[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 6.11.2007

SEC(2007) 1422

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI

Anexă la Propunere de

DECIZIE-CADRU A CONSILIULUI

privind utilizarea registrului cu numele pasagerilor (PNR) în scopul aplicării legii REZUMATUL EVALUăRII IMPACTULUI

{COM(2007) 654 final}{SEC(2007) 1453}

1. ASPECTE PROCEDURALE ŞI CONSULTAREA PĂRŢILOR INTERESATE

Consiliul European, în Declaraţia sa din martie 2004 privind combaterea terorismului, a cerut Comisiei Europene să prezinte o propunere „ de abordare comună a UE referitoare la utilizarea datelor privind pasagerii în scopul securităţii frontierelor şi securităţii aeriene, precum şi în alte scopuri de asigurare a respectării legii”. O politică europeană în acest domeniu a fost anunţată în comunicarea Comisiei intitulată „Transferul datelor din registrul cu numele pasagerilor aerieni (PNR): o abordare globală la nivelul UE” din 16 decembrie 2003. Solicitarea unei acţiuni europene în privinţa PNR a fost repetată de Consiliul European în mai multe ocazii.

Serviciile Comisiei au realizat consultări extinse cu părţile interesate relevante, formate din statele membre, autorităţile naţionale de protecţie a datelor din statele membre, Autoritatea Europeană pentru Protecţia Datelor, Asociaţia Americană de Transport Aerian („ Air Transport Association of America ”), Asociaţia Internaţională a Transportatorilor Aerieni („ International Air Carrier Association ”), Asociaţia Companiilor Aeriene Europene („ Association of European Airlines ”), Asociaţia Companiilor Aeriene Regionale Europene („ European Regions Airline Association ”) şi Asociaţia Internaţională de Transport Aerian („ International Air Transport Association ”).

Iniţial, a fost avută în vedere opţiunea de abordare a problemei prin intermediul încurajării cooperării între statele membre, însă a fost respinsă. Această cooperare s-ar putea realiza sub forma unui schimb de bune practici, dar se consideră că o asemenea opţiune nu ar atinge obiectivele preconizate de creştere a gradului de securitate şi ar fi, în cele din urmă, foarte costisitoare.

2. DEFINIREA PROBLEMEI

Terorismul constituie în prezent una dintre cele mai mari ameninţări la adresa securităţii, păcii, stabilităţii, democraţiei şi drepturilor fundamentale, valori organice ale Uniunii Europene, precum şi o ameninţare directă pentru cetăţenii europeni. Ameninţarea terorismului nu se limitează la anumite zone geografice. În ultimii ani, Uniunea Europeană şi lumea au asistat, mai mult decât oricând, la răspândirea geografică a acestui fenomen. Infractorii au profitat din plin de efectele globalizării şi folosesc din ce în ce mai mult ocaziile de a călători, de a face schimb de informaţii şi de a comunica pentru a-şi realiza activităţile. Statele membre ale UE realizează din ce în ce mai mult necesitatea de a obţine cunoştinţe mai ample despre această ameninţare. În acest moment, pare adecvat să se iniţieze introducerea unei legislaţii privind PNR, statele membre arătând că există o mare nevoie de măsuri proactive din partea UE, şi nu numai de măsuri reactive, pentru a putea combate terorismul şi infracţionalitatea gravă în mod eficient.

Scopul prezentei evaluări a impactului este de a evalua dacă este necesară o propunere la nivelul Uniunii Europene de stabilire a unui cadru legal coerent cu privire la obligaţia transportatorilor de a transmite datele PNR către autorităţile competente relevante, în scopul prevenirii şi combaterii infracţiunilor de terorism şi criminalităţii organizate. Această măsură are scopul de a contribui la obţinerea unui număr mai mare de informaţii despre terorişti şi infractori şi de a identifica modelele comportamentale ale unor astfel de persoane.

Transportatorii aerieni au obligaţia de a comunica informaţii prealabile referitoare la pasageri către autorităţile competente din statele membre, în temeiul Directivei 2004/82/CE a Consiliului[1], care sunt folosite în scopul combaterii imigrării ilegale. În continuare, aceste autorităţi pot obţine informaţiile care sunt cuprinse în datele PNR corespunzătoare unui pasager al unui zbor internaţional prin examinarea biletului şi a cărţii de îmbarcare ale acestuia, completarea acesteia din urmă de către pasager fiind obligatorie în vederea controlului la frontieră. Valoarea adăugată a propunerii constă în faptul că autorităţile competente ale statelor membre au posibilitatea de a primi datele în format electronic, cu mult timp înainte de sosirea unui zbor. Acest lucru va oferi autorităţilor posibilitatea de prelucrare electronică a acestor date şi într-un timp mult mai scurt decât dacă ar fi fost efectuată manual. Acest fapt, la rândul său, este în avantajul autorităţilor şi al pasagerilor deoarece reduce timpul de control la frontieră.

Datele PNR pot fi folosite de autorităţile de aplicare a legii în cinci moduri:

- Introducerea datelor PNR în sisteme de alertă pentru identificarea teroriştilor şi infractorilor cunoscuţi.

- Odată ce un terorist sau infractor cunoscut este identificat, datele PNR pot fi utilizate pentru a identifica alt pasager aflat în relaţie cu teroristul/infractorul cunoscut. Acest lucru poate fi făcut prin compararea datelor PNR ale teroristului/infractorului cunoscut cu cele ale altor pasageri şi identificarea celor care au aceeaşi adresă, acelaşi număr de carte de credit sau aceleaşi date de contact. Acest exerciţiu este foarte util pentru obţinerea de probe prin asociere şi pentru identificarea unor pasageri care în prealabil nu fuseseră consideraţi suspecţi.

- Confruntarea datelor PNR cu o combinaţie de caracteristici şi modele comportamentale, în vederea obţinerii unei evaluări de risc. Atunci când un pasager se încadrează într-o anumită evaluare de risc, acesta ar putea fi identificat ca pasager cu grad mare de risc.

- Confruntarea datelor PNR cu informaţii privind riscul relevante la un anumit moment dat, în scopul identificării pasagerilor care prezintă un grad mare de risc. De exemplu, atunci când există informaţii că o anumită agenţie de voiaj dintr-o anumită ţară are legături cu o anumită organizaţie teroristă sau grup infracţional, datele PNR ajută la identificarea pasagerilor care au cumpărat bilete de la agenţia suspectă în cauză.

- Furnizarea de informaţii despre schema deplasărilor şi asocierile stabilite după comiterea unei infracţiuni de terorism.

Motivul pentru care se doreşte identificarea pasagerilor care prezintă un grad mare de risc şi care sunt necunoscuţi este că acest lucru permite o a doua verificare în momentul sosirii lor, punerea de întrebări suplimentare de către agenţii de securitate şi, în anumite împrejurări, prin coroborare cu alte informaţii, refuzul intrării pe teritoriul ţării de destinaţie. În acelaşi timp, acest lucru permite reducerea controalelor la frontieră pentru toţi ceilalţi pasageri.

Au fost încheiate unele acorduri între UE şi Statele Unite şi Canada privind transmiterea datelor PNR în contextul luptei împotriva terorismului şi criminalităţii organizate transnaţionale, aceste acorduri limitându-se la transportul aerian. Se poate anticipa că şi mai multe ţări terţe vor cere, probabil, furnizarea de date PNR de la transportatorii aerieni care efectuează zboruri dinspre UE.

Regatul Unit, Franţa şi Danemarca au adoptat deja legislaţia primară privind colectarea şi utilizarea datelor PNR şi analizează în prezent legislaţia secundară necesară pentru punerea în aplicare a unor sisteme PNR la nivel naţional. Aceste măsuri naţionale sunt divergente în mai multe privinţe.

Alte aspecte ale problemei cuprind protecţia suficientă a datelor personale PNR, precum şi facilitarea controalelor la frontieră, care reprezintă o problemă din ce în ce mai mare din cauza volumului mare de pasageri. Colectarea şi utilizarea electronică a datelor PNR va contribui la gestionarea mai eficientă a acestei probleme. Posibilitatea de a efectua controale de securitate în privinţa datelor PNR ale unui călător înainte de sosirea sa în ţara de destinaţie va accelera controlul călătorilor la frontieră.

În mod potenţial, problema afectează toţi cetăţenii UE, guvernele statelor membre şi transportatorii aerieni. Efectele pot fi atât directe, cum ar fi victimele produse de un atac terorist, cât şi indirecte, sub forma unor efecte asupra societăţii şi economiei sau a întreruperii anumitor servicii în cazul unui atac ce afectează furnizarea serviciilor respective, putând afecta şi respectarea vieţii private a cetăţenilor.

Dreptul UE de a acţiona în acest domeniu este consacrat în titlul VI din Tratatul privind Uniunea Europeană. Din cauza naturii ameninţărilor create de terorism şi de criminalitatea organizată, anchetele efectuate de autorităţile competente ale statelor membre depind în mare măsură de cooperarea internaţională şi de cooperarea transfrontalieră. Statelor membre le este imposibil să efectueze, singure, o armonizare adecvată a obligaţiilor juridice în acest domeniu, inclusiv stabilirea unor categorii armonizate de date referitoare la pasageri, care să fie obligatorii pentru toţi transportatorii aerieni care operează zboruri spre sau dinspre Uniunea Europeană. În plus, acţiunile întreprinse la nivelul UE vor fi utile pentru a asigura dispoziţii armonizate privind garantarea respectării vieţii private, însă, dacă statele membre sunt lăsate să legifereze independent, armonizarea acestor garanţii ar putea fi mai dificilă.

3. OPŢIUNI DE POLITICĂ

Acţiunile propuse cuprind colectarea, prelucrarea, schimbul şi utilizarea unor date personale ale cetăţenilor care călătoresc spre şi dinspre UE. Ca atare, ele ar putea afecta dreptul la respectarea vieţii private şi de familie şi dreptul la protecţia datelor personale, astfel cum sunt protejate acestea de Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene şi de Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Cu toate acestea, dreptul la respectarea vieţii private şi de familie nu este un drept absolut, ci unul supus unor excepţii, dacă acest lucru este necesar „pentru securitatea naţională, siguranţa publică, bunăstarea economică a ţării, prevenirea încălcării ordinii publice sau prevenirea infracţiunilor, protejarea sănătăţii sau a moravurilor, ori protejarea drepturilor şi libertăţilor altora”, şi cu condiţia ca amestecul autorităţii publice să fie „conform legii” şi să fie „necesar într-o societate democratică”. Deoarece acţiunile propuse vizează combaterea terorismului şi criminalităţii organizate, ele s-ar încadra în mod evident în aceste excepţii.

Măsura ar fi adoptată în temeiul titlului VI din TUE. Până la data redactării prezentei evaluări a impactului, propunerea Comisiei de decizie-cadru a Consiliului privind protecţia datelor cu caracter personal prelucrate în cadrul cooperării poliţieneşti şi judiciare în materie penală nu fusese încă adoptată. În consecinţă, ar trebui respectate normele de protecţie a datelor stabilite în instrumente europene precum Convenţia 108 pentru protecţia persoanelor în legătură cu prelucrarea automată a datelor cu caracter personal a Consiliului Europei. În practică, toate statele membre ar trebui, de asemenea, să dispună deja de legislaţie naţională în vigoare privind prelucrarea datelor de către autorităţile însărcinate cu asigurarea respectării legii.

Obiectivele propunerii vor fi:

- Combaterea infracţiunilor de terorism şi criminalităţii organizate prin folosirea datelor PNR, precum şi protecţia vieţii şi integrităţii fizice a cetăţenilor, a Uniunii Europene în ansamblu şi a fiecărui stat membru în parte,

- Asigurarea unei securităţi juridice pentru transportatori în privinţa obligaţiilor juridice care le sunt impuse, evitând în acelaşi timp denaturarea pieţei interne produsă de obligaţii juridice divergente,

- Protecţia drepturilor fundamentale ale cetăţenilor, în special dreptul la respectarea vieţii private, recunoscând în acelaşi timp necesitatea unui schimb pe bază mai largă de date personale relevante în scopul asigurării respectării legii,

- Dezvoltarea unei poziţii a Uniunii Europene în acest domeniu care să încurajeze o abordare globală în privinţa folosirii datelor referitoare la pasageri în cadrul combaterii infracţiunilor de terorism şi criminalităţii organizate.

Evaluarea impactului analizează două opţiuni principale cu mai multe variabile - opţiunea „nicio schimbare” şi opţiunea unei propuneri legislative.

Opţiunea unei propuneri legislative cuprinde două opţiuni secundare – colectarea descentralizată şi colectarea centralizată a datelor pentru transportul aerian de pasageri.

Opţiunile au fost evaluate în privinţa impactului lor asupra aspectelor următoare: securitatea în UE, protecţia vieţii private, costurile pentru transportatori, costurile pentru autorităţile publice, relaţiile cu ţările terţe, concurenţa pe piaţa internă şi confortul pasagerilor.

Concluzia evaluării impactului a fost că opţiunea preferată este o propunere legislativă privind un sistem descentralizat de prelucrare a datelor. Opţiunea de politică „nicio schimbare” nu prezintă niciun avantaj real pentru îmbunătăţirea nivelului de securitate în UE. Dimpotrivă, având în vedere că acest domeniu este în curs de dezvoltare, se estimează că va avea un impact negativ, în sensul că va crea dificultăţi administrative din cauza existenţei a numeroase sisteme divergente, a unor costuri mai mari implicate de conformitatea cu aceste sisteme divergente şi a denaturării concurenţei.

Opţiunea de politică privind o propunere legislativă are avantajul clar de sporire a nivelului de securitate datorită reducerii riscului comiterii unor atacuri teroriste şi infracţiuni de criminalitate organizată pe teritoriul UE. Opţiunea mai prezintă şi alte avantaje, cum ar fi prevenirea denaturării concurenţei prin impunerea aceloraşi obligaţii pentru toţi transportatorii care operează zboruri spre şi dinspre UE. În cele din urmă, costurile pentru transportatori şi structura administrativă ar fi mult mai mici decât în situaţia în care statele membre şi-ar dezvolta sisteme proprii. Gradul de comoditate pentru pasageri ar fi mai mare, datorită reducerii timpului necesar pentru controlul la frontieră. În sfârşit, această opţiune de politică ar crea o armonizare a diferitelor aspecte ale sistemelor pentru schimbul şi utilizarea datelor PNR, precum şi a garanţiilor acordate pasagerilor cu privire la protejarea dreptului acestora la respectarea vieţii private.

Între opţiunea de politică „nicio schimbare” şi opţiunea propunerii legislative, cea din urmă prezintă avantaje clare.

Între cele două opţiuni corespunzătoare propunerii legislative, opţiunea colectării descentralizate a datelor este mai avantajoasă decât opţiunea colectării centralizate a datelor în privinţa sporirii nivelului de securitate al UE. Opţiunea colectării centralizate a datelor ar fi expusă unui risc important de eşec atât la nivel politic, în cazul în care nu s-ar realiza o cooperare adecvată între statele membre, cât şi la nivel practic, în cazul în care sistemul nu ar fi funcţional şi fiabil.

4. OPŢIUNEA PREFERATĂ

Opţiunea preferată constă într-o nouă propunere legislativă aplicabilă transportului aerian de pasageri, cu colectarea descentralizată a datelor, ceea ce ar reprezenta cea mai bună opţiune de politică. Această opţiune ar oferi mijloace mai bune de sporire a nivelului de securitate în UE, asigurând în acelaşi timp o mai bună protecţie a datelor şi reducerea la minim a costurilor de realizare şi de funcţionare. Trebuie precizat că nu se consideră că această opţiune ar reprezenta soluţia optimă a problemei, însă, în etapa actuală, ea constituie soluţia cea mai fezabilă. Este un punct de plecare bun şi va fi utilă pentru acumularea de experienţă în acest domeniu foarte nou. Se estimează că această propunere va fi evaluată şi, dacă este posibil, domeniul său de aplicare va fi extins într-o etapă ulterioară. În această etapă, extinderea domeniului de aplicare al propunerii la alte moduri de transport ar trebui lăsată la latitudinea statelor membre. De asemenea, statele membre ar trebui să aibă capacitatea de a încheia acorduri sau convenţii bilaterale sau multilaterale în scopul îmbunătăţirii sau facilitării dispoziţiilor propunerii în cauză.

Propunerea ar trebui introdusă sub forma unei decizii-cadru în temeiul titlului VI din Tratatul privind Uniunea Europeană.

De asemenea, evaluarea impactului analizează şi ceilalţi parametri ai opţiunii preferate. Concluziile evaluării sunt următoarele:

- Domeniul de aplicare al propunerii în privinţa modurilor de transport : majoritatea părţilor consultate sunt de acord că domeniul de aplicare al propunerii ar trebui limitat, într-o primă etapă, la transportul aerian, cu posibilitatea extinderii sale la alte moduri de transport într-o etapă ulterioară. Această abordare se bazează în general pe faptul că transportatorii aerieni dispun deja de sisteme prin care colectează datele PNR şi, în consecinţă, le-ar fi mai uşor să respecte propunerea.

- Zona geografică acoperită de propunere : majoritatea părţilor consultate este de părere că zona geografică ar trebui limitată la zborurile dinspre ţările terţe spre UE şi dinspre UE spre ţările terţe. În această etapă, se consideră că ar fi excesivă extinderea domeniului de aplicare al propunerii la zborurile dinspre un stat membru spre alt stat membru, precum şi la zborurile interne în cadrul unui stat membru.

- Utilizarea şi scopul colectării datelor PNR : colectarea datelor PNR ar trebui utilizată exclusiv în sensul titlului VI: prevenirea şi combaterea infracţiunilor de terorism şi criminalităţii organizate.

- Termenul de păstrare a datelor : s-a convenit de comun acord că, pentru eficacitatea sistemului, datele trebuie păstrate cinci ani, cu excepţia cazului când sunt folosite pentru o anchetă penală sau o operaţiune a serviciilor de informaţii.

- Organismul de gestionare a datelor PNR : majoritatea statelor membre susţine ideea ca datele să fie primite de o unitate de informaţii despre pasageri care să fie identificată în fiecare stat membru, în timp ce alte state membre preferă o unitate centralizată la nivelul UE care să primească datele de la transportatorii din toate statele membre.

- Metoda de transmitere a datelor : metoda de transmitere „ push ” (activă) este preferată metodei „ pull ” (pasivă) de către toate părţile consultate. Principala diferenţă constă în faptul că, în metoda „ push ”, transportatorul este cel care transmite datele către autoritatea naţională, pe când în metoda „ pull ”, autoritatea naţională primeşte acces la sistemul de rezervări al transportatorului şi preia datele.

- Transferul ulterior al datelor PNR : majoritatea părţilor consultate s-a declarat în favoarea transmiterii datelor PNR către autorităţile competente naţionale şi autorităţile competente ale altor state membre. Unele state membre sprijină şi ideea transmiterii datelor către autorităţile competente ale unor ţări terţe.

- Securitatea informatică : majoritatea părţilor sunt de acord că ar putea fi adoptate standarde comune de cifrare în scopul asigurării securităţii transmiterii datelor.

Măsura propusă ar cuprinde în continuare dispoziţii pentru monitorizarea şi evaluarea sa.

[1] JO L 261, 6.8.2004, p. 24.