ABREVIERI

AARU : Acordul privind agricultura din cadrul Rundei Uruguay

BCAM : bune condiţii agricole şi de mediu

CATS : Clearance Audit Trail System (bază de date în care se colectează informaţii privind plăţile efectuate în cadrul fondurilor agricole europene)

CLG : cerinţele legale în materie de gestionare

Eurostat : oficiul statistic al Uniunii Europene

FEADR : Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală

FEGA : Fondul european de garantare agricolă

OMC : Organizaţia Mondială a Comerţului (Geneva)

PAC : politica agricolă comună

SPU : schema de plată unică

SPUS : schema de plată unică pe suprafaţă

UVM : unitate vită mare

ZD : zonă defavorizată

GLOSAR DE TERMENI

Acordul OMC privind agricultura : Document rezultat în urma negocierilor din cadrul Rundei Uruguay, din perioada 1986-1994; prin acest acord, statele membre OMC au convenit să îmbunătăţească accesul la pieţe în domeniul agriculturii şi să reducă subvenţiile care distorsionează schimburile comerciale în acest domeniu.

Agenda 2000 : Această reformă a introdus o structură a PAC bazată pe doi piloni principali, finanţaţi de la bugetul comunitar prin intermediul a două fonduri agricole europene. Primul pilon (Fondul european de garantare agricolă – FEGA) constă în măsuri de sprijinire a pieţei şi în măsuri de sprijin pentru venituri, acestea din urmă luând forma plăţilor directe. Cel de al doilea pilon (Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală – FEADR) cofinanţează măsuri de dezvoltare rurală în domenii precum agromediul, promovarea unui nivel ridicat de calitate a alimentelor, creşterea standardelor tehnice şi bunăstarea animalelor.

Bilanţul de sănătate : Analiză efectuată în 2008 cu privire la reforma din 2003 a PAC; această analiză a dus la adoptarea unor propuneri ale Comisiei vizând: extinderea decuplării ajutoarelor directe şi creşterea flexibilităţii SPU, asigurarea unor transferuri mai importante de fonduri către măsurile de dezvoltare rurală, realizarea de modificări în cadrul sistemului de intervenţie, creşterea cotelor de lapte, precum şi alte măsuri referitoare la sectorul agricol.

Decuplare : Proces de separare a plăţilor aferente ajutoarelor directe de producţia agricolă efectivă.

Reforma din 1992 : Prima reformă majoră din cadrul PAC ("reforma MacSharry"), prin care s-au redus preţurile de intervenţie în sectorul culturilor arabile şi în cel al cărnii de vită. Pentru a compensa pierderile de venituri urmând să fie suferite de către fermieri, reforma a introdus plăţi directe către producătorii de culturi arabile, introducându-se şi plăţi directe pentru retragerea de terenuri din producţia agricolă.

Reforma din 2003 : Reformă PAC ("evaluarea intermediară") prin care se viza reducerea sprijinului pentru preţuri şi compensarea acestei reduceri prin intermediul sprijinului direct pentru venituri, continuânduse astfel un proces iniţiat în 1992 (reforma MacSharry) şi confirmat ulterior în 1999 (reforma introdusă prin Agenda 2000). Reforma din 2003 a introdus decuplarea ajutoarelor, precum şi ecocondiţionalitatea, consolidând, în acelaşi timp, asistenţa destinată dezvoltării rurale.

Venitul (aferent) factorilor de producţie în agricultură : Indică valoarea adăugată netă a activităţilor agricole (inclusiv a activităţilor secundare neseparabile, cu caracter neagricol), exprimată la costul factorilor de producţie. Se calculează prin scăderea valorii consumului intermediar, a consumului de capital fix şi a impozitelor/taxelor pe producţie din valoarea producţiei agricole exprimată la preţuri de bază şi prin adăugarea valorii subvenţiilor (altor subvenţii) acordate pentru producţie. Adesea, gospodăriile beneficiază de venituri şi din alte surse (activităţi cu caracter neagricol, salarii, prestaţii sociale, venituri din proprietate), astfel că veniturile agricole nu corespund în mod obligatoriu cu veniturile efective ale gospodăriilor agricole.

Venitul de întreprindere în agricultură : venit generat de activităţile agricole care este utilizat pentru recompensarea factorilor de producţie proprii (muncă şi/sau efort antreprenorial, capital propriu şi teren deţinut în proprietate). Se calculează scăzând din venitul factorilor de producţie costurile legate de împrumutul de capital şi de angajarea de forţă de muncă.

SINTEZĂ

I. Schema de plată unică (SPU) reprezintă un element-cheie al reformei din 2003 a politicii agricole comune. Obiectivele SPU sunt încurajarea unei mai bune adaptări a activităţii fermierilor la cererea pieţei şi furnizarea de sprijin pentru veniturile fermierilor. În prezent, schema de plată unică este aplicată în 17 din cele 27 de state membre ale Uniunii Europene, cheltuielile efectuate pentru SPU ridicându-se la aproximativ 28,8 miliarde de euro în 2009.

II. Auditul realizat de Curte cu privire la implementarea SPU s-a axat pe următoarele aspecte:

- beneficiarii schemei, accesul la plăţile unice şi modul în care au fost definite terenurile eligibile;

- contribuţia acestei scheme la îndeplinirea obiectivelor de sprijinire a veniturilor fermierilor şi de menţinere a terenurilor în bune condiţii agricole şi de mediu;

- efectele generate de diferitele modele de implementare a schemei.

III. Beneficiarii SPU sunt "fermieri" care desfăşoară o "activitate agricolă" şi care au "la dispoziţie" "teren eligibil". Definirea imprecisă a acestor termeni şi modul în care dispoziţiile aferente au fost efectiv aplicate ulterior au permis însă ca persoane sau entităţi fără nici o activitate agricolă sau cu activităţi agricole neglijabile să beneficieze de plăţi în cadrul SPU.

IV. În 2008, Comisia şi Consiliul au procedat la o analiză a politicii agricole comune, analiză cunoscută sub denumirea de "bilanţ de sănătate". În urma acestei analize, s-a adoptat poziţia conform căreia sprijinul SPU nu ar trebui acordat "persoanelor fizice sau juridice pentru care activitatea agricolă reprezintă numai o parte nesemnificativă a ansamblului activităților economice ale acestora sau pentru care principalul obiect de activitate nu îl reprezintă exercitarea de activități agricole". Până în prezent, niciun stat membru nu a făcut însă uz de această opţiune în vederea unei mai bune selectări a beneficiarilor sprijinului SPU.

V. Accesul noilor fermieri la schema de plată unică era, în anumite cazuri, dificil. În plus, criteriile privind eligibilitatea terenurilor nu erau suficient de clare, iar cerinţele privind desfăşurarea unor activităţi agricole minime obligatorii au fost uneori inexistente.

VI. Plăţile directe, care includ schema de plată unică şi sprijinul "cuplat", deţin o pondere importantă în totalul veniturilor exploa- taţiilor agricole. Cea mai mare parte a fondurilor ajung la un număr redus de exploataţii, de dimensiuni mari, iar marea majoritate a beneficiarilor nu primesc, individual, decât un sprijin modest.

VII. Plata sprijinului SPU este condiţionată de respectarea normelor de ecocondiţionalitate. Curtea a constatat însă că nu exista o corelaţie directă între, pe de o parte, nivelul sprijinului acordat prin SPU şi, pe de altă parte, costurile suportate de fermieri în vederea respectării acestor norme. În plus, stabilirea unei corelaţii directe între sprijinul acordat prin SPU şi externalităţile publice pozitive generate de activităţile agricole nu este nici aceasta posibilă.

VIII. Statelor membre li s-au pus la dispoziţie mai multe opţiuni ("modele") pentru implementarea SPU. Modelul de implementare ales a influenţat în mod semnificativ repartiţia ajutorului (între fermieri) în fiecare din statele membre. Acest lucru înseamnă că, în prezent, SPU nu reprezintă un instrument foarte precis în materie de direcţionare a sprijinului pentru venituri.

IX. Majoritatea statelor membre care au introdus până în prezent schema de plată unică au optat pentru modelul istoric. În cadrul acestui model, cuantumul ajutorului acordat are la bază, în esenţă, o serie de parametri stabiliţi în perioada 2000-2002, care nu mai corespund activităţii agricole curente. În acele cazuri în care autorităţile statelor membre nu implementează restricţii adecvate, acest model poate genera transferuri speculative şi acumularea speculativă de drepturi la plată de către beneficiari.

X. Modelul regional permite o repartiţie mai uniformă a ajutorului. Pe de altă parte, s-a demonstrat că acest model intensifică efectul de creştere pe care îl generează sprijinul UE la nivelul preţurilor de vânzare şi de arendare ale terenurilor. Acest efect de creştere se manifestă în toate sistemele de sprijin bazate pe criteriul suprafeţei exploatate, fiind însă şi mai marcat în cazul modelului regional al SPU.

XI. În concluzie, deşi SPU a avut o contribuţie pozitivă în ceea ce priveşte îndeplinirea obiectivelor PAC, în special prin încurajarea unei mai bune adaptări a fermierilor la cererea pieței și prin sprijinirea globală a veniturilor din sectorul agricol, Curtea invită Comisia să procedeze la o eventuală reexaminare a mai multor aspecte, având ca punct de reper recomandările formulate mai jos.

XII. Curtea recomandă următoarele:

- legislaţia actuală ar trebui să fie modificată, astfel încât să se asigure utilizarea sprijinului SPU în beneficiul fermierilor activi, în special prin excluderea acelor beneficiari care nu desfăşoară nicio activitate agricolă sau care desfăşoară doar activităţi agricole neglijabile;

- terenurile şi activităţile agricole eligibile ar trebui să fie definite mai clar, în vederea excluderii de la acordarea de sprijin SPU a parcelelor cu caracter neagricol şi a activităţilor care nu contribuie la creşterea productivităţii agriculturii (articolul 39 din tratat, a se vedea nota de subsol 5) şi nici la întreţinerea activă a terenurilor din punct de vedere al caracteristicilor de mediu;

- modul de calcul al ajutoarelor SPU ar trebui să fie modificat, pentru a se asigura o mai bună reflectare a costului externalităţilor de mediu şi al celorlalte externalităţi;

- standardele BCAM ar trebui să condiţioneze plata integrală a ajutorului de efectuarea de către fermieri a unor activităţi precise, cu caracter regulat; măsurile de reducere a plăţilor în urma nerespectării normelor de ecocondiţionalitate ar trebui să devină mai severe;

- ar trebui să se urmărească obţinerea unei repartiţii mai uniforme între fermieri a ajutoarelor SPU, de exemplu printr-o modulare suplimentară a plăţilor, prin stabilirea de limite maxime pentru plăţile individuale de valori ridicate sau prin luarea în considerare a situaţiei individuale a exploataţiilor agricole;

- calculul drepturilor la plată ar trebui să aibă la bază situaţia curentă a activităţii agricole, aşa cum se manifestă aceasta în diferitele regiuni.

INTRODUCERE

INFORMAŢII DE FOND

1. Anterior reformei din 1992, politica agricolă comună se baza pe un sistem de sprijinire a preţurilor, aplicat în majoritatea sectoarelor agricole, la care se adăugau măsuri de intervenţie publică pe pieţele agricole, precum şi măsuri de protecţie vamală [1] Măsurile de sprijinire a preţurilor au făcut ca pentru cele mai importante produse agricole să existe surplusuri aproape permanente, stabilizarea pieţei neputând fi asigurată decât apelând, cu un cost bugetar foarte ridicat, la mecanisme precum depozitarea privată, măsurile de facilitare a preluării în consum a produselor, subvenţiile la export şi chiar distrugerea produselor agricole. În plus, măsurile de sprijinire a preţurilor fuseseră criticate în mod sistematic în cadrul negocierilor multilaterale cu privire la schimburile comerciale.

2. Prin reforma din 1992 a PAC, s-au redus preţurile de intervenţie pentru cereale şi pentru carnea de vită, iar exploataţiile de dimensiuni mai mari au fost obligate să retragă o parte din terenuri din producţia agricolă. În acelaşi timp, reforma a introdus măsuri de însoţire vizând protecţia mediului, pensionarea anticipată pentru fermieri, precum şi împădurirea. Pentru a compensa pierderile de venituri urmând să survină în urma scăderii preţurilor la cereale şi la carnea de vită, producătorilor li s-au acordat plăţi directe corelate ("cuplate") cu suprafaţa semănată sau cu numărul de animale exploatate. Valorile totale ale acestor plăţi erau supuse unor plafoane sectoriale, stabilite pe regiuni sau pe state membre.

CASETA 1

SPRIJINIREA VENITURILOR FERMIERILOR ŞI ANGAJAMENTELE INTERNAŢIONALE ALE UNIUNII EUROPENE

În 1994, Uniunea Europeană şi statele membre ale Organizaţiei Mondiale a Comerţului (OMC) au semnat Acordul privind agricultura din cadrul Rundei Uruguay (AARU). În acest acord, diversele forme de sprijin pentru agricultură sunt clasificate în funcţie de impactul pe care îl au în ceea ce priveşte distorsionarea schimburilor comerciale internaţionale. Sprijinirea directă a preţurilor este considerată a avea un impact deosebit de puternic din acest punct de vedere, iar statele membre OMC s-au angajat în direcţia reducerii acestei forme de sprijin. Plăţile directe "decuplate" de producţie (necorelate cu producţia) nu sunt considerate drept factori de distorsionare a schimburilor comerciale, fiind, prin urmare, permise [2].

3. În 1999, Consiliul European de la Berlin a convenit asupra unei noi reforme a PAC. Sprijinul pentru agricultură a fost structurat pe doi "piloni" principali, finanţaţi de la bugetul comunitar prin intermediul a două fonduri. Fondul european de garantare agricolă (FEGA) continua finanţarea pentru măsurile de piaţă şi, în plus, includea sprijin pentru venituri, sub formă de plăţi directe "cuplate" cu producţia. Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) cofinanţează măsuri de dezvoltare rurală, precum protecţia mediului şi asigurarea unei agriculturi durabile, promovarea unui nivel ridicat de calitate a alimentelor şi creşterea standardelor tehnice şi a celor privind bunăstarea animalelor.

REFORMA DIN 2003 A POLITICII AGRICOLE COMUNE A INTRODUS SCHEMA DE PLATĂ UNICĂ

4. Reforma din 2003 a PAC a rezultat pe fondul implementării AARU şi al schimbărilor intervenite la nivelul priorităţilor politice. Reforma a urmărit să încurajeze fermierii să îşi adapteze activitatea la cererea pieţei şi a urmărit, de asemenea, să promoveze practici agricole considerate favorabile pentru protecţia mediului.

5. În ceea ce priveşte primul pilon al PAC (FEGA), prin care se finanţează sprijin pentru piaţă şi ajutoare directe, reforma din 2003 s-a bazat pe patru elemente principale:

- Introducerea schemei de plată unică (SPU). SPU a luat locul majorităţii plăţilor de ajutoare directe existente anterior. În cadrul acestui mecanism, ajutorul este complet "decuplat" de obligaţia de a produce.

- Plata integrală a ajutorului direct este condiţionată de menţinerea de către fermieri a tuturor terenurilor lor în bune condiţii agricole şi de mediu (BCAM) şi, de asemenea, de respectarea de către fermieri a cerinţelor legale în materie de gestionare (CLG). Aceste condiţii poartă denumirea de "ecocondiţionalitate". BCAM şi CLG impun sau, dimpotrivă, interzic diverse practici legate de protecţia potenţialului productiv al terenurilor agricole, de mediu, de sănătatea şi de bunăstarea animalelor, de plante şi de siguranţa alimentară.

- Introducerea unui mecanism obligatoriu vizând reducerea cu un procentaj fix a tuturor plăţilor directe acordate peste suma de 5000 de euro pe an calendaristic ("modularea") [3] Fondurile rezultate în urma "modulării" se transferă către FEADR.

- Un mecanism de disciplină financiară, menit să garanteze, în fiecare an, evitarea depăşirii bugetelor convenite pentru finanţarea pilonului I al PAC [4]. Acest mecanism a intrat în vigoare în 2007, însă, până în prezent, nu a fost declanşat.

6. SPU a fost conceput astfel încât să corespundă obiectivelor globale ale PAC, vizând "creşterea productivităţii agriculturii" şi "asigurarea în acest fel a unui nivel de trai echitabil pentru populaţia agricolă, în special prin majorarea venitului individual al lucrătorilor din agricultură" [5] Astfel, veniturile fermierilor, care reprezentaseră de la bun început unul dintre aspectele centrale avute în vedere în cadrul PAC, au continuat să beneficieze de o atenţie deosebită în cadrul politicilor din domeniul agricol.

7. Pentru campania 2008 de depunere a cererilor (exerciţiul financiar 2009), valoarea totală a plafoanelor naţionale disponibile în vederea distribuţiei de drepturi la plată în cele 17 state membre care au introdus SPU până în prezent s-a ridicat la 31,5 miliarde de euro [6]. În cadrul bugetului pentru 2009, SPU reprezenta 72,1 % din plăţile de sprijin direct din partea UE şi 49,8 % din bugetul alocat agriculturii şi dezvoltării rurale.

TABELUL 1

PLAFOANE BUGETARE ANUALE PENTRU SCHEMA DE PLATĂ UNICĂ

(în mii de euro) |

Stat membru | Campania (anul) de depunere a cererilor |

| 2006 | 2007 | 2008 |

Belgia | 475641 | 488660 | 502200 |

Danemarca | 981539 | 987356 | 993338 |

Germania | 5644898 | 5693330 | 5741963 |

Irlanda | 1335311 | 1337919 | 1340752 |

Grecia | 2041887 | 2069049 | 2234039 |

Spania | 3529453 | 3542583 | 3600357 |

Franţa | 6060555 | 6107448 | 6159613 |

Italia | 3593132 | 3612988 | 3827342 |

Luxemburg | 36602 | 37051 | 37051 |

Malta | | 1668 | 3017 |

Ţările de Jos | 325103 | 730632 | 743163 |

Austria | 540440 | 643956 | 649473 |

Portugalia | 365645 | 413774 | 434232 |

Slovenia | | 50454 | 62902 |

Finlanda | 519628 | 521285 | 523362 |

Suedia | 630000 | 714201 | 719414 |

Regatul Unit al Marii Britanii | 3914945 | 3931186 | 3947375 |

Total | 29994779 | 30883540 | 31519593 |

ELEMENTELE FUNDAMENTALE ALE SCHEMEI DE PLATĂ UNICĂ ŞI MODELELE DE IMPLEMENTARE A ACESTEIA

8. Aşa cum s-a arătat mai sus, SPU a reprezentat elementul central al reformei PAC din 2003, înlocuind majoritatea plăţilor de ajutoare directe existente anterior [7]. Doar fermierii sunt eligibili pentru sprijinul acordat prin SPU, fermierii fiind definiţi drept persoane care desfăşoară o activitate agricolă. Prin "activitate agricolă" se înţelege cultivarea de plante, creşterea de animale sau menţinerea terenurilor în bune condiţii agricole şi de mediu (BCAM) [8].

9. Pentru a beneficia de sprijin în cadrul SPU, fermierii trebuie să deţină "drepturi la plată" şi să aibă la dispoziţie un teren agricol eligibil. Pentru fiecare drept la plată declarat împreună cu un hectar de teren eligibil, fermierilor le revine o plată SPU egală cu valoarea unitară a dreptului la plată declarat [9]. Drepturile la plată reprezintă, în esenţă, un drept condiţional la plata din partea UE a unui sprijin pentru venituri – cu alte cuvinte, un activ sau un bun. Aceste drepturi pot fi separate de terenul căruia îi corespund la un moment dat şi pot fi transferate în mod de sine stătător.

10. Drepturile la plată sunt acordate de autorităţile naţionale. Prin "plafon naţional" se înţelege valoarea totală a drepturilor la plată disponibile pe care fermierii le pot "activa" pe bază de terenuri eligibile pe teritoriul unui stat membru. Această valoare este mai mare decât cea a sumelor efectiv plătite, întrucât toate plăţile directe către fermieri, inclusiv plăţile din cadrul SPU, se reduc prin intermediul mecanismului de modulare (procentajul în cauză fiind, de exemplu, de 5 % în 2008) şi, de asemenea, deoarece statele membre nu alocă întotdeauna integral sumele disponibile şi deoarece există situaţii în care fermierii nu utilizează ("activează") toate drepturile la plată (pentru că, de exemplu, într-un anumit an, cultivă un număr de hectare inferior numărului de drepturi la plată pe care le deţin) sau situaţii în care plăţile se reduc în urma aplicării unor sancţiuni administrative (de exemplu, în cazul prezentării cu întârziere a cererii de sprijin). Astfel, în exerciţiul financiar 2009, plăţile totale efectuate în cadrul acestei scheme s-au ridicat la 28,8 miliarde de euro [10].

11. Belgia, Danemarca, Germania, Irlanda, Italia, Luxemburg, Austria, Portugalia, Suedia şi Regatul Unit au introdus SPU în 2005. Spania, Franţa, Ţările de Jos, Finlanda şi Grecia au aplicat o perioadă de tranziţie şi au introdus SPU cu un an mai târziu, în 2006.

12. Pentru noile state membre care au aderat la UE în 2004 şi în 2007, se aplică reguli speciale. În principiu, aceste ţări pot introduce SPU ca şi celelalte state membre, însă, până în prezent, acest lucru nu s-a întâmplat decât în cazul Maltei şi al Sloveniei, care au introdus SPU în 2007. Bulgaria, Republica Cehă, Estonia, Cipru, Letonia, Lituania, Ungaria, România, Polonia şi Slovacia au decis să facă uz de posibilitatea de a amâna până în 2013 introducerea SPU. Între timp, aceste state aplică o schemă de sprijin simplificată, având la bază criteriul suprafeţei (SPUS) [11]. SPUS nu a făcut obiectul auditului care stă la baza prezentului raport.

13. În ceea ce priveşte implementarea calculului şi a alocării drepturilor la plată, au fost oferite mai multe posibile opţiuni, statele membre putând astfel alege dintre mai multe "modele": modelul istoric, modelul regional (cuantum uniform) şi modele mixte, care îmbină primele două modele:

(a) Modelul istoric [12]: Pentru fiecare fermier, se alocă drepturi la plată bazate, în mod normal, pe valoarea medie a plăţilor de sprijin primite în perioada de referinţă de trei ani (2000, 2001 şi 2002), altfel spus pe suma istorică de referinţă, ca şi pe numărul mediu de hectare exploatate în perioada res- pectivă, în cadrul oricăreia dintre fostele scheme de sprijin "cuplat" (suprafaţa de referinţă) [13]. Astfel, valoarea unitară a unui drept la plată este egală cu raportul dintre suma de referinţă şi numărul drepturilor la plată. Acest mod de calcul face ca valorile unitare ale drepturilor la plată să fie foarte diferite de la un caz la altul, din cauza disparităţilor existente între diferitele sectoare agricole în ceea ce priveşte sprijinul acordat în perioada de referinţă.

(b) Modelul regional (bazat pe cuantumuri uniforme) [14]: În cadrul modelului regional, toate drepturile la plată alocate fermierilor dintr-o regiune/subregiune dată au aceeaşi valoare ("cuantum uniform"), iar fiecărui fermier îi este alocat câte un drept la plată pentru fiecare hectar eligibil declarat în primul an de aplicare a schemei sau în ultimul an dinaintea introducerii SPU.

(c) Modelele mixte ("hibride"): Aceste modele îmbină elemente din cadrul modelului istoric cu elemente din cadrul modelului regional. Fermierii beneficiază de o sumă standard (cuantum uniform) pentru fiecare hectar eligibil, la aceasta adăugându-se un procentaj fix din plăţile de sprijin pe care le-au încasat în perioada de referinţă. Aceste modele hibride pot fi statice sau dinamice – altfel spus, raportul de forţe dintre sumele "istorice" şi cele "standard" poate rămâne neschimbat sau poate cunoaşte variaţii în timp, evoluând în direcţia unui model regional propriu-zis, bazat integral pe cuantumuri uniforme. În anexa I se indică ce modele au ales pentru calculul şi alocarea drepturilor la plată cele 17 state membre care aplică SPU.

14. Statele membre au beneficiat de dreptul de a include o parte din plăţile bazate pe criterii istorice într-o rezervă naţională. Aceasta putea fi utilizată pentru acordarea de drepturi la plată noilor fermieri, intraţi în activitatea agricolă după perioada de referinţă, fermierilor aflaţi în situaţii speciale sau fermierilor afectaţi de programe de restructurare sau de dezvoltare.

SCHIMBĂRI INTRODUSE ÎN URMA "BILANŢULUI DE SĂNĂTATE" DIN 2008 AL POLITICII AGRICOLE COMUNE

15. În 2008, Comisia şi Consiliul au procedat la o analiză a PAC, această analiză fiind cunoscută sub denumirea de "bilanţ de sănătate". Consiliul a acceptat propunerile Comisiei vizând continuarea decuplării schemelor de sprijin direct care erau încă "cuplate" cu producţia [15]. Schemele "cuplate" de sprijin pentru furaje uscate, amidon, in şi cânepă, rămase încă în funcţiune, vor fi la rândul lor "decuplate" şi încorporate în cadrul SPU până în 2013. De asemenea, bilanţul de sănătate a introdus noi simplificări ale normelor şi a desfiinţat obligaţia fermierilor de a îşi lăsa o parte din terenuri "în pârloagă" (retragerea obligatorie a terenurilor din producţia agricolă).

16. De asemenea, Consiliul le-a acordat statelor membre dreptul de a îşi modifica decizia iniţială referitoare la modelul ales pentru implementarea SPU. Statele membre care aleseseră modelul istoric puteau astfel fie să diminueze diferenţele dintre diferitele valori unitare ale drepturilor la plată, fie să treacă la un model regional (propriu-zis sau hibrid). Statele membre care introduseseră deja un model regional hibrid puteau decide să reducă ponderea componentei "istorice" din totalul valorii drepturilor la plată şi să apropie astfel această valoare efectivă a drepturilor la plată de nivelul valorii regionale. Statele membre pot, de asemenea, să redefinească regiunile [16]. Nu în cele din urmă, statelor membre li s-a acordat şi dreptul de a utiliza până la 10 % din "plafoanele naţionale" în vederea sprijinirii unor domenii speciale [17].

SFERA, OBIECTIVELE ȘI ABORDAREA AUDITULUI

17. Curtea a auditat deja, din 2006 şi până acum, implementarea SPU în cele 17 state membre care aplică această schemă. Rezultatele acestor audituri figurează în diferitele rapoarte anuale ale Curţii.

18. În vederea realizării prezentului raport, Curtea a decis ca, pe lângă auditurile deja menţionate, să efectueze noi activităţi de audit în 2009 şi în 2010. Aceste noi activităţi de audit au inclus vizite efectuate la Comisia Europeană şi în trei state membre (Franţa, Regatul Unit, Italia), precum şi analize documentare şi consultarea unor studii şi a unor evaluări.

19. Prezentul raport se axează pe următoarele aspecte:

- definiţia dată beneficiarilor acestei politici, condiţiile de acces la plata unică şi definiţia dată terenului eligibil;

- contribuţia acestei scheme la îndeplinirea obiectivelor de sprijinire a veniturilor fermierilor şi de menţinere a terenurilor agricole în bune condiţii agricole şi de mediu;

- efectele generate de diferitele modele de implementare a schemei;

- erorile care apar pe fondul calculelor complicate care sunt necesare pentru stabilirea drepturilor la plată.

OBSERVAŢII

BENEFICIARII POLITICII DE SPRIJIN, CONDIŢIILE DE ACCES LA PLATA UNICĂ ŞI FORMA DATĂ ANUMITOR ELEMENTE-CHEIE ALE SCHEMEI

20. Auditul a pus în lumină o lipsă de precizie în ceea ce priveşte definiţia dată beneficiarilor SPU, activităţilor considerate eligibile, ca şi terenului considerat eligibil şi a evidenţiat, de asemenea, existenţa unei largi libertăţi de decizie la nivel de stat membru în ceea ce priveşte forma dată unor elemente-cheie ale schemei şi în ceea ce priveşte modul de implementare a acestor elemente.

DEFINIŢIA "EXPLOATAŢIEI", A "ACTIVITĂŢII AGRICOLE" ŞI A "TERENULUI AFLAT LA DISPOZIŢIA FERMIERULUI"

21. Beneficiarii SPU sunt "fermieri" care desfăşoară o "activitate agricolă" şi care au "la dispoziţie" "teren eligibil". Definirea imprecisă a acestor termeni (fermier, activitate agricolă etc.) şi modul în care aceste concepte au fost efectiv aplicate ulterior au permis însă ca persoane sau entităţi fără nici o activitate agricolă sau cu activităţi agricole neglijabile să beneficieze de plăţi în cadrul SPU.

22. Conform dispoziţiilor legale [18], exploataţia reprezintă ansamblul unităților de producție gestionate de fermier pe teritoriul unui stat membru. Unitatea de producţie reprezintă o parcelă de teren agricol (inclusiv suprafeţe furajere) care a dat dreptul la plăţi directe în perioada de referinţă sau un animal care a dat dreptul la aceste plăţi în perioada respectivă. Activitatea agricolă desemnează producția, creșterea sau cultivarea de produse agricole, inclusiv recoltarea, mulsul, creșterea și deținerea de animale în scopuri agricole sau menținerea terenurilor în bune condiții agricole și de mediu.

23. Astfel, cadrul juridic nu le impune beneficiarilor

(a) să deţină teren sau orice alte mijloace de producţie agricolă,

(b) să producă produse agricole şi nici

(c) să îşi obţină veniturile din comercializarea pe o piaţă sau alta a produselor obţinute în urma activităţii agricole proprii.

24. În ceea ce priveşte "disponibilitatea" terenului, reglementările iniţiale vizând SPU prevedeau ca solicitanţii să fi avut la dispoziţie, timp de cel puţin 10 luni [19], teren eligibil corespunzător numărului de drepturi la plată pe care le deţineau. Considerată prea restrictivă, această dispoziţie a fost modificată în 2008, cerinţa fiind acum aceea ca terenul să se afle la dispoziţia fermierului la o dată fixă [20]. Textele de lege nu furnizează însă definiţii care să explice ce anume înseamnă "la dispoziţia fermierului" sau "gestionarea unităţilor de producţie". În consecinţă, atât timp cât se respectă data fixată de statul membru, terenul declarat se poate afla, în acelaşi an calendaristic şi pe orice perioadă, la dispoziţia unei alte persoane, fără ca acest lucru să afecteze statutul de "fermier" al solicitantului.

25. Anumite state membre au adoptat măsuri vizând direcţionarea sprijinului SPU către anumite categorii de fermieri. De exemplu, în Luxemburg, solicitanţii trebuie să deţină utilajele sau echipamentele agricole necesare. În Franţa, autorităţile consideră drept "fermier" persoana care îşi asumă riscurile economice pentru activităţile agricole pe care le desfăşoară pe terenul declarat în cadrul SPU. Aceasta reprezintă persoana care ia deciziile economice – cu alte cuvinte, cea care achiziţionează resursele (precum teren, utilaje, seminţe etc.) – şi ale cărei venituri provin din comercializarea producţiei exploataţiei.

26. Beneficiarii ale căror activităţi agricole sunt realizate prin intermediul unei forţe de muncă salariate sunt consideraţi fermieri. Dacă terenul face însă obiectul unui contract de arendă, iar cel care îşi asumă riscul economic al activităţii agricole desfăşurate este arendaşul, acesta din urmă nu poate beneficia de sprijin prin SPU atunci când în contract se prevede că proprietarul rămâne beneficiarul economic al activităţii respective. Auditul Curţii a identificat o serie de astfel de cazuri [21], în care proprietarii terenurilor au beneficiat de sprijin prin SPU cu condiţia ca arendaşii să menţină terenurile în bune condiţii agricole şi de mediu în numele proprietarilor.

CASETA 2

SPRIJIN SPU PENTRU BENEFICIARI CARE NU ÎŞI ASUMĂ RISCUL ECONOMIC AL ACTIVITĂŢII AGRICOLE

Auditul Curţii a pus în lumină mai multe cazuri în care, pentru una şi aceeaşi parcelă, fermierul arendaş beneficiase de sprijin în cadrul schemelor destinate zonelor defavorizate, iar un alt beneficiar (proprietarul terenului) încasase plata unică. Aceste cazuri se întâlneau frecvent în cadrul modelului regional (hibrid), deoarece, în anul introducerii schemei, s-au alocat drepturi la plată fiecărei persoane care a declarat terenuri eligibile, indiferent dacă persoana respectivă era sau nu – sau fusese sau nu – producător agricol.

PLĂŢILE CĂTRE FERMIERI RETRAŞI DIN ACTIVITATEA AGRICOLĂ, EFECTUATE PENTRU ÎNDEPLINIREA OBLIGAŢIILOR BCAM MINIME

27. Anterior introducerii SPU (în cadrul fostelor scheme de plăţi "cuplate"), retragerea din activitate a fermierului însemna că acesta nu mai avea dreptul la sprijin direct, deoarece îşi încetase producţia agricolă. În cadrul SPU, a devenit însă posibil ca fermierii care îşi înstrăinaseră exploataţia iniţială să îşi păstreze drepturile la plată şi să şi le activeze pe baza unor terenuri luate în arendă pe care să nu desfăşoare nici o activitate – aceasta prin participarea la mecanisme contractuale complexe, concepute în aşa fel încât să satisfacă cerinţele din reglementări. În asemenea cazuri, fermierii care au preluat exploataţia iniţială puteau primi noi drepturi la plată alocate din rezerva naţională.

28. Potrivit unui studiu comandat de Comisie [22], introducerea SPU a condus la întârzierea retragerii propriu-zise a fermierilor din activitatea agricolă, deoarece această schemă le permite fermierilor să îşi păstreze drepturile la plată şi exploataţiile (exploataţiile putând consta, de exemplu, doar în terenuri luate în arendă, de calitate inferioară, cu cerinţe minime în materie de BCAM). Autorităţile naţionale nu au putut însă pune la dispoziţia Curţii date fiabile cu privire la amploarea acestui fenomen. Curtea a constatat că, într-unul din statele membre (Franţa), legislaţia impune, în vederea evitării acestor cazuri, ca accesul la sistemul naţional de pensii pentru fermieri să fie condiţionat de transferul de către fermierii solicitanţi al tuturor terenurilor şi drepturilor la plată pe care le deţin, cu eventuala excepţie a unei parcele destinate producţiei pentru consumul propriu. Însă per ansamblu, amânarea retragerilor din activitatea agricolă (încurajată de introducerea SPU) creează riscul unui impact negativ asupra restructurării sectorului agricol.

CASETA 3

SPRIJIN SPU PENTRU BENEFICIARI CARE ŞI-AU ÎNSTRĂINAT EXPLOATAŢIILE INIŢIALE

În Italia, Curtea a identificat foşti producători de cereale şi de tutun, deţinători ai unor drepturi la plată cu valori ridicate, care îşi transferaseră integral terenul către alţi fermieri şi care luaseră în arendă, la costuri scăzute, păşuni de calitate inferioară situate în regiuni muntoase. Aceste păşuni se aflau la o distanţă considerabilă atât de exploataţiile iniţiale pe care le deţinuseră foştii producători, cât şi de locul în care îşi aveau aceştia reşedinţa. În practică, fermierilor din zonele respective li se permitea să îşi păşuneze gratis animalele pe terenurile în cauză, această activitate fiind considerată suficientă pentru menţinerea terenurilor în bune condiţii agricole şi de mediu. Într-un alt caz, un fermier retras din activitatea agricolă îşi transferase exploataţia către alţi membri ai familiei şi declarase, doar pentru a-şi putea activa drepturile la plată, o suprafaţă care avea statutul de teren public. Fermierul în cauză nu deţinea însă niciun drept de folosinţă asupra acelui teren [23].

NOII BENEFICIARI

29. Ulterior introducerii SPU, Curtea a identificat un anumit număr de noi beneficiari ale căror activităţi agricole au doar o pondere neglijabilă în ansamblul activităţii lor economice sau al căror domeniu principal de activitate nu este reprezentat de activităţile agricole. Printre aceşti beneficiari se află, de exemplu, cluburi sportive şi de agrement, societăţi feroviare, rezervaţii naturale, aeroporturi şi consilii locale, domenii cinegetice şi halieutice, organisme guvernamentale, şcoli şi campinguri.

30. În cadrul auditului, printre aceşti noi beneficiari au fost identificaţi investitori care au achiziţionat drepturi la plată (uneori, drepturi cu valori ridicate) pe care le-au activat pe baza unor terenuri cu valoare redusă, realizând astfel profituri sigure şi foarte atrăgătoare (a se vedea punctele 66 şi 67).

31. În cadrul "bilanţului de sănătate", s-a recunoscut că, în domeniul agriculturii, sprijinul pentru venituri nu ar trebui să fie alocat "unei persoane fizice sau juridice pentru care activitatea agricolă reprezintă numai o parte nesemnificativă a ansamblului activităților economice ale acesteia sau pentru care principalul obiect de activitate nu îl reprezintă exercitarea de activități agricole" [24]. Regulamentul citat a lăsat însă la latitudinea statelor membre excluderea efectivă, prin prevederi de lege adecvate, a beneficiarilor de acest tip. Niciun stat membru nu a făcut până în prezent uz de această opţiune, acest gen de beneficiari primind încă sprijin prin SPU. Nici statele membre vizitate şi nici serviciile Comisiei nu dispuneau de informaţii precise cu privire la numărul acestor beneficiari şi la sumele încasate de ei în cadrul SPU. Având în vedere că plafoanele naţionale sunt fixe, reiese că acceptarea acestui tip de noi beneficiari reduce sumele disponibile pentru sprijinirea destinatarilor principali care ar trebui să fie vizaţi de SPU.

STATELE MEMBRE AU APLICAT SOLUŢII FOARTE DIFERITE ÎN CEEA CE PRIVEŞTE FORMA DATĂ ANUMITOR ELEMENTE-CHEIE ALE SPU

32. În ceea ce priveşte o serie de elemente-cheie ale SPU, sarcina de a stabili în mod detaliat mecanismele de implementare revine statelor membre. Printre aceste elemente se numără, de exemplu, accesul noilor fermieri, definirea activităţilor agricole minime care trebuie să fie desfăşurate pe terenul declarat sau condiţiile care trebuie îndeplinite pentru a putea beneficia de "consolidarea" drepturilor la plată.

ACCESUL LA SPU AL NOILOR FERMIERI DEPINDE ÎN FOARTE MARE MĂSURĂ DE POLITICILE DE IMPLEMENTARE ADOPTATE DE FIECARE STAT MEMBRU ÎN PARTE

33. Persoanele care doresc să demareze activităţi agricole nu au, în principiu, dreptul la sprijin prin SPU decât dacă intră în posesia unei exploataţii agricole eligibile şi a drepturilor la plată aferente sau dacă achiziţionează separat drepturi la plată, pe piaţa de profil. În plus, statele membre au dreptul de a recurge la rezervele naţionale pentru a acorda drepturi la plată noilor fermieri, dacă respectivii fermieri nu au desfăşurat nicio activitate agricolă în nume propriu sau pe risc propriu în cei cinci ani anteriori demarării activităţii agricole curente [25].

34. Auditorii Curţii au constatat că anumite state membre utilizau această rezervă ca instrument de politici în vederea promovării intrării în sectorul agricol, prin punerea la dispoziţie a unor drepturi la plată pentru noii fermieri.

35. Însă în alte state membre, în pofida faptului că există cerere din partea noilor fermieri referitor la obţinerea de drepturi la plată, nu a fost definită nici o politică în acest sens, iar în rezerva naţională nu sunt disponibile credite care să răspundă acestei necesităţi. Astfel, noii fermieri sunt nevoiţi să achiziţioneze pe cont propriu drepturi la plată, fapt care poate implica o investiţie considerabilă şi care poate constitui un obstacol serios în calea intrării în acest sector. În timp, este posibil ca din ce în ce mai mulţi noi fermieri să întâmpine dificultăţi în obţinerea de drepturi la plată. În acest context, trebuie menţionat că 57,5 % din fermierii din Uniunea Europeană au vârsta de peste 55 de ani, iar unul din trei fermieri are peste 65 de ani [26]. Pentru a avea un sector agricol dinamic şi inovator, ar fi util, aşadar, să se faciliteze intrarea în acest domeniu a persoanelor care doresc să îşi asume în mod activ statutul de fermier.

NOŢIUNEA DE TEREN ELIGIBIL ŞI CEA DE ACTIVITĂŢI AGRICOLE MINIME OBLIGATORII NU AU FOST ÎNTOTDEAUNA DEFINITE ÎN MOD CLAR

36. Există trei tipuri de teren eligibil – terenul arabil, păşunile permanente şi culturile permanente [27] Definirea exactă a noţiunii de parcelă eligibilă ţine însă de fiecare stat membru în parte. În anumite state membre, terenurile marginale (de slabă calitate din punct de vedere agricol) şi zonele de pădure utilizate în mod tradiţional pentru păşunarea ocazională sunt considerate eligibile, în timp ce în alte state membre, asemenea terenuri nu permit obţinerea de sprijin prin SPU. Pe asemenea terenuri marginale poate avea loc cu rapiditate o dezvoltare excesivă a vegetaţiei de arbori şi arbuşti, terenurile devenind astfel inadecvate pentru activităţile agricole.

37. În ceea ce priveşte definirea activităţilor efective pe care trebuie să le realizeze fermierii pentru menţinerea terenurilor în bune condiţii agricole şi de mediu, legislaţia UE nu prevede decât obiective generale referitor la eroziunea solului, la materiile organice din sol, la structura solurilor şi la nivelul minim de întreţinere. Acest ultim aspect este deosebit de important pentru terenurile care nu mai sunt utilizate în scopuri productive. Formularea exactă a standardelor minime care trebuie respectate rămâne la latitudinea statelor membre, care adaptează aceste standarde la caracteristicile fiecărei regiuni. Ca urmare a acestei situaţii, unii fermieri pot beneficia de plăţi anuale fără să aibă obligaţia de a realiza vreo activitate anume în vederea întreţinerii terenurilor sau doar cu obligaţia de a realiza din când în când activităţi minime, de exemplu combaterea vegetaţiei nedorite sau cosirea ierbii o dată la trei sau la cinci ani. Dacă nu se achită nici măcar de aceste obligaţii minime, fermierii nu riscă decât o reducere moderată a plăţilor SPU, conform normelor de ecocondiţionalitate [28].

CASETA 4

DEFINIŢIE LARGĂ A TERENULUI ELIGIBIL ŞI A ACTIVITĂŢILOR AGRICOLE MINIME

Dispoziţiile referitoare la BCAM au un impact considerabil în Regatul Unit (Scoţia), unde majoritatea terenurilor agricole reprezintă păşuni sărace, iar aproape jumătate din păşunile sărace sunt declarate în vederea primirii de sprijin prin SPU [29]. Majoritatea acestor terenuri se află în zone defavorizate. Normele naţionale aplicabile cu privire la zonele defavorizate impun ca terenurile să facă obiectul unei exploatări active. Însă în cadrul SPU nu este necesar, pentru ca terenurile sa fie considerate eligibile, decât angajamentul solicitanţilor de a nu efectua anumite activităţi susceptibile să modifice starea naturală a terenului, de exemplu arat sau lucrări de drenaj. Curtea a identificat o serie de beneficiari care primiseră, fiecare, un sprijin anual SPU cuprins între câteva sute de mii de euro şi peste un milion de euro pentru acest tip de terenuri, fără să desfăşoare însă nicio activitate agricolă pe terenurile respective. Printre aceste cazuri se număra şi o rezervaţie naturală care nu fusese utilizată pentru activităţi agricole de câteva decenii. Se estimează că, în prezent, există aproximativ 150000 de hectare de teren de acest tip pentru care se acordă sprijin SPU.

+++++ TIFF +++++

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

+++++ TIFF +++++

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

În Spania, păşuni parţial împădurite şi stâncoase din regiunile de munte au fost considerate eligibile, deşi fermierii nu erau obligaţi să desfăşoare nicio activitate anume în vederea întreţinerii. Cerinţele privind densitatea şeptelului, în vederea menţinerii păşunilor permanente într-o stare corespunzătoare, aveau doar un caracter opţional.

În Italia, păşunile permanente trebuie să fie cosite sau trebuie să fie utilizate pentru păşunatul animalelor. Această cerinţă este valabilă inclusiv în ceea ce priveşte terenurile împădurite sau muntoase utilizate pentru păşunat. Autorităţile naţionale au introdus un sistem de coeficienţi de reducere, în vederea identificării terenurilor neeligibile lipsite de vegetaţie ierboasă. După cum Curtea a menţionat deja în Raportul anual privind exerciţiul financiar 2007, utilizarea coeficienţilor de reducere a dus la subestimarea acestor suprafeţe.

+++++ TIFF +++++

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

De asemenea, Curtea a constatat că, în Italia, se efectuează în continuare plăţi către beneficiari pe baza unor informaţii incorecte privind modul de utilizare a terenurilor, cu toate că parcelele declarate au revenit la starea naturală şi nu mai pot fi utilizate pentru păşunatul animalelor.

În Franţa, normele naţionale impun ca fermierii să menţină terenurile în bune condiţii agricole şi de mediu prin păşunatul animalelor sau prin efectuarea anuală a cositului. Standardele detaliate se pot însă adopta la nivel local, ceea ce a condus la o situaţie în care, în anumite regiuni, se poate obţine plata integrală SPU pentru parcele formate în proporţie de până la 30 % din suprafeţe neeligibile, precum cele acoperite cu pietre, cu arbuşti sau cu arbori.

+++++ TIFF +++++

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

UTILIZAREA TEMPORARĂ A TERENURILOR PENTRU ACTIVITĂŢI CU CARACTER NEAGRICOL

38. Legislaţia iniţială privind SPU nu permitea efectuarea de plăţi pentru parcele utilizate pentru activităţi cu caracter neagricol. În urma "bilanţului de sănătate" [30], această categorie de terenuri a devenit eligibilă, cu condiţia ca desfăşurarea activităţilor agricole să nu fie afectată în mod semnificativ de intensitatea, natura şi durata activităţilor neagricole şi de momentul ales pentru acestea din urmă [31]. Definirea precisă a acestor situaţii este lăsată însă la latitudinea statelor membre. Curtea a identificat cazuri în care autorităţile naţionale alocaseră drepturi la plată care au fost activate pentru parcele utilizate în principal pentru activităţi de agrement.

EFECTE DEFAVORABILE ALE CONSOLIDĂRII DREPTURILOR LA PLATĂ

39. Plata sprijinului SPU este corelată cu obiectivul de a evita abandonarea terenurilor agricole [32]. În cadrul modelului istoric, obţinerea sprijinului integral disponibil în mod teoretic depinde de continuarea exploatării de către fermier a aceluiaşi număr de hectare exploatat şi în perioada de referinţă [33]. Legislaţia [34] exceptează de la această regulă fermierii care au fost afectaţi de programe de restructurare sau de dezvoltare. Pentru fermierii afectaţi de acest tip de măsuri, este permisă înlocuirea drepturilor istorice cu un număr mai mic de drepturi la plată, având însă o valoare unitară mai ridicată. Această procedură poartă denumirea de "consolidare". Astfel, fermierii îşi pot activa drepturile la plată pe baza unei suprafeţe mai reduse, continuând însă să se bucure de acelaşi nivel de sprijin financiar ca şi înainte de consolidare. Exemple în acest sens includ terenuri agricole împădurite în cadrul unui program public sau fermieri care şi-au pierdut o parte din parcele în urma reorganizării terenurilor agricole în cadrul unor acţiuni de comasare.

40. Curtea a identificat cazuri în care consolidarea drepturilor la plată a avut loc fără ca situaţia în cauză să se înscrie printre cele prevăzute în legislaţie.

41. Întrucât fermierii care beneficiază de acest proces de consolidare primesc acelaşi sprijin financiar ca şi înainte, însă pentru o suprafaţă mai mică, terenul astfel rămas poate fi preluat de orice alt fermier, care îl poate utiliza pentru a-şi activa propriile drepturi la plată, sau de un nou fermier căruia i se pot acorda drepturi la plată din rezerva naţională – rezultatul fiind acela că, pentru aceeaşi suprafaţă, se plătește mai mult sprijin decât înainte. Pe de altă parte, există şi riscul ca terenul rămas să fie abandonat şi să nu mai fie menţinut în bune condiţii agricole şi de mediu.

CASETA 5

CONSOLIDAREA DREPTURILOR LA PLATĂ ÎN SITUAŢII CARE NU CORESPUNDEAU REGLEMENTĂRILOR

În Franţa, Curtea a constatat că autorităţile nu au luat în considerare întregul teren agricol deţinut de anumiţi producători de lapte la momentul decuplării primelor pentru produse lactate (în 2006) şi că au repartizat suma aferentă acestei prime unei suprafeţe mult mai restrânse. Într-unul din cazurile identificate, drepturile la plată ale unui fermier care utilizase în trecut 70 ha au fost ulterior repartizate unei suprafeţe de doar 2 ha. În mod similar, nu s-au luat în considerare nici păşuni comune utilizate în perioada de referinţă ca suprafeţe furajere de către beneficiarii plăţilor pentru extensificare. Acest lucru le-a permis unor beneficiari să îşi consolideze drepturile la plată pe suprafeţe mai mici într-un mod care nu este prevăzut în reglementări.

O PARTE SEMNIFICATIVĂ DIN SPRIJINUL SPU REVINE EXPLOATAŢIILOR DE DIMENSIUNI MARI, IAR CONTRIBUŢIA SPU LA UN IMPACT SCĂZUT AL AGRICULTURII ASUPRA MEDIULUI ESTE LIMITATĂ

SPRIJINUL ACORDAT PRIN INTERMEDIUL SPU DEŢINE O PONDERE IMPORTANTĂ ÎN TOTALUL VENITURILOR FERMIERILOR, ÎNSĂ NU SE FACE NICIO DISTINCŢIE ÎNTRE FERMIERII CU VENITURI SCĂZUTE ŞI CEI CU VENITURI RIDICATE

42. În 2008, au existat 4,49 milioane de beneficiari în cadrul SPU, plăţile aferente schemei ridicându-se la 28,7 miliarde de euro pentru campania 2008 de depunere a cererilor [35]. Nivelul sprijinului pentru venituri variază însă în mod semnificativ de la un stat membru la altul şi de la un fermier la altul. Suma acordată fiecărui stat membru în cadrul SPU are la bază, în cea mai mare parte, dimensiunea statului în cauză, precum şi importanţa sectorului agricol al acestuia, după cum arată plafoanele naţionale. Repartizarea sprijinului între diferiţii beneficiari individuali este determinată de modelul de implementare ales de statul membru în cauză, de suprafaţa totală a terenurilor agricole exploatate în perioada de referinţă, de nivelul subvenţiilor din sectorul în care au activat fermierii în perioada de referinţă şi de numărul curent de hectare exploatate de fermier.

GRAFICUL 1

PLĂŢI DIRECTE ÎN 2008, PE EXPLOATAŢIE

+++++ TIFF +++++

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de Comisia Europeană cu privire la plăţi.

43. Plăţile directe, care includ sprijinul SPU şi sprijinul cuplat, deţin o pondere importantă în totalul veniturilor exploataţiilor agricole [36], ceea ce arată că sectorul agricol în ansamblul acestuia depinde într-o măsură foarte mare de sprijinul UE. Pe de altă parte, Curtea doreşte să menţioneze că 74,4 % din fermierii din Uniunea Europeană desfăşoară activităţi agricole în regim de normă parţială – altfel spus, veniturile lor nu provin în totalitate din agricultură [37].

44. Deşi obiectivul SPU de a contribui în mod semnificativ la veniturile fermierilor pare să fie atins, repartizarea subvenţiilor între diferiţii fermieri individuali este încă bazată, în esenţă, pe dimensiunile terenurilor exploatate, astfel că o parte semnificativă din sprijinul SPU revine în continuare fermelor mari, care erau favorizate şi în cadrul sistemului anterior. În cadrul SPU se regăsesc elemente contradictorii, în sensul că, pe de o parte, SPU are rolul de a sprijini veniturile fermierilor la nivel individual şi, pe de altă parte, situaţia individuală a beneficiarului nu este luată în considerare într-o foarte mare măsură la repartizarea sprijinului.

ANALIZA REPARTIZĂRII SPRIJINULUI FINANCIAR ACORDAT PRIN SPU: CEA MAI MARE PARTE A FONDURILOR AJUNG LA UN NUMĂR RESTRÂNS DE EXPLOATAŢII, DE DIMENSIUNI MARI

45. Reforma PAC din 2003 a reţinut conceptul de plăţi compensatorii, aceasta însemnând că noua schemă de plată unică urma să permită menţinerea cu aproximaţie, pentru fiecare fermier, a valorii subvenţiilor primite de către acesta în cadrul schemei anterioare de sprijin direct. Exploataţiile de dimensiuni mari beneficiază, în cadrul tuturor modelelor de implementare, de un nivel mai ridicat de sprijin pentru venituri [38].

46. La nivelul fermierilor beneficiari, modelul istoric şi, într-o anumită măsură, cel hibrid perpetuează diferenţele individuale semnificative care existau în cadrul sistemelor anterioare de sprijin în funcţie de situaţia diverselor sectoare. Analiza rea- lizată de Comisie cu privire la diferitele valori pe hectar ale drepturilor la plată în diferitele state membre arată că acest lucru a condus la diferenţe notabile între statele membre care au optat pentru modelul istoric şi cele care au optat pentru un model hibrid [39]. Acest fenomen este deosebit de vizibil în statele membre în care există sectoare agricole care au beneficiat de niveluri ridicate de sprijin la hectar deşi dimensiunile individuale ale exploataţiilor puteau fi relativ reduse – de exemplu, sectorul uleiului de măsline, cel al bumbacului şi cel al tutunului brut. De asemenea, în statele membre în care se practică o zootehnie intensivă, precum Ţările de Jos, valoarea sprijinului SPU pe hectar poate fi una ridicată în condiţiile în care terenul agricol de care dispune exploataţia este restrâns în raport cu amploarea activităţilor zootehnice ale acesteia; pe de altă parte, în regiunile în care se practică agricultura extensivă, valoarea pe hectar a plăţilor poate fi foarte scăzută. Această situaţie va dispărea, treptat, până în 2013, doar în Danemarca, Germania şi Regatul Unit (Anglia), deoarece aceste state membre au decis să reducă componenta istorică, în vederea utilizării unei valori unitare uniforme a drepturilor la plată.

CASETA 6

DIFERENŢE EXISTENTE ÎN CADRUL MODELULUI ISTORIC ÎNTRE VALORILE UNITARE ALE DREPTURILOR LA PLATĂ

În sectorul uleiului de măsline, sprijinul pentru producţie se situa, în funcţie de intensitatea producţiei, între câteva sute de euro şi câteva mii de euro la hectar. În sectorul tutunului, sprijinul acordat se ridica la câteva mii de euro la hectar. În sectorul bumbacului, sprijinul "cuplat" luat în considerare la stabilirea sumei de referinţă varia între 966 de euro la hectar în Grecia şi 1202 euro la hectar în Portugalia. Drepturile la plată bazate pe primele pentru animale pot avea, în cazul producţiei intensive, o valoare unitară la hectar de până la 5000 de euro. În schimb, în zonele în care se practică exploatarea extensivă a oilor şi a caprelor, valoarea unitară a drepturilor la plată poate fi una neglijabilă.

47. Analiza repartizării sprijinului SPU în rândul beneficiarilor pune în lumină faptul că un număr restrâns de fermieri beneficiază de o proporţie foarte importantă din sprijin. În 2009 (plăţile pentru campania 2008 de depunere a cererilor), 84 % din beneficiari au încasat, în total, 25 % din fondurile plătite (fiecare din aceşti fermieri primind o sumă de până în 10000 de euro). În acelaşi timp, 0,41 % din beneficiari au încasat, în total, 12,78 % din fondurile plătite (fiecare din aceşti fermieri primind o sumă de peste 100000 de euro) [40]. Tabelul 2 şi graficul 2 ilustrează această situaţie.

48. În contextul "bilanţului de sănătate" referitor la PAC, Comisia a luat în calcul posibilitatea de a stabili limite maxime pentru plăţile directe pe care le poate primi un beneficiar individual. În cele din urmă, Consiliul a decis [41], pentru beneficiarii foarte mari, o creştere modestă a modulării obligatorii, aplicând o modulare suplimentară de încă 4 % pentru plăţile efectuate peste suma de 300000 de euro. Această ajustare suplimentară, care afectează un număr foarte limitat de beneficiari (aproximativ 2500), nu este de natură să aibă un impact semnificativ asupra repartiţiei de ansamblu a ajutorului.

TABELUL 2

DESTINAŢIA PLĂŢILOR SPU (CAMPANIA 2008)

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de Comisia Europeană cu privire la plăţi (CATS).

Plată anuală sprijin SPU (euro) | Număr de beneficiari | % din totalul beneficiarilor | Suma încasată ca % din totalul plăţilor |

< 500 | 1395721 | 31,08 % | 1,18 % |

≥ 500 şi <5000 | 1912824 | 42,60 % | 12,48 % |

≥ 5000 şi <10000 | 458464 | 10,21 % | 11,43 % |

≥10000 şi < 50000 | 642954 | 14,32 % | 47,67 % |

≥ 50000 şi < 100000 | 62210 | 1,39 % | 14,46 % |

≥ 100000 şi < 300000 | 15927 | 0,35 % | 8,30 % |

≥ 300000 şi < 500000 | 1500 | 0,03 % | 1,99 % |

≥ 500000 şi < 1000000 | 783 | 0,02 % | 1,81 % |

≥ 1000000 | 144 | 0,00 % | 0,68 % |

Total | 4490527 | | |

SPRIJINUL ACORDAT PRIN SPU NU REFLECTĂ NICI COSTURILE DE ÎNTREŢINERE A TERENURILOR ŞI NICI EXTERNALITĂŢILE PUBLICE POZITIVE

49. Reforma din 2003 a introdus, pentru plata integrală a sprijinului SPU către fermieri, condiţia de a respecta o serie de obligaţii introduse la rândul lor prin reforma respectivă, obligaţii referitoare la mediu şi la practicarea unei agriculturi durabile (aşa-numita "ecocondiţionalitate"). Ecocondiţionalitatea a devenit, astfel, un argument important în justificarea plăţilor efectuate către fermieri. Aceste standarde, majoritatea existente deja anterior reformei din 2003, sunt considerate drept factori care "implică … o creștere a costurilor de producție pentru exploatațiile agricole din Comunitate" [42].

50. Menţinerea terenurilor în bune condiţii agricole şi de mediu este în interes public, întrucât permite conservarea potenţialului productiv al terenurilor. În plus, întreţinerea regulată a terenurilor poate genera şi alte efecte pozitive, de exemplu prevenirea poluării apei, prevenirea incendiilor, menţinerea particularităţilor peisajului şi menţinerea habitatelor.

GRAFICUL 2

REPARTIŢIA SPRIJINULUI PENTRU VENITURI ÎN CADRUL SPU, 2008 (EURO PE AN)

+++++ TIFF +++++

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de Comisia Europeană cu privire la plăţi (CATS).

51. Nu există o corelaţie directă între, pe de o parte, sprijinul furnizat prin SPU şi, pe de altă parte, costurile suportate de fermieri în vederea respectării standardelor obligatorii impuse de ecocondiţionalitate cu privire la practicile agricole. În plus, nu s-a efectuat o cuantificare a acestor costuri. Astfel, o exploataţie căreia i se impun obligaţii mai puţin stricte în ceea ce priveşte BCAM, dar care este situată într-o zonă cu productivitate ridicată poate beneficia de un nivel ridicat de sprijin, iar unei exploataţii situate într-o zonă cu productivitate scăzută şi obligate să respecte cerinţe stricte în ceea ce priveşte BCAM îi poate reveni un sprijin foarte scăzut.

52. În mod normal, dacă fermierii nu respectă normele de ecocondiţionalitate, singura consecinţă este aplicarea unei anumite penalizări la plata ajutorului SPU şi a celorlalte ajutoare de care beneficiază fermierul în cauză (în locul achitării sumei integrale). Curtea a constatat că, în practică, penalizarea respectivă este neglijabilă în cele mai multe cazuri, aceasta nefiind, în plus, decât rar aplicată (o explicaţie fiind aceea că abaterile rămân adesea nedetectate, întrucât numărul fermierilor supuşi verificărilor anuale cu privire la ecocondiţionalitate este foarte scăzut) [43].

53. În plus, în acest moment, stabilirea unei corelaţii directe între sprijinul acordat prin SPU şi externalităţile publice pozitive generate de activităţile agricole nu este nici aceasta posibilă. Externalităţile publice pozitive reprezintă serviciile pe care beneficiarii SPU le aduc comunităţii în ansamblul acesteia, prin respectarea cerinţelor de mediu în cadrul activităţilor lor agricole şi prin menţinerea terenurilor în bune condiţii agricole şi de mediu.

DIFERITELE TIPURI DE EFECTE GENERATE DE MODUL ÎN CARE A FOST CONCEPUTĂ SCHEMA ŞI DE POLITICILE DE IMPLEMENTARE ALESE DE STATELE MEMBRE

MODELE, VARIANTE ŞI POLITICI DE IMPLEMENTARE ETEROGENE PE TERITORIUL UNIUNII

54. Aşa cum s-a menţionat şi anterior, statele membre au la dispoziţie multiple opţiuni în ceea ce priveşte implementarea schemei, fiecare dintre aceste modele presupunând efectuarea unor calcule complicate pentru stabilirea drepturilor individuale la sprijin financiar.

55. Dintre statele UE-17, majoritatea au optat pentru modelul istoric. Numai Malta şi Slovenia au decis adoptarea imediată a modelului regional bazat pe cuantumuri uniforme. În Danemarca, în Germania şi într-una din regiunile Regatului Unit (Anglia), s-a adoptat, provizoriu, modelul hibrid dinamic, astfel încât să li se permită fermierilor să se adapteze la noile condiţii, urmând ca ulterior să se treacă la modelul regional propriu-zis, ceea ce va însemna că toţi fermierii situaţi în aceeaşi regiune vor deţine drepturi la plată cu valori uniforme la hectar.

56. Pentru anumite sectoare, statelor membre li s-a acordat dreptul de a alege fie o decuplare parţială, fie o decuplare integrală. Statele membre beneficiau, de asemenea, de dreptul de a introduce noi ajutoare financiare pentru sectoare agricole anume, ajutoare care să fie corelate cu o producţie de calitate [44].

57. Întrucât au fost puse la dispoziţie numeroase opţiuni, fiecare din cele 17 state membre a implementat schema într-un mod propriu. În prezent, sunt aplicate în total 20 de modele şi varian- te diferite [45]. Această situaţie nu a fost de natură să permită obţinerea deplină a efectului de simplificare vizat pentru sistemul de sprijin pentru venituri, şi aceasta mai ales în statele membre în care o parte din plăţile directe sunt în continuare cuplate cu producţia. Noile opţiuni oferite statelor membre în contextul "bilanţului de sănătate", prin care li se permitea trecerea către un sistem bazat pe cuantumuri "mai uniforme", nu au schimbat nici ele în mod semnificativ situaţia.

58. Diversitatea opţiunilor posibile în materie de implementare are consecinţe importante la nivelul repartiţiei SPU între fermieri în diversele state membre. Modul în care ajunge să fie repartizat sprijinul pus la dispoziţie prin SPU depinde în foarte mare măsură de modelul de implementare ales. Acest lucru înseamnă că, în prezent, SPU nu reprezintă un instrument foarte precis în materie de direcţionare a sprijinului pentru venituri.

ÎN TIMP, CORELAŢIA DINTRE MODELUL ISTORIC ŞI PRODUCŢIA AGRICOLĂ EFECTIVĂ A DEVENIT DIN CE ÎN CE MAI SLABĂ, …

SPRIJINUL ACORDAT PRIN SPU NU ARE LA BAZĂ ACTIVITATEA AGRICOLĂ CURENTĂ

59. În cadrul modelului istoric, nivelul sprijinului acordat prin SPU depinde de existenţa/inexistenţa unor ajutoare directe pentru activitatea fermierului în cauză în perioada de referinţă (în mod normal, anii 2000, 2001 şi 2002). În cadrul modelului hibrid, componenta "istorică" a valorii dreptului la plată continuă la rândul ei să reflecte nivelul sprijinului de care a beneficiat în trecut, în funcţie de sectorul agricol, fiecare fermier. Aşa cum s-a menţionat şi anterior, principiul călăuzitor a fost acela al creării unor mecanisme de "compensaţie" în contextul reducerii preţurilor de intervenţie. Însă nivelul ajutoarelor acordate în trecut nu prezintă decât o foarte slabă corelaţie cu situaţia actuală a cererii pieţei, cu potenţialul agricol al terenului exploatat, cu structura exploataţiilor şi cu criteriile de protecţie a mediului.

60. Fermierii cărora nu le-au fost alocate drepturi la plată – din cauza faptului că în perioada de referinţă nu au desfăşurat activităţi eligibile pentru sprijinul direct pentru producţie – nu pot beneficia de sprijin prin SPU, chiar dacă între timp au trecut la un alt tip de producţie. Pentru a deveni beneficiari SPU, aceşti fermieri trebuie să cumpere drepturi la plată, pe piaţa de profil.

61. Acest lucru poate face ca doi fermieri care exploatează culturi identice pe suprafeţe de dimensiuni similare din aceeaşi regiune să fie trataţi foarte diferit, în funcţie de ceea ce au produs în perioada de referinţă şi de drepturile la plată pe care le-au primit (sau nu) pe baza acelei producţii.

62. În urma "bilanţului de sănătate", Consiliul a recunoscut că, odată cu trecerea timpului, devenea din ce în ce mai greu de justificat existenţa unor niveluri de sprijin în acelaşi timp foarte diferite de la un caz la altul şi bazate strict pe activitatea agricolă din trecut. În acest sens, Comisia a dorit introducerea unui sistem bazat pe cuantumuri "mai uniforme", care să permită estomparea diferenţelor marcate existente de la un caz la altul în ceea ce priveşte drepturile la plată ale fermierilor. Însă niciunul dintre statele membre nu a decis încă să facă uz de opţiunile puse la dispoziţie prin intermediul reformelor ulterioare "bilanţului de sănătate" şi să modifice, astfel, modelul de implementare ales iniţial.

ÎN CADRUL MODELULUI ISTORIC, TRANZACŢIONAREA DREPTURILOR LA PLATĂ A PERMIS APARIŢIA UNUI FENOMEN SPECULATIV [46]DE TRANSFER ŞI DE ACUMULARE DE DREPTURI

63. Odată cu introducerea SPU, dreptul fermierului la sprijin financiar a devenit o "entitate" separabilă de terenul agricol: drepturile la plată pot fi tranzacţionate independent de transfe- rul terenului pe baza căruia au fost generate şi pot fi activate ulterior pe baza oricărui tip de teren eligibil, indiferent de natura activităţii agricole desfăşurate pe terenul respectiv. Acest lucru a deschis calea pentru apariţia de pieţe ale drepturilor la plată, pe care drepturile sunt tranzacţionate atât în interiorul regiunilor în care au fost iniţial generate, cât şi în afara acestora.

64. Existenţa unei pieţe a drepturilor la plată a fost considerată drept un posibil factor de potenţare a eficienţei schemei de sprijin. Raţionamentul economic aflat la baza acestei ipoteze este acela că, odată alocate drepturile la plată, fermierii nu pot obţine un nivel de sprijin mai ridicat decât achiziţionând noi drepturi la plată de la alţi fermieri, fie împreună cu terenul aferent, fie independent de acesta. Se estimează că, pe o piaţă deschisă şi transparentă, drepturile la plată vor ajunge în posesia acelor fermieri dispuşi să plătească cel mai ridicat preţ de achiziţie, ceea ce ar urma să contribuie la o alocare eficientă a sprijinului.

65. În legislaţia UE se oferă mai multe opţiuni în ceea ce priveşte modul de realizare a transferului de drepturi la plată [47]. Anumite state membre au impus restricţii pentru transferul de drepturi la plată care are loc în mod independent de terenuri, nepermiţând activarea ulterioară a drepturilor la plată astfel tranzacţionate decât în regiunile în care acestea au fost generate iniţial [Franţa, Regatul Unit (Anglia)]; de asemenea, unele state membre au aplicat metoda "reţinerii" pentru anumite transferuri de drepturi la plată, însoţite sau nu de un transfer concomitent de terenuri (de exemplu, Franţa). "Reţinerile" res- pective presupun reducerea cu un anumit procentaj a valorii fiecărui drept la plată care este transferat. În acelaşi timp, alte state membre au evitat impunerea de restricţii pentru transferurile de drepturi la plată [Regatul Unit (Scoţia)] sau, în dorinţa de a încuraja transferurile, chiar au procedat la desfiinţarea "reţinerilor" [48]. Renunţarea la "reţineri" a avut la bază ipoteza că fermierii care doreau să îşi vândă drepturile ezitau totuşi să facă acest lucru, deoarece "reţinerile" respective ar fi redus în mod semnificativ valoarea plăţilor viitoare de sprijin, reducând, implicit, şi valoarea de piaţă a drepturilor la plată.

66. Curtea a constatat că absenţa de norme care să definească limite în ceea ce priveşte modul de realizare al acestor transferuri a generat, în conjuncţie cu eterogeneitatea potenţialului agricol al terenurilor, anumite efecte nedorite: posibilitatea de a lua în arendă terenuri agricole marginale, care au un cost de oportunitate redus şi care nu presupun obligaţii foarte stricte pentru beneficiari în materie de BCAM, a facilitat producerea de achiziţii speculative şi acumularea de drepturi la plată fără terenuri subiacente, de către investitori care activează apoi aceste drepturi pe baza unor parcele care nu necesită niciun fel de activitate agricolă "reală".

67. Auditul Curţii a confirmat existenţa unor investitori care au achiziţionat drepturi la plată de valoare ridicată, generate în regiuni fertile şi în sectoare cu producţie intensivă, activând apoi aceste drepturi la plată pe baza unor terenuri agricole marginale, care aveau o valoare de piaţă foarte redusă, care erau situate la mare distanţă de exploataţia sau de reşedinţa investitorului şi care fie nu necesitau nicio activitate agricolă, fie necesitau activităţi agricole minime. Aşa cum s-a subliniat şi anterior, acest tip de mecanism a dus deja la crearea unei categorii de beneficiari care încasează venituri substanţiale şi sigure fără să trebuiască să satisfacă în schimb decât obligaţii minime în materie de BCAM.

CASETA 7

EXEMPLE DE ACTIVITATE INVESTIŢIONALĂ

În Raportul anual privind exerciţiul financiar 2008, Curtea a semnalat existenţa unor solicitanţi de sprijin SPU, din Regatul Unit (Scoţia), care au achiziţionat drepturi la plată de valoare ridicată şi care au luat în arendă, la preţuri foarte reduse, suprafeţe extinse care nu necesitau însă decât activităţi minime de întreţinere sau chiar niciun fel de astfel de activităţi. În 2007 şi 2008, 40 % din drepturile la plată care fuseseră transferate fără un transfer concomitent de terenuri fuseseră activate pe baza unor păşuni sărace. Aproape toate noile terenuri declarate în cadrul SPU în Scoţia începând din 2007 (aproximativ 58000 ha) se încadrează în categoria păşunilor sărace (aproximativ 50000 ha), deşi numărul oilor exploatate în Scoţia este în scădere de mai mulţi ani.

În Italia, unde standardele BCAM impun ca terenurile să fie cosite sau să fie utilizate pentru păşunatul animalelor, Curtea a identificat beneficiari care achiziţionaseră drepturi la plată şi care luaseră în arendă păşuni în zone agricole marginale. De exemplu, un beneficiar a achiziţionat în 2008 o serie de drepturi la plată neînsoţite de teren, plătind aproape întreaga valoare nominală a acestor drepturi, de aproximativ 197000 de euro. După efectuarea modulării, aceste drepturi la plată îi permit beneficiarului, în condiţiile actuale, să obţină un sprijin pentru venituri în valoare totală de aproximativ 1088000 de euro până la nivelul anului 2013. Beneficiarul a activat aproape toate aceste drepturi la plată pe baza a 45 de hectare de păşune de calitate inferioară, luate în arendă la 400 km distanţă de domiciliul său. Arenda anuală percepută pentru teren se ridica la 7650 de euro. Beneficiarul nu desfăşoară nicio activitate agricolă pe acest teren, iar drepturile de păşunat aferente i-au fost atribuite, gratuit, unui fermier din zona respectivă, activitatea acestuia din urmă permiţându-i astfel beneficiarului să îşi respecte obligaţiile BCAM.

68. Legislaţia UE le-a oferit statelor membre posibilitatea de a adopta norme în vederea evitării transferurilor speculative care duc la acumularea, de către beneficiari, de drepturi la plată fără o bază agricolă corespunzătoare [49]. Adoptarea unor asemenea dispoziţii este însă opţională.

MECANISME INEFICACE DE CORECŢIE ÎN CEEA CE PRIVEŞTE "CÂŞTIGURILE NEPREVĂZUTE" (CU CARACTER EXCEPŢIONAL)

69. În cadrul modelului istoric şi al modelului (hibrid) regional, fermierii care îşi reduceau sau încetau activitatea după perioada de referinţă puteau face obiectul "clauzei privind câştigurile neprevăzute" [50]. Această clauză permitea ca drepturile la plată care le fuseseră alocate fermierilor pe baza activităţii acestora din perioada de referinţă să fie reduse cu până la 90 %. Sumele aferente acestor reduceri erau transferate în rezerva naţională. Această clauză a fost însă aplicabilă doar pentru transferurile efectuate până la data de 15 mai 2004.

70. Belgia, Franţa, Danemarca, Italia, Luxemburg, Grecia şi Suedia au decis să aplice această clauză, deşi numai pentru anumite sectoare. În celelalte state membre, fermierii îşi puteau păstra toate drepturile "istorice", astfel cum le-au fost acordate iniţial.

71. În Italia şi Franţa, Curtea a identificat fermieri care au efectuat după data de 15 mai 2004 transferul unor drepturi bazate pe prima pentru tutun, primind astfel drepturile la plată de valoare ridicată justificate de producţia lor anterioară de tutun, fără ca autorităţile să aibă dreptul de a-şi "readjudeca" o parte din sumele aferente.

72. Un alt caz a fost semnalat de Curte în Raportul anual privind exerciţiul financiar 2006 [51]: "Se pot atribui drepturi din rezerva naţională agricultorilor care au realizat investiţii în capacităţile de producţie sau care au achiziţionat terenuri. […] În Regatul Unit, o creştere cu 10 % a venitului era considerată o dovadă suficientă a faptului că se efectuase o investiţie. În mod paradoxal, prin creşterea numărului de bovine abatorizate în 2002 (cu alte cuvinte, prin reducerea şeptelului), agricultorii puteau îndeplini acest criteriu de investiţie. În consecinţă, s-a ajuns la o cursă generalizată după prime pe cap de bovine". Astfel, fermierii care îşi sacrificau întreg şeptelul de pe exploataţie înainte de sfârşitul perioadei de referinţă aveau în continuare dreptul de a beneficia de cuantumul integral al sumelor istorice de referinţă, pe toată durata SPU.

73. În 2009, Consiliul a adoptat propunerea Comisiei de a modifica normele referitoare la "câştigurile neprevăzute" şi de a oferi statelor membre posibilitatea de a recupera până la 100 % din sumele de referinţă în cazul eventualelor câştiguri neprevăzute obţinute de fermieri în acele sectoare în care există încă sprijin "cuplat" şi în care acest sprijin va fi încorporat în SPU până în 2012 [52]. Aceste dispoziţii sunt însă opţionale pentru statele membre şi, în plus, nu permit corectarea retroactivă a cazurilor care nu au făcut obiectul aplicării clauzei.

… ÎNSĂ MODELUL REGIONAL NU ESTE NICI EL LIPSIT DE EFECTE NEDORITE

DEŞI MODELUL REGIONAL PERMITE O REPARTIŢIE MAI UNIFORMĂ A AJUTOARELOR FINANCIARE, NATURA ACESTUIA FAVORIZEAZĂ TOTUŞI EXPLOATAŢIILE DE DIMENSIUNI MAI MARI

74. Modelul regional presupune valori unitare uniforme ale drepturilor la plată dintr-o regiune dată, indiferent de natura activităţii agricole desfăşurate înaintea introducerii SPU. În cadrul modelului hibrid dinamic, care presupune o introducere treptată a modelului regional şi care este în prezent aplicat în Danemarca, în Germania şi în Regatul Unit (Anglia), are loc o reducere treptată a componentei istorice şi o redistribuire a valorii acesteia între toate drepturile la plată existente în regiune. În Raportul anual privind exerciţiul financiar 2006, Curtea a semnalat deja că "aceasta va produce un efect semnificativ de redistribuire a ajutorului direct al UE în defavoarea agricultorilor care practică efectiv agricultura şi în beneficiul proprietarilor, ale căror drepturi vor creşte în valoare de patru ori în Danemarca şi Germania şi de zece ori în Anglia" [53]. Acest lucru este valabil mai ales pentru noii beneficiari care nu au fost sprijiniţi prin plăţi directe în cadrul fostului sistem de ajutoare "cuplate".

75. Dincolo de acest efect de redistribuire, trebuie spus că modelele regional şi hibrid presupun alocarea drepturilor la plată, în primul an, strict pe baza numărului de hectare, astfel încât exploataţiile de mari dimensiuni rămân principalii beneficiari ai acestui sprijin. În consecinţă, fermierii care exploatează o suprafaţă mai restrânsă, precum cei care practică creşterea bovinelor în regim intensiv, vor primi acum un sprijin pentru venituri mai scăzut faţă de sumele primite anterior în cadrul sistemului de plăţi cuplate. În plus, Comisia afirmă că fermierii din anumite sectoare confruntate cu dificultăţi de ordin economic, precum sectorul laptelui, vor primi un nivel mai scăzut de sprijin dacă statele membre în care îşi desfăşoară activitatea trec la un model regional, deoarece aceşti fermieri exploatează, în general, suprafeţe mai mici decât fermierii din alte sectoare [54].

MODELUL REGIONAL ŞI POSIBILA CREŞTERE A PREŢURILOR TERENURILOR CA EFECT AL SPRIJINULUI UE

76. În cadrul modelelor regionale (şi hibride), numărul de drepturi la plată este foarte apropiat de numărul global de hectare de teren agricol eligibil [55]. Această situaţie a avut un efect important asupra preţurilor terenurilor, întrucât fermierii care nu deţineau o suprafaţă suficientă pentru drepturile la plată de care beneficiau au fost astfel stimulaţi să ia în arendă terenuri suplimentare, astfel încât să îşi poată activa cât mai multe din drepturile la plată. Acest lucru duce la creşterea cererii globale pe piaţa arendelor şi la creşterea sumelor plătite ca arendă pentru terenurile agricole.

77. Deşi trebuie spus că acest tip de influenţă a sprijinului UE asupra preţurilor terenurilor a fost constatată şi în cadrul fostelor sisteme de sprijin bazate pe suprafaţă, o serie de studii au arătat, în mod independent unul de celălalt, că introducerea SPU nu a fost de natură să reducă acest efect, în unele cazuri chiar intensificându-l – mai ales în statele membre care au optat pentru modelul regional şi în care există o dependenţă semnificativă de terenurile agricole luate în arendă. Acest fenomen reduce eficienţa plăţilor de sprijin, întrucât fermierii trebuie să plătească acum un preţ mai ridicat pentru terenurile agricole decât înaintea reformei. Influenţa SPU asupra valorii arendei este considerată mai puternică decât cea exercitată asupra preţurilor de vânzare ale terenurilor. Măsura în care are loc o creştere a preţurilor terenurilor în acest context depinde de procentajul de terenuri disponibile pentru luarea în arendă. Curtea consideră că această situaţie creează riscul ca, în urma extinderii modelului regional la noi state membre, preconizată în contextul "bilanţului de sănătate", profitabilitatea exploataţiilor să fie afectată în mod semnificativ [56].

MODIFICAREA REGIUNILOR ŞI MODIFICAREA VALORILOR UNITARE ALE DREPTURILOR LA PLATĂ SUNT OPŢIONALE

78. La introducerea SPU, statele membre care doreau să opteze pentru o implementare de tip regional au trebuit să definească, pe baza unor criterii obiective, perimetrul regiunilor SPU. Aceste state membre şi-au justificat deciziile cu privire la perimetrul regiunilor pe baza împărţirii administrative a teritoriului [57], pe baza potenţialului agricol al regiunilor astfel definite [58] sau pe baza tipurilor distincte de exploatare agricolă [59].

79. În urma "bilanţului de sănătate", Consiliul a adoptat o propunere a Comisiei prin care statelor membre care aplicau modelul istoric li se oferea posibilitatea de a diminua diferenţele existente de la un caz la altul între valorile unitare ale drepturilor la plată sau de a trece la o implementare de tip regional (modelul regional propriu-zis sau modelul hibrid). În ceea ce priveşte statele care optaseră pentru o implementare de tip regional, propunerea respectivă le oferea posibilitatea de a-şi reexamina decizia, de a redefini regiunile SPU şi de a diminua diferenţele existente între regiuni în ceea ce priveşte valorile drepturilor la plată. Aceste decizii trebuie să fie luate "pe baza obiectivelor prevăzute la articolul 33 din tratat" (devenit acum articolul 39) şi pe baza unor criterii obiective şi nediscriminatorii, precum potenţialul agricol sau considerentele de mediu. Aceste măsuri au rolul de a crea mai multă flexibilitate pentru statele membre în direcţionarea sprijinului. Deocamdată, niciunul din statele membre nu a decis să aducă modificări modelului ales iniţial.

INTRODUCEREA SPU A NECESITAT EFECTUAREA UNOR CALCULE COMPLICATE, PERMIŢÂNDU-SE APARIŢIA DE ERORI

80. În urma auditului Curţii s-a determinat că, în general, modul în care autorităţile naţionale au calculat valoarea drepturilor la plată a fost conform cu legislaţia UE. S-au constatat însă şi erori, produse din cauza absenţei sau a caracterului eronat al datelor istorice de referinţă, din cauza neactualizării acestor date la apariţia de schimbări în ceea ce priveşte exploataţiile sau statutul beneficiarilor sau din cauza prelucrării necorespunzătoare a solicitărilor vizând acordarea de drepturi din rezerva naţională. Până în prezent, aceste erori nu au fost încă rectificate în totalitate.

81. În rapoartele sale anuale privind, respectiv, exerciţiile financiare 2006, 2007 şi 2008, Curtea a semnalat o serie de deficienţe în ceea ce priveşte calculul drepturilor la plată şi aplicarea normelor referitoare la funcţionarea rezervelor naţionale [60].

82. Curtea a procedat la analiza acţiunilor pe care Comisia le-a întreprins în urma erorilor produse în cursul implementării SPU. La momentul efectuării auditului, acţiunile în cauză nu erau încă finalizate şi nu fusese adoptată şi publicată decât o singură decizie oficială decurgând din procedura de verificare a conformităţii [61].

83. Curtea remarcă decizia Consiliului [62] ca, începând de la data de 1 ianuarie 2010, toate drepturile la plată alocate anterior datei de 1 ianuarie 2009 să fie considerate legale și corecte – excepţie făcând drepturile alocate pe baza unor cereri factual incorecte. Deşi această măsură asigură securitate juridică pentru fermieri, ea implică, în acelaşi timp, că eventualele corecţii financiare decise în urma procedurii de verificare a conformităţii nu vor fi aplicabile pentru plăţile ulterioare anului 2009 [63]. Ca urmare a acestei decizii, drepturile la plată eronate vor "intra în legalitate" şi vor deveni definitive, urmând ca pe baza lor să se efectueze plăţi anuale în exerciţiile viitoare.

CONCLUZII ŞI RECOMANDĂRI

84. Schema de plată unică a avut o contribuție pozitivă în ceea ce privește îndeplinirea a două din obiectivele principale ale politicii agricole comune, şi anume încurajarea unei mai bune adaptări a fermierilor la cererea pieței și sprijinirea globală a veniturilor din sectorul agricol. Concluzia de ansamblu a prezentului raport este însă aceea că modul de implementare a schemei a generat o serie de elemente discutabile, legate de: definiția dată beneficiarilor schemei și parcelelor și activităților eligibile, impactul schemei asupra mediului, repartiția sprijinului financiar între statele membre și în interiorul statelor membre și efectele specifice produse de modelul istoric și de cel regional. În acest context, Curtea invită Comisia să procedeze la o eventuală reexaminare a aspectelor menționate, având ca punct de reper recomandările formulate mai jos.

BENEFICIARII, TERENURILE ELIGIBILE șI ACTIVITĂțILE AGRICOLE

85. Modul în care a fost formulată definiția beneficiarilor schemei și în care a fost ulterior aplicată această definiție a permis ca persoane sau entităţi fără nicio activitate agricolă sau cu activităţi agricole neglijabile să beneficieze de plăţi în cadrul SPU.

86. Curtea a atras atenția asupra acestei situații prin intermediul mai multor rapoarte anuale, situația fiind recunoscută și în cadrul "bilanțului de sănătate" desfășurat în 2008 cu privire la PAC. În urma acestui bilanț, legiuitorul a oferit statelor membre posibilitatea de a exclude acest tip de beneficiari de la acordarea de sprijin prin SPU. Niciunul din statele membre nu făcuse însă uz de opțiunea respectivă până la data acestui audit, iar situația descrisă persistă.

87. Acolo unde statele membre nu au implementat restricţii eficace, separarea completă a drepturilor la plată de terenul pe baza căruia au fost iniţial generate a fost de natură să încurajeze activitatea investiţională a unor operatori care nu sunt interesaţi de exploatarea agricolă efectivă, ci numai de obţinerea sprijinului SPU, care poate reprezenta o sursă sigură de profit.

88. Condiţiile actuale pentru acordarea de drepturi la plată consti- tuie adesea un obstacol în calea intrării de noi fermieri în sectorul agricol.

89. Modul în care au fost definite parcelele eligibile pentru sprijin SPU şi activităţile agricole eligibile nu a fost suficient de precis, ceea ce nu este de natură să contribuie la direcţionarea eficace a ajutorului către acele activităţi şi terenuri care permit "creşterea productivităţii agriculturii".

RECOMANDAREA 1

Ar trebui să se procedeze la modificarea legislaţiei actuale şi a normelor de aplicare ale acesteia, astfel încât să se asigure utilizarea sprijinului SPU în beneficiul fermierilor activi şi excluderea acelor beneficiari care nu desfăşoară nicio activitate agricolă sau care desfăşoară doar activităţi agricole neglijabile.

RECOMANDAREA 2

Terenurile şi activităţile agricole eligibile trebuie să fie definite mai clar, în vederea excluderii de la acordarea de sprijin SPU a parcelelor cu caracter neagricol şi a activităţilor care nu contribuie la creşterea productivităţii agriculturii [64] şi nici la întreţinerea activă a terenurilor din punct de vedere al caracteristicilor de mediu.

IMPACTUL ÎN CEEA CE PRIVEŞTE MEDIUL

90. Odată cu introducerea ecocondiţionalităţii, care a avut loc simultan cu introducerea SPU, plata integrală a ajutoarelor a devenit condiţionată de respectarea unui set de criterii bazate pe bune practici de mediu şi pe alte bune practici agricole. Ecocondiţionalitatea a devenit, astfel, un argument-cheie în justificarea plăţilor SPU. Sprijinul acordat prin SPU nu este însă corelat decât în mod indirect cu obligaţiile de mediu.

91. În primul rând, Curtea a constatat că nu există o corelaţie directă între, pe de o parte, nivelul sprijinului acordat prin SPU şi, pe de altă parte, costurile suportate de fermieri pentru menţinerea terenurilor în bune condiţii agricole şi de mediu sau pentru satisfacerea cerinţelor legale în materie de gestio- nare. În plus, nivelul sprijinului SPU nu reflectă nici valoarea externalităţilor pozitive generate de activităţile agricole.

92. În al doilea rând, trebuie spus că, adesea, menţinerea terenurilor în bune condiţii agricole şi de mediu presupune doar activităţi sporadice sau nu presupune niciun fel de activitate.

RECOMANDAREA 3

Modul de calcul al ajutoarelor SPU ar trebui să fie modificat, pentru a se asigura o mai bună reflectare a costului externalităţilor de mediu şi al celorlalte externalităţi.

RECOMANDAREA 4

Standardele BCAM ar trebui să condiţioneze plata integrală a ajutorului de efectuarea de către fermieri a unor activităţi precise, cu caracter regulat. Măsurile de reducere a plăţilor în urma nerespectării normelor de ecocondiţionalitate ar trebui să devină mai severe.

REPARTIŢIA SPRIJINULUI ACORDAT ÎN CADRUL SPU

93. Stabilirea sumelor individuale care trebuie să le fie achitate fermierilor în cadrul SPU are în continuare la bază (a) numărul de hectare exploatate şi (b), în cadrul modelului istoric, sumele plătite în trecut (anii de referinţă 2000-2002). Prin urmare, prin această schemă, se continuă să se sprijine în principal exploataţiile mari.

94. Repartiţia ajutoarelor disponibile în cadrul SPU este caracterizată de următorul fenomen: cea mai mare parte a fondurilor ajung la un număr restrâns de exploataţii, de dimensiuni mari, în timp ce marea majoritate a beneficiarilor primesc, individual, doar un sprijin financiar limitat. Mecanismul de modulare prin care se reduc sumele plătite celor mai mari exploataţii nu este aplicabil decât pentru un număr foarte scăzut de beneficiari. În plus, acest mecanism nu permite corectarea repartiţiei actuale, întrucât obiectivul principal al modulării este transferul de fonduri din sistemul de ajutoare directe către pilonul de dezvoltare rurală al PAC.

RECOMANDAREA 5

Ar trebui să se aibă în vedere obţinerea unei repartiţii mai echilibrate a ajutoarelor SPU, de exemplu printr-o modulare suplimentară a plăţilor, prin stabilirea de limite maxime pentru plăţile individuale de valori ridicate sau prin luarea în considerare a circumstanţelor individuale ale exploataţiilor.

EFECTELE GENERATE DE DIFERITELE MODELE DE IMPLEMENTARE

95. În prezent, în Uniunea Europeană sunt aplicate aproximativ 20 de variante diferite ale schemei de plată unică. Această situaţie reprezintă cauza principală a disparităţilor semnificative existente, pe de o parte, în ceea ce priveşte nivelul sprijinului SPU la hectar de la un caz la altul pe teritoriul Uniunii şi, pe de altă parte, în ceea ce priveşte repartiţia ajutoarelor în interiorul unuia şi aceluiaşi stat membru.

96. Toate aceste variante se încadrează în două modele principale. Unul dintre acestea este modelul istoric – care a devenit, în timp, din ce în ce mai puţin corelat cu situaţia curentă a producţiei agricole.

97. Cel de al doilea model, cel regional, presupune valori unitare uniforme ale drepturilor la plată dintr-o regiune dată. Trecerea la acest model poate însă genera, în unele regiuni, un impact negativ asupra anumitor sectoare agricole şi poate conduce la creşterea preţului de vânzare şi de arendare al terenurilor agricole, creştere care ar reduce eficacitatea sprijinului SPU.

RECOMANDAREA 6

Calculul drepturilor la plată ar trebui să aibă la bază situaţia curentă a activităţii agricole, aşa cum se manifestă aceasta în diferitele regiuni. Pe de altă parte, trecerea la modelul regional ar trebui să fie realizată cu un anumit grad de precauţie, astfel încât să se păstreze sub control eventualele efecte nedorite, precum creşterea preţului de vânzare şi de arendare al terenurilor.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera I, condusă de domnul Olavi ALA-NISSILÄ, membru al Curţii de Conturi, la Luxemburg, în şedinţa sa din 6 aprilie 2011.

Pentru Curtea de Conturi

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Preşedinte

[1] În anumite sectoare agricole, fuseseră introduse ajutoare sub formă de plăţi directe, pentru a permite creşterea veniturilor producătorilor. Un exemplu în acest sens este Regulamentul nr. 136/66/CEE al Consiliului din 22 septembrie 1966 privind instituirea unei organizări comune a pieţei în sectorul uleiurilor şi al grăsimilor (JO 172, 30.9.1966, p. 3025/66). Prin acest regulament, s-a introdus un ajutor pentru producţia de ulei de măsline şi de măsline de masă. În cazul bumbacului, producătorii erau sprijiniţi, în mod indirect, prin intermediul unui ajutor acordat întreprinderilor de egrenat.

[2] Acordul privind agricultura (JO L 336, 23.12.1994, p. 22) impune anumite condiţii pentru sprijinul public acordat sectorului agricol. Potrivit anexei 2 la acord, dreptul de a beneficia de plăţile de sprijinire a veniturilor trebuie stabilit pe baza unor criterii precum nivelul veniturilor, calitatea de producător sau de proprietar funciar, utilizarea factorilor de producţie sau nivelul de producţie dintr-o perioadă de referinţă dată. Pentru oricare an luat în calcul, suma acestor plăţi nu poate fi condiţionată de tipul sau de volumul producţiei (inclusiv unităţile de şeptel) ulterioare perioadei de referinţă şi nici de preţurile aferente acestei producţii. De asemenea, plăţile nu pot fi stabilite pe baza factorilor de producţie folosiţi în cursul vreunui an următor perioadei de referinţă, iar acordarea sprijinului nu poate fi condiţionată de realizarea unei producţii.

[3] Reducerea aplicată plăţilor directe a fost de 3 % în 2005, de 4 % în 2006 şi de 5 % cu începere din 2007. Din 2009, reducerile anuale aplicate în vederea "modulării" au devenit şi mai mari, crescând de la 7 % pentru 2009 la 10 % pentru 2012. Reformele din cadrul Agendei 2000 introduseseră deja un mecanism voluntar de modulare, care le permitea statelor membre să transfere în acest fel până la 20 % din valoarea totală a plăţilor directe. Aceste măsuri voluntare nu fuseseră aplicate decât de Regatul Unit al Marii Britanii, de Franţa, de Germania şi de Spania. În urma reformei PAC din 2003, statele membre pot face în continuare uz de mecanismul voluntar de modulare, în completarea măsurilor obligatorii de modulare. În prezent, cele două state membre care implementează măsuri voluntare sunt Regatul Unit şi Portugalia.

[4] Articolul 12 din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 al Consiliului din 21 iunie 2005 privind finanţarea politicii agricole comune (JO L 209, 11.8.2005, p. 1).

[5] Articolul 39 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (Tratatul de la Lisabona):"1. Politica agricolă comună are ca obiective:(a)creşterea productivităţii agriculturii prin promovarea progresului tehnic, prin asigurarea dezvoltării raţionale a producţiei agricole, precum şi prin utilizarea optimă a factorilor de producţie şi, în special, a forţei de muncă;(b)asigurarea în acest fel a unui nivel de trai echitabil pentru populaţia agricolă, în special prin majorarea venitului individual al lucrătorilor din agricultură;(c)stabilizarea pieţelor;(d)garantarea siguranţei aprovizionărilor;(e)asigurarea unor preţuri rezonabile de livrare către consumatori.2.În elaborarea politicii agricole comune şi a metodelor speciale pe care aceasta le poate implica, vor fi avute în vedere următoarele:(a) caracterul special al activităţii agricole care rezultă din structura socială a agriculturii şi din discrepanţele structurale şi naturale existente între diferitele regiuni agricole;(b)necesitatea de a opera treptat modificările adecvate;(c)faptul că, în statele membre, agricultura este un sector strâns legat de ansamblul economiei."

[6] Articolul 41 din Regulamentul (CE) nr. 1782/2003 al Consiliului şi anexa VIII la acesta (până la data de 31.12.2008) (JO L 270, 21.10.2003, p. 1) şi anexa VIII la Regulamentul (CE) nr. 73/2009 al Consiliului (începând de la data de 1.1.2009) (JO L 30, 31.1.2009, p. 16). Valorile redate în anexa VIII sunt calculate pe baza decuplării complete a tuturor plăţilor directe. Dacă un stat membru optează doar pentru decuplare parţială, plafonul pentru SPU este redus, iar plafonul pentru creditele disponibile în vederea plăţilor "cuplate" este majorat cu suma aferentă reducerii plafonului SPU [a se vedea, de exemplu, anexa III la Regulamentul (CE) nr. 674/2008 al Comisiei (JO L 189, 17.7.2008, p. 5), prin care se modifica anexa VIII la Regulamentul (CE) nr. 1782/2003 al Consiliului şi prin care se stabileau plafoane bugetare pentru punerea în aplicare parţială sau facultativă].

[7] Pentru informaţii privind schemele de sprijin integrate în SPU, a se vedea anexa VI la Regulamentul (CE) nr. 1782/2003.

[8] A se vedea articolul 1 şi articolul 2 literele (a) şi (c) din Regulamentul (CE) nr. 1782/2003.

[9] Nu există excepţii decât pentru anumiţi producători fără terenuri – producători de carne de vită, de produse lactate şi de carne de oaie şi de capră. Aceşti fermieri beneficiază de sprijin pentru venituri cu condiţia menţinerii unui nivel minim de producţie, calculat în raport cu producţia animalieră pe care au realizat-o într-o perioadă anterioară specificată. Producătorii de culturi arabile au primit drepturi la plată speciale în contul obligaţiilor pe care şi le-au asumat în ceea ce priveşte retragerea de terenuri din producţia agricolă.

[10] Pentru detalii cu privire la plăţile efectiv realizate pentru sprijinirea veniturilor în cadrul SPU, a se vedea anexa II.

[11] Articolul 122 din Regulamentul (CE) nr. 73/2009.

[12] Articolul 43 din Regulamentul (CE) nr. 1782/2003.

[13] În sectorul uleiului de măsline, s-au aplicat prevederi speciale, perioada de referinţă cuprinzând în acest caz anii de comercializare 1999/2000, 2000/2001, 2001/2002 şi 2002/2003.

[14] Articolele 58 şi 59 din Regulamentul (CE) nr. 1782/2003.

[15] Statele membre care introduseseră SPU doar parţial, cu începere din 2005, au primit însă dreptul de a menţine cuplate la producţie primele pentru vacile care alăptează şi pentru oi şi capre.

[16] Articolele 45-48 din Regulamentul (CE) nr. 73/2009.

[17] Articolul 68 din Regulamentul (CE) nr. 73/2009 al Consiliului. Pentru mai multe informaţii în legătură cu aceste aspecte, a se vedea anexa I.

[18] Articolul 2 din Regulamentul (CE) nr. 1782/2003 şi articolul 2 din Regulamentul (CE) nr. 795/2004 al Comisiei (JO L 141, 30.4.2004, p. 1).

[19] Articolul 44 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1782/2003.

[20] Articolul 1 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 146/2008 al Consiliului (JO L 46, 21.2.2008, p. 1). Exceptând cazurile de forță majoră sau circumstanțele excepționale, parcelele trebuie să se afle la dispoziția fermierului la data fixată de statul membru, care nu poate fi ulterioară datei fixate în statul membru respectiv pentru modificarea cererii de ajutor.

[21] Curtea semnalase deja această practică în Raportul anual privind exerciţiul financiar 2006, la punctul 5.21.

[22] Swinnen, J., Ciaian, P., Kancs, D.: Study on the functioning of land markets in the EU Member States under the influence of measures applied under the common agricultural policy (Studiu privind funcţionarea pieţelor funciare în statele membre UE în urma măsurilor aplicate în cadrul politicii agricole comune), Bruxelles, 2008, p. 149-150. Datele rezultate în urma mai multor analize de ţară (de exemplu, Belgia, Finlanda, Irlanda, Suedia, Regatul Unit) indică faptul că SPU ar putea reprezenta un factor inhibitor în ceea ce priveşte retragerea din activitatea agricolă. În Regatul Unit, se pare că numeroşi fermieri şi-au amânat până în 2012 decizia de a se retrage din activitatea agricolă, întrucât aceşti fermieri ştiu că SPU va funcţiona cel puţin până la nivelul anului respectiv. Studiul sugerează, de asemenea, că acest efect al SPU apare şi pe fondul caracterului imperfect al transferabilităţii drepturilor la plată.

[23] A se vedea punctul 3.21 din Raportul anual privind exerciţiul financiar 2009.

[24] Articolul 28 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 73/2009.

[25] Articolul 41 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 73/2009 şi articolul 2 litera (I) din Regulamentul (CE) nr. 1120/2009 al Comisiei din 29 octombrie 2009 de stabilire a normelor de aplicare a schemei de plată unică prevăzute în titlul III din Regulamentul (CE) nr. 73/2009 al Consiliului (JO L 316, 2.12.2009, p. 1).

[26] Eurostat, Agricultural statistics – Main results 2007-2008 (Statistici agricole – principalele rezultate 2007-2008), ediţia 2009, seria "Pocketbooks".

[27] Articolul 2 litera (h) din Regulamentul (CE) nr. 73/2009.

[28] Curtea a atras deja atenţia asupra faptului că sistemul de sancţiuni aferent ecocondiţionalităţii nu este suficient de sever, nici la nivelul concepţiei şi nici la nivelul implementării: Raportul special nr. 8/2008: "Este ecocondiţionalitatea o politică eficace?" http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions/specialreports

[29] În 2008, dintre cele 4,557 milioane ha de teren agricol declarate în cadrul SPU, aproximativ 2,375 milioane ha reprezentau păşuni sărace. Acest tip de suprafaţă, care se ridică în total, conform datelor statistice, la aproximativ 4,027 milioane ha, se regăseşte pe versanţi muntoşi şi deluroşi şi în zone fără vegetaţie înaltă, la altitudini mai mari sau mai reduse. Aceste păşuni sărace sunt, în general, acoperite cu arbuşti şi ferigi şi, în cele mai multe cazuri, sunt relativ neproductive. Fermierii cu experienţă îndelungată utilizează aceste terenuri, de obicei, doar pentru păşunarea extensivă a oilor.

[30] Articolul 34 alineatul (2) litera (a) din Regulamentul (CE) nr. 73/2009.

[31] Articolul 9 din Regulamentul (CE) nr. 1120/2009.

[32] A se vedea considerentele 2 şi 3 din preambulul la Regulamentul (CE) nr. 1782/2003.

[33] Aceste suprafeţe reprezentau, în mod normal, numărul mediu de hectare pe care fermierii în cauză exploataseră culturi subvenţionate sau suprafeţele furajere care fuseseră disponibile pe tot parcursul anului pentru animalele făcând obiectul primelor.

[34] Articolul 42 alineatul (5) din Regulamentul (CE) nr. 1782/2003. Această măsură este aplicată în continuare pentru ajutoarele directe care sunt încă (parţial) cuplate cu producţia şi care vor fi incluse în SPU până în 2012.

[35] Pentru detalii cu privire la plăţile efectuate în cadrul SPU, a se vedea anexa II.

[36] Potrivit Eurostat, în ţările UE-15, în perioada 2005-2008, plăţile directe au deţinut o pondere de 30 % în venitul factorilor de producţie şi o pondere de 52-56 % în venitul de întreprindere. Venitul factorilor de producţie în agricultură reprezintă valoarea adăugată netă exprimată la costul factorilor de producţie şi se calculează prin scăderea valorii consumului intermediar, a consumului de capital fix şi a impozitelor/taxelor pe producţie din valoarea producţiei agricole exprimată la preţuri de bază [= preţul producătorului + subvenţii aferente produsului – taxe/impozite aferente produsului] şi prin adăugarea valorii altor subvenţii acordate pentru producţie. Venitul de întreprindere în agricultură reprezintă acea parte din venitul generat de activităţile agricole care este utilizată pentru recompensarea factorilor de producţie proprii (muncă şi/sau efort antreprenorial, capital propriu şi teren deţinut în proprietate).

[37] Potrivit Eurostat, ponderea fermierilor cu activitate în regim de normă parţială varia, în 2007, între 33 % în Belgia şi 90 % în Malta.

[38] Astfel, în cadrul modelului istoric, exploataţiile care au beneficiat în trecut de plăţi directe semnificative beneficiază în continuare de un nivel ridicat de sprijin pentru venituri, atât timp cât continuă să exploateze un număr similar de hectare. În cadrul modelelor hibrid şi regional, drepturile la plată au fost alocate, în primul an, strict pe baza numărului de hectare. Deşi aplicarea acestor modele a condus la o anumită redistribuţie între fermierii din diferitele sectoare (poate apărea, de exemplu, o scădere a sprijinului pentru venituri la nivelul exploataţiilor intensive din sectorul laptelui şi o creştere a acestui sprijin pentru exploataţiile extensive din sectorul bovinelor şi al oilor), corelaţia strânsă dintre drepturile la plată şi suprafaţa agricolă a avut drept rezultat, şi în acest caz, efectuarea de plăţi semnificative pentru exploataţiile de dimensiuni mai mari.

[39] Comisia a analizat valorile drepturilor la plată în contextul "bilanţului de sănătate" din 2008 referitor la PAC. A se vedea anexa I, figura 3 din Health Check – Impact Assessment Note No1 (Bilanţul de sănătate – nota de evaluare de impact nr. 1), 20.5.2008, documentul D (2008) AH/15325CAP.

[40] Pentru mai multe detalii, a se vedea anexa III.

[41] Articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 73/2009.

[42] Considerentul 24 din Regulamentul (CE) nr. 1782/2003.

[43] Raportul special nr. 8/2008 "Este ecocondiţionalitatea o politică eficace?"

[44] Articolul 69 din Regulamentul (CE) nr. 1782/2003.

[45] A se vedea anexa I.

[46] În această secţiune, termenul de "speculat