Raportul special Obținerea de economii: 
menținerea sub control 
a costurilor aferente 
finanțărilor acordate de 
UE pentru proiectele de 
dezvoltare ruralăRO 2014  nr. 22
CURTEA DE
CONTURI
EUROPEANĂ

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).
Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2014
ISBN 978-92-872-1405-8
doi: 10.2865/23072
© Uniunea Europeană, 2015
Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.
Printed in Luxembourg
Obținerea de economii: 
menținerea sub control 
a costurilor aferente 
finanțărilor acordate de 
UE pentru proiectele de 
dezvoltare rurală
[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) 
al doilea paragraf TFUE]Raportul specialRO 2014  nr. 22
02
 Cuprins
Puncte
 Glosar
I-IX Sinteză
1-15 Introducere
16-20 Sfera și abordarea auditului
21-100 Observații
21-35 Partea I – Orientări, supraveghere și corecții: Comisia Europeană are responsabilitatea de a se 
asigura că fondurile acordate de UE pentru dezvoltarea rurală sunt cheltuite în mod corespunzător
24-29 După ce auditurile au evidențiat deficiențe la nivelul controalelor cu privire la costurile proiectelor, Comisia 
a reacționat prin propunerea de corecții financiare și prin încurajarea statelor membre să elaboreze planuri 
de acțiune
30-31 Costurile ar fi putut fi mai bine gestionate dacă Comisia ar fi oferit orientări și ar fi detectat deficiențele cu 
mult mai devreme în cadrul perioadei de programare
32-35 Deși inițiativele recente ale Comisiei au dat unele rezultate, planurile de acțiune nu tratează suficient de 
aprofundat problema riscurilor la adresa caracterului rezonabil al costurilor
36-55 Partea II – Protecția împotriva specificațiilor excesive: modalități prin care se vizează să se 
garanteze că elementele pentru care s -a aprobat finanțarea au un caracter rezonabil
38-42 Limitarea finanțărilor la costurile aferente unei specificații standard este o metodă simplă și eficace în cazul 
în care există multe proiecte similare sau tipuri comune de cheltuieli
43-55 În cazul altor măsuri, costurile propuse ar trebui să fie evaluate pentru a se asigura că specificațiile sunt 
rezonabile, atunci când riscul existent justifică acest lucru
56-87 Partea III – Obținerea celui mai bun preț: modalități prin care se vizează să se garanteze că prețurile 
elementelor aprobate sunt rezonabile
58-63 Atunci când este posibil, utilizarea unor opțiuni simplificate în materie de costuri (sau utilizarea costurilor 
maxime într -o manieră similară) limitează într -adevăr riscurile unor prețuri excesive – atât timp cât aceste 
costuri simplificate sau costuri maxime sunt stabilite la nivelul corespunzător
64-74 Compararea prețurilor elementelor pentru care se solicită finanțare cu date independente privind prețurile 
poate oferi asigurarea că prețurile sunt rezonabile, dar această abordare poate fi dificil de pus în aplicare
75-85 Compararea ofertelor primite de la diferiți furnizori poate fi o metodă simplă prin care să se stabilească care sunt 
prețurile pieței, însă sunt necesare măsuri de protecție pentru a se combate manipularea procesului și frauda
86-87 În cazul în care trebuie să se exercite o apreciere, avizul unui expert independent sau cel al unui comitet de 
evaluare pot constitui surse valoroase de asigurare și pot fi deosebit de eficiente sub aspectul costurilor 
atunci când sunt vizate în mod expres cazurile cu risc mai ridicat
03 Cuprins
88-92 Partea IV – Menținerea vigilenței și după aprobarea proiectului: abordările prin care se asigură 
caracterul rezonabil al costurilor care sunt efectiv rambursate 
90-91 Sistemele de control ar trebui să verifice și să detecteze orice modificare semnificativă a proiectului 
survenită după aprobarea finanțării, pentru a se obține certitudinea că costurile care urmează să fie 
rambursate sunt în continuare rezonabile
92-94 Existența unor norme clare și prevederea unor declarații explicite și a unor controale pe eșantioane de plăți 
pot descuraja disimularea reducerilor, a rabaturilor comerciale sau a avantajelor de alt tip oferite de furnizor 
în scopul diminuării costului real
95-100 Partea V – Eficientizare: abordările prin care se asigură că nivelul cerințelor și nivelul controalelor 
sunt proporționale cu nivelul riscului
96-98 În cazul în care probabilitatea de materializare a riscurilor și impactul potențial al acestora sunt scăzute, 
sistemele de control pot fi concepute în așa fel încât să se reducă la minimum sarcina administrativă
99-100 În cazul elementelor cu o valoare mare, al proiectelor care beneficiază de o intensitate ridicată a sprijinului 
și al altor factori de risc, se justifică un nivel crescut al controalelor
101- 111 Concluzii și recomandări
 Anexa I –  Lista de verificare elaborată de Curtea de Conturi Europeană pentru evaluarea 
concepției sistemelor de control în raport cu riscurile asociate costurilor din 
domeniul dezvoltării rurale
 Anexa II – Programele de dezvoltare rurală selectate în vederea examinării documentare
 Anexa III –  Utilizarea opțiunilor simplificate în materie de costuri în cele 88 de programe de 
dezvoltare rurală
 Anexa IV –  Prezentare generală a abordărilor urmate în programele de dezvoltare rurală 
selectate în vederea examinării documentare
 Răspunsurile Comisiei
04
 Glosar
Autoritățile statelor membre : Statele membre sau regiunile acestora desemnează o  autoritate de management  
responsabilă de planificarea, punerea în aplicare și evaluarea programului de dezvoltare rurală, precum și o  agenție de 
plăți , care poate executa o parte dintre aceste sarcini și care efectuează plățile către beneficiarii finanțărilor.
Gold‑plating : Exagerare a specificațiilor dincolo de ceea ce este necesar sau încorporarea unor caracteristici sau a unor 
rafinamente costisitoare și inutile. În prezentul raport, termenul se referă la achiziționarea unor produse (sau servicii) 
care sunt de o calitate mai bună sau care răspund unor specificații de nivel mai ridicat decât este necesar: de exemplu, 
achiziționarea unei mașini de lux în locul unui autovehicul utilitar necostisitor.
Măsură : O schemă de ajutoare pentru punerea în aplicare a unei politici. O măsură definește normele aplicabile 
proiectelor care pot beneficia de finanțare. Măsurile de investiții  sunt măsurile prin care se oferă sprijin financiar pentru 
achiziționarea de utilaje și echipamente, pentru lucrări de construcție sau pentru alte lucrări precum reîmpădurirea.
Opțiuni simplificate în materie de costuri : Finanțări care nu depind de costurile suportate efectiv. Principalele forme 
sub care se pot prezenta costurile simplificate sunt:
 οCosturile unitare standard : cuantumul finanțării se calculează pe baza unui cost unitar definit în prealabil. De 
exemplu: Proprietarului unui teren i se acordă o finanțare pentru realizarea unui nou gard viu care nu este dăunător 
animalelor sălbatice și pentru care urmează să utilizeze specii de arbori indigeni. Costul unitar standard pe metru de 
gard viu este de 50 de euro. Dacă proprietarul terenului plantează un gard viu cu o lungime de 100 m, finanțarea care 
va fi plătită va fi în cuantum de 5 000 de euro (50 de euro x 100), indiferent de costurile efective suportate pentru achi -
ziționarea plantelor și pentru realizarea gardului viu.
 οFinanțare la rate forfetare : Cuantumul finanțării se determină, pentru anumite categorii de costuri eligibile, prin 
calcularea ca procent din alte categorii de costuri eligibile. De exemplu: Unui fermier i se acordă o finanțare pentru 
construcția unui grajd de vite nou cu un cost de 100 000 de euro. Rata forfetară pentru onorariile arhitecților sau ale 
experților în construcții este de 10 %. Fermierul va primi, în plus față de finanțarea pentru construcția în sine, o fi -
nanțare în valoare de 10 000 de euro pentru costurile cu arhitecții sau experții în construcții, indiferent de onorariile 
plătite efectiv.
 οSume forfetare : Se plătește o finanțare cu un cuantum fix la finalizarea unor activități/realizări specifice sau după 
obținerea unor rezultate specifice. De exemplu: Unei municipalități îi este acordată o finanțare pentru organizarea 
unui eveniment. Suma forfetară pentru astfel de evenimente este de 10 000 de euro. Municipalitatea va primi suma 
respectivă, indiferent de costurile pe care le suportă efectiv, cu condiția să îndeplinească condițiile pentru acordarea 
finanțării legate de numărul de persoane care participă și de durata evenimentului.
Perioadă de programare : Perioadă acoperită de un program de dezvoltare rurală. Auditul care face obiectul prezentului 
raport se referă la perioada 2007-2013. Efectuarea plăților pentru proiectele finanțate în cursul acestei perioade poate 
continua până în decembrie 2015. Până la momentul efectuării acestui audit, nu fuseseră încă adoptate programele de 
dezvoltare rurală pentru perioada 2014-2020.
Prețuri de referință : Prețuri ale echipamentelor, ale utilajelor ori ale materialelor de construcții sau costuri de 
construcție, costuri cu forța de muncă etc. în raport cu care autoritățile statelor membre evaluează costurile proiectelor 
propuse în cererile de finanțare.
Program de dezvoltare rurală : Un document elaborat de un stat membru și aprobat de Comisie în vederea planificării și 
a implementării, la nivel regional sau la nivel național, a politicii de dezvoltare rurală a UE.
Proiect : O investiție, un serviciu sau o altă activitate pentru care se solicită/se obține finanțare.
05 Glosar
Rambursarea costurilor efective : Finanțare care se bazează pe costurile eligibile suportate. De obicei, beneficiarul 
trebuie să prezinte facturile achitate pentru a justifica respectivele costuri.
Realizări : Ceea ce se produce sau se obține prin implementarea unui „proiect”.
Rezultate : Efectele sau schimbările directe care apar ca urmare a implementării unui proiect.
Sisteme de control : Ansamblul de norme și proceduri utilizate pentru a administra o organizație sau pentru a gestiona 
un program de cheltuieli în vederea atingerii obiectivelor acestora.
06
 Sinteză
I
Auditul care face obiectul prezentului raport vizează 
costurile aferente politicii de dezvoltare rurală a UE. În 
cadrul acestui audit, accentul a fost pus pe sprijinul acordat 
pentru acoperirea costurilor proiectelor de investiții și de 
alt tip realizate de fermieri, întreprinderi, autorități locale și 
alte organizații din mediul rural. Acest sprijin, care repre -
zintă aproximativ jumătate din cheltuielile în cuantum de 
100 de miliarde de euro programate de UE pentru peri -
oada 2007 -2013, este gestionat de către autoritățile statelor 
membre, sub supravegherea Comisiei.
II
În condițiile în care sunt în joc sume atât de mari, UE și 
statele membre au un interes comun de a se asigura că sunt 
menținute sub control costurile aferente finanțărilor care 
sunt acordate pentru dezvoltarea rurală. Acesta constituie 
un element -cheie al „bunei gestiuni financiare” prevăzute în 
regulamentele financiare ale UE; conform acestui deziderat, 
toți cei care sunt implicați în gestiunea bugetului UE trebuie 
să aplice principiul economicității, care presupune acorda -
rea sprijinului financiar pentru  resursele potrivite  și la  cel mai 
bun preț .
III
Curtea auditează în fiecare an cheltuielile aferente dez -
voltării rurale și prezintă constatările auditurilor efectuate 
în acest domeniu în cadrul rapoartelor sale anuale și al 
rapoartelor sale speciale. O problemă recurentă constatată 
de Curte este aceea că autoritățile statelor membre nu se 
asigură într -o măsură suficientă de caracterul rezonabil al 
costurilor care sunt aprobate pentru finanțările din dome -
niul dezvoltării rurale. Necesitatea de a îmbunătăți gestiu -
nea financiară în acest domeniu este evidentă. Acest lucru 
a determinat Curtea să examineze în detaliu riscurile impli -
cate și abordările urmate de Comisie și de statele membre 
pentru a combate aceste riscuri.IV
Curtea a constatat că abordările urmate nu erau cele mai 
eficace pentru menținerea sub control a costurilor din 
domeniul dezvoltării rurale. Comisia reacționa abia după ce 
apăreau problemele în loc să se asigure de la bun început 
că sistemele erau bine concepute. Sistemele de control 
ale statelor membre încercau să contracareze doar o parte 
dintre riscurile existente la adresa economicității sau erau 
deficitare. Erau disponibile abordări mai eficace, dar acestea 
nu au fost utilizate pe scară largă.
V
Comisia nu a oferit orientări și nu a diseminat bune practici 
la începutul perioadei de programare 2007-2013; în plus, 
nu s -a asigurat că sistemele statelor membre erau eficace 
înainte ca acestea să înceapă să aprobe volume mari de 
finanțări. Până la momentul în care Comisia a luat măsuri, 
cea mai mare parte a finanțărilor pentru proiecte fuseseră 
deja aprobate. Începând cu anul 2012, Comisia a adoptat 
însă o atitudine mai activă și o abordare mai coordonată. 
Dacă această abordare este urmată până la capăt, punân -
du-se totodată mai mult accentul pe economicitate, ea ar 
trebui să conducă la îmbunătățirea gestiunii financiare în 
următoarea perioadă de programare.
VI
În ceea ce privește statele membre, până în 2014, toate cele 
15 programe de dezvoltare rurală cu volumul cel mai mare 
de fonduri alocate dispuneau de sistemele de bază care 
erau prevăzute în regulamente pentru verificarea cheltu -
ielilor de dezvoltare rurală. Cu toate acestea, toate progra -
mele respective erau afectate de deficiențe din punctul 
de vedere al riscurilor principale, astfel că, per ansamblu, 
costurile aferente finanțărilor acordate pentru dezvoltarea 
rurală nu erau ținute bine sub control. Analiza informațiilor 
provenite din toate cele 88 de programe de dezvoltare 
rurală indică faptul că aceeași situație predomină pe întreg 
teritoriul UE. În special:
(a) sistemele de control ale statelor membre au pus 
accentul pe prețurile  elementelor sau ale lucrărilor 
așa cum erau specificate în cererile de finanțare, ur -
mărind în măsură mult mai redusă să determine dacă 
elementele în sine erau rezonabile sau dacă finanța -
rea prezenta un bun raport între costurile suportate 
și eficacitatea înregistrată în îndeplinirea obiectivelor 
politicii. Aceasta atrage riscul de încorporare a unor 
elemente costisitoare și inutile ( gold‑plating ) și riscul 
unui raport costuri -beneficii nesatisfăcător;
(b) principalele metode utilizate pentru a se verifica 
dacă sunt rezonabile prețurile din cererile de finan -
țare constau în compararea ofertelor de la diferiți 
Sinteză 07
furnizori sau compararea prețurilor propuse cu 
prețurile de referință. Curtea a constatat că sistemele 
instituite de unele state membre ofereau o asigurare 
limitată cu privire la caracterul rezonabil al costurilor, 
așa cum se întâmpla, de exemplu, în cazul în care se 
utilizau prețuri de referință care erau cu 30 % mai 
mari decât prețurile reale ale pieței;
(c) finanțările se aprobă în prealabil și plata lor se efec -
tuează după ce solicitantul a achiziționat elementele 
în cauză sau după ce a realizat lucrările. În cazul în 
care modificările aduse unui proiect au intervenit 
după aprobarea finanțării, lacunele existente în 
sistemele anumitor state membre au făcut posibilă 
rambursarea unor costuri al căror caracter rezonabil 
nu fusese verificat;
(d) în general, la stabilirea nivelului cerințelor și a nive -
lului controalelor, nu s -a ținut seama de diferitele 
niveluri de risc. Multe dintre autoritățile statelor 
membre urmau aceeași abordare indiferent dacă 
verificau o finanțare în valoare de 10 000 de euro sau 
una în valoare de un milion de euro. Posibilitățile de 
simplificare în cazul unor riscuri limitate nu au fost 
utilizate pe scară largă.
VII
Având în vedere toate aceste observații, Curtea concluzio -
nează că există ample oportunități de a se obține economii 
reale, în perioada de programare 2014-2020, în ceea ce pri -
vește finanțările care se acordă pentru proiecte de dezvol -
tare rurală, prin aplicarea unor abordări mai eficace pentru 
menținerea sub control a costurilor. Fondurile astfel econo -
misite ar putea fi puse la dispoziție în vederea finanțării unor 
proiecte suplimentare, obținându -se astfel o multiplicare 
a realizărilor și a rezultatelor și contribuindu -se la realizarea 
într-o mai mare măsură a obiectivelor.
VIII
Curtea a constatat, de asemenea, că existau abordări func -
ționale și eficace sub aspectul costurilor pentru combaterea 
deficiențelor identificate, majoritatea acestor abordări fiind 
deja puse în aplicare în anumite state membre.IX
În consecință, Curtea recomandă ca, înainte de angajarea 
cheltuielilor în noua perioadă de programare, Comisia și 
statele membre să se asigure că abordările urmate de toate 
programele de dezvoltare rurală contracarează riscurile 
descrise în prezentul raport. Criteriile pentru evaluarea aces -
tui aspect sunt prezentate într -o anexă la raport. Din acest 
proces ar trebui să facă parte o evaluare ex ante  care să fie 
realizată de autoritățile statelor membre. De asemenea, 
Curtea recomandă Comisiei și statelor membre să verifice, 
într-o etapă timpurie a noii perioade de programare, că 
sistemele funcționează în mod eficient și că sunt eficace.
08
 Introducere
Argumentele care justifică 
efectuarea auditului: un control 
mai bun al costurilor aferente 
dezvoltării rurale ar putea genera 
reale economii
01 
Auditul care face obiectul prezentului 
raport vizează costurile aferente politicii 
de dezvoltare rurală a UE. În cadrul aces -
tui audit, accentul a fost pus pe sprijinul 
acordat pentru acoperirea costurilor 
proiectelor de investiții și de alt tip reali -
zate de fermieri, întreprinderi, autorități 
locale și alte organizații din mediul rural. 
Finanțările în cauză sunt gestionate de 
către autoritățile statelor membre sub 
supravegherea Comisiei, în conformitate 
cu normele stabilite în regulamentele 
UE1. În general, aceste finanțări sunt 
aprobate pe baza unor specificații ale 
proiectului și pe baza prețurilor propuse 
de solicitant; plata finanțării are loc după 
ce solicitantul a achiziționat bunuri -
le în cauză sau a întreprins lucrările 
specificate.
02 
Pentru perioada de programare 2007-
2013, Uniunea Europeană a planificat 
cheltuirea a aproximativ 100 de miliarde 
de euro pentru dezvoltarea rurală. La 
rândul lor, statele membre au prevăzut 
o contribuție suplimentară de 55 de mi -
liarde de euro, care urma să fie acordată 
din bugetele lor naționale și regionale. În 
condițiile în care sunt în joc sume atât de 
mari, UE și statele membre au un interes 
comun de a se asigura că sunt menținute 
sub control costurile aferente finanțărilor 
care sunt acordate pentru dezvoltarea 
rurală. Acesta constituie un element -che -
ie al „bunei gestiuni financiare” prevă -
zute în regulamentele financiare ale UE; 
conform acestui deziderat, toți cei care 
sunt implicați în gestiunea bugetului UE 
trebuie să aplice principiile economiei 
(economicității), eficacității și eficienței.03 
Cu toate acestea, în urma auditurilor pe 
care le -a efectuat cu privire la politica 
de dezvoltare rurală aferentă perioa -
dei 2007-2013, Curtea a constatat că 
autoritățile naționale și regionale nu 
se asigură într -o măsură suficientă de 
caracterul rezonabil al costurilor proiec -
telor pentru care sunt acordate aceste 
finanțări. Comisia a ajuns la concluzii 
similare în urma propriilor activități de 
audit. Detalii suplimentare sunt oferite la 
punctele 24-56.
04 
Toate acestea indică faptul că un control 
mai bun al costurilor ar putea genera 
economii semnificative la nivelul finan -
țărilor acordate pentru proiectele de 
dezvoltare rurală, obținându -se totodată 
aceleași realizări și rezultate și atingân -
du-se aceleași obiective. În opinia Curții, 
este fezabilă realizarea unor economii 
considerabile. Chiar și economisirea 
câtorva sute de euro la fiecare proiect 
de investiție ar putea genera economii în 
valoare de mai multe milioane de euro. 
Economisirea a 1 % din finanțarea acor -
dată fiecărui proiect ar putea conduce la 
o economie globală de 500 de milioane 
de euro pentru bugetul UE în cursul pe -
rioadei de programare2. Fondurile astfel 
economisite ar putea fi puse la dispoziție 
în vederea finanțării unor proiecte su -
plimentare, obținându -se astfel o mul -
tiplicare a realizărilor și a rezultatelor și 
contribuindu -se la realizarea într -o mai 
mare măsură a obiectivelor.1 Pentru perioada de 
programare 2007-2013, sunt 
aplicabile următoarele 
regulamente: Regulamentul 
(CE) nr. 1698/2005 al 
Consiliului din 
20 septembrie 2005 privind 
sprijinul pentru dezvoltare 
rurală acordat din Fondul 
european agricol pentru 
dezvoltare rurală (FEADR) 
(JO L 277, 21.10.2005, p. 1), 
Regulamentul (CE) 
nr. 1974/2006 al Comisiei din 
15 decembrie 2006 de stabilire 
a normelor de aplicare 
a Regulamentului (CE) 
nr. 1698/2005 al Consiliului 
privind sprijinul pentru 
dezvoltare rurală acordat din 
Fondul european agricol 
pentru dezvoltare rurală 
(FEADR) (JO L 368, 23.12.2006, 
p. 15) și Regulamentul (UE) 
nr. 65/2011 al Comisiei din 
27 ianuarie 2011 de stabilire 
a normelor de aplicare 
a Regulamentului (CE) 
nr. 1698/2005 al Consiliului în 
ceea ce privește punerea în 
aplicare a procedurilor de 
control și a ecocondiționalității 
în cazul măsurilor de sprijin 
pentru dezvoltare rurală 
(JO L 25, 28.1.2011, p. 8). 
Mecanismul în cadrul căruia se 
acordă aceste finanțări este 
cunoscut sub denumirea de 
„gestiune partajată”. 
Răspunderea globală revine 
Comisiei, dar aceasta nu 
aprobă ea însăși finanțările și 
nici nu efectuează plăți către 
beneficiari, aceste sarcini fiind 
îndeplinite de autoritățile 
statelor membre.
2 Măsurile de investiții 
reprezintă aproximativ 
jumătate din cheltuielile 
programate pentru 
dezvoltarea rurală.
09 Introducere
05 
În perioada de programare 2014-2020, 
urmează să fie pusă în aplicare o serie 
similară de măsuri de dezvoltare rurală, 
aprobarea noilor finanțări fiind preco -
nizată a începe în cursul anului 2015. 
Comisia colaborează cu statele mem -
bre în vederea îmbunătățirii eficacității 
sistemelor lor de control, astfel încât să 
se garanteze o mai bună conformitate 
a acestora cu reglementările. Având în 
vedere perspectivele de a se obține reale 
economii și o mai bună utilizare a bu -
getului UE ca urmare a îmbunătățirilor 
aduse gestiunii financiare în acest dome -
niu, Curtea a decis să contribuie la acest 
proces prin efectuarea unui audit apro -
fundat cu privire la abordările actuale 
aplicate pentru menținerea sub control 
a cheltuielilor de dezvoltare rurală3.Politica de dezvoltare rurală: peste 
un milion de finanțări individuale 
vărsate fermierilor, 
întreprinderilor mici, autorităților 
locale și altor organizații din 
mediul rural
06 
Politica de dezvoltare rurală aferentă pe -
rioadei 2007-2013 a fost pusă în aplicare, 
pe întreg teritoriul UE, prin intermediul 
a 88 de programe de dezvoltare rurală 
naționale sau regionale. Aceste progra -
me erau constituite dintr -un număr de 
„măsuri” (scheme de ajutoare), fiecare 
dintre acestea fiind orientată, prin speci -
ficarea unui set de norme de eligibilitate 
și a unor criterii de selecție a proiectelor, 
către grupuri specifice de beneficiari și 
către anumite tipuri de proiecte. De -
ciziile privind ratele de finanțare erau 
luate de autoritățile statelor membre 
(în limitele stabilite în regulamente), 
aceste rate putând varia între mai puțin 
de 10 % și 100 % din costurile eligibile 
ale proiectului, în funcție de măsura în 
cauză. Prin aceste măsuri, UE urmărește 
să impulsioneze și să sprijine derularea 
unor activități capabile de a contribui la 
atingerea obiectivelor politicii, și anume: 
ameliorarea competitivității sectoarelor 
agricol și forestier; ameliorarea mediului 
și a spațiului rural; ameliorarea calității 
vieții în mediul rural și diversificarea eco -
nomiei rurale4. În caseta 1  sunt prezen -
tate exemple de tipuri de proiecte care 
au primit finanțare.3 Misiunea Curții este de 
a contribui la îmbunătățirea 
gestiunii financiare a UE, de 
a promova răspunderea 
pentru actul de gestiune și 
transparența și de a îndeplini 
rolul de gardian independent 
al intereselor financiare ale 
cetățenilor Uniunii. În calitate 
de auditor extern 
independent al Uniunii 
Europene, rolul Curții este de 
a verifica dacă fondurile UE au 
fost corect contabilizate, dacă 
ele au fost colectate și 
cheltuite cu respectarea 
normelor și a legislației 
relevante, precum și dacă s -a 
obținut un raport optim 
costuri -beneficii în utilizarea 
lor. Mai multe informații se pot 
obține la adresa: http://www.
eca.europa.eu/ro/Pages/
MissionObjectives.aspx
4 Mai multe informații cu privire 
la politica de dezvoltare rurală 
pot fi consultate pe site -ul 
internet al Comisiei: http://
ec.europa.eu/agriculture/
rurdev/index_ro.htm
10 Introducere Caseta  1
Cursuri de formare pentru fermieri finanțate prin  
intermediul „Formare și informare” (Bulgaria)
Utilaj de stropit finanțat prin intermediul măsurii măsurii  
„Modernizarea exploatațiilor agricole” (Germania)
Grajd de vite cu distribuitoare de paie finanțat prin intermediul 
măsurii „Modernizarea exploatațiilor agricole” (Luxemburg)
Instalații pentru uscarea și depozitarea cerealelor finanțate 
prin intermediul măsurii „Creșterea valorii adăugate 
a produselor agricole și forestiere” (Lituania) 
Sistem de irigare prin picurare finanțat prin intermediul 
măsurii „Infrastructura legată de dezvoltarea sectoarelor 
agricol  și forestier” (Grecia)
Plantarea de pini maritimi finanțată prin intermediul  
măsurii „Reconstituirea potențialului forestier” (Franța)
Florărie finanțată prin intermediul măsurii „Ajutorul pentru  
înființarea și dezvoltarea microîntreprinderilor” (Suedia)
Cafenea în cadrul unei rezervații naturale, finanțată prin interme -
diul măsurii „Promovarea activităților turistice” (Regatul Unit)Obiectivul politicii: ameliorarea calității vieții în mediul rural și diversificarea economiei ruraleObiectivul politicii: ameliorarea mediului și a  spațiului ruralObiectivul politicii: ameliorarea competitivității sectoarelor agricol și forestierExemple de proiecte finanțate în cadrul programelor de dezvoltare rurală
11 Introducere Caseta  2 Figura  1Pașii care sunt parcurși, în mod obișnuit, la solicitarea și obținerea unei finanțări
Solicitant Autorită/uni021Bile statelor membreSe ob/uni021Bin oferte de la 
furnizori /uni0219i se estimează costurile proiectuluiSe veri/f_ică dacă sunt rezonabile costurileSe implementează proiectulSe veri/f_ică cererea de rambursare
Se efectuează plata pentru procentajul convenit din costurile aprobate care au fost suportateSe achită facturile
Se depune 
cererea de plată a /f_inan/uni021BăriiSe aprobă /f_inan/uni021BareaSe elaborează propunerea de proiect /uni0219i se depune cererea de /f_inan/uni021Bare 
Diverse modalități comune utilizate pentru a se verifica dacă sunt rezonabile costu -
rile proiectului așa cum sunt specificate în cererile de finanțare
Exemplu simplificat : Un fermier are nevoie de un nou tractor cu o putere de 75 CP . Fermierul obține 
oferte de la trei furnizori: oferta A – 44 000 de euro; oferta B – 46 000 de euro; oferta C – 48 000 de euro. 
Fermierul selectează oferta B și depune o cerere de finanțare în cadrul politicii de dezvoltare rurală pen -
tru acoperirea a 50 % din costul proiectului.
Compararea diferitelor oferte : Autoritățile statelor membre compară ofertele A, B și C și iau o decizie cu privire la 
caracterul rezonabil sau nu al costurilor care au fost indicate în cererea de finanțare (oferta B: 46 000 de euro).
Cercetare de piață : Autoritățile statelor membre contactează alți furnizori sau efectuează căutări pe internet pentru 
a se informa care sunt costurile unor tractoare echivalente de 75 CP , după care compară aceste informații cu oferta B.
Avizul expertului : Autoritățile statelor membre solicită unui inginer agronom să confirme că oferta B este rezona -
bilă. Ca alternativă, acestea pot consulta un comitet de evaluare în vederea obținerii unui aviz din partea acestuia.
Prețuri de referință : Autoritățile compară oferta B cu informațiile dintr -o bază de date conținând prețurile unor 
diferite mărci și modele de tractoare. În cazul în care prețul de referință este de 45 000 de euro, autoritățile pot fi 
totuși de acord cu acordarea unei finanțări în cuantum de 23 000 de euro pe baza ofertei B, dacă consideră că este 
justificat costul de 46 000 de euro. Ca alternativă, autoritățile pot aplica prețul de referință ca plafon, caz în care ar 
aproba o finanțare în cuantum de 22 500 de euro.
Opțiunile simplificate în materie de costuri : În loc să verifice dacă oferta B este rezonabilă, autoritățile statelor 
membre oferă o finanțare sub forma unei sume forfetare de 20 000 de euro pentru achiziționarea unui tractor. 
Această sumă se plătește indiferent de tipul de tractor achiziționat sau de costurile efectiv suportate. Ca alternativă, 
autoritățile pot alege să stabilească un cost maxim  de 40 000 de euro pe tractor și să ramburseze 50 % din costurile 
efectiv suportate, în limita acestei sume.07 
În cazul celei mai mari părți a măsurilor 
vizate de acest audit (a se vedea sfera 
auditului prezentată la punctul 16), 
finanțarea ia forma rambursării solici -
tantului pentru cheltuielile suportate 
care au fost aprobate. Procedeul tipic de 
obținere a unei finanțări bazate pe ram -
bursare este prezentat în figura 1 .08 
Principalele metode la care apelează 
autoritățile statelor membre pentru 
verificarea costurilor proiectelor indicate 
în cererile de finanțare sunt ilustrate în 
caseta 2 .
12 Introducere
09 
În cazul principalelor măsuri de inves -
tiții, costul total al unui proiect este, în 
medie, de aproximativ 125 000 de euro. 
Cuantumul finanțării care se va plăti 
pentru acoperirea costurilor proiectului 
va depinde de intensitatea sprijinului, 
dar măsurile sunt caracterizate de un 
număr mare de finanțări cu un cuantum 
relativ mic – unele finanțări pot avea un 
cuantum mai mic de 1 000 de euro – și 
de un număr mai mic de finanțări cu 
un cuantum ridicat, care poate fi mai 
mare de un milion de euro. Autoritățile 
statelor membre estimează că, până la 
sfârșitul perioadei de programare, vor fi 
aprobat în jur de 1,4 milioane de finan -
țări individuale.
Analiza riscurilor: plățile aferente 
finanțărilor ar putea fi prea mari 
dacă sunt acordate pentru costuri 
inutile sau dacă au la bază prețuri 
necompetitive
10 
Așa cum s -a explicat anterior, principiul 
economicității se aplică tuturor finanță -
rilor sau plăților acordate de la bugetul 
UE. Conform acestui principiu, subvenții -
le ar trebui acordate pentru resursele po ‑
trivite  și la cel mai bun preț . În contextul 
proiectelor de dezvoltare rurală, aceasta 
înseamnă că elementele pentru care 
se acordă finanțarea ar trebui să fie de 
tipul, de calitatea și în cantitatea necesa -
re pentru a se putea obține realizările și 
rezultatele preconizate. Finanțarea acor -
dată pentru aceste elemente ar trebui să 
se bazeze pe cel mai mic preț disponibil 
pentru cerințele specificate.11 
În majoritatea cazurilor, finanțările 
sunt acordate numai pentru o parte 
din costurile totale ale unui proiect, iar 
solicitanții trebuie să achite diferența 
din resursele proprii, ei fiind stimulați în 
acest fel să limiteze costurile proiectelor. 
În cazurile în care intensitatea sprijinului 
este scăzută, acest stimulent poate fi 
puternic – dar pe măsură ce intensitatea 
sprijinului crește, puterea stimulentului 
scade.
12 
Orice subvenție denaturează relația reală 
dintre costuri și beneficii, lucru care 
poate tenta solicitantul să specifice o so -
luție cu un cost mai ridicat decât este 
necesar, mergându -se de la încorporarea 
unor elemente costisitoare și inutile 
(gold‑plating , a se vedea glosarul)  până 
la realizarea unor investiții care sunt 
disproporționate în raport cu realizările 
sau rezultatele preconizate a fi obținute 
prin derularea proiectului. Prin urmare, 
există un risc ca elementele care sunt 
finanțate să fie într -o cantitate și de o ca -
litate mai mare decât este judicios (riscul 
„specificațiilor excesive ”), reprezentând 
astfel un cost inutil pentru bugetul UE și 
pentru bugetele naționale.
13 
De asemenea, subvențiile diminuează 
pentru solicitant puterea stimulentu -
lui de a căuta cele mai bune prețuri. 
Solicitanții pot prefera să favorizeze un 
furnizor care cere un cost mai ridicat. 
În cel mai rău caz, există posibilitatea 
ca aceștia sau furnizorii să manipuleze 
procesul, majorând astfel în mod excesiv 
costurile. Toate acestea antrenează riscul 
ca finanțarea să se bazeze pe prețuri 
care sunt mai mari decât cele mai mici 
prețuri disponibile pe o piață concuren -
țială pentru elemente care îndeplinesc 
specificațiile cerute (riscul „ prețurilor 
necompetitive ”).
13 Introducere
14 
Este important ca abordările urmate de 
către autoritățile statelor membre pentru 
atenuarea acestor riscuri să fie eficace, 
deoarece costurile prea ridicate în raport 
cu beneficiile și frauda nu numai că pot 
determina creșterea costurilor pentru 
buget, ci pot și prejudicia reputația UE. 
Cu toate acestea, trebuie să se ajungă la 
un echilibru între costurile legate de pu -
nerea în aplicare a sistemelor de control 
și beneficiile obținute grație atenuării 
riscurilor. Solicitanții suportă anumite 
costuri atunci când furnizează informații -
le necesare care stau la baza cererilor lor 
de finanțare. La rândul lor, statele mem -
bre suportă anumite costuri atunci când 
verifică și evaluează aceste informații. 
Aceste costuri ar trebui să fie proporți -
onale cu nivelul riscului: o finanțare în 
cuantum de 1 milion de euro justifică 
alocarea mai multor zile de muncă dacă 
aceste eforturi sunt necesare pentru a se 
putea stabili caracterul rezonabil al cos -
turilor. În cazul unei finanțări în cuantum 
de 1 000 de euro, un astfel de efort nu ar 
fi justificat.
15 
Nu în ultimul rând, există riscul ca even -
tualele deficiențe de la nivelul sistemelor 
de control ale statelor membre să nu fie 
detectate de Comisie sau ca aceasta să 
nu ia măsuri corective în timp util, atunci 
când sunt identificate deficiențe.
14
 Sfera și abordarea auditului
Sfera auditului: măsurile de 
dezvoltare rurală care sunt puse în 
aplicare prin acordarea de 
finanțări
16 
Riscurile identificate anterior sunt 
aplicabile în special în cazul măsurilor 
de dezvoltare rurală care sunt puse în 
aplicare prin acordarea de finanțări pen -
tru acoperirea costurilor suportate de 
beneficiar. Aceste măsuri, care reprezintă 
aproximativ 50 % din totalul cheltuielilor 
de dezvoltare rurală programate pentru 
perioada 2007-20135, au fost incluse în 
sfera de aplicare a acestui audit (a se ve -
dea figura 2 ). Principalele măsuri vizate 
de audit sunt următoarele:
 ο Modernizarea exploatațiilor agricole;
 ο Creșterea valorii adăugate a produ -
selor agricole și forestiere; ο Infrastructura legată de dezvoltarea 
și adaptarea sectoarelor agricol și 
forestier;
 ο Formare și alte măsuri care vizează 
îmbunătățirea competitivității sec -
toarelor agricol și forestier;
 ο Măsuri de investiții legate de mana -
gementul terenurilor și de mediu;
 ο Măsuri menite să diversifice econo -
mia rurală și amelioreze calitatea 
vieții;
 ο Măsurile de dezvoltare locală prin 
intermediul abordării LEADER.5 Restul de 50 % din cheltuielile 
de dezvoltare rurală este 
constituit, în cea mai mare 
parte, de plățile compensatorii 
acordate proprietarilor de 
terenuri, pe hectar, pentru 
activități precum protecția și 
ameliorarea mediului. Aceste 
sume de plată sunt incluse în 
programele de dezvoltare 
rurală și sunt autorizate în 
prealabil de către Comisie. 
Raportul special nr. 7/2011 al 
Curții a vizat „plățile de 
agromediu”, care reprezintă 
principala măsură legată de 
suprafață ( http://eca.europa.
eu).Figura  2Sfera auditului: măsurile care fac obiectul acestui audit
Cheltuielile programate în perioada 2007-2013 (în miliarde de euro)
Formare /uni0219i alte măsuri vizând 
îmbunătă/uni021Birea competitivită/uni021Bii Infrastructura legată de 
dezvoltarea /uni0219i adaptarea 
sectoarelor agricol /uni0219i forestierCre/uni0219terea valorii adăugate a 
produselor agricole /uni0219i 
forestiereModernizarea exploata/uni021Biilor agricole
Măsuri de investi/uni021Bii legate de mediu /uni0219i de managementul terenurilor Măsuri vizând diversi/f_icarea economiei ruraleMăsuri de dezvoltare locală
13
4,9
2,811,6
5,5
4,84,7
Sursa:  Comisia Europeană.
15 Sfera și abordarea auditului
6 Statele membre trebuie să 
respecte prevederile 
articolului 24 alineatul (2) 
litera (d) din Regulamentul 
(UE) nr. 65/2011 al Comisiei: 
„Controalele administrative 
asupra cererilor de ajutor 
vizează în special următoarele 
elemente: [...] caracterul 
rezonabil al costurilor 
prezentate, care se evaluează 
printr -un sistem de evaluare 
adecvat, cum ar fi utilizarea 
costurilor de referință, 
compararea diferitelor oferte 
sau un comitet de evaluare;”Figura  3Întrebările auditului și structura raportuluiSfera auditului: accentul este pus 
pe modul în care sunt concepute 
sistemele de control, iar 
acoperirea geografică largă se 
obține cu ajutorul chestionarelor 
și al examinărilor documentare
17 
În urma auditurilor efectuate cu privire la 
cheltuielile de dezvoltare rurală, Curtea 
a constatat în repetate rânduri că auto -
ritățile statelor membre nu s -au asigurat 
într-o măsură suficientă de caracterul 
rezonabil al costurilor aprobate ale 
proiectelor6 (a se vedea punctele 24-25). 
Necesitatea de a îmbunătăți gestiunea 
financiară în acest domeniu este eviden -
tă. Acest lucru a determinat Curtea să 
ridice întrebarea dacă abordările urmate 
de Comisie și de statele membre erau cele mai eficace pentru abordarea prin -
cipalelor riscuri. Auditul a pus un accent 
deosebit pe identificarea celor mai bune 
abordări pe care să le poată aplica și alte 
state membre, conducând astfel la creș -
terea nivelului general de performanță. 
Pentru a examina în ce măsură este posi -
bil acest lucru, Curtea a stabilit întrebări -
le de audit prezentate în figura 3 .
Partea I
Partea II
Partea III
Partea IV
Partea VS-a asigurat Comisia că statele membre dispun de 
sisteme e/f_icace pentru controlul costurilor aferente 
/f_inan/uni021Bărilor acordate pentru dezvoltare rurală în 
conformitate cu principiul economicită/uni021Bii?
… a contracara riscul 
speci/f_ica/uni021Biilor 
excesive?
… a se asigura că 
pre/uni021Burile elementelor 
aprobate sunt 
rezonabile?
… a se asigura de 
caracterul rezonabil al 
costurilor care au fost 
rambursate efectiv?
… a corela nivelul 
controalelor cu nivelul 
riscurilor?Au urmat Comisia /uni0219i 
statele membre 
abordările cele mai 
e/f_icace pentru 
men/uni021Binerea sub control
a costurilor aferente 
/f_inan/uni021Bărilor care sunt 
acordate pentru 
dezvoltarea rurală?
Au urmat statele 
membre abordările 
cele mai e/f_icace 
pentru  …
16 Sfera și abordarea auditului
7 În cazurile în care fuseseră 
identificate deficiențe în 
trecut, Curtea a examinat dacă 
autoritățile statului membru în 
cauză și -au modificat 
abordarea în consecință.18 
Prezentul raport urmează structura între -
bărilor auditului: partea I vizează rolul de 
supraveghere al Comisiei; în părțile II -V, 
Curtea examinează diferitele abordări 
urmate de autoritățile statelor membre 
pentru atenuarea riscurilor principale.
19 
Un focus -grup format din reprezentanți 
ai Comisiei și reprezentanți ai autorități -
lor din statele membre a furnizat sprijin 
echipei Curții în demersul de identificare 
a elementelor care sunt esențiale pentru 
concepția unor sisteme de control 
eficace. Pe baza discuțiilor din cadrul 
focus -grupului, Curtea a elaborat o listă 
de verificare pentru evaluarea concep -
ției sistemelor de control în raport cu 
riscurile (a se vedea anexa I ). Colectarea 
probelor de audit de către Curte a con -
stat în următoarele: urmărirea situației 
acțiunilor întreprinse în urma constată -
rilor de audit anterioare7; un chestionar 
adresat responsabililor de gestionarea 
tuturor celor 88 de programe de dezvol -
tare rurală din cadrul UE și o examinare 
documentară a principalelor proceduri 
aplicate în cele 15 programe de dezvol -
tare rurală care au programat cele mai 
importante fonduri pentru măsurile care 
intră în sfera de aplicare a acestui audit 
(a se vedea anexa II ). Cele 15 programe 
reprezintă 64 % din totalul cheltuieli -
lor planificate pentru aceste măsuri în 
ansamblul Uniunii. S -au efectuat scurte 
vizite de audit în patru dintre aceste sta -
te membre, pentru a veni în completarea 
examinărilor documentare. Au avut loc 
discuții cu reprezentanți ai Comisiei și 
a fost analizată documentația relevantă. 
Auditul în cadrul căruia au fost examina -
te sistemele implementate s -a desfășurat 
între sfârșitul anului 2013 și jumătatea 
anului 2014.Limitele sferei și ale abordării 
auditului
20 
În cadrul acestui audit, Curtea a iden -
tificat și a evaluat modul de concepere 
a sistemelor de control  instituite de 
autoritățile de management și menite să 
se asigure de caracterul rezonabil al cos -
turilor aferente dezvoltării rurale. Chiar și 
cele mai bine concepute sisteme pot să 
nu fie eficace dacă nu sunt implementa -
te în mod adecvat. Totuși, scopul acestui 
audit nu a fost de a verifica cât de bine 
erau aplicate în practică sistemele de 
control. O astfel de abordare ar fi con -
stituit o duplicare a activităților desfă -
șurate în fiecare an în vederea elaborării 
rapoartelor anuale ale Curții (a se vedea 
punctele 24-25).
17
 Observații
8 Această obligație este 
prevăzută la articolul 9 
alineatul (2) din Regulamentul 
(CE) nr. 1290/2005 al 
Consiliului din 21 iunie 2005 
privind finanțarea politicii 
agricole comune (JO L 209, 
11.8.2005, p. 1).
9 Normele în materie de achiziții 
publice au drept scop să 
garanteze că organismele 
publice obțin cele mai bune 
prețuri pentru bunurile și 
serviciile pe care le 
achiziționează, precum și să 
promoveze concurența loială 
și transparența. Atunci când 
aceste norme nu sunt 
respectate, probabilitatea ca 
prețurile obținute să fie cele 
mai bune disponibile pe piață 
este mai mică.Partea I – Orientări, 
supraveghere și corecții: 
Comisia Europeană are 
responsabilitatea de a se 
asigura că fondurile 
acordate de UE pentru 
dezvoltarea rurală sunt 
cheltuite în mod 
corespunzător
21 
Programele de cheltuieli de dezvolta -
re rurală sunt gestionate de către cele 
88 de autorități din statele membre, 
dar răspunderea finală pentru execuția 
bugetului UE revine Comisiei. Mai precis, 
Comisia are obligația8 de a verifica 
existența sistemelor de gestionare și de 
control și buna funcționare a acestora în 
statele membre, precum și respectarea 
de către aceste state a principiilor „bunei 
gestiuni financiare”: economicitatea, 
eficacitatea și eficiența.
22 
Legislația prevede diferite modalități 
prin care Comisia își poate exercita func -
țiile de supraveghere: statele membre 
trebuie să comunice Comisiei care sunt 
măsurile lor în materie de gestionare 
și de control, agențiile de plăți trebuie 
să fie acreditate, iar „organismele de 
certificare” naționale raportează anual 
cu privire la diferite aspecte, printre care 
și funcționarea sistemelor de control. Co -
misia organizează întâlniri periodice cu 
reprezentanți ai statelor membre, men -
ține contacte cu autoritatea de manage -
ment a fiecărui program de dezvoltare 
rurală și participă anual la o reuniune 
oficială cu aceasta. De asemenea, Comi -
sia adoptă legislație cuprinzând normele 
detaliate de punere în aplicare a politicii 
și elaborează orientări. În plus, aceasta 
dispune de un serviciu propriu de audit 
pentru a verifica funcționarea sistemelor 
din statele membre. Nu în ultimul rând, 
dacă ajunge la concluzia că autoritățile 
statelor membre nu respectă reglemen -
tările, Comisia poate să recupereze fon -
durile cheltuite în mod necorespunzător.23 
Curtea a examinat dacă aceste mijloace 
au fost utilizate de Comisie pentru se 
asigura că sunt eficace sistemele institu -
ite de statele membre pentru controlul 
costurilor aferente finanțărilor acordate 
pentru dezvoltare rurală.
După ce auditurile au evi -
dențiat deficiențe la nivelul 
controalelor cu privire la 
costurile proiectelor, Comisia 
a reacționat prin propunerea 
de corecții financiare și prin 
încurajarea statelor mem -
bre să elaboreze planuri de 
acțiune
24 
Curtea examinează, în fiecare an, un 
eșantion de mari dimensiuni de plăți 
selectate în mod aleatoriu și verifică, de 
asemenea, eficacitatea anumitor sisteme 
de control selectate. Curtea a constatat, 
în fiecare raport anual începând cu cel 
referitor la exercițiul 2011, că majoritatea 
sistemelor menite să verifice caracterul 
rezonabil al costurilor din cadrul dezvol -
tării rurale nu erau suficient de eficace 
(a se vedea figura 4 ). În 2013, toate cele 
patru sisteme care au făcut obiectul 
auditului s -au dovedit a fi ineficace din 
acest punct de vedere.
25 
În urma auditurilor efectuate pentru ra -
poartele anuale privind exercițiile 2011, 
2012 și 2013, Curtea a constatat că, în 
cazul măsurilor vizate de prezentul audit, 
aproximativ o treime din proiectele de 
dezvoltare rurală nu au fost controlate 
într-o măsură suficientă din punctul 
de vedere al caracterului rezonabil al 
costurilor. Atunci când beneficiarii erau 
organisme publice, aproape jumătate 
din plăți erau afectate de nerespectarea 
normelor în materie de achiziții publice9.
18 Observații
Eficacitatea sistemelor naționale sau regionale ale statelor membre în ceea ce 
privește evaluarea caracterului rezonabil al costurilor
Sistemul pentru evaluarea caracterului rezonabil al costurilor a fost
auditat /uni0219i nu au fost detectate de/f_icien/uni021Be majoreSistemul pentru evaluarea caracterului rezonabil al costurilor este „ine/f_icace”
 
Sistemul pentru evaluarea caracterului rezonabil al costurilor nu a fost auditat
GaliciaLombardia
SiciliaBrandenburg 
și BerlinFigura  4
Sursa:  Rapoartele anuale pe 2011, 2012 și 2013 ale Curții de Conturi Europene.
26 
Comisia are, de asemenea, propriul său 
program de anchete de audit, în urma 
cărora a identificat constatări similare, 
lucru care s -a întâmplat și în cazul audi -
turilor performanței efectuate de Curte 
cu privire la anumite măsuri de dezvol -
tare rurală10. Deși auditurile Curții și ale 
Comisiei nu au drept obiectiv cuantifica -
rea economiilor care ar putea fi generate 
de un control mai riguros al costurilor, 
deficiențele identificate în sisteme și 
nivelul ridicat de erori constituie indicii 
clare că potențialele economii ar putea fi 
substanțiale.27 
Ca reacție la constatările de audit 
menționate anterior, Comisia a lansat 
proceduri de „corecții financiare”, prin 
care se reduce finanțarea alocată de UE 
pentru statul membru în cauză cu scopul 
de a se compensa carențele identifica -
te. Cauzele pentru care au fost lansate 
procedurile aflate în curs de desfășurare 
pentru opt din statele membre sunt, cel 
puțin într -o anumită măsură, deficiențele 
constatate la verificarea de către acestea 
a costurilor aferente dezvoltării rurale 
sau nerespectarea normelor în materie 
de achiziții publice.10 Raportul special nr. 5/2010: 
„Implementarea abordării 
Leader pentru dezvoltarea 
rurală”; Raportul special 
nr. 8/2012: „Direcționarea 
ajutorului acordat pentru 
modernizarea exploatațiilor 
agricole”; Raportul special 
nr. 1/2013: „Sprijinul acordat de 
UE pentru industria de 
prelucrare a produselor 
agroalimentare a contribuit în 
mod eficace și eficient la 
creșterea valorii adăugate 
a produselor agricole?”; 
Raportul special nr. 6/2013: 
„Au obținut statele membre și 
Comisia un bun raport 
costuri -beneficii în urma 
aplicării măsurilor care vizează 
19 Observații
diversificarea economiei 
rurale?”; Raportul special 
nr. 8/2013: „Sprijinul acordat 
din Fondul european agricol 
pentru dezvoltare rurală 
pentru creșterea valorii 
economice a pădurilor” ( http://
eca.europa.eu ).
11 Commission Staff Working 
document on the assessment of 
root causes of errors and 
corrective and preventive 
actions in the rural development 
policy  (Documentul de lucru al 
serviciilor Comisiei privind 
evaluarea cauzelor de bază ale 
erorilor și acțiunile corective și 
preventive în cadrul politicii de 
dezvoltare rurală) 
[SWD (2013) 244 final].28 
În urma publicării Raportului anual 
pe 2011 al Curții, Comisia a cerut statelor 
membre să elaboreze planuri de acțiune 
în care să se identifice cauzele erorilor 
și să se definească acțiuni corective. 
14 state membre au întocmit astfel de 
planuri în 2012, iar restul au făcut acest 
lucru în 2013.
29 
În paralel, la cererea Parlamentului 
European, Comisia a analizat principalele 
motive care pot explica rata de eroare 
ridicată și a prezentat rezultatele acestei 
analize în iunie 201311. Două dintre prin -
cipalele motive invocate erau controale -
le insuficiente ale caracterului rezonabil 
al costurilor și nerespectarea normelor în 
materie de achiziții publice.Costurile ar fi putut fi mai 
bine gestionate dacă Comisia 
ar fi oferit orientări și ar fi 
detectat deficiențele cu mult 
mai devreme în cadrul peri -
oadei de programare
30 
La începutul perioadei de programa -
re 2007-2013, nu existau orientări din 
partea Comisiei cu privire la conceperea 
sistemelor de control destinate verificării 
costurilor sau cu privire la riscurile care 
trebuiau combătute cu ajutorul acestor 
sisteme. Responsabilii de gestionarea 
celor 88 de programe de dezvoltare 
rurală trebuiau să își elaboreze propriile 
abordări, fără a fi primit informații din 
partea Comisiei privind nivelul de calita -
te așteptat. Comisia nu a verificat într -o 
măsură suficientă dacă statele mem -
bre implementaseră sisteme robuste 
pentru controlul cererilor de finanțare 
înainte de aprobarea de către aceste 
state a unor volume mari de cheltuieli 
prin intermediul măsurilor de investiții. 
Procesele de acreditare și rapoartele ela -
borate de organismele de certificare nu 
au reușit să avertizeze Comisia în timp 
util cu privire la riscurile existente pentru 
bugetul UE din perspectiva principiului 
economicității.
20 Observații
31 
În momentul în care primele state mem -
bre și -au elaborat planurile de acțiune 
(spre sfârșitul anului 2012), nu mai rămă -
sese decât un an din perioada de progra -
mare de șapte ani. Așadar, aceste planuri 
de acțiune au apărut prea târziu pentru 
a mai fi exercitat vreo influență asupra 
grosului cheltuielilor. De exemplu, până 
la momentul respectiv, autoritățile 
poloneze aprobaseră deja finanțări care 
cumulau în total 90 % din bugetul alocat 
pentru modernizarea exploatațiilor 
agricole – măsura de dezvoltare rurală 
cu cel mai important volum financiar –, 
iar un număr de alte măsuri din alte state 
membre fuseseră deja închise, nemaipri -
mind alte noi cereri de finanțare.
Deși inițiativele recente ale 
Comisiei au dat unele rezul -
tate, planurile de acțiune nu 
tratează suficient de apro -
fundat problema riscurilor la 
adresa caracterului rezonabil 
al costurilor
32 
Auditurile efectuate și presiunile din par -
tea Comisiei au condus deja la unele re -
zultate pozitive: mai multe state membre 
au informat Curtea că au introdus proce -
duri noi în 2013 și 2014 pentru verificarea 
costurilor proiectelor de dezvoltare rura -
lă. Planurile de acțiune ale statelor mem -
bre nu acopereau însă toate programele 
regionale de dezvoltare rurală și nici 
toate măsurile relevante. În plus, aceste 
planuri nu propuneau în mod sistematic 
aducerea unor modificări, chiar și atunci 
când auditurile puseseră în evidență 
existența unor deficiențe specifice12. Mai 
mult, câteva dintre planuri au amânat 
luarea de măsuri pentru următoarea 
perioadă de programare.33 
Începând cu debutul anului 2013, Comi -
sia a organizat seminare de două ori pe 
an pentru a discuta unele dintre proble -
mele principale și a solicitat autorită -
ților statelor membre să își dezvolte în 
continuare planurile de acțiune. Aceasta 
a publicat, în februarie 2014, o notă 
orientativă privind evitarea fraudelor 
și, în septembrie 2014, orientări privind 
utilizarea costurilor simplificate. Aceste 
orientări vizează perioada de programa -
re 2014-2020, pentru care Comisia încu -
rajează statele membre să recurgă în mai 
mare măsură la costurile simplificate, în 
speranța că această metodă va reduce 
rata erorilor13.
34 
Cu toate acestea, în cazul măsurilor care 
intră în sfera acestui audit, doar apro -
ximativ 5 % din cheltuieli se bazează, 
în prezent, pe opțiuni simplificate în 
materie de costuri. Comisia nu a publicat 
niciun fel de orientări cu privire la abor -
dările aplicabile pentru restul de 95 % 
din cheltuieli, în pofida probelor care 
semnalează existența unor deficiențe. 
Riscul pe care îl prezintă această situație 
este ca, exceptând utilizarea costurilor 
simplificate, cele 88 de autorități de ma -
nagement să nu poată toate identifica și 
pune în aplicare abordări eficace pentru 
controlul costurilor aferente finanțărilor 
pentru dezvoltare rurală.12 Exemple sunt oferite în 
Raportul anual pe 2013 al 
Curții.
13 Reprezentanții statelor 
membre și -au exprimat însă 
îngrijorarea cu privire la mai 
multe aspecte: diversitatea 
măsurilor de dezvoltare rurală 
face dificilă utilizarea 
opțiunilor simplificate în 
materie de costuri; costurile 
administrative pe care le 
implică definirea costurilor 
standard pot fi semnificative; 
poate fi necesar un timp de 
elaborare îndelungat pentru 
realizarea studiilor; statele 
membre riscă să se confrunte 
cu erori sistematice și să li se 
impună corecții financiare 
mari în cazul în care auditorii 
ajung la concluzia că 
respectivele costuri standard 
au fost stabilite la un nivel prea 
ridicat.
21 Observații
14 Un exemplu pozitiv este cel al 
Regatului Unit/Anglia, unde se 
efectua un control vizând în 
mod expres să determine dacă 
proiectul de construcție 
a clădirii propuse sau 
specificațiile propuse ale 
echipamentelor sunt 
justificate ca fiind soluția cea 
mai adecvată pentru proiect.35 
Comisia și statele membre au orientat 
planurile de acțiune în direcția îmbună -
tățirii gradului de respectare a reglemen -
tărilor de punere în aplicare, reducând 
în acest mod rata erorilor. Un astfel de 
demers este, desigur, important, Curtea 
reclamând de mai mulți ani luarea unor 
astfel de măsuri. Însă respectarea regle -
mentărilor nu reprezintă o finalitate în 
sine, ci accentul trebuie să fie pus, într -o 
anumită măsură, și pe principiul econo -
micității aferent „bunei gestiuni finan -
ciare”, principiu care este prevăzut și în 
legislație (a se vedea punctele 2 și 10). 
Din acest punct de vedere, nici măcar 
cele mai bune dintre planurile examinate 
de Curte nu oferă o soluție atotcuprinză -
toare la problema principalelor riscuri la 
adresa economicității, și anume: finanță -
rile care au la bază specificații la un nivel 
mai ridicat decât este necesar, prețurile 
necompetitive, modificările care intervin 
ulterior aprobării și controalele care nu 
sunt corelate cu nivelul riscului. Curtea 
examinează aceste probleme și posibi -
lele soluții la acestea în părțile II -V din 
prezentul raport.Partea II – Protecția 
împotriva specificațiilor 
excesive: modalități prin 
care se vizează să se 
garanteze că elementele 
pentru care s- a aprobat 
finanțarea au un caracter 
rezonabil
36 
Responsabilii de gestionarea programe -
lor de cheltuieli ale UE ar trebui să aplice 
principiul economicității descris în intro -
ducerea la prezentul raport. În conformi -
tate cu acest principiu, nu numai finan -
țările acordate proiectelor ar trebui să se 
bazeze pe prețuri rezonabile, ci și specifi -
cațiile acestor proiecte – elementele care 
sunt finanțate – ar trebui să fie, la rândul 
lor, rezonabile. Subvențiile denaturează 
relația costuri -beneficii, antrenând riscul 
ca solicitanții să specifice soluții cu un 
cost mai ridicat decât este necesar pentru 
implementarea proiectelor, mergându -se 
de la încorporarea unor elemente costi -
sitoare și inutile ( gold‑plating , a se vedea 
glosarul)  până la realizarea unor investiții 
care sunt disproporționate în raport cu 
rezultatele preconizate a fi obținute prin 
derularea proiectului. Curtea a evaluat 
abordările urmate de către autoritățile 
statelor membre pentru combaterea 
acestui risc al specificațiilor excesive.
37 
Toate autoritățile statelor membre 
efectuau controale cu privire la prețuri  
(a se vedea partea III), însă puține dintre 
acestea procedau la verificări explicite 
și documentate cu privire la caracterul 
rezonabil al specificațiilor proiectelor14. 
Unele autorități realizau controale indi -
recte, implicite sau nedocumentate, așa 
cum se descrie la punctele 46, 48 și 53. 
Totuși, numeroase autorități din statele 
membre au redus riscurile specificațiilor 
excesive pentru anumite tipuri de pro -
iecte prin limitarea costurilor eligibile la 
o valoare maximă sau prin utilizarea op -
țiunilor simplificate în materie de costuri, 
după cum se arată în continuare.
22 Observații
Limitarea finanțărilor la cos -
turile aferente unei specifi -
cații standard este o metodă 
simplă și eficace în cazul în 
care există multe proiecte 
similare sau tipuri comune de 
cheltuieli
38 
Riscul specificațiilor excesive este pre -
zent în cazul în care finanțarea este cal -
culată în funcție de costurile elementelor 
alese de solicitant. Curtea a observat 
că autoritățile statelor membre pot, în 
mare măsură, evita acest risc prin limi -
tarea costurilor eligibile la cele ale unor 
specificații „standard”. Utilizând această 
abordare, autoritățile statelor membre 
estimează costurile necesare pentru 
un proiect tipic sau pentru o anumită 
categorie de cheltuieli și limitează toate 
finanțările la valoarea acestor costuri 
„tipice”. Un exemplu în acest sens este 
prezentat în caseta 3 .
39 
Această abordare prezintă avantajele de 
a fi simplu de pus în aplicare și de a avea 
un rezultat previzibil – cu alte cuvinte, 
oferă siguranță. În acest fel, autoritățile 
statelor membre se pot dispensa de 
cerințele împovărătoare și de verificările 
cu privire la caracterul rezonabil al spe -
cificațiilor din cadrul fiecărei cereri de 
finanțare în parte. Aceasta nu împiedică 
solicitanții să aleagă o soluție cu un cost 
mai ridicat, dar plata finanțării se va baza 
pe costul aferent specificației standard, 
astfel încât costurile pentru bugetul UE 
vor fi rezonabile.
40 
Proiectele de dezvoltare rurală presupun 
însă implementarea unor soluții variate 
și uneori inovatoare, care implică o gamă 
largă de diferite tipuri de cheltuieli. Este 
greu de imaginat că ar fi fezabilă definirea 
unor specificații standard pentru toate 
situațiile posibile. O astfel de metodă își 
găsește cel mai bine aplicabilitatea atunci 
când există un număr ridicat de proiecte 
simple cu tipuri similare de cheltuieli.41 
Numeroase autorități din statele mem -
bre au urmat, într -o anumită măsură, 
această abordare prin aplicarea „cos -
turilor simplificate” sau a „costurilor 
maxime”. Aceste metode sunt descrise 
în caseta 2 . Costurile simplificate au fost 
aplicate în cazul a 54 dintre cele 88 de 
programe de dezvoltare rurală, în princi -
pal pentru investițiile realizate în cadrul 
măsurilor de management al terenurilor, 
concepute pentru ameliorarea mediu -
lui, sau pentru plantarea și gestionarea 
pădurilor. Un exemplu tipic este o plată 
standard pe metru de gard viu, calcu -
lată pe baza unei specificații standard 
(de exemplu, trei arbuști de păducel 
pe metru). Alte autorități din statele 
membre au stabilit, într -un mod similar, 
„costuri maxime” în legătură cu realiză -
rile care urmau să fie obținute în cadrul 
proiectelor. Aceste costuri maxime diferă 
de „costurile standard” prin aceea că 
solicitantului i se rambursează costurile 
efective suportate. În caseta 4  sunt pre -
zentate exemple de tipuri de cheltuieli 
pentru care autoritățile statelor membre 
au limitat finanțările la costuri standard 
sau la costuri maxime.
42 
Cu toate că mai mult de jumătate dintre 
autoritățile din statele membre recurg la 
costuri simplificate (iar altele utilizează 
costuri unitare maxime într -un mod si -
milar), Curtea a constatat că se apelează 
la astfel de metode doar pentru anumite 
tipuri de cheltuieli din cadrul unui număr 
limitat de măsuri (a se vedea anexa III ), 
care se ridică la doar aproximativ 5 % din 
buget. Se poate viza o aplicare mai largă 
a acestor metode, extinzându -le către 
alte măsuri și către alte programe de 
dezvoltare rurală.
23 Observații
Exemplu de restrângere a costurilor eligibile în așa fel încât să fie limitat riscul speci -
ficațiilor excesive: echipamentele de stropit pentru culturi în Franța
În Franța, fermierii care solicitau finanțări pentru acoperirea costurilor aferente echipamentelor de stropit specifi -
cau în mod frecvent echipamente suplimentare opționale care puteau ajunge la o valoare reprezentând 85 % din 
costurile totale. Considerând un astfel de scenariu ca fiind nerezonabil, autoritățile franceze au introdus, în 2012, 
o limită de 3 000 de euro pentru costurile unor astfel de echipamente suplimentare pentru care se putea acorda 
o finanțare.
Tipuri de cheltuieli pentru care autoritățile statelor membre au limitat finanțările la 
costuri standard sau la costuri maxime astfel încât să se limiteze riscul specificații -
lor excesive
Costuri unitare standard
- pe metru de gard viu (de exemplu, în Franța, în cadrul măsurii „Conservarea și punerea în valoare 
a patrimoniului rural”);
- pe hectar de teren căruia i s -au adus îmbunătățiri (de exemplu, în Ungaria, în cadrul măsurii „Prima împădurire 
a terenurilor agricole”);
Costuri maxime pentru elemente unitare ale realizărilor sau ale rezultatelor unui proiect
- pe metru pătrat de clădire construită sau renovată (de exemplu, în Bulgaria, pentru clădiri în cadrul măsurii 
„Renovarea și dezvoltarea satelor”);
- pe spațiu pentru animale (de exemplu, în Franța, pentru grajduri în cadrul măsurii „Modernizarea exploatațiilor 
agricole”);
Costuri maxime pentru categorii de cheltuieli
- cuantum maxim pentru un tip de utilaje agricole (de exemplu, în Franța, pentru utilaje de stropit în cadrul 
măsurii „Modernizarea exploatațiilor agricole”);
- cuantum maxim pentru studii tehnice sau studii de fezabilitate (de exemplu, în Republica Cehă, pentru 
elaborarea proiectelor aferente unor investiții legate de biogaz în cadrul măsurii „Modernizarea exploatațiilor 
agricole”);
- procentaj maxim pentru onorarii (de exemplu, în Spania -Andaluzia, pentru onorariile arhitecților în cadrul 
măsurii „Creșterea valorii adăugate a produselor agricole și forestiere”).Caseta  3 Caseta  4
24 Observații
În cazul altor măsuri, costu -
rile propuse ar trebui să fie 
evaluate pentru a se asigura 
că specificațiile sunt rezona -
bile, atunci când riscul exis -
tent justifică acest lucru
43 
În cazul în care costurile nu sunt limita -
te la cele ale unei specificații standard, 
este necesar să fie ținut sub control 
riscul specificațiilor excesive. Autoritățile 
statelor membre au aplicat trei metode 
principale în această situație:
 ο verificări standardizate pentru 
compararea costurilor propuse cu 
anumite valori de referință;
 ο evaluarea individuală a specificațiilor 
proiectelor;
 ο avize ale experților.
Calculele standardizate și 
comparația cu valorile de 
referință pot contribui la 
identificarea rapidă a cererilor 
de finanțare care cuprind 
specificații excesive
44 
În cazul tuturor proiectelor, mai puțin 
cele de mică anvergură, solicitanții tre -
buie să furnizeze date fizice și financiare 
cu privire la întreprinderea în cauză 
și la planurile de proiect, date pe care 
autoritățile statelor membre le utilizează 
pentru a verifica eligibilitatea proiectelor 
și pentru a le selecta pe cele mai bune. 
Aceste informații variază de la numai 
câteva cifre până la planuri de afaceri 
complete. Autoritățile statelor membre 
pot, în egală măsură, să se folosească de 
aceste informații pentru a verifica dacă 
sunt rezonabile costurile proiectului pro -
pus în raport cu realizările sau cu rezulta -
tele preconizate – cu alte cuvinte, contri -
buția pe care este susceptibil să o aducă 
proiectul la îndeplinirea obiectivelor 
stabilite în programul de dezvoltare rurală. Printre exemplele de astfel de 
date se numără calcule simple privind 
recuperarea investiției sau raportul între 
capacitatea utilajelor agricole și dimensi -
unea și tipul exploatației agricole.
45 
Autoritățile statelor membre pot stabili 
calcule standardizate și foi de calcul care 
să dea personalului lor posibilitatea de 
a calcula rapid coeficienți financiari sau 
alți indicatori și de a -i compara cu valori 
de referință sau cu niveluri de alertă. 
Acest lucru se poate realiza cu investiții 
suplimentare reduse de resurse finan -
ciare sau de timp, prin utilizarea unor 
modele de formulare de cerere de finan -
țare, astfel încât să se asigure consec -
vența informațiilor obținute. Cererile de 
finanțare care se încadrează în limitele 
normale ale valorilor de referință pot fi 
supuse unui nivel redus de control, în 
timp ce cererile care se situează în afara 
acelor limite trebuie să facă obiectul 
unei analize mai riguroase, pentru a se 
obține certitudinea că costurile sunt 
rezonabile.
46 
Aceste valori de referință pot servi, de 
asemenea, drept criterii care să indice 
raportul cost -eficacitate sau raportul 
costuri -beneficii în vederea realizării 
selecției proiectelor. Cu titlu de exem -
plu, în Regatul Unit -Anglia, autoritățile 
au stabilit drept obiectiv ca proiectele 
care implică acordarea de sprijin finan -
ciar pentru întreprinderi rurale de mici 
dimensiuni să genereze, în medie, un loc 
de muncă nou per cuantum de 30 000 de 
lire sterline reprezentând finanțare 
publică. În cazul în care au considerat că, 
în raport cu acest obiectiv, costurile pro -
puse ale unui proiect nu erau rezonabile 
(costurile erau prea ridicate), autoritățile 
nu au aprobat finanțarea. În cazul princi -
palelor măsuri de investiții, numai patru 
dintre cele 15 programe de dezvoltare 
rurală examinate au vizat evaluarea ca -
racterului rezonabil al costurilor în raport 
cu realizările sau rezultatele preconizate 
(a se vedea anexa IV  și figura 5 ).
25 Observații
Evaluarea de către autoritățile statelor membre a costurilor în raport cu realizările 
sau rezultatele preconizate1Figura  5
1 Cu excepția măsurii pentru formare și informare.
Sursa:  Constatările de audit ale Curții de Conturi Europene.Neevaluat
CampaniaAnglia
Investiţii în irigaţii
Raportul costuri-e/f_icacitate al proiectelor este evaluat, de exemplu, apelându-se la raportul dintre costul proiectului /uni0219i numărul de hectare irigate.Energia din surse regenerabilePentru construc/uni021Bia centralelor pe bază de biogaz, autorită/uni021Bile compară cu o valoare de referin/uni021Bă raportul dintre cuantumul cheltuielilor /uni0219i capacitatea instalată totală de produc/uni021Bie de energie a centralei.
Investiţii în irigaţiiÎn etapa procedurii de evaluare, criteriul intitulat „e/f_icien/uni021Ba proiectului” compară costul proiectului pe hectar irigat cu costul mediu programat.Autorită/uni021Bile statelor membre evaluează costurile în 
raport cu realizările sau rezultatele preconizate
Autorită/uni021Bile statelor membre nu evaluează costurile 
în raport cu realizările sau rezultatele preconizate
Diversiﬁcarea economiei rurale
Se procedează la realizarea unor calcule /uni0219i a unor compara/uni021Bii cu valori de referin/uni021Bă pentru costurile pe loc de muncă creat, pentru costurile pe capacitate de cazare suplimentară, pentru costurile pe persoană care absolvă un curs de formare, pentru costurile pe întreprindere creată /uni0219i pentru costurile pe m
2 de spa/uni021Biu 
comercial, pentru perioada de recuperare a investi/uni021Biei etc. 
26 Observații
Evaluarea individuală 
a specificațiilor proiectelor 
poate fi dificilă pentru 
personalul administrativ fără 
pregătirea tehnică necesară, 
însă existența unor verificări 
bazate pe bunul -simț și a unor 
norme lipsite de ambiguitate 
poate contribui la prevenirea 
și la detectarea specificațiilor 
excesive
47 
În cazul unor programe atât de diverse 
cum sunt cele de dezvoltare rurală, nu 
toate proiectele vor dispune de un an -
samblu standard de realizări și rezultate 
care să poată face posibilă evaluarea cu 
ușurință a costurilor prin calcularea unor 
coeficienți sau prin compararea cu valori 
de referință. În plus, în cazul în care 
specificațiile sunt mai ridicate decât este 
regula în domeniu, autoritățile statelor 
membre trebuie să analizeze dacă aceste 
specificații mai ridicate sunt justificate 
de circumstanțele individuale ale proiec -
tului sau dacă aduc un raport costuri -be-
neficii mai bun. Realizarea unor astfel 
de evaluări individuale ale specificațiilor 
proiectelor (inclusiv ale condițiilor pen -
tru procedura de achiziții și ale criteriilor 
de atribuire) poate fi dificilă dacă nu se 
dispune de cunoștințe tehnice de specia -
litate și poate necesita timp, dar această 
metodă merită efortul atunci când sunt 
implicate sume mai mari.48 
Aproximativ două treimi din autoritățile 
statelor membre au comunicat Curții că 
personalul lor efectuează verificări baza -
te pe bunul -simț cu privire la specifica -
țiile proiectelor, sprijinindu -se adeseori 
pe experiența pe care au acumulat -o în 
urma prelucrării unui număr mare de 
proiecte. Curtea a observat totuși că 
valoarea acestor verificări este diminuată 
de faptul că nu se consemnează în docu -
mente ce anume s -a verificat și în raport 
cu ce criterii sau reglementări.
49 
Existența unor norme lipsite de ambi -
guitate ajută personalul fără pregătire 
tehnică să ia decizii consecvente și echi -
tabile atunci când evaluează propunerile 
de proiecte. Una dintre situațiile specia -
le – dar tipice – care se pot prezenta este 
cea în care solicitantul prezintă oferte 
pentru proiect primite de la mai mulți 
furnizori și conținând specificații diferite: 
mărci diferite de echipamente, metode 
sau materiale de construcții diferite, 
grafice diferite de execuție sau servicii 
postvânzare diferite etc. În mod normal, 
solicitanții vor alege oferta care prezintă 
cel mai bun raport calitate -preț pentru 
activitatea lor (deși această alegere va fi 
influențată de faptul că vor beneficia de 
o finanțare nerambursabilă). În cazul în 
care solicitanții nu aleg oferta cu prețul 
cel mai scăzut, autoritățile statelor mem -
bre trebuie să determine dacă calitatea 
superioară sau caracteristicile mai bune 
ale ofertei cu prețul mai ridicat prezintă 
cel mai bun raport costuri -beneficii și 
pentru îndeplinirea obiectivelor politicii 
sau dacă, dimpotrivă, este vorba de un 
caz de gold‑plating  (încorporarea unor 
elemente costisitoare și inutile).
27 Observații
50 
În acest scop, personalul însărcinat cu 
evaluarea costurilor aferente propune -
rilor de proiecte are nevoie de criterii 
clare pe care să le poată aplica în mod 
consecvent în toate cazurile. Curtea 
a detectat, în această privință, o defici -
ență generală, întrucât, în loc de criterii, 
autoritățile statelor membre doar au 
enumerat o serie de exemple ale genului 
de justificări care ar putea  fi acceptabile. 
Un exemplu în acest sens este Germania, 
unde aproape orice motiv imaginabil – 
calitatea, prețul, adecvarea tehnică, 
caracteristicile de mediu, costurile de ex -
ploatare și de întreținere, rentabilitatea, 
serviciile pentru clienți, asistența tehnică 
sau datele de livrare – poate fi luat în 
considerare. Alte autorități, cum ar fi cele 
din Franța sau cele din Anglia, urmează 
o abordare similară. În cadrul auditurilor 
sale anterioare, Curtea a constatat că 
autoritățile statelor membre se declarau 
satisfăcute atunci când era invocat unul 
dintre aceste motive, dar rareori analizau 
dacă motivul respectiv era suficient pen -
tru a justifica costurile suplimentare. Este 
necesară o anumită marjă de apreciere 
pentru a evalua justificările prezentate 
de solicitanți, însă dosarele proiectelor 
nu conțineau documentația care să 
indice baza pe care s -a sprijinit persona -
lul însărcinat cu evaluarea cererilor de 
finanțare pentru a ajunge la concluzia că 
erau rezonabile costurile suplimentare 
implicate.
51 
O abordare alternativă, care a fost 
aplicată de aproximativ un sfert (21) 
din cele 88 de autorități ale statelor 
membre, presupune utilizarea ca reper, 
pentru stabilirea cuantumului finanță -
rii, a ofertei valabile cu prețul cel mai 
scăzut. Această metodă are avantajul 
de a fi simplă – întrucât este lipsită de 
ambiguitate – și de a aduce economii, 
deoarece costul pentru bugetul UE este 
cel mai scăzut. O astfel de abordare nu 
împiedică solicitantul să aleagă oferta 
„cu cel mai bun raport calitate -preț”, 
chiar dacă aceasta propune un preț mai 
mare, însă cuantumul finanțării  va fi 
stabilit întotdeauna în funcție de oferta cu prețul cel mai scăzut. Aceasta înseam -
nă că, în practică, solicitanții plătesc din 
buzunarele proprii pentru caracteristicile 
„extra” (cum ar fi o calitate superioa -
ră sau o garanție mai bună), acestea 
nefiind suportate de finanțarea publică. 
În caseta 5  sunt exemplificate diferitele 
abordări.
52 
Desigur, ambele abordări menționate 
anterior își pierd eficacitatea dacă solici -
tantul manipulează procesul de obținere 
și de prezentare a ofertelor, de exemplu 
prin redactarea specificațiilor în așa fel 
încât să fie excluși unii furnizori poten -
țiali. Acest risc este tratat în partea III 
a raportului: Obținerea celui mai bun preț .
28 Observații
Abordări diferite pentru stabilirea cuantumului finanțării: oferta valabilă cu prețul 
cel mai scăzut sau oferta aleasă de solicitant
  Exemplu simplificat : Un fermier din statul membru X și un fermier din statul membru Y primesc oferte 
pentru un tractor de 200 CP de la mărcile A, B și C. Prețurile ofertate pentru cele trei mărci sunt de 
80 000 de euro, de 90 000 de euro și, respectiv, de 100 000 de euro. Tractoarele sunt echivalente din 
punct de vedere funcțional, dar ambii fermieri preferă marca C. Cu toate că are prețul cel mai mare, 
tractorul aparținând acestei mărci nu își pierde mult din valoare de -a lungul timpului și poate fi revân -
dut pentru 40 000 de euro după 5 ani. Luând în calcul și finanțarea nerambursabilă acordată, acest tractor prezintă 
un mai bun raport costuri -beneficii decât tractorul A, care are o valoare de revânzare inferioară.
Ambele state membre, X și Y, aprobă finanțările pentru achiziționarea tractorului C, însă cuantumul finanțării este 
diferit în fiecare dintre cazuri. Statul membru X urmează principiul „ofertei cu prețul cel mai scăzut” și acordă 
o finanțare în cuantum de 40 000 de euro (adică 50 % din oferta valabilă cu prețul cel mai scăzut). Statul membru Y 
verifică dacă fermierul a justificat această ofertă cu prețul mai ridicat și acordă o finanțare de 50 %, în cuantum de 
50 000 de euro, pe baza ofertei alese de solicitant.
(euro)
Statul membru X: finanțare bazată 
pe oferta cu prețul cel mai scăzutStatul membru Y: finanțare bazată 
pe oferta aleasă de solicitant
Oferta valabilă cu prețul cel mai scăzut 80 000 80 000
Oferta aleasă de solicitant 100 000 100 000
Finanțare aprobată la o rată de 50 % 40 000 50 000Caseta  5
Avizele experților pot oferi 
certitudinea că specificațiile 
sunt rezonabile, cu condiția 
ca aceste avize să fie 
independente într -un grad 
suficient
53 
Numeroase proiecte implementate în 
cadrul programelor de dezvoltare rurală 
implică tipuri similare de cheltuieli: de 
exemplu, utilaje agricole, instalații agri -
cole, construcții și infrastructură rurală. 
Autoritățile din mai multe state membre, 
printre care Ungaria și Italia -Campania, 
dispun de personal cu calificări în aceste 
domenii, cum ar fi ingineri agronomi 
sau ingineri de cantități costuri. Aceștia 
sunt capabili să înțeleagă specificațiile 
tehnice și se folosesc de experiența 
și calificările lor profesionale pentru 
a emite o apreciere solidă cu privire la specificațiile propuse ale proiectului. 
Utilizarea unor experți interni poate să 
ofere o asigurare independentă și fiabilă 
privind caracterul rezonabil al costurilor 
propuse și să permită autorităților sta -
telor membre să identifice eventualele 
cazuri de încorporare a unor elemente 
costisitoare și inutile ( gold‑plating ), cu 
condiția ca scopul verificărilor și conclu -
zia la care se ajunge în urma acestora să 
fie clare și ca activitățile desfășurate să 
fie documentate. În egală măsură, este 
important și efectul disuasiv al acestei 
abordări: un fermier care știe că cererea 
de finanțare va fi evaluată de către un 
inginer agronom, de exemplu, este mai 
puțin înclinat să propună specificații 
excesive.
29 Observații
54 
Cu toate acestea, angajarea de personal 
care să dispună de o astfel de expertiză 
nu este întotdeauna o alternativă feza -
bilă sau eficientă sub aspectul costurilor 
implicate pentru autoritățile statelor 
membre, în special în cazul în care există 
prea puține proiecte de un anumit tip 
pentru a justifica acest lucru. Unele au -
torități din statele membre, precum cele 
din Grecia și din Lituania, contractează 
experți cu scopul de a le furniza un aviz 
cu privire la specificațiile și la costurile 
proiectelor selectate, în special în cazul 
proiectelor care prezintă riscuri specifice 
ca urmare a amplorii sau a particularități -
lor lor sau pentru că aceste costuri nu se 
încadrează în limitele tipice.
55 
Autoritățile din alte state membre, cum 
ar fi Austria și Ungaria, impun solicitanți -
lor să prezinte un certificat sau o decla -
rație cu privire la specificațiile proiectu -
lui din partea unui expert recunoscut, 
cum ar fi un inginer de cantități costuri. 
Cu toate acestea, gradul de credibilita -
te care se poate acorda unor astfel de 
declarații este limitat în practică. Fără ni -
ciun fel de îndoială, acești experți vor ac -
ționa în interesul clienților lor, care poate 
intra în conflict cu interesul statelor 
membre și cu cel al UE, și anume acela 
de a se atinge obiectivele politicii cu cel 
mai scăzut cost posibil. În al doilea rând, 
scopul declarației expertului poate fi de 
a confirma că specificația este în confor -
mitate cu reglementările în materie de 
construcții sau cu alte cerințe de ordin 
tehnic. Acest lucru nu prezintă relevanță 
sau utilitate pentru identificarea eventu -
alelor cazuri de specificații excesive.Partea III – Obținerea 
celui mai bun preț: 
modalități prin care se 
vizează să se garanteze că 
prețurile elementelor 
aprobate sunt rezonabile
56 
În conformitate cu principiul economici -
tății (a se vedea punctele 2 și 10), finanța -
rea acordată de către UE pentru proiecte 
ar trebui să se bazeze pe cele mai scăzute 
prețuri disponibile pentru specificațiile 
cerute ale acestora. În schimb, subvenții -
le diminuează, pentru solicitant, puterea 
stimulentului de a căuta cele mai bune 
prețuri și acesta poate prefera să favo -
rizeze un furnizor care cere un cost mai 
ridicat, antrenând riscul ca cererile de 
finanțare să se bazeze pe prețuri ne -
competitive. Curtea a evaluat abordările 
urmate de autoritățile statelor membre 
pentru contracararea acestui risc.
57 
Până la sfârșitul anului 2013, toate cele 
15 autorități ale statelor membre care au 
făcut obiectul examinării documentare 
dispuneau de un sistem oficial pentru 
verificarea caracterului rezonabil al pre -
țurilor. Principalele abordări urmate (care 
sunt descrise în caseta 2)  sunt:
 ο compararea costurilor propuse în 
cererea de finanțare cu informații 
independente privind prețurile (obți -
nute în urma unor cercetări de piață 
sau din liste de prețuri sau baze de 
date ale prețurilor);
 ο compararea diferitelor oferte obținu -
te de solicitant (inclusiv în urma unor 
proceduri de achiziții publice);
 ο consultarea unor experți.
O altă abordare care a fost urmată pen -
tru reducerea riscului a constat în utiliza -
rea costurilor simplificate sau a costurilor 
maxime, vizând stabilirea sau limitarea 
costurilor proiectelor.
30 Observații
Atunci când este posibil, 
utilizarea unor opțiuni simp -
lificate în materie de costuri 
(sau utilizarea costurilor 
maxime într -o manieră simi -
lară) limitează într -adevăr 
riscurile unor prețuri exce -
sive – atât timp cât aceste 
costuri simplificate sau cos -
turi maxime sunt stabilite la 
nivelul corespunzător
58 
Așa cum se descrie la punctele 38-42, fi -
nanțările se pot stabili pe baza costurilor 
simplificate fixate de autoritățile statelor 
membre, aceasta fiind o abordare care 
limitează riscul specificațiilor excesive. 
În mod similar, se pot stabili costuri ma -
xime pentru realizări, rezultate sau cate -
gorii de cheltuieli. În cazul în care aceste 
costuri sunt stabilite la nivelul celor mai 
bune prețuri disponibile pe piață sau sub 
nivelul acestora, costul pentru bugetul 
UE va fi, în consecință, rezonabil. La 
punctele 41-42, Curtea afirmă, pe baza 
constatărilor sale, că peste jumătate din 
autoritățile statelor membre au utilizat 
într-o oarecare măsură costurile simplifi -
cate și că există posibilitatea utilizării pe 
o scară mai largă a acestor abordări.
59 
În cazul în care este stabilit un cost ma ‑
xim, solicitantului i se rambursează ori 
finanțarea pe care a solicitat -o ori suma 
pe care a suportat -o efectiv ori cuantu -
mul maxim stabilit pentru respectivul 
cost, oricare dintre acestea are valoarea 
cea mai mică. Această metodă are poten -
țialul de a genera cele mai mari economii 
pentru bugetul UE și bugetele naționale. 
În cazul metodei costurilor simplificate  
însă, există, în teorie, posibilitatea ca 
solicitantului să i se acorde o finanțare 
în cuantum mai mare decât costurile pe 
care le -a suportat efectiv. Cu condiția 
ca o astfel de situație să survină doar 
ocazional și implicând numai sume mici, 
costurile suplimentare pot fi justificate 
prin avantajele care decurg din simplifi -
carea suplimentară.60 
În cazul în care „costurile maxime” sunt 
fixate la un nivel care este mai mare de -
cât prețurile disponibile pe piață, aceas -
tă metodă ar avea un impact redus. În 
cazul în care „costurile simplificate” sunt 
fixate la un nivel prea ridicat, acest lucru 
ar conduce la finanțarea din bugetul UE 
a unor costuri nejustificate, după cum 
se explică mai jos. Această situație este 
ilustrată în caseta 6 .
31 Observații
Dacă costurile simplificate sunt 
fixate la un nivel prea ridicat, 
aceasta ar putea să afecteze 
principiul economicității pentru 
ansamblul cheltuielilor  – din 
acest motiv, autoritățile statelor 
membre ar trebui să se asigure 
că aceste costuri simplificate 
sunt bine fundamentate și să le 
revizuiască periodic în vederea 
unei eventuale ajustări
61 
Costurile simplificate trebuie să fie sta -
bilite în prealabil, deoarece astfel de in -
formații sunt necesare pentru întocmirea cererilor de finanțare și pentru apro -
barea valorii finanțărilor. Este necesară 
realizarea unor studii și a unor previziuni 
pentru stabilirea cuantumurilor, fapt 
care presupune formularea unei serii 
de ipoteze. Comisia a elaborat orientări 
destinate autorităților statelor membre, 
pentru a se asigura că aceste calcule sunt 
bine fundamentate. Aceste autorități pot 
obține o asigurare suplimentară prin dis -
punerea efectuării unui audit cu privire 
la calculele în cauză.Diferența dintre costurile unitare maxime și costurile unitare standard
Exemplu simplificat : Pe baza unui studiu, costul mediu al reîmpăduririi a fost estimat de către 
autoritățile unui stat membru la peste 4 000 de euro pe hectar.
În cazul sistemului de „costuri unitare maxime”, se stabilește ca plafon o sumă de 4 000 de euro pe 
hectar. Solicitantul trebuie să prezinte detalii privind costurile suportate efectiv, iar autoritățile statului membru tre -
buie să le verifice. Plata se efectuează pe baza costurilor efectiv suportate pe hectar, în limita valorii maxime fixate.
În cazul unui sistem de „costuri unitare standard”, autoritățile statului membru plătesc același cuantum de 
4 000 de euro pe hectar tuturor solicitanților, indiferent de costurile suportate de aceștia. Aceasta reprezintă o sim -
plificare atât pentru solicitant – care nu trebuie să demonstreze că sunt rezonabile costurile pe care le -a suportat și 
nici să prezinte detalii privind costurile reale –, cât și pentru autoritățile statelor membre.
În cazul în care costul maxim se stabilește la 6 000 de euro, măsura nu mai are niciun efect. În cazul în care costul stan -
dard se stabilește la 6 000 de euro, se ajunge la acordarea de plăți în exces, așa cum se ilustrează în tabelul de mai jos:
(euro)
Costurile efectiv supor -
tate pe hectarFinanțare plătită pe 
baza unui cost maxim 
de 4 000/haFinanțare plătită pe 
baza unui cost standard 
de 4 000/haFinanțare plătită pe 
baza unui cost maxim 
de 6 000/haFinanțare plătită pe 
baza unui cost standard 
de 6 000/ha
3 000 3 000 4 000 3 000 6 000
4 000 4 000 4 000 4 000 6 000
5 000 4 000 4 000 5 000 6 000Caseta  6
32 Observații
62 
Sumele rezultate se vor aplica în cazul si -
tuațiilor tipice. Ele pot subevalua prețuri -
le disponibile pentru unii solicitanți, dar 
pot și să le supraevalueze în alte cazuri. 
Această situație ar putea duce la plăți în 
exces, atunci când finanțarea acordată 
depășește costurile reale suportate. Un 
exemplu de acest tip este prezentat în 
caseta 7 . În consecință, autoritățile sta -
telor membre ar trebui să se asigure că 
plățile în exces reprezintă excepția de la 
regulă. În acest scop, autoritățile statelor 
membre ar trebui să testeze periodic 
un eșantion de cazuri reale, astfel încât 
să se asigure că costurile simplificate 
sunt stabilite la un nivel egal sau inferior 
nivelului prețurilor disponibile în general 
pe piață.63 
Curtea nu a identificat nicio autoritate 
din statele membre care să fi ținut sub 
supraveghere costurile simplificate în 
acest mod. Unele dintre aceste autorități 
aplicau însă metode pentru a se asigu -
ra de caracterul rezonabil al costurilor 
unitare maxime , metode care ar putea să 
fie aplicate și în cazul costurilor simplifi -
cate. De exemplu, în Germania (landurile 
Brandenburg și Berlin), autoritățile ajus -
tau în fiecare an costul maxim pe hectar 
pentru împădurirea terenurilor la 85 % 
din valoarea medie a costurilor reale 
observate în cursul anului precedent.
Costurile unitare standard bazate pe calcule teoretice pot supraevalua prețurile 
disponibile pe piață, conducând astfel la plăți în exces
Programul de dezvoltare rurală pe 2007 al Angliei specifica un cost standard de 228 de lire sterline pe hectar pentru 
gestionarea terenurilor cu arbuști, în cadrul măsurii privind investițiile neproductive. Autoritățile engleze au luat 
drept etalon, pentru această sumă, costurile estimate suportate în mod obișnuit de un fermier care derulează o ast -
fel de activitate. Acest calcul a fost verificat de un reputat colegiu de agronomie. În urma auditului efectuat de Cur -
te cu privire la o plată selectată în mod aleatoriu pentru exercițiul 2012, s -a constatat că fermierul în cauză a angajat 
un contractant să realizeze lucrările respective cu un cost de 95 de lire sterline pe hectar.
Autoritățile din Anglia nu dispuneau de un procedeu pentru compararea periodică a costurilor unitare standard cu 
costurile efective suportate în cadrul unui număr de proiecte incluse într -un eșantion, procedeu în urma căruia s -ar 
fi putut descoperi lipsa de concordanță între costurile standard și costurile reale.Caseta  7
33 Observații
Compararea prețurilor ele -
mentelor pentru care se 
solicită finanțare cu date 
independente privind pre -
țurile poate oferi asigurarea 
că prețurile sunt rezonabile, 
dar această abordare poate fi 
dificil de pus în aplicare
Se poate apela la cercetări de 
piață pentru a se obține, pentru 
fiecare proiect, informații 
comparative și independente 
privind prețurile
64 
În cazul a 11 dintre cele 15 programe de 
dezvoltare rurală care au făcut obiectul 
examinării documentare (a se vedea 
anexa IV ), autoritățile statelor membre 
întreprind uneori cercetări de piață sau 
realizează comparații cu alte proiecte 
similare pentru a verifica dacă prețurile 
specificate în cererea de finanțare sunt 
rezonabile (această metodă este combi -
nată frecvent cu „compararea ofertelor” 
descrisă în caseta 2 , în vederea obținerii 
unei asigurări suplimentare). De exem -
plu, în Polonia, personalul efectuează 
căutări pe internet cu privire la prețuri, 
solicită confirmări ale prețurilor din 
partea furnizorilor sau cer contraoferte. 
Având în vedere că aceste informații 
sunt independente (nefiind furnizate 
de solicitant), ele pot constitui probe de 
bună calitate privind prețurile disponibi -
le pe piață.
65 
Cercetările de piață sunt utilizate cu 
succes în unele state membre, în special 
în cazurile în care există indicii privind 
existența anumitor riscuri, însă ele ne -
cesită o investiție de timp semnificativă; 
în plus, poate fi dificil de demonstrat că 
toate cererile de finanțare au fost evalua-  
te în mod uniform. Din aceste motive, 
alte autorități ale statelor membre au 
ales să instituie, în schimb, sisteme de 
prețuri de referință (a se vedea punctele 
prezentate în continuare).Raportarea la o bază de date 
a prețurilor sau la o listă de 
prețuri poate fi o metodă 
eficientă, dar este necesară 
identificarea unei abordări prin 
care să se poată face față vastei 
varietăți a elementelor eligibile
66 
Majoritatea autorităților statelor mem -
bre – 76 din 88 – au creat baze de date 
ale prețurilor pentru cel puțin anumite 
tipuri de cheltuieli (de obicei pentru 
utilaje agricole) sau se raportează la baze 
de date sau la liste de prețuri comerciale, 
cum ar fi cele pentru prețurile unitare ale 
materialelor de construcții sau pentru 
prețurile lucrărilor de construcție. La 
nivelul de ansamblu al UE, costurile sunt 
evaluate în raport cu aceste prețuri de 
referință în cazul a aproximativ unui sfert 
din cererile de finanțare depuse în cadrul 
programelor de dezvoltare rurală. Sunt 
aplicate două abordări diferite. Majori -
tatea autorităților statelor membre – 63 
din 88  – consideră prețurile de referință 
ca plafoane  și limitează cuantumul finan -
țării la prețurile elementelor individuale 
așa cum Figuraază ele în baza de date. În 
cazul celei de a doua abordări, prețurile 
de referință sunt considerate ca fiind 
orientative , astfel încât autoritățile pot 
aproba cereri de finanțare ce includ pre -
țuri care depășesc nivelul de referință, 
dacă consideră că sunt rezonabile aceste 
prețuri mai mari.
34 Observații
67 
Având în vedere marea diversitate 
a cheltuielilor posibile din gama largă de 
proiecte potențiale de dezvoltare rura -
lă – cheltuieli care pot varia de la finan -
țarea unor factori de producție de bază 
precum betonul sau manopera până la 
echipamente sofisticate controlate elec -
tronic –, crearea și gestionarea unor baze 
de date cuprinzătoare ale prețurilor pot 
implica costuri semnificative și poate fi 
dificil de garantat că datele sunt fiabile, 
coerente și la zi. În Ungaria, de exemplu, 
baza de date a prețurilor pentru utilaje 
conține, numai ea, 230 000 de articole 
de diferite mărci, modele și calități și cu 
opțiuni diferite. Această bază de date 
trebuie să fie actualizată de două ori pe 
an (costurile aferente lucrărilor de con -
strucții sunt incluse în altă bază de date).68 
Cu toate acestea, în cazul programelor 
de dezvoltare rurală cu cheltuieli mai 
mari, în cadrul cărora trebuie prelucrate 
uneori mii de propuneri de proiecte 
similare, utilizarea unor astfel de baze de 
date ar putea fi o modalitate eficientă de 
a verifica prețurile, sub rezerva observa -
țiilor prezentate mai sus. Totuși, atunci 
când prețurile sunt specificate pentru 
fiecare componentă sau pentru diferiții 
factori de producție  – precum materia -
lele de construcție –, volumul de muncă 
implicat de verificarea prețurilor poate fi 
considerabil (a se vedea caseta 8 ). Drept 
rezultat, personalul autorităților statelor 
membre poate fi determinat să se con -
centreze pe prețurile unor elemente care 
sunt ușor de verificat, cum ar fi prețurile 
betonului, și să neglijeze, în schimb, 
finisările mai specializate, de exemplu, 
care prezintă un risc mai mare de a fi 
propuse la prețuri excesive. Anumite 
state membre precum Bulgaria, Franța 
și Grecia evită aceste probleme prin 
stabilirea unor prețuri de referință calcu -
late în funcție de realizările proiectului, 
cum ar fi dimensiunea sau capacitatea 
construcției în ansamblu (acest tip de 
prețuri de referință poate fi utilizat și sub 
formă de „costuri maxime” – a se vedea 
punctul 41).
Compararea abordărilor utilizate pentru verificarea costurilor aferente proiectelor 
de construcții din cadrul măsurii „Modernizarea exploatațiilor agricole”: verificarea 
costurilor elementelor componente (Lituania) și verificarea costurilor realizărilor 
preconizate (Franța)
În Lituania, autoritățile sunt abonate la liste comerciale de prețuri practicate în construcții. Aceste liste indică, 
pentru un anumit tip de clădire, de metodă de construcție și de materiale de construcție, costurile întâlnite în mod 
obișnuit pe metru liniar de fundație, costurile pe metru pătrat de acoperiș, costurile pe metru pătrat de perete, de 
fereastră, de amenajări interioare, de faianță etc. Personalul responsabil de evaluarea propunerilor de proiecte preia 
informații referitoare la construcția propusă din cererea de finanțare și calculează costul preconizat al fiecărui ele -
ment pe baza listelor de prețuri. Costurile calculate ale acestor elemente sunt apoi comparate cu cele care figurează 
în cererea de finanțare.
În Franța, costurile tipice de construcție au fost stabilite pe animal sau pe metru pătrat ori pe metru cub, pe baza 
unei analize a unor proiecte anterioare. De exemplu, un grajd de vite pentru 40-60 de vaci este estimat la un cost de 
2 920 de euro pe animal. Un rezervor din beton pentru dejecții lichide de până la 100 m³ este estimat la 157 de euro 
pe m³. Autoritățile pot calcula cu rapiditate costul pe animal sau pe m³ pentru respectiva propunere de proiect și îl 
pot compara cu costul estimat.Caseta  8
35 Observații
15 Poate fi totuși mai ușor să se 
dezvolte și să se actualizeze 
baze de date conținând 
prețurile de catalog ale 
furnizorilor în loc de prețurile 
practicate pe piață. În acest 
caz, autoritățile statelor 
membre pot să aplice un 
coeficient prețurilor de 
catalog astfel încât să obțină 
o aproximare a prețurilor 
pieței, care urmează să fie 
folosită ca referință sau ca 
plafon.Aceste baze de date și liste de 
prețuri prezintă utilitate numai 
dacă prețurile pe care le conțin 
sunt suficient de apropiate de 
prețurile reale disponibile pe 
piață
69 
În cazul a șase dintre cele zece progra -
me de dezvoltare rurală care apelează 
la prețuri de referință pentru utilaje și 
echipamente (a se vedea figura 6 ), pre -
țurile sunt puse la dispoziția autorităților 
statelor membre de către producători 
și distribuitori sau sunt preluate de pe 
listele ori cataloagele de prețuri ale 
acestora. Un exemplu în acest sens este 
prezentat în caseta 9 . Cu toate acestea, 
practica comercială implică, în mod 
normal, negocierea unor reduceri față de 
prețurile de catalog, reduceri care pot fi 
substanțiale (este neobișnuit, de exem -
plu, să se plătească prețul integral de 
catalog pentru un autovehicul nou). Este 
probabil, așadar, ca prețurile de catalog 
să supraevalueze prețurile reale dispo -
nibile pe piață. Prin urmare, utilitatea lor 
ca prețuri de referință (sau ca plafoane) 
este redusă, cu excepția cazului în care 
contribuie la identificarea situațiilor neobișnuite în care prețurile propuse în 
cererea de finanțare sunt mai mari decât 
cele oferite de producător15. Alte auto -
rități din statele membre compilează 
prețuri de referință prin realizarea unor 
studii de piață sau colectând date din 
deciziile de aprobare a proiectelor și din 
cererile de rambursare.
Prețurile de referință (sau plafoanele de preț) care se bazează pe prețurile de cata -
log ale furnizorilor prezintă puțină utilitate pentru determinarea caracterului rezo -
nabil al costurilor
În Ungaria este menținută o bază de date a prețurilor pentru utilaje agricole și forestiere, prețurile fiind furnizate de 
distribuitori și producători. Dacă elementele pentru care solicită finanțare sunt incluse în baza de date, solicitantul 
nu mai trebuie să prezinte oferte din partea furnizorilor pentru a veni în sprijinul cererii sale de finanțare, lucru care 
simplifică procesul. Atunci când costurile sunt echivalente sau inferioare prețurilor din baza de date, cererile de 
finanțare sunt aprobate de autoritățile maghiare.
Curtea a comparat prețurile reale propuse solicitanților de către furnizori cu prețurile din baza de date. 12 dintre 
ofertele examinate erau pentru tractoare agricole. Prețurile din aceste oferte erau, în medie, cu 30 % mai mici decât 
prețul specificat în baza de date. Autoritățile maghiare au explicat Curții că o diferență de 25-30 % sub nivelul pre -
țurilor din baza de date nu era ieșită din comun.
În această situație – care nu este specifică doar Ungariei –, compararea cererii de finanțare cu o bază de date a pre -
țurilor poate respecta litera regulamentului de punere în aplicare (a se vedea punctul 17), dar nu poate demonstra 
decât că prețurile specificate nu sunt mai mari decât prețurile de catalog ale producătorilor și ale distribuitorilor. 
O astfel de metodă nu indică dacă prețurile sunt rezonabile sau nu.Caseta  9
36 Observații Figura  6Surse utilizate pentru stabilirea costurilor de referință sau a plafoanelor de preț
Sursa:  Constatările de audit ale Curții de Conturi Europene.Pre/uni021Burile pie/uni021Bei
Pre/uni021Burile de catalog ale furnizorilor
Nu se aplică sau neevaluat
Campania
AndalouziaMăsura pentru modernizarea 
exploataţiilor agricole
Baza de date online SimCoGuide 
cuprinde pre/uni021Buri de referin/uni021Bă pentru utilaje agricole. Este actualizată anual de o organiza/uni021Bie care este 
independentă de furnizorii acestor 
utilaje. Se bazează pe pre/uni021Burile observate pe pia/uni021Bă.prices
Măsura pentru renovarea 
satelorSunt utilizate cu titlu de plafon pre/uni021Burile cuprinse într-un catalog al pre/uni021Burilor din domeniul construc/uni021Biilor, valabil la nivel regional. Aceste cataloage ale pre/uni021Burilor sunt actualizate anual /uni0219i con/uni021Bin pre/uni021Burile medii ale pie/uni021Bii ob/uni021Binute în cadrul procedurilor de achizi/uni021Bii publice.Baza de date a pre/uni021Burilor de referin/uni021Bă con/uni021Bine pre/uni021Burile produselor /uni0219i ale serviciilor utilizate în mod obi/uni0219nuit pentru măsurile acoperite /uni0219i este actualizată în permanen/uni021Bă cu pre/uni021Burile din ofertele prezentate de solicitan/uni021Bi, precum /uni0219i cu rezultatele cercetărilor de pia/uni021Bă efectuate de personalul autorită/uni021Bilor statelor membre.
37 Observații
70 
Dacă prețurile de referință (sau plafoane -
le) sunt prea ridicate, acest lucru ar putea 
avea o influență și asupra comportamen -
tului, încurajând solicitanții să propună 
prețuri care se apropie de limită, astfel 
încât să se obțină un cuantum cât mai 
mare al finanțării. Această situație 
constituie un factor care descurajează 
reducerea costurilor și un stimulent 
pentru a intra în coluziune cu furnizorii 
în scopul creșterii artificiale a prețuri -
lor – de exemplu, prin furnizarea unor 
produse sau servicii neeligibile care sunt 
disimulate în cadrul costurilor majorate 
artificial ale elementelor eligibile sau 
prin oferirea unor rabaturi comerciale 
disimulate. De asemenea, situația poate 
atrage un comportament neconcu -
rențial din partea furnizorilor. Pentru 
a evita acest risc, unele state membre 
precum Bulgaria nu afișează prețurile în 
versiunea publică a bazelor lor de date 
conținând prețurile de referință.
71 
Ca și în cazul costurilor simplificate, 
prețurile de referință sau cele maxime 
pot să nu mai fie de actualitate, iar dacă 
se bazează pe costurile de construcție 
care sunt valabile în capitala țării, de 
exemplu, ele pot să nu reflecte prețurile 
disponibile în zonele rurale. Bazele de 
date ale prețurilor ar trebui, așadar, să fie 
actualizate în mod periodic și ar trebui 
să reflecte diferențele regionale, în cazul 
în care acestea sunt semnificative.În cazul în care prețurile 
elementelor pentru care se 
solicită finanțare sunt mai 
mari decât prețul de referință, 
este necesară realizarea unei 
aprecieri pentru a determina 
nivelul finanțării care ar trebui 
aprobate: sunt necesare reguli 
și criterii clare pentru a sta la 
baza acestui demers
72 
Prețurile de referință, prin natura lor, nu 
pot reflecta întotdeauna prețurile dispo -
nibile pe piață la momentul și la locul de 
desfășurare al fiecărui proiect individual. 
Anumite diferențe de preț sunt inevita -
bile, în special în cazul echipamentelor, 
atunci când marca și modelul elemen -
tului pentru care se solicită finanțare nu 
Figuraază în baza de date a prețurilor 
de referință. În cazul în care prețurile 
elementelor pentru care se solicită finan -
țare depășesc prețurile de referință, per -
sonalul autorităților din statele membre 
trebuie să aprecieze dacă prețurile mai 
mari solicitate sunt rezonabile, mai puțin 
în cazul în care autoritățile aplică aceste 
prețuri de referință ca plafon. Deoarece 
acest exercițiu de apreciere poate fi difi -
cil și poate necesita mult timp, diferențe -
le mici față de prețurile de referință pot 
fi acceptate fără a se proceda la o analiză 
suplimentară, întrucât potențialele eco -
nomii care ar putea fi realizate la nivelul 
costurilor sunt reduse.
73 
În cazurile în care diferențele depășesc 
abaterea admisă față de prețurile de 
referință, autoritățile statelor membre 
invită, în general, solicitanții să prezinte 
o justificare. Criteriile aplicate pentru 
evaluarea acestor justificări erau însă lip -
site de claritate și nu exista o documen -
tație care să indice reperele în raport cu 
care s -a concluzionat că sunt rezonabile 
aceste costuri mai ridicate decât prețuri -
le de referință.
38 Observații
74 
Autoritățile din anumite state membre, 
precum Franța și Lituania, acceptau 
însă în mod automat diferențe de până 
la 30 % sau 40 % peste prețurile de 
referință fără să solicite vreo justificare 
de la solicitant și fără să fi determinat în 
prealabil dacă diferențele de o aseme -
nea amploare reflectau prețurile reale 
care s -ar plăti în situațiile în care nu s -ar 
beneficia de o finanțare nerambursabilă. 
Curtea ridică întrebarea dacă un preț cu 
30 % mai mare decât un preț de referin -
ță poate fi în mod automat considerat 
rezonabil și dacă o astfel de practică 
este conformă cu principiul economi -
cității. De exemplu, costul unui proiect 
legat de prelucrarea produselor agroali -
mentare este, în medie, de aproximativ 
750 000 de euro. Dacă prețul de referință 
ar corespunde acestei sume, aborda -
rea descrisă mai sus ar putea permite 
aprobarea unui volum suplimentar al 
costurilor de 300 000 de euro, fără a se 
aduce vreo obiecție. În cazurile în care 
aceste prețuri de referință se bazează pe 
prețurile de catalog mai degrabă decât 
pe prețurile reale ale pieței (cum este 
cazul în Lituania, de exemplu), riscul de 
a fi aprobate prețuri excesive este cu atât 
mai mare.Compararea ofertelor primite 
de la diferiți furnizori poate 
fi o metodă simplă prin care 
să se stabilească care sunt 
prețurile pieței, însă sunt 
necesare măsuri de protecție 
pentru a se combate manipu -
larea procesului și frauda
75 
O metodă utilizată frecvent în domeniul 
dezvoltării rurale, ca și în multe alte pro -
grame de cheltuieli bazate pe acordarea 
de finanțări nerambursabile, este de 
a se cere solicitantului prezentarea unui 
număr de oferte din partea furnizorilor 
pentru a demonstra că cererea de finan -
țare se bazează pe prețuri rezonabile. În 
cazul cuantumurilor mai mari, în special 
atunci când sunt implicate organisme 
publice, ofertele pot fi obținute prin in -
termediul unui proces oficial de achiziții 
publice. Compararea ofertelor consti -
tuie o practică comercială comună și, 
în multe cazuri, nu reprezintă o povară 
suplimentară pentru solicitant. În cazul 
în care există o concurență reală între 
furnizori, o comparație între oferte poate 
demonstra cu eficacitate că a fost obți -
nut cel mai bun preț disponibil. Autorită -
țile statelor membre evaluează în acest 
mod costurile aferente unei proporții de 
aproximativ două treimi din cererile de 
finanțare din domeniul dezvoltării rurale.
39 Observații
Metoda „ofertelor 
comparative” are la bază 
premisa că există o concurență 
reală, așa că, atunci când se 
prezintă o singură ofertă (sau 
când ofertele furnizate nu sunt 
comparabile), sunt necesare 
metode alternative pentru a se 
verifica dacă prețurile sunt 
rezonabile
76 
De regulă, autoritățile statelor membre 
cer solicitantului să prezinte două sau 
trei oferte de la furnizori pentru a veni 
în sprijinul cererii de finanțare. Totuși, 
există situații în care solicitanții furnizea -
ză o singură ofertă, fapt care se poate 
explica prin faptul că elementul în cauză 
este unic (există doar un posibil furnizor) 
sau prin faptul că alți furnizori nu au 
dorit să facă o ofertă. O astfel de situație 
poate fi, de asemenea, rezultatul unei 
manipulări de către solicitant a procesu -
lui de cerere de oferte pentru a favoriza 
un anumit furnizor.
77 
Existența unei singure oferte nu demon -
strează că a fost obținut cel mai bun 
preț pentru elementul în cauză. Cu toate 
acestea, Curtea a observat că autoritățile 
din statele membre au acceptat oferte 
unice fără a efectua verificări alternative 
pentru a stabili dacă prețurile erau rezo -
nabile, cum ar fi cercetări de piață, com -
pararea cu alte proiecte sau obținerea unor estimări din partea unor experți. În 
caseta 10  sunt prezentate exemple din 
Franța și din Anglia. Între timp, autorită -
țile din Anglia au introdus proceduri care 
impun efectuarea unor astfel de verifi -
cări alternative în cazurile în care nu se 
prezintă decât o singură ofertă.
Sunt necesare măsuri pentru 
a descuraja, a preveni, a detecta 
și a corecta orice manipulare 
a procesului în scopul 
favorizării unui anumit furnizor
78 
Punctul vulnerabil al metodei ofertelor 
comparative constă în aceea că informa -
țiile sunt furnizate de solicitant și nu sunt 
obținute în mod independent de către 
autoritățile statelor membre. Aceasta 
lasă deschisă o portiță pentru manipula -
rea procesului astfel încât să fie favorizat 
un furnizor care cere un preț mai mare.
Oferte unice acceptate de autorități fără efectuarea niciunor verificări suplimentare
În Franța, un solicitant a obținut două oferte pentru furnizarea și instalarea unei linii automatizate de prelucrare 
a fructelor, dar a prezentat autorităților doar oferta cu prețul cel mai ridicat, deoarece aceasta corespundea cel 
mai bine necesităților sale. Autoritățile franceze au acceptat oferta unică fără a efectua nicio verificare cu privire la 
caracterul rezonabil al costurilor.
În Anglia, un solicitant a prezentat doar o ofertă din partea unui singur furnizor pentru echipamente de vinificație, 
invocând justificarea că echipamentele respective erau specifice pentru producția de vinuri spumante și că nu exis -
ta decât un singur furnizor pentru acestea. Aceste motive au fost acceptate de autoritățile din Anglia fără a fi puse 
la îndoială. Auditorii Curții au reușit totuși să identifice și alți furnizori care puteau pune la dispoziție echipamentele 
respective.Caseta  10
40 Observații
79 
O astfel de atitudine poate fi deter -
minată de motive lesne de înțeles: un 
solicitant ar putea prefera un furnizor 
sau un contractant local care este posibil 
să perceapă un tarif mai mare, dar cu 
care solicitantul a cooperat cu succes în 
trecut. Unele dintre autoritățile statelor 
membre admit în mod explicit invocarea 
acestor preferințe ca justificare pentru 
acceptarea unei oferte cu un cost mai 
ridicat, așa cum se întâmplă în Ungaria 
sau în cazul uneia dintre schemele de 
ajutor din Anglia. În opinia Curții, astfel 
de preferințe personale nu reprezintă 
o justificare suficientă pentru acordarea 
unei finanțări pe baza unei oferte cu 
prețul mai ridicat.
80 
Există, în egală măsură, riscul că solici -
tantul să poată manipula procesul prin 
definirea specificațiilor în așa fel încât să 
nu le poată întruni cu ușurință decât un 
singur furnizor – sau, pur și simplu, prin 
nesolicitarea unor oferte din partea altor 
furnizori potențiali. În cel mai rău caz, 
poate exista o coluziune între solicitant 
și furnizor cu scopul de a falsifica ofer -
tele sau solicitantul poate cădea victimă 
coluziunii între consultanți sau între fur -
nizori ori fraudei comise de către aceștia.
81 
Deși cazurile de fraudă constituie o ex -
cepție, activitățile de audit ale Curții și 
ale Comisiei și investigațiile realizate 
de Oficiul European de Luptă Antifra -
udă (OLAF) au pus în lumină suficiente 
dovezi care să ateste că astfel de cazuri 
există. Cu toate acestea, doar patru 
dintre cele 15 programe de dezvoltare 
rurală examinate în vederea auditului au 
introdus măsuri de combatere a fraudei 
în procesul lor de gestionare a finan -
țărilor din domeniul dezvoltării rurale. 
Orientările emise de Comisie sugerează 
organizarea de cursuri de formare pen -
tru personal în vederea sensibilizării cu 
privire la fraudă, realizarea unor schim -
buri de informații cu privire la cazurile 
detectate, introducerea unui sistem de 
semnale de alertă și utilizarea unor fișe de verificare menite să identifice even -
tualele cazuri de manipulare. Una dintre 
abordări, utilizată în state membre pre -
cum România, constă în sporirea trans -
parenței și a concurenței prin impunerea 
obligației ca solicitanții de finanțare care 
sunt entități private să își publice cererile 
de oferte adresate furnizorilor pe un site 
internet administrat de agenția de plăți.
Normele în materie de 
achiziții publice îngreunează 
disimularea manipulării și 
a fraudei, dar nu elimină aceste 
riscuri și nu garantează în toate 
cazurile caracterul rezonabil al 
costurilor
82 
Organismele publice au obligația de 
a organiza proceduri de achiziții, care 
sunt destinate să obțină cel mai bun 
preț, asigurând totodată caracterul echi -
tabil al procesului și transparența. Odată 
depășite anumite praguri, se aplică 
directivele UE16. În unele situații, se pot 
aplica procedurile de negociere cu un 
singur furnizor, dar, de regulă, în cazul 
contractelor cu valori mai mari, organis -
mele publice trebuie să obțină oferte de 
la mai mulți furnizori, lucru care se poate 
realiza prin intermediul unei invitații de 
participare la o licitație deschisă. Dacă 
sunt corect aplicate, normele în materie 
de achiziții publice ar trebui să conducă 
la reducerea posibilităților de manipula -
re și de comitere a fraudei; însă, așa cum 
se arată la punctul 25, aceste norme nu 
sunt întotdeauna respectate.
83 
În cazul a nouă dintre cele 15 programe 
de dezvoltare rurală examinate (a se 
vedea anexa IV ), atunci când era orga -
nizată o procedură de achiziții publice, 
autoritățile statelor membre nu mai 
efectuau alte verificări pentru a stabili 
dacă erau rezonabile costurile pentru 
care se solicita finanțarea. Procedurile 
de achiziții publice nu se concretizează 
însă întotdeauna cu primirea mai multor 
oferte care să fie comparabile; o astfel 16 Mai multe detalii în acest sens 
pot fi consultate la adresa: 
http://ec.europa.eu/
internal_market/
publicprocurement/
index_en.htm
41 Observații
de situație poate surveni din cauza lipsei 
reale de concurență sau deoarece cere -
rea de oferte nu a fost făcută publică pe 
scară largă ori deoarece caietul de sarcini 
sau condițiile contractuale excludeau 
unii furnizori potențiali. Atunci când se 
primește doar o singură ofertă sau când 
ofertele nu sunt comparabile, faptul că 
s-a organizat o procedură de achiziții pu -
blice nu demonstrează că prețul aferent 
ofertei selectate este rezonabil.
84 
Mai mult, o procedură de achiziții publi -
ce nu reușește, în sine, să contracareze 
riscul specificațiilor excesive descris în 
partea I. Auditurile Curții și Comisiei 
au relevat cazuri de achiziții publice în 
cazul cărora specificațiile din invitația de 
participare la licitație erau excesive sau 
în cazul cărora criteriile de atribuire acor -
dau o importanță nejustificat de mare 
aspectelor calitative, fără a ține seama în 
mod corespunzător de costuri.
85 
În consecință, în cazurile în care se 
primește o singură ofertă în cadrul unei 
proceduri de achiziții publice sau atunci 
când este prezent riscul unor specificații 
excesive ori există deficiențe în proce -
sul pus în aplicare, autoritățile statelor 
membre ar trebui să efectueze verificări 
suplimentare pentru a stabili dacă sunt 
rezonabile costurile propuse, atunci 
când un astfel de demers este justificat 
de sumele aflate în joc.În cazul în care trebuie să se 
exercite o apreciere, avizul 
unui expert independent 
sau cel al unui comitet de 
evaluare pot constitui surse 
valoroase de asigurare și pot 
fi deosebit de eficiente sub 
aspectul costurilor atunci 
când sunt vizate în mod 
expres cazurile cu risc mai 
ridicat
86 
La punctele 53-55 din prezentul raport, 
se oferă detalii privind procedura de 
utilizare a experților pentru evaluarea 
specificațiilor proiectelor. Experții pot, 
în egală măsură, să ofere o asigurare 
similară cu privire la caracterul rezonabil 
al prețurilor, același aviz putând face 
referire în mod simultan și la specificații, 
și la preț. Recurgerea la experți externi 
poate fi o alternativă costisitoare și pre -
zintă, așadar, relevanță în special în cazul 
în care există un risc financiar ridicat sau 
suspiciuni privind o eventuală manipu -
lare. Exemplul observat în Lituania și 
prezentat în caseta 11  arată că o utiliza -
re bine direcționată a experților poate 
genera economii nete pentru bugetele 
naționale și bugetul UE.
87 
În cazul a 10 dintre cele 15 programe de 
dezvoltare rurală examinate (a se vedea 
anexa IV ), autoritățile statelor membre 
supuneau unui comitet de evaluare cel 
puțin cererile de finanțare care implicau 
cuantumuri mai importante. Acest comi -
tet putea fi format din experți tehnici și/
sau alte persoane cu cunoștințe rele -
vante. Aceste comitete pot contribui la 
diminuarea subiectivității în evaluarea 
caracterului rezonabil al prețurilor (și al 
specificațiilor).
42 Observații
O utilizare bine direcționată a experților poate genera economii nete pentru buge -
tele naționale și bugetul UE
În cazul cererilor de finanțare cu un cuantum mai important, atunci când se prezintă o singură ofertă sau atunci 
când există alte indicii ale existenței anumitor riscuri, autoritățile lituaniene supun atenției unei societăți de 
consultanți financiari propunerea de proiect în vederea unei expertizări a costurilor propuse. În cursul exerciții -
lor 2012 și 2013, autoritățile lituaniene au transmis consultanților 214 cazuri. Aceștia au concluzionat că, în 27 de 
cazuri, costurile pentru care s -a solicitat finanțare depășeau cele mai bune prețuri disponibile pe piață. Potrivit cal -
culelor autorităților lituaniene, pentru fiecare euro plătit consultanților, s -au obținut economii de peste patru euro 
pentru fondurile UE și fondurile naționale.Caseta  11
Partea IV – Menținerea 
vigilenței și după 
aprobarea proiectului: 
abordările prin care se 
asigură caracterul 
rezonabil al costurilor 
care sunt efectiv 
rambursate
88 
Așa cum s -a explicat la punctele ante -
rioare, autoritățile statelor membre au 
obligația să verifice că finanțările pe care 
le aprobă se bazează pe costuri rezona -
bile. Dar unele costuri pot fi încă incerte 
în etapa depunerii cererii de finanțare, în 
special în cazul proiectelor de construcții 
de mare amploare. În cazul anumitor 
autorități ale statelor membre, pot trece 
mai multe luni până la finalizarea pre -
lucrării unei cereri, astfel încât prețurile 
obținute în momentul depunerii cererii 
pot să nu mai fie valabile odată demarat 
proiectul sau planurile de afaceri ale 
solicitantului pot să fi suferit modificări 
între timp. Prin urmare, nu este neobiș -
nuit să apară diferențe între costurile 
suportate efectiv și costurile aprobate: 
atât specificațiile, cât și prețurile pot să 
se fi modificat între timp.89 
Există trei tipuri de risc care apar atunci 
când solicitantul prezintă o cerere de 
plată pentru rambursarea costurilor 
suportate:
(a) costurile nu mai sunt rezonabile în 
raport cu realizările și rezultatele 
reale: costurile care au fost aprobate 
pentru un grajd de vite cu o capaci -
tate de 100 de animale pot să nu mai 
fie rezonabile dacă grajdul construit 
efectiv are o capacitate de numai 
50 de animale;
(b) proiectul a fost implementat în alt 
mod, astfel încât specificațiile și pre -
țurile care au fost verificate în cererea 
de finanțare nu mai sunt aplicabile: 
de exemplu, în locul unui acoperiș 
de ardezie pentru grajdul de vite, 
fermierul construiește un acoperiș de 
metal pentru aceeași sumă;
(c) economiile care au fost realizate 
în legătură cu anumite elemente 
ale proiectului au fost utilizate în 
scopul încorporării unor elemente 
costisitoare și inutile ( gold‑plating ), 
deoarece promotorii de proiecte au 
tendința de a percepe finanțarea 
aprobată ca fiind un buget disponi -
bil pentru a fi cheltuit: de exemplu, 
dacă lucrările de construcție costă 
mai puțin decât se prevăzuse inițial, 
economiile obținute pot fi cheltuite 
pe accesorii de lux.
Curtea a evaluat abordările urmate de 
autoritățile statelor membre pentru 
combaterea acestor riscuri.
43 Observații
Sistemele de control ar tre -
bui să verifice și să detecteze 
orice modificare semnifica -
tivă a proiectului survenită 
după aprobarea finanțării, 
pentru a se obține certitudi -
nea că costurile care urmează 
să fie rambursate sunt în 
continuare rezonabile
90 
Cu excepția cazului în care se aplică „cos -
turile simplificate”, solicitanții trebuie, în 
mod normal, să prezinte facturile achi -
tate ca documente justificative pentru 
cererile lor de rambursare. Autoritățile 
statelor membre verifică aceste facturi 
pentru a se asigura că există un fun -
dament corect pentru rambursare. În 
cazurile în care costurile reale ale pro -
iectului sunt identice cu cele specificate 
în cererea de finanțare, nu sunt nece -
sare verificări suplimentare pentru a se 
stabili caracterul rezonabil al costurilor. 
Autoritățile statelor membre trebuie 
însă să dispună de norme și de sisteme 
de control pentru a detecta eventualele 
modificări semnificative survenite față 
de costurile aprobate ale proiectelor și 
pentru a verifica dacă aceste costuri sunt 
în continuare rezonabile.91 
Curtea a constatat că toate cele 15 au -
torități din statele membre dispuneau 
de proceduri pentru a face față proble -
mei eventualelor modificări apărute 
la nivelul realizărilor sau al costurilor 
aprobate ale proiectelor. S -au putut 
identifica două abordări alternative. În 
cazul celei dintâi, autoritățile specificau 
costurile proiectului în contractul de 
finanțare la același nivel de detaliu ca 
și cel al costurilor care au fost verifica -
te în cererea de finanțare: atunci când 
costurile au fost verificate element cu 
element, contractul de finanțare specifi -
ca costurile element cu element. În cazul 
celei de a doua abordări, contractul de 
finanțare se încheia pentru costul total 
al proiectului sau pentru categorii largi 
de costuri (cum ar fi costul de construc -
ție, costul echipamentelor și onorariile), 
chiar și în cazul în care costurile fuseseră 
verificate element cu element. Această 
a doua abordare nu oferea, în general, 
o asigurare reală că erau contracarate 
cele trei riscuri menționate anterior și 
făcea posibilă rambursarea unor costuri 
al căror caracter rezonabil nu fusese 
verificat. Un exemplu în acest sens este 
prezentat în caseta 12 .
Măsura de sprijinire a întreprinderilor rurale de mici dimensiuni în Anglia: ca 
urmare a modificărilor aduse proiectului, a fost posibilă rambursarea unor costuri 
al căror caracter rezonabil nu fusese verificat
Un solicitant a depus o cerere de finanțare pentru un proiect de renovare a spațiilor de lucru ale întreprinderii sale 
și pentru achiziționarea de echipamente specializate. Solicitantul a prezentat mai multe oferte pentru lucrările de 
construcție, pentru echipamente și pentru alte elemente, cum ar fi o bucătărie nouă pentru personal. Toate aceste 
elemente au fost verificate și aprobate de autoritățile din Anglia. În momentul achiziționării propriu -zise a echipa -
mentelor specializate, solicitantul a găsit un furnizor care oferea un preț cu mult sub nivelul ofertelor anterioare. 
Solicitantul a utilizat economiile realizate în urma achiziționării echipamentelor pentru efectuarea anumitor lucrări 
la parcarea de autovehicule și pentru achiziționarea unei bucătării mai scumpe pentru personalul întreprinderii. În -
trucât nu au fost depășite costurile totale aprobate ale proiectului, autoritățile din Anglia nu au verificat caracterul 
rezonabil al acestor costuri suplimentare.Caseta  12
44 Observații
Existența unor norme clare 
și prevederea unor declarații 
explicite și a unor controale 
pe eșantioane de plăți pot 
descuraja disimularea redu -
cerilor, a rabaturilor comer -
ciale sau a avantajelor de alt 
tip oferite de furnizor în sco -
pul diminuării costului real
92 
În cazul majorității programelor de dez -
voltare rurală, solicitanții sunt obligați 
ca, atunci când își depun cererile de ram -
bursare, să deducă din acestea orice re -
duceri acordate. Această obligație poate 
fi prevăzută în legea administrativă ge -
nerală a statului membru sau în normele 
de punere în aplicare a măsurii de sprijin. 
În cazul a trei dintre cele 15 programe de 
dezvoltare rurală examinate (a se vedea 
anexa IV ), autoritățile statelor membre 
impuneau, de asemenea, solicitanților să 
prezinte o declarație explicită în cererea 
de rambursare (de exemplu, prin bifarea 
cu da/nu a unei căsuțe). O altă bună 
practică este includerea în orientările 
referitoare la schema de sprijin a unor 
exemple ilustrând modurile în care 
solicitantul poate trata diversele tipuri 
de reduceri, rabaturi comerciale sau alte 
avantaje oferite de furnizor în scopul di -
minuării costului real. Chiar dacă aceste 
abordări nu ar putea împiedica frauda 
intenționată, ele ar putea avea totuși un 
efect disuasiv. Astfel de orientări ar fi uti -
le și în cazurile în care solicitanților le -ar 
putea scăpa din vedere că o anumită 
reducere sau un rabat comercial ar trebui 
să fie dedus din cererea de rambursare 
sau în cazul în care nu sunt siguri că așa 
ar trebui să procedeze.93 
În plus față de elaborarea unor norme 
clare și de impunerea obligației de 
a prezenta declarații, autoritățile statelor 
membre ar trebui să procedeze la veri -
ficarea facturilor prezentate în sprijinul 
cererilor de rambursare, cu scopul de 
a identifica eventualele indicii ale unor 
reduceri, rabaturi comerciale sau avanta -
je de alt tip și de a se asigura că acestea 
au fost deduse. Dat fiind că este posibil 
ca acestea să nu fie înscrise pe factură 
(de exemplu, un furnizor poate acorda 
un rabat comercial la sfârșitul anului), 
autoritățile statelor membre ar trebui, 
în plus, să efectueze verificări suplimen -
tare pe un eșantion de plăți. Efectuarea 
unor asemenea verificări poate necesita 
o anumită investiție de timp și poate 
presupune contactarea furnizorilor și/
sau efectuarea unor vizite la solicitant 
pentru a verifica evidențele contabile și 
bancare ale acestuia. Un bun prilej de 
a realiza aceste verificări este oferit de 
controalele „la fața locului” și „ ex post ” 
care trebuie efectuate pe un eșantion de 
plăți în temeiul legislației UE17. Șase din -
tre cele 15 autorități din statele membre 
au procedat astfel (a se vedea anexa IV ).
94 
Efectuarea unor astfel de verificări nu 
poate conduce la detectarea și corec -
tarea tuturor cazurilor de disimulare 
a reducerilor sau a avantajelor de alt 
tip, dar are două utilități. În primul rând, 
constituie un factor disuasiv: este mai 
puțin probabil ca solicitanții să disimu -
leze reduceri dacă știu că există o șansă 
să fie verificați. În al doilea rând, aceste 
verificări oferă feedback autorităților sta -
telor membre cu privire la incidența unor 
astfel de practici, astfel încât autoritățile 
pot să își adapteze în mod corespunzător 
sistemele de control.17 Regulamentul (UE) nr. 65/2011 
al Comisiei.
45 Observații
Partea V – Eficientizare: 
abordările prin care se 
asigură că nivelul 
cerințelor și nivelul 
controalelor sunt 
proporționale cu nivelul 
riscului
95 
Impactul financiar potențial care poate 
rezulta ca urmare a rambursării unor cos -
turi nerezonabile determinate de speci -
ficații sau de prețuri excesive depinde de 
frecvența cu care apare această situație 
și de sumele implicate. Pe măsură ce 
crește impactul financiar potențial, tre -
buie să fie sporit și nivelul controalelor: 
acestea ar trebui să fie proporționale cu 
gradul de risc implicat. Pentru a se evita 
o sarcină administrativă inutilă, cerințele 
pe care trebuie să le respecte solicitanții 
ar trebui să fie stabilite la nivelul minim 
necesar care să poată permite efectu -
area acestor verificări. Curtea a evaluat 
diversele modalități prin care autoritățile 
statelor membre încearcă să alinieze 
nivelul cerințelor și cel al controalelor la 
nivelul riscului.
În cazul în care probabilita -
tea de materializare a riscu -
rilor și impactul potențial al 
acestora sunt scăzute, siste -
mele de control pot fi con -
cepute în așa fel încât să se 
reducă la minimum sarcina 
administrativă
96 
Cu cât finanțarea reprezintă o proporție 
mai redusă din totalul costurilor proiec -
tului (intensitatea efectivă a sprijinului), 
cu atât va fi mai mare suma cu care 
solicitantul va trebui să contribuie din 
fondurile proprii. Aceasta constituie un 
stimulent în plus pentru ca solicitantul 
să obțină cel mai bun preț și reduce 
tendința de exagerare a specificațiilor. 
Cu toate acestea, niciuna dintre cele 
15 autorități examinate din statele mem -
bre nu a redus cerințele impuse și nu 
a diminuat nivelul controalelor pentru a reflecta gradul redus de risc asociat 
unei intensități efective a sprijinului care 
este scăzută.
97 
În cazurile în care autoritățile statelor 
membre dispuneau de informații inde -
pendente privind prețurile, în special în 
cadrul unor baze de date ale prețurilor 
de referință, sau în cazurile în care fixa -
seră costuri maxime, aceste autorități au 
redus, de cele mai multe ori, nivelul ce -
rințelor impuse solicitanților, astfel încât 
să se reflecte riscul mai redus prezentat. 
De exemplu, în Ungaria, în cazul artico -
lelor incluse în baza de date a prețurilor 
utilajelor, solicitanții nu aveau obligația 
de a prezenta oferte în sprijinul cererilor 
lor de finanțare. Recurgerea la costuri 
simplificate elimină necesitatea de verifi -
care a costurilor, dar această abordare nu 
a fost utilizată pe scară largă (a se vedea 
punctul 42).
98 
Majoritatea autorităților statelor mem -
bre au redus nivelul cerințelor și cel al 
controalelor în cazul elementelor care 
aveau un cost foarte scăzut, prin solici -
tarea unui număr redus de oferte, prin 
acceptarea, în locul ofertelor, a listelor 
de prețuri sau a capturilor de ecran ale 
site-ului web sau prin excluderea din 
costurile eligibile a anumitor elemente 
de valoare foarte mică. Totodată, autori -
tățile au redus și cerințele referitoare la 
planurile de afaceri și la furnizarea altor 
informații.
46 Observații
În cazul elementelor cu 
o valoare mare, al proiectelor 
care beneficiază de o inten -
sitate ridicată a sprijinului 
și al altor factori de risc, se 
justifică un nivel crescut al 
controalelor
99 
În cadrul UE, costurile unui proiect 
de investiții din domeniul dezvoltării 
rurale se ridică, în medie, la aproximativ 
125 000 de euro. În cazul unor costuri ale 
proiectului care corespund acestei sume, 
toate autoritățile statelor membre soli -
cită prezentarea a două sau a trei oferte 
din partea unor furnizori sau procedează 
la verificarea costurilor propuse în raport 
cu bazele de date ale prețurilor. De ase -
menea, unele autorități verifică raportul 
costuri -beneficii, efectuează cercetări de 
piață cu privire la prețuri sau consultă 
experți, așa cum s -a descris anterior în 
prezentul raport. Dar, atunci când cos -
turile eligibile ale unui proiect (și, prin 
urmare, cuantumul finanțării) sunt mult 
mai ridicate decât această medie, puține 
autorități procedează la efectuarea unor 
verificări suplimentare sau mai apro -
fundate, în pofida faptului că impactul 
potențial al riscurilor este mai mare18.
100  
Proiectele cu o valoare mare nu sunt 
însă singurele care prezintă riscuri mai 
ridicate. În special, cu cât este mai mare 
intensitatea sprijinului, cu atât scade in -
teresul solicitantului de a limita costurile 
prin căutarea celui mai bun preț sau prin 
solicitarea unor specificații mai economi -
ce. Pe măsură ce intensitatea sprijinului 
se apropie de 100 %, riscul specificațiilor 
excesive și riscul de încorporare a unor 
elemente costisitoare și inutile ( gold‑pla ‑
ting ) devin foarte ridicate, indiferent 
dacă solicitantul este un organism public 
sau provine din sectorul privat19. Cu 
toate acestea, niciuna dintre cele 15 au -
torități examinate din statele membre 
nu a crescut nivelul cerințelor și nivelul 
controalelor pentru a reflecta riscurile 
sporite pe care le atrage o intensitate 
ridicată a sprijinului. Acesta este un motiv de îngrijorare îndeosebi în cazurile 
în care autoritățile statelor membre nu 
au efectuat verificări ale caracterului 
rezonabil al costurilor pe motivul că so -
licitantul a urmat procedurile de achiziții 
publice, întrucât aceste proceduri nu 
oferă, în sine, certitudinea că specificații -
le proiectului sunt rezonabile (a se vedea 
punctele 83-85).18 În cazul în care solicitantul este 
un organism public, acesta 
are, în mod normal, obligația 
să urmeze alte proceduri de 
achiziții aplicabile unor 
contracte cu valoare mai mare, 
iar autoritățile statelor 
membre trebuie să verifice 
dacă procedurile respective 
sunt respectate așa cum 
trebuie.
19 Organismelor și asociațiilor 
publice li se acordă în mod 
frecvent finanțări în proporție 
de până la 100 %. Acest lucru 
se întâmplă mult mai rar în 
cazul proiectelor din sectorul 
privat, dar nu este exclus. De 
exemplu, în Italia -Campania, 
au fost oferite finanțări în 
proporție de 100 % unor 
întreprinderi private pentru 
proiecte de diversificare 
a activităților exploatațiilor 
agricole și de dezvoltare 
a întreprinderilor rurale.
47
 Concluzii  
și recomandări
101  
În cadrul acestui audit, Curtea a încercat 
să determine dacă abordările urmate de 
Comisie și de statele membre erau cele 
mai eficace pentru menținerea sub con -
trol a costurilor aferente finanțărilor care 
sunt acordate pentru dezvoltarea rurală.
102  
Așa cum a constatat Curtea, abordările 
care au fost urmate nu erau cele mai 
eficace. Comisia reacționa abia după ce 
apăreau problemele în loc să se asigure 
de la bun început că sistemele erau bine 
concepute. Sistemele de control ale sta -
telor membre încercau să contracareze 
doar o parte dintre riscurile existente la 
adresa economicității sau erau deficitare. 
Erau disponibile abordări mai eficace, 
dar acestea nu au fost utilizate pe scară 
largă.
103  
Comisia nu a oferit orientări și nu a dise -
minat bune practici la începutul perioa -
dei de programare 2007-2013. Comisia 
nu s -a asigurat că sistemele statelor 
membre erau eficace înainte ca acestea 
să înceapă să aprobe volume mari de 
finanțări. Până la momentul în care Co -
misia a luat măsuri, cea mai mare parte 
a finanțărilor pentru proiecte fuseseră 
deja aprobate. Începând cu anul 2012, 
Comisia a adoptat însă o atitudine mai 
activă și o abordare mai coordonată. 
Dacă această abordare este urmată până 
la capăt, punându -se totodată mai mult 
accentul pe economicitate, ea ar trebui 
să conducă la îmbunătățirea gestiunii 
financiare în următoarea perioadă de 
programare.104  
În ceea ce privește statele membre, 
până în 2014, toate cele 15 programe 
de dezvoltare rurală cu volumul cel mai 
mare de fonduri alocate dispuneau de 
sistemele de bază care erau prevăzute în 
regulamente pentru verificarea chel -
tuielilor de dezvoltare rurală. Existau 
diferite metode utilizate, Curtea identi -
ficând anumite abordări care erau bine 
concepute pentru prevenirea anumitor 
riscuri. Dar, așa cum reiese din trecerea 
în revistă care Figuraază în anexa IV , 
toate aceste abordări erau afectate de 
deficiențe din punctul de vedere al riscu -
rilor principale, astfel că, per ansamblu, 
costurile aferente finanțărilor acordate 
pentru dezvoltarea rurală nu erau ținute 
bine sub control. Analiza informațiilor 
provenite din toate cele 88 de progra -
me de dezvoltare rurală indică faptul 
că aceeași situație predomină pe întreg 
teritoriul UE. În special:
(a) sistemele de control ale statelor 
membre au pus accentul pe prețurile 
elementelor sau ale lucrărilor așa 
cum erau specificate în cererile de 
finanțare, acordându -se mult mai 
puțină atenție specificațiilor  – și anu -
me, preocupării de a determina dacă 
elementele în sine erau rezonabile 
sau dacă finanțarea prezenta un bun 
raport între costurile suportate și efi -
cacitatea înregistrată în îndeplinirea 
obiectivelor politicii. Aceasta atrage 
riscul de încorporare a unor elemen -
te costisitoare și inutile ( gold‑plating ) 
și riscul unui raport costuri -beneficii 
nesatisfăcător;
(b) principalele metode utilizate pentru 
verificarea prețurilor din cererile 
de finanțare constau în compara -
rea ofertelor de la diferiți furnizori 
sau compararea prețurilor propuse 
cu prețurile de referință. Curtea 
a constatat că sistemele instituite de 
unele state membre ofereau o asigu -
rare limitată cu privire la caracterul 
rezonabil al costurilor, așa cum se 
întâmpla, de exemplu, în cazul în 
care se utilizau prețuri de referință 
care erau cu 30 % mai mari decât 
prețurile reale ale pieței;
48 Concluzii și recomandări 
(c) finanțările se aprobă în prealabil 
și plata lor se efectuează după ce 
solicitantul a achiziționat elementele 
sau a realizat lucrările în cauză. În 
cazul în care modificările aduse unui 
proiect au intervenit după aproba -
rea finanțării, lacunele existente în 
sistemele anumitor state membre 
au făcut posibilă rambursarea unor 
costuri al căror caracter rezonabil nu 
fusese verificat;
(d) în general, la stabilirea nivelului ce -
rințelor și a nivelului controalelor, nu 
s-a ținut seama de diferitele niveluri 
de risc. Multe dintre autoritățile sta -
telor membre urmau aceeași aborda -
re indiferent dacă verificau o finan -
țare în valoare de 10 000 de euro sau 
una în valoare de un milion de euro. 
Posibilitățile de simplificare în cazul 
unor riscuri limitate nu au fost utili -
zate pe scară largă.
105  
Principalele deficiențe sau lacune în 
abordările urmate sunt prezentate pe 
scurt în caseta 13 :
106  
Având în vedere toate aceste observații, 
Curtea concluzionează că există ample 
oportunități de a se obține economii rea -
le, în perioada de programare 2014 -2020, 
în ceea ce privește finanțările care se 
acordă pentru proiecte de dezvoltare 
rurală, prin aplicarea unor abordări mai 
eficace pentru menținerea sub control 
a costurilor. Economiile realizate ar putea 
fi puse la dispoziție în vederea finanțării 
unor proiecte suplimentare, obținân -
du-se astfel o multiplicare a realizări -
lor și a rezultatelor și contribuindu -se 
la realizarea într -o mai mare măsură 
a obiectivelor.107  
Curtea a constatat, de asemenea, că 
existau abordări funcționale și eficace 
sub aspectul costurilor pentru reducerea 
riscurilor identificate, majoritatea aces -
tor abordări fiind deja puse în aplicare 
în anumite programe de dezvoltare 
rurală. Aceste abordări sunt descrise în 
cuprinsul raportului. Pentru cazurile în 
care s -au putut obține suficiente probe 
în urma examinării documentare a celor 
15 programe de dezvoltare rurală cu vo -
lumul cel mai mare de fonduri alocate, se 
oferă o trecere în revistă a unora dintre 
aceste abordări în figura 7  prezentată 
în continuare și o sinteză a acestora în 
anexa IV .
108  
Curtea salută intenția Comisiei de 
a elabora orientări privind costurile 
simplificate (deși statele membre au 
semnalat că probabilitatea ca opțiu -
nile simplificate în materie de costuri 
să fie utilizate pe scară largă este mică 
din cauza naturii diverse a finanțărilor 
în domeniul dezvoltării rurale). Curtea 
salută, de asemenea, orientările Comisiei 
în materie de combatere a fraudelor, pre -
cum și „planurile de acțiune” elaborate 
de statele membre, la inițiativa Comisiei. 
Planurile examinate de Curte indică 
aducerea unor îmbunătățiri în cazul anu -
mitor sisteme de bază, însă multe dintre 
deficiențele de concepție enumerate la 
punctul 105 anterior nu sunt abordate.
49 Concluzii și recomandări 
Principalele deficiențe observate în conceperea sistemelor de control pentru costu -
rile din domeniul dezvoltării rurale
 οutilizarea limitată, cu excepția cazului costurilor aferente managementului terenurilor și cursurilor de formare, 
a posibilităților de restricționare a costurilor la costuri „standard” (a se vedea punctele 41-42);
 οanaliză insuficientă a caracterului rezonabil al costurilor în raport cu realizările și cu rezultatele preconizate – pu -
ține autorități ale statelor membre au luat în considerare raportul cost -eficacitate sau raportul costuri -beneficii 
al cererilor de finanțare (a se vedea punctul 46);
 οlipsa unor abordări fiabile pentru prevenirea riscului de încorporare a unor elemente costisitoare și inutile 
(gold‑plating)  (a se vedea punctele 48-50);
Riscul de aprobare a unor finanțări pe baza unor prețuri care sunt prea ridicate:
 οneverificarea costurilor unitare standard pentru a se determina dacă acestea au condus, în practică, la plăți în 
exces (a se vedea punctele 62-63);
 οrecurgerea la verificări în raport cu baze de date conținând prețuri de catalog care erau, în general, cu 20-30 % 
mai mari decât prețurile reale ale pieței (a se vedea punctele 69 și 71);
 οacceptarea unor cereri de finanțare care specificau prețuri ce depășeau prețurile de referință cu până la 30 sau 
40 %, fără a solicita o justificare pentru aceasta (a se vedea punctul 74);
 οmăsuri insuficiente de protecție în situația în care se recurge la metoda comparării ofertelor din partea furnizori -
lor (a se vedea punctele 77-81);
 οrecurgerea la verificarea conformității cu procedurile de achiziții publice (în cazul în care sunt aplicabile), fără 
a se proceda și la verificarea caracterului rezonabil al costurilor propuse (a se vedea punctele 83-85);
Riscul de a nu fi fost rezonabile costurile care au fost rambursate efectiv:
 οexistența unor lacune în procedurile aplicabile după aprobarea cererilor de finanțare, ceea ce înseamnă că 
costurile rambursate efectiv pot să fie diferite de cele care au fost acceptate ca fiind rezonabile (a se vedea 
punctele 91-92);
Riscul ca nivelul cerințelor și nivelul controalelor să nu fie corelat în mod suficient cu nivelul de riscuri:
 οneintensificarea nivelului cerințelor și al controalelor atunci când intensitatea sprijinului este ridicată (situație în 
care solicitantul nu este stimulat suficient să limiteze costurile) sau atunci când cuantumul finanțării este foarte 
mare (a se vedea punctele 99-100).Caseta  13
50 Concluzii și recomandări Figura  7Trecere în revistă a abordărilor din cele 15 programe de dezvoltare rurală auditate
Program care aplică abordarea în cauză
Program care nu aplică abordarea în cauză
Abordarea nu se aplică sau nu a fost evaluată
0 5 10 15
Se prevede un nivel mai ridicat al cerin/uni021Belor /uni0219i/sau al controalelor 
pentru proiectele cu o valoare mareSe prevede un nivel mai ridicat al cerin/uni021Belor /uni0219i/sau al controalelor în 
cazul în care intensitatea sprijinului este ridicatăSe efectuează controale la fa/uni021Ba locului pe un e/uni0219antion de plă/uni021Bi pentru 
a se veri/f_ica dacă în cererea de rambursare au fost re/f_lectate toate 
avantajele /f_inanciare care au fost sau vor /f_i primite de la furnizoriSe adoptă măsuri de atenuare a riscurilor de fraudăSe efectuează veri/f_icări pentru a stabili dacă sunt rezonabile 
costurile atunci când s-a organizat o procedură de achizi/uni021Bii publiceSe utilizează pre/uni021Burile reale ale pie/uni021Bei ca pre/uni021Buri de referin/uni021Bă pentru 
echipamente /uni0219i utilaje, /uni0219i nu pre/uni021Burile de catalog ale furnizorilorSe veri/f_ică dacă costurile standard au condus la plă/uni021Bi în excesSe evaluează caracterul rezonabil al costurilor în raport
cu realizărileau cu rezultatele
Sursa:  Constatările de audit ale Curții de Conturi Europene.
51 Concluzii și recomandări 
109  
În multe cazuri, autoritățile statelor 
membre nu vor pune la punct detaliile 
sistemelor lor de control – formulare -
le, instrucțiunile, procedurile și fișele 
de verificare – decât după aprobarea 
programelor lor de dezvoltare rurală 
pentru perioada 2014-2020. Dar dacă 
aceste sisteme de control nu încearcă să 
contracareze riscurile care au fost identi -
ficate în prezentul raport, este probabil 
că deficiențele observate vor persista. 
Există abordări disponibile care nu pre -
supun impunerea a tot mai multe cerințe 
și controale, ci o mai bună direcționare 
a efortului către cazurile în care riscurile 
sunt mai mari. Cele mai bune sisteme 
de control sunt nu numai eficace – con -
cepute pentru a realiza economii, ci și 
eficiente, și anume adaptate nivelului de 
risc.110  
Lista de verificare a „bunei concepții” 
care Figuraază în anexa I  conține un an -
samblu cuprinzător de criterii cu ajutorul 
cărora se poate evalua dacă sistemele 
de control abordează riscurile descrise 
în prezentul raport. Curtea recomandă 
ca, înainte de angajarea cheltuielilor în 
noua perioadă de programare, Comisia 
și statele membre să coopereze pentru 
a se asigura că abordările urmate de 
toate programele de dezvoltare ru -
rală respectă aceste criterii și vizează 
domeniile care prezintă cele mai mari 
riscuri. Din acest proces ar trebui să facă 
parte o evaluare ex ante  a sistemelor de 
control, care să fie realizată de către ser -
viciile de audit intern (sau alte organisme 
de audit sau de control) ale autorităților 
statelor membre.
111 
O bună concepție a sistemelor nu este 
decât primul pas. Esențial este, în egală 
măsură, modul în care sistemele respec -
tive sunt puse în aplicare în practică. Prin 
urmare, Curtea recomandă Comisiei și 
statelor membre să verifice, într -o etapă 
timpurie a noii perioade de programare, 
că sistemele funcționează eficient și că 
sunt eficace în combaterea riscurilor evi -
dențiate în cuprinsul prezentului raport.
Prezentul raport a fost adoptat de Camera I, condusă de doamna Rasa BUDBERGYTĖ, 
membră a Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 26 noiembrie 2014.
 Pentru Curtea de Conturi
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Președinte
52
Lista de verificare elaborată de Curtea de Conturi Europeană pentru evaluarea con -
cepției sistemelor de control în raport cu riscurile asociate costurilor din domeniul 
dezvoltării rurale
Risc Element de concepțieA se vedea 
puncteleSpecificații excesive1.   Eligibilitatea se restricționează la costurile aferente unei specificații standard atunci când există multe proiec -
te similare sau tipuri comune de cheltuieli.38-42
2. Se evaluează costurile propuse pentru a  se asigura că specificațiile sunt rezonabile.
a)   Se efectuează calcule standardizate și se procedează la compararea cu valori de referință în scopul identificării rapide 
a cererilor de finanțare care cuprind specificații excesive.44-45
b)  Se evaluează dacă aceste costuri sunt rezonabile din perspectiva raportului cost -eficacitate sau a raportului 
costuri -beneficii.46
c)   Se documentează evaluările cu privire la caracterul rezonabil al specificațiilor și justificarea acestor evaluări, care poate fi 
comparația cu alte proiecte, o evaluare tehnică sau o apreciere bazată pe bunul -simț.47-48
d)  În cazul în care finanțările acordate nu se bazează pe oferta valabilă cu prețul cel mai scăzut, se stabilesc criterii clare 
pentru a se putea determina dacă sunt rezonabile costurile ofertei cu prețul mai ridicat; se documentează evaluarea 
costurilor suplimentare implicate.49-51
e)   Se utilizează avizele unor experți independenți pentru a se obține asigurarea că specificațiile sunt rezonabile, în special 
în cazul proiectelor care prezintă riscuri ca urmare a amplorii lor, a complexității lor tehnice sau a absenței unor informa -
ții comparative.53-55Prețuri necompetitive3.   Acolo unde este posibil, se stabilesc costuri maxime sau se utilizează opțiuni simplificate în materie de costuri 
și se verifică periodic ca acestea să nu depășească prețurile disponibile în general pe piață.58-63
4. Se compară prețurile elementelor pentru care se solicită finanțare cu date independente.
a)  Atunci când acest lucru este justificat de riscul prezentat, se apelează la cercetări de piață pentru a se obține, pentru 
fiecare proiect, informații comparative și independente privind prețurile.64-65
b)  Atunci când se recurge la baze de date ale prețurilor de referință, se utilizează prețurile reale ale pieței (sau se aplică un 
coeficient prețurilor de catalog ale furnizorilor); se actualizează periodic prețurile și se asigură luarea în calcul a eventua -
lelor diferențe regionale majore.66-71
c)  Pentru situația în care prețurile elementelor pentru care se solicită finanțare depășesc prețurile de referință, se definesc re -
guli și criterii clare cu ajutorul cărora să se poată aprecia dacă prețurile mai mari solicitate sunt rezonabile; se documentează 
evaluarea costurilor suplimentare implicate; în cazul în care este acceptată în mod automat o anumită variație procentuală 
față de prețurile de referință, se asigură că procentul utilizat poate fi justificat în raport cu prețurile reale ale pieței.72-74
5. Sunt concepute măsuri de protecție împotriva manipulării și a fraudei, care se utilizează la evaluarea ofertelor 
din partea furnizorilor.
a)  În cazul în care este primită o singură ofertă sau în cazul în care ofertele primite nu sunt comparabile, se apelează la 
metode alternative pentru a se verifica dacă prețurile sunt rezonabile.75-77
b)  S-au conceput măsuri pentru a se descuraja, a se preveni, a se detecta și a se corecta orice manipulare a procesului în 
scopul favorizării unui anumit furnizor.78-80
c) Sunt urmate orientările Comisiei în materie de prevenire și detectare a fraudelor. 81
d)  În cazul în care procedura de achiziții publice nu conduce la primirea mai multor oferte competitive sau în cazul în care 
procedurile urmate sunt viciate, se iau măsuri suplimentare pentru a se asigura că respectivele costuri sunt rezonabile.82-85
6.  Se recurge la obținerea avizului unui expert independent ca sursă valoroasă de asigurare atunci când o  astfel 
de metodă este eficientă sub aspectul costurilor sale.
a)  Atunci când trebuie să se realizeze o apreciere cu privire la caracterul rezonabil al costurilor, se recurge la avizul unui 
expert sau al unui comitet de evaluare pentru a se obține o certitudine suplimentară că decizia care a fost luată este bine 
întemeiată.86-87
b) Cazurile cu un grad mai ridicat de risc sunt supuse atenției experților interni sau externi. 86-87Anexe Anexa I
53 Anexe
Risc Element de concepțieA se vedea 
puncteleModificările aduse proiectelor7. Sistemele de control sunt astfel concepute încât să permită verificarea și detectarea oricăror modificări semni -
ficative aduse proiectului după aprobarea finanțării, pentru a  se obține certitudinea că costurile aferente sunt 
în continuare rezonabile.
a)  Se solicită o defalcare clară a costurilor atât în cererea de finanțare, cât și în cererea de rambursare; costurile sunt 
specificate în contractul de finanțare la același nivel de detaliu ca și cel al costurilor care au fost verificate în cererea de 
finanțare.90-91
b)  Sunt stabilite norme și proceduri clare pentru a se verifica dacă sunt rezonabile costurile implicate de modificările semni -
ficative față de costurile aprobate ale proiectului și dacă eventualele economii obținute nu sunt utilizate pentru a finanța 
elemente costisitoare și inutile (fenomenul de gold‑plating ). 90 -91
8. Sunt elaborate norme destinate să descurajeze disimularea reducerilor, a  rabaturilor comerciale sau a  avanta -
jelor de alt tip oferite de furnizor în vederea diminuării costului real.
a)  Se solicită divulgarea în mod explicit, în cererile de rambursare, a eventualelor reduceri, rabaturi comerciale sau avantaje 
de alt tip.92
b)  Se efectuează controale suplimentare la fața locului pe eșantioane de plăți cu scopul de a se detecta reduceri, rabaturi 
comerciale sau avantaje de alt tip disimulate.93-94Corelația cu 
riscurile9. În cazul în care probabilitatea de materializare a riscurilor și impactul potențial al acestora sunt scăzute, 
sistemele de control sunt concepute în așa fel încât să se reducă la minimum sarcina administrativă.96-98
10. Nivelul cerințelor și cel al controalelor este crescut în cazul elementelor cu valoare ridicată și al proiectelor 
care beneficiază de o intensitate ridicată a sprijinului, precum și în cazul altor factori de risc.99-100Anexa I
54 Anexe Anexa IIProgramele de dezvoltare rurală selectate în vederea examinării documentare
1 Din punctul de vedere al măsurilor care intră în sfera acestui audit, așa cum se prezenta situația lor la 31.12.2013.
Sursa:  Rețeaua europeană pentru dezvoltare rurală (REDR).7367719629709891 0391 2271 3971 7241 8052 0592 1172 4084 6076 645 Polonia
România
Ungaria
Franţa (continentală)
Portugalia (continentală)
Grecia
Bulgaria
Spania, Andaluzia
Republica Cehă
Slovacia
Regatul Unit, Anglia
Lituania
Austria
Germania, Brandenburg și Berlin
Italia, Campania
Toate celelalte programe 15 677Cheltuielile programate (2007-2013) pentru cele 15 programe de dezvoltare rurală cu volumul cel mai mare de fonduri alocate1 
(în milioane de euro)
64 % din bugetul 
total aferent măsurilor care intră în sfera auditului(29,5 miliarde de euro)
55 Anexe Anexa IIIUtilizarea opțiunilor simplificate în materie de costuri în cele 88 de programe de dez -
voltare rurală
Sursa:  Sondajul realizat de Curtea de Conturi Europeană.Numărul de programe de dezvoltare ruralăSume forfetareCosturi unitare standard
Rambursarea costurilor efective
Investi/uni021Bii neproductive - păduriPrima împădurire a terenurilor agricole
Instalarea sistemelor agroforestiere
Modernizarea exploata/uni021Biilor agricoleReconstituirea poten/uni021Bialului forestierPrima împădurire a terenurilor neagricole
Promovarea turismuluiConservarea/punerea în valoare
a patrimoniului natural
Servicii de înlocuire /uni0219i de consiliere
În/f_iin/uni021Barea /uni0219i dezvoltarea microîntreprinderilorDiversi/f_icarea
Servicii de bază
Renovarea satelor
Formare /uni0219i informare (mediu rural)Formare /uni0219i informare (agricultură/silvicultură)Investi/uni021Bii neproductive - exploata/uni021Bii agricole
Cre/uni0219terea valorii economice a pădurilor
Servicii de consultan/uni021Bă
Infrastructură
Sisteme de calitate alimentară0 10 20 30 40 50 60 70 80 90Programe de dezvoltare rurală printre ale căror metode utilizate se numără costurile unitare standard
sau sumele forfetare - defalcare pe măsuri
56 Anexe
Prezentare generală a abordărilor urmate în programele de dezvoltare rurală selec -
tate în vederea examinării documentare
Bulgaria
Republica Cehă
Germania 
- Brandenburg
Grecia
Spania - Andaluzia
Franța 
continentală
Italia - Campania
Lituania
Ungaria
Austria
Polonia
Portugalia 
continentală
România
Slovacia
Regatul Unit 
- Anglia
Costurile se evaluează în raport cu realizările sau 
rezultatele preconizate. √ √ √ √
Se verifică dacă costurile standard au condus la plăți 
în exces.N/A N/A N/A N/A N/A N/A
Atunci când este necesar, se apelează la cercetări de 
piață pentru a se obține, pentru proiectele neobișnuite 
sau complexe, informații comparative și independente 
privind prețurile.√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Se utilizează prețurile reale ale pieței ca prețuri de re -
ferință pentru echipamente, utilaje etc., și nu prețurile 
de catalog ale furnizorilor. √ N/A √ √ N/A √1N/A
Se adoptă măsuri de atenuare a riscurilor de fraudă 
în legătură cu ofertele primite de la furnizori și cu 
achizițiile publice. √ √ √ √ √ √ √
Se efectuează verificări pentru a stabili dacă sunt 
rezonabile costurile și în cazurile în care s-a organizat 
o procedură de achiziții publice.√ √ √ √ √
Se apelează la comisii de evaluare sau la experți pentru 
a se evalua specificațiile și/sau prețurile.√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Se impune solicitanților să divulge în mod expres, în 
cererile lor de rambursare, toate avantajele financiare 
(reduceri, rabaturi comerciale etc.) pe care le-au primit 
sau le vor primi de la furnizori. √ √ √
Se efectuează controale la fața locului pentru a se 
verifica dacă toate avantajele financiare pe care le-au 
primit sau le vor primi solicitanții de la furnizori au fost 
luate în considerare în vederea efectuării plății finale.√ √ √ √ √ √
Se stabilește un nivel mai ridicat al cerințelor și/sau 
al controalelor pentru măsurile care beneficiază de 
o intensitate ridicată a  sprijinului.
Se stabilește un nivel mai redus al cerințelor și/sau al 
controalelor pentru elementele cu valoare scăzută. √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Se stabilește un nivel mai ridicat al cerințelor și/sau al 
controalelor pentru proiectele de mare anvergură.√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Legendă
√ Inclusă în procedurile pentru principalele măsuri, acolo unde prezintă relevanță.
Neinclusă în procedurile pentru principalele măsuri.
Neevaluată.
N/A Nu se aplică.
1 Baza de date a prețurilor echipamentelor nu a mai fost actualizată din 2006. Autoritățile române au informat Curtea că sunt în curs de a dez -
volta o nouă bază de date care se sprijină pe prețurile de catalog ale furnizorilor. Anexa IV
57
VI (a)-(d)
În cadrul auditurilor proprii, Comisia a constatat defici -
ențe similare cu cele semnalate de Curte și s -au aplicat 
corecții financiare pentru a se acoperi riscurile pentru 
fond. Unele proceduri de verificare a conformității 
sunt încă în curs și este foarte posibil să conducă la 
corecții financiare suplimentare.
Planurile de acțiune elaborate de statele membre 
în vederea reducerii erorilor în punerea în aplicare 
a măsurilor de dezvoltare rurală includ metode mai 
bune de evaluare a caracterului rezonabil al costurilor.
Pentru perioada de programare 2014-2020, o utilizare 
pe scară mai largă a costurilor standard ar trebui să 
reducă riscul de erori în această privință.
VIII
Rețeaua europeană pentru dezvoltare rurală va 
disemina cele mai bune practici prin intermediul unor 
seminare și pagini de internet dedicate acestui scop.
IX
Comisia acceptă recomandarea Curții ca statele mem -
bre să aibă instituit încă de la început un sistem de 
control eficace și eficient. Aceasta va încuraja statele 
membre să utilizeze lista de verificare și criteriile ela -
borate de Curte cuprinse în anexa I.
Până în luna ianuarie 2015, Comisia va furniza, de 
asemenea, orientări cu privire la controalele și sancțiu -
nile în domeniul dezvoltării rurale, inclusiv o secțiune 
specifică cu privire la caracterul rezonabil al costurilor 
și lista de verificare destinată autorităților de manage -
ment, anexată la raportul special.
În plus, formarea și schimbul de experiență vor con -
stitui o parte a activităților rețelei europene pentru 
dezvoltare rurală (REDR) în perioada 2014-2020.
1  Articolul 24 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul (CE) 
nr. 65/2011 al Comisiei.
2 Regulamentul (CE) nr. 1975/2006.Sinteză
II
Comisia este pe deplin hotărâtă să obțină o mai bună 
economisire și eficiență în ceea ce privește cheltuielile 
pentru dezvoltare rurală, în special în cazul acordării 
de granturi pentru operațiuni de investiții beneficiari -
lor publici și privați (caracterul rezonabil al costurilor). 
În acest scop, Comisia a adoptat o abordare mai activă 
și mai coordonată, acordând o atenție sporită econo -
misirii și preconizând că aceasta va conduce la o mai 
bună gestiune financiară în cadrul următorului CFM, 
după cum se vede din răspunsurile de mai jos.
III
Comisia efectuează audituri de conformitate în statele 
membre pentru a verifica dacă cheltuielile efectuate 
sunt în conformitate cu normele. În cadrul acestor 
audituri, Comisia a identificat, de asemenea, deficiențe 
în ceea ce privește caracterul rezonabil al costurilor. 
Au fost deja aplicate corecții financiare în acest sens, 
iar în prezent se derulează o serie proceduri de verifi -
care a conformității și se preconizează că acestea vor 
conduce la corecții financiare suplimentare.
IV
Agențiile de plăți trebuie să respecte criteriile de acre -
ditare stabilite în anexa I la Regulamentul 907/2014 
(programul 2014-2020) înainte de a putea efectua orice 
plată. Articolul 24 alineatul (2) litera (d) din Regula -
mentul (UE) nr. 65/2011 al Comisiei prevede obligația 
statelor membre de a evalua caracterul rezonabil al 
costurilor cu ocazia controalelor administrative, cu 
ajutorul unui sistem de evaluare adecvat, cum ar fi 
utilizarea costurilor de referință, compararea ofertelor 
sau un comitet de evaluare. Această dispoziție a fost 
menținută pentru perioada 2014-2020.
V
Inițial, dispozițiile privind evaluarea caracterului 
rezonabil al costurilor prezentate au fost considerate 
a fi implicite1. Într -adevăr, la momentul reformării 
cadrului juridic anterior, care a avut loc în primăvara 
anului 20102, Comisiei nu i -au fost semnalate dificultăți 
majore cu privire la acest aspect. În procesul de apro -
bare a reformării, a fost adresată o singură întrebare 
(dacă costurile maxime ar fi o metodă corespunză -
toare), iar aceasta a primit un răspuns.Răspunsurile  
Comisiei
Răspunsurile Comisiei 58
15
În cadrul auditurilor proprii, Comisia evaluează 
întotdeauna caracterul rezonabil al costurilor pentru 
măsurile de investiții și respectarea procedurilor de 
achiziții publice.
Aproape toate auditurile efectuate de Comisie au 
identificat deficiențe cu privire la caracterul rezona -
bil al costurilor. Aceste deficiențe ar trebui abordate 
de statele membre și sunt urmărite în auditurile 
ulterioare.
Sistemul și strategia de audit bazată pe analiza riscu -
rilor ale DG AGRI țin seama de constatările auditurilor 
anterioare ale DG AGRI, formulate de Curtea Euro -
peană de Conturi, de OLAF și de organismele națio -
nale de certificare, în vederea identificării domeniilor 
supuse celor mai mari riscuri, pe care trebuie să se 
concentreze auditurile viitoare. În plus, strategia de 
audit pentru perioada 2014-2020 va asigura o mai 
bună acoperire a tuturor cheltuielilor, iar activitățile 
de audit intensive vor continua să acopere domeniile 
supuse celor mai mari riscuri.
Planurile de acțiune privind „ratele de eroare” includ 
măsurile preventive și corective necesare pentru 
a remedia deficiențele legate de caracterul rezonabil 
al costurilor în cazul în care astfel de deficiențe sunt 
detectate de auditurile Comisiei sau ale Curții de Con -
turi Europene.
Noul Regulament (UE) nr. 1306/2013 privind politica 
agricolă comună prevede că, în cazul în care siste -
mele de control nu sunt eficace sau nu au fost apli -
cate măsuri de remediere, Comisia poate reduce sau 
suspenda plățile intermediare către statele membre. 
În cazul în care există îngrijorări cu privire la legalita -
tea și regularitatea plăților, un instrument rapid l -ar 
putea reprezenta posibilitatea întreruperii plăților 
intermediare.
Având în vedere cele de mai sus, Comisia este convinsă 
că deficiențele vor fi detectate mai devreme și că acest 
lucru va conduce la o mai bună atenuare a riscurilor și 
la o punere în aplicare mai rapidă a măsurilor corective 
necesare.Introducere
03
Așa cum a menționat Curtea, Comisia efectuează 
audituri de conformitate în statele membre pentru 
a verifica dacă cheltuielile efectuate sunt în confor -
mitate cu normele. În cadrul acestor audituri Comi -
sia a identificat, de asemenea, deficiențe în ceea ce 
privește caracterul rezonabil al costurilor. Au fost deja 
aplicate corecții financiare în acest sens (de exemplu, 
19 milioane EUR pentru Bulgaria) și în prezent se deru -
lează o serie de proceduri de verificare a conformității 
și se preconizează că acestea vor conduce la corecții 
financiare suplimentare.
În data de 19.12.2013 Comisia a adoptat orientări 
pentru stabilirea corecțiilor financiare pe care Comisia 
trebuie să le aplice, în cazul nerespectării normelor în 
materie de achiziții publice, cheltuielilor finanțate de 
Uniune în cadrul gestiunii partajate În conformitate cu 
aceste orientări, nerespectarea normelor în materie 
de achiziții publice este evaluată pe baza principiului 
proporționalității.
04
Comisia este de acord cu faptul că se pot realiza eco -
nomii suplimentare și va ține seama de observațiile 
Curții.
05
Pentru perioada de programare 2014-2020 va fi gene -
ralizată și încurajată posibilitatea de a utiliza costuri 
standard. Aceasta ar trebui să reducă riscul pentru 
fond și ar reduce, de asemenea, sarcina administrativă 
pentru statele membre.
Răspunsurile Comisiei 59
22
În plus, Comisia are acum dreptul de a suspenda plă -
țile în anumite condiții, și anume în cazul în care există 
o deficiență gravă în funcționarea eficace a sistemului 
de gestionare și control, iar statul membru nu a reușit 
să ia măsurile necesare pentru remedierea situației.
24-28
Au fost deja aplicate corecții financiare în acest sens și 
în prezent se derulează o serie de proceduri de verifi -
care a conformității și se preconizează că acestea vor 
conduce la corecții financiare suplimentare.
În aproape niciunul dintre auditurile efectuate de 
Comisie caracterul rezonabil al costurilor nu a putut fi 
considerat pe deplin satisfăcător. Atunci când au fost 
identificate astfel de deficiențe, pe lângă consecințele 
financiare, au fost formulate recomandări. În unele 
cazuri, acest lucru a condus la acțiuni corective.
În raportul său anual pe 2013, Curtea de Conturi Euro -
peană a observat că statele membre au avut la dispo -
ziție informații suficiente care să le permită detectarea 
și corectarea majorității erorilor constatate în dome -
niul dezvoltării rurale. În ceea ce privește măsurile de 
investiții, Curtea a observat că statele membre ar fi 
putut detecta și corecta toate erorile cuantificabile în 
operațiunile examinate3.
Ar trebui remarcat faptul că deficiențele identificate 
de Curte în auditurile efectuate pentru rapoartele sale 
anuale sunt urmărite de Comisie prin audituri docu -
mentare sau audituri de conformitate sau de către 
organismul de certificare.
3  Curtea de Conturi Europeană, Raportul anual pe 2013, punctul 4.8.Observații
21
FEADR este implementat prin gestiune partajată. 
Comisia execută bugetul, iar sarcinile de execuție sunt 
împărțite cu statele membre. Acestea din urmă trebuie 
să ia măsurile necesare pentru a se asigura că acțiunile 
sunt finanțate în mod corect și în conformitate cu nor -
mele UE. DG AGRI își asumă integral responsabilitățile, 
însă detecția și corectarea erorilor sunt în primul rând 
în responsabilitatea statelor membre.
Comisia efectuează audituri de conformitate în statele 
membre pentru a verifica dacă cheltuielile efectuate 
sunt în conformitate cu normele. Aceste audituri de 
conformitate ar putea avea drept urmare corecții 
financiare și o listă de recomandări privind modali -
tățile de îmbunătățire a sistemului de gestionare și 
control.
În cazul în care statele membre nu pun în aplicare 
acțiunile propuse, acestora li se pot aplica suspendări 
de plăți și corecții financiare.
Răspunsurile Comisiei 60
În plus, în data de 19.12.2013 Comisia a adoptat orien-  
tări pentru stabilirea corecțiilor financiare pe care 
Comisia trebuie să le aplice, în cazul nerespectării 
normelor în materie de achiziții publice, cheltuielilor 
finanțate de Uniune în cadrul gestiunii partajate.
În ceea ce privește evaluarea sistemelor de control 
instituite, Comisia a constatat că sistemele de control 
proiectate nu au fost întotdeauna bine puse în aplicare 
în practică.
32
Planurile de acțiune au fost introduse ca urmare 
a constatărilor Curții de Conturi din raportul său anual 
pe 2011. Aceasta a fost o sarcină semnificativă pentru 
statele membre.
Comisia a dezvoltat instrumente complexe pentru 
îmbunătățirea calității planurilor de acțiune în vederea 
abordării cauzelor profunde ale erorilor. Printre aces -
tea se numără elaborarea de orientări privind aspecte 
precum costurile simplificate, achizițiile publice, 
posibilitatea de a verifica și de a controla măsurile 
prevăzute în planurile de dezvoltare rurală, precum și 
organizarea de strategii antifraudă specifice.
În cea mai recentă actualizare (septembrie 2014) a pla -
nurilor de acțiune, statele membre au trebuit să țină 
seama într -o măsură mult mai mare de constatările 
auditurilor efectuate de Curte și de Comisie. Într -ade -
văr, 46 % din acțiunile prezentate de statele membre 
au răspuns unor constatări concrete ale auditurilor, 
50 % din acestea provenind din rapoartele Curții.
Ar trebui remarcat faptul că prin noul Regulament 
(UE) nr. 1306/2013 privind PAC, competențele Comisiei 
au fost consolidate. Articolul 41 alineatul (2) prevede 
că plățile intermediare către statul membru pot fi 
suspendate sau reduse atunci când se constată că 
elemente esențiale ale sistemului național de control 
nu sunt eficace sau când nu au fost puse în aplicare 
măsurile de remediere necesare. Articolul 36 alinea -
tul (7) prevede întreruperea plăților intermediare ca 
un prim instrument rapid de răspuns în cazul în care 
există îngrijorări legate de legalitatea și regularitatea 
plăților.
În plus, pentru a evita corecțiile financiare, fiecare 
agenție de plăți pentru care au fost formulate rezerve 
în raportul anual de activitate al DG AGRI va trebui să 
acționeze cu promptitudine.29
Astfel cum este descris de Curte la punctul 33, ca 
urmare a analizei, au fost organizate patru seminare 
cu autoritățile statelor membre. Pe parcursul acestor 
seminare au fost discutate aspectele legate de carac -
terul rezonabil al costurilor și de achizițiile publice și 
au fost diseminate bune practici. De asemenea, statele 
membre pun în aplicare planuri de acțiune privind 
ratele de eroare, care, în unele cazuri, includ acțiuni 
menite să îmbunătățească evaluarea caracterului rezo -
nabil al costurilor.
În cazul special al achizițiilor publice a fost prezentat 
deja statelor membre un document de orientare cu 
privire la cele mai comune tipuri de nereguli în gesti -
onarea fondurilor structurale și de investiții europene 
(al 4-lea seminar privind rata de eroare, octombrie 
2014).
30
Pentru noua perioadă de programare 2014-2020, 
Comisia a propus opțiuni simplificate în materie de 
costuri (finanțare la rate forfetare, bareme de costuri 
unitare standard, sume forfetare) ca mijloace eficiente 
pentru a se asigura caracterul rezonabil al costurilor.
Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 include opțiuni 
pentru fondurile structurale și de investiții europene 
pentru a se calcula cheltuielile eligibile în cazul gran -
turilor și al asistenței rambursabile pe baza costurilor 
reale, dar și pe baza unei finanțări la rate forfetare, 
a unor bareme de costuri unitare standard și a unor 
sume forfetare.
Orientările privind utilizarea opțiunilor simplificate în 
materie de costuri (OSC) au fost pregătite de Comisie 
cu scopul de a oferi orientări tehnice privind cele trei 
tipuri de costuri simplificate aplicabile și de a dise -
mina cele mai bune practici, pentru a încuraja statele 
membre să utilizeze costurile simplificate. Cu toate 
acestea, este la latitudinea statelor membre să decidă 
dacă utilizează sau nu opțiunile simplificate în materie 
de costuri.
La un seminar privind rata de eroare organizat în 
octombrie 2014, au fost prezentate autorităților de 
management și agențiilor de plăți din toate statele 
membre orientări privind modul de prevenire a nere -
gulilor în cadrul procedurilor de achiziții publice. În 
fine, înainte de sfârșitul anului 2014 vor fi puse la 
dispoziție orientări privind controalele și sancțiunile în 
ceea ce privește dezvoltarea rurală.
Răspunsurile Comisiei 61
42
A se vedea răspunsul la punctul 34.
44-49
Sistemele de monitorizare și de evaluare instituite de 
statele membre pe baza anexei IV la Regulamentul 
808/2014 (actul de punere în aplicare a dezvoltării 
rurale) ar putea fi un instrument util pentru evalua -
rea caracterului rezonabil al costurilor în funcție de 
realizările, rezultatele și impacturile obținute și/sau 
preconizate. Comisia va recomanda statelor membre 
să îmbunătățească eficiența din punctul de vedere al 
costurilor și evaluarea eficacității costurilor proiectelor 
și ale operațiunilor individuale.
52
DG AGRI organizează în prezent ateliere specifice 
privind strategiile antifraudă în aproape toate statele 
membre.
A se vedea răspunsul la punctul 33 pentru mai multe 
detalii.
54
Bunele practici din acest domeniu vor fi diseminate 
prin intermediul rețelei europene pentru dezvoltare 
rurală, în perioada 2014-2020.
61
Există diferite metodologii care pot fi aplicate în 
scopul stabilirii opțiunilor simplificate în materie de 
costuri, astfel cum sunt menționate la articolul 67 ali -
neatul (5) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013. În plus, 
în conformitate cu articolul 62 alineatul (2) din Regula -
mentul (UE) nr. 1305/2013, autoritățile de management 
trebuie să includă în programele lor de dezvoltare 
rurală o declarație care confirmă caracterul adecvat și 
corectitudinea calculelor. Această declarație trebuie să 
fie emisă de către un organism independent din punct 
de vedere funcțional.33
Pe lângă aceasta, Comisia oferă seminare în materie 
de antifraudă agențiilor de plăți din statele membre (și 
din țările candidate). Seminarele vizează schimbul de 
informații cu privire la zonele cu risc ridicat de fraudă 
și la modalitățile de depistare și prevenire a acestui 
fenomen. Până la sfârșitul lui 2014 s -au desfășurat 
astfel de seminare pentru următoarele state mem -
bre: Austria, Belgia (Flandra), Republica Cehă, Cipru, 
Danemarca, Estonia, Finlanda, Franța, Germania, 
Grecia, Irlanda, Letonia, Țările de Jos, Polonia, Portu -
galia, România, Republica Slovacă, Slovenia, Spania și 
Suedia. În prezent sunt în curs de pregătire seminare 
în celelalte state membre.
34
În perioada 2007-2013, pentru majoritatea măsurilor 
de investiții în dezvoltarea rurală nu a existat niciun 
temei juridic specific pentru utilizarea opțiunilor 
simplificate în materie de costuri. Regulamentul (UE) 
nr. 1303/2013 (articolele 67 și 68) a inclus posibilitatea 
ca toate fondurile structurale și de investiții europene 
să utilizeze aceste opțiuni și, prin urmare, se preconi -
zează că, în noua perioadă de programare, cu ajuto -
rul unor orientări mai detaliate din partea Comisiei, 
o mai mare parte a cheltuielilor se va baza pe opțiuni 
simplificate în materie de costuri. Desigur, în cele din 
urmă este la latitudinea statelor membre să decidă 
dacă doresc să utilizeze sau nu opțiunile simplificate în 
materie de costuri.
35
Planurile de acțiune se concentrează pe identificarea 
și corectarea principalelor surse de nereguli în ceea ce 
privește cheltuielile, inclusiv a deficiențelor în veri -
ficarea caracterului rezonabil al costurilor. De fapt, 
documentul de lucru al serviciilor Comisiei prezentat 
în iunie 2013 de Comisie4 a considerat că una din prin -
cipalele cauze ale erorilor o constituie evaluarea insufi -
cientă a caracterului rezonabil al costurilor (RC10). De 
atunci, statele membre au identificat treptat defici -
ențe în acest domeniu și au lansat acțiuni preventive și 
corective.
4  Document de lucru al serviciilor Comisiei privind evaluarea 
cauzelor de bază ale erorilor și a acțiunilor corective și 
preventive în cadrul politicii de dezvoltare rurală [SWD (2013) 
244 final].
Răspunsurile Comisiei 62
81
Punerea în aplicare a Regulamentului delegat (UE) 
nr. 907/2014 al Comisiei va contribui la prevenirea și 
detectarea fraudelor. Anexa 1 la acest regulament 
prevede că agenția de plăți trebuie să se asigure că în 
formarea personalului este inclusă sensibilizarea cu 
privire la fraude.
În conformitate cu noul Regulament (UE) nr. 1306/2013 
al Comisiei, cu Regulamentul delegat (UE) nr. 907/2014 
al Comisiei și cu Regulamentul de punere în aplicare 
(UE) nr. 908/2014 al Comisiei, statele membre sunt 
obligate să abordeze în mod mai specific cazurile de 
fraudă ca un risc pentru fonduri. Acest subiect este, de 
asemenea, abordat în mod specific în cadrul seminare -
lor antifraudă (a se vedea răspunsul la punctul 33).
86
Bunele practici din acest domeniu vor fi diseminate 
prin intermediul rețelei europene pentru dezvoltare 
rurală, în perioada 2014-2020.
90
Articolul 48 alineatul (3) din Regulamentul de punere 
în aplicare (UE) nr. 809/2014 al Comisiei prevede obli -
gația statelor membre de a verifica operațiunea finali -
zată prin compararea acesteia cu operațiunea pentru 
care a fost solicitat și acordat sprijin. Această dispoziție 
ar trebui să permită statelor membre să detecteze 
cazurile în care rezultatul final nu este același cu cel pe 
care beneficiarul s -a angajat inițial să îl obțină.
Concluzii și recomandări
103
Inițial, dispozițiile privind evaluarea caracterului 
rezonabil al costurilor prezentate au fost considerate 
a fi explicite5. Într -adevăr, la momentul reformării 
cadrului juridic anterior, care a avut loc în primăvara 
anului 20106, Comisiei nu i -au fost semnalate dificultăți 
majore cu privire la acest aspect. În procesul de apro -
bare a reformării a fost adresată o singură întrebare 
(dacă costurile maxime ar fi o metodă corespunză -
toare), iar aceasta a primit un răspuns.
5  Articolul 24 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul (CE) 
nr. 65/2011 al Comisiei.
6 Regulamentul (CE) nr. 1975/2006.62
În temeiul actualului cadru juridic, Comisia nu poate 
obliga statele membre să actualizeze sau să revizu -
iască periodic metodologia opțiunilor simplificate în 
materie de costuri instituită de autoritățile de manage -
ment în conformitate cu articolul 67 din Regulamentul 
(UE) nr. 1303/2013, deși Comisia încurajează ca siste -
mele instituite să reflecte evoluția în timp a prețurilor 
de pe piață.
Caseta 7
Pentru perioada următoare, 2014-2020, un astfel de 
sistem ar trebui să se bazeze pe un calcul just, echita -
bil și care să poată fi verificat, ținând seama, printre 
altele, de date statistice, date istorice sau de practicile 
obișnuite de contabilizare a costurilor.
În mod specific pentru măsurile de investiții, Comisia 
va încuraja statele membre să revizuiască periodic 
metodologiile opțiunilor simplificate în materie de 
costuri, pentru a fi în concordanță cu evoluțiile pieței.
71
Comisia încurajează statele membre să se asigure că 
sistemele instituite reflectă evoluția prețurilor de pe 
piață de -a lungul timpului.
78 și 79
Pot exista situații în care utilizarea unui furnizor care 
cere un preț mai mare poate fi justificată, conform 
celor descrise de Curtea de Conturi la punctele 47-52, 
dar Comisia este de acord că manipularea nu este 
acceptabilă.
80
Cazurile extreme sunt, într -adevăr, cazurile întâlnite 
adesea în investigațiile efectuate de OLAF.
Răspunsurile Comisiei 63
110
Comisia acceptă această recomandare. Statele mem -
bre ar trebui să se asigure în avans că dispun de sis -
teme eficiente de control. Comisia va încuraja statele 
membre să utilizeze lista de verificare și criteriile 
elaborate de Curte, menționate în anexa I.
Până în luna ianuarie 2015, Comisia va furniza, de 
asemenea, orientări cu privire la controalele și sancțiu -
nile în domeniul dezvoltării rurale, inclusiv o secțiune 
specifică cu privire la caracterul rezonabil al costurilor 
și lista de verificare destinată autorităților de manage -
ment, anexată la raportul special.
În plus, formarea și schimbul de experiență vor con -
stitui o parte a activităților rețelei europene pentru 
dezvoltare rurală (REDR) în perioada 2014-2020.
111
Comisia acceptă această recomandare și va urmări cu 
statele membre măsurile luate.
În ceea ce privește riscurile legate de performanță, 
Comisia va încuraja statele membre, în cadrul unor 
reuniuni periodice, să facă schimb de experiență și de 
bune practici.Între timp, Comisia a elaborat orientări privind opți -
unile simplificate în materie de costuri, cu scopul de 
a asigura orientări tehnice privind cele trei tipuri de 
costuri simplificate aplicabile și de a disemina cele mai 
bune practici, pentru a încuraja statele membre să 
utilizeze costurile simplificate. Cu toate acestea, este la 
latitudinea statelor membre să decidă dacă utilizează 
sau nu opțiuni simplificate în materie de costuri.
La un seminar privind rata de eroare organizat în 
octombrie 2014, au fost prezentate autorităților de 
gestionare și agențiilor de plăți din toate statele mem -
bre orientări privind modul de prevenire a neregulilor 
în cadrul procedurilor de achiziții publice. În fine, 
înainte de sfârșitul anului 2014 vor fi puse la dispoziție 
orientări privind controalele și sancțiunile în ceea ce 
privește dezvoltarea rurală.
În plus, în data de 19.12.2013 Comisia a adoptat ori -
entări pentru stabilirea corecțiilor financiare pe care 
Comisia trebuie să le aplice, în cazul nerespectării 
normelor în materie de achiziții publice, cheltuielilor 
finanțate de Uniune în cadrul gestiunii partajate.
Pentru programul pe 2014-2020, Comisia a propus 
opțiuni simplificate în materie de costuri (finanțare 
la rate forfetare, bareme de costuri unitare standard, 
sume forfetare) ca mijloace eficiente pentru a se asi -
gura caracterul rezonabil al costurilor.
Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 include opțiuni 
pentru fondurile structurale și de investiții europene 
pentru a se calcula cheltuielile eligibile în cazul gran -
turilor și al asistenței rambursabile pe baza costurilor 
reale, dar și pe baza unei finanțări la rate forfetare, 
a unor bareme de costuri unitare standard și a unor 
sume forfetare.
În ceea ce privește evaluarea sistemelor de control 
instituite, Comisia a constatat că sistemele de control 
proiectate nu au fost întotdeauna bine puse în aplicare 
în practică.
Răspunsurile Comisiei 64
În ceea ce privește riscurile legate de nerespecta -
rea conformității, în martie 2014, DG AGRI a adoptat 
o nouă strategie multianuală de audit pentru perioada 
2014-2020. Această strategie de audit continuă să se 
bazeze pe analiza riscurilor; pentru a obține un nivel 
optim de acoperire al auditului, aceasta conține acum 
un program de audit care se derulează timp de trei 
ani, aplicabil începând din iulie 2014. Acest program 
este susținut de o analiză centrală a riscurilor (ACR) și 
va fi revizuit anual.
Corecțiile financiare care rezultă în urma acestor audi -
turi se bazează pe deficiențele identificate în punerea 
în aplicare a sistemelor de control și pe o estimare 
a riscului financiar pentru bugetul UE pe care îl implică 
aceste deficiențe. Pe baza auditurilor sale, Comisia 
poate, de asemenea, să identifice sursele și cauzele 
reale ale erorilor constatate și să solicite statelor 
membre să stabilească măsuri de remediere specifice 
și bine direcționate.
CUM VĂ PUTEȚI PROCURA PUBLICAȚIILE UNIUNII EUROPENE?
Publicații gratuite:
•  un singur exemplar: 
pe site ‑ul EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu);
•  mai multe exemplare/postere/hărți: 
de la reprezentanțele Uniunii Europene ( http://ec.europa.eu/represent_ro.htm), 
de la delegațiile din țările care nu sunt membre ale UE ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm) 
sau contactând rețeaua Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm) 
la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).
(*)  Informațiile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine  
telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).
Publicații contra cost:
• pe site ‑ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Abonamente:•  de la agenții de vânzări ai Oficiului pentru Publicații al Uniunii Europene  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_ro.htm).
QJ-AB-14-022-RO-N  ISSN  1977-5806Politica de dezvoltare rurală a UE este pusă în 
aplicare de statele membre în mare parte prin 
acordarea unor finanțări nerambursabile pentru 
acoperirea costurilor proiectelor de investiții și 
de alt tip realizate de fermieri, de întreprinderi 
din mediul rural, de asociații sau de autorități 
locale.
Curtea a constatat că sistemele implementate în 
unele state membre pentru verificarea 
caracterului rezonabil al costurilor aferente 
acestor finanțări nu erau bine concepute. Deși 
existau unele abordări funcționale și eficace sub 
aspectul costurilor, acestea nu erau aplicate pe 
scară largă. Curtea pune în evidență bunele 
practici pe care le -a identificat în cursul acestui 
audit și concluzionează că aplicarea unor astfel 
de bune practici creează ample oportunități de 
a se obține economii reale, în perioada de 
programare 2014-2020, în ceea ce privește 
finanțările care se acordă pentru proiecte de 
dezvoltare rurală.
CURTEA DE
CONTURI
EUROPEANĂ