RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR

cu privire la rezultatele obținute și la aspectele calitative și cantitative legate de punerea în aplicare a Fondului european de returnare pentru perioada 2007-2009 [raport înaintat în conformitate cu articolul 50 alineatul (3) litera (b) din Decizia nr. 575/2007/CE din 23 mai 2007]

INTRODUCERE

Uniunea Europeană a instituit pentru perioada 2007-2013 programul general „Solidaritatea și gestionarea fluxurilor migratorii”, pentru care s-au alocat în total 4 032,23 milioane EUR, conform programării curente. Acesta constă în patru fonduri, iar obiectivul său este de a se realiza o împărțire echitabilă a responsabilităților între statele membre în ceea ce privește povara financiară care rezultă din introducerea unei gestionări integrate a frontierelor externe ale Uniunii și din punerea în aplicare a unor politici comune în materie de azil și imigrare[1].

Unul dintre cele patru fonduri este Fondul european de returnare[2], instituit pentru perioada 2008 – 2013, al cărui pachet financiar total este de 676 de milioane EUR.

Actul de bază de instituire a fondului prevede prezentarea de către Comisie a unui raport intermediar privind rezultatele obținute și aspectele calitative și cantitative ale punerii în aplicare a fondului[3].

Acest raport prezintă rezultatele obținute de programele anuale pe 2008-2009, colectate pe baza rapoartelor transmise de statele membre în a doua jumătate a anului 2010[4], la care se adaugă informațiile pe care le-a avut la dispoziție Comisia în primul trimestru al anului 2011. Aceste rezultate sunt intermediare, întrucât rapoartele finale privind punerea în aplicare a programelor[5] nu au fost încă aprobate

DOMENIUL DE APLICARE ȘI SCOPUL FONDULUI

Obiectivul fondului este de a sprijini eforturile depuse de statele membre în vederea îmbunătățirii gestionării tuturor aspectelor returnării („gestionarea integrată a returnărilor”), inclusiv prin intermediul cooperării dintre statele membre cu scopul de a efectua economii de scară.

Grupurile-țintă prevăzute de fond cuprind resortisanții țărilor terțe care au primit o decizie negativă în cadrul procedurilor de azil sau imigrare și migranții ilegali reținuți la frontiera sau pe teritoriul statelor membre. Pentru a spori eficiența gestionării returnării la nivel național, fondul acoperă, de asemenea, repatrierea voluntară a persoanelor care nu sunt supuse obligației de a părăsi teritoriul, precum solicitanții de azil care nu au primit încă o decizie negativă sau beneficiarii de protecție internațională. Pentru acest cazuri, fondul a preluat o categorie de acțiuni care până în 2007[6] erau sprijinite de Fondul european pentru refugiați.

Fondul vizează, de asemenea, sprijinirea aplicării corecte și armonizate a acquis-ului UE în materie de returnare , în special Directiva 2008/115 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală (denumită în continuare „Directiva privind returnarea”)[7].

Fondul este pus în aplicare în principal de către statele membre, prin metoda gestiunii partajate . Prin programele anuale din statele membre, bugetul UE vizează sprijinirea în cadrul acestor a unei intervenții structurate (consolidarea capacității), precum și activități specifice circumstanțelor naționale sau locale în materie de returnare. Aceste acțiuni sunt cofinanțate într-un cadru strategic al UE de patru priorități în materie de returnare [8]: (1) elaborarea unei abordări strategice; (2) cooperarea între statele membre; (3) instrumente inovatoare specifice și (4) standarde și cele mai bune practici ale UE. Statele membre trebuie să pună în aplicare cel puțin trei din cele patru priorități, dar multe state membre au ales să le pună în aplicare pe toate. Resursele se distribuie între 26 de state membre, întrucât, în conformitate cu protocolul, Danemarca nu participă la fond.

Contribuția fondului la proiecte din statele membre este stabilită la 50% din costul total al unei acțiuni și la 75% pentru statele membre care fac obiectul Fondului de coeziune și pentru acțiuni care reflectă priorități specifice menționate în orientările strategice.

Pe lângă programe, anual, până la 7% din resursele disponibile ale UE pot fi implementate direct de către Comisie pentru proiecte transnaționale, studii sau alte tipuri de acțiuni de interes comunitar prin „ acțiuni ale Comunității ” privind politica în domeniul returnării și măsurile aplicabile grupurilor-țintă.

Pentru exercițiile bugetare din perioada 2005-2007 au existat acțiuni pregătitoare în cadrul bugetului UE, și anume „Acțiuni de returnare pregătitoare” pe 2005-2006 și „Acțiunea pregătitoare – Gestionarea migrației, Solidaritatea în acțiune 2007 - repatrierea și reintegrarea persoanelor returnate”. Instrumentele au creat o experiență practică directă în materie de proiecte transnaționale și astfel au ajutat statele membre să se pregătească pentru lansarea Fondului de returnare în 2008.[9]

CONTRIBUȚIA UNIUNII ÎN 2008 – 2009

Resursele UE pentru statele membre și finanțarea națională aferentă

Perioada de raportare se referă la 18% din suma de referință totală a fondului . În perioada 2008-2009, au fost angajate 122 de milioane EUR în credite UE, atât pentru acțiuni realizate prin gestiune partajată, cât și directă.

Tabelul 1 – Bugetul UE pentru Fondul de returnare 2008-2013

1. Gestionarea strategică a returnărilor | 26 de state membre | 25, cu excepția Irlandei | 26 |

2. Cooperarea cu alte state membre | 23, cu excepția Lituaniei, Slovaciei și Suediei | 13, cu excepția Austriei, Estoniei, Germaniei, Greciei, Ungariei, Lituaniei, Luxemburgului, Maltei, Țărilor de Jos, Portugaliei, Slovaciei, Spaniei și Suediei | 15, cu excepția Austriei, Finlandei, Germaniei, Ungariei, Lituaniei, Maltei, Țărilor de Jos, Portugaliei, Slovaciei, Spaniei și Suediei |

3. Instrumente inovatoare specifice | 25, cu excepția Estoniei | 20, cu excepția Ciprului, Estoniei, Irlandei, Letoniei, Luxemburgului și Maltei | 22, cu excepția Ciprului, Estoniei, Letoniei și Maltei |

4. Standarde și cele mai bune practici ale UE | 23, cu excepția Republicii Cehe, Irlandei și Regatului Unit | 15, cu excepția Austriei, Bulgariei, Republicii Cehe, Estoniei, Irlandei, Luxemburgului, Maltei, Țărilor de Jos, Poloniei, Spaniei și Regatului Unit | 17, cu excepția Republicii Cehe, Franței, Finlandei, Irlandei, Luxemburgului, Maltei, Spaniei, Suediei și Regatului Unit |

Numărul de acțiuni

- În ceea ce privește numărul acțiunilor puse în aplicare , prioritatea 1 este mai puțin predominantă. Aceasta înseamnă că, în medie, cheltuielile bugetate pe acțiune în cadrul priorităților 2, 3 și 4 sunt mult mai mici decât în cadrul priorității 1.

Tabelul 4: Număr de acțiuni pe prioritate

Priorități | 2008 | 2009 | Total 2008-2009 | Procent 2008-2009 |

1. Gestionarea strategică a returnărilor | 75 | 79 | 154 | 45,4% |

2. Cooperarea cu alte state membre | 14 | 19 | 33 | 9,7% |

3. Instrumente inovatoare specifice | 46 | 54 | 100 | 29,5% |

4. Standarde și cele mai bune practici ale UE | 19 | 33 | 52 | 15,3% |

Total | 154 | 185 | 339 | 100% |

Ratele cofinanțării

Toate țările care participă la Fondul de coeziune au utilizat pe deplin posibilitatea de a avea o rată a cofinanțării de 75% din partea UE. Există o excepție importantă: Spania, unde procentul cofinanțării pentru programele anuale 2008 și 2009 este mai mic de 25%, acțiunile fiind prezentate în cadrul bugetului național total în materie de returnare.

Pentru celelalte state membre, rata cofinanțării variază anual, fiind cuprinsă între 38% și 73%. În Germania, Belgia, Finlanda și Suedia ratele cofinanțării sunt, în mod invariabil, mai mari de 60%, din cauza numărului mare de acțiuni aferente priorităților specifice (în special din cadrul priorității 3).

Pentru 2008 și 2009, rata medie a ajuns la 50%. Însă, dacă nu ar fi luată în calcul Spania, rata globală s-ar ridica la peste 68%.

Graficul 3: Defalcarea resurselor totale pe 2008-2009 în funcție de originea resurselor

[pic]

Procedurile de selecție utilizate în 2008 și în 2009

Acțiunile programate sunt puse în aplicare prin (unul sau mai multe) proiecte, alese fie prin metoda organismului de atribuire, fie prin cea a organismului executiv.

Aproape toate statele membre au organizat cel puțin o cerere de propuneri deschisă pentru fiecare program anual prin metoda organismului de atribuire . În Cipru, Franța, Irlanda și Luxemburg nu a existat însă o astfel de cerere pentru programul pe 2008. Pe de altă parte, o serie de state membre au trebuit să lanseze mai multe cereri, ca urmare a lipsei de interes sau a necesității de a primi noi cereri de finanțare de proiecte.

Majoritatea statelor membre au primit mai puțin de 10 propuneri în cadrul fiecărei cereri. Numai în Spania și Germania interesul a fost mult mai mare (pentru 2008, 26, respectiv 60 de propuneri, iar pentru 2009, 36, respectiv 33 de propuneri). Pentru 2008, în 15 state membre au fost selectate pentru finanțare toate propunerile. Pentru 2009, în 4 state membre au fost selectate toate propunerile și în alte trei state membre au fost selectate peste 2/3 din propuneri. Niciun stat membru nu a semnalat finanțarea vreunui proiect fără organizarea unei cereri de propuneri.

Tabelul 5: Selecție prin metoda organismului de atribuire

Program anual | Propuneri de proiecte primite | Proiecte selectate pentru finanțare | Rata reușitei |

2008 | 185 | 146 | 80% |

2009 | 134 | 97 | 72% |

În aproape toate statele membre, a fost organizată cel puțin o cerere de interes adresată autorităților publice competente în materie de returnare prin metoda organismului executiv , deși unele state membre, după consultarea principalelor părți interesate cu privire la proiectul de program anual, fie nu au organizat o cerere separată (în special, Grecia și Italia) fie au selectat, în general, proiecte din afara cadrului cererii (Spania). Unele statele membre au lansat o serie de cereri de propuneri succesive (în special Franța și Cipru).

În programul pe 2008, în 10 dintre cele 16 state membre care au organizat cereri, au fost selectate toate proiectele. Acest lucru s-a întâmplat în 12 din cele 14 state membre în programul pe 2009.

Tabelul 6: Selecție prin metoda organismului executiv

Program anual | Propuneri de proiecte primite | Proiecte selectate pentru finanțare | Rata reușitei |

2008 | 72 | 55 | 76% |

2009 | 43 | 39 | 91% |

În plus, în 9 state membre (Estonia, Finlanda, Germania, Grecia, Italia, Malta, Luxemburg, România și Spania) au fost finanțate proiecte fără organizarea unei cereri de propuneri în cazul a 81 de proiecte, cel mai mare număr de astfel de proiecte fiind înregistrat în Grecia (47).

În ceea ce privește importanța utilizării metodei organismului executiv în ansamblul programelor , conform informațiilor (incomplete) furnizate de către statele membre, în 2008 , 49% din acțiuni au fost realizate prin metoda organismului executiv. În 2009 , procentul a scăzut la puțin sub 40% .

Ponderea acestor proiecte derulate de guvern ca parte din contribuția UE acordată statului membru în cauză variază semnificativ de la o țară la alta:

- în două state beneficiare principale procentul aferent unor astfel de proiecte este foarte mic: în Regatul Unit, unde, în medie, 93% din alocări au fost canalizate către repatrierea voluntară asistată și către măsurile de reintegrare, selectate pe o bază largă și deschisă, și în Germania, unde peste 95% din alocări au fost destinate proiectelor derulate de organizații neguvernamentale privind consilierea, reintegrarea și planurile de repatriere voluntară;

- în majoritatea celorlalte state membre procentul este între 10 – 50%, în timp ce într-un număr limitat de state membre media este mai mare (peste 70% în Bulgaria, Italia, Polonia, Slovenia și Spania și chiar peste 90% în Franța și Grecia), având în vedere în special accentul pe returnările forțate și cheltuielile ridicate cu astfel de proiecte;

- în unele cazuri, această pondere variază în mod semnificativ de la un an la altul. De exemplu, în România, în 2008 au existat numai astfel de proiecte, în timp ce în 2009 aproape 37% au fost proiecte selectate prin metoda organismului de atribuire.

Mai pot fi implicați și alți factori, nu numai preferința pentru proiectele privind returnarea forțată, întrucât numărul proiectelor finanțate prin metoda organismului de atribuire depinde, de obicei, de numărul de cereri primite în fiecare an. În cazul în care rata de răspuns este redusă sau sunt eligibile puține cereri, autoritatea responsabilă poate alege să organizeze o nouă cerere, dar, ar putea fi, de asemenea, înclinată să accepte în schimb un procent mai mare din cererile de proiecte pentru a căror selecție se utilizează metoda organismului executiv (proiecte din rezervă), pentru a se asigura că există timpul necesar pentru aplicarea eficientă a acestora.

În fine, ar trebui să se țină seama de faptul că, în anumite state membre, metoda organismului executiv nu a fost utilizată doar pentru proiectele de returnare forțată, ci și pentru proiecte guvernamentale cu o valoare strategică deosebită pentru sistemul național de returnări, cum ar fi studii, cooperare, crearea de rețele sau programe de formare.

Aspecte calitative ale punerii în aplicare de către statele membre

Categoriile de acțiuni identificate în cadrul fondului

Pentru a avea o imagine exhaustivă asupra naturii acțiunilor întreprinse în cadrul Fondului de returnare, Comisia a elaborat un model analitic de clasificare a intervențiilor. Acesta are o structură pe două niveluri:

1. în primul rând, stabilește dacă obiectivul principal al intervențiilor îl reprezintă repatrierea voluntară sau returnarea forțată. Dacă este necesar, se utilizează o categorie „mixtă”, atunci când o acțiune nu poate fi clasificată predominant în vreuna dintre categorii (de exemplu, anumite activități de formare). Proiectele referitoare la identificare și la documentele de călătorie sunt considerate a viza returnarea forțată.

2. în al doilea rând, clasifică acțiunea în funcție de tipul său: de la cercetare și/sau dezvoltarea de strategii la operațiuni, consolidarea capacităților, cooperare etc. În cazurile în care a reieșit că o acțiune a fost multifuncțională, au fost indicate până la trei categorii, inclusiv o ponderare estimată aferentă acțiunii în cauză.

După aplicarea acestui model la datele financiare disponibile privind acțiunile din cadrul programelor anuale pe 2008-2009, astfel cum au fost raportate până în 2010, au fost formulate următoarele concluzii cu privire la aspectele calitative ale punerii în aplicare a fondului în cadrul acestor programe, fără a se ține seama de modificările din 2009 care urmau a fi aprobate până la finalul perioadei de eligibilitate, 30 iunie 2011:

- pe baza primului nivel de analiză rezultă că aproximativ 53% din resurse au fost alocate din buget pentru punerea în aplicare a măsurilor de returnare forțată, 43% au fost utilizate pentru susținerea activităților privind repatrierea voluntară, iar 4% au fost alocate unor activități ce priveau ambele tipuri de plecare;

- pe baza celui de al doilea nivel de analiză rezultă că aproximativ 77% din resurse au fost alocate unor operațiuni de returnare concrete și individuale și asistenței pentru grupurile-țintă (operațiuni de repatriere voluntară, operațiuni de returnare forțată, consiliere și informare, asistență pentru persoanele vulnerabile); pentru cooperarea cu țările terțe vizând stabilirea condițiilor prealabile pentru returnări și/sau repatrieri (identificare și obținerea documentelor de călătorie) s-a alocat 3%, pentru cooperarea dintre statele membre s-a alocat 2%, iar pentru măsurile generale de consolidare a capacității (dezvoltare de strategii, personal, infrastructură și instrumente, cercetare/cele mai bune practici) s-a alocat restul de 18%.

Tabelul 7: Primul nivel de analiză ( în funcție de resurse) pentru perioada 2008-2009

Tipologie nivelul 1 | 2008 | Procent 2008 | 2009 | Procent 2009 | Media 2008-2009 |

Repatriere voluntară | 44 156 100 | 42,6% | 47 333 822 | 41,2% | 41,9% (91 489 922) |

Returnare forțată | 55 685 887 | 53,7% | 59 236 649 | 51,6% | 52,6% (114 922 536) |

Categoria mixtă | 3 770 382 | 3,6% | 8 251 176 | 7,2% | 5,5% (12 021 558) |

Total | 103 612 369 | 114 821 647 | 218 434 016 |

Tabelul 8: Al doilea nivel de analiză (în funcție de numărul de acțiuni) pentru perioada 2008-2009

Tipologie nivelul 2 | 2008 | 2009 | 2008 + 2009 |

Număr de acțiuni | Procent | Număr de acțiuni | Procent | Medie totală |

1. Gestionarea returnărilor (strategie) | 23 | 4 | 22 | 1 | 45 |

2. Repatriere voluntară (operațiuni) | 41 | 24 | 51 | 26 | 92 |

3. Returnare forțată (operațiuni) | 32 | 42 | 36 | 33 | 68 |

4. Consiliere și informare | 38 | 12 | 43 | 12 | 81 |

5. Asistență pentru persoanele vulnerabile | 24 | 3 | 25 | 4 | 49 |

6. Consolidarea capacităților personalului | 42 | 3 | 45 | 3 | 87 |

7. Consolidarea capacităților – infrastructură și instrumente | 18 | 3 | 19 | 11 | 37 |

8. Consolidarea capacităților – cercetare/cele mai bune practici | 31 | 4 | 47 | 4 | 78 |

9. Cooperare între statele membre | 25 | 2 | 32 | 2 | 57 |

10. Cooperarea cu țările terțe | 33 | 2 | 38 | 3 | 71 |

Graficul 4: Al doilea nivel de analiză pentru perioada 2008-2009– defalcarea acțiunilor pe patru categorii principale

[pic]

Tipurile de beneficiari ai contribuției UE

54,5%, respectiv 53,2% din contribuția UE din 2008 și 2009 din cadrul fondului au fost alocate acțiunilor implementate de autoritățile publice, 19,8% și 19,2% - organizațiilor neguvernamentale, iar 25,7% și 27,6% - organizațiilor internaționale (în special Organizației Internațională pentru Migrație, denumită în continuare „OIM”).

Exemple de proiecte desfășurate în cadrul priorității 1

A. Programe de repatriere voluntară asistată

Programul de la Stockholm solicită statelor membre să încurajeze repatrierea voluntară, inclusiv prin dezvoltarea unor sisteme de stimulare, formare, reintegrare și subvenții și prin utilizarea posibilităților oferite de instrumentele financiare ale UE.

Aproximativ 55,5 milioane EUR au fost alocate din buget în acest sens, în conformitate cu programele.

Statele membre se află în stadii diferite de dezvoltare a repatrierii voluntare asistate, după cum s-a subliniat într-un studiu recent al REM[13] și în descrierea inițială din programele multianuale. În consecință, eforturile din acest domeniu ar putea fi clasificate după cum urmează:

1. în absența vreunei scheme (permanente), dezvoltarea de proiecte-pilot și/sau introducerea unui program de repatriere voluntară asistată (și anume, în Cipru, Estonia, Finlanda, Grecia, Letonia, Lituania, Malta și Slovenia);

2. consolidarea serviciilor sau programelor (de bază) instituite recent prin prelungirea duratei și/sau creșterea progresivă a numărului persoanelor care pot beneficia de asistență (și anume în Slovacia);

3. extinderea (sistematică) a programelor consacrate, prin includerea unei populații-țintă mai mari, noi grupuri-țintă (specifice), ca de exemplu persoanele vulnerabile, și/sau extinderea tipului de asistență acordată (în special în patru dintre principalele state membre beneficiare, și anume Franța, Italia, Spania și Regatul Unit);

4. introducerea unor măsuri adecvate specifice și inovatoare , în special în vederea asigurării unei returnări mai durabile și a dezvoltării unei componente de reintegrare distincte (și anume, în Belgia, Țările de Jos și Germania).

În Letonia , în contextul elaborării unei strategii pe termen lung pentru gestionarea returnărilor, au fost finanțate o serie de proiecte de cercetare din cadrul programului pe 2008 de elaborare a unor modele de repatriere voluntară și reintegrare cât mai potrivite pentru Letonia, luând în considerare dimensiunea populației-țintă, legislația UE și cele mai bune practici din alte țări. Tot astfel, în Estonia , datorită unei serii de proiecte din cadrul programelor pe 2008 și 2009, au fost stabilite primele măsuri pentru introducerea unui program de repatriere voluntară asistată și a unei structuri prin care să se ofere consiliere și sprijin persoanelor returnate. În Malta , două proiecte din cadrul programelor pe 2008 și 2009 au dus la impulsionarea activităților privind repatrierea voluntară asistată. Un alt proiect a vizat consolidarea capacităților Maltei de gestionare pe termen lung a returnării. În toate cele trei țări, OIM s-a numărat printre beneficiarii proiectelor.

În Finlanda , un proiect multianual început în 2009 a avut drept scop instituirea unui sistem cuprinzător de repatriere voluntară. În această țară nu există până în prezent niciun program național de repatriere voluntară asistată și scopul proiectului este de a oferi asistență privind călătoria și asistență financiară pentru reintegrare, de a întări cooperarea dintre operatorii care se ocupă de repatrierea voluntară și de a pune cât mai multe informații la dispoziția persoanelor returnate potențiale.

Multe țări au beneficiat de pe urma experienței OIM pentru a oferi un pachet mai general de măsuri de returnare. De exemplu, în Slovacia , ca parte a unei acțiuni privind repatrierea voluntară asistată și reintegrarea, OIM organizat o campanie destinată migranților neînregistrați, vizând zonele în care se presupunea că trăiesc aceștia. Ca urmare a campaniei, 47 astfel de persoane au fost returnate, în timp ce în anul precedent nu fusese returnată nicio astfel de persoană. În Țările de Jos , OIM a organizat un proiect de informare și consiliere a deținuților, consolidând, în același timp, capacitatea în materie de repatriere voluntară asistată în centrele de detenție în general. În Portugalia , OIM a contribuit, în cadrul programului 2008, la înființarea unei rețele de parteneri naționali și internaționali, în special ONG-uri, în America Latină, pentru a dezvolta în continuare structura pentru repatrierea voluntară asistată. Într-un proiect ulterior, pe lângă menținerea serviciilor de bază și furnizarea unor pachete de sprijin pentru aproximativ 550 de persoane, OIM a consolidat suplimentar rețeaua, a elaborat o strategie de comunicare clară și a consolidat serviciile de sprijin și de reintegrare și de monitorizare de după sosire în țara de origine. În Polonia , OIM a furnizat o gamă completă de servicii cu finanțare din cadrul programelor pe 2008 și 2009: asistență pentru promovare, asistență pentru călătorie și reintegrare, activități de formare pentru personalul din centrele de primire, acțiuni de sprijinire a persoanelor vulnerabile, înregistrare și întreținerea bazelor de date și organizarea unei conferințe pentru a promova ideea repatrierii voluntare în rândul organizațiilor neguvernamentale și al autorităților.

În multe alte țări, în paralel cu acțiunile de consolidare sau de extindere a schemelor existente, fondul a fost utilizat pentru a testa sau a introduce noi elemente specifice. În Slovacia , acțiunile au constat în extinderea schemelor existente prin includerea, în afara costurilor obișnuite, a sprijinului pentru pregătirea planurilor de reintegrare și asistență pentru reintegrare în țara de origine. În Italia , în urma unei acțiuni de sprijinire a programului obișnuit în 2008, în 2009 s-a pus accentul pe măsuri de reintegrare.

Mai mult, în câteva state membre (de exemplu, Austria, Bulgaria, Finlanda, Italia, Spania și Polonia ) au fost finanțate proiecte cu privire la asistența specifică pentru persoanele vulnerabile, cum ar fi familiile, minorii sau victimele traficului de persoane. În Franța , se oferă sprijin pentru asistență medicală de urgență, cazare adecvată în sensul directivei și modalitățile de returnare pentru minorii neînsoțiți care au rămas în zona de tranzit la aeroportul Roissy. În Ungaria s-a derulat proiectul „Din nou acasă”, în care un număr mic de bosniaci cu probleme de sănătate au fost repatriați în strânsă cooperare cu omologii bosniaci competenți, cu toată diligența și grija necesare.

În Țările de Jos , o mică organizație neguvernamentală a acordat asistență migranților în dezvoltarea unei activități economice în țara de returnare. Voluntarii au pregătit kituri speciale și au sprijinit returnarea a 23 de resortisanți ai țărilor terțe cu un buget de 120 000 EUR.

Franța și-a folosit în mod strategic contribuțiile sale din partea UE pentru a întreprinde o serie de acțiuni complementare în acest domeniu, de la consiliere, informare, stimulente financiare la informații specifice și măsuri de reintegrare. O acțiune a extins alocațiile financiare pentru încurajarea returnării resortisanților din țări terțe aflați în situație de ședere ilegală dincolo de cadrul programului existent (3,5 milioane EUR, 39% din programul pe 2008). Printr-o altă acțiune s-a acordat asistență persoanelor din regiunea Calaisis să se întoarcă în țara de origine, printre altele prin acțiuni de sensibilizare cu privire la riscurile unei tentative de trecere a frontierei în Regatul Unit, la condițiile precare pe care le pot întâlni acolo și la riscurile inerente rămânerii în calitate de imigranți ilegali în Franța (0,9 milioane EUR). În general, fondul i-a permis Franței să majoreze stimulentele financiare (în 2008, 2 227 de migranți au beneficiat de această schemă, reprezentând o creștere de 9% față de 2007), precum și să majoreze valoarea stimulentelor pe persoană.

În perioada de raportare, Regatul Unit a alocat cea mai mare parte din contribuția din partea UE din fond, 14 milioane EUR, unor măsuri de repatriere voluntară asistată. Fondul a sprijinit programele Voluntary Assisted Return & Reintegration Programme (VARRP), Voluntary Return and Reintegration of Detained Migrants (VRRDM) și Facilitated Return Scheme (FRS) (acordarea de plăți în numerar). VARP, astfel cum a fost aplicat în cadrul programului pe 2008, a fost deja evaluat ca fiind o reușită: datele obținute în urma monitorizării au indicat creșteri importante în comparație cu anii precedenți în ceea ce privește numărul de cereri, plecările efective și folosirea asistenței pentru reintegrare. Au fost evaluate în mod pozitiv de către respondenți în special elaborarea planurilor de returnare individuale și furnizarea și conținutul asistenței pentru reintegrare.

B. Consiliere și informare

Au fost alocate din buget circa 25,8 milioane EUR în acest sens, în conformitate cu programele. Multe state membre au derulat acțiuni de informare și de consiliere (de exemplu, Austria, Belgia, Bulgaria, Republica Cehă, Estonia, Grecia, Franța, Germania, Italia, Malta, Țările de Jos, Polonia, Slovacia și Spania )[14].

Iată câteva exemple de acțiuni din acest domeniu care au impact asupra unui procent semnificativ din populația-țintă:

- programul pe 2009 al Greciei a prevăzut efectuarea de plăți pentru interpreți, asistenți sociali și psihologi care să furnizeze servicii persoanelor returnate, inclusiv în Atena și în Creta, contribuția din partea UE alocată în acest sens fiind de 1 milion EUR;

- în Țările de Jos , a fost acordat sprijin din programul pe 2009 pentru extinderea acoperirii geografice a rețelei de „consilieri nativi”, astfel încât aceasta să nu cuprindă doar principalele orașe, și pentru consolidarea cooperării cu autoritățile locale, contribuția din partea UE alocată în acest sens fiind de aproximativ 1 milion EUR;

- în Austria , patru organizații neguvernamentale au oferit consiliere resortisanților țărilor terțe atât în interiorul, cât și în afara centrelor de detenție, abordând, în detenție, peste 6 000 de resortisanți ai țărilor terțe, din care aproximativ 19% au decis să se întoarcă în țara de origine în mod voluntar și, în afara centrelor, peste 6 000 de resortisanți ai țărilor terțe, din care aproximativ 58% au decis să se întoarcă în țara de origine în mod voluntar. Contribuția din partea UE pentru proiectele pe 2008 și 2009 a ajuns în total la 1,8 milioane EUR;

- în Germania , programele pe 2008 și 2009 au permis diverselor organizații neguvernamentale să ofere consiliere și informații în diferite landuri, în cadrul a circa 25 de proiecte în valoare de 2,2 milioane EUR (contribuție din partea UE). Datorită proiectelor din 2008, au avut loc 10 402 ședințe de consiliere și 1 382 de persoane s-au întors în țara de origine în mod voluntar. În ceea ce privește programul pe 2008, activitățile au întărit structurile de consiliere și cooperarea și rețele dintre diferiții actori în acest scop. În plus, datorită complementarității cu serviciile disponibile în cadrul programului REAG/GARP, activitățile respective din cadrul fondului au dus la creșterea succesului acestui program de repatriere voluntară asistată pentru refugiați și solicitanții de azil (a căror cerere de azil a fost respinsă).

C. Returnările forțate

Aproximativ 81 de milioane EUR au fost alocate din buget în acest sens, în conformitate cu programele. Toate statele membre au cofinanțat returnări forțate (de exemplu, s-au alocat fonduri pentru gestionarea zborurilor, pentru cheltuielile de călătorie și diurnă ale personalului care a asigurat escorta și pentru cheltuielile de călătorie ale persoanelor returnate), cu excepția Austriei, Finlandei, Germaniei, Portugaliei, Suediei și Țărilor de Jos. În Regatul Unit a existat doar un mic proiect destinat să încurajeze consolidarea colaborării cu alte state membre în materie de returnare forțată, acest model fiind utilizat, printre altele, pentru zboruri de returnare comune; cea mai mare parte a programului a fost dedicată repatrierii voluntare.

În majoritatea statelor membre, ponderea acțiunilor de returnare forțată din bugetul total este între 10 și 30%. În termeni absoluți, într-adevăr o parte considerabilă din contribuția din partea UE a fost cheltuită pentru astfel de operațiuni în cadrul celor două programe în patru state membre beneficiare principale, și anume Franța (2,8 milioane EUR), Grecia (7,8 milioane EUR), Italia (6,9 milioane EUR) și Spania (6,3 milioane EUR). În termeni relativi, ponderea cheltuielilor bugetate a fost, de asemenea, ridicată în țările cu alocări mai mici, cum ar fi Cipru, Luxemburg și Polonia .

Pe lângă operațiunile de returnare obișnuite, au fost finanțate câteva proiecte inovatoare, printre care:

- în Belgia , autoritățile au pus în aplicare două proiecte („Returnarea familiilor” și „Returnarea persoanelor cu nevoi speciale”) pentru a găsi alternative la detenție. Ambele proiecte au constat în adaptarea gospodăriilor familiale/centrelor de primire, astfel încât familiile/persoanele cu nevoi speciale să fie tratate separat de ceilalți rezidenți din centrele închise. În vederea pregătirii returnării și a unei posibile reintegrări în țările de origine, s-a apelat la consilieri cu pregătire în domeniu, care le-au oferit îndrumări persoanelor în cauză privind procedura de returnare și le-au acordat asistență zilnic. Într-un stadiu incipient, continuă să fie oferită posibilitatea repatrierii voluntare. Al doilea proiect a inclus, de asemenea, furnizarea de asistență medicală și psihologică adaptată fiecărei persoane. Primul proiect a fost deja evaluat pozitiv de unele organizații neguvernamentale;

- în Spania , membrii escortelor din cadrul poliției implicate în operațiunile de returnare au participat la cursuri de prim ajutor privind zborurile charter, cursele regulate și zborurile comerciale atunci când călătoresc singuri.

Exemple de proiecte desfășurate în cadrul priorității 2

Ponderea cheltuielilor privind această prioritate a fost de obicei foarte mică, exceptând în Irlanda. Acest stat membru a utilizat 70% din resursele sale pentru zboruri de returnare comune, inclusiv întreaga alocație în 2008.

Statele membre fie au finanțat exclusiv zboruri de returnare comune ( Belgia, Cipru, Franța, Irlanda, Italia, Luxemburg, România ), o combinație de zboruri comune cu măsuri de cooperare și de consolidare a capacităților ( Bulgaria, Polonia, Slovenia ) sau s-au concentrat în principal pe schimbul de cele mai bune practici cu alte state membre, inclusiv pe măsuri de îmbunătățire a cooperării cu țările terțe ( Republica Cehă, Letonia și Regatul Unit ).

A. Zborurile de returnare comune

În general, statele membre au finanțat unul sau doar câteva zboruri. Contribuția totală din partea a UE pentru zborurile comune care a fost alocată din buget s-a ridicat la aproximativ 3,6 milioane EUR. Aceste zboruri au fost complementare celor coordonate de FRONTEX.

B. Alte forme de cooperare

În Estonia a fost finanțat un proiect de consolidare a cooperării operaționale privind obținerea documentelor de călătorie între serviciile consulare din Letonia, Lituania și Estonia, pe de o parte, și serviciile de imigrare din țări terțe, pe de altă parte.

Exemple de proiecte desfășurate în cadrul priorității 3

A. Modalități și mijloace inovatoare de consiliere și de informare a potențialelor persoane returnate

Datorită unui număr de două proiecte din programul pe 2008, Bulgaria a derulat o campanie de informare pentru a promova repatrierea voluntară [videoclipuri, un documentar, 53 000 de materiale informative (pliante, panouri și broșuri)] și a îmbunătățit cooperarea dintre organizațiile neguvernamentale, OIM și autoritățile din domeniu. De asemenea, în Republica Cehă a avut loc o campanie la nivel național pentru care s-au folosit resursele alocate în 2008 și 2009.

Întrucât s-a constatat faptul că posibilitățile de consiliere și informare privind returnarea nu au fost niciodată disponibile în mod sistematic pe întreg teritoriul Italiei , s-au utilizat resurse din fond pentru a crea o „rețea de referință” de autorități locale și organizații neguvernamentale pe întreg teritoriul său, pentru a organiza sesiuni de informare și de sensibilizare și pentru a dezvolta și difuza pe scară largă materiale de informare în mai multe limbi. De asemenea, în cadrul unui proiect ulterior, din 2009, au fost organizate cursuri de formare a personalului din cadrul rețelei de referință și seminarii cu reprezentanți ai țărilor terțe. Aceste proiecte, la care s-au adăugat un exercițiu de cartografiere a comunităților de migranți pentru a stabili metode de difuzare mai eficiente în rândul populației-țintă și reuniuni de schimburi de bune practici și de experiență privind returnarea între toți actorii în cadrul priorității 4, au contribuit la punerea bazelor dezvoltării repatrierii voluntare asistate în Italia.

În Grecia , pe lângă vizitele de studiu în alte state membre, programul pe 2009 a sprijinit dezvoltarea strategică a repatrierii voluntare asistate, prin cofinanțarea unei campanii de informare și prin oferirea de asistență pentru călătorie pentru 300 - 400 de persoane. În urma rezultatelor pozitive ale acestui proiect-pilot, resursele devenite disponibile în cadrul programului revizuit au fost redirecționate pentru a oferi unui număr suplimentar de câteva sute de persoane un sprijin similar, precum și asistență postreturnare sub formă de bani de buzunar. Intențiile autorităților elene este de a spori semnificativ, cu ajutorul fondului, sprijinul public pentru astfel de operațiuni de repatriere voluntară în anii următori.

B. Stimulente inovatoare pentru creșterea numărului repatrierilor voluntare bazate pe demnitatea persoanelor implicate (în special pentru reintegrare)

În cadrul priorității 3, au fost finanțate proiecte privind asistența pentru reintegrare (inclusiv formare, elaborarea de proiecte de deschidere a unei afaceri, sprijin pentru deschiderea unei afaceri și monitorizare ulterioară în țara de origine etc.) în Austria, Belgia, Republica Cehă, Franța, Germania, Ungaria, Lituania și Spania .

În Franța , măsurile de reintegrare au fost susținute în cadrul fiecărui program pentru a spori caracterul durabil al repatrierilor în anumite țări africane. După admiterea și elaborarea de planuri privind returnarea individuală, persoanele returnate au avut ocazia să desfășoare activități economice și să beneficieze de sprijin pentru deschiderea unei afaceri în țara de origine.

În Suedia , 9 din 13 proiecte din cadrul celor două programe au sprijinit prioritatea 3. Acestea au în comun faptul că pun accentul pe noi modalități de cooperare între diferitele entități. În cadrul unui proiect, au fost instituite relații de cooperare între o cameră de comerț și o autoritate pentru imigranți dintr-o țară africană. Au fost organizate sesiuni de informare și de formare pentru 200 de resortisanți ai țării în cauză. Au fost elaborate planuri de afaceri individuale și s-a organizat o vizită pentru 15 persoane pentru a le pregăti la fața locului. Ca parte a proiectului, a fost acordat sprijin instituțiilor de învățământ din țara în cauză.

În Belgia , 22 din cele 35 de proiecte din cadrul celor două programe au sprijinit prioritatea 3. Unele proiecte au vizat îmbunătățirea strategiilor de returnare și impulsionarea consolidării capacităților, în general, în această țară, de exemplu un program de învățare pentru consilierii în materie de returnare. În două programe specifice din cadrul acestei priorități au fost sprijinite măsuri de reintegrare cu un buget total de 2,5 milioane EUR, constând în:

- măsuri de consolidare a capacităților (în contextul elaborării de noi metodologii, un proiect de cercetare privind cele mai bune practici în materie de returnare și de reintegrare a persoanelor cu handicap fizic și mental în șase state membre, pe de o parte, și proiecte de remediere a deficiențelor existente în ceea ce privește capacitățile partenerilor neguvernamentali de reintegrare care joacă un rol în cadrul strategiei naționale de repatriere voluntară asistată, pe de altă parte); și

- sprijinirea operațiunilor de returnare individuale, prin extinderea abordărilor actuale în ceea ce privește reintegrarea, la care se adaugă elaborarea de noi metodologii (patru proiecte OIM de dezvoltare a unor pachete de asistență adecvate, ca acțiune inovatoare care se adaugă la programul existent generic de reintegrare și la cele două proiecte Caritas pentru grupuri (țări) țintă specifice în cadrul unui program mai cuprinzător în materie de repatriere voluntară asistată, care include sprijin pentru reintegrare și monitorizare în țara de destinație).

În Germania , 44 din cele 99 de proiecte din cadrul celor două programe au sprijinit prioritatea 3 cu o sumă totală de 5,6 milioane EUR (aproximativ 41% din bugetul total alocat fondului). Cu excepția a două proiecte în materie de documente de călătorie, au fost cofinanțate planuri de returnare inovatoare, precum și alte măsuri menite să ducă la creșterea numărului repatrierilor voluntare. În cazul anumitor proiecte, s-a pus accentul pe anumite grupuri și/sau țări-țintă de returnare, iar în cazul altora - pe noi forme de asistență pentru reintegrare.

C. Testarea unor noi metode de lucru destinate accelerării procesului de documentare a persoanelor returnate

Aproximativ 5,5 milioane EUR au fost alocate din buget pentru cooperarea cu țări terțe în conformitate cu programele, dar în această sumă intră și fonduri alocate pentru proiecte din cadrul altor priorități. În cadrul priorității 3, numeroase state membre au derulat proiecte menite să pună bazele unei cooperări eficace, stabile și durabile cu autoritățile din țările terțe, în vederea obținerii documentelor de călătorie și a garantării rapidității și succesului returnărilor. Iată câteva exemple ale măsurii în care susținerea financiară a fost utilizată în mod inovator și a adus rezultate directe:

- în România , a fost instituit un nou mecanism de cooperare cu misiunile diplomatice ale țărilor terțe care nu au ambasadă în România. În aproximativ 15 misiuni, personalul din cadrul autorităților a putut, pentru prima dată, să discute despre cazuri concrete cu autoritățile competente în materie de imigrare din țări terțe. Discuțiile au dus la accelerarea procedurilor și la îmbunătățirea relațiilor;

- în Polonia, resursele din cadrul programelor pe 2008 și 2009 au fost utilizate pentru elaborarea unui program special destinat facilitării relațiilor de lucru cu autoritățile competente în materie de imigrare din una dintre principalele țări terțe, bazat pe vizite regulate efectuate în Polonia de experți din cadrul autorităților respective și vizite ale autorităților poloneze în țara respectivă. Au fost acoperite cheltuielile de călătorie și diurna, precum și cheltuielile cu transportul ale potențialelor persoane returnate din centrele de detenție la localurile utilizate pentru identificare. Prin stabilirea de contacte directe și periodice, procesul de readmisie a fost facilitat în mod considerabil și s-au pus bazele unei cooperări eficace, stabile și pe termen lung;

- în Slovenia , ca parte a unei acțiuni de îmbunătățire a cooperării cu țările terțe privind identificarea, au fost instituite o cooperare cu organizații neguvernamentale și o rețea de traducători pentru a acorda asistență autorităților în comunicarea cu potențialele persoane returnate;

- în Spania , fondul a fost utilizat pentru susținerea sistematică a unei serii de seminarii de formare pentru autoritățile competente în materie de imigrare din aproximativ zece țări de origine a imigranților din Africa, atât în țările respective, cât și în Spania. Ca rezultat al încrederii reciproce create într-un cadru operațional facilitat, au fost îmbunătățite comunicarea și cooperarea;

- în Suedia unul dintre proiecte a vizat sporirea modalităților de identificare a resortisanților țărilor terțe prin reuniuni între autorități și autoritatea competentă în materie de imigrare cu sediul în aeroportul internațional al unei țări de origine cheie de migrare în Suedia, în cazul căreia până în prezent readmisia a fost dificilă.

D. Alte măsuri inovatoare

Autoritățile din Grecia au efectuat, cu finanțare din 2009, vizite de studiu în alte state membre pentru a le ajuta să definească o abordare națională de promovare a repatrierii voluntare.

În Ungaria , au fost efectuate două misiuni de informare într-o țară terță de o importanță deosebită pentru a elabora un raport de țară cuprinzător și de actualitate în vederea îmbunătățirii calității consilierii. Misiunile au fost pregătite împreună cu experți din alte state membre și din cadrul OIM.

În unele țări, acțiunile s-au concentrat pe gestionarea informațiilor în cadrul acestei priorități. În Belgia , au fost dezvoltate instrumente informatice pentru gestionarea cazurilor în centrele închise, pentru a accelera cooperarea dintre autoritățile competente în materie de imigrare și autoritățile polițienești și pentru colectarea și analiza centrală a datelor privind șederea ilegală. În Spania , acțiunile s-au axat pe dezvoltarea unui sistem informatic integrat pentru gestionarea programului de repatriere voluntară.

Exemple de proiecte desfășurate în cadrul priorității 4

A. Evaluare și cercetare

În cadrul acestei priorități, destul de multe state membre au elaborat studii:

- Austria a finanțat un proiect pentru a compara activitățile naționale existente în materie de repatriere voluntară în ceea ce privește populația-țintă, costurile, mecanismele de cooperare și pentru a realiza sinergii și economii de scară;

- Bulgaria a elaborat o strategie integrată, care servește drept bază pentru programul său strategic național de gestionare integrată a returnărilor pe 2011-2013. A fost elaborat un plan de acțiune pentru punerea în aplicare a strategiei și pentru a continua cercetările cu privire la cele mai bune practici din alte state membre, prin intermediul unui grup de lucru din care fac parte și organizații neguvernamentale;

- Portugalia a cartografiat comunitățile de imigranți și mijloacele acestora de a obține informații, pe bază de interviuri cu părțile interesate, pentru o mai bună difuzare în rândul comunităților de migranți a posibilităților oferite de programul său în materie de returnare.

B. Activități de formare și de schimb de experiență

În general, proiectele în materie de formare au finanțat fie acțiuni de formare destinate ofițerilor de poliție (escortelor) în domeniul standardelor și al celor mai bune practici în ceea ce privește returnarea forțată ( Cipru, Italia, Lituania, România, Slovacia ), acțiuni de formare destinate personalului diverselor autorități naționale în ceea ce privește gestionarea returnărilor în general ( Polonia, Letonia, Lituania, Slovacia ); formarea lingvistică ( Letonia, Slovenia, Slovacia ), fie acțiuni de formare privind standardele în materie de drepturi ale omului și/sau standarde în materie de returnare ( Bulgaria, Ungaria ). În Grecia au avut loc o serie de seminarii de formare pentru polițiști privind diverse aspecte ale gestionării returnării, inclusiv privind practicile în materie de escorte, procedurile de readmisie, standardele în materie de drepturi ale omului și tratarea persoanelor vulnerabile. Chiar dacă fondurile alocate în acest sens au fost relativ reduse, abordarea globală și sistematică a fost inovatoare. În Polonia, o fundație a organizat acțiuni de formare destinate personalului acesteia, pentru a îmbunătăți serviciile oferite în centrele mici dintr-o anumită regiune de la granița cu Ucraina și a publicat un ghid de bune practici.

Statele membre au utilizat fondul pentru a permite personalului să învețe din experiența altor state membre. Ungaria a finanțat vizite de studiu în mai multe state membre, atât pentru personalul din cadrul organismelor executive, cât și pentru cel din cadrul organismelor judiciare cu competențe în materie de returnare, în timp ce Lituania a finanțat astfel de vizite pentru escorte și personalul din cadrul autorităților competente în materie de returnare. Letonia a cheltuit 53% din resursele sale pe 2008 pe trei proiecte din cadrul acestei priorități: unul privind seminarii în materie de cele mai bune practici și vizite în alte state membre, altul privind activități de formare în materie de gestionare a returnărilor pentru polițiștii de frontieră și autoritățile competente în materie de imigrare și un al treilea privind acțiuni de formare lingvistică pentru angajații implicați în gestionarea returnărilor. În plus, diverse proiecte de formare au inclus o participare sau o contribuție a unor experți din alte state membre.

Până în prezent, resursele fondului nu au fost utilizate pentru a organiza acțiuni de formare naționale specifice pentru practicieni în ceea ce privește aplicarea Directivei privind returnarea, însă Ungaria a organizat o conferință privind directiva, la care au fost invitate să participe statele membre. Aceasta a fost organizată probabil prea devreme, dat fiind că termenul de transpunere era 24 decembrie 2010.

EVALUARE PRELIMINARĂ GLOBALĂ A PUNERII ÎN APLICARE

Observațiile statelor membre

În ceea ce privește rezultatele obținute

Evaluarea globală de către statele membre a punerii în aplicare a fondului a fost (parțial) pozitivă. Acestea raportează că, cel puțin pentru programul pe 2008, încheiat în perioada de raportare, au fost obținute, în general, rezultatele dorite, astfel cum au fost definite în strategia multianuală.

Mai multe state membre au subliniat în acest context realizări deosebite în ceea ce privește repatrierea voluntară: elaborarea unei abordări globale în cadrul politicilor naționale care să sprijine repatrierea voluntară (Italia); creșterea capacității de desfășurare a unor activități de repatriere voluntară asistată (Estonia, Malta și România); punerea în aplicare a unor programe de repatriere voluntară asistată, inclusiv introducerea unor noi instrumente, a unui site internet și a unui serviciu de telefonie gratuit, precum și evaluarea programelor (Ungaria); consolidarea structurilor de consiliere și eficientizarea programului de repatriere voluntară asistată existent (Germania); faptul că fondul a făcut pur și simplu posibil ca un număr mai mare de imigranți să se întoarcă în mod voluntar în țara de origine (Spania) sau ca mulți resortisanți ai țărilor terțe să se întoarcă în țara de origine în mod demn, corespunzător și durabil și să beneficieze de asistență pentru reintegrare odată reîntorși (Regatul Unit).

În plus, destul de multe state membre s-au referit la utilitatea fondului în ceea ce privește sprijinirea societății civile să contribuie la repatrierea voluntară. Polonia a subliniat faptul că, fără fond, organizațiile neguvernamentale nu ar fi avut suficiente resurse pentru a întreprinde activități de repatriere voluntară, în timp ce România a menționat că a întreprins primii pași în direcția creării de parteneriate cu organizații neguvernamentale în cadrul fondului, iar Portugalia s-a referit la faptul că, datorită fondului, a avut posibilitatea de a continua să îmbunătățească rețeaua sa de repatriere voluntară.

În ceea ce privește provocările cu care s-au confruntat pe parcursul punerii în aplicare

În același timp, multe state membre au subliniat provocările cu care s-au confruntat pe parcursul punerii în aplicare a primelor două programe.

- În primul rând, mai ales pentru programul pe 2008, întârzierile înregistrate în aprobarea programelor anuale au afectat perioada de punere în aplicare și, în unele state membre, valoarea alocării angajate și cheltuite efectiv. Activitățile aferente primelor două programe au avut loc adesea în paralel și într-o perioadă de punere în aplicare condensată. Statele membre care au planificat bine și/sau din timp au reușit să cheltuiască întreaga contribuție din partea UE.

- În al doilea rând, normele de punere în aplicare, în special normele de eligibilitate a cheltuielilor, au fost percepute ca fiind prea complicate. Pentru multe state membre, sarcina administrativă rezultată, în termeni de furnizare de orientări, verificări ale gestionării și audituri, nu a fost considerată proporțională cu obiectivul derulării unui program de finanțare eficient, având în vedere valoarea alocărilor lor.

- În al treilea rând, procedurile de selecție deschise și realizate la scară largă nu au dus întotdeauna la propuneri de proiecte pertinente. Este posibil ca acest lucru să fi fost cauzat de factori naționali, cum ar fi un număr limitat de entități potențiale calificate și/sau care să dorească să deruleze proiecte finanțate din fond, constrângeri administrative și de raportare specifice impuse în temeiul normelor naționale, termenul pentru punerea în aplicare efectivă a proiectelor etc. Cu toate acestea, este posibil ca și normele UE să fi fost percepute de către organizațiile solicitante potențiale drept greoaie, în special cerințele privind pista de audit și documentația de audit sau limitările privind eligibilitatea. De exemplu, costurile suportate privind asistența pentru reintegrarea postreturnare au fost limitate la o perioadă de șase luni, lucru care a împiedicat găsirea unor soluții adaptate.

În consecință, statele membre s-au simțit obligate să revizuiască programele anuale, pentru a asigura o utilizare optimă a contribuției din partea UE. Pentru programul anual pe 2008, Comisia a aprobat 10 programe revizuite, dintre care cel puțin cinci au vizat, în primul rând, să ajusteze programul, luând în considerare rezultatul cererilor de propuneri deschise, în timp ce alte trei au rezultat în urma unor revizuiri ale planificării bugetare naționale.

Pentru a atenua aceste dificultăți și ca urmare a feedback-ului primit din partea statelor membre, Comisia a simplificat în mod considerabil cadrul general privind eligibilitatea cheltuielilor, a prelungit durata finanțării asistenței pentru reintegrarea postreturnare la un an, a prelungit perioada de eligibilitate de la 2 la 2 ½ ani și a extins termenul în care trebuie prezentate revizuiri ale programelor, permițând astfel o mai mare absorbție a contribuției din partea UE. În plus, având în vedere că fondul este un instrument financiar nou al UE, statele membre care au întâmpinat dificultăți când au început să pună în aplicare fondul au primit mai multe îndrumări din partea Comisiei. Efectele acestor modificări vor fi, cu siguranță, mai vizibile în ceea ce privește punerea în aplicare a programelor pe 2010 și a celor ulterioare.

Evaluarea efectuată de Comisie

În urma analizei rapoartelor statelor membre și ținând seama de alte informații, inclusiv de cele furnizate de misiunile de monitorizare, Comisia constată că, în pofida dificultăților de la început și a unor probleme specifice privind normele și punerea în aplicare, fondul își onorează promisiunea de a promova aplicarea gestionării integrate a returnărilor în statele membre.

- Într-o serie de state membre, datorită unor campanii de informare specifice, au fost puse la dispoziție și difuzate pe scară largă în rândul comunităților de migranți din statele membre informații suplimentare privind posibilitățile în materie de returnare. În unele cazuri, aceste eforturi de sensibilizare au fost bazate pe experiențele practice ale persoanelor care s-au întors în țările lor de origine și care se bucură de o reintegrare reușită.

- Fondul a susținut introducerea sau consolidarea practicilor privind gestionarea returnărilor care înainte erau aproape inexistente în multe state membre. Proiectele au reușit să consolideze capacitățile serviciilor publice, în cooperare cu organizațiile neguvernamentale și/sau OIM, de încurajare a repatrierilor voluntare ale migranților și ale solicitanților de azil. Programele de repatriere voluntară asistată au fost consolidate sau extinse pentru a acorda ajutor unui număr mai mare de resortisanți ai țărilor terțe. Mai multe proiecte privind consilierea și reintegrarea au sprijinit dezvoltarea unor instrumente inovatoare și mai adaptate pentru gestionarea returnărilor care vor putea fi derulate pe scară mai largă în următorii ani .

- În plus, datorită fondului, statele membre au putut oferi mai multe stimulente financiare sau cu o valoare mai mare și/sau sprijin pentru persoanele returnate, în vederea creării unor activități generatoare de venituri, ducând astfel la returnări durabile .

- În materie de returnare forțată, fondul a fost consecvent cu activitățile agenției FRONTEX privind coordonarea operațiunilor comune de returnare . Statele membre au utilizat cu succes resursele din cadrul fondului pentru zboruri de returnare naționale și comune care au completat eforturile depuse de agenție.

- În plus, proiectele de cooperare dintre statele membre și țările de origine au avut ca rezultat o creștere a numărului returnărilor prin îmbunătățirea acordurilor de lucru cu țările terțe privind identificarea și emiterea documentelor de călătorie .

- În fine, fondul a oferit, de asemenea, oportunități de continuare a schimbului de experiență între statele membre . Statele membre cu mai puțină experiență folosesc această finanțare pentru a învăța de la statele membre care au o experiență îndelungată.

Din punct de vedere al rezultatelor, fondul a dus, prin urmare, fără îndoială, la optimizarea măsurilor pentru repatrierea voluntară asistată, la reducerea duratei de ședere în centrele de primire și/sau de detenție, la îmbunătățirea difuzării informațiilor în rândul populației-țintă privind opțiunile în materie de returnare și la creșterea numărului de resortisanți ai țărilor terțe care au profitat efectiv de oportunitatea repatrierii voluntare, beneficiind de o întoarcere în țara de origine cu mai multă demnitate și de perspective mai bune decât cele pe care le-ar fi avut în cazul în care ar fi făcut obiectul returnării forțate.

CONCLUZII șI RECOMANDăRI

Îmbunătățiri posibile pentru restul perioadei multianuale

Evaluarea de mai sus s-a bazat numai pe informațiile privind primii doi ani de programare ai fondului, nefiind disponibil niciun raport de închidere. Prezentarea acestui raport a fost programată astfel încât să asiste Parlamentul European și Consiliul în pregătirea următorului cadru financiar multianual, fără să furnizeze încă o evaluare exhaustivă și finală.

Rezultatele nu sunt neapărat reprezentative. Primele două programe anuale au fost elaborate și puse în aplicare sub o presiune a timpului considerabilă și cu o experiență limitată în materie de gestiune partajată, proiecte de repatriere voluntară pentru anumite grupuri-țintă în cadrul programelor FER (2000-2007), precum și o a anumită experiență cu proiectele transnaționale care fac obiectul gestiunii directe (perioada 2005-2007).

Exercițiul de programare 2010 s-a derulat mult mai rapid. Pe baza experienței dobândite în această primă etapă și valorificând modificările normelor de punere în aplicare, statele membre sunt într-o poziție bună pentru a optimiza utilizarea fondurilor.

În viitor, programele ar putea promova acordarea unei priorități mai strategice standardelor UE și ar putea încerca mai sistematic să consolideze cooperarea dintre statele membre. Punerea în aplicare a acțiunilor ar beneficia de o planificare financiară mai stabilă și de planificare pe termen lung, precum și de eforturile de a comunica mai eficace rezultatele între părțile interesate și exterior.

- Având în vedere că termenul-limită de transpunere a Directivei privind returnarea a expirat, cele două elemente esențiale ale politicii UE în materie de returnare, fondul și directiva, sunt operaționale. Datorită majorării alocărilor în perioada care urmează, fondul le va pune la dispoziție statelor membre mijloacele necesare pentru ca respectarea cerințelor esențiale ale directivei și a celor două principii inseparabile: prevalarea returnării voluntare și tratamentul uman și demn al potențialelor persoane returnate ca fundamente ale gestionării returnărilor să devină o realitate concretă în întreaga UE . Astfel, statele membre își pot intensifica eforturile privind repatrierea voluntară, renova și moderniza centrele de detenție pentru minori și familii, elabora programe de formare privind standardele UE, noi instrumente de monitorizare și de evaluare și oferi cele mai bune servicii în materie de consiliere și de repatriere voluntară asistată pentru perioada aferentă plecării voluntare prevăzute de directivă și, după caz, după aceasta.

- Utilizând fondul, statele membre ar putea face mult mai mult pentru a promova cooperarea practică și a reduce duplicarea eforturilor în ceea ce privește cooperarea cu țările terțe, activitățile de formare și strângerea de informații privind situația din țările de returnare . În general, statele membre insistă mereu asupra sporirii cooperării în materie de documente de călătorie, de contacte cu terțe țări, de procese de readmisie etc. Valoarea relativ redusă a alocărilor aferente priorității 2 nu reflectă amploarea provocării. Până în prezent, niciun stat membru nu a pus în aplicare proiecte care creează în comun planuri de returnare adaptate, politici de reintegrare, misiuni de monitorizare sau de cooperare cu serviciile consulare pentru anumite țări de returnare. Chiar dacă astfel de proiecte ar putea necesita o mai bună coordonare și/sau echilibrarea diferitelor scheme de finanțare naționale, necesitățile în materie de cooperare nu pot fi abordate exclusiv prin intermediul acțiunilor comunitare și prin bugetul FRONTEX pentru zborurile comune de returnare. Statele membre sunt invitate să exploreze mai bine toate posibilitățile oferite de fond pentru a coopera mai activ. Prin urmare, vor rezulta economii de scară și acestea vor justifica și mai mult valoarea adăugată a resurselor UE în acest domeniu.

- Este recunoscut faptul că mecanismul de punere în aplicare a fondului, prin programe anuale care urmează să fie aprobate în fiecare an, nu este neapărat adaptat pentru a sprijini activități recurente, precum operațiuni (comune) de repatriere voluntară și de returnare forțată. Statele membre ar putea explora mai mult posibilitățile de a institui proiecte multianuale , de exemplu, programe de repatriere voluntară asistată cu o componentă de reintegrare, în conformitate cu cadrul de reglementare, reducând astfel și incidența proceselor de selecție și instituind o planificare multianuală financiară stabilă.

- Efectele în materie de învățare ale fondului pot fi accentuate în continuare . Pentru a promova elaborarea de proiecte inovatoare și de succes, precum și potențialul de schimb de informații, statele membre ar trebui să facă un schimb mai extins de informații referitoare la proiecte, atât pe bază bilaterală, cât și multilaterală. Aceasta ar trebui să fie o responsabilitate a ministerelor competente și să nu fie doar misiunea „autorităților responsabile” desemnate și/sau a beneficiarilor de proiecte. În special în domeniul reintegrării se poate câștiga foarte mult de pe urma schimbului de informații, deoarece proiectele cele mai reușite sunt cele care nu se axează pe stimulente în numerar (sume forfetare), ci pe o abordare mai individuală, mai adaptată în ceea ce privește sprijinirea personalelor returnate să își refacă viața. Pentru a facilita acest proces, Comisia va stabili, inter alia, o rețea privind repatrierea voluntară, utilizând acțiunile comunitare pe 2010, va înființa o bază de date pentru statele membre privind proiectele finanțate și va crea materiale de comunicare și evenimente privind fondul până în 2012.

- În fine, recunoscând rolul important al OIM în sprijinirea activităților din statele membre din cadrul fondului, Comisia își va continua eforturile de consolidare a relațiilor sale de lucru cu OIM în cadrul dialogului în curs privind politica în materie de migrație și de dezvoltare a abordării globale privind migrația.

7.2. Pregătirea pentru prima evaluare ex-post (2012)

Următorul reper pentru fond este raportul de evaluare ex-post pentru perioada 2008-2010[15]. În conformitate cu actul de bază, raportul Comisiei trebuie prezentat până la 31 decembrie 2012.

Pregătirile pentru acest exercițiu sunt în curs de desfășurare. Din păcate, nu este rezonabil să se aștepte ca statele membre să prezinte un raport privind rezultatele programului anual pe 2010 până la 30 iunie 2012, astfel cum este indicat în actul de bază, deoarece perioada de eligibilitate pentru 2010 durează până la a doua jumătate a anului 2012. Pentru a furniza date complete privind 2010, statele membre vor fi invitate să își trimită contribuțiile până la sfârșitul lunii octombrie 2012.

Pentru a valorifica prezentul raport intermediar, evaluarea ex-post pentru perioada 2008-2010 ar putea prezenta o imagine de ansamblu a intervenției din cadrul fondului la nivel național și la nivelul UE în ceea ce privește realizările, rezultatele și impactul său general privind aplicarea standardelor UE în materie de returnare și de gestionare integrată a returnărilor în statele membre. În acest scop, obiectivul general al evaluării ex-post va fi:

- de a identifica rezultate concrete, cum ar fi numărul de resortisanți ai țărilor terțe care au făcut obiectul direct al acțiunilor privind operațiunile și asistența în cadrul fondului și numărul de resortisanți ai țărilor terțe afectați direct și indirect de toate activitățile de finanțare (și anume, inclusiv măsurile de consolidare a capacității generale, cooperarea cu țări terțe și cooperarea cu alte state membre), folosind o metodologie comună;

- de a distinge în mod clar rezultatele obținute în cadrul operațiunilor de returnare forțată și de repatriere voluntară, precum și pentru diferitele categorii de grupuri-țintă, de exemplu, să se facă o distincție între solicitanții de azil (respinși) și refugiați, pe de o parte, și migranții ilegali, inclusiv persoanele care depășesc termenul legal de ședere, pe de altă parte;

- de a evalua măsura în care intervenția din cadrul fondului a contribuit la dezvoltarea globală a fiecărui sistem național de returnare, luând în considerare strategia stabilită în programul multianual și obiectivele naționale specifice identificate;

- de a evalua măsura în care intervenția din cadrul fondului a contribuit la aplicarea standardelor UE, în special a Directivei privind returnarea; și

- în fine, de a măsura valorile obținute în ceea ce privește ponderea alocărilor UE din cadrul fondului față de contribuțiile globale naționale (financiare și de altă natură) și de a identifica orice alți factori relevanți care au avut un impact asupra intervenției.

[1] COM (2005) 123 final

[2] Decizia nr. 575/2007/CE, JO L 144, 6.6.2007, p.45

[3] Articolul 50 alineatul (3) litera (a) din actul de bază.

[4] O compilație și rapoartele de țară sunt disponibile la adresa: http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/return/funding_return_en.htm

[5] Articolul 51 din actul de bază

[6] A se vedea inter alia evaluarea finală a Fondului european pentru refugiați pentru perioada 2005 ­ 2007, COM (2011)2 final.

[7] JO L348, 24.12.2008, p.98.

[8] JO L330, 15.12.2007, p.48.

[9] Evaluarea acțiunilor pregătitoare este disponibilă la adresa: http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/2004_2007/solidarity/funding_solidarity_en.htm

[10] Pentru mai multe informații, a se vedea COM (2011)448 și SEC (2011)0940 privind aplicarea criteriilor pentru alocarea resurselor între statele membre prin Fondul pentru frontierele externe, Fondul european de integrare a resortisanților țărilor terțe, Fondul european de returnare.

[11] Decizia nr. 458/2008/CE, JO L 167, 27.6.2008, p. 135.

[12] Cifrele pe 2011 se bazează pe proiectele de programe, aflate în curs de aprobare.

[13] http://emn.intrasoft-intl.com/Downloads/prepareShowFiles.do?entryTitle=3%2E%20EMN%20Studies

[14] Unele dintre aceste proiecte sunt însă proiecte inovatoare în cadrul priorității 3.

[15] Articolul 50 alineatul (3) litera (c) din actul de bază privind Fondul de returnare.