RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 177/24

Avizul Comitetului Economic şi Social European privind „Accesibilitatea” serviciilor de interes economic general (SIEG): definiție, evaluare, provocări, inițiative europene (aviz din proprie iniţiativă)

(2014/C 177/04)

Raportor: dl Raymond HENCKS

La 14 februarie 2013, în conformitate cu articolul 29 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, Comitetul Economic şi Social European a hotărât să elaboreze un aviz din proprie iniţiativă cu privire la

„Accesibilitatea” serviciilor de interes economic general: definiție, evaluare, provocări, inițiative europene

(aviz din proprie inițiativă).

Secțiunea pentru transporturi, energie, infrastructură și societatea informațională, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 19 noiembrie 2013.

În cea de-a 495-a sesiune plenară, care a avut loc la 21 şi 22 ianuarie 2014 (şedinţa din 21 ianuarie), Comitetul Economic şi Social European a adoptat prezentul aviz cu 135 de voturi pentru, 19 voturi împotrivă şi 12 abţineri.

1. Concluzii și recomandări

1.1 Un mare număr de cetățeni din Uniunea Europeană întâmpină mari dificultăţi economice, care variază de la un stat membru la altul, în ce privește accesul la serviciile fundamentale, între altele în materie de locuințe, energie, comunicații electronice, transport, alimentare cu apă, îngrijiri de sănătate și servicii sociale.

1.2 Or, un nivel înalt al accesibilității serviciilor de interes economic general (SIEG) reprezintă una dintre valorile comune – cu alte cuvinte, pe care fiecare stat membru al Uniunii le împărtășește – incluse în Protocolul nr. 26 privind serviciile de interes general (anexat la tratate), de care Uniunea și statele membre trebuie să țină seama pe deplin, fiecare în contextul propriilor sale competențe, la punerea în aplicare a tuturor politicilor lor în materie.

1.3 Cu toate acestea, nu există la nivel comunitar o definiție sau o abordare uniformă a caracterului abordabil sau a accesibilității economice a unui SIEG, așa cum nu există niciun instrument de evaluare a acestuia, în condițiile în care statele membre, dat fiind că sunt dețin competența de a crea servicii de interes economic general, dispun de o largă putere discreționară pentru a le realiza.

1.4 Prin urmare, CESE propune ca Uniunea Europeană, pe de o parte, să clarifice conceptul de accesibilitate a SIEG pentru toți și să îl adapteze la cerințele Tratatului de la Lisabona (Protocolul nr. 26), precum și la cele ale Convenției Organizației Națiunilor Unite privind drepturile persoanelor cu handicap și, pe de altă parte, să introducă măsuri legislative în legislația derivată, care să oblige statele membre: — să definească indicatori pentru determinarea accesibilităţii unui serviciu, precum și un mecanism de evaluare independentă a performanţelor SIEG, incluzând printre criterii respectarea accesibilității economice; — să stabilească un pachet de servicii de bază, pentru care rata de efort a unei gospodării să fie determinată în funcție de ceea ce este acceptabil în raport cu venitul disponibil. Un nivel maxim al cheltuielilor pentru aceste serviciile esenţiale va trebui să reprezinte o bază obiectivă pentru cuantificarea noțiunii de accesibilitate și pentru a determina procentajul general al cheltuielilor unei gospodării începând de la care apar cheltuieli excesive, care dau dreptul, după caz, la ajutoare publice; — să precizeze noţiunea de „persoane vulnerabile” sau de „grupuri defavorizate”. În acest context, Comisia Europeană ar trebui să-și revizuiască practica în materie de luare a deciziilor în privința controlării erorilor evidente în calificarea ajutoarelor de stat.

1.5 Includerea principalelor date privind SGI în semestrul european, cu respectarea pe deplin a responsabilității și competențelor statelor membre, reprezintă o condiție pentru consolidarea dimensiunii sociale a UE, precum și a pieței acesteia, îndeosebi în vreme de criză.

2. Introducere

2.1 În ceea ce privește serviciile de interes general (SIG), fie ele de natură economică (SIEG) sau neeconomică (SNEIG), trebuie să i se garanteze fiecărui resortisant din țara respectivă accesul la aceste servicii esențiale și la protecția drepturilor fundamentale; ele sunt strâns legate de obiectivul de coeziune economică, socială și teritorială urmărit de Uniunea Europeană.

2.1.1 Statele membre dispun de o amplă putere discreţionară pentru a defini, organiza și finanța SIG pe baza și în legătură cu o acţiune socială și civică, răspunzând nevoilor utilizatorilor. În ceea ce priveşte SIEG, aceste servicii se întemeiază pe o logică comercială și sunt supuse normelor comunitare ale concurenței și ale pieței interne, cu condiția ca acestea să nu împiedice îndeplinirea misiunilor specifice ale acestor servicii. Prin definiție, SNEIG nu se supun logicii unei anumite piețe și sunt de competența exclusivă a statelor membre, în virtutea articolului 2 din Protocolul 26.

2.1.2 „Uniunea recunoaște și respectă accesul la serviciile de interes economic general [...], în conformitate cu tratatele”, se afirmă în Carta Drepturilor Fundamentale, anexată Tratatului de la Lisabona, care menționează explicit că legislațiile și practicile naționale reprezintă baza în această materie. Convenția ONU privind drepturile persoanelor cu handicap, ratificată de Uniunea Europeană în ansamblul său, stabilește norme minimale pentru protecția și salvgardarea unui set complet de drepturi civile, politice, sociale şi economice de care se bucură persoanele cu handicap, printre aceste drepturi aflându-se și accesul la SIEG.

2.1.3 Numeroase state membre alătură acestui drept de acces condiția furnizării unui serviciu „în condiții economice acceptabile pentru toți” și, pentru aceasta, aplică în diverse grade programe de ajutoare sociale individuale și colective.

Cu toate acestea, un mare număr de cetățeni din Uniunea Europeană întâmpină dificultăți economice deosebite în ce privește accesul la serviciile esențiale, în special în materie de locuințe, energie, comunicații electronice, transport, alimentare cu apă, îngrijiri de sănătate și servicii sociale.

2.2 Lipsa de acces la SIEG poate fi cauzată de diverși factori, și anume de contextul național foarte variat, cu modele și servicii sociale diferite de la un stat membru la altul. Acești factori por fi și de ordin economic (prețul serviciului nu este accesibil), geografic (serviciul nu este oferit într-o anumită zonă), social (inegalitate de tratament), fizic (având în vedere handicapurile) sau de neadaptare la necesități și/sau la progresul tehnic (neadecvare/nivel insuficient de calitate și/sau de securitate).

2.3 În ce privește SIEG, un nivel înalt de calitate, securitate și accesibilitate, egalitatea de tratament și promovarea accesului universal și a drepturilor utilizatorilor reprezintă șase din 14 valori comune incluse în Protocolul nr. 26 privind SIG (anexat la Tratatele de la Lisabona, TUE și TFUE), de care Uniunea și statele membre, fiecare în limitele propriilor competențe și în cadrul domeniului de aplicare a tratatelor, trebuie să țină seama pe deplin la punerea în aplicare a ansamblului politicilor proprii referitoare la serviciile de interes economic general în înțelesul articolului 14 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene.

2.3.1 Aceste 14 valori comune, ordonate în trei grupe, sunt interdependente atât în cadrul grupelor, cât și între grupe, astfel încât nu pot fi așezate în ordine ierarhică.

2.3.2 Astfel, de exemplu, un SIEG pe deplin accesibil nu va putea răspunde exigențelor Protocolului nr. 26 dacă nu este asigurat un nivel înalt de calitate sau securitate sau dacă nu este favorizat accesul universal pentru cetățeanul statului respectiv, dar și dacă – la nivel național – nu se face deosebire între diversele situații geografice, sociale sau culturale sau dacă, de exemplu, autoritățile naționale împiedică concretizarea unui SIEG, nesocotindu-și astfel rolul esențial și larga putere discreționară, în condițiile în care o autoritate regională sau locală are dreptul – conform legislației naționale sau uzanțelor – să-l instituie.

2.4 Dispozițiile acestui protocol se doresc a fi în mod explicit „interpretative” pentru cele paisprezece valori comune ale Uniunii privind SIEG. Formularea mai curând relativă a anumitor valori, mai ales un nivel ridicat al calității, siguranței și accesibilității sau promovarea accesului universal și a drepturilor utilizatorilor, ar putea ridica o serie de întrebări cu privire la valoarea juridică sau caracterul obligatoriu, precum și la efectele acestor dispoziții. Însă răspunsul la acestea rămâne unul simplu şi de la sine înţeles, oricare ar fi interpretarea, inclusiv în cazul Protocolului 26, articolul 1; el corespunde răspunsului din articolul interpretat, în sensul că autoritatea naţională, regională sau locală respectivă dispune, în cadrul competențelor sale de a crea SIEG, de o largă putere discreționară în definirea interdependențelor dintre diversele SIEG.

3. Noțiunea de accesibilitate în legislația europeană

3.1 Nu există la nivel comunitar o definiție unitară sau o abordare uniformă a caracterului abordabil sau a accesibilității economice a unui SIEG, așa cum nu există niciun instrument de evaluare a acestuia. Accesibilitatea depinde adesea de o percepție subiectivă a utilizatorului asupra avantajelor și dezavantajelor sale pentru bunăstarea cetățenilor.

3.2 În general, accesibilitatea unui serviciu trebuie să permită cetățeanului să „își poată plăti ușor serviciul” (Cartea verde privind dezvoltarea pieței unice a serviciilor poștale) (1).

3.3 Fără îndoială, un serviciu este accesibil dacă este propus gratuit cetățeanului, cum este cazul transportului public urban care, în unele orașe și regiuni, este gratuit.

3.4 Pentru a scoate în evidență complexitatea, dificultățile și diversitatea punerii în aplicare a accesibilității, CESE reia în continuare, cu titlu de exemplu, interpretările aferente aplicate în sectoarele locuințelor, telecomunicaţiilor, al energiei electrice și al gazelor. De asemenea, CESE subliniază că accesul la asistență medicală este pus sub semnul întrebării în numeroase state membre în legătură cu veniturile unor persoane care, pentru că nu dispun de resurse suficiente, nu mai recurg la serviciile medicale. Raportul privind punerea în aplicare a strategiei UE „Solidaritatea în domeniul sănătății: reducerea inegalităților în materie de sănătate în UE”, din 2009, subliniază relația foarte strânsă dintre lipsurile materiale și problemele medicale induse de acestea.

3.5 Cerința prețului accesibil a fost introdusă odată cu legislațiile privind liberalizarea industriilor de rețea, ca element indisociabil al serviciului universal al telecomunicațiilor, al energiei electrice și al serviciilor poștale și ca element strâns legat de obiectivul de coeziune socială și teritorială urmărit de Uniune.

3.6 Abordarea comunitară se bazează pe două interpretări ale prețului accesibil: una cu o dimensiune universală, alta limitată la populațiile cu venit scăzut, dezavantajate sau vulnerabile, cum ar fi persoanele handicapate sau cu necesități sociale specifice. Această a doua interpretare nu are sens decât dacă vizează, în conformitate cu Protocolul nr. 26, la „promovarea accesului universal”.

3.7 Or este clar că, în ciuda faptului că accesibilitatea a devenit o valoare comună a Uniunii Europene, pe care statele membre au obligația de a o respecta, tarife cum ar fi cele pentru energie electrică, servicii de roaming pentru comunicațiile mobile, transporturi sau prețurile și chiriile pentru locuințe rămân disproporționate în raport cu veniturile disponibile ale unei categorii de populație tot mai ample. De asemenea, definițiile accesibilității din diversele reglementări comunitare, pe care CESE le enumeră în continuare ca listă de exemple fără caracter exhaustiv, diferă destul de mult și, mai ales, rămân foarte aproximative.

3.8 Locuinţele

3.8.1 Sondajul privind bugetul gospodăriilor (EU-SILC), realizat în toate statele membre, stabilește rata maximă de efort economic pentru o locuință la 40% din venitul disponibil al gospodăriei. Dincolo de acest prag, prețul locuinței nu mai poate fi considerat accesibil.

3.8.2 Statele membre intervin în mod foarte divers și în grade foarte variate în funcționarea piețelor lor imobiliare, pentru a permite tuturor cetățenilor să aibă acces la o locuinţă decentă şi la un preț rezonabil (dacă este cazul, prin intermediul unei alocaţii pentru locuinţă). Marea majoritate a statelor membre au stabilit mecanisme de ajutoare sociale sau fiscale pentru a concentra asupra acestui post principal cheltuielile obligatorii ale gospodăriilor și subvenționează o ofertă paralelă de locuințe, așa-numitele „locuințe sociale”, în completarea ofertei prezente în mod spontan pe piața privată.

3.8.3 Locuințele sociale reprezintă un răspuns al autorităților publice pentru cota nevoilor în materie de locuințe care nu este acoperită de piață, în scopul de a garanta tuturor accesul la o locuință decentă și la un preț accesibil (al chiriei). 25 de milioane de familii europene ocupă o locuință socială.

3.8.4 În ciuda acestor mecanisme, pentru mulți cetățeni ai Uniunii Europene, accesul la o locuință decentă nu mai este accesibil din punct de vedere financiar. În 2011, 15% din populația europeană trăia în locuințe supraaglomerate sau insalubre, iar pentru 17% dintre familii, prețul locuinței era excesiv în raport cu venitul disponibil (2).

3.8.5 Prin Decizia sa din 20 decembrie 2011 privind aplicarea articolului 106 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene în cazul ajutoarelor de stat sub formă de compensații pentru obligația de serviciu public acordate anumitor întreprinderi cărora le-a fost încredințată prestarea unui serviciu de interes economic general, Comisia limitează accesul la locuinţe sociale subvenționate numai la persoanele defavorizate sau la grupurile sociale mai puțin avantajate, identificate în mod clar, care, din motive de solvabilitate, nu sunt în măsură să obțină o locuință în condițiile pieței, ceea ce ridică întrebări în ce privește valorile consacrate în Protocolul nr. 26.

3.9 Telecomunicaţiile

3.9.1 În condițiile în care piața internă și libera concurență au contribuit la scăderea tarifelor pe unitate ale telecomunicațiilor, acest lucru se datorează și, măcar în parte, evoluției tehnologice și plafonării prețurilor comunicațiilor mobile în roaming de către organismele comunitare.

3.9.2 Legislația aplicabilă telecomunicațiilor (3) specifică faptul că accesibilitatea depinde de „un preţ accesibil, luându-se în considerare condițiile specifice naționale” al utilizării telefonului și de capacitatea utilizatorilor de a-și controla cheltuielile. În nota metodologică a Comisiei Europene privind evaluarea orizontală a SIEG (4), indicatorul „accesibilitate” prevăzut constă în „prețul serviciilor în raport cu venitul consumatorilor cu venituri reduse/medii (pentru diverse niveluri de venituri)”.

3.10 Electricitatea și gazul

3.10.1 În sectorul energiei electrice și al gazului, Comisia consideră că subvențiile sau reglementările ce vizează scăderea prețului global la energie tind să descurajeze un comportament de economisire a energiei, nu vizează în mod special persoanele care au mai mare nevoie și pot denatura concurența (5).

3.10.2 Statele membre sunt prin urmare invitate să ia măsuri pentru garantarea unei protecții adecvate a consumatorilor vulnerabili (6). Subvențiile directe către un consumator acordate de o autoritate publică nu sunt admise decât în cazul în care este bine definit conceptul de sărăcie energetică și dacă persoanele vulnerabile sunt identificate în mod clar la nivel național. Pentru consumatorii care întâmpină dificultăți financiare, furnizarea energiei trebuie să continue, chiar și în caz de neplată, pe o anumită perioadă.

3.10.3 Trebuie remarcat faptul că conceptul de sărăcie energetică nu privește decât sectorul energiei electrice și al gazului și nu include alți combustibili utilizați cu precădere în încălzirea locuințelor urbane.

3.10.4 Pentru sporirea accesibilității economice a serviciilor de furnizare a energiei, politica energetică a Uniunii mizează pe reducerea consumului de energie prin sprijinirea măsurilor de eficienţă energetică sau de izolare termică a locuințelor. Or, îmbunătățirea performanțelor energetice necesită investiții substanțiale, a căror rentabilizare economică prin reducerea cheltuielilor legate de energie nu se va realiza decât pe termen lung. În Avizul său din proprie inițiativă „Pentru o acțiune europeană coordonată în vederea prevenirii și combaterii sărăciei energetice” (CESE 2517/2013), CESE a elaborat propuneri concrete în acest sens.

4. Evaluarea accesibilității

4.1 În 2004, în cadrul evaluării performanței SIEG din industriile de rețea, Comisia a evaluat accesibilitatea tarifelor aplicate de aceste rețele prin intermediul unui indicator bazat pe procentul din venitul anual pe care un utilizator trebuie să îl aloce pe an pentru dobândirea unui anumit pachet de servicii.

4.2 Sondajul Eurobarometru privind satisfacția cetățenilor față de serviciile industriilor de rețea nu oferă decât o evaluare subiectivă a accesibilității acestor servicii și poate, cel mult, să servească drept indiciu al unei tendințe generale.

4.3 Nu există criterii oficiale comunitare pentru determinarea accesibilităţii economice a SIEG. Actele comunitare se ocupă mai curând de principii și norme armonizate de stabilire a prețurilor „orientate în funcție de costuri” sau „într-un raport mai strâns cu costurile” sau de „recuperarea costurilor” (așa cum impune Directiva-cadru privind apa), asigurând totodată furnizarea serviciilor ansamblului populației.

4.4 Însă tarifele orientate în funcție de costuri, chiar fără marjă de beneficii pentru furnizorii de servicii, nu implică o accesibilitate economică și nu garantează accesul tuturor la servicii la prețuri rezonabile.

4.5 Potrivit Cărții verzi privind serviciile de interes general din 2003, statele membre trebuie să stabilească unele dintre criteriile de aplicat pentru determinarea accesibilității unui serviciu. Ele trebuie să se asigure că criteriile stabilite țin seama de respectarea unui ansamblu de drepturi acordate consumatorilor și utilizatorilor, cum ar fi accesul la SIEG al persoanelor cu handicap, punând totodată în practică un mecanism de control al prețurilor și/sau acordând subvenții persoanelor respective. Aceste criterii ar putea să fie legate, de exemplu, de prețul unui pachet de servicii de bază, care vor fi stabilite de statele membre, al căror preț maxim (rata de efort) este stabilit în funcție de ceea ce este acceptabil în raport cu venitul disponibil al cetățenilor celor mai vulnerabili.

5. Rolul Uniunii Europene

5.1 Potrivit Cărții verzi privind SIEG, „atunci când concurența este efectivă, mecanismele pieței pot garanta furnizarea unor servicii accesibile, de o calitate adecvată, ceea ce reduce drastic necesitatea unei intervenții comunitare”.

5.2 Este însă adevărat că, dat fiind noul context în materie de tratate, Comisia Europeană indică în comunicarea sa „Un cadru de calitate pentru serviciile de interes general în Europa” [COM(2001) 900 final] că „acest demers” – adică utilizarea unui „cadru de calitate unic” – urmărește să garanteze că, „în următorii ani, mediul de reglementare la nivelul UE va continua să consolideze dimensiunea socială a pieței unice, să ia în considerare în mai mare măsură natura specifică a acestor servicii și să facă față provocării de a le furniza într-un mod care încorporează valorile recunoscute în protocol, și anume calitate, siguranță și accesibilitate, tratament egal, acces universal și drepturile utilizatorilor”.

5.3 Printre aceste obligații de serviciu public prevăzute de legislaţia europeană se numără și accesul și accesibilitatea pentru consumatori, cu dispoziții specifice pentru consumatorii vulnerabili sau cu handicap.

5.4 În lumina celor de mai sus, Comisia va trebui, pe de o parte, să instaureze o mai bună coordonare între propriile sale servicii și să creeze un autentic instrument statistic prin intermediul încrucișării și agregării datelor (respectându-se strict confidențialitatea datelor). În continuare, Comisia va trebui să clarifice conceptul de accesibilitate a SIEG pentru toți, și să îl adapteze la cerințele Tratatului de la Lisabona (Protocolul nr. 26) și ale Convenției Națiunilor Unite privind drepturile persoanelor cu handicap și, pe de altă parte, să propună măsuri legislative care să introducă în legislația derivată obligația statelor membre: — de a defini indicatori pentru determinarea accesibilităţii unui serviciu, precum și un mecanism de evaluare independentă a performanţelor SIEG, incluzând printre criterii respectarea accesibilității economice; — de a stabili un pachet de servicii de bază, pentru care rata maximă acceptabilă de efort al unei gospodării este stabilită în raport cu venitul standard disponibil. Pentru a stabili prețul accesibil al unui pachet de servicii, nu trebuie ca diversele servicii să fie legate de venitul disponibil pentru fiecare sector în parte. Va trebui așadar să se ia în considerare ansamblul serviciilor considerate esențiale (ce vor fi stabilite de către statele membre, potrivit principiului subsidiarității) pentru a se determina procentul general al cheltuielilor unei gospodării dincolo de care costurile sunt excesive (după modelul practicat în cazul locuințelor) și, în acest caz, a se prevedea modalități de finanțare, în conformitate cu dispozițiile articolului 14 din TFUE, care să permită asigurarea accesului universal la SIEG; — de a preciza noţiunea de „persoane vulnerabile” sau de „grupuri defavorizate”. În acest context, Comisia Europeană ar trebui să-și revizuiască practica în materie de luare a deciziilor în privința controlării erorilor evidente în calificarea ajutoarelor de stat. Ea trebuie să lase statelor membre responsabilitatea de a stabili condițiile de acces la prețuri rezonabile în raport cu necesitățile cetățenilor și cu preferințele naționale sau locale, precum și cu adevăratele nevoi stringente ale cetățenilor defavorizați sau din categorii mai puțin avantajate din punct de vedere social, în conformitate cu dispozițiile Protocolului nr. 26 privind serviciile de interes general.

5.5 Includerea principalelor date privind SIG în semestrul european, cu respectarea pe deplin a responsabilității și competențelor statelor membre, reprezintă o condiție pentru consolidarea dimensiunii sociale a UE, precum și a pieței acesteia, îndeosebi în vreme de criză.

Bruxelles, 21 ianuarie 2013 Președintele Comitetului Economic și Social European Henri MALOSSE

(1) COM(1991) 476 final.

(2) Eurofound: Al treilea studiu (2012) privind calitatea vieții în Europa – Calitatea vieții în Europa: efectele crizei (Third European Quality of Life Survey – Quality of life in Europe: impacts of the crisis 2012) și Serviciile de consultanță privind îndatorarea gospodăriilor din Uniunea Europeană (Household debt advisory services in the Europe Union).

(3) Directiva 2002/22/CE.

(4) COM(2002) 331 final.

(5) COM(2012) 663 final – Eficientizarea pieței interne a energiei

(6) Directiva 2009/72/CE (electricitate) și directiva 2009/73/CE (gaz).