Analiza privind sustenabilitatea datoriei pe termen mediu și lung confirmă faptul că riscurile la adresa sustenabilității sunt ridicate pe termen mediu. Conform unei proiecții de referință pe 10 ani, ponderea datoriei publice în PIB va continua să crească în perioada respectivă și va atinge un nivel apropiat de 90 % din PIB. Riscurile la adresa sustenabilității datoriei sunt determinate de deficitele bugetare mari, de costurile îmbătrânirii populației și de vulnerabilitatea traiectoriei datoriei la șocurile macrobugetare. Aceasta din urmă rezultă, de asemenea, din probabilitatea semnificativă ca datoria să fie mai mare în 2025 decât în 2020, conform unei extinderi stocastice a proiecției de bază. Creșterile pensiilor legiferate în vara anului 2019 și, pentru moment, amânate până la sfârșitul anului 2022, reprezintă sursa predominantă a riscurilor legate de sustenabilitatea datoriei. Structura datoriei, cu o pondere ridicată a datoriei denominate în valută și o pondere semnificativă a datoriei deținute de nerezidenți, se adaugă la riscurile privind sustenabilitatea datoriei, deși intervențiile Băncii Naționale a României pe piața secundară au contribuit la menținerea costurilor îndatorării publice la niveluri favorabile în 2020. În plus, există riscuri legate de datoriile contingente care decurg din garanțiile de stat (reprezentând 1,4 % din PIB) acordate întreprinderilor și persoanelor care desfășoară activități independente în timpul crizei provocate de pandemia de COVID-19. Se preconizează că nevoile brute de finanțare vor crește. În schimb, se preconizează că reformele și investițiile din cadrul Next Generation EU, dacă sunt puse în aplicare în mod eficace, vor avea un impact pozitiv asupra creșterii PIB-ului în anii următori, contribuind astfel la sustenabilitatea datoriei.

Recomandarea în temeiul articolului 126 alineatul (7) adresată României din 3 aprilie 2020 a fost elaborată în contextul unui mediu macroeconomic foarte diferit. Aceasta s-a bazat pe previziunile Comisiei din iarna anului 2020 prelungite cu variabile fiscale până în 2022 (scenariul de referință). Prin urmare, impactul pandemiei de COVID-19 nu a fost luat în considerare. Analiza deciziilor bugetare ale României ca răspuns la recomandarea Consiliului va trebui să țină seama de deteriorarea perspectivelor macroeconomice și de impactul măsurilor fiscal-bugetare de urgență luate pentru a face față pandemiei și consecințelor economice și sociale ale acesteia, precum și de alte măsuri sau acțiuni întreprinse de autorități. Creșterea PIB-ului real în 2020 a fost cu 7,7 puncte procentuale mai mică decât în scenariul de referință care stă la baza recomandării emise în temeiul articolului 126 alineatul (7) la 3 aprilie 2020. Deteriorarea soldului structural, care a fost estimată în scenariul de referință la aproximativ 1 punct procentual din PIB în 2020, s-a dovedit a fi de 2,8 puncte procentuale din PIB. S-a estimat că deficitul global va crește cu 0,9 puncte procentuale din PIB în 2020, în timp ce, de fapt, a crescut cu 4,6 puncte procentuale. Tabelul 4 sintetizează principalele diferențe dintre variabilele-cheie macroeconomice și bugetare din previziunile Comisiei din iarna anului 2020 prelungite până în 2022 cu variabile fiscale, din traiectoria de ajustare recomandată din aprilie 2020 și din previziunile Comisiei din primăvara anului 2021.

La 15 septembrie 2020, autoritățile române au transmis un raport privind măsurile luate ca răspuns la recomandarea formulată în temeiul articolului 126 alineatul (7). Raportul a evidențiat deteriorarea perspectivelor economice și bugetare din cauza pandemiei. Acesta a prezentat țintele și măsurile bugetare din proiectul de buget rectificativ pentru 2020 din august 2020, dar nu a prezentat detalii cu privire la țintele bugetare pe termen mediu și nici cu privire la măsurile luate de guvern, întrucât autoritățile române nu prezentaseră încă proiectul de buget 2021 și nici strategia bugetară pentru perioada 2021-2023. Țintele bugetare modificate pentru 2020 au inclus măsurile luate de guvern pentru a contracara consecințele epidemiei de COVID-19 asupra sistemului de sănătate și a economiei, cu un impact net asupra deficitului de aproximativ 1,5 % din PIB (tabelul 2).

Tabelul 4: Compararea principalelor variabile macroeconomice și bugetare din previziunile Comisiei și din traiectoria de ajustare recomandată în recomandarea Consiliului din 3 aprilie 2020

Previziunile Comisiei din iarna anului 2020 (prelungite) – scenariul de referință 2019 2020 2021 2022 Creșterea PIB-ului real % 3,9 3,8 3,5 3,5 Soldul global al bugetului general % din PIB -4 -4,9 -6,9 -7,7 Soldul structural % din PIB -3,9 -4,9 -6,8 -7,6 Variația soldului structural % din PIB -1,1 -1 -1,9 -0,8 Creșterea cheltuielilor nete corectată pentru măsurile cu caracter excepțional (nominală) % 13,2 12,9 13,7 10,3 Deviația PIB % 0,1 0 -0,3 -0,5 Recomandarea emisă în temeiul articolului 126 alineatul (7) în aprilie 2020 2019 2020 2021 2022 Creșterea PIB-ului real % 3,9 3,3 2,4 2,7 Soldul global al bugetului general % din PIB -4 -3,6 -3,4 -2,8 Soldul structural % din PIB -3,9 -3,4 -2,7 -1,8 Variația soldului structural % din PIB -1,1 0,5 0,8 0,8 Creșterea cheltuielilor nete corectată pentru măsurile cu caracter excepțional (nominală) % 13,2 8,2 5,5 5,5 Deviația PIB % 0,1 -0,6 -1,9 -2,8 Previziunile Comisiei din primăvara anului 2021 2019 2020 2021 2022 Creșterea PIB-ului real % 4,1 -3,9 5,1 4,9 Soldul global al bugetului general % din PIB -4,4 -9,2 -8,0 -7,1 Soldul structural % din PIB -4,7 -7,5 -6,9 -6,4 Variația soldului structural % din PIB -1,6 -2,8 0,7 0,5 Creșterea cheltuielilor nete corectată pentru măsurile cu caracter excepțional (nominală) % 14,0 16,2 3,4 5,5 Deviația PIB % 1,6 -5,3 -3,6 -2,1

Prin rectificarea bugetară din august 2020, guvernul a încercat să limiteze deteriorarea bugetară din 2020 cauzată de măsurile și inițiativele preexistente, prin limitarea creșterilor planificate ale cheltuielilor sociale și ale salariilor din sectorul public. Mai precis, guvernul a limitat creșterea pensiilor pentru limită de vârstă începând din septembrie 2020 la 14%, în locul majorării de 40% planificate inițial. Guvernul a propus, de asemenea, introducerea treptată a dublării alocației pentru copii. În locul unei dublări imediate în februarie 2020, guvernul a adoptat o creștere cu 19 % începând din august 2020, urmată de alte creșteri de două ori pe an, ajungând la dublare până în iulie 2022. Guvernul a amânat, de asemenea, creșterile salariale pentru personalul didactic din septembrie 2020 până în septembrie 2021. Impactul bugetar estimat al acestor măsuri a fost de aproximativ 1,3 % din PIB în 2020.

După alegerile parlamentare din decembrie 2020, noul guvern a prezentat un obiectiv ambițios de consolidare bugetară pentru a reduce deficitul sub 3 % din PIB până în 2024, începând din 2021. Acest obiectiv a fost inclus în strategia bugetară pe termen mediu a guvernului care însoțește bugetul pentru 2021, adoptată de parlament la 2 martie 2021. Guvernul a adoptat o serie de măsuri pentru a atinge ținta pentru 2021. Printre măsurile adoptate în 2021 se numără reducerea plafoanelor de cheltuieli pentru ministerele de resort, înghețarea salariilor din sectorul public și a prestațiilor sociale, reducerea unora dintre remunerațiile suplimentare din sectorul public, cum ar fi plata orelor suplimentare și cupoanele valorice, precum și amânarea tuturor majorărilor de pensii. În plus, în 2021, autoritățile se așteaptă la o retragere parțială a măsurilor de urgență legate de COVID-19, în timp ce se preconizează că îmbunătățirea perspectivelor economice va avea un impact pozitiv asupra veniturilor fiscale. Pentru 2022, nu vor exista creșteri ale salariilor din sectorul public, în timp ce pensiile ar urma să crească odată cu actualul sistem de indexare (inflație plus 50 % din creșterea salariului mediu real). Se preconizează că această indexare va conduce la o creștere estimată a cheltuielilor cu pensiile de aproximativ 5 %, fiind sub creșterea preconizată a PIB-ului nominal. Restul măsurilor legate de COVID-19 (cu un impact bugetar de aproape 1 % din PIB în 2021) urmează să expire în 2022. Guvernul nu a prezentat încă o listă completă și detaliată a măsurilor de politică fiscal-bugetară pentru a sprijini ajustarea planificată pentru perioada 2022-2024.

5.Traiectoria de ajustare propusă

Conform previziunilor Comisiei din primăvara anului 2021, se estimează că România nu își va corecta deficitul excesiv până la termenul-limită din 2022 stabilit în Recomandarea Consiliului din 3 aprilie 2020. În pofida anulării unora dintre măsurile preexistente de creștere a cheltuielilor prin rectificarea bugetului pe 2020 din august 2020 și prin bugetul pe 2021 adoptat în martie 2021, se preconizează că deficitul excesiv nu va fi corectat în 2022. Acest lucru este cauzat parțial de încetinirea severă a creșterii economice, care a condus la o abatere semnificativă de la ipotezele economice pe care s-a bazat recomandarea Consiliului din 3 aprilie 2020, adoptată în temeiul articolului 126 alineatul (7). În acest context, traiectoria de ajustare recomandată în 3 aprilie 2020 nu mai oferă o bază relevantă pentru orientările de politică bugetară și pentru evaluarea acțiunilor întreprinse de guvern ca răspuns la recomandarea de a pune capăt deficitului său excesiv.

La 20 martie 2020, Comisia a adoptat o Comunicare privind activarea clauzei derogatorii generale din Pactul de stabilitate și de creștere ca urmare a încetinirii severe a creșterii economice în întreaga Uniune Europeană. La 23 martie 2020, miniștrii de finanțe ai statelor membre au fost de acord cu evaluarea Comisiei. În temeiul articolului 3 alineatul (5) ultima teză din Regulamentul (CE) nr. 1467/97, Consiliul poate decide, la recomandarea Comisiei, să adopte o recomandare revizuită în temeiul articolului 126 alineatul (7) din tratat în cazul unei recesiuni economice grave în întreaga Uniune, cu condiția ca acest lucru să nu pună în pericol sustenabilitatea finanțelor publice pe termen mediu. Noua recomandare trebuie, de asemenea, să țină seama de evoluția situației economice și bugetare, inclusiv de performanța bugetară din 2020, de bugetul adoptat pentru 2021 și de noua strategie bugetară pusă în aplicare de guvern.

În temeiul articolului 3 alineatul (4) din Regulamentul (CE) nr. 1467/97, corectarea deficitului excesiv trebuie să se încheie în anul următor identificării acestuia, cu excepția cazului în care există circumstanțe speciale. În plus, traiectoria de ajustare trebuie stabilită în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1467/97, ținând seama de poziția economică și bugetară a statului membru. În situația actuală, în România există astfel de circumstanțe speciale. Cu toate acestea, prelungirea cu doar un an a termenului-limită pentru corectarea deficitului excesiv în comparație cu recomandarea în temeiul articolului 126 alineatul (7) din 3 aprilie 2020, și anume stabilirea unui termen-limită pentru 2023 în cadrul procedurii de deficit excesiv, ar necesita o ajustare bugetară foarte drastică, riscând astfel să compromită redresarea după pandemia de COVID-19. O traiectorie de ajustare mai lungă, deși necesită în continuare ajustări anuale substanțiale, ar implica un efort mai lent și ar asigura un echilibru optim între consolidarea bugetară și sprijinirea redresării economice. Aceasta ar ține seama totodată de faptul că exercițiul bugetar 2021 a început deja și include un efort de ajustare din partea guvernului, în pofida pandemiei actuale. Reformele, inclusiv cele care îmbunătățesc gestionarea finanțelor publice, ar contribui la asigurarea unei corectări durabile a deficitului excesiv. Având în vedere aceste considerații și în conformitate cu orientările de politică bugetară stabilite în Comunicarea Comisiei din 3 martie 2021, stabilirea termenului-limită pentru corectarea deficitului excesiv în 2024 este justificată.

Tabelul 5 – Previziuni ale principalelor variabile macroeconomice și bugetare în cadrul scenariului de referință

Scenariul de referință al Comisiei cu mecanismul 2020 2021 2022 2023 2024 Creșterea PIB-ului real % -3,9 5,1 4,9 4,5 3,8 Soldul global al bugetului general % din PIB -9,2 -8,0 -7,1 -6,8 -6,8 Soldul structural % din PIB -7,5 -6,9 -6,4 -6,5 -6,9 Variația soldului structural % din PIB -2,8 0,7 0,5 -0,1 -0,4 Creșterea cheltuielilor nete corectată pentru măsurile cu caracter excepțional (nominală) % 16,2 3,4 5,5 6,5 5,7 Orientarea bugetară (inclusiv cheltuielile finanțate de UE, cu excepția măsurilor temporare legate de criză) % din PIB -2,2 0,5 -0,5 -0,1 0,2 Deviația PIB % -5,3 -3,6 -2,1 -1,4 -0,7

Scenariul propus în cadrul PDE se bazează pe previziunile Comisiei din primăvara anului 2021, prelungite până în 2024 și ținând seama de alocarea preconizată a granturilor și împrumuturilor în cadrul mecanismului. Tabelul 6 de mai jos rezumă principalele variabile macroeconomice și bugetare din cadrul scenariului PDE, în care deficitul excesiv este corectat până în 2024. Se presupune că efortul bugetar recomandat are un efect multiplicator de 0,7 asupra creșterii PIB-ului real. Acest multiplicator reflectă, de asemenea, impactul asupra creșterii pe care Comisia îl presupune pentru stimulentele fiscale din mecanism în scenariul de referință. În conformitate cu ipotezele utilizate în previziunile Comisiei din primăvara anului 2021 și în programul de convergență al României, se presupune că măsurile finanțate prin mecanism vor crea noi investiții cu o valoare egală în 2021 și 2022, adică vor completa integral investițiile publice în absența mecanismului (sau adiționalitate de 100 %). Începând din 2023, ipoteza adiționalității medii a mecanismului este de 60 %, deoarece se presupune că mecanismul, în special împrumuturile acordate în cadrul acestuia, va finanța parțial proiecte care ar fi fost finanțate din alte surse. PIB-ul potențial rămâne același în scenariul de referință și în scenariul PDE.

În scenariul propus în cadrul PDE, se preconizează că deficitul public global al României va scădea la 8,0 % din PIB în 2021, la 6,2 % din PIB în 2022, la 4,4 % din PIB în 2023 și la 2,9 % din PIB în 2024, în conformitate cu propriile obiective ale guvernului. Acest lucru, pe baza previziunilor Comisiei, este în concordanță cu o rată de creștere nominală a cheltuielilor publice primare nete de 3,4 % în 2021, de 1,3 % în 2022, de 0,9 % în 2023 și de 0,0 % în 2024. Aceste rate de creștere a cheltuielilor publice primare nete vor fi indicatorul principal utilizat pentru evaluarea efortului bugetar, în cazul în care este necesară o analiză atentă. Ajustarea anuală corespunzătoare a soldului structural este de 0,7 % din PIB în 2021, 1,8 % din PIB în 2022, 1,7 % din PIB în 2023 și 1,5 % din PIB în 2024.

Tabelul 6 – Previziuni ale principalelor variabile macroeconomice și bugetare în cadrul scenariului PDE