În ciuda avizului preliminar din luna iulie al Comisiei de la Veneția, legile au fost promulgate în forma în care erau. În plus, guvernul a adoptat o serie de ordonanțe de urgență, care au accentuat unele dintre problemele identificate, de exemplu prin consolidarea autorității ministrului justiției asupra procurorilor, în special prin declanșarea de proceduri disciplinare.Decizia guvernului de a modifica dispozițiile de înființare a departamentului special pentru investigarea magistraților în acest fel și de a impune proceduri noi privind modul în care acest organism ar urma să fie înființat de Consiliul Superior al Magistraturii a ridicat întrebări suplimentare cu privire la independența acestui departament. De asemenea, a evidențiat disponibilitatea guvernului de a da curs doar în mod selectiv recomandărilor Comisiei de la Veneția. În acest sens, s-a pierdut o oportunitate.

Un astfel de factor mai general îl constituie alegațiile dezbătute în spațiul public conform cărora protocoalele de cooperare dintre instituțiile judiciare, în principal organele de urmărire penală și Serviciul de Informații al României, au fost o sursă de abuzuri sistemice, mai ales în cazurile de corupție. Aceste protocoale secrete au fost invocate drept motiv pentru adoptarea unor modificări legislative intempestive și pentru criticile severe la adresa magistraturii. Modul de funcționare a serviciilor de informații nu ține de competența UE și nu intră în sfera obiectivelor referință ale MCV. Instanțele sunt cele care au rolul de a stabili dacă alegațiile în cauză privind abuzurile sunt întemeiate sau nu și dacă ar fi necesară o anchetă deschisă și imparțială pentru a se stabili dacă au existat sau nu deficiențe sistemice, ca de exemplu strângerea ilegală de probe sau exercitarea unei influențe ilegale asupra magistraților, și dacă garanțiile juridice existente trebuie să fie consolidate. Este, fără îndoială, important să se asigure un cadru în baza căruia serviciile de informații să se afle sub o supraveghere adecvată, infracțiunile să poată fi investigate și sancționate în mod eficient, respectându-se pe deplin drepturile fundamentale, și publicul să poată avea încredere că independența sistemului judiciar este garantată. Expertiza altor state membre ar putea fi utilă pentru crearea unui sistem mai consolidat de măsuri de supraveghere la care recurg organele de urmărire penală, precum și pentru colaborarea dintre serviciile de informații și organele de urmărire penală, care este esențială pentru investigarea infracțiunilor grave, cum ar fi terorismul și criminalitatea informatică.

În raportul din noiembrie 2017, Comisia a luat notă de faptul că s-au înregistrat progrese cu privire la mai multe dintre recomandările prevăzute în raportul din ianuarie 2017, „în special în ceea ce privește recomandarea 8, care a fost pusă în aplicare în mod satisfăcător, și, sub rezerva aplicării practice, cu privire la recomandările 2, 7 și 12. Deși punerea în aplicare a unora dintre recomandări progresa bine, în cursul anului 2017 avântul reformelor s-a pierdut în ansamblu, ceea ce a încetinit punerea în aplicare a recomandărilor rămase și, de asemenea, a generat riscul redeschiderii unor aspecte care fuseseră considerate ca fiind îndeplinite în raportul din ianuarie 2017. Provocările la adresa independenței sistemului judiciar și punerea acesteia sub semnul întrebării au reprezentat, de asemenea, un motiv persistent de îngrijorare.” Acest punct de vedere s-a regăsit în concluziile Consiliului, care a invitat România „să își concentreze eforturile pe consolidarea în continuare a acestor progrese, să evite să facă pași înapoi și să abordeze pe deplin preocupările și toate recomandările prezentate de Comisie în raportul său.”

Consiliul Superior al Magistraturii nu a fost în măsură să acționeze ca un factor efectiv de control și echilibru pentru a apăra independența instituțiilor judiciare supuse presiunilor, un rol constituțional important, evidențiat în raportul din ianuarie 2017. Diviziunile din Consiliul Superior al Magistraturii, evidente în cadrul reuniunilor acestuia cu serviciile Comisiei, au făcut din ce în ce mai dificil pentru Consiliul Superior al Magistraturii să fie eficace în calitate de portavoce a sistemului judiciar –, în special atunci când este consultat cu privire la legislație – și în calitate de administrator al sistemului judiciar. Chiar și atunci când Consiliul Superior al Magistraturii a prezentat un aviz unanim, acesta a fost ignorat în cazurile importante.Deși în 2018 instituțiile judiciare și unii judecători și procurori au făcut obiectul unor critici publice deosebit de dure din partea reprezentanților guvernului și ai parlamentului, Consiliul și-a manifestat reticența privind adoptarea de decizii ex officio ca răspuns la atacurile la adresa independenței sistemului judiciar. Acest lucru atrage după sine riscul ca magistrații să fie descurajați să își îndeplinească rolul care le revine ca entitate a statului în ceea ce privește exprimarea opiniilor cu privire la aspectele relevante pentru sistemul judiciar.

Acțiuni similare procedurii privind procurorul-șef al DNA s-au aplicat și în cazul altor instituții judiciare cheie. La 24 octombrie, ministrul justiției a lansat procesul de revocare a procurorului general, urmând același tipar ca în cazul procedurii de revocare a procurorului-șef al DNA. La începutul lunii octombrie, Camera Deputaților sesizase deja Curtea Constituțională cu privire la metodologia de lucru cu serviciile de informații a procurorului general. Guvernul a luat, de asemenea, decizia de a sesiza Curtea Constituțională cu privire la Înalta Curte de Casație și Justiție.Convergența acțiunilor îndreptate împotriva acestor instituții judiciare cheie are implicații clare în ceea ce privește independența sistemului judiciar.

Transparența și răspunderea Consiliului Superior al Magistraturii

Raportul din noiembrie 2017 lua act de stabilirea de către Consiliul Superior al Magistraturii a priorităților pentru mandatul său (2017-2022), ceea ce constituie o primă bază de promovare a răspunderii instituției. De asemenea, în raport se remarca faptul că, în pofida condițiilor dificile, Consiliul Superior al Magistraturii a putut să ia decizii dificile, de exemplu atunci când a respins propunerile de modificare a legilor justiției. În concluzia raportului se preciza: „Consiliul ar trebui să continue să își consolideze activitatea de apărare a reputației magistraturii în mod coerent și eficient și să contribuie la un dialog constructiv și transparent cu guvernul și parlamentul.”

De la acea dată, din cauza circumstanțelor existente, Consiliul Superior al Magistraturii a întâmpinat dificultăți tot mai mari în a menține abordarea descrisă în prioritățile sale, guvernul respingând o serie de avize ale sale.Consiliul Superior al Magistraturii nu a ajuns la o poziție comună în ceea ce privește răspunsul său la recomandările Comisiei de la Veneția și ale GRECO cu privire la legile justiției, chiar și în domenii cu un caracter managerial mai pronunțat, cum ar fi analizarea impactului modificărilor privind, de exemplu, pensionarea anticipată și intrarea cu întârziere în profesie.

În ceea ce privește modificările aduse Codului penal și Codului de procedură penală, Consiliul Superior al Magistraturii a fost invitat să își prezinte punctul de vedere.Acesta a consultat toate instanțele și parchetele și a comunicat un punct de vedere sintetic comisiei parlamentare. Membrii Consiliului Superior al Magistraturii au participat la dezbaterile din parlament, propunând modificări și formulând comentarii. Cu toate acestea, după adoptarea legilor de către parlament, Consiliul Superior al Magistraturii nu a emis un aviz cu privire la modificări și nici nu a analizat impactul modificărilor asupra sistemului judiciar.

Raportul din ianuarie 2017 a evidențiat în mod special importanța prezentării de către Consiliul Superior al Magistraturii de rapoarte publice cu privire la acțiunile pe care le-a întreprins pentru a apăra independența sistemului judiciar și pentru a proteja reputația, independența și imparțialitatea magistraților. Cu toate acestea, Consiliul Superior al Magistraturii nu a fost în măsură să asigure o poziție fermă în această privință, în pofida situației generale caracterizate prin critici publice la adresa magistraților și a instituțiilor judiciare.

În ianuarie 2017, Comisia a putut să constate înregistrarea de „progrese substanțiale” în ceea ce privește obiectivul de referință 1. În prezent, deși s-au înregistrat progrese cu privire la recomandarea 5 (executarea hotărârilor judecătorești), alte măsuri adoptate de România au inversat sau au pus sub semnul întrebării progresele înregistrate. Recomandările 1, 3 și 4 nu au fost urmate. În ceea ce privește recomandările 2, 6 și 7, nu s-au înregistrat progrese în direcția obținerii de rezultate semnificative. În sens mai larg, modificările legislative care subminează garanțiile privind independența sistemului judiciar și centralizează mai multe competențe în mâinile ministrului justiției, precum și o serie de măsuri prin care se pun presiuni asupra instituțiilor judiciare cheie constituie un regres al autorităților române în raport cu baza evaluării din ianuarie 2017. Modificările care se aduc Codului penal și Codului de procedură penală au drept consecință, de asemenea, riscuri serioase de regrese. Prin urmare, Comisia este de părere că nu se poate considera că obiectivul de referință 1 este îndeplinit, iar pentru îndeplinirea acestuia sunt necesare recomandări suplimentare, astfel cum sunt prevăzute în concluzia la prezentul raport.

3.2. Obiectivul de referință 2: cadrul de integritate și Agenția Națională de Integritate

Recomandarea 8: asigurarea intrării în funcțiune a sistemului PREVENT. Agenția Națională de Integritate și Agenția Națională pentru Achiziții Publice ar trebui să introducă practica de a întocmi rapoarte cu privire la verificările ex ante pe care le efectuează în cazul procedurilor de achiziții publice și rapoarte cu privire la acțiunile pe care le întreprind în urma acestor verificări, inclusiv în cazul verificărilor ex post, precum și rapoarte cu privire la cazurile de conflicte de interese sau de corupție detectate, și să organizeze dezbateri publice la care să răspundă guvernul, autoritățile locale, sistemul judiciar și societatea civilă. Recomandarea 9: Parlamentul ar trebui să dea dovadă de transparență în procesul său decizional cu privire la acțiunile întreprinse în urma hotărârilor definitive și irevocabile având ca obiect incompatibilități, conflicte de interese și averi ilicite pronunțate împotriva membrilor săi.

Sistemul PREVENT

Sistemul PREVENT are rolul de a preveni conflictele de interese în procedurile de achiziții publice prin crearea unui mecanism de verificare ex ante și prin oferirea posibilității ca autoritățile contractante să remedieze eventualele probleme înainte de atribuirea contractului. Sistemul este în prezent pe deplin operațional și Agenția Națională de Integritate (ANI) raportează înregistrarea de rezultate pozitive.În plus față de avertismente, PREVENT a dus, de asemenea, la o mai mare sensibilizare în rândul autorităților contractante. În general, se pare că abordarea preventivă câștigă teren, iar voința marii majorități a autorităților contractante de a elimina potențialele conflicte de interese înainte de semnarea contractelor demonstrează valoarea sa. Printr-o modificare legislativă s-a introdus posibilitatea de aplicare a unei amenzi unei autorități contractante care nu răspunde la semnalările primite prin sistemul PREVENT, dar valoarea adăugată a acestei măsuri nu este clară.

În sens mai larg, bilanțul agenției a rămas constant în ceea ce privește investigarea cazurilor de incompatibilitate și de conflicte de interese de natură administrativă.Cu toate acestea, stabilitatea cadrului juridic pentru integritate se confruntă în continuare cu provocări. În iulie, parlamentul a adoptat două propuneri legislative, în pofida unui aviz negativ din partea ANI. Prima propunere ar stabili un termen de prescripție de trei ani pentru faptele care determină apariția conflictelor de interese ori a incompatibilității. Cea de a doua propunere ar modifica regimul sancțiunilor în ceea ce privește conflictul de interese în cazul aleșilor locali. Ambele propuneri au fost contestate la Curtea Constituțională.Propuneri suplimentare se află pe agenda parlamentului.

O altă provocare vizează resursele financiare ale ANI. În urma reducerii drastice a bugetului în 2017, reducerile suplimentare au adus ANI în situația de a se confrunta cu riscul unor dificultăți financiare în ceea ce privește plata salariilor și a contractanților. Este esențial ca agenția să dispună de resursele necesare pentru a-și îndeplini în continuare sarcinile în conformitate cu obiectivul de referință 2.

Punerea în aplicare a hotărârilor judecătorești referitoare la membrii parlamentului

Rapoartele MCV anterioare au pus în evidență întârzieri și inconsecvențe evidente în ceea ce privește aplicarea sancțiunilor în cazul parlamentarilor declarați incompatibili sau care se află în conflict de interese ca urmare a unei hotărâri judecătorești definitive cu privire la un raport al agenției. Prin urmare, Comisia a recomandat o mai mare transparență în procesul decizional și a oferit câteva sugestii concrete în acest sens în raportul din noiembrie 2017. Începând din octombrie 2016, au fost pronunțate cinci hotărâri judecătorești definitive și irevocabile împotriva unor membri ai parlamentului. În două cazuri, precum și în alte două cazuri referitoare la alegerile din decembrie 2016, parlamentul s-a adresat ANI, precizând că nu se vor aplica sancțiuni disciplinare. În celelalte cazuri, parlamentul nu s-a pronunțat deocamdată. În timp ce astfel de scrisori reprezintă un pas înainte în ceea ce privește transparența, există riscul ca motivele prezentate de parlament să creeze ambiguitate în ceea ce privește caracterul disuasiv al sancțiunilor. Argumentul a fost că nu s-a luat nicio măsură, întrucât incidentul în cauză în materie de integritate a apărut într-un mandat anterior sau în contextul unei poziții anterioare. Aceasta nu este o interpretare dată până în prezent de instanțele judecătorești sau de către alte instituții publice. Acest lucru sugerează că este necesar să se clarifice normele privind incompatibilitățile și conflictele de interese în așa fel încât să se îndeplinească obiectivul de referință din MCV referitor la adoptarea unor „decizii obligatorii care să poată duce la aplicarea unor sancțiuni disuasive”.

Comisia consideră că progresele semnificative consemnate în ceea ce privește obiectivul de referință 2 în noiembrie 2017 au stagnat. Recomandarea 8 este îndeplinită atât timp cât sistemul PREVENT este consolidat ca instrument de prevenire eficace. În privința progreselor legate de recomandarea 9, trebuie să se soluționeze actuala lipsă de claritate a normelor.

3.3. Obiectul de referință 3: combaterea corupției la nivel înalt

Durabilitatea Direcției Naționale Anticorupție și ireversibilitatea luptei împotriva corupției

Raportul din ianuarie 2017 a recunoscut progresele substanțiale înregistrate în combaterea corupției la nivel înalt. În acesta se sublinia, de asemenea, faptul că minimalizarea ori restrângerea domeniului de aplicare al corupției ca infracțiune sau provocările majore de natură să afecteze independența și eficiența parchetului anticorupție ar fi un regres. Evoluțiile care au avut loc de la raportul MCV din noiembrie 2017 au determinat Comisia să își reexamineze evaluarea. Practica de a se pune presiune pe instituțiile care au un rol esențial în lupta împotriva corupției a dat naștere unor îngrijorări din ce în ce mai mari cu privire la capacitatea lor de a continua să obțină rezultate și, prin urmare, la ireversibilitatea luptei împotriva corupției.

Direcția Națională Anticorupție (DNA) a constituit o țintă predilectă în ceea ce privește exercitarea unei presiuni de natură să aducă atingere independenței sale. Pe lângă criticile dure în spațiul public și în mass-media formulate de politicienii de rang înalt, faptul că atât în revocarea procurorului-șef în funcție al DNA, cât și în propunerea de numire a unui nou procuror-șef al DNA nu s-a ținut seama de avizul negativ al Consiliului Superior al Magistraturii a generat serioase îndoieli cu privire la acest proces (a se vedea mai sus). Ministrul justiției a lansat, de asemenea, procedurile de numire a unor noi adjuncți și șefi de sector, urmând aceeași procedură. De asemenea, legile justiției modificate dau naștere la potențiale dificultăți în ceea ce privește personalul, care ar putea fi nevoit să părăsească DNA. În luna octombrie, guvernul a adoptat o nouă ordonanță de urgență care ar modifica cerințele de vechime pentru procurorii DNA, ceea ce ar putea avea efecte negative suplimentare asupra capacității operaționale a DNA.