INTRODUCERE

Libera circulație a cetățenilor săi și eliminarea controalelor la frontierele interne ale spațiului Schengen se numără printre realizările cele mai concrete ale Uniunii Europene. Recent, Comisia a prezentat propuneri menite să consolideze guvernanța globală a spațiului Schengen[1], astfel încât să se asigure că această realizare majoră este consolidată și dezvoltată în continuare într-un cadru european cu adevărat comun.

Integritatea granițelor externe ale Uniunii este o cerință prealabilă pentru spațiul Schengen, astfel cum îl cunoaștem astăzi, și va rămâne o cerință prealabilă, de asemenea, în viitor. Măsurile de gestionare a frontierele externe trebuie să îndeplinească un dublu obiectiv: consolidarea securității și facilitarea călătoriilor. Potențialul oferit de noile tehnologii în această privință a fost abordat în Comunicarea Comisiei „Pregătirea următoarelor etape ale gestionării frontierelor în Uniunea Europeană”[2], publicată în 2008, care stabilea posibilele componente a ceea ce a devenit cunoscut sub numele de inițiativa „frontiere inteligente ” și în care Parlamentul European și Consiliul erau invitate să își prezinte punctele de vedere.

În 2011 au avut loc consultări suplimentare cu statele membre, atât la nivel de experți, cât și la nivel ministerial, precum și cu membri ai Parlamentului European. La 7 iulie 2011, Autoritatea Europeană pentru Protecția Datelor (AEPD), în avizul[3] său referitor la Comunicarea Comisiei privind migrația[4], a subliniat necesitatea de a se evalua utilizarea sistemelor existente și de a se demonstra, în special, necesitatea unui sistem de intrare/ieșire.

Luând în considerare aceste opinii, Comisia a ajuns în prezent la stadiul în care ar putea fi în curând pregătită să propună măsuri specifice. Cu toate acestea, având în vedere angajamentele pe termen lung și investițiile semnificative care ar fi necesare, Comisia înaintează mai întâi prezenta comunicare, care stabilește principalele opțiuni, rezumă cele mai importante implicații și eventuala cale de urmat. Prin această abordare, Comisia intenționează, de asemenea, să promoveze o înțelegere comună a aspectelor puse în discuție și a deciziilor care urmează să fie adoptate. Aceasta nu aduce atingere viitoarelor propuneri specifice, care vor fi însoțite de o evaluare completă a impactului.

Prezenta comunicare reprezintă, de asemenea, primul răspuns adresat Consiliului European, care, cu ocazia reuniunii sale din 23 și 24 iunie 2011[5], a solicitat accelerarea activității în domeniul „frontierelor inteligente”.

În fine, astfel cum se prevede, de asemenea, în comunicarea din 2008 și în conformitate cu solicitările Consiliului, Comisia a examinat fezabilitatea unui sistem electronic de autorizare a călătoriilor (SEAC) la nivelul UE. Prin urmare, prezenta comunicare are, de asemenea, rolul de a reflecta rezultatele acestei examinări și măsurile ulterioare preconizate.

OBIECTIVELE INIțIATIVEI PRIVIND FRONTIERELE INTELIGENTE

În fiecare an, se înregistrează aproximativ 700 de milioane de treceri ale frontierelor externe terestre, maritime și aeriene. Aproximativ o treime dintre aceste treceri ale frontierei sunt efectuate de către cetățeni ai țărilor terțe care fac obiectul unor verificări amănunțite la punctul de trecere a frontierei[6]. Promovarea trecerii frontierei în mod rapid și în condiții de securitate este o preocupare comună pentru UE și statele sale membre și nu există nicio îndoială că numărul de treceri ale frontierei va continua să crească considerabil, în special în aeroporturi. În cazul cel mai probabil, Eurocontrol preconizează o creștere a numărului de treceri ale frontierele aeriene de la 400 de milioane în 2009, la 720 de milioane în 2030[7]. Aceasta înseamnă că, în 2030, 720 de milioane de pasageri vor trebui să fie verificați în aeroporturile europene. Angajarea unui număr suplimentar de polițiști de frontieră nu va fi o măsură suficientă pentru a face față acestei creșteri majore.

Dezvoltarea politicilor Uniunii în domeniul vizelor și relațiile cu țările terțe trebuie, de asemenea, să fie luată în considerare. În ultimii ani, Uniunea a reușit să elimine obligativitatea vizei pentru cetățenii mai multor țări terțe, a încheiat o serie de acorduri de facilitare a eliberării vizelor și și-a modernizat acquis-ul, inclusiv, printre altele, prin prevederea utilizării mai extinse a vizelor cu intrări multiple. Liberalizarea vizelor pentru țările din Balcanii de Vest a fost însoțită de instituirea unui sistem de monitorizare, cu sprijinul FRONTEX și Europol, pentru colectarea de statistici privind fluxurile de călătorie și pentru evaluarea oricăror riscuri de abuz. Aceste eforturi contribuie în mare măsură la îmbunătățirea accesului pe teritoriul Uniunii pentru grupuri mari de călători, dar, până în prezent, nu s-au depus eforturi similare în vederea simplificării trecerii efective a frontierei în cazul grupurilor respective. Această situație ridică mai multe întrebări:

- evoluția politicii Uniunii privind controlul la frontieră poate, în prezent, să susțină politicile sale în domeniul vizelor?

- statele membre au capacitatea de a gestiona creșterea fluxurilor de călătorie, care va fi generată de aceste eforturi, fără mărirea timpului de așteptare la frontieră? și

- Uniunea trebuie să își îmbunătățească instrumentele pe care le are la dispoziție pentru a colecta informații mai detaliate cu privire la fluxurile de călătorie înspre și dinspre spațiul Schengen?

În special, există două provocări: cum să se monitorizeze eficient fluxurile de călătorie și deplasările resortisanților țărilor terțe peste frontierele externe ale spațiului Schengen în ansamblul său, în cadrul unei abordări cuprinzătoare a guvernanței globale a spațiului Schengen, și cum să se asigure că trecerea frontierei se efectuează rapid și simplu pentru numărul tot mai mare de pasageri frecvenți care reprezintă marea majoritate a persoanelor care trec frontiera, și anume care îndeplinesc toate condițiile de intrare.

În temeiul normelor actuale:

- resortisanții țărilor terțe care intră în spațiul Schengen fac obiectul acelorași verificări, indiferent de nivelul de risc, de exemplu depășirea termenului legal de ședere în cazul fiecărui călător;

- nu există mijloace de înregistrare a deplasărilor transfrontaliere efectuate de un călător. Șederea autorizată este calculată pe baza ștampilelor aplicate manual în pașaportul sau documentele de călătorie ale persoanei în cauză, iar datele de intrare și de ieșire nu sunt înregistrate la nivel centralizat.

În consecință, timpul de așteptare la punctele de trecere a frontierei poate fi îndelungat și informațiile privind „persoanele care depășesc termenul legal de ședere” lipsesc adesea. Aceasta este o problemă reală, deoarece persoanele care depășesc termenul legal de ședere sunt principala sursă a imigrației ilegale în UE. Nu există date fiabile privind numărul de imigranți ilegali aflați pe teritoriul UE, însă, conform unor estimări prudente, acesta variază între 1,9 și 3,8 milioane de persoane[8]. În 2010, statele membre (UE27) au emis 540 000 de ordine de părăsire a teritoriului, dar numai 226 000 au fost executate efectiv[9].

Faptul că toți resortisanții țărilor terțe trebuie să facă obiectul acelorași verificări la frontieră, indiferent de nivelul de risc pe care aceștia îl prezintă sau de frecvența călătoriilor pe care le efectuează, nu reprezintă o utilizare eficientă a polițiștilor de frontieră. Încercarea de a spori securitatea și de a accelera fluxurile de călătorie doar prin creșterea numărului de polițiști de frontieră nu este o opțiune viabilă pentru multe state membre care depun eforturi în vederea reducerii deficitelor bugetare.

Cozile lungi, în special în aeroporturi, creează o imagine proastă a Uniunii Europene pentru vizitatorii care ajung aici și atât operatorii aeroportuari, cât și companiile aeriene solicită, în mod sistematic, accelerarea și fluidizarea fluxurilor de pasageri pentru reducerea duratei escalelor.

Inițiativa privind frontierele inteligente ar îmbunătăți gestionarea și controlul fluxurilor de călătorie la frontieră, intensificând verificările și accelerând, totodată, trecerea frontierei de către pasagerii frecvenți. Aceasta ar permite polițiștilor de frontieră să facă față creșterii continue a numărului de persoane care trec frontiera, fără a spori în mod nerealist resursele umane necesare pentru efectuarea controlului la frontieră și fără a pune în pericol securitatea. Această inițiativă are două componente: un sistem de intrare/ieșire (EES) și un program de înregistrare a pasagerilor (RTP):

Un sistem de intrare/ieșire ar permite efectuarea unui calcul exact și fiabil cu privire la șederea autorizată, precum și verificarea antecedentelor în materie de călătorii ale fiecărei persoane, fie că este titulară de viză, fie că este exonerată de obligația de a deține viză, ca parte esențială a primului nivel de evaluare a riscului. Sistemul actual de ștampilare a pașapoartelor ar fi astfel înlocuit cu un registru electronic conținând datele și locurile în care resortisanții țărilor terțe au fost admiși pentru șederi de scurtă durată. Principalul obiectiv al sistemului ar fi acela de a monitoriza respectarea duratei de ședere autorizată a resortisanților țărilor terțe, contribuind, de asemenea, la optimizarea procedurilor de verificare la frontieră și consolidând securitatea în momentul trecerii frontierelor externe.

Un program de înregistrare a pasagerilor ar facilita în mod semnificativ trecerea frontierelor externe ale spațiului Schengen pentru persoanele din țări terțe care călătoresc frecvent și care au făcut obiectul unor autorizări și examinări prealabile. Acesta ar reduce durata de așteptare la punctele de trecere a frontierei și ar facilita călătoriile și contactele transfrontaliere. Pe cât posibil, programul ar utiliza tehnologii noi, cum ar fi sistemele automate de control la frontiere (utilizate, de asemenea, pentru călătorii din UE).

CăTRE O UE CU FRONTIERE INTELIGENTE

Înainte de a se examina eventuale sisteme noi și pentru a limita costurile pe cât posibil, trebuie să se analizeze dacă obiectivele privind frontierele inteligente pot fi îndeplinite utilizând sistemele sau instrumentele existente.

Utilizarea sistemelor și a instrumentelor existente la nivel european sau național

Politica în domeniul vizelor și VIS

Politica în domeniul vizelor

Utilizarea sporită a posibilităților oferite de Codul de vize în ceea ce privește eliberarea de vize cu intrări multiple, precum și de acordurile de facilitare a eliberării vizelor, dacă este cazul, poate contribui la simplificarea și ușurarea călătoriilor pentru mai mulți resortisanți ai țărilor terțe. Cu toate acestea, facilitarea este relevantă numai pentru etapa anterioară plecării, resortisantul unei țări terțe nemaitrebuind să se prezinte la consulat în vederea obținerii unei noi vize pentru fiecare călătorie efectuată în UE. Vizele cu intrări multiple nu accelerează trecerea efectivă a frontierei.

VIS

Sistemul de Informații privind Vizele (VIS) în sine nu va accelera procedurile de intrare și nici nu va contribui la identificarea persoanelor care depășesc termenul legal de ședere. Cu toate acestea, faptul că datele biometrice ale tuturor titularilor de viză vor fi înregistrate în VIS înseamnă că orice titulari de viză fără documente de identitate care sunt găsiți pe teritoriu pot fi mai ușor identificați, crescând posibilitățile de returnare. După o perioadă de tranziție, datele biometrice vor fi utilizate, de asemenea, în cadrul procesului de control la frontieră, pentru a se verifica dacă persoana în cauză este aceeași cu cea căreia i-a fost eliberată viza.

Extinderea VIS pentru a include un sistem de intrare/ieșire și un program de înregistrare a pasagerilor nu este o opțiune preferabilă din trei motive. În primul rând, există implicații în materie de protecție a datelor și un risc de „denaturare a funcțiilor” pe care l-ar putea implica un sistem care conține informații privind atât titularii de viză, cât și persoanele exonerate de obligația de a deține viză. În al doilea rând, actualele limite în materie de capacitate ale VIS ar putea fi depășite doar prin investiții suplimentare semnificative. În al treilea rând, restricțiile privind limitarea scopului nu ar permite VIS să stocheze date privind resortisanți ai țărilor terțe care sunt exonerați de obligația de a deține viză. Cu toate acestea, în dezvoltarea sistemelor de frontiere inteligente, ar exista posibilitatea de a utiliza în mod judicios eventualele sinergii cu echipamente tehnice care contribuie la realizarea obiectivelor VIS.

Sistemul de Informații Schengen (SIS)

Utilizarea alertelor în SIS privind persoanele care depășesc termenul legal de ședere va avea o valoare limitată. Nu va contribui la identificarea persoanele prezente în spațiul Schengen care au depășit durata de ședere autorizată. Principala sursă de informații pentru introducerea unor astfel de alerte ar fi controalele la ieșire, unde o situație de depășire a termenului legal de ședere poate fi detectată de un polițist de frontieră prin verificarea ștampilelor aplicate în pașaportul unui anumit călător. Cu toate acestea, detectarea depășirii termenului legal de ședere nu poate, în mod izolat, să conducă la emiterea unei interdicții de intrare pentru o anumită perioadă în cazul persoanei respective. Antecedentele în materie de călătorii ale unei anumite persoane ar trebui să fie luate în considerare în ansamblul lor, împreună cu toți ceilalți factori relevanți, atunci când se ia decizia de a acorda viză persoanei în cauză și de a autoriza la frontiera externă intrarea acesteia pe teritoriu.

Prin urmare, utilizarea SIS (și a viitorului SIS II) nu este o alternativă la un sistem de intrare/ieșire.

Informații prealabile referitoare la pasageri și registrul cu numele pasagerilor

Datele colectate cu privire la călători prin intermediul informațiilor prealabile referitoare la pasageri (API) și al registrului cu numele pasagerilor (PNR) nu sunt relevante în mod direct pentru sistemul de intrare/ieșire și pentru programul de înregistrare a pasagerilor.

Transportatorii au obligația de a comunica date API la cererea autorităților de control la frontieră ale statelor membre pentru a consolida controlul la frontieră și a combate migrația ilegală. Datele cu privire la pasageri sunt transmise înainte de încheierea înregistrării. Din cauză că datele furnizate au un caracter prea limitat și din cauză că sunt trimise, în majoritatea cazurilor, după plecare, acestea nu permit efectuarea unei examinări prealabile corespunzătoare care să permită accesul la proceduri facilitate de control la frontieră. Datele sunt colectate de la transportatori sau sunt comunicate de către călător; prin urmare, calitatea datelor nu îndeplinește cerințele sistemului de intrare/ieșire sau ale programului de înregistrare a pasagerilor. În plus, sistemul nu poate fi aplicat la frontiere terestre.

Datele PNR sunt colectate și transmise autorităților competente ale statelor membre, în special autorităților de aplicare a legii, de către transportatorii aerieni. Datele sunt colectate în același moment în care se rezervă biletele prin sistemele de rezervare ale transportatorilor. Obiectivul PNR este de a combate terorismul și infracțiunile grave; PNR nu este un instrument de control la frontieră. Datele se transmit cu 48 - 24 de ore înainte de plecarea programată a zborului și imediat după închiderea zborului. Datele PNR nu sunt relevante pentru sistemul de intrare/ieșire și pentru programul de înregistrare a pasagerilor din aceleași motive menționate anterior. PNR nu furnizează informații confirmate din care să rezulte dacă persoana respectivă a trecut efectiv frontiera.

Sisteme naționale de intrare/ieșire și programe naționale de înregistrare a pasagerilor

În prezent, unsprezece state membre[10] pun în aplicare sisteme naționale de intrare/ieșire, care colectează în mod sistematic toate datele înregistrate privind intrarea și ieșirea resortisanților țărilor terțe care trec frontierele lor externe. Cu toate acestea, datele înregistrate privind intrarea și ieșirea pot fi comparate doar în cazul în care o persoană iese în mod legal din același stat membru prin care intrat. Aceste sisteme naționale nu sunt conectate la sisteme similare din alte state membre.

Unele state membre accelerează verificările la frontieră pentru cetățenii UE efectuând controale automate la frontieră (de exemplu, pe baza pașapoartelor electronice) sau instituind alte sisteme în cazul călătorilor înregistrați în prealabil[11]. Șapte state membre au pus în aplicare o formă de program național de înregistrare a pasagerilor pentru cetățenii UE[12].

Aceste sisteme nu pot fi utilizate pentru resortisanții țărilor terțe. Conform normelor actuale ale UE, polițiștii de frontieră trebuie să intervieveze călătorul și să aplice manual o ștampilă în documentul de călătorie al acestuia, procese care nu pot fi efectuate în mod automat.

În consecință, singurele inițiativele existente cu privire la resortisanții țărilor terțe implică verificări semiautomate la frontieră, și anume utilizarea de porți automate împreună cu un element manual care include ștampilarea și posibilitatea de a pune întrebări ca parte a controlului amănunțit la frontieră.

O limitare suplimentară este cauzată de faptul că, deși este înscris într-un program național de înregistrare a pasagerilor dintr-un stat membru, un călător nu va beneficia de o facilitare a trecerii frontierei în alt stat membru. Prin urmare, un resortisant al unei țări terțe care călătorește frecvent în mai multe state membre în fiecare an ar trebui să solicite înscrierea sa în programele naționale de înregistrare a pasagerilor ale fiecărui stat membru, ceea ce ar fi costisitor și greoi.

Sistemul electronic de autorizare a călătoriilor (SEAC)

Un astfel de sistem ar însemna că un călător ar trebui să se solicite, prin intermediul internetului, o autorizație pentru a călători pe baza anumitor criterii. În studiul efectuat pentru Comisie au fost analizate patru opțiuni privind un sistem electronic de autorizare a călătoriilor la nivelul UE:

- un sistem electronic de autorizare a călătoriilor pentru resortisanții țărilor terțe exonerați de obligația de a deține viză;

- un sistem electronic de autorizare a călătoriilor pentru anumite țări ai căror resortisanți sunt exonerați de obligația de a deține viză;

- utilizarea unui sistem electronic de autorizare a călătoriilor împreună cu vize electronice;

- înlocuirea obligației de a deține viză cu un sistem electronic de autorizare a călătoriilor.

Pe baza rezultatelor studiului, Comisia consideră că instituirea unui sistem electronic de autorizare a călătoriilor pentru resortisanții țărilor terțe exonerați de obligația de a deține viză ar trebui să fie eliminată în această etapă, deoarece contribuția potențială la consolidarea securității statelor membre nu ar justifica nici colectarea datelor cu caracter personal la o astfel de scară, nici costurile financiare și impactul asupra relațiilor internaționale. În ceea ce privește înlocuirea treptată a obligației de a deține viză prin instituirea unui sistem electronic de autorizare a călătoriilor la nivelul UE, aceasta pare nefezabilă în viitorul apropiat, dată fiind dificultatea de a evalua riscul de migrație și problemele legate de accesul la internet și de utilizarea identificării electronice. În plus, un sistem de intrare/ieșire pe deplin funcțional ar fi o cerință prealabilă pentru instituirea unui sistem electronic de autorizare a călătoriilor.

Este clar că orice sistem electronic de autorizare a călătoriilor la nivelul UE nu reprezintă o alternativă la un sistem de intrare/ieșire, deoarece acesta nu poate fi utilizat pentru a monitoriza trecerile efective ale frontierei. Nu este relevant nici pentru facilitarea trecerilor frontierei, deoarece utilizarea datelor biometrice ar face imposibilă folosirea unui sistem de cereri electronice. În plus, în conformitate cu raționamentul care stă la baza programului de înregistrare a pasagerilor, călătorii înregistrați ar trebui, în principiu, să fie exonerați de obligația de a primi o autorizație electronică pentru efectuarea călătoriei.

În ceea ce privește eventuala contribuție a unui sistem electronic de autorizare a călătoriilor la nivelul UE la dezvoltarea în continuare a politicii comune în domeniul vizelor, Comisia intenționează să revină asupra acestei chestiuni într-o etapă ulterioară, astfel cum se prevede în Programul de la Stockholm. Prin urmare, în această etapă, Comisia nu va continua pregătirile în vederea dezvoltării unui sistem electronic de autorizare a călătoriilor la nivelul UE.

Dezvoltarea unor sisteme specifice: sistemul de intrare/ieșire și programul de înregistrare a pasagerilor

Secțiunea de mai sus explică de ce sistemele și instrumentele existente nu pot răspunde obiectivelor privind frontierele inteligente. Prezenta secțiune abordează implicațiile, costurile și beneficiile dezvoltării unui sistem de intrare/ieșire și ale unui program de înregistrare a pasagerilor, precum și opțiunile de dezvoltare ale acestora, dacă este cazul.

Aspecte juridice

Ambele sisteme ar fi bazate pe regulamente întemeiate pe articolul 77 din TFUE (și, în consecință, ar necesita să fie adoptate de Parlamentul European și Consiliu, prin procedura legislativă ordinară). În cazul ambelor sisteme ar trebui să se modifice dispozițiile Codului frontierelor Schengen[13] privind controlul la frontieră asupra persoanelor.

Aspecte tehnice

Un sistem VIS pe deplin operațional și dezvoltat este o cerință prealabilă pentru punerea în aplicare a unui sistem de frontiere inteligente. Într-adevăr, sistemul de intrare/ieșire și programul de înregistrare a pasagerilor ar valorifica la maximum sistemele și instrumentele existente, cum ar fi sistemul de corespondențe biometrice, care stă la baza VIS, și scanerele dactiloscopice, care sunt utilizate pentru acest sistem.

Din punct de vedere juridic și tehnic, ar fi posibil să se introducă sistemul de intrare/ieșire înaintea programului de înregistrare a pasagerilor. Totuși, acest fapt ar reprezenta o dezvoltare unilaterală a politicii UE de gestionare a frontierelor, întrucât doar ar întări securitatea, fără a facilita călătoriile resortisanților țărilor terțe. În ceea ce privește programul de înregistrare a pasagerilor, facilitarea are legătură cu utilizarea mai extinsă a controlului automat la frontieră. Înregistrarea electronică a datelor de intrare și de ieșire ar fi singura modalitate de a monitoriza durata de ședere autorizată a călătorilor înregistrați, permițând, în același timp, efectuarea unui control complet automat la frontieră. Această înregistrare electronică ar trebui să fie efectuată la nivelul UE pentru a permite compararea datelor referitoare la intrare înregistrate într-un stat membru cu datele referitoare la sosire înregistrate într-un alt stat membru. Prin urmare, instituirea unui program de înregistrare a pasagerilor depinde efectiv de crearea unui sistem de intrare/ieșire. De asemenea, se fac economii semnificative în ceea ce privește costurile totale de dezvoltare dacă cele două sisteme sunt construite simultan, utilizând o infrastructură similară la nivel central (a se vedea anexa 1).

În conceperea sistemelor, vor trebui efectuate mai multe alegeri-cheie:

Sisteme interoperabile centralizate sau descentralizate

O structură centralizată cuprinde o bază de date centrală și interfețele naționale ale statelor membre conectate la aceasta, în timp ce o structură descentralizată necesită înființarea a 27+ de sisteme naționale și interconectarea acestora.

În cazul unui sistem de intrare/ieșire, înregistrarea electronică a informațiilor privind intrarea și ieșirea la nivel central ar permite calcularea automată a duratei autorizate de ședere a unei persoane și ar furniza simultan tuturor autorităților din statele membre informații exacte cu privire la locul în care persoana respectivă a intrat în spațiul Schengen și a ieșit din acesta. Înregistrarea informațiilor privind intrarea și ieșirea la nivel național ar necesita, în primul rând, reproducerea acestor informații în alte 27+ alte sisteme naționale pentru ca toate acestea să fie actualizate în funcție de datele înregistrate privind intrarea și ieșirea. Această operațiune ar putea fi greoaie și îndelungată, în cazul în care persoanele intră în spațiul Schengen sau ies din acesta prin state membre diferite.

În mod similar, în cazul unui program de înregistrare a pasagerilor, o structură descentralizată ar însemna că înregistrarea călătorului s-ar efectua într-un sistem național, iar apoi aceasta ar fi reprodusă în 27+ alte sisteme naționale, pentru a se lua în considerare faptul că persoana respectivă poate intra în spațiul Schengen prin orice punct de trecere a frontierei Schengen.

În concluzie, o structură descentralizată nu ar fi eficientă din punct de vedere tehnic.

Programul de înregistrare a pasagerilor: stocare centralizată sau descentralizată a datelor?

Există două opțiuni fundamentale pentru stocarea datelor privind călătorii înregistrați, care trebuie să fie accesibile în orice punct de trecere a frontierei din spațiul Schengen, în scopul de a permite o verificare automată a identității călătorului: stocarea datelor alfanumerice și biometrice fie într-o bază centrală de date, fie pe un suport de memorie eliberat călătorului.

Ambele abordări prezinte avantaje și dezavantaje în ceea ce privește protecția și securitatea datelor. În cazul unui suport de memorie, nu ar trebui să se dezvolte o bază centrală de date la nivelul UE. Cu toate acestea, abordarea prezintă dezavantaje importante privind riscuri legate de dispariția, pierderea, furtul sau clonarea suporturilor de memorie. De asemenea, opțiunea suportului de memorie ar trebui însoțită de stocarea anumitor date într-o bază de date pentru a permite gestionarea generală a cererilor și a suporturilor de memorie. Conform unor estimări recente, deși costul total al dezvoltării opțiunii suportului de memorie ar fi mai mic cu aproximativ 30 de milioane EUR, pe termen mediu și lung punerea în aplicare a acestei opțiuni ar fi mai scumpă, deoarece cheltuielile de funcționare ar fi mai ridicate pentru statele membre, de ordinul a 20 de milioane EUR pe an (pentru statele membre în ansamblu)[14].

O modalitate de evitare a efectelor negative și de îmbinare a avantajelor acestor două opțiuni ar fi alegerea utilizării unei baze centrale de date împreună cu un suport de memorie conținând doar un element unic de identificare (de exemplu, numărul cererii), care să fie eliberat călătorului înregistrat. Datele alfanumerice și biometrice ar fi stocate la nivel central, dar independent, iar autoritățile competente desemnate ar beneficia de un drept de acces separat și distinct. Datele biometrice ar fi legate de identificatorul unic al suportului de memorie și ar fi utilizate exclusiv în scopul de a verifica identitatea călătorului atunci când trece frontiera.

Această a treia opțiune limitează inconvenientele celorlalte opțiuni în materie de protecție și securitate a datelor, dar dezvoltarea sa este cu aproximativ 50 de milioane EUR mai costisitoare decât dezvoltarea opțiunii care implică un registru centralizat.

Sistemul de intrare/ieșire: cu sau fără date biometrice și de ce tip?

Sistemul ar putea fie să înregistreze doar date alfanumerice (de exemplu, numele, naționalitatea și numărul pașaportului), fie să includă și elemente biometrice de identificare.

Includerea datelor biometrice ar permite unui sistem să identifice mai ușor persoanele fără documente de identitate care nu au nevoie de viză (întrucât titularii de viză pot fi identificați prin intermediul VIS). De asemenea, aceasta ar asigura o comparare mai precisă a datelor înregistrate privind intrarea și ieșirea (de exemplu, în cazul persoanelor care călătoresc cu două pașapoarte), prin stabilirea unei legături între antecedentele în materie de călătorii și o anumită persoană, pe baza unei caracteristici unice evidențiate de elementul biometric de identificare.

Pe de altă parte, s-ar putea înregistra un anumit impact negativ în ceea ce privește durata de așteptare pentru trecerea frontierei, din cauza necesității de a solicita date biometrice tuturor călătorilor care nu sunt supuși obligației de a deține viză.

Prin urmare, cea mai bună cale de urmat ar fi să se înceapă, într-o primă fază, doar cu date alfanumerice. Elementele biometrice de identificare ar putea fi activate ulterior, pe baza rezultatelor primei evaluări, atât în ceea ce privește impactul global al sistemului, cât și gestionarea frontierelor. Costurile de dezvoltare aferente unei astfel de abordări de tranziție sunt, în general, comparabile cu cele pentru activarea datelor biometrice de la început și doar puțin mai mari decât cele pentru excluderea datelor biometrice de la început, alegere asupra căreia nu se poate reveni într-o etapă ulterioară.

În ceea ce privește alegerea elementelor biometrice de identificare, în conformitate cu cele utilizate pentru EURODAC, VIS, SIS II, pașapoarte și permise de ședere, cele mai frecvent utilizate și mai fiabile elemente de identificare sunt amprentele digitale și (inclusiv în cazul în care nu este disponibilă o amprentă digitală) poza digitală a feței. De asemenea, această opțiune ar permite utilizarea deplină a echipamentelor deja instalate, realizându-se economii semnificative în materie de costuri.

Costuri

Costurile aferente dezvoltării sistemelor vor depinde de opțiunile de punere în aplicare alese și, în special, de dezvoltarea simultană sau separată a sistemelor. În așteptarea încheierii unei evaluări a impactului și a prezentării fișei financiare care însoțește viitoarele propuneri legislative privind sistemul de intrare/ieșire și programul de înregistrare a pasagerilor se poate observa că, în orice caz, costurile inițiale cu investițiile vor fi semnificative . A se vedea anexa 1.

Pentru un sistem de intrare/ieșire, costurile totale de dezvoltare (în trei ani) ar putea fi de 200 de milioane EUR. Peste 75 % din aceste costuri se referă la dezvoltarea și crearea infrastructurii necesare în fiecare stat membru. Cheltuielile de funcționare anuale ar putea fi de până la 100 de milioane EUR, costurile suportate la nivel național având o pondere similară.

Pentru un program de înregistrare a pasagerilor, calculele sunt similare, deși costurile aferente acestui sistem sunt influențate în mai mare măsură de opțiunile de punere în aplicare alese; acest lucru este valabil atât în cazul costurilor totale, cât și, în special, în cazul repartizării costurilor legate de investiții și operațiuni la nivel național și, respectiv, la nivel european.

Aceste calcule nu includ costurile de examinare a cererilor de acordare a statutului de călător înregistrat: punerea în aplicare a programului de înregistrare a pasagerilor ar necesita introducerea unei taxe de cerere, care ar acoperi costurile administrative suportate de statele membre pentru gestionarea cererilor de acordare a statutului de călător înregistrat.

În practică, punerea în aplicare a unui program de înregistrare a pasagerilor ar însemna, de asemenea, că statele membre ar trebui să își mărească investițiile pentru instalarea de porți automate la frontieră. Nu ar fi necesar să se decidă la nivel european unde și câte astfel de porți ar trebui să fie instalate și, prin urmare, costurile totale pot fi estimate doar după ce statele membre vor fi hotărât cu privire la numărul total de porți. Cu toate acestea, Comisia va încuraja statele membre să instaleze astfel de porți oriunde acest lucru este posibil și rezonabil pentru a maximiza, în practică, beneficiile programului de înregistrare a pasagerilor. Investițiile în aceste porți ar putea, în anumite condiții, să fie cofinanțate de viitorul Fond pentru securitate internă.

Costurile substanțiale prevăzute în această etapă trebuie să fie luate în considerare împreună cu beneficiile: de exemplu, dacă ar fi însoțit de automatizarea unei părți substanțiale a tuturor trecerilor frontierei, programul de înregistrare a pasagerilor ar putea reduce resursele necesare pentru efectuarea controlului la frontieră cu aproximativ 40 % (echivalentul a 500 de milioane EUR/an). Chiar în cazul în care calculul se bazează pe economii mai modeste de 250 de milioane EUR/an, statele membre ar putea înregistra economii nete în materie de costuri după al doilea an de funcționare[15].

În cadrul propunerilor Comisiei privind următorul cadru financiar multianual, alocarea propusă în favoarea Fondului pentru securitate internă în perioada 2014 - 2020 ia în considerare, de asemenea, înființarea, dezvoltarea și funcționarea inițială a două sisteme. Măsura și în proporția în care bugetul UE ar trebui să acopere costurile suportate la nivel național pentru dezvoltarea și/sau funcționarea noilor sisteme vor mai trebui evaluate și vor fi discutate cu Parlamentul European și Consiliul.

Aplicare practică: evaluarea eficacității și a impactului

Comunicarea de anul trecut privind o prezentare generală a modului de gestionare a informațiilor în spațiul de libertate, securitate și justiție stabilește condițiile pe care Comisia le va aplica în cazul oricărui sistem nou de gestionare a informațiilor[16]. Comunicarea prevede că dezvoltarea nu ar trebui să înceapă până când scopul, domeniul de aplicare, funcțiile și detaliile tehnice ale sistemului nu au fost definite în legislația de bază. Comunicarea stabilește, de asemenea, principiile esențiale și principiile orientate către proces[17] care reprezintă criterii de referință în acest domeniu.

Printre cele mai relevante principii pentru evaluarea sistemului de intrare/ieșire s-ar număra, în primul rând, necesitatea. Faptul că, în sine, un sistem de intrare/ieșire ar soluționa chestiunea monitorizării duratei de ședere autorizată a pasagerilor înregistrați nu constituie o justificare suficientă pentru crearea sa, deoarece aceasta necesită stocarea datele de intrare și de ieșire ale tuturor călătorilor. În plus, consecința acestui fapt ar fi stocarea unui volum semnificativ de date.

Un sistem de intrare/ieșire ar trebui să permită creșterea numărului de returnări cu succes ale resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală, întrucât sistemul îi va identifica pe cei care au depășit termenul legal de ședere. Cu toate acestea, va fi dificil să se prevadă câte persoane vor fi efectiv reținute datorită sistemului. Potențialul impact trebuie să fie privit în contextul actual, în care autoritățile naționale responsabile nu dispun deloc de date privind persoanele care depășesc termenul legal de ședere. De asemenea, sistemul ar trebui să fie utilizat împreună cu alte măsuri, în special verificări ale identității pe teritoriul Schengen și posibilitatea de a identifica, prin intermediul VIS, persoanele fără documente de identitate.

În fine, sistemul de intrare/ieșire aduce beneficii din perspectiva faptului că permite elaborarea unor politici bazate în mai mare măsură pe date concrete, de exemplu, în ceea ce privește politica în domeniul vizelor și facilitarea eliberării vizelor, dar și în cadrul Parteneriatului privind migrația, mobilitatea și securitatea cu anumite țări vecine. De exemplu, se poate considera că este o responsabilitate a UE să justifice menținerea obligației de a deține viză pentru resortisanții unei anumite țări terțe, arătând că există o problemă privind depășirea termenului legal de ședere, și/sau să reintroducă vizele în caz de abuz de regimul de călătorie fără vize.

Printre cele mai relevante principii în cazul unui program de înregistrare a pasagerilor s-ar număra, în primul rând, gestionarea exactă a riscurilor. Examinarea prealabilă va trebui să fie suficient de amănunțită pentru a compensa ușurarea procesului de verificare la frontieră. Al doilea principiu-cheie în cazul acestui program ar fi raportul cost-eficacitate. Obiectivul ar trebui să fie facilitarea călătoriilor pentru un număr maxim de persoane; prin urmare, criteriile de eligibilitate ar trebui să fie ample, în timp ce criteriile de examinare prealabilă necesită asigurarea unui nivel ridicat de securitate.

Protecția datelor

Legislația Uniunii care reglementează datele cu caracter personal trebuie să respecte principiile prevăzute în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, în special articolele 7 și 8. Este necesar ca un sistem de intrare/ieșire și un program de înregistrare a pasagerilor să respecte drepturile fundamentale ale tuturor călătorilor, inclusiv dreptul acestora la protecția datelor în aceeași măsură. Prin urmare, legislația privind frontierele inteligente trebuie să fie conformă cu legislația și principiile privind protecția datelor cu caracter personal. Utilitatea nu este un argument suficient pentru a justifica punerea în aplicare a unor sisteme cum ar fi un sistem de intrare/ieșire și un program de înregistrare a pasagerilor. Sistemele care afectează drepturile fundamentale, inclusiv dreptul la viață privată și protecția datelor, trebuie să îndeplinească standardul necesității într-o societate democratică și să respecte principiul proporționalității. În plus, prelucrarea datelor ar trebuie să se limiteze la ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor sistemului. „Luarea în considerare a vieții private începând cu momentul conceperii” ar trebui să fie unul dintre principiile de bază în elaborarea unui sistem de intrare/ieșire și a unui program de înregistrare a pasagerilor. Opțiunea propusă în cazul programului de înregistrare a pasagerilor de a utiliza împreună un suport de memorie și date stocate la nivel central, astfel cum s-a descris la punctul 3.2.2.2, ar putea fi considerată un exemplu de aplicare practică a acestui principiu.

Atât în cazul unui sistem de intrare/ieșire, cât și al unui program de înregistrare a pasagerilor, datele ar fi colectate și prelucrate doar de autoritățile responsabile în domeniul vizelor și de autoritățile de frontieră competente desemnate la posturile consulare și la punctele de trecere a frontierelor, în măsura necesară exercitării atribuțiilor care le revin. Accesul la aceste date ar fi strict definit și limitat în conformitate cu legislația actuală a UE și a statelor membre privind respectarea vieții private și protecția datelor. S-ar păstra evidența tuturor operațiunilor de prelucrare a datelor, iar aceasta ar fi disponibilă pentru monitorizarea protecției datelor. Măsuri de exercitare a unei căi de atac ar fi prevăzute pentru a se asigura că datele conținute de cererea de acordare a statutului de pasager înregistrat sau de înregistrările privind intrările/ieșirile lor pot fi verificate și, dacă este necesar, rectificate de către călători. S-ar lua măsuri pentru a se asigura că datele sunt stocate în condiții de securitate și pentru a se evita orice utilizare abuzivă. Prelucrarea datelor ar fi supravegheată de către Autoritatea Europeană pentru Protecția Datelor, în măsura în care sunt implicate instituții și organisme ale UE, și de autoritățile naționale de protecție a datelor, în măsura în care sunt implicate autorități ale statelor membre. Accesul autorităților de aplicare a legii (la sistemul de intrare/ieșire) ar putea fi prevăzut, în anumite cazuri clar definite de viitoarea legislație a UE și conform acelorași norme stricte.

ETAPELE URMăTOARE

Uniunea trebuie să continue să îmbunătățească gestionarea frontierelor sale externe. Conceptul de frontiere inteligente, astfel cum este descris în prezenta comunicare, ar putea face parte din acest proces.

Punerea în aplicare a unui sistem de intrare/ieșire ar furniza Uniunii date exacte privind fluxurile de călătorie înspre și dinspre spațiul Schengen în toate părțile frontierelor sale externe și privind persoanele care depășesc termenul legal de ședere. S-ar putea evalua, pe baza unor date concrete, măsurile privind liberalizarea vizelor, acordurile de facilitare a eliberării vizelor și foile de parcurs pentru viitoare astfel de inițiative. Împreună cu VIS, acest sistem ar spori eficacitatea eforturilor Uniunii de a combate migrația ilegală și ar crește numărul returnărilor efectuate cu succes.

Programul de înregistrare a pasagerilor ar accelera trecerea frontierei pentru 4-5 milioane de călători pe an[18] și ar pune bazele consolidării investițiilor în tehnologiile de control automat la frontieră la principalele puncte de trecere a frontierei. Pe baza experiențelor statelor membre care au testat controlul automat la frontieră pentru cetățenii UE, durata medie de așteptare pentru trecerea frontierei se poate reduce de la 1-2 minute necesare în prezent, la mai puțin de 30 de secunde. Deși multe țări terțe investesc în tehnologii de control automat la frontieră, niciuna dintre acestea nu a luat o măsură echivalentă programului de înregistrare a pasagerilor la nivelul UE descris în prezenta comunicare: acesta ar permite oricărui resortisant al unei țări terțe care îndeplinește criteriile definite de examinare prealabilă să beneficieze de o procedură automată simplificată de trecere a frontierei, furnizând o confirmare concretă a deschiderii UE către lume și a angajamentului acesteia de a facilita călătoriile și contactele transfrontaliere, inclusiv pentru întreprinderi.

Pe baza evaluării inițiale a opțiunilor descrise în prezenta comunicare și fără a aduce atingere evaluării complete a impactului care va însoți propunerile specifice, se pare că cea mai bună cale de urmat implică dezvoltarea simultană a sistemului de intrare/ieșire și a programului de înregistrare a călătorilor, activarea utilizării datelor biometrice în cadrul sistemului de intrare/ieșire după o perioadă de tranziție și utilizarea unui suport de memorie împreună cu o bază centrală de date pentru programul de înregistrare a călătorilor. Elementele biometrice de identificare alese în cazul ambelor sisteme vor fi amprentele digitale și fotografia facială digitală, conform alegerilor efectuate deja în cadrul legislației relevante a UE adoptată de Parlamentul European și de Consiliu pentru EURODAC, VIS, SIS II, pașapoarte și permise de ședere.

Cu toate acestea, trebuie subliniat faptul că nicio activitate nu va fi întreprinsă, în ceea ce privește dezvoltarea sistemului de intrare/ieșire și a programului de înregistrare a pasagerilor, până când Parlamentul European și Consiliul nu vor fi adoptat temeiul juridic al sistemelor, care să precizeze în mod clar specificațiile acestora. În plus, pentru a se asigura cel mai înalt nivel de calitate și pentru a se limita eventualele riscuri de tipul celor care au apărut în cursul perioadei de dezvoltare a SIS II și VIS, nou-înființata agenție informatică ar fi responsabilă de dezvoltarea și gestionarea operațională a sistemelor.

Amploarea noilor sisteme ar necesita investiții substanțiale din partea UE și a statelor membre în ceea ce privește dezvoltarea informatică și cheltuielile publice și eforturi considerabile în scopul asigurării celor mai ridicate standarde pentru protecția datelor cu caracter personal. Lecțiile învățate din dezvoltarea altor proiecte informatice de mari dimensiuni, cum ar fi SIS II și VIS trebuie, de asemenea, să fie luate în considerare pentru dezvoltarea viitoare a sistemelor. În același timp, noile sisteme ar oferi posibilități semnificative pentru a contribui la îndeplinirea dublului obiectiv de a consolida securitatea și de a facilita trecerea frontierei. În plus, odată cu creșterea preconizată a numărului de resortisanți ai țărilor terțe care doresc să treacă frontiera, inclusiv cei care nu au nevoie de viză, sistemele pot permite statelor membre să mențină caracterul eficient al trecerii frontierei fără a fi nevoite să suporte o creștere de personal nerealistă și foarte costisitoare.

UE trebuie să se pregătească pentru a face față provocărilor generate de numărul tot mai mare de călători în contextul unei globalizări tot mai puternice. Noile tehnologii ar putea oferi noi posibilități pentru a face față acestor provocări. Comisia așteaptă cu interes continuarea discuțiilor cu Parlamentul European, Consiliul și Autoritatea Europeană pentru Protecția Datelor și intenționează să prezinte propuneri privind un sistem de intrare/ieșire și un program de înregistrare a pasagerilor în prima jumătate a anului 2012.

Anexă – Costuri estimate ale sistemelor

Studiul de impact care însoțește propunerile specifice va cuprinde o evaluare completă a costurilor aferente mai multor opțiuni. Tabelul de mai jos, bazat pe un studiu realizat pentru Comisie în 2010, prezintă costurile de dezvoltare simultană în cazul uneia dintre opțiuni, costurile recurente anuale aferente operațiunilor și costurile totale cumulate pentru trei ani de dezvoltare, urmați de cinci ani de funcționare. Tabelul se referă la opțiunea de a pune în aplicare un program de înregistrare a pasagerilor cu date alfanumerice stocate pe un suport de memorie și date biometrice stocate într-o bază centrală de date și punerea în aplicare a unui sistem de intrare/ieșire centralizat, cu adăugarea ulterioară a datelor biometrice.

Propunerile legislative ale Comisiei ar putea fi prezentate în 2012; în cazul în care colegislatorii convin asupra acestora până în 2014, dezvoltarea sistemelor ar putea începe în 2015. Aceste estimări sunt furnizate doar cu titlu indicativ. Deciziile care vor fi adoptate de colegislatori cu privire la natura sistemelor ar putea crește sau reduce costurile.

Costul dezvoltării simultane la nivel central și național (3 ani de dezvoltare) (în milioane EUR) | Costuri operaționale anuale la nivel central și național (5 ani de funcționare) (în milioane EUR) | Costuri totale la nivel central și național (în milioane EUR) |

RTP: Opțiune – date (număr unic) stocate pe un suport de memorie și (date biometrice și date din cereri păstrate) într-o bază de date | 207 (state membre 164 – nivel central - 43) | 101 (state membre - 81 – nivel central - 20) | 712 |

EES: Opțiune – sistem centralizat, cu adăugarea ulterioară a datelor biometrice | 183 (state membre - 146 – nivel central - 37) | 88 (state membre - 74 – nivel central - 14) | 623 |

Cu toate acestea, costurile totale ar fi cu aproximativ 30 % mai mici în cazul în care cele două sisteme ar fi construite simultan (și anume, pe aceeași platformă tehnică).

[1] COM (2011)559 final, COM(2011) 560 final, COM(2011) 561 final.

[2] COM(2008) 69 final.

[3] C(2011)-0445.

[4] COM(2011)248 final.

[5] EUCO 23/11.

[6] Aceste cifre se bazează pe statistici ale Fondului pentru frontierele externe și pe date obținute în cadrul unui exercițiu de colectare de date efectuat la toate punctele de trecere a frontierelor externe în perioada 31 august - 6 septembrie 2009.

[7] Previziunile pe termen lung ale Eurocontrol pentru următorii 20 de ani (până în 2030) au fost publicate la 17.12.2010: ( http://www.eurocontrol.int/statfor/gallery/content/public/forecasts/Doc415-LTF10-Report-Vol1.pdf )

[8] Rezultatele proiectului Clandestino, finanțat de UE și pus în aplicare de Centrul internațional pentru dezvoltarea politicii în domeniul migrației. Aceste cifre reprezintă totalul cumulat în momentul efectuării studiului (2008, UE 27), http://clandestino.eliamep.gr.

[9] SEC (2011) 620, tabelul 2; date furnizate de Eurostat și de Rețeaua europeană de migrație (REM). Discrepanța dintre cifre nu este cauzată doar de lipsa de informații privind persoanele care depășesc termenul legal de ședere, ci și alți factori, cum ar fi cooperarea insuficientă cu anumite țări terțe, motive de ordin umanitar etc.

[10] Finlanda, Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, Slovacia, Ungaria, România, Bulgaria, Cipru, Portugalia.

[11] Germania, Spania, Franța, Țările de Jos, Portugalia, Finlanda și Regatul Unit.

[12] De exemplu, acest tip de program există în Țările de Jos (Privium), Franța (PARAFES), Regatul Unit (Iris) și Germania (ABG).

[13] Regulamentul (CE) nr. 562/2006.

[14] Pentru 28 de țări - cele 22 de state membre și 3 țări asociate care în prezent participă pe deplin la spațiul Schengen, plus România, Bulgaria și Liechtenstein.

[15] Calcul efectuat de serviciile Comisiei pe baza experiențelor și a datelor furnizate de statele membre care utilizează deja programe-pilot de înregistrare a pasagerilor.

[16] COM(2010)385 final.

[17] (1) Garantarea drepturilor fundamentale, în special a dreptului la viață privată și la protecția datelor; (2) necesitatea; (3) subsidiaritatea; (4) gestionarea exactă a riscurilor; (5) raportul cost-eficacitate; (6) elaborarea politicilor în mod ascendent; (7) repartizarea clară a responsabilităților; (8) revizuirea și clauze privind încetarea de drept a efectelor juridice.

[18] Pornind de la ipoteza conform căreia cel puțin 20 % din totalul persoanelor cărora le-a fost eliberată o viză cu intrări multiple – aproximativ 10 milioane în fiecare an – ar solicita acordarea statutului de pasager înregistrat și un număr echivalent de persoane exonerate de obligația de a deține viză ar solicita, de asemenea, acest statut.