SINTEZĂ

I. Suma vărsată anual, în numele Comisiei, de agenţiile de plată ale statelor membre cu titlu de cheltuieli agricole se ridică la aproximativ 54 de miliarde de euro. Recunoaşterea finală a acestor cheltuieli de către Comisie are loc în urma desfăşurării unei proceduri denumite verificarea şi validarea conturilor sau lichidarea conturilor. Această procedură a evoluat, după reforma sa din 1996, de la, iniţial, o decizie unică de validare a conturilor care viza un anumit exerciţiu financiar, la actuala procedură în două etape. În cursul primei etape, conturile agenţiilor de plată sunt controlate din punctul de vedere al exactităţii de către organisme de certificare din statele membre şi apoi fac obiectul unei decizii anuale de validare financiară adoptate de Comisie. Cea de a doua etapă constă în efectuarea de către Comisia însăşi a procedurii de verificare şi validare a conturilor din punctul de vedere al conformităţii, prin intermediul unor audituri destinate să identifice şi (în ultimii ani) să excludă plăţile care nu au fost efectuate în conformitate cu normele.

II. Curtea a examinat, în cursul auditului său, ambele etape ale procedurii, cu scopul de a determina dacă acestea îşi îndeplinesc obiectivele stabilite şi dacă permit Comisiei şi altor factori interesaţi să obţină informaţiile necesare privind exactitatea conturilor şi legalitatea şi regularitatea plăţilor agricole.

III. Procedura de verificare şi validare din punct de vedere financiar, care se bazează pe auditurile efectuate de organisme de certificare independente din statele membre, vizează în principal fiabilitatea conturilor agenţiilor de plată. Pe baza activităţilor acestor organisme, Comisia adoptă decizia anuală de validare financiară, prin intermediul căreia decide dacă acceptă conturile aferente unui exerciţiu financiar sau dacă amână acceptarea acestora până după desfăşurarea unor activităţi suplimentare. Curtea a constatat că, per ansamblu, procedura furnizează Comisiei informaţii suficiente pentru ai permite să adopte decizia financiară anuală. Cu toate acestea, în urma unor evoluţii recente, sfera activităţilor care trebuie desfăşurate de organismele de certificare a fost extinsă, astfel încât auditul efectuat de acestea acoperă nu numai fiabilitatea, ci şi anumite aspecte care ţin de legalitatea şi regularitatea plăţilor. Eventuala utilitate a unor astfel de noi elemente în scopul obţinerii unei asigurări sa dovedit a fi deocamdată limitată. Nu era întotdeauna foarte clar ce se aştepta din partea organismelor de certificare şi a directorilor agenţiilor de plată, aceasta în contextul modificării anuale a orientărilor şi a cerinţelor.

IV. În ceea ce priveşte procedura de verificare şi validare a conturilor din punctul de vedere al conformităţii, care vizează legalitatea şi regularitatea plăţilor subiacente, Curtea a constatat că aceasta a contribuit la protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene, excluzând, în decursul ultimilor zece ani, cheltuieli în valoare de peste 5 miliarde de euro. Analiza unor decizii de conformitate recente a pus în evidenţă faptul că, atunci când suma corecţiei financiare ar fi putut să fie calculată luând ca bază o corecţie specifică, extrapolarea rezultatelor controalelor sau o corecţie forfetară, în marea majoritate a cazurilor (în termeni valorici), sumele care au fost excluse au fost determinate luând ca bază corecţii forfetare. Inconvenientul pe care îl prezintă acest tip de corecţii este că acestea nu oferă o bază adecvată pentru determinarea cu exactitate a sumei totale a plăţilor neconforme cu reglementările care se datorează deficienţelor descoperite în cadrul sistemelor. Prin urmare, o astfel de corecţie este percepută mai degrabă ca o sancţiune aplicată autorităţilor statelor membre decât ca o corecţie de natură contabilă. Utilizarea pe scară largă a corecţiilor forfetare este o consecinţă a faptului că resursele de care dispune Comisia pentru audit sunt limitate şi a faptului că aceasta şia adaptat abordarea auditului la această situaţie. Pentru a obţine o corecţie contabilă mai exactă, care să fie bazată pe o estimare precisă a prejudiciului cauzat Comunităţii, Comisia trebuie să aibă în vedere utilizarea altor metode şi a altor surse de informaţii pentru calculul ei, în special în cazurile în care consecințele financiare ale deficienţelor sistemelor sunt cuantificabile şi semnificative.

V. Procedura de verificare şi validare a conturilor în ansamblul ei, în special procedura de validare din punctul de vedere al conformităţii, are în continuare o durată prea lungă şi este disociată de un exerciţiu bugetar precis. Mai mult, după încheierea procedurii, Comisia nu realizează o recunoaştere oficială, la un moment stabilit, a cheltuielilor care sunt în sarcina unui anumit exerciţiu bugetar, aşa cum se prevede în Regulamentul financiar.

VI. Evoluţiile recente au estompat distincţia dintre obiectivele urmărite în ceea ce priveşte fiabilitatea şi cele urmărite în ceea ce priveşte legalitatea şi regularitatea. Pentru a se asigura îndeplinirea întro măsură mai mare a obiectivului global al procedurii şi pentru a se răspunde mai bine nevoilor şi aşteptărilor diferiţilor factori interesați, Curtea recomandă o revizuire de amploare a procedurii de verificare şi validare a conturilor, urmată de o reformă a acesteia.

INTRODUCERE

CE REPREZINTĂ VERIFICAREA ŞI VALIDAREA CHELTUIELILOR AGRICOLE?

1. În exerciţiul financiar 2008, cheltuielile agricole sau ridicat la aproximativ 54 de miliarde de euro, reprezentând aproape 50 % din plăţile efectuate de UE în exerciţiul respectiv. Gestiunea acestor cheltuieli este partajată, în cea mai mare parte dintre cazuri, între statele membre şi Comisie: ajutoarele se plătesc de către autorităţile naţionale desemnate în acest scop, aşanumitele agenţii de plată, cărora le sunt rambursate ulterior de către Comisie. Decizia de recunoaştere finală a cheltuielilor de către Comisie se ia în urma desfăşurării unei proceduri denumite verificarea şi validarea conturilor sau lichidarea conturilor.

2. Scopul acestei proceduri este prezentat în Regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităţilor Europene [1] şi în normele de aplicare a acestuia [2]. Articolul 53b alineatul (4) din Regulamentul financiar stipulează că obiectivul procedurii este de "a asigura utilizarea fondurilor în conformitate cu normele aplicabile" şi de "ai permite [Comisiei] să îşi asume răspunderea finală pentru execuţia bugetului". Articolul 42 alineatul (2) litera (c) din normele de aplicare, care se referă la aplicarea articolului 53b, oferă mai multe clarificări: "procedura de lichidare a conturilor constă în […] stabilirea de către Comisie a cuantumului cheltuielilor recunoscute ca înregistrate la buget" [3].

EVOLUŢIILE SEMNIFICATIVE DIN ULTIMII 25 DE ANI

3. Înainte de 1996, Comisia adopta o decizie anuală unică de validare a conturilor, care acoperea atât fiabilitatea conturilor agenţiilor de plată, cât şi legalitatea şi regularitatea cheltuielilor subiacente.

4. Această decizie se întemeia pe audituri specifice efectuate de Comisie, care conduceau la întârzieri importante pentru validarea finală a conturilor, în pofida termenului prevăzut în legislaţie (de 14 luni şi jumătate de la închiderea exerciţiului financiar). Întrun raport special publicat în 1982, Curtea atrăgea atenţia asupra faptului că amploarea întârzierilor înregistrate în finalizarea auditurilor anula în mare parte relevanţa deciziei de validare a conturilor. Concluzia Curţii a fost că niciunul dintre exerciţiile financiare pentru care se adoptase o astfel de decizie nu putea fi considerat ca validat în mod definitiv, deoarece aceste decizii nu erau definitive ori erau incomplete sau contestate [4].

5. În 1991, Comisia a creat un grup de lucru care avea ca scop să soluţioneze dificultăţile din ce în ce mai mari întâmpinate în cadrul procedurii de verificare şi validare a conturilor şi raportate de diversele părţi implicate. Grupul de lucru a fost de părere că decizia anuală unică de validare a conturilor crea dificultăţi, întrucât trebuia să îndeplinească un obiectiv legat de contabilitate şi, în acelaşi timp, să valideze faptul că cheltuielile sau efectuat în conformitate cu normele comunitare. Pe baza reformei sugerate, sa hotărât, prin urmare, să se scindeze procedura în două decizii separate:

(a) O decizie anuală care să acopere exhaustivitatea, exactitatea şi veridicitatea (grupate în continuare sub denumirea de "fiabilitate") a conturilor anuale depuse de agenţiile de plată acreditate (denumită în continuare "decizie financiară"); pentru adoptarea acestei decizii, Comisia solicită certificarea conturilor respective, care trebuie efectuată de organisme de audit independente (denumite în continuare "organisme de certificare").

(b) Decizii privind excluderea anumitor cheltuieli de la finanţarea comunitară pe motivul că nu au fost efectuate în conformitate cu normele comunitare. Aceste decizii (denumite în continuare "decizii de conformitate") se adoptă la inițiativa Comisiei şi nu mai sunt legate de cheltuielile efectuate întrun anumit exerciţiu financiar, ci acoperă, în majoritatea cazurilor, cheltuielile aferente mai multor exerciţii financiare.

6. În avizul emis în 1994 cu privire la această reformă, Curtea a declarat că îşi menţine preferinţa pentru o decizie anuală unică şi, deşi a admis prezenţa unor probleme inerente sistemului existent (în special întârzierile semnificative), a considerat că noul sistem decizional divizat reprezintă mai curând un compromis decât o soluţie la problemele legate de validarea conturilor. De atunci, Curtea a remarcat în mod constant, în rapoartele sale anuale, faptul că nu a fost accelerat, per ansamblu, calendarul aferent validării cheltuielilor pentru un exerciţiu financiar dat.

CASETA 1

DESCRIEREA PROCEDURII ACTUALE DE VERIFICARE ŞI VALIDARE A CONTURILOR

Procedura actuală de verificare şi validare a conturilor se derulează după cum urmează:

(a) fermierii depun cererile de plată la o agenţie de plată acreditată din statul membru în care îşi au reşedinţa;

(b) agenţia de plată verifică aceste cereri de plată şi plăteşte solicitantului ajutorul. Ulterior, agenţia transmite Comisiei o raportare a cheltuielilor efectuate, iar aceasta le rambursează agenţiei de plată;

(c) conturile şi plăţile agenţiei de plată sunt examinate de un organism independent (organismul de certificare), care transmite un raport Comisiei în luna februarie a exerciţiului financiar următor;

(d) până la data de 30 aprilie a exerciţiului financiar următor exerciţiului vizat, Comisia trebuie să decidă dacă acceptă conturile (decizia de validare financiară) sau dacă solicită efectuarea unor alte examinări ori transmiterea unor informaţii suplimentare;

(e) ulterior, Comisia are în continuare dreptul de a examina plăţile efectuate de agenţiile de plată. În acest scop, o direcţie din cadrul Direcţiei Generale Agricultură şi Dezvoltare Rurală a Comisiei desfăşoară o serie de audituri selectate pe baza unei analize anuale a riscurilor. Auditurile au ca scop să determine dacă statele membre au aplicat cu rigurozitate normele comunitare privind verificarea legalităţii şi a regularităţii cheltuielilor (audituri de conformitate);

(f) în cazurile în care auditurile de conformitate pun în evidenţă că aceste cheltuieli nu sau efectuat cu respectarea normelor comunitare sau că statele membre nu au verificat în mod acceptabil cheltuielile în cauză şi că acest fapt a condus la o pierdere financiară pentru bugetul UE, Comisia poate impune o corecţie, care constituie, de fapt, un refuz de a rambursa statului membru în cauză plăţile pe care acesta lea efectuat. Orice corecţie de acest gen propusă de Comisie trebuie notificată statelor membre vizate, care au dreptul de a solicita o procedură de conciliere. Doar după ce este dusă la bun sfârşit această procedură, Comisia poate încorpora o corecţie întro decizie de conformitate.

7. Cele mai recente schimbări care au afectat procedura de verificare şi validare a conturilor au intrat în vigoare în 2007, prin introducerea unor regulamente revizuite [5]. Aceste schimbări se referă la aspecte legate de legalitate şi regularitate, iar Comisia primeşte elementele suplimentare în contextul validării financiare. În special, organismele de certificare trebuie acum să certifice nu numai conturile, ci şi funcţionarea sistemului de control intern al agenţiei de plată, precum şi să încorporeze în raportul lor de certificare o opinie privind nouintrodusa declaraţie de asigurare pe care trebuie să o formuleze directorul agenţiei de plată. În plus, organismele de certificare trebuie să verifice şi să valideze statisticile de control transmise Comisiei de către statele membre şi să evalueze un număr de controale la faţa locului desfăşurate de agenţiile de plată la beneficiari.

SFERA ŞI OBIECTIVELE AUDITULUI

8. Abordarea auditului Curţii a fost determinată de faptul că actuala procedură de verificare şi validare a conturilor este constituită din două etape distincte. Sfera şi obiectivele auditului sau stabilit luând în considerare particularităţile fiecăreia dintre cele două etape, precum şi ale procedurii în ansamblu. Raportul se împarte, prin urmare, în trei părţi.

VERIFICAREA ŞI VALIDAREA CONTURILOR DIN PUNCT DE VEDERE FINANCIAR

9. Auditul a evaluat rolul organismelor de certificare şi calitatea diverselor elemente de asigurare (a se vedea caseta 2) furnizate de entităţile naţionale, precum şi modul în care sunt utilizate acestea. Întrebările care se ridică în acest context sunt următoarele:

(a) Comisia dispune de informaţii suficiente pentru a adopta decizia anuală de validare financiară până la data de 30 aprilie a fiecărui an?

(b) Procedura de verificare şi validare financiară, cu diversele sale componente, furnizează elemente de asigurare referitor la legalitatea şi regularitatea operaţiunilor subiacente?

10. Activităţile de audit de pe teren sau desfăşurat la nivelul Comisiei şi la nivelul unor agenţii de plată selectate din zece state membre: Danemarca, Germania, Grecia, Spania, Franţa, Italia, Ţările de Jos, Polonia, Portugalia şi Regatul Unit [6]. Sau efectuat vizite în aceste state membre între noiembrie 2008 şi mai 2009.

11. Sfera fiecăruia dintre aceste audituri a acoperit planificarea, testarea şi raportarea pe care le realizează organismele de certificare, precum şi documentaţia subiacentă relevantă. Activităţile de audit au inclus interviuri cu funcţionari, examinarea metodologiei de audit şi a documentelor de lucru ale organismelor de certificare, precum şi testarea unei selecţii de operaţiuni. De asemenea, auditul a examinat baza care a servit la elaborarea declaraţiilor de asigurare semnate de directorii agenţiilor de plată.

12. Perioada care a făcut obiectul examinării a inclus exerciţiile financiare 2007 şi 2008 şi a luat în considerare măsura în care sau aplicat modificările aduse de Comisie orientărilor sale în cursul anului 2008. Schimbările operate începând din 2009 nu au fost incluse în audit.

VERIFICAREA ŞI VALIDAREA CONTURILOR DIN PUNCTUL DE VEDERE AL CONFORMITĂŢII

13. Planificarea acestui segment al auditului a avut în vedere să determine modul în care Comisia adoptă deciziile de conformitate şi în ce măsură aceste decizii exclud de la finanţarea comunitară plăţile neconforme cu reglementările. Drept urmare, întrebările la care auditul a urmărit să răspundă au fost următoarele:

(a) Procedura de conformitate permite o acoperire suficientă a cheltuielilor?

(b) Prejudiciul financiar cauzat bugetului de impactul plăţilor neconforme cu reglementările este compensat în mod adecvat de corecţiile impuse pe motiv de neconformitate?

(c) Deciziile de conformitate se adoptă în timp util?

14. Auditul a inclus, în general, deciziile de conformitate 1-29, care au fost adoptate între 1999 şi sfârşitul anului 2008. Cu toate acestea, în cazurile în care a considerat necesar, Curtea sa axat pe decizii de conformitate mai recente. Probele de audit sau obţinut în urma examinărilor dosarelor şi a interviurilor desfăşurate la sediul Comisiei.

PROCEDURA DE VERIFICARE ŞI VALIDARE A CONTURILOR ÎN ANSAMBLU

15. După analizarea în detaliu a fiecăreia dintre etapele procedurii de verificare şi validare a conturilor, auditul a urmărit apoi să evalueze sfera de acoperire şi rezultatele procedurii în ansamblu, cu scopul de a stabili dacă aceasta îşi îndeplineşte rolul, astfel cum este acesta definit în Regulamentul financiar. Astfel, au fost abordate următoarele întrebări:

(a) Actuala procedură de verificare şi validare a conturilor permite recunoaşterea cheltuielilor care sunt în sarcina bugetului, făcând astfel posibilă validarea conturilor prezentate autorităţilor bugetare?

(b) Actuala procedură de verificare şi validare a conturilor contribuie la protejarea intereselor financiare ale bugetului comunitar?

PARTEA I — VERIFICAREA ŞI VALIDAREA CONTURILOR DIN PUNCT DE VEDERE FINANCIAR

INTRODUCERE

16. Articolul 30 din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 precizează că "decizia de lichidare [din punct de vedere financiar a Comisiei] acoperă integralitatea, corectitudinea şi exactitatea conturilor anuale prezentate". Această decizie se întemeiază în mare măsură pe certificatele şi rapoartele de audit întocmite de organismele de certificare şi pe declaraţiile de asigurare emise de directorii agenţiilor de plată. În acest scop, Comisia a publicat orientări de care trebuie să ţină seama atât organismele de certificare, cât şi directorii agenţiilor de plată.

CASETA 2

CRONOLOGIA ULTIMELOR MODIFICĂRI ADUSE PROCEDURII DE VERIFICARE ŞI VALIDARE FINANCIARĂ A CONTURILOR

Normele de aplicare care sunt în vigoare cu începere din exerciţiul financiar 2007:

impun organismelor de certificare obligaţia de a include în certificatele pe care le întocmesc nu numai menţiuni privind veridicitatea, integritatea şi exactitatea conturilor agenţiilor de plată, ci şi o menţiune privind "buna funcţionare a procedurilor de control intern";

introduc un model de raport revizuit care trebuie aplicat de organismele de certificare şi cuprind secţiuni specifice privind (i) verificarea şi validarea statisticilor de control aferente IACS, dezvoltării rurale şi controalelor ex post [7]; (ii) respectarea plafoanelor financiare din cadrul măsurilor care fac obiectul unor limite cantitative şi (iii) Sistemul de plăţi unice;

prevăd obligaţia de a însoţi conturile anuale, atât cele legate de FEGA, cât şi cele legate de FEADR, de o declaraţie de asigurare, semnată de persoana responsabilă de agenţia de plată acreditată (în mod normal, directorul acestei agenţii), cu privire la fiabilitatea conturilor agenţiei de plată şi la sistemul instituit cu scopul de a furniza o asigurare rezonabilă privind legalitatea şi regularitatea operaţiunilor subiacente. Organismele de certificare au obligaţia de a emite, de asemenea, o opinie cu privire la această declaraţie de asigurare.

În plus, alte adăugiri importante urmau să fie aplicate începând cu exerciţiul financiar 2008.

Aceste adăugiri:

specifică volumul minim de teste pe care organismele de certificare trebuie să le realizeze în sfera debitorilor;

dezvoltă mai în detaliu obligaţia organismelor de certificare de a verifica şi a valida statisticile de control transmise de agenţiile de plată şi de a evalua calitatea controalelor de la faţa locului subiacente;

prevăd obligaţia de a anexa la declaraţia de asigurare o fişă în care să se enumere succint documentele şi activităţile care au stat la baza declaraţiei de asigurare, precum şi o analiză a statisticilor de control. Se prevede, de asemenea, obligaţia organismelor de certificare "de a evalua dacă informațiile utilizate la elaborarea declarației de asigurare constituie pentru aceasta o bază și o justificare suficiente și dacă sunt în concordanță cu informațiile obținute de organismul respectiv în cursul auditului".

17. Conturile, alături de declaraţiile şi de certificatele de audit însoţitoare, trebuie să fie depuse de statele membre până la data de 1 februarie care urmează încheierii exerciţiului financiar în cauză [8]. Până la 30 aprilie, Comisia trebuie să adopte o decizie oficială prin care acceptă ("validează") conturile anuale ale agenţiilor de plată sau amână acceptarea ("disociază conturile") până la o dată ulterioară. Decizia se adoptă după examinarea seriei de documente depuse de statele membre şi, în cazul în care se consideră necesar, după adresarea unor întrebări suplimentare.

18. Observaţiile prezentate în continuare cu privire la verificarea şi validarea conturilor din punct de vedere financiar sunt grupate în două secţiuni, care acoperă certificarea fiabilităţii conturilor (punctele 19-24) şi, respectiv, activităţile suplimentare solicitate a fi efectuate de organismele de certificare începând cu 2007 în legătură cu legalitatea şi regularitatea operaţiunilor (punctele 25-52).

OBSERVAŢII

ASIGURAREA CU PRIVIRE LA FIABILITATEA CONTURILOR AGENŢIILOR DE PLATĂ

19. După cum sa menţionat anterior, decizia anuală de validare financiară adoptată de Comisie acoperă fiabilitatea conturilor, şi anume exhaustivitatea, exactitatea şi veridicitatea acestora, şi se întemeiază în mare parte pe certificatele şi rapoartele întocmite de organismele de certificare referitor la aceste conturi.

20. Auditul efectuat de Curte pe un eşantion de organisme de certificare a examinat în ce măsură activităţile acestora furnizează Comisiei o asigurare suficientă pentru adoptarea deciziei de validare şi a urmărit să determine dacă deficienţele identificate erau corect reflectate în această decizie. Punctele prezentate în continuare sintetizează principalele carenţe depistate de Curte.

RECURGEREA LA ACTIVITĂŢILE UNITĂŢII DE AUDIT INTERN

21. În urma auditului, sa descoperit că anumite organisme de certificare făceau apel în mod semnificativ la activităţile unităţilor de audit intern din cadrul agenţiilor de plată, fără o verificare suficientă a acestor activităţi, aşa cum prevăd standardele internaţionale de audit. Fie apelau parţial la activităţile derulate anterior de unitatea de audit intern din cadrul agenţiei de plată în cauză (DE, ES), fie solicitau acestei unităţi să desfăşoare o parte dintre teste în numele lor (DK, PT, UK) [9].

INSUFICIENŢA TESTELOR DE FOND AVÂND CA OBIECT CHELTUIELILE (CU ALTE CUVINTE, VERIFICAREA PLĂŢILOR INDIVIDUALE)

22. Printre exemplele de nerespectare a cerinţelor Comisiei [10] referitoare la testele de fond – o caracteristică esenţială a procedurilor de audit – se numără: lipsa documentaţiei care să demonstreze că organismele de certificare au recalculat numărul minim de plăţi individuale (ES, IT), verificarea insuficientă a drepturilor la plată din cadrul Sistemului de plăţi unice ("SPU") [11]şi a plăţilor aferente (DK, DE, ES, IT, UK) şi deficienţe la nivelul documentelor de lucru întocmite de organismele de certificare în sprijinul concluziilor lor de audit (DE, EL, ES, IT, PL, PT, UK).

TESTAREA INSUFICIENTĂ A TABELELOR DEBITORILOR

23. Conturile care trebuie prezentate de agenţiile de plată cuprind tabele în care sunt enumerate cazurile de plăţi nedatorate, rezultate ca urmare a unor neregularităţi sau a unor aspecte ce ţin de ecocondiţionalitate, pentru care urmează să aibă loc recuperarea sumelor şi recreditarea ulterioară la bugetul comunitar ("tabelele debitorilor"). Fiabilitatea acestor cifre este importantă, întrucât au un impact financiar direct asupra sumelor care trebuie recuperate în temeiul aplicării mecanismului de recuperare prevăzut de procedura de verificare şi validare a conturilor [12]. Prin urmare, organismele de certificare au obligaţia de a testa aceste tabele, cu scopul de a verifica dacă sunt exacte şi exhaustive.

24. Sa constatat că, în majoritatea statelor membre vizitate, aceste teste prezintă insuficienţe din punctul de vedere al verificării atât a exhaustivităţii, cât şi a exactităţii. Principalele constatări sunt legate de faptul că organismele de certificare nu verificaseră nici introducerea la timp în tabele a cazurilor de neregularităţi detectate, nici existenţa unor informaţii suficiente care să justifice corecţiile şi anulările de datorii consemnate de agenţiile de plată.

INSUFICIENŢA ACTIVITĂŢILOR DESFĂŞURATE ÎN SPRIJINUL ASIGURĂRII PRIVIND LEGALITATEA ŞI REGULARITATEA OPERAŢIUNILOR SUBIACENTE

25. După cum sa menţionat anterior, Comisia a extins în mod semnificativ obligaţia privind activităţile care trebuie desfăşurate de organismele de certificare, astfel încât acestea trebuie să acopere nu numai fiabilitatea conturilor, ci şi anumite aspecte care ţin de legalitate şi regularitate. În prezent, organismele de certificare trebuie să certifice buna funcţionare a procedurilor de control intern, să verifice şi să valideze statisticile de control şi să evalueze calitatea controalelor desfăşurate la faţa locului.

26. Procedura actuală nu impune, însă, organismelor de certificare să verifice la nivelul beneficiarului final eligibilitatea operaţiunilor; prin urmare, organismele de certificare nu includ astfel de verificări în testele de fond pe care le efectuează.

NEIDENTIFICAREA CONTROALELOR-CHEIE ŞI A CONTROALELOR AUXILIARE ŞI TESTAREA LIMITATĂ A SISTEMELOR DIN PUNCTUL DE VEDERE AL FIABILITĂŢII ACESTORA

27. Unul dintre principalele elemente noi introduse de cadrul de reglementare revizuit îl constituie obligaţia organismelor de certificare de a menţiona dacă au obţinut sau nu o asigurare rezonabilă "[…] privind buna funcţionare a procedurilor de control intern" [13].

28. Unul dintre organismele de certificare nu a identificat principalele controale-cheie şi controale auxiliare care ar trebui să existe în cadrul agenţiilor de plată auditate (ES), în ciuda faptului că se furnizase din partea Comisiei o listă orientativă pentru anumite sisteme de plăţi [14]. În cazul altor organisme (DK, EL, IT, PT), această identificare nu a fost exhaustivă.

29. În acele cazuri în care organismele de certificare identificaseră controalele-cheie şi controalele auxiliare, sa constatat în urma auditului că testarea acestora sa limitat, în mare măsură, la verificarea existenţei unor astfel de controale, în loc să se verifice funcţionarea efectivă şi eficacitatea lor, cu alte cuvinte, în loc să se verifice că funcţionează în mod eficace şi că rezultatele lor reflectă realitatea (DK, DE, EL, ES, IT, PL, PT, UK).

30. În plus, în majoritatea cazurilor în care agenţiile de plată îşi delegaseră în mod legitim anumite funcţii unor organisme externe ("organisme delegate"), sa constatat că organismele de certificare fie şiau limitat sfera auditului la documentaţia disponibilă la agenţia de plată centrală (DK, EL, IT, NL, PT), fie nu au reuşit să identifice şi apoi să testeze unele dintre aceste organisme delegate (DE, FR).

LIMITĂRILE ACTIVITĂŢII DE VALIDARE A STATISTICILOR DE CONTROL

31. Una dintre căile prin care sa extins semnificativ rolul organismelor de certificare înspre sfera legalităţii şi regularităţii este constituită de faptul că acestea au obligaţia, cu începere din exerciţiul financiar 2007, să verifice şi să valideze statisticile de control care trebuie transmise anual de statele membre către Comisie. Aceste statistici prezintă, sub formă tabelară, rezultatele verificărilor administrative şi ale celor de la faţa locului efectuate de agenţiile de plată. În septembrie 2008, Comisia a publicat orientări revizuite cu privire la activitatea de validare pe care trebuie să o desfăşoare organismele de certificare.

32. Însă orientările revizuite tot nu specificau în detaliu sfera acestei sarcini de audit, în special nu precizau ce elemente din statistici trebuie să fie verificate şi eşantionate de organismele de certificare. Această lipsă de precizie a contribuit la nivelul ridicat de variabilitate constatat de auditul Curţii în ceea ce priveşte sfera şi gradul de aprofundare a activităţilor desfăşurate de organismele de certificare, având în vedere că unele dintre acestea au ales să îşi limiteze testele numai la o parte a statisticilor incluse în tabele.

33. În cazul majorităţii organismelor de certificare vizitate, nu sa respectat gradul de aprofundare specificat de Comisie pentru testare. În special:

(a) nu sa realizat o verificare completă a concordanţei între statisticile de control transmise Comisiei şi bazele de date subiacente [DE, EL, ES (2007), FR şi IT];

(b) unele dintre agenţiile de plată nu dispuneau de baze de date exhaustive care să vină în sprijinul statisticilor lor de control pentru unele dintre sistemele de plăţi aferente IACS şi dezvoltării rurale (DE, EL, FR); mai mult, în unele cazuri (DK, DE, FR), verificarea concordanţei dintre statisticile transmise şi bazele de date subiacente a evidenţiat discrepanţe, care nu au fost analizate în mod corespunzător de organismele de certificare;

(c) în plus, unele organisme de certificare nu au respectat obiectivul stabilit pentru numărul minim de rapoarte de inspecţie care trebuie incluse în eşantionul pentru testarea bazelor de date subiacente statisticilor de control (DE, NL) sau au testat doar anumite părţi ale bazelor de date respective (DE, EL, FR, IT).

34. Date fiind insuficienţele menţionate anterior, la care se adaugă opiniile contrare exprimate de anumite organisme de certificare (DK, UK) cu privire la fiabilitatea a cel puţin unei părţi din aceste statistici, există limitări semnificative în ceea ce priveşte utilizarea statisticilor în scopul obţinerii asigurării de către Comisie. O altă limitare inerentă pentru utilizarea statisticilor de control decurge din metodologiile de eşantionare aplicate de agenţiile de plată pentru selecţionarea cererilor de plată în vederea efectuării de controale la faţa locului. Aceste metodologii nu permit o extrapolare statistică cu un nivel de încredere specificat, ceea ce, la rândul său, are o influenţă asupra utilizării care se poate da indicilor de eroare calculaţi pe această bază.

VERIFICAREA INSUFICIENTĂ A CONTROALELOR LA FAŢA LOCULUI

35. În cadrul obligaţiei de a testa eficacitatea funcţionării sistemului de control intern şi de a verifica şi a valida statisticile de control, organismele de certificare trebuie să verifice un eşantion de controale la faţa locului. Orientările prescriu organismelor de certificare să verifice un număr minim de zece controale per populaţie auditată, fie prin reefectuarea acestor controale, fie prin însoţirea inspectorilor în cursul controalelor, având drept obiectiv să evalueze dacă acestea sunt adecvate. Numai unul dintre organismele de certificare auditate (PL) îndeplinise această cerinţă a Comisiei. În cazul tuturor celorlalte organisme de certificare vizitate, numărul de controale verificate era inferior acestui număr minim, iar în unele cazuri activitatea acestor organisme nu era adecvată (EL, FR, IT). Organismele de certificare au justificat aceste deficienţe invocând publicarea tardivă de către Comisie a orientării referitoare la acest aspect şi au subliniat dificultăţile inerente unei astfel de sarcini de audit, şi anume costurile, planificarea în timp şi competenţele tehnice necesare pentru realizarea ei.

36. În plus, organismele de certificare vizitate sau axat pe inspecţiile "clasice" pe teren, neacoperind controalele la faţa locului realizate prin "teledetecţie", deşi acestea din urmă constituie o proporţie semnificativă din totalitatea controalelor (DE, EL, FR, PL, UK).

37. Marea majoritate a organismelor de certificare vizitate, cu excepţia celor din DK şi IT, au optat să însoţească inspecţii pe teren care se aflau în curs de desfăşurare, în loc să selecteze un eşantion specific de inspecţii deja realizate şi să procedeze la reefectuarea lor. Această abordare este conformă cu orientările Comisiei, dar prezintă dezavantajul eliminării "efectului de surpriză", întrucât inspectorii de teren ştiu că urmează să fie evaluaţi şi, astfel, aceste inspecţii pot să nu fie reprezentative pentru populaţia care face obiectul evaluării. Reefectuarea [15] unor controale anterioare permite o mai bună evaluare a controalelor la faţa locului efectuate în decursul perioadei care face obiectul verificării.

38. Aceste constatări referitoare la evaluarea efectuată de organismele de certificare cu privire la controalele la faţa locului au impact şi asupra utilizării care se poate da statisticilor de control transmise Comisiei de către agenţiile de plată, statistici care sunt elaborate, în esenţă, pe baza rezultatelor unor astfel de controale. Acest lucru este recunoscut în noile propuneri pe care Comisia lea prezentat statelor membre (a se vedea răspunsul Comisiei la punctul 67), în care aceasta a expus noile condiţii pe baza cărora este pregătită să limiteze suma corecţiilor financiare la indicele de eroare identificat de statul membru şi raportat de acesta în statisticile de control.

DECLARAŢIA DE ASIGURARE FURNIZATĂ DE DIRECTORUL AGENŢIEI DE PLATĂ REPREZINTĂ UN PAS ÎNAINTE, DAR NU ESTE ÎNCĂ SUFICIENT DE BINE FUNDAMENTATĂ

39. Cu începere din exerciţiul financiar 2007, directorul fiecărei agenţii de plată are obligaţia de a înainta Comisiei o declaraţie de asigurare [16], în care să se precizeze dacă în conturi se furnizează o imagine fidelă, exhaustivă şi exactă a cheltuielilor şi veniturilor pentru exerciţiul financiar în cauză, precum şi dacă sunt instituite sisteme care să ofere o asigurare rezonabilă cu privire la legalitatea şi regularitatea operaţiunilor subiacente.

40. În plus, cu începere din exerciţiul financiar 2008, directorii agenţiilor de plată au obligaţia de a face cunoscut pe ce bază sa elaborat declaraţia de asigurare, furnizând o listă a documentelor utilizate şi o sinteză a activităţilor desfăşurate în acest scop. La baza declaraţiei de asigurare trebuie să stea, de asemenea, şi o analiză a statisticilor de control.

41. Curtea este de opinie că introducerea declaraţiei de asigurare reprezintă un pas înainte în sensul creşterii gradului de asumare a răspunderii şi a gradului de implicare în ceea ce priveşte buna gestiune a cheltuielilor agricole. Utilizarea de către Comisie a acestei declaraţii în scopul obţinerii unei asigurări depinde însă de metodologia aplicată pentru elaborarea declaraţiei.

42. În ceea ce priveşte exerciţiul financiar 2008, deficienţele constatate de Curte cu privire la elaborarea declaraţiilor de asigurare limitează asigurarea pe care o poate obţine Comisia pe baza acestora. Aceste limitări sunt descrise în detaliu în punctele prezentate în continuare.

43. Cu toate că versiunea revizuită în 2008 a Orientării nr. 4 [17] a fost dezbătută pentru prima dată în cadrul reuniunii din iulie 2008 a Comitetului pentru fondurile agricole, această versiune revizuită lea fost expusă directorilor agenţiilor de plată abia în cadrul reuniunii din luna decembrie a aceluiaşi an, şi anume după încheierea exerciţiului financiar şi cu mai puţin de două luni înainte de termenul de depunere a conturilor. Prin urmare, punerea la dispoziţie a acestei revizii a fost prea tardivă pentru a putea fi luată în considerare în mod adecvat pentru exerciţiul financiar 2008. Mai mult, în această orientare nu se specifică cu suficientă precizie care sunt statisticile de control considerate cele mai relevante şi care este tipul de analiză care trebuie realizată.

44. Din punct de vedere formal, Curtea a observat că majoritatea declaraţiilor de asigurare examinate nu erau însoţite nici de o sinteză a activităţilor desfăşurate în sprijinul declaraţiei (EL, PT), nici de o analiză cantitativă a statisticilor de control (DK, DE, EL, FR, NL, PT).

45. Din punctul de vedere al fondului, Curtea a constatat că, deşi apelează la diferite elemente ale sistemului de control intern, elaborarea declaraţiilor de asigurare, în majoritatea lor, nu se sprijină pe un model de asigurare care să garanteze că sunt acoperite în mod sistematic toate controalele-cheie şi toate criteriile de acreditare. Dacă ar fi aplicat de directorii agenţiilor de plată, un astfel de model ar consolida fundamentul pe baza căruia se emit declaraţiile de asigurare.

46. Un exemplu de consecinţă care decurge din lipsa unui astfel de model de asigurare îl constituie cazul în care declaraţia de asigurare se bazează parţial pe "subdeclaraţii de asigurare" întocmite de şefii diferitelor departamente din cadrul agenţiei de plată. Sa constatat că aceste subdeclaraţii se bazează, la rândul lor, în principal pe judecata şefului de departament în cauză, nefiind sprijinite cu nicio probă în acest sens (de exemplu, o listă de verificare) care să demonstreze pe ce bază au fost elaborate (EL, ES). În cazul unui anumit stat membru (ES), nu sa întocmit nicio "subdeclaraţie de asigurare" pentru o funcţie esenţială precum execuţia plăţilor.

47. Cu toate că este menţionată în mod sistematic de directorii agenţiilor de plată în lista documentelor care însoţeşte declaraţia de asigurare, sa constatat, în cursul vizitelor Curţii în statele membre, că analiza statisticilor de control, în special analiza indicilor de eroare, era inexistentă (EL, ES, NL, PL), neadecvată (DE, FR, IT) sau incompletă (PT, UK).

48. În plus, Curtea a efectuat o recalculare la scară mică a indicilor de eroare, care a relevat că aceştia depăşeau, în anumite cazuri, 2 %, nivel definit de Comisie ca fiind pragul peste care trebuie să se aibă în vedere includerea unei rezerve în declaraţia de asigurare (EL, ESExtremadura, IT, PT). Nu sa identificat efectuarea unei astfel de analize de către directorii agenţiilor de plată în cauză.

49. Nu în cele din urmă, verificările realizate de Curte sau chiar de către organismele de certificare cu privire la statisticile de control au scos în evidenţă deficienţe în tabelele corespunzătoare acestor statistici aparţinând unui număr de trei agenţii de plată, aceste deficienţe punând sub semnul întrebării fiabilitatea statisticilor respective (DK, EL, UK).

VALOARE ADĂUGATĂ LIMITATĂ FURNIZATĂ DE OPINIA ORGANISMELOR DE CERTIFICARE CU PRIVIRE LA DECLARAŢIA DE ASIGURARE

50. Cu începere din exerciţiul financiar 2007, organismele de certificare au, de asemenea, obligaţia de a emite o opinie separată cu privire la conformitatea sau neconformitatea declaraţiei de asigurare cu cerinţele stabilite prin cadrul de reglementare. Comisia a furnizat indicaţii cu privire la modul în care ar trebui desfăşurată această activitate în Orientarea nr. 7, care prevede, printre altele, obligaţia organismelor de certificare de a verifica dacă informaţiile justificative care însoţesc declaraţia de asigurare sunt adecvate.

51. Cu toate că unele organisme de certificare au elaborat programe de activitate specifice pentru evaluarea declaraţiei de asigurare, în practică, în afară de activităţile de audit desfăşurate în contextul certificării conturilor, nu sau efectuat alte activităţi suplimentare care să vină în sprijinul acestei opinii. Astfel, valoarea adăugată pe care o furnizează opinia organismului de certificare privind declaraţia de asigurare este limitată, întrucât nu constă practic în nimic mai mult decât o comparaţie între certificatul de audit şi declaraţia de asigurare (DK, DE, EL, ES, IT, UK). Întrunul dintre cazuri (FR), opinia organismului de certificare nu a respectat modelul cerut de Orientarea nr. 7 şi, în special, nu a făcut referire la nicio evaluare a fundamentului pe baza căruia sa elaborat declaraţia de asigurare.

52. Curtea atrage atenţia, de asemenea, asupra faptului că limitările care afectează utilizarea statisticilor de control, puse în evidenţă anterior în cuprinsul prezentului raport (a se vedea punctele 47-49), nu au fost menţionate de organismele de certificare în cauză în opiniile pe care leau furnizat cu privire la declaraţia de asigurare.

PARTEA II — VERIFICAREA ŞI VALIDAREA CONTURILOR DIN PUNCTUL DE VEDERE AL CONFORMITĂŢII

INTRODUCERE

53. Verificarea şi validarea conturilor din punctul de vedere al conformităţii a fost introdusă, în forma actuală, în urma reformei care a intrat în vigoare în 1996. La articolul 31 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 se precizează că, pentru această etapă a procedurii, "în cazul în care Comisia constată că cheltuielile […] au fost efectuate cu încălcarea normelor comunitare, hotărăşte ce sume urmează să fie excluse de la finanţarea comunitară […]".

54. Între 1999 şi sfârşitul anului 2008, Comisia a adoptat 29 de decizii de conformitate, prin intermediul cărora a exclus o sumă totală de 5582 de milioane de euro de la finanţarea comunitară. În graficul 1 sunt prezentate, pe ani calendaristici, sumele excluse în decursul perioadei menţionate [18].

GRAFICUL 1

SUME EXCLUSE PE ANI CALENDARISTICI

+++++ TIFF +++++

OBSERVAŢII

AUDITURILE DE CONFORMITATE DESFĂŞURATE DE COMISIE NU ASIGURĂ O ACOPERIRE ADECVATĂ A CHELTUIELILOR ŞI A RISCURILOR

55. Comisia determină în fiecare an măsurile şi statele membre care vor face obiectul unui audit de conformitate, pe baza unei analize anuale a riscurilor care include întreaga gamă a cheltuielilor agricole.

56. În vederea efectuării analizei riscurilor pentru un anumit an (N), Comisia segmentează cheltuielile agricole ale exerciţiului N-2 în diferite "domenii de audit" [19]. În analiza centrală a riscurilor pentru 2008, Comisia a delimitat 83 de domenii de audit, care sunt definite ca făcând obiectul unui sistem similar de gestiune şi de control. Întrucât cheltuielile aferente acestor domenii de audit au fost efectuate de diverse agenţii de plată, domeniile de audit sunt repartizate agenţiilor de plată în cauză şi formează aşa-numita pereche "domeniu de audit/agenţie de plată" (denumită în continuare "sferă de audit"). În vederea efectuării analizei centrale a riscurilor pentru 2008, Comisia a identificat 1807 sfere de audit, caracterizate de diferiţi factori de risc. Factorii de risc luaţi în considerare includ importanţa din punct de vedere financiar, precum şi un număr de alţi factori de risc, cum ar fi calitatea sistemelor de control aplicabile sferei de audit respective sau caracteristicile agenţiei de plată. Prin combinarea acestor factori de risc, Comisia stabileşte care este expunerea la risc a fiecărei sfere de audit şi o cuantifică prin intermediul unei cifre (denumită "riscul compozit"). Diversele sfere de audit sunt clasificate în ordinea descrescătoare a valorii riscului lor compozit. Comisia îşi stabileşte apoi, pe baza acestei liste, priorităţile de audit. Faptul că importanţa financiară joacă un rol major în cuantificarea expunerii la risc denotă că o sferă de audit care implică cheltuieli ridicate are o probabilitate mai mare de a fi clasificată întro poziţie mai ridicată şi de a fi deci auditată.

57. În urma acestei proceduri, se obţine un număr limitat de măsuri şi de agenţii de plată, pe care Comisia le identifică ca fiind prioritare şi care vor face obiectul auditurilor sale de conformitate. În tabelul 1 este prezentat gradul de acoperire al auditurilor de conformitate derulate de Comisie în 2006, 2007 şi 2008.

58. Tabelul relevă că auditurile de conformitate au acoperit doar o parte din cheltuielile agricole: 44 % în 2006, 25 % în 2007 şi 47 % în 2008. Faptul că suma procentajelor pentru cei trei ani este mai mare de 100 % nu înseamnă că în decursul acestei perioade au fost acoperite toate sferele de audit. Explicaţia este că anumite sfere de audit au fost acoperite de mai multe ori în perioada care face obiectul examinării.

TABELUL 1

GRADUL DE ACOPERIRE A CHELTUIELILOR DE CĂTRE AUDITURILE DE CONFORMITATE

Sursa: Tabel aflat la baza informaţiilor publicate la pagina 92 a Raportului anual de activitate pentru 2008 al Direcţiei Generale Agricultură şi Dezvoltare Rurală din cadrul Comisiei.

| Procentajul (%) de cheltuieli acoperite |

Domenii de politici [1001] | Principalele sisteme de plăţi | 2006 | 2007 | 2008 |

Intervenţii pe pieţele agricole | Restituiri la export, sectorul fructelor şi legumelor, sectorul laptelui, depozitarea publică, sectorul vitivinicol | 48 % | 32 % | 47 % [1002] |

Ajutoare directe | Sistemul de plăţi unice, Sistemul de plăţi unice pe suprafaţă, prime cuplate | 50 % | 24 % | 47 % |

Dezvoltarea rurală | Agromediu, zone de munte, modernizarea exploataţiilor agricole, diversificare | 16 % | 20 % | 45 % |

| MEDIA | 44 % | 25 % | 47 % |

59. Capacitatea Comisiei de a exclude, în urma auditurilor de conformitate, cheltuielile care nu au fost efectuate în conformitate cu normele comunitare este limitată, în plus, de aşa-numita "regulă privind cele 24 de luni", încorporată în regulament [20]. Regula precizează că "finanţarea nu poate fi refuzată pentru cheltuielile […] efectuate cu mai mult de 24 de luni înainte ca statul membru să fie notificat în scris de către Comisie cu privire la constatările inspecţiei". Scopul acestei reguli este de a furniza un anumit grad de securitate juridică statelor membre. În practică, se întâmplă astfel: constatările de audit notificate la 15 octombrie 2005 dau Comisiei posibilitatea de a exclude numai plăţile efectuate cu începere de la 15 octombrie 2003. În cazul în care auditul ar pune în lumină acelaşi tip de plăţi neconforme cu reglementările efectuate însă înainte de 15 octombrie 2003, "regula privind cele 24 de luni" nu ar permite excluderea acestora.

60. Deşi securitatea juridică reprezintă un obiectiv legitim şi un audit cu un grad complet de acoperire nu este fezabil, gradul actual de acoperire al auditului pe care îl desfăşoară Comisia şi "regula privind cele 24 de luni" au drept rezultat, luate cumulat, faptul că, pentru anumite domenii de cheltuieli, în eventualitatea în care acestea vor face în cele din urmă obiectul auditului, nu există nicio posibilitate de a impune corecţii. Acest lucru este foarte bine ilustrat de exemplul din caseta 3.

CASETA 3

PLĂŢI NECONFORME CU REGLEMENTĂRILE CARE NU SUNT ACOPERITE DE VALIDAREA DIN PUNCTUL DE VEDERE AL CONFORMITĂŢII

Curtea a evaluat corecţia inclusă în decizia de conformitate nr. 22 din 27 iulie 2006 (2006/554/CE). Această corecţie sa ridicat la aproximativ 77,1 milioane de euro şi lua în calcul, printre altele, riscul de a se fi plătit ajutoare pentru parcele de zone umede din Franţa care nu erau eligibile pentru ajutoare directe. Cuantumul corecţiei sa stabilit pentru cheltuieli efectuate în decursul perioadei de 24 de luni anterioare notificării Franţei, care a avut loc în octombrie 2001. Deşi Comisia a considerat că sunt neconforme şi plăţile efectuate înainte de octombrie 1999 pentru acelaşi tip de parcele, aceste plăţi nu au putut fi incluse în corecţie, ca urmare a aplicării "regulii privind cele 24 de luni". În acest caz, care reprezintă încă o exemplificare a duratelor lungi inerente sistemului, Curtea a estimat că plăţile pentru care nu sa putut aplica corecţia se ridică la suma de aproximativ 100 de milioane de euro.

61. O determinare precisă a sumei totale pe care Comisia poate să nu fie în măsură să o excludă ca urmare a aplicării acestei reguli presupune accesul la informaţii specifice şi exhaustive, pe care Comisia nu le are la dispoziţie. Conform analizei Curţii, sferele de audit afectate de această limitare, luate individual, au o importanţă relativ mică din punct de vedere financiar, dar, având în vedere numărul lor, suma totală nu este nesemnificativă. În acest context, Curtea atrage atenţia, de asemenea, asupra faptului că numărul mare de sfere de audit incluse în analiza centrală a riscurilor realizată de Comisie (1 807 în 2008) nu permite acoperirea în totalitate a acestora întro perioadă de timp rezonabilă.

CORECŢIILE COMISIEI NU SE BAZEAZĂ PE O ESTIMARE PRECISĂ A PREJUDICIULUI FINANCIAR CAUZAT COMUNITĂŢII

62. Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 prevede principiile generale care trebuie aplicate pentru a determina cuantumul corecţiilor de conformitate şi face următoarele precizări: "Comisia evaluează sumele care vor fi excluse pe baza gravităţii abaterii constatate. Comisia ţine cont de natura şi gravitatea infracţiunii, precum şi de prejudiciul financiar cauzat Comunităţii" [21]. Conform acestor norme, Comisia are libertatea de a stabili metodele la care poate recurge în vederea determinării cuantumului corecţiilor financiare. Comisia a descris în detaliu aceste metode pentru calcularea corecţiilor de conformitate întrun document de lucru [22].

63. Documentul de lucru al Comisiei prevede că ratele forfetare trebuie să fie utilizate atunci când nu este posibilă utilizarea niciuneia dintre celelalte două metode (a se vedea caseta 4). Curtea a analizat, prin urmare, natura corecţiilor aplicate în cazurile în care documentul de lucru al Comisiei permitea utilizarea ratelor forfetare sau a altor metode (cazurile specifice) pentru determinarea cuantumului corecţiilor [23]. Analiza sa concentrat pe cele şase decizii de conformitate adoptate în perioada acoperită de audit (2007 şi 2008) [24].

CASETA 4

METODELE UTILIZATE DE COMISIE PENTRU CALCULAREA CORECŢIILOR FINANCIARE

Comisia descrie trei metode de calcul:

(a) Atunci când eroarea pusă în evidenţă de audit se bazează pe un singur caz specific (sau pe un anumit număr de cazuri), corecţia este echivalentă cu valoarea operaţiunilor afectate de eroare.

(b) Atunci când erorile sunt descoperite în urma examinării unui eşantion reprezentativ de operaţiuni, corecţia se bazează, în acest caz, pe extrapolarea acestor rezultate.

(c) Atunci când nu este posibilă utilizarea niciuneia dintre metodele menţionate anterior, se aplică corecţii forfetare sumei aferente cheltuielilor expuse la risc.

Nivelul corecţiei forfetare aplicate (2 %, 5 %, 10 %, 25 % sau mai mare) depinde de gravitatea deficienţelor descoperite, de tipul de controale afectate de acestea (controale-cheie sau controale auxiliare) şi de repetarea sau nu a acestor deficienţe [25].

Aplicarea unei corecţii forfetare de 2 % | Controalele-cheie sunt satisfăcătoare, dar unul sau mai multe controale auxiliare nu au funcţionat. |

Aplicarea unei corecţii forfetare de 5 % | Nu toate controalele-cheie sunt executate în numărul, la frecvenţa şi cu gradul de aprofundare prevăzute în reglementări. Prin urmare, riscul de prejudiciu cauzat fondului este semnificativ. |

Aplicarea unei corecţii forfetare de 10 % | Unul sau mai multe controale-cheie nu sunt aplicate sau sunt aplicate în mod atât de deficitar sau cu o frecvenţă atât de mică, încât sunt complet ineficace în ceea ce priveşte determinarea eligibilităţii cererii de plată sau prevenirea neregularităţilor. Prin urmare, există un risc ridicat de prejudiciu generalizat cauzat fondului. |

Aplicarea unei corecţii forfetare de 25 % | Atunci când sistemul de control nu există sau este grav deficitar şi există dovezi de neregularităţi generalizate şi de neglijenţă în contracararea practicilor neconforme cu reglementările sau frauduloase. Există un risc de pierderi excepţional de ridicate cauzate fondului. |

Aplicarea unor corecţii forfetare mai mari | Deficienţele sunt atât de grave, încât constituie o nerespectare absolută a normelor comunitare, astfel încât toate plăţile sunt considerate ca fiind neconforme cu reglementările. |

64. Graficul 2 arată că, în cazul fiecăreia dintre deciziile de conformitate analizate (2007 şi 2008), vasta majoritate a corecţiilor (în termeni valorici) reprezintă corecţii forfetare şi, în consecinţă, nu pot fi considerate o excepţie. Per ansamblu, luând în considerare toate cele şase decizii de conformitate, 92 % din corecţii (în termeni valorici) reprezintă corecţii forfetare.

GRAFICUL 2

COMPARAŢIE ÎNTRE CORECŢIILE FORFETARE ŞI ALTE METODE

+++++ TIFF +++++

65. Motivul principal pentru care această metodă este utilizată cu precădere îl reprezintă faptul că elementul-cheie al auditurilor de conformitate efectuate de Comisie este evaluarea sistemelor operate de statele membre. Această abordare nu acordă însă suficientă atenţie necesităţii de a determina cu o mai mare precizie consecinţele financiare ale deficienţelor detectate în cadrul sistemelor. În cazurile în care aceste consecinţe sunt cuantificabile şi semnificative, ceea ce presupune corecţii potenţiale cu valori mari, este necesar să se efectueze un număr suficient de aşa-numite "teste de fond", cu alte cuvinte, o testare detaliată a plăţii unui ajutor, care să includă şi o verificare a eligibilităţii la nivel de beneficiar (la faţa locului), ceea ce ar permite o cuantificare precisă a sumei care trebuie corectată (de exemplu, prin extrapolarea unui eşantion valid din punct de vedere statistic). În manualul său operaţional, Comisia admite existenţa acestei limitări şi o explică precizând că, în cursul procesului de verificare şi validare a conturilor, auditorul are obligaţia nu numai de a evalua deficienţele din cadrul sistemului (ceea ce ar implica testarea controalelor), ci şi de a lua în considerare efectul financiar al acestor deficienţe (ceea ce ar implica teste de fond), dar că, în practică, acest lucru nu este posibil, deoarece efectuarea la un nivel rezonabil de teste de fond ar necesita mai multe resurse decât există disponibile.

66. Dificultatea pe care o presupune metoda corecţiilor forfetare constă în faptul că deficienţele existente în sisteme indică prezenţa unui risc de plăţi neconforme cu reglementările, dar nu furnizează probe care să ateste că sau făcut efectiv plăţi neconforme, cu atât mai puţin că suma lor totală a fost egală cu valoarea corecţiei forfetare impuse. În consecinţă, corecţiile forfetare nu oferă o bază adecvată pentru determinarea cu exactitate a plăţilor neconforme cu reglementările care se datorează deficienţelor descoperite în cadrul sistemelor [26]. Întradevăr, Comisia admite, în manualul său operaţional pentru auditurile de conformitate, că abordarea axată pe sisteme va face în mod normal imposibilă estimarea cu exactitate a sumei aferente plăţilor neconforme, întrucât, în general, nu există nicio relaţie vizibilă între deficienţele identificate în cadrul sistemelor şi erorile care afectează plăţile [27]. Situaţia este ilustrată de următorul exemplu din caseta 5:

CASETA 5

SFERA TESTELOR EFECTUATE DE COMISIE

În decizia de conformitate nr. 28, Comisia a exclus de la finanţarea comunitară suma de 55 de milioane de lire sterline (68 de milioane de euro), care era aferentă anumitor plăţi efectuate de agenţia de plată din Regatul Unit în cursul exerciţiilor financiare 2004 şi 2005. Această sumă a rezultat în urma unei corecţii forfetare de 5 % impuse pentru deficienţe identificate de auditorii Comisiei în cadrul sistemelor. Corecţia a privit calitatea inadecvată a controalelor la faţa locului în cadrul cărora sa utilizat teledetecţia (planificarea inadecvată a vizitelor de urmărire pe teren şi determinarea inexactă a suprafeţei eligibile pentru plată).

Comisia a verificat un număr de parcele în vederea măsurării suprafeţelor şi a stabilirii eligibilităţii acestora, însă nu a testat un eşantion reprezentativ de plăţi individuale, fapt ce iar fi permis calcularea valorii exacte a prejudiciului cauzat bugetului UE.

În lipsa unei abordări de acest tip, este imposibil să se stabilească În lipsa unei abordări de acest tip, este imposibil să se stabilească în ce măsură corecţia forfetară a fost adecvată, insuficientă sau excesivă.

67. Observaţia Curţii a fost subliniată de Parlamentul European în rezoluţia de descărcare de gestiune pentru exerciţiul financiar 2007, în care îşi exprimă regretul pentru faptul că, pe lângă alte limitări constatate în sistemul de verificare şi validare a conturilor, nu se poate stabili o corelaţie validă între recuperări şi cuantumul real al plăţilor neconforme cu reglementările [28]. Parlamentul European remarcase, încă din 2003, în rezoluţia privind reforma procedurii de verificare şi validare a conturilor, că în jur de 90 %, în termeni valorici, din ansamblul corecţiilor reprezentau corecţii forfetare şi nu corecţii stabilite cu exactitate şi invitase Comisia să propună măsuri prin care să urmărească reducerea utilizării corecţiilor forfetare până la sfârşitul anului 2004 [29]. Până la această dată nu au fost propuse astfel de măsuri.

DECIZIILE DE CONFORMITATE SE ADOPTĂ PREA TARDIV

68. Curtea a atras de mai multe ori atenţia asupra întârzierilor semnificative existente în procedura de verificare şi validare a conturilor înainte de reforma acesteia din 1996. În consecinţă, în Avizul nr. 5/94 referitor la reforma Regulamentului (CEE) nr. 729/70 al Consiliului privind finanţarea politicii agricole comune, Curtea a semnalat că este necesară stabilirea unor termene precise în toate etapele procedurii de verificare şi validare a conturilor, pentru a se evita producerea unor întârzieri inacceptabile. În cele din urmă, această propunere nu a fost încorporată în versiunea modificată a regulamentului.

69. Cu toate acestea, Comisia şia stabilit pe plan intern un termen orientativ în ceea ce priveşte finalizarea procedurii de verificare şi validare a conturilor din punctul de vedere al conformităţii. Astfel, întreaga procedură trebuie finalizată în termen de 450 de zile de la data efectuării auditului (fără conciliere) şi de 645 de zile în cazul în care statul membru solicită o conciliere. În caseta 6 se prezintă diferitele etape prevăzute pentru procedură.

CASETA 6

TERMEN ORIENTATIV INTERN PENTRU PROCEDURA DE VERIFICARE ŞI VALIDARE A CONTURILOR DIN PUNCTUL DE VEDERE AL CONFORMITĂŢII

Sursa: Direcţia Generală Agricultură din cadrul Comisiei: Fact sheet - The clearance of accounts procedure (Fişă informativă - Procedura de verificare şi validare a conturilor) (http://ec.europa.eu/agriculture/publi/fact/clear/clear_en.pdf).

Etapa A | Audit în statul membru | |

Etapa B | Raport cuprinzând constatările auditului | A + 60 de zile |

Etapa C | Scrisoare de comunicare a constatărilor auditului către statele membre | B + 30 de zile |

Etapa D | Răspunsul statelor membre | C + 60 de zile |

Etapa E | Traducerea şi examinarea răspunsului | D + 90 de zile |

Etapa F | Reuniune bilaterală privind chestiunile în privinţa cărora există dezacord | E + 45 de zile |

Etapa G | Scrisoare finală în care sunt prezentate concluziile reuniunii bilaterale | F + 15 de zile |

Etapa H | Răspunsul statelor membre la concluzii, traducerea şi examinarea acestuia de către Comisie | G + 105 de zile |

Etapa I | Proiect de concluzie finală | H + 45 de zile |

Intervalul scurs de la efectuarea auditului (fără conciliere) | 450 de zile |

Etapa J | Solicitarea unei concilieri de către statele membre | I + 30 de zile |

Etapa K | Raportul organismului de conciliere | J + 120 de zile |

Etapa L | Proiect de poziţie finală a Comisiei | K + 45 de zile |

Intervalul scurs de la efectuarea auditului (cu conciliere) | 645 de zile |

Frecvenţa propusă pentru deciziile privind conformitatea | de două-trei ori pe an |

70. Luând ca punct de plecare cele şase decizii de conformitate adoptate în 2007 şi 2008, Curtea a estimat durata reală necesară pentru a ajunge la un proiect de concluzie finală (etapa I – procedură fără conciliere) sau la un proiect de poziţie finală (etapa L – procedură cu conciliere). Rezultatele sunt prezentate în graficul 3.

71. Această analiză demonstrează că, în general, durata necesară pentru determinarea corecţiilor, atât atunci când are loc o procedură de conciliere, cât şi atunci când nu are loc o procedură de conciliere, depăşeşte considerabil termenul orientativ pe care şi la stabilit Comisia pe plan intern. În multe cazuri, această situaţie a fost cauzată de faptul că Comisia a fost obligată să desfăşoare audituri suplimentare întrun anumit stat membru pentru a determina cu o mai mare precizie amploarea şi gravitatea deficienţelor care afectează sistemele de control.

GRAFICUL 3

DURATA NECESARĂ PENTRU PROCEDURA DE CONFORMITATE

+++++ TIFF +++++

72. Este evident că procedura este mai lungă atunci când statele membre solicită o conciliere. În 2003, Parlamentul European făcea următoarele observaţii în rezoluţia sa privind reforma procedurii de verificare şi validare a conturilor: Parlamentul regretă că procedura de conciliere nu are drept rezultat o reducere a numărului de cauze înaintate Curţii de Justiţie. Parlamentul consideră că procedura de conciliere nu vizează, în practică, să realizeze o reconciliere între poziţii, ci are rolul, mai curând, de a oferi statelor membre o cale de atac suplimentară, sub forma unui control al activităţii Comisiei, stimulândo pe aceasta să se achite în mod adecvat de sarcinile care îi revin. Parlamentul îşi pune întrebarea dacă un astfel de rol reprezintă o bază suficientă pentru a justifica menţinerea pe termen lung a procedurii de conciliere. Parlamentul invită Comisia să exploreze, în colaborare cu organismul de conciliere, modalităţile prin care sar putea filtra şi, astfel, reduce numărul de cazuri înaintate organismului de conciliere [30].

73. Per ansamblu, Curtea a remarcat că procedura de verificare şi validare a conturilor din punctul de vedere al conformităţii are o durată prea lungă (între doi şi cinci ani). La sfârşitul anului 2008, procedura de verificare şi validare a conturilor nu se finalizase pentru niciun exerciţiu de după 2001.

PARTEA III — PROCEDURA DE VERIFICARE ŞI VALIDARE A CONTURILOR ÎN ANSAMBLU

INTRODUCERE

74. În partea I şi în partea a II-a a prezentului raport au fost examinate separat cele două etape ale procedurii de verificare şi validare a conturilor, astfel cum se prezintă aceasta la ora actuală. În partea a III-a, Curtea analizează dacă aceste proceduri considerate în ansamblu servesc scopul de verificare şi validare a conturilor.

OBSERVAŢII

CONFORMITATEA PROCEDURII ACTUALE DE VERIFICARE ŞI VALIDARE A CONTURILOR CU REGULAMENTUL FINANCIAR

75. După cum sa amintit deja în introducerea la prezentul raport, obiectivul general al verificării şi validării conturilor este de a permite Comisiei să îşi asume răspunderea finală pentru execuţia bugetului, în condiţiile în care execuţia cheltuielilor agricole este realizată de statele membre în cadrul "gestiunii partajate". Din acest motiv, Comisiei îi revine responsabilitatea, pe de o parte, de a recunoaşte acele cheltuieli care au fost efectuate în conformitate cu normele aplicabile şi care sunt astfel în sarcina bugetului UE şi, pe de altă parte, de a exclude de la finanţarea comunitară acele cheltuieli care nu sunt conforme cu normele. Aceste dispoziţii sunt descrise în detaliu la articolul 53b din Regulamentul financiar şi la articolul 42 din normele de aplicare a acestui regulament.

76. Procedura de verificare şi validare a conturilor constă deci în stabilirea de către Comisie a cuantumului cheltuielilor recunoscute ca fiind în sarcina bugetului. Aceasta presupune un act definitiv şi pozitiv de recunoaştere de către Comisie a cheltuielilor care sunt în sarcina unui exerciţiu bugetar dat, scopul unui astfel de act fiind informarea autorităţilor bugetare şi asumarea răspunderii finale.

77. Cele două etape ale procedurii actuale de verificare şi validare a conturilor nu prevăd decât o singură decizie anuală, şi anume o decizie financiară privind fiabilitatea conturilor (decizia financiară). Excluderea anumitor sume de la finanţarea comunitară se realizează în cadrul unor decizii ulterioare privind conformitatea. Nu există însă nicio decizie definitivă oficială prin intermediul căreia să se stabilească, pentru un exerciţiu dat, cuantumul cheltuielilor care sunt recunoscute ca fiind în sarcina bugetului. În lipsa unei astfel de decizii privind legalitatea şi regularitatea, cheltuielile exerciţiului în cauză nu pot fi considerate ca fiind pe deplin validate.

78. Din motivele prezentate în continuare, nu se poate considera că deciziile de conformitate compensează în totalitate limitele inerente deciziei financiare anuale:

(a) deciziile de conformitate se adoptă adhoc (de regulă, de trei ori pe an) de către Comisie, atunci când a finalizat un audit sau un grup de audituri. Aceste decizii nu fac referire la un exerciţiu financiar particular, ci acoperă mai multe exerciţii. De exemplu, decizia de conformitate nr. 29, adoptată în 2008, conţinea corecţii pentru exerciţiile financiare 2001-2007;

(b) deciziile de conformitate se pot adopta numai până la o anumită dată, după care se prescriu. În practică, aceasta înseamnă că auditurile de conformitate aflate în derulare la sfârşitul anului 2008 permit aplicarea retroactivă de corecţii numai până la exerciţiul financiar 2002. Prin urmare, la sfârşitul anului 2008, exerciţiul financiar 2001 poate fi considerat ca fiind închis. Însă acest statut (i) nu este notificat în mod oficial niciuneia dintre părţile interesate, nici prin intermediul unei decizii a Comisiei, nici măcar sub forma unei note la situaţiile financiare şi (ii) este obţinut la mult timp după adoptarea deciziei financiare aferente.

79. Curtea a atras atenţia în repetate rânduri asupra acestor aspecte în cuprinsul rapoartelor sale anuale, indicând limitările inerente sistemului de verificare şi validare a conturilor, cum ar fi caracterul retroactiv şi multianual al validării conturilor din punctul de vedere al conformităţii [31]. În 2007, Curtea a constatat că "deciziile de conformitate nu se refereau la plăţi efectuate către beneficiari finali în cursul anului în care au fost adoptate deciziile – ci se refereau, de obicei, la mai mulţi ani în care se efectuaseră cheltuieli, şi erau adoptate cu o întârziere de mai mulţi ani. Până la sfârşitul anului 2006, nu se finalizase închiderea conturilor pentru niciun an ulterior anului 1998" [32]; iar până la sfârşitul anului 2008, nu se finalizase închiderea conturilor pentru niciun an ulterior anului 2001.

80. Parlamentul European a ridicat această problemă în rezoluţia sa privind procedura de verificare şi validare a conturilor aferentă exerciţiului 2003, în care a invitat Comisia să comunice autorităţii care acordă descărcarea de gestiune când sa finalizat procedura pentru un exerciţiu financiar dat şi să prezinte corecţiile financiare pe state membre şi pe sectoare pentru exerciţiul respectiv în următorul raport financiar anual referitor la FEOGA [33]. Până la data auditului nu se întreprinsese niciun demers pentru a da curs acestei solicitări a Parlamentului. Comisia sa angajat însă să furnizeze informaţii suplimentare în Conturile anuale aferente exerciţiului 2009, care trebuie publicate în 2010.

81. Curtea este de părere că procedura de verificare şi validare a conturilor în forma actuală nu prevede o recunoaştere oficială şi definitivă a cheltuielilor care sunt în sarcina bugetului aferent unui exerciţiu bugetar dat, nici sub forma unei decizii specifice care să precizeze suma acceptată în mod definitiv, nici sub forma unor informaţii specifice care să fie prezentate în situaţiile financiare, poziţie care a fost afirmată de Curte în repetate rânduri în rapoartele sale anuale adresate autorităţii care acordă descărcarea de gestiune. Prin urmare, procedura nu oferă gradul necesar de claritate în ceea ce priveşte suma recunoscută ca fiind în sarcina bugetului unui anumit exerciţiu financiar, aşa cum prevede Regulamentul financiar (a se vedea punctul 2).

82. În această privinţă, Curtea reaminteşte că, în avizul emis în 1994 cu privire la reforma menţionată, aceasta şia reafirmat adeziunea la principiul unei decizii anuale unice de validare pentru FEOGA Secţiunea Garantare, astfel cum se postulează în Regulamentul (CEE) nr. 729/70 în versiunea iniţială, şi a considerat că, în acest context, propunerea Comisiei seamănă mai curând cu o soluţie de compromis, care ţine seama de deficienţele constatate în cadrul procedurii de verificare şi validare a conturilor, fără a le remedia însă în totalitate.

CONSECINŢELE SITUAŢIEI ACTUALE

CONSECINŢELE ASUPRA SITUAŢIILOR FINANCIARE

83. Situaţiile financiare sunt prezentate Parlamentului European şi Consiliului după decizia anuală de validare financiară, dar înainte să fie adoptate deciziile de conformitate. Din acest motiv, aceste situaţii financiare nu reflectă încă excluderea cheltuielilor care nu au fost efectuate în conformitate cu normele.

84. În acest context, Curtea a afirmat în repetate rânduri, în rapoartele anuale, că, deşi "notele explicative la conturile anuale cuprind informaţii cu privire la faptul că este probabil ca unele operaţiuni să fie corectate la o dată ulterioară de serviciile Comisiei sau de statele membre, ele nu identifică nici de această dată sumele şi domeniile de cheltuieli care pot face obiectul unor proceduri ulterioare de verificare şi validare (închidere) a conturilor" [34]. Luând exerciţiul 2008 ca exemplu, notele la situaţiile financiare precizează că sa hotărât recuperarea de către Comisie a sumei de 859 de milioane de euro [35] de la statele membre (prin intermediul unor decizii privind conformitatea). Această sumă priveşte cheltuieli care au fost înregistrate contabil în cursul unor exerciţii anterioare, dar nu se furnizează informaţii care să indice care sunt exerciţiile, statele membre sau măsurile afectate de această recuperare.

85. Comisia a încercat să reducă aceste incertitudini incluzând, în notele la conturi, o estimare a sumelor pe care consideră că le poate exclude în anii următori, pe baza calculării unei medii a totalităţii sumelor excluse în cursul anilor anteriori. Deşi astfel de estimări furnizează informaţii suplimentare utilizatorilor situaţiilor financiare, ele nu pot fi considerate însă ca fiind un indicator fiabil pentru cuantumul corecţiilor viitoare şi nici pentru domeniile de cheltuieli care vor face în viitor obiectul unor corecţii. Luând din nou ca exemplu anul 2008, situaţiile financiare cuprind o notă în care se comunică faptul că Comisia preconizează că va recupera, prin intermediul unor viitoare decizii de conformitate, suma de aproximativ 1,7 miliarde de euro, care va privi cheltuieli suportate în perioada 2001-2008 [36].

CONSECINŢELE ASUPRA PROCEDURII DESCĂRCĂRII DE GESTIUNE

86. Descărcarea de gestiune reprezintă decizia prin care autoritatea abilitată, Parlamentul European, eliberează organul executiv, Comisia, de orice răspundere pe care o poartă cu privire la gestiunea bugetului, marcând astfel închiderea definitivă a bugetului respectiv.

87. Decizia de descărcare de gestiune pentru execuţia bugetului unui exerciţiu n reprezintă etapa finală a unei proceduri care este demarată în cursul exerciţiului n+1 şi care se finalizează de regulă până la data de 15 mai a exerciţiului n+2. După ce Consiliul formulează o recomandare, Parlamentul examinează situaţiile financiare menţionate la articolul 275 CE (articolul 318 TFUE), raportul anual şi rapoartele speciale relevante ale Curţii de Conturi şi declaraţia de asigurare a Curţii menţionate la articolul 248 CE (articolul 287 TFUE).

88. Impactul pe care îl exercită actuala procedură de verificare şi validare a conturilor asupra principalilor actori implicaţi în procedura de descărcare de gestiune, şi anume Parlamentul European şi Consiliul, se poate descrie în felul următor: Parlamentului European şi Consiliului li se solicită să examineze situaţii financiare care prezintă informaţii incomplete şi să acorde Comisiei descărcarea de răspunderea pentru gestiunea bugetului, în condiţiile în care cheltuielile în cauză nu sunt definitive şi vor suferi modificări sau corecţii la o dată ulterioară, ca urmare a deciziilor de conformitate adoptate de Comisie. Parlamentul European a făcut deja, în trecut, observaţii cu privire la această temă (a se vedea punctul 80). Consiliul a făcut, de asemenea, referire la acest subiect în cuprinsul recomandării privind descărcarea de gestiune care trebuie acordată Comisiei pentru exerciţiul financiar 2004, în care a invitat Comisia să indice separat, în declaraţia directorului general, cheltuielile care au fost verificate şi cheltuielile care vor face obiectul unor verificări suplimentare [37].

ROLUL VERIFICĂRII ŞI VALIDĂRII CONTURILOR ÎN PROTEJAREA INTERESELOR FINANCIARE ALE COMUNITĂŢII

89. Deşi excluderea plăţilor neconforme cu reglementările protejează bugetul Uniunii Europene împotriva cheltuielilor care nu ar trebui suportate de acesta, Comisia a făcut ea însăşi observaţia că verificarea şi validarea din punctul de vedere al conformităţii nu reprezintă un mecanism de recuperare de la beneficiari a plăţilor neconforme cu reglementările, subliniind, în schimb, referitor la corecţii, că acestea "sunt un stimulent puternic pentru statele membre de ași îmbunătăţi sistemele de gestiune și control" [38]. Cu toate acestea, în situaţiile financiare ale Comisiei Europene pentru exerciţiul 2008, suma de 859 de milioane de euro determinată în urma validării din punctul de vedere al conformităţii este înscrisă la rubrica intitulată "recuperarea plăţilor necuvenite".

90. În această privinţă, Curtea semnalează, de asemenea, că deciziile de conformitate pot contribui, în mod indiscutabil, la protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene. Cu toate acestea, excluderea cuantumurilor aferente corecţiilor financiare din sumele rambursate ulterior statelor membre comportă următoarele consecinţe:

(a) corecţiile financiare nu sunt suportate de fermierii sau de operatorii economici care au obţinut plăţi neconforme cu reglementările, ci în principal de contribuabilii de la nivel naţional;

(b) în marea majoritate a cazurilor, corecţiile financiare nu au un efect preventiv sau disuasiv direct asupra beneficiarilor care au primit plăţi neefectuate în conformitate cu normele, întrucât excluderile de la finanţare nu pot să fie corelate cu cazuri individuale şi să conducă astfel la recuperări ulterioare în cazurile respective.

91. Curtea observă că majoritatea corecţiilor (în termeni valorici) sunt forfetare (a se vedea punctul 64) şi că, prin urmare, acestea nu exclud posturi individuale de cheltuieli (identificate ca nefiind efectuate în conformitate cu normele), ci mai curând sancţionează deficienţele constatate în controalele şi procedurile instituite de statele membre. Mecanismul prin care se exclud sumele stabilite prin decizii prevede scăderea acestor sume din plăţile viitoare pe care le va efectua Comisia către statele membre. Din aceste motive, deciziile de validare au ajuns să fie considerate mai curând sancţiuni aplicate administraţiilor statelor membre decât corecţii pentru plăţi neconforme.

CONCLUZII ŞI RECOMANDĂRI

CONCLUZII

VERIFICAREA ŞI VALIDAREA CONTURILOR DIN PUNCT DE VEDERE FINANCIAR

92. Procedura anuală de verificare şi validare din punct de vedere financiar viza iniţial fiabilitatea conturilor, dar a fost extinsă recent pentru a acoperi şi anumite aspecte care ţin de legalitatea şi regularitatea operaţiunilor.

93. În ceea ce priveşte fiabilitatea conturilor, Curtea a constatat că testele efectuate de organismele de certificare sunt caracterizate de un grad mare de variabilitate în ceea ce priveşte calitatea, fapt care, în multe cazuri, a afectat negativ fundamentul pe care se baza certificarea pe care au acordato, după cum sa indicat la punctele 21-24 de mai sus. În pofida deficienţelor detectate, Curtea a ajuns la concluzia că impactul lor nu ar fi schimbat decizia Comisiei cu privire la conturile agenţiilor de plată în cauză (de a valida conturile sau de a le disocia). În consecinţă, Curtea concluzionează că procedura de verificare şi validare a conturilor furnizează, în ceea ce priveşte fiabilitatea conturilor, o asigurare rezonabilă şi informaţii suficiente care permit Comisiei să adopte decizia anuală de validare din punct de vedere financiar.

94. În ceea ce priveşte noile elemente de asigurare privind legalitatea şi regularitatea operaţiunilor subiacente, pe care directorii organismelor de certificare şi ai agenţiilor de plată au acum obligaţia de a le furniza, Curtea a ajuns la concluzia că, având în vedere motivele expuse la punctele 25-25 de mai sus, eventuala utilitate a unor astfel de noi elemente în scopul obţinerii unei asigurări rămâne încă limitată. În special, există discrepanţe semnificative, în ceea ce priveşte testarea procedurilor de control intern, între diferitele organisme de certificare vizitate şi, în general, activităţile efectuate de aceste organisme nu constituie un fundament suficient pentru declaraţia pe care au furnizat-o privind buna funcţionare a procedurilor de control intern ale agenţiilor de plată. De asemenea, declaraţiile de asigurare ale directorilor agenţiilor de plată nu pot furniza o asigurare în ceea ce priveşte legalitatea şi regularitatea operaţiunilor subiacente decât dacă există o asigurare rezonabilă că statisticile de control sunt fiabile, ceea ce nu este deocamdată cazul. Nu sa determinat încă în mod precis ce valoare adăugată poate aduce opinia emisă de organismele de certificare cu privire la declaraţia de asigurare.

VERIFICAREA ŞI VALIDAREA CONTURILOR DIN PUNCTUL DE VEDERE AL CONFORMITĂŢII

95. Între 1999 şi sfârşitul anului 2008, Comisia a recuperat de la statele membre 5582 de milioane de euro prin intermediul deciziilor de conformitate. Cu toate acestea, există în continuare deficienţe semnificative care afectează punerea în aplicare a procedurii de validare a conturilor din punctul de vedere al conformităţii şi care au o influență negativă asupra îndeplinirii obiectivului acesteia de excludere de la finanţarea comunitară a plăţilor neconforme cu reglementările.

96. Având în vedere resursele de care dispune Comisia pentru auditurile de conformitate, auditul efectuat de aceasta are un grad limitat de acoperire a cheltuielilor agricole. Această limitare, la care se adaugă aplicarea "regulii privind cele 24 de luni", conduce la crearea unei situaţii în care este posibil să se identifice anumite plăţi neconforme cu reglementările, acestea neputând fi însă excluse de la finanţarea comunitară.

97. Aşa cum a remarcat deja, în trecut, Curtea, faptul că Comisia auditează sisteme nu înseamnă că nu se poate recurge la metode adecvate de eşantionare pentru a calcula impactul financiar al cheltuielilor neconforme cu reglementările. Orice metodă adecvată ar trebui să implice examinarea legalităţii şi regularităţii plăţilor la nivelul beneficiarilor finali. Faptul că abordarea auditului desfăşurat de Comisie a fost adaptată la resursele disponibile a avut drept rezultat un număr insuficient de astfel de teste de fond, ceea ce a condus la generalizarea corecţiilor forfetare. Aceste corecţii nu permit stabilirea unei corelaţii valide între sumele recuperate de la statele membre prin intermediul deciziilor de conformitate şi sumele aferente plăţilor neconforme cu reglementările pe care se presupune că trebuie să le compenseze recuperările.

98. În rezoluţia privind reforma procedurii de verificare şi validare a conturilor, Parlamentul European a subliniat că verificarea şi validarea conturilor a făcut obiectul unei reforme în 1996 pentru a remedia problema duratelor lungi necesare pentru deciziile de validare. În pofida acestui fapt, durata necesară pentru adoptarea deciziilor de conformitate şi pentru finalizarea procedurii este în continuare considerată prea lungă. Dată fiind durata îndelungată a procedurii de conformitate, la sfârşitul anului 2008, procedura de verificare şi validare a conturilor nu se finalizase pentru niciun exerciţiu de după 2001.

PROCEDURA DE VERIFICARE ŞI VALIDARE A CONTURILOR ÎN ANSAMBLU

99. Reforma din 1996 a procedurii de verificare şi validare a conturilor a introdus o procedură în două etape, astfel că, în prezent, Comisia adoptă o singură decizie financiară anuală şi decizii de conformitate care acoperă mai multe exerciţii financiare, nemaifiind aferente unui anumit exerciţiu.

100. Prin intermediul procedurii de verificare şi validare a conturilor, Comisia nu adoptă o decizie definitivă oficială în care să se stabilească, pentru un exerciţiu dat, cuantumul cheltuielilor recunoscute ca fiind în sarcina bugetului, aşa cum prevede Regulamentul financiar. În lipsa unei astfel de decizii privind legalitatea şi regularitatea, cheltuielile aferente exerciţiului în cauză nu pot fi considerate ca fiind validate pe deplin la data la care se acordă descărcarea de gestiune.

101. Situaţiile financiare sunt prezentate Parlamentului şi Consiliului după ce se adoptă decizia de validare financiară, dar înainte să aibă loc excluderea cheltuielilor neconforme cu reglementările. Prin faptul că Parlamentul acordă Comisiei descărcarea de gestiune, Comisia este exonerată de răspunderea pentru execuţia bugetului. Astfel, Parlamentul formulează o opinie cu privire la informaţii referitoare la operaţiuni pentru care Comisia nu şia asumat încă responsabilitatea şi care pot suferi modificări la o dată ulterioară.

102. Dat fiind că, în principal, corecţiile impuse de Comisie prin intermediul deciziilor sale de conformitate sunt (în termeni valorici) corecţii forfetare, există riscul ca statele membre să nu recunoască sumele excluse ca fiind corecte sau incontestabile. În consecinţă, deşi reforma din 1996 pleda mai curând în favoarea unui mecanism de prevenire şi de corecţie decât a unei modalităţi de a impune penalităţi, corecţiile financiare pot fi percepute mai degrabă ca sancţiuni [39] negociabile decât ca recuperări ale unor plăţi neconforme cu reglementările.

103. Nu există o corelaţie directă între deciziile de conformitate şi plăţile neconforme efectuate către beneficiari şi, prin urmare, aceste decizii nu exclud în mod direct de la finanţarea comunitară acele cheltuieli care sunt neconforme cu reglementările. De fapt, costul corecţiilor financiare cuprinse în aceste decizii este suportat de statele membre şi nu de beneficiarii ajutoarelor plătite în mod necuvenit.

RECOMANDĂRI

104. Curtea recomandă o revizuire a procedurii de verificare şi validare a conturilor în ansamblu, care să abordeze, în special, următoarele aspecte:

(a) Ar trebui să se definească cu mai mare claritate, în regulamentele aplicabile, obiectivele stabilite atât pentru diferitele faze ale procedurii de verificare şi validare a conturilor, cât şi pentru procedura în ansamblu, precum şi rolurile şi responsabilităţile diferitelor părţi implicate, în loc să se recurgă la modificări frecvente aduse, dea lungul timpului, prin publicarea unor orientări. Această măsură ar trebui să contribuie la "stabilizarea" rolului organismelor de certificare.

(b) Printre elementele importante ale revizuirii recomandate la litera (a) de mai sus ar trebui să figureze stabilirea unor termene pentru fiecare etapă a procedurii şi, în special, pentru adoptarea de către Comisie a deciziei definitive privind un anumit exerciţiu financiar.

(c) La sfârşitul procedurii de verificare şi validare din punctul de vedere al conformităţii, Comisia ar trebui să determine cuantumul cheltuielilor recunoscute ca fiind în sarcina conturilor aferente unui exerciţiu financiar dat şi ar trebui să comunice această informaţie autorităţilor care acordă descărcarea de gestiune.

(d) Pentru a îmbunătăţi calitatea informațiilor furnizate în prezent utilizatorilor situaţiilor financiare, acestea din urmă ar trebui să indice, pentru fiecare stat membru şi defalcat pe domenii bugetare şi pe exerciţii bugetare, sumele care sunt susceptibile de a face obiectul unor verificări ulterioare.

(e) Ar trebui să se răspundă criticilor formulate în trecut, care continuă să fie pertinente, în ciuda reformelor care au avut loc până în prezent; aceste critici se referă la duratele excesiv de lungi necesare pentru finalizarea procedurii, la faptul că procedura este disociată de situaţiile financiare anuale [a se vedea literele (c) şi (d) de mai sus] şi la recurgerea în mod excesiv la corecţii forfetare. În ceea ce priveşte acest din urmă aspect, Comisia ar trebui să aibă în vedere utilizarea pe o scară mai largă a eşantioanelor valide din punct de vedere statistic în cazurile în care se detectează deficienţe semnificative în sisteme. O astfel de abordare ar constitui o modalitate incontestabilă prin care se poate stabili o corelaţie bine fundamentată şi proporţională între impactul financiar al erorilor asupra conturilor şi corecţia impusă de Comisie. Prin urmare, Comisia ar trebui să analizeze diversele modalităţi prin care ar putea să îndeplinească acest obiectiv, ţinând totodată seama de raportul costuri/beneficii al unor astfel de controale.

(f) Puterea Comisiei de a sancţiona statele membre pentru deficienţele constatate în cadrul controalelor, exercitată în prezent prin intermediul deciziilor de conformitate, ar trebui separată de procedura de verificare şi validare a conturilor, care este de o cu totul altă natură.

(g) În cele din urmă, Curtea consideră că procedura de verificare şi validare a conturilor ar putea fi consolidată, în ceea ce priveşte fiabilitatea conturilor, prin instituirea unei supravegheri continue de către Comisie a activităţilor organismelor de certificare, în special prin efectuarea de vizite de audit specifice.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera I, condusă de domnul Michel CRETIN, membru al Curţii de Conturi, la Luxemburg, în şedinţa sa din 21 iulie 2010.

Pentru Curtea de Conturi

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Preşedinte

[1] Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului din 25 iunie 2002 privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene (JO L 248, 16.9.2002, p. 1).

[2] Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2342/2002 al Comisiei din 23 decembrie 2002 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităților Europene (JO L 357, 31.12.2002, p. 1).

[3] În mod asemănător, Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 al Consiliului reaminteşte, în considerentul 24 din preambul, următoarele: "Comisia, care este responsabilă pentru aplicarea corectă a legislaţiei comunitare în conformitate cu articolul 211 din tratat, ar trebui să decidă dacă cheltuielile efectuate de statele membre sunt în conformitate cu legislaţia comunitară" (JO L 209, 11.8.2005, p. 1).

[4] Raportul special nr. 25/82 privind verificarea şi validarea conturilor FEOGA Secţiunea Garantare (JO C 313, 29.11.1982).

[5] Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 privind finanţarea politicii agricole comune şi Regulamentul (CE) nr. 885/2006 al Comisiei de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1290/2005 în ceea ce priveşte autorizarea agenţiilor de plăţi şi a altor entităţi, precum şi lichidarea conturilor FEGA şi FEADR (JO L 171, 23.6.2006, p. 90).

[6] În acele state membre în care sunt acreditate mai multe agenţii de plată, numai una dintre ele a făcut obiectul auditului, alături de organismul de certificare corespondent. Acesta a fost cazul Germaniei (Saxonia Superioară), al Spaniei (Extremadura), al Franței (AUP), al Italiei (AGEA), al Poloniei (ARiMR) şi al Regatului Unit (RPA).

[7] Regulamentul (CE) nr. 485/2008 al Consiliului din 26 mai 2008 privind controalele efectuate de către statele membre cu privire la operațiunile care fac parte din sistemul de finanțare prin Fondul european de garantare agricolă (JO L 143, 3.6.2008, p. 1).

[8] În ceea ce priveşte FEGA şi FEADR, exerciţiul financiar se întinde între 16 octombrie şi 15 octombrie a anului următor.

[9] În cazul particular al Danemarcei, sa recurs în mod substanţial la unitatea de audit intern: organismul de certificare a lucrat direct doar pe testele de fond care au avut ca obiect cheltuielile şi pe verificarea securităţii sistemului informatic. Pentru toate celelalte domenii, printre care evaluarea sistemului de control intern, testarea conturilor de debitori şi validarea statisticilor de control, organismul de certificare a făcut apel la activitatea şi la concluziile unităţii de audit intern. Mai mult decât atât, unitatea de control intern a fost implicată în procesul de selecţie a organismului de certificare, acesta fiind în cele din urmă contractat în mod direct de către agenţia de plată, la propunerea unităţii de audit intern.

[10] Orientarea nr. 3 a Comisiei ("Strategia de audit") prevede principalele cerinţe pentru activitatea organismelor de certificare, inclusiv detalii cu privire la metodologia de eşantionare şi elementele-cheie care trebuie abordate de teste.

[11] În conformitate cu articolul 43 din Regulamentul (CE) nr. 1782/2003, "orice agricultor beneficiază de un drept la plată pe hectar, calculat prin împărţirea cuantumului de referinţă la media pe trei ani a numărului total de hectare care dădeau dreptul, în perioada de referinţă, la plăţi directe" (JO L 270, 21.10.2003, p. 1).

[12] Aşa-numita "regulă 50-50", prin care Comisia instituie un mecanism în baza căruia pierderea rezultată în urma nerecuperării datoriilor în termene rezonabile se împarte în părţi egale, este prevăzută la articolele 32 şi 33 din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 (JO L 209, 11.8.2005, p. 1).

[13] Articolul 5 din Regulamentul (CE) nr. 885/2006 al Comisiei din 21 iunie 2006 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1290/2005 în ceea ce privește autorizarea agențiilor de plăți și a altor entități precum și lichidarea conturilor FEGA și FEADR (JO L 171, 23.6.2006, p. 90).

[14] Controalele-cheie sunt acele verificări fizice şi administrative prevăzute pentru verificarea elementelor de fond, în special realitatea obiectului cererii de plată, cantitatea şi condiţiile calitative, inclusiv respectarea termenelor, a cerinţelor legate de recoltare, a perioadelor de păstrare a documentaţiei etc. Aceste controale se efectuează la faţa locului, precum şi prin verificare încrucişată cu date independente, cum ar fi cele din registrele de cadastru. Controalele auxiliare sunt acele operaţii administrative care trebuie efectuate pentru a prelucra corect cererile de plată, cum ar fi verificarea respectării termenelor de depunere a acestora, identificarea cererilor de plată realizate de două ori pentru acelaşi obiect, analiza riscurilor, aplicarea sancţiunilor şi supravegherea corespunzătoare a procedurilor.

[15] Reefectuarea unui control nu înseamnă că organismul de certificare va trebui să desfăşoare această sarcină de unul singur. Pentru repetarea unui control la faţa locului realizat anterior, vor trebui să fie implicate, de asemenea, serviciile şi echipamentele relevante din cadrul agenţiei de plată.

[16] Obligaţia de a furniza o declaraţie de asigurare este prevăzută la articolul 8 alineatul (1) litera (c) punctul (iii) din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005.

[17] Orientarea nr. 4 privind declaraţia de asigurare care trebuie prezentată de directorul unei agenţii de plată în temeiul articolului 8 alineatul (1) litera (c) punctul (iii) din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005.

[18] Aceste sume ţin, însă, de diferite exerciţii financiare anterioare.

[19] Analiza centrală a riscurilor pentru anul 2008 (N) se bazează pe cheltuielile efectuate în decursul exerciţiului financiar 2006 (N-2).

[1001] Domeniile de politici corespund diferitelor niveluri utilizate de Direcţia Generală Agricultură şi Dezvoltare Rurală pentru întocmirea bugetului pe activităţi (Activity Based Budgeting – "ABB").

[1002] Procentajul indicat diferă de cel publicat în Raportul anual de activitate pentru 2008 al Direcţiei Generale Agricultură şi Dezvoltare Rurală a Comisiei (54 %), deoarece Curtea a comparat valorile brute atât pentru sumele auditate, cât şi pentru sumele plătite, în timp ce Comisia a comparat sumele brute auditate cu sumele nete plătite.

[20] Articolul 31 alineatul (4) litera (a) din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005.

[21] Articolul 31 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005.

[22] Guidelines for the calculation of financial consequences when preparing the decision regarding the clearance of the accounts of EAGGF Guarantee (Orientări pentru calcularea consecinţelor financiare în vederea elaborării deciziei privind validarea conturilor FEOGA Secţiunea Garantare) (Documentul VI/5330/97 din 23.12.1997).

[23] Analiza se bazează pe corecţiile care intră sub incidenţa anexei II la Documentul VI/5330/97, care permite calcularea corecţiei pe baza ratelor forfetare sau a altor metode.

[24] Deciziile Comisiei din 18 aprilie 2007 (2007/243/CE), din 3 octombrie 2007 (2007/647/CE), din 20 decembrie 2007 (2008/68/CE), din 19 aprilie 2008 (2008/321/CE), din 8 iulie 2008 (2008/582/CE) şi din 8 decembrie 2008 (2008/960/CE).

[25] Definiţia controalelor-cheie şi a controalelor auxiliare se regăseşte la nota de subsol 14.

[26] Faptul că această metodă a fost acceptată de Curtea de Justiţie ca fiind în conformitate cu dispoziţiile juridice subiacente nu pune sub semnul întrebării această observaţie. De fapt, până în prezent, Curtea de Justiţie nu a pus sub semnul întrebării metoda corecţiei forfetare ca atare, ci numai dacă utilizarea acesteia este în conformitate cu dispoziţiile juridice.

[27] A se vedea punctul 28.2.1 din manualul operaţional al Comisiei pentru auditurile de conformitate.

[28] A se vedea punctele 82 şi 83 din rezoluţia Parlamentului European din 23 aprilie 2009 privind descărcarea de gestiune pentru execuţia bugetului general al Uniunii Europene aferent exerciţiului financiar 2007, Secţiunea III – Comisia (P6_TA(2009)0289):"82.regretă că în 2007 Curtea de Conturi a constatat din nou aceleași limitări inerente sistemului de verificare și validare a conturilor, cum ar fi caracterul retroactiv și multianual al validării conturilor din punctul de vedere al conformității și faptul că nu se poate stabili o corelație validă între recuperări și cuantumul real al plăților neconforme cu reglementările (punctul 5.47 din Raportul anual 2007);83.consideră că, după mai mulți ani în care Curtea de Conturi a adresat aceleaşi critici grave referitoare la aceeaşi problemă, Comisia trebuie să propună măsuri de reformă a sistemului pentru a face posibilă stabilirea unor legături clare şi valabile între recuperări şi cuantumul plăților neconforme cu reglementările şi să asigure, în măsura posibilului, suportarea costului corecțiilor financiare de beneficiarii finali şi nu de contribuabili, precum şi aplicarea unor corecții forfetare statelor membre care nu îşi respectă obligaţiile".

[29] A se vedea punctul 19 din Rezoluţia Parlamentului European privind reforma procedurii de verificare şi validare a conturilor (JO C 39 E, 13.2.2004, p. 51).

[30] A se vedea punctele 10-12 din Rezoluţia Parlamentului European din 30 ianuarie 2003 privind reforma procedurii de verificare şi validare a conturilor.

[31] A se vedea punctul 5.58 din Raportul anual al Curţii privind exerciţiul financiar 2008 (JO C 269, 10.11.2009) şi punctul 5.47 din Raportul anual al Curţii privind exerciţiul financiar 2007 (JO C 286, 10.11.2008).

[32] A se vedea punctul 5.63 litera (a) din Raportul anual al Curţii privind exerciţiul financiar 2006 (JO C 273, 15.11.2007).

[33] A se vedea punctul 8 din Rezoluţia Parlamentului European privind reforma procedurii de verificare şi validare a conturilor.

[34] A se vedea punctul 1.28 din Raportul anual al Curţii privind exerciţiul financiar 2007.

[35] A se vedea nota 6.4.1.1. la situaţiile financiare din conturile anuale ale Comunităţilor Europene pentru exerciţiul financiar 2008.

[36] A se vedea nota 5.3. la situaţiile financiare din conturile anuale ale Comunităţilor Europene pentru exerciţiul financiar 2008.

[37] A se vedea capitolul 4 punctul 4 din Recomandarea Consiliului privind descărcarea de gestiune care trebuie acordată Comisiei cu privire la execuţia bugetului general al Comunităţilor Europene pentru exerciţiul financiar 2004.

[38] A se vedea nota 6.2.1. la situaţiile financiare din conturile anuale ale Comunităţilor Europene pentru exerciţiul financiar 2008.

[39] Această percepţie este întărită de faptul că identificarea de către Comisie a unor deficienţe "recurente" atrage aplicarea unui număr mai mare de corecţii forfetare.

--------------------------------------------------