RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 204/77

Avizul Comitetului Economic și Social European privind Cartea verde cu privire la viitorul sistem european comun de azil

COM(2007) 301 final

(2008/C 204/17)

La 6 iunie 2007, în conformitate cu articolul 262 din Tratatul de instituire a Comunității Europene, Comisia a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European în legătură cu

Cartea verde cu privire la viitorul sistem european comun de azil.

Secțiunea pentru ocuparea forței de muncă, afaceri sociale și cetățenie, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 21 februarie 2008 (raportor: dna Le Nouail Marlière).

În cea de-a 443-a sesiune plenară, care a avut loc la 12 și 13 martie 2008 (ședința din 12 martie), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 118 voturi pentru, 1 vot împotrivă și 9 abțineri.

1. Introducere la procedura de consultare în legătură cu Cartea verde cu privire la viitorul sistem european comun de azil

1.1 Sursele juridice ale viitorului sistem european comun de azil se găsesc în Tratatul de la Amsterdam (1999) [Titlul IV: Vize, azil, imigrare și alte politici privind libera circulație a persoanelor], în deciziile summitului din Tampere, Finlanda, 1999 și, mai recent, în cele ale summitului de la Haga. Trebuie reamintite și originile sale „funcționale”, anume regulamentele Dublin I din 1997, Dublin II din 2003 (intrat în vigoare în 2006) și primul acord Schengen din 1985, extins recent (în 2007) pentru a include un anumit număr de noi state membre. Nu trebuie pierdut din vedere că obiectivul principal era aplicarea și transpunerea Convenției internaționale pentru protecția refugiaților de la Geneva, din 1951 (ratificată de cele mai multe state membre), în mod uniform în toate țările Uniunii Europene și cu garanția că persoanele care au nevoie de protecție internațională o vor primi în mod efectiv. Aceasta a apărut din dorința de a face din Uniunea Europeană o zonă unică de protecție pentru refugiați, pe baza aplicării depline și globale a Convenției de la Geneva și a valorilor umanitare comune împărtășite de toate statele membre. Planul de acțiune al Programului de la Haga prevede adoptarea propunerii referitoare la sistemul european comun de azil (SECA) până la sfârșitul anului 2010.

1.2 În vederea începerii celei de-a doua faze și înaintea lansării planului de acțiune pe care își propune să îl publice în iulie 2008, Comisia a început, prin această Carte verde, un vast proces de consultări pentru a identifica diferitele opțiuni care pot fi luate în considerare în contextul juridic comunitar actual.

1.3 Programul de la Tampere, confirmat mai târziu de cel de la Haga, poate fi rezumat astfel: realizarea unei proceduri comune, a unui statut uniform, a unui cadru omogen, a unui nivel ridicat de protecție armonioasă în toate statele membre, care să garanteze aplicarea într-un mod omogen a Convenției de la Geneva.

1.4 În timpul primei faze (anii 1999-2006), adoptarea celor patru instrumente legislative principale a constituit acquis-ul actual și a pus temelia sistemului european comun de azil (SECA). Comisia veghează ca instrumentele juridice deja adoptate să fie transpuse și puse în aplicare în termenele stabilite.

1.5 Deși procesul de evaluare a instrumentelor din prima etapă este încă în derulare, având în vedere necesitatea ca propunerile pentru a doua etapă să fie prezentate din timp în vederea adoptării lor în 2010, Comisia consideră că este esențial să se lanseze încă din această fază o analiză și o dezbatere aprofundată cu privire la viitoarea arhitectură a SECA.

1.6 Comisia își fixează ca obiectiv realizarea unei mai mari solidarități între statele membre, întărirea capacității tuturor factorilor și a calității generale a procesului, eliminarea lacunelor actuale și armonizarea practicilor aflate în vigoare, prin aplicarea măsurilor adiacente în domeniul cooperării practice dintre statele membre.

1.7 Comisia și-a structurat demersul consultativ în patru capitole și 35 de întrebări: instrumentele legislative, punerea în aplicare, solidaritatea și împărțirea responsabilității, dimensiunea externă.

2. Rezumatul concluziilor și recomandărilor

2.1 Comitetul, ținând seama de avizele sale (numeroase) adoptate recent în acest domeniu, de recomandările ONG-urilor active în domeniul ajutorării refugiaților, precum și de observațiile făcute de ICNUR (1) președințiilor portugheză și slovenă ale Uniunii Europene,

2.2 reamintind că deciziile referitoare la azil necesită o majoritate calificată în Consiliu, în timp ce deciziile privind imigrarea necesită unanimitate și că ar trebui să se supună regimului majorității calificate în cadrul Tratatului de la Lisabona, recomandă ca, în momentul aplicării unei proceduri comune, Comisia și Consiliul să excludă sau să evite clauzele naționale de exceptare, utilizate frecvent de anumite state membre (procedura „opt out”).

2.3 Comitetul sprijină adoptarea unui regim de azil echitabil, adică a unuia cu față umană, considerând nevoile de protecție ale solicitanților de azil drept un veritabil obiectiv al construcției unei Europe care acordă atenție componentei sociale. Comitetul reamintește că aceste obiective sociale nu intră în contradicție unele cu altele și țin seama de interesele (economice și de securitate) ale comunităților-gazdă sau ale statelor membre.

2.4 Comitetul solicită crearea condițiilor propice respectării convențiilor internaționale, a directivelor europene aliniate la dreptul internațional și cel umanitar, a Convenției europene pentru apărarea drepturilor omului a Consiliului Europei; o mai bună repartiție a responsabilităților ce le revin statelor membre; reinstalarea și integrarea rapidă a persoanelor care beneficiază de statutul de refugiat sau se califică pentru o protecție subsidiară; o politică de cooperare și codezvoltare sinceră, care să îmbunătățească nivelul de democrație efectivă al unor state terțe și care să contribuie la solidaritatea internațională, ca răspuns la cerințele din domeniul azilului.

2.5 În acest scop, Comitetul recomandă anumite măsuri, inseparabile unele de altele și complementare unele altora:

2.5.1 persoanele care au nevoie de protecție internațională trebuie să aibă acces pe teritoriul Uniunii Europene, oricare ar fi gradul de severitate al controalelor, pentru a le respecta măcar dreptul de a depune o cerere de azil, oricare ar fi forma ei, și accesul la o procedură corectă și eficientă;

2.5.2 solicitările de recunoaștere a statutului de refugiat trebuie să fie examinate fără excepție, iar decizia trebuie luată și motivată în scris de către autoritatea de decizie, înainte de analiza unei protecții subsidiare, inclusiv pentru cererile depuse la graniță;

2.5.3 solicitanților de azil trebuie să li se permită să aleagă țara căreia să îi adreseze cererea;

2.5.4 minorii neînsoțiți și femeile trebuie să se bucure de o protecție specială, împreună cu persoanele vulnerabile (2), cum sunt solicitanții de azil dezavantajați din punct de vedere fizic, psihologic sau mental și care au nevoie de o asistență specială: femei însărcinate, copii, persoane în vârstă, bolnavi, handicapați etc.;

2.5.5 persecuțiile specifice la care sunt supuse anumite femei trebuie avute în vedere și considerate motiv de nevoie de protecție, cu titlu personal și independent de persoanele pe care le însoțesc sau de care sunt însoțite (copii minori sau soți, rude etc.) (3);

2.5.6 orice solicitant de azil trebuie să beneficieze în mod efectiv și individual de examinarea cererii sale, să poată beneficia de serviciile unui interpret, de asistență juridică gratuită și de un termen-limită suficient pentru a-și prezenta cererea;

2.5.7 principiile esențiale conform cărora se desfășoară o procedură de acordare a azilului trebuie aplicate tuturor cererilor de azil, inclusiv celor în mod evident neîntemeiate;

2.5.8 recursurile la decizia de respingere a statutului de refugiat sau de beneficiar al unei protecții subsidiare trebuie să aibă totdeauna un efect suspensiv asupra deciziei de executare a ordinului de repatriere, mai ales în cazul persoanelor a căror expulzare către o țară terță le-ar pune în pericol sau le-ar putea periclita viața ori libertatea;

2.5.9 integrarea și reinstalarea în condiții de viață normale și decente trebuie garantate prin asigurarea autonomiei, care trebuie realizată cât mai repede din momentul sosirii și de comun acord cu solicitantul de azil: accesul la îngrijire medicală, familiarizarea cu limba și învățarea acesteia, contactul cu organizațiile active în domeniul acordării de asistență pentru refugiați și cu populația locală, instruire (inclusiv evaluarea și recunoașterea calificărilor), accesul la un loc de muncă legal etc.;

2.6 ONG-urilor și celorlalte organizații active în domeniul asistenței juridice, materiale și umanitare pentru refugiați trebuie să li se permită accesul în centrele de reținere și de detenție, fie ele deschise sau închise; referitor la soluțiile de stabilire în altă parte a persoanelor cărora li s-a recunoscut statutul de refugiat — dintr-o perspectivă de împărțire a responsabilităților între statele membre —, Comitetul reamintește avizul CESE 1643/2004 din 15 decembrie 2004, în special punctul 2.4, care solicită următoarele: „Condițiile în care ONG-urile și organizațiile care acordă asistență pentru refugiați își desfășoară activitatea în centrele de primire trebuie să fie îmbunătățite, prin încheierea unor acorduri de parteneriat cu autoritățile țării-gazdă sau cel puțin prin clarificarea drepturilor lor”;

2.6.1 ar trebui aplicate standarde de primire a persoanelor care să respecte demnitatea umană, fără deosebire tuturor solicitanților de azil susceptibili de a primi statutul de refugiat sau o protecție subsidiară;

2.6.2 soluțiile alternative (găzduirea în centre deschise) ar trebui privilegiate în detrimentul detenției sistematice a solicitanților de azil în centre total închise și inaccesibile ONG-urilor, uneori chiar și Crucii Roșii.

2.7 Comitetul nu recomandă folosirea listelor de țări așa-zis „sigure” (în acord cu respectarea procedurilor de examinare individuală la care au dreptul solicitanții de azil, conform Convenției de la Geneva) și recomandă revizuirea statutului de „state terțe sigure”, conferit statelor terțe de origine sau de tranzit, care îi lipsesc pe solicitanții de azil de posibilitatea examinării situației lor individuale și a drepturilor lor conexe (4).

2.8 Recomandă ca, în cazul în care listele cu țările considerate „sigure” vor fi menținute, aceste liste să fie comune tuturor statelor membre și să fie aprobate de către parlamentele naționale și de cel european, să țină seama de informațiile furnizate de ONG-urile consultate în acest sens și ca, între timp, acestea să nu mai fie utilizate în nici o împrejurare.

2.9 Recomandă ca paza de coastă, agenții autorităților publice și ai serviciilor publice sau cei privați care intră în contact cu solicitanții de azil în primele etape sau în etape ulterioare (poliție, vamă, servicii medicale, educație, forță de muncă) să beneficieze de instruire în domeniul dreptului azilului și al dreptului umanitar.

2.10 Reafirmă și menține recomandarea de a lua în considerare în mod corespunzător obligațiile asumate de către autoritățile teritoriale locale și regionale în domeniul acordării asistenței de primă necesitate și al integrării durabile, în cazul în care solicitanților de azil li se recunoaște statutul de refugiat sau de beneficiar al unei protecții internaționale, și de a le atrage, prin urmare, în mod echitabil în elaborarea unei politici comune de azil, de a menține și de a clarifica folosirea și atribuirea mijloacelor financiare ale Fondului european pentru refugiați (FER), așa cum este menționat mai jos.

2.11 Aprobă crearea unui birou european de sprijinire a statelor membre, cu condiția ca activitatea acestuia să fie complementară celei a antenelor regionale sau locale ale Înaltului Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați (ICNUR) și cu condiția ca biroul să respecte obiectivele stabilite: îmbunătățirea calității și coerenței deciziilor de garantare a protecției internaționale pentru persoanele care au nevoie de aceasta, indiferent de locul din Uniunea Europeană unde o solicită, și evaluarea permanentă, pentru a verifica dacă legile europene sunt pe deplin compatibile cu normele de drept internațional privind refugiații și cu dreptul umanitar. Acest birou de sprijin ar putea organiza instruirea agenților pazei de coastă pentru a-i face să recunoască diferența dintre refugiați și alte tipuri de imigranți, în colaborare cu ICNUR (care a oferit până acum aceste instructaje și care participă la ele), mai ales, dar nu numai, la frontierele estice ale UE, dat fiind că spațiul Schengen s-a extins (Ungaria, Polonia, Slovacia, Slovenia).

2.12 Recomandă ca măsurile luate pentru controlul imigrației să nu deschidă calea încălcării drepturilor fundamentale, în special dreptul de a solicita și de a se bucura de azil ca urmare a persecuțiilor.

2.13 Solicită să se sublinieze obligația necondiționată a comandanților de nave, în cazul interceptării și salvării pe mare, de a veni în ajutorul persoanelor aflate în situație critică, de a găsi soluții pentru lipsa de recunoaștere a responsabilității proprii în ceea ce privește debarcarea persoanelor salvate pe mare, de a organiza examinarea imediată a solicitărilor și de a oferi, dacă este cazul, o protecție internațională.

2.14 Referitor la dezbaterea specifică asupra instituirii unei proceduri europene comune unice, Comitetul reamintește avizul CESE 1644/2004 din 15 decembrie 2004, în special recomandările și avertizările sale privind scăderea nivelului normelor de protecție, care ar putea avea loc în perioada 2004-2008, între consultarea pentru procedura unică și Cartea verde privind politica comună în domeniul azilului.

2.15 Comitetul reamintește statelor membre că, oricare ar fi forma procedurii (administrativă, judiciară), toate etapele sale trebuie să respecte logica protecției și nu a acuzării.

2.16 Recomandă Comisiei și Consiliului să garanteze inteligibilitatea și transparența regulilor de atribuire și utilizare a sumelor din Fondul european pentru refugiați în perioada 2008-2013, în cadrul programului general „Solidaritatea și gestionarea fluxurilor migratoare”, în spiritul recomandărilor din aviz (5), mai ales „adoptarea de măsuri concrete, în cadrul deciziilor de instituire a diferitelor fonduri, pentru ca operatorii nestatali să fie asociați cât mai devreme posibil în cadrul orientărilor anuale și multianuale definite de statele membre și de Comisia însăși”.

2.17 Recomandă ca măsurile financiare de stimulare, eșalonate în mod proporțional cu eforturile importante ale anumitor state membre (precum, de exemplu, Suedia) sau cu capacitățile reduse ale altora (mărime geografică și proporția populației, cum sunt cazurile Maltei și al Ciprului), să nu determine alte state membre să se sustragă responsabilităților sau obligațiilor ce le revin, atât în ceea ce privește accesul în teritoriu, cât și examinarea solicitărilor sau reinstalarea internă (solidaritate și repartiție) sau externă (contribuția la eforturile extraregionale) a grupurilor de refugiați.

3. Observații generale

3.1 Comitetul ia notă cu satisfacție de consultarea publică privind viitorul regim european comun de azil realizată prin prezenta Carte verde. Comitetul apreciază preocuparea Comisiei de a scoate în evidență modul de a face față carențelor dispozitivului juridic european și diferențelor dintre legile europene și practicile statelor membre.

3.2 Comitetul încurajează Comisia și Consiliul să fie atenți ca discuțiile privind gestionarea frontierelor să nu dăuneze dreptului fundamental de a solicita azil sau o protecție internațională, inclusiv măsurilor luate la frontierele terestre, aeriene sau maritime (mai ales în cazul interceptării și salvării pe mare, în interiorul sau exteriorul apelor teritoriale ale statelor membre).

3.3 În contextul luptei împotriva terorismului și al luptei împotriva criminalității și a traficului de persoane, Comitetul insistă ca Comisia și Consiliul să se asigure că insecuritatea mondială nu va avea impact negativ asupra atitudinilor publicului față de refugiați și solicitanții de azil și că nu va pune în pericol integritatea și natura azilului.

4. Observații speciale

4.1 Instrumentele legislative, prelucrarea cererilor de azil, clauzele naționale de exceptare

Conform Comisiei, care se bazează pe mai multe rapoarte elaborate de ONG-uri și de Înaltul Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați (ICNUR), Directiva privind procedurile de azil a stabilit standarde de procedură fondate pe criterii comune minime, lăsând posibilitatea unor adaptări naționale și a unor clauze de exceptare a statelor membre. Prin aceasta, persoanele care caută protecție în UE nu beneficiază de garanții identice, acestea fiind diferite în funcție de statul căruia i se adresează, iar în unele state chiar în funcție de locul în care este depusă cererea de azil. Această libertate de acțiune a avut drept consecință și reducerea treptată a respectului pentru drepturile solicitanților de azil, așa cum o dovedesc anumite reforme legislative naționale.

Comitetul sprijină obiectivul realizării unui regim european comun de azil, iar obiectivul fundamental este garantarea accesului la proceduri juste și eficace pentru fiecare solicitant de azil. În consecință, stabilirea unei proceduri comune pare prea puțin compatibilă cu clauzele naționale de exceptare, foarte mult folosite de statele membre. Comitetul va acorda atenție caracterului comun al procedurilor specifice propuse în „planul de acțiune” al Comisiei și va veghea ca definirea regulilor procedurale și a criteriilor comune să nu se armonizeze la nivelul celui mai mic numitor comun pentru protecția refugiaților.

4.2 Țări de origine sigure

Comitetul este îngrijorat în legătură cu obstacolele în calea accesului la o procedură echitabilă pentru anumiți solicitanți de azil, în contradicție cu principiul nediscriminării al Convenției de la Geneva (articolul 3).

Astfel, se au în vedere persoanele originare din țări considerate „sigure” sau „terțe sigure”, a căror cerere poate fi considerată „nefondată” în contextul unei instrumentări rapide sau a unei prelucrări într-o procedură „accelerată” sau „prioritară”, fără să aibă garanția unui recurs suspensiv. Faptul că statele membre nu au reușit să se pună de acord asupra unei liste comune creează inegalități de fapt, în special în legătură cu aplicarea Regulamentului Dublin II: „statul responsabil” poate respinge astfel o cerere, în temeiul listei sale naționale de țări sigure, chiar dacă țara respectivă nu figurează pe lista de state sigure a țării care îl retrimite pe solicitantul de azil.

Comitetul recomandă ca statele membre să elaboreze în cel mai scurt timp o listă unică.

Reafirmând că „accesul liber și nelimitat la teritoriu și la procedura de azil reprezintă garanții fundamentale pe care statele membre trebuie să facă eforturi să le asigure” (6), Comitetul consideră, de asemenea, că raportarea la o țară de origine considerată sigură „nu poate în nici un caz să justifice în ea însăși respingerea unei cereri” (7), ci trebuie să fie însoțită de o analiză specifică, în conformitate cu prevederile Convenției de la Geneva. Într-adevăr, obligația de a analiza în mod individual fiecare cerere de protecție și de azil trebuie corelată cu principiul că o țară nu poate fi considerată sigură pentru orice persoană și că o persoană poate face obiectul unor persecuții prin prisma statutului său special (apartenența la un grup social, persecuții din partea unui agent sau mai multor agenți ne-statali și din alte motive).

În plus, poate fi subliniat faptul că dispozitivul preconizat nu garantează că țara în care va fi trimis un solicitant de azil îi va oferi acestuia o protecție efectivă și durabilă.

4.3 Recursul suspensiv

În aplicarea principiilor de eficacitate și echitate, deciziile luate nu trebuie să se sustragă de la posibilitatea de exercitare a unui recurs în fața unei autorități sau a unei jurisdicții imparțiale și independente. Constatând că acest drept este aplicat în mod restrictiv sau artificial de câteva state membre în mai multe situații, Comitetul insistă asupra faptului ca acest recurs trebuie să aibă întotdeauna un caracter suspensiv și cere Comisiei și Consiliului să vegheze la respectarea acestei prevederi.

4.4 Informații referitoare la țările de origine

Comitetul consideră că analiza unei solicitări de azil trebuie să fie însoțită de date fiabile privind riscurile reale din țările de origine. În avizul său din 26 aprilie 2001, Comitetul și-a exprimat dorința ca „informațiile privind țara de origine a solicitantului de azil și țările de tranzit prin care a trecut [să poată] să fie furnizate și de către organizațiile care reprezintă în mod corespunzător societatea civilă și care sunt active în fiecare dintre statele membre care analizează cererea de azil” (8).

În perspectiva unui regim „comun” pentru toate statele membre, Comitetul consideră că omogenitatea și calitatea deciziilor în primă instanță va depinde în mare măsură de omogenitatea și calitatea informațiilor disponibile privind țările de origine la care se vor raporta instanțele sau jurisdicțiile statelor membre.

4.5 Azilul la frontieră

Comitetul ia notă de faptul că statele membre sunt încurajate să amelioreze calitatea accesului la proceduri, dar este preocupat și în legătură cu nivelul redus de informații furnizate solicitanților cu privire la drepturilor lor și la garanțiile care le sunt acordate.

Comitetul consideră că scăderea constantă a numărului de cereri de azil adresate (9) UE, contrar publicității exagerate din mass-media, îl obligă la observația că orice solicitant de azil, oricare ar fi situația sa sau locul în care se află, trebuie să aibă dreptul la analiza efectivă a cererii sale și, în acest scop, să beneficieze de serviciile unui interpret, de asistență juridică gratuită și de un termen suficient pentru a depune cererea. Acesta amintește că a formulat o propunere conform căreia „solicitantul ar trebui [în plus] să aibă dreptul de a contacta organizațiile neguvernamentale (ONG) recunoscute care au ca scop apărarea și promovarea dreptului de azil” (10).

În același sens, Comitetul amintește rezervele pe care le-a exprimat cu privire la utilizarea extinsă a aprecierii cererilor considerate „în mod evident nefondate” de către statele membre. Acesta constată creșterea numărului de situații referitoare la această apreciere care rezultă din exprimarea prea vagă a articolului 23-4 din directiva privind procedura și consideră necesară redefinirea acestui concept. Fiind de acord cu ICNUR asupra acestui punct, Comitetul își reiterează dorința ca„ principiile esențiale pe care trebuie să le respecte o procedură de azil (…) să se aplice tuturor cererilor de azil, inclusiv celor în mod evident nefondate ” (11).

În consecință, Comitetul întâmpină cu interes propunerea Comisiei privind „consolidarea garanțiilor juridice care însoțesc etapa inițială, de importanță crucială, a procedurilor la frontieră și, în special, procesul de înregistrare și triere”.

4.6 Procedura unică

Comisia consideră că „se poate obține un progres semnificativ (…) prin includerea ca element obligatoriu în sistemul european comun de azil a procedurii unice de evaluare a cererilor pentru acordarea statutului de refugiat și a protecției subsidiare” (12). Se pare că, acolo unde a fost deja pusă în aplicare, „procedura unică” a permis într-adevăr limitarea considerabilă a perioadelor de așteptare a hotărârii și deci situația incertă în care se află orice solicitant de azil.

Conform acestui tip de procedură, solicitantul trebuie să se adreseze unui singur „ghișeu”, iar autoritatea cu putere de decizie se pronunță în primul rând cu privire la recunoașterea statutului de refugiat în conformitate cu prevederile Convenției de la Geneva și apoi, în mod complementar, cu privire la protecția subsidiară. Pentru a îndeplini acest obiectiv, o astfel de procedură ar trebui să fie aplicabilă pretutindeni, inclusiv pentru cererile prezentate la frontieră (13).

Totuși, Comitetul insistă, cum a făcut-o și în avizul său din 29 mai 2002, asupra faptului că „protecția subsidiară nu poate reprezenta un mijloc de a reduce protecția conferită de statutul de refugiat” (14), și constată, împreună cu ICNUR (15), că statele membre par să folosească protecția subsidiară fără vreo legătură reală cu evoluția situației din țara de origine și fără să își motiveze bine deciziile, așa cum ar fi avea dreptul să aștepte solicitanții de azil.

4.7 Condiții de primire a solicitanților de azil; norme

În ceea ce privește condițiile de primire a solicitanților de azil, Comitetul observă discrepanțe mari între statele membre. Acesta constată că, pentru unele dintre ele, ar fi de dorit mai degrabă armonizarea normelor de drept mai restrictive, cum ar fi instituirea de „constrângeri geografice (…) în materie de depunere a cererii și de rezidență” (16), pentru a reduce atracția mai mare pentru unele țări în comparație cu altele.

Comitetul este conștient de faptul că diferențele dintre normele naționale se află la originea fluxurilor secundare, dar totuși nu poate trage concluzia că ar trebui, din această cauză, să se reducă nivelul drepturilor solicitanților de azil. Pentru a se ajunge la nivelarea diferențelor, nu este nevoie de un nivel de protecție mai ridicat decât este necesar, atâta timp cât normele sunt comune pentru toate statele membre și aplicate uniform.

4.8 Acces la instruire și la piața muncii

În ceea ce privește accesul la piața muncii al solicitanților de azil, există două motive principale de opoziție în unele state membre: o marjă de manevră necesară pentru a face față situației ocupării forței de muncă în acea țară și faptul că, deoarece rata de respingere a cererilor de azil este de așteptat să rămână ridicată, iar procedurile de analiză trebuie accelerate, accesul la piața muncii nu ar fi decât temporar.

Comitetul consideră că, în ciuda obiectivului unei prelucrări mai rapide a cererilor de azil, numărul și natura unora dintre dosarele prezentate de către solicitanți pot provoca întârzieri considerabile în analizarea cererilor de către anumite țări. Acesta observă că, deși Directiva privind primirea dispune ca statele membre să ia măsuri „care să permită garantarea unui nivel de viață adecvat pentru sănătatea și pentru asigurarea subzistenței solicitanților” (articolul 13), integrarea refugiaților în țările care îi primesc este condiționată de accesul acestora la autonomie, iar aceasta va fi cu atât mai eficientă cu cât condițiile pentru obținerea sa sunt îndeplinite mai repede din momentul sosirii lor.

În avizul său din 28 noiembrie 2001, Comitetul considera că „nu există nici o îndoială privind avantajul material și moral care decurge, pentru solicitanții de azil și pentru statul care îi primește, din posibilitatea pe care aceștia o au de a se integra pe piața muncii” (17); Comitetul reiterează această observație, insistând asupra faptului că solicitanții de azil trebuie să beneficieze mai ales de instruire, de învățarea limbii și de accesul la îngrijiri medicale.

Faptul că anumiți solicitanți nu vor putea rămâne pe teritoriul țării dacă cererea lor a fost respinsă ca fiind nefondată nu reprezintă un contraargument pertinent la măsurile care permit creșterea autonomiei solicitanților de azil și care sunt „cei mai buni garanți ai unui proces de integrare reușit sau, dacă este cazul, ai unei întoarceri corecte în țara de origine” (18). În schimb, totul indică faptul că excluderea acestora de pe piața muncii ar avea ca efect încurajarea muncii clandestine.

Comitetul și Comisia sunt de acord cu privire la faptul că acele condiții de primire care respectă drepturile persoanelor ar putea să se aplice fără distincții oricărui solicitant de azil, fie că acesta este eligibil pentru statutul de refugiat, fie că se califică pentru o protecție subsidiară.

4.9 Detenția

Comitetul își exprimă îngrijorarea în legătură cu faptul că mai multe state membre au tendința de a plasa solicitanții de azil în „centre închise”, care reprezintă mai mult o detenție decât o găzduire.

Conform recomandărilor Consiliului Europei, CESE și-a exprimat deja opinia cu privire la faptul că detenția solicitanților de azi nu trebuie avută în vedere decât ca o excepție și doar pe perioada strict necesară (19) . Trebuie favorizate soluțiile alternative (20).

În orice situație, solicitantul care se află într-o astfel de situație nu trebuie tratat ca un „infractor” și trebuie să beneficieze, la fel ca și ceilalți solicitanți, de asistență juridică gratuită, independentă și calificată; ONG-urile trebuie să aibă posibilitatea de a interveni pentru a oferi consultanță și asistență solicitanților de azil. Persoanele „vulnerabile” (21), între care minorii și în special minorii neînsoțiți, trebuie să beneficieze în acest caz de o protecție specifică.

Persecuțiile specifice la care sunt supuse anumite femei trebuie avute în vedere și considerate motiv de solicitare a protecției, cu titlu personal și independent de persoanele pe care le însoțesc sau de care sunt însoțite (copii minori sau soți, rude etc.).

Comitetul consideră în plus că aceste „centre închise” ar trebui supuse unei evaluări regulate din partea Comitetului european pentru prevenirea torturii (CPT).

4.10 Acordarea protecției

Persoanele care nu sunt nici protejate, nici expulzabile

Comisia preconizează armonizarea statutului persoanelor care, din anumite motive, nu pot fi expulzate, deși cererea lor de azil a fost respinsă. Este vorba de aplicarea principiilor incluse în instrumentele internaționale privind drepturile refugiaților sau drepturile omului, instrumente susținute în mod constant de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

În acest domeniu, practicile statelor membre diferă, iar Comitetul consideră că este necesar să se definească în mod uniform pe teritoriul Uniunii Europene bazele unui astfel de statut. Este foarte condamnabil faptul că, în anumite țări, aceste persoane se regăsesc „fără statut” — fără titlu de sejur, dar și neexpulzabile –, aflându-se într-o situație juridică, socială și economică precară, incompatibilă cu respectarea demnității persoanelor și făcând obiectul politicilor de returnare a persoanelor aflate în situație ilegală. Fără a subestima dificultatea problemei, Comitetul consideră că astfel de situații ar trebui să ducă la eliberarea unui titlu de sejur provizoriu, însoțit de dreptul de a ocupa un loc de muncă.

4.11 Solidaritatea și împărțirea responsabilităților

Împărțirea responsabilităților — sistemul de la Dublin

Într-un aviz emis la 12 iulie 2001 privind „o procedură comună de azil și un statut uniform” (22), Comitetul s-a pronunțat asupra punerii în aplicare a Convenției de la Dublin. Acesta constata că mecanismul creează mai multe probleme decât rezolvă și provoacă niște costuri disproporționate față de rezultatele obținute, fără să evite dispariția solicitanților de azil înainte de transferul lor către țările în care au ajuns mai întâi.

Revenind la observațiile sale, Comitetul consideră că sistemul de la Dublin (regulamentul și EURODAC) a avut marele merit de a ridica problema prelucrării cererilor de azi la nivel comunitar. Însă acesta constată, de asemenea, că acest sistem, care avea ca obiectiv principal „stabilirea în cel mai scurt timp a statului responsabil cu analizarea unei cereri de azil”, nu și-a atins obiectivul secundar „de a evita fluxurile secundare între statele membre” (23) și, mai mult, a introdus sarcini suplimentare și uneori dificile pentru unele state membre, în special pentru cele aflate la frontiera externă a UE.

De altfel, conform lucrărilor de evaluare realizate de către Comisie (24), rata de transfer între anumite țări este aproape echilibrată, astfel încât pare posibil în viitor „să se permită statelor membre să încheie acorduri bilaterale privind anularea schimbului unui număr egal de solicitanți de azil, în anumite cazuri precise” (25). Înregistrarea amprentelor digitale ale solicitanților de azil în EURODAC ar trebui să fie suficientă pentru a reduce practica jonglării cu cererile de azil și practica cererilor multiple.

Comitetul constată deci costul uman disproporționat al aplicării sistemului de la Dublin raportat la obiectivele sale tehnice. Acesta consideră că adoptarea de norme comune, care să atenueze diferențele de prelucrare a cererii de către statele membre, ar trebui să reducă rolul acestui criteriu printre cele care determină un solicitant să își depună cererea într-un anumit stat mai degrabă decât în altul, însă consideră că, în schimb, considerentele culturale și sociale vor continua să joace un rol incontestabil în integrarea refugiaților în țara care îi primește.

Prin urmare, Comitetul recomandă, așa cum a procedat și în avizele sale precedente (26), ca solicitantul de azil să fie liber să aleagă țara căreia îi adresează cererea și ca, în această perspectivă, statele membre să fie deja încurajate să aplice clauza umanitară prevăzută la articolul 15-1 din regulament. În măsura în care refugiații care dețin acest statut dispun de libertatea de a călători înspre o altă țară decât cea care le-a recunoscut statutul, nu ar fi vorba de fapt decât de anticiparea punerii în aplicare a acestui drept.

În orice caz, Comitetul consideră că regulamentul nu ar trebui aplicat minorilor neînsoțiți, cu excepția cazului în care aceasta se dovedește a fi cea mai bună soluție în interesul copilului.

4.12 Solidaritatea financiară

Reforma sistemului de la Dublin în acest sens ar trebui să ușureze considerabil sarcina statelor membre care, în prezent, reprezintă principalele destinații ale solicitanților de azil. Nu este mai puțin adevărat că există discrepanțe mari între statele membre în ceea ce privește ponderea relativă a cererilor înregistrate. Un mecanism eficient de repartizare a sarcinilor pare, deci, necesar pentru a veni în ajutorul celor care înregistrează cel mai mare număr de solicitanți.

Așa-numita reinstalare „internă” (în raport cu Uniunea Europeană) ar putea de asemenea reprezenta o soluție parțială, însă aceasta nu poate constitui nici o regulă, nici o soluție unică, cu atât mai mult cu cât nu ar trebui organizată nici o reinstalare fără acordul explicit și în cunoștință de cauză al refugiatului și fără garanția că această reinstalare se face la un nivel ridicat de integrare a refugiatului în noua țară care îl primește.

4.13 Dimensiunea externă a azilului

Sprijinirea țărilor terțe în vederea consolidării protecției — Programe de protecție regionale

Reamintind experiențele înregistrate în cadrul programelor de protecție regionale, menite să organizeze protecția refugiaților în regiunile lor de origine sau în țările de tranzit, Comisia recomandă să se consolideze și să se permanentizeze aceste programe. Această orientare se înscrie printre liniile directoare ale Programului de la Haga.

Comitetul sprijină inițiativele care pot ameliora condițiile de primire ale solicitanților de azil în țările terțe, însă își pune totuși întrebări cu privire la scopul final al organizării de centre de primire în unele țări, precum unele dintre noile state independente (Ucraina, Moldova, Belarus), care par departe de a oferi toate garanțiile privind condițiile de primire a solicitanților de azil. Comitetul subliniază că aceste programe par să vizeze mai puțin îmbunătățirea protecției refugiaților și mai mult limitarea tendințelor acestora de a se prezenta la frontierele Uniunii Europene.

Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei (27) precizează că, în cazul în care crearea de astfel de centre va continua, „acestea ar trebui în primul rând să fie înființate în Uniunea Europeană înainte de a putea extinde sistemul în afara Uniunii sau a Europei ”. Comitetul insistă ca țările care încă nu au ratificat Convenția internațională pentru protecția refugiaților (Geneva, 1951) să fie excluse din aceste programe. În schimb, Comitetul sprijină solidaritatea de care Uniunea Europeană ar putea da dovadă față de anumite țări terțe care se confruntă cu fluxuri masive sau mai puțin masive de refugiați.

4.14 Fluxuri mixte la frontiere

Comitetul amintește că, în avizul său privind Frontex, insistase asupra faptului că eficiența în materie de control la frontiere nu trebuie să intre în conflict cu dreptul de azil: „Este necesar, de asemenea, ca, printre sarcinile Agenției, să se adauge coordonarea cu serviciile de asistență (în special maritime) pentru a acționa în mod preventiv și a oferi asistență persoanelor care se află în pericol din cauza apelării la mijloace riscante de imigrare clandestină” (28) și solicita ca agenții pazei de coastă să efectueze o instruire în drept umanitar.

În ceea ce privește operațiunile de interceptare maritimă, Comitetul observă că nu există nici o procedură de examinare a cererilor de intrare în teritoriu, acestea putând fi considerate a fortiori cereri de azil. CESE solicită crearea instrumentelor necesare pentru punerea în aplicare a acestor proceduri, pentru a permite în principal înregistrarea cererilor de azil cât mai aproape de locul de interceptare.

4.15 UE ca actor mondial în problemele legate de refugiați

Comitetul consideră că, în așteptarea unui sistem comun de azil, UE ar trebui să își organizeze acest viitor sistem de azil, astfel încât el să reprezinte un exemplu și pentru celelalte zone ale lumii, printr-o participare exemplară la sistemul de protecție internațională a refugiaților, prin garantarea faptului că legile europene sunt pe deplin compatibile cu dreptul internațional pentru refugiați și cu dreptul umanitar și prin asumarea responsabilităților care îi revin.

4.16 Instrumente de control

Comitetul constată că avizul său privind viitoarea arhitectură a sistemului european comun a fost deja solicitat de către Comisie, deși instrumentele și inițiativele din prima fază nu au fost evaluate, iar directivele nu au fost încă transpuse în toate legislațiile naționale. Din necesitatea de a respecta termenul-limită 2010, acesta sugerează crearea unor mecanisme de adaptare în vederea evaluărilor viitoare și propune ca realizarea noilor instrumente și/sau revizuirea instrumentelor existente să fie însoțită de un sistem de analiză și de control al efectelor sistemului comun de azil asupra situației refugiaților, sarcină care ar putea fi încredințată biroului de sprijin prevăzut de Cartea verde, la care s-ar putea asocia Înaltul Comisariat pentru Refugiați, ONG-urile active în acest domeniu, Agenția pentru Drepturi Fundamentale a Uniunii Europene și care ar putea duce la elaborarea unui raport anual destinat instituțiilor Uniunii Europene și statelor membre.

Comitetul solicită Comisiei să dispună, prin urmare, elaborarea unui raport anual privind punerea în aplicare a regimului comun, care să fie transmis instituțiilor consultative (CESE și CoR), precum și Parlamentului European.

Bruxelles, 12 martie 2008 Președintele Comitetului Economic și Social European Dimitris DIMITRIADIS

(1) Înaltul Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați.

(2) În sensul Înaltului Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați (ICNUR) (Master Glossary of Terms, June 2006 — Glosarul principal de termeni, iunie 2006).

(3) Violuri, violuri în timp de război, persecuții fizice, mentale sau sociale datorate refuzului de a se supune unei ordini impuse de bărbați etc. A se vedea punctul 2.5.1 din Avizul CESE privind Directiva „Calificare”, raportor: dna Le Nouail Marlière, (JO C 221, 17 septembrie 2002): „Deși nu sunt menționate explicit de Convenția de la Geneva din 1951, formele specifice de persecuție legate de sexul persoanelor (mutilarea genitală a femeilor, căsătoriile forțate, lapidările pentru prezumția de adulter, violarea sistematică a femeilor și tinerelor fete ca strategie militară, pentru a aminti doar câteva) ar trebui să fie recunoscute drept motive întemeiate pentru introducerea unei cereri de azil și ca motiv legitim pentru acordarea azilului în statele membre”.

(4) Avizul CESE din 15 decembrie 2004 privind Comunicarea Comisiei către Consiliu și Parlamentul European privind „Un sistem european comun de azil mai eficient: procedura unitară — pasul următor”, raportor: dna Le Nouail Marlière (JO C 157, 28 iunie 2005), punctul 2.7.

(5) Avizul CESE din 14 decembrie 2006, raportor: dna Le Nouail Marlière (JO C 88, 11.4.2006), punctul 2.4 și concluzii, liniuța a patra.

(6) Avizul CESE din 26 aprilie 2001 referitor la Propunerea de Directivă a Consiliului privind normele minime ale procedurii de acordare sau de retragere a statutului de refugiat în statele membre, raportor: dl Melicías (JO C 192, 10.7.2001), punctul 3.2.2.

(7) Melicías, punctul 3.2.12.3.

(8) Avizul CESE din 26 aprilie 2001 privind propunerea de directivă a Consiliului privind normele minime ale procedurii de acordare sau de retragere a statutului de refugiat în statele membre, raportor: dl Melicías (JO C 192, 10.7.2001), punctul 2.3.

(9) În 2006, UE 27 a înregistrat 192 300 de cereri de azil, ceea ce înseamnă cu 50 % mai puțin decât în 2001 și cu 70 % mai puțin decât în 1992 (UE 15) — Eurostat „Statistici pe scurt” 110/2007.

(10) Melicías, punctul 3.2.4.4.

(11) Melicías, punctul 3.2.15.2; Conferința de presă a ICNUR și Recomandările către Președinția portugheză a Uniunii Europene și către noua Președinție, din 15 iunie 2007 și 11 decembrie 2007.

(12) Cartea verde, p. 4.

(13) „Asylum in the European Union, A study of the implementation of the Qualification Directive”, ICNUR, noiembrie 2007.

(14) Avizul CESE din 29 mai 2002 privind propunerea de directivă a Consiliului privind normele minime ale condițiilor pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții statelor terțe și apatrizii pentru a putea beneficia de statutul de refugiat sau de persoană care, din alte motive, are nevoie de o protecție internațională, și ale conținutului acestor statute, raportor: dna Le Nouail Marlière (JO C 221, 17 septembrie 2002), punctul 2.3.5.

(15) Același studiu; Comitetul face trimitere, de asemenea, la propunerile de modificare a Directivei privind calificarea pentru statutul de refugiat (articolele 8.3, 8.1 și considerentul 26 de la articolul 15.c), la articolele 12 și 14 (conform Convenției de la Geneva, 1951), 17 și 19, și la recomandările următoare, în atenția Comisiei Europene: solicitarea de interpretări și de decizii Curții Europene de Justiție; asigurarea și controlul de calitate al deciziilor în Uniunea Europeană; instruire; adoptarea de linii directoare; și respectiv în atenția statelor membre ale UE: recursul la liniile directoare ale ICNUR; decizii preliminare supuse Curții Europene de Justiție de instanțele naționale; motivări scrise ale deciziilor; controlul de calitate al deciziilor adoptate la nivel național; analiza potențialului agenților care acordă protecție; protecția la fața locului; acces și eligibilitate; riscuri serioase; motive pentru excluderi; ICNUR 2007.

(16) Franța: „Raport de informare depus de către delegația Adunării Naționale pentru UE”, prezentat de către dl Lequiller, nr. 105, din 25 iulie 2007.

(17) Avizul CESE din 28 noiembrie 2001 privind propunerea de directivă a Consiliului pentru stabilirea de norme minime referitoare la primirea solicitanților de azil în statele membre, raportor: dnii Mengozzi și Pariza Castaños (JO C 48, 21 februarie 2002), punctul 4.3.

(18) Idem, punctul 3.1.

(19) Avizul CESE din 26 aprilie 2001 privind propunerea de directivă a Consiliului privind normele minime ale procedurii de acordare sau de retragere a statutului de refugiat în statele membre, raportor: dl Melicías (JO C 192, 10.7.2001), punctul 3.2.11.

(20) Raportul unei misiuni internaționale de anchetă, „Enfermer les étrangers, dissuader les réfugiés: le contrôle des flux migratoires à Malte” („Detenția străinilor, descurajarea refugiaților: controlul fluxurilor migratorii în Malta”), Federația internațională a Ligilor pentru drepturile omului, Catherine TEULE, punctul 4-1.1.

Vezi și modernizarea centrelor de primire monitorizate, dar libere, în momentul aderării României la UE, constatate în timpul misiunii efectuate concomitent cu redactarea avizelor CESE din 15.12.2004 privind Comunicarea Comisiei către Consiliu și Parlamentul European privind intrarea controlată în UE a persoanelor care necesită protecție internațională și întărirea capacității de protecție a regiunilor de origine — îmbunătățirea accesului la soluții durabile și respectiv privind Comunicarea Comisiei către Consiliu șu Parlamentul European privind un sistem european comun de azil mai eficient — procedura unică drept etapă ulterioară; raportor: dna Le Nouail-Marlière (JO C 157, 28.6.2005).

(21) În sensul dat de Înaltul Comisariat pentru Refugiați (Master Glossary of Terms, iunie 2006): solicitanții de azil dezavantajați din punct de vedere fizic, psihologic sau mental și care au nevoie de o asistență specială, femei însărcinate, copii, persoane în vârstă, bolnavi, handicapați etc.

(22) Avizul CESE privind Comunicarea Comisiei către Consiliu și Parlamentul European „Spre o procedură comună de azil și un statut uniform, valabil în toată Uniunea pentru persoanele cărora li s-a acordat azilul”, raportori: dnii Mengozzi și Pariza Castaños (JO C 260, 17 septembrie 2001).

(23) Cartea verde, punctul 12.

(24) Comisia Europeană: „Raportul Comisiei către Parlament și Consiliu privind evaluarea sistemului de la Dublin” — COM(2007) 299 final — 6 iunie 2007.

(25) COM(2007) 299, pagina 8.

(26) Avizul CESE din 12 iulie 2001 privind Comunicarea Comisiei către Consiliu și Parlamentul European „Spre o procedură comună de azil și un statut uniform, valabil în toată Uniunea pentru persoanele cărora li s-a acordat azilul”, raportori: dnii Mengozzi și Pariza Castaños (JO C 260, 17 septembrie 2001) și Avizul CESE din 29 mai 2002 privind propunerea de directivă a Consiliului privind standardele minime referitoare la condițiile pe care trebuie să le îndeplinească resortisanții țărilor terțe și apatrizii pentru a putea beneficia de statutul de refugiat sau persoanele care, din alte motive, au nevoie de protecție internațională, și referitoare la conținutul acestor statute, raportor: dna Le Nouail-Marlière (JO C 221, 17 septembrie 2002).

(27) Consiliul Europei — Adunarea Parlamentară: „O evaluare a centrelor de tranzit și de tratare ca soluție la fluxurile mixte de migranți și de solicitanți de azil” — Doc. 11304, 15 iunie 2007.

(28) Avizul CESE din 29 ianuarie 2004 privind propunerea de regulament al Consiliului de înființare a unei agenții europene pentru gestionarea cooperării operaționale la frontierele externe, raportor: dl Pariza Castaños (JO C 108, 30 aprilie 2004), punctul 3.2.