(Text cu relevanță pentru SEE)

EXPUNERE DE MOTIVE

1.CONTEXTUL PROPUNERII

•Motivele și obiectivele propunerii

Propunerea de modificare a Directivei 2014/59/UE (Directiva privind redresarea și rezoluția instituțiilor bancare sau BRRD) face parte dintr-un pachet legislativ care include, de asemenea, modificarea Regulamentului (UE) nr. 575/2013 (Regulamentul privind cerințele de capital sau CRR), a Directivei 2013/36/UE (Directiva privind cerințele de capital sau CRD) și a Regulamentului (UE) nr. 806/2014 (Regulamentul privind mecanismul unic de rezoluție sau RMUR).

În ultimii ani, UE a pus în aplicare o reformă substanțială a cadrului de reglementare a serviciilor financiare, menită să consolideze reziliența instituțiilor financiare din UE, reformă bazată în mare măsură pe standardele internaționale convenite cu partenerii internaționali ai UE. Mai precis, pachetul de reforme a inclus Regulamentul (UE) nr. 575/2013 (Regulamentul privind cerințele de capital sau CRR) și Directiva 2013/36/UE (Directiva privind cerințele de capital sau CRD), în ceea ce privește cerințele prudențiale și supravegherea instituțiilor, Directiva 2014/59/UE (Directiva privind redresarea și rezoluția instituțiilor bancare sau BRRD), în ceea ce privește redresarea și rezoluția instituțiilor de credit, și Regulamentul (UE) nr. 806/2014, în ceea ce privește mecanismul unic de rezoluție (MUR).

Aceste măsuri au fost luate ca răspuns la criza financiară din perioada 2007-2008. Din cauza faptului că nu a existat un cadru adecvat de gestionare a crizei și de rezoluție, guvernele din întreaga lume au fost nevoite să salveze unele bănci ca urmare a crizei financiare. Impactul intervenției guvernelor asupra finanțelor publice, precum și stimulentele nedorite ale socializării costurilor legate de intrarea în dificultate a băncilor au pus în evidență necesitatea unei schimbări de abordare în ceea ce privește gestionarea crizelor bancare și protejarea stabilității financiare.

La nivelul Uniunii, în conformitate cu măsurile importante care au fost convenite și adoptate la nivel internațional, Directiva 2014/59/UE [Directiva privind redresarea și rezoluția instituțiilor bancare (BRRD)] și Regulamentul (UE) nr. 806/2014 [Regulamentul privind mecanismul unic de rezoluție (RMUR)] au instituit un cadru solid de rezoluție a instituțiilor bancare pentru gestionarea eficace a crizelor bancare și reducerea impactului negativ al acestora asupra stabilității financiare și a finanțelor publice. Soliditatea acestui cadru de rezoluție se datorează în special existenței unui instrument fundamental, și anume „recapitalizarea internă”, care constă în reducerea valorii contabile a datoriilor sau în conversia titlurilor de creanță sau a altor pasive în capitaluri proprii în funcție de o ierarhie predefinită. Acest instrument poate fi utilizat pentru a absorbi pierderile și pentru a recapitaliza, prin mijloace interne, o instituție care a intrat sau este susceptibilă să intre în dificultate, astfel încât aceasta să își recapete viabilitatea. Intrarea în dificultate a instituției va fi astfel suportată de acționari și de ceilalți creditori ai săi, nu de contribuabili.

Unul dintre principalele obiective ale BRRD este facilitarea absorbției pierderilor de către sectorul privat în caz de criză bancară. Pentru realizarea acestui obiectiv, toate băncile trebuie să îndeplinească o cerință minimă privind fondurile proprii și pasivele eligibile (Minimum Requirement for Own Funds and Eligible Liabilities - „MREL”) pentru a se asigura că dispun de resurse financiare suficiente pentru reducerea datoriilor sau conversia datoriilor în fonduri proprii. În temeiul BRD, nu este obligatorie, în general, subordonarea instrumentelor eligibile pentru respectarea MREL. Aceasta înseamnă, în practică, că un pasiv eligibil pentru MREL se poate situa, în cazul unei proceduri de insolvență, la același nivel (pari passu) cu alte pasive care nu pot fi recapitalizate intern în conformitate cu BRRD, cum ar fi pasivele operaționale (de exemplu, creditele interbancare pe termen scurt), sau cu alte pasive care pot fi recapitalizate intern, dar pe care autoritatea de rezoluție le-ar putea exclude de la recapitalizarea internă, în mod discreționar, în cazul în care poate justifica că sunt dificil de recapitalizat intern, din motive de execuție operațională sau din cauza riscului de contagiune sistemică (de exemplu, instrumentele financiare derivate). Acest lucru ar putea conduce la situații în care deținătorii de obligațiuni recapitalizate intern pot considera că au fost dezavantajați în cadrul rezoluției în raport cu o eventuală procedură de insolvență. În astfel de cazuri, aceștia vor trebui să fie compensați financiar din Fondul de rezoluție. Pentru a evita acest risc, autoritățile de rezoluție pot decide ca cerința MREL să fie îndeplinită prin instrumente care, în cadrul unei proceduri de insolvență, sunt de rang inferior față de alte pasive care, prin lege, nu pot fi recapitalizate intern sau care sunt dificil de recapitalizat prin mijloace interne („cerința de subordonare”).

La nivel internațional, Consiliul pentru Stabilitate Financiară (CSF) a publicat, la 9 noiembrie 2015, Lista termenilor și condițiilor privind capacitatea totală de absorbție a pierderilor (TLAC) („standardul TLAC”), care a fost adoptată o săptămână mai târziu la summitul G20 din Turcia. Conform standardului TLAC, băncile de importanță sistemică globală (G-SIB), denumite instituții de importanță sistemică globală (G-SII) în legislația Uniunii, trebuie să dețină o cantitate minimă suficientă de pasive (care pot fi recapitalizate intern) cu o capacitate de absorbție foarte ridicată a pierderilor („cerința minimă TLAC”) pentru a se asigura derularea rapidă și fără dificultăți a procesului de absorbție a pierderilor și de recapitalizare în cadrul procedurii de rezoluție. În comunicarea sa din 24 noiembrie 2015, Comisia s-a angajat ca până la sfârșitul acestui an să înainteze o propunere legislativă care să permită aplicarea standardului TLAC în termenul convenit, și anume până în 2019.

Prezenta propunere se înscrie în eforturile Comisiei de punere în aplicare a standardului TLAC în Uniune, împreună cu o serie de alte propuneri de modificare a actualului cadru de redresare și de rezoluție al Uniunii.

Propunerea vizează modificările aduse BRRD în ceea ce privește rangul pe care îl au, în caz de insolvență, deținătorii de instrumente de datorie emise de bănci din Uniune în scopul respectării BRRD și a cerințelor TLAC privind capacitatea de absorbție a pierderilor și de recapitalizare a băncilor. Pentru îmbunătățirea execuției operaționale, pentru consolidarea competenței de recapitalizare internă și pentru evitarea insecurității juridice, standardul TLAC impune obligația ca pasivele să fie eligibile pentru TLAC numai dacă acestea sunt subordonate altor pasive, adică dacă, în caz de insolvență sau de rezoluție, absorb pierderile înainte de alte pasive „privilegiate” care nu sunt în mod explicit eligibile pentru TLAC, precum instrumentele financiare derivate, depozitele garantate sau datoriile fiscale. Standardul TLAC prevede, așadar, o cerință de subordonare, de la aplicarea căreia se fac anumite excepții, dar nu prevede și modul în care trebuie atins acest obiectiv.

Obligația de a deține instrumente subordonate impusă de TLAC, combinată cu posibilitatea ca autoritățile de rezoluție din Uniune să impună în mod discreționar respectarea MREL și prin instrumentele subordonate, a determinat unele state membre să reevalueze rangurile creanțelor prevăzute în dreptul național al insolvenței. O serie de state membre au modificat deja (sau întreprind în prezent măsuri de modificare) în legislația lor națională în materie de insolvență rangul anumitor creditori ai băncilor în caz de insolvență, pentru a permite o eventuală aplicare a instrumentului de recapitalizare internă conform BRRD și pentru a asigura că instituțiile lor de importanță sistemică globală respectă „cerința de subordonare” prevăzută în standardul TLAC. În unele state membre, stocurile existente de datorii cu rang prioritar negarantate au fost subordonate cu efect imediat, pentru ca băncile să se poată conforma tuturor cerințelor de subordonare care decurg din BRRD sau din standardul TLAC. În alte state membre, băncile ar trebui să emită noi titluri de creanță, care să respecte criteriul subordonării. Având în vedere faptul că există divergențe semnificative între normele naționale adoptate până în prezent, există un consens larg în rândul părților implicate și al statelor membre asupra faptului că abordările divergente existente în ceea ce privește ordinea de prioritate obligatorie a creditorilor băncii în caz de insolvență reprezintă o sursă de insecuritate atât pentru emitenți, cât și pentru investitori și fac mai dificilă aplicarea instrumentului de recapitalizare internă pentru instituțiile transfrontaliere. Această insecuritate ar putea duce, de asemenea, la denaturarea concurenței în sensul că titularii de creanțe negarantate ar putea fi tratați diferit de la un stat membru la altul, iar costurile suportate de bănci pentru respectarea cerințelor TLAC și MREL pot diferi de la un stat membru la altul. În plus, dată fiind divergența regimurilor de insolvență naționale, creditorii băncilor ar fi tratați foarte diferit atunci când achiziționează titluri de creanță emise de bănci care intră sub incidența unor regimuri naționale în care ordinea de prioritate a creditorilor este diferită.

Din motivele menționate mai sus, în Raportul său privind uniunea bancară, Parlamentul European a invitat Comisia să prezinte propuneri pentru a reduce și mai mult riscurile juridice ale plângerilor formulate în temeiul principiului potrivit căruia niciun creditor nu trebuie să fie dezavantajat în raport cu procedurile normale de insolvență (no-creditor-worse-off principle) și, în concluziile sale din 17 iunie 2016, Consiliul ECOFIN a invitat Comisia să prezinte o propunere privind o abordare comună a ierarhiei creditorilor băncilor.

O propunere care să vizeze în mod specific ierarhia creditorilor băncilor se justifică prin caracterul distinct al chestiunilor vizate și prin necesitatea adoptării urgente a unor norme armonizate la nivelul Uniunii pentru a preveni apariția unor noi denaturări ale concurenței pe piața internă.

1.1.Coerența cu dispozițiile existente în domeniul de politică

Conform cadrului privind rezoluția bancară existent la nivelul Uniunii, toate băncile din Uniune trebuie să dispună de o cantitate suficientă de pasive (care pot fi recapitalizate intern) cu o capacitate foarte ridicată de absorbție a pierderilor care ar trebui recapitalizate intern în caz de rezoluție bancară. Prin facilitarea punerii în aplicare a instrumentului de recapitalizare internă, datorită cerinței de respectare prevăzute în BRRD și de standardul TLAC, propunerea va îmbunătăți aplicarea normelor existente și va contribui la punerea în aplicare a standardului TLAC în Uniune. Propunerea este, prin urmare, în concordanță cu obiectivul general al cadrului privind rezoluția bancară existent la nivelul Uniunii, și anume reducerea sprijinului contribuabililor în rezoluția bancară.

1.2.Coerența cu alte politici ale Uniunii

Propunerea face parte dintr-un proces mai amplu de revizuire a legislației financiare a Uniunii, care vizează reducerea riscurilor în sectorul financiar și promovarea, în același timp, a finanțării durabile a activității economice. Aceasta corespunde pe deplin obiectivelor fundamentale ale UE de promovare a stabilității financiare, de reducere a sprijinului contribuabililor în rezoluția bancară, precum și de contribuție la finanțarea durabilă a economiei.

2.TEMEI JURIDIC, SUBSIDIARITATE ȘI PROPORȚIONALITATE