SINTEZĂ

I. Sarcina Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) este de a combate frauda şi alte activităţi ilegale desfăşurate în detrimentul bugetului UE. Oficiul – care aparţine Comisiei, însă dispune de autonomie în ceea ce priveşte investigaţiile – numără în jur de 500 de angajaţi, iar cheltuielile anuale se ridică la aproximativ 50 de milioane de euro. În 2005, Curtea de Conturi a identificat în raportul special nr. 1/2005 privind mecanismele de gestionare din cadrul Oficiului European de Luptă Antifraudă deficienţe la nivelul gestionării investigaţiilor şi a formulat 17 recomandări vizând refocalizarea activităţilor pe funcţia de investigaţie, îmbunătăţirea eficienţei şi demonstrarea eficacităţii (a se vedea punctele 1-5).

II. În prezent, OLAF recurge într-o măsură mai mare la competenţele sale de a efectua controale la faţa locului, de a examina martori şi de a interoga suspecţi. În vederea refocalizării pe funcţia de investigaţie, OLAF a creat două direcţii de investigaţii pentru a o înlocui pe cea existentă anterior. Cu toate acestea, Comisia consideră că OLAF funcţionează cel mai eficace atunci când acţionează pe toate planurile ca autoritate de luptă antifraudă şi nu atunci când se constituie ca un serviciu axat doar pe investigaţii; prin urmare, Comisia nu a luat de sub sarcina OLAF activităţile care nu ţin de investigaţii precum strategia de luptă antifraudă şi programele de finanţare. În consecinţă, rata de creştere a personalului în cadrul direcţiilor de investigaţii (32 %) nu a ţinut pasul cu creşterea din celelalte structuri ale oficiului (43 %). În 2009, activitatea legată de investigaţii ocupa, per ansamblu, 37 % din timpul de lucru al personalului oficiului (a se vedea punctele 7-18).

III. OLAF a întreprins o serie de măsuri pentru a îmbunătăţi eficienţa investigaţiilor. A utilizat într-o măsură mai mare sistemul său electronic de gestionare a cazurilor (Case Management System – CMS), a desfăşurat acţiuni de formare axate într-un grad mai mare pe nevoi specifice, a introdus obiective care vizează punerea accentului pe cazuri complexe şi mai grave, a redus procentul de personal temporar şi a introdus un sistem de gestionare a timpului (Time Management System – TMS). Cu toate acestea, TMS nu este utilizat în scopul planificării, iar planurile de activitate nu includ estimări legate de timpul necesar realizării investigaţiilor sau de termenele în care acestea ar trebui să se desfăşoare. Este nevoie de o îmbunătăţire a gestionării cazurilor aflate în derulare pentru a se putea asigura o soluţionare mai rapidă a problemelor şi pentru a se evita perioadele lungi de inactivitate: durata medie de prelucrare a cazurilor continuă să fie mai mare de doi ani. În plus, OLAF primeşte în prezent cu 50 % mai multe informaţii iniţiale legate de posibile fraude sau nereguli în comparaţie cu 2004, iar durata medie a evaluărilor iniţiale ale acestor informaţii s-a dublat de la 3,5 luni la 7 luni. Deşi, faţă de anul 2004, există cu 32 % mai mulţi investigatori, numărul cazurilor investigate nu a crescut. Aceasta reflectă punerea accentului pe cazuri mai grave, creşterea proporţiei aferente propriilor investigaţii ale OLAF şi redirecţionarea resurselor de investigaţie către realizarea evaluărilor iniţiale (a se vedea punctele 19-37).

IV. Cadrul juridic [1] nu s-a schimbat de la ultimul raport al Curţii. Nu există în continuare niciun control independent al acţiunilor de investigare aflate în derulare şi niciun cod care să garanteze că aceste acţiuni urmează un curs previzibil. Până în prezent, Acordul practic de cooperare cu Eurojust a avut un impact limitat (a se vedea punctele 38-44).

V. În planul său anual de gestionare, OLAF îşi stabileşte obiective clare. Investigaţiile au condus la identificarea unor sume semnificative care au făcut obiectul unor recuperări şi al unor măsuri judiciare şi disciplinare, precum şi la închiderea cazurilor în care acuzaţiile iniţiale s-au dovedit a fi nefondate. Informaţii cu privire la performanţa OLAF, referitor la activitate, la rezultatele potenţiale şi la rezultatele reale, sunt disponibile în CMS. Cu toate acestea, OLAF nu raportează aceste informaţii în cadrul unui singur document care ar permite realizarea unor comparaţii fiabile privind performanţa sa în timp şi de la un sector la altul (a se vedea punctele 45-57).

VI. Comitetul de supraveghere a revizuit regulamentul său de procedură şi a întocmit un număr de rapoarte şi de avize cu privire la mecanismele de gestionare din cadrul OLAF. S-a introdus o procedură prin care are loc consultarea Comitetului de supraveghere înainte de transmiterea informaţiilor către autorităţile judiciare naţionale, deşi aceasta nu protejează încă în mod adecvat drepturile persoanelor fizice implicate (a se vedea punctele 58-65).

VII. Pe baza acestor observaţii, principalele recomandări ale Curţii la adresa OLAF sunt următoarele (a se vedea punctele 66-76):

(a) Sporirea numărului de investigaţii şi a ritmului de desfăşurare a acestora prin creşterea proporţiei de timp care le este alocată şi prin revizuirea cadrului juridic.

(b) Îmbunătăţirea eficienţei prin includerea de estimări cu privire la resursele necesare şi la termenele de realizare în planurile pentru investigaţii. Aceste planuri ar trebui monitorizate şi actualizate. Comitetul executiv ar trebui să joace un rol în asigurarea reducerii duratei totale a evaluărilor şi a investigaţiilor.

(c) Furnizarea unor informaţii fiabile cu privire la eficacitate prin publicarea în cadrul unui singur document a unor statistici legate de performanţă în ceea ce priveşte activitatea desfăşurată, rezultatele potenţiale şi rezultatele reale.

(d) Definirea în termeni mai clari a procedurii de consultare a Comitetului de supraveghere, care are loc înaintea transmiterii informaţiilor către autorităţile judiciare naţionale.

INTRODUCERE

1. În 2005, Curtea de Conturi a publicat raportul special nr. 1/2005 privind mecanismele de gestionare din cadrul Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) [2]. În urma auditului s-au identificat deficienţe la nivelul gestionării de către OLAF a investigaţiilor şi s-au formulat 17 recomandări vizând refocalizarea activităţilor pe funcţia de investigaţie, îmbunătăţirea eficienţei şi demonstrarea eficacităţii. OLAF a întocmit un plan de acţiune pentru punerea în aplicare a recomandărilor acceptate, iar în 2007 a raportat către Comitetul de monitorizare a auditurilor al Comisiei cu privire la progresele realizate [3]. În caseta 1 sunt prezentate în mod sintetic rolul şi sarcinile OLAF.

2. Figura 1 ilustrează evoluţia activităţii în cadrul OLAF începând cu 2004 din punctul de vedere al cheltuielilor, al personalului, al informaţiilor primite şi al cazurilor tratate. Numărul cazurilor aflate în curs de investigare la un moment dat este în continuare de aproximativ 400, fiecare având o durată medie de doi ani, iar numărul de cazuri închise în fiecare an este în jur de 200. Cantitatea de informaţii iniţiale primite a crescut în mod considerabil, în prezent OLAF primind în fiecare an aproximativ 1000 de diferite comunicări din partea unor diverse surse.

FIGURA 1

OLAF – CHELTUIELILE, PERSONALUL ŞI NUMĂRUL DE CAZURI TRATATE ÎN PERIOADA 2004-2009

+++++ TIFF +++++

Sursa: OLAF.

CASETA 1

ROLUL ŞI SARCINILE OLAF

Obiectivele şi activităţile principale

OLAF a fost instituit în 1999 [4] cu scopul de a spori eficacitatea combaterii activităţilor ilegale desfăşurate în detrimentul intereselor financiare ale Uniunii. OLAF răspunde de o serie de activităţi care includ desfăşurarea de investigaţii administrative pentru combaterea fraudei, acordarea de asistenţă statelor membre în prevenirea fraudei şi colectarea şi analizarea informaţiilor.

OLAF beneficiază de independenţă în ceea ce priveşte investigaţiile, independenţă care este consolidată prin existenţa unui Comitet de supraveghere format din cinci persoane independente din afara instituţiilor UE.

Tipuri de cazuri

Cazurile sunt clasificate de oficiu în următoarele categorii:

(a) Investigaţii:

investigaţii interne (investigaţii realizate în cadrul instituţiilor şi organismelor UE);

investigaţii externe (investigaţii la nivelul operatorilor economici acolo unde sunt implicate fonduri UE).

(b) Operaţiuni de coordonare şi asistenţă:

coordonarea statelor membre în cadrul investigaţiilor care privesc mai multe ţări;

sprijin acordat autorităţilor judiciare naţionale în contextul procedurilor de natură penală.

Principalele etape ale investigaţiilor

(a) OLAF primeşte denunţuri din cadrul sau din afara instituţiilor UE.

(b) OLAF evaluează informaţiile iniţiale şi directorul decide dacă să deschidă sau nu un caz.

(c) Investigatorii OLAF colectează probe, de exemplu prin intermediul interviurilor şi al controalelor la faţa locului.

(d) Investigatorii raportează Comitetului executiv rezultatele obţinute în urma activităţilor de investigare. Directorul decide cu privire la acţiunea de urmărire subsecventă care ar trebui iniţiată, dacă este cazul. Acţiunea de urmărire subsecventă poate include transmiterea informaţiilor cu privire la caz către autorităţile naţionale sau UE competente în vederea iniţierii unor proceduri judiciare sau disciplinare sau în vederea recuperării fondurilor în cauză.

(e) OLAF verifică dacă autorităţile responsabile au dat curs acţiunii de urmărire subsecventă recomandate.

Rezultatul activităţii OLAF poate lua forma a patru tipuri de urmărire subsecventă: financiară, administrativă, judiciară şi disciplinară.

STADIUL RECOMANDĂRILOR

3. În tabelul 1 sunt enumerate cele 17 recomandări iniţiale formulate în raportul special nr. 1/2005. Curtea ia notă de faptul că OLAF a întreprins măsuri ca răspuns la 13 dintre recomandările sale, că alte trei (recomandările 2, 14 şi 15) nu au fost acceptate de Comisie, în timp ce recomandarea 16 referitoare la rolul Comitetului de supraveghere trebuie analizată în lumina hotărârii Tribunalului de Primă Instanță din iulie 2008 [5].

TABELUL 1

STADIUL RECOMANDĂRILOR FORMULATE DE CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ ÎN RAPORTUL SPECIAL NR. 1/2005 REFERITOR LA OLAF RECOMANDARE

Notă: Recomandările formulate în raportul special nr. 1/2005 nu erau numerotate. În prezentul document, ele sunt indicate, într-o formă sintetizată, în ordinea în care apar în raportul menţionat.

Recomandare | Stadiu |

1.Precizarea rezultatelor care urmează a fi obţinute în urma investigaţiilor şi introducerea unor indicatori de performanţă care să evalueze în ce măsură aceste rezultate au fost realizate | Acceptată |

2.Examinarea posibilităţii de a crea o unitate separată dedicată operaţiunilor de coordonare şi asistenţă pentru a îmbunătăţi gestionarea resurselor | Neacceptată |

3.Crearea unor grupări mai mici în cadrul Comitetului executiv cu scopul de a se stabili planuri şi obiective clare pentru investigaţii | Acceptată |

4.Monitorizarea procesului investigativ în scopul axării pe priorităţi şi pe colectarea de probe printr-o mai bună utilizare a mijloacelor de investigare disponibile | Acceptată |

5.Introducerea unui sistem de înregistrare a timpului de lucru, sistem care să fie corelat cu planurile de activitate şi care să permită obţinerea unor estimări cu privire la timpul care urmează a fi alocat investigaţiilor astfel încât volumul de muncă să fie aliniat la resursele existente şi să se evite întârzierile | Acceptată |

6.Stabilirea unei durate maxime pentru investigaţii | Parţial acceptată |

7.Eliminarea activităţilor de urmărire subsecventă (implicarea în proceduri judiciare şi recuperarea de fonduri) care pot fi efectuate de ordonatorii de credite | Parţial acceptată |

8.Codificarea şi publicarea procedurilor pentru a se asigura protecţia drepturilor persoanelor fizice în toate etapele investigaţiei şi pentru a se institui un control al legalităţii acţiunilor de investigare aflate în derulare | Acceptată |

9.Stabilirea unui cadru oficial pentru mecanismele de cooperare dintre OLAF şi statele membre prin intermediul legislaţiei sau prin încheierea de acorduri cu serviciile naţionale de investigare | Acceptată |

10.Transformarea CMS într-un sistem de gestionare a investigaţiilor şi intensificarea acţiunilor de formare în rândul investigatorilor în domeniul tehnicilor de investigare şi al legislaţiei şi în ceea ce priveşte aptitudinile legate de redactarea rapoartelor | Acceptată |

11.Întocmirea de rapoarte fiabile şi relevante referitor la performanţă, bazate mai curând pe rezultatele reale decât pe cele potenţiale | Acceptată |

12.Implementarea unui plan director pentru gestionarea personalului în vederea soluţionării problemelor structurale | Acceptată |

13.Serviciile de analiză strategică ar trebui să urmărească îmbunătăţirea calităţii datelor transmise de statele membre şi să creeze baze de date care pot fi utilizate pentru identificarea anomaliilor şi pentru demararea investigaţiilor | Acceptată |

14.Transferul responsabilităţii pentru strategia de luptă antifraudă către alte servicii ale Comisiei | Neacceptată |

15.Cedarea răspunderii pentru gestiunea programelor de finanţare (de exemplu "Pericles" şi "Hercule") către alte servicii ale Comisiei | Neacceptată |

16.Clarificarea rolului Comitetului de supraveghere pentru a se asigura lipsa oricăror intervenţii în investigaţiile aflate în derulare | Acceptată |

17.Refocalizarea activităţilor pe funcţia de investigaţie, demers care să fie însoţit de schimbări la nivel de guvernanţă şi de reglementări | Parţial acceptată |

SFERA ȘI ABORDAREA AUDITULUI

4. Auditul de urmărire subsecventă a fost realizat cu scopul de a stabili măsurile care au fost întreprinse ca răspuns la recomandările formulate în raportul special nr. 1/2005. Scopul auditului a fost de a răspunde la următoarele patru întrebări, care grupează diferitele recomandări (a se vedea anexa I):

(a) Activităţile OLAF au fost refocalizate pe funcţia de investigaţie a acestuia? (recomandările 2, 7, 13, 14, 15, 17)

(b) OLAF a îmbunătăţit eficienţa investigaţiilor sale? (recomandările 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 12)

(c) Este OLAF în măsură să demonstreze eficacitatea investigaţiilor sale? (recomandările 1 şi 11)

(d) Rolul Comitetului de supraveghere a fost clarificat? (recomandarea 16).

5. Auditul a cuprins:

(a) o analiză a documentaţiei şi a statisticilor, obţinute de la OLAF, cu privire la politică, planificare, proceduri, personal şi la aspectele financiare, inclusiv o examinare a planului de acţiune al oficiului, plan care viza abordarea recomandărilor din raportul special nr. 1/2005;

(b) interviuri cu directori, şefi de unitate şi investigatori din cadrul OLAF; întruniri cu Comitetul de supraveghere a OLAF şi cu secretariatul acestui comitet, având ca scop discutarea rapoartelor şi a avizelor elaborate de această entitate; interviuri cu alte organisme relevante [Oficiul de investigaţii şi de disciplină al Comisiei (IDOC), Eurojust];

(c) evaluarea unui eşantion aleatoriu de 30 de investigaţii dintre cele 332 de investigaţii interne şi externe aflate în curs la 1 iulie 2008 [6]. Evaluarea s-a bazat pe o analiză a documentaţiei aferente cazurilor şi înregistrate în sistemul informatic de gestionare cazurilor (Case Management System – CMS), precum şi pe interviuri cu investigatorii implicaţi în cazurile respective.

OBSERVAȚII

6. În figura 2 sunt sintetizate constatările rezultate din examinarea eşantionului de 30 de cazuri. Fiecare investigaţie a fost evaluată în funcţie de criteriile prezentate în continuare şi a primit unul sau altul dintre calificativele "performanţă bună", "performanţă satisfăcătoare" sau "performanţă slabă". Criteriile au fost următoarele: accentul pus pe activitatea de investigare, contribuţia altor servicii OLAF la investigarea cazului, luarea în timp util a deciziei de deschidere a cazului, claritatea obiectivelor şi a planificării, durata proporţională şi rezultatele obţinute. Constatările sunt analizate în detaliu în secţiunile corespondente din prezentul raport.

REFOCALIZAREA PE FUNCŢIA DE INVESTIGAŢIE

7. Curtea a examinat dacă OLAF a dat curs recomandărilor formulate în raportul special nr. 1/2005, şi anume acelea ca OLAF să transfere către alte servicii anumite activităţi care nu ţin de investigaţii sau să le separe de structura sa şi să îmbunătăţească contribuţia serviciilor strategice la funcţia de investigaţie. OLAF şi-a reorganizat direcţiile în 2006, iar prin noua structură organizatorică (a se vedea anexa II) acesta urmărea să pună un accent mai mare pe funcţia sa de investigaţie.

FIGURA 2

EVALUAREA CRITERIILOR PENTRU CELE 30 DE CAZURI EXAMINATE

+++++ TIFF +++++

Sursa: Examinarea a 30 de cazuri.

ACTIVITĂŢILE CARE NU ŢIN DE INVESTIGAŢII NU AU FOST TRANSFERATE CĂTRE ALTE SERVICII SEPARATE DE OLAF

8. Curtea a formulat patru recomandări referitor la transferul către alte servicii separate de OLAF al anumitor activităţi sau la separarea acestor activităţi de structura oficiului. Recomandarea de a transfera activităţi de urmărire subsecventă (recomandarea 7) a fost parţial acceptată. Întrucât Comisia a continuat să insiste pe menţinerea OLAF drept autoritate de luptă antifraudă care acţionează pe toate planurile şi să nu îl rezume la un serviciu axat doar pe investigaţii, celelalte trei recomandări nu au fost acceptate: transferul responsabilităţii pentru strategia de luptă antifraudă către alte servicii ale Comisiei (recomandarea 14); transferul răspunderii pentru gestiunea programelor de finanţare către alte servicii ale Comisiei (recomandarea 15) şi separarea operaţiunilor de coordonare şi asistenţă de investigaţii (recomandarea 2).

9. În ceea ce priveşte recomandarea 7 privind transferul unor activităţi de urmărire subsecventă, s-au luat măsuri vizând cedarea responsabilităţii primare pentru aceste activităţi către o serie de servicii ale Comisiei [7]. OLAF continuă să se implice în urmărirea subsecventă judiciară şi disciplinară (unitatea C1, a se vedea organigrama din anexa II) şi în urmărirea subsecventă financiară (unităţile C2 şi C3). Rolul OLAF este de a optimiza condiţiile necesare realizării urmăririi subsecvente şi de a verifica dacă serviciile Comisiei şi autorităţile naţionale au luat măsurile care se impun.

TABELUL 2

DISTRIBUŢIA PERSONALULUI ÎN PERIOADA 2004-2009 [1008]

Sursa: OLAF.

Data | Investigaţii şi operaţiuni (direcţiile A şi B) | Alte structuri (direcţiile C şi D, Directorul General şi Comitetul de supraveghere) | Total OLAF | % Investigaţii şi operaţiuni |

Funcţionari şi agenţi temporari | Agenţi contractuali | Total | Funcţionari şi agenţi temporari | Agenţi contractuali | Total |

Sfârşitul anului 2004 | 100 | 25 | 125 | 165 | 65 | 230 | 355 | 35,2 % |

Sfârşitul anului 2005 | 107 | 22 | 129 | 174 | 67 | 241 | 370 | 34,9 % |

Sfârşitul anului 2006 | 110 | 25 | 135 | 180 | 77 | 257 | 392 | 34,4 % |

Sfârşitul anului 2007 | 126 | 21 | 147 | 205 | 100 | 305 | 452 | 32,5 % |

Sfârşitul anului 2008 | 140 | 20 | 160 | 212 | 93 | 305 | 465 | 34,4 % |

Sfârşitul anului 2009 | 143 | 22 | 165 | 217 | 111 | 328 | 493 | 33,5 % |

10. Procentul aferent personalului care lucrează în direcţiile de investigaţii şi operaţiuni este în medie de 34 % (2004-2009), astfel cum se indică în tabelul 2.

11. Unii dintre angajaţii din direcţia C (Sprijin operațional și în materie de politică) şi din direcţia D (Afaceri generale) sunt de asemenea implicaţi în procesul investigativ. În 2007, OLAF a introdus un sistem de gestionare a timpului – Time Management System (TMS) – care înregistrează timpul de lucru alocat de întregul personal al OLAF pentru activităţile strict legate de cazuri şi pe cel alocat pentru alte activităţi [8]. TMS indică faptul că timpul de lucru al personalului din cadrul direcţiilor de investigaţii nu este alocat în întregime activităţii strict legate de cazuri. În 2009, personalul în cauză a alocat 63 % din timpul său de lucru activităţilor strict legate de cazuri, 27 % sarcinilor de gestiune şi celor administrative şi 10 % activităţilor legate de politică şi de resurse. În schimb, 25 % din timpul de lucru al personalului care lucrează în alte direcţii a fost alocat sprijinului direct în activităţile strict legate de cazuri. În concluzie, timpul total alocat de personalul din toate direcţiile activităţilor strict legate de cazuri este de 37 %, astfel cum se indică în figura 3 [9]. Doar cu puţin peste jumătate din acest procent a fost alocat unor cazuri anume [10].

FIGURA 3

UTILIZAREA TIMPULUI DE LUCRU AL PERSONALULUI, ÎNREGISTRAT ÎN SISTEMUL DE GESTIONARE A TIMPULUI TMS ÎN 2009

+++++ TIFF +++++

Sursa: Sistemul de gestionare a timpului utilizat de OLAF.

UN ACCENT MAI MARE PE ACTIVITĂŢILE DE INVESTIGARE

12. Curtea a recomandat ca OLAF să se refocalizeze pe funcţia de investigaţie, demers care să fie însoţit de schimbări la nivel de reglementări, lăsând în sarcina altor servicii răspunderea privind măsurile de prevenire sau acţiunile legislative (recomandarea 17).

13. În septembrie 2006, au fost create două direcţii de investigaţii şi operaţiuni (direcţiile A şi B) pentru a o înlocui pe cea existentă anterior (direcţia B). Prin noua structură organizatorică (a se vedea anexa II), s-a intenţionat punerea unui accent mai mare pe funcţia de investigaţie a OLAF. Recomandarea Curţii de a însoţi acest demers de refocalizare pe funcţia de investigaţie cu modificări la nivelul guvernanţei oficiului, modificări care să fie realizate prin schimbări aduse reglementărilor, nu a fost pusă în aplicare (a se vedea punctul 38).

14. În urma examinării unui eşantion de 30 de cazuri, s-a constatat că se pune un accent sporit pe activităţile de investigare precum interviurile sau controalele la faţa locului. De asemenea, examinarea a pus în lumină contribuţia serviciilor OLAF, altele decât direcţiile A şi B, servicii care sunt integrate în procesul investigativ şi care furnizează sprijin acolo unde este necesar, cum ar fi consiliere judiciară sau expertiză criminalistică (a se vedea figura 2).

15. Un alt element care indică existenţa acestui proces de refocalizare îl reprezintă creşterea proporţiei de investigaţii proprii ale OLAF în comparaţie cu numărul de cazuri de coordonare şi asistenţă. Proporţia activităţilor OLAF reprezentate de investigarea cazurilor a crescut de la 50 % în 2004 la 67 % în 2009 (figura 4).

FIGURA 4

ANALIZA CAZURILOR DESCHISE

+++++ TIFF +++++

Sursa: OLAF.

FIGURA 5

SURSA INFORMAŢIILOR INIŢIALE PRIMITE ÎN PERIOADA 2004-2009

+++++ TIFF +++++

Sursa: OLAF.

CONTRIBUŢIA SERVICIILOR STRATEGICE LA FUNCŢIA DE INVESTIGAŢIE CONTINUĂ SĂ FIE LIMITATĂ

16. Curtea a recomandat ca serviciile de analiză strategică să urmărească identificarea anomaliilor care pot fi utilizate ca bază pentru iniţierea investigaţiilor (recomandarea 13).

17. Unităţile de analiză strategică din cadrul OLAF (unităţile C2 şi C3) şi-au îmbunătăţit sistemele pentru a asigura fiabilitatea datelor obţinute de la statele membre, în special în ceea ce priveşte neregulile din domeniul agriculturii şi din domeniul fondurilor structurale. În prezent, rezultatele furnizate de aceste unităţi sunt utilizate de direcţiile de investigaţii, precum şi de serviciile relevante din cadrul Comisiei şi din statele membre.

18. Unităţile respective furnizează îndrumări de ordin general care prezintă relevanţă pentru dezvoltarea politicii şi pentru strategia operaţională prin identificarea domeniilor de risc şi a modelelor de fraudă. De asemenea, pe baza informaţiilor furnizate de aceste unităţi se poate ajunge la deschiderea unor cazuri specifice [11], fie în mod direct, fie în mod indirect. Dintre cele 332 de investigaţii care erau deschise la 1 iulie 2008, şase (2 %) reprezentau consecinţa directă a activităţilor desfăşurate de unităţile de analiză strategică. Figura 5 indică sursa tuturor informaţiilor iniţiale primite în perioada 2004-2009, din care 0,7 % proveneau de la unităţile de analiză strategică.

ÎMBUNĂTĂŢIREA EFICIENŢEI INVESTIGAŢIILOR

19. Curtea a examinat dacă OLAF a dat curs recomandărilor formulate în raportul special nr. 1/2005, care aveau scopul de a îmbunătăţi planificarea şi monitorizarea investigaţiilor şi de a se asigura că investigaţiile sunt desfăşurate în timp util şi în conformitate cu un cadru juridic şi procedural bine definit.

PLANIFICAREA NU INCLUDE FORŢA DE MUNCĂ ŞI TERMENELE DE REALIZARE

20. Referitor la planificare, Curtea a recomandat crearea unor grupări mai mici în cadrul Comitetului executiv, constând în directori şi şefi de unitate, astfel încât să se poată stabili pentru fiecare investigaţie în parte planuri şi obiective clare (recomandarea 3), precum şi introducerea unui sistem de înregistrare a timpului de lucru care să fie corelat cu planurile de activitate şi care să permită obţinerea unor estimări cu privire la timpul care urmează a fi alocat investigaţiilor (recomandarea 5).

21. În ceea ce priveşte recomandarea de a crea grupări mai mici în cadrul Comitetului executiv, în prezent acesta se reuneşte o săptămână sub formă de Comitet A, următoarea săptămână sub formă de Comitet B, componenţa acestor comitete fiind dictată de competenţele corespunzătoare celor două noi direcţii, A şi B. Această divizare ar fi trebuit să creeze condiţiile pentru realizarea unei analize mai detaliate a propunerilor de cazuri. Cu toate acestea, în urma examinării de către Curte a unui eşantion de investigaţii, s-a constatat că în continuare pentru o treime din cazuri nu existau planuri şi obiective clare (a se vedea figura 2).

22. Referitor la recomandarea 5, din octombrie 2007 s-a introdus un sistem de gestionare a timpului (TMS). Întregul personal al OLAF, cu excepţia membrilor Comitetului de supraveghere, are obligaţia de a înregistra timpul de lucru prestat pentru fiecare sarcină. În 2009, peste 98 % din totalitatea orelor de lucru disponibile au fost înregistrate în sistemul de gestionare a timpului. În prezent, acesta serveşte la înregistrarea timpului de lucru. Datele conţinute în sistem nu sunt utilizate pentru gestionarea activităţilor strict legate de cazuri.

23. Evaluarea iniţială a informaţiilor primite (a se vedea punctul 32) include un plan de lucru care indică primii paşi de urmat în cadrul investigaţiei şi care este examinat în rapoartele înaintate Comitetului de supraveghere cu privire la cazurile deschise de peste nouă luni. Planul de lucru precizează numărul de investigatori şi competenţele specifice necesare, însă nu conţine nicio estimare cu privire la timpul de lucru necesar şi la termenele de realizare a investigaţiei. TMS nu este utilizat în scopul planificării. Pe lângă TMS, unitatea B2 (care se ocupă de cazurile din domeniul vamal) întocmeşte grafice ale timpului de lucru pentru a planifica activitatea investigatorilor. Este posibil ca planurile să necesite o revizuire după demararea activităţilor de investigare deoarece recomandările de a deschide un caz au la bază informaţiile disponibile la momentul respectiv, în etapa evaluării iniţiale neavând loc nicio activitate de investigare [12].

MĂSURILE LUATE ÎN VEDEREA AXĂRII PE PRIORITĂŢI

24. Curtea a recomandat ca investigaţiile să se axeze pe priorităţi pentru a valorifica la maximum mijloacele disponibile (recomandarea 4).

25. A fost introdusă o abordare de minimis [13] pentru investigaţiile externe; aceasta se bazează pe o serie de praguri financiare indicative [14] şi pe alte criterii precum riscul în materie de reputaţie, indiciile de fraudă sistematică şi faptul dacă există sau nu alte organe de anchetă competente.

26. Din 2004, numărul de angajaţi ai OLAF a crescut cu 39 %, respectiv de la 355 la 493, în vreme ce personalul din direcţiile de investigaţii şi operaţiuni s-a majorat cu 32 % de la 125 la 165 de angajaţi (a se vedea tabelul 2). Creşterea efectivului de personal din direcţiile de investigaţii şi operaţiuni nu a fost însoţită de o creştere echivalentă a numărului de cazuri (a se vedea figurile 1 şi 4). În 2009, raportat la fiecare persoană din direcţiile de investigaţii şi operaţiuni, OLAF a investigat mai puţine cazuri decât în 2004 (2,8 cazuri deschise faţă de 3,7). Această schimbare a situaţiei reflectă următoarele aspecte:

punerea accentului pe cazuri complexe şi mai grave ca urmare a politicii de minimis;

creşterea proporţiei aferente propriilor investigaţii ale OLAF (a se vedea figura 4);

mobilizarea unor resurse care fac apel într-o măsură mai mare la investigaţii, cu scopul de a evalua cantitatea din ce în ce mai mare a informaţiilor primite (a se vedea figura 5). Cantitatea informaţiilor iniţiale analizate care nu au condus la deschiderea unor cazuri s-a dublat, de la 364 de astfel de "cazuri clasate" în 2004 (inclusiv 108 cazuri clasate prima facie [15]) la 755 în 2009 (inclusiv 267 de cazuri clasate prima facie).

ASPECTUL PRIVIND DURATA INVESTIGAŢIILOR NU S-A AMELIORAT

27. Curtea a recomandat stabilirea unei durate maxime pentru investigaţii (recomandarea 6). Comisia a acceptat ideea impunerii unor termene maxime în limita cărora să se desfăşoare investigaţiile şi a elaborat o propunere legislativă [16] vizând introducerea unei durate standard de 12 luni care poate fi prelungită de fiecare dată până la şase luni pe baza unei decizii luate de directorul oficiului după consultarea Comitetului de supraveghere. Nu s-au adoptat însă deocamdată modificări privind cadrul juridic.

28. Planul anual de gestionare al OLAF pentru 2010 stabileşte ca nivel-ţintă minim închiderea a 75 % din cazuri în termen de 24 de luni, din care 10 % în mai puţin de nouă luni. Regulamentul (CE) nr. 1073/1999 prevede că în cazul în care o investigație este în curs de peste nouă luni, directorul informează Comitetul de supraveghere asupra motivelor pentru care nu a fost încă posibilă încheierea investigației. Durata investigaţiilor este un aspect important nu numai din cauza faptului că există un risc de prescripţie, ci şi din perspectiva eficienţei OLAF şi a persoanelor vizate de aceste investigaţii.

29. Durata este monitorizată prin intermediul supravegherii zilnice din partea şefilor de unitate, prin intermediul rapoartelor operaţionale lunare şi, în cadrul direcţiei B, prin intermediul rapoartelor întocmite la fiecare trei luni cu privire la cazurile gestionate. Implicarea Comitetului executiv are loc doar în etapele de deschidere şi de închidere a cazurilor. Pentru cazurile care sunt deschise de mai mult de nouă luni, investigatorul întocmeşte un raport în atenţia Comitetului de supraveghere, raport în care sunt sintetizate stadiul de evoluţie a cazului, motivele întârzierii şi timpul estimat până la finalizare. Noul manual prevede, de asemenea, întocmirea, doar pentru uz intern, a unor rapoarte pentru cazurile care sunt deschise de peste 18 luni [17]. Alte raportări de această natură nu sunt prevăzute, deşi majoritatea investigaţiilor durează mai mult de 18 luni. Este nevoie de o îmbunătăţire a gestionării cazurilor aflate în derulare pentru a se putea asigura o soluţionare mai rapidă a problemelor şi pentru a se evita perioadele lungi de inactivitate.

30. Tabelul 3 indică numărul efectiv de cazuri închise în termen de nouă luni în perioada 2004-2009, număr care se situează, în general, în termeni procentuali, cu puţin peste 10 %, în conformitate cu nivelul-ţintă stabilit în planul anual de gestionare.

31. Deşi în perioada 2004-2009 numărul de cazuri, raportat la fiecare persoană din direcţiile de investigaţii şi operaţiuni, a scăzut (a se vedea punctul 26), această situaţie nu a avut un impact asupra duratei cazurilor. Durata medie a tuturor cazurilor (investigaţii externe şi interne, cazuri de coordonare şi asistenţă criminalistică) din perioada 2004-2009 a variat într-o mică măsură, rămânând la peste doi ani (25 de luni), după cum se indică în figura 6. Multe investigaţii au nevoie de un timp considerabil mai mare decât media de doi ani pentru a fi finalizate. La sfârşitul anului 2009, din 457 de cazuri aflate în derulare, 125 (27 %) fuseseră deschise de peste doi ani. Dintre acestea, 33 fuseseră deschise de peste trei ani, iar alte 21 de peste patru ani. În urma examinării celor 30 de cazuri, s-a constatat că durata îndelungată este uneori cauzată de factori externi, însă mai frecvent este cauzată de factori interni precum alocarea insuficientă de resurse pentru investigarea cazurilor sau schimbările de priorităţi.

TABELUL 3

CAZURI ÎNCHISE ÎN TERMEN DE NOUĂ LUNI

Sursa: OLAF.

Anul de închidere | Total cazuri închise | Total cazuri închise în termen de nouă luni | % |

2004 | 339 | 60 | 18 % |

2005 | 233 | 27 | 12 % |

2006 | 217 | 24 | 11 % |

2007 | 232 | 21 | 9 % |

2008 | 187 | 21 | 11 % |

2009 | 188 | 20 | 11 % |

32. Problema duratei îndelungate este valabilă nu doar pentru investigaţii, ci şi pentru evaluările iniţiale. Atunci când OLAF primeşte sau generează, în primă etapă, informaţii referitoare la o posibilă fraudă, acesta efectuează o evaluare a informaţiilor iniţiale respective pentru a decide dacă să deschidă sau nu un caz. Volumul acestor informaţii primite a crescut în mod semnificativ, de la 662 de informaţii în 2004 la 965 în 2009 (a se vedea figura 5). Durata evaluărilor este influenţată de nevoia de a colecta informaţii de la organizaţii externe, de volumul de muncă al investigatorilor, precum şi de politica ce vizează axarea pe cazuri complexe şi mai grave (a se vedea punctul 25). În consecinţă, multe evaluări necesită în mod considerabil mai mult timp pentru a fi finalizate decât cele două luni prevăzute în manualul OLAF [18]. Durata medie a evaluărilor s-a dublat de la 3,5 luni în 2004 la 7,1 luni în 2009. La sfârşitul anului 2009, 72 de cazuri făcuseră obiectul evaluării de peste 12 luni, reprezentând 16 % din totalul de 459 de cazuri.

33. Conform rezultatelor examinării de către Curte a 30 de cazuri (rezultate sintetizate în figura 2), pentru 11 cazuri, decizia de deschidere a unei investigaţii nu s-a luat în timp util. Durata medie a evaluărilor realizate pentru cele 30 de cazuri examinate a fost de şase luni.

FIGURA 6

DURATA MEDIE A CAZURILOR ÎN PERIOADA 2004-2009 [1020]

+++++ TIFF +++++

Sursa: OLAF.

CONTRIBUŢII SPORITE ADUSE DE SISTEMUL DE GESTIONARE A CAZURILOR (CMS) ŞI DE FUNCŢIA DE PERSONAL

34. Curtea a formulat recomandări cu privire la dezvoltarea sistemului de gestionare a cazurilor (CMS) ca instrument de gestiune, la intensificarea acţiunilor de formare în rândul investigatorilor în domeniul tehnicilor de investigare şi al legislaţiei şi în ceea ce priveşte aptitudinile legate de redactarea rapoartelor (recomandarea 10), precum şi cu privire la implementarea unui plan director pentru gestionarea personalului în vederea soluţionării problemelor structurale (recomandarea 12).

35. În prezent, CMS este utilizat într-un mod mai adecvat şi toate documentele esenţiale sunt înregistrate în sistem. Cu toate acestea, informaţiile legate de protecţia datelor cu caracter personal nu sunt în mod sistematic completate în sistem. Pentru a asigura conformitatea cu dispoziţiile Regulamentului (CE) nr. 45/2001 [19], este necesară luarea unei decizii fie de a informa persoanele fizice în cauză că datele lor personale sunt stocate şi prelucrate de OLAF (decizie înregistrată ca "provided" – "informaţiile se comunică persoanei implicate" – în CMS), fie de a amâna informarea persoanelor respective (decizie înregistrată ca "deferred"– "se amână comunicarea informaţiilor către persoana implicată" – în CMS), deoarece, de exemplu, informarea lor ar pune în pericol investigaţia. Cu toate acestea, în cinci dintre cele 30 de investigaţii examinate, nu se luase nicio decizie de a informa sau nu persoana suspectată. Mai mult, Curtea reaminteşte că regulamentul privind protecţia datelor cu caracter personal prevede că aceste date trebuie să fie exacte şi, dacă este necesar, actualizate [20]. În acest sens, Curtea ia notă de faptul că atunci când o investigaţie este închisă fără să prevadă o acţiune de urmărire subsecventă şi acuzaţiile iniţiale nu au putut fi dovedite, în CMS nu este reflectată această schimbare de situaţie la nivelul clasificării persoanei implicate. Este necesar să se consulte Autoritatea Europeană pentru Protecţia Datelor (AEPD) cu privire la acest aspect.

36. Referitor la formare, figura 7 prezintă numărul de membri ai personalului OLAF care au participat, începând cu 2004, la acţiuni de formare în domeniul tehnicilor de investigare şi al legislaţiei şi la cele vizând dezvoltarea aptitudinilor legate de redactarea rapoartelor şi indică o creştere a numărului de participanţi la acţiuni de formare în 2009. Raportul din ianuarie 2009 întocmit de structura de audit intern a OLAF referitor la formare susţine mesajele cuprinse în raportul special nr. 1/2005 şi subliniază necesitatea de a îmbunătăţi analiza privind nevoile de formare.

37. Problemele structurale privind personalul au fost remediate prin obţinerea unor posturi permanente suplimentare, reducându-se astfel numărul de posturi temporare şi procentul de personal temporar (a se vedea tabelul 4).

FIGURA 7

ACŢIUNI DE FORMARE LA CARE A PARTICIPAT PERSONALUL OLAF

+++++ TIFF +++++

Sursa: OLAF.

TABELUL 4

REDUCEREA PROCENTULUI DE POSTURI TEMPORARE [1001]

Sursa: OLAF.

An | Posturi permanente | Posturi temporare | Total posturi | % posturi temporare |

2004 | 183 | 146 | 329 | 44 % |

2005 | 201 | 146 | 347 | 42 % |

2006 | 238 | 119 | 357 | 33 % |

2007 | 252 | 116 | 368 | 32 % |

2008 | 261 | 116 | 377 | 31 % |

2009 | 270 | 114 | 384 | 30 % |

2010 | 282 | 102 | 384 | 27 % |

REVIZUIREA CADRULUI JURIDIC ŞI PROCEDURAL NU S-A REALIZAT ÎNCĂ

38. Referitor la cadrul juridic şi procedural, Curtea a formulat o recomandare privind codificarea şi publicarea procedurilor pentru a se asigura protecţia drepturilor persoanelor fizice în toate etapele investigaţiei şi pentru a se institui un control al legalităţii acţiunilor de investigare aflate în derulare (recomandarea 8).

39. În decembrie 2009, directorul OLAF a adoptat un nou manual de proceduri operaţionale care a fost publicat în mai 2010. Cadrul juridic nu s-a schimbat însă de la ultimul raport al Curţii, deoarece instrucţiunile cuprinse în manual nu au forţă juridică [21] şi deoarece Regulamentul (CE) nr. 1073/1999 privind investigațiile efectuate de OLAF nu a fost modificat [22]. Nu există în continuare niciun control independent al legalităţii acţiunilor de investigare aflate în derulare [23] şi niciun cod care să garanteze că aceste acţiuni urmează un curs previzibil, că programarea audierilor este certă şi că, în fiecare etapă-cheie a anchetei, sunt protejate drepturile la o audiere echitabilă ale persoanei care face obiectul investigaţiilor, alături de dreptul de acces la dosar [24].

DIFICULTĂŢI DE COOPERARE CU EUROJUST ŞI CU STATELE MEMBRE

40. Curtea a formulat o recomandare vizând clarificarea mecanismelor de cooperare cu autorităţile din statele membre prin adoptarea unui regulament în acest sens sau prin încheierea de acorduri cu serviciile naţionale de investigare (recomandarea 9).

41. În 2006, Comisia a elaborat o propunere revizuită de regulament privind asistenţa administrativă reciprocă [25], propunere care nu a fost încă adoptată de Parlament şi Consiliu. OLAF a semnat acorduri de cooperare administrativă cu autorităţi din zece state membre şi în prezent au loc negocieri cu patru alte state membre [26]. Cu toate acestea, mai multe state membre nu au comunicat oficiului care autoritate naţională sau serviciu naţional de investigare este responsabil de cooperarea cu OLAF în domeniul cheltuielilor directe sau nu au instituit autorităţile judiciare şi naţionale necesare, cu competenţe în acest domeniu. Prin urmare, OLAF continuă să se confrunte cu dificultăţi şi cu o lipsă de sprijin atunci când efectuează controale şi inspecţii la faţa locului în anumite state membre, mai ales acolo unde inspectorii naţionali nu dispun de competenţele de control la care se face referire în Regulamentul (Euratom, CE) nr. 2185/96 [27].

42. Auditul a confirmat observaţiile Curţii formulate în Avizul nr. 8/2005 conform cărora cadrul juridic existent privind combaterea fraudei şi a neregulilor este complicat şi dificil de implementat, precum şi observaţiile, din acelaşi aviz, care precizează că există în continuare deficienţe de cooperare între Comisie şi statele membre [28]. De asemenea, auditul a confirmat faptul că, având în vedere limitările competenţelor OLAF în materie de investigaţii, răspunsul statelor membre la solicitările oficiului rămâne unul limitat [29].

43. Pot apărea dificultăţi atunci când acuzaţiile care fac obiectul investigaţiilor OLAF implică operatori economici din mai multe state membre. În astfel de cazuri, cooperarea cu Eurojust devine importantă, deoarece Eurojust răspunde de coordonarea cercetărilor penale şi a procedurilor de urmărire penală desfăşurate la nivel naţional. Pentru a se asigura o cooperare cât mai eficientă, la 24 septembrie 2008 s-a încheiat Acordul practic privind modalități de cooperare între Eurojust și OLAF [30]. Conform Acordului practic, OLAF trebuie să informeze Eurojust în termen cât mai scurt posibil cu privire la existenţa oricărui caz referitor la care se observă că implică în mod direct o cooperare judiciară între autorităţile naţionale competente din două sau mai multe state membre sau atunci când cazul priveşte un stat membru şi Comunitatea. Pe baza eşantionului examinat de Curte, s-a constatat că aproximativ 20 % din investigaţii se încadrează în aceste categorii. Deşi, în conformitate cu acordul în cauză, între OLAF şi Eurojust au loc reuniuni trimestriale, cooperarea practică sub forma transmiterii de informaţii cu privire la cazuri a fost limitată. În 2008 OLAF a transmis către Eurojust informaţii cu privire la cinci cazuri, iar în 2009 a transmis informaţii cu privire la doar un singur caz.

44. Articolul 85 TFUE prevede o extindere a rolului Eurojust prin includerea atribuţiei privind începerea de cercetări penale. În acest sens, Curtea ia notă de recomandările adoptate de Consiliul European în decembrie 2009 privind posibilitatea de a conferi o serie de competențe suplimentare pentru membrul național Eurojust, de a consolida competențele Colegiului Eurojust sau de a institui un post de procuror european [31]. În perspectiva dezvoltării în această direcţie, este necesară o cooperare mai eficace între OLAF şi Eurojust.

RAPORTAREA CU PRIVIRE LA EFICACITATEA INVESTIGAŢIILOR

45. Auditul a evaluat dacă acţiunile întreprinse de OLAF au dus la formularea unor obiective clare pentru investigaţii şi la întocmirea unor rapoarte relevante şi fiabile cu privire la performanţă.

NIVELURILE-ŢINTĂ SUNT STABILITE ŞI MONITORIZATE, ÎNSĂ NU SE AXEAZĂ PE REZULTATE

46. Curtea a formulat o recomandare vizând precizarea rezultatelor care urmează a fi obţinute în urma investigaţiilor şi introducerea unor indicatori de performanţă (recomandarea 1).

47. În prezent, în planul anual de gestionare, OLAF stabileşte obiective pentru oficiu, în ansamblul său, precum şi pentru anumite sectoare şi zone geografice, incluzând niveluri-ţintă clar cuantificate. Aceste niveluri-ţintă sunt monitorizate prin intermediul actualizărilor lunare ale planului anual de gestio- nare [32] şi în rapoartele lunare de gestiune [33] sunt furnizate informaţii suplimentare în acest sens.

48. În ceea ce priveşte diferitele investigaţii, evaluarea iniţială nu identifica în mod sistematic obiective financiare clare pentru investigaţii. Deşi sumele afectate nu reprezintă întotdeauna preocuparea majoră, evaluarea iniţială a informaţiilor primite ar trebui să identifice impactul financiar potenţial şi posibilitatea de recuperare a sumelor în cauză.

RAPOARTELE PRIVIND PERFORMANŢA NU VALORIFICĂ PE DEPLIN INFORMAŢIILE DISPONIBILE

49. Curtea a formulat recomandarea conform căreia rapoartele privind performanţa OLAF ar trebui să se bazeze pe date relevante şi fiabile. Aceste rapoarte ar trebui să permită realizarea, la diferite intervale de timp, a unor comparaţii privind performanţa şi să includă indicatori bazaţi pe rezultate reale (recomandarea 11).

50. OLAF întocmeşte următoarele rapoarte privind performanţa, precum şi următoarele documente de monitorizare: actualizarea lunară a planului anual de gestionare, rapoartele lunare de gestiune, raportul anual de activitate, raportul operaţional anual şi rapoartele ad hoc (precum raportul din 2008 privind controalele la faţa locului).

51. La sfârşitul investigaţiei, se elaborează un raport final cu privire la caz, care este supus atenţiei Comitetului executiv. Acesta recomandă închiderea cazului cu sau fără urmărire subsecventă. Acţiunea de urmărire subsecventă include recuperarea de fonduri şi deschiderea de proceduri de natură penală [34]. Responsabilitatea privind acţiunea de urmărire subsecventă nu îi revine oficiului, ci mai curând direcţiilor generale ale Comisiei şi autorităţilor naţionale. Rolul OLAF este de a optimiza condiţiile necesare realizării urmăririi subsecvente şi de a verifica dacă s-au luat măsurile care se impun.

52. Tabelul 5 indică modul în care informaţiile sunt raportate în diferite documente elaborate la momente diferite (lunar, anual sau ad hoc) şi în atenţia unor diferiţi cititori (la nivel intern sau extern).

53. Este dificilă conturarea unei imagini de ansamblu asupra performanţei OLAF. Datele furnizate se găsesc în diferite documente, care sunt întocmite în diferite scopuri şi în atenţia unor diferiţi utilizatori. Mai mult, informaţiile suplimentare şi mai cuprinzătoare care sunt disponibile în CMS nu sunt prezentate. Raportul anual de activitate nu oferă cititorului posibilitatea de a realiza comparaţii privind performanţa în timp a OLAF, deoarece nu există nicio sinteză a principalelor statistici din anii precedenţi. Raportul operaţional anual furnizează comparaţii cu anii precedenţi pentru o serie de indicatori legaţi de activitate (informaţiile primite, evaluările iniţiale efectuate, deciziile de deschidere a cazurilor şi durata medie a cazurilor), de rezultatele potenţiale (procentul de cazuri închise cu prevederea unei urmăriri subsecvente) şi de rezultatele reale (fondurile efectiv recuperate). Cu toate acestea, raportul nu asigură corelarea importantă dintre activitatea OLAF (numărul de cazuri închise într-un an) şi rezultatele care decurg din această activitate, fie potenţiale (de exemplu, sumele identificate pentru a fi recuperate), fie reale (de exemplu, sumele efectiv recuperate).

TABELUL 5

INDICATORII DE PERFORMANŢĂ DISPONIBILI

Sursa: Rapoarte OLAF.

| Intern | Public |

Rapoarte lunare | Rapoarte anuale | Rapoarte punctuale |

Actualizarea lunară a planului anual de gestionare | Rapoarte lunare de gestiune | Raportul anual de activitate | Raportul operaţional anual | Raportul din 2008 privind controalele la faţa locului |

Activitate

Numărul de investigaţii închise | √ | √ | √ | √ | |

Rezultate potenţiale

% de investigaţii închise cu urmărire subsecventă | √ | | √ | √ | |

Sumele identificate pentru a fi recuperate în urma investigaţiilor | | | | | √ |

Gradul de satisfacţie a părţilor interesate [1001]

Opiniile direcţiilor generale ale Comisiei | | | | | |

Rezultate reale

Sumele efectiv recuperate în urma investigaţiilor | | | | | √ |

Sumele efectiv recuperate în urma tuturor cazurilor | | √ | | √ | |

54. Indicatorii care prezintă relevanţă sunt cei care măsoară legătura dintre investigaţiile OLAF, rezultatele potenţiale ale acestuia (de exemplu, fondurile identificate pentru a fi recuperate sau recomandările de a demara proceduri de natură penală) şi rezultatele sale reale (de exemplu, fondurile efectiv recuperate sau cazurile care au avut drept rezultat o sancţiune financiară sau o sentinţă). Deşi, în mare parte, aceste elemente sunt în afara controlului OLAF, ele depind, de asemenea, de calitatea şi de caracterul oportun al investigaţiilor OLAF.

55. Pentru a fi fiabili, indicatorii trebuie să aibă la bază date exacte şi să fie prezentaţi în mod consecvent, astfel încât să se poată realiza comparaţii de la un an la altul şi între diferite sectoare (de exemplu, agricultură, sectorul vamal, ajutorul extern) sau între diferite tipuri de investigaţii (interne, externe, de coordonare şi asistenţă).

56. CMS conţine informaţii privind rezultate de natură financiară, judiciară şi disciplinară. Acest sistem înregistrează şi cazuri închise fără o urmărire subsecventă pentru care acuzaţiile iniţiale fie nu au putut fi dovedite de OLAF, fie au fost considerate ca fiind nefondate în urma obţinerii de dovezi de către OLAF. În anexa III se prezintă tipul de informaţii care sunt disponibile în CMS şi care ar putea fi raportate anual. Indicatorii se referă la trei dimensiuni ale realizărilor OLAF: realizările financiare, realizările judiciare şi realizările pe domeniu sau sector. Referitor la realizările de natură financiară şi judiciară, tabelele ilustrează următoarele aspecte:

a) activitatea (numărul de investigaţii închise);

b) rezultatele potenţiale (investigaţii închise cu prevederea unei urmăriri subsecvente, recomandări de a recupera fonduri sau de a demara proceduri de natură penală sau disciplinară);

c) rezultatele reale (sumele efectiv recuperate sau sentinţele pronunţate).

57. Tabelele din anexa III vin în completarea informaţiilor din rapoartele actuale şi fac legătura dintre rezultatele reale şi anul în care cazurile au fost închise. Scopul prezentării informaţiilor este de a demonstra modalităţile în care se poate raporta cu privire la indicatorii disponibili în CMS, facilitând astfel realizarea, la diferite intervale de timp, a unor comparaţii fiabile între sectoare şi între tipuri de investigaţii. Dacă ar beneficia, în plus, de o analiză şi explicaţii din partea OLAF, aceste informaţii ar putea oferi în rapoartele oficiului o imagine mai completă asupra performanţei şi a orientărilor în materie de activitate ale OLAF.

CLARIFICAREA ROLULUI COMITETULUI DE SUPRAVEGHERE

58. Curtea a examinat dacă OLAF a dat curs recomandării formulate în raportul special nr. 1/2005, şi anume aceea de a se clarifica rolul Comitetului de supraveghere.

ACTUALIZAREA PROCEDURILOR NU S-A FINALIZAT ÎNCĂ

59. Recomandarea Curţii a fost aceea de a se clarifica rolul Comitetului de supraveghere pentru a se asigura lipsa oricăror intervenţii în cadrul investigaţiilor (recomandarea 16).

60. Comitetul de supraveghere a revizuit regulamentul său de procedură [35] în 2006 şi a întocmit un număr de rapoarte şi de avize cu privire la mecanismele de gestionare din cadrul OLAF cu scopul de a consolida independenţa oficiului.

61. Cu toate acestea, hotărârea Tribunalului de Primă Instanță din iulie 2008 [36] considera că o funcţie importantă a Comitetului de supraveghere este de a proteja drepturile persoanelor care fac obiectul investigațiilor OLAF [37]. După pronunţarea hotărârii, a fost necesar să se convină asupra unui acord de lucru practic privind consultarea Comitetului de supraveghere înainte de transmiterea informațiilor către autoritățile judiciare naționale.

62. Noul manual prevede ca informaţiile să fie aduse la cunoştinţă cu cel puţin cinci zile lucrătoare înainte de transmiterea lor [38]. În iunie 2010, OLAF şi Comitetul de supraveghere au convenit asupra unei noi proceduri pentru a se asigura faptul că scrisoarea de transmitere a informaţiilor cu privire la cazuri adresată autorităţilor judiciare naţionale este semnată după trecerea a cel puțin cinci zile lucrătoare de la nota de informare a Comitetului de supraveghere cu privire la transmiterea preconizată [39]. OLAF s-a angajat să ia în considerare orice îndrumare provenită din partea Comitetului de supraveghere şi să acţioneze în funcţie de particularităţile fiecărui caz în parte.

63. Cu toate acestea, având în vedere hotărârea Tribunalului de Primă Instanță, această procedură periclitează drepturile persoanelor fizice implicate deoarece nu descrie paşii care trebuie urmaţi în eventualitatea în care Comitetul de supraveghere decide să emită un aviz. Lipsa unor proceduri obligatorii de urmat în această situaţie îngreunează şi mai mult stabilirea faptului dacă au avut sau nu loc intervenţii din partea Comitetului de supraveghere în cadrul investigațiilor aflate în derulare.

64. Mai mult, OLAF aplică o politică prin care informaţiile sunt transmise autorităţilor naţionale fără informarea Comitetului de supraveghere, atunci când OLAF are cunoştinţă de faptul că autorităţile judiciare naţionale se ocupă deja de cazul respectiv. În 2009, OLAF a consemnat nouă astfel de cazuri în care informaţiile au fost transmise autorităţilor naţionale fără informarea Comitetului de supraveghere, în contradicţie cu poziţia Tribunalului de Primă Instanță, conform căreia obligaţia de a informa Comitetul de supraveghere este "necondiționată și nu lasă nicio marjă de apreciere" [40].

65. Membrii Comitetului de supraveghere sunt numiţi de comun acord de către Parlamentul European, Consiliu și Comisie (a se vedea articolul 11 din regulamentul OLAF). Mandatul membrilor Comitetului de supraveghere este de trei ani și poate fi reînnoit o singură dată. La terminarea mandatului, membrii rămân în funcție până când numirile lor sunt reînnoite sau până la înlocuirea lor. Membrii actuali ai Comitetului de supraveghere au intrat în funcţie la 30 noiembrie 2005. Mandatul lor a expirat la 29 noiembrie 2008. Curtea observă faptul că, după mai mult de doi ani, nu s-a luat încă decizia de reînnoire a mandatului lor sau de înlocuire a acestora. O astfel de si- tuaţie este nesatisfăcătoare.

CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

REFOCALIZAREA PE FUNCŢIA DE INVESTIGAŢIE

66. În raportul său anterior, Curtea a formulat şase recomandări privind refocalizarea activităţilor pe funcţia de investigaţie a OLAF. Trei dintre aceste recomandări, şi anume cele referitoare la transferul sau la separarea unor activităţi (recomandările 2, 14 şi 15), nu au fost acceptate, iar celelalte trei au fost puse în aplicare parţial (recomandările 7, 17 şi 13). În consecinţă, toate cele şase recomandări ca OLAF să se refocalizeze pe funcţia sa de investigaţie sunt în continuare valabile.

67. Din punctul de vedere al alocării resurselor, OLAF nu a procedat la o refocalizare pe funcţia sa de investigaţie. Comisia consideră că OLAF este mai curând o autoritate de luptă antifraudă care acţionează pe toate planurile decât un serviciu axat doar pe investigaţii. Prin urmare, Comisia nu a acceptat recomandările din raportul anterior al Curţii, şi anume acelea de a lua de sub sarcina OLAF activităţi precum strategia de luptă antifraudă şi programele de finanţare. Efectivul de personal din direcţiile de investigaţii, analizat ca procent din totalul personalului, se ridica la 34 % în ianuarie 2010. Sistemul de gestionare a timpului indica faptul că oficiul, în ansamblul său, a alocat activităţilor strict legate de cazuri 37 % din timpul său de lucru în 2009 (a se vedea punctele 8-11).

68. În desfăşurarea investigaţiilor sale, OLAF recurge, în prezent, într-o mai mare măsură la competenţele sale în materie de investigaţii, de exemplu pentru a efectua interviuri şi controale la faţa locului. Serviciile auxiliare ale OLAF contribuie la investigaţii, acolo unde este necesar, în 2009 alocând 25 % din timpul lor de lucru în acest sens. În acest context, unităţile de analiză strategică identifică domeniile de risc, însă activitatea lor conduce rareori la deschiderea unor investigaţii (a se vedea punctele 12-18).

RECOMANDAREA 1 A ACESTUI AUDIT DE URMĂRIRE SUBSECVENTĂ

OLAF ar trebui să sporească numărul de investigaţii şi ritmul de desfăşurare a acestora prin creşterea procentului de timp alocat funcţiei sale principale, care este cea de investigaţie.

RECOMANDAREA 2 A ACESTUI AUDIT DE URMĂRIRE SUBSECVENTĂ

Contribuţia pe care unităţile de analiză strategică o aduc în cadrul activităţilor de investigare ar trebui sporită.

ÎMBUNĂTĂŢIREA EFICIENŢEI INVESTIGAŢIILOR

69. În raportul său anterior, Curtea a formulat opt recomandări privind îmbunătăţirea eficienţei investigaţiilor (recomandările 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 şi 12). Cu excepţia recomandărilor 3 şi 12, celelalte recomandări nu sunt încă pe deplin puse în aplicare şi, prin urmare, sunt în continuare valabile.

70. În raportul său anterior, Curtea a formulat recomandări vizând asigurarea unui cadru procedural bine definit pentru investigaţii şi îmbunătăţirea planificării şi a monitorizării astfel încât să se garanteze că investigaţiile sunt efectuate în timp util şi în mod eficient. OLAF a întreprins o serie de măsuri în vederea clarificării cadrului procedural, prin elaborarea unui nou manual în decembrie 2009 şi prin semnarea în 2008 a Acordului practic privind modalități de cooperare cu Eurojust. Printre alte măsuri luate de OLAF în vederea îmbunătăţirii eficienţei s-au numărat: introducerea unui sistem de gestionare a timpului, elaborarea unei politici de minimis cu scopul de a se pune accentul pe cazuri complexe şi grave, utilizarea într-un mod mai adecvat a CMS (deşi acest sistem nu este utilizat încă la capacitatea sa totală), acţiuni de formare axate într-un grad mai mare pe nevoi specifice, reducerea personalului temporar şi divizarea Comitetului executiv în grupări mai mici.

71. În pofida măsurilor luate de OLAF pentru a îmbunătăţi eficienţa, progresele au fost lente şi nu toate au atins nivelul prevăzut. Noul manual a fost introdus abia în decembrie 2009, iar cadrul juridic nu s-a schimbat de la ultimul raport al Curţii. Deşi OLAF a încheiat un acord de cooperare cu Eurojust, doar într-un singur caz s-au transmis informaţii din partea OLAF către Eurojust în 2009. Chiar dacă TMS este utilizat pentru a înregistra timpul de lucru, informaţiile pe care le conţine acest sistem nu sunt utilizate în scopul planificării şi al monitorizării investigaţiilor. Volumul informaţiilor iniţiale care fac obiectul evaluărilor a crescut considerabil, iar durata acestor evaluări s-a dublat. Durata investigaţiilor continuă să fie îndelungată, uneori din cauza unor factori externi, însă, la un nivel mai general, din cauza unor factori interni precum alte priorităţi sau lipsa de resurse (a se vedea punctele 19-44).

RECOMANDAREA 3 A ACESTUI AUDIT DE URMĂRIRE SUBSECVENTĂ

Cadrul juridic pentru combaterea fraudei şi a neregulilor ar trebui revizuit pentru a simplifica şi a consolida legislaţia privind lupta antifraudă. O astfel de revizuire majoră ar trebui să abordeze deficienţele legate de competenţele şi de procedurile actuale ale OLAF, în special în ceea ce priveşte cooperarea dintre OLAF şi serviciile competente din statele membre.

RECOMANDAREA 4 A ACESTUI AUDIT DE URMĂRIRE SUBSECVENTĂ

OLAF ar trebui să îşi consolideze mecanismele de cooperare şi de parteneriat cu Eurojust, care, conform articolului 85 TFUE, are sarcina de a coordona cercetările penale şi urmăririle penale referitoare la infracțiuni care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii. În acest sens, OLAF ar trebui să instituie proceduri pentru a identifica toate cazurile relevante, pentru a transmite către Eurojust informaţii referitoare la aceste cazuri în timp util şi pentru a raporta în mod regulat cu privire la rezultatele cooperării sale cu Eurojust.

RECOMANDAREA 5 A ACESTUI AUDIT DE URMĂRIRE SUBSECVENTĂ

Planurile provizorii pentru investigaţii ar trebui să includă estimări cu privire la resursele necesare şi la termenele de realizare. Aceste planuri ar trebui monitorizate şi actualizate odată demarate activităţile de investigare. Informaţiile conţinute de sistemul de gestionare a timpului (TMS) ar trebui utilizate pentru a furniza un sprijin mai eficace pentru investigatori şi pentru conducere.

RECOMANDAREA 6 A ACESTUI AUDIT DE URMĂRIRE SUBSECVENTĂ

Durata per ansamblu a evaluărilor şi a investigaţiilor ar trebui controlată într-un mod mai adecvat pentru a îmbunătăţi impactul investigaţiilor şi pentru a permite o mai bună utilizare a resurselor disponibile. În acest sens, Comitetul executiv ar trebui să joace un rol în monitorizarea investigaţiilor lungi şi complexe, pentru a se asigura că se iau măsurile corespunzătoare.

RAPORTAREA CU PRIVIRE LA EFICACITATEA INVESTIGAŢIILOR

72. În raportul său anterior, Curtea a formulat două recomandări privind demonstrarea eficacităţii investigaţiilor (recomandările 1 şi 11). Deşi au fost parţial puse în aplicare, recomandările sunt în continuare valabile.

73. Planul anual de gestionare stabileşte pentru oficiu niveluri-ţin- tă clar cuantificate care sunt monitorizate în mod regulat. Cu toate acestea, nu sunt identificate în mod sistematic obiective financiare clare pentru diferitele investigaţii (a se vedea punctele 45-48).

74. CMS pune la dispoziţie o cantitate considerabilă de informaţii, care permite ca performanţa OLAF să fie comparată în timp şi de la un sector la altul. Aceste statistici se referă la activitate (investigaţii închise), la rezultatele potenţiale (investigaţii închise cu prevederea unei urmăriri subsecvente; suma recuperabilă) şi la rezultatele reale (suma efectiv recuperată). Însă, în prezent, informaţiile nu sunt raportate în cadrul unui singur document care ar permite cititorului să evalueze performanţa OLAF. În urma celor 696 de investigaţii externe închise în perioada 2004-2009, suma identificată pentru a fi recuperată s-a ridicat la 656 de milioane de euro, din care un cuantum de 180 de milioane de euro fusese efectiv recuperat la momentul auditului, respectiv în aprilie 2010 (a se vedea punctele 49-57).

RECOMANDAREA 7 A ACESTUI AUDIT DE URMĂRIRE SUBSECVENTĂ

Ar trebui ca pentru diferitele investigaţii să existe obiective clare care să fie în mod sistematic definite şi actualizate, iar rezultatele ar trebui raportate din punctul de vedere al îndeplinirii obiectivelor.

RECOMANDAREA 8 A ACESTUI AUDIT DE URMĂRIRE SUBSECVENTĂ

CMS ar trebui utilizat într-un mod mai extins în cadrul procesului decizional de la nivelul conducerii şi cu scopul elaborării unor rapoarte de o calitate mai bună. Statisticile privind performanţa OLAF din punctul de vedere al activităţii sale, al rezultatelor potenţiale şi al celor reale ar trebui puse la dispoziţie într-un singur raport, care să includă comparaţii realizate în timp.

CLARIFICAREA ROLULUI COMITETULUI DE SUPRAVEGHERE

75. În raportul său anterior, Curtea a formulat o recomandare care viza clarificarea rolului Comitetului de supraveghere (recomandarea 16). S-au luat unele măsuri, însă punerea în aplicare a recomandării nu este încă finalizată.

76. În urma hotărârii din iulie 2008 a Tribunalului de Primă Instanță, OLAF aplică o procedură nouă, şi anume consultarea Comitetului de supraveghere înainte de transmiterea informaţiilor către autorităţile judiciare naţionale. Această procedură nu descrie însă paşii care trebuie urmaţi în eventualitatea în care Comitetul de supraveghere decide să emită un aviz. În afară de jurisprudenţă, cadrul juridic privind protecţia drepturilor persoanelor care fac obiectul investigațiilor nu s-a schimbat de la ultimul raport al Curţii (a se vedea punctele 58-65).

RECOMANDAREA 9 A ACESTUI AUDIT DE URMĂRIRE SUBSECVENTĂ

În acord cu OLAF, Comitetul de supraveghere ar trebui să definească o procedură oficială prin care să se stabilească paşii care trebuie urmaţi în eventualitatea în care comitetul decide să emită un aviz cu privire la un caz în legătură cu care este consultat. Cadrul juridic ar trebui revizuit pentru ca drepturile persoanelor care fac obiectul investigaţiilor să fie mai bine protejate.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera IV, condusă de domnul Igors LUDBORŽS, membru al Curţii de Conturi, la Luxemburg, în şedinţa sa din 8 februarie 2011.

Pentru Curtea de Conturi

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Preşedinte

[1] Regulamentul (CE) nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 mai 1999 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) (JO L 136, 31.5.1999, p. 1).

[2] JO C 202, 18.8.2005, p. 1.

[3] Şedinţa din 5 iulie 2007 a Comitetului de monitorizare a auditurilor – Raportul privind progresele înregistrate de OLAF în ceea ce priveşte implementarea recomandărilor formulate de Curtea de Conturi în Raportul special nr. 1/2005.

[4] Decizia 1999/352/CE, CECO, Euratom a Comisiei (JO L 136, 31.5.1999, p. 20); Regulamentul (CE) nr. 1073/1999.

[5] Cauza T-48/05 din 8 iulie 2008 (JO C 209, 15.8.2008, p. 44).

[6] În scopul auditului, s-au selectat cazuri care se aflau în curs la 1 iulie 2008 pentru a examina toate etapele procedurii până în aprilie 2010 (evaluarea iniţială, investigaţia activă, decizia finală şi urmărirea subsecventă, după caz).

[7] Decizie a Comisiei – Comunicarea C(2007) 5709 din 27.11.2007 privind clarificarea responsabilităţilor OLAF, respectiv ale ordonatorilor de credite ai Comisiei, pentru urmărirea subsecventă financiară a cheltuielilor neconforme.

[1008] Tabelul indică numărul efectiv al angajaţilor.

[8] În 2009, peste 98 % din totalitatea orelor de lucru disponibile au fost înregistrate în sistemul de gestionare a timpului.

[9] Volumul de muncă al personalului din direcţiile de investigaţii include, de asemenea, evaluări şi cazuri de coordonare şi asistenţă.

[10] Un investigator sau un şef de unitate care lucrează la un număr mare de cazuri alocă, de regulă, timp activităţilor strict legate de cazuri fără să indice în mod precis cazurile respective.

[11] Secţiunea 3.1.9 din manualul de proceduri operaţionale al OLAF, 1 decembrie 2009.

[12] Secţiunea 3.2.1 din manualul OLAF, 1 decembrie 2009. Cu toate acestea, în două cazuri din eşantionul examinat de Curte, activităţile de investigare au demarat în urma unei recomandări din partea Comitetului executiv, însă înainte ca directorul să ia decizia oficială de deschidere a cazului. Într-unul dintre aceste cazuri, toţi paşii investigativi fuseseră finalizaţi înainte ca decizia de a deschide investigaţia să fie luată.

[13] Forma prescurtată a maximei latine de minimis non curat lex, "legea nu se preocupă de lucruri mărunte". Convenția privind protejarea intereselor financiare ale Comunităților Europene (JO C 316, 27.11.1995, p. 49) stipulează că, în scopul urmăririi penale, orice fraudă care implică o sumă ce depăşeşte 50000 de euro trebuie considerată, în orice situaţie, fraudă gravă.

[14] 1 milion de euro în sectorul vamal, sectorul ţigărilor şi în comerţ; 100000 de euro în sectorul agriculturii şi al fondurilor structurale; 50000 de euro în cazurile de cheltuieli directe şi de ajutor extern. (A se vedea pagina 5 din raportul anual de activitate al OLAF pentru 2009 – http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/olaf_aar.pdf).

[15] Cazurile clasate prima facie se referă la informaţiile primite care nu intră în mod clar în sfera competenţelor OLAF sau care nu justifică în mod clar utilizarea resurselor OLAF.

[16] A se vedea COM(2004) 103 final, propunerea unui nou alineat (7) la articolul 6, p. 10.

[17] Secţiunea 1.4.7 din manualul de proceduri operaţionale al OLAF, 1 decembrie 2009, prevede următoarele: "Atunci când cazul este încă în curs după nouă luni de la deschidere, investigatorul redactează un raport în atenţia Comitetului de supraveghere, în care sunt rezumate acuzaţiile, stadiul cazului, motivele întârzierii şi timpul estimat până la finalizare. Un alt raport trebuie întocmit în atenţia conducerii, conform unei proceduri interne similare, la 18 luni de la deschiderea investigaţiei."

[18] Secţiunea 3.2.2 din manualul OLAF prevede că evaluarea iniţială a unui caz trebuie finalizată în termen de două luni de la primirea informaţiilor iniţiale. Dacă acest lucru nu este posibil, investigatorul trebuie să solicite o prelungire a termenului din partea şefului de unitate care răspunde de cazul respectiv. Evaluarea iniţială trebuie ulterior finalizată în perioada aprobată de şeful de unitate responsabil, perioadă care nu poate depăşi şase luni de la primirea informaţiilor iniţiale. Dacă informaţiile necesare pentru finalizarea evaluării nu sunt disponibile nici după şase luni, trebuie solicitată o aprobare de prelungire a perioadei respective din partea directorului în subordinea căruia se află şeful de unitate în cauză.

[1020] Pe baza raportului dintre cazurile care erau deschise la sfârşitul anului şi cazurile care au fost deschise în cursul anului.

[19] Regulamentul (CE) nr. 45/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 decembrie 2000 privind protecția persoanelor fizice cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal de către instituțiile și organele comunitare și privind libera circulație a acestor date (JO L 8, 12.1.2001, p. 1).

[20] Articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 45/2001.

[1001] Pe lângă cele 384 de posturi prevăzute în schema de personal, în martie 2010 existau şi 131 de posturi de personal contractual, dintre care 65 în unitatea servicii de informaţii din cadrul direcţiei D.

[21] A se vedea cuvântul-înainte al manualului care poate fi accesat pe site-ul OLAF.

[22] Propunerea Comisiei [COM(2006) 244 final din 24.5.2006] privind modificarea Regulamentului (CE) nr. 1073/1999 nu a fost încă adoptată. Pe baza acestei propuneri, Curtea a emis Avizul nr. 7/2006 (JO C 8, 12.1.2007, p. 1).

[23] A se vedea punctul 83 din RS nr. 1/2005.

[24] Avizul nr. 5/2010 al Comitetului de supraveghere a OLAF privind respectarea drepturilor fundamentale şi a garanţiilor procedurale în cadrul investigaţiilor.

[25] COM(2006) 473 final din 14.9.2006.

[26] Există acorduri semnate cu autorităţile din următoarele state membre: Belgia, Bulgaria, Republica Cehă, Estonia, Spania, Italia, Lituania, Malta, România, Republica Slovacă. În prezent, au loc negocieri cu autorităţi din Danemarca, Letonia, Germania şi Regatul Unit.

[27] Regulamentul (Euratom, CE) nr. 2185/96 al Consiliului din 11 noiembrie 1996 privind controalele și inspecțiile la fața locului efectuate de Comisie în scopul protejării intereselor financiare ale Comunităților Europene împotriva fraudei și a altor abateri (JO L 292, 15.11.1996, p. 2).

[28] A se vedea punctele 34-36 din Avizul nr. 8/2005 (JO C 313, 9.12.2005, p. 1)

[29] A se vedea punctul 15 din RS nr. 1/2005.

[30] JO C 314, 9.12.2008, p. 3.

[31] A se vedea Programul de la Stockholm, adoptat de Consiliul European în decembrie 2009, documentul 17024/09 al Consiliului, p. 24.

[32] Actualizările lunare ale planului anual de gestionare indică procentul de cazuri deschise în anumite sectoare şi zone geografice, cazurile care implică o urmărire subsecventă şi care au un impact care depăşeşte nivelul anumitor sume, procentul de cazuri închise cu prevederea unei urmăriri subsecvente, rata de închidere a cazurilor (cazuri deschise/cazuri închise), procentul de cazuri închise într-o anumită perioadă de timp şi numărul de cazuri per investigator.

[33] Rapoartele lunare de gestiune furnizează informaţii la zi privind rezultatele obţinute pentru anul în curs şi pentru patru ani precedenţi în ceea ce priveşte pedepsele cu închisoarea şi sumele recuperate, precizând, de asemenea, durata evaluărilor, a investigaţiilor şi a urmăririlor subsecvente.

[34] Manualul OLAF identifică patru tipuri de urmărire subsecventă: administrativă, financiară, judiciară şi disciplinară.

[1011] În 2007 OLAF a lansat o anchetă privind gradul de satisfacţie a părţilor interesate, anchetă care s-a dovedit a fi un eşec din cauza ratei de răspuns reduse (s-au primit doar şase răspunsuri, în condiţiile în care s-au trimis 45 de chestionare). OLAF a iniţiat desfăşurarea unor conferinţe operative cu o serie de direcţii generale ale Comisiei.

[35] Regulamentul de procedură al Comitetului de supraveghere a OLAF, 24 august 2006 (JO L 33, 7.2.2007, p. 7).

[36] Cauza T-48/05 din 8 iulie 2008.

[37] Hotărârea Tribunalului prevede, de asemenea, că "nu se poate contesta că cerința de a consulta acest comitet înainte de transmiterea informațiilor către autoritățile judiciare naționale are ca obiect să confere drepturi persoanelor vizate" (punctul 168).

[38] Secţiunile 3.3.6.1.1 şi 3.4.3.2.1 din manualul de proceduri operaţionale al OLAF, 1 decembrie 2009.

[39] De asemenea, OLAF pune la dispoziţia comitetului o notă de sinteză în care se specifică dacă persoana implicată (vizată) a fost informată şi dacă i s-a acordat dreptul la replică, precum şi dacă respectivul caz se încadrează în termenele stabilite de autorităţile naţionale.

[40] Hotărârea prevede că "această informare [a comitetului] trebuie efectuată înainte de transmiterea [către autorităţile judiciare]" (punctul 164) şi "că informarea Comitetului de supraveghere este o obligație necondiționată și nu lasă nicio marjă de apreciere" (punctul 170).

--------------------------------------------------

ANEXA I

STADIUL PUNERII ÎN APLICARE A RECOMANDĂRILOR (RAPORTUL SPECIAL NR. 1/2005) [1]

Recomandare | Acceptată | Pusă în aplicare [2] |

Recomandări privind refocalizarea activităţilor pe funcţia de investigaţie a OLAF

Transferul sau separarea activităţilor auxiliare

7.Eliminarea activităţilor de urmărire subsecventă (implicarea în proceduri judiciare şi recuperarea de fonduri) care pot fi efectuate de ordonatorii de credite | Parţial | Parţial |

14.Transferul responsabilităţii pentru strategia de luptă antifraudă către alte servicii ale Comisiei | Neacceptată | Nu |

15.Cedarea răspunderii pentru gestiunea programelor de finanţare (de exemplu "Pericles" şi "Hercule") către alte servicii ale Comisiei | Neacceptată | Nu |

2.Examinarea posibilităţii de a crea o unitate separată dedicată operaţiunilor de coordonare şi asistenţă pentru a îmbunătăţi gestionarea resurselor | Neacceptată | Nu |

Îmbunătăţirea contribuţiei serviciilor strategice la funcţia de investigaţie

17.Refocalizarea activităţilor pe funcţia de investigaţie, demers care să fie însoţit de schimbări la nivel de guvernanţă şi de reglementări | Parţial | Parţial |

13.Serviciile de analiză strategică ar trebui să urmărească îmbunătăţirea calităţii datelor transmise de statele membre şi să creeze baze de date care pot fi utilizate pentru identificarea anomaliilor şi pentru demararea investigaţiilor | Acceptată | Parţial |

Recomandări privind îmbunătăţirea eficienţei investigaţiilor

Cadrul juridic şi procedural |

8.Codificarea şi publicarea procedurilor pentru a se asigura protecţia drepturilor persoanelor fizice în toate etapele investigaţiei şi pentru a se institui un control al legalităţii acţiunilor de investigare aflate în derulare | Acceptată | Parţial |

Cooperarea cu statele membre

9.Stabilirea unui cadru oficial pentru mecanismele de cooperare dintre OLAF şi statele membre prin intermediul legislaţiei sau prin încheierea de acorduri cu serviciile naţionale de investigare | Acceptată | Parţial |

Planificare

3.Crearea unor grupări mai mici în cadrul Comitetului executiv cu scopul de a se stabili planuri şi obiective clare pentru investigaţii | Acceptată | Da |

5.Introducerea unui sistem de înregistrare a timpului de lucru, sistem care să fie corelat cu planurile de activitate şi care să permită obţinerea unor estimări cu privire la timpul care urmează a fi alocat investigaţiilor astfel încât volumul de muncă să fie aliniat la resursele existente şi să se evite întârzierile | Acceptată | Parţial |

Axarea pe priorităţi

4.Monitorizarea procesului investigativ în scopul axării pe priorităţi şi pe colectarea de probe printr-o mai bună utilizare a mijloacelor de investigare disponibile | Acceptată | Parţial |

Respectarea termenelor

6.Stabilirea unei durate maxime pentru investigaţii | Parţial3 | Parţial4 |

Asistenţă furnizată prin sisteme informatice şi prin intermediul funcţiei de personal

10.Transformarea CMS într-un veritabil sistem de gestionare a investigaţiilor şi intensificarea acţiunilor de formare în rândul investigatorilor în domeniul tehnicilor de investigare şi al legislaţiei şi în ceea ce priveşte aptitudinile legate de redactarea rapoartelor | Acceptată | Parţial |

12.Implementarea unui plan director pentru gestionarea personalului în vederea soluţionării problemelor structurale | Acceptată | Da |

Recomandări privind demonstrarea eficacităţii investigaţiilor

1.Precizarea rezultatelor care urmează a fi obţinute în urma investigaţiilor şi introducerea unor indicatori de performanţă care să evalueze în ce măsură aceste rezultate au fost realizate | Acceptată | Parţial |

11.Întocmirea de rapoarte fiabile şi relevante referitor la performanţă, bazate mai curând pe rezultatele reale decât pe cele potenţiale | Acceptată | Parţial |

Recomandare adresată Comitetului de supraveghere în vederea consolidării independenţei OLAF

16.Clarificarea rolului Comitetului de supraveghere pentru a se asigura lipsa oricăror intervenţii în investigaţiile aflate în derulare | Acceptată | Parţial |

[1] Recomandările formulate în raportul special nr. 1/2005 nu erau numerotate. În prezentul document ele sunt numerotate în ordinea în care apar în raportul menţionat.

[2] Da – recomandare pusă în aplicare; Nu – recomandare nepusă în aplicare şi valabilă în continuare; Parţial – diverse grade de punere în aplicare, cu recomandarea de a se continua luarea de măsuri în acest sens.

[3] Comisia a răspuns că a propus modificarea Regulamentului (CE) nr. 1073/1999 şi introducerea unei durate de 12 luni cu posibilitatea de a prelungi de fiecare dată investigaţiile cu un interval de până la şase luni.

[4] Cadrul juridic nu a fost încă modificat.

--------------------------------------------------

ANEXA II

ORGANIGRAMA OLAF [1]

+++++ TIFF +++++

[1] Tabelul indică numărul efectiv al angajaţilor în martie 2010.

--------------------------------------------------

ANEXA III

INDICATORI POTENŢIALI

TABELUL A – Indicatori privind activitatea, rezultatele financiare potenţiale şi rezultatele financiare reale [1]

Sursa: OLAF, date disponibile în aprilie 2010.

| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | Total |

Investigaţii externe | Activitate |

Investigaţii externe închise | 151 | 104 | 100 | 117 | 121 | 103 | 696 |

Rezultate potenţiale |

Cu urmărire subsecventă financiară | 59 | 52 | 60 | 66 | 67 | 52 | 356 |

Suma recuperabilă (milioane de euro) | 183,7 | 43,8 | 54,7 | 122,6 | 121,0 | 130,6 | 656,4 |

Rezultate reale |

Suma recuperată (milioane de euro) | 73,0 | 8,8 | 9,2 | 43,8 | 28,3 | 16,6 | 179,7 |

Suma prescrisă (milioane de euro) | 5,7 | 0,3 | 1,9 | 1,8 | 0,0 | 15,4 | 25,1 |

Suma restantă (milioane de euro) | 105,0 | 34,7 | 43,6 | 77,0 | 92,7 | 98,6 | 451,6 |

Tabelul A prezintă date conţinute în CMS privind investigaţiile externe, şi anume date referitoare la activitate (numărul de investigaţii închise), la rezultatele potenţiale (investigaţii închise cu prevederea unei urmăriri subsecvente şi sumele identificate pentru a fi recuperate) şi la rezultatele reale (sumele efectiv recuperate).

În cursul celor şase ani ai perioadei cuprinse între 2004 şi 2009, dintre cele 696 de investigaţii externe închise, 356 de cazuri (51 %) au implicat o urmărire subsecventă financiară potenţială.

Pe parcursul aceleiaşi perioade de şase ani, suma totală identificată pentru a fi recuperată a fost de 656,4 milioane de euro. Suma totală efectiv recuperată (în cursul aceloraşi şase ani) până la momentul auditului, şi anume până în aprilie 2010, a fost de 179,7 milioane de euro (27 %).

TABELUL B – Indicatori privind activitatea, rezultatele judiciare potenţiale şi rezultatele judiciare reale

Sursa: OLAF, date disponibile în aprilie 2010 (un caz poate duce la un număr de acţiuni şi de sancţiuni financiare şi sentinţe ulterioare).

| Anul în care s-a dat curs recomandării privind demararea acţiunii de urmărire subsecventă | Total |

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Investigaţii externe | Activitate |

Investigaţii închise | 151 | 104 | 100 | 117 | 121 | 103 | 696 |

Rezultate potenţiale |

Cu urmărire subsecventă judiciară | 33 | 46 | 32 | 42 | 55 | 32 | 240 |

Acţiuni aferente | 112 | 91 | 48 | 67 | 66 | 22 | 406 |

Rezultate reale |

Cazuri respinse | 63 | 24 | 17 | 11 | 9 | 0 | 124 |

Cazuri neînchise încă | 26 | 55 | 28 | 51 | 57 | 16 | 233 |

Sancţiune financiară sau sentinţă | 23 | 12 | 3 | 5 | 0 | 6 | 49 |

Investigaţii interne | Investigaţii închise | 39 | 30 | 31 | 34 | 25 | 37 | 196 |

Sancţiune financiară sau sentinţă | 1 | 2 | 2 | 0 | 0 | 0 | 5 |

Coordonare şi asistenţă | Cazuri închise | 149 | 99 | 86 | 81 | 41 | 48 | 504 |

Sancţiune financiară sau sentinţă | 182 | 63 | 17 | 39 | 19 | 2 | 322 |

Total cazuri | Cazuri închise | 339 | 233 | 217 | 232 | 187 | 188 | 1396 |

Sancţiune financiară sau sentinţă | 206 | 77 | 22 | 44 | 19 | 8 | 376 |

Investigaţii interne | Măsuri disciplinare rezultate | 8 | 12 | 13 | 19 | 12 | 1 | 65 |

Tabelul B prezintă date conţinute în CMS cu privire la activitate şi la rezultatele potenţiale şi reale din sfera judiciară. Pentru perioada de şase ani cuprinsă între 2004 şi 2009 se pot formula următoarele constatări:

Investigaţii externe: dintre cele 696 de investigaţii externe închise, 240 (34 %) au implicat urmăriri subsecvente judiciare, ducând la 406 acţiuni aferente. Dintre aceste acţiuni, 49 (12 %) au avut ca rezultat hotărâri judecătoreşti (care includ patru achitări şi 11 hotărâri atacate cu apel), 124 de acţiuni (30 %) au fost respinse, în timp ce 233 de acţiuni nu au încă rezultate concrete. Dintre cele 124 de cazuri respinse, 76 (61 %) au avut drept justificare lipsa de probe, în timp ce nouă (7 %) au fost respinse ca urmare a prescrierii lor.

Investigaţii interne: numărul de hotărâri definitive pronunţate de autorităţile judiciare cu privire la investigaţiile interne este extrem de restrâns, şi anume de cinci hotărâri pentru un total de 196 de cazuri închise, dintre care 45 au prevăzut iniţierea unei urmăriri subsecvente judiciare, rezultând 62 de acţiuni aferente, dintre care 16 au fost respinse. O serie de investigaţii interne închise în cursul perioadei au determinat de asemenea iniţierea unor proceduri disciplinare împotriva a 65 de persoane.

Cazuri de coordonare şi asistenţă: aceste cazuri duc la rezultate semnificativ mai bune decât investigaţiile interne şi externe din punctul de vedere al pronunţării de hotărâri definitive de către autorităţile judiciare pentru cazurile închise cu prevederea unei urmăriri subsecvente în perioada 2004-2009 [2].

Tabelul indică modul în care rezultatele judiciare variază în funcţie de diferitele categorii de cazuri. Urmărirea subsecventă judiciară necesită în medie 3,5 ani pentru a fi finalizată, ceea ce explică parţial motivul pentru care numărul de sancţiuni financiare şi de sentinţe este mai mic în ultimii ani.

TABELUL C - Rezultatele financiare în diferite domenii

Sursa: OLAF, date disponibile în aprilie 2010.

| Cazuri închise 2004-2009 | Închise cu urmărire subsecventă financiară | Suma recuperabilă (milioane de euro) | Suma recuperată până în prezent | Suma recuperată pentru fiecare caz închis cu urmărire subsecventă financiară (milioane de euro) |

(milioane de euro) | % |

Investigaţii externe | Agricultură | 92 | 49 | 136,8 | 5,5 | 1,7 % | 0,11 |

Vamă | 102 | 69 | 306,6 | 112,9 | 35,4 % | 1,64 |

Ajutor extern | 225 | 101 | 74,9 | 10,9 | 3,4 % | 0,11 |

Fonduri structurale | 124 | 76 | 124,2 | 46,6 | 14,6 % | 0,61 |

Alte domenii [3] | 153 | 61 | 13,9 | 3,8 | 1,2 % | 0,06 |

Subtotal | 696 | 356 | 656,4 | 179,7 | 56,4 % | 0,50 |

Investigaţii interne | 196 | 33 | 3,0 | 0,5 | 0,2 % | 0,02 |

Coordonare şi asistenţă | 504 | 201 | 877,0 | 138,3 | 43,4 % | 0,69 |

Total | 1396 | 590 | 1536,4 | 318,5 | 100,0 % | 0,54 |

Tabelul C compară rezultatele financiare pentru diferite sectoare. În ceea ce priveşte investigaţiile externe, domeniul vamal a reprezentat domeniul cu cea mai mare proporţie de sume recuperabile (20 %) şi de sume efectiv recuperate (35 %). Rezultatele financiare pentru alte domenii au fost mai scăzute.

Pentru perioada de şase ani menţionată (2004-2009), cazurile de coordonare şi asistenţă constituie 57 % (877 de milioane de euro din 1536 de milioane de euro) din sumele care ar putea fi recuperate, la nivelul de ansamblu al oficiului, şi 43 % (138 de milioane de euro din 319 milioane de euro) din sumele efectiv recuperate.

Suma recuperată pentru fiecare tip de investigaţii indică suma medie recuperată pentru fiecare caz închis cu urmărire subsecventă financiară în fiecare sector (de exemplu, în cazul agriculturii, s-au recuperat 5,5 milioane de euro pentru un total de 49 de cazuri, rezultând o sumă medie de 0,11 milioane de euro recuperată pentru fiecare caz în parte).

Chiar dacă diferitele sectoare nu sunt direct comparabile deoarece presupun gestionarea unor tipuri diferite de cazuri, în tabel se observă variaţia de la un sector la altul a valorilor medii aferente sumelor recuperate pentru fiecare caz în parte.

[1] Valorile financiare din tabel sunt atribuite anului în care a început urmărirea subsecventă indiferent de anul în care suma a fost efectiv primită. Prin urmare, tabelul nu indică sumele recuperate pentru cazurile închise în 2003.

[2] În cazurile de coordonare şi asistenţă, autorităţile judiciare naţionale au luat deja decizia de a cerceta un caz, ceea ce explică rata de succes mai mare a acestor cazuri.

[3] Alte domenii reprezintă cheltuieli directe, organisme şi agenţii ale UE şi comerţ.

--------------------------------------------------