DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI Revizuirea Regulamentului (CE) nr. 842/2006 privind anumite gaze fluorurate cu efect de seră care însoțește documentul Propunere de REGULAMENT AL PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI AL CONSILIULUI privind gazele fluorurate cu efect de seră /* SWD/2012/0363 final */





1. Introducere Gazele fluorurate[1] sunt din ce în ce mai mult utilizate în diverse domenii, cum ar fi refrigerarea și climatizarea, producția de spume și de aerosoli, protecția împotriva incendiilor și echipamentele electrice. Gazele fluorurate au însă potențiale foarte ridicate de încălzire globală[2]. Actualul Regulament privind gazele fluorurate se concentrează în principal asupra reducerii emisiilor acestor gaze cu efect de seră pe durata ciclului de viață al echipamentelor și în cursul tratamentului de la sfârșitul acestui ciclu, nerestricționând aproape de loc utilizarea gazelor respective în noile echipamente. În același timp, în aproape toate domeniile de aplicare sunt disponibile deja alternative sigure și eficiente din punct de vedere energetic la gazele fluorurate. Comisia a publicat un raport privind caracterul adecvat, aplicarea și efectele Regulamentului privind gazele fluorurate cu efect de seră[3]. Au fost identificate anumite deficiențe de punere în aplicare, care trebuie remediate. Dacă este aplicat integral, Regulamentul privind gazele fluorurate în combinație cu Directiva privind sistemele de climatizare ale autovehiculelor (Directiva 2006/40/CE) ar putea îngheța emisiile de gaze fluorurate la nivelurile actuale. Cu toate acestea, raportul a concluzionat, de asemenea, că UE ar trebui să ia și alte măsuri privind gazele fluorurate cu efect de seră, datorită potențialului de reducere suplimentară a emisiilor cu costuri relativ reduse. În mod similar, Parlamentul European a solicitat în repetate rânduri întreprinderea unor acțiuni ambițioase în acest domeniu[4],[5]. La nivel internațional, peste 100 de țări cer luarea de măsuri privind gazele fluorurate în temeiul Protocolului de la Montreal privind substanțele care epuizează stratul de ozon[6]. Încă din 2009 UE a sprijinit, în principiu, propunerile de reducere treptată la nivel mondial în temeiul Protocolului de la Montreal. În plus, inițiativa „Coaliția pentru climă și aer nepoluat în vederea reducerii poluanților cu ciclu de viață scurt și cu efect nociv asupra climei” care reunește SUA, țările G8, Comisia Europeană (CE), Banca Mondială și UNEP promovează diverse acțiuni privind gazele fluorurate[7]. 2. Definirea problemei Schimbările climatice afectează întreaga populație a globului, ca urmare a condițiilor meteorologice extreme și a costurilor de adaptare. Există un consens științific internațional cu privire la necesitatea de a limita creșterea temperaturii pe glob la 2°C pentru a preveni efectele climatice nedorite[8]. În prezent, gazele fluorurate reprezintă 2 % din totalul gazelor cu efect de seră din UE , dar au un potențial de încălzire atmosferică mult mai mare decât cel al CO2. Conform căii rentabile pentru decarbonizarea economiei UE, emisiile de gaze fluorurate ar trebui reduse cu 70-78% până în 2050 și cu 72-73% până în 2030, cu un cost marginal al reducerii de aproximativ 50 EUR pe tonă de echivalent CO2[9]. Aceasta înseamnă pentru sectorul gazelor fluorurate o scădere cu aproximativ 70 milioane de tone echivalent CO2 (Mt echiv. CO2) față de emisiile estimate pentru 2030, în condițiile unei aplicări integrale a legislației actuale. Utilizarea la nivel mondial a gazelor fluorurate a crescut rapid începând din 1990 și va conduce, dacă nu se intervine, la o creștere considerabilă a emisiilor. Întrucât echipamentele și produsele care conțin gaze fluorurate au o durată mare de viață, de până la 50 de ani (de exemplu, spumele izolante pentru clădiri), lipsa de intervenție publică astăzi ar avea ca rezultat un nivelul ridicat al emisiilor pentru mai multe decenii, care ar fi putut fi evitat. Prin urmare, în plus față de remedierea deficiențelor existente în aplicarea prezentului Regulament privind gazele fluorurate, este extrem de necesară reducerea suplimentară a emisiilor viitoare. Conform unui studiu[10], două treimi din emisiile previzionate[11] în UE ar putea fi evitate până în 2030 într-un mod rentabil[12], dacă se întreprind acțiuni pentru a evita utilizarea gazelor fluorurate în cazurile în care există alternative adecvate. Cumulat, pot fi atinse reduceri de emisii de aproximativ 625 Mt echiv. CO2 în perioada 2015 – 2030, în condiții de rentabilitate. Lipsa de acțiune în acest domeniu ar conduce fie la nerealizarea obiectivelor UE în ceea ce privește emisiile de gaze cu efect de seră, fie la necesitatea ca alte sectoare industriale să ia măsuri mai costisitoare, fapt care ar provoca o pierdere de competitivitate a costurilor în întreaga industrie. În plus, există posibilități neexploatate de încurajare a penetrării pe piață a tehnologiilor alternative verzi, stimulând astfel inovarea, crearea locurilor de muncă verzi și creșterea verde[13]. 3. Obiective de politică Obiectivul general al revizuirii Regulamentului privind gazele fluorurate este de a asigura o contribuție eficientă din punctul de vedere al costurilor[14] la reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră în UE cu 80 – 95 % până în 2050, în cadrul eforturilor globale de a limita creșterea temperaturii la mai puțin de 2 °C față de nivelurile preindustriale. Acest obiectiv trebuie realizat, în special, prin: – descurajarea utilizării gazelor fluorurate cu potențial de încălzire globală ridicat atunci când există alternative adecvate; – încurajarea utilizării substanțelor sau a tehnologiilor alternative, fără compromiterea siguranței, a funcționalității și a eficienței energetice; – prevenirea scurgerilor din echipamente și asigurarea unui tratament adecvat la sfârșitul ciclului de viață al aparatelor care conțin gaze fluorurate; – facilitarea convergenței către un eventual viitor acord de reducere treptată a HFC în temeiul Protocolului de la Montreal; – intensificarea creșterii durabile, stimularea inovării și dezvoltarea tehnologiilor verzi; – limitarea oricăror efecte nedorite asupra IMM-urilor, competitivității și locurilor de muncă, precum și a sarcinilor administrative care revin întreprinderilor și autorităților și menținerea concurenței pe piața internă, în măsura în care este posibil. 4. Opțiuni de politică Evaluarea impactului ia în considerare cinci opțiuni de politică. Prima opțiune analizată este „nicio schimbare de politică” (opțiunea A); aceasta nu introduce cerințe legislative noi, dar presupune clarificări ale definițiilor și măsuri nelegislative la nivelul UE pentru susținerea unei mai bune aplicări a cerințelor existente. Legislația actuală este considerată esențială, dar insuficientă pentru atingerea obiectivelor; prin urmare, aceasta este utilizată ca bază de referință pentru evaluarea a patru opțiuni de politică suplimentare: – opțiunea B: utilizarea „acordurilor voluntare” între actorii din industrie, în sectoarele în care acestea au fost considerate realiste ca urmare a costurilor scăzute de reducere a emisiilor; – opțiunea C: conform „extinderii domeniului de aplicare a izolării și recuperării”, izolarea este necesară și în sectoare care nu sunt acoperite în prezent de Regulamentul privind gazele fluorurate; – opțiunea D: „reducerea treptată” introduce limite care descresc în trepte până în 2030 pentru cantitățile de HFC care pot fi introduse pe piața UE. Această opțiune include, de asemenea, măsuri care vizează HFC din echipamentele preîncărcate, pentru a evita ca plafonul să afecteze numai produsele fabricate în UE; – opțiunea E: „interzicerea” utilizării gazelor fluorurate în sectoarele în care sunt deja disponibile tehnologii de înlocuire pentru 100 % din echipamente. Unele dintre aceste opțiuni de politică și măsurile pe care le presupun nu se exclud reciproc și pot fi combinate cu alte opțiuni de politică luate în considerare. Pe baza următoarelor patru criterii au mai fost analizate și ulterior respinse și alte opțiuni și subopțiuni: – eficacitate (mai puțin de 1 Mt echiv. CO2); – rentabilitate (mai mult de 50 EUR/tonă de echiv. CO2 economisită); – constrângeri de natură tehnică, precum siguranța sau eficiența energetică; – alte constrângeri, cum ar fi coerența cu alte politici ale UE. Prin urmare, toate opțiunile alese și subopțiunile aferente sunt implicit eficace, rentabile, eficiente din punct de vedere energetic și sigure, întrucât aspectele legate de sănătate și de ciclul de viață al gazelor cu efect de seră au fost în mod inerent abordate în cursul analizei. 5. Impact 5.1. Impactul asupra mediului Cea mai eficace opțiune pentru reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră este opțiunea D (reducerea treptată), care conduce la scăderea emisiilor cu 71 Mt echiv. CO2 până în 2030, cantitate ce reprezintă două treimi din emisiile actuale. Interdicțiile aplicate în anumite sectoare pe baza fezabilității (opțiunea E) ar conduce la reduceri ale emisiilor cu 53 Mt echiv. CO2, respectiv cu circa jumătate din emisiile actuale, în timp ce prin introducerea acordurilor voluntare (opțiunea B) s-ar putea obține reduceri de 22 Mt echiv. CO2 până în 2030 (tabelul 1). Reducerea emisiilor prin extinderea domeniului de aplicare a izolării (opțiunea C) ar fi foarte mică, deoarece ar fi limitată la anumite moduri de transport. Aceste valori ale reducerilor de emisii includ efectele eficienței energetice (respectiv, reprezintă reducerile totale obținute ca urmare a utilizării alternativelor). Aceste rezultate se bazează din punct de vedere metodologic pe o analiză detaliată și cuprinzătoare a fezabilității introducerii alternativelor sigure și eficiente din punct de vedere energetic, cu costuri mai mici de 50 EUR/tonă de echiv. CO2 economisită, în fiecare dintre cele 28 de subsectoare principale care utilizează gaze fluorurate[15]. În cazul tuturor opțiunilor, se consideră că riscurile ecotoxicologice generate de eliberarea substanțelor în mediu sunt scăzute sau neglijabile. 5.2. Impactul economic Sectorul gazelor fluorurate cuprinde o serie de actori ai pieței care pot fi afectați în diverse moduri de schimbările politicii: producători de gaze fluorurate, producători de echipamente, furnizori de energie electrică, societăți de service pentru echipamente, importatori și exportatori, utilizatori ai echipamentelor, sectorul comerțului cu amănuntul și cel al materiilor prime (de exemplu, metale și produse). Au fost analizate o serie de efecte economice (tabelul 1), utilizând unui model de tip intrări/ieșiri (EmIO-F) și un model de echilibru general (GEM-E3). Efectele globale sunt reduse, modelul de tip intrări/ieșiri sugerând un mic impact pozitiv asupra producției globale (de până la 0,009 %), în timp ce modelul GEM-E3 prevede un ușor declin (de până la -0,006 %). Aceste efecte ating cel mai înalt nivel în cazul reducerii treptate (opțiunea D), urmată de interdicții (opțiunea E). În ceea ce privește sectoarele direct afectate, producția de echipamente ar putea cunoaște mici creșteri, în timp ce sectorul furnizării energiei s-ar putea confrunta cu pierderi, ca urmare a eficienței energetice mai ridicate a echipamentelor alternative. Efectele asupra sectorului chimiei sunt reduse. Modelele prevăd mici pierderi pentru societățile de service, din cauza numărului mai mic de echipamente care necesită verificări pentru depistarea scurgerilor de gaze fluorurate. Aceste pierderi potențiale ar trebui să fie însă pe deplin compensate de noua cerere de service pentru echipamente alternative, precum și de oportunitățile neexploatate până în prezent, oferite de aplicarea actualelor dispoziții de izolare. Reducerea treptată (opțiunea D) atinge cel mai mare număr de sectoare de aplicare și, prin urmare, încurajează în cel mai înalt grad tehnologiile noi (verzi), conducând la utilizarea pe scară largă a alternativelor. Din același motiv, costurile directe totale (investiții și operare) suportate de utilizatorii de echipamente vor fi, de asemenea, ceva mai ridicate [urmează, în acest sens, opțiunile E (interdicții) și B (acorduri voluntare)]. Evaluarea subiacentă utilizează o abordare conservatoare, și anume ia în considerare numai opțiunile de înlocuire care sunt disponibile în prezent, iar calculele sunt efectuate pe baza costurilor actuale. În consecință, nu a fost luată în considerare scăderea probabilă a costurilor implicate datorată dezvoltării tehnologice viitoare și economiilor de scară. Efectele indirecte sunt considerate a fi marginale. Deoarece costurile scad, competitivitatea nu este, în general, afectată în mod negativ, în special pentru că niciuna dintre opțiuni nu necesită înlocuirea echipamentelor existente, astfel încât costurile aferente investițiilor directe intervin numai după sfârșitul ciclului de viață. În cazul tuturor opțiunilor, impactul asupra prețurilor de consum va fi mic, respectiv neglijabil în termeni macroeconomici (între -0,01 și 0,00 % pentru opțiunile D și E, pe baza modelului GEM-E3). În ceea ce privește impactul regional, impactul direct pe cap de locuitor ar putea fi cu 1 EUR mai mare în țările din sudul Europei, datorită utilizării mai frecvente a echipamentelor de climatizare. O mare parte dintre societățile active în sectoarele în care se utilizează gaze fluorurate este reprezentată de IMM-uri. În concordanță cu efectele economice reduse observate în cadrul analizei, nu se estimează că aceste întreprinderi vor suporta o sarcină excesivă. Reducerea treptată (opțiunea D) oferă mai multă flexibilitate societăților din sector decât introducerea unor interdicții (opțiunea E), fapt care a fost frecvent subliniat de părțile interesate. Pot fi introduse garanții, cum ar fi clauzele de minimis, pentru a scuti operatorii foarte mici de pe piața gazelor fluorurate de obligațiile de raportare și de alte obligații. Toate opțiunile sunt concepute în așa fel încât producătorii naționali și importatorii de echipamente să fie supuși acelorași condiții de plasare a produselor pe piața UE. Prin urmare, competitivitatea internațională nu va fi afectată. Sunt posibile avantaje la nivel internațional pentru întreprinderile europene care vor acționa primele, în special dacă se ajunge la un acord global de eliminare treptată a gazelor fluorurate. Reducerea treptată (opțiunea D) și interzicerile (opțiunea E) creează o piață considerabilă pentru tehnologiile cu GWP scăzut, încurajând astfel dezvoltarea acestora și în țările terțe exportatoare. Costurile administrative pot fi menținute la un nivel relativ scăzut, deoarece sistemul actual de raportare prevăzut de Regulamentul privind gazele fluorurate va sta la baza raportării datelor necesare pentru punerea în aplicare a viitoarelor opțiuni de politică. S-ar adăuga numai costurile verificărilor independente, în special în cazul punerii corecte în aplicare a acordurilor voluntare (opțiunea B). Tabelul 1: Tabel recapitulativ al impactului asupra mediului, economic și social al opțiunilor de politică până în 2030[16] IMPACT || Opțiunea B || Opțiunea C || Opțiunea D || Opțiunea E || || Acorduri voluntare || Domeniu de aplicare extins || Reducere treptată || Interdicții || ASUPRA MEDIULUI || || || || || Reduceri ale emisiilor SUMĂ [Mt echiv. CO2] || 22,2 || 1,4 || 70,7 || 53,3 || Costuri directe totale [milioane EUR/an] || 530 || 66 || 1 500 || 1 330 || Costuri administrative [milioane EUR/an] || 10,7 || 0 || 0,2 (+ 1,9 în mod punctual) || 1,2 || Efecte directe asupra producției sectorului (variație procentuală) [% față de 2007 conform modelului intrări/ieșiri] || 0,006 || negl. || 0,009 || 0,003 || - utilaje/echipamente || 0,38 || negl. || 0,52 || 0,23 || - service/întreținere || -0,09 || negl. || -0,38 || -0,37 || - produse chimice || -0,19 || negl. || 0,17 || 0,03 || - energie electrică || -0,19 || negl. || -0,59 || -0,26 || Impactul asupra PIB-ului (variație procentuală conform modelului GEM-E3) || mai mic decât al opțiunii D || negl. || -0,006 || -0,003 || Impact regional || negl. || negl. || mici efecte în sudul UE || mai mic decât al opțiunii D || Impactul asupra IMM-urilor || fără efecte semnificative || negl. || fără efecte semnificative || fără efecte semnificative || Piața internă || nu este cazul || nu este cazul || nu este cazul || nu este cazul || Competitivitate, comerț și investiții || mic || negl. || mic impact pozitiv asupra utilizării alternativelor || mic impact pozitiv asupra utilizării alternativelor || Țări terțe || negl. || negl. || încurajează utilizarea la nivel mondial a alternativelor || încurajează utilizarea la nivel mondial a alternativelor || Preț de consum || negl. || negl. || negl. || negl. || Inovare și cercetare || facilitează în mică măsură utilizarea de noi tehnologii || negl. || facilitează utilizarea de noi tehnologii și produse || facilitează utilizarea de noi tehnologii și produse || SOCIAL || || || || || Locuri de muncă: impact în 2030 [nr. de locuri de muncă] || +600 || negl. || între -16 000 și +7 000 || între -12 000 și + 4 000 || Riscuri pentru siguranță și sănătate || negl. || negl. || negl. || negl. || 5.3. Impactul social Efectele asupra locurilor de muncă sunt mici. În cazul reducerii treptate (opțiunea D), efectele prevăzute de modele variază între o creștere de aproximativ 7 000 și o scădere de 1 600 până la 16 000 de locuri de muncă. Având în vedere că efectele celorlalte opțiuni sunt mai mici, efectul maxim așteptat asupra locurilor de muncă se situează între + 0,003 % și -0,007 % (opțiunea D). Crearea de locuri de muncă va avea loc în sectorul utilajelor și echipamentelor, precum și în sectoarele care furnizează materii de intrare (de exemplu, metale de bază și produse metalice). Pierderile de locuri de muncă sunt așteptate în sectorul furnizării energiei și în sectorul întreținerii echipamentelor, însă în cel din urmă caz, aceste pierderi vor fi probabil compensate de alte efecte. Nu este așteptată creșterea riscurilor sanitare și ocupaționale asociate alternativelor, atât timp cât sunt respectate normele și procedurile de siguranță. Studiul de fezabilitate în cazul alternativelor s-a bazat pe condiția prealabilă de utilizare numai a tehnologiilor demonstrate, sigure și eficiente din punct de vedere energetic. Riscurile de siguranță sunt și mai mult reduse cu ajutorul cerințelor minime în domeniul formării propuse pentru personalul certificat, care acoperă, de asemenea, substanțele alternative. 6. Compararea opțiunilor Concluzia evaluării impactului este că reducerea treptată (opțiunea D) oferă cele mai mari beneficii suplimentare pentru mediu, stimulează în cel mai înalt grad inovarea și presupune costuri reduse pentru economie și societate în ansamblul său. Aceasta conduce la o reducere cu aproximativ 60 % în 2030 față de 2005, care corespunde Foii de parcurs a UE pentru trecerea la o economie cu emisii scăzute de carbon, și este, prin urmare, singura opțiune suficient de eficace. Multe părți interesate consideră, de asemenea, că această opțiune este mai flexibilă decât opțiunea E (interdicțiile). Acordurile voluntare (opțiunea B) și mai ales extinderea domeniului de aplicare a izolării și recuperării (opțiunea C) sunt departe de a oferi reduceri suficiente ale emisiilor, având în vedere obiectivul global. În cazul tuturor opțiunilor, impactul social și cel economic sunt considerate marginale. În ansamblu, cea mai mare eficacitate se poate obține prin completarea reducerii treptate (opțiunea D) cu extinderea la unele moduri de transport a dispozițiilor de izolare (opțiunea C) și cu interzicerea plasării pe piață în câteva cazuri (gaze ce nu sunt vizate de reducerea treptată și de distrugerea subproduselor, care reprezintă subopțiuni incluse în opțiunea E). Măsurile care asigură contabilizarea în cadrul plafonului a cantităților importate în echipamentele preîncărcate sunt indispensabile pentru garantarea integrității din punctul de vedere al mediului a mecanismului de reducere treptată și a unor condiții echitabile de concurență pe piață. Unele părți interesate[17] au recomandat, de asemenea, combinarea reducerii treptate cu anumite interziceri „de susținere”, de exemplu, în domeniul refrigerării, pentru o mai mare certitudine a disponibilității gazelor fluorurate în sectoarele în care înlocuirea este mai dificilă. Astfel de interdicții nu ar influența, în principiu, impactul asupra mediului sau pe cel economic sau social, deoarece reducerea treptată acoperă oricum aceste sectoare. În consecință, opțiunea D împreună cu opțiunea C și cu interdicțiile complementare de susținere conduc la o reducere a emisiilor cu aproximativ 72 Mt echiv. CO2 (ceea ce înseamnă o reducere suplimentară a emisiilor cu circa 1 Mt echiv. CO2 față de opțiunea D). [1] Gazele fluorurate includ hidrofluorocarburile (HFC), perfluorocarburile (PFC) și hexafluorura de sulf (SF6). Un procent de 98 % în greutate din gazele fluorurate introduse pe piață în UE a fost reprezentat de hidrofluorocarburi (date pentru 2010). [2] Gazele fluorurate au potențiale de încălzire globală de până la 23 000 de ori mai mari decât cel al CO2. [3] COM(2011) 581. Raportul Comisiei privind caracterul adecvat, aplicarea și efectele regulamentului privind anumite gaze fluorurate cu efect de seră [Regulamentul (CE) nr. 842/2006], 26 septembrie 2011. ec.europa.eu/clima/policies/F-gas/docs/report_en.pdf [4] Rezoluția Parlamentului European din 14 septembrie 2011: „O abordare globală a emisiilor antropice, altele decât emisiile de CO2, ce afectează clima” P7_TA-PROV(2011)0384. [5] Rezoluția Parlamentului European din 15 martie 2012: „O economie competitivă cu emisii scăzute de carbon până în 2050 – Rezoluția Parlamentului European referitoare la o foaie de parcurs pentru trecerea la o economie competitivă cu emisii scăzute de carbon până în 2050 ” (2011/2095(INI)), P7_TA-PROV (2012) 0086. [6] ozone.unep.org/Meeting_Documents/mop/22mop/MOP-22-9E.pdf [7] www.unep.org/ccac/ [8] Grupul interguvernamental privind schimbările climatice (IPCC), al patrulea Raport de evaluare, Schimbările climatice 2007: Grupul de lucru III: Atenuarea schimbărilor climatice. www.ipcc.ch/publications_and_data/ar4/wg3/en/contents.html [9] COM(2011) 112. „Foaie de parcurs pentru trecerea la o economie competitivă cu emisii scăzute de dioxid de carbon până în 2050” eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52011DC0112:EN:NOT [10] Schwarz et al. (2011) „Preparatory study for a review of Regulation (EC) No 842/2006 on certain fluorinated greenhouse gases", Öko-Recherche et al. ec.europa.eu/clima/policies/F-gas/docs/2011_study_en.pdf [11] În ipoteza în care Regulamentul privind gazele fluorurate este pus în aplicare integral. [12] Deseori cu un cost mult mai mic de 50 EUR/tonă de echivalent CO2 [13] Multe dintre întreprinderile implicate în „creșterea verde”, care sunt, adesea, IMM-uri, au declarat că întâmpină dificultăți în comercializarea produselor lor în condițiile de piață actuale. [14] O reducere a emisiilor care costă mai puțin de 50 EUR/tona de CO2 economisită este considerată eficientă din punctul de vedere al costurilor. [15] Schwarz et al. (2011) „Preparatory study for a review of Regulation (EC) No 842/2006 on certain fluorinated greenhouse gases", Öko-Recherche et al. [16] negl. = neglijabil [17] De exemplu, rețeaua agențiilor de protecție a mediului