Raportul special Consolidarea capacității 
administrative în 
Muntenegru: au fost 
înregistrate progrese, însă 
este nevoie de rezultate 
mai bune în numeroase 
domenii-cheieRO 2016  nr. 20
CURTEA DE
CONTURI
EUROPEANĂ
CURTEA EUROPEANĂ DE CONTURI  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
Întrebări:  eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).
Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2016
Print ISBN 978-92-872-5658-4 ISSN 1831-0966 doi:10.2865/175547 QJ-AB-16-021-RO-C
PDF ISBN 978-92-872-5619-5 ISSN 1977-5806 doi:10.2865/859 QJ-AB-16-021-RO-N
EPUB ISBN 978-92-872-5614-0 ISSN 1977-5806 doi:10.2865/718491 QJ-AB-16-021-RO-E
© Uniunea Europeană, 2016
Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.
Consolidarea capacității 
administrative în 
Muntenegru: au fost 
înregistrate progrese, însă 
este nevoie de rezultate 
mai bune în numeroase 
domenii-cheie
[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) 
al doilea paragraf din TFUE]Raportul specialRO 2016  nr. 20
02
 Echipa de audit
Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele unor audituri de conformitate sau ale unor audi -
turi ale performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea 
selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente 
la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și intere -
sul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.
Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit III — condusă de domnul Karel Pinxten, membru al Curții 
de Conturi Europene — cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente acțiunilor externe. Auditul a fost condus 
de domnul Hans Gustaf Wessberg, membru al Curții de Conturi Europene, beneficiind de sprijinul unei echipe formate 
din: Peter Eklund, șef de cabinet; Emmanuel-Douglas Hellinakis, atașat în cadrul cabinetului; Torielle Perreur-Lloyd, coor -
donatoare; Stéphanie Girard, Ainhoa Pérez Infante, Aurelia Petliza, auditoare.
De la stânga la dreapta:  A. Pérez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg, A. Petliza, 
P . Eklund, S. Girard.

03
 Cuprins
Puncte
 Acronime
I-X Sinteză
1-10  Introducere
1-3 Muntenegru și drumul său spre integrarea europeană
4-10  Asistența pentru preaderare acordată de UE
11-15  Sfera și abordarea auditului
16-40  Observații
16-20  Partea I  — Proiectele auditate abordau necesitățile în materie de capacitate administrativă și, 
în cele mai multe cazuri, au fost bine coordonate cu alte proiecte IPA și cu intervenții ale altor 
donatori
17 Proiectele abordau necesitățile în materie de consolidare a capacităților
18-20  Coordonarea între proiecte și cu alte intervenții a fost, în general, corespunzătoare
21-28  Partea II  —Utilizarea deficitară a realizărilor a redus eficacitatea unora dintre proiectele auditate
22-24  În general, proiectele au obținut realizările preconizate, dar acestea nu au fost întotdeauna utilizate de 
către beneficiari sau autoritățile din Muntenegru nu le-au dat o urmare corespunzătoare
25-28  Informațiile disponibile nu erau suficiente pentru a arăta progresul în timp în ceea ce privește consolidarea 
capacității administrative
29-40  Partea III  — Comisia a utilizat mijloacele nefinanciare aflate la dispoziția sa pentru a susține 
procesul de reformă, însă aspecte importante au rămas nerezolvate
31-33  Mecanismele pentru dialog politic din cadrul Acordului de stabilizare și asociere funcționează bine
34-37  S-a observat o lipsă de claritate în ceea ce privește utilizarea instrumentelor de stimulare a reformelor 
disponibile în cadrul procesului de negociere pentru aderare
38-40  Potențialul pentru utilizarea gestiunii descentralizate în vederea consolidării capacității administrative nu 
a fost încă exploatat în totalitate
04 Cuprins 
41-47  Concluzii și recomandări
 Anexa I — Date-cheie cu privire la relațiile dintre UE și Muntenegru
 Anexa II — Proiecte auditate
 Răspunsurile Comisiei
05
 Abrevieri și acronime
CPCol : Comisia pentru prevenirea și identificarea conflictelor de interese ( Commission for Prevention of Conflict of 
Interests )
DACI : Direcția pentru inițiativa anticorupție ( Directorate for Anti-Corruption Initiative )
IPA: Instrumentul de asistență pentru preaderare ( Pre-Accession Instrument )
ReSPA : Școala Regională de Administrație Publică ( Regional School of Public Administration )
SACE : Spațiu aerian comun european
06
 Sinteză
I
De la declararea independenței sale în 2006, Muntenegru a înregistrat progrese pe drumul spre integrarea euro -
peană. În anul 2010 a devenit țară candidată pentru aderarea la Uniunea Europeană și, în iunie 2012, Consiliul 
a adoptat un cadru de negociere, în urma căruia au fost demarate negocierile de aderare. Până la sfârșitul anu -
lui 2015, fuseseră deschise douăzeci și două din treizeci și cinci de capitole de negociere și două dintre acestea au 
fost închise provizoriu.
II
Comisia a acordat sprijin Muntenegrului în procesul de creare a instituțiilor și de consolidare a capacității admi -
nistrative cu obiectivul de a sprijini tranziția spre o țară democratică și dezvoltată din punct de vedere economic. 
Asistența pentru preaderare acordată de UE are atât o formă financiară, prin intermediul Instrumentului de asistență 
pentru preaderare (IPA), cât și o formă nefinanciară, prin mecanismele de dialog politic.
III
În perioada 2007-2013, UE a alocat pentru Muntenegru o asistență financiară în valoare de 235,7 milioane de euro, în 
vederea sprijinirii țării în procesul de aderare. 76 % din suma alocată a fost contractată până la sfârșitul anului 2015. 
Pentru perioada 2014-2020, alocările financiare orientative din cadrul IPA pentru Muntenegru se ridică la 270,5 mili -
oane de euro. De asemenea, țara are acces la programele și proiectele finanțate în cadrul programelor cu beneficiari 
multipli care acoperă întreaga regiune a Balcanilor de Vest și Turcia.
IV
Curtea a auditat 19 proiecte din trei sectoare principale ale asistenței IPA I (2007-2013): reforma administrației 
publice (13 proiecte), transporturi (trei proiecte) și mediu (trei proiecte). 15 proiecte au fost finanțate din fondurile 
alocate pentru Muntenegru, iar celelalte patru, din fonduri alocate la nivelul regiunii. În plus, Curtea a analizat meca -
nismele pentru dialog politic stabilite în cadrul Acordului de stabilizare și de asociere și al procesului de negociere 
pentru aderare.
V
Obiectivul urmărit în cadrul auditului a fost să se evalueze dacă asistența financiară și nefinanciară pentru preade -
rare alocată de UE în perioada 2007-2013 a contribuit în mod eficace la consolidarea capacității administrative în 
Muntenegru. Curtea concluzionează că, în ciuda progreselor lente remarcate în anumite domenii-cheie, asistența 
acordată de UE pentru preaderare a contribuit la consolidarea capacității administrative în Muntenegru. Cu toate 
acestea, în ceea ce privește 12 dintre cele 19 proiecte finanțate de către IPA care au făcut obiectul auditului, s-a 
observat că eficacitatea sprijinului a fost redusă din cauza faptului că autoritățile din Muntenegru nu au utilizat pe 
deplin sau nu au dat o urmare corespunzătoare unora dintre realizările legate de consolidarea capacităților. Majori -
tatea proiectelor auditate nu impuneau o cerință clară ca autoritățile naționale să dea o urmare investițiilor IPA și să 
le valorifice.
VI
În general, proiectele auditate au obținut realizările planificate care abordau importante necesități în materie de 
capacitate administrativă, de exemplu, prin susținerea cu succes a modificărilor legislative și a creării de instituții, 
precum și prin oferirea de programe de formare. În majoritatea cazurilor, proiectele au fost bine coordonate și a fost 
luată în considerare activitatea desfășurată de alți donatori. Cu toate acestea, s-au găsit exemple de suprapunere 
sau de situații în care ar putea fi îmbunătățit schimbul de informații între proiectele IPA derulate numai în Muntene -
gru și proiectele regionale (cu beneficiari multipli) care acoperă mai multe țări în curs de aderare.
Sinteză 07
VII
De asemenea, s-a constatat că, deși Comisia monitorizează progresul țării în ceea ce privește consolidarea capacită -
ții administrative, evaluarea a fost calitativă și că au fost examinate diferite părți ale administrației publice. Această 
situație a făcut dificilă o comparare a îmbunătățirilor înregistrate de-a lungul timpului. Comisia a inițiat publicarea 
de noi date în 2015, însă era prea devreme pentru a se proceda la o evaluare a acestora.
VIII
Mecanismele de dialog politic au funcționat bine, dar în domenii importante legate de reforma administrației 
publice, de mediu sau de lupta împotriva corupției, rezultatele sunt obținute într-un ritm lent. Curtea a observat că, 
adesea, progresele limitate înregistrate în domenii-cheie se explicau prin angajamentul insuficient al autorităților 
naționale față de reformă, în pofida asistenței pentru preaderare acordate de UE. Comisia dispune de instrumente 
pentru stimularea reformelor, printre care se numără și clauza „echilibrului global”. Nu este întotdeauna clar dacă 
sau în ce mod se va face referire la acest instrument sau cum va fi el utilizat în cazul în care noile legi și instituții 
sprijinite de către UE nu obțin rezultate în domenii-cheie precum lupta împotriva corupției.
IX
Comisia a descentralizat gestionarea a 12 % din fondurile IPA I către autoritățile din Muntenegru. Curtea a observat 
că gestiunea descentralizată a fondurilor UE reprezintă un instrument care ar putea fi util în consolidarea capacității 
administrative prin intermediul transferului de cunoștințe, care nu a fost pe deplin exploatat în cadrul IPA I.
X
Curtea formulează o serie de recomandări referitoare la sprijinirea consolidării capacității administrative.
08
 Introducere
1 La momentul auditului, 
regiunea Balcanilor de Vest 
cuprindea următoarele țări: 
Albania, Bosnia și Herțegovina, 
fosta Republică iugoslavă 
a Macedoniei, Kosovo*, 
Muntenegru și Serbia.
* Această denumire nu aduce 
atingere pozițiilor privind 
statutul și este conformă cu 
RCSONU 1244/1999 și cu 
Avizul CIJ privind Declarația de 
independență a Kosovo.
2 Ibidem.
3 Recensământul din 2011. A se 
vedea publicația Montenegro 
in figures  a Oficiului de 
Statistică din 
Muntenegru, 2013.
4 Acordul a intrat în vigoare 
în 2010.
5 Este vorba de capitolul 25 — 
Știință și cercetare, care a fost 
apoi închis provizoriu în 
același an.
6 Fiecare capitol corespunde 
unui domeniu de politică din 
legislația UE.Muntenegru și drumul său spre integrarea europeană
01 
Muntenegru este o țară mică, muntoasă, din Balcanii de Vest.1 În partea sud-ves -
tică are deschidere la Marea Adriatică și se învecinează cu Croația în vest, cu 
Bosnia și Herțegovina în nord-vest, cu Serbia în nord-est, cu Kosovo*2 în est și 
cu Albania în sud-est. Capitala sa, și cel mai mare oraș al țării, este Podgorica. 
Populația numără 625 266 de locuitori și este formată din următoarele grupuri 
etnice: 44,98 % muntenegreni, 28,73 % sârbi, 8,65 % bosniaci, 4,91 % albanezi și 
12,72% alte etnii3.
02 
De la declararea independenței sale în 2006, Muntenegru a înregistrat progrese 
în direcția aderării la UE. În 2007, această țară a semnat un acord de stabilizare 
și asociere cu Uniunea Europeană4 și, în 2010, Consiliul a acordat Muntenegrului 
statutul de țară candidată la aderarea la UE. În iunie 2012, Consiliul a adoptat 
un cadru de negociere, în urma căruia au fost demarate negocierile de aderare. 
În același an, a fost deschis primul capitol de negociere5. Până la sfârșitul anu -
lui 2015 au fost deschise 22 de capitole dintr-un total de 356, dintre care două au 
fost închise provizoriu. A se vedea anexa I  care conține calendarul stabilit pentru 
integrarea europeană a Muntenegrului.
03 
În pofida acuzațiilor de fraudă electorală și a boicotului parlamentar din partea 
unor partide din opoziție, Muntenegru a rămas o țară stabilă în anii care au urmat 
începerii negocierilor de aderare. Cu toate că se confruntă cu o nevoie stringentă 
de reformă de aceeași natură ca și restul regiunii Balcanilor de Vest, de exemplu 
în ceea ce privește administrația publică și combaterea corupției, Muntenegru 
este considerat în prezent statul cel mai avansat în ceea ce privește procesul de 
aderare.
09 Introducere 
7 Instrumentul IPA I a fost 
instituit prin Regulamentul 
(CE) nr. 1085/2006 al 
Consiliului din 17 iulie 2006 de 
instituire a unui instrument de 
asistență pentru preaderare 
(IPA) (JO L 210, 31.7.2006, p. 82) 
și prin Regulamentul (CE) 
nr. 718/2007 al Comisiei din 
12 iunie 2007 de punere în 
aplicare a Regulamentului (CE) 
nr. 1085/2006 al Consiliului de 
instituire a unui instrument de 
asistență pentru preaderare 
(IPA) (JO L 170, 29.6.2007, p. 1).
8 Cuantumul fondurilor alocate 
în cadrul IPA I pentru 
perioada 2007-2013 s-a ridicat 
la 10 miliarde de euro.
9 Criteriile de la Copenhaga 
stabilite de către Consiliul 
European în iunie 1993 includ:
 (a) criterii politice: stabilitatea 
instituțiilor care garantează 
democrația, statul de drept, 
drepturile omului și 
respectarea și protecția 
minorităților;
 (b) criterii economice: 
existența unei economii de 
piață funcționale, precum și 
capacitatea de a face față 
presiunii concurențiale și 
forțelor pieței din cadrul 
Uniunii;
 (c) capacitatea de a își asuma 
obligațiile de stat membru, 
inclusiv aderarea la obiectivele 
uniunii politice, economice și 
monetare.Asistența pentru preaderare acordată de UE
04 
Începând cu anul 2007, Muntenegru a beneficiat de asistență financiară din 
partea UE în cadrul IPA7. Alocarea de 235,7 milioane de euro pusă la dispoziție în 
cadrul IPA I pentru perioada 2007-20138 poate fi prezentată în diferite sectoare de 
sprijin, după cum urmează:
05 
Obiectivul finanțării UE în cadrul IPA I a fost de a sprijini tranziția Muntenegrului 
spre o țară democratică și stabilă din punct de vedere economic în drumul spre 
integrarea europeană. Comisia a utilizat finanțarea disponibilă prin IPA I pentru 
a ajuta Muntenegrul să creeze instituții și să își sporească capacitatea administra -
tivă, precum și pentru a promova dezvoltarea sa economică și socială în vederea 
respectării criteriilor de la Copenhaga9. Până la sfârșitul anului 2015, fuseseră 
contractate 76 % din fondurile IPA I și se plătiseră 87 % din acestea. Tabelul 1Asistența IPA pentru Muntenegru în perioada 2007-2013 
(în milioane de euro)
Domeniu Alocare totală pe domeniu Procentaj
Reforma administrației publice 45,6 19 %
Mediu și schimbări climatice 35,3 15 %
Cooperare transfrontalieră 30,3 13 %
Transporturi 30,0 13 %
Justiție și afaceri interne 25,5 11 %
Măsuri ad hoc 25,0 11 %
Agricultură și dezvoltare rurală 22,5 9 %
Dezvoltare socială 21,5 9 %
TOTAL 2007-2013 235,7 100  %
Sursa:  Comisia Europeană.
10 Introducere 
10 Sprijinul bugetar presupune 
transferuri financiare directe 
către trezoreria națională 
a țării partenere – acestea fiind 
condiționate de îndeplinirea 
unor criterii de eligibilitate 
(strategii bine definite, cadru 
macroeconomic stabil, buna 
gestiune a finanțelor publice 
sau un program credibil 
pentru îmbunătățirea acesteia 
și transparența și 
supravegherea bugetară), 
precum și de desfășurarea 
unui dialog în materie de 
politici, de evaluarea 
performanței și de 
consolidarea capacităților.06 
IPA II reprezintă continuarea IPA I și stabilește un nou cadru de asistență pentru 
preaderare pentru perioada 2014-2020, cu o alocare orientativă de 270,5 milioa -
ne de euro. Proiectele IPA II sunt orientate către reforme structurale în sectoarele 
care acoperă domeniile-cheie stabilite în strategia de extindere a UE, precum 
democrația și guvernanța, statul de drept, creșterea economică sustenabilă și 
competitivitatea.
07 
UE oferă de asemenea asistență pentru preaderare la nivel regional în cadrul 
proiectelor și programelor cu beneficiari multipli (multinaționale) care acoperă 
întreaga regiune a Balcanilor de Vest și Turcia. Fondurile alocate la nivel regional 
pentru IPA I s-au ridicat la 1,375 miliarde de euro, iar pentru IPA II, la 2,959 miliar -
de de euro.
08 
Asistența pentru preaderare acordată de UE se bazează pe documente strategi -
ce, cum ar fi Acordul de stabilizare și asociere și strategia anuală de extindere, 
precum și pe rapoartele anuale privind progresul înregistrat, adoptate de Comi -
sie pentru țara respectivă. Până în 2013, acestea erau reflectate în documentele 
indicative de planificare multianuală, în prezent ele fiind incluse în documentele 
indicative de strategie. Programele anuale sau multianuale sunt adoptate de 
către Comisie, în urma consultării cu țările beneficiare și cu alte părți interesate.
09 
Proiectele UE în Muntenegru au fost puse în aplicare în mod direct de către 
Comisie, în principal prin metoda gestiunii centralizate. La finalul IPA I, Comisia 
a descentralizat gestionarea programelor de dezvoltare a resurselor umane și 
de dezvoltare regională, transferându-le către autoritățile naționale, dar a rămas 
responsabilă pentru aceste fonduri și efectuează verificări ale operațiunilor. În 
cadrul IPA II, Comisia continuă să utilizeze o combinație de metode de gestiune 
centralizată și descentralizată, denumite în prezent „gestiune directă și indirec -
tă”, completate cu alte modalități de implementare, precum sprijinul bugetar 
sectorial10.
10 
Comisia evaluează progresele realizate de Muntenegru în ultimele 12 luni prin 
intermediul pachetului de extindere și al rapoartelor anuale privind progresele 
înregistrate. Până în 2014, documentul anual de strategie, inclus în pachetul de 
extindere, descria realizările recente și principalele provocări pentru următoarele 
douăsprezece luni, formulând inclusiv concluzii și recomandări specifice. În 2015, 
documentul de strategie a inclus o prezentare generală pe termen mai lung 
a provocărilor, acoperind restul mandatului actualei Comisii.
11
 Sfera și abordarea auditului
11 
Obiectivul urmărit în cadrul auditului a fost să se evalueze dacă asistența pentru 
preaderare acordată de UE în perioada 2007-2013 a contribuit în mod eficace la 
consolidarea capacității administrative în Muntenegru. Sfera auditului a acoperit 
atât asistența financiară (proiecte finanțate prin intermediul IPA), cât și asistența 
nefinanciară (mecanismele de dialog politic dintre UE și Muntenegru).
12 
În cadrul auditului său, Curtea a căutat să obțină răspunsuri la trei întrebări princi -
pale, și anume:
(a) Proiectele auditate au abordat în mod corespunzător nevoia de consolidare 
a capacității administrative?
 Pentru a răspunde la această întrebare, Curtea a analizat dacă proiectele 
auditate au fost concepute pentru a aborda nevoile în materie de capacitate 
administrativă identificate ca fiind importante de către Comisie și de către 
autoritățile naționale și dacă proiectele au fost coordonate în mod corespun -
zător cu alte proiecte IPA și cu intervențiile altor donatori.
(b) Au obținut proiectele auditate rezultate în ceea ce privește consolidarea 
capacității administrative?
 Pentru a răspunde la această întrebare, Curtea a analizat dacă proiectele 
auditate au obținut realizările scontate referitoare la consolidarea capacități -
lor și dacă autoritățile naționale au utilizat și au dat o urmare acestor realizări. 
În cazul în care realizările nu au fost utilizate sau nu li s-a dat nicio continua -
re, Curtea a examinat principalele motive. De asemenea, Curtea a analizat 
evaluarea realizată de către Comisie în privința eficacității cu care sprijinul UE 
a contribuit la îmbunătățirea capacității administrative.
(c) Asistența nefinanciară acordată de către Comisie a contribuit în mod eficace 
la consolidarea capacității administrative?
 Pentru a răspunde la această întrebare, Curtea a analizat modul în care Comi -
sia a folosit mecanismele de dialog politic instituite în cadrul negocierilor de 
aderare și al Acordului de stabilizare și asociere. De asemenea, Curtea a exa -
minat modul în care Comisia a utilizat pârghiile aflate la dispoziția sa pentru 
a obține angajamentul activ al autorităților naționale față de reformă. În cele 
din urmă, Curtea a examinat dacă Comisia a utilizat potențialul de transfer al 
capacității prin încurajarea răspândirii bunelor practici dezvoltate în cadrul 
gestiunii descentralizate a fondurilor IPA.
12 Sfera și abordarea auditului 
11 Curtea a analizat 
IPA I deoarece, la momentul 
auditului, nu existau proiecte 
în curs de implementare în 
cadrul IPA II.
12 Țările eligibile pentru asistență 
în cadrul IPA includ Balcanii de 
Vest și Turcia. Aceste programe 
și proiecte sunt denumite și 
„regionale” sau 
„multinaționale”. Alocarea 
totală în cadrul IPA I pentru 
programe și proiecte cu 
beneficiari multipli a fost de 
1 137 de milioane de euro.13 
Curtea s-a axat pe trei sectoare importante pentru integrarea Muntenegrului în 
UE: reforma administrației publice, transporturile și mediul. Acestea au reprezen -
tat 47 % din alocarea națională totală pentru Muntenegru din cadrul IPA I11, așa 
cum se arată în tabelul 1 . De asemenea, Curtea a analizat o serie de proiecte care 
vizau consolidarea capacităților în administrația publică și care au fost finanțate 
din alocarea regională IPA (proiecte cu beneficiari multipli), prin care s-a acordat 
asistență și altor țări eligibile în cadrul acestui instrument12. Deoarece toate aceste 
domenii sprijinite beneficiază de asistență și în cadrul IPA II (2014-2020), Comisia 
poate lua în considerare observațiile și recomandările formulate în acest raport în 
vederea punerii în aplicare a IPA II și a pregătirii evaluării de la jumătatea perioa -
dei a acestui instrument, planificată pentru 2017.
14 
Curtea a examinat un eșantion de 19 proiecte. În domeniul reformei administra -
ției publice, Curtea a selectat 13 proiecte axate pe achiziții publice, lupta împotri -
va corupției, controlul intern, auditul extern, autonomia locală și Școala Regiona -
lă de Administrație Publică (ReSPA). În sectorul transporturilor, Curtea a selectat 
trei proiecte legate de aviația civilă, de Direcția Căi Ferate și de construcția de 
drumuri. În sectorul mediului, Curtea a selectat trei proiecte axate pe gestionarea 
de către administrația centrală, pe serviciile publice și pe gestionarea deșeurilor. 
15 proiecte din cadrul eșantionului au fost finanțate din alocarea națională pen -
tru Muntenegru, restul de patru proiecte beneficiind de fonduri alocate la nivel 
regional. A se vedea anexa II  pentru detalii privind proiectele selectate.
15 
Auditul a inclus o analiză a documentelor și interviuri cu reprezentanți ai Comisiei 
și cu autoritățile naționale. De asemenea, Curtea a consultat alte părți interesate, 
precum organizațiile societății civile și organizațiile donatoare. Curtea a utilizat 
elementele de probă furnizate în documentele de proiect și de program, în eva -
luările cu privire la IPA I și la țara vizată, precum și în rapoartele anuale de progres 
ale Comisiei și în rezoluțiile autorității bugetare.
13
 Observații
Partea I — Proiectele auditate abordau necesitățile în 
materie de capacitate administrativă și, în cele mai 
multe cazuri, au fost bine coordonate cu alte proiecte 
IPA și cu intervenții ale altor donatori
16 
Pentru a contribui în mod eficace la consolidarea capacității administrative 
a administrației publice din Muntenegru, proiectele IPA ar trebui să abordeze 
principalele nevoi în materie de capacitate identificate de către Comisie și de 
Muntenegru. Curtea a verificat dacă exista o bună coordonare între proiectele IPA 
și sprijinul acordat de alți donatori, de exemplu pentru a se evita suprapunerile. 
Noile proiecte IPA ar trebui să se bazeze pe rezultatele obținute în urma acțiuni -
lor anterioare finanțate de către UE.
Proiectele abordau necesitățile în materie de consolidare 
a capacităților
17 
Curtea a examinat cadrul financiar indicativ multianual al Comisiei și documentul 
indicativ de planificare multianuală al acesteia în care sunt definite principale -
le domenii de sprijin și obiective ale UE, acordurile de finanțare a proiectelor 
selectate în care sunt descrise obiectivele specifice ale acestora și documentele 
de strategie națională. În toate aceste documente a fost subliniată necesitatea 
consolidării capacității administrative. Curtea a evaluat dacă proiectele auditate 
au abordat una sau mai multe dintre nevoile în materie de capacitate menționate 
în aceste documente și a observat că toate cele 19 proiecte au fost concepute 
pentru a răspunde nevoilor identificate în materie de capacitate administrativă. 
Tabelul 2  oferă o imagine de ansamblu a obiectivelor urmărite de proiectele 
auditate în ceea ce privește consolidarea capacității.
14 Observații Tabelul 2Modul în care proiectele auditate își propuneau să abordeze deficiențele în materie 
de capacitate administrativă
Domeniu Proiecte Obiective privind consolidarea capacității administrative
Achiziții publice 1, 2, 3 ο îmbunătățirea legislației și a capacității autorităților contractante prin consolidarea capacităților autorității 
responsabile în domeniul achizițiile publice
 ο organizarea de cursuri de formare și a unui program de certificare
Corupție 4, 5 ο consolidarea capacității în instituțiile implicate în prevenirea corupției
 ο consolidarea capacității de combatere a corupției la nivel local, inclusiv în cadrul organizațiilor societății civile
Control intern 6, 7 ο introducerea controlului intern al finanțelor publice
 ο pregătirea viitoarei gestionări planificate a fondurilor UE de către autoritățile naționale
Control extern 8, 9 ο îmbunătățirea capacității instituției naționale de audit în ceea ce privește planificarea activității și dezvolta ­
rea metodologiei sale de audit
 ο dezvoltarea controlului de calitate a auditului
Autonomia locală 10, 11 ο elaborarea de programe de formare și asigurarea unui mentorat
 ο elaborarea unor planuri strategice pentru municipalități
ReSPA 12, 13  ο sprijin pentru consolidarea capacității în administrațiile publice din regiunea Balcanilor de Vest
Transporturi 14, 15, 16 ο dezvoltarea capacității în vederea îmbunătățirii legislației privind construcția de drumuri, căile ferate și avia­
ția civilă, precum și în vederea creării de parteneriate public ­privat și a stabilirii unor fonduri de concesiune 
pentru infrastructura de transport
 ο consolidarea capacității de gestionare a investițiilor canalizate prin instrumente internaționale de finanțare
 ο dezvoltarea competențelor tehnice și manageriale la nivel local
Mediul înconjurător 17 , 18, 19 ο elaborarea de strategii în vederea dezvoltării, a armonizării și a punerii în aplicare a legislației
 ο dezvoltarea capacității în vederea implementării de proiecte la toate nivelurile
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană, utilizând datele Comisiei Europene.
15 Observații 
13 În contextul disponibilității 
asistenței pentru preaderare 
acordate de UE prin IPA și al 
începerii procesului de 
negociere pentru aderarea la 
UE, mulți donatori și-au redus 
sprijinul sau l-au retras.Coordonarea între proiecte și cu alte intervenții a fost, în 
general, corespunzătoare
18 
Curtea a examinat dacă proiectele au fost coordonate în mod corespunzător cu 
alte acțiuni finanțate de UE și de către alți donatori care au intervenit în Muntene -
gru. Curtea a constatat că, în general, proiectele au fost bine coordonate cu alte 
proiecte IPA, acestea bazându-se, de exemplu, pe activități desfășurate în pro -
iecte anterioare IPA în același domeniu. Deși numărul altor tipuri de donatori s-a 
diminuat considerabil în Muntenegru în comparație cu situația de la începutului 
IPA I în 200713, Curtea a constatat că proiectele IPA au luat în considerare activită -
țile acestora (a se vedea exemplele din caseta 1 ).Caseta 1Exemple de bună coordonare
Proiectele 6 și 7  au contribuit: (1) la stabilirea unor sisteme de gestiune și de control specifice în vederea 
viitoarei descentralizării planificate a gestionării fondurilor UE de către Muntenegru; și (2) la introducerea pe 
scară mai largă a unui control intern al finanțelor publice la nivelul întregii administrații publice.
Pentru a atinge primul obiectiv, proiectul 6 s-a sprijinit pe un proiect finanțat de către UE înaintea începerii 
IPA I. Pe parcursul implementării proiectului 6, Comisia a solicitat contractantului să modifice realizările pentru 
ca acestea să reflecte activitatea desfășurată simultan de către serviciile Comisiei în vederea verificării confor -
mității structurilor instituite de către autoritățile naționale pentru pregătirea gestiunii descentralizate. Proiec -
tul 7 a furnizat apoi sprijin și cursuri de formare pentru pregătirea personalului din Muntenegru în vederea 
lucrului cu structurile de gestiune descentralizată.
Pentru a atinge cel de al doilea obiectiv, cele două proiecte s-au axat în primul rând asupra administrației 
publice centrale, apoi asupra celei de la nivel local. În special, proiectul 6 viza introducerea unui control intern 
în cadrul ministerelor, inclusiv crearea de unități de audit intern care să dispună de planuri exhaustive de audit 
și stabilirea de rețele între aceste unități. Proiectul 7 a început la o distanță de câteva luni după încheierea 
proiectului 6 și s-a axat pe practicile deficitare de management identificate în cadrul primului proiect.
Proiectele 8  și 9 au avut ca obiectiv consolidarea instituției naționale de audit din Muntenegru. Pe baza 
unui proiect finanțat anterior de donatori germani, proiectul 8 a furnizat planuri, orientări și ateliere de lucru 
pentru auditori. De exemplu, proiectul a permis dezvoltarea de capacități în domeniul auditului performanței, 
acesta fiind un nou tip de activitate pentru instituția supremă de audit. Pe parcursul implementării, proiectul 
IPA a fost coordonat cu activitățile desfășurate de către donatori germani și suedezi în legătură cu consoli -
darea capacităților în materie de audit al performanței. Proiectul 9 a fost un proiect de înfrățire instituționa -
lă, condus de către instituția supremă de audit din Lituania. În ciuda unui decalaj de doi ani între cele două 
proiecte, proiectul 9 a fost bine coordonat cu sprijinul oferit în cadrul proiectului 8 și a permis dezvoltarea 
unui control al calității în cadrul instituției supreme de audit din Muntenegru prin sporirea capacității tehnice 
și prin pregătirea unor orientări.
16 Observații 
19 
Cu toate acestea, conform celor constatate de Curte, coordonarea dintre proiec -
tele IPA derulate numai în Muntenegru și proiectele cu beneficiari multipli care 
acoperă mai multe țări în curs de aderare nu a fost întotdeauna bună (a se vedea 
exemplele din caseta 2 ).Caseta 2Exemple de coordonare deficitară între proiectele IPA
Proiectele 1, 2 și 3  — Curtea a auditat toate proiectele IPA I14 prin care s-a acordat sprijin în domeniul achizi -
țiilor publice în Muntenegru. Primul proiect a oferit sprijin doar în Muntenegru, în timp ce celelalte două erau 
proiecte cu beneficiari multipli, disponibile și în alte țări în curs de aderare. Deși proiectul 1 a creat cu succes 
un sistem național de achiziții publice, Curtea a constatat că realizările vizate în materie de consolidare a capa -
cităților în cadrul celor trei proiecte nu au fost coordonate bine între ele. Proiectele au dezvoltat capacitatea 
de îmbunătățire a legislației privind achizițiile publice prin contribuții la redactarea de noi legi. Acestea au 
consolidat, de asemenea, performanța autorităților contractante prin cursuri de formare și printr-un program 
de certificare pentru funcționarii cu responsabilități legate de achizițiile publice. Proiectele cu beneficiari 
multipli (proiectele 2 și 3) au fost implementate în urma proiectului 1, dar nu s-au sprijinit în mod eficace pe 
cursurile deja oferite în cadrul acestuia pentru a oferi o formare suplimentară, mai specifică. În anumite cazuri, 
conținutul cursurilor a fost similar sau chiar identic: toate cele trei proiecte au prevăzut programe de formare 
cu privire la procedurile de bază privind achizițiile publice, proiectele 1 și 2 au vizat ambele punerea în aplica -
re a Directivei privind utilitățile publice15, iar proiectele 2 și 3 s-au concentrat amândouă pe sistemul de căi de 
atac16. În plus, participanții la cursuri au fost de multe ori aceleași persoane, de exemplu, în cazul cursurilor de 
formare a formatorilor derulate în cadrul proiectelor 1 și 3.
Proiectele 12  și 13  — Școala Regională de Administrație Publică (ReSPA) a fost creată pentru a ajuta la con -
solidarea capacității administrative și pentru a stimula cooperarea regională în cadrul administrațiilor publice 
din Balcanii de Vest. Cei șase participanți, inclusiv Muntenegru, contribuie fiecare cu 150 000 de euro anual, 
dar majoritatea costurilor ReSPA sunt finanțate prin proiecte IPA cu beneficiari multipli. Curtea a constatat 
că activitățile de formare desfășurate de ReSPA nu au fost coordonate suficient de bine cu alte programe de 
instruire din cadrul proiectelor IPA în Muntenegru. De exemplu, programul de formare al ReSPA a fost destinat 
în principal personalului debutant, ale cărui nevoi erau acoperite în mare măsură prin alte inițiative de con -
solidare a capacităților. De asemenea, trebuie precizat că informațiile oferite funcționarilor publici cu privire 
la formările disponibile nu erau suficiente. Ca rezultat, Muntenegru a utilizat doar în mod limitat oferta de 
formare a ReSPA.
14 Nu au fost incluse contractele de asistență tehnică și de schimb de informații.
15 Directiva 2004/17/CΕ a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de 
achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale (JO L 134, 30.4.2004, p. 1).
16 Directivele UE privind căile de atac sunt Directiva 89/665/CE a Consiliului din 21 decembrie 1989 (JO L 395, 30.12.1989, p. 33), Directiva 92/13/CE 
a Consiliului din 25 februarie 1992 (JO L 76, 23.3.1992, p. 14) și Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 
11 decembrie 2007 (JO L 335, 20.12.2007, p. 31). Căile de atac sunt acțiuni în justiție puse la dispoziția operatorilor economici care participă la 
procedurile de atribuire a contractelor, pentru a le permite contestarea deciziei de atribuire.
17 Observații 
20 
Începând cu 2014, Comisia a recunoscut necesitatea unei mai bune coordonări 
între instrumentele de la nivel național și cele de la nivel regional (cu beneficiari 
multipli) și a revizuit procedurile sale. De exemplu, Comisia a încurajat ReSPA să 
se consulte cu coordonatorii naționali IPA și să își ajusteze realizările în conse -
cință. În plus, Comisia a instituit în 2015 Centrul de expertiză tematică privind 
reforma administrației publice în cadrul Direcției Generale Vecinătate și Negocieri 
privind Extinderea pentru a gestiona o serie de programe cu beneficiari multi -
pli (la nivel regional) în acest domeniu, inclusiv contractele ReSPA. Unul dintre 
obiectivele acestui centru este acela de a asigura coordonarea între asistența 
regională și cea națională furnizate prin IPA. Cu toate acestea, în opinia Curții, era 
prea devreme să se analizeze dacă aceste noi evoluții au antrenat îmbunătățirile 
necesare ale coordonării dintre asistența națională și asistența regională acordate 
prin IPA.
Partea II — Utilizarea deficitară a realizărilor a redus 
eficacitatea unora dintre proiectele auditate
21 
Pentru a contribui în mod eficace la consolidarea capacității administrative a ad -
ministrației publice din Muntenegru, proiectele IPA ar trebui să obțină realizările 
așteptate în privința consolidării capacității. Odată obținute, aceste realizări ar 
trebui să fie utilizate de către organismele vizate de proiecte (beneficiarii), iar au -
toritățile naționale ar trebui să le dea o urmare adecvată, astfel încât rezultatele 
proiectelor să fie durabile, iar impactul lor să fie pe deplin atins. Pentru a demon -
stra ceea ce s-a realizat cu fondurile UE, Comisia ar trebui să raporteze în mod clar 
cu privire la progresele realizate, inclusiv cu privire la măsura în care capacitatea 
administrativă a fost îmbunătățită la nivel național.
În general, proiectele au obținut realizările preconizate, dar 
acestea nu au fost întotdeauna utilizate de către beneficiari 
sau autoritățile din Muntenegru nu le-au dat o urmare 
corespunzătoare
22 
Pentru proiectele auditate, Curtea a examinat rapoartele intermediare și finale, 
rapoartele de monitorizare și de evaluare ale Comisiei și procesele-verbale ale 
reuniunilor comitetelor de monitorizare și a intervievat beneficiarii. Curtea a con -
statat că, în general, proiectele au obținut realizările planificate. Unele dintre 
acestea au fost legate de obiectivele de consolidare a capacităților, iar altele au 
fost concepute pentru a atinge obiective diferite, precum construcția de drumuri. 
Curtea s-a axat pe realizările legate de consolidarea capacităților. În 12 dintre 
cele 19 proiecte auditate, Curtea a constatat că una sau mai multe realizări din 
acest domeniu nu au fost utilizate în totalitate de către beneficiari sau autoritățile 
naționale nu au luat măsurile necesare pentru a le da o urmare în vederea menți -
nerii rezultatelor obținute.
18 Observații 
23 
În cazul în care beneficiarul nu a utilizat realizările, eficacitatea globală a proiec -
telor respective în ceea ce privește consolidarea capacității administrative a fost 
redusă, deoarece potențialele îmbunătățiri oferite nu s-au materializat întotdeau -
na. De multe ori, motivul pentru care nu au fost folosite realizările era legat de 
constrângerile impuse de resursele bugetare sau umane disponibile.
A se vedea caseta 3  pentru exemple de realizări ale proiectelor care nu au fost utiliza -
te pe deplin de către beneficiari. Caseta 3Exemple de realizări care nu au fost utilizate pe deplin de către beneficiari
Proiectul 4  a fost conceput în vederea prevenirii corupției, vizându-se cele două organisme principale din 
domeniu de la momentul respectiv: Direcția pentru inițiativa anticorupție (DACI) și Comisia pentru preveni -
rea conflictelor de interese (CPCoI). Două dintre realizările planificate nu au fost utilizate în totalitate de către 
beneficiari.
 οCPCoI nu a utilizat sistemul de schimb automat de date cu privire la declarațiile de avere instituit în cadrul 
proiectului. CPCol a preferat să continue utilizarea registrului manual, cu toate că nu dispunea de resurse 
suficiente pentru a îl menține la zi.
 οProiectul a pregătit un instrument IT de gestionare a riscurilor legate de integritate pentru DACI, în ve -
derea supravegherii planurilor de integritate elaborate pentru a ajuta la reducerea riscurilor de corupție 
identificate în administrația publică. Cu toate că 72 de instituții din 102 existente în țară au elaborat planuri 
de integritate, doar 4 dintre acestea utilizau instrumentul de gestionare a riscurilor legate de integritate 
la momentul auditului. Această situație se explică în parte prin lipsa de personal și în parte prin faptul că 
Muntenegru nu și-a procurat fondurile necesare pentru a continua dezvoltarea și introducerea instrumen -
tului. (Muntenegru spera să primească o sumă de 400 000 de euro de la alți donatori, conform planului de 
acțiune pentru capitolul 23, dar aceasta nu s-a materializat; prin urmare, Muntenegru nu a reușit să asigure 
fondurile necesare din resurse proprii).
În perioada în care se derula proiectul 4, autoritățile naționale au decis să fuzioneze CPCol și DACI într-o nouă 
agenție anticorupție. La momentul auditului nu exista nicio dovadă că vreuna dintre soluțiile informatice dez -
voltate de proiectul IPA pentru DACI și CPCol urma să fie folosită în această nouă agenție.
Proiectul 14  a constat în elaborarea specificațiilor tehnice pentru contractarea pregătirii unei baze de date 
pentru gestionarea infrastructurii rutiere din Muntenegru. Până la data auditului, autoritățile naționale nu 
folosiseră deloc baza de date, deși trecuseră patru ani de la crearea acesteia. Același proiect IPA a contribuit la 
consolidarea capacităților în administrația publică din Muntenegru în vederea implementării proiectelor de 
infrastructură. Cu toate acestea, în unele cazuri, beneficiile așteptate în materie de consolidare a capacități -
lor s-au pierdut din cauza fluctuației ridicate a personalului. Până la momentul auditului, șase dintre cele opt 
persoane instruite din cadrul societății de infrastructură feroviară își părăsiseră deja locurile de muncă, în cele 
mai multe cazuri deoarece aveau contracte temporare.
Proiectul 19  a contribuit la consolidarea capacității de gestionare a deșeurilor la nivel local. Realizările pla -
nificate inițial au fost modificate pe parcursul implementării proiectului. Cu toate acestea, Curtea a observat 
pe parcursul auditului că nici aceste realizări revizuite nu au fost utilizate în totalitate, în parte din cauza lipsei 
de personal și de resurse financiare. De exemplu, stația de reciclare finanțată prin intermediul proiectului și 
finalizată în 2013 încă nu funcționa, din cauza lipsei de personal. În plus, echipamentele achiziționate ca parte 
a proiectului nu fuseseră întreținute din cauza constrângerilor bugetare ale municipalității. Alte articole achizi -
ționate în cadrul proiectului (de exemplu, containerele de reciclare) nu au fost utilizate deloc.
19 Observații 
24 
În cazul în care autoritățile naționale nu au dat o urmare realizărilor obținute în 
cadrul proiectelor, acest lucru a redus de multe ori impacturile scontate. În unele 
situații, autoritățile naționale nu au adoptat legislația necesară, ceea ce a însem -
nat că realizările nu au fost pe deplin eficace. În alte cazuri, instituțiilor create nu 
li s-a acordat independența necesară sau organismele care ar fi trebuit să pună 
în aplicare legislația adoptată nu au fost abilitate să facă acest lucru. Uneori, 
autoritățile naționale nu au furnizat resursele umane sau financiare suplimentare 
necesare pentru a se da o urmare realizărilor obținute în cadrul proiectelor IPA. 
Caseta 4  oferă exemple de realizări cărora autoritățile naționale nu le-au dat 
o urmare. Caseta 4Exemple de realizări cărora autoritățile naționale nu le-au dat o urmare
Proiectul 5  a urmărit consolidarea rolului administrațiilor locale și al organizațiilor societății civile în combate -
rea corupției la nivel local, precum și o sensibilizare sporită a cetățenilor cu privire la importanța unor măsuri 
eficace de combatere a corupției. Proiectul a obținut realizările planificate în materie de consolidare a capa -
cităților (studii, mese rotunde, recomandări de politică). Cu toate acestea, Ministerul de Interne, principalul 
responsabil de raportarea punerii în aplicare a planurilor locale cu privire la combaterea corupției, a decis să 
nu participe la procesul de consultare inițiat în cadrul proiectului în vederea înființării unui consiliu consultativ 
multisectorial anticorupție. Această decizie a slăbit puterea consiliului, care nu s-a mai reunit după încheierea 
proiectului.
Proiectul 14  a contribuit cu succes la armonizarea legislației privind transportul aerian în vederea pregătirii 
primei faze a acordului privind spațiului aerian comun european (SACE). Cu toate acestea, la momentul audi -
tului, desfășurat după trei ani și jumătate de la elaborarea, în cadrul proiectului, a unor reglementări menite 
să ajute Muntenegrul să se adapteze la cerințele acordului SACE, autoritățile naționale nu adoptaseră o mare 
parte dintre aceste reglementări17.
Proiectul 15  a vizat elaborarea unui plan de afaceri în 2013 cu scopul de a îmbunătăți eficiența Direcției Căi 
Ferate. Cu toate acestea, până la momentul auditului, autoritățile naționale nu puseseră în aplicare planul de 
afaceri din cauza constrângerilor financiare, care au provocat întârzieri în recrutarea personalului suplimentar 
necesar (șapte posturi vacante dintre cele 17 existente în cadrul direcției). În plus, autoritățile naționale nu au 
acordat direcției independență financiară față de Ministerul Transporturilor, aceasta fiind un factor necesar 
pentru ca direcția să poată funcționa conform așteptărilor.
În cadrul proiectului 17  s-au alocat 180 000 de euro pentru consolidarea capacității Agenției pentru Protecția 
Mediului de a colecta, valida și disemina date privind mediul. În acest scop, s-a dedicat un an pentru dezvol -
tarea unor sisteme de colectare, validare și diseminare a datelor privind mediul și pentru cursurile de formare 
conexe. Deși aceste activități au fost finalizate în 2012, s-a observat că, la momentul auditului, sistemul dezvol -
tat nu era încă în funcțiune și nu s-a putut constata nicio îmbunătățire în ceea ce privește capacitatea agen -
ției sau calitatea rapoartelor sale. Autoritățile naționale nu au dat o continuare realizărilor obținute în cadrul 
proiectului prin alocarea de personal și de resurse financiare suficiente.
Proiectul 18  a ajutat autoritățile naționale în pregătirea a 29 de acte care țin de legislația secundară din do -
meniul serviciilor publice și al gestionării deșeurilor. Deși proiectele de acte legislative au fost elaborate până 
la sfârșitul proiectului în august 2013, s-a observat că, la momentul auditului, doar jumătate dintre acestea 
fuseseră adoptate și publicate de către autoritățile naționale, ceea ce a redus astfel impactul proiectului IPA.
17 Proiectul a fost finalizat în noiembrie 2011, iar auditul a fost efectuat în mai 2015.
20 Observații 
Informațiile disponibile nu erau suficiente pentru a arăta 
progresul în timp în ceea ce privește consolidarea capacității 
administrative
25 
Curtea a examinat informațiile disponibile pentru evaluarea progreselor înregis -
trate în ceea ce privește capacitatea administrativă a Muntenegrului în perioada 
auditată. Astfel, Curtea a examinat „pachetul de extindere” format din documen -
tele adoptate anual de către Comisie. Acest pachet include și documentul de 
strategie privind extinderea, care stabilește pașii de urmat pentru anii următori 
și trece în revistă progresele înregistrate de fiecare țară candidată sau potențial 
candidată. Sunt incluse, de asemenea, rapoartele anuale privind progresele înre -
gistrate, care conțin o descriere mai detaliată a progreselor realizate în fiecare an 
de către diferitele țări. În plus, Curtea a examinat progresele raportate în cadrul 
comitetelor de monitorizare și al comitetelor sectoriale instituite în temeiul Acor -
dului de stabilizare și de asociere, precum și primul exercițiu de evaluare a nivelu -
rilor de referință în legătură cu reforma administrației publice, efectuat în 2015.
26 
Curtea a constatat că, deși rapoartele anuale ale Comisiei privind progresele înre -
gistrate prezintă progresul global în direcția îndeplinirii criteriilor de la Copenha -
ga și evaluează situația de la momentul respectiv pentru fiecare capitol de nego -
ciere, acestea nu includ evaluări ale progreselor legate de consolidarea capacității 
pe o perioadă mai lungă de timp. De asemenea, rapoartele respective nu au fost 
concepute astfel încât să se bazeze pe rezultatele proiectelor individuale. Pe baza 
analizei acestor rapoarte, Curtea a încercat să construiască o imagine a progre -
selor înregistrate în ceea ce privește consolidarea capacității administrative în 
domeniile-cheie de reformă pentru perioada 2011-2014 (a se vedea tabelul 3 ).
27 
Analiza tuturor rapoartelor anuale ale Comisiei privind progresele înregistrate 
indică evoluții lente în ceea ce privește consolidarea capacității. Cu toate acestea, 
Curtea a constatat că diferitele rapoarte nu evaluau întotdeauna aceleași părți ale 
administrației publice și că, având în vedere natura calitativă a acestei evaluări, 
criteriile de evaluare a capacității administrative – definită ca fiind „redusă” sau 
capacitate care „a crescut” – nu au fost clar definite. Această situație a făcut difici -
lă o comparare a îmbunătățirilor înregistrate de-a lungul timpului.
21 Observații Tabelul 3Imagine de ansamblu a evaluărilor capacității administrative în rapoartele anuale ale 
Comisiei privind progresele înregistrate (2011-2014) pentru domeniile auditate
Capitol1Domenii de politică 2011 2012 2013 2014
5 Achiziții publiceDirecția pentru achiziții publice, Administrația achizițiilor publice
Comisia pentru controlul procedurilor de achiziții publice
Servicii de inspecție
Concesiuni
14Politica în domeniul 
transporturilorOrganismul de anchetare a accidentelor
22Politica regională și coordonarea 
instrumentelor structuraleCadrul instituțional
Gestiune financiară, control și audit
23Sistemul judiciar și drepturile 
fundamentalePolitica anticorupție
Comisia pentru prevenirea conflictelor de interese
Coordonarea anticorupție
27 Mediul și schimbările climaticeAspecte transversale
Calitatea aerului
Gestionarea deșeurilor
Capacitatea administrativă este încă redusă sau limitată și necesită o îmbunătățire substanțială sau urgentă.
Capacitatea administrativă a crescut, însă necesită încă îmbunătățiri.
Capacitatea administrativă a crescut: nu mai sunt necesare alte îmbunătățiri.
1 Rapoartele urmează structura capitolelor de negociere, chiar și atunci când acestea nu au fost încă deschise.
Sursa:  Curtea de Conturi Europeană, pe baza rapoartelor Comisiei Europene privind progresele înregistrate.
22 Observații 
18 Din 2015, rapoartele privind 
progresele înregistrate sunt 
denumite „rapoarte de țară”.
19 Noua prezentare se aplică 
pentru toate țările candidate și 
pentru țările potențial 
candidate și acoperă 
următoarele domenii: 
funcționarea sistemului 
judiciar, corupția, 
criminalitatea organizată, 
libertatea de exprimare, 
criteriile economice, reforma 
administrației publice, 
achizițiile publice, statisticile și 
controlul financiar.
20 A se vedea anexa 2 la Strategia 
de extindere a UE 
[COM(2015) 611 final din 
10 noiembrie 2015].
21 Prima evaluare de acest tip 
a fost efectuată în 2015 și 
a vizat capacitatea structurală, 
legală și procedurală, precum 
și alte aspecte. S-au utilizat în 
acest sens Principiile 
administrației publice 
convenite în toate țările 
implicate în procesul de 
aderare, obținându-se un 
raport de țară detaliat, în care 
s-a analizat performanța 
Muntenegrului în domeniul 
reformei administrației 
publice și s-au formulat 
recomandări detaliate și 
structurate privind reforma 
(http://www.sigmaweb.org/
publications/public-
governance-baseline-
measurement-reports.htm ).28 
Recunoscând importanța unor date fiabile pentru măsurarea continuă a progre -
selor înregistrate în materie de reforme, Comisia a utilizat o nouă metodologie de 
raportare pentru evaluarea anuală în rapoartele sale din 2015 privind progresele 
înregistrate18. Această nouă metodologie a fost aplicată pentru nouă domenii, 
în cadrul unui proiect-pilot19. Pentru aceste domenii, raportul conține informații 
mai detaliate decât înainte în ceea ce privește situația de la momentul respectiv, 
în plus față de progresele înregistrate în ultimele 12 luni. Grilele de evaluare au 
fost armonizate mai bine, iar comparabilitatea rapoartelor, atât între țări, cât și în 
timp, a fost ameliorată. Toate acestea vor contribui pe viitor la situarea în con -
text a progreselor înregistrate și vor permite identificarea domeniilor pe care va 
trebui să se pună accentul în exercițiul următor20. La momentul auditului, Comisia 
nu extinsese încă aceste exerciții la alte domenii precum transporturile și mediul. 
Comisia a inițiat de asemenea evaluări ale nivelurilor de referință în administrația 
publică în 2015, care vor permite raportarea cantitativă și pe o bază comparabilă 
a progreselor înregistrate21.
Partea III — Comisia a utilizat mijloacele nefinanciare 
aflate la dispoziția sa pentru a susține procesul de 
reformă, însă aspecte importante au rămas 
nerezolvate
29 
Pentru a contribui în mod eficace la consolidarea capacității administrative din 
Muntenegru, Comisia ar trebui să utilizeze cu eficacitate mijloacele nefinancia -
re aflate la dispoziția sa pentru a sprijini procesul de reformă. Mecanismele de 
dialog politic și în materie de politici ar trebui să fie stabilite și să funcționeze 
bine; de asemenea, în opinia Curții, Comisia ar trebui să utilizeze în mod explicit 
și coerent pârghiile pe care le are la dispoziție în cadrul acestui dialog pentru 
a obține un angajament activ al autorităților naționale față de reformă. Acolo 
unde există un potențial de transfer de cunoștințe, de exemplu prin învățare din 
gestionarea și punerea în aplicare a proiectelor IPA, Comisia ar trebui să valorifice 
acest potențial.
30 
Curtea a examinat principalele structuri de dialog politic între Comisie și Munte -
negru create în temeiul Acordului de stabilizare și de asociere și în cadrul nego -
cierilor de aderare, inclusiv noua abordare aplicată pentru negocierile cu Mun -
tenegru. Au fost analizate instrumentele existente pentru stimularea reformelor, 
inclusiv clauza „echilibrului global”. Totodată, Curtea a examinat dacă Comisia 
a utilizat aceste instrumente în mod eficace, pentru a stimula îmbunătățirea 
capacității administrative. A fost analizată, de asemenea, măsura în care Comisia 
utilizează posibilitățile de încurajare a bunelor practici prin intermediul gestiunii 
descentralizate a fondurilor IPA.
23 Observații 
22 Capitolul 5 privind achizițiile 
publice și capitolul 32 privind 
controlul financiar (raportul 
din 2015 privind Muntenegrul).
23 Ibidem, p. 6.Mecanismele pentru dialog politic din cadrul Acordului de 
stabilizare și asociere funcționează bine
31 
După obținerea independenței Muntenegrului în 2006, a fost instituit un dialog 
politic la nivel ministerial între guvernul din această țară și instituțiile UE. Semnat 
în 2007, Acordul de stabilizare și asociere a pus ulterior baza dialogului politic 
la diferite niveluri: au fost create astfel Consiliul de stabilizare și de asociere, 
Comitetul de stabilizare și de asociere, șapte subcomitete ale acestui comitet și, 
începând cu 2014, un grup special pentru reforma administrației publice. Comisia 
și autoritățile din Muntenegru s-au întrunit periodic începând din 2007 în cadrul 
acestor structuri pentru a discuta, inter alia , despre necesitatea unor progrese 
în ceea ce privește reforma, precum și despre deficiențele care există la nive -
lul capacității administrative în această țară. Alinierea la acquis  și mijloacele de 
realizare a acestui obiectiv reprezintă principala țintă a subcomitetelor sectoriale. 
Rezultatele activității subcomitetelor sunt dezbătute anual în cadrul Consiliului 
de stabilizare și de asociere și în cadrul reuniunilor Comitetului de stabilizare și 
de asociere.
32 
Comisia a utilizat în mod corespunzător mecanismele de dialog politic cu autori -
tățile din Muntenegru, de exemplu pentru a încuraja efectuarea unor modificări 
legislative în numeroase domenii și pentru a sprijini crearea de instituții necesare 
în vederea avansării procesului de reformă. Acest dialog a scos în evidență o serie 
de domenii importante în care nu au fost obținute rezultate sau acestea au fost 
obținute într-un ritm lent. De exemplu, în raportul din 2015 privind progresele 
înregistrate, Comisia a arătat că un audit intern mai bun în cadrul autorităților 
contractante rămâne esențial pentru îmbunătățirea monitorizării și pentru verifi -
carea punerii în aplicare a contractelor, capacitatea de audit intern continuând să 
fie problematică22. Același raport a concluzionat că Muntenegru este într-un sta -
diu incipient de pregătire în ceea ce privește, printre altele, mediul și schimbările 
climatice și că alinierea la acquis  și consolidarea capacității administrative rămân 
o provocare importantă pentru această țară23. Analiza Comisiei este confirmată 
de observațiile care reies din auditul Curții și prezentate la punctele 16-24.
24 Observații 
24 În martie 2016, 74 % din 
populația Muntenegrului 
a declarat că va vota pentru 
aderarea la UE în cadrul unui 
referendum ( http://www.cdm.
me/english/
more-than-73-of-citizens-
would-vote-for-joining-the-
eu-in-a-referendum ).
25 Acordul-cadru dintre 
Muntenegru și Comisia 
Europeană privind 
modalitățile de punere în 
aplicare a asistenței financiare 
acordate de UE Muntenegrului 
în cadrul IPA II. Cerințele de 
raportare care revin 
autorităților naționale 
(articolul 58), precum și rolul 
comitetelor de monitorizare 
din cadrul IPA (articolele 52-54) 
includ obligația „de a spori 
eficiența generală, 
eficacitatea, impactul și 
sustenabilitatea”. În plus, 
articolul 55 stabilește obligații 
de evaluare specifice pentru 
asistența acordată în cadrul 
IPA II, inclusiv în ceea ce 
privește atingerea obiectivelor 
sale pe termen lung și 
impactul.
26 Capitolele 23 (Sistemul judiciar 
și drepturile fundamentale) și 
24 (Justiție și afaceri interne).
27 Reuniunea ministerială care 
a deschis Conferința 
interguvernamentală privind 
aderarea Muntenegrului la 
Uniunea Europeană (Bruxelles, 
29 iunie 2012). AD 23/12: „În 
cazul în care progresul 
înregistrat în legătură cu 
aceste capitole a rămas în 
urmă față de progresul 
negocierilor per ansamblu, și 
după epuizarea tuturor 
celorlalte măsuri disponibile, 
Comisia, din proprie inițiativă 
sau la solicitarea unei treimi 
din statele membre, se va 
abține de la a formula 
recomandări de deschidere   
și/sau de închidere a altor 
capitole de negociere și va 
adapta activitățile de pregătire 
asociate, după caz, până în 
momentul soluționării acestui 
dezechilibru”, p. 11.33 
De la proclamarea independenței Muntenegrului, în această țară a existat un 
puternic elan către integrarea în UE, ilustrat printr-un progres constant în proce -
sul de aderare și printr-un nivel ridicat de sprijin pentru aderarea la UE în rândul 
populației24. Aceste circumstanțe au pus la dispoziția Comisiei pârghii potențiale 
considerabile pentru consolidarea capacității administrative. Curtea a observat 
însă că autoritățile naționale nu au demonstrat în unele cazuri un angajament 
activ față de procesul de reformă și nu au dat întotdeauna o urmare adecvată 
acțiunilor sprijinite în cadrul IPA I sau nu au utilizat aceste realizări astfel încât să 
garanteze obținerea de rezultate (a se vedea punctele 23 și 24). Curtea a consta -
tat că majoritatea proiectelor auditate nu impuneau o cerință clară ca autoritățile 
naționale să valorifice investițiile IPA. Importanța sustenabilității și a impactului 
rezultatelor este reflectată în Acordul-cadru IPA II cu Muntenegru25.
S-a observat o lipsă de claritate în ceea ce privește utilizarea 
instrumentelor de stimulare a reformelor disponibile în 
cadrul procesului de negociere pentru aderare
34 
Procesul de aderare și, mai precis, negocierile de aderare începute între UE 
și Muntenegru în 2012 au pus la dispoziția Uniunii Europene noi instrumente 
pentru sprijinirea reformei juridice, administrative și economice. Un exemplu în 
acest sens sunt posibilitățile oferite de dialogul referitor la cele 35 de capitole de 
negociere care acoperă toate aspectele acquis -ului. Criteriile de referință stabili -
te pentru deschiderea și închiderea capitolelor sau, dacă este cazul, criteriile de 
referință intermediare (stabilite numai pentru capitolele privind statul de drept) 
constituie instrumente pentru a încuraja această țară în procesul de aliniere.
35 
Ca parte a cadrului de negociere convenit în 2012, UE a introdus o „nouă abor -
dare”, în care cele două capitole privind statul de drept26 sunt identificate drept 
elementul central al procesului de extindere. Aceste două capitole de negociere 
au fost deschise într-un stadiu precoce al procesului de aderare, pentru a acorda 
Muntenegrului suficient timp în vederea creării legislației și a instituțiilor și a rea -
lizării bilanțului necesar în materie de punere în aplicare înainte de încheierea ne -
gocierilor. În cadrul noii abordări, se pot înregistra progrese în cadrul negocierilor 
privind capitolele „tehnice”, cum ar fi transporturile și mediul, numai dacă țara 
respectivă a continuat să avanseze și în domeniul statului de drept. Instrumentul 
creat în vederea stimulării progreselor pe această cale a fost denumit „clauza 
echilibrului global”27. Muntenegru este prima țară negociatoare pentru care a fost 
introdusă „noua abordare”.
25 Observații 
28 Raportul din 2014 privind 
progresele înregistrate, p 1.
29 Strategia de extindere pentru 
perioada 2014-2015, p. 19 și 
p. 21.
30 Conferință 
interguvernamentală.
31 Raportul din 2015 privind 
progresele înregistrate. În 
acest raport se menționează și 
că: „Rezultatele privind 
anchetele, urmăririle penale și 
condamnările în cazurile de 
corupție se limitează la cazuri 
de nivel scăzut și mediu. O rată 
ridicată a anchetelor privind 
infracțiunile de corupție 
raportate nu conduce 
niciodată la condamnări. Până 
în prezent, nu au existat 
condamnări definitive în 
cazuri de corupție la nivel 
înalt.” În raport se mai arată 
următoarele: „Investigațiile 
financiare nu sunt încă 
utilizate în mod sistematic în 
cazurile de corupție. În niciun 
caz de corupție nu a fost 
dispusă confiscarea de active” 
și „Asigurarea respectării legii, 
capacitatea instituțională și 
operațională a procurorilor, 
a judecătorilor și a poliției în 
lupta împotriva corupției sunt 
insuficiente”, p. 14.36 
Pentru prima dată, Comisia a făcut referire la clauza echilibrului global în rapor -
tul din 2014 privind progresele realizate28 și în documentul privind strategia de 
extindere pentru perioada 2014-201529, în care a observat următoarele: „Comisia 
reamintește existența clauzei privind „echilibrul global” din cadrul de negociere. 
Progresele înregistrate în îndeplinirea criteriilor de referință intermediare refe -
ritoare la capitolele privind statul de drept și deficiențele relevante identificate 
mai sus, demonstrate prin rezultate concrete, vor avea un impact asupra ritmului 
general al negocierilor de aderare, inclusiv asupra ordinii de zi a viitoarelor CI”30. 
Autoritățile din Muntenegru au reacționat la trimiterea făcută la această clauză și 
au abordat unele dintre deficiențele identificate de către Comisie prin adoptarea 
unei noi legislații. Comisia și statele membre ale UE au considerat că măsurile lua -
te sunt suficiente pentru a continua deschiderea unor noi capitole de negociere.
37 
Modul în care s-a reacționat după ce a fost reamintită existența clauzei echili -
brului global în 2014 a arătat ca acest instrument poate fi utilizat cu bune rezul -
tate. Cu toate acestea, în 2015, în ciuda investițiilor realizate de către Comisie 
în domeniu și a măsurilor luate de către autoritățile naționale, au existat puține 
rezultate concrete în ceea ce privește punerea în aplicare a legislației de comba -
tere a corupției. Referitor la progresele în general lente în lupta împotriva corup -
ției, Comisia a subliniat în raportul său din 2015 privind progresele înregistrate că 
„instituțiile ar trebui să dea dovadă de o atitudine mai proactivă în îndeplinirea 
mandatului lor. Bilanțul Muntenegrului în ceea ce privește mijloacele eficace de 
anchetă, urmărirea penală și condamnările definitive în cazuri de corupție, în spe -
cial în cazurile de corupție la nivel înalt, rămâne limitat”31. Cu toate că progresele 
înregistrate în materie de reforme au rămas limitate în acest domeniu esențial, 
nu s-a făcut nicio referire la clauza echilibrului global. Consiliul și Comisia nu au 
stabilit în mod clar condițiile în care clauza poate fi invocată sau aplicată.  De 
exemplu, nu este clar dacă clauza ar putea fi invocată din nou în 2016 în cazul în 
care noua legislație anticorupție și instituțiile precum Agenția Anticorupție (a se 
vedea exemplul din caseta 3 ) nu funcționează conform așteptărilor și nu produc 
rezultate tangibile.
26 Observații 
32 A se vedea punctele 54 și 55 
din Raportul special 
nr. 11/2016 al Curții de Conturi 
Europene, intitulat 
„Consolidarea capacității 
administrative în fosta 
Republică iugoslavă 
a Macedoniei: s-au înregistrat 
progrese limitate într-un 
context dificil” ( http://eca.
europa.eu ).Potențialul pentru utilizarea gestiunii descentralizate în 
vederea consolidării capacității administrative nu a fost încă 
exploatat în totalitate
38 
În Muntenegru, Comisia a contractat și a pus în aplicare cea mai mare parte 
a IPA I la nivel central. Regulamentele IPA și regulamentele financiare prevăd că 
gestionarea fondurilor de preaderare trebuie să fie încredințată țărilor candidate 
la aderare, astfel încât acestea să se poată pregăti pentru viitoarea gestionare 
a fondurilor structurale și pentru agricultură puse la dispoziție de UE. În confor -
mitate cu regulamentele, în perioada 2012-2013, Muntenegru a solicitat Comisiei 
să descentralizeze gestionarea fondurilor IPA I și să creeze structurile de execuție 
necesare în acest scop. După verificarea respectării cerințelor legate de gestiunea 
descentralizată, Comisia a acordat Muntenegrului responsabilitatea gestionării 
a 12 % din totalul alocărilor IPA I din această țară. Aceasta a însemnat 22,7 milioa -
ne de euro pentru proiecte de transport și mediu și 5,6 milioane de euro pentru 
proiecte de incluziune socială și de ocupare a forței de muncă. Cererea Muntene -
grului privind gestiunea descentralizată a fondurilor IPA II vizează un procent mai 
mare din fonduri.
39 
Pe lângă un grad crescut de asumare de către autoritățile naționale a proiectelor 
finanțate de UE, acest mod de gestionare poate antrena o consolidare impor -
tantă a capacității în structurile de execuție. Acest lucru se întâmplă deoarece, în 
primii ani de gestiune descentralizată, Comisia efectuează controale riguroase și 
detaliate cu privire la activitatea structurilor de execuție în toate etapele contrac -
tării și punerii în aplicare a fiecărui proiect. Difuzarea bunelor practici în mate -
rie de gestionare a proiectelor acumulate în cadrul structurilor IPA către restul 
administrației publice din Muntenegru care își desfășoară activitatea în același 
domeniu poate constitui un posibil mijloc eficace de consolidare a capacității 
administrative.
40 
Cu toate acestea, consolidarea capacității administrative nu a fost inclusă drept 
obiectiv atunci când au fost adoptate regulamentele privind gestiunea descen -
tralizată. Aceasta înseamnă că autoritățile naționale nu au fost încurajate de 
Comisie să analizeze modul în care ar putea fi dezvoltate în mod activ bunele 
practici în structurile create pentru gestiunea descentralizată, pentru ca acestea 
să poată fi apoi folosite în vederea consolidării capacităților în restul structurilor 
administrației publice. Totodată, Curtea consideră că există un risc, la fel ca în 
cazul altor țări aflate în faza de preaderare32, ca structurile de execuție din cadrul 
IPA să se transforme în organizații paralele cu restul administrației publice.
27
 Concluzii și recomandări
41 
Obiectivul urmărit în cadrul auditului a fost să se evalueze dacă asistența finan -
ciară și nefinanciară pentru preaderare acordată de UE în perioada 2007-2013 
a contribuit în mod eficace la consolidarea capacității administrative în Munte -
negru. Curtea concluzionează că, în ciuda progreselor lente remarcate în anu -
mite domenii-cheie, asistența acordată de UE pentru preaderare a contribuit la 
consolidarea capacității administrative în Muntenegru. Cu toate acestea, în ceea 
ce privește 12 dintre cele 19 proiecte finanțate de către IPA care au făcut obiectul 
auditului, s-a observat că eficacitatea sprijinului a fost redusă din cauza faptului 
că autoritățile din Muntenegru nu au utilizat pe deplin sau nu au dat o urmare 
corespunzătoare unora dintre realizările legate de consolidarea capacităților. 
Curtea a formulat cinci recomandări, prezentate la punctele 42-47, pe care Comi -
sia le poate lua în considerare pentru punerea în aplicare a instrumentului IPA II. 
De asemenea, Comisia poate lua în considerare aceste recomandări în contextul 
evaluării de la jumătatea perioadei a IPA II, care va avea loc în 2017.
42 
Curtea a constatat că proiectele auditate au abordat importante necesități în ma -
terie de capacitate administrativă, de exemplu, prin susținerea cu succes a modi -
ficărilor legislative și a creării de instituții, precum și prin oferirea de programe de 
formare. În majoritatea cazurilor, proiectele au fost bine coordonate și a fost luată 
în considerare activitatea desfășurată de alți donatori. Cu toate acestea, s-au găsit 
exemple de suprapunere sau de situații în care ar putea fi îmbunătățit schimbul 
de informații între proiectele IPA derulate numai în Muntenegru și proiectele 
regionale (cu beneficiari multipli) care acoperă mai multe țări în curs de aderare 
(a se vedea punctele 17-20).
Recomandarea 1 — O mai bună coordonare a acțiunilor de 
consolidare a capacității
Comisia ar trebui să se asigure că acțiunile de consolidare a capacității finanțate 
atât la nivel național, cât și la nivel regional, abordează nevoile prioritare, că aces -
tea țin seama pe deplin de alte acțiuni de sprijin încheiate, în curs sau planificate 
și că ele sunt comunicate în mod adecvat potențialilor participanți. În cadrul 
IPA II, Comisia ar trebui să monitorizeze îndeaproape relevanța acțiunilor de con -
solidare a capacităților și să îmbunătățească coordonarea dintre acțiunile la nivel 
național și cele de la nivel regional.
28 Concluzii și recomandări 
43 
În general, proiectele auditate au obținut realizările preconizate în ceea ce pri -
vește consolidarea capacităților. În unele cazuri însă, aceste realizări nu au fost pe 
deplin utilizate de către beneficiari sau autoritățile naționale nu le-au dat o urma -
re adecvată, astfel încât să asigure durabilitatea rezultatelor. Eficacitatea generală 
a proiectelor auditate în ceea ce privește consolidarea capacității administrative 
a fost prin urmare redusă din cauză că potențialele îmbunătățiri oferite nu s-au 
materializat întotdeauna. Motivele pentru care proiectele IPA nu au fost utilizate 
sau nu li s-a dat o urmare în mod adecvat includ următoarele: autoritățile națio -
nale nu au asigurat personalul necesar, nu au adoptat legislația necesară care să 
permită utilizarea realizărilor sau nu au acordat independența necesară instituții -
lor create (a se vedea punctele 21-24).
44 
Per ansamblu, Curtea a observat că progresele limitate în ceea ce privește con -
solidarea capacității administrative în domenii-cheie se explicau adesea prin 
angajamentul insuficient față de reformă al autorităților naționale. Majoritatea 
proiectelor auditate nu impuneau o cerință clară ca autoritățile naționale să dea 
o urmare investițiilor IPA și să le valorifice (a se vedea punctele 31-33)
Recomandarea 2 — Îmbunătățirea angajamentului de 
a utiliza realizările obținute și de a da o urmare rezultatelor
În momentul programării asistenței pentru preaderare acordată de UE în cadrul 
IPA II, Comisia ar trebui să solicite autorităților naționale să se angajeze activ să 
utilizeze realizările obținute în cadrul proiectelor IPA și să dea o urmare adecvată 
rezultatelor, astfel încât acestea să fie sustenabile. În timpul punerii în aplicare 
a proiectelor finanțate în cadrul IPA II, Comisia ar trebui să monitorizeze înde -
aproape acțiunile întreprinse de autoritățile naționale în vederea îndeplinirii 
angajamentelor asumate, astfel încât să existe o marjă de timp suficientă pentru 
aplicarea măsurilor corective înainte ca proiectele să fie închise. Comisia ar trebui 
să țină seama de îndeplinirea sau nu a angajamentelor atunci când decide în ce 
domenii să investească viitoarea asistență pentru preaderare.
29 Concluzii și recomandări 
45 
De asemenea, s-a constatat că, deși Comisia monitorizează progresele în ceea ce 
privește consolidarea capacității administrative, nu existau suficiente informații 
comparabile cu privire la progresele înregistrate de-a lungul timpului (a se vedea 
punctele 25-28).
Recomandarea 3 — Dezvoltarea de instrumente mai bune 
pentru măsurarea progreselor în direcția îmbunătățirii 
capacității administrative
Comisia ar trebui:
(i) să se bazeze, pentru elaborarea raportului din 2016, pe prezentarea experi -
mentală a datelor utilizată în raportul din 2015 privind progresele realizate și 
pe evaluarea din 2015 a nivelurilor de referință în domeniul reformei adminis -
trației publice;
(ii) să examineze dacă aceste inițiative ar putea fi extinse la alte sectoare relevan -
te, cum ar fi transporturile și mediul.
46 
Mecanismele de dialog politic au funcționat bine, dar, în domenii importante 
legate de reforma administrației publice, de mediu sau de lupta împotriva corup -
ției, rezultatele sunt obținute într-un ritm lent. Comisia dispune de instrumente 
pentru stimularea reformelor, dar nu este întotdeauna clar, de exemplu în cazul 
clauzei „echilibrului global”, modul în care aceste instrumente vor fi aplicate în 
cazul în care noile legi și instituții nu obțin rezultate în domenii-cheie precum 
lupta împotriva corupției (a se vedea punctele 34-37).
Recomandarea 4 — Utilizarea deplină a instrumentelor cu 
scopul de a sprijini progresul reformelor
Comisia ar trebui să încurajeze obținerea de rezultate în cadrul reformelor:
(i) prin utilizarea deplină a tuturor instrumentelor aflate la dispoziția sa ca parte 
a procesului de negociere pentru aderare cu scopul de a sprijini progresul 
reformelor; și
(ii) prin asigurarea transparenței cu privire la modul în care clauza „echilibrului 
global” este menționată sau utilizată.
30 Concluzii și recomandări 
47 
Comisia a descentralizat gestionarea a 12 % din fondurile IPA I către autoritățile 
din Muntenegru. Curtea a observat că gestiunea descentralizată a fondurilor UE 
reprezintă un posibil instrument util în consolidarea capacității administrative 
prin intermediul transferului de cunoștințe, care nu a fost pe deplin exploatat în 
cadrul IPA I (a se vedea punctele 38-40)
Recomandarea 5 — Utilizarea gestiunii descentralizate în 
vederea diseminării bunelor practici administrative
Odată ce s-au constatat exemple de bune practici în cadrul structurilor operațio -
nale create în vederea gestionării descentralizate, Comisia ar trebui să încurajeze 
autoritățile naționale să adopte aceste practici în alte părți ale administrației, de 
exemplu, pentru a încuraja delegarea luării de decizii la nivelul corespunzător și 
pentru a consolida sistemele de control intern.
Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de domnul Karel PINXTEN, 
membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 12 iulie 2016.
 Pentru Curtea de Conturi
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Președinte

31
 Anexe
Date-cheie cu privire la relațiile dintre UE și Muntenegru
1999 • 26 mai — Procesul de stabilizare și de asociere pentru țări din Europa de Sud ­Est.
2000 • 24 ianuarie — Adoptarea de către Consiliu a directivelor de negociere pentru Acordul de stabilizare și de asociere.
2003 •21 iunie — În cadrul reuniunii la nivel înalt UE ­Balcanii de Vest de la Salonic, UE își reafirmă sprijinul în favoarea unui viitor european 
pentru țările din Balcanii de Vest.
2006 • 3 iunie  — Parlamentul Muntenegrului declară independența țării în urma referendumului din 21  mai.
2007• 22 ianuarie — Consiliul adoptă Parteneriatul european pentru Muntenegru.
• 15 octombrie — Acordul de stabilizare și de asociere este semnat la Luxemburg.
• 28 decembrie — Este semnat Acordul interimar privind comerțul și aspectele legate de comerț.
2008• 1 ianuarie — Intră în vigoare Acordul interimar și Acordul de facilitare a eliberării vizelor și de readmisie.
• 15 martie  — Muntenegru depune cererea de aderare la UE.
2009 • 19 decembrie — Se acordă dreptul de a călători fără viză în spațiul Schengen.
2010• 1 aprilie — Acordul de stabilizare și asociere intră în vigoare.
• 9 noiembrie — Comisia Europeană recomandă acordarea statutului de țară candidată pentru Muntenegru.
• 17 decembrie — Consiliul a convenit să acorde Muntenegrului statutul de țară candidată.
2011• 12 octombrie — Comisia recomandă deschiderea negocierilor pentru aderare.
• 9 decembrie — Consiliul lansează procesul de aderare cu Muntenegru.
2012• 26 iunie — Consiliul European aprobă evaluarea Comisiei și deschide negocierile pentru aderare.
• 29 iunie — Începutul negocierilor pentru aderare și adoptarea cadrului de negociere de către Conferința de aderare.
• 18 decembrie — Deschiderea și închiderea provizorie a primului capitol de negocieri (capitolul 25 — Știință și cercetare).
2013• 15 aprilie — Deschiderea și închiderea provizorie a capitolului 26 — Educație și cultură.
• 27 iunie  — Finalizarea reuniunilor de examinare.
•18 decembrie — Deschiderea negocierilor cu privire la: capitolul 5 — Achiziții publice, capitolul 6 — Dreptul societăților comerciale, 
capitolul 20 — Întreprinderile și politica industrială, capitolul 23 — Sistemul judiciar și drepturile fundamentale și capitolul 24 — Jus ­
tiție, libertate și securitate.
2014•31 martie — Deschiderea capitolului 7 — Legislația în materie de proprietate intelectuală și a capitolului 10 — Societatea informațio ­
nală și mass ­media.
• 7 mai — Finalizarea procesului de examinare (ultimul raport de examinare este prezentat Consiliului).
•24 iunie — Deschiderea negocierilor cu privire la capitolul 4 — Libera circulație a capitalurilor, la capitolul 31 — Politica externă, de 
securitate și de apărare și la capitolul 32 — Controlul financiar.
•16 decembrie — Deschiderea negocierilor pentru capitolul 18 — Statistici, capitolul 28 — Protecția consumatorului și a sănătății, 
capitolul 29 — Uniunea vamală și capitolul 30 — Dispoziții financiare și bugetare.
2015• 30 martie — Deschiderea negocierilor pentru capitolul 16 — Fiscalitatea și capitolul 30 — Relațiile externe.
• 22 iunie — Deschiderea negocierilor pentru capitolul 9 — Servicii financiare și capitolul 21 — Rețelele transeuropene.
• 21 decembrie — Deschiderea negocierilor pentru capitolul 14 — Politica din domeniul transporturilor și capitolul 15 — Energia.
Sursa: Comisia Europeană.Anexa I
32 Anexe 
Proiecte auditate
Nr. Denumirea proiectului Contract nr.Suma 
contractată
(în euro)
Achiziții publice
1. Dezvoltarea în continuare și consolidarea sistemului de achiziții publice din Muntenegru 205­748 1 080 017
2. Sprijin pentru îmbunătățirea guvernanței și a gestionării (SIGMA)253­091
296 ­874
319­42310 000  000
2 458 035
9 834 337
3. Formare în domeniul achizițiilor publice în Balcanii de Vest și în Turcia 248­580 3 962 000
Corupție
4. Sprijin acordat implementării planului de acțiune și a strategiei anticorupție 297­271 643 419
5. Corupția în administrația locală — toleranță zero! 306 ­428 211 454
Control intern
6.Consolidarea sistemelor de gestionare și de control pentru asistența financiară acordată de UE 
Muntenegrului252­719 2 000  000
7. Consolidarea gestionării fondurilor UE și a procedurilor administrative generale 327­ 819 1 261 500
Audit extern
8. Consolidarea instituției supreme de audit din Muntenegru 234 ­548 837 384
9. Control de calitate al auditurilor în instituția supremă de audit din Muntenegru 338­180 236 138
Inițiativa pentru consolidarea capacității administrative
10. Asistență tehnică pentru reforma administrației autonome locale 229­836 638 950
11.Consolidarea capacității și sprijin acordat administrației autonome locale în legătură cu implementa ­
rea finanțărilor acordate pentru dezvoltarea municipală282­ 481 1 065 900
ReSPA
12. Funcționarea Școlii Regionale de Administrație Publică și organizarea activităților acesteia 256 ­128 2 400  000
13. Funcționarea Școlii Regionale de Administrație Publică și organizarea activităților acesteia 331­241 3 500  000
Transporturi
14. Asistență tehnică pentru sectorul transporturilor 233­959 1 160 668
15. Asistență tehnică pentru dezvoltarea instituțională a Direcției Căi Ferate din Muntenegru 289­223 139 684
16. Reconstruirea unei porțiuni din drumul Crkvicko Polje ­Nikovici 256 ­594 789 807
Mediu
17. Sprijin acordat pentru activitățile de management de mediu 258­795 912 465
18. Redactarea documentelor juridice în domeniul serviciilor publice și al gestionării deșeurilor 290 ­255 155 055
19. Îmbunătățirea gestionării deșeurilor în Danilovgrad 256 ­597 983 193
Sursa:  Comisia Europeană.Anexa II
33 Răspunsurile  
Comisiei
Rezumat
VIII
Comisia subliniază că dialogul politic nu poate decât să încurajeze reforma, însă responsabilitatea pentru procesul 
de reformă revine autorităților naționale.
De asemenea, Comisia subliniază importanța faptului ca în procesul de reformă să se acorde prioritate calității în 
raport cu viteza.
Poziția Comisiei este aceea că utilizarea clauzei echilibrului este suficient definită în cadrul de negociere.
Utilizarea unor instrumente de gestionare a procesului de aderare, inclusiv clauza echilibrului global, se bazează 
pe o evaluare amplă a deficiențelor existente și pe măsura în care țara înregistrează progrese conform așteptărilor 
rezonabile.
Observații
Caseta 2 — Exemple de coordonare deficitară între proiectele IPA
Proiectele 1, 2 și 3
Comisia arată că, având în vedere dimensiunea redusă a administrației muntenegrene și faza inițială de constituire 
a sistemului de achiziții publice din Muntenegru, au fost inevitabile unele suprapuneri complementare între diver -
sele sesiuni de formare.
Proiectele 12 și 13
Comisia subliniază că, în ultima parte a perioadei auditate, Școala regională de administrație publică (ReSPA) a reușit 
să se reorienteze dintr-o organizație de formare într-un centru regional care contribuie la dialogul politic prin studii 
comparative și cercetare regională, evaluări inter pares , școli de vară, seminare, scheme de mobilitate și vizite de 
studiu în țară, rețele tematice etc. În acest context, Muntenegru a beneficiat de interacțiunea dintre reprezentanții 
guvernului în cadrul diferitelor evenimente organizate de ReSPA, precum și de studiile comparative efectuate.
Începând din 2013, organizația a adoptat o abordare mai strategică, de nivel înalt, care vizează numai înalții funcțio -
nari și factorii de decizie.
Caseta 3 — Exemple de realizări care nu au fost utilizate pe deplin de către beneficiari
Proiectul 4
Comisia constată că Agenția Anticorupție (ACA) a fost înființată la 1 ianuarie 2016. În prezent, agenția utilizează 
platforma de gestionare a riscurilor legate de integritate ca model pentru dezvoltarea unei noi versiuni de sistem 
informatic, întrucât toate modulele sistemului informatic al ACA, inclusiv modulul pentru planurile de integritate, 
trebuie să fie dezvoltate în conformitate cu standarde unificate.
Răspunsurile Comisiei 34
Proiectul 19
Comisia subliniază faptul că o serie de containere sunt păstrate în stoc pentru o eventuală înlocuire a celor aflate în 
uz, întrucât este necesar un stoc de containere neutilizate.
Caseta 4 — Exemple de realizări cărora autoritățile naționale nu le-au dat o urmare
Proiectul 14 a contribuit cu succes
Comisia subliniază că este important să se aibă în vedere, de asemenea, faptul că întârzierile în punerea în aplicare 
a Acordului privind înființarea unui spațiu aerian comun european (SACE) sunt cauzate inclusiv de întârzierea rati -
ficării de către unele state membre ale UE (semnat în 2006, acesta nu a intrat încă în vigoare). În general, nivelul de 
pregătire al Muntenegrului în domeniu a fost evaluat deosebit de pozitiv de către Comisie. Cea mai recentă vizită de 
evaluare SACE din octombrie 2015 a concluzionat că Muntenegru îndeplinește cerințele etapei I din Acordul SACE.
28
Comisia subliniază că transporturile și mediul vor fi vizate de noua metodologie de raportare începând cu 2016.
37
Poziția Comisiei este aceea că utilizarea clauzei echilibrului este suficient definită în cadrul de negociere.
Utilizarea clauzei echilibrului global se bazează pe o evaluare amplă a deficiențelor existente și pe măsura în care 
țara înregistrează progrese conform așteptărilor. În ceea ce privește clauza echilibrului global, problemele speci -
fice evidențiate în 2014 au fost remediate, ca urmare a atenționării autorităților muntenegrene de către Comisie cu 
privire la existența clauzei.
Concluzii și recomandări
Recomandarea 1 — O mai bună coordonare a acțiunilor de consolidare a capacității
Comisia acceptă recomandarea 1.
Recomandarea 2 — Îmbunătățirea angajamentului de a utiliza realizările obținute și de 
a da o urmare rezultatelor
Comisia acceptă recomandarea 2.
45
Progresele înregistrate anual au fost reflectate întotdeauna în rapoarte. Reunirea mai multor rapoarte subsecvente 
a permis realizarea de comparații pe perioade mai mari de timp. Odată cu introducerea noii metodologii de rapor -
tare în 2015 și cu accentul sporit plasat pe disponibilitate, pe lângă progresele înregistrate în ultimul an, realizarea 
de comparații pe perioade mai mari de timp va fi chiar mai ușoară în domeniile vizate.
Răspunsurile Comisiei 35
Recomandarea 3 — Dezvoltarea de instrumente mai bune pentru măsurarea 
progreselor în direcția îmbunătățirii capacității administrative
Comisia acceptă recomandarea 3.
În 2016, Comisia va continua să aplice noua sa metodologie de raportare și o va extinde la noi domenii. Acest lucru 
va permite o mai bună comparabilitate între țări și, de asemenea, în timp, în domeniile vizate. Transporturile și 
mediul vor fi vizate de noua metodologie începând cu 2016.
Evaluarea efectuată în conformitate cu noua metodologie, deși ia în considerare elemente cantitative, rămâne, în 
principal, calitativă. Acest lucru este necesar pentru a oferi o imagine realistă asupra tuturor elementelor care sunt 
relevante pentru evaluarea situației într-un anumit domeniu.
46
Comisia atrage atenția asupra faptului că dialogul politic nu poate decât să încurajeze reforma, însă procesul de 
reformă trebuie asumat de către autorităților naționale.
De asemenea, Comisia subliniază importanța faptului ca în procesul de reformă să se acorde prioritate calității în 
raport cu viteza.
Poziția Comisiei este aceea că utilizarea clauzei echilibrului este suficient definită în cadrul de negociere.
Utilizarea unor instrumente de gestionare a procesului de aderare, inclusiv clauza echilibrului global, se bazează pe 
o evaluare amplă a deficiențelor existente și pe măsura în care țara înregistrează progrese conform așteptărilor.
Recomandarea 4 — O mai bună utilizare a pârghiilor cu scopul de a sprijini progresul 
reformelor
Comisia acceptă parțial recomandarea 4.
(i) Comisia este de acord cu opinia Curții în privința faptului că utilizarea tuturor instrumentelor politice aflate la dis -
poziția sa este esențială pentru procesul de aderare. Comisia consideră că acest lucru se întâmplă deja, dar aceasta 
este angajată, de asemenea, în ceea ce privește credibilitatea procesului și favorizează calitatea reformelor în raport 
cu viteza. În acest context, este important să se sublinieze că, în special, ritmul reformelor se află sub controlul 
autorităților muntenegrene.
(ii) Comisia consideră că este transparentă în ceea ce privește trimiterile la clauza echilibrului global sau utilizarea 
acesteia.
 Cadrul de negociere, care reglementează cea ce înseamnă un proces interguvernamental, stabilește foarte clar 
condițiile (a se vedea mai jos) în care poate fi aplicată clauza echilibrului global. Este important să se sublinieze că 
statele membre decid utilizarea clauzei echilibrului global pe baza unei propuneri a Comisiei. Cadrul de negociere 
recomandă, de asemenea, utilizarea clauzei echilibrului după epuizarea tuturor celorlalte măsuri disponibile. Prin 
urmare, Comisia nu poate accepta această parte a recomandării.
Răspunsurile Comisiei 36
 Textul relevant al cadrului de negociere prevede: „Ar trebui să se asigure un echilibru global între capitole în ceea 
ce privește progresele înregistrate la nivelul negocierilor. Având în vedere legătura dintre capitolele „Sistemul 
judiciar și drepturile fundamentale” și „Justiție, libertate și securitate” și valorile pe care Uniunea este întemeiată, 
precum și importanța acestora pentru punerea în aplicare a acquis-ului în toate domeniile, în cazul încetinirii 
semnificative a progreselor în ceea ce privește aceste capitole în raport cu evoluția globală a negocierilor, și după 
epuizarea tuturor celorlalte măsuri disponibile, Comisia, din proprie inițiativă sau la solicitarea unei treimi dintre 
statele membre va propune să se refuze recomandările de a deschide și/sau închide alte capitole de negociere 
și să se adapteze activitatea de pregătire asociată, după caz, până la corectarea acestui dezechilibru. Consiliul va 
hotărî cu majoritate calificată cu privire la o astfel de propunere și cu privire la condițiile necesare pentru ridicarea 
măsurilor luate. Statele membre vor acționa în cadrul Conferinței interguvernamentale în conformitate cu decizia 
Consiliului, fără a aduce atingere cerinței generale de unanimitate în cadrul Conferinței interguvernamentale” .
Recomandarea 5 — Utilizarea gestiunii descentralizate în vederea diseminării bunelor 
practici administrative
Comisia acceptă recomandarea 5.
CUM VĂ PUTE/uni021AI PROCURA PUBLICA/uni021AIILE UNIUNII EUROPENE?
Publica/uni021Bii gratuite:
  un singur exemplar:  
pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
  mai multe exemplare/postere/hăr/uni021Bi:  
de la reprezentan/uni021Bele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),  
de la delega/uni021Biile din /uni021Bările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)  
sau contactând re/uni021Beaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)  
la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).
(*)  Informa/uni021Biile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine  
telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).
Publica/uni021Bii contra cost:
 pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Etapă Data
Adoptarea planului de audit/Demararea auditului 27.1. 2015
Trimiterea oficială către Comisie (sau către o altă entitate auditată) a proiectului de 
raport23.5.2016
Adoptarea raportului final după procedura contradictorie 12.7. 2016
Primirea răspunsurilor Comisiei (sau ale altei entități auditate) în toate versiunile 
lingvistice28.7.2016
În acest raport, Curtea examinează dacă sprijinul acordat 
Muntenegrului de către Comisie a contribuit în mod 
eficace la consolidarea capacității administrative a  țării în 
vederea aderării la UE. Curtea concluzionează că, în ciuda 
progreselor lente remarcate în anumite domenii-cheie, 
asistența pentru preaderare acordată de UE a contribuit la 
consolidarea capacității administrative pe parcursul 
perioadei auditate (2007-2013). Deși sprijinul financiar și 
nefinanciar acordat de UE a abordat într-adevăr nevoi 
importante de consolidare a capacității, Curtea a remarcat 
totuși cazuri în care realizările nu au fost utilizate și 
impacturile scontate nu au fost atinse din cauza 
angajamentului insuficient al autorităților naționale în 
privința reformei. Curtea recomandă o serie de modalități 
prin intermediul cărora Comisia se poate concentra asupra 
îmbunătățirii rezultatelor.
CURTEA DE
CONTURI
EUROPEANĂ