Avizul Comitetului European al Regiunilor – Punerea în aplicare a Mecanismului de redresare și reziliență

(2022/C 97/05)

Raportor: domnul Rob JONKMAN (NL-CRE), membru al Consiliului Executiv Opsterland

RECOMANDĂRI POLITICE

COMITETUL EUROPEAN AL REGIUNILOR

Observații generale

1. salută Mecanismul de redresare și reziliență (MRR), considerându-l un instrument ambițios și oportun pentru ca UE să iasă mai puternică din criza provocată de pandemia de COVID-19 și să accelereze tranziția verde și cea digitală. Împărtășește opinia Comisiei Europene potrivit căreia majoritatea statelor membre au obținut rezultate bune în ceea ce privește elaborarea planurilor naționale de redresare și reziliență (PNRR), într-o perioadă de timp relativ scurtă;

2. este conștient de faptul că PNRR din mai multe state membre sunt doar o parte a planurilor naționale de redresare mai ample și subliniază necesitatea unui schimb mai intens de experiență și a unei abordări cuprinzătoare la nivel european pentru a ieși din criză și pentru a face economia UE mai solidă și mai durabilă pentru viitor;

3. avertizează că semestrul european, ca mecanism de guvernanță al fondului (denumit „mecanism”), rămâne în continuare un exercițiu centralizat și descendent, care nu este adecvat pentru un instrument menit să consolideze coeziunea economică, socială și teritorială; observă că este foarte importantă punerea în aplicare corespunzătoare a PNRR, cu obiectivitate și transparență în distribuirea fondurilor și în strânsă colaborare cu autoritățile locale și regionale, cu partenerii sociali și cu ONG-urile, pe baza principiului subsidiarității, a guvernanței pe mai multe niveluri, a abordării integrate și ascendente. Șansele de succes ale punerii în aplicare a PNRR într-un stat membru sunt direct proporționale cu gradul de asumare a responsabilității;

4. subliniază că autoritățile locale și regionale (ALR) s-au aflat, încă de la începutul pandemiei, în prima linie în lupta împotriva crizei provocate de pandemia de COVID-19 și a consecințelor sale socioeconomice, atât prin propriile lor politici, cât și prin punerea în aplicare și asigurarea respectării deciziilor luate de guvernele naționale;

5. atrage atenția asupra faptului că, pentru multe localități și regiuni, criza provocată de pandemia de COVID-19 a dus la o scădere a veniturilor și la o creștere a cheltuielilor. Acest fenomen amintește de situația creată în perioada crizei creditelor (2008-2011). Nivelul investițiilor realizate de autoritățile locale și regionale nu a revenit încă la nivelul anterior acestei crize economice și financiare;

6. amintește că o treime din totalul cheltuielilor publice și mai mult de jumătate din investițiile publice din UE se află sub responsabilitatea ALR ( 1 ) , care beneficiază adesea de competența conferită de normele constitutive ale statelor în anumite domenii de politică esențiale pentru Mecanismul de redresare și reziliență. Este esențial ca autoritățile locale și regionale să fie direct implicate în elaborarea și punerea în aplicare a PNRR, realizând cu succes reformele și investițiile care sunt de competența lor, în conformitate cu gradul de autonomie economică, bugetară și financiară care decurge din cadrul lor juridic național și din principiul subsidiarității;

Implicarea autorităților locale și regionale în pregătirea PNRR

7. ia notă că, astfel cum se poate observa din studii ale CoR, ale EPC, Konrad Adenauer Stiftung și CPRM ( 2 ) , ALR nu au fost implicate suficient în procesul de elaborare a planurilor naționale de redresare și reziliență și că măsura în care contribuția lor a fost integrată în aceste planuri nu poate fi stabilită;

8. conchide că, prin urmare, gradul de implicare a autorităților locale și regionale în pregătirea PNRR variază mult și că, deși proiectele de planuri au făcut obiectul unei consultări oficiale a autorităților locale și regionale sau a asociațiilor acestora în mai multe state membre, este în general neclar modul în care a avut loc, în mod practic, consultarea și modul în care au fost luate în considerare contribuțiile descentralizate la elaborarea planurilor;

9. regretă, de asemenea, că elaborarea PNRR a fost un proces descendent în majoritatea statelor membre, ceea ce antrenează riscul de centralizare a unor investiții publice importante și afectează succesul final al Mecanismului de redresare și reziliență. Acest lucru contravine importanței acordate guvernanței pe mai multe niveluri, principiului subsidiarității și procesului de descentralizare care s-a desfășurat în multe state membre în ultimele decenii, nu în ultimul rând în ceea ce privește programele fondurilor structurale și de investiții europene (fondurile ESI);

10. susține că modul în care au fost elaborate PNRR și au fost implicate autoritățile locale și regionale nu favorizează asumarea responsabilității pentru planurile de redresare. Învățămintele desprinse din trecut în ce privește semestrul european arată că multe recomandări specifice fiecărei țări nu au fost urmate din cauza lipsei unei abordări clare și a neasumării responsabilității; subliniază că acest lucru se datorează, de asemenea, lipsei de recunoaștere a rolului autorităților locale și regionale în cadrul semestrului european;

11. își exprimă dezamăgirea cu privire la faptul că, în general, avizul Comitetului privind implicarea directă și ca autorități subnaționale a ALR în elaborarea PNRR nu a fost luat în considerare în mod corespunzător ( 3 ) . CoR regretă că solicitarea de la considerentul 34 din Regulamentul privind Mecanismul de redresare și reziliență, care subliniază importanța implicării ALR în elaborarea și punerea în aplicare a planurilor de redresare, a fost luată în considerare doar parțial. Procesele de pregătire a PNRR pun, de asemenea, sub semnul întrebării respectarea principiului subsidiarității;

12. reamintește cazul specific al regiunilor ultraperiferice, a căror nevoie de o atenție deosebită în cadrul semestrului european a fost recunoscută de Comisia Europeană;

13. reiterează faptul că ALR sunt autoritățile cele mai apropiate de cetățeni și de întreprinderi și, prin urmare, sunt cele mai conștiente de nevoile, problemele și ambițiile lor. În ultimă instanță, ele sunt responsabile cu punerea în aplicare la nivel local a majorității strategiilor naționale, care sunt formulate de obicei printr-o abordare descendentă și, prin urmare, nu reflectă necesitățile locale. În plus, ALR furnizează cea mai mare parte a serviciilor publice cetățenilor și întreprinderilor și investesc în domenii de politică care se regăsesc în planurile de redresare. Prin urmare, redresarea economică și socială, precum și tranziția verde și cea digitală, – în special digitalizarea administrației publice – pot avea succes numai dacă autoritățile locale și regionale sunt direct implicate în elaborarea și punerea în aplicare a PNRR. Fără implicarea structurală a autorităților locale și regionale, nivelul politic cel mai apropiat de cetățeni va fi lăsat deoparte, astfel încât obiectivele de etapă și țintele stabilite nu vor putea fi atinse. Prin urmare, se sugerează ca ALR sau asociațiile naționale care le reprezintă să fie implicate în comisiile de planificare și, de asemenea, să participe la negocierile cu Comisia Europeană;

14. ajunge, de asemenea, la concluzia că majoritatea PNRR nu includ nicio referire la contribuțiile lor la realizarea obiectivelor de dezvoltare durabilă (ODD), deși UE a decis deja că politicile sale ar trebui să contribuie la acest lucru în mod sistematic. Prin urmare, se sugerează stabilirea de către Comisia Europeană a unor indicatori clari, care trebuie să fie respectați de statele membre;

15. subliniază că statele membre și instituțiile UE trebuie să aplice și să respecte cu strictețe principiul de „a nu prejudicia în mod semnificativ” în toate investițiile și reformele, în special în investițiile sustenabile care contribuie la îndeplinirea obiectivelor legate de climă și biodiversitate; insistă ca Comisia Europeană să se asigure că există un sistem de raportare și că dimensiunea teritorială și expertiza ALR sunt luate în considerare în cadrul evaluării fiecărei măsuri la nivel național;

Implicarea autorităților locale și regionale în punerea în aplicare a PNRR

16. subliniază, în lumina celor de mai sus, că punerea în aplicare a PNRR la nivel local și regional este esențială și invită Comisia să încurajeze statele membre să implice activ și în mod structural autoritățile locale și regionale în acest proces și să prezinte orientări în acest sens;

17. subliniază, în acest sens, că rolul esențial al autorităților locale și regionale este nu numai de a pune în aplicare planuri de redresare, ci și de a planifica și evalua în continuare PNRR;

18. invită asociațiile europene, cum ar fi CLRE, Eurocities și CRMP ( 4 ) , să continue să informeze, împreună cu Comitetul, autoritățile locale și regionale și asociațiile acestora, cu privire la PNRR (punerea lor în aplicare) și la rolul pe care ALR îl pot juca în acest sens;

19. invită statele membre să definească, în acordurile încheiate cu Comisia Europeană privind modalitățile operaționale [în conformitate cu articolul 20 alineatul (6) din Regulamentul privind Mecanismul de redresare și reziliență] și în angajamentele juridice individuale cu statele membre privind contribuțiile financiare (în conformitate cu articolul 23 din Regulamentul privind Mecanismul de redresare și reziliență), rolul autorităților locale și regionale în punerea în aplicare, planificarea și evaluarea în continuare a planurilor de redresare – ținând seama de relațiile constituționale și de repartizarea competențelor în statele membre, mai ales pentru că, în unele state membre, implementarea Mecanismului de redresare și reziliență cade, în parte, în sarcina autorităților subnaționale. Statele membre ar trebui să includă în rapoartele lor privind punerea în aplicare a Mecanismului de redresare și reziliență o secțiune privind implicarea autorităților locale și regionale, în conformitate cu considerentul 34 din respectivul regulament;

20. subliniază că tabloul de bord pentru măsurarea progreselor și furnizarea de informații despre punerea în aplicare a PNRR ar trebui să fie operaționale până la 31 decembrie 2021, astfel cum se stabilește la articolul 30 din Regulamentul privind Mecanismul de redresare și reziliență, servesc drept bază pentru dialogul privind redresarea și reziliența și ar trebui să țină seama de interesele regionale și locale. solicită Comisiei Europene să garanteze că „dimensiunea teritorială” și rolul ALR sunt reflectate în mod corespunzător în tabloul de bord bianual. Pentru a asigura un proces de monitorizare incluziv și o viziune obiectivă asupra punerii în aplicare, este esențială înțelegerea obiectivelor atinse la nivel local și regional, fără ca acest lucru să ducă la sarcini administrative excesive pentru ALR;

21. invită Comisia Europeană să se asigure în continuare că statele membre continuă să țină seama de trăsăturile tuturor tipurilor și felurilor de regiuni atunci când își pun în aplicare planurile naționale de redresare și reziliență, pentru a permite punerea în aplicare a PNRR în funcție de regiuni;

22. salută includerea „dialogurilor privind redresarea și reziliența” în Regulamentul privind Mecanismul de redresare și reziliență. În acest sens, Comitetul ar dori să atragă atenția Parlamentului European asupra dreptului de a invita Comisia, o dată la două luni, să prezinte situația redresării, planurile statelor membre și progresele înregistrate în punerea în aplicare, în conformitate cu articolul 26 din Regulamentul privind Mecanismul de redresare și reziliență;

23. invită Comisia Europeană să consulte periodic statele membre și regiunile și să se asigure că toate cerințele și principiile, mai ales principiile subsidiarității și guvernanței pe mai multe niveluri, sunt respectate cât mai îndeaproape posibil în timpul punerii în aplicare a PNRR și că servesc drept punct de referință în discuțiile privind rapoartele intermediare bianuale;

24. având în vedere importanța implicării locale și regionale în punerea în aplicare a PNRR, solicită Parlamentului și Comisiei să implice în mod sistematic Comitetul European al Regiunilor în „dialogurile privind redresarea și reziliența”, pentru a promova dialogul între toate instituțiile și organele consultative ale UE, astfel încât să se asigure în mod corespunzător dimensiunea regională și locală;

25. îi invită pe cei 27 de membri și supleanți ai grupului de lucru comun ECON-BUDG privind revizuirea Mecanismului de redresare și reziliență al Parlamentului European să își joace pe deplin rolul de gardieni ai punerii în aplicare a planurilor de redresare și să implice în mod regulat în aceste dialoguri Comitetul și alți reprezentanți ai ALR. Subliniază că Comitetul se poate baza, de asemenea, pe expertiza grupului său de lucru privind Pactul verde și a Platformei pentru comunicații în bandă largă pentru a sprijini monitorizarea principalelor obiective ecologice și digitale;

Coeziunea teritorială

26. salută ancorarea Mecanismului de redresare și reziliență în coeziunea economică, socială și teritorială, temeiul juridic fiind articolul 175 din TFUE, și introducerea coeziunii ca unul dintre pilonii definiți la articolul 3 din regulamentul final;

27. susține că statele membre ar trebui să implice autoritățile locale și regionale în analiza cost-beneficiu a investițiilor publice și a reformelor din cadrul Mecanismului de redresare și reziliență în domeniul coeziunii, al sustenabilității și al digitalizării și să execute schemele de finanțare prin MRR în gestiune partajată sau directă, după caz;

28. insistă că este esențial ca Regulamentul privind Mecanismul de redresare și reziliență să fie pus în aplicare cu respectarea deplină a articolului 4 alineatul (2) din TUE, a principiilor referitoare la atribuirea competențelor, obiectivitate, nediscriminare și egalitate de tratament; subliniază că, astfel cum a fost convenit în Concluziile Consiliului European din decembrie 2020, bugetul Uniunii (inclusiv NextGenerationEU ) trebuie să fie protejat împotriva oricărui tip de fraudă, act de corupție și conflict de interese, pentru a proteja buna sa gestiune financiară și interesele financiare ale Uniunii;

29. constată, cu toate acestea, că coeziunea teritorială este abordată doar într-o anumită măsură în PNRR. Unele PNRR furnizează informații la nivel local și regional și abordează aspecte sociale, digitale și de mediu dintr-o perspectivă teritorială. Abordarea teritorială nu este totuși sistematic luată în considerare în toate domeniile de politică;

30. consideră că acest lucru este cauzat de abordarea descendentă a majorității PNRR și de lipsa de implicare a autorităților locale și regionale și, prin urmare, îndeamnă Comisia și statele membre să respecte și să pună în aplicare principiul parteneriatului înscris în Codul european de conduită referitor la parteneriat în cadrul fondurilor structurale și de investiții europene;

31. subliniază că abordarea centralizată a trecut cu vederea diferențele teritoriale, atât în ceea ce privește provocările, cât și oportunitățile. Prin urmare, PNRR riscă să fie mai puțin eficiente și să aibă un impact mai redus decât se dorește. Astfel, regiunile deja mai puțin dezvoltate înainte de izbucnirea pandemiei riscă să se confrunte cu un decalaj și mai mare din acest punct de vedere, în ceea ce privește ocuparea forței de muncă, nivelul de educație, sprijinul pentru întreprinderi, digitalizarea, mobilitatea sau în alte domenii de politică esențiale;

32. constată, de asemenea, că sinergiile potențiale cu politica de coeziune riscă să lipsească dacă autoritățile locale și regionale nu sunt implicate suficient în pregătirea PNRR. Există riscul suprapunerii investițiilor din cadrul planurilor de redresare și al programelor finanțate din fondurile ESI, creând concurență între aceste instrumente. Faptul că PNRR nu necesită cofinanțare națională și fac obiectul unui regim special de ajutoare de stat este în detrimentul programelor finanțate din fondurile ESI. Obiectivele politicii de coeziune de a reduce diferențele dintre diversele regiuni și decalajul teritoriilor celor mai defavorizate nu ar trebui puse în pericol;

33. își exprimă surprinderea că, până în prezent, nu a existat o coordonare clară între PNRR și programele finanțate din fondurile ESI, în măsura în care este vorba de o obligație, în temeiul articolului 17 din Regulamentul privind Mecanismul de redresare și reziliență. Prin urmare, Comitetul solicită Comisiei să atragă atenția asupra acestui aspect în acordurile încheiate cu statele membre privind PNRR. Sinergia dintre PNRR și programele finanțate din fondurile ESI ar trebui, de asemenea, să fie abordată în rapoartele anuale ale Comisiei privind punerea în aplicare a Mecanismului de redresare și reziliență și controlul exercitat de Parlament;

34. atrage atenția, de asemenea, asupra coordonării cu celelalte programe finanțate prin NextGenEU (de exemplu REACT-UE). Punerea efectivă în aplicare de către autoritățile locale și regionale este îngreunată de diferitele termene de realizare a programelor de redresare și de lipsa de armonizare între programele existente ale UE și noile programe, finanțate prin NextGenEU , în ceea ce privește obiectivele referitoare la o tranziție verde și digitală;

35. constată, de asemenea, că PNRR nu prea fac referire la alte programe europene (de exemplu, MIE), ceea ce înseamnă că este încă nevoie de o mai bună coordonare a PNRR cu aceste programe ale UE;

Capacitatea administrativă

36. subliniază că, deși în multe PNRR, capacitatea administrativă face obiectul unor reforme în cadrul recomandărilor specifice fiecărei țări, unele state membre nu acordă suficientă atenție consolidării capacității administrative la nivel local și regional; subliniază că, având în vedere în special multitudinea de programe europene și posibilitățile de sprijin financiar, ar trebui consolidată capacitatea administrativă a multor autorități locale și regionale;

37. subliniază că, pentru a asigura punerea în aplicare corespunzătoare a PNRR și un nivel adecvat de absorbție a fondurilor MRR, statele membre pot îmbunătăți procesul de creare și/sau extindere a capacității administrative a autorităților locale și regionale – dacă este posibil, în strânsă cooperare cu acestea – pentru a ajunge la utilizarea eficientă a resurselor furnizate de guverne, prin elaborarea în comun și sprijinirea unor mecanisme de coordonare a politicilor, de cooperare, de transfer de informații și a unor sisteme de formare specifică și continuă;

38. consideră, prin urmare, că instrumentul de sprijin tehnic ar trebui să fie mai ușor accesibil pentru a sprijini autoritățile locale și regionale, în special regiunile mai puțin dezvoltate care se confruntă cu cel mai mare deficit de capacitate, ceea ce le împiedică să utilizeze în mod optim sprijinul acordat prin Mecanismul de redresare și reziliență în punerea în aplicare a investițiilor și a reformelor;

Semestrul european

39. subliniază că ALR, în calitate de autorități subnaționale, joacă un rol important, prin investiții, reforme și legislație, în realizarea reformelor puse în aplicare prin intermediul PNRR, pe baza recomandărilor specifice fiecărei țări din cadrul semestrului european; încurajează Comisia Europeană, în cooperare cu CoR, să facă publice și să împărtășească bunele practici și experiența privind implicarea ALR în semestrul european;

40. invită Comisia Europeană să sprijine activ autoritățile locale și regionale care au întâmpinat probleme în ceea ce privește absorbția fondurilor UE în trecut în vederea îmbunătățirii absorbției, astfel încât punerea în aplicare a PNRR în întreaga Uniune Europeană să poată fi încununată de succes;

41. își reiterează, prin urmare, solicitarea formulată în avizele anterioare ( 5 ) , privind elaborarea unui cod de conduită pentru implicarea autorităților locale și regionale în cadrul semestrului european. Acest cod este mai urgent și mai necesar ca oricând, pentru a face semestrul mai transparent, mai incluziv și mai democratic, dar și mai eficace prin implicarea autorităților locale și regionale. Pe această cale se poate asigura o mai mare asumare la nivel local și regional, îmbunătățind astfel punerea în aplicare a reformelor dorite în statele membre;

42. conchide că un cod de conduită pentru parteneriat în cadrul semestrului european ar fi evitat abordarea descendentă în elaborarea PNR. Implicarea directă a ALR ca parteneri și autorități subnaționale ar fi asigurat o mai bună ancorare a obiectivului de coeziune economică, socială și teritorială în PNRR;

43. face trimitere la Comunicarea Comisiei privind subsidiaritatea, din 23 octombrie 2018 ( 6 ) , care – între altele – recunoaște că autoritățile locale și regionale diferă de alți actori interesați pentru că joacă un rol de prim-plan în implementarea dreptului Uniunii și că, „în multe cazuri, statele membre ar putea ține seama mai mult, în cadrul procedurii legislative, de punctele de vedere ale parlamentelor naționale și regionale și de cele ale autorităților locale și regionale”; invită Comisia Europeană să îmbunătățească, în viitor, implicarea acestora;

44. conchide, de asemenea, că, în ceea ce privește dimensiunea teritorială a semestrului european, Comisia a luat măsuri pentru a include mai multe elemente regionale în recomandările specifice fiecărei țări și pentru a stabili o legătură cu programele finanțate din fondurile ESI. Prin urmare, Comitetul consideră că instituirea unui cod de conduită care să oficializeze implicarea autorităților locale și regionale în semestrul european ar fi un pas logic și necesar;

45. solicită cel puțin statelor membre să raporteze în viitor, în programele lor naționale de reformă (PNR) anuale din contextul semestrului european, cu privire la consultările lor cu autoritățile locale și regionale și cu părțile interesate, în spiritul articolului 18 alineatul (4) litera (q) din Regulamentul privind Mecanismul de redresare și reziliență, și să descrie în detaliu impactul concret al acestor consultări;

46. consideră că pentru o punere în aplicare corectă a PNRR, împreună cu ALR implicate în mod sistematic, este necesară o reformă profundă a semestrului european, nu numai în lumina învățămintelor desprinse în urma elaborării PNRR, ci și pentru ca acesta să devină un adevărat instrument pentru atingerea obiectivelor pe termen lung ale UE, în contextul pachetului de măsuri „Pregătiți pentru 55”, al tranziției digitale, al realizării obiectivelor de dezvoltare durabilă (ODD) până în 2030, precum și pentru realizarea neutralității climatice până în 2050.

Bruxelles, 1 decembrie 2021. Președintele Comitetului European al Regiunilor Apostolos TZITZIKOSTAS

(1) OCDE, Key data on Local and Regional Governments in the European Union (broșură), 2018. Disponibilă online la adresa: https://www.oecd.org/regional/EU-Local-government-key-data.pdf

(2) EPC și Konrad Adenauer Stiftung Europe: Documentul de reflecție National Recovery & Resilience Plans: Empowering the green and digital transitions? (aprilie 2021)

Studiul CoR realizat de Alessandro Valenza, Anda Iacob, Clarissa Amichetti, Pietro Celotti (t33 Srl), Sabine Zillmer (Spatial Foresight) și Jacek Kotrasinski: Regional and local authorities and the National Recovery & Resilience Plans [„Autoritățile locale și regionale și Planurile naționale de redresare și reziliență”] (iunie 2021), disponibil la adresa: https://cor.europa.eu/en/engage/studies/Documents/Regional and local authorities and the National Recovery and Resilience Plans/NRRPs_study.pdf

CPMR analysis on the National Recovery & Resilience Plans – Technical Note (iunie 2021).

(3) Avizul Comitetului Regiunilor: „Planul de redresare pentru Europa în contextul pandemiei de COVID-19: Mecanismul de redresare și reziliență și Instrumentul de sprijin tehnic” (COR-2020-03381).

(4) Consiliul localităților și regiunilor europene (CLRE) (https://www.ccre.org)

Eurocities (https://eurocities.eu)

CRMP – Conferința regiunilor maritime periferice (https://cpmr.org)

(5) Avizul Comitetului Regiunilor: Planul de redresare pentru Europa în contextul pandemiei de COVID-19: Mecanismul de redresare și reziliență și Instrumentul de sprijin tehnic (COR-2020-03381).

Avizul Comitetului Regiunilor „Semestrul european și politica de coeziune: adaptarea reformelor structurale la investițiile pe termen lung” (aprilie 2019, COR-2018-05504).

Avizul Comitetului Regiunilor „Îmbunătățirea guvernanței semestrului european: un cod de conduită pentru implicarea autorităților locale și regionale” (mai 2017, COR-2016-05386).

(6) COM(2018) 703 final.