RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 67/16

Avizul Comitetului Economic și Social European privind o cetățenie mai incluzivă și deschisă față de imigranți (aviz din proprie inițiativă)

2014/C 67/04

Raportor: dl Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS

La 14 februarie 2013, în conformitate cu articolul 29 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, Comitetul Economic și Social European a hotărât să elaboreze un aviz din proprie inițiativă privind

„O cetățenie mai incluzivă și deschisă față de imigranți”

(aviz din proprie inițiativă).

Secțiunea pentru ocuparea forței de muncă, afaceri sociale și cetățenie, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 3 octombrie 2013.

În cea de-a 493-a sesiune plenară, care a avut loc la \16 și 17 octombrie 2013 (ședința din 16 octombrie), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 176 de voturi pentru, 10 voturi împotrivă și 14 abțineri.

1. Recomandări și propuneri

1.1 CESE semnalează că, în ultimii zece ani, s-au înregistrat progrese însemnate în UE în legătură cu aplicarea egală a drepturilor, libertățile și garanțiile conferite de statutul de cetățean european, consolidându-se criteriul rezidenței față de cel al naționalității. Cetățenia europeană evoluează către o cetățenie bazată pe rezidență, în temeiul Cartei Drepturilor Fundamentale și al valorilor și principiilor TFUE.

1.2 Comitetul consideră că este momentul de a efectua o evaluare și de a analiza sarcinile neterminate și obstacolele care împiedică o cetățenie europeană mai incluzivă, participativă și civică să fie deschisă la integrarea tuturor persoanelor rezidente în mod stabil.

1.3 Cetățenii europeni ai secolului XXI trebuie să facă față unei mari provocări, care constă în extinderea bazelor democrațiilor noastre pentru a-i include pe noii cetățeni, egali în drepturi și obligații. Pentru aceasta, dreptul la naționalitatea statelor membre și la cetățenia europeană trebuie să includă toate persoanele de origine imigrantă, care aduc o mare diversitate națională, etnică, religioasă și culturală. Comitetul consideră că democrațiile europene sunt societăți libere și deschise și trebuie să se bazeze pe incluziunea tuturor cetățenilor, indiferent de originea și caracteristicile lor.

1.4 CESE propune inițierea unei reflecții pentru a afla dacă actualele baze normative și politice pe care se întemeiază politica europeană de imigrație, cetățenia și integrarea sunt suficiente pentru societățile europene de azi, care sunt tot mai pluraliste și foarte diverse.

1.5 Criza economică a șters de pe agenda politică chestiunea protecției drepturilor fundamentale, a integrării și a luptei împotriva discriminării. CESE atrage atenția asupra riscurilor de sporire a intoleranței, a rasismului și a xenofobiei împotriva imigranților și a minorităților. Este necesar ca factorii de decizie, conducătorii sociali și mijloacele de comunicare să dea dovadă de o înaltă responsabilitate și de o pedagogie politică și socială de înalt nivel pentru a preîntâmpina aceste comportamente și ca instituțiile UE să intervină fără șovăială pentru protejarea drepturilor fundamentale.

1.6 Comitetul dorește să transmită un mesaj clar celor care, din perspectiva unui naționalism excluziv, definesc identitatea națională și identitatea europeană astfel încât să fie excluse de la drepturile de cetățenie milioane de persoane cu statut juridic vulnerabil, din cauza originii lor naționale. Trebuie sporită calitatea democrației în Europa, extinzând accesul la naționalitatea statelor membre și la cetățenia europeană.

Recomandări pentru statele membre:

1.7 Întrucât multe state membre au legislații restrictive în ce privește accesul la naționalitate, CESE le recomandă să adopte legislații și proceduri administrative mai flexibile, astfel încât resortisanții țărilor terțe care au statut de rezidenți pe termen lung (1) să poată avea acces la naționalitate.

1.8 Comitetul îndeamnă statele membre să încheie convenții cu țările de origine ale imigranților, pentru ca aceștia să poată avea naționalitate dublă.

1.9 Statele membre trebuie să semneze și să ratifice Convenția europeană asupra cetățeniei din 1997, Convenția privind participarea cetățenilor străini la viața publică locală din 1992 și să respecte principiile proporționalității, al protecției jurisdicționale efective și al nediscriminării în cadrul politicilor lor de dobândire și pierdere a naționalității.

1.10 CESE ia notă de barierele pe care le mențin diverse state membre în calea drepturilor politice – dreptul la vot, la întrunire, la participare politică – și le recomandă să-și modifice legislațiile astfel încât resortisanții țărilor terțe cu rezidență stabilă să se bucure de drepturi politice.

Propunere pentru reforma Tratatului:

1.11 Comitetul propune Uniunii Europene ca, pe viitor, atunci când se va iniția un nou proces de reformare a TFUE, să se modifice articolul 20, astfel încât să fie cetățeni europeni și persoanele care, fiind resortisanți ai țărilor terțe, își au reședința stabilă în UE și dispun de statutul de rezident pe termen lung.

1.12 Criteriul rezidenței persoanelor trebuie utilizat pentru a obține cetățenia Uniunii. Așa cum a indicat CESE într-un aviz anterior (2), în dreptul european rezidența constituie deja un criteriu de acordare a unei serii de drepturi și libertăți economice, sociale, culturale și civile resortisanților țărilor terțe. Multe dintre aceste drepturi sunt similare celor legate de cetățenia europeană, deși, în prezent, unele drepturi politice sunt excluse, cum ar fi dreptul la vot. CESE ar dori să reitereze faptul că „rezidența legală stabilă trebuie să fie, la rândul său, o procedură pentru a avea acces la cetățenia Uniunii Europene” (3).

Propunere pentru instituțiile europene:

1.13 Carta Drepturilor Fundamentale a UE are caracter obligatoriu și creează un nou cadru pentru politicile europene în domeniul imigrației, integrării și cetățeniei. Comisia trebuie să analizeze modalitatea în care Carta afectează statutul și drepturile resortisanților țărilor terțe, pentru a lansa noi inițiative care să adapteze legislația în materie de imigrație la garanțiile consacrate de Cartă.

1.14 Carta stabilește bazele generale ale unui nou concept de cetățenie civică (ansamblu comun de drepturi și obligații fundamentale) pentru resortisanții țărilor terțe. Comitetul propune ca dezvoltarea acestui concept de cetățenie civică să constituie una dintre prioritățile programului politic care va urma Programului de la Stockholm din 2014.

1.15 UE trebuie să adopte un Cod al imigrației, care să confere o mai mare transparență și claritate juridică drepturilor și libertăților resortisanților țărilor terțe cu rezidență în UE. Comitetul consideră că legislația europeană în materie de imigrație trebuie să garanteze egalitatea de tratament și principiul nediscriminării.

1.16 Comisia trebuie să evalueze problemele care persistă în practică în statele membre în ce privește protecția drepturilor fundamentale ale resortisanților țărilor terțe, în special în privința drepturilor sociale, a mobilității și a accesului la protecția jurisdicțională efectivă.

1.17 Comisia trebuie să analizeze obstacolele pe care le mențin unele state membre în calea aplicării statutului de rezident pe termen lung și a Cărții albastre (4) și să ducă la bun sfârșit în mod eficient procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva acelor state membre care încalcă normele europene.

1.18 În cadrul agendei integrării, Comisia trebuie să realizeze o evaluare a procedurilor și obstacolelor pe care le mențin statele membre în ce privește dobândirea și pierderea naționalității, precum și a impactului acestora asupra cetățeniei Uniunii.

1.19 Comitetul solicită Comisiei Europene să elaboreze un raport privind stadiul dezbaterilor din cadrul UE în legătură cu Convenția Națiunilor Unite privind protecția lucrătorilor migranți și a membrilor familiilor acestora (5). Comisia trebuie să asigure condițiile pentru ratificarea acesteia.

2. Cetățenia europeană

2.1 Anul 2013 a fost declarat „Anul european al cetățenilor”. Cetățenia Uniunii reprezintă unul dintre instrumentele cele mai eficiente în vederea edificării unei identități comune a tuturor europenilor. Comitetul consideră de mare actualitate filosofia politică ce există încă de la începuturile UE, de când Jean Monnet a afirmat: „nu coalizăm state, ci unim oameni”.

2.2 Cetățenia europeană nu este o formă fără fond, ci reprezintă un statut juridic și politic concret, alcătuit din drepturi și libertăți. Democrația, libertatea, statul de drept, egalitatea și drepturile omului sunt valori fundamentale ale Uniunii, în conformitate cu articolul 2 din Tratatul privind Uniunea Europeană.

2.3 CESE consideră că, în momente atât de dificile cum sunt cele actuale, traversând grava criză economică, socială și politică ce face ravagii în Europa, este necesar să se lanseze strategii inovatoare pentru a promova o cetățenie mai deschisă și incluzivă și pentru a spori încrederea tuturor persoanelor care locuiesc în Europa.

2.4 Comisia Europeană a publicat al doilea Raport privind cetățenia europeană, intitulat „Cetățeni europeni: drepturile tale, viitorul tău”, în care se analizează o serie de bariere și probleme existente. CESE salută raportul Comisiei, dar semnalează lipsa unor măsuri politice în ce privește resortisanții țărilor terțe care se bucură de drepturi și libertăți europene similare, dar nu și de cetățenie deplină.

2.5 Comitetul desfășoară în prezent numeroase inițiative de promovare a unei cetățenii europene mai active, însă atrage atenția asupra unei grave probleme, și anume că mulți tineri, urmași ai unor imigranți de a doua sau a treia generație, se află în grave situații de discriminare și excluziune, care le zdruncină considerabil sentimentul de apartenență la o societate care îi consideră „cetățeni de categoria a doua”.

3. Agenda europeană a integrării: participarea imigranților la procesul democratic

3.1 În urmă cu zece ani, CESE a propus deja ca integrarea să fie o parte fundamentală a politicii de imigrație comune și a solicitat lansarea unei agende europene. În 2004, Consiliul a adoptat Principiile fundamentale comune pentru integrare, printre care se află: „accesul imigranților în instituții și la bunurile și serviciile publice și private, pe picior de egalitate cu propriii cetățeni și într-un mod nediscriminatoriu, este o condiție esențială pentru o mai bună integrare.” Tot astfel, „participarea imigranților la procesul democratic și la procesul de elaborare a politicilor și măsurilor de integrare, în special la nivel local, favorizează integrarea acestora.”

3.2 În colaborare cu CESE, Comisia Europeană elaborează în prezent agenda europeană a integrării și promovează numeroase activități de sprijinire a statelor membre. CESE și Comisia au creat Forumul european pentru integrare (6), în vederea facilitării participării imigranților și a organizațiilor societății civile.

3.3 Comitetul a contribuit la agenda integrării prin diversele avize elaborate (7).

3.4 Forumul a analizat importanța pe care o are pentru integrare participarea imigranților la procesul democratic și a considerat că statele membre care facilitează imigranților accesul la drepturile legate de cetățenie îmbunătățesc integrarea. Din acest motiv, CESE recomandă statelor membre ca, în contextul lor juridic național, să adopte legislații mai flexibile, astfel încât resortisanții țărilor terțe care au statut de rezidenți pe termen lung să poată avea acces la naționalitate.

3.5 Comitetul apreciază atitudinea favorabilă integrării a sindicatelor, organizațiilor patronale și ONG-urilor și faptul că acestea facilitează participarea imigranților la viața democratică a organizațiilor lor. Societatea civilă îi îndeamnă pe resortisanții țărilor terțe să devină membrii activi ai organizațiilor sale.

3.6 Integrarea este un proiect social bidirecțional și dinamic de adaptare reciprocă între imigranți și societatea-gazdă, care trebuie sprijinit printr-o mai bună guvernanță în Uniunea Europeană, la nivel național, regional și local. O abordare comună europeană are o mare valoare adăugată deoarece face legătura între integrare, pe de o parte, și valorile și principiile consacrate de tratat, egalitatea de tratament și nediscriminarea, Carta Drepturilor Fundamentale, Convenția europeană a drepturilor omului și Strategia Europa 2020, pe de altă parte.

3.7 Legislația europeană în materie de imigrație trebuie să garanteze egalitatea de tratament și principiul nediscriminării. În acest sens, trebuie menționat aspectul legat de drepturile și posibilitățile în ce privește folosirea limbii materne și libertatea religioasă. Comitetul consideră ca foarte pozitivă inițiativa Comisiei de a propune o directivă (8) pentru facilitarea exercitării drepturilor lucrătorilor europeni în cadrul liberei circulații.

3.8 CESE a afirmat că toate persoanele rezidente în UE trebuie să beneficieze de un tratament echitabil, indiferent de naționalitate sau dacă sunt imigranți; pentru aceasta trebuie depășite o serie de limitări pe care le prezintă în prezent statutul de cetățean al Uniunii.

4. Naționalitate, rezidență și cetățenia Uniunii Europene

4.1 Comitetul dorește actualizarea reflecției privind natura cetățeniei europene, în cazul resortisanților țărilor terțe cu reședință legală și stabilă în UE. Este necesară revenirea la abordarea stabilită inițial în concluziile Consiliului de la Tampere (9). Tratamentul echitabil și egal între cetățenii europeni și resortisanții țărilor terțe, definit la Tampere (10), constituie în continuare o prioritate politică, întrucât obiectivele nu au fost atinse, după paisprezece ani de aplicare a politicii de imigrație comune.

4.2 Statelor membre le revine acordarea naționalității în temeiul propriei legislații, întrucât, în prezent, Tratatul nu atribuie Uniunii nicio competență de armonizare legislativă; este vorba, prin urmare, de o chestiune de suveranitate națională.

4.3 Însă în toate statele membre organizațiile de imigranți, sindicatele și ONG-urile lansează inițiative și dezbateri pentru a reduce termenele și a flexibiliza procedurile de naturalizare și accesul la naționalitate al imigranților și pentru facilitarea integrării, ținând seama de faptul că nici societatea și nici statul care exclud de la egalitatea de tratament și de la drepturile de participare persoanele cu rezidență stabilă nu sunt favorabile integrării.

4.4 Conceptul de cetățenie europeană este puternic ancorat în Tratate, în dreptul Uniunii și în Carta Drepturilor Fundamentale. Tratatul (TFUE) și anume articolul 20 din acesta, afirmă că: „este cetățean al Uniunii orice persoană care are naționalitatea unui stat membru. Cetățenia Uniunii se adaugă cetățeniei naționale, fără a o înlocui.” Naționalitatea, potrivit dispozițiilor privind obținerea și pierderea sa din fiecare legislație națională, reprezintă astfel „cheia universală” a accesului la cetățenia UE (11).

4.5 Legătura strânsă între statutul de cetățean european și naționalitatea statelor membre a făcut obiectul unor numeroase dezbateri și critici de la crearea cetățeniei europene în 1992, odată cu Tratatul de la Maastricht. Această legătură implică, în principiu, excluderea formală de la cetățenia Uniunii a resortisanților țărilor terțe cu reședința legală în UE, motiv pentru care aceste persoane au rămas „invizibile” în dezbaterile europene pe marginea cetățeniei și în ce privește participarea la politică și viața democratică.

4.6 O accepție restrânsă a cetățeniei Uniunii este aceea potrivit căreia există un grup omogen și ușor de identificat de persoane, numite cetățeni europeni și altul de persoane clasificate ca resortisanți ai țărilor terțe, care nu sunt considerate drept cetățeni ai Europei.

4.7 Dar cine sunt acești „cetățeni” europeni? Este oare potrivită limitarea sferei cetățeniei Uniunii la acele persoane care dețin naționalitatea unui stat membru? Dispun deja resortisanții țărilor terțe de unele drepturi și libertăți similare și comparabile cu cele ale cetățenilor europeni? Care sunt limitările și provocările actuale ale cetățeniei Uniunii? Care este rolul participării politice și al dreptului la vot în acest context? De ce mulți tineri urmași ai unor imigranți sunt în continuare „cetățeni de categoria a doua”? Dacă participarea imigranților la procesul democratic facilitează integrarea lor, de ce sunt atunci excluși de la acesta?

4.8 Până acum, statele membre au fost cele care, în mod indirect, au hotărât cine este sau nu cetățean al Uniunii. Această situație trebuie să se schimbe, astfel încât cetățenia Uniunii să reprezinte nucleul integrării europene.

5. O cetățenie europeană „civică”

5.1 Carta Drepturilor Fundamentale pune bazele generale ale unui nou concept de cetățenie civică, incluzivă și participativă, care, în opinia Comitetului, trebuie dezvoltat.

5.2 Comisia a indicat faptul că Carta Drepturilor Fundamentale constituie textul de referință pentru dezvoltarea conceptului de „cetățenie civică” pentru resortisanții țărilor terțe (cu un ansamblu comun de drepturi și obligații fundamentale).

5.3 Carta Drepturilor Fundamentale a UE are caracter obligatoriu, cu o valoare juridică similară celei a tratatelor. Carta a transformat și a consolidat componentele statutului de cetățenie a Uniunii. Persoanele care intră în domeniul său de aplicare sunt atât cetățenii europeni, cât și resortisanții țărilor terțe. Capitolul V este dedicat „drepturilor cetățenilor”, dar chiar și aici, la articolul 41 (dreptul fundamental la bună guvernanță sau administrație) și la articolul 45 alineatul (2) (dreptul fundamental la liberă circulație și ședere) sunt incluși și resortisanții țărilor terțe.

5.4 CESE semnalează că restul dispozițiilor Cartei sunt aplicabile tuturor persoanelor, indiferent de naționalitate. Carta limitează puterea discreționară a statelor membre în ce privește chestiunile legate de siguranța șederii, reîntregirea familiei, expulzarea, chiar și dobândirea și pierderea naționalității. Unul dintre aspectele fundamentale este capitolul VI referitor la justiție, care include dreptul la justiție eficace și la protecție jurisdicțională efectivă în cazul încălcării unor drepturi fundamentale și de cetățenie.

5.5 CESE consideră că combinația dintre cetățenia Uniunii și Cartă poate avea efecte profunde asupra extinderii categoriilor de persoane care ar putea beneficia de statutul de cetățean european. Una dintre cele mai mari provocări existente este asigurarea accesului la protecție jurisdicțională efectivă pentru resortisanții țărilor terțe ale căror drepturi și libertăți fundamentale au fost refuzate sau încălcate de către statele membre și autoritățile acestora în cadrul dreptului european (12).

5.6 Pe durata lucrărilor de pregătire a Convenției Europene, CESE a adoptat o rezoluție în care a propus: „Este necesară îmbunătățirea politicilor de integrare a imigranților. Comitetul solicită ca Convenția să analizeze posibilitatea acordării cetățeniei europene acelor resortisanți ai țărilor terțe care beneficiază de statutul de rezidenți pe o durată lungă de timp (13)”.

5.7 În Comunicarea sa privind politica de imigrație comună (14), Comisia a stabilit obiectivul de stabilire a unui cadru legislativ european pentru admisia și șederea resortisanților țărilor terțe și a unui statut juridic comun care să se bazeze pe principiul conferirii drepturilor și îndatoririlor pe picior egal cu cetățenii europeni, dar care să varieze în funcție de durata șederii.

5.8 Faptul că li se oferă posibilitatea de a dobândi cetățenia după o perioadă minimă de cinci ani poate reprezenta o garanție a reușitei integrării în societate pentru mulți emigranți sau ar putea fi un prim pas către dobândirea naționalității statului membru respectiv.

5.9 În Avizul său privind accesul la cetățenia Uniunii Europene, CESE a semnalat că noțiunea extinsă de cetățenie europeană corespunde celei adoptate de Comisia Europeană sub denumirea de „cetățenie civică”.

5.10 CESE a sprijinit ideea că o „cetățenie civică” la nivel european trebuie înțeleasă ca o „cetățenie participativă și incluzivă” pentru toate persoanele cu rezidență stabilă pe teritoriul Uniunii și a cărei axă centrală să fie principiul egalității tuturor persoanelor în fața legii. În Avizul său privind accesul la cetățenia Uniunii Europene, CESE a indicat deja că, în acest fel, s-ar ajunge la „un angajament de tratament echitabil pentru a promova și facilita integrarea civică a resortisanților țărilor terțe cu rezidență principală stabilă într-unul dintre statele membre ale Uniunii Europene (egalitate în fața legii)” și s-ar putea face față discriminării actuale de care suferă resortisanții țărilor terțe.

6. După zece ani, încă mai persistă probleme ce trebuie rezolvate

6.1 În ultimul deceniu, Europa a lansat politici, a adoptat legislații și a pronunțat jurisprudență foarte relevante atât pentru cetățenia Uniunii, cât și pentru statutul resortisanților țărilor terțe. Aceste procese au dus la o extindere treptată a drepturilor, libertăților și garanțiilor inerente cetățeniei europene pe baza criteriului rezidenței. Cu toate acestea, CESE consideră că această extindere este incompletă, întrucât are prea multe limitări.

6.2 Unul dintre pașii cei mai importanți în domeniul legislativ a fost adoptarea Directivei privind cetățenia (2004/38), care a armonizat într-un singur instrument juridic cadrul normativ european privind circulația și rezidența, care era înainte atât de dispersat și fragmentat. UE a fost deosebit de activă în ce privește recunoașterea drepturilor și dispozițiile privind nediscriminarea resortisanților țărilor terțe care sunt înrudiți cu cetățeni europeni. Directiva recunoaște în mod expres acestor membri ai familiei care sunt resortisanți ai țărilor terțe diverse drepturi și libertăți cu caracter foarte similar cu cele de care se bucură cetățenii europeni.

6.2.1 CESE împărtășește opinia Comisiei, care a semnalat că una dintre cele mai importante provocări este accesibilitatea drepturilor prevăzute de directivă pentru toate persoanele, în viața de zi cu zi, eliminându-se unele rele practici naționale și oferind, de asemenea, o protecție jurisdicțională efectivă persoanelor ale căror libertăți inerente cetățeniei au fost încălcate.

6.2.2 În vreme ce aceste „drepturi inerente cetățeniei” provin direct din relația de rudenie, accesul la ele poate deveni real doar în momentul în care cetățenii europeni și membrii familiilor acestora își exercită dreptul la liberă circulație sau emigrează într-un alt stat membru. Exercitarea mobilității intraeuropene rămâne una dintre condițiile pentru obținerea protecției acordate de cetățenia europeană membrilor familiilor (15). Directiva recunoaște de asemenea un drept de rezidență permanentă acestor membri ai familiei, după o perioadă de cinci ani de ședere.

6.2.3 Cu toate acestea, CESE consideră că autoritățile naționale mențin în vigoare legislații și practici care îngreunează exercitarea libertății de circulație și ședere de către membrii familiilor cetățenilor europeni. De asemenea, persistă situații de discriminare inversă, de pe urma cărora suferă membrii străini ai familiilor cetățenilor europeni; aceste situații trebuie soluționate (16).

6.3 Curtea de Justiție a UE a fost foarte activă și a jucat un rol pozitiv în protejarea și interpretarea proactivă a legislației și a drepturilor individuale aferente cetățeniei europene (17). CJUE a afirmat că cetățenia europeană are menirea de a fi statutul fundamental al cetățenilor europeni (18).

6.3.1 CESE salută jurisprudența emisă de Curtea de la Luxemburg pe tema cetățeniei și semnalează că, odată cu adoptarea directivei, s-a integrat mare parte din jurisprudența CJUE, întrucât au fost compilate cele mai relevante hotărâri în cauze legate de libera circulație și cetățenia europeană apărute până în 2004.

6.3.2 CJUE a emis de asemenea o amplă jurisprudență privind principiile generale de drept european (19), cum ar fi cele privitoare la proporționalitate și nediscriminare, aplicabile tuturor persoanelor, indiferent de naționalitatea sau statutul lor de imigranți, care se văd afectate de acțiunile sau de dreptul Uniunii. Jurisprudența a acoperit chiar și competențele statelor membre în legătură cu chestiunile de dobândire și pierdere a naționalității și cu implicațiile acestora asupra cetățeniei europene și a drepturilor conexe.

6.3.3 Curtea de Justiție a semnalat în repetate rânduri că, la exercitarea competențelor lor pe teme de naționalitate, statele membre au obligația de a acorda o atenție specială consecințelor propriilor legislații și decizii în cadrul dreptului european în domeniul cetățeniei și liberei circulații și, în special, în ce privește exercitarea deplină a drepturilor și libertăților inerente cetățeniei Uniunii (20).

6.4 În anul 2003 a intrat în vigoare un pachet de drept european privind imigrația, ce conține instrumente juridice privind condițiile de intrare și de ședere a resortisanților țărilor terțe, care oferă drepturi și garanții, dintre care unele sunt similare celor aferente cetățeniei europene. Directiva 2003/109 (21) privind statutul resortisanților țărilor terțe cu rezidență pe termen lung a creat un statut juridic comun pentru resortisanții țărilor terțe cu rezidență legală și neîntreruptă pe teritoriul unui stat membru pe o perioadă de cinci ani.

6.4.1 CESE subliniază că filosofia directivei constă în apropierea între statutul cetățenilor europeni și cel al resortisanților țărilor terțe cu rezidență pe termen lung, precum și în protecția siguranței șederii acestora în Uniune. Cu toate acestea, statutul comun nu le oferă încă acestor persoane o egalitate și o cetățenie cu drepturi depline, ci este vorba de o „cvasi-egalitate” sau de o „cvasi-cetățenie de rangul trei”, condiționată de o serie de criterii (22). Așa cum a semnalat Comisia Europeană în raportul său privind punerea în aplicare a directivei (23), în vreme ce articolul 11 din directivă prevede o „cvasi-egalitate de tratament” între rezidenții pe termen lung și resortisanții statelor membre, există o lipsă gravă de informații în ce privește modalitatea de aplicare, ceea ce generează probleme la punerea sa efectivă în practică.

6.4.2 Pe de altă parte, directiva prevede, ca pe unul dintre aspectele valorii sale adăugate, posibilitatea de exercitare a „liberei circulații” sau mobilități către un al doilea stat membru și de obținere a unui tratament „cvasi egal”. Includerea unei dimensiuni a mobilității în interiorul Europei sau a liberei circulații ne duce cu gândul la același model de cetățenie a Uniunii urmat de dreptul european în domeniul cetățeniei pentru încurajarea mobilității intraeuropene.

6.5 Alte directive din dreptul european al imigrației includ la rândul lor o abordare și o dimensiune a „mobilității intraeuropene” similară cu statutul pe termen lung, pentru a face mai atrăgătoare piețele muncii europene, cum ar fi Directiva 2009/50 privind cartea albastră pentru imigranții cu grad înalt de calificare.

6.6 Cu toate acestea, CESE consideră că, din cauza unei puneri incorecte în aplicare a directivelor de către unele state membre, condițiile și criteriile aplicabile resortisanților țărilor terțe și membrilor familiilor lor pentru ședere și muncă într-un al doilea stat membru, diferit față de cel care le-a acordat permisul european, sunt departe de a fi echivalente cu libertatea de circulație transfrontalieră a cetățenilor europeni.

6.7 În plus, caracterul fragmentat și sectorial al cadrului legislativ în materie de imigrație legală nu favorizează egalitatea de tratament și un cadru uniform de drepturi pentru resortisanții țărilor terțe care locuiesc și doresc să își exercite dreptul la libera circulație în interiorul UE (24).

7. Dialogul cu țările de origine

7.1 În alte avize, Comitetul a recomandat îmbunătățirea dialogului politic și social cu țările de origine ale imigranților care ajung în Europa. CESE salută încheierea diverselor acorduri.

7.2 Acest dialog trebuie să trateze și dreptul la cetățenie. Comitetul consideră că acordurile dintre state care duc la acceptarea dublei naționalități sunt foarte pozitive, întrucât le permit resortisanților țărilor terțe să se bucure de drepturi civile, sociale și politice.

7.3 Însă, pentru a acorda drepturile politice, unele state membre reclamă reciprocitatea. Comitetul semnalează faptul că, deși este un instrument pozitiv, în unele cazuri reprezintă o limitare a drepturilor persoanelor, atunci când țările de origine nu recunosc criteriul reciprocității.

7.4 CESE dorește ca politica externă a UE să se angajeze pe deplin pentru promovarea unei guvernanțe globale a migrațiilor internaționale în cadrul Organizației Națiunilor Unite, în temeiul unor instrumente juridice internaționale aplicabile, cum ar fi, printre altele, Declarația universală a drepturilor omului, Convenția internațională a ONU privind protecția drepturilor tuturor lucrătorilor migranți și a membrilor familiilor acestora (Comitetul a propus (25) Uniunii Europene ratificarea acesteia), Pactul privind drepturile civile și politice, Pactul privind drepturile economice, sociale și culturale și convențiile OIM.

Bruxelles, 16 octombrie 2013 Președintele Comitetului Economic și Social European Henri MALOSSE

(1) Directiva 2003/109.

(2) JO 208 C, 3.9.2003, p.76.

(3) JO 208 C, 3.9.2003, p. 76, punctul 4.3.

(4) Directiva 2009/50.

(5) Adunarea Generală a ONU din 18.12.1990.

(6) http://ec.europa.eu/ewsi/en/policy/legal.cfm

(7) JO C 318, 29.10.2011, p. 69-75; JO C 48, 15.2.2011, p. 6-13; JO C 354, 28.12.2010, p. 16-22; JO C 347, 18.12.2010, p. 19-27; JO C 128, 18.5.2010, p. 29-35; JO C 27, 3.2.2009, p. 95-98; JO C 318, 23.12.2006, p. 128-136; JO C 125, 27.5.2002, p. 112-122.

(8) COM(2013) 236 final.

(9) Consiliul European de la Tampere, concluziile Președinției, 15 și 16 octombrie 1999.

(10) La punctul 18 se afirmă:

„Uniunea Europeană trebuie să garanteze un tratament echitabil resortisanților din țări terțe cu ședere legală pe teritoriul statelor membre UE. O politică de integrare mai fermă ar trebui să prevadă acordarea de drepturi și obligații similare celor ale cetățenilor Uniunii, precum și încurajarea eliminării discriminării din viața economică, socială, culturală și elaborarea de măsuri împotriva rasismului și xenofobiei”.

La punctul 21 al concluziilor se stabilește ca prioritate că:

„statutul juridic al resortisanților țărilor terțe trebuie apropiat de cel al resortisanților statelor membre. Consiliul European își însușește obiectivul de a oferi resortisanților țărilor terțe cu reședința legală pe un timp îndelungat posibilitatea de a obține naționalitatea statutului membru în care locuiesc.”

(11) De Groot, G.R. (1998), „The relationship between the nationality legislation of the Member States of the European Union and European Citizenship”, capitolul VI, în M. La Torre (ed.), European Citizenship: An Institutional Challenge, Haga: Kluwer International Law.

(12) S. Carrera, M. De Somer și B. Petkova (2012), The Court of Justice of the European Union as a Fundamental Rights Tribunal: Challenges for the Effective Delivery of Fundamental Rights in the Area of Freedom, Security and Justice, CEPS Policy Brief, Centrul de Studii Politice Europene, Bruxelles.

(13) JO C 61, 14.3.2003, p. 170, punctul 2.11.

(14) COM(2000) 757 final.

(15) Guild, E. (2004), The Legal Elements of European Identity: EU Citizenship and Migration Law, Haga: Kluwer Law International, European Law Library.

(16) Raportul anual european privind libera circulație a lucrătorilor în Europa 2010-2011, K. Groenendijk et al., ianuarie 2012, Comisia Europeană, DG Ocuparea forței de muncă. A se vedea http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=475&langId=en

(17) Kostakopoulou, T. (2007), „European Citizenship: Writing the Future”, European Law Journal, Special Issue on EU Citizenship, Vol. 13, nr. 5, pp. 623-646.

(18) C-184/99, Grzelczyk.

(19) De Groot, G.R. (2005), „Towards a European Nationality Law”, în H. Schneider (ed.), Migration, Integration and Citizenship: A Challenge for Europe’s Future, Vol. I, pp. 13-53.

(20) A se vedea, cu titlu de exemplu, următoarele cauze: C-369/90, Micheletti, C-192/99, Kaur sau C-135/08,Rottmann. A se vedea J. Shaw (ed) (2012), Has the European Court of Justice Challenged Member States Sovereignty in Nationality Law?, EUI Working Paper RSCAS 2011/62, EUDO Citizenship Observatory, Florența.

(21) Pentru o analiză privind directiva și originile sale, a se vedea: S. Carrera (2009), In Search of the Perfect Citizen? The intersection between integration, immigration and nationality in the EU, Martinus Nijhoff Publishers: Leiden.

(22) A se vedea articolul 11 din directivă. Groenendijk, K. (2006), „The Legal Integration of Potential Citizens: Denizens in the EU in the final years before the implementation of the 2003 directive on long-term resident third country nationals”, în R. Bauböck, E. Ersboll, K. Groenendijk și H. Waldrauch (eds), Acquisition and Loss of Nationality, Volumul I: Comparative Analyses: Policies and Trends in 15 European Countries, Amsterdam: Amsterdam University Press, p. 385-410.

(23) COM(2011) 585: Raport privind punerea în aplicare a Directivei 2003/109.

(24) S. Carrera et al. (2011), Labour Immigration Policy in the EU: A Renewed Agenda for Europe 2020, CEPS Policy Brief, Centrul de Studii Politice Europene, Bruxelles.

(25) JO C 302, 7.12.2004, p. 49.