AVIZUL NR. 8/2018

[prezentat în temeiul articolului 325 alineatul (4) TFUE]

referitor la propunerea Comisiei din 23 mai 2018 de modificare a Regulamentului (UE, Euratom) nr. 883/2013 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) în ceea ce privește cooperarea cu Parchetul European și eficacitatea investigațiilor OLAF

(2019/C 42/01)

CUPRINS

Puncte Pagina SINTEZĂ I-VI 2 INTRODUCERE 1-6 3 Context 1-3 3 Propunerea Comisiei 4-6 4 OBSERVAȚII GENERALE 7-17 4 Cooperarea cu Parchetul European (EPPO) 8-10 5 Eficacitatea investigațiilor OLAF 11-13 5 Controlul extern al respectării garanțiilor procedurale 14-17 5 OBSERVAȚII SPECIFICE 18-38 6 Adaptarea funcționării OLAF pentru a ține seama de instituirea EPPO 19-27 6 Raportarea transmisă EPPO și evaluările preliminare ale OLAF [articolul 12c alineatul (5)] 20-21 6 Sprijinul OLAF pentru EPPO (articolul 12e) 22-24 6 Investigații complementare (articolul 12f) 25-26 7 Schimbul de informații (articolul 12g) 27 7 Sporirea eficacității funcției de investigare a OLAF 28-38 7 Verificările și inspecțiile la fața locului (articolul 3) și asistența din partea autorităților naționale [articolul 3 alineatul (7) și articolul 7 alineatul (3)] 29-31 7 TVA [articolul 3 alineatul (1) și articolul 12 alineatul (5)] 32 8 Accesul la informații privind conturile bancare [articolul 7 alineatul (3)] 33-34 8 Admisibilitatea probelor colectate de OLAF [articolul 11 alineatul (2)] 35-36 8 Serviciile de coordonare antifraudă (articolul 12a) 37-38 8 CONCLUZIE ȘI RECOMANDĂRI 39-47 9 ANEXA I – AVIZE ȘI RAPOARTE SPECIALE RELEVANTE ALE CURȚII DE CONTURI EUROPENE 11 ANEXA II – PRINCIPALELE ACTE LEGISLATIVE PRIVIND ACTIVITĂȚILE OLAF 12

CURTEA DE CONTURI A UNIUNII EUROPENE,

având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 325 alineatul (4),

având în vedere propunerea din 23 mai 2018 de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentului (UE, Euratom) nr. 883/2013 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) în ceea ce privește cooperarea cu Parchetul European și eficacitatea investigațiilor OLAF (denumită în continuare „propunerea”),

având în vedere solicitarea înaintată de Consiliu la 7 iulie 2018 în vederea formulării unui aviz cu privire la propunerea menționată anterior,

având în vedere solicitarea înaintată de Parlamentul European la 10 iulie 2018 în vederea formulării unui aviz cu privire la propunerea menționată anterior,

având în vedere avizele și rapoartele speciale anterioare relevante ale Curții de Conturi Europene (a se vedea anexa I),

ADOPTĂ PREZENTUL AVIZ:

SINTEZĂ

I. Propunerea Comisiei de modificare a regulamentului privind investigațiile efectuate de OLAF ar trebui să îndeplinească două obiective: adaptarea funcționării OLAF pentru a ține seama de instituirea Parchetului European (EPPO) înainte ca acest nou organism al UE să devină operațional și sporirea eficacității funcției de investigare a OLAF.

II. Având în vedere că EPPO va avea competența de a investiga și de a urmări penal infracțiunile care aduc atingere intereselor financiare ale UE în 22 de state membre (în prezent), instituirea EPPO modifică în mod substanțial cadrul juridic și instituțional. Deși OLAF rămâne organismul UE responsabil de protejarea intereselor financiare ale UE prin intermediul investigațiilor sale administrative și de sprijinirea politicii antifraudă a Comisiei, activitatea sa se va schimba și rolul său va varia, întrucât nu toate statele membre participă la EPPO.

III. Întrucât Regulamentul privind EPPO a stabilit deja cadrul pentru raporturile dintre acesta și OLAF, propunerea urmărește să definească norme detaliate în acest sens. Ea reflectă în mod adecvat principiile care guvernează cooperarea dintre OLAF și EPPO: cooperarea strânsă, schimbul de informații, complementaritatea și evitarea suprapunerii acțiunilor. Curtea a constatat însă anumite deficiențe în această privință.

IV. Activitatea Curții și propria evaluare a Comisiei au arătat că OLAF trebuie să sporească eficacitatea investigațiilor sale; provocările majore care trebuie abordate privesc necesitatea desfășurării în timp util a investigațiilor și recuperarea fondurilor implicate. Propunerea include un număr limitat de măsuri cu obiective precise, pe care Curtea le consideră ca fiind binevenite, deoarece ele ar trebui să contribuie la îmbunătățirea eficacității. Acestea sunt: (a) clarificarea cu privire la situațiile în care se aplică dreptul național și la cele în care se aplică dreptul UE în cursul verificărilor efectuate de OLAF la fața locului, cu obligația autorităților naționale de a asista OLAF; (b) accesul OLAF la informații privind conturile bancare, deși acest aspect va depinde în mare parte de asistența furnizată de autoritățile naționale; (c) admisibilitatea consolidată a probelor colectate de OLAF, chiar dacă numai în cazurile fără caracter penal. În plus, propunerea clarifică faptul că investigațiile desfășurate în legătură cu chestiuni privind taxa pe valoarea adăugată (TVA) fac parte din sfera mandatului OLAF.

V. Modificările menționate mai sus nu rezolvă problema globală privind eficacitatea investigațiilor administrative ale OLAF. Comisia recunoaște acest lucru și intenționează să desfășoare un proces mai amplu de modernizare a cadrului OLAF. Cu toate acestea, nu există deocamdată nici un calendar de continuare a reformei OLAF, nici o identificare clară a problemelor care ar urma să fie abordate.

VI. Date fiind limitările propunerii în ceea ce privește eficacitatea globală a investigațiilor desfășurate de OLAF, pe lângă modificările pe care le recomandă, Curtea subliniază totodată nevoia de a se lua măsuri suplimentare: (a) pe termen scurt, Comisia ar trebui să remedieze problema globală privind eficacitatea OLAF. Acest lucru ar trebui să implice reconsiderarea rolului și a responsabilităților OLAF în ceea ce privește combaterea fraudei legate de cheltuielile UE. În acest sens, OLAF i s-ar putea atribui un rol strategic și de supervizare în acțiunile UE de luptă antifraudă; (b) pe termen mediu, Comisia ar trebui să evalueze cooperarea dintre OLAF și EPPO și, acolo unde este cazul, să propună măsuri legislative suplimentare.

INTRODUCERE

Context

1. Office européen de lutte antifraude ) în 1999, ca direcție generală în cadrul său. Misiunea OLAF este de a contribui la protejarea intereselor financiare ale UE prin îndeplinirea a două sarcini principale: desfășurarea de investigații administrative independente în legătură cu frauda, corupția și alte activități ilegale care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii și contribuția la elaborarea și la punerea în aplicare a politicii antifraudă a Comisiei Comisia a înființat Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF –) în 1999, ca direcție generală în cadrul său. Misiunea OLAF este de a contribui la protejarea intereselor financiare ale UE prin îndeplinirea a două sarcini principale: desfășurarea de investigații administrative independente în legătură cu frauda, corupția și alte activități ilegale care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii și contribuția la elaborarea și la punerea în aplicare a politicii antifraudă a Comisiei ( 1 ) . În exercitarea competențelor sale de investigare, OLAF este independent din punct de vedere funcțional față de Comisie. Oficiul desfășoară atât investigații externe (în toate domeniile de cheltuieli și de venituri ale UE), cât și investigații interne, atunci când există suspiciuni de abateri grave săvârșite de membri ai personalului UE sau de membri ai instituțiilor UE.

2. OLAF își desfășoară activitatea în temeiul unui cadru juridic care a evoluat în timp, însă caracteristicile fundamentale ale acestui cadru nu au suferit modificări semnificative din 1999. În 2017, au fost introduse două schimbări majore la nivel de reglementare care au avut un impact asupra cadrului juridic și instituțional privind protecția intereselor financiare ale UE: — Directiva privind combaterea fraudelor îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii prin mijloace de drept penal („Directiva PIF”) (2), adoptată la 5 iulie 2017, care armonizează definițiile a patru infracțiuni (frauda, corupția, spălarea de bani și deturnarea de fonduri), precum și sancțiunile și termenele de prescripție. Aceasta clarifică, de asemenea, faptul că infracțiunile grave comise împotriva sistemului comun privind TVA-ul trebuie considerate infracțiuni care aduc atingere intereselor financiare ale UE (3). Termenul până la care statele membre trebuie să transpună dispozițiile acestei directive în dreptul național este 6 iulie 2019; — în octombrie 2017, Consiliul a adoptat Regulamentul (UE) 2017/1939 (4) de instituire a Parchetului European (EPPO), care va avea competența de a investiga, de a urmări penal și de a trimite în judecată pe autorii infracțiunilor care aduc atingere intereselor financiare ale UE în înțelesul Directivei PIF. EPPO a fost instituit pe baza modelului de cooperare consolidată dintre statele membre. Până în prezent, 22 de state membre au ales să participe la EPPO (5). Se preconizează că EPPO își va începe activitatea în 2020 sau, cel mai târziu, la începutul anului 2021.

3. Instituirea EPPO va avea un impact asupra OLAF. În figură sunt indicate activitățile OLAF asupra cărora va exista un impact. Figură Activitățile OLAF asupra cărora instituirea EPPO are un impact Evaluări preliminare UE 22 (***) partici-pante la EPPO UE 6 (**) nepartici-pante la EPPO Cheltuielile și veniturile UE Cheltuielile UE Sprijin pentru EPPO;investigații complementare; investigații privind cazurile care țin de competența EPPO, dar pe care EPPO decide să nu le investigheze. Investigații cu privire la abateri grave săvârșite de membri ai personalului UE sau de membri ai instituțiilor UE (investigații interne) Țări terțe, organizații internaționale (*) Activitățile OLAF asupra cărora instituirea EPPO are un impact State membre Instituțiile, organismele, oficiile și agențiile UE Activitățile OLAF care rămân neschimbate (*) A se vedea articolul 23 din Regulamentul privind EPPO. (**) Danemarca, Irlanda, Ungaria, Polonia, Suedia, Regatul Unit. (***) Austria, Belgia, Bulgaria, Croația, Republica Cehă, Cipru, Estonia, Finlanda, Franța, Germania, Grecia, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburg, Malta, Țările de Jos, Portugalia, România, Slovacia, Slovenia, Spania. Cheltuielile și veniturile UE Investigații administrative independente privind frauda, corupția și neregulile (investigații externe) Investigații administrative independente privind frauda, corupția și neregulile (investigații externe) OLAF elaborează politica UE de combatere a fraudei Comisia

Propunerea Comisiei

4. Propunerea are trei obiective specifice: — adaptarea funcționării OLAF pentru a ține seama de instituirea EPPO; — sporirea eficacității funcției de investigare a OLAF; — clarificarea și simplificarea anumitor dispoziții selectate din Regulamentul OLAF.

6. Prezentul aviz ține seama de recomandările relevante formulate de Curtea de Conturi Europeană în avize și în rapoarte speciale anterioare (a se vedea anexa I ).

OBSERVAȚII GENERALE

7. În această secțiune, Curtea analizează implicațiile pe care le-au avut avizele sale anterioare în acest domeniu și pune în evidență aspectele care nu au fost incluse în propunere. În secțiunea „Observații specifice”, Curtea analizează dispozițiile individuale ale propunerii care prezintă mai multe deficiențe.

Cooperarea cu Parchetul European (EPPO)

8. Unul dintre principalele obiective ale propunerii este adaptarea modului de funcționare a OLAF pentru a ține seama de instituirea EPPO. Sub rezerva punerii la dispoziția EPPO a unor resurse adecvate ( 12 ) , instituirea acestuia ar trebui să constituie un pas important în direcția consolidării protecției intereselor financiare ale UE.

9. Regulamentul privind EPPO încredințează în primul rând autorităților naționale sarcina de a sprijini EPPO, în loc să indice OLAF ca fiind principalul organism de investigare în cadrul activităților EPPO. OLAF rămâne un organism independent al UE responsabil de protecția intereselor financiare ale UE prin desfășurarea de investigații administrative în domenii care nu țin de competența EPPO, în cazurile în care acesta din urmă decide să nu investigheze, precum și în statele membre care nu participă la EPPO.

10. Propunerea reflectă în mod adecvat principiile care guvernează cooperarea dintre OLAF și EPPO, și anume: cooperarea strânsă, schimbul de informații, complementaritatea și evitarea suprapunerii acțiunilor. Pe lângă deficiențele pe care le-a identificat în propunere (a se vedea punctele 19-27), Curtea observă totodată că în propunerea Comisiei nu există dispoziții care să abordeze rolul OLAF în investigarea infracțiunilor care aduc atingere intereselor financiare ale UE atunci când aceste infracțiuni privesc atât state membre participante la EPPO, cât și state neparticipante (cazuri transfrontaliere). Cheia unei cooperări eficace va fi angajamentul constant și constructiv al celor două părți.

Eficacitatea investigațiilor OLAF

11. Cel de al doilea obiectiv principal al propunerii vizează îmbunătățirea eficacității OLAF. Într-o serie de rapoarte speciale și avize anterioare ale Curții cu privire la OLAF, Curtea a formulat mai multe observații și recomandări legate de eficiența și eficacitatea investigațiilor OLAF (a se vedea anexa I ).

12. Cu toate acestea, propunerea prezintă doar un număr limitat de modificări cu obiective precise, pe baza a ceea ce Comisia însăși consideră a fi „constatările cele mai neechivoce” ale evaluării sale în ceea ce privește funcționarea eficace a OLAF ( 13 ) . Deși, în opinia sa, aceste îmbunătățiri precise sunt binevenite, Curtea consideră că ele nu vor fi suficiente pentru a duce la o creștere semnificativă a eficacității investigațiilor OLAF. Propunerea nu abordează toate constatările incluse în evaluarea Comisiei și nici toate concluziile rezultate din audituri sau din avize anterioare ale Curții.

13. Potrivit Comisiei, modificările propuse ar putea fi urmate de un proces mai amplu de modernizare a cadrului OLAF. Până în prezent nu există nici un calendar de continuare a reformei OLAF, nici o identificare clară a problemelor care ar urma să fie abordate. Comisia nu a fost în măsură să furnizeze Curții un plan de acțiune care să demonstreze că are loc o urmărire subsecventă sistematică a tuturor constatărilor evaluării, urmărire care să fie însoțită de termene precise. În opinia Curții, este important să se ia de către Comisie, fără întârziere, măsuri care să abordeze chestiunea privind eficacitatea globală a investigațiilor OLAF și în special necesitatea desfășurării în timp util a activității OLAF și recuperarea fondurilor implicate.

Controlul extern al respectării garanțiilor procedurale

14. Potrivit propunerii, OLAF ar rămâne în continuare un organ administrativ cu competențe de investigare fără efect coercitiv (de exemplu, competența de a sancționa martorii în caz de fals în declarații sau de a intercepta comunicări), care își desfășoară investigațiile cu ajutorul unor instrumente administrative precum verificările la fața locului. Garanțiile procedurale, pe care OLAF trebuie să le respecte în cadrul tuturor investigațiilor sale, au fost introduse în 2013 ( 14 )

15. Se consideră, în general, că aceste garanții procedurale reflectă în mod corect principiile generale aplicabile investigațiilor administrative ( 15 ) . Controlul extern al punerii în aplicare a acestor garanții procedurale rămâne însă insuficient. Acest lucru se datorează faptului că instanțele Uniunii au statuat în mod constant că nu pot fi introduse acțiuni în anulare împotriva actelor de investigare ale OLAF, care includ și rapoartele finale ale acestuia ( 16 )

16. Introducerea unui control jurisdicțional al actelor de investigare ale OLAF ar asigura un control eficace și independent al acestui tip de acte. În 2014, Comisia a propus instituirea unui inspector de garanții procedurale ( 17 ) . Propunerea respectivă, care este încă în așteptare, nu prevedea însă decât un control fără caracter obligatoriu al actelor de investigare ale OLAF.

17. Prin urmare, Curtea consideră că este necesar ca principalele acte de investigare ale OLAF să facă obiectul unui control din partea Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) pentru a se asigura faptul că garanțiile procedurale au fost aplicate.

OBSERVAȚII SPECIFICE

18. Secțiunea următoare prezintă observațiile Curții cu privire la cele două obiective-cheie ale propunerii: adaptarea funcționării OLAF pentru a ține seama de instituirea EPPO și sporirea eficacității funcțiilor de investigare ale OLAF. Prezenta secțiune se referă numai la acele articole din propunere cu privire la care Curtea are observații specifice.

Adaptarea funcționării OLAF pentru a ține seama de instituirea EPPO

19. Există patru principii care guvernează cooperarea dintre OLAF și EPPO: cooperarea strânsă, schimbul de informații, complementaritatea și evitarea suprapunerii acțiunilor ( 18 ) . În avizul său, Curtea a luat în considerare aceste principii atunci când a examinat mecanismele de cooperare dintre OLAF și EPPO sugerate de propunere.

Raportarea transmisă EPPO și evaluările preliminare ale OLAF [articolul 12c alineatul (5)]

20. Instituțiile, organismele, oficiile și agențiile UE, OLAF și statele membre trebuie să comunice EPPO orice informație referitoare la cazurile care țin de competența EPPO ( 19 ) . Pentru a se achita de această obligație în mod eficace, instituțiile, organismele, oficiile și agențiile UE pot solicita OLAF să efectueze o evaluare în numele lor pentru a se asigura că informațiile respective sunt suficient justificate și de o calitate adecvată ( 20 )

21. Evaluarea realizată de OLAF se poate dovedi astfel foarte utilă pentru instituțiile, organismele, oficiile și agențiile UE de dimensiuni mai mici, care nu dispun de o expertiză comparabilă în acest domeniu. Această etapă suplimentară prelungește însă timpul necesar pentru ca informațiile să ajungă la EPPO. Având în vedere că timpul este un factor esențial pentru succesul unei investigații penale, reușita oricărei acțiuni subsecvente ar putea fi periclitată dacă aceste organisme vor solicita prea des o evaluare preliminară. Prin stipularea unei perioade maxime de două luni pentru evaluările preliminare ale OLAF, propunerea atenuează acest risc.

Sprijinul OLAF pentru EPPO (articolul 12e)

22. Propunerea prevede că, în eventualitatea unei cereri transmise de EPPO către OLAF în cursul unei investigații, acesta din urmă va trebui să furnizeze informații, analize (inclusiv analize criminalistice), expertiză și sprijin operațional, să faciliteze coordonarea acțiunilor autorităților administrative naționale și ale organismelor Uniunii și să desfășoare investigații administrative în sprijinul EPPO ( 21 )

23. Valoarea adăugată a probelor colectate sau analizate de OLAF pentru a susține o investigație penală va depinde de capacitatea EPPO de a le utiliza în cadrul procedurilor penale. Prin urmare, Curtea consideră că este esențial să se specifice în mod expres în propunere că standardele stipulate referitor la garanțiile procedurale în Regulamentul privind EPPO ( 22 ) se vor aplica și în cazul probelor colectate de OLAF. Această precizare va garanta faptul că probele colectate de OLAF în numele EPPO vor fi considerate admisibile de către instanțele naționale în aceeași măsură ca probele colectate de EPPO însuși. Mai mult, în ceea ce privește controlul jurisdicțional al actelor de procedură efectuate de OLAF în numele EPPO, propunerea ar trebui să clarifice că CJUE rămâne competentă să exercite controlul jurisdicțional cu privire la actele de procedură efectuate de OLAF în numele EPPO, în cazul în care actele respective sunt destinate să producă efecte juridice față de terți.

24. Propunerea nu acoperă chestiunea privind posibilele urmări administrative ale investigațiilor desfășurate de OLAF în numele EPPO. Nu există nicio dispoziție care să impună OLAF să transmită, fără întârziere nejustificată, către instituții, organe, oficii și agenții ale UE probele care atestă că s-a comis o neregulă, astfel încât să se asigure o recuperare rapidă a fondurilor plătite necuvenit de la bugetul UE, exceptând cazurile în care EPPO consideră că aceste informații ar afecta investigația sa.

Investigații complementare (articolul 12f)

25. Pentru a se evita suprapunerea activităților OLAF cu cele ale EPPO, OLAF nu deschide o investigație paralelă cu privire la fapte care fac deja obiectul unei investigații a EPPO ( 23 ) . Cu toate acestea, „[î]n cazuri justificate în mod corespunzător”, OLAF poate deschide o investigație complementară cu scopul de a adopta măsuri asiguratorii sau de a întreprinde acțiuni administrative, disciplinare sau financiare. Întrucât procedurile administrative de recuperare a fondurilor plătite necuvenit de la bugetul UE pot fi mai eficiente și mai puțin costisitoare decât procedurile penale, este posibil ca într-o serie de cazuri OLAF să poată acționa mai rapid.

26. Eficacitatea investigațiilor complementare va depinde de promptitudinea lor și de disponibilitatea unor informații suficiente pentru a dovedi o neregulă ( 24 )

Schimbul de informații (articolul 12g)

27. hit/no hit ). În forma sa actuală, propunerea nu conține detalii suficiente cu privire la tipul de informații pe care Comisia și OLAF le vor primi din partea EPPO referitor la suspiciunile de infracțiuni împotriva intereselor financiare ale UE care sunt raportate, la cazurile clasate și la cazurile pentru care s-a dispus punerea în mișcare a acțiunii penale. Astfel de informații sunt însă esențiale pentru o strategie antifraudă eficace și ar trebui, prin urmare, să fie specificate în propunere Propunerea și Regulamentul privind EPPO prevăd două sisteme separate de gestionare a cazurilor, pe baza unui sistem de tip răspuns pozitiv/negativ (). În forma sa actuală, propunerea nu conține detalii suficiente cu privire la tipul de informații pe care Comisia și OLAF le vor primi din partea EPPO referitor la suspiciunile de infracțiuni împotriva intereselor financiare ale UE care sunt raportate, la cazurile clasate și la cazurile pentru care s-a dispus punerea în mișcare a acțiunii penale. Astfel de informații sunt însă esențiale pentru o strategie antifraudă eficace și ar trebui, prin urmare, să fie specificate în propunere ( 25 )

Sporirea eficacității funcției de investigare a OLAF

28. Propunerea prezintă o serie de modificări cu obiective precise menite să sporească eficacitatea investigațiilor OLAF.

Verificările și inspecțiile la fața locului (articolul 3) și asistența din partea autorităților naționale [articolul 3 alineatul (7) și articolul 7 alineatul (3)]

29. În concordanță cu mai multe studii relevante ( 26 ) , evaluarea Comisiei a arătat că diferențele în ceea ce privește interpretarea măsurii în care se aplică dreptul național, alături de diferențele dintre organismele constituite în temeiul dreptului național, duc la o fragmentare a competențelor OLAF ( 27 )

30. Ținând cont de o hotărâre recentă a Tribunalului Uniunii Europene ( 28 ) , propunerea clarifică faptul că, atunci când agentul economic se opune verificărilor și inspecțiilor la fața locului ale OLAF, se aplică dreptul național și că, atunci când nu există o astfel de opoziție, se aplică dreptul UE. De asemenea, propunerea prevede că autoritățile naționale ar urma să aibă obligația de a asista OLAF în cazurile în care un agent economic nu cooperează cu acesta ( 29 )

31. Propunerea nu specifică în mod clar dacă OLAF are competența de a intra, fără notificare prealabilă, în spațiile agenților economici vizați, în timp ce, în cazul investigațiilor interne, acesta are dreptul de a intra în spațiile deținute de instituții, organisme, oficii și agenții ale UE ( 30 ) . Pentru a se evita ca aspectul privind drepturile de acces să fie interpretat în mod diferit în funcție de normele naționale, Curtea sugerează să se clarifice că OLAF are competența de a efectua verificări și inspecții la fața locului la sediilor agenților economici vizați, atât în cadrul investigațiilor interne, cât și în cadrul investigațiilor externe, cu condiția ca actele de investigare ale OLAF să fie supuse unui control jurisdicțional suficient ( 31 )

TVA [articolul 3 alineatul (1) și articolul 12 alineatul (5)]

32. Curtea consideră ca fiind binevenită clarificarea faptului că mandatul OLAF include și taxa pe valoarea adăugată, în concordanță cu recomandările sale anterioare ( 32 ) și cu recenta hotărâre a CJUE, care a clarificat că frauda în domeniul TVA-ului intră în sfera de aplicare a articolului 325 TFUE și, prin urmare, aduce atingere intereselor financiare ale UE ( 33 ) . Totodată, propunerea prevede posibilitatea ca OLAF să facă schimb de informații cu rețeaua Eurofisc ( 34 )

Accesul la informații privind conturile bancare [articolul 7 alineatul (3)]

33. Propunerea prevede obligația autorităților naționale, în special a unităților de informații financiare instituite în temeiul celei de A cincea directive privind combaterea spălării banilor ( 35 ) și a altor autorități competente naționale relevante, să transmită către OLAF informații privind conturile bancare în conformitate cu dreptul național. Poate fi vorba despre informații cu privire la titularii conturilor bancare, conținute în registrele naționale centralizate ale conturilor bancare sau în sistemele naționale de extragere a datelor din statele membre și, în cazuri justificate în mod corespunzător, evidența tranzacțiilor.

34. Accesul la date și, în special, la informații privind fluxurile monetare, este esențial pentru orice organ de investigare care se axează pe infracțiuni economice cum ar fi frauda sau corupția ( 36 ) . Cu toate acestea, conform propunerii actuale, accesul OLAF la informațiile privind conturile bancare va depinde în mare măsură de asistența furnizată de autoritățile naționale, în conformitate cu legislația națională, așa cum este cazul în prezent. Acest lucru înseamnă că accesul OLAF la informațiile privind conturile bancare ar putea fi limitat în acele state membre în care legislația națională restricționează divulgarea acestui tip de informații către organe administrative.

Admisibilitatea probelor colectate de OLAF [articolul 11 alineatul (2)]

35. Conform Regulamentului OLAF, principiul de bază pentru admisibilitatea rapoartelor finale ale OLAF în cadrul procedurilor administrative și judiciare naționale consta în regula asimilării. Propunerea urmărește să sporească valoarea rapoartelor finale ale OLAF prin introducerea principiului admisibilității: rapoartele finale ale OLAF ar trebui să fie supuse doar unei verificări a autenticității acestora. În cadrul procedurilor judiciare care nu sunt de natură penală, această abordare înlocuiește regula asimilării, conform căreia rapoartele finale ale OLAF constituie probe în același mod și în aceleași condiții ca și rapoartele administrative redactate de inspectorii administrativi naționali. Motivul principal al acestei propuneri este de a spori măsurile luate ca urmare a recomandărilor cuprinse în rapoartele respective prin evitarea situațiilor în care autoritățile judiciare naționale repetă activități de investigare efectuate deja de către OLAF.

36. Curtea salută obiectivul propunerii de a clarifica statutul rapoartelor finale ale OLAF în cadrul procedurilor judiciare care nu sunt de natură penală, însă constată că propunerea omite să specifice în mod expres care este statutul probelor colectate de OLAF. Prin urmare, Curtea recomandă să se clarifice faptul că orice element de probă adus în sprijinul unui raport al OLAF și anexat la acesta trebuie considerat admisibil în procedurile judiciare naționale și ale UE.

Serviciile de coordonare antifraudă (articolul 12a)

37. Serviciile naționale de coordonare antifraudă (AFCOS) au fost înființate în temeiul Regulamentului OLAF ( 37 ) pentru a facilita cooperarea efectivă și schimbul de informații cu OLAF. Statele membre dispun de o amplă putere discreționară în a decide organizarea, rolul și responsabilitățile acestor servicii ( 38 )

38. Propunerea este insuficientă, întrucât se referă numai la cooperarea serviciilor respective cu OLAF. Deși propunerea nu poate impune statelor membre cerințe în materie de organizare, ea ar putea să definească în mod clar funcțiile minime pe care trebuie să le îndeplinească aceste servicii. În acest mod s-ar contribui la o implementare mai armonizată și mai eficace a serviciilor de coordonare antifraudă în toate statele membre.

CONCLUZIE ȘI RECOMANDĂRI

39. Instituirea EPPO modifică în mod semnificativ cadrul juridic și instituțional și, deși OLAF rămâne un organism independent autonom responsabil pentru protejarea intereselor financiare ale UE prin investigații administrative, activitatea sa în acest domeniu se va schimba. Unul dintre obiectivele principale ale propunerii care face obiectul prezentului aviz al Curții constă în stabilirea unor norme detaliate de reglementare a raporturilor dintre OLAF și EPPO. Curtea a constatat mai multe deficiențe în această privință.

40. În primul rând, propunerea prevede că, în cadrul sprijinului său pentru EPPO, OLAF va aplica propriile garanții procedurale pentru persoanele care fac obiectul unei investigații, iar nu pe cele stabilite în Regulamentul privind EPPO. OLAF este un organism administrativ, în timp ce EPPO utilizează proceduri penale pentru care se aplică standarde mai ridicate în materie de garanții procedurale. Prin urmare, există riscul ca probele colectate de OLAF la cererea EPPO (spre deosebire de cele colectate de EPPO însuși) să nu fie considerate admisibile de către instanțele naționale.

41. În al doilea rând, propunerea nu abordează rolul OLAF în investigarea infracțiunilor care aduc atingere intereselor financiare ale UE atunci când aceste infracțiuni privesc atât state membre participante la EPPO, cât și state neparticipante (cazuri transfrontaliere). Regulamentul privind EPPO a lăsat loc unor incertitudini în ceea ce privește cooperarea dintre EPPO și autoritățile judiciare din statele membre neparticipante la EPPO, incertitudini care ar putea afecta cooperarea dintre EPPO și OLAF.

42. În fine, propunerea prevede că, în cazuri justificate în mod corespunzător, OLAF ar putea efectua investigații complementare cu scopul de a adopta eventuale măsuri asiguratorii sau de a întreprinde acțiuni financiare, disciplinare sau administrative. Eficacitatea unor astfel de măsuri ar depinde ea însăși de întreprinderea unor acțiuni menite să sporească eficacitatea OLAF la nivel global.

43. Activitatea Curții și propria evaluare a Comisiei au arătat că OLAF trebuie să sporească eficacitatea investigațiilor sale, provocările majore fiind necesitatea desfășurării în timp util a investigațiilor și recuperarea fondurilor implicate. Propunerea include un număr limitat de măsuri cu obiective precise, pe care Curtea le consideră binevenite, dar ele nu rezolvă problema globală privind eficacitatea investigațiilor administrative ale OLAF. Comisia recunoaște și ea acest lucru și intenționează să desfășoare un proces mai amplu de modernizare a OLAF. Cu toate acestea, nu există nici un calendar pentru o astfel de reformă, nici o identificare clară a problemelor care ar urma să fie abordate.

44. Pe baza celor menționate mai sus, Curtea formulează recomandări cu privire la propunere, la acțiuni pe termen scurt și la acțiuni pe termen mediu.

45. Curtea recomandă ca organele legislative să modifice propunerea pentru: — a clarifica faptul că, în cazurile în care OLAF efectuează investigații administrative în numele EPPO, se aplică standardele de garanții procedurale prevăzute în Regulamentul privind EPPO și faptul că, în acest context, CJUE va rămâne competentă să exercite controlul jurisdicțional cu privire la actele de procedură efectuate de OLAF (39); — a specifica tipul de informații pe care Comisia și OLAF trebuie să le primească din partea EPPO pentru a putea îndeplini în mod corespunzător sarcinile care le revin în elaborarea politicilor UE de combatere a fraudei (40); — a se asigura că, atunci când desfășoară activități în numele EPPO și după ce a colectat probe suficiente pentru a dovedi o neregulă, OLAF transmite, fără întârziere nejustificată, informațiile colectate către instituțiile, organismele, oficiile și agențiile UE vizate pentru a asigura recuperarea rapidă a fondurilor, exceptând cazurile în care EPPO consideră că aceste informații ar afecta investigația sa (41); — a specifica în mod expres statutul probelor colectate de OLAF în instanțele naționale și în cele ale UE și pentru a include obligația OLAF de a transmite toate probele care vin în sprijinul rapoartelor sale finale și al recomandărilor sale către organismele responsabile de urmărirea subsecventă (42); — a aduce o mai mare claritate cu privire la funcțiile minime care trebuie îndeplinite de serviciile de coordonare antifraudă, în special în ceea ce privește rolul lor în coordonarea acțiunii statelor membre în lupta antifraudă în legătură cu interesele financiare ale UE (43); — a prevedea că rapoartele OLAF constituie acte care ar putea „cauz[a] prejudicii persoanelor în cauză” și care sunt, așadar, supuse controlului jurisdicțional exercitat de CJUE; — a clarifica rolul OLAF în cazurile care implică atât state membre participante la EPPO, cât și state membre neparticipante, ținând cont de orice eventual instrument juridic viitor care va avea ca obiect cooperarea judiciară dintre cele două categorii de state.

46. termen scurt , Comisia ar trebui să continue a doua etapă planificată în direcția modernizării OLAF și să abordeze problema globală a eficacității acestuia. Acest lucru presupune reconsiderarea rolului și a responsabilităților OLAF în ceea ce privește combaterea fraudei legate de cheltuielile UE. În această privință, OLAF i s-ar putea atribui un rol strategic și de supervizare în acțiunile UE de luptă antifraudă Pe, Comisia ar trebui să continue a doua etapă planificată în direcția modernizării OLAF și să abordeze problema globală a eficacității acestuia. Acest lucru presupune reconsiderarea rolului și a responsabilităților OLAF în ceea ce privește combaterea fraudei legate de cheltuielile UE. În această privință, OLAF i s-ar putea atribui un rol strategic și de supervizare în acțiunile UE de luptă antifraudă ( 44 )

47. În fine, pe termen mediu , cooperarea dintre OLAF și EPPO ar trebui evaluată și, acolo unde este cazul, ar trebui să fie urmată de un demers legislativ. Această evaluare ar trebui să acopere cel puțin: — o analiză care să arate dacă lupta UE împotriva infracțiunilor care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii ar putea fi consolidată prin restructurarea organismelor UE responsabile de investigațiile administrative și penale; — necesitatea de a simplifica și de a consolida toate instrumentele juridice de combatere a fraudei într-un cadru de reglementare unic.

Prezentul aviz a fost adoptat de Curtea de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 15 noiembrie 2018. Pentru Curtea de Conturi Klaus-Heiner LEHNE Președinte

(1) Articolul 1 din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 883/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 septembrie 2013 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului și a Regulamentului (Euratom) nr. 1074/1999 al Consiliului (denumit în continuare „Regulamentul OLAF”) (JO L 248, 18.9.2013, p. 1).

(2) Directiva (UE) 2017/1371 a Parlamentului European și a Consiliului din 5 iulie 2017 privind combaterea fraudelor îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii prin mijloace de drept penal (JO L 198, 28.7.2017, p. 29).

(3) Articolul 2 alineatul (2) din Directiva PIF.

(4) Regulamentul (UE) 2017/1939 al Consiliului din 12 octombrie 2017 de punere în aplicare a unei forme de cooperare consolidată în ceea ce privește instituirea Parchetului European (EPPO) (denumit în continuare „Regulamentul privind EPPO”) (JO L 283, 31.10.2017, p. 1).

(5) Austria, Belgia, Bulgaria, Croația, Republica Cehă, Cipru, Estonia, Finlanda, Franța, Germania, Grecia, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburg, Malta, Țările de Jos, Portugalia, România, Slovacia, Slovenia și Spania. Statele membre care au optat pentru a rămâne în afara EPPO se pot alătura oricând în viitor.

(6) Raport al Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind evaluarea aplicării Regulamentului (UE, Euratom) nr. 883/2013.

(7) SWD(2017) 332, 2.10.2017.

(8) Evaluation of the application of Regulation No 883/2013 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF) [Evaluarea aplicării Regulamentului nr. 883/2013 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF)], raport final, ICF Consulting Services Limited, septembrie 2017. A se vedea https://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/antifraud/files/evaluation_of_the_application_regulation_883_en.pdf

(9) OLAF Supervisory Committee Opinion No 2/2017 accompanying the Commission evaluation report on the application of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 of the European Parliament and of the Council (Article 19) [Avizul nr. 2/2017 al Comitetului de supraveghere al OLAF care însoțește raportul Comisiei privind evaluarea aplicării Regulamentului (UE, Euratom) nr. 883/2013 al Parlamentului European și al Consiliului (articolul 19]; http://europa.eu/supervisory-committee-olaf/sites/default/files/opinion_2_2017.pdf

(10) Conform Orientărilor privind o mai bună legiferare [SWD(2017) 350 final din 7 iulie 2017], o evaluare a impactului este necesară în cazul în care consecințele economice, de mediu sau sociale preconizate ale acțiunii UE sunt susceptibile să fie semnificative (p. 15).

(11) Consultarea părților interesate a avut loc prin intermediul unui sondaj realizat în rândul autorităților relevante din statele membre, al unui alt sondaj realizat în cadrul instituțiilor, al organismelor, al oficiilor și al agențiilor UE și prin intermediul unei reuniuni a experților. Rezultatele consultării au fost incluse în documentul de lucru al serviciilor Comisiei [SWD(2018) 251].

(12) Curtea nu a primit solicitarea de a formula un aviz cu privire la propunerea Comisiei privind instituirea EPPO. În raportul său special care urmează să fie publicat în curând, intitulat „Combaterea fraudei legate de cheltuielile UE: este necesar să se acționeze”, Curtea subliniază anumite riscuri legate de alocarea resurselor în cadrul EPPO și de activitatea sa internă, care, dacă nu sunt abordate în mod corespunzător, ar putea avea un impact negativ asupra funcționării eficace a EPPO.

(13) Aceste modificări cu obiective precise se referă la verificările și inspecțiile la fața locului și la asistența din partea autorităților naționale, la accesul OLAF la informații privind conturile bancare, la mandatul OLAF privind frauda în domeniul TVA-ului, la admisibilitatea probelor colectate de OLAF și la serviciile și activitățile de coordonare antifraudă.

(14) Articolul 9 din Regulamentul OLAF.

(15) A fost totuși identificată nevoia unei clarificări, în special în ceea ce privește dreptul de acces la dosarul investigației. A se vedea Evaluarea aplicării Regulamentului nr. 883/2013 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF), raport final, ICF Consulting Services Limited, septembrie 2017, p. 168-172 și K. Ligeti, The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence, IP/D/CONT/IC/2017-066, iulie 2017, p. 20.

(16) Raționamentul pe care se întemeiază interzicerea acțiunilor în anulare de către instanțele Uniunii este că autoritățile competente rămân în totalitate libere să acționeze sau nu cu privire la un raport al OLAF. A se vedea K. Ligeti, The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence, IP/D/CONT/IC/2017-066, iulie 2017, p. 22.

(17) Propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentului (UE, Euratom) nr. 883/2013 în ceea ce privește instituirea unui inspector de garanții procedurale, COM(2014) 340 final.

(18) Articolul 101 din Regulamentul privind EPPO.

(19) Articolul 24 alineatul (1) din Regulamentul privind EPPO.

(20) A se vedea considerentul 51 al Regulamentului privind EPPO și articolul 12c alineatul (5) din propunere.

(21) Articolul 12e, care reflectă articolul 101 alineatul (3) din Regulamentul privind EPPO, oferă baza pentru sprijinul acordat EPPO de către OLAF.

(22) De exemplu, articolul 41 din Regulamentul privind EPPO prevede dreptul la informații și accesul la materialele cazului, conform dispozițiilor Directivei 2012/13/UE.

(23) Articolul 12d din propunere, care reflectă articolul 101 alineatul (2) din Regulamentul privind EPPO.

(24) Raportul special intitulat „Combaterea fraudei legate de cheltuielile UE: este necesar să se acționeze”, care urmează să fie publicat în curând. Prin urmare, ar putea fi adăugat în acest sens un considerent special în Regulamentul OLAF.

(25) Detalii suplimentare ar putea fi ulterior specificate în cadrul acordurilor de lucru, astfel cum se prevede în propunere [articolul 12g alineatul (1)].

(26) M. Luchtman și J. Vervaele (eds.), Investigatory powers and procedural safeguards; Improving OLAF's legislative framework through a comparison with other EU law enforcement authorities (ECN/ESMA/ECB), 2017; K. Ligeti, The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence, IP/D/CONT/IC/2017-066, iulie 2017.

(27) Raport al Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind evaluarea aplicării Regulamentului (UE, Euratom) nr. 883/2013.

(28) Cauza T-48/16, Sigma Orionis/Comisia.

(29) Articolul 3 alineatul (7) și articolul 7 alineatul (3).

(30) Articolul 4 alineatul (3).

(31) A se vedea punctele 14-17 de mai sus.

(32) Raportul special nr. 24/2015: „Combaterea fraudei intracomunitare în domeniul TVA: sunt necesare eforturi suplimentare”. Potrivit recomandărilor Curții din raportul respectiv, Comisia și statele membre ar trebui să elimine obstacolele juridice care împiedică schimbul de informații între autoritățile administrative, judiciare și de aplicare a legii, OLAF și Europol ar trebui să aibă acces la datele disponibile în cadrul VIES (sistemul de schimb de informații privind TVA) și la datele Eurofisc și OLAF ar trebui să dispună de competențe clare și de instrumente de investigare a cazurilor de fraudă intracomunitară în domeniul TVA-ului.

(33) A se vedea cauza C-105/14, Tarrico (și cauza C-617/10, Åkerberg Fransson).

(34) Eurofisc este o rețea descentralizată de funcționari din cadrul administrațiilor fiscale și vamale ale statelor membre, pe care aceștia o utilizează pentru schimburi rapide de informații cu privire la tranzacții prezumate a fi frauduloase și la societăți suspectate că ar avea un comportament fraudulos. A fost instituită prin Regulamentul (UE) nr. 904/2010 (JO L 268, 12.10.2010, p. 1) și modificată prin articolul 1 alineatul (12) din Regulamentul (UE) 2018/1541 al Consiliului din 2 octombrie 2018 de modificare a Regulamentelor (UE) nr. 904/2010 și (UE) 2017/2454 în ceea ce privește măsurile de consolidare a cooperării administrative în domeniul taxei pe valoarea adăugată (JO L 259, 16.10.2018, p. 1).

(35) Directiva (UE) 2015/849 a Parlamentului European și a Consiliului din 20 mai 2015 privind prevenirea utilizării sistemului financiar în scopul spălării banilor sau finanțării terorismului, de modificare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012 al Parlamentului European și al Consiliului și de abrogare a Directivei 2005/60/CE a Parlamentului European și a Consiliului și a Directivei 2006/70/CE a Comisiei (JO L 141, 5.6.2015, p. 73).

(36) A se vedea Raportul Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind evaluarea aplicării Regulamentului (UE, Euratom) nr. 883/2013.

(37) Articolul 3 alineatul (4).

(38) Evaluarea aplicării Regulamentului nr. 883/2013 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF), raport final, ICF Consulting Services Limited, septembrie 2017, p. 102.

(39) Articolul 12e.

(40) Articolul 12g.

(41) Articolul 12e.

(42) Articolul 11 alineatul (2).

(43) Articolul 12a.

(44) A se vedea, de asemenea, raportul special care urmează să fie publicat în curând, intitulat „Combaterea fraudei legate de cheltuielile UE: este necesar să se acționeze”.