Abrevieri şi glosar

ACB : Analiză cost-beneficiu

AEC : Agenţia Executivă pentru Cercetare

AEEI : Agenţia Executivă pentru Energie Inteligentă (devenită EACI în 2008, după extinderea mandatului său)

CFM : Cadru financiar multianual. Conţine perspectivele financiare ale bugetului UE, prezentate pe "rubrici" de cheltuieli. CFM pentru perioada curentă (2007-2013) cuprinde următoarele rubrici: 1) Creştere durabilă şi ocuparea forţei de muncă; 2) Conservarea şi gestionarea resurselor naturale; 3) Cetăţenie, libertate, securitate şi justiţie; 4) UE ca actor global; 5) Administraţie; 6) Compensări

COBU : Comisia pentru bugete a Parlamentului European

CRAE : Comitetul de reglementare agenţiile executive

DG : Direcţie generală (a Comisiei Europene)

DG BUDG : Direcţia Generală Buget

DG ECFIN : Direcţia Generală Afaceri Economice şi Financiare

DG ENTR : Direcţia Generală Întreprinderi

DG ENV : Direcţia Generală Mediu

DG INFSO : Direcţia Generală Societatea Informaţională

DG-mamă : Serviciul Comisiei responsabil de programele comunitare a căror gestionare este delegată către agenţii

DG SANCO : Direcţia Generală Sănătate şi Protecţia Consumatorilor

EACEA : Agenţia Executivă pentru Educaţie, Audiovizual şi Cultură (Education, Audiovisual and Culture Executive Agency)

EACI : Agenţia Executivă pentru Competitivitate şi Inovare (Executive Agency for Competitiveness and Innovation) (fosta AEEI)

EAHC : Agenţia Executivă pentru Sănătate şi Consumatori (fosta PHEA)

ERC : Consiliul European pentru Cercetare (European Research Council)

ERCEA : Agenţia Executivă a Consiliului European pentru Cercetare (European Research Council Executive Agency)

OAT : Oficiu de asistenţă tehnică

PAA : Program anual de activitate

PHEA : Agenţia Executivă pentru Programul de Sănătate Publică (Public Health Executive Agency) (devenită EAHC în 2008, odată cu extinderea mandatului său prin includerea de noi programe)

RAA : Raport anual de activitate

Regulamentul-cadru : Regulamentul (CE) nr. 58/2003 al Consiliului din 19 decembrie 2002 de stabilire a statutului agenţiilor executive cărora urmează să li se încredinţeze anumite sarcini în gestionarea programelor comunitare (JO L 11, 16.1.2003, p. 1)

TEN-T EA : Agenţia Executivă pentru Reţeaua Transeuropeană de Transport (Trans-European Transport Network Executive Agency)

Sinteză

I. Agenţiile executive sunt organisme comunitare cu personalitate juridică instituite de Comisie pentru a implementa integral sau parţial, în calitate de entităţi delegate, programe de cheltuieli ale UE. Sarcinile de la nivelul politicilor şi supravegherea activităţilor delegate rămân în sfera de responsabilitate a Comisiei.

II. Agenţiile executive reprezintă un fenomen relativ recent în peisajul instituţional comunitar. Din anul 2003 şi până în prezent, au fost create şase asemenea agenţii, acestora fiindu-le încredinţată responsabilitatea gestiunii unui pachet financiar de aproximativ 32 de miliarde de euro până în 2013. Numărul de angajaţi autorizat pentru 2009 pentru aceste agenţii este de 1 339. Personalul acestora este compus în principal din agenţi contractuali.

III. Prin intermediul auditului Curţii s-a urmărit să se determine dacă delegarea de sarcini de gestiune către agenţiile executive s-a dovedit a fi o opţiune de succes în ceea ce priveşte execuţia bugetului european.

IV. În acest sens, au fost examinate în special următoarele aspecte:

(i) măsura în care decizia de a crea o agenţie executivă s-a bazat pe o analiză corespunzătoare a necesităţilor existente şi a potenţialelor avantaje urmând să fie obţinute;

(ii) avantajele obţinute în ceea ce priveşte scăderea cheltuielilor, îmbunătăţirea serviciilor şi alte chestiuni legate de creşterea eficienţei;

(iii) măsura în care Comisia s-a achitat în mod eficace de rolul său de supraveghere a activităţilor agenţiilor.

V. Curtea a constatat următoarele:

(i) iniţiativa de creare a agenţiilor executive a avut la bază în principal constrângerile referitoare la personal existente în cadrul Comisiei şi mai puţin caracteristicile intrinsece ale programelor;

(ii) analizele cost-beneficiu (ACB) care trebuie să stea, conform legislaţiei, la baza deciziei de creare a agenţiilor nu au luat în considerare aspectele nefinanciare decât într-o mică măsură şi au omis o serie de factori importanţi legaţi de costuri. Imaginea prezentată prin intermediul acestor analize era în mod clar pozitivă din punct de vedere financiar, însă nu era întru totul corectă. Contribuţia analizelor cost-beneficiu la procesul decizional a fost mai curând una limitată;

(iii) în ceea ce priveşte avantajele generate, s-au obţinut reduceri clare ale costurilor datorită ponderii predominante a agenţilor contractuali, care primesc remuneraţii mai mici – iar această observaţie rămâne valabilă şi dacă se iau în considerare costurile suplimentare aferente noilor posturi create, atât la nivelul Comisiei, cât şi la cel al agenţiilor, pentru sarcini de supraveghere şi de sprijin. Cuantumul efectiv al acestor reduceri este determinat însă de reafectarea personalului Comisiei care era anterior responsabil de sarcinile preluate de agenţii, precum şi de eliminarea posturilor de agenţi contractuali existente în cadrul Comisiei pentru aspectele aferente programelor respective. Lipsa de informaţii fiabile referitoare la situaţia ex ante din cadrul Comisiei nu permite verificarea amplorii reducerilor de costuri;

(iv) ca urmare a specializării lor pe sarcini identificabile şi precis definite, agenţiile furnizează servicii mai bune în ceea ce priveşte rapiditatea încheierii contractelor, a procedurilor de aprobare pentru rapoartele tehnice şi financiare şi a efectuării plăţilor. Printre celelalte progrese obţinute la nivel calitativ se numără simplificarea proceselor şi intensificarea comunicării externe şi a difuzării rezultatelor, aspecte care contribuie la creşterea vizibilităţii UE. Pe de altă parte, nu există elemente care să demonstreze concretizarea flexibilităţii preconizate în ceea ce priveşte angajarea de personal;

(v) supravegherea exercitată de Comisie în ceea ce priveşte activitatea agenţiilor este una destul de redusă: programele anuale de activitate (care fac obiectul aprobării de către Comisie) nu sunt utilizate decât într-o foarte mică măsură pentru stabilirea de obiective însoţite de ţinte; monitorizarea are în vedere în principal indicatori legaţi de modul de efectuare a sarcinilor şi mai puţin indicatori legaţi de rezultatele generate; rapoartele se limitează, de obicei, la tratarea execuţiei bugetare şi nu prezintă date referitoare la progresul realizat la nivel multianual şi nici nu identifică măsuri corective pentru viitor.

VI. Principalele recomandări ale Curţii sunt următoarele:

(i) Comisia ar trebui să reanalizeze procedurile pe care le utilizează pentru identificarea aspectelor cu potenţial de externalizare şi pentru aprecierea caracterului oportun al instituirii sau al extinderii unei agenţii;

(ii) Comisia ar trebui să sporească nivelul calitativ al analizelor cost-beneficiu, astfel încât acestea să poată contribui pe deplin şi în mod eficace la procesul decizional;

(iii) Comisia ar trebui să se asigure că dispune de informaţii relevante şi fiabile despre volumul de muncă şi despre productivitate în ceea ce priveşte execuţia sarcinilor care fac obiectul delegării, atât în perioada dinainte de externalizare, cât şi în cea ulterioară acesteia;

(iv) Comisia ar trebui să identifice factorii care au permis obţinerea de rezultate mai bune la nivelul agenţiilor executive şi să facă apel la factori similari în cadrul programelor care continuă să fie gestionate intern;

(v) Comisia ar trebui să supravegheze activitatea agenţiilor prin stabilirea de obiective orientate către rezultate şi însoţite de ţinte, utilizând un număr limitat de indicatori de performanţă, care să fie relevanţi şi care să stea la baza obiectivelor pentru anii următori.

Introducere

1. Agenţiile executive sunt organisme comunitare cu personalitate juridică instituite de Comisie pentru a implementa programe UE integral sau parţial, în numele Comisiei şi sub responsabilitatea acesteia.

2. Delegarea gestiunii cotidiene a programelor de cheltuieli către agenţii specializate a reprezentat un laitmotiv al reformelor administraţiei publice întreprinse la nivel naţional în ultimele două decenii [1]. Această măsură a fost introdusă în vederea îndeplinirii a două obiective principale: îmbunătăţirea serviciilor furnizate (prin reducerea birocraţiei, creşterea gradului de specializare şi angajarea crescută în sensul obţinerii unor rezultate bine definite) şi crearea condiţiilor pentru ca autorităţile centrale să se poată concentra pe "funcţii de bază" precum elaborarea de politici şi activitatea de supraveghere.

3. Problema creării de agenţii executive în contextul UE a intrat în centrul atenţiei în 1999, an în care Comisia a întreprins o analiză de proporţii a politicii sale de externalizare, în cadrul unui pachet de măsuri de reformă administrativă generală [2]. Această acţiune a reprezentat un răspuns la îngrijorarea exprimată de Parlament cu privire la administrarea programelor de cheltuieli de către peste o sută de organisme, denumite oficii de asistenţă tehnică (OAT) şi gestionate de către contractanţi privaţi [3].

4. În anul 2000, în Cartea albă privind reforma [4] s-a afirmat necesitatea ca serviciile Comisiei să se concentreze asupra sarcinilor lor de bază, externalizând o parte din activităţile administrative în acele situaţii în care externalizarea:

(a) reprezintă o metodă mai eficientă şi cu un mai bun raport cost-eficacitate pentru furnizarea serviciilor sau a bunurilor în cauză;

(b) nu implică exercitarea unor puteri discreţionare (nu presupune luarea de decizii la nivelul politicilor);

(c) se justifică intrinsec, nereprezentând un simplu mecanism de compensare a deficitelor de personal ale Comisiei.

5. În plus, în cartea albă menţionată se formula cerinţa ca deciziile de externalizare să fie luate în mod uniform în cadrul Comisiei Europene, astfel încât în cazuri similare să fie utilizate instrumente similare [5]. Externalizarea sarcinilor de gestiune urma să includă "testarea unui nou tip de organism de implementare, condus de agenţi ai Comisiei" [traducere neoficială] [6]; altfel spus, agenţiile executive.

6. Astfel, utilizarea OAT a fost sistată. Gestionarea anumitor programe (vizând în principal ajutorul extern) a fost preluată de Comisie, aceasta făcând într-o foarte mare măsură apel la agenţi contractuali. Unele programe au fost sistate, iar altele, încredinţate unor agenţii executive [7].

7. Regulamentul financiar din 2002 prevede posibilitatea creării de agenţii executive [8]. Statutul acestora este definit printr-un cadru juridic comun [9]. Agenţiile executive sunt instituite de către Comisie, după obţinerea aprobării statelor membre în cadrul procedurii de reglementare "comitologice" [10]. Parlamentul European este şi el implicat în luarea acestor decizii, emiţând un aviz referitor la necesitatea de înfiinţare a fiecărei agenţii propuse.

8. Din anul 2003 şi până în prezent, au fost create şase agenţii executive (a se vedea tabelul 1).

9. La momentul auditului Curţii, începuseră să-şi desfăşoare activitatea patru din cele şase agenţii (EACI, EAHC, EACEA şi TEN-T EA, ultima dintre acestea din aprilie 2008).

Tabelul 1

Agenţii executive înfiinţate din anul 2003 şi până în prezent

Agenţii executive | Buget total gestionat pentru CFM 2007-2013 (miliarde de euro) | Durata iniţială şi definitivă de funcţionare | Numărul de angajaţi (echivalent normă întreagă) Buget 2009 | Programe gestionate [] | Logo |

+++++ TIFF +++++

Agenţia Executivă pentru Competitivitate şi Inovare (EACI), fosta AEEI | 1,7 | 1.1.2004– 31.12.2008 (prelungită până la 31.12.2015) | 147 | Implementează anumite componente ale Programului-cadru pentru competitivitate şi inovare, precum şi Programul Marco Polo II | |

+++++ TIFF +++++

Agenţia Executivă pentru Sănătate şi Consumatori (EAHC), fosta PHEA | 0,5 | 1.1.2005– 31.12.2010 (prelungită până la 31.12.2015) | 50 | Implementează Programul UE de sănătate publică, Programul privind politica de protecţie a consumatorilor şi iniţiativa Better Training for Safer Food ("O formare mai bună pentru o hrană mai sigură") | |

+++++ TIFF +++++

Agenţia Executivă pentru Educaţie, Audiovizual şi Cultură (EACEA) | 3,7 | 1.1.2005– 31.12.2008 (prelungită până la 31.12.2013) | 394 | Implementează programe şi acţiuni în următoarele domenii: educaţie şi formare, cetăţenie activă, tineret, audiovizual şi cultură | |

+++++ TIFF +++++

Agenţia Executivă pentru Reţeaua Transeuropeană de Transport (TEN-T EA) | 8,0 | 26.10.2006– 31.12.2008 (prelungită până la 31.12.2015) | 99 | Implementează Programul privind reţeaua transeuropeană de transport (TEN-T) | |

+++++ TIFF +++++

Agenţia Executivă pentru Cercetare (AEC) | 6,5 | 1.1.2008– 31.12.2017 | 349 | Implementează Programul "Oameni" şi componente ale programelor "Capacităţi" şi "Cooperare" în cadrul PC7. Furnizează servicii de sprijin pentru o parte importantă din PC7 | |

+++++ TIFF +++++

Agenţia Executivă a Consiliului European pentru Cercetare (ERCEA) | 7,5 | 1.1.2008– 31.12.2017 | 300 | Implementează Programul "Idei" în cadrul PC7 | |

| 27,9 | | 1339 | | |

10. Există o serie de cazuri în care s-a procedat la extinderea duratei de funcţionare iniţiale sau a mandatului iniţial al agenţiei:

(a) mandatul EACEA a fost extins de patru ori, pentru a se asigura derularea noii generaţii de programe 2007-2013 şi pentru a se adăuga noi programe în domeniul educaţiei;

(b) PHEA a devenit EAHC, prin includerea în sfera sa de responsabilitate a Programului privind politica de protecţie a consumatorilor 2007-2013 [11] şi a Programului de formare pentru siguranţa alimentară, care vin să se adauge noului program de sănătate 2008-2013 [12], şi

(c) AEEI a devenit EACI, în sfera sa de responsabilitate fiind acum incluse, pe lângă Programul "Energie inteligentă", anumite componente ale Programului pentru competitivitate şi inovare şi Programul Marco Polo II.

11. Agenţiile executive implementează programe comunitare de cheltuieli în valoare totală de aproximativ 27,9 miliarde de euro pentru cadrul financiar multianual curent (CFM 2007-2013). Dacă se iau în considerare şi sarcinile gestionate în perioada aferentă cadrului financiar anterior, se ajunge la o sumă totală de aproximativ 32 de miliarde de euro.

12. Bugetul administrativ al agenţiilor executive provine din pachetul financiar alocat programelor gestionate de acestea. Creditele aferente se situează, astfel, în afara sferei de aplicabilitate a plafonului cu privire la resurse fixat prin intermediul rubricii 5 a CFM, căreia îi corespund cheltuielile administrative "generale" ale instituţiilor UE.

13. Comisia deţine responsabilitatea supravegherii activităţilor agenţiilor executive. Directorii agenţiilor sunt numiţi de către Comisie din rândul funcţionarilor; Comisia numeşte, de asemenea, membrii comitetelor directoare [13]. Rapoartele anuale de activitate ale agenţiilor sunt anexate la rapoartele direcţiilor generale mamă.

14. Agenţiile executive se deosebesc prin mai multe elemente de aşa-numitele "agenţii de reglementare", create în special începând din anii ’90 şi responsabile de sarcini de reglementare la nivelul UE legate de extinderea pieţei interne [14]. Diferenţele principale sunt date de faptul că agenţiile executive implementează programe de cheltuieli şi depind în mod direct de Comisie, pe când agenţiile de reglementare furnizează în principal norme comune şi servicii şi funcţionează sub conducerea unui consiliu de administraţie format din reprezentanţi ai statelor membre (pentru informaţii suplimentare, a se vedea anexa II).

Obiectivul şi abordarea auditului

15. Obiectivul global al auditului a fost evaluarea măsurii în care delegarea de sarcini operaţionale către agenţiile executive se dovedise un instrument de succes pentru execuţia bugetului UE.

16. În acest sens, s-a urmărit să se furnizeze răspunsuri la următoarele întrebări:

(a) Deciziile de creare a agenţiilor executive s-au bazat pe analize corespunzătoare ale necesităţilor existente şi ale potenţialelor avantaje urmând să fie obţinute?

(b) Ce avantaje au fost obţinute în ceea ce priveşte scăderea cheltuielilor, îmbunătăţirea performanţei şi alte aspecte legate de creşterea eficienţei?

(c) S-a achitat Comisia în mod eficace de rolul său de supraveghere?

17. Auditul a fost efectuat în perioada aprilie-noiembrie 2008. Probele de audit au fost colectate prin intermediul unor analize documentare, al examinării de dosare, precum şi al unor interviuri realizate la nivelul tuturor agenţiilor executive şi la nivelul Comisiei. Ca punct de reper în ceea ce priveşte stabilirea de obiective şi măsurarea performanţei s-au utilizat bunele practici naţionale.

Observaţiile formulate în urma auditului

Procesul de creare

Iniţiativa de creare a agenţiilor executive, impulsionată în principal de constrângerile referitoare la personal existente în cadrul Comisiei

18. După cum reiese şi din regulamentul-cadru [15], justificarea externalizării unor sarcini de implementare către agenţiile executive era aceea de a obţine, prin intermediul acestora, servicii mai bune şi creşteri ale eficienţei şi de a permite Comisiei să se concentreze pe sarcinile sale instituţionale, precum elaborarea de politici şi gestiunea strategică. Motivele precise care justifică instituirea unei agenţii executive ar trebui să fie definite prin intermediul unei evaluări a necesităţilor, care să fie bazată pe aceste principii.

19. Mai recent, în cadrul orientărilor generale publicate de către DG BUDG [16] se defineau factorii esenţiali pe care ar trebui să se bazeze evaluările necesităţilor:

(a) necesitatea ca serviciile Comisiei să se concentreze pe sarcini legislative şi strategice, în cadrul procesului de creare şi de monitorizare a politicilor, inclusiv sarcinile legate de programele comunitare;

(b) o separare clară între programarea politicilor (activitatea de bază a Comisiei) şi implementarea de proiecte specializate, în cadrul căreia nu se pune problema exercitării de puteri discreţionare care să implice decizii la nivelul politicilor;

(c) necesitatea existenţei unui nivel ridicat de competenţe specializate la nivelul întregului ciclu al unui proiect;

(d) posibilitatea obţinerii de economii de scară prin intermediul unui nivel înalt de specializare sau al grupării programelor sau activităţilor similare în cadrul uneia şi aceleiaşi agenţii;

(e) necesitatea de a avea o mai bună vizibilitate la efectuarea anumitor activităţi.

20. Curtea a evaluat modul în care Comisia a aplicat aceste principii şi în care a identificat posibile raţiuni pentru descentralizarea sarcinilor, pe baza naturii şi a particularităţilor programelor, precum nivelul necesar de competenţe specializate, posibilitatea standardizării sarcinilor "cronofage" şi reunirea activităţilor similare, care permite obţinerea de sinergii.

21. Curtea a constatat că iniţiativa de creare a agenţiilor a fost luată de către Comisie în principal pentru a face faţă unor probleme de ordin practic, în special necesitatea de a suplini rolul oficiilor de asistenţă tehnică în urma desfiinţării acestora şi de a permite continuarea programelor gestionate de acestea, în condiţiile în care nu s-au pus la dispoziţie noi resurse în cadrul alocărilor pentru bugetul administrativ al Comisiei stabilite prin CFM (punctul 12). În pofida intenţiilor exprimate în cartea albă menţionată şi în documentele de orientare, principalul factor de impulsionare a externalizării l-au reprezentat deficitele de personal (atât privind numărul angajaţilor, cât şi privind specializarea lor) din cadrul Comisiei (a se vedea caseta 1). În documente recente se confirmă continuarea practicii Comisiei de a analiza posibilitatea unor noi agenţii executive atunci când intervin deficite în ceea ce priveşte resursele [17].

Caseta 1

În analiza cost-beneficiu pentru Programul Marco Polo (implementat de către EACI) se menţionează în mod explicit că motivul care stătea la baza delegării implementării către o agenţie executivă era absenţa unor resurse umane suficiente în cadrul Comisiei.

Crearea PHEA a avut loc pe fondul unor probleme considerabile de implementare şi al unor întârzieri din ce în ce mai mari ale plăţilor, aceste dificultăţi fiind legate de nevoia de resurse suplimentare în cadrul DG SANCO în urma desfiinţării fostului OAT aferent. Având în vedere aceste probleme, în 2002, la adoptarea unui nou program de sănătate publică, Consiliul şi Parlamentul European au insistat să fie luate "măsuri structurale adecvate" pentru execuţia programului. Acesta a fost argumentul în sprijinul creării PHEA.

Concentrarea pe deficitele de personal a condus, de asemenea, la existenţa unei game largi de modalităţi de implementare în cadrul unuia şi aceluiaşi program. Cele trei programe specializate din cadrul Programului-cadru pentru competitivitate şi inovare (PCI) sunt gestionate în moduri diferite: Programul "Energie inteligentă – Europa" continuă să fie gestionat în cea mai mare parte de către EACI. Pentru Programul de sprijinire a politicii în materie de tehnologia informaţiei şi a comunicaţiilor, Comisia a optat pentru continuarea gestionării directe, de către DG INFSO. În ceea ce priveşte Programul pentru inovaţie şi spirit antreprenorial, DG ENTR a delegat către EACI porţiuni importante din segmentul care îi revenea, iar DG ENV a delegat proiectele de ecoinovare din cadrul acestui program. Referitor la componentele aferente DG ECFIN din cadrul Programului pentru competitivitate şi inovare, în temeiul juridic al PCI se stipula continuarea implementării instrumentelor financiare ale PCI de către Fondul European de Investiţii.

Contribuţie limitată a analizelor cost-beneficiu la procesul decizional

22. Regulamentul-cadru impune ca decizia de creare a unei agenţii executive să se bazeze pe o analiză cost-beneficiu (ACB) [18], care să furnizeze o justificare pentru actul de externalizare şi care să ia în considerare o serie de factori, precum costurile activităţilor de coordonare şi de verificare, impactul care ar urma să fie produs asupra resurselor umane de la nivelul Comisiei, posibilele scăderi ale cheltuielilor, avantajele obţinute datorită unei eficienţe şi unei flexibilităţi mai mari în implementarea sarcinilor externalizate, simplificarea procedurilor utilizate, proximitatea activităţilor externalizate în raport cu beneficiarii finali, vizibilitatea Comunităţii ca promotor al programului comunitar în cauză şi nevoia de a păstra un nivel corespunzător de cunoştinţe şi de competenţe în cadrul Comisiei [19].

23. Curtea a evaluat calitatea analizelor cost-beneficiu care au stat la baza deciziilor de creare a agenţiilor, analizând măsura în care toţi factorii relevanţi fuseseră luaţi în considerare în mod corespunzător.

24. Curtea a constatat că, în general, aceste analize s-au limitat la aspectele financiare şi au acordat o importanţă redusă altor factori care ar fi putut justifica externalizarea, conform enumerării de la punctul 22. Accentul a căzut pe economiile obţinute din angajarea de agenţi contractuali în raport cu angajarea de funcţionari permanenţi, agenţii contractuali presupunând costuri mai scăzute [20]. S-a acordat foarte puţină atenţie aspectelor legate de îmbunătăţirea performanţei şi de creşterea eficienţei, deşi includerea unor asemenea elemente în cadrul analizei ar fi putut consolida argumentaţia în favoarea creării agenţiilor. Aşa cum au fost realizate, analizele au reprezentat mai curând comparaţii ale costurilor decât analize cost-beneficiu în adevăratul sens al cuvântului.

25. În ceea ce priveşte costurile, lipsesc anumite elemente legate de funcţionarea şi de lichidarea agenţiilor. Astfel, costurile pentru personalul suplimentar necesar, pe de o parte, în cadrul Comisiei, pentru a supraveghea agenţiile şi, pe de altă parte, în cadrul agenţiilor, pentru funcţii orizontale, fie nu au fost incluse deloc, fie nu au fost incluse corect (cu excepţia TEN-T EA); acelaşi lucru este valabil şi în ceea ce priveşte costurile presupuse de funcţionarea programelor după încetarea ciclului de viaţă stabilit pentru agenţie.

26. În plus, timpul necesar pentru crearea unei noi agenţii a fost subestimat, iar în analize nu au fost incluse costurile "de tranziţie" ale Comisiei şi ale agenţiilor din perioada de suprapunere a activităţilor acestora, deşi se ştia că procesul care duce la autonomia operaţională completă a unei agenţii durează aproximativ doi ani [21]. În cazul PHEA, analiza a inclus costurile "de tranziţie", dar previziunea iniţială conform căreia agenţia urma să înceapă să funcţioneze în trei-şase luni a fost mult prea optimistă [22].

27. În plus, în analize există o serie de elemente incerte. În primul rând, comparaţia este realizată, în general, utilizându-se un singur cost unitar mediu pentru diferitele categorii de agenţi contractuali, deşi în practică aceşti agenţi au grade şi, implicit, costuri diferite [23]. Această medie se bazează pe componenţa personalului Comisiei, la nivelul căruia predomină grade inferioare comparativ cu cele ale personalului (specializat) care urmează să fie recrutat de către agenţii, utilizarea acestei componenţe ducând la subestimarea costurilor pentru varianta "agenţie".

28. În al doilea rând, estimările utilizate pentru calcularea necesarului de personal al agenţiilor şi a impactului rezultant asupra resurselor umane ale Comisiei (din perspectiva posturilor permanente păstrate şi realocate şi a posturilor contractuale eliminate) nu au fost susţinute de informaţii fiabile privind volumul de muncă şi productivitatea (cu excepţia TEN-T EA). Acest lucru compromite acurateţea procesului şi, în plus, constituie un obstacol pentru realizarea unei evaluări ex post eficace a nivelului real al beneficiilor obţinute (după cum se explică la punctul 37).

29. În majoritatea cazurilor, corectarea analizelor cost-beneficiu în vederea remedierii deficienţelor menţionate în paragrafele anterioare nu ar afecta concluzia favorabilă înfiinţării agenţiei (având în vedere marja considerabilă de economii obţinută datorită costurilor cu personalul): excepţia este cea mai mică dintre agenţii (PHEA – în prezent EAHC), în cazul căreia argumentele strict financiare ar fi putut da naştere la îndoieli în ceea ce priveşte recomandarea de înfiinţare. Analizele cost-beneficiu se expun însă criticii că nu prezintă o imagine de ansamblu satisfăcătoare referitor la consecinţele financiare şi la alte beneficii, legate de eficienţă şi de eficacitate.

30. În practică, auditorii Curţii nu au identificat niciun caz de analiză cost-beneficiu a cărei concluzie să fie defavorabilă înfiinţării agenţiei executive vizate. Însă nu toate recomandările pozitive s-au concretizat prin crearea unei agenţii [24] decizia finală fiind bazată pe o evaluare mai largă a argumentelor pro şi contra. Astfel, analizele cost-beneficiu nu au adus decât într-o mică măsură valoare adăugată în cadrul procesului şi nu au reprezentat un instrument pe care factorii de decizie să se poată baza în mod corespunzător pentru formarea unei opinii despre diferitele alternative.

Avantajele obţinute

S-au obţinut economii datorită cheltuielilor mai scăzute cu personalul, însă este dificil de realizat o cuantificare globală

31. În ceea ce priveşte avantajele de ordin financiar, premisa de la care pleacă serviciile Comisiei este aceea că se vor obţine economii prin recrutarea personalului agenţiilor în proporţie de 75 % pe posturi de agenţi contractuali – şi nu de funcţionari permanenţi [25].

32. În bugetul pentru exerciţiul 2009, pentru agenţii au fost autorizate în total 1339 de posturi, 1227 dintre acestea fiind nou-create: 941 de posturi de agenţi contractuali, 256 de posturi de agenţi temporari şi 30 de posturi de experţi naţionali [26]. Aceste cifre corespund unei proporţii reale a agenţilor contractuali de 70 %. Dacă plecăm de la premisa că diferenţa salarială medie "post per post" este de aproximativ 50 %, este clar că predominanţa agenţilor cu un nivel salarial mai scăzut decât cel al personalului care ar fi fost angajat în structurile Comisiei generează de la bun început avantaje considerabile.

33. Există însă o serie de elemente incerte din cauza cărora valoarea exactă a economiilor este dificil de cuantificat. În primul rând, chiar şi presupunând că serviciile Comisiei ar fi angajat exact acelaşi număr de persoane ca şi agenţiile, ipoteza "doar funcţionari permanenţi în cadrul Comisiei" nu ia în calcul faptul că ar fi putut fi recrutaţi şi (cel puţin o serie de) agenţi contractuali. În al doilea rând, datele efective disponibile pentru una dintre agenţii cu privire la cheltuielile cu personalul arată că nivelul costurilor medii pentru personalul contractual este cu aproximativ 10 % mai mare faţă de cifra utilizată în scopuri generale de către Comisie (a se vedea caseta 2) [27]. Această diferenţă este cauzată de faptul că personalul contractual al agenţiilor este încadrat în cea mai mare parte la grade superioare, în timp ce costul mediu al Comisiei reflectă structura personalului acesteia, în cadrul căreia agenţii contractuali se regăsesc preponderent la gradele inferioare. Pentru a putea realiza o comparaţie mai bună, cheltuielile medii cu personalul ar trebui diferenţiate pe categorii de angajaţi [28].

34. În plus, din valoarea economiilor obţinute în ceea ce priveşte cheltuielile cu personalul trebuie să se scadă costurile suplimentare ale noilor funcţii de supraveghere îndeplinite de către DG-urile mamă şi costurile administrative legate de funcţiile orizontale din fiecare agenţie [29]. Conform datelor prezentate de Comisie, numărul personalului responsabil de aceste sarcini de supraveghere şi de sprijin corespunde unui procent de aproximativ 13-14 % din totalul personalului agenţiilor [30].

35. În acelaşi timp, pentru programele care au fost anterior gestionate direct de către serviciile Comisiei, realizarea de economii depinde de realocarea eficace a personalului responsabil anterior de activităţile transferate către agenţii, precum şi de eliminarea posturilor de agenţi contractuali existente în cadrul Comisiei pentru aspectele aferente programelor respective [31].

Caseta 2

Pentru propunerile legislative, DG BUDG utilizează următoarele costuri unitare medii, estimate pentru ansamblul Comisiei:

122000 de euro pe an pentru funcţionarii permanenţi/temporari şi

64000 de euro pentru agenţii contractuali.

Recrutarea de agenţi contractuali în loc de funcţionari permanenţi ar permite, astfel, obţinerea unor economii teoretice per capita de aproximativ 50 %.

36. În urma creării celor şase agenţii executive, Comisia intenţiona să "deblocheze" (să reorienteze spre alte activităţi) 267 de agenţi (159 de posturi permanente + 108 agenţi contractuali) din cadrul DG-urilor aferente. Dintre aceşti agenţi, 209 (131 de posturi permanente + 78 de agenţi contractuali) fuseseră deblocaţi efectiv până la data de 1 ianuarie 2009 (a se vedea tabelul 2). În ceea ce priveşte ERCEA, nu se prevede deblocarea niciunui agent, deoarece activităţile delegate sunt complet noi.

37. Nu se poate verifica însă în ce măsură aceste intenţii erau adecvate, deoarece nu există informaţii fiabile referitoare la situaţia ex ante din cadrul Comisiei în ceea ce priveşte personalul alocat programelor preluate de agenţii sau referitoare la ponderea sarcinilor legate de politici (care se păstrează în sfera Comisiei) şi a sarcinilor de implementare în totalul volumului de muncă. Comisia nu dispune de asemenea cifre nici pentru personalul care desfăşoară în prezent sarcini similare în cadrul direcţiilor sale generale.

38. Din acest punct de vedere, Curtea remarcă faptul că prezentarea separată a bugetelor de funcţionare ale agenţiilor în bugetul general al Comunităţii a dus la creşterea transparenţei. Această măsură permite furnizarea de informaţii relevante despre resursele (şi costurile aferente) necesare pentru funcţionarea programelor, informaţii care nu sunt neapărat disponibile atunci când gestionarea programelor este realizată de Comisie.

39. Chiar şi dacă se ia în calcul impactul elementelor incerte menţionate mai sus, marja de economii este în continuare una substanţială.

Tabelul 2

Posturi deblocate

| Numărul total de agenţi care trebuie să fie deblocaţi până în 2012 | Agenţi deblocaţi efectiv, la data de 1.1.2009 [101] |

Posturi permanente | Agenţi contractuali | Posturi permanente | Agenţi contractuali |

EACEA | 15 | 18 | 30 | 18 |

AEEI/EACI | 28 | 5 | 30 | 0 |

PHEA/EAHC | 22 | 0 | 15 | 0 |

TEN-T EA | 56 | 6 | 56 | 6 |

ERCEA | 0 | 0 | 0 | 0 |

AEC | 38 | 79 | 0 | 54 |

Total | 159 | 108 | 131 | 78 |

Furnizarea unor servicii mai bune

40. Furnizarea de servicii mai bune reprezintă unul dintre beneficiile scontate ale concentrării unor sarcini limitate şi bine definite în cadrul unei singure agenţii (factorul de specializare).

41. Curtea a evaluat aspectele legate de gestionare ale implementării programelor, utilizând indicatori cantitativi pentru a compara performanţa agenţiilor cu cea a Comisiei din perioada anterioară externalizării. Acest demers a vizat evaluarea propunerilor şi încheierea contractelor, monitorizarea performanţei contractantului şi procedurile de plată. Au fost luate în considerare şi alte aspecte de natură calitativă.

42. Auditul a arătat că, în general, agenţiile executive au o performanţă superioară celei înregistrate anterior de către DG-urile mamă. Aceasta este demonstrată de următoarele elemente (a se vedea caseta 3):

(a) rapiditatea mai mare în ceea ce priveşte încheierea contractelor (evaluarea şi negocierea propunerilor);

(b) proceduri mai rapide de aprobare atât pentru rapoartele tehnice referitoare la proiecte, cât şi pentru cele financiare; şi

(c) realizarea mai rapidă a plăţilor (intervale mai mici între solicitarea de plată şi plata efectivă).

Caseta 3

De exemplu, pentru Programul de sănătate publică, încheierea contractelor dura 345 de zile atunci când programul era gestionat de către direcţia generală mamă, durata acestui proces scăzând acum la 219 zile, durata efectuării plăţilor a scăzut de la 503 la 91 de zile, iar timpul necesar pentru aprobarea rapoartelor tehnice şi financiare a scăzut de la 90 la 42 de zile.

43. În plus, agenţiile au simplificat procedurile de gestionare, reducând astfel efortul administrativ care trebuie efectuat de către solicitanţi şi de către promotorii de proiect (a se vedea caseta 4).

44. În cadrul auditului s-a remarcat, de asemenea, că agenţiile au intensificat comunicarea cu potenţialii solicitanţi şi au asigurat difuzarea rezultatelor către un public mai larg, obţinând astfel o mai mare vizibilitate pentru acţiunile UE. Agenţiile organizează, fie direct, fie prin intermediul "punctelor de contact naţionale", o serie de evenimente (zile de informare, sesiuni de informare, ateliere) pentru a informa beneficiarii potenţiali cu privire la noile programe, oferindu-le îndrumare în ceea ce priveşte procedurile şi furnizând date referitoare la programe anterioare (a se vedea caseta 5).

45. În anexa III se pot consulta exemple suplimentare.

Caseta 4

De exemplu, EACEA a simplificat cererile de propuneri şi formularele de solicitare, a trecut la depunerea online, a clarificat criteriile de selecţie, a redus numărul de anexe la contracte, a extins utilizarea cotelor şi a sumelor forfetare şi a simplificat obligaţiile legate de raportare.

Caseta 5

Toate activităţile EACI sunt sprijinite de un plan de comunicare care defineşte, pentru fiecare program, ce activităţi sunt planificate pentru fiecare perioadă a anului. Pentru fiecare program se concep un site, un logo, precum şi pliante şi se prevede difuzarea de mesaje informative. Curtea a remarcat, într-un raport anterior [Raportul special nr. 7/2008 – "Energie inteligentă" (2003-2006)], că aceste iniţiative au produs un impact pozitiv la nivelul gradului de satisfacţie a solicitanţilor.

46. În ceea ce priveşte extinderea mandatului unor agenţii existente, s-au obţinut sinergii prin utilizarea unor instrumente deja create pentru programe similare. Această situaţie vizează, în special, instrumentele de comunicare utilizate pentru difuzarea cererilor şi pentru informarea potenţialilor solicitanţi, procedurile de identificare a experţilor şi de gestionare a activităţii acestora şi gestionarea contractelor.

Progrese limitate la capitolul eficienţă în ceea ce priveşte recrutarea

47. Aşteptările cu privire la agenţiile executive vizau furnizarea de plusuri de eficienţă, de către acestea, şi printr-o flexibilitate crescută în ceea ce priveşte angajarea personalului, prin capacitatea de a atrage angajaţi cu înaltă calificare şi printr-o mai mare stabilitate a personalului.

48. Referitor la primul aspect, recrutarea de agenţi contractuali se poate plia mai uşor, prin definiţie, pe necesităţile specifice ale agenţiilor. Procesul de selecţie a unor angajaţi corespunzători s-a dovedit însă mai dificil decât estimase Comisia. Problemele legate de angajarea personalului reprezintă principala cauză a demarajului lent al agenţiilor (a se vedea punctul 26).

49. Numirea directorilor a reprezentat un proces îndelungat, identificarea unui candidat corespunzător durând, în medie, 8 luni [32]. În ceea ce priveşte postul de contabil al agenţiei, a trebuit să se procedeze la modificarea normei care impunea ocuparea acestuia de către un funcţionar detaşat de Comisie [33] deoarece pentru EACI şi PHEA nu s-au putut găsi candidaţi corespunzători.

50. Angajarea de personal cu competenţe specializate s-a dovedit la rândul ei un proces mai îndelungat decât se estimase. Agenţiile utilizează aceleaşi liste de candidaţi ca şi Comisia, iar schemele de personal trebuie să fie aprobate şi de către DG ADMIN (pe lângă direcţia generală mamă). În plus, recrutările pentru agenţii se fac la grade mai puţin avansate pentru posturile de agenţi temporari, iar în ceea ce priveşte agenţii contractuali, acestora li se solicită mai mulţi ani de experienţă faţă de personalul contractual cu sarcini similare angajat în cadrul Comisiei. Acest lucru reduce atractivitatea posturilor, în pofida posibilităţii de reînnoire a contractelor, care reprezintă un element diferit faţă de situaţia din cadrul Comisiei, unde pentru agenţii contractuali se aplică o limită maximă de trei ani.

51. Agenţiile pot face apel, de asemenea, la personal interimar (muncă temporară). Acest tip de personal este utilizat pe scară largă în cadrul EACEA, agenţie care a făcut angajări, în medie, pentru 55 de norme întregi "interimare" pe an. Deşi această soluţie a permis o mai mare flexibilitate în gestionarea problemelor din perioadele de vârf, numărul ridicat al acestui tip de angajaţi reflectă probleme de recrutare mai profunde şi intră în contradicţie cu aşteptările vizând utilizarea unui personal experimentat şi stabil.

Supravegherea exercitată de comisie cu privire la agenţii

Accent pe execuţia bugetară

52. După cum s-a menţionat anterior (punctul 13), Comisia păstrează în sfera sa un rol de supraveghere referitor la activităţile agenţiilor executive [34]. Îndeplinirea acestui rol ar trebui să includă definirea de priorităţi clare şi de obiective orientate către rezultate în programele anuale de activitate (PAA) aprobate de Comisie, precum şi evaluarea activităţilor desfăşurate de agenţie, prin intermediul rapoartelor anuale de activitate (RAA) [35].

53. Curtea a evaluat următoarele aspecte: modul în care au fost utilizate programele anuale de activitate ale agenţiilor ca instrument pentru stabilirea de obiective, caracterul corespunzător al indicatorilor de performanţă stabiliţi pentru 2006-2008, precum şi calitatea activităţii de raportare pentru anii 2006 şi 2007.

54. Momentul adoptării PAA nu permite Comisiei să utilizeze aceste documente pentru definirea priorităţilor şi a obiectivelor agenţiilor. Regulamentul-cadru al agenţiilor executive impune adoptarea programelor anuale de activitate ale agenţiilor cel târziu la începutul fiecărui an [36], în timp ce adoptarea programelor anuale de activitate ale programelor comunitare delegate către agenţii are drept ter- men-limită, conform Regulamentului financiar, primul trimestru al anului. Acest calendar nu este de natură să asigure coerenţă. În realitate, cu excepţia EAHC, PAA au fost aprobate de Comisie către sfârşitul perioadei de mijloc a anului (EACI, 2008) sau la sfârşitul anului (EACEA, 2007 şi 2008) sau nu au fost aprobate deloc (EACEA, 2006).

55. În ceea ce priveşte conţinutul programelor anuale de activitate, în general agenţiilor executive li s-au alocat sarcini fără să li se stabilească şi obiective orientate către rezultate, însoţite de ţintele aferente.

56. Programele anuale de activitate ale agenţiilor au conţinut prea mulţi indicatori (între 52 şi 109 pentru 2008, a se vedea graficul 1), bunele practici naţionale sugerând utilizarea unui număr limitat de indicatori-cheie.

57. În plus, indicatorii utilizaţi sunt legaţi în principal de activităţile de gestionare (sarcini şi volum de muncă) şi mai puţin de rezultatele programelor gestionate. Există un număr limitat de indicatori care vizează măsurarea rezultatelor în raport cu obiectivele (eficacitatea), indicatorii pentru măsurarea relaţiei dintre resursele utilizate şi rezultatele obţinute (eficienţa) fiind inexistenţi.

Graficul 1

Numărul şi tipul indicatorilor din programele anuale de activitate

+++++ TIFF +++++

58. În ceea ce priveşte activitatea de raportare, aceasta se limitează, de obicei, la datele de ordin bugetar (de exemplu, consumarea creditelor de angajament şi întârzierile la efectuarea plăţilor). RAA nu sunt întotdeauna în concordanţă cu indicatorii din PAA şi, în plus, aceste documente nu prezintă o comparaţie sistematică cu toate ţintele stabilite în PAA şi nu fac nicio referire la progresele obţinute de la an la an sau la eventuale măsuri corective necesare pentru viitor.

59. Din cauza deficienţelor abordate la punctele 54-58, controlul exercitat de Comisie asupra activităţilor agenţiilor nu este unul pe deplin eficace. La nivel operaţional, între personalul Comisiei şi cel al agenţiilor există un contact regulat cu caracter neoficial (facilitat de proximitatea geografică). Deşi acest tip de relaţii asigură existenţa unei comunicări pe teme de gestiune curentă, el nu se poate substitui unor relaţii bine structurate, bazate pe instrumente clare de măsurare a performanţei şi pe rapoarte clare.

60. Acest aspect este crucial pe termen mai lung şi pentru funcţiile strategice ale Comisiei ("activitatea de bază" a acesteia), a căror îndeplinire necesită cunoaşterea implementării de pe teren a proiectelor (în special pentru domeniile de politici în cadrul cărora elaborarea de noi iniţiative depinde în foarte mare măsură de informaţii "bazate pe probe" despre rezultatele proiectelor).

Concluzii şi recomandări

61. Auditul Curţii a arătat că iniţiativa de a institui cele şase agenţii executive create începând din anul 2003 a avut la bază în principal necesitatea de a furniza o soluţie pentru deficitele de personal ale Comisiei.

62. Comisia a utilizat în mod pragmatic posibilitatea de a crea agenţii executive, reacţionând la probleme pe măsura apariţiei acestora. Pe de altă parte, înseşi documentele de orientare ale Comisiei sugerează utilizarea unei abordări mai sistematice în ceea ce priveşte crearea agenţiilor; iar analizarea posibilităţii de a crea agenţii doar sub presiunea unor deficite de personal sau a altor constrângeri externe nu reprezintă o practică optimă.

63. Analizele cost-beneficiu aferente deciziilor de creare a agenţiilor s-au axat pe comparaţiile în materie de costuri, au acordat o atenţie redusă altor beneficii relevante şi nu au avut la bază date fiabile referitoare la volumul de muncă şi la productivitate. În plus, o parte din costuri au fost estimate incorect. Analizele cost-beneficiu au adus o valoare adăugată limitată în cadrul procesului decizional.

Recomandarea 1

Comisia ar trebui să reanalizeze procedurile pe care le utilizează pentru identificarea aspectelor cu potenţial de externalizare şi pentru aprecierea caracterului oportun al instituirii unei agenţii sau al extinderii mandatului acesteia.

Comisia ar trebui să se asigure că analizele cost-beneficiu sunt mai cuprinzătoare, pentru ca acestea să poată contribui pe deplin şi în mod eficace la procesul decizional.

64. Recrutarea de agenţi contractuali la grade inferioare celor ale funcţionarilor Comisiei duce în mod clar la scăderi ale costurilor. Valoarea acestor economii nu poate fi însă cuantificată cu precizie. În plus, corectitudinea planurilor vizând posturile necesare agenţiilor şi posturile care urmează să fie eliberate în structurile Comisiei în urma externalizării nu poate fi evaluată fără date fiabile disponibile cu privire la situaţia ex ante din cadrul Comisiei.

65. Datorită specializării lor pe sarcini bine definite, agenţiile executive furnizează servicii mai bune decât cele furnizate anterior de către direcţiile generale mamă. Agenţiile sunt mai rapide în ceea ce priveşte încheierea contractelor, efectuarea plăţilor şi aprobarea rapoartelor tehnice şi financiare cu privire la proiecte. De asemenea, agenţiile au îmbunătăţit procesele şi au intensificat comunicarea externă şi difuzarea rezultatelor, contribuind astfel la creşterea vizibilităţii UE. Pe de altă parte, Curtea a constatat că elementele rigide prezente în procesul de recrutare de personal pot împiedica obţinerea plusurilor de eficienţă preconizate.

Recomandarea 2

Pentru a putea evalua pe deplin beneficiile obţinute prin inter-mediul agenţiilor executive, Comisia ar trebui să se asigure că dispune de informaţii relevante şi fiabile despre volumul de muncă şi despre productivitate în ceea ce priveşte execuţia sarcinilor care fac obiectul delegării, atât în perioada dinainte de externalizare, cât şi în cea ulterioară acesteia. Acest element este vital şi pentru determinarea capacităţii agenţiilor existente de a prelua sarcini suplimentare.

Comisia este invitată, de asemenea, să identifice factorii care au permis obţinerea de rezultate mai bune la nivelul agenţiilor executive şi să facă apel la factori similari în cadrul programelor care continuă să fie gestionate intern.

Comisia ar trebui să întreprindă un proces de reflecţie pentru identificarea de măsuri care să simplifice recrutarea personalului agenţiilor.

66. Supravegherea exercitată de Comisie în ceea ce priveşte activităţile agenţiilor executive nu este una pe deplin eficace. Momentul adoptării programelor anuale de activitate nu permite Comisiei să utilizeze aceste documente pentru definirea priorităţilor şi a obiectivelor agenţiilor. În general, agenţiilor executive li s-au alocat sarcini fără să li se aloce şi obiective orientate către rezultate, însoţite de ţinte. Monitorizarea utilizează un număr mare de indicatori, însă se limitează la activităţile de gestionare şi nu vizează eficacitatea şi eficienţa, care reprezintă aspecte-cheie. Cerinţele referitoare la rapoarte nu depăşesc sfera simplelor date bugetare.

Recomandarea 3

Agenţiile ar trebui să facă obiectul unei supravegheri mai precise, efectuate pe baza rezultatelor. Ar trebui să se ia măsuri pentru a se obţine o mai mare consecvenţă în ceea ce priveşte momentul adoptării programelor anuale de activitate. Comisia ar trebui să stabilească obiective SMART şi să monitorizeze îndeplinirea acestora prin intermediul unui număr limitat de indicatori-cheie de performanţă, care să stea la baza obiectivelor pentru anii următori. Acest aspect este crucial, de asemenea, pe termen mai lung, pentru funcţiile strategice ale Comisiei ("activitatea de bază" a acesteia), care necesită cunoaşterea implementării de pe teren a proiectelor şi informaţii bazate pe probe cu privire la rezultate.

Prezentul raport a fost adoptat de Curtea de Conturi la Luxemburg, în şedinţa sa din 15 şi 16 iulie 2009.

Pentru Curtea de Conturi

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Preşedinte

[1] Acest demers a făcut parte de la începutul anilor ’90 din planurile de modernizare existente în Regatul Unit, în Canada şi în Noua Zeelandă în vederea unei mai bune guvernări. Mai recent, acest exemplu a fost urmat şi de o serie de alte ţări europene (Suedia, Franţa, Germania şi Italia).

[2] Orientations for the Commission's externalisation policy ("Orientări pentru politica de externalizare a Comisiei"), comunicare din partea dnei Schreyer şi a dlui Kinnock, SEC(1999) 2051/7, 14 decembrie 1999.

[3] Aceste oficii de asistenţă tehnică au făcut obiectul unor critici legate în special de definirea vagă a sarcinilor, de controlul deficitar exercitat de către Comisie în ceea ce priveşte activităţile lor, de riscul la adresa transparenţei bugetare generat de utilizarea unor credite operaţionale pentru finanţarea de costuri administrative suportate de către OAT, precum şi de nerespectarea cerinţelor relevante privind obligaţia de a răspunde de actul de gestiune. A se vedea Parlamentul European, COBU Working Documents 10, 11 and 12 on the future of the TAOs: supervision or dismantling? ("Documentele de lucru 10, 11 şi 12 ale COBU privind viitorul OAT: supraveghere sau desfiinţare?"), 4.11.1999.

[4] Reforming the Commission ("Reformarea Comisiei") – Carte albă – partea I, COM(2000) 200 final/2, 5.4.2000.

[5] Reforming the Commission, cit., p. 11.

[6] Reforming the Commission, cit., p. 11.

[7] Din cele 126 de oficii de asistenţă tehnică existente în 2000, şase au fost înlocuite cu agenţii executive (trei cu EACEA, unul cu EAHC şi două cu EACI).

[8] Articolul 54 alineatul (2) litera (a) şi articolul 55 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului (JO L 248, 16.9.2002, p. 1).

[9] Regulamentul (CE) nr. 58/2003.

[10] Această procedură se desfăşoară prin intermediul Comitetului de reglementare pentru agenţiile executive (CRAE), prevăzut la articolul 24 al regulamentului-cadru. Acest comitet este format din reprezentanţii statelor membre şi este prezidat de către un reprezentant al Comisiei.

[] Înanexa I sunt disponibile informaţii mai detaliate referitoare la programele gestionate de către agenţii.

[11] Decizia nr. 1926/2006/CE a Parlamentului European şi a Consiliului (JO L 404, 30.12.2006, p. 39).

[12] Decizia nr. 1350/2007/CE a Parlamentului European şi a Consiliului (JO L 301, 20.11.2007, p. 3).

[13] Articolul 7 şi următoarele din Regulamentul-cadru (CE) nr. 58/2003.

[14] Curtea a publicat recent un raport special referitor la performanţa agenţiilor de reglementare. A se vedea Raportul special nr. 5/2008 – Agenţiile Uniunii Europene: obţinerea de rezultate.

[15] A se vedea în special preambulul (considerentele 4-6) la Regulamentul-cadru (CE) nr. 58/2003.

[16] SEC(2006) 662 final, 31 mai 2006, Guidelines for the establishment and operation of executive agencies financed by the general budget of the European Communities ("Orientări privind instituirea şi funcţionarea agenţiilor executive finanţate de la bugetul general al Comunităţilor Europene").

[17] SEC(2007) 530 Planning and optimising Commission human resources to serve EU priorities ("Planificarea şi optimizarea resurselor umane ale Comisiei în slujba priorităţilor UE"), p. 15 şi COM(2008) 135 final "Agenţiile europene – calea de urmat", p. 3. În cadrul procesului de examinare nu s-a constatat că ar fi necesară crearea unor noi agenţii executive în viitorul apropiat. Se lua însă în calcul posibilitatea externalizării unui număr limitat de alte programe către agenţii existente.

[18] În cadrul analizei cost-beneficiu se compară toate costurile şi beneficiile relevante la nivelul unui orizont de timp, pentru a se determina dacă beneficiile sunt mai importante decât costurile şi, dacă da, în ce măsură.

[19] Articolul 3 din Regulamen- tul-cadru (CE) nr. 58/2003. La articolul 25 al regulamentului-cadru se prevede repetarea întocmirii acestor analize la intervale de trei ani, în cadrul rapoartelor de evaluare externă care trebuie elaborate cu privire la operaţiunile fiecărei agenţii.

[20] Conform unei indicaţii anterioare a Parlamentului European, personalul agenţiilor executive ar trebui să fie format în proporţie de 75 % din agenţi contractuali şi în proporţie de 25 % din funcţionari detaşaţi de către Comisie şi din agenţi temporari (a se vedea documentele de lucru ale COBU 10, 11 şi 12, 4.11.1999, cit., p. 25). În ceea ce priveşte TEN-T EA, premisa din cadrul analizei cost-beneficiu a fost însă cea a unui procent de 55 % pentru agenţii contractuali şi a unui procent de 45 % pentru funcţionari şi agenţii temporari. În analiza cost-beneficiu aferentă EACEA, s-a luat în considerare un raport de 60 %-40 % între agenţii contractuali şi funcţionari pentru acele componente de program vizând relaţiile externe (Erasmus Mundus, Fereastra de cooperare externă; TEMPUS; Erasmus Mundus II, Acţiunea 2).

[21] În 2005, Comisia a recunoscut că: "Cea mai importantă lecţie este că nu ar trebui să se subestimeze timpul necesar pentru planificarea şi pentru crearea unei agenţii executive. Experienţa din cazul primelor agenţii înfiinţate sugerează un termen de aproximativ doi ani din momentul deciziei Comisiei de creare a agenţiei până în momentul funcţionării depline a acesteia" [traducere neoficială] (documentul tematic ref. SG.C.2 D (2005) 11582, partea 4).

[22] Durata scursă de la decizia de instituire a unei agenţii şi până la debutul funcţionării depline a acesteia a fost, în medie, de aproape doi ani. Pentru PHEA, această perioadă a fost de 24,5 luni; pentru EACI, de 24 de luni; pentru TEN-T EA, de 18 luni; iar pentru EACEA, de 12 luni. În ceea ce priveşte AEC şi ERCEA, se estimează că acestea vor începe să funcţioneze până la jumătatea anului 2009, ceea ce corespunde unei perioade de 19,5 luni.

[23] Doar EACEA a utilizat mai multe rate pentru a lua în calcul distribuţia personalului pe grade.

[24] Un exemplu în acest sens este cazul agenţiei Eurostat preconizate.

[25] A se vedea nota de subsol 20. Acest procentaj se aplică pentru toate agenţiile, cu excepţia TEN-T EA, pentru care s-a autorizat o schemă de personal în cadrul căreia agenţii contractuali reprezintă 65 %, iar agenţii temporari şi angajaţii detaşaţi, 35 %.

[26] Sursa: Bugetul general pentru 2009. Restul de 112 posturi (în termeni tehnici, echivalenţi normă întreagă) revin unor angajaţi ai Comisiei detaşaţi în cadrul agenţiilor (aşa-numitele posturi "îngheţate"): ele generează o reducere aferentă a creditelor administrative bugetare ale Comisiei, astfel că nu au niciun efect la nivelul avantajelor obţinute. În ceea ce priveşte posturile de agenţi temporari, se poate presupune că acestea ar implica aceleaşi costuri indiferent de angajator (Comisia sau agenţiile), astfel încât impactul lor la nivelul avantajelor obţinute poate fi şi el considerat neutru. Acest calcul nu ia în considerare persoanele care lucrau anterior în cadrul oficiilor de asistenţă tehnică.

[27] A se vedea raportul EACEA de evaluare intermediară elaborat recent (punctul 64).

[28] A se vedea, de asemenea, punctul 27.

[29] În cadrul DG-urilor mamă există personal alocat în mod special pentru supravegherea agenţiilor. În acelaşi timp, în cadrul fiecărei agenţii executive există un director, un coordonator responsabil cu protecţia datelor, un auditor intern şi un contabil.

[30] Acest procentaj a scăzut odată cu creşterea dimensiunilor agenţiilor, creştere care a permis obţinerea de economii de scară.

[31] Articolul 13 alineatul (6) litera (c) din Regulamentul-cadru (CE) nr. 58/2003.

[101] Sursa: document de lucru – partea III în cadrul Proiectului preliminar de buget pentru 2010 – COM(2009) 300.

[32] Aceasta reprezenta o etapă majoră, deoarece directorul este cel responsabil de recrutarea restului angajaţilor.

[33] Articolul 30 din Regulamentul (CE) nr. 1653/2004 al Comisiei din 21 septembrie 2004 de stabilire a regulamentului financiar tip pentru agenţiile executive (JO L 297, 22.9.2004, p. 6), modificat prin Regulamentul (CE) nr. 1821/2005 al Comisiei (JO L 293, 9.11.2005, p. 10): contabilul poate fi acum recrutat de pe piaţa privată de resurse umane.

[34] Articolul 20 din regulamentul-cadru al agenţiilor executive. În termeni mai generali, la articolul 54 alineatul (1) din Regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităţilor Europene [Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului] se precizează: "Sarcinile de execuţie delegate trebuie definite în mod clar şi controlate pe deplin în utilizarea lor".

[35] La articolul 9 alineatul (2) din regulamentul-cadru al agenţiilor executive se prevede cerinţa ca programul anual de activitate să cuprindă obiective detaliate şi indicatori detaliaţi. În Avizul nr. 8/2001 al Curţii de Conturi (JO C 345, 6.12.2001, p. 1), referitor la agenţiile executive, se accentuase deja că "atunci când se adoptă programul anual de activitate, la începutul anului, ar trebui să se adopte şi obiective clare pentru agenţie, însoţite de indicatori de performanţă pentru evaluarea modului în care agenţia se achită de sarcinile sale". Curtea remarcase, în plus, că rapoartele anuale de activitate "ar trebui să conţină informaţii şi elemente de analiză suficiente pentru a se putea aprecia măsura în care au fost îndeplinite obiectivele agenţiei în cauză şi pentru a se putea aprecia, de asemenea, eficienţa gestionării agenţiei".

[36] Articolul 9 alineatul (2) din regulamentul-cadru al agenţiilor executive.

--------------------------------------------------

ANEXA I

PREZENTARE DETALIATĂ A PROGRAMELOR ŞI A BUGETELOR GESTIONATE DE AGENŢIILE EXECUTIVE

Agenţia executivă | DG-mamă | Programe | Suma gestionată de agenţie în contextul CFM 2007-2013 (milioane de euro) |

Agenţia Executivă pentru Competitivitate şi Inovare (EACI, anterior AEEI) | DG TREN | PCI (EIE 2007-2013) | 690,60 |

DG ENTR | PCI (Programul pentru inovaţie şi spirit antreprenorial) | 375,80 |

DG ENV | PCI (Programul pentru inovaţie şi spirit antreprenorial: ecoinovare) | 181,00 |

DG INFSO | PCI (Tehnologia informaţiei şi a comunicaţiilor) – nu este gestionat de EACI | 0,00 |

DG TREN | MARCO POLO II | 450,00 |

| | Total 2007-2013 | 1697,40 |

| | | |

Agenţia Executivă pentru Educaţie, Audiovizual şi Cultură (EACEA) | DG EAC | Învăţare de-a lungul vieţii | 728,66 |

DG EAC | Tineret în acţiune | 130,13 |

DG EAC | Programul "Cultura" | 320,88 |

DG EAC | Europa pentru cetăţeni | 177,18 |

DG INFSO | Media 2007 | 696,97 |

DG AIDCO | Erasmus Mundus 2004-2008 | 182,34 |

DG EAC | Erasmus Mundus 2009-2013 (Acţiunea 1 şi Acţiunea 3) | 467,01 |

DG AIDCO | Erasmus Mundus 2009-2013 (Acţiunea 2) | 336,00 |

DG RELEX | Erasmus Mundus 2009-2013 (Acţiunea 2) | 19,00 |

DG ELARG | Erasmus Mundus 2009-2013 (Acţiunea 2) | 57,00 |

DG ELARG | Erasmus Mundus – ferestre aferente Instrumentului de asistenţă pentru preaderare, 2009-2013 | 37,50 |

DG AIDCO | Erasmus Mundus, Fereastra de cooperare externă Asia–America Latină, Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare 2008 | 47,82 |

DG AIDCO | Cooperare în ţări din Asia Centrală şi Orientul Mijlociu, Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare 2007-2008 | 15,39 |

DG AIDCO | Cooperare financiară cu state mediteraneene şi din Europa de Est în cadrul Instrumentului european de vecinătate şi parteneriat | 61,99 |

DG EAC | Cooperare SUA-UE în domeniul învăţământului superior şi al educaţiei şi formării profesionale 2006-2013 | 38,53 |

DG EAC | Cooperare Canada-UE în domeniul învăţământului superior şi al educaţiei şi formării profesionale 2006-2013 | 16,50 |

DG RELEX | Proiecte educaţionale bilaterale în cadrul Instrumentului pentru ţările industrializate | 13,67 |

DG ELARG | Erasmus Mundus, Fereastra pentru Balcani, Instrumentul de asistenţă pentru preaderare 2007 | 4,00 |

DG ELARG | Erasmus Mundus, Fereastra de cooperare externă, Instrumentul de asistenţă pentru preaderare 2008 | 6,00 |

DG AIDCO | Acţiunea Tempus IV | 204,20 |

DG ELARG | Acţiunea Tempus IV | 94,50 |

| | Total | 3655,27 |

Agenţia Executivă pentru Sănătate şi Consumatori (EAHC, anterior PHEA) | DG SANCO | Programul de sănătate publică 2008-2013 | 325,20 |

DG SANCO | Programul privind politica de protecţie a consumatorilor 2007-2013 | 101,50 |

DG SANCO | Iniţiativa "O formare mai bună pentru o hrană mai sigură" | 70,80 |

| | Total | 497,50 |

| | | |

Agenţia Executivă pentru Reţeaua Transeuropeană de Transport (TEN-T EA) | DG TREN | Reţele transeuropene – transport | 8013,00 |

| | | |

Agenţia Executivă pentru Cercetare (AEC) | DG RTD | Programul "Oameni" (inclusiv bursele Marie Curie) şi componente ale Programului "Capacităţi" (cercetare în beneficiul IMM-urilor) în cadrul PC7 | 6500,00 |

DG ENTR | Programul "Cooperare", temele "Spaţiu" şi "Securitate" (proiecte cu mai mulţi parteneri), în cadrul PC7 | |

| Servicii de sprijin în cadrul PC7 pentru cele patru DG-uri din domeniul cercetării (RTD, ENTR, INFSO, TREN): depunerea şi evaluarea propunerilor, plata serviciilor experţilor, validarea documentaţiei juridice şi financiare înaintate de către solicitanţi, serviciu de asistenţă pentru întrebările legate de PC7 | |

| | | |

Agenţia Executivă a Consiliului European pentru Cercetare (ERCEA) | DG RTD | Programul "Idei" în cadrul PC7 2007-2013 | 7510,00 |

| | | |

Valoarea totală a programelor gestionate de agenţiile executive în contextul CFM 2007-2013 | 27873,17 |

--------------------------------------------------

ANEXA II

DIFERENȚELE DINTRE AGENȚIILE EXECUTIVE ȘI CELE DE REGLEMENTARE

| Agenţiile executive | Agenţiile de reglementare |

Instituire | Create de Comisie prin intermediul procedurii de reglementare | Create de Consiliu sau de Consiliu împreună cu Parlamentul |

Temei juridic | Actul de bază al programului în cauză Decizie a Comisiei în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 58/2003 al Consiliului | Regulament al Consiliului sau regulament al Parlamentului şi al Consiliului |

Control | Sub controlul Comisiei | Sub controlul unui consiliu, format din reprezentanţi ai statelor membre, ai Comisiei şi, în unele cazuri, ai altor părţi interesate |

Sediu | Bruxelles / Luxemburg (aproape de sediul Comisiei) | Sediu decis de către Consiliu |

Sferă de activitate | Sarcini de administrare şi operaţionale legate de un program anume de cheltuieli | Asistenţă pentru statele membre şi pentru Comisie, în diferite forme (de exemplu, adoptarea de norme comune obligatorii, emiterea de avize tehnice/ştiinţifice, întocmirea de rapoarte în urma efectuării unor inspecţii, crearea de reţele şi schimbul de informaţii) şi sprijin pentru punerea în aplicare a reglementărilor comunitare |

Durată de funcţionare | Limitată | În general, nelimitată, însă depinde de temeiul juridic |

Buget | Subvenţionate integral, în cadrul pachetului financiar pentru programul vizat | Subvenţii CE plus autofinanţare |

Descărcare de gestiune | Fac obiectul descărcării individuale de gestiune pentru bugetul administrativ, în timp ce cheltuielile operaţionale sunt incluse în descărcarea generală de gestiune acordată Comisiei | Fac obiectul descărcării individuale de gestiune pentru bugetul lor (cheltuielile administrative şi cele operaţionale) |

--------------------------------------------------

ANEXA III

MĂSURI LUATE ÎN MATERIE DE SIMPLIFICARE, DE COMUNICARE, DE VIZIBILITATE, PRECUM ȘI ÎN CEEA CE PRIVEȘTE DIFUZAREA REZULTATELOR

| EACI | EACEA | EAHC |

Simplificarea procedurilor | Măsurile de simplificare au vizat în principal beneficiarii finali: Reducerea garanţiilor bancare solicitateExtinderea perioadei de raportare pentru rapoartele tehniceModificarea pragului pentru certificatele de audit, pentru organismele ne-publiceDepunerea electronică a propunerilorSimplificarea formularelor, a orientărilor şi a criteriilor de selecţieO a doua prefinanţare, în locul unei plăţi intermediare bazate pe verificarea costurilor suportateUtilizarea cotelor forfetareCrearea de baze de date dedicate pentru experţi şi pentru proiecte | Măsurile de simplificare au fost luate la nivelul a diferite faze din ciclul de proiect, de exemplu: Simplificarea formularelor, a orientărilor şi a criteriilor de selecţieReducerea numărului de formulare de solicitare şi a numărului de documente solicitateUtilizarea declaraţiilor pe propria răspundere în locul unei documentaţii financiare voluminoaseUtilizarea de formulare standard de calculare a subvenţiilor, în programul ExcelIntroducerea de cereri multianuale de propuneri şi de ghiduri permanente pentru programe (Tineret, Cetăţenie, Cultura)Utilizarea extinsă a deciziilor, în locul acordurilor bilaterale de subvenţionareTrecerea graduală la solicitarea online şi la depunerile online (deja în uz pentru Cetăţenie); obiectiv: extinderea acestei practici la nivelul programului Învăţare de-a lungul vieţii, în 2008, şi al tuturor programelor EACEA, până în 2009-2010Simplificarea rapoartelor finale şi a obligaţiilor beneficiarilor din etapa de raportareUtilizarea extinsă a finanţării prin cote forfetare şi a sumelor forfetare, în principal în domeniile de activitate Cetăţenie şi Tineret | Au fost luate măsuri de simplificare pe plan intern: Structură organizatorică centralizată, bazată pe standardul Comisiei referitor la circuitul financiar modelul 4 (centralizarea integrală a operaţiunilor financiare)Procedură de selecţie mai eficientă şi coordonată într-o măsură mai mare, care atrage un nivel superior de calitateCrearea de baze de date dedicate pentru experţi, proiecte şi solicitanţiManuale detaliate, cu norme clare şi criterii bine explicate |

Comunicare | Adrese de e-mail tematice pentru trimiterea de răspunsuri la întrebăriPlan de comunicare care defineşte activităţile planificate pentru întreaga durată a anului pentru fiecare program şi pentru reţeaPentru fiecare program sunt concepute un site web, un logo, un afiş, precum şi pliante şi, de asemenea, e prevăzută difuzarea de mesaje informative | Adrese de e-mail tematice pentru trimiterea de răspunsuri la întrebăriPublicarea pe site şi în cadrul cererilor de propuneri a unor numere de telefon prin intermediul cărora se pot obţine informaţii şi îndrumareCooperare cu punctele de contact naţionale în vederea furnizării de informaţii cu privire la programe | Serviciu de asistenţă, dedicat îndrumării potenţialilor solicitanţi (250 de mesaje e-mail şi 80 de apeluri telefonice în 2008)Cooperare cu punctele centrale naţionale pentru furnizarea de informaţii cu privire la programeSite web dedicat, pentru informarea referitor la cererile de propuneri şi la formularele care trebuie utilizateCrearea de pachete informative, CD-uri şi afişe |

Vizibilitatea Comunităţii ca promotor al programelor comunitare | Peste 30 de zile de informare pe anSite web dedicat, cu aproximativ 200000 de accesări (hits) în secţiunea privind cererile de propuneriOrganizarea de zile de informare naţionale, pe lângă zilele de informare europene de la Bruxelles | S-au organizat o serie de zile de informare/sesiuni de informare/ateliere (de exemplu, zile de informare pentru programele Învăţare de-a lungul vieţii şi Cultura; festivaluri Media; întâlniri de "demaraj" cu promotorii de proiecte din cadrul programului Învăţare de-a lungul vieţii, întâlniri anuale ale consorţiilor Erasmus Mundus)Sprijin pentru evenimente organizate de punctele de contact naţionaleSite web dedicat, cu peste 300000 de accesări (hits) în 2008 | 16 zile de informare la nivel global european în 2008, cu 2400 de participanţiSite web dedicat, cu un număr din ce în ce mai mare de accesări (hits)23 de întâlniri pe teme tehnice cu grupuri de experţi în 2007 (1 600 de persoane invitate)Crearea unei reţele dedicate (puncte centrale naţionale) pentru schimbul de informaţii cu privire la programe |

Difuzarea rezultatelor | Publicarea de fişe informative ale proiectelor pe site-ul webPublicarea de broşuri ale proiectelor şi difuzarea de rapoarte video pe anumite temePrezentarea de exemple de proiecte în cadrul zilelor de informare | Publicarea rezultatelor selecţiilor pe site-ul web imediat după luarea deciziilor de selecţie şi ulterior notificarea individuală a rezultatelorTransmiterea individuală de informaţii privind motivele care au dus la neselectarePublicarea pe site a celor mai bune practici şi a unor compendiiInformaţiile colectate prin intermediul rapoartelor aferente proiectelor au fost utilizate în vederea difuzării către un public mai largImplicarea agenţiei în dezvoltarea de instrumente de difuzare (proiectul EVE) | Progrese substanţiale la nivelul feedbackului transmis solicitanţilor selectaţi şi celor respinşiOrientări pentru solicitanţiOrientări pentru beneficiari referitor la modul de pregătire a unei plăţi finale |

--------------------------------------------------