[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 23.7.2008

COM(2008) 494 final

RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ŞI CONSILIU

privind progresele realizate de România în cadrul Mecanismului de cooperare şi verificare {SEC(2008) 2539}

RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ŞI CONSILIU

privind progresele realizate de România în cadrul Mecanismului de cooperare şi verificare

INTRODUCERE

În 2007, când a aderat la Uniunea Europeană, România continua să se confrunte cu dificultăţi majore în ceea ce priveşte funcţionarea sistemului său judiciar şi combaterea corupţiei. Atât Comisia, cât şi celelalte state membre au considerat că aceste provocări pot fi surmontate, iar autorităţile române s-au angajat să remedieze deficienţele în aceste domenii, astfel încât România să îşi poată asuma pe deplin drepturile şi obligaţiile care rezultă din calitatea de membru al UE. România şi celelalte state membre au recunoscut faptul că era nevoie de o reformă profundă a sistemului judiciar care să asigure răspunderea şi eficienţa sistemului judiciar şi a celorlalte organisme de aplicare a legii pentru ca românii să îşi poată exercita drepturile pe care le au în calitate de cetăţeni ai UE şi să beneficieze de sprijinul financiar pe care îl presupune calitatea de membru al UE. În sens larg, acestea au recunoscut că principiile esenţiale ale UE – respectarea statului de drept, recunoaşterea reciprocă şi cooperarea bazată pe încredere între statele membre – ar putea fi puse în practică numai dacă ar fi combătute cauzele profunde ale acestor probleme.

În acest context, Comisia şi celelalte state membre au considerat că, după aderare, este necesar să colaboreze îndeaproape cu România pentru a asigura punerea în aplicare a reformelor necesare pentru consolidarea sistemului judiciar şi combaterea corupţiei. Pentru a monitoriza progresele înregistrate şi pentru a extinde sprijinul acordat în vederea depăşirii acestor dificultăţi, Comisia a creat un Mecanism de cooperare şi verificare (MCV). Acest raport prezintă un rezumat şi o evaluare detaliată a progreselor înregistrate de România în îndeplinirea obiectivelor de referinţă stabilite în cadrul MCV, pe baza informaţiilor furnizate de autorităţile române, la care se adaugă cele rezultate în urma misiunilor experţilor. Este al treilea raport din cadrul unui ciclu de raportare de şase luni.

Evaluarea se referă la eforturile pe care le fac guvernul şi autorităţile române pentru a reforma sistemul judiciar şi pentru a face investigaţii în ceea ce priveşte corupţia. Schimbările instituţionale şi procedurale din ultimii ani care vizează rezolvarea acestor probleme încep să dea primele rezultate. Realizările sunt însă fragile. Lipsesc atât un consens politic larg privind reformele, cât şi hotărârea neechivocă a tuturor partidelor politice în ceea ce priveşte eradicarea corupţiei la nivel înalt. Angajamentul României faţă de eradicarea corupţiei se reflectă în etapa premergătoare procesului, dar nu se traduce prin creşterea numărului condamnărilor sau al sancţiunilor disuasive. Performanţa sistemului judiciar din România este împiedicată de insecuritatea juridică, ce se datorează mai multor factori, inclusiv aplicării neuniforme a legii şi recurgerii excesive la ordonanţele de urgenţă. Este nevoie de timp pentru ca reforma să prindă rădăcini. Prin urmare, o perioadă vor continua să fie necesare verificarea şi cooperarea.

PROCESUL DE REFORMă DIN ROMÂNIA

Realizări

Din luna februarie, când Comisia a adoptat ultimul raport interimar, România şi-a intensificat eforturile. În ciuda unei perioade de intense dezbateri politice şi presiuni, guvernul a reuşit să redea un impuls reformei şi să reinstaureze o stabilitate relativă a cadrului juridic şi instituţional de combatere a corupţiei. Numirea unui nou ministru al justiţiei în februarie 2008 reprezintă un element important în acest sens.

În ceea ce priveşte reforma sistemului judiciar , Consiliului Superior al Magistraturii (CSM), în calitate de gardian al independenţei sistemului judiciar, i-au fost alocate resursele umane şi financiare care să îi permită să îşi asume responsabilităţile esenţiale în cadrul reformei sistemului judiciar, inclusiv să ofere consiliere şi să ia măsuri în ceea ce priveşte problemele stringente legate de resursele umane.

Referitor la combaterea corupţiei la nivel înalt , au fost luate o serie de măsuri. Ministerul Public şi Direcţia Naţională Anticorupţie (DNA) din România au realizat un istoric pozitiv al urmăririi penale a cazurilor şi au iniţiat proceduri de demarare a anchetelor într-o serie de cazuri la nivel înalt în care sunt implicaţi foşti miniştri şi membri ai Parlamentului. Rămâne de văzut în ce măsură va reuşi România să finalizeze aceste anchete, să continue procedura juridică adecvată şi să emită sentinţe disuasive, dacă va fi necesar.

În prima jumătate a anului 2008, România a făcut un pas înainte important odată cu crearea Agenţiei Naţionale de Integritate. Acest organism trebuie să demonstreze acum că poate monitoriza fluxurile de active financiare, identifica şi sancţiona creşterile nejustificate de active şi reglementa conflictele de interese.

România a continuat campaniile de sensibilizare şi introducerea de măsuri preventive pentru contracararea corupţiei de la nivel local . În special, au fost introduse recent măsuri de îmbunătăţire a calităţii serviciilor publice, reducându-se astfel ocaziile propice corupţiei. În iunie 2008 a fost adoptată o strategie naţională anticorupţie de combatere a corupţiei în administraţia publică locală.

Rezultate

După o perioadă de incertitudine, România a reuşit să îşi reafirme angajamentul faţă de reforma sistemului judiciar şi combaterea corupţiei. Cadrul juridic şi instituţional este fragil. Acesta trebuie stabilizat şi consolidat. Capacitatea administrativă trebuie cultivată şi consolidată. Este important ca Parlamentul să demonstreze un angajament neechivoc faţă de eradicarea corupţiei la nivel înalt. Pentru a avansa, legile, procedurile şi instituţiile existente trebuie să poată avea posibilitatea de a-şi crea un istoric, de a arăta că sunt capabile să producă rezultate pe termen mai lung.

Reforma sistemului judiciar avansează, dar progresele sunt inegale. Situaţia resurselor umane din cadrul sistemului judiciar se îmbunătăţeşte. Numărul persoanelor recrutate de Institutul Naţional al Magistraturii a crescut, iar numărul posturilor vacante a scăzut. Au fost numiţi în funcţie noi judecători la tribunalele de primă instanţă. Cu toate acestea, Ministerul Public se confruntă cu o lipsă cronică şi importantă de personal, iar procedurile de recrutare nu permit întotdeauna garantarea selectării unui personal de calitate.

Calitatea jurisprudenţei se îmbunătăţeşte. Numărul recursurilor este în creştere şi s-au făcut eforturi pentru îmbunătăţirea accesului la jurisprudenţă şi a consecvenţei acesteia. Aceste progrese sunt puse însă în umbră de recentele inconsecvenţe prezente în jurisprudenţa instanţelor superioare, inclusiv a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în unele cazuri de corupţie la nivel înalt. Aplicarea uniformă şi consecventă a legii a fost împiedicată şi de recurgerea frecventă la ordonanţe de urgenţă. Această practică creează suprapuneri şi contradicţii şi cauzează vicii procedurale în ceea ce priveşte punerea în aplicare. Pe de altă parte, jurisprudenţa inconsecventă a instanţelor superioare duce la insecuritate juridică. Toţi aceşti factori slăbesc sistemul judiciar şi duc, adesea, la hotărâri judecătoreşti indulgente şi la suspendarea frecventă a sentinţelor. Acest lucru este problematic mai ales în cazurile de corupţie.

Deşi rolul Consiliului Superior al Magistraturii (CSM) este bine stabilit, acesta nu şi-a exercitat încă în totalitate mandatul în mod consecvent, în special în ceea ce priveşte anchetele proactive în cazurile disciplinare. Este în continuare necesar ca Inspecţia judiciară a CSM să dezvolte orientări şi să stabilească un istoric pentru investigaţiile ex officio . CSM este lent în ceea ce priveşte deciziile privind managementul şi deciziile disciplinare. De multe ori, sancţiunile pe care le impune sunt minore.

România a făcut progrese şi în ceea ce priveşte funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate (ANI) . Din luna februarie, când a avut loc ultima evaluare efectuată de Comisie, ANI a recrutat personalul de bază şi a început investigarea unor cazuri. Este prea devreme pentru a putea efectua o evaluare adecvată a modului în care şi-a desfăşurat activitatea în respectivele cazuri şi a calităţii deciziilor luate (de exemplu, a sancţiunilor). De asemenea, este prea devreme pentru a evalua dacă mandatul legal al Agenţiei Naţionale de Integritate este suficient de robust. Rolul de supervizor al Consiliului Naţional de Integritate poate fi evaluat numai pe baza rezultatelor viitoare.

În ciuda progreselor satisfăcătoare în ceea ce priveşte etapa de anchetare, România poate prezenta puţine rezultate tangibile referitor la combaterea corupţiei la nivel înalt. Deşi Direcţia Naţională Anticorupţie (DNA) continuă să înregistreze frecvent rezultate pozitive în ceea ce priveşte urmărirea penală a cazurilor de corupţie la nivel înalt, sentinţele judecătoreşti sunt în continuare indulgente şi inconsecvente. Măsurile care ar putea fi luate pentru îmbunătăţirea modului în care sunt tratate cazurile de corupţie (de exemplu, o analiză comparativă a hotărârilor judecătoreşti, aplicarea unor sentinţe minime obligatorii suficient de disuasive sau elaborarea de orientări referitoare la astfel de sentinţe) fie au fost amânate, fie nu au fost încă lansate. Nu s-a înregistrat niciun progres real în zece cazuri-cheie în care sunt implicaţi foşti miniştri. Acest lucru se datorează, pe de o parte, faptului că Parlamentul a blocat urmărirea penală, iar pe de altă parte respingerii cazurilor de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, care a invalidat deciziile anterioare. Incapacitatea de a avansa în aceste cazuri compromite eforturile pozitive întreprinse în etapa premergătoare procesului.

Dezbaterea politică intensă privind cadrul instituţional „anticorupţie” s-a atenuat, iar rolul DNA-ului a fost păstrat. Cu toate acestea, eforturile DNA-ului de a continua anchetele în anumite cazuri importante au stagnat deoarece Parlamentul nu a recomandat demararea procedurilor judiciare. Din cauza reticenţei magistraţilor şi a Parlamentului de a permite anchetarea acestor cazuri la nivel înalt se pierde încrederea opiniei publice. Dezbaterea parlamentară privind modificările la Codul de procedură penală menite să restricţioneze colectarea anumitor probe creează insecuritate juridică şi influenţează negativ anchetele în curs. Această insecuritate juridică duce şi la reticenţă din partea magistraţilor în ceea ce priveşte continuarea anchetării cazurilor, având în vedere că nu este clar dacă probele colectate astăzi vor fi acceptabile mâine.

România continuă să facă progrese în combaterea corupţiei de la nivel local , dar trebuie să obţină mai multe rezultate. Au fost realizate campanii de sensibilizare a opiniei publice, sesiuni de formare şi au fost luate alte măsuri preventive. Numărul cazurilor de corupţie investigate în cadrul poliţiei a crescut. Cu toate acestea, în domenii precum sănătatea şi educaţia, în care există indicii clare ale corupţiei, au fost luate puţine măsuri. Un sondaj de opinie realizat de Transparency International în prima jumătate a anului 2008 sugerează creşterea numărului cazurilor de „corupţie de zi cu zi” faţă de anul trecut. Se dă rar curs semnalelor primite de la persoanele care fac denunţuri. Guvernul român a adoptat la începutul lunii iunie o strategie naţională de combatere a corupţiei de la nivel local, în vederea dezvoltării unei administraţii locale mai transparente şi mai eficiente.

Îmbunătăţirile necesare

Există o legătură strânsă între reforma sistemului judiciar şi progresele în combaterea corupţiei. Continuă să fie necesare îmbunătăţiri în ambele domenii.

Este nevoie de un angajament mai ferm din partea instituţiilor judiciare cheie în ceea ce priveşte realizarea reformei: Consiliul Superior al Magistraturii trebuie să întreprindă demersuri în vederea unei mai mari transparenţe şi eficienţe a sistemului judiciar, precum şi în vederea îmbunătăţirii propriei răspunderi. Acesta trebuie să adopte o poziţie neechivocă în ceea ce priveşte combaterea corupţiei la nivel înalt în contextul actualei dezbateri politice controversate din Parlament. Continuă să fie necesară îmbunătăţirea credibilităţii sistemului judiciar de către Consiliu, prin oferirea de soluţii durabile la deficienţele în materie de personal şi de gestionare.

Trebuie întreprins un efort continuu în vederea dezvoltării capacităţii administrative a sistemului judiciar. Lipsa importantă de personal în Ministerul Public poate necesita măsuri de urgenţă, precum realocarea temporară a posturilor. Unele elemente ale procedurii de recrutare trebuie îmbunătăţite pentru a atrage personal cu calificări adecvate.

Agenţia Naţională de Integritate va trebui să îşi demonstreze acum capacitatea operaţională de a sancţiona eficace activele nejustificate şi de a verifica incompatibilităţile şi conflictele de interese. Trebuie să arate că poate pune bazele unui istoric solid de cazuri şi sancţiuni.

Trebuie asigurat faptul că se dă dovadă de consecvenţă şi coerenţă în pregătirea legilor şi în aplicarea lor. Este necesară consultarea opiniei publice la pregătirea legilor. Ar trebui să se recurgă mai puţin la ordonanţe de urgenţă. Trebuie depuse mai multe eforturi în vederea aplicării consecvente şi uniforme a legii.

Pentru a oferi stabilitate cadrului juridic în care pot fi demarate anchetele, guvernul ar trebui să finalizeze noul Cod de procedură penală (CPP) şi să facă progrese în ceea ce priveşte proiectul de Cod penal. Astfel, s-ar institui un cadru mai clar şi mai eficace pentru activitatea penală şi s-ar permite îmbunătăţirea cooperării cu alte state membre. În plus, ar trebui să se renunţe la modificările controversate la ordonanţa de urgenţă de modificare a Codului penal şi a Codului de procedură penală în vigoare, introduse de către Parlament[1]. Acestea ar restricţiona grav realizarea unei anchete aprofundate.

Combaterea corupţiei trebuie depolitizată, iar România trebuie să îşi afirme angajamentul neechivoc de a combate corupţia la nivel înalt. Trebuie permisă continuarea anchetelor independente ale foştilor miniştri şi membri ai Parlamentului de către autorităţile judiciare, pentru a se recâştiga încrederea opiniei publice în combaterea corupţiei şi în respectarea statului de drept.

România trebuie să instituie un sistem accesibil şi amplu, care să permită cetăţenilor să notifice cazurile presupuse de corupţie. Trebuie dezvoltate norme de protejare a confidenţialităţii persoanelor care fac denunţuri.

Angajamentul faţă de reformă şi asumarea proprietăţii acesteia trebuie să se înrădăcineze în întregul spectru politic şi în cadrul sistemului judiciar. Încrederea opiniei publice în combaterea corupţiei va fi recâştigată numai prin obţinerea de rezultate şi prin condamnări în cazuri la nivel înalt.

CONCLUZII

Mecanismul de cooperare şi verificare şi obiectivele de referinţă aferente acestuia au fost instituite pentru a permite României să demonstreze, periodic, că a înregistrat progrese în reforma sistemului judiciar şi în combaterea corupţiei. Autorităţilor române le revine sarcina de a demonstra faptul că sistemul judiciar funcţionează şi că anchetele demarate în cazurile de corupţie duc la arestări, urmărire penală şi, în funcţie de hotărârea instanţei, la condamnări disuasive şi la confiscarea bunurilor. Procesul de reformă din România continuă să fie inconstant şi în continuare nu există condamnări definitive în cazurile de corupţie la nivel înalt.

România prezintă o imagine mixtă. A instituit elementele fundamentale ale unui sistem care funcţionează. Fundaţia este însă fragilă, iar deciziile privind corupţia sunt extrem de politizate. Fiecare pas în direcţia bună duce la o dezbatere politică internă care produce diviziuni, consolidând insecuritatea juridică. Angajamentul faţă de reformă al instituţiilor şi organismelor-cheie ale României, precum şi în ceea ce priveşte diferitele obiective de referinţă este inegal. De exemplu, deşi procuratura este extrem de hotărâtă în etapa premergătoare procesului să obţină rezultate tangibile, nu se dă dovadă de aceeaşi hotărâre pe parcursul procedurii judiciare. Propunerile legislative, precum un nou Cod de procedură penală, şi măsurile anticorupţie, ca de exemplu sentinţe minime obligatorii suficient de disuasive în cazurile de corupţie la nivel înalt, de care este nevoie urgent nu sunt impulsionate îndeajuns de către guvern. Politizarea cazurilor de corupţie de către Parlamentul României şi incapacitatea sistemului judiciar de a pronunţa sentinţe în cazurile de corupţie la nivel înalt au diminuat percepţia opiniei publice asupra respectării statului de drept. Eforturile reale ale administraţiei la nivel local, regional sau central de a combate corupţia sunt foarte adesea zădărnicite la nivel politic.

Eforturile pozitive pe calea reformei ale guvernului, DNA-ului sau ale procurorului general pot fi încununate de succes numai dacă primesc un sprijin neechivoc din partea tuturor actorilor de la toate nivelurile. Pentru a realiza o reformă susţinută, este necesar ca la aceste eforturi să se adauge o punere în aplicare eficace. Numai condamnările ferme şi disuasive în cazurile la nivel înalt vor demonstra în mod convingător că sistemul funcţionează. Structurile existente ar trebui să îi permită României să obţină rezultate reale în combaterea corupţiei.

Cetăţenii români merită să aibă acces la toate beneficiile pe care le oferă calitatea de membru al UE, care ar trebui să contribuie la consolidarea statului de drept şi la eliminarea corupţiei. Progresele în cadrul Mecanismului de cooperare şi verificare şi în risipirea îndoielilor cu privire la capacitatea României de a combate corupţia le va permite cetăţenilor români să se bucure de aceste beneficii şi vor duce la creşterea încrederii acestora în statul de drept. Vor avea efecte pozitive pe termen lung asupra economiei româneşti. România are responsabilităţi faţă de celelalte state membre, de exemplu ca parte a politicii în domeniul Justiţiei şi afacerilor interne, precum şi în ceea ce priveşte gestionarea comună a fondurilor UE. Existenţa unei capacităţi administrative adecvate şi a unui control eficace al conflictelor de interese, al fraudei şi al neregulilor financiare reprezintă o condiţie necesară pentru ca România să beneficieze pe deplin de fondurile de preaderare şi structurale ale UE.

Necesitatea continuării cooperării

Nu este doar în interesul României să aibă o administraţie şi un sistem judiciar sănătoase, care să fie capabile să combată cu succes corupţia, ci şi în interesul mai larg al UE. Din acest motiv, cooperarea şi sprijinul sunt esenţiale. Comisia consideră că sprijinul este mai eficace decât sancţiunile şi nu invocă în prezent dispoziţiile de salvgardare prevăzute în Tratatul de aderare. O vreme va fi necesară continuarea Mecanismului de cooperare şi verificare.

În raportul din februarie privind Mecanismul de cooperare şi verificare au fost evidenţiate sumele considerabile acordate ca asistenţă României în ultimii ani din partea statelor membre şi a Comisiei, sub formă de asistenţă financiară sau de expertiză tehnică. Este important să se asigure faptul că sprijinul acordat este utilizat corespunzător. Toate părţile trebuie să îşi reînnoiască eforturile pentru a ajuta România să reuşească în procesul său de reformă. Comisia este gata să colaboreze cu România şi celelalte state membre pentru a furniza această asistenţă, dar cere ca cei care o primesc să utilizeze consilierea acordată în mod strategic şi eficace, astfel încât să se înregistreze progrese în privinţa reformei şi a schimbării.

Perspective

România a început să se îndrepte în direcţia bună. Este nevoie de timp ca noile instituţii şi procese să îşi dovedească eficacitatea şi ar trebui lăsate să continue într-un ritm susţinut. Acestea fiind spuse, este necesar un angajament neechivoc şi reînnoit la toate nivelurile - în întregul spectru politic, în administraţie şi în rândul magistraţilor – pentru a curăţa sistemul de corupţie şi a respecta pe deplin statul de drept. Comisia încurajează cu tărie România să îşi intensifice reformele şi să menţină o relaţie de strânsă colaborare cu celelalte state membre şi Comisia, astfel încât să se poată face faţă cu succes, împreună, provocărilor semnificative rămase.

[1] Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 60/2006.