DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI care însoțește documentul Propunere de Directivă a Consiliului de modificare a Directivei 2009/71/EURATOM de instituire a unui cadru comunitar pentru securitatea nucleară a instalațiilor nucleare /* SWD/2013/0422 final */





DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI care însoțește documentul Propunere de Directivă a Consiliului de modificare a Directivei 2009/71/EURATOM de instituire a unui cadru comunitar pentru securitatea nucleară a instalațiilor nucleare 1. Introducere În UE, energia nucleară acoperă în prezent aproape 30 % din consumul total de energie electrică și aproximativ două treimi din consumul de energie electrică generată cu emisii reduse de carbon. Securitatea nucleară prezintă o importanță vitală pentru UE și pentru cetățenii săi. Costurile unui accident nuclear pot fi atât de mari, încât să producă efecte devastatoare asupra economiilor naționale. Prin urmare, este esențial pentru societate și economie să se reducă riscul unui accident nuclear într-un stat membru al UE, prin aplicarea unor standarde ridicate de securitate nucleară și de calitate a supravegherii reglementărilor. Accidentul nuclear din 2011 de la Fukushima, în Japonia, a readus în atenție, la nivel mondial, măsurile necesare pentru a asigura cele mai solide niveluri de securitate nucleară. Pe baza unui mandat acordat de Consiliul European în martie 2011[1], Comisia Europeană (CE) a lansat, împreună cu Grupul european al autorităților de reglementare în domeniul securității nucleare (ENSREG), evaluări cuprinzătoare de risc și securitate ale centralelor nucleare („teste de rezistență”) la nivelul UE. În urma acestor evaluări s‑au identificat diferențe între abordările în materie de securitate nucleară și practicile industriei de profil din țările participante[2]. Mandatul din partea Consiliului European a inclus responsabilitatea CE de a efectua o revizuire a cadrului juridic și de reglementare existent pentru securitatea instalațiilor nucleare și de a propune orice îmbunătățiri care ar putea fi necesare. Orice propuneri legislative ar trebui să țină seama de concluziile testelor de rezistență și de experiența acumulată în urma accidentului nuclear de la Fukushima, precum și de contribuțiile primite în urma unei consultări publice deschise și de opiniile părților implicate. Consultarea a arătat că o mare majoritate este în favoarea consolidării cadrului legislativ al UE. Prezenta evaluare a impactului ține seama de factorii menționați pentru a descrie provocările întâmpinate în încercarea de a asigura niveluri suficiente de securitate nucleară în UE. Aceasta definește obiectivele generale și specifice pentru îmbunătățirea prevenirii și atenuării efectelor accidentelor nucleare. Sunt propuse și analizate o serie de opțiuni de politică, de la menținerea situației actuale, la reforme mai profunde. Fiecare opțiune a fost evaluată din punct de vedere al impactului său estimat în materie de securitate, precum și în plan economic, ecologic și social. Opțiunea reținută modifică actuala Directivă 2009/71/Euratom a Consiliului de instituire a unui cadru comunitar pentru securitatea nucleară a instalațiilor nucleare[3] („Directiva privind securitatea nucleară”), prin consolidarea principiilor și a cerințelor generale existente în materie de securitate nucleară sau introducerea unor noi astfel de principii și cerințe, completate de criterii și proceduri de securitate nucleară armonizate la nivelul Euratom pentru a verifica punerea lor în aplicare la nivel național. De asemenea, opțiunea prevede o mai mare independență a autorităților de reglementare și o transparență publică sporită cu privire la modul în care acționează industria și autoritățile de reglementare. În timp ce unele dintre măsurile care stau la baza opțiunii reținute pot fi puse în aplicare fără întârziere, altele necesită eforturi de dezvoltare la nivel tehnic bazate pe contribuții din partea statelor membre. 2. Definirea problemei Accidentul de la centrala nucleară Fukushima Daiichi din anul 2011 a cauzat importante daune ecologice, economice și sociale și a provocat preocupări cu privire la posibilele efecte asupra sănătății populației afectate din Japonia. Deși accidentul a fost declanșat de un cutremur și de un tsunami de o amploare considerabilă, investigațiile privind cauzele acestuia indică o serie de factori previzibili, a căror acțiune combinată a produs un rezultat catastrofal. Analiza accidentului de la Fukushima evidențiază probleme tehnice destul de importante și recurente, precum și deficiențe instituționale persistente, similare celor care rezultă din evaluările ulterioare accidentelor nucleare produse cu câteva decenii în urmă la Three Mile Island și la Cernobâl. Acest ultim accident nuclear a subminat încă o dată încrederea publicului în securitatea energiei nucleare, cu atât mai mult cu cât a survenit într-un moment în care utilizarea energiei nucleare este supusă dezbaterilor ca o posibilă opțiune pentru a răspunde nevoilor energetice globale într-un mod durabil. UE are 132 de reactoare aflate în funcțiune, care reprezintă aproximativ o treime din cele 437 de reactoare nucleare aflate în funcțiune la nivel mondial. Multe dintre centralele nucleare din UE au fost construite deja cu trei până la patru decenii în urmă, iar proiectele și dispozițiile privind securitatea aflate la baza acestora au fost actualizate în permanență de atunci. În mai 2011, au fost lansate „testele de rezistență” pentru a evalua dacă marjele actuale de securitate sunt suficiente pentru a acoperi diverse evenimente neprevăzute. Rezultatele indică o serie de puncte forte și puncte slabe în toate centralele nucleare, inclusiv necesitatea evidentă de a pune în aplicare, în centralele menționate, o serie de măsuri pentru a spori rezistența împotriva mai multor tipuri de pericole interioare și exterioare. Testele au arătat, de asemenea, diferențe semnificative în ceea ce privește abordările naționale cu privire la evaluarea accidentelor care depășesc baza de proiect, fapt ce îngreunează sau face imposibilă o evaluare adecvată a nivelurilor actuale de securitate. De exemplu, în unele cazuri, riscul seismic nu a fost luat în considerare în proiectul inițial, ci a fost introdus abia ulterior și/sau a fost subestimat. Ulterior au fost elaborate noi abordări privind evaluarea pericolelor și riscurilor seismice, dar nu toți operatorii au reevaluat pericolele și riscurile seismice asociate amplasamentului utilizând metodologii, date și criterii recente. 3. Aspecte specifice care trebuie abordate Pe baza mai multor surse competente, cum ar fi inițiativele relevante ale AIEA și WENRA, precum și pe baza experienței acumulate în urma testelor de rezistență desfășurate în UE și a investigațiilor în urma accidentului de la Fukushima, au fost identificate domenii esențiale pentru ameliorarea securității nucleare. Aceste domenii problematice se referă la aspecte tehnice (în special alegerea amplasamentului și proiectarea centralelor), la supravegherea reglementării, la aspecte legate de guvernanța securității nucleare (independența procesului de reglementare și transparența), precum și la problema pregătirii și intervenției în situații de urgență. • Aspecte tehnice • Aspecte de supraveghere a reglementării • Aspecte legate de independența procesului de reglementare • Aspecte legate de transparență • Aspecte legate de măsurile de pregătire și intervenție în situații de urgență Printre principalele deficiențe constatate se numără diverse lacune în asigurarea identificării și a gestionării depline și transparente a aspectelor esențiale de securitate, lipsa punerii în aplicare a unor măsuri de securitate importante și absența unei abordări coerente a statelor membre privind reglementarea riscurilor nucleare în pofida naturii transfrontaliere a acestora. Legislația actuală a Euratom în domeniul securității nucleare, în special Directiva privind securitatea nucleară, instituie un cadru al Euratom cu caracter juridic obligatoriu, bazat pe principii și obligații generale recunoscute la nivel internațional. Totuși, întrucât domeniul de aplicare al directivei respective este limitat la aceste principii generale, principalul punct slab al directivei constă în faptul că nu dispune de mijloace pentru a aborda la un nivel suficient de detaliat aspectele tehnice privind securitatea puse în evidență de accidentul nuclear de la Fukushima și identificate în cursul testelor de rezistență. În plus, dispozițiile actuale ale directivei nu par să fie suficiente în ceea ce privește independența autorităților naționale de reglementare. De asemenea, testele de rezistență arată că ar fi necesară o consolidare a mecanismelor de cooperare și coordonare între toate părțile care dețin responsabilități în materie de securitate nucleară, de exemplu sub formă de evaluări inter pares. Ar trebui, de asemenea, să fie consolidate suplimentar dispozițiile actuale cu privire la transparență ale directivei. În plus, ar trebui să fie, de asemenea, luată în considerare problema unor măsuri adecvate de pregătire și intervenție pe amplasament în situații de urgență. Fără a ignora rolul deținut de acestea în ceea ce privește consolidarea securității centralelor nucleare din UE, testele de rezistență prezintă și un punct slab, și anume caracterul lor neobligatoriu. Fiind desfășurate ca un exercițiu voluntar și unic, acestea nu garantează că măsurile identificate vor fi puse în aplicare în totalitate și actualizate periodic. Prin intermediul AIEA, au fost elaborate și adoptate principii și standarde în domeniul securității, precum și convenții internaționale[4] care reglementează securitatea nucleară. Totuși, aceste standarde în domeniul securității nu au un caracter juridic obligatoriu, în timp ce convențiile internaționale au caracter juridic obligatoriu, dar nu au forță executorie. Legislația Euratom beneficiază de mecanisme clare și puternice pentru sancțiuni legate de transpunerea și punerea sa în aplicare în mod adecvat. În urma evenimentelor de la Fukushima, statele membre ale AIEA au recunoscut, în general, necesitatea de a spori eficacitatea, guvernanța și forța executorie a cadrului juridic internațional pentru securitatea nucleară. 4. Competențe ale Euratom, subsidiaritate și proporționalitate Orice revizuire legislativă ar trebui să aibă la bază actuala Directivă privind securitatea nucleară și să consolideze abordarea acesteia. Articolele 31 și 32 din Tratatul Euratom constituie în continuare temeiul juridic. Orice propunere de revizuire ar trebui să vizeze consolidarea sporită a rolului și a independenței autorităților de reglementare competente, întrucât este evident faptul că operarea în condiții de securitate a instalațiilor nucleare poate fi supravegheată și asigurată la nivelul UE numai de către autorități de reglementare puternice, învestite cu toate competențele necesare și a căror independență este garantată. Ar trebui să fie încurajate cooperarea strânsă și schimbul de informații dintre autoritățile de reglementare, ținând seama de posibilele efecte transfrontaliere ale unui accident nuclear. Date fiind consecințele ample ale unui accident nuclear și, în special, necesitatea de informare a publicului într‑un astfel de caz, este esențială o abordare la nivelul UE a problemelor legate de transparență. Aceasta poate asigura informarea adecvată a publicului, indiferent de frontierele de stat, cu privire la toate problemele relevante de securitate nucleară, pentru a asigura uniformitatea nivelului de transparență și a furnizării de informații în întreaga UE. În Europa, testele de rezistență au confirmat existența în continuare nu numai a unor diferențe între statele membre în asigurarea identificării și a gestionării depline și transparente a aspectelor esențiale de securitate, dar și a unor decalaje semnificative. Consolidarea legislației Euratom ar putea include un set de dispoziții tehnice cu un nivel de detaliere adecvat pentru un instrument juridic general. Aceste dispoziții ar trebui să asigure o abordare comună la nivelul UE a securității nucleare. Experiența dobândită în urma accidentului nuclear de la Fukushima și informațiile valoroase furnizate de testele de rezistență au arătat în mod clar că un sistem de monitorizare puternic și transparent (inclusiv evaluările inter pares) reprezintă un element esențial pentru a asigura punerea în aplicare eficientă și continuă a oricărui regim de securitate. În conformitate cu principiul proporționalității, revizuirea avută în vedere nu ar trebui să depășească acțiunile necesare pentru îndeplinirea obiectivelor stabilite. În plus, ținând seama de diferitele situații din statele membre, ar trebui să fie conturată o abordare flexibilă și proporțională în ceea ce privește nivelul de aplicabilitate. Ar trebui să fie avut în vedere un mecanism de elaborare de criterii tehnice la nivelul UE, cu acordarea unei atenții speciale principiului proporționalității, în cadrul căruia să fie utilizate pe deplin cunoștințele și experiența practică ale experților din statele membre. 5. Obiective Obiective generale · Să se asigure protecția lucrătorilor și a populației împotriva pericolelor asociate radiațiilor ionizante provenite de la instalațiile nucleare, prin instituirea unor condiții corespunzătoare de exploatare, prin prevenirea accidentelor și prin atenuarea consecințelor accidentelor; · Să se mențină și să se promoveze îmbunătățirea continuă a securității nucleare și a reglementării acesteia la nivelul Euratom; Obiective specifice · Să se îmbunătățească în mod continuu arhitectura securității nucleare în ansamblu (de exemplu, prin consolidarea principiilor și a cerințelor generale existente și prin introducerea unor noi principii și cerințe de securitate nucleară). · Să se îmbunătățească în mod continuu arhitectura securității nucleare la niveluri specifice (de exemplu, prin completarea principiilor și a cerințelor de securitate menționate cu criteriile de securitate nucleară ale Euratom). · Să se îmbunătățească în mod continuu metodologiile de evaluare a securității nucleare (de exemplu, prin încurajarea utilizării consecvente și cuprinzătoare a unor metode bazate pe cunoașterea riscurilor pentru sprijinirea procesului decizional); · Să se asigure cooperarea și coordonarea între toate părțile care dețin responsabilități în materie de securitate nucleară cu privire la diverse aspecte tehnice, inclusiv prin evaluări inter pares; · Să se consolideze rolul autorităților naționale de reglementare; · Să se consolideze independența efectivă a autorităților naționale de reglementare; · Să fie sporită transparența în materie de securitate nucleară; · Să se consolideze măsurile de pregătire și intervenție pe amplasament în situații de urgență. 6. Opțiuni de politică OPȚIUNEA DE POLITICĂ 0 · Actuala Directivă-cadru a Euratom (Directiva privind securitatea nucleară) rămâne neschimbată. · Este utilizat mecanismul existent de cooperare între CE și statele membre pentru punerea în aplicare, prin intermediul ENSREG, a măsurilor rezultate în urma testelor de rezistență. OPȚIUNEA DE POLITICĂ 1 · Acțiune legislativă (act cu caracter juridic obligatoriu) la nivelul Euratom. · Se modifică Directiva privind securitatea nucleară prin consolidarea principiilor și a cerințelor generale existente (de exemplu, rolul și independența autorităților naționale de reglementare, transparența) și prin adăugarea unor noi principii și cerințe (de exemplu, măsuri de pregătire și intervenție pe amplasament în situații de urgență, alegerea amplasamentului, proiectarea, construcția și exploatarea instalațiilor nucleare). · Este utilizat mecanismul existent de cooperare între CE și statele membre pentru punerea în aplicare, prin intermediul ENSREG, a măsurilor rezultate în urma testelor de rezistență. OPȚIUNEA DE POLITICĂ 2 SUBOPȚIUNEA 2.1 · Acțiune legislativă (combinație de acte cu caracter juridic obligatoriu și acte specifice fără caracter juridic obligatoriu) la nivelul Euratom. · Se modifică Directiva privind securitatea nucleară prin consolidarea principiilor și a cerințelor generale existente și prin introducerea unor noi principii și cerințe generale (ca în cazul opțiunii de politică 1) și se introduce în cadrul directivei mandatul CE de a sprijini aceste principii și cerințe generale prin elaborarea de criterii de securitate nucleară ale Euratom fără caracter juridic obligatoriu (recomandări ale Comisiei). · Aceste criterii de securitate nucleară ale Euratom ar fi elaborate în strânsă cooperare cu experți din statele membre. SUBOPȚIUNEA 2.2 · Acțiune legislativă (combinație între un act cu caracter juridic obligatoriu și acte specifice cu caracter juridic obligatoriu) la nivelul Euratom. · Se modifică Directiva privind securitatea nucleară prin consolidarea principiilor și a cerințelor generale existente și prin introducerea unor noi principii și cerințe generale (ca în cazul opțiunii de politică 1) și se introduce în cadrul directivei mandatul CE de a defini aceste principii și cerințe generale prin elaborarea de criterii de securitate nucleară ale Euratom cu caracter juridic obligatoriu (regulamente ale Comisiei). · Aceste criterii de securitate nucleară ar fi elaborate prin cooperare strânsă între grupurile de lucru formate din experți, precum ENSREG și WENRA, și experți ai CE. Ulterior, acestea ar fi adoptate pe baza unei proceduri de „comitologie” care necesită contribuții din partea tuturor statelor membre. OPȚIUNEA DE POLITICĂ 3 · Acțiune legislativă (act cu caracter juridic obligatoriu) la nivelul Euratom. · Se instituie o agenție Euratom de reglementare în domeniul securității nucleare care să gestioneze și să dezvolte suplimentar acquis-ul Euratom în materie de securitate nucleară elaborat conform opțiunii de politică 2, sub supravegherea CE, având următoarele misiuni: - să promoveze cele mai înalte standarde comune pentru generarea de energie nucleară în condiții de securitate în UE. - să sprijine CE în efortul de elaborare a unor cerințe/standarde/criterii tehnice armonizate de securitate nucleară care să fie apoi incluse în propuneri de noi acte legislative ale Euratom în domeniul securității nucleare; să efectueze inspecții pentru a monitoriza punerea corectă în aplicare a legislației; să elaboreze un sistem al Euratom de certificare a proiectelor standard pentru instalații nucleare; să elaboreze un conținut al autorizațiilor și o procedură de autorizare uniforme, să intervină în caz de accidente sau incidente nucleare; să formuleze avize și recomandări către Comisie cu privire la diverse aspecte de securitate nucleară; să colecteze și să analizeze date pentru a îmbunătăți în continuare securitatea nucleară. 7. Evaluarea impactului Tabelul 1 – Compararea opțiunilor de politică în ceea ce privește impactul (rezumat) Opțiune de politică || Impactul asupra securității || Costurile de punere în conformitate pentru operatori (pe reactor) || Costurile de reglementare și sarcina administrativă pentru statele membre (pe reactor și pe an) || Impactul asupra mediului || Locuri de muncă în sectorul nuclear din Europa || Accesibilitatea energiei 0 || Reducere a riscurilor foarte puțin probabilă || Interval: ~30-200 de milioane EUR || ~3 milioane EUR Interval: ~1-4 milioane EUR || Reducere a riscurilor foarte puțin probabilă || ~ 500 000 de persoane || Ridicată 1 || Numai anumite câștiguri în materie de securitate || Interval: ~ 30-200 de milioane EUR || £5 milioane EUR || Nicio reducere semnificativă a riscurilor || ~500 000 + ~500 || Ridicată 2 || Câștiguri semnificative în materie de securitate, cel puțin pentru unele centrale nucleare din anumite state membre || ≥200 de milioane EUR || £5 milioane EUR || Îmbunătățiri semnificative, cel puțin pentru unele centrale nucleare din anumite state membre || ~500 000 + ~500 + ~500 || ~Ridicată 3 || Câștiguri semnificative în materie de securitate, cel puțin pentru unele centrale nucleare din anumite state membre || ≥200 de milioane EUR || £5 milioane EUR || Îmbunătățiri semnificative, cel puțin pentru unele centrale nucleare din anumite state membre || ~500 000 + ~500 + ~500 + ~250 || ~Ridicată 8. Compararea opțiunilor Opțiunea de politică 1 produce anumite efecte benefice asupra securității nucleare, datorită includerii unor norme suplimentare cu caracter juridic obligatoriu și cu forță executorie (chiar dacă acestea sunt doar la nivel de principii și cerințe generale). Pe de altă parte, opțiunile de politică 2 și 3 ar putea avea ca rezultat îmbunătățiri suplimentare semnificative ale securității centralelor nucleare din UE prin adoptarea unor criterii de securitate nucleară ale Euratom care să prevadă standarde de securitate obiective și verificabile. În comparație cu opțiunile de politică 0 și 1, costurile suplimentare aferente opțiunilor de politică 2 și 3 de cel puțin 200 de milioane EUR pe reactor în următorii aproximativ 5-10 ani par acceptabile, mai ales în comparație cu costurile unui accident nuclear. Opțiunea de politică 3, care are un obiectiv mai amplu, necesită modificări semnificative ale structurii organizatorice a Comisiei și ale arhitecturii securității existente la nivelul Euratom. Întrucât necesită schimbări majore ale culturii și arhitecturii securității din statele membre, în momentul de față, această opțiune nu poate fi considerată realistă în vederea obținerii unor beneficii imediate în ceea ce privește securitatea nucleară. În ceea ce privește opțiunea de politică 2, ambele subopțiuni 2.1 și 2.2 acoperă pe deplin obiectivele descrise în secțiunea 5. O abordare integral obligatorie, ca în subopțiunea 2.2, ar fi cea mai eficientă. Cu toate acestea, avantajul subopțiunii 2.1 constă în faptul că, deși necesită punerea în aplicare a acestor principii și cerințe generale, oferă, în același timp și o abordare mai flexibilă în ceea ce privește îndeplinirea de către statele membre a criteriilor Euratom de securitate nucleară recomandate. Aceasta ar permite să se acumuleze experiență cu privire la modul în care sunt aplicate în practică aceste criterii și să se poată asigura o reacție mai rapidă față de noile evoluții tehnice. În plus, în urma unei abordări graduale ar fi, de asemenea, posibil, pe baza acestui tip de experiență, ca într-un stadiu ulterior criteriile recomandate să se transforme în criterii cu caracter juridic obligatoriu. În concluzie, se recomandă să se ia în considerare fie opțiunea de politică 2.1, fie opțiunea de politică 2.2. [1] Consiliul European EUCO 10.1.2011. [2] Raport de evaluare inter pares – Stress Tests performed on European nuclear power plants (Testele de rezistență efectuate la centralele nucleare europene), 25 aprilie 2012 (http://www.ensreg.eu/node/407). [3] JO L 172, 2.7.2009. [4] În special Convenția privind securitatea nucleară (INFCIRC/449, 5.7.1994).