DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI care însoțește documentul privind o propunere legislativă și măsuri nelegislative suplimentare care vizează întărirea controalelor și a aplicării Regulamentului (CE) nr. 1013/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 iunie 2006 privind transferurile de deșeuri /* SWD/2013/0267 final */





DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI care însoțește documentul privind o propunere legislativă și măsuri nelegislative suplimentare care vizează întărirea controalelor și a aplicării Regulamentului (CE) nr. 1013/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 iunie 2006 privind transferurile de deșeuri 1. Definirea problemei 1.1. Care este exact problema? Problema care trebuie soluționată este frecvența mare a expedierilor ilegale de deșeuri din UE către anumite destinații care încalcă dispozițiile regulamentului UE privind expedierile de deșeuri[1] (denumit în continuare „regulamentul”). Controalele efectuate în porturi maritime, pe căi rutiere și în întreprinderi au arătat că aproximativ 25% dintre expedierile din UE care conțin deșeuri nu respectă regulamentul. Numeroase rapoarte ale ONG-urilor, ale mass-media și studii publicate în perioada 2007-2011 au relevat existența unor cantități mari de deșeuri originare din UE care sunt exportate ilegal în țări în curs de dezvoltare din Africa și Asia. Costurile considerabil mai mici pentru tratarea și eliminarea deșeurilor în țările în curs de dezvoltare sunt un factor economic determinant pentru expedierile ilegale de deșeuri. Aceste costuri mai mici se datorează în principal unor reglementări în materie de mediu și de sănătate mult mai puțin stricte decât cele ale UE. Comercianții ilegali caută astfel să evite costurile mai ridicate din UE expediind deșeurile în mod ilegal către instalații mai ieftine și de calitate inferioară din țări în curs de dezvoltare. Aruncarea sau tratarea neconformă a deșeurilor în urma unei expedieri ilegale are adesea efecte grave asupra mediului și a sănătății umane. Deșeurile eliminate în mod incorect sau netratate pot cauza probleme ecologice și sanitare grave pentru locuitorii din apropierea zonei de eliminare. Scurgerile provenind de la deșeurile aruncate au de asemenea efecte nocive asupra solurilor și a cursurilor de apă și cauzează poluare atmosferică, în special prin emisiile de metale grele și de poluanți organici persistenți. Pe lângă riscurile sanitare pe termen lung pentru cetățeni și lucrători, această practică contribuie totodată la încălzirea globală și la reducerea stratului de ozon. Amploarea acestor efecte este strâns legată de utilizarea unor tehnici de tratare a deșeurilor adecvate sau inadecvate. Natura deja toxică a substanțelor periculoase reprezintă adesea un risc crescut din cauza lipsei echipamentelor de protecție individuală sau a măsurilor de prevenire a poluării în cadrul tratării deșeurilor în țările care primesc expedieri ilegale de deșeuri. Expedierile ilegale de deșeuri antrenează totodată costuri semnificative pentru statele membre și operatori. Acestea includ costurile operațiunilor de depoluare după expedierea și aruncarea ilegală a deșeurilor și costurile de repatriere a deșeurilor în țara de origine. În plus, „scurgerea” actuală a deșeurilor prin intermediul expedierilor ilegale către instalații de tratare neconforme cu normele situate în interiorul sau în afara UE împiedică accesul la materii prime valoroase. Creșterea cantității de deșeuri expediate prin canale legale în vederea recuperării și a tratării ar avea ca rezultat optimizarea proceselor și îmbunătățirea tehnicilor de sortare și, astfel, a calității deșeurilor, asigurând în final un acces sporit la materii prime de înaltă calitate. În plus, actuala lipsă a unor condiții de concurență echitabile cauzată de discrepanțele mari între practicile de aplicare a legislației defavorizează din punct de vedere economic întreprinderile care respectă legea. Nivelurile ridicate ale expedierilor ilegale subminează așadar industriile legitime de tratare și eliminare a deșeurilor. 1.2. Care sunt principalele părți afectate? Controalele și aplicarea regulamentului vizează, în principal, următorii actori: · autoritățile statelor membre care efectuează controale ale expedierilor de deșeuri la nivel național, regional sau local; · comercianții și transportatorii de deșeuri care respectă cerințele regulamentului; · comercianții și transportatorii de deșeuri ilegale care profită de lacunele din sistemele de aplicare a legislației și de control ale statelor membre pentru a eluda regulamentul în detrimentul aspectelor legate de mediu și de sănătate; · cetățenii cu probleme de sănătate provocate de aruncarea sau gestionarea neconformă a deșeurilor. 1.3. De ce este necesară o intervenție publică? Cerințele privind controalele și aplicarea sunt formulate în regulament într-o manieră generală (articolul 50). Regulamentul nu conține dispoziții specifice privind modul în care trebuie efectuate controalele. Ca urmare, există mari discrepanțe între statele membre. Unele dintre ele au creat sisteme de control riguroase și eficiente, care vizează expedierile de deșeuri fie în porturi, fie la producătorii și colectorii de deșeuri, în timp ce altele au probleme serioase de punere în aplicare și nu dispun de structurile și resursele adecvate pentru a controla fluxurile de deșeuri și a efectua controale. Această situație îi determină pe exportatorii de deșeuri ilegale să își trimită deșeurile prin statele membre cu cele mai puține controale (port hopping). Atunci când aplicarea normelor este înăsprită într-un stat membru, exportatorii de deșeuri ilegale își transferă exporturile către un alt stat membru. Expedierile ilegale de deșeuri nu pot fi împiedicate așadar în mod eficient decât dacă se efectuează controale suficiente în toate statele membre. 2. Analiza subsidiarității 2.1. Temeiul juridic UE are dreptul de a acționa în temeiul articolului 191 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE). Legislația actuală a UE, inclusiv articolul 50 din regulament, conține anumite dispoziții privind aplicarea menite să garanteze faptul că statele membre instituie sisteme de control eficiente. Cu toate acestea, aplicarea regulamentului este neuniformă, iar din UE continuă să fie exportate cantități considerabile de deșeuri ilegale de diferite tipuri. O problemă majoră pare a fi aceea că regulamentul nu conține în prezent criterii specifice referitoare la planificarea controalelor, sarcina probei, controalele în amonte și formarea profesională. 2.2. „Proba necesității” Expedierile de deșeuri sunt, prin natura lor, internaționale și necesită implementarea și asigurarea respectării reglementărilor în același mod de către toate statele membre, pentru a asigura condiții de concurență echitabile și a limita expedierile de deșeuri ilegale, care împiedică comerțul internațional și din UE și pun în pericol sănătatea umană și mediul. O acțiune a UE apare așadar ca fiind necesară. Cerințele privind controalele nu sunt detaliate în legislația actuală (articolul 50 din regulament), ceea ce duce la insuficiențe și lipsă de uniformitate în implementarea și asigurarea respectării legislației pe teritoriul UE. Obiectivele strategice ale regulamentului nu pot fi așadar atinse în prezent. Statele membre au tot interesul ca regulamentul să fie aplicat în mod eficient în celelalte state membre. Deșeurile transportate către țări terțe sunt adesea deplasate inițial în interiorul UE. Astfel, aplicarea nesatisfăcătoare a legislației în anumite state membre generează un volum de muncă suplimentar pentru autoritățile de control din alte state membre. De asemenea, întreprinderile care încearcă să evite statele membre în care regulamentul este bine implementat pot să transporte deșeurile către state membre în care regulamentul nu este aplicat la fel de riguros, ceea ce le reduce șansele de a fi descoperite. Pentru a rezolva aceste probleme, este esențială o acțiune la nivelul UE, deoarece UE în ansamblu trebuie să reducă impactul deșeurilor proprii în țări terțe, dar acțiunea sa este limitată de veriga slabă a lanțului de control. Prin urmare, sunt necesare proceduri de control armonizate în UE. 3. Obiectivele inițiativei UE Principalele obiective ale implementării cerințelor legale propuse privind controalele expedierilor de deșeuri sunt expuse în cele ce urmează. Obiectivul general: protecția mediului și a sănătății prin reducerea expedierilor ilegale de deșeuri. Obiective specifice: îmbunătățirea implementării și a controlului aplicării regulamentului UE privind expedierile de deșeuri, contribuind astfel la îndeplinirea sarcinii Comisiei prevăzute la articolul 17 alineatul (1) din Tratatul UE, reducerea costurilor în statele membre, de exemplu a celor legate de depoluare și de repatrierea deșeurilor, creșterea accesului la materii prime și contribuția la utilizarea eficientă a resurselor, precum și asigurarea unor condiții echitabile în întreaga UE pentru persoanele care lucrează în sectorul deșeurilor. Obiective operaționale: consolidarea și îmbunătățirea eficienței controalelor expedierilor de deșeuri și armonizarea criteriilor utilizate în statele membre în materie de controale. 4. Opțiuni strategice Opțiunile strategice analizate au făcut obiectul unei consultări a părților interesate și au fost comentate pe larg în cursul acestui proces. Ele variază de la modificări posibile ale legislației UE la măsuri fără caracter legislativ. Ele nu se exclud reciproc și pot fi combinate pentru a consolida aplicarea regulamentului. Patru opțiuni strategice principale au fost identificate și evaluate în ceea ce privește impactul lor economic, social și de mediu: Opțiunea 1 - Nicio acțiune la nivelul UE Opțiunea 2 - Cerințe și criterii specifice pentru controlul expedierilor de deșeuri introduse în legislația UE prin modificarea articolului 50 din regulament, având ca scop eliminarea lacunelor concrete în materie de aplicare identificate în evaluarea impactului: lipsa unei planificări a controalelor și a unor evaluări ale riscurilor, dispoziții insuficiente privind sarcina probei, lipsa unor controale în amonte pentru a detecta exporturile ilegale și lipsa posibilităților de formare pentru inspectori. Opțiunea 3 - Orientări referitoare la controlul expedierilor de deșeuri la nivelul UE pentru a trata cele patru domenii specifice în care necesitatea unor orientări a fost identificată în evaluarea impactului: facilitarea controlului expedierilor de către autoritățile vamale, asigurarea unei gestionări ecologice raționale la instalațiile de tratare și reciclare din țări terțe, promovarea trasabilității deșeurilor prin mijloace tehnice și încurajarea cooperării, a coordonării și a monitorizării. Opțiunea 4 - Combinație de cerințe legislative și orientări ale UE 5. Evaluarea impactului Opțiunea 1 - Nicio acțiune la nivelul UE Opțiunea care constă în lipsa oricărei acțiuni nu implică nicio modificare și le lasă statelor membre libertatea de a organiza controlul expedierilor de deșeuri după cum consideră de cuviință, în funcție de situația națională specifică a fiecăruia. Pe de altă parte, această opțiune nu rezolvă niciuna dintre problemele evidențiate în raport. Lipsa unor norme precise la nivelul UE în ceea ce privește controalele dă naștere unor interpretări diferite și unei implementări neuniforme între statele membre. Ineficacitatea actuală și deficiențele specifice ale controalelor expedierilor de deșeuri din multe state membre riscă să ducă la o creștere a ratelor expedierilor ilegale de deșeuri. Problemele actuale, și anume efectele negative considerabile asupra mediului și a sănătății umane și costurile ridicate pentru statele membre (depoluarea deșeurilor expediate ilegal) și pentru industrie (lipsa unor condiții de concurență echitabile) ar continua să existe. Accesul la materiile prime nu s-ar îmbunătăți, iar resursele ar continua să fie utilizate într-un mod ineficient. De asemenea, această opțiune riscă să conducă la delocalizarea locurilor de muncă în afara UE. Opțiunea 2 - Cerințe și criterii specifice pentru controlul expedierilor de deșeuri introduse în legislația UE Statele membre ale căror sisteme de control al expedierilor de deșeuri sunt deja eficiente vor avea de suportat costuri scăzute. De fapt, costurile lor ar fi mai reduse dacă s-ar efectua controale adecvate la sursă în alte state membre, deoarece expedierile ilegale de deșeuri provin adesea dintr-un stat membru și sunt exportate printr-un altul. Această opțiune ar slăbi presiunea exercitată asupra punctelor tradiționale de ieșire a expedierilor ilegale de deșeuri din UE. Statele membre care nu dispun de capacități și infrastructuri adecvate pentru efectuarea controalelor ar trebui să angajeze noi inspectori și să creeze capacitatea necesară pentru a se conforma noilor cerințe legale. Evaluarea impactului estimează costul anual total al dezvoltării capacităților și infrastructurilor de control în întreaga UE la 4 000 000 EUR. Costurile nu s-ar repercuta asupra întreprinderilor care respectă legea sau asupra consumatorilor, ci ar fi suportate de exportatorii ilegali, potrivit principiului „poluatorul plătește”. Această opțiune nu presupune costuri suplimentare pentru operatorii economici, cu excepția operatorilor suspectați de activități ilegale, cărora, în anumite cazuri, le-ar reveni sarcina probei. Costurile ar putea fi acoperite de veniturile potențiale din amenzi sau penalități impuse operatorilor ilegali și ar putea fi compensate de economiile realizate prin evitarea costurilor de repatriere și de depoluare. Opțiunea 3 - Orientări pentru controlul expedierilor de deșeuri la nivelul UE Este puțin probabil ca niște orientări să contribuie singure la îmbunătățirea controalelor expedierilor de deșeuri în toate statele membre. La nivelul UE există deja numeroase orientări privind expedierile de deșeuri și controalele, dar natura lor neobligatorie reprezintă o problemă majoră pentru realizarea obiectivului unei mai bune aplicări a regulamentului. Dacă aceste orientări nu sunt urmate de unele state membre, fenomenul de port hopping va continua. Opțiunea 4 - Combinație de cerințe legislative și orientări ale UE Această opțiune va avea aceleași costuri și beneficiile ca opțiunile 2 și 3 împreună. Altfel spus, costurile suplimentare, economiile de costuri și beneficiile economice ale unor dispoziții obligatorii ar fi aceleași ca în cazul opțiunii 2 și ar fi însoțite de costuri suplimentare foarte mici aferente orientărilor, ca în cazul opțiunii 3. Având în vedere costurile și beneficiile nete ale opțiunilor 2 și 3, se poate considera că aceste opțiuni se consolidează reciproc. 6. Compararea opțiunilor Primul criteriu este de a stabili dacă opțiunea rezolvă problemele identificate în evaluarea impactului. Al doilea criteriu constă în evaluarea costurilor nete, adică a diferenței estimate între costurile și beneficiile economice. Prin aplicarea acestor criterii, opțiunea 4 (combinație de cerințe legislative și orientări ale UE) ar fi singura opțiune care soluționează toate problemele identificate în evaluarea impactului și care are totodată cele mai scăzute costuri nete. Această opțiune are și cele mai favorabile efecte economice, sociale și de mediu. 7. Monitorizare și evaluare Eficacitatea măsurilor propuse pentru rezolvarea problemei expedierilor ilegale de deșeuri ar trebui să fie monitorizată și evaluată în modul următor: (1) Crearea unor infrastructuri, capacități și sisteme adecvate de aplicare a legislației. Planificarea propusă a controalelor ar fi considerată un succes în practică dacă ar duce la crearea unor infrastructuri și capacități adecvate, a unor sisteme performante de aplicare a legislației și a unor controale îmbunătățite ale expedierilor de deșeuri în statele membre. (2) Reducerea expedierilor ilegale de deșeuri. Eficacitatea măsurilor propuse ar putea fi măsurată prin statistici care să prezinte o reducere a ratelor expedierilor ilegale de deșeuri. (3) Monitorizarea de către Comisie. Atunci când monitorizează informațiile prezentate de statele membre cu privire la aplicarea regulamentului, Comisia ar putea să examineze și să evalueze impactul măsurilor legislative asupra controalelor și asupra expedierilor ilegale și să țină cont de acesta, atunci când este cazul, în momentul întocmirii raportului său trienal privind implementarea regulamentului. (4) Proiecte la fața locului. Un alt instrument de măsurare ar putea fi evaluarea cazurilor concrete de nerespectare a dispozițiilor constatate cu ocazia controalelor în ceea ce privește economiile de costuri realizate, și anume costurile evitate de repatriere, depoluare etc., și a ameliorărilor mediului la fața locului, și anume la destinațiile care primesc în prezent expedieri ilegale de deșeuri. În practică, acest lucru ar putea fi realizat prin intermediul unor proiecte cu țări în curs de dezvoltare. (5) Estimări bazate pe creșterea ratelor de reciclare. Ratele de reciclare a deșeurilor sunt monitorizate în cadrul UE în temeiul legislației UE și naționale. Creșterea ratelor de reciclare ar putea fi utilizată pentru a indica faptul că cerințele propuse dau rezultate, deoarece deșeurile sunt mai degrabă reciclate decât exportate și aruncate ilegal. [1] Regulamentul (CE) nr. 1013/2006 al Parlamentului European și al Consiliului privind transferurile de deșeuri, JO L 190, 12.7.2006, p. 1.