În al doilea caz, domeniul de aplicare personal al directivei s-ar fi limitat la angajați, alte tipuri de potențiali avertizori rămânând neprotejate, cum ar fi persoanele care desfășoară activități independente, contractanții etc., care, potrivit dovezilor disponibile și standardelor internaționale, pot juca un rol esențial în demascarea amenințărilor sau a prejudiciilor aduse interesului public și au, de asemenea, nevoie de protecție împotriva represaliilor. Domeniul de aplicare limitat ar reprezenta o lacună majoră pentru protecția avertizorilor la nivelul UE și, prin excluderea de la protecție a unor categorii cruciale de potențiali avertizori, o astfel de inițiativă ar avea o eficacitate limitată în ceea ce privește îmbunătățirea asigurării respectării dreptului Uniunii. Domeniul de aplicare personal limitat nu ar fi compensat de o protecție mai extinsă, întrucât temeiul juridic nu ar oferi nicio protecție suplimentară față de opțiunile de politică reținute. În plus, extinderea protecției pentru a include situațiile în care nu există o dimensiune transfrontalieră sau un efect de propagare și în care nu există nicio legătură cu dreptul Uniunii sau cu interesele financiare ale UE ar reprezenta o intervenție de reglementare a UE foarte amplă și, prin urmare, și destul de costisitoare.

În plus, în general, persoanelor care efectuează raportarea li se cere să utilizeze mai întâi canalele interne; în cazul în care aceste canale nu funcționează sau nu se putea aștepta în mod rezonabil să funcționeze, persoanele respective pot să raporteze neregulile autorităților competente și, în ultimă instanță, publicului/mass-mediei. Această cerință este necesară pentru a se asigura că informațiile ajung la persoanele care pot contribui la soluționarea timpurie și eficace a riscurilor la adresa interesului public, precum și pentru a preveni prejudicierea nejustificată a reputației ca urmare a divulgării publice de informații. În același timp, prevăzând excepții de la această regulă în cazurile în care canalele interne și/sau externe nu funcționează sau nu se putea aștepta în mod rezonabil să funcționeze corespunzător, articolul 13 oferă persoanei care efectuează raportarea flexibilitatea necesară de a alege cel mai adecvat canal în funcție de circumstanțele individuale ale cazului. În plus, acesta permite protejarea divulgării publice de informații, ținând seama de principiile democratice, cum ar fi transparența și responsabilitatea, și de drepturile fundamentale precum libertatea de exprimare și libertatea mass-mediei.

(14)Protecția vieții private și a datelor cu caracter personal este un alt domeniu în care avertizorii se află într-o poziție privilegiată pentru a divulga încălcări ale dreptului Uniunii care pot afecta grav interesul public. Considerații similare se aplică în cazul încălcărilor Directivei privind securitatea rețelelor și a sistemelor informatice, care introduce notificarea incidentelor (inclusiv a celor care nu compromit datele cu caracter personal) și cerințe de securitate pentru entitățile care furnizează servicii esențiale în mai multe sectoare (de exemplu, energie, sănătate, transporturi, servicii bancare etc.), precum și pentru furnizorii de servicii digitale fundamentale (de exemplu, servicii de cloud). Raportările transmise de avertizori în acest domeniu sunt deosebit de importante pentru a preveni incidentele de securitate care ar afecta principalele activități economice și sociale și serviciile digitale utilizate pe scară largă. Aceasta contribuie la asigurarea continuității serviciilor care sunt esențiale pentru buna funcționare a pieței interne și pentru bunăstarea societății.

(15)Raportarea de către avertizori este necesară pentru a îmbunătăți detectarea și prevenirea încălcărilor dreptului Uniunii în materie de concurență. Acest lucru ar fi util pentru a proteja funcționarea eficientă a piețelor din Uniune, pentru a asigura condiții de concurență echitabile pentru întreprinderi și a aduce beneficii consumatorilor. Protecția avertizorilor ar consolida asigurarea respectării dreptului Uniunii în materie de concurență, inclusiv în domeniul ajutoarelor de stat. În ceea ce privește normele în materie de concurență aplicabile întreprinderilor, importanța raportării de informații privilegiate în detectarea încălcărilor dreptului concurenței a fost deja recunoscută în cadrul politicii de clemență a UE, precum și prin introducerea recentă de către Comisia Europeană a unui instrument pentru avertizarea anonimă în interes public. Introducerea protecției avertizorilor la nivelul statelor membre ar spori capacitatea Comisiei Europene, precum și a autorităților competente din statele membre de a detecta și a pune capăt încălcărilor dreptului Uniunii în materie de concurență. În ceea ce privește ajutoarele de stat, avertizorii pot juca un rol semnificativ în raportarea ajutoarelor acordate în mod ilegal și în informarea cu privire la situațiile în care ajutorul este utilizat abuziv, la nivel național, regional și local.

(16)Protecția intereselor financiare ale Uniunii, care vizează combaterea fraudei, a corupției și a oricăror alte activități ilegale ce afectează utilizarea cheltuielilor Uniunii, colectarea veniturilor Uniunii și fondurile sau activele Uniunii, este un domeniu-cheie în care asigurarea respectării dreptului Uniunii trebuie să fie consolidată. Consolidarea protecției intereselor financiare ale Uniunii se referă, de asemenea, la executarea bugetului Uniunii privind cheltuielile efectuate pe baza Tratatului de instituire a Comunității Europene a Energiei Atomice. Lipsa unor mecanisme eficace de asigurare a respectării legislației în domeniul intereselor financiare ale Uniunii, inclusiv în privința fraudei și a corupției la nivel național, determină scăderea veniturilor Uniunii și utilizarea necorespunzătoare a fondurilor UE, ceea ce poate denatura investițiile publice și creșterea economică și poate submina încrederea cetățenilor în acțiunile UE. Protecția avertizorilor este necesară pentru a facilita detectarea, prevenirea și descurajarea fraudei și a activităților ilegale în domeniu.

(17)Acțiunile care încalcă normele de impozitare a societăților și mecanismele al căror scop constă în obținerea unui avantaj fiscal și sustragerea de la obligațiile legale, contracarând obiectul sau scopul legislației aplicabile privind impozitarea societăților, afectează negativ buna funcționare a pieței interne. Acestea pot genera o concurență fiscală neloială și o evaziune fiscală extinsă, denaturând condițiile de concurență echitabile pentru întreprinderi și determinând o pierdere de venituri fiscale pentru statele membre și pentru bugetul Uniunii în ansamblul său. Protecția avertizorilor se adaugă inițiativelor recente ale Comisiei care vizează îmbunătățirea transparenței și a schimbului de informații în domeniul fiscal și crearea unui mediu fiscal mai echitabil pentru întreprinderi în cadrul Uniunii, cu scopul de a spori eficacitatea statelor membre în ceea ce privește identificarea mecanismelor evazive și/sau abuzive care, în caz contrar, ar putea trece neobservate, contribuind astfel la descurajarea acestor mecanisme.

(18)Anumite acte ale Uniunii, în special în domeniul serviciilor financiare, cum ar fi Regulamentul (UE) nr. 596/2014 privind abuzul de piață și Directiva de punere în aplicare (UE) 2015/2392 a Comisiei, adoptată pe baza regulamentului sus-menționat, conțin deja norme detaliate privind protecția avertizorilor. Aceste acte legislative existente ale Uniunii, inclusiv lista menționată în partea II din anexă, ar trebui completate prin prezenta directivă, astfel încât aceste instrumente să fie aliniate pe deplin la standardele minime prevăzute de directivă, menținând, totodată, eventualele caracteristici specifice pe care le prevăd, în funcție de sectoarele relevante. Acest lucru este deosebit de important pentru a determina care dintre entitățile juridice din domeniul serviciilor financiare, al prevenirii spălării banilor și al finanțării terorismului sunt în prezent obligate să instituie canale interne de raportare.

(19)De fiecare dată când este adoptat un nou act al Uniunii pentru care protecția avertizorilor este relevantă și poate contribui la asigurarea mai eficace a respectării legii, ar trebui să se aibă în vedere posibilitatea de a modifica anexa la prezenta directivă pentru a include actul respectiv în domeniul său de aplicare.

(20)Prezenta directivă nu ar trebui să aducă atingere protecției acordate angajaților care raportează încălcări ale dreptului Uniunii în materie de ocupare a forței de muncă. În special, în domeniul securității și al sănătății în muncă, articolul 11 din Directiva-cadru 89/391/CEE impune deja statelor membre să se asigure că lucrătorii sau reprezentanții acestora nu sunt dezavantajați din cauza solicitărilor sau a propunerilor lor adresate angajatorilor referitoare la luarea de măsuri adecvate pentru a atenua riscurile pentru lucrători și/sau pentru a înlătura sursele de pericol. Lucrătorii și reprezentanții acestora au dreptul de a semnala autorităților naționale competente eventuale probleme în cazul în care consideră că măsurile luate și mijloacele puse la dispoziție de angajator nu sunt adaptate scopului de asigurare a securității și a sănătății publice.

(21)Prezenta directivă nu ar trebui să aducă atingere protecției securității naționale și a altor informații clasificate care, conform dreptului Uniunii sau actelor cu putere de lege ori dispozițiilor administrative în vigoare în statul membru în cauză, trebuie să fie protejate, din rațiuni de securitate, împotriva accesului neautorizat. În special, prezenta directivă nu ar trebui să aducă atingere obligațiilor care decurg din Decizia (UE, Euratom) 2015/444 a Comisiei din 13 martie 2015 privind normele de securitate pentru protecția informațiilor UE clasificate sau din Decizia Consiliului din 23 septembrie 2013 privind normele de securitate pentru protecția informațiilor UE clasificate.

(22)Persoanele care raportează informații referitoare la amenințări sau prejudicii aduse interesului public obținute în contextul activităților lor profesionale își exercită dreptul la libertatea de exprimare. Dreptul la libertatea de exprimare, consacrat la articolul 11 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene („Carta”) și la articolul 10 din Convenția europeană a drepturilor omului („CEDO”), cuprinde libertatea și pluralismul mass-mediei.

(23)În consecință, prezenta directivă se bazează pe jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului referitoare la dreptul la libertatea de exprimare, precum și pe principiile elaborate pe această bază de către Consiliul Europei în Recomandarea sa din 2014 privind protecția avertizorilor.

(24)Persoanele trebuie să beneficieze de o protecție juridică specifică în cazul în care au luat cunoștință de informațiile pe care le raportează prin intermediul activităților lor profesionale și, prin urmare, sunt expuse riscului de represalii la locul de muncă (de exemplu, pentru încălcarea obligației de a păstra confidențialitatea sau a obligației de loialitate). Motivul care stă la baza necesității de a asigura protecția acestor persoane este poziția lor de vulnerabilitate economică în raport cu persoana de care depind de facto în activitatea pe care o desfășoară. În cazul în care nu există un astfel de dezechilibru de putere în contextul activităților profesionale (de exemplu în cazul reclamanților obișnuiți sau al trecătorilor), nu este necesar să se asigure protecția împotriva represaliilor.

(25)Pentru a asigura efectiv respectarea dreptului Uniunii, trebuie acordată protecție unei game cât mai largi cu putință de categorii de persoane care, indiferent dacă sunt cetățeni ai UE sau resortisanți ai țărilor terțe, prin activitățile profesionale pe care le desfășoară (indiferent de natura acestor activități, de faptul că sunt sau nu remunerate), au un acces privilegiat la informații privind încălcări a căror raportare ar fi în interesul public și care pot antrena represalii pentru persoanele care le raportează. Statele membre ar trebui să se asigure că necesitatea protecției este stabilită în funcție de toate împrejurările relevante și nu doar în funcție de natura relației, astfel încât să acopere întreaga gamă de persoane care au legătură, în sens larg, cu organizația în care s-a produs încălcarea.

(26)Protecția ar trebui să se aplice, în primul rând, persoanelor care au statutul de „lucrători”, în sensul articolului 45 din TFUE, astfel cum a fost interpretat de Curtea de Justiție a Uniunii Europene, și anume persoanelor care, pentru o anumită perioadă de timp, furnizează servicii pentru și sub conducerea altei persoane, în schimbul cărora primesc o remunerație. Așadar, protecția ar trebui să fie acordată și lucrătorilor în cadrul unor raporturi de muncă atipice, inclusiv lucrătorilor cu fracțiune de normă și lucrătorilor cu contract individual de muncă încheiat pe perioadă determinată, precum și persoanelor care au încheiat un contract de muncă sau un raport de muncă cu un agent de muncă temporară, acestea fiind tipuri de raporturi în care protecția standard împotriva tratamentelor inechitabile este adesea dificil de aplicat.

(27)Protecția ar trebui, de asemenea, extinsă și la alte categorii de persoane fizice sau juridice care, deși nu sunt „lucrători” în sensul articolului 45 din TFUE, pot juca un rol esențial în demascarea încălcărilor legislației și se pot afla într-o poziție de vulnerabilitate economică în contextul activităților lor profesionale. De exemplu, în domenii precum siguranța produselor, furnizorii sunt mult mai aproape de sursa unor eventuale practici inechitabile și ilicite în ceea ce privește fabricarea, importul sau distribuția de produse nesigure; la executarea fondurilor Uniunii, consultanții care își oferă serviciile se află într-o poziție privilegiată pentru a atrage atenția asupra încălcărilor pe care le observă. Astfel de categorii de persoane, inclusiv persoanele care desfășoară o activitate independentă de furnizare de servicii, liber-profesioniștii, contractanții, subcontractanții și furnizorii, fac, de regulă, obiectul unor represalii sub forma rezilierii anticipate a contractului sau a anulării contractului de servicii, a licențelor sau a autorizațiilor, precum și sub forma pierderii unor oportunități de afaceri, a pierderii de venituri, a unor constrângeri, intimidări sau hărțuiri, a includerii pe lista neagră/a boicotării afacerii sau a prejudicierii reputației lor. Acționarii și persoanele care se află în organele de conducere pot, de asemenea, suferi represalii, de exemplu, din punct de vedere financiar sau sub formă de intimidare ori hărțuire, de includere pe lista neagră sau de prejudiciere a reputației lor. De asemenea, protecția ar trebui să fie acordată candidaților la ocuparea unui loc de muncă sau pentru furnizarea de servicii unei organizații, care au obținut informațiile privind încălcările legii în timpul procesului de recrutare sau al unei alte etape a negocierilor precontractuale și care pot suferi represalii, de exemplu sub formă de recomandări negative pentru angajare sau de includere pe lista neagră/boicotare a afacerii.

(28)Protecția eficace a avertizorilor presupune protejarea și a altor categorii de persoane care, deși nu se bazează din punct de vedere economic pe activitățile lor profesionale, pot suferi totuși represalii pentru faptul că demască încălcări. Represaliile împotriva voluntarilor și a stagiarilor neremunerați se pot manifesta prin faptul că nu se mai recurge la serviciile lor sau că se prezintă o recomandare negativă pentru viitoarea lor încadrare în muncă sau prin prejudicierea reputației lor.

(29)Pentru a detecta și a preveni în mod eficace un prejudiciu grav adus interesului public, informațiile raportate care pot beneficia de protecție acoperă nu numai activitățile ilegale, ci și abuzurile de drept, și anume actele sau omisiunile care nu par a fi ilegale din punct de vedere formal, dar care încalcă obiectul sau scopul legii.

(30)Pentru a preveni în mod eficace încălcările dreptului Uniunii, trebuie să se acorde protecție și persoanelor care furnizează informații despre încălcări potențiale, care nu s-au concretizat încă, dar care sunt susceptibile să fie săvârșite. Din aceleași motive, se justifică acordarea protecției și pentru persoanele care nu furnizează elemente de probă pozitive, dar care ridică preocupări sau suspiciuni rezonabile. În același timp, protecția nu ar trebui să se aplice în cazul raportării de informații care se află deja în domeniul public sau de zvonuri nefondate.

(31)Represaliile exprimă legătura strânsă (cauză-efect) care trebuie să existe între raportare și tratamentul defavorabil suferit, în mod direct sau indirect, de către persoana care efectuează raportarea, astfel încât această persoană să se poată bucura de protecție juridică. Protecția eficace a persoanelor care efectuează raportări, ca mijloc de consolidare a asigurării respectării dreptului Uniunii, necesită o definiție amplă a represaliilor, care să înglobeze orice act sau omisiune apărută în context profesional care le cauzează prejudicii persoanelor respective.

(32)Protecția împotriva represaliilor ca mijloc de protejare a libertății de exprimare și a libertății mass-mediei ar trebui să fie furnizată atât persoanelor care raportează informații despre acte sau omisiuni în cadrul unei organizații (raportare internă) sau către o autoritate externă (raportare externă), cât și persoanelor care divulgă astfel de informații în domeniul public (de exemplu, direct către public, prin intermediul platformelor online sau al platformelor de comunicare socială, sau către mass-media, funcționari aleși, organizații ale societății civile, sindicate sau organizații profesionale/patronale).

(33)Avertizorii reprezintă, în special, surse importante pentru jurnaliștii de investigație. Furnizarea unei protecții eficace a avertizorilor împotriva represaliilor sporește securitatea juridică a (potențialilor) avertizori și, prin urmare, încurajează și facilitează avertizarea în interes public și în mass-media. În acest sens, protecția avertizorilor ca surse jurnalistice este indispensabilă pentru a garanta rolul de „gardian” al jurnalismului de investigație în societățile democratice.