[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 23.1.2008

SEC(2008) 53

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI

Document de însoţire a Proiectului de propunere pentru o DIRECTIVĂ A PARLAMENTULUI EUROPEAN ŞI A CONSILIULUI de modificare a Directivei 2003/87/CE în vederea îmbunătăţirii şi extinderii sistemului de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI

{COM(2008) 16 v final}{SEC(2008) 52}

Rezumat

INTRODUCERE şI CONTEXT POLITIC

În vederea aplicării articolului 30 din Directiva 2003/87/CE („Directiva privind comercializarea emisiilor”), în Comunicarea Comisiei intitulată „Crearea unei pieţe mondiale a carbonului – Raport întemeiat pe articolul 30 din Directiva 2003/87/CE”[1] au fost identificate patru teme principale care trebuie abordate odată cu revizuirea sistemului de comercializare a cotelor de emisie la nivelul UE (EU ETS): 1) domeniul de aplicare a directivei, 2) respectarea şi aplicarea cu fermitate a directivei, 3) continuarea armonizării şi creşterea previzibilităţii, 4) conexiunea cu scheme de comercializare a cotelor de emisie de gaze din ţările terţe, precum şi mijloacele adecvate pentru angrenarea ţărilor în curs de dezvoltare şi a ţărilor aflate în tranziţie economică. Aceste chestiuni au fost discutate pe larg, în special pe durata procesului de revizuire organizat în prima jumătate a anului 2007, în cadrul Programului european privind schimbările climatice, dar şi prin contactele permanente cu părţile interesate încă de la lansarea EU ETS în 2005.

Revizuirea are loc într-o perioadă în care schimbările climatice ocupă un loc prioritar pe agenda politică. În martie 2007, Consiliul European a aprobat noua strategie privind energia şi schimbările climatice propusă de Comisia Europeană în ianuarie 2007 conform căreia, în baza unui acord global viitor, grupul ţărilor dezvoltate ar trebui ca până în 2020 să reducă cu 30% emisiile de gaze cu efecte de seră (GES) faţă de nivelul din 1990. Independent de acordul internaţional, UE va reduce propriile emisii de gaze cu cel puţin 20% până în 2020.

OBIECTIV GENERAL

Consiliul a recunoscut că EU ETS este şi va rămâne unul dintre instrumentele cele mai importante prin care UE îşi poate atinge obiectivul strategic conform căruia temperatura medie globală nu trebuie crească cu mai mult de 2 grade Celsius în raport cu nivelurile din perioada pre-industrială.

În acest context pot fi identificate trei obiective generale în ceea ce priveşte revizuirea:

1. Exploatarea deplină a potenţialului EU ETS de a contribui în mod eficient din punct de vedere economic la efortul general al UE de reducere a gazelor cu efect de seră;

2. Adaptarea şi îmbunătăţirea EU ETS pe baza experienţei dobândite;

3. Contribuţia la transformarea Europei într-o economie cu emisii reduse de gaze cu efect de seră şi adoptarea măsurilor adecvate de încurajare a deciziilor în domeniul investiţiilor cu caracter inovator privind tehnologiile cu emisii scăzute de carbon, prin promovarea unui semnal clar, nedistorsionat şi pe termen lung referitor la preţul carbonului.

DOMENIUL DE APLICARE AL DIRECTIVEI

Raţionalizarea domeniului de aplicare actual

Interpretarea inconsecventă, de către statele membre, a noţiunii de „instalaţie de ardere” a cauzat denaturarea concurenţei, insuficienta acoperire a emisiilor tehnologice, precum şi incertitudinea juridică privind domeniul de aplicare a directivei.

Dintre toate opţiunile disponibile, cea mai promiţătoare pare să fie codificarea amplei interpretări date instalaţiilor de ardere, care este conformă, în linii mari, cu Comunicarea Comisiei privind orientările complementare referitoare la planurile de alocare în perioada de comercializare 2008-2012 a EU ETS [2] , susţinută de noua definiţie a noţiunii de „instalaţie de ardere” şi completată de lista activităţilor. O astfel de abordare ar permite ca domeniul de aplicare să fie pus în practică în mod coerent, inclusiv în ceea ce priveşte emisiile tehnologice, şi ar oferi statelor membre certitudine juridică. În plus, aceasta ar contribui la eficacitatea, din punct de vedere al mediului, a EU ETS, prin extinderea ariei de acoperire a acestuia.

Eficacitatea costurilor aferente instalaţiilor mici

În prezent, EU ETS include aproximativ 10 800 instalaţii. Cele mai mari instalaţii din EU ETS (7%) produc 60 % din totalul emisiilor, în timp ce instalaţiile cele mai mici (14%) produc numai 0,14% din emisii. Această relaţie pune în evidenţă existenţa unui raport dezechilibrat între costuri şi beneficii. Pentru creşterea eficienţei costurilor legate de EU ETS s-a constatat că cea mai bună soluţie ar fi, sub rezerva respectării unor condiţii, excluderea instalaţiilor de ardere cu o putere calorică de ardere mai mare de 20 MW şi mai mică de 25 MW, ale căror emisii anuale nu depăşesc 10 kt, această opţiune fiind cel mai bun raport dintre emisiile excluse din EU ETS şi numărul de instalaţii mici excluse.

Includerea de noi sectoare şi gaze

Pe baza emisiilor verificate în 2005 şi a inventarului UE privind emisiile de GES, rezultă că sistemul UE de comercializare a emisiilor reprezintă 41% din totalul emisiilor de gaze cu efect de seră din UE. Extinderea ariei de acoperire a EU ETS prin includerea de noi sectoare şi gaze ar spori eficacitatea sistemului din punct de vedere al mediului şi ar introduce noi posibilităţi de reducere, făcând astfel posibile un potenţial de reducere mai mare şi costuri mai mici.

Atunci când se decide includerea de noi sectoare şi gaze, ar trebui respectate o serie de criterii tehnice pentru a se asigura monitorizarea corespunzătoare a emisiilor de GES. În plus, ar trebui să se ia în considerare obiectivul privind contribuţia la transformarea Europei într-o economie cu emisii scăzute de compuşi ai carbonului. Potenţialul şi costurile de reducere pot avea un rol în această privinţă, cu toate acestea faptul că un anumit sector nu este disponibil nu trebuie să constituie un motiv pentru a nu fi inclus în EU ETS.

- În ceea ce priveşte emisiile de CO2, analiza detaliată a dus la concluzia că ar putea fi incluse emisiile de CO2 rezultate din produsele petrochimice şi din alte substanţe chimice, precum şi cele rezultate din producţia de amoniac şi aluminiu.

- În ceea ce priveşte emisiile de gaze cu efect de seră, altele decât CO2, se recomandă includerea în EU ETS a emisiilor de N2O provenite din producţia de acid nitric, adipic şi glioxilic, precum şi a emisiilor de PFC din aluminiu.

- Proiectele CCS pot fi deja recunoscute în EU ETS prin includerea unilaterală prevăzută de articolul 24 din directivă. Având în vedere potenţialul vast[3] al tehnologiei respective şi pentru păstrarea încrederii investitorilor, este preferabil să fie incluse de la bun început toate activităţile legate de combaterea schimbărilor climatice (CSC) prin trimitere explicită la CCS în anexa I din directivă.

- În ceea ce priveşte includerea în EU ETS a transportului rutier şi maritim, va fi necesar să se examineze în continuare această chestiune, în special printr-o amplă analiză a costurilor şi beneficiilor, care să includă o comparaţie cu măsurile alternative, pentru a se ajunge la o concluzie bine întemeiată şi motivată cu privire la oportunitatea includerii acestor sectoare în EU ETS.

- Nu se recomandă extinderea domeniului de aplicare a directivei în vederea recunoaşterii proiectelor LULUCF.

Impactul potenţial al combinării opţiunilor de politică asupra domeniului de aplicare a EU ETS

Ampla interpretare a noţiunii „instalaţie de ardere”, includerea altor sectoare şi gaze, conform celor menţionate anterior, precum şi creşterea rentabilităţii în cazul instalaţiilor mici în maniera descrisă, ar avea drept efect un câştig net suplimentar din punct de vedere al acoperirii EU ETS în cazul unui prag de emisii de 10 kt pentru eventuala excludere a instalaţiilor mici de 5,8-6,3% (până la 121-131 mil. tone echivalent de CO2)[4] cu aproximativ 40% mai puţine instalaţii, fără ca în acest fel să se compromită eficacitatea sistemului din punct de vedere al mediului, în legătură cu instalaţiile excluse din sistem.

RIGUROZITATEA CONFORMITăţII şI A PUNERII ÎN APLICARE

Monitorizare şi raportare, verificare şi acreditare

Aplicarea consecventă a cerinţelor de monitorizare este indispensabilă pentru că, numai în acest fel, se poate asigura ca „o tonă să fie o tonă”. Fără o verificare credibilă şi fiabilă a rapoartelor de monitorizare, operatorii ar putea prejudicia integritatea sistemului din punct de vedere al mediului. Cu toate acestea, practica actuală a statelor membre şi a autorităţilor competente demonstrează o mare varietate a metodelor în care se pun în practică monitorizarea, raportarea şi verificarea, precum şi acreditarea controlorilor. În consecinţă, integritatea mediului şi credibilitatea sistemului sunt puse în pericol.

În urma analizei s-a constatat că utilizarea unui regulament pentru monitorizare şi raportare şi a altui regulament pentru verificare şi acreditare este cea mai bună opţiune din punct de vedere al conformităţii. Această opţiune ar avea drept rezultat o mai mare coerenţă şi transparenţă, creşterea pe termen lung a eficienţei costurilor în materie de monitorizare şi raportare, ar asigura un nivel consecvent şi comparabil în domeniul verificării şi acreditării şi ar crea, la nivelul pieţei interne, aceleaşi condiţii pentru serviciile de verificare şi acreditare pe tot teritoriul UE. În consecinţă, ar spori calitatea verificărilor, precum şi capacitatea acestora de a identifica şi corecta erorile, ceea ce ar garanta o mai bună calitate a datelor.

Elaborarea unor norme aplicabile la nivelul întregii Comunităţi ar determina, după o perioadă iniţială de revizuire a orientărilor şi a normelor naţionale, o reducere semnificativă a costurilor în statele membre.

Registre

Actualul sistem de registre, format din registrele celor 27 de state membre şi din Registrul comunitar independent al tranzacţiilor (RCIT), nu a dat naştere la contestaţii pe motive tehnice. Cu toate acestea, odată cu începutul primei perioade de angajamente în 2008, în cadrul Protocolului de la Kyoto, registrele statelor membre ar trebui conectate, de asemenea, la Registrul Internaţional al Tranzacţiilor (RIT) gestionat de UNFCCC, în vederea îndeplinirii obiectivelor din Protocolul de la Kyoto. Introducerea RIT ar însemna, de asemenea, că orice sistem de comercializare care doreşte să se conecteze la EU ETS ar trebui să transfere mesajele prin RIT, care face obiectul supravegherii de către părţile la Protocolul de la Kyoto. Aceste evoluţii presupun apariţia unor riscuri de natură tehnică, politică şi administrativă în funcţionarea sistemului de registre, care pot fi depăşite prin utilizarea registrului comunitar actual, utilizat pentru gestionarea cotelor de emisii din UE.

CONTINUAREA ARMONIZăRII şI CREşTEREA PREVIZIBILITăţII

Stabilirea plafoanelor

În fazele I şi II, plafoanele generale ale EU ETS erau egale cu suma plafoanelor naţionale stabilite de statele membre, în conformitate cu deciziile Comisiei. Această abordare a oferit statelor membre o mare flexibilitate, necesară pentru ca acestea să ţină seama de situaţii specifice şi naţionale, însă a cauzat o serie de probleme care au avut drept consecinţă un deficit de echitate, de transparenţă şi de previzibilitate, precum şi o sarcină administrativă considerabilă pentru toate părţile implicate.

Analiza a demonstrat că stabilirea, pe baza unei directive, a unui plafon la nivelul UE, reprezintă opţiunea cea mai adecvată pentru atingerea obiectivului privind ameliorarea eficacităţii şi previzibilităţii sistemului. Opţiunea respectivă constituie mijlocul cel simplu şi cel mai transparent de a stabili plafoanele, astfel încât sarcina administrativă privind stabilirea acestora este redusă la minim. Prin urmare, ea reprezintă cea mai bună opţiune în ceea ce priveşte credibilitatea UE pe plan internaţional. În fine, aceasta este cea mai simplă opţiune din punct de vedere al necesităţii de a ajusta plafoanele EU ETS astfel încât să fie conforme cu obiectivul privind reducerea cu 30% a emisiilor totale de gaze cu efect de seră ale UE, în urma încheierii unui acord internaţional privind schimbările climatice.

În ceea ce priveşte nivelul plafonului , o abordare axată pe eficienţă ar fi singura care ar permite respectarea cerinţei privind reducerea globală a emisiilor de gaze, cu costuri minime. Pentru creşterea previzibilităţii , opţiunea care se impune se referă la stabilirea unui grafic al tendinţei pe o perioadă de comercializare de 8 ani, întrucât se obţine o mai mare certitudine şi previzibilitate în ceea ce priveşte reducerile după 2020. De asemenea, graficul tendinţei ar fi de maximă eficienţă pentru îmbunătăţirea credibilităţii UE în raport cu ţările terţe.

Alocare

În fazele I şi II, majoritatea cotelor au fost alocate cu titlu gratuit. Statele membre au pus în aplicare o mare varietate de norme de alocare specifice, ceea ce a dat naştere la o serie de probleme, cum ar fi impactul negativ asupra eficienţei economice, denaturări ale concurenţei în statele membre, efecte nedorite ale distribuirii, precum şi lipsa de transparenţă.

Ar trebui ca noile norme de alocare să permită evitarea acestor probleme, dar să ia în considerare, de asemenea, principiul conform căruia „cel care poluează plăteşte”, precum şi principiul internalizării costurilor externe.

Vânzarea prin licitaţie, comparativ cu alocarea cu titlu gratuit

În majoritatea cazurilor, cea mai bună opţiune este de a se recurge la vânzarea integrală prin licitaţie, metodă care garantează eficienţa, transparenţa şi simplicitatea sistemului şi, în acelaşi timp, reprezintă un mijloc de a se evita efectele nedorite ale distribuirii. În acelaşi timp, vânzarea prin licitaţie este deplin conformă cu principiul conform căruia cel care poluează plăteşte şi primii operatori care au luat măsuri sunt recompensaţi, prin urmare, vânzarea prin licitaţie este conformă cu obiectivele generale ale revizuirii.

Alocarea cu titlu gratuit în perioada de tranziţie: valori de referinţă

Alocarea cu titlu gratuit se poate dovedi necesară până la stabilirea şi funcţionarea unui sistem de vânzare integrală prin licitaţie, însă ar trebui întreprinsă pentru reducerea la minim a eventualelor efecte negative. Conform analizei care stă la baza acestui document, utilizarea valorilor de referinţă la scară comunitară este de natură să producă cele mai bune rezultate.

Măsuri de natură comercială: măsuri de prevenire a eventualelor relocări ale emisiilor de CO 2

În absenţa unui acord internaţional privind schimbările climatice şi pentru anumite industrii mari consumatoare de energie, confruntate cu concurenţa internaţională a ţărilor mai puţin angajate în reducerea emisiilor de GES, există riscul unor relocări ale emisiilor de CO 2. Pentru remedierea acestei situaţii au fost analizate o serie măsuri de natură comercială. Cu toate acestea, având în vedere că se prevede încheierea unui acord internaţional, se recomandă ca în acest moment să se dea un semnal clar şi că punerea în aplicare a măsurilor să fie avută în vedere doar într-o etapă ulterioară, astfel încât ţările terţe să-şi poată lua angajamente pertinente şi adecvate.

CONEXIUNEA CU SISTEMELE DE COMERCIALIZARE A COTELOR DE EMISIE DIN ţăRILE TERţE şI MIJLOACELE ADECVATE DE IMPLICARE A ţăRILOR ÎN CURS DE DEZVOLTARE şI A ţăRILOR CU ECONOMIE DE TRANZIţIE

Conexiunea cu alte sisteme

Orice conexiune a EU ETS cu un alt sistem de comercializare a emisiilor ar trebui stabilită ţinându-se seama de particularităţile sistemului respectiv. În acest context se preconizează efectuarea unei analize de impact separate. Din acest motiv, pentru unele considerente generale se face trimitere la analiza de impact în versiunea integrală.

Utilizarea compensărilor

Drepturi

Utilizarea compensărilor externe ar putea împiedica realizarea unor schimbări efective în interiorul UE, ceea ce ar determina creşterea costurilor interne viitoare legate de reducerea emisiilor, precum şi a costurilor ce rezultă din îndeplinirea obiectivului privind energiile regenerabile şi reducerea emisiilor de gaze la nivel comunitar până în 2020. Dacă UE nu reduce emisiile de gaze cu efect de seră, va fi dificil să convingă ţările în curs de dezvoltare cu emisii considerabile de gaze de a se angaja să reducă emisiile de gaze după 2012. Dacă s-ar permite ţărilor terţe de a obţine venituri din EU ETS fără să semneze un nou acord internaţional, acestea ar beneficia de un stimulent cu efect pervers care le-ar determina să nu accepte un nou acord. În fine, un acces nearmonizat la credite în statele membre ar putea denatura mediul concurenţial echitabil la nivelul companiilor care concurează pe piaţa internă.

Prin urmare, drepturile de a utiliza compensări în EU ETS vor trebui stabilite în funcţie de nivelul măsurii de stimulare necesare pentru ca operatorii din EU ETS să poată reduce emisiile la nivel naţional şi, în plus, trebuie să fie flexibile pentru ca negocierile internaţionale să poată progresa.

Principii

Accesul la EU ETS pentru tipuri de proiecte care nu pun în pericol integritatea mediului sau pe cea socială a sistemului pare să fie calea prin care să se asigure un echilibru între un nivel ridicat de eficienţă în materie de mediu, pe de o parte, şi diminuarea eficienţei economice, pe de altă parte. Cu toate acestea, abordarea menţionată ar putea fi completată cu alte măsuri, cum ar fi recurgerea la criterii de utilizare în combinaţie cu aplicarea unui factor de reducere (pe baza diferenţei dintre valorile de referinţă ale proiectului şi valorile de referinţă la nivelul UE), însă raportul dintre creşterea integrităţii mediului şi creşterea costurilor administrative ar fi mai dezechilibrat.

Tranziţie şi previzibilitate

Trebuie asigurată claritatea cu privire la modul de tratare în cadrul EU ETS a creditelor dobândite înainte de 2012 (reportare) sau care trebuie emise după 2012, pentru proiecte înregistrate înainte de 2012. Din cauza incertitudinii privind contextul internaţional după 2012, EU ETS revizuit trebuie să prevadă, de asemenea, structurile şi procedurile corespunzătoare care să-i permită adaptarea la diferite situaţii după 2012, în special în ceea ce priveşte atingerea obiectivelor de 20% sau 30%. Directiva EU ETS garantează posibilitatea reportării cotelor UE după anul 2012. Protocolul de la Kyoto stabileşte anumite limite privind reportarea creditelor ERU/CER, fiind lăsată la latitudinea părţilor care şi-au depăşit angajamentele referitoare la reducerea emisiilor. Printre opţiunile analizate, adoptarea unor dispoziţii armonizate la nivelul UE pentru recunoaşterea reportului de credite ERU/CER după 2012 reprezintă cea mai bună opţiune rezultată din criteriile de evaluare, întrucât oferă condiţii concurenţiale mai echitabile şi o mai mare transparenţă a pieţei.

În ceea ce priveşte utilizarea după 2012 a creditelor JI/CDM datând dinainte de 2012, din analiză rezultă o combinaţie de opţiuni. UE poate institui un sistem de aprobare şi/sau de respingere a anumitor proiecte sau tipuri de proiecte, poate stabili acorduri bilaterale sau multilaterale pentru recunoaşterea proiectelor JI şi CDM ale anumitor gazde în perioada cuprinsă între 2012 şi data la care se încheie acordul internaţional sau se poate angaja să accepte credite din proiecte în derulare, în ţările care vor susţine încheierea unui acord după 2012. Relevanţa celor trei opţiuni depinde de progresul negocierilor internaţionale.

MONITORIZARE şI EVALUARE

Punerea în aplicare a directivei va fi monitorizată şi evaluată în temeiul articolului 21 care prevede întocmirea de rapoarte anuale de către statele membre cu privire la aplicarea directivei.

[1] COM(2006) 676 final

[2] http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/nap_2_guidance_en.pdf

[3] CISC (Comisia interguvernamentală pentru schimbări climatice) estimează că, în acest secol, potenţialul economic al reducerii cumulative globale a emisiilor rezultate din schimbările climatice este de 220-2200 Gt de CO2. Prin comparaţie, emisiile actuale în cadrul EU ETS sunt de ordinul 2 Gt de CO2 pe an.

[4] Aşa cum se prevede în analiza de impact completă, aceste cifre trebuie considerate cu prudenţă întrucât, în absenţa unor date fiabile, ele se bazează pe date estimative.