[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 9.10.2008

COM(2008) 623 final

RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU

Evaluarea finală a programului Fiscalis 2003-2007 conform articolului 15 din Decizia 2235/2002/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 3 decembrie 2002 de adoptare a unui program comunitar pentru îmbunătățirea funcționării sistemelor de impozitare pe piața internă (Programul Fiscalis 2003-2007)

RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU

Evaluarea finală a programului Fiscalis 2003-2007 conform articolului 15 din Decizia 2235/2002/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 3 decembrie 2002 de adoptare a unui program comunitar pentru îmbunătățirea funcționării sistemelor de impozitare pe piața internă (Programul Fiscalis 2003-2007)

1. PROGRAMUL FISCALIS 2003-2007

Programul Fiscalis 2003-2007 a fost instituit prin Decizia 2235/2002/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 3 decembrie 2002. Acesta a fost al treilea program de acțiune comunitară în domeniul fiscal și a acoperit perioada de la 1 ianuarie 2003 la 31 decembrie 2007. Participarea la acest program a fost deschisă celor 27 de state membre, precum și Croației și Turciei. Costul programului a fost suportat atât de Uniunea Europeană, cât și de țările participante.

Programul avea ca obiectiv îmbunătățirea funcționării sistemelor de impozitare pe piața internă, prin intensificarea cooperării între țările participante, administrațiile lor și funcționari. În domeniul impozitării indirecte și mai ales în ceea ce privește taxa pe valoarea adăugată și accizele, obiectivele programului erau următoarele: ( i ) să li se asigure funcționarilor posibilitatea de a atinge un înalt nivel comun de înțelegere atât a legislației comunitare, cât și a implementării acesteia în statele membre; ( ii ) să asigure o cooperare eficientă, efectivă și extinsă între statele membre; și ( iii ) să îmbunătățească procedurile administrative. În ceea ce privește impozitarea directă, Fiscalis avea ca obiective sprijinirea schimbului de informații în domeniul asistenței reciproce și sensibilizarea cu privire la legislația comunitară aplicabilă. Pentru impozitele pe primele de asigurare, obiectivul era îmbunătățirea cooperării între statele membre pentru a asigura o mai bună aplicare a legislației existente. În ultimul rând, programul avea obiectivul specific de a satisface nevoile speciale ale țărilor candidate, astfel încât acestea să poată lua măsurile necesare în domeniul legislației fiscale și al capacității administrative, în vederea aderării.

Pentru atingerea acestor obiective, programul se baza în principal pe:

- Acțiuni comune, printre care seminare, grupuri de proiect, schimburi de funcționari, controale multilaterale, activități de formare și alte activități. Aproximativ 36% din bugetul programului Fiscalis a fost cheltuit cu aceste acțiuni comune.

- Sisteme de comunicare și de schimb de informații, care vizează garantarea schimbului de informații prin rețele transeuropene informatizate. Dintre acestea au făcut parte sistemul de schimb de informații privind TVA (VIES), precum și o serie de alte aplicații folosite în domeniul TVA, al accizelor și al impozitării directe. Aproximativ 64% din bugetul programului a fost alocat sistemelor informatice, inclusiv finanțării unei părți din platforma de rețea comună programului Vamă 2007 (Rețeaua comună de comunicații/Interfața comună a sistemelor).

Cadrul financiar pentru cei cinci ani de punere în aplicare a programului a fost stabilit la 67,25 milioane euro.

2. SCOPUL EVALUĂRII FINALE

Articolul 15 din Decizia 2235/2002/CE prevede că „la evaluarea finală [a programului Fiscalis 2003-2007] se analizează eficiența și eficacitatea activităților din program” în raport cu obiectivele. Relevanța acestora din urmă a fost deja examinată la momentul evaluării intermediare, realizată în 2004-2005.

Evaluarea finală a fost lansată în noiembrie 2007 și finalizată în iunie 2008. Aceasta acoperă toată durata programului (2003-2007).

Comisia Europeană a însărcinat societatea Deloitte cu realizarea evaluării finale a programului Fiscalis 2003-2007. Patru criterii au fost examinate:

- Eficacitatea programului Fiscalis cu privire la atingerea obiectivelor sale;

- Eficiența, având în vedere resursele utilizate și rezultatele obținute;

- Utilitatea rezultatelor programului în raport cu nevoile identificate și cu rezolvarea problemelor;

- Durabilitatea rezultatelor programului pe termen mediu și lung.

Criteriul eficacității a fost evaluat pe baza a șapte întrebări referitoare la obiectivele și instrumentele programului. Pentru celelalte trei criterii au fost formulate trei întrebări suplimentare. Evaluarea s-a referit la efectele programului Fiscalis în sens larg, impactul și eficacitatea acestuia fiind stabilite prin utilizarea unei combinații de informații calitative și de date cantitative (în măsura disponibilității).

3. METODOLOGIE

Evaluarea s-a concentrat atât asupra aspectelor calitative, cât și asupra celor cantitative.

- Sursele de informații calitative au fost rapoartele cu privire la activitățile programului (elaborate de țările participante), interviurile cu funcționarii Comisiei și ai țărilor participante, studiile de caz referitoare la trei teme selectate în trei țări participante și, într-o anumită măsură, ancheta realizată pe internet (a se vedea punctul următor).

- Sursele de informații cantitative au fost:

- O anchetă vastă realizată pe internet pentru diferite tipuri de beneficiari (participanți la activitățile programului, echipe naționale de gestionare a programului Fiscalis și funcționari din posturi cheie ale administrațiilor fiscale naționale);

- Rapoarte și date existente, puse la dispoziție de Comisie.

Rezultatele evaluării se bazează, în primul rând, pe surse primare de informații, adică pe acelea care oferă informația direct evaluatorului: interviuri, chestionare care conțin opiniile respondenților, formulare de evaluare a seminarelor[1].

4. REZULTATE ȘI CONCLUZII

Activitățile de cooperare fiscală transnațională se desfășoară într-un context juridic specific, atât la nivel european cât și național. Cooperarea între țările participante prin intermediul activităților programului Fiscalis s-a realizat tot în acest cadru juridic. Prin urmare, posibilitățile de organizare a unora dintre activitățile Fiscalis au fost supuse unor constrângeri juridice (de exemplu directivele și regulamentele cu privire la cooperarea administrativă și la asistența reciprocă).

Obiectivele programului Fiscalis 2003-2007 au fost formulate de manieră generală, ceea ce a permis țărilor participante și Comisiei să propună o gamă largă de activități și subiecte. Datorită flexibilității apreciabile a programului, s-a putut lua în considerare evoluția legislației fiscale și a nevoilor țărilor participante, precum și prioritățile stabilite de toate părțile. Datorită acestui aspect, activitățile au fost foarte utile participanților și administrațiilor fiscale. Totuși, funcționarii administrațiilor fiscale au subliniat necesitatea unor activități chiar mai specifice și mai personalizate.

Din evaluare reiese că programul și-a atins obiectivul general prin intensificarea cooperării între țările participante, administrațiile și funcționarii acestora. Funcționarii au cooperat în mod efectiv și extins, prin implementarea și utilizarea sistemelor de comunicare și de schimb de informații. Deși aceste sisteme mai pot fi ameliorate din punctul de vedere al vitezei, al exactitudinii și al fiabilității datelor, ele au reprezentat mijloace apreciate și indispensabile de conectare a tuturor administrațiilor fiscale, mai ales în domeniul taxării indirecte. Acțiunile comune (și anume seminarele, schimburile de funcționari, controalele multilaterale și grupurile de proiect) au favorizat „cooperarea extinsă” în cadrul unei multitudini de subiecte diferite, contribuind la „crearea de rețele” între funcționarii administrațiilor fiscale. Comisia a încurajat țările participante să sporească cooperarea (de exemplu, în cadrul controalelor multilaterale). Totuși, gradul de cooperare depinde într-o mare măsură de participanți și de poziția ocupată de aceștia în administrațiile naționale.

Subiectul principal al programului este impozitarea indirectă (TVA și accize). În acest domeniu programul cuprinde un număr ridicat de activități utile. În cadrul programului, au fost organizate mai puține acțiuni vizând un obiectiv relativ la taxarea directă, dar acestea sunt percepute ca din ce în ce mai necesare în domeniul respectiv, iar numărul lor ar trebui să crească în viitor. Nicio activitate legată de impozitele pe primele de asigurare nu a fost finanțată în cadrul programului, deoarece țările participante nu au comunicat nicio nevoie specifică în acest domeniu.

Activitățile organizate au fost complementare, iar alegerea instrumentelor în funcție de rezultatul dorit urmărea o logică clară. Lipsa raportării structurate în ceea ce privește rezultatele activităților în țările participante a avut un efect nefast asupra disponibilității datelor referitoare la rezultatele programului, reprezentând astfel o ocazie pierdută de a organiza acțiuni de monitorizare. Această lipsă de raportare a redus vizibilitatea programului în rândul administrațiilor și ar putea explica sprijinul oarecum limitat acordat programului de nivelele superioare de conducere.

În fiecare țară participantă, participanții au avut obligația raportării, obținându-se astfel o serie de bune practici în domeniul schimbului de cunoștințe. Totuși, diseminarea informațiilor s-a limitat la un cerc restrâns, lipsind o metodă globală structurată de realizare a schimbului de cunoștințe.

Țările care au aderat la UE la 1 mai 2004 și la 1 ianuarie 2007 participau la program încă dinainte de aderare, în aceleași condiții cu statele deja membre. Acest fapt a fost considerat ca fiind pozitiv atât de vechile state membre, cât și de cele noi.

În concluzie, Fiscalis 2003-2007 a fost un program eficient, având în vedere că atât cooperarea formală, cât și cea informală pe care le-a generat au adus beneficii importante în raport cu costul programului. În ceea ce privește cooperarea informală, este important ca ea să fie sprijinită în mod continuu, în viitor, de program, pentru a se menține rețelele existente și a se extinde raza lor de acțiune (la noi subiecte și noi funcționari ai administrațiilor fiscale naționale).

5. RECOMANDĂRI

- Evaluarea recomandă Comisiei (CE) și/sau țărilor participante (TP):

- să continue asigurarea flexibilității programului (CE);

- să creeze o clasificare a activităților programului, prin realizarea unei legături între fiecare tip de acțiune și obiectivele programului și prin sporirea accesibilității părților interesate la informațiile cu privire la activitățile programului și la rezultatele acestora (CE);

- să elaboreze indicatori de performanță și de rezultate pentru program, alții decât indicatorii de performanță deja existenți pentru sistemele de comunicare și de schimb de informații, în scopul de a măsura în mod sistematic impactul programului (CE);

- să colecteze informații cu privire la rezultatele reale într-un mod structurat și să stabilească un mod de control al diferitelor activități. Este necesară examinarea posibilităților de evaluare și de raportare cu ajutorul internetului. Obligațiile adiționale în materie de raportare ar trebui să implice cât mai puține eforturi și resurse suplimentare posibil (CE/TP);

- să îmbunătățească și să structureze diseminarea de informații referitoare la rezultatele programului (CE);

- să sensibilizeze personalul de conducere de nivel superior din cadrul administrațiilor naționale prin organizarea unor acțiuni specifice pentru sporirea diseminării informațiilor și sprijinirea dezvoltării programului. Personalul de conducere de nivel superior ar trebui să fie mai informat cu privire la posibilitățile oferite de program de a răspunde la nevoile lor (CE/TP);

- să asigure sustenabilitatea rețelelor de funcționari în afara activităților programului Fiscalis. Ar trebui explorată utilizarea instrumentelor de colaborare online (cum ar fi reuniunile online), ținând cont de limitele juridice cu privire la schimbul de informații (CE);

- să continue optimizarea sistemelor de comunicare și de schimb de informații și să stimuleze părțile interesate la nivel național să îmbunătățească viteza transmisiilor și exactitatea datelor schimbate. Este necesară întărirea legăturilor cu acțiunile comune pentru a permite statelor membre să-și exprime în mod formal nevoile și așteptările cu privire la sistemele de comunicare și de schimb de informații (CE/TP);

- să dezvolte module comune de formare relative la subiecte legate de impozitare și să continue sprijinirea formării mixte (CE/TP);

- să încurajeze utilizarea controalelor multilaterale de către toate statele membre atunci când este necesar. Controalele multilaterale reprezintă un instrument foarte important, indispensabil pentru a controla în mod eficace aplicarea corectă a legislației comunitare și pentru a combate frauda și evaziunea fiscală. În plus, acestea au un important efect disuasiv asupra contribuabililor tentați de frauda fiscală (EC/TP);

- să ia în considerare organizarea de activități referitoare la impozitele pe primele de asigurare și să stimuleze în continuare activitățile referitoare la taxarea directă (CE/TP);

- să continue utilizarea programelor pentru încurajarea schimbului de idei asupra problemelor existente și a celor potențiale înaintea procesului legislativ (EC/TP);

- să accentueze identitatea programului Fiscalis, transformând-o într-un sinonim pentru cooperarea fiscală în UE. Aceasta ar putea include o utilizare mai largă a siglei Fiscalis pentru identificarea instrumentelor, activităților și rezultatelor programului (CE/TP).

[1] O cantitate limitată de informații provine din surse secundare, cum ar fi raporturi ale statelor membre referitoare la rezultatele activităților programului (în măsura în care aceste date au fost recoltate).