[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 23.7.2008

COM(2008) 495 final

RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ŞI CONSILIU

privind progresele realizate de Bulgaria în cadrul Mecanismului de cooperare și verificare {SEC(2008) 2350}

1. INTRODUCERE

În 2007, când a aderat la Uniunea Europeană, Bulgaria încă se confrunta cu provocări majore în ceea ce priveşte funcţionarea sistemului judiciar, precum şi combaterea corupţiei şi criminalităţii organizate. Atât Comisia, cât şi celelalte state membre au considerat că aceste provocări pot fi surmontate, iar autorităţile bulgare s-au angajat să remedieze deficienţele în aceste domenii pentru ca Bulgaria să îşi poată asuma pe deplin drepturile şi obligaţiile care rezultă din calitatea de membru al UE. Autorităţile bulgare şi celelalte state membre au recunoscut că, pentru ca cetăţenii bulgari să îşi poată exercita drepturile în calitate de cetăţeni europeni şi să beneficieze de toate oportunităţile, inclusiv de sprijinul financiar, oferite de aderarea la UE, sunt necesare o reformă profundă a sistemului judiciar şi un efort concertat pentru combaterea corupţiei şi criminalităţii organizate. În sens larg, aceştia au recunoscut că principiile care stau la baza UE – respectarea statului de drept, recunoaşterea reciprocă şi cooperarea fundamentată pe încredere – ar putea fi puse în practică doar prin combaterea cauzelor profunde ale acestor probleme.

În acest context, Comisia şi celelalte state membre au considerat că, după aderare, este necesar să conlucreze şi să colaboreze îndeaproape cu Bulgaria, pentru a se asigura punerea în aplicare a reformelor necesare pentru consolidarea sistemului judiciar şi combaterea corupţiei şi criminalităţii organizate. Comisia a instituit un Mecanism de cooperare şi verificare (MCV) pentru a monitoriza progresele înregistrate şi pentru a extinde sprijinul acordat în vederea depăşirii acestor dificultăţi. În baza informaţiilor oferite de autorităţile bulgare, precum şi a celor rezultate în urma misiunilor experţilor, acest raport prezintă un rezumat şi o evaluare detaliată a progreselor realizate de Bulgaria privind îndeplinirea obiectivelor de referinţă stabilite în cadrul MCV. Prezentul raport este al treilea în cadrul unui ciclu de raportare de şase luni.

Evaluarea se referă la dificultăţile serioase cu care se confruntă autorităţile bulgare în realizarea unor progrese reale în direcţia reformei sistemului judiciar şi a combaterii corupţiei şi criminalităţii organizate. În pofida eforturilor pozitive de creare a instituţiilor şi de instituire a procedurilor şi proceselor necesare, sunt puţine rezultatele care demonstrează că sistemul chiar funcţionează corect. Ar fi fost nerealistă presupunerea că o schimbare profundă poate fi şi una rapidă. Cu toate acestea, în pofida eforturilor guvernului bulgar, progresele au fost mai lente şi mai limitate decât s-a aşteptat, astfel că necesitatea verificării şi cooperării va continua o perioadă. Este necesară o consolidare substanţială a sistemului judiciar şi a administraţiei. Acesta este un proces de durată.

2. PROCESUL DE REFORMă DIN BULGARIA

2.1. Realizări

Bulgaria a depus eforturi să creeze instituţii şi să instituie proceduri şi procese care ar putea produce rezultatele aşteptate, şi anume un sistem judiciar şi o administraţie funcţională, în care lipsesc corupţia şi ameninţarea reprezentată de criminalitatea organizată, dacă instituţiile ar fi dotate cu personalul corespunzător şi procesele ar fi gestionate în mod eficace.

În ceea ce priveşte reforma sistemului judiciar , Bulgaria a promulgat modificări ale Constituţiei şi a adoptat Codul de procedură civilă, Legea sistemelor judiciare şi legislaţia aferentă de punere în aplicare. Aceste legi confirmă independenţa sistemului judiciar. De asemenea, prevăd constituirea Consiliului Judiciar Suprem ca organism ales independent, însărcinat cu supravegherea administrării sistemului judiciar. A fost creat un inspectorat judiciar independent, care a devenit funcţional, iniţiind primele misiuni de inspecţie.

A fost creată o Agenţie de Stat pentru Securitatea Naţională (ASSN) în vederea combaterii corupţiei şi criminalităţii organizate , care exercită, de facto , competenţe de investigare de la începutul anului 2008. Aceasta a stabilit o listă de cazuri care sunt anchetate sub supravegherea organelor de urmărire penală. În plus, Bulgaria a făcut progrese în ceea ce priveşte anchetarea a două cazuri simbolice importante.

Bulgaria a făcut progrese privind combaterea corupţiei de la nivel local , prin introducerea unor noi proceduri administrative, în special pentru poliţia de frontieră, care reduc posibilităţile de comitere a actelor de corupţie. Bulgaria a închis magazinele şi stațiile de benzină „duty-free”, acestea fiind considerate puncte focale pentru corupţia de la nivel local şi criminalitatea organizată.

2.2. Rezultate

Au fost depuse eforturi considerabile pentru a crea instituţii şi procese. Cu toate acestea, reforma nu a produs încă rezultate suficiente. Adoptarea legilor, instituirea procedurilor şi crearea instituţiilor sunt necesare, însă insuficiente – legile trebuie puse în aplicare şi instituţiile trebuie să funcţioneze în mod eficace şi să producă rezultate mai concrete.

În ceea ce priveşte reforma sistemului judiciar , deficienţele Codului penal şi ale Codului de procedură penală sunt încă prezente. Codul de procedură penală adoptat în 2006 nu a avut un rol esenţial în îmbunătăţirea eficienţei fazei precontencioase. Rolurile şi responsabilităţile nu sunt suficient de precise sau bine definite pentru a facilita cooperarea între diverşi actori. Cazurile importante sunt retrimise la organele de urmărire penală în baza unor vicii procedurale minore. Tergiversările în cadrul proceselor sunt frecvente şi nu există garanţii procedurale pentru a împiedica instanţele să întârzie pronunţarea hotărârilor. Codul Penal este depăşit şi este una din cauzele pentru care sistemul judiciar este suprasolicitat.

O reformă a organelor de aplicare a legii – a Ministerului de Interne, care include organele de poliţie – a fost propusă în aprilie 2008. Aceasta este o iniţiativă binevenită, însă lipsa clarităţii cu privire la rolurile diverşilor actori implicaţi în faza precontencioasă privind colectarea informaţiilor, conducerea anchetelor şi urmărirea cazurilor penale, a generat dezbateri. Punctele de vedere divergente ale organelor competente cu privire la aceste roluri şi responsabilităţi a creat incertitudine şi a împiedicat funcţionarea. Cu toate că noua instituţie creată, ASSN, a demonstrat deja un prim istoric al anchetelor, acesta nu a fost urmat încă de instrumentarea efectivă a cazurilor de către sistemul judiciar.

Capacitatea administrativă atât a organelor de aplicare a legii, cât şi a sistemului judiciar este slabă. Organele de poliţie nu dispun de suficient personal bine pregătit sau de dotare suficientă pentru anchetarea cazurilor complexe. Au fost înregistrate progrese limitate în ceea ce priveşte informatizarea sistemului judiciar. Informaţiile şi datele fiabile privind anchetele, punerea sub acuzare şi judecarea cauzelor sunt insuficiente. Acest fapt împiedică obţinerea unor rezultate de înaltă calitate în activitatea sistemului judiciar şi a Ministerului Justiţiei.

În ceea ce priveşte combaterea corupţiei de la nivel local , nu s-au întreprins acţiuni semnificative – câteva anchete şi nici o condamnare – ca urmare a suspiciunilor răspândite de corupţie şi de cumpărare a voturilor în cadrul alegerilor locale din noiembrie 2007. Se bănuieşte că aceste practici s-au repetat şi în timpul alegerilor locale parţiale din cel puţin două oraşe, la începutul lunii iunie 2008. Există semne ale corupţiei endemice în sectorul sanitar şi al educaţiei. În pofida activităţilor de conştientizare a opiniei publice, nu au fost înaintate plângeri şi nu au apărut denunţuri. Controlul şi monitorizarea conflictelor de interese în domeniul achiziţiilor publice sunt reduse. Lipseşte o abordare strategică de combatere a corupţiei la nivel local. Comisia anticorupţie a Consiliului de Miniştri nu a fost activă în această privinţă.

Combaterea corupţiei la nivel înalt şi a criminalităţii organizate nu produce rezultate suficiente. Cu toate că există progrese în ceea ce priveşte o serie de cazuri şi o publicitate extinsă ca urmare a „războiului împotriva corupţiei”, acestea reprezintă o proporţie neglijabilă a unor asemenea infracţiuni. Informaţiile statistice furnizate nu sunt fiabile şi, uneori, sunt contradictorii. Bulgaria a făcut progrese reduse privind îngheţarea sau confiscarea activelor financiare care rezultă din activităţile cu caracter infracţional.

Acuzaţiile de corupţie şi fraudă afectează punerea în aplicare a programelor de asistenţă financiară ale UE. Bulgaria trebuie să îşi îmbunătăţească în mod substanţial capacitatea de a gestiona în mod corect fondurile UE. Acest lucru a însemnat că au trebuit să îşi suspende sau înceteze activităţile o serie de programe de finanţare ale UE. Conform raportului OLAF, oficiul antifraudă al UE, precizează că blocajele procedurale, evoluţia lentă a cauzelor în cadrul sistemului judiciar, scurgerile de informaţii confidenţiale şi presupusa influenţă asupra administraţiei şi sistemului judiciar împiedică soluţionarea eficace şi rapidă a cazurilor de fraudă şi corupţie. Deciziile privind gestionarea fondurilor comunitare au la bază exigenţele specifice în materie de control prevăzute de regulamentele financiare relevante ale UE şi de procedurile aferente. Un raport de însoţire descrie în mod detaliat problemele care au apărut în contextul asistenţei financiare oferite de UE.

2.3. Îmbunătăţiri necesare

Sunt necesare progrese fundamentale, deşi prima prioritate ar trebui să fie aceea de a produce rezultate indiferent de lacunele structurale. Acest lucru presupune o voinţă politică şi o hotărâre constante.

Trebuie luate măsuri de eficientizare a administrării justiţiei. Trebuie aduse modificări, inclusiv Codului de procedură penală, pentru a spori eficienţa în faza precontencioasă, pentru a reduce întârzierile şi pentru a stabili garanţii procedurale împotriva întârzierilor. Este nevoie de o reformă în profunzime a Codului penal, inclusiv o mai bună diferenţiere între infracţiunile minore şi criminalitatea gravă şi o actualizare a definiţiilor care să reflecte noile forme de criminalitate. Este important să fie instituită o lege mai eficace privind conflictul de interese şi controlul activelor, proiectul de lege existent fiind insuficient pentru atingerea acestui obiectiv. De îndată ce va fi adoptată legea revizuită, ea va trebui pusă în aplicare cât mai curând posibil.

Nou-înfiinţatul Consiliu Judiciar Suprem trebuie în prezent să îşi asume responsabilitatea pentru procesul de reformă şi să ia măsuri prin care să garanteze că sistemul judiciar pronunţă hotărâri rapide şi eficace. Este în continuare necesar ca Inspectoratul Consiliului Judiciar Suprem să creeze un istoric de investigaţii proactive privind lacunele procedurale şi cazurile disciplinare, cărora să le dea curs ulterior rapid Consiliul Judiciar Suprem.

Aplicarea legii trebuie mai bine organizată pentru a putea trata cazurile complexe. Rolurile şi responsabilităţile actorilor din faza precontencioasă trebuie clarificate pentru realizarea unei mai bune cooperări între poliţie, organele de cercetare, departamentele specializate şi organele de urmărire penală. Dezbaterea actuală asupra reformei fazei precontencioase dă naştere unor incertitudini şi este contraproductivă pentru obţinerea de rezultate în anchetele în curs. Ar trebui codificată, în special, interacţiunea precisă dintre poliţie, ASSN şi organele de urmărire penală. Rolul de organ de cercetare al ASSN trebuie atât clarificat, cât şi separat în mod clar de rolul său de serviciu de informaţii. Trebuie stabilit un control parlamentar, însă nu în scopul amestecului în activităţile de cercetare, ci pentru a asigura un grad normal de răspundere. Trebuie clarificate atât rolul judecătorilor de instrucţie, cât şi competenţa acestora în privinţa anchetelor speciale. Lipsa de respect pentru confidenţialitate şi pentru protecţia martorilor în faza precontencioasă şi în faza contencioasă reprezintă o problemă recurentă care trebuie rezolvată.

Trebuie consolidată capacitatea administrativă a organelor de aplicare a legii şi a sistemului judiciar. Poliţia are nevoie de personal mai bine pregătit, precum şi de echipamentele necesare pentru cercetarea cazurilor complexe. Informatizarea sistemului judiciar trebuie finalizată şi trebuie introduse sisteme mai eficiente de gestionare a cazurilor în faza precontencioasă. Dezvoltarea unui sistem informaţional unic ar furniza informaţii şi date utile privind eficienţa sistemului judiciar şi, în consecinţă, ar facilita atât activitatea Consiliului Judiciar Suprem, cât şi activitatea Ministerului Justiţiei, în special în ce priveşte rolul acestuia din urmă în definirea strategiei în domeniul penal.

Bulgaria trebuie să îmbunătăţească transparenţa, precum şi notificarea şi reglementarea fluxurilor şi tranzacţiilor de active financiare pentru a putea să detecteze activele financiare rezultate din activităţi infracţionale şi să întreprindă acţiuni în privinţa acestora. Tot astfel, Bulgaria trebuie să îşi consolideze capacitatea de combatere a fraudelor şi să exercite un control financiar adecvat. La fel de importantă este suprimarea sistematică a conflictelor de interese şi a influenţelor nedorite. Acest lucru este deosebit de important pentru ca Bulgaria să poată beneficia în continuare de fonduri UE. Este frapantă absenţa unor rezultate convingătoare în structurile actuale, iar această situaţie trebuie remediată urgent.

3. CONCLUZII

Mecanismul de cooperare şi verificare şi obiectivele sale de referinţă au fost create pentru a permite Bulgariei să demonstreze, în mod periodic, că a făcut progrese în reforma sistemului judiciar şi în combaterea corupţiei şi a criminalităţii organizate. Autorităţilor bulgare le revine sarcina de a dovedi că sistemul judiciar funcţionează şi că anchetele privind cazurile de corupţie şi de criminalitate organizată duc la arestări, urmăriri penale şi, în funcţie de hotărârea instanţelor, la condamnări cu efect disuasiv şi la confiscarea bunurilor. Până în prezent, Bulgaria a fost incapabilă să demonstreze că sistemul său judiciar funcţionează eficient în acest mod. Instituţiile şi procedurile arată bine pe hârtie, dar nu produc niciun rezultat în practică; se fac recomandări, însă nu li se dă curs. Problemele fundamentale persistă şi trebuie rezolvate urgent.

Cetăţenii bulgari merită să aibă acces la toate beneficiile pe care le oferă calitatea de membru al EU şi care ar trebui să contribuie la consolidarea statului de drept şi la eliminarea corupţiei. Progresele în realizarea obiectivelor de referinţă stabilite în cadrul Mecanismului de cooperare şi verificare şi în risipirea îndoielilor despre capacitatea Bulgariei de a combate corupţia şi criminalitatea organizată vor permite bulgarilor să se bucure de aceste drepturi şi să îşi sporească încrederea în statul de drept. Ele vor avea efecte pozitive pe termen lung asupra economiei bulgare. Bulgaria are responsabilităţi faţă de alte state membre, cum ar fi în cadrul politicii de justiţie şi afaceri interne, precum şi în gestionarea comună a fondurilor UE. Existenţa unei capacităţi administrative adecvate şi a unui control eficace al conflictelor de interese, al fraudelor şi al neregulilor financiare constituie o condiţie necesară pentru ca Bulgaria să poată beneficia integral de fondurile de preaderare şi de fondurile structurale. Aceste fonduri sunt expresia concretă a solidarităţii Uniunii Europene cu Bulgaria şi este în interesul tuturor ca ele să fie folosite pentru a sprijini regiunile mai defavorizate ale Bulgariei.

E nevoie de o strategie clară şi de un angajament neechivoc la toate nivelurile pentru a reforma sistemul. Acest lucru nu se poate face doar acordând timp noilor instituţii şi procese pentru ca acestea să îşi dovedească eficacitatea. Chiar şi cu structurile existente – şi în ciuda lacunelor acestora – Bulgaria ar trebui să poată demonstra rezultate în combaterea criminalităţii organizate şi a corupţiei, să poată preveni conflictele de interese şi să trateze convingător problema legăturilor presupuse între o parte a clasei politice, lumea afacerilor şi criminalitatea organizată. Pentru a garanta absorbţia şi distribuirea eficientă a fondurilor UE, Bulgaria va trebui nu numai să îşi consolideze radical capacitatea administrativă, ci şi să elimine în mod drastic ocaziile propice corupţiei la nivel înalt şi corupţiei de rând, luptând energic, în acelaşi timp, împotriva criminalităţii organizate.

Necesitatea continuării cooperării

Nu e numai în interesul Bulgariei, ci şi în interesul mai larg al Uniunii Europene ca Bulgaria să aibă o administraţie şi un sistem judiciar sănătoase, capabile să învingă corupţia şi criminalitatea organizată. De aceea, cooperarea şi sprijinul sunt esenţiale. Din acest motiv, la ora actuală, Comisia consideră sprijinul ca fiind o cale mai eficientă decât sancţiunile şi nu va invoca dispoziţiile de salvgardare prevăzute în Tratatul de aderare. Totuşi, este clar că Mecanismul de cooperare şi verificare va trebui menţinut o perioadă.

Raportul din februarie prezentat în cadrul Mecanismului de cooperare şi verificare a subliniat nivelul ridicat de asistenţă de care s-a bucurat Bulgaria în ultimii ani din partea statelor membre şi a Comisiei, atât sub formă financiară, cât şi sub formă de expertiză tehnică. Această asistenţă nu a produs întotdeauna rezultatele aşteptate şi există un sentiment crescând de frustrare în rândurile statelor membre care şi-au oferit sprijinul, din cauza lipsei de transparenţă şi în relaţiile lor cu administraţia bulgară şi a rezultatelor slabe.

Este important ca acest proces de reformă să fie relansat, iar asistenţa să fie mai bine folosită. Toate părţile trebuie să îşi reînnoiască eforturile pentru a ajuta Bulgaria să reuşească. Bulgaria recunoaşte nevoia sa de consiliere de specialitate independentă, de nivel înalt. Comisia este gata să conlucreze cu Bulgaria şi celelalte state membre pentru a oferi această asistenţă – dar pretinde ca beneficiarii acestei asistenţe să ofere acces la informaţii şi să utilizeze consilierea în mod strategic şi eficace pentru obţine progrese în cadrul reformei.

Perspectivă

Bulgaria prezintă o imagine mixtă. Reforma sistemului judiciar şi a structurilor de aplicare a legii constituie o şansă importantă pentru Bulgaria: este necesară şi îndelung aşteptată. Măsura progresului o vor da rezultatele majore obţinute în cercetarea, urmărirea penală şi judecarea cazurilor de corupţie la nivel înalt şi de criminalitate organizată.

Bulgaria a făcut câţiva paşi în direcţia bună – înfiinţarea Agenţiei de Stat pentru Securitate Naţională şi propunerea de reformă a Ministerului de Interne, precum şi numirea unui prim-ministru adjunct pentru coordonarea bunei gestiuni a fondurilor UE. Bulgaria trebuie, acum, să îşi traducă vorbele în fapte şi să îşi dovedească angajamentul faţă de o reformă temeinică.

Comisia încurajează cu tărie Bulgaria să îşi intensifice reformele şi să menţină o cooperare strânsă cu celelalte state membre şi cu Comisia, astfel încât provocările majore care persistă să poată fi surmontate printr-un efort comun. Bulgaria se poate baza pe sprijinul total şi activ al Comisiei în acest proces.