresului în raport cu obiectivul general este prevăzut în [anexa la legislație]”. Comisia nu utilizează întotdeauna în mod coerent conceptele-cheie privind performanța, existând riscul ca sistemul de gestionare a acesteia să fie subminat 3.54. Figura 3.1 prezintă diferitele moduri în care acțiunea UE poate aduce beneficii, și anume prin „realizări”, „rezultate” și „impact”. „Efectele” includ atât rezultatele, cât și impacturile. Acești termeni sunt utilizați ca parte a sistemului Comisiei de raportare și de monitorizare a performanței în vederea definirii obiectivelor și a indicatorilor. Orice incoerențe sau deficiențe în modul în care termenii sunt utilizați riscă să submineze sistemul de management al performanței. 3.55. În general, Comisia utilizează acești termeni în conformitate cu aceste definiții (42). Cu toate acestea, în cadrul Orizont 2020, normele care reglementează participarea beneficiarilor definesc rezultatele ca fiind „orice contribuție tangibilă sau intangibilă a acțiunii, precum date, cunoștințe sau informații, generate în cadrul acțiunii”. Această definiție s-ar aplica în mod normal mai degrabă pentru „realizări” decât pentru „rezultate”. 3.55-3.57. Normele Orizont 2020 (din decembrie 2013) au fost adoptate înainte de orientările privind o mai bună legiferare (mai 2015). Acest lucru a condus la o serie de inconsecvențe, astfel cum a fost observat de către Curte. De la adoptarea orientărilor privind o mai bună legiferare, termenul „o mai bună legiferare” este utilizat în mod consecvent în monitorizarea și evaluarea performanței programului Orizont 2020. 3.56. O altă incoerență în aplicarea acestor termeni în cadrul Orizont 2020 este că, în temeiul legislației, programele de activitate prin care este pus în aplicare programul Orizont 2020 ar trebui să includă „rezultatele preconizate” (43), în timp ce criteriul utilizat în normele de participare (44) este „impactul”. Cu toate acestea, terminologia utilizată de Comisie în programele de activitate și în cererile de propuneri este „impactul preconizat”. 3.57. Rezultatele măsoară efectele imediate care pot fi atribuite direct unei acțiuni și, prin urmare, reprezintă criterii de selecție a proiectelor mult mai adecvate decât impacturile, întrucât acestea din urmă vizează orizonturi de timp mai lungi și pot include elemente imposibil de abordat la nivel de proiect. 3.58. În cadrul eșantionului examinat, de cinci proiecte aflate în curs în cadrul Orizont 2020, s-a observat că noțiunea de „impact preconizat” a fost interpretată diferit de la o cerere de propuneri la alta. Unui beneficiar, din cadrul schemei pentru IMM-uri, i s-a solicitat să prezinte o analiză a pieței și un plan de afaceri. Aceste documente fac parte din propunere și au fost analizate de evaluatori din punctul de vedere al criteriului legat de impact. Un alt beneficiar a prezentat o scurtă descriere calitativă a legăturii care exista între proiect și diversele impacturi preconizate, cum ar fi „Oportunități sporite de inovare pentru prestatorii de servicii, inclusiv pentru IMM-uri și administrații publice”. Un alt beneficiar a descris beneficiile unui nou protocol de tratament care urma să devină disponibil ca urmare a proiectului și a confirmat că rezultatele urmau să contribuie la impactul definit în cererea de propuneri respectivă. Faptul că noțiunea de „impact preconizat” este interpretată în mod diferit în diversele cereri de propuneri și că beneficiarii găsesc modalități diferite pentru justificarea contribuției lor antrenează riscul ca performanța proiectelor să fie evaluată în mod inadecvat în raport cu obiectivele generale ale programelor de activitate și ale cererilor de propuneri. 3.58. Necesitatea de a consolida declarațiile de impact preconizat a fost identificată ca reprezentând o problemă pentru cel de al doilea program de lucru, iar orientările existente au fost îmbunătățite. Calitatea procesului de evaluare va asigura în continuare că sunt selectate cele mai bune proiecte. În ceea ce privește beneficiarul care a fost invitat să prezinte o cercetare de piață și un plan de afaceri, acest lucru se datorează regimului specific IMM-urilor și faptului că o cercetare de piață și un plan de afaceri reprezintă condiții de acordare a grantului. Orizont 2020 pune accentul pe inovarea și impacturile pe termen mai lung. Din acest motiv, „impactul preconizat” a fost utilizat în cererile de propuneri și se analizează în cadrul evaluărilor. Utilizarea termenului „rezultate” în legislație apare din cauza faptului că legislația privind Orizont 2020 a fost adoptată înainte de orientările privind o mai bună legiferare. Contribuția proiectelor în diferite domenii este evaluată pe baza unei serii de indicatori stabiliți în actele juridice și în alte documente referitoare la programul Orizont 2020. Indicatorii sunt doar o sursă de informații. Pentru monitorizarea și evaluarea performanței, Comisia utilizează o gamă largă de date pentru a evalua acest aspect (de exemplu, prin studii externe, anchete, studii de caz, analiza contrafactuală etc.). 3.59. O altă problemă care rezultă din lipsa de claritate din partea Comisiei în acest domeniu se referă la faptul că unii indicatori descriși ca indicatori de rezultat sau de impact privesc în realitate resursele utilizate și realizările, limitând astfel capacitatea Comisiei de a evalua performanța. În figura 3.4 sunt date o serie de exemple cu privire la modul în care aceste riscuri s-au concretizat. 3.59. Indicatorii prevăzuți în regulament acoperă aporturile, realizările, rezultatele și impacturile. Comisia consideră că monitorizarea acestor indicatori, susținută de evaluări, va furniza o bază solidă pentru măsurarea performanței. Figura 3.4 — Nu este asigurată coerența în utilizarea indicatorilor După cum s-a menționat la punctul 3.28, există 23 de indicatori-cheie de performanță „pentru evaluarea rezultatelor și a impactului obiectivelor specifice ale programului Orizont 2020”. Șapte dintre acești indicatori sunt legați de publicații, cum ar fi „Poziția de lider în domeniul tehnologiilor generice și industriale – Numărul de lucrări comune public-privat publicate”. Obținerea unor astfel de realizări poate fi un obiectiv valid la nivelul programului, dar astfel de indicatori privind publicațiile nu măsoară nici rezultatele și nici impacturile. În plus, există patru alți indicatori care sunt legați mai degrabă de resursele utilizate decât de rezultate sau de impact. Printre astfel de exemple se numără indicatorii „Accesul la finanțarea de risc – Investiții totale mobilizate prin finanțarea prin împrumut și investiții cu capital de risc” și „Procentul care este alocat din bugetul general consacrat energiei pentru următoarele activități de cercetare: energie din surse regenerabile, eficiența energetică la nivelul consumatorului, rețele inteligente și activități de stocare a energiei”. Curtea a mai semnalat această problemă în capitolul 3 din raportul anual de anul trecut, în contextul fondurilor ESI (45). Figura 3.4 — Utilizarea necorespunzătoare a indicatorilor Orientările Comisiei privind o mai bună legiferare au stabilit o definiție standard a acestor termeni, iar aceste definiții se vor aplica în mod consecvent. Chiar dacă publicațiile în sine reprezintă realizări, Comisia consideră că, în anumite cazuri, acestea pot fi indicatori de rezultat, de exemplu, publicații în reviste cu recenzare de specialitate. Comisia consideră că cadrul de performanță și, în special, indicatorii utilizați în programul Orizont 2020 oferă un echilibru adecvat între diferitele tipuri de indicatori. În cadrul acestui echilibru, un anumit număr de indicatori de aporturi este acceptabil pentru a se asigura că diferitele priorități sunt evaluate în mod corespunzător. PARTEA 2 — PLANIFICAREA ȘI RAPORTAREA ÎN MATERIE DE PERFORMANȚĂ LA NIVELUL DIRECȚIILOR GENERALE: RUBRICA „RESURSE NATURALE” 3.60. Această parte a capitolului se referă la raportarea cu privire la performanță realizată la nivelul direcțiilor generale ale Comisiei. Curtea a examinat fișele de program (46), planurile de gestiune (47) și rapoartele anuale de activitate (48) pentru 2015 ale unui număr de patru direcții generale (49), pe baza cerințelor stabilite în Regulamentul financiar, în standardele de control intern ale Comisiei și în instrucțiunile interne referitoare la planurile de gestiune și la rapoartele anuale de activitate. 3.61. Conform instrucțiunilor emise de Comisie pentru elaborarea planurilor de gestiune pentru exercițiul 2015, direcțiile generale ar trebui să stabilească obiective generale însoțite de indicatori de impact (pe termen lung), precum și obiective specifice însoțite de indicatori de rezultat (pe termen scurt/mediu). Conform Regulamentului financiar, obiectivele direcțiilor generale trebuie să îndeplinească criteriile SMART (50). 3.62. În concordanță cu observațiile pe care le-a formulat în anii anteriori cu privire la alte direcții generale, Curtea a constatat că, pentru toate cele patru direcții generale examinate, multe dintre obiectivele (generale și specifice) utilizate în planurile de gestiune și în rapoartele anuale de activitate erau preluate direct din documente legislative sau din documente de politică, fiind deci formulate la un nivel prea înalt pentru a putea prezenta utilitate ca instrumente de gestiune (a se vedea figura 3.5 ). 3.62. Având în vedere observațiile Curții cu privire la planurile de gestiune pentru 2015, Comisia a introdus modificări la ciclul de planificare strategică și programare (PSP), în special pentru a oferi un cadru mai clar în ceea ce privește răspunderea Comisiei și a serviciilor sale. Prin noua abordare, documentele de planificare începând cu 2016 sunt menite să fie optimizate și să se axeze pe prioritățile Comisiei și pe competențele direcțiilor generale, ajutându-le la stabilirea priorităților și la transmiterea unui scenariu consecvent în materie de performanță, cu o distincție clară între atribuție (pentru rezultatele și realizările care reprezintă o consecință directă a activităților desfășurate de serviciile Comisiei) și contribuție (când activitățile serviciilor Comisiei contribuie la realizarea unui anumit rezultat sau impact) pentru politica UE la înalt nivel și rezultatele programelor de cheltuieli. Planul strategic introduce o nouă abordare care deplasează accentul de la planificarea pe termen scurt la o perspectivă strategică pe termen lung, ajutând direcțiile generale să își alinieze obiectivele specifice la obiectivele pe termen lung definite de Comisie. Realizările planificate operaționale pentru fiecare direcție generală pentru anul următor sunt enumerate în planul de gestiune. Figura 3.5 — Exemple de obiective care nu erau adecvate în scopul gestiunii DG CLIMA: Obiectivul „Asigurarea de investiții pentru probleme legate de schimbările climatice” nu este un obiectiv specific, întrucât nu precizează volumul investițiilor care trebuie asigurate și nu este delimitat în timp, nefiind indicat niciun termen-limită pentru atingerea lui. DG ENV: Obiectivul „Transformarea Uniunii Europene într-o economie eficientă din punctul de vedere al resurselor, ecologică și competitivă” este stabilit drept un obiectiv specific. Acesta nu definește în mod exact termenii utilizați și nici nu precizează modul în care obiectivul ar trebui îndeplinit. Figura 3.5 — Exemple de obiective care nu erau adecvate în scopul gestiunii DG CLIMA – Cuantumul și termenul-limită sunt implicit definite ca obiective, iar indicatorii de măsurare se referă în mod clar la (subprogramul pentru politici climatice) din cadrul programului LIFE 2014-2020. DG ENV – Comisia constată că modul în care acest obiectiv va fi atins figurează la paginile 9 și 10 din Planul strategic pentru 2016-2020 al Direcției Generale Mediu, iar indicatorii de măsurare a progresului sunt prezentați la paginile 19 și 21 din același document. 3.63. Curtea a examinat în total 19 obiective, dintre care numai patru îndeplineau toate criteriile SMART. Acest rezultat este similar cu ceea ce Curtea a constatat în anii anteriori. Chiar dacă obiectivele examinate erau relevante pentru domeniul de politică în care își desfășoară activitatea direcțiile generale respective, în numeroase cazuri, indicatorii care însoțesc obiectivul nu permit o măsurare exhaustivă a tuturor aspectelor la nivelul adecvat. 3.64. Alegerea indicatorilor ar trebui să se bazeze pe considerente precum pertinența, caracterul măsurabil și disponibilitatea unor date actualizate și fiabile cu privire la performanță. În măsura posibilului, indicatorii ar trebui să fie definiți în conformitate cu criteriile RACER (51). Indicatorii care măsoară efectele asupra cărora direcțiile generale au o influență limitată ar trebui să fie completați cu alți indicatori care să măsoare în mod direct activitățile direcțiilor generale. 3.65. Fiecare dintre cele patru direcții generale dispune de cel puțin un indicator de performanță pentru fiecare obiectiv, care permite conducerii să monitorizeze și să evalueze realizările și să raporteze cu privire la acestea. Dintre cei 58 de indicatori utilizați de direcțiile generale examinate, 28 îndeplineau toate criteriile RACER. Aceasta reprezintă o îmbunătățire față de ceea ce Curtea a raportat în anii anteriori. Cu toate acestea, la fel ca în anii precedenți, Curtea a identificat câteva deficiențe în ceea ce privește indicatorii care au fost utilizați (a se vedea figura 3.6 ). Figura 3.6 — Exemplu de deficiență legată de indicatori Anumiți indicatori axați pe resurse erau prezentați ca indicatori de rezultat. De exemplu, în cazul DG AGRI, indicatorul „Valoarea totală a investițiilor în producția de energie din surse regenerabile” măsoară activitățile realizate direct prin intervenție, în loc să fie axat pe creșterea ponderii energiei din surse regenerabile rezultată în urma investiției. Figura 3.6 — Exemple de deficiențe legate de indicatori Acest indicator ia în considerare nu doar aportul FEADR, ci și contribuțiile naționale și private la operațiuni. Prin urmare, acesta oferă o indicație cu privire la efectele declanșatoare ale contribuțiilor UE/naționale asupra contribuțiilor private în operațiunile care abordează în mod direct obiectivul privind energia din surse regenerabile. Obiectivul cuantificat pentru 2023 este stabilit ex ante de statele membre pe baza unei analize a necesităților domeniului vizat de program și este menit a fi atins printr-o strategie coerentă. În plus, și mai ales, acest indicator este completat de indicatorul de rezultat „energie din surse regenerabile produsă prin proiecte sprijinite” care urmează să fie măsurat de evaluatori în 2017, 2019 și ex post (2024). Luați împreună, cei doi indicatori vor oferi o perspectivă completă asupra rezultatelor obținute. OBSERVAȚIILE CURȚII PARTEA 3 — REZULTATELE ACTIVITĂȚII DE AUDIT AL PERFORMANȚEI DESFĂȘURATE DE CURTE Rapoartele speciale din 2015 și alte tipuri de documente cu privire la performanță 3.66. Rapoartele speciale ale Curții examinează dacă cheltuielile Uniunii Europene sunt efectuate cu respectarea principiilor bunei gestiuni financiare. În cadrul strategiei Curții pentru perioada 2013-2017 (52), Curtea identifică, în fiecare an, o serie de priorități asupra cărora intenționează să se concentreze (53). La alegerea temelor care urmează a fi abordate în rapoartele speciale, Curtea ia în considerare o serie de criterii, cum ar fi nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, riscurile la care este expusă buna gestiune financiară și gradul de interes pe care îl prezintă domeniul sau tema respectivă pentru părțile implicate. În 2015, Curtea a adoptat (54) 25 de rapoarte speciale. Acestea sunt enumerate în anexa 3.1 . 3.67. Abordarea Curții în materie de audit al performanței evoluează în mod firesc astfel încât să reflecte evoluția contextului în care au loc activitățile UE. În acest raport anual, Curtea atrage atenția asupra unora dintre modalitățile în care rapoartele sale speciale din 2015 țin seama de aceste schimbări, și anume: elaborarea unei serii de rapoarte în care se examinează diferitele aspecte ale crizei financiare; publicarea unor rapoarte cu privire la problema cronică a șomajului în rândul tinerilor; și răspunsul Curții la evoluțiile din domeniul schimbărilor climatice și în ceea ce privește mediul. Răspunsul UE la criza financiară 3.68. Criza financiară și, ulterior, criza datoriilor suverane care au avut loc în perioada 2007-2008 au avut consecințe profunde pentru Europa, iar statele membre ale UE și Uniunea în ansamblu au luat o serie de măsuri ca răspuns la acestea (55). OBSERVAȚIILE CURȚII RĂSPUNSURILE COMISIEI 3.69. În 2015, Curtea a publicat trei rapoarte speciale referitoare la acest domeniu. În raportul său privind asistența financiară acordată țărilor aflate în dificultate, Curtea a analizat în detaliu modul în care Comisia a gestionat asistența financiară acordată pentru cinci state membre (Ungaria, Letonia, România, Irlanda și Portugalia) (56). Concluziile Curții au avut o sferă largă, atrăgând atenția asupra faptului că, înainte de criză, anumite semnale de alarmă au trecut neobservate, astfel încât Comisia s-a trezit nepregătită să gestioneze asistența financiară solicitată atunci când țările au început să prezinte cereri în acest sens. Capacitatea Comisiei de a mobiliza apoi resursele pentru a face față crizei a fost variabilă, deși aceasta s-a achitat, în general, cu succes de sarcina emiterii de titluri de creanță în numele UE pentru a răspunde nevoilor de finanțare. Impactul acțiunii Comisiei a fost că majoritatea statelor membre și-au respectat țintele de deficit și, în general, au continuat cu reformele care fuseseră declanșate de condițiile aferente programelor de asistență. Curtea a formulat nouă recomandări, care acoperă toate aspectele legate de această chestiune. 3.69. Amploarea și natura crizei financiare mondiale din 2007-2008 a fost fără precedent. C