RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 465/1

AVIZUL NR. 2/2016

[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE)]

referitor la propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentelor (UE) nr. 1316/2013 și (UE) 2015/1017 și privind evaluarea de însoțire a acesteia realizată de Comisie în conformitate cu articolul 18 alineatul (2) din Regulamentul (UE) 2015/1017

FEIS: o propunere venită prea devreme de majorare și de prelungire a fondului

(2016/C 465/01)

CUPRINS

Puncte Pagina I. INTRODUCERE 1-5 3 Sfera avizului Curții și momentul prezentării acestuia 1-5 3 Propunerea 2 3 Evaluarea garanției 3 4 Avizul Curții 4-5 4 II. OBSERVAȚIILE CURȚII CU PRIVIRE LA PRINCIPALELE MODIFICĂRI PROPUSE 6-80 4 Baza justificativă a propunerii este limitată 6-36 4 Este prea devreme pentru a se propune majorarea garanției din partea bugetului UE 6-17 4 Propunerea și evaluarea garanției nu respectă principiile unei mai bune legiferări 18-27 8 Provizionarea fondului de garantare care a fost propusă este în concordanță cu estimarea actualizată a pierderilor așteptate 28-36 9 Impactul FEIS riscă să fie exagerat 37-51 10 Adiționalitatea este definită în termeni foarte generali în propunere 37-46 10 Calcularea efectului multiplicator pleacă de la ipoteza de zero investiții în absența FEIS 47-51 13 Pot fi aduse în continuare clarificări și îmbunătățiri în ceea ce privește un număr de aspecte ale guvernanței și ale transparenței FEIS 52-80 14 Prevederile privind activitățile excluse și jurisdicțiile necooperante 53 14 Există o nevoie dovedită de a se lua măsuri pentru evitarea dezechilibrelor geografice și a concentrării sectoriale 54-60 14 Clarificarea aplicării normelor privind ajutoarele de stat în cazul proiectelor care combină finanțare din partea FEIS și din partea fondurilor structurale 61-62 15 Este în mod evident nevoie de o guvernanță mai simplă și mai clară 63-73 15 Selectarea operațiunilor din cadrul FEIS ar trebui să fie mai transparentă 74-80 17 ANEXA I: STRUCTURA DE GUVERNANȚĂ A FEIS 18 ANEXA II: ACRONIME ȘI REFERINȚE 20

CURTEA DE CONTURI A UNIUNII EUROPENE,

având în vedere Tratatul privind Uniunea Europeană (Tratatul UE), în special articolul 13 alineatul (2) și articolul 17 alineatul (1),

având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), în special articolul 172, articolul 173, articolul 175 al treilea paragraf, articolul 182 alineatul (1), articolul 287 alineatul (4), articolele 317-319 și articolul 322 alineatul (1),

având în vedere Tratatul de instituire a Comunității Europene a Energiei Atomice (Tratatul Euratom), în special articolul 106a,

având în vedere propunerea de regulament (1) al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentelor (UE) nr. 1316/2013 (2) și (UE) 2015/1017 (3) în ceea ce privește prelungirea duratei Fondului european pentru investiții strategice (FEIS) și introducerea unor îmbunătățiri tehnice ale fondului și ale Platformei europene de consiliere în materie de investiții, precum și având în vedere evaluarea Comisiei care însoțește această propunere (4),

având în vedere Regulamentul (UE) 2015/1017, în special articolul 18 alineatul (2),

având în vedere Avizul nr. 4/2015 (5),

având în vedere solicitarea înaintată de Parlamentul European la 19 octombrie 2016,

ADOPTĂ PREZENTUL AVIZ:

I. INTRODUCERE

Sfera avizului Curții și momentul prezentării acestuia

1. La 14 septembrie 2016, Comisia a înaintat o propunere legislativă (denumită în continuare „propunerea”) de modificare a Regulamentului FEIS existent, în scopul prelungirii duratei FEIS și al majorării garanției puse la dispoziție de bugetul UE pentru BEI (a se vedea punctul 2). Această propunere este însoțită de o evaluare a Comisiei cu privire la utilizarea garanției UE și la funcționarea fondului de garantare (denumită în continuare „evaluarea garanției”) (6). Evaluarea a fost publicată cu trei luni înainte de termen (7). Ca reacție la această evoluție, Curtea a decis să emită un aviz combinat privind atât propunerea, cât și evaluarea garanției.

Propunerea

2. Comisia propune: — ca garanția din partea bugetului UE să fie majorată de la 16 miliarde de euro la 26 de miliarde de euro [articolul 1 alineatul (7) din propunere], precum și ca contribuția la FEIS din resursele proprii ale BEI să fie majorată de la 5 miliarde de euro la 7,5 miliarde de euro [articolul 1 alineatul (1) din propunere]; — ca perioada de investiții să fie prelungită din luna iulie 2019 până la 31 decembrie 2020 și ca perioada în care contractele pot fi semnate să fie prelungită din luna iunie 2020 până la 31 decembrie 2022 [articolul 1 alineatul (5) din propunere]; — să crească obiectivul de investiții până la 500 de miliarde de euro (considerentul 13 și secțiunea 1 din anexa la propunere); — ca rata-țintă pentru provizionarea fondului de garantare să fie redusă de la 50 % la 35 % din totalul obligațiilor aferente garanției UE [articolul 1 alineatul (8) din propunere] și ca acoperirea garanției UE să fie extinsă pentru a se include impactul fluctuațiilor valutare [articolul 1 alineatul (7) din propunere]; — să modifice definiția adiționalității [articolul 1 alineatul (2) din propunere] și să adapteze rolul Platformei europene de consiliere în materie de investiții [articolul 1 alineatul (9) din propunere]; — să stabilească un obiectiv de 40 % pentru finanțarea din partea FEIS pentru proiecte cu elemente care contribuie la politicile climatice și să se excludă acordarea de finanțare pentru autostrăzi (cu excepția proiectelor transfrontaliere în țări beneficiare ale fondurilor de coeziune (8)) [articolul 1 alineatul (5) din propunere]; — să includă în mod explicit agricultura, pescuitul și acvacultura ca fiind eligibile pentru sprijin din partea FEIS [articolul 1 alineatul (5) din propunere]; — să sporească transparența și să consolideze dispozițiile fiscale [articolul 1 alineatul (12) din propunere]; — să se transfere 500 de milioane de euro de la instrumentele financiare ale Mecanismului pentru interconectarea Europei (MIE) în scopul provizionării fondului de garantare [articolul 2 din propunere]; și — să se elimine articolul 18 alineatul (7), care prevede ca viitorul FEIS să fie determinat pe baza unei evaluări independente, care urmează să fie prezentată Parlamentului European și Consiliului până la 5 iulie 2018 [articolul 1 alineatul (10) din propunere].

Evaluarea garanției

3. Articolul 18 alineatul (2) din Regulamentul FEIS prevede că Comisia trebuie să evalueze „utilizarea garanției UE și funcționarea fondului de garantare”. Comisia precizează că obiectul acestei evaluări este modul în care garanția UE este pusă în aplicare în cadrul diferitelor activități sprijinite de FEIS (9) [evaluarea garanției nu acoperă subiecte precum adiționalitatea și eligibilitatea (10) operațiunilor garantate de FEIS, întrucât acestea sunt acoperite de evaluarea realizată de BEI (11), în conformitate cu articolul 18 alineatul (1) din Regulamentul FEIS, la care se va face referire în continuare].

Avizul Curții

4. Prezentul aviz este structurat în jurul următoarelor aspecte: — caracterul limitat al bazei justificative a propunerii (punctele 6-36); — posibilitatea ca impactul FEIS să fie exagerat (punctele 37-51); și — mecanismele de guvernanță și de asigurare a transparenței (punctele 52-80).

5. Avizul Curții nu se bazează pe procedurile care ar fi aplicate pentru un raport special. Curtea intenționează să publice un raport special cu privire la performanța FEIS în prima jumătate a anului 2018.

II. OBSERVAȚIILE CURȚII CU PRIVIRE LA PRINCIPALELE MODIFICĂRI PROPUSE

Baza justificativă a propunerii este limitată

Este prea devreme pentru a se propune majorarea garanției din partea bugetului UE

Criterii

6. Curtea a examinat momentul prezentării propunerii din perspectiva cerințelor stabilite în Regulamentul FEIS, a disponibilității informațiilor privind performanța FEIS și a implementării acestui fond până în prezent.

7. La articolul 18 alineatele (6) și (7) din Regulamentul FEIS, se prevede că o propunere de modificare a Regulamentului FEIS trebuie să fie prezentată până la 5 iulie 2018 și că o astfel de propunere ar trebui să fie sprijinită de o evaluare independentă care să arate dacă FEIS „își atinge obiectivele și că menținerea unui mecanism de sprijinire a investițiilor este justificată”. Acest termen a fost stabilit de către colegiuitori pentru a se asigura că evaluarea poate fi efectuată după ce a trecut o perioadă de timp suficientă pentru a se permite identificarea și măsurarea rezultatelor inițiale și a impactului FEIS (12).

Modificarea Regulamentului FEIS intervine mai devreme decât fusese prevăzut

8. Comisia a propus prelungirea duratei existenței FEIS (13) și majorarea finanțării pentru acest fond (14) la data de 14 septembrie 2016, cu aproape doi ani înainte de termenul stabilit în Regulamentul FEIS. Și, deși menține cerința privind realizarea unei evaluări independente prevăzută la articolul 18 alineatul (6), Comisia propune să se elimine dispoziția conform căreia decizia privind continuarea, modificarea sau încetarea în viitor a FEIS (15) ar trebui să se bazeze pe rezultatele unei astfel de evaluări independente (a se vedea punctul 27).

Se preconizează cvadruplarea sprijinului pentru instrumente financiare din partea bugetului UE

9. FEIS este doar una dintre componentele unui ansamblu de instrumente financiare dotate cu un volum mult mai mare de finanțare pentru noua perioadă de programare. Comisia propune majorarea garanției UE cu 10 miliarde de euro (de la 16 miliarde la 26 de miliarde de euro) (16). Această cifră în sine este deja mai mare decât contribuția totală care a fost acordată de UE instrumentelor financiare care au făcut obiectul gestiunii partajate, al gestiunii indirecte și al gestiunii directe în cursul perioadei de programare 2007-2013 (a se vedea tabelul 1). Tabelul 1 Instrumentele financiare care beneficiază de sprijin de la bugetul UE (în miliarde de euro) Perioada de programare 2007-2013 (*1) Perioada de programare 2014-2020 FEDR, FSE (17) și dezvoltarea rurală (18) pentru perioada 2007-2013/fondurile ESI pentru perioada 2014-2020 12,3 21 Inițiativa pentru IMM-uri 0 8,5 Instrumentele financiare care fac obiectul gestiunii indirecte (19) 3,8 (20) 5,8 (*2) FEIS (*3) – garanție maximă de la bugetul UE, din care: 0 26 — provizionarea fondului de garantare 8,7 — datorie neprovizionată în bugetele actuale și viitoare ale UE 17,3 Total 16,1 61,3

10. Curtea a constatat că, în perioada de programare 2007-2013, instrumentele financiare care făceau obiectul gestiunii partajate au fost supracapitalizate și au întâmpinat dificultăți în ceea ce privește controlul costurilor/comisioanelor, atragerea de capital privat și reutilizarea sprijinului financiar (21). În ciuda acestui fapt, planurile Comisiei se bazează pe presupunerea că, în cursul perioadei de programare 2014-2020, se vor aloca aproximativ 21 de miliarde de euro instrumentelor financiare din cadrul celor cinci fonduri structurale și de investiții europene (22).

11. În perioada de programare 2014-2020, este disponibil un nou instrument financiar inovator (Inițiativa pentru IMM-uri (23)) pentru FEDR și FEADR. Tipul de finanțare (24) oferit de Inițiativa pentru IMM-uri pentru fondurile ESI este similar cu tipul de finanțare oferit de FEIS în cadrul Componentei pentru întreprinderi mici și mijlocii (IMM-uri) (25). Deși Inițiativa pentru IMM-uri este creată în contextul dezvoltării regionale, în timp ce FEIS vizează întreg teritoriul UE, ambele instrumente se adresează aceluiași grup de IMM-uri.

Gradul de utilizare a FEIS până în prezent indică faptul că acesta dispune în continuare de o capacitate semnificativă de investiție

12. Pentru a se atinge obiectivul inițial de 315 miliarde de euro, BEI va trebui să finanțeze, în trei ani, proiecte noi corespunzând unei valori de aproximativ 60,8 miliarde de euro.

13. Potrivit BEI (26), la 30 iunie 2016 (a se vedea graficul 1): — finanțarea care fusese acordată pentru operațiuni FEIS semnate se ridica la 10,5 miliarde de euro (suma agregată a investițiilor mobilizate fiind estimată la aproximativ 66 de miliarde de euro, în jur de 21 % din obiectiv); — în cadrul Componentei pentru infrastructură și inovare (IIW) (27), s-au semnat operațiuni în valoare totală de 4,72 miliarde de euro, ceea ce corespunde unui procent de doar 9 % din obiectiv (28); — operațiunilor semnate din cadrul Componentei pentru IMM-uri (SMEW) (29) le corespundea o sumă de 5,7 miliarde de euro (suma investițiilor mobilizate fiind estimată ca atingând deja 58 % din obiectiv); — finanțarea privată care fusese mobilizată se ridica la 44,7 miliarde de euro (30). Graficul 1 Imagine de ansamblu a portofoliului FEIS la 30 iunie 2016 Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor BEI la 30 iunie 2016.

14. În general, valoarea actuală a garanției FEIS este suficientă pentru a se continua finanțarea de activități în următorii doi ani. Excepția o constituie operațiunile de datorii din cadrul Componentei pentru IMM-uri (31), deoarece, în cazul acestora, Comisia și BEI au decis să atragă cererile de finanțare de la instrumentele financiare existente ale Mecanismului de garantare a împrumuturilor din cadrul COSME și ale InnovFin SMEG (mecanismul de garantare destinat IMM-urilor din cadrul programului Orizont 2020).

15. Comisia și Grupul BEI au luat deja o serie de măsuri pentru a preveni riscul ca portofoliul de datorii din cadrul Componentei pentru IMM-uri să își epuizeze fondurile disponibile (32): — Comitetul director al FEIS a crescut limita pentru Componenta pentru IMM-uri de la 2,5 miliarde la 3 miliarde de euro, prin realocarea unei sume de 500 de milioane de euro de la Componenta pentru infrastructură și inovare (33); — în ceea ce privește portofoliul de datorii din cadrul Componentei pentru IMM-uri, așa cum au convenit Comisia și BEI, contribuțiile anuale ale UE, odată ce sunt disponibile, urmează să fie utilizate pentru a se debloca garanția UE în favoarea instrumentelor din cadrul Mecanismului de garantare a împrumuturilor din cadrul COSME și al InnovFin SMEG și a o converti în tranșă care suportă a doua pierdere sau tranșă mezanin; și — s-a extins utilizarea garanției UE la instrumentul de garantare și la instrumentul de securitizare din cadrul EaSI (34).

16. Comisia propune prelungirea perioadei de investiții cu un an și jumătate (din iulie 2019 până în decembrie 2020) (35) și creșterea volumului țintă al investițiilor până la 500 de miliarde de euro (36). Contractele pot fi semnate până la doi ani după expirarea perioadei de investiții (și anume până în luna decembrie 2022), în timp ce actualul Regulament FEIS prevede posibilitatea semnării lor până la un an după expirarea acestei perioade. BEI subliniază însă în evaluarea sa că intervalul de timp dintre aprobarea și semnarea operațiunilor FEIS este de aproximativ 90 de zile (37).

Concluzii

17. Comisia și-a prezentat propunerea de prelungire a FEIS la numai un an după lansarea acestuia. Există doar puține elemente care să ateste că majorarea propusă a garanției UE este justificată, cu excepția cazului Componentei pentru IMM-uri. Comisia nu a analizat alte opțiuni, cum ar fi o nouă repartizare a garanției UE între cele două componente sau majorarea garanției UE exclusiv pentru Componenta pentru IMM-uri. Datele și estimările disponibile din partea BEI indică faptul că garanția actuală este suficientă pentru o nouă perioadă de funcționare a Componentei pentru infrastructură și inovare, în cursul căreia s-ar putea finaliza evaluarea performanței și a valorii adăugate a FEIS, așa cum au prevăzut colegiuitorii. Aceasta ar putea contribui, de asemenea, la reducerea fragmentării și a suprapunerii dintre FEIS și alte instrumente financiare și ar putea permite o mai bună direcționare către prioritățile UE. Perioada suplimentară propusă pentru semnarea operațiunilor (de doi ani) nu este în concordanță cu practica actuală.

Propunerea și evaluarea garanției nu respectă principiile unei mai bune legiferări

Criterii

18. O mai bună legiferare (38) constituie o prioritate pentru UE. Conform principiilor unei mai bune legiferări, Comisia are obligația de a „examina cu rigurozitate impactul legislației în curs de elaborare, inclusiv al modificărilor substanțiale introduse pe parcursul procesului legislativ, astfel încât deciziile politice să fie luate în cunoștință de cauză și bazate pe dovezi” (39). O evaluare a impactului este necesară în cazul inițiativelor Comisiei care pot avea importante efecte economice, sociale și ecologice, inclusiv în cazul revizuirii actelor legislative existente sau al comunicărilor privind politicile (40).

19. Evaluările trebuie să analizeze toate impacturile economice, sociale și ecologice semnificative ale intervențiilor UE (cu un accent special pe cele identificate în evaluările de impact anterioare) (41). În plus, articolele 30 și 140 din Regulamentul financiar prevăd efectuarea de evaluări ex ante pentru programele de cheltuieli și instrumentele financiare. Orientările privind o mai bună legiferare specifică, de asemenea, că evaluările ar trebui să urmeze o metodologie solidă, definită în mod clar și astfel concepută pentru a se obține constatări obiective. Evaluările trebuie să verifice cel puțin eficacitatea, eficiența, relevanța, coerența și valoarea adăugată a UE sau să explice de ce aceste aspecte nu sunt verificate în foaia de parcurs a evaluării.

Propunerea nu este însoțită de o evaluare a impactului

20. Comunicarea Comisiei din 1 iunie 2016 (42) și expunerea de motive a propunerii prezintă o serie de informații despre gradul actual de utilizare a FEIS și se bazează pe rezultatele unei consultări a părților interesate (43) și ale unor evaluări interne. Aceste documente nu constituie însă o evaluare a impactului cuprinzătoare, riguroasă și bazată pe date concrete, așa cum prevăd orientările privind o mai bună legiferare.

21. În plus, invocând urgența de a lansa FEIS în 2015, Comisia nu a realizat, la momentul respectiv, o evaluare a impactului și nici o evaluare ex ante. Așa cum Curtea a menționat în Avizul nr. 4/2015 (44), FEIS a fost considerat ca fiind exceptat de la cerința din Regulamentul financiar, chiar dacă cea mai mare parte a fondurilor pentru fondul de garantare provin de la bugetul UE și garanția bugetară acordată BEI va genera datorii contingente importante pentru bugetul UE.

22. În consecință, FEIS continuă să nu dispună de o evaluare sau de o analiză privind cauzele deficitului de investiții și nevoile pieței ori privind cele mai bune modalități de a răspunde la acestea, nici privind complementaritatea cu alte programe și instrumente financiare finanțate din bugetul UE ori privind cele mai bune modalități de evitare a suprapunerilor nedorite.

Evaluările realizate de Comisie și de BEI nu constituie o examinare a performanței și a valorii adăugate a FEIS

23. Comisia însoțește propunerea (a se vedea punctul 7) de propria sa evaluare internă a utilizării garanției UE și a funcționării fondului de garantare. Această evaluare decurge dintr-o obligație de raportare separată impusă de Regulamentul FEIS (45). Evaluarea este pertinentă pentru propunerea de modificare a ratei de provizionare a fondului de garantare (a se vedea punctul 34), dar nu și pentru alte elemente ale propunerii.

24. În septembrie 2016, venind în completarea evaluării realizate de Comisie, BEI a publicat, la rândul său, propria evaluare a funcționării FEIS [în conformitate cu prevederile articolului 18 alineatul (1) din Regulamentul FEIS]. Evaluarea BEI vizează să determine în ce măsură FEIS este conceput și funcționează într-un mod care să ducă la materializarea efectelor sale preconizate. Ea nu include o evaluare a efectelor și a impactului FEIS ca atare. Evaluarea acoperă portofoliul subiacent de operațiuni al FEIS (inclusiv adiționalitatea și eligibilitatea), dispozițiile privind guvernanța și structurile organizatorice, precum și procedurile și orientările relevante referitoare la proiecte (46). BEI susține că este prea devreme pentru ca evaluarea sa să poată realiza o apreciere definitivă a performanței FEIS (47).

25. Comisia s-a angajat, de asemenea, în expunerea de motive a propunerii (48), să furnizeze o evaluare independentă a aplicării Regulamentului FEIS în noiembrie 2016. Evaluarea independentă va acoperi, de asemenea, funcționarea FEIS, utilizarea garanției UE și Platforma europeană de consiliere în materie de investiții și se va baza atât pe rezultatele evaluării interne a Comisiei, cât și pe cele ale evaluării interne a BEI.

Concluzii

26. Propunerea a fost prezentată fără să se fi dispus de o evaluare cuprinzătoare a impactului acesteia (pentru a doua oară) și prea devreme pentru a se putea măsura efectele economice, sociale și de mediu ale FEIS sau pentru a se concluziona dacă acesta își atinge sau nu obiectivele. Informațiile dintr-o astfel de evaluare ar fi trebuit să acopere, în special: — instrumentele financiare existente (precum și beneficiarii și sectoarele vizate); — suprapunerile dintre aceste instrumente și FEIS; — coerența cu obiectivele politicilor UE; — posibilitatea de a se reduce fragmentarea instrumentelor; — gestionarea riscurilor (și raportarea cu privire la datoriile contingente care pot exista pentru bugetul UE).

27. Evaluarea garanției nu a respectat principiile unei mai bune legiferări. Niciuna dintre cele trei evaluări menționate anterior nu evaluează efectele și impactul FEIS, întrucât nu a trecut suficient timp pentru ca acestea să poată fi identificate și/sau măsurate (49) (a se vedea, de asemenea, punctul 8). Având în vedere momentul la care a fost prezentată propunerea, indicatorii macroeconomici disponibili pentru măsurarea impactului FEIS sunt în număr redus sau chiar inexistenți. Curtea pune sub semnul întrebării suprimarea prevederii care leagă continuarea, modificarea sau închiderea FEIS de rezultatele unei evaluări independente (a se vedea punctul 8).

Provizionarea fondului de garantare care a fost propusă este în concordanță cu estimarea actualizată a pierderilor așteptate

Fondul de garantare

28. Pentru a dispune de o „rezervă de lichiditate din care BEI [să fie] plătită în cazul unei cereri de executare a garanției UE” (50), organele legislative ale UE au creat un fond de garantare (51). Actualul Regulament FEIS stabilește suma-țintă a fondului de garantare la un nivel de 50 % din valoarea totală a obligațiilor aferente garanției UE (8 miliarde de euro). După cum explică Comisia în expunerea de motive a propunerii inițiale (52), această rată-țintă a fost stabilită pe baza „experienț[ei] privind natura investițiilor care urmează a fi susținute de către FEIS”.

Impactul asupra bugetului UE

29. Atingerea sumei-țintă de 50 % pentru provizionarea fondului presupunea să se reducă cheltuielile planificate pentru perioada 2014-2022 cu 2,8 miliarde de euro pentru finanțările nerambursabile acordate în cadrul MIE și cu 2,2 miliarde de euro pentru finanțările nerambursabile acordate în cadrul programului Orizont 2020, precum și să se apeleze la 3 miliarde de euro din marjele nealocate în limita plafonului prevăzut pentru cheltuieli de cadrul financiar multianual (CFM).

30. Finanțarea acestui fond se va face prin plăți de la bugetul UE până în 2022. În decembrie 2015, Comisia a angajat 1,4 miliarde de euro (53) pentru plățile către acest fond. Până la 30 iunie 2016, Comisia plătise deja 380 de milioane de euro fondului de garantare (din plățile planificate pentru 2016 în valoare totală de 500 de milioane de euro), sumă care a fost investită în obligațiuni. Fondul nu a făcut obiectul niciunor cereri de executare a garanției (54).

31. În plus, dacă plățile efectuate ating nivelul-țintă, FEIS va genera, pentru bugetul UE, o posibilă datorie neprovizionată de aproximativ 8 miliarde de euro (în plus față de cei 8 miliarde de euro acoperiți de fondul de garantare).

Pierderea așteptată și nevoile în materie de provizionare

32. Comisia propune să se ajusteze rata-țintă a fondului de garantare al UE de la 50 % la 35 % (55) din totalul obligațiilor aferente garanției UE și sprijină această concluzie în evaluarea sa a garanției.

33. Pe baza celor 39 de operațiuni din cadrul Componentei pentru infrastructură și inovare pe care BEI le-a semnat până la 30 iunie 2016 și pe baza datelor istorice disponibile pentru instrumentele care beneficiază de consolidare din partea Componentei pentru IMM-uri, precum și pe baza modificărilor propuse pentru subcomponenta pentru datorii din cadrul Componentei pentru IMM-uri (a se vedea punctul 15), Comisia a calculat o rată-țintă medie de provizionare de 33,4 % (56). Comisia și-a fondat calculele de evaluare a pierderii așteptate pentru diferitele portofolii pe ipoteze pe care le-a considerat ca fiind „prudente”.

34. Reducerea cu 15 puncte procentuale a ratei-țintă este o ajustare care va minimiza riscul ca suma plasată în fondul de garantare să depășească pierderile pe care le va suporta acesta. Cealaltă față a medaliei este că ea va crește totodată riscul ca suma plasată în fondul de garantare să fie insuficientă și riscul să fie necesare apeluri suplimentare la bugetul UE. Comisia a explicat ipotezele care stau la baza propunerii sale.

Concluzii

35. Crearea FEIS și a fondului de garantare cu un nivel de 50 % al ratei-țintă a limitat flexibilitatea bugetară a CFM 2014-2020 prin reducerea marjelor nealocate din cadrul plafonului pentru cheltuieli al CFM. În plus, au fost reduse bugetele prevăzute pentru Orizont 2020 și MIE. Este prea devreme pentru a se evalua costul de oportunitate al acestor reduceri, convenite în 2015, deoarece Comisia nu este încă în măsură să evalueze impactul FEIS, al programului Orizont 2020 și al MIE. [În cazul în care Comisia ar fi adoptat, pentru propunerea inițială, aceleași ipoteze pe care se sprijină în prezent pentru propunerea modificată, impactul finanțării fondului de garantare de la bugetul UE pe parcursul ultimilor doi ani ar fi fost mai scăzut.]

36. Ca urmare a modificărilor propuse, valoarea totală a datoriei potențiale pentru bugetul UE se va ridica la 26 de miliarde de euro (din care aproximativ 9 miliarde de euro urmează să fie acoperite de fondul de garantare). Datoriile potențiale vor persista pe întreaga durată de viață a portofoliului de investiții.

Impactul FEIS riscă să fie exagerat

Adiționalitatea este definită în termeni foarte generali în propunere

Criterii

37. „Adiționalitatea” este definită la articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul FEIS (a se vedea caseta 1). Caseta 1 – Adiționalitatea – articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul FEIS, cu modificările propuse (prezentate cu caractere cursive) În sensul prezentului regulament, „adiționalitate” înseamnă sprijinul oferit de FEIS operațiunilor care abordează disfuncționalități ale pieței sau situații de investiții sub nivelul optim care nu ar fi putut fi desfășurate fără sprijinul FEIS în perioada în care poate fi utilizată garanția UE, sau în orice caz nu în aceeași măsură, de către BEI, FEI sau în temeiul instrumentelor financiare existente ale UE. Proiectele susținute de FEIS au, de regulă, un profil de risc mai ridicat decât proiectele sprijinite prin operațiunile obișnuite ale BEI, iar portofoliul FEIS are, în general, un profil de risc mai ridicat decât portofoliul de investiții sprijinit de BEI în conformitate cu politicile sale obișnuite de investiții înainte de intrarea în vigoare a prezentului regulament. Deși au ca scop crearea de locuri de muncă și creșterea durabilă, se consideră că proiectele susținute de FEIS oferă adiționalitate dacă comportă un risc ce corespunde activităților speciale ale BEI, astfel cum sunt definite la articolul 16 din Statutul BEI, și orientărilor BEI privind politica aferentă riscului de credit (CRPG). Pentru o mai bună soluționare a disfuncționalităților pieței sau a situațiilor suboptime în ceea ce privește investițiile, activitățile speciale ale BEI sprijinite de FEIS prezintă trăsături tipice precum subordonarea, participarea la instrumente de partajare a riscurilor, caracteristici transfrontaliere, expunere la riscuri specifice sau alte aspecte identificabile potrivit descrierilor mai detaliate din anexa II. Proiectele BEI care au un risc mai scăzut decât riscul minim al activităților speciale ale BEI pot fi sprijinite, de asemenea, de FEIS dacă este necesară utilizarea garanției UE pentru asigurarea adiționalității astfel cum este definită la primul paragraf din prezentul alineat. Sunt considerate, de asemenea, surse de adiționalitate proiectele sprijinite de FEIS care constau într-o infrastructură fizică ce leagă două sau mai multe state membre sau în extinderea de la un stat membru la un alt stat membru sau la mai multe state membre a unei infrastructuri fizice sau a unor servicii legate de infrastructura fizică.

Impactul asupra Grupului BEI

38. Pe parcursul perioadei de implementare a FEIS, BEI preconizează (57) că va menține volumul împrumuturilor care a fost făcut posibil în urma majorării de capital din 2013 (58) (a se vedea graficul 2). FEIS va avea un impact considerabil asupra activităților speciale (59) ale BEI, preconizate a crește de la 6,4 miliarde de euro în 2015 (60) la 16-20 de miliarde de euro pe an (din care în jur de 2,5 miliarde de euro pe an pentru operațiuni realizate de BEI pe risc propriu) (61). Graficul 2 Volumul împrumuturilor acordate de Grupul BEI – date istorice și date previzionate Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza planurilor operaționale ale BEI pe 2015-2017 și 2016-2018.

39. La articolul 5 alineatul (1), se prevede că proiectele susținute de FEIS sunt considerate „[a] ofer[i] adiționalitate dacă comportă un risc ce corespunde activităților speciale ale BEI”. Pe această bază, BEI consideră că activitățile sale speciale sprijinite de FEIS îndeplinesc de facto criteriul adiționalității (62), neexistând nicio obligație de a demonstra că acestea (i) soluționează disfuncționalități ale pieței sau situații suboptime în ceea ce privește investițiile și că ele (ii) nu ar fi putut fi desfășurate fără sprijinul FEIS în perioada în cauză (sau nu în aceeași măsură), de către BEI, FEI sau în temeiul instrumentelor financiare existente ale UE. În conformitate cu articolul 5 alineatul (1), FEIS poate sprijini, de asemenea, proiecte cu un profil de risc mai scăzut (de exemplu, împrumuturi tradiționale/normale ale BEI, spre deosebire de activitățile speciale). În acest caz, proiectele trebuie să îndeplinească aceste cerințe legate de adiționalitate.

40. Operațiunile BEI sunt clasificate ca fiind „activități speciale” în funcție de o serie de factori precum bonitatea financiară a împrumutatului, valoarea garanțiilor furnizate, durata împrumutului, complexitatea structurilor de finanțare și caracterul operațiunii ca fiind legată sau nu de capital. Toate operațiunile FEIS semnate în cadrul Componentei pentru infrastructură și inovare până la 30 iunie 2016 au statutul de activități speciale. BEI consideră, de asemenea, că toate operațiunile din cadrul Componentei pentru IMM-uri sunt conforme cu definiția activităților speciale din orientările privind politica aferentă riscului de credit.

41. În raportul său de evaluare, BEI subliniază că pot exista situații în care profilul de risc al operațiunilor să nu reflecte adiționalitatea, cu alte cuvinte, ar fi putut fi luate în considerare structuri alternative (inclusiv structuri mai puțin riscante). Totuși, în raport se mai afirmă că, în practică, BEI aplică, pentru activitățile sale speciale, criteriile mai detaliate privind adiționalitatea și, prin urmare, depășește cerințele din Regulamentul FEIS (63).

Propunerea Comisiei în ceea ce privește definiția adiționalității

42. Comisia propune să clarifice, la articolul 5 și în anexa II la Regulamentul FEIS, caracteristicile care ar determina BEI să califice o operațiune ca fiind o activitate specială. De asemenea, conform propunerii, Comitetul pentru investiții ar trebui să publice o justificare a deciziilor prin care se aprobă utilizarea garanției UE (64), punându-se accentul pe respectarea criteriului adiționalității.

43. Comisia propune, de asemenea, ca proiectele transfrontaliere să fie considerate, prin definiție, ca îndeplinind criteriul adiționalității (65).

Concluzii și propuneri

44. Utilizarea de către BEI a statutului de activitate specială ca fiind echivalent efectiv cu conceptul de adiționalitate, în combinație cu presiunea resimțită de a se atinge ținta de investiții, riscă să încurajeze utilizarea unor structuri de finanțare inutil de complexe sau atribuirea unui profil de risc care nu corespunde de fapt riscului real prezentat de o anumită operațiune. Curtea va examina această problemă în cursul unor activități de audit pentru un raport special viitor.

45. Definiția adiționalității este complicată și mai mult de introducerea unei trimiteri la „infrastructur[a] fizică ce leagă două sau mai multe state membre sau [la] extinderea de la un stat membru la un alt stat membru sau la mai multe state membre a unei infrastructuri fizice sau a unor servicii legate de infrastructura fizică”.

46. Curtea propune: — să se indice în mod clar că toate proiectele sprijinite de FEIS trebuie să îndeplinească criteriile adiționalității menționate la primul paragraf al definiției conceptului de adiționalitate (a se vedea caseta 1) și ca baza utilizată pentru a veni în sprijinul unei astfel de evaluări să fie consemnată documentar; — ca definiția adiționalității să fie simplă și generală, evitându-se trimiterile la cazuri specifice, cum ar fi infrastructura fizică.

Calcularea efectului multiplicator pleacă de la ipoteza de zero investiții în absența FEIS

Criterii

47. Determinarea sumelor care sunt mobilizate de investițiile publice nu este o sarcină ușoară. Comitetul de asistență pentru dezvoltare al OCDE a propus însă o metodologie (66) menită să identifice contribuția investițiilor publice în mobilizarea de fonduri suplimentare. Elementele principale ale acestei metodologii sunt prezentate pe scurt în continuare: — în cazul unei garanții furnizate pentru un împrumut care finanțează un proiect, se consideră că suma mobilizată se limitează exclusiv la valoarea împrumutului garantat; orice finanțare suplimentară în afară de împrumut nu este considerată a fi mobilizată de garanție; — în cazul împrumuturilor sindicalizate, suma considerată ca fiind mobilizată se repartizează în mod proporțional între investitorul public și intermediarul care a facilitat împrumutul sindicalizat; cu alte cuvinte, este recunoscută contribuția intermediarului, în loc să se considere că întreaga sumă mobilizată se datorează investitorului public; — în cazul investițiilor de capital, sumele mobilizate de investitorul public exclud orice investiții anterioare; iar în cazul în care sunt implicați mai mulți investitori publici, suma mobilizată de la sectorul privat se atribuie în mod proporțional fiecăruia dintre acești investitori.

Estimarea investițiilor care au fost mobilizate de către FEIS

48. Capacitatea FEIS de a mobiliza fonduri suplimentare se calculează pe baza „Metodologiei de calcul al efectului multiplicator al FEIS” (67), elaborată de Comitetul director. Elementul central al acestei metodologii este costul de investiție aferent proiectului (PIC). În cazul împrumuturilor pentru investiții și al participațiilor directe la capital, acest cost corespunde, într-o primă etapă, costului total al proiectului așa cum este el definit în contractul de împrumut încheiat cu BEI în conformitate cu metodologia obișnuită a acesteia, care, chiar și după o serie de ajustări, ia în considerare întreaga finanțare pusă la dispoziția proiectului de FEIS în cursul aceleiași perioade. Cu toate acestea, în cazul în care finanțarea din partea BEI/a FEIS este aferentă doar unei anumite părți a proiectului, costul aferent investiției trebuie să fie egal cu acea parte a proiectului cu care este asociată finanțarea.

49. O definiție similară a noțiunii de efect de pârghie și o abordare similară în materie de estimare a efectului multiplicator au fost utilizate și pentru instrumentele financiare finanțate din bugetul UE. În ceea ce privește instrumentele gestionate la nivel central, efectul de pârghie a fost definit în Regulamentul financiar din 2013 ca fiind „[…] valoarea finanțării acordate beneficiarilor finali eligibili împărțită la valoarea contribuției Uniunii” (68). În Raportul său special nr. 19/2016, Curtea a observat că, atunci când se calculează investițiile suplimentare mobilizate de instrumentele financiare, indicatorul ar putea fi supraevaluat, întrucât nu toate sursele de finanțe atrase de un proiect sunt rezultatul contribuției UE (69).

Concluzii și propuneri

50. Există riscul ca efectul multiplicator al FEIS să fie supraestimat, în special în ceea ce privește proiectele de investiții în favoarea cărora se angajaseră deja investitori sau care fac parte din programe naționale care deja existau sau fuseseră anunțate înainte de lansarea FEIS.

51. Curtea propune: — ca „Metodologia de calcul al efectului multiplicator al FEIS” să fie aliniată la metodologia sugerată de OCDE, inclusiv pentru a se ține seama de cazurile descrise la punctul 50; — să se continue dezvoltarea metodologiei pentru ca aceasta să se extindă la noile tipuri de structuri și produse de finanțare care nu existau atunci când a fost introdusă inițial; și — să se utilizeze noua metodologie pentru a se elabora un indicator-cheie de performanță pentru FEIS, care să măsoare capitalul privat atras.

Pot fi aduse în continuare clarificări și îmbunătățiri în ceea ce privește un număr de aspecte ale guvernanței și ale transparenței FEIS

52. În prezenta secțiune, Curtea își prezintă punctele de vedere cu privire la câteva dintre propunerile Comisiei de consolidare a cadrului juridic, a guvernanței și a transparenței FEIS.

Prevederile privind activitățile excluse și jurisdicțiile necooperante

53. Curtea susține propunerea Comisiei de a include o dispoziție care să abordeze problema evitării obligațiilor fiscale (70), cu scopul de a consolida un aspect esențial al cadrului juridic. Această dispoziție este considerată de Curte ca fiind în concordanță cu recomandarea sa din Raportul special nr. 19/2016.

Există o nevoie dovedită de a se lua măsuri pentru evitarea dezechilibrelor geografice și a concentrării sectoriale

Criterii

54. Nu există cote geografice sau sectoriale pentru FEIS, sprijinul care se acordă proiectelor fiind determinat de cerere. Cu toate acestea, orientările în materie de investiții ale FEIS impun să se „evite concentrarea geografică sau sectorială excesivă” (71), iar orientarea strategică a FEIS fixează limitele pentru aceste concentrări (72). Concentrarea geografică și cea sectorială, determinate în funcție de volumul de operațiuni semnate și sprijinite de garanția UE, se numără printre indicatorii-cheie de monitorizare a FEIS (73).

Utilizarea FEIS până în prezent

55. Raportul de evaluare al BEI (74) remarcă dezechilibre geografice (75) și concentrări sectoriale (76) în portofoliul Componentei pentru infrastructură și inovare. Finanțarea în cadrul acestei componente este concentrată (63 %) în trei state membre (77). În ceea ce privește Componenta pentru IMM-uri, nu există limite referitoare la concentrare, dar patru state membre (78) reprezintă 44 % din totalul finanțărilor.

56. Conform raportului de evaluare al BEI (79), precum și conform altor studii recente (80), printre cauzele posibile se află accentul pus pe implementarea rapidă a FEIS și pe atingerea obiectivului de investiții de 315 miliarde de euro, lucru care a încurajat BEI să acorde prioritate proiectelor deja considerate a fi finanțabile din țări cu piețe financiare dezvoltate, care au capacitatea de a utiliza instrumente financiare și de a structura proiecte cu un grad ridicat de risc.

57. Comisia propune (81), de asemenea, să redefinească rolul Platformei europene de consiliere în materie de investiții în ceea ce privește pregătirea proiectelor, axarea pe proiecte din domeniul politicilor climatice și contribuția sa la îndeplinirea obiectivului de diversificare sectorială și geografică, precum și în ceea ce privește furnizarea de consiliere la nivel local.

58. Comisia propune să se includă agricultura, pescuitul și acvacultura ca fiind domenii eligibile pentru sprijin din partea FEIS (82). Dar proiectele care ar putea fi finanțate prin FEIS ar putea să fie eligibile și pentru sprijin din partea FEADR. Raportul special nr. 5/2015 privind instrumentele financiare în domeniul dezvoltării rurale a concluzionat că instrumentele de acest tip disponibile în cadrul FEADR au fost până la momentul respectiv supracapitalizate și nu s-au bucurat de succes.

Concluzii

59. Curtea salută propunerea Comisiei de a lua măsuri pentru a aborda dezechilibrele înregistrate în ceea ce privește utilizarea fondurilor. Platforma europeană de consiliere în materie de investiții joacă un rol esențial în remedierea dezechilibrelor geografice și sectoriale, însă este prea devreme pentru a se face o apreciere cu privire la eficacitatea platformei, atât în general, cât și în această privință în mod special.

60. Pe baza experienței anterioare și dată fiind existența unor surse de finanțare alternative, Curtea pune sub semnul întrebării valoarea adăugată a finanțării puse la dispoziție de FEIS pentru proiecte din sectoarele agriculturii, pisciculturii și acvaculturii.

Clarificarea aplicării normelor privind ajutoarele de stat în cazul proiectelor care combină finanțare din partea FEIS și din partea fondurilor structurale

61. Resursele acordate direct de BEI în cadrul punerii în aplicare a Regulamentului FEIS nu constituie ajutoare de stat, conform articolului 107 alineatul (1) TFUE, și Comisia nu trebuie să aprobe finanțarea oferită prin FEIS în conformitate cu normele UE privind ajutoarele de stat (83). Cu toate acestea, proiectele sprijinite de FEIS pot beneficia și de cofinanțare din partea statelor membre ale UE, inclusiv prin fondurile ESI (84), cofinanțare care, cu excepția cazului în care este acordată în condițiile pieței, constituie ajutor de stat, pentru care este obligatoriu să se obțină aprobarea Comisiei în temeiul cadrului său pentru ajutoarele de stat (85).

62. Curtea recomandă să se clarifice, din punctul de vedere al ajutoarelor de stat, tratarea operațiunilor FEIS care sunt cofinanțate de fonduri aflate sub controlul statelor membre, inclusiv de fondurile ESI.

Este în mod evident nevoie de o guvernanță mai simplă și mai clară

Criterii

63. Pentru ca FEIS să funcționeze în mod eficace, este esențial ca acesta să dispună de mecanisme de guvernanță simple, care să definească în mod clar rolurile și responsabilitățile respective ale Comisiei și ale BEI, precum și cele ale persoanelor desemnate de acestea, în procesul decizional legat de FEIS, stipulându-se totodată suficiente dispoziții pentru asigurarea independenței și evitarea conflictelor de interese.

Mecanismele de guvernanță a FEIS

64. Structura de guvernanță a FEIS (86) este compusă dintr-un comitet director, un comitet pentru investiții, un director executiv și un director executiv adjunct (a se vedea anexa I). Această structură de guvernanță a FEIS este suplimentară față de structura organizatorică a BEI și de gestionarea ciclului de proiecte din cadrul acesteia și nu ar trebui să interfereze cu procesul decizional al Grupului BEI (87).

Comitetul director

65. Comitetul director al FEIS a fost creat în mod oficial în iulie 2015. Evaluarea BEI a relevat că trei dintre cei patru membri ai Comitetului director al FEIS fac, de asemenea, parte din Consiliul de administrație al BEI sau din cel al FEI și că, în această calitate, ei participă la aprobarea strategiilor și a proiectelor BEI sau ale FEI, inclusiv a proiectelor finanțate prin FEIS (88).

66. În evaluarea BEI, se atrage atenția asupra faptului că raportarea, răspunderea de gestiune și interacțiunea generală dintre directorul executiv (89) și Comitetul director ar putea fi îmbunătățite (90).

Comitetul pentru investiții

67. Comitetul director a finalizat procesul de selecție a membrilor în Comitetul pentru investiții în decembrie 2015, acesta fiind operațional din ianuarie 2016. În perioada de tranziție dintre iulie 2015 și ianuarie 2016, Comisia este cea care a îndeplinit obligațiile ce reveneau Comitetului pentru investiții și a autorizat ca instrumentele și proiectele FEI aprobate de Consiliul de administrație al BEI să fie incluse în portofoliul garantat de FEIS. Independența și lipsa conflictului de interese sunt printre principalele obligații ale membrilor Comitetului pentru investiții (91).

68. În cursul ciclului de viață al unui proiect, Comitetul pentru investiții intervine între aprobarea acordată pentru operațiunea în cauză de Comitetul de direcție al BEI și cea acordată de Consiliul de administrație al BEI pentru a autoriza sprijinirea operațiunilor BEI prin garanția UE. În acest scop, Comitetul pentru investiții utilizează un tablou de bord (tabel comparativ) cu indicatori (92), elaborat de serviciile BEI pentru fiecare proiect (a se vedea punctele 78 și 79).

69. Lista conținând toate deciziile adoptate de Comitetul pentru investiții prin care se refuză utilizarea garanției UE este transmisă de către BEI de două ori pe an Parlamentului European, Consiliului și Comisiei, cu respectarea obligațiilor cele mai stricte în materie de confidențialitate (93). Comisia și Grupul BEI au confirmat că, până la 30 iunie 2016, nu a existat niciun caz de refuz. Cu toate acestea, în cadrul Componentei pentru infrastructură și inovare, trei operațiuni au fost anulate (dintre care una după semnare), iar în cadrul Componentei pentru IMM-uri, o operațiune a fost abandonată.

Concluzii

70. Curtea salută propunerea Comisiei de a consolida dispozițiile (94) referitoare la notificarea conflictelor de interese aplicabile membrilor Comitetului pentru investiții.

71. Curtea remarcă, de asemenea, că evaluarea BEI subliniază faptul că rolurile și responsabilitățile organelor de conducere ale FEIS ar trebui să fie și mai mult clarificate și simplificate, deoarece sunt complexe.

72. Actualmente, Comisia și BEI joacă fiecare mai multe roluri diferite în ceea ce privește FEIS și fiecare are o gamă largă de alte responsabilități. Comisia gestionează fondul de garantare și este reprezentată în Comitetul director al FEIS, care are responsabilitatea de a stabili orientările strategice ale FEIS și de a selecta și de a numi membrii Comitetului pentru investiții. De asemenea, Comisia face parte din Consiliul de administrație al BEI și este deci consultată înainte ca BEI să aprobe orice operațiune de finanțare sau de investiții (95). La rândul său, BEI este reprezentată în Comitetul director al FEIS și are, de asemenea, responsabilitatea pentru gestionarea și implementarea operațiunilor FEIS.

73. Dată fiind complexitatea relațiilor dintre Comisie și BEI și dintre persoanele numite de aceste instituții în cadrul procesului decizional al FEIS, este dificil să se stabilească, în scopul îndeplinirii obligației de răspundere, cine poartă răspunderea, în ultimă instanță, în fața autorităților bugetare și legislative ale UE, pentru performanța FEIS și pentru gestionarea riscurilor în cadrul acestuia, precum și să se identifice eventualele conflicte de interese între rolurile și responsabilitățile legate de FEIS și cele care nu sunt legate de FEIS.

Selectarea operațiunilor din cadrul FEIS ar trebui să fie mai transparentă

Criterii

74. Este esențial ca selecția operațiunilor din cadrul FEIS să se desfășoare într-un mod independent, deschis și transparent – și să fie percepută ca având loc în acest mod –, nu în ultimul rând pentru a se demonstra adiționalitatea investițiilor realizate.

75. Parlamentul European a subliniat (96) necesitatea ca FEIS să funcționeze într-un mod eficient, transparent și echitabil, potrivit criteriilor din mandatul și regulamentul său, și a recomandat o cooperare strânsă cu Parlamentul European și Curtea de Conturi Europeană și o supraveghere riguroasă din partea acestora a operațiunilor FEIS. De asemenea, Parlamentul a insistat asupra necesității de a se atinge cel mai înalt nivel al transparenței și al răspunderii instituționale, asigurându-se publicarea proactivă și exhaustivă a informațiilor bugetare și accesul la datele financiare aferente proiectelor finanțate de BEI.

Transparența funcționării Comitetului director și a Comitetului pentru investiții

76. Conform prevederilor articolului 7 din Regulamentul FEIS, Comitetul director al FEIS trebuie să facă publice procesele-verbale ale reuniunilor sale, iar Comitetul pentru investiții trebuie să facă publice și accesibile deciziile prin care se aprobă utilizarea garanției UE. Documentele de acest tip sunt publicate (97).

77. Deciziile publicate ale Comitetului pentru investiții conțin doar o scurtă descriere a operațiunilor care au fost aprobate pentru finanțare din partea FEIS. Ele nu explică motivul pentru care se acordă garanția UE și nici adiționalitatea sau valoarea adăugată la nivelul UE pe care le aduce o anumită operațiune.

78. Regulamentul FEIS precizează că „Comitetul pentru investiții utilizează tabelul comparativ […] pentru a asigura o evaluare independentă și transparentă a utilizării potențiale a garanției UE” (98).

79. Tabelele comparative pentru operațiunile aprobate nu sunt publicate. BEI a publicat doar unele informații de bază (care, uneori, nu mai sunt de actualitate) cu privire la operațiunile din cadrul FEIS. Aceasta creează probleme atât în legătură cu obligația de răspundere de gestiune, cât și în legătură cu transparența.

Concluzii

80. Curtea salută propunerile conform cărora: — deciziile Comitetului pentru investiții al FEIS ar trebui să prezinte motivele pentru acordarea sprijinului beneficiind de garanția UE, concentrându-se mai ales asupra îndeplinirii criteriului privind adiționalitatea (99); — tabelele comparative pentru operațiunile FEIS în cadrul garanției UE (100) ar trebui să fie publicate imediat după semnarea lor.

Prezentul aviz a fost adoptat de Curtea de Conturi la Luxemburg, la 11 noiembrie 2016. Pentru Curtea de Conturi Klaus-Heiner LEHNE Președinte

(1) COM(2016) 597 final din 14 septembrie 2016.

(2) Regulamentul (UE) nr. 1316/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 decembrie 2013 de instituire a Mecanismului pentru Interconectarea Europei, de modificare a Regulamentului (UE) nr. 913/2010 și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 680/2007 și (CE) nr. 67/2010 (JO L 348, 20.12.2013, p. 129).

(3) Regulamentul (UE) 2015/1017 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 iunie 2015 privind Fondul european pentru investiții strategice, Platforma europeană de consiliere în materie de investiții și Portalul european de proiecte de investiții și de modificare a Regulamentelor (UE) nr. 1291/2013 și (UE) nr. 1316/2013 – Fondul european pentru investiții strategice (JO L 169, 1.7.2015, p. 1) (denumit în continuare „Regulamentul FEIS”).

(4) SWD(2016) 297 final/2 din 22 septembrie 2016 și SWD(2016) 298 final din 14 septembrie 2016.

(5) JO C 121, 15.4.2015, p. 1.

(6) SWD(2016) 297 final/2.

(7) În conformitate cu articolul 18 alineatul (2) din Regulamentul FEIS, Comisia avea obligația de a efectua o evaluare a garanției și de a o prezenta Parlamentului European și Consiliului până la 5 ianuarie 2017, însoțită de un aviz al Curții de Conturi.

(8) Decizia de punere în aplicare 2014/99/UE a Comisiei (JO L 50, 20.2.2014, p. 22).

(9) Nota de subsol 10 din documentul SWD(2016) 297 final/2, p. 7.

(10) Articolele 5 și 6 din Regulamentul FEIS.

(11) BEI, Evaluation of the functioning of the European Fund of Strategic Investments (EFSI) [Evaluarea funcționării Fondului european pentru investiții strategice (FEIS)], septembrie 2016 (denumită în continuare „evaluarea BEI”).

(12) http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/toc_guide_en.htm

(13) Articolul 1 alineatul (5) din propunere prin care se modifică articolul 9 alineatul (3) din Regulamentul FEIS.

(14) Articolul 1 alineatele (1) și (7) din propunere prin care se modifică articolul (4) alineatul (2) și, respectiv, articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul FEIS.

(15) Articolul 1 alineatul (10) din propunere prin care se elimină alineatul (7) al articolului 18 din Regulamentul FEIS.

(16) Articolul 1 alineatul (7) din propunere prin care se modifică articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul FEIS.

(*1) Pe baza celor mai recente rapoarte de implementare disponibile.

(*2) Pe baza propunerii de a transfera 500 de milioane de euro de la instrumentele financiare ale MIE pentru provizionarea fondului de garantare al FEIS și 1,15 miliarde de euro pentru finanțări nerambursabile [SWD(2016) 299 final din 14 septembrie 2016, p. 23].

(*3) Pe baza modificării propuse a Regulamentului FEIS.

(17) În cazul instrumentelor financiare aferente FEDR și FSE, valoarea totală corespunzătoare a contribuției UE care fusese plătită până la 31 decembrie 2015 s-a ridicat la 11,6 miliarde de euro, din care numai 8,5 miliarde de euro (73 %) au ajuns la destinatari finali. Aceste sume corespund unei perioade de punere în aplicare de nouă ani (2007-2015); EGESIF_16-0011-00, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006 [Sinteza datelor privind progresele înregistrate în ceea ce privește finanțarea și implementarea instrumentelor de inginerie financiară și raportate de autoritățile de management în conformitate cu articolul 67 alineatul (2) litera (j) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului (JO L 210, 31.7.2006, p. 25-78)], p. 66.

(18) Raportul special nr. 5/2015 (http://eca.europa.eu).

(19) Pentru perioada de programare 2014-2020, Curtea a estimat că bugetul indicativ pentru instrumentele financiare ce fac obiectul gestiunii indirecte se ridică la 7,4 miliarde de euro [figura 2.10 din Raportul anual privind exercițiul financiar pe 2015 (JO C 375, 13.10.2016)].

(20) La 31 decembrie 2014, contribuția totală a UE la instrumentele financiare care au făcut obiectul gestiunii indirecte în perioada de programare 2007-2013 se ridica la aproape 3,8 miliarde de euro (cu excepția mecanismelor de finanțare mixtă) [COM(2015) 565 final din 13 noiembrie 2015, p. 4].

(21) Raportul special nr. 19/2016 și Raportul special nr. 5/2015 (http://eca.europa.eu).

(22) SWD(2016) 299 final din 14 septembrie 2016, p. 24.

(23) Fondurile alocate acestui instrument se pot ridica, la nivelul de ansamblu al UE, până la 8,5 miliarde de euro reprezentând contribuție din partea FEDR și a FEADR (articolul 39 din Regulamentul privind dispozițiile comune – RDC).

(24) Rezervat exclusiv IMM-urilor, acest instrument poate oferi garanții neplafonate pentru portofolii de datorii sau poate finanța operațiuni prin securitizare.

(25) InnovFin SMEG (mecanism de garantare destinat IMM-urilor din cadrul programului Orizont 2020), care beneficiază de consolidare din partea FEIS în cadrul Componentei pentru IMM-uri, constituie unul dintre instrumentele care își asumă riscuri în cadrul Inițiativei pentru IMM-uri.

(26) Tabelul 2 din evaluarea BEI, p. 5.

(27) În cadrul Componentei pentru infrastructură și inovare, utilizarea garanției UE a fost limitată la 13,5 miliarde de euro (11 miliarde de euro în tranșa care suportă prima pierdere pentru subportofoliul de datorii și 2,5 miliarde de euro pentru operațiunile de capital) și sunt disponibile alte 2,5 miliarde de euro din resursele proprii ale BEI pentru investiții în condiții de egalitate (pari passu) în operațiuni de capital.

(28) În plus, în raportul său semestrial privind operațiunile aferente FEIS la 30 iunie 2016, BEI estima că Comitetul pentru investiții (CI) va aproba utilizarea garanției UE pentru finanțarea de operațiuni în cadrul Componentei pentru infrastructură și inovare pentru o sumă suplimentară de 14,5 miliarde de euro până la 30 iunie 2017.

(29) În cadrul Componentei pentru IMM-uri, o sumă de 1,25 miliarde de euro din garanția UE a fost alocată pentru consolidarea operațiunilor de garantare din cadrul mecanismului COSME-LGF (Mecanismul de garantare a împrumuturilor din cadrul Programului pentru competitivitatea întreprinderilor mici și mijlocii – COSME) și din cadrul InnovFin SMEG, iar o sumă de 1,25 miliarde de euro a fost alocată pentru portofoliul de titluri de capital. Garanția în valoare de 1,25 miliarde de euro pentru portofoliul de titluri de capital al Componentei pentru IMM-uri va începe să fie utilizată în al doilea semestru al anului 2016 pentru instrumentul de capital nou creat din cadrul acestei componente. În plus, BEI a alocat 2,5 miliarde de euro din resursele sale proprii pentru mandatul privind resursele de capital de risc (RCR) încredințat Fondului European de Investiții (FEI).

(30) Raportul semestrial privind operațiunile FEIS la 30 iunie 2016.

(31) Comisia estimează că, până la sfârșitul anului 2017, FEI va epuiza garanția UE alocată pentru portofoliul de datorii din cadrul Componentei pentru IMM-uri [SWD(2016) 297 final/2, p. 17].

(32) O sumă în valoare de 1,25 miliarde de euro din garanția UE a fost alocată inițial pentru consolidarea Mecanismului de garantare a împrumuturilor din cadrul COSME și a InnovFin SMEG.

(33) Articolul 7 alineatul (3) din Amendment and Restatement Agreement of the Management of the European Fund for Strategic Investments and on the granting of the EU guarantee (Acordul modificat și reformulat privind gestionarea Fondului european pentru investiții strategice și privind acordarea garanției UE) (denumit în continuare „acordul privind FEIS revizuit”).

(34) Programul Uniunii Europene pentru ocuparea forței de muncă și inovare socială (EaSI).

(35) Articolul 1 alineatul (5) din propunere prin care se modifică articolul 9 alineatul (3) din Regulamentul FEIS.

(36) Secțiunea 1 din anexa la propunere prin care se modifică secțiunea 2 din anexa II la Regulamentul FEIS.

(37) Figura 9 din evaluarea BEI, p. 30.

(38) Comunicare a Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor: „O mai bună legiferare pentru rezultate mai bune – O agendă a UE” [COM(2015) 215 final din 19 mai 2015].

(39) http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4988_ro.htm

(40) În cazul specific al comunicărilor privind politicile, cerința de a se realiza o evaluare a impactului (și nivelul de detaliu al analizei) va depinde, în primul rând, de nivelul de ambiție, de gradul de angajament planificat și de gradul de obligativitate pentru Comisie. Comunicările în care se anunță, de exemplu, angajamente ambițioase (de exemplu, o strategie pe zece ani pentru atingerea anumitor obiective de mediu) vor necesita, cel mai probabil, o evaluare a impactului, deoarece efectele unor astfel de angajamente sunt susceptibile să fie semnificative și, în general, deja identificabile într-o astfel de etapă de elaborare a politicii. (http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/tool_5_en.htm).

(41) http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/ug_chap6_en.htm

(42) Comunicare a Comisiei către Parlamentul European, Consiliul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor: „Europa investește din nou – Bilanțul Planului de investiții pentru Europa și etapele următoare” [COM(2016) 359 final din 1 iunie 2016].

(43) Comitetul director al FEIS a organizat prima consultare a părților interesate la 7 septembrie 2016, cu peste 30 de participanți (societatea civilă, grupuri de reflecție, asociații din sectorul privat și din sectorul bancar). Au fost organizate discuții de grup care au acoperit domenii precum punerea în aplicare a FEIS în cadrul Componentei pentru infrastructură și inovare și al Componentei pentru IMM-uri, precum și orientarea strategică a FEIS.

(44) Punctul 10 din Avizul nr. 4/2015.

(45) Articolul 18 alineatul (2) din Regulamentul FEIS.

(46) Secțiunea 1.3 din evaluarea BEI, p. 3.

(47) Sinteza din introducerea evaluării BEI.

(48) COM(2016) 597 final din 14 septembrie 2016, p. 6.

(49) http://ec.europa.eu/smart-regulation/guidelines/toc_guide_en.htm

(50) Articolul 12 din Regulamentul FEIS.

(51) La 21 ianuarie 2016, Comisia a adoptat Decizia C(2016) 165 de aprobare a orientărilor privind gestionarea activelor fondului de garantare.

(52) COM(2015) 10 final din 13 ianuarie 2015, p. 5.

(53) Această sumă a fost realocată din liniile bugetare aferente MIE (790 de milioane de euro), programului Orizont 2020 (70 de milioane de euro) și ITER (490 de milioane de euro).

(54) SWD(2016) 297 final/2, p. 17.

(55) Articolul 1 alineatul (8) din propunere prin care se modifică articolul 12 alineatul (5) din Regulamentul FEIS.

(56) Tabelul 4 din documentul SWD(2016) 297 final/2, p. 19.

(57) Planul operațional (COP) al BEI pentru perioada 2015-2017.

(58) La 31 decembrie 2012, statele membre au aprobat o majorare cu 10 miliarde de euro a capitalului subscris și vărsat cu scopul de a permite BEI să pună la dispoziție până la 60 de miliarde de euro pentru împrumuturi pe termen lung suplimentare în favoarea unor proiecte viabile din punct de vedere economic. În cursul perioadei 2013-2015, ca urmare a majorării de capital, volumul de credite acordate de BEI a crescut de la 51 de miliarde de euro în 2012 la peste 70 de miliarde de euro pe an.

(59) Activitățile speciale sunt definite la articolul 16 din Statutul BEI și în orientările sale privind politica aferentă riscului de credit. În rândul acestor activități, se includ: (i) operațiuni de împrumut și de garantare beneficiind de calificativul D sau de un calificativ inferior în clasificarea împrumuturilor; (ii) operațiuni de capital/legate de capital.

Activitățile speciale cuprind operațiuni realizate de BEI pe propriul său risc (un risc mai ridicat) și operațiuni acoperite de un mecanism de diminuare a riscului de credit aferent portofoliului (mecanism de partajare a riscurilor) pentru instrumentele existente (de exemplu, mecanismul de finanțare cu partajarea riscurilor – MFPR, MIE etc.) și pentru FEIS.

(60) Raportul financiar pe 2015 al BEI, p. 10.

(61) Planul operațional al BEI pentru perioada 2016-2018, p. 14.

(62) Evaluarea BEI, p. 23.

(63) Evaluarea BEI, p. 16.

(64) Articolul 1 alineatul (4) din propunere prin care se modifică articolul 7 alineatul (12) din Regulamentul FEIS.

(65) Articolul 1 alineatul (2) din propunere prin care se modifică articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul FEIS.

(66) OCDE, Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions, DCD/DAC/STAT(2015)8, 24 februarie 2015.

(67) EFSI Multiplier Methodology Calculation (Metodologia de calcul al efectului multiplicator al FEIS), 26 octombrie 2015 (http://www.eib.org/attachments/strategies/efsi_steering_board_eif_efsi_multiplier_methodology_calculation_en.pdf).

(68) Articolul 223 din Normele de aplicare a Regulamentului financiar.

(69) Punctul 70 din Raportul special nr. 19/2016.

(70) Articolul 1 alineatul (12) din propunere prin care se înlocuiește articolul 22 alineatul (1) din Regulamentul FEIS.

(71) Secțiunea 8 din anexa II la Regulamentul FEIS.

(72) Orientarea strategică a FEIS (EFSI Strategic Orientation), 15 decembrie 2015, limitează concentrarea geografică a Componentei pentru infrastructură și inovare la 45 % în oricare trei state membre și stabilește o limită orientativă pentru concentrarea sectorială de 30 % pe parcursul perioadei de investiții (http://www.eib.org/attachments/strategies/efsi_steering_board_efsi_strategic_orientation_en.pdf).

(73) Anexa II din Acordul privind FEIS revizuit.

(74) Secțiunile 2.2 și 2.3 din evaluarea BEI.

(75) 92 % din finanțarea FEIS este concentrată în statele UE-15 și doar 8 % în statele UE-13.

(76) 46 % din finanțarea FEIS este alocată sectorului energetic și 19 %, sectorului transporturilor.

(77) Regatul Unit (29 %, respectiv 1 369 de milioane de euro), Italia (24 %, respectiv 1 152 de milioane de euro) și Spania (10 %, respectiv 470 de milioane de euro).

(78) Italia (15 %, respectiv 903 milioane de euro), Franța (11 %, respectiv 623 de milioane de euro), Germania (10 %, respectiv 586 de milioane de euro) și Regatul Unit (8 %, respectiv 488 de milioane de euro).

(79) Secțiunea 2.2 din evaluarea BEI, p. 7.

(80) Rubio, E., Investment in Europe: making the best of the Juncker plan, Delors Institute, Paris, Berlin, 2016, p. 49-50.

(81) Articolul 1 alineatul (9) din propunere prin care se modifică articolul 14 din Regulamentul FEIS.

(82) Articolul 1 alineatul (5) din propunere prin care se modifică articolul 9 din Regulamentul FEIS.

(83) Fișa informativă a Comisiei Europene: „Planul de investiții pentru Europa – întrebări și răspunsuri”, din 20 iulie 2015.

(84) A se vedea Raportul special nr. 24/2016 (http://eca.europa.eu).

(85) ABER, FIBER și GBER (a se vedea anexa II, „Acronime și referințe”).

(86) Articolul 7 din Regulamentul FEIS.

(87) Considerentul 29 al Regulamentului FEIS.

(88) Evaluarea BEI, p. 26-27.

(89) Care este și președintele Comitetului pentru investiții.

(90) Evaluarea BEI, p. 26.

(91) Articolul 7 alineatul (9) din Regulamentul FEIS și articolul 5 alineatul (12) din Acordul privind FEIS revizuit.

(92) Regulamentul delegat (UE) 2015/1558 al Comisiei din 22 iulie 2015 de completare a Regulamentului (UE) 2015/1017 al Parlamentului European și al Consiliului, prin stabilirea unui tablou de bord al indicatorilor pentru aplicarea garanției UE (JO L 244, 19.9.2015, p. 20).

(93) Articolul 7 alineatul (12) din Regulamentul FEIS.

(94) Articolul 1 alineatul (4) din propunere prin care se modifică articolul 7 din Regulamentul FEIS.

(95) Articolul 19 din Statutul BEI.

(96) Rezoluția Parlamentului European din 28 aprilie 2016 referitoare la Raportul anual pentru 2014 al Băncii Europene de Investiții (BEI) [2015/2127(INI)].

(97) http://www.eib.org/efsi/governance/efsi-steering-board/minutes.htm

http://www.eib.org/efsi/governance/efsi-investment-committee/decisions.htm

(98) Secțiunea 5 din anexa II la Regulamentul FEIS.

(99) Articolul 1 alineatul (4) din propunere prin care se modifică articolul 7 alineatul (12) din Regulamentul FEIS.

(100) Articolul 1 alineatul (14) din propunere prin care se modifică anexa II la Regulamentul FEIS.

ANEXA I STRUCTURA DE GUVERNANȚĂ A FEIS COMITETUL DIRECTOR Articolul 7 alineatul (3) din Regulamentul FEIS și articolul 4 din Acordul privind FEIS — Are patru membri: trei numiți de Comisie și unul de BEI. Președintele Comitetului director este ales dintre reprezentanții Comisiei. — Comitetul director ia decizii prin consens cu întrunirea cvorumului necesar de doi membri ai Comisiei și membrul din partea BEI. — Comitetul director al FEIS decide orientarea strategică în ceea ce privește utilizarea garanției UE, inclusiv în ceea ce privește alocarea garanției UE, politicile și procedurile operaționale, precum și profilul de risc al FEIS. — De asemenea, în conformitate cu dispozițiile articolului 4 din Acordul privind FEIS, Comitetul director al acestuia stabilește limite orientative pentru concentrarea geografică și cea sectorială, oferă orientări privind alocarea operațiunilor, ajustează mixul de proiecte din punctul de vedere al sectoarelor și al țărilor, examinează periodic progresele înregistrate în implementarea FEIS și rapoartele operaționale și financiare anuale privind operațiunile FEIS, numește membrii Comitetului pentru investiții, selectează candidații pentru posturile de director executiv și de director executiv adjunct, ia decizii cu privire la dimensiunea tranșei care suportă prima pierdere din portofoliu, precizează politicile și stabilește regulile aplicabile operațiunilor realizate cu platformele de investiții și cu băncile și fondurile naționale de promovare, decide cu privire la participarea terților la FEIS, aprobă, împreună cu directorul executiv și în urma consultării Comitetului pentru investiții, produsele Componentei pentru IMM-uri și îndeplinește alte sarcini specificate în Acordul privind FEIS. COMITETUL PENTRU INVESTIȚII Articolul 7 alineatele (7)-(12) și articolul 9 alineatul (5) din Regulamentul FEIS și articolul 5 din Acordul privind FEIS — Comitetul pentru investiții este format din opt experți independenți și directorul executiv. Experții independenți au un nivel ridicat de experiență relevantă pe piață în structurarea și finanțarea proiectelor, precum și cunoștințe de specialitate în domeniul microeconomiei și cel al macroeconomiei. — Experții au experiență în materie de investiții în unul sau mai multe dintre domeniile următoare: cercetare, dezvoltare și inovare; infrastructuri de transport și tehnologii inovatoare în domeniul transporturilor; infrastructuri energetice, eficiență energetică și energie din surse regenerabile; infrastructuri din domeniul tehnologiilor informației și comunicațiilor; protecția și gestionarea mediului (în noua propunere, au fost adăugate politicile climatice); educație și formare; sănătate și medicamente; IMM-uri; industrii culturale și creative; mobilitate urbană; infrastructuri sociale și economia socială și a solidarității; (în noua propunere privind FEIS, au fost adăugate agricultura, pescuitul și acvacultura). — Mai mult, în alcătuirea Comitetului pentru investiții se vizează obținerea unui echilibru între bărbați și femei. — Experții au fost desemnați de Comitetul director al FEIS pentru un mandat fix de un an, care poate fi prelungit până la o durată maximă de șase ani. — Comitetul pentru investiții este prezidat de directorul executiv. — Comitetul ia decizii privind utilizarea garanției UE cu majoritate simplă, fiecare dintre membrii săi, inclusiv directorul executiv, dispunând de un vot. — De asemenea, Comitetul pentru investiții este consultat în legătură cu produse noi ale Componentei pentru IMM-uri. — Aprobarea din partea Comitetului pentru investiții este necesară pentru utilizarea de către BEI a garanției UE pentru sprijinirea platformelor sau a fondurilor de investiții și a băncilor sau a instituțiilor naționale de promovare care investesc în operațiuni („vehicule eligibile”) ce îndeplinesc cerințele Regulamentului FEIS. Comitetul pentru investiții evaluează conformitatea cu politicile stabilite de Comitetul director a acestor vehicule și a instrumentelor specifice și poate decide să își rezerve dreptul de a aproba proiectele noi înaintate. DIRECTORUL EXECUTIV Articolul 7 alineatul (5) din Regulamentul FEIS și articolul 6 din Acordul privind FEIS — Directorul executiv, asistat de un director executiv adjunct, răspunde în fața Comitetului director al FEIS și este responsabil de gestionarea curentă a FEIS și de pregătirea și prezidarea reuniunilor Comitetului pentru investiții. — Directorul executiv este responsabil, de asemenea, de aprobarea produselor noi încredințate FEI, împreună cu Comitetul director al FEIS, după consultarea Comitetului pentru investiții. — În plus, el este responsabil de comunicarea pe plan extern și este un purtător de cuvânt al FEIS în relația cu organismele politice și cu publicul.