DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI Care însoţeşte documentul Propunere de Regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind raportarea evenimentelor de aviație civilă /* SWD/2012/0442 final */





DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI Care însoţeşte documentul Propunere de Regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind raportarea evenimentelor de aviație civilă 1. Definirea problemei 1.1. Context și problemele identificate Actualul sistem de siguranță a aviației este un sistem cu precădere reactiv care se bazează pe progresul tehnologic, pe o legislație solidă susținută de un sistem eficace de supraveghere reglementară și pe investigații detaliate ale accidentelor, din care rezultă recomandări pentru îmbunătățirea siguranței. Cu toate acestea, deși capacitatea de a desprinde învățăminte din accidente este de importanță crucială, sistemele exclusiv reactive și-au dovedit deja limitele în ceea ce privește aducerea permanentă de îmbunătățiri, în special în contextul creșterii traficului aerian, care se preconizează că va atinge aproape dublul nivelului actual până în 2030. Așadar, sistemele de siguranță trebuie să se transforme în proceduri de siguranță mai proactive și bazate pe date concrete, care să se concentreze asupra prevenirii accidentelor prin analizarea tuturor informațiilor disponibile privind siguranța, inclusiv a informațiilor referitoare la evenimente de aviație civilă. Deși Uniunea Europeană (UE) a început tranziția către astfel de procese odată cu adoptarea Directivei 2003/42/CE[1] și a normelor sale de punere în aplicare[2], eforturile actuale nu sunt suficiente pentru a împiedica creșterea numărului accidentelor și al deceselor ca urmare a creșterii anticipate a traficului. În prezent, Uniunea Europeană și statele sale membre nu au capacitate suficientă de a folosi feedback-ul din diferitele experiențe pentru a preveni accidentele. Această problemă este cauzată de o serie de deficiențe. În primul rând, se pare că nu se cunosc suficient toate evenimentele survenite care afectează siguranța, iar existența datelor este esențială pentru identificarea riscurilor privind siguranța. Această situație este parțial generată de discrepanțele dintre statele membre în ceea ce privește tipurile de evenimente cu raportare obligatorie. O altă cauză este faptul că unele persoane se tem să raporteze evenimentele (aspecte legate de conceptul de cultură justă – just culture). Pentru a atinge obiectivul raportării complete, angajații trebuie, într‑adevăr, să aibă încredere deplină în sistem, deoarece ei trebuie să-și raporteze propriile greșeli sau greșeli la care au contribuit. Cu toate acestea, angajații nu beneficiază de același grad de protecție în toate statele membre și se tem să nu fie trimiși în judecată sau sancționați de superiorii ierarhici. În plus, alte cauze ale gradului insuficient de colectare a evenimentelor sunt lipsa obligației de a institui un mecanism de raportare voluntară care să completeze mecanismele de raportare obligatorie și insuficienta claritate a obligațiilor de raportare a evenimentelor și a fluxului de informații. În al doilea rând, integrarea datelor privind evenimentele survenite nu este armonizată și structurată, ceea ce duce la existența unor informații incomplete și de slabă calitate. Această situație afectează coerența și utilitatea informațiilor și limitează folosirea acestora în scopuri de siguranță. Există, de asemenea, riscul ca tendințele desprinse să fie înșelătoare și acest lucru ar putea duce la concentrarea eforturilor acolo unde nu este cazul sau, și mai grav, la incapacitatea identificării unei probleme de siguranță. În al treilea rând, schimbul de informații între statele membre este limitat deoarece există obstacole de natură legală și organizațională în asigurarea accesului corespunzător la informațiile aflate în Fișierul european centralizat (ECR – European Central Repository), care reunește toate datele naționale. Într-adevăr, legislația europeană impune obligația de a elimina datele de identificare ale sursei anumitor informații. Deși scopul acestor dispoziții este de a proteja informațiile sensibile care privesc siguranța, consecința lor în practică este că anumite elemente importante pentru siguranță, cum ar fi descrierea efectivă a evenimentului, nu sunt accesibile autorităților. Acest lucru se datorează în special lipsei de încredere a statelor membre în ceea ce privește utilizarea datelor. În fine, nu există nicio cerință referitoare la utilizarea datelor colectate cu privire la evenimente. Prin urmare, nu se face o analiză a evenimentelor și, în consecință, nu se adoptă măsuri preventive și corective corespunzătoare pentru a remedia deficiențele de siguranță. Principalele părți afectate de această inițiativă sunt toate persoanele și organizațiile implicate în sistemul aviației civile sau beneficiari ai siguranței aeriene, la nivel național și la nivel european. 1.2. Analiza subsidiarității Raportarea evenimentelor este esențială pentru funcționarea adecvată a transportului aerian, în concordanță cu obiectivul articolului 91 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Având în vedere că se aplică principiul subsidiarității, trebuie justificată acțiunea la nivelul UE în domeniul raportării evenimentelor. În primul rând, obiectivele acțiunii propuse nu ar putea fi realizate într-o măsură satisfăcătoare de statele membre deoarece este necesară armonizarea normelor aplicabile raportării evenimentelor și trebuie așadar asigurată existența unor norme uniforme și eficiente în Europa. În plus, normele care privesc o bază de date europeană și o agenție a UE pot fi stabilite numai prin legislație la nivel european. În al doilea rând, valoarea adăugată a acțiunii la nivelul UE este dată de beneficiile în materie de siguranță aduse de consolidarea și dezvoltarea unor măsuri proactive bazate pe analiza evenimentelor la nivel național și la nivelul UE. De asemenea, un caz care pare a fi un eveniment izolat într-un stat membru poate indica necesitatea luării de măsuri atunci când este privit din perspectiva Uniunii în ansamblul său. 2. Obiective ale inițiativei UE Obiectivul principal al inițiativei este de a contribui la reducerea numărului de accidente în care sunt implicate aeronave și a numărului de decese prin îmbunătățirea sistemelor existente atât la nivel național, cât și la nivel european, utilizând experiența evenimentelor din aviația civilă pentru a corecta deficiențele de siguranță și pentru a preveni repetarea acestora. Obiectivele specifice (OS) sunt: · Să se asigure că toate evenimentele care periclitează sau ar putea periclita siguranța aviației sunt colectate și că ele oferă o imagine completă și clară a riscurilor în materie de siguranță din UE și din statele membre ale acesteia (OS1); · Să se asigure că rapoartele de eveniment stocate în bazele de date naționale și în ECR sunt complete și conțin date de calitate ridicată (OS2); · Să se asigure că toate informațiile critice pentru siguranță stocate în ECR sunt accesate în mod adecvat de către autoritățile competente și că sunt utilizate exclusiv în scopuri legate de îmbunătățirea siguranței (OS3); · Să se asigure că evenimentele raportate sunt analizate în mod eficient, că riscurile privind siguranța sunt identificate și abordate atunci când este cazul și că se monitorizează eficacitatea măsurilor luate din punctul de vedere al siguranței (OS4). 3. Opțiuni de politică Prima opțiune identificată este abrogarea legislației UE existente. Având în vedere riscul major pe care îl presupune pentru siguranța cetățenilor, această opțiune nu a mai fost analizată în profunzime și a fost abandonată. Pentru a elimina sursele de probleme, au fost identificate o serie de măsuri de politică, care au fost grupate în trei pachete: Pachetul de politici 1 (PP1) vizează îmbunătățirea sistemului actual definind elementele de bază ale unui sistem complet de raportare a evenimentelor care va contribui la îmbunătățirea siguranței aviației prin modificări ale legislației limitate la minimul necesar și prin adoptarea de recomandări și orientări acolo unde este posibil. Dintre măsurile de politică identificate menționate mai sus, acest pachet le conține numai pe cele mai puțin intense. Pachetul de politici 2 (PP2) este un pachet mai ambițios de măsuri, care implică o revizuire substanțială a legislației UE referitoare la raportarea evenimentelor. PP2 are scopul de a îmbunătăți sistemul actual prin stabilirea cerințelor legislative necesare pentru a asigura un sistem eficient de raportare a evenimentelor la toate nivelurile și de a contribui la reducerea numărului de accidente în care sunt implicate aeronave prin instituirea unor proceduri pentru analizarea datelor colectate, adoptarea unor măsuri adecvate și monitorizarea eficienței sistemului din punctul de vedere al îmbunătățirii siguranței. Pachetul de politici 3 (PP3) vizează îmbunătățirea sistemului actual prin transferarea competențelor în materie de raportare a evenimentelor de la nivelul statelor membre la nivelul UE și, similar PP2, prin stabilirea unor cerințe referitoare la analizarea evenimentelor alături de adoptarea măsurilor necesare de siguranță și monitorizarea îmbunătățirilor astfel realizate. În cadrul PP3, responsabilitatea de a institui și de a gestiona mecanismul sau mecanismele de raportare a evenimentelor ar fi transferate Agenției Europene de Siguranță a Aviației (AESA). În tabelele de mai jos, sunt prezentate în detaliu măsurile din diferitele pachete de politici. Problemele identificate în secțiunea 2.2 || Măsuri de politică || Descrierea măsurii de politică Sursa de probleme 1: Colectarea datelor referitoare la evenimente nu este optimă (SP1) A: Domeniul de aplicare al raportării, din punctul de vedere al tipului de evenimente, diferă între statele membre, creând discrepanțe în ceea ce privește nivelul de raportare || 1. Clarificarea tipurilor de evenimente care trebuie colectate, prin intermediul unor orientări – PP1 2. Armonizarea domeniului de aplicare al raportării, prin specificarea, într-o anexă, a evenimentelor care trebuie raportate – PP2 și PP3 B: Persoanele se tem să raporteze (aspecte legate de conceptul de „cultură justă” – just culture) || 1. Orientări privind interpretarea și aplicarea articolului 8 – PP1 2. Clarificarea și completarea normelor existente (definirea conceptului de „cultură justă”, stabilirea un punct focal național, aplicarea principiului de neatribuire a culpei, eliminarea din rapoarte a datelor de identificare ale sursei) - PP2 și PP3 C: Nu există nicio obligație de a institui sisteme de raportare voluntară a evenimentelor (VORS – voluntary occurrence reporting systems) și nu există clarificări referitoare la ce anume trebuie raportat prin VORS || 1. Recomandare a Comisiei pentru implementarea standardului Organizației Aviației Civile Internaționale (OACI) care impune instituirea sistemelor de raportare voluntară a evenimentelor (VORS); orientări privind sistemul de raportare obligatorie a evenimentelor (MORS) / VORS – PP1 2. Implementarea în legislația UE a standardului OACI care impune instituirea VORS; clarificări referitoare la ce anume trebuie raportat prin MORS/VORS – PP2 3. Înlocuirea sistemelor naționale de raportare voluntară a evenimentelor cu un sistem european unic; clarificări referitoare la ce anume trebuie raportat prin MORS/VORS – PP3 D: Există prea multe linii de raportare a evenimentelor în diferite acte legislative ale UE, ceea ce creează suprapuneri și confuzii || 1. Orientări care să specifice toate liniile de raportare și cerințele aplicabile fiecăreia dintre acestea; organizarea de stagii de formare – PP1 2. Simplificarea și armonizarea tuturor cerințelor de raportare; modificarea cerințelor de raportare din alte acte legislative aplicabile ale UE – PP2 și PP3 E: Fluxul de informații nu este clar și directiva nu impune organizațiilor nicio cerință de colectare a informațiilor privind evenimentele || 1. Recomandare a Comisiei pentru implementarea standardului OACI care impune statelor să asigure instituirea unui sistem de management al siguranței (SMS) în cadrul sectorului aviației – PP1 2. Implementarea în legislația UE a părții referitoare la raportarea evenimentelor din standardul OACI care impune statelor să asigure instituirea unui SMS în cadrul sectorului aviației – PP2 3. Implementarea în legislația UE a părții referitoare la raportarea evenimentelor din standardul OACI care impune statelor să asigure instituirea unui SMS în cadrul industriilor respective; transferarea obligației de a colecta date privind evenimentele de la nivelul statelor la nivelul unui organism unic care va colecta direct, în principal de la industriile respective, toate informațiile privind evenimentele raportate prin MORS – PP3 || || Problemele identificate în secțiunea 2.2 || Măsuri de politică || Descrierea măsurii de politică Sursa de probleme 2: Integrarea datelor: Calitatea scăzută a informațiilor și caracterul incomplet al datelor (SP2) A: Informațiile referitoare le evenimente se prezintă în forme foarte variate și nu sunt codificate și clasificate în mod armonizat în cadrul unor baze de date || 1. Orientări privind înregistrarea evenimentelor; stagii de formare și asigurarea unei mai bune armonizări a clasificării în cadrul bazelor de date naționale și între acestea – PP1 2. Armonizarea procedurilor de raportare și standardizarea procedurilor de introducere a datelor între state; elaborarea de materiale de orientare și organizarea de stagii de formare – PP2 3. Impunerea utilizării unui format unic de date pentru rapoartele de eveniment; înlocuirea colectării la nivelul statelor membre a datelor referitoare la evenimente cu colectarea acestora la nivelul UE prin intermediul unei entități unice – PP3 B: Adesea nu se derulează niciun proces de verificare a calității pentru a asigura concordanța datelor || 1. Orientări privind calitatea datelor; dezvoltarea unor instrumente care să realizeze automat verificarea calității datelor și punerea acestora la dispoziția statelor membre; organizarea de stagii de formare și de seminarii de lucru – PP1 2. Impunerea principiului verificării calității atât organizațiilor, cât și statelor membre; elaborarea și completarea materialelor de orientare privind calitatea datelor; dezvoltarea unor instrumente care să realizeze automat verificarea calității datelor; organizarea de stagii de formare și seminarii de lucru – PP2 și PP3 C: Nu toate informațiile sunt trimise Fișierului european centralizat (ECR), iar datele colectate nu reflectă întotdeauna performanțele reale în materie de siguranță || Continuarea supravegherii datelor cuprinse în ECR și lansarea de proceduri, dacă este necesar; legislația ar putea intra în domeniul de aplicare al inspecțiilor de standardizare ale AESA - PP1, PP2 și PP3 D: Pentru multe dintre evenimente nu sunt completate toate câmpurile esențiale de date în ECR || 1. Materiale de orientare cu privire la câmpurile care trebuie completate și elaborarea unei liste de câmpuri pentru fiecare categorie relevantă de evenimente – PP1 2. Modificarea legislației pentru stabilirea principiului câmpurilor obligatorii; anexarea la actul legislativ revizuit a listei câmpurilor obligatorii pentru fiecare categorie relevantă de evenimente – PP2 și PP3 || || Problemele identificate în secțiunea 2.2 || Măsuri de politică || Descrierea măsurii de politică Sursa de probleme 3: Obstacolele de natură legală și organizațională în asigurarea accesului corespunzător la informațiile din ECR (SP3) A: Nu sunt accesibile unele informații importante privind evenimentele (relatarea evenimentului) || Asigurarea unui acces mai larg la datele din ECR, în special pentru a acorda autorităților competente acces la informații pertinente privind siguranța – PP1, PP2 și PP3 B: Lipsa de încredere a statelor membre în ceea ce privește utilizarea datelor din ECR || Limitarea utilizării datelor cuprinse în ECR la scopuri ce țin de îmbunătățirea siguranței – PP1, PP2 și PP3 Problemele identificate în secțiunea 2.2 || Măsuri de politică || Descrierea măsurii de politică Sursa de probleme 4: Lipsa analizei evenimentelor la nivel național și la nivel european și a măsurilor adecvate de siguranță (SP4) A: Nu se realizează analize sistematice ale evenimentelor la nivelul statelor membre și la nivelul UE || 1. Recomandare pentru implementarea standardului OACI care impune statelor să analizeze datele care provin din MORS și VORS și să stabilească măsurile corespunzătoare necesare – PP1 2. Implementarea standardului OACI care impune statelor să analizeze datele care provin din MORS și VORS și să stabilească măsurile corespunzătoare necesare; impunerea acestei obligații la nivelul organizațiilor, al statelor membre și al UE – PP2 3. Implementarea standardului OACI care impune statelor să analizeze datele care provin din MORS și VORS și să stabilească măsurile corespunzătoare necesare; impunerea acestei obligații la nivelul organizațiilor și al UE – PP3 B: Nu există un cadru de politică pentru îmbunătățirea siguranței pe baza analizei evenimentelor || 1. Recomandare pentru implementarea recomandării OACI care prevede luarea măsurilor preventive și corective corespunzătoare identificate prin analizarea evenimentelor și monitorizarea eficacității acestora – PP1 2. Implementarea standardului OACI care impune luarea măsurilor corective și preventive corespunzătoare identificate prin analizarea evenimentelor la nivelul organizațiilor, al statelor membre și al UE și monitorizarea eficacității acestor măsuri la nivelul statelor membre și la nivelul UE – PP2 3. Implementarea standardului OACI care impune luarea măsurilor corective și preventive corespunzătoare identificate prin analizarea evenimentelor la nivel național și la nivelul UE și monitorizarea eficacității acestor măsuri la nivelul UE – PP3 C: Nu există niciun instrument pentru a ierarhiza analiza evenimentelor în ordinea priorităților || 1. Elaborarea, la nivelul UE, a unui sistem comun al UE de clasificare în funcție de risc pentru a clasifica evenimentele într-o manieră armonizată; punerea la dispoziție a acestui instrument; recomandare adresată statelor membre pentru a-și clasifica evenimentele utilizând instrument – PP1 2. Impunerea obligației pentru organismele UE sau ale statelor membre de a clasifica evenimentele utilizând un instrument comun al UE de clasificare în funcție de risc; elaborarea acestui instrument la nivelul UE și punerea lui la dispoziția statelor membre și a industriei – PP2 și PP3 4. Evaluarea impactului Impactul pachetelor de politici este prezentat sintetic în tabelul de mai jos: || Pachetul de politici 1 || Pachetul de politici 2 || Pachetul de politici 3 Impactul asupra siguranței || Pozitiv scăzut || pozitiv ridicat || Pozitiv scăzut Impactul economic || || Impactul asupra industriei || Zero || pozitiv mediu || Negativ scăzut || Impactul asupra statelor membre || Zero || Negativ scăzut || pozitiv ridicat || Impactul asupra pieței interne și a competitivității || Pozitiv scăzut || pozitiv ridicat || Pozitiv scăzut || Sarcini administrative/an || zero || Negativ scăzut – 831 133 EUR || negativ mediu – 2,235 milioane EUR || Impactul asupra bugetului UE/an || Aproape de zero – 165 000 EUR || Negativ scăzut – 530 000 EUR || negativ ridicat – 12,1 milioane EUR Impactul social || || Norme și drepturi privind calitatea locurilor de muncă || Pozitiv scăzut || pozitiv mediu || pozitiv ridicat || Ocuparea forței de muncă || Neutru || Pozitiv scăzut || Pozitiv scăzut || Date cu caracter personal || Zero || pozitiv mediu || pozitiv mediu || Sănătate publică și siguranță || Pozitiv scăzut || pozitiv ridicat || Pozitiv scăzut Impactul asupra mediului || Aproape de zero || Aproape de zero || Aproape de zero Impactul asupra drepturilor fundamentale || Pozitiv scăzut || pozitiv ridicat || Pozitiv scăzut Impactul din punctul de vedere al simplificării legislației existente || zero || pozitiv ridicat || pozitiv ridicat Impactul asupra țărilor terțe || Pozitiv scăzut || pozitiv ridicat || Pozitiv scăzut 5. Compararea opțiunilor Pachetele de politici au fost evaluate pe baza criteriilor de eficacitate, eficiență și coerență. Din punctul de vedere al eficacității, PP2 oferă potențialul cel mai ridicat de îndeplinire a tuturor obiectivelor specifice, iar PP3 oferă un grad bun de eficacitate în general. Prin PP1 se realizează pe deplin numai OS3. PP1 cuprinde măsuri care presupun costuri de implementare sau administrative foarte scăzute și contribuie la îndeplinirea OS, însă într-o măsură limitată, acest pachet nefiind așadar cel mai eficient pentru atingerea obiectivelor. Din punctul de vedere al eficienței, PP3 este cel mai costisitor și mai puțin eficient decât PP2. PP1 este cel mai puțin costisitor, dar și cel mai puțin eficient. În ceea ce privește coerența, toate pachetele de politici sunt oarecum echivalente și prezintă, într-o anumită măsură, compromisuri între diferitele tipuri de impact pe care le au, însă PP2 prezintă cele mai mici compromisuri. Având în vedere cele de mai sus, pachetul recomandat este PP2, deoarece beneficiile obținute sunt mult mai mari decât costurile. Se preconizează că acest pachet va contribui la îmbunătățirea siguranței aviației prin mai buna colectare a informațiilor privind evenimentele, calitatea îmbunătățită a datelor, accesul adecvat la informații și introducerea unor cerințe privind utilizarea evenimentelor în scopul reducerii numărului de accidente aviatice. 6. Monitorizare și evaluare Comisia ar urma să efectueze o evaluare a punerii în aplicare a regulamentului la trei ani după adoptarea acestuia de către legiuitor și să monitorizeze permanent un set de indicatori de bază, deja disponibili, privind transporturile. Acești indicatori vor fi folosiți pentru a cuantifica măsura în care opțiunea de politică adoptată duce la îndeplinirea obiectivelor specifice. [1] Directiva 2003/42/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind raportarea evenimentelor în aviația civilă, JO L 167, 4.7.2003, p. 23. [2] Regulamentul (CE) nr. 1321/2007 al Comisiei de stabilire a unor reguli de punere în aplicare pentru înregistrarea, într-un fișier centralizat, a informațiilor privind evenimentele în aviația civilă, JO L 294, 13.11.2007, p. 3 și Regulamentul (CE) nr. 1330/2007 al Comisiei de stabilire a normelor de aplicare pentru diseminarea către părțile interesate a informațiilor referitoare la evenimentele din aviația civilă, JO L 295, 14.11.2007, p. 7.