Documentul privind Programul european de siguranță a aviației explică modul în care este gestionată siguranța aviației din perspectivă europeană. Având în vedere că numeroase norme și activități privind siguranța aviației sunt în prezent adoptate și coordonate la nivelul UE, statele membre ar trebui să facă trimitere, în programele lor naționale de siguranță, la Programul european de siguranță a aviației pentru a explica în întregime modul în care este gestionată siguranța aviației pe teritoriul lor național. Într-adevăr, UE a legiferat în anumite domenii ale siguranței aviației, iar statele membre nu pot descrie modul în care gestionează siguranța pe teritoriul lor fără a include dimensiunea UE. În plus, în anumite domenii, responsabilitățile care le revin statelor în temeiul Convenției de la Chicago au fost transferate la nivelul Uniunii. Documentul privind Programul european de siguranță a aviației explică modul în care UE abordează obligațiile internaționale care decurg din această delegare a responsabilităților.

Articolul 4 alineatul (2) litera (g) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene prevede că transportul reprezintă o competență partajată între Uniunea Europeană și statele membre ale acesteia. În plus, articolul 100 alineatul (2) din același tratat permite Parlamentului European și Consiliului să stabilească dispoziții adecvate pentru transportul aerian, în urma unei propuneri din partea Comisiei.

În plus, autoritățile și organizațiile au posibilitatea de a propune mijloace alternative de conformitate, și anume mijloace alternative celor stabilite în Regulamentul nr. 216/2008 și în normele de punere în aplicare a acestuia. Este vorba despre mijloace care propun o alternativă la un AMC existent sau despre noi mijloace de stabilire a conformității, în cazurile în care agenția nu a adoptat niciun AMC asociat. Ele oferă entităților reglementate posibilitatea de a găsi alte mijloace pentru a atinge obiectivele regulamentului. Utilizarea acestei posibilități trebuie să fie justificată și aprobată.

Cu toate acestea, experiența a demonstrat că simpla respectare a unor norme imperative nu garantează întotdeauna siguranța și că s-ar putea ca ea să nu țină suficient cont de riscurile care afectează mai multe domenii ale aviației. În plus, normele imperative detaliate pot să nu răspundă în mod adecvat nevoilor anumitor sectoare, cum ar fi întreprinderile mici și mijlocii (IMM) și aviația generală, întrucât ele ar putea fi considerate disproporționate și excesiv de complexe. Pentru anumite părți ale sectorului aviației, normele imperative pot încetini dezvoltarea tehnologică a siguranței și introducerea unor îmbunătățiri în materie de eficiență, din cauza faptului că se concentrează pe impunerea unor metode și soluții specifice, mai degrabă decât pe rezultate și nu permit o foarte mare flexibilitate.

Majoritatea cerințelor juridice incluse în Regulamentul nr. 216/2008 și în regulamentele de punere în aplicare a acestuia au forma unor norme imperative, altfel spus a unor norme care se axează asupra anumitor mijloace pentru a atinge un obiectiv dat. Această abordare normativă, care a reprezentat până în prezent un standard internațional, a permis UE să atingă performanța actuală în materie de siguranță. În plus, normele imperative permit certitudinea juridică și un control simplu al conformității.

În funcție de tipul de măsuri luate, acestea sunt comunicate AESA, Comisiei Europene și celorlalte state membre. În cele mai multe cazuri, AESA are responsabilitatea de a evalua notificările și de a furniza recomandări adresate Comisiei Europene, care adoptă decizia finală pentru a garanta un nivel ridicat și uniform de siguranță și funcționarea corectă a pieței interne.

Competențele de executare sunt cel mai adesea acordate Comisiei cu condiția ca aceasta să prezinte proiectul de act legislativ unui comitet compus din reprezentanți ai statelor membre. Comitetul formulează un aviz cu privire la măsurile propuse de Comisie. Efectele acestor avize variază în funcție de procedura specificată în actul juridic în cauză. În plus față de controlul exercitat de statele membre prin intermediul comitetelor, competențele de executare ale Comisiei pot face, de asemenea, obiectul unor verificări suplimentare efectuate de Parlamentul European și de Consiliu.

Actele adoptate conform procedurii de mai sus pot conferi Comisiei competențe delegate și competențe de executare. Comisia are astfel de competențe numai în cazul în care actul juridic de bază prevede acest lucru.

Aceste dispoziții legislative sunt propuse de Comisia Europeană, care are drept de inițiativă, și sunt prezentate Parlamentului European și Consiliului, adesea denumiți „colegiuitori”. Parlamentul European, ai cărui membri sunt aleși de către cetățenii europeni, și Consiliul, compus din reprezentanți ai statelor membre, pot modifica textul propus de Comisie, sub rezerva cerințelor tratatelor. Adoptarea de către colegiuitori presupune ca aceștia să cadă într-un final de acord asupra unui text corespunzător.

În vederea actualizării listei, Comisia este asistată de „Comitetul pentru siguranță aeriană” compus din experți în domeniul siguranței aeriene din toate statele membre ale UE (plus Islanda, Norvegia și Elveția) și prezidat de Comisie. La propunerea Comisiei, „Comitetul pentru siguranță aeriană” își adoptă avizele cu majoritate calificată.

Regulamentul (CE) nr. 2111/2005 (denumit în continuare „Regulamentul nr. 2111/2005”) prevede dispoziții privind întocmirea și publicarea unei liste a UE, bazate pe criterii comune, a transportatorilor aerieni care, din rațiuni de siguranță, sunt supuși unei interdicții de exploatare în Uniune. Lista transportatorilor aerieni care fac obiectul unei interdicții adoptată pe baza acestui regulament este ea însăși un regulament și, prin urmare, are valoare juridică în statele membre ale UE. Lista transportatorilor aerieni care fac obiectul unei interdicții este stabilită în Regulamentul (CE) nr. 474/2006 al Comisiei. Ea este actualizată în mod regulat.

(c) ATM/ANS, inclusiv sistemele și componentele, care sunt furnizate sau puse la dispoziție de către autoritățile militare;

(a) navigabilitatea aeronavelor enumerate în anexa II la Regulamentul nr. 216/2008 (de exemplu, anumite aeronave istorice, aeronave experimentale, aeronave ușoare etc.);

„Comitetul AESA”, care are competența de a emite avize cu privire la proiectele de regulamente de punere în aplicare a Regulamentelor nr. 216/2008 și nr. 376/2014;

AESA este, de asemenea, abilitată să autorizeze transportatorii aerieni comerciali din țări terțe care efectuează zboruri către, în interiorul sau dinspre cele 28 de state membre ale UE și statele AELS (Islanda, Norvegia, Liechtenstein și Elveția). În ceea ce privește evaluarea operatorilor străini, AESA își asumă doar partea referitoare la siguranță. Permisele de exploatare continuă să fie emise de autoritățile naționale. În plus, AESA coordonează inspecțiile la platformă în cadrul SAFA (Programul de evaluare a siguranței aeronavelor străine), care se referă la siguranța aeronavelor străine care folosesc aeroporturile din Uniune.

De asemenea, agenția asigură, în numele Comisiei, supravegherea administratorului rețelei în ceea ce privește funcțiile rețelei de management al traficului aerian din cadrul cerului unic european (SES). În plus, ea poate investiga organizații.

În plus, AESA efectuează inspecții de standardizare în statele membre, pentru a monitoriza aplicarea de către acestea a dispozițiilor Regulamentului nr. 216/2008 și a normelor sale de aplicare (a se vedea și secțiunea 3.1.1). Ea prezintă rapoarte Comisiei.

AESA este independentă pe plan tehnic și dispune de autonomie juridică, administrativă și financiară. Ea are personalitate juridică și își exercită sarcinile și responsabilitățile care îi sunt conferite prin Regulamentul nr. 216/2008.

Agenția Europeană de Siguranță a Aviației a fost instituită în 2002 pentru a asigura îmbunătățirea procedurilor în toate domeniile reglementate de Regulamentul nr. 216/2008, astfel încât anumite sarcini îndeplinite la nivelul UE să fie efectuate de un organism unic specializat. Personalul AESA este compus din peste 700 de experți în domeniul aviației și administratori din toate statele membre ale UE. Agenția are sediul principal la Köln (Germania), un birou în Bruxelles și alte 3 birouri în Washington (SUA), Montreal (Canada) și Beijing (China).

AESA este, de asemenea, membră a celulei europene de coordonare a crizelor în sectorul aviației, care are rolul de a coordona gestionarea răspunsului la crizele de rețea în sectorul aviației.

În acest moment, UE nu le cere statelor membre să adopte un program național de siguranță, în această formă. Ea a reflectat însă spiritul standardelor OACI relevante în mai multe regulamente europene, în particular în normele de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 216/2008.

Uniunea Europeană se îndreaptă către un sistem de siguranță bazat într-o mai mare măsură pe anticipare și pe date concrete. Aceste cerințe nu pot funcționa eficient în mod izolat la nivelul UE, ci trebuie să se aplice întregului sistem, la toate nivelurile. Standardele OACI, în capitolul 4 din anexa 19, stabilesc cerințele aplicabile sistemelor de management al siguranței pentru prestatorii de servicii și impun ca toate sistemele de management al siguranței să fie acceptabile pentru statul responsabil de certificarea corespunzătoare. În plus, anexa 19 a OACI prevede obligația statelor de a elabora un program de management al siguranței, „programul național de siguranță”, care să prevadă politici și obiective clare, o modalitate de a gestiona riscurile de siguranță și de a asigura siguranța și, în fine, activități de promovare a siguranței.

În plus față de aceste măsuri, statele membre au instituit politici naționale de aplicare a legii pentru a asigura aplicarea corectă a legislației la nivel național.

În plus, Comisia, din proprie inițiativă sau la cererea unui stat membru sau a AESA, poate iniția o procedură pentru a decide dacă un certificat eliberat în conformitate cu Regulamentul nr. 216/2008 și regulamentele sale de punere în aplicare respectă în mod efectiv dispozițiile acestora. În caz de nerespectare, Comisia solicită autorității competente să ia măsuri corective adecvate, cum ar fi limitarea sau suspendarea certificatului respectiv. În plus, odată ce Comisia emite o astfel de decizie, obligația de recunoaștere reciprocă a certificatelor încetează să se aplice celorlalte state membre. Odată ce Comisia dispune de suficiente dovezi care să ateste că s-au luat măsuri corective corespunzătoare, ea va decide restabilirea recunoașterii reciproce.

În plus, în cazurile de încălcare a Regulamentului nr. 216/2008 și a normelor sale de punere în aplicare și atunci când agenția este autoritatea competentă și ea supraveghează o întreprindere, Comisia poate, la solicitarea AESA, să impună amenzi sau penalități cu titlu cominatoriu persoanelor și întreprinderilor cărora AESA le-a eliberat un certificat. Aceste amenzi și penalități cu titlu cominatoriu trebuie să fie disuasive și proporționale atât cu gravitatea situației, cât și cu capacitatea economică a titularului de certificat în cauză, ținându-se seama, în special, de măsura în care a fost compromisă siguranța.

Regulamentul nr. 996/2010 impune autorităților responsabile de investigațiile privind siguranța din UE obligația, în conformitate cu anexa 13 la Convenția de la Chicago, de a invita AESA și autoritățile naționale aeronautice civile din statul sau statele membru vizate să participe la investigațiile privind siguranța. AESA are rolul de a acționa în calitate de consilier în sprijinul investigatorului-șef sau al reprezentantului acreditat al autorității responsabile de investigațiile privind siguranța care efectuează investigația sau participă la aceasta, fără însă a aduce atingere statutului independent al investigației. În mod similar, autoritățile aeronautice civile naționale din statele membre ale UE pot participa, la rândul lor, în calitate de consilieri, la investigația privind siguranța. AESA și autoritățile aeronautice civile naționale sprijină investigația la care participă furnizând informațiile, consultanții și echipamentele solicitate de SIA responsabilă de investigație.

Elaborarea normelor de punere în aplicare a Regulamentului nr. 216/2008 a dus la adoptarea a două seturi distincte de cerințe aplicabile autorităților, respectiv organizațiilor:

a.Cerințele aplicabile autorităților țin seama în mod corespunzător de cele opt elemente critice ale unui sistem de supraveghere a siguranței definite de OACI, sprijinind astfel punerea în aplicare a programelor naționale de siguranță și promovând în același timp obiectivul de standardizare prevăzut în Regulamentul nr. 216/2008. Ele includ, în plus, elemente care sunt esențiale pentru instituirea unui sistem de management al siguranței aviației cuprinzător la nivelul UE, care să conțină responsabilitățile UE și pe cele ale statelor membre în materie de management al siguranței.

b.Cerințele aplicabile organizațiilor, în cele mai multe dintre domeniile aviației, includ cerințe generale consolidate pentru sistemele de management (al siguranței). În prezent, sunt în curs de adoptare norme care prevăd sisteme de management în domeniul navigabilității inițiale și al menținerii navigabilității. Cerințele aplicabile organizațiilor sunt concepute pentru a integra standardele OACI în așa fel încât să se asigure compatibilitatea cu sistemele de management existente și să se încurajeze managementul integrat. Cerințele privind sistemul de management sunt adaptate în funcție de mărimea, natura și complexitatea activităților organizațiilor aeronautice, precum și de modelul de afaceri pe care îl urmează acestea, asigurându-se astfel o aplicare proporțională.

Pentru diferitele domenii tehnice, aceste cerințe generale aplicabile autorităților și organizațiilor sunt completate cu cerințe mai specifice (de exemplu, cerințe de monitorizare a datelor de zbor pentru operatorii aerieni).

Cerințele aplicabile autorităților și organizațiilor au fost concepute astfel încât să reflecte niveluri de siguranță similare pentru toate domeniile care intră sub incidența Regulamentului nr. 216/2008. În particular, cerințele comune pentru sistemul de management constituie un singur cadru de management al siguranței pentru toate organizațiile autorizate care intră sub incidența Regulamentului nr. 216/2008.

În plus față de aceste cerințe, Regulamentul nr. 376/2014 garantează că organizațiile și autoritățile competente identifică pericolele și gestionează riscurile de siguranță prin colectarea, analiza și acțiunile subsecvente cu privire la evenimentele de aviație civilă.

2.2.Managementul riscurilor de siguranță la nivelul UE: procesul de elaborare și actualizare a Planului european pentru siguranța aviației

Planul european pentru siguranța aviației reprezintă elementul central al procesului de management al riscurilor de siguranță la nivel european și implică statele membre, sectorul și AESA.

Acest proces constă în sarcinile descrise în diagrama de mai jos.

Diagrama 4. Procesul de management al riscurilor de siguranță la nivelul UE

1.Identificarea problemelor de siguranță (sau a pericolelor) care afectează sistemul de aviație european;

2.Evaluarea problemelor de siguranță (sau a pericolelor), care vizează evaluarea riscurilor asociate cu efectele cauzate de problemele de siguranță (sau pericolele) identificate în faza anterioară;

3.Definirea și programarea acțiunilor de siguranță, care constă în identificarea strategiilor (sau a măsurilor de atenuare) pentru a soluționa problemele (sau pericolele) al căror nivel de risc nu poate fi tolerat după evaluare;

4.Punerea în aplicare și monitorizarea, care vizează urmărirea statutului și raportarea cu privire la strategiile convenite; și

5.Performanța în materie de siguranță, care vizează examinarea domeniilor de risc identificate pentru a evalua dacă riscurile identificate anterior au fost atenuate și a le compara cu indicatorii de performanță în materie de siguranță.

2.2.1Identificarea problemelor de siguranță

În etapa de identificare a problemelor de siguranță, sistemul european de aviație este examinat în permanență și în mod preventiv în căutarea problemelor de siguranță, cu scopul de a identifica problemele care necesită măsuri de atenuare la nivelul UE și/sau la nivelul statelor membre.

Identificarea problemelor de siguranță poate avea la bază informațiile la care agenția are acces, dar și sistemele de management existente la nivelul autorităților statelor membre sau al organizațiilor din sector. Acest proces poate fi inițiat de la bază spre vârf (de la identificarea unor probleme de siguranță specifice de către părțile interesate care se confruntă cu ele în mod direct) sau de la vârf spre bază (de la analizarea principalelor domenii de risc din cadrul sistemului de aviație).

O modalitate de a identifica probleme de siguranță este analiza sistematică a datelor referitoare la evenimente, în special pe categorii de accidente (de exemplu, pierderea controlului în zbor, coliziune în zbor etc.) sau pe domenii ale aviației (transport aerian comercial, aviație de afaceri, aviație generală etc.).