DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI /* SWD/2014/022 final */





Cuprins I............ Context. 2 II........... Sunt necesare măsuri 2 1........... Care este problema abordată?. 2 2........... Ce se așteaptă de la această inițiativă?. 3 3........... Care este valoarea adăugată a acțiunii la nivelul UE?. 3 III......... Soluții 4 1........... Ce opțiuni de politică legislative și nelegislative au fost luate în considerare? Există o opțiune preferată sau nu? Din ce motiv?. 4 2........... Cine ce opțiune sprijină?. 4 IV.......... Impactul opțiunilor. 5 1........... Care sunt avantajele principalelor opțiuni?. 5 2........... Care sunt costurile principalelor opțiuni?. 5 3........... Care va fi impactul asupra societăților comerciale, IMM-urilor și microîntreprinderilor? 5 4........... Va exista un impact semnificativ asupra bugetelor și administrațiilor naționale? 6 5........... Vor exista și alte consecințe semnificative?. 6 V........... Compararea opțiunilor. 7 VI.......... Acțiuni subsecvente. 8 I. Context În ultimul deceniu, Statele Unite au înregistrat o dezvoltare foarte rapidă a surselor neconvenționale de petrol și gaze. Termenul „neconvențional” se referă în primul rând la caracteristicile rezervelor geologice sau ale formațiunilor compacte ce conțin hidrocarburi, care sunt diferite de rezervele convenționale. Aceste formațiuni neconvenționale ocupă adesea suprafețe foarte întinse și se caracterizează printr-un conținut redus de energie pe volum de rocă și printr-o permeabilitate scăzută sau foarte scăzută. Principalele tipuri de combustibili fosili neconvenționali sunt: gazele din formațiuni compacte, gazele de șist, metanul din straturile de cărbune, hidratul de metan, petrolul din formațiuni compacte, uleiul de șist, șisturile bituminoase și nisipurile bituminoase. Gazele de șist par a fi hidrocarburile neconvenționale cu cel mai mare potențial de dezvoltare în Europa, unele activități de explorare fiind deja în desfășurare în unele state membre. Creșterea producției de gaze de șist din SUA a dus, după cum era de așteptat, la o scădere a prețurilor gazelor pe piața internă a SUA și a avut consecințe economice pozitive asupra economiei SUA. Aceste modificări ale economiei SUA au avut, de asemenea, un impact asupra piețelor internaționale de energie. De exemplu, la nivel mondial a devenit disponibilă o mai mare ofertă de gaz natural lichefiat (GNL), ceea ce a influențat indirect prețurile gazului din UE[1] și a dus, de asemenea, la o creștere a exporturilor de cărbune către UE. În UE, o serie de state membre sunt pe cale să acorde sau au acordat concesiuni și/sau autorizații de prospectare/explorare în ultimii trei ani: Danemarca, Germania, Ungaria, Țările de Jos, Polonia, Portugalia, România, Spania, Suedia și Regatul Unit[2]. Cu toate acestea, nu toți titularii de autorizații au demarat activități concrete de prospectare sau explorare. În prezent, astfel de activități au avut loc sau sunt în curs de desfășurare (în faza de prospectare sau explorare) în Danemarca, Germania, Polonia, România, Suedia și Regatul Unit. Nu există încă o producție comercială de gaze de șist în Europa, deși câteva teste-pilot de producție au fost deja realizate, de exemplu în Polonia. Producția comercială ar putea demara în 2015-2017 în unele state membre (cum ar fi Polonia sau Regatul Unit). II. Sunt necesare măsuri 1. Care este problema abordată? O serie de consecințe și riscuri de mediu legate de dezvoltarea gazelor de șist apar din cauza tehnicilor utilizate, și anume fracturarea hidraulică de mare volum combinată cu forajul direcțional în formațiunile compacte. Până în prezent, experiența în ceea ce privește aceste tehnici este foarte limitată în UE. Legislația existentă în Europa nu are toate instrumentele necesare pentru a aborda consecințele și riscurile de mediu aferente acestor tehnici (de exemplu, contaminarea apelor de suprafață și subterane, emisiile atmosferice, inclusiv emisiile de gaze cu efect de seră). Claritatea juridică și caracterul previzibil al cadrului de reglementare sunt esențiale pentru a face posibile investițiile în acest domeniu și, de asemenea, pentru a oferi cetățenilor garanția că efectele și riscurile aferente acestor activități sunt prevenite sau, în cazul în care acest lucru nu este posibil, cel puțin atenuate sau gestionate corespunzător. Aceste probleme vor persista dacă nu se iau măsuri pentru remedierea lor. Părțile interesate cele mai vizate sunt: societățile comerciale care doresc să investească în explorarea și extracția gazelor de șist; sectoarele legate de domeniul apei care doresc să se asigure de protecția calității apei; autoritățile de resort din statele membre și cetățenii UE. Majoritatea experților consideră că principalele consecințe și riscuri de mediu asociate proiectelor de extracție a gazelor de șist se referă în special la utilizarea și poluarea apei, la emisiile atmosferice (printre care și compușii organici volatili și metanul, un gaz cu un puternic efect de seră) și la consecințele asupra comunității (de exemplu, utilizarea terenurilor, biodiversitatea, poluarea sonoră, traficul). Principalele cauze ale acestor consecințe și riscuri au fost identificate ca fiind: - desfășurarea activităților pe suprafețe foarte întinse; - condițiile geologice (de exemplu, straturi acvifere adânci, sonde abandonate, eventuale falii care pot constitui căi de poluare sau pot induce seisme); - efectele cumulative ale sondelor multiple; - utilizarea de produse chimice periculoase; - utilizarea unei mari cantități de apă, din care o parte nu se recuperează; - volumul și caracteristicile deșeurilor; - eliberarea de emisii de gaze în atmosferă și arderea la flacără deschisă în timpul realizării sondelor. 2. Ce se așteaptă de la această inițiativă? Obiectivul general este acela de a garanta că dezvoltarea combustibililor fosili neconvenționali, în special gaze de șist, are loc într-un cadru adecvat de protecție a climei și a mediului și cu respectarea unui nivel cât mai mare de claritate juridică și previzibilitate pentru autoritățile de resort, cetățeni și operatorii economici, care să permită astfel dezvoltarea sectorului. Primul obiectiv specific este acela de a asigura că impactul și riscurile de mediu care decurg din tehnicile utilizate pentru activitățile de explorare și exploatare, atât în ceea ce privește proiectele luate separat, cât și proiectele cumulate, sunt identificate și gestionate în mod corespunzător. Cel de-al doilea obiectiv specific este acela de a clarifica cadrul juridic al UE, astfel încât investițiile în dezvoltarea gazelor de șist din UE se poată avea loc în condiții previzibile. 3. Care este valoarea adăugată a acțiunii la nivelul UE? Estimările geologice arată că mai multe zăcăminte de gaze de șist se întind de o parte și de alta a granițelor statelor membre. În plus, consecințele și riscurile de mediu nu țin seama de granițele naționale: consecințele de mediu dintr-o țară pot da naștere la probleme de poluare în alte țări sau le pot înrăutăți pe cele existente. Acest lucru este valabil în special în ceea ce privește apele de suprafață și cele subterane, calitatea aerului și emisiile de gaze cu efect de seră. Se justifică, prin urmare, luarea de măsuri la nivelul UE. În plus, Parlamentul European, Comitetul Regiunilor, majoritatea respondenților la consultarea publică și mai multe state membre au solicitat acțiuni la nivelul UE. III. Soluții 1. Ce opțiuni de politică legislative și nelegislative au fost luate în considerare? Există o opțiune preferată sau nu? Din ce motiv? Pe lângă scenariul de referință, patru opțiuni au fost analizate în detaliu. Opțiunea A constă într-o recomandare adresată statelor membre cuprinzând unele modalități de abordare a aspectelor de mediu legate de explorarea și extracția de gaze de șist. Aceasta prevede, de asemenea, elaborarea de orientări privind interpretarea legislației de mediu (de exemplu, în ceea ce privește apa și deșeurile). În plus, opțiunea încurajează angajamentele voluntare din partea operatorilor din sector. Opțiunea B propune unele modificări ale actualei legislații de mediu a UE în vederea clarificării normelor aplicabile acestui sector (opțiune combinată cu elemente ale opțiunii A). Opțiunea C constă într-o directivă-cadru care să propună un set de obiective globale, inclusiv divulgarea substanțelor chimice utilizate, și care să reglementeze efectele cumulative, modificând în același timp legislația existentă în materie de mediu ca și în cazul opțiunii B. Opțiunea D constă într-o directivă care ar stabili cerințe specifice privind toate problemele identificate. Nu se propune o opțiune preferată, dat fiind că toate opțiunile prezintă avantaje și dezavantaje: obiectivul evaluării impactului este acela de a oferi elemente de probă pentru o decizie politică. 2. Cine ce opțiune sprijină? Potrivit sondajelor Eurobarometru, majoritatea cetățenilor UE sunt în favoarea unor abordări armonizate și coerente la nivelul UE. Opiniile respondenților individuali la consultarea publică sunt împărțite atunci când răspunsurile sunt luate în considerare fără a fi ponderate. Însă când acestea sunt ponderate pentru a reflecta populația unei țări (cinci țări au reprezentat peste 90 % din răspunsurile individuale), o majoritate covârșitoare este în favoarea unui cadru global la nivelul UE. ONG-urile care își desfășoară activitatea în domeniul mediului sunt în favoarea adoptării unei reglementări care să consolideze garanțiile de mediu. Industria petrolului și a gazelor are tendința de a prefera măsurile fără caracter normativ, neexcluzând însă modificări ale legislației UE existente. Unii operatori din afara sectorului petrolului și al gazelor și unele societăți de prestări servicii și-au exprimat interesul în ceea ce privește o legislație UE cuprinzătoare și specifică. Pe baza informațiilor neoficiale, un stat membru ar dori să se bazeze doar pe dispoziții naționale, în timp ce o serie de state membre consideră că sunt necesare măsuri la nivelul UE, acestea variind de la orientări, amendamente ale legislației UE existente și până la reglementări de sine stătătoare. Parlamentul European a solicitat „dispoziții armonizate pentru protecția sănătății umane și a mediului” și a subliniat necesitatea unor „standarde cât mai înalte posibil de siguranță și de mediu”. Comitetul Regiunilor a solicitat un „cadru de reglementare la nivelul UE clar și obligatoriu din punct de vedere juridic, de preferință sub forma unei directive”. IV. Impactul opțiunilor 1. Care sunt avantajele principalelor opțiuni? Toate opțiunile (A-D) vizează gestionarea, chiar dacă nu în aceeași măsură, a riscurilor și a consecințelor de mediu rezultate în urma operațiunilor legate de gazele de șist, oferind o mai mare securitate juridică și claritate și abordând preocupările publicului, ceea ce reprezintă principalul avantaj al acestei inițiative. Consecințele în materie de sănătate abordate de această inițiativă sunt consecințe directe în ceea ce privește emisiile atmosferice și consecințe indirecte în ceea ce privește poluarea potențială a apei cu produse chimice, unele dintre acestea fiind recunoscute drept cancerigene. Scenariul de referință nu abordează în mod eficace riscurile și consecințele de mediu nici în ceea ce privește asigurarea clarității /securității juridice, nici în ceea ce privește preocupările cetățenilor. Opțiunile B, C și, respectiv, D prezintă grade din ce în ce mai ridicate de eficacitate în abordarea consecințelor și riscurilor identificate, propunând în același timp un cadru de reglementare mai clar și mai previzibil pentru investitori și răspunzând mai mult preocupărilor cetățenilor. Opțiunea A, neavând caracter obligatoriu, este cea mai puțin eficace dintre opțiunile de politică analizate. Clarificarea cerințelor juridice privind operațiunile legate de gazele de șist ar oferi un mediu mai sigur pentru investiții și, prin urmare, ar face posibilă dezvoltarea gazelor de șist. Opțiunile care vizează reglementarea sectorului (opțiunile B, C și D) ar putea duce, dat fiind că ar face posibilă producția de gaze de șist, la o scădere limitată a prețurilor la gaze - sau la evitarea unei creșteri a acestora -, fiind astfel benefice pentru economia UE pe termen scurt și mediu. Cu toate acestea, având în vedere incertitudinile care planează asupra nivelurilor estimate de resurse de gaze de șist din Europa și numeroasele variabile aferente stabilirii prețului gazelor, efectele sunt incerte. În plus, avantajul competitiv al Statelor Unite ale Americii, constând în prețuri la gaze mai scăzute, ar persista. Dezvoltarea gazelor de șist în UE ar putea înlocui, în cel mai bun caz, capacitatea de producție a gazelor convenționale, aflată în scădere. Aceasta nu ar modifica actuala dependență a UE de importurile de gaze, dar ar putea îmbunătăți poziția UE în cadrul negocierilor cu furnizorii externi de energie. 2. Care sunt costurile principalelor opțiuni? Pentru operatorii din sectorul gazelor de șist, costurile de conformitate defalcate anual aferente opțiunilor de politică B, C și D se ridică la 1,4-1,6 % din veniturile anuale estimate; în cazul opțiunii D (cea mai costisitoare), costurilor absolute ale operațiunilor li se adăugă un procent de aproximativ 8 %. Pentru opțiunea A, costurile care le revin operatorilor ar depinde de eventualele măsuri voluntare pe care aceștia le-ar aplica. 3. Care va fi impactul asupra societăților comerciale, IMM-urilor și microîntreprinderilor? Având în vedere nivelul de investiții necesare realizării operațiunilor de explorare și exploatare a gazelor de șist, operatorii sunt, în general, întreprinderi mari. Se estimează că impactul asupra IMM-urilor și a microîntreprinderilor va fi doar unul indirect, legat de intensificarea activităților conexe proiectelor (de exemplu, echipamente, catering și transporturi) și de eventualitatea ca operațiunile legate de gazele de șist din UE să influențeze prețurile la energie. Cu toate acestea, având în vedere incertitudinile care planează asupra nivelurilor estimate de resurse de gaze de șist din Europa și numeroasele variabile aferente stabilirii prețului gazelor, efectele sunt incerte. 4. Va exista un impact semnificativ asupra bugetelor și administrațiilor naționale? Opțiunile B, C și D presupun modificări, în grade diferite, ale legislației existente în materie de mediu; opțiunea A nu modifică legislația. Administrațiile naționale vor trebui să se adapteze în acest sens. Unele elemente ale modificărilor, - de exemplu stabilirea unui cadru integrat sau cerințele sugerate în opțiunile C și D, - ar putea duce la o sarcină administrativă redusă față de situația actuală. Se preconizează că inițiativa nu va avea niciun alt impact semnificativ asupra autorităților publice. 5. Vor exista și alte consecințe semnificative? În cazul în care opțiunea aleasă ar duce la o producție importantă de gaze de șist în UE, ar putea exista consecințe asupra competitivității, în special pentru industriile energointensive care utilizează gaze sau subproduse posibile ca materii prime. În acest caz, respectiva situație ar putea influența prețurile la gaze în UE și ar putea reduce parțial diferența față de prețurile la gaze practicate de SUA. Această tendință este însă incertă, având în vedere faptul că prețurile la gaze depind de o gamă largă de variabile. Chiar și în cel mai optimist scenariu, prețul la gaze în UE ar rămâne de două ori mai ridicat în 2035 decât cel practicat de SUA. Consecințele economice pentru statele membre și regiuni vor depinde de mai mulți factori, printre care perspectiva dezvoltării gazelor de șist, mixul energetic actual al acestora și dependența de importuri, stadiul de dezvoltare a infrastructurii de gaz de care acestea dispun, nivelul economiei lor în ceea ce privește eficiența energetică si situația lor administrativă. V. Compararea opțiunilor Opțiuni || Eficacitatea în ceea ce privește || Costuri economice în EUR (estimări generale) || Beneficii economice || Randamentul (eficacitate/costuri) || Impactul social || Caracterul oportun al punerii în aplicare || Ușurința cu care poate fi pusă în aplicare || Coerența cu obiectivele relevante ale UE || Punctajul global reducerea consecințelor și riscurilor de mediu || asigurarea clarității/securității juridice || abordarea preocupărilor cetățenilor Scenariu de referință || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 A || + || + || + || 0-595 000 || + || + || 0 || ++++ || n/a || + || + B || +++ || ++/+++ || +++ || 595 000 || ++ || ++ || + || +/++ || ++ || ++ || ++ C || ++++ || ++++ || ++++ || 595 000 - 643 000 || ++ || +++ || + || ++ || +++ || +++ || +++ DD D || +++++ || +++++ || +++++ || 643 000 || ++ || ++++ || + || +++ || ++++ || ++++ || +++/++++ VI. Acțiuni subsecvente După ce opțiunea preferată va fi pusă în aplicare, Comisia va prezenta, după o perioadă corespunzătoare de timp, un raport privind punerea în aplicare a inițiativei și eficacitatea acesteia. Durata acestei perioade corespunzătoare pentru raportare va varia în funcție de opțiunea preferată: perioada va fi mai lungă în cazul opțiunilor care prevăd măsuri legislative (pentru a lăsa timp pentru transpunerea acestora) și mai scurtă pentru celelalte opțiuni. Pentru a asigura monitorizarea punerii în aplicare a inițiativei, se sugerează să se colecteze date pentru o serie de indicatori. [1] Raportul Institutului pentru energie și transport al Centrului Comun de Cercetare intitulat „Gazele neconvenționale: impactul potențial asupra pieței energetice din UE”, septembrie 2012. [2] Autorizațiile acordate de Bulgaria și Franța au fost revocate ulterior prin legi de interzicere a fracturării hidraulice.