RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 11/3

Avizul Comitetului Economic și Social European privind participarea asociațiilor de consumatori la crearea și funcționarea pieței unice (aviz din proprie inițiativă)

2013/C 11/02

Raportor: dl Bernardo Hernández BATALLER

La 19 ianuarie 2012, în conformitate cu articolul 29 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, Comitetul Economic și Social European a hotărât să elaboreze un aviz din proprie inițiativă privind

Participarea asociațiilor de consumatori la crearea și funcționarea pieței unice

(aviz din proprie inițiativă).

Secțiunea pentru piața unică, producție și consum, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 30 august 2012.

În cea de-a 484-a sesiune plenară, care a avut loc la 14 și 15 noiembrie 2012 (ședința din 14 noiembrie), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 141 voturi pentru, 2 voturi împotrivă și 5 abțineri.

1. Concluzii și recomandări

1.1 În contextul actual, în care va fi greu să se ajungă la nivelurile de creștere înregistrate în trecut, este esențială situarea consumatorului în centrul politicilor economice și financiare ale Uniunii, în concordanță cu Comunicarea Comisiei „Europa 2020 – O strategie europeană pentru o creștere inteligentă, ecologică și favorabilă incluziunii”. Asociațiile de consumatori independente și solide au un rol extrem de important în cadrul pieții, trebuind să dispună de resursele umane, materiale și tehnice necesare în vederea îndeplinirii misiunii lor, și anume, ocrotirea drepturilor și intereselor consumatorilor.

1.2 Dreptul consumatorilor de a se organiza în vederea salvgardării propriilor interese este recunoscut în legislația primară, în articolul 169 din TFUE, care consacră din punct de vedere juridic și la nivel european faptul că organizațiile de consumatori joacă un rol indispensabil, ca garanți ai încrederii și ai dezvoltării pieței unice europene.

1.3 Fără a aduce atingere aplicării principiului subsidiarității, CESE solicită Comisiei să ia inițiativa pentru stabilirea unor drepturi minime comune pentru asociațiile de consumatori, în special dreptul de a fi consultate și de a fi ascultate pe cale reprezentativă, definirea legală și/sau administrativă a drepturilor și intereselor consumatorilor prin intermediul audierii și consultării prealabile în legătură cu măsurile care le port afecta drepturile și interesele ocrotite de lege, atât la nivel național, cât și la nivel comunitar, precum și dreptul de a participa la reglementarea serviciilor de interes economic general.

1.4 Faptul că prestatorii de servicii de interes economic general au în comun aceeași bază de consumatori ai acestor servicii, printre care se numără mulți consumatori vulnerabili, necesită o abordare adaptată specificităților fiecărei piețe (gaz, apă, electricitate etc.), fără a pierde din vedere viziunea integrată asupra tuturor acestor servicii, având în vedere efectele pe care le-ar putea avea, în ansamblul lor, asupra calității vieții și bugetelor gospodăriilor; în ceea ce privește aceste două ultime aspecte, asociațiile de consumatori sunt în mod special calificate pentru a interveni. Pentru serviciile defectuoase, va trebui să se creeze un sistem similar celui instituit pentru produse (RAPEX), astfel încât asociațiile de consumatori, prin intermediul rețelelor lor, să poată atrage atenția consumatorilor cu privire la existența acestor servicii.

1.5 Există un enorm decalaj în ce privește accesul la informații și la cunoștințe de specialitate cu privire la modul în care funcționează piețele serviciilor de interes economic general, la aspecte cum ar fi modalitatea de stabilire a prețurilor, valorile și elementele care permit accesul la rețele și modul în care acestea se repercutează asupra consumatorilor; într-adevăr, reglementarea în materie este foarte tehnică și complexă, dar prezintă un interes incontestabil pentru consumatori și asociațiile care-i reprezintă.

1.6 În general, consumatorii se confruntă cu mai multe dificultăți la compararea serviciilor, decât a produselor. Acest lucru devine și mai complex în cazul serviciilor de interes economic general. Pentru acestea din urmă, clauzele contractuale sunt foarte variate, cum ar fi metodologia de stabilire a tarifelor și, în plus, integrarea unor elemente adiționale serviciului în sine trebuie să fie explicată corespunzător de către organismele de reglementare, discutată cu asociațiile care reprezintă interesele consumatorilor și înțeleasă de acestea din urmă.

1.7 Comitetul consideră că Comisia ar trebuie să îndemne statele membre și autoritățile de reglementare naționale să promoveze transparența, informarea și luarea de decizii încurajând discutarea intereselor care se află în joc – oferta/cererea (sectoarele economice reglementate și consumatorii) – și sprijinind discriminarea pozitivă a asociațiilor care reprezintă interesele consumatorilor, pentru ca acestea să participe în condiții de egalitate împreună cu actorii economici la forumurile de discuție și la organele consultative ale autorității de reglementare, în vederea garantării consolidării asociațiilor de consumatori și, în acest mod, a consumatorului însuși.

2. Introducere

2.1 CESE, în calitatea sa de organism european purtător de cuvânt al organizațiilor societății civile, dorește ca, prin acest aviz din proprie inițiativă, să scoată în evidență necesitatea de a adopta o perspectivă umanistă asupra pieței interne și de a apăra democrația economică (1), cu toate implicațiile aferente, mai ales în ce privește consultarea, participarea și transparența procesului de luare a deciziilor în ce privește reglementarea serviciilor de interes general, accesul la informații și participarea, consultarea și reprezentarea consumatorilor în activitatea de reglementare a serviciilor de interes economic general, inclusiv a serviciilor financiare.

2.2 În concordanță cu Comunicarea Comisiei „Europa 2020 – O strategie pentru o creștere inteligentă, ecologică și favorabilă incluziunii”, care vizează plasarea consumatorului în centrul pieței unice, pentru a-și putea exercita pe deplin drepturile, consumatorii trebuie să aibă încredere că asociațiile lor naționale și europene vor fi în măsură să îi protejeze și să dispună de mijloacele, cunoștințele și instrumentele necesare pentru a le lua apărarea. Finalitatea ultimă a normelor care urmăresc să asigure o concurență nedenaturată pe piața internă este sporirea bunăstării consumatorului (2).

2.3 CESE constată că, în contextul actual, este esențială plasarea consumului în centrul politicilor UE și al edificării pieței unice, drept care este vital ca asociațiile de consumatori să fie independente și puternice. Comitetul a observat deja că menținerea echilibrului economic necesită ca aceste asociații să fie în măsură să-și joace nestingherit rolul de contragreutate pe piață și recomandă Comisiei să sporească considerabil finanțarea, în special pentru ca asociațiile să poată dispună de mijloacele specializate necesare (3).

2.4 CESE subliniază diversitatea statelor membre și recunoaște că aceasta se reflectă și în modul în care este reglementat rolul organizațiilor de consumatori, în forma lor de organizare, în mijloacele, în nivelul cunoștințelor pe care le dețin, în gradul lor de specializare sau în reprezentativitatea pe care trebuie să o asigure. Deși există organizații cu caracter european (de exemplu, BEUC sau ANEC), având în vedere importanța pe care organizațiile naționale o au pentru consumatori și pentru piața unică, CESE consideră că este esențial ca problemele acestora să fie tratate la nivelul Uniunii. CESE consideră totodată că trebuie promovată cooperarea între organizațiile reprezentative profesionale sau ale consumatorilor ca formă preferată de dialog, utilă în găsirea unor soluții mai echilibrate pentru dezvoltarea pieței, și sprijină forumurile naționale sau europene care urmăresc acest obiectiv.

3. Consumatori europeni - organizații reprezentative naționale

3.1 Instituțiile europene au recunoscut în repetate rânduri importanța încrederii consumatorilor pentru realizarea pieței unice. De la adoptarea, în 1975, a primului program (4) menit să pună în aplicare o politică de protecție a consumatorilor, în care statele membre și-au reafirmat voința de a-și intensifica eforturile în favoarea consumatorilor, se recunoaște în mod expres dreptul acestora de a fi reprezentați și de a fi ascultați. Programele ulterioare au confirmat aceste obiective și drepturi până la adoptarea „planurilor strategice de protecție a consumatorilor”, care prevăd o participare adecvată a asociațiilor de consumatori la politicile UE, atât în ce privește conținutul, cât și procedurile.

3.2 Aceste programe și planuri prevedeau că consumatorii și reprezentanții acestora trebuie să dispună de capacitatea și de resursele necesare, care să le permită să-și protejeze interesele, în aceleași condiții ca și celelalte părți interesate de pe piață; acest lucru presupune revizuirea mecanismelor de participare a asociațiilor la elaborarea politicilor UE.

3.3 Cu toate acestea, în planul strategic actual (5), consolidarea asociațiilor de consumatori la nivel european, nu mai apare ca obiectiv principal al politicii în domeniul protecției consumatorilor, punându-se accentul în schimb pe consolidarea mișcării consumatorilor în cadrul statelor membre. Din nefericire, până în prezent, nu a fost niciodată evaluată la nivel european măsura în care au fost atinse obiectivele acestor planuri în ce privește participarea consumatorilor.

3.4 În ultimii ani, Comisia, Consiliul și Parlamentul European au mizat pe o strategie de creștere a autonomiei consumatorilor la nivel individual, sperând ca, în acest fel, să suscite încrederea dorită în piața internă. Pentru a concretiza această strategie, pe de o parte, s-a revizuit acquis-ul în materie de protecție a consumatorilor, la care s-a asociat o armonizare maximă în domenii specifice ale politicii în domeniul protecției consumatorilor, și, pe de altă parte, s-a dezvoltat la maximum teoria consumatorului mediu (6), și anume „individul informat normal și suficient de atent și avizat” (7); așadar, legalitatea se construiește pe o bază eronată, și anume existența unui consumator ideal, informat și conștient, a cărui existență statisticile nu o demonstrează.

3.5 Datele disponibile demonstrează că mulți consumatori sunt departe de a juca rolul activ, informat și ferm pe care l-ar necesita o piață competitivă și inovatoare. De fapt, majoritatea consumatorilor europeni nu se simt încrezători, în cunoștință de cauză și protejați (8).

3.6 În mod paralel, în ce privește consumatorii considerați în mod colectiv, abordarea europeană a fost foarte limitată. Acțiunile concrete ale UE în ce privește asociațiile reprezentative ale consumatorilor sunt rare, motiv pentru care CESE îndeamnă Comisia să prezinte o propunere concretă privind acțiunea colectivă, instrument de o importanță covârșitoare pentru ocrotirea intereselor consumatorilor, atât la nivel național, cât și european.

3.7 Dreptul consumatorilor de a se organiza în vederea salvgardării propriilor interese este consacrat în articolul 169 din TFUE, motiv pentru care este esențială recunoașterea, la nivel european, a faptului că organizațiile de consumatori joacă un rol unic și indispensabil, ca garanți ai încrederii și ai dezvoltării pieței unice europene. Acest lucru justifică consacrarea anumitor drepturi și principii fundamentale comune, fără a aduce atingere autonomiei de care se bucură statele membre în ce privește definirea politicilor naționale.

3.8 În ianuarie 2011, ECCG (Grupul consultativ european al consumatorilor) a enumerat, printre principalele motive pentru care este necesară existența unor asociații de consumatori puternice, următoarele: a) numărul de decizii europene care au un impact asupra consumatorilor la nivel național; b) faptul că asociațiile de consumatori sunt tot mai mult consultate de instituțiile europene; c) dreptul consumatorilor de a fi consultați în momentul elaborării politicilor care îi afectează; d) existența unor dezechilibre în materie de resurse financiare între reprezentanții organizațiilor profesionale și reprezentanții consumatorilor în procesul decizional, ceea ce determină o participare mai mare sau mai mică a acestora, și influența asociațiilor înseși (9). CESE s-a pronunțat deja cu privire la cerințele pe care ar trebui să le respecte organizațiile de consumatori, reiterându-și în acest context afirmațiile (10).

3.9 În absența unor asociații de consumatori puternice și independente de puterea politică și economică, care să contribuie activ la o piață liberă și competitivă, să solicite transparența informațiilor și să acționeze în favoarea protejării intereselor individuale și colective ale consumatorilor, este mult mai greu de obținut încrederea consumatorilor europeni.

4. Dreptul de a fi consultat și dreptul la participare la organismele de reglementare a serviciilor de interes economic general

4.1 Organizațiile de consumatori sunt aliați esențiali pentru recâștigarea încrederii consumatorilor și pentru edificarea pieței interne; de aceea, CESE solicită Comisiei să ia inițiativa de a stabili o serie de drepturi minime comune pentru organizațiile de consumatori, în special dreptul de a fi consultate și de a fi ascultate pe cale reprezentativă, definirea legală și/sau administrativă a drepturilor și intereselor consumatorilor sub aspectul consultării prealabile a acestora în legătură cu măsurile care le pot afecta drepturile și interesele ocrotite de lege, atât la nivel național, cât și la nivel european, precum și dreptul de a participa la reglementarea serviciilor de interes economic general.

4.2 Întrucât în cadrul acestui aviz nu este posibilă dezbaterea tuturor aspectelor legate de garanțiile de care trebuie să dispună asociațiile de consumatori, Comitetul dorește să sublinieze următoarele: a) dreptul de a fi consultate și ascultate pe cale reprezentativă, în legătură cu definirea legală și/sau administrativă a drepturilor și intereselor consumatorilor, prin audieri și consultări prealabile privind măsurile care afectează drepturi sau interese ocrotite de lege, fie la nivel național, fie la nivelul Uniunii; b) dreptul de a participa la reglementările sectoriale, în special în domeniul serviciilor de interes general, esențiale pentru viața în societate, în legătură cu care consumatorii nu au de fapt opțiunea de a nu le avea.

4.3 CESE reamintește că Protocolul 26 din Tratatul de la Lisabona, referitor la serviciile de interes general și articolul 36 din Carta Drepturilor Fundamentale subliniază importanța serviciilor de interes general pentru UE, ceea ce determină principiile care orientează abordarea acestora. Reamintește, de asemenea, că furnizarea serviciilor de interes economic general nu poate fi asigurată de piață (sau nu putea fi asigurată decât în condiții diferite în materie de calitate, siguranță și accesibilitate, egalitate de tratament și acces universal), fără o intervenție publică. Obligația de serviciu public este impusă furnizorului prin atribuirea unui mandat și pe baza unui criteriu de interes general menit să asigure că serviciul este furnizat în condiții care îi permit să își îndeplinească misiunea (11).

4.4 În mod tradițional, multe dintre serviciile de interes economic general, cum ar fi electricitatea, gazul, apa sau comunicațiile erau furnizate de stat, care dispunea de rețele de aprovizionare. Dezbaterea acestor chestiuni era adesea abordată în termeni de risc (sănătate, securitate, mediu), de politici strategice în domeniul resurselor naturale naționale sau de procese de liberalizare a piețelor, cum este cazul sectorului energiei.

4.5 Din punctul de vedere al consumatorului, principalele probleme sunt legate de garanțiile de securitate a aprovizionării și de accesul în sine, prețul fiind factorul hotărâtor și practic singurul în alegerea consumatorului. În condițiile în care consumatorilor le este mai greu să compare serviciile decât produsele, această sarcină devine cu atât mai dificilă atunci când este vorba de termeni contractuali, care în general nu sunt bine explicați, cum ar fi metodologia de stabilire a tarifelor și a prețurilor, care este vastă și include, pe lângă serviciul în sine, multe alte componente. În plus, această metodologie nu este dezbătută și nici cunoscută de organizațiile reprezentative ale intereselor consumatorilor. Pentru serviciile defectuoase, va trebui să se creeze un sistem similar celui instituit pentru produse (RAPEX), astfel încât asociațiile de consumatori, prin intermediul rețelelor lor, să poată atrage atenția consumatorilor cu privire la existența acestor servicii.

4.6 Observatorul pieței energiei defalcă prețul energiei în trei mari componente: pe de o parte, energia, transportul și distribuția (rețele), alte impozite, pe de altă parte și, în sfârșit, TVA-ul, și compară situația din statele membre. În ciuda faptului că nu identifică (deși ar trebui să o facă) elementele specifice care alcătuiesc, în fiecare stat membru, componenta denumită „alte impozite”, acest tip de defalcare a prețului este posibil și pentru alte servicii de interes economic general (apă, comunicații), motiv pentru care ar reprezenta o informație utilă dacă s-ar aplica și altor sectoare.

4.7 Comisia Europeană a realizat studii detaliate privind prețul anumitor servicii de interes economic general și a scos în evidență datele care provin de la Observatorul pieței energiei, concluzionând printre altele că: a) majoritatea statelor membre continuă să reglementeze prețurile pentru ansamblul gospodăriilor și al practicilor industriale; complexitatea conturilor asociate pentru electricitate îngreunează intrarea de noi concurenți și prestatori care impun schimbarea furnizorilor de către consumatori; b) tarifele pot reprezenta o sursă considerabilă de venituri, a căror valoare este în creștere și se reflectă în factura pe care o plătesc consumatorii, fie ei gospodării sau întreprinderi.

4.8 Cert este că, în ciuda existenței a numeroase și diverse organisme de reglementare și a unor măsuri europene în favoarea transparenței deciziilor lor, există un decalaj enorm între accesul la informație și cunoștințe de specialitate privind funcționarea acestor piețe ale serviciilor de interes economic general de care dispun asociațiile de consumatori, fiind în special vorba de formarea prețurilor, de valorile pe care le includ, de accesul la rețele sau de modul în care aceste elemente se repercutează asupra consumatorilor.

4.9 CESE consideră că Comisia Europeană trebuie să încurajeze statele membre și organismele naționale de reglementare să promoveze nu doar transparența informației și a procesului de luare a deciziilor, ci și să favorizeze echilibrul intereselor aflate în joc – sectoare economice reglementate și consumatori – sprijinind și discriminând pozitiv asociațiile care reprezintă interesele consumatorilor (de exemplu, prin cursuri de formare specifice, monitorizare sau sprijin financiar).

4.10 În opinia CESE, participarea asociațiilor de consumatori, în condiții de egalitate cu actorii economici, la forumuri de dezbatere și organe consultative, reprezintă cel mai adecvat mecanism, pe o piață competitivă, pentru a consolida asociațiile de consumatori și, astfel, a spori gradul de autonomie a consumatorului (12).

4.11 CESE consideră totuși că aceste riscuri (cel dintâi fiind acela ca asociațiile să devină „captive”) sunt secundare față de importanța de a garanta dobândirea unor cunoștințe specifice în domenii complexe cu un impact semnificativ asupra calității vieții consumatorilor, care va fi protejată doar printr-o reprezentare efectivă a consumatorilor.

4.12 Participarea asociațiilor de consumatori la organele și forumurile de dezbatere ale organismelor de reglementare – în special la forumurile de dezbatere a tarifelor și prețurilor (13) – poate și trebuie să fie încurajată de instituțiile europene, nu doar ca o manifestare a independenței și transparenței procesului de reglementare, în special în ce privește structura tarifară, ci și ca o contribuție la exercitarea cetățeniei active și la formarea unor asociații de consumatori puternice.

4.13 Este cert că această tematică este vag abordată, de exemplu în directivele privind normele comune pentru piața internă a energiei electrice și în sectorul gazelor naturale (14), care afirmă: „în îndeplinirea atribuțiilor prevăzute, autoritățile de reglementare se consultă, după caz, cu operatorii de transport și de sistem și colaborează îndeaproape cu alte autorități naționale competente, după caz, fără a aduce atingere caracterului independent și competențelor specifice ale acestora și respectând principiile unei mai bune reglementări”. Cu toate acestea, participarea organizațiilor reprezentative ale consumatorilor și organizarea unor dezbateri cu acestea nu sunt recomandate în toate mediile competitive.

4.14 În mediile competitive, structura tarifară condiționează accesul nu doar al prestatorilor de servicii, ci și pe cel al consumatorilor, întrucât aceasta influențează direct prețul, ceea ce poate genera excluziune și imobilitate (switching) în rândul consumatorilor (15).

4.15 Reglementarea a omis aspectul prețului, precum și necesitatea de a dezbate cu reprezentanții consumatorilor chestiunea structurilor tarifare care generează prețul respectiv. De asemenea, aceste elemente lipsesc din actele juridice ale Uniunii care tratează chestiunea (cum ar fi directivele menționate). Cu toate acestea, datele furnizate în mod sistematic de Observatorul pieței energiei demonstrează clar că, în structura prețurilor acestor servicii, consumatorii și întreprinderile suportă costuri (impozite și alte costuri), care pot afecta competitivitatea celor dintâi și spori vulnerabilitatea celor din urmă pe piața internă.

4.16 Anumite opțiuni în materie de servicii de interes economic general au efecte directe asupra costurilor care, în final, se repercutează asupra prețurilor plătite de consumatori. CESE consideră că o concurență sănătoasă pe piața unică, precum și protecția consumatorilor, justifică intervenția instituțiilor Uniunii, pentru a asigura o mai mare transparență la formarea prețurilor serviciilor esențiale de interes economic general și pentru a urmări evoluția diverselor componente și tarife ale acestora. În acest scop, statele membre și organele de reglementare naționale trebuie încurajate să sprijine o participare activă a organizațiilor reprezentative ale consumatorilor și ale IMM-urilor, în cadrul procesului decizional care vizează stabilirea tarifelor (16).

4.17 În sfârșit, CESE ține să reamintească faptul că reprezentarea consumatorilor va fi cu greu eficientă câtă vreme nu va fi garantată o posibilitate de acțiune prin intermediul acțiunilor colective; de aceea, solicită Comisiei să-și reia activitățile în ce privește implementarea unei acțiuni colective europene.

Bruxelles, 14 noiembrie 2012 Președintele Comitetului Economic și Social European Staffan NILSSON

(1) JO C 175, 28.7.2009, p. 20.

(2) Hotărârea Tribunalului de Primă Instanță (camera a cincea) din data de 7 iunie 2006, Culegerea de jurisprudență a Curții Europene a Justiției 2006, p. II-01601.

(3) JO C 181 din 21.6.2012, p. 89.

(4) Primul program preliminar al Comunității pentru o politică de protecție și informare a consumatorilor, adoptat de Consiliu la 14.4.1975.

(5) COM(2007) 99 final.

(6) Foarte criticată de CESE în avizele sale.

(7) Cauza CJUE C-220/98, din 13.1.2000, Estée Lauder Cosmetics împotriva Lancaster Group, și Cauza C-210/96, din 16.6.1998, Gut Springenheide e Tusky.

(8) Consumer Empowerment in the EU („Creșterea autonomiei consumatorilor în Uniunea Europeană”), SEC(2011) 469 final.

(9) Raportul ECCG privind monitorizarea indicatorilor referitori la mișcarea consumatorilor (ECCG Report on monitoring indicators of the consumer movement).

(10) A se vedea punctul 3. 5 din avizul CESE: personalitatea juridică, absența scopului lucrativ, apărarea și reprezentarea intereselor consumatorilor trebuie să fie scopul principal prevăzut în statut, un mod de funcționare internă democratică, autonomia financiară, independența față de puterea politică (JO C 221 din 8.9.2005, p. 153).

(11) COM(2011) 900 final.

(12) Trebuie menționate datele din Eurobarometrul nr.o 51.1 din 1999: la întrebarea: „După părerea dvs., care dintre următoarele funcții (10 opțiuni de răspuns pentru o singură întrebare, inclusiv „nu știu”) trebuie să fie o prioritate pentru asociațiile de consumatori?”, cele mai frecuente răspunsuri erau (media pe cele 15 state membre din acel moment): 1) difuzarea informației (26,8 %); 2) acordarea de asistență și sfaturi practice (25,4 %); 3) protecția consumatorilor (19,2 %); și 4) reprezentarea consumatorilor (7,3 %).

(13) Pentru serviciile furnizate de întreprinderile de servicii publice, care nu prezintă riscuri pentru sănătatea și siguranța consumatorilor (rare în prezent în cazul serviciilor telefonice și de electricitate), prețul este aproape singurul factor, și cel hotărâtor, în alegerea consumatorului.

(14) Directivele 2009/72/CE și 2009/73/CE ale Parlamentului European și ale Consiliului (JO L 211, de 14.8.2009, p. 55 și p. 94).

(15) A se vedea articolul 32 alineatul (1) din Directiva 2009/72/CE.

(16) JO C 318 din 29.10.2011, p. 155.