GLOSAR

Axe : în perioada de programare 2007-2013, politica de dezvoltare rurală este implementată prin intermediul a trei axe tematice, care constituie grupuri coerente de măsuri de dezvoltare rurală, și al unei axe orizontale dedicate abordării LEADER (axa LEADER).

Echivalent normă întreagă : unitate folosită pentru a măsura numărul angajaților astfel încât aceștia să poată fi comparați, chiar dacă lucrează un număr diferit de ore pe săptămână. Unitatea este obținută prin compararea numărului mediu de ore lucrate de un angajat cu numărul mediu de ore lucrate de un angajat cu normă întreagă.

"Efectul de balast" ("efectul deadweight") : situația în care un proiect subvenționat ar fi fost integral sau parțial realizat chiar și fără finanțarea acordată.

Efectul de dislocare : măsura în care o activitate promovată prin sprijin din partea sectorului public este contrabalansată de reducerea activității în altă parte.

FEADR : Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală.

Măsură : un sistem de ajutor pentru punerea în aplicare a unei politici. O măsură definește normele aplicabile proiectelor care pot fi finanțate în cadrul unei axe.

Măsura 311 : măsura care vizează "diversificarea spre activități neagricole".

Măsura 312 : măsura care vizează "înființarea și dezvoltarea microîntreprinderilor".

Măsura 313 : măsura care vizează "promovarea activităților turistice".

Orientările strategice comunitare : prin aceste orientări strategice, Consiliul identifică prioritățile Uniunii Europene pentru Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR), stabilind o corelație cu obiectivele fixate de Consiliile Europene de la Lisabona și de la Göteborg și transpunându-le în politica de dezvoltare rurală. Intenția este de a asigura coerența politicii de dezvoltare rurală cu alte politici ale Uniunii Europene, în special cele din domeniul coeziunii și al mediului, și de a veni în completarea punerii în aplicare a noii politici agricole comune (PAC) și a restructurării pe care a antrenat-o adoptarea acesteia.

Perioadă de programare : cadru multianual de planificare și de implementare a politicilor UE, cum ar fi politica de dezvoltare rurală; actuala perioadă corespunzătoare dezvoltării rurale se întinde între 2007 și 2013.

Plan strategic național : document elaborat de un stat membru, prin care se asigură coerența ajutorului comunitar în favoarea dezvoltării rurale cu orientările strategice ale Comunității, precum și coordonarea dintre prioritățile Comunității și prioritățile naționale și regionale. Planul strategic național constituie un instrument de referință pentru întocmirea programării FEADR. Acesta este pus în aplicare prin programele de dezvoltare rurală.

Program de dezvoltare rurală : un document de programare elaborat de un stat membru și aprobat de Comisie în vederea planificării și a implementării politicii de dezvoltare rurală a UE. Un program de dezvoltare rurală poate fi elaborat fie la nivel regional, fie la nivel național.

VAB : valoarea adăugată brută.

SINTEZĂ

I. Politica de dezvoltare rurală a UE urmărește să ofere soluții la problemele din zonele rurale, cum ar fi depopularea, lipsa oportunităților economice și șomajul. Prin această politică se acordă finanțare pentru sprijinirea creșterii, a ocupării forței de muncă și a dezvoltării durabile în zonele rurale.

II. Una dintre cele trei axe tematice ale politicii de dezvoltare rurală a UE, și anume axa 3, vizează ameliorarea calității vieții în mediul rural și diversificarea economiei rurale. În cadrul acestei axe, diversificarea economiei rurale este urmărită prin trei măsuri specifice:

- diversificarea spre activități neagricole (măsura 311);

- ajutorul pentru înființarea și dezvoltarea microîntreprinderilor, în scopul promovării spiritului antreprenorial și al consolidării țesutului economic (măsura 312) și

- promovarea activităților turistice (măsura 313).

III. Bugetul UE alocat pentru aceste măsuri se ridică la 5 miliarde de euro în perioada 2007-2013. La această finanțare acordată de UE, se adaugă 2 miliarde de euro programate din fonduri naționale.

IV. În cadrul auditului său, Curtea a analizat dacă statele membre și Comisia au obținut un bun raport costuri-beneficii în urma aplicării măsurilor care vizează diversificarea economiei rurale. În special, Curtea a evaluat dacă aceste trei măsuri au fost concepute și implementate astfel încât să aducă o contribuție efectivă la creșterea economică și la crearea de locuri de muncă și dacă finanțarea a fost direcționată către cele mai eficace și mai eficiente proiecte. De asemenea, Curtea a evaluat dacă datele disponibile în urma monitorizării și a evaluărilor oferă informații fiabile, complete și în timp util cu privire la efectele măsurilor.

V. Curtea concluzionează că, per ansamblu, Comisia și statele membre au obținut numai într-o măsură limitată un bun raport costuri-beneficii prin măsurile care vizează diversificarea economiei rurale, întrucât sprijinul nu a fost direcționat în mod sistematic către proiectele cele mai susceptibile să atingă scopul măsurilor. Această situație se explică prin lipsa unor nevoi clare de intervenție sau a unor obiective specifice stabilite în programele de dezvoltare rurală, prin adoptarea de criterii generale de eligibilitate, care nu limitau proiectele la cele mai susceptibile să obțină diversificarea scontată și prin criterii de selecție care nu permiteau selecționarea celor mai eficace proiecte sau care nu erau aplicate deloc. Mult prea adesea, și mai ales la începutul perioadei de programare, selecția proiectelor era ghidată mai degrabă de nevoia de a cheltui bugetul alocat și mai puțin de calitatea proiectelor înseși. În unele state membre, dacă existau suficiente fonduri disponibile, toate proiectele eligibile beneficiau de finanțare, fără să se țină seama de rezultatul evaluării proiectelor.

VI. Statele membre nu au atenuat suficient riscul de apariție a efectului de balast și a efectului de dislocare și, astfel, nu au asigurat cea mai eficientă utilizare posibilă a resurselor. Verificările efectuate de statele membre cu privire la caracterul rezonabil al costurilor nu au redus suficient riscul reprezentat de costurile "umflate" și au existat cazuri în care solicitanților le-a fost impusă o sarcină administrativă excesivă, iar plățile au fost efectuate cu întârziere.

VII. Măsurile nu au fost monitorizate și evaluate în mod eficace, astfel încât există un risc real ca rezultatele finanțării alocate proiectelor să rămână necunoscute. Prioritatea strategică a UE reprezentată de crearea de locuri de muncă nu a fost urmărită în mod corespunzător și nu a existat o gestionare activă a situației atunci când era evident că țintele stabilite nu vor fi atinse.

VIII. În consecință, Curtea recomandă următoarele:

- În programele lor de dezvoltare rurală, statele membre ar trebui să identifice cu claritate în ce mod și pe baza căror argumente intervenția publică de sprijinire a investițiilor în activități neagricole va contribui, de exemplu, la rezolvarea disfuncționalităților pieței legate de obstacolele din calea ocupării forței de muncă și a creșterii economice. Statele membre ar trebui să stabilească apoi obiective specifice și măsurabile, care să fie legate de nevoile identificate. Comisia ar trebui să aprobe numai acele programe de dezvoltare rurală care prezintă strategii fundamentate și exhaustive, bazate pe o argumentație clară, care să explice modul în care intervenția politicii din domeniu va contribui la îndeplinirea obiectivelor strategice de a crea condiții favorabile creșterii economice și ocupării forței de muncă.

- Statele membre ar trebui să definească și să aplice în mod consecvent criterii de natură să asigure selecția celor mai eficace și sustenabile proiecte din perspectiva obiectivelor specifice stabilite de statele membre. Comisia ar trebui să se asigure că aceste criterii sunt aplicate în mod corect și în toate cazurile, nu numai atunci când nu există suficiente resurse bugetare disponibile.

- Comisia și statele membre ar trebui să promoveze adoptarea unor bune practici cu privire la atenuarea riscului de apariție a efectului de balast și a efectului de dislocare. Comisia ar trebui să încurajeze statele membre să adopte practica potrivit căreia cheltuielile pentru investiții devin eligibile doar de la data aprobării finanțării.

- Comisia ar trebui să se asigure că statele membre dispun de sisteme eficace de verificare a caracterului rezonabil al costurilor.

- Comisia și statele membre ar trebui să se asigure că, în perioada de programare următoare, se vor obține informații pertinente și fiabile care să faciliteze gestionarea și monitorizarea măsurilor și care să demonstreze măsura în care ajutorul acordat contribuie la realizarea priorităților Uniunii Europene. Țintele fixate în materie de creare de locuri de muncă ar trebui să fie realiste, iar numărul locurilor de muncă create ar trebui să fie monitorizat cu precizie; măsurile ar trebui să fie mai bine gestionate de-a lungul perioadei de programare și, în special, atunci când se constată că țintele stabilite nu vor fi atinse.

- Comisia și statele membre ar trebui să își intensifice eforturile legate de reducerea sarcinii administrative și de garantarea faptului că plățile sunt efectuate într-un termen rezonabil.

INTRODUCERE

1. Politica de dezvoltare rurală a UE urmărește să ofere soluții la problemele din zonele rurale, cum ar fi depopularea, lipsa oportunităților economice și șomajul. Prin această politică se acordă finanțare pentru sprijinirea creșterii, a ocupării forței de muncă și a dezvoltării durabile în zonele rurale.

2. Politica de dezvoltare rurală a UE pentru perioada 2007-2013 este axată pe trei teme (cunoscute drept "axe tematice"). Acestea sunt:

axa 1 – ameliorarea competitivității sectoarelor agricol și forestier;

axa 2 – ameliorarea mediului și a spațiului rural;

axa 3 – ameliorarea calității vieții în mediul rural și promovarea diversificării economiei rurale [1].

3. Pentru cele opt măsuri din cadrul axei 3, au fost definite următoarele obiective [2]:

"Diversificarea activităților, favorizând activitățile neagricole, precum și [...] dezvoltarea altor sectoare decât agricultura, [...] promovarea ocupării forței de muncă, [...] ameliorarea serviciilor de bază, inclusiv accesul, la nivel local, la tehnologiile de informare și comunicare (TIC) și [...] realizarea de investiții care să facă zonele rurale mai atractive în scopul inversării tendinței de declin economic și social și de depopulare a zonelor rurale [...]".

4. Obiectivul UE de diversificare a economiei rurale face parte din axa 3 și este sprijinit prin trei măsuri specifice:

(i) diversificarea spre activități neagricole (măsura 311);

(ii) ajutorul pentru înființarea și dezvoltarea microîntreprinderilor, în scopul promovării spiritului antreprenorial și al consolidării țesutului economic (măsura 312) și

(iii) promovarea activităților turistice (măsura 313).

5. Orientările strategice comunitare adoptate de Consiliu [3] identifică prioritățile Uniunii Europene pentru Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR). Aceste orientări stabilesc care sunt obiectivele urmărite cu ajutorul fondurilor alocate pentru axa 3:

"Resursele din cadrul axei 3 ar trebui să contribuie la prioritatea generală de creare a unor posibilități de angajare și a condițiilor de creștere economică [...]".

Orientările definesc abordarea strategică pe care statele membre trebuie să o urmărească în elaborarea planurilor lor naționale strategice și a programelor aferente de dezvoltare rurală pentru perioada 2007-2013. Contribuția preconizată la creșterea economică și la crearea de locuri de muncă în zonele rurale, în conformitate cu Strategia de la Lisabona, a fost reflectată și în indicatorii de rezultat definiți în normele de implementare [4].

6. Măsurile de diversificare, ca parte a politicii de dezvoltare rurală, fac obiectul sistemului de gestiune partajată între Comisie și statele membre. Programele de dezvoltare rurală sunt propuse de statele membre și sunt aprobate de Comisie. Statele membre selectează apoi proiectele pentru care se acordă finanțare pe baza programelor prezentate. În figura 1 este prezentat cadrul de reglementare și modul în care fondurile sunt alocate pentru proiectele de diversificare.

FIGURA 1

+++++ TIFF +++++

7. Cheltuielile programate de UE pentru aceste măsuri erau de 5 miliarde de euro pentru perioada 2007-2013, la care se adăugau 2 miliarde de euro alocate din fondurile naționale ale statelor membre. Întrucât cererea înregistrată pentru anumite măsuri a fost sub așteptări, fondurile programate pentru acestea în unele state membre au fost reduse cu o sumă totală de 0,3 miliarde de euro în cursul perioadei de programare (a se vedea anexa I).

8. Finanțarea este acordată sub formă de granturi în sprijinul proiectelor prezentate și, prin urmare, vine în completarea fondurilor cu care contribuie beneficiarii înșiși. Exemple tipice de proiecte finanțate prin măsurile din axa 3 includ:

în cadrul măsurii 311: servicii (servicii care oferă cazare și micul dejun, agroturism, activități educative și sociale desfășurate în exploatațiile agricole etc.), activități meșteșugărești (olărit, fabricarea de produse locale etc.) și activități comerciale (crearea de magazine anexate exploatațiilor agricole, unde produsele [5] sunt vândute direct clienților etc.);

în cadrul măsurii 312: sprijin acordat pentru dezvoltarea microîntreprinderilor existente sau pentru persoanele care vor înființa o microîntreprindere (cu mai puțin de 10 angajați și a cărei cifră de afaceri este mai mică de 2 milioane de euro) într-un sector neagricol;

în cadrul măsurii 313: construcția sau renovarea infrastructurii de turism, dotări și/sau atracții pentru vizitatori, instalații recreaționale, dezvoltarea și comercializarea produselor turistice, elaborarea de strategii de promovare a turismului, materiale informative.

9. În caseta 1 sunt prezentate câteva exemple de tipuri de proiecte finanțate prin cele trei măsuri de diversificare auditate de Curte.

10. Costurile totale ale proiectelor auditate au variat între 10000 de euro și 3 milioane de euro, iar cuantumul sprijinului public a variat între 2500 de euro și 1,1 milioane de euro. Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 nu prevede pentru măsurile vizate o valoare maximă eligibilă și nici o intensitate maximă a ajutorului acordat. Statele membre sunt cele care stabilesc rata ajutorului și valoarea maximă eligibilă în programele lor de dezvoltare rurală, în conformitate cu normele generale ale UE privind ajutoarele de stat.

CASETA 1

EXEMPLE CARE ILUSTREAZĂ TIPURILE DE INVESTIȚII FINANȚATE PRIN MĂSURILE DE DIVERSIFICARE

+++++ TIFF +++++

© Curtea de Conturi Europeană

+++++ TIFF +++++

© Curtea de Conturi Europeană

+++++ TIFF +++++

© Curtea de Conturi Europeană

SFERA ȘI ABORDAREA AUDITULUI

11. Curtea a urmărit să evalueze dacă măsurile auditate au fost concepute și implementate astfel încât să asigure un bun raport costuri-beneficii și dacă proiectele finanțate auditate au contribuit la atingerea obiectivelor măsurilor. De asemenea, Curtea a evaluat dacă rezultatele măsurilor au fost monitorizate și evaluate astfel încât să permită statelor membre și Comisiei să identifice problemele apărute și să reacționeze la acestea, precum și să ofere informații obiective cu privire la efectele măsurilor.

12. Auditul s-a axat pe următoarea întrebare:

Au obținut statele membre și Comisia un bun raport costuri-bene- ficii în urma aplicării măsurilor care vizează diversificarea economiei rurale?

Principalele subîntrebări erau următoarele:

Au fost concepute și implementate măsurile de diversificare astfel încât să aducă o contribuție efectivă la creșterea economică și la crearea de locuri de muncă?

Au fost atenuate suficient riscurile legate de eficiență și de economicitate?

Au fost într-adevăr finanțate cele mai eficace și mai eficiente proiecte?

13. Auditul a acoperit atât Comisia, cât și vizite în șase state membre [Republica Cehă, Franța – Aquitania, Italia – Campania, Polonia, Suedia (Västra Götaland) și Regatul Unit – Anglia (Yorkshire și Humber)] [6], și a vizat modul de concepere și de implementare a măsurilor, rezultatele obținute de proiectele finalizate și monitorizarea sprijinului financiar acordat în cadrul măsurilor de diversificare. A fost examinat un eșantion de 129 de dosare de proiecte care acoperă cele trei măsuri de diversificare. Au fost efectuate vizite pe teren pentru 57 de proiecte, precum și o analiză a documentației aferente acestora și au fost organizate interviuri cu beneficiarii ajutorului. 72 de dosare de proiecte au fost verificate prin intermediul unei examinări documentare.

OBSERVAȚII

PARTEA ÎNTÂI – AU FOST CONCEPUTE ȘI IMPLEMENTATE MĂSURILE DE DIVERSIFICARE ASTFEL ÎNCÂT SĂ ADUCĂ O CONTRIBUȚIE EFECTIVĂ LA CREȘTEREA ECONOMICĂ ȘI LA CREAREA DE LOCURI DE MUNCĂ?

14. "Măsurile din cadrul axei 3 ar trebui să contribuie la prioritatea generală de creare a unor posibilități de angajare în zonele rurale în domenii de activitate și de servicii neagricole. Aceste măsuri au fost concepute ca reacție la declinul economic și social și la depopularea zonelor rurale care afectează numeroase regiuni din Europa. Diversificarea este necesară pentru creșterea economică, pentru ocuparea forței de muncă și pentru dezvoltarea durabilă în zonele rurale, contribuind, astfel, la un mai bun echilibru teritorial, atât din punct de vedere economic, cât și din punct de vedere social…" [7].

15. În programele lor de dezvoltare rurală și în conformitate cu planurile lor strategice naționale, statele membre trebuie să stabilească obiective clare și specifice [8] care să reflecte nevoile lor structurale și teritoriale. Ele trebuie să implementeze apoi măsuri care se axează pe atingerea acestor obiective.

16. Pentru ca politicile lor să fie eficace și bine direcționate, statele membre trebuie să înțeleagă atât factorii care stimulează ocuparea forței de muncă și creșterea economică în zonele rurale, cât și obstacolele din calea acestora. Totodată, statele membre trebuie să se asigure că argumentele de la baza intervenției sunt clar justificate în ceea ce privește modul în care finanțarea din partea sectorului public poate ajuta, de exemplu prin remedierea disfuncționalităților pieței. Statele membre ar trebui, de asemenea, să precizeze efectele pe care doresc să le obțină (modul în care diversificarea poate contribui/va contribui la creșterea durabilă și ce schimbări trebuie antrenate), oferind astfel un cadru și orientări clare pentru gestionarea curentă a programului (de exemplu, identificând îmbunătățirile care trebuie aduse atunci când este necesar).

17. Curtea a examinat legislația UE și sistemele, procedurile și documentele statelor membre pentru a obține probe pe baza cărora să poată stabili dacă modul în care au fost concepute și implementate măsurile de diversificare era susceptibil să conducă la finanțarea eficientă a unor proiecte eficace care abordau prioritatea reprezentată de creștere și de crearea de locuri de muncă. Mai concret, în cadrul auditului s-a examinat dacă statele membre dispuneau de argumente care demonstrau nevoia de intervenție publică în cadrul măsurilor, de obiective clare și criterii pertinente de eligibilitate, precum și de proceduri eficace de selecție. Mai mult, auditul a evaluat măsura în care Comisia și statele membre au gestionat măsurile ținând seama de performanțele obținute.

OBIECTIVELE STABILITE ERAU GENERALE ȘI NU ERAU LEGATE ÎNTOTDEAUNA DE CREAREA UNOR CONDIȚII PROPICE PENTRU CREȘTERE ȘI PENTRU OCUPAREA FORȚEI DE MUNCĂ

18. În conformitate cu articolul 16 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 [9], programele de dezvoltare rurală naționale/regionale auditate identificaseră într-adevăr o serie de puncte tari și de puncte slabe în economiile rurale. Cu toate acestea, programele de dezvoltare rurală și alte documente de programare nu au analizat mai în profunzime cauzele subiacente ale acestor probleme pentru a stabili modul în care ar trebui să fie orientată intervenția [10] (a se vedea caseta 2).

19. Programele de dezvoltare rurală examinate identificaseră unele beneficii potențiale care puteau fi obținute prin măsurile 311, 312 și 313, dar niciunul dintre programe nu definise o logică clară de intervenție structurată în funcție de următoarele elemente: nevoi identificate – obiective specifice – activități necesare pentru atingerea obiectivelor respective. De exemplu, în Suedia, programul de dezvoltare rurală conținea o listă a domeniilor în care ar putea fi necesară intervenția publică pentru a diversifica economia rurală și a sprijini creșterea economică (de exemplu, eliminarea obstacolelor din calea participării femeilor, crearea unor asociații de garantare a creditelor etc.), dar nu fixa obiective specifice și nici nu identifica tipuri specifice de activități care să fie finanțate în vederea îndeplinirii nevoilor respective.

CASETA 2

EXEMPLU DE PROGRAM DE DEZVOLTARE RURALĂ ÎN CARE NECESITATEA DE A FINANȚA MĂSURI DE DIVERSIFICARE NU ERA DEMONSTRATĂ CU CLARITATE

Regatul Unit – Anglia: Potrivit programului de dezvoltare rurală, atunci când implementează măsurile, fiecare regiune ar trebui să acorde o atenție deosebită subperformanței și dezavantajelor economice. Planul regional de implementare pentru Yorkshire și Humber aduce ca argument faptul că regiunea are o proporție mai mică de exploatații agricole diversificate decât media națională, dar nu demonstrează că există necesitatea unei diversificări mai importante a economiei rurale, din perspectiva veniturilor exploatațiilor, a viabilității acestora, a volatilității veniturilor sau din alte cauze, și nici nu identifică motivele existenței unei diversificări mai slabe în regiunea respectivă sau modul în care intervenția publică ar putea ajuta.

20. În toate programele de dezvoltare rurală naționale/regionale auditate, cu excepția unui exemplu din Italia (a se vedea punctul 21), obiectivele stabilite erau atât de generale și de deschise la interpretări încât autoritățile naționale/regionale nu au putut să definească ținte măsurabile (a se vedea caseta 3). Prin urmare, contribuția fiecărei măsuri la atingerea obiectivelor operaționale era cuantificată numai prin intermediul țintelor fixate pentru indicatorii de monitorizare din cadrul comun de monitorizare și de evaluare al UE [11]. Totuși, aceste "ținte" erau stabilite prin calcularea rezultatelor scontate pe baza cuantumului cheltuielilor programate, în loc să fie stabilite pe baza identificării mai întâi a rezultatelor dorite, necesare pentru a îndeplini o nevoie sau a atinge un obiectiv, și apoi pe baza identificării nivelului din țintă care poate fi atins cu ajutorul finanțării disponibile.

21. Măsura 311 în Italia – Campania a fost o excepție, în măsura în care stabilea un obiectiv specific "de promovare a încadrării în muncă cu normă întreagă a membrilor gospodăriei agricole", căruia i-a asociat un indicator suplimentar cuantificat (și anume, însoțit de o țintă): "numărul de membri ai gospodăriei agricole care au găsit un loc de muncă în activitățile care au beneficiat de sprijin".

CASETA 3

EXEMPLU DE OBIECTIVE PREA GENERALE STABILITE PENTRU MĂSURILE DE DIVERSIFICARE

În Republica Cehă, pentru toate cele trei măsuri au fost stabilite obiective identice: "diversificarea activităților agricole către producție neagricolă, dezvoltarea producției neagricole și sprijinirea creării de locuri de muncă", "diversitatea economiei rurale", "îmbunătățirea calității vieții în zonele rurale și diversificarea economică". Aceste obiective sunt generale și deschise la interpretări și au fost preluate din considerentul 46 al Regulamentului (CE) nr. 1698/2005, fără să le fie adăugate precizări suplimentare. De exemplu, obiectivul care consta în "diversitatea economiei rurale" nu precizează care este nivelul îmbunătățirii situației curente preconizat de măsură și, prin urmare, nu poate fi transpus într-un indicator calitativ sau cantitativ.

În programul de dezvoltare rurală al Poloniei, obiectivele măsurii 313 (turism) erau descrise doar în termeni vagi în cadrul unei măsuri integrate [12]: "Măsura va îmbunătăți condițiile de viață din zonele rurale"; "Aceasta va contribui la dezvoltarea identității populației rurale"; "Aceasta va contribui la […] prezervarea […] specificului zonelor rurale […]". Această formulare generală nu precizează modul în care măsura va contribui la promovarea activităților turistice.

22. Faptul că statele membre și regiunile auditate nu au precizat în mod clar ce doresc să realizeze sugerează că este vorba de o strategie bazată mai degrabă pe cerere și mai puțin pe obiective. Ca rezultat, numeroase activități și sectoare diferite rămân eligibile, existând riscul ca ajutorul să nu fie direcționat într-o măsură suficientă către nevoile și handicapurile structurale care au fost identificate (justificarea de la baza intervenției) și care, între altele, reprezintă obstacole în calea creșterii economice și a creării de locuri de muncă.

COMISIA A APROBAT PROGRAMELE DE DEZVOLTARE RURALĂ ÎN POFIDA EXISTENȚEI UNOR DEFICIENȚE

23. Regulamentul (CE) nr. 1974/2006 prevede că statele membre trebuie să identifice motivele de intervenție, obiectivele, câmpul de aplicare și acțiunile din cadrul măsurilor. Mai mult, programele trebuie să prezinte "dovezi că, în ceea ce privește măsurile de investiții, ajutorul este centrat pe obiective clar definite în raport cu nevoile teritoriale și handicapurile structurale care au fost identificate". Prin urmare, înainte de a aproba programele de dezvoltare rurală ale statelor membre, Comisia trebuie să verifice coerența obiectivelor acestora cu strategiile de la nivel național și de la nivelul UE și cu nevoile și punctele slabe identificate.

24. Cu toate acestea, întrucât programele de dezvoltare rurală auditate definiseră obiective atât de generale, verificările efectuate cu privire la coerență aveau doar o utilitate limitată. Comisia a aprobat însă programele de dezvoltare rurală în pofida acestor deficiențe și nu a procedat la o evaluare critică a argumentelor de la baza intervenției. De asemenea, Comisia nu a luat în calcul eficiența sau eficacitatea cu care măsurile propuse puteau genera creștere economică și locuri de muncă durabile.

CONDIȚIILE/CRITERIILE DE ELIGIBILITATE STABILITE DE STATELE MEMBRE AUDITATE NU LIMITEAZĂ SFERA DE APLICARE A AJUTORULUI ACORDAT PENTRU DIVERSIFICARE

25. După ce și-au stabilit obiectivele, statele membre trebuie să definească condițiile de eligibilitate (de exemplu, în ceea ce privește tipurile de investiții, categoriile de beneficiari și natura sprijinului) pentru a se asigura că ajutorul este direcționat către atingerea obiectivelor stabilite.

26. Aceste condiții de eligibilitate sunt menite să limiteze sfera de aplicare a ajutorului. Curtea a constatat că criteriile de eligibilitate stabilite de statele membre erau, de asemenea, foarte largi, astfel încât fondurile erau alocate pentru proiecte care nu abordau cu adevărat obiectivele măsurilor specifice, chiar dacă proiectele respective puteau prezenta unele beneficii pentru populația locală (a se vedea caseta 4). Curtea a identificat în Republica Cehă și în Suedia chiar și proiecte care nu erau eligibile în temeiul reglementărilor UE (a se vedea anexa II).

PROCEDURILE DE SELECȚIE NU AU DIRECȚIONAT FINANȚAREA CĂTRE CELE MAI BUNE PROIECTE

27. După ce și-au stabilit obiectivele și criteriile de eligibilitate, statele membre trebuie să definească proceduri pentru selectarea operațiunilor și a proiectelor din populația de proiecte eligibile. Criteriile de selecție ar trebui să permită statelor membre să identifice operațiunile și proiectele care contribuie în cea mai mare măsură la atingerea obiectivelor și să aloce bugetul disponibil către acestea. Aplicarea cu eficacitate a criteriilor de selecție este o cerință impusă de legislația UE aplicabilă în materie [13].

CASETA 4

CRITERII LARGI DE ELIGIBILITATE AU CONDUS LA FINANȚAREA ANUMITOR PROIECTE CARE NU ABORDAU OBIECTIVELE MĂSURILOR

Polonia: Deși măsura 311 vizează diversificarea activității exploatațiilor spre activități neagricole și promovarea ocupării forței de muncă din zonele rurale în alte domenii decât cel agricol, în regiunea Malopolska (Polonia Mică), 42 % din beneficiari au achiziționat utilaje (cum ar fi tractoare etc.) cu care intenționau să presteze către terțe părți servicii agricole de bază, similare cu cele executate pe exploatațiile lor, fără să aducă vreo contribuție la diversificarea economiei rurale.

Tot în Polonia, la momentul auditului, 68 % din proiectele finanțate în cadrul măsurii 313 (turism) erau legate de construcția de structuri municipale pentru activități sportive sau vizau investiții în amenajarea de locuri de joacă pentru copii. De exemplu, s-a acordat finanțare în cadrul măsurii 313 pentru modernizarea unui teren de fotbal situat lângă o școală. Proiectul viza îmbunătățirea calității vieții în comunitatea rurală prin crearea unei infrastructuri moderne pentru activități sportive și recreaționale și prin punerea la dispoziția elevilor din ciclul primar a unor instalații pentru activități sportive. Acest tip de proiect nu este însă de natură să diversifice economia prin atragerea de turiști, acesta fiind obiectivul măsurii [14].

28. Criteriile de selecție ar trebui să permită evaluarea meritelor relative ale propunerilor de proiecte pe o bază obiectivă și transparentă, precum și respingerea proiectelor care nu prezintă un bun raport costuri-beneficii. Într-adevăr, chiar și în cazurile în care proiectele îndeplinesc condițiile, unele proiecte reușesc într-o mai mare măsură decât altele să abordeze obiectivele care au fost stabilite în vederea satisfacerii nevoilor din zonele rurale. De exemplu, întrucât fondurile disponibile sunt limitate, toți ceilalți factori fiind egali, ar trebui aplicat următorul principiu: dacă un proiect de investiții creează mai multe locuri de muncă în zonele rurale decât un alt proiect, atunci ar trebui să se acorde preferință primului proiect.

29. Două dintre statele membre auditate nu au stabilit niciun fel de criterii de selecție și s-au bazat exclusiv pe criteriile lor de eligibilitate largi pentru a întocmi lista proiectelor cărora urma să li se acorde finanțare. Acesta a fost cazul Franței (Aquitania) și al Poloniei în primii ani ai perioadei de programare (2007-2010). De fapt, în cursul acestei perioade, Polonia a selectat proiecte fie pe baza principiului "primul venit, primul servit", fie în mod aleatoriu [15]. Într-un alt stat membru, și anume Suedia (Västrä Götaland), procedura de selecție utilizată nu presupunea notarea sau ierarhizarea proiectelor pentru a permite o comparație obiectivă a acestora în timp, cu scopul de a se garanta că sunt selectate sistematic numai proiectele cu cea mai ridicată prioritate.

30. Celelalte trei state membre (Italia – Campania, Republica Cehă și Regatul Unit – Anglia) au aplicat criterii de selecție și o serie de diferite sisteme de punctare, dar Republica Cehă a suspendat aplicarea criteriilor de selecție în 2009. În Italia – Campania și în Republica Cehă, criteriile de selecție nu mai prezentau însă nicio utilitate, întrucât niciunul dintre aceste două state membre/regiuni nu a stabilit un punctaj minim efectiv pe care un proiect trebuia să îl obțină pentru a fi selectat. Aceasta înseamnă că, în măsura în care erau disponibile fonduri, proiectele puteau fi selectate chiar dacă, conform evaluării, ele nu erau neapărat relevante în raport cu prioritățile naționale/regionale (a se vedea caseta 5).

31. Patru dintre statele membre auditate [Franța (Aquitania), Italia – Campania, Suedia (Västra Götaland) și Republica Cehă] au selectat cât mai multe proiecte eligibile posibil în limitele resurselor disponibile, indiferent de contribuția potențială a proiectelor respective la atingerea obiectivelor măsurilor. În cadrul auditului, s-a constatat însă că, ulterior, dacă bugetul era insuficient pentru a acoperi toate cererile eligibile, statele membre aplicau o procedură mai strictă de selecție a proiectelor. Ca rezultat, proiecte de calitate superioară au fost respinse ulterior în cursul procesului doar pentru că nu mai existau fonduri suficiente (a se vedea caseta 6).

CASETA 5

EXEMPLE DE SISTEME DE SELECȚIE CARE NU AU CONDUS LA SELECTAREA DE PROIECTE RELEVANTE

În Italia – Campania: Modul în care a fost conceput sistemul părea să constituie o bună practică, întrucât proiectele eligibile de investiții erau evaluate pe baza unei grile formate din criterii de selecție, care prevedea atingerea unui scor minim general (prag) pentru proiectele eligibile, inclusiv a unui prag de "calitate a proiectului". Sistemul acorda însă puncte nu numai în cazul în care proiectul respecta criteriile, ci și atunci când acestea nu erau respectate.

În ceea ce privește categoria referitoare la "calitatea proiectelor", un proiect care nu îndeplinea niciun criteriu obținea totuși 20 de puncte ("pragul minim" care trebuia atins) și putea beneficia deci de finanțare. Un astfel de sistem face pur și simplu inutilă selecția proiectelor în funcție de criteriul calității, întrucât toate proiectele se calificau automat dacă erau disponibile fonduri suficiente.

Franța (Aquitania): În absența criteriilor de selecție, simplul fapt că un proiect era eligibil și existau fonduri disponibile însemna că proiectul respectiv va fi selectat. Drept urmare, un proiect de creare a unei noi săli pentru degustarea de vinuri a beneficiat de finanțare, chiar dacă astfel de structuri existau deja. Proiectul nu a diversificat/extins într-o mai mare măsură activitatea exploatației agricole și, prin urmare, nu a contribuit la atingerea obiectivelor măsurii în cadrul căreia a fost finanțat.

CASETA 6

EXEMPLE DE PROCESE INEFICACE DE SELECȚIE

Republica Cehă: În cursul primilor doi ani (2007 și 2008), în condițiile în care nu a fost impus un prag minim, iar bugetul era suficient pentru a finanța toate cererile eligibile, proiectele depuse nu erau ierarhizate de fapt în funcție de criteriile preferențiale. Ca rezultat, proiecte care obținuseră 0 puncte din 35 și 1 punct dintr-un punctaj maxim posibil de 106 erau totuși finanțate. Din 2010, proiectele eligibile aveau nevoie de un punctaj mult mai mare pentru a obține finanțare, și anume minimum 25 de puncte din 40 și, respectiv, 54 de puncte din 101.

Italia – Campania: În cadrul măsurii 312, în cursul primei perioade de depunere a cererilor (iulie/august 2009), toate cele 163 de cereri eligibile au beneficiat de finanțare. În a doua perioadă (septembrie/octombrie 2009), erau eligibile 322 de cereri, dintre care au fost finanțate numai 70, deoarece fusese deja utilizat întregul buget alocat măsurii. Aceasta însemna că proiecte prezentate în a doua perioadă au fost excluse chiar dacă obținuseră un punctaj mult mai bun decât proiecte finanțate în cursul primei perioade. De exemplu, din rândul proiectelor excluse din cauza lipsei de fonduri în a doua perioadă, cel mai bun proiect obținuse un punctaj cu 85 % mai mare decât proiectele finanțate în prima perioadă.

Suedia: Până în 2011, nu au existat cazuri în care să fi fost respinse cereri pentru proiecte eligibile din cauza priorității scăzute a proiectelor respective. Un rezultat al acestei lipse de prioritizare este faptul că măsurile au fost parțial închise în 2011 din cauza insuficienței resurselor bugetare, iar unele proiecte au fost respinse deoarece "banii pentru proiecte sunt limitați și trebuie să prioritizăm". Deși această decizie a avut ca rezultat direcționarea strictă a bugetului rămas, cea mai mare parte a acestuia fusese deja cheltuită.

CREAREA DE LOCURI DE MUNCĂ ERA O COMPONENTĂ A PRIORITĂȚII GENERALE A MĂSURILOR, DAR ACEST LUCRU NU S-A REFLECTAT ÎNTOTDEAUNA ÎN MODUL DE DIRECȚIONARE A FONDURILOR

32. După cum s-a menționat anterior (a se vedea punctul 14), crearea de locuri de muncă este o componentă a priorității generale stabilite pentru axa 3. Prin urmare, statele membre ar trebui să acorde prioritate proiectelor care îndeplinesc obiectivele stabilite în programele de dezvoltare rurală și, în același timp, să încerce să selecteze proiectele care prezintă cel mai ridicat potențial de creare de locuri de muncă. Statele membre ar trebui să vizeze nu numai crearea mai multor locuri de muncă, ci și să acorde atenția corespunzătoare eficienței și eficacității financiare ale ajutorului, ținând seama, de exemplu, de costul per loc de muncă și de calitatea locurilor de muncă.

33. Auditul a arătat că toate statele membre auditate, cu excepția Franței, au luat în calcul potențialul de creare de locuri de muncă atunci când au evaluat propunerile de proiecte. Cu toate acestea, deficiențele sistemelor de selecție descrise anterior însemnau că, în practică, în anumite state membre, acestea nu erau eficace în prioritizarea proiectelor care creau locuri de muncă (a se vedea punctele 30, 31). De exemplu, deși sistemul de selecție pentru măsura 311 aplicat în Italia (Campania) permitea prioritizarea proiectelor care promovau încadrarea în muncă cu normă întreagă a unui membru al gospodăriei agricole (a se vedea punctul 21), existau totuși deficiențe în aplicarea acestui criteriu (a se vedea caseta 7).

CASETA 7

UN SISTEM BUN PE HÂRTIE, DAR NU ȘI ÎN PRACTICĂ

În Italia – Campania, criteriul legat de obiectivul de promovare a încadrării în muncă cu normă întreagă a unui membru al gospodăriei este descris ca raportul dintre costul investiției și numărul de angajați. Evaluarea presupunea însă calcularea procentajului de membri ai gospodăriei agricole care au găsit un loc de muncă cu normă întreagă și transformarea acestui procentaj în puncte.

Cererea de propuneri nu conținea instrucțiuni cu privire la modul de calcul al acestui procentaj. În consecință, nu au fost efectuate calcule, iar punctele au fost acordate pe baza unor afirmații din raportul tehnic neînsoțite de dovezi.

De exemplu, pentru un proiect de agroturism, beneficiarul a inclus "creșterea numărului de ore de lucru pentru membrii familiei" printre rezultatele preconizate și, pe această bază, proiectului i s-a acordat punctajul maxim. Respectarea acestui criteriu nu a fost verificată în cadrul controalelor la fața locului desfășurate de autorități înainte de efectuarea plății finale, iar beneficiarul nu a fost în măsură să prezinte auditorilor dovezi în sprijinul afirmației sale.

34. În cazul proiectelor care au ca obiectiv crearea de locuri de muncă, un indicator al eficienței lor financiare este costul per loc de muncă creat. Curtea a calculat acest indicator [16] pentru 26 de proiecte auditate care au reușit să creeze locuri de muncă (a se vedea anexa II). Conform calculelor, costul per loc de muncă creat a variat considerabil între proiecte, de la 3000 de euro la 215000 de euro. Deși Curtea recunoaște că proiectele pot avea și alte obiective care ar trebui luate în considerare în procesul de selecție, diferențele semnificative de la nivelul costurilor per loc de muncă creat în cadrul unor activități similare/pentru activități similare indică necesitatea unei atenții sporite față de acest aspect.

35. Trei dintre statele membre auditate au analizat eficiența financiară a propunerilor de proiecte prezentate din perspectiva costului per loc de muncă. La evaluarea proiectelor, autoritățile din Regatul Unit au analizat și au acordat puncte pentru nivelul de calificare aferent locurilor de muncă preconizate în cadrul proiectului și raportul costuri-beneficii prezentat de acestea (costul per loc de muncă și costul per nivel de calificare din perspectiva finanțării acordate).

36. În Polonia, cuantumul finanțării variază în funcție de numărul de locuri de muncă pe care beneficiarul se angajează să le creeze, în timp ce în Italia, costul per loc de muncă este evaluat numai în cadrul măsurii 312 și toate cheltuielile (costul integral al investiției) sunt luate în calcul și comparate cu o valoare medie stabilită de autorități. Puncte suplimentare pot fi acordate pe baza calculului costului per loc de muncă.

37. Numai Polonia, Republica Cehă și Regatul Unit au condiționat acordarea finanțării de crearea efectivă de locuri de muncă, în cazul în care acest obiectiv era prevăzut în cadrul proiectului. În Polonia și în Regatul Unit, cererea de plată trebuia să fie însoțită de dovezi (deși Regatul Unit accepta și rezultate preconizate), în timp ce în Republica Cehă, promotorii de proiecte făceau obiectul unor controale specifice după implementarea proiectelor. În Polonia și în Republica Cehă, au fost stabilite norme clare privind perioada de angajament de-a lungul căreia trebuiau menținute locurile de muncă create, și anume doi ani de la efectuarea plății finale și, respectiv, până la sfârșitul perioadei de angajament de cinci ani [17].

38. În schimb, autoritățile din Italia – Campania se bazau exclusiv pe estimarea privind numărul de locuri de muncă ce urmau a fi create, astfel cum era prezentată de beneficiar în cererea sa. Crearea acestor locuri de muncă nu reprezenta o condiție pentru efectuarea plății și nu era verificată la momentul plății finale și nici în cadrul activităților ulterioare de monitorizare. Auditul a arătat că numai patru dintre cele nouă proiecte auditate aveau ca obiectiv crearea de locuri de muncă și că numărul de locuri de muncă create se situa cu mult sub așteptări în cazul a două dintre cele patru proiecte.

NU A EXISTAT O GESTIONARE PROACTIVĂ A MĂSURILOR

39. Chiar și atunci când informațiile obținute în urma monitorizării și a evaluărilor arătau că țintele măsurilor nu au fost atinse, autoritățile din statele membre nu au regândit intervențiile cu scopul de a le maximiza impactul, sprijinind proiecte mai eficace și mai eficiente care puteau produce rezultate reale în raport cu țintele stabilite.

40. Această situație era evidentă în Republica Cehă, unde, în ciuda subperformanței considerabile în ceea ce privește crearea de locuri de muncă, explicabilă parțial prin țintele nerealiste/ambițioase stabilite de autorități, nu au fost luate măsuri pentru a se acorda preferință într-o mai mare măsură proiectelor care creau locuri de muncă. În Suedia, realocarea unei părți din bugetele aferente axei 3 între comitate a fost efectuată ținându-se seama de nivelul cheltuielilor, dar nu și de progresele înregistrate în obținerea rezultatelor. În Italia, a fost stabilită o rată ridicată a ajutorului pentru a se mări gradul de absorbție al fondurilor, dar nu a fost impusă nicio legătură cu obținerea de rezultate (a se vedea caseta 8).

CASETA 8

EXEMPLE DE SITUAȚII ÎN CARE NU A EXISTAT O GESTIONARE PROACTIVĂ A SITUAȚIEI

Republica Cehă: Evaluarea intermediară publicată în 2010 a pus în evidență efectul limitat al celor trei măsuri auditate. Evaluatorul a constatat că, în ceea ce privește măsura 311, s-a realizat numai 0,8 % din indicatorul privind numărul brut de locuri de muncă preconizate. În cazul măsurii 312, s-a realizat numai 1,4 % din ținta stabilită inițial cu privire la crearea de locuri de muncă, iar pentru măsura 313 s-a înregistrat un procentaj de numai 1 % după trei ani de la implementarea programelor. În ciuda acestui insucces, Republica Cehă nu adaptase măsurile. În schimb, autoritățile cehe au menținut același nivel al cheltuielilor programate per măsură, dar au redus cu peste 90 % țintele pentru indicatorul de rezultat "Numărul brut de locuri de muncă create", și anume de la 29000 la 2700.

Italia – Campania: Pentru a stimula implementarea financiară a măsurilor, autoritățile au majorat, în 2010, rata maximă a ajutorului public la 100 % pentru proiectele a căror valoare nu depășea 50000 de euro și care făceau obiectul măsurilor 311 și 312. Eliminarea obligației ca beneficiarul să contribuie la proiect nu era condiționată de o îmbunătățire a raportului costuri-beneficii prezentat de proiecte din perspectiva rezultatelor scontate.

Suedia: În ciuda faptului că indicatorul de rezultat din cadrul comun de monitorizare și de evaluare referitor la numărul de locuri de muncă create a fost de numai 6,6 % din țintă în 2010, măsurile și criteriile de selecție nu au fost adaptate în vederea creșterii eficienței lor, astfel încât ținta stabilită să poată fi atinsă. Mai mult, comitatele au fost informate că, în cazul în care nu reușeau să angajeze cel puțin 50 % din buget până în octombrie 2011, bugetele lor urmau să fie realocate către alte comitate care puteau cheltui banii mai rapid.

COMISIA NU A UTILIZAT ÎNTR-O MĂSURĂ SUFICIENTĂ INFORMAȚIILE PRIVIND PERFORMANȚA PENTRU A ÎMBUNĂTĂȚI EFICIENȚA ȘI EFICACITATEA MĂSURILOR DE DIVERSIFICARE

41. Comisia monitorizează și supraveghează implementarea programelor, în special prin participarea la reuniunile comitetului de monitorizare [18], prin examinarea rapoartelor anuale de execuție și prin vizite de audit în statele membre. În plus, Comisia are responsabilitatea de a asigura o bună gestiune financiară și, deci, obligația de a îmbunătăți în consecință implementarea programelor. Articolul 77 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 prevede posibilitatea Comisiei de a participa la reuniunile comitetului de monitorizare, "cu titlu consultativ".

42. Comisia a insistat, de-a lungul întregii perioade de programare, asupra necesității unei selectivități sporite și a unei mai bune orientări în implementarea măsurilor, indiferent dacă există sau nu "resurse bugetare suficiente". În cadrul auditului, s-a constatat însă că Comisia nu s-a asigurat întotdeauna de faptul că statele membre au definit criterii adecvate de selecție și/sau că le-au aplicat în mod consecvent. Într-adevăr, Comisia nu a luat măsuri eficace, în ciuda faptului că Franța, Polonia și Republica Cehă (în 2009) nu au utilizat niciun fel de criterii de selecție. Totuși, în ceea ce privește alte măsuri de dezvoltare rurală, Comisia a luat măsuri cu privire la deficiențe similare, propunând corecții financiare.

43. Mai mult, Comisia nu a luat măsurile adecvate în cadrul comitetului de monitorizare sau al examinării anuale a progreselor înregistrate de programe [19] pentru a se asigura că statele membre erau eficace în selectarea și aprobarea acelor proiecte care contribuiau la atingerea obiectivelor stabilite. În ceea ce privește cazul descris în caseta 8, Comisia nu a solicitat o îmbunătățire a eficacității măsurilor de diversificare în Republica Cehă, ci a acceptat o simplă reducere a țintelor referitoare la numărul brut de locuri de muncă ce urmau a fi create.

PARTEA A DOUA – AU FOST ATENUATE SUFICIENT RISCURILE LEGATE DE EFICIENȚĂ ȘI DE ECONOMICITATE?

44. Obținerea unui bun raport costuri-beneficii înseamnă utilizarea optimă a resurselor pentru a obține efectele scontate. Pe lângă eficacitate, riscurile generale la adresa unei bune gestiuni financiare sunt riscurile legate de eficiență și de economicitate.

45. Riscul în ceea ce privește eficiența este posibilitatea ca, pentru o activitate:

- să nu se obțină un maximum de realizări în raport cu anumite resurse date sau ca acest lucru să se întâmple fără să se țină seama în mod corespunzător de obținerea unei calități adecvate sau

- să nu se utilizeze un minimum de resurse pentru a obține anumite realizări sau ca acest lucru să se întâmple fără să se țină seama în mod corespunzător de obținerea unei calități adecvate.

46. Riscul în ceea ce privește economicitatea este posibilitatea ca, pentru o activitate:

- să nu se reducă la minimum costul resurselor sau ca acest lucru să se întâmple fără să se țină seama de obținerea unei calități adecvate.

47. Riscurile legate de eficiență și de economicitate pot fi deja atenuate în mod considerabil printr-o bună programare. Aceasta nu scutește însă autoritățile de responsabilitatea efectuării controalelor relevante cu privire la implementare.

48. Din acest motiv și conform principiilor eficienței și economiei stabilite la articolul 30 alineatul (2) din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 [20], Curtea consideră că statele membre ar trebui:

- să se asigure, înainte de a acorda finanțarea, că solicitanții au putut demonstra că proiectele lor sunt viabile din punct de vedere financiar și sustenabile;

- să aplice proceduri de atenuare a riscului de apariție a efectului de balast și a efectului de dislocare [21];

- să se asigure că proiectele au costuri rezonabile;

- să se asigure de faptul că proiectele pot fi implementate într-un calendar rezonabil, fără sarcini birocratice și costuri nejustificate.

EFICIENȚA

VERIFICĂRILE EFECTUATE DE STATELE MEMBRE OFERĂ O ASIGURARE LIMITATĂ CU PRIVIRE LA SUSTENABILITATEA FINANCIARĂ A PROIECTELOR

49. Pentru a evita irosirea fondurilor publice cu proiecte care eșuează prematur, statele membre ar trebui să efectueze verificări adaptate ale viabilității pentru a analiza soliditatea situației financiare și a planului de afaceri ale solicitantului și să își documenteze evaluarea.

50. Legislația în vigoare nu prevede în mod explicit efectuarea acestor verificări ale viabilității [22] și numai trei dintre statele membre auditate (Polonia, Suedia și Regatul Unit) au verificat sistematic situația financiară a solicitanților. Cu toate acestea, în special în Polonia și în Suedia, auditul a identificat o serie de deficiențe, legate în principal de evaluări superficiale și nefiabile și de documentarea deficitară. Celelalte state membre auditate nu au efectuat verificări sistematice ale viabilității [Franța (Aquitania) și Italia – Campania] sau le-au suspendat (Republica Cehă) (a se vedea caseta 9).

CASETA 9

VERIFICĂRILE CU PRIVIRE LA VIABILITATE: EXEMPLE DE BUNE PRACTICI ȘI EXEMPLE DE DEFICIENȚE

Regatul Unit – Anglia: Autoritățile aplică mai multe proceduri, în funcție de valoarea finanțării, care pot fi considerate bune practici: indicatorii financiari sunt calculați pe baza informațiilor contabile și a proiecțiilor fluxului de numerar, o opinie independentă este emisă de un contabil și trebuie prezentat un plan de afaceri care să conțină previziuni de vânzări și o analiză de piață. Ipotezele subiacente sunt examinate dintr-o perspectivă critică de către evaluator și se ține seama de riscurile de management și de implementare.

Polonia: Într-un caz, planul inițial de afaceri al beneficiarului indica o valoare actualizată netă negativă, care atrăgea neeligibilitatea proiectului. Autoritățile poloneze au cerut beneficiarului să explice valoarea actualizată netă negativă, iar acesta a prezentat pur și simplu un nou plan, în care mărise considerabil previziunile de vânzări. Valoarea actualizată netă care era negativă a devenit deci pozitivă și proiectul a fost acceptat. Curtea a constatat că rezultatele proiectului s-au situat cu mult atât sub previziunile inițiale, cât și sub previziunile revizuite.

Franța (Aquitania): Pentru anumite proiecte, sunt solicitate analize financiare și studii de fezabilitate, dar nu sunt efectuate verificări formale ale viabilității pe baza acestor documente. Într-un caz, un proiect a fost aprobat și a primit finanțare, deși studiul de fezabilitate arăta că întreprinderea se confrunta cu dificultăți financiare, întrucât solvabilitatea sa generală era slabă, existau riscuri semnificative pe termen scurt, iar autonomia sa financiară era foarte limitată. În cursul vizitei de audit a Curții, s-a constatat că întreprinderea care beneficiase de sprijin era în procedură de faliment.

Republica Cehă: Verificările cu privire la bonitatea solicitantului au fost efectuate inițial pentru proiectele ale căror costuri eligibile depășeau 2 milioane CZK (aproximativ 78000 de euro). Având în vedere criza economică și pentru a se evita reducerea numărului de solicitanți eligibili pe perioada crizei, autoritățile cehe au decis ca, începând din a doua jumătate a anului 2009, să nu mai evalueze bonitatea beneficiarilor.

MODUL ÎN CARE STATELE MEMBRE PROGRAMEAZĂ ȘI IMPLEMENTEAZĂ MĂSURILE NU ATENUEAZĂ ÎN MOD EFICACE RISCUL DE APARIȚIE A EFECTULUI DE BALAST…

51. Efectul de balast se referă la măsura în care un beneficiar ar fi realizat o investiție chiar și în absența finanțării acordate prin intermediul grantului. Acordarea unui grant în astfel de cazuri reduce eficiența finanțării de la bugetele naționale și din bugetul UE, întrucât, pentru obținerea efectului dorit, nu sunt de fapt necesare cheltuieli publice.

52. Principalul mijloc de reducere a riscului de apariție a efectului de balast constă în conceperea și programarea măsurilor 311-313 astfel încât finanțarea din partea sectorului public să fie direcționată către nevoi clar identificate (de exemplu, în situațiile de disfuncționalitate a pieței) sau în încurajarea producerii de externalități pozitive și de bunuri publice (de exemplu, prin finanțarea costurilor introducerii de tehnologii sustenabile din punctul de vedere al mediului sau prin proiecte care produc beneficii publice mai largi). Cu toate acestea, chiar și în cazurile în care sistemul a fost conceput astfel încât să încurajeze producerea de bunuri publice prin sprijinul acordat beneficiarilor privați, impactul pozitiv potențial a fost uneori anulat în practică (a se vedea caseta 10).

53. Statele membre pot atenua riscul de apariție a efectului de balast și prin procesul de selecție a proiectelor. Ele ar fi putut cere solicitanților să demonstreze faptul că au nevoie de un grant, pe baza informațiilor financiare, de marketing și de management obținute pentru verificarea viabilității. Dacă un solicitant dispunea de capital suficient ori avea acces la capital pentru a finanța întregul proiect sau dacă șansele de succes ale proiectului erau mari, atunci investiția ar fi fost în mod normal realizată cu sau fără sprijin. Aceasta ar reprezenta o utilizare ineficientă a unor fonduri publice limitate.

CASETA 10

UN EXEMPLU DE IMPACT POZITIV POTENȚIAL ANULAT ÎN PRACTICĂ

Italia – Campania: Sistemul de evaluare a proiectelor prevedea calcularea unui punctaj pentru criteriile legate de mediu. În cadrul auditului, s-a constatat însă că se puteau acorda 10 puncte pentru criteriul "economii de apă" sau cinci puncte pentru "depășirea cerințelor normale în materie de tratare a deșeurilor" numai pe baza promisiunii de a realiza investiții elementare cum ar fi toalete cu dublă acționare sau un container de compostare de mică valoare (de exemplu, în cazul unui proiect al cărui cost total era de 247000 de euro, costul unui container de compostare era de 350 de euro). Nu era necesar să se promită economii de ansamblu de apă și acest aspect nu era evaluat. Puteau fi obținute astfel 15 puncte (un număr decisiv în numeroase cazuri), fără ca proiectul să vizeze economii semnificative de apă sau un impact de mediu important.

54. Programele de dezvoltare rurală a două dintre cele șase state membre auditate (Suedia și Regatul Unit – Anglia) pun în evidență faptul că efectul de balast implică un risc serios pentru buna gestiune financiară. Cu toate acestea, numai autoritățile din Regatul Unit cer beneficiarilor să demonstreze că au nevoie de un grant și resping proiectele în cazul cărora nevoia de finanțare din partea sectorului public nu este dovedită. Autoritățile din Regatul Unit au luat în considerare următoarele elemente în cursul evaluării proiectelor: cât de convingătoare erau argumentele cuprinse în cerere pentru a justifica necesitatea unui grant, disfuncționalitățile pieței pe care proiectul le aborda, existența unui deficit de finanțare (de exemplu, prin compararea proiecțiilor fluxului de numerar între un "scenariu" în care solicitantul contractează un credit și un "scenariu" în care acesta beneficiază de o intervenție publică) și valoarea pe care realizările proiectului o au pentru regiune, prin estimarea proporției realizărilor care ar fi fost obținute în absența grantului.

55. După cum a observat deja Curtea (de exemplu, în rapoartele sale referitoare la abordarea Leader, la măsura 121 și la măsura 123 [23]), cazurile în care investițiile erau deja demarate sau chiar finalizate înainte de luarea deciziei de acordare a grantului constituie un indiciu puternic al existenței efectului de balast. În aceste situații, decizia inițială luată de beneficiar cu privire la investiție indică deja faptul că acesta ar fi fost dispus și capabil să realizeze investiția chiar și în absența sprijinului. În consecință, se consideră că este o bună practică atunci când statele membre clasifică proiectele drept eligibile pentru finanțare numai începând de la data aprobării grantului.

56. Regatul Unit (Anglia) a aplicat această bună practică. În celelalte state membre auditate, investițiile erau considerate eligibile, în general, de la data depunerii cererii. Auditorii au constatat că 25 dintre cele 57 de proiecte vizitate (și anume, 44 %) fuseseră demarate înainte de a se lua decizia de finanțare (a se vedea tabelul).

57. Riscul de apariție a efectului de balast a fost evaluat mai aprofundat pe baza interviurilor cu beneficiarii și a probelor documentare referitoare la sursele de finanțare utilizate pentru realizarea proiectului, la profitabilitatea investiției și la momentul realizării investiției în raport cu decizia de finanțare. Din analiză reiese că 35 dintre cele 57 de proiecte (61 % din eșantion) s-ar fi desfășurat oricum, chiar dacă, în unele cazuri, la o scară mai redusă sau pe o perioadă mai lungă de timp (a se vedea anexa II). Acest lucru a fost constatat în special în situațiile în care valoarea finanțării era foarte mică, ca de exemplu în Suedia, unde peste o treime din granturile acordate erau de aproximativ 10000 de euro sau mai mici. Mai mult, în Suedia, Curtea a identificat chiar un caz în care proiectul a fost aprobat după ce fusese deja finalizat (a se vedea caseta 11).

TABEL

PROIECTE CARE FUSESERĂ DEMARATE ÎNAINTE DE APROBAREA FINANȚĂRII

Statul membru | Numărul total de proiecte care au făcut obiectul vizitelor de audit | Proiectele auditate demarate înainte de aprobarea grantului |

Republica Cehă | 11 | 4 |

Franța (Aquitania) | 10 | 8 |

Italia – Campania | 9 | 3 |

Polonia | 8 | 3 |

Suedia (Västra Götaland) | 10 | 7 |

Regatul Unit – Anglia (Yorkshire și Humber) | 9 | 0 |

Total | 57 | 25 |

CASETA 11

UN INDICIU PUTERNIC AL EFECTULUI DE BALAST: FINANȚAREA UE A FOST ACORDATĂ PENTRU UN PROIECT DEJA FINALIZAT

În Suedia, a fost acordat un grant de 240000 SEK (22000 de euro) pentru extinderea unui atelier de lucru al unei societăți existente, care oferea servicii de întreținere și de reparații pentru utilaje forestiere. Beneficiarul a depus o cerere incompletă de finanțare în mai 2008: descrierea proiectului era de numai un rând și nu exista un plan de afaceri. Ulterior, la începutul lunii mai 2009, beneficiarul și-a completat cererea de finanțare cu informațiile cerute de consiliul comitatului. Decizia de finanțare a fost luată o săptămână mai târziu și, în cursul aceleiași luni, beneficiarul a transmis o cerere de plată. Proiectul fusese deja finalizat în aprilie 2009, înainte de depunerea cererii complete.

În cursul vizitei de audit a Curții, beneficiarul a declarat că luase decizia de a realiza proiectul înainte să afle de posibilitatea obținerii unui grant. Beneficiarul dispunea deja de un contract de credit bancar în valoare de 1,2 milioane SEK (aproximativ 110000 de euro), sumă pe care ar fi putut să o utilizeze pentru finanțarea întregului proiect în cazul în care nu ar fi obținut grantul.

… ȘI NICI RISCUL DE DISLOCARE

58. Efectul de dislocare reprezintă măsura în care beneficiile rezultate dintr-o activitate care a primit sprijin din fonduri publice sunt contrabalansate de reducerea activității în altă parte. O subvenție care permite unui beneficiar să obțină o cotă mai mare de piață în dauna unui concurent poate să nu aibă niciun efect net asupra unor obiective de politică precum crearea de locuri de muncă. Prin urmare, aceste subvenții nu reprezintă, a priori, o utilizare eficientă a fondurilor UE și pot duce la denaturarea pieței la nivel local. Totuși, un anumit grad de dislocare poate fi justificat în cazul în care se obține un efect net suficient în ceea ce privește obiectivele de politică.

59. Ca și în cazul efectului de balast, principalul mijloc de atenuare a riscului de dislocare nejustificată rezidă în concepția măsurilor. Programele de dezvoltare rurală ar trebui să definească necesitatea cheltuielilor (de exemplu, analizând cererea estimată și excluzând sectoarele în care piața pare deja saturată), să identifice nevoile care sunt suficient de accentuate pentru a justifica eventualele dislocări și să stabilească obiective și condiții de eligibilitate specifice, în funcție de nevoile identificate. După cum s-a arătat în partea întâi a prezentului raport, aceste cerințe nu au fost îndeplinite în statele membre auditate. Programele de dezvoltare rurală ale Suediei și Regatului Unit recunosc însă dislocarea drept risc potențial pentru buna gestiune financiară.

60. În etapa de aprobare a proiectelor, autoritățile din statele membre ar trebui să evalueze propunerile de proiecte din perspectiva riscului de dislocare. În cazurile în care există un risc de dislocare, autoritățile ar trebui să se asigure că aportul proiectului la îndeplinirea obiectivelor măsurilor este suficient de ridicat pentru a justifica acordarea grantului.

61. Numai în Regatul Unit [24] au fost luate măsurile adecvate pentru a se evalua și atenua riscul de dislocare; mai concret, normele respective de aplicare exclud propunerile "din sectoare economice în care s-a ajuns la punctul de saturație, de natură să conducă la o ofertă excedentară, în detrimentul productivității, și să provoace o dislocare a unor activități similare". Mai mult, Curtea a identificat următoarele elemente de bună practică în sistemul de evaluare aplicat de Regatul Unit: cerința ca beneficiarul să dovedească existența unei cereri pe piață și să descrie impactul asupra concurenților, evaluarea riscului de dislocare în cadrul procedurii de evaluare și de selecție a proiectelor și respingerea proiectelor care prezentau un risc de dislocare.

62. Curtea a evaluat cele 57 de proiecte vizitate din perspectiva riscului de dislocare, analiza sa bazându-se pe examinarea documentelor și pe discuții cu beneficiarii referitoare la produsele societăților lor, la piețe și la concurenți, precum și la efectele investițiilor asupra acestor factori. Au fost identificate indicii cu privire la existența riscului de dislocare în cazul a 19 proiecte (a se vedea anexa II). În caseta 12 sunt prezentate exemple de indicii cu privire la existența riscului de dislocare. În ceea ce privește trei proiecte, s-a considerat că riscul de dislocare nu se aplică, iar în cazul altor patru proiecte, Curtea nu dispunea de probe suficiente pentru a evalua acest risc.

ECONOMICITATEA

63. Principiul economicității prevede ca resursele financiare să fie puse la dispoziție în timp util, într-o cantitate și de o calitate adecvată și la cel mai bun preț. Există riscul ca beneficiarii să nu urmărească implementarea proiectelor la cele mai mici costuri care pot asigura calitatea necesară. În acest caz, costurile suportate din bugetul UE și din bugetele naționale pot fi supradimensionate în mod nejustificat. Aceasta reprezintă o utilizare neeconomică și ineficientă a resurselor și reduce finanțarea disponibilă pentru alte proiecte. Comisia și statele membre ar trebui să se asigure că propunerile de costuri ale proiectelor înaintate de solicitanți pentru măsurile 311-313 sunt rezonabile și că procedurile administrative sunt cât mai simple posibil, astfel încât să permită implementarea eficace și eficientă a proiectelor în beneficiul zonelor rurale.

CASETA 12

EXEMPLU CARE DEMONSTREAZĂ RISCUL DE DISLOCARE

Suedia: Prin măsura 313 a fost finanțată construcția unor săli de reuniuni aferente unui centru pentru vizitatori. Beneficiarul organizează reuniuni cu durata de două zile, în cursul cărora aproximativ 15 participanți sunt cazați la un hotel din apropiere. Un nou proiect de investiții promovat de centrul pentru vizitatori și care a beneficiat de finanțare din fonduri UE include construcția unui spațiu de cazare pentru maximum 20 de persoane. Autoritățile suedeze nu au luat în calcul efectul de dislocare atunci când au aprobat finanțarea, în ciuda faptului că este probabil ca hotelul din apropiere, unde participanții se cazează în prezent, să piardă clienți.

În cadrul auditului au fost identificate însă și exemple de bune practici

Regatul Unit – Anglia: În cazul unui magazin de fermă, agenția de dezvoltare regională a analizat, în cadrul procedurii de evaluare a proiectului, la ce distanță se află cele mai apropiate magazine concurente și dacă proiectul va afecta activitatea comercială a acestora. Ținându-se seama de evaluarea pozitivă a autorităților regionale de turism, nivelul scăzut de dislocare a fost considerat justificat.

VERIFICĂRILE CU PRIVIRE LA CARACTERUL REZONABIL AL COSTURILOR PREZINTĂ DEFICIENȚE

64. Articolul 24 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 [25] prevede că statele membre trebuie să verifice caracterul rezonabil al costurilor prezentate, ca parte a controalelor administrative efectuate cu privire la cererile de ajutor. Această evaluare trebuie realizată cu ajutorul unui sistem adecvat, cum ar fi utilizarea costurilor de referință, compararea diferitelor oferte sau un comitet de evaluare.

65. Curtea a constatat că Franța nu a aplicat niciuna dintre aceste proceduri. Această problemă este cu atât mai gravă cu cât Comisia solicitase deja (în 2008) autorităților franceze să introducă un sistem pentru verificarea caracterului rezonabil al costurilor, ca parte a controalelor lor administrative, și a aplicat în trecut o corecție financiară pentru acest tip de deficiență în cazul altor măsuri de investiții.

66. Celelalte state membre auditate au aplicat sisteme pertinente, care constau în norme specifice în materie de achiziții, în verificări în raport cu costuri standard sau într-o combinație a acestor două metode. Calitatea acestor verificări a fost însă variabilă. Curtea a identificat cazuri de neconformitate cu normele UE în Suedia și deficiențe importante în Republica Cehă, în Italia – Campania și în Polonia, care implicau verificări incomplete, superficiale și documentate nesatisfăcător (a se vedea caseta 13). În urma vizitei efectuate de Curte, autoritățile italiene au emis un ordin de revocare pentru ajutorul acordat unei municipalități locale (46780 de euro), parțial din cauza problemelor legate de oferta selectată și de prețul acceptat pentru serviciile finanțate.

CASETA 13

EXEMPLE DE NORME ȘI VERIFICĂRI DEFICITARE ȘI DE NORME ȘI VERIFICĂRI CARE REPREZINTĂ BUNE PRACTICI, IDENTIFICATE ÎN STATELE MEMBRE

Suedia: Metoda obișnuită utilizată pentru a stabili caracterul rezonabil al costurilor este de a cere solicitanților să prezinte două oferte pentru costuri care reprezintă cel puțin 25 % din total. Aceasta înseamnă că, pentru până la 75 % din costul total propus, promotorul unui proiect nu este obligat să demonstreze caracterul rezonabil al costurilor.

Cheltuielile eligibile nu se limitează la sumele propuse în oferte și beneficiarii pot declara, deci, costuri care depășesc sumele respective (acceptate ca fiind "rezonabile") și pot primi și în aceste condiții întreaga valoare a grantului, atât timp cât obțin prețuri mai scăzute pentru alte elemente (al căror "caracter rezonabil" nu a fost verificat) sau dacă nu achiziționează alte elemente incluse în cerere. O astfel de abordare nu duce la economii pentru bugetul UE, întrucât beneficiarul poate utiliza "economiile" respective pentru a achiziționa elemente suplimentare, în limita costului total aprobat al proiectului.

Într-unul dintre proiectele auditate, nu au fost prezentate oferte pentru 2,5 milioane SEK (sau 290000 de euro) pentru construirea și dotarea unui nou restaurant și a unei pensiuni separate (grantul se ridica la 900000 SEK, respectiv 94000 de euro, rata cofinanțării fiind de 30 %). În dosarul proiectului nu exista nicio mențiune cu privire la eventualele măsuri luate pentru verificarea caracterului rezonabil al costurilor.

Italia – Campania: În Italia, singura verificare efectuată de autoritățile provinciei cu privire la caracterul rezonabil al costurilor legate de cheltuielile generale consta în stabilirea faptului că valoarea acestora nu depășește plafoanele menționate în cererea de proiecte, fără să se țină seama de natura detaliată și de domeniul de aplicare al serviciilor prestate (de obicei, servicii de consultanță). De exemplu, în cazul unui simplu proiect care viza achiziționarea unui autobuz, tariful perceput de consultant a fost de 15000 de euro (5,1 % din prețul autobuzului); acest tarif era eligibil pentru finanțare din fonduri publice.

Mai mult, în cazul unor proiecte, utilajele și/sau echipamentele erau furnizate de alte societăți comerciale decât cele selectate de expertul independent și autorizate de expertul evaluator. Într-un caz, beneficiarul a declarat că atribuise contractul vizând crearea unui site web către un prieten care putea realiza serviciul respectiv la același preț ca societatea selectată de expert. Auditorii au constatat însă că site-ul web nu era complet funcțional la momentul auditului (martie 2012), deși factura fusese plătită la 9 august 2010. Site-ul web incomplet nu a fost evaluat în cursul vizitei realizate în cadrul verificărilor anterioare plății.

Curtea a identificat următoarele bune practici: în Anglia, controalele realizate în conformitate cu articolele 27 și 30 din Regulamentul (CE) nr. 1975/2006 (5 % la momentul plății și 1 % ex post) au inclus verificări cu privire la notele de credit sau la reduceri. În Italia – Campania, regiunea a inclus în cererea de propuneri din 2011 cerința ca la ofertă să fie anexată lista de prețuri publicată a vânzătorului și să fie indicate eventualele reduceri oferite.

SARCINA ADMINISTRATIVĂ ÎNGREUNEAZĂ IMPLEMENTAREA EFICACE ȘI EFICIENTĂ A PROGRAMELOR

67. După cum s-a precizat la punctul 63, procedurile statelor membre nu trebuie să fie excesiv de îndelungate și împovărătoare, pentru a nu descuraja solicitanții să prezinte propuneri de proiecte. Acest risc este cu atât mai evident pentru beneficiarii potențiali care nu își permit să își asume riscul ca cererile lor de finanțare să fie respinse, fiind nevoiți în acest caz să își finanțeze singuri proiectele sau să amâne investiția, existând posibilitatea să rateze astfel o oportunitate de afaceri.

68. Sarcina administrativă, precum și costurile administrative și întârzierile asociate acesteia reprezintă principalii factori care îngreunează realizarea obiectivelor programelor, în special în cazurile în care aceștia nu se justifică prin selectarea unor proiecte mai eficace (a se vedea caseta 14).

CASETA 14

UN SISTEM CARE REDUCE SARCINA IMPUSĂ SOLICITANȚILOR ȘI UN SISTEM ÎN CADRUL CĂRUIA ACEASTĂ SARCINĂ NU ERA REDUSĂ

Regatul Unit – Anglia: Autoritățile din Regatul Unit examinau săptămânal scurte formulare de exprimare a interesului și ofereau feedback solicitanților cu privire la șansele de eligibilitate ale proiectelor lor și la măsura în care acestea corespundeau priorităților regiunii. Această procedură scutea solicitanții de cheltuielile aferente pregătirii unei cereri complete care putea fi respinsă și, în același timp, reducea sarcina administrativă legată de evaluare etc. Pentru fiecare proiect au fost numiți facilitatori rurali, cu scopul de a acorda sprijin solicitanților la întocmirea cererii.

De la momentul depunerii cererii de către promotori, procesul de selecție era finalizat în aproximativ nouă săptămâni. Evaluarea viza compatibilitatea strategică cu prioritățile regionale, inovarea, efectul multiplicator, cererea pentru produsul/serviciul respectiv, viabilitatea financiară, caracterul rezonabil al costurilor, realizările și rezultatele propunerii, efectul de balast și raportul costuri-beneficii obținut de finanțarea publică.

Polonia: În Polonia, procedura de aprobare dura peste șase luni pentru majoritatea cererilor și peste un an în cazul a 55 % din cererile pentru măsura 312. Principalele motive ale acestei durate lungi erau calitatea slabă sau caracterul incomplet al cererilor și normele flexibile care permiteau beneficiarilor să își modifice cererea de două ori în fiecare etapă a evaluării. Criteriile de selecție stabilite de autoritățile poloneze nu evaluau "calitatea proiectelor individuale", ci utilizau indicatori cuantificabili legați de caracteristicile exploatației (de exemplu, dimensiunea, lipsa unor finanțări anterioare cu fonduri UE) sau de zona în care erau situate proiectele. Meritele relative ale propunerilor de proiecte nu erau evaluate.

69. În Franța, Italia – Campania, Polonia și Suedia, procesarea cererilor de finanțare dura între șapte și opt luni [26](a se vedea graficul 1). Mai mult, autoritățile franceze aveau nevoie de aproximativ cinci luni pentru a procesa cererile de plată și a efectua plățile finale, în unele cazuri extreme această perioadă fiind de peste un an. Curtea consideră că aceste perioade sunt disproporționat de lungi, date fiind valoarea scăzută și gradul redus de complexitate al celor mai multe proiecte care beneficiau de sprijin în cadrul măsurilor 311-313.

GRAFICUL 1

PROCESAREA CERERILOR DE FINANȚARE ȘI A CERERILOR DE PLATĂ (ÎN ZILE CALENDARISTICE)

+++++ TIFF +++++

70. Întârzierile înregistrate în aprobarea proiectelor și în efectuarea plăților pot avea un impact negativ asupra implementării la timp a proiectelor, asupra sferei proiectelor finanțate și, în cele din urmă, asupra situației economice a solicitantului (a se vedea caseta 15).

71. În Italia – Campania, în Franța (Aquitania) și în Republica Cehă, proprietarii de proiecte intervievați considerau că procedurile aplicate în țările lor respective erau prea împovărătoare. Mai mult, trebuie remarcat faptul că auditul Curții a vizat numai proiecte care fuseseră finalizate cu succes și nu a luat deci în considerare solicitanții care fuseseră descurajați de sarcina administrativă impusă sau de întârzieri. În plus, majoritatea beneficiarilor au apelat la servicii de consultanță uneori costisitoare pentru a-și întocmi cererile, în parte din cauza faptului că nu se considerau capabili să facă acest lucru singuri.

CASETA 15

SISTEMELE DE PLĂȚI POT AJUTA BENEFICIARII SAU, DIMPOTRIVĂ, POT REPREZENTA O DIFICULTATE PENTRU ACEȘTIA

Regatul Unit – Anglia: În Regatul Unit, sistemul oferea beneficiarilor un anumit grad de siguranță cu privire la aprobarea proiectelor și la datele de efectuare a plăților, permițând contractarea de finanțare pe termen scurt și încurajând solicitarea de granturi de către societăți comerciale care, în alte condiții, nu ar fi fost poate în măsură să facă față costurilor proiectelor. Mai mult, beneficiarii erau informați în prealabil cu privire la datele reuniunilor comitetului de selecție și cererile erau programate să fie depuse pentru o anumită reuniune. În ceea ce privește cererile de plată, promotorii de proiecte erau informați că se puteau baza pe faptul că granturile le vor fi plătite în luna următoare celei în care fusese depusă cererea. Curtea consideră că aceste metode sunt exemple de bune practici.

Italia – Campania: Pentru a primi o plată în avans, beneficiarii trebuie să prezinte o poliță de asigurare care garantează suma cerută. Procedura de procesare a garanțiilor aplicată de Agenția de plăți din Italia (AGEA) a devenit complet funcțională de abia în mai 2010, deși cererea de propuneri fusese deja publicată în 2008. Această situație a provocat întârzieri considerabile în procesarea plăților în avans, ceea ce a avut un impact în consecință asupra implementării programului. Dintre cele 430 de proiecte aprobate în perioada 2008-2011, numai 27 de proiecte erau în etapa de plată finală (6 %). În 2012, beneficiarii s-au confruntat cu dificultăți suplimentare legate de restituirea garanțiilor, care au dus la situații în care, la momentul desfășurării auditului în martie 2012, unii beneficiari suportau în continuare costuri semnificative aferente garanțiilor, în ciuda faptului că primiseră deja plățile finale în 2011.

PARTEA A TREIA – AU FOST ÎNTR-ADEVĂR FINANȚATE CELE MAI EFICACE ȘI MAI EFICIENTE PROIECTE?

72. Informațiile în materie de performanță privind eficacitatea și eficiența cheltuielilor de dezvoltare rurală sunt necesare pentru a demonstra ce rezultate au fost obținute cu fondurile din bugetul UE și faptul că acestea au fost cheltuite în mod corespunzător (darea de seamă pentru actul de gestiune); aceste informații sunt de asemenea necesare pentru a îmbunătăți eficiența și eficacitatea bugetului UE prin utilizarea lor în cadrul gestiunii curente (cereri de propuneri sau decizii de finanțare), prin identificarea îmbunătățirilor care trebuie aduse în perioada actuală de programare și prin utilizarea lor la baza procesului de luare a deciziilor cu privire la politicile viitoare.

73. Pentru a demonstra ceea ce s-a realizat prin cheltuirea fondurilor din bugetul UE alocate pentru măsurile de diversificare, statele membre ar trebui să colecteze date referitoare la rezultatele obținute de proiecte. În temeiul cadrului comun de monitorizare și de evaluare, statele membre trebuie să colecteze informații cel puțin cu privire la indicatorii comuni de realizări și de rezultat (a se vedea nota de subsol 11). Cei doi indicatori comuni de rezultat stabiliți pentru măsurile 311-313 ar trebui să ofere informații cu privire la performanța proiectelor în ceea ce privește creșterea valorii adăugate brute (VAB) [27] neagricole și numărul brut de locuri de muncă create.

74. Curtea a examinat sistemele de colectare și de monitorizare a datelor din cele șase state membre și a constatat, ca și în rapoartele anterioare [28], că nu existau informații pertinente și fiabile pentru a se putea formula concluzii cu privire la eficacitatea acestor măsuri. Prin urmare, auditorii au măsurat rezultatele proiectelor (din perspectiva celor doi indicatori din cadrul comun de monitorizare și de evaluare menționați anterior) și realizarea obiectivelor specifice ale proiectelor, acolo unde a fost posibil, pe baza probelor obținute în urma vizitării proiectelor.

DATELE DE MONITORIZARE LIPSESC, IAR REZULTATELE PROIECTELOR OFERĂ O IMAGINE AMBIVALENTĂ ÎN CEEA CE PRIVEȘTE EFICIENȚA ȘI EFICACITATEA

75. Având în vedere elementul de cofinanțare și independent de activitatea de monitorizare și de evaluare solicitată de cadrul comun de monitorizare și de evaluare, autoritățile din statele membre au un interes propriu în monitorizarea proiectelor, aceasta fiind un instrument important care le permite să urmărească progresele obținute în cadrul proiectelor și să știe dacă acestea vor obține rezultatele scontate și vor atinge obiectivele stabilite în programele de dezvoltare rurală. Statele membre pot utiliza în acest scop informațiile administrative și de control disponibile și pot colecta periodic informații pertinente de la beneficiari, cel puțin până la încheierea perioadei de cinci ani de menținere a activelor, stabilită la articolul 72 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005.

76. În cadrul auditului s-a constatat că statele membre nu au monitorizat succesul pe termen scurt și mediu al proiectelor, nici în ceea ce privește rezultatele lor în raport cu îndeplinirea obiectivelor din programele de dezvoltare rurală, nici în ceea ce privește atingerea obiectivelor propriu-zise ale proiectelor. Monitorizarea a fost îngreunată de lipsa unor obiective și a unor ținte clare, specifice și realiste stabilite în cerere și/sau în decizia de finanțare (a se vedea caseta 16). La data auditului, Franța (Aquitania) nu comunicase nici măcar informațiile obligatorii de monitorizare cerute de cadrul comun de monitorizare și de evaluare.

77. Auditorii au constatat că informațiile de monitorizare transmise de statele membre auditate nu erau fiabile. Datele colectate de statele membre se bazau în mare măsură pe estimări făcute fie la momentul depunerii cererii (Italia, Suedia și Republica Cehă), fie la momentul cererii finale de plată (Regatul Unit). În plus, datele provenite din chestionarele de monitorizare destinate beneficiarilor nu erau verificate de autorități (Polonia și Republica Cehă). Auditorii au identificat o serie de incoerențe și de erori în datele raportate, în special diferențe între previziuni și cifrele efective (a se vedea exemplele din caseta 17).

78. Deși autoritățile din statele membre ar fi putut obține în cursul controalelor la fața locului și al inspecțiilor ex post date fiabile cu privire la îndeplinirea obiectivelor proiectelor și la rezultatele acestora, auditul a relevat faptul că această verificare nu era inclusă în proceduri. De exemplu, deși un proiect din Italia făcuse obiectul mai multor verificări cu privire la existența achizițiilor și a lucrărilor după implementarea sa, niciuna dintre verificări nu a pus în evidență faptul că venitul real se situa cu mult sub previziunea indicată în cerere.

79. Întrucât nu erau disponibile informații de monitorizare fiabile și, la nivelul programării, exista un grad scăzut de asigurare cu privire la faptul că sprijinul acordat prin măsurile din cadrul axei 3 este direcționat către proiecte care îndeplinesc în cea mai mare măsură obiectivele măsurilor, auditorii Curții au evaluat eficiența și eficacitatea celor 57 de proiecte auditate pe baza informațiilor furnizate în cursul vizitelor de audit. Din analiză reiese că majoritatea proiectelor și-au atins obiectivele în ceea ce privește realizările fizice și efectele pozitive asupra VAB, dar că proiectele care vizau crearea de locuri de muncă au obținut doar un succes moderat în ceea ce privește acest obiectiv (a se vedea anexa II).

CASETA 16

OBIECTIVELE GENERICE AU CONDUS LA O SITUAȚIE ÎN CARE "CONSOLIDAREA BIODIVERSITĂȚII" A FOST ACCEPTATĂ CA OBIECTIV PENTRU O PATISERIE

Pentru un proiect din Italia – Campania, vizând renovarea unei patiserii (măsura 312), cererea depusă conținea următoarele obiective care par să nu aibă nicio legătură cu proiectul:"… contrabalansarea unor fenomene care prezintă un risc ridicat, cum ar fi depopularea zonelor rurale, reducerea diferenței față de zonele mai dezvoltate [...],consolidarea biodiversității, precum și a cunoștințelor de agricultură tradițională". Aceste obiective nu pot fi cuantificate sau măsurate pentru un astfel de proiect.

CASETA 17

EXEMPLE DE INCOERENȚE ÎN DATELE DE MONITORIZARE COLECTATE DE STATELE MEMBRE

Suedia: Datele pentru indicatorii din cadrul comun de monitorizare și de evaluare erau compilate pe baza informațiilor referitoare la proiecte, colectate de la beneficiari în etapa depunerii cererii de finanțare (planul de afaceri și previziunile financiare), și nu erau actualizate pe baza rezultatelor efectiv obținute. În cazul unui proiect care viza crearea unui restaurant și a unei pensiuni, probele obținute în cursul vizitei arătau că datele pentru cadrul comun de monitorizare și de evaluare referitoare la valoarea adăugată brută erau supraestimate la 1800000 SEK (202000 de euro), în comparație cu rezultatul efectiv obținut de 238000 SEK (27000 de euro); de asemenea, în baza de date aferentă cadrului comun fuseseră raportate trei locuri de muncă echivalent normă întreagă, dar rezultatul efectiv obținut prin investiția sprijinită era de un loc de muncă echivalent normă întreagă.

Regatul Unit – Anglia: Probele obținute în cursul vizitării proiectelor arată că rezultatele înregistrate în baza de date aferentă cadrului comun de monitorizare și de evaluare nu erau exacte. În cinci cazuri dintre cele nouă auditate, datele privind locurile de muncă create și locurile de muncă păstrate erau supraestimate, iar în celelalte cazuri, aceste date erau subestimate.

Polonia: Cifra privind VAB neagricolă declarată de un beneficiar în chestionarul de monitorizare nu putea fi reconciliată cu datele referitoare la venituri colectate în cursul vizitei de audit. VAB declarată era mai mare decât producția totală a întreprinderii sprijinite, lucru care, conform definiției valorii adăugate brute, nu este posibil.

80. Deși se putea considera că proiectele au produs realizările fizice scontate (cum ar fi construcția unei clădiri sau achiziționarea unui vehicul), obiectivele măsurilor de diversificare a economiei rurale nu erau neapărat atinse. Această situație putea fi întâlnită în cazurile în care scopul investiției nu corespundea deloc (sau corespundea doar parțial) cu obiectivele măsurilor (11 proiecte în total: trei în Franța și trei în Polonia, două în Suedia și două în Italia și un proiect în Republica Cehă) și/sau în cazurile în care existau indicii puternice cu privire la caracterul nesustenabil al investiției (două cazuri în Republica Cehă) sau acolo unde întreprinderea intrase în faliment (un proiect în Franța).

81. Curtea a identificat cazuri în care existau indicii că fondurile UE destinate dezvoltării sectorului turistic sau sprijinirii microîntreprinderilor au fost alocate pentru investiții care au fost utilizate cel puțin parțial în scopuri personale (a se vedea unele exemple în caseta 18).

CASETA 18

INVESTIȚII CARE NU AU CONTRIBUIT ÎN MOD EFICACE LA DEZVOLTAREA SECTORULUI TURISTIC ȘI LA SPRIJINIREA INIȚIATIVELOR ANTREPRENORIALE

Italia – Campania: La momentul vizitei efectuate la fața locului pentru un proiect de agroturism, un apartament renovat cu ajutorul fondurilor acordate prin măsura 311 era folosit de un membru al familiei beneficiarului, ceea ce înseamnă că acest proiect nu a contribuit în integralitate la atingerea obiectivului măsurii de creștere a VAB neagricole prin diversificarea activităților.

Polonia: Indicii privind utilizarea în scopuri personale au fost identificate în cazul unui proiect care viza achiziționarea de echipamente de birotică și care a beneficiat de sprijin prin măsura 312. A fost finanțată achiziționarea unei canapele din piele destinate primirii clienților: aceasta se afla în casa beneficiarului (care servea și drept sediu comercial) și era folosită în sufragerie. În cazul acestui proiect, nu a fost efectuată nicio vizită înainte de efectuarea plății, vizită în cadrul căreia inspectorii ar fi putut avea anumite îndoieli cu privire la posibila utilizare în scopuri personale a bunurilor finanțate.

PROIECTELE DE DIVERSIFICARE POT CONTRIBUI LA CREȘTEREA PERFORMANȚEI FINANCIARE A FERMIERILOR,…

82. 33 dintre întreprinderile sprijinite (58 %) au reușit să își mărească valoarea adăugată brută neagricolă; totuși, în opt dintre aceste cazuri, exista doar o legătură slabă între acest rezultat și investiția care beneficiase de sprijin. VAB nu a putut fi calculată pentru cinci proiecte auditate din Polonia și din Republica Cehă, întrucât ele făceau obiectul unor norme contabile simplificate. În pofida acestei situații, autoritățile nu introduseseră un sistem de colectare a unor date fiabile. Creșterea VAB nu a putut fi evaluată nici pentru alte șase proiecte (din Polonia și din Italia) deoarece fie era prea devreme pentru evaluarea impactului lor financiar, fie beneficiarul nu comunicase datele financiare relevante. Șase proiecte nu au generat o creștere a VAB neagricole.

… DAR ELE SUNT DOAR PARȚIAL EFICACE ATUNCI CÂND VIZEAZĂ CREAREA DE LOCURI DE MUNCĂ,…

83. Dintre cele 27 de proiecte care vizau crearea de locuri de muncă, numai 13 au atins țintele stabilite (trebuie precizat că, în două dintre cazuri, Curtea are îndoieli cu privire la sustenabilitatea locurilor de muncă create), în timp ce nouă proiecte au creat doar o parte din numărul prevăzut de locuri de muncă, iar cinci proiecte nu au creat deloc locuri de muncă. Auditul a revelat că obiectivul creării locurilor de muncă prevăzute a fost în mare măsură atins în statele membre în care finanțarea a fost condiționată de crearea de locuri de muncă și în care au fost efectuate verificări specifice pentru a se asigura respectarea acestei condiții. Acest lucru a fost constatat în Polonia, în Republica Cehă (pentru anumite submăsuri) și în Regatul Unit (a se vedea punctul 37). În schimb, auditorii au constatat că impactul asupra creării de locuri de muncă era redus în cazul proiectelor auditate din Franța, Italia și Suedia, unde nu a fost aplicat acest tip de condiție și nu au fost efectuate verificări specifice (a se vedea anexa II).

… IAR EFECTUL ASUPRA MENȚINERII LOCURILOR DE MUNCĂ NU ESTE CUNOSCUT

84. Deși este posibil ca nu toate proiectele să vizeze crearea de locuri de muncă, investițiile realizate pot menține sau salva locuri de muncă. Statelor membre nu li se solicită însă prin cadrul comun de monitorizare și de evaluare să colecteze date cu privire la acest aspect. Numai în Regatul Unit – Anglia, a fost definit un indicator suplimentar în baza de date aferentă cadrului comun de monitorizare și de evaluare prin care era măsurat "numărul de locuri de muncă salvate", adică acele posturi care ar fi dispărut dacă investiția sprijinită nu ar fi avut loc; această definiție nu a fost însă aplicată în mod consecvent. În ceea ce privește un proiect pentru care se raportase salvarea a două locuri de muncă, Curtea a constatat că ar fi trebuit raportate de fapt zero locuri de muncă salvate. În Polonia, auditul a pus în evidență faptul că datele privind locurile de muncă menținute erau raportate, dar erau amestecate cu datele privind crearea de locuri de muncă. Ca rezultat, auditorii nu au putut ajunge la o concluzie cu privire la impactul proiectelor asupra locurilor de muncă salvate sau menținute, dat fiind că, la nivelul statelor membre și al beneficiarilor, nu erau disponibile probe care să permită evaluarea acestui impact.

CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

85. Ca parte a politicii de dezvoltare rurală, statele membre pot utiliza fonduri de la bugetul UE pentru a finanța proiecte care urmăresc diversificarea economiei rurale cu scopul de a sprijini creșterea economică, ocuparea forței de muncă și dezvoltarea durabilă în zonele rurale. În acest sens, UE și statele membre cofinanțează proiecte în domeniul diversificării către activități neagricole, al creării de microîntreprinderi și al promovării activităților turistice.

86. Întrebarea care a făcut obiectul auditului este următoarea: "Au obținut statele membre și Comisia un bun raport costuri-beneficii în urma aplicării măsurilor care vizează diversificarea economiei rurale?" Curtea concluzionează că, per ansamblu, Comisia și statele membre au obținut numai într-o măsură limitată un bun raport costuri-beneficii prin măsurile care vizează diversificarea economiei rurale, întrucât sprijinul nu a fost direcționat în mod sistematic către proiectele cele mai susceptibile să atingă scopul măsurilor. Această situație se explică prin lipsa unor nevoi clare de intervenție sau a unor obiective specifice stabilite în programele de dezvoltare rurală, prin adoptarea de criterii generale de eligibilitate, care nu limitau proiectele la cele mai susceptibile să obțină diversificarea scontată și prin criterii de selecție care nu permiteau selecționarea celor mai eficace proiecte sau care nu erau aplicate deloc.

87. Mult prea adesea, și mai ales la începutul perioadei de programare, selecția proiectelor era ghidată mai degrabă de nevoia de a cheltui bugetul alocat și mai puțin de calitatea proiectelor înseși. În unele state membre auditate, dacă existau suficiente fonduri disponibile, toate proiectele eligibile beneficiau de finanțare, fără să se țină seama de rezultatul evaluării proiectelor pe baza sistemelor lor de selecție. Prioritatea generală vizând crearea de locuri de muncă nu a fost urmărită în mod adecvat, monitorizarea nu permitea evaluarea rezultatelor reale obținute în materie de creare de locuri de muncă și nu a existat o gestionare activă a situației, în special atunci când era evident că țintele stabilite nu vor fi atinse.

88. Statele membre nu au atenuat suficient riscul de apariție a efectului de balast și a efectului de dislocare și, prin urmare, nu au asigurat cea mai eficientă utilizare posibilă a resurselor. Verificările efectuate de statele membre cu privire la caracterul rezonabil al costurilor nu au redus suficient riscul reprezentat de cheltuielile exagerate și au existat cazuri în care au fost observate o sarcină administrativă excesivă și întârzieri în efectuarea plăților.

89. Aceste deficiențe și recomandările aferente ale Curții sunt prezentate mai în detaliu în continuare.

90. O mai bună direcționare a sprijinului pentru dezvoltare rurală reprezintă un element-cheie al ameliorării eficienței la nivelul măsurilor. Întrucât direcționarea se bazează pe identificarea priorităților în ceea ce privește domeniile vizate, beneficiarii sau tipurile de activitate sau de realizări, eficacitatea acesteia depinde în primul rând de calitatea strategiei pe care se bazează programul. Prin urmare, o mai bună direcționare va rezulta din ameliorarea elaborării strategiilor și, în primul rând, dintr-un cadru clar referitor la modul în care diversificarea poate contribui/va contribui la creșterea durabilă (cu alte cuvinte, argumentele de la baza intervenției). Majoritatea programelor de dezvoltare rurală auditate nu au stabilit însă care sunt efectele pe care doresc să le producă și nu au explicat modul în care finanțarea măsurilor de diversificare va contribui la sustenabilitatea economică a zonelor rurale. În ciuda acestor deficiențe, Comisia a aprobat programele respective.

RECOMANDAREA 1

În programele lor de dezvoltare rurală, statele membre ar trebui să identifice cu claritate în ce mod și pe baza căror argumente intervenția publică de sprijinire a investițiilor în activități neagricole poate contribui, de exemplu, la rezolvarea disfuncționalităților pieței legate de obstacolele din calea ocupării forței de muncă și a creșterii economice.

Programele de dezvoltare rurală ar trebui să stabilească obiective specifice și măsurabile, care să fie legate de nevoile identificate.

Comisia ar trebui să aprobe numai acele programe de dezvoltare rurală care prezintă strategii fundamentate și exhaustive, bazate pe o argumentație clară, care să explice modul în care intervenția politicii din domeniu va contribui la îndeplinirea obiectivelor strategice de a crea condiții favorabile creșterii economice și ocupării forței de muncă.

91. Condițiile de eligibilitate stabilite de unele state membre nu au limitat ajutorul la activități care sprijineau diversificarea economiei rurale către activități neagricole. Mai mult, legislația UE impune statelor membre să stabilească criterii de selecție, pe baza cărora ar trebui să se acorde prioritate celor mai eficiente și mai eficace dintre proiectele eligibile, permițând ca proiectele care nu prezintă un bun raport costuri-beneficii să fie respinse. Numai patru dintre cele șase state membre/regiuni auditate au stabilit criterii de selecție, dar acestea nu au fost aplicate întotdeauna în practică.

92. Dacă mai aveau fonduri disponibile din suma prevăzută în buget, statele membre auditate finanțau toate proiectele eligibile, fără să țină seama de eficacitatea și de eficiența acestora. Ulterior în cursul perioadei, când fondurile erau mai limitate, au fost respinse proiecte "mai bune".

RECOMANDAREA 2

Statele membre ar trebui să definească și să aplice în mod consecvent criterii de natură să asigure selecția celor mai eficace și mai sustenabile proiecte din perspectiva obiectivelor specifice stabilite de statele membre, cu scopul de a dezvolta activitățile neagricole și de a promova ocuparea forței de muncă. Potențialul proiectelor de a produce efecte pozitive asupra ocupării forței de muncă și a veniturilor ar trebui să fie luat în considerare în concepția viitoarelor politici și ar trebui să ocupe un rol mai important în sistemele utilizate de statele membre pentru selecția proiectelor. Aceste sisteme de selecție ar trebui să stabilească sistematic un prag minim care să ia în considerare "calitatea proiectului". Ar trebui să fie efectuate controale specifice pentru a se asigura respectarea acestor criterii, de exemplu în cursul controalelor la fața locului și al controalelor ex post.

Comisia ar trebui să se asigure că aceste criterii sunt aplicate în mod corect și în toate cazurile, nu numai atunci când nu există suficiente resurse bugetare disponibile.

93. Curtea a constatat că statele membre nu au direcționat sistematic finanțarea către proiectele în cazul cărora exista o nevoie demonstrabilă de sprijin din partea sectorului public. Drept consecință, probabilitatea de apariție a efectului de balast este ridicată, iar rezultatele obținute în cadrul proiectelor nu pot fi atribuite în mod necesar finanțării. Mai mult, astfel de subvenții pot reprezenta o irosire a unor fonduri publice limitate atunci când provoacă denaturarea pieței la nivel local (cu alte cuvinte, efectul de dislocare). Un singur stat membru a luat în considerare aceste riscuri la evaluarea proiectelor.

RECOMANDAREA 3

Comisia și statele membre ar trebui să promoveze adoptarea unor bune practici cu privire la atenuarea riscului de apariție a efectului de balast și a efectului de dislocare. În acest sens, este necesar ca statele membre să selecteze acele proiecte în cazul cărora există o nevoie demonstrabilă de sprijin din partea sectorului public (și care generează valoare adăugată). Statele membre ar trebui să țină seama atât de efectul de balast, cât și de efectul de dislocare la elaborarea programelor lor de dezvoltare rurală și la selectarea proiectelor. Comisia ar trebui să încurajeze statele membre să adopte practica potrivit căreia cheltuielile pentru investiții devin eligibile doar de la data aprobării finanțării.

94. Curtea a identificat deficiențe la nivelul sistemelor instituite de statele membre pentru a evalua caracterul rezonabil al costurilor proiectelor. Aceste deficiențe măresc riscul ca fondurile publice să fie cheltuite fără să se țină seama în mod corespunzător de principiul economicității.

RECOMANDAREA 4

Statele membre ar trebui să atenueze riscul legat de economicitate printr-o evaluare sistematică a costurilor, care nu ar trebui să se limiteze la chestiunile de eligibilitate. Rezultatele evaluării ar trebui să fie documentate în mod corespunzător. Acolo unde este posibil, ar trebui să se identifice valori de referință pentru elementele comune de cost, astfel încât să se faciliteze evaluarea costurilor prezentate în propunerile de proiecte.

Comisia ar trebui să se asigure că statele membre dispun de sisteme eficace de verificare a caracterului rezonabil al costurilor.

95. Cadrul comun de monitorizare și evaluare a fost instituit ca un instrument de monitorizare și de evaluare care să fie utilizat de statele membre și de Comisie. Curtea a constatat că acesta nu generează date fiabile care să poată fi utilizate pentru monitorizarea eficacității cu care sunt implementate măsurile și pentru identificarea în timp util a problemelor și a soluțiilor. Mai mult, Comisia și statele membre nu au utilizat informații de monitorizare pentru a asigura o gestionare activă a acestor măsuri, în vederea îmbunătățirii eficacității lor.

96. În ceea ce privește crearea de locuri de muncă, care este o componentă a priorității generale stabilite pentru axa 3, statele membre auditate nu au putut furniza informații exacte cu privire la numărul de locuri de muncă create sau menținute și nici nu au adaptat în consecință cheltuielile atunci când țintele nu au fost atinse.

RECOMANDAREA 5

Comisia și statele membre ar trebuie să se asigure că, în perioada de programare următoare, se vor obține informații pertinente și fiabile care să faciliteze gestionarea și monitorizarea măsurilor și care să demonstreze măsura în care ajutorul acordat contribuie la realizarea priorităților Uniunii Europene. Mai mult, statele membre ar trebui să se asigure că sunt stabilite obiective clare și specifice pentru proiectele pentru care se angajează fonduri. Obiectivele ar trebui să fie cuantificate acolo unde acest lucru este posibil, pentru a facilita execuția și monitorizarea proiectelor și pentr