RO    RO  
 COMISIA EUROPEAN Ă 
Bruxelles, 11.7.2012  
SWD(2012) 196 final 
  
DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI 
Rezumat al evalu ării impactului 
care însoţeşte  
Propunerea de directiv ă a Parlamentului European și a Consiliului  
privind combaterea fraudelor îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii 
Europene prin intermediul dreptului penal 
{COM(2012) 363 final} 
{SWD(2012) 195 final}  
 
2 
  
1. Definirea problemei ..................................................................................................... 3 2. Analiza principiului subsidiarit ății............................................................................... 4 
3. Principalele obiective de politic ă................................................................................. 4 
4. Op țiuni de politic ă........................................................................................................ 5 
4.1. Evaluarea impactului op țiunilor de politic ă................................................................. 6 
4.2. Op țiunea preferat ă........................................................................................................ 8 
4.3. Monitorizare și evaluare............................................................................................... 9 
 
 
3 
 1. DEFINIREA PROBLEMEI  
 
UE și statele membre au obliga ția de a combate frauda și orice alte activit ăți ilegale care aduc 
atingere intereselor financiare ale Uniunii. Aceast ă obligație este prev ăzută la articolul 310 
alineatul (6) din Tratatul privind func ționarea Uniunii Europene (TFUE). Articolul 325 din 
TFUE prevede, de asemenea, adoptarea de m ăsuri de descurajare a fraudelor și de asigurare a 
unui nivel de protec ție echivalent ă în statele membre. 
 UE dispune deja o serie de instru mente juridice prin intermediul c ărora solicit ă statelor 
membre instituirea de reguli minime de drept penal de protec ție a intereselor financiare ale 
UE (în special Conven ția privind protejarea interese lor financiare ale Comunit ăților Europene 
din 1995 privind frauda și protocoalele privind corup ția și spălarea banilor). Cu toate acestea, 
respectivele instrumente s-au dovedit insuficiente pentru r ealizarea nivelului de protec ție 
dorit, ceea ce afecteaz ă credibilitatea UE în eforturile sale de restrângere bugetar ă. În special, 
acestea acoper ă numai o parte limitat ă a comportamentului ilegal în detrimentul intereselor 
financiare ale Uniunii Europene și, prin urmare, nu include ma i multe fenomene relevante 
care se întâlnesc periodic în practic ă. 
 Cadrul actual nu este înc ă suficient de robust pentru a limita pierderile de bani ai 
contribuabililor aloca ți UE, atât în ceea ce prive ște veniturile, cât și cheltuielile. Un exemplu 
în acest sens este c ă, în 2010, s-au înregistrat 13 631 de cazuri care au implicat activit ăți 
ilegale cu fonduri UE (a șa-numitele „nereguli”). Aceste cazuri raportate au totalizat 
aproximativ 2 miliarde de euro di n fondurile publice ale UE, colectate 
și cheltuite în mod 
greșit.  
 Diferitele deficien țe ale mijloacelor de protejare a fondurilor publice ale UE se refer ă la 
următoarele aspecte:  
• efect disuasiv insuficient al dispozi țiilor privind protec ția intereselor financiare ale UE;  
• lacune în aplicarea interdic țiilor existente, care decurg din capacit ăți scăzute de detectare a 
activităților infrac ționale și din niveluri sc ăzute de monitorizare, rezultatele procedurilor 
judiciare fiind deosebit  de modeste; precum și  
• rate scăzute de recuperare a sumelor pierdute.  
 
Din perspectiva dreptului penal material , cauzele subiacente ale problemelor men ționate 
anterior sunt variate.  
• În primul rând, spectrul infrac țiunilor existente care vizeaz ă protejarea intereselor 
financiare ale UE este insuficient pe ntru a determina cine face obiectul r ăspunderii penale 
și normele jurisdic ționale aplicabile urm ăririi în justi ție a infrac țiunilor comise în 
străinătate.  
• În al doilea rând, sfera infrac țiunilor este incomplet ă, nu numai din cauza insuficientei 
puneri în aplicare a defini țiilor existente, ci și din cauza num ărului insuficient de fapte 
incriminate la nivelul UE, ceea ce poate duce chiar și la o lips ă de protec ție total
ă 
împotriva anumitor tipuri de comportament ilegal. 
 
4 
 • În al treilea rând, tipurile și nivelurile sanc țiunilor sunt adesea prea reduse, și, în orice caz, 
foarte diferite de la un stat membru la altul. Pe lâng ă lipsa caracterului disuasiv care rezult ă 
din aceast ă situație și incorectitudinea rezultat ă din discrepan țele în materie de sanc ționare, 
lipsa unui nivel de protec ție echivalent ă duce, de asemenea, la reducerea încrederii 
reciproce a autorit ăților judiciare care trebuie s ă coopereze pentru solu ționarea cazurilor 
transfrontaliere referitoare la interesele financiare ale UE. 
• În cele din urm ă, există obstacole excesive în calea aplic ării dreptului penal. În special, în 
pofida cercet ărilor financiare complexe care justific ă timpul dedicat urm ăririi penale, 
faptele se prescriu și cazurile trebuie s ă fie clasate în timpul desf ășurării procesului.  
 
Interesele financiare ale UE sunt afectate nega tiv întrucât sume datora te UE nu sunt colectate 
pentru aceasta sau sunt alocate gre șit, cu încălcarea normelor legale. Activit ățile ilegale sunt 
grave și suficient de frecvente pentru a justifica garan ții suplimentare. 
 Pentru toate motivele descrise anterior este nevoie de un r ăspuns ferm în scopul de a stabili un 
nivel comun și proporționat de protec ție bazat pe descurajare. Astfel se va consolida 
eficacitatea bugetar ă și criteriile de finan ț
are ale UE și, în cele din urm ă, va spori 
credibilitatea general ă a finanțării și justiției penale a UE, prin stabilirea unui nivel de 
protecție echivalent ă pe întreg teritoriul UE. 
2. ANALIZA PRINCIPIULUI SUBSIDIARIT ĂțII 
 
Interesele financiare ale UE se refer ă la active și pasive gestionate de c ătre UE sau în numele 
acesteia. Întrucât, prin natura lor, sunt plasate la nivelul UE, acestea nu pot fi protejate, în 
mod normal, de c ătre statele membre în mod individual. Lupta antifraud ă este o 
responsabilitate partajat ă a UE și a statelor membre. 
 UE este cea mai în m ăsură să evalueze ce m ăsuri sunt necesare și proporționale în vederea 
protejării intereselor sale financiare, ținând seama de normele specifice ale UE care se aplic ă 
în acest domeniu.  Acest lucru se aplic ă, de asemenea, în m ăsura în care dispozi țiile de drept penal de protejare a 
intereselor financiare ale UE trebuie s ă fie armonizate. Numai UE este în m ăsură să se creeze 
un nivel de protec ție echivalent ă prin norme obligatorii care s ă aibă efect în toate statele 
membre și, prin urmare, s ă creeze un cadru juridic care s ă contribuie la dep ășirea punctelor 
slabe ale situa ției actuale.  
Valoarea ad ăugată deosebit ă a dispozi țiilor UE de drept penal în acest domeniu ar putea 
consta în noutatea de finirii de noi infrac țiuni relevante și de noi tipuri și niveluri de sanc țiuni 
care ar urma s ă fie aplicate în mod echivalent în toate statele membre, completând 
monitorizarea punerii în aplicare a Conven ției privind protec ția intereselor financiare ale 
Comunităților și învățând din lec țiile acestui demers. 
3. PRINCIPALELE OBIECTIVE DE POLITIC Ă 
 
Pe baza problemelor identificate se despri nd o serie de obiective generale, specifice și 
operaționale: 
 
 
5 
 Obiective generale:  
 prevenirea și reducerea pierderii de bani ai UE; 
 sporirea credibilit ății responsabilit ății bugetare a UE. 
 
Obiective specifice : 
 creșterea în mod corespunz ător a efectului de descurajare al interdic țiile referitoare la 
interesele financiare ale UE, în conformitate cu Cart a drepturilor f undamentale a UE 
 o mai bun ă punere în aplicare a interdic țiilor privind comportamente ilegale care 
afectează banii publici ai UE, prin îmbun ătățirea rezultatelor investiga țiilor, inclusiv 
identificarea suspec ților și detectarea benefici arilor de tranzac ții ilegale, în 
conformitate cu Carta drepturilor fundamentale a UE 
 îmbunătățirea în mod adecvat a nivelurilor de recuperare a banilor publici ai UE care 
au făcut obiectul unor acte ilegale, în conformi tate cu Carta dreptu rilor fundamentale a 
UE 
 garantarea echivalen ței și echității dispozițiilor care protejeaz ă interesele financiare ale 
UE în Uniune  
 contribuirea la cre șterea încrederii reci proce între autorit ățile judiciare ale statelor 
membre 
 creșterea gradului de sensibiliz are în rândul anchetatorilor și al poten țialilor autori în 
ceea ce prive ște normele care reglementeaz ă protecția intereselor financiare ale UE  
Obiective opera ționale:   
 ar trebui s ă se prevad ă un domeniu de aplicare suficient de larg, care s ă acopere 
grupele de autori care aduc  atingere în cel mai grav și/sau cel mai frecvent 
fondurilor UE 
 ar trebui s ă se extind ă în mod corespunz ător numărul de infrac țiuni pentru a acoperi 
cele mai grave și/sau cele mai frecvente ti puri de fapte care afecteaz ă fondurile UE 
 ar trebui s ă se prevad ă tipuri și niveluri de sanc țiuni suficiente pentru a garanta un 
nivel de protec ție echivalent ă în UE a fondurilor UE, asigurându-se în acela și timp 
proporționalitatea 
 ar trebui s ă se prevad ă norme metodologice clare și adecvate pentru a se facilita 
asigurarea respect ării acestor dispozi ții.  
4. OPțIUNI DE POLITIC Ă 
 
Cinci opțiuni au fost examinate în detaliu:  
 Opțiunea 1:
 menținerea situa ției actuale (scenariul de baz ă), combinat ă cu o monitorizare 
continuă a punerii în aplicare a in strumentelor existente. 
 
 
6 
 Opțiunea 2:  acțiune non-legislativ ă de sensibilizare a practicienilor și a potențialilor autori cu 
privire la dispozi țiile relevante și de facilitare a în țelegerii și aplicării, inclusiv prin schimb de 
cele mai bune practici și informații privind cazurile. 
 Opțiunea 3:
 un instrument legislativ prin care Conven ția privind protejarea intereselor 
financiare ale UE (PIF) și protocoalele acesteia s ă fie transformate într-un instrument în 
temeiul noilor norme din tratat, îmbun ătățind în acela și timp coeren ța dispozițiilor cuprinse în 
acestea.  
Opțiunea 4:
 un instrument legislativ care s ă impună statelor membre s ă își armonizeze 
normele de drept penal, în vederea l ărgirii corespunz ătoare a domeniului de aplicare, a 
introducerii unor noi tipuri specifice de infrac țiuni, a consolid ării tipurilor și nivelurilor 
minime de pedepse în scopul protej ării intereselor financiare ale UE. 
 Opțiunea 5:
 un instrument legislativ cu dispozi ții direct aplicabile de drept penal material în 
scopul protej ării intereselor financiare ale UE, inclusiv intervale precise ale pedepselor (valori 
minime și maxime ale pedepselor). 
4.1. Evaluarea impactului op țiunilor de politic ă 
Opțiunea 1:  eficacitatea acestei op țiuni în îndeplinirea obiec tivelor propuse este totu și foarte 
scăzută, chiar inexistent ă. Nu se preconizeaz ă ca aceast ă opțiune de politic ă să aibă un impact 
mai mare asupra drepturilor fundamentale, as upra sistemelor judici are interne sau asupra 
domeniului economic și financiar decât cadrul legislativ actual.  
 Opțiunea 2:
 eficacitatea acestei op țiuni este considerat ă a fi scăzută deoarece efectele 
suplimentare de descurajare și de asigurare a respect ării legisla ției penale nu pot fi ob ținute în 
cazul în care, în prezent, dreptul penal nu se aplic ă. Se preconizeaz ă ca impactul asupra 
drepturilor fundamentale s ă fie redus spre mediu. Impactul economic și financiar este estimat 
la + 37 de milioane de euro la nivelul Uniunii Europene, datorit ă monitoriz ării mai eficiente a 
cazurilor de c ătre autorit ățile judiciare din statele membre, c ontribuind la niveluri mai bune de 
recuperare, cu costuri suplimentare în sarcina Comisiei, evaluate la 3 milioane EUR, în special pentru ac țiuni de formare. Aceast ă opțiune îndepline ște cerința legată de 
proporționalitate.  
 Opțiunea 3:
 această opțiune de politic ă are doar o eficacitate moderat ă și nu este de a șteptat să 
aibă un impact considerabil mai mare supra drep turilor fundamentale sau asupra sistemelor 
judiciare na ționale decât cadrul actual. Se estimeaz ă un impact pozitiv asupra bugetului UE de 
aproximativ 17 milioane EUR ca urmare a unei mai bune asigur ări a respect ării legii și a unei 
mai bune recuper ări, cu un cost estimat de 3 milioane EUR al procesului legislativ la nivelul 
statelor membre. Punând în balan ță, pe de o parte, relevan ța structural ă deosebit ă pentru 
integritatea, capacita tea de cheltuire și reputația UE și, pe de alt ă parte, ingerin ța suplimentar ă 
minimă față de cadrul legislativ existent, este posibil s ă s e  a f i r m e  c ă măsura este 
proporțională cu obiectivul urm ărit. Cu toate acestea, valoarea ad ăugată pentru protec ția 
banilor contribuabililor este foarte limitat ă. 
 Opțiunea 4:
 se preconizeaz ă ca aceast ă opțiune să aibă o eficacitate medie spre mare în 
reducerea pierderilor de fonduri UE și în asigurarea credibilit ății eforturilor de  restrângere 
bugetară, fără însă a se adopta toate m ăsurile de drept penal teoretic posibile, și fără a se 
armoniza complet tipurile de sanc țiuni și nivelurile acestora. Definirea mai larg ă a 
infracțiunilor existente îmbun ătățește echivalen ța din perspectiva cre ării unui nivel de 
 
7 
 protecție echivalent ă prin sanc țiuni pe teritoriul UE, spore ște încrederea reciproc ă între 
autoritățile judiciare și, astfel, faciliteaz ă asigurarea respect ării legii  și nivelul de 
recuperare  în cazurile transfrontaliere. De finirea unor noi tipuri de infrac țiuni relevante, mai 
ample, și a unor tipuri și niveluri de sanc țiuni mai stricte în materie de pierderi al e resurselor 
financiare ale UE se va traduce, prob abil, într-un nivel foarte ridicat de descurajare . Aceste 
definiții comune și normele minime în materie de sanc țiuni îmbun ătățesc, de asemenea, 
echivalen ța cadrului de sanc țiuni pe teritoriul UE și, astfel, încrederea reciproc ă între 
autoritățile judiciare, ceea ce faciliteaz ă asigurarea respect ării legii și recuperarea  în 
cazurile transfrontaliere.  
Opțiunea ar urma s ă aibă un impact mediu asupra drep turilor fundamentale, în m ăsura în care 
s-ar introduce noi infrac țiuni și s-ar extinde domeniul de aplicare al infrac țiunilor existente, 
iar tipurile și nivelurile de sanc țiuni minime ar fi consolidate. Aceste m ăsuri contribuie la 
îndeplinirea unor obiective de in teres general recunoscute de Un iune [a se vedea articolul 52 
alineatul (1) din Cart ă], și, în special, la m ăsuri eficace și disuasive de protec ție a intereselor 
financiare ale UE. În contextul unui num ăr în creștere de nereguli și de suspiciuni de fraud ă și 
având în vedere ineficacitatea m ăsurilor actuale în  temeiul Conven ției PIF, m ăsurile nu 
depășesc ceea ce este necesar pent ru a atinge acest obiectiv.  
La nivelul UE se estimeaz ă obținerea unui beneficiu ridicat, de 471 milioane EUR, ca urmare 
a unui efect de descurajare mai puternic (reducerea sumelor pier dute), a unei mai bune 
asigurări a respect ării legii și a unei mai bune recuper ări (sporindu-se sumele recuperate), 
pentru un cost relativ sc ăzut legat administrativ și de organizare, de 29 de milioane EUR, în 
special pentru procesul legisla tiv, la nivel de stat membru.  
Punând în balan ță, pe de o parte, relevan ța structural ă deosebită a protejării banilor publici ai 
UE pentru integritatea, capacitatea de cheltuire și reputația UE și, pe de alt ă parte, protec ția 
adecvată sporită prin definirea infrac țiunilor și stabilirea de niveluri minime credibile ale 
sancțiunilor, criteriul propor ționalității este respectat. 
Întrucât aceast ă opțiune politic ă are un impact considerabil asupr a efectului de descurajare, 
asupra capacit ăților de asigurare a respect ării legii și asupra nivelului de r ecuperare, aceasta se 
consideră a avea o eficacitate medie spre ridicat ă. 
 Opțiunea 5:
 eficacitatea acestei op țiuni este considerat ă la fel de ridicat ă ca cea a op țiunii 4, în 
sensul că aceasta presupune folosirea unor defini ții noi, mai cuprinz ătoare, ale infrac țiunilor, 
prevede tipuri și niveluri suficiente de sanc țiuni și cuprinde norme de facilitare a represiunii 
infracțiunilor. Acest lucru ar avea o influen ță pozitivă considerabil ă asupra efectului de 
descurajare, asupra capacit ăților de asigurare a respect ării legii și asupra nivelului de 
recuperare. Impactul acestei op țiuni de politic ă asupra drepturilor fundamentale și asupra 
sistemelor de justi ție penală este mediu, ca și în cazul op țiunii 4, cu un impact suplimentar 
legat de faptul c ă o astfel de legisla ție UE ar fi direct ap lic ă în cazul urm ăririi penale și al 
condamnării.  
Impactul asupra sistemelor judiciare intern e ar fi considerabil, întrucât autorit ățile naționale 
responsabile ar trebui s ă pună în aplicare în mod direct dispozi țiile privind infrac țiunile din 
legislația penală a UE.  
Efectele economice și financiare se preconizeaz ă a fi acelea și ca și în cazul op țiunii 4. 
Punând în balan ță, pe de o parte, relevan ța structural ă deosebită a protejării banilor publici ai 
UE pentru integritatea, capacitatea de cheltuire și reputația UE și, pe de alt ă parte, protec ția 
adecvată sporită prin definirea infrac țiunilor și stabilirea de niveluri minime credibile ale 
sancțiunilor, cr iteriul propor ționalității ar trebui s ă fie considerat respectat, de și ingerința 
suplimentar ă și impactul asupra drepturilor fundamentale sunt mai ridicate decât în cazul 
opțiunii 4, fără ca impactul financiar pozitiv s ă fie semnificativ mai mare. 
 
8 
 4.2. Opțiunea preferat ă 
O evaluare comparativ ă a efectelor men ționate anterior conduce la concluzia c ă ambele 
opțiuni, 4 și 5, sunt eficace în realizarea tuturor obiectivelor generale și a celor specifice. În 
ceea ce prive ște eficacitatea, cu  toate acestea, op țiunea 4 este mai pu țin intruziv ă pentru 
sistemele judiciare ale statelor membre.   
→Principala diferen ță între opțiunea 4 și opțiunea 5 rezid ă în gradul de flexibilitate diferit de care 
se bucură statele membre, care, în cadrul op țiunii 4 își pot men ține în mare m ăsură sistemele 
proprii de drept penal în ceea ce prive ște infracțiunile prev ăzute în Conven ția PIF, abordarea 
proprie de elaborare a legisla ției și pot institui sanc țiuni mai severe decât cele de la nivelul UE, 
în timp ce op țiunea 5 se caracterizeaz ă prin caracterul în general st rict al normelor UE, care ar 
urma să fie aplicate ca atare de c ătre parchetele și instanțele penale ale statelor membre. 
Opțiunea de politic ă 4 
 Opțiunea de politic ă 5 
 
• Directiva • Regulamentul 
• ar asigura o protec ție extinsă, permițând, 
în același timp, statelor membre s ă 
adopte m ăsuri mai stricte  •  ar furniza un singur set stabil de norme  
privind protejarea intereselor financiare 
ale UE prin norme de drept penal  
• ar furniza definiții minime  ale 
infracțiunilor, pe care statele membre le-ar 
putea extinde, de exemplu, ad ăugând 
forme agravate sau prev ăzând răspunderea 
pentru faptele s ăvârșite din neglijen ță • ar impune definiții exhaustive  ale 
infracțiunilor reglementate  
• ar conține norme minime  privind tipurile 
de sancțiuni și nivelurile acestora  • ar stabili tipuri și niveluri rigide de 
sancțiuni  
• ar conține dispozi ții accesorii care ar urma 
să fie transpuse de statele membre în 
conformitate cu propriile tradi ții 
juridice  • ar conține un set exhaustiv și izolat de 
dispoziții accesorii , în unele cazuri posibil 
diferite de tradi țiile penale na ționale, și 
incluse în alt ă parte decât în Codul penal 
intern 
• parchetele și instanțele judec ătorești ale 
statelor membre ar aplica măsuri 
naționale de transpunere  în dreptul penal 
național • autoritățile statelor membre ar aplica 
direct  dispozițiile regulamentului   
 
Prin urmare, op țiunea 4 reprezint ă opțiunea preferat ă.  
 
Opțiunea preferat ă ar urma s ă sporeasc ă protecția intereselor financiare ale UE, atât prin 
extinderea protec ției prin intermediul dreptului penal în cazul activit ăților ilegale grave și/sau 
deosebit de prejudiciabile, care nu sunt  reglementate în prezent de Conven ția PIF, cât și prin 
asigurarea unor niveluri minime adecvate ale sanc țiunilor aplicabile existente și prin 
introducerea de noi tipuri de infrac țiuni, asigurând astfel  un nivel de protec ție echivalent ă și 
de claritate a legisla ției în întreaga UE. 
 
 
9 
 Opțiunea 4 este propor țională din perspectiva obiectivelor sale  legitime, întrucât niciuna din 
opțiunile alternative nu permite o solu ție la fel de eficient ă de îmbinare a costurilor limitate și 
a eficacității în atingerea obiectivelor identificate în sec țiunea 3 de mai sus. De și este probabil 
ca opțiunea preferat ă de acțiune legislativ ă să implice, pentru unele state membre, efectuarea 
de schimb ări în legisla țiile lor penale în vederea punerii în  aplicare a directivei, nu pare a 
exista o alt ă modalitate, la fel de eficace, de a atinge obiectivele strategice generale și 
specifice.  
 
4.3. Monitorizare și evaluare 
Riscurile poten țiale legate de aplicarea de c ătre statele membre, în c onformitate cu perioada 
de transpunere, sunt expuse și abordate într-un plan de aplicare care înso țește propunerea. 
 Este avut în vedere un mecanism adecvat de monitorizare și evaluare, prin care statele 
membre ar fi obligate s ă raporteze cu privire la  punerea în aplicare efectiv ă a măsurilor 
legislative sau nelegislative func ție de natura modific ărilor propuse. Datele furnizate de 
statele membre, [în conformitate cu articolul 325 alineatul (5) din TFUE] de Eurostat, de 
sondajele Eurobarometru, de viitor ul sistem european de informa ții cu privire la cazierele 
judiciare (ECRIS) și de Consiliul Europei vor permite formarea unei baze de referin ță utile 
pentru monitorizarea situa ției, ș
i evaluarea ex post a impactului acestei ini țiative prin 
compararea cu cifrele raportate de statele membre înainte de intrarea sa în vigoare. Pe lâng ă 
datele cantitative furnizate de statele membre, alte surse posibile de informa ții calitative 
privind respectarea din perspectiv ă legislativ ă și practică vor fi colectate de la statele membre 
care vor trimite rapoarte privind frauda, de la Forumul privind justi ția, de la Oficiul European 
de Luptă Antifraud ă (OLAF) și de la Eurojust.  
Un studiu empiric specific cu  accent pe colectarea de da te va fi efectuat de c ătre Comisie, 
între un an și trei ani de la data aplic ării propunerii.