ACRONIME ŞI ABREVIERI

CRIS : Common RELEX Information System (Sistemul comun de informații Relex)

DST : Document de strategie de țară

EAMR : External Assistance Management Report (raport semestrial privind gestionarea asistenței externe)

EuropeAid : Oficiul de Cooperare – EuropeAid

FED : Fondul european de dezvoltare

IEVP : Instrumentul european de vecinătate și parteneriat

PSPS : Program de sprijin pentru politici sectoriale

ROM : Results oriented monitoring – monitorizare orientată spre rezultate

SEAE : Serviciul European de Acţiune Externă

Ţările ACP : Ţările din Africa, zona Caraibilor şi Pacific

SINTEZĂ

I. Curtea de Conturi Europeană a efectuat un audit cu scopul de a evalua dacă deconcentrarea semnificativă a responsabilităţilor pentru gestiunea asistenţei externe de la serviciile centrale ale Comisiei Europene către delegaţiile sale amplasate în diverse ţări ale lumii a avut drept rezultat îmbunătăţirea furnizării ajutorului. Auditul s-a concentrat pe cele trei obiective centrale ale deconcentrării: accelerarea furnizării ajutorului, îmbunătăţirea calităţii acestuia şi consolidarea procedurilor de gestiune financiară.

II. Auditul a acoperit perioada dintre 2004, anul în care s-a finalizat procesul de deconcentrare, şi 2009. Momentul ales pentru a desfăşura acest audit este foarte potrivit, întrucât Uniunea Europeană este în prezent angajată într-o altă reformă majoră care prezintă implicaţii considerabile pentru gestiunea asistenţei externe a UE asigurată de Comisie, această reformă constând în crearea Serviciului European de Acţiune Externă (SEAE) în temeiul Tratatului de la Lisabona.

III. Curtea a constatat că deconcentrarea a contribuit la o îmbunătăţire a furnizării ajutorului. Cu referire la cele trei obiective specifice:

(a) Comisia a mărit viteza de furnizare a ajutorului, reuşind să angajeze volume mai mari de fonduri pentru noile intervenţii de furnizare a ajutorului, precum şi să cheltuiască suficient de rapid aceste fonduri suplimentare astfel încât să se evite o acumulare excesivă de fonduri neutilizate;

(b) există unele indicaţii că deconcentrarea a contribuit la îmbunătăţirea calităţii ajutorului, în sensul că s-au obţinut rezultate mai bune. În special, evaluările Comisiei dau de înţeles că s-a redus numărul proiectelor cu performanțe scăzute şi că a crescut relevanţa proiectelor. Evaluarea calităţii ajutorului este însă un proces dificil, iar sistemele actuale utilizate de Comisie nu sunt încă suficient de dezvoltate în acest sens;

(c) de la instituirea deconcentrării, Comisia a adus cu regularitate îmbunătăţiri semnificative gestiunii sale financiare, chiar dacă persistă anumite deficienţe.

IV. În pofida acestor îmbunătăţiri, auditul a pus în evidenţă un număr de probleme care împiedică Comisia să obţină beneficiile maxime de pe urma instituirii deconcentrării:

(a) Comisia mai are progrese de făcut în ceea ce priveşte modul în care sunt repartizate şi utilizate resursele umane în cadrul delegaţiilor. În această privinţă, printre problemele principale identificate în urma auditului se numără: obţinerea unui echilibru optim între personalul repartizat sarcinilor de implementare a ajutorului şi personalul responsabil de aspectele politice şi comerciale, profilul competenţelor personalului şi numărul ridicat de posturi neocupate în rândul agenţilor contractuali. Numărul sectoarelor în care continuă să fie implicate delegaţiile, în ciuda eforturilor depuse în vederea intensificării coordonării între donatori, creşte volumul de muncă al delegaţiilor;

(b) rata ridicată de fluctuaţie a personalului contractual, care reprezintă 40 % din efectivul Oficiului de Cooperare – EuropeAid (EuropeAid), constituie un obstacol pentru îndeplinirea de către acesta a rolului său de a oferi sprijin delegaţiilor. Această situaţie face dificilă constituirea unei baze de cunoştinţe necesare, cauzează pierderea memoriei instituţionale şi reduce eficienţa acţiunilor;

(c) delegaţiile nu au efectuat o monitorizare suficientă la faţa locului a intervenţiilor din punct de vedere tehnic şi financiar, cu toate că unul dintre beneficiile potenţiale oferite de deconcentrare consta în creşterea posibilităţilor de a realiza o astfel de monitorizare. Rapoartele întocmite de delegaţii pentru EuropeAid nu furnizează în mod adecvat feedback cu privire la rezultate sau la fiabilitatea sistemelor de gestiune financiară.

V. Raportul se încheie cu o serie de recomandări menite să sporească beneficiile pe care le poate obţine Comisia prin deconcentrare.

INTRODUCERE

1. Uniunea Europeană este cel mai mare donator de ajutor umanitar din lume, iar Comisia Europeană gestionează o mare parte din acest ajutor, cuantumul cheltuielilor acesteia în materie de acţiuni de ajutor internaţional ridicându-se, în 2009, la 8440 de milioane de euro [1]. Aproximativ 80 % din ajutorul acordat de Comisie se implementează prin intermediul unui sistem de gestionare deconcentrată. "Deconcentrarea" implică delegarea de sarcini şi de responsabilităţi în materie de gestionare a activităţilor de cooperare finanţate de Comisia Europeană de la serviciile centrale ale acesteia către cele 111 de birouri ("delegaţii") din ţările partenere. Deconcentrarea a fost instituită în decursul perioadei 2002-2004 cu scopul de a susţine o reformă mai amplă lansată în 2000, care urmărea îmbunătăţirea gestionării de către Comisie a asistenţei externe. Deconcentrarea şi procesul global de reformă aveau ca obiective principale accelerarea implementării, îmbunătăţirea calităţii şi garantarea fiabilităţii procedurilor.

2. În 2004, Curtea a publicat un raport special privind deconcentrarea gestionării ajutorului extern al Uniunii Europene către delegaţiile Comisiei [2]. Raportul se concentra pe tratarea a două teme principale: în primul rând, modul în care Comisia gestionase procesul de deconcentrare; în al doilea rând, dacă deconcentrarea gestionării îşi atinsese obiectivele. Raportul aprecia în mod pozitiv modul în care Comisia gestionase procesul de deconcentrare, dar trăgea concluzia că, în 2004, era încă prea devreme pentru a evalua dacă fuseseră obţinute rezultatele scontate ale deconcentrării.

3. Caracteristicile principale ale deconcentrării, care este pusă în aplicare deja de peste cinci ani, sunt următoarele (a se vedea, de asemenea, figura 1):

(a) delegaţiile sunt responsabile de identificarea, de formularea şi de implementarea intervenţiilor de acordare a ajutorului, inclusiv de fazele de atribuire a contractelor şi de efectuare a plăţilor. Şefii de delegaţie au calitatea de ordonatori de credite subdelegaţi, iar delegaţiile dispun atât de o secţie operaţională, cât şi de una financiară;

(b) EuropeAid rămâne responsabilă de finalizarea şi de modificarea deciziilor de finanțare şi a acordurilor de finanțare, în timp ce activităţile pregătitoare sunt realizate de delegaţii;

(c) EuropeAid oferă sprijin delegaţiilor, efectuând examinarea calităţii intervenţiilor propuse de acordare a ajutorului la încheierea fazelor de identificare şi de formulare, şi continuă să ofere sprijin permanent, la cererea delegaţiilor, pe toată durata de viaţă a fiecărei intervenţii de acordare a ajutorului;

(d) în vreme ce delegaţiile sunt responsabile de monitorizarea tehnică şi financiară a intervenţiilor individuale de acordare a ajutorului, precum şi de evaluarea acestora, EuropeAid are responsabilitatea de a asigura monitorizarea şi evaluarea globală a modului în care este implementată asistența pentru dezvoltare acordată de Comisie;

(e) programarea asistenței – definirea strategiilor multianuale de cooperare cu ţări partenere şi alocarea resurselor care să vină în sprijinul lor – nu a făcut obiectul deconcentrării. Serviciile centrale ale Comisiei au continuat să îşi asume responsabilitatea în această privinţă [3], însă delegaţiile au acum un rol mai important în cadrul acestui proces decât cel pe care îl aveau înainte de introducerea deconcentrării.

4. De la deconcentrarea semnificativă a responsabilităţilor de la serviciile centrale ale Comisiei către delegaţii survenită în perioada 2002-2004, nu au mai avut loc decât transferuri minore de responsabilităţi. Respectând Agenda de acțiune de la Accra din 2008 [4], Comisia s-a angajat însă, alături de alţi donatori, să adere la principiul unei delegări suplimentare a responsabilităţilor de la serviciile centrale către birourile locale amplasate în ţările partenere, în ideea de a spori capacitatea ajutorului de a răspunde la nevoile acestora din urmă.

5. În cadrul celei mai importante reforme a gestionării asistenţei externe de la introducerea deconcentrării, Uniunea Europeană este în curs de a crea, în temeiul Tratatului de la Lisabona, Serviciul European de Acţiune Externă (SEAE) [5]. La momentul desfăşurării auditului, preparativele pentru crearea acestui serviciu erau încă în curs. Delegaţiile vor fi plasate în subordinea SEAE şi vor beneficia de un rol politic şi diplomatic mai important decât cel jucat în trecut, rămânând totodată responsabile de implementarea asistenţei pentru dezvoltare acordate de la bugetul UE. Pentru partea legată de asistenţa pentru dezvoltare din cadrul responsabilităţilor lor, şefii de delegaţie vor avea în continuare calitatea de ordonatori de credite subdelegaţi şi vor răspunde, în această calitate, în faţa EuropeAid, pentru restul funcţiilor lor aflându-se în subordinea SEAE.

FIGURA 1

REPARTIZAREA RESPONSABILITĂŢILOR ÎNTRE SERVICIILE CENTRALE ŞI DELEGAŢII ÎN CADRUL SISTEMULUI DE GESTIUNE DECONCENTRATĂ AL COMISIEI

+++++ TIFF +++++

Sursa: Analiza Curţii de Conturi Europene realizată pe baza documentelor de strategie ale Comisiei.

SFERA ȘI ABORDAREA AUDITULUI

6. Auditul şi-a stabilit ca obiectiv să răspundă la următoarea întrebare generală:

"Deconcentrarea gestionării de către Comisie a asistenței externe de la serviciile sale centrale către delegaţii a condus la îmbunătăţirea furnizării ajutorului?"

Această întrebare generală a fost abordată prin examinarea a alte trei întrebări mai specifice:

(a) Deconcentrarea a avut drept rezultat accelerarea furnizării ajutorului?

(b) Deconcentrarea a avut drept rezultat îmbunătăţirea calităţii ajutorului?

(c) Au fost instituite proceduri de gestiune financiară solide?

7. Auditul s-a concentrat pe perioada scursă din 2004, anul în care s-a încheiat procesul de punere în aplicare a deconcentrării şi, în egală măsură, anul publicării raportului precedent al Curţii cu privire la deconcentrare. Perioada în care s-a desfăşurat auditul începe de la jumătatea anului 2009 şi se termină la jumătatea anului 2010. Auditul s-a axat pe rolul EuropeAid şi pe cel al delegaţiilor, fără să ia în considerare faza de programare şi rolurile Direcţiei Generale Dezvoltare şi Direcţiei Generale Relaţii Externe [6]. În cadrul acestui audit, a fost examinat sistemul de gestionare deconcentrată instituit de Comisie, prin intermediul analizelor documentare şi al interviurilor cu membri importanți ai personalului EuropeAid. Pentru a evalua funcţionarea sistemului la nivelul delegaţiilor, auditul a implicat, de asemenea, efectuarea unor vizite de audit în cinci ţări partenere (Columbia, Ecuador, Etiopia, Indonezia, Tunisia). În plus, auditorii s-au bazat pe observaţii referitoare la sistemul de gestionare deconcentrată cuprinse în rapoartele anuale şi rapoartele speciale ale Curţii publicate din 2004 până în prezent.

8. În prima parte a raportului se examinează dacă furnizarea ajutorului a cunoscut îmbunătăţiri şi în ce măsură s-a întâmplat acest lucru. Cu toate că nu este posibil să se aprecieze cu exactitate măsura în care eventualele îmbunătăţiri pot fi atribuite în mod specific procesului de deconcentrare, auditorii au încercat să identifice care sunt aspectele sistemului de gestionare deconcentrată care au contribuit în mod special la producerea îmbunătăţirilor.

9. În cea de a doua parte a raportului, sunt abordate acele aspecte ale deconcentrării identificate în urma auditului ca fiind domenii în care este necesar să aibă loc o ameliorare a gestionării de către Comisie. Secţiunea finală a raportului conţine recomandări în acest sens. Reorganizarea Oficiului de Cooperare – EuropeAid avută în vedere ca urmare a creării Serviciului European de Acţiune Externă oferă prilejul de a pune în aplicare aceste recomandări.

OBSERVAȚII

DECONCENTRAREA A CONTRIBUIT LA O ÎMBUNĂTĂŢIRE GLOBALĂ A FURNIZĂRII AJUTORULUI

DECONCENTRAREA A CONTRIBUIT LA ÎMBUNĂTĂŢIREA VITEZEI DE FURNIZARE A AJUTORULUI, COMISIA AVÂND CAPACITATEA ATÂT DE A ANGAJA, CÂT ŞI DE A PLĂTI VOLUME DIN CE ÎN CE MAI MARI DE FONDURI

10. În cursul anilor '90, Comisia s-a confruntat cu dificultăți în eforturile de a-şi cheltui bugetul destinat asistenţei pentru dezvoltare, care a înregistrat o creştere de peste două ori în decursul acestei perioade. Această situaţie a avut drept rezultat o acumulare considerabilă de fonduri neutilizate. Acesta este motivul pentru care accelerarea furnizării ajutorului a constituit unul dintre obiectivele fundamentale ale deconcentrării.

11. Pentru a evalua dacă s-a mărit viteza de furnizare a ajutorului, auditorii au examinat performanţa Comisiei utilizând indicatorii financiari cheie elaboraţi de EuropeAid (a se vedea caseta 1). În cadrul evaluării lor, auditorii au încercat să stabilească dacă indicatorii se bazau pe date fiabile şi dacă, împreună, permiteau formarea unei imagini complete în ceea ce priveşte viteza de furnizare a ajutorului. Auditorii s-au străduit, de asemenea, să identifice factorii care au exercitat o influenţă asupra vitezei de furnizare a ajutorului.

CASETA 1

INDICATORII-CHEIE DE PERFORMANŢĂ FINANCIARĂ UTILIZAŢI DE EUROPEAID

Indicatorii cu relevanţă pentru viteza de furnizare a ajutorului prezentaţi în continuare fac parte din indicatorii care figurează în raportul referitor la indicatori pe care EuropeAid îl prezintă de trei ori pe an grupului comisarului responsabil de relaţiile externe:

(a) cuantumul anual al fondurilor pentru ajutor angajate, contractate şi plătite;

(b) nivelul angajamentelor "vechi" şi cel al angajamentelor "latente". Cu ajutorul acestui indicator se poate determina în ce măsură intervenţiile înregistrează întârzieri considerabile. Angajamentele "vechi" sunt acele angajamente care au fost deschise de peste şase ani. Angajamentele "latente" sunt cele cu o vechime mai mică de cinci ani, dar pentru care nu s-au înregistrat operaţiuni financiare în ultimele 24 de luni;

(c) încheierea contractelor, în cadrul acordurilor de finanţare, în conformitate cu regula cunoscută sub numele de "D + 3". Acest indicator are şi el legătură cu viteza cu care sunt implementate intervenţiile de acordare a ajutorului, accentul punându-se, în acest caz, pe riscul de a pierde fondurile alocate intervenţiilor în cazul în care acestea nu se traduc prin încheierea unui contract în termen de trei ani de la semnarea acordului de finanţare.

12. În urma auditului s-a tras concluzia că informaţiile financiare utilizate pentru indicatori erau fiabile şi că, per ansamblu, s-a înregistrat o accelerare a furnizării ajutorului. Concluzia auditorilor privind fiabilitatea informaţiilor financiare se fondează, în mare parte, pe activităţile derulate în cadrul auditurilor financiare ale Curţii. Evaluarea auditorilor cu privire la accelerarea furnizării ajutorului este prezentată la punctele care urmează.

13. Volumul ajutorului în curs de implementare era considerabil mai mare în 2009 faţă de 2004. Cuantumul ajutorului pentru dezvoltare angajat în 2009 era cu 42 % mai ridicat decât cel angajat în 2004, iar cuantumul contractat în 2009 a cunoscut o creştere de 45 % faţă de 2004, în vreme ce plăţile au crescut cu 30 % în decursul aceleiaşi perioade. Deşi au existat anumite fluctuaţii în ceea ce priveşte sumele aferente angajamentelor, contractelor şi plăţilor între diferitele exerciţii (a se vedea figura 2), tendinţa de bază pentru acestea a fost în mod clar una de creştere.

FIGURA 2

CUANTUMUL DE AJUTOR EXTERN ANGAJAT, CONTRACTAT ŞI PLĂTIT ÎN DECURSUL PERIOADEI 2004-2009

+++++ TIFF +++++

Sursa: Raportul referitor la indicatori prezentat de EuropeAid.

14. În pofida volumului aflat în creştere al ajutorului, Comisia a reuşit, în 2009, să reducă volumul angajamentelor vechi la nivelul existent în 2004. Deşi în perioada 2006-2008 cifra a fost cu aproximativ 50 % mai mare decât în 2004, această acumulare de intervenţii nefinalizate a fost eliminată în 2009. În decursul aceleiaşi perioade, volumul angajamentelor latente a scăzut cu aproape 25 % (a se vedea figura 3). Acest lucru arată că puţine dintre noile intervenţii de furnizare a ajutorului înregistrează întârzieri semnificative.

15. Cu toate acestea, din 2004, s-a constatat o uşoară reducere a vitezei cu care s-au încheiat contracte pentru utilizarea angajamentelor [a se vedea indicatorul-cheie de la caseta 1 litera (c)]. În cazul angajamentelor asumate în 2004, pentru aproximativ 4 % din cuantumul total al acestora nu se încheiase niciun contract până în 2007, ceea ce însemna că această sumă nu mai putea fi utilizată, în vreme ce aceeaşi cifră, în 2009, pentru angajamentele asumate în 2006 era de 6 %.

FIGURA 3

CUANTUMURILE ANGAJAMENTELOR VECHI ŞI ALE CELOR LATENTE ÎN PERIOADA 2004-2009

+++++ TIFF +++++

Sursa: Raportul referitor la indicatori prezentat de EuropeAid.

16. Rapoartele anuale recente ale Curţii confirmă, în general, creşterea, per ansamblu, a vitezei de furnizare a ajutorului în comparaţie cu situaţia existentă înainte de deconcentrare, pentru care Curtea a criticat îndeosebi acumularea de fonduri neutilizate, în special în ceea ce priveşte fondurile aferente FED-urilor.

17. Principala preocupare a Curţii în ceea ce priveşte caracterul exhaustiv al indicatorilor utilizaţi este legată de faptul că aceştia pun accentul, în mare parte, pe viteza de execuţie a bugetului. Indicatorii care măsoară viteza de execuţie a bugetului supraestimează însă viteza cu care se implementează în realitate ajutorul şi nu se face în mod suficient apel la alţi indicatori care să monitorizeze perioada necesară pentru implementarea acestuia. Această chestiune prezintă o importanţă specială pentru anumite modalităţi de furnizare de către Comisie a ajutorului, care presupun transferul de fonduri în conturi intermediare înainte de utilizarea finală. De exemplu:

(a) pentru perioada 2007-2013, conform programării bugetare aferente documentelor de strategie de țară, nu mai puţin de 45 % din asistenţa pentru dezvoltare suportată de FED şi de 25 % din asistenţa suportată de bugetul general trebuie să se plătească cu titlul de sprijin bugetar. Deşi, pentru Comisie, acest transfer de fonduri în contul de trezorerie al ţării partenere reprezintă plata finală, este posibil să treacă un anumit interval de timp până la cheltuirea efectivă şi integrală de către autorităţile naţionale a sumei în cauză, care face parte, din acel moment, din bugetul naţional al ţării respective. În plus, pot exista întârzieri în execuţia bugetului anual de funcţionare al acesteia sau întârzieri în implementarea fondurilor alocate de ţara respectivă pentru bugetul destinat să finanţeze proiecte de investiţii;

(b) din ce în ce mai frecvent, Comisia transferă fonduri, în cadrul unor mecanisme de gestiune în comun, către organizaţii internaţionale sau în favoarea unor iniţiative internaţionale, în vederea finanţării unor programe pe care, ulterior, aceste organizaţii le implementează făcând apel, de multe ori, la intermediari precum ONG-uri. În general, finanţarea pe care o furnizează Comisia ia forma unor plăţi în avans de valoare mare şi este posibil să treacă un anumit timp până la cheltuirea integrală a acestor sume plătite în avans. Raportul special al Curţii privind ajutorul pentru dezvoltare acordat în domeniul serviciilor de sănătate în Africa Subsahariană a pus în lumină probleme în acest domeniu în legătură cu Fondul Global de Luptă împotriva HIV/SIDA, a Tuberculozei şi a Malariei [7];

(c) pentru un număr mare de proiecte, în special în ţările din Africa, zona Caraibilor şi Pacific (ACP) [8], Comisia efectuează plăţi în avans pentru finanţarea programelor anuale de activitate ale ţărilor partenere, în cadrul gestiunii descentralizate. Implementarea programelor şi, în consecinţă, plata fondurilor pentru acestea pot fi afectate de întârzieri.

18. Deconcentrarea a contribuit în mai multe moduri la accelerarea implementării ajutorului. Faptul că în delegaţii există personal al Comisiei însărcinat cu aspectele financiare şi cu contractele înseamnă că membrii acestui personal, alături de personalul numeros însărcinat cu problemele operaţionale, au posibilitatea de a lucra mai îndeaproape cu administraţiile naţionale pentru a preveni şi pentru a soluţiona mai rapid problemele de procedură. Existenţa secţiilor responsabile de finanţe şi de contracte alături de secţiile operaţionale permite, în egală măsură, accelerarea soluţionării eventualelor probleme de gestiune financiară care pot surveni în cadrul serviciilor Comisiei. Nu în ultimul rând, măsurile importante luate de EuropeAid pentru simplificarea şi standardizarea procedurilor au facilitat şi ele gestiunea financiară în cadrul delegaţiilor.

19. Însă şi alţi factori în afară de deconcentrare s-au dovedit a fi importanţi în accelerarea furnizării ajutorului. Faptul că Comisia recurge din ce în ce mai mult la sprijinul bugetar, un instrument în general mai rapid de punere la dispoziţie a fondurilor decât abordarea tradiţională axată pe proiecte, constituie unul din aceşti factori. Un alt factor este reprezentat, de asemenea, de utilizarea pe scară mai largă de către Comisie a organizaţiilor internaţionale. Cerinţele mai stricte prevăzute de Regulamentul financiar din 2002 cu privire la termenele-limită pentru încheierea contractelor privind furnizarea de ajutor au avut, de asemenea, un efect stimulant, încurajând furnizarea rapidă a ajutorului pentru a evita anularea unor sume semnificative. Nu este posibil să se determine în ce proporţie a contribuit deconcentrarea şi în ce proporţie au contribuit ceilalţi factori la accelerarea furnizării ajutorului.

DEșI ANUMIŢI INDICATORI SEMNALEAZĂ ÎMBUNĂTĂŢIREA CALITĂŢII AJUTORULUI, SISTEMELE UTILIZATE DE COMISIE PENTRU EVALUAREA CALITĂŢII NU PERMIT FORMULAREA UNOR CONCLUZII SOLIDE

20. Obiectivul major al asistenţei pentru dezvoltare acordate de Comisie este reducerea sărăciei. Contribuţia pe care o aduce în acest sens Comisia sub forma efectelor produse, a impactului şi a sustenabilităţii acestora pe termen lung reprezintă factorul care determină în ultimă instanţă calitatea ajutorului pe care îl furnizează.

21. Pentru a evalua dacă deconcentrarea a contribuit la ameliorarea calităţii ajutorului, auditorii au examinat performanţa Comisiei utilizând indicatorii-cheie de calitate elaboraţi de EuropeAid (a se vedea caseta 2). În cadrul evaluării lor, auditorii au încercat să stabilească dacă indicatorii erau fiabili şi dacă, împreună, permiteau formarea unei imagini complete a calităţii ajutorului. Auditorii s-au străduit, de asemenea, să identifice acei factori legaţi de deconcentrare care au exercitat o influenţă asupra calităţii ajutorului.

22. În urma auditului, s-a constatat că anumiţi indicatori ai Comisiei semnalează îmbunătăţirea calităţii ajutorului din prisma rezultatelor. Evaluarea calităţii reprezintă însă un demers dificil prin natura sa, iar Curtea consideră că sistemul de evaluare al Comisiei prezintă deficienţe, atât pe planul utilităţii datelor, cât şi pe planul sferei de cuprindere şi al relevanţei indicatorilor.

CASETA 2

INDICATORII-CHEIE DE CALITATE UTILIZAŢI DE EUROPEAID

EuropeAid utilizează patru indicatori pentru a evalua calitatea intervenţiilor de furnizare a ajutorului:

(a) măsurarea calităţii pe parcursul implementării: evaluarea globală a performanţei proiectului pe baza unor punctaje acordate pentru cinci criterii standard de evaluare (pertinenţă, eficienţă, eficacitate, impact, sustenabilitate) [9];

(b) măsurarea calităţii pe parcursul implementării: evaluarea în detaliu a proiectelor în funcţie de cinci criterii standard de evaluare. Indicatorul reprezintă procentajul de proiecte care au primit calificarea de "foarte bine" sau de "bine" pentru fiecare dintre criterii;

(c) măsurarea calităţii pe parcursul elaborării proiectului: procentajul de propuneri de proiecte pentru care s-a considerat, în urma evaluării, că este necesară reconceperea;

(d) cuantumul fondurilor angajate pentru sprijin bugetar general şi pentru programele de sprijin pentru politici sectoriale.

23. Principalul instrument utilizat de Comisie pentru evaluarea calităţii globale a intervenţiilor pe care le realizează este sistemul de "monitorizare orientată spre rezultate" (ROM – Results Oriented Monitoring System). Sistemul ROM presupune angajarea de către Comisie a unor observatori externi cărora li se încredinţează sarcina de a vizita proiecte cel puţin o dată pe parcursul duratei de viaţă a proiectului. Observatorii evaluează performanţa globală a proiectelor şi acordă acestei performanţe un punctaj în funcţie de cele cinci criterii standard de evaluare (a se vedea primii doi indicatori din caseta 2). Rezultatele obţinute cu ajutorul sistemului ROM indică faptul că din 2004 s-a înregistrat o îmbunătăţire a performanţei globale a proiectelor, având în vedere că procentul proiectelor neperformante a cunoscut o scădere susţinută, de la 11 % în 2004 la 6 % în 2009 (a se vedea figura 4).

FIGURA 4

PROCENTUL PROIECTELOR NEPERFORMANTE, CONFORM EVALUĂRILOR REALIZATE CU AJUTORUL SISTEMULUI ROM, DIN PERIOADA 2004-2009

+++++ TIFF +++++

Sursa: Raportul referitor la indicatori prezentat de EuropeAid.

24. Evaluările realizate cu ajutorul sistemului ROM indică o îmbunătăţire generală şi din perspectiva unora dintre criteriile standard de evaluare (a se vedea figura 5) [10]:

(a) indicatorul "pertinenţă", la care proiectele au obţinut punctajul cel mai ridicat, a înregistrat o creştere de la 68 % la 82 % între 2005 şi 2009, cu toate că, în cea mai mare parte, această creştere a avut loc între 2008 şi 2009. Impactul a crescut, de asemenea, sensibil, de la 69 % în 2005 la 78 % în 2009;

(b) indicatorii "eficienţă" şi "sustenabilitate" s-au menţinut la nivelurile lor din 2005 sau le-au depăşit uşor;

(c) conform evaluării din 2009, indicatorul "eficacitate" se situează sub nivelul din 2005, scăzând de la 65 % la 61 %, inversând astfel tendinţa de ameliorare constantă care s-a manifestat până în 2008. Această scădere a eficacităţii este dificil de conciliat cu evaluarea conform căreia, pentru aceleaşi proiecte, impactul a cunoscut o creştere semnificativă [a se vedea punctul 24 litera (a)];

(d) variaţiile semnificative observate în ceea ce priveşte punctajele acordate pentru pertinenţă şi eficacitate între anii 2008 şi 2009 sunt cauzate, cel puţin în parte, de modificarea metodologiei de efectuare a evaluărilor prin sistemul ROM. Această constatare demonstrează că evaluarea calităţii în cadrul sistemului ROM depinde inerent de metodologia specifică utilizată.

FIGURA 5

EVALUAREA, CU AJUTORUL SISTEMULUI ROM, A PERTINENŢEI, A EFICIENŢEI, A EFICACITĂŢII, A IMPACTULUI ŞI A SUSTENABILITĂŢII PROIECTELOR DIN PERIOADA 2005-2009

+++++ TIFF +++++

Sursa: Raportul referitor la indicatori prezentat de EuropeAid.

25. Există însă o serie de factori generali care limitează modul în care se poate utiliza sistemul ROM pentru măsurarea îmbunătăţirilor înregistrate în ceea ce priveşte eficacitatea per ansamblu a furnizării de ajutor. La originea acestor factori stă, în mare măsură, faptul că sistemul ROM nu a fost, iniţial, conceput în scopul măsurării performanţei globale a ansamblului modalităţilor de furnizare a ajutorului ale Comisiei. Sistemul era destinat mai curând să monitorizeze proiecte individuale pe parcursul implementării lor, cu scopul de a identifica la timp măsurile corective şi de a le ajuta astfel să obţină rezultatele scontate. Printre principalele limitări care reduc utilitatea sistemului ROM ca indicator pentru ansamblul modalităţilor de furnizare a ajutorului se numără următoarele:

(a) dat fiind că sistemul ROM implică, în mare măsură, efectuarea de vizite de monitorizare la proiectele în curs de derulare, fiabilitatea sa variază în funcţie de criteriul care este evaluat. Evaluarea cu ajutorul acestui sistem a pertinenţei are şanse să fie fiabilă, întrucât acest criteriu poate fi evaluat înainte de implementarea proiectului şi pe parcursul implementării. Şi eficienţa poate fi evaluată pe parcursul implementării. Însă, pentru aspectul cel mai important, şi anume, rezultatele, sistemul ROM poate evalua doar eficacitatea, impactul şi sustenabilitatea potenţială a proiectelor, şi nu performanţa lor efectivă în aceste privinţe, aceasta putând fi apreciată numai după încheierea proiectelor;

(b) sistemul nu constituie un instrument fiabil pentru a efectua comparaţii între diferiţi ani, deoarece eşantionul de proiecte selectate într-un anumit an în vederea monitorizării nu se stabileşte pe bază statistică, ci pe baza unui raţionament;

(c) sistemul ROM are o sferă limitată de acoperire a intervenţiilor de furnizare a ajutorului. Metodologia ROM a fost concepută pentru proiecte şi rămâne în foarte mare măsură axată pe acest tip de intervenţie. Însă doar aproximativ jumătate din ajutorul acordat de Comisie continuă să fie furnizat prin intermediul proiectelor, noi forme de furnizare a ajutorului câştigând teren, în special sprijinul bugetar, care nu este acoperit de sistemul ROM. Comisia este în curs de a testa o metodologie ROM pentru programele de sprijin pentru politici sectoriale (PSPS), inclusiv pentru sprijinul bugetar sectorial, însă nu dispune încă de o metodologie ROM pentru evaluarea sprijinului bugetar general.

26. Pentru a găsi o soluţie la problema legată de faptul că evaluările realizate cu ajutorul sistemului ROM nu pot viza decât eficacitatea, impactul şi sustenabilitatea potenţială, deoarece ele se efectuează pe parcursul implementării, Comisia şi-a stabilit ca obiectiv să efectueze aproximativ 10 % din evaluările ROM după încheierea activităţilor proiectelor. Totuşi, aceste evaluări nu sunt destinate să servească drept indicator de calitate suplimentar.

27. Nu s-a recurs la alte instrumente pentru a compensa în mod adecvat limitările sistemului ROM ca instrument de evaluare a calităţii. Unitatea de evaluare a ajutorului din cadrul serviciilor centrale ale Comisiei deleagă unor consultanţi independenţi sarcina de a efectua un număr mare de evaluări pe arii geografice, pe sectoare, pe tematici şi pe instrumente. Delegaţiile angajează, de asemenea, consultanţi care să efectueze evaluări detaliate ale diferitelor intervenţii de furnizare a ajutorului. Însă nici evaluările realizate de unitatea de evaluare a ajutorului din cadrul serviciilor centrale ale Comisiei, nici cele efectuate de delegaţii nu sunt cuantificate şi deci nu pot fi integrate în sistemul de măsurare a calităţii. În plus, personalul din cadrul delegaţiilor nu efectuează în mod sistematic evaluări şi nici nu notează sistematic programele sau proiectele la încheierea lor (a se vedea, de asemenea, punctul 56).

28. Conform indicatorului de calitate al EuropeAid pentru faza de elaborare a proiectului (cel de al treilea indicator din caseta 2), procentajul de propuneri de proiecte depuse de delegaţii pentru care EuropeAid a considerat, în urma evaluării, că este necesară reconceperea înainte de a primi finanţare de la Comisie a scăzut de la 20 % în 2005 la 15 % în 2009.

29. Un alt indicator de calitate la care face apel Comisia (cel de al patrulea indicator din caseta 2) este procentajul angajamentelor alocate sprijinului bugetar general şi programelor de sprijin pentru politici sectoriale, care sunt implementate în principal prin intermediul sprijinului bugetar sectorial. Motivul este că aceste forme de sprijin reprezintă mecanismele de furnizare a ajutorului pe care Declaraţia de la Paris din 2005 [11] le consideră a fi cele mai adecvate pentru a promova principiile fundamentale care pot avea capacitatea de a îmbunătăţi eficacitatea ajutorului. Acest indicator înregistrează, din 2004, o tendință puternică de creștere a proporţiei ajutorului care este canalizat sub forma sprijinului bugetar. Totuşi, indicatorul nu demonstrează care este calitatea ajutorului, în ultimă instanţă, din perspectiva rezultatelor și a impactului asupra atingerii obiectivului de reducere a sărăciei [12].

30. În urma auditului desfăşurat de Curte, s-a constatat că deconcentrarea a contribuit la îmbunătăţirea calității în mai multe moduri:

(a) acest proces a permis Comisiei să îşi îmbunătăţească, graţie delegaţiilor, cunoştinţele şi viziunea despre situaţia din ţara parteneră şi a furnizat şanse sporite de a stabili un dialog cu autorităţile naţionale şi cu alţi factori interesaţi locali, inclusiv cu donatorii reprezentaţi în ţara în cauză. Acest lucru a contribuit la sporirea pertinenţei intervenţiilor Comisiei, inclusiv la o mai mare implicare a ţărilor partenere în intervenţii, precum şi la ameliorarea eficienței acestora din urmă graţie unei mai bune coordonări cu alţi donatori;

(b) prezenţa consolidată a Comisiei în ţările partenere i-a facilitat acesteia sarcina de a monitoriza proiectele, permiţând o mai bună identificare a proiectelor cu o performanţă mai slabă şi a măsurilor corective care trebuie luate;

(c) mecanismul grupurilor de sprijin al calității din cadrul EuropeAid şi unităţile de sprijin tematic ale acestuia au reprezentat elemente complementare importante pentru gestionarea deconcentrată a asistenţei de către delegaţii. Aceste structuri reflectă importanţa pe care o acordă EuropeAid aspectelor calitative şi au furnizat sprijin delegaţiilor, asigurând totodată un control asupra acestora, pe parcursul fazelor pregătitoare cruciale ale proiectelor şi ale programelor, acordând, de asemenea, asistenţă pe parcursul fazei ulterioare de implementare. De la introducerea deconcentrării, examinarea meticuloasă a propunerilor de proiecte şi-a lărgit în mod constant sfera de cuprindere, ajungând să acopere toate intervenţiile propuse de furnizare a ajutorului care sunt eligibile pentru o astfel de examinare.

31. Cu toate acestea, aşa cum reiese din cea de a doua parte a raportului, Comisia trebuie să depună în continuare eforturi pentru a îmbunătăţi calitatea, prin consolidarea capacităţilor delegaţiilor, ameliorarea monitorizării pe care o exercită acestea şi dezvoltarea dialogului pe care îl stabilesc, precum şi pentru a îmbunătăţi sprijinul furnizat de EuropeAid. Această constatare este confirmată de auditurile performanţei desfăşurate de Curte în ultimii ani cu privire la asistenţa pentru dezvoltare (a se vedea anexa), care au demonstrat, la rândul lor, că, în ciuda anumitor îmbunătăţiri, mai sunt multe de făcut în vederea sporirii eficacităţii intervenţiilor Comisiei de furnizare a ajutorului.

PROCEDURILE DE GESTIUNE FINANCIARĂ APLICATE DE LA INTRODUCEREA DECONCENTRĂRII SUNT DIN CE ÎN CE MAI SOLIDE

32. Una dintre iniţiativele majore ale deconcentrării a constat în transferul unei bune părţi a gestiunii financiare a ajutorului de la serviciile centrale ale Comisiei către delegaţii. Şefii de delegaţie au fost învestiţi cu calitatea de ordonatori de credite subdelegaţi şi în cadrul delegaţiilor s-au constituit secţii responsabile de finanţe şi de contracte.

33. Pentru a aprecia în ce măsură Comisia a elaborat şi a pus în aplicare proceduri solide de gestiune financiară pentru gestionarea deconcentrată a ajutorului, auditorii au analizat rapoartele anuale publicate de Curte din 2004. Aceste rapoarte au ca obiectiv fundamental să evalueze fiabilitatea sistemelor de supraveghere şi de control ale Comisiei, inclusiv nivelul de eroare care afectează legalitatea şi regularitatea angajamentelor şi a plăţilor efectuate de Comisie.

34. Din 2004, EuropeAid a făcut progrese considerabile în ceea ce priveşte îmbunătăţirea sistemelor de supraveghere şi de control cu relevanţă pentru gestionarea deconcentrată, chiar dacă Curtea este de părere că, per ansamblu, aceste sisteme sunt în continuare doar "parţial eficace". În 2008, Comisia a instituit o strategie de control globală şi a continuat să aducă îmbunătăţiri pe măsură ce pune în aplicare această strategie.

CASETA 3

CRITERIILE PE BAZA CĂRORA SE EVALUEAZĂ ÎN CE MĂSURĂ SUNT SOLIDE PROCEDURILE DE GESTIUNE FINANCIARĂ

Curtea evaluează, în fiecare an, sistemele de supraveghere şi de control ale EuropeAid, precum şi ale tuturor celorlalte direcţii generale din cadrul Comisiei. Sistemele sunt clasificate ca "eficace" în reducerea riscului de eroare la nivelul operaţiunilor, ca "parţial eficace" (atunci când există un număr de deficienţe care afectează eficacitatea operaţională) sau ca "ineficace" (atunci când deficienţele sunt generalizate şi, prin urmare, compromit în totalitate eficacitatea operaţională).

35. În rapoartele anuale publicate de Curte începând cu anul 2004, s-a constatat că progresele pe care le-a realizat Comisia au avut cu preponderenţă legătură cu următoarele aspecte ale sistemelor de supraveghere şi de control:

(a) Comisia a depus eforturi substanţiale pentru a institui proceduri financiare clare şi armonizate, pentru a redacta manuale de orientare şi pentru a organiza cursuri de formare destinate secţiilor financiare şi operaţionale din cadrul delegaţiilor;

(b) un element esenţial al sistemului de control al Comisiei este recurgerea la audituri externe efectuate cu privire la proiecte [13]. Curtea a constatat că, începând din 2004, s-a înregistrat o creştere semnificativă atât a numărului acestor audituri, cât şi a calităţii lor. În plus, Comisia a dezvoltat un modul special în cadrul sistemului său de informații computerizat pentru asistenţa externă (CRIS [14]), prin intermediul căruia delegaţiile comunică rezultatele auditurilor către serviciile centrale ale Comisiei spre informare şi în vederea realizării unei analize ulterioare;

(c) cadrul de evaluare a riscurilor al Comisiei s-a ameliorat progresiv, parţial datorită unei mai mari implicări din partea delegaţiilor în acest demers şi unei analize mai bune a rapoartelor întocmite de structura de audit intern a EuropeAid, de Serviciul de Audit Intern global al Comisiei şi de auditorii externi contractaţi;

(d) în rapoartele sale, Curtea a avut tendinţa de a se arăta critică faţă de modul în care Comisia a evaluat eligibilitatea ţărilor partenere pentru programele de sprijin bugetar şi pentru plata fondurilor în cadrul acestora. Cu toate acestea, rapoartele admit, de asemenea, că s-a observat o îmbunătăţire constantă atât a clarităţii cadrului utilizat de Comisie pentru evaluarea criteriilor de eligibilitate, cât şi a calităţii evaluărilor efective realizate de delegaţii.

36. În ciuda progreselor realizate, Curtea a continuat să detecteze deficienţe în ceea ce priveşte sistemele de supraveghere şi de control, în special la nivelul delegaţiilor. Aceste deficienţe sunt legate în primul rând de modul în care delegaţiile tratează insuficienţele care afectează gestiunea financiară şi controalele implementate de actorii-cheie implicaţi în procesul de furnizare a asistenţei pentru dezvoltare a UE, implantaţi în ţările partenere. Printre aceştia se numără organizaţiile naţionale care implementează ajutorul, supervizorii proiectelor de infrastructură şi, în cazul FED, serviciile ordonatorilor naţionali de credite (a se vedea, de asemenea, punctul 57).

37. Deficienţele existente în aceste domenii au constituit principala sursă a erorilor identificate de Curte în urma auditului pe care l-a desfășurat cu privire la legalitatea şi regularitatea operaţiunilor financiare ale Comisiei. În ceea ce priveşte domeniul de politici al Comisiei care include asistenţa pentru dezvoltare finanţată de la bugetul general al UE, Curtea a trebuit să raporteze, în repetate rânduri, un nivel semnificativ de eroare pentru plăţi, cuprins, conform estimărilor, între 2 % şi 5 %. Aceeaşi situaţie a fost constatată, în general, şi în cazul Fondului european de dezvoltare, deşi, pentru exerciţiul 2009, Curtea a concluzionat că plăţile nu au fost afectate de un nivel semnificativ de eroare.

38. Unul dintre aspectele esenţiale ale eforturilor Comisiei prin care urmăreşte să îşi îmbunătăţească şi mai mult strategia de control şi să remedieze aceste deficienţe constă în evaluarea costurilor şi a beneficiilor acestei strategii. Acest demers s-a dovedit a fi o provocare considerabilă, din mai multe motive. Până în prezent, producerea de către Comisie a estimărilor de costuri a fost îngreunată, în primul rând, de dificultăţile inerente de a defini ce anume constituie în realitate un control şi, în al doilea rând, de a măsura timpul consacrat de personal pentru efectuarea acestor controale.

DEŞI A CONTRIBUIT LA ÎMBUNĂTĂŢIREA MODALITĂŢILOR DE FURNIZARE A AJUTORULUI, DECONCENTRAREA NU ÎŞI ATINGE POTENŢIALUL MAXIM ÎN CEEA CE PRIVEŞTE BENEFICIILE PE CARE AR PUTEA SĂ LE ADUCĂ, ÎN SPECIAL ÎN DOMENIUL ÎMBUNĂTĂțIRII CALITĂŢII

39. În prima parte a raportului, s-a ajuns la concluzia că deconcentrarea a contribuit la îmbunătăţirea furnizării ajutorului, dar s-a constatat, în egală măsură, că este în continuare necesară consolidarea furnizării ajutorului, în special în domeniul îmbunătățirii calităţii acestuia. În partea a doua a raportului, se pun în evidenţă domeniile identificate în urma auditului care trebuie să fie abordate pentru a se putea obţine beneficiile potențiale ale deconcentrării.

COMISIA MAI ARE PROGRESE DE FĂCUT ÎN CEEA CE PRIVEŞTE MODUL ÎN CARE RESURSELE UMANE SUNT REPARTIZATE ŞI UTILIZATE ÎN CADRUL DELEGAŢIILOR

40. Pentru a putea realiza, în temeiul deconcentrării, transferul de noi responsabilități majore de la serviciile centrale ale Comisiei către delegaţii, era necesar că acestea să fie dotate cu resurse adecvate, în special resurse umane, pentru a putea să exercite aceste noi competenţe. Comisia a recunoscut necesitatea de a creşte în mod substanţial efectivele delegaţiilor şi, în decursul perioadei 2001-2005, a afectat delegaţiilor un număr suplimentar de aproximativ 1500 de angajaţi. Pentru a îndeplini acest lucru, au fost transferate circa 450 de persoane de la EuropeAid şi au fost recrutaţi peste 1000 de agenţi contractuali [15]. În 2007 însă, Comisia s-a angajat să respecte, până în 2013, o politică de "creştere zero" în ceea ce priveşte personalul, ceea ce face şi mai importantă optimizarea resurselor existente şi repartizarea judicioasă a acestora, dacă se doreşte obţinerea unor beneficii maxime prin deconcentrare.

41. În ultimele sale rapoarte anuale de activitate, EuropeAid a subliniat riscurile pe care le prezintă situaţia resurselor sale umane pentru eficacitatea furnizării ajutorului. La rândul ei, în special în rapoartele sale anuale, Curtea a ridicat şi ea, de mai multe ori, problema caracterului suficient al resurselor umane şi a impactului acestei situaţii asupra calităţii şi a gestiunii financiare a ajutorului.

42. În perioada 2005-2008, componenţa personalului delegaţiilor a suferit modificări, ca urmare a faptului că a început să se acorde o prioritate mai mare dezvoltării serviciilor politice şi comerciale din cadrul delegaţiilor. Înşişi şefii de delegaţie manifestă din ce în ce mai mult interes faţă de aspectele politice şi comerciale, iar această tendinţă va fi probabil în creştere după crearea Serviciului European de Acţiune Externă. În urma unui exerciţiu major de restructurare a personalului desfăşurat în 2008, 56 de posturi de funcţionari au fost transferate de la secţiile operaţionale la secţiile politice şi administrative, ceea ce a avut drept rezultat reducerea capacităţii delegaţiilor de gestionare a ajutorului. În urma restructurării din 2008, posturile de funcţionari din cadrul secţiilor operaţionale responsabile de gestionarea ajutorului au fost înlocuite de posturi cu grad mai mic ocupate de agenţi contractuali şi de agenţi locali.

43. La sfârşitul anului 2009, personalul delegaţiilor repartizat sarcinilor de gestionare a ajutorului era compus în proporţie de 20 % din funcţionari, în proporţie de 30 % din agenţi contractuali şi în proporţie de aproape 50 % din agenţi locali. Agenţii contractuali şi locali joacă un rol important din prisma cunoştinţelor de specialitate şi a celor locale cu care pot contribui, însă ambele grupuri de personal au avut, în general, un acces mai redus la posibilităţile de formare, ceea ce le-a limitat contribuţia potenţială. La sfârşitul anului 2009, rata globală de neocupare a posturilor de agenţi contractuali în delegaţii era de 14 % şi a fost înregistrată în registrul central al riscurilor al EuropeAid ca un risc critic pentru 2010. Rata ridicată de neocupare a posturilor s-a datorat în principal dificultăţilor întâmpinate în recrutarea unor agenţi contractuali cu competenţe corespunzătoare, în special pentru a lucra în ţări confruntate cu situaţii dificile.

44. Nivelul de calificare a personalului constituie un alt aspect care pune probleme delegaţiilor. Delegaţiile nu au terminat încă procesul de adaptare la noile cerinţe în ceea ce priveşte calificările personalului antrenate de tranziţia Comisiei de la abordarea tradiţională conform căreia ajutorul se furniza pe bază de proiecte la noile modalităţi care privilegiază sprijinul bugetar, pentru care este nevoie de cunoştinţe de specialitate în domeniul macroeconomiei şi în cel al gestiunii finanţelor publice. De asemenea, competenţele necesare pentru a putea angaja un dialog politic reprezintă o cerinţă din ce în ce mai importantă pentru toate modalităţile de furnizare a ajutorului, dar în special pentru programele de sprijin bugetar. Comisia a depus eforturi substanţiale pentru a elabora cursuri de formare destinate personalului său pe teme legate de noile mecanisme de furnizare a ajutorului, însă aceste cursuri au o durată scurtă. În practică, ele nu servesc, de regulă, decât la sensibilizarea personalului cu privire la subiectele esenţiale, însă nu le oferă cunoştinţe aprofundate care să le poată aduce o valoare adăugată semnificativă. Auditurile performanţei desfăşurate în ultimii ani de Curte în domeniul sănătăţii şi al educației au semnalat, de asemenea, disponibilitatea limitată a competenţelor necesare în aceste domenii mai tradiţionale pentru furnizarea ajutorului umanitar, în pofida faptului că ele sunt de primă importanţă pentru obiectivele de dezvoltare ale mileniului şi pentru reducerea sărăciei.

45. EuropeAid a realizat o serie de analize destul de detaliate în care s-a examinat volumul de muncă, însă acestea au fost utilizate în mare măsură pentru a evalua solicitările de personal suplimentar înaintate de şefii de delegaţie, astfel încât aceste analize nu oferă o concluzie care să stabilească dacă, per ansamblu, diferitele delegaţii dispun de personal suficient. De asemenea, în cadrul demersurilor de pregătire prealabile înfiinţării Serviciului European de Acţiune Externă, nu s-a efectuat nicio evaluare care să permită determinarea echilibrului optim, în cadrul delegaţiilor, dintre posturile afectate problemelor politice/comerciale şi posturile afectate gestionării ajutorului. Mai mult, Comisia nu a inventoriat competenţele disponibile existente în delegaţii pentru a se asigura că personalul cu pregătire profesională şi experienţă specifică este alocat acelor delegaţii unde aceste competenţe pot fi valorificate cel mai bine.

46. Comisia a luat un număr de măsuri destinate să permită gestionarea mai eficientă a ajutorului cu resursele umane existente. De exemplu, s-a străduit să mărească amploarea diverselor proiecte/programe pe care le finanţează, astfel încât să reducă sarcina administrativă generată de obligaţia de a gestiona un număr mare de proiecte de mică amploare. Recurgerea din ce în ce mai frecvent la programele de sprijin bugetar a facilitat punerea la dispoziţie a unor volume mari de fonduri; cu toate acestea, beneficiul principal al sprijinului bugetar este adesea reprezentat de posibilităţile pe care le oferă în ceea ce priveşte angajarea unui dialog pe tema obiectivelor programelor. Pentru a stabili însă un dialog eficace, sunt necesare eforturi majore din partea personalului. Pentru programele de sprijin bugetar, ale căror obiective acoperă, de regulă, stabilitatea macroeconomică, finanţele publice, sănătatea şi educaţia, de multe ori delegaţiile nu dispun de resursele care să le permită să se angajeze într-un dialog în aceste domenii.

47. În principiu, abordarea adoptată de Comisie de a solicita ca finanţarea care decurge din documentele sale de strategie de țară (DST) să se concentreze pe cel mult două sectoare prioritare astfel încât să se optimizeze impactul acestei finanţări are în plus avantajul de a reduce necesitatea de a dispune de competenţe diverse în cadrul delegaţiilor. Pe de altă parte, pe lângă aceste două sectoare centrale, delegaţiile sunt nevoite, în mod normal, să gestioneze intervenţii de furnizare a ajutorului în numeroase alte domenii, ceea ce antrenează un volum de muncă suplimentar pentru acestea (a se vedea figura 6):

(a) delegaţiile din ţările ACP trebuie să gestioneze, de asemenea, programele de sprijin bugetar, în cazurile în care ţările respective sunt eligibile pentru a primi un astfel de sprijin;

(b) în general, documentele de strategie de țară includ şi sectoare "neprioritare" pentru a finanţa intervenţii de mai mică amploare în afara celor două sectoare prioritare principale;

(c) delegaţiile sunt frecvent implicate în supervizarea proiectelor regionale;

(d) de asemenea, delegaţiile trebuie să implementeze o serie de proiecte de mai mică amploare finanţate în cadrul programelor tematice orizontale [16];

(e) în plus, delegaţiile sunt adeseori implicate în gestionarea altor intervenţii finanţate prin alte instrumente specifice de furnizare de ajutor (a se vedea figura 6).

FIGURA 6

DOMENII DE INTERVENŢIE ALE UNEI DELEGAŢII TIPICE

+++++ TIFF +++++

Sursa: Sursa: Analiza Curţii de Conturi Europene realizată pe baza documentelor Comisiei.

48. Faptul că se continuă implicarea într-un număr mare de sectoare de intervenţie contravine "Codului de conduită al UE privind complementaritatea şi diviziunea muncii în politica de dezvoltare" din 2007 [17]. Acest cod invită donatorii din cadrul UE să îşi limiteze implicarea activă într-o ţară parteneră la maximum trei sectoare [18]şi să redistribuie celelalte activităţi pe care le desfăşurau, dacă e posibil prin intermediul încheierii unor acorduri de cooperare delegată/parteneriat delegat cu alţi donatori. Codul furnizează, de asemenea, un cadru care permite valorificarea experienţei "donatorilor principali" desemnaţi pentru diversele sectoare. Comisia a redactat documentul programatic [19] care a stat la baza codului de conduită şi a depus eforturi în vederea punerii în aplicare a acestuia. Cu toate acestea, mai rămân multe progrese de făcut în această privinţă, în special prin utilizarea mai frecventă a programării în comun. Este evident că reducerea numărului de sectoare în care este implicată activ Comisia şi intensificarea coordonării cu ceilalţi donatori, în special statele membre ale UE, poate contribui la optimizarea utilizării resurselor umane existente.

49. Date fiind provocările cu care se confruntă delegaţiile pentru a putea să îşi îndeplinească responsabilităţile actuale, precum şi creşterea volumului de ajutor care trebuie gestionat, perspectivele unei deconcentrări suplimentare a responsabilităţilor sunt limitate, chiar dacă Comisia se arată, în principiu, favorabilă acestei direcţii, potrivit Agendei de acțiune de la Accra.

SERVICIILE CENTRALE ALE COMISIEI NU DISPUN DECÂT DE CAPACITĂŢI LIMITATE PENTRU A SPRIJINI DELEGAŢIILE ÎN ÎMBUNĂTĂŢIREA CALITĂŢII, ÎN POFIDA EFORTURILOR CONSIDERABILE DEPUSE ÎN ACEST SENS DE EUROPEAID

50. Potrivit uneia dintre caracteristicile esenţiale ale sistemului de gestionare deconcentrată, EuropeAid trebuie să îşi pună la dispoziţie competenţele de care dispune pentru a sprijini delegaţiile în îndeplinirea responsabilităţilor ce le revin. EuropeAid a luat măsuri importante pentru a îndeplini această misiune, printre care înfiinţarea unei direcţii speciale pentru "Calitatea operaţiilor", alături de direcţiile geografice, care furnizează şi ele sprijin. Grupurile de sprijin al calității, care examinează şi selecţionează propunerile de intervenţii după ce se încheie fazele de identificare şi de formulare, sunt prezidate de fiecare director geografic şi sunt formate din membri care provin atât din cadrul serviciilor geografice, cât şi din cadrul Direcţiei Calitatea operaţiilor.

51. Cu toate acestea, din cauza ratei ridicate de fluctuaţie a personalului său, EuropeAid întâmpină dificultăţi semnificative în ceea ce priveşte dezvoltarea competenţelor necesare care să îi permită să îşi îndeplinească în mod corespunzător rolul primordial de sprijin. Explicaţia constă în faptul că aproximativ 40 % din personal este constituit din agenţi contractuali [20], toţi aceştia având contracte nereînnoibile cu o durată maximă de trei ani, astfel cum prevede Statutul funcţionarilor. De altfel, necesitatea de a găsi un alt loc de muncă îi determină pe mulţi dintre aceşti agenţi să îşi părăsească posturile înainte de expirarea perioadei de trei ani. Rata ridicată de fluctuaţie a personalului nu furnizează o bază solidă pentru a asigura îndeplinirea eficace a rolului primordial de sprijin, compromiţând totodată memoria instituţională şi eficienţa acţiunilor.

FIGURA 7

UNITĂŢILE DE SPRIJIN TEMATIC DIN CADRUL DIRECŢIEI CALITATEA OPERAŢIILOR A EUROPEAID

+++++ TIFF +++++

Sursa: Analiza Curţii de Conturi Europene realizată pe baza documentelor Comisiei.

52. Direcţia Calitatea operaţiilor este formată din şase unităţi tematice, care acoperă împreună peste 20 de sectoare diferite (a se vedea figura 7). Gama largă de sectoare acoperite nu reflectă Consensul european privind dezvoltarea, potrivit căruia Comisia ar trebui să se concentreze pe un număr mai mic de sectoare, pe baza unei analize a avantajelor lor comparative. Pentru fiecare sector lucrează, în mod normal, numai între doi şi şase angajaţi, care trebuie să furnizeze sprijin unui număr de 111 delegaţii ale UE din întreaga lume. Astfel, direcţia nu dispune decât de o capacitate limitată pentru a participa la mecanismul oficial de analiză a sprijinului furnizat pentru calitate sau pentru a furniza punctual sprijin suplimentar delegaţiilor la cererea expresă a acestora. O altă constrângere care îi limitează îndeplinirea rolului este bugetul modest disponibil pentru efectuarea deplasărilor către delegaţii cu scopul de a acorda sprijin.

53. EuropeAid a depus eforturi considerabile în vederea elaborării unui ansamblu de linii directoare, manuale şi alte materiale utile, ca o modalitate în plus de a oferi sprijin delegaţiilor. Singurul domeniu care nu s-a bucurat de o atenţie suficientă a fost cel al orientărilor oferite în materie de dialog politic, în pofida faptului că acesta reprezintă una dintre modalităţile esenţiale prin care se pot îmbunătăţi rezultatele ajutorului şi a faptului că unul dintre avantajele deconcentrării constă în posibilităţile crescute pe care le poate oferi Comisiei de a stabili un dialog politic. Acest lucru s-a putut constata în special în cazul liniilor directoare ale Comisiei privind sprijinul bugetar general, în ciuda oportunităţilor deosebite de a stabili un dialog politic pe care le oferă sprijinul bugetar. Liniile directoare ale Comisiei privind gestionarea ciclului unui proiect, care au fost redactate în 2004, tratează foarte puţin rolul pe care îl poate juca în egală măsură dialogul politic în contextul intervenţiilor sub formă de proiecte. Absenţa unor orientări specifice pentru un dialog structurat cu ţara parteneră a fost semnalată şi în urma auditului Curţii cu privire la noul Instrument european de vecinătate și parteneriat (IEVP) [21].

MONITORIZAREA, RAPORTAREA ŞI EVALUAREA NU SUNT ÎNCĂ SUFICIENT DE DEZVOLTATE ÎN CEEA CE PRIVEŞTE CALITATEA AJUTORULUI ŞI GESTIUNEA FINANCIARĂ

54. Una dintre consecinţele deconcentrării este că delegaţiilor li s-a atribuit responsabilitatea pentru monitorizarea tehnică şi financiară a diverselor programe şi proiecte. Aşa cum s-a observat deja anterior (a se vedea punctul 29), prezenţa unor secţii financiare şi operaţionale în ţările terţe oferă Comisiei mai multe oportunităţi în ceea ce priveşte monitorizarea, în special în cazul vizitării la faţa locului a proiectelor, scopul fiind îmbunătăţirea calităţii şi a gestiunii financiare a intervenţiilor pe care le realizează. Întrucât serviciile centrale ale Comisiei rămân totuşi responsabile de monitorizarea globală a activităţilor de furnizare a ajutorului, este esenţial să existe un sistem eficace de raportare din partea delegaţiilor către EuropeAid. Evaluările efectuate după finalizarea intervenţiilor de furnizare a ajutorului au, în egală măsură, un rol important în generarea de informaţii privind calitatea acestor intervenţii, informaţii ce sunt destinate atât serviciilor centrale, cât şi delegaţiilor.

55. În practică, delegaţiile nu au exploatat la maximum oportunităţile crescute oferite de deconcentrare de a exercita o monitorizare la faţa locului a implementării tehnice şi financiare a proiectelor şi a programelor. În urma vizitelor de audit desfăşurate de Curte, s-a constatat că vizitele de monitorizare nu sunt sistematice, ci tind să fie efectuate mai degrabă punctual, în funcţie de timpul şi de bugetul disponibil. De multe ori, atât personalul operaţional, cât şi personalul financiar acordă o prioritate mai mare prelucrării documentaţiei aferente contractelor şi plăţilor, neglijând astfel vizitele pe teren. Această tendinţă este exacerbată de faptul că delegaţiile nu au elaborat planuri de monitorizare strategică prin care să se asigure o vizitare regulată a proiectelor.

56. În ceea ce priveşte monitorizarea la faţa locului a calităţii ajutorului din perspectiva rezultatelor, principalul instrument la care Comisia face apel este sistemul ROM. Sistemul ROM se bazează pe consultanţi externi care efectuează misiuni de scurtă durată în ţările partenere pentru a vizita proiecte la faţa locului şi care raportează apoi personalului responsabil de proiectul în cauză din cadrul delegaţiei. Comisia nu a instituit un sistem care să prevadă ca propriul personal să efectueze vizite la proiecte atât în timpul implementării acestora, cât şi după finalizarea lor şi să elaboreze rapoarte structurate, cuantificate şi axate pe rezultate, în pofida faptului că a subliniat importanţa ca personalul său să adopte o abordare orientată pe rezultate şi a faptului că personalul delegaţiilor este cel mai familiarizat cu intervenţiile de furnizare a ajutorului şi cu situaţia din țările beneficiare.

57. În ceea ce priveşte monitorizarea la faţa locului a gestiunii financiare, rapoartele anuale ale Curţii semnalează în mod regulat deficienţele care afectează gestiunea financiară pe care o asigură organizaţiile responsabile de implementarea proiectelor, precum şi erorile în materie de legalitate şi regularitate care rezultă în urma acestor deficienţe. Rapoartele menţionează, de asemenea, deficienţele care există la nivelul controlului proiectelor de infrastructură exercitat de către supervizorii lucrărilor. În ambele cazuri, numărul redus al vizitelor de monitorizare la faţa locului efectuate de personalul delegaţiilor, în special de personalul financiar, are drept consecinţă faptul că gestiunea financiară nu este supusă unei monitorizări suficiente şi că măsurile corective necesare pentru remedierea deficienţelor sau a erorilor fie se iau cu întârziere, fie nu se iau deloc.

58. Prezentul audit şi un alt audit efectuat recent de Curte cu privire la sprijinul acordat prin FED pentru integrare regională au pus în evidenţă deficienţe de o natură particulară care afectează monitorizarea din punct de vedere tehnic şi financiar pe care o realizează la faţa locului delegaţiile pentru proiectele tematice (a se vedea punctul 46) şi pentru proiectele regionale [22]. Acest fapt reflectă dificultăţile pe care le întâmpină delegaţiile în ceea ce priveşte soluţionarea priorităţilor, în condiţiile în care trebuie să facă faţă unor constrângeri legate de personal. În cazul cooperării regionale, această situaţie reflectă, de asemenea, absenţa unei definiri clare a responsabilităţilor care revin diferitelor delegaţii.

59. Principalul instrument utilizat de Comisie pentru a realiza raportarea de la delegaţii către EuropeAid este constituit de raportul de monitorizare a asistenței externe (External Assistance Monitoring Report – EAMR), pe care delegaţiile trebuie să îl întocmească semestrial. Elaborarea acestor rapoarte necesită o investiţie de timp considerabilă din partea delegaţiilor. Însă ele furnizează, în marea lor parte, doar o descriere a activităţilor desfăşurate şi a problemelor întâmpinate în implementare. În plus, informaţiile prezentate în rapoarte se suprapun, într-o anumită măsură, cu informaţiile disponibile în CRIS. Indicaţiile pe care le oferă aceste rapoarte cu privire la rezultatele efective ale ajutorului furnizat sunt puţine la număr, întrucât nu cuprind evaluări care să fi fost realizate de delegaţie, şi nici nu raportează cu privire la rezultatele evaluărilor realizate după finalizarea intervenţiilor de furnizare a ajutorului. Totodată, rapoartele în cauză nu tratează în mod adecvat aspectele legate de gestiunea financiară, care intră totuşi în responsabilitatea şefului de delegaţie în calitatea sa de ordonator de credite subdelegat.

60. Delegaţiile au acces la evaluările realizate de unitatea de evaluare a ajutorului din cadrul serviciilor centrale ale Comisiei (a se vedea punctul 27) pe site-ul EuropeAid, care este accesibil publicului. În schimb, serviciile centrale ale Comisiei nu se folosesc în mod sistematic de constatările formulate în evaluările contractate de delegaţii, deoarece nu există o bază de date centrală în care să fie păstrate şi analizate astfel de evaluări.

CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

CONCLUZII GENERALE

61. Deconcentrarea a contribuit la îmbunătăţirea furnizării ajutorului şi constituie un element-cheie al reformei mai ample întreprinse de Comisie în ultimii zece ani cu privire la gestionarea asistenţei externe. Îmbunătăţirile cele mai evidente s-au constatat în domeniul vitezei de furnizare a ajutorului şi în cel al solidităţii procedurilor de gestiune financiară. De asemenea, anumiţi indicatori semnalează îmbunătățiri la nivelul calităţii ajutorului, deşi sistemul utilizat de Comisie pentru măsurarea calităţii nu este încă suficient de dezvoltat pentru a permite formularea unor concluzii solide.

62. Cu toate acestea, auditul a arătat că o serie de deficienţe care afectează funcţionarea sistemului de gestionare deconcentrată împiedică obţinerea beneficiilor potenţiale maxime ale deconcentrării. Delegaţiile se confruntă cu un număr de provocări în efortul lor de a avea o utilizare şi o repartizare optimă a resurselor existente. Totodată, EuropeAid întâmpină dificultăţi în ceea ce priveşte furnizarea unui sprijin adecvat delegaţiilor astfel încât să asigure un nivel înalt de calitate a intervenţiilor de furnizare a ajutorului, cu toate că a depus eforturi considerabile în acest sens. Comisia nu a exploatat la maximum oportunităţile sporite oferite de deconcentrare pentru îmbunătăţirea ajutorului prin stabilirea unui dialog în ţările terţe şi prin monitorizarea la faţa locului.

63. Reorganizarea Oficiului de Cooperare – EuropeAid ca urmare a înfiinţării Serviciului European de Acţiune Externă oferă Comisiei prilejul de a aborda problemele evidenţiate în prezentul raport.

CONCLUZII șI RECOMANDĂRI SPECIFICE

64. De la instituirea deconcentrării, Comisia a reuşit să crească atât volumul angajamentelor, cât şi volumul plăţilor de ajutor. Drept rezultat, Comisia a evitat riscul ca volumurile mai mari ale alocărilor să conducă la o acumulare excesivă de fonduri neutilizate. Totuşi, poate să treacă un anumit interval de timp între efectuarea plăţii de către Comisie şi implementarea efectivă a ajutorului, iar indicatorii actuali ai Comisiei nu abordează în mod suficient acest aspect.

RECOMANDAREA 1

Pentru a putea evalua mai bine viteza cu care se implementează în realitate ajutorul, Comisia ar trebui să recurgă şi la alţi indicatori, care să vină în completarea indicatorului de măsurare a vitezei de execuţie bugetară.

65. Comisia a depus deja eforturi substanţiale pentru a îmbunătăţi calitatea ajutorului pe care îl furnizează, iar anumiţi indicatori atestă obţinerea unor rezultate mai bune. Cu toate acestea, Comisia utilizează sisteme care nu sunt foarte solide pentru măsurarea calităţii şi, în acest scop, se bazează prea mult pe sistemul său de monitorizare a asistenţei externe (sistemul ROM). Delegaţiile nu procedează ele însele la evaluarea eficacităţii intervenţiilor de furnizare a ajutorului pe care le implementează, iar evaluările contractate de delegaţii nu sunt valorificate la maximum în acest scop.

RECOMANDAREA 2

Comisia ar trebui să ia măsuri pentru a-şi îmbunătăţi sistemul de măsurare a calităţii ajutorului extern pe care îl furnizează, astfel:

(a) delegaţiile ar trebui să realizeze evaluări ale eficacităţii tuturor intervenţiilor de furnizare a ajutorului finalizate;

(b) evaluările independente contractate de Comisie ar trebui să includă evaluări cantitative care să permită o apreciere mai precisă a eficacităţii intervenţiilor de furnizare a ajutorului.

66. EuropeAid a făcut progrese considerabile în ceea ce priveşte îmbunătăţirea solidităţii procedurilor financiare, chiar dacă persistă anumite deficienţe. Din 2008, a început să aplice o strategie de control globală, pe care continuă să o perfecţioneze recurgând la o analiză permanentă a costurilor şi a beneficiilor controalelor sale.

RECOMANDAREA 3

Comisia ar trebui să monitorizeze îndeaproape aplicarea noii sale strategii de control, atât la nivelul EuropeAid, cât şi la cel al delegaţiilor, astfel încât să obţină informaţii fiabile şi complete pentru evaluarea costurilor şi a beneficiilor acestei strategii de control.

67. Comisia se confruntă cu un număr de provocări în efortul său de a avea o utilizare şi o repartizare optimă a resurselor de personal existente în cadrul delegaţiilor, în condiţiile unei politici de "creştere zero" pentru resursele umane. Printre aceste provocări se numără obţinerea unui echilibru între funcţiile consacrate gestionării ajutorului şi alte funcţii, rata ridicată de neocupare a posturilor de agenţi contractuali şi necesitatea ca personalul Comisiei să dezvolte competenţe care să îi permită să gestioneze noile modalităţi de furnizare a ajutorului. În ciuda eforturilor depuse de Comisie în vederea unei mai bune coordonări cu ceilalţi donatori, ajutorul gestionat de diversele delegaţii continuă să acopere o gamă largă de domenii, conducând la creşterea presiunii asupra resurselor delegaţiilor.

RECOMANDAREA 4

Pentru a ajuta delegaţiile UE să facă faţă provocării în materie de resurse umane, Comisia ar trebui:

(a) să efectueze o analiză:

(i) a volumului de muncă din cadrul delegaţiilor, pentru a putea stabili dacă diferitele delegaţii dispun de personal suficient;

(ii) a raportului, în cadrul delegaţiilor, dintre resursele umane afectate funcţiei de gestionare a ajutorului şi resursele umane afectate altor funcţii;

(iii) a competenţelor personalului din cadrul delegaţiilor, astfel încât membrii personalului să fie repartizaţi în delegaţiile în care este cel mai mult nevoie de competenţele lor şi să se permită identificarea deficitelor de competențe în vederea remedierii acestora;

(b) să depună mai multe eforturi pentru a reduce numărul de domenii de intervenţie în care este implicată activ, în special printr-o coordonare mai strânsă cu statele membre ale UE;

(c) să facă mai frecvent apel la competenţele aflate la dispoziţia statelor membre în ţările partenere.

68. EuropeAid a depus eforturi considerabile pentru a oferi sprijin delegaţiilor în vederea îmbunătățirii calităţii intervenţiilor de furnizare a ajutorului. Cu toate acestea, rata ridicată de fluctuaţie a personalului constituie un obstacol pentru acest demers, dat fiind că un procent de 40 % din personalul EuropeAid are contracte nereînnoibile cu o durată de trei ani. Această situaţie face dificilă constituirea şi păstrarea unei baze solide de cunoştinţe şi compromite eficienţa. EuropeAid a elaborat o gamă largă de orientări destinate delegaţiilor, dar este în continuare nevoie să se ofere mai mult sprijin în domeniul esenţial al dialogului politic.

RECOMANDAREA 5

Pentru a consolida sprijinul oferit delegaţiilor:

(a) Comisia ar trebui să ia măsuri pentru a reduce rata ridicată de fluctuaţie a personalului EuropeAid;

(b) EuropeAid ar trebui să elaboreze orientări mai bune în materie de dialog politic.

69. Delegaţiile nu au valorificat suficient oportunităţile pe care le oferă deconcentrarea în ceea ce priveşte efectuarea de vizite de monitorizare la faţa locului a intervenţiilor de furnizare a ajutorului în vederea îmbunătăţirii calităţii acestora, a gestiunii financiare şi a raportării rezultatelor. În general, rapoartele întocmite de delegaţii pentru EuropeAid se axează în prea mare măsură pe activităţi şi dublează raportarea care se face prin intermediul CRIS. Serviciile centrale ale Comisiei nu se folosesc în suficientă măsură de evaluările externe independente contractate de delegaţii.

RECOMANDAREA 6

Comisia ar trebui să consolideze monitorizarea, raportarea şi evaluarea din cadrul sistemului de gestionare deconcentrată:

(a) solicitând delegaţiilor să efectueze în mod sistematic vizite de monitorizare tehnică şi financiară a proiectelor în cadrul unei strategii de monitorizare stabilite pentru fiecare delegaţie;

(b) îndreptând sistemul de raportare internă mai mult în direcţia rezultatelor obţinute de intervenţiile de furnizare a ajutorului;

(c) asigurând, în contextul înfiinţării Serviciului European de Acţiune Externă, punerea în aplicare eficace a noilor dispoziţii juridice propuse privind obligaţia şefilor de delegaţie de a răspunde de gestiune în calitate de ordonatori de credite subdelegaţi.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de domnul Jan KINŠT, membru al Curţii de Conturi, la Luxemburg, în şedinţa sa din 1 februarie 2011.

Pentru Curtea de Conturi

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Preşedinte

[1] 5371 de milioane de euro s-au acordat de la bugetul general al UE, în timp ce 3069 de milioane de euro au provenit de la fondurile europene de dezvoltare (FED-uri).

[2] Raportul special nr. 10/2004 privind deconcentrarea gestionării ajutorului extern al Uniunii Europene către delegaţiile Comisiei (JO C 72, 22.3.2005).

[3] DG Dezvoltare deţine responsabilitatea pentru programarea asistenţei în ţările ACP, iar DG Relaţii Externe, pentru programarea asistenţei în restul ţărilor.

[4] Agenda de acțiune de la Accra a fost elaborată cu prilejul unei reuniuni unde s-au întrunit ţări partenere şi donatori şi care a avut loc la Accra în septembrie 2008, în cadrul unui proces de examinare a progreselor realizate în ceea de priveşte punerea în aplicare a angajamentelor luate în 2005 în cadrul Declarației de la Paris cu privire la eficacitatea ajutorului.

[5] Articolul 27 alineatul (3) din Tratatul privind Uniunea Europeană, modificat prin Tratatul de la Lisabona.

[6] Direcţia Generală Extindere nu a fost inclusă în sfera acestui audit.

[7] A se vedea Raportul special nr. 10/2008, "Ajutorul pentru dezvoltare acordat de Comunitatea Europeană în domeniul serviciilor de sănătate în Africa Subsahariană" (punctele 26 şi 27).

[8] În 2008, un procent de aproximativ 16 % (300 de milioane de euro) din FED a făcut obiectul unor contracte prin care se prevedea plata fondurilor prin intermediul acestui mecanism (a se vedea anexa 5 la Raportul anual de activitate al AIDCO privind 2008).

[9] Aceste cinci criterii sunt criteriile standard de evaluare recomandate de Comitetul de asistență pentru dezvoltare (CAD) al OCDE.

[10] Trebuie menţionat că, în 2009, a avut loc o modificare a metodologiei ROM [a se vedea punctul 24 litera (d)].

[11] Declarația de la Paris din 2005 privind eficacitatea ajutorului a identificat cinci principii fundamentale care pot contribui la eficientizarea ajutorului: implicarea locală ("apartenența"), armonizarea, alinierea ("coordonare"), gestionarea orientată spre rezultate și responsabilitatea reciprocă. Declaraţia a fost semnată de peste o sută de ţări partenere şi donatori, printre care şi Comisia Europeană.

[12] A se vedea punctul 83 din Raportul special nr. 11/2010 al Curţii "Gestiunea sprijinului bugetar general, asigurată de Comisie, în ţările ACP şi în ţările din Asia şi din America Latină".

[13] În general, delegaţiile dispun efectuarea de audituri externe după încheierea proiectelor şi înainte de efectuarea plăţii finale, cu scopul de a obţine asigurarea că cheltuielile aferente proiectului au fost conforme cu legile şi reglementările în vigoare.

[14] Common RELEX Information System (Sistemul comun de informații Relex).

[15] În 2001, personalul delegațiilor s-a ridicat la aproximativ 900 de persoane, în vreme ce personalul din cadrul EuropeAid era de aproximativ 1350 de persoane.

[16] Există cinci programe tematice care ţin de Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare: Rolul actorilor nestatali și al autorităților locale, Investiții în resursele umane, Securitatea alimentară, Mediu și gestionarea durabilă a resurselor naturale, Migrație și azil.

[17] Codul de conduită al UE privind complementaritatea şi diviziunea muncii în politica de dezvoltare. Concluziile Consiliului și ale reprezentanților guvernelor statelor membre 9558/07, Bruxelles, 15.5.2007.

[18] Cele trei sectoare nu includ programele de sprijin bugetar general.

[19] Comunicare a Comisiei către Consiliu şi către Parlamentul European "Codul de conduită al UE în materie de diviziune a muncii în cadrul politicii de dezvoltare", COM (2007) 72 final, Bruxelles, 28.2.2007.

[20] În unele direcţii geografice, procentul este chiar şi de 50 %, iar în cadrul Direcţiei Calitatea operaţiilor, nivelul este de 35 %, în comparaţie cu media de 15 % valabilă pentru ansamblul Comisiei.

[21] A se vedea Raportul special nr. 13/2010 al Curţii "Noul Instrument european de vecinătate şi parteneriat se derulează corespunzător în Caucazul de Sud (Armenia, Azerbaidjan şi Georgia)?".

[22] A se vedea Raportul special nr. 18/2009 "Eficacitatea sprijinului acordat prin FED pentru integrarea economică regională în Africa de Est şi în Africa de Vest", în special caseta 2.

--------------------------------------------------

ANEXĂ

AUDITURI DE PERFORMANŢĂ RECENTE (2007-2010) EFECTUATE DE CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ CU PRIVIRE LA ASISTENŢA PENTRU DEZVOLTARE

Raportul special nr. 6/2007 privind eficacitatea asistenței tehnice în contextul dezvoltării capacităților.

Raportul special nr. 6/2008 "Ajutorul pentru reabilitare acordat de Comisia Europeană în urma tsunamiului şi a uraganului Mitch".

Raportul special nr. 9/2008 "Eficacitatea asistenței acordate de Uniunea Europeană pentru Belarus, Moldova și Ucraina în domeniul libertății, securității și justiției".

Raportul special nr. 10/2008 "Ajutorul pentru dezvoltare acordat de Comunitatea Europeană în domeniul serviciilor de sănătate în Africa Subsahariană".

Raportul special nr. 4/2009 privind modul în care Comisia gestionează implicarea actorilor nestatali în cooperarea cu Comunitatea Europeană în scopul dezvoltării.

Raportul special nr. 15/2009 "Asistenţa comunitară implementată prin organizaţii ONU: procesul decizional și de monitorizare".

Raportul special nr. 18/2009 "Eficacitatea sprijinului acordat prin FED pentru integrarea economică regională în Africa de Est şi în Africa de Vest".

Raportul special nr. 11/2010 "Gestiunea sprijinului bugetar general, asigurată de Comisie, în ţările ACP şi în ţările din Asia şi din America Latină".

Raportul special nr. 12/2010 "Ajutorul pentru dezvoltare acordat de UE în domeniul educaţiei de bază în Africa Subsahariană şi în Asia de Sud".

Raportul special nr. 13/2010 "Noul Instrument european de vecinătate şi parteneriat a fost lansat cu succes în Caucazul de Sud (Armenia, Azerbaidjan şi Georgia) şi reuşeşte să obţină rezultate în acaestă regiune?"

--------------------------------------------------