RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR Raport privind progresele înregistrate în domeniul energiei regenerabile /* COM/2013/0175 final */





RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR Raport privind progresele înregistrate în domeniul energiei regenerabile 1. Introducere Directiva 2009/28/CE (Directiva privind energia din surse regenerabile, denumită în continuare „directiva”) stabilește un cadru european pentru promovarea energiei regenerabile și fixează obiective naționale obligatorii în acest domeniu, constând în atingerea unei ponderi a energiei regenerabile de 20 % în consumul final de energie și de 10 % în transporturi, până în 2020. Acestea sunt obiective esențiale ale Strategiei Europa 2020 pentru creștere, deoarece contribuie la inovarea industrială și la consolidarea poziției Europei de lider în domeniul tehnologic, precum și la reducerea emisiilor, la îmbunătățirea securității aprovizionării cu energie și la reducerea dependenței de importurile de energie. Directiva solicită, de asemenea, simplificarea regimurilor administrative aplicabile energiei regenerabile, precum și îmbunătățirea rețelei de energie electrică pentru a facilita accesul energiei electrice provenite din surse regenerabile. Directiva instituie un amplu sistem de durabilitate pentru biocarburanți și biolichide, cu cerințe obligatorii de monitorizare și raportare. Toți biocarburanții utilizați în vederea realizării obiectivului de 10 % și care beneficiază de sprijin național trebuie să respecte acest sistem. Scopul prezentului raport este să evalueze progresele înregistrate de statele membre în promovarea și utilizarea energiei regenerabile în vederea realizării obiectivelor fixate pentru 2020 și să furnizeze informații privind durabilitatea biocarburanților și a biolichidelor consumate în UE și impactul acestui consum, în conformitate cu directiva[1]. Evaluarea acoperă evoluțiile recente și se bazează pe ultimele date ale Eurostat privind energia regenerabilă (pentru 2009 și 2010), pe rapoartele statelor membre privind progresele înregistrate în domeniul energiei regenerabile, transmise Comisiei în 2011[2], pe cercetările efectuate de Comisie și pe cercetările efectuate pentru Comisie[3]. După cum se precizează mai jos în detaliu, impresia creată este că, la nivelul UE, startul a fost în general bun, dar înlăturarea principalelor bariere din calea dezvoltării energiei regenerabile este mai lentă decât se prevăzuse, iar unele statele membre trebuie să depună eforturi suplimentare. Abaterea de la planurile naționale conduce la creșterea riscului legat de reglementare cu care se confruntă investitorii, iar barierele care ar fi trebuit, dar nu au fost încă, abordate prin implementarea Directivei privind energia din surse regenerabile persistă. Atât la nivelul UE, cât și al statelor membre, sunt necesare eforturi suplimentare în ceea ce privește simplificarea administrativă și clarificarea procedurilor de planificare și de autorizare, precum și pentru instalarea și operarea infrastructurii. Sunt necesare, de asemenea, eforturi suplimentare în ceea ce privește modul de tratare și de integrare a producției de energie regenerabilă în sistemul energetic. Actualele condiții economice generale din UE, la care se adaugă schimbările perturbatoare aduse schemelor de sprijin pentru energia regenerabilă (care cresc, de asemenea, riscul legat de reglementare) întăresc concluzia conform căreia va fi necesară luarea unor măsuri suplimentare la nivel de stat membru, pentru a păstra traiectoria către îndeplinirea obiectivelor stabilite. Înlăturarea unor astfel de bariere va contribui în mod semnificativ la instalarea eficientă din punctul de vedere al costurilor a energiei regenerabile și la realizarea obiectivelor UE. Dezvoltarea tehnologică și reducerea costurilor sunt, de asemenea, esențiale și vor fi explorate în viitoarea Comunicare a Comisiei privind tehnologia și inovarea în domeniul energetic. 2. Progresele înregistrate în dezvoltarea energiei regenerabile Datorită implementării Directivei privind energia din surse regenerabile și a politicilor naționale stabilite în Planurile naționale de acțiune în domeniul energiei regenerabile (denumite în continuare „planurile”), majoritatea statelor membre au înregistrat o creștere semnificativă în domeniu de la ultimul raport pe această temă al Comisiei[4]. Creșterea sectorială și globală în domeniul energiei regenerabile în UE (Eurostat) De fapt, ponderea energiei regenerabile în 20 de state membre și în UE în ansamblu se situa în 2010 la nivelul angajamentelor pentru anul respectiv stabilite în planurile naționale ale acestor state membre, sau peste acest nivel, și, de asemenea, peste primul obiectiv intermediar pentru 2011-2012[5]. Cu toate acestea, dintr-o altă analiză realizată pentru Comisie, care se bazează pe modelarea inițiativelor de politică actuale și a diverselor bariere din calea dezvoltării energiei regenerabile[6] (pentru detalii suplimentare, a se vedea Documentul de lucru al serviciilor Comisiei și raportul asociat[7]), reiese o perspectivă mai puțin optimistă pentru 2020. Analiza, care furnizează o estimare prudentă a creșterii energiei regenerabile în comparație cu alte energii, se limitează la politicile în vigoare și reflectă criza economică, barierele administrative și de infrastructură existente și discontinuitatea politicilor și a schemelor de sprijin. Aceasta sugerează faptul că investițiile viitoare pot să scadă sau să fie amânate, dacă statele membre nu iau măsuri suplimentare pentru a-și atinge obiectivele. Având în vedere că pentru realizarea unei investiții este nevoie de opt până la zece ani, orice întrerupere majoră a investițiilor astăzi va avea un impact semnificativ asupra producției de energie regenerabilă din anii care urmează, astfel încât a devenit un motiv de îngrijorare. Prin urmare, multe state membre vor trebui să ia măsuri suplimentare pentru a asigura realizarea obiectivelor. Tendința planificată (albastru) față de tendința estimată (roșu punctat) a energiei regenerabile în UE Această concluzie este întărită de evoluțiile sectoriale din domeniul energiei electrice, al încălzirii și răcirii și al transporturilor. Un număr de 15 state membre nu au îndeplinit obiectivele indicative pentru 2010[8] privind ponderea energiei regenerabile în mixul energetic. În sectorul transporturilor, 22 de state membre nu au îndeplinit obiectivul indicativ pentru 2010 de 5,75 %[9]. În sectorul încălzirii și răcirii nu au fost stabilite obiective, nici măcar indicative, acesta înregistrând o creștere lentă din 2005. Mai mult, analiza efectuată pentru Comisie sugerează că ponderea energiei regenerabile în sectorul încălzirii și răcirii ar putea chiar să scadă în anii următori. Cea mai evidentă abatere de la planurile naționale se constată în sectorul energiei eoliene. Conform planurilor statelor membre, capacitatea eoliană ar trebui să atingă 213 GW în 2020 (169 GW onshore și 44 GW offshore). Producția de energie electrică provenită din capacitatea offshore este prevăzută să atingă 140 TWh (aproximativ 12 Mtep). Conform analizei Comisiei însă, aceasta ar putea atinge numai 43 TWh (3,7 Mtep), din cauza eforturilor naționale reduse și a dificultăților în materie de infrastructură. Tendința planificată (albastru) față de tendința estimată (roșu punctat) a energiei eoliene offshore în UE În pofida recentei creșteri puternice înregistrate în ultimii ani în industria eoliană, planurile statelor membre privind o producție de energie eoliană onshore de 354 TWh ar putea să nu se realizeze. În lipsa unor eforturi suplimentare pentru consolidarea măsurilor și îmbunătățirea infrastructurii, s-ar putea să se obțină numai o valoare estimativă de 210 TWh. Tendința planificată (albastru) față de tendința estimată (roșu punctat) a energiei eoliene onshore în UE Prin urmare, producția totală de energie eoliană ar putea să nu confirme așteptările. Deși planurile statelor membre prevăd o producție de energie eoliană de aproape 500 TWh, tendințele actuale indică riscul de a atinge numai jumătate din această valoare, și anume 253 TWh. În ceea ce privește biomasa, tendința este de asemenea negativă, dar nu atât de accentuată ca în cazul energiei eoliene: Tendința planificată (albastru) față de tendința estimată (roșu punctat) a energiei provenite din biomasă în UE În acest sector însă, scara producției este mult mai mare decât cea înregistrată în sectoarele energiei eoliene sau solare. Producția planificată urmărește atingerea nivelului de 104 Mtep până în 2020, care cumulează sectorul energiei electrice (232 TWh sau 19 Mtep) și cel al încălzirii (aproximativ 85 Mtep), în timp ce producția așteptată pentru 2020 este de 86 Mtep. Acest decalaj poate fi legat de ciclurile de producție din industria lemnului, a pastei de hârtie și a hârtiei, ale cărei deșeuri și reziduuri constituie o parte semnificativă din materia primă pentru biomasă. Raportul prevăzut al Comisiei cu privire la biomasă și durabilitate va explora mai profund acest aspect[10]. În ceea ce privește energia fotovoltaică, situația și așteptările sunt diferite. Creșterea puternică din ultimii câțiva ani a creat un excedent care va mai dura o perioadă de timp: Tendința planificată (albastru) față de tendința estimată (roșu punctat) a energiei fotovoltaice în UE Piața optimistă și sigură a UE a contribuit la crearea unei capacități mondiale de producție a energiei fotovoltaice, deoarece China, India și SUA au intrat pe noua piață mondială a acestui tip de energie, impulsionată de UE. Supracapacitatea rezultată a redus semnificativ costurile de producție. Cu toate acestea, schemele de sprijin naționale rigide, care au fost, în general, incapabile să se adapteze suficient de repede la o astfel reducere a costurilor, au condus la majorarea profiturilor și la construcția de instalații atingând, în unele țări, o rată și o scară aproape excesive pentru o perioadă de criză economică generală. Rezultatul a fost apariția unor modificări bruște și imprevizibile la o serie de scheme naționale de sprijin, care vor limita, din nou, investițiile, astfel încât există riscul ca actualul excedent de energie fotovoltaică față de nivelurile planificate (46 TWh față de 35 TWh) să dispară și să devină deficit până în 2020 (a se vedea secțiunea de mai jos pentru o analiză mai aprofundată a schemelor de sprijin). Pentru biocarburanți (biomasa consumată în sectorul transporturilor) prognoza este asemănătoare cu cea pentru biomasă în general: excedentul ușor peste traiectoria planificată va scădea și, dacă nu se iau măsuri suplimentare, se va transforma în deficit. În plus, Comisia a propus o modificare a obiectivului de 10 % privind ponderea energiei regenerabile în sectorul transporturilor, în urma căreia este necesar să se recurgă mai mult la materiile prime nealimentare pentru a realiza obiectivul. Pentru a crește ponderea materiilor prime avansate (care permit obținerea unor reduceri mai mari ale emisiilor de gaze cu efect de seră decât materiile prime alimentare), sunt necesare, în mod clar, măsuri suplimentare în vederea atingerii obiectivului. Tendința planificată (albastru) față de tendința estimată (roșu punctat) a biocarburanților în UE Toate datele de mai sus conduc la concluzia că, în ansamblu, în fiecare sector și pentru fiecare tehnologie, s-a înregistrat un start puternic al creșterii energiei regenerabile în UE în cadrul noului regim prevăzut de Directiva privind energia din surse regenerabile. Cu toate acestea, examinând evoluția lor în viitor, se pare că sectorul energiei regenerabile este afectat în prezent de criza economică, în special în domeniul costurilor de capital, la fel ca toate celelalte sectoare ale economiei. Această situație, la care se adaugă barierele administrative existente, întârzierea investițiilor în infrastructură și modificările perturbatoare aduse schemelor de sprijin, impune depunerea unor eforturi suplimentare în vederea atingerii obiectivelor pentru 2020. Atunci când se evaluează rezultatele naționale corespunzătoare obiectivelor inițiale și intermediare, trebuie să se reamintească faptul că planurile pentru 2010 și obiectivele intermediare pentru 2011-2012 reprezintă doar punctul de plecare al traiectoriei a cărei pantă crește pe măsura apropierii de 2020. De fapt, dacă ratele de creștere înregistrate în 2009-2010 ar fi menținute până în 2020, unsprezece state membre nu și-ar atinge obiectivele. În multe state membre există riscul ca politicile aplicate în prezent (în principal, schemele de sprijin suboptime și soluționarea barierelor administrative) să nu fie suficiente pentru a declanșa instalarea energiei regenerabile, necesară în vederea realizării obiectivelor pentru 2020. Criza financiară afectează, de asemenea, aceste evoluții, având în vedere creșterea costurilor de capital în mai multe state membre. Din acest motiv, măsurile necostisitoare care reduc sarcinile administrative și măresc eficiența energetică (diminuând cererea totală de energie și crescând astfel ponderea energiei regenerabile) reprezintă politici chiar mai importante pentru atingerea obiectivelor. În anexa 1 este prezentat un rezumat al actualelor performanțe naționale. 3. Măsurile de politică Măsurile de politică pentru stimularea creșterii energiei regenerabile, fie ele financiare, de reglementare sau administrative, vor fi necesare până când Europa va avea o piață unică a energiei deschisă și competitivă, fără disfuncționalități și cu costuri externe internalizate. Europa depune încă eforturi pentru ca piața energiei să fie funcțională. Printre disfuncționalitățile acesteia se numără piețe fragmentate, nivel de concurență scăzut și costuri externe semnificative legate de schimbările climatice, de poluarea mediului, de securitatea aprovizionării și de inovațiile tehnologice (efecte de contagiune și avantaje ale pionieratului). Pentru a compensa aceste disfuncționalități, Europa a instituit o serie de măsuri de politică incluzând scheme de sprijin, standarde și norme administrative pentru promovarea dezvoltării energiei regenerabile. Măsurile directe ale UE pentru susținerea energiei regenerabile includ cheltuielile cu cercetarea și dezvoltarea în UE și alocarea de venituri provenite din vânzarea certificatelor de emisii (Programului NER300). Sfera promovării în viitor a tehnologiilor inovatoare va fi explorată în viitoarea Comunicare a Comisiei privind tehnologiile și inovarea în domeniul energetic. În plus, principalul instrument european pentru internalizarea costurilor externe legate de schimbările climatice, și anume sistemul EU ETS, intră în cea de-a treia fază. Până în prezent însă, prețul (scăzut) al carbonului nu a oferit investitorilor suficiente stimulente și nu a reușit să devină un factor major de mobilizare a investițiilor pe termen lung în reducerea intensității carbonului. Procedurile administrative În ultimul raport privind progresele înregistrate[11], procedurile de autorizare și planificare și ritmul lent de dezvoltare a infrastructurii energetice au fost identificate ca fiind provocări importante pentru dezvoltarea energiei regenerabile. Articolul 13 alineatul (1) din Directiva privind energia din surse regenerabile solicită statelor membre să se asigure că procedurile de autorizare pentru energia regenerabilă sunt transparente, proporționate, coordonate și limitate în timp și că aceste proceduri sunt facilitate în cazul proiectelor mici sau descentralizate. Directiva solicită, de asemenea, statelor membre să raporteze cu privire la progresele înregistrate în soluționarea acestor bariere. Din analiza rapoartelor respective din 2011 ale statelor membre[12] efectuată de Comisie rezultă că progresele obținute în eliminarea barierelor administrative sunt încă limitate și lente. Multe state membre nici măcar nu abordează în rapoartele lor reformele administrative menționate la articolul 22 alineatul (3) din directivă. Comisia va continua să urmărească eliminarea de către statele membre a acestor bariere și va lansa proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, dacă statele membre nu iau măsuri. Progresul lent în ceea ce priveşte cererile electronice, termenele administrative pentru deciziile de planificare și de autorizare și procesul transparent de aprobare provoacă îngrijorare. Disponibilitatea unui singur organism administrativ care să se ocupe de autorizațiile pentru proiectele din domeniul energiei regenerabile și de asistența pentru solicitanți este încă limitată. De la publicarea planurilor, numai Grecia și Portugalia au raportat introducerea recentă a unor „ghișee unice”; câteva state membre instalaseră deja astfel de ghișee pentru unele tehnologii (de exemplu, pentru energia eoliană) sau în unele părți ale teritoriului (de exemplu, Germania și Suedia). Numai Danemarca, Italia și Țările de Jos au un sistem unic de autorizare pentru toate proiectele. Această îngrijorare este deosebit de acută în sectorul încălzirii și răcirii, în care disparitățile dintre tehnologiile posibile împiedică aplicarea unor abordări administrative uniforme. Dispozițiile administrative suboptime măresc cu certitudine costurile energiei regenerabile, iar eliminarea lor are, în mod normal, implicații fiscale minime: simplificarea și accelerarea procedurilor administrative nu trebuie să implice costuri suplimentare pentru administrațiile publice, iar reducerea incertitudinii și a riscului legat de reglementare cu care se confruntă investitorii poate diminua în mod semnificativ costurile de capital. În ceea ce privește infrastructura de transport al energiei, aceste măsuri au fost abordate la nivel european prin intermediul Regulamentului privind orientările pentru o infrastructură transeuropeană, care definește responsabilitățile din domeniul coordonării și supravegherii procesului de autorizare, stabilește standardele minime de transparență și de participare a publicului și fixează durata maximă admisă a procesului de autorizare. Astfel de măsuri sunt urgente pentru instalațiile energetice, conform articolului 13 din Directiva privind energia din surse regenerabile. Rețeaua de energie electrică Energia regenerabilă utilizată pentru producția de energie electrică trebuie integrată în piață. Cu toate acestea, unele dintre principalele energii regenerabile care vor fi utilizate în viitor, în special energia eoliană și cea solară au caracteristici în mod inerent diferite de energiile convenționale în ceea ce privește structura costurilor, capacitatea de distribuție și volumul și nu pot fi pur și simplu introduse în structurile de piață existente, fără o adaptare prealabilă. Este în mod evident nevoie de investiții urgente în infrastructură, iar modul de funcționare al rețelei de distribuție a energiei electrice trebuie, de asemenea, actualizat. Articolul 16 din directivă impune reformarea infrastructurii energetice și a modului său de operare și de dezvoltare, precum și a normelor privind accesul la rețea și partajarea costurilor, cu scopul de a crește ponderea energiei electrice provenite din surse regenerabile. Statelor membre li se solicită, de asemenea, să raporteze aceste reforme. Analiza progreselor obținute de statele membre în ceea ce privește asigurarea transportului și a distribuției energiei electrice provenite din surse regenerabile și îmbunătățirea normelor de integrare a energiei regenerabile arată că majoritatea statelor membre au avansat în direcția soluționării barierelor în calea accesului la rețea. Cu toate acestea, mai trebuie încă îmbunătățită transparența și coerența normelor privind rețeaua. Având în vedere că pe termen lung se așteaptă creșterea în UE a ponderii energiei electrice provenite din surse regenerabile, este importantă implementarea integrală a articolului 16 din directivă. Incapacitatea actuală de a moderniza rețeaua pe măsură ce mixul energetic se schimbă creează probleme în dezvoltarea pieței interne, probleme tehnice legate de fluxurile în buclă, de stabilitatea rețelei și de restricțiile tot mai mari de putere furnizată, precum și blocaje ale fluxurilor de investiții din cauza conectării cu întârziere a noilor producători de energie electrică. Adaptarea rețelei de energie electrică și a funcționării sistemului, inclusiv prin îmbunătățirea capacității de stocare, a sistemelor de control și a previziunilor, va crește eficiența utilizării actualei infrastructuri. O utilizare și o gestionare mai eficientă a rețelei pot contribui, de asemenea, la evitarea pierderilor în cursul transportului. Împreună cu progresele rapide în implementarea Planului de dezvoltare a rețelei pe 10 ani elaborat de statele membre și în selectarea și demararea Proiectelor de interes comun prevăzute de Regulamentul privind orientările pentru o infrastructură energetică transeuropeană, aceste îmbunătățiri sunt necesare în vederea asigurării unui tratament egal pentru energia regenerabilă și a integrării corecte a producătorilor de energie regenerabilă în piața energiei electrice. Dispozițiile privind utilizarea rețelei și normele de partajare a costurilor aferente utilizării trebuie, de asemenea, modernizate, pentru a reflecta modificările mixului energetic și a crește progresiv responsabilitatea în materie de echilibrare a producătorilor de energie regenerabilă ca producători de energie electrică racordați la rețea. În final, energia regenerabilă trebuie să devină pe deplin competitivă, iar producătorii trebuie să acționeze și să fie tratați ca participanți egali pe piață. Creșterea transparenței și conectarea echitabilă la rețea, precum și elaborarea de norme de partajare a costurilor, vor oferi tuturor producătorilor stimulente pentru a îmbunătăți eficiența întregului sistem și a nu lua în mod izolat decizii de producție sau de amplasare geografică. Trebuie să se reamintească, de asemenea, că problemele de infrastructură pentru energia curată nu se limitează la sectorul energiei electrice. Pentru reducerea dependenței de combustibilii fosili în sectorul transporturilor este nevoie, de asemenea, de noi investiții în infrastructură. Cu scopul de a încuraja instalarea infrastructurii pentru combustibilii alternativi utilizați în transporturi, Comisia a publicat pachetul „Energie curată pentru transporturi”[13], propunând o Directivă privind instalarea infrastructurii pentru combustibili alternativi, care cuprinde obiective obligatorii în domeniu. Schemele de sprijin Eficacitatea și eficiența diferitelor tipuri de scheme de sprijin pentru energia regenerabilă au fost dezbătute timp de cel puțin un deceniu. Există mai multe scheme, cu avantaje și dezavantaje. În 2011, Comisia a sugerat că ar fi utile unele orientări pentru statele membre în vederea identificării celor mai bune practici4. În urma discuțiilor cu statele membre, raportul din 2012 al Comisiei intitulat „Energia din surse regenerabile: o prezență majoră pe piața energetică europeană”[14] a anunțat intenția de a elabora astfel de orientări. Având în vedere rolul proeminent deținut în prezent de schemele de sprijin financiar în dezvoltarea energiei regenerabile, precum și ponderea crescândă a energiei regenerabile în sectorul energiei electrice (și costul acesteia), sunt necesare eforturi urgente de reformare a acestor scheme pentru a le asigura eficacitatea din punctul de vedere al costurilor și orientarea către piață. Orientările Comisiei sunt necesare pentru a asigura faptul că schemele de sprijin sunt ajustate în mod regulat și suficient de rapid pentru a ține seama de scăderea costurilor tehnologiei, că în urma reformelor producătorii de energie regenerabilă devin participanți pe piața de energie (de exemplu, prin trecerea de la tarifele de furnizare la primele sau la cotele de furnizare, prin utilizarea licitațiilor pentru a evita supracompensările etc.) și că astfel de intervenții pe piață corectează disfuncționalitățile fără să sporească sau să mențină distorsiunile pieței. Viitoarea revizuire de către Comisie a orientărilor privind ajutoarele de stat va ține seama și de acest aspect. În privința incertitudinii schemelor de sprijin pentru biocarburanți în special, lipsa de progres în ceea ce privește adoptarea de către Consiliu a unui nou cadru juridic pentru impozitarea produselor energetice[15] constituie un motiv de îngrijorare, având în vedere că, în temeiul actualului cadru juridic, posibilitatea de a utiliza stimulente fiscale expira în 2020. Multe reforme naționale au avut un impact negativ asupra climatului investițional. Modificările cele mai critice au fost cele care au redus randamentul investițiilor deja efectuate. Astfel de modificări sunt contrare așteptărilor legitime ale întreprinderilor și descurajează în mod clar investițiile, într-un moment în care sunt necesare mult mai multe investiții. Prin urmare, sunt necesare orientări privind procesul de reformă în sine, pentru a se asigura faptul că schemele de sprijin sunt eficiente din punctul de vedere al costurilor, dar nu perturbatoare. Comisia consideră, de asemenea, că este necesar să se acționeze mai mult în direcția asigurării convergenței și a europenizării energiei: pe lângă elaborarea de abordări comune pentru susținerea energiei regenerabile, este nevoie de creșterea cooperării transfrontaliere. Actualul cadru juridic pentru o astfel de cooperare este mecanismul prevăzut în acest scop de Directiva privind energia din surse regenerabile. Acesta include proiecte comune, în cadrul cărora pot fi elaborate abordări comune bazate pe anumite proiecte și tehnologii din domeniul energiei regenerabile sau pe anumite regiuni, precum și scheme de sprijin comune, cum ar fi schema suedezo-norvegiană, care pot fi aplicate pe piețe regionale bine conectate, în care consumatorii pot profita fizic de capacitatea de producție a energiei regenerabile instalată într-o țară vecină. Astfel de instrumente definesc calea către dezvoltarea europeană a energiei regenerabile, conform căreia dezvoltarea resurselor pe o piață unică a energiei se desfășoară în comun și în mod eficient din punct de vedere al costurilor. În acest scop, pe lângă orientările viitoare privind mecanismele de cooperare, Comisia va promova apariția unor scheme de sprijin regionale (și, eventual, sectoriale) comune implicând statele membre, bazate pe mecanisme de cooperare, cum ar fi o abordare europeană comună a dezvoltării energiei eoliene offshore în mările nordice. Toate cele patru elemente ale reformei și ale integrării energiei regenerabile (creșterea accentuată, controlul costurilor, integrarea pieței și europenizarea) vor fi abordate în mod explicit în orientările viitoare ale Comisiei. Acest lucru va contribui la coerența politicilor și la asigurarea faptului că orice intervenție pe piață corectează disfuncționalitățile, fără să sporească sau să mențină actualele distorsiuni. 4. Durabilitatea biocarburanților Nu toate statele membre și-au dezvoltat piețele de biocarburanți; cinci state membre sunt responsabile pentru cea mai mare parte a producției și consumului de biocarburanți din UE (Franța, Germania, Italia, Spania și Regatul Unit). În 2010, Eurostat a raportat că un procent 1,4 % (177 ktep) din întreaga cantitate de biocarburanți consumată în UE a fost produs din deșeuri, reziduuri, material celulozic de origine nealimentară și material lignocelulozic (deși alte statistici, neoficiale, indică un procent de aproximativ 9 %, incluzând uleiul alimentar reciclat). Articolele 17, 18 și 23 din directivă solicită Comisiei să monitorizeze o serie de aspecte legate de biocarburanți și biolichide, printre care se numără impactul acestora asupra durabilității, piețele de biomasă, prețurile produselor de bază și ale alimentelor, precum și necesitatea măsurilor de protecție a solului, apei și aerului. Acestea sunt tratate exhaustiv în Documentul de lucru al serviciilor Comisiei care însoțește prezentul raport. Comisia studiază, de asemenea, durabilitatea biocarburanților din perspectiva consumatorilor în cadrul unui studiu mai amplu privind funcționarea pieței combustibililor[16]. Un element esențial al acestei monitorizări este informația cu privire la originea combustibililor. Un procent de 60 % din materia primă pentru biomotorina consumată în UE în 2010 a fost produs în UE. Argentina a fost cel mai mare exportator de biomotorină către UE. Cea mai mare parte – aproximativ 80 % – din materia primă pentru etanolul consumat în UE în sectorul transporturilor a fost produsă în UE, în timp ce cea mai mare parte a importurilor au provenit din Brazilia și SUA, deși importurile din Brazilia aproape că s-au înjumătățit în comparație cu 2008. Originea biocarburanților finali consumați în UE în 2010[17] || Biomotorină || Bioetanol || Volum (ktep) || Cotă || || Volum (ktep) || Cotă UE || 8 270 || 83,2% || UE || 2 243 || 80,1% Argentina || 1 003 || 10,1% || Brazilia || 234 || 8,4% Indonezia || 285 || 2,9% || SUA || 121 || 4,3% Malaezia || 123 || 1,2% || Peru || 26 || 0,9% China || 67 || 0,7% || Kazahstan || 24 || 0,8% SUA || 61 || 0,6% || Bolivia || 20 || 0,7% Alte țări || 129 || 1,3% || Egipt || 15 || 0,5% || || || Coreea de Sud || 16 || 0,6% || || || Alte țări || 101 || 3,6% Total || 9938 || || || 2800 || Sursa: EUROSTAT, COMTRADE. Originea materiilor prime pentru toți biocarburanții consumați în UE în 2010 UE || Argentina || Indonezia || Brazilia || SUA || Canada || Ucraina || Malaezia || Paraguay || Altele 63,9% || 9,7% || 6,6% || 5,3% || 3,0% || 2,4% || 2,3% || 1,7% || 1,5% || 1,3% || || || || || || || || || Rusia || China || Elveția || Peru || Bolivia || Peru || Egipt || Guatemala || || 1,0% || 0,5% || 0,2% || 0,2% || 0,2% || 0,2% || 0,1% || 0,1% || || Examinarea de către Comisie a transpunerii în statele membre a criteriilor de durabilitate pentru biocarburanți indică existența unor lacune; au fost inițiate procedurile juridice pentru a asigura instituirea unor sisteme de durabilitate eficace în toate statele membre. În același timp, Comisia a aprobat 13 „scheme voluntare” de certificare a durabilității biocarburanților, care permit producătorilor de biocarburanți din întreaga lume să îndeplinească standardele ridicate ale UE. În plus, principalele țări exportatoare (Argentina, Brazilia, Indonezia și Malaezia) au adoptat noi măsuri de reglementare pentru a-și îmbunătăți practicile de mediu în domeniile legate de biocarburanți. Din monitorizarea de către Comisie și de către statele membre a necesității unor măsuri specifice de protecție a aerului, solului și apei, a rezultat, în general, că toate practicile agricole actuale ale UE, obligatorii în temeiul politicii agricole comune și al legislației de mediu a UE, se aplică în producția de materii prime pentru biocarburanți (având în vedere că cea mai mare parte a biocarburanților sunt produși din culturi agricole) și, ca atare, nu sunt necesare măsuri separate pentru biocarburanți. De fapt, actualele sisteme de durabilitate și scheme voluntare includ adesea cerințe de bune practici agricole și, prin urmare, bunele practici agricole pentru protecția aerului, a solului și a apei sunt încurajate de aceste scheme. Având în vedere însă că presiunea asupra resurselor agricole crește, este important să se asigure faptul că măsurile de protecție instituite sunt în continuare adecvate. Suprafața utilizată la nivel mondial pentru producția biocarburanților consumați în UE este mai mică de 3 Mha. În ceea ce privește UE, deși nu toate statele membre au raportat suprafețele cultivate cu materii prime pentru biocarburanți, estimările variază între 2 % (Polonia) și 6 % (Franța) din suprafețele agricole la nivel național. În ceea ce privește „sustenabilitatea socială” a biocarburanților, Comisia trebuie, de asemenea, să raporteze cu privire la drepturile de utilizare a terenurilor, deoarece cererea de biocarburanți a UE se adaugă cererii internaționale existente pentru exporturi agricole alimentare și nealimentare și, prin urmare, mărește presiunea asupra țărilor în curs de dezvoltare de a aloca mai mult teren pentru astfel de culturi rentabile. Având în vedere timpul scurs între achiziția terenului și producția de biocarburanți, precum și carențele bazei de date Land Matrix a OIM, nu este clar încă dacă cererea de biocarburanți a UE contribuie la abuzuri în materie de drepturi de utilizare a terenurilor. Comisia și statele membre trebuie să monitorizeze însă în continuare acest aspect. Având în vedere creșterile semnificative ale prețurilor la alimente și impactul acestora asupra accesibilității alimentelor în 2008 și 2011, precum și recolta slabă a SUA din 2012, este important să se evalueze dacă consumul de biocarburanți al UE a avut vreo contribuție în acest sens sau dacă alți factori, cum ar fi condițiile meteorologice nefavorabile, recoltele slabe, creșterea cererii la nivel mondial, creșterea prețurilor petrolului etc. au fost mai importanți. Conform analizei Comisiei, consumul de cereale pentru producția de bioetanol a reprezentat 3 % din consumul total de cereale în 2010-2011 și se estimează că a avut un impact minor (1 % -2 %) asupra prețurilor de pe piața mondială a cerealelor. Consumul de biomotorină al UE este mai mare, iar impactul asupra prețurilor culturilor oleaginoase alimentare (rapiță, soia, ulei de palmier) în 2008 și 2010 a fost estimat la 4 %[18]. De asemenea, se pare că cererea de biocarburanți este mai sensibilă față de prețuri decât piața alimentelor, astfel încât aceasta scade mai mult ca răspuns la creșterea prețurilor. Acestea fiind spuse, Comisia va continua să monitorizeze cererea de biocarburanți a UE în contextul pieței agricole mondiale, alături de prețurile la alimente și volatilitatea acestora și va continua să îmbunătățească analiza acestor aspecte. Pe de altă parte, interacțiunile dintre biocarburanți și alte sectoare ale bioeconomiei continuă, de asemenea, să evolueze, iar impactul asupra utilizatorilor tradiționali ai biomasei, cum ar fi industria oleochimică, trebuie explorat în continuare. Directiva impune, de asemenea, Comisiei să raporteze cu privire la conformitatea cu o gamă largă de convenții internaționale (referitoare, de exemplu, la condițiile de muncă și la biodiversitate) ale tuturor țărilor care furnizează materie primă pentru biocarburanții consumați în UE. Deși majoritatea țărilor din afara UE au ratificat convențiile fundamentale, controlul aplicării lor este mai slab decât în UE sau în SUA, care nu a ratificat multe dintre ele. Prin urmare, sunt necesare în continuare eforturi în toate domeniile pentru a încuraja țările respective să aplice integral aceste convenții. În ceea ce privește beneficiile sociale ale consumului de biocarburanți al UE, se estimează că acesta a generat 220 000 de locuri de muncă în UE și 1,4 milioane de locuri de muncă la nivel mondial în 2010. În final, este important să se analizeze reducerile de emisii de gaze cu efect de seră obținute în urma trecerii la biocarburanți. Deși petrolul importat rămâne în continuare principalul combustibil utilizat în sectorul transporturilor, pe baza rapoartelor naționale (22,6 Mt echivalent CO2 conform valorilor implicite aplicate la nivel mondial), se estimează că datorită cotei de 4,7 % reprezentată de biocarburanți s-au obținut reduceri de 25,5 Mt echivalent CO2. Această estimare nu include efectele indirecte ale intensificării agriculturii sau efectele schimbării indirecte a destinației terenurilor, care diminuează reducerile de emisii de CO2 datorate biocarburanților. Atunci când se ține seama de aceste emisii, reducerile estimate sunt semnificativ mai mici și reflectă predominanța biocarburanților de „primă generație”, proveniți adesea din culturi alimentare, cărora li se asociază reduceri mai mici de emisii de gaze cu efect de seră sau nicio reducere. Din acest motiv, Comisia a propus modificări ale Directivei privind calitatea combustibililor și ale Directivei privind energia din surse regenerabile, care să țină seama în mod mai riguros de efectele schimbării indirecte a destinației terenurilor rezultate din consumul de biocarburanți al UE[19]. Propunerea include limitarea la 5 % a contribuției pe care o pot aduce biocarburanții obținuți din culturi alimentare la atingerea obiectivului de 10 % și stimulente mai mari pentru încurajarea dezvoltării biocarburanților de generația a doua obținuți din materii prime nealimentare, cum ar fi deșeurile sau paiele. Propunerea se află în prezent la Parlament și la Consiliul de Miniștri și va clarifica politica UE în domeniul biocarburanților până în 2020. 5. Concluzii Ca urmare a adoptării în 2009 a Directivei privind energia din surse regenerabile și a obiectivelor obligatorii din punct de vedere juridic din acest domeniu, energia regenerabilă a înregistrat o creștere accentuată. Datele și analizele care figurează în raportul privind progresele înregistrate în domeniul energiei regenerabile arată că, în timp ce UE în ansamblu se poziționează pe traiectoria către obiectivele pentru 2020, unele state membre trebuie să depună eforturi suplimentare (a se vedea anexa). În plus, analiza sugerează că există motive de îngrijorare în legătură cu progresele viitoare. Transpunerea directivei a fost mai lentă decât ar fi fost de dorit, iar panta traiectoriei crește în anii care urmează, astfel încât, în realitate, cea mai mare parte a eforturilor statelor membre va fi necesară către sfârșitul perioadei. În timp ce statele membre au avut la dispoziție șapte ani pentru a realiza 20 % din obiectiv în 2012, de acum înainte au la dispoziție numai câte doi ani pentru a realiza 10 % din obiectiv în 2014, 15 % în 2016, 20 % în 2018 și 35 % în 2020. În plus, conform analizei efectuate pentru Comisie, ca urmare a schimbărilor semnificative ale circumstanțelor economice din Europa, politicile actuale nu vor fi suficiente pentru a impulsiona dezvoltarea necesară a energiei regenerabile în majoritatea statelor membre. Abaterile statelor membre de la planurile naționale de acțiune în domeniul energiei regenerabile reflectă modificările politicii care reduc claritatea și certitudinea necesare investitorilor, crescând expunerea acestora la riscul legat de reglementare. Abaterea de la estimările cuprinse în planuri cu privire la tendințele sectoriale şi tehnologice indică, de asemenea, domeniile în care ar putea fi necesare eforturi suplimentare. Alt motiv de îngrijorare este nesoluţionarea barierelor din calea adoptării energiei regenerabile: sarcinile și întârzierile administrative pun în continuare probleme și cresc riscurile asociate proiectelor din domeniul energiei regenerabile; dezvoltarea lentă a infrastructurii, întârzierile în conectare și normele de operare a reţelei continuă să dezavantajeze producătorii de energie regenerabilă şi trebuie soluţionate de statele membre cu ocazia implementării Directivei privind energia din surse regenerabile. De asemenea, este evident că schimbarea climatului economic a influenţat dezvoltarea noilor proiecte din domeniul energiei regenerabile. Un aspect este creșterea costului de capital în general. Alt aspect este creșterea riscului ca urmare a modificărilor aduse schemelor de sprijin de către statele membre. Scopul orientărilor prevăzute de Comisie cu privire la schemele de ajutor și la reforma acestora este de a asigura faptul că sprijinul este eficient din punctul de vedere al costurilor și contribuie la integrarea producției de energie regenerabilă în piaţa de energie. Rezultatele actualei dezbateri privind cadrul pentru energie și climă 2030 la care contribuie prezentul raport, precum și propunerea Comisiei de modificare a Directivei privind energia din surse regenerabile și a Directivei privind calitatea combustibililor în vederea îmbunătățirii stimulentelor pentru biocarburanţii avansați mai degrabă decât pentru biocarburanţii de primă generație sunt, de asemenea, elemente care vor juca un rol în anii ce urmează până în 2020 și care trebuie luate în considerare atunci când se analizează respectarea traiectoriei în perioada 2011-2012. Comisia va continua, de asemenea, să examineze modul de implementare a directivei de către statele membre și va măsuri legale, dacă va fi necesar. Comisia a lansat deja împotriva unor state membre proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor de transpunere a directivei[20]; vor fi deschise noi proceduri, dacă implementarea va fi incompletă. În conformitate cu obligațiile prevăzute de Directiva privind energia din surse regenerabile, Comisia a evaluat, de asemenea, implementarea, eficacitatea și impactul sistemului de durabilitate pentru biocarburanți şi al politicii UE privind biocarburanţii. Deşi implementarea de către statele membre a sistemului de durabilitate pentru biocarburanţi este prea lentă, eventualele efecte negative ale consumului de biocarburanți din UE nu par să justifice o mai amplă sau specifică intervenţie de politică, dincolo de propunerile deja înaintate. În plus, reducerile de emisii de gaze cu efect de seră raportate de statele membre (care nu includ încă efectele indirecte) par satisfăcătoare. În comunicarea sa din iunie 2012[21], Comisia s-a angajat să impulsioneze integrarea energiei regenerabile în piața internă și să abordeze stimulentele pentru investiții în producția de energie electrică. Comisia intenționează, de asemenea, să elaboreze orientări privind cele mai bune practici pentru schemele de sprijin eficiente din punctul de vedere al costurilor și coerente destinate energiei regenerabile, să furnizeze orientări suplimentare privind utilizarea mecanismelor de cooperare pentru atingerea cu costuri mici a obiectivelor privind energia regenerabilă şi să lucreze la un cadru de reglementare îmbunătățit pentru cooperarea cu țările terțe în domeniul energiei. Toate aceste acțiuni necesită implementarea completă și riguroasă a Directivei privind energia din surse regenerabile și a angajamentelor asumate în Planurile naționale de acțiune în domeniul energiei regenerabile. Progresul în legătură cu aceste elemente trebuie menținut. În plus, sprijinul acordat în contextul noului cadru bugetar multianual al UE pentru noile tehnologii energetice și pentru infrastructura energetică ar trebui să contribuie la asigurarea unei creșteri continue a sectorului energiei regenerabile în Europa. În condiţiile unui astfel de progres, UE se poate aștepta ca acest sector să fie prosper, matur și competitiv la nivel mondial până în 2020 și după acest an. Anexa I. Prezentarea sintetică progreselor înregistrate de statele membre Stat membru || Cota SER 2005 || Cota SER 2010 || Primul obiectiv intermediar || Obiectivul SER 2020 Austria || 23,3% || 30,1% || 25,4% || 34% Belgia || 2,2% || 5,4% || 4,4% || 13% Bulgaria || 9,4% || 13,8% || 10,7% || 16% Cipru || 2,9% || 5,7% || 4,9% || 13% Republica Cehă || 6,1% || 9,4% || 7,5% || 13% Germania || 5,8% || 11,0% || 8,2% || 18% Danemarca || 17% || 22,2% || 19,6% || 30% Estonia || 18% || 24,3% || 19,4% || 25% Grecia || 6,9% || 9,7% || 9,1% || 18% Spania || 8,7% || 13,8% || 10,9% || 20% Finlanda || 28,5% || 33% || 30,4% || 38% Franța || 10,3% || 13,5% || 12,8% || 23% Ungaria || 4,3% || 8,8% || 6,0% || 13% Irlanda || 3,1% || 5,8% || 5,7% || 16% Italia || 5,2% || 10,4% || 7,6% || 17% Lithuania || 15% || 19,7% || 16,6% || 23% Luxemburg || 0,9% || 3% || 2,9% || 11% Letonia || 32,6% || 32,6% || 34,0% || 40% Malta || 0% || 0,4% || 2,0% || 10% Țările de Jos || 2,4% || 3,8% || 4,7% || 14% Polonia || 7,2% || 9,5% || 8,8% || 15% Portugalia || 20,5% || 24,6% || 22,6% || 31% România || 17,8% || 23,6% || 19,0% || 24% Suedia || 39,8% || 49,1% || 41,6% || 49% Slovenia || 16,0% || 19,9% || 17,8% || 25% Slovacia || 6,7% || 9,8% || 8,2% || 14% Regatul Unit || 1,3% || 3,3% || 4,0% || 15% UE || 8,5% || 12,7% || 10,7% || 20% Cel mai obiectiv mod de măsurare este evaluarea îndeplinirii de către statele membre a primului obiectiv intermediar, calculat ca medie a cotei pentru 2011-2012. Deşi, în medie, se înregistrează progrese bune până în 2010, acest fapt nu reflectă incertitudinile politicii şi cele economice cu care par să se confrunte în prezent producătorii de energie regenerabilă. Progresele înregistrate în îndeplinirea primului obiectiv intermediar: >2 % peste obiectivul intermediar <1 % sub sau <2 % peste obiectivul intermediar >1 % sub obiectivul intermediar [1] Mai precis, cu articolul 17 alineatul (7), articolul 18 alineatele (2) și (9) și articolul 23 alineatele (1)-(6). [2] Rapoartele bienale ale statelor membre privind progresele înregistrate în domeniul energiei regenerabile (2011): http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/2011_en.htm [3] Renewable energy progress and biofuel sustainability, ECOFYS et al, 2012 http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/xxxxx en.htm). [4] Energia din surse regenerabile: progrese către obiectivul 2020” [COM(2011) 31 și SEC(2011) 130] [5] Obiectivele intermediare sunt fixate pe traiectoria orientativă stabilită în partea B din anexa I la Directiva 2009/28/CE. Obiectivul intermediar al UE pentru 2011-2012 a fost de 10,7 %. Rezultatele naționale sunt indicate în anexa I la prezenta comunicare. [6] S-a utilizat modelul Green-X pentru a efectua o evaluare cantitativă detaliată a instalării viitoare a energiei regenerabile per țară, sector și nivel tehnologic. Modelul s-a bazat pe evaluarea politicilor și a planurilor naționale până la mijlocul anului 2012. Pentru detalii, se poate consulta raportul menționat în nota de subsol. [7] Renewable energy progress and biofuel sustainability, ECOFYS et al, 2012 http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/xxxxx en.htm). [8] Convenite în temeiul Directivei 2001/77/CE. Austria, Cipru, Republica Cehă, Grecia, Finlanda, Franța, Italia, Luxemburg, Malta, Polonia, România, Suedia, Slovenia, Slovacia, Regatul Unit. [9] Stabilit în temeiul Directivei 2003/30/CE. Austria, Belgia, Bulgaria, Cipru, Republica Cehă, Danemarca, Estonia, Grecia, Spania, Finlanda, Ungaria, Irlanda, Italia, Lituania, Luxemburg, Letonia, Malta, Țările de Jos, Portugalia, România, Slovenia, Regatul Unit. [10] În documentul COM(2010) 11, Comisia s-a angajat să elaboreze un raport cu privire la impactul regimurilor de durabilitate ale biomasei. [11] Energia din surse regenerabile: progrese către obiectivul 2020” [COM(2011) 31 și SEC(2011) 130] [12] Rapoartele bienale ale statelor membre privind progresele înregistrate în domeniul energiei regenerabile (2011): http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/2011_en.htm [13] [COM(2013) 18 final] http://ec.europa.eu/transport/themes/urban/cpt/index_en.htm [14] COM(2012) 271 [15] Propunerea Comisiei de revizuire a Directivei privind impozitarea energiei, COM(2011) 169 final. [16] Studiul (care va fi publicat până la sfârșitul anului 2013) examinează măsura în care consumatorii pot face alegeri informate, pe baza cunoștințelor de care dispun și a transparenței informației. Din acest studiu ar urma să rezulte recomandări privind îmbunătățirea și armonizarea etichetării combustibililor la pompă, în toate statele membre ale UE. Studiul abordează, de asemenea, problema disponibilității diferiților combustibili, comercianți cu amănuntul și prețuri cu amănuntul. [17] Comerțul cu biomotorină și bioetanol este analizat pe baza statisticilor privind comerțul ale Eurostat prin CN8 (dataset DS_016890 cod HS 3824.90.91 pentru biomotorină, coduri HS 2207.20.00, HS 2207.10.00, HS 220890.91, HS 2208.90.99 și HS 2909.19.10 pentru etanol) și Comtrade (cod 382490 pentru biomotorină, coduri 2207, 2208 și 2909 pentru etanol). [18] Renewable energy progress and biofuel sustainability, ECOFYS et al, 2012 http://ec.europa.eu/energy/renewables/reports/xxxxx en.htm [19] COM(2012) 595 final, http://ec.europa.eu/energy/renewables/biofuels/land_use_change_en.htm [20] Au fost iniţiate proceduri și au fost trimise avize motivate Austriei, Bulgariei, Ciprului, Republicii Cehe, Finlandei, Ungariei, Irlandei, Letoniei, Luxemburgului, Țărilor de Jos, Poloniei și Sloveniei. [21] Energia din surse regenerabile: o prezență majoră pe piața energetică europeană [COM(2012) 271].