[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 12.2.2009

COM(2009) 69 final

RAPORT INTERMEDIAR AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU

privind progresele realizate în Bulgaria în cadrul Mecanismului de cooperare și verificare

RAPORT INTERMEDIAR AL COMISIEICĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU

privind progresele realizate în Bulgaria în cadrul Mecanismului de cooperare și verificare

1. INTRODUCERE

Cu ocazia aderării Bulgariei la Uniunea Europeană la 1 ianuarie 2007, a fost stabilit un Mecanism de cooperare și de verificare (denumit în continuare MCV)[1] pentru a sprijini Bulgaria în vederea remedierii anumitor deficiențe în domeniul reformei sistemului judiciar, al luptei împotriva corupției și a criminalității organizate, precum și pentru a monitoriza progresele realizate în aceste domenii prin intermediul unor rapoarte periodice.

Prezentul raport constituie un raport intermediar care oferă o actualizare tehnică referitoare la evoluțiile importante înregistrate în Bulgaria în ultimele șase luni, în cadrul MCV[2]. Raportul nu conține o evaluare a progreselor realizate. Actualizarea se limitează la măsurile care fie au fost încheiate, fie sunt estimate a se finaliza în curând.

Comunicarea adoptată de Comisie la 23 iulie 2008 rămâne punctul de referință pentru evaluarea progreselor realizate față de obiectivele de referință și pentru identificarea provocărilor rămase. Comisia va face evaluarea următoare în vara anului 2009.

2. REFORMA SISTEMULUI JUDICIAR șI LUPTA ÎMPOTRIVA CORUPțIEI șI A CRIMINALITățII ORGANIZATE: OBSERVAțII GENERALE PRIVIND SITUAțIA ACTUALă

Autoritățile bulgare au acceptat, în general, evaluarea Comisiei din iulie 2008. Pentru a răspunde provocărilor identificate de către Comisie, Parchetul, Ministerul Justiției și Ministerul de Interne au adoptat măsuri inițiale pentru reforma structurală și legislativă. Aceste măsuri trebuie susținute și extinse în continuare pentru a produce rezultate concrete.

Din iulie 2008, au avut loc unele evoluții la obiectivele de referință 1 - 3 (reforma sistemului judiciar), în special în ceea ce privește activitatea Inspectoratului de pe lângă Consiliul Judiciar Suprem, care a dobândit o anumită capacitate operațională. Consiliul Judiciar Suprem a lansat o analiză în domeniul jurisprudenței disciplinare, inițiată pentru a examina motivele pentru care cazurile sunt retrimise la Parchet și pentru a înființa un mecanism de raportare cu privire la mișcările cazurilor. Au fost anunțate măsuri suplimentare în scopul reducerii volumului de lucru inegal al instanțelor, îmbunătățirii gestiunii administrative și organizării unui proces transparent de numire, care să asigure o înaltă calitate profesională și integritate în ceea ce privește magistrații aflați în funcții de conducere. În domeniul legislativ, legea privind conflictul de interese a fost adoptată și legea privind achizițiile publice a fost modificată.

O evoluție semnificativă în ceea ce privește obiectivele de referință 4-6 (corupție și criminalitate organizată) a constituit-o lansarea proiectului-pilot privind echipele comune de anchetă compuse din reprezentanți ai Parchetului, ai Agenției de Stat pentru Securitate Națională (SANS) și ai Ministerului de Interne. Măsurile următoare ar trebui să fie trimiteri în judecată referitoare la grupări infracționale importante vizate de aceste echipe comune.

Măsurile de reformare a Ministerului de Interne și de clarificare a competențelor respective ale autorităților în faza precontencioasă au fost adoptate, însă rezultatele și impactul nu sunt încă măsurabile. Mai multă atenție trebuie acordată dezvoltării unor proceduri transparente și cu responsabilități clar definite între SANS și Ministerul de Interne cu privire, de exemplu, la utilizarea unor mijloace speciale de supraveghere, la gradul de controlul parlamentar asupra SANS și la extinderea competențelor organelor polițienești de anchetă.

Sunt așteptate o amplă reformă a fazei precontencioase pentru a îmbunătăți sistemul actual de admitere a probelor, precum și o legislație importantă privind schimburile de terenuri, finanțarea partidelor și confiscarea bunurilor obținute în mod ilicit.

3. CONCLUZIE - PERSPECTIVă

Următoarea evaluare a progreselor de către Comisie, în vara lui 2009, va indica măsura în care Bulgaria a fost capabilă să abordeze deficiențele identificate de Comisie în reforma sistemului judiciar și să producă rezultate convingătoare și concrete în lupta împotriva corupției și a criminalității organizate. Pentru a demonstra schimbări sistemice și ireversibile, Bulgaria trebuie să arate că dispune de un sistem judiciar stabil, care funcționează autonom și care are capacitatea de a detecta și sancționa conflictele de interese, corupția și criminalitatea organizată, precum și de a menține statul de drept. Acest lucru înseamnă, în special, adoptarea legilor restante necesare pentru a completa sistemul juridic și demonstrarea, prin cazuri concrete de trimitere în judecată, procese și condamnări pentru corupție la nivel înalt și criminalitate organizată, a faptului că sistemul juridic este capabil să pună în aplicare legile într-un mod independent și eficient.

4. ACTUALIZARE TEHNICă PRIVIND OBIECTIVELE DE REFERINță

4.1. Obiectivul de referință nr. 1: Adoptarea unor amendamente constituționale care să înlăture orice ambiguitate cu privire la independența și responsabilizarea sistemului judiciar

Punerea în aplicare a modificărilor Constituției necesită un inspectorat judiciar pe deplin funcțional și independent cu o serie de inspecții disciplinare. În această privință, în cea de-a doua jumătate a anului 2008, Inspectoratul de pe lângă Consiliul Judiciar Suprem a început să funcționeze în mod deplin. Acesta a efectuat numeroase inspecții ad-hoc (în urma unor rapoarte din mass-media sau din proprie inițiativă), inspecții planificate pentru două din cele cinci regiuni corespunzătoare unor curți de apel[3] și inspecții tematice ( inter alia , cu privire la gruparea infracțională imobiliară din Kostinbrod).

Inspectoratul a efectuat, de asemenea, inspecții disciplinare și a subliniat necesitatea unor hotărâri, decizii sau decrete interpretative în cazurile în care a fost identificată o jurisprudență conflictuală.

Inspectoratul și-a îndeplinit mandatul în mod activ și a demonstrat rezultate preliminare încurajatoare. Este important acum să se asigure că Consiliul Judiciar Suprem, Parchetul, instanțele de judecată sau alte organisme competente utilizează în mod adecvat rezultatele activității Inspectoratului și adoptă măsurile corective necesare.

4.2. Obiectivul de referință nr. 2: asigurarea unei transparențe și eficiențe îmbunătățite a actului de justiție, prin adoptarea și punerea în aplicare a unei noi legi privind sistemul judiciar și a noului Cod de procedură civilă. Raportarea impactului pe care îl au aceste noi reglementări și Codurile de procedură penală și administrativă, în special în faza precontencioasă

Punerea în aplicare a legii privind noul sistem judiciar și a noului Cod de procedură civilă este în curs de desfășurare, deși rămân probleme semnificative cu privire la urmărirea penală. În această privință, autoritățile bulgare trebuie să adopte o abordare globală față de urmărirea penală care să permită o administrare eficace și eficientă a probelor în instanță, cu respectarea garanțiilor procedurale.

Deși au existat propuneri din partea sistemului judiciar și a experților externi, codul penal nu a fost încă reformat și procedurile penale extrem de greoaie nu au fost încă raționalizate în mod suficient. O reformă parțială a Codului de procedură penală a fost adoptată la 17 decembrie 2008[4]. Pot apărea probleme din faptul că legea modificată obligă instanța să aplice o „procedură de urgență” care implică automat o sancțiune mai mică decât minimul prevăzut de lege în cazul în care pârâtul recunoaște faptele și solicită această procedură, indiferent de gravitatea infracțiunii comise. Înainte de 1 ianuarie 2009, judecătorii puteau decide, în practică, dacă să accepte o astfel de cerere din partea pârâtului. În următorul său raport, Comisia va monitoriza îndeaproape efectul acestei modificări și va evalua dacă aceasta reprezintă un pas înapoi în protecția împotriva criminalității organizate, inclusiv a fraudelor și a corupției la nivel înalt.

Ineficiențele identificate în faza precontencioasă nu au fost încă abordate. Prea puține cauze penale complexe ajung în instanță; la nivelul instanței, cauzele continuă să fie retrimise la Parchet[5] sau sunt amânate, de multe ori ca urmare a unui abuz al normelor de procedură.

Legea privind Ministerul de Interne a fost modificată la 22 iulie 2008, în scopul îmbunătățirii gestionării Ministerului de Interne prin reducerea numărului de niveluri de conducere, eliminarea suprapunerilor între funcții, acordarea către conducere a controlului direct asupra funcțiilor operaționale și introducerea controlului activităților bazat pe informații. La data de 2 octombrie, Consiliul de Miniștri a adoptat Regulamentul pentru punerea în aplicare a legii privind Ministerul de Interne. Un element important, și anume reforma anchetelor polițienești, prevede recrutarea de specialiști din diferite domenii de pregătire relevante, de exemplu din domeniul finanțelor. Este prea devreme pentru a evalua dacă aceste reforme își vor atinge scopurile, cum ar fi îmbunătățirea eficacității anchetelor poliției, în special în cazurile complexe.

Legea de modificare a legii privind mijloacele speciale de informații a fost aprobată în mod definitiv de Adunarea Națională la 17 decembrie 2008. Este prea devreme pentru evaluarea efectelor acesteia.

Problema controlului parlamentar asupra Agenției de Stat pentru Securitate Națională (SANS) trebuie rezolvată.

4.3. Obiectivul de referință nr. 3: continuarea reformei sistemului judiciar, în scopul creșterii gradului de profesionalism, de responsabilizare și de eficiență. Evaluarea efectelor acestei reforme și publicarea anuală a rezultatelor

În 2008, aproape jumătate (47%) din procedurile disciplinare de la Consiliul Judiciar Suprem (CJS) s-au bazat pe propunerile făcute de Inspectorat. Șase proceduri au fost finalizate, nouă erau în curs de finalizare și în alte trei sunt programate audierile inițiale. Este nevoie de măsuri corective semnificative din partea CJS pentru fructificarea constatărilor inspecțiilor precum cea de examinare a motivelor pentru care cazurile sunt retrimise la Parchet. Unul din testele esențiale ale profesionalismului și transparenței sistemului judiciar în acest an va fi numirea șefilor administrativi ai autorităților judiciare, în care a CJS are un rol vital.

S-a raportat că toate cele 180 de instanțe din Bulgaria dispun de site-uri deplin funcționale, care ar trebui să contribuie la transparență și la accesul la justiție. Este esențial ca aceste site-uri să respecte întru totul dreptul la protecția datelor și la protecția vieții private.

4.4. Obiectivul de referință nr. 4: realizarea unor anchete profesionale și imparțiale în cazul sesizărilor de corupție la nivel înalt și raportarea rezultatelor. Raportarea rezultatelor verificărilor interne din cadrul instituțiilor publice și a publicării informațiilor privind averile demnitarilor

Datele privind urmărirea globală a cazurilor de corupție din a doua jumătate a anului 2008 indică o tendință descrescătoare, comparativ cu prima jumătate a anului 2008[6]. Această tendință negativă pare să continue în noiembrie - decembrie 2008.

Ca răspuns la raportul MCV din iulie 2008, au fost înființate, la Parchetul de pe lângă Curtea Supremă de Casație, echipe comune de combatere a fraudei, a criminalități organizate, a corupției și a spălării banilor la nivelul UE. Aceste echipe sunt alcătuite din personalul Parchetului, poliției, SANS și Serviciului Național de Investigații. Alte servicii (de exemplu, autoritățile fiscale) sunt integrate în funcție de caz. Cu toate că este prea devreme pentru evaluarea rezultatelor acestor echipe comune, poate fi remarcat potențialul lor pozitiv.

Adunarea Națională a adoptat Legea privind prevenirea și declararea conflictelor de interese la 16 octombrie 2008. Legea, care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2009, vizează conflictele de interese între funcțiile publice și interesele private. Legea creează standarde similare pentru titularii de funcții publice în toate instituțiile de la nivel central, regional și local. Ea aplică un mecanism de control complet descentralizat care trebuie să își dovedească eficacitatea în condițiile în care independența funcțională lipsește în multe cazuri. Comisia va monitoriza îndeaproape punerea în aplicare a legii[7].

Modificările aduse normelor de finanțare a partidelor politice sunt încă dezbătute în Adunarea Națională. Normele în vigoare pentru finanțarea campaniilor electorale variază în funcție de tipul alegerilor și nu conțin dispoziții referitoare la donațiile în natură, tranzacțiile în numerar nereglementate sau la aspectul registrului public al donatorilor. Legislația privind normele de finanțare a campaniei trebuie să fie coerentă, clară și să stabilească mecanisme de control stricte, în vederea alegerilor naționale și europene care vor avea loc în vara anului 2009. Autoritățile trebuie, de asemenea, să își consolideze eforturile de stopare a fenomenului de cumpărare a voturilor. Inițiativele societății civile de prevenire a fraudelor electorale sunt încurajatoare.

Există un risc de reducere a transparenței cu privire la informațiile despre proprietarii activelor societăților, odată cu intrarea în vigoare a Codului registrului comerțului. Codul comercial nu prevede înregistrarea modificărilor privind dobândirea și cesionarea părților sociale după data primei înmatriculări a societății. Comisia va monitoriza îndeaproape această situație, care riscă să ridice obstacole în calea eficacității investigațiilor financiare.

4.5. Obiectivul de referință nr. 5: adoptarea unor măsuri suplimentare de prevenire și de luptă împotriva corupției, în special la frontiere și în administrația locală

La data de 16 octombrie 2008, Adunarea Națională a adoptat mai multe amendamente la Legea privind achizițiile publice, care au intrat în vigoare la 1 ianuarie 2009[8]. Acestea ar trebui să contribuie la îmbunătățirea transparenței, a tratamentului egal și a nediscriminării în procedurile de achiziții publice. Impactul modificărilor trebuie monitorizat îndeaproape și trebuie completat prin consolidarea capacității administrative și a procedurilor eficace de control, pe baza unui proces continuu de evaluare a riscurilor[9].

Comisia notează faptul că legile care ar trebui să împiedice abuzurile legate de schimburile de terenuri și păduri intră în vigoare la 1 februarie (păduri) și la 1 martie (terenuri). Comisia va continua să monitorizeze îndeaproape punerea în aplicare corespunzătoare a acestor legi.

4.6. Obiectivul de referință nr. 6: punerea în aplicare a unei strategii de luptă împotriva criminalității organizate, cu accent pe infracțiunile grave, pe spălarea banilor, precum și confiscarea sistematică a bunurilor obținute în mod ilicit. Raportarea cu privire la anchetele, acuzațiile și condamnările - noi sau în curs - din aceste domenii

În scopul creșterii eficacității luptei împotriva criminalității organizate, au fost create echipe comune la nivelul de Parchetului de pe lângă Curtea Supremă de Casație (a se vedea obiectivul de referință 4).

Cu toate acestea, statisticile prezentate de autoritățile bulgare nu arată nici o schimbare semnificativă[10] în urmărirea penală și procedura judiciară aplicată cazurilor de criminalitate organizată în 2008. În ultimele luni nu au fost adoptate decizii majore ale instanțelor în cazuri importante de criminalitate organizată.

[1] Decizia nr. 2006/929/CE a Comisiei din 13 decembrie 2006 de stabilire a unui mecanism de cooperare și de verificare a progreselor realizate de Bulgaria în vederea atingerii unor obiective de referință specifice în domeniul reformei sistemului judiciar și al luptei împotriva corupției și a criminalității organizate (JO L 354, 14.12.2006, p. 58).

[2] Perioada reflectată de raport se încheie la 15 ianuarie 2009.

[3] Regiunile corespunzătoare curților de apel din Veliko Turnovo și Burgas.

[4] Autoritățile bulgare au informat Comisia că legea vizează simplificarea fazei precontencioase precum și a sarcinii probei în cazurile legate de criminalitatea organizată, exonerarea de răspundere a unei persoane care primește mită, în cazuri specifice, pentru a detecta o probă, precum și creșterea răspunderii penale pentru încălcări ale legii electorale.

[5] Restituirile privesc în special Sofia, în care este judecată majoritatea cazurilor complexe și în care, în medie, 20% din cazuri sunt retrimise.

[6] Următoarele cifre pentru infracțiunile de corupție la nivel înalt au fost comunicate de către Bulgaria:

- ianuarie - mai 2008 : 200 de proceduri precontencioase lansate; 78 sesizări ale Parchetului către instanțe; 103 de trimiteri în judecată și 55 de condamnări.

- iunie - octombrie 2008 : 179 de proceduri precontencioase lansate; 63 sesizări ale Parchetului către instanțe; 76 de trimiteri în judecată și 50 de condamnări.

- noiembrie - decembrie 2008 : 30 de proceduri precontencioase lansate, 18 sesizări ale Parchetului către instanțe, 19 persoane puse sub acuzare și 11 condamnări.

[7] Aplicarea legii a fost amânată parțial până la 1 martie. Cu toate acestea, se desfășoară în prezent o dezbatere cu privire la modificări. Este important ca legea să includă în continuare legăturile de rudenie, afilierea la partide politice și calitatea de membru în organizații non-profit.

[8] Principalele modificări includ: publicarea obligatorie a tuturor procedurilor finalizate în registrul de achiziții, publicarea obligatorie a ofertelor de preț, sancțiuni mai mari pentru încălcări, participarea obligatorie a unor experți externi în comisiile de evaluare, praguri mai mari, verificări suplimentare cu privire la procedurile de achiziții publice care implică fonduri UE, capacități mai mari de acordare a unor prime suplimentare pentru funcționarii implicați în achiziții publice și accesul limitat al publicului la informații din motive de protecție a datelor.

[9] Exemple tipice de încălcări ale normelor privind achizițiile publice în Bulgaria includ împărțirea unui contract mai mare în mai multe contracte mai mici, care se află sub pragul de concurență, abuzul de subcontractare, participarea mai multor societăți afiliate la un anumit proces de licitație, pentru a crea o falsă concurență, și manipularea caietului de sarcini și a evaluării ofertelor.

[10] Date privind infracțiunile legate de criminalitatea organizată pentru perioada iunie-octombrie 2008 : 39 de proceduri precontencioase lansate, 43 de sesizări ale Parchetului către instanțe, 147 de trimiteri în judecată, 65 de condamnări, cu 35 de condamnări care au început să fie executate. Cifrele corespunzătoare pentru perioada ianuarie-mai 2008 sunt: 48 de proceduri precontencioase lansate, 30 de sesizări ale Parchetului către instanțe, 132 de trimiteri în judecată și 60 de condamnări, cu 48 de condamnări care au început să fie executate. Pentru perioada noiembrie-decembrie 2008, datele demonstrează următoarele: 11 proceduri precontencioase lansate, 10 sesizări ale Parchetului către instanțe, 52 de persoane au fost puse sub acuzare, 17 persoane au fost condamnate și 17 condamnări au început să fie executate.