Raportul special Execuția bugetului UE prin 
instrumente financiare –  
ce învățăminte trebuie 
desprinse din perioada de 
programare 2007-2013RO 2016  nr. 19
CURTEA DE
CONTURI
EUROPEANĂ
CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
Întrebări:  eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).
Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2016
Print ISBN 978-92-872-5411-5 ISSN 1831-0966 doi:10.2865/54157 QJ-AB-16-019-RO-C
PDF ISBN 978-92-872-5444-3 ISSN 1977-5806 doi:10.2865/747374 QJ-AB-16-019-RO-N
EPUB ISBN 978-92-872-5433-7 ISSN 1977-5806 doi:10.2865/428712 QJ-AB-16-019-RO-E
© Uniunea Europeană, 2016
Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.
Execuția bugetului UE prin 
instrumente financiare – 
ce învățăminte trebuie 
desprinse din perioada de 
programare 2007-2013
[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea 
paragraf TFUE]Raportul specialRO 2016  nr. 19
02
 Echipa de audit
Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele unor audituri de conformitate sau ale unor audituri ale 
performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea selectează și 
concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa perfor -
manței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul 
politic și în rândul publicului larg.
Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit II – condusă de domnul Henri Grethen, membru al Curții de 
Conturi Europene –, cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente politicilor structurale, transporturilor și energiei. 
Auditul a fost condus de doamna Iliana Ivanova, în calitate de membră raportoare, beneficiind de sprijinul unei echipe formate 
din: Tony Murphy, șef de cabinet, și Mihail Stefanov, atașat în cadrul cabinetului; Niels-Erik Brokopp, manager principal; Rareș 
Rusănescu, coordonator, și Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cîrje și Maria Ploumaki, auditori.
De la stânga la dreapta:  M. Stefanov, I. Ivanova, N.-E. Brokopp, R. Rusănescu, T. Murphy, A. Argyrou.

03
 Cuprins
Puncte
 Acronime
 Glosar
I-VIII  Sinteză
1-22  Introducere
1-4 Ce sunt instrumentele financiare?
5-22  Utilizarea instrumentelor financiare pentru execuția bugetului UE începând din 2007
23-26  Sfera și abordarea auditului
27-146  Observații
27-61  Instrumentele financiare au fost dimensionate în mod corespunzător, în funcție de nevoile pieței?
29-45  Dotarea excesivă cu capital a condus la rate scăzute de plată către destinatarii finali, a permis evitarea 
dezangajării fondurilor și a antrenat o posibilă restituire a fondurilor la închidere
46-54  Autoritățile de management nu au evaluat întotdeauna în mod corespunzător nevoile pieței înainte de 
a aloca fonduri pentru instrumentele financiare din cadrul FEDR și al FSE
55-61  În perioada de programare 2007-2013, caracterul regional al instrumentelor financiare a avut drept rezultat 
crearea de către statele membre a unui număr mare de instrumente financiare de dimensiuni mici
62-91  Au reușit instrumentele financiare să atragă capital privat?
64-72  Modul în care Comisia măsoară efectul de pârghie al instrumentelor financiare nu ține seama în mod 
adecvat de gradul în care finanțarea publică mobilizează fonduri suplimentare
73-91  Dificultăți legate de atragerea investițiilor din sectorul privat în instrumentele financiare, indiferent dacă 
acestea fac obiectul gestiunii partajate sau al celei centralizate
04 Cuprins 
92-105  Au reușit instrumentele financiare să acorde un sprijin financiar reînnoibil?
93-95  Întârzierile înregistrate în implementare au redus în mod semnificativ perioada efectivă de investiție a mai 
multor instrumente financiare din cadrul FEDR și al FSE
96-105  Efectul de reînnoire al instrumentelor financiare din cadrul FEDR și al FSE a fost limitat în perioada de 
implementare și este incert după închiderea programelor aferente perioadei 2007-2013
106-146  S-au dovedit a fi instrumentele financiare o metodă eficientă din punctul de vedere al costurilor 
pentru execuția bugetului UE?
108-110  Costurile și comisioanele de gestiune au un nivel ridicat în comparație cu nivelul real al plăților efectuate 
către destinatarii finali
111-120  Costurile și comisioanele de gestiune care, la închidere, depășesc plafoanele prevăzute în reglementări nu 
vor fi rambursate din bugetul UE
121-131  Modul în care Comisia evaluează costurile și comisioanele de gestiune nu ține seama în mod corespunzător 
de diferențele existente între tipurile de instrumente și de nivelul efectiv de sprijin care ajunge la 
destinatarii finali
132-141  Există limitări în ceea ce privește raportările statelor membre cu privire la costurile și comisioanele de 
gestiune
142-146  Costurile și comisioanele de gestiune suportate sunt în plus față de costurile administrative aferente punerii 
în aplicare a programelor operaționale din cadrul FEDR și al FSE
147-163  Concluzii și recomandări
 Anexa I  —  Cum funcționează instrumentele financiare care fac obiectul gestiunii partajate 
(perioada de programare 2014-2020)
 Anexa II  —  Definiția termenului „instrumente financiare” în baza legală (perioadele de 
programare 2014-2020  și 2007-2013)
 Anexa III —  Imagine de ansamblu a instrumentelor financiare aferente FEDR în cele 28 de state 
membre ale UE: numărul de fonduri și capitalul de dotare al acestora (perioada de 
programare 2007-2013)
 Anexa IV —  Imagine de ansamblu a instrumentelor financiare aferente FSE în cele 28 de state 
membre ale UE: numărul de fonduri și capitalul de dotare al acestora (perioada de 
programare 2007-2013)
 Anexa V —  Sinteza cerințelor de evaluare ex ante  (perioada de programare 2014-2020)
 Răspunsul Comisiei
 Răspunsul Fondului Marguerite
05
 Acronime
BEI: Banca Europeană de Investiții
COCOF : Comitetul de coordonare a fondurilor ( Coordination Committee of the Funds )
EaSI : Programul Uniunii Europene pentru ocuparea forței de muncă și inovare socială
EEEF : Fondul european pentru eficiență energetică
EGESIF : Grupul de experți pentru fondurile structurale și de investiții europene
EPMF : Instrumentul european de microfinanțare Progress pentru ocuparea forței de muncă și incluziune socială 
(European Progress Microfinance Facility )
FEADR : Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală
FEDR : Fondul european de dezvoltare regională
FEI: Fondul European de Investiții
FEIS : Fondul european pentru investiții strategice
FEP : Fondul european pentru pescuit
Fondul Marguerite : Fondul european 2020 pentru energie, schimbări climatice și infrastructură
Fondurile ESI : Fondurile structurale și de investiții europene
FSE : Fondul social european
IMM : Întreprinderi mici și mijlocii
JEREMIE : Resurse europene comune pentru microîntreprinderi și întreprinderi mici și mijlocii ( Joint European Resources for 
Micro to Medium Enterprises )
LGTT : Instrumentul de garantare a împrumuturilor pentru proiectele TEN-T ( Loan Guarantee Instrument for Trans-European 
Transport Network projects )
MIE : Mecanismul pentru interconectarea Europei
PBI: Inițiativa de emitere de obligațiuni pentru finanțarea de proiecte ( Project Bond initiative )
PEER : program care vizează să contribuie la redresarea economică europeană prin proiecte din domeniul energiei
PFLP : Tranșa din portofoliu care suportă prima pierdere
PO: Program operațional
06 Acronime 
SICAR : Société d’investissement en capital à risque  (societate de investiții cu capital de risc)
SICAV : Société d’investissement à capital variable  (societate de investiții cu capital variabil)
TEN-E/T : Rețelele transeuropene de energie/de transport
TFUE : Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
07
 Glosar
Ajutorul de stat  constă în orice formă de sprijin financiar direct sau indirect acordat de autoritățile publice pentru 
întreprinderi din sectorul privat. În principiu, Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) interzice ajutoarele 
de stat în interiorul pieței comune, cu excepția cazului în care acestea sunt justificate în mod corespunzător. Normele 
UE privind ajutoarele de stat stabilesc cazurile în care se consideră că acest sprijin nu denaturează (sau nu amenință 
să denatureze) concurența. Comisia Europeană are competența exclusivă de a evalua compatibilitatea ajutoarelor de 
stat acordate de statele membre cu aceste norme. Deciziile și acțiunile procedurale ale Comisiei Europene sunt supuse 
controlului Tribunalului și al Curții de Justiție a Uniunii Europene.
O autoritate de management  este o autoritate publică națională, regională ori locală sau orice alt organism public ori 
privat care a fost desemnat de statul membru să gestioneze un program operațional. Printre atribuțiile acesteia se numără 
selectarea proiectelor în vederea finanțării, monitorizarea modului în care acestea sunt implementate și raportarea către 
Comisie cu privire la aspecte financiare și la rezultatele obținute.
Axă prioritară : una dintre prioritățile strategiei dintr-un program operațional constând într-un grup de operațiuni care 
sunt intercorelate și care au obiective măsurabile specifice.
Capitalul de dotare  se referă la cuantumul finanțării acordate unui instrument financiar (din bugetul UE, din bugetul 
național sau de către investitori privați) pentru a sprijini desfășurarea operațiunilor acestuia. Acest capital ar trebui să 
reflecte capacitatea de investiții a instrumentului și să fie proporțional cu piața vizată de acesta.
Comitetul de coordonare a fondurilor (COCOF)  este un comitet permanent de monitorizare din cadrul Comisiei. Rolul 
său este de a discuta diferite aspecte legate de punerea în aplicare a regulamentelor aplicabile Fondului european de 
dezvoltare regională, Fondului social european și Fondului de coeziune.
Destinatar final  este orice persoană fizică sau juridică, alta decât un fond de participare sau intermediarul financiar, care 
beneficiază de finanțare printr-un instrument financiar.
Un fond de participare  este un fond creat pentru a investi în mai multe fonduri: fonduri cu capital de risc, fonduri de 
garantare, fonduri de împrumut, fonduri de dezvoltare urbană sau fonduri ori alte sisteme de stimulente care acordă 
împrumuturi, garanții pentru investiții rambursabile sau instrumente echivalente în domeniul eficienței energetice și al 
utilizării energiei din surse regenerabile în clădiri, inclusiv în locuințele existente.
Fondul european de dezvoltare regională  (FEDR ) urmărește consolidarea coeziunii economice și sociale în cadrul 
Uniunii Europene prin corectarea principalelor dezechilibre regionale cu ajutorul sprijinului financiar acordat pentru 
realizarea de infrastructuri și pentru investiții productive care creează locuri de muncă, în special pentru întreprinderi.
Fondul european pentru investiții strategice (FEIS)  își propune să mobilizeze cel puțin 315 miliarde de euro sub formă 
de investiții private și publice pe termen lung în ansamblul UE în perioada 2015-2017 și să garanteze finanțarea unor 
proiecte în anii următori acestei perioade. FEIS a fost constituit în cadrul Băncii Europene de Investiții (BEI) ca un fond 
fiduciar, cu durată nelimitată, pentru a finanța componentele mai riscante ale unor proiecte. Riscul suplimentar asumat de 
BEI va fi compensat printr-o garanție în cuantum de până la 16 miliarde de euro, asigurată din bugetul UE. Statele membre 
pot contribui cu fonduri suplimentare la FEIS.
Fondul social european (FSE)  urmărește consolidarea coeziunii economice și sociale în cadrul Uniunii Europene 
prin impulsionarea ocupării forței de muncă și a posibilităților de angajare, în special grație unor măsuri de formare 
profesională, promovând un nivel ridicat de ocupare a forței de muncă și crearea unor locuri de muncă mai numeroase și 
de mai bună calitate.
08 Glosar 
Fondurile rezultate ca excedent  reprezintă partea din dotarea cu capital care a ajuns la destinatarii finali și care a fost 
ulterior restituită instrumentului financiar, fiind deci disponibilă pentru o nouă rundă de investiții.
Fondurile  specifice  sunt fonduri care nu fac parte din categoria fondurilor de participare.
Fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI)  acoperă cele cinci fonduri care au drept scop reducerea 
dezechilibrelor regionale la nivelul Uniunii în cursul perioadei de programare 2014-2020. Aceste fonduri sunt: Fondul 
european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru 
dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime.
O garanție  este un angajament asumat de o terță parte, denumită garant, de a plăti datoria unui debitor în cazul în 
care acesta nu o poate plăti el însuși. Garantul are obligația de a acoperi orice deficit sau incapacitate de plată a datoriei 
debitorului, în conformitate cu termenii și condițiile prevăzute în acordul încheiat între garant, creditor și/sau debitor.
Grupul de experți pentru fondurile structurale și de investiții europene (EGESIF)  a fost înființat în cadrul Comisiei 
cu scopul de a-i oferi acesteia consiliere cu privire la aspecte legate de implementarea programelor adoptate și puse în 
aplicare în conformitate cu regulamentele privind fondurile structurale și de investiții europene. Acesta este unul dintre 
cele două grupuri care înlocuiesc Comitetul de coordonare a fondurilor (celălalt fiind COESIF – Comitetul de coordonare 
pentru fondurile structurale și de investiții europene).
Un intermediar financiar  este o entitate care acționează ca intermediar între autoritatea de management sau fondul 
de participare și destinatarii finali ai fondurilor canalizate prin intermediul instrumentelor financiare supuse gestiunii 
partajate.
Investiție de capital  înseamnă punerea la dispoziția unei întreprinderi a unei investiții directe sau indirecte de capital, în 
schimbul dreptului de proprietate totală sau parțială asupra întreprinderii respective, atunci când investitorul de capital 
poate exercita un anumit control asupra managementului întreprinderii și poate beneficia de profiturile acesteia.
Un împrumut  este un acord prin care creditorul este obligat să pună la dispoziția debitorului o anumită sumă de bani 
pe o perioadă convenită. Debitorul este obligat să ramburseze împrumutul după o anumită perioadă de timp. În mod 
normal, debitorul trebuie să plătească o dobândă la suma împrumutată.
Linia de credit contingentă este o linie de credit din care se pot trage fonduri numai în cazul în care survine un anumit 
eveniment definit în prealabil.
Politica de coeziune  a acoperit, în perioada de programare 2007-2013, Fondul european de dezvoltare regională și 
Fondul social european (cele două „fonduri structurale”), precum și Fondul de coeziune. În perioada de programare 
2014-2020, coordonarea dintre politica de coeziune și celelalte politici ale UE care contribuie la dezvoltarea regională, și 
anume politica de dezvoltare rurală, politica în domeniul pescuitului și politica maritimă, a fost ameliorată prin stabilirea 
unor dispoziții comune referitoare la fondurile structurale și de investiții europene.
Pragul minim acceptabil de rentabilitate ( hurdle rate ) este rata minimă de rentabilitate cerută de un administrator sau 
de un investitor pentru un proiect sau pentru o investiție.
09 Glosar 
Un program operațional  stabilește prioritățile și obiectivele specifice ale unui stat membru și modul în care vor fi 
utilizate fondurile în cursul unei anumite perioade, în general de șapte ani, pentru finanțarea de proiecte. Aceste proiecte 
trebuie să contribuie la îndeplinirea unuia sau a mai multor obiective din ansamblul de obiective specificate la nivelul 
axei prioritare a programului operațional. Astfel de programe se elaborează pentru fiecare dintre fondurile din domeniul 
politicii de coeziune, respectiv pentru Fondul european de dezvoltare regională, pentru Fondul de coeziune și pentru 
Fondul social european. Programele operaționale sunt elaborate de statele membre și fac obiectul aprobării de către 
Comisie înainte de efectuarea unor eventuale plăți de la bugetul UE. Ele pot fi modificate doar în cursul perioadei vizate și 
numai cu acordul ambelor părți.
Rata maximă de garantare  este un procent din valoarea totală a portofoliului de credite acoperit efectiv de garanție.
Regulamentul delegat  se referă în acest raport la Regulamentul delegat (UE) nr. 480/2014 al Comisiei din 3 martie 2014 
de completare a Regulamentului (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului de stabilire a unor dispoziții 
comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european 
agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor 
dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și 
Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime1.
Regulamentul de punere în aplicare  desemnează în acest raport Regulamentul (CE) nr. 1828/2006 al Comisiei din 
8 decembrie 2006 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului și 
a Regulamentului (CE) nr. 1080/2006 al Parlamentului European și al Consiliului privind Fondul european de dezvoltare 
regională2.
Regulamentul financiar  desemnează Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al 
Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare 
a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului3.
Regulamentul general  pentru perioada de programare 2007-2013 desemnează Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al 
Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, 
Fondul social european și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/19994.
Regulamentul privind dispozițiile comune  pentru perioada 2014-2020: Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al 
Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul 
european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru 
dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale 
privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru 
pescuit și afaceri maritime și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului5.
1 JO L 138, 13.5.2014, p. 5.
2 JO L 371, 27.12.2006, p. 1.
3 JO L 298, 26.10.2012, p. 1.
4 JO L 210, 31.7.2006, p. 25.
5 JO L 347, 20.12.2013, p. 320.
10 Glosar 
Regulamentul privind Mecanismul pentru interconectarea Europei:  Regulamentul (UE) nr. 1316/2013 al Parlamentului 
European și al Consiliului din 11 decembrie 2013 de instituire a Mecanismului pentru interconectarea Europei, de 
modificare a Regulamentului (UE) nr. 913/2010 și de abrogare a Regulamentelor (CE) nr. 680/2007 și (CE) nr. 67/20106.
Resurse europene comune pentru microîntreprinderi și întreprinderi mici și mijlocii (JEREMIE)  este o inițiativă 
a Comisiei dezvoltată în colaborare cu Fondul European de Investiții. JEREMIE promovează utilizarea instrumentelor de 
inginerie financiară pentru a îmbunătăți accesul IMM-urilor la finanțare prin intermediul fondurilor structurale.
O societate de investiții cu capital de risc (SICAR – société d’investissement en capital à risque ) este o structură 
creată pentru investițiile de capital privat și de capital de risc care nu fac obiectul unor norme privind diversificarea 
investițiilor și care nu sunt supuse vreunor restricții legate de creditare sau de efectul de pârghie.
O societate de investiții cu capital variabil (SICAV – société d’investissement à capital variable ) este un fond de 
investiții de tip deschis, a cărui valoare a capitalului se modifică în funcție de numărul de investitori și de valoarea 
investițiilor subiacente. Acțiunile fondului sunt vândute și cumpărate pe baza celei mai recente valori nete a activelor 
fondului.
Tranșa din portofoliu care suportă prima pierdere (PFLP – Portfolio First Loss Piece ): atunci când un portofoliu de 
împrumuturi este împărțit în mai multe tranșe de risc, PFLP este tranșa care absoarbe primele pierderi ale portofoliului 
(aceste pierderi ar putea fi, de exemplu, consecința unor împrumuturi nerambursate).
6 JO L 348, 20.12.2013, p. 129.
11
 Sinteză
I
Uniunea Europeană se confruntă în prezent cu provocări considerabile, cum ar fi redresarea economică și financiară și 
gestionarea crizei refugiaților. În acest context, factorii de decizie ai UE caută soluții pentru a maximiza eficacitatea și 
eficiența bugetului disponibil al UE, care reprezintă mai puțin de 1 % din produsul intern brut al Uniunii.
II
Instrumentele financiare sunt o modalitate de a acorda sprijin financiar din bugetul UE. Sprijinul financiar acordat desti -
natarilor finali prin intermediul instrumentelor financiare poate lua forma împrumuturilor, a garanțiilor și a investițiilor de 
capital.
III
Dacă sunt bine implementate, instrumentele financiare au două avantaje specifice în comparație cu finanțările 
nerambursabile:
– posibilitatea de a utiliza finanțarea publică ca pârghie (prin mobilizarea unor fonduri private și publice suplimentare 
care să vină în completarea finanțării publice inițiale); și
– natura reînnoibilă a dotărilor cu capital ale acestor instrumente (altfel spus, posibilitatea de a utiliza aceleași fonduri 
în mai multe cicluri).
Faptul că este necesar ca împrumuturile să fie rambursate, ca garanțiile să fie eliberate și ca investițiile de capital să fie 
recuperate ar trebui să aibă, în principiu, un impact și asupra comportamentului destinatarilor finali, conducând la o mai 
bună utilizare a fondurilor publice și reducând probabilitatea ca acești destinatari să devină dependenți de sprijinul din 
fonduri publice.
IV
În perioada de programare 2007-2013, 25 dintre cele 28 de state membre au utilizat instrumente financiare create sub 
umbrela Fondului european de dezvoltare regională (FEDR) și a Fondului social european (FSE): în total, în UE au fost 
create 972 de instrumente financiare în cadrul FEDR și 53 de instrumente financiare în cadrul FSE. Până la sfârșitul anu -
lui 2014, din programele operaționale aferente FEDR și FSE a fost plătită o sumă de aproximativ 16 miliarde de euro sub 
formă de contribuții la aceste instrumente. Este vorba de o creștere semnificativă față de suma de 1,3 miliarde de euro 
din perioada de programare 2000-2006 și față de cele 0,6 miliarde de euro alocate în perioada de programare 1994-1999 
pentru acest tip de instrumente. În aceeași perioadă, și anume 2007-2013, contribuția totală din bugetul UE la cele 21 de 
instrumente financiare gestionate direct sau indirect de către Comisia Europeană s-a ridicat la aproximativ 5,5 miliarde de 
euro. Aceste instrumente financiare gestionate centralizat operează în toate statele membre ale UE.
12 Sinteză 
V
În cadrul auditului său, Curtea a analizat dacă instrumentele financiare au fost un mecanism eficient de execuție a buge -
tului UE în perioada de programare 2007-2013. Auditul s-a desfășurat în perioada octombrie 2014-martie 2016 și s-a axat 
pe domeniile reprezentate de politica regională, de politica socială, de politica în materie de transporturi și de politica 
energetică. Analiza Curții acoperă toate cele 1 025 de instrumente financiare aferente FEDR și FSE create în perioada de 
programare 2007-2013 în cadrul gestiunii partajate, precum și șase instrumente financiare gestionate la nivel central în 
aceste domenii. Datele prezentate în raport se bazează pe cele mai recente informații disponibile furnizate de Comisie în 
septembrie 2015, reflectând situația de la sfârșitul anului 2014.
VI
Curtea a identificat în cadrul auditului o serie de probleme semnificative care au limitat eficiența instrumentelor 
financiare ca mecanism de execuție a bugetului UE în cursul perioadei de programare 2007-2013:
– un număr semnificativ de instrumente financiare aferente FEDR și FSE erau supradimensionate și, chiar și la sfârșitul 
anului 2014, continuau să se confrunte cu probleme semnificative legate de debursarea capitalului lor de dotare (în 
medie, s-a utilizat aproximativ 57 % din totalul dotării cu capital alocate din programele operaționale pentru instru -
mentele financiare). Un factor care a contribuit la dotarea inițială excesivă cu capital a fost intenția statelor membre 
de a evita dezangajarea de fonduri în perioada de programare 2007-2013;
– per ansamblu, indiferent dacă făceau obiectul gestiunii partajate sau al celei centralizate, instrumentele financiare nu 
s-au bucurat de succes în atragerea de capital privat;
– până în prezent, doar un număr limitat de instrumente financiare aferente FEDR și FSE au reușit să acorde un sprijin 
financiar reînnoibil; și
– în cazul instrumentelor financiare aferente FEDR și FSE, s-au observat niveluri ridicate ale costurilor și comisioanelor 
de gestiune comparativ cu sprijinul financiar efectiv care a ajuns la destinatarii finali; de asemenea, în cazul acestor 
instrumente, costurile și comisioanele de gestiune par să fie semnificativ mai mari decât în cazul instrumentelor 
gestionate la nivel central sau al fondurilor de investiții din sectorul privat.
VII
În același timp, Curtea observă, de asemenea, că au fost aduse îmbunătățiri cadrului legal pentru perioada de programare 
2014-2020 în ceea ce privește instrumentele financiare, aceste îmbunătățiri fiind bazate pe experiența acumulată în peri -
oada de programare 2007-2013, dar că există în continuare anumite probleme.
13 Sinteză 
VIII
În acest raport, Curtea a formulat următoarele recomandări:
– Evaluarea ex ante  realizată de Comisie cu privire la instrumentele gestionate la nivel central ar trebui să includă siste -
matic o analiză a „lecțiilor învățate” până în acel moment.
– Pe lângă „lecțiile învățate” din trecut, Comisia ar trebui să examineze, în contextul evaluărilor la jumătatea perioadei 
care vor fi realizate pentru toate instrumentele financiare gestionate la nivel central, și efectul schimbărilor socioeco -
nomice majore asupra justificării de la baza creării instrumentului respectiv și asupra contribuției aferente necesare 
de la bugetul UE.
– Comisia și statele membre ar trebui să depună eforturi în vederea optimizării dimensiunii fondurilor specifice din 
cadrul FEDR și al FSE, astfel încât să se poată beneficia în cea mai mare măsură posibil de eventualele economii semni -
ficative care se pot obține la nivelul costurilor pe care le implică funcționarea acestor fonduri. Ar trebui să se pună la 
dispoziția statelor membre orientări suplimentare cu privire la modalitățile de înființare a unor astfel de instrumente 
financiare (gestionate direct sau indirect de Comisie) la nivelul statelor membre ori la nivelul UE.
– Comisia ar trebui să prevadă, în Regulamentul financiar (și, ulterior, în regulamentele sectoriale), o definiție a efectului 
de pârghie al instrumentelor financiare, care să fie aplicabilă în toate domeniile acoperite de bugetul UE și care să 
facă o distincție clară între efectul de pârghie prin care se mobilizează contribuțiile private și cele publice naționale în 
cadrul programului operațional și efectul de pârghie prin care se mobilizează contribuțiile de capital public sau privat 
suplimentare, ținând seama totodată de tipul instrumentului implicat.
– În ceea ce privește instrumentele financiare aferente FEDR și FSE din perioada de programare 2007-2013, Comisia ar 
trebui să se asigure, la închidere, că statele membre pun la dispoziție date complete și fiabile cu privire la contribuțiile 
private la capitalul de dotare furnizate atât în cadrul programelor operaționale, cât și în plus față de acestea.
– În ceea ce privește instrumentele financiare aferente FEDR și FSE, Comisia ar trebui să ofere orientări suplimentare 
statelor membre cu privire la modalitatea optimă de a aplica dispozițiile referitoare la utilizarea tratamentului prefe -
rențial astfel încât să se atragă mai mult capital privat, fără a se transfera însă un risc excesiv contribuitorilor publici la 
capitalul de dotare al instrumentelor.
– În ceea ce privește instrumentele financiare gestionate la nivel central, legislația care reglementează instrumentul 
în cauză ar trebui să definească principiile generale în materie de partajare a riscurilor care ar putea avea un impact 
asupra bugetului UE.
– În ceea ce privește toate instrumentele financiare finanțate de la bugetul UE în perioada de programare 2014-2020, 
Comisia ar trebui să se asigure că statele membre, Comisia și grupul BEI implementează numai acele structuri care 
sunt conforme cu propriile sale recomandări și acțiuni în materie de regim fiscal.
– Pentru perioada de programare 2014-2020, Comisia ar trebui să ia măsurile corespunzătoare pentru a se asigura că 
statele membre mențin caracterul reînnoibil al fondurilor pe durata intervalului obligatoriu de opt ani după sfârșitul 
perioadei de eligibilitate.
14 Sinteză 
– Comisia ar trebui să pună la dispoziție orientări referitoare la prevederile care permit ca instrumentele financiare să 
continue să fie utilizate în perioada următoare de programare, în special în cazurile în care administratorii fondurilor 
sunt selecționați în urma unei proceduri de achiziții publice.
– Comisia ar trebui să se asigure că statele membre raportează informații complete privind costurile și comisioanele 
de gestiune suportate și plătite până în luna martie 2017 în vederea închiderii în viitorul apropiat a perioadei de 
programare 2007-2013.
– Comisia ar trebui să precizeze în mod clar că plafoanele stabilite pentru costurile și comisioanele de gestiune trebuie 
să se aplice părții utilizate efectiv din capitalul de dotare al instrumentului financiar, și anume acelei părți din contri -
buția de la programul operațional care a fost utilizată pentru a se acorda sprijin financiar destinatarilor finali.
– În ceea ce privește remunerarea administratorilor de fonduri în funcție de performanța acestora, în perioada de pro -
gramare 2014-2020, Comisia ar trebui să prezinte o propunere legislativă în vederea revizuirii dispozițiilor existente în 
Regulamentul privind dispozițiile comune, cu scopul de a consolida efectul de stimulent al acestor mecanisme.
– Atunci când negociază acordurile de finanțare, autoritățile de management din statele membre ar trebui să facă uz pe 
scară largă de componentele deja existente bazate pe performanță din remunerația administratorilor de fonduri.
– Pentru perioada de programare 2014-2020, Comisia ar trebui să realizeze o analiză comparativă a costurilor de im -
plementare a finanțărilor nerambursabile și a sprijinului financiar rambursabil, acordat în principal prin intermediul 
instrumentelor financiare, cu scopul de a stabili nivelul real al acestor costuri. Astfel de informații ar avea o relevanță 
deosebită pentru elaborarea propunerilor legislative pentru perioada de după anul 2020 și pentru stabilirea nivelului 
adecvat de asistență tehnică.
15
 Introducere
Ce sunt instrumentele financiare?
01 
Uniunea Europeană se confruntă în prezent cu provocări considerabile, cum ar fi 
redresarea economică și financiară și gestionarea crizei refugiaților. În acest con -
text, factorii de decizie ai UE caută soluții pentru a maximiza eficacitatea și eficiența 
bugetului disponibil al UE, care reprezintă mai puțin de 1 % din produsul intern brut 
al Uniunii.
Instrumentele financiare7 sunt o modalitate de a acorda sprijin financiar din bugetul UE 
prin intermediul împrumuturilor, al garanțiilor și al investițiilor de capital (sau de cvasica -
pital) pentru implementarea de proiecte (a se vedea tabelul 1 )8.
Anexa I  ilustrează modul în care funcționează diferitele tipuri de instrumente financiare.7 În cursul perioadei de 
programare 2007-2013, 
legislația care reglementa 
FEDR și FSE făcea referire la 
„instrumentele de inginerie 
financiară”. În prezentul raport, 
termenii „instrument de 
inginerie financiară” și 
„instrument financiar” sunt 
utilizați ca sinonime.
8 În conformitate cu Standardul 
internațional de 
contabilitate 32, un instrument 
financiar este „orice contract 
ce generează simultan un 
activ financiar pentru 
o entitate și o datorie 
financiară sau un instrument 
de capitaluri proprii al unei 
alte entități”.Tabelul 1Principalele tipuri de instrumente financiare finanțate din bugetul UE
Sursa:  Comisia Europeană, BEI, FI Compass – Financial Instrument products . Loans, guarantees, equity and quasi-equity  (FI Compass – Tipuri de 
instrumente financiare. Împrumuturi, garanții, investiții de capital și de cvasicapital), p. 3.Împrumut
„Contract prin care creditorul este obligat să pună la dispoziţia debitorului 
o sumă de bani convenită până la un termen convenit și în temeiul căruia debitorul este obligat să ramburseze suma respectivă la termenul convenit. ” În cadrul unui instrument ﬁnanciar, un împrumut poate ﬁ util în cazul în care băncile nu sunt dispuse să acorde credite în condiţii acceptabile pentru debitor. În cazul acestui tip de împrumuturi, băncile pot oferi rate mai scăzute ale dobânzii ori termene de rambursare mai lungi sau cerinţele impuse în materie de garanţii pot ﬁ mai puţin stricte.
Investiţie de capital
„Punerea la dispoziţia unei întreprinderi a unei investiţii, directe sau 
indirecte, de capital, în schimbul dreptului de proprietate totală sau parţială asupra întreprinderii respective, atunci când investitorul de capital poate exercita un anumit control asupra managementului întreprinderii și poate beneﬁcia de proﬁturile acesteia. ”Rentabilitatea ﬁnanciară depinde de dezvoltarea și de proﬁtabilitatea întreprinderii. Aceasta se obţine prin dividende și la vânzarea acţiunilor către un alt investitor („ieșire din investiţie”) sau prin intermediul unei oferte publice iniţiale.Garanţie
„Angajament scris de asumare a responsabilităţii, integral sau parţial, pentru datoria, obligaţia sau executarea de către o terţă parte a obligaţiilor sale în cazul în care intervine un eveniment care determină executarea unei astfel de garanţii, cum ar ﬁ imposibilitatea de rambursare a împrumutului*” .
Garanţiile acoperă, în mod normal, operaţiuni ﬁnanciare precum împrumuturile.
* Comisia Europeană (2015). Guidance for Member States on Financial Instruments – 
Glossary (Orientări pentru statele membre referitoare la instrumentele ﬁnanciare – Glosar).
Investiţie de cvasicapital
„Un tip de ﬁnanţare care implică o combinaţie între capital și datorie, care 
implică un risc mai mare decât datoria privilegiată și un risc mai redus decât capitalul comun.Investiţiile de cvasicapital pot ﬁ structurate ca datorie, în mod tipic negarantată și subordonată și în unele cazuri convertibilă în capital sau în capital preferenţial. ”Proﬁlul de risc-randament se încadrează în mod normal între datorie și capitalul propriu în structura capitalului societăţii.
16 Introducere 
02 
În comparație cu finanțările nerambursabile (care sunt metoda tradițională prin care 
se acordă finanțare din bugetul UE), instrumentele financiare, dacă sunt bine imple -
mentate, pot aduce două avantaje specifice:
 ο posibilitatea de a utiliza finanțarea publică ca pârghie (prin mobilizarea unor fon -
duri private și publice suplimentare care să vină în completarea finanțării publice 
inițiale); și
 ο natura reînnoibilă a dotărilor cu capital ale acestor instrumente (altfel spus, posi -
bilitatea de a utiliza aceleași fonduri în mai multe cicluri) permite ca fiecare euro 
din fondurile canalizate prin intermediul instrumentelor financiare să fie utilizat, 
în principiu, de mai multe ori.
03 
Faptul că este necesar ca împrumuturile să fie rambursate, ca garanțiile să fie elibera -
te și ca investițiile de capital să fie recuperate ar trebui să aibă, în principiu, un impact 
și asupra comportamentului destinatarilor finali, conducând la o mai bună utilizare 
a fondurilor publice și reducând probabilitatea ca acești destinatari să devină depen -
denți de sprijinul din fonduri publice.
04 
Versiunea revizuită din 2012 a Regulamentului financiar conține o primă definiție 
comună a instrumentelor financiare; aceasta a început să se aplice în regulamentele 
sectoriale pentru perioada de programare 2014-2020 (a se vedea anexa II ).
Utilizarea instrumentelor financiare pentru execuția 
bugetului UE începând din 2007
Utilizarea instrumentelor financiare finanțate din bugetul UE
05 
Bugetul UE poate fi executat prin gestiune partajată (cu alte cuvinte, în cooperare 
cu statele membre, cum ar fi în cadrul politicii de coeziune), prin gestiune directă (și 
anume, de către serviciile Comisiei sau prin intermediul agențiilor executive) sau prin 
gestiune indirectă (prin încredințarea sarcinilor de execuție bugetară unor țări terțe 
sau unor diferite entități)9. Ultimele două categorii se încadrează împreună în meca -
nismul de gestiune centralizată.9 Articolul 58 din Regulamentul 
financiar.
17 Introducere 
06 
Instrumentele financiare sunt utilizate în diferite domenii ale bugetului UE:
 ο Instrumentele financiare care fac obiectul gestiunii partajate în domeniul politicii 
de coeziune sunt constituite în principal sub umbrela Fondului european de 
dezvoltare regională (FEDR) și, într-o mai mică măsură, în cadrul Fondului social 
european (FSE). Începând cu perioada de programare 2014-2020, instrumentele 
financiare pot fi utilizate și pentru Fondul de coeziune. Fiecare instrument trebu -
ie să fie implementat în cadrul unui program operațional, modalitatea de imple -
mentare fiind decisă de autoritatea de management responsabilă de programul 
respectiv, împreună cu dimensiunea și concepția instrumentului10. Instrumentele 
financiare sunt utilizate, de asemenea, în cadrul Fondului european agricol pen -
tru dezvoltare rurală (FEADR) și al Fondului european pentru pescuit (FEP).
 ο Instrumentele financiare gestionate la nivel central sunt finanțate din diferite do -
menii bugetare, precum cercetarea, întreprinderile și industria, educația și cultura 
etc. În cazul acestor instrumente, Comisia, împreună cu partenerii săi, este impli -
cată direct în conceperea și în elaborarea strategiei de investiții și a dotării cu capi -
tal aferente. Decizia de înființare a acestor instrumente este luată de autoritățile 
bugetare (Parlamentul European și Consiliul) pe baza unei propuneri a Comisiei.
Regulile de selectare a administratorului de fond pentru 
instrumentele financiare
07 
În cazul gestiunii partajate, instrumentele financiare pot fi constituite ca fonduri auto -
nome sau ca subfonduri ale unui fond de participare, denumite în continuare „fonduri 
specifice” (a se vedea figura 1 ). Un fond de participare, denumit uneori și „fond de 
fonduri”, este un fond creat cu scopul de a gestiona diferite tipuri de instrumente. 
Acesta permite, de asemenea, să se aloce contribuții din unul sau mai multe programe 
operaționale către unul sau mai multe instrumente financiare.
08 
Instrumentele financiare sunt în general gestionate de către bănci din sectorul public 
sau privat ori de către alți intermediari financiari, mai degrabă decât de administra -
țiile publice. Pentru instrumentele din cadrul FEDR și al FSE, procedura de selectare 
a unui administrator de fond trebuie să respecte normele UE și normele naționale 
referitoare la achizițiile publice în cazul în care activitatea de administrare a fondu -
lui este scoasă la licitație. În situațiile în care nu se aplică normele privind achizițiile 
publice (altfel spus, în cazul în care contractul de administrare a fondului nu este un 
contract de achiziții publice de servicii), autoritatea de management poate desemna 
un administrator de fond, sub rezerva respectării normelor relevante privind ajutoa -
rele de stat (a se vedea punctele 10-12).
09 
Grupul BEI [care include Fondul European de Investiții (FEI) și Banca Europeană de In -
vestiții (BEI)] beneficiază de un statut special, întrucât aceste entități pot fi desemnate 
ca administratori de fond fără se să desfășoare o procedură de achiziții publice11. Ele 
administrează de altfel majoritatea instrumentelor gestionate la nivel central, al căror 
administrator este desemnat în propunerea legislativă.10 Parlamentul European, 
Direcția Generală Politici 
Interne, Financial Engineering 
Instruments in Cohesion 
policy - Study  (Studiu privind 
instrumentele de inginerie 
financiară în cadrul politicii de 
coeziune), 2013, p. 46.
11 Articolul 44 litera (c) din 
Regulamentul general.
18 Introducere 
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană.Figura 1Prezentare simplificată a structurii unui fond de participare pentru instrumentele 
financiare aferente FEDR sau FSE
Contribuţie publică sau 
privată suplimentară la 
dotarea cu capital
Contribu/uni021Bie la dotarea cu capital din programul opera/uni021Bional (fonduri UE și fonduri publiceși private na/uni021Bionale)
Contribu/uni021Bie la dotarea cu capital din partea fondului de participare
Sprijin /f_inanciar sub formă de garan/uni021Bii, împrumuturi, participa/uni021Bii de capitalRambursarea sprijinului /f_inanciarRestituire la lichidarea subfondurilor, plus plă/uni021Bi de dividende/dobânzi etc. din cursul implementăriiContribu/uni021Bie la dotarea cu capital din partea fondului de participare
Destinatar 
ﬁnalIntermediar ﬁnanciarIntermediar ﬁnanciarAutoritate de 
management
Subfond („beneﬁciar”)Fond de participareProgram operaţional aferent FEDR 
sau FSE
19 Introducere 
Instrumentele financiare și normele UE privind ajutoarele de stat
10 
Fondurile UE supuse gestiunii partajate sunt considerate ca făcând parte din buge -
tele naționale sau regionale și, ca atare, pot face obiectul controlului în materie de 
ajutoare de stat. Atunci când implementează un instrument financiar, autoritățile 
de management trebuie deci să asigure respectarea normelor privind ajutoarele de 
stat12. Normele relevante privind ajutoarele de stat sunt prevăzute de noul regula -
ment general de exceptare pe categorii13 și de noile orientări ale Comisiei privind 
finanțarea de risc14; aceste documente au intrat ambele în vigoare în iulie 2014.
11 
Pentru fiecare instrument financiar din cadrul FEDR și al FSE, autoritatea de manage -
ment trebuie să furnizeze dovezi care să ateste că acesta15:
 ο este în conformitate cu practicile normale de pe piață (ceea ce în practică în -
seamnă că administratorul fondului a fost selectat în urma unei proceduri deschi -
se, transparente și nediscriminatorii) sau
 ο este acoperit de Regulamentul „ de minimis ”16 sau
 ο constituie un ajutor exceptat, deoarece se încadrează în sfera Regulamentului 
general de exceptare pe categorii de ajutoare sau a unei scheme de ajutor notifi -
cate în conformitate cu Orientările Comisiei privind finanțarea de risc.
12 
Instrumentele financiare gestionate la nivel central (care nu utilizează resurse națio -
nale sau regionale și care nu fac parte deci din bugetele statelor membre) nu intră în 
sfera de aplicare a normelor UE privind ajutoarele de stat, întrucât principala condiție 
prevăzută la articolul 107 TFUE, și anume ca ajutoarele să fie „acordate de state sau 
prin intermediul resurselor de stat”, nu este îndeplinită.
Informații generale privind numărul de instrumente financiare și 
dotarea lor cu capital începând din 2007
Perioada de programare 2007-2013
13 
În perioada de programare 2007-2013, 25 dintre cele 28 de state membre ale UE au 
utilizat instrumente financiare. Doar Croația, Irlanda și Luxemburg nu au utilizat acest 
mecanism de finanțare17. Anexele III  și IV conțin o prezentare generală a instrumente -
lor din cadrul FEDR și al FSE din fiecare stat membru.12 Articolul 37 alineatul (1) din 
Regulamentul privind 
dispozițiile comune prevede 
următoarele: „Atunci când 
aplică [acest] titlu [titlul IV – 
Instrumente financiare], 
autoritățile de management, 
organismele care 
implementează fondurile de 
fonduri și organismele care 
implementează instrumente 
financiare se conformează 
legislației aplicabile, în special 
cu privire la ajutorul de stat și 
achizițiile publice.”
13 Regulamentul (UE) 
nr. 651/2014 al Comisiei din 
17 iunie 2014 de declarare 
a anumitor categorii de 
ajutoare compatibile cu piața 
internă în aplicarea 
articolelor 107 și 108 din tratat 
(JO L 187, 26.6.2014, p. 1).
14 Comisia Europeană, „Orientări 
privind ajutoarele de stat 
pentru promovarea 
investițiilor de finanțare de 
risc” (JO C 19, 22.1.2014, p. 4).
15 Articolul 37 din Regulamentul 
privind dispozițiile comune.
16 Regulamentul (UE) 
nr. 2015/1588 al Consiliului din 
13 iulie 2015 de aplicare 
a articolelor 107 și 108 din 
Tratatul privind funcționarea 
Uniunii Europene anumitor 
categorii de ajutoare de stat 
orizontale (codificare) 
(JO L 248, 24.9.2015, p. 1).
17 În Luxemburg au fost totuși 
create instrumente financiare 
gestionate la nivel central. 
Acestea au alocat finanțare din 
partea UE pentru proiecte 
desfășurate în Irlanda și în 
Croația.
20 Introducere Tabelul 2Implementarea instrumentelor financiare din cadrul FEDR și al FSE (2007-2013) – 
situația la 31 decembrie 2014
Sume angajate în acordurile de 
finanțare pentru instrumentele 
financiare
(în milioane de euro)Sume plătite din programele operaționale 
către instrumentele financiare
(în milioane de euro)Sume plătite din instrumentele 
financiare către destinatarii finali
(în milioane de euro)
PO1UE UE/PO % PO UE UE/PO % PO UE UE/PO %
FEDR17 06110 946—15 189 10 452 69 % 8 871 5 594 63 %
FSE 472 829 462 56 % 318 207 65 %
Total 17 061 11 418 67 % 16 018 10 914 68 % 9 189 5 801 63 %
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană, pe baza celor mai recente date ale Comisiei disponibile în septembrie 20152.
1  În ceea ce privește sumele angajate din programele operaționale, raportul de implementare al Comisiei nu conține o separare între instru -
mentele financiare aferente FEDR și cele din cadrul FSE.
2  EGESIF_15-0027-00, Sinteza datelor privind progresele înregistrate în ceea ce privește finanțarea și implementarea instrumentelor de 
inginerie financiară raportate de autoritățile de management în conformitate cu articolul 67 alineatul (2) litera (j) din Regulamentul (CE) 
nr. 1083/2006 al Consiliului, perioada de programare 2007-2013, situația la 31 decembrie 2014, p. 21 și 54.14 
După cum se arată în tabelul 2 , până la sfârșitul anului 2014, o sumă de aproximativ 
15,2 miliarde de euro fusese plătită sub formă de contribuții din programele opera -
ționale aferente FEDR, în timp ce contribuția din programele operaționale aferente 
FSE s-a ridicat la 0,8 miliarde de euro. Este vorba de o creștere semnificativă față de 
suma de 1,3 miliarde de euro din perioada de programare 2000-2006 și față de cele 
0,6 miliarde de euro alocate în perioada de programare 1994-199918.
15 
În perioada de programare 2007-2013, contribuția UE acordată pentru instrumentele 
financiare corespunde unui procent de 5 % din totalul finanțării UE pentru FEDR și 
unui procent de 1 % din finanțarea totală alocată de UE pentru FSE pentru întreaga 
perioadă. Partea care provine din bugetul UE reprezintă 69 % și, respectiv, 56 % din 
contribuția totală la dotările cu capital ale instrumentelor financiare din cadrul FEDR 
și al FSE din perioada 2007-2013 (a se vedea tabelul 2 ). În ceea ce privește sprijinul 
financiar debursat efectiv destinatarilor finali, contribuția UE reprezintă 63 % (FEDR) 
și 65 % (FSE).18 Comisia Europeană, BEI, 
FI Compass: Financial 
Instruments – A sustainable way 
of achieving EU economic and 
social objectives  (FI Compass: 
Instrumentele financiare – 
o metodă sustenabilă de 
atingere a obiectivelor 
economice și sociale ale UE), 
p. 3.
21 Introducere Tabelul 316 
Conform celor mai recente date raportate de Comisie, în UE au fost create 972 de 
instrumente financiare în cadrul FEDR și 53 în cadrul FSE. Dintre acestea, 903 sunt 
fonduri specifice aferente FEDR, iar 49 sunt fonduri specifice aferente FSE (a se vedea 
tabelul 3 ). 31 dintre instrumentele din cadrul FEDR sunt gestionate de grupul BEI (a 
se vedea punctul 9).
17 
În plus, au existat 14 instrumente finanțate prin FEADR și 6 instrumente finanțate prin 
FEP . Pentru perioada de programare 2007-2013, aceste două fonduri nu au impus sta -
telor membre obligația de a furniza informații referitoare la instrumentele financiare, 
astfel încât nu există date oficiale în această privință19. Cu toate acestea, pe baza date -
lor colectate de către Curte, reiese că, la sfârșitul exercițiului 2013, dotarea cu capital 
a fondurilor cofinanțate de FEADR și de FEP putea fi estimată la circa 700 de milioane 
de euro, respectiv la aproximativ 72 de milioane de euro (contribuțiile naționale la 
programe sunt incluse în ambele cazuri).19 A se vedea punctul 82 din 
Raportul special nr. 5/2015, 
intitulat „Reprezintă 
instrumentele financiare 
o soluție de succes și de 
perspectivă pentru domeniul 
dezvoltării rurale?” 
(http://eca.europa.eu ).
Instrumentele financiare din cadrul FEDR și al FSE, per tip de fond specific 
(2007-2013) – situația la 31 decembrie 2014
FEDR FSE
Număr de 
fonduriDotare cu capital 
(în milioane de euro)Număr de 
fonduriDotare cu capital 
(în milioane de euro)
Fonduri specifice, din care:
– instrumente de împrumut 371 5 637 31 417
– instrumente de garantare 171 2 215 7 196
– instrumente de capital 162 2 006 1 70
–  instrumente mixte (combinație între împrumuturi, 
garanții, capital sau alte instrumente)110 2 496 5 59
– alte instrumente 6 65 0 0
– tip neraportat 83 770 5 74
Total 903 13 189 49 816
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană, pe baza celor mai recente date ale Comisiei disponibile în septembrie 2015.
22 Introducere 
18 
În cazul instrumentelor gestionate la nivel central, contribuția totală din partea UE 
alocată instrumentelor din perioada 2007-2013 în toate domeniile bugetare s-a ridicat 
la aproximativ 5,5 miliarde de euro20, această sumă fiind repartizată între 21 de instru -
mente financiare21. Aceste instrumente funcționează în toate statele membre ale UE.
Perioada de programare 2014-2020
19 
În cadrul bugetului UE, fondurile structurale și de investiții europene (fondurile 
ESI) reprezintă principala sursă de finanțare pentru investițiile de capital și pentru 
infrastructură, beneficiind de un buget total de circa 450 de miliarde de euro pentru 
perioada de programare 2014-2020.
20 
Începând din 2011, Parlamentul European și Consiliul European au încurajat utilizarea 
pe scară mai largă a instrumentelor financiare22. Acest angajament politic se reflectă 
și în Regulamentul privind dispozițiile comune, care prevede o utilizare extinsă a in -
strumentelor financiare pentru a implementa toate cele cinci fonduri (inclusiv Fondul 
de coeziune) și pentru a atinge toate obiectivele tematice ale programelor23.
21 
La sfârșitul anului 2015, Comisia estima că, pentru întreaga perioada de programare 
2014-2020, instrumentelor financiare li se va aloca, din cele cinci fonduri ESI, o sumă 
de aproximativ 21 de miliarde de euro24. Întrucât, la sfârșitul anului 2014, contribuția 
medie a UE la capitalul total de dotare al acestor instrumente era de aproximativ 68 % 
pentru perioada de programare 2007-201325, Curtea estimează că cele 21 de miliarde 
de euro provenind din bugetul UE vor corespunde probabil unei alocări totale de 
circa 31 de miliarde de euro (nu se ia aici în calcul finanțarea națională și cea privată 
suplimentară care poate fi acordată fondurilor în afara programelor finanțate din 
fondurile ESI).
22 
Cu titlu de comparație, Fondul european pentru investiții strategice (FEIS) își propune 
să mobilizeze cel puțin 315 miliarde de euro sub formă de investiții private și publice 
pe termen lung în ansamblul UE în perioada 2015-2017 și să garanteze finanțarea 
unor proiecte în anii următori acestei perioade.20 COM(2015) 565 final din 
13 noiembrie 2015: „Raport al 
Comisiei către Parlamentul 
European și Consiliu privind 
instrumentele financiare 
sprijinite de bugetul general, 
în conformitate cu 
articolul 140 alineatul (8) din 
Regulamentul financiar, la 
31 decembrie 2014”, p. 4.
21 SWD(2015) 206 final din 
13 noiembrie 2015: Activities 
relating to financial instruments  
(Activitățile legate de 
instrumentele financiare), 
pp. 6-12.
22 Parlamentul European, Cel de 
al cincilea Raport privind 
coeziunea și strategia pentru 
politica de coeziune după 
2013; EUCO 169/13, Concluziile 
Consiliului European, 
25 octombrie 2013, p. 10.
23 Regulamentul (UE) 
nr. 1303/2013.
24 Parlamentul European și 
Comisia Europeană, Procedura 
de descărcare de gestiune 
acordată Comisiei pentru 
exercițiul bugetar 2014 – 
Răspunsuri la întrebările cu 
solicitare de răspuns scris 
adresate de Parlamentul 
European doamnei comisar 
Crețu, ședința din 
7 decembrie 2015, p. 34.
25 EGESIF_15-0027-00, Sinteza 
datelor privind progresele 
înregistrate în ceea ce privește 
finanțarea și implementarea 
instrumentelor de inginerie 
financiară raportate de 
autoritățile de management în 
conformitate cu articolul 67 
alineatul (2) litera (j) din 
Regulamentul (CE) 
nr. 1083/2006 al Consiliului, 
perioada de programare 
2007-2013, situația la 
31 decembrie 2014, p. 21 și 54.
23
 Sfera și abordarea auditului
23 
În cadrul auditului său, Curtea a analizat dacă instrumentele financiare au fost un 
mecanism eficient de execuție a bugetului UE în perioada de programare 2007-2013. 
În acest context, prezentul raport își propune să răspundă la următoarele întrebări 
principale de audit:
 ο Instrumentele financiare au fost dimensionate în mod corespunzător, în funcție 
de nevoile pieței?
 ο Au reușit instrumentele financiare să atragă capital privat?
 ο Au reușit instrumentele financiare să acorde un sprijin financiar reînnoibil?
 ο S-au dovedit a fi instrumentele financiare o metodă eficientă din punctul de 
vedere al costurilor pentru execuția bugetului UE?
Pentru fiecare dintre aceste întrebări, Curtea a examinat ce învățăminte ar putea fi 
desprinse în urma principalelor neajunsuri identificate. Totodată, Curtea a evaluat în 
ce măsură acestea au fost remediate în regulamentele aplicabile pentru perioada de 
programare 2014-2020.
24 
Auditul a acoperit perioada cuprinsă între 2009 și 2015. Curtea s-a concentrat pe 
politica regională, politica socială, politica în materie de transporturi și politica ener -
getică. În special, au fost examinate toate instrumentele financiare din cadrul FEDR și 
al FSE, precum și șase instrumente financiare gestionate la nivel central din domeniul 
politicii sociale, al politicii în materie de transporturi și al politicii energetice. Este po -
sibil însă ca o serie de aspecte identificate în acest raport să afecteze și alte domenii 
ale bugetului UE în care sunt utilizate astfel de instrumente.
25 
Activitatea de audit a constat în următoarele elemente:
 ο o examinare a diferite analize și publicații elaborate de Comisie, de BEI, de FEI sau 
de către terți;
 ο o analiză a celui mai recent raport anual de monitorizare publicat de Comisie în 
septembrie 2015, care acoperă toate cele 1 025 de instrumente financiare din 
cadrul FEDR și al FSE. Această analiză, bazată pe datele raportate de Comisie în 
noiembrie 2015, a vizat și șase26 dintre cele 21 de instrumente gestionate la nivel 
central (reprezentând o contribuție a UE de 789 de milioane de euro sau 14 % din 
capitalul total al tuturor celor 21 de instrumente)27;
 ο o examinare a 10 studii de caz privind instrumente financiare implementate în 
domeniile din bugetul UE acoperite de acest raport28, inclusiv o vizită pe teren 
într-un stat membru (Slovacia);26 Unul dintre aceste șase 
instrumente financiare, și 
anume Fondul european 2020 
pentru energie, schimbări 
climatice și infrastructură 
(„Fondul Marguerite”), face 
obiectul mecanismului de 
gestiune directă (a se vedea 
punctul 6).
27 SWD(2015) 206 final.  
Comisia Europeană, „Sinteza 
datelor privind progresele 
înregistrate în ceea ce privește 
finanțarea și implementarea 
instrumentelor de inginerie 
financiară raportate de 
autoritățile de management în 
conformitate cu articolul 67 
alineatul (2) litera (j) din 
Regulamentul (CE) 
nr. 1083/2006 al Consiliului, 
perioada de programare 
2007-2013, situația la 
31 decembrie 2014”, Bruxelles, 
septembrie 2015.
28 Instrumentul de garantare 
a împrumuturilor pentru 
proiectele TEN-T (LGTT), 
Inițiativa de emitere de 
obligațiuni pentru finanțarea 
de proiecte (PBI), Fondul 
Marguerite, Fondul european 
pentru eficiență energetică 
(EEEF), Instrumentul european 
de microfinanțare Progress 
(EPMF), JESSICA Grecia, 
JEREMIE Slovacia, Fondul 
pentru antreprenoriat din 
Grecia, Venture Finance  
Ungaria (JEREMIE Ungaria), 
JEREMIE Sicilia.
24 Sfera și abordarea auditului 
 ο o analiză de urmărire a situației în cazul a 45 de instrumente financiare auditate 
în cadrul auditurilor de conformitate desfășurate de Curte începând din 2009 
(rezultatele acestora au fost prezentate anterior în rapoartele anuale ale Curții) și 
în cazul a 54 de instrumente financiare examinate în cadrul auditurilor de perfor -
manță ale Curții începând din 2012;
 ο un sondaj în rândul a 85 de autorități de management și administratori de 
fonduri implicați în implementarea de instrumente financiare. Dintre cele 85 de 
entități care au participat la sondaj, 82 se ocupau de instrumente aferente FEDR 
și FSE supuse gestiunii partajate, iar trei se ocupau de instrumente care făceau 
obiectul gestiunii centralizate. Au fost primite 66 de răspunsuri pentru instru -
mentele supuse gestiunii partajate și două răspunsuri pentru celelalte;
 ο interviuri cu peste 40 de funcționari din cadrul Comisiei, al BEI și al FEI, precum și 
cu 10 experți din cadrul unor organizații cu expertiză în domeniu29.
26 
Curtea a examinat deja în numeroase rânduri utilizarea instrumentelor financiare și, 
începând din 2011, și-a prezentat constatările din acest domeniu în mai multe rapoar -
te anuale30 și rapoarte speciale31. Mai mult, Comisia însăși, dar și BEI, FEI, Parlamentul 
European, organismele naționale de audit și administratorii de fonduri din sectorul 
privat au identificat, în ultimii ani, o serie de aspecte care, cumulate, au limitat efi -
cacitatea instrumentelor financiare în perioada de programare 2007-2013. Prezentul 
raport se bazează și pe aceste evaluări.29 Caisse des Dépôts, 
Kreditanstalt für 
Wiederaufbau (KfW) și OCDE.
30 Punctele 4.30-4.36 din 
Raportul anual pe 2010 
(JO C 326, 10.11.2011); 
punctul 5.34 din Raportul 
anual pe 2011 (JO C 344, 
12.11.2012); punctul 10.31 din 
Raportul anual pe 2012 
(JO C 331, 14.11.2013); 
punctele 5.33-5.36 din 
Raportul anual pe 2013 
(JO C 398, 12.11.2014); 
punctele 6.46-6.52 din 
Raportul anual pe 2014 
(JO C 373, 10.11.2015).
31 Raportul special nr. 4/2011: 
„Auditul Fondului de 
garantare pentru IMM-uri”; 
Raportul special nr. 2/2012: 
„Instrumentele financiare 
cofinanțate de Fondul 
european de dezvoltare 
regională în vederea sprijinirii 
IMM-urilor”; Raportul special 
nr. 5/2015: „Reprezintă 
instrumentele financiare 
o soluție de succes și de 
perspectivă pentru domeniul 
dezvoltării rurale?”; Raportul 
special nr. 8/2015: „Permite 
sprijinul financiar acordat de 
UE o abordare 
corespunzătoare a nevoilor 
microîntreprinzătorilor?” 
(http://eca.europa.eu ).
25
 Observații
32 A se vedea Raportul anual 
privind exercițiul 
financiar 2013 (punctul 5.35) și 
Raportul anual privind 
exercițiul financiar 2014 
(punctul 6.49); Raportul 
special nr. 8/2015 (punctul 67).
33 Comisia Europeană, „Sinteza 
datelor privind progresele 
înregistrate în ceea ce privește 
finanțarea și implementarea 
instrumentelor de inginerie 
financiară raportate de 
autoritățile de management în 
conformitate cu articolul 67 
alineatul (2) litera (j) din 
Regulamentul (CE) 
nr. 1083/2006 al Consiliului, 
perioada de programare 
2007-2013, situația la 
31 decembrie 2014”, p. 22.Instrumentele financiare au fost dimensionate în mod 
corespunzător, în funcție de nevoile pieței?
27 
Instrumentele financiare nu sunt ele însele proiecte, ci reprezintă un instrument 
prin care se acordă finanțare din bugetul UE. În cadrul politicii de coeziune, decizia 
unei autorități de management de a acorda sprijin dintr-un program operațional 
prin intermediul unui instrument financiar nu este atât o decizie de a investi sau nu 
resursele din cadrul programului (acest lucru fiind deja predefinit în programul ope -
rațional), ci reprezintă, mai degrabă, o alegere cu privire la modalitatea de a le investi: 
prin finanțări nerambursabile punctuale sau prin instrumente financiare care pun la 
dispoziție un sprijin rambursabil.
28 
Prin urmare, Curtea a examinat măsura în care cele 1 025 de instrumente din cadrul 
FEDR și al FSE și-au utilizat dotarea cu capital pentru a acorda diferite forme de sprijin 
financiar destinatarilor finali și a analizat o serie de factori care au contribuit la ratele 
scăzute ale plăților către destinatarii finali din perioada de programare 2007-2013, 
și anume: nivelul dotării inițiale cu capital a instrumentelor, măsura în care au fost 
luate în considerare în mod corespunzător nevoile pieței de către autoritățile de 
management și dificultățile specifice cu care s-au confruntat instrumentele financiare 
regionale. Totodată, Curtea a analizat modul în care au fost tratate aspecte similare în 
cazul instrumentelor gestionate la nivel central.
Dotarea excesivă cu capital a condus la rate scăzute de 
plată către destinatarii finali, a permis evitarea dezangajării 
fondurilor și a antrenat o posibilă restituire a fondurilor la 
închidere
29 
Ratele plăților către destinatari finali efectuate prin instrumentele financiare au fost 
deja analizate în mai multe rapoarte anuale și rapoarte speciale ale Curții32. În prezen -
tul raport, Curtea a analizat cele mai recente informații disponibile raportate Comisiei 
de către statele membre – acestea reflectând situația de la 31 decembrie 2014 –, 
datele fiind publicate în septembrie 2015. Din această analiză a reieșit faptul că un 
număr semnificativ de instrumente continuă să se confrunte cu dificultăți legate de 
utilizarea dotărilor lor cu capital conform planificării.
30 
Tabelul 4  prezintă ratele plăților pentru fiecare dintre cele 25 de state membre care 
au implementat instrumente financiare în perioada de programare 2007-201333. 
Procentele prezentate sunt medii pentru toate instrumentele aferente FEDR și FSE 
din statul membru în cauză. Un număr semnificativ de instrumente financiare au fost 
constituite abia în 2012 sau ulterior.
26 Observații 
Implementarea instrumentelor financiare din cadrul FEDR și al FSE, per stat membru: 
situația la 31 decembrie 2014
Stat membruContribuțiile 
angajate din 
programele 
operaționale  
(în milioane de 
euro)din care 
contribuția 
UE%Contribuțiile din programele 
operaționale plătite instru -
mentelor financiare
(în milioane de euro)Contribuțiile din programele operaționale 
plătite destinatarilor finali
(în milioane de euro)
Sumă Procentaj angajat SumăProcentaj 
plătitProcentaj angajat
Estonia 200 125 63 % 200 100 % 191 95 % 95 %
Polonia 1 196 1 008 84 % 1 190 100 % 1 104 93 % 92 %
Slovenia 124 105 85 % 124 100 % 112 90 % 90 %
Ungaria 916 778 85 % 897 98 % 751 84 % 82 %
Germania 1 629 1 025 63 % 1 554 95 % 1 265 81 % 78 %
Malta 12 10 83 % 12 100 % 10 81 % 81 %
Portugalia 854 531 62 % 477 56 % 386 81 % 45 %
Republica Cehă 278 171 62 % 278 100 % 223 80 % 80 %
Danemarca 74 35 47 % 51 68 % 40 80 % 55 %
România 150 129 86 % 150 100 % 118 78 % 78 %
Suedia 161 74 46 % 157 97 % 121 77 % 75 %
Lituania 507 409 81 % 444 87 % 331 75 % 65 %
Franța 460 240 52 % 419 91 % 310 74 % 67 %
Belgia 396 159 40 % 396 100 % 288 73 % 73 %
Finlanda 75 35 47 % 75 100 % 51 68 % 68 %
Letonia 216 160 74 % 216 100 % 145 67 % 67 %
Regatul Unit 1 632 710 44 % 1 483 91 % 983 66 % 60 %
Cipru 20 17 85 % 20 100 % 13 63 % 63 %
Bulgaria 388 330 85 % 388 100 % 228 59 % 59 %
Austria 27 10 37 % 27 100 % 13 49 % 49 %
Țările de Jos 75 20 27 % 67 90 % 32 47 % 42 %
Grecia 1 789 1 477 83 % 1 589 89 % 695 44 % 39 %
Italia 4 538 2 809 62 % 4 460 98 % 1 427 32 % 31 %
Spania 1 233 954 77 % 1 234 100 % 330 27 % 27 %
Slovacia 112 95 85 % 112 100 % 23 21 % 21 %
Total 17 061 11 418 67 % 16 018 94 % 9 188 57 % 54 %
Notă:  Croația, Irlanda și Luxemburg nu sunt incluse, deoarece în aceste țări nu au fost constituite instrumente financiare în cadrul FEDR sau al FSE 
în cursul perioadei de programare 2007-2013.
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor din 2015 ale Comisiei Europene.Tabelul 4
27 Observații 
31 
Până la sfârșitul anului 2014, cu doar un an înainte de sfârșitul perioadei inițiale de 
eligibilitate (31 decembrie 2015), doar 57 % din dotarea cu capital a instrumentelor 
aferente FEDR și FSE fusese debursată către destinatarii finali. Rata de plată a fost 
scăzută în special în cazul instrumentelor financiare din Slovacia (21 %), Spania (27 %) 
și Italia (32 %). Alte trei state membre (Grecia, Țările de Jos, Austria) debursaseră mai 
puțin de jumătate din dotarea inițială cu capital a instrumentelor lor.
32 
Per ansamblu, până la sfârșitul anului 2014, 177 dintre cele 972 de instrumente 
financiare din cadrul FEDR (18 %) și 16 dintre cele 53 de instrumente din cadrul FSE 
(30 %) debursaseră către destinatarii finali mai puțin de o treime din capitalul lor de 
dotare. Pentru cele 177 de instrumente aferente FEDR, capitalul lor de dotare neutili -
zat se ridica în total la 4,2 miliarde de euro la 31 decembrie 2014. În ceea ce privește 
aceste instrumente, Curtea consideră că este puțin probabil ca fondurile disponibile 
să fie utilizate cel puțin o dată, deși Comisia a prelungit perioada de eligibilitate până 
în martie 2017 (a se vedea punctul 43). Trebuie precizat însă că rata finală a plăților 
înregistrată de instrumentele financiare poate fi evaluată doar la sfârșitul ciclului 
lor de viață, în special în cazul instrumentelor constituite spre sfârșitul perioadei de 
programare.
Rate scăzute ale plăților din cauza dotării inițiale excesive cu 
capital a instrumentelor financiare
33 
În cursul interviurilor desfășurate de Curte, s-a afirmat adesea că criza financiară și 
cea economică au avut un impact major și au afectat în mod negativ ratele plăților 
efectuate către destinatarii finali. Cu toate acestea, având în vedere amploarea 
problemei, Curtea consideră că aceasta nu reprezintă nici singurul și nici principalul 
factor care explică ratele scăzute ale plăților. De fapt, acestea se datorează în primul 
rând unei dotări inițiale excesive cu capital a instrumentelor financiare.
34 
Analiza datelor publicate de Comisie în 2015 a arătat că există o corelare pozitivă 
între ratele de absorbție a FEDR și a FSE la nivel de stat membru și ratele plăților 
efectuate prin instrumentele financiare către destinatarii finali (a se vedea figura 2a  
și figura 2b ). Această analiză ilustrează faptul că acele state membre care se confrun -
tă deja cu dificultăți în ceea ce privește absorbția bugetului FEDR și al FSE au adesea 
probleme mai pronunțate la debursarea capitalului de dotare alocat instrumentelor 
financiare.
28 Observații Figura 2aComparație între rata totală de absorbție a FEDR la nivel de stat membru și 
rata plăților efectuate prin instrumentele financiare către destinatarii finaliRatele plăţilor efectuate prin instrumentele ﬁnanciare
către destinatarii ﬁnali – sume din PO 
Rata de absorbţie a FEDR la nivel de stat membru Rata medie de absorbţie
a FEDR la nivel de stat 
membru (77 %)Tendinţă
Media ratelor plăţilor efectuate prin 
instrumentele ﬁnanciare către 
destinatarii ﬁnali (58 %)
100 % 95 % 90 % 85 % 80 % 75 % 70 % 65 % 60 % 55 % 50 %100 %
80 %
60 %
40 %
20 %
0 %Regatul UnitSuedia
Finlanda
SlovaciaSlovenia
RomâniaPortugaliaPolonia
AustriaŢările de JosMaltaUngaria
Lituania
Letonia Cipru
ItaliaFranţa
SpaniaGreciaEstonia
Germania
DanemarkRepublica Cehă
BulgariaBelgia
Notă:  Dimensiunea cercurilor corespunde contribuției totale din programele operaționale la instrumentele financiare (a se vedea tabelul 4 ). Coeficient de corelare: 0,5.
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor din 2015 ale Comisiei Europene.
29 Observații Figura 2bComparație între rata totală de absorbție a FSE la nivel de stat membru și 
rata plăților efectuate prin instrumentele financiare către destinatarii finaliRatele plăţilor efectuate prin instrumentele ﬁnanciarecătre destinatarii ﬁnali – sume din PO 
Rata de absorbţie a FSE la nivel de stat membru Rata medie de absorb/uni021Bie
a FSE la nivel de stat 
membru (79/uni00A0%)Media ratelor plă/uni021Bilor efectuate prin 
instrumentele /f_inanciare către 
destinatarii /f_inali (38/uni00A0%)Tendin/uni021Bă
100 % 95 % 90 % 85 % 80 % 75 % 70 %100 %
80 %
60 %
40 %
20 %
0 %PoloniaLituaniaLetonia
Germania
ItaliaEstonia
Danemarca
Notă:  Dimensiunea cercurilor corespunde contribuției totale din programele operaționale la instrumentele financiare (a se vedea tabelul 4 ). Coeficient de corelare: 0,9.
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor din 2015 ale Comisiei Europene.
30 Observații 
Majorări ale capitalului de dotare al instrumentelor financiare 
în 21 din 25 de state membre
35 
În 21 din 25 de state membre, Curtea a constatat, de asemenea, că dotarea inițială cu 
capital a fost majorată începând din anul 2011. În ansamblu, de la acea dată, pentru 
instrumentele financiare s-a alocat o finanțare suplimentară de aproximativ 7,1 miliar -
de de euro din programele operaționale aferente FEDR și FSE din perioada 2007-2013.
36 
Cea mai mare parte a majorărilor de capital al instrumentelor financiare au avut loc 
în Italia (2,5 miliarde de euro), Spania (0,9 miliarde de euro), Grecia (0,9 miliarde de 
euro), Regatul Unit (0,7 miliarde de euro) și Ungaria (0,5 miliarde de euro). Aceste cinci 
state membre reprezintă numai ele 77 % din creșterea totală a capitalului de dotare 
pe parcursul întregii perioade. La sfârșitul anului 2014, patru dintre aceste cinci state 
membre (Italia, Spania, Regatul Unit și Ungaria) înregistrau o rată de absorbție sub 
medie pentru FEDR (a se vedea figura 2a ).
Dispozițiile existente în baza legală pentru perioada de 
programare 2007-2013 au încurajat statele membre să utilizeze 
instrumentele financiare ca o soluție de evitare a riscului de 
dezangajare a fondurilor UE
37 
Baza legală pentru perioada de programare 2007-2013 a permis statelor membre 
să absoarbă anticipat contribuția UE la programele operaționale aferente FEDR și 
FSE prin utilizarea de instrumente financiare. Aceste contribuții anticipate puteau fi 
utilizate de către statele membre ca mecanism de evitare a riscului de dezangajare 
a fondurilor (regula „n+2”)34 (a se vedea caseta 1 ).34 Regula privind dezangajarea 
automată (regula „n+2”) 
facilitează lichidarea 
angajamentelor restante. 
Această regulă prevede 
dezangajarea automată 
a totalității fondurilor care nu 
au fost cheltuite sau care nu 
fac obiectul unei cereri de 
plată până la sfârșitul celui de 
al doilea exercițiu care 
urmează exercițiului în care 
au fost alocate.
Rambursarea din FEDR și FSE a contribuției utilizate la constituirea instrumentelor 
financiare drept cost eligibil în perioada de programare 2007-2013
În conformitate cu Regulamentul general, singura condiție, în perioada de programare 2007-2013, pentru certifi -
carea drept cheltuieli eligibile în cadrul programului operațional a sumelor legate de instrumentele financiare era 
aceea ca sumele în cauză să fi fost utilizate pentru constituirea fondurilor sau a fondurilor de participare ori pentru 
contribuția la acestea. Pe această bază, contribuțiile realizate sub umbrela FEDR și a FSE sunt rambursate din buge -
tul UE statelor membre și sunt considerate ca fiind absorbite temporar. Cu alte cuvinte, nu exista nicio cerință de 
a lega contribuția din programul operațional la capitalul de dotare al unui instrument de destinatarii finali. Dobân -
da generată de capital contribuie, de asemenea, la dotarea cu capital a instrumentelor. Comisia va stabili numai la 
închiderea programului operațional valoarea totală a cheltuielilor eligibile pe baza sumelor reale corespunzând 
împrumuturilor, garanțiilor și investițiilor de capital furnizate destinatarilor finali.Caseta 1
31 Observații 
38 
Acest mecanism a încurajat statele membre să „parcheze” cel puțin o parte din contri -
buția UE la programele operaționale în conturile băncilor și ale intermediarilor finan -
ciari care administrează fondurile, fără ca sumele respective să fie efectiv utilizate în 
scopurile prevăzute (a se vedea caseta 2 ).
Studiu de caz: dotarea excesivă cu capital a unui instrument financiar în Italia 
(Fondo regionale di cogaranzia e controgaranzia per le PMI operanti in Sardegna )
În decembrie 2009, administrația regională a decis să creeze un fond de garantare cu un capital de dotare în valoare 
de 233 de milioane de euro. Aceasta corespundea unui procentaj de 14 % din bugetul total al programului operațio -
nal pe întreaga perioadă de programare.
Capitalul total de dotare al fondului urma să fie utilizat pentru a garanta împrumuturi în valoare de aproximativ 
2,3 miliarde de euro.
În urma auditului desfășurat de Curte în 2010 cu privire la acest fond de garantare din Italia, s-a constatat că nu exis -
ta nicio analiză a nevoilor pieței care să justifice o astfel de alocare. Mai mult, o serie de alte elemente obligatorii 
(cum ar fi strategia de investiție și planificarea acesteia, descrierea unei politici de ieșire din investiție și normele de 
lichidare) nu existau încă la momentul semnării acordului de finanțare de către administrația regională și de către 
agenția regională care asigura implementarea fondului.
Abia în iunie 2010 a fost în cele din urmă elaborat și aprobat un plan de afaceri, care se baza însă pe ipoteze 
nerealiste.
În urma acestui audit, s-a constatat, de asemenea, că o parte considerabilă din fondurile aferente programului 
operațional angajate de autoritatea de management în 2007 încă nu fusese cheltuită până la momentul respectiv. 
Alocarea unui capital ridicat de dotare pentru instrumentul financiar a făcut posibilă eludarea regulii „n+2” în vigoa -
re la momentul respectiv, conform căreia fondurile neutilizate trebuie să fie dezangajate după trecerea a doi ani.
Până la sfârșitul anului 2014, autoritatea de management a raportat că fusese furnizată destinatarilor finali o sumă 
de 45 de milioane de euro – sub formă de garanții – din capitalul total de dotare de 233 de milioane de euro. Aceas -
ta înseamnă o rată a plăților de 19 %.
Garanțiile acordate corespund unor împrumuturi în valoare de 460 de milioane de euro.Caseta 2
32 Observații 
39 
Curtea a identificat totodată un caz în care capitalul de dotare al unor instrumente 
financiare fusese redus pentru a ține cont de condițiile pieței și de rata estimată a plă -
ților, acest mod de a proceda fiind considerat o bună practică (a se vedea caseta 3 ).
Studiu de caz: ajustare în sensul reducerii a capitalului de dotare al unui fond 
JEREMIE în conformitate cu nevoile în schimbare ale pieței în Lituania
În 2008, a fost creat în Lituania un instrument JEREMIE (Resurse europene comune pentru microîntreprinderi și 
întreprinderi mici și mijlocii), al cărui capital de dotare a crescut progresiv, până la 210 milioane de euro la sfârșitul 
anului 2009. Dotarea cu capital s-a bazat pe o evaluare a nevoilor pieței, realizată în septembrie 2007.
Cu toate acestea, într-o etapă ulterioară, după analizarea efectelor crizei economice asupra economiei lituaniene, 
autoritatea de management a decis să reducă dotarea fondului. Până în 2012, capitalul de dotare al fondului a fost 
redus la 170 de milioane de euro, iar banii au fost returnați către programul operațional.
Din capitalul redus de 170 de milioane de euro, 121 de milioane fuseseră plătite până la finele anului 2014, ceea ce 
corespunde unei rate a plăților pentru acest fond JEREMIE de 71 %, față de rata de 58 % care ar fi fost înregistrată în 
cazul în care capitalul nu ar fi fost redus. Dacă nu ar fi existat această modificare, atunci, per ansamblu, rata plăților 
aferentă tuturor instrumentelor financiare din Lituania ar fi fost de 68 % în loc de 75 % (a se vedea tabelul 4 ).Caseta 3
40 
Dotările excesive cu capital ale instrumentelor financiare au un impact negativ asupra 
costurilor și a comisioanelor de gestiune atunci când acestea sunt stabilite în funcție 
de capitalul cu care este aprovizionat fondul și nu pe baza performanței administra -
torului acestuia. Supradimensionarea capitalului de dotare reprezintă o modalitate 
de a genera venituri pentru administratorii de fond fără ca aceștia să presteze efectiv 
serviciile preconizate (a se vedea punctele 116-125).
Rate deosebit de scăzute ale plăților către destinatari finali în cazul 
instrumentelor financiare gestionate de grupul BEI
41 
Analiza Curții a arătat, de asemenea, că rata medie a plăților pentru cele 31 de in -
strumente aferente FEDR și FSE gestionate de BEI și de FEI a fost deosebit de scăzută: 
43 % față de 60 % în cazul instrumentelor gestionate de alți administratori de fonduri.
33 Observații 
Prelungirea până în martie 2017 a perioadei de eligibilitate pentru 
instrumentele financiare care fac obiectul gestiunii partajate a fost 
decisă numai printr-o orientare emisă de Comisie
42 
Contribuția UE care corespunde dotărilor neutilizate (adică fondurile care nu au fost 
plătite sau garantate în favoarea destinatarilor finali până la sfârșitul perioadei de 
eligibilitate) trebuie să fie restituită la bugetul UE la închidere. Având în vedere ratele 
medii scăzute ale plăților, Curtea afirmase deja în Raportul său anual pe 2014 că era 
puțin probabil ca toate instrumentele financiare să își fi utilizat fondurile disponibile 
în întregime până la sfârșitul anului 201535.
43 
În aprilie 2015, Comisia a publicat orientări revizuite privind închiderea, prin care 
a prelungit perioada de eligibilitate pentru cheltuielile legate de instrumentele 
financiare de la 31 decembrie 2015 până la 31 martie 201736. Perioada generală de 
eligibilitate este însă stabilită la articolul 56 alineatul (1) din Regulamentul general. În 
Raportul său anual pe 2014, Curtea a considerat că o dispoziție legală poate fi modifi -
cată numai printr-un act legislativ cu valoare juridică egală sau mai mare, astfel încât 
ierarhia normelor să fie respectată în mod corespunzător37. Astfel, s-a concluzionat că 
o orientare emisă de Comisie nu putea să modifice normele adoptate prin procedura 
legislativă a Parlamentului European și a Consiliului.
44 
Pe baza analizei sale și a unei proiecții liniare a plăților din anii precedenți, Curtea 
estimează la peste 5,0 miliarde de euro fondurile alocate instrumentelor din cadrul 
FEDR și al FSE care vor rămâne neutilizate la sfârșitul anului 2015 în cazul în care 
perioada de eligibilitate nu ar fi prelungită. Din această sumă, 3,9 miliarde de euro 
reprezintă contribuții din bugetul UE la programele operaționale. Cifrele reale cores -
punzând sumelor utilizate între ianuarie 2015 și martie 2017 vor fi disponibile numai 
la sfârșitul anului 2017, cel mai devreme.
Au fost aceste aspecte remediate în perioada de programare 
2014-2020?
45 
Deoarece contribuțiile din programele operaționale sunt realizate acum prin plăți 
eșalonate, instrumentele financiare ar trebui să fie mai bine dimensionate, ceea ce ar 
trebui să ducă la îmbunătățirea ratelor de plată (a se vedea caseta 4 ).35 Punctul 6.50 din Raportul 
anual pe 2014.
36 Documentul C(2015) 2771 final 
din 30 aprilie 2015: „Anexă la 
decizia Comisiei de modificare 
a Deciziei C(2013) 1573 privind 
aprobarea orientărilor 
referitoare la încheierea 
programelor operaționale 
adoptate pentru a beneficia 
de asistență din partea 
Fondului european de 
dezvoltare regională, 
a Fondului social european și 
a Fondului de coeziune 
(2007-2013)”, p. 7.
37 Punctul 6.52 din Raportul 
anual pe 2014.
34 Observații 
Autoritățile de management nu au evaluat întotdeauna în 
mod corespunzător nevoile pieței înainte de a aloca fonduri 
pentru instrumentele financiare din cadrul FEDR și al FSE
46 
Curtea a verificat, de asemenea, dacă nevoile pieței au fost evaluate în mod cores -
punzător înainte de crearea de instrumente financiare și înainte să aloce fonduri 
pentru acestea. Evaluarea nevoilor pieței sau evaluările ex ante  ar trebui să permită 
înțelegerea nevoilor existente pe piață și determinarea tipurilor de sprijin (împrumu -
turi, garanții sau investiții de capital) celor mai adecvate pentru acoperirea lacunelor 
identificate pe piață. Totodată, aceste evaluări ar trebui să stabilească nevoile de 
finanțare și, în cele din urmă, să determine dacă obiectivul urmărit în cadrul politicii 
respective poate fi realizat cel mai bine cu ajutorul unui instrument financiar. Acest 
lucru a fost subliniat în rapoartele speciale anterioare ale Curții și în alte studii drept 
o condiție prealabilă pentru succesul unor astfel de instrumente38.
Evaluarea nevoilor pieței nu a fost obligatorie în cazul 
instrumentelor financiare din cursul perioadei de 
programare 2007-2013
47 
În perioada de programare 2007-2013, singura trimitere normativă explicită la evalua -
rea nevoilor pieței (denumită și „evaluarea diferenței dintre cerere și ofertă”) se referă 
la fondurile de participare39.Modalitățile de rambursare din bugetul UE a contribuției la capitalul de 
dotare al instrumentelor financiare din cadrul FEDR și al FSE (perioada de 
programare 2014-2020)
În conformitate cu articolul 41 alineatul (1) din Regulamentul privind dispozițiile comune, fiecare cerere de plată 
intermediară depusă în cursul perioadei de eligibilitate nu poate depăși 25 % din suma totală a contribuțiilor din 
program angajate pentru instrumentul financiar în temeiul acordului de finanțare respectiv. A doua și a treia plată, 
precum și orice plăți ulterioare sunt efectuate numai dacă sunt atinse anumite plafoane de cheltuieli referitoare la 
plățile anterioare.Caseta 4
38 Raportul special nr. 8/2015 
(punctul 21), Raportul special 
nr. 2/2012 (punctul 118) și 
Raportul special nr. 5/2015 
(punctul 27); Comisia 
Europeană, BEI: Financial 
Instruments:  A Stock-taking 
Exercise in Preparation for the 
2014-2020 Programme period , 
studiu realizat de Mazars/
Ecorys/EPRC, pp. 52, 66, 73.
39 În ceea ce privește fondurile 
de participare, analiza 
diferenței dintre cerere și 
ofertă este menționată la 
articolul 44 alineatul (1) 
litera (a) din Regulamentul de 
punere în aplicare: „Acordul de 
finanțare [încheiat între statul 
membru sau autoritatea de 
management și fondul de 
participare] ia în considerare, 
după caz, următoarele 
elemente: (a) în ceea ce 
privește instrumentele de 
inginerie financiară care 
sprijină întreprinderile, în 
special IMM-urile, inclusiv 
microîntreprinderile, 
concluziile unei evaluări 
a diferenței dintre oferta și 
cererea de astfel de 
instrumente [...]”.
35 Observații 
48 
Pentru toate celelalte fonduri specifice, până în 2009, se putea deduce o obligație 
indirectă de a realiza o astfel de evaluare din necesitatea de a prezenta un plan de 
afaceri pentru fiecare instrument40. Cu toate acestea, în septembrie 2009, modificarea 
bazei legale a introdus cerințe mai puțin stricte în ceea ce privește aceste planuri de 
afaceri41. De la acea dată, deși obligația de a prezenta un plan de afaceri era încă în 
vigoare, au fost eliminate în schimb aproape toate cerințele specifice (cum ar fi între -
prinderile sau proiectele urbane vizate, criteriile, termenii și condițiile de finanțare 
a acestora, justificarea contribuției din programul operațional și utilizarea prevăzută 
a acesteia). Curtea consideră că, în lipsa unor astfel de informații, valoarea adăugată 
a prezentării unui plan de afaceri este limitată.
49 
Obligația de a realiza o evaluare a nevoilor pieței nu exista nici în cazul instrumen -
telor financiare gestionate la nivel central și constituite în perioada de programa -
re 2007-2013. Pentru cele șase instrumente gestionate la nivel central examinate în 
cadrul acestui raport, s-au observat practici diferite. Chiar dacă nu exista o obligație 
legală în acest sens, s-a remarcat că, în general, pentru toate aceste instrumente 
a fost realizată, într-un anumit grad, o formă de evaluare a nevoilor pieței, de exem -
plu, prin evaluări de impact, prin studii de analiză de piață, prin consultări publice etc.
În aproape jumătate dintre cazurile examinate, nevoile pieței au 
fost evaluate la un nivel prea ridicat
50 
În rapoartele sale speciale anterioare, Curtea identificase deja neajunsuri semnifica -
tive în ceea ce privește robustețea evaluărilor nevoilor pieței42. În special, evaluările 
cu privire la nevoile pieței ar trebui să se bazeze pe ipoteze subiacente care să fie 
raționale și realiste. În caz contrar, există riscul ca instrumentele să nu țină seama de 
nevoile efective de pe piață, având drept rezultat o supracapitalizare a instrumentului 
și/sau un impact real pe teren limitat sau chiar inexistent.
51 
Evaluarea nevoilor pieței servește mai multor scopuri, inclusiv în vederea identifică -
rii unui eventual eșec al pieței și a determinării mărimii pieței. În legătură cu acest 
aspect, analiza de ansamblu a Curții arată că evaluarea nevoilor pieței nu a fost sufi -
cient de robustă în perioada de programare 2007-2013. Majoritatea respondenților 
la sondajul nostru (82 %) au declarat că realizaseră o evaluare a nevoilor pieței, însă 
se poate observa că acest lucru nu a împiedicat supradimensionarea instrumentelor 
financiare: aproape jumătate (19 din 41) din instrumentele gestionate de acei respon -
denți la sondaj care realizaseră o evaluare a nevoilor pieței prezentau în continuare, la 
sfârșitul anului 2014, rate ale plăților mai mici de 50 % din capitalul lor total de dotare. 
Doar cinci instrumente (12 %) și-au utilizat în integralitate capitalul inițial de dotare (a 
se vedea figura 3 ).40 Articolul 43 alineatul (2) din 
Regulamentul de punere în 
aplicare, versiunea inițială.
41 Articolul 1 din Regulamentul 
(CE) nr. 846/2009 al Comisiei 
din 1 septembrie 2009 de 
modificare a Regulamentului 
(CE) nr. 1828/2006 de stabilire 
a normelor de punere în 
aplicare a Regulamentului (CE) 
nr. 1083/2006 al Consiliului de 
stabilire a anumitor dispoziții 
generale privind Fondul 
european de dezvoltare 
regională, Fondul social 
european și Fondul de 
coeziune și a Regulamentului 
(CE) nr. 1080/2006 al 
Parlamentului European și al 
Consiliului privind Fondul 
european de dezvoltare 
regională (JO L 250, 23.9.2009, 
p. 1).
42 Raportul special nr. 8/2015 
(punctele 21-22), 
Raportul special nr. 2/2012 
(punctele 33-37 și 116-118) și 
Raportul special nr. 5/2015 
(punctele 27 și 96).
36 Observații 
52 
Curtea a subliniat deja într-un raport special anterior că, în cursul perioadei de pro -
gramare 2007-2013, metodologia aplicată pentru a realiza evaluări ale nevoilor pieței 
și plauzibilitatea ipotezelor subiacente nu au făcut obiectul niciunei verificări de către 
un organism care să fie independent de autoritatea de management. Este posibil 
ca această deficiență să fi contribuit la evaluările deosebit de optimiste realizate de 
numeroase autorități de management43.43 A se vedea punctul 118 din 
Raportul special nr. 2/2012.Figura 3Analiza ratelor plăților aferente instrumentelor financiare pentru care s-a indicat în 
sondaj că a avut loc o evaluare a nevoilor pieței
Rata plăţilor: 30-50 %
Numărul de fonduri: 8 (20 %)Rata plăţilor: 0-30 %Numărul de fonduri: 11 (26 %)
Rata plăţilor: 50-80 %Numărul de fonduri: 8 (20%)Rata plăţilor: 80-100 %
Numărul de fonduri: 9 (22 %)Rata plăţilor: 100 %
Numărul de fonduri: 5 (12 %)
 
Notă:  Sondaj realizat în rândul administratorilor de fond/autorităților de management ale celor mai mari 50 de instrumente financiare din cadrul 
FEDR; rata de răspuns a fost de 80 %.
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană, pe baza rezultatelor sondajului.
37 Observații 
Au fost aceste aspecte remediate în perioada de programare 
2014-2020?
53 
În perioada de programare 2014-2020, realizarea unei evaluări ex ante  detaliate este 
obligatorie pentru instrumentele supuse gestiunii partajate, cu obiectivul de a iden -
tifica dovezi ale eșecului pieței (sau situațiile de investiții sub nivelul optim) și de 
a estima nivelul și sfera necesităților existente în materie de investiții publice. Această 
evaluare trebuie să determine, în egală măsură, care sunt tipurile de instrumente 
financiare cele mai adecvate situației. Mai mult, evaluarea ex ante  trebuie să fie trans -
misă în scop informativ Comitetului de monitorizare a programului operațional, iar 
sinteza constatărilor și concluziile evaluării trebuie să fie publicate în termen de trei 
luni de la data finalizării acesteia (a se vedea anexa V ). Nu există însă, deocamdată, 
o obligație de a efectua un control independent al evaluării ex ante  și al plauzibilității 
ipotezelor sale subiacente înainte de a se lua o decizie cu privire la dotarea inițială cu 
capital a instrumentului.
54 
De la intrarea în vigoare a noului regulament financiar la 1 ianuarie 2013, realizarea 
unei evaluări ex ante  este obligatorie și pentru toate noile instrumente gestionate la 
nivel central (a se vedea anexa V ). Totuși, evaluarea ex ante  nu include nici o analiză 
a învățămintelor desprinse din trecut, nici posibilitatea unei reexaminări în cazul unor 
schimbări socioeconomice majore, așa cum se întâmplă în cazul instrumentelor care 
fac obiectul gestiunii partajate. Pentru majoritatea instrumentelor financiare gestio -
nate la nivel central, dar nu pentru toate, are loc o evaluare la jumătatea perioadei 
(care ar putea acoperi aspecte de acest tip).
În perioada de programare 2007-2013, caracterul regional 
al instrumentelor financiare a avut drept rezultat crearea 
de către statele membre a unui număr mare de instrumente 
financiare de dimensiuni mici
Instrumentele financiare aferente FSE și FEDR au dimensiuni mult 
mai mici în comparație cu fondurile gestionate la nivel central sau 
cu fondurile private de investiții
55 
Programele operaționale aferente FEDR și FSE sunt implementate în cadrul meca -
nismului de gestiune partajată, de către autorități naționale sau regionale, ceea ce 
înseamnă că instrumentele financiare constituite pentru a implementa programe 
naționale sau regionale trebuie să urmeze liniile de demarcație ale acestor programe 
din punctul de vedere al acoperirii geografice și al eligibilității. Pentru a fi eligibile, 
proiectele trebuie să fie situate într-o regiune eligibilă pentru programul operațional 
din care provine capitalul de dotare al instrumentului financiar respectiv44.44 Articolul 35 din Regulamentul 
general.
38 Observații 
56 
În ansamblul UE, în cursul perioadei de programare 2007-2013 au fost constituite 
952 de fonduri specifice în cadrul FEDR și al FSE (a se vedea tabelul 3 ). Aceasta 
înseamnă că, în cazul majorității regiunilor, au fost constituite mai multe fonduri. 
Analiza Curții a arătat că instrumentele financiare din cadrul FEDR și în special cele 
din cadrul FSE sunt de dimensiuni relativ mici. Contribuția medie a UE la un instru -
ment din cadrul FEDR se ridică la 80 de milioane de euro pentru fondurile de parti -
cipare și la 10 milioane de euro pentru fondurile specifice. Contribuția medie a UE 
la un instrument din cadrul FSE se ridică la 10 milioane de euro pentru fondurile de 
participare și la 9 milioane de euro pentru fondurile specifice. În schimb, conform 
datelor raportate de Comisie privind situația de la sfârșitul anului 2014, contribuția 
din bugetul UE la fondurile gestionate la nivel central – care, teoretic, acoperă toate 
statele membre – se ridică la 1,2 miliarde de euro. Fondurile private de investiții de 
capital funcționează, în medie, cu sume variind între 150 și 500 de milioane de euro.
57 
Implementarea unor fonduri cu un capital de dotare mai mare poate duce însă la im -
portante economii de scară și la câștiguri de eficiență, deoarece cheltuielile indirecte 
și riscurile asociate se pot repartiza între destinatari finali care reprezintă o bază sufi -
cient de mare. Cu alte cuvinte, fondurile specifice individuale din cadrul FEDR și al FSE 
nu au, adesea, dimensiunea considerată în sectorul fondurilor a fi adecvată pentru 
o funcționare eficientă.
Au fost aceste aspecte remediate în perioada de programare 
2014-2020?
58 
În perioada de programare 2014-2020, statele membre dispun de o mai mare flexi -
bilitate în legătură cu crearea de instrumente financiare. De exemplu, programele 
operaționale pot să combine una sau mai multe priorități de investiții complementare 
din FEDR, din Fondul de coeziune și din FSE în cadrul unui singur obiectiv tematic45.
59 
În plus, au fost introduse condițiile legale necesare pentru constituirea de instru -
mente cu dotări cu capital semnificativ mai mari46. Mai concret, pentru perioada de 
programare 2014-2020 a fost introdusă posibilitatea de a crea instrumente la nivelul 
UE supuse gestiunii partajate47 (a se vedea caseta 5 ).45 Articolul 96 alineatul (1) din 
Regulamentul privind 
dispozițiile comune.
46 Articolul 38 alineatul (1) din 
Regulamentul privind 
dispozițiile comune.
47 În cadrul acestei opțiuni există 
o dispoziție specială care 
prevede că programele 
operaționale aferente FEDR 
pot contribui la inițiativa 
privind IMM-urile, aceasta 
fiind gestionată în mod direct 
de către Comisie. În acest caz, 
se aplică norme specifice, 
astfel cum se prevede la 
articolul 39 din Regulamentul 
privind dispozițiile comune.
39 Observații 
60 
Există, de asemenea, stimulente financiare considerabile care încurajează statele 
membre să creeze instrumente cu un capital de dotare mai mare sau care se extind 
dincolo de nivelul regional. Dacă o întreagă axă prioritară a unui program operațio -
nal este pusă în aplicare prin intermediul unui instrument financiar, se poate aplica 
un stimulent de 10 % în plus față de rata maximă de cofinanțare. În cazul în care se 
creează o axă prioritară separată care urmează să fie implementată prin intermediul 
unui instrument financiar de la nivelul UE sub gestionarea directă sau indirectă a Co -
misiei, axa respectivă poate beneficia de o rată de cofinanțare de 100 %48.
61 
Comisia și statele membre ar trebui să utilizeze posibilitățile oferite de baza legală 
pentru a crea în cadrul FSE și al FEDR instrumente financiare specifice de dimensiuni 
mai mari, ori de câte ori este posibil, astfel încât să poată beneficia de economii sem -
nificative la nivelul costurilor pe care le implică funcționarea acestor instrumente. Cu 
toate acestea, fiind implicate mai multe regiuni și organisme, este posibil ca structura 
juridică a instrumentelor respective să fie mai complexă, lucru care ar putea antrena 
noi riscuri de întârziere de care statele membre trebuie să țină seama în momen -
tul elaborării celei mai adecvate structuri de finanțare. Baza normativă aplicabilă 
în perioada 2007-2013 permitea deja contribuții din mai multe programe la același 
instrument financiar49. Totuși, până în prezent, aceste construcții nu s-au dovedit a fi 
prea populare, din cauza percepțiilor legate de complexitatea lor suplimentară. Din 
răspunsurile la sondajul Curții, reiese că sunt necesare orientări suplimentare din 
partea Comisiei cu privire la modalitățile de constituire a instrumentelor la nivelul UE 
în perioada 2014-2020.48 Articolul 120 alineatele (5) și 
(7) din Regulamentul privind 
dispozițiile comune.
49 Comisia, COCOF (10-0014-05), 
Note on Financial Engineering 
Instruments under Article 44 of 
the General Regulation  (Notă 
privind instrumentele de 
inginerie financiară în 
conformitate cu articolul 44 
din Regulamentul general).Mecanisme de constituire a instrumentelor financiare la nivelul UE (perioada de 
programare 2014-2020)
Articolul 38 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul privind dispozițiile comune permite o contribuție financiară la 
instrumente instituite la nivelul Uniunii, gestionate direct sau indirect de Comisie, deși, în principiu, fondurile trebu -
ie să fie „executat[e] în cadrul gestiunii partajate între statele membre și Comisie, în conformitate cu articolul 59 din 
Regulamentul financiar [...]”.Caseta 5
40 Observații 
Au reușit instrumentele financiare să atragă capital 
privat?
62 
Unul dintre principalele avantaje ale instrumentelor financiare este faptul că se pot 
mobiliza fonduri suplimentare, acestea fiind fonduri publice și private adiționale care 
pot contribui la dotarea cu capital a fondurilor. Efectul de pârghie măsoară gradul în 
care finanțarea publică mobilizează fonduri suplimentare. Acest indicator ar trebui 
să ofere informații cu privire la capacitatea unui instrument de a atrage finanțare 
suplimentară, în funcție atât de tipul, de amplasarea și de destinatarii săi finali, cât și 
de alegerile făcute de Comisie, de autoritatea de management și/sau de administra -
torul de fond la crearea instrumentului. Pentru instrumente comparabile, un efect de 
pârghie mai mare al unuia dintre ele ar indica deci un instrument mai performant în 
ceea ce privește atragerea de fonduri suplimentare.
63 
Prin urmare, Curtea a analizat modul în care Comisia definește și monitorizează acest 
efect de pârghie, atât pentru instrumentele supuse gestiunii partajate, cât și pentru 
instrumentele gestionate la nivel central, și a încercat să stabilească dacă instrumen -
tele au reușit să atragă capital privat suplimentar. Totodată, Curtea a analizat utiliza -
rea mecanismelor preferențiale și de partajare a riscurilor cu parteneri privați, precum 
și utilizarea acordurilor fiscale în acest sens.
Modul în care Comisia măsoară efectul de pârghie al 
instrumentelor financiare nu ține seama în mod adecvat 
de gradul în care finanțarea publică mobilizează fonduri 
suplimentare
Este nevoie de rate mai diferențiate ale efectului de pârghie 
pentru a se obține evaluări utile
Dificultăți în a identifica finanțarea privată și publică suplimentară 
mobilizată de instrumentele care fac obiectul gestiunii partajate
64 
Legislația aplicabilă în perioada 2007-2013 nu specifica modul în care ar trebui măsu -
rat efectul de pârghie pentru instrumentele care fac obiectul gestiunii partajate. În 
2011, Comisia a luat primele măsuri în vederea soluționării acestei probleme, suge -
rând o primă definiție a „efectului de pârghie”, care a fost urmată, doi ani mai târziu, 
de o definiție introdusă în Regulamentul financiar (a se vedea caseta 6 ).
41 Observații 
65 
Totuși, în opinia Curții, luarea în calcul a totalității fondurilor naționale ca sume 
mobilizate, așa cum propune Comisia în cazul instrumentelor supuse gestiunii par -
tajate, nu este adecvată: ratele de cofinanțare sunt deja specificate la nivelul axelor 
prioritare ale programului operațional, iar contribuția națională la dotarea cu capital 
a instrumentelor financiare se încadrează în general în aceste rate. În acest sens, nu 
există nicio distincție între cofinanțarea națională „normală” și o contribuție națională 
„suplimentară” (care depășește ratele din programul operațional). Or, numai aceasta 
din urmă ar putea fi considerată ca fiind mobilizată de contribuția UE. Curtea a ob -
servat deja, într-un raport anterior, că practica Comisiei de a exclude, de la numitor, 
finanțarea publică națională furnizată prin programele operaționale duce la creșterea 
artificială a efectului de pârghie măsurat52.Definiția „efectului de pârghie” pentru instrumentele financiare care fac obiectul 
gestiunii partajate sau al gestiunii centralizate
În august 2011, în Cadrul său comun de audit, Comisia a introdus următoarea definiție a efectului de pârghie: 
„[...] resursele suplimentare puse la dispoziție la nivelul destinatarilor finali – în plus față de contribuția din fondurile 
structurale – în mod normal prin instrumentele financiare și de către alți investitori privați sau publici”50. În confor -
mitate cu această definiție (care nu este însă obligatorie din punct de vedere juridic), efectul de pârghie corespunde 
sprijinului financiar total furnizat destinatarilor finali (care acoperă deci toate resursele investite în destinatarii finali, 
indiferent dacă acestea fac parte din programul operațional sau dacă reprezintă fonduri private sau publice supli -
mentare) împărțit la contribuția UE la instrumentul respectiv (prin intermediul programului operațional).
În ceea ce privește instrumentele gestionate la nivel central, efectul de pârghie a fost definit în Regulamentul 
financiar din 2013 ca „[...] valoarea finanțării acordate beneficiarilor finali eligibili împărțită la valoarea contribuției 
Uniunii”51.
50 Comisia Europeană, Direcția Generală Politica Regională și Urbană, Common Audit Framework  (Cadrul comun de audit), iulie 2011 (partea 2), p. 7.
51 Articolul 223 din Normele de aplicare a Regulamentului financiar.Caseta 6
52 Caseta 5  din Raportul special 
nr. 2/2012.
42 Observații 
66 
În plus, efectul de pârghie ar trebui să servească drept indicator pentru performanța 
unui instrument financiar în ceea ce privește atragerea de fonduri private sau publice 
suplimentare (din nou, în afara finanțării deja prevăzute pentru ansamblul programu -
lui operațional). În mod evident, o evaluare a performanței trebuie să ia în considera -
re diferențele existente în modul de implementare a unui astfel de instrument. Me -
canismele de partajare a riscurilor și mecanismele preferențiale pentru partenerii din 
sectorul privat joacă un rol determinant în acest sens (a se vedea punctele 74-78). Mai 
mult, rata efectului de pârghie ar trebui să varieze și între diferitele tipuri de sprijin 
financiar (de exemplu, efectul de pârghie ar trebui să fie mai mare în cazul garanțiilor 
decât în cazul împrumuturilor), între diferitele tipuri de investiții (pentru investiții cu 
grad mare de risc, efectul ar trebui să fie mai mic), între etapele de dezvoltare ale des -
tinatarilor finali care beneficiază de sprijin (de exemplu, întreprinderile de tip start-up  
prezintă un grad mai mare de risc) și între piețe geografice (de exemplu, un efect de 
pârghie mai redus în regiunile mai puțin dezvoltate).
67 
Modul în care Comisia calculează în prezent efectul de pârghie nu poate indica în 
mod fiabil performanța efectivă în ceea ce privește atragerea de fonduri suplimen -
tare private sau publice. Prin urmare, acest mod de calcul nu face posibilă distincția 
între instrumentele financiare eficace și cele mai puțin eficace din punctul de vedere 
al atragerii de contribuții publice sau private suplimentare la dotarea lor cu capital.
Metode neuniforme de măsurare a efectului de pârghie pentru 
instrumentele gestionate la nivel central
68 
În cazul instrumentelor financiare gestionate la nivel central, analiza Curții arată că 
Comisia utilizează diferite metode de calcul al efectului de pârghie pentru diferite 
instrumente, astfel cum se arată în tabelul 553.
69 
Ca urmare, ratele efectului de pârghie raportate de Comisie pentru instrumentele 
gestionate la nivel central nu sunt comparabile între ele și, de asemenea, nu sunt 
comparabile cu ratele înregistrate în cazul instrumentelor supuse gestiunii partajate.53 SWD(2015) 206 final.
43 Observații 
Efectul de pârghie al instrumentelor financiare gestionate la nivel central, astfel cum 
a fost raportat de către Comisie
Instrument Tipul instrumentului Metoda de calculEfectul de pârghie la 
31 decembrie 2014
LGTT Instrument de garantareFinanțarea totală atrasă de proiect împărțită la contribuția UE la 
LGTT57
PBI Instrument de garantare Similară cu metoda utilizată pentru LGTT 9
EEEF Investiție de capitalFinanțarea totală atrasă la nivelul fondului împărțită la contribu -
ția UE2
Fondul Marguerite Investiție de capitalFinanțarea totală mobilizată de instrument (atât capitaluri 
proprii, cât și datorii) la nivel de proiect, împărțită la contribuția 
plătită din partea UE157
Facilitatea de garantare 
EPMFInstrument de garantareValoarea microcreditelor noi sprijinite cu garanție împărțită la 
plafonul de garantare7
EPMF FCP-FIS ÎmprumuturiValoarea microcreditelor noi sprijinite cu garanție împărțită la 
contribuția din partea UE plătită2
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor din 2015 ale Comisiei Europene1.
1 SWD(2015) 206 final.
54 OCDE, Methodologies to 
measure amounts mobilised 
from the private sector by 
official development finance 
interventions , DCD/DAC/
STAT(2015)8, 24 februarie 2015.Tabelul 5
Sunt incluse în calcul și alte surse de finanțare, nu numai cele care sunt 
rezultatul contribuției UE și/sau al contribuției naționale la instrumentele 
financiare
70 
Nu toate sursele de finanțe atrase de un proiect sunt rezultatul contribuției UE și/sau 
al contribuției naționale. Modul în care Comisia calculează efectul de pârghie nu 
acordă însă atenție acestui aspect. În 2015, Comitetul de asistență pentru dezvoltare 
al OCDE a propus o metodologie alternativă, metoda de calcul fiind diferită în funcție 
de tipul de instrument (împrumuturi, garanții sau investiții de capital)54. Diferențele 
dintre cele două abordări sunt ilustrate în exemplul din caseta 7 .
44 Observații 
În schimb, în conformitate cu metodologia Comisiei, efectul de pârghie este de 39 (finan -
țarea totală în cuantum de 7 846 de milioane de euro împărțită la garanția UE de 200 de 
milioane de euro).
În opinia Curții, este nerealist să se presupună că finanțarea nerambursabilă națională, 
care reprezintă cea mai mare parte a finanțării proiectului, a fost mobilizată de garanția 
în cuantum limitat acordată de UE. Această problemă afectează rapoartele Comisiei 
referitoare atât la instrumentele financiare supuse gestiunii partajate, cât și la instrumen -
tele gestionate la nivel centralizat, dar este cu atât mai vizibilă în cazul acestora din urmă, 
deoarece co-investițiile private sunt mai puțin importante în cazul proiectelor care țin de 
mecanismul gestiunii partajate.Exemplu de structură de finanțare pentru un proiect în domeniul transporturilor și 
diferențele în modul de calcul al efectului de pârghie potrivit Comisiei și, respectiv, 
potrivit metodologiei OCDE
Acest proiect de infrastructură de transport, generator de venituri – o linie feroviară de mare viteză în Franța – a be -
neficiat de contribuții din mai multe surse de finanțare, finanțarea națională nerambursabilă reprezentând 52 %, 
iar datoria comercială, 39 %. Contribuția UE, sub forma unei garanții în valoare de până la 200 de milioane de euro 
pentru datoria comercială, reprezintă 2,5 % din totalul finanțării.
În acest exemplu, pe baza metodologiei OCDE, efectul de pârghie ar fi de numai 1, deoarece structura de finanțare 
a proiectului conține un singur împrumut în valoare de 200 de milioane de euro garantat de UE.Caseta 7
Tipuri de surse de finanțare în milioane de euro % din finanțarea totală
Datorie comercială 3 038 39 %
Finanțări nerambursabile naționale 4 050 52 %
Investiție de capital 758 9 %
Finanțare totală 7 846 100  %
Garanție maximă acordată de UE pentru datoria comercială 200 2,5 %
45 Observații 
Au fost aceste aspecte remediate în perioada de programare 
2014-2020?
71 
Pentru perioada de programare 2014-2020, în ceea ce privește instrumentele supuse 
gestiunii partajate, Regulamentul privind dispozițiile comune nu face referire în mod 
explicit la definiția efectului de pârghie din Regulamentul financiar al UE. Cu toate 
acestea, conceptul definit la articolul 37 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul pri -
vind dispozițiile comune este aproape identic: „[...] o estimare a resurselor publice și 
private suplimentare care ar putea fi aduse de instrumentul financiar până la nivelul 
destinatarului final (efectul de pârghie preconizat)”. Prin urmare, Comisia continuă 
să considere cofinanțarea națională ca fiind mobilizată de contribuția UE la progra -
mul operațional. De asemenea, nu există schimbări în ceea ce privește modul în care 
trebuie măsurate sumele mobilizate din sectorul privat. În opinia Curții, Comisia ar 
trebui să își revizuiască metodele de calcul al efectului de pârghie pe care îl exercită 
fondurile UE și fondurile publice naționale prin intermediul instrumentelor financiare, 
ținând seama de metodologia alternativă propusă de OCDE în 2015.
72 
De asemenea, Curtea remarcă faptul că statele membre sunt acum obligate să speci -
fice „efectele de pârghie preconizate” ale fiecărui instrument (a se vedea caseta 8 ). 
Aceste elemente vor furniza Comisiei date care îi vor permite să monitorizeze dife -
rența dintre valoarea reală a efectului de pârghie și valoarea-țintă a acestuia. Cu toate 
acestea, în lipsa unei metodologii coerente a Comisiei pentru calcularea efectului de 
pârghie, este îndoielnic că acest exercițiu va produce date utile care să poată fi utili -
zate în vederea realizării unor comparații.
„Efectele de pârghie preconizate” care trebuie să fie specificate pentru fiecare 
instrument financiar (perioada de programare 2014-2020)
Evaluarea ex ante  obligatorie pentru instrumentele financiare trebuie să includă o estimare a resurselor publice și 
private suplimentare care ar putea fi generate de instrumentele financiare, la toate nivelurile, până la destinatarul 
final. Acordul de finanțare încheiat între o autoritate de management și un „fond de fonduri” (sau documentul de 
strategie, în cazul în care autoritatea de management implementează direct fondul) trebuie să menționeze acest 
„efect de pârghie preconizat” al instrumentului.
În fiecare an, autoritatea de management trebuie să prezinte, într-o anexă la raportul anual de implementare, ope -
rațiunile care cuprind instrumente financiare55.
55 Anexa I la Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 821/2014 al Comisiei din 28 iulie 2014 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului 
(UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește modalitățile detaliate de transfer și de gestionare a contribuțiilor 
programelor, raportarea cu privire la instrumentele financiare, caracteristicile tehnice ale măsurilor de informare și de comunicare pentru 
operațiuni, precum și sistemul pentru înregistrarea și stocarea datelor (JO L 223, 29.7.2014, p. 7) stabilește numeroase secțiuni care pot fi utilizate 
ca bază pentru acest tip de raportare și care includ informații cu privire la sursele de finanțare ale instrumentelor financiare.Caseta 8
46 Observații 
Dificultăți legate de atragerea investițiilor din sectorul privat 
în instrumentele financiare, indiferent dacă acestea fac 
obiectul gestiunii partajate sau al celei centralizate
73 
Unul dintre obiectivele declarate ale instrumentelor financiare este acela de a atrage 
finanțări suplimentare din partea sectorului privat, care să vină în completarea fon -
durilor publice disponibile, permițând ca mai multe proiecte să beneficieze de același 
nivel de investiții publice. Prin urmare, Curtea a urmărit să determine, atât pentru 
instrumentele supuse gestiunii partajate, cât și pentru cele gestionate la nivel central, 
măsura în care contribuțiile publice la instrumente au reușit să mobilizeze efectiv 
o finanțare privată suplimentară.
Mecanismele specifice prevăzute pentru investitorii privați în 
cadrul instrumentelor financiare în perioada de programare 
2007-2013 nu au reușit să atragă o finanțare suplimentară 
semnificativă
74 
Interviurile organizate de Curte și analiza literaturii de specialitate confirmă faptul că, 
în perioada de programare 2007-2013, sectorul privat a ezitat în continuare să inves -
tească în instrumente financiare, considerând că acestea sunt supuse unor reglemen -
tări prea stricte (de exemplu, reglementările naționale și europene specifice, normele 
privind ajutoarele de stat, normele privind achizițiile publice). Trebuie reamintit aici 
că scopurile celor două părți sunt diferite: sectorul public urmărește să atingă anumi -
te obiective specifice în materie de politici și de investiții, în timp ce sectorul privat 
este orientat către activități care aduc profit. De asemenea, este posibil ca cele două 
părți să nu dețină toate cunoștințele necesare. Sectorul public nu dispune neapărat 
de o expertiză financiară avansată, în timp ce sectorul privat nu este neapărat fa -
miliarizat cu legislația UE. Comisia consideră că una dintre modalitățile de atragere 
a capitalului privat este să ofere investitorilor privați un tratament preferențial și/sau 
„prime de risc”. Prin urmare, Curtea a analizat mecanismele specifice pentru investi -
torii din sectorul privat, urmărind să determine dacă riscurile au fost împărțite între 
sectorul public și cel privat într-un mod rezonabil.
47 Observații 
Comisia nu furnizează orientări cu privire la modul în care ar trebui să se 
stabilească dispozițiile privind acordarea unui tratament preferențial în 
cazul instrumentelor din cadrul FEDR și al FSE
75 
În cazul instrumentelor din cadrul FEDR și al FSE din perioada 2007-2013, legisla -
ția oferea posibilitatea ca resursele provenite din investiții să fie alocate în mod 
preferențial investitorilor care acționează pe baza principiului investitorului într-o 
economie de piață56. Tratamentul preferențial poate fi exercitat, de exemplu, prin 
intermediul unor contracte în cadrul cărora partenerii care pun la dispoziție finanța -
rea publică nu beneficiază de aceleași drepturi în privința rambursării ca și partenerii 
privați ori printr-o repartizare inegală a profitului și a pierderilor între partenerii 
publici și cei privați.
76 
Tratamentul preferențial se poate justifica atunci când se dovedește a fi necesar 
pentru a atrage investiții private pe o piață disfuncțională, iar finanțarea privată are 
capacitatea de a contribui la atingerea obiectivelor de politică publică. Dacă este 
nejustificat, tratamentul preferențial poate duce la epuizarea capitalului inițial de do -
tare al instrumentului financiar și, astfel, la reducerea fondurilor rezultate ca excedent 
ce sunt disponibile pentru următorul ciclu de investiții, după lichidarea instrumentu -
lui. Cu toate acestea, nici baza legală pentru perioada de programare 2007-2013, nici 
notele de orientare ale Comisiei nu furnizează indicații cu privire la cum ar trebui să 
fie stabilite modalitățile de partajare a riscurilor în acordul de finanțare sau la modul 
în care ar trebui să se verifice dacă tratamentul preferențial este pertinent sau nu.
În pofida asumării unor riscuri mai mari de către Comisie, contribuțiile 
private la capitalul instrumentelor gestionate la nivel central au rămas 
limitate
77 
Ca practică generală, legislația care reglementează instrumentele gestionate la nivel 
central, aprobată de Parlamentul European și de Consiliu, cuprinde doar condiții ge -
nerale referitoare la partajarea riscurilor și/sau la tratamentul preferențial. Dispozițiile 
detaliate referitoare la contribuția Comisiei la aceste instrumente (inclusiv procenta -
jele de partajare a riscurilor) au apărut mai târziu, făcând parte dintr-un acord separat 
care nu trebuie să fie aprobat de către autoritatea bugetară (a se vedea caseta 9 ).56 Articolul 43 alineatul (5) din 
Regulamentul de punere în 
aplicare.
48 Observații 
Partajarea riscurilor între Comisie și partenerii săi: studiu de caz privind 
Instrumentul de garantare a împrumuturilor și Inițiativa de emitere de obligațiuni 
pentru finanțarea de proiecte ( Project Bond Initiative  – PBI)
Instrumentul de garantare a împrumuturilor a fost creat, în 2008, în comun de către Comisie și BEI, prin intermediul 
unui acord de cooperare, fiecare parte urmând să suporte 50 % din riscul de nerambursare a împrumuturilor (pier -
derile prevăzute și cele neprevăzute).
Instrumentul oferă o garanție sub forma unei linii de credit contingente, care ar putea fi utilizată de către promo -
torul proiectului în primii cinci-șapte ani de funcționare dacă veniturile generate de un proiect nu sunt suficiente 
pentru a asigura rambursarea datoriei cu rang prioritar (de exemplu, în cazul în care veniturile efective obținute de 
pe urma proiectului se situează sub nivelul preconizat).
Ca urmare a modificărilor apărute în baza legală, s-a introdus, în 2013, o abordare de tip „partea din portofoliu care 
suportă prima pierdere”, ceea ce a dus la asumarea de către Comisie a riscului pentru o proporție de 95 % din pier -
derile înregistrate pe tranșa din portofoliu care suportă prima pierdere ( Portfolio First Loss Piece  – PFLP).
Cu ocazia modificării din 2012 a Regulamentului nr. 680/2007, a fost introdusă, ca un nou instrument, Inițiativa de 
emitere de obligațiuni pentru finanțarea de proiecte (PBI). PBI oferă o îmbunătățire a calității creditului sub forma 
unui instrument subordonat – un mecanism de împrumut sau o facilitate contingentă –, cu scopul de a susține 
obligațiunile de rang superior pentru finanțarea unui proiect emise de o societate care implementează proiectul. 
Mecanismul de partajare a riscurilor între Comisie și BEI este același ca și în cazul Instrumentului de garantare a îm -
prumuturilor, și anume Comisia suportă 95 % din pierderi, în timp ce BEI suportă riscul pentru restul de 5 %.
Tranșa din portofoliu care suportă prima pierdere pentru portofoliul Instrumentului de garantare a împrumuturilor/
PBI a fost fixată la un asemenea nivel încât este puțin probabil ca pierderile reale să se propage dincolo de această 
tranșă. În consecință, Comisia suportă efectiv proporția cea mai mare din riscul real.
Baza legală prevede că partajarea riscurilor se va baza pe principiul „primei pierderi suportate”, dar nu oferă detalii 
cu privire la modul în care ar trebui să fie determinată partea din portofoliu care suportă prima pierdere sau cu pri -
vire la nivelul expunerii la risc care rezultă din această abordare. Într-un document de lucru al serviciilor Comisiei57, 
se afirmă că procentajul pentru suportarea primelor pierderi ar urma să fie stabilit, de regulă, la un nivel imediat 
superior mediei istorice a pierderilor. BEI și-a determinat însă plafonul de așa manieră încât expunerea sa netă 
preconizată la risc a rămas în limitele riscului său standard (mai mică de 2 % din pierderile prevăzute), nefiind deci 
bazată pe date istorice.
57 SEC(2011) 1237 final din 19 octombrie 2011: Documentul de lucru al serviciilor Comisiei – Impact assessment accompanying the document 
„Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social committee and the Committee of 
the Regions – A pilot for the Europe 2020 Project Bond Initiative”  (Evaluarea impactului care însoțește documentul „Comunicare a Comisiei către 
Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social și Comitetul Regiunilor – O etapă -pilot pentru inițiativa Europa 2020 de emitere de 
obligațiuni pentru finanțare de proiecte”), p. 53.Caseta 9
49 Observații 
Studiu de caz: partajarea riscului între Comisie și partenerii săi – Fondul european 
pentru eficiență energetică
Fondul european pentru eficiență energetică ( European Energy Efficiency Fund  – EEEF) investește în proiecte de 
eficiență energetică, în proiecte de energie din surse regenerabile și în proiecte de transporturi urbane curate. 
Acționarii fondului sunt Comisia, BEI și două bănci. EEEF este organizat ca o societate pe acțiuni și acțiunile sale sunt 
împărțite în trei categorii (A, B și C) în funcție de riscul asumat și de drepturile la profit de care se bucură, categoria 
A fiind cea mai avantajoasă, în timp ce categoria C este cea mai puțin avantajoasă.
Comisia este unicul acționar care deține acțiuni din categoria C, primele care suportă pierderile și ultimele care be -
neficiază de câștiguri. Acțiunile sale urmează să fie răscumpărate la scadență. Răscumpărarea va avea loc însă sub 
rezerva disponibilității de lichidități suficiente în fond.
Pierderile societății sunt alocate într-o primă fază Comisiei. Aceste pierderi nu afectează valoarea acțiunilor de ca -
tegoriile A și B atât timp cât valoarea acțiunilor din categoria C rămâne pozitivă. Pierderile se alocă și acțiunilor din 
categoriile A și B numai după ce valoarea acțiunilor din categoria C scade la zero. Realizarea unor venituri și a unor 
câștiguri viitoare nu conduce în mod automat la redresarea valorii acțiunilor din categoria C, întrucât ele ar urma să 
fie utilizate mai întâi pentru dividendele-țintă aferente acțiunilor din categoriile A și B.
Mai mult, acțiunile din categoria C nu pot fi răscumpărate înainte de acțiunile din celelalte două categorii.Caseta 1078 
În cazul unora dintre instrumentele financiare gestionate la nivel central, Curtea 
a constatat că aproape toate riscurile efective sunt transferate Comisiei (a se vedea 
caseta 10 ). Totuși, deși aceasta își asumă mai multe riscuri decât partenerii săi în 
cadrul instrumentelor de acest tip, analiza Curții nu a pus în lumină vreo contribuție 
semnificativă din partea sectorului privat la acestea.
În anumite cazuri, se recurge la soluții fiscale anticipate pentru 
a face instrumentele financiare mai atractive pentru investitorii 
din sectorul privat
79 
O soluție fiscală anticipată ( tax ruling ) este o decizie emisă în scris de către o autorita -
te fiscală națională cu privire la modul în care este tratat un anumit aspect al acti -
vităților unei entități din punctul de vedere al legislației fiscale aplicabile a statului 
membru respectiv. În mai multe state membre ale UE, se poate recurge la o astfel de 
procedură pentru a se obține o asigurare cu privire la modul în care vor fi impozitate 
activitățile. În general, persoanele fizice sau întreprinderile care fac obiectul impozi -
tării își prezintă interpretarea proprie cu privire la modul în care li se aplică legislația 
fiscală sau la modul în care aceasta se aplică unei anumite tranzacții sau unei anumite 
activități, iar autoritatea fiscală răspunde emițând o decizie pozitivă sau negativă în 
acest sens. Acordurile fiscale de acest fel reprezintă o practică standard și în sectorul 
fondurilor. Cu toate că soluțiile fiscale anticipate pot fi perfect legitime – ele fiind 
de altfel utilizate în mai multe jurisdicții –, utilizarea lor a avut drept scop, uneori, să 
faciliteze o planificare fiscală agresivă.
50 Observații 
80 
Deja în 2012, Comisia emisese în atenția statelor membre o recomandare privind 
planificarea fiscală agresivă58. În esență, statele membre sunt încurajate să își modi -
fice legislația națională pentru a remedia problema „[...] acorduril[or] artificiale” și ca 
„în scopuri fiscale [...] să trateze aceste acorduri în funcție de natura lor economică”. 
Această recomandare a fost urmată de o serie de măsuri specifice în acest sens:
 ο Începând cu 2014, Comisia a lansat mai multe investigații pentru a examina dacă 
anumite decizii ale autorităților fiscale din statele membre în ceea ce privește im -
pozitul pe profit care trebuie plătit de către societăți respectă normele UE privind 
ajutoarele de stat59.
 ο În luna martie 2015, Comisia a prezentat un pachet de măsuri vizând creșterea 
transparenței fiscale și introducerea schimbului automat de informații între state -
le membre cu privire la soluțiile fiscale anticipate pe care le-au emis60.
 ο În luna iunie 2015, Comisia a adoptat un plan de acțiune privind impozitarea 
echitabilă și eficientă a întreprinderilor în UE61. Acest document dezbate, printre 
alte subiecte legate de impozitare, măsurile de combatere a evaziunii fiscale și 
a planificării fiscale agresive.
81 
Cu toate acestea, Curtea a identificat unele instrumente financiare pentru care au fost 
obținute soluții fiscale anticipate (a se vedea caseta 11 ).
Studiu de caz: soluții fiscale anticipate pentru instrumentele financiare gestionate 
la nivel central – „Fondul Marguerite”
În 2013, „Fondul Marguerite” a obținut un acord fiscal în avans de la guvernul Luxemburgului (cunoscut sub numele 
de „soluție fiscală anticipată”), precum și un acord de preț în avans pentru Marguerite Holdings și pentru filialele din 
Luxemburg ale acestei societăți. Acordul de preț în avans este un acord între un contribuabil și autoritățile fiscale 
în care se precizează modul în care se vor determina prețurile pe care contribuabilul le va aplica tranzacțiilor cu 
afiliații.
Structura specifică utilizată de Fondul Marguerite a condus la situația în care impozitul reținut la sursă pe dividen -
dele plătite de societățile holding către fondul în sine este redus, prin transformarea plăților de dividende în plăți 
de dobânzi cu ajutorul utilizării unor instrumente hibride între entitățile din Luxemburg62. Este posibil, de aseme -
nea, ca prin utilizarea acestei structuri să se eludeze și plata altor impozite, cum ar fi impozitele reținute la sursă în 
țările în care sunt înmatriculate societățile de exploatare sau impozitele asupra creșterii capitalului la momentul 
dezinvestiției.
62 Instrumentele hibride sunt instrumente care pot beneficia de un regim fiscal diferit în interiorul aceleiași jurisdicții și/sau între jurisdicții, fiind 
tratate, de exemplu, drept datorie într-o țară și drept capital propriu în altă țară (a se vedea publicația OCDE intitulată Hybrid Mismatch 
Arrangements – Tax Policy and Compliance Issues , martie 2012, p. 7).Caseta 1158 Recomandarea Comisiei din 
6 decembrie 2012 privind 
planificarea fiscală agresivă, 
C(2012) 8806.
59 A se vedea, de exemplu, 
IP/14/663 – Comunicatul de 
presă din 11 iunie 2014.
60 COM(2015) 135 final din 
18 martie 2015: „Propunere de 
directivă a Consiliului de 
modificare a Directivei 
2011/16/UE în ceea ce privește 
schimbul automat obligatoriu 
de informații în domeniul 
fiscal”.
61 COM(2015) 302 final din 
17 iunie 2015: „Un sistem de 
impozitare a întreprinderilor 
echitabil și eficient în Uniunea 
Europeană: 5 domenii-cheie”.
51 Observații 
82 
Curtea a remarcat, de asemenea, că o serie de instrumente din cadrul FEDR și al FSE 
din perioada 2007-2013 au utilizat entități de tip SICAV63 sau SICAR64 în structurile lor. 
Pentru astfel de structuri, soluțiile fiscale anticipate reprezintă o practică obișnuită. 
Totuși, statele membre nu raportează Comisiei dacă instrumentele lor au apelat sau 
vor apela la acorduri fiscale anticipate.
Contribuțiile private la capitalul de dotare al instrumentelor 
financiare din cadrul FEDR și al FSE reprezintă aproximativ 
2 % din total
83 
În rapoartele sale anterioare, Curtea observase deja că efectul de pârghie prin 
stimularea finanțării din partea sectorului privat a fost unul limitat în perioada de 
programare 2007-201365. Potrivit celor mai recente date raportate Comisiei de statele 
membre, dintre cele 1 025 de instrumente din cadrul FEDR și al FSE, numai 154 de 
instrumente financiare din 11 state membre au atras fonduri private în structura lor 
de finanțare ca parte a contribuției din programul operațional.
84 
În cazul fondurilor private furnizate drept contribuție în cadrul programelor ope -
raționale și raportate de statele membre, există, de asemenea, riscul unei duble 
contabilizări, deoarece este posibil ca finanțarea privată prezentată la nivelul fiecărui 
fond specific să fie pur și simplu un transfer de fonduri realizat de către fondul de 
participare. Dacă analiza se limitează doar la fondurile de participare, eliminându-se, 
astfel, riscul dublei contabilizări, se constată că doar 9 fonduri de participare din pa -
tru state membre – dintre cele 73 de fonduri de participare din cele 18 state membre 
în care există astfel de fonduri – au beneficiat de contribuții private. În cazul acestor 
9 fonduri de participare, ponderea finanțării private în capitalul de dotare al instru -
mentului variază între 5 % și 50 %. Per ansamblu, capitalul privat care a fost atras 
prin programe operaționale în fonduri de participare s-a ridicat la 325 de milioane de 
euro. În același timp, Curtea subliniază faptul că, independent de informațiile raporta -
te, există o obligație legală, care decurge din normele în materie de ajutoare de stat, 
ca investițiile de capital în IMM-uri să aibă un nivel minim de cofinanțare privată de 
30 % sau de 50 %, în funcție de regiune66.
85 
În plus, conform informațiilor furnizate de 11 state membre în mod voluntar, resursele 
care au fost vărsate către instrumente financiare în plus față de cele provenite din 
programele operaționale (resurse private sau publice) se ridică la 342 de milioane 
de euro67. Statele membre nu au însă nicio obligație de a furniza astfel de informa -
ții; în plus, datele care au fost raportate în mod voluntar nu sunt verificate de către 
Comisie.63 O entitate de tip SICAV 
(societate de investiții cu 
capital variabil – société 
d’investissement à capital 
variable ) este un fond de 
investiții de tip deschis, a cărui 
valoare a capitalului se 
modifică în funcție de numărul 
de investitori și de valoarea 
investițiilor subiacente. 
Acțiunile fondului sunt 
vândute și cumpărate pe baza 
celei mai recente valori nete 
a activelor fondului.
64 O entitate de tip SICAR 
(societate de investiții cu 
capital de risc – société 
d’investissement en capital 
à risque ) este o structură creată 
pentru investițiile de capital 
privat și de capital de risc care 
nu fac obiectul unor norme 
privind diversificarea 
investițiilor și care nu sunt 
supuse vreunor restricții 
legate de creditare sau de 
efectul de pârghie.
65 A se vedea Raportul special 
nr. 2/2012 (punctele 105-115 și 
punctul 124), Raportul special 
nr. 8/2015 (punctele 34-35) și 
Raportul special nr. 5/2015 
(punctele 66-67 și caseta 7).
66 Punctul 4.3.4 din documentul 
Community guidelines on State 
aid to promote risk capital 
investments in small and 
medium-sized enterprises  
(Orientările comunitare 
privind ajutorul de stat pentru 
promovarea investițiilor de 
capital de risc în întreprinderile 
mici și mijlocii) (JO C 194, 
18.8.2006, p. 2).
67 Comisia Europeană, „Sinteza 
datelor privind progresele 
înregistrate în ceea ce privește 
finanțarea și implementarea 
instrumentelor de inginerie 
financiară raportate de 
autoritățile de management în 
conformitate cu articolul 67 
alineatul (2) litera (j) din 
Regulamentul (CE) 
nr. 1083/2006 al Consiliului, 
perioada de programare 
2007-2013, situația la 
31 decembrie 2014”, p. 25.
52 Observații 
86 
De asemenea, Curtea observă că legislația pentru perioada de programare 2007-2013 
nu stipulează că acordurile de finanțare încheiate între autoritățile de management și 
administratorii fondurilor ar trebui să specifice efectul de pârghie preconizat pentru 
contribuțiile private suplimentare. În plus, în general, comisioanele nu erau condițio -
nate de succesul înregistrat de administratorii fondurilor în atragerea investitorilor 
privați (a se vedea punctul 136)68. Prin urmare, nu existau stimulente suficiente care 
să încurajeze administratorii de fonduri să coopteze investitori privați.
87 
În cazul instrumentelor gestionate la nivel central, în special în cel al instrumentelor 
de capital, atragerea de contribuții din partea sectorului privat s-a dovedit a fi dificilă, 
lucru ilustrat de studiile de caz prezentate în caseta 12 .68 Articolul 43 alineatul (4) din 
Regulamentul de punere în 
aplicare.
Studiu de caz: dificultățile de atragere a investitorilor din sectorul privat în 
instrumentele de capital finanțate cu fonduri publice – Fondul Marguerite și Fondul 
european pentru eficiență energetică (EEEF)
În continuare sunt prezentate câteva exemple de cofinanțare privată limitată în cazul a două instrumente gestiona -
te la nivel central69:
 οPe lângă Comisie, Fondul Marguerite are opt sponsori, toți fiind bănci cu capital majoritar de stat. Acești spon -
sori au alocat fondului o sumă totală de 710 milioane de euro. Nu s-a reușit încă atragerea de fonduri de la inves -
titori privați pentru a se atinge obiectivul unui angajament total de 1,5 miliarde de euro70.
 οLa rândul său, și EEEF s-a bazat în principal pe fonduri publice, cel mai mare contribuitor al său fiind, deocamda -
tă, Comisia (125 de milioane de euro dintr-un angajament total de 265 de milioane de euro). Singurul contribui -
tor privat – Deutsche Bank – a investit doar o sumă limitată în acest instrument (5 milioane de euro). Suma totală 
angajată până acum nu a ajuns nici măcar la jumătate din obiectivul vizat pentru instrument (și anume 700 de 
milioane de euro).
69 SWD(2015) 206 final.
70 Commission Decision of 25 February 2010 on European Union participation in the 2020 European Fund for Energy, Climate Change and Infrastructure 
(the Marguerite Fund)  [Decizia Comisiei din 25 februarie 2010 privind participarea Uniunii Europene la Fondul european 2020 pentru energie, 
schimbări climatice și infrastructură (Fondul Marguerite)], C(2010) 941.Caseta 12
53 Observații 
Au fost aceste aspecte remediate în perioada de programare 
2014-2020?
88 
În cazul instrumentelor care țin de gestiunea partajată, dispozițiile din legislația pen -
tru perioada de programare 2014-2020 continuă să autorizeze acordarea unui trata -
ment preferențial, dar invită, de asemenea, la o partajare corespunzătoare a riscurilor 
între partenerii publici și cei privați (a se vedea caseta 13 ).
Dispozițiile referitoare la tratamentul preferențial și la partajarea riscurilor 
(perioada de programare 2014-2020)
Articolul 44 din Regulamentul privind dispozițiile comune prevede „[...] o partajare adecvată a riscului și profitului” 
între investitorii publici și cei privați, iar regulamentul delegat prevede că nivelul tratamentului preferențial ar tre -
bui să fie „proporțional cu riscurile asumate de către investitori și să se limiteze la minimul necesar pentru a atrage 
astfel de investitori”71. În special, în evaluarea ex ante , statul membru trebuie să includă „[...] o evaluare a nevoii de 
remunerare preferențială și a nivelului acesteia pentru a atrage resurse de contrapartidă de la investitorii privați 
și/sau o descriere a mecanismelor care vor fi utilizate pentru a stabili necesitatea unei astfel de remunerări prefe -
rențiale și gradul acesteia [...]”72.
Această remunerare preferențială poate fi finanțată din resursele care sunt restituite instrumentului sau din câști -
gurile de capital ori alte venituri sau profituri care pot fi atribuite contribuției din partea fondurilor UE. Noțiunea de 
tratament preferențial se aplică și investitorilor publici care funcționează după principiul economiei de piață73.
Mai mult, Curtea menționează că, pentru cazurile care intră sub incidența Regulamentului general de exceptare pe 
categorii de ajutoare, „în cazul în care pierderile sunt împărțite asimetric între investitorii publici și cei privați, prima 
pierdere asumată de către investitorul public este plafonată la 25 % din totalul investiției efectuate”74.
În caz contrar, tratamentul preferențial trebuie să fie conform cu condițiile pieței sau să facă obiectul unui proces 
de notificare a ajutoarelor de stat.
71 Articolul 6 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul delegat (UE) nr. 480/2014 al Comisiei.
72 Articolul 37 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul privind dispozițiile comune.
73 Articolul 44 alineatul (1) din Regulamentul privind dispozițiile comune.
74 Articolul 21 alineatul (13) litera (c) din Regulamentul (UE) nr. 651/2014 al Comisiei.Caseta 13
54 Observații 
89 
Impunerea obligației statelor membre de a evalua dacă este necesară utilizarea unui 
tratament preferențial și a unor mecanisme de partajare a riscurilor și de a furniza 
o justificare pentru acestea poate fi considerată ca reprezentând în mod clar un pro -
gres către o gestionare mai eficientă a instrumentelor financiare. Pe baza interviurilor 
derulate în cadrul auditului, Curtea consideră totuși că sunt necesare orientări ale 
Comisiei adresate statelor membre cu privire la modalitatea optimă de a utiliza trata -
mentul preferențial astfel încât să se atragă mai mult capital privat, fără a se transfera 
însă un risc excesiv contribuitorilor publici la capitalul de dotare al instrumentelor.
90 
Și în cazul anumitor instrumente gestionate la nivel central, a fost abordat în legis -
lație aspectul referitor la repartizarea posibilă a riscurilor între Comisie și partenerii 
săi. Regulamentul precizează, în acest sens, că „[...] metoda de partajare a riscurilor 
[trebuie să] se reflect[e] printr-o partajare corespunzătoare între Uniune și entitatea 
mandatată”, în timp ce „[...] riscul maxim acoperit de bugetul Uniunii nu [trebuie să] 
depășe[ască] 50 % din riscul portofoliului de credite vizat în cadrul instrumentului 
de împrumut”75. Rămâne de văzut dacă aceste dispoziții modificate vor fi suficiente 
pentru a atrage contribuții mai importante din partea sectorului privat decât a fost 
cazul în perioada de programare 2007-2013. După cum s-a menționat deja într-un ra -
port anterior, Curtea consideră că aspectele principale ale mecanismelor de partajare 
a riscurilor între Comisie și partenerii săi (de exemplu, BEI) ar trebui să fie definite în 
legislația specifică pentru fiecare instrument gestionat la nivel central76.
91 
Nu în ultimul rând, în ceea ce privește soluțiile fiscale anticipate, situația rămâne 
neschimbată față de perioada de programare 2007-2013. În opinia Curții, utilizarea în 
continuare a soluțiilor fiscale anticipate în perioada de programare 2014-2020 pentru 
instrumentele gestionate la nivel central și/sau pentru instrumentele financiare care 
țin de gestiunea partajată ar putea reprezenta un risc reputațional, deoarece ele pot 
fi percepute ca venind în contradicție cu recomandările și acțiunile implementate de 
Comisia însăși în materie de acorduri fiscale.75 Partea III secțiunea 6 din 
anexa I la Regulamentul 
privind Mecanismul pentru 
interconectarea Europei.
76 A se vedea recomandarea 7 
din Raportul special nr. 2/2013.
55 Observații 
Au reușit instrumentele financiare să acorde un sprijin 
financiar reînnoibil?
92 
Unul dintre motivele principale invocate în sprijinul utilizării fondurilor publice prin 
intermediul instrumentelor financiare este faptul că aceste fonduri pot fi utilizate 
de mai multe ori: ele sunt deci „reînnoibile”. De exemplu, dacă un împrumut acordat 
printr-un astfel de instrument a fost rambursat după trei ani, banii rambursați ar pu -
tea fi utilizați ulterior pentru a se acorda un nou împrumut. Curtea a examinat așadar 
dacă acest efect de reînnoire s-a materializat într-adevăr. Măsura în care fondurile se 
reînnoiesc în practică depinde de tipul de sprijin financiar, dar și de perioada de in -
vestiție a instrumentului în cauză. Curtea a analizat deci dacă perioadele de investiție 
ale instrumentelor corespund practicii normale de pe piață și ce factori au contribuit 
la limitarea acestor perioade efective de investiție ale instrumentelor.
Întârzierile înregistrate în implementare au redus în mod 
semnificativ perioada efectivă de investiție a mai multor 
instrumente financiare din cadrul FEDR și al FSE
93 
La începutul perioadei de programare 2007-2013, autoritățile publice din majoritatea 
statelor membre nu dispuneau decât de o experiență limitată privind structurarea 
instrumentelor reînnoibile și operarea lor în parteneriat cu intermediari financiari. În 
urma unui număr de audituri, Curtea a constatat că majoritatea întârzierilor au fost 
cauzate de procesul de structurare internă a instrumentelor financiare, care este unul 
de durată, de negocierile îndelungate cu intermediari financiari de la diferite niveluri 
(adesea cauzate de negocierea costurilor și a comisioanelor de gestiune), de proce -
durile complexe de achiziții publice, de incertitudinea cu privire la conformitatea cu 
normele privind ajutoarele de stat, precum și de dificultățile întâmpinate în ceea ce 
privește obținerea unor contribuții din partea sectorului privat.
94 
În multe cazuri, diferitele organisme implicate au cunoscut o curbă de învățare abrup -
tă și a fost nevoie de mult timp pentru a se reconcilia interesele și punctele de vedere 
ale numeroaselor părți interesate în vederea ajungerii la un acord privind strategiile 
de investiții ale instrumentului. O parte dintre aceste probleme au fost identificate și 
de către alte studii77. Alte audituri efectuate de Curte în ultimii ani indică, la rândul lor, 
că furnizarea mai din timp de către Comisie a unor orientări mai detaliate ar fi putut 
preveni cel puțin parțial aceste probleme.77 Parlamentul European, 
Direcția generală Politici 
interne, Financial Instruments 
under Cohesion policy 2007-13: 
How have Member States and 
Selected Financial Institutions 
Respected and Preserved EU 
Financial Interests?  
(Instrumentele financiare din 
cadrul politicii de coeziune 
pentru perioada 2007-2013: 
Cum au reușit statele membre 
și instituțiile financiare 
selectate să respecte și să 
protejeze interesele financiare 
ale UE?), p. 16; Comisia și BEI, 
Financial Instruments: 
A Stock-taking Exercise in 
Preparation for the 2014-2020 
Programme period  
(Instrumentele financiare: 
Bilanțul situației în vederea 
pregătirii perioadei de 
programare 2014-2020), studiu 
efectuat de Mazars/Ecorys/
EPRC, p. 62.
56 Observații 
95 
Rezultatul firesc al acestor dificultăți îl reprezintă rata scăzută de plată către destina -
tarii finali în multe state membre și, în consecință, capacitatea limitată a instrumente -
lor de a reînnoi fondurile. În unele cazuri, întârzierile care au afectat implementarea 
au durat mai mulți ani, reducând astfel în mod semnificativ perioada de timp în care 
capitalul de dotare al instrumentului financiar putea fi apoi pus la dispoziția destina -
tarilor finali (a se vedea caseta 14 ).
Studiu de caz: întârzieri înregistrate în constituirea fondului de participare JEREMIE 
în Slovacia
Memorandumul de înțelegere dintre FEI și guvernul Republicii Slovace cu privire la fondul de participare JEREMIE 
național a fost semnat în 2006, deci înainte de începerea perioadei de programare 2007-2013. După ce a fost realiza -
tă analiza nevoilor pieței („analiza diferenței dintre cerere și ofertă”) pentru acest fond, a fost semnat un acord -ca-
dru în 2008, iar acordurile de finanțare dintre diferitele ministere și FEI au fost încheiate în 2009.
A mai trecut apoi încă un an până la semnarea celor două contracte finale (cel privind fondul de participare și 
contractul dintre acționari), acestea constituind, de asemenea, condiții legale prealabile care trebuie să fie îndepli -
nite înainte de a începe operarea efectivă a fondului. Capitalizarea fondului de participare în sine a avut loc în cele 
din urmă în 2011. În total, au trecut deci cinci ani (din 2006 până în 2011) până când fondul de participare JEREMIE 
a devenit operațional.
Au fost lansate cereri de exprimare a interesului pentru angajarea de intermediari financiari în 2011, 2012 și 2013. 
A fost apoi nevoie de încă doi până la trei ani pentru încheierea contractelor cu intermediarii financiari, care a inter -
venit abia în 2013 (în cazul instrumentului de garantare) și în 2014 (în cazul instrumentului de împrumut și în cel al 
instrumentului de capital). Abia după finalizarea acestor demersuri au început să curgă fluxurile de sprijin financiar 
către destinatarii finali.
Rata de plată către destinatarii finali era, la sfârșitul anului 2014, de 12 % din nivelul fondului de participare, fiind 
chiar mai scăzută în cazul plăților din subfonduri către destinatarii finali.Caseta 14
57 Observații 
Efectul de reînnoire al instrumentelor financiare din cadrul 
FEDR și al FSE a fost limitat în perioada de implementare 
și este incert după închiderea programelor aferente 
perioadei 2007-2013
Mai puțin de o treime din totalitatea instrumentelor financiare din 
cadrul FEDR și al FSE au reușit să utilizeze fondurile din dotare de 
cel puțin două ori până la sfârșitul anului 2014
96 
Analiza Curții a arătat că, per ansamblu, există 316 instrumente din cadrul FEDR și al 
FSE (în marea lor majoritate, fonduri specifice), din 19 state membre, care au reușit să 
își epuizeze, până la 31 decembrie 2014, capitalul de dotare prin plăți efectuate către 
destinatari finali. Cu toate acestea, chiar și în cazul acestor instrumente, efectul de 
reînnoire a intervenit foarte târziu în cursul perioadei de programare. Drept rezultat, 
doar o mică parte din capitalul inițial de dotare va fi utilizată de cel puțin două ori 
până la finele perioadei de eligibilitate prelungite (luna martie 2017). În plus, rata 
agregată de plată către destinatari finali nu a atins 100 % în niciunul dintre cele 25 de 
state membre care au implementat instrumente financiare (a se vedea tabelul 4 ).
Constrângerile de timp au cauzat probleme deosebite pentru 
instrumentele de capital
97 
Analiza Curții a pus în evidență, de asemenea, că instrumentele de capital s-au con -
fruntat cu probleme deosebite în ceea ce privește obținerea unui efect de reînnoire. 
În Europa, perioada medie de deținere pentru investițiile de capital (mai precis, 
intervalul de timp dintre achiziționarea și vânzarea acțiunilor) era de aproximativ 
șase ani în 201478. Majoritatea instrumentelor de capital din cadrul FEDR și al FSE erau 
însă operaționale pe o durată de cel mult opt ani (din 2009 până în 2017). Chiar și în 
eventualitatea în care, de exemplu, activitatea instrumentului ar fi debutat la începu -
tul anului 2009 și ieșirea din investiție ar fi avut loc la sfârșitul anului 2014, ar mai fi 
rămas doar mai puțin de trei ani până la închiderea programului operațional, în care 
să se fi putut efectua o nouă rundă de investiții de capital. Prin urmare, după ce se iau 
în calcul anii necesari pentru crearea instrumentului, este puțin probabil ca, în cadrul 
aceleiași perioade de programare, contribuțiile programelor operaționale la instru -
mentele de capital să fie utilizate din nou.
98 
Instrumentele de capital gestionate la nivel central au, în schimb, o durată mai mare, 
lucru care reflectă mai bine natura instrumentelor de capital79 (acesta fiind, de exem -
plu, cazul Fondului Marguerite, care are o durată de 20 de ani, cu posibilitatea de 
prelungire pe încă doi ani).78 Preqin, Private Equity Spotlight , 
mai 2015, p. 8.
79 SWD(2015) 206 final, pp. 151, 
159.
58 Observații 
Marja largă de libertate acordată în ceea ce privește reutilizarea 
fondurilor în cazul instrumentelor financiare din cadrul FEDR și 
al FSE poate determina dispariția efectului de reînnoire odată cu 
închiderea programelor operaționale
99 
Cadrul juridic pentru perioada de programare 2007-2013 aplicabil instrumentelor 
financiare care țin de gestiunea partajată prevede că resursele utilizate cel puțin 
o dată înainte de închidere pot să fie păstrate de statele membre, dar trebuie să fie 
reutilizate în beneficiul grupului-țintă80. Notele de orientare ale Comisiei privind 
instrumentele financiare81 și privind închiderea programelor operaționale aferente 
perioadei 2007-201382 sugerează că resursele instrumentelor din cadrul FEDR și al FSE 
ar trebui să fie reinvestite la nesfârșit.
100  
În opinia Curții însă, Regulamentul general pentru perioada 2007-2013 nu poate fi in -
terpretat în acest mod în legătură cu reinvestițiile în buclă83. De exemplu, dispozițiile 
autorizează, de asemenea, reducerea capitalului instrumentului și utilizarea resur -
selor instrumentelor financiare sub formă de finanțări nerambursabile. În plus, din 
punct de vedere juridic, orice activitate care intervine după închiderea programelor 
și nu privește bugetul UE ține de responsabilitatea exclusivă a statului membru și nu 
mai face obiectul supravegherii Comisiei, cu excepția cazului în care se prevede altfel 
în baza legală.
Au fost aceste aspecte remediate în perioada de programare 
2014-2020?
101  
În ceea ce privește perioada de programare 2014-2020, o parte dintre problemele 
legate de reutilizarea banilor în cazul instrumentelor din cadrul fondurilor ESI după 
sfârșitul perioadei de eligibilitate, și anume anul 2023, au fost clarificate la articole -
le 44 și 45 din Regulamentul privind dispozițiile comune.
102  
Mai mult, legislația care reglementează perioada de programare 2014-2020 recunoaș -
te în mod explicit natura reînnoibilă dorită a instrumentelor financiare după perioada 
de eligibilitate, prin includerea unor dispoziții care prevăd reutilizarea resurselor 
restituite în cursul unei perioade de cel puțin opt ani de la sfârșitul perioadei de eligi -
bilitate84. Prin această prevedere, Regulamentul privind dispozițiile comune stabilește 
o perioadă minimă în care se poate realiza repartizarea fondurilor alocate instru -
mentelor financiare, dar nu oferă detalii suplimentare privind modul în care ar trebui 
realizat acest lucru. În opinia Curții, Comisia ar trebui să clarifice acest aspect.80 Articolul 78 alineatul (7) din 
Regulamentul general.
81 Comisia Europeană, Revised 
Guidance Note on Financial 
Engineering Instruments under 
Article 44 of Council Regulation 
(EC) No 1083/2006  [Nota de 
orientare revizuită privind 
instrumentele de inginerie 
financiară prevăzute la 
articolul 44 din Regulamentul 
(CE) nr. 1083/2006 al 
Consiliului], 
COCOF(10-0014-05), 
10 februarie 2012, 
punctul 5.2.5.
82 C(2015) 2771 din 
30 aprilie 2015, „Anexă la 
Decizia Comisiei de modificare 
a Deciziei C(2013) 1573 privind 
aprobarea orientărilor 
referitoare la încheierea 
programelor operaționale 
adoptate pentru a beneficia 
de asistență din partea 
Fondului european de 
dezvoltare regională, 
a Fondului social european și 
a Fondului de coeziune 
(2007-2013)”, p. 7.
83 Articolul 108 din 
Regulamentul general, 
coroborat cu articolul 152 
alineatul (1) și cu articolul 153 
din Regulamentul privind 
dispozițiile comune.
84 Articolul 45 din Regulamentul 
privind dispozițiile comune.
59 Observații 
103  
Un factor esențial care poate permite evitarea greșelilor din trecut este standardiza -
rea: posibilitatea ca autoritățile de management să conceapă instrumente financiare 
în conformitate cu clauze și condiții standard stabilite de Comisie ar trebui să simplifi -
ce și să faciliteze în mod semnificativ procesul de creare a instrumentelor.
104  
De asemenea, baza legală pentru perioada de programare 2014-2020 permite ca 
instrumentele financiare să continue să fie utilizate în cursul următoarei perioade de 
programare, în loc să impună lichidarea și înlocuirea lor cu instrumente noi85. Acest 
lucru poate duce la economii de timp și de bani, întrucât instrumentele financiare 
ar putea să fie pregătite și deja operaționale la începutul perioadei de programare, 
iar capitalul lor de dotare ar putea să fie majorat în funcție de rezultatele evaluării 
ex ante  a nevoilor. Cu toate acestea, în cazul în care administratorul fondului a fost 
selectat prin intermediul unei proceduri competitive deschise, este posibil ca econo -
miile de timp să fie limitate, întrucât ar fi oricum necesară o nouă procedură deschisă 
pentru selectarea noului administrator al fondului. Având în vedere răspunsurile pri -
mite în urma sondajului efectuat de Curte (a se vedea caseta 15 ), administratorii de 
fonduri ar considera binevenite orientări suplimentare din partea Comisiei cu privire 
la modul de transferare a instrumentelor în perioada 2014-2020.85 Articolul 38 alineatul (3) 
litera (b) din Regulamentul 
privind dispozițiile comune.
Răspunsurile la chestionar: aspecte pentru care sunt necesare orientări 
suplimentare din partea Comisiei (perioada de programare 2014-2020)
Aspect Rata de răspuns1
Transferul instrumentelor constituite în perioada de programare anterioară către noua 
perioadă (2014-2020)27 %
Politica de ieșire din instrumentul financiar și dispozițiile de lichidare 21 %
Normele care trebuie aplicate la selecția administratorilor de fonduri 18 %
Reutilizarea resurselor returnate instrumentului financiar după sfârșitul perioadei de 
eligibilitate17 %
Constituirea de instrumente la nivelul UE 9 %
Altele 8 %
1  Sondaj realizat în rândul administratorilor de fond/autorităților de management ale celor mai mari 50 de instrumente financiare din cadrul 
FEDR; rata de răspuns a fost de 80 %.
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană.Caseta 15
60 Observații 
105  
Nu în ultimul rând, trebuie menționat că, în cursul perioadei de programare 
2007-2013, Comisia a început să organizeze o serie de prezentări și de ateliere pentru 
difuzarea „bunelor practici” și pentru formarea funcționarilor din statele membre. 
În luna ianuarie 2015, la un an de la debutul perioadei de programare 2014-2020, 
Comisia a lansat, de asemenea, o platformă de consultanță tehnică („ www.fi-com -
pass.eu ”) pentru diseminarea expertizei cu privire la cerințele juridice ale UE referi -
toare la instrumentele financiare.
S-au dovedit a fi instrumentele financiare o metodă 
eficientă din punctul de vedere al costurilor pentru 
execuția bugetului UE?
106  
Spre deosebire de forma tradițională de sprijin reprezentată de finanțările ne -
rambursabile, instrumentele financiare sunt gestionate de către administratori de 
fonduri (și nu de către administrații publice). Aceștia sunt, în general, intermediari 
financiari, cum ar fi bănci private sau bănci cu capital majoritar de stat. Gestionarea 
instrumentelor financiare implică un anumit cost, iar administratorii de fonduri au 
dreptul să fie remunerați pentru serviciile prestate. Nivelul costurilor de gestiune 
(rambursate pe baza dovezilor prezentate privind cheltuielile suportate) și al comi -
sioanelor de gestiune (prețul sau compensația convenită pentru serviciile prestate) 
care pot fi percepute de administratorul fondului sunt, în general, stabilite în acordul 
de finanțare pentru fiecare dintre instrumentele financiare. Remunerația ar trebui 
să acopere costurile de administrare a instrumentului financiar (inclusiv cheltuielile 
pentru relațiile cu investitorii, cheltuielile juridice și cheltuielile de audit) și, în cazul 
administratorilor de fonduri din sectorul privat, ar trebui să permită o marjă de profit. 
Costurile și comisioanele de gestiune ar trebui să varieze în funcție de tipul de produs 
financiar (de exemplu, garanții, împrumuturi sau capital), iar nivelul lor ar trebui să fie 
corelat cu criterii obiective (de exemplu, un număr mare de împrumuturi cu valoare 
mică presupune, de regulă, costuri administrative mai ridicate decât un număr redus 
de împrumuturi cu valoare mare).
107  
Pe baza datelor celor mai recente raportate Comisiei de către statele membre, Curtea 
a analizat nivelul costurilor și al comisioanelor reale de gestiune, atât pentru instru -
mentele care țin de gestiunea partajată, cât și pentru instrumentele gestionate la 
nivel central din perioada de programare 2007-2013, examinând dacă aceste costuri și 
comisioane erau corelate într-un mod suficient cu performanța administratorului fon -
dului. În plus, în ceea ce privește perioada de programare 2014-2020, Curtea a evaluat 
dacă ponderea mai ridicată a finanțării alocate instrumentelor financiare (care deci 
nu este, în general, gestionată de administrațiile naționale sau regionale) s-a reflectat 
în modul în care s-a stabilit nivelul de asistență tehnică ce este plătită statelor mem -
bre pentru implementarea fondurilor structurale și de investiții europene.
61 Observații 
Costurile și comisioanele de gestiune au un nivel ridicat 
în comparație cu nivelul real al plăților efectuate către 
destinatarii finali
Valoarea cumulată a costurilor de gestiune depășește totalul 
sumelor plătite efectiv destinatarilor finali în cazul a aproximativ 
2 % din instrumente
108  
În cazul anumitor instrumente, valoarea totală a costurilor și a comisioanelor de 
gestiune chiar a depășit valoarea totală a sumelor efective debursate destinatarilor 
finali. Analiza realizată de Curte cu privire la cele 1 025 de instrumente financiare 
din cadrul FEDR și al FSE a pus în evidență 23 de astfel de cazuri (2,2 %) din opt state 
membre (Bulgaria, Republica Cehă, Germania, Spania, Franța, Italia, Polonia, Regatul 
Unit). Cumulat, aceste instrumente au perceput 28 de milioane de euro cu titlu de 
costuri și comisioane de gestiune, în condițiile în care au debursat către destinatari 
finali 4 milioane de euro. În același timp, există instrumente similare în cazul cărora 
nu se plătesc deloc costuri sau comisioane de gestiune intermediarilor financiari (a se 
vedea caseta 16 ).
Studiu de caz: administratori de fonduri care implementează gratuit instrumente 
financiare – „Fondul pentru antreprenoriat” din Grecia și fondul de participare 
JEREMIE din Ungaria
(a) Fondul pentru antreprenoriat din Grecia
Fondul pentru antreprenoriat din Grecia nu plătește costuri și comisioane de gestiune băncilor care acționează 
în calitate de intermediari financiari. În schimb, fondul și băncile cofinanțează împrumuturile care sunt acordate 
destinatarilor finali, partajându-și totodată riscul de nerambursare a împrumuturilor. Motivația principală a băncilor 
de a participa la acest instrument este reprezentată de dorința de a partaja riscurile. Prin urmare, ele participă la 
instrument fără a percepe costuri sau comisioane de gestiune.
(b) JEREMIE Ungaria
La rândul său, nici JEREMIE Ungaria nu plătește costuri sau comisioane de gestiune intermediarilor financiari în 
cazul instrumentelor de împrumut. În schimb, intermediarilor financiari li se pun la dispoziție împrumuturi la o rată 
a dobânzii foarte scăzută în comparație cu rata pieței. Această rată foarte scăzută a dobânzii nu reprezintă o remu -
nerare a administratorului fondului, deoarece ea este contrabalansată de riscul mult mai ridicat pe care și-l asumă 
intermediarii financiari în comparație cu fondul finanțat de UE. În cazul în care împrumuturile nu sunt plătite, inter -
mediarii financiari suportă, în general, cea mai mare parte a pierderilor.Caseta 16
62 Observații 
Valoarea cumulată a costurilor și a comisioanelor de gestiune 
poate ajunge până la 75 % din sprijinul financiar care a fost 
debursat destinatarilor finali
109  
În plus, Curtea a efectuat propria analiză a datelor furnizate de Comisie, analiză prin 
care s-a încercat relaționarea costurilor și a comisioanelor de gestiune cu sumele 
debursate efectiv destinatarilor finali. Rezultatele acestei analize, la nivelul statelor 
membre, sunt prezentate în tabelul 6 .
110  
În cazul a 274 de instrumente din 10 state membre (Suedia, Austria, Letonia, Malta, 
Finlanda, Lituania, România, Grecia, Ungaria, Cipru) – dintre cele 1 025 de instrumente 
din cadrul FEDR și al FSE din cele 25 de state membre –, s-a constatat că datele pri -
vind costurile și comisioanele de gestiune raportate Comisiei erau complete pentru 
toate instrumentele financiare. În cazul altor șase state membre (Polonia, Portugalia, 
Germania, Slovacia, Bulgaria și Regatul Unit), au fost furnizate informații complete 
pentru 392 de instrumente financiare reprezentând între 84 % și 98 % din capitalul 
total de dotare acordat instrumentelor financiare din aceste state. În cazul tuturor 
celorlalte state membre, au fost raportate informații plauzibile privind costurile și co -
misioanele de gestiune pentru instrumente reprezentând două treimi sau mai puțin 
din capitalul total de dotare al instrumentelor din aceste state86. Pentru un anumit 
număr de instrumente financiare, fie nu s-au raportat deloc date, fie acestea nu erau 
plauzibile (de exemplu, costuri și comisioane de gestiune raportate care erau de zece 
ori mai mari decât suma totală debursată efectiv destinatarilor finali). Mai mult, în 
cazurile în care valoarea raportată a costurilor și a comisioanelor de gestiune a fost 
„zero”, existau două posibilități: fie aceasta era într-adevăr realitatea, fie datele nu au 
fost de fapt raportate. În aceste cazuri, datele respective au fost eliminate din etapa 
următoare a analizei Curții.86 Slovenia (66 %), Spania (63 %), 
Franța (37 %), Italia (28 %), 
Danemarca (18 %), 
Republica Cehă (16 %), 
Țările de Jos (10 %), 
Belgia (1 %) și Estonia (0 %).
63 Observații 
Analiză cu privire la valoarea cumulată a costurilor și comisioanelor de gestiune, pe 
state membre, pentru instrumentele financiare din cadrul FEDR și al FSE – situația de 
la 31 decembrie 2014
Stat membruTotalul costurilor 
de gestiune 
raportate  
(în milioane de euro)Numărul instru -
mentelor  
(inclusiv 
subfondurile)Costuri și comisioane de gestiune
% din suma alocată instrumentului% din suma debursată 
destinatarilor finali
Cumulat Media anuală Cumulat Media anuală
Slovacia 9 7 9 % 2 % 75 % 16 %
Republica Cehă 4 5 9 % 3 % 47 % 16 %
Franța 14 120 9 % 2 % 19 % 4 %
Suedia 21 11 13 % 2 % 17 % 3 %
Cipru 2 5 10 % 2 % 16 % 3 %
Regatul Unit 124 74 10 % 2 % 16 % 3 %
Spania 43 16 6 % 1 % 16 % 2 %
Austria 2 2 6 % 1 % 12 % 3 %
Letonia 17 15 8 % 2 % 12 % 2 %
Bulgaria 20 10 6 % 1 % 11 % 3 %
Italia 51 128 4 % 1 % 11 % 2 %
Malta 1 2 8 % 2 % 10 % 2 %
Polonia 110 248 9 % 2 % 10 % 2 %
Danemarca 1 9 9 % 2 % 10 % 2 %
Lituania 29 36 7 % 1 % 9 % 2 %
Finlanda 4 1 6 % 1 % 9 % 1 %
Germania 105 45 7 % 1 % 9 % 1 %
Țările de Jos 0 11 6 % 1 % 8 % 1 %
România 8 4 5 % 1 % 6 % 1 %
Portugalia 18 56 4 % 1 % 5 % 1 %
Grecia 29 32 2 % 0 % 4 % 1 %
Slovenia 3 3 3 % 1 % 4 % 1 %
Belgia 0 9 4 % 1 % 4 % 1 %
Ungaria 17 170 2 % 0 % 2 % 0 %
Estonia 0 6 0 % 0 % 0 % 0 %
Total 631 1 025
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor din 2015 ale Comisiei Europene.Tabelul 6
64 Observații 
87 Articolul 78 alineatul (6) din 
Regulamentul general.
88 Articolul 43 alineatul (4) din 
Regulamentul de punere în 
aplicare.
89 Regulamentul (CE) 
nr. 448/2004 al Comisiei, 
norma nr. 8 punctul 2.7 și 
norma nr. 9 punctul 2.6.Costurile și comisioanele de gestiune care, la închidere, 
depășesc plafoanele prevăzute în reglementări nu vor fi 
rambursate din bugetul UE
Costurile și comisioanele de gestiune erau, în principiu, limitate la 
maximum 4 % pe an din capitalul total de dotare al instrumentului 
financiar
111 
În baza legală pentru perioada de programare 2007-2013, dispozițiile referitoare la 
remunerarea administratorului fondului erau succinte în regulamentul principal87, dar 
în Regulamentul de punere în aplicare al Comisiei erau deja specificate plafoanele 
aplicabile costurilor și comisioanelor de gestiune88. Mai precis, erau stabilite următoa -
rele plafoane anuale:
 ο 2 % pe an din capitalul vărsat din programul operațional pentru fondurile de 
participare, în cazul fondurilor de garantare;
 ο 4 % pe an din capitalul vărsat din programul operațional sau din fondul de parti -
cipare la instrumentele de microcredit destinate microîntreprinderilor; și
 ο 3 % pe an din capitalul vărsat din programul operațional sau din fondul de parti -
cipare, în toate celelalte cazuri.
Comisia a stabilit aceste plafoane în propunerea sa legislativă, ținând seama de experien -
ța acumulată în perioada de programare 2000-2006. Pentru această perioadă, a existat un 
plafon global pentru costurile și comisioanele de gestiune de 5 % în cazul fondurilor de 
investiții și de 2 % în cazul fondurilor de garantare89.
112  
În cazul gestiunii partajate, atunci când determină remunerația administratorului 
fondului, autoritățile de management trebuie să respecte atât cadrul juridic aplicabil 
fondurilor structurale, cât și cadrul juridic în materie de ajutoare de stat. În plus, au -
toritățile de management trebuie să ia măsuri pentru ca dispozițiile referitoare la re -
munerație să fie în concordanță cu strategia de investiții a instrumentului, astfel încât 
să se asigure că administratorul fondului are un stimulent financiar pentru a acționa 
în conformitate cu obiectivele declarate ale programului operațional. Prin urmare, 
negocierile privind acordul de finanțare nu constituie o activitate lipsită de însemnă -
tate și, în cursul interviurilor realizate de Curte, numeroase autorități de management 
au declarat că nu dețineau expertiza necesară în acest sens la începutul perioadei de 
programare 2007-2013.
65 Observații 
90 Articolul 42 alineatul (1) din 
Regulamentul (UE) 
nr. 1303/2013.
91 Articolul 78 alineatul (6) 
litera (d) din Regulamentul 
general, în limitele prevăzute 
la articolul 43 alineatul (4) din 
Regulamentul de punere în 
aplicare.
92 Secțiunea 2.6 din documentul 
COCOF (10-0014-05), 
8 februarie 2012.113  
În anumite condiții, plafoanele indicate în regulament pentru costurile și comisioa -
nele de gestiune pot fi depășite (de exemplu, în cazul în care acestea sunt conforme 
cu condițiile de pe piață și nu sunt mai mari decât cele pe care le plătesc investitorii 
privați sau în cazul în care administratorul fondului a fost selectat prin intermediul 
unei proceduri de achiziții publice). Din raportările realizate de statele membre către 
Comisie, nu se pot identifica informații privind frecvența cu care au fost depășite 
plafoanele.
114  
Costurile și comisioanele de gestiune se achită din capitalul de dotare al instrumentu -
lui financiar; ele nu sunt imputate destinatarilor finali. Aceste costuri sunt considerate 
a fi eligibile până la lichidarea fondului, eveniment care, în cele mai multe cazuri, 
survine la închiderea programului90. Eligibilitatea costurilor și a comisioanelor de 
gestiune declarate pentru fondurile din cadrul FEDR și al FSE create în cursul perioa -
dei de programare 2007-2013 va fi verificată de Comisie numai atunci când va analiza 
documentele aferente închiderii, în 2017 și în 2018.
Este probabil ca, în anumite cazuri, valoarea cumulată a costurilor 
de gestiune să depășească, la închidere, plafoanele stabilite în 
regulament
115  
Costurile sau comisioanele de gestiune suportate și plătite până la 31 martie 2017 
pot fi declarate ca fiind costuri eligibile ale programului operațional FEDR sau FSE în 
cadrul căruia a fost creat instrumentul financiar în cauză91. Regulamentul precizează 
că plafoanele pentru costurile și comisioanele de gestiune sunt legate de „capita -
lul vărsat din programul operațional”. Potrivit Comisiei, plafoanele menționate la 
articolul 43 din Regulamentul de punere în aplicare se aplică contribuției totale de 
capital la instrumentul financiar și nu contribuției efective utilizate pentru a acorda 
sprijin financiar destinatarilor finali. Orientările existente pentru perioada de progra -
mare 2007-2013 cu privire la costurile și comisioanele de gestiune confirmă această 
interpretare92.
116  
În opinia Curții, Comisia ar fi trebuit să interpreteze dispozițiile cu privire la plafoa -
nele stabilite în regulament pentru costurile și comisioanele de gestiune ca aplicân -
du-se părții utilizate efectiv din capitalul de dotare vărsat din programul operațional 
instrumentului financiar, și anume acelei părți din capital care a fost utilizată efectiv 
pentru a se acorda sprijin financiar destinatarilor finali. Administratorii de fonduri 
nu ar trebui să fie recompensați pentru faptul că nu au utilizat capitalul de dotare al 
instrumentelor.
66 Observații 
93 În cursul perioadei de 
programare 2007-2013, 
Comisia a emis trei note de 
orientare ale COCOF privind 
instrumentele de inginerie 
financiară: 
COCOF (07/0018/01), 
COCOF (08/0002/03) și  
COCOF (10-0014-05).
94 Comisia Europeană, Nota de 
orientare revizuită privind 
instrumentele de inginerie 
financiară prevăzute la 
articolul 44 din Regulamentul 
(CE) nr. 1083/2006 al 
Consiliului, 
COCOF (10-0014-05), 
10 februarie 2012, 
punctul 2.6.12.Remunerarea în funcție de performanță nu constituia o cerință 
juridică pentru perioada de programare 2007-2013
117  
Pentru perioada de programare 2007-2013, buna gestiune financiară a instrumentelor 
financiare și performanța efectivă a administratorului fondului au fost menționate 
ca factori cu un rol în determinarea costurilor și a comisioanelor de gestiune doar în 
notele de orientare ale Comisiei, dar nu și în cadrul de reglementare93.
118  
Bazându-se pe propriile audituri ale performanței și audituri de conformitate realiza -
te cu privire la instrumente financiare, Curtea a constatat că sistemele de remunerare 
bazată pe performanță reprezintă o excepție mai degrabă decât o regulă: din nouă 
instrumente examinate în perioada cuprinsă între 2013 și 2015, numai unul dispunea 
de un sistem de remunerare bazată pe performanța administratorului fondului.
119  
În cazul în care remunerarea administratorilor de fonduri nu este bazată pe perfor -
manță, există puține stimulente pentru aceștia să transfere efectiv fonduri către des -
tinatarii finali. Este posibil ca această situație să fi afectat în mod negativ performanța 
instrumentelor financiare în perioada de programare 2007-2013. În plus, administra -
rea instrumentelor din cadrul FEDR și al FSE devine, într-un astfel de context, destul 
de atractivă pentru administratori de fonduri fără suficientă experiență (a se vedea și 
punctul 86).
120  
În 2012, Comisia a recomandat autorităților de management ca remunerația adminis -
tratorilor de fonduri să fie corelată cu calitatea investițiilor realizate efectiv, aceasta 
fiind măsurată în funcție de contribuția lor la îndeplinirea obiectivelor strategice ale 
programului operațional și de valoarea resurselor restituite operațiunii în urma inves -
tițiilor realizate de instrumentul respectiv94. Această recomandare a fost însă formula -
tă într-o notă de orientare a COCOF și nu are deci caracter juridic obligatoriu.
67 Observații 
95 Comisia Europeană, „Sinteza 
datelor privind progresele 
înregistrate în ceea ce privește 
finanțarea și implementarea 
instrumentelor de inginerie 
financiară raportate de 
autoritățile de management în 
conformitate cu articolul 67 
alineatul (2) litera (j) din 
Regulamentul (CE) 
nr. 1083/2006 al Consiliului, 
perioada de programare 
2007-2013, situația la 
31 decembrie 2014”, p. 29.Modul în care Comisia evaluează costurile și comisioanele de 
gestiune nu ține seama în mod corespunzător de diferențele 
existente între tipurile de instrumente și de nivelul efectiv de 
sprijin care ajunge la destinatarii finali
Valoarea cumulată a costurilor de gestiune estimată de Comisie 
a fi de 631 de milioane de euro începând cu anul 2007 este cel mai 
probabil subevaluată
121  
Pe baza datelor raportate de statele membre pentru anul 2014, Comisia a estimat, în 
luna decembrie 2015, că valoarea cumulată, de la începutul perioadei de programare, 
a costurilor și comisioanelor de gestiune era de cel puțin 631 de milioane de euro 
pentru instrumentele din cadrul FEDR și al FSE95.
122  
Conform Comisiei, această sumă reprezintă 4,7 % din contribuțiile din programele 
operaționale vărsate în perioada de programare 2007-2013 instrumentelor relevante.
123  
Dacă sumele plătite de fondurile de participare către fondurile specifice subordonate 
nu sunt incluse în calcul, fiind deja luate în considerare în contul contribuțiilor de la 
programele operaționale la fondurile de participare, ponderea globală a costurilor 
și comisioanelor de gestiune crește la 6,2 %. În plus, administratorii de fonduri pot 
percepe comisioane și de la destinatarii finali, dar este posibil să nu le raporteze Co -
misiei. Prin urmare, întrucât calculul Comisiei se bazează doar pe date parțiale, cifrele 
reale (în ceea ce privește atât valoarea absolută, cât și ponderea pe care o reprezintă 
din contribuțiile de la programele operaționale) sunt probabil mai mari.
Dacă ar fi calculate pe baza sprijinului financiar acordat 
destinatarilor finali, costurile și comisioanele de gestiune ar depăși 
cu mult nivelurile raportate de Comisie
124  
Per ansamblu, luând în considerare cele 764 de instrumente din cadrul FEDR și al FSE 
analizate în tabelul 6 , Curtea a constatat că valoarea cumulată a costurilor și comi -
sioanelor de gestiune poate reprezenta până la 75 % din sprijinul financiar acordat 
destinatarilor finali, rezultând o medie anuală de până la 16 %.
125  
Pentru cele 10 state membre care au raportat date fiabile pentru toate cele 274 de 
fonduri ale lor din cadrul FEDR și al FSE, Curtea a constatat că valoarea cumulată 
a costurilor și comisioanelor de gestiune se situează între 2 % și 17 % din sprijinul 
financiar pus la dispoziția destinatarilor finali. Rezultă deci o medie anuală cuprinsă 
între 1 % și 3 %.
68 Observații 
Diferențe semnificative în ceea ce privește costurile și 
comisioanele de gestiune între diversele tipuri de instrumente 
financiare
126  
Nivelul costurilor și al comisioanelor de gestiune este legat, de asemenea, de tipul de 
instrument. Bazându-se pe datele plauzibile comunicate de Comisie, Curtea a obținut 
valorile medii prezentate în tabelul 7 . În medie, instrumentele de garantare prezintă 
cel mai mic procent aferent costurilor și comisioanelor de gestiune, în timp ce instru -
mentele de capital au procentul cel mai ridicat.
Media valorii cumulate a costurilor și comisioanelor de gestiune ca procent din 
capitalul de dotare, pe tipuri de instrumente financiare
Tipul de instrument financiarProcentul aferent valorii cumulate medii 
a costurilor și a  comisioanelor de gestiune, 
situația la 31  decembrie  2014
Instrumente de împrumut 4,2 %
Instrumente de garantare 2,7 %
Instrumente de capital 11,0  %
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor din 2015 ale Comisiei Europene1.
1  Comisia Europeană, „Sinteza datelor privind progresele înregistrate în ceea ce privește finanțarea și implementarea instrumentelor de 
inginerie financiară raportate de autoritățile de management în conformitate cu articolul 67 alineatul (2) litera (j) din Regulamentul (CE) 
nr. 1083/2006 al Consiliului, perioada de programare 2007-2013, situația la 31 decembrie 2014”.Tabelul 7
127  
În plus, instrumentele financiare implementate cu ajutorul unui fond de participare 
sunt, de regulă, mai costisitoare din punctul de vedere al implementării, deoarece 
costurile și comisioanele de gestiune se plătesc la ambele niveluri (și anume, la nive -
lul fondului de participare și la cel al fondului specific). De asemenea, Curtea remarcă 
faptul că plafoanele pentru costurile și comisioanele de gestiune pe parcursul perioa -
dei de programare 2007-2013 nu depind de amploarea investițiilor realizate de instru -
mentul financiar, ci ele reprezintă un procent din contribuția din partea programului 
operațional (a se vedea punctul 108).
69 Observații 
96 A se vedea punctul 63 din 
Raportul special nr. 8/2015.
97 Lane Clark & Peacock, 
Investment management fee 
survey , 2015, și Morningstar, 
Fee Study: Investors Are Driving 
Expense Ratios Down , 2015.
98 KfW Economic Research  nr. 18, 
You get what you pay for – The 
remuneration structure of VC 
funds and its consequences , 
7 martie 2013.
99 A se vedea punctele 62 și 72 
din Raportul special nr. 8/2015.Calculate pe baza sprijinului financiar acordat, costurile și 
comisioanele de gestiune percepute pentru instrumentele din 
cadrul FEDR și al FSE sunt considerabil mai ridicate decât cele 
percepute pentru instrumentele financiare gestionate la nivel 
central sau pentru fondurile de investiții din sectorul privat
128  
Analiza Curții a relevat, de asemenea, că valoarea medie a costurilor și comisioanelor 
de gestiune în raport cu sprijinul financiar acordat destinatarilor finali până la sfârși -
tul lui 2014 era semnificativ mai scăzută în cazul instrumentelor financiare gestionate 
la nivel central sau al fondurilor de investiții din sectorul privat decât în cazul instru -
mentelor aferente FEDR și FSE:
 ο costul total de operare perceput pentru Fondul european pentru eficiență ener -
getică (EEEF) de la demararea operațiunilor acestuia, în 2011, reprezintă aproxi -
mativ 5 % din totalul sumelor investite; rezultă un cost anual de 1,2 %;
 ο în cazul EPMF (instrumentele de împrumut și de garantare luate împreună), Co -
misia estimează costul mediu anual care se plătește din bugetul UE la maximum 
0,5 %-0,7 % din capitalul de dotare96. Aceasta corespunde unui cost anual de 
0,2 % din valoarea garanțiilor acordate de EPMF destinatarilor finali.
129  
Analiza Curții a mai arătat că BEI și FEI percep costuri și comisioane de gestiune în 
general mai ridicate pentru instrumentele din cadrul FEDR decât costurile și co -
misioanele pe care le practică pentru instrumentele care fac obiectul „gestiunii 
centralizate”.
130  
În urma examinării a două studii privind remunerațiile administratorilor de fonduri 
de investiții din sectorul privat, publicate în 2015, Curtea a constatat că media anuală 
a comisioanelor de gestiune pentru toate tipurile de fonduri (cu excepția fondurilor 
de participare) era cuprinsă între 0,6 % și 1 %97. Ambele studii au indicat, de aseme -
nea, o scădere a comisioanelor de gestiune în ultimii ani. Un alt studiu publicat în 
2013 sugerează că valoarea anuală a comisioanelor de gestiune pentru fondurile de 
capital de risc se situează între 2,0 % și 2,5 %98.
131  
Analiza Curții a relevat, de asemenea, diferențe semnificative între diferitele instru -
mente din cadrul FEDR și al FSE în ceea ce privește nivelul costurilor și comisioanelor 
de gestiune percepute. Având în vedere informațiile de care dispune în legătură cu 
costurile reale de implementare a diferitelor instrumente financiare din cadrul FEDR 
și al FSE, Comisia nu este în măsură să evalueze dacă aceste diferențe de costuri sunt 
justificate. Curtea a formulat deja observații similare într-un alt raport special al său99.
70 Observații 
100 Regulamentul (UE) 
nr. 1310/2011 al Parlamentului 
European și al Consiliului din 
13 decembrie 2011 de 
modificare a Regulamentului 
(CE) nr. 1083/2006 al 
Consiliului în ceea ce privește 
asistența rambursabilă, 
ingineria financiară și anumite 
dispoziții legate de declarația 
de cheltuieli (JO L 337, 
20.12.2011, p. 1).
101 Comisia Europeană, „Sinteza 
datelor privind progresele 
înregistrate în ceea ce privește 
finanțarea și implementarea 
instrumentelor de inginerie 
financiară raportate de 
autoritățile de management în 
conformitate cu articolul 67 
alineatul (2) litera (j) din 
Regulamentul (CE) 
nr. 1083/2006 al Consiliului, 
perioada de programare 
2007-2013, situația la 
31 decembrie 2014”, p. 27.Există limitări în ceea ce privește raportările statelor membre 
cu privire la costurile și comisioanele de gestiune
Comisia primește informații cu privire la costurile și comisioanele 
de gestiune pentru instrumente reprezentând doar aproximativ 
60 % din valoarea cumulată a contribuțiilor vărsate din 
programele operaționale aferente FEDR și FSE la aceste 
instrumente
132  
În 2011, Comisia a introdus o obligație anuală a statelor membre de a raporta cu 
privire la instrumentele care fac obiectul gestiunii partajate100. Autoritățile de ma -
nagement au trebuit să comunice pentru prima dată aceste informații în rapoartele 
lor pentru anul 2011. Datele solicitate de Comisie includeau, printre altele, informații 
referitoare la costurile și comisioanele de gestiune, informații ce erau opționale pen -
tru autoritățile de management care implementau FEDR și FSE. Pentru anul 2014, au 
fost prezentate date privind costurile și comisioanele de gestiune doar pentru o parte 
din instrumente, corespunzând unui procent de 63 % din suma totală a contribuțiilor 
din partea programelor operaționale aferente FEDR și FSE la instrumentele financiare 
(față de 50 % în 2013)101.
133  
Mai mult, Curtea observă că obligația privind raportarea costurilor și comisioanelor 
de gestiune se referă doar la sumele plătite. Există însă și cazuri de costuri și comi -
sioane datorate, dar încă neplătite. Acestea sunt excluse de facto  din raportare, fapt 
care afectează exhaustivitatea acesteia și contribuie la o subevaluare a costurilor și 
comisioanelor de gestiune raportate Comisiei.
Au fost aceste aspecte remediate în perioada de programare 2014-2020?
În ceea ce privește problemele legate de costurile și comisioanele de gestiune, au fost 
luate o serie de măsuri pentru perioada de programare 2014-2020.
71 Observații 
102 Articolul 46 alineatul (1) și 
articolul 111 din Regulamentul 
privind dispozițiile comune.
103 Articolul 46 alineatul (2) 
litera (e) din Regulamentul 
(UE) nr. 1303/2013.
104 Articolul 13 din Regulamentul 
delegat (UE) nr. 480/2014 al 
Comisiei.Reducerea termenelor de raportare pentru statele membre și prelungirea 
lor pentru Comisie
134  
În perioada de programare 2014-2020, statele membre au obligația de a prezenta Co -
misiei raportul privind implementarea instrumentelor financiare ca parte a raportului 
lor anual de implementare. Acest lucru înseamnă că raportarea are loc cu o lună mai 
devreme (și anume înainte de 31 mai, în comparație cu 30 iunie în perioada anteri -
oară, când raportarea nu făcea parte din raportul anual de implementare; pentru 
anii 2017 și 2019, termenul rămâne fixat la 30 iunie)102. Mai mult, perioada pe care 
Comisia o are la dispoziție pentru a evalua datele raportate de statele membre a fost 
stabilită la șase luni. Aceasta înseamnă că termenul Comisiei pentru prezentarea ra -
portului consolidat privind implementarea instrumentelor financiare a fost schimbat 
de la 1 octombrie la 30 noiembrie, dar nu și pentru anii 2017 și 2019. În consecință, se 
ajunge la situația în care informații importante privind implementarea instrumentelor 
financiare sunt puse la dispoziția autorităților responsabile de descărcarea de gestiu -
ne și mai târziu decât este cazul în prezent.
Autoritățile de management au obligația de a raporta Comisiei cu privire la 
costurile și comisioanele de gestiune
135  
Pentru instrumentele financiare din perioada 2014-2020, autoritățile de management 
au obligația de a face publice datele privind costurile și comisioanele de gestiune sub 
forma unei anexe la raportul anual de implementare103. Este vorba un progres impor -
tant, care va permite Comisiei să analizeze și să monitorizeze mult mai bine costul 
implementării instrumentelor financiare în anii următori.
Plafoane reduse pentru costurile și comisioanele de gestiune, diferențiate 
în funcție de tipul de instrument financiar
136  
În ceea ce privește plafoanele pentru costurile și comisioanele de gestiune, se ob -
servă două diferențe principale față de perioada de programare 2007-2013. În primul 
rând, plafoanele pentru remunerația administratorului fondului sunt diferențiate în 
funcție de tipul de instrument financiar104 (a se vedea tabelul 8 ).
72 Observații 
Plafoanele pentru costurile și comisioanele de gestiune aferente diferitelor tipuri 
de instrumente financiare care fac obiectul gestiunii partajate (perioada de 
programare 2014-2020)
Plafoane Remunerația de bază, pe an Remunerația bazată pe performanță, pe an
Fond de participare 7 %3 % în primele 12 luni 0,5 %
1 % în următoarele 12 luni 0,5 %
0,5 % în următorii ani 0,5 %
Instrument de împrumut 8 % 0,5 % 1 %
Instrument de garantare 10 % 0,5 % 1,5 %
Instrument de capital 20 %2,5 % în primele 24 de luni12,5 %
1 % în următorii ani22,5 %
Instrument de 
microcredite10 % 0,5 % 1,5 %
Altele 6 % 0,5 % 0,5 %
1  Se referă la perioada de după semnarea acordului de finanțare; rata mai ridicată poate fi utilizată numai în această perioadă, dar, în practică, 
doar pentru intervalul de timp care curge de la plata efectivă a contribuțiilor de la programul operațional la fondul de participare.
2  În cazul instrumentelor de capital, remunerația de bază este legată de sumele angajate în beneficiul instrumentului financiar. 
Sursa: Comisia Europeană, Guidance for Member States on Article 42(1)(d) CPR – Eligible management costs and fees  [Orientări în atenția statelor 
membre în ceea ce privește aplicarea articolului 42 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul privind dispozițiile comune – Costuri și comisioane de 
gestiune eligibile] (EGESIF_15-0021-01), p. 8.Tabelul 8
137  
În al doilea rând, plafoanele (care se determină, în prezent, pe bază cumulativă, și nu 
anuală) sunt semnificativ mai scăzute decât cele aplicabile în perioada de programa -
re 2007-2013. Per ansamblu, Curtea este de părere că reducerea plafoanelor aplicate 
valorii cumulate care revine administratorului fondului cu titlu de remunerație repre -
zintă un progres, dar Comisia nu a justificat modul în care au fost determinate aceste 
plafoane. Analiza Curții cu privire la datele efective raportate până în prezent pentru 
perioada de programare 2007-2013 indică procente mai mici în realitate (a se vedea 
punctul 120).
73 Observații 
105 Considerentul 123 și 
articolul 42 din Regulamentul 
privind dispozițiile comune.
106 Articolele 12, 13 și 14 din 
Regulamentul delegat (UE) 
nr. 480/2014 al Comisiei.
107 Comisia Europeană, „Orientări 
privind ajutoarele de stat 
pentru promovarea 
investițiilor de finanțare de 
risc”, punctul 3.6.1.Elementele din cadrul remunerației administratorului fondului care sunt 
bazate pe performanță au doar un efect limitat de stimulare
138  
Pentru perioada 2014-2020, Regulamentul privind dispozițiile comune prevede că și 
performanța administratorului fondului ar trebui să servească drept criteriu pentru 
determinarea costurilor și a comisioanelor de gestiune. În special, toate costurile și 
comisioanele de gestiune care se declară eligibile la închiderea programului trebuie 
să se bazeze pe o metodologie de calcul bazată pe performanță (a se vedea, de ase -
menea, tabelul 6 )105.
139  
Mai multe detalii privind criteriile legate de performanță pentru determinarea cos -
turilor și comisioanelor de gestiune și a plafoanelor aplicabile figurează într-un act 
delegat106.
140  
În plus, în conformitate cu orientările Comisiei privind investițiile de finanțare de 
risc107, această componentă bazată pe performanță a remunerației trebuie să fie 
semnificativă și să fie concepută în vederea recompensării realizării obiectivelor-țintă 
specifice în materie de politică, stabilite în prealabil, precum și a rezultatelor financia -
re obținute de administratorul fondului. Acestea din urmă ar trebui să fie măsurate nu 
numai pentru plăți efectuate cu succes din capitalul inițial de dotare și pentru volu -
mul capitalului privat atras, ci și pentru veniturile obținute de pe urma investițiilor.
141  
Curtea observă totuși că aceste elemente noi bazate pe performanță joacă un rol se -
cundar în determinarea remunerației totale a administratorului fondului care urmea -
ză să fie rambursată din bugetul UE, din următoarele motive:
 ο având în vedere durata normală a unui fond de participare sau a unui fond spe -
cific, plafoanele specificate în actul delegat al Comisiei sunt, în general, atinse cu 
ușurință, fără a se primi partea din remunerație care este bazată pe performanță. 
Prin urmare, un administrator de fond foarte performant va ajunge la remunera -
ția maximă mai devreme decât un administrator mai puțin performant și, din acel 
moment, nu va mai fi plătit pentru serviciile pe care le prestează;
 ο nu se aplică nicio penalitate pentru performanța necorespunzătoare, prin care 
să se asigure faptul că administratorul fondului suportă o parte din eventualele 
pierderi financiare pe care le poate suferi instrumentul financiar. De fapt, pe baza 
sistemului actual de remunerare, chiar și administratorii de fonduri care înregis -
trează o rentabilitate negativă pot percepe remunerația maximă;
74 Observații 
108 Articolul 45 din Regulamentul 
general.
109 Articolul 46 din Regulamentul 
general.
110 SEC(2011) 1141 final din 
6 octombrie 2011 (a se vedea, 
de asemenea, punctul 56 din 
Raportul special nr. 8/2015 și 
punctele 74 și 75 din Raportul 
special nr. 16/2013). ο cadrul de reglementare nu impune obligația ca autoritatea de management 
să stabilească în prealabil valori minime de referință pentru performanță (sau 
praguri minime de rentabilitate) care să trebuiască să fie atinse înainte ca admi -
nistratorul fondului să poată primi partea din remunerație care este bazată pe 
performanță.
Din aceste motive, Curtea consideră că, per ansamblu, partea din remunerația adminis -
tratorului fondului care este bazată pe performanță și care este cofinanțată din bugetul 
UE oferă, deocamdată, doar un efect stimulativ foarte limitat, fiind deci necesar să se 
reanalizeze acest aspect.
Costurile și comisioanele de gestiune suportate sunt în plus 
față de costurile administrative aferente punerii în aplicare 
a programelor operaționale din cadrul FEDR și al FSE
142  
Gestionarea, controlul, monitorizarea și evaluarea programelor operaționale din 
cadrul FEDR și al FSE implică un anumit cost: aceste costuri administrative care revin 
autorităților naționale cuprind remunerațiile personalului, costuri operaționale (de 
exemplu, cheltuieli de călătorie și de formare) și costuri legate de activitățile de infor -
mare și de comunicare. Pentru a acoperi aceste costuri administrative, statele mem -
bre au posibilitatea de a utiliza asistența tehnică în cadrul programelor operaționale 
aferente FEDR și FSE108.
143  
În cursul perioadei de programare 2007-2013, asistența tehnică putea reprezenta 
până la 4 % din finanțarea totală a unui program operațional din cadrul FEDR sau al 
FSE109. Același procent a fost menținut și pentru perioada de programare 2014-2020. 
Nivelul acestuia se sprijină pe un studiu realizat în 2010 în beneficiul Comisiei în 
vederea exercițiului acesteia de evaluare a impactului pentru perioada de progra -
mare 2014-2020110. Pe această bază, Comisia estimează că statele membre pot aloca 
pentru asistență tehnică, în cursul întregii perioade, până la 13,6 miliarde de euro.
144  
Cu toate acestea, în perioada de programare 2014-2020, o parte semnificativ mai 
mare din bugetul FEDR și al FSE va fi executată prin intermediul instrumentelor finan -
ciare (a se vedea punctul 21). Drept rezultat, comparativ cu perioada anterioară, vor fi 
disponibile mai multe fonduri pentru asistența tehnică oferită pentru activitățile de 
finanțare cu fonduri nerambursabile din cadrul programelor operaționale aferente 
FEDR și FSE, întrucât cea mai mare parte a activităților administrative desfășurate 
pentru instrumentele financiare este asigurată de către administratorul fondului, care 
facturează costurile și comisioanele de gestiune direct programului operațional (sau 
destinatarilor finali). Prin urmare, intensificarea finanțării prin intermediul instrumen -
telor financiare duce, în mod indirect, și la creșterea costurilor administrative totale 
suportate de la bugetul UE, deoarece determină creșterea fondurilor pentru asistență 
tehnică vărsate statelor membre de la bugetul UE pentru celălalt tip de finanțare, și 
anume cel cu fonduri nerambursabile.
75 Observații 
111 Comisia Europeană, 
Co-financing salaries, bonuses, 
top-ups from Structural Funds 
during the 2007-2013 
programme period  
(Cofinanțarea din fondurile 
structurale a salariilor, 
a primelor și a suplimentelor la 
salariu în perioada de 
programare 2007-2013), raport 
final, 2014.
112 A se vedea punctele 58 și 71 
din Raportul special nr. 5/2015.
113 A se vedea punctele 57, 63, 64, 
71 și 72 și recomandarea 4 din 
Raportul special nr. 8/2015.145  
Curtea remarcă, de asemenea, că, la fel ca în perioada de programare 2007-2013, ad -
ministrațiile naționale nu au nicio obligație să raporteze în detaliu cu privire la modul 
în care a fost cheltuit sprijinul acordat pentru asistență tehnică111. Așa cum Curtea 
a semnalat deja într-un raport anterior, Comisia nu dispune de informații compara -
tive privind costurile administrative aferente fiecărui stat membru, fiecărui program 
operațional și fiecărui mecanism de finanțare (și anume finanțări nerambursabile sau 
instrumente financiare)112. Din acest motiv, este dificil să se evalueze dacă nivelurile 
de asistență tehnică se justifică în raport cu costurile reale suportate de statele mem -
bre pentru implementarea programelor operaționale din cadrul FEDR și al FSE.
146  
Prin urmare, Curtea își menține recomandarea formulată anterior, și anume ca, pen -
tru perioada de programare 2014-2020, Comisia să realizeze o analiză comparativă 
a costurilor de punere în aplicare a finanțărilor nerambursabile și a instrumentelor 
financiare, cu scopul de a stabili nivelul real al acestora113. Astfel de informații ar avea 
o relevanță deosebită pentru elaborarea propunerilor legislative pentru perioada de 
după anul 2020.
76
 Concluzii și recomandări
147  
Curtea observă că, per ansamblu, sprijinul financiar acordat destinatarilor finali prin 
intermediul instrumentelor financiare prezintă avantaje semnificative în comparație 
cu finanțările nerambursabile, deoarece, în cadrul instrumentelor financiare, fiecare 
euro poate fi utilizat, în principiu, de mai multe ori. Mai mult, faptul că este necesar 
ca împrumuturile să fie rambursate, ca garanțiile să fie eliberate și ca investițiile de 
capital să fie recuperate ar trebui să aibă, în principiu, un impact și asupra comporta -
mentului destinatarilor finali, conducând la o mai bună utilizare a fondurilor publice 
și reducând probabilitatea ca aceștia să devină dependenți de sprijinul din fonduri 
publice.
148  
Or, Curtea a identificat în cadrul auditului o serie de probleme semnificative care au 
limitat eficiența instrumentelor financiare ca mecanism de execuție a bugetului UE în 
cursul perioadei de programare 2007-2013:
 ο un număr semnificativ de instrumente financiare aferente FEDR și FSE erau su -
pradimensionate și, chiar și la sfârșitul anului 2014, continuau să se confrunte cu 
probleme semnificative legate de debursarea capitalului lor de dotare (în medie, 
s-a utilizat aproximativ 57 % din totalul dotării cu capital alocate din programele 
operaționale pentru instrumentele financiare). Un factor care a contribuit la dota -
rea inițială excesivă cu capital a fost intenția statelor membre de a evita dezanga -
jarea de fonduri în perioada de programare 2007-2013;
 ο per ansamblu, indiferent dacă făceau obiectul gestiunii partajate sau al celei 
centralizate, instrumentele financiare nu s-au bucurat de succes în atragerea de 
capital privat;
 ο până în prezent, doar un număr limitat de instrumente financiare aferente FEDR 
și FSE au reușit să acorde un sprijin financiar reînnoibil; și
 ο în cazul instrumentelor financiare aferente FEDR și FSE, s-au observat niveluri ri -
dicate ale costurilor și comisioanelor de gestiune comparativ cu sprijinul financiar 
efectiv care a ajuns la destinatarii finali; de asemenea, în cazul acestor instrumen -
te, costurile și comisioanele de gestiune par să fie semnificativ mai mari decât în 
cazul instrumentelor gestionate la nivel central sau al fondurilor de investiții din 
sectorul privat.
149  
În același timp, Curtea observă, de asemenea, că au fost aduse îmbunătățiri cadrului 
legal pentru perioada de programare 2014-2020 în ceea ce privește instrumentele 
financiare, aceste îmbunătățiri fiind bazate pe experiența acumulată în perioada de 
programare 2007-2013, dar că există în continuare anumite probleme. Principalele 
concluzii ale Curții pentru perioadele de programare 2007-2013 și 2014-2020, îm -
preună cu recomandările sale, sunt prezentate în continuare, urmându-se structura 
raportului.
77 Concluzii și recomandări 
Instrumentele financiare au fost dimensionate în mod 
corespunzător, în funcție de nevoile pieței?
150  
În opinia Curții, un număr semnificativ de instrumente financiare erau supradimen -
sionate. Acest lucru sugerează că autoritățile de management nu au evaluat întot -
deauna în mod corespunzător nevoile pieței înainte de a aloca instrumentelor finan -
ciare fonduri din programele operaționale din cadrul FEDR și al FSE. Rezultatul a fost 
o dotare excesivă cu capital la crearea instrumentelor financiare, ceea ce a condus 
la rate scăzute de plată către destinatarii finali. Un factor care a contribuit la această 
dotare excesivă cu capital a fost intenția statelor membre de a eluda regula „n+2”.
Introducerea evaluărilor ex ante  obligatorii în cursul perioadei de programare 2014 -2020 
atât pentru instrumentele financiare care fac obiectul gestiunii partajate, cât și pentru 
cele care fac obiectul gestiunii centralizate va contribui la evitarea dotării excesive cu ca -
pital pe scară largă a instrumentelor financiare. Succesul acestor evaluări va depinde însă 
de calitatea ipotezelor și a analizei de la baza lor. În cazul instrumentelor care fac obiectul 
gestiunii partajate, o altă măsură ce vizează să remedieze problema capitalului excesiv de 
dotare o constituie abordarea bazată pe plăți eșalonate (care leagă plățile de la bugetul 
UE de nivelul debursării fondurilor către destinatarii finali). Mai mult, printre opțiunile 
prezente în Regulamentul privind dispozițiile comune figurează reexaminarea periodică 
a evaluării ex ante  în cazul evoluției mediului economic sau a pieței, însă această posibi -
litate nu se aplică și pentru instrumentele gestionate la nivel central. Pentru majoritatea 
instrumentelor financiare gestionate la nivel central, dar nu pentru toate, are loc o evalua -
re la jumătatea perioadei (care ar putea acoperi aspecte de acest tip). De asemenea, nu 
este prevăzută o examinare independentă a evaluării ex ante  nici pentru instrumentele 
care fac obiectul gestiunii partajate, nici pentru cele gestionate la nivel central.
151  
În perioada de programare 2007-2013, caracterul regional al instrumentelor financiare 
a avut drept rezultat crearea de către statele membre a unui număr mare de instru -
mente financiare de dimensiuni mici. Adesea, aceste fonduri specifice individuale 
din cadrul FEDR și al FSE nu aveau dimensiunea considerată în sectorul fondurilor a fi 
adecvată pentru o funcționare eficientă (a se vedea punctele 27-61).
78 Concluzii și recomandări 
Recomandarea 1
În ceea ce privește evaluările ex ante  pentru instrumentele financiare:
(a) evaluarea ex ante  realizată de Comisie cu privire la instrumentele gestionate la 
nivel central ar trebui să includă sistematic o analiză a „lecțiilor învățate” până în 
acel moment;
Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: ori de câte ori este creat un nou 
instrument.
(b) pe lângă „lecțiile învățate” din trecut, Comisia ar trebui să examineze, în contex -
tul evaluărilor la jumătatea perioadei care vor fi realizate pentru toate instrumen -
tele financiare gestionate la nivel central, și efectul schimbărilor socioeconomice 
majore asupra justificării de la baza creării instrumentului și a contribuției aferen -
te necesare de la bugetul UE.
Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: de îndată ce sunt realizate eva -
luările la jumătatea perioadei.
Recomandarea 2
Comisia și statele membre ar trebui să depună eforturi în vederea optimizării dimen -
siunii fondurilor specifice din cadrul FEDR și al FSE, astfel încât să se poată beneficia 
în cea mai mare măsură posibil de eventualele economii semnificative care se pot 
obține la nivelul costurilor pe care le implică funcționarea acestor fonduri. Comisia ar 
trebui să ofere statelor membre orientări suplimentare cu privire la modalitățile de 
înființare a unor astfel de instrumente financiare (gestionate direct sau indirect de 
Comisie) la nivelul statelor membre ori la nivelul UE.
Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2016 
(pentru Comisie); la momentul creării instrumentelor financiare (pentru statele 
membre).
Au reușit instrumentele financiare să atragă capital privat?
152  
Curtea a constatat că, în perioada de programare 2007-2013, statele membre și 
Comisia s-au confruntat cu dificultăți importante legate de atragerea investițiilor din 
partea sectorului privat în instrumentele financiare, indiferent dacă acestea fac obiec -
tul gestiunii partajate sau al celei centralizate. În special, tratamentul preferențial 
care s-a acordat investitorilor privați în cadrul instrumentelor financiare nu a reușit să 
atragă o finanțare suplimentară semnificativă. În plus, în opinia Curții, modul în care 
Comisia măsoară efectul de pârghie al instrumentelor financiare nu ține seama în 
mod adecvat de gradul în care finanțarea publică acordată de la bugetul UE mobili -
zează fonduri suplimentare. Mai mult, statele membre nu au obligația de a transmite 
Comisiei informații privind contribuțiile private la capitalul de dotare al instrumente -
lor din cadrul FEDR și al FSE.
79 Concluzii și recomandări 
153  
În momentul de față, probabilitatea să fie atras un volum semnificativ de fonduri 
private în perioada de programare 2014-2020, fie prin intermediul programelor ope -
raționale, fie cu titlu de contribuții suplimentare, pare să fie foarte redusă. Orientările 
emise de Comisie în aprilie 2014 nu se bazează într-o măsură suficientă pe „bunele 
practici” observate în perioada de programare 2007-2013 cu privire la modalitatea op -
timă de aplicare a dispozițiilor privind tratamentul preferențial astfel încât să se atra -
gă mai mult capital privat, fără să se transfere însă un risc excesiv sectorului public.
154  
Utilizarea de soluții fiscale anticipate în perioada de programare 2014-2020 pen -
tru instrumentele financiare, soluții care, în anumite condiții, pot antrena o evitare 
a obligațiilor fiscale, vine în contradicție cu propria politică a Comisiei în materie (a se 
vedea punctele 62-91).
Recomandarea 3
Comisia ar trebui să prevadă, în Regulamentul financiar (și, ulterior, în regulamentele 
sectoriale), o definiție a efectului de pârghie al instrumentelor financiare, care să fie 
aplicabilă în toate domeniile acoperite de bugetul UE și care să facă o distincție clară 
între efectul de pârghie prin care se mobilizează contribuțiile private și cele publice 
naționale în cadrul programului operațional și efectul de pârghie prin care se mobili -
zează contribuțiile de capital public sau privat suplimentare, ținând seama totodată 
de tipul instrumentului implicat. Această definiție ar trebui să precizeze în mod clar 
modul în care se determină sumele mobilizate de contribuția UE și de contribuția 
publică națională, eventual urmând orientările OCDE în materie.
Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: cu ocazia revizuirii Regulamen -
tului financiar și, pentru regulamentele sectoriale, cu ocazia evaluării de la jumătatea 
perioadei.
Recomandarea 4
În ceea ce privește instrumentele financiare aferente FEDR și FSE din perioada de 
programare 2007-2013, Comisia ar trebui să se asigure că statele membre pun la dis -
poziție date complete și fiabile cu privire la contribuțiile private la capitalul de dotare 
furnizate atât în cadrul programelor operaționale, cât și în plus față de acestea.
Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2017.
80 Concluzii și recomandări 
Recomandarea 5
În ceea ce privește instrumentele financiare aferente FEDR și FSE, Comisia ar trebui 
să ofere orientări suplimentare statelor membre cu privire la modalitatea optimă de 
a aplica dispozițiile referitoare la utilizarea tratamentului preferențial astfel încât să se 
atragă mai mult capital privat, fără a se transfera însă un risc excesiv contribuitorilor 
publici la capitalul de dotare al instrumentelor.
Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2016.
Recomandarea 6
În ceea ce privește instrumentele financiare gestionate la nivel central, legislația care 
reglementează instrumentul în cauză ar trebui să definească principiile generale în 
materie de partajare a riscurilor care ar putea avea un impact asupra bugetului UE.
Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: cu ocazia prezentării propune -
rilor privind crearea de noi instrumente financiare sau modificarea unor instrumente 
existente.
Recomandarea 7
În ceea ce privește toate instrumentele financiare finanțate de la bugetul UE în pe -
rioada de programare 2014-2020, Comisia ar trebui să se asigure că statele membre, 
Comisia și grupul BEI implementează numai acele structuri care sunt conforme cu 
propriile sale recomandări și acțiuni în materie de regim fiscal.
Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2016.
Au reușit instrumentele financiare să acorde un sprijin financiar 
reînnoibil?
155  
În cazul unei mari majorități a instrumentelor aferente FEDR și FSE, nu se produse -
se un efect de reînnoire substanțial până la sfârșitul anului 2014. Acest lucru a fost 
cauzat de întârzierile înregistrate în implementare, care au făcut ca instrumentele 
financiare aferente FEDR și FSE să se confrunte cu dificultăți în ceea ce privește de -
bursarea integrală a capitalului lor de dotare în perioada de programare 2007-2013. 
Perioada de eligibilitate a trebuit să fie prelungită din decembrie 2015 până în mar -
tie 2017 pentru a se mări probabilitatea ca majoritatea instrumentelor financiare să își 
utilizeze capitalul inițial de dotare măcar o dată. În plus, după închidere, eveniment 
care survine în martie 2017, implementarea instrumentelor financiare este lăsată la 
latitudinea statelor membre și rămâne de văzut în ce măsură se va obține un efect de 
reînnoire.
81 Concluzii și recomandări 
156  
În ceea ce privește perioada de programare 2014-2020, dispozițiile din cadrul juri -
dic limitează riscul creării unor instrumente cu un capital de dotare excesiv și, prin 
urmare, contribuie, în egală măsură, la creșterea probabilității de a se obține un efect 
de reînnoire. Pentru aceasta, este totuși necesar să se desprindă învățăminte în urma 
neajunsurilor care au fost constatate în perioada de programare 2007-2013, iar autori -
tățile de management ar trebui să dea dovadă de mai mult realism atunci când decid 
ce proporție din fondurile ESI poate fi implementată cu ajutorul unor instrumente 
financiare.
157  
Au fost aduse și alte modificări care ar trebui să contribuie la creșterea eficienței 
procesului de constituire a instrumentelor, dar Curtea a constatat că este necesar să 
se furnizeze orientări suplimentare cu privire la două aspecte specifice (a se vedea 
punctele 92-105).
Recomandarea 8
Pentru perioada de programare 2014-2020, Comisia ar trebui să ia măsurile cores -
punzătoare pentru a se asigura că statele membre mențin caracterul reînnoibil al 
fondurilor pe durata intervalului obligatoriu de opt ani după sfârșitul perioadei de 
eligibilitate. Acest lucru ar putea fi realizat prin solicitarea utilizării unei clauze expli -
cite în acordul de finanțare pentru a se asigura că finanțarea este utilizată în scopurile 
prevăzute.
Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2016.
Recomandarea 9
Comisia ar trebui să pună la dispoziție orientări referitoare la prevederile care permit 
ca instrumentele financiare să continue să fie utilizate în perioada următoare de 
programare, în special în cazurile în care administratorii fondurilor sunt selecționați 
în urma unei proceduri de achiziții publice.
Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2016.
82 Concluzii și recomandări 
S-au dovedit a fi instrumentele financiare o metodă eficientă din 
punctul de vedere al costurilor pentru execuția bugetului UE?
158  
Curtea a constatat că o proporție semnificativă din capitalul inițial de dotare al instru -
mentelor financiare aferente FEDR și FSE a fost cheltuită pentru a acoperi costurile 
și comisioanele de gestiune. Mai mult, nivelul comisioanelor în raport cu sprijinul 
financiar efectiv acordat destinatarilor finali era considerabil mai mare decât în cazul 
instrumentelor gestionate la nivel central sau al fondurilor de investiții din sectorul 
privat. Având în vedere nivelurile ridicate observate până la sfârșitul anului 2014, 
există un risc semnificativ ca un număr mare dintre instrumentele din cadrul FEDR și 
al FSE să depășească plafoanele specificate pentru costuri și comisioane de gestiune 
în cadrul juridic aplicabil perioadei 2007-2013. Nivelurile ridicate ale costurilor și 
comisioanelor de gestiune pot semnala existența unei probleme fundamentale în 
modul în care a fost pus în aplicare acest mecanism de finanțare în cursul perioadei 
de programare 2007-2013.
Costurile sau comisioanele de gestiune suportate și plătite până la 31 martie 2017 pot fi 
declarate ca fiind cheltuieli eligibile ale programului operațional FEDR sau FSE în cadrul 
căruia a fost creat instrumentul financiar în cauză. Regulamentul precizează că plafoanele 
pentru costurile și comisioanele de gestiune sunt legate de „capitalul vărsat din progra -
mul operațional” instrumentelor.
Potrivit Comisiei, plafoanele menționate la articolul 43 din Regulamentul de punere în 
aplicare se aplică contribuției totale de capital la instrumentul financiar și nu contribuției 
efective utilizate pentru a acorda sprijin financiar destinatarilor finali. În opinia Curții, la 
închidere, plafoanele stabilite în regulament ar trebui să fie interpretate ca aplicându-se 
acelei părți utilizate efectiv din capitalul de dotare vărsat din programul operațional 
instrumentului financiar, și anume acelei părți din capital care a fost utilizată pentru a se 
acorda sprijin financiar destinatarilor finali. Administratorii de fonduri nu ar trebui să fie 
recompensați pentru faptul că nu au utilizat capitalul de dotare al instrumentelor.
159  
Comisia nu dispune de o imagine de ansamblu cuprinzătoare a costurilor de imple -
mentare a instrumentelor financiare aferente FEDR și FSE și nu are informații privind 
modul în care sunt determinate aceste comisioane și costuri sau dacă ele se justifică 
sau nu. De asemenea, Comisia nu dispune de informații privind costurile administrati -
ve globale pe care le implică, pentru fiecare stat membru, implementarea fondurilor 
ESI în perioada de programare 2014-2020, în funcție de utilizarea unuia sau a celuilalt 
mecanism de finanțare (finanțările nerambursabile sau sprijinul financiar rambursa -
bil, furnizat în principal prin intermediul instrumentelor financiare).
83 Concluzii și recomandări 
160  
Curtea remarcă, în plus, că aceste costuri și comisioane de gestiune sunt suportate în 
plus față de costurile administrative generale aferente programelor operaționale din 
cadrul FEDR și al FSE. Întrucât costurile de gestiune se achită din capitalul inițial de 
dotare al instrumentelor, ele reduc nivelul de finanțare de la bugetul UE care rămâne 
disponibil pentru destinatarii finali.
161  
Pentru perioada de programare 2014-2020, termenele de raportare ale statelor 
membre au fost reduse, întrucât raportarea cu privire la instrumentele financiare face 
parte acum din raportul anual de implementare. Acest raport trebuie să fie prezen -
tat Comisiei cu o lună mai devreme decât raportul anterior privind instrumentele 
financiare, cu excepția rapoartelor pentru anii 2017 și 2019. În același timp, termenul 
Comisiei pentru prezentarea raportului său autorităților responsabile de descărcarea 
de gestiune a fost fixat la șase luni. Cu titlu de comparație, în perioada de progra -
mare 2007-2013, Comisia avea la dispoziție trei luni pentru a verifica datele și pentru 
a prezenta un raport consolidat privind implementarea instrumentelor financiare. 
Aceasta înseamnă că informațiile relevante privind implementarea instrumente -
lor financiare și costurile asociate devin disponibile mai târziu decât în perioada 
anterioară.
162  
În ceea ce privește costurile și comisioanele de gestiune, legislația a fost îmbunătățită 
în mod semnificativ, prin aplicarea plafoanelor la sumele cumulative, aceste plafoane 
fiind astfel inferioare celor care erau aplicabile în perioada de programare 2007-2013. 
Cu toate acestea, componentele din remunerație care sunt bazate pe performanță 
nu sunt încă suficient de solide și Comisia trebuie să furnizeze clarificări suplimentare 
cu privire la modul în care autoritățile de management ar trebui să utilizeze aceste 
dispoziții la negocierea acordurilor de finanțare (a se vedea punctele 106-145).
Recomandarea 10
În perspectiva închiderii perioadei de programare 2007-2013, Comisia ar trebui:
(a) să se asigure că statele membre raportează informații complete privind costurile 
și comisioanele de gestiune suportate și plătite până în luna martie 2017;
Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2017.
(b) să precizeze în mod clar că plafoanele stabilite pentru costurile și comisioanele 
de gestiune trebuie să se aplice părții utilizate efectiv din capitalul de dotare al 
instrumentului financiar, și anume acelei părți din contribuția de la programul 
operațional care a fost utilizată pentru a se acorda sprijin financiar destinatarilor 
finali.
Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul lunii 
martie 2017.
84 Concluzii și recomandări 
Recomandarea 11
În ceea ce privește remunerarea administratorilor de fonduri în funcție de performan -
ța acestora, în perioada de programare 2014-2020,
(a) Comisia ar trebui să prezinte o propunere legislativă de modificare a prevederilor 
existente în Regulamentul privind dispozițiile comune pentru a consolida efectul 
stimulativ al acestor măsuri;
Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2016.
(b) atunci când negociază acordurile de finanțare, autoritățile de management din 
statele membre ar trebui să facă uz pe scară largă de componentele deja existen -
te bazate pe performanță din remunerația administratorilor de fonduri. Acestea 
ar putea fi completate prin utilizarea altor elemente suplimentare, cu caracter 
opțional.
Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: imediat.
Recomandarea 12
Pentru perioada de programare 2014-2020, Comisia ar trebui să realizeze o analiză 
comparativă a costurilor de implementare a finanțărilor nerambursabile și a sprijinu -
lui financiar rambursabil, acordat în principal prin intermediul instrumentelor finan -
ciare, cu scopul de a stabili nivelul real al acestor costuri. Astfel de informații ar avea 
o relevanță deosebită pentru elaborarea propunerilor legislative pentru perioada de 
după anul 2020 și pentru stabilirea nivelului adecvat de asistență tehnică.
Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2017.
85 Concluzii și recomandări 
163  
Nu în ultimul rând, în cursul perioadei de programare 2014-2020, va fi, de asemenea, 
esențial ca Comisia și BEI să asigure o coordonare eficace a utilizării instrumentelor fi -
nanciare finanțate de la bugetul UE în cadrul gestiunii partajate și al gestiunii centra -
lizate cu Fondul european pentru investiții strategice (FEIS), cunoscut și sub denumi -
rea de „planul Juncker”. Abia atunci vor putea instrumentele financiare finanțate cu 
ajutorul bugetului UE să contribuie în modul cel mai eficace la realizarea investițiilor 
atât de necesare în infrastructură din UE.
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 PreședintePrezentul raport a fost adoptat de Camera II, condusă de domnul Henri GRETHEN, 
membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 1 iunie 2016.
 Pentru Curtea de Conturi

86
 Anexe
Cum funcționează instrumentele financiare care fac obiectul gestiunii partajate 
(perioada de programare 2014-2020)
(a) Instrumentele de împrumutAnexa I
Sursa:  Comisia Europeană, BEI, FI Compass – Financial Instrument products.  Loans, guarantees, equity and quasi-equity  (FI Compass – Tipuri de 
instrumente financiare. Împrumuturi, garanții, investiții de capital și de cvasicapital), p. 5.FINANȚARERAMBURSARE
RAMBURSAREÎMPRUMUT
ÎMPRUMUT
RAMBURSARE
RESURSE 
RESTITUITE
INVESTIȚIE
VENITURI  
   DESTINATARI FINALI
   DESTINATARI FINALI
   DESTINATARI FINALI
   DESTINATARI FINALI 
 CO-INVESTITORI + INTERMEDIARI FINANCIARI Autoritatea de management a fondurilor ESI
(programul fondurilor ESI) Mod de funcționare
RAMBURSAREÎMPRUMUTÎMPRUMUT
87 Anexe 
Cum funcționează instrumentele financiare care fac obiectul gestiunii partajate 
(perioada de programare 2014-2020)
(b) Instrumentele de garantareAnexa IFINANŢARE
RAMBURSAREÎMPRUMUT
ÎMPRUMUTPRIMĂ
RAMBURSARE
   DESTINATARI FINALI
   DESTINATARI FINALI
  DESTINATARI FINALI
   DESTINATARI FINALI GARANT + CO-GARANT
 în caz de incapacitare
de onorare a datoriei PLATĂ Autoritatea de management a fondurilor ESI
(programul fondurilor ESI)
 CREDITOR   Mod de funcționare
RESURSE 
RESTITUITERAMBURSARE
ÎMPRUMUT
RAMBURSARE
ÎMPRUMUT
Sursa:  Comisia Europeană, BEI, FI Compass – Financial Instrument products.  Loans, guarantees, equity and quasi-equity  (FI Compass – Tipuri de 
instrumente financiare. Împrumuturi, garanții, investiții de capital și de cvasicapital), p. 9.
88 Anexe 
Cum funcționează instrumentele financiare care fac obiectul gestiunii partajate 
(perioada de programare 2014-2020)
(c) Instrumentele de capital sau de cvasicapitalAnexa IFINANŢARE
RESURSE 
RESTITUITE
 INVESTIȚIE
 DESTINATARI FINALI   PARTICIPAȚII 
CUMPĂRATE   Autoritatea de management a fondurilor ESI
(programul fondurilor ESI)  Mod de funcționare
  IEȘIRE DIN
INVESTIȚIE co-investitori + INTERMEDIARI FINANCIARI
Sursa:  Comisia Europeană, BEI, FI Compass – Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity  (FI Compass – Tipuri de 
instrumente financiare. Împrumuturi, garanții, investiții de capital și de cvasicapital), p. 14.
89 Anexe 
Definiția termenului „instrumente financiare” în baza legală (perioadele de 
programare 2014-2020 și 2007-2013)
Politica regională
(FEDR și FSE)Politica socială
(EaSI)Politica în materie de transporturi și 
politica energetică
(MIE)
2014-2020O definiție a instrumentelor financiare este prevăzută de Regulamentul financiar, și, prin urmare, este aplicabilă tuturor domeniilor 
bugetare:
Articolul  2
„(p) «instrumente financiare» înseamnă măsurile Uniunii de sprijin financiar acordat de la buget, pe o bază complementară, în vederea 
atingerii unuia sau mai multor obiective specifice de politică a Uniunii. Respectivele instrumente pot lua forma unor investiții de capital sau 
cvasicapital, împrumuturi, garanții, sau alte instrumente de partajare a riscurilor și pot fi, după caz, combinate cu granturi;”
Nu există o definiție sectorială specifică.
Regulamentul privind dispozițiile comune face trimitere 
directă la definiția din Regulamentul financiar.În pofida definiției comune care 
figurează în Regulamentul financiar, 
Regulamentul privind EaSi face 
referire la „garanții” și la instrumen -
te de „împrumut”, de „capital” și „de 
cvasicapital”.În pofida definiției comune care figurează 
în Regulamentul financiar, Regulamentul 
privind MIE face referire la:
„instrumente de capitaluri proprii”, „îm -
prumuturi și/sau garanții”, „instrumente 
de partajare a riscurilor pentru obligațiu -
nile pentru finanțarea de proiecte”.
Politica regională
(FEDR și FSE)Politica socială  
(EPMF)Politica în materie de transporturi și 
politica energetică
(TEN)
2007-2013Nu există o definiție oficială.
Există definiții indirecte în Regulamentul de punere în 
aplicare și în nota COCOF.
Articolul  43 din Regulamentul de punere în aplicare:
„Articolele 43 până la 46 se aplică instrumentelor de in -
ginerie financiară sub forma unor acțiuni care efectuea -
ză investiții rambursabile sau furnizează garanții pentru 
investiții rambursabile, sau ambele, în următoarele:  
[…]”
Nota de orientare a COCOF:
1.2.12 Pentru a  se califica drept instrumente de inginerie 
financiară în baza regulamentelor privind fondurile 
structurale, este necesar, prin urmare, ca contribuțiile 
programelor operaționale să ia forma unor investiții ram -
bursabile, și anume participații la capital, împrumuturi 
și/sau garanții pentru astfel de investiții rambursabile, 
în conformitate cu dispozițiile specifice ale articolului 44 
primul paragraf literele (a), (b) sau (c) din Regulamentul 
general.
1.2.13 Investițiile rambursabile se deosebesc de asisten -
ța nerambursabilă sau de finanțarea nerambursabilă, 
definite în sensul prezentei note drept „contribuție 
financiară directă realizată prin donație”.Nu există o definiție oficială.
Cu toate acestea, Decizia privind 
EPMF face referire la „garanții și 
instrumente de preluare a riscului”, 
la „instrumente de capitaluri proprii” 
și la „instrumente de debit”.Nu există o definiție oficială.
Cu toate acestea, Regulamentul referitor 
la TEN face referire la „instrumentul de 
garantare a împrumuturilor”, la „instru -
mentul de partajare a riscurilor pentru 
obligațiunile de finanțare de proiecte” și 
la „participare la capitalul de risc pentru 
fondurile de investiții”.
Regulamentul privind PEER face referire la 
o „facilitate” de investiții în cadrul căreia 
UE este acționar.
Sursa:  Comisia Europeană.Anexa II
90 Anexe Anexa IIIImagine de ansamblu a instrumentelor financiare aferente FEDR în cele 28 de state 
membre ale UE: numărul de fonduri și capitalul de dotare al acestora (perioada de 
programare 2007-2013)
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de Comisie, situația la 31 decembrie 2014.
SPPTFR
ITBG
GRUK
DEFI SE
AT
RO
MTCYBEPL
CZ
HU
SLNLDKET
LV
LT
SKGermania
Nr. total de fonduri
Contribuţia FEDR (milioane de euro)
Proporţia din bugetul FEDRFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capital
Instrumente mixte 
Altele
Neraportate
Ţările de Jos 
Nr. total de fonduri
Contribuţia FEDR (milioane de euro)Proporţia din bugetul FEDRFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capital
Instrumente mixte 
Altele
NeraportateDanemarca
Nr. total de fonduri
Contribuţia FEDR (milioane de euro)Proporţia din bugetul FEDRFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capital
Instrumente mixte 
Altele
Neraportate41
-
21
-
17
3
--
838
5 %
Legendă
(% din bugetul total al FEDR)
< 4
4-8
8-1212-165
-
2
--
3
--
13
5 %11
---
11
---
72
8 %
741032
-
25
7
--
662
12 %
9
-
7
--
2
--
159
16 %11
121
-
7
--
18
2 %
120
2
341211
5
-
56
230
3 %
56
38
-
33
7
--
376
3 %16
42
--
10
--
950
4 %
108
182333
62
-
26
2 526
12 %21
-
1
----
10
2 %32
4
17
245
--
1 308
11 %5122
----
17
6 %1
----
1
--
35
4 %5
-
3
--
11
-
119
6 %14
15161
--
146
6 %227
14
110
9211
---
973
3 %
34
3
22
45
---
396
12 %513
--
1
--
171
1 %711
--
4
-
1
95
2 %
170
1
74202847
--
762
6 %10
21133
--
330
10 %41111
---
129
1 %
2
--
11
--
10
1 %31
-
1
-
1
--
105
5 %
Suedia
Nr. total de fonduri
Contribuţia FEDR (milioane de euro)Proporţia din bugetul FEDRFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capital
Instrumente mixte 
Altele
Neraportate
Regatul Unit
Nr. total de fonduri
Contribuţia FEDR (milioane de euro)Proporţia din bugetul FEDRFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capital
Instrumente mixte 
Altele
Neraportate
Belgia
Nr. total de fonduri
Contribuţia FEDR (milioane de euro)Proporţia din bugetul FEDRFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capital
Instrumente mixte 
Altele
NeraportateFranţa
Nr. total de fonduri
Contribuţia FEDR (milioane de euro)Proporţia din bugetul FEDRFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capital
Instrumente mixte 
Altele
Neraportate
Portugalia
Nr. total de fonduri
Contribuţia FEDR (milioane de euro)Proporţia din bugetul FEDRFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capital
Instrumente mixte 
Altele
NeraportateSpania
Nr. total de fonduri
Contribuţia FEDR (milioane de euro)Proporţia din bugetul FEDRFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capital
Instrumente mixte 
Altele
Neraportate
Italia
Nr. total de fonduri
Contribuţia FEDR (milioane de euro)Proporţia din bugetul FEDRFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capital
Instrumente mixte 
Altele
NeraportateMalta
Nr. total de fonduri
Contribuţia FEDR (milioane de euro)Proporţia din bugetul FEDRFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capital
Instrumente mixte 
Altele
NeraportateGrecia
Nr. total de fonduri
Contribuţia FEDR (milioane de euro)Proporţia din bugetul FEDRFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capital
Instrumente mixte 
Altele
NeraportateCipru
Nr. total de fonduri
Contribuţia FEDR (milioane de euro)Proporţia din bugetul FEDRFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capital
Instrumente mixte 
Altele
NeraportateSlovenia 
Nr. total de fonduri
Contribuţia FEDR (milioane de euro)Proporţia din bugetul FEDRFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capital
Instrumente mixte 
Altele
NeraportateAustria
Nr. total de fonduri
Contribuţia FEDR (milioane de euro)Proporţia din bugetul FEDRFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capital
Instrumente mixte 
Altele
NeraportateBulgaria 
Nr. total de fonduri
Contribuţia FEDR (milioane de euro)Proporţia din bugetul FEDRFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capital
Instrumente mixte 
Altele
NeraportateRomânia 
Nr. total de fonduri
Contribuţia FEDR (milioane de euro)Proporţia din bugetul FEDRFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capital
Instrumente mixte 
Altele
NeraportateUngaria
Nr. total de fonduri
Contribuţia FEDR (milioane de euro)
Proporţia din bugetul FEDRFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capital
Instrumente mixte 
Altele
NeraportateLituania
Nr. total de fonduri
Contribuţia FEDR (milioane de euro)Proporţia din bugetul FEDRFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capital
Instrumente mixte 
Altele
NeraportateRepublica Cehă
Nr. total de fonduri
Contribuţia FEDR (milioane de euro)Proporţia din bugetul FEDRFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capital
Instrumente mixte 
Altele
NeraportateSlovacia 
Nr. total de fonduri
Contribuţia FEDR (milioane de euro)Proporţia din bugetul FEDRFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capital
Instrumente mixte 
Altele
NeraportateFinlanda
Nr. total de fonduri
Contribuţia FEDR (milioane de euro)Proporţia din bugetul FEDRFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capital
Instrumente mixte 
Altele
NeraportateEstonia
Nr. total de fonduri
Contribuţia FEDR (milioane de euro)Proporţia din bugetul FEDRFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capital
Instrumente mixte 
Altele
NeraportateLetonia
Nr. total de fonduri
Contribuţia FEDR (milioane de euro)Proporţia din bugetul FEDRFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capital
Instrumente mixte 
Altele
NeraportatePolonia
Nr. total de fonduri
Contribuţia FEDR (milioane de euro)Proporţia din bugetul FEDRFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capital
Instrumente mixte 
Altele
Neraportate
91 Anexe Anexa IV
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de Comisie, situația la 31 decembrie 2014.
ITDEPLDKET
LV
LT
Legendă
(% din bugetul total al FSE)
< 1
1-2
2-33-41
-
-
1
---
6
2 %1
---
-
-
1
13
2 %
211
---
14
1 %
-21
1
20
---
31
<1 %-4
-
211
-
-
126
1 %
20
2
75
-
51
261
4 %4
-
1
-
-
-
3
10
4 %Danemarca
Neraportatate
Contribuţia FSE (milioane de euro)
Proporţia din bugetul total al FSEFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capitalNr. total de fonduri
Instrumente mixte
Germania 
Neraportatate
Contribuţia FSE (milioane de euro)
Proporţia din bugetul total al FSEFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capitalNr. total de fonduri
Instrumente mixte
Italia
Neraportatate
Contribuţia FSE (milioane de euro)
Proporţia din bugetul total al FSEFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capitalNr. total de fonduri
Instrumente mixteEstonia
Neraportatate
Contribuţia FSE (milioane de euro)
Proporţia din bugetul total al FSEFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capitalNr. total de fonduri
Instrumente mixteLetonia
Neraportatate
Contribuţia FSE (milioane de euro)
Proporţia din bugetul total al FSEFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capitalNr. total de fonduri
Instrumente mixte
Lituania
Neraportatate
Contribuţia FSE (milioane de euro)
Proporţia din bugetul total al FSEFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capitalNr. total de fonduri
Instrumente mixtePolonia
Neraportatate
Contribuţia FSE (milioane de euro)
Proporţia din bugetul total al FSEFonduri de participare
Instrumente de împrumut 
Instrumente de garantare
Instrumente de capitalNr. total de fonduri
Instrumente mixteImagine de ansamblu a instrumentelor financiare aferente FSE în cele 28 de state 
membre ale UE: numărul de fonduri și capitalul de dotare al acestora (perioada de 
programare 2007-2013)
92 Anexe Anexa VSinteza cerințelor de evaluare ex ante  (perioada de programare 2014-2020)
ElementInstrumentele financiare care fac obiectul 
gestiunii partajate, din cadrul politicii de coeziune 
(perioada de programare  2014-2020)Instrumentele financiare care fac obiectul gestiunii 
centralizate, din cadrul politicii sociale, al politicii 
energetice și al politicii în domeniul transporturilor 
(în vigoare de la 1 ianuarie 2013)
Baza legalăBaza legală:
Aspectele care trebuie analizate și cu privire la care trebuie să se 
raporteze sunt prezentate la articolul 37 alineatele (2) și (3) din 
Regulamentul privind dispozițiile comune. Printre aceste aspecte 
se numără următoarele:Baza legală:
Articolul 140 litera (f) din Regulamentul financiar prevede că 
instrumentele financiare trebuie să fie stabilite pe baza unei 
evaluări ex ante . Elementele acestei evaluări sunt descrise 
în normele de aplicare a Regulamentului financiar1 și sunt prezen -
tate sintetic mai jos.
Deficiențele piețeiO analiză a deficiențelor pieței, a situațiilor de investiții sub 
nivelul optim și a necesităților de investiții.Identificarea imperfecțiunilor sau a  disfuncționalităților pieței 
ori a situațiilor investiționale inadecvate și estimarea nevoilor de 
investiții în vederea obiectivelor de politică.
Valoarea 
adăugatăO evaluare a valorii adăugate a instrumentelor financiare care 
sunt luate în considerare pentru sprijin prin fondurile ESI; 
consecvența în raport cu alte forme de intervenție publică care se 
adresează aceleiași piețe; proporționalitatea acțiunii planificate; 
și măsurile preconizate pentru a minimiza denaturarea pieței. ο Demonstrarea faptului că nevoile identificate pe piață nu 
pot fi abordate în mod corespunzător și în timp util nici prin 
activitățile determinate de piață, nici prin alte tipuri de 
intervenție din partea UE decât finanțarea prin intermediul 
unui instrument financiar.
 ο Demonstrarea faptului că instrumentul financiar planificat 
este în concordanță cu instrumentele financiare noi și 
existente, evitând suprapunerile.
Ajutoarele de stat Posibilele implicații privind ajutoarele de stat. Nu se aplică.
Efectul de pârghieO estimare a resurselor publice și private suplimentare care ar 
putea fi aduse de instrumentul financiar până la nivelul destina -
tarului final (efectul de pârghie preconizat).Analiza proporționalității acțiunii planificate în ceea ce privește 
dimensiunea deficitului de finanțare și efectul de levier scontat și 
examinarea efectelor calitative suplimentare.
Strategia de 
investițiiStrategia de investiții propusă, inclusiv examinarea opțiunilor și 
a produselor financiare care urmează a fi oferite.Determinarea celui mai eficient mod de executare a instrumen -
tului financiar.
RezultateleO specificare a rezultatelor scontate și a modului în care se preco -
nizează că instrumentul financiar vizat va contribui la realizarea 
obiectivelor specifice stabilite în cadrul priorității relevante, 
inclusiv a indicatorilor pentru respectiva contribuție.Stabilirea unui set de indicatori de performanță corespunzători.
Învățămintele 
desprinseO evaluare a învățămintelor desprinse din instrumentele similare 
și evaluările ex ante  desfășurate de statul membru în trecut.Nu există nicio dispoziție similară în această bază legală care să 
prevadă o reflecție cu privire la experiența anterioară.
Posibilitatea de 
revizuirePrevederi care să permită revizuirea și actualizarea evaluării 
ex ante , după cum este necesar, în timpul implementării 
oricărui instrument financiar implementat pe baza unei astfel 
de evaluări, în cazul în care, în cursul fazei de implementare, 
autoritatea de management consideră că evaluarea ex ante  nu 
mai poate reprezenta în mod fidel condițiile pieței existente la 
momentul implementării.Nu există nicio clauză privind revizuirea în această bază legală.
1  Articolul 224 din Regulamentul delegat (UE) nr. 1268/2012 al Comisiei din 29 octombrie 2012 privind normele de aplicare a Regulamentu -
lui (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii 
(JO L 362, 31.12.2012, p. 1).
93 Răspunsul  
Comisiei
Sinteză
II
Comisia este de acord cu faptul că există mai multe avantaje în furnizarea de sprijin financiar de la bugetul UE prin inter -
mediul instrumentelor financiare, motiv pentru care se promovează și se încurajează în mod activ utilizarea acestora la 
scară mai largă pentru perioada de programare 2014  -2020.
VI
Comisia consideră că efectele problemelor identificate de către Curte variază între statele membre și tipurile de instru -
mente financiare și că, în general, instrumentele financiare rămân un mijloc eficient și eficace de furnizare a fondurilor UE.
VI prima liniuță
Comisia consideră că rata medie de plată de 57 % (la sfârșitul anului 2014) reprezintă o situație foarte eterogenă. Riscul de 
a nu atinge plata integrală la închidere vizează un număr limitat de instrumente financiare, în câteva state membre.
Rata scăzută de plată la sfârșitul anului 2014 este rezultatul unei serii de factori, cum ar fi criza financiară, experiența limi -
tată în unele state membre și debutul cu întârziere al anumitor instrumente.
VI a doua liniuță
În cazul instrumentelor financiare supuse gestiunii partajate, cerințele legale privind raportarea nu au permis Comisiei 
să obțină date detaliate privind participarea investitorilor privați din statele membre. Cu toate acestea, Comisia observă 
faptul că normele privind ajutoarele de stat solicită pentru anumite instrumente financiare o participare minimă a investi -
torilor privați (de exemplu, 30 % și, în unele cazuri, chiar 60 %).
Comisia consideră că instrumentele financiare gestionate la nivel central, dezvoltate în perioada 2007-2013, au reușit să 
atragă resurse importante din sectorul privat la nivel de proiecte, inclusiv în cazurile în care nu au fost efectuate contribu -
ții private la nivelul fondului (precum Fondul Marguerite). Considerăm că experiența dobândită în cadrul acestor instru -
mente sprijină Comisia în elaborarea de instrumente capabile să atragă mai multe investiții private.
VI a treia liniuță
Comisia consideră că frecvența de reciclare a fondurilor în timpul perioadei de eligibilitate nu este un scop în sine.
În plus, data scadenței finanțării furnizate este/trebuie să fie adaptată la tipul investițiilor finanțate și orice concluzie cu 
privire la efectul de reînnoire limitat trebuie formulată având în vedere data instituirii instrumentului financiar, perioada 
de grație, scadența și ratele de nerambursare ale finanțării furnizate beneficiarilor finali.
Răspunsul Comisiei 94
VI a patra liniuță
În temeiul normelor stabilite pentru perioada de programare 2007-2013, costurile și comisioanele de gestiune sunt legate 
de sumele plătite către instrumentele financiare, și nu de sumele plătite către beneficiarii finali. Comisia observă faptul 
că o comparație cu instrumentele gestionate la nivel central va fi posibilă numai la încheierea instrumentelor finanțate în 
cadrul FEDR și FSE.
Pentru perioada 2014-2020, costurile și comisioanele de gestiune, inclusiv sumele plătite beneficiarilor finali, trebuie să fie 
legate de performanță.
VIII Prima recomandare
Comisia acceptă recomandarea.
Ori de câte ori este dezvoltat un nou instrument financiar, evaluarea ex ante  ar trebui să includă o analiză a învățămintelor 
desprinse din trecut în ceea ce privește instrumente similare.
VIII Recomandarea a doua
Comisia acceptă recomandarea.
Pentru instrumentele gestionate la nivel central, temeiurile juridice relevante prevăd revizuiri sau evaluări intermediare.
Pentru toate aceste revizuiri intermediare ale instrumentelor financiare în viitor, Comisia se va asigura că acestea includ 
învățămintele desprinse și impactul oricăror schimbări socioeconomice majore asupra raționamentului care a stat la baza 
instrumentului și asupra contribuției corespunzătoare de la bugetul UE.
VIII Recomandarea a treia
Comisia acceptă recomandarea.
În ceea ce o privește, Comisia consideră că această recomandare este pusă în aplicare printr-un proiect de notă de orien -
tare cu privire la opțiunile de punere în aplicare în temeiul articolului 38 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul privind 
dispozițiile comune, prezentat pentru prima dată statelor membre la 28 aprilie 2016 și aflat în prezent în curs de finalizare, 
prin clarificările extinse furnizate statelor membre în ceea ce privește inițiativa privind IMM-urile și prin broșura pentru 
orientarea statelor membre privind complementaritățile fondurilor ESI/FEIS.
VIII Recomandarea a patra
Comisia nu acceptă recomandarea.
Comisia nu vede necesitatea de a modifica Regulamentul financiar și/sau normele sectoriale de bază (Regulamentul pri -
vind dispozițiile comune și normele sectoriale gestionate la nivel central) și consideră că acest aspect poate fi abordat în 
mod suficient prin furnizarea de orientări.
În acest sens, direcțiile generale ESI au început să elaboreze un proiect de notă de orientare privind raportarea. Proiectul 
a fost prezentat statelor membre la 28 aprilie 2016 și este prevăzut să conțină informații detaliate privind calculul efec -
tului de pârghie, astfel cum se prevede în Regulamentul financiar. În ceea ce privește instrumentele gestionate la nivel 
central, în iunie 2015, Comisia a îmbunătățit metodologia de calcul al efectului de pârghie pentru instrumentele financiare 
din perioada 2014-2020 în vederea conformării, într-un mod coerent și armonizat, cu cerințele aplicabile privind efectul de 
pârghie din Regulamentul financiar și Normele de aplicare.
Răspunsul Comisiei 95
VIII Recomandarea a cincea
Comisia acceptă recomandarea.
Statele membre vor trebui să raporteze la încheierea programelor operaționale cofinanțarea națională privată plătită 
efectiv instrumentului financiar, precum și identitatea furnizorilor de cofinanțare naționali, tipul de cofinanțare națională 
și toate fondurile de coinvestiție utilizate în plus față de resursele programului.
VIII Recomandarea a șasea
Comisia acceptă recomandarea.
Comisia a început să elaboreze un proiect de notă de orientare privind remunerarea preferențială care a fost prezentat 
statelor membre în octombrie 2015, iar versiunea finală a acestei note este în curs de pregătire.
VIII Recomandarea a șaptea
Comisia acceptă parțial recomandarea în măsura în care aceasta vizează propunerile sale legislative pentru perioada de 
programare de după anul 2020.
VIII Recomandarea a opta
Comisia acceptă recomandarea.
În ceea ce privește gestiunea partajată, Comisia va include, în versiunea finală a notei de orientare privind opțiunile de 
implementare în temeiul articolului 38 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul privind dispozițiile comune, recomandări 
suplimentare prin care să solicite alinierea structurilor instrumentelor financiare cu politica prevăzută în Comunicarea 
Comisiei privind pachetul de măsuri împotriva evitării obligațiilor fiscale din ianuarie 2016.
În ceea ce privește instrumentele gestionate la nivel central, Comisia s-a adresat deja în scris BEI și FEI pentru a sublinia 
importanța măsurilor Comisiei împotriva evitării obligațiilor fiscale pentru promovarea în continuare a celor mai bune 
practici de către BEI/FEI în domeniu. Comisia se angajează într-un dialog activ cu BEI și FEI privind revizuirea politicilor 
acestora în domeniu.
VIII Recomandarea a noua
Comisia acceptă recomandarea.
Comisia va sublinia, în versiunea finală a notei de orientare privind opțiunile de implementare în temeiul articolului 38 
alineatul (1) litera (b) din Regulamentul privind dispozițiile comune, importanța cerinței din Regulamentul privind dispo -
zițiile comune cu privire la utilizarea resurselor restituite în acordul de finanțare încheiat de autoritățile de management 
și va indica faptul că o verificare a caracterului adecvat al acestei dispoziții intră în sfera activității obișnuite de audit 
a autorităților de audit.
VIII Recomandarea a zecea
Comisia acceptă recomandarea.
Nota de orientare privind evaluarea ex ante  adoptată în mai 2014 prezintă condițiile pentru a contribui din resursele pro -
gramului 2014-2020 la un instrument financiar existent, iar proiectul de notă de orientare privind selectarea organismelor 
de implementare a instrumentelor financiare, care a început să fie elaborat de către Comisie, este prevăzut să includă 
o secțiune destinată să explice condițiile aplicabile modificărilor contractelor. Versiunea finală a acestei note de orientare 
este în curs de pregătire.
Răspunsul Comisiei 96
VIII Recomandarea a unsprezecea
Comisia acceptă recomandarea.
Orientările privind încheierea programelor operaționale [Decizia C(2015) 2771 a Comisiei] prevăd o raportare obligatorie 
privind costurile și comisioanele de gestiune suportate și plătite până în martie 2017.
VIII Recomandarea a douăsprezecea
Comisia nu acceptă recomandarea.
Comisia consideră că normele sunt stabilite în mod clar în temeiul juridic care a făcut obiectul unor orientări detaliate și 
că nu există niciun motiv de reinterpretare în această etapă.
VIII Recomandarea a treisprezecea
Comisia nu acceptă recomandarea.
Comisia consideră că dispozițiile obligatorii privind remunerarea bazată pe performanță prevăzute la articolul 42 alinea -
tul (5) din Regulamentul privind dispozițiile comune, precum și criteriile detaliate de performanță stabilite la articolul 12 
din Actul delegat 480/2014 constituie o bază adecvată pentru a realiza efectul stimulativ dorit și că, în acest stadiu, nu 
există elemente suficiente care să justifice propunerea unei modificări.
VIII Recomandarea a paisprezecea
Comisia observă că recomandarea se adresează statelor membre.
Comisia este de acord cu faptul că autoritățile de management ar trebui să utilizeze în mod optim cerințele juridice 
existente.
VIII Recomandarea a cincisprezecea
Comisia nu acceptă recomandarea.
În ceea ce privește fezabilitatea și proporționalitatea punerii în aplicare a acestei recomandări, Comisia consideră că 
analiza ar necesita izolarea costurilor aferente granturilor și instrumentelor financiare suportate de o autoritate de mana -
gement, în condițiile în care unii membri ai personalului sunt implicați, probabil, în gestiunea ambelor elemente. În plus, 
structurile de cost ale granturilor și ale instrumentelor financiare, precum și cele ale instrumentelor financiare supuse 
gestiunii partajate și gestiunii directe variază, în măsura în care acestea reprezintă moduri diferite de punere în aplicare 
a politicilor și vizează tipologii diferite de investiții.
Introducere
02
Comisia ar dori să sublinieze avantajele suplimentare, cum ar fi o mai bună expertiză și accesul la un spectru mai larg de 
instrumente financiare pentru aplicarea politicii.
Răspunsul Comisiei 97
08
Comisia subliniază faptul că respectivele criterii de selecție a administratorilor de fonduri, astfel cum sunt definite la 
articolul 7 din Regulamentul 480/2014, se aplică inclusiv în cazurile în care normele privind achizițiile publice nu sunt 
aplicabile.
Normele privind ajutoarele de stat necesită, de asemenea, un proces deschis, transparent și nediscriminatoriu pentru 
selecția administratorului de fond.
Comisia consideră că acestea sunt garanții solide pentru a asigura o selecție corectă a administratorilor de fonduri.
09
Comisia observă faptul că administratorul fondului nu este desemnat în propunerea legislativă pentru toate instrumen -
tele gestionate la nivel central, de exemplu, regulamentul EaSI menționează Grupul BEI, dar nu exclude alți administratori 
de fonduri.
22
Comisia reamintește faptul că FEIS are scopul de a mobiliza cel puțin 315 miliarde EUR, cu o garanție de la bugetul UE 
în valoare de 16 miliarde EUR, precum și o sumă suplimentară de 5 miliarde EUR, din resurse BEI, pentru capacitatea de 
asumare de riscuri.
Această garanție se preconizează să conducă la un efect de pârghie mai mare, spre deosebire de diferitele produse furni -
zate în cadrul instrumentelor financiare din fondurile ESI.
Observații
31
Luând în considerare ciclul de viață al instrumentelor financiare, se preconizează o creștere în ultimii ani de implemen -
tare, iar o concluzie cu privire la ratele de plată poate fi formulată pe deplin la încheiere.
32
A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 43 și recomandarea 5 din raportul anual pe anul 2014 al Curții.
33
Comisia consideră că nu există nicio legătură automată între nivelul plăților și nivelul capitalului de dotare inițial, din 
cauza următorilor factori:
Analiza ratelor de plată se bazează pe datele colectate la sfârșitul anului 2014. Progresele înregistrate în 2014, raportate 
la anul precedent (+12 % pentru contribuțiile programelor operaționale la instrumentele financiare și +38 % pentru plăți 
către beneficiarii finali, ceea ce a condus la o creștere de 10 puncte procentuale în ceea ce privește ratele plăților totale), 
corespund ciclului de viață al instrumentelor financiare. Comisia se așteaptă ca rata de absorbție în raportul pentru anul 
2015 și în raportul final privind implementarea pentru anii 2016 și 2017 să fie mult mai mare.
Comisia remarcă faptul că există și alți factori care influențează nivelul ratelor de plată la sfârșitul anului 2014, cum ar fi 
noile instrumente instituite în anul 2014 și întârzierea decontării instrumentelor financiare în unele state membre în anii 
2012  și 2013.
A se vedea, de asemenea, răspunsurile Comisiei la punctele 53 și 54.
Răspunsul Comisiei 98
34
Comisia consideră că o rată totală de absorbție de 75 % și o rată de plată de aproximativ 60 % pentru instrumentele finan -
ciare, la sfârșitul anului 2014, pot fi considerate rezonabile. Astfel cum se arată în figura 2a , există, de asemenea, rate de 
absorbție ridicate în unele dintre statele membre care alocă sume considerabile pentru instrumentele financiare.
Precum în cazul oricărei reprezentări statistice, există excepții:
– România și Republica Cehă au o rată totală de absorbție scăzută și o rată de plată ridicată;
– Grecia și Franța înregistrează o rată totală de absorbție ridicată și o rată de plată medie;
– Italia, Spania și Slovacia prezintă un grad scăzut de absorbție totală.
Comisia a pus în aplicare acțiuni specifice pentru a sprijini țările care înregistrează rezultate slabe să își sporească capaci -
tatea administrativă necesară pentru a putea utiliza fondurile în conformitate cu necesitățile acestora.
Răspuns comun al Comisiei la punctele 36-38:
Comisia a identificat riscul indicat de către Curte (chiar dacă, în unele cazuri, creșterea a fost justificată de condițiile pie -
ței). Pentru perioada 2014-2020, normele privind plățile eșalonate abordează acest aspect.
Comisia ar dori să sublinieze faptul că, în orice caz, intermediarii financiari nu vor aproba începerea implementării unui 
instrument financiar fără ca o sumă de bani adecvată să fi fost pusă la dispoziția acestora.
40
Acordurile privind costurile și comisioanele de gestiune rămân a fi convenite între autoritatea de management și adminis -
tratorul fondului, în conformitate cu principiul subsidiarității.
În multe cazuri, astfel de acorduri includ, de asemenea, o remunerare bazată pe performanță și/sau stabilesc costurile și 
comisioanele de gestiune sub pragurile maxime din regulament. În unele cazuri, nu au existat costuri și comisioane de 
gestiune percepute de la bugetul UE.
Regulamentul stabilește numai nivelul maxim pentru costurile și comisioanele de gestiune eligibile, care este limitat de 
pragul legat de capitalul vărsat.
41
În ceea ce privește investițiile în IMM-uri, instrumentele financiare gestionate de către FEI au început în perioada 
2013-2014 și, pentru unele instrumente, au fost efectuate alocări suplimentare în anul 2015. În pofida faptului că ratele 
de plată la sfârșitul anului 2014 au fost sub medie, se preconizează o creștere suplimentară semnificativă până la sfârșitul 
perioadei de eligibilitate.
Pentru investițiile în fondurile de dezvoltare urbană (FDU), BEI și fondurile de dezvoltare urbană au accelerat considerabil 
activitatea de investiții începând din anul 2014. Dezvoltarea lentă a proiectelor de investiții la nivelul beneficiarilor finali 
poate fi explicată prin natura infrastructurii și, prin urmare, prin ciclul mai lung al proiectelor JESSICA, ceea ce implică 
procese mai complexe de autorizare, ajutoare de stat și plăți de promovare a muncii. O serie de fonduri din Europa sudică 
au fost afectate, de asemenea, de criza din sectorul macroeconomic și bancar.
Răspunsul Comisiei 99
43
Comisia consideră că modificările introduse în cadrul orientărilor sale privind încheierea programelor operaționale intră 
în domeniul de aplicare al articolului 78 alineatul (6) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, astfel cum a fost modificat, și, 
prin urmare, nu necesită o modificare a actului legislativ (a se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 6.52 și 
recomandarea 5 din raportul anual pe 2014 al Curții).
44
Comisia consideră că proiecția ratelor de plată din anii precedenți nu reprezintă cea mai relevantă metodă de estimare 
a nivelului ratei de plată până la sfârșitul anului 2015, având în vedere faptul că aceasta nu ia în considerare întregul ciclu 
de viață al instrumentelor financiare și intervalul de timp scurs de la înființarea unui anumit fond.
A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 43.
48
Experiența a arătat faptul că nu este necesar să se reglementeze în detaliu conținutul unui plan de afaceri. Acest lucru 
este, de asemenea, în conformitate cu principiul gestiunii partajate și cu principiile subsidiarității și proporționalității.
Modul în care a fost redactat inițial articolul 43 alineatul (2) din Regulamentul general a ridicat întrebări importante. De 
exemplu, nu s-a considerat adecvat să se impună prezentarea planului de afaceri de către partenerii de cofinanțare, având 
în vedere faptul că un plan de afaceri (sau alt document corespunzător) este prezentat numai de către administratorul 
fondului. În plus, articolul 43 alineatul (2) nu făcea distincție între planul de afaceri al unui fond de participare și planul de 
afaceri al unui intermediar financiar și, prin urmare, conținutul său a creat confuzii.
Nici în cadrul juridic pentru perioada 2014-2020, care este mai cuprinzător, nu se furnizează conținutul exact al unui plan 
de afaceri. Elementul esențial în ceea ce privește crearea unui instrument financiar este un acord de finanțare semnat 
între autoritatea de management și administratorul fondului. Acordul de finanțare trebuie să includă strategia de inves -
tiții și un plan de afaceri și mai multe alte elemente relevante (a se vedea anexa IV la Regulamentul privind dispozițiile 
comune).
50
Comisia a recomandat în mai multe rânduri statelor membre să includă în acordurile de finanțare condițiile pentru 
o posibilă retragere a fondurilor din instrumentele financiare și să efectueze plăți eșalonate către instrumente (a se vedea 
punctul 5.3 privind instrumentul de inginerie financiară din Nota nr. 10-0014-05-EN a COCOF).
51
Comisia observă faptul că, în aceeași țară, diferite fonduri s-au dezvoltat în mod diferit.
Comisia consideră că există alți factori decât simplul caracter solid al evaluării diferenței dintre cerere și ofertă care ar fi 
putut contribui la supradimensionarea instrumentelor (de exemplu, criza financiară sau constituirea târzie a instrumente -
lor care influențează plata fondurilor).
În plus, instrumentele financiare sunt instrumente determinate de piață. Evaluarea diferenței dintre cerere și ofertă arată 
existența sau absența unui anumit eșec al pieței. Cu toate acestea, condițiile pieței pot să varieze în mod semnificativ la 
câțiva ani după constituirea instrumentelor. Prin urmare, evaluarea performanței unui instrument financiar prin trimitere 
la legătura dintre analizele diferenței dintre cerere și ofertă și ratele de plată nu pare să abordeze condițiile în schimbare 
ale pieței.
Răspunsul Comisiei 100
52
Comisia observă faptul că, în perioada 2007-2013, efectuarea unei evaluări a diferenței dintre cerere și ofertă a fost doar 
indirect impusă de cadrul juridic. Având în vedere cele de mai sus, Comisia consideră pozitiv faptul că 82 % din respon -
denții la sondajul efectuat de către Curte au efectuat o evaluare.
53
Comisia reamintește faptul că solicitarea indirectă de a efectua o evaluare a diferenței dintre cerere și ofertă în perioada 
2007-2013 nu a inclus niciuna dintre cerințele obligatorii și detaliate prevăzute pentru evaluarea ex ante  la articolul 37 din 
Regulamentul privind dispozițiile comune pentru perioada 2014-2020. Comisia consideră că noua cerință legală va pre -
veni riscurile asociate și că un al doilea nivel de revizuire nu ar aduce nicio valoare adăugată.
Efectuarea unei evaluări ex ante  este responsabilitatea autorității de management și rezultatele acesteia trebuie prezen -
tate comitetului de monitorizare înainte de luarea oricărei decizii privind aducerea unor contribuții din program la instru -
mentele financiare. Evaluarea ex ante  nu constituie o decizie în acest sens. Aceasta contribuie la evitarea suprapunerilor 
și a incoerențelor între instrumentele implementate de diferiți actori la diferite niveluri și la evitarea unora dintre proble -
mele identificate în perioada 2007-2013.
Experiența Comisiei arată că, în perioada 2014-2020, evaluările ex ante  sunt efectuate de entități cu experiență și compe -
tente de piață, inclusiv Grupul BEI. Cerința privind evaluarea ex ante  a fost elaborată cu scopul de a garanta independența 
și obiectivitatea acesteia. Evaluarea ex ante  este supusă unui control public puternic cu o valoare adăugată mult mai ridi -
cată decât o „examinare independentă”, având în vedere prezentarea acesteia către comitetul de monitorizare și publica -
rea, în termen de trei luni de la data de finalizare a acestora.
Comisia consideră că noul sistem de plăți eșalonate va funcționa, de asemenea, ca un test de piață și ca un al doilea nivel 
de salvgardare. În cazul în care plățile către beneficiarii finali sunt mai scăzute decât s-a preconizat, Comisia nu va mai 
efectua alte rambursări suplimentare.
54
Comisia observă faptul că „învățămintele desprinse din trecut” și „schimbările socioeconomice majore” sunt deja luate 
în considerare în cadrul examinărilor sistematice intermediare ale instrumentelor gestionate la nivel central în perioada 
2014-2020. Din acest motiv, Comisia consideră că evaluările ex ante  nu trebuie să fie actualizate pentru a lua în considerare 
aceste aspecte.
55
Comisia reamintește faptul că, în timp ce instrumentele financiare trebuie să fie stabilite în conformitate cu normele 
prevăzute în programe (naționale/regionale), acest lucru nu înseamnă că un instrument financiar trebuie să fie creat în 
fiecare regiune. Este posibil să se realizeze mai multe contribuții din program către un singur instrument financiar, benefi -
ciind astfel de economii de scară și masă critică.
De asemenea, se subliniază faptul că sumele alocate instrumentelor financiare într-o regiune nu sunt arbitrare. Acestea 
sunt parte a strategiei programului, utilizată pentru negocierile din cadrul programului, și includ o analiză a necesităților 
regiunii, care este confirmată de o evaluare ex ante  a programului.
Răspunsul Comisiei 101
57
În cadrul politicii de coeziune, obiectivul a fost de a furniza o gamă suficientă de opțiuni pentru a se alege cea mai bună 
opțiune de implementare în ceea ce privește eșecul identificat al pieței astfel încât să se furnizeze sprijinul cel mai eficace.
Pe baza evaluării ex ante , instrumentele ar trebui să fie concepute astfel încât să se evite suprapunerile și să se asigure 
complementaritatea. Este posibil să se realizeze mai multe contribuții din programe din diferite regiuni la un instrument 
financiar, beneficiind astfel de economii de scară și masă critică. În funcție de tipul de instrumente (de exemplu, împru -
muturi și garanții), precum și de particularitățile statelor membre, performanța unor fonduri mai mici este la fel de bună 
sau chiar mai bună decât cea a altor fonduri mai mari (de exemplu, Germania, Polonia sau Franța).
Comisia consideră că evaluarea ex ante , prin faptul că indică dimensiunea adecvată a instrumentului financiar, va furniza 
rezultate fiabile și corespunzătoare, cu mai multă acuratețe decât orice informații generale emise de industria fondurilor 
de afaceri.
59
Comisia reamintește că această posibilitate din Regulamentul privind dispozițiile comune nu elimină restricțiile geogra -
fice ale fiecărui program contribuitor. Eligibilitatea geografică reprezintă una dintre caracteristicile principale ale politicii 
de coeziune.
A se vedea răspunsurile Comisiei la punctele 55 și 57.
61
În ceea ce privește articolul 38 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul privind dispozițiile comune (RDC), autoritățile de 
management pot furniza o contribuție financiară la instrumentele financiare instituite la nivelul Uniunii, gestionate în 
mod direct sau indirect de către Comisie.
Comisia a furnizat clarificări detaliate și a colaborat îndeaproape cu statele membre în ceea ce privește inițiativa privind 
IMM-urile, care este un instrument financiar la nivelul UE. În plus, Comisia a publicat o broșură pentru a furniza statelor 
membre orientări privind complementaritățile dintre fondurile ESI și FEIS. În cazul în care sunt dezvoltate noi instrumente 
la nivelul UE, Comisia va furniza orientări cu privire la contribuția resurselor programului la instrumentele de la nivelul UE 
pe baza cererilor statelor membre.
64
Definiția efectului de pârghie rezultă din articolul 223 din Normele de aplicare a Regulamentului financiar, care vor per -
mite raportarea consecventă pe stat membru.
Toate serviciile Comisiei au participat la discuția privind o definiție comună a efectului de pârghie. Secțiunea 2.3.4 din 
Comunicarea COM(2011) 662 a Comisiei din 19.10.2011 introduce un concept unificat.
Răspunsul Comisiei 102
65
Definiția efectului de pârghie face obiectul unor discuții între Curte și Comisie începând din anul 2010. Astfel cum se men -
ționează în răspunsul Comisiei la punctul 64, definiția efectului de pârghie rezultă din Regulamentul financiar și garan -
tează o raportare coerentă din partea statelor membre.
Comisia consideră că interpretarea de către Curte a efectului de pârghie diferă față de definiția de la articolul 223 din 
Normele de aplicare a Regulamentului financiar al UE (Regulamentul privind normele de aplicare), potrivit căreia „efectul 
de pârghie este egal cu valoarea finanțării acordate beneficiarilor finali eligibili împărțită la valoarea contribuției Uniunii”. 
Aceasta înseamnă că efectul de pârghie trebuie considerat ca fiind raportul dintre resursele financiare ale Uniunii alocate 
pentru un instrument financiar („intrare”) și valoarea (totală) a finanțării acordate beneficiarilor finali eligibili („ieșire”).
O astfel de interpretare garantează, de fapt, un tratament comparabil al efectului de pârghie între instrumentele 
financiare și granturi.
În cazul instrumentelor cu gestiune partajată, raportarea de către statele membre va permite Comisiei să facă o distincție 
între efectul de pârghie al contribuțiilor private și publice naționale în cadrul programului operațional și/sau alte contri -
buții de capital privat sau public suplimentare. Cofinanțarea nu constituie în mod necesar numai finanțare publică. O axă 
prioritară poate fi dedicată cheltuielilor publice eligibile sau cheltuielilor eligibile totale (inclusiv cheltuielilor publice și 
private). Cea mai mare parte a axelor create pentru a sprijini IMM-urile (și sectorul privat în general) sunt dedicate cheltu -
ielilor totale (a se vedea articolul 120 din Regulamentul privind dispozițiile comune).
Întrucât fondurile structurale și de investiții europene (fondurile ESI) sunt puse în aplicare întotdeauna prin intermediul 
programelor operaționale care sunt cofinanțate din resurse publice și/sau private (în timp ce instrumentele financiare 
implementate în cadrul altor domenii de politică nu necesită o astfel de cofinanțare la nivel de program), nu ar fi cores -
punzător să se considere că o astfel de cofinanțare nu ar trebui să fie considerată ca resursă cu efect de pârghie pentru 
instrumentele financiare implementate prin fondurile ESI.
67
Comisia subliniază că rapoartele statelor membre în perioada 2014-2020 vor permite, printre altele, Comisiei să furnizeze 
informații privind efectul de pârghie al instrumentelor financiare, luând în considerare cerințele de cofinanțare, și anume 
faptul că o cofinanțare națională poate să cuprindă cheltuieli publice și/sau private.
68
Comisia a instituit un grup operativ orizontal care să furnizeze orientări cu privire la interpretarea normelor din actualul 
Regulament financiar în ceea ce privește implementarea instrumentelor financiare pentru perioada 2014-2020, inclusiv cu 
privire la efectul de pârghie.
Comisia face referire, de asemenea, la răspunsurile sale la punctele 69 și 73.
Răspunsul Comisiei 103
69
Actualul Regulament financiar și Normele de aplicare ale acestuia solicită o abordare unitară în raportarea privind efectul 
de pârghie. Comisia a luat măsuri pentru a îmbunătăți metodologia de calcul al efectului de pârghie, astfel cum se indică 
în răspunsul la punctul 68.
Întrucât dispozițiile care se aplică instrumentelor financiare au intrat în vigoare în luna ianuarie 2014, abordarea revizuită 
se aplică numai instrumentelor financiare pentru perioada 2014-2020.
În plus, trebuie remarcat faptul că domeniul de aplicare al acestor instrumente este departe de a fi omogen, ceea ce 
explică unele diferențe în ceea ce privește metodologia aplicată. Prin urmare, diferențele nu trebuie să fie considerate în 
mod sistematic drept incoerențe.
70
Comisia este de acord cu faptul că metodologiile diferite adaptate la diferitele instrumente necesită clarificare și remarcă 
faptul că au fost deja depuse eforturi în acest sens.
În iunie 2015, Comisia a îmbunătățit metodologia de calcul al efectului de pârghie pentru a se conforma, într-un mod 
coerent și armonizat, cu cerințele aplicabile privind efectul de pârghie din Regulamentul financiar și Normele de aplicare. 
Metodologia acoperă instrumentele financiare la nivelul UE din actuala perioadă de programare (2014-2020). În conformi -
tate cu metodologia menționată mai sus, valoarea finanțării acordate beneficiarilor finali eligibili trebuie să corespundă 
cu volumul finanțării furnizate beneficiarilor finali eligibili de un instrument financiar prin intermediul lanțului de finan -
țare al acestuia, inclusiv partea din contribuția Uniunii.
În plus, finanțarea furnizată în afara lanțului de finanțare a unui instrument financiar poate fi luată în considerare, de 
asemenea, cu condiția existenței unei legături clare cu finanțarea furnizată prin intermediul lanțului de finanțare a instru -
mentului financiar. În conformitate cu cele menționate mai sus, în finanțarea infrastructurii, toate sursele de finanțare – 
investiții de capital privat, împrumuturi și granturi – se iau în considerare pentru calcularea valorii finanțării proiectului. În 
acest context, intervenția bugetului UE în finanțarea unei tranzacții asigură un grad ridicat de certitudine și posibilitatea 
de livrare a tranzacției în ansamblu, ceea ce are ca efect creșterea volumului de finanțare mobilizată.
Pentru perioada de raportare începând din anul 2015, Comisia va asigura o coerență îmbunătățită în ceea ce privește 
metoda de calcul al efectului de pârghie între instrumente și tipuri de produse. 
A se vedea, de asemenea, răspunsurile Comisiei la punctele 69 și 73.
Răspunsul Comisiei 104
Caseta 7
Comisia constată faptul că metodologia OCDE se referă la măsurarea sumei mobilizate din partea sectorului privat de 
finanțarea pentru dezvoltare oficială.
Comisia consideră că legătura de cauzalitate între contribuția de la bugetul UE și finanțarea mobilizată ca rezultat poate fi 
evaluată doar de la caz la caz.
Chiar și contribuțiile limitate la proiecte de la UE și BEI pot avea efecte pozitive:
– atragerea de finanțare privată suplimentară, cel puțin pentru aceeași sumă ca împrumuturile cu rang prioritar de la 
BEI (acest lucru este valabil pentru toate proiectele garantate LGTT, unde împrumuturile BEI au fost echivalente cu 
împrumuturile de la alte bănci);
– furnizarea unei intervenții în închiderea financiară a instituțiilor financiare private sau a băncilor naționale de dezvol -
tare, datorită rolului recunoscut al BEI ca instituție de finanțare AAA;
– implicarea autorităților publice în scadențe pe termen lung cu BEI pentru proiecte care altfel nu ar putea fi finanțate 
exclusiv în context regional/inclusiv național din cauza cerințelor privind rentabilitatea mai rapidă a investițiilor din 
partea investitorilor privați.
Având în vedere argumentele menționate mai sus, Comisia consideră că, într-adevăr, contribuțiile financiare comune 
CE-BEI, precum și rolul BEI ca bancă instituțională determină deciziile autorităților naționale/regionale de a realiza 
parteneriate între sectorul public și cel privat, în care o parte din finanțare este furnizată pe termen lung din bugetele 
naționale, împreună cu implicarea pe termen lung a UE-BEI, pe care instituțiile private singure nu ar fi în măsură să le 
îndeplinească.
Metodologia de calcul al factorului de multiplicare a fost îmbunătățită cu ocazia conceperii Fondului european pentru 
investiții strategice (FEIS). În acest sens, costurile de investiții ale proiectului au fost ajustate pentru a exclude toate finan -
țările UE de granturi, instrumentele financiare ale UE sau granturile/instrumentele financiare ale fondurilor ESI (inclusiv 
cofinanțarea publică națională din partea autorităților de management) care sunt utilizate pentru a cofinanța proiectul 
propus.
Răspuns comun al Comisiei la punctele 71 și 72
Regulamentul privind dispozițiile comune prevede cadrul pentru punerea în aplicare a fondurilor ESI. Alte cadre juridice 
precum Directivele privind achizițiile publice și Normele privind ajutoarele de stat se aplică, de asemenea, fără a fi nece -
sară reluarea acestora în Regulamentul privind dispozițiile comune. Regulamentul financiar se aplică, de asemenea, în 
aceleași condiții, în special dispozițiile sale speciale aplicabile gestiunii partajate.
În aprilie 2016, Comisia a emis o notă de orientare privind raportarea, care cuprinde calcularea efectului de pârghie, cu 
scopul de a oferi statelor membre o metodologie consecventă. Aceasta va asigura date fiabile și comparabile cu privire 
la efectul de pârghie preconizat și obținut. În cazul instrumentelor supuse gestiunii partajate, raportarea de către statele 
membre, de asemenea, va permite Comisiei să furnizeze informații cu privire la efectul de pârghie al instrumentelor finan -
ciare, luând în considerare cerințele de cofinanțare, care pot consta în cheltuieli publice și/sau private.
Răspunsul Comisiei 105
73
Comisia consideră că obiectivul atragerii de capital privat nu trebuie să fie accentuat în mod exagerat, în special pentru 
sectoarele expuse unor eșecuri majore ale pieței.
Atât în cazul instrumentelor gestionate la nivel central, cât și în cazul instrumentelor supuse gestiunii partajate, alte 
obiective pot fi la fel de importante (de exemplu, stabilirea investiției într-o anumită piață incipientă cu o puternică 
valoare adăugată a UE într-un context de recesiune; sprijinirea creșterii economice, a creării de locuri de muncă și a com -
petitivității în toate statele membre și regiunile acestora etc.). Prin urmare, măsurarea succesului instrumentelor financiare 
depășește limitele fondurilor private atrase.
Comisia subliniază faptul că finanțarea privată este o cerință legală suplimentară pentru gestiunea partajată care rezultă 
din cadrul juridic în materie de ajutoare de stat.
Răspuns comun al Comisiei la punctele 74-76
Comisia subliniază că faptul că părțile pot avea obiective diferite va consolida calitatea proiectelor și va permite accesul 
la un spectru mai larg de instrumente financiare pentru punerea în aplicare a politicii și implicarea și expertiza sectorului 
privat. Comisia consideră că sprijinul UE acordat prin intermediul unor mecanisme profesionale și experimentate va con -
solida guvernanța și sistemul de punere în aplicare a fondurilor ESI.
În cazul instrumentelor financiare supuse „gestiunii partajate”, tratamentul preferențial al investitorilor privați sau al 
investitorilor publici care funcționează după principiul economiei de piață, precum și orice modalități de partajare a riscu -
rilor trebuie să fie în conformitate cu Normele privind ajutoarele de stat, astfel cum se prevede în regulamentele pentru 
perioada 2007-2013 și este limitat la minimul necesar pentru a atrage investitorii respectivi.
În plus, astfel cum se prevede la articolul 6 din Regulamentul delegat nr. 480/2014, remunerarea preferențială a investito -
rilor privați sau a investitorilor publici care funcționează după principiul economiei de piață, astfel cum se menționează la 
articolul 37 alineatul (2) litera (c) și la articolul 44 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul privind dispozițiile comune, este 
proporțională cu riscurile asumate de către acești investitori și este limitată la minimul necesar pentru a atrage astfel de 
investitori, fapt care va fi asigurat prin termeni și condiții contractuale și garanții procedurale.
77
Comisia consideră că temeiul juridic ar trebui să conțină termeni generali în ceea ce privește mecanismele de partajare 
a riscurilor și veniturilor, astfel încât să permită o flexibilitate suficientă pentru dispozițiile detaliate care urmează a fi 
convenite în acordurile de delegare specifice dintre Comisie și entitățile cărora le-a fost încredințată execuția (a se vedea 
răspunsul Comisiei la caseta 9).
Caseta 9 al cincilea paragraf
Comisia consideră că nivelul remunerării la care Comisia are dreptul de a beneficia pentru portofoliul LGTT și PBI este 
proporțional cu riscul asumat. În plus, în urma epuizării PFLP , riscul rămas este suportat în totalitate de către BEI.
Caseta 9 al șaselea paragraf
Documentul de lucru al serviciilor Comisiei din 19 octombrie 2011 a fost un document exploratoriu care a stabilit conturu -
rile unei scheme foarte inovatoare, fără precedent.
În cadrul procedurii legislative, colegiuitorii au fost informați cu privire la evoluția schemei detaliate, în urma efectuării, 
de către Comisie și BEI, a unor calcule și analize de risc suplimentare. În orice caz, repartizarea de 95 %/5 % din tranșa 
care suportă prima pierdere este indicată în mod clar în documentul de lucru al serviciilor Comisiei – acest parametru de 
partajare a riscurilor nu s-a modificat niciodată.
Răspunsul Comisiei 106
Răspuns comun al Comisiei la punctul 78 și la caseta 10
Comisia consideră că repartizarea riscurilor în cadrul instrumentelor examinate gestionate la nivel central este justifi -
cată, în special, pentru a contribui la depășirea reticenței sectorului privat de a investi în anumite domenii. Tranșele care 
suportă prima pierdere ar trebui să fie justificate în mod corespunzător și anumite rezerve trebuie să fie aplicate luând 
în considerare, în special, sectorul și piața în care operează instrumentul, care la rândul său poate justifica o astfel de 
asumare de riscuri.
În ceea ce privește Fondul european pentru eficiență energetică, având în vedere dificultățile întâmpinate în stimularea 
investițiilor pe piața embrionară, fragmentată și la scară mică a eficienței energetice cu utilizare intensivă a capitalului, 
pot fi necesare măsuri suplimentare de risc sau alte măsuri pentru a stimula investițiile.
79
Utilizarea soluțiilor fiscale anticipate în sectorul fondurilor din Luxemburg este uzuală și necesară, în special în cazul unei 
societăți de investiții cu capital variabil (SICAV), pentru a reduce incertitudinile cu care se confruntă investitorii, prin furni -
zarea de informații clare cu privire la impozitarea investițiilor transfrontaliere.
Astfel de fonduri obțin soluții fiscale anticipate numai datorită mediului pieței în care operează și acest aspect nu este 
legat de faptul că un instrument financiar este implementat prin intermediul unei structuri de tip SICAV.
80
Comisia constată că niciuna dintre investigațiile menționate nu este legată de o SICAV. Comisia subliniază faptul că doar 
o parte dintre soluțiile fiscale anticipate au fost utilizate de către mari companii multinaționale pentru a obține avantaje 
necuvenite. Propunerea de directivă COM(2015) 135 a Consiliului este încă în curs de adoptare de către legiuitor, aceasta 
urmând să fie transpusă, ulterior, în dreptul intern al statelor membre. Recomandarea C(2012) 8806 se adresează statelor 
membre.
Răspuns comun al Comisiei la punctul 81 și la caseta 11
Fondul Marguerite este o SICAV cu sediul la Luxemburg, care funcționează în cadrul practicilor și condițiilor pieței, pre -
cum și în temeiul cadrului juridic național.
Utilizarea soluțiilor fiscale anticipate este comună pentru vehiculele financiare cu sediul în Luxemburg pentru motive de 
confirmare, în vederea reducerii gradului de incertitudine pentru investitori (în special în cazul în care fondul are ca scop 
atragerea investitorilor privați).
82
Nu există nicio cerință legală de raportare din partea statelor membre către Comisie cu privire la detaliile instituirii instru -
mentelor financiare ale FEDER și FSE. În cadrul gestiunii partajate și în conformitate cu principiul subsidiarității, statele 
membre au responsabilitatea de a se asigura că instituirea de instrumente financiare este efectuată în conformitate cu 
legislația UE și legislația națională aplicabilă, astfel încât cheltuielile aferente să fie legale și regulamentare.
Răspunsul Comisiei 107
83
Comisia reamintește faptul că nu există o raportare sistematică pentru a identifica finanțarea privată la nivelul beneficiari -
lor finali.
Analiza Curții ia în considerare numai raportul de implementare a instrumentelor de inginerie financiară pentru care au 
fost inserate cifre în coloana II.10 Valori ale contribuțiilor programelor operaționale plătite instrumentelor de inginerie 
financiară – cofinanțare națională privată. Cu toate acestea, conform explicațiilor oferite de Curte la punctul 85, finanțarea 
privată poate fi furnizată, de asemenea, din surse din afara programelor operaționale.
85
Pentru perioada de programare 2014-2020, cerințele privind raportarea cu privire la instrumentele financiare sunt pre -
văzute la articolul 46 din Regulamentul privind dispozițiile comune și în anexa I la Regulamentul de punere în aplicare 
821/2014 al Comisiei. Acesta din urmă stabilește un model de raportare cu privire la instrumentele financiare. În secțiunea 
VIII din modelul de raportare, statele membre trebuie să furnizeze informații cu privire la valoarea altor contribuții, în 
afara fondurilor ESI obținute din instrumente financiare, inclusiv a contribuțiilor publice și/sau private, atât angajate în 
acordurile de finanțare, cât și plătite la nivelul beneficiarilor finali. Într  adevăr, cadrul de reglementare prevede faptul că 
raportarea cu privire la instrumentele financiare în temeiul articolului 46 trebuie să includă informații cu privire la contri -
buțiile private (în contextul evaluării efectului de pârghie).
86
În timp ce temeiul juridic pentru perioada 2007-2013 nu solicita în mod explicit costuri și comisioane de gestiune orien -
tate către performanță, remunerarea este stabilită, în general, în acordul de finanțare dintre autoritatea de management 
și organismul care implementează instrumentul financiar. De exemplu, cel puțin Portugalia, Regatul Unit și Polonia au 
instituit un sistem de remunerare bazat pe performanță în unele dintre acordurile de finanțare pentru instrumentele FEDR 
și FSE în timpul perioadei de programare 2007-2013.
Comisia subliniază, de asemenea, faptul că în numeroase fonduri de împrumut co -investiția privată are loc la nivel de 
fond și este furnizată de către însuși administratorul fondului.
87
Comisia remarcă faptul că un factor suplimentar în ceea ce privește instituirea de instrumente financiare și rezultatul 
efectului de pârghie în mobilizarea de fonduri private suplimentare este profilul de risc și de credit al beneficiarilor finali 
vizați. Este necesar să se menționeze că EPMF vizează beneficiari finali cu profiluri de risc de credit mai ridicat.
A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la caseta 12.
Răspunsul Comisiei 108
Caseta 12 prima liniuță
În conformitate cu raportul de audit ad-hoc pregătit de consultanți externi la solicitarea Comisiei cu privire la Fondul Mar -
guerite, lipsa cofinanțărilor private la nivelul fondului nu s-a datorat reticenței sectorului privat de a investi în instrumente 
finanțate din fonduri publice, ci mai degrabă structurii de guvernanță mai puțin frecvente a Fondului Marguerite, disponi -
bilității limitate a unor proiecte mature și condițiilor dificile ale pieței în care fondul a trebuit să funcționeze.
Caseta 12 a doua liniuță
EEEF a fost creat într-un timp scurt în temeiul Programului energetic european pentru redresare, pentru a sprijini proiecte 
privind eficacitatea energetică deosebit de riscante și inovatoare, un sector în care nu au fost stabilite fonduri specifice 
anterioare. Prin urmare, Comisia a fost de acord să fie investitorul fundamental al fondului. Cu toate acestea, încă pot fi 
efectuate investiții suplimentare, întrucât suma totală alocată în acest stadiu este mai mică de jumătate din obiectivul 
fondului de 700 milioane EUR.
89
Comisia a început să elaboreze un proiect de notă de orientare privind remunerarea preferențială care a fost prezentat 
statelor membre în octombrie 2015, iar versiunea finală a acestei note este în curs de pregătire.
90
Comisia consideră că principalele aspecte legate de acordurile de partajare a riscurilor între Comisie și partenerii acesteia 
urmează să fie evaluate în viitoarele temeiuri juridice.
Cu toate acestea, trebuie găsit un echilibru pentru a permite suficientă flexibilitate în ceea ce privește temeiurile juridice, 
astfel încât acordurile de partajare a riscurilor și a veniturilor între Comisie și entitatea căreia i-a fost încredințată execuția 
să poată fi convenite în acordul de delegare specific.
91
Comisia recunoaște importanța asigurării faptului că instrumentele financiare nu fac obiectul unor mecanisme inaccepta -
bile de evitare a obligațiilor fiscale. Acest lucru este reiterat în recenta comunicare a Comisiei privind Pachetul de măsuri 
împotriva evitării obligațiilor fiscale din 29.1.2016. Cu toate acestea, acordurile fiscale în avans nu pot fi considerate în sine 
ca fiind contrare politicii proprii a Comisiei.
În ceea ce privește instrumentele financiare gestionate la nivel central și cele supuse gestiunii partajate, astfel cum se 
prevede la articolul 140 alineatul (4) din Regulamentul financiar și la articolul 38 alineatul (4) din Regulamentul privind 
dispozițiile comune, organismele de implementare a acestor instrumente nu sunt înființate și nu mențin relații de afaceri 
cu entități înregistrate pe teritorii ale căror jurisdicții nu cooperează cu Uniunea în ceea ce privește aplicarea standarde -
lor fiscale convenite la nivel internațional, și transpun astfel de cerințe în contractele acestora cu intermediarii financiari 
selectați. Aceasta reprezintă o obligație juridică pentru implementarea instrumentelor financiare și oferă o măsură de 
salvgardare puternică pentru utilizarea fondurilor UE.
Comisia consideră că riscul reputațional nu trebuie să fie legat de existența unor acorduri fiscale în avans, ci de dispozițiile 
specifice ale acestor acorduri.
Răspunsul Comisiei 109
94
Comisia intenționează să furnizeze, în timp util, orientări bazate pe problemele și necesitățile identificate de statele 
membre.
Răspuns comun al Comisiei la punctele 96 și 97
Comisia consideră că frecvența de reciclare a fondurilor în timpul perioadei de eligibilitate nu este un scop în sine.
În plus, data scadenței finanțării furnizate este/trebuie să fie adaptată la tipul investițiilor finanțate și orice concluzie cu 
privire la efectul de reînnoire limitat ar trebui formulată având în vedere data instituirii instrumentului financiar, perioada 
de grație, scadența și ratele de nerambursare a finanțării furnizate beneficiarilor finali.
De exemplu, în ceea ce privește instrumentul standard de eficiență energetică „Împrumutul pentru renovare” pentru peri -
oada 2014-2020, scadența împrumutului poate fi stabilită pentru o perioadă de până la 20 de ani.
Un ciclu complet de reînnoire în perioada de programare este împotriva unei astfel de perspective pe termen lung.
Răspuns comun al Comisiei la punctele 99 și 100
Comisia subliniază faptul că autoritățile de management sunt obligate să asigure măsuri corespunzătoare pentru a se 
conforma cu articolul 78 alineatul (7) din Regulamentul general și să prezinte măsurile respective la închidere, cum ar fi 
informațiile privind reutilizarea resurselor rămase care pot fi atribuite FEDER și FSE, specificând autoritatea competentă 
responsabilă de gestionarea resurselor rămase, forma de reutilizare, scopul, zona geografică în cauză și durata preconi -
zată (a se vedea orientările privind încheierea programelor operaționale, punctul 5.2.5).
Cadrul stimulează nu numai reutilizarea de către statele membre a resurselor pentru același grup-țintă, ci și reinvestirea 
resurselor respective de mai multe ori, cu condiția să se constate un deficit al pieței. Este de datoria statelor membre să 
asigure respectarea acestor dispoziții.
102
Comisia subliniază faptul că resursele returnate fondului după sfârșitul perioadei de eligibilitate nu mai sunt resurse ale 
UE, ci resurse naționale.
Regulamentul privind dispozițiile comune solicită statelor membre să adopte măsurile necesare pentru a asigura utili -
zarea corectă a resurselor restituite instrumentelor financiare în cursul unei perioade de cel puțin opt ani de la sfârșitul 
perioadei de eligibilitate [a se vedea articolul 45 din Regulamentul privind dispozițiile comune și modelul de acord de 
finanțare în anexa IV articolul 1 litera (j)].
Comisia intenționează să verifice caracterul adecvat al măsurilor instituite în acordurile de finanțare prin activitatea de 
audit periodică a autorităților naționale de audit și a serviciilor proprii privind instrumentele financiare.
Răspunsul Comisiei 110
104
Comisia recunoaște durata necesară pentru a organiza o procedură deschisă în vederea selectării unui administrator al 
fondului. Cu toate acestea, acest lucru nu poate fi evitat, întrucât normele de selecție aplicabile, inclusiv cele privind achi -
zițiile publice, trebuie să fie respectate.
Nota de orientare privind evaluarea ex ante  care a fost finalizată în februarie 2015 prezintă condițiile pentru a contribui 
cu resursele programului 2014-2020 la un instrument financiar. În plus, Comisia a început să elaboreze un proiect de 
notă de orientare privind selectarea organismelor de implementare a instrumentelor financiare, care este preconizat să 
includă o secțiune destinată să explice condițiile aplicabile modificărilor contractelor (de exemplu, prelungirea perioadei 
de implementare sau majorarea valorii contribuției programelor operaționale la instrumentele financiare existente în 
perioada 2007-2013).
110
Comisia reamintește faptul că raportarea comisioanelor ca fiind „zero” înseamnă, în multe cazuri, faptul că respectivele 
costuri și comisioane de gestiune nu au fost plătite. Există peste 261 de fonduri care au raportat costuri și comisioane de 
gestiune „zero”.
111 a doua liniuță
În perioada 2007-2013, regulamentul a făcut trimitere la normele naționale de eligibilitate, mai degrabă decât la normele 
UE de eligibilitate [articolul 56 alineatul (4) din Regulamentul 1083/2006]. Această responsabilizare a statelor membre 
a fost conformă cu gestiunea partajată și cu principiul subsidiarității.
Normele de eligibilitate cu privire la costurile și comisioanele de gestiune sunt unul dintre puținele elemente din legislație 
în cazul cărora o limitare a cheltuielilor specifice este impusă de temeiul juridic. Regulamentul a stabilit diferite praguri 
pentru costurile și comisioanele de gestiune în funcție de tipul de produse financiare furnizate, acestea putând fi mai mici 
(dar nu mai mari) de 4 % și, respectiv, 2 % pentru fondurile de participare și garantare, 3 % pentru fondurile de împrumut 
și de capital privat și 4 % pentru instrumentele de microcredit. Plafoanele au ca scop protejarea intereselor financiare 
ale UE.
113
Costurile și comisioanele de gestiune sunt eligibile și rambursate de UE numai în cazul în care acestea sunt achitate. Prin 
urmare, statul membru nu are nicio obligație de a raporta cu privire la costurile și comisioanele de gestiune care nu sunt 
plătite, întrucât acestea nu pot fi solicitate Comisiei spre rambursare și, prin urmare, nu sunt finanțate de la bugetul UE.
În cazul în care costurile și comisioanele de gestiune depășesc plafoanele pe baza unei proceduri competitive și sunt 
declarate Comisiei drept cheltuieli eligibile, la închidere, autoritățile competente (autoritățile de management, autorită -
țile de certificare și autoritățile de audit) vor verifica eligibilitatea acestor cheltuieli și sunt obligate să comunice Comisiei 
orice neregularități.
Răspunsul Comisiei 111
Răspuns comun al Comisiei la punctele 115-117
Comisia consideră că normele sunt stabilite în mod clar în temeiul juridic, care a făcut obiectul unor orientări detaliate, și 
că nu există niciun motiv de reinterpretare în această etapă.
Articolul 43 din Regulamentul de punere în aplicare prevede că plafoanele pentru cheltuielile eligibile sunt aplicabile 
capitalului vărsat din programul operațional la fond, și nu capitalului utilizat de către fond pentru a furniza sprijin benefi -
ciarilor finali.
Plafoanele definesc valoarea maximă a cheltuielilor eligibile și trebuie să fie calculate pe o bază medie anuală, pro rata 
temporis . Nota de orientare COCOF privind instrumentele de inginerie financiară abordează și explică în continuare teme -
iul juridic (a se vedea punctele 2.6.1-2.6.17).
Pentru perioada 2014-2020, cadrul legal prevede ca toate costurile și comisioanele de gestiune să fie legate de perfor -
manță, inclusiv sumele plătite beneficiarilor finali.
118
A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 86.
122
Pe baza datelor raportate de către statele membre, totalul costurilor și comisioanelor de gestiune pentru instrumen -
tele financiare din cadrul FEDER și FSE la sfârșitul anului 2014 reprezintă 4,7 % din sumele plătite către instrumentele 
financiare, valoare ce reprezintă un echivalent anual mai mic de 1,0 %. Aceasta este în conformitate cu cifrele prezentate 
de către Curte pentru contribuțiile din bugetul UE la instrumentele gestionate la nivel central.
123
Costurile și comisioanele de gestiune raportate Comisiei sunt cele plătite de autoritățile de management și rambursate de 
către Comisie statului membru, indiferent de nivelul/stratul de implementare la care sunt suportate costurile și comisioa -
nele de gestiune. Comisia subliniază faptul că un administrator al fondului de participare și un manager al instrumentului 
financiar îndeplinesc funcții diferite și au dreptul la onorarii pentru îndeplinirea sarcinilor lor.
Comisioanele percepute de la beneficiarii finali trebuie să fie deduse din cheltuielile eligibile declarate Comisiei pentru 
a se evita dubla finanțare. Existența unor astfel de comisioane și tratarea corectă a acestora fac parte din verificările de 
gestiune și activitatea de audit.
Răspuns comun al Comisiei la punctele 124-127
Raportul dintre comisioane și sprijinul financiar furnizat beneficiarilor finali reflectă situația în ceea ce privește implemen -
tarea instrumentelor financiare la sfârșitul anului 2014 și va fi redus în anii următori, întrucât sprijinul financiar furnizat 
beneficiarilor finali se preconizează să crească.
Răspunsul Comisiei 112
128
Comisia face trimitere la răspunsul acesteia la punctul 124 și subliniază faptul că o comparație va fi posibilă numai la 
încheierea instrumentelor din cadrul FEDER și FSE.
131
În cadrul gestiunii partajate și în conformitate cu principiul subsidiarității, autoritățile naționale au responsabilitatea de 
a se asigura că operațiunile individuale sunt puse în aplicare în conformitate cu dispozițiile juridice relevante, inclusiv în 
ceea ce privește respectarea plafoanelor de rambursare.
Pentru instrumentele financiare din cadrul FEDER și FSE, Comisia subliniază faptul că respectivele costuri și comisioane de 
gestiune sunt stabilite pe baza unui acord de finanțare negociat între autoritatea de management și administratorul fon -
dului, iar Comisia nu este parte la respectiva relație contractuală. Situația este diferită în cazul instrumentelor gestionate 
la nivel central, unde Comisia este parte la relația contractuală cu administratorul fondului.
133
Costurile și comisioanele de gestiune sunt eligibile și rambursate de UE numai în cazul în care acestea sunt achitate. Prin 
urmare, statul membru nu are nicio obligație de a raporta cu privire la costurile și comisioanele de gestiune care nu sunt 
plătite, întrucât acestea nu pot fi solicitate Comisiei spre rambursare și, prin urmare, nu sunt finanțate de la bugetul UE.
Costurile și comisioanele de gestiune plătite de autoritatea de management pot fi, de asemenea, superioare pragurilor 
stabilite la articolul 43 alineatul (4) din Regulamentul (CE) nr. 1828/2006 al Comisiei, dar acestea nu sunt eligibile în conse -
cință pentru rambursare din fondurile structurale.
134
Pentru perioada de programare 2014-2020, rezumatul datelor trebuie să fie elaborat de către Comisie pentru toate cele 
cinci fonduri ESI. Raportarea cu privire la instrumentele financiare a fost instituită pentru o perioadă de timp de șase luni 
pentru a lua în considerare toate normele specifice fondului [și datele-limită respective pentru prezentarea raportului 
anual de implementare astfel cum se prevede la articolul 50 alineatele (6) și (7) din Regulamentul privind dispozițiile 
comune], timpul necesar pentru consolidarea și evaluarea datelor prezentate de către statele membre/autoritățile de 
management ca parte din raportul anual de implementare și prezentarea globală a progresului de implementare a instru -
mentelor financiare în cadrul tuturor celor cinci fonduri ESI.
În cazul în care Comisia prezintă observații cu privire la raportul anual de implementare, inclusiv cu privire la instrumen -
tele financiare, raportul este retrimis autorităților de management și termenul de două luni este întrerupt până la prezen -
tarea informațiilor revizuite către Comisie, când termenul de două luni se reia.
Prin urmare, datele pot fi agregate după evaluarea completă de către Comisie și odată ce există garanții suficiente privind 
exactitatea și caracterul plauzibil al datelor furnizate de către autoritățile de management.
Răspunsul Comisiei 113
141 prima liniuță
Comisia consideră că durata normală a unui fond de participare și a unui fond specific este mai mică decât perioada 
de eligibilitate, având în vedere timpul necesar pentru instituirea instrumentului financiar (a se vedea, de asemenea, 
punctul 93).
Comisia subliniază faptul că, în conformitate cu articolul 42 alineatul (5) din Regulamentul privind dispozițiile comune, 
este obligatoriu să se utilizeze o metodologie de calcul bazată pe performanță, iar criteriile de performanță sunt stabilite 
la articolul 12 din Actul delegat 480/2014. Plafonul global pentru costurile și comisioanele de gestiune eligibile este stabi -
lit la articolul 13 alineatul (3) din Actul delegat 480/2014 cu scopul de a proteja interesele financiare ale UE.
În conformitate cu principiul subsidiarității, plata costurilor și comisioanelor de gestiune este stabilită în acordul de finan -
țare. Regulamentul privind dispozițiile comune și Actul delegat 480/2014 stabilesc plafoane numai pentru cheltuielile eli -
gibile maxime care urmează a fi cofinanțate din fondurile ESI și nu pentru plățile efective ale comisioanelor care urmează 
a fi efectuate. Acest lucru protejează interesele financiare ale UE.
141 a doua liniuță
Comisia a clarificat în Nota de orientare EGESIF_15-0021-01 cu privire la costurile și comisioanele de gestiune din 
26 noiembrie 2015 faptul că un „sistem bonus/malus” trebuie să fie utilizat în cazul în care, de exemplu, rambursarea inte -
grală a costurilor de gestiune este legată de îndeplinirea unor obiective convenite în ceea ce privește criteriile de perfor -
manță relevante (a se vedea punctul 2.2 de la pagina 3 din nota de orientare).
141 a treia liniuță
În conformitate cu principiul subsidiarității, o astfel de condiție poate fi instituită la nivelul acordului de finanțare, întrucât 
este un subiect de negociere între autoritatea de management și organismul care implementează instrumentul financiar. 
Plafoanele pentru remunerația de bază și remunerația bazată pe performanță au ca obiectiv plafonarea cheltuielilor eligi -
bile maxime.
Comisia subliniază, de asemenea, faptul că utilizarea unor criterii bazate pe performanță este obligatorie.
Remunerarea bazată pe performanță reprezintă o cerință obligatorie, astfel cum se prevede la articolul 42 alineatul (5) din 
Regulamentul privind dispozițiile comune, iar criteriile pentru performanță sunt stabilite la articolul 12 din Actul delegat 
480/2014.
Din perspectiva reglementării, acest lucru a fost considerat suficient de către colegiuitori pentru a se asigura o implemen -
tare corectă a instrumentelor financiare.
Din perspectiva transparenței și a bunei gestiuni financiare, este subliniat, de asemenea, faptul că autoritatea de manage -
ment trebuie să informeze comitetul de monitorizare cu privire la dispozițiile referitoare la calculul pe baza performanței 
al costurilor de gestiune suportate sau al comisioanelor de gestiune ale instrumentului financiar. Comitetul de monitori -
zare primește rapoarte anuale privind costurile și comisioanele de gestiune plătite efectiv în anul calendaristic anterior.
Răspunsul Comisiei 114
144
Comisia nu consideră că o creștere a finanțării prin intermediul instrumentelor financiare sporește de facto  gradul de asis -
tență tehnică pentru statele membre, întrucât sumele alocate pentru asistență tehnică se bazează pe proiecte specifice 
legate de implementarea programelor, și nu pe nivelul finanțării furnizate prin intermediul instrumentelor financiare.
În plus, o parte din asistența tehnică trebuie să fie utilizată în implementarea instrumentelor financiare (a se vedea răs -
punsul Comisiei la punctul 94).
Nivelul de asistență tehnică a fost planificat în fiecare stat membru în funcție de necesitățile preconizate pentru a acoperi 
activitățile legate de pregătirea și implementarea programelor.
Costurile și comisioanele de gestiune reprezintă remunerarea administratorului fondului pentru a gestiona și a asigura 
cerințele în materie de raportare.
În plus, factorul de cost al asistenței tehnice nu este neapărat suma totală pusă la dispoziția mecanismelor de granturi, ci 
alți factori precum complexitatea sistemului de gestiune și control și a cerințelor juridice legate de implementarea la nivel 
național și la nivelul UE, numărul de programe operaționale, măsuri și proiecte majore cofinanțate, numărul de organisme 
intermediare etc.
145
Comisia subliniază faptul că, în raportul anual de implementare prezentat de către autoritatea de management, principa -
lele acțiuni de asistență tehnică întreprinse într-un anumit an sunt descrise într-o secțiune specifică. În plus, cheltuielile de 
asistență tehnică declarate Comisiei în vederea rambursării sunt verificate, în funcție de defalcarea costurilor și susținute 
de facturi, fișe de remunerație sau alte dovezi, de către autoritatea de management sau un alt organism.
Declarația de cheltuieli verificată de către autoritatea de management, pe baza unei metode de eșantionare, ar trebui 
verificată în continuare de către autoritatea de certificare, autoritatea de audit și auditorii Comisiei.
146
Comisia consideră că respectivele costuri de gestiune ale programelor (bugetul alocat asistenței tehnice) nu trebuie să 
fie combinate cu costurile de implementare a operațiunilor unice în cadrul unui program (costurile și comisioanele de 
gestiune pentru instrumente financiare), întrucât acestea nu sunt combinate nici în implementarea operațiunilor de acor -
dare a granturilor (de exemplu, costurile legate de remunerarea inginerului supraveghetor al proiectului sunt incluse în 
sumele alocate proiectelor, și nu în sumele pentru asistență tehnică).
Comisia primește rapoarte din partea statelor membre cu privire la bugetul alocat asistenței tehnice.
Mai mult, structurile de cost ale granturilor și ale instrumentelor financiare, precum și cele ale instrumentelor financiare 
supuse gestiunii partajate și gestiunii directe diferă.
Comisia a publicat în iulie 2012 un studiu cuprinzând informații cantitative și calitative cu privire la costurile administra -
tive și sarcina administrativă legată de gestionarea fondurilor structurale ale UE  
(http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf /measuring/measuring_impact_report.pdf ).
Actualizarea acestui studiu este în curs de desfășurare și se planifică să fie publicată la sfârșitul anului 2016. Se preconi -
zează luarea sa în considerare în procesul de simplificare.
Răspunsul Comisiei 115
Concluzii și recomandări
147
Comisia este de acord cu faptul că există mai multe avantaje în furnizarea de sprijin financiar de la bugetul UE prin inter -
mediul instrumentelor financiare, motiv pentru care se promovează și se încurajează în mod activ utilizarea acestora la 
scară mai largă pentru perioada de programare 2014  -2020.
148
Comisia consideră că efectul aspectelor identificate de către Curte variază între statele membre și tipurile de instrumente 
financiare și că, în general, instrumentele financiare rămân un mijloc eficient și eficace de furnizare a fondurilor UE.
148 prima liniuță
Comisia consideră că rata medie de plată de 57 % (la sfârșitul anului 2014) reprezintă o situație foarte eterogenă. Riscul de 
a nu atinge plata integrală la închidere vizează un număr limitat de instrumente financiare, în câteva state membre.
Rata scăzută de plată la sfârșitul anului 2014 este rezultatul unei serii de factori, cum ar fi criza financiară, experiența limi -
tată în anumite state membre și debutul cu întârziere al anumitor instrumente.
148 a doua liniuță
În cazul instrumentelor financiare supuse gestiunii partajate, cerințele legale privind raportarea nu au permis Comisiei 
să obțină date detaliate din statele membre privind participarea investitorilor privați. Cu toate acestea, Comisia observă 
faptul că normele privind ajutoarele de stat solicită pentru anumite instrumente financiare o participare minimă a investi -
torilor privați (de exemplu, 30 % și, în unele cazuri, chiar 60 %).
Comisia consideră că instrumentele financiare gestionate la nivel central dezvoltate în perioada 2007-2013 au reușit să 
atragă resurse importante din sectorul privat la nivel de proiecte, inclusiv în cazurile în care nu au fost efectuate contri -
buții private la nivelul fondului (precum Fondul Marguerite). Comisia consideră că experiența dobândită în cadrul acestor 
instrumente sprijină Comisia în elaborarea de instrumente capabile să atragă mai multe investiții private.
148 a treia liniuță
Comisia consideră că frecvența de reciclare a fondurilor în timpul perioadei de eligibilitate nu este un scop în sine.
În plus, data scadenței finanțării furnizate este/trebuie să fie adaptată la tipul investițiilor finanțate și orice concluzie cu 
privire la efectul de reînnoire limitat trebuie formulată având în vedere data instituirii instrumentului financiar, perioada 
de grație, scadența și ratele de nerambursare ale finanțării furnizate beneficiarilor finali.
Răspunsul Comisiei 116
148 a patra liniuță
În temeiul normelor stabilite pentru perioada de programare 2007-2013, costurile și comisioanele de gestiune sunt legate 
de sumele plătite instrumentelor financiare, și nu de sumele plătite către beneficiarii finali. Comisia observă faptul că 
o comparație cu instrumente gestionate la nivel central va fi posibilă numai la încheierea instrumentelor finanțate din 
cadrul FEDR și FSE.
Pentru perioada 2014-2020, costurile și comisioanele de gestiune trebuie să fie legate de performanță, inclusiv sumele 
plătite beneficiarilor finali.
150
Comisia consideră că riscul de a nu atinge plata integrală la închidere vizează un număr limitat de instrumente financiare, 
în câteva state membre.
Comisia observă faptul că 82 % din respondenți au indicat faptul că au efectuat o evaluare a diferenței dintre cerere și 
ofertă a necesităților pieței, în pofida faptului că aceasta a fost solicitată doar indirect de cadrul juridic. Acest lucru tre -
buie să fie văzut ca un aspect pozitiv luând în considerare caracterul neobligatoriu al cerinței respective pentru perioada 
2007-2013.
151
Comisia remarcă faptul că, în funcție de tipul de instrumente (de exemplu, împrumuturi și garanții), precum și de specifi -
citățile statelor membre, unele fonduri mai mici au o performanță la fel de bună sau chiar mai bună decât cea a fondurilor 
mai mari (de exemplu, în Germania, Polonia sau Franța).
Recomandarea 1 (a)
Comisia acceptă recomandarea.
Ori de câte ori este instituit un nou instrument financiar, evaluarea ex ante  ar trebui să includă o evaluare a învățămintelor 
desprinse din instrumentele anterioare similare.
Recomandarea 1 (b)
Comisia acceptă recomandarea.
Pentru instrumentele gestionate la nivel central, temeiurile juridice relevante prevăd revizuiri sau evaluări intermediare.
Pentru toate aceste revizuiri intermediare ale instrumentelor financiare în viitor, Comisia se va asigura că acestea iau în 
considerare învățămintele desprinse și efectul oricăror schimbări socioeconomice majore în ceea ce privește raționamen -
tul care a stat la baza instrumentului și contribuția corespunzătoare de la bugetul UE.
Răspunsul Comisiei 117
Recomandarea 2
Comisia acceptă recomandarea și, în ceea ce o privește, consideră că aceasta a fost pusă în aplicare.
În ceea ce privește instrumentele financiare la nivelul național/regional, Comisia a început să elaboreze și a prezentat 
statelor membre, la 28 aprilie 2016, un proiect de notă de orientare privind opțiunile de implementare menționate la 
articolul 38 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul privind dispozițiile comune. Potențialul economiilor de scară trebuie 
să fie abordat, de asemenea, în contextul evaluării ex ante  atunci când se analizează acordul de implementare în sensul 
articolului 38 din Regulamentul privind dispozițiile comune.
În ceea ce privește contribuțiile din program finanțate din fondurile ESI la instrumente la nivelul UE, Comisia a furnizat 
clarificări detaliate și a colaborat îndeaproape cu statele membre în ceea ce privește inițiativa privind IMM-urile, care este 
un instrument financiar la nivelul UE.
În plus, Comisia a publicat o broșură pentru a oferi orientări statelor membre în privința complementarităților fondurilor 
ESI/FEIS.
În cazul în care sunt dezvoltate noi instrumente la nivelul UE, Comisia va furniza orientări cu privire la contribuția resurse -
lor programului la instrumentele la nivelul UE pe baza cererilor statelor membre.
În ceea ce privește obiectivul referitor la data punerii în aplicare, Comisia subliniază faptul că recomandarea este pusă în 
aplicare în ceea ce o privește.
152
Comisia consideră că obiectivul atragerii capitalului privat nu trebuie să fie accentuat în mod exagerat, în special pentru 
sectoarele expuse unor eșecuri majore ale pieței. Atât pentru instrumentele financiare la nivelul UE, cât și pentru cele 
supuse gestiunii partajate au existat alte obiective la fel de importante (de exemplu, stabilirea de investiții într-o anu -
mită piață incipientă cu o puternică valoare adăugată a UE într-un context de recesiune economică și sprijinirea creșterii 
economice, a creării de locuri de muncă și a competitivității în toate statele membre și regiunile acestora). Prin urmare, 
măsurarea succesului instrumentelor financiare depășește limitele fondurilor private atrase.
În cazul instrumentelor financiare supuse gestiunii partajate, cerințele legale privind raportarea nu au permis Comisiei 
să obțină date detaliate privind participarea investitorilor privați din statele membre. Cu toate acestea, Comisia observă 
faptul că normele privind ajutoarele de stat solicită, pentru anumite instrumente financiare, o participare minimă a inves -
titorilor privați (de exemplu, 30 % și, în unele cazuri, chiar 60 %).
Comisia consideră că instrumentele financiare gestionate la nivel central dezvoltate în perioada 2007-2013 au reușit să 
atragă resurse importante din sectorul privat la nivel de proiecte, inclusiv în cazurile în care nu au fost efectuate contri -
buții private la nivelul fondului (precum Fondul Marguerite). Comisia consideră că experiența dobândită în cadrul acestor 
instrumente susține Comisia în elaborarea de instrumente capabile să atragă mai multe investiții private.
Articolul 223 din Normele de aplicare ale Regulamentului financiar al UE definește „efectul de pârghie” ca fiind valoarea 
finanțării acordate beneficiarilor finali eligibili împărțită la valoarea contribuției Uniunii. Acest lucru înseamnă că efectul 
de pârghie trebuie să fie considerat ca raportul dintre resursele financiare ale Uniunii alocate pentru un instrument finan -
ciar („intrare”) și valoarea (totală) a finanțării acordate beneficiarilor finali eligibili („ieșire”). Prin urmare, Comisia consideră 
că această formulă ia în considerare pe deplin măsura în care finanțarea din fonduri publice de la bugetul UE mobilizează 
fonduri suplimentare.
Răspunsul Comisiei 118
153
Comisia consideră că este prematur să se formuleze concluzii cu privire la nivelul de finanțare privată care urmează să 
fie atrasă în perioada 2014-2020. Domeniul mai larg de aplicare al instrumentelor financiare pentru perioada 2014-2020 
ar trebui să ofere oportunități suplimentare, la fel ca posibilitatea combinării cu FEIS. Comisia remarcă faptul că aceasta 
a furnizat modele pentru mecanismele de remunerare preferențială în orientările sale din anul 2014.
Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 964/2014 pentru instrumentele standard pentru perioada 2014-2020 furni -
zează exemple cu privire la cel mai bun mod de a aplica dispozițiile privind tratamentul preferențial pentru a atrage mai 
mult capital privat fără alocarea unor riscuri excesive pentru sectorul public.
În plus, Comisia a furnizat în broșura sa din 22 februarie 2016 exemple de combinații de fonduri ESI și FEIS cu remune -
rare preferențială a investitorilor privați (a se vedea http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/
efsi_esif_compl_en.pdf ).
În cele din urmă, Comisia a început să elaboreze un proiect de notă de orientare privind remunerarea preferențială care 
a fost prezentat statelor membre în octombrie 2015, iar versiunea finală a acestei note este în curs de pregătire.
154
Comisia recunoaște importanța asigurării faptului că instrumentele financiare nu fac obiectul unor mecanismele neac -
ceptabile de evitare a obligațiilor fiscale. Acest lucru este reiterat în recenta comunicare a acesteia privind Pachetul de 
măsuri împotriva evitării obligațiilor fiscale din 29.1.2016. Cu toate acestea, acordurile fiscale în avans nu pot fi considerate 
în sine ca fiind contrare politicii proprii a Comisiei. În principiu, acordul fiscal în avans vizează diminuarea incertitudinii 
investitorilor.
Recomandarea 3
Comisia nu acceptă recomandarea.
Comisia nu vede necesitatea modificării Regulamentului financiar și/sau a normelor sectoriale de bază (Regulamentul 
privind dispozițiile comune și normele sectoriale gestionate la nivel central) și consideră că acest aspect poate fi abordat 
în mod suficient prin furnizarea de orientări.
În cazul gestiunii partajate, direcțiile generale ESI au început să elaboreze un proiect de notă de orientare privind rapor -
tarea. Proiectul a fost prezentat statelor membre la 28 aprilie 2016 și este prevăzut să conțină informații detaliate privind 
calculul efectului de pârghie, astfel cum se prevede în Regulamentul financiar și în Normele de aplicare ale acestuia, și 
include modul în care sumele mobilizate sunt determinate. Raportarea de către statele membre va permite Comisiei să 
facă o distincție între efectul de pârghie al contribuțiilor private și publice naționale în cadrul programului operațional 
și/sau alte contribuții de capital privat sau public suplimentare.
În ceea ce privește instrumentele gestionate la nivel central, în iunie 2015, Comisia a îmbunătățit metodologia de calcul al 
efectului de pârghie pentru instrumentele financiare din perioada 2014  -2020 în vederea conformării, într-un mod coerent 
și armonizat, cu cerințele aplicabile privind efectul de pârghie din Regulamentul financiar și Normele de aplicare.
Răspunsul Comisiei 119
Recomandarea 4
Comisia acceptă recomandarea.
Orientările privind încheierea programelor operaționale [Decizia C(2015) 2771 a Comisiei] prevăd în capitolul 5.2.5 că 
raportul final ca parte a pachetului de încheiere trebuie să descrie identitatea furnizorilor cofinanțatori naționali, tipul de 
cofinanțare națională furnizată și orice fonduri de coinvestiție în plus față de resursele programului. În plus, anexa I, for -
mularele 1 și 2, solicită statelor membre să raporteze în câmpul obligatoriu III.2.2.4 cofinanțarea națională privată plătită 
efectiv instrumentului financiar.
Recomandarea 5
Comisia acceptă recomandarea.
Modalitatea optimă de a aplica dispozițiile referitoare la utilizarea tratamentului preferențial pentru a atrage mai mult 
capital privat, fără a se transfera însă un risc excesiv asupra contribuitorilor publici la capitalul de dotare al instrumen -
telor este prezentată în volumul I din Metodologia generală pentru efectuarea evaluării ex ante  pentru instrumentele 
financiare, publicată în aprilie 2014.
În plus, Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 964/2014 pentru instrumentele standard pentru perioada 2014-2020 
furnizează exemple cu privire la cea mai bună modalitate de aplicare a dispozițiilor referitoare la utilizarea tratamentului 
preferențial astfel încât să se atragă mai mult capital privat, fără a se transfera însă un risc excesiv sectorului public.
În cele din urmă, Comisia a început să elaboreze un proiect de notă de orientare privind remunerarea preferențială care 
a fost prezentat statelor membre în octombrie 2015, iar versiunea finală a acestei note este în curs de pregătire.
În ceea ce privește obiectivul referitor la data punerii în aplicare, Comisia subliniază faptul că recomandarea este pusă în 
aplicare în ceea ce o privește.
Recomandarea 6
Comisia acceptă parțial recomandarea în măsura în care aceasta vizează propunerile sale legislative pentru perioada de 
programare de după anul 2020.
Recomandarea 7
Comisia acceptă recomandarea.
În ceea ce privește gestiunea partajată, Comisia va include în nota de orientare privind opțiunile de implementare în 
temeiul articolului 38 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul privind dispozițiile comune recomandări suplimentare 
solicitând alinierea structurilor instrumentelor financiare cu politica prevăzută în Comunicarea Comisiei din ianuarie 2016 
privind pachetul de măsuri împotriva evitării obligațiilor fiscale.
În ceea ce privește instrumentele gestionate la nivel central, Comisia s-a adresat deja în scris BEI și FEI pentru a sublinia 
importanța măsurilor împotriva evitării obligațiilor fiscale ale Comisiei pentru promovarea în continuare a celor mai bune 
practici de către BEI/FEI în domeniu. Comisia se angajează într-un dialog activ cu BEI și FEI privind revizuirea politicilor 
acestora în domeniu.
Răspunsul Comisiei 120
În plus, Comisia observă că articolul 140 alineatul (4) din Regulamentul financiar și articolul 38 alineatul (4) al doilea 
paragraf din Regulamentul privind dispozițiile comune specifică faptul că organismele care implementează instrumentele 
financiare trebuie să fie conforme cu legislația aplicabilă, inclusiv spălarea banilor, combaterea terorismului și a fraudei 
fiscale. Organismele care implementează instrumentele financiare nu pot fi stabilite și nu mențin relații de afaceri cu 
entități înregistrate pe teritorii ale căror jurisdicții nu cooperează cu Uniunea în ceea ce privește aplicarea standardelor 
fiscale convenite la nivel internațional. Autoritățile de management transpun aceste cerințe în contractele acestora cu 
intermediarii financiari selectați.
Conformitatea regimurilor fiscale cu legislația națională și cu recomandările UE face parte din sistemul în vigoare pentru 
implementarea instrumentelor financiare și este inclusă, de asemenea, în domeniul de aplicare al verificărilor de gestiune, 
astfel cum se prevede în Nota de orientare EGESIF_14-0012-02.
În ceea ce privește data-țintă de punere în aplicare, Comisia subliniază faptul că recomandarea este pusă în aplicare în 
ceea ce o privește.
Răspuns comun al Comisiei la punctele 155 și 156
Comisia consideră că frecvența de reciclare a fondurilor în timpul perioadei de eligibilitate nu este un scop în sine.
În plus, data scadenței finanțării furnizate este/trebuie să fie adaptată la tipul investițiilor finanțate și orice concluzie cu 
privire la efectul de reînnoire limitat trebuie formulată luând în considerare data instituirii instrumentului financiar, peri -
oada de grație, scadența și ratele de nerambursare ale finanțării furnizate beneficiarilor finali.
În ceea ce privește sfârșitul perioadei de implementare, Comisia consideră că modificările introduse în cadrul orientărilor 
sale privind încheierea programelor operaționale intră în domeniul de aplicare al articolului 78 alineatul (6) din Regula -
mentul (CE) nr. 1083/2006, astfel cum a fost modificat, și, prin urmare, nu au necesitat o modificare a actului legislativ 
(a se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 43 și răspunsul Comisiei la punctul 6.52 și recomandarea 5 din 
raportul anual pe anul 2014 al Curții). Comisia subliniază faptul că autoritățile de management sunt obligate să asigure 
măsuri corespunzătoare pentru a se conforma cu articolul 78 alineatul (7) din Regulamentul general și să prezinte măsu -
rile respective la închidere, cum ar fi informații cu privire la reutilizarea resurselor rămase care pot fi atribuite FEDER și 
FSE și, în special, să specifice autoritatea competentă responsabilă de gestionarea resurselor rămase, forma de reutilizare, 
scopul, zona geografică în cauză și durata preconizată (a se vedea orientările privind încheierea programelor operațio -
nale, punctul 5.2.5).
Recomandarea 8
Comisia acceptă recomandarea.
Articolul 45 din Regulamentul privind dispozițiile comune solicită statelor membre să adopte măsurile necesare pentru 
a asigura utilizarea adecvată a resurselor restituite instrumentelor financiare în cursul unei perioade de cel puțin opt 
ani de la sfârșitul perioadei de eligibilitate [a se vedea, de asemenea, modelul de acord de finanțare în anexa IV artico -
lul 1 litera (j)]. Resursele restituite fondului după sfârșitul perioadei de eligibilitate nu mai sunt resurse ale UE, ci resurse 
naționale.
Comisia va sublinia în nota de orientare privind opțiunile de implementare în temeiul articolului 38 alineatul (1) litera (b) 
din Regulamentul privind dispozițiile comune importanța acestei cerințe din acordul de finanțare încheiat de autoritățile 
de management și va indica faptul că o verificare a adecvării acestei dispoziții intră în sfera activității obișnuite de audit 
a autorităților de audit.
În ceea ce privește data-țintă de punere în aplicare, Comisia subliniază faptul că recomandarea este pusă în aplicare în 
ceea ce o privește.
Răspunsul Comisiei 121
Recomandarea 9
Comisia acceptă recomandarea.
Nota de orientare privind evaluarea ex ante  adoptată în mai 2014 explică condițiile pentru a contribui din resursele pro -
gramului 2014-2020 la un instrument financiar.
În plus, Comisia a început să elaboreze un proiect de notă de orientare privind selectarea organismelor de implementare 
a instrumentelor financiare. Proiectul a fost prezentat statelor membre în octombrie 2015 și se preconizează să includă 
o secțiune destinată să explice condițiile aplicabile modificărilor contractelor (de exemplu, prelungirea perioadei de 
implementare sau majorarea valorii contribuției programului operațional la instrumentele financiare existente în perioada 
2007-2013). Versiunea finală a notei de orientare este în curs de pregătire.
În ceea ce privește obiectivul referitor la data punerii în aplicare, Comisia subliniază faptul că recomandarea este pusă în 
aplicare în ceea ce o privește.
158
Costurile și comisioanele de gestiune cumulate reprezintă 4,7 % din sumele plătite către instrumentele financiare la sfârși -
tul lunii decembrie 2014, valoare ce reprezintă un echivalent anual mai mic de 1,0 %.
Costurile și comisioanele de gestiune sunt eligibile și rambursate de UE numai în cazul în care acestea sunt plătite admi -
nistratorului fondului. În cazul în care costurile și comisioanele de gestiune plătite depășesc plafoanele, rambursarea se 
va efectua pe baza plafoanelor, și nu a sumelor mai mari efectiv plătite. Această măsură protejează interesele financiare 
ale UE.
Comisia consideră că normele sunt stabilite în mod clar în temeiul juridic, care a făcut obiectul unor orientări detaliate, și 
că nu există niciun motiv de reinterpretare în această etapă.
Articolul 43 din Regulamentul de punere în aplicare prevede faptul că plafoanele pentru cheltuielile eligibile sunt apli -
cabile capitalului vărsat din programul operațional la fond, și nu capitalului utilizat de către fond pentru a furniza sprijin 
beneficiarilor finali.
Plafoanele definesc valoarea maximă a cheltuielilor eligibile și trebuie să fie calculate pe o bază medie anuală, pro rata 
temporis . Nota de orientare COCOF privind instrumentele de inginerie financiară abordează și explică în continuare teme -
iul juridic (a se vedea punctele 2.6.1-2.6.17).
Pentru perioada 2014-2020, cadrul legal prevede ca toate costurile și comisioanele de gestiune să fie legate de perfor -
manță, inclusiv sumele plătite beneficiarilor finali.
Răspuns comun al Comisiei la punctele 159 și 160
Pentru perioada 2007-2013, Comisia monitorizează costurile și comisioanele de gestiune prin Rezumatul datelor pentru 
instrumente financiare pe baza rapoartelor din partea statelor membre. Această cerință a fost introdusă în anul 2011.
Pentru perioada 2014-2020, Comisia va avea serii de date mai complete și fiabile pentru a monitoriza implementarea tutu -
ror instrumentelor financiare, inclusiv costurile și comisioanele de gestiune.
Pentru ambele perioade, autoritățile naționale sunt responsabile pentru asigurarea eligibilității costurilor și comisioanelor 
de gestiune, în conformitate cu normele aplicabile și cu principiul subsidiarității.
Răspunsul Comisiei 122
Comisia consideră că respectivele costuri de gestiune ale programelor (bugetul alocat asistenței tehnice) nu trebuie să 
fie combinate cu costurile de implementare a operațiunilor unice în cadrul unui program (costurile și comisioanele de 
gestiune pentru instrumente financiare), întrucât acestea nu sunt combinate nici în implementarea operațiunilor de acor -
dare a granturilor (de exemplu, costurile legate de remunerarea inginerului supraveghetor al proiectului sunt incluse în 
sumele alocate proiectelor, și nu în sumele pentru asistență tehnică).
Comisia ar dori să sublinieze faptul că aceasta analizează rapoartele primite de la statele membre cu privire la bugetul 
alocat asistenței tehnice. Acest lucru a fost valabil pentru perioada 2007-2013 și continuă pentru perioada 2014-2020.
161
Pentru perioada de programare 2014-2020, rezumatul datelor trebuie să fie pregătit de către Comisie pentru toate cele 
cinci fonduri ESI. Raportarea cu privire la instrumentele financiare a fost instituită pentru o perioadă de timp de șase luni 
pentru a lua în considerare toate normele specifice fondului [și datele-limită respective pentru prezentarea raportului 
anual de implementare astfel cum se prevede la articolul 50 alineatele (6) și (7) din Regulamentul privind dispozițiile 
comune], timpul necesar pentru consolidarea și evaluarea datelor prezentate de către statele membre/autoritățile de 
management ca parte din raportul anual de implementare și prezentarea globală a progresului de implementare a instru -
mentelor financiare în cadrul tuturor celor cinci fonduri ESI.
În cazul în care Comisia prezintă observații cu privire la raportul anual de implementare, inclusiv instrumentele financiare, 
raportul este retrimis autorităților de management și termenul de două luni este întrerupt până la prezentarea informații -
lor revizuite către Comisie, când termenul de două luni se reia.
Prin urmare, datele pot fi agregate după evaluarea completă de către Comisie și odată ce există garanții suficiente privind 
exactitatea și caracterul plauzibil al datelor furnizate de către autoritățile de management.
162
Remunerarea bazată pe performanță reprezintă o cerință obligatorie, astfel cum se prevede la articolul 42 alineatul (5) din 
Regulamentul privind dispozițiile comune, și criteriile pentru performanță sunt stabilite la articolul 12 din Actul delegat 
480/2014.
În Nota de orientare privind costurile și comisioanele de gestiune (EGESIF_15-0021-01), publicată în noiembrie 2015, Comi -
sia a furnizat clarificări cu privire la metodologia de calcul bazată pe performanță.
Recomandarea 10 (a)
Comisia acceptă recomandarea.
Costurile și comisioanele de gestiune vor continua să fie raportate în cadrul rezumatului datelor, iar în mai 2015 instrucți -
uni specifice privind raportarea respectivă au fost trimise statelor membre.
Orientările privind încheierea programelor operaționale [Decizia C(2015) 2771 a Comisiei] anexa I, formularul 1 (câmpurile 
obligatorii III.4 și III.6) și formularul 2 (câmpul obligatoriu III.4) solicită statelor membre să raporteze costurile și comisioa -
nele de gestiune suportate și plătite până în martie 2017.
Răspunsul Comisiei 123
Recomandarea 10 (b)
Comisia nu acceptă recomandarea.
Comisia consideră că normele sunt stabilite în mod clar în temeiul juridic care a făcut obiectul unor orientări detaliate și 
că nu există niciun motiv de reinterpretare în această etapă.
Articolul 43 din Regulamentul de punere în aplicare prevede faptul că plafoanele pentru cheltuielile eligibile sunt apli -
cabile capitalului vărsat din programul operațional la fond, și nu capitalului utilizat de către fond pentru a furniza sprijin 
beneficiarilor finali.
Plafoanele definesc valoarea maximă a cheltuielilor eligibile și trebuie să fie calculate pe o bază medie anuală, pro rata 
temporis . Nota de orientare COCOF privind instrumentele de inginerie financiară abordează și explică în continuare teme -
iul juridic (a se vedea punctele 2.6.1-2.6.17).
Pentru perioada 2014-2020, cadrul legal prevede ca toate costurile și comisioanele de gestiune să fie legate de perfor -
manță, inclusiv sumele plătite beneficiarilor finali.
Recomandarea 11 (a)
Comisia nu acceptă recomandarea.
Comisia consideră că dispozițiile obligatorii privind remunerarea bazată pe performanță, prevăzute la articolul 42 alinea -
tul (5) din Regulamentul privind dispozițiile comune, precum și criteriile detaliate de performanță stabilite la articolul 12 
din Actul delegat 480/2014 constituie o bază adecvată pentru a realiza efectul stimulativ dorit și că, în acest stadiu, nu 
există elemente suficiente care să justifice propunerea unei modificări.
În plus, Comisia remarcă faptul că autoritatea de management trebuie să informeze comitetul de monitorizare cu privire 
la dispozițiile referitoare la calculul pe baza performanței al costurilor de gestiune suportate sau al comisioanelor de ges -
tiune aferente instrumentului financiar. Comitetul de monitorizare primește rapoarte anuale privind costurile și comisioa -
nele de gestiune plătite efectiv în anul calendaristic anterior.
Recomandarea 11 (b)
Comisia observă faptul că recomandarea se adresează statelor membre.
Comisia este de acord cu faptul că autoritățile de management trebuie să utilizeze în mod optim cerințele juridice exis -
tente. Aceste cerințe sunt, de asemenea, explicate și interpretate în mod detaliat în Nota de orientare privind costurile și 
comisioanele de gestiune.
Temeiul juridic existent permite utilizarea mai multor criterii de performanță în plus față de cele menționate la articolul 12 
din Actul delegat 480/2014.
Răspunsul Comisiei 124
Recomandarea 12
Comisia nu acceptă recomandarea.
În ceea ce privește fezabilitatea și proporționalitatea punerii în aplicare a acestei recomandări, Comisia consideră că 
analiza ar necesita izolarea costurilor aferente granturilor și instrumentelor financiare suportate de o autoritate de mana -
gement, în condițiile în care unii membri ai personalului sunt implicați, probabil, în gestiunea ambelor elemente. În plus, 
structurile de cost ale granturilor și ale instrumentelor financiare, precum și ale instrumentelor financiare supuse gestiunii 
partajate și gestiunii directe sunt diferite.
În ceea ce privește relevanța unei astfel de analize comparative, Comisia ar dori să sublinieze în continuare faptul că 
granturile și instrumentele financiare sunt două moduri diferite de punere în aplicare a politicii fondurilor ESI și vizează 
tipologii diferite de investiții.
163
Comisia este de acord cu principiul optimizării coordonării între instrumentele financiare din cadrul fondurilor ESI și FEIS.
Comisia a publicat la 22 februarie 2016 o broșură destinată să sprijine autoritățile locale și promotorii de proiecte să 
utilizeze pe deplin oportunitățile de coordonare, sinergiile și complementaritățile dintre fondurile FEIS și ESI. Cele două 
instrumente au fost concepute într-un mod diferit, dar complementar, în ceea ce privește motivația, conceptul și cadrul 
legislativ. Acestea se consolidează reciproc. Broșura oferă o imagine de ansamblu asupra posibilelor combinații de fonduri 
FEIS și ESI, fie la nivel de proiect, fie prin intermediul unui instrument financiar, cum ar fi o platformă de investiții (a se 
vedea http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf ).
125 Răspunsul Fondului 
Marguerite
Răspunsul comun al Fondului Marguerite la punctul 81 și la caseta 11
Structura utilizată de Fondul Marguerite pentru a deține investițiile pe care le realizează a fost creată în primul rând pen -
tru a permite ca diferitele sale investiții să fie deținute prin intermediul a diferite filiale, din motive legate de gestionarea 
riscului de portofoliu (permițând separarea unei investiții de altele), precum și pentru a facilita lichidarea în viitor a inves -
tițiilor respective și pentru a fluidiza fluxul de numerar în interiorul structurii (de la Fondul Marguerite către investițiile pe 
care le efectuează și invers). Motivul pentru care s-a urmărit o soluție fiscală anticipată a fost acela de a se obține o confir -
mare din partea autorităților luxemburgheze.
În legătură cu afirmația dumneavoastră cum că „[e]ste posibil […] ca prin utilizarea acestei structuri să se eludeze și plata 
altor impozite”, considerăm că menționarea posibilității de eludare a impozitelor poate induce în eroare, întrucât această 
expresie este de regulă întrebuințată pentru a se face referire la mecanisme prin care se încearcă eludarea impozitelor 
pentru care există o obligație de plată. Societatea Marguerite Adviser gestionează situația fiscală a Fondului Marguerite, 
asigurându-se că toate obligațiile fiscale ale acestuia sunt respectate și că toate impozitele datorate sunt plătite.

CUM VĂ PUTE/uni021AI PROCURA PUBLICA/uni021AIILE UNIUNII EUROPENE?
Publica/uni021Bii gratuite:
  un singur exemplar:  
pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  mai multe exemplare/postere/hăr/uni021Bi:  
de la reprezentan/uni021Bele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),  
de la delega/uni021Biile din /uni021Bările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)  
sau contactând re/uni021Beaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)  
la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).
(*)  Informa/uni021Biile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine  
telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).
Publica/uni021Bii contra cost:
 pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Etapă Data
Adoptarea planului de audit/Demararea auditului 14.1.2015
Trimiterea oficială către Comisie (sau către o altă entitate auditată) a proiectului de 
raport11.4.2016
Adoptarea raportului final după procedura contradictorie 1.6.2016
Primirea răspunsurilor Comisiei (sau ale altei entități auditate) în toate versiunile 
lingvistice5.7.2016
Instrumentele financiare sunt utilizate din ce în ce mai 
mult pentru a acorda sprijin financiar din bugetul UE prin 
intermediul împrumuturilor, al garanțiilor și al investițiilor 
de capital. În perioada de programare 2007-2013, pentru 
instrumentele financiare a fost alocată din bugetul UE 
o sumă de aproximativ 21,5 miliarde de euro. Curtea 
a constatat că, deși aceste instrumente pot aduce unele 
avantaje specifice în comparație cu alte forme de finanțare 
din partea UE, cum ar fi finanțările nerambursabile, 
punerea lor în aplicare prezintă totuși unele dificultăți 
care ar putea să le limiteze eficiența.
CURTEA DE
CONTURI
EUROPEANĂ