ACRONIME ŞI ABREVIERI

CE : Comisia Europeană

DG RELEX : Direcţia Generală Relaţii Externe

EFP : Educaţie şi formare profesională

EuropeAid : Direcţia Generală Programe de Cooperare Externă

GFP : Gestiunea finanţelor publice

IEVP : Instrumentul european de vecinătate şi parteneriat

MEDA : Ajutor pentru dezvoltare în regiunea mediteraneeană – Mediterranean Development Assistance (Măsuri de însoţire a reformei structurilor economice şi sociale în statele terţe mediteraneene)

MSFG : Manualul pentru statisticile financiare guvernamentale

OAP : Oficiu pentru administrarea programelor

PA : Program anual

PEV : Politica europeană de vecinătate

TACIS : Asistenţă tehnică pentru Comunitatea Statelor Independente – Technical assistance to the Commonwealth of Independent States

UE : Uniunea Europeană

SINTEZĂ

I. Instrumentul european de vecinătate și parteneriat (IEVP) a fost lansat în 2007, reprezentând un nou cadru pentru planificarea şi pentru implementarea asistenţei acordate unui număr de 17 țări și teritorii partenere. IEVP a devenit principalul instrument prin care Uniunea Europeană furnizează sprijin financiar celor trei state din Caucazul de Sud (Armenia, Azerbaidjan și Georgia), care prezintă un deosebit interes economic și strategic pentru Uniune (a se vedea punctele 1-6).

II. Obiectivul auditului a fost acela de a evalua dacă noul Instrument european de vecinătate şi parteneriat a fost lansat cu succes în Caucazul de Sud şi dacă reuşeşte să obţină rezultate în această regiune. Răspunsul la întrebarea globală de audit poate fi determinat prin intermediul a trei întrebări secundare:

a) s-au conceput în mod corespunzător primele programe anuale de acţiune?

b) rezultatele obţinute în urma implementării primelor programe anuale de acţiune au fost pozitive şi s-au concretizat la timp?

c) Comisia a fructificat în mod optim instrumentele de furnizare a asistenţei care sunt disponibile în cadrul IEVP?

III. În cadrul auditului Curții s-au examinat următoarele elemente: sistemul de planificare utilizat pentru definirea priorităților asistenței UE, rezultatele obținute pentru primele programe anuale de acțiune și modul în care au fost utilizate diversele instrumente de furnizare a asistenței.

IV. În ceea ce privește demersul de programare și de concepere, Comisia a utilizat un sistem de planificare multianuală pentru a defini prioritățile asistenței UE, în conformitate cu regulamentul aplicabil IEVP. Utilitatea activității de programare a fost însă diminuată din cauza unei definiri insuficiente a ordinii priorităţilor şi din cauza nivelului insuficient de claritate. Durata îndelungată a procesului de programare și de concepere a fost inadecvată pentru statele din Caucazul de Sud, unde există evoluții rapide ale situației și zone afectate de conflicte, astfel că relevanța asistenței acordate a fost pusă în pericol. Demersul de programare și de concepere a acțiunilor de asistență nu a fost susținut într-o măsură suficientă de un dialog structurat cu țările beneficiare (a se vedea punctele 10-34).

V. Per ansamblu, rezultatele obținute au fost inegale. În timp ce programul dedicat educației și formării profesionale în Armenia a influențat în mod pozitiv procesul de reformă și a dus la consolidarea acestuia, în cazul Azerbaidjanului nu se luase aproape nicio măsură concretă în vederea realizării de progrese în reforma sectorului energetic. Programul derulat în Georgia în vederea reformării gestiunii finanțelor publice a înregistrat progrese foarte modeste în primele 12 luni, însă în cel de al doilea an de desfășurare au început să apară schimbări din acest punct de vedere. În zona de conflict din Abhazia, IEVP nu s-a dovedit încă un instrument adecvat pentru reabilitarea economică și pentru facilitarea unui climat de încredere. Instrumentul de înfrățire instituțională se afla încă în etapa de început (a se vedea punctele 35-56).

VI. În ceea ce priveşte instrumentele de furnizare a asistenţei financiare, Comisia a reuşit să creeze mai multă varietate, introducând sprijinul bugetar sectorial şi înfrăţirea instituţională. Instrumentul predominant – sprijinul bugetar sectorial – nu a făcut însă obiectul unei pregătiri suficiente, ceea ce a afectat performanţa. Instrumentele de furnizare a asistenţei nu au fost utilizate în mod suficient de selectiv (a se vedea punctele 57-66).

VII. Pe baza acestor observaţii, Curtea formulează o serie de recomandări care ar putea veni în sprijinul Comisiei în ceea ce priveşte creşterea eficacităţii asistenţei acordate Armeniei, Azerbaidjanului şi Georgiei (a se vedea punctele 67-75). Printre cele mai importante recomandări se numără eficientizarea procesului de programare şi de concepere şi utilizarea în mod mai selectiv a sprijinului bugetar sectorial.

INTRODUCERE

1. În urma valului de extindere din 2004, Uniunea Europeană (UE) a căutat să evite apariţia unor noi linii de separare în Europa şi, de asemenea, să promoveze stabilitatea şi prosperitatea atât în interiorul noilor frontiere ale Uniunii, cât şi în afara acestora. A fost elaborată, astfel, noua politică europeană de vecinătate (PEV), pe baza unor planuri de acţiune convenite între UE şi fiecare stat partener.

2. Politica europeană de vecinătate vine să extindă colaborarea dincolo de cadrul acordurilor de parteneriat şi cooperare deja existente, astfel încât să se ofere ţărilor vecine perspectiva unor relaţii din ce în ce mai apropiate cu Uniunea Europeană. Obiectivul global este acela de a stimula procesele politice şi economice de reformă, promovând o integrare economică mai accentuată, apropierea de standardele UE şi dezvoltarea durabilă.

3. Instrumentul european de vecinătate şi parteneriat (IEVP) [1] a fost lansat în 2007, reprezentând un nou cadru pentru planificarea şi pentru implementarea asistenţei. IEVP beneficiază de un buget de 5,6 miliarde de euro pentru perioada 2007-2010, iar prin intermediul său se furnizează asistenţă unui număr de 17 state şi teritorii partenere: zece din regiunea mediteraneeană [2], patru din Europa de Est [3] şi trei din Caucazul de Sud (Armenia, Azerbaidjan şi Georgia) (a se vedea harta – Caucazul de Sud). Înlocuind TACIS [4] şi MEDA [5], IEVP a devenit principalul instrument prin care se furnizează sprijin financiar din partea UE pentru aceste ţări.

HARTĂ

CAUCAZUL DE SUD

+++++ TIFF +++++

Sursa: Eurostat.

4. Cele mai semnificative componente ale IEVP sunt programele anuale de acţiune, prin care, pentru perioada 2007-2010, celor trei ţări din Caucazul de Sud le sunt alocate 311 milioane de euro [6]. În plus faţă de aceste alocări la nivel de ţară, statele în cauză beneficiază şi de programe IEVP cu caracter multistatal, transfrontalier sau regional, precum şi de programe finanţate de la alte linii bugetare.

5. IEVP cuprinde o gamă mai largă de instrumente de furnizare a asistenţei (a se vedea anexa I) decât fostul instrument TACIS, inclusiv înfrăţire instituţională (twinning) [7] şi sprijin bugetar sectorial. Comisia defineşte sprijinul bugetar sectorial drept "transferul de resurse financiare de la o agenţie finanţatoare externă către trezoreria naţională a ţării partenere, în sprijinul unui program sectorial, în urma îndeplinirii de către ţara parteneră a condiţiilor convenite pentru plată. Resursele financiare astfel primite sunt încorporate în resursele globale ale ţării partenere şi sunt, prin urmare, utilizate în conformitate cu sistemul de gestiune a finanţelor publice din ţara respectivă".

6. Deşi Caucazul de Sud se află la marginea regiunii estice din cadrul PEV (Georgia este singura care deţine o frontieră maritimă comună cu Uniunea Europeană, la Marea Neagră), aceste ţări prezintă un interes deosebit, economic şi strategic, pentru Uniune. Curtea nu a mai realizat până în prezent niciun audit al performanţei referitor la Caucazul de Sud, deşi a efectuat două audituri cu privire la state învecinate din Estul Europei, şi anume, mai întâi, cu privire la Federaţia Rusă (2006) [8] şi, ulterior, cu privire la Belarus, Moldova şi Ucraina (2008) [9]. Cealaltă regiune din cadrul PEV, cea a statelor mediteraneene, a făcut obiectul unui raport special publicat în 2006 [10].

SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

7. Obiectivul auditului a fost acela de a evalua dacă noul Instrument european de vecinătate şi parteneriat a fost lansat cu succes în Caucazul de Sud şi dacă reuşeşte să obţină rezultate în această regiune. Auditul s-a axat pe primele programe anuale de acţiune din cadrul IEVP, care au fost aprobate de Comisie în perioada octombrie - decembrie 2007. Aceste programe au o execuţie multianuală, ceea ce înseamnă că pot fi efectuate plăți până în 2013.

8. Răspunsul la întrebarea globală de audit poate fi determinat prin intermediul a trei întrebări secundare:

a) s-au conceput în mod corespunzător primele programe anuale de acţiune?

b) rezultatele obţinute în urma implementării primelor programe anuale de acţiune au fost pozitive şi s-au concretizat la timp?

c) Comisia a fructificat în mod optim instrumentele de furnizare a asistenţei care sunt disponibile în cadrul IEVP?

9. La un prim nivel, în cadrul auditului s-a examinat, în principal la serviciile centrale ale Comisiei (DG RELEX și EuropeAid, Bruxelles), sistemul de planificare strategică utilizat pentru stabilirea priorităților în acordarea asistenței. La un al doilea nivel, în perioada martie-noiembrie 2009 s-au realizat deplasări în fiecare dintre cele trei state auditate, pentru a verifica primele rezultate operaționale obținute, precum și instrumentele utilizate pentru furnizarea asistenței [11]. În cadrul acestor deplasări s-au efectuat vizite la sediile delegațiilor CE, la organismele naționale de implementare și la unitățile de monitorizare [12].

OBSERVAŢII

S-AU CONCEPUT ÎN MOD CORESPUNZĂTOR PRIMELE PROGRAME ANUALE DE ACțIUNE?

10. În regulamentul privind IEVP, se prevede realizarea unei programări multianuale și elaborarea unor documente de strategie multianuale. Programarea multianuală permite identificarea necesităților țării beneficiare și formularea, pe baza acestor necesități, a unor obiective strategice de dezvoltare. În etapa următoare, cea de concepere, obiectivele de dezvoltare sunt transpuse în propuneri de program și de proiect (identificare și formulare), această etapă finalizându-se prin luarea unei decizii cu privire la contribuția financiară.

11. Curtea a verificat dacă prin intermediul sistemului de planificare se identifică și se ierarhizează în mod clar și prompt necesitățile țărilor beneficiare, pe baza unui dialog structurat cu beneficiarii în cauză.

EXISTĂ UN CADRU STRATEGIC

12. Elaborarea primelor programe anuale de acțiune a reprezentat rezultatul unui proces de planificare strategică. Curtea a analizat etapele acestui proces, documentele aferente, precum şi conexiunile dintre documente (a se vedea diagrama I). De aceste aspecte sunt responsabile două direcții generale din cadrul Comisiei: DG RELEX, care realizează programarea multianuală, și EuropeAid, care concepe și implementează programele anuale.

13. În urma unei activități intense de pregătire din partea Comisiei, în noiembrie 2006 planurile de acțiune PEV au fost convenite bilateral între UE, pe de o parte, și Armenia, Azerbaidjan, respectiv Georgia, pe de altă parte. Împreună cu acordurile de parteneriat și cooperare din 1999 [13], aceste planuri de acțiune formează cadrul esențial de politici pentru IEVP.

DIAGRAMA I

IMAGINE DE ANSAMBLU ASUPRA DOCUMENTELOR AUDITATE AFERENTE PROCESULUI DE PLANIFICARE

+++++ TIFF +++++

1 Reînnoit automat în fiecare an, dacă nu intervine o denunțare a acordului.

14. Pe baza acestui cadru, DG RELEX a elaborat două documente de strategie pentru fiecare dintre cele trei țări:

a) documentul de strategie de țară pentru perioada 2007-2013. Acest document nu include nicio previziune financiară, dar prezintă o imagine de ansamblu asupra tuturor priorităților viitoare în materie de asistență CE [14] care vor fi acoperite în următorii șapte ani;

b) programul indicativ național pentru perioada 2007-2010. Pe baza priorităților stabilite în documentul de strategie de țară în ceea ce privește acordarea asistenței, programul indicativ național formulează priorități de finanțare pentru următorii patru ani, în cadrul alocației financiare naționale furnizate prin IEVP. Programul indicativ național include o estimare a sumei globale necesare și furnizează o defalcare orientativă a resurselor pentru prioritățile selectate.

15. După finalizarea celor două documente de strategie, EuropeAid a elaborat programele anuale de acțiune 2007 (a se vedea diagrama II). Pentru fiecare dintre cele trei state au fost stabilite priorități diferite în ceea ce privește acordarea asistenței, pe baza domeniilor prioritare identificate în programele indicative naţionale:

a) în Armenia, domeniul căruia i s-a acordat cea mai înaltă prioritate a fost educația și formarea profesională (EFP). Comisia consideră că realizarea de progrese în acest domeniu ar urma să contribuie la reducerea sărăciei pe termen mediu și lung (a se vedea punctele 36-39);

b) în Azerbaidjan, domeniul desemnat drept prioritar a fost cel al energiei, de un interes deosebit fiind considerate sursele regenerabile de energie și eficiența energetică (a se vedea punctele 40-44);

c) în Georgia, prioritatea numărul unu a fost gestiunea finanțelor publice, sprijinul UE având obiectivul de a contribui la stimularea creșterii economice și la reducerea sărăciei pe termen mediu și lung (a se vedea punctele 46-48). O altă prioritate a constat în reabilitarea economică și facilitarea unui climat de încredere în zonele de conflict (a se vedea punctele 49-52).

DIAGRAMA II

IMAGINE DE ANSAMBLU ASUPRA PROGRAMELOR ANUALE DE ACțIUNE 2007

+++++ TIFF +++++

16. Asistența se acordă în principal sub forma sprijinului bugetar sectorial, cu o componentă de asistență tehnică vizând facilitarea implementării. În plus, toate cele trei programe anuale de acțiune 2007 au inclus un instrument de înfrăţire instituţională, în vederea cooperării dintre administrațiile țărilor beneficiare și structurile omoloage din statele membre ale UE.

17. Etapa de concepere s-a finalizat prin încheierea unor acorduri de finanțare între Comisie și statele beneficiare. În acordurile de finanțare se stabilesc condițiile generale și specifice ale acordării asistenței, ca și dispozițiile tehnice și administrative în acest sens.

DEFINIREA INSUFICIENTĂ A UNEI ORDINI A PRIORITĂŢILOR ŞI NIVELUL INSUFICIENT DE CLARITATE REDUC AVANTAJELE PE CARE LE-AR PUTEA OFERI PROGRAMAREA MULTIANUALĂ REALIZATĂ DE DG RELEX

18. Deficiențele existente în ceea ce priveşte conexiunile dintre planul de acţiune PEV, documentul de strategie de ţară şi programul indicativ naţional contribuie la existenţa unui nivel insuficient de claritate a planificării. Eficacitatea demersului de programare este diminuată de faptul că nu există o definire suficientă a ordinii priorităţilor (a se vedea punctele 19 - 27).

19. Atunci când un subiect este tratat în moduri diferite într-unul și același document, claritatea este afectată. În Armenia, de exemplu, tema educației este abordată, în documentul de strategie de țară, în cadrul a două secțiuni diferite: "Reforma economică și socială, reducerea sărăciei și dezvoltarea durabilă" și "Contacte între populaţii/cetățeni". În plus, unele și aceleași priorități sunt, uneori, reformulate și restructurate de la un document la altul. În Georgia, de exemplu, tema gestiunii finanțelor publice nu este tratată în cadrul aceleiași priorități în toate documentele de strategie.

20. La nivel strategic se utilizează trei orizonturi de timp diferite. Planul de acțiune PEV acoperă o perioadă de cinci ani, în timp ce documentul de strategie de țară acoperă în întregime perioada de șapte ani aferentă perspectivelor financiare ale UE, iar programul indicativ național acoperă patru ani.

21. Planul de acțiune PEV trebuie să furnizeze un punct-cheie de referință pentru stabilirea priorităților în materie de asistență, prezentând o serie de domenii de prioritate, de acțiuni specifice și de obiective generale. Multitudinea acțiunilor prioritare și faptul că aceste acțiuni sunt formulate în termeni foarte vaști constituie însă un obstacol în calea ierarhizării priorităților (a se vedea caseta 1).

22. Documentul de strategie de țară 2007-2013, parțial derivat din planul de acțiune PEV, oferă o bună prezentare de ansamblu a situației țării vizate, dar nu se dovedește foarte util în ceea ce privește reducerea listei priorităților. Programul indicativ național 2007-2010, care a fost elaborat ulterior și care acoperă o perioadă mai scurtă, de patru ani, reduce numărul priorităților principale, dar introduce noi subpriorități. Astfel, gama de aspecte care rămân eligibile pentru asistența financiară este foarte vastă (a se vedea caseta 2). Această situație diferă de practicile din cadrul altor segmente ale ajutorului extern [15], pentru care nu se identifică, de obicei, decât două sectoare-cheie.

CASETA 1

STABILIREA UNEI LISTE VASTE DE PRIORITĂțI ÎN PLANUL DE ACțIUNE PEV: EXEMPLUL ARMENIEI

În planul de acțiune PEV pentru Armenia sunt stabilite opt domenii prioritare de cooperare, cărora le corespund 54 de acțiuni specifice. La aceste domenii prioritare se adaugă încă 248 de acțiuni, subordonate unui număr de șapte "obiective generale". Aceste obiective sunt împărțite în 20 de subobiective, împărțite la rândul lor în 62 de sub-subobiective.

CASETA 2

GAMĂ VASTĂ DE ASPECTE ELIGIBILE PENTRU ASISTENțA FINANCIARĂ, ÎN PROGRAMUL INDICATIV NAțIONAL: EXEMPLUL AZERBAIDJANULUI

Programul indicativ național pentru Azerbaidjan cuprinde trei domenii prioritare, formulate în termeni foarte vaști (ex. "Sprijin pentru dezvoltarea democrației și pentru buna guvernare"), 10 subpriorități (ex. "Mediul înconjurător") și 19 obiective specifice (ex. "Facilitarea comerțului și îmbunătățirea în mod durabil a climatului investițional și a situației sociale și a ocupării forței de muncă").

23. Programul indicativ naţional nu adaugă foarte multe elemente faţă de ceea ce a fost deja exprimat în documentul de strategie de ţară, cu excepţia bugetului orientativ pentru priorităţile selectate pentru perioada 2007-2010. În programul indicativ nu se propune un calendar pentru implementarea priorităţilor. În plus, impactul pe termen lung, obiectivele specifice, rezultatele preconizate şi indicatorii pentru realizări sunt descrişi într-un mod mai curând general şi nedetaliat. Nu există nici orientări care să privească în mod anume ce sectoare sunt adecvate pentru utilizarea înfrăţirii instituţionale sau pentru utilizarea sprijinului bugetar sectorial. Sprijinul bugetar sectorial este încurajat şi recomandat în termeni foarte generali, "reprezentând opţiunea numărul unu […] în toate cazurile în care sunt îndeplinite condiţiile necesare" [16].

NU EXISTĂ O LEGĂTURĂ SUFICIENT DE CLARĂ ÎNTRE DOMENIILE SELECTATE PENTRU ACORDAREA ASISTENŢEI ŞI CONŢINUTUL DOCUMENTELOR DE PROGRAMARE

24. Prin documentul de strategie de ţară şi prin programul indicativ naţional s-au precizat toate domeniile pentru care se putea acorda asistenţă în cei şapte ani următori (2007-2013) şi s-au precizat, de asemenea, sumele orientative alocate pentru primii patru din aceşti şapte ani (2007-2010). La nivelul Comisiei, responsabilitatea de a stabili domeniile spre care să fie orientată în mod prioritar asistenţa în primul an (2007) a revenit EuropeAid (a se vedea punctul 12).

25. La luarea deciziilor cu privire la domeniile prioritare, EuropeAid a acordat foarte multă atenţie respectării angajamentului său de a furniza cel puţin 50 % din ajutorul comunitar prin intermediul sistemelor naţionale (a se vedea punctul 58). Astfel, în programele anuale de acţiune 2007, compatibilitatea diferitelor domenii cu sprijinul bugetar sectorial a devenit un factor important pentru stabilirea destinaţiei asistenţei.

26. În Armenia, de exemplu, domeniul educaţiei şi formării profesionale a fost selectat ca domeniu principal pentru primul program anual de acţiune. EFP nu este însă subliniat în mod deosebit în niciunul dintre documentele de strategie, fiind "ascuns" printre cele 25 de obiective specifice aferente celor şapte subpriorităţi din programul indicativ naţional 2007-2010 (a se vedea diagrama III). În Georgia, gestiunii finanţelor publice – domeniul pe care s-a axat programul anual de acţiune – i s-a acordat o importanţă scăzută atât în cadrul priorităţilor din documentul de strategie de ţară (document în care îi revine ultima liniuţă de la cea de a cincea prioritate), cât şi în cadrul programului indicativ naţional, în care este menţionată la cea de a treia subprioritate a primului domeniu prioritar.

DIAGRAMA III

LEGĂTURA DINTRE DOCUMENTELE DE STRATEGIE ŞI PRIORITĂŢILE STABILITE ÎN PROGRAMUL ANUAL DE ACŢIUNE 2007 (EXEMPLUL ARMENIEI)

+++++ TIFF +++++

Sursa: Analiza Curţii de Conturi Europene, pe baza documentelor de strategie ale Comisiei.

27. În condiţiile în care utilizează sprijinul bugetar sectorial ca instrument principal, UE nu va putea aborda în mod corespunzător decât aproximativ jumătate din subpriorităţile definite în programele indicative naţionale 2007-2010, deoarece acest instrument implică utilizarea unei părţi relativ importante din fondurile anuale disponibile. În Azerbaidjan, de exemplu, programele de sprijin bugetar sectorial nu vor acoperi, în perioada de patru ani vizată, decât patru din zece subpriorităţi.

DURATA DE DOI ANI A PROCESULUI DE PROGRAMARE ŞI DE CONCEPERE IMPLICĂ RISCURI ÎN CEEA CE PRIVEŞTE RELEVANŢA ASISTENŢEI

28. Programul anual de acţiune 2007 s-a concretizat la capătul unui proces de programare (DG RELEX) şi de concepere (EuropeAid) care a durat peste doi ani. În Georgia, de exemplu, primele plăţi aferente programului anual de acţiune 2007 au fost efectuate în februarie 2008, în condiţiile în care prima evaluare strategică a necesităţilor în vederea elaborării documentului de strategie de ţară a avut loc în noiembrie 2005 (a se vedea tabelul).

29. Anterior aprobării lor de către Comisie, documentele de strategie de ţară, programele indicative naţionale şi programele anuale au făcut obiectul unor proceduri de control al calităţii şi de consultare. Acest proces a inclus, în principal, evaluări din partea grupurilor de sprijin pentru îmbunătăţirea calităţii din cadrul Comisiei, procedura de consultare interservicii a Comisiei, examinarea de către Comitetul de gestionare pentru IEVP al statelor membre şi examinarea de către Parlamentul European.

30. Deşi, la nivel individual, fiecare dintre paşii parcurşi în cadrul procesului de programare era justificat, la nivel de ansamblu toţi aceşti paşi au contribuit la crearea unui calendar lent de planificare. Principala cauză a duratei îndelungate a etapei de demarare a IEVP a fost faptul că procedurile de control al calităţii şi procedurile de aprobare au fost efectuate în două faze succesive: mai întâi sub coordonarea DG RELEX, pentru documentul de strategie de ţară 2007-2013 şi pentru programul indicativ naţional 2007-2010, şi ulterior sub coordonarea EuropeAid, pentru programul anual de acţiune 2007. Aceste proceduri succesive din cadrul DG RELEX şi al EuropeAid au însă loc doar la introducerea sau la modificarea documentului de strategie de ţară sau a programului indicativ naţional [17].

TABEL

ETAPELE DE PROGRAMARE ŞI PROCESUL DE CONCEPERE DIN CADRUL IEVP PENTRU PROGRAMUL ANUAL DE ACŢIUNE 2007 (EXEMPLUL GEORGIEI)

Etape | Evenimente-cheie | Momentul de desfăşurare | Principala direcţie generală responsabilă | Instrumentul de planificare |

Etapa principală de elaborare | Primul document de reflecţie şi prima misiune la Tbilisi a DG RELEX | noiembrie 2005 | RELEX | Documentul de strategie de ţară 2007-2013 + programul indicativ naţional 2007-2010 |

Misiune de programare la Tbilisi | iunie 2006 |

Reuniune a echipei de ţară pentru Georgia | iulie 2006 |

Prezentarea proiectului de document de strategie de ţară/a proiectului de program indicativ naţional (PIN) către autorităţile georgiene | septembrie 2006 |

Controlul calităţii + revizuire/reelaborare + controlul democratic | Evaluare efectuată de către Grupul interdepartamental de sprijin pentru îmbunătăţirea calităţii | septembrie 2006 |

Înaintarea de observaţii de către autorităţile georgiene | octombrie şi noiembrie 2006 |

Consultare interservicii | noiembrie 2006 |

Reuniune a Comitetului de gestionare pentru IEVP | decembrie 2006 |

Consultarea Parlamentului European | decembrie 2006 |

Aprobarea oficială | Acordul Georgiei cu privire la bugetul şi la priorităţile stabilite prin PIN | februarie 2007 |

Aprobarea de către Comisie | martie 2007 |

Etapa principală de elaborare | Identificarea şi formularea măsurilor care urmează să fie finanţate (inclusiv misiune efectuată în Georgia) | sfârşitul anului 2006 / începutul anului 2007 | EuropeAid | Programul naţional 2007 + acordurile de finanţare |

Controlul calităţii + revizuire/reelaborare + controlul democratic | Evaluare efectuată de către grupul operaţional de sprijin pentru îmbunătăţirea calităţii (în două faze consecutive), cu privire la 1)fişele de identificare2)fişele de acţiune | februarie 2007 aprilie 2007 |

Consultare interservicii | mai 2007 |

Reuniune a Comitetului de gestionare pentru IEVP | iulie 2007 |

Consultarea Parlamentului European | septembrie 2007 |

Aprobarea oficială | Aprobarea de către Comisie | octombrie 2007 |

Semnarea acordurilor de finanţare cu Georgia | decembrie 2007 / ianuarie 2008 |

Primele plăţi | | februarie 2008 |

31. Un astfel de calendar îndelungat implică riscul pierderii relevanţei asistenţei. Un alt aspect de luat în considerare este dacă strategia ar putea acoperi o perioadă mai scurtă faţă de cei şapte ani ai perspectivelor financiare. În statele din Caucazul de Sud, în care se înregistrează evoluții rapide ale situației şi care sunt afectate de conflicte, este inevitabil să apară o anumită pierdere de relevanţă pentru o astfel de strategie creată pe termen lung, ceea ce face necesară introducerea de modificări pe parcursul perioadei aferente. Conflictul armat din august 2008 dintre Georgia şi Rusia a dus la apariţia unor necesităţi noi semnificative (a se vedea anexa V). În Armenia, criza politică majoră din prima jumătate a anului 2008 [18] a creat necesităţi care nu erau acoperite de strategia existentă, rezultatul fiind acela că s-au constituit grupuri consultative ale UE în vederea furnizării de consiliere directă pentru guvernul armean (a se vedea punctul 65). O altă evoluţie recentă este, de exemplu, creşterea voinţei politice de a lansa Parteneriatul estic [19]. În general, situaţia ţărilor s-a modificat considerabil în urma crizei financiare şi economice mondiale.

DEMERSUL DE PROGRAMARE ŞI DE CONCEPERE A ACŢIUNILOR DE ASISTENŢĂ NU ESTE SUSŢINUT ÎNTR-O MĂSURĂ SUFICIENTĂ DE UN DIALOG STRUCTURAT CU STATELE BENEFICIARE

32. Principiul parteneriatului implică includerea într-o cât mai mare măsură a reprezentanţilor ţărilor beneficiare în demersul de programare şi de concepere a tuturor operaţiunilor. În ceea ce priveşte statele din Caucazul de Sud, au existat anumiţi factori care au îngreunat crearea unui dialog sistematic şi echilibrat:

a) în Armenia şi în Azerbaidjan, Comisia a avut o reprezentare redusă la faţa locului. Delegaţia regională de la Erevan (Armenia) nu fusese încă transformată într-o delegaţie cu atribuţii depline [20], iar delegaţia de la Baku (Azerbaidjan) a fost creată în februarie 2008, însă nu a devenit complet operaţională decât în 2009;

b) în cadrul procesului de programare (DG RELEX) şi de concepere (EuropeAid), Comisia a pus accent pe procedurile interne, iar acest lucru a limitat posibilităţile de dialog cu statele beneficiare: deşi Comisia a instituit diverse norme şi orientări vizând dialogul desfăşurat în interiorul său, nu existau şi orientări care să privească în mod special un dialog structurat cu statele beneficiare;

c) unităţile naţionale de coordonare din statele beneficiare nu au reuşit să creeze un consens între diferitele poziţii şi interese din interiorul statelor respective şi, în consecinţă, nu au putut fi un interlocutor eficace între Comisie şi guvernele în cauză.

33. Drept urmare, consultările cu autorităţile naţionale, cu alţi donatori de fonduri şi cu organizaţiile societăţii civile referitor la stabilirea priorităţilor pentru documentul de strategie de ţară, pentru programul indicativ naţional şi pentru programul anual de acţiune au avut un caracter limitat. Dialogul a fost pus în mişcare, în cea mai mare măsură, de serviciile centrale ale Comisiei (DG RELEX şi EuropeAid), ceea ce a limitat schimbul direct de opinii la cele doar câteva zile aferente misiunilor desfăşurate în ţările beneficiare. Din rapoartele ulterioare ale Comisiei cu privire la aceste vizite nu se putea întotdeauna desprinde în mod clar ce anume s-a discutat.

34. Din cauza neajunsurilor de la nivelul dialogului, au existat cazuri în care cele trei state nu au înţeles corect ce scopuri serveau diferitele documente de planificare sau care era natura noilor instrumente de furnizare a asistenţei. De asemenea, reprezentanţii statelor în cauză nu ştiau întotdeauna în ce moment să îşi facă cunoscute observaţiile cu privire la priorităţi sau la programe pentru ca observaţiile respective să mai poată avea o influenţă asupra procesului decizional al Comisiei.

REZULTATELE OBŢINUTE ÎN URMA IMPLEMENTĂRII PRIMELOR PROGRAME ANUALE DE ACŢIUNE AU FOST POZITIVE ŞI S-AU CONCRETIZAT LA TIMP?

35. La trei ani după lansarea IEVP, petrecută în 2007, Curtea a examinat modul în care deciziile UE de acordare a asistenţei financiare fuseseră transpuse în activităţi pe teren, precum şi măsura în care aceste activităţi au permis realizarea de progrese în ceea ce priveşte obţinerea rezultatelor dorite ale programelor.

ARMENIA: S-A CONSOLIDAT PROCESUL DE REFORMĂ DIN DOMENIUL "EDUCAŢIEI ŞI FORMĂRII PROFESIONALE", DESEMNAT DREPT PRIORITAR PENTRU ASISTENŢĂ, ÎNSĂ PROGRESELE SUNT ÎN CONTINUARE EXTREM DE FRAGILE

36. Primul program de sprijin bugetar sectorial dedicat EFP în cadrul IEVP a fost lansat în ianuarie 2008 [a se vedea punctul 15 litera (a)], având ca obiectiv de ansamblu sprijinirea strategiei guvernamentale de reducere a sărăciei. Programul viza creşterea nivelului de calitate al sectorului EFP şi alinierea structurii şi a contextului sistemului EFP la cererea de competenţe de pe piaţa muncii, promovându-se astfel ocuparea în muncă a populaţiei active, precum şi competitivitatea întreprinderilor.

37. Plata sprijinului bugetar sectorial depindea de îndeplinirea unor condiţii generale [21], precum şi de cea a unor condiţii particulare, referitoare la EFP. Printre aceste condiţii particulare s-au numărat selectarea şi modernizarea centrelor EFP regionale şi consolidarea instituţiilor EFP naţionale. Plata sprijinului bugetar a fost prevăzută în trei tranşe, de 5 milioane de euro fiecare: prima tranşă era fixă, iar celelalte două erau variabile, valoarea lor efectivă depinzând de gradul de îndeplinire a condiţiilor impuse.

38. Comisia a efectuat plata primei tranşe (cea fixă), în valoare de 5 milioane de euro, în luna iunie a anului 2008. Pentru a stabili cât anume se cuvenea să plătească din cuantumul celei de a doua tranşe, care era variabilă, la sfârşitul lui 2008 Comisia a încredinţat prin contract unor experţi externi sarcina de a examina progresul reformelor. Întrucât concluzia experţilor a fost că nu se îndepliniseră toate condiţiile, deşi se înregistrase un nivel rezonabil de progres, Comisia a efectuat, în ianuarie 2009, plata a 3,25 milioane de euro din cuantumul maxim de 5 milioane de euro (a se vedea anexa II). Valoarea diminuată a plăţii a determinat guvernul armean să procedeze la măsuri suplimentare, precum furnizarea de echipamente pentru centrele EFP regionale şi mărirea efectivelor de personal din cadrul departamentului responsabil de EFP al Ministerului Educaţiei şi Ştiinţei.

39. Per ansamblu, concluzia Curţii este că primul program de sprijin bugetar sectorial din cadrul IEVP a influenţat în mod pozitiv şi a reuşit să consolideze procesul de reformă a educaţiei şi formării profesionale din Armenia. Progresele erau însă în continuare extrem de fragile, deoarece existau probleme structurale care nu au fost abordate de programul de sprijin:

a) programul sectorial nu abordase încă într-o măsură suficientă aspectul cererii în ceea ce priveşte EFP, de exemplu modalităţile de determinare a necesităţilor angajatorilor şi a necesităţilor şomerilor;

CASETA 3

CENTRE EFP REGIONALE FINANŢATE INSUFICIENT

Renovările efectuate la colegiul din Ijevan au constat în înlocuirea acoperişului clădirii, în instalarea unei centrale termice pe gaz şi în înlocuirea ferestrelor de la intrarea clădirii şi de lângă scara principală. Deşi fostele sobe existente în sălile de clasă, pentru care se utilizau lemne, au fost înlocuite cu un sistem modern de încălzire, eficacitatea acestui nou sistem era diminuată de faptul că nu se înlocuiseră decât aproximativ 10 % din ferestre. Ferestrele vechi nu se închideau perfect şi prezentau adesea crăpături.

La colegiul din Vanadzor, în schimb, fuseseră înlocuite toate ferestrele. În ceea ce priveşte însă sistemul de încălzire, deşi exista o centrală termică pe gaz nou-instalată, caloriferele erau vechi şi, anterior repunerii în funcţiune, nu mai fuseseră folosite de aproximativ 20 de ani. Renovările efectuate păreau, astfel, a fi insuficiente, neexistând fonduri nici măcar pentru modernizarea instalaţiilor sanitare, care ofereau, de altfel, condiţii rudimentare.

Echipamentele achiziţionate pentru colegiul din Ijevan au constat în obiecte de uz general (mobilier pentru sălile de clasă şi pentru birouri, computere, echipamente sportive), în obiecte destinate cursurilor de bază şi în obiecte destinate cursurilor cu caracter specializat (reparaţii auto şi prelucrarea lemnului). Deşi era mulţumit de primirea noilor echipamente, directorul colegiului a precizat că era nevoie de renovarea a diverse încăperi pentru a putea instala toate obiectele în cauză, iar fondurile necesare pentru acest lucru nu erau încă disponibile. Colegiul respectiv se confrunta pe plan general cu probleme de finanţare, deoarece numărul persoanelor care frecventau cursurile instituţiei scăzuse cu 230 (de la 780) pe parcursul celor doi ani anteriori, din cauza deschiderii în Ijevan a unei filiale a Universităţii de Stat din Erevan.

b) caracterul fragmentat al responsabilităţii guvernamentale pentru instituţiile EFP, aspect care creează dificultăţi în ceea ce priveşte coordonarea în acest sector. Din 82 de colegii aflate în administrarea statului, doar 51 funcţionează în subordinea Ministerului Educaţiei şi Ştiinţei, restul aflându-se în subordinea altor ministere;

c) fără creşteri semnificative ale finanţării regulate, în special din partea statului, reforma acestui sector nu poate obţine foarte multe rezultate. Vizita auditorilor Curţii la două colegii vizate de program (Ijevan şi Vanadzor) a pus în lumină faptul că lipsa finanţării submina obiectivul de a transforma aceste colegii în centre regionale sustenabile de educaţie şi formare profesională. Renovările efectuate păreau a fi minime şi, de asemenea, păreau să nu fi fost desfăşurate în mod coerent (a se vedea caseta 3).

AZERBAIDJAN: NIVEL NESATISFĂCĂTOR AL PROGRESELOR ÎN DOMENIUL ENERGIEI, DESEMNAT DREPT PRIORITAR PENTRU ASISTENŢĂ

40. Azerbaidjan a devenit într-un timp scurt un producător important de petrol şi de gaze naturale, precum şi una dintre ţările emergente de tranzit pentru mărfurile care se îndreaptă spre Uniunea Europeană dinspre bazinul Mării Caspice şi dinspre Asia Centrală. Importanţa sectorului energetic pentru ambele părţi a fost reflectată într-un "memorandum specific de înţelegere privind un parteneriat strategic între UE şi Republica Azerbaidjan în domeniul energiei", încheiat în noiembrie 2006.

41. Programul de sprijin bugetar sectorial derulat în cadrul IEVP se axează pe două domenii care nu sunt dezvoltate în Azerbaidjan: sursele regenerabile de energie şi eficienţa energetică [a se vedea punctul 15 litera (a)]. S-a planificat ca asistenţa totală de 13 milioane de euro să fie achitată pe parcursul unei perioade de trei ani, în trei tranşe: o tranşă iniţială fixă, în valoare de 3 milioane de euro, şi două tranşe ulterioare cu valoare variabilă, pentru fiecare dintre acestea alocându-se 5 milioane de euro.

42. În timp ce plata primei tranşe (cea fixă) depinde numai de îndeplinirea a două condiţii generale, plata integrală a celor două tranşe ulterioare (cele cu valoare variabilă) de câte 5 milioane de euro necesită, în plus, îndeplinirea a cinci condiţii particulare, şi anume: aprobarea de către guvern a unei strategii energetice globale, trei măsuri în domeniul surselor regenerabile de energie şi în cel al eficienţei energetice (planuri de acţiune, un nou cadru legislativ şi crearea unei agenţii guvernamentale) şi adoptarea unui plan de acţiune în domeniul gestiunii finanţelor publice (a se vedea anexa III).

43. La momentul vizitei Curţii în acest stat, în noiembrie 2009, Azerbaidjan nu solicitase încă efectuarea niciunei plăţi. După decizia de finanţare a Comisiei din decembrie 2007 au urmat doi ani de stagnare (a se vedea caseta 4). Nu se luase aproape nicio măsură concretă în vederea îndeplinirii obiectivelor programului. Strategia sectorială nu a fost revizuită şi nu s-a procedat la instituirea unui dialog privind politicile din acest sector. Astfel, până la momentul auditului Curţii, sprijinul bugetar sectorial oferit de UE nu a reuşit să se impună într-o foarte mare măsură ca stimulent sau ca sursă de presiune în direcţia accelerării procesului de reformă vizat.

44. Azerbaidjan a manifestat totuşi un anumit interes în ceea ce priveşte dezvoltarea surselor regenerabile de energie. De exemplu, în regiunea litorală de câmpie aflată la nord de Baku, s-au construit, în 2008 şi în 2009, trei turbine eoliene pilot, fără sprijin din partea UE. De asemenea, erau în curs măsuri în vederea creării, în aceeaşi regiune, a unui prim parc eolian. În studii efectuate de diverşi donatori de fonduri se pune însă în lumină lipsa unui cadru naţional pentru intervenţia privată în domeniul energiei regenerabile, de exemplu garantarea accesului la reţeaua de electricitate. Pentru a putea realiza progrese, este nevoie ca producătorii naţionali importanţi să fie în favoarea unor schimbări în ceea ce priveşte direcţia politicilor de profil ale statului.

CASETA 4

AZERBAIDJAN: PROGRESE MODESTE ÎN CEI DOI ANI ULTERIORI DECIZIEI DE FINANŢARE A COMISIEI REFERITOARE LA PROGRAMUL DE SPRIJIN PENTRU REFORMA SECTORULUI ENERGETIC

În comparaţie cu celelalte două ţări, perioada de pregătire a implementării Programului de sprijin pentru reforma sectorului energetic a fost semnificativ mai îndelungată. După decizia de finanţare a Comisiei din decembrie 2007, s-a scurs un interval de doi ani: un an până la semnarea acordului de finanţare aferent, în decembrie 2008, înaintea căreia a fost necesar un proces de reflecţie în Azerbaidjan, şi încă un an pentru definirea modalităţilor interne de implementare pentru sprijinul bugetar sectorial, care reprezenta un instrument nou. Printre cauzele acestei situaţii s-a aflat durata îndelungată a procedurilor interne de aprobare din Azerbaidjan, la aceasta adăugându-se informaţiile insuficiente furnizate de Comisie cu privire la noul instrument de asistenţă.

Modalităţile interne de implementare adoptate de Azerbaidjan se axau pe procedurile de achiziţii şi pe procedurile de cheltuire a ajutorului UE (13 milioane de euro), deşi numai prin respectarea condiţiilor precizate pentru programul de sprijin se poate asigura plata fondurilor de către Comisie.

GEORGIA: PROGRESE MODESTE ÎNTR-UNUL DINTRE DOMENIILE PRIORITARE PENTRU ASISTENŢĂ, "GESTIUNEA FINANŢELOR PUBLICE", ŞI NICIUN PROGRES ÎN CELĂLALT DOMENIU PRIORITAR PENTRU ASISTENŢĂ, "REABILITAREA ECONOMICĂ ŞI FACILITAREA UNUI CLIMAT DE ÎNCREDERE"

45. După cum s-a explicat la punctul 15 litera (b), asistenţa acordată Georgiei a avut drept destinaţie principală domeniul "gestiunii finanţelor publice" (GFP). Domeniul "reabilitare economică şi facilitarea unui climat de încredere pentru Abhazia/regiunea de vest a Georgiei" a fost desemnat drept o a doua prioritate pentru asistenţă.

GESTIUNEA FINANŢELOR PUBLICE

46. Programul IEVP de sprijin bugetar sectorial pentru reforma GFP (15 milioane de euro), lansat în decembrie 2007, era subordonat obiectivului privind "creşterea eficienţei în administraţia publică şi contribuţia, în acest fel, la reducerea sărăciei". Plata sprijinului bugetar a fost prevăzută în trei tranşe de câte 5 milioane de euro, valoarea efectivă a primei tranşe fiind fixă, iar valoarea efectivă a celorlalte două tranşe având o componentă fixă şi o componentă variabilă. Au fost stabilite şapte condiţii particulare, care vizau, pe de o parte, planificarea şi monitorizarea de ansamblu a agendei de reformă GFP şi, pe de altă parte, progresele în şase domenii din cadrul sistemului GFP. În anexa IV se prezintă condiţiile particulare impuse pentru tranşa a doua.

47. Programul GFP a demarat lent, autorităţile georgiene nedepunând suficiente eforturi în vederea punerii în mişcare a reformei. Delegaţia din Georgia şi-a exprimat nemulţumirea în legătură cu dificultăţile în stabilirea unui dialog constructiv cu partenerii georgieni. Cu toate acestea, în decembrie 2008, EuropeAid a efectuat plata parţială a celei de a doua tranşe, şi anume plata a 4 milioane de euro dintr-un cuantum maxim de 5 milioane de euro. Această decizie de efectuare a plăţii a avut la bază două analize externe, succesive, cu privire la progresele realizate: una dintre aceste analize a formulat concluzii negative (noiembrie 2008), iar cea de a doua, realizată ulterior, a formulat concluzii pozitive, pe baza unor noi date puse la dispoziţie la momentul respectiv (decembrie 2008). Curtea a luat notă de faptul că, având în vedere situaţia extrem de dificilă existentă în Georgia începând din august 2008, Comisia a considerat că eforturile depuse în vederea reformelor GFP erau suficiente pentru efectuarea plăţii. Curtea doreşte totuşi să menţioneze că nu fuseseră îndeplinite toate condiţiile stabilite pentru plata acestei tranşe.

48. Pe scurt, programul GFP a înregistrat progrese foarte modeste în primele 12 luni de desfăşurare. La începutul anului 2009 a apărut însă o schimbare încurajatoare de atitudine din partea autorităţilor georgiene. De exemplu, deşi în 2008 se arătase defavorabil ideii de audit intern, în 2009 guvernul a adoptat o strategie de audit intern. Gradul mai mare de deschidere al autorităţilor în ceea ce priveşte reforma GFP poate fi explicat prin modificarea anumitor circumstanţe de bază. În urma dublului şoc al conflictului cu Rusia din august 2008 şi al recesiunii globale, economia georgiană depindea de ajutorul extern, ceea ce a determinat guvernul să acorde mai multă atenţie sprijinului bugetar din partea UE.

REABILITAREA ECONOMICĂ ŞI FACILITAREA UNUI CLIMAT DE ÎNCREDERE

49. După obţinerea independenţei Georgiei faţă de Uniunea Sovietică, în 1991, conflictele cu mişcările secesioniste din Abhazia şi Osetia de Sud se finalizaseră cu acorduri de încetare a focului şi cu o situaţie care ar putea fi caracterizată prin sintagma "nici război, nici pace". Uniunea Europeană a sprijinit, din acel moment, diverse programe de reabilitare socială şi economică în ambele zone. De asemenea, în zonele aflate sub controlul guvernului georgian, UE a finanţat măsuri de sprijinire a "persoanelor strămutate intern". Conflictul armat din august 2008 dintre Georgia şi Rusia a dus la regrese în ceea ce priveşte aceste programe, procesul de pace dintre Georgia şi teritoriile separatiste din cadrul acesteia fiind distrus în cea mai mare parte.

50. Primul program din cadrul IEVP (asistenţă tehnică) prevedea 4 milioane de euro pentru măsuri de reabilitare economică şi de facilitare a unui climat de încredere. Acest program, care se axa pe reabilitarea în regiunea separatistă Abhazia, nu s-a mai materializat, deoarece fondurile erau de facto blocate încă dinaintea războiului din august 2008, deşi acordul de finanţare fusese semnat în ianuarie 2008 atât de Comisie, cât şi de autorităţile georgiene. Faptul că atât Georgia, cât şi Abhazia manifestau îngrijorare în legătură cu anumite aspecte politice a blocat orice progres:

a) aspectul general în privinţa căruia manifestau îngrijorare autorităţile georgiene era acela că ajutorul extern acordat Abhaziei ar putea duce la o stabilizare a statutului acesteia de teritoriu separatist. De exemplu, autorităţile georgiene se temeau că în Abhazia ar putea fi sprijinite şcoli în care să nu se utilizeze sau să nu se predea limba georgiană sau că proiectele ar putea fi implementate în mod direct de organizaţii neguvernamentale (ONG-uri) locale, favorizându-se astfel separatismul;

b) percepţia autorităţilor din Abhazia părea să fie aceea că acţiunile UE se aliniau strict intereselor Georgiei, deoarece programul este aprobat şi semnat doar de către guvernul georgian.

51. În concluzie, până la sfârşitul anului 2009, IEVP nu se dovedise un instrument corespunzător pentru reabilitarea economică şi pentru facilitarea unui climat de încredere în zona de conflict din Abhazia.

52. Spre deosebire de cazul Abhaziei, în care canalele de comunicare erau în continuare deschise, toate demersurile de cooperare dintre Osetia de Sud şi Georgia au încetat de la declanşarea conflictului, iar proiectele de reconstrucţie ale Uniunii Europene aflate în curs la momentul respectiv au fost, la rândul lor, blocate în totalitate. Nu există nicio bază (precum voinţa politică sau un interes comun) care să justifice continuarea programelor de reabilitare. Astfel, Comisia a procedat la realocarea a 6 milioane de euro destinate iniţial, în programul anual de acţiune 2008, zonei de conflict Georgia/Osetia de Sud, aceste fonduri fiind acum prevăzute pentru satisfacerea necesităţilor noilor "persoane strămutate intern" din zonele aflate sub controlul guvernului georgian, în special pentru consolidarea sprijinului în materie de locuinţe. Ar trebui să se aibă în vedere faptul că implementarea unor măsuri similare a implicat riscuri legate de "valoarea pentru bani" (a se vedea anexa V).

TOATE STATELE: ÎNFRĂŢIREA INSTITUŢIONALĂ ÎN CADRUL IEVP SE AFLA ÎNCĂ ÎN ETAPA DE ÎNCEPUT

53. Programele anuale de acţiune 2007 includ un instrument de înfrăţire instituţională, prin care celor trei ţări li se alocă suma totală de 14 milioane de euro [22]. Comisia avea în vedere demararea în 2008 a primelor proiecte de înfrăţire instituţională. Cu toate acestea, în Georgia, primul contract de înfrăţire instituţională aferent IEVP a fost semnat abia în iunie 2009. În ceea ce priveşte Armenia şi Azerbaidjan, în a doua jumătate a anului 2009 erau în pregătire mai multe contracte, însă acestea nu fuseseră încă semnate. Astfel, demararea instrumentului de înfrăţire instituţională din cadrul IEVP a fost întârziată [23].

54. Unul din motivele principale l-a reprezentat reticenţa ţărilor în cauză în ceea ce priveşte alocarea de resurse pentru punerea la punct a structurii de gestiune necesare pentru înfrăţirea instituţională. Este posibil ca atractivitatea apropierii de standardele UE prin intermediul înfrăţirii instituţionale să fie diminuată de lipsa perspectivelor de aderare la UE.

55. În fiecare ţară trebuia să existe un oficiu pentru administrarea programelor (OAP), căruia urma să-i revină gestionarea instrumentului de înfrăţire instituţională. Comisia a sprijinit crearea acestor OAP prin intermediul unor proiecte TACIS succesive. Totuşi, la finalizarea acestor proiecte, oficiile respective încă nu deţineau capacitatea de a coordona şi de a gestiona în mod independent instrumentul de înfrăţire instituţională. În loc să consolideze capacităţile din ţările partenere, experţii externi din cadrul proiectelor TACIS au preluat, în general, funcţiile OAP.

56. Comisia a încheiat contracte de asistenţă tehnică cu consultanţi privaţi şi în vederea elaborării termenilor de referinţă pentru proiectele de înfrăţire instituţională. Astfel, primele experienţe legate de înfrăţirea instituţională au inclus o implicare semnificativă a sectorului privat, într-un domeniu în care cunoştinţele vizate ar trebui să se regăsească prin excelenţă la nivelul organismelor publice.

COMISIA A FRUCTIFICAT ÎN MOD OPTIM INSTRUMENTELE DE FURNIZARE A ASISTENŢEI CARE SUNT DISPONIBILE ÎN CADRUL INSTRUMENTULUI EUROPEAN DE VECINĂTATE ŞI PARTENERIAT?

57. Eficacitatea asistenţei depinde într-o mare măsură de utilizarea judicioasă a diferitelor modalităţi de furnizare a acesteia. Curtea a examinat dacă serviciile Comisiei au aplicat în mod corespunzător noul instrument reprezentat de sprijinul bugetar sectorial şi dacă au utilizat în mod adecvat diversele instrumente disponibile.

COMISIA A VARIAT MODALITĂŢILE DE FURNIZARE A ASISTENŢEI FINANCIARE

58. Noul instrument care se bucură de cea mai marcată preferinţă din partea Comisiei este sprijinul bugetar sectorial. Aliniindu-se concepţiilor împărtăşite în prezent de numeroşi donatori de fonduri la nivel mondial, Comisia consideră că sprijinul acordat bugetelor guvernamentale oferă un mai mare potenţial în ceea ce priveşte dezvoltarea decât asistenţa bazată pe proiecte. Prin introducerea sprijinului bugetar sectorial şi a înfrăţirii instituţionale, Comisia a reuşit să creeze o schimbare faţă de TACIS, în cadrul căruia predominau proiectele de asistenţă tehnică [24].

59. Utilizarea sprijinului bugetar sectorial este în acord şi cu "Consensul european privind dezvoltarea", din decembrie 2005, în care se menţionează ca obiectiv furnizarea prin sistemele ţărilor beneficiare a 50 % din asistenţa interguvernamentală. Însă, în timp ce obiectivul de bază al cooperării pentru dezvoltare la care participă UE este reducerea sărăciei, cooperarea UE cu statele din Caucazul de Sud are drept obiectiv principal crearea unor relaţii mai strânse între aceste ţări şi Uniunea Europeană. De exemplu, în documentul de strategie de ţară pentru Georgia, Comisia a subliniat că asistenţa ar trebui să se axeze pe sprijinirea unei integrări economice şi sociale mai strânse între Uniunea Europeană şi Georgia. Uniunea Europeană trebuia să joace astfel, potrivit documentului de strategie de ţară, un rol clar diferit de cel al altor donatori, pentru care prioritar era aspectul dezvoltării.

TRECEREA LA SPRIJINUL BUGETAR SECTORIAL NU A FOST PREGĂTITĂ ÎN MOD SUFICIENT, CEEA CE A AFECTAT PERFORMANŢA

60. Există mai mulţi factori care arată că serviciile Comisiei nu au pregătit în mod suficient trecerea la sprijinul bugetar sectorial, ceea ce a subminat implementarea acestuia (a se vedea problemele descrise la punctele 39, 43 şi 47):

a) concluziile privind îndeplinirea condiţiilor prealabile necesare pentru utilizarea eficace a sprijinului bugetar sectorial nu erau susţinute documentar în mod suficient (a se vedea punctele 61 şi 62);

b) s-a presupus, în mod incorect, că ţările partenere vor înţelege în mod corespunzător ce presupune noul instrument reprezentat de sprijinul bugetar sectorial, pe baza experienţelor anterioare cu tipuri similare de măsuri (a se vedea punctul 63);

c) pe plan local, Comisia nu dispunea de competenţele necesare în ceea ce priveşte mecanismele de sprijin bugetar sectorial. Pentru aspectele tehnice ale modalităţilor de implementare (de exemplu, elaborarea matricelor de condiţii sau determinarea îndeplinirii/neîndeplinirii corespunzătoare a condiţiilor), delegaţiile au fost nevoite să facă apel într-o măsură foarte mare la serviciile unor experţi externi.

61. Conform orientărilor proprii, Comisia trebuie ca, înainte de a demara un program de sprijin sectorial, să efectueze o examinare a situaţiei în şapte "domenii-cheie de evaluare" (a se vedea caseta 5). Comisia a efectuat astfel de evaluări, însă concluziile sale nu au fost clar susţinute documentar. De asemenea, aceste evaluări aveau tendinţa de a acorda o pondere considerabilă acţiunilor pe care ţările beneficiare promiteau să le deruleze în viitor. Această deficienţă s-a manifestat în mod deosebit în ceea ce priveşte evaluarea existenţei unor sisteme eficace pentru monitorizare şi pentru asigurarea coordonării sectoriale. În Georgia, de exemplu, Comisia a recunoscut nivelul slab al sistemului instituit pentru monitorizarea performanţei, dar a concluzionat, pur şi simplu, "că pentru introducerea integrală a cadrului de cheltuieli pe termen mediu se contează pe introducerea unor indicatori de performanţă fiabili şi relevanţi".

62. În plus, Curtea nu a identificat niciun element care să demonstreze că, înainte de a decide să utilizeze sprijinul bugetar sectorial, Comisia ar fi evaluat și celelalte opțiuni existente pentru implementarea programelor de sprijin sectorial, și anume contribuția la un fond finanțat de mai mulți donatori și procedurile CE specifice proiectelor [25].

63. În documentele sale de planificare, Comisia s-a arătat încrezătoare în ceea ce privește înțelegerea corectă a mecanismului de sprijin bugetar de către țările beneficiare, întrucât aceste state trecuseră deja prin experiența unor măsuri similare. În practică însă, țările în cauză nu învățaseră foarte mult din aceste experiențe anterioare. Deși prin programele de securitate alimentară din aceste țări se furnizase deja sprijin bugetar timp de mulți ani, programele respective aveau o sferă prea precis definită pentru a putea constitui un punct de reper util în contextul introducerii sprijinului bugetar sectorial prevăzut în cadrul IEVP. De exemplu, programele de securitate alimentară nu au vizat reforma unui sector unic, nu au presupus implicarea acelorași ministere și, în general, au furnizat sprijinul bugetar în tranșe cu valoare fixă, nu variabilă.

CASETA 5

ŞAPTE DOMENII-CHEIE DE EVALUARE PENTRU PROGRAMELE DE SPRIJIN SECTORIAL

(1) Stabilitatea cadrului macroeconomic; (2) un program credibil și pertinent de îmbunătățire a sistemelor de gestiune a finanțelor publice; (3) coerența și omogeneitatea politicii sectoriale și a cadrului strategic global; (4) credibilitatea, exhaustivitatea și transparența bugetelor sectoriale anuale, inclusiv existența unei perspective bugetare strategice pe termen mediu; (5) existența și funcționarea eficace a unui sistem de coordonare sectorială și de coordonare a donatorilor de fonduri, sistem care să fie condus de către guvernul țării beneficiare; (6) existența și funcționarea eficace a unui sistem de monitorizare a performanței; (7) existența și funcționarea eficace a unui program de consolidare a capacităților instituționale.

Sursa: Orientările EuropeAid privind sprijinul pentru programele sectoriale (iulie 2007).

INSTRUMENTELE DE FURNIZARE A ASISTENțEI NU AU FOST UTILIZATE ÎN MOD SUFICIENT DE SELECTIV

64. Programele anuale de acțiune 2007 oferă, în esență, doar două instrumente principale: sprijinul bugetar sectorial și înfrățirea instituțională (72 % [26] și, respectiv, 22 % din alocația bugetară totală pentru toate cele trei țări). Modalitatea tradițională de sprijin, şi anume asistența tehnică acordată prin intermediul proiectelor, nu a jucat un rol decât în ceea ce privește reabilitarea zonelor de conflict din Georgia (6 %). Accentul pus pe sprijinul bugetar sectorial și pe înfrățirea instituțională în programele anuale de acțiune are însă şi o serie de dezavantaje:

a) asistența financiară directă către societatea civilă și către sectorul privat este posibilă doar în cadrul unor programe cu caracter specific, precum Instrumentul pentru promovarea democrației și a drepturilor omului [27], și mai puţin în cadrul programelor anuale de acțiune IEVP; în același timp, vizibilitatea asistenței UE este mai scăzută în condițiile unei utilizări preponderente a sprijinului bugetar sectorial;

b) cadrul în interiorul căruia funcționează sprijinul bugetar sectorial și înfrățirea instituțională face foarte dificilă includerea unor soluții rapide, flexibile și personalizate pentru problemele cu caracter specific (a se vedea punctul 65).

65. În Armenia, obiective directe ale PEV au fost finanțate în afara IEVP. Pentru a sprijini procesul de reformă în conformitate cu planul de acțiune PEV, delegația a creat "grupul consultativ al UE", utilizând finanțare furnizată prin Instrumentul de stabilitate. Grupul consultativ al UE avea rolul de a oferi un sprijin cuprinzător unor organisme-cheie, de exemplu ministere, prin punerea la dispoziție a unor consilieri personali. Acest instrument de furnizare a asistenţei se adaugă celui de înfrățire instituțională, făcând necesar un demers de coordonare.

66. Curtea a constatat că sprijinul bugetar sectorial reprezenta modalitatea predilectă de furnizare a asistenţei în cele trei ţări, fără însă ca selectarea acestui instrument să aibă la bază o evaluare comparativă detaliată a diferitelor instrumente posibile. În cazul Azerbaidjanului, existau îndoieli cu privire la pertinența utilizării sprijinului bugetar sectorial într-o țară care realiza exporturi din ce în ce mai mari de petrol și gaze naturale [28]. Astfel, în cadrul reuniunii din septembrie 2007 a Comitetului de gestionare pentru IEVP, a fost ridicată problema caracterului oportun al utilizării sprijinului bugetar. Cu toate acestea, Comisia a decis să utilizeze sprijinul bugetar sectorial ca instrument principal de asistenţă în Azerbaidjan. În cadrul discuţiilor purtate de auditorii Curţii cu reprezentanţi ai guvernului, în vederea realizării auditului, aceştia din urmă au subliniat că statul azer preferă asistenţa tehnică sprijinului bugetar.

CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI

67. Comisia a demarat derularea noului Instrument european de vecinătate și parteneriat în cele trei state din Caucazul de Sud, însă rezultatele obţinute sunt inegale.

DEFICIENțE ÎN CADRUL PROCESULUI DE PLANIFICARE DESFĂșURAT PENTRU PRIMELE PROGRAME ANUALE DE ACțIUNE

68. În conformitate cu regulamentul aplicabil IEVP, Comisia a utilizat un sistem de planificare multianuală pentru a defini prioritățile asistenței UE. Deficiențele existente în ceea ce priveşte conexiunile dintre planul de acţiune PEV, documentul de strategie de ţară şi programul indicativ naţional contribuie însă la existenţa unui nivel insuficient de claritate a planificării. Claritatea a fost redusă, de asemenea, din cauza faptului că unele și aceleași priorități au fost reformulate și restructurate de la un document la altul. Utilitatea demersului de programare este diminuată de faptul că nu există o definire suficientă a ordinii priorităţilor.

69. Aceste trei documente succesive nu au redus în mod suficient lista priorităților. Nu exista o legătură suficient de clară între aceste documente de strategie și domeniile selectate pentru asistență în primele programe anuale de acțiune. Compatibilitatea diferitelor domenii cu sprijinul bugetar sectorial a devenit, în schimb, un factor important pentru stabilirea destinaţiei asistenţei în programele anuale de acţiune 2007. În plus, cele trei documente acoperă durate diferite (cinci, șapte și, respectiv, patru ani).

70. Procesul de programare și de concepere anterior aprobării primelor programe anuale de acțiune a durat peste doi ani. Cauza principală a fost aceea că procedurile de control al calității și de aprobare au fost desfășurate în două cicluri succesive, în cadrul a două direcții generale diferite: DG RELEX și EuropeAid. Durata totală a acestui proces este inadecvată pentru statele din Caucazul de Sud, unde există evoluții rapide ale situației și zone afectate de conflicte, relevanța asistenței acordate fiind astfel pusă în pericol.

71. Demersul de programare și de concepere a acțiunilor de asistență nu a fost susținut într-o măsură suficientă de un dialog structurat cu țările beneficiare, întrucât procesul respectiv s-a condus, în cea mai mare parte, după procedurile interne ale Comisiei. Alți factori care au frânat dialogul au fost reprezentarea redusă a Comisiei în Armenia și în Azerbaidjan și absența unui interlocutor național adecvat care să reunească diversele interese din țările beneficiare.

RECOMANDAREA 1

În contextul creării Serviciului European pentru Acțiune Externă, ar trebui să se profite de ocazie pentru a eficientiza procesul de programare și de concepere. În acest context, ar trebui să fie avute în vedere următoarele măsuri:

(a) instituirea unui structuri de organizare care să consolideze legătura dintre documentele de strategie (programarea) și programele anuale de acțiune (conceperea) și care să permită evitarea unor cicluri succesive de aprobare;

(b) ameliorarea documentelor de strategie (analizarea eventualelor posibilități de comasare a documentelor și de armonizare a perioadelor acoperite de acestea);

(c) asigurarea unei ierarhizări mai precise a priorităților în cadrul etapei de programare, având ca punct de reper obiectivul de a le oferi țărilor vecine perspectiva unor relații din ce în ce mai apropiate cu Uniunea Europeană.

REZULTATE INEGALE ÎN URMA IMPLEMENTĂRII PRIMELOR PROGRAME ANUALE DE ACțIUNE

72. Per ansamblu, rezultatele obținute au fost inegale. În timp ce programul de sprijin bugetar sectorial pentru educația și formarea profesională din Armenia a condus la o consolidare a procesului de reformă, programul care viza reforma sectorului energetic din Azerbaidjan nu a înregistrat progrese satisfăcătoare. Programul de reformă a gestiunii finanțelor publice în Georgia a început să stimuleze producerea de schimbări în al doilea an de desfășurare, după ce, în primele 12 luni, partenerii georgieni nu au avut decât un nivel scăzut de activitate. IEVP nu s-a dovedit încă un instrument adecvat pentru reabilitarea economică și pentru facilitarea unui climat de încredere în zona de conflict din Abhazia.

73. Componenta de înfrățire instituțională finanţată în cadrul IEVP a rămas în faza pregătitoare în toate cele trei țări, în cea mai mare parte din cauza reticenței statelor respective în ceea ce privește alocarea de resurse pentru structura necesară gestionării acestui instrument.

RECOMANDAREA 2

Comisia ar trebui să procedeze la următoarele măsuri:

(a) în cazul Armeniei: în vederea obținerii unor ameliorări durabile în domeniul EFP, ar trebui să se acorde atenție unor aspecte care au fost până în prezent neglijate în cadrul procesului de reformă: cererea în ceea ce privește EFP (necesitățile angajatorilor și cele ale persoanelor fără un loc de muncă), coordonarea sectorială din partea guvernului beneficiar și lipsa unei finanțări naționale (regulate) corespunzătoare;

(b) în cazul Azerbaidjanului: ar trebui să se examineze în ce măsură statul beneficiar este în continuare hotărât să îndeplinească, după întârzierile considerabile intervenite, condiţiile care au fost stabilite în ceea ce privește progresul în reforma energetică;

(c) în cazul Georgiei: ar trebui să se evalueze în mod mai riguros îndeplinirea condițiilor stabilite pentru programul de sprijin bugetar sectorial destinat domeniului gestiunii finanțelor publice; în ceea ce privește reabilitarea economică și facilitarea unui climat de încredere în zonele de conflict, ar trebui să se analizeze posibilitatea de a utiliza alte instrumente în locul IEVP;

(d) referitor la înfrățirea instituțională, pentru toate cele trei țări: Comisia ar trebui să se asigure că guvernele beneficiare sunt hotărâte să îşi dezvolte capacitățile proprii pentru gestionarea acestui instrument.

AU FOST INTRODUSE NOI INSTRUMENTE DE FURNIZARE A ASISTENțEI, DAR SPRIJINUL BUGETAR SECTORIAL NU A FOST UTILIZAT ÎN MOD SUFICIENT DE SELECTIV

74. Prin introducerea sprijinului bugetar sectorial și a înfrățirii instituționale, Comisia a reușit să ofere alternative la proiectele de asistență tehnică care predominau anterior. Sprijinul bugetar sectorial a fost însă introdus fără o pregătire suficientă, ceea ce a afectat performanţa. Comisia a evaluat îndeplinirea condiţiilor prealabile necesare pentru utilizarea eficace a acestui instrument, însă concluziile sale nu au fost însoţite de o motivare clară şi, în plus, aceste evaluări aveau tendinţa de a acorda o pondere considerabilă acţiunilor pe care ţările beneficiare promiteau să le deruleze în viitor. De asemenea, Comisia a dat dovadă de un optimism excesiv, în sensul că a plecat de la premiza că experiențele anterioare le vor permite statelor beneficiare să înțeleagă în mod adecvat funcționarea noului instrument. Nu în cele din urmă, Comisia nu a dispus, la fața locului, de suficient personal care să aibă cunoștințele și competențele corespunzătoare.

75. Prin programele anuale de acțiune 2007, statelor beneficiare li s-au oferit, în esență, două instrumente de furnizare a asistenței: sprijinul bugetar sectorial și înfrățirea instituțională. Accentul pus pe aceste două instrumente a limitat posibilitățile în ceea ce privește furnizarea de asistență directă prin IEVP către societatea civilă și către sectorul privat și, în plus, nu a permis punerea la dispoziție prin programele anuale de acțiune a unor soluții suple și rapide pentru probleme cu caracter specific. De asemenea, utilizarea cu preponderență a sprijinului bugetar sectorial a redus vizibilitatea asistenței UE. În cazul Azerbaidjanului, sprijinul bugetar sectorial nu a fost de natură să răspundă necesităților acestui stat în materie de asistenţă tehnică. Sprijinul bugetar sectorial nu reprezintă o soluție universală, care să poată fi aplicată în mod automat în orice stat și în orice moment.

RECOMANDAREA 3

Comisia ar trebui:

(a) să se dovedească mai selectivă în ceea ce privește utilizarea sprijinului bugetar sectorial, analizând toate opțiunile disponibile în cadrul IEVP, și să creeze o situație mai echilibrată în ceea ce privește gradul de utilizare a diferitelor instrumente;

(b) să amelioreze modul în care îşi pregăteşte şi în care îşi susţine documentar deciziile privind lansarea unor operaţiuni de sprijin bugetar;

(c) să se asigure că are la dispoziție suficient personal calificat pentru implementarea sprijinului bugetar sectorial, întrucât acest instrument necesită alt tip de competențe analitice față de finanțarea prin intermediul proiectelor;

(d) să identifice modalități de a crea mai multă vizibilitate pentru sprijinul bugetar sectorial și să asigure monitorizarea acestui nou instrument;

(e) să contribuie la consolidarea cadrului general al administrației publice în țările beneficiare prin utilizarea unor măsuri complementare înfrățirii instituționale (de exemplu, sprijinul orizontal general pentru administrația publică).

Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de domnul Jan KINŠT, membru al Curţii de Conturi, la Luxemburg, în şedinţa sa din 16 noiembrie 2010.

Pentru Curtea de Conturi

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Preşedinte

[1] Regulamentul (CE) nr. 1638/2006 al Parlamentului European şi al Consiliului din 24 octombrie 2006 de stabilire a dispozițiilor generale privind instituirea unui instrument european de vecinătate și de parteneriat (JO L 310, 9.11.2006). Perioada de aplicabilitate a regulamentului este 1.1.2007 - 31.12.2013.

[2] Algeria, Egipt, Israel, Iordania, Liban, Libia, Maroc, teritoriile palestiniene, Siria, Tunisia.

[3] Belarus, Moldova, Federaţia Rusă, Ucraina.

[4] Programul de asistenţă tehnică pentru statele din Comunitatea Statelor Independente.

[5] Măsurile financiare şi tehnice de însoţire a reformei structurilor economice şi sociale în cadrul parteneriatului euromediteraneean.

[6] Fondurile sunt alocate după cum urmează: 98,4 milioane de euro pentru Armenia, 92,2 milioane de euro pentru Azerbaidjan şi 120,4 milioane de euro pentru Georgia. În urma conflictului din Georgia din 2008, Comisia a decis majorarea cu 61,5 milioane de euro a sumei alocate Georgiei (a se vedea anexa V).

[7] Detaşarea unor experţi naţionali din administraţiile publice ale statelor membre UE în ţările beneficiare, pe termen lung şi în regim de normă întreagă. Contractele de înfrăţire instituţională reprezintă documentele cu valoare juridică prin intermediul cărora cele două părţi se angajează să obţină rezultatele vizate.

[8] Raportul special nr. 2/2006 privind performanţa proiectelor finanţate în cadrul TACIS în Federaţia Rusă (JO C 119, 19.5.2006).

[9] Raportul special nr. 9/2008 privind eficacitatea asistenţei acordate de Uniunea Europeană pentru Belarus, Moldova şi Ucraina în domeniul libertăţii, securităţii şi justiţiei (JO C 71, 25.3.2009).

[10] Raportul special nr. 5/2006 privind programul MEDA (JO C 200, 24.8.2006).

[11] Plățile aferente s-au efectuat în 2008 și 2009.

[12] Comisia încheie contracte pentru monitorizarea programelor de către un consorțiu.

[13] Aceste acorduri reprezintă baza juridică a relațiilor dintre UE și cele trei state. Acordurile au fost încheiate pentru o durată inițială de zece ani, după cei zece ani fiind reînnoite automat în fiecare an, dacă niciuna dintre părți nu înaintează o notificare scrisă de denunţare.

[14] Aceste priorități înglobează programe IEVP naționale, multistatale și de cooperare transfrontalieră, precum și tematice, alături de asistență prin Instrumentul de stabilitate.

[15] Instrumentul de cooperare pentru dezvoltare; Fondul european de dezvoltare.

[16] A se vedea Programul indicativ naţional 2007-2010 pentru Armenia.

[17] Potrivit regulamentului aplicabil IEVP, documentele de strategie fac obiectul unor reexaminări desfăşurate la mijlocul perioadei aferente sau în orice alt moment în care acest demers se dovedeşte necesar şi pot fi modificate.

[18] Armenia a fost puternic afectată de o criză politică în prima jumătate a anului 2008, în urma contestării alegerilor prezidenţiale din februarie 2008.

[19] Declaraţia comună a reuniunii la nivel înalt de la Praga privind Parteneriatul estic, Praga, 7 mai 2009.

[20] Transformarea a avut loc în februarie 2008.

[21] Continuarea implementării unei politici adecvate pentru stabilizarea macroeconomică; continuarea îmbunătăţirilor din domeniul finanţelor publice; punerea la dispoziţie a documentelor legate de implementarea programului.

[22] Instrumentul TAIEX (Technical Assistance Information Exchange Office – Oficiul de asistenţă tehnică şi de schimb de informaţii), rezervat anterior pentru statele candidate la aderarea la UE, a fost pus şi la dispoziţia ţărilor care fac obiectul Instrumentului de vecinătate.

[23] În Azerbaidjan au existat însă trei contracte de înfrăţire instituţională finanţate prin TACIS care au început să se deruleze în 2008.

[24] Vizând, în principal, transferul de cunoştinţe şi de competenţe, inclusiv acţiuni de formare, dar şi furnizarea de materiale şi de asistenţă în vederea stimulării şi a sprijinirii investiţiilor.

[25] Orientările EuropeAid privind sprijinul pentru programele sectoriale (iulie 2007).

[26] Include 3 milioane de euro pentru asistență tehnică în vederea demarării sprijinului bugetar sectorial.

[27] Regulamentul (CE) nr. 1889/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 20 decembrie 2006 de instituire a unui instrument de finanțare pentru promovarea democrației și drepturilor omului la scară mondială (JO L 386, 29.12.2006, p. 1).

[28] 2006 a fost primul an în care s-au înregistrat venituri semnificative din exporturi de petrol și gaze naturale.

--------------------------------------------------

ANEXA I

GAMA DE INSTRUMENTE DISPONIBILE PENTRU FURNIZAREA DE ASISTENŢĂ ÎN CADRUL IEVP [1]

TIPURI DE MĂSURI

1. Asistenţa comunitară este pusă în aplicare în scopul finanţării programelor, a proiectelor şi a oricărui tip de măsură care contribuie la realizarea obiectivelor prezentului regulament.

2. Se poate recurge la asistenţa comunitară şi pentru:

(a) finanțarea măsurilor de asistență tehnică, precum și a măsurilor administrative precis orientate, inclusiv a măsurilor de cooperare la care participă experți din sectorul public trimiși de statele membre sau de autoritățile lor regionale sau locale care participă la program;

(b) finanțarea investițiilor și a activităților care au legătură cu acestea;

(c) contribuții acordate BEI sau altor intermediari financiari în conformitate cu articolul 23, pentru finanţări prin împrumut, investiții prin participarea la capital, fonduri de garantare sau fonduri de investiții;

(d) programele de reducere a datoriilor, în cazuri excepționale, în cadrul unui program de reducere a datoriilor adoptat la nivel internațional;

(e) sprijin bugetar sectorial sau general, dacă gestionarea cheltuielilor publice ale țării partenere este suficient de transparentă, fiabilă și eficace și dacă au fost implementate politici sectoriale sau macroeconomice formulate în mod corespunzător, stabilite de țara parteneră și aprobate de principalii săi donatori de fonduri, inclusiv, dacă este cazul, de instituțiile financiare internaționale;

(f) subvenții la dobândă, în special în cadrul împrumuturilor care vizează mediul;

(g) asigurarea împotriva riscurilor care nu sunt asimilate riscului comercial;

(h) contribuții la un fond creat de Comunitate, de statele membre, de organizații internaționale sau regionale, de alți donatori sau de țările partenere;

(i) participarea la capitalul instituțiilor financiare internaționale sau al băncilor de dezvoltare regională;

(j) finanțarea costurilor necesare gestionării și monitorizării eficace a proiectelor și a programelor de către ţările care beneficiază de asistență comunitară;

(k) finanţarea microproiectelor;

(l) măsuri privind securitatea alimentară.

[1] Articolul 15 din Regulamentul (CE) nr. 1638/2006.

--------------------------------------------------

ANEXA II

ARMENIA: CONDIŢII PARTICULARE AFERENTE PROGRAMULUI DE SPRIJIN SECTORIAL PENTRU EDUCAŢIA ŞI FORMAREA PROFESIONALĂ, A DOUA TRANŞĂ, CU VALOARE VARIABILĂ (5 MILIOANE DE EURO)

Condiţii | Pondere | Sumă disponibilă (milioane de euro) | Sumă plătită efectiv (milioane de euro) |

1.În centrele EFP selectate, s-au iniţiat lucrările de reabilitare şi acţiunile vizând dotarea cu echipamente moderne:contractele pentru lucrările de reabilitare au fost semnate şi acoperă integral cuantumul vizat;procedurile de achiziţii pentru echipamente sunt gata de lansare. | 40 % | 2 | 1,5 |

2.S-a întocmit o situaţie a intervenţiilor puse în aplicare în domeniul educaţiei de către diverşii donatori. | 10 % | 0,5 | 0,5 |

3.S-au consolidat capacităţile interne de monitorizare ale ministerului şi s-a instituit mecanismul de monitorizare pentru Programul de sprijin al politicilor sectoriale 2007. | 10 % | 0,5 | 0,25 |

4.S-a elaborat şi s-a aprobat decizia privind crearea centrului naţional pentru dezvoltarea EFP. | 10 % | 0,5 | 0,5 |

5.S-a adoptat de către guvern o nouă organigramă a departamentului responsabil de EFP, în conformitate cu analiza funcţională propusă de Grupul de lucru şi aprobată de Ministerul Educaţiei şi Ştiinţei. | 10 % | 0,5 | 0,25 |

6.Fişele de post şi profilurile de competenţe pentru personalul departamentului EFP au fost create, au fost adoptate de către Grupul de lucru şi au fost aprobate de către Consiliul Funcţiei Publice. | 10 % | 0,5 | 0,25 |

7.Grupul de lucru a preluat rolul de "consiliu naţional pentru EFP", constituit sub forma unui organism tripartit cu sarcina de a furniza îndrumare în ceea ce priveşte dezvoltarea sistemului EFP naţional:s-au definit în mod clar sarcinile şi responsabilităţile Consiliului Naţional pentru EFP;s-au aprobat actele de lege privind instituirea consiliului. | 10 % | 0,5 | 0 |

| 100 % | 5 | 3,25 |

--------------------------------------------------

ANEXA III

AZERBAIDJAN: CONDIŢII PARTICULARE AFERENTE PROGRAMULUI DE SPRIJIN SECTORIAL PENTRU REFORMA ENERGETICĂ, A DOUA TRANŞĂ, CU VALOARE VARIABILĂ (5 MILIOANE DE EURO)

Condiţii particulare | Pondere (tranşă variabilă) | Sumă disponibilă (milioane de euro) | Sumă plătită efectiv (milioane de euro) |

1.Cadrul de politici

Aprobarea de către guvern a unei strategii sectoriale cuprinzătoare şi complet integrate. | 25 % | 1,25 | 0 |

2.Planuri de acţiune privind sursele regenerabile de energie şi eficienţa energetică

Existenţa unor planuri de acţiune vizând implementarea, în cadrul Programului de sprijin pentru reforma energetică prevăzut până în 2010, a unor strategii în domeniul surselor regenerabile de energie şi al eficienţei energetice, planuri de acţiune pentru care să fie stabilite termene-limită şi care să fie convenite cu celelalte instituţii şi aprobate prin decret al Ministerului Industriei şi Energiei. | 15 % | 0,75 | 0 |

3.Cadrul legislativ vizând sursele regenerabile de energie şi eficienţa energetică

Transmiterea către parlament a unor proiecte legislative privind utilizarea surselor regenerabile de energie şi privind adoptarea unor măsuri de eficienţă energetică. | 20 % | 1,00 | 0 |

4.Agenţie guvernamentală responsabilă de sursele regenerabile de energie şi de eficienţa energetică

Instituirea unei agenţii guvernamentale responsabile de sursele regenerabile de energie şi de eficienţa energetică, în subordinea ministrului industriei şi energiei; definirea drepturilor şi a responsabilităţilor agenţiei şi asigurarea funcţionării acesteia. | 20 % | 1,00 | 0 |

5.Gestiunea finanţelor publice

Aprobarea unui plan de acţiune privind gestiunea finanţelor publice. | 20 % | 1,00 | 0 |

--------------------------------------------------

ANEXA IV

CONDIŢII PARTICULARE AFERENTE PROGRAMULUI DE SPRIJIN SECTORIAL PENTRU REFORMA GESTIUNII FINANŢELOR PUBLICE DIN GEORGIA, A DOUA TRANŞĂ, CU VALOARE VARIABILĂ (5 MILIOANE DE EURO)

| Condiţii particulare | Indicatori | Pondere (componentă variabilă) | Sumă disponibilă (milioane de euro) | Sumă plătită efectiv (milioane de euro) |

Componenta fixă | 1.Planificarea şi monitorizarea agendei de reformă GFP |

Ministerul Finanţelor va aduce la zi Viziunea strategică privind GFP, în urma rezultatelor PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability – "Cheltuieli publice şi responsabilitate financiară"), şi va pune la punct un plan de acţiune care să includă termene-limită şi care să definească elementele esenţiale a căror realizare este necesară pentru aducerea la zi a agendei mai largi de reformă privind GFP. | Plan de acţiune privind GFP, cu indicatori care să fie bazaţi pe rezultate şi cărora să le corespundă termene-limită, aprobat de agenţiile relevante. | N/A | | |

2.Proces bugetar bazat pe un cadru de cheltuieli pe termen mediu | 3 | 3 |

Procesul care stă la baza planificării bugetare şi a cadrului de cheltuieli pe termen mediu (CCTM) face obiectul unor noi demersuri de consolidare, prin îmbunătăţirea planificării sectoriale pe termen mediu, precum şi a determinării costurilor la nivel sectorial, şi prin integrarea acestor elemente în procesul de formulare a bugetului anual. Conţinutul contribuţiilor la CCTM 2009-2012 face obiectul unui demers de îmbunătăţire în cazul a trei dintre ministere, desemnate în acest sens, iar acoperirea acestui instrument este extinsă astfel încât să se includă şi strategiile administraţiilor regionale. | Documentul "Date şi direcţii fundamentale 2009-2012" (Basic Data and Directions 2009-2012) este extins astfel încât să includă o descriere în linii mari a strategiilor şi a priorităţilor administraţiilor regionale. Ministerul Justiţiei, Ministerul Energiei şi Ministerul Muncii şi Afacerilor Sociale dispun de strategii întocmite pe costuri, care pun în evidenţă o corelaţie clară între cadrul de politici, procesul de planificare a cheltuielilor şi procesul de formulare a bugetului anual. Una dintre regiunile statului – desemnată în acest sens – dispune de o strategie întocmită pe costuri, care pune în evidenţă o corelaţie clară între planificarea cheltuielilor pe termen mediu şi formularea bugetului anual. | N/A | | |

Componenta variabilă | 3.Sistemele contabile aferente trezoreriei statului |

S-a finalizat prima etapă aferentă MSFG (manualul pentru statisticile financiare guvernamentale) 2001. | Cartea mare aflată în uz pentru trezoreria statului încorporează clasificarea bugetară MSFG 2001. | 20 % | 0,4 | 0,4 |

4.Auditul extern |

Camera de Control a elaborat Politica de gestionare a auditurilor şi Orientările procedurale. A fost adoptat proiectul de lege privind Camera de Control. | Politica de gestionare şi strategia de dezvoltare organizaţională ale Camerei de Control au fost revizuite şi adoptate în noi versiuni. | 10 % | 0,2 | 0,2 |

Sunt disponibile orientări cu privire la activitatea de audit; acestea sunt utilizate ca suport de bază în formarea întregului personal. | 10 % | 0,2 | 0 |

5.Sistemele de control intern şi auditul intern |

Aprobarea de către guvern a unui document de politici şi a unui plan de acţiune vizând introducerea treptată a unui sistem armonizat de control financiar intern în sectorul public (responsabilitatea managerială; auditul intern). | Procese-verbale ale reuniunilor cabinetului georgian în care să se consemneze aprobarea documentului de politici şi a planului de acţiune. | 20 % | 0,4 | 0 |

6.Achiziţiile publice |

Transmiterea către guvern şi adoptarea unui plan de acţiune care să vizeze restructurarea cadrului legal şi de reglementare al achiziţiilor publice, plan de acţiune bazat pe recomandările grupului de lucru desemnat în acest sens. | Recomandări din partea grupului de lucru desemnat în acest sens. | 10 % | 0,2 | 0 |

Plan de acţiune aprobat de cabinetul georgian. | 10 % | 0,2 | 0 |

7.Administraţia fiscală |

Redactarea strategiei organizaţionale a administraţiei fiscale. Redactarea orientărilor referitoare la proceduri. Dezvoltarea suplimentară şi aprobarea, de către Ministerul Finanţelor, a procedurilor pentru toate aspectele legate de controlul vamal şi de sistemul de audit al contribuabililor pe bază de risc. | Există o metodologie, un sistem şi un standard pentru crearea şi pentru dezvoltarea ulterioară a tuturor procedurilor administraţiei fiscale. | 20 % | 0,4 | 0,4 |

| | 100 % | 5,00 | 4 |

--------------------------------------------------

ANEXA V

GEORGIA: RISCURI LEGATE DE "VALOAREA PENTRU BANI" ÎN CAZUL ALOCĂRII FINANCIARE SUPLIMENTARE ACORDATE DE UE CA URMARE A SITUAŢIEI DE CRIZĂ

În urma situaţiei de criză din august 2008, UE a oferit Georgiei sprijin politic şi financiar, în luna octombrie 2008 angajându-se, în cadrul unei conferinţe a donatorilor de fonduri, să pună la dispoziţie o sumă de până la 500 de milioane de euro. Aceste fonduri sunt asigurate prin intermediul mai multor instrumente financiare, printre care şi IEVP. Deşi programul indicativ naţional IEVP 2007 2010 nu a fost modificat, Comisia a decis să majoreze cu 61,5 milioane de euro suma alocată Georgiei în cadrul IEVP, această nouă finanţare fiind angajată prin intermediul unor măsuri speciale şi reprezentând o componentă importantă a pachetului de asistenţă umanitară.

Finanţarea suplimentară din cadrul IEVP a sprijinit în principal procesul de relocare, pe teritoriul propriu-zis al Georgiei, a persoanelor care fuseseră strămutate în cursul conflictului armat din 2008. Instrumentul ales pentru furnizarea ajutorului este sprijinul bugetar cu destinaţie precis desemnată, această destinaţie fiind reprezentată de necesităţile locative ale "persoanelor strămutate intern". S-a prevăzut ca implementarea acestui instrument să fie realizată de Fondul de Dezvoltare pentru Municipalităţi din Georgia (Municipal Development Fund of Georgia) [1]. Până în luna iulie a anului 2009, Comisia efectuase două plăţi (9,8 milioane de euro şi 12,1 milioane de euro) către bugetul statului beneficiar pentru construirea de locuinţe, inclusiv pentru reţelele aferente de alimentare cu apă şi cu energie electrică.

Cheltuielile subiacente au fost certificate de către auditori externi drept conforme cu legile şi reglementările aplicabile. Până în prezent nu s-a efectuat însă niciun audit privind "valoarea pentru bani", în pofida riscurilor ridicate existente: neaplicarea unor licitaţii deschise de către Fondul de Dezvoltare pentru Municipalităţi la selectarea contractanţilor; progrese modeste în ceea ce priveşte controlul intern şi extern al GFP; experienţe negative cu privire la calitatea construcţiei adăposturilor în cadrul programului anterior din Osetia de Sud.

[1] Fondul de Dezvoltare pentru Municipalităţi din Georgia este o persoană juridică de drept public, instituită în 1997 prin decret al preşedintelui Georgiei, în cadrul Programului de stat pentru dezvoltarea municipalităţilor.

--------------------------------------------------