2009
GESTIONAREA ETAPEI 
DE DEZVOLTARE ȘI VALIDARE A PROGRAMULUI GALILEOCURTEA DE CONTURI 
EUROPEANĂ
Raportul special   nr. 7
RO
ISSN 1831-0966

GESTIONAREA ETAPEI 
DE DEZVOLTARE ȘI VALIDARE A PROGRAMULUI GALILEORaportul special  nr. 7   2009
CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ[prezentat în temeiul articolului 248 alineatul (4) al doilea paragraf, CE]
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo2
CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBURG
Telefon +352 4398-45410
Telefax +352 4398-46410
E-mail: euraud@eca.europa.eu
Internet: http://www.eca.europa.eu
Raportul special  nr. 7  2009
Numeroase alte informaţii despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa 
(http://europa.eu).
O fișă bibliografică figurează la sfârșitul prezentei publicaţii.Luxemburg: Oficiul pentru Publicaţii Oficiale ale Comunităţilor Europene, 2009ISBN 978-92-9207-332-9doi: 10.2865/48076
© Comunităţile Europene, 2009
Reproducerea textului este autorizată cu condiţia menţionării sursei
Printed in Belgium
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo3
CUPRINS
Puncte
 ACRONIME
I–XII  SINTEZĂ
1–2 INTRODUCERE
3–29  ISTORIA SISTEMULUI GALILEO
3–8  ÎNCEPUTURILE (ÎNAINTE DE 1999)
9–12  ETAPA DE DEFINIRE (1999-2002)
13–26  ETAPA DE DEZVOLTARE ȘI VALIDARE SUB RESPONSABILITATEA GJU (2003-2006)
27–29  ETAPA DE DEZVOLTARE ȘI VALIDARE POST-GJU (DUPĂ 2006)
30–33  SFERA ȘI ABORDAREA AUDITULUI
34–74  OBSERVAŢII
35–42  EȘECUL NEGOCIERILOR PENTRU CONCESIONARE
43–50  ACTIVITĂŢILE DE DEZVOLTARE TEHNOLOGICĂ AU SUFERIT ÎNTÂRZIERI ȘI AU DEPĂȘIT BUGETUL
51–57  UTILITATEA LIMITATĂ A ACTIVITĂŢILOR DE CDT
58–65  INTEGRAREA SISTEMULUI EGNOS A FOST DOAR PARŢIAL REUȘITĂ
66–74  ADMINISTRAREA INADECVATĂ DE CĂTRE SECTORUL PUBLIC
75–86  CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI
 ANEXA I –  AGENŢIA SPAŢIALĂ EUROPEANĂ
 ANEXA II –  DATE, CIFRE ȘI EXEMPLE REFERITOARE LA EGNOS
 ANEXA III –  COOPERAREA INTERNAŢIONALĂ ÎN CADRUL GALILEO ANEXA IV –  CRITERIILE UTILIZATE DE CCE PENTRU EVALUAREA GESTIONĂRII DE CĂTRE SECTORUL PUBLIC 
A PROCESULUI DE CONCESIONARE A PROGRAMULUI GALILEO, ÎNSOŢITE DE O SINTEZĂ A EVALUĂRII
 ANEXA V –  GLOSAR DE TERMENI UTILIZAŢI ÎN PREZENTUL RAPORT
 RĂSPUNSURILE COMISIEI
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo4
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo5
ACRONIME
ARTES  Advanced Research in Telecommunications Systems  (Programul de cercetare avansată 
în domeniul sistemelor de telecomunicaţii)
CDT  Cercetare și dezvoltare tehnologică
CE Comunităţile Europene
CNES  Centre National d’Études Spatiales  (Centrul Naţional de Studii Spaţiale)
CS Commercial Service  (serviciul comercial)
EGNOS  European Geostationary Navigation Overlay Service  (Serviciul european geostaţionar 
mixt de navigaţie)
EOIG  EGNOS Operator and Infrastructure Group
ESA  European Space Agency  (Agenţia Spaţială Europeană)
GCC  Galileo Control Centre  (centru de control Galileo)
GCS  Ground Control Segment  (segment de control la sol)
GIOVE  Galileo In-Orbit Validation Element  (element de validare pe orbită al sistemului 
Galileo)
GJU  Galileo Joint Undertaking  (Întreprinderea comună Galileo)
GMS  Ground Mission Segment  (segment de misiune la sol)
GNSS  Global Navigation Satellite System  (sistem global de navigaţie prin satelit)
GPS  Global Positioning System  (Sistemul global de poziţionare)
GSA  European GNSS Supervisory Authority  (Autoritatea Europeană de Supraveghere 
a Sistemului Global de Navigaţie prin Satelit)
GSTB  Galileo System Test Bed  (stand de încercare a sistemului Galileo)
HoT  Heads of Terms  (elementele principale ale contractului)
Intosai  International Organisation of Supreme Audit Institutions  (Organizaţia Internaţională 
a Instituţiilor Supreme de Audit)
IOV  In-Orbit-Validation  (validare pe orbită)
JTI Joint Technology Initiative  (iniţiativă tehnologică comună)
NRSCC  National Remote Sensing Centre of China  (Centrul Naţional de Teledetecţie din 
China)
OS Open Service  (serviciu deschis)
PB-Nav  Programme Board on Satellite Navigation  (Consiliul pentru programul de navigaţie 
prin satelit)
PC6  Al șaselea program-cadru al Comunităţii Europene pentru activităţi de cercetare, 
de dezvoltare tehnologică și demonstrative, care contribuie la crearea Spaţiului european de cercetare și la inovare (2002-2006)
PFI Private finance initiative  (iniţiativă de finanţare privată)
PIB Produs intern brut
PPP  Parteneriat public-privat
PRS  Public Regulated Service  (serviciul public reglementat)
PwC  PricewaterhouseCoopers
SAR  Search and Rescue  (căutare și salvare)
SESAR  Single European Sky ATM Research  (Programul de cercetare în domeniul 
managementului traficului aerian pentru „Cerul unic european”)
SoL  Safety of Life  (serviciul pentru siguranţa vieţii)
TEN-T  Trans-European Transport Network  (reţea transeuropeană de transport)
RĂSPUNSURILE 
COMISIEI
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo6
SINTEZĂ
I.
Programele EGNOS și Galileo au fost lansate 
la mijlocul anilor ‘90 cu scopul de a crea  
un sistem global de navigaţie prin satelit  
european (GNSS). EGNOS este un sistem  
de îmbunătăţire a preciziei de poziţionare  
cu ajutorul sateliţilor regionali, creat pen-tru Europa, care îmbunătăţește semnalele  
provenite de la sistemele de navigaţie prin 
satelit deja existente, cum ar fi GPS. Pro-
gramul Galileo aflat în curs de dezvoltare  va reprezenta sistemul global de navigaţie prin satelit al Europei.
II.
Pentru a putea gestiona etapa de dezvoltare și validare a programului Galileo, Comisia  Europeană și Agenţia Spaţială Europeană  
(ESA) au creat o structură specială, Între-prinderea comună Galileo ( Galileo Joint  
Undertaking  – GJU), care a funcţionat din  
septembrie 2003 până la sfârșitul anu-
lui 2006. În 2007, activităţile GJU au fost  
transferate Autorităţii Europene de Supra-
veghere a Sistemului Global de Navigaţie  
prin Satelit, o agenţie comunitară.
III.
Galileo a fost primul program de acest tip, 
din mai multe puncte de vedere: a repre-
zentat prima colaborare strânsă între ESA și Comisie la un program spaţial de o asemenea 
amploare și primul program industrial care 
a fost gestionat la nivel european și a fost 
prima dată când Comisia avea să participe  
la un parteneriat public-privat.IV.
Negocierile cu sectorul privat privind con-tractul de concesionare au ajuns într-un  
punct mort la începutul anului 2007, iar  
Parlamentul și Consiliul au luat hotărârea,  
în toamna anului 2007, de a reorienta pro-
gramul. Dezvoltarea tehnologică a acumulat o întârziere de cinci ani. Până la sfârșitul  
anului 2008 nu se lansase niciun satelit  
operaţional, iar estimările de costuri pentru 
etapa de dezvoltare și validare aproape se dublaseră, crescând de la 1,1 la 2,1 miliarde de euro. Auditul Curţii cu privire la etapa de 
dezvoltare și validare a programului Galileo a urmărit să stabilească:
care sunt factorii care se află la originea (i) 
eșecului procesului de concesionare;
care sunt factorii care se află la origi- (ii) 
nea acestor întârzieri și a depășirilor  
de costuri care au afectat dezvoltarea  
tehnologică;
în ce măsură fondurile cheltuite pentru (iii) 
activităţile de cercetare și dezvoltare au adus beneficii programului Galileo;
în ce măsură a reușit GJU să integreze  (iv) 
sistemul EGNOS în Galileo;
dacă programul a fost administrat în  (v) 
mod adecvat.
RĂSPUNSURILE 
COMISIEI
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo7
V.
Concluzia Curţii a fost că gestionarea etapei 
de dezvoltare și validare a fost inadecvată. 
Programul Galileo s-a confruntat cu pro-
bleme la mai multe niveluri diferite:
GJU nu a fost un administrator operaţi- (i) 
onal „puternic” pentru acest program și niciun alt organism nu a fost învestit cu acest rol. GJU nu și-a atins o mare parte dintre obiective – din cauza, însă, a unor factori care nu depindeau, de cele mai  multe ori, de controlul acesteia;
programul nu a beneficiat de un pro- (ii) 
motor și supervizor strategic puternic:  Comisia nu a condus programul într-un mod proactiv, acesta rămânând fără un 
conducător „la cârmă”;
având așteptări diferite de la program, (iii) 
statele membre au intervenit în intere-
sul industriilor lor naţionale și au blo-
cat luarea de decizii. Compromisurile la 
care au ajuns au condus la probleme de 
implementare, la întârzieri și, în cele din urmă, la depășiri de costuri.
VI.
Elaborarea și concepţia parteneriatului  public-privat (PPP) au fost inadecvate. Din acest motiv, GJU a fost constrânsă să nego-
cieze un PPP nerealist.
VII.
Misiunea GJU de supraveghere a activităţilor de dezvoltare tehnologică a fost considera-
bil limitată de problemele de administrare, de bugetul incomplet, de întârzierile întâm-
pinate și de caracterul industrial al organi-zării etapei de dezvoltare și validare.SINTEZĂ
VIII.
Din cauza lipsei de continuitate, a faptului 
că cel de al Șaselea program-cadru (PC6) nu 
era adecvat pentru finanţarea acţiunilor de 
dezvoltare a pieţei, a absenţei unei abordări 
globale pentru dezvoltarea pieţei și a întâr-
zierilor întâmpinate, rezultatele cercetării și dezvoltării tehnologice desfășurate în cadrul 
programului Galileo au o utilitate limitată.
IX.
Integrarea sistemului EGNOS în Galileo a fost doar parţial reușită, din mai multe motive: 
mandatul Întreprinderii comune Galileo  era lipsit de claritate, decizia de a include  EGNOS în negocierile pentru concesionare  a întârziat execuţia acestui program, cadrul 
instituţional al EGNOS era lipsit de claritate, 
iar GJU a depus prea puţine eforturi în vede-rea dezvoltării pieţei pentru EGNOS.
X.
Administrarea programului s-a dovedit a fi inadecvată. Repartizarea rolurilor între enti-tăţile implicate în etapa de dezvoltare și  
validare a programului (UE și statele mem-
bre ale ESA, Comisia, GJU și ESA) nu a fost 
definită în mod clar. Comisia nu a dat dovadă 
de un spirit de conducere adecvat în ceea ce 
privește dezvoltarea și gestionarea progra-
mului Galileo.
XI.
Pentru ca reorientarea programelor EGNOS și 
Galileo de la jumătatea anului 2007 să aibă 
șanse de reușită, Comisia trebuie să își con-solideze în mod substanţial modul în care  
gestionează programele. Prezentul raport  cuprinde o serie de recomandări destinate să ajute Comisia în executarea acestei sarcini.
XII.
Nu în ultimul rând, în cazul în care UE decide 
să se lanseze în alte programe de infrastruc-
tură de mare amploare, Comisia ar trebui să 
se asigure că dispune de instrumentele de 
gestionare adecvate.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo8
INTRODUCERE
 1.  Prezentul raport tratează despre implicarea Uniunii Europene în navigaţia 
prin satelit în perioada 2003-2006.
 2.  Strategia de navigaţie prin satelit a Uniunii Europene se bazează pe două 
programe: EGNOS1 și Galileo.
EGNOS este un sistem regional pentru Europa care monitorizează (a) 
și corectează semnalele emise de sisteme de navigaţie prin satelit 
existente2 prin îmbunătăţirea preciziei acestora și prin evaluarea 
fiabilităţii lor.
Galileo este un sistem în curs de construcţie, urmând a deveni  (b) 
sistemul global de navigaţie prin satelit al Europei ( Global Navi-
gation Satellite System  – GNSS). Reprezintă omologul european  
al sistemului GPS american și este o iniţiativă comună a Comi-siei Europene și a Agenţiei Spaţiale Europene (ESA) (a se vedea anexa I ).1 European Geostationary 
Navigation Overlay Service  – 
Serviciul european geostaţionar 
mixt de navigaţie.
2 GPS ( Global Positioning System  – 
Sistemul global de poziţionare), 
un sistem global de navigaţie 
prin satelit dezvoltat și operat de ministerul apărării al Statelor Unite 
Ale Americii; Glonass, un sistem 
global de navigaţie prin satelit 
dezvoltat de fosta Uniune Sovietică 
și operat în prezent de Forţele 
spaţiale ale Federaţiei Ruse.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo9
ÎNCEPUTURILE (ÎNAINTE DE 1999)
 3.  Istoria sistemului Galileo a început în anul 1994, cu propunerea Comisiei 
Europene de a implica Europa în navigaţia prin satelit3. Pe baza aces-
tei propuneri, în decembrie 1994 Consiliul Uniunii Europene a invitat 
Comisia să iniţieze activităţile necesare4.
 4.  Strategia concepută iniţial de Comisie pentru dezvoltarea unui sistem 
global de navigaţie prin satelit cuprindea două etape. Prima etapă (GNSS-1) urmărea dezvoltarea unui sistem complementar sistemelor existente, GPS și Glonass. Această etapă, cunoscută sub numele de EGNOS, constă în trei transpondere amplasate la bordul sateliţilor  geostaţionari și într-o reţea de staţii terestre care acoperă tot terito-riul Europei, utilizate pentru îmbunătăţirea preciziei sistemelor GPS și Glonass (a se vedea nota de subsol 2) și pentru evaluarea fiabilităţii semnalelor acestora.
 5.  Implementarea EGNOS a demarat în 1994 în calitate de program al ESA 
cu finanţare din mai multe surse (statele membre ale ESA, Comisia 
Europeană, Eurocontrol și un număr de operatori naţionali din sec-
torul aviaţiei civile și de alte organizaţii5). La început, intenţia era  
ca EGNOS să servească drept proiect demonstrativ, dar, treptat, s-a 
decis transformarea lui într-un program preoperaţional și, în cele din urmă, în program operaţional (a se vedea, de asemenea, anexa II ).
 6.  În cea de a doua etapă (GNSS-2), urma să se implementeze un sistem 
global de navigaţie prin satelit pentru uz civil, cunoscut sub numele 
de Galileo. Acesta urma să fie constituit, la final, din 30 de sateliţi pe orbită, la o altitudine stabilită la aproximativ 23 000 km, precum 
și dintr-o reţea de staţii terestre și să ofere cinci niveluri de servicii 
(a se vedea caseta 1 ).ISTORIA SISTEMULUI GALILEO
3 COM(94) 248 – Satellite 
navigation services: a European 
approach  (Serviciile de navigaţie 
prin satelit: abordarea europeană).
4 Rezoluţia Consiliului European 
din 19 decembrie 1994 privind 
contribuţia europeană la 
dezvoltarea unui sistem global de 
navigaţie prin satelit.
5 Grupate sub denumirea EGNOS 
Operator and Infrastructure Group  
(EOIG).
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo10
 7.  La baza creării sistemului Galileo au stat trei considerente:
politic (Galileo reprezintă exprimarea voinţei de a dispune de un sis- (a) 
tem global de navigaţie prin satelit european și independent);
economic (Galileo a fost considerat ca fiind viabil din punct de (b) 
vedere comercial și justificat prin prisma beneficiilor economice 
și sociale substanţiale previzionate);
tehnologic (Galileo urma să devină cel mai sofisticat sistem de  (c) 
navigaţie de pe piaţă).
 8.  Încă de la început, programul Galileo a fost împărţit în patru etape (a se 
vedea tabelul 1 ):
definire tehnică; (a) 
dezvoltare și validare; (b) 
implementare (desfășurare); (c) 
exploatare comercială. (d) 
CELE CINCI SERVICII OFERITE DE GALILEO
Serviciul deschis  (Open Service  – OS) va fi gratuit pentru utilizator și va furniza informaţii de poziţionare 
și de sincronizare în concurenţă cu alte sisteme globale de navigaţie prin satelit.
Serviciul pentru siguranţa vieţii (Safety of Life  – SoL) va îmbunătăţi performanţele (graţie, printre altele, 
funcţiei de integritate, care îi alertează la timp pe utilizatori de scăderea nivelului de precizie) și va fur-
niza certificare; serviciul va fi furnizat sectoarelor de transport pentru care siguranţa este esenţială (de 
exemplu sectorul aviaţiei sau sectorul maritim), cu o garanţie a serviciului.
Serviciul comercial  (Commercial Service – CS) va furniza acces la două semnale suplimentare (criptate), 
pentru a permite un ritm mai ridicat de transfer al datelor și a le garanta utilizatorilor o mai mare 
precizie.
Serviciul public reglementat  (Public Regulated Service  – PRS) va furniza informaţii de poziţionare și de 
sincronizare anumitor utilizatori care necesită o foarte bună continuitate în serviciu (de exemplu, ser-
viciile de urgenţă, forţele de securitate și forţele armate), cu acces controlat.
Nu în ultimul rând, Galileo va contribui, graţie serviciului  său de căutare și salvare  (Search And Rescue  – 
SAR), la Sistemul internaţional de localizare prin satelit pentru căutare și salvare ( International Satellite 
System for Search and Rescue  – Cospas-Sarsat). Sateliţii Galileo vor putea să detecteze semnalele emise 
de balizele de pericol plasate la bordul navelor sau al avioanelor sau purtate de persoane și să le retransmită centrelor de salvare naţionale, pentru a le permite acestora din urmă să stabilească locul 
producerii accidentului.CASETA 1
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo11
ETAPELE PROGRAMULUI GALILEO  
ASTFEL CUM AU FOST PREVĂZUTE ÎN NOIEMBRIE 2000TABELUL 1
Etapele și obiectivele principale Calendarul iniţial Structura de administrare*
Etapa de defi  nire
Activităţi tehnice
Studii tehnice• 
Activităţi de predezvoltare tehnologică• 
Alte activităţi
Constituirea structurii de administrare • 
pentru etapa următoare
Studii juridice și studii de fezabilitate • 
privind dezvoltarea comercialăAcorduri internaţionale
• 1999-2000 Comisia Europeană și ESA separat, 
plus coordonare prin intermediul PMB ( Programme Management 
Board  – Consiliul de administraţie 
al programului), GPO ( Galileo 
Programme Offi   ce – Biroul 
programului Galileo) și GISS ( Galileo 
Interim Support Structure  – Structura 
de sprijin interimară pentru Galileo)
Etapa de dezvoltare și validare
Activităţi tehnice
Defi nirea în detaliu a segmentului terestru, • 
a segmentului spaţial și a segmentului 
utilizatori (segmentul receptoare)Dezvoltarea și construcţia sateliţilor 
• 
prototip și a segmentului terestru minimalValidarea pe orbită a sistemului
• 
Alte activităţi
Subvenţii de cercetare (PC6)• 
Elaborarea unui plan de dezvoltare• 
Negocieri privind concesionarea• 
Integrarea EGNOS• 
Acorduri internaţionale• 2001-2005 Comisia Europeană și ESA, prin 
intermediul GJU
Etapa de implementare
Activităţi tehnice
Asamblarea și lansarea sateliţilor• 
Instalarea segmentului terestru complet• 
Alte activităţi
Dezvoltarea comercială• 2006-2007 Autoritatea Europeană de 
Supraveghere a Sistemului Global de Navigaţie prin Satelit ( European 
GNSS Supervisory Authority  – GSA) 
+ concesionar
Etapa de exploatare comercială
Activităţi tehnice
Reînnoirea sateliţilor• 
Exploatarea centrelor• 
Întreţinere• 
Alte activităţi
Activităţi comerciale• 2008+ Autoritatea Europeană de 
Supraveghere a Sistemului Global de Navigaţie prin Satelit ( European 
GNSS Supervisory Authority  – GSA) 
+ concesionar
* Prezentul tabel nu ia în considerare modificările în structura de administrare a programului Galileo 
propuse recent (2007) în comunicările Comisiei și în rezoluţiile Consiliului.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo12
ETAPA DE DEFINIRE (1999-2002)
 9.  Derularea programul Galileo a început în 1999, când Consiliul a dat undă 
verde pentru demararea etapei de definire6. Pe parcursul acestei  
etape, atât Comisia, cât și ESA au realizat studii tehnice, activităţi  
de predezvoltare și studii de fezabilitate. Finanţarea de la bugetul 
Comunităţii Europene a fost canalizată în principal prin intermediul 
celui de al Patrulea și al celui de al Cincilea program-cadru pentru cercetare și dezvoltare
7. Finanţarea de la ESA s-a alocat prin inter-
mediul programului GalileoSat derulat de aceasta.
 10.  În noiembrie 20008, Comisia a prezentat Parlamentului European și 
Consiliului rezultatele obţinute în urma fazei de definire. Acestea  cuprindeau propuneri concrete privind definirea sistemului, aspectele 
economice și financiare și structura de administrare a acestuia. S-a 
stabilit calendarul pentru etapele următoare ale programului Galileo, 
după cum urmează (a se vedea, de asemenea, tabelul 1 ):
etapa de dezvoltare și validare urma să se deruleze între 2001  (a) 
și 2005;
etapa de implementare urma să se deruleze între 2006 și 2007; (b) 
etapa de exploatare comercială urma să demareze în 2008. (c) 
  În această comunicare a Comisiei, se prevedea ca EGNOS să devină ope-
raţional în 2003. 
 11.  În aceeași comunicare, Comisia a declarat că „studiile de rentabilitate 
au demonstrat că Galileo este rentabil și suficient de atractiv, astfel 
încât din 2007 nu va mai fi necesară finanţarea din fonduri publice 
sub forma subvenţiilor.” Costul total al sistemului Galileo urma să se 
ridice la 3,3 miliarde de euro (a se vedea tabelul 2  pentru o defalcare 
detaliată). Comisia a considerat că parteneriatul public-privat este „un factor esenţial pentru reușita programului Galileo”. De asemenea, în comunicare se evidenţia necesitatea de a se lua o decizie politică de continuare a programului la Consiliul European de la Nisa din  decembrie 2000.6 Rezoluţia Consiliului din 
19 iulie 1999 privind participarea 
Europei la o nouă generaţie de 
servicii de navigaţie prin satelit – 
Galileo – etapa de definire.
7 Decizia nr. 1110/94/CE 
a Parlamentului European și a Consiliului din 26 aprilie 1994 
privind cel de al Patrulea program-
cadru al Comunităţii Europene 
pentru activităţi de cercetare, 
de dezvoltare tehnologică și demonstrative (1994–1998) 
(JO L 126, 18.5.1994, p. 1); Decizia 
nr. 182/1999/CE a Parlamentului 
European și a Consiliului din 
22 decembrie 1998 privind 
cel de al Cincilea program-
cadru al Comunităţii Europene pentru activităţi de cercetare, 
de dezvoltare tehnologică și 
demonstrative (1998–2002) 
(JO L 26, 1.2.1999, p. 1).
8 COM(2000) 750 din 
22 noiembrie 2000 – 
Comunicarea Comisiei către 
Parlamentul European și Consiliu 
privind Galileo.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo13
 12.  La cererea Consiliului Uniunii Europene formulată în rezoluţia sa din 
5 aprilie 2001, Comisia a dispus efectuarea mai multor studii pentru 
planul de dezvoltare aferent programului Galileo. În aceste studii se recomanda recurgerea la un PPP sub forma unei „concesiuni”
9. Consi-
liul a confirmat opţiunea de a recurge la o concesiune pentru a finanţa 
etapele de implementare și de exploatare ale programului Galileo  
și a convenit, în martie 2002, „să depună eforturi pentru a garanta 
o repartizare a costurilor conform căreia maxim o treime din acestea 
să fie acoperită de la bugetul comunitar și cel puţin două treimi să fie acoperite de sectorul privat” pentru etapa de implementare.
ETAPA DE DEZVOLTARE ȘI VALIDARE SUB 
RESPONSABILITATEA GJU (2003-2006)
SCOPUL
 13.  Din punct de vedere tehnic, etapa de dezvoltare și validare a constat în 
dezvoltarea tehnologică  a unei părţi a sistemului, și anume, a unei  
prime constelaţii principale de sateliţi, alcătuită din doi sateliţi expe-rimentali și patru sateliţi operaţionali, segmentul terestru aferent și 
segmentul receptoare de probă, făcând posibilă validarea prin teste 
pe orbită și teste la sol (cunoscută și sub numele de validare pe  
orbită sau sub acronimul IOV). ESA a fost responsabilă de implemen-
tarea acestor activităţi de dezvoltare tehnologică, prin programul său GalileoSat.
 14.  În paralel cu dezvoltarea tehnologică, Comisia s-a concentrat, pe par-
cursul etapei de dezvoltare și validare, și pe alte activităţi menite să 
reducă decalajul între sistem și viitorii utilizatori, cu scopul de a se pregăti pentru etapele succesive ale programului, prin dezvoltarea 
comercială și mobilizarea de fonduri. Pentru a putea genera venituri 
directe, s-a considerat că este esenţial pentru utilizarea viitoare a sis-
temului Galileo să se dezvolte cât mai devreme posibil segmentele 
utilizatori. Din acest motiv, Comisia s-a orientat către participarea  sectorului privat prin intermediul unui PPP. În plus, s-a pus accentul, 
pe de o parte, și pe finanţarea activităţilor de CDT prin intermediul 
celui de al Șaselea program-cadru de cercetare (PC6)
10 în scopul spriji-
nirii dezvoltării tehnologice și a dezvoltării pieţei, și, pe de altă parte, 
pe utilizarea programului EGNOS ca program precursor în vederea  pregătirii pieţei pentru Galileo. EGNOS va furniza servicii regionale 
similare cu trei dintre cele cinci viitoare servicii ale sistemului Gali-leo – OS, SoL și SAR (a se vedea caseta 1 ).9 Un PPP de tip proiectare-
construcţie-finanţare-exploatare, 
în care partea privată își 
recuperează costurile din taxele de utilizare și plăţile de punere 
la dispoziţie.
10 Decizia nr. 1513/2002/CE 
a Parlamentului European și a Consiliului din 27 iunie 2002 
privind cel de al Șaselea program-
cadru al Comunităţii Europene 
pentru activităţi de cercetare, 
de dezvoltare tehnologică și 
demonstrative, care contribuie 
la crearea Spaţiului european de cercetare și la inovare (2002–2006) 
(JO L 232, 29.8.2002,  p. 1).
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo14
ÎNTREPRINDEREA COMUNĂ GALILEO – INSTRUMENTUL 
DE GESTIONARE PENTRU ETAPA DE DEZVOLTARE ȘI VALIDARE
 15.  Gestionarea etapei de dezvoltare și validare urma să fie asigurată de 
Întreprinderea comună Galileo (GJU), o structură specială înfiinţată 
de Comisie și de ESA, după obţinerea acordului Consiliului Uniunii 
Europene și al Consiliului ESA. Decizia Consiliului UE de a lansa deru-
larea completă a etapei de dezvoltare și validare a fost adoptată abia în martie 2002
11, cu 15 luni mai târziu decât se prevăzuse. Această  
întârziere a fost cauzată de durata îndelungată a negocierilor între statele membre ale UE cu privire la utilizarea sistemului în scopuri militare și la participarea sectorului privat la program și finanţarea 
provenită din această sursă. Acordul oficial pentru dezvoltare și vali-
dare pe care trebuia să îl dea Consiliul ESA a fost din nou amânat până 
în mai 2003, cauza fiind discuţiile îndelungate purtate între statele membre ale ESA cu privire la participarea lor industrială la program. 
Întreprinderea comună Galileo a fost înfiinţată prin regulament CE 
în mai 2002
12 13, actul său de înfiinţare a fost semnat în iunie 2003 și 
GJU a devenit operaţională în septembrie 2003.
 16.  Principalul motiv pentru constituirea întreprinderii comune Galileo a fost 
necesitatea de a dispune de o platformă de coordonare între ESA și 
Comisie. Au existat însă și o serie de alte motive14, cum ar fi necesi-
tatea ca programul să fie condus de către o entitate unică și capa-
citatea de a atrage fonduri private pentru dezvoltare și validare. Cu toate acestea, deși sectorul privat se declarase dispus să contribuie 
cu până la 200 de milioane de euro la etapa de dezvoltare și vali-
dare
15, semnând un memorandum de înţelegere, această intenţie nu 
s-a concretizat niciodată.
 17.  În conformitate cu prevederile statutului, Întreprinderea comună Galileo 
avea rolul:
de a supraveghea toate activităţile programului Galileo prevăzute (a) 
pentru etapa de dezvoltare și validare;
de a aduce toate ajustările necesare ţinând cont de evoluţiile  (b) 
survenite pe parcursul etapei de dezvoltare și validare;
de a pregăti etapele de implementare și de exploatare. (c) 11 Pentru unele activităţi se 
acordase o aprobare preliminară 
în aprilie 2001.
12 Regulamentul (CE) nr. 876/2002 
al Consiliului din 21 mai 2002 de 
constituire a Întreprinderii comune Galileo (JO L 138, 28.5.2002, p. 1).
13 Articolul 171 din Tratatul CE: 
„Comunitatea poate constitui 
întreprinderi comune sau orice altă structură necesară bunei 
desfășurări a programelor 
de cercetare, de dezvoltare 
tehnologică și demonstrative 
comunitare.”
14 Regulamentul (CE) nr. 876/2002; 
concluziile Consiliului European 
din martie 2001; COM(2001) 336 
din 20 iunie 2001 – Propunerea 
de regulament al Consiliului de 
constituire a întreprinderii comune Galileo.
15 Considerentul 13 din 
Regulamentul (CE) nr. 876/2002.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo15
 18.  În conformitate cu prevederile statutului, principalele misiuni ale Între-
prinderii comune Galileo erau următoarele:
gestionarea unei proceduri de atribuire, în urma căreia să se  (a) 
încheie un contract de concesiune;
supravegherea activităţilor de dezvoltare tehnologică ale ESA; (b) 
lansarea și gestionarea activităţilor de cercetare; (c) 
integrarea sistemului EGNOS în Galileo. (d) 
 19.  La început, GJU era formată doar din cei doi membri fondatori ai săi, ESA 
și Comisia. În octombrie 2004, Centrul Naţional de Teledetecţie din China ( National Remote Sensing Centre of China – NRSCC) s-a asociat 
Întreprinderii comune Galileo, urmat, în septembrie 2005, de societa-
tea israeliană Matimop (a se vedea, de asemenea, anexa III ). Structura 
de administrare a GJU este prezentată în figura 2 .
FINANŢAREA
 20.  În cursul etapei de dezvoltare și validare, fondurile UE (de la TEN-T16 
și PC6) au fost canalizate prin GJU, în timp ce participarea ESA la  cofinanţarea Galileo s-a efectuat prin intermediul programelor sale 
GalileoSat și ARTES ( figura 1 ). Între 1999 și 2007, fondurile alocate 
programului Galileo s-au ridicat la suma totală de 1,94 de miliarde 
de euro.
EVOLUŢIA
 21.  În octombrie 2004, Comisia a transmis Parlamentului și Consiliului  
o comunicare privind evoluţia programului17. Această comunicare  
a pregătit terenul pentru o reuniune a Consiliului Transporturi din decembrie 2004, la care s-a luat decizia de a trece la etapa de imple-mentare a programului. Comisia nu a prezentat un calendar actualizat. La momentul respectiv, dezvoltarea tehnologică acumulase o întâr-ziere de circa trei ani.16 Regulamentul (CE) 
nr. 2236/95 al Consiliului din 
18 septembrie 1995 de stabilire 
a normelor generale de acordare a ajutorului financiar comunitar în 
domeniul reţelelor transeuropene 
(JO L 228, 23.9.1995, p. 1); Decizia 
nr. 1692/96/CE a Parlamentului 
European și a Consiliului din 23 iulie 1996 privind orientările 
comunitare pentru dezvoltarea 
reţelei transeuropene de 
transport (JO L 228, 9.9.1996, 
p. 1), modificată prin 
Decizia nr. 1346/2001/CE 
(JO L 185, 6.7.2001, p. 1).
17 COM(2004) 636 final, 
Communication from the 
Commission to the European 
Parliament and the Council – 
Moving to the deployment 
and operational phases of the European satellite radio-navigation 
programme  (Comunicarea Comisiei 
către Parlamentul European și 
Consiliu – Trecerea la etapele de 
implementare și de exploatare ale programului european de 
radionavigaţie prin satelit).
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo16
ETAPA DE DEZVOL TARE ȘI VALIDARE A PROGRAMULUI GALILEO –  
FLUXUL DE FINANŢARE ( 1999-2007)* FIGURA 1
State membre ale ESA
902 milioaneComisia Europeană
946 milioaneAlţii
92 milioane
Întreprinderea comună Galileo
892 milioane
Agenţia Spaţială Europeană 
1 716 milioane
Dezvoltarea infrastructurii
1 716 milioaneCDT
110 milioaneOperaţiuni și activităţi ale
Întreprinderii comune Galileo 
114 milioane   92 MEUR             114 MEUR
            110 MEUR
   750 MEUR
   196 MEUR
   50 MEUR
   852 MEUR   668 MEUR
   1 716 MEURNRSCC
MatimopBelgiaTEN-T
PC6TEN-T GalileoSat
ARTESGalileoSat
PC6
* Contribuţia Chinei și cea a Israelului au luat forma unei contribuţii la capitalul de bază al GJU (5 milioane și, 
respectiv, 4 milioane de euro) și a unei contribuţii care trebuia să servească la finanţarea propriilor industrii naţionale (prin intermediul contractelor cu ESA). Această contribuţie din urmă nu a fost exploatată la maxim.
Sursa : Estimările ECA.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo17
 22.  În comunicare se declara că GJU „reușise să finalizeze procedura de 
selecţie a viitorului concesionar”. Cu toate acestea, faza de selecţie 
pentru concesionare tocmai fusese prelungită până la sfârșitul lunii ianuarie 2005. Mai mult, în februarie 2005, GJU nu a selectat un ofer-
tant preferat dintre cele două consorţii candidate
18. Ofertanţii au  
propus atunci să fuzioneze într-un singur consorţiu, act care a fost 
aprobat de GJU în iunie 2005, și au depus o ofertă comună.
 23.  Între iulie și decembrie 2005, atât negocierile pentru concesionare, cât 
și activităţile de dezvoltare tehnologică au fost suspendate în urma intervenţiei câtorva dintre statele membre. Divergenţele dintre statele membre erau legate în special de componenţa consorţiului fuzionat care urma să oferteze pentru contractul de concesiune și de ampla-sarea centrelor de activitate, a infrastructurii terestre și a sediului  sistemului. În urma medierii
19, s-a ajuns la un acord în decembrie 2005. 
Negocierile cu consorţiul fuzionat au fost în realitate demarate abia 
în ianuarie 2006. 
 24.  Pe 28 decembrie 2005, a fost lansat cu succes primul satelit experimen-
tal, numit GIOVE-A, asigurând astfel accesul la frecvenţele Galileo  
atribuite de Uniunea Internaţională a Telecomunicaţiilor.
 25.  În iunie 200620, Comisia a publicat un calendar actualizat pentru pro-
gramul Galileo21. Conform acestui calendar, etapa de dezvoltare și  
validare urma să se întindă până la începutul anului 2009, iar etapa de 
implementare urma să aibă loc între 2009 și 2010 (ceea ce reprezenta 
un decalaj de trei ani faţă de calendarul iniţial). În aceeași comuni-care s-a anunţat că bugetul pentru etapa de dezvoltare și validare  a fost majorat, ajungând la 1,5 miliarde de euro (cu 400 de milioane de euro mai mult faţă de bugetul iniţial). Cu privire la negocierile  legate de concesionare, Comisia a declarat: „A devenit clar că soluţia concesionării este cel mai bine adecvată caracteristicilor speciale  
ale programului. […] Până la sfârșitul anului 2006, se vor finaliza  
estimările de costuri și de venituri, precum și contribuţia de la sec-torul public. În plus, se va confirma planul financiar și se vor redacta 
termenii principali ai contractului.”
 26.  În noiembrie 2006, negociatorii de la GJU și de la consorţiul fuzionat au 
căzut de acord asupra elementelor principale ale contractului de PPP pentru Galileo [documentul „ Heads of Terms  (HoT) v.1”]; este vorba 
de prima versiune a unei declaraţii fără obligaţii contractuale. Dintre toate realizările GJU, acest document a fost cel care s-a apropiat cel mai mult de un contract de concesiune.18 Consorţiile Eurely și iNavsat. 
Un al treilea consorţiu preselectat 
condus de Eutelsat s-a retras din 
faza de selecţie în vara anului 2004.
19 În octombrie 2005, 
vicepreședintele Comisiei Europene 
l-a desemnat ca mediator pe un fost 
comisar european – Comunicatul de presă IP/05/1345.
20 COM(2006) 272 din 7 iunie 2006 – 
Communication from the Commission 
to the European Parliament and the 
Council – Taking stock of the Galileo 
programme  (Comunicarea Comisiei 
către Parlamentul European și 
Consiliu – Bilanţul programului 
Galileo).
21 Prima dată când Comisia 
a publicat acest nou calendar a fost 
în „notele către redactori” din Comunicatul de presă IP/05/1345 
din 25 octombrie 2005.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo18
ETAPA DE DEZVOLTARE ȘI VALIDARE POST-GJU 
(DUPĂ 2006)
 27.  La sfârșitul anului 2006, GJU a considerat că „și-a îndeplinit cu suc-
ces misiunile principale”22. GJU a intrat în lichidare la sfârșitul lunii 
decembrie 200623 și activităţile sale au fost transferate Autorităţii  
Europene de Supraveghere a Sistemului Global de Navigaţie prin Sate-lit (GSA), care a fost înfiinţată în iulie 2004 pentru a gestiona aspec-tele de interes public ale programelor pentru un GNSS european și pentru a-și asuma rolul de autoritate de reglementare pentru aceste programe pe durata etapelor de implementare și de exploatare ale Galileo
24. Acest transfer de activităţi a avut drept rezultat modificarea 
rolului GSA, atribuindu-i sarcini care nu fuseseră prevăzute la înfiin-
ţarea acesteia.
 28.  Negocierile în vederea concesionării cu consorţiul fuzionat au fost suspen-
date la începutul anului 2007. Într-o comunicare din luna mai 200725, 
Comisia Europeană a admis că programele EGNOS și Galileo acumula-
seră întârzieri semnificative (de cinci ani faţă de calendarul iniţial) și depășiri ale costurilor. În 2007, Consiliul Uniunii Europene
26 a decis 
o reorientare a programului: implementarea sistemului va avea loc 
acum până în 2013 și finanţarea lui se va face în totalitate de la  
bugetul comunitar (a se vedea tabelul 2 ), rolul de agent de achi-
ziţii delegat urmând să îi revină Agenţiei Spaţiale Europene (ESA).  
Pe această bază, Parlamentul European și Consiliul au adoptat un  
regulament privind punerea în aplicare în continuare a programelor GNSS
27. La 1 iulie 2008, Comisia a publicat o invitaţie pentru expri-
marea interesului în vederea achiziţionării de infrastructură pentru sistemul Galileo, cuprinzând șase rubrici [asistenţă pentru ingineria de sistem, segmentul de infrastructură de misiune la sol, segmentul 
de infrastructură de control la sol, segmentul spaţial (sateliţi), servicii de lansare și exploatare]. După preselecţia candidaţilor consideraţi 
corespunzători, propunerile preliminare au fost primite la sfârșitul 
anului 2008. Se preconizează că procesul de dialog competitiv se va 
încheia în cursul anului 2009.22 Comunicatul de presă al GJU din 
30 noiembrie 2006 – Next step in 
the Galileo Program; Handover of the 
management from the Galileo Joint 
Undertaking to the European GNSS 
Supervisory Authority  (Pasul următor în 
programul Galileo; Predarea conducerii 
de la Întreprinderea comună Galileo 
la Autoritatea de Supraveghere 
a Sistemului Global de Navigaţie prin 
Satelit European).
23 Regulamentul (CE) nr. 1942/2006 
al Consiliului din 12 decembrie 2006 
de modificare a Regulamentului (CE) 
nr. 1321/2004 privind crearea unor 
structuri de gestionare a programelor 
europene de radionavigaţie prin satelit (JO L 367, 22.12.2006, p. 18); 
Regulamentul (CE) nr. 1943/2006 al 
Consiliului din 12 decembrie 2006 
de modificare a Regulamentului 
(CE) nr. 876/2002 de constituire 
a întreprinderii comune Galileo 
(JO L 367, 22.12.2006, p. 21).
24 Regulamentul (CE) nr. 1321/2004 al 
Consiliului din 12 iulie 2004 privind crearea 
unor structuri de gestionare a programelor 
europene de radionavigaţie prin satelit (JO L 246, 20.7.2004, p. 1).
25 Comunicarea Comisiei către 
Parlamentul European și către 
Consiliu – Galileo la răscruce: 
implementarea programelor europene 
GNSS, SEC(2007) 624, 16 mai 2007.
26 Rezoluţiile și concluziile Consiliului 
din 6-8 iunie, 1-2 octombrie și 
29-30 noiembrie 2007.
27 Regulamentul (CE) nr. 683/2008 
al Parlamentului European și al 
Consiliului din 9 iulie 2008 privind 
punerea în aplicare în continuare 
a programelor europene de 
radionavigaţie prin satelit (EGNOS și 
Galileo) (JO L 196, 24.7.2008, p. 1).
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo19
 29.  În comunicarea din mai 2007, Comisia a prezentat o analiză foarte deta-
liată a eșecului negocierilor pentru concesionare. Acest document  
avea drept scop să deschidă calea pentru reorientarea programului. În acest sens, comunicarea prezintă o perspectivă asupra motivelor 
acestui eșec, care rămâne însă neexhaustivă. Se menţionează faptul 
că este posibil ca Comisia „să fi plecat de la o apreciere optimistă” a aspectelor privind calendarul, bugetul și transferul riscului de piaţă și al riscului de proiectare. De asemenea, comunicarea abordează și 
alte probleme, cum ar fi administrarea publică, administrarea de către 
sectorul privat și faptul că interesele naţionale ale statelor membre au avut întâietate faţă de obiectivele strategice pe termen lung ale 
programului. Nu au fost abordate, însă, probleme precum elaborarea 
parteneriatului public-privat (inclusiv aspecte precum calendarul sta-
bilit și cunoștinţele de specialitate necesare) și raportarea, probleme 
care sunt tratate în cuprinsul prezentului raport.
ESTIMĂRILE COSTURILOR PENTRU GALILEOTABELUL 2
Estimarea iniţială 
a costurilor în milioane 
de euro [COM(2000) 750]Estimarea actualizată a costurilor 
în milioane de euro [COM(2007) 261 
și documentele ESA]
Etapa de defi  nire 80 80
Etapa de dezvoltare 
și validare1 100 2 100
Implementare 2 150 3 400
Total3 330 
(dintre care 1 800 de milioane 
urmau să fi  e suportate de 
către sectorul public)*5 580
(suportate în totalitate 
de către sectorul public)**
* Costurile anuale de exploatare, inclusiv pentru înlocuirea constelaţiei, au fost 
estimate la 220 de milioane de euro.
** Plăţile de punere la dispoziţie (partea fixă) pentru cheltuielile de funcţionare, 
întreţinere și dobânzile debitoare pentru înlocuire până în 2030 sunt estimate la 
5 300 de milioane de euro.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo20
 30.  Curtea a efectuat un audit privind gestionarea etapei de dezvoltare și 
validare a programului Galileo, prin care a urmărit să stabilească:
care sunt factorii care se află la originea eșecului procesului de (a) 
concesionare;
care sunt factorii care se află la originea acestor întârzieri și  (b) 
a depășirilor de costuri care au afectat dezvoltarea tehnologică;
în ce măsură fondurile cheltuite pentru activităţile de cercetare (c) 
și dezvoltare au adus beneficii programului Galileo;
în ce măsură a reușit GJU să integreze sistemul EGNOS în  (d) 
Galileo;
dacă programul a fost administrat în mod adecvat. (e) 
 31.  Auditul a acoperit perioada în care GJU a asigurat gestionarea etapei de 
dezvoltare și validare (septembrie 2003-decembrie 2006), concen-
trându-se în special pe mandatul încredinţat acesteia, pe procesul  de înfiinţare și pe modul în care și-a gestionat misiunile care i-au  
fost atribuite. Activităţile de audit s-au desfășurat între 2007 și 2008. 
Curtea a urmărit evoluţia programului, inclusiv reorientarea acestuia, 
până la sfârșitul anului 2008.
 32.  Curtea a colectat probe de audit prin examinarea dosarelor și prin inter-
viuri la sediile GJU, ale Comisiei și ale ESA, precum și prin interviuri cu alte părţi interesate din cadrul Galileo, cum ar fi reprezentanţii  statelor membre, GSA (Autoritatea de Supraveghere a Sistemului Glo-
bal de Navigaţie prin Satelit), beneficiarii proiectelor de cercetare, reprezentanţii industriei spaţiale europene, companiile candidate la 
concesionare și consultanţii angajaţi de GJU.
 33.  Pentru a putea evalua calitatea gestionării asigurate de GJU a activităţilor 
de cercetare și dezvoltare, Curtea a desfășurat o anchetă în rândul a 482 de beneficiari care au participat la unul sau mai multe proiecte de cercetare finanţate în cadrul priorităţii tematice „Aeronautică și spaţiu” din cadrul PC6.SFERA ȘI ABORDAREA AUDITULUI
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo21
 34.  Constatările de audit prezentate în continuare se referă la diferitele 
misiuni care i-au revenit GJU în cursul etapei de dezvoltare și validare 
(punctele 35-65), precum și la aspectele legate de administrarea de către sectorul public (punctele 66-74). În fiecare secţiune, obiectivele 
GJU sunt descrise în detaliu și utilizate ca criterii de referinţă pentru 
evaluarea rezultatelor obţinute. Mai departe, Curtea analizează moti-vele pentru care GJU nu și-a îndeplinit cea mai mare parte a obiecti-velor. Acolo unde s-a considerat a fi oportun, experienţa cu programe, 
proiecte sau organizaţii existente a servit drept criteriu de referinţă. 
În alte cazuri, s-au utilizat principii general acceptate de gestionare a proiectelor. De asemenea, Curtea a apelat, în special pentru punc-
tele 35-42, la o serie de criterii de audit derivate din bunele practici 
de încheiere a parteneriatelor public-privat
28 (a se vedea anexa IV  
pentru o prezentare mai detaliată a acestei analize).
EȘECUL NEGOCIERILOR PENTRU CONCESIONARE
OBIECTIVUL
 35.  Cea mai importantă misiune a GJU a fost negocierea unui PPP în temeiul 
căruia sectorul privat ar fi investit, în parteneriat cu Comisia Euro-
peană, în crearea și exploatarea infrastructurii Galileo. Iniţial se pre-
văzuse că se va desemna un concesionar (societăţile private în cauză) 
până la sfârșitul anului 2004, că GJU va încheia negocierile în 2005 
și că GSA va atribui un contract de concesionare până la sfârșitul  anului 2005.
REZULTATELE
 36.  Așa cum se prevăzuse, GJU a lansat procedura de concesionare în mai 
multe etape (preselecţie, selecţie, negociere). În aprilie 2004 a publi-cat o primă serie de caiete de sarcini, după care a organizat o proce-dură de dialog competitiv și le-a furnizat ofertanţilor un proiect de contract de concesiune și criteriile de evaluare.
 37.  GJU nu a reușit să selecteze un ofertant preferat nici în luna octom-
brie 2004, nici după prelungirea etapei de selecţie, în februarie 2005. 
Negocierile nu au fost demarate decât în ianuarie 2006, după ce ofer-tanţii au fuzionat într-un consorţiu.OBSERVAŢII
28 Intosai Guidelines on Best 
Practice for the Audit of Public/
Private Finance and Concessions (revised)  [Liniile directoare ale 
Intosai privind bunele practici 
pentru auditul finanţărilor de tip 
public/privat și al concesiunilor 
(revizuite)] – noiembrie 2007.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo22
 38.  Termenul de atribuire a contractului de concesiune a fost prelungit în 
două rânduri, din decembrie 2005 până în decembrie 2006 și, ulterior, 
până în decembrie 2007. La începutul anului 2007, Comisia și GSA au decis să suspende negocierile.
CAUZELE EȘECULUI
 39.  Elaborarea și concepţia parteneriatului public-privat au fost inadec-
vate. Din acest motiv, GJU a fost constrânsă să negocieze un PPP  
nerealist.
LUCRĂRILE  DE PREGĂTIRE
 40.  Statele membre și ţările terţe au o experienţă considerabilă în ceea ce 
privește proiectele de parteneriat public-privat. Experienţa arată că 
bunele practici includ următoarele elemente:
o pregătire adecvată: sectorul public ar trebui să definească cu (a) 
precizie cerinţele legate de proiect, să estimeze capacităţile sec-
torului privat, să evalueze beneficiile potenţiale, să examineze  
soluţii alternative care ar putea răspunde nevoilor, să investigheze 
modalitatea adecvată de repartizare a riscurilor, să analizeze acce-
sibilitatea financiară și raportul costuri/beneficii și să elaboreze 
un dosar preliminar. Înainte de a opta pentru un tip sau altul  de parteneriat public-privat, ar trebui să se realizeze o evaluare 
adecvată a riscurilor;
timp suficient: experienţa altor organizaţii (b) 
29 sugerează că este  
nevoie de mai mult de un an pentru a contura o abordare solidă pentru un PPP și pentru a defini poziţiile sectorului public, chiar 
și în cazul unor proiecte PPP mai puţin complexe decât Galileo;
resurse adecvate pentru gestionare: pentru gestionarea unui PPP (c) 
este nevoie de o echipă specializată, cu competenţe corespunză-toare și reunită în timp util;
 menţinerea unei concurenţe efective; (d) 
revizuirea periodică a unui proiect PPP în derulare pentru a se  (e) 
asigura că oferă în continuare un raport costuri/beneficii bun.29 Practicile PPP/PFI în 
Regatul Unit.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo23
 41.  O parte dintre aceste bune practici nu au fost respectate de Comisie în 
etapa de pregătire a parteneriatului public-privat pentru Galileo30:
pregătire adecvată: Cu toate că a dispus efectuarea mai multor (a) 
studii, Comisia nu a analizat opţiunea unei proceduri de achiziţii 
publice tradiţionale și nu s-a elaborat niciun calcul comparativ al costului de referinţă pentru sectorul public ( public sector compara-
tor)
31. De asemenea, Comisia nu a examinat din timp modalitatea 
în care s-ar putea repartiza în mod realist riscul între sectorul  
public și cel privat; nu a estimat în care etapă a proiectului sau în legătură cu care dintre activităţile Galileo un PPP ar avea cele 
mai mari șanse de reușită; nu a evaluat beneficiile relative pe  
care le-ar putea avea diverse modele de PPP
32. Motivul pentru  
care Comisia a propus un PPP pentru etapele de implementare și 
de exploatare ale programului Galileo, și pentru care Consiliul l-a adoptat, a fost obţinerea unui consens politic. După ce a analizat opţiunile investiţiilor de la sectorul public și de la cel privat cu ajutorul unui număr de studii, Comisia a optat pentru un PPP sub 
forma unei „concesiuni” (a se vedea punctul 12). Documentaţia 
Comisiei definea caracteristicile unei concesiuni, însă cu argu-
mente fondate mai curând pe afirmaţii de ordin general decât pe 
un raţionament specific programului Galileo, iar calendarul propus pentru procedura de atribuire era prea ambiţios. Cu toate că au 
fost identificate încă din etapa de pregătire o serie de riscuri și de 
obstacole care trebuiau să fie depășite
33, Comisia nu a evaluat cu 
precizie modalitatea în care acestea ar putea afecta fezabilitatea 
operaţiunii sau modalitatea în care sectorul public le-ar putea  
face faţă în mod eficace;
timp suficient: Dat fiind calendarul ambiţios, conform căruia Comi- (b) 
sia avea obligaţia de a prezenta un raport Consiliului Transporturi în decembrie 2004, aceasta nu a acordat Întreprinderii comune  Galileo (GJU) timp suficient
34 pentru a defini o abordare în ceea ce 
privește concesionarea. În cursul procedurii dialogului competitiv, o serie de ofertanţi și-au exprimat, de asemenea, îngrijorarea cu 
privire la faptul că nu aveau la dispoziţie timp suficient pentru 
a elabora un plan de dezvoltare credibil. În consecinţă, caietul  
de sarcini furnizat iniţial de GJU nu a stabilit obiective specifice. În special, nu se făcea nicio referire la majoritatea dificultăţilor inerente modelului concesiunii. Drept rezultat, ofertele sectorului nu conţineau preţuri sau angajamente ferme și prevedeau atât de 
multe condiţii și restricţii încât nu constituiau o bază suficientă 
pentru comparaţii și evaluare. Din același motiv, GJU nu dispu-
nea de criterii de evaluare solide pentru o evaluare comparativă 
a ofertelor primite. Prima dată când s-a făcut cunoscută poziţia 
sectorului public cu privire la un număr de probleme importante pentru Galileo a fost cu ocazia protocolului de acord cunoscut  
sub denumirea „ Heads of Terms ”, convenit de comun acord cu  
ofertanţii la sfârșitul anului 2006;30 Criteriile utilizate pentru auditul 
gestionării de către sectorul public 
a procesului de concesionare a programului Galileo sunt 
prezentate în detaliu în anexa IV , 
însoţite de o sinteză a evaluării 
pentru fiecare criteriu în parte.
31 Un public sector comparator  
reprezintă o estimare a costului proiectului în cazul în care s-ar 
utiliza metodele tradiţionale de 
atribuire a contractelor de achiziţii 
publice. Se recurge la acest 
instrument pentru a stabili dacă 
finanţarea din surse private oferă 
un raport costuri/beneficii mai bun decât metodele tradiţionale de 
achiziţii publice.
32 Nu au fost analizate decât 
modelul asociaţiunii în participaţiune ( joint venture ) și 
modelul concesiunii.
33 Au fost evidenţiate o serie 
de constrângeri în legătură cu 
alegerea modelului de PPP, cum 
ar fi incertitudinea veniturilor care se vor realiza (riscul de 
piaţă), riscurile tehnologice, 
interdependenţele între etapa de 
dezvoltare și cea de implementare 
(riscul de proiectare) și concentrarea industrială în 
sectorul construcţiei pentru 
industria spaţială.
34 GJU a publicat o primă serie 
de caiete de sarcini la mai puţin 
de opt luni după ce a devenit operaţională.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo24
resurse adecvate pentru gestionare: GJU era o organizaţie nouă, (c) 
cu o structură de organizare nouă, cu o echipă nou-constituită și 
fără experienţă anterioară în ceea ce privește negocierile pentru concesionare. Nu s-a făcut apel la consultanţi externi decât în  
septembrie 2004 (cu alte cuvinte, după publicarea caietului de  
sarcini și faza iniţială a dialogului competitiv);
menţinerea concurenţei: Din toamna anului 2004, au existat două (d) 
consorţii industriale care erau în concurenţă. În mai 2005, acestea 
au propus să își unească forţele pentru a depune o singură ofertă. GJU s-a declarat de acord cu fuziunea sub rezerva anumitor con-
diţii
35, sperând să obţină un raport costuri/beneficii mai bun. În 
absenţa unui calcul comparativ al costului de referinţă pentru sec-
torul public, s-a pierdut elementul concurenţial al procedurii;
revizuirea periodică: Un proiect PPP în derulare ar trebui să fie  (e) 
revizuit periodic de către sectorul public pentru a se asigura că 
oferă în continuare un raport costuri/beneficii bun. Cu toate că 
rapoartele de evaluare a procesului de concesionare întocmite de 
GJU au identificat o serie de riscuri și de probleme36, raportarea 
privind evoluţia programului s-a dovedit a fi nejustificat de opti-
mistă. În declaraţiile oficiale periodice, GJU nu a pus niciodată  sub semnul întrebării fezabilitatea concesionării, ci doar a pre-
lungit în fiecare an termenul de atribuire a contractului cu încă 
douăsprezece luni. Drept consecinţă, acele state membre care  
s-au bazat pe GJU nu au dispus de informaţii suficiente în teme-
iul cărora să solicite acţiuni corective [a se vedea, de asemenea, 
punctul 74 litera (f)].
MODELUL  DE PPP PENTRU  CARE  S-A OPTAT
 42.  Alegerea unui PPP sub forma unei concesiuni a fost propusă de Comisie 
și hotărâtă de Consiliu pentru a obţine un consens politic între statele 
membre. Acest contract de concesiune, care prevedea o repartizare 
a costurilor ce urma să fie negociată de GJU și conform căreia maxim 
o treime din costuri urma să fie acoperită de la bugetul comunitar și cel puţin două treimi urmau să fie acoperite de sectorul privat, se deosebea substanţial, din mai multe puncte de vedere, de orice alt PPP existent până la momentul respectiv
37:
Galileo prezintă un nivel ridicat de risc tehnologic. Cuprinde  (a) 
o constelaţie de 30 de sateliţi plasaţi într-o orbită terestră medie, 
dotaţi cu componente noi (cum ar fi un nou tip de ceasuri atomice) 
care încă nu au fost testate în spaţiu;
este dificil de preconizat cum se va realiza generarea de venituri, (b) 
întrucât semnalele deschise GPS sunt disponibile gratuit. Încă nu 
s-a definit modelul de exploatare; 35 Respectarea legislaţiei UE 
privind achiziţiile publice și 
concurenţa, termene stricte, îmbunătăţirea considerabilă 
a ofertelor faţă de ofertele 
anterioare individuale și 
angajamentul consorţiului fuzionat 
faţă de o structură juridică comună 
și adecvată.
36 Rapoartele de evaluare din 
octombrie 2004, februarie 2005 și 
iunie 2005.
37 Proiectele PPP de infrastructură 
tradiţionale se referă, de exemplu, 
la tuneluri și șosele. Parteneriatul public-privat care se apropie cel 
mai mult de Galileo, și anume 
Paradigm/Skynet (sistemul de 
telecomunicaţii pentru Ministerul 
Apărării din Regatul Unit), este însă diferit de Galileo din mai 
multe puncte de vedere: prezintă 
un risc tehnologic mai mic, 
Ministerul Apărării din Regatul 
Unit reprezintă o sursă sigură de 
venituri de bază, sunt disponibile 
rezultatele operaţiunilor, iar proiectul este condus de un singur 
promotor, care are experienţă 
în parteneriatele public-
privat (Ministerul Apărării din 
Regatul Unit).
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo25
concesionarea programului Galileo urma să înceapă după și nu îna- (c) 
inte de proiectarea sistemului și de dezvoltarea parţială a infras-
tructurii de către sectorul public. Deși se apropie de un contract de concesiune de tipul proiectare-construcţie-finanţare-exploa-
tare, parteneriatul public-privat pentru Galileo este substanţial 
diferit, întrucât prevede că un concesionar trebuie să se angajeze să construiască, să finanţeze și să exploateze un sistem nou care i-a fost predat de către sectorul public și care a fost proiectat tot 
de acesta ( caseta 2 ).
PRINCIPALELE RISCURI PE CARE LE PREZINTĂ CONCESIUNEA
Principalii trei factori care au obstrucţionat negocierile pentru concesionare au fost transferul riscului 
de piaţă, al riscului de proiectare și al regimului de răspundere civilă de la sectorul public la sectorul 
privat.
Pentru a garanta transferul riscului de piaţă , era necesar să se aibă certitudinea că se pot obţine venituri 
de pe piaţă în conformitate cu un scenariu de bază convenit de comun acord pentru dezvoltarea pieţei. Cu toate acestea, faptul că piaţa este incertă, perspectiva îndepărtată a veniturilor și rolul major preconizat a-i reveni sectorului public în dezvoltarea pieţei fac dificil transferul acestui risc către sectorul privat.
Pentru a garanta transferul 
riscului de proiectare , era necesar să se obţină certitudinea că proiectarea 
(realizată de ESA în etapa de dezvoltare și validare) nu prezintă probleme inerente care ar putea avea 
ca rezultat un sistem defectuos sau insuficient de performant (de care responsabil ar fi concesionarul 
în timpul exploatării). Acest risc a fost dificil de transferat, nu numai din cauza complexităţii tehnice a proiectării sistemului Galileo și a realizărilor așteptate din partea concesionarului pe durata etapei 
de exploatare, ci și din cauza repartizării sarcinilor între ESA (proiectare și dezvoltare), pe de o parte, și 
concesionar (implementare, exploatare și întreţinere), pe de altă parte.
Regimul de răspundere civilă  se referă la răspunderea extracontractuală faţă de victimele potenţiale ale 
erorilor sistemului Galileo, pentru care nu există niciun model juridic sau de asigurare specific.CASETA 2
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo26
ACTIVITĂŢILE DE DEZVOLTARE TEHNOLOGICĂ 
AU SUFERIT ÎNTÂRZIERI ȘI AU DEPĂȘIT BUGETUL
OBIECTIVUL
 43.  Cea de a doua dintre cele patru misiuni principale ale GJU era de a supra-
veghea activităţile de dezvoltare tehnologică ale ESA astfel încât să 
se asigure construirea și punerea în funcţiune a unui număr suficient de sateliţi și de instalaţii ale segmentului terestru, demonstrând capa-
citatea și fiabilitatea sistemului, toate acestea în limita bugetului și 
în termenele planificate (a se vedea punctul 13).
REZULTATELE
 44.  Până în decembrie 2006, doar un singur satelit experimental (GIOVE-A) 
devenise operaţional și reușise să obţină acces la frecvenţele atri-
buite pentru Galileo de către Uniunea Internaţională a Telecomuni-caţiilor. Cel de al doilea satelit experimental (GIOVE-B) a fost lansat 
în aprilie 2008, cu 30 de luni mai târziu decât se prevăzuse iniţial.  
Calendarul actual
38 prevede că etapa de dezvoltare și validare se va 
termina în 2010 – cu o întârziere de cinci ani. Conform estimărilor  
de costuri realizate de ESA în iulie 200839, etapa de dezvoltare și  
validare va costa cu 1 miliard de euro mai mult decât bugetul iniţial 
de 1,1 miliarde de euro (a se vedea tabelul 3 ).
COMPARAŢIE ÎNTRE BUGETELE ESTIMATIVE DIN 2001 ȘI DIN 2008 PENTRU ETAPA  
DE DEZVOL TARE ȘI VALIDARE (ÎN MILIOANE DE EURO – LA PREŢURILE DIN 2001)TABELUL 3
Activitate Bugetul estimativ iniţial Bugetul estimativ din iulie 2008
Standul de încercare a sistemului Galileo 
(Galileo System Test Bed  – GSTB-V2)85 173
Lansatoare 90 224
Validare pe orbită (IOV) 747 1 253Costul pentru ESA 110 303Altele 68 151
Total 1 100 2 104
Sursa : ESA.38 Regulamentul (CE) nr. 683/2008.
39 Estimările au fost actualizate 
anterior, în februarie 2005 și în 
mai 2007.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo27
CAUZELE ÎNTÂRZIERILOR ȘI ALE DEPĂȘIRILOR DE COSTURI
 45.  Misiunea GJU de supraveghere a activităţilor de dezvoltare tehnologică 
a fost limitată considerabil de probleme legate de administrare, de un 
buget incomplet, de întârzieri și de caracterul industrial al organizării etapei de dezvoltare și validare.
 46.  Întreprinderii comune Galileo i s-a încredinţat sarcina de a supraveghea 
dezvoltarea tehnologică, însă această sarcină nu a fost definită în  
detaliu. În practică, ESA a lucrat fără să fie supravegheată de GJU, în 
conformitate însă cu propriile norme și proceduri. Rolul de suprave-
ghere pe care îl are GJU faţă de ESA era în contradicţie cu structura sa de administrare. Această problemă este tratată mai detaliat ca un aspect legat de administrare la punctele 66-74.
 47.  Bugetul  Galileo pentru dezvoltare și validare, astfel cum a fost prezen-
tat Consiliului40, era incomplet . Nu conţinea niciun provizion și nicio 
rezervă explicită pentru situaţii neprevăzute41. La 1,1 miliarde de euro, 
acesta era inferior estimărilor de costuri rezultate în urma etapei de 
definire. În plus, nu s-a operat nicio ajustare pentru contribuţia finan-
ciară de 50 de milioane a Comisiei vărsată către GJU, iar cerinţele în 
materie de securitate (120 de milioane de euro) nu au fost luate în 
calcul42. Nevoile globale la nivel de resurse și costurile unui proiect ar 
trebui stabilite în etapa de planificare, inclusiv, dacă este cazul, pro-vizioanele și rezervele pentru situaţii neprevăzute. Experienţa altor 
organizaţii sugerează că programele spaţiale au nevoie în general de provizioane pentru situaţii neprevăzute cuprinse între 10 % și 40 %, în funcţie de complexitatea programului, de gradul de inovare și de 
numărul de necunoscute.
 48.  Etapa de dezvoltare și validare a fost demarată abia în mai 2003, cu 29 de 
luni mai târziu decât se prevăzuse (a se vedea punctul 15). Potrivit  
calculelor ESA, confirmate de GJU, această întârziere a cauzat costuri suplimentare care se ridică la 142 de milioane de euro
43.40 COM(2000) 750 din 
22 noiembrie 2000.
41 În ceea ce privește participarea 
ESA la etapa de dezvoltare și 
validare (care reprezintă jumătate 
din bugetul total), se aplică de 
facto  un provizion pentru situaţii 
neprevăzute de 20 %: în cazul în 
care depășirile de costuri cumulate 
sunt mai mici de 20 % din pachetul 
financiar al programului, niciun stat 
membru participant nu poate să se 
retragă din program.
42 Cerinţele în materie de securitate 
au fost luate în considerare 
într-o fază tardivă din derularea 
programului: în 2004, Consiliul pentru securitate al Galileo 
a anunţat cerinţe suplimentare, 
cărora le corespundeau costuri 
suplimentare estimate la 120 de 
milioane de euro. Cele 1 000 de 
cereri de modificare care au rezultat 
au avut consecinţe grave asupra bazei tehnice și, prin urmare, și 
asupra activităţilor de dezvoltare în 
curs de derulare.
43 Această sumă se compune din: 
(a) 41 de milioane de euro pentru 
dezvoltarea unui al doilea satelit, 
cu scopul de a reduce riscul pe care 
îl antrenează asigurarea atribuirii 
de frecvenţe înainte de iunie 2006, 
riscul fiind prea ridicat cu doar 
un singur satelit; (b) 15 milioane de euro pentru activităţi de 
dezvoltare pentru o sarcină utilă 
suplimentară; (c) 40 de milioane 
de euro reprezentând costuri 
suplimentare suportate de ESA pentru modificări importante ale 
calendarului; (d) 46 de milioane 
de euro reprezentând costuri 
suplimentare cu mâna de lucru, 
suportate de industrie, cauza 
acestora fiind evoluţia condiţiilor 
economice.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo28
 49.  Caracterul  industrial al organizării  etapei de dezvoltare și validare, carac-
terizată printr-o structură specială ce se bazează pe un contractant 
primar creat tocmai în acest scop, a antrenat întârzieri și depășiri de  
costuri . Pentru a obţine rezultate la timp și în limita bugetului, se  
presupune că este necesar un mediu competitiv. În 2000, s-a creat 
o asociaţiune în participaţiune ( joint venture )44, reunind câteva din-
tre cele mai mari societăţi europene din industria spaţială, cu scopul de a juca rolul de contractant primar industrial pentru dezvoltarea și furnizarea infrastructurii Galileo. În acest mediu de oligopol care caracterizează industria spaţială europeană, crearea unei asociaţiuni în 
participaţiune a limitat și mai mult concurenţa. ESA nu a avut de ales 
și a atribuit o serie de contracte acestei asociaţiuni în participaţiune 
între iulie 2001 și decembrie 2004. Mai multe contracte au fost afectate 
de întârzieri și de depășiri de costuri considerabile. Potrivit rapoarte-
lor ESA, aceste probleme se pot explica printr-o gestionare care pune probleme, prin lipsa de claritate a liniilor ierarhice de raportare și de 
luare a deciziilor și prin faptul că selecţia subcontractanţilor a fost 
motivată de „constrângerile de distribuţie pe care și le-a impus indus-
tria însăși mai degrabă decât de aspecte precum costul sau respectarea 
termenelor”. Ca urmare a problemelor grave întâmpinate în executarea 
contractului principal din etapa de dezvoltare și validare, ESA a hotărât 
în decembrie 2007 să modifice substanţial organizarea  industrială și 
cadrul contractual al validării pe orbită. Sarcinile și responsabilităţile 
contractantului primar au fost preluate de ESA. Această reorganizare 
presupune suportarea unor costuri suplimentare
45 în etapa de dezvol-
tare și validare. Potrivit estimărilor ESA, aceste costuri suplimentare vor 
include 350 de milioane de euro pentru noul cadru industrial revizuit și 194 de milioane de euro pentru costurile ESA
46.
 50.  Suspendarea negocierilor pentru concesionare în a doua jumătate a anu-
lui 2005 (a se vedea punctul 23) a afectat, de asemenea, dezvoltarea teh-
nologică: programul a fost întârziat cu patru luni și jumătate, această întârziere și punerea în aplicare a acordului din 5 decembrie 2005
47 
antrenând costuri suplimentare de 103 milioane de euro.
UTILITATEA LIMITATĂ A ACTIVITĂŢILOR DE CDT
OBIECTIVUL
 51.  Cea de a treia misiune a GJU48 era lansarea și gestionarea activităţilor de 
cercetare necesare pentru a sprijini îndeplinirea sarcinilor și a obiecti-
velor esenţiale aferente etapei de dezvoltare și validare a programului 
Galileo (și anume, dezvoltarea tehnologică și dezvoltarea anticipată 
a segmentelor utilizatori – a se vedea, de asemenea, punctele 13  și 14).44 Amplasarea sediului și 
funcţiile acestuia, structura de 
conducere a societăţii și atribuirea pachetelor de lucrări diferiţilor 
subcontractanţi au făcut obiectul 
unui acord între diferitele guverne.
45 Inclusiv rezilierea contractului 
privind validarea pe orbită.
46 Prelungirea perioadei de 
aplicare pentru validarea pe 
orbită până în 2010 și stabilirea 
responsabilităţilor în materie de 
atribuire a contractelor de achiziţii pentru atingerea unei capacităţi 
operaţionale maxime.
47 Partenerii din consorţiul 
fuzionat au convenit să creeze 
două centre de control Galileo 
(Galileo Control Centres  – GCC) 
identice, formate dintr-un segment 
de misiune la sol ( Ground Mission 
Segment  – GMS) și un segment 
de control la sol ( Ground Control 
Segment  – GCS), însă au decis să 
opteze pentru o implementare 
încrucișată a GCC pe baza 
segmentului de misiune la sol 
situat în Germania și a segmentului 
de control la sol situat în Italia, 
în loc să opteze pentru un centru 
de control operaţional și unul de rezervă. De asemenea, s-a convenit 
crearea unui al treilea GMS cu rolul 
de a doua rezervă ( cold back-up ) și 
a unui al treilea GCS. 
48 Comisia a încredinţat acest 
mandat Întreprinderii comune Galileo în programul de lucru 
din 9 decembrie 2002 pe care l-a 
elaborat pentru PC6 (prioritatea 
tematică 1.4: „Aeronautică și 
spaţiu”). Consfinţind acest mandat, s-au încheiat cu GJU trei contracte 
pentru acţiuni de sprijin specifice 
anuale (PC6).
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo29
REZULTATELE
 52.  Între septembrie 2003 și decembrie 2006, GJU a selecţionat, a negociat 
și a monitorizat în total un număr de 70 de proiecte de cercetare în 
valoare de 110 milioane de euro, finanţate prin PC6 în urma mai multor 
cereri de propuneri. Activităţile s-au axat pe dezvoltarea segmentu-lui utilizatori, care a implicat promovarea serviciilor și a aplicaţiilor inovatoare în tehnologia corespunzătoare (receptoare, componente locale), precum și pe dezvoltarea pieţei în diferite comunităţi de  
utilizatori. Activităţile de CDT au inclus, de asemenea, și anumite  
aspecte de dezvoltare tehnologică a sistemului Galileo și activităţile 
demonstrative legate de EGNOS.
 53.  În urma auditului, s-a constatat49 că GJU era percepută în general ca 
o structură eficace pentru implementarea componentei Galileo din 
cadrul programului de lucru pentru PC650. Proiectele de cercetare  
au trezit interesul și atenţia comunităţilor de utilizatori și au reușit 
să apropie diferite organizaţii și diferiţi factori interesaţi. Cu toate 
acestea, utilizarea la nivel de beneficiar final a activităţilor de CDT pentru programul Galileo este limitată. GJU nu a exploatat în sufici-
entă măsură rezultatele proiectului pentru a formula o serie coerentă 
de cerinţe validate de utilizatori care să poată fi utilizate de ESA ca 
bază pentru specificaţiile sistemului Galileo. Un număr mare de pro-
iecte constau într-o analiză detaliată a demersurilor care au trebuit să fie efectuate în materie de reglementare, atât la nivel european, cât și la nivel de state membre, pentru a promova aplicaţiile GNSS în numeroase sectoare economice și sociale. Nu s-a întreprins nicio 
acţiune în urma rezultatelor obţinute cu ocazia acestor proiecte.
CAUZELE UTILITĂŢII LIMITATE
 54.  Din cauza lipsei de continuitate, a faptului că PC6 nu era adecvat pentru 
finanţarea acţiunilor de dezvoltare a pieţei, a absenţei unei abor-
dări globale pentru dezvoltarea pieţei și a întârzierilor întâmpinate, 
rezultatele cercetării și dezvoltării tehnologice desfășurate în cadrul programului Galileo au avut o utilitate limitată.
 55.  Intenţia Comisiei, atunci când a propus lichidarea GJU, era de a asigura 
continuitatea  programelor printr-un transfer fără probleme al activită-
ţilor către GSA51. Cu toate acestea, transferul sarcinii de monitorizare 
a peste 50 de proiecte de la GJU la GSA a cauzat întârzieri și a creat 
probleme în ceea ce privește asistenţa furnizată pentru proiecte,  continuarea acestora și difuzarea rezultatelor lor
52.49 În special în urma anchetei și 
a interviurilor cu participanţii la 
PC6.
50 Rezultatele anchetei indică 
o imagine în general pozitivă 
pentru gestionarea exercitată de GJU, în special în următoarele 
domenii: elaborarea caietelor 
de sarcini (listele de activităţi), 
gestionarea contractelor, 
monitorizarea proiectelor și analizele tehnice independente. 
Domeniile în care s-a considerat că 
sunt necesare îmbunătăţiri includ 
politica drepturilor de proprietate 
intelectuală și difuzarea și 
utilizarea rezultatelor.
51 COM(2006) 261 – Propunerea 
de Regulament al Consiliului de 
modificare a Regulamentului (CE) 
nr. 1321/2004 privind crearea 
unor structuri de gestionare a programelor europene de 
radionavigaţie prin satelit, 
2 iunie 2006.
52 75 % dintre cei 482 de 
participanţi la anchetă au 
raportat un impact negativ asupra proiectului (proiectelor) lor 
respective.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo30
 56.  Instrumentul pentru acordarea subvenţiilor din cadrul programului-cadru 
nu este adecvat pentru finanţarea activităţilor de dezvoltare a pieţei. 
Subvenţiile din cadrul PC6 (acordate în urma unei cereri de propuneri) urmează în esenţă o abordare de jos în sus, fără să exploateze rezulta-
tele la nivel centralizat. În mod ideal, activităţile derulate în cadrul PC6 
ar fi trebuit să fie susţinute prin consolidarea rezultatelor acestora, la 
nivelul GJU/GSA, într-o abordare globală de sus în jos pentru dezvoltarea 
pieţei (a se vedea, de asemenea, EGNOS – punctul 65). Fără o astfel de 
abordare proactivă, este dificil să se asigure continuitatea utilităţii 
proiectelor pentru programul Galileo după finalizarea lor.
 57.  Rezultatele anchetei au confirmat că întârzierile cumulate înregistrate de 
programe (în ceea ce privește dezvoltarea tehnologică, operaţiunile 
EGNOS și negocierile pentru concesionare) au afectat, la rândul lor, 
în mod negativ, atât execuţia proiectelor din cadrul PC6 (de exemplu, 
din cauza indisponibilităţii semnalului EGNOS), cât și exploatarea  
viitoare a rezultatelor proiectelor (din cauza impactului acestor întâr-
zieri asupra oportunităţilor de dezvoltare economică și de cercetare 
în domeniul GNSS).
INTEGRAREA SISTEMULUI EGNOS A FOST DOAR 
PARŢIAL REUȘITĂ
OBIECTIVUL
 58.  În calitatea sa de program precursor pentru Galileo, EGNOS joacă un rol 
crucial în faza incipientă a dezvoltării segmentelor utilizatori (a se 
vedea, de asemenea, punctul 14). Cea de a patra misiune a GJU era „de a asigura cea mai bună integrare posibilă a EGNOS în Galileo” (a se 
vedea nota de subsol 12). Dat fiind că EGNOS și Galileo sunt două sis-
teme complet independente (a se vedea anexa II  pentru o comparaţie 
detaliată între EGNOS și Galileo), integrarea nu se referă la utilizarea 
în comun a infrastructurii tehnice, ci vizează următoarele aspecte:
Integrarea în structurile de administrare și de gestionare ale siste- (a) 
mului Galileo a fost considerată necesară pentru abordarea unor aspecte precum încheierea unui acord între diferiţii proprietari ai EGNOS
53, integrarea finanţării aferente sistemului EGNOS în cea 
pentru sistemul Galileo54 și calendarul pentru desemnarea unui 
operator economic.
La nivel de comercializare, scopul integrării era de a pregăti tere- (b) 
nul pentru introducerea pe piaţă a sistemului Galileo, utilizând 
EGNOS ca sistem precursor, întrucât acesta va furniza servicii regi-onale similare cu trei dintre cele cinci viitoare servicii oferite de 
Galileo.53 Denumit, de asemenea, acordul-
cadru EGNOS.
54 Acest obiectiv a fost propus ca 
urmare a problemelor de finanţare 
cu care s-a confruntat EGNOS în 
ianuarie 2006. 
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo31
REZULTATELE
 59.  Pe plan politic, sistemele EGNOS și Galileo au fost integrate într-o politică 
europeană unică în materie de GNSS. În mod similar, din punct de  
vedere financiar, finanţarea programului EGNOS de la Comisie a fost 
incorporată în finanţarea Galileo.
 60.  Cu toate acestea, EGNOS a fost afectat de întârzieri și principalele  
probleme pe care le-a întâmpinat programul, cum ar fi dezvolta-
rea pieţei, certificarea și rolul diferitelor părţi interesate, au rămas 
nesoluţionate:
Din octombrie 2004 se află în curs de negociere un acord-cadru (a) 
privind transferul de proprietate și viitoarea exploatare a sistemu-
lui EGNOS. Până în septembrie 2008 încă nu se ajunsese la niciun 
acord. Semnalul serviciului deschis al EGNOS este disponibil din 
punct de vedere tehnic din iulie 2006, însă nu poate fi declarat 
operaţional în lipsa unui operator economic55.
Planul de pătrundere pe piaţă al GJU nu a fost pus în aplicare  (b) 
niciodată și până în martie 2009 nu se preconizează o versiune  
certificabilă a EGNOS, ceea ce presupune o întârziere de cel puţin 
doi ani faţă de termenul prevăzut iniţial56.
CAUZELE REUȘITEI LIMITATE
 61.  GJU nu a reușit să își atingă cel de al patrulea obiectiv din mai multe 
motive:
rolul și mandatul GJU faţă de EGNOS nu au fost definite cu sufi- (a) 
cientă claritate;
decizia de a integra EGNOS în Galileo a fost în detrimentul siste- (b) 
mului EGNOS;
cadrul instituţional al EGNOS este prea complex; (c) 
GJU a depus prea puţine eforturi în activităţile de dezvoltare  (d) 
a pieţei.55 Din motive precum problemele 
legate de responsabilitate și 
incertitudinea viitorului finanţării 
și administrării programului 
EGNOS.
56 În lipsa unei eșalonări și a unei 
planificări clare a programului 
EGNOS, aceasta nu constituie 
decât o estimare rezervată.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo32
 62.  Rolul și mandatul GJU faţă de EGNOS nu au fost definite cu suficientă cla-
ritate . În statutul GJU se afirma doar că GJU trebuie „să asigure cea 
mai bună integrare posibilă a EGNOS în Galileo”. Conform acordului tripartit
57, ESA este organismul care era responsabil, prin intermediul 
programului său ARTES-9, de dezvoltarea tehnologică și de exploata-
rea EGNOS. Aceste texte legislative nu clarifică însă cine juca rolul de 
administrator global al programului EGNOS. În lipsa unui administrator 
al programului , este evident că EGNOS nu a dispus de o viziune stra-
tegică pe termen lung58, ceea ce a antrenat incertitudini, întârzieri 
și depășiri de costuri ( anexa II ).
 63.  Deși a asigurat continuarea finanţării comunitare, decizia de a integra  
EGNOS în negocierile pentru concesiune  a întârziat, în același timp,  
execuţia acestui program, din următoarele motive:
întârzierile care au afectat negocierile pentru concesionare au  (a) 
avut ca rezultat amânarea termenelor de dezvoltare tehnologică 
a sistemului EGNOS și
toate activităţile în legătură cu desemnarea unui operator econo- (b) 
mic pentru EGNOS au fost întrerupte, întrucât această responsa-
bilitate îi revenea concesionarului sistemului Galileo.
  În plus, deoarece era necesar să se încheie un acord-cadru pentru EGNOS, 
negocierile pentru concesionare au devenit mai complexe.
 64.  Cadrul instituţional al EGNOS este prea complex.  Diversele părţi care deţin 
interese financiare în EGNOS au fiecare în parte alte priorităţi. Ca  
proprietar al activelor EGNOS pe durata programului ARTES-9, ESA  
acţionează în numele ţărilor care deţin un interes financiar în pro-gramul respectiv. Orice eventual transfer de proprietate este condi-
ţionat de acordul dat de acestea
59. Comisia nu are niciun drept de  
proprietate asupra EGNOS, însă, în conformitate cu Regulamentul (CE) 
nr. 1321/2004, ar trebui să devină, prin intermediul GSA, proprieta-
rul activelor EGNOS. Întrucât GJU nu dispunea de un mandat clar ca 
administrator al programului EGNOS, existau îndoieli în legătură cu 
competenţa acesteia de a negocia un acord-cadru cu EGNOS.57 Acordul între Comunitatea 
Europeană, Agenţia Spaţială 
Europeană și Organizaţia Europeană pentru Siguranţa 
Navigaţiei Aeriene privind 
contribuţia europeană la 
dezvoltarea unui sistem 
global de navigaţie prin 
satelit (GNSS), semnat în 1998 
(JO L 194, 10.7.1998, p. 16).
58 De exemplu: angajament 
financiar pe termen lung, o bază 
tehnică stabilă, o tranziţie clară 
către viitoarea administrare, stabilirea unei ordini de prioritate 
a obiectivelor în ceea ce privește 
extinderea EGNOS în afara 
Europei, o viziune clară privind 
complementaritatea EGNOS cu 
Galileo.
59 În conformitate cu acordurile 
bilaterale dintre ESA și 
opt prestatori de servicii de (de 
management al) trafic(ului) aerian 
naţionali și alte agenţii din acest domeniu.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo33
 65.  În plus, GJU și-a îndreptat atenţia cu preponderenţă către problemele 
de ordin instituţional și financiar sau către cele legate de coopera-
rea internaţională, consacrând prea puţin timp și prea puţine resurse  
dezvoltării dintr-o fază timpurie a unui grup de factori în măsură să  promoveze serviciile  EGNOS: GJU nu a exploatat rezultatele activităţi-
lor de dezvoltare a pieţei derulate în cadrul PC6 într-un mod centra-
lizat (punctul 56) și nu a implementat planul de pătrundere pe piaţă a EGNOS.
ADMINISTRAREA INADECVATĂ DE CĂTRE 
SECTORUL PUBLIC
 66.  Secţiunile următoare se concentrează pe repartizarea rolurilor și pe modul 
în care și-a îndeplinit Comisia rolul de promotor principal al progra-
mului Galileo.
REPARTIZAREA NECLARĂ A ROLURILOR
 67.  Nu s-a stabilit în mod clar care este repartizarea rolurilor între entită-
ţile implicate în etapa de dezvoltare și validare a programului (UE și 
statele membre ale ESA, Comisia, GJU și ESA).
 68.  Capacitatea GJU de a gestiona cu eficacitate programul a fost limitată 
de următoarele constrângeri:
Structura sa de administrare ( (a) figura 2 ) 
Statutul GJU i-a conferit acesteia un rol de supraveghere a acti-
vităţilor de dezvoltare tehnologică care urmau a fi desfășurate  
de ESA. ESA era însă, în același timp, atât un membru fondator  
al GJU (și era, prin urmare, reprezentată în Comitetul executiv și 
în Consiliul de administraţie), cât și un „contractant” (beneficiar 
de fonduri și responsabilă de implementare, în conformitate cu 
acordul dintre ESA și GJU). Astfel că, în practică, GJU nu era în  măsură să supravegheze ESA în mod eficace din cauza conflictului 
de interese care afecta ESA.
Caracterul său provizoriu (b) 
Întreruperea activităţilor GJU înainte de terminarea etapei de dez-voltare și validare i-a subminat acesteia autoritatea
60.60 Comisia a recunoscut, în 
comunicarea sa din mai 2007, că 
modul în care a fost programată predarea activităţilor de la GJU 
către GSA la 1 ianuarie 2007 s-a 
dovedit a fi sub așteptări. GSA 
era încă în curs de a fi constituită, 
astfel că relaţia acesteia cu Comisia 
și cu ESA încă nu fusese clar 
definită.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo34
 69.  Acordul încheiat între ESA și GJU cu privire la implementarea activităţilor 
de dezvoltare tehnologică pe durata etapei de dezvoltare și validare 
(negociat de Comisie înainte ca GJU să devină operaţională61) era  
lipsit de precizia necesară (un model mai bun ar fi fost acordurile ESA-
Eumetsat62 63). Acest fapt a condus la neclarităţi în ceea ce privește 
normele care reglementează atribuirea contractelor64, transferul de 
proprietate, raportarea și implementarea65. Acordul nu preciza în mod 
clar care erau rolurile care le reveneau diferiţilor actori. În spiritul acordului-cadru dintre ESA și Comunitatea Europeană
66, aceste roluri 
ar fi trebuit să fie complementare: ESA ar fi trebuit să fie organismul competent în probleme tehnice, Comisia, responsabilă de dimen-
siunea politică și GJU, responsabilă de cerinţele utilizatorilor și de 
certificare.
 70.  ESA era implicată în administrarea programului (prin intermediul GJU) și, 
în același timp, era responsabilă de gestionarea curentă a activităţilor 
de dezvoltare tehnologică atât ale Galileo, cât și ale EGNOS.
 71.  Repartizarea neclară a rolurilor a avut drept consecinţă lipsa de claritate 
la nivelul liniilor de asumare a responsabilităţii. Numeroase decizii 
referitoare la Galileo au fost afectate de faptul că niciunul dintre  
actori (Comisie, GJU, ESA, statele membre) nu și-a asumat întreaga 
responsabilitate: decizia în favoarea separării etapei de dezvoltare de 
etapa de implementare, alegerea tipului de PPP, acceptarea propunerii 
de fuzionare avansate de ofertanţi, acordul dintre ESA și GJU, bugetul incomplet, întârzierile suferite de activităţile de dezvoltare tehnolo-
gică a EGNOS și organizarea industrială a validării pe orbită.
 72.  Gestionarea programului a fost complicată și mai mult de intervenţiile 
statelor membre în gestionarea componentelor individuale ale pro-
gramului (punctele 23 și 49).61 Ulterior adoptat oficial de Consiliul 
de administraţie al GJU și semnat de 
directorul executiv.
62 Eumetsat ( European Organisation 
for the Exploitation of Meteorological 
Satellites  – Organizaţia Europeană 
pentru Exploatarea Sateliţilor 
Meteorologici) este o organizaţie 
interguvernamentală, creată pentru a furniza servicii unui număr total 
de 21 de state membre și nouă state 
cooperante.
63 ESA este responsabilă pentru 
dezvoltarea segmentului spaţial al 
programelor Eumetsat și Eumetsat este responsabilă pentru întreg 
sistemul. Acordurile încheiate între 
ESA și Eumetsat definesc cu mai 
multă precizie aspecte precum:
răspunderea financiară, • 
repartizarea acesteia în preţul 
industrial și în costurile ce urmează 
a fi suportate de ESA și procedurile 
prin care se asigură respectarea 
limitelor stabilite pentru 
răspunderea financiară;
utilizarea unei marje de gestionare • 
și a procedurilor de aprobare;
stabilirea unor linii de comunicare • 
clare;
proceduri clare pentru gestionarea • 
notificărilor de modificare care nu sunt acoperite de lucrările 
prevăzute iniţial;
proprietatea fizică și intelectuală.• 
64 ESA aplică principiul „profitului echitabil” în cadrul politicii sale industriale. Cu alte cuvinte, o ţară care varsă contribu ţii către ESA 
va primi, în anumite limite, contracte industriale în valoare egală cu contribuţia respectivă. Teoretic, acest principiu nu se aplică 
decât pentru 50 % din bugetul pentru dezvoltare și validare. În practică, este imposibil să se aplice aceste reguli numai pentr u 50 % 
dintr-o activitate care este gestionată ca și cum ar fi unică și indivizibilă.
65 De exemplu, în ceea ce privește punerea în aplicare și finanţarea anumitor notificări de modificare a contractului, cum ar fi 
autentificarea, schimbul de date, serviciul de poziţionare de mare precizie și acordul din 5 decembrie.
66 Acordul-cadru între Comunitatea Europeană și Agenţia Spaţială Europeană (JO L 261, 6.8.2004, p. 64).
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo35
STRUCTURA DE ADMINISTRARE A GJUFIGURA 2
Consiliul de supraveghere 
al GJU
(Statele membre UE)Consiliul pentru programul 
de navigare al ESA
(statele membre ale ESA)Consiliul de securitate
al Galileo
Consiliul de administraţie al GJU
Directorul executiv al GJU Comitetul executiv al GJU
ESA Sectorul industrial Consultanți Alți contractanțiAcordul ESA-GJU Subvenţii pen tru CDT Contracte pentru 
efectuarea de studiiÎntreprinderea comună Galileo
GJU era administrată de un director executiv, patru consilii și un comitet executiv. Toate chestiunile 
de pe ordinea de zi a Consiliului de administraţie erau pregătite în cadrul ședinţelor Comitetului 
executiv și erau dezbătute într-o primă fază la nivelul statelor membre ale UE, de către Consiliul de supraveghere, și apoi la nivelul statelor membre ale ESA, de către PB-Nav (Consiliul pentru programul de navigaţie prin satelit). ESA și Comisia deţineau un număr egal de drepturi de vot în Consiliul de administraţie, ceea ce însemna că pentru luarea deciziilor era necesar să se ajungă la un consens.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo36
PROGRAMUL NU A BENEFICIAT DE UN PROMOTOR 
ȘI SUPERVIZOR STRATEGIC PUTERNIC
 73.  Între 1999 și 2004 Comisia a jucat un rol activ în ceea ce privește iniţie-
rea și demararea programului. În cursul anului 2005 au început să fie observate întârzieri și depășiri de costuri, însă până în martie 2007 nu s-a luat nicio măsură corectivă semnificativă.
 74.  În calitatea sa de principal promotor al programului, Comisia nu a respec-
tat, pe parcursul programului, un număr de principii de gestionare, 
cum ar fi:
stabilirea unor obiective clare, realiste și acceptabile: progra- (a) 
mul are obiective multiple, ceea ce înseamnă că diversele părţi 
interesate au așteptări diferite. Pe lângă considerentele politice, 
economice și tehnologice (punctul 7), statele membre au văzut în 
Galileo un mijloc de consolidare a industriei spaţiale europene. 
Pentru anumite state membre, posibilitatea utilizării sistemului 
în scopuri militare sau de apărare a constituit, de asemenea, un obiectiv important. Comisia nu a realizat o ierarhizare a obiecti-
velor programului în funcţie de priorităţi;
definirea unor strategii adecvate și a instrumentelor necesare  (b) 
pentru punerea în aplicare a acestora: Comisia nu a încercat să 
elaboreze o viziune strategică pe termen lung pentru programele 
EGNOS și Galileo
67, ci s-a axat pe obiective și decizii pe termen  
scurt, fapt ilustrat de următoarele:
inexistenţa unei foi de parcurs pentru EGNOS și Galileo. Până (i) 
la sfârșitul anului 2008 încă nu erau soluţionate problemele 
privind, de exemplu, modelul de exploatare viitoare pentru  Galileo și EGNOS, implementarea priorităţilor stabilite pentru 
sistem (de exemplu care serviciu va fi implementat mai întâi) 
sau dezvoltarea pieţelor destinate aviaţiei care nu este de  
natură civilă pentru EGNOS;
problemele întâmpinate cu ocazia negocierii unui acord-cadru (ii) 
pentru EGNOS. Întrucât fac parte din politica europeană de  navigaţie prin satelit, Comisia a propus reunirea programelor EGNOS și Galileo într-un singur proiect: programele europene de navigaţie prin satelit. Acest pas s-a realizat însă fără acordul prealabil al celorlalte părţi participante la programul EGNOS (punctele 5 și 64) și fără a acorda suficientă atenţie complexi-tăţii cadrului instituţional. GJU (și ulterior GSA) a fost desem-nată responsabilă pentru negocierea unui astfel de acord, dar până la sfârșitul anului 2008 nu se făcuseră progrese în acest sens. În consecinţă, cu excepţia aspectelor de ordin tehnic  (gestionate de ESA), nicio entitate nu era abilitată să ia decizii importante cu privire la EGNOS sau să conducă programul;67 Cu privire, de exemplu, la 
complementaritatea celor 
două programe, la modelele de 
exploatare viitoare pentru Galileo 
și EGNOS și la implementarea 
priorităţilor stabilite pentru sistem.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo37
preocuparea Comisiei de a asigura redezbaterea programului (iii) 
de la o reuniune a Consiliului la alta (a se vedea, de exem-
plu, punctele 21 și 22 referitoare la comunicarea Comisiei din 6 octombrie 2004);
crearea unei viitoare organizaţii (permanente): între iulie 1999 și (c) 
decembrie 2006, Comisia a încredinţat unui număr de șase struc-turi temporare diferite sarcina de a furniza sprijin tehnic pentru gestionarea programului Galileo sau chiar sarcina de gestionare 
în sine. GJU a reprezentat cea de a cincea iniţiativă de acest gen. Fiind o organizaţie flexibilă și creată într-un scop special și bene-
ficiind de un spirit întreprinzător, GJU ar fi putut să fie un admi-
nistrator de program eficace. Natura sa temporară
68, structura sa 
de administrare ( figura 2 ) și lipsa de cunoștinţe de specialitate 
i-au subminat însă poziţia;
asigurarea existenţei competenţelor necesare pentru a putea exe- (d) 
cuta toate componentele programului gestionate și supervizate 
de sectorul public: la constituirea GJU, Comisia nu a acordat sufi-
cientă atenţie faptului că aceasta urma să fie o organizaţie nouă, 
că nu avea suficientă experienţă și că nu dispunea de suficiente 
cunoștinţe de specialitate pentru a putea să își îndeplinească  sarcinile care i-au fost încredinţate [a se vedea, de asemenea,  
punctul 41 litera (c)];
prevederea unei gestionări a riscurilor: Comisia nu a evaluat în (e) 
mod adecvat, de la începutul programului, riscurile legate de con-
cesionarea programului Galileo (de exemplu, riscul de piaţă, riscul 
de proiectare sau riscul tehnologic) [a se vedea, de asemenea,  punctul 41 litera (a) și caseta 2 ] și a lansat astfel procedura de 
concesionare fără a face pregătirile necesare;
luarea deciziilor în timp util pentru toate caracteristicile progra- (f) 
mului: Comisia nu a examinat și nu a monitorizat cu un ochi sufi-cient de critic rapoartele privind stadiul de avansare întocmite  
de GJU. Comunicările Comisiei reflectau în mod sistematic tonul 
optimist al declaraţiilor oficiale ale GJU. În consecinţă, Comisia 
nici nu a solicitat, nici nu a luat vreo măsură corectivă semnifica-tivă înainte de luna martie 2007, cu toate că termenul pentru con-cesionare a fost amânat în fiecare an cu alte douăsprezece luni.68 Înainte chiar ca GJU să devină 
operaţională, Comisia a publicat 
o propunere de regulament al Consiliului prin care se stabilea 
că GSA avea să fie succesoarea 
Întreprinderii comune Galileo 
[COM(2003) 471 final din 
31 iulie 2003].
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo38
CONCLUZII 
ȘI RECOMANDĂRI
 75.  Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a fost inadecvată. Programul 
Galileo s-a confruntat cu probleme la mai multe niveluri diferite:
GJU nu a fost un administrator operaţional „puternic” pentru  (a) 
acest program și niciun alt organism nu a fost învestit cu acest 
rol. GJU nu și-a atins o mare parte dintre obiective – din cauza, însă, a unor factori care nu depindeau, de cele mai multe ori, de controlul acesteia;
programul nu a beneficiat de un promotor și supervizor strategic (b) 
puternic: Comisia nu a condus programul într-un mod proactiv, acesta rămânând fără un conducător „la cârmă”. Gestionarea pro-gramului a fost afectată de un număr de insuficienţe: obiective nerealiste, lipsa unei strategii și a unor competenţe adecvate,  lucrări de pregătire insuficiente și lipsa de promptitudine în ceea ce privește luarea măsurilor corective;
având așteptări diferite de la program, statele membre au inter- (c) 
venit în interesul industriilor lor naţionale, blocând astfel luarea 
de decizii. Compromisurile la care au ajuns au condus la probleme 
de implementare, la întârzieri și, în cele din urmă, la depășiri de 
costuri.
CARE SUNT FACTORII CARE SE AFLĂ LA ORIGINEA 
EȘECULUI PROCESULUI DE CONCESIONARE?
 76.  Elaborarea și concepţia parteneriatului public-privat (PPP) au fost ina-
decvate. Din acest motiv, GJU a fost constrânsă să negocieze un PPP nerealist (punctele 35-42).
CARE SUNT FACTORII CARE SE AFLĂ LA ORIGINEA 
ACESTOR ÎNTÂRZIERI ȘI A DEPĂȘIRILOR DE COSTURI CARE AU AFECTAT DEZVOLTAREA TEHNOLOGICĂ?
 77.  Misiunea GJU de supraveghere a activităţilor de dezvoltare tehnologică 
a fost considerabil limitată de problemele de administrare, de bugetul 
incomplet, de întârzierile întâmpinate și de caracterul industrial al 
organizării etapei de dezvoltare și validare (punctele 43-50).
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo39
ÎN CE MĂSURĂ FONDURILE CHELTUITE PENTRU 
ACTIVITĂŢILE DE CERCETARE ȘI DEZVOLTARE 
AU ADUS BENEFICII PROGRAMULUI GALILEO?
 78.  Rezultatele cercetării și dezvoltării tehnologice desfășurate în cadrul 
programului Galileo au avut o utilitate limitată din cauza lipsei de con-tinuitate, a faptului că cel de al Șaselea program-cadru (PC6) nu era adecvat pentru finanţarea acţiunilor de dezvoltare a pieţei, a absen-
ţei unei abordări globale pentru dezvoltarea pieţei și a întârzierilor întâmpinate (punctele 51-57).
ÎN CE MĂSURĂ A REUȘIT GJU SĂ INTEGREZE 
SISTEMUL EGNOS ÎN GALILEO?
 79.  Integrarea sistemului EGNOS în Galileo a fost doar parţial reușită, din 
mai multe motive: mandatul Întreprinderii comune Galileo era lipsit 
de claritate, decizia de a include EGNOS în negocierile pentru con-
cesiune a întârziat execuţia acestui program, cadrul instituţional al EGNOS era lipsit de claritate, iar GJU a depus prea puţine eforturi în 
vederea dezvoltării pieţei pentru EGNOS (punctele 58-65).
PROGRAMUL A FOST ADMINISTRAT ÎN MOD ADECVAT?
 80.  Administrarea programului s-a dovedit a fi inadecvată. Repartizarea 
rolurilor între entităţile implicate în etapa de dezvoltare și validare a programului (UE și statele membre ale ESA, Comisia, GJU și ESA)  nu a fost definită în mod clar. Comisia nu a făcut dovadă de un spirit de conducere adecvat în ceea ce privește dezvoltarea și gestionarea programului Galileo (punctele 66-74).
ÎNVĂŢĂMINTE PENTRU VIITOR
 81.  Organizarea programului Galileo a suferit modificări semnificative  
din 2007. Însă multe dintre concluziile desprinse în urma experi-
enţei GJU prezintă relevanţă atât pentru continuarea programului  
Galileo, cât și pentru alte posibile întreprinderi comune sau programe industriale.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo40
 82.  Comisia a propus să își asume rolul de administrator al programului , un 
rol dificil, pentru care nu are multă experienţă. Deși poate fi soluţia 
cea mai practică pe termen scurt, Comisia ar trebui să stabilească  dacă ea reprezintă cel mai indicat aranjament pe termen lung. Curtea 
formulează următoarele recomandări:
RECOMANDAREA 1
Pentru a câștiga autoritate ca administrator al programului, Comi-sia ar trebui să își adapteze resursele și instrumentele legislative 
și financiare la particularităţile inerente dezvoltării și gestionării 
unui program industrial:
resursele umane ar trebui să fie proporţionale cu sarcina asu- (a) 
mată, de administrator al programului, atât ca număr, cât și în ceea ce privește specializarea;
ar trebui să se încheie un acord de cooperare corespunzător  (b) 
între UE și ESA;
Comisia ar trebui să se asigure că dispune de instrumentele  (c) 
financiare necesare pentru finanţarea infrastructurii (în afară 
de subvenţii) și să se angajeze că va suporta costurile anuale de 
exploatare și de reînnoire a acestei infrastructuri pe o durată 
lungă;
ar trebui să se prevadă o modalitate de administrare a progra- (d) 
mului care să îi permită administratorului să își îndeplinească sarcinile într-un mod coerent (să definească rezultatele aștep-tate, să acorde competenţe și să controleze performanţele).
 83.  Pentru a avea șanse de reușită, Galileo trebuie să se fondeze pe o ori-
entare clar trasată. Comisia nu poate lua singură toate deciziile pri-vind viitorul acestui program, însă este absolut indispensabil să facă dovadă de un spirit de conducere.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo41
RECOMANDAREA 2
Comisia ar trebui să clarifice în cel mai scurt timp posibil obiectivele 
politice ale programului și să le transpună în obiective strategice și  
operaţionale , care vor conferi o foaie de parcurs bine trasată pentru 
programul Galileo, de la momentul actual până la implementarea completă. De exemplu:
Cum ar trebui să fie poziţionat Galileo ca sistem comercial?  (a) 
Este necesar să atingă un prag de rentabilitate sau va avea în continuare nevoie de sprijin din partea sectorului public? Se 
urmărește maximizarea veniturilor generate sau maximizarea 
beneficiilor macroeconomice și furnizarea de servicii și produse 
generate de aplicaţiile Galileo către întregul lanţ de valori al 
acestuia?
Care va fi relaţia între EGNOS și Galileo după ce acesta din  (b) 
urmă devine pe deplin operaţional? Vor continua să existe în 
paralel, asigurând astfel o redundanţă utilă a serviciilor, sau 
EGNOS va fi desfiinţat?
 84.  Eșecul negocierilor pentru concesionare nu înseamnă că nu se va putea 
realiza o concesionare a programului Galileo în viitor. Dar orice încer-
cări viitoare de a implica finanţarea din surse private trebuie să se fundamenteze pe o evaluare mai realistă a ceea ce poate fi comercia-
lizabil și să determine dacă un parteneriat public-privat este într-ade-văr oportun. Trebuie reamintit că există modele de exploatare reușite pentru alte proiecte satelitare internaţionale, cum ar fi Inmarsat,  Intelsat, Eutelsat sau Eumetsat.
RECOMANDAREA 3
Comisia ar trebui să își acorde timp suficient pentru a pregăti  etapa de exploatare comercială, inspirându-se din bunele prac-tici în vigoare la nivelul statelor membre și luând în considerare diversele modele existente pentru iniţiativele din sectorul privat 
și experienţa din sectoarele comparabile.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo42
 85.  În funcţie de decizia privind modul în care va fi poziţionat Galileo ca 
sistem comercial (a se vedea recomandarea 2), Uniunea Europeană va 
trebui fie să se angajeze să promoveze dezvoltarea timpurie a pieţei pentru veniturile care urmează a fi generate de Galileo/EGNOS (pen-
tru a genera venituri directe cu scopul de a compensa costurile), fie 
să accepte să finanţeze costul total potenţial al sistemului Galileo  (posibil 10 miliarde de euro pe durata următorilor 20 de ani). În cel dintâi caz, este necesar să se creeze un cadru corespunzător pentru 
utilizatori.
RECOMANDAREA 4
Comisia ar trebui să se asigure că sunt luate în considerare urmă-toarele aspecte:
analizarea, consolidarea și validarea cerinţelor pertinente și  (a) 
stabile din partea utilizatorilor;
elaborarea măsurilor corespunzătoare (cum ar fi cadrul juridic (b) 
și de reglementare necesar);
promovarea sistemului EGNOS ca un exemplu reușit pentru Gali- (c) 
leo, asigurând certificarea serviciului SoL al EGNOS și compati-
bilitatea între modelele de exploatare ale EGNOS și Galileo;
elaborarea unei politici de tarifare sau a unui model de gene- (d) 
rare a veniturilor clare și compatibile pentru serviciile Galileo și EGNOS, precum și o politică privind regimul de răspundere civilă.
 86.  Între timp, Comisia a creat și alte întreprinderi comune [SESAR, ITER și 
o serie de iniţiative tehnologice comune ( Joint Technology Initiati-
ves – JTI)]. Experienţa cu Galileo sugerează că abordarea care trebuie 
adoptată faţă de aceste noi întreprinderi trebuie să fie bine gândită și realistă.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo43
RECOMANDAREA 5
Pentru orice întreprinderi sau programe industriale comune în care 
va dori să se implice UE, Comisia ar trebui:
să se asigure că există motive clare și stringente pentru crearea (a) 
unei întreprinderi comune;
să se asigure că au fost luate în considerare în mod corespun- (b) 
zător toate opţiunile realiste de cooperare cu sectorul privat;
să încerce să instituie o structură de administrare care să nu (c) 
obstrucţioneze buna gestionare a programului de către între-
prinderea comună.
  Prezentul raport a fost adoptat de Curtea de Conturi la Luxemburg, în 
ședinţa sa din 14 mai 2009.
Pentru Curtea de Conturi
e t u Cu tea de Co tu
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Președinte
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo44
AGENŢIA SPAŢIALĂ EUROPEANĂ
Agenţia Spaţială Europeană ( European Space Agency  – ESA) este o organizaţie 
interguvernamentală, creată în forma sa actuală în 1975, în urma fuziunii dintre două agenţii deja existente, ELDO ( European Launcher Development 
Organisation  – Organizaţia Europeană pentru Dezvoltarea unui Vehicul 
European de Lansare de Rachete Spaţiale) și ESRO ( European Space Research 
Organisation – Organizaţia Europeană de Cercetări Spaţiale). ESA reunește 
18 state membre: Austria, Belgia, Republica Cehă, Danemarca, Elveţia, Fin-landa, Franţa, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburg, Norvegia, Por-tugalia, Spania, Suedia, Regatul Unit și Ţările de Jos. Organismele naţionale responsabile de activităţile spaţiale în ţările respective fac parte din consiliul de conducere al ESA.
Obiectivul ESA este să asigure și să promoveze, în scopuri exclusiv pașnice, 
cooperarea între statele europene în domeniul cercetării și tehnologiei spa-
ţiale și al aplicaţiilor spaţiale derulate de acestea, în vederea utilizării lor în 
scopuri știinţifice și pentru sisteme de aplicaţii spaţiale operaţionale.
Activităţile desfășurate de ESA se împart în două categorii – „obligatorii” și 
„opţionale”. Programele derulate în cadrul bugetului general și al bugetului 
pentru Programul știinţific sunt „obligatorii” și cuprind activităţile de bază 
ale agenţiei (studii privind proiecte viitoare, cercetarea tehnologică, investiţii 
tehnice comune, sistemele informatice și programele de formare). Toate sta-
tele membre contribuie financiar la aceste programe în funcţie de produsul lor intern brut. Celelalte programe, numite „opţionale”, implică un număr 
redus de state membre, care au libertatea de a hotărî care este nivelul lor de participare. Atât ARTES 9, cât și GalileoSat sunt programe opţionale. Cheltu-ielile bugetare ale ESA pentru 2006 s-au ridicat la cca 3 miliarde de euro.
ESA și Comunitatea Europeană sunt două organizaţii independente una de 
cealaltă. Cuprind state membre diferite și sunt reglementate prin norme și proceduri diferite. ESA nu se supune reglementărilor comunitare.
Cooperarea între cele două instituţii este oficializată printr-un acord-cadru 
între ESA și Comunitatea Europeană (în vigoare din mai 2004). Politica spa-ţială europeană, semnată în mai 2007, armonizează abordarea ESA și abor-
dările individuale ale statelor membru ale UE și creează, pentru prima dată, 
un cadru politic comun pentru activităţile spaţiale în Europa.ANEXA I
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo45
DATE, CIFRE ȘI EXEMPLE REFERITOARE LA EGNOS
COMPARAŢIE ÎNTRE EGNOS ȘI GALILEOANEXA II
EGNOS Galileo
Relaţia cu alte GNSS-uri Intensifi  că semnalele GPS și Glonass Complet independent de alte GNSS-uri
Servicii 3: OS, SoL, SAR 5: OS, CS, PRS, SoL, SAR
Acoperire Regională (Europa) Globală
Segmentul spaţial3 transpondere amplasate pe sateliţi 
geostaţionari (GEO) plasaţi în orbită la 36 000 km 30 de sateliţi plasaţi în orbită terestră 
medie ( medium earth orbit satellite  – MEO) 
la 23 000 km 
Segmentul terestru4 centre de control al misiunilor ( Mission 
Control Centres  – MCCs)
34 de staţii de telemetrie și de control 
al integrităţii ( Ranging and Integrity 
Monitoring Stations  – RIMS)
6 staţii terestre de navigaţie la sol 
(Navigation Land Earth Stations  – NLES)3 centre de control Galileo ( Galileo Control 
Centres  – GCCs)
20 de staţii de detecţie Galileo ( Galileo 
Sensor Stations  – GSSs)
5 staţii de legătură ascendentă în bandă S10 staţii de legătură ascendentă în bandă C
Finanţare de laESA, Comisia Europeană, Eurocontrol, 
EOIG, părţile participante la GJUESA, Comisia Europeană, China, Israel
SURSELE DE FINANŢARE ALE EGNOS
Sursele de finanţare ale EGNOS (în total 630 de milioane de euro, la preţurile din 2001)
Fonduri alocate între 1995 și 2007
EOIG
26 %Eurocontrol
2 %Părţile participante
la GJU
7 % Comisia
Europeană
(TEN-T + PC7)
28 %
Statele membre
ale ESA
(ARTES)
37 %
Sursa : Estimările CCE.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo46
EGNOS NU A DISPUS DE O VIZIUNE PE TERMEN LUNG
Obiectivele programului EGNOS au fost adaptate pe măsură ce programul 
a evoluat de la un sistem demonstrativ la un program operaţional pe deplin funcţional. EGNOS a fost însă afectat negativ de faptul că nu dispunea de o strategie pe termen lung sau de un angajament din partea puterilor poli-tice. Câteva exemple:
Subvenţiile pentru EGNOS acordate de Comisia Europeană erau plătite (a) 
în tranșe anuale și soseau în mod sistematic cu întârziere. Contribuţiile 
provenite de la statele membre ale ESA erau vărsate, de asemenea, cu întârziere. Prin urmare, unele dintre activităţile programului au suferit întârzieri, dând naștere unui climat de incertitudine în ceea ce privește planificarea etapei de implementare a programului.
Cerinţele în permanentă schimbare, survenite în decursul derulării pro- (b) 
gramului, evoluţia standardelor și poziţiile noi privind certificarea sis-
temului au antrenat întârzieri și costuri suplimentare.
În septembrie 2008 încă nu se elaborase nicio foaie de parcurs pentru (c) 
EGNOS.
Deși semnalul OS al EGNOS a devenit disponibil încă din iulie 2006, sis- (d) 
temul încă nu fusese declarat operaţional în septembrie 2008, din cauza 
problemelor legate de răspunderea civilă, a incertitudinii care planează asupra viitorului programului din punctul de vedere al finanţării și al 
administrării, precum și a reticenţei Comisiei de a accepta sistemul din punct de vedere tehnic.
În pofida eforturilor depuse de ESA și de GJU pentru a demonstra poten- (e) 
ţialul EGNOS în afara Europei (de exemplu, în Africa, China și America de 
Sud), nu există nicio strategie veritabilă prin care să fie susţinut EGNOS 
dincolo de frontierele europene.
În structura organizatorică a GJU, EGNOS a fost repartizat diviziei tehnice, (f) 
în loc să fie considerat un program transversal pe deplin funcţional. Până în 2006, GJU nu a primit de la Comisie mijloacele financiare necesare pentru a se consacra unor studii specifice referitoare la EGNOS.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo47
COOPERAREA INTERNAŢIONALĂ ÎN CADRUL GALILEO
Uniunea Europeană a încheiat mai multe acorduri internaţionale privind 
Galileo.
S-au semnat acorduri de cooperare cu Statele Unite ale Americii (2004) și 
cu Rusia (2006) pentru a asigura interoperabilitatea și compatibilitatea între 
Galileo și alte sisteme globale de navigaţie prin satelit existente, cum ar fi GPS și Glonass.
Ca urmare a acordurilor de cooperare încheiate cu China (2003) și cu Israel 
(2004), Centrul Naţional de Teledetecţie din China (NRSCC) și, respectiv, 
organizaţia israeliană Matimop au aderat la Întreprinderea comună Galileo (GJU).
Uniunea Europeană a semnat acorduri de cooperare generală cu Ucraina 
(2005), India (2005), Maroc (2005) și Coreea de Sud (2006), dar acestea nu au 
condus la o participare concretă sau la aderarea acestor ţări la GJU.
Scopul tuturor acestor acorduri era de a minimiza riscurile tehnologice și 
politice, de a favoriza și a consolida know-how-ul industrial și politic, de 
a stimula oferta de aplicaţii de sistem, de a pătrunde pe pieţele ţărilor terţe, 
de a promova Galileo ca standard internaţional și de a pregăti terenul pen-
tru instalarea componentelor segmentului terestru în diferite regiuni ale 
lumii.
Lichidarea Întreprinderii comune Galileo și problemele cauzate de transferul 
acordurilor relevante către GSA au contribuit la deteriorarea relaţiilor cu întreprinderea chineză și cu cea israeliană. Discuţiile privind cooperarea pur-tate cu alte ţări precum Brazilia, Mexic, Chile, Canada, Argentina și Australia 
au fost, de asemenea, suspendate după desfiinţarea GJU.ANEXA III
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo48CRITERIILE UTILIZATE DE CCE PENTRU EVALUAREA GESTIONĂRII DE CĂTRE SECTORUL PUBLIC  
A PROCESULUI DE CONCESIONARE A PROGRAMULUI GALILEO, ÎNSOŢITE DE O SINTEZĂ A EVALUĂRIIANEXA IV
Criterii (stabilite pe baza Liniilor 
directoare ale Intosai privind 
bunele practici pentru auditul 
fi nanţărilor de tip public/privat 
și al concesiunilor)Organismul 
responsabilAu fost 
îndeplinite 
criteriile?Sinteza evaluării
A. Delimitarea câmpului de aplicare a proiectului
A.1 Selecţia proiectului
Care a fost modalitatea prin care 
organismul auditat a procedat la clasarea proiectelor potenţiale în ordinea priorităţilor? Implementarea proiectelor a respectat această ordine a priorităţilor?Comisia 
(Consiliul)Nu a fost 
evaluat
(decizie 
politică)Galileo a constituit un proiect unic, iar decizia prin care s-a hotărât implementare acestuia a fost de natură politică. În 
urma unei iniţiative lansate de Comisie la începutul anilor ‘90, Consiliul a aprobat programul Galileo și a încredinţat ComisieA Europene sarcina de a-l gestiona.
Ulterior, la propunerea Comisiei și în vederea lansării etapei de dezvoltare, s-a luat decizia de a se recurge la un 
parteneriat public-privat/o concesiune pentru a obţine un consens politic între statele membre. S-a presupus că gestionarea și fi  nanţarea etapelor ulterioare vor urma acest scenariu. A se vedea comunicările succesive ale 
ComisieA, studiile realizate de Comisie și concluziile Consiliului între 1994 și 2003.
A.2 Defi  nirea cerinţelor proiectului
Organismul auditat și-a prezentat de 
la început și cu claritate cerinţele și le-a exprimat din punctul de vedere al rezultatelor așteptate, precizând constrângerile speciale cărora trebuie să li se supună sectorul privat?Comisia 
(Consiliul)Parţial După cum reiese din lucrările de pregătire ale Comisiei și din deciziile adoptate de Consiliu, sectorul public european 
și-a expus cerinţele în termeni foarte generali. Concesiunea propusă trebuia să acopere fi  nanţarea și gestionarea 
implementării și a exploatării sistemului Galileo, precum și reînnoirea acestuia. În acest scop, concesionarul urma să achiziţioneze, să lanseze, să opereze și să exploateze sistemul și componentele acestuia pe durata concesiunii, astfel încât să poată furniza cele cinci servicii satelitare Galileo și să asigure dezvoltarea aplicaţiilor din aval. În prevederile contractuale pentru concesionarea sistemului Galileo, s-a analizat, de asemenea, posibilitatea de a integra gestionarea sistemului EGNOS și furnizarea serviciilor EGNOS.
Lucrările de pregătire ale Comisiei au lăsat să planeze incertitudinea asupra unui număr de probleme esenţiale, cum 
ar fi  modelul subiacent de generare a veniturilor și tranziţia de la etapa de dezvoltare la cea de implementare. Deși 
aceste lucrări au identifi  cat pe scurt constrângerile legate de participarea sectorului privat la proiect, nu au conturat 
o strategie pe care sectorul public să o poată propune sectorului privat.
Prin urmare, lucrările de pregătire ale Comisiei nu au reușit să furnizeze sectorului privat cerinţe și constrângeri clare 
referitoare la concesiunea propusă pentru sistemul Galileo.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo49A.3 Capacităţile sectorului privat
Organismul auditat a realizat 
o evaluare preliminară a capacităţilor sectorului privat de a satisface cerinţele?Comisia Parţial Lucrările de pregătire ale Comisiei au ajuns la o concluzie favorabilă în ceea ce privește fezabilitatea unei con cesiuni 
(deși această concluzie este exprimată în termeni generali), în detrimentul opţiunii alternative reprezentate de modelul asociaţiunii în participaţiune (care a luat forma cotelor de capital în Întreprinderea comună Galileo). S-a estimat că sectorul privat urma să aibă reticenţe în ceea ce privește participarea și investirea într-o asociaţiune în participaţiune, din cauza incertitudinilor legate de rentabilitatea fi  nanciară preconizată și a riscului de confl  icte de 
interese care ar putea surveni în cursul etapei de dezvoltare și validare.
Aceleași lucrări de pregătire au ajuns la concluzia favorabilă că sectorul privat european dispune de capacităţile 
necesare pentru a livra sistemul și serviciile Galileo, având în vedere competenţele tehnice solide pe care le posedă și experienţa dovedită pe care o are în fi  nanţarea și gestionarea proiectelor de amploare.
Cu toate acestea, după cum s-a remarcat deja la rubrica A.2, cerinţele proiectului nu au fost prezentate cu sufi  cientă 
claritate. În consecinţă, evaluarea capacităţilor sectorului privat de a satisface aceste cerinţe rămâne prea generală.
Comisia nu a fost deci în măsură să realizeze o evaluare preliminară a capacităţilor sectorului privat.
A.4 Evaluarea benefi  ciilor potenţiale
Organismul auditat a procedat la 
o evaluare preliminară a benefi  ciilor urmărite?Comisia 
(Consiliul)Parţial Motivaţia alegerii unui PPP pentru implementarea programului Galileo se fondează, între altele, pe următoarele 
argumente (a se vedea Comunicarea Comisiei din 10 februarie 1999): fi  nanţare complementară, îmbunătăţirea 
concepţiei proiectului, optimizarea raportului costuri/benefi  cii global, creșterea gradului de utilizare a serviciului, 
atenţia acordată cu precădere nevoilor utilizatorilor și o mai bună gestionare a costurilor.
În urma unui studiu efectuat la cererea Comisiei, s-a stabilit o listă de obiective: atingerea unei depline capacităţi 
operaţionale în cel mai scurt timp posibil, de preferinţă până la începutul anului 2008 pentru a putea profi  ta de 
oportunităţile care se deschid pe piaţa GNSS, obţinerea unei părţi semnifi  cative din costul de implementare din 
fi nanţări private (în jur de două treimi), obţinerea unui raport costuri/benefi  cii optim (prin optimizarea sistemului 
și a soluţiei tehnice, precum și a efi  cienţei și a concurenţei în domeniul atribuirii contractelor de achiziţii publice, 
prin atingerea unui grad corespunzător de transfer al riscurilor și prin crearea de stimulente fi  nanciare pentru 
performanţă), implicarea industriei europene în așa fel încât aceasta să benefi  cieze de pe urma contractelor atribuite 
pentru construcţia sistemului și pentru fabricarea echipamentelor destinate utilizatorilor, încredinţarea către sectorul privat a responsabilităţii de a se asigura că specifi  caţiile și performanţele sistemului îndeplinesc cerinţele 
de performanţă ale pieţei și ale sectorului public, maximizarea veniturilor generate de piaţă, reducerea necesităţii de a apela la fondurile publice și eșalonarea contribuţiei publice pe o perioadă mai lungă, precum și optimizarea costului global al ciclului de viaţă prin introducerea efi  cienţei crescute caracteristice sectorului privat. În acest studiu 
se recunoștea faptul că un proiect cu un număr atât de mare de obiective va necesita soluţii de compromis.
Cu toate acestea, în lucrările de pregătire ale Comisiei nu s-a făcut referire la nicio soluţie de compromis. Mai mult, 
aceste obiective generale nu erau sufi  cient de precise pentru concesionarea care a fost propusă pentru Galileo. 
Comisia ar fi   trebuit să prezinte o strategie în care să precizeze, de exemplu: (i) preferinţele sectorului public pentru 
exploatarea comercială a sistemului Galileo; (ii) strategia sectorului public de asigurare a unei căi practice de tranziţie în vederea soluţionării interdependenţelor dintre etapa de dezvoltare și cea de implementare.
Elemente ca cele prezentate anterior ar fi   putut fi   utilizate în vederea unei evaluări valabile și ca criterii de selecţie pe 
baza cărora să se evalueze ofertele depuse în timpul procedurii concursului de oferte.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo50A.5 Obiective politice mai largi (inclusiv aspectele care ţin de reglementare)
Organismul auditat a evaluat 
impactul pe care îl pot avea unele obiective politice mai largi asupra proiectului?Comisia 
(Consiliul)Parţial Proiectul Galileo este limitat în dezvoltarea sa de considerente strategice (de exemplu, utilizarea potenţială în scopur i 
militare). Statele membre nu reușesc să cadă de acord cu privire la aceste puncte. Cu toate acestea, se preconizează că aproximativ o treime din veniturile potenţiale care vor fi   generate de Galileo vor proveni din utilizarea serviciului PRS 
(serviciul public reglementat), de exemplu de către serviciile de urgenţă, forţele de securitate și forţele armate.
Dezvoltarea aplicaţiilor GNSS depinde, de asemenea, în mare măsură de măsurile de reglementare care trebuie 
introduse atât la nivelul statelor membre, cât și la nivelul Uniunii Europene. S-a estimat că aproximativ o treime din veniturile potenţiale depind de sprijinul legislativ al sectorului public, fără de care sectorului privat îi este imposibil să anticipeze venituri. Cu toate acestea, Comisia nu a prezentat un program prin care să crească șansele de reușită ale programului Galileo prin măsuri de reglementare.
A.6 Selectarea formei celei mai adecvate de parteneriatOrganismul auditat a analizat alte 
modalităţi alternative capabile de a răspunde nevoilor, cum ar fi   procedura de achiziţii publice tradiţională sau privatizarea, înainte de a opta pentru fi  nanţarea de tip public/privat și concesionare?Comisia 
(ConsiliuL)Nu În lucrările de pregătire pe care le-a efectuat, Comisia nu a analizat opţiunea unei proceduri de achiziţii publice 
tradiţionale. Comisia s-a limitat la examinarea (i) elaborării unui plan de dezvoltare pentru programul Galileo și (ii) a structurii adecvate pentru un PPP. În lucrările de pregătire ale Comisiei s-a propus un PPP sub forma modelului concesiunii, în detrimentul modelului asociaţiunii în participaţiune.
Contrar recomandărilor formulate în două studii executate de PricewaterhouseCoopers (în noiembrie 2001 și în ianuarie 
2003), nu s-a recurs ulterior la un calcul comparativ al costului de referinţă pentru sectorul public ( public sector comparator ) 
cu scopul de a furniza un element de referinţă în raport cu care să se poată măsura benefi  ciile globale pe care le pot pre-
zenta ofertele depuse de sectorul privat pentru PPP, în vederea îmbunătăţirii poziţiei de negociere a sectorului public.
A.7 Inovarea
Organismul auditat a identifi  cat 
în avans posibilităţile de inovare în domenii precum proiectarea și construcţia, exploatarea și fi  nanţarea proiectului?Comisia Parţial În lucrările sale de pregătire, Comisia a recunoscut necesitatea inovării în concesiunea propusă pentru Galileo, dar nu 
a identifi  cat cu precizie unde este posibilă inovarea sau modalităţile prin care se poate realiza.
Comisia nu a realizat alte lucrări de pregătire suplimentare. Încă de la începutul procedurii de selecţie în vederea 
concesionării, documentaţia de atribuire i-a încurajat pe ofertanţi să propună soluţii inovatoare, permiţându-le să prezinte mai multe variante ale ofertelor.
Cu toate acestea, din cauza lipsei de claritate a cerinţelor stabilite pentru concesionarea sistemului Galileo (a se 
vedea rubrica A.2), era imposibil ca inovarea să fi  e avută în vedere ca factor prioritar pe durata procedurii de selecţie.
A.8 Evaluarea riscurilorOrganismul auditat a analizat în 
avans modalitatea adecvată de repartizare a riscurilor aferente proiectului între părţile participante din partea sectorului public și cele din partea sectorului privat?Comisia Nu În faza de pregătire nu s-a procedat la o examinare a repartizării riscurilor. Acest lucru ar fi   fost posibil dacă s-ar fi   
stabilit cerinţe clare pentru sectorul privat.Criterii (stabilite pe baza Liniilor 
directoare ale Intosai privind 
bunele practici pentru auditul 
fi nanţărilor de tip public/privat 
și al concesiunilor)Organismul 
responsabilAu fost 
îndeplinite 
criteriile?Sinteza evaluării
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo51A.9 Accesibilitatea fi  nanciară și raportul costuri/benefi  cii preconizat
Organismul auditat a stabilit, înainte 
de lansarea procedurii de atribuire, dacă proiectul avea să aibă un cost accesibil și dacă va oferi un raport costuri/benefi  cii bun?Comisia Nu Cu toate că au fost identifi  cate încă din faza de pregătire o serie de riscuri și de obstacole care trebuiau să fi  e 
depășite înainte de atribuirea concesiunii partenerilor privaţi, nu s-a procedat la o evaluare a gradului în care aceste incertitudini pot afecta fezabilitatea proiectului. Au fost examinate benefi  ciile potenţiale pe care le poate oferi 
proiectul Galileo, însă nu au fost detaliate în profunzime argumentele pro și contra modelului concesiunii.
Nu s-a ţinut seama de aspecte precum accesibilitatea fi  nanciară și raportul costuri/benefi  cii preconizat referitoare la 
concesionarea sistemului Galileo înainte de lansarea procedurii de atribuire.
A.10 Construirea unui dosar preliminarOrganismul auditat a elaborat un 
dosar preliminar adecvat în sprijinul deciziei de a lansa procedura de atribuire pentru proiect?Comisia Parţial La cererea Consiliului (Rezoluţia Consiliului din 5 aprilie 2001), Comisia a dispus efectuarea unor lucrări de pr egătire 
pentru a susţine elaborarea unui plan de dezvoltare pentru programul Galileo și a analiza un model adecvat (dosar preliminar) de PPP.
Cu toate că pledau în favoarea acordării sprijinului sectorului public, invocând raportul costuri/benefi  cii solid, aceste 
lucrări nu prezentau în mod clar meritele și dezavantajele utilizării modelului concesiunii.
B. Gestionarea proiectului
B.1 Echipa de proiect
Organismul auditat a evaluat
competenţele de care va avea nevoie pentru a fi  naliza cu succes proiectul? 
Din ce direcţie ar fi   putut obţine aceste 
competenţe organismul auditat, de la personalul intern sau de la consultanţi externi? Organismul auditat a reușit să reunească echipa de proiect în timp util?Responsabilitate
partajată Comisia – GJUParţial GJU a devenit operaţională în septembrie 2003, când a preluat efectivul existent de personal de la Structura provizorie pentru 
Galileo ( Galileo Interim Support Structure  – GISS). S-au efectuat angajări suplimentare, însă GJU nu a reușit să recruteze personal 
care să aibă experienţă prealabilă directă în gestionarea procesului de încheiere a unui PPP sau a concesiunilor.
GJU nu a desemnat consultanţi externi decât într-o fază tardivă din derularea procedurii de selecţie pentru proiectul 
Galileo (și anume, după publicarea documentaţiei de atribuire și iniţierea dialogului competitiv).
B.2 Studiu de piaţă
Organismul auditat a efectuat un 
studiu de piaţă înainte de lansarea procedurii formale de atribuire pentru a se asigura că există furnizori dispuși să candideze pentru proiect?Comisia Parţial Pe 22 februarie 2003, Comisia a lansat o invitaţie pentru exprimarea interesului (JO C 43, 22.2.2003, p. 12) din partea 
întreprinderilor pentru „concesiunea Galileo”. Această invitaţie avea ca scop constituirea unei baze de date a societăţilorinteresate și urmărea să le permită acestora să se pregătească pentru procedura de atribuire. Și-au exprimat interesul și au fost înregistrate în baza de date 85 de societăţi. Deși s-a organizat o zi de informare pentru părţile interesate, nu s-a depus niciun efort pentru a se evalua dacă și cum au înţeles acestea) cerinţele pentru concesiunea propusă.
În general, s-a constatat că există interes din partea unor furnizori potenţiali pentru proiectul Galileo, dar aceștia 
aveau nevoie de cerinţe mai precise înainte de a se angaja într-o concesiune.
B.3 Aspectele contractualeOrganismul auditat a identifi  cat 
problemele de natură contractuală care erau susceptibile să apară în cursul procedurii de atribuire și a redactat un proiect de contract în care să prezinte propuneri iniţiale pentru fi  ecare dintre aceste probleme?GJU Parţial S-a redactat un proiect de contract în cursul fazei de selecţie și al dialogului competitiv.
Cu toate acestea, proiectul de contract s-a dovedit a fi   încă foarte prematur, dată fi  ind existenţa unui număr mare 
de incertitudini, dintre care una destul de importantă este legată de faptul că nu se stabilise care urma să fi  e legea 
aplicabilă.
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo52B.4 Strategia privind procedura de atribuire
Organismul auditat a elaborat 
o strategie privind procedura de atribuire care să facă referire la numărul de faze care trebuie organizate, la numărul de oferte care trebuie solicitate în fi  ecare fază a procedurii de atribuire, la abordarea pe care o va adopta organismul pentru a comunica cu ofertanţii și la un calendar realist al procedurii?Responsabilitate
partajată Comisia – GJUParţial În urma lucrărilor de pregătire ale Comisiei, s-a elaborat un program orientativ pentru fazele de selecţie și negociere 
ale procedurii de atribuire a contractelor, care prevedea o invitaţie pentru exprimarea interesului, o invitaţie de participare la o procedură de concesionare, o fază de preselecţie și o fază de selecţie. S-a preconizat că atribuirea contractului va avea loc în termen de 14 luni de la demararea procedurii. În ciuda întârzierii survenite în demararea activităţilor Întreprinderii comune Galileo, Comisia și GJU au respectat iniţial programul și au organizat fazele de selecţie și de negociere în decursul unei perioade scurte între 2003 și 2004 (anunţul de organizare a procedurii de concesionare publicat în JO 2003/S 200 – 179789).
Acest calendar era totuși foarte ambiţios. Practicile în materie de parteneriate public-privat și de iniţiative de 
fi nanţare privată din Regatul Unit demonstrează că este nevoie de o durată mult mai lungă (o durată de 18 luni nu 
este excepţională) pentru a defi  ni obiective specifi  ce și coerente chiar și pentru un proiect de PPP obișnuit și lipsit 
de complexitate. Practicile consacrate în materie de atribuire a contractelor puse în aplicare de ESA sugerează, de asemenea, că este nevoie de mai mult de un an pentru a defi  ni o abordare solidă în peisajul industriei spaţiale 
europene, chiar și pentru o organizaţie cu o experienţă îndelungată.
B.5 Calendarul proiectuluiOrganismul auditat a elaborat un 
calendar rezonabil pentru proiect, care să fi   stabilit reperele temporale în funcţie de care se pot măsura progresele realizate și etapele în care organismul trebuie să verifi  ce dacă proiectul continuă să fi  e viabil?Responsabilitate
partajată Comisia – GJUParţial Calendarul global iniţial pentru programul Galileo a fost comunicat cu mai multe ocazii între 2000 și 2004 (a se vedea 
tabelul 1 ).
Calendarul avea însă un caracter foarte general și nu cuprindea repere temporale intermediare care să poată fi   
utilizate pentru a verifi  ca viabilitatea programului. Actualizările aduse calendarului au fost anunţate prin notifi  cări 
ofi ciale în 2006 și în 2007.
Reperele temporale intermediare referitoare la procedura de concesionare au fost amânate în mai multe rânduri, 
fără să se semnaleze însă dacă proiectul continua să fi  e fezabil sau nu.
B.6 Compararea costurilor și a benefi  ciilor
Organismul auditat a comparat 
costurile și benefi  ciile opţiunii de fi  nanţare de tip public/privat cu cele presupuse de o opţiune alternativă de atribuire a contractului?Responsabilitate
partajată Comisia – GJUNu Lucrările de pregătire ale Comisiei au inclus o analiză costuri/benefi  cii pentru proiectul Galileo, însă același gen de 
analiză nu s-a realizat și pentru modelul de concesiune propus în raport cu o altă opţiune de atribuire a contractului.
După cum s-a indicat la rubrica A.6, studiile realizate de PricewaterhouseCoopers recomandau elaborarea unui calcul 
comparativ al costului de referinţă pentru sectorul public ( public sector comparator ). Acestei recomandări nu i s-a dat 
însă curs niciodată.
B.7 Lista candidaţilorOrganismul auditat a reușit să 
elaboreze o listă judicioasă de candidaţi?Responsabilitate
partajată Comisia – GJUParţial Consorţiile preselectate (a se vedea, de asemenea, rubrica B.2) reuneau o gamă largă de societăţi industriale 
europene capabile să execute sistemul Galileo.
Cu toate acestea, industriile din aval și operatorii au fost marginalizaţi de întreprinderile de producţie din sectorul 
spaţial. Această situaţie a fost exacerbată după ce unul dintre consorţiile preselectate a decis să se retragă din procedura de selecţie în vara anului 2004.Criterii (stabilite pe baza Liniilor 
directoare ale Intosai privind 
bunele practici pentru auditul 
fi nanţărilor de tip public/privat 
și al concesiunilor)Organismul 
responsabilAu fost 
îndeplinite 
criteriile?Sinteza evaluării
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo53B.8 Specifi  carea cerinţelor
Organismul auditat și-a specifi  cat cu 
claritate cerinţele?GJU Nu Utilitatea caietului de sarcini redactat de GJU a constat în principal în a-i ajuta pe ofertanţi să își structureze 
propunerile. Cu toate acestea, deși punea la dispoziţie o serie de principii generale, nu indica obiectivele specifi  ce, 
poziţiile de risc clare sau abordările privilegiate de GJU ca reprezentantă a sectorului public. În special, caietul de sarcini nu făcea nicio referire la defectele de proiectare sau la difi  cultăţile inerente modelului de concesiune propus. 
De exemplu, GJU nu a precizat care era opţiunea pe care o prefera (sau opţiunile alternative) pentru dezvoltarea pieţei, ci s-a limitat doar la a le solicita ofertanţilor să prezinte propuneri de abordări. Mai mult, deși le-a cerut ofertanţilor să își descrie strategia privind preluarea rezultatelor în urma fazei de validare pe orbită și privind regimul de răspundere civilă, nu a stabilit care este cadrul legislativ aplicabil contractului de concesiune, cu toate că acesta ar fi  putut constitui o bază utilă care să îi fi   ajutat pe ofertanţi să își realizeze analiza. Singura excepţie s-a referit la 
opţiunile de lansare, în legătură cu care GJU și-a indicat în mod clar preferinţa pentru Ariane 5 și Soyuz.
Prin urmare, ofertanţii nu au dispus de informaţii sufi  ciente privind poziţia și preferinţele sectorului public și au 
trebuit să se bazeze pe propriul raţionament pentru redactarea ofertelor, fără nicio îndrumare pe care să își fondeze propunerile și fără a avea posibilitatea de a răspunde cu precizie la cerinţele clar formulate.
B.9 Menţinerea concurenţeiOrganismul auditat a reușit să 
menţină tensiunea concurenţială până la atribuirea contractului și a gestionat în mod corespunzător negocierile cu ofertantul selectat?GJU Nu Având în vedere că s-a arătat, în două ocazii, incapabilă să selecteze un ofertant preferat și că și-a dat acordul în 
privinţa fuziunii, GJU nu a reușit să menţină tensiunea concurenţială.
B.10 Revizuiri periodice
Organismul auditat a evaluat cu 
regularitate, în decursul procedurii de atribuire, dacă proiectul continua să ofere un raport costuri/benefi  cii bun?Responsabilitate
partajată Comisia – GJUNu În comunicările sale, GJU a manifestat cu regularitate un angajament ferm de a încheia un acord cu sectorul privat, 
însă nu a reușit să evalueze fezabilitatea sau rentabilitatea potenţială a unei asemenea acţiuni (a se vedea, de asemenea, rubrica B.5).
B.11 Bugete pentru costurile proiectului
Organismul auditat a alocat și 
a controlat bugete realiste care să includă toate costurile proiectului, inclusiv resursele interne și externe?Responsabilitate 
partajatăDa GJU și-a fundamentat deciziile pe bugete anuale aprobate pentru fi  ecare dintre sarcinile care i-au fost atribuite. 
Cu toate acestea, Comisia și GJU nu au estimat nivelul de cheltuieli pe care le vor suporta sectorul public și cel privat 
pentru întreg procesul de selecţie și de negociere. Sectorul privat a prezentat o estimare de 24,5 milioane de euro în octombrie 2005.
B.12 Desemnarea consultanţilorOrganismul auditat a desemnat 
consultanţi externi competenţi în urma unei proceduri de concurs?Responsabilitate 
partajatăParţial GJU a selectat consultanţi externi cu experienţă în urma unui concurs de oferte, însă nu i-a desemnat ca atare 
decât într-o fază tardivă din derularea procedurii de selecţie pentru proiectul Galileo (și anume, după publicarea documentaţiei de atribuire și iniţierea dialogului competitiv).
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo54B.13 Gestionarea costurilor
Cum și-a monitorizat și și-a gestionat 
organismul auditat costurile aferente proiectului, atât la nivelul resurselor interne, cât și la nivelul celor externe?Responsabilitate 
partajatăParţial GJU a angajat consilieri și consultanţi externi pe baza unor contracte-cadru încheiate în urma unei proceduri de 
concurs de oferte. Costurile au fost menţinute sub control prin faptul că s-au plasat comenzi de lucru individuale.
Cu toate acestea, GJU nu dispunea de o politică pe termen lung în ceea ce privește costurile aferente consultanţilor 
externi.
C. Ofertele și contractul
C.1 Propunerile ofertanţilor
Ofertanţii au propus o gamă de soluţii sufi  cient de largă? Parţial Ofertele primite de GJU refl  ectau competenţele și experienţa ofertanţilor, lideri în industria spaţială europeană.
Cu toate acestea, având în vedere că sectorul public nu a furnizat specifi  caţii precise (a se vedea rubrica B.8), 
ofertanţii nu au avut la dispoziţie orientări care să îi asiste la întocmirea propunerilor și nu au avut posibilitatea de a răspunde cu precizie la cerinţele clar formulate.
Această problemă a fost identifi  cată de unul dintre ofertanţii preselectaţi, care a preconizat cu acurateţe rezultatul 
procedurii de concesionare în primăvara anului 2004 (în procesul-verbal al unei ședinţe organizate în cadrul procedurii dialogului competitiv):
„Caietul de sarcini pus la dispoziţie de GJU cuprinde numeroase instrucţiuni utile, iar decizia de a organiza 
ședinţe bilaterale din două în două săptămâni (ședinţe organizate în cadrul procedurii dialogului competitiv) este una judicioasă. Cu toate acestea, subzistă o seamă de preocupări importante. Timpul prevăzut pentru analiza cerinţelor GJU, planifi  carea planului de dezvoltare al societăţii de exploatare a sistemului Galileo și 
depunerea unei oferte până la 1 septembrie anul curent este mult prea scurt. Ofertele care vor fi   depuse la 
termenele stabilite vor trebui să se fondeze în mare măsură pe ipoteze. Declaraţiile verbale prin care ofertanţii sunt încurajaţi să facă tot ce le este posibil sunt contrazise de instrucţiunile scrise de a elabora și de a prezenta o ofertă cu forţă juridică obligatorie. GJU nu dispune de mijloacele necesare pentru a efectua o comparaţie validă a ofertelor pe baza a ceea ce constituie cel mai bun raport costuri/benefi  cii pentru sectorul public. GJU 
nu a elaborat un plan de dezvoltare de către sectorul public care să îi permită efectuarea acestor comparaţii și nu poate elabora un astfel de plan în termenele stabilite pentru procedura de atribuire. În special, evaluările ofertelor vor fi   inconsecvente, din următoarele motive: (i) nevoia pe care o vor resimţi ofertanţii de a impune 
condiţii riguroase pentru ofertele pe care le vor depune, condiţii care vor fi   diferite de la o ofertă la alta și 
pe care GJU nu va fi   capabilă să le evalueze; (ii) faptul că GJU le solicită ofertanţilor să își ia un angajament 
personal privind principalele rezultate pe care le vor produce, angajamente care, din nou, vor fi   diferite de la 
o ofertă la alta și pe care GJU nu va fi   capabilă să le evalueze. Prin urmare, ofertanţii se confruntă cu un risc de 
atribuire a contractului în totalitate neconform cu principiile acceptate pentru un PPP.”Criterii (stabilite pe baza Liniilor 
directoare ale Intosai privind 
bunele practici pentru auditul 
fi nanţărilor de tip public/privat 
și al concesiunilor)Organismul 
responsabilAu fost 
îndeplinite 
criteriile?Sinteza evaluării
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo55După cum s-a preconizat, ofertele depuse nu conţineau preţuri ferme și nici angajamente ferme, astfel încât GJU 
a fost obligată să prelungească faza de selecţie. O notă tehnică întocmită de un consultant al GJU în decembrie 2004 vine să confi  rme cele de mai sus:
„Din mai multe puncte de vedere, faptul că propunerile ofertanţilor nu sunt sufi  cient de detaliate refl  ectă 
incertitudinile care planează asupra cerinţelor formulate de GJU. Ca urmare a acestor incertitudini, au existat diferenţe structurale semnifi  cative între oferte (făcând difi  cilă o comparaţie directă) și ambii ofertanţi au oferit 
doar preţuri orientative.”
C.2 Evaluarea ofertelorOrganismul auditat a efectuat o evaluare a tuturor 
aspectelor pertinente ale ofertelor depuse?Parţial GJU a evaluat și a notat ofertele primite în conformitate cu criteriile sale de evaluare generale prestabilite (fi  nanciare, 
tehnice și referitoare la gestionare).
Cu toate acestea, în februarie 2005, GJU a furnizat în cele din urmă o evaluare globală care era egală pentru toate 
ofertele concurente (a se vedea, de asemenea, rubrica C.1).
C.3 Selecţia ofertantuluiOrganismul auditat a procedat la o analiză a rezultatelor 
evaluărilor care să îi permită selectarea ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere tehnico-economic?Parţial Pentru evaluarea ofertelor, GJU și-a aplicat criteriile ofi  ciale de evaluare a ofertelor. GJU nu dispunea însă de criterii 
de evaluare detaliate și riguroase, care să refl  ecte cerinţe precise pe baza cărora să se evalueze și să se compare 
ofertele depuse în timpul procedurii concursului de oferte (a se vedea, de asemenea, rubrica A.4).
GJU s-a declarat, în două ocazii, incapabilă să selecteze un ofertant preferat: în octombrie 2004 și, după ce 
a prelungit faza de selecţie, în februarie 2005.
C.4 Modifi  cările survenite în contract în timpul negocierilor cu ofertantul câștigător
Organismul auditat a reușit să reducă la minim 
modifi  cările aduse termenilor contractului în timpul negocierilor fi  nale cu ofertantul câștigător?Nu După aprobarea fuziunii și depunerea unei oferte comune, GJU și-a pierdut puterea de a infl  uenţa procesul de 
negociere. GJU nu a reușit să impună respectarea condiţiilor de fuzionare, iar negocierile a avut de suferit din cauza componenţei consorţiului fuzionat și a incapacităţii acestuia de a ajunge la un consens (din motive precum numărul acţionarilor, interesele diferite ale acestora, experienţa în materie de PPP etc.).
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo56
GLOSAR DE TERMENI UTILIZAŢI ÎN PREZENTUL RAPORT
Calcul comparativ al costului de referinţă pentru sectorul public ( public sec-
tor comparator ): Estimare a costului proiectului în cazul în care s-ar utiliza 
metodele tradiţionale de atribuire a contractelor de achiziţii publice. Se recurge la acest instrument pentru a stabili dacă finanţarea din surse private oferă un raport costuri/beneficii mai bun decât metodele tradiţionale de achiziţii publice.
Conflict de interese : Situaţie în care o persoană sau o organizaţie dată 
acţionează în mai multe calităţi, ale căror obiective și interese intră în contradicţie.
Contract de achiziţii publice tradiţional : Contract conform căruia clientul 
plătește furnizorul pentru bunurile furnizate pe măsură ce avansează lucrările pentru executarea bunului respectiv. Astfel de bunuri sunt plătite integral doar după ce sunt finalizate. Întreţinerea acestor bunuri face obiectul unor 
contracte separate, în timp ce exploatarea lor rămâne responsabilitatea sec-
torului public.
Contract de concesiune : Contract între parteneri publici și privaţi care acordă 
acestora din urmă dreptul exclusiv de a exploata, de a întreţine și de a realiza 
investiţii într-o utilitate publică.
Dosar preliminar : Informaţii care prezintă argumentele pentru demararea și 
continuarea unui proiect. Dosarul furnizează motivele în favoarea demarării 
proiectului, răspunzând la întrebarea „de ce?”.
Parteneriat public-privat : Iniţiativă a unui serviciu guvernamental sau a unei 
societăţi private, finanţată și exploatată prin intermediul unui parteneriat 
între o autoritate a statului și una sau mai multe societăţi din sectorul 
privat.
Plan de dezvoltare : Declaraţie formală prin care se prezintă o serie de obiec-
tive ale întreprinderii, motivele pentru care se estimează că pot fi îndeplinite acestea și planul prevăzut pentru atingerea lor.
Plată de punere la dispoziţie : Plată periodică vărsată de către o autoritate 
publică către un concesionar pentru un serviciu de infrastructură furnizat.
Procedură de atribuire a contractului : Practică prin care se solicită, se primesc 
și se evaluează oferte depuse de diverse societăţi din sectorul privat pentru exploatarea serviciilor în cadrul unei finanţări de tip public-privat sau al unei concesiuni, scopul fiind de a obţine cel mai bun raport costuri/beneficii.ANEXA V
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo57
Repartizarea riscurilor : Acord între părţile la o finanţare de tip public-privat 
sau la o concesiune care definește care dintre părţi este (sunt) responsabilă (responsabile) de suportarea consecinţelor financiare sau de alt gen ale unui eveniment survenit, de minimizarea riscului de survenire a unui eveniment 
nefast sau de reducerea impactului unui asemenea eveniment.
Segmentul utilizatori al sistemului Galileo : Spre deosebire de segmentul 
spaţial și de segmentul terestru ale sistemului, segmentul utilizatori traduce 
semnalele în servicii destinate utilizatorilor finali. Este constituit din diverse tipuri de receptoare pentru utilizatori.
Structura de administrare : Sistem de supraveghere instituit pentru a permite 
conducerii să menţină controlul asupra proiectului, inclusiv în ceea ce pri-vește repartizarea responsabilităţilor de gestionare și procesele și sistemele utilizate pentru raportarea către conducere.
Tensiune concurenţială : Situaţie în care societăţile concurente sunt con-
strânse să prezinte autorităţii contractante oferte la cel mai bun preţ pentru produsele/serviciile pe care le furnizează, astfel încât să își poată menţine 
poziţia faţă de concurenţii rivali, situaţie care este în beneficiul autorităţii 
contractante.
Transfer de risc : Transferul unui risc suportat în mod normal de autoritatea 
contractantă către furnizorul privat al serviciului.
RĂSPUNSURILE 
COMISIEI
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo58
RĂSPUNSURILE COMISIEI
SINTEZĂ
I.-V. 
Galileo și EGNOS sunt două programe inova-
tive al căror obiectiv este realizarea unui sis-
tem european global de navigare prin satelit. Agenția spațială europeană (ESA) și Comisia au demarat aceste două programe sub forma 
unei inițiative comune și au obținut de la  
statele membre o susținere puternică pentru aceste două programe.
ESA și-a asumat responsabilitatea dezvoltă-
rii tehnologice, în timp ce Comisia are răs-punderea de a elabora politica în domeniu. Împreună, acestea au înființat întreprinde-rea comună Galileo (GJU), drept platformă  de coordonare pentru monitorizarea realiză-rii etapei de dezvoltare și validare.
La propunerea Comisiei, pentru etapa de con-
stituire și operațională, Consiliul a înființat o agenție de reglementare (GSA), care să  
reprezinte interesele sectorului public în  
cadrul parteneriatului public-privat (PPP).
Statele membre și Agenția spațială euro-
peană au avut un rol-cheie încă de la înce-putul acestor programe. După confruntarea cu unele dificultăți în identificarea unor  surse private de finanțare, programul inte-
grat Galileo/EGNOS a devenit, în 2008, un  
program al Uniunii Europene, finanțat în  
totalitate din bugetul comunitar. Din acel  moment, Comisia și-a asumat rolul de a ges-
tiona programul. Întrucât au fost clarificate noile responsabilități în materie de organi-zare, în prezent Comisia consideră că este pe 
făgașul bun în ceea ce privește îndeplinirea 
obiectivelor sale. Comisia recunoaște că au 
fost întârzieri și supracosturi, însă având în vedere natura inovatoare și complexitatea  
tehnică a proiectului preliminar, Comisia  consideră că evaluarea efectuată de Curtea de Conturi cu privire la gestionarea etapei de dezvoltare și validare este excesiv de  
negativă. În urma unei analize ulterioare, s-a 
ajuns la concluzia că se putea face mai mult 
pentru rezolvarea unora dintre problemele 
apărute la început. 
RĂSPUNSURILE 
COMISIEI
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo59
V.
(i)
GJU a fost înființată pentru a reprezenta  o interfață între ESA, a cărei atribuție este de a derula activitățile de dezvoltare tehnolo-gică (IOV sau etapa de validare pe orbită) și Comisia Europeană, responsabilă cu aspec-tele de politică ale programului. 
(ii)
Comisia a monitorizat constant programul, 
fără să intervină în atribuțiile ESA, în spe-
cial în ceea ce privește chestiunile tehnice și industriale. Comisia a intervenit ori de câte ori a fost necesar să se evite blocajele și să propună adaptări ale programului. 
VI. 
Alegerea PPP a fost o decizie politică luată de Consiliu. Comisia a primit un mandat  
politic clar de a pregăti un PPP într-o peri-
oadă de timp limitată, și l-a pregătit pe baza informațiilor disponibile la data respectivă 
în acest sector cu un grad mare de specifi-
citate și inovator. Din partea industriei au  
venit propuneri importante și realiste, ca  răspuns la anunțul privind cererea de oferte 
pentru concesionarea unui PPP.
VIII. 
Prin GJU și apoi prin GSA, Comisia a utilizat fonduri din cel de al șaselea program-cadru 
pentru finanțarea activităților de dezvoltare 
tehnologică, precum și CDT pentru aplicații. Aceste proiecte de CDT, în special CDT pen-
tru aplicații, vor da roade pe termen mediu și lung (2009-2015), iar exploatarea acestor activități va fi inclusă în viitorul „Plan de  
acțiune pentru aplicarea GNSS”.IX. 
Propunerea Comisiei de a integra EGNOS în programul Galileo a salvat efectiv programul EGNOS și a asigurat disponibilitatea fondu-
rilor necesare pentru continuarea proiec-
tului. Comisia a menținut această abordare orientată către integrare atât în timpul cât și după negocierile privind contractul de  
concesionare.
X. 
Declarația Curții de Conturi nu ține seama  
în totalitate de contextul general existent  la data respectivă. Programul a implicat un mare număr de părți interesate din sectorul public (statele membre ale UE și ale ESA,  țări terțe, Comisia), cu diferite atribuții și  responsabilități instituționale, iar Comisia  
a avut un rol activ în identificarea instru-
mentelor adecvate pentru participarea  
corespunzătoare a părților interesate. Comi-
sia a realizat un progres real în domeniul  cooperării internaționale. Crearea GJU și  
a GSA, precum și propunerile de reorientare 
a programului, care au culminat cu adop-
tarea Regulamentului 683/2008, sunt un  exemplu al rolului coordonator exercitat de 
Comisie, cu respectarea rolurilor îndeplinite 
de părțile interesate.
XI. 
Comisia a primit un mandat clar de a-și  asuma gestionarea programului în etapa de 
realizare și, în consecință, a început să-și  adapteze capacitatea de management atât 
pe baza resurselor interne, cât și cu sprijinul unor consultanți externi calificați.
XII. 
Experiența acumulată cu Galileo este  
împărtășită cu statele membre și cu alte  părți interesate, în vederea îmbunătățirii  
capacității de gestionare a marilor programe de infrastructură.
RĂSPUNSURILE 
COMISIEI
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo60
INTRODUCERE
2.
Agenția spațială europeană și Comisia au  
demarat EGNOS și Galileo sub forma unei  
inițiative comune și au obținut de la statele membre o susținere puternică pentru aceste două programe.
ESA și-a asumat responsabilitatea dezvoltării 
tehnologice, în timp ce Comisia are răspun-
derea elaborării politicii în domeniu. Împre-
ună, acestea au înființat întreprinderea  comună Galileo (GJU), drept platformă de  coordonare pentru monitorizarea realizării etapei de dezvoltare și validare.
La propunerea Comisiei, pentru etapa de con-
stituire și operațională, Consiliul a înființat 
o agenție de reglementare (GSA), care să  
reprezinte interesele sectorului public în  
cadrul parteneriatului public-privat (PPP).
ISTORIA SISTEMULUI GALILEO
15.Pentru realizarea etapei de dezvoltare a pro-
gramului Galileo, a fost creată GJU, astfel  
încât să se asigure unitatea dintre adminis-
trarea și controlul financiar al proiectului în 
etapa de cercetare, dezvoltare și demonstra-
tivă a programului Galileo, în acest scop fiind 
utilizate fondurile alocate programului [arti-colul 1 din Regulamentul (CE) nr. 876/2002]. 
Responsabilitatea tehnică a acestei etape  a fost încredințată Agenției spațiale euro-pene, în cadrul programului acesteia, Gali-
leoSat. Aprobarea programului GalileoSat de 
către statele membre ESA a însemnat dema-
rarea activităților industriale. Întreprinderea comună Galileo a reprezentat o platformă  
de coordonare între ESA și Comisie pentru etapa de dezvoltare și validare.17.–18.
În conformitate cu articolul 2 din statutul GJU, 
principalele atribuții sunt următoarele:
1)  monitorizarea integrării EGNOS în progra-
mul Galileo, precum și a realizării etapei 
de dezvoltare și validare a programului  
Galileo;
2)  lansarea prin ESA a activităților industri-
ale din etapa de dezvoltare;
3)  pregătirea, în cooperare cu Comisia  
și cu ESA, a etapelor de constituire și  operaționale prin gestionarea procedu-rii de licitație, în vederea încheierii unui 
acord de concesionare;
4 )   supervizarea punerii în practică  
a activităților programului.
21.
Consiliul „Transporturi” din martie 2004  
a invitat Comisia să prezinte, în octombrie 2004, o comunicare în care să nu prezinte  
progresele realizate în etapa de dezvoltare 
și validare, ci cu privire la începerea celor  
două etape, de realizare și operațională.
Întârzierea înregistrată în dezvoltarea teh-
nologică (IOV sau etapa de validare pe  
orbită) la data respectivă nu a fost conside-rată incompatibilă cu începerea activităților 
pentru etapa de constituire a programului  în 2006.
RĂSPUNSURILE 
COMISIEI
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo61
22.
Informațiile disponibile la acea vreme  
susțineau ideea conform căreia nu era neîn-
temeiat să se aștepte un rezultat favorabil ca urmare a procedurii de licitație. În comu-nicare s-a arătat că procedura reușise până 
la acea dată și a fost solicitată confirmarea 
Consiliului pentru:
–  a permite întreprinderii comune să defini-
tiveze negocierea contractului de concesi-onare, care trebuia semnat în cursul anului 2005, precum și
–  a permite părților interesate din sectorul 
privat să își confirme ofertele și angaja-
mentele financiare.
23.
Îndeplinindu-și responsabilitățile de politică primite, Comisia a creat condițiile pentru  
a se ajunge la un acord între statele mem-
bre, solicitându-i fostului comisar Van Miert 
să medieze. În perioada iulie-decembrie  2005, Comisia a reușit să deblocheze nego-
cierile privind concesionarea și acea parte  
din activitățile etapei de realizare și validare 
care stagna din cauza dezacordurilor dintre 
statele membre.
26.
În 2006, în special în a doua jumătate a anu-lui 2006, GJU a reușit, cu sprijinul ferm al  
Comisiei și al Băncii Europene de Investiții, să reducă divergențele pe care le-a avut cu consorțiul rezultat din fuziune, la numai  
câteva chestiuni substanțiale pentru care  
nu s-a ajuns la un acord. Rezultatul acestor 
negocieri, împreună cu echipa de negoci-ere, precum și alte activități ale GJU, au fost 
transferate la GSA la finele anului 2006.27.
La sfârșitul anului 2005, Comisia a pregă-
tit bazele pentru etapa de realizare, prin  
inițierea măsurilor menite să asigure tran-sferul de la GJU, creată pentru etapa de dez-voltare, la GSA, creată în vederea gestionării 
intereselor sectorului public în cadrul PPP  
pentru etapa de realizare și operațională.
În realizarea acestor acțiuni, Comisia a avut 
drept punct de plecare două estimări: 1)  negocierile privind concesionarea ar putea fi încheiate până la sfârșitul anului 2006,  întrucât stadiul negocierilor după fuzionarea consorțiilor oferea o oarecare credibilitate acestei estimări, și 2) întârzierile evidente  
din etapa IOV duceau la concluzia că etapa 
IOV avea să dureze mai mult decât GJU.
28.
Într-o dezvoltare paralelă, între 2006 și  
2007, ESA s-a confruntat în continuare cu  
dificultăți majore în gestionarea progra-
melor EGNOS și Galileo. În cazul EGNOS,  dificultățile au fost în esență de natură teh-
nică. În ceea ce privește Galileo, organizarea 
industrială și gestionarea acesteia de către 
ESA înregistrau întârzieri considerabile și  
supracosturi. ESA a întreprins o reconfigu-
rare majoră a relațiilor contractuale create 
pentru programul GalileoSat.
Confruntată cu aceste dificultăți și cu stag-
narea procesului de concesionare, Comi-sia a propus Consiliului și Parlamentului  să redirecționeze programul, să finanțeze  
etapa de realizare din bugetul Comisiei,  
să acționeze ca gestionar de program și să 
împuternicească ESA drept agent de achiziții pentru etapa de realizare. La 9 iulie 2008  
a fost adoptat Regulamentul 683/2008 pri-vind continuarea punerii în aplicare a pro-gramelor GNSS.
RĂSPUNSURILE 
COMISIEI
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo62
29.
Comunicarea din mai 2007 nu își propunea să descrie în detaliu motivele eșuării nego-cierilor de concesionare, ci, mai degrabă,  să evidențieze rezultatele negocierilor și să propună măsuri pentru a avansa.
OBIECTUL ȘI ABORDAREA 
AUDITULUI
31.
În perioada auditată de Curte (septembrie  2003-decembrie 2006), a fost înființat GJU  pentru a asigura caracterul unitar al gesti-onării și controlului financiar al proiectului în etapa de cercetare, dezvoltare și demon-strativă a programului Galileo și, de aseme-
nea, pentru mobilizarea fondurilor alocate 
acestui program.
OBSERVAȚII
39.
Conceperea proiectului PPP s-a întemeiat  pe studii și rapoarte întocmite pe par cursul 
etapei de definire a programului Galileo,  
care a evidențiat viabilitatea realizării,  
funcționării și exploatării comerciale a pro-
gramului Galileo în cadrul unei structuri PPP 
care presupunea finanțare privată. A fost  
încurajată alegerea PPP, aprobată în cele  
din urmă de către Consiliu. Pregătirea PPP  s-a aflat sub presiunea timpului scurt avut la 
dispoziție. Industria a prezentat propuneri serioase și realiste, ca răspuns la invitația de a-și manifesta interesul pentru crearea unui 
PPP în cadrul unei concesionări.
41.
Așa cum se arată în studiile puse la dispoziția 
Comisiei, s-a ținut seama de cele mai bune practici în domeniul PPP. Cu toate acestea, cele mai bune practici au fost stabilite de  industrii și servicii consolidate (autostrăzi, spitale, centrale electrice…), unde riscurile 
sunt deja destul de bine identificate și este ușor să se întocmească o comparație a cos-
turilor pe baza datelor existente privind cos-
turile. Nu la fel s-a întâmplat și este departe 
de a fi cazul în ceea ce privește realizarea, funcționarea și exploatarea comercială  
a programului Galileo.(a)
Unicitatea proiectului Galileo a făcut extrem de dificilă aplicarea celor mai bune practici în materie de PPP, de exemplu dezvoltarea unui sistem de indici fiabil privind sectorul public, din cauza lipsei datelor.
Diferența materială din punctul de vedere  
al obiectului dintre IOV și FOC (capacitate  
operațională deplină) a făcut imposibilă  aplicarea datelor rezultate din IOV pen-
tru dezvoltarea unui astfel de sistem de  
comparare.
Studiile efectuate la solicitarea Comisiei și 
a GJU au arătat cu claritate riscurile inerente realizării, funcționării și exploatării comer-ciale a infrastructurii propuse și au ajuns la 
concluzia că o repartizare eficientă era posi-
bilă în cadrul unui regim de concesionare/
PPP.
(b)
Din cauza presiunii timpului și a dificultății 
de a găsi precedente suficiente pe care  
să se întemeieze, Comisia și GJU au optat  pentru o procedură de dialog competitiv în 
materie de achiziții, de natură să favorizeze 
îmbunătățirea graduală a specificațiilor din 
caietul de sarcini.
Procedura dialogului competitiv este utilă în 
rezolvarea unor cazuri complexe, cum este 
PPP pentru programul Galileo, întrucât cre-area acestuia pune probleme tehnice, finan-
ciare și juridice.
Într-adevăr, elementele necunoscute carac-
teristice PPP al programului Galileo trebuiau 
să fie rezolvate prin această procedură, prin 
interacțiunea cu ofertanți extrem de serioși și implicați.
Procedura a fost prelungită, astfel încât  
candidații să beneficieze de mai mult timp pentru prezentarea unor planuri de afaceri și a unor modele financiare mai detaliate și mai credibile. 
RĂSPUNSURILE 
COMISIEI
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo63
Prelungirea procedurii de dialog și  
interacțiunile dintre GJU și candidați, chiar și după fuzionarea acestora, a dat rezultate importante, care au fost incluse în clauzele esențiale („Head of Terms”).
(c)
Personalul GJU era format din profesioniști 
cu experiență în sectorul spațial și în proiec-tele din acest domeniu, precum și experiență 
specifică privind gestionarea proiecte-
lor de infrastructură din sectorul public și  finanțarea proiectelor. Nu a existat o carență de cunoștințe comparativ cu profesioniștii din acest sector industrial.
În etapa de concepție a programului au  
fost implicați consultanți cu experiență  
(în special pentru studiul inițial). La dema-
rarea etapei active a dialogului competi-
tiv, GJU a beneficiat de asistență privind  negocierile atât înainte, cât și după fuzio-
narea candidaților, precum și în contextul  
operațiunii de fuziune propriu-zise, din par-
tea unor consultanți experimentați (Price-water house Coopers, Lovell’s etc.), dar și din 
partea unor înalți funcționari de la Banca  
Europeană de Investiții.
(d)
Nici GJU, dar nici Comisia nu au încurajat  
ori susținut fuzionarea celor două oferte.  
Pentru atenuarea efectelor asupra proce-durii descrise de Curte (în esență, pierde-
rea cadrului concurențial), Comisia a impus condiții privind aprobarea operațiunii de  fuziune.
După examinarea atentă a propunerii  
comune, GJU, cu asistența unor consultanți înalt calificați, a considerat, după evaluare, 
că propunerea comună oferea un raport mai bun între costuri și beneficii față de ofertele individuale. (e)
Statele membre nu au trebuit să se bazeze numai pe rapoartele oficiale ale GJU, întru-cât ele erau reprezentate în consiliul de  supraveghere al GJU, care era informat in  
extenso cu privire la stadiul negocierilor și 
primea cu regularitate date actualizate pri-vind evoluția programului. 
De asemenea, ele au fost reprezentate în  
grupuri de lucru specifice, în special la reu-
niunea de experți în domeniul PPP, în sco-
pul de a se urmări îndeaproape procesul de negociere și au fost informate cu privire la toate dificultățile apărute în timpul negocie-rilor, în special cu privire la chestiuni legate de concesionare.
În pofida complexității, negocierile au fost 
structurate și conduse cu seriozitate și pro-
fesionalism de către cele două părți, și nu  
au oferit GJU motive de a pune la îndoială fezabilitatea concesionării. Rapoartele GJU 
au fost orientate către un public mai larg,  
nu numai către statele membre, prin urmare 
unele informații comerciale trebuiau să  rămână confidențiale.
42.
Modelul PPP propus de Comisie era diferit de 
alte modele PPP existente la acea dată. Din 
cauza specificității activităților și riscurilor 
implicate nu era posibil ca pentru proiectul 
Galileo să se ia drept referință, în ceea ce  privește partajarea riscurilor și finanțarea  
între sectorul public și cel privat, alte pro-iecte existente.
(a)
Complexitatea tehnologică a proiectului  
Galileo este un fapt bine înțeles de către  toate părțile interesate și, în special, de  
către sectorul privat.
RĂSPUNSURILE 
COMISIEI
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo64
(b)
Studiile inițiale arătau cu claritate dificulta-
tea de a se prevedea capacitatea de gene-rare a veniturilor, însă nu au considerat acest 
lucru drept un obstacol pentru reușita sis-
temului PPP.
Plățile de disponibilitate către sectorul public 
au fost considerate un mecanism adecvat  
pentru asigurarea viabilității financiare.
Clauzele esențiale au prevăzut un eventual 
mecanism al plăților de disponibilitate pen-
tru care s-a încheiat un acord la nivel înalt 
cu sectorul privat.
(c)
Sectorul privat avea cunoștință de faptul că 
proiectul era conceput sub responsabilitatea 
sectorului public în cadrul etapei de dez-
voltare, fiind subliniat drept un element de 
complexitate în ceea ce privește repartizarea riscurilor relevante, în contextul sistemului 
de concesionare.
Cu toate acestea, rapoartele experților în  
domeniu nu au subliniat niciodată acest lucru drept un element de blocaj major pentru via-
bilitatea sistemului de concesionare.
Trebuie reamintit că industria care a elabo-
rat proiectul în etapa de dezvoltare a fost  amplu reprezentată la nivelul candidaților  pentru contractul de concesionare.
Caseta 2 Riscul de piață, riscul de concepție și, în  
mai mică măsură, riscurile răspunderii civile a terților au reprezentat domenii mai con-troversate în timpul negocierilor.Cu toate acestea, în cursul negocierilor au 
fost realizate progrese, cel puțin în ceea ce privește repartizarea riscurilor privind res-
ponsabilitatea civilă și riscul de piață.
În plus, este probabil ca eșecul negocieri-
lor de concesionare să aibă drept cauză și  alți factori, de exemplu obținerea de către industrie a unor posibilități de finanțare mai avantajoase.
A fost identificată și recunoscută dificultatea 
transferării 
riscului de piață  și, în consecință, 
clauzele esențiale au evidențiat cu claritate un eventual acord conform căruia transfe-
rul riscului ar fi minim într-o primă etapă,  
cu mecanisme pentru o creștere graduală  
a nivelului de transferare a riscului de piață 
în timpul executării contractului.
Transferarea 
riscului de concepție  a fost  
chestiunea cea mai controversată în nego-
cierile privind PPP.
Sectorul privat a considerat că etapa IOV,  
concepută inițial pentru reducerea riscuri-lor de concepție, a constituit o constrângere 
majoră în realizarea acestuia. 
Atitudinea industriei de a refuza orice asu-
mare a riscului de concepție din cauza lipsei de vizibilitate, a capacității de participare  și de validare a etapei IOV a fost puternic  contestată în timpul negocierii, întrucât  potențialul deținător al concesiunii inclu-dea, în principal, aceiași actori industriali  care erau conștienți de propria performanță în etapa de proiect. 
Elementele de bază ale unei structuri capa-
bile să atenueze 
responsabilitatea civilă  
față de terți  au fost stabilite prin clauzele  
esențiale.
RĂSPUNSURILE 
COMISIEI
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo65
43.
În temeiul propriului regulament, GJU „man-
datează [ESA] să desfășoare activitățile  necesare în etapa de dezvoltare cu privire  
la segmentul spațial și terestru asociat  
sistemului”.
ESA a desfășurat aceste activități în cadrul 
programului GalileoSat, finanțat în comun  
de către statele membre ESA, pe bază volun-tară, și de către Comunitățile Europene. 
45.
ESA a răspuns de executarea programului  
GalileoSat și a raportat la GJU cu privire  la activitatea desfășurată. Supervizarea de  către GJU, astfel cum este prevăzută la arti-colul 2 alineatul (4), s-a limitat la a se asigura 
că toate etapele programului s-au desfășurat 
corect, și nu a fost concepută ca o înlocuire 
a expertizei tehnice a ESA. 
47.
Bugetul Galileo pentru dezvoltare și vali-
dare a fost stabilit pe baza studiilor coman-
date de Comisie și a fost acceptat de ESA în 
declarația referitoare la GalileoSat. 
În declarația referitoare la GalileoSat s-a  
prevăzut o flexibilitate standard de 20 %  a contribuției ESA, ceea ce a reprezentat de  
facto  o rezervă în bilanț de 10 % pentru chel-
tuieli neprevăzute, care s-a dovedit insufici-
entă din cauza complexității programului.
48.
Startul tardiv al programului GalileoSat  
de către statele membre ESA a avut drept  consecință întârzieri de demarare a proiec-tului și costuri crescute, care nu au mai fost recuperate.49.
Procedura de achiziții din etapa IOV a fost 
îndeplinită de ESA în conformitate cu pro-priul sistem de achiziții.
ESA a optat pentru o formă de organizare  
industrială bazată pe un singur contractant principal, dar cu asigurarea, cel puțin în par-tea de program finanțată de statele membre 
ESA, a apelării la subcontractanți selectați  geografic.
Galileo a fost primul și singurul program  
GNSS cu adevărat deschis participării indus-
triei spațiale europene. În consecință, era  probabil ca principalul contractant ales să  
beneficieze de un avantaj concurențial defi-
nitiv pentru viitoarele competiții (în princi-
pal, pentru etapa de dezvoltare). Acest lucru 
a avut repercusiuni majore asupra politicii 
industriale promovate de ESA. 
Drept consecință a acestui fapt și a acțiunilor 
câtorva state membre interesate, principa-
lul contractant selecționat în final a fost un 
joint venture  de întreprinderi antagoniste,  
care nu au reușit niciodată să conlucreze în mod eficient.
Confruntată cu supracosturi și întârzieri,  
în decembrie 2007 ESA a optat în cele din  urmă pentru o altă organizare industrială și alt cadru contractual, pe baza cărora să-și  
asume în mod direct responsabilitățile con-tractantului principal și încredințarea către 
subcontractanți a diferitelor pachete de  
activități.
53.
Activitățile de cercetare finanțate de al  Șaselea program-cadru (PC6) s-au axat în  totalitate pe principalele domenii din sec-torul utilizatorilor, cu abordarea cercetării în materie de aplicații și alte aspecte (stan-dardizare, aspecte juridice și de prestare de 
servicii, piață…) care vor permite utilizarea 
viitoare a sistemului Galileo. Proiectele de cercetare în diferite sectoare din zona utili-
zatorilor au inclus, în general, activități de 
dezvoltare, de încercări și demonstrative.
RĂSPUNSURILE 
COMISIEI
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo66
Exploatarea acestei activități urmează a fi  
inclusă în următorul „Plan de acțiune pentru aplicarea GNSS”.
Definirea serviciilor care au stat la baza  
specificațiilor sistemului a fost realizată mai devreme, cu fonduri alocate de al Cincilea  program-cadru.
54.
Obiectivul programului-cadru este de a pro-
mova dezvoltarea de tehnologii și servicii, 
deși s-a lăsat actorilor de pe piață liber-
tatea de a alege domeniul în care să aibă  loc astfel de evoluții. Această abordare și-a 
demonstrat valabilitatea întrucât mai multe 
întreprinderi, în special IMM-uri, au dobân-
dit cunoștințe și experiență, ceea ce i-a adus 
în poziția de lideri de piață, printre care Ifen 
și Septentrio pentru receptori duali Galileo/
GPS, Polestar pentru soluții de poziționare internă și Telesys pentru servicii bazate pe 
localizare.
Ca în orice activitate de cercetare, rezultatul 
proiectelor nu este garantat și depinde de mai mulți factori asupra cărora Comisia nu 
deține controlul. Utilizarea rezultatelor pe piața comercială trebuie să rămână o decizie care va fi luată exclusiv de consorțiile de  proiecte.
55.
Continuarea proiectelor de către GSA a fost 
asigurată în principal de către personalul  
care a lucrat deja pentru GJU la aceste pro-
iecte. GSA a promovat diseminarea rezulta-telor proiectelor prin înființarea unei bănci de date online cu rezultatele proiectelor,  organizarea a două evenimente intitulate  „Growing Galileo” în care sunt prezentate  
aceste rezultate, precum și prin publicarea unui compendiu cu astfel de rezultate.O serie de proiecte din cel de al Șaselea  
program-cadru au înregistrat întârzieri,  însă o examinare a fiecărui proiect în parte 
a evidențiat diferite cauze care nu sunt  
legate în mod necesar de transfer.
56.
Activitățile finanțate de al Șaselea program-
cadru prevăd dezvoltarea de aplicații noi,  evaluarea potențialului pieței în dome-
niu, investigarea unor posibile modele de  
afaceri și cercetarea privind planurile de  
afaceri adecvate comercializării acestora.  
Experiența în domeniul dezvoltării pieței și inovării tehnologice demonstrează că majo-
ritatea inovațiilor de piață sunt create de  
piața însăși, nu de o abordare „de sus în jos”. 
Acest lucru este valabil, în special, în ceea 
ce privește piețele imature ca aceasta, unde 
GJU/GSA ar fi avut dificultăți în elaborarea 
unor ample strategii de dezvoltare. 
57.
Întârzierile înregistrate la programul Gali-
leo/EGNOS pot explica, în parte, întârzierile 
la unele proiecte din PC6.
60.
EGNOS s-a confruntat cu întârzieri datorate, în principal, problemelor tehnologice aflate în afara controlului Comisiei, care au deter-
minat întârzieri ale etapei de dezvoltare.
(a)
încheierea acordului EGNOS s-a dovedit  
a fi foarte dificilă din cauza dificultăților  
intrinsece care caracterizează relațiile dintre diferitele părți la programul EGNOS. În cele din urmă, acordul a fost finalizat la sfârșitul anului 2008 și a fost semnat la 31 martie  2009. În plus, programul ESA pentru EGNOS 
(ARTES 9) în cadrul căruia este gestionat în prezent EGNOS se încheie la 31 martie 2009, 
dată la care sistemul ar trebui să fie conform 
cu specificațiile tehnice necesare pentru  
exploatarea acestuia de către un operator  economic.
RĂSPUNSURILE 
COMISIEI
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo67
(b)
În martie 2009, sistemul va fi efectiv certifi-
cabil și se prevede certificarea operatorului până în 2010, în conformitate cu regulamen-
tul privind Cerul unic european.
61.
(b)Integrarea EGNOS în programul Galileo, deși a fost declarată drept obiectiv la nivel poli-tic, a reprezentat întotdeauna sursa unor  probleme din punct de vedere contractual. 
Din acest motiv, s-a solicitat candidaților  
pentru atribuirea contractului de concesio-nare să considere integrarea EGNOS în pro-
gramul Galileo drept un scenariu opțional. 
Ofertele primite arătau cu claritate benefici-
ile integrării celor două sisteme, iar negoci-
erile care au avut loc după fuzionarea celor 
doi candidați cu privire la concesionare s-au axat pe un scenariu integrat.
(c)
Cadrul instituțional al EGNOS este foarte  
complex, din motive istorice inerente orga-nizării programului.
(d)
GJU a comandat pregătirea mai multor pla-nuri de afaceri pentru EGNOS și diferite  studii privind posibilitatea comercializării  
serviciilor sale, din care a rezultat că EGNOS are un potențial destul de limitat în ceea  
ce privește capacitatea EGNOS de a produce 
venituri.
Discuțiile avute cu sectorul aeronautic au  
demonstrat dificultatea de a se stabili un  mecanism de producere a veniturilor pentru semnalul EGNOS, care este deschis și accesi-bil cu titlu gratuit oricărui utilizator.În această privință, trebuie arătat că, din  
punct de vedere tehnic, EGNOS OS și SoL  nu sunt diferite din punct de vedere al  
accesibilității de către utilizatori. Ele diferă 
numai din punct de vedere al certificării.
Aceste afirmații au constituit o explicație  
privind atitudinea GJU de a nu investi în  
activități de dezvoltare a pieței pentru  EGNOS.
62.
Programul EGNOS a fost executat ca un pro-
gram ESA (ARTES 9), finanțat în principal de către statele membre ESA și de către EOIG. Finanțarea din fonduri UE a fost limitată.
Din diferite motive de natură tehnică, în  
cadrul programului ARTES 9 au fost înregis-
trate întârzieri și supracosturi.
63.
(a)
Independent de procedura de concesionare, 
EGNOS s-a confruntat cu o serie de probleme 
tehnice pentru care nici Comisia nici GJU nu 
deținea controlul, ceea ce a cauzat întârzieri 
ale programului.
(b)
Este foarte dificil să se numească un opera-tor pentru o infrastructură care nu este defi-nitivată din punct de vedere tehnic. În plus, ar fi fost imposibil pentru Comisie să manda-teze un operator fără să aibă drepturi asupra activelor care urmau să fie exploatate.
Numirea unui operator economic pentru  
EGNOS este în faza de finalizare, derulată  sub responsabilitatea Comisiei Europene.
Necesitatea de a încheia un acord-cadru  
a avut un impact limitat asupra negocierilor 
de concesionare.
RĂSPUNSURILE 
COMISIEI
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo68
64.
GJU a primit un mandat clar de a integra  
EGNOS în programul Galileo, ceea ce a făcut necesară negocierea unui acord-cadru cu  
diferite părți interesate de EGNOS, pentru  
clarificarea transferului definitiv al dreptului de proprietate asupra EGNOS.
În cele din urmă, negocierile privind acor-
dul-cadru conduse de GJU au eșuat din cauza cadrului instituțional complex, fapt recu-
noscut chiar de Curte, însă au servit drept  
bază viabilă pentru actualul acord încheiat 
cu Comisia. 
65.
Din cauza întârzierilor apărute în cadrul pro-
gramului, GJU nu a pus în aplicare planul de 
intrare pe piață a EGNOS.
67.
Repartizarea atribuțiilor între părți în  etapa de dezvoltare s-a bazat pe princi-
piul cooperării acestora în vederea creării  
unei platforme comune pentru dezvoltarea 
programului. 
O astfel de abordare a fost reluată pentru  
etapa de dezvoltare de regulamentul privind GNSS, care prevede în mod clar o repartizare 
strictă a rolurilor și responsabilităților între părțile implicate.
68.
(a)
În ceea ce privește principalele atribuții ale 
GJU, a se vedea poziția Comisiei, menționată 
la punctul 17.
Comisia constată faptul că această structură 
de conducere și, în special, rolul dual înde-plinit de ESA, erau clar definite în regula-mentul de instituire a GJU. (b)
Desființarea GJU nu are nici un impact asupra 
rolului GJU în această etapă a programului.
Pe de altă parte, desființarea GJU era nece-
sară pentru a se evita suprapunerea rolurilor între GJU și GSA.
69.
Obiectivul acordului ESA/GJU era de a defini un parteneriat între părțile cofinanțatoare  
ale proiectului, prin care ESA ar fi pus  
în aplicare propriile norme de atribuire  
a contractelor. 
Modalitățile de punere în aplicare și de  
raportare nu au fost detaliate, așa cum se  
procedează în relațiile contractuale normale, 
din cauza naturii cooperative a acordului.  
Modalitățile specifice de raportare erau  
stabilite de către comitetul executiv al GJU, 
atunci când obligațiile de plată către ESA  ajungeau la scadență. 
Acordul de delegare dintre Comisie și ESA, 
semnat în decembrie 2008 pentru etapa de 
realizare, prevede obligația de monitorizare 
și de raportare.
70.
ESA a răspuns atât de etapa IOV, cât și de  EGNOS, prin două programe ESA, și anume GalileoSat și ARTES 9.
71.
În opinia Comisiei, ESA este în mod clar răs-
punzătoare pentru rezultatele activităților  
de dezvoltare tehnologică pe care le coor-donează. Comisia și-a asumat în mod clar  responsabilitățile de politică în domeniu, în cadrul programului. Pentru fiecare decizie  
este posibilă identificarea organismului care 
a adoptat-o.
RĂSPUNSURILE 
COMISIEI
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo69
73.
Comisia a exercitat un rol-cheie de promotor 
pentru programele GNSS.
În perioada 2005-2007 au avut loc negocie-
rile de concesionare, iar în decembrie 2006 au fost prevăzute clauzele esențiale, așa cum se preconizase.
Au fost întreprinse acțiuni corective atunci 
când au existat indicii clare că negocierile  de concesionare aveau să eșueze.
Dificultățile întâmpinate în timpul negoci-
erilor până la finele anului 2006 nu au fost de natură să se concluzioneze că este impo-sibil să se realizeze infrastructura Galileo în cadrul unui sistem de tip PPP în vederea  
concesionării.
Numai la începutul anului 2007 Comisia  
a deținut elementele pe baza cărora să sta-bilească faptul că prelungirea procedurii de 
concesionare nu ar fi fost în avantajul secto-
rului public și, prin urmare, a decis să pună 
capăt negocierilor. 
Comisia se referă, de asemenea, la răspunsul 
dat la punctul 23.
74.
Dificultățile întâmpinate în etapa de dezvol-tare s-au datorat unor motive care au fost, în cea mai mare măsură, în afara controlului Comisiei și majoritatea acestora nu au fost influențate de principiile manageriale care au stat la baza acțiunilor sale.
(a)
Comisia a reușit să stabilească obiective  clare pentru programele europene GNSS,  aprobate de Consiliu și de Parlament.Un program de o asemenea anvergură este 
de natură să dea naștere la diverse așteptări din partea factorilor interesați, și statele  
membre în special ar fi putut să aibă și să  
promoveze diferite obiective, însă acest  lucru nu a modificat obiectivele prevăzute de program. 
(b)
Alegerea unui model de PPP pentru con-cesionare, capabil să cuprindă diferitele  etape ale proiectului (realizare, funcționare, exploatare comercială) corespunde într-ade-văr unei viziuni și planificări strategice pe  termen lung.
Nereușita acestui proces nu afectează  
abordarea pe termen lung adoptată de  
Consiliu.
(i)
În cadrul unui sistem de concesionare PPP, 
este de așteptat ca sectorul privat să fie cel 
care să realizeze modelul de exploatare și  
foaia de parcurs. 
Unul dintre motivele pentru care s-a optat 
pentru acest model rezidă chiar în faptul  că s-a considerat că sectorul privat este în măsură să-l realizeze.
Urmare a regulamentului GNSS, Comisia va 
fi mandatată să stabilească foaia de parcurs pentru programul Galileo, în paralel cu rea-
lizarea infrastructurii. 
În ceea ce privește EGNOS, stabilirea foii  
de parcurs va face obiectul negocierilor în cadrul procesului de selectare a viitorului  operator EGNOS.
RĂSPUNSURILE 
COMISIEI
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo70
(ii)
Problemele întâmpinate la negocierea unui 
acord-cadru pentru EGNOS au depins foarte mult de dinamica dintre părțile interesate.
Negocierea acordului a fost încredințată GSA 
și a fost încheiată de Comisie fără nicio dis-continuitate sau diminuare a competenței  
în materie de negociere.
Acordul CE-EOIG a fost finalizat în decembrie 
2008 și a fost semnat la 31 martie 2009. 
(iii)
Având în vedere caracterul politic și stra-
tegic al programului, Comisia a avut grijă  
să informeze cu regularitate Consiliul și să 
verifice dacă există consens la reuniunile  
acestuia.
(c)
În conformitate cu dispozițiile tratatului,  
Comisia a trebuit să creeze două structuri  
juridice: GJU (în temeiul articolului 171), ca 
instrument de cooperare cu ESA în etapa  
de dezvoltare și validare, precum și GSA (în temeiul articolului 308), pentru coordonarea 
etapei de realizare și operaționale. Pentru  a facilita instituirea acestor structuri, au fost îndeplinite activități de sprijin în temeiul  
a patru contracte diferite, însă acest lucru nu a presupus crearea de structuri juridice.
(d)
A se vedea observațiile Comisiei de la punc-tul 41 litera (c).(e)
Matricea riscului privind concesionarea a fost 
elaborată in extenso  de către GJU în timpul 
dialogului și cu asistența unor consultanți  experimentați.
În timpul negocierilor cu candidații la con-
tractul de concesionare a fost întocmit un  set cuprinzător de documente privind iden-tificarea și eventuala repartizare a acestor  riscuri.
Natura proiectului, conform celor descrise  
anterior, nu a permis o identificare și eva-
luare detaliată a magnitudinii riscurilor în  
etapa inițială.
(f)
Comisia a exercitat un rol promotor-cheie  pentru programele GNSS. Au fost întreprinse 
acțiuni corective atunci când s-a constatat 
că negocierile de concesionare aveau să  
eșueze.
Dificultățile întâmpinate în timpul negoci-
erilor până la finele anului 2006 nu au fost de natură să se concluzioneze că este impo-
sibil să se realizeze infrastructura Galileo în cadrul unui sistem de concesionare PPP. 
Numai la începutul anului 2007 Comisia  
a deținut elementele pe baza cărora să sta-
bilească faptul că prelungirea procedurii de 
concesionare nu ar fi fost în avantajul secto-
rului public și, prin urmare, a decis să pună capăt negocierilor.
RĂSPUNSURILE 
COMISIEI
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo71
CONCLUZII 
ȘI RECOMANDĂRI
75.
Având în vedere caracterul inovator și com-
plexitatea tehnică a proiectului, Comisia  consideră că evaluarea efectuată de Curte cu privire la gestionarea etapei de dezvoltare 
și validare este excesiv de negativă. 
(a)
GJU nu a fost conceput drept un coordo-
nator operațional puternic al programului. 
În Regulamentul nr. 876/2002 se prevede  
astfel: „În vederea punerii în aplicare a eta-pei de dezvoltare a programului Galileo, se constituie o întreprindere comună în sensul articolului 171 din tratat, pentru o perioadă 
de patru ani. Scopul întreprinderii comune 
este să asigure unitatea gestionării și con-
trolul financiar al proiectului în etapa de  
cercetare, dezvoltare și demonstrativă a pro-gramului Galileo și, în acest scop, să mobi-
lizeze fondurile alocate programului.” De  
asemenea, GJU este solicitată să „mandateze 
[ESA] să desfășoare activitățile necesare în 
etapa de dezvoltare cu privire la segmen-
tul spațial și terestru asociat sistemului”,  
recunoscând efectiv responsabilitatea ESA  de a desfășura activitățile în domeniul dez-
voltării tehnologice. 
(b)
În limitele responsabilității care îi revine,  Comisia a monitorizat și a coordonat progra-
mul în mod constant. Comisia a intervenit ori 
de câte ori era necesar pentru a se evita blo-
cajele, pentru a aloca fonduri suplimentare și pentru a adapta structurile programului.Realinierea programului propus de Comisie 
în 2008 a stabilit cu claritate pentru Comi-sie îndeplinirea rolului de coordonator de  program, pentru a rezolva problema căreia 
Curtea i-a acordat prioritate. 
76.
PPP a fost pregătit pe baza informațiilor dis-
ponibile la acea dată și a activității pregăti-
toare, cu consultanță externă de înalt nivel 
profesional. 
Concepția PPP s-a întemeiat pe studii și  
rapoarte elaborate în etapa de definire a pro-
gramului Galileo, care au demonstrat viabili-
tatea realizării etapei de realizare, operare și 
exploatare comercială în cadrul unei structuri 
PPP care implică finanțare privată. Opțiunea pentru PPP a fost încurajată și în cele din  
urmă aprobată de către Consiliu. Pregătirea 
PPP s-a aflat sub constrângerea timpului  
limitat avut la dispoziție. Dificultățile spe-
cifice ale PPP în cadrul programului Galileo, 
cauzate, în principal, de caracteristicile teh-
nice și ale pieței, constituie în mare măsură o explicație privind incapacitatea de a fina-
liza procesul de concesionare.
77.
ESA s-a confruntat cu dificultăți tehnice și  programatice, care explică întârzierile și  
supracosturile.
78.
Activitățile RTD au fost esențiale pentru defi-nirea misiunii și performanțelor programului Galileo, axându-se pe principalele sectoare utilizatoare, rezolvarea problemelor de cer-cetare privind aplicațiile și alte aspecte care vor permite utilizarea în viitor a programului Galileo.
RĂSPUNSURILE 
COMISIEI
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo72
Aceste activități au atras un interes consi-
derabil din partea comunităților de utiliza-tori și au dezvoltat tehnologii și cunoștințe 
care vor fi utilizate într-o etapă ulterioară  
de comercializare. 
79.
Integrarea EGNOS în programul Galileo  
a fost indispensabilă pentru garantarea  continuității programului EGNOS și pentru  
asigurarea finanțării necesare.
În pofida dificultăților tehnice și ca urmare 
a clarificării cadrului instituțional la inițiativa Comisiei, EGNOS va fi primul program GNSS european operațional.
80.
Comisia a trebuit să-și exercite rolul de pro-
motor pe tot parcursul programului, ținând 
seama de toate părțile interesate, în spe-cial ESA, drept partener în această inițiativă 
comună. Comisia a gestionat în mod activ  
situația și a întreprins cu regularitate  
acțiuni pentru deblocarea și promovarea  
programului.
81.
Comisia a reexaminat gestionarea programu-lui, ținând seama de o mare parte din reco-mandările propuse de Curtea de Conturi.
82.
Comisia a decis să-și asume gestionarea pro-
gramului Galileo într-o etapă decisivă a pro-
gramului. Consiliul și Parlamentul European 
au aprobat această propunere prin adopta-rea Regulamentului 683/2008. Comisia este împuternicită să propună soluția cea mai  adecvată pe termen lung.Recomandarea 1
Comisia a întreprins deja măsuri concrete  
pentru adaptarea resurselor sale, precum și a instrumentelor juridice și financiare nece-
sare pentru gestionarea programului. Pen-
tru facilitarea acestui proces, a fost înființat Comitetul interinstituțional Galileo (GIP). 
(a)
Comisia a asigurat transferul a 30 de experți de la GSA (unii cu experiență în cadrul GJU) 
și a definitivat procesul recrutărilor interne 
pentru constituirea unei echipe specializate 
pentru Galileo.
(b)
Regulamentul 683/2008 clarifică rolurile și 
responsabilitățile care îi revin ESA și, respec-
tiv, Comisiei. În aplicarea acestui regula-
ment, Comisia a încheiat cu ESA acorduri  
de delegare pentru desfășurarea procesu-
lui de achiziții privind FOC și continuarea  acțiunilor pentru dezvoltarea EGNOS. 
(c)
Regulamentul 683/2008 a acordat Comisiei 
o linie bugetară pentru programul Galileo, 
în vederea finanțării infrastructurii. Pen-
tru achiziționarea infrastructurii, Comisia  recurge la procedura achizițiilor publice. 
În ceea ce privește costurile operaționale și 
de aprovizionare, Comisia pregătește urmă-
torul cadru financiar, astfel încât să asigure bugetul necesar. De asemenea, Comisia va 
revizui instrumentele financiare prevăzute 
de regulamentul financiar menționat, pentru 
a se asigura că acestea sunt adecvate pentru finanțarea programului. 
(d)
Cadrul de conducere creat de Regulamen-
tul 683/2008 prevede în mod clar rolurile și 
responsabilitățile.
RĂSPUNSURILE 
COMISIEI
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo73
83.
Regulamentul 683/2008 a mandatat Comisia 
să exercite rolul de coordonator și să pro-pună Consiliului și Parlamentului alternati-
vele posibile pentru programul Galileo, după 
etapa de realizare. În plus, a fost înființat  Grupul interinstituțional Galileo.
Recomandarea 2
În Regulamentul 683/2008 au fost reafir-mate obiectivele politice ale programului,  
care au rămas neschimbate în ultimii ani. De 
asemenea, regulamentul a prevăzut pentru 
program o foaie de parcurs solidă pentru  
etapa de realizare, precum și solicitarea ca, în 2010, Comisia să prezinte o comunicare  privind viitorul programului Galileo după  această etapă. 
(a)
Comunicarea Comisiei va face referire,  
între altele, la obiectivele strategice și  operaționale ale programului Galileo. De  
asemenea, va aborda aspectul privind mode-
lul de funcționare a sistemului, ținând seama 
de realitățile pieței și de poziționarea pre-
ferabilă a sistemului în lanțul valoric și va  
evidenția cu claritate consecințele modele-
lor propuse din punct de vedere al bugetului și al responsabilităților sectorului public.
(b)
Comunicarea va aborda problema integrării 
EGNOS în Galileo.
84.
Comisia a început deja să lucreze cu diverse 
părți interesate pentru redactarea acestei  comunicări și a apelat la consultanți externi pentru a o ajuta să valorifice numeroasele  date acumulate în timp, în special grație  
experienței dobândite privind negocierile  
de concesionare. Recomandarea 3
Pentru a fi pregătită până la încheierea eta-
pei de realizare, Comisia a început să lucreze la pregătirea etapei operaționale, pe baza  
experienței acumulate. 
85.
Comisia va analiza toate alternativele, astfel cum se prevede în Regulamentul 683/2008, și va prezenta concluziile sale în 2010.
Recomandarea 4
(a) și (b)
În cadrul comunicării, Comisia prezintă  
cerințele sectoarelor utilizatoare și trasează acțiunile de stimulare, de natură să promo-veze utilizarea tehnologiei GNSS. Acest lucru va permite Comisiei să propună un cadru  
normativ adecvat. 
(c) 
Comisia a adoptat măsurile menite să asi-gure că funcționarea EGNOS este conformă 
cu cerințele utilizatorilor acestuia, în special 
a celor din sectorul aeronautic și, în acest  
scop, a selecționat un operator calificat, cu 
o experiență vastă în sectorul respectiv. 
86.
Comisia a înființat și poate înființa alte  întreprinderi comune. Fiecare întreprindere comună este planificată în detaliu și eva-
luată cu atenție prin raportare la criteriile  
relevante pentru activitatea desfășurată, de la caz la caz. 
Recomandarea 5
Comisia examinează cu atenție, de la caz  la caz, motivul care stă la baza creării noii  întreprinderi comune, precum și structura  optimă de conducere.
RĂSPUNSURILE 
COMISIEI
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo74
ANEXA II
Programul EGNOS a fost derulat în cadrul  
unui program opțional ESA (ARTES 9), coor-
donat în contextul gestionării programului 
ESA. Ca și primul program ESA în domeniul 
navigației, acesta a întâmpinat numeroase  
dificultăți tehnice.
(b)
Acest program de cercetare s-a desfășurat  
pe o perioadă mai mare de 10 ani, în cursul 
căreia cerințele tehnice s-au modificat, iar 
regimul certificării a evoluat.
(c)
Din cauza eșuării negocierilor privind con-
cesionarea, foaia de parcurs pentru EGNOS 
a trebuit să fie modificată în conformitate  
cu noul sistem de conducere stabilit în iulie 
2008 de Regulamentul 683/2008.
(d)
Unul dintre principalele motive pentru care 
EGNOS nu este operațional îl reprezintă  
dificultățile întâmpinate de ESA în ceea ce 
privește menținerea semnalului la nivelul de calitate și fiabilitate care să permită certifi-
carea acestuia.
Procesul de obținere a avizului tehnic al ESA 
a fost inițiat de-abia la începutul lui martie 
2009. Acesta reprezintă o condiție prealabilă pentru preluarea sistemului de către CE, care 
va accepta sistemul la data respectivă și nu 
înainte, dacă este conform cu obiectivele  
pe care ESA și le-a asumat prin programul  
ARTES 9.(e)
Eforturile ESA și ale GJU de a demonstra  capacitățile programului EGNOS în afara  spațiului european au fost coordonate și  finanțate de Comisie. Pe baza acestor stu-dii pregătitoare, Comisia va decide dacă să propună sau nu extinderea EGNOS dincolo de frontierele europene.
(f)
GJU a primit de la Comisie fonduri TEN-T  
2004 și TEN-T 2005, alocate exclusiv progra-
mului EGNOS, precum și fonduri DG AIDCO, 
în 2005. În plus, o serie de proiecte ale PC6 aveau drept obiectiv EGNOS. În final, GJU  
a beneficiat de un buget discreționar pentru 
studii, aprobat anual de către Consiliul de  
administrație al acestuia, care putea fi uti-
lizat, dacă administrația GJU decidea astfel, 
la finanțarea studiilor privind EGNOS.
ANEXA III
Acordurile cu NRSCC și Matimop și GJU au  
fost transferate la GSA. Desființarea GJU  a fost convenită cu Matimop și NRSCC la  
nivel de Consiliu de administrație. Comisia 
a fost cea care a organizat discuții cu țările 
terțe, nu GJU, prin urmare dizolvarea GJU nu a afectat aceste discuții.
RĂSPUNSURILE 
COMISIEI
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo75
ANEXA IV
Comisia se referă, în general, la precizările 
menționate anterior ca răspuns la raportul 
Curții, în special punctele 39, 41 și 42.
A.2
Din cauza caracterului fără precedent al pro-iectului, nu a fost posibil să se atingă nivelul de maturitate în ceea ce privește cerințele și constrângerile specifice proiectelor care 
implică industrii și servicii consacrate (auto-
străzi, spitale, centrale electrice), unde ris-
curile sunt deja relativ de bine identificate 
și este ușor să se întocmească o comparație a costurilor pe baza datelor existente privind 
costurile. Având în vedere presiunea timpu-
lui și dificultatea de a se identifica suficiente 
precedente pe care să se întemeieze, Comi-
sia și GJU au optat pentru un dialog compe-
titiv în materie de achiziții, pentru a permite 
o îmbunătățire graduală a specificaților.
Dialogul competitiv are rolul de a identifica 
soluții pentru cazuri complexe, cum ar fi PPP 
pentru Galileo, având în vedere concepția  
tehnică, financiară și juridică a acestuia.
Elementele necunoscute caracteristice PPP al 
programului Galileo trebuiau să fie rezolvate 
prin această procedură, prin interacțiunea  cu ofertanți extrem de serioși și implicați.
Prorogarea procesului de dialog și  
interacțiunile dintre GJU și candidați, chiar 
și după fuzionarea acestora, a dat rezultate 
importante, care au fost incluse în clauzele 
esențiale.A.3
A se vedea răspunsul la A.2.
A.4
A se vedea răspunsul la A.2.
A.5
În toate activitățile sale recente de reglemen-tare în domeniu, Comisia a inclus dispoziții pentru promovarea aplicațiilor GNSS (a se  vedea, de exemplu, Sistemul european de  
taxare electronică).
Cu toate acestea, Comisia a avut grijă să nu 
denatureze concurența în favoarea Galileo 
sau EGNOS.
La momentul negocierilor, candidatul la con-
cesionare a estimat cotele de venituri care 
depindeau direct sau indirect de sectorul  
public. Comunicarea privind viitorul progra-mului Galileo va prezenta o nouă evaluare  
a acestor cifre și va propune măsuri norma-
tive corespunzătoare.
A.6
A fost încurajată alegerea PPP, aprobată în 
cele din urmă de Consiliu.
Dezvoltarea unui sistem comparativ fiabil  
pentru sectorul public nu a fost o opțiune  
realistă din cauză că nu au existat datele  relevante, contrar situației existente pentru 
o serie de industrii tradiționale.
Nu s-a putut face uz nici măcar de datele de 
la IOV (sau etapa de validare pe orbită) pen-
tru elaborarea unui astfel de indicator, din cauza diferenței considerabile, din punctul 
de vedere al dimensiunii, dintre IOV și FOC 
(capacitate operațională deplină).
RĂSPUNSURILE 
COMISIEI
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo76
A.7
Ca urmare a dialogului competitiv au fost  
create și propuse soluții inovatoare de către ofertanți, care au fost discutate în detaliu.
S-a acordat o atenție specială evaluării aces-
tor soluții comerciale inovatoare identificate de către ofertanți. Datorită acestui pro-ces, Comisia a deținut elementele pe baza  
cărora a luat cunoștință de noi aplicații și  de piețe.
A.9
Aceste teme au fost prezentate în studiile  
preliminare întreprinse de Price water house-Coopers, concluziile acestor studii susținând rentabilitatea opțiunii PPP. 
B.1
GJU era format din profesioniști cu experiență 
specifică în domeniul spațial și proiectele  
aferente, precum și experiență managerială specifică privind proiectele de infrastructură 
în sectorul public și finanțarea proiectelor. 
Nu au existat „decalaje de cunoaștere” față 
de profesioniștii din industrie.
La stabilirea etapei de concepție a progra-
mului au fost atrași consultanți cu experiență (a se vedea, în special, studiul inițial). La  
demararea etapei active a dialogului com-petitiv, GJU a beneficiat de asistență privind negocierile atât înainte, cât și după fuzio-
narea candidaților, precum și în contextul  operațiunii de concentrare propriu-zise,  
din partea unor consultanți experimentați  
(Price water house Coopers, Lovell’s etc.), dar 
și din partea unor înalți funcționari de la  Banca Europeană de Investiții.B.2
Pe parcursul etapei de desfășurare a dialogu-
lui competitiv s-a acordat o atenție deplină evaluării și promovării înțelegerii de către  
toate părțile a cerințelor privind încheierea 
contractului de concesionare.
Acesta a fost unul din motivele care au  
stat la baza alegerii procedurii de dialog  
competitiv.
B.3
Pe parcursul etapei de dialog competitiv  
a fost continuat procesul de detaliere și  
extindere a contractului și, de asemenea, au avut loc ample discuții cu privire la alegerea legislației aplicabile contractului.
B.4
Planificarea a fost ambițioasă, iar GJU  
a modificat-o pentru a ține seama de faptul 
că negocierile erau mai complexe decât se prevăzuse inițial.
B.5
A fost revizuită și analizată cu regularitate 
fezabilitatea proiectului, în special în comu-
nicările succesive prezentate de Comisie.
B.6
A se vedea răspunsul la A.6.
B.7
Conform celor constatate de Curte, invitația de ofertare a fost un proces care a reușit  
să atragă o mare varietate de întreprinderi 
europene, deosebit de interesate de proiect. 
Fiind un proiect spațial inovator și dificil,  este firesc ca industria spațială să dețină  un rol proeminent în cadrul consorțiului.  Cu toate acestea, operatorii erau prezenți  
în toate consorțiile care au candidat.
RĂSPUNSURILE 
COMISIEI
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo77
B.8
A se vedea răspunsul la A.2.
B.11
Nu au fost evaluate costurile ofertelor sec-
torului privat, întrucât nu exista intenția  finanțării lor din fonduri publice.
B.12
A se vedea răspunsul la B.1.
B.13
Costurile legate de consultanții externi au  
fost constant monitorizate.
C.1
A se vedea răspunsul la B.2.
C.2
Ofertele au fost evaluate și comparate cu  
atenție.
C.4
În pofida operațiunii de fuziune, GJU a reușit 
să impulsioneze procesul de negociere și să 
obțină convergența în multe aspecte, fapt  
care se reflectă în clauzele esențiale sem-
nate cu consorțiul la sfârșitul anului 2006.

RĂSPUNSURILE 
COMISIEI
Raportul special nr. 7/2009 – Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo79
Curtea de Conturi Europeană
Raportul special nr. 7/2009
Gestionarea etapei de dezvoltare și validare a programului Galileo
Luxemburg: Oficiul pentru Publicaţii Oficiale ale Comunităţilor Europene, 20092009 – 77 p. – 21 × 29,7 cmISBN 978-92-9207-332-9doi: 10.2865/48076

Cum vă puteți procura publicațiile Uniunii Europene?
Publicații de vânzare:
• prin EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);• de la librăria pe care o frecventați, menționând titlul, editura și/sau numărul ISBN;•  contactând direct unul dintre agenții noștri de vânzări. Puteți obține datele de 
contact ale acestora vizitând http://bookshop.europa.eu sau trimițând un fax la +352 2929-42758.
Publicații gratuite:• prin EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);•  la reprezentanțele sau delegațiile Comisiei Europene. Puteți obține datele 
de contact ale acestora vizitând http://ec.europa.eu sau trimițând un fax la +352 2929-42758.
PROGRAMUL GALILEO A FOST LANSAT LA MIJLOCUL ANILOR ’90 CU 
SCOPUL DE A CREA UN SISTEM GLOBAL DE NAVIGAŢIE PRIN SATELIT EUROPEAN. PROGRAMUL A FOST AFECTAT DE ÎNTÂRZIERI SEMNIFICATIVE 
ȘI DE DEPĂȘIRI ALE COSTURILOR. ÎN CADRUL ACESTUI RAPORT 
SPECIAL, CURTEA A AUDITAT ETAPA DE DEZVOLTARE ȘI VALIDARE A PROGRAMULUI GALILEO, URMĂRIND SĂ STABILEASCĂ CARE SUNT FACTORII CARE SE AFLĂ LA ORIGINEA EȘECURILOR. CONCLUZIA CURŢII A FOST CĂ GESTIONAREA ETAPEI DE DEZVOLTARE ȘI VALIDARE A FOST INADECVATĂ. PENTRU CA REORIENTAREA PROGRAMELOR EGNOS ȘI GALILEO DE LA JUMĂTATEA ANULUI 2007 SĂ AIBĂ ȘANSE DE REUȘITĂ, 
COMISIA TREBUIE SĂ ÎȘI CONSOLIDEZE ÎN MOD SUBSTANŢIAL MODUL ÎN CARE GESTIONEAZĂ PROGRAMELE. ACEST RAPORT CUPRINDE O SERIE DE RECOMANDĂRI DESTINATE SĂ AJUTE COMISIA ÎN EXECUTAREA 
ACESTEI SARCINI. NU ÎN ULTIMUL RÂND, ÎN CAZUL ÎN CARE UE DECIDE 
SĂ SE LANSEZE ÎN ALTE PROGRAME DE INFRASTRUCTURĂ DE MARE AMPLOARE, COMISIA TREBUIE SĂ UTILIZEZE INSTRUMENTELE DE 
GESTIONARE ADECVATE.
CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂQJ-AB-09-006-RO-C
ISBN 978-92-9207-332-9