RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 182/46

Avizul Comitetului Economic și Social European privind propunerea de directivă a Parlamentului European și al Consiliului privind emisiile industriale (prevenirea și controlul integrat al poluării) (reformare)

COM(2007) 844 final – 2007/0286 (COD)

(2009/C 182/10)

Raportor: dl BUFFETAUT

La 25 februarie 2008, în conformitate cu articolul 175 alineatul (1) din Tratatul de instituire a Comunității Europene, Consiliul a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind emisiile industriale (prevenirea și controlul integrat al poluării) (reformare)

COM(2007) 844 final – 2007/0286 (COD).

Secțiunea pentru agricultură, dezvoltare rurală și protecția mediului, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 30 octombrie 2008. Raportor: dl BUFFETAUT.

În cea de-a 450-a sesiune plenară, care a avut loc la 14 și 15 ianuarie 2009 (ședința din 14 ianuarie), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 152 de voturi pentru, 2 voturi împotrivă și 4 abțineri.

1. Introducere

1.1 Textul înaintat Comitetului Economic și Social European este prezentat ca o reformare a actualei directive. Este vorba, în realitate, de mai mult decât o simplă revizuire sau o modificare superficială a textului în vigoare. Comisia susține că această reformare se înscrie în logica de simplificare din contextul inițiativei „o mai bună legiferare”, afirmație pe care unii o contestă. Principalele obiective ale propunerii de directivă sunt:

— de natură ecologică: protecția eficientă a mediului printr-o abordare integrată, luând în considerare ansamblul factorilor de mediu;

— de natură economică: armonizarea procedurilor și a practicilor, astfel încât să se evite denaturarea concurenței.

2. Obiectivele Comisiei

2.1 Comisia recunoaște că s-a înregistrat o reducere a emisiilor poluante în cursul ultimelor decenii, dar o consideră insuficientă și dorește să meargă și mai departe în ceea ce privește combaterea acestor emisii.

2.2 Aproximativ 52 000 instalații din Uniunea Europeană intră sub incidența Directivei privind prevenirea și controlul integrat al poluării (IPPC); cu toate acestea, în pofida eforturilor depuse, volumul emisiilor poluante depășește cu mult obiectivele stabilite de Strategia tematică privind poluarea atmosferică.

2.3 Poluarea cauzată de activitatea industrială contribuie într-o măsură semnificativă la impactul negativ asupra sănătății și mediului. În jur de 83 % din emisiile de dioxid de sulf, 34 % din cele de oxid de azot, 25 % din emisiile de dioxină și 23 % din cantitatea de mercur provin din aceste instalații (1). Gazele nu se propagă numai în atmosferă, ci pot lua forma unor scurgeri în apă sau în sol. Activitățile industriale sunt, de asemenea, mari consumatoare de materii prime, apă și energie și contribuie la producerea de deșeuri. Abordarea integrată (IPPC), bazată pe procedura de eliberare de către autoritățile naționale competente a unor autorizații care reglementează emisiile întreprinderilor în cauză, reprezintă, prin urmare, un mijloc eficient de a reduce poluarea.

2.4 Din punctul de vedere al Comisiei, această abordare trebuie să se bazeze în primul rând pe utilizarea celor mai bune tehnici disponibile (în limba engleză Best Available Techniques – BAT). Este vorba, în esență, de utilizarea celor mai eficiente tehnici de protecție mediului într-un anumit sector, cu condiția ca aceste tehnici să fie disponibile din punct de vedere comercial și viabile din punct de vedere economic.

2.5 În sprijinul acestei abordări, Comisia organizează cu statele membre și cu părțile interesate un schimb de informații cu privire la BAT, cu scopul de a elabora documente de referință (BREF) care să definească ceea ce poate fi considerat drept cea mai bună tehnică disponibilă la nivel comunitar, pentru fiecare sector industrial. Întrucât biroul IPPC se găsește în Sevilla, acest proces este denumit în continuare Procesul de la Sevilla.

2.6 Anumite ramuri industriale (și numai acestea) intră, în plus, sub incidența unor directive sectoriale care stabilesc condițiile de exploatare și cerințele tehnice minime de îndeplinit. Aceste directive stabilesc, în mod special, valorile limită de emisie pentru anumiți poluanți și se aplică fără a aduce atingere punerii în aplicare a directivei IPPC.

2.7 Ca urmare a diverselor studii și anchete pe care le-a solicitat, Comisia a considerat că dispozițiile în vigoare trebuie consolidate, cu scopul de a combate în mod mai eficient emisiile industriale. Comisia a considerat, de asemenea, că există lacune în legislația actuală, care conduc, pe de o parte, la o punere în aplicare nesatisfăcătoare a directivei, iar pe de altă parte, la dificultăți în ceea ce privește controlul aplicării directivei.

2.8 În consecință, Comisia propune revizuirea a șapte directive separate și fuzionarea lor într-o singură directivă (directiva privind emisiile industriale, așa-numita IED – Industrial Emissions Directive), iar în ceea ce privește conținutul, intenționează următoarele:

— consolidarea conceptului de BAT;

— revizuirea valorilor limită de emisie pentru instalațiile mari de ardere;

— crearea unui comitet însărcinat cu adaptarea cerințelor tehnice neesențiale la progresul tehnic și științific și cu definirea rapoartelor care urmează să fie prezentate de către statele membre;

— introducerea unor dispoziții privind inspecțiile;

— stimularea inovării și a dezvoltării unor noi tehnici;

— simplificarea și clarificarea anumitor dispoziții privind procedura de autorizare;

— extinderea și clarificarea domeniului de aplicare al directivei;

— stimularea utilizării tehnicilor emergente.

3. Observații generale

3.1 Cele trei principii ale actualei directive:

— abordarea integrată a efectelor activității industriale,

— utilizarea BAT

— și posibilitatea de a lua în considerare condițiile locale la stabilirea condițiilor autorizației

au fost aprobate de către întreprinderile interesate și corespund unui demers global și sistematic de îmbunătățire a performanțelor siturilor industriale din punctul de vedere al protecției mediului.

3.2 Este adevărat că există anumite diferențe între statele membre în ceea ce privește aplicarea directivei din 1996, dar trebuie precizat că finalizarea aplicării acestei directive este foarte recentă (octombrie 2007 în cazul instalațiilor existente) și că, în consecință, nu se poate evalua în mod cuprinzător modul în care a fost pusă în aplicare. Cu toate acestea, potrivit Comisiei, evaluările referitoare la anumite autorizații precum și, în general, la practicile statelor membre semnalează numeroase probleme de punere în aplicare, cauzate în special de lipsa de claritate a dispozițiilor actualei directive. Comisia afirmă, de asemenea, că toate consultările și studiile prospective realizate arată că situația nu se va îmbunătăți decât dacă are loc o schimbare la nivel legislativ. Trebuie menționat că punerea în aplicare a unui act legislativ este de competența statelor membre și că obligația de conformitate în raport cu condițiile autorizațiilor revine operatorilor instalațiilor în cauză.

3.3 BREF (BAT References Document) au fost deja adoptate și difuzate începând cu 2001, dar a fost nevoie de mult timp pentru ca aceste documente să fie traduse în toate limbile oficiale ale Uniunii Europene. Deși studiile privind punerea în aplicare au demonstrat că anumite administrații naționale nu și-au îndeplinit sarcinile în mod ireproșabil, aceasta nu înseamnă că, în cazul unei puneri în aplicare întârziate sau deficiente, răspunderea revine în mod exclusiv sectoarelor industriale în cauză, de fiecare dată când condițiile de autorizare nu sunt conforme cu BREF. Prin urmare, ar fi de dorit să se tragă mai multe învățăminte din aplicarea pe scară largă a BREF, pe întreg teritoriul UE, întrucât există abordări foarte diferite în ceea ce privește utilizarea acestor documente.

3.4 Toate aceste aspecte oferă, cu siguranță, explicații pentru disfuncțiile observate, însă se poate pune întrebarea dacă rescrierea amănunțită a directivei nu a fost o decizie oarecum pripită. Într-adevăr, anumite state membre au emis cu întârziere autorizațiile de exploatare pentru instalațiile existente, uneori chiar și după expirarea termenelor stabilite de directivă.

3.5 Îngrijorarea este însă justificată, dat fiind faptul că datele furnizate de state referitoare la emisiile prevăzute par să indice că punerea în aplicare a BAT, în special în cazul instalațiilor de ardere mari, nu va permite atingerea obiectivelor strategiei privind poluarea atmosferică.

3.6 În orice caz, o astfel de reformare nu poate fi întreprinsă fără a se garanta respectarea „principiilor de transparență, de eficiență economică, de rentabilitate, de echitate și de solidaritate în ceea ce privește repartizarea eforturilor între statele membre”, pentru a relua cu precizie formularea Consiliului European.

4. Puncte care ridică probleme speciale

4.1 Rolul BREF

4.1.1 Până în prezent, BREF îndeplineau două funcții:

— cea de referință în definirea a ceea ce se consideră a fi BAT în momentul elaborării autorizațiilor: BREF constituie o sursă de informare de referință cu privire la multiplele opțiuni în materie de BAT, adaptate la diferite situații specifice. BREF reprezintă rezultatul unei abordări care implică multipli factori interesați în ceea ce privește definirea BAT – tehnici adaptate la diferite tipuri de procese -, autoritatea competentă selectând dintre acestea standardul cel mai convenabil;

— elaborarea BREF reprezenta un cadru în care se schimbau informații privind performanțele și evoluția tehnicilor de pe teritoriul UE.

Selectarea BAT s-a efectuat pe baza faptului că această referință tehnică presupune costuri care nu amenință concurența din sectorul industrial, ceea ce reiese chiar din definiția BAT, care impune ca BAT să se dezvolte „la un nivel care permite punerea lor în aplicare în sectorul industrial relevant, în condiții economice și tehnice viabile […] atât timp cât acestea sunt accesibile operatorului în condiții acceptabile” [Art. 2.11 IPPC, 3(9 IED)]. În caz contrar, mai ales în cazul tehnicilor emergente care nu sunt considerate a fi BAT, aceste referințe au reprezentat cele mai bune practici și totodată cele mai actuale procese de fabricație, oferind o bază de date privind performanțele diferitelor tehnologii și metode de operare aplicate în ramura industrială în cauză.

4.1.2 Este important ca logica actuală să fie menținută: BAT reprezintă tehnicile care, în fiecare caz în parte, permit conformarea la cerințele reglementare și, printre alte obiective, controlarea emisiilor industriale, asigurându-se astfel protecția mediului și totodată ținându-se seama de costurile și beneficiile aplicării acestor tehnici. În ceea ce privește reglementarea, aceasta trebuie să se aplice tuturor la aceeași dată la nivelul UE, pentru a evita confuzia generalizată din cauza datei diferite la care se reexaminează autorizațiile, a datei la care se revizuiesc BREF la nivel de sector industrial sau a abordărilor mai mult sau mai puțin conservatoare care caracterizează sectoarele în cauză. BAT trebuie, de asemenea, să contribuie la reducerea denaturării concurenței.

4.1.3 În cadrul revizuirii, trebuie clarificat rolul BREF. Acestea nu definesc nivelurile emisiilor, ci trebuie să rămână o referință și un instrument în slujba progresului, care să permită, între alte obiective, respectarea limitelor de emisie sau a normelor de calitate a mediului (apă, aer, sol) deja stabilite. Trebuie reamintit aici ceea ce au enunțat ghidul și liniile directoare ale BREF în 2005, și anume că „BREF nu prescriu tehnici și nici valori-limită de emisii”. Definirea nivelurilor de emisie ține de politica economică și de mediu a Uniunii Europene. În sfârșit, aceste instrumente nu trebuie să devină obstacole în calea flexibilității necesare în funcție de condițiile tehnice locale.

4.2 Procesul de la Sevilla

4.2.1 Deși nu este democratic în sensul strict al cuvântului, acest proces are o natură deschisă și se bazează pe dialog. Cele trei părți interesate „clasice” sunt, într-adevăr, reprezentate sau pot fi reprezentate: statele, specialiștii, organizațiile neguvernamentale. Cu toate acestea, procesul păstrează un caracter „vertical” și nu se înregistrează decât puține schimburi între diferite ramuri industriale. Autorii BREF se schimbă, versiunile succesive ale BREF sau BREF pentru diferitele sectoare fiind rareori redactate de aceleași persoane (din partea statelor membre și a Comisiei). Din aceste motive se constată o pierdere a conținutului și a expertizei în ceea ce privește abordarea referitoare la anumiți poluanți „letali” (NOx, CO, CO2 etc.) sau globali (SOx, metale, pulberi etc.) în raport cu tehnicile puse în aplicare, tehnici care ar trebui puse în serviciul Forumului pentru schimbul de informații (IEF, Information Exchange Forum). Cu toate acestea, procesul de la Sevilla are meritul de a realiza periodic bilanțuri cu privire la performanțele înregistrate în diferitele sectoare industriale. Dacă statele membre s-ar implica ceva mai mult, ar putea profita substanțial, și anume îmbunătățind modul de funcționare a procesului prin prezentarea datelor culese în cadrul inspecțiilor pe care sunt obligate să le realizeze.

4.3 Reexaminarea autorizațiilor

4.3.1 O instalație poate face simultan obiectul mai multor documente BREF. Este necesar, prin urmare, ca revizuirea periodică a BREF și ritmul reexaminării autorizațiilor (care ar putea avea drept rezultat modificarea dispozițiilor acestora) să fie compatibile cu ciclurile de amortizare ale instalațiilor. Și în acest caz, numai o reglementare/programare de tip legislativ este adaptată situației. Tehnicile emergente se vor integra cu atât mai bine în acest cadru cu cât mizele vor fi definite mai clar de la început. De asemenea, o BAT va fi cu atât mai eficientă, cu cât are capacitatea de a fi adaptată progresiv, deși pare greu de conceput ca o schimbare la nivel de investiții să poată fi impusă în același ritm ca cel al revizuirii BREF. Prin urmare, este de datoria instituțiilor legislative europene să stabilească un calendar coerent al progreselor – în lumina performanțelor înregistrate și a progreselor tehnice -, însă o astfel de sarcină nu poate fi delegată procesului de la Sevilla.

4.4 Noțiunea de tehnică emergentă

Noul text introduce noțiunea de tehnică emergentă. Ceea ce caracterizează tehnica emergentă este necesitatea de a fi testată într-un context industrial real; anumite tehnici par promițătoare în condiții de laborator sau chiar în cadrul unor instalații pilot, însă se pot dovedi nesatisfăcătoare atunci când sunt utilizate în condiții normale. În consecință, trebuie avut în vedere ca introducerea acestei noțiuni în text să fie înțeleasă ca un mijloc de a încuraja inovația în scopul testării unor tehnici noi – și nu ca un preludiu pentru definirea unor noi referințe.

4.5 Abordare integrată

Noul text menține principiul adaptării la contextul local și la condițiile specifice de exploatare și preferă să utilizeze derogări. Acest sistem, chiar dacă lasă autorităților competente o anumită flexibilitate pentru a ține seama de condițiile specifice este, prin urmare, mai rigid decât sistemul precedent. Este important ca definirea BAT să se facă pe baza unei adevărate dezbateri între autoritățile locale și naționale și actorii industriali în cauză, care să se desfășoare în mod transparent.

4.6 Integrarea directivelor sectoriale

Trebuie evitat ca integrarea directivelor sectoriale să aibă drept rezultat un text deosebit de greoi și de complex, ceea ce ar fi contrar obiectivului de simplificare urmărit inițial. Integrarea directivelor sectoriale în propunerea de directivă diferă destul de mult de la o directivă la alta, în special în ceea ce privește valorile limită de emisie, principala cauză fiind încercarea de a apropia aceste valori de valorile corespunzătoare performanțelor BAT. Obiectivele referitoare la claritate și la coerență, atât pentru statele membre cât și pentru operatorii industriali în cauză, trebuie să rămână un obiectiv primordial al acestei integrări, care să permită și reducerea sarcinilor administrative inutile.

4.7 Comitologia, Forumul pentru schimbul de informații și Biroul IPPC de la Sevilla

Propunerea de directivă propune să se recurgă în mai mare măsură la comitologie, în special pentru definirea criteriilor de derogare de la BREF. În aceste condiții, care va mai fi rolul părților interesate? Și ce rol va reveni Forumului pentru schimbul de informații și Biroului de la Sevilla? Din păcate, industria europeană ar putea deveni, în viitor, din ce în ce mai reticentă față de furnizarea de informații pertinente privind BAT către Biroul IPPC din Sevilla, chiar dacă această colaborare a fost până acum apreciată în unanimitate ca fiind un succes european. Pe de altă parte, comitologia este o procedură destul de puțin transparentă și, în general, nu foarte apreciată de Parlament. În consecință, ar trebui ca aplicarea comitologiei să fie limitată la modificarea elementelor secundare din legislație.

4.8 Protecția solurilor

Noul text prevede obligația ca amplasamentul să fie readus la starea inițială, corespunzătoare situației anterioare punerii în funcțiune a instalației. Având în vedere diversitatea considerabilă a solurilor în Europa, se impune aplicarea fără restricții a principiului subsidiarității, acordându-se autorităților naționale o marjă de acțiune mai mare. Prin urmare, cea mai bună opțiune pare să fie aceea de a preda amplasamentul într-o stare care să corespundă utilizării aprobate pentru perioada următoare.

4.9 Publicarea rapoartelor

Textul prevede că autoritățile vor pune raportul la dispoziția publicului în termen de două luni de la efectuarea inspecțiilor. Acest interval este prea scurt, deoarece ar trebui să se acorde un timp suficient întreprinderii în cauză pentru a-și prezenta propriile observații, pentru a defini un plan de acțiune și pentru ca aceste elemente să fie făcute publice.

4.10 Punerea în aplicare a directivei

Termenul de aplicare a directivei, prevăzut pentru 2016, pare să fie prea apropiat din perspectiva experienței privind aplicarea actualei directive IPPC. Pe de altă parte, mai multe proiecte de directive europene sunt în curs de elaborare și urmează să fie puse în aplicare în 2020 (revizuirea directivei privind plafoanele naționale de emisie, punerea în aplicare a acordului privind „pachetul ecologic” (green package agreement). De asemenea, în 2020 este prevăzută stabilirea unor noi obiective pentru Protocolul de la Göteborg, aflat în curs de revizuire în cadrul Comisiei Economice pentru Europa a Organizației Națiunilor Unite de la Geneva.

Ar fi mult mai coerent ca propunerea de directivă să fie armonizată cu celelalte reglementări privind mediul, propunându-se, în consecință, ca anul punerii în aplicare să fie 2020 în loc de 2016.

5. Concluzii

5.1 Dacă punerea în aplicare a directivei IPPC lasă de dorit, ar fi indicat ca împreună cu statele membre și cu celelalte părți interesate să se depună toate eforturile posibile pentru a îmbunătăți rapid calitatea punerii în aplicare a actualei directive, astfel încât aceasta să poată oferi o bază concretă pentru reformarea directivei IPPC, așa cum prevăd Comunicarea Comisiei și Planul de acțiune 2008-2010 privind punerea în aplicare a legislației referitoare la emisiile industriale. Ar trebui ca revizuirea textului să aibă ca obiective eficiența ecologică și economică, transparența, consultarea cu specialiștii din domeniu, atingerea unui raport echilibrat între costuri și beneficii, precum și respectarea principiilor echității și solidarității în ceea ce privește repartizarea eforturilor între statele membre.

5.2 Rețeaua IMPEL (Rețeaua pentru punerea în aplicare și respectarea legislației de mediu) ar putea contribui la îmbunătățirea directivei actuale; de asemenea, traducerea oficială a documentelor BREF în limbile Uniunii Europene ar trebui să contribuie la o mai bună înțelegere a BREF și, prin urmare, a punerii lor în aplicare la nivel național. Ar trebui să se colaboreze cu Biroul IPPC din Sevilla pentru a evita includerea în BREF a unor puncte de vedere divergente, care ar afecta coerența și pertinența acestor documente la nivel european.

Bruxelles, 14 ianuarie 2009 Președintele Comitetului Economic și Social European Mario SEPI

(1) SEC (2007) 1679.