În etapa de transpunere și în primii ani de aplicare, în special definiția extinsă a „pachetului”, noul concept de serviciu de călătorie asociat, delimitarea dintre cele două concepte și formularele cu informații standard au generat întrebări din partea părților interesate și a autorităților. În plus, au apărut provocări în legătură cu protecția în caz de insolvență, în special în contextul falimentului companiei Thomas Cook (a se vedea capitolul 4) și al pandemiei de COVID-19 (a se vedea capitolul 5).

Directiva privind pachetele de servicii de călătorie intră sub incidența Regulamentului (UE) 2017/2394 privind cooperarea dintre autoritățile naționale însărcinate să asigure respectarea legislației în materie de protecție a consumatorului (Regulamentul CPC). În cadrul schimburilor din rețeaua CPC, mai multe autorități au raportat cu privire la măsurile de asigurare a respectării legislației adoptate la nivel național. Încălcările transfrontaliere ale directivei care au adus, aduc sau sunt susceptibile de a aduce prejudicii intereselor colective ale consumatorilor pot face, de asemenea, obiectul măsurilor de asigurare a respectării legislației prin structuri ale sectorului public prin intermediul mecanismului de cooperare instituit în temeiul Regulamentului CPC.

În conformitate cu articolul 24 din directivă, statele membre au obligația de a se asigura că există mijloace adecvate și eficace pentru a asigura respectarea directivei. Asigurarea respectării este organizată în mod diferit în statele membre, în conformitate cu tradițiile juridice respective ale acestora. Întrucât o mare parte dintre dispozițiile directivei se referă la relația contractuală dintre organizator și călător, aceste dispoziții pot fi invocate în mod privat de către călători în fața instanțelor sau a organismelor de soluționare alternativă a litigiilor. Directiva privind pachetele de servicii de călătorie intră sub incidența noii Directive privind acțiunile în reprezentare, pe care statele membre vor trebui să o transpună până la sfârșitul anului 2022. Prin aplicarea acestei directive, entitățile calificate vor putea introduce acțiuni colective atât pentru a pune capăt încălcării drepturilor călătorilor, cât și pentru a obține reparații. În plus, potrivit studiului de evaluare a conformității (a se vedea mai sus la punctul 2.2), în majoritatea statelor membre, cel puțin unele dintre cerințele din directivă fac obiectul unor sancțiuni administrative sau penale. Asigurarea respectării legislației prin structuri ale sectorului public este deosebit de relevantă pentru verificarea conformității cu cerințele de protecție în caz de insolvență și cu cerințele în materie de informare.

În conformitate cu articolele 5 și 19 din directivă, organizatorii, distribuitorii și comercianții care facilitează achiziționarea unui serviciu de călătorie asociat trebuie să furnizeze călătorilor informații specifice înainte de încheierea contractului. Cerințele referitoare la informațiile precontractuale privind pachetul specific în cauză, în general, nu par să ridice probleme majore. În plus, directiva prevede trei formulare diferite cu informații standard pentru contractele privind pachete de servicii de călătorie și cinci formulare diferite pentru serviciile de călătorie asociate care trebuie furnizate călătorilor.

O provocare în ceea ce privește aplicarea conceptului de serviciu de călătorie asociat este legată de faptul că, în al doilea exemplu prezentat mai sus, obligația de protecție în caz de insolvență depinde, după caz, de un eveniment nesigur în viitor, și anume de rezervarea de către călător a unui serviciu de călătorie suplimentar de la un alt comerciant în termen de 24 de ore de la prima rezervare. În acest caz, furnizorul primului serviciu de călătorie care primește plăți anticipate de la călător trebuie să ofere protecție în caz de insolvență pentru plățile respective. Deși în conformitate cu articolul 19 alineatul (4) din Directiva privind pachetele de servicii de călătorie cel de al doilea comerciant are obligația să informeze comerciantul care facilitează achiziționarea unui serviciu de călătorie asociat cu privire la încheierea unui contract cu călătorul, primul comerciant nu dispune în mod necesar de toate informațiile pentru a stabili cazurile în care suntem în prezența unui serviciu de călătorie asociat. Se raportează că furnizorii serviciilor de călătorie suplimentare nu își respectă întotdeauna obligațiile de raportare, de exemplu din cauza lipsei mijloacelor tehnice pentru schimbul securizat de date sau a temerii de a încălca Regulamentul general privind protecția datelor. Această incertitudine ar putea conduce la dificultăți în ceea ce privește asigurarea protecției necesare în caz de insolvență.

În general, și având în vedere amploarea falimentului Thomas Cook, se pare că sistemele de protecție în caz de insolvență au funcționat bine, chiar dacă au fost supuse unor presiuni considerabile. Călătorii afectați, care se aflau deja la destinația călătoriei, au fost repatriați sau și-au putut încheia vacanțele conform planificării. Potrivit informațiilor de care dispune Comisia, călătorii care nu își începuseră încă pachetul au primit sau ar trebui să primească o rambursare a plăților în avans efectuate. Cu toate acestea, în unele state membre, călătorii au fost nevoiți să aștepte mult timp pentru a primi rambursarea sau nu au primit încă rambursarea integrală la mai mult de un an de la falimentul companiei Thomas Cook, deși articolul 17 alineatul (5) din directivă prevede că rambursările se acordă fără întârzieri nejustificate după solicitarea călătorului.

În 2019, Rețeaua Centrelor Europene ale Consumatorilor (ECC) a gestionat 2 399 de întrebări și 261 de plângeri legate de Directiva privind pachetele de servicii de călătorie. În 2020, din cauza pandemiei de COVID-19, cifrele au crescut cu 368 % (11 226 de întrebări) și cu 250 % (914 plângeri). În plus, ponderea în numărul total de cazuri ale ECC a celor legate de directivă a crescut semnificativ, de la 2 % în 2019 la 7 % din volumul total de cazuri în 2020 . Timpul mediu de gestionare a cazurilor a rămas același, iar rata rezultatului pozitiv sau neutru al intervenției ECC pentru un comerciant a crescut de la 61 % în 2019 la 70 % în 2020 . În 2019, principalul subiect al întrebărilor și al plângerilor a fost neconformitatea executării sau acțiunile înșelătoare sau omisiunile (39 %). În 2020, anularea și neexecutarea au constituit principalul subiect (62 %). În 2020, Centrele Europene ale Consumatorilor au publicat o broșură privind interpretarea directivei și au comunicat întrebări frecvente pe site-urile lor naționale și pe platformele de comunicare socială pentru a sprijini consumatorii având în vedere creșterea numărului de plângeri în sectorul călătoriilor, inclusiv în ceea ce privește pachetele.

Organismul SAL din Franța, Médiation Tourisme et Voyage (MTV), acoperă în principal întregul sector al călătoriilor și al transporturilor. În 2019, acesta a primit 8 667 de cereri (aproximativ 21 % dintre acestea vizau pachete tipice de servicii de călătorie); pentru 5 449 s­au propus soluții amiabile cu o rată de acceptare de 93,5 %. Principalele subiecte ale litigiilor legate de pachetele de servicii de călătorie au vizat executarea contractului, anularea sau modificarea contractului și calitatea serviciului.

Într-o scrisoare din 27 martie 2020 adresată tuturor statelor membre, comisarul Reynders a reamintit că dreptul de rambursare al călătorilor trebuie să se aplice în cazul anulărilor legate de pandemia de COVID-19. Pentru a atenua problemele de lichiditate ale întreprinderilor, comisarul Reynders a sugerat că operatorii de turism ar putea oferi vouchere în următoarele condiții: călătorii (1) ar urma să aibă opțiunea de a accepta voucherul și (2) ar trebui să aibă posibilitatea de a solicita o rambursare integrală în cazul în care, în cele din urmă, nu l-au utilizat. În plus, comisarul Reynders a subliniat, de asemenea, că sunt necesare măsuri de asigurare a unei protecții robuste în caz de insolvență pentru a spori încrederea călătorilor în a face o astfel de alegere.

În conformitate cu articolul 12 din directivă, un călător poate rezilia contractul privind pachetul de servicii de călătorie fără penalități dacă există „circumstanțe inevitabile și extraordinare care se produc la locul de destinație sau în vecinătatea imediată a acestuia și care afectează în mod semnificativ executarea pachetului sau care afectează semnificativ transportul pasagerilor la destinație” [articolul 12 alineatul (2) din directivă]. Organizatorul unui pachet poate rezilia contractul fără penalități și în cazul în care este împiedicat să execute contractul din cauza unor „circumstanțe inevitabile și extraordinare” [articolul 12 alineatul (3) din directivă]. În aceste cazuri, călătorul are dreptul la rambursarea integrală a oricăror plăți efectuate pentru pachet în termen de 14 zile de la rezilierea contractului [articolul 12 alineatul (4) din directivă].

Pandemia de COVID-19 a dus la restricții de călătorie fără precedent la nivel mondial, ceea ce a cauzat aproape o stagnare a călătoriilor în Europa și în multe alte părți ale lumii. Acest lucru are un impact grav asupra întregului ecosistem turistic. Datele UNWTO indică, pentru perioada ianuarie-octombrie 2020, o scădere a rezultatelor turismului în Europa cu 72 % față de 2019. Pe lângă pierderile de venituri, organizatorii sunt afectați în mod deosebit de faptul că cererile de rambursare din partea călătorilor din cauza anulărilor depășesc considerabil nivelul noilor rezervări. Centrul Comun de Cercetare al Comisiei a estimat, într-un scenariu privind un „al doilea val”, că 11,7 milioane de locuri de muncă ar putea fi puse în pericol în economia UE ca urmare a scăderii numărului de turiști sosiți în 2020. În același timp, potrivit organizațiilor consumatorilor, până în decembrie 2020, mii de consumatori nu primiseră încă o rambursare în bani pentru vacanțele anulate.

Reprezentanții sectorului transporturilor și al călătoriilor consideră că limitarea plăților în avans ar putea înrăutăți situația critică a lichidităților lor. Aceștia subliniază, de asemenea, că plata în avans este standardul mondial pentru serviciile de călătorie, iar existența unor cerințe unilaterale ale UE care ar limita acest model de afaceri ar putea avea implicații de amploare și ar putea denatura condițiile de concurență echitabile în raport cu concurenții din afara UE. În plus, reprezentanții industriei subliniază că prețurile pachetelor de vacanță pot fi menținute la un nivel scăzut deoarece operatorii de turism achiziționează în avans cantități mari de capacități hoteliere și de transport, care sunt finanțate prin plățile în avans de la consumatori.

5.1.1.Recomandarea Comisiei privind voucherele

La 13 mai 2020, Comisia a adoptat Recomandarea (UE) 2020/648 privind voucherele oferite pasagerilor și călătorilor în locul rambursării pachetelor turistice și serviciilor de transport anulate în contextul pandemiei de COVID-19 . În această recomandare, Comisia a reamintit încă o dată dreptul la rambursare în temeiul legislației UE aplicabile, și anume în temeiul Directivei privind pachetele de servicii de călătorie și al Regulamentului UE privind drepturile pasagerilor. În același timp, recomandarea recunoaște situația nesustenabilă în ceea ce privește fluxul de numerar și veniturile pentru sectorul transporturilor și al călătoriilor, generată de numeroasele anulări din cauza pandemiei de COVID-19. Prin urmare, Comisia a recomandat modalități prin care voucherele ar putea fi făcute mai atractive, ca alternativă la rambursarea în bani, pentru a spori gradul de acceptare al acestora de către pasageri și călători. Recomandarea a indicat, de asemenea, tipul de sisteme disponibile la nivelul Uniunii pentru a sprijini întreprinderile din sectorul turismului și cel al transporturilor.

Prin scrisoarea comisarului Reynders și a comisarului Vălean din 14 mai 2020, Comisia a atras atenția tuturor statelor membre asupra acestei recomandări. Comisia a solicitat, printre altele, ca Directiva privind pachetele de servicii de călătorie și regulamentele UE privind drepturile pasagerilor să fie aplicate în mod corect și ca practicile care încalcă aceste norme să fie depistate în timp util și să fie sancționate în mod eficace.

Prin recomandarea sa, Comisia a transmis un semnal clar statelor membre și părților interesate că nu va da curs solicitărilor de reducere a protecției consumatorilor. Mai multe state membre, în urma recomandării Comisiei, au adoptat acte legislative privind voucherele voluntare în legătură cu pachetele de servicii de călătorie și/sau măsuri de ajutor de stat pentru a sprijini sectorul călătoriilor în mod direct, în temeiul Cadrului temporar pentru măsuri de ajutor de stat de sprijinire a economiei în contextul actualei epidemii de COVID-19 sau în temeiul Tratatului. Totuși, organizațiile consumatorilor reclamă faptul că țările, companiile aeriene și operatorii de turism din UE pun în aplicare în mod necorespunzător recomandarea Comisiei.

5.1.2. Norme naționale temporare de derogare de la Directiva privind pachetele de servicii de călătorie

Potrivit informațiilor furnizate de Comisie, 15 state membre au adoptat norme specifice care permit temporar organizatorilor de pachete să impună vouchere, în loc să ramburseze plățile în bani, pentru călătoriile anulate sau să amâne rambursarea după perioada de 14 zile, ceea ce contravine articolului 12 alineatul (2), articolului 12 alineatul (3) litera (b) și articolului 12 alineatul (4) coroborat cu articolul 4 din directivă.

Prin urmare, în conformitate cu poziția clară exprimată în Recomandarea 2020/648, Comisia a inițiat proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva a 11 state membre. Comisia nu a inițiat proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva celor patru state membre în care derogările temporare de la directivă expiraseră sau fuseseră modificate atunci când Comisia a decis deschiderea procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. La data prezentului raport, sunt încă deschise proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva a patru state membre.

În mai multe state membre, măsurile naționale care contravin directivei, deși nu mai sunt în vigoare, au continuat să producă efecte, de exemplu deoarece călătorii care au primit vouchere obligatorii pe baza legislației expirate sau abrogate au trebuit să aștepte cel puțin până la sfârșitul perioadei de valabilitate a acestor vouchere pentru a putea solicita rambursarea plăților efectuate în avans pentru pachetele de servicii turistice anulate. Comisia a îndemnat statele membre respective să ia măsuri pentru a remedia situația creată prin aplicarea legislației anterioare care contravine Directivei privind pachetele de servicii pentru călătorii și să se asigure că acelor consumatori care preferă rambursarea în bani, și nu un voucher, li se oferă într-adevăr rambursarea, în conformitate cu directiva.

5.1.3.Măsuri naționale de ajutor de stat

Pe lângă schemele generale de ajutor de stat disponibile și pentru operatorii din sectorul turismului, mai multe state membre au adoptat măsuri specifice de ajutor de stat pentru a sprijini organizatorii de pachete de servicii de călătorie și, în special, au instituit scheme de garantare pentru vouchere pentru a se asigura că, în cazul insolvenței organizatorului, călătorii primesc rambursarea, astfel cum recomandă Comisia în Recomandarea sa 2020/648. Comisia a aprobat măsurile respective în conformitate cu Cadrul temporar pentru măsurile de ajutor de stat sau în temeiul tratatului.

Danemarca a adoptat un împrumut în valoare de 200 de milioane EUR în sprijinul Fondului de garantare a călătoriilor pentru anularea călătoriilor din cauza pandemiei de coronavirus. Germania a adoptat o schemă de garantare în valoare de 840 de milioane EUR pentru a asigura voucherele voluntare acceptate de călători în locul rambursărilor în numerar. Prin această schemă, Germania a urmărit transformarea voucherelor într-o alternativă atractivă la rambursarea în bani. Polonia a adoptat măsuri de sprijinire a operatorilor de turism și a altor întreprinderi active în domeniul turismului și al culturii. În cadrul acestei scheme, statul polonez acordă rambursări călătorilor afectați de anulările legate de pandemia de COVID-19 în numele operatorilor de turism, care vor trebui să ramburseze împrumuturile respective. Italia a adoptat măsuri de acordare de granturi directe operatorilor de turism și agenților de turism pentru a compensa pierderile. Țările de Jos au adoptat un împrumut în valoare de 165 de milioane EUR pentru a sprijini cele cinci fonduri de garantare neerlandeze care oferă scheme de garantare pentru organizatorii de pachete de servicii de călătorie . Scopul acestui ajutor de stat este de a furniza lichidități fondurilor pentru a asigura o acoperire suficientă pentru toate plățile către călători în caz de insolvență a operatorilor de turism, inclusiv rambursarea „voucherelor Corona”. Bulgaria a adoptat o schemă de ajutoare de aproximativ 26 de milioane EUR pentru operatorii de turism și agenții de turism pentru compensarea pierderilor legate de rambursările care urmează să fie acordate călătorilor ale căror pachete au fost anulate din cauza pandemiei de COVID-19. Ciprul a adoptat ajutoare cu o valoare estimată de 86,6 milioane EUR sub formă de garanții pentru notele de credit emise pentru consumatori și organizatorii de pachete de servicii de călătorie, pentru a asigura aceste vouchere voluntare împotriva unei eventuale insolvențe a emitentului. Suedia a adoptat ajutoare sub formă de împrumuturi pentru agențiile de turism și operatorii de turism, pentru a ajuta aceste entități să-și îndeplinească obligațiile de rambursare stabilite prin lege. Austria a adoptat ajutoare sub formă de garanții guvernamentale care acoperă, o perioadă limitată de timp, riscul de insolvență al organizatorilor de pachete de servicii de călătorie și al comercianților care facilitează servicii de călătorie asociate, având în vedere retragerea băncilor și a societăților de asigurări din operațiunile de asigurare pentru pachete de servicii de călătorie și dificultățile organizatorilor de pachete de servicii de călătorie și ale comercianților care facilitează servicii de călătorie asociate de a identifica garanții convenabile pe piață.

5.2. Provocări

5.2.1.Respectarea dreptului călătorilor la rambursare

Pe tot teritoriul UE, mai multe persoane ale căror călătorii au trebuit să fie anulate din cauza pandemiei de COVID-19, conform relatărilor, nu au primit rambursări în termen de 14 zile, astfel cum se prevede la articolul 12 alineatul (4) din directivă. acestora fie li s-a refuzat rambursarea, li s-a impus să primească un voucher, chiar dacă nu au optat pentru acest lucru, nu au putut contacta organizatorul, au primit o rambursare cu întârzieri semnificative sau doar parțial, fie nu fost împiedicați să își exercite drepturile din alte motive. De asemenea, creșterea numărului de întrebări și plângeri primite de către organismele SAL, de ECC și de organizațiile consumatorilor au dat naștere unor preocupări în legătură cu respectarea drepturilor călătorilor prevăzute în directivă.

5.2.2.Dificultăți cu care se confruntă întreprinderile

Astfel cum se arată în secțiunea 5.1., pandemia de COVID-19 a declanșat aplicarea noțiunii de „circumstanțe inevitabile și extraordinare”, astfel cum este definită la articolul 3 alineatul (12) din directivă. Considerentul 31 menționează, ca exemple, „războaie, alte probleme grave de securitate precum terorismul, riscuri semnificative pentru sănătatea umană precum epidemia unei boli grave în locul de destinație al călătoriei sau dezastre naturale precum inundațiile, cutremurele sau condițiile meteorologice care fac imposibilă deplasarea în condiții de siguranță către destinație”. Astfel de evenimente sunt, de obicei, dar nu neapărat, limitate la o destinație specifică sau la o anumită parte a lumii.

Organizatorii au adesea posibilitatea de a aborda astfel de evenimente prin schimbarea destinației, amânarea datei călătoriei sau rambursarea plăților călătorului prin finanțare încrucișată din veniturile din rezervări către alte destinații, în cazul în care circumstanțele respective sunt limitate la o anumită destinație. În cazul unei pandemii care duce, la nivel mondial, la o cvasi-stagnare a călătoriilor pe o perioadă mai lungă, cum este cazul pandemiei de COVID-19, obligațiile de rambursare sunt semnificativ mai mari decât veniturile din noile rezervări. În plus, organizatorii au adesea costuri fixe care pun presiune asupra situației financiare a întreprinderilor. În cele din urmă, acest lucru poate dăuna intereselor călătorilor în cazul în care un organizator dă faliment, iar călătorii trebuie să introducă creanțe asupra activelor care fac obiectul insolvenței.

Recomandarea Comisiei privind voucherele (a se vedea punctul 5.1.1 de mai sus) a urmărit să abordeze, de asemenea, problemele de lichiditate ale organizatorilor cauzate de anulările masive legate de pandemia de COVID-19. Aceste probleme de lichiditate sunt exacerbate de faptul că organizatorii au obligația să ramburseze călătorului prețul integral al pachetului, deși lor nu li se rambursează întotdeauna la timp serviciile preplătite care fac parte din pachet de către furnizorii de servicii. Dacă furnizorii de servicii dau faliment între timp, este posibil ca organizatorii să nu primească niciun fel de rambursare. Se poate ajunge la o situație în care această povară este repartizată inechitabil între operatorii ecosistemului turistic.

Unii organizatori și intermediari de pachete au raportat că, în timpul crizei provocate de pandemia de COVID-19, companiile aeriene au oprit mecanismul de rambursare automată către organizatori și alți agenți de turism prin intermediul sistemelor globale de distribuție („sisteme computerizate de rezervare”), în timp ce organizatorii erau obligați să ramburseze banii călătorilor.

Natura inegală a relației dintre întreprinderi este afectată și de regimurile juridice diferite ale organizatorilor și ale furnizorilor de servicii de transport. Contrar dispozițiilor directivei, pasagerii care anulează ei înșiși un zbor sau un alt serviciu de transport nu au dreptul la rambursare în temeiul regulamentelor UE privind drepturile pasagerilor, chiar și în cazul unor circumstanțe extraordinare. Într-o astfel de situație, consecințele juridice și în special dreptul pasagerului la rambursare sunt stabilite prin termenele și condițiile contractului încheiat între pasager și operatorul de transport și prin legea aplicabilă a statelor membre. De exemplu, în cazul în care un călător care a rezervat un pachet cu o componentă de zbor a anulat contractul privind pachetul de servicii de călătorie în conformitate cu directiva, organizatorul trebuie să acorde rambursare călătorului, dar nu are dreptul, în temeiul dreptului Uniunii, de a solicita o rambursare din partea companiei aeriene în cazul în care zborul a fost efectuat. Organizatorul ar trebui mai degrabă să își revendice un eventual drept la rambursare în temeiul legislației relevante a statului membru în cauză.