Raportul special Asistența pentru preaderare 
acordată Serbiei de către  
Uniunea EuropeanăRO 2014  nr. 19
CURTEA DE
CONTURI
EUROPEANĂ
CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352  4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2014
ISBN 978-92-872-1801-8
doi: 10.2865/63541
© Uniunea Europeană, 2014
Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.
Printed in Luxembourg
Asistența pentru preaderare 
acordată Serbiei de către  
Uniunea Europeană
[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) 
al doilea paragraf TFUE ]Raportul specialRO 2014  nr. 19
02
 Cuprins
Puncte
 Acronime
I-VII  Sinteză
1-6 Introducere
1-4 Context
5-6 Asistența pentru preaderare acordată Serbiei de către Uniunea Europeană
7-8 Sfera și abordarea auditului
9-71 Observații
9-48 Partea întâi  – Gestionarea, de către Comisie, a proiectelor derulate în cadrul Instrumentului de 
asistență pentru preaderare
9-22 Deciziile de finanțare s‑au bazat pe strategii relevante
23-38 Comisia a început să abordeze deficiențele existente în conceperea proiectelor, deficiențe din cauza cărora 
procesul de implementare a înregistrat întârzieri
39-48 Proiectele derulate în cadrul Instrumentului de asistență pentru preaderare și‑au atins, în general, 
realizările planificate, însă rezultatele ulterioare derivate din aceste realizări s‑ar putea dovedi 
nesustenabile
49-71 Partea a doua  – Gestionarea, de către Comisie, a asistenței nefinanciare acordate în sprijinul 
guvernanței
49-63 În cadrul dialogului purtat cu Serbia, Comisia a abordat pe larg aspecte legate de guvernanță, ceea ce a avut 
un impact pozitiv din ce în ce mai important
64-71 La momentul aprobării sistemului de gestiune a fondurilor UE utilizat de Serbia, Comisia nu a ținut seama 
pe deplin de modul în care Serbia gestiona finanțele publice
03 Cuprins
72-81 Concluzii și recomandări
72-79 Concluzii
80-81 Recomandări
 Anexa  I −  Lista proiectelor derulate în cadrul Instrumentului de asistență pentru preaderare 
care au fost auditate
 Anexa II −  Lista proiectelor derulate în cadrul Instrumentului de asistență pentru preaderare 
care au fost examinate în cadrul analizei realizate cu privire la aspectele orizontale 
ale guvernanței și combaterii corupției
 Răspunsurile Comisiei
04
 Acronime
AI: Acordul interimar privind comerțul și aspectele legate de comerț
ASA : Acord de stabilizare și de asociere
CFIM : Cadru financiar indicativ multianual
DCP : Dialogul consolidat permanent
DIPM : Document indicativ de planificare multianuală
IMM : Întreprinderi mici și mijlocii 
IPA: Instrumentul de asistență pentru preaderare
NIPAC : Coordonatorul IPA la nivel național ( National IPA Coordinator )
PE: Parlamentul European
PEFA : Cheltuielile publice și responsabilitatea financiară ( Public Expenditure and Financial Accountability )
PSA : Proces de stabilizare și de asociere
ROM : Monitorizare axată pe rezultate ( Results‑Oriented Monitoring )
SEIO : Serviciul pentru Integrare Europeană al Republicii Serbia ( Republic of Serbia European Integration Service )
SIGMA : Sprijin pentru îmbunătățirea guvernanței și a gestionării ( Support in Governance and Management )
05
 Sinteză
I
Sprijinul financiar pe care Uniunea Europeană (UE) 
îl acordă Serbiei începând cu 2007 prin intermediul 
Instrumentului de asistență pentru preaderare (IPA) se 
ridică la aproximativ 170 de milioane de euro anual. 
Guvernanța, identificată de Comisie ca fiind domeniul 
cel mai problematic pentru Serbia, a primit un sfert 
din finanțarea IPA. UE completează finanțarea IPA prin 
anumite mijloace nefinanciare, destinate să contribuie 
la pregătirea Serbiei în vederea aderării la UE.
II
Auditul a urmărit să analizeze dacă asistența pentru 
preaderare acordată Serbiei și, la un nivel mai apro ‑
fundat, sprijinul pentru domeniul‑cheie al guvernan ‑
ței sunt gestionate în mod eficace de către Comisie. 
Auditul a acoperit perioada 2007‑2013 și a urmărit să 
răspundă la două întrebări, și anume:
(a) Gestionează Comisia în mod eficace proiectele de ‑
rulate în cadrul Instrumentului de asistență pentru 
preaderare?
(b) Gestionează Comisia în mod eficace asistența nefi ‑
nanciară acordată în sprijinul guvernanței?
III
Auditul a examinat procesul de programare a IPA, pre ‑
cum și 15 proiecte finanțate din IPA în cadrul progra ‑
melor anuale derulate în cadrul IPA în Serbia în 2007, 
2008 și 2009, axându‑se în special asupra rezultatelor 
proiectelor. Partea din asistența nefinanciară care 
a fost auditată a inclus dialogul UE‑Serbia cu privire la 
aspecte legate de guvernanță și cooperarea în vederea 
pregătirii Serbiei pentru o gestiune descentralizată 
a fondurilor UE. De asemenea, Curtea a examinat și un 
alt eșantion de zece proiecte finanțate din IPA derulate 
în cadrul programelor anuale din 2010, 2011 și 2012, 
pentru a verifica dacă guvernanța și combaterea corup ‑
ției erau incluse ca aspecte orizontale în proiectele în 
care buna guvernanță nu apărea ca obiectiv principal.IV
În urma auditului s‑a constatat că, în general, Comisia 
gestionează în mod eficace asistența pentru preade ‑
rare acordată Serbiei. Alături de alte forme de sprijin, 
asistența financiară pentru preaderare reprezintă 
un ajutor eficace pentru Serbia în implementarea 
de reforme sociale și economice și în îmbunătățirea 
guvernanței la nivelul țării. În urma experienței dobân ‑
dite din relațiile cu alte țări beneficiare ale IPA, Comi ‑
sia se axează din ce în ce mai mult asupra aspectelor 
legate de guvernanță atunci când planifică asistența 
financiară și nefinanciară pe care o acordă Serbiei.
V
Comisia gestionează în mod eficace proiectele finan ‑
țate în cadrul IPA. Programarea asistenței financiare 
din cadrul IPA are la bază un cadru strategic coerent, 
iar abordarea aplicată selecției proiectelor relevante 
pentru pregătirea Serbiei în vederea aderării se îmbu ‑
nătățește. În ansamblu, proiectele auditate și‑au atins 
realizările planificate, însă au avut de suferit din cauza 
mai multor deficiențe existente la nivelul conceperii, 
al implementării și al sustenabilității lor. La elaborarea 
celor mai recente programe anuale derulate în cadrul 
IPA, Comisia a luat măsuri pentru a da curs observațiilor 
formulate de Curte în legătură cu deficiențele identifi ‑
cate la nivelul proiectelor anterioare din cadrul IPA.
Sinteză 06
VI
Comisia a gestionat în mod eficace asistența nefinanci ‑
ară acordată Serbiei în domeniul guvernanței. Audi ‑
tul a arătat că dialogul structurat dintre UE și Serbia 
a acoperit în mod adecvat domeniile‑cheie ale guver ‑
nanței, realizând o corelație între prioritățile politice și 
formularea politicilor. În general, modul de concepere 
a proiectelor nu a reflectat în mod explicit accentul 
pus asupra guvernanței în cadrul acestui dialog, însă 
majoritatea proiectelor examinate de Curte au contri ‑
buit în mod indirect la îmbunătățirea guvernanței și/
sau la combaterea corupției, prin activitățile legate 
de consolidarea capacității administrative. În ceea ce 
privește pregătirea Serbiei în vederea implementării 
unei gestiuni descentralizate a fondurilor UE, auditul 
a arătat că abordarea folosită de Comisie sprijinea în 
mod eficace guvernanța, dar numai în contextul limi ‑
tat al structurilor de gestionare a IPA. Activitatea de 
audit desfășurată de Comisie în legătură cu structurile 
IPA de la nivel național, în conformitate cu regulamen ‑
tul de instituire a IPA, nu a fost inclusă într‑o evaluare 
cuprinzătoare a gestiunii finanțelor publice la nivelul 
țării.VII
Raportul conține o serie de recomandări concrete 
destinate să îmbunătățească programarea, conceperea 
și implementarea proiectelor derulate în cadrul IPA în 
Serbia. Referitor la asistența nefinanciară, Curtea for ‑
mulează în atenția Comisiei următoarele recomandări: 
să sprijine autoritățile sârbe în eforturile lor de optimi ‑
zare a strategiilor naționale și de finalizare a unei foi 
de parcurs pe deplin funcționale în materie de ges ‑
tiune a finanțelor publice; să îmbunătățească meca ‑
nismul de consultare a organizațiilor societății civile; 
să evalueze în mod sistematic, în etapa de concepere 
a proiectelor, dacă este nevoie de măsuri specifice 
de combatere a corupției sau de alte măsuri de bună 
guvernanță; să ia măsuri pentru a integra activitatea 
de audit a Comisiei cu privire la structurile IPA națio ‑
nale în evaluarea de ansamblu a gestiunii finanțelor 
publice la nivelul întregii țări.
07
 Introducere
Context
01 
După prăbușirea regimului lui Slobodan 
Milošević, în octombrie 2000, Serbia, 
țara cea mai mare din Balcanii de Vest, 
atât din punctul de vedere al populației, 
cât și al suprafeței1, și‑a început drumul 
către aderarea la UE în cadrul procesului 
de stabilizare și de asociere. Figura 1  
prezintă o imagine generală a principa ‑
lelor evenimente care au marcat relațiile 
UE‑Serbia în perioada 1999‑2014.1 Serbia are o suprafață de 
77 474 km2 și o populație de 
7,2 milioane de locuitori ( CIA 
World Factbook , date din 2014).Figura 1Date‑cheie în relațiile dintre UE și Serbia
2014•  21 ianuarie − Are loc prima conferință interguvernamentală (Consiliul Uniunii Europene, Comisia Europeană și Serbia), care marchează 
începutul oficial al negocierilor de aderare a Serbiei.
2013•  1 septembrie − Intră în vigoare Acordul de stabilizare şi de asociere dintre UE și Serbia. Începe examinarea analitică a acquis ‑ului 
(„screening ”).
• 28 iunie − Consiliul European decide să deschidă negocierile de aderare cu Serbia.
2012 • 1 martie − Consiliul European confirmă statutul Serbiei de țară candidată la aderarea la UE.
2011• 14 octombrie − Comisia publică avizul privind cererea de aderare la Uniunea Europeană prezentată de Serbia.
• 20 iulie − Este arestat Goran Hadžić, ultimul suspect căutat de Tribunalul Penal Internațional pentru fosta Iugoslavie.
• 26 mai − Este arestat Ratko Mladić.
2010•  1 februarie − Intră în vigoare Acordul interimar privind comerțul și aspectele legate de comerț (parte a Acordului de stabilizare și de 
asociere dintre UE și Serbia).
2009• 22 decembrie − Serbia prezintă cererea de aderare la UE.
• 19 decembrie − Cetățenilor sârbi li se acordă dreptul de a circula fără viză în spațiul Schengen.
2008• 21 iulie − Este arestat Radovan Karadžić.
•  29 aprilie − Se semnează Acordul de stabilizare și de asociere dintre UE și Serbia, precum și Acordul interimar privind comerțul și aspectele 
legate de comerț.
2006•  3 mai − UE suspendă discuțiile cu privire la Acordul de stabilizare și de asociere UE‑Serbia, afirmând că Serbia nu cooperează pe deplin cu 
Tribunalul Penal Internațional pentru fosta Iugoslavie.
2005•  1 octombrie − Serbia începe negocierile cu UE în vederea semnării unui tratat internațional care va purta numele de Acordul de stabilizare 
și de asociere.
2003 • 1 iunie − Consiliul European de la Salonic confirmă perspectiva aderării la UE pentru țările din Balcanii de Vest.
2001 • 1 aprilie − Este arestat Slobodan Milošević.
2000•  1 iunie − Consiliul European de la Santa Maria da Feira declară că toate țările incluse în procesul de stabilizare și de asociere sunt potenția ‑
le candidate la aderarea la UE.
1999•  26 mai − Comisia prezintă propunerea cu privire la procesul de stabilizare și de asociere (politica UE în raport cu țările din Balcanii de Vest), 
instituit în vederea unei eventuale aderări la UE.
08 Introducere
02 
Procesul de stabilizare și de asociere 
inițiat de UE în 1999, după zece ani de 
tulburări și de conflicte armate desfășu ‑
rate pe teritoriul fostei Republici Socia ‑
liste Federative Iugoslavia, a avut la bază 
ideea că pacea durabilă, stabilitatea și 
democrația pot fi instaurate în țările din 
Balcani numai dacă există o perspectivă 
concretă a integrării în Uniunea Europea ‑
nă. Procesul de stabilizare și de asociere 
combină legături bazate pe acorduri, 
sub forma acordurilor de stabilizare şi de 
asociere, cu măsuri comerciale în temeiul 
cărora regiunea beneficiază de acces 
liber la piețele din UE pentru aproape 
toate mărfurile și cu o asistență financi ‑
ară considerabilă acordată din bugetul 
UE.
03 
UE a insistat ca Serbia să predea per ‑
soanele suspecte de crime de război 
Curții Penale Internaționale de la Haga 
și să găsească o soluție de durată pentru 
relațiile sale cu Kosovo, pentru a putea 
realiza progrese semnificative către ade ‑
rarea la UE. Serbia și‑a prezentat cererea 
de aderare la UE la 22 decembrie 2009, 
iar Consiliul European i‑a conferit statu ‑
tul de țară candidată la 1 martie 2012, 
bazându‑se pe concluziile formulate de 
Consiliul Afaceri Generale din 28 fe ‑
bruarie. În aceste concluzii se sublinia 
progresul înregistrat de Serbia în cadrul 
dialogului său cu Kosovo2. Decizia 
Consiliului a ținut seama și de alți factori 
hotărâtori, precum progresul realizat 
de Serbia în îndeplinirea elementelor 
politice ale criteriilor de la Copenhaga3, 
precum și predarea, către autoritățile 
judiciare, a mai multor persoane suspec ‑
te a fi criminali de război.04 
Negocierile de aderare cu Serbia au fost 
lansate în mod oficial la 1 ianuarie 2014. 
Comisia Europeană afirmase anterior că, 
în opinia sa, aspectele legate de guver ‑
nanță reprezentau principala provocare 
a Serbiei și a decis ca acest domeniu 
foarte problematic să fie abordat într‑o 
etapă incipientă a negocierilor asupra 
capitolelor de aderare4.2 Dialogul dintre Belgrad și 
Pristina a fost mediat de 
Catherine Ashton, Înaltul 
Reprezentant al Uniunii pentru 
afaceri externe și politica de 
securitate și vicepreședintă 
a Comisiei Europene, și sprijinit 
de Serviciul European de 
Acțiune Externă.
3 Criteriile de la Copenhaga 
stabilite de Consiliul European 
în iunie 1993 includ: 
(a)  criterii politice: existența 
unor instituții stabile care 
să garanteze democrația, 
statul de drept, drepturile 
omului și respectarea și 
protecția minorităților;
(b)  criterii economice: 
existența unei economii 
de piață funcționale, 
precum și capacitatea de 
a face față presiunii 
concurențiale și forțelor 
pieței în cadrul UE;
(c)  capacitatea de asumare 
a obligațiilor care decurg 
din statutul de membru, 
inclusiv adeziunea la 
obiectivele uniunii 
politice, economice și 
monetare.
4 Pentru a facilita negocierile de 
aderare, procesul este împărțit 
în 35 de capitole cu privire la 
politicile UE. Negocierile 
asupra diferitelor capitole nu 
se limitează la aspectele 
legislative și de reglementare, 
ci acoperă, de asemenea, 
crearea structurilor 
administrative necesare și 
progresele realizate în 
consolidarea capacității de 
gestionare a acestora. 
Capitolele referitoare la 
guvernanță sunt, în esență, 
capitolele 23 (Sistemul judiciar 
și drepturile fundamentale) și 
24 (Justiție, libertate și 
securitate).
09 Introducere
Asistența pentru 
preaderare acordată 
Serbiei de către Uniunea 
Europeană
05 
Asistența pentru preaderare acordată 
de UE vizează cu prioritate să sprijine 
țările beneficiare în vederea consolidării 
capacității lor administrative, precum și 
a adoptării și punerii în aplicare a  acqu ‑
is‑ului UE5. În scopul consolidării capaci ‑
tății administrative, Comisia finanțează 
activități cum ar fi crearea de instituții, 
instituirea de sisteme de gestionare și 
cursuri de formare.06 
În perioada 2007‑2013, UE a furnizat 
Serbiei asistență în materie de capacitate 
administrativă în cadrul Componentei I 
(„Asistență pentru tranziție și consoli ‑
darea instituțiilor”) a Instrumentului de 
asistență pentru preaderare6. Finanțarea 
furnizată prin IPA − în medie, aproxima ‑
tiv 170 de milioane de euro anual − a 
fost alocată în mod destul de uniform 
pentru o gamă vastă de domenii, după 
cum se indică în tabelul 1 . Domeniul 
guvernanței („justiție și afaceri interne”, 
inclusiv combaterea corupției, și „re ‑
forma administrației publice”, inclusiv 
gestiunea finanțelor publice) a primit un 
sfert din cuantumul finanțării. Acest lu ‑
cru reflectă importanța pe care Comisia 
a acordat‑o rezolvării deficiențelor din 
acest domeniu.5 Acquis ‑ul cuprinde toate 
principiile, politicile, legile, 
practicile, obligațiile și 
obiectivele care au fost decise 
sau dezvoltate în cadrul 
Uniunii Europene.
6 IPA a fost instituit prin 
Regulamentul (CE) 
nr. 1085/2006 al Consiliului din 
17 iulie 2006 de instituire 
a unui instrument de asistență 
pentru preaderare (IPA) 
(JO L 210, 31.7.2006, p. 82) și 
prin Regulamentul (CE) 
nr. 718/2007 al Comisiei din 
12 iunie 2007 de punere în 
aplicare a Regulamentului (CE) 
nr. 1085/2006 al Consiliului de 
instituire a unui instrument de 
asistență pentru preaderare 
(IPA) (JO L 170, 29.6.2007, p. 1).Tabelul 1Asistența IPA furnizată Serbiei (2007‑2013)
DomeniuAlocare  
(milioane de euro)Procent din totalul 
alocărilor
Justiție și afaceri Interne 117 9,7 %
Reforma administrației publice 164 13,6  %
Dezvoltare socială 171 14,2  %
Dezvoltarea sectorului privat 109 9,1 %
Transporturi 146 12,1  %
Mediu, schimbări climatice și energie 192 16,0  %
Agricultură și dezvoltare rurală 109 9,1 %
Alte activități legate de acquis ‑ul UE și activități 
orizontale195 16,2  %
Total 1 203
Sursa : Documente indicative de planificare multianuală pentru Serbia aferente 
perioadei 2011‑2013.
10
 Sfera și abordarea  
auditului
07 
Auditul a urmărit să analizeze dacă asis ‑
tența pentru preaderare acordată Serbiei 
și, la un nivel mai aprofundat, sprijinul 
pentru domeniul‑cheie al guvernanței 
sunt gestionate în mod eficace de către 
Comisie. În cadrul auditului său, Curtea 
a căutat să obțină răspunsuri la două 
întrebări principale, și anume:
(a) Gestionează Comisia în mod efi ‑
cace proiectele derulate în cadrul 
Instrumentului de asistență pentru 
preaderare?
(b) Gestionează Comisia în mod efica ‑
ce asistența nefinanciară acordată 
în sprijinul guvernanței?
08 
Activitatea de audit, derulată între 
mai 2013 și ianuarie 2014, a inclus:
(a) Examinarea a 15 proiecte finanțate 
din IPA, axată în special asupra 
rezultatelor proiectelor (a se vedea 
anexa I )7. Eșantionul a inclus opt 
proiecte legate de guvernanță, 
ceea ce reflectă accentul pus asu ‑
pra guvernanței în cadrul auditului, 
și șapte proiecte din alte domenii 
de intervenție − dezvoltare socială, 
transporturi, energie, dezvoltare 
rurală și dezvoltarea sectorului 
privat.(b) Examinarea documentară a unui 
alt eșantion de zece proiecte 
selectate din programele anuale 
derulate în cadrul IPA în 2010, 
2011 și 2012 (a se vedea anexa II ), 
pentru a se verifica dacă guver ‑
nanța și combaterea corupției erau 
incluse ca aspecte orizontale în 
proiectele în care buna guvernanță 
nu apărea ca obiectiv principal.
(c) Examinarea procesului de pro ‑
gramare a IPA, examinarea me ‑
canismelor de dialog cu privire la 
aspectele legate de guvernanță, 
precum și examinarea procedurilor 
existente de evaluare a stadiului de 
pregătire a Serbiei în vederea ges ‑
tionării unui sistem descentralizat 
de implementare a asistenței IPA.
(d) Vizite de audit efectuate în pe ‑
rioada 17‑28 iunie 2013 la sediul 
Delegației Uniunii Europene de 
la Belgrad, precum și la sediile 
ministerelor de resort, ale agen ‑
țiilor8, ale autorităților regionale 
sau locale și ale întreprinderilor 
publice relevante din Serbia. S‑au 
realizat vizite la locurile de derula ‑
re a proiectelor în Belgrad, Horgos, 
Kragujevac, Kraljevo, Leskovac, Niš, 
Novi Sad, Obrenovac, Prokuplje, 
Subotica și Ušće.7 Cele 15 proiecte auditate au 
fost selectate din programele 
anuale derulate în cadrul IPA 
în Serbia în 2007, 2008 și 2009, 
pentru că respectivele 
proiecte ar fi trebuit să își 
atingă rezultatele preconizate 
până la momentul auditului 
(mijlocul anului 2013). Din 
sfera auditului a făcut parte și 
singurul, până la ora actuală, 
program de sprijin bugetar 
pentru Serbia, al cărui 
cuantum de 100 de milioane 
de euro a fost finanțat din 
IPA 2009.
8 În special Serviciul pentru 
integrare europeană al 
Republicii Serbia (SEIO), 
Agenția anticorupție și Oficiul 
pentru achiziții publice.
11
 Observații
Partea întâi – 
Gestionarea, de către 
Comisie, a proiectelor 
derulate în cadrul 
Instrumentului de 
asistență pentru 
preaderare
Deciziile de finanțare s‑au 
bazat pe strategii relevante
09 
Curtea a examinat dacă documentele 
strategice erau în concordanță unele cu 
altele, dacă includeau priorități clare și 
indicatori de performanță clari și dacă 
autoritățile sârbe și Comisia dezvoltase ‑
ră un proces de selectare a proiectelor 
celor mai relevante pentru a fi finanțate 
din IPA. De asemenea, Curtea a examinat 
dacă asistența IPA acordată în sprijinul 
guvernanței implica în mod adecvat 
organizații ale societății civile și dacă 
mecanismul de coordonare a donatorilor 
funcționa.
Asistența IPA are la bază un 
set coerent de documente 
strategice
10 
Cadrul de programare a IPA este com ‑
plex și constă în numeroase documente 
care definesc obiectivele politice și prio ‑
ritățile strategice (a se vedea punctele 13 
și 14 și figura 3 ). În pofida acestei com ‑
plexități, documentele sunt, în general, 
în concordanță unele cu altele în ceea 
ce privește evaluarea nevoilor și a priori ‑
tăților țării. De asemenea, documentele 
care stau la baza programării IPA pentru 
Serbia sunt în concordanță cu strategia 
națională pentru integrarea în UE și cu 
documentele de evaluare a nevoilor 
elaborate la nivel național.11 
Autoritățile sârbe au elaborat peste 
70 de strategii și planuri de acțiune na ‑
ționale pentru a aborda diferite aspecte 
politice și socioeconomice, însă calitatea 
lor nu este întotdeauna aceeași. În plus, 
deși există o serie amplă de strategii 
naționale, acestea nu acoperă două do ‑
menii majore ale guvernanței, după cum 
se arată în continuare:
 — întrucât, în Serbia, descentralizarea 
teritorială are un caracter sensibil 
din punct de vedere politic, proce ‑
sul de descentralizare a fost aplicat 
în absența unui cadru strategic 
care să stabilească prioritățile nați ‑
onale și calendarul implementării 
acestora;
 — nu exista o strategie generală care 
să coordoneze implementarea re ‑
formei gestiunii finanțelor publice.
12 
Coaliția de guvernământ aflată la putere 
între luna iulie 2012 și primăvara anu ‑
lui 2014 a depus eforturi considerabile 
pentru a consolida cadrul strategic al 
Serbiei privind pregătirea pentru adera ‑
rea la UE. Astfel, în decembrie 2012, s‑a 
adoptat un plan de acțiune pentru a da 
curs constatărilor formulate de Comisie 
în rapoartele privind progresele înregis ‑
trate, iar în februarie 2013 s‑a adoptat 
„planul național pentru apropierea 
legislației de acquis ‑ul UE”. Între timp, 
Comisia și Serviciul pentru Integrare 
Europeană al Republicii Serbia au luat, 
de asemenea, măsuri pentru îmbună ‑
tățirea coerenței cadrului strategic sârb; 
de exemplu, au depus eforturi în scopul 
consolidării numeroaselor strategii na ‑ 
ționale în cadrul Documentului de 
evaluare a nevoilor pentru perioa ‑
da 2011‑2013. Alinierea strategiilor națio ‑ 
nale la obiectivele IPA a devenit și mai 
coerentă începând cu anul 2012, datorită 
abordării sectoriale.
12 Observații
Documentele strategice 
conțineau priorități relevante, 
iar definirea obiectivelor și 
a indicatorilor de performanţă 
se îmbunătățea treptat
13 
Cel mai recent parteneriat european în ‑
cheiat cu Serbia, pregătit în 20079, a jucat 
atât un rol încurajator al unui cadru de 
politică, stimulând reformele, cât și un 
rol disuasiv, prin intermediul unei clauze 
de condiționalitate, servind ca bază pen ‑
tru o eventuală suspendare a asistenței 
financiare10. De asemenea, a stabilit un 
set amplu de priorități pe termen mediu 
și scurt care acopereau criteriile de 
aderare și aplicarea standardelor UE, însă 
nu a clasificat aceste priorități în ordinea 
importanței lor pentru aderarea Serbiei 
la UE sau pentru primirea de fonduri din 
partea UE.
14 
Documentele indicative de planificare 
multianuală, documentul de evaluare 
a nevoilor elaborat de Serbia, precum și 
documentele ulterioare de programare 
au definit o serie de obiective și de indi ‑
catori de performanță, însă aceștia aveau 
adeseori un caracter prea general. Din 
această cauză, era dificil să se evalueze în 
mod obiectiv progresele înregistrate în 
domeniile de intervenție11. Subcomisiile 
de monitorizare sectorială nou create (a 
se vedea punctul 58) au confirmat gra ‑
vitatea acestei probleme. De exemplu, 
subcomisiile de monitorizare sectorială 
responsabile de domeniile statului de 
drept și administrației publice au rapor ‑
tat în noiembrie 2012 că, în general, era 
imposibil să se monitorizeze progresele 
din cauza indicatorilor definiți în mod 
necorespunzător și au recomandat ame ‑
liorarea definirii acestora în următoarele 
cicluri de programare12.15 
Cu toate acestea, odată cu trecerea 
treptată la abordarea sectorială, s‑au 
introdus modificări în procesele de 
programare a IPA din 2012 și 2013. În 
cadrul grupurilor de lucru sectoriale au 
fost adoptați indicatori RACER13, niveluri 
de referință și ținte pentru perioada 
de până în 2020, coroborate cu cel mai 
recent document de evaluare a nevoilor 
elaborat de Serbia, urmând ca acestea să 
fie incluse în fișele de sector și de proiect 
pe 201314.
Comisia, în colaborare 
cu autoritățile sârbe, 
și‑a îmbunătățit treptat 
metodologia de selectare 
a proiectelor relevante
16 
În prima parte a perioadei de progra ‑
mare 2007‑2013, cu toate că ierarhizarea 
proiectelor în funcție de priorități s‑a 
realizat la nivelul Serviciului pentru Inte ‑
grare Europeană al Republicii Serbia, al 
delegației UE și al serviciilor centrale ale 
Comisiei, nu s‑a putut împiedica selec ‑
tarea unor proiecte lipsite de maturitate 
sau problematice. Proiectele respective 
nu ar fi trebui să fie selectate sau ar fi 
trebuit să fie menținute pe o listă de 
rezervă pentru un program anual ulte ‑
rior15. În urma activității de monitorizare 
desfășurate de Comisie, s‑au identificat 
probleme legate de procesul de pro ‑
gramare, printre care se numără: lipsa 
sprijinului autorităților naționale, lipsa 
coordonării interinstituționale, concepe ‑
rea neadecvată a proiectelor, definirea 
necorespunzătoare a termenilor de 
referință, soluții financiare nesustenabile 
și utilizarea neadecvată a concluziilor 
desprinse din experiența dobândită cu 
proiecte anterioare.9 Decizia 2008/2013/CE a Consiliului 
din 18  februarie  2008 privind 
principiile, prioritățile și condițiile 
cuprinse în Parteneriatul european 
cu Serbia, inclusiv Kosovo, în 
conformitate cu statutul definit 
prin Rezoluția 1244 a Consiliului de 
Securitate al Organizației 
Națiunilor Unite din 10 iunie 1999 și 
de abrogare a Deciziei 2006/56/CE 
(JO L 80, 19.3.2008, p. 46).
10 Asistența oferită este condiționată 
de progresele realizate în ceea ce 
privește îndeplinirea criteriilor de la 
Copenhaga și a priorităților 
specifice ale parteneriatelor 
europene (punctul 5 din anexa 1 la 
Decizia 2008/2013 a Consiliului).
11 Evaluarea privind asistența IPA 
destinată agriculturii și dezvoltării 
rurale în perioada 2007‑2011 
a concluzionat că măsurarea 
performanței și a impactului 
preconizat reprezenta o problemă 
permanentă din cauza faptului că 
documentele de programare nu 
conțineau indicatori adecvați și 
măsurabili (Raport de evaluare 
elaborat de consorțiul AESA, 
ianuarie 2013).
12 Procesele‑verbale ale reuniunilor 
din 15  noiembrie  2012 și 
16 noiembrie  2012 ale subcomisii ‑
lor de monitorizare responsabile 
de domeniul statului de drept, 
respectiv de domeniul reformei 
administrației publice.
13 RACER este acronimul pentru 
Relevant  (relevant – legat 
îndeaproape de obiectivele 
intervenției), Accepted  (acceptat de 
către toate părțile interesate), 
Credible  (credibil pentru non‑ex ‑
perți și ușor de interpretat), Easy to 
monitor  (ușor de monitorizat ‑ co ‑
lectarea de date se poate realiza cu 
un cost scăzut) și Robust  
(solid ‑ dificil de manipulat).
14 Fișele de sector și de proiect sunt 
documente standardizate pe care 
țara beneficiară a IPA le prezintă 
Comisiei, în legătură cu un anumit 
an, după discuții purtate între cele 
două părți. Fișele trebuie să 
stabilească în mod clar, la nivel de 
sector sau de proiect, axele 
prioritare, obiectivele, operațiunile 
preconizate, rezultatele așteptate și 
indicatorii relevanți care pot fi 
verificați în mod obiectiv, precum 
și modalitățile de implementare 
avute în vedere, inclusiv 
obiectivele de etapă.
15 În perioada mai 2009‑mai 2013, 
numărul mediu lunar al proiectelor 
IPA considerate problematice de 
către delegația UE a fost de 14.
13 Observații
17 
Nivelul de cofinanțare a proiectelor și 
efectul multiplicator preconizat a fi ge ‑
nerat de finanțarea IPA nu au constituit 
criterii folosite în selectarea proiectelor. 
Până în 2012, nu a existat nicio orientare 
publicată de Comisia Europeană cu pri ‑
vire la cofinanțarea în paralel în legătură 
cu IPA. Serbia s‑a angajat să contribuie 
cu 289 de milioane de euro la cofinanța ‑
rea programelor anuale derulate în ca ‑
drul IPA în perioada 2007‑2012, respectiv 
cu 24 % din cuantumul total al finanțării 
puse la dispoziție prin IPA de Serbia și de 
UE16. Totuși, era dificil să se monitorizeze 
dacă angajamentul național asumat în 
legătură cu cofinanțarea era respectat și 
nu existau orientări cu privire la măsurile 
care trebuiau luate în cazul încălcării 
angajamentului.
18 
Atât delegația UE, cât și autoritățile sârbe 
au depus reale eforturi pentru a rezolva 
problemele identificate și pentru a ține 
seama de ele în următoarele exerciții 
de programare. În plus, Comisia, în 
colaborare cu Serviciul pentru Integrare 
Europeană al Republicii Serbia, a intro ‑
dus o serie de îmbunătățiri la nivelul 
procesului de selectare a programelor 
derulate în cadrul IPA în 2012 și 2013. 
Aceste îmbunătățiri au inclus:
(a) cerințe mai stricte în ceea ce 
privește stadiul de pregătire 
a proiectelor;
(b) un acord încheiat în 2012 între Co ‑
misie și autoritățile sârbe referitor 
la orientările privind cofinanțarea 
în paralel.Finanțarea acordată prin 
IPA în sprijinul guvernanței 
a implicat din ce în ce mai multe 
organizații ale societății civile
19 
Strategia europeană de extindere pune 
accentul pe consolidarea organizațiilor 
societății civile și pe implicarea lor în ela ‑
borarea politicilor. În programele anuale 
derulate în cadrul IPA în Serbia în perioa ‑
da 2007‑2010, s‑au aprobat patru proiec ‑
te de sprijinire a organizațiilor societății 
civile, în cuantum total de nouă milioane 
de euro.
20 
Începând cu anul 2007, statutul orga ‑
nizațiilor societății civile și cooperarea 
guvernului cu acestea s‑au îmbunătățit 
considerabil. În prezent, aceste organiza ‑
ții sunt foarte active în Serbia în domeni ‑
ile guvernanței și combaterii corupției17. 
La nivel mai general, începând cu 2010, 
a devenit posibilă consultarea regulată 
a organizațiilor societății civile cu privire 
la programarea IPA, însă, la momentul 
auditului, mecanismul de consultare nu 
era încă utilizat pe scară largă.16 Pe baza datelor preluate din 
programele anuale derulate în 
cadrul IPA în Serbia. Motivul 
principal al atingerii acestui nivel 
ridicat de cofinanțare a fost faptul 
că autoritățile sârbe s‑au angajat, 
în 2011, să aloce 122 de milioane 
de euro unui program de investiții 
finanțat prin granturi și 
împrumuturi și derulat la nivel 
municipal în domeniul mediului, 
al schimbărilor climatice și al 
energiei ( Municipal environment 
grant‑loan investment 
programme  − MEGLIP) .
17 A se vedea, de exemplu, 
rezultatele proiectului nr. 15 −  Civil 
society dialogue  (Dialogul cu 
societatea civilă), prezentate în 
caseta 8 .
14 Observații
Coordonarea cu alți donatori 
era doar parțial eficace, dar este 
în curs de îmbunătățire
21 
În pofida eforturilor depuse, nu s‑a apli ‑
cat o disciplină strictă în ceea ce privește 
coordonarea primelor proiecte derulate 
în cadrul IPA cu proiecte ale altor dona ‑
tori, pentru a se asigura complemen ‑
taritatea și a se evita suprapunerile, în 
special în domeniul statului de drept (a 
se vedea caseta 1 ).
18 Parteneriatul dintre Comisie și 
diverse organizații internaționale 
nu se limitează la generarea de 
informații destinate să fie utilizate 
în cadrul dialogului. De fapt, 
aceste organizații sunt implicate 
în implementarea mai multor 
proiecte derulate în cadrul IPA, 
cum ar fi: proiectul Corridor X  
(Coridorul X), implementat în 2010 
alături de Banca Mondială; 
proiectele Good Local Governance  
(Buna guvernanță la nivel local), 
implementat în 2007, și Money 
Laundering  (Combaterea spălării 
de bani), implementat în 2010, 
alături de Consiliul Europei; 
proiectul Hospital Information 
System  (Sistemul informatic din 
spitale), implementat în 2008 
împreună cu Biroul ONU pentru 
Servicii Legate de Proiecte; 
proiectul Support for Civil Society  
(Sprijinirea societății civile) 
implementat în 2010 alături de 
OSCE; proiectul Support for SME 
Development  (Sprijin pentru 
dezvoltarea IMM‑urilor), 
implementat în 2012 alături de 
BERD.Exemple de lacune în materie de coordonare în domeniul statului de drept
Proiectul nr. 3 – Judiciary system  (Sistemul judiciar) este un exemplu clar de coordonare necorespunzătoare, de 
la concepere și până la implementare. Într‑adevăr, sistemul de gestionare a cauzelor finanțat de UE funcționa în 
paralel cu un alt sistem finanțat de USAID. Lipsa de coordonare și de asumare a responsabilităților la nivel local în 
ceea ce privește problemele informatice din domeniul statului de drept este demonstrată de faptul că principalele 
investiții finanțate din IPA în domeniul informatic au fost implementate fără a exista o strategie adecvată pentru 
acest domeniu.Caseta 1
22 
Totuși, după cum o arată documentația 
legată de IPA, de la momentul în care s‑a 
început implementarea abordării secto ‑
riale, procesul de coordonare a donato ‑
rilor s‑a îmbunătățit și s‑a aplicat în mod 
mai sistematic. În prezent, donatorii sunt 
consultați în mod regulat de către gru ‑
purile de lucru sectoriale și, în dialogul 
său cu Serbia, Comisia se bazează mult 
pe implicarea organizațiilor internațio ‑
nale în domeniile lor de competență, în 
special pe implicarea Băncii Mondiale 
(rapoartele PEFA), a Băncii Europene 
pentru Reconstrucție și Dezvoltare 
(BERD), a Organizației pentru Cooperare 
și Dezvoltare Economică (rapoartele SIG ‑
MA), a Organizației pentru Securitate și 
Cooperare în Europa (OSCE), a Consiliului 
Europei și a unor organizații ale ONU18.Comisia a început să 
abordeze deficiențele 
existente în conceperea 
proiectelor, deficiențe din 
cauza cărora procesul de 
implementare a înregistrat 
întârzieri
23 
În cazul celor 15 proiecte auditate (a se 
vedea anexa I ), Curtea a examinat dacă 
acestea au urmărit obiective precise, 
dacă s‑au bazat pe o evaluare a nevoilor 
specifice și dacă modul lor de concepere 
a inclus o condiționalitate relevantă. 
De asemenea, Curtea a examinat dacă 
proiectele au fost implementate con ‑
form calendarului planificat, dacă au fost 
monitorizate în mod corespunzător și 
dacă s‑au luat măsuri corective în cazul 
în care acest lucru a fost necesar.
15 Observații
În conceperea proiectelor și 
a contractelor, Comisia nu 
a acordat, la început, o atenție 
adecvată definirii exacte 
a obiectivelor proiectelor, 
evaluării specifice a nevoilor și 
lecțiilor învățate din proiecte 
anterioare
24 
Toate proiectele examinate erau confor ‑
me cu prioritățile stabilite în documente ‑
le strategice legate de IPA, însă aproape 
jumătate dintre ele urmăreau obiective 
prea vagi sau nerealiste (a se vedea 
caseta 2 ). Totodată, Comisia dispunea 
de flexibilitatea necesară pentru a mo ‑
difica lista obiectivelor și a rezultatelor 
preconizate în cazul în care acest lucru 
era impus de perioada îndelungată  – de 
până la patru sau cinci ani – dintre mo ‑
mentul elaborării proiectului și momen ‑
tul predării efective a realizărilor acestu ‑
ia19. Această flexibilitate a contrabalansat 
semnificativ – dar nu integral – efectul 
negativ al unor obiective vagi sau nerea ‑
liste inițiale ale proiectelor.25 
Unele dintre proiectele auditate au fost 
concepute și implementate fără a se face 
referire la o evaluare precisă a nevoilor, 
ceea ce, în anumite cazuri, a determinat 
o alocare ineficientă a fondurilor IPA (a 
se vedea caseta 3 ). În 2012, Comisia a în ‑
ceput să introducă măsuri care se axau 
într‑o mai mare măsură asupra evaluării 
nevoilor în etapa de concepere a in ‑
tervenției, după cum arată examinarea 
realizată de Curte cu privire la fișele de 
sector și de proiect aferente IPA 2012.19 Aceste perioade îndelungate sunt 
menționate și la punctul 11 din 
proiectul de raport (2011/2033/
INI) referitor la fondurile de 
preaderare furnizate de UE, 
elaborat de Comisia pentru 
control bugetar a Parlamentului 
European la 20 iunie 2013.
Exemple de evaluare necorespunzătoare a nevoilor
În cazul proiectului nr. 14 − Rural Development  (Dezvoltare rurală), 40 % din echipamentele informatice predate nu au 
fost utilizate și, la momentul vizitei de audit, o parte dintre acestea se aflau încă în depozitul agenției de plăți.Exemple de obiective vagi sau nerealiste ale unor proiecte
Întrucât nu s‑au furnizat date privind situația de referință, a fost dificil să se evalueze măsura în care se îndepliniseră 
anumite obiective ale unor proiecte, cum ar fi consolidarea rolului Ministerului Sănătății [proiectul nr. 10 −  Emergen ‑
cy Medical Service  (Serviciul medical de urgență)] sau consolidarea procesului de aderare prin promovarea și ameli ‑
orarea cunoștințelor și a înțelegerii reciproce a procesului de integrare în UE a Serbiei [proiectul nr.15 −  Serbia  − EU 
Civil Society Dialogue  (Dialogul UE‑Serbia cu privire la societatea civilă)].
Proiectul nr. 7 −  Public Procurement Office  (Oficiul pentru achiziții publice) a inclus un element de achiziții electroni ‑
ce care, ulterior, s‑a dovedit a fi nerealist.Caseta 3 Caseta 2
16 Observații
26 
În conceperea proiectelor auditate s‑a 
ținut seama într‑o foarte mică măsură 
de concluziile desprinse din implemen ‑
tarea proiectelor anterioare. Secțiunea 
privind concluziile desprinse din proiec ‑
te anterioare, inclusă în fișele de proiect, 
era mai degrabă un exercițiu formal. În 
plus, niciuna dintre fișele proiectelor 
auditate nu menționa concluzii specifice 
formulate pe baza unor proiecte similare 
derulate în alte țări beneficiare. De fapt, 
mecanismele bazate pe aceste concluzii, 
existente la nivelul Comisiei, se bazau 
în principal pe constatări formulate în 
urma unor evaluări efectuate la nivel 
macro, uneori la distanță de câțiva ani 
de evenimentul petrecut, și, prin urmare, 
nu erau orientate astfel încât să ofere 
răspunsuri în timp util în etapa concepe ‑
rii unui proiect.
Deficiențele care afectau 
condiționarea lansării 
proiectelor și ordonarea în 
timp a operațiunilor au fost 
remediate treptat
27 
Faptul că în procesul de concepere 
a proiectelor nu se acorda o atenție 
adecvată condiționării și ordonării în 
timp a operațiunilor a constituit adesea 
o amenințare pentru implementarea fără 
probleme și la timp a proiectelor derula ‑
te în cadrul IPA (a se vedea caseta 4 ).28 
De regulă, Comisia verifica dacă exista 
o legislație națională care să asigure 
eficacitatea intervenției. Totuși, în cazul 
a două proiecte auditate, anumite 
elemente nu erau suficient de aliniate cu 
legislația curentă sau viitoare a Serbiei și, 
în consecință, s‑au dovedit a fi inutile (a 
se vedea caseta 5 ).
29 
În cazul unor proiecte alcătuite din 
contracte complementare de furnizare 
de bunuri și de consolidare a capaci ‑
tăților, elementul condiționalității nu 
includea o analiză de piață pregătitoa ‑
re și aprofundată, în special în cazul 
echipamentelor de specialitate sau al 
echipamentelor sensibile. De exemplu, 
în cazul proiectului nr. 1 −  Police Reform  
(Reforma în domeniul polițienesc), nu 
se solicitase efectuarea unui studiu 
de piață. Caracterul necorespunzător 
al contractului de furnizare a afectat 
profund relevanța și eficacitatea celuilalt 
contract complementar.
Exemple de proiecte în care condiționarea și ordonarea în timp a operațiunilor nu 
au fost tratate în mod corespunzător
A existat o ordonare necorespunzătoare a două contracte de servicii care alcătuiau proiectul nr. 9 −  Regional Deve ‑
lopment  (Dezvoltare regională). Strategiile de dezvoltare regională fuseseră elaborate înaintea planului național de 
dezvoltare regională și, prin urmare, pentru a fi aliniate la acesta, au trebuit să fie elaborate din nou.
În cazul proiectului nr. 12 − Žeželj Bridge  (Podul Žeželj), obținerea autorizațiilor de construcție necesare nu reprezen ‑
ta o condiție prealabilă, dar constituia una dintre activitățile din cadrul proiectului. Acest lucru s‑a dovedit a fi o pro ‑
blemă, pentru că obținerea autorizațiilor de construcție este un proces îndelungat în Serbia. Într‑adevăr, proiectul 
a început în martie 2011, însă contractanții au primit autorizațiile principale abia în aprilie 2012, fapt pentru care 
proiectul a înregistrat întârzieri.Caseta 4
17 Observații
30 
În același timp, elementul condiționa ‑
lității era adecvat și implementat în 
mod strict în cazul cererilor de propu ‑
neri, de exemplu în cadrul proiectului 
nr. 15 −  Serbia‑EU Civil Society Dialogue  − 
Dialogul UE‑Serbia cu privire la societa ‑
tea civilă), care a beneficiat de implicarea 
solidă a organizațiilor societății civile și 
a partenerilor de proiect ai acestora.
31 
În comparație cu IPA 2007 și 2008, 
documentele de programare aferente 
exercițiului 2012 indică o preocupare mai 
mare pentru condiționalitate. Unele pro ‑
iecte de propuneri au fost amânate din 
cauza lipsei autorizațiilor20 sau au fost 
depunctate din cauza lipsei studiului de 
fezabilitate necesar.Au existat întârzieri în 
implementarea proiectelor 
auditate, însă Comisia a evaluat 
capacitatea de absorbție 
a fondurilor IPA ca fiind, în 
ansamblu, adecvată
32 
În cazul tuturor proiectelor audita ‑
te, implementarea a fost afectată de 
întârzieri, uneori semnificative, ceea ce 
ar putea fi un indiciu al faptului că se 
supraestimase capacitatea unora dintre 
partenerii de proiect din partea sârbă de 
a pune în aplicare intervenția. Au existat 
blocaje frecvente în ceea ce privește 
capacitatea de absorbție în cadrul unor 
proiecte mari de infrastructură, precum 
proiectul nr. 12 −  Žeželj Bridge  (Podul 
Žeželj) (a se vedea punctul 43). Absorbția 
fondurilor IPA a fost mai bună în cazul 
cererilor de propuneri, după cum o arată 
succesul acestora, în special în cazul 
schemei de finanțare incluse în proiectul 
nr. 5 −  Municipal Support Programme  
(Programul de sprijin destinat munici ‑
palităților), pentru care s‑au prezentat 
peste 200 de proiecte, dintre care 67 au 
fost finanțate și majoritatea și‑au finalizat 
activitățile în termenele planificate.20 Un exemplu în acest sens este 
proiectul de transport 
intermodal, care, din cauza 
lipsei autorizațiilor, a fost 
amânat timp de mai multe 
exerciții de programare 
începând cu IPA 2011.Exemple de inconsecvențe de ordin juridic
Un element al proiectului nr. 1 − Police Reform  (Reforma în domeniul polițienesc) a trebui să fie eliminat deoarece 
beneficiarul pretindea că legislația sârbă nu permite testarea integrității personalului polițienesc.
În cazul proiectului nr. 10 − Emergency Medical Service  (Serviciul medical de urgență), defibrilatoarele comandate 
pentru a fi puse la dispoziția publicului și utilizate de către acesta au rămas practic neutilizate pentru că, în confor ‑
mitate cu legislația sârbă, defibrilatoarele pot fi utilizate exclusiv de personalul medical.Caseta 5
18 Observații
33 
Totodată, deși contractele incluse în 
eșantionul auditat au înregistrat întâr ‑
zieri și au fost prelungite, fără a antrena 
costuri suplimentare însă, ratele ridicate 
de contractare și de plată raportate de 
delegația UE pentru întregul ciclu de 
programare 2007‑2013 indică o capaci ‑
tate de absorbție relativ ridicată la nivel 
național pentru întreaga schemă IPA.
Intervențiile IPA erau 
monitorizate la nivel de 
contract, dar nu la nivel de 
proiect
34 
Intervențiile IPA nu erau monitorizate 
în mod sistematic la nivel de proiect. 
Comisiile de coordonare, deși numite 
în mod eronat „comisii de coordonare 
a proiectelor”, erau responsabile numai 
de anumite contracte, nu de proiectul în 
ansamblu.
35 
Practica efectuării de vizite la fața locului 
de către delegația UE a variat inițial, însă 
delegația UE a îmbunătățit această situa ‑
ție în 2011, prin lansarea unui mecanism 
oficial de monitorizare internă. Monito ‑
rizarea axată pe rezultate (ROM), inițiată 
în 2009, devine acum un mecanism 
prevalent de monitorizare externă în 
cazul proiectelor de consolidare a capa ‑
cităților. Curtea a constatat că rapoartele 
ROM cu privire la proiectele auditate 
furnizau în general informații adecvate 
în legătură cu progresele înregistrate de 
proiecte.36 
În cazul proiectelor care combinau 
o componentă națională și o com ‑
ponentă a IPA, cum ar fi proiectul 
nr. 6 −  Support to Customs  (Sprijinirea 
administrației vamale), cele două com ‑
ponente erau gestionate separat, fără 
a exista un flux oficial de informații între 
autoritățile sârbe și delegația UE. De 
asemenea, termenele aplicabile compo ‑
nentelor naționale erau mai puțin stricte 
decât cele aplicabile componentelor 
IPA. Începând cu 2012, în urma acordului 
încheiat cu autoritățile sârbe referitor la 
cofinanțarea în paralel, Comisia a putut 
să își intensifice eforturile în vederea 
soluționării acestei probleme a lipsei 
de coordonare (a se vedea punctele 17 
și 18).
Din perspectiva acțiunilor 
corective, abordarea Comisiei 
era mai degrabă limitată
37 
Acțiunile corective adoptate de Comisie 
în cursul procesului de implementare, 
atunci când acestea erau necesare, nu au 
vizat dificultățile care cauzau întârzierile 
(a se vedea punctul 16). Ele constau în 
principal în prelungirea flexibilă a dura ‑
tei contractelor, fără a antrena costuri 
suplimentare, sau în modificarea activi ‑
tăților contractelor. De exemplu, atunci 
când un proiect se bloca din cauza fap ‑
tului că autoritățile sârbe nu își respec ‑
tau angajamentele asumate, finanțarea 
IPA era realocată către alte activități noi. 
Comisia nu avea în vedere măsuri mai 
stricte, precum amânarea implementării 
până la rezolvarea problemelor sau chiar 
anularea proiectului.
19 Observații
38 
În general, conceperea unui proiect nu 
includea condiții suficient de restrictive 
care să ducă în mod automat la acțiuni 
corective (a se vedea punctele 27‑29)21. 
În același timp, delegația UE a abordat și 
a rezolvat probleme importante apăru ‑
te la nivelul beneficiarilor, care puteau 
pune în pericol procesele de achiziții, de 
contractare și de implementare. Proble ‑
mele la care nu s‑a putut găsi o rezolvare 
la nivelul delegației UE au fost înaintate 
către comisiile de monitorizare și, ca 
soluție de ultimă instanță, către Comisia 
comună de monitorizare a IPA.
Proiectele derulate în cadrul 
Instrumentului de asistență 
pentru preaderare și‑au 
atins, în general, realizările 
planificate, însă rezultatele 
ulterioare derivate din aceste 
realizări s‑ar putea dovedi 
nesustenabile
39 
Curtea a examinat dacă se obținuseră 
realizările planificate și alte rezultate și 
dacă procedurile de licitație și de achiziții 
fuseseră implementate în mod cores ‑
punzător. De asemenea, a examinat dacă 
exista probabilitatea ca realizările și alte 
rezultate ale proiectelor să rămână sus ‑
tenabile după încetarea finanțării IPA.
40 
Tabelul 2  (pentru proiecte din domeniul 
guvernanței) și tabelul 3  (pentru proiec ‑
te din alte domenii) prezintă o imagine 
detaliată a constatărilor Curții cu privire 
la realizările și la alte rezultate ale pro ‑
iectelor. Evaluarea Curții a ținut seama, 
atunci când erau disponibile, de conclu ‑
ziile relevante conținute de rapoartele și 
evaluările ROM22.Proiectele derulate în cadrul 
IPA și‑au atins cele mai multe 
dintre realizările planificate și 
rezultatele ulterioare derivate 
din aceste realizări
41 
În pofida întârzierilor sistematice, 
proiectele auditate care erau finalizate 
la momentul auditului își atinseseră 
majoritatea realizărilor planificate inițial 
sau revizuite pe parcursul implementării 
proiectelor. Atingerea realizărilor era, de 
fapt, o condiție prealabilă pentru efec ‑
tuarea plăților finale de către Comisie, 
fapt pentru care, la momentul finalizării 
proiectelor, existau foarte puține cazuri 
în care realizările nu fuseseră atinse 
integral (a se vedea caseta 7 , caseta 9  și 
caseta 10 ). Totuși, câteva dintre consta ‑
tările de audit au ridicat problema utilită ‑
ții pe termen mediu sau lung a anumitor 
realizări, adesea destul de minore, ale 
proiectelor (a se vedea punctul 48).
42 
În general proiectele au avut rezultate 
bune, chiar și după atingerea realizărilor, 
contribuind la îndeplinirea obiectivelor 
asistenței IPA. În ansamblu, cele opt 
proiecte din domeniul guvernanței care 
au fost auditate au contribuit la creșterea 
capacităților instituțiilor beneficiare și/
sau la îmbunătățirea cadrului legislativ 
național (a se vedea caseta 6 ). Deficiențe 
semnificative au fost identificate de Cur ‑
te în cazul rezultatelor a patru proiecte 
din domeniul guvernanței (a se vedea 
caseta 7 ).21 Situație confirmată de 
documentul Evaluation of the 
rule of law sector implemented 
and financed by IPA and other 
donors in Serbia  (Evaluarea 
activităților din domeniului 
statului de drept 
implementate și finanțate de 
IPA și de alți donatori în 
Serbia), elaborat în mai 2013, 
care acoperă 
perioada 2007‑2011: „Faptul că 
un proiect este lansat în 
circumstanțe considerate 
premature pentru ca 
activitățile acestuia să fie 
finalizate în mod 
corespunzător constituie 
întotdeauna un indiciu al 
conceperii defectuoase a unui 
proiect ” (pagina 24) și „Ar 
trebui să se introducă 
elementul condiționalității, 
inclusiv o posibilă sancționare 
prin suspendarea 
implementării unui proiect” 
(pagina 59).
22 În special documentul 
elaborat de Ecorys în 
august 2013 −  Interim 
evaluation and 
meta‑evaluation of IPA 
assistance, Country Report 
Serbia  (Evaluare intermediară 
și metaevaluare cu privire la 
asistența IPA, Raport de țară 
referitor la Serbia). A se vedea 
și evaluările menționate în 
notele de subsol 22, 24, 28 și 
30.
20 Observații
Exemple de rezultate tangibile ale unor proiecte din domeniul guvernanței
Proiectul nr. 2 −  Fight against corruption  (Combaterea corupției) a sprijinit cu succes consolidarea capacității adminis ‑
trative a Agenției Anticorupție, în special prin furnizarea de soluții informatice. De asemenea, a contribuit la îmbună ‑
tățirea cadrului legislativ și instituțional în materie de combatere a corupției prin aportul la elaborarea unei strategii 
anticorupție revizuite și a unui plan de acțiune.
Proiectul nr. 5 − Municipal support programme  (Programul de sprijin destinat municipalităților) a contribuit la con ‑
solidarea capacităților administrațiilor locale și la îmbunătățirea calității serviciilor oferite cetățenilor. Acest lucru 
a fost confirmat de auditurile efectuate de Curte la fața locului la Kraljevo (sistemul de informații geografice) și la Niš 
(centrul de apel și centrul pentru autorizații de construcție). De asemenea, proiectul a contribuit la îmbunătățirea co ‑
municării și a cooperării dintre autoritățile municipale și societățile de utilități publice care activează în aria acestora.
Exemple de rezultate mixte ale unor proiecte din domeniul guvernanței
În cadrul proiectului nr. 5 − Municipal support programme  (Programul de sprijin destinat municipalităților), modulul 
specific destinat să sprijine inițiativa privind obligațiunile municipale a avut rezultate limitate. Conferința permanen ‑
tă a administrațiilor municipale a încurajat obligațiunile municipale ca alternativă la împrumuturile bancare tradițio ‑
nale, însă inițiativa a întâmpinat opoziție din partea băncilor și reticență la schimbare din partea municipalităților. Vo ‑
lumul obligațiunilor municipale a fost extrem de scăzut. Până la jumătatea anului 2013, numai două orașe emiseseră 
obligațiuni municipale, și anume Novi Sad, în valoare de 35 de milioane de euro, și Pančevo, în valoare de 1 milion de 
euro. Piața secundară finanțată din IPA nici nu a început să funcționeze din cauza numărului scăzut de emisiuni.
Proiectul nr. 8 − Public Internal Financial Control  (Controlul financiar intern în sectorul public) a înființat cu succes 
o unitate centrală de armonizare în cadrul Ministerului Finanțelor, însă, la momentul desfășurării auditului, această 
unitate își concentra toate resursele asupra unor activități de formare și nu exercita încă alte atribuții tradiționale 
pentru o unitate centrală de armonizare, precum dezvoltarea de strategii și standarde de audit intern. În special, 
unitatea nu oferise încă administratorilor financiari și auditorilor interni asistență în materie de evaluare a riscurilor 
și gestionare a fraudelor. Unitățile de audit intern planificate fuseseră instituite, dar întâmpinau probleme legate de 
personal. Cu toate acestea, proiectul a reușit să dezvolte un sistem de certificare pentru auditori interni.
Exemple de rezultate pozitive ale unor proiecte derulate în cadrul IPA în alte dome ‑
nii decât cel al guvernanței
Unele elemente finanțate din IPA ale proiectului nr. 13 − Electric power of Serbia  (Compania națională sârbă de ener ‑
gie electrică) și‑au atins rezultatele preconizate în ceea ce privește consolidarea capacităților în materie de achiziții 
și instalarea de sisteme antipoluante conforme cu acquis ‑ul.
Finanțările acordate organizațiilor societății civile în legătură cu domeniul corupției în cadrul proiectului nr. 15 − 
Serbia‑EU Civil Society Dialogue  (Dialogul UE‑Serbia cu privire la societatea civilă) au avut rezultate sustenabile: s‑au 
dezvoltat metodologii practice de combatere a corupției în domeniul sănătății și de monitorizare, de către cetățeni, 
a procedurilor de achiziții publice și s‑a creat un sistem național de supraveghere a integrității.Caseta 6 Caseta 7 Caseta 8
21 Observații
43 
Dintre cele șapte proiecte audita ‑
te implementate în alte domenii de 
intervenție decât cel al guvernanței, 
patru proiecte își îndepliniseră sau erau 
pe cale să își îndeplinească rezultatele 
planificate derivate din realizări (a se 
vedea caseta 8 ) și două proiecte au fost 
evaluate ca fiind parțial eficace (a se ve ‑
dea caseta 9 ). La momentul desfășurării 
auditului, cel de al șaptelea proiect, pro ‑
iectul nr. 12 −  Žeželj Bridge  (Podul Žeželj), 
se afla în derulare și se preconiza că va 
înregistra 18 luni de întârziere. Proiectele 
mari de infrastructură întâmpină în mod 
frecvent blocaje și sunt afectate în mod 
repetat de stagnarea progresului și de 
depășirea termenelor23. Pentru a sprijini 
reconstrucția podului Žeželj, UE finanța ‑
se anterior alte două proiecte: un proiect 
în cadrul programului CARDS 200424 prin 
care a finanțat elaborarea specificațiilor 
tehnice detaliate și un proiect derulat în 
cadrul IPA 2008 destinat supravegherii 
procesului de reconstrucție. În ciuda fon ‑
durilor și a asistenței tehnice substanția ‑
le oferite de UE, capacitatea autorităților 
sârbe este în continuare necorespunză ‑
toare în ceea ce privește planificarea și 
implementarea proiectelor de investiții. 
Disponibilitatea autorizațiilor de con ‑
strucție rămâne o problemă gravă, pe 
care Comisia încearcă să o soluționeze 
treptat în procesul de programare a IPA 
(a se vedea punctul 31).23 Documentul Evaluation of 
effectiveness and efficiency of 
development assistance to the 
Republic of Serbia per sector  
(Evaluarea eficacității și 
a eficienței asistenței pentru 
dezvoltare furnizate Republicii 
Serbia, pe sectoare), Maxima 
Consulting, referință SWE14/
OC01 ‑18, 2014, p. 80.
24 În perioada 2000‑2006, 
programele de asistență 
pentru Serbia au fost finanțate 
în mod preponderent în 
temeiul Regulamentului (CE) 
nr. 2666/2000 al Consiliului din 
5 decembrie  2000 privind 
asistența acordată Albaniei, 
Bosniei și Herțegovinei, 
Croației, Republicii Federale 
Iugoslavia și fostei Republici 
Iugoslave a Macedoniei, de 
abrogare a Regulamentului 
(CE) nr. 1628/96 și de 
modificare a Regulamentelor 
(CEE) nr. 3906/89 și (CEE) 
nr. 1360/90 și 
a Deciziilor 97/256/CE 
și 1999/311/CE 
(Regulamentul CARDS) 
(JO L 306, 7.12.2000, p. 1). 
CARDS este acronimul pentru 
asistență comunitară pentru 
reconstrucție, dezvoltare și 
stabilizare ( Community 
Assistance for Reconstruction, 
Development and Stabilisation ).
Exemple de proiecte parțial eficace derulate în cadrul IPA în alte domenii decât cel 
al guvernanței
Proiectul nr. 11 − Private sector competitiveness  (Competitivitatea sectorului privat) și‑a atins parțial rezultatele pre ‑
conizate în ceea ce privește consolidarea instituțiilor: la nivel guvernamental, strategia cu privire la grupuri (clus ‑
tere) trebuie să fie redefinită, iar în ceea ce privește dezvoltarea lanțului de la nivel local, trebuie să se stabilească 
măsuri eficace de sprijin. S‑a observat o îndeplinire parțială a obiectivelor și în materie de internaționalizare: cinci 
din opt obiective au fost atinse.
Parțial efectiv a fost și proiectul nr. 14 −  Rural development  (Dezvoltare rurală). Agenția de plăți și autoritatea de 
management fuseseră înființate, însă acreditarea lor fusese amânată (la momentul auditului, această întârziere 
era de 1,5 ani) din cauza unor evenimente care depășeau sfera de control a proiectului. Agenția de plăți nu era în 
măsură să absoarbă activitățile planificate ale proiectului, în special activitățile de formare. Cel de al doilea element 
al proiectului (Leader) și‑a atins rezultatele tot în mod parțial. Eforturile depuse pentru a forma structurile locale 
planificate au avut succes, însă proiectul nu a fost capabil să dezvolte o masă critică de personal instruit.Caseta 9
22 Observații
Procedurile de licitații și de 
achiziții erau în general eficace
44 
S‑a constatat că procedurile de licitații 
și de achiziții erau în general adecvate 
pentru a asigura îndeplinirea la timp 
a realizărilor preconizate25. Totuși, în 
cazul a patru dintre proiectele auditate, 
au existat probleme grave în legătură 
cu achiziționarea integrală sau parțială 
a echipamentelor planificate, în special 
a celor sensibile sau specializate (a se 
vedea caseta 10 ).
45 
Comisia nu a solicitat niciun document 
privind activitatea de monitorizare care 
să rezume istoricul procedurilor de achi ‑
ziții nereușite și nu a analizat motivele 
pentru care unele dintre achiziții nu au 
avut succes, uneori chiar în mod repetat. 
Nu s‑a găsit nicio dovadă a respectării 
recomandărilor cu privire la echipamen ‑
tele specializate incluse în Ghidul 2008 
privind programarea IPA26.Perspectiva sustenabilității 
proiectelor derulate în 
cadrul IPA nu era pe deplin 
satisfăcătoare
46 
În cazul a două treimi din proiectele 
auditate, Curtea a identificat probleme 
legate de sustenabilitatea anumitor 
realizări individuale și a altor rezultate. 
Sustenabilitatea beneficiilor aduse de 
bunurile achiziționate se afla în pericol în 
special atunci când lipseau decizii cruci ‑
ale sau când beneficiarul nu dispunea de 
suficiente resurse bugetare și depindea 
de donatori (a se vedea caseta 11 ). Sus ‑
tenabilitatea proiectelor din domeniul 
guvernanței era periclitată în principal 
de probleme legate de personal care, la 
rândul lor, erau agravate de măsurile de 
austeritate adoptate de guvernul Serbiei 
ca urmare a crizei mondiale (a se vedea 
caseta 12 ).25 Din moment ce delegația UE 
a organizat procedurile de 
achiziții în cadrul gestiunii 
centralizate, pe baza 
proiectelor nu se poate 
formula nicio concluzie cu 
privire la capacitatea 
administrativă a autorităților 
sârbe în domeniul achizițiilor.
26 În cazul proiectelor de 
investiții sau al elementelor 
unor proiecte care vizează 
echipamente specializate sau 
cărora li s‑a alocat o sumă 
substanțială, aprobarea finală 
a fișei de proiect aferente va fi 
condiționată de prezentarea 
prealabilă a unui studiu de 
piață corespunzător. Pentru 
orice excepție necesară de la 
această regulă, coordonatorul 
IPA de la nivel național (NIPAC) 
va trebui să prezinte Comisiei 
Europene o justificare scrisă 
(partea 7.2 din Ghidul privind 
programarea IPA).
Exemple de probleme identificate la nivelul procedurilor de licitații și de achiziții
În cazul proiectului nr. 1 − Police Reform  (Reforma în domeniul polițienesc), procesul de achiziționare a echipamen ‑
telor necesare pentru supraveghere sub acoperire a depășit perioada de timp planificată și fondurile alocate au 
fost în cele din urmă dezangajate. Neachiziționarea echipamentelor a afectat negativ angajamentul beneficiarului 
și încă afectează capacitatea departamentului de control intern de a combate în mod eficace corupția în rândul 
forțelor de poliție, ceea ce constituia unul dintre obiectivele proiectului.
În cazul proiectului nr. 6 −  Support to Customs  (Sprijinirea administrației vamale), din cauza dificultăților întâmpinate 
în legătură cu respectarea normelor UE referitoare la origine, s‑a renunțat în cele din urmă la achiziționarea de echi ‑
pamente (îmbrăcăminte) folosind fonduri din IPA și s‑a preferat ca achiziția să fie finanțată direct de Serbia.Caseta 10
23 Observații
Exemple de probleme legate de personal în cazul unor proiecte din domeniul 
guvernanței
Sustenabilitatea rezultatelor proiectului nr. 8 − Public internal financial control  (Controlul financiar intern în sectorul 
public) depinde de capacitatea Ministerului Finanțelor de a crea un grup permanent adecvat de auditori interni 
competenți în sectorul public. Întrucât, în acest demers, se află în concurență cu sectorul privat și cu instituția 
națională de audit, ministerul a întâmpinat dificultăți în a‑și îndeplini planul de recrutare și în a limita fluctuația 
personalului28.
Fluctuația personalului periclitează și capacitatea instituțională a organismelor nou create responsabile de imple ‑
mentarea componentei dezvoltării rurale a IPA, finanțate prin intermediul proiectului nr. 14 −  Rural Development  
(Dezvoltare rurală)29.
28 Unitățile de audit intern împreună cu care s‑au organizat reuniuni pe parcursul desfășurării auditului întâmpinau probleme legate de personal. În 
cadrul Ministerului Justiției existau doi auditori interni (necertificați) în loc de cei opt planificați. În cadrul Ministerului Finanțelor era activ un 
singur auditor intern (șeful de unitate) din cei trei planificați.
29 A se consulta și Evaluation of Agriculture and Rural development Sector implemented and financed by IPA programme and other donors 
(Evaluarea sectorului agriculturii și dezvoltării rurale implementat și finanțat de IPA și de alți donatori), ianuarie 2013, evaluare sectorială, p. 37‑39.Exemple de riscuri pentru sustenabilitate
Sustenabilitatea proiectului nr. 3 − Judiciary system  (Sistemul judiciar) era pusă în pericol de faptul că, la momentul 
desfăşurării auditului, autoritățile sârbe nu luaseră încă decizia esențială cu privire la tipul sistemului (alternativele 
fiind sistemul SAPS al UE sau sistemul AVP al SUA) care urma să fie implementat în cadrul rețelei judiciare din Serbia. 
Disponibilitatea fondurilor necesare pentru o implementare la nivel național nu era sigură și exista posibilitatea ca 
aceasta să fie afectată de probleme legate de durata de viață a software‑ului și de insuficiența sau de caracterul 
depășit al hardware‑ului. Aproximativ 70 % din bugetul pentru IT alocat sectorului judiciar în Serbia era finanțat de 
IPA sau de alți donatori, restul de 30 % provenind de la bugetul de stat. Aceasta nu reprezintă o soluție sustenabilă 
pentru a dezvolta sisteme informatice și pentru a asigura asumarea responsabilităților de către beneficiar.
În cazul programului nr. 9 − Regional development  (Dezvoltare regională), sustenabilitatea era periclitată în principal 
de structura organizațională neclară aferentă politicii de dezvoltare regională, atât la nivel național, cât și la nivel re ‑
gional. Nu exista un consens clar cu privire la gradul de descentralizare și la modul în care regionalizarea ar fi putut 
să fie adaptată la situația existentă27. Exista un risc considerabil ca agențiile pentru dezvoltare regională finanțate să 
nu poată supraviețui fără roluri și responsabilități clar definite. Ele se confruntau și cu probleme financiare semnifi ‑
cative și depindeau în continuare de donatori.
Nu exista niciun plan și niciun calendar pentru înlocuirea ambulanțelor achiziționate cu fonduri IPA care în curând 
urmau să ajungă la sfârșitul ciclului lor de viață și ale căror costuri de întreținere erau din ce în ce mai mari. Prin 
urmare, nu era sigur dacă obiectivul urmărit de proiectul nr. 10 −  Emergency Medical Service  (Serviciul medical de 
urgență), și anume consolidarea capacităților, putea să rămână sustenabil pe termen lung.
27 Documentul „Ex‑ante evaluation of the national plan for regional development and the regional development strategies” („Evaluarea ex ante 
privind planul național pentru dezvoltare regională și strategiile de dezvoltare regională”), IBF International Consulting, iulie 2012, p. 7.Caseta 12 Caseta 11
24 Observații
47 
În timp ce, în unele cazuri, legislația s‑a 
dovedit a fi un obstacol pentru eficaci ‑
tatea anumitor elemente ale proiectelor 
(a se vedea punctul 28), în alte cazuri ea 
a contribuit la sustenabilitatea proiecte ‑
lor în ansamblu. De exemplu, noua lege 
privind achizițiile publice adoptată de 
Serbia a asigurat sustenabilitatea mul ‑
tora dintre rezultatele proiectului nr. 7 −  
Public Procurement Office  (Oficiul pentru 
achiziții publice), precum și a unora 
dintre rezultatele activităților finanțate 
prin subvențiile pentru acțiuni auditate 
în cadrul proiectului nr. 15 − Serbia‑EU 
Civil Society Dialogue  (Dialogul UE‑Serbia 
cu privire la societatea civilă). Tabelul 2Proiecte derulate în cadrul IPA în domeniul guvernanței − Evaluarea realizărilor și 
a altor rezultate
Criterii de auditProiect1. Reforma în domeniul 
polițienesc
2. Combaterea corupției
3. Sistemul judiciar
4. Procurorii și sistemul 
penal
5. Programul de sprijin 
destinat municipalităților
6. Administrația vamală 
sârbă
7 . Oficiul pentru achiziții 
publice
8. Controlul financi ‑
ar intern în sectorul 
public etapa 3
Realizările planificate au fost atinse.
Rezultatele preconizate derivate din realizări au fost 
atinse.Nu se 
aplică
În 
derulare
Procedurile de licitații și de achiziții erau concepute 
în mod adecvat pentru a asigura îndeplinirea la timp 
a realizărilor preconizate.
Exista legislația națională necesară pentru a se 
asigura eficacitatea intervenției.
Exista probabilitatea ca proiectul să fie sustenabil 
după încetarea finanțării acordate din IPA, în special: 
finanțarea post‑IPA era garantată, iar beneficiarul 
deținea capacitatea necesară pentru continuarea pro ‑
iectului, asumându‑și responsabilitatea în acest sens.
Satisfăcător
Parțial satisfăcător
Nesatisfăcător
25 Observații
48 
Nu se depun eforturi ulterioare adecvate 
în vederea monitorizării sustenabilității. 
Impactul și utilitatea contractelor sunt 
evaluate rareori după finalizarea con ‑
tractelor. În Serbia nu s‑au lansat încă 
exerciții de monitorizare ex post  axată 
pe rezultate pentru a verifica sustenabi ‑
litatea pe termen mediu și lung a rezul ‑
tatelor proiectelor derulate în cadrul 
IPA. Proiectele/contractele ca atare nu 
sunt responsabile de impactul sau de 
sustenabilitatea pe termen mediu sau 
lung a rezultatelor planificate. Această 
responsabilitate încetează imediat după 
ce activitățile contractate s‑au încheiat. Lipsa unui mecanism de monitoriza ‑
re adecvat este deosebit de evidentă 
în cazurile în care utilitatea practică 
a anumitor rezultate poate fi evaluată 
numai după câțiva ani de la finalizarea 
proiectului, de exemplu în cazul docu ‑
mentelor de politică, al protocoalelor, al 
procedurilor, al manualelor, al analizelor, 
al diferitor studii etc. sau în cazul în care 
existența mecanismului este menționată 
în mod explicit [cum este cazul proiec ‑
telor nr. 1 −  Police Reform  (Reforma în 
domeniul polițienesc) și nr. 10 −  Emer ‑
gency Medical Service  (Serviciul medical 
de urgență)].Tabelul 3Proiecte derulate în cadrul IPA în alte domenii decât cel al guvernanței ‑ Evaluarea 
realizărilor și a altor rezultate
Criterii de auditProiect9. Programul 
de dezvoltare 
regională
10. Serviciul 
medical de 
urgență
11. Competitivi ‑
tatea sectorului 
privat
12. Podul Žeželj 
13. Compania 
națională sârbă 
de energie 
electrică 
14. Politici de 
dezvoltare 
rurală 
15. Societatea 
civilă
Realizările planificate au fost atinse.Nu se aplică
În derulare
Rezultatele preconizate derivate din realizări au fost 
atinse.Nu se aplică
În derulare
Procedurile de licitații și de achiziții erau pregătite în 
mod adecvat pentru a asigura îndeplinirea la timp 
a realizărilor preconizate.
Exista legislația națională necesară pentru a asigura 
eficacitatea intervenției.Nu se aplică
Exista probabilitatea ca proiectul să fie sustenabil 
după încetarea finanțării acordate din IPA, în special: 
finanțarea post‑IPA era garantată, iar beneficiarul 
deținea capacitatea necesară pentru continuarea pro ‑
iectului, asumându‑și responsabilitatea în acest sens.
Satisfăcător
Parțial satisfăcător
Nesatisfăcător
26 Observații
Partea a doua – 
Gestionarea, de către 
Comisie, a asistenței 
nefinanciare acordate în 
sprijinul guvernanței
În cadrul dialogului purtat 
cu Serbia, Comisia a abordat 
pe larg aspecte legate de 
guvernanță, ceea ce a avut un 
impact pozitiv din ce în ce mai 
important
49 
Curtea a examinat dacă dialogul purtat 
de UE cu Serbia a abordat în mod explicit 
probleme esențiale legate de guvernanță 
și dacă a inclus stabilirea de puncte de 
acțiune și urmărirea acestora. De aseme ‑
nea, a examinat dacă s‑a ținut seama de 
prioritățile politice în formularea politi ‑
cilor și în conceperea proiectelor. Curtea 
a examinat zece proiecte recente derulate 
în cadrul IPA și implementate în alte do ‑
menii decât cel al guvernanței (a se vedea 
anexa II ), pentru a evalua măsura în care 
guvernanța și combaterea corupției erau 
incluse ca aspecte orizontale în cadrul 
acestor proiecte.
Comisia și Serbia purtau un 
dialog structurat cu privire la 
guvernanță
50 
Acordul de stabilizare și de asociere (a se 
vedea punctul 2) conține dispoziții privind 
dialogul UE‑Serbia în materie de aspec ‑
te politice și de politici de cooperare30. 
Comisia a instituit un sistem complex de 
reuniuni și documente oficiale și mai puțin 
oficiale la diferite niveluri, pentru a stimu ‑
la un dialog aprofundat permanent cu 
partenerii sârbi. Structurile existente în 
cadrul dialogului consolidat permanent, al 
Acordului intermediar și al dialogului pur ‑
tat la nivel mai înalt cu privire la IPA sunt 
prezentate în figura 2 . Complexitatea 
dialogului general în materie de politică și 
a programării IPA este ilustrată în figura 3 .51 
Dialogul consolidat permanent a pus un 
accent deosebit pe reforma administrați ‑
ei publice și a sectorului judiciar, inclu ‑
zând combaterea corupției, ca element 
al criteriilor politice. Aceste domenii erau 
abordate în mod consecvent și în deta ‑
liu, atât în cadrul reuniunilor plenare, cât 
și al reuniunilor subcomisiilor relevante 
din contextul dialogului consolidat 
permanent. Reforma sistemului judiciar 
și combaterea corupției rămân elemen ‑
te importante în legătură cu statutul 
de țară candidată al Serbiei, după cum 
o demonstrează faptul că secțiunile rele ‑
vante ale acquis ‑ului (capitolele 23 și 24) 
sunt discutate la începutul procesului de 
negociere. Această practică se bazează 
pe experiența rundelor anterioare de 
negocieri purtate în contextul aderării.30 În special titlurile II și VIII din 
Acordul de stabilizare și de 
asociere.
27 Observații
Structurile dialogului UE‑Serbia (situația existentă până în luna septembrie 2013)Figura 2
Structura dialogului în contextul IPAStructura dialogului
în contextul Acordului interimar (AI)
Exclusiv statele 
membre ale UE
Guvernul 
SerbieiComisiaStatele membre 
ale UE
Guvernul 
Serbiei 
(NIPAC și 
SEIO)ComisiaComisia 
anuală a IPA
Guvernul 
SerbieiComisiaComisia 
anuală a AI
Transporturi
Piaţa internă și 
concurenţă
Comerţ, 
administraţie vamală și ﬁscalitate
Agricultură și 
pescuit
StatisticăSubcomisiile AIASA
Reuniunea plenară 
anuală a DCP
Justiţie, libertate, 
securitate
Transporturi, 
energie, mediu, politica regională
Piaţa internăPolitica socială, 
societatea informaţională, audiovizual, cercetare și inovare
Aspecte econom-
ice și ﬁnanciare, statistică
Agricultură, 
pescuit, siguranţa alimentară
IndustrieSubcomisiile 
DCPComisia comună 
de monitorizare 
a IPA
Grupuri de lucru 
sectoriale/Subcomisii 
de monitorizare 
sectorială
Statul de dreptReforma 
administraţiei publice
Organizaţiile 
societăţii civile și mass media
Dezvoltare 
economică
TransporturiDezvoltare socialăAgricultură şi 
dezvoltare rurală
Mediu și energieStructura dialogului consolidat permanent 
(DCP)
în contextul Acordului de stabilizare 
și de asociere (ASA)
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană, pe baza informațiilor furnizate de Comisie și de Serviciul European de Acțiune Externă.
28 Observații
Elemente‑cheie ale dialogului politic și ale dialogului privind IPA dintre UE și SerbiaFigura 3
Dialogul politic Dialogul în materie de politici Implementare și monitorizare
Rapoarte de audit Evaluări Rapoarte ROMRapoartele anuale de 
progres elaborate de 
ComisieRapoarte 
intermediare și ﬁnale 
cu privire la contracteComisiaRaportare, monitorizare și evaluarePropuneri de proiecteSerbiaDocumentul privind 
evaluarea nevoilor 
elaborat de SerbiaProgramul de integrare 
în UE al Serbiei
Programul anual 
aferent IPADecizia de 
ﬁnanţareDIPM CFIMSerbia
ComisiaComisiaComunicări ale 
ComisieiDocumentul de 
strategie privind 
extindereaConcluzii ale 
ConsiliuluiRapoarte ale PEParteneriatul 
europeanAI ASA
Modiﬁcarea contractelor Licitaţii, achiziţiiDecizia de lansarea 
a unui contractComisiaImplementarea proiectelor/contractelorPlaniﬁcarea IPACadrul de strategie politică
Planurile naţionale 
de acţiune ale SerbieiStrategiile naţionale 
ale Serbiei
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană, pe baza informațiilor furnizate de Comisie și de Serviciul European de Acțiune Externă.
29 Observații
52 
Reforma gestiunii finanțelor publice 
a fost abordată de regulă în cadrul re ‑
uniunilor plenare ale dialogului conso ‑
lidat permanent în contextul reformei 
administrației publice, dar i s‑a acordat 
o atenție oarecum mai redusă decât 
altor domenii ale guvernanței. Totuși, în 
cadrul reuniunilor subcomisiilor dialogu ‑
lui consolidat permanent, acest subiect 
a fost tratat în mod mai detaliat, inclu ‑
zând aspecte specifice precum instituția 
națională de audit, controlul financiar in ‑
tern în sectorul public, unitatea centrală 
de armonizare, auditul intern și legislația 
privind sistemul bugetar.
53 
Comisia a avut posibilitatea de a discuta 
cu Serbia chestiuni legate de gestiunea 
finanțelor publice și cu ocazia definirii 
termenilor programului de sprijin bu ‑
getar general destinat Serbiei în cadrul 
componentei I a IPA pentru 2009. Pro ‑
gramul urmărea să sprijine stabilitatea 
macrofinanciară pe termen scurt în Ser ‑
bia și să faciliteze continuarea reformelor 
structurale în pofida crizei economice31. 
Efectuarea plăților a fost condiționată 
în special de fiabilitatea procedurilor 
financiare și administrative din Serbia, 
de prezentarea, de către guvernul sârb, 
a unei legi noi cu privire la buget și de 
adoptarea unei strategii privind con ‑
trolul financiar în sectorul public. O altă 
condiție a fost inițierea unui proces de 
actualizare a PEFA, în scopul pregătirii 
unei foi de parcurs privind gestiunea 
finanțelor publice. Comisia a considerat 
că toate aceste condiții erau îndeplinite 
la sfârșitul anului 2010. Deși Serbia nu 
a elaborat o foaie de parcurs privind ges ‑
tiunea finanțelor publice, Curtea a con ‑
statat că strategia Serbiei referitoare la 
reforma administrației publice pentru 
perioada 2013‑2016 aborda câteva dintre 
aspectele gestiunii finanțelor publice. 
În plus, legea din 2012 privind achizițiile 
publice a corectat mai multe dintre defi ‑
ciențele identificate în anii anteriori.Dialogul includea stabilirea 
sistematică de puncte de 
acțiune legate de buna 
guvernanță, precum și 
urmărirea acestora
54 
Structurile pe mai multe niveluri (a se 
vedea figura 2  și figura 3 ) au asigurat 
o bază solidă pentru un dialog deschis în 
vederea convenirii, a stabilirii, a urmăririi 
și a monitorizării priorităților. Punctele 
de acțiune care vizau aspecte‑cheie ale 
guvernanței au fost reanalizate în mod 
expres în fiecare an, în cadrul dialogului 
consolidat permanent, atât la nivelul 
reuniunilor plenare, cât și al reuniunilor 
subcomisiilor.
55 
Activitatea de monitorizare realizată de 
Comisie se concretizează în rapoartele 
anuale de progres. Analiza Curții a con ‑
statat că rapoartele de progres elaborate 
de Comisie evaluaseră în mod realist 
progresele înregistrate de Serbia în 
domeniile‑cheie ale guvernanței. Potrivit 
acestor rapoarte, în perioada 2007‑2013 
s‑au obținut câteva rezultate tangibile 
în ceea ce privește combaterea co ‑
rupției, precum instituirea unui cadru 
instituțional (cu asistență furnizată de 
IPA), intensificarea participării organiza ‑
țiilor societății civile și anchetarea unor 
cazuri de corupție binecunoscute. S‑au 
înregistrat progrese și în ceea ce privește 
reforma administrației publice și com ‑
ponenta de control financiar a reformei 
gestiunii finanțelor publice, precum și un 
progres semnificativ în domeniul achizi ‑
țiilor publice. În comparație cu celelalte 
domenii‑cheie ale guvernanței, reforma 
sistemului judiciar a înregistrat cele mai 
puține progrese începând cu 2007.31 100 de milioane de euro din 
cuantumul de finanțare IPA 
alocat în 2009 au fost 
direcționate către sprijinul 
bugetar. Această sumă a venit 
în completarea unui program 
revizuit al Fondului Monetar 
Internațional în valoare de 
2,9 milioane de euro și a unor 
împrumuturi acordate de 
Banca Mondială în cadrul 
politicii de dezvoltare.
30 Observații
56 
Referitor la partea sârbă, începând 
cu 2010, planurile naționale de acțiune 
prin care se implementează recoman ‑
dările formulate de Comisie stabilesc în 
mod transparent obiectivele și sarci ‑
nile și includ o monitorizare adecvată, 
precum și un rezumat sistematic și ușor 
de comparat al acțiunilor întreprinse ca 
urmare a acestor recomandări.
Dialogul a creat legături 
între prioritățile politice și 
formularea politicilor
57 
Principalele documente referitoare la 
programarea IPA în perioada 2007‑2013 
aferente Serbiei32 (bazate în principal 
pe documente de dialog esențiale) au 
acoperit în mod suficient domeniile‑che ‑
ie ale guvernanței, deși s‑au axat mai 
puțin asupra reformei gestiunii finan ‑
țelor publice. Dialogul se referă în mod 
regulat la asistența IPA în general sau 
la proiecte specifice derulate în cadrul 
IPA, ca instrumente importante pentru 
îmbunătățirea guvernanței în Serbia. 
Comisia comună de monitorizare a IPA 
(a se vedea figura 2 ), creată în 2008, s‑a 
ocupat de aspectele specifice legate 
de implementare discutate în cadrul 
dialogului la nivel mai înalt, precum și de 
nivelul strategic al asistenței financiare33.58 
În 2012, au început să funcționeze, sub 
coordonarea Comisiei comune de moni ‑
torizare, opt subcomisii de monitorizare 
sectorială. Atenția acestora se concen ‑
trează în primul rând asupra contextului 
în care se furnizează asistența IPA. Ele se 
află sub autoritatea Comisiei și a Serbiei 
(prin Serviciul pentru Integrare Europea ‑
nă), sunt organizate în mod transparent 
și au creat un instrument de monito ‑
rizare eficace și ușor de comparat. De 
asemenea, subcomisiile de monitorizare 
sectorială au contribuit la îmbunătățirea 
considerabilă a coordonării dintre iden ‑
tificarea nevoilor naționale și asistența 
IPA. De exemplu, proiectele legate de 
reforma administrației publice incluse 
în ultimele programe naționale derulate 
în cadrul IPA au abordat aproape toate 
prioritățile definite în secțiunea aferentă 
reformei administrației publice din docu ‑
mentul de evaluare a nevoilor elaborat 
de Serbia pentru perioada 2001‑201334.
În general, importanța 
acordată guvernanței în cadrul 
dialogului și al procesului de 
programare nu se reflecta în 
mod explicit în conceperea 
proiectelor
59 
Programarea IPA la nivel înalt a inclus 
în mod expres buna guvernanță printre 
componentele sale, parțial din cauza 
problemelor legate de guvernanță 
întâmpinate cu ocazia rundelor anteri ‑
oare de aderare. Aceste probleme erau 
considerate un indicator al pregătirii 
inadecvate a țărilor în cauză. Totuși, în 
general, accentul pus asupra guvernanței 
nu era reflectat în mod explicit la nivelul 
planificării proiectelor pentru care erau 
responsabile Comisia și autoritățile sârbe.32 Acordul de stabilizare și de 
asociere, strategiile Comisiei 
cu privire la extindere, 
Parteneriatul european, 
documentele indicative de 
planificare multianuală și 
programele naționale anuale 
privind IPA.
33 Comisia comună de 
monitorizare a IPA este 
coprezidată de un 
reprezentant al Comisiei la 
nivel înalt (la nivel de director) 
și de coordonatorul IPA la nivel 
național, care în prezent este 
ministrul integrării europene.
34 În plus, atenția sporită 
acordată guvernanței în 
procesul de formulare 
a politicilor este reflectată în 
strategia de extindere a UE 
pentru perioada 2013‑2014, 
care prevede eforturi 
suplimentare considerabile în 
vederea dezvoltării gestiunii 
financiare și a controlului 
financiar în sectorul public.
31 Observații
60 
Mai puțin de jumătate dintre documen ‑
tele din perioada 2007‑2012 pe care se 
baza concepția proiectelor conțineau 
referiri specifice la buna guvernanță. În 
cazul proiectelor în care aspectele legate 
de guvernanță erau relevante, dar nu se 
numărau printre obiectivele principale, 
documentația proiectelor se referea de 
obicei în termeni generali la nevoia de 
transparență. Au existat puține docu ‑
mente legate de concepția proiectelor în 
care Comisia și autoritățile sârbe au făcut 
referiri explicite la riscurile corupției și 
ale unor potențiale conflicte de interese. 
Însă, începând cu 2011, buna guvernan ‑
ță devine un element din ce în ce mai 
important în planul unui proiect.
61 
Lista aspectelor orizontale din planul 
unui proiect nu includea buna guver ‑
nanță sau combaterea corupției. De fapt, 
documentele de concepție a proiectelor 
din perioada 2007‑2011 se limitau în mod 
strict la trei criterii orizontale, si anume: 
egalitatea de șanse, mediul și minorită ‑
țile. Un al patrulea aspect orizontal − so ‑
cietatea civilă și implicarea părților 
interesate − a fost adăugat în 2012.
62 
Niciunul dintre proiectele examinate 
(a se vedea anexa II ) nu includea, în 
documentele lor de concepție, o evalu ‑
are oficială cu privire la necesitatea de 
a se implementa măsuri în materie de 
combatere a corupției sau de bună gu ‑
vernanță, specifice sectorului în care se 
acorda sprijinul. Au existat două excepții, 
și anume proiectul E −  Strengthening 
legislation at central level  (Consolidarea 
legislaţiei la nivel central), a cărui fișă de 
proiect a abordat combaterea corupției 
într‑o măsură foarte limitată, și pro ‑
iectul I −  Support for SME development  
(Sprijin pentru dezvoltarea IMM‑urilor), 
care viza în mod explicit combaterea 
corupției și a economiei informale prin 
introducerea de servicii electronice.63 
Totuși, cele mai multe dintre proiecte au 
contribuit în mod indirect la combaterea 
corupției și la îmbunătățirea guvernanței, 
deși aceste două aspecte nu erau incluse 
în mod explicit în planul lor. Unele 
activități ale anumitor proiecte, care au 
contribuit la diseminarea cunoștințelor 
și la utilizarea de bune practici în ma ‑
terie de achiziții publice și de contracte 
[de exemplu, proiectul A −  Municipal 
Infrastructure  (Infrastructura municipa ‑
lă) și proiectul B −  Supervision of road 
construction along Corridor X  (Suprave ‑
gherea construcției de drumuri de‑a 
lungul coridorului X)], erau în concordan ‑
ță cu strategia națională anticorupție. 
De asemenea, proiectul A −  Municipal 
Infrastructure  (Infrastructura municipală) 
a sprijinit buna guvernanță prin activități 
legate de gestiune, control și audit finan ‑
ciar la nivel local, precum și prin activi ‑
tăți legate de crearea unei „rezerve” de 
proiecte conforme standardelor UE. Se 
poate considera că la reducerea corupției 
au contribuit și proiectele care sprijineau 
consolidarea capacităților administrative 
în domeniile mediului și energiei [pro ‑
iectul D −  Strengthening environmental 
inspectorate  (Consolidarea Inspectoratu ‑
lui pentru mediu) și proiectul H −  Energy 
Agency  (Agenția pentru energie)] și în do ‑
meniul agriculturii [proiectul C −  Effective 
land management  (Gestionarea eficace 
a terenurilor) și proiectul J −  Support for 
agriculture  (Sprijinirea sectorului agricol)].
32 Observații
La momentul aprobării 
sistemului de gestiune 
a fondurilor UE utilizat de 
Serbia, Comisia nu a ținut 
seama pe deplin de modul 
în care Serbia gestiona 
finanțele publice
64 
Curtea a examinat dacă Comisia a eva ‑
luat în mod sistematic riscurile asociate 
organismelor responsabile de imple ‑
mentarea IPA, dacă autoritățile sârbe au 
luat măsuri de atenuare corespunzătoa ‑
re, monitorizând aceste măsuri dacă era 
necesar, și dacă acest proces făcea parte 
din activitatea mai generală a Comisiei 
de evaluare a aspectelor legate de gesti ‑
unea finanțelor publice.
Organismele responsabile 
de implementarea IPA 
făceau obiectul unei analize 
sistematice a riscurilor, însă, 
înainte de descentralizarea 
gestiunii fondurilor UE, nu 
s‑a realizat nicio evaluare 
cuprinzătoare a gestiunii 
finanțelor publice
65 
Regulamentul de instituire a IPA prevede 
că, ori de câte ori este posibil, gestiunea 
fondurilor UE trebuie să fie descentra ‑
lizată, Comisia încredințând‑o țărilor 
candidate pentru a intensifica implicarea 
țărilor beneficiare în gestionarea asis ‑
tenței acordate de UE. Această descen ‑
tralizare se realizează prin intermediul 
unor organisme naționale nou create, 
cunoscute sub denumirea colectivă de 
sistem descentralizat de implementare, 
care implementează asistența pentru 
preaderare. Înainte de a decide să con ‑
fere competențe de gestionare35 unei 
țări beneficiare, Comisia ar trebui să se 
asigure că țara respectivă îndeplinește 
condițiile stabilite, în special în ceea ce 
priveşte sistemele sale de gestiune și de 
control36.66 
Pentru a realiza descentralizarea, mai 
întâi cu și apoi fără controale ex ante  
efectuate de Comisie, Serbia urmează 
o foaie de parcurs detaliată care include 
repere și termene cu caracter indicativ. 
Tot în contextul acestei foi de parcurs, 
structurile de implementare a IPA37 au 
fost supuse unor evaluări sistematice 
ale riscurilor, în cadrul procesului de 
acreditare derulat de autoritățile sârbe și 
de Comisie. Totuși, procesul de acredita ‑
re viza numai structurile create pentru 
gestionarea descentralizată a fondurilor 
IPA și nu exista nicio cerință legală cu 
privire la obligativitatea efectuării unei 
evaluări cuprinzătoare a tuturor progre ‑
selor înregistrate în domeniul gestiunii 
finanțelor publice și al prevenirii și com ‑
baterii corupției în Serbia. În consecință, 
procedura de acreditare a sistemului 
descentralizat de implementare a spriji ‑
nit guvernanța în mod eficace numai în 
limita sferei structurilor de implementa ‑
re a IPA, dar nu făcea parte dintr‑o stra ‑
tegie generală în materie de gestiune 
a finanțelor publice la nivel de țară.
67 
Se estimează că dacă Ministerul Finan ‑
țelor și ministerele de resort ar avea 
o capacitate de audit intern suficient de 
dezvoltată, acest lucru ar contribui în 
mod pozitiv la sistemul de gestiune și de 
control necesar pentru gestiunea des ‑
centralizată. În pofida câtorva progrese 
înregistrate recent38, capacitatea națio ‑
nală de audit intern se află încă la înce ‑
putul dezvoltării sale ca sprijin eficace 
pentru gestiunea descentralizată a fon ‑
durilor UE. Raportul SIGMA din 201339 
indica faptul că nu se adoptase nicio 
politică referitoare la fraude și la nereguli 
în materie de gestiune financiară și că 
unitatea centrală de armonizare40 din 
cadrul Ministerul Finanțelor nu oferise 
administratorilor financiari și auditorilor 
interni suficient sprijin metodologic cu 
privire la evaluarea riscurilor și la fraudă.35 În cadrul gestiunii 
descentralizate, Comisia 
încredințează gestionarea 
anumitor acțiuni țării 
beneficiare, păstrând 
responsabilitatea generală 
finală a execuției bugetului 
general.
36 Articolul 56 alineatul (2) din 
Regulamentul (CE, Euratom) 
nr. 1605/2002 al Consiliului din 
25 iunie 2002 privind 
regulamentul financiar 
aplicabil bugetului general al 
Comunităților Europene 
(JO L 248, 16.9.2002, p. 1) și 
articolele 11 și 19 din 
Regulamentul (CE) 
nr. 718/2007 de punere în 
aplicare a IPA.
37 În cadrul gestiunii 
descentralizate, Serbia trebuie 
să creeze structuri 
responsabile de achiziții 
publice, contractare, plăți, 
monitorizare și raportare cu 
privire la programele derulate 
în cadrul IPA.
38 A se vedea concluziile privind 
proiectul nr. 8 − Public Internal 
Financial Control  (Controlul 
financiar intern în sectorul 
public), prezentate în caseta 7  
și în caseta 12 .
39 Evaluarea SIGMA cu privire la 
Serbia, aprilie 2013, 
Coordonarea, implementarea 
și prioritățile reformei 
administrației publice.
40 Unitatea centrală de 
armonizare are rolul de 
a dezvolta și de a armoniza 
capacitatea de audit intern 
a serviciului public. A se vedea, 
de asemenea, caseta 7  și 
caseta 12 .
33 Observații
68 
În strategia sa din 2013 cu privire la 
extindere, Comisia a adoptat măsuri în 
direcția corectă, subliniind necesitatea 
de a aborda mai întâi aspectele funda ‑
mentale în relațiile cu țările implicate în 
procesul de aderare. Aceasta a indicat 
în mod explicit faptul că sistemele de 
gestiune a finanțelor publice vor trebui 
să fie consolidate în mod semnificativ 
pentru a se reduce riscul de fraudă sau 
de corupție. În plus, sprijinul bugetar 
sectorial acordat din IPA este condiționat 
de îndeplinirea standardelor necesare în 
materie de gestiune a finanțelor publice.
S‑au adoptat și monitorizat 
măsuri de atenuare a riscurilor
69 
Măsurile adoptate în vederea atenuării 
riscurilor identificate la nivelul orga ‑
nismelor de implementare a IPA erau 
pertinente, iar punerea lor în aplicare era 
monitorizată de Comisie. După delega ‑
rea competențelor de gestiune, Comisia 
continuă să monitorizeze sistemul, ur ‑
mărind aspectele problematice rămase 
nerezolvate (constatările de audit cu risc 
mediu și scăzut cărora încă nu li s‑a dat 
curs). Comisia poate retrage sau suspen ‑
da delegarea competenţelor de gestiune 
în cazul în care cerințele nu mai sunt 
îndeplinite. Acesta este un factor impor ‑
tant pentru atenuarea riscurilor.70 
Riscurile asociate fluctuației persona ‑
lului41 și schimbărilor politice survenite 
pe parcursul implementării gestiunii 
descentralizate, care ar putea determina 
pierderea de experiență și de sinergii, nu 
constituite o problemă care să poată fi 
rezolvată cu ușurință în etapa delegării 
competențelor de gestiune și necesită 
o monitorizare activă. În plus, după an ‑
gajare, personalul participă în principal 
la cursuri de formare și are puține ocazii 
de a câștiga experiență practică deoa ‑
rece nu există încă operațiuni efectuate, 
situație care generează și alte riscuri, 
legate de demotivarea personalului și de 
rata ridicată de fluctuație a acestuia.
71 
Un alt risc prezent la nivelul structuri ‑
lor IPA este protecția limitată de care 
beneficiază persoanele care semnalea ‑
ză diferite nereguli, astfel cum a fost 
recunoscută de strategia națională 
anticorupție pentru perioada 2013‑2018. 
Autoritățile sârbe pregătesc o legislație 
nouă cu privire la acest aspect, pentru 
a câștiga încrederea celor care ar putea 
să denunțe diferite încălcări.41 Raportul SIGMA din 2013 
estimează rata fluctuației la 
15‑20 % pe an. De asemenea, 
indică faptul că schimbările de 
guvern determină creșterea 
ratelor fluctuației, în special la 
nivelul posturilor de 
conducere.
34
 Concluzii și  
recomandări
Concluzii
72 
În general, Comisia gestionează în mod 
eficace asistența pentru preaderare 
acordată Serbiei. Alături de alte forme 
de sprijin, asistența financiară pentru 
preaderare reprezintă un ajutor eficace 
pentru Serbia în implementarea de re ‑
forme sociale și economice și în îmbu ‑
nătățirea guvernanței la nivelul țării. În 
urma experienței dobândite din relațiile 
cu alte țări beneficiare ale IPA, Comisia 
se axează din ce în ce mai mult asupra 
aspectelor legate de guvernanță atunci 
când planifică asistența financiară și nefi ‑
nanciară pe care o acordă Serbiei.
Gestionează Comisia în mod 
eficace proiectele derulate 
în cadrul Instrumentului de 
asistență pentru preaderare?
73 
În ansamblu, Comisia gestionează în 
mod eficace proiectele derulate în 
Serbia care sunt finanțate în cadrul IPA. 
Programarea asistenței furnizate de IPA 
are la bază un cadru strategic coerent, 
iar abordarea aplicată selecției proiecte ‑
lor relevante pentru pregătirea Serbiei 
în vederea aderării se îmbunătățește 
treptat (a se vedea punctele 9‑22).
74 
Proiectele auditate, atât cele din dome ‑
niul guvernanței, cât și cele din alte do ‑
menii, și‑au atins în mare parte realizările 
planificate (a se vedea punctele 39‑43), 
însă au fost afectate de o serie de pro ‑
bleme legate de:(a) Concepție: Definirea obiectivelor, 
evaluarea nevoilor, concluziile 
desprinse din proiecte anterioare 
și condiționarea lansării proiecte ‑
lor și a ordonării în timp a opera ‑
țiunilor sunt aspecte care nu au 
primit atenția adecvată (a se vedea 
punctele 24 ‑31).
(b) Implementare: Proiectele auditate, 
care făceau parte din programe 
anterioare derulate în cadrul IPA, 
erau afectate de întârzieri, uneori 
semnificative; intervențiile erau 
monitorizate în mod sistematic la 
nivel de contract, însă nu la nivel 
de proiect, iar măsurile corective 
adoptate de Comisie se limitau în 
cea mai mare parte la modifica ‑
rea activităților; unele proceduri 
individuale de licitație și achiziții 
nu erau pe deplin eficiente sau 
eficace (a se vedea punctele 32‑38, 
44 și 45).
(c) Sustenabilitate: În cazul a două 
treimi dintre proiecte, rezultatele 
aveau perspective slabe de a fi 
sustenabile; în special, sustenabi ‑
litatea proiectelor din domeniul 
guvernanței se afla în pericol din 
cauza problemelor legate de per ‑
sonal (a se vedea punctele 46‑48).
75 
Abordarea flexibilă aplicată de Comisie 
în ceea ce privește gestionarea a atenuat 
efectele câtorva dintre aceste deficiențe 
de concepție și, la elaborarea celor mai 
recente dintre programele derulate în 
cadrul IPA, Comisia a luat măsuri pentru 
a soluționa deficiențele identificate în 
programele IPA anterioare (a se vedea 
punctele 27‑31 și 38).
35 Concluzii și recomandări 
Gestionează Comisia în 
mod eficace asistența 
nefinanciară acordată în 
sprijinul guvernanței?
76 
În general, Comisia a gestionat în mod 
eficace asistența nefinanciară acordată 
Serbiei în domeniul guvernanței. Comi ‑
sia a folosit cu eficacitate dialogul cu Ser ‑
bia pentru a aborda problemele legate 
de guvernanță și combaterea corupției, 
îmbunătățindu‑și treptat abordarea pen ‑
tru a ține seama de aceste două aspecte 
în formularea politicilor și în conceperea 
proiectelor. Comisia a sprijinit în mod 
eficace guvernanța în limita structurilor 
create pentru finanțarea acordată de 
UE, dar nu a ținut seama pe deplin de 
gestiunea finanțelor publice de la nivel 
național (a se vedea punctele 50‑71).
77 
Comisia a instituit un dialog structurat 
cu Serbia referitor la aspecte legate de 
guvernanță. Acest dialog acoperă în 
mod adecvat principalele domenii ale 
guvernanței, include stabilirea de puncte 
de acțiune și urmărirea lor și creează le ‑
gături între prioritățile politice și formu ‑
larea politicilor. Strategia de extindere 
a UE și regulamentul revizuit de instituire 
a IPA acordă o mai mare atenție guver ‑
nanței financiare şi economice în țările 
aflate în proces de aderare (a se vedea 
punctele 50‑58).78 
Curtea a constatat că importanța acorda ‑
tă guvernanței în cadrul dialogului și al 
procesului de programare se reflectă 
într‑o mai mică măsură în conceperea 
proiectelor. În cadrul documentației 
aferente proiectelor, secțiunile vizând 
condiționalitatea, concluziile desprinse 
din experiențele anterioare și aspectele 
orizontale menționau într‑o măsură 
limitată sau nu menționau deloc riscurile 
asociate guvernanței. Totuși, deși majo ‑
ritatea proiectelor recente pe care le‑a 
examinat nu se refereau în mod explicit 
la necesitatea unor măsuri de combatere 
a corupției sau a altor măsuri în materie 
de guvernanță, Curtea a constatat că 
cele mai multe dintre proiectele respec ‑
tive au contribuit în mod indirect la 
combaterea corupției și la îmbunătățirea 
guvernanței prin activitățile legate de 
consolidarea capacității administrative (a 
se vedea punctele 59‑63).
79 
La momentul aprobării sistemului des ‑
centralizat de implementare, Comisia 
a evaluat structurile existente în Serbia 
pentru gestionarea fondurilor UE. De 
asemenea, a evaluat în mod sistematic 
riscurile la care erau supuse structurile 
IPA și a monitorizat măsurile adopta ‑
te pentru atenuarea acestora. Totuși, 
conform cerințelor legale, procesul 
de acreditare viza numai organismele 
responsabile de implementarea IPA. În 
consecință, sistemul descentralizat de 
implementare nu presupunea o evalu ‑
are preliminară cuprinzătoare a gesti ‑
unii finanțelor publice și a combaterii 
corupției la nivel de țară (a se vedea 
punctele 65‑71).
36 Concluzii și recomandări 
Recomandări
80 
Pentru a se îmbunătăți programarea, 
conceperea și implementarea proiecte ‑
lor derulate în cadrul IPA, Curtea formu ‑
lează în atenția Comisiei următoarele 
recomandări:
(a) Comisia ar trebui să îmbunătățeas ‑
că transparența și documentarea 
sistematică a proceselor de priori ‑
tizare și de selectare a proiectelor, 
astfel încât să se evidențieze în 
mod clar motivele pentru care un 
proiect este considerat prioritar.
(b) Comisia ar trebui să țină seama 
într‑o mai mare măsură de lecțiile 
învățate din experiențele anterioa ‑
re, creând o bază de date dedicată 
care să includă concluziile desprin ‑
se din proiecte anterioare derulate 
în Serbia și în alte țări beneficiare 
relevante. Aceste lecții ar trebui 
să ia în considerare istoricul sau 
tipologia procedurilor de achiziții 
nereușite sau repetate. De aseme ‑
nea, ar trebui să se aibă în vedere 
includerea în baza de date a reco ‑
mandărilor importante formulate 
în rapoartele finale aferente con ‑
tractelor. Baza de date ar putea fi 
organizată în funcție de principale ‑
le domenii folosite în programarea 
IPA.
(c) Comisia ar trebui să documente ‑
ze în mod sistematic evaluarea 
nevoilor pe baza căreia se stabilesc 
realizările vizate ale proiectelor 
și ale contractelor, prin această 
măsură urmărindu‑se în special ca 
beneficiarii să își asume într‑o mai 
mare măsură responsabilitatea 
pentru nevoile identificate.(d) Comisia ar trebui să consolide ‑
ze principiul condiționalității. În 
special, ar trebui să se verifice, în 
prealabil și prin metode măsura ‑
bile, capacitatea beneficiarului de 
a realiza ceea ce este necesar pen ‑
tru a obține un proiect de înaltă 
calitate, conformitatea elemente ‑
lor proiectului cu cadrul legislativ 
național, precum și disponibilitatea 
autorizațiilor de construcție ne ‑
cesare. Introducerea unor condiții 
mai stricte ar trebui să contribuie 
la reducerea numărului proiectelor 
care nu sunt pregătite pentru a fi 
implementate, în special proiectele 
mari de infrastructură;
(e) Comisia ar trebui să instituie un 
sistem de raportare regulată și suc ‑
cintă cu privire la progresele înre ‑
gistrate, pentru a se asigura o pistă 
de audit adecvată pentru proiecte 
în ansamblul lor, nu numai pentru 
contracte individuale. Rapoartele 
generale ar trebui să includă lista 
completă a contractelor aferente 
unui anumit proiect/domeniu.
(f) Comisia ar trebui să instituie un 
sistem de verificare a utilității pe 
termen mediu și lung a realizărilor 
proiectelor (incluzând studii, ana ‑
lize, proceduri, protocoale și ma ‑
teriale folosite pentru activități de 
formare). Dacă s‑ar pune mai mult 
accent pe utilitatea finală a reali ‑
zărilor, s‑ar produce o schimbare 
de orientare, atenția deplasân ‑
du‑se de la atingerea realizărilor și 
respectarea cifrelor‑țintă legate de 
contracte și de plăți la obținerea 
unor rezultate mai durabile.
37 Concluzii și recomandări 
Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de domnul Karel PINXTEN, 
membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 21 octombrie 2014.
 Pentru Curtea de Conturi
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Președinte
81 
În ceea ce priveşte dialogul său structu ‑
rat purtat cu Serbia referitor la aspecte 
legate de guvernanță și la sistemul 
descentralizat de implementare, re ‑
comandările adresate Comisiei sunt 
următoarele:
(a) Comisia ar trebui, pe de o parte, 
să comunice autorităților sârbe 
că este necesar ca acestea să își 
raționalizeze în continuare setul 
de strategii naționale și să finali ‑
zeze o foaie de parcurs pe deplin 
funcțională în materie de gestiu ‑
ne a finanțelor publice și, pe de 
altă parte, dacă este necesar, să 
furnizeze asistență tehnică în acest 
sens.
(b) Comisia ar trebui, în cadrul pro ‑
gramării IPA, să adopte măsuri în 
vederea consolidării interacțiunii cu organizațiile societății civile 
active în domeniul guvernanței.
(c) Comisia ar trebui să publice orien ‑
tări pentru a se asigura că necesita ‑
tea unor măsuri sectoriale speci ‑
fice de combatere a corupției sau 
a altor măsuri de bună guvernanță 
este evaluată în cadrul procesului 
de concepere a unui proiect.
(d) Comisia ar trebui, în cadrul evaluă ‑ 
rii realizate cu privire la reforma 
gestiunii finanțelor publice la nivel 
de țară, să verifice dacă activitatea 
de audit pe care o efectuează în 
contextul procesului de acredita ‑
re a sistemului descentralizat de 
implementare este luată în consi ‑
derare pe deplin.
38
 Anexe
Lista proiectelor derulate în cadrul Instrumentului de asistență pentru preaderare 
care au fost auditate
Nr. de serie DenumireProgramul național/Nu ‑
mărul proiectuluiBuget  
(milioane de euro )1
Proiecte în domeniul guvernanței
Justiție și afaceri interne – Combaterea corupției și capacitatea administrativă
1.Police Reform : Internal Affairs  (Reforma în domeniul polițienesc: afaceri 
interne)2007/6 1,0
2. Fight against corruption  (Combaterea corupției) 2008/5 2,5
3.Improvement of efficiency and transparency of Judiciary System  (Îmbună ‑
tățirea eficienței și a transparenței sistemului judiciar) 2007/4 2,6
4.Improvement of transparency and efficiency (prosecutors and penal system)  
[Îmbunătățirea transparenței și a eficienței (procurori și sistemul penal)]2008/8 4,5
Reforma administrației publice
5.Municipal Support Programme  (Programul de sprijin destinat 
municipalităților)2007/2 22,5
6.Harmonization of the Serbian Customs Enforcement Division with the 
standards, organization and operational methodology of EU enforcement 
agencies  (Armonizarea practicilor diviziei sârbe responsabile de aplicarea 
legii în domeniul vamal cu standardele, organizarea și metodologia 
operațională a agențiilor de aplicare a legii de la nivelul UE)2008/6 4,4
Gestiunea finanțelor publice
7.Support to Public Procurement Reform  (Sprijinirea Oficiului pentru achiziții 
publice)2007/7 2,0
8.Support to the Development of Public Internal Financial Control (PIFC) Pha ‑
se 3 (Sprijinirea controlului financiar intern în sectorul public – etapa 3)2008/2 2,0
Proiecte din alte domenii decât cel al guvernanței
Dezvoltare socială
9.Regional Economic and Social Development Programme  (Programul pentru 
dezvoltare economică și socială la nivel regional)2007/13 23,3
10.Health Sector Reform Emergency Medical Services  (Reforma în sectorul 
sănătății ‑ Serviciul medical de urgență)2007/16 10,0
Dezvoltarea sectorului privat
11.Support to Private Sector Competitiveness  (Sprijinirea competitivității 
sectorului privat) 2007/22 3,5
Transport
12.Žeželj Bridge  ‑ Rebuilding Serbian infrastructure  (Podul Žeželj – Refacerea 
infrastructurii în Serbia) 2009/4 30,0
Mediu, schimbări climatice și energie
13.Environmental protection at the Electric Power of Serbia company  (Protecția 
mediului la nivelul companiei naționale sârbe de energie electrică) 2008/17 11,0
Agricultură și dezvoltare rurală
14.Capacity building to implement Rural Development policies to EU standards  
(Consolidarea capacităților în vederea punerii în aplicare, la standarde 
UE, a politicilor de dezvoltare rurală) 2007/32 4,4
Alte activități legate de acquis ‑ul UE și activități orizontale
15.Support to Civil Society I  (Sprijinirea societății civile I)
Support to Civil Society II  (Sprijinirea societății civile  II)2007/12
2008/112,0
2,5
Total 128,4
1 Fără cofinanțarea națională.Anexa I
39 Anexe Anexa IILista proiectelor derulate în cadrul Instrumentului de asistență pentru preaderare 
care au fost examinate în cadrul analizei realizate cu privire la aspectele orizontale 
ale guvernanței și combaterii corupției
Nr. de serie DenumireProgramul național/Nu ‑
mărul proiectuluiBuget  
(milioane de euro )
A.Municipal Infrastructure Support Programme  – MISP 2010  (Programul de 
sprijin pentru infrastructura municipală – MISP 2010)2010/3 31,1
B.Supervision of road construction works along corridor X (Grdelica  ‑ Vla ‑
dicin Han and Pirot  ‑ Ciflc sections)  [Supravegherea construcției de 
drumuri de‑a lungul coridorului X(secțiunile Grdelica – Vladicin Han și 
Pirot – Ciflc)]2010/15 10,0
C.Institutional capacity‑building and support for agriculture and rural 
development in Serbia  (Consolidarea capacității instituționale și sprijinirea 
agriculturii și a dezvoltării rurale în Serbia)2010/20 2,8
D.Strengthening the Serbian Environmental Inspectorate and relevant 
stakeholders  (Consolidarea Inspectoratului sârb pentru mediu și a părților 
interesate relevante)2010/23 2,5
E.Strengthening legislation, policy and coordination capacities at central level  
(Consolidarea capacităților în materie de legislație, politici și coordonare 
la nivel central)2011/3 6,5
F.Socioeconomic development in the Danube region  (Dezvoltarea socioeco ‑
nomică în regiunea Dunării)2011/13 18,5
G.Municipal Environment Grant‑Loan Investment Programme (MEGLIP)  
(Programul de investiții finanțat prin granturi și împrumuturi și derulat la 
nivel municipal în domeniul mediului –  MEGLIP)2011/17 19,1
H.Capacity‑building for the Energy Agency  (Consolidarea capacităților 
Agenției pentru energie)2011/19 1,5
I. Support for SME development  (Sprijin pentru dezvoltarea IMM‑urilor) 2012/7 6,2
J.Support for agriculture and rural development  (Sprijin pentru agricultură și 
dezvoltare rurală) (în special măsurile 1.4 și 2)2012/10 15,6
Total 113,8
40
11 Prima liniuță
Sprijinul – limitat – acordat prin intermediul IPA proce ‑
sului de descentralizare s‑a bazat pe strategia privind 
reforma administrației publice (RAP) adoptată de către 
guvernul Serbiei în 2004, precum și pe planurile de 
acțiune aferente. Domeniile specifice acoperite de 
sprijinul IPA au decurs direct din planurile de acțiune 
elaborate în cadrul strategiei RAP . Proiectul 5 selectat 
(Programul de sprijin destinat municipalităților) s‑a 
axat pe consolidarea capacităților administrației locale 
în domeniile prioritare ale integrării europene. În plus, 
în conformitate cu planul de acțiune al strategiei RAP , 
proiectul a fost conceput pentru a sprijini elaborarea 
strategiei de descentralizare, astfel cum s‑a solicitat 
de către ministerul responsabil cu descentralizarea 
la momentul respectiv. Cu toate acestea, proiec ‑
tul a suferit din cauza lipsei de voință politică, însă 
rezultatele acestei componente a proiectului sunt 
utilizate în continuare de către nou‑înființatul Con ‑
siliu de descentralizare, care s‑a reîntrunit în toamna 
anului 2013 pentru a continua să elaboreze strategia. 
În cadrul noului guvern, mandatul pentru elaborarea 
unei strategii de descentralizare îi revine Ministerului 
Dezvoltării Regionale și al Autonomiei Locale.
Comisia este de acord că orice sprijin suplimentar 
în cadrul IPA II acordat în favoarea unui proces de 
descentralizare ar trebui să se bazeze pe o strategie 
națională clară de descentralizare, precum și pe planul 
de acțiune aferent acesteia.
11 A doua liniuță
Comisia recunoaște că nu a existat o strategie globală 
privind GFP , care să acopere toate aspectele‑cheie 
ale GFP . Dimpotrivă, diferitele aspecte ale GFP au fost 
acoperite prin strategii specifice, cum ar fi strategia 
fiscală sau strategia privind controlul intern al finanțe ‑
lor publice (PIFC), astfel încât a existat o bază strategică 
pentru sprijinirea proiectelor IPA specifice, chiar și în 
absența unei strategii GFP globale oficiale. Noua stra ‑
tegie de extindere din octombrie 2013 referitoare la 
„Abordarea cu prioritate a elementelor fundamentale” 
pune un accent deosebit pe guvernanța economică, 
precum și pe gestiunea finanțelor publice și prevede 
că țările implicate în procesul de aderare ar trebui să 
elaboreze planuri de acțiune specifice privind GFP . 
Prin urmare, sprijinul acordat în cadrul IPA II în acest 
domeniu se va baza pe un cadru referitor la GFP mai Rezumat
IV
IPA se axează pe necesități, iar prioritățile sale se 
bazează pe evaluări ale nivelului de îndeplinire a crite ‑
riilor stabilite de UE, incluse în special în documentul 
de strategie al Comisiei privind extinderea și în rapoar ‑
tele anuale. Criteriile de alocare a fondurilor țin seama 
de capacitatea Serbiei de a utiliza și de a gestiona 
fondurile, precum și de respectarea de către aceasta 
a condițiilor privind aderarea. Astfel, IPA face legătura 
între cadrul politic pentru extindere și procesul buge ‑
tar al UE.
VI
Comisia recunoaște faptul că Sistemul Descentralizat 
de Implementare (DIS) a fost conceput pentru gestio ‑
narea fondurilor IPA. Serbia pregătește în prezent un 
program de reforme cuprinzător privind gestiunea 
finanțelor publice (GFP), care se va baza pe un dia ‑
gnostic detaliat al subsistemelor GFP . În consecință, 
urmează să fie efectuată o evaluare privind cheltuielile 
publice și responsabilitatea financiară (PEFA).
Observații
11
Comisia a oferit deja sprijin guvernului pentru îmbu ‑
nătățirea calității documentelor sale strategice printr‑o 
serie de măsuri de atenuare finanțate prin IPA. Pe 
parcursul ultimului an, Comisia a condus o serie de 
evaluări sectoriale referitoare la IPA anterioare și la 
asistența oferită de alți donatori în Serbia pentru 
a sprijini pregătirile pentru IPA II, obiectivul fiind acela 
de a sprijini aplicarea coerentă a strategiilor/progra ‑
melor sectoriale printr‑o abordare sectorială.Răspunsul  
Comisiei
Răspunsul Comisiei 41
16
Comisia recunoaște că, în temeiul programelor IPA 
anterioare, anumite proiecte au fost selectate dato ‑
rită importanței pe care o prezentau pentru Serbia, 
pe baza garanțiilor furnizate de către guvern pentru 
punerea lor în aplicare fără dificultăți. Cerințe mult 
mai stricte privind gradul de dezvoltare a proiectu ‑
lui au fost deja introduse în cadrul programelor IPA 
2012 și 2013 și vor fi puse în aplicare într‑un mod și mai 
sistematic în cadrul IPA II. Comisia a sprijinit prin inter ‑
mediul asistenței IPA dezvoltarea unei noi metodolo ‑
gii de selecție a proiectelor de investiții care vor face 
parte din rezerva de proiecte unică la nivel național. 
Metodologia are drept scop să ajute guvernul sârb să 
evalueze (a) stabilirea priorităților și (b) maturitatea 
proiectelor/programelor în sectoarele infrastructurii.
20
Comisia recunoaște importanța organizațiilor societă ‑
ții civile (OSC) și va continua să încurajeze și să sprijine 
implicarea OSC în programarea IPA.
Caseta 3
Furniturile au fost sincronizate cu inputurile unei 
înfrățiri paralele menite să sprijine planul de dezvoltare 
instituțională a agenției de plăți (AP). Agenției de plăți 
i‑au fost alocate 105 posturi pentru sistematizarea 
Ministerului Agriculturii. Pe parcursul derulării acestui 
proiect, guvernul a fost remaniat de trei ori, ceea ce 
a dus la întreruperi în recrutările preconizate pentru AP .
26
Au fost luate măsuri pentru îmbunătățirea capacității 
de valorificare a învățămintelor desprinse din expe ‑
riențele anterioare și, în consecință, pentru îmbună ‑
tățirea procesului de programare a IPA II (2014 ‑2020). 
Învățămintele desprinse și recomandările formulate în 
cadrul evaluărilor sectoriale realizate în Serbia aferente 
componentei I a IPA au fost aplicate cu ocazia întoc ‑
mirii programului IPA 2014. A fost creat un tabel care 
prezintă recomandările formulate pentru fiecare sector 
în parte, precum și pentru programare în ansamblul 
său, pentru a servi drept punct de plecare esențial 
pentru grupurile de lucru sectoriale în procesul de 
programare 2014.coerent decât în trecut. Este important de remarcat 
faptul că noua strategie RAP a Serbiei pentru perioada 
2013 ‑2016 înglobează, de asemenea, GFP . Aceasta 
reprezintă o îmbunătățire importantă în comparație cu 
situația din trecut, deoarece evidențiază faptul că GFP 
vizează toți utilizatorii bugetului, nu numai Ministerul 
de Finanțe, și că este nevoie de coordonare și coerență 
în ceea ce privește punerea sa în aplicare. În plus, eva ‑
luarea planificată a PEFA va contribui la redarea unei 
imagini de ansamblu a sistemelor GFP în vigoare.
13
Scopul parteneriatelor europene este acela de a oferi 
un cadru general de referință, mai degrabă decât un 
cadru politic, de a indica domeniile prioritare pentru 
reformă și de a oferi orientări generale pentru asistența 
financiară în aceste domenii prioritare, cu speranța că 
țara în cauză respectă principiile și prioritățile eviden ‑
țiate de acesta. Aceste principii au fost convenite în 
mod sistematic cu Serbia și se reflectă în programele 
naționale stabilite în cursul primilor ani ai programării 
IPA. Un cadru mai specific și mai relevant din punctul 
de vedere al aderării a fost furnizat de strategia de 
extindere actualizată anual și de rapoartele anuale 
privind progresele înregistrate de fiecare țară.
14
Comisia a recunoscut necesitatea de a îmbunătăți 
indicatorii utilizați pentru programarea asistenței IPA 
și a abordat acest aspect în cadrul IPA II. Documentele 
indicative de strategie de țară, care vor defini orien ‑
tarea strategică pe termen lung pentru finanțarea IPA 
acordată fiecărei țări, cuprind o anexă ce oferă infor ‑
mații detaliate cu privire la indicatori la diverse niveluri. 
Acestea includ, printre altele, indicatori în domeniile 
guvernanței economice și luptei împotriva corupției.
Răspunsul Comisiei 42
pentru finanțarea infrastructurilor comunale și pentru 
realizarea de economii la bugetele locale.
Caseta 7 – Răspunsul la cel de al doilea 
paragraf
Sprijinul financiar IPA constă în acordarea de asistență 
guvernului în ceea ce privește îndeplinirea criteriilor 
UE și vine în completarea dialogului politic. Comisia 
a evidențiat deficiențe în ceea ce privește activitățile 
CHU și efectivele unor unități de audit intern în cadrul 
structurilor relevante ale dialogului său politic cu 
autoritățile sârbe, în special în cadrul subcomitetului 
relevant al ASA, precum și în raportul de examinare 
referitor la capitolul 32. Prin urmare, se așteaptă 
o îmbunătățire pe termen scurt în cadrul negocierilor 
de aderare. Chiar dacă proiectul din 2008 nu a permis 
soluționarea tuturor dificultăților, acesta a contribuit 
într‑o mare măsură la atingerea unui nivel de pregătire 
suficient care ar permite Comisiei să propună deschi ‑
derea capitolului 32.
43
Nu pot fi trase concluzii generalizate cu privire la 
eficacitatea sprijinului UE în domeniul achizițiilor 
publice de lucrări pornind de la acest proiect specific. 
Inginerul a estimat că majoritatea întârzierilor au fost 
imputabile contractantului. În continuare, în special în 
cadrul IPA 2011, acest tip de dificultăți este abordat în 
prezent prin îmbunătățirea legăturilor dintre elemen ‑
tele de politică și programare.
45
Comisia recunoaște că nu există un document de 
monitorizare sintetizat privind istoricul proceduri ‑
lor de achiziții nereușite. Cu toate acestea, motivele 
pentru care anumite oferte sunt anulate sau nereușite 
sunt analizate de la caz la caz și sunt luate în conside ‑
rare înaintea unei posibile relansări.27
Condițiile de programare sunt utilizate într‑un mod 
bine direcționat începând cu IPA 2012. Acestea sunt 
definite în mod clar și măsurabil în fișe de sector/
proiect, fiind aplicate apoi în cursul fazei de punere în 
aplicare. Numeroase proiecte au fost amânate pentru 
o altă perioadă de programare în cazul în care nu s‑au 
întrunit condițiile prealabile esențiale. Cu toate aces ‑
tea, Comisia intenționează să aplice aceste condiții în 
mod mai riguros și a explicat clar guvernului Serbiei 
că numai proiectele pe deplin mature vor fi avute în 
vedere în cadrul programării.
33
Într‑adevăr, rapoartele Comisiei întocmite de către 
ordonatorul de credite subdelegat indică îndeplinirea 
unor obiective înalte și rate ridicate de contractare, 
care au fost stabile de la un an la altul, demonstrând, 
așadar, o mare capacitate de absorbție.
37
Comisia a reacționat, în special în cadrul primelor 
comitete de monitorizare, pentru a garanta punerea în 
aplicare cu succes a proiectelor în curs, ceea ce a avut 
drept rezultat o gestionare flexibilă a contractelor. 
Acest proces a evoluat în direcția unor mecanisme de 
monitorizare mai riguroase și a unor decizii mai stricte, 
de la caz la caz, atunci când apar dificultăți în cursul 
punerii în aplicare.
Caseta 7 – Răspunsul la primul paragraf
Volumul obligațiunilor municipale pentru orașul Novi 
Sad reprezintă al doilea împrumut ca importanță 
realizat de o administrație locală în Serbia. Rezultatele 
obținute în cadrul acestui program influențează încă 
piața în 2014. De exemplu, orașul Sabac și municipali ‑
tatea Stara Pazova preconizează, la rândul lor, să intro ‑
ducă obligațiuni municipale. Conferința permanentă 
a orașelor și a municipalităților continuă să primească 
cereri pentru acordarea de sprijin referitoare la ches ‑
tiuni legate de emiterea de obligațiuni municipale, ca 
alternativă la împrumuturi. Comisia consideră, că, în 
lipsa acestui sprijin, piața obligațiunilor municipale din 
Serbia nu ar mai exista probabil, iar municipalitățile ar 
continua să se confrunte cu rate ridicate ale dobânzii 
la împrumuturile bancare. Prin urmare, sprijinul acor ‑
dat emiterii de obligațiuni municipale a reprezentat un 
punct de plecare important pentru crearea unei piețe 
de credite destinate autorităților locale din Serbia, 
Răspunsul Comisiei 43
indice, de exemplu, că adoptarea unui cadru strategic/
legislativ este o condiție prealabilă pentru acordarea 
de sprijin suplimentar.
Caseta 11 – Răspunsul la cel de al 
treilea paragraf
Proiectul poate fi considerat drept un sprijin cu carac ‑
ter excepțional acordat de guvern în favoarea structu ‑
rilor municipale, care au devenit doar din acel moment 
responsabile de întreținerea și achiziționarea de echi ‑
pamente și infrastructuri în instituțiile lor sanitare.
La momentul achiziției, Ministerul Sănătății a inten ‑
ționat să achiziționeze mai multe vehicule pentru 
a acoperi nevoile mai mari (parcul auto ar fi trebuit 
să cuprindă 1 000 de vehicule, iar Serbia nu deținea 
decât circa 400, printre care se numărau cele 252 de 
vehicule oferite de UE). Cu toate acestea, resursele 
financiare sunt tot mai limitate, iar bugetele puse la 
dispoziția municipalităților nu au permis decât realiza ‑
rea unor reparații și a unor achiziții sporadice.
Achizițiile efectuate de UE ar putea fi considerate ca 
o asistență de urgență pentru reabilitare, dat fiind că 
nu s‑a realizat nicio astfel de achiziție înainte de 1991, 
iar aceste vehicule erau extrem de necesare pentru sis ‑
tem. În caz contrar, repercusiunile asupra furnizării de 
servicii și a sănătății populației ar fi fost grave. 
Aceste vehicule rămân în continuare cele mai recente 
de care dispune această țară și sunt încă utilizate la 
maximum. Capacitățile sporite obținute grație proiec ‑
tului sunt, așadar, menținute în continuare. Reînno ‑
irea vehiculelor depinde de dezvoltarea economică 
viitoare a țării. 
Caseta 12 – Răspunsul la primul 
paragraf
Comisia recunoaște că recrutarea auditorilor interni 
pune probleme în unele ministere. Cu toate acestea, 
Serbia a informat Comisia că o funcție de audit intern 
a fost stabilită în rândul a 76 de utilizatori ai bugetului 
(55 la nivelul administrației centrale și 21 la nivelul 
administrațiilor locale). Acești utilizatori reprezintă 
90 % din fondurile publice. Toate ministerele au 
înființat unități de audit intern, însă în cadrul a două 
ministere, posturile nu s‑au ocupat încă. Utilizatorii 
mai mici ai bugetului pot fie să își creeze o unitate de 
audit intern comună, fie să încheie un acord cu utiliza ‑
torii bugetului care dețin o funcție de audit intern în 
vederea utilizării auditorilor acestora.Caseta 10 – Răspunsul la primul paragraf
Procedura de licitație în cazul proiectului de reformă 
în domeniul polițienesc a eșuat, dat fiind că singura 
candidatură a fost depusă după termenul‑limită ofi ‑
cial. În urma eșecului procedurii de licitație, beneficia ‑
rul (unitatea de afaceri interne din cadrul Ministerului 
de Interne) a rămas angajat în favoarea acestui proiect, 
în timp ce problemele legate de lipsa de autonomie 
a unității, de personal adecvat și de sprijin din partea 
responsabilului din cadrul Ministerului de Interne au 
continuat să afecteze capacitatea departamentului 
de control intern de a combate cu eficacitate corupția 
din cadrul forțelor de poliție. Aceste aspecte au făcut 
obiectul unor scrisori specifice trimise ministrului de 
către șeful delegației și ambasadorul înfrățirii.
Caseta 11 – Răspunsul la primul paragraf
Comisia a aplicat deja învățămintele desprinse din 
această experiență. În cadrul programului IPA 2012, 
aspectul consacrat informatizării justiției cuprinde 
o analiză a necesităților, ca primă activitate desfășu ‑
rată. Orice asistență suplimentară poate fi utilizată 
numai după finalizarea acestei analize a necesităților.
Caseta 11 – Răspunsul la cel de al doilea 
paragraf
Comisia recunoaște că absența unui cadru de poli ‑
tică regională clar a prezentat un risc în materie de 
sustenabilitate. Cu toate acestea, nu este posibil să 
se propună un model european unic, dat fiind că 
aspectele organizaționale trebuie să fie definite la 
nivel național în urma unei decizii politice a guvernului 
sârb. Sustenabilitatea a devenit un motiv de îngrijo ‑
rare atunci când s‑a clarificat faptul că Serbia nu ar 
reuși să pună în practică un cadru politic și legislativ 
la nivel regional, și nici mecanisme de finanțare clare, 
într‑o etapă cât mai timpurie a procesului. Comisia 
dorește să sublinieze că toate agențiile de dezvoltare 
regională care au beneficiat de sprijin din partea UE au 
continuat să funcționeze după finalizarea proiectului 
și a finanțării UE. În pofida faptului că aceste agenții 
depind încă în mare măsură de proiect, majoritatea 
acestora au dobândit o anumită recunoaștere la nivel 
regional și beneficiază de sprijin din partea progra ‑
melor de cooperare transfrontalieră, a fondurilor 
naționale, a fondurilor acordate de donatori bilaterali, 
precum și de venituri private provenite din furnizarea 
de diverse servicii întreprinderilor. O lecție impor ‑
tantă care poate fi desprinsă din program se referă la 
organizarea unei etapizări clare a activităților care să 
Răspunsul Comisiei 44
66
Serbia pregătește în prezent un program de reforme 
cuprinzător privind gestiunea finanțelor publice (GFP), 
care s‑ar baza pe un diagnostic detaliat al subsiste ‑
melor GFP . În consecință, urmează să fie efectuată 
o evaluare privind cheltuielile publice și responsa ‑
bilitatea financiară (PEFA). Realizarea unui program 
cuprinzător și fiabil de reformă a GFP reprezintă una 
dintre cerințele‑cheie ce derivă din negocierile de ade ‑
rare a Serbiei la Uniunea Europeană. În același timp, 
aceasta reprezintă, de asemenea, un element esențial 
în cadrul planificării și al punerii în aplicare a reforme ‑
lor pe termen lung.
Evaluarea PEFA va furniza guvernului Serbiei o ima ‑
gine de ansamblu asupra performanțelor generale în 
materie de GFP . Aceasta va permite evaluarea situației 
actuale în unele domenii‑cheie, precum și identifica ‑
rea domeniilor în care există limite și riscuri referitoare 
la punerea în practică a unei noi strategii de reformă 
a GFP . Aceasta va include, de asemenea, evaluarea 
structurilor IPA în cadrul autorităților sârbe.
67
Comisia recunoaște faptul că sunt necesare eforturi 
suplimentare în vederea protejării intereselor finan ‑
ciare ale UE. Funcția de audit intern a fost instituită în 
mod progresiv, astfel încât să se adapteze unui sistem 
de gestionare descentralizată. Numărul auditorilor 
interni și al auditurilor efectuate a crescut de‑a lungul 
timpului. Cu toate acestea, în cazul unui mare număr 
de autorități bugetare și de beneficiari, nu a fost încă 
înființat un sistem de audit intern eficace și funcțio ‑
nal în conformitate cu cerințele legii privind sistemul 
bugetar. Controlul intern se axează pe verificarea 
ex‑post a respectării legislației și pe detectarea unor 
posibile nereguli, după cum reiese din lucrările rea ‑
lizate de auditori interni, de inspectori ai bugetului 
centralizat, precum și de instituția națională de audit. 
În conformitate cu principiul responsabilității mana ‑
geriale, accentul ar trebui să se deplaseze însă, treptat, 
către responsabilizarea managerilor în ceea ce privește 
instituirea și implementarea unor structuri financiare 
adecvate de gestiune și control, susținute de o funcție 
de audit intern, pentru a preveni neregulile încă de la 
bun început.Acest aspect va fi abordat în cadrul capitolului 32 refe ‑
ritor la negocieri. Prin urmare, se așteaptă realizarea 
unor progrese care vor face obiectul unei monitorizări 
riguroase înainte de închiderea capitolului respectiv.
Caseta 12 – Răspunsul la cel de al 
doilea paragraf
Comisia recunoaște că dificultatea de a păstra per ‑
sonalul calificat în structuri administrative strategice 
constituie o provocare comună cu care se confruntă 
toate țările candidate. Pe parcursul negocierilor, acest 
aspect va fi monitorizat în toate domeniile. Un capitol 
poate fi închis doar atunci când legislația este pe 
deplin aliniată la cea a UE, iar capacitatea administra ‑
tivă este considerată a fi suficientă pentru a permite 
punerea în aplicare a politicilor UE.
48
Au fost deja luate măsuri pentru a atenua deficiențele 
în materie de sustenabilitate. Calendarul de moni ‑
torizare ROM 2014 include o serie de exerciții ROM 
ex‑post menite să verifice sustenabilitatea pe termen 
mediu și lung a rezultatelor proiectelor IPA.
59
Deschiderea oficială, în ianuarie 2014, a negocierilor 
de aderare cu Serbia, începând cu capitolele privind 
statul de drept (capitolul 23, „Sistemul judiciar și drep ‑
turile fundamentale” și capitolul 24 „Justiție, libertate 
și securitate”), pune un accent deosebit pe necesitatea 
de a asigura un climat democratic solid și previzibil 
care să favorizeze o îmbunătățire globală a mediului 
de guvernanță. Acest lucru implică, în special și în mod 
prioritar, o luptă eficientă și disuasivă împotriva corup ‑
ției la toate nivelurile și în toate sectoarele, inclusiv la 
nivel de proiect.
61
În fiecare perioadă de programare au fost abordate 
chestiuni transversale în contextul mai general al aspec ‑
telor legate de statul de drept. Chiar dacă acest lucru 
nu a fost menționat în mod explicit în anii precedenți, 
Comisia abordează aceste chestiuni în mod transver ‑
sal. Aceasta recunoaște însă că existența unor trimiteri 
explicite permite o mai mare claritate în acest sens.
Răspunsul Comisiei 45
74 (b)
Comisia recunoaște existența unor probleme izolate în 
punerea în aplicare a unor proiecte anterioare. Aceste 
dificultăți au fost abordate de către autoritatea con ‑
tractantă în vederea garantării executării contractelor 
și a asigurării unui comportament financiar solid în 
ceea ce privește gestionarea contractelor. Complexita ‑
tea și cerințele de natură tehnică aferente procedurilor 
de licitație au condus la unele deficiențe și au fost 
suprimate cu ocazia relansării procedurii.
74 (c)
Comisia recunoaște că dificultatea de a angaja și de 
a păstra personalul calificat în structuri administra ‑
tive constituie o provocare transversală cu care se 
confruntă toate țările candidate. Acest aspect va fi 
monitorizat pe parcursul negocierilor, deoarece un 
capitol poate fi închis numai atunci când legislația este 
pe deplin aliniată la cea a UE, iar capacitatea adminis ‑
trativă este considerată a fi suficientă pentru a permite 
punerea în aplicare a politicilor UE.
76
Serbia pregătește în prezent un program de reforme 
cuprinzător privind gestiunea finanțelor publice (GFP), 
care s‑ar baza pe un diagnostic detaliat al subsiste ‑
melor GFP . În consecință, urmează să fie efectuată 
o evaluare privind cheltuielile publice și responsa ‑
bilitatea financiară (PEFA). Realizarea unui program 
cuprinzător și fiabil de reformă a GFP reprezintă una 
dintre cerințele‑cheie ce derivă din negocierile de ade ‑
rare a Serbiei la Uniunea Europeană. În același timp, 
aceasta reprezintă, de asemenea, un element esențial 
în cadrul planificării și al punerii în aplicare a reforme ‑
lor pe termen lung.
78
În fiecare perioadă de programare au fost abordate 
subiecte transversale în contextul mai general al ches ‑
tiunilor legate de statul de drept. Chiar dacă acest lucru 
nu a fost menționat în mod explicit în anii precedenți, 
Comisia abordează aceste chestiuni în mod transver ‑
sal. Aceasta recunoaște însă că existența unor trimiteri 
explicite permite o mai mare claritate în acest sens.70
Comisia a introdus măsuri pentru atenuarea riscurilor 
legate de rata ridicată de fluctuație a personalului. 
Membrii personalului se implică activ în sarcinile 
îndeplinite de către delegație în cadrul actualei struc ‑
turi centralizate pentru a beneficia de o experiență 
practică fondată pe cazuri reale, înainte de a efectua 
ei înșiși tranzacțiile în momentul în care structura des ‑
centralizată va fi, în cele din urmă, introdusă. Aceste 
sarcini cuprind observarea comisiilor de evaluare, 
precum și participarea la controale la fața locului și la 
misiuni de verificare a proiectelor.
71
Consolidarea protecției denunțătorilor este un ele ‑
ment important care a fost deja identificat în raportul 
de examinare referitor la capitolul 23. Dezvoltarea 
unui sistem funcțional de protecție a persoanelor care 
semnalează diferite nereguli ar trebui să ocupe un loc 
important în cadrul planului de acțiune pe care Serbia 
îl pregătește în prezent pentru a îndeplini criteriile de 
referință necesare pentru deschiderea acestui capitol. 
Un proiect de lege privind protecția persoanelor care 
semnalează diferite nereguli a fost pregătit și urmează 
să fie adoptat.
Concluzii și recomandări
74 (a)
Comisia recunoaște că există unele deficiențe legate 
de concepție, în special în ceea ce privește proiectele 
IPA anterioare. Prin urmare, Comisia și‑a îmbunătățit 
fișele de sector în acest sens. Evaluările sectoriale 
finanțate prin IPA au ținut seama de învățămintele 
desprinse din punerea în aplicare a IPA I (2007 ‑2012). 
Recomandările formulate în aceste evaluări au fost 
examinate în cadrul unor grupuri de lucru și în prezent 
se asigură reflectarea acestora în programarea IPA II. 
Câteva dintre recomandările specifice formulate în 
evaluările sectoriale au fost deja luate în considerare în 
regulamentul de instituire a noului IPA II [Regulamen ‑
tul (UE) nr. 231/2014], Regulamentul comun de punere 
în aplicare [Regulamentul (UE) nr. 236/2014] și în pro ‑
iectele de acorduri‑cadru care urmează să fie încheiate 
cu fiecare beneficiar în parte.
Răspunsul Comisiei 46
Comisia intenționează să analizeze – în contextul cre ‑
ării unui cadru de monitorizare și de raportare menit 
să îndeplinească cerințele de raportare care decurg 
din cadrul juridic al IPA II – posibilitatea de a institui 
un instrument de raportare eficient și rentabil, care să 
poată fi, de asemenea, utilizat în cadrul procedurii de 
licitație, eventual pe baza instrumentelor existente. 
În plus, orientările recent actualizate în materie de 
politică referitoare la evaluarea DG Extindere prevăd 
o revizuire a practicilor și a instrumentelor de moni ‑
torizare actuale, precum și consolidarea sinergiilor 
dintre funcțiile de evaluare și de monitorizare, ceea ce 
va contribui la asigurarea unei urmăriri consecvente 
a constatărilor și a recomandărilor anterioare.
80 (c)
Comisia acceptă această recomandare și intenționează 
să o aplice prin îmbunătățirea cadrului logic al inter ‑
vențiilor în documentele de acțiune aferente IPA II, 
în special în ceea ce privește rezultatele și realizările 
activităților, precum și prin îmbunătățirea în continu ‑
are a documentației legate de evaluarea necesităților, 
anexate la documentele de acțiune.
80 (d)
Comisia acceptă această recomandare. În realitate, 
aceasta este deja luată în considerare în mare măsură, 
întrucât condițiile de programare sunt utilizate într‑un 
mod bine direcționat începând cu IPA 2012. Acestea 
sunt definite în mod clar și măsurabil în fișe de sector/
proiect, fiind aplicate apoi în cursul fazei de punere în 
aplicare. Numeroase proiecte au fost amânate pentru 
o altă perioadă de programare în cazul în care nu s‑au 
întrunit condițiile prealabile esențiale. Cu toate aces ‑
tea, Comisia intenționează să aplice aceste condiții 
în mod mai riguros și a explicat guvernului Serbiei 
că numai proiectele pe deplin mature vor fi avute în 
vedere în cadrul programării. Această abordare va fi 
susținută în continuare în ceea ce privește infrastruc ‑
tura, prin crearea unei rezerve unice de proiecte, care 
va include o evaluare individuală a tuturor proiectelor 
pentru a măsura nivelul lor de maturitate (și îndeplini ‑
rea condițiilor).80 (a)
Comisia acceptă această recomandare. Procedurile 
de ierarhizare și de selecție a proiectelor au fost deja 
îmbunătățite, în general, pe durata de viață a IPA I. 
Sunt așteptate noi progrese în ceea ce privește pro ‑
iectele IPA II, în conformitate cu noua metodologie 
elaborată și cu adoptarea unei abordări sectoriale care 
va permite consolidarea legăturilor dintre prioritățile 
de politică și programarea asistenței. Principalele 
priorități de politică în materie de programare se 
vor reflecta în documentul de strategie de țară, iar 
discrepanțele față de acestea vor fi evaluate anual în 
documentul de strategie al Comisiei și în rapoartele 
privind progresele înregistrate. În urma deschiderii 
negocierilor de aderare, programarea în fiecare sector 
ar trebui să fie direct legată de prioritățile identificate 
în capitolele relevante, mai întâi în rapoartele de exa ‑
minare și, ulterior, în criteriile de referință referitoare 
la deschiderea sau la închiderea negocierilor, după 
caz. O altă îmbunătățire clară în domeniul investițiilor 
ar trebui să decurgă din dezvoltarea unei rezerve de 
proiecte strategice unice la nivel național în domeniile 
transporturilor, energiei, mediului și infrastructurilor 
comerciale. Această rezervă urmează să fie adop ‑
tată de către guvern și utilizată ca bază unică pentru 
acordarea de sprijin IPA în favoarea unor proiecte de 
infrastructură.
80 (b)
Comisia acceptă această recomandare. Învățămintele 
desprinse în urma implementării proiectelor care sunt 
relevante pentru mai multe țări și/sau sectoare sunt 
deja împărtășite în contextul evaluărilor sectoriale 
tematice. În special, evaluările sectoriale finanțate prin 
IPA au ținut seama de învățămintele desprinse din 
punerea în aplicare a IPA I (2007 ‑2012). Prin urmare, 
câteva dintre recomandările specifice formulate în 
evaluările sectoriale au fost deja luate în considerare 
în regulamentul de instituire a noului IPA II [Regula ‑
mentul (UE) nr. 231/2014], Regulamentul comun de 
punere în aplicare [Regulamentul (UE) nr. 236/2014] 
și în proiectele de acorduri‑cadru care urmează să fie 
încheiate cu fiecare beneficiar în parte. De aseme ‑
nea, aceste valori sunt reflectate, după caz, în cadrul 
programării IPA II. În scopul monitorizării interne și 
al raportării, a fost întocmit un tabel specific pentru 
a ilustra evoluția măsurilor luate în vederea punerii 
în aplicare a principalelor constatări și recomandări 
formulate cu ocazia evaluărilor anterioare referitoare 
atât la sectoare, cât și la formele de asistență. În plus, 
Răspunsul Comisiei 47
81 (b)
Comisia acceptă această recomandare și se bucură de 
participarea mai activă a OSC la procesul de elaborare 
a politicii și de programare. Aceasta consideră că astfel 
de măsuri sunt deja puse în aplicare în mare parte. 
Comisia a oferit deja un sprijin IPA pentru înființarea 
Biroului pentru cooperarea cu societatea civilă. Biroul 
a fost înființat în 2010. Tot în 2010, autoritățile națio ‑
nale au instituit, de asemenea, un mecanism numit 
SECO (organizații sectoriale ale societății civile) menit 
să încurajeze participarea societății civile la planifi ‑
carea, programarea și monitorizarea asistenței IPA. 
Mecanismul SECO este organizat pe o bază sectorială. 
Pentru fiecare sector, au fost înregistrate OSC repre ‑
zentative. Sprijinul IPA a fost furnizat sub forma unei 
asistențe tehnice acordate pentru proiectarea meca ‑
nismului SECO și pentru consolidarea influenței sale în 
ceea ce privește elaborarea politicilor în sens mai larg. 
Chiar dacă OSC au fost consultate în mod periodic 
cu privire la programarea IPA, acestea nu au recurs în 
trecut decât sporadic la acest mecanism.
81 (c)
Comisia acceptă această recomandare și va emite 
orientări pentru a se asigura că necesitatea întreprin ‑
derii unor măsuri sectoriale specifice de combatere 
a corupției sau a unui alt tip de măsuri privind buna 
guvernanță este, după caz, evaluată cu ocazia conce ‑
perii proiectului.
81 (d)
Comisia acceptă această recomandare și va garanta 
că lucrările de audit desfășurate începând din mar ‑
tie 2014 în contextul procesului de acreditare și de 
delegare a competențelor vor fi luate în considerare în 
cadrul procesului de reformă a GFP .80 (e)
Comisia acceptă această recomandare. O pistă de 
audit îmbunătățită pentru întregul proiect urmează să 
fie inclusă în raportul din 2014 întocmit de ordonato ‑
rul de credite subdelegat, și anume pentru contractele 
care sunt incluse în strategia anuală de asigurare pen ‑
tru 2014 și pentru planul de audit începând cu 2014. 
Rezultatele, concluziile și recomandările formulate în 
urma auditurilor și a monitorizărilor la fața locului vor 
fi prezentate în rapoartele generale, care conțin date 
referitoare la întregul proiect/sector. Aceste rapoarte 
vor fi îmbunătățite, astfel încât să faciliteze și să garan ‑
teze respectarea recomandărilor transmise.
80 (f)
Comisia acceptă această recomandare și intenționează 
să instituie un sistem menit să includă exemple ale 
unor astfel de verificări în planurile sale anuale de 
audit și de verificare la fața locului.
81 (a)
Comisia acceptă această recomandare. Comisia 
sprijină în prezent o evaluare a cheltuielilor publice și 
a responsabilității financiare pentru a oferi guvernului 
Serbiei o imagine de ansamblu cuprinzătoare a perfor ‑
manțelor generale în materie de GFP . O astfel de eva ‑
luare va permite analizarea situației în domenii‑cheie 
și identificarea limitelor și a riscurilor care pot să apară 
în punerea în practică a unei noi strategii de reformă 
a GFP . Aceasta va include, de asemenea, evaluarea 
structurilor IPA din cadrul autorităților sârbe. Serbia 
pregătește în prezent un program de reforme cuprin ‑
zător privind gestiunea finanțelor publice (GFP), care 
se va baza pe un diagnostic detaliat al subsistemelor 
GFP . Progresele vor fi strâns coordonate și monitori ‑
zate pe parcursul negocierilor din cadrul capitolului 32 
privind controlul financiar.

CUM VĂ PUTEȚI PROCURA PUBLICAȚIILE UNIUNII EUROPENE?
Publicații gratuite:
•  un singur exemplar: 
pe site ‑ul EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu);
•  mai multe exemplare/postere/hărți: 
de la reprezentanțele Uniunii Europene ( http://ec.europa.eu/represent_ro.htm), 
de la delegațiile din țările care nu sunt membre ale UE ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm) 
sau contactând rețeaua Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm) 
la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).
(*)  Informațiile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine  
telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).
Publicații contra cost:
• pe site ‑ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Abonamente:•  de la agenții de vânzări ai Oficiului pentru Publicații al Uniunii Europene  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_ro.htm).
QJ-AB-14-019-RO-N  ISSN 1977-5806
Acest raport evaluează dacă sprijinul furnizat de 
UE, în valoare de aproximativ 1,2 miliarde 
de euro în perioada 2007‑2013, a contribuit în 
mod eficace la pregătirea Serbiei în vederea 
aderării la UE. Proiectele auditate și‑au atins 
realizările planificate, deși au fost afectate de 
o serie de probleme legate de concepția, de 
implementarea și de sustenabilitatea lor. În 
ansamblu, concluzia Curții este următoarea: 
Comisia se axează în mod just asupra aspectelor 
legate de guvernanță atunci când planifică 
asistența pe care o acordă Serbiei, iar sprijinul UE 
reprezintă un ajutor eficace pentru eforturile 
Serbiei de implementare a reformelor structurale 
și de îmbunătățire a  gestiunii finanțelor publice.
CURTEA DE
CONTURI
EUROPEANĂ