RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 317/1

RAPORTUL SPECIAL NR. 7/2007

privind sistemele de control, de inspecție și de sancțiuni în ceea ce privește normele de conservare a resurselor halieutice comunitare, însoțit de răspunsurile Comisiei

[prezentat în temeiul articolului 248 alineatul (4) al doilea paragraf din Tratatul CE]

(2007/C 317/01)

CUPRINS

LISTĂ DE ABREVIERI

I-III SINTEZĂ

1-13 INTRODUCERE

1-5 Obiectivul și caracteristicile principale ale gestionării resurselor halieutice comunitare

6-9 Politici și măsuri principale

10-11 Sume implicate

12-13 Principalele regulamente

14-17 CARACTERISTICILE AUDITULUI

14 Subiectul și întrebările de audit

15-17 Abordarea și metodologia auditului

18-120 OBSERVAȚII

18-51 Datele privind rata de exploatare a cotelor sunt de o calitate îndoielnică, iar urmărirea lor este rudimentară

19-43 Sistemele naționale de înregistrare a capturilor prezintă numeroase neajunsuri

44-51 Urmărire insuficientă din partea Comisiei

52-87 O eficacitate limitată a inspecțiilor naționale

53-58 Absența unor standarde de control generale

59-73 Presiunea de control este dificil de evaluat și nu este întotdeauna suficientă

74-87 O lipsă de optimizare a activităților de control

88-106 Sistemele de urmărire a încălcărilor și de sancțiuni sunt adesea inadecvate

89-94 Per ansamblu, sistemele naționale sunt severe întro mică măsură

95-106 Mijloacele prin care se exercită presiune asupra statelor membre sunt numai în mod excepțional eficace

107-120 Contextul controalelor: capacitatea de pescuit excedentară constituie o amenințare pentru respectarea normelor și pentru eficacitatea controalelor

108-112 Capacitatea excedentară, un factor de risc major pentru eșecul acțiunii comunitare

113-120 O abordare fondată de acum înainte, în esență, pe limitarea efortului de pescuit

121-136 CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

127-128 Calitatea datelor referitoare la capturi

129-130 Eficacitatea sistemelor de inspecție

131-133 Aplicarea de sancțiuni disuasive

134-136 Reducerea capacităților excedentare și măsuri aferente adecvate

Anexă – Schemă simplificată de colectare și de urmărire a datelor referitoare la capturi

Răspunsurile Comisiei

LISTĂ DE ABREVIERI CIEM Consiliul Internațional pentru Explorarea Apelor Maritime (Conseil International pour l’Exploration de la Mer) CSTEP Comitetul științific, tehnic și economic pentru pescuit DG Pescuit Direcția Generală pentru Pescuit și Afaceri Maritime FEP Fondul European pentru Pescuit GT Tonă brută (Gross Ton), unitate de măsură a tonajului navelor ISO Organizația Internațională pentru Standardizare (International Organisation for Standardization) kW Kilowatt, unitate de măsură a puterii navelor PCP Politica comună în domeniul pescuitului POM Program de orientare multianual TAC Capturi totale admisibile (Totaux admissibles de captures) UE Uniunea Europeană VMS Sistem de monitorizare a navelor prin satelit (Vessel Monitoring System) – sistem prin care navele își comunică poziția autorităților de control, la intervale regulate ZEE Zonă economică exclusivă

SINTEZĂ

I. Elaborată în 1983, politica comună în domeniul pescuitului are ca obiectiv exploatarea durabilă a resurselor acvatice vii. Limitarea volumelor capturilor prin stabilirea unor capturi totale admisibile (TAC) și a unor cote naționale constituie elementul de bază al acestei politici. Succesul unei astfel de abordări presupune existența unor date fiabile și exhaustive, precum și punerea în aplicare a unor sisteme eficace de inspecție și de sancțiuni.

II. Auditul a acoperit aceste trei elemente, iar rezultatele controalelor efectuate la nivelul Comisiei și în cele șase state membre (1) care prezintă importanță din punctul de vedere al pescuitului au condus la formularea următoarelor concluzii de către Curte: — datele referitoare la capturi nu sunt nici complete și nici fiabile, ceea ce nu permite cunoașterea nivelului real al capturilor și, prin urmare, împiedică aplicarea corespunzătoare a sistemului de capturi totale admisibile și de cote; de fapt, în statele membre, cadrul de reglementare și procedurile în vigoare nu garantează exhaustivitatea colectării datelor și nici detectarea neconcordanțelor în momentul validării acestor date; în ceea ce privește Comisia, aceasta nu este în măsură să identifice, într-un mod satisfăcător, erorile și anomaliile privind datele transmise de statele membre și nici să ia, în timp util, toate deciziile necesare pentru protecția resursei respective (punctele 18-51); — mecanismele de inspecție nu oferă nicio garanție referitoare la prevenirea și detectarea eficace a cazurilor de încălcare a legislației; absența unor norme de control generale împiedică asigurarea unei presiuni de control suficiente, precum și optimizarea activităților de inspecție în statele membre; mai mult decât atât, această absență limitează, de fapt, sfera și gradul de cuprindere al activităților de evaluare a mecanismelor naționale de către Comisie și, în consecință, capacitatea acesteia din urmă de a se pronunța asupra eficacității de ansamblu a sistemelor naționale (punctele 52-87); — procedurile de tratare a cazurilor de încălcare a legislației constatate nu pot dovedi faptul că fiecare dintre aceste cazuri face obiectul unei urmăriri și, a fortiori, al unei sancțiuni; chiar și atunci când se aplică sancțiuni, acestea se dovedesc a avea un efect de descurajare slab, per ansamblu; în ceea ce privește încălcarea legislației comunitare de către un stat membru, singurul instrument de care dispune Comisia și care s-a dovedit eficace este acțiunea în neîndeplinirea obligațiilor, inițiată în fața Curții de Justiție; acesta prezintă totuși caracteristici care îi limitează utilitatea, fiind, astfel, un instrument cu putere prea mică de reacție (a se vedea punctele 88-106); — capacitatea excedentară diminuează profitabilitatea sectorului pescuitului și, pe fondul reducerii capturilor autorizate, aceasta încurajează nerespectarea acestor restricții, afectând calitatea datelor transmise; după eșecul programelor de adaptare a capacității de pescuit, este puțin probabil ca abordarea actuală fondată, în esență, pe diminuarea efortului de pescuit să rezolve problema capacității excedentare (punctele 107-120). În cazul în care situația persistă, aceasta ar putea avea grave consecințe nu numai asupra resursei în cauză, dar și asupra viitorului sectorului pescuitului și al teritoriilor asociate acestuia.

III. În cazul în care autoritățile politice doresc ca politica comună în domeniul pescuitului să își îndeplinească obiectivul de exploatare durabilă a resurselor halieutice, mecanismele actuale de control, de inspecție și de sancțiuni trebuie consolidate în mod semnificativ, în special prin punerea în aplicare a următoarelor recomandări: — statele membre ar trebui să amelioreze calitatea informațiilor privind capturile, prin efectuarea de controale de conformitate sistematice, inclusiv controlul operațiunilor transfrontaliere, precum și prin validarea datelor de către un organism independent; — Comisia ar trebui să se asigure de punerea în practică cât mai rapidă și extinsă a sistemului de înregistrare și de comunicare electronică a datelor privind activitățile de pescuit. De asemenea, aceasta trebuie să consolideze controlul asupra informațiilor primite, în special prin extinderea analizelor sale asupra datelor individuale; — statele membre ar trebui să elaboreze instrumente de analiză, de programare și de urmărire a activităților acestora de inspecție, pentru a putea garanta existența unei presiuni de control globale suficiente și utilizarea optimă a resurselor; — statele membre ar trebui să le reamintească autorităților competente necesitatea aplicării de sancțiuni disuasive; — legislatorul comunitar ar trebui să specifice în regulamente diferitele elemente care sunt esențiale pentru un sistem eficace de inspecție și de sancțiuni; — legislatorul comunitar ar trebui să întărească capacitatea Comisiei de a exercita presiuni asupra statelor membre care nu își respectă obligațiile; — Comisia și statele membre ar trebui să adopte măsuri active în vederea reducerii capacităților de pescuit excedentare din punct de vedere structural.

INTRODUCERE

Obiectivul și caracteristicile principale ale gestionării resurselor halieutice comunitare

1. În fiecare an, peste 4,4 milioane de tone de pește și de crustacee, în valoare totală de 6 100 milioane de euro, sunt debarcate în porturile comunitare (2). Sectorul pescuitului furnizează 230 000 de locuri de muncă în Uniunea Europeană (UE), iar în anumite regiuni de coastă, acesta joacă un rol major și foarte greu de substituit.

2. Resursele halieutice comunitare (3) fac parte din patrimoniul comun. Obiectivul politicii comune în domeniul pescuitului (PCP) este de a asigura „exploatarea resurselor acvatice vii care oferă condiții economice, de mediu și sociale durabile” (4). Deși era formulat altfel în acel moment, acest concept de pescuit durabil exista încă de la crearea PCP în 1983 (5).

3. După aproape douăzeci de ani, Comisia a fost nevoită să prezinte un bilanț negativ al PCP, recunoscând faptul că politica nu și-a atins obiectivul fixat, și anume exploatarea durabilă a resurselor (6). Aceasta preciza că eșecul era legat atât de mediu („numeroase rezerve nu se mai încadrează, în prezent, ca volum, în limitele biologice sigure”), cât și de aspecte economice și sociale („sectorul pescuitului se caracterizează printr-o fragilitate economică cauzată de investiții excesive, creșterea rapidă a costurilor și diminuarea resurselor, ceea ce determină o profitabilitate mediocră și o scădere constantă a numărului de locuri de muncă”).

4. Acest diagnostic este confirmat de ultimele date disponibile. Oamenii de știință din cadrul Consiliului Internațional pentru Explorarea Apelor Maritime (CIEM), însărcinați cu evaluări biologice, au analizat cota de exploatare a unui anumit număr de rezerve de pește din zona de nord-est a Atlanticului, în care este concentrată cea mai mare parte a resurselor halieutice comunitare (7). Lucrările acestora au demonstrat că 81 % din rezervele evaluate sunt exploatate în mod excesiv (8). Din punct de vedere economic, acest eșec este evidențiat de cifrele furnizate de Eurostat, indicând o scădere continuă a volumului capturilor comunitare în Atlanticul de Nord-Est. În perioada 1995-2005, scăderea a fost, per ansamblu, de 30 %.

5. De altfel, cu ocazia summitului mondial privind dezvoltarea durabilă de la Johannesburg din 2002, Uniunea Europeană a subscris unui plan de acțiune, printre ale cărui obiective se numără refacerea, până cel târziu în 2015, a tuturor rezervelor de pește la nivelurile la care se poate obține un randament maxim durabil.

Politici și măsuri principale

6. Peștele este o resursă naturală reînnoibilă, dificil de cuantificat, ai cărei factori de reproducere și de deplasare nu pot fi controlați în mod direct. Astfel, stabilirea unor limite de captură reprezintă singura metodă de a acționa asupra rezervei. În acest sens, activitatea de „conservare, control și execuție” joacă un rol-cheie, în măsura în care aceasta are ca scop, pe de o parte, definirea regimurilor de conservare și de gestionare a resurselor și, pe de altă parte, asigurarea faptului că reglementările relevante sunt aplicate corespunzător.

7. În cadrul Uniunii Europene, principala măsură de gestionare a resurselor este limitarea volumului capturilor prin fixarea, pentru speciile principale, a unei capturi totale admisibile (TAC) repartizate sub formă de cote între diferitele state membre. Aceste TAC-uri sunt stabilite anual de către Consiliu pe baza propunerilor Comisiei, care sunt, la rândul lor, fundamentate pe avize științifice (9). Acestea din urmă precizează cantitățile de pește care pot fi capturate fără a pune în pericol reînnoirea rezervelor. Datele utilizate de oamenii de știință se bazează atât pe rezultatele activității acestora, cât și pe cantitățile de capturi declarate de către pescari.

8. În trecut, limitarea capturilor autorizate era însoțită de o politică de reducere obligatorie a capacităților de pescuit ale flotei. Totuși, ca urmare a eșecului acestei politici, aceasta a fost abandonată cu ocazia reformei PCP din 2002. În prezent, măsurile comunitare nu fac decât să stabilească o limită superioară pentru capacitățile flotei și să pună accentul pe efortul de pescuit, și anume pe activitatea flotei de pescuit. Așa-numitele „măsuri tehnice” vin să completeze acest mecanism. Acestea constau, în esență, în precizarea caracteristicilor uneltelor de pescuit și/sau în stabilirea de dimensiuni minimale pentru anumite specii.

9. Cu toate că definirea diverselor politici se face la nivel comunitar, statele membre (10) sunt cele cărora le revine responsabilitatea generală de a asigura punerea în aplicare eficace a controlului și a inspecției, precum și aplicarea normelor politicii comune în domeniul pescuitului (11). Astfel, acestea dispun de o libertate totală privind modalitățile de gestionare a cotelor ce le revin și de organizare a inspecțiilor, precum și privind natura sancțiunilor aplicabile în cazul încălcării legislației. În ceea ce privește Comisia, aceasta este responsabilă de evaluarea și controlul aplicării normelor PCP de către statele membre și de facilitarea coordonării și a cooperării dintre acestea.

Sume implicate

10. Contribuția comunitară adusă activității de „control și execuție” nu depășește 46 milioane de euro, în cazul în care nu sunt luate în considerare decât creditele care îi sunt direct alocate (12). Sumele implicate sunt mult mai mari, dacă se ține seama de ansamblul activităților care vizează, cel puțin în parte, soluționarea consecințelor deficiențelor legate de politica de gestionare a resurselor, și anume, în special, ajutoarele structurale pentru pescuit (837 milioane de euro) și acordurile internaționale în domeniul pescuitului (156 milioane de euro).

11. Mai mult, resursele piscicole reprezintă un activ care privește Uniunea Europeană în mod direct, în măsura în care aceasta este responsabilă de gestionarea lor. Dificultățile de evaluare a acestui activ în termeni monetari nu trebuie să pună în umbră realitatea și importanța acestuia.

Principalele regulamente

12. Regulamentul Consiliului privind conservarea și exploatarea durabilă a resurselor halieutice în conformitate cu politica comună în domeniul pescuitului (13) constituie textul de bază. În capitolul V, sunt definite obiectivele și diversele mijloace de acțiune comunitare utilizate pentru îndeplinirea acestora.

13. Dispozițiile referitoare la sistemul de control (14), pe de o parte, și la colectarea datelor referitoare la capturi (15), pe de altă parte, fac parte din regulamentele specifice mai vechi. Alte obligații cu privire la control sunt introduse în anexele la așa-numitele regulamente „TAC și cote” (capturi totale admisibile și cote) anuale (16), precum și în regulamentele de instituire a unor măsuri de refacere sau în regulamentele de stabilire a unui plan multianual pentru exploatarea durabilă a anumitor rezerve (17).

CARACTERISTICILE AUDITULUI

Subiectul și întrebările de audit

14. Limitarea volumelor capturilor prin stabilirea unor capturi totale admisibile (TAC) și a unor cote constituie elementul de bază al politicii comunitare de gestionare a resurselor halieutice. Succesul unei astfel de abordări presupune existența unor date fiabile și exhaustive, precum și punerea în aplicare a unor sisteme eficace de inspecție și de sancțiuni. Prin urmare, Curtea a considerat ca fiind oportună realizarea unui audit care să răspundă la următoarea întrebarea: „Comisia și statele membre întreprind acțiunile necesare pentru un sistem eficace de control, de inspecție și de sancțiuni în vederea conservării resurselor halieutice?” Au fost analizate patru obiective specifice de audit: (a) Datele referitoare la capturi sunt fiabile și urmărite în mod eficace? (fără să fie exprimate opinii cu privire la calitatea declarațiilor individuale) (b) Sistemele de inspecție sunt suficient de eficace? (c) Sistemele de urmărire a cazurilor de încălcare sunt adecvate și eficace? (d) În ce măsură este abordat cu adevărat riscul inerent reprezentat de capacitatea de pescuit excedentară?

Abordarea și metodologia auditului

15. Activitățile de audit s-au axat, în principal, pe analiza sistemelor de colectare a datelor, de inspecție și de sancțiuni atât la nivelul serviciilor centrale ale Comisiei, cât și în statele membre. Probele de audit au fost colectate și examinate prin intermediul interviurilor și al analizelor de documente și de date. Pentru a-și completa, testa și valida cunoștințele legate de sistem, auditorii au efectuat o serie de teste de control asupra înregistrărilor privind capturile, pe de o parte, și asupra rapoartelor de inspecție, pe de altă parte. În lipsa unor dispoziții de reglementare specifice, criteriile adoptate au fost standardele general aplicabile în acest domeniu și recunoscute de organismele internaționale (18).

16. Pentru acest audit au fost selecționate șase state membre pe baza importanței volumului capturilor, precum și pe baza valorii debarcărilor acestora. Țările respective sunt: Danemarca, Spania, Franța, Italia, Țările de Jos și Regatul Unit, acestea reprezentând aproape 70 % din volumele de captură și peste 80 % din valorile privind debarcările (19). Vizitele la fața locului au avut loc între aprilie și noiembrie 2006.

17. Prezentul raport este publicat la aproape cinci ani de la publicarea ultimului regulament general privind PCP, în momentul în care Comisia se pregătește să înceapă reformularea regulamentului privind „controlul” în vederea prezentării unei propuneri de text către Consiliu în 2008.

OBSERVAȚII

Datele privind rata de exploatare a cotelor sunt de o calitate îndoielnică, iar urmărirea lor este rudimentară

18. Regimul privind capturile totale admisibile și cotele se bazează pe limitarea cantitativă a capturilor. Calitatea punerii în aplicare a acestui regim depinde de existența unui sistem de înregistrare și de validare (a se vedea anexa) care să permită obținerea de date exhaustive și fiabile, precum și de existența unui sistem de urmărire eficace a acestor date cu scopul de a evita depășirea cotelor respective. Cu toate acestea, nici unul, nici altul dintre sistemele menționate nu îndeplinește, în mod global, aceste criterii.

Sistemele naționale de înregistrare a capturilor prezintă numeroase neajunsuri

19. Sistemele naționale de colectare, validare și compilare a datelor referitoare la capturi sunt afectate de numeroase neajunsuri, unele dintre acestea fiind grave. Acest lucru are drept consecință transmiterea către Comisie a unor date de o calitate îndoielnică.

Datele cuprinse în declarații sunt incomplete, iar sistemele de colectare naționale sunt vulnerabile la cazurile de încălcare

20. Urmărirea ratei de exploatare a cotelor are la bază un sistem declarativ alimentat de trei tipuri majore de documente întocmite de pescari sau de primii cumpărători: jurnalul de bord (20), declarația de debarcare (numită și „de descărcare”) (21) și nota de vânzare (22). Aceste documente sau copiile acestora, după caz, trebuie transmise autorităților statului membru sub al cărui pavilion se află nava respectivă și/sau ale statului în care are loc debarcarea, și/sau ale statului în care este efectuată prima vânzare: este posibil, astfel, să fie implicate până la trei state membre. Statul membru responsabil de transmiterea către Comisie a datelor referitoare la capturi este întotdeauna cel al locului de debarcare; prin urmare, acesta poate fi diferit de statul din a cărui cotă sunt deduse capturile respective, și anume de cel sub al cărui pavilion se află nava respectivă.

Un cadru de reglementare, decis de către Consiliu, prea flexibil

21. Condițiile în care se completează datele declarative, astfel cum sunt prevăzute în regulamentele comunitare, constituie o primă deficiență a sistemului. De fapt, aceste condiții nu oferă garanția faptului că datele obținute sunt cât mai exacte și mai precise posibil: (a) termenul prevăzut în reglementările actuale pentru transmiterea jurnalelor de bord este de 48 de ore, calculat din momentul încheierii operațiunilor de debarcare (23), cu toate că toate informațiile ce se consemnează în acestea ar fi trebuit să fie introduse înainte de începerea operațiunilor de debarcare; în aceste condiții, pescarul are deseori posibilitatea de a ști, în momentul în care își finalizează declarațiile privind captura, dacă va avea sau nu loc o inspecție, ceea ce poate afecta calitatea cifrelor declarate. Activitățile de audit ale Comisiei au demonstrat că, atunci când toți ceilalți factori sunt egali, cantitățile declarate sunt mai mari în situația în care are loc o inspecție a debarcării (24); (b) cântărirea cantităților debarcate nu este o obligație comunitară generală. În anumite cazuri, cantitățile consemnate în declarațiile de debarcare nu sunt decât estimări, mai mult sau mai puțin adevărate și mai mult sau mai puțin precise; (c) nivelul marjei de toleranță în ceea ce privește estimările cantităților declarate în jurnalul de bord, stabilit la 20 %, nu permite sancționarea practicilor ce au ca rezultat declararea unor cantități mai mici, care ajung până la 36 % în lipsa unui control la debarcare (25); (d) în ceea ce privește notele de vânzare, conflictul de interese dintre cumpărător și vânzător ar trebui să garanteze calitatea informațiilor consemnate în aceste note, însă, în realitate, acest lucru nu se întâmplă întotdeauna. De fapt, în anumite tipuri de pescuit, anumiți operatori controlează atât activitatea de pescuit, cât și pe cea de prelucrare sau de distribuție.

22. Conștientă de aceste deficiențe, Comisia a introdus, pentru anumite tipuri de pescuit specifice, dispoziții speciale menite să remedieze câteva dintre aceste neajunsuri. Astfel, în cadrul unor planuri de redresare, marja de toleranță a fost redusă la 8 % și au devenit obligatorii cântărirea în momentul licitației și transmiterea imediată, la intrarea în port, a copiei jurnalului de bord. Anumite state membre au mers mai departe, extinzând și generalizând acest tip de dispoziții.

23. În plus, un regulament publicat în decembrie 2006 (26) prevede înlocuirea parțială și treptată a declarațiilor pe hârtie cu un sistem de declarare electronic. Cu ajutorul acestuia, ar trebui să se câștige timp, să se îmbunătățească fiabilitatea și să se obțină avantaje în ceea ce privește costurile. Mai mult, obligația de a transmite datele din jurnalul de bord înainte de intrarea în port va elimina deficiența de control legată de termenul de 48 de ore acordat pentru depunerea documentului pe suport de hârtie. Totuși, această obligație va fi valabilă doar după 24 de luni de la intrarea în vigoare a normelor de aplicare, care încă nu au fost elaborate și aprobate.

24. Un stat terț, Norvegia, a pus în aplicare proceduri care controlează într-un mod mai riguros operațiunile de vânzare, oferind astfel o siguranță mai mare. Astfel, după efectuarea ultimei sale capturi, pescarul transmite unei organizații de vânzare o descriere detaliată a încărcăturii sale; ulterior, în cursul aceleiași zile, aceasta va fi vândută prin licitație electronică (27) înainte de a fi debarcată și supusă cântăririi obligatorii; nota de vânzare este întocmită și semnată de cumpărător și pescar înainte ca nava să părăsească cheiul; prezența în același loc și în același moment a încasărilor din vânzare și a documentului justificativ aferent înlesnește activitatea inspectorilor.

Capturi neluate în calcul de sistemul de colectare a datelor: capturile aruncate înapoi în mare

25. Fie din motive legate de reglementări (28), fie din motive economice (29), se aruncă peste bord cantități întregi de pește, majoritatea deja mort. Acest fenomen, estimat la 13 % pentru zona de nord-est a Atlanticului (30), înseamnă nu numai o risipă semnificativă a resursei respective, ci și o reducere a calității informației utilizate de oamenii de știință însărcinați cu evaluarea stării rezervelor de pește.

26. În schimb, în Norvegia, atunci când un pescar capturează o anumită specie de pește pentru care nu deține autorizație, acestuia îi este interzis să o arunce în mare. Pentru ca această obligație să fie cât mai neutră posibil din punct de vedere al costurilor pentru pescar, acesta percepe un procent redus din suma încasată în urma vânzării acestor pești „ilegali” pentru a-și acoperi costurile, restul sumei fiind vărsat într-un fond public.

O colectare incompletă sau tardivă a datelor

27. În primul rând, în anumite state membre, anumite activități de pescuit sunt complet omise din procesul de colectare a datelor de declarare a capturilor: (a) în Spania, niciuna dintre capturile navelor mai mici de 10 metri nu este luată în considerare în procesul de urmărire a cotelor, chiar dacă acest tip de nave reprezintă o parte semnificativă din flota națională (31); (b) în Franța, activitățile din Marea Mediterană și din cadrul departamentelor de peste mări nu sunt deloc monitorizate de sistemul de procesare a statisticilor naționale.

28. În al doilea rând, anumite state membre nu au inclus încă în sistemul lor informatic colectarea unuia sau a altuia dintre cele trei documente declarative cheie, chiar dacă aceasta este obligatorie, în unele cazuri, de mai mult de 20 de ani: (a) în Franța, declarațiile de debarcare nu sunt solicitate de autoritățile naționale decât din 2005 și nu au fost întotdeauna luate în considerare în sistemul național de urmărire a datelor referitoare la capturi în 2006; (b) în Italia și Spania, urmărirea ratei de exploatare a cotelor nu are loc decât pe baza unui singur tip de document; (c) în Spania și Franța nu sunt înregistrate notele de vânzare pentru produsele congelate, deși cantitățile pe care acestea le reprezintă sunt foarte importante (32); (d) în Regatul Unit, înregistrarea notelor de vânzare nu a devenit obligatorie decât în 2006.

29. În plus, sistemele de colectare existente în statele membre nu permit întotdeauna identificarea și solicitarea documentelor lipsă: (a) în Franța, conform serviciului responsabil de centralizarea datelor referitoare la capturi, pentru 5 % din navele mai mari de 10 metri nu au fost înregistrate niciun fel de date pentru anul 2005; (b) în Regatul Unit nu există niciun mecanism care să permită verificarea exhaustivității notelor de vânzare depuse pentru navele mai mici de 10 metri, deși acestea reprezintă singura sursă de informații pentru urmărirea capturilor acestei părți a flotei; (c) în Spania, Franța, Italia și în Regatul Unit nu există niciun sistem de verificare a urmăririi numerelor de serie ale documentelor declarative pentru a se asigura de faptul că seriile respective sunt complete; (d) în Danemarca, Franța, Italia, Țările de Jos și în Regatul Unit nu există niciun control sistematic al concordanței dintre datele VMS (33) și cele din documentele declarative; în patru dintre aceste cinci țări în care a fost testat acest aspect Curtea a identificat anomalii evidente, pentru care autoritățile competente nu au fost în măsură să prezinte explicații satisfăcătoare.

30. Nu în ultimul rând, întârzierile înregistrate în colectarea și validarea datelor pot, în egală măsură, să afecteze exhaustivitatea acestora. Acest lucru are loc atunci când capturile nu sunt validate înainte de termenul-limită de transmitere către Comisie a cifrelor finale pentru anul precedent. Au putut fi constatate mai multe astfel de anomalii: (a) în Regatul Unit corecțiile efectuate după data-limită de 15 februarie 2006 (34) au avut ca efect evidențierea unei depășiri a cotei 2005 pentru 3 rezerve, precum și creșterea depășirilor deja constatate pentru alte 3 rezerve; (b) în Italia, serviciul responsabil de urmărirea cotelor a primit opt declarații suplimentare pentru ton roșu după termenul-limită de transmitere a cifrelor finale; acestea fuseseră trimise de către un pescar care era surprins de faptul că autoritățile i-au redus cota individuală pentru noul an datorită volumului redus al capturilor declarate în 2005: luarea în considerare a acestor cantități suplimentare a scos la iveală o depășire a cotei naționale.

Controale de validare limitate ca sferă de aplicare și nu întotdeauna eficace

Niciun stat membru vizitat nu este în măsură să identifice toate anomaliile cuprinse în declarații

31. Reglementările comunitare (35) prevăd obligația statelor membre de a institui un sistem de validare care să cuprindă în special verificări prin confruntare ale mărfurilor și un control al datelor care decurg din diferitele obligații de declarare, precum și al datelor VMS. Reglementările prevăd, de asemenea, ca fiecare stat membru să creeze o bază de date pentru a facilita aceste verificări, însă nu specifică nici natura și nici sfera de cuprindere a controalelor de validare ce urmează a fi efectuate.

32. Niciun stat membru nu dispunea de un sistem de validare complet integrat, și anume un sistem care să permită un control automat și sistematic al tuturor datelor declarative de aceeași natură: (a) în niciunul dintre statele membre vizitate nu există un control automat și sistematic care să confrunte datele din cele trei documente declarative principale sau aceste date cu datele VMS corespondente; (b) în Franța, declarațiile de debarcare nefiind luate în considerare, sistemul de validare constă în completarea datelor insuficiente (36) și, uneori, irelevante (37) privind vânzarea cu datele estimative din jurnalele de bord; (c) în Italia, utilizarea unui singur document declarativ pentru urmărirea singurei specii care face obiectul unei cote nu permite reconcilierea datelor; mai mult decât atât, modelul utilizat în 2005 și parțial în 2006 nu era conform cu reglementările comunitare; (d) în Danemarca și Spania, datele din declarațiile de debarcare nu sunt confruntate cu cele din notele de vânzare decât în cazul unui control fizic.

33. De altfel, în toate statele membre vizitate, cu excepția Țărilor de Jos, cifrele obținute din numărările efectuate cu ocazia controalelor fizice nu sunt integrate în sistemul de validare a declarațiilor privind capturile, deși acestea sunt, a priori, mai fiabile decât cele cuprinse în declarații.

Nu toate anomaliile identificate de statele membre fac obiectul unei urmăriri adecvate

34. Controalele prin confruntare nu sunt suficient de documentate pentru a putea verifica dacă acestea au fost efectiv realizate și dacă anomaliile identificate au făcut obiectul unei urmăriri adecvate, și aceasta în toate țările vizitate.

35. În Franța, sistemul de validare este prejudiciat de unele considerente juridice. De fapt, în cadrul administrației naționale are loc o dezbatere cu privire la natura statistică (sau de alt fel) a datelor declarative. Din această cauză, în absența unei certitudini juridice, inspectorii nu sunt informați în mod sistematic cu privire la detectarea, de către serviciile responsabile de procesarea datelor referitoare la capturi, a diferențelor ce depășesc marja de toleranță.

36. În cele din urmă, neajunsurile sistemelor de validare au oferit Curții posibilitatea de a identifica, în toate statele membre vizitate, anomalii legate de declarații (38) care nu fuseseră detectate sau soluționate.

Lipsă de integrare și de armonizare la nivel comunitar

Interoperabilitatea foarte limitată între sistemele diferitelor state membre afectează în mod negativ exhaustivitatea controalelor

37. Absența interoperabilității și a interconectării între diferitele sisteme naționale de colectare a datelor referitoare la capturi reduce posibilitățile de control și, în consecință, limitează eficacitatea sistemelor de validare. De exemplu, în cazul unei prime vânzări într-o țară diferită de statul de pavilion sau de statul în care se află locul de debarcare, este imposibil să se realizeze un control automat prin confruntarea datelor din nota de vânzare, pe de o parte, cu cele din jurnalul de bord și declarația de debarcare, pe de alta (39).

Coeficienți de conversie naționali impreciși și inconsecvenți

38. Capturile totale admisibile și cotele sunt fixate în tone greutate în viu, adică pești întregi și în momentul capturii. În schimb, în documentele declarative ce servesc ca referință pentru urmărirea capturilor (40) este utilizată greutatea netă. Diferența dintre cele două unități provine, în principal, din tranșarea peștilor la bordul navelor. Pentru transformarea dintr-o unitate în alta, se utilizează coeficienți de conversie. Acești coeficienți sunt derivați pe baza unor date obținute din practici anterioare (41) și care nu au fost niciodată validate în mod riguros, fiind deseori diferite de la un stat membru la altul. Rezultatul constă în lipsa de precizie a cifrelor validate referitoare la capturi, precum și în diferențe nejustificate și uneori semnificative între tonajele luate în considerare pentru urmărirea cotelor în funcție de țara locului de debarcare (42).

Probleme grave de trasabilitate în două dintre țările vizitate

39. Trasabilitatea datelor nu este asigurată în două dintre țările vizitate, ceea ce înseamnă că nu a fost posibil să se verifice dacă datele consolidate transmise Comisiei corespundeau sumei datelor individuale validate. Aceasta este o anomalie majoră, deoarece este imposibil să se stabilească legătura între datele utilizate pentru urmărirea cotelor și cele cuprinse în declarațiile individuale: (a) în Franța, pentru cele șase specii analizate, totalurile din situația detaliată întocmită de autoritățile naționale indicau diferențe semnificative față de cifrele finale comunicate Comisiei (a se vedea Tabelul 1); autoritățile franceze au oferit explicații cu privire la posibila origine a acestor diferențe, dar nu au fost în măsură să prezinte o situație în care datele să fie reconciliate; Tabelul 1 Specii (în tone) ANF (pește-undițar) BFT (ton roșu) COD (cod) HKE (merluciu) SRX (vulpe-de-mare) WHG (merlan) Total din situația detaliată furnizată auditorilor 19 910,5 1 683,1 5 537,7 13 167,4 56,9 13 391,4 Date transmise DG Pescuit 15 981,9 1 864,4 6 528,9 7 425,1 48,5 12 914,4 Diferență (în tone) 3 928,6 – 181,3 – 991,2 5 742,3 8,4 477,0 Diferență în % 24,6 % –9,7 % –15,2 % 77,3 % 17,3 % 3,7 % (b) în Spania, pentru 2005, datele declarate Direcției Generale pentru Pescuit și Afaceri Maritime (DG Pescuit) cu privire la debarcările din navele spaniole în Spania sunt mai mici cu aproximativ 40 % (43) față de cele înregistrate în bazele de date naționale; autoritățile spaniole au recunoscut omisiuni în declarațiile trimise DG Pescuit pentru 148,5 mii de tone, referitor la speciile care nu fac obiectul unor cote, nefiind însă în măsură să furnizeze explicații pentru restul de 20,5 mii de tone ce compun diferența respectivă; (c) pe de altă parte, în Italia, deși într-un document întocmit de serviciile centrale erau înregistrate debarcări de 97,5 tone de ton roșu în 2005 în zona de competență a orașului Salerno, în cursul vizitei la fața locului autoritățile de control responsabile susțineau că nu a avut loc nicio debarcare a acestei specii în anul respectiv. Din cele șapte declarații de capturi ce atestă cantitățile debarcate, două indicau un port din altă regiune. Analiza semnalelor VMS nu a furnizat nicio informație cu privire la poziția exactă a navelor respective în ziua în care a avut loc debarcarea indicată (44).

Date, în ultimă instanță, de o calitate îndoielnică în ceea ce privește urmărirea cotelor

Absența unui audit global și a unui sistem de certificare de către statele membre

40. Niciunul dintre statele membre vizitate nu și-a supus sistemul de colectare și de validare a datelor referitoare la capturi unui audit global care să vizeze, în special, evaluarea calității aplicațiilor informatice. În mod similar, datele generate de aceste sisteme și transmise Comisiei nu au făcut niciodată obiectul vreunei proceduri de certificare de către un organism independent.

41. Cu toate acestea, în versiunea inițială a regulamentului referitor la control (45), era prevăzut ca fiecare stat membru să înainteze Comisiei, în primul an de la intrarea în vigoare a regulamentului, un raport în care să se descrie modul de colectare și de verificare a datelor și în care să se precizeze gradul de fiabilitate a acestor date. Această obligație nu a fost reluată în regulamentul ulterior (46).

Comisia este conștientă de această situație

42. Comisia este conștientă de calitatea îndoielnică a datelor pe care le primește, lucru pe care l-a declarat deja în mod public (47).

43. Totuși, Comisia se bazează tocmai pe aceste date de o calitate îndoielnică în efortul său de a preveni și, după caz, de a sancționa depășirile cotelor.

Urmărire insuficientă din partea Comisiei

44. Având în vedere că statele membre sunt primele responsabile de gestionarea și urmărirea propriilor cote, ele sunt cele care trebuie să întreprindă măsurile necesare pentru a evita depășirea acestora, în special prin interzicerea, acolo unde este necesar, a tipului de pescuit în cauză. În ceea ce privește Comisia, datoria ei este de a verifica dacă statele membre și-au respectat sau nu obligațiile. Aceasta are, în acest sens, posibilitatea de a interzice, din proprie inițiativă, pescuitul pentru o anumită rezervă (48).

Un sistem informatic nesatisfăcător

45. Sistemul informatic prin intermediul căruia Comisia primește lunar datele întocmite de statele membre referitoare la capturi prezintă mai multe neajunsuri. În primul rând, astfel cum a fost menționat mai sus, informațiile transmise sunt de o calitate îndoielnică. În al doilea rând, nu toate statele membre își transmit sistematic rapoartele la termenele prevăzute, ceea ce limitează capacitatea de reacție a Comisiei. De altfel, având în vedere că informațiile sunt cumulate pe parcursul anului, este imposibil să se efectueze teste care să verifice concordanța datelor aferente unui exercițiu dat cu cele aferente unui alt exercițiu, de-a lungul unei anumite perioade, sau să se identifice întârzierile în procesare. În final, absența anumitor teste logice simple împiedică identificarea imediată a anumitor anomalii în declarații, chiar și a celor foarte grave (49).

Absența evaluării calității datelor

46. Comisia nu efectuează nicio reconciliere între datele transmise DG Pescuit în cadrul punerii în aplicare a politicii în domeniul pescuitului cu cele de aceeași natură primite de Eurostat (50) și care, în anumite cazuri, prezintă diferențe semnificative.

47. Din 1999, Comisia are drept de acces la duplicatele fișierelor electronice naționale (51). Această posibilitate ar trebui să îi permită să evalueze calitatea datelor care îi sunt transmise. Totuși, în ceea ce privește datele referitoare la capturi, Comisia a adresat prima sa cerere în acest sens statelor membre doar în 2007. Comisia explică utilizarea redusă a acestei posibilități prin faptul că unitățile sale de control și de inspecție nu dispun de personal suficient cu competențe reale în ceea ce privește analiza, procesarea și controlul datelor.

Tabelul 2

Exemple de diferențe între datele DG Pescuit și datele Eurostat

2005 ton roșu (BFT) (în tone) Stat membru Cotă Date DG Pescuit Date Eurostat Diferență tone % Franța 6 983 8 936 9 726 – 791 –8,8 % Italia 4 888 4 879 4 272 607 12,4 % Spania 5 857 5 850 5 650 200 3,4 %

O urmărire limitată

48. Pentru fiecare rezervă care face obiectul unei cote (52), sistemul de urmărire și de avertizare rapidă introdus de Comisie constă în efectuarea unei comparații automate între totalul cotelor și capturile declarate. Atunci când rata de exploatare a cotei atinge un prag prestabilit, este trimis un mesaj de avertizare statului membru în cauză, prin care acesta este invitat să comunice măsurile pe care intenționează să le întreprindă.

49. Întârzierile în declararea capturilor și în urmărirea schimburilor de cote de pescuit între statele membre, la care se adaugă complexitatea determinată de existența unor condiții speciale (53), a unor posibilități de compensare, a reportărilor și a deducerilor proporționale în anul următor și în diferite condiții, totul combinat cu numărul redus de resurse umane alocate, prejudiciază eficacitatea acestei proceduri. În 2005, acest sistem nu a evitat depășirea oficială a 26 de cote, din care 11 au fost depășite în mod semnificativ (54).

Posibilități de acțiune limitate

50. Comisia are dreptul de a interzice un anumit tip de pescuit din proprie inițiativă (55). Totuși, necesitatea de a colecta probe suficiente pentru a ajunge la certitudinea că o cotă a fost epuizată restrânge, în practică, sfera de aplicare a acestei dispoziții doar la rezervele care implică un număr redus de nave și de debarcări. Mai mult, dată fiind preocuparea de a evita orice risc juridic, Comisia solicită un nivel de încredere foarte ridicat înainte de a acționa, ceea ce conduce la amânarea datei de luare a deciziei și, prin urmare, la reducerea eficacității măsurii.

51. În concluzie, urmărirea cotelor este deficitară, deoarece se bazează pe date de o calitate îndoielnică, nu face obiectul decât al unui control limitat din partea Comisiei, neavând nicio posibilitate reală de a aplica măsuri coercitive. În plus, controalele administrative, deși performante, nu garantează în toate cazurile veridicitatea informațiilor cuprinse în declarații. Acestea trebuie să fie completate de controale fizice.

O eficacitate limitată a inspecțiilor naționale

52. Reușita politicii de gestionare durabilă a resurselor halieutice depinde de o aplicare eficace a diferitelor dispoziții de reglementare. Acest lucru presupune existența unor sisteme eficace de control și de inspecție, capabile să prevină și să detecteze încălcările. Aceasta necesită standarde de referință generale, o presiune de control suficientă și o optimizare a activităților de inspecție. Nu a putut fi verificată existența niciuneia dintre aceste trei condiții.

Absența unor standarde de control generale

Absența unor standarde generale …

53. Legislația comunitară prevede obligația statelor membre de a lua măsurile necesare pentru a asigura punerea în practică eficace a controlului și a inspecției aplicării normelor politicii comune în domeniul pescuitului (56). Cu toate acestea, nu există nicio linie directoare care să definească aceste concepte.

54. În urma reformei politicii comune în domeniul pescuitului din 2002 și, în special, în cadrul planurilor de redresare, Comisia a introdus în legislație norme de inspecție, obiective de control cantitative și obligații privind existența unor programe de control la nivel național. Totuși, toate acestea sunt încă limitate la cazuri specifice și există riscul ca multiplicarea acestor cerințe să conducă la suprapunerea și complicarea obligațiilor, care devin dificil de gestionat și de respectat, fără să reducă în mod semnificativ nivelul de control asupra unor tipuri de pescuit care nu sunt vizate de aceste planuri.

… conduce la practici eterogene și prost acceptate …

55. În lipsa unor standarde comune, fiecare stat membru a instituit, în zona sa de competență, propriul său sistem cu propriile sale caracteristici. Aceste multiple demersuri naționale au avut ca rezultat proceduri și practici variate. Această diversitate oferă operatorilor posibilitatea de a critica practici pe care le consideră discriminatorii, de a se îndoi de caracterul pertinent al politicii comune în domeniul pescuitului, fiind, astfel, mai puțin predispuși să respecte normele.

… și limitează sfera evaluărilor Comisiei

56. Misiunea Comisiei este de a evalua și de a controla aplicarea normelor politicii comune în domeniul pescuitului de către statele membre (57) și, în special, modul în care acestea își îndeplinesc obligațiile de punere în aplicare a unui sistem eficace de control și de inspecție. Rezultatele activității sale sunt publicate în rapoarte trienale (58).

57. Întrucât nu dispune de norme de reglementare și nu a elaborat standarde general acceptate, Comisia nu a efectuat evaluări generale ale sistemelor existente în statele membre. Aceasta are tendința de a-și concentra activitățile sale de inspecție asupra procedurilor din cadrul sistemelor naționale care fac obiectul unor norme de reglementare specifice. De fapt, acestea reprezintă singura modalitate prin care se poate ajunge la concluzii ce pot fi utilizate într-o procedură judiciară. Totuși, această abordare nu îi permite să se pronunțe cu privire la eficacitatea în ansamblu a sistemelor de inspecție și de control pe care fiecare stat membru este obligat să le instituie în conformitate cu legislația comunitară.

58. În ceea ce privește Curtea, aceasta a evaluat eficacitatea sistemelor de inspecție și de control din diferitele state membre vizitate, bazându-se pe standarde aplicabile oricărui sistem de control (59). Aceste standarde pot fi clasificate în două mari categorii, cele care asigură o presiune de control globală suficientă și cele care garantează o bună orientare a inspecțiilor.

Presiunea de control este dificil de evaluat și nu este întotdeauna suficientă

59. Pentru a fi eficace, orice sistem de control are nevoie de un nivel minim de control fizic, rolul acestuia fiind de a verifica pe teren dacă sunt respectate sau nu reglementările. Acest nivel trebuie evaluat dintr-un punct de vedere nu numai cantitativ, ci și calitativ. Acest lucru necesită definirea caracteristicilor minime ale unei inspecții, urmărirea activității de control, precum și verificarea realității și a calității operațiunilor de control.

Absența unor standarde de reglementare generale în ceea ce privește inspecțiile

60. După cum este menționat mai sus, conceptul de inspecție nu este definit în legislația comunitară. Termenul de „inspecție” poate să desemneze atât un control de câteva minute care se limitează la verificarea autorizației de pescuit, cât și o operațiune care se desfășoară pe durata mai multor zile, mobilizând un număr mare de inspectori și implicând un control exhaustiv al încărcăturii, al uneltelor de pescuit și al documentelor. Mai mult decât atât, această situație permite anumitor state membre să includă în statisticile lor de control inspecții care nu privesc în mod direct respectarea dispozițiilor referitoare la conservarea resurselor, ci se referă, de exemplu, la condițiile sanitare și de siguranță.

61. Nu este nevoie ca fiecare control să fie exhaustiv pentru a fi util. Totuși, pentru a fi eficace, fiecare inspecție trebuie să prezinte anumite caracteristici, în funcție de natura sa. De exemplu, un control de debarcare, la care inspectorii nu sunt prezenți de la începutul până la sfârșitul operațiunilor și nu controlează conținutul calei la sfârșitul activității lor, nu permite formarea unei opinii cu privire la exactitatea cantităților de capturi declarate.

62. Totuși, nu toate statele membre au definit criteriile de eficacitate necesare pentru principalele tipuri de inspecție. Abia în 2007 Comisia a întreprins un astfel de demers, când a definit criteriile pe care trebuie să le îndeplinească inspecțiile naționale pentru a putea fi luate în considerare ca atare în rapoartele sale de evaluare trienale. Cu toate acestea, deficiențele care caracterizează sistemele informatice existente în statele membre pot cauza probleme în identificarea și recenzarea inspecțiilor care corespund acestor criterii.

Proasta documentare a inspecțiilor …

63. Documentarea corespunzătoare a fiecărei inspecții este primordială. În primul rând, aceasta permite verificarea calității individuale și a sferei de cuprindere a controalelor efectuate, constituind, ulterior, un element indispensabil pentru eficacitatea acțiunilor în justiție care pot fi inițiate în cazul încălcării legislației.

64. Normele comunitare nu prevăd formulare-tip de control care să fie utilizate de toate organismele de control (60). Având în vedere că nu există o armonizare a practicilor, astfel de documente-tip ar permite obținerea unei mai mari transparențe și ar facilita cooperarea dintre diferitele organisme de control din toate statele membre.

65. În statele membre, activitățile Curții au relevat următoarele neajunsuri legate de documentarea activităților de inspecție: (a) în Italia, doar inspecțiile în urma cărora a fost constatată o încălcare a legislației fac obiectul unui raport, iar acesta din urmă nu prezintă în detaliu decât faptele incriminate; (b) în Franța, Italia, Țările de Jos și Regatul Unit, rapoartele de control ori nu permit verificarea respectării anumitor condiții esențiale pentru asigurarea eficacității unei inspecții (61), ori conțin informații contradictorii.

… care nu sunt întotdeauna reunite în baze de date centralizate

66. Înregistrarea centralizată a tuturor rapoartelor de inspecție într-o bază de date informatizată este esențială. Facilitând trasabilitatea și exploatarea datelor, aceasta este singura metodă prin care se poate realiza o evaluare globală a activității de inspecție și, în special, a volumului și a rezultatelor sale.

67. Nici în acest domeniu legislația comunitară nu a definit vreo obligație sau vreun standard, lăsând la latitudinea fiecărui stat membru opțiunea de a elabora sau nu sistemul preferat.

68. În momentul efectuării controalelor de către Curte, nici Spania, nici Franța, nici Italia și nici Regatul Unit nu dispuneau de vreun sistem centralizat de înregistrare a rapoartelor de inspecție.

Un control al calității limitat

69. Un sistem de control eficace depinde de existența unui control al calității care să poată garanta că activitățile efectuate sunt conforme cu standardele aplicabile din domeniu. Deși în toate țările vizitate activitățile de control care conduc la o propunere de sancționare fac obiectul unei examinări, celelalte rapoarte de inspecție nu sunt deloc analizate, ceea ce împiedică identificarea anumitor anomalii legate de control, precum și luarea de măsuri corespunzătoare.

70. În cinci din cele șase state membre vizitate, Curtea a identificat cazuri în care încălcările constatate nu făcuseră obiectul niciunei acțiuni de urmărire prevăzute de proceduri, motivele acestei decizii nefiind documentate. Însă în Italia, cea de-a șasea țară vizitată, nu au existat asemenea cazuri, deoarece doar inspecțiile în urma cărora este constatată o încălcare sunt documentate.

Număr de inspectori uneori insuficient

71. Numărul de inspectori și partea din activitatea acestora consacrată controlului în domeniul pescuitului trebuie să fie suficiente pentru a asigura un volum de controale satisfăcător, precum și o prezență disuasivă. Cu toate acestea, diversitatea situațiilor locale (62) nu permite stabilirea de norme universale în acest sens.

72. Totuși, la încheierea auditului, volumul insuficient de activități de control a fost recunoscut sau relevat în mai multe state membre: (a) în Spania, în urma studiilor desfășurate în 2003 de către autoritățile naționale, numărul necesar de inspectori a fost estimat la 139, însă în 2006 numărul lor nu depășea 91; (b) în Danemarca și în Regatul Unit (în Anglia și în Țara Galilor), rata de prezență a inspectorilor s-a dovedit a fi, în mod evident, insuficientă, fiecare echipă de doi inspectori fiind, în medie, responsabilă de 11, respectiv 10 locuri de debarcare utilizate de mai multe ori pe zi.

73. De altfel, în Franța și în Italia, este imposibilă formarea unei opinii cu privire la volumul de activitate consacrat controlului în domeniul pescuitului din partea anumitor organisme de inspecție. De fapt, deoarece realizează misiuni de control în alte domenii și nu dispun de niciun instrument analitic adecvat, aceste organisme nu sunt în măsură să furnizeze informații precise și verificabile cu privire la activitatea lor de control în domeniul pescuitului (a se vedea punctul 83).

O lipsă de optimizare a activităților de control

74. Pe lângă o presiune globală de control suficientă, eficacitatea unui sistem de control necesită o utilizare optimă a resurselor disponibile.

Un acces prea restrâns la datele utile pentru programarea și selectarea obiectivelor de control

75. O bună cunoaștere a diferitelor activități de pescuit, a actorilor implicați și a încălcărilor constatate, precum și a sancțiunilor impuse în trecut este indispensabilă pentru elaborarea unei bune analize a riscurilor, pentru definirea unei strategii de control adaptate și pentru pregătirea unui program relevant.

76. În mod asemănător, la nivel operațional, eficacitatea controalelor depinde de capacitatea inspectorilor de a selecta dintre diferitele obiective de control potențiale pe cel mai interesant din punct de vedere al caracteristicilor sale (63). Pentru a obține acest lucru, este esențial ca aceste tipuri diferite de informații să fie reunite în baze de date, să fie fiabile, exhaustive și actualizate și, nu în cele din urmă, fiecare inspector să aibă acces direct și imediat la acestea din locul în care efectuează controlul.

77. În anumite cazuri, statele membre nu dispun de un sistem informatic care să le permită să colecteze, să arhiveze și să extragă date: (a) în Italia nu există nicio bază de date privind inspecțiile, iar în Franța aceasta este prea parțială; (b) sistemul de înregistrare a capturilor nu permite furnizarea de informații relevante; în Franța, de exemplu, nu este posibilă obținerea de informații cu privire la volumele de debarcare pentru fiecare port în parte.

78. În alte cazuri, aceste sisteme nu sunt accesibile întregului personal care ar putea avea nevoie de ele: (a) în Spania, Franța, Italia și Regatul Unit, nu toți inspectorii au acces direct la datele referitoare la capturi și/sau la datele VMS din bazele lor de intervenție; (b) în niciuna din țări inspectorii nu au acces operațional direct la datele înregistrate de celelalte state membre (date referitoare la capturi debarcate într-o altă țară, poziții VMS ale navelor străine înainte ca acestea să intre în apele aflate sub jurisdicția țării din care provine inspectorul, …).

Programări strategice și orientare tactică inadecvate

79. Majoritatea statelor membre nu efectuează nicio analiză a riscurilor în urma căreia să se elaboreze un document strategic formal în care să fie stabilite prioritățile de control și care să constituie punctul de plecare pentru o alocare rațională a resurselor, în special pe baza unei analize a raportului costuri/eficacitate al controalelor. Chiar și atunci când acestea există, programele de control generale nu specifică întotdeauna în mod explicit mijloacele de punere în aplicare și nici obiectivele cuantificate ce trebuie respectate.

80. În această situație, este imposibilă garantarea unei adecvări între caracteristicile resurselor mobilizate, acțiunile de control programate și principalele riscuri inerente activităților de pescuit practicate în zona de competență a statului membru în cauză. În Spania, în cele două regiuni vizitate, s-a putut constata că o mare parte a inspecțiilor vizau activități de pescuit cu o rată de încălcări relativ scăzută.

81. Pe plan operațional, lipsa unei orientări relevante a inspecțiilor afectează eficiența controalelor. Astfel, în Regatul Unit, s-a observat că inspectorii multiplicaseră controalele asupra navelor pentru care nu s-a putut constata nicio încălcare, în timp ce alte nave, deși active și de dimensiuni semnificative, nu erau niciodată inspectate.

82. Pe de altă parte, în mai multe țări, cum ar fi Danemarca, Țările de Jos sau Regatul Unit, a fost demonstrată eficacitatea controalelor ce încorporează și verificarea datelor contabile ale întreprinderilor, de exemplu, cu ocazia controalelor efectuate în comun cu administrațiile fiscale. De fapt, aceste inspecții permit scoaterea în evidență a neconcordanțelor între datele transmise administrațiilor de pescuit și informațiile de gestiune, în special în întreprinderile ce desfășoară atât activități de pescuit, cât și de prim cumpărător. Cu toate acestea, în absența unor obligații reglementate, această abordare rămâne marginală.

… complicate uneori prin participarea mai multor organisme de inspecție

83. Participarea mai multor organisme de inspecție poate spori riscul de suprapunere sau de „unghi mort” în alocarea câmpurilor de acțiune, ceea ce poate conduce la inflexibilități care limitează capacitatea de redistribuire a mijloacelor de control în funcție de schimbarea priorităților: (a) în Franța, opt direcții ministeriale din cadrul a cinci ministere sunt implicate în sistemul de inspecție și de execuție fără ca autoritatea responsabilă, ministrul pescuitului, să dispună de mijloace de control direct asupra entităților pe care aceasta se sprijină și ale căror activități și resurse trebuie să le coordoneze; (b) în Spania, există o suprapunere de competențe privind controlul activităților de pescuit ale navelor care operează atât în apele interioare (64), cât și în cele exterioare; în plus, una și aceeași încărcătură debarcată de o navă care operează în apele exterioare poate fi controlată de două ori în același loc și în același moment, pe de o parte de către inspectori naționali, din perspectiva operațiunilor de debarcare, și, pe de altă parte, de inspectori regionali, din perspectiva primei vânzări; (c) în Franța și în Italia, autoritățile naționale nu sunt în măsură să evalueze în mod exact resursele financiare, umane și materiale alocate controlului pescuitului; necunoașterea acestor informații limitează, de fapt, capacitățile de realocare a resurselor.

Performanța controalelor nu este urmărită

84. Măsurarea performanței reprezintă unul dintre elementele de bază ale unui sistem eficace de inspecție. Evaluarea calității unui sistem de control în ansamblul său, precum și a valabilității abordărilor utilizate în anumite domenii necesită stabilirea unor indicatori.

85. Cu toate acestea, dintre toate statele membre cuprinse în studiu, doar unul singur a elaborat un indicator de performanță veritabil. Totuși, calitatea acestuia este compromisă de deficiența sistemului de urmărire a inspecțiilor (65). În celelalte cazuri, indicatorii de evaluare utilizați nu măsoară decât activitatea operațională globală (66), neoferind informații cu privire la o anumită regiune sau la un anumit tip de pescuit. Astfel, aceștia nu permit formarea unei opinii cu privire la eficacitatea activității de control și de inspecție.

Agenția Comunitară pentru Controlul Pescuitului (Vigo), instrument de coordonare cu competențe limitate

86. Agenția Comunitară pentru Controlul Pescuitului, cu sediul la Vigo (Spania), s-a instituit cu scopul de a „organiza coordonarea operațională a activităților de control și inspecție ale statelor membre în conformitate cu normele politicii comune în domeniul pescuitului pentru a asigura aplicarea sa efectivă și uniformă” (67). Contrar impresiei pe care ar putea să o sugereze denumirea, agenția nu se bucură de competențe proprii în ceea ce privește controlul pescuitului.

87. Având în vedere că primul program de lucru adoptat este cel pentru anul 2007, este încă prea devreme pentru a se pronunța cu privire la eventualul impact al activităților sale asupra diverselor deficiențe identificate pe parcursul auditului. Cu toate acestea, se poate regreta deja faptul că puterea de acțiune a inspectorilor așa-numiți comunitari (68) este limitată numai la acțiunile pe mare, precum și acela că domeniul de competență al agenției nu include cooperarea în ceea ce privește urmărirea încălcărilor și sancționarea acestora.

Sistemele de urmărire a încălcărilor și de sancțiuni sunt adesea inadecvate

88. Eficacitatea unui sistem de urmărire a încălcărilor și de sancțiuni se bazează pe faptul că fiecare presupusă încălcare este soluționată, iar atunci când este aplicată o sancțiune, aceasta este disuasivă. Acest lucru este valabil atât pentru încălcările comise de operatorii economici aflați sub jurisdicția autorităților naționale, cât și pentru statele membre identificate de Comisie ca nerespectându-și obligațiile.

Per ansamblu, sistemele naționale sunt severe într-o mică măsură

89. Conform reglementărilor comunitare, sistemele naționale de urmărire și de sancțiuni trebuie să vegheze la faptul ca fiecare încălcare să facă obiectul unor măsuri de urmărire adecvată, care să conducă, acolo unde este cazul, la o sancțiune disuasivă (69). Deficiențele atât la nivelul procedurilor în vigoare, cât și la nivelul sancțiunilor aplicate împiedică respectarea acestei obligații.

Acțiunile de urmărire sunt, adesea, limitate din motive procedurale sau juridice

90. În anumite cazuri, procedurile aplicabile nu sunt puse în practică, deoarece sunt considerate prea costisitoare de către autoritățile responsabile sau nu sunt aplicate din motive ce țin de considerente juridice, ceea ce împiedică pronunțarea oricărei sentințe: (a) în Regatul Unit, mai exact în Anglia și în Țara Galilor, 90 % (70) din încălcările identificate în 2005 nu au fost urmărite în justiție, ci au făcut doar obiectul unui avertisment din partea organismului de inspecție. Acest lucru s-a datorat lipsei unui sistem de sancțiuni administrative, precum și faptului că evaluarea oportunității de a iniția acțiuni juridice („public interest”), fondată, în principal, pe raportul dintre costul procedurii și penalitatea aplicabilă, a condus la concluzia că acest raport este prea ridicat; (b) în Franța, din motive legate de considerente juridice, anomaliile constatate cu ocazia colectării datelor referitoare la capturi nu sunt comunicate inspectorilor în vederea unor eventuale urmăriri în justiție (a se vedea punctul 35).

Cunoașterea insuficientă a sancțiunilor și a antecedentelor

91. În mai multe state membre vizitate, nu există nicio bază de date electronică centralizată care să reunească toate informațiile referitoare la încălcările din domeniul pescuitului, precum și la autorii acestora. Din acest motiv, autoritățile de urmărire judiciară nu își pot fundamenta hotărârea pe o cunoaștere completă a antecedentelor. De asemenea, necunoașterea sancțiunilor aplicate pentru fiecare tip de încălcare nu permite evaluarea eficacității acțiunilor de inspecție și, prin urmare, constituie un obstacol în calea unei bune programări strategice și a unei orientări relevante a controalelor (a se vedea punctul 63). În Spania, Franța, Italia și Regatul Unit, nu există nicio bază de date care să conțină toate sancțiunile pronunțate în domeniul pescuitului. În Danemarca, o astfel de bază de date nu există decât din 2004.

O lipsă de integrare și de armonizare la nivel comunitar

92. Lipsa integrării și a armonizării comunitare prejudiciază eficacitatea sancțiunilor. O primă dificultate se referă la aplicarea eficace a unei sancțiuni impuse unui resortisant străin odată ce acesta a părăsit jurisdicția statului în care a fost comisă încălcarea. O a doua este dificultatea, chiar imposibilitatea, cu care se confruntă autoritățile unei țări de a lua în considerare încălcările constatate de către un alt stat membru, din motive ce țin de accesul la informații sau din motive juridice.

93. Consiliul urma să stabilească un catalog de măsuri ce trebuie aplicate de către statele membre în cazul infracțiunilor grave (71), însă acesta nu a fost încă elaborat. Până în acest moment, Comisia nu a prezentat Consiliului nicio propunere în acest sens.

Conform Comisiei, sancțiunile sunt slab disuasive, per ansamblu

94. Cu toate acestea, în pofida absenței unui instrument exact, Comisia a reușit să ajungă la concluzia că sancțiunile impuse sunt slab disuasive, la nivel global. Aceasta a afirmat acest lucru în mod public, după cum urmează: „suma plătită de sectorul pescuitului ca urmare a sancțiunilor impuse […] este aproximativ egală cu 2 miimi din valoarea debarcărilor […]. Ținând cont de această sumă, există riscul ca sectorul pescuitului să considere sancțiunile impuse pentru încălcarea normelor politicii comune în domeniul pescuitului ca făcând parte din cheltuielile de funcționare normale și să nu fie, astfel, în niciun fel motivat să respecte reglementările respective” (72).

Mijloacele prin care se exercită presiune asupra statelor membre sunt numai în mod excepțional eficace

95. Pentru a determina statele membre să își respecte obligațiile, Comisia poate fie să recurgă la procedura generală de acțiune în neîndeplinirea obligațiilor, inițiată în fața Curții de Justiție, fie să utilizeze una dintre procedurile specifice politicii comune în domeniul pescuitului. Totuși, fiecare dintre aceste proceduri prezintă caracteristici care fac dificilă utilizarea lor, fiind, cu anumite excepții, puțin eficace.

Acțiunile în neîndeplinirea obligațiilor sunt îndelungate, greoaie și doar în mod excepțional eficace …

96. Acțiunile în neîndeplinirea obligațiilor sunt, prin natura lor, îndelungate. De fapt, înainte de sesizarea Curții de Justiție, cazurile constatate de neîndeplinire a obligațiilor trebuie să facă obiectul unei notificări și, ulterior, al unui aviz motivat. Fiecare dintre aceste etape necesită nu numai un volum important de acțiuni pregătitoare și consultări între serviciile implicate din cadrul DG Pescuit, dar și, în egală măsură, intervenția Serviciului juridic al Comisiei. Pe lângă întârzierile inerente îndeplinirii fiecăreia dintre aceste sarcini, se adaugă cea legată de faptul că deciziile privind încălcările nu sunt luate decât o dată pe trimestru de către Comisie. Per ansamblu, în domeniul pescuitului, ca și în alte domenii, acțiunile în neîndeplinirea obligațiilor durează mai mulți ani.

97. Mai mult, acțiunile în neîndeplinirea obligațiilor de punere în aplicare a procedurilor de control, de inspecție sau de sancționare necesită un volum semnificativ de activități de inspecție din partea Comisiei. În absența unor criterii de evaluare simplu de verificat, aceasta trebuie să își mărească numărul de probe pentru a demonstra că neîndeplinirea obligațiilor este în același timp generalizată și permanentă, ceea ce necesită numeroase misiuni, mai ales că, în practică, inspectorii Comisiei nu pot să constate în mod oficial încălcări în absența inspectorilor naționali. În concluzie, amploarea sarcinii face, de fapt, foarte dificilă urmărirea în justiție a mai mult de un caz de acest tip în același timp (73).

98. În cele din urmă, o sentință pentru neîndeplinirea obligațiilor (74) nu este eficace în sine, deoarece obligația impusă statului membru se limitează doar la luarea măsurilor necesare pentru executarea hotărârii Curții de Justiție. Pentru a se ajunge la o sancțiune financiară, este nevoie ca prima sentință să fie urmată de o a doua (75) pentru nepunerea în aplicare a dispozițiilor prevăzute la prima hotărâre. Pentru a obține acest lucru, Comisia trebuie să furnizeze dovada conform căreia neîndeplinirea obligațiilor a continuat fără întrerupere de la prima sentință.

99. În practică, în domeniul pescuitului, nu există decât un singur caz în care un stat membru a fost condamnat la plata unei sancțiuni financiare (76). Sentința corespondentă a fost pronunțată în 2005 pentru neexecutarea unei hotărâri din 1991 privind o cauză în care primele încălcări fuseseră constatate încă din 1984, cu 21 de ani mai devreme.

100. Cu toate acestea, impactul acestei decizii unice a fost foarte important. Acesta a permis autorităților naționale să impună în câteva luni punerea în practică și aplicarea mai multor proceduri până atunci inexistente sau deficitare, chiar dacă erau obligatorii de mai mulți ani. Acest lucru a avut loc nu numai în țara sancționată, ci și în celelalte state membre care făceau obiectul unei proceduri în curs similare.

… iar procedurile specifice sunt limitate și dificil de pus în aplicare …

101. Unul dintre mijloacele de acțiune specifice de care dispune Comisia este posibilitatea de a lua măsuri de prevenire (77) atunci când activitățile de pescuit riscă să amenințe serios conservarea resurselor. Însă, până în prezent, dificultățile întâmpinate în colectarea dovezilor necesare și în respectarea principiului proporționalității au descurajat Comisia să ia astfel de măsuri, cu atât mai mult cu cât efectul unei astfel de decizii ar fi limitat, având în vedere perioada de aplicare de cel mult șase luni.

102. Pe de altă parte, în cazul în care se constată depășirea cotelor vechi (78), Comisia are puterea de a reduce posibilitățile de pescuit viitoare ale statului membru care și-a încălcat obligațiile (79). Pentru a pune în aplicare această posibilitate, este necesară obținerea de probe suficiente de către Comisie cu privire la caracterul eronat al cifrelor definitive de captură transmise de către statele membre. În practică, această dispoziție nu a putut fi pusă în aplicare decât o singură dată (80) și pe baza informațiilor obținute în cadrul inspecțiilor naționale ale unuia dintre statele membre sancționate.

103. Comisia nu are posibilitatea de a suspenda ajutoarele acordate statului membru în cadrul politicii comune în domeniul pescuitului în cazul neîndeplinirii obligațiilor de aplicare a normelor de control.

104. Pe de altă parte, aceasta nu a evaluat niciodată în ce măsură statele membre puneau în aplicare obligația care le este impusă de a recupera ajutoarele acordate în cadrul fondurilor structurale pentru pescuit de la beneficiarii care nu respectau normele politicii comune în domeniul pescuitului (81).

… permițând astfel ca neajunsurile grave să persiste în statele membre

105. Astfel că, date fiind deficiențele prezentate mai sus cu privire la sistemul de sancțiuni, nu este de mirare faptul că au putut fi constatate de către Curte deficiențe grave în ceea ce privește aplicarea de către statele membre a unor măsuri care vizează o gestionare durabilă a resurselor piscicole, deși Comisia este conștientă de această situație de mai mulți ani.

106. Această situație este legată, în egală măsură, de faptul că, în urma rapoartelor sale de inspecție, Comisia nu solicită în mod oficial autorităților naționale să adopte o poziție cu privire la încălcările constatate și să prezinte, acolo unde este cazul, un plan de acțiune menit să le remedieze.

Contextul controalelor: capacitatea de pescuit excedentară constituie o amenințare pentru respectarea normelor și pentru eficacitatea controalelor

107. Pe lângă deficiențele descrise anterior, eficacitatea sistemelor de control și de inspecție este împiedicată de apariția unui risc inerent foarte ridicat, legat de existența unor capacități de pescuit excedentare importante. De fapt, o astfel de situație constituie, pentru pescari, un stimulent puternic de a nu respecta reglementările. Atunci când toți ceilalți factori sunt egali, eficacitatea controalelor nu poate fi obținută decât printr-o intensificare a mijloacelor de inspecție, precum și a presiunii de control. Deși situația este cunoscută de mai mulți ani, aceasta nu a fost abordată în mod eficace.

Capacitatea excedentară, un factor de risc major pentru eșecul acțiunii comunitare

108. Capacitatea excedentară poate fi definită ca fiind excesul de capacitate de captură a unei flote în raport cu nivelul de captură corespunzător unei exploatări durabile a resursei respective. În ciuda dificultăților de măsurare a acesteia, constatarea capacității excedentare a flotei comunitare a fost evidențiată în Cartea verde (82). Conform Comisiei, „flota comunitară este, în prezent, în mod semnificativ supradimensionată; în vederea unei gestionări prudente a rezervelor, este necesar ca mortalitatea prin pescuit să fie redusă, în general, la în jur de 40 %”.

Capacitatea excedentară încurajează pescuitul în exces

109. Capacitatea excedentară determină pescuitul în exces. Aceasta influențează comportamentul pescarilor profesioniști și al legislatorului, deoarece reduce profitabilitatea întreprinderilor din acest sector, care trebuie să suporte cheltuielile legate de excesul de capacitate a mijloacelor de producție.

110. Pescarii sunt tentați să își exploateze la maximum navele supradimensionate și, astfel, să pescuiască peste limita autorizată. Există riscul ca aceștia să declare capturi inferioare celor reale sau să le arunce înapoi în mare pe cele mai puțin profitabile (a se vedea punctul 25).

111. În momentul adoptării nivelurilor TAC și a cotelor, Consiliul Uniunii Europene trebuie să acționeze ca arbitru între interesele divergente pe termen scurt, ecologice pe de o parte, și socioeconomice, pe de altă parte. Acest arbitraj poate conduce la autorizarea unor cantități de capturi superioare recomandărilor formulate de către oamenii de știință (a se vedea tabelul 3), cu scopul de a proteja interesele imediate ale profesioniștilor din acest sector. Mai mult decât atât, aceste alegeri ale Consiliului sunt făcute în absența unui instrument care să permită evaluarea în mod obiectiv a impactului pe care îl au nivelurile de capturi aprobate asupra unuia sau a altuia din aceste interese.

Tabelul 3

Exemple de diferențe între avizele științifice și TAC

Cod Marea Nordului Hering Marea Nordului Stavrid Marea Nordului Merlan Marea Nordului Aviz științific 2006 (tone) 0 < 425 000 < 18 000 < 17 300 TAC 2006 (tone) 23 205 454 751 42 727 23 800 Aviz științific 2007 (tone) 0 < 245 000 < 18 000 < 15 100 TAC 2007 (tone) 19 957 341 063 42 727 23 800

Eșecul politicilor din trecut de reducere a capacităților

112. Prima acțiune care urmărește reducerea capacității excedentare a flotei comunitare a avut loc în 1986, an în care a fost pus în aplicare primul program de orientare multianual (POM). Acesta a fost urmat de alte trei programe similare ce fixau limite de capacitate sau de efort (83) pentru diferite segmente ale flotei comunitare. Cu toate acestea, efectele combinate ale unor obiective prea modeste, ale unor dificultăți de gestiune, precum și ale utilizării fondurilor structurale pentru modernizarea și construirea de nave au condus la eșecul acestor programe. Acest lucru a determinat Comisia să renunțe la această abordare în 2003.

O abordare fondată de acum înainte, în esență, pe limitarea efortului de pescuit

113. Odată cu reforma politicii comune în domeniul pescuitului din 2002, Comunitatea Europeană a cedat statelor membre prerogativele sale privind reducerea capacității de pescuit pentru a se limita la dispoziții ce vizează gestionarea efortului de pescuit.

Abandonarea obiectivului comunitar de reducere a capacităților de pescuit

114. Obiectivele de reducere a capacității au fost înlocuite cu conceptul de limite. Exprimate în unități de capacitate, acestea constituie nivelurile maxime pe care flotele naționale nu trebuie să le depășească. Stabilite pe baza unor situații istorice, aceste limite nu sunt reduse decât în cazul dezafectării de flotă finanțate prin ajutor comunitar. Acest mecanism nu obligă și nici nu stimulează statele membre să își diminueze capacitățile excedentare.

Reducerile efortului de pescuit nu înseamnă neapărat reduceri de capacitate

115. De acum înainte, acțiunea comunitară vizează, în esență, limitarea efortului de pescuit. Având în vedere că acesta este definit ca fiind produsul înmulțirii capacității (GT sau kW) cu activitatea unei nave de pescuit (zile pe mare), diminuarea acestuia poate fi obținută prin simpla reducere a unuia dintre acești factori, activitatea. În acest caz, capacitatea excedentară continuă să afecteze din plin rentabilitatea sectorului pescuitului. Acesta din urmă poate fi chiar tentat, în scopul compensării reducerii sale de activitate, să își mărească productivitatea investind în echipamente tehnologice, cum ar fi sonare sau unelte de pescuit mai eficiente care sporesc de facto capacitatea sa efectivă de pescuit.

Mecanisme dificil de controlat

116. Mecanismele de reglementare privind limitarea efortului de pescuit se aplică unui număr de tipuri de pescuit tot mai semnificativ, ceea ce face ca punerea în aplicare și controlul acestora să fie din ce în ce mai complexe și problematice.

117. De asemenea, măsurarea capacității de pescuit din punctul de vedere al tonajului (GT) și al puterii motorului (kW) prezintă două deficiențe majore. Una dintre acestea este legată de caracterul inadecvat al unităților de referință luate în considerare pentru a aprecia capacitatea reală de captură și, în special, creșterile de productivitate obținute în urma progresului tehnologic care, conform Comisiei, pot varia între 1 și 3 % pe an, chiar mai mult, în cazul anumitor tipuri de pescuit (84). Cea de-a doua deficiență provine din dificultatea efectivă de a măsura în mod uniform și exact datele corespunzătoare acestor două unități de măsură (85).

118. Pe de altă parte, fiecare stat membru trebuie să prezinte anual Comisiei un raport privind eforturile pe care le-a depus în vederea obținerii unui echilibru durabil între capacitățile și posibilitățile sale de pescuit (86). Totuși, doar câteva dintre acestea prezintă o evaluare a situației lor din punctul de vedere al capacității excedentare. În plus, abordările metodologice adoptate de către un stat sau altul diferă între ele. În consecință, Comisia nu dispune de nicio imagine clară asupra dezechilibrelor existente, neverificând, până în prezent, calitatea evaluărilor furnizate.

Ajutoarele comunitare riscă să antreneze creșteri de capacitate

119. Noul Fond European pentru Pescuit (FEP) acordă ajutoare destinate reînnoirii motoarelor navelor de pescuit, în măsura în care noul motor prezintă, după caz, o putere mai mică sau egală cu cea veche. Având în vedere problemele legate de controlul kW, o astfel de dispoziție s-ar putea traduce, în realitate, printr-o creștere reală a capacității de pescuit.

120. În concluzie, politicile comunitare nu au fost în măsură să pună capăt capacităților excedentare semnificative ale flotei europene (87). Sistemul actual, în cadrul căruia responsabilitatea de gestionare a capacității a fost alocată statelor membre, iar acțiunea comunitară este axată pe limitarea efortului de pescuit, nu include niciun mecanism de constrângere care să conducă la o reducere a acestei capacități excedentare. Problema legată de capacitatea excedentară ar trebui, prin urmare, să persiste în următorii ani și să continue să afecteze respectarea normelor politicii comune în domeniul pescuitului, în general, și a nivelurilor TAC și a cotelor, în special.

CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

121. Caracterul incomplet și calitatea îndoielnică a datelor referitoare la capturi împiedică funcționarea corespunzătoare a sistemului de TAC și de cote, elementul de bază al gestionării resurselor halieutice comunitare. Cadrul de reglementare și procedurile în vigoare nu garantează exhaustivitatea colectării datelor și nici detectarea neconcordanțelor în momentul validării acestor date. În ceea ce privește Comisia, aceasta nu este nici ea în măsură să identifice erorile și anomaliile privind datele transmise de statele membre și nici să ia, în timp util, toate deciziile necesare pentru protecția resursei respective (a se vedea punctele 18-51).

122. Mecanismele de inspecție nu oferă nicio garanție referitoare la prevenirea și detectarea eficace a cazurilor de încălcare a legislației. Absența unor norme generale se traduce prin existența unor sisteme naționale eterogene care nu garantează o presiune de control suficientă și nici o optimizare a activităților de inspecție. Mai mult decât atât, această absență limitează, de fapt, sfera și gradul de cuprindere ale activităților de evaluare a mecanismelor naționale de către Comisie și, în consecință, capacitatea acesteia din urmă de a se pronunța asupra eficacității de ansamblu a sistemelor naționale (a se vedea punctele 52-87).

123. Procedurile de tratare a cazurilor de încălcare a legislației constatate nu pot dovedi faptul că fiecare dintre aceste cazuri face obiectul unei urmăriri și, a fortiori, al unei sancțiuni. Chiar și atunci când se aplică sancțiuni, acestea se dovedesc a avea un efect de descurajare slab, per ansamblu. În ceea ce privește încălcarea legislației comunitare de către un stat membru, singurul instrument de care dispune Comisia și care s-a dovedit eficace este acțiunea în neîndeplinirea obligațiilor, inițiată în fața Curții de Justiție. Acesta prezintă totuși caracteristici care îi limitează utilitatea, fiind astfel un instrument cu putere prea mică de reacție (a se vedea punctele 88-106).

124. Capacitatea excedentară diminuează profitabilitatea sectorului pescuitului și, pe fondul reducerii capturilor autorizate, aceasta încurajează nerespectarea acestor restricții, afectând calitatea datelor transmise. După eșecul programelor de adaptare a capacității de pescuit, abordarea actuală fondată, în esență, pe gestionarea efortului de pescuit nu este de natură să rezolve problema capacității excedentare (a se vedea punctele 107-120).

125. Per total, activitățile Curții au scos în evidență faptul că, în ciuda îmbunătățirilor recente, mecanismele de control, de inspecție și de sancțiuni nu sunt în măsură să asigure aplicarea eficace a normelor de gestionare a resurselor halieutice și, în special, a sistemului de TAC și de cote. Această situație este cu atât mai problematică, cu cât existența unui dezechilibru între capacitățile și posibilitățile de capturi dă naștere unui context puțin favorabil în ceea ce privește respectarea spontană a dispozițiilor de reglementare. După o scădere semnificativă a debarcărilor în ultimii ani, continuarea acestei situații nu poate decât să atragă consecințe grave nu numai asupra resursei în cauză, ci și asupra viitorului chiar al sectorului pescuitului și al teritoriilor asociate acestuia.

126. În cazul în care autoritățile politice doresc ca politica comună în domeniul pescuitului să își îndeplinească obiectivul de exploatare durabilă a resurselor halieutice, mecanismele actuale de control, de inspecție și de sancțiuni trebuie consolidate în mod semnificativ, în special prin punerea în aplicare a următoarelor recomandări.

Calitatea datelor referitoare la capturi

127. Îmbunătățirea calității datelor referitoare la capturi utilizate în scopul gestionării resurselor piscicole depinde, în special, de ameliorarea sistemelor de colectare, de validare și de urmărire a datelor privind capturile. Acest lucru presupune ca statele membre: (a) să se asigure de faptul că sunt puse la dispoziție toate documentele declarative prevăzute în reglementări, că acestea sunt corect întocmite și înregistrate cât mai rapid de autoritățile responsabile; (b) să verifice în mod sistematic, cu ajutorul unui instrument informatic, concordanța dintre ansamblul datelor consemnate în aceste documente și, acolo unde este cazul, datele VMS; (c) să pună în aplicare o interoperabilitate a sistemelor respective ale acestora cu scopul de a putea verifica dacă în documente există concordanță între cantitățile care sunt debarcate într-o anumită țară și cele care fac obiectul unei prime vânzări într-o altă țară; (d) să dovedească fiabilitatea datelor transmise Comisiei prin furnizarea unei certificări anuale de către un organism independent a ultimelor rapoarte lunare cumulate.

128. Această îmbunătățire necesită, în egală măsură, din partea Comisiei: (a) să întocmească și să aprobe cât mai repede posibil norme de aplicare a regulamentului privind înregistrarea și comunicarea electronică a datelor referitoare la activitățile de pescuit și dispozitivele de teledetecție (88), asigurându-se că respectivele condiții de punere în aplicare a acestui instrument sunt, în măsura posibilului, inflexibile în fața nerespectării obligațiilor și facilitează interoperabilitatea sistemelor naționale; (b) să redefinească formatul rapoartelor transmise de către statele membre în vederea înlesnirii analizei acestora, precum și a efectuării unui control eficace; (c) să facă în mod periodic uz de dreptul său de acces la copiile fișierelor informatice ce cuprind informații pertinente, iar acest drept de acces să nu mai fie supus unei cereri prealabile; (d) să armonizeze coeficienții de conversie aplicați în diferitele state membre pentru a obține cantitățile de „echivalent de greutate în viu”; (e) să se asigure că datele primite de Eurostat corespund celor primite de către DG Pescuit.

Eficacitatea sistemelor de inspecție

129. Pentru ca inspecțiile și controalele efectuate de statele membre să fie eficace și coerente, precum și mai bine cunoscute și evaluate de către Comisie, statele membre trebuie, acolo unde este necesar: (a) să definească cerințele minime ale inspecțiilor și controalele elementare pe care acestea trebuie să le includă; (b) să asigure un acces adecvat la toate informațiile utile în vederea planificării și a orientării controalelor; (c) să conceapă o strategie de control bazată pe o analiză a riscurilor; (d) să își evalueze activitățile de control cu ajutorul unor obiective pertinente; (e) să garanteze calitatea activităților de inspecție printr-o supraveghere a controalelor; (f) să înregistreze totalitatea activităților acestora de inspecție în baze de date centralizate.

130. Pe de altă parte, Comisia ar trebui: (a) să propună Consiliului ca toate recomandările formulate la punctul precedent să fie introduse în legislație ca elemente indispensabile pentru o reglementare eficace; (b) să solicite statelor membre ca acestea să elaboreze planuri de acțiune pentru fiecare dintre deficiențele majore identificate.

Aplicarea de sancțiuni disuasive

131. Pentru ca sancțiunile să fie disuasive, statele membre ar trebui să reamintească autorităților competente că este de sarcina lor ca, înainte de a aplica o sancțiune, să ia în considerare, conform reglementărilor europene, atât caracterul disuasiv al pedepsei în raport cu avantajul economic pe care operatorul îl obține în urma încălcării legislației, cât și gravitatea daunelor pe care acesta le-a cauzat resursei comune.

132. Pentru a evita ca cei care încalcă legislația să migreze către statele membre unde neregularitățile sunt reprimate într-un mod mai puțin sever, este de dorit ca statele membre să fie încurajate de către Consiliu să își compare sancțiunile aplicate și să le uniformizeze, în special prin publicarea unui catalog al măsurilor ce trebuie aplicate de statele membre în cazul infracțiunilor grave, astfel cum este prevăzut în regulament (89).

133. Pentru a spori capacitatea Comisiei de a exercita presiune asupra statelor membre, se recomandă ca legislatorul comunitar să se asigure că măsurile de gestionare pe care le adoptă pot fi ușor verificabile, să analizeze posibilitatea de a consolida competențele inspectorilor Comisiei, precum și să extindă mandatul Agenției Comunitare pentru Controlul Pescuitului și, nu în cele din urmă, să introducă instrumente de sancțiune cu o putere de impact mai mare, cum ar fi, de exemplu, capacitatea de a suspenda plățile de ajutoare comunitare în domeniul pescuitului în cazul nerespectării obligațiilor de control de către un stat membru.

Reducerea capacităților excedentare și măsuri aferente adecvate

134. Eforturile depuse de statele membre și de Comisie în vederea reducerii unei presiuni de pescuit excesiv trebuie întărite prin stabilirea unor obiective ambițioase de reducere a capacităților și prin luarea unor măsuri socioeconomice în avantajul populațiilor care își câștigă existența din sectorul pescuitului.

135. Având în vedere că definirea unor măsuri pertinente necesită o bună cunoaștere a realității socioeconomice din sectorul pescuitului, precum și a impactului produs de deciziile ce vizează limitarea capturilor, Comisia trebuie să își elaboreze propriile instrumente informatice și de analiză în acest domeniu.

136. Pe lângă îmbunătățirile tehnice propuse pentru sistemele de control, de inspecție și de sancțiuni, succesul politicii comune în domeniul pescuitului și durabilitatea acestei activități depind neapărat de o conștientizare de către toate părțile interesate, precum și de acordarea de ajutoare financiare adaptate care să faciliteze dezvoltarea de surse de venituri suplimentare sau alternative față de exploatarea resursei respective.

Prezentul raport a fost adoptat de Curtea de Conturi la Luxemburg, în ședința sa din 25 octombrie 2007. Pentru Curtea de Conturi Hubert WEBER Președinte

(1) Danemarca, Spania, Franța, Țările de Jos, Italia și Regatul Unit (Anglia și Țara Galilor).

(2) Sursa: Eurostat, Facts and figures on the FCP (Politica comună în domeniul pescuitului în cifre), ediția 2006.

(3) În conformitate cu dreptul internațional, statele de coastă dețin drepturi suverane asupra tuturor resurselor naturale din „zona economică exclusivă” (ZEE), și anume din apele situate în limita a 200 de mile marine de coasta acestora. Cu toate acestea, în Marea Mediterană nu există ZEE, toate apele aflate sub suveranitate națională fiind limitate la marea teritorială, și anume la zona de 12 mile marine. La nivel comunitar, responsabilitatea gestionării resurselor halieutice cuprinse în apele teritoriale sau în ZEE ale fiecărui stat membru revine exclusiv Uniunii Europene. În afara acestor limite, resursele sunt gestionate prin intermediul acordurilor internaționale.

(4) Regulamentul (CE) nr. 2371/2002 al Consiliului din 20 decembrie 2002 privind conservarea și exploatarea durabilă a resurselor piscicole în conformitate cu politica comună în domeniul pescuitului, articolul 2 alineatul (1) (JO L 358, 31.12.2002, p. 59).

(5) Regulamentul (CEE) nr. 170/83 al Consiliului din 25 ianuarie 1983 privind instituirea unui sistem comunitar de conservare și administrare a resurselor de pescuit, articolul 1 (JO L 24, 27.1.1983, p. 1).

(6) Green paper on the future of the Common Fisheries Policy (Cartea verde privind viitorul politicii comune în domeniul pescuitului), COM(2001) 135 final, 20.3.2001.

(7) În 2005, Atlanticul de Nord-Est reprezenta 76 % din cele 5,6 milioane de tone capturate în toate regiunile lumii de flota comunitară.

Sursa: Eurostat, Statistics in focus 10/2007 (Statistici pe scurt 10/2007), 15 ianuarie 2007.

(8) Comisia, MEMO/06/268, 5 iulie 2006.

(9) Avize științifice emise de Consiliul Internațional pentru Explorarea Apelor Maritime (CIEM) și prezentate de Comisie Comitetului științific, tehnic și economic pentru pescuit (CSTEP), format din experți naționali, reprezentanți ai sectorului pescuitului și din alte părți interesate, în special organizații neguvernamentale de protecție a mediului.

(10) Fiecare stat membru controlează activitățile desfășurate pe teritoriul său sau în apele aflate sub suveranitatea sau jurisdicția sa.

(11) Regulamentul (CE) nr. 2371/2002, articolul 23 alineatul (1).

(12) Toate cifrele privind creditele se referă la creditele de plată 2007.

(13) Regulamentul (CE) nr. 2371/2002.

(14) Regulamentul (CEE) nr. 2847/93 al Consiliului din 12 octombrie 1993 de instituire a unui sistem de control aplicabil politicii comune din domeniul pescuitului (JO L 261, 20.10.1993).

(15) Regulamentul (CEE) nr. 2807/83 al Comisiei din 22 septembrie 1983 de definire a procedurilor speciale de înregistrare a informațiilor privitoare la capturile de pește de către statele membre (JO L 276, 10.10.1983).

(16) Regulamentul (CE) nr. 27/2005 al Consiliului din 22 decembrie 2004 de stabilire, pentru 2005, a posibilităților de pescuit și a condițiilor aferente pentru anumite rezerve halieutice și grupuri de rezerve halieutice, aplicabile în apele comunitare și, pentru navele comunitare, în apele care se supun unor limite de captură (JO L 12, 14.1.2005, p. 1).

(17) Regulamentul (CE) nr. 423/2004 al Consiliului din 26 februarie 2004 de stabilire a unor măsuri de refacere a rezervelor de cod;

Regulamentul (CE) nr. 811/2004 al Consiliului din 21 aprilie 2004 de stabilire a unor măsuri de refacere a stocului de merluciu din regiunile nordice;

Regulamentul (CE) nr. 2166/2005 al Consiliului din 20 decembrie 2005 de stabilire a unor măsuri pentru redresarea stocurilor de Urophycis floridana și de langustină în Marea Cantabrică și vestul Peninsulei Iberice;

Regulamentul (CE) nr. 388/2006 al Consiliului din 23 februarie 2006 de stabilire a unui plan multianual pentru exploatarea durabilă a stocului de limbă-de-mare din Golful Biscaia.

(18) Sursele acestor standarde sunt următoarele: General criteria for the operation of various types of bodies performing inspection (Criterii generale pentru funcționarea diferitelor tipuri de organisme care efectuează inspecția) (ISO/IEC 17 020:1998); COSO Enterprise Risk Management – integrated framework (COSO – Gestionarea riscurilor întreprinderii – Cadru de referință) (2004); Biroul auditorului general din Norvegia – „Study on the management of the fish resources” (Studiul privind gestionarea resurselor halieutice); Avizul Curții de Conturi Europene privind modelul unic de audit (single audit) (JO C 107, 30.4.2004); documentul COM(2003) 130 final: Communication from the Commission to the Council and the European Parliament: Towards uniform and effective implementation of the Common Fisheries Policy (Comunicarea Comisiei către Consiliu și Parlamentul European – Pentru o punere în aplicare uniformă și eficace a politicii comune în domeniul pescuitului); standardele de control intern ale Comisiei Europene numerele: 11 – Risk analysis and management (Analiza și gestionarea riscurilor), 17 – Supervision (Supravegherea), 7 – Objective setting (Stabilirea obiectivelor), 10 – Monitoring performance (Monitorizarea performanței) și 9 – Annual management plan (Planul de gestiune anual).

(19) Cifrele privind capturile din 2003 și debarcările din 2002 publicate de Eurostat.

(20) Jurnalul de bord este documentul în care căpitanul navei înregistrează zilnic, pentru fiecare specie, o estimare a cantităților capturate și depozitate la bord, precum și data și poziția navei în momentul efectuării acestor capturi; o copie trebuie transmisă autorităților competente ale statului membru sub al cărui pavilion se află nava respectivă; Regulamentul (CEE) nr. 2807/83, anexa IV punctul 4.

(21) Declarația de debarcare (numită și „de descărcare”) este documentul în care căpitanul indică, pentru fiecare specie, cantitățile exacte debarcate; o copie trebuie transmisă autorităților competente ale statului membru sub al cărui pavilion se află nava respectivă, și o altă copie trebuie transmisă autorităților competente ale statului membru în care este situat locul de debarcare, în cazul în care acesta din urmă este diferit; Regulamentul (CEE) nr. 2807/83, anexa IV punctul 4.

(22) Nota de vânzare este documentul întocmit de către centrele de vânzare prin licitație publică sau de către primul vânzător, în care sunt menționate, pentru fiecare specie, greutatea și zona geografică de origine; aceasta trebuie transmisă autorităților statului membru pe teritoriul căruia a avut loc prima punere în vânzare; Regulamentul (CEE) nr. 2847/93, articolul 9.

(23) Regulamentul (CEE) nr. 2807/83, anexa IV punctul 4.2.

(24) Această diferență a fost de 48,7 % pentru debarcările de cod în Polonia; Sursa: DG Pescuit, Evaluation Report Catch Registration Baltic Sea 2005 to 2006 (Raport de evaluare – înregistrarea capturilor, Marea Baltică, 2005-2006).

(25) Pentru o cantitate exactă de captură de 1 000 kg, declararea în jurnalul de bord a 800 kg se va încadra în marja de 20 %, în cazul unui control la debarcare; în lipsa unui astfel de control, declararea unei cantități de 640 kg în declarația de debarcare va indica o diferență de 20 % față de jurnalul de bord, iar, în cazul în care este descoperită diferența dintre cele două declarații, nu se vor putea aplica sancțiuni, chiar dacă, per total, declararea cantității sub cea reală este de 36 %.

(26) Regulamentul (CE) nr. 1966/2006 al Consiliului din 21 decembrie 2006 privind înregistrarea și comunicarea electronică a datelor referitoare la activitățile de pescuit și dispozitivele de teledetecție (JO L 409, 30.12.2006).

(27) Licitația, în acest context, nu se desfășoară într-un amplasament fizic, ci constituie doar un sistem complet informatizat cu ajutorul căruia organizația de vânzare transmite informațiile referitoare la capturile aflate încă pe mare cumpărătorilor care licitează de la distanță fără a vizualiza mărfurile.

(28) Pescarilor le este interzis să debarce pește sub dimensiunea minimă sau care face parte din specii pentru care aceștia nu dețin autorizație de capturare (cotă depășită, licență inexistentă etc.).

(29) Pescarii preferă să nu păstreze la bord specii de valoare inferioară care trebuie prelucrate și care ocupă spațiu în cale sau, în cazul speciilor ce fac obiectul unei cote, exemplare care, datorită dimensiunii lor, au o valoare relativ scăzută.

(30) Discards in the world's marine fisheries An update (Capturile aruncate înapoi în diferitele zone maritime de pescuit din lume – actualizare), FAO, 2005.

(31) Navele mai mici de 10 metri reprezintă 67 % din flotă ca număr de nave și, respectiv, 11 % și 3 % din punctul de vedere al capacității exprimate în kW și GT.

(32) În Spania, 298 000 t în 2005, conform Subdirecției generale de comercializare din cadrul Ministerului Agriculturii, Pescuitului și Alimentației; în Franța, conform datelor INSEE, acestea reprezintă 40 % din cantitățile debarcate în 2005.

(33) Sistem prin care navele își comunică poziția autorităților de control, la intervale regulate.

(34) Parțial, datorită întârzierilor de înregistrare, și, parțial, datorită descoperirii de către inspectorii naționali a unor debarcări nedeclarate.

(35) Regulamentul (CEE) nr. 2847/93, articolul 19.

(36) Au fost luate în considerare doar datele privind vânzările prin licitație, deși o parte foarte importantă din vânzări (mai mult de 20 % din cantitățile debarcate) a avut loc fără licitație.

(37) Datele referitoare la licitații includ vânzări de produse care au fost debarcate într-un alt stat membru și care trebuie, prin urmare, raportate Comisiei de către acesta din urmă, și nu de către Franța.

(38) În special, existența diferențelor ce depășesc marja de toleranță prevăzută în regulamente între cantitățile menționate în declarațiile de debarcare și/sau notele de vânzare și cele consemnate în jurnalele de bord.

(39) Regulamentul (CEE) nr. 2847/93 prevede ca o copie a jurnalului de bord și o copie a declarației de debarcare să fie transmise atât autorităților statului în care are loc debarcarea, cât și celor ale statului de pavilion, dar nota de vânzare să nu fie transmisă decât autorităților competente ale statului membru pe teritoriul căruia are loc prima punere în vânzare.

(40) Declarațiile de debarcare și notele de vânzare.

(41) Înainte să fie pus în aplicare sistemul comunitar de TAC-uri și de cote.

(42) 100 kg de cod proaspăt eviscerat vor corespunde unei exploatări a cotei de 124 kg, în cazul în care debarcarea are loc în Franța, și unei exploatări de 111 kg, în cazul în care aceasta are loc în Lituania;

100 kg de pește-undițar proaspăt eviscerat/decapitat vor corespunde unei exploatări a cotei de 250 kg, în cazul în care debarcarea are loc în Suedia, și unei exploatări de 325 kg, în cazul în care aceasta are loc în Germania.

(43) 262,9 față de 431,9 mii de tone, respectiv o diferență de 169,0 mii de tone.

(44) De fapt, două dintre nave nu erau echipate cu acest sistem, iar în ceea ce privește restul de cinci nave, nu fusese primit niciun semnal în ziua debarcării (într-unul dintre cazuri, nava respectivă nu mai emisese niciun semnal de mai mult de 3 ani înainte de data indicată a debarcării și, într-un alt caz, de mai mult de doi ani).

(45) Regulamentul (CEE) nr. 2847/93, articolul 19 alineatul (5).

(46) Regulamentul (CE) nr. 2846/98, articolul 1 alineatul (13) litera (c).

(47) În Compliance Scoreboard 2005 (Tabel de conformitate 2005) p. 12, aceasta declară următoarele: „Datele prezentate Comisiei de către statele membre se bazează pe declarațiile armatorilor sau ale reprezentanților acestora referitoare la capturi și debarcări. Comisia consideră că este posibil ca aceste date să nu reflecte întotdeauna realitatea. Rapoartele științifice au subliniat, în mod repetat, posibilitatea ca raportările eronate sau raportările de cantități de capturi sau debarcări mai mici decât în realitate să aibă un efect negativ asupra exactității evaluărilor rezervelor esențiale, această suspiciune fiind sprijinită de observațiile formulate de in