Introducere

Articolul 10 din anexa XI la Regulamentul Consiliului de stabilire a Statutului funcționarilor UE constituie o clauză de exceptare, sub rezerva anumitor condiții legale. Pentru a recurge la această clauză, care ar conduce la o procedură legislativă în temeiul articolului 336 din TFUE, trebuie să se analizeze dacă aceste condiții legale sunt îndeplinite sau nu. În cazul în care condițiile necesare nu sunt îndeplinite, folosirea clauzei poate fi contestată în instanță de toate persoanele fizice și instituțiile în cauză sau doar susceptibile să fie afectate de aceasta, ceea ce poate crea, în cazul pronunțării unei hotărâri judecătorești favorabile, o obligație suplimentară pentru bugetul UE de a suporta dobânda pentru plățile efectuate cu întârziere în cazul locurilor de muncă unde ajustarea salariilor sau a pensiilor este pozitivă.

Este important să se sublinieze faptul că articolul 336 din TFUE poate fi utilizat direct pentru a modifica Statutul funcționarilor, chiar dacă nu sunt îndeplinite condițiile pentru utilizarea articolului 10 (coroborat cu articolul 336 din TFUE), în măsura în care acest lucru este considerat oportun din punct de vedere politic.

După cum s-a explicat în Raportul privind clauza de exceptare, prezentat în iulie 2011, clauza de exceptare stabilește următoarele condiții care trebuie îndeplinite în comun, înainte de a se întreprinde orice fel de acțiune:

- deteriorarea trebuie să fie în același timp gravă și neașteptată;

- deteriorarea trebuie să afecteze situația economică și socială la nivelul Uniunii;

- deteriorarea trebuie să fie evaluată luând în considerare date obiective furnizate de Comisie și

- deteriorarea trebuie să fie de așa natură încât metoda nu ar fi în măsură să țină seama în mod corespunzător de aceasta, având în vedere natura sa excepțională în ceea ce privește momentul și amploarea. Într-adevăr, Curtea a constatat, în primul rând, că această clauză de exceptare poate fi aplicată numai „într-o situație extraordinară” (punctul 74 din hotărârea Curții de Justiție pronunțată în cauza C-40/10) și, în al doilea rând, că aceasta „permite să se țină cont de consecințele unei deteriorări a situației economice și sociale atât grave, cât și neașteptate, atunci când, în aplicarea «metodei normale», remunerațiile funcționarilor nu ar fi ajustate cu o rapiditate suficientă” (punctul 75).

În cadrul ajustării anuale pentru 2010, Consiliul a solicitat Comisiei să prezinte, în temeiul clauzei de exceptare, propuneri adecvate, pentru ca acestea să fie adoptate de Parlamentul European și Consiliu înainte de sfârșitului anului 2011. Proiectul de raport al Comisiei privind clauza de exceptare a fost prezentat, în mod informal, Grupului de lucru al Consiliului la 30 iunie 2011, iar raportul a fost adoptat în mod formal de Comisie la 13 iulie 2011, în conformitate cu termenul stabilit de Consiliu.

În raportul său din 13 iulie 2011 privind clauza de exceptare, Comisia a utilizat un număr important de indicatori economici și sociali pentru a evalua dacă este necesară utilizarea clauzei de exceptare în 2011 și s-a bazat pe previziunile economice europene de primăvară, publicate de DG ECFIN la 13 mai 2011. Raportul a concluzionat că nu a avut loc nicio deteriorare gravă și neașteptată a situației economice și sociale în cadrul Uniunii în perioada de referință cuprinsă între 1 iulie 2010 și jumătatea lunii mai 2011.

Pentru a da curs solicitării Consiliului din 4 noiembrie 2011, prezentul document ține seama de ultimele evoluții înregistrate în Uniunea Europeană de la data publicării previziunilor economice de primăvară până în prezent.

Previziunile publicate de DG ECFIN la 10 noiembrie 2011 indică o tendință mai puțin optimistă pentru 2011 decât cea prezentată în cadrul previziunilor de primăvară, în ceea ce privește atât indicatorii economici, cât și indicatorii sociali. Redresarea a ajuns într-un moment de stagnare, iar perspectiva economică europeană s-a înrăutățit. Deteriorarea sentimentului de încredere și intensificarea crizei financiare afectează investițiile și consumul, în timp ce măsurile urgente de consolidare fiscală își pun amprenta pe cererea internă, iar încetinirea creșterii mondiale frânează exporturile. Redresarea din ultimii doi ani a generat doar o creștere lentă a ocupării forței de muncă.

Cu toate acestea, în ciuda faptului că indicatorii pe termen scurt pun în evidență o încetinire a activității economice în UE, creșterea globală pentru anul în curs este încă una relativ puternică, datorită începutului promițător din primul trimestru, și se estimează o creștere a PIB de 1,6 %.

Deși se preconizează o încetinire puternică, condițiile economice și sociale nu pot fi descrise drept extraordinare în ceea ce privește metoda, ceea ce ar justifica aplicarea unor măsuri care ar depăși cadrul metodei. Într-adevăr, acest tablou sumbru a afectat și salariile din sectorul public al statelor membre, în special ca urmare a necesității unor măsuri de consolidare fiscală în statele membre, preconizându-se creșteri salariale modeste pentru lucrătorii din sectorul public, în comparație cu creșterile înregistrate în acest an în remunerarea angajaților din economia totală (3 %). Prin aplicarea metodei, pierderea puterii de cumpărare a funcționarilor naționali din administrațiile centrale, înregistrată până în iulie 2011, s-a repercutat în egală măsură asupra funcționarilor UE și se va concretiza într-o scădere de 1,8 % a salariilor efective ale tuturor funcționarilor publici ai UE. Înrăutățirea perspectivei economice nu a determinat apariția unor circumstanțe în care s-ar putea ca „metoda normală” să nu funcționeze și să nu reflecte deciziile adoptate de statele membre pentru funcționarii naționali.

Se prognozează că, în UE, creșterea economică va stagna în ultimul trimestru al anului 2011 și va fi foarte modestă în 2012. În cazul în care situația economică continuă să se deterioreze și să determine statele membre să adopte măsuri la nivel național, care nu vor putea fi acoperite suficient de rapid prin aplicarea normală a metodei, Comisia, în conformitate cu principiul de cooperare loială, după cum a fost subliniat de Curtea de Justiție, va propune utilizarea clauzei de exceptare pentru a ține cont în mod corespunzător de măsurile adoptate la nivel național și, de asemenea, pentru a reduce decalajul dintre intrarea în vigoare a acestor măsuri și următoarea ajustare anuală în cadrul unui singur an.

Comisia dorește să reamintească faptul că măsurile de austeritate și reformele recomandate, planificate sau puse în aplicare în statele membre se reflectă în proiectul său de propunere privind revizuirea Statutului funcționarilor, care se întemeiază direct pe articolul 336 din TFUE și care ar genera economii semnificative de peste un miliard de euro în cursul următorului cadru financiar multianual și de peste un miliard de euro pe an pe termen lung.

PREVIZIUNILE ECONOMICE EUROPENE DE TOAMNă PENTRU 2011

UE a înregistrat o creștere economică în 2010 și 2011

Recesiunea a luat sfârșit în toamna anului 2009 și a pregătit condițiile unei redresări în 2010. În ansamblu, pentru întregul an 2010, PIB-ul a crescut cu 2,0 % în UE și cu 1,9 % în zona euro[1].

Conform previziunilor economice europene de toamnă pentru 2011, indicatorii pe termen scurt pun în evidență o încetinire a activității economice în UE, însă aceleași previziuni confirmă, de asemenea, faptul că economia UE va continua să crească în 2011, datorită începutului promițător din primul trimestru. Întrucât previziunile de primăvară pentru 2011 (creștere de 1,6 % în zona euro și de 1,8 % în UE) au fost revizuite în sens descendent, se estimează că, în Europa, creșterea economică va continua în 2011, urmând o tendință de aproximativ 1,5 % (zona euro) și de 1,6 % (UE) în 2011. Se estimează că, în ultimul trimestru al anului 2011, creșterea PIB va ajunge într-un moment de stagnare, în timp ce creșterea economică va cunoaște doar o modestă îmbunătățire la sfârșitul anului 2012.

Încetinirea procesului de redresare economică, înregistrată în 2011, nu se compară însă cu criza care a afectat Uniunea în 2008 și 2009, ani în care creșterea economică a scăzut de la 3,2 % în 2007 la 0,3 % în 2008, pentru a atinge apoi rapid valori negative, respectiv -4,2 % în 2009.

[pic]

Situația de pe piața forței de muncă rămâne stabilă în 2010 și 2011

Previziunile economice europene de toamnă pentru 2011 au evidențiat că efectivele de angajați au început să crească ușor la sfârșitul anului 2010, de îndată ce creșterea numărului de ore lucrate a început să se stabilizeze. Reacția întârziată a ocupării forței de muncă la redresare a constituit contraponderea menținerii locurilor de muncă în timpul recesiunii și a determinat o relansare semnificativă a productivității muncii. În ciuda relansării creșterii economice în UE, crearea de locuri de muncă a fost slabă și insuficientă, neputând genera o reducere semnificativă a ratei șomajului. Atât în zona euro, cât și în UE, rata șomajului a fluctuat doar marginal în 2010 și 2011.

Deși rata șomajului în UE a fost într-o mică măsură revizuită în sens ascendent, se estimează că aceasta va rămâne stabilă în 2011, având același nivel de 9,7 % ca în 2010, după cum reiese din previziunile de toamnă (a se vedea figura de mai jos). Aceste cifre rămân conforme cu previziunile de primăvară, care estimau că rata șomajului în cadrul UE va scădea ușor în 2011 și va atinge un nivel de 9,5 %.

În această privință, se poate remarca în special că se preconizează o creștere a ocupării forței de muncă în UE în 2011 (0,4 %), după ce a scăzut doi ani (-1,8 % în 2009 și -0,5 % în 2010).

[pic]

[pic]

Remunerarea lucrătorilor salariați în sectorul privat și în economia totală este în creștere în 2010 și în 2011

Comisia consideră că s-ar putea să fie util să se compare situația lucrătorilor salariați din sectorul public cu cea a economiei totale în UE. În acest scop, se poate lua în considerare remunerarea lucrătorilor salariați, care măsoară costurile totale cu forța de muncă pentru toți angajații, definite ca salarii brute care includ plata orelor suplimentare și primele, împreună cu prestațiile în natură primite și contribuțiile sociale ale angajatorului[2], atât în sectorul public (sectorul administrației publice[3]), cât și în economia totală.

Conform previziunilor economice europene de toamnă pentru 2011, remunerarea lucrătorilor salariați în economia totală va crește în anii următori cu o rată anuală de 2-3 %.

În anii precedenți, remunerarea lucrătorilor salariați în economia totală a crescut cu 5,2 % în 2007 și cu 4,4 % în 2008, dar a scăzut cu 0,3 % în 2009, în plină criză financiară, în timp ce PIB-ul a scăzut cu 4,2 %. Pentru 2011, se preconizează că remunerarea lucrătorilor salariați în economia totală va crește cu 3,0 %, depășind astfel valoarea prevăzută în primăvară (2,4 %).

Creșterea anuală a remunerațiilor lucrătorilor salariați din sectorul public a scăzut de la 3,4 % în 2009 la 1,2 % în 2010. Conform previziunilor de toamnă, această tendință se va menține în 2011 (0,6 %). În termeni reali, se estimează că remunerarea lucrătorilor salariați din sectorul public va fi de -2,2 %, ceea ce corespunde pierderii puterii de cumpărare a funcționarilor naționali, măsurată pe baza metodei (-1,8 %), care trebuie aplicată în cazul funcționarilor publici ai UE.

[pic]

[pic]

Finanțele publice reprezintă un motiv de îngrijorare

Anul 2011 marchează trecerea de la stabilizarea finanțelor publice la consolidarea acestora. Prin urmare, se estimează că deficitul public în UE, după ce a scăzut de la 6,9 % în 2009 la 6,6 % în 2010, va continua să scadă. Nivelul deficitului bugetar pe 2011 este estimat în prezent la 4,7 % din PIB în UE și la 4,1 % în zona euro. Previziunile de toamnă nu includ măsuri suplimentare de consolidare care sunt probabile, dar încă neadoptate.

Intervențiile costisitoare ale statelor membre au avut un impact semnificativ asupra finanțelor publice, cu toate că datoriile publice în majoritatea statelor membre își au originea înainte de ultima criză. În general, datoria publică a ajuns, în 2010, la 80,3 % din PIB în UE și se estimează că se va menține la un nivel similar în 2011 (82,5 % din PIB), după cum reiese din previziunile de toamnă (a se vedea figura de mai jos). Datoria publică s-a menținut la valorile prezentate în cadrul previziunilor de primăvară (82,3 % din PIB în 2011).

[pic]

În ansamblu, chestiunea finanțelor publice rămâne un motiv serios de preocupare pentru UE și, în special, pentru zona euro. Această preocupare persistă cel puțin din 2007, fiind în curs măsuri de ajustare a finanțelor publice. Deși aceste măsuri au dus la îmbunătățirea treptate a soldului finanțelor publice, evoluțiile recente au arătat că principala provocare constă în impactul creșterii datoriei asupra sustenabilității finanțelor publice și repercutarea acestora asupra piețelor datoriilor suverane. Creșterea economică mai puțin accentuată a condus la deteriorarea bugetelor și a adus în atenție sustenabilitatea finanțelor publice. Acesta este principalul motiv pentru care se preconizează înghețări salariale sau doar creșteri salariale modeste în sectorul public al Uniunii Europene.

Cu toate acestea, consecințele crizei finanțelor publice vor continua să fie resimțite multă vreme de către funcționarii publici din statele membre, din cauza necesității aplicării unor măsuri de austeritate bugetară semnificative în următorii ani. Acest lucru va avea, fără îndoială, un impact direct asupra salariilor funcționarilor UE, acestea urmând, prin aplicarea metodei, să suporte aceleași modificări salariale precum în cazul funcționarilor naționali.

Inflația se menține moderată

Inflația globală calculată pe baza IAPC a cunoscut o accelerare în prima jumătate a anului 2011, cauzată în principal de repercutarea prețurilor ridicate ale energiei și ale produselor alimentare. Întrucât prețurile produselor de bază au atins valoarea maximă în prima jumătate a anului 2011, iar prețurile petrolului indică o scădere treptată în perioada viitoare, se preconizează că inflația globală se va reduce progresiv, urmând să scadă din nou sub 2 % în cursul anului 2012. În ceea ce privește presiunile subiacente asupra prețurilor, diferențe persistente în materie de producție, care vor cunoaște, conform estimărilor, o ușoară intensificare în majoritatea statelor membre în 2012, vor continua să tempereze inflația, în timp ce salariile se preconizează că vor înregistra doar o creștere moderată, dată fiind rata ridicată a șomajului.

Conform previziunilor de toamnă, se estimează că IAPC va crește cu 3,0 % în 2011, (în concordanță cu previziunile de primăvară).

[pic]

Indicatorul percepției generale asupra economiei a scăzut

Acest indicator este extrem de volatil. După ce în martie 2009 a atins cea mai scăzută valoare înregistrată începând din 1990 (66,9), indicatorul percepției generale asupra economiei (ESI)[4] a depășit, în aprilie 2010, valoarea sa medie din perioada 1990 – 2010 (100 prin definiție). Acest indicator a atins o valoare maximă în martie 2011 (107,4), pentru a înregistra în ultimele luni scăderi puternice (93,8 în octombrie 2011), deși s-a menținut mult deasupra celor mai scăzute valori înregistrate în 2009.

[pic]

CONCLUZII

În conformitate cu clauza de exceptare prevăzută la articolul 10 din anexa XI la Statutul funcționarilor, Comisia trebuie să analizeze dacă există o deteriorare neașteptată și gravă a situației economice și sociale în Uniune, evaluată luând în considerare date obiective.

De asemenea, conform hotărârii pronunțate de Curtea de Justiție în cauza C-40/10, Comisia are sarcina să evalueze dacă datele economice și sociale de mai sus trebuie să fie considerate drept „o situație extraordinară” „atunci când, în aplicarea «metodei normale», remunerațiile funcționarilor nu ar fi ajustate cu o rapiditate suficientă” .

Conform evaluării efectuate de Comisie în raportul său din 13 iulie 2011, „deteriorare” este un termen utilizat pentru a descrie o înrăutățire a situației economice și sociale. Faptul că a survenit sau nu o deteriorare „gravă” a situației economice și sociale ar trebui să fie stabilit avându-se în vedere atât amploarea, cât și durata impacturilor economice și sociale identificate. Faptul că are sau nu loc o deteriorare „neașteptată” a situației economice și sociale trebuie să fie analizat avându-se în vedere viteza și predictabilitatea impacturilor economice și sociale . În acest context, este deosebit de important să se facă distincția între fluctuațiile normale ale ciclului economic și cele provocate de evenimente externe.

Previziunile publicate de DG ECFIN la 10 noiembrie 2011 evidențiază tendințe de înrăutățire pentru 2011, în comparație cu previziunile publicate în primăvară, în ceea ce privește atât indicatorii economici, cât și indicatorii sociali, și faptul că economia europeană traversează o perioadă de turbulențe.

Cu toate acestea, în ciuda faptului că indicatorii pe termen scurt pun în evidență o încetinire a activității economice în UE, creșterea globală pentru anul în curs este încă una relativ puternică. În special, se estimează că PIB-ul va continua să crească în 2011, urmând o tendință de aproximativ 1,6 %, un nivel similar celui din 2010 (2,0 %), deși, prin comparație, în 2009 a scăzut cu 4,2 %. Se estimează că momentul de stagnare prognozat pentru ultimul trimestru al anului 2011 se va limita la trimestrul respectiv și că în primul trimestru al anului 2012 se va înregistra o creștere modestă a PIB-ului.

În plus, rata șomajului rămâne stabilă în 2011, la același nivel cu 2010 (9,7 %), în timp ce rata de ocupare a forței de muncă se preconizează că va crește pentru prima oară în 2011 (0,4 %), după ce a scăzut timp de doi ani (-1,8 % în 2009 și -0,5 % în 2010).

Se estimează că remunerațiile din economia totală se vor menține la un nivel ridicat în 2011 (3,0 %), valorile din sectorul public fiind mult mai scăzute (0,6 %) și conforme cu scăderea puterii de cumpărare a funcționarilor UE, calculată pe baza metodei (-1,8 % în 2011).

Se estimează că deficitul public în UE va continua să scadă de la aproape 7 % atât în 2009, cât și în 2010, la 4,7 % în 2011, după cum reiese din previziunile de toamnă și de primăvară. Se prognozează că se vor înregistra progrese în materie de consolidare fiscală, în timp ce deficitele publice vor scădea, chiar dacă datoria publică a UE rămâne o preocupare constantă pentru economia UE, cel puțin din 2007 încoace.

Deși previziunile de toamnă pentru 2011 descriu un context economic și social în mod clar mai puțin favorabil decât previziunile de primăvară, din criteriile stabilite la articolul 10 din anexa XI la Statutul funcționarilor, astfel cum au fost interpretate de Curtea de Justiție, reiese că UE nu se confruntă cu o situație extraordinară în ceea ce privește metoda , astfel cum a fost definită de Curte, atunci când, în aplicarea „metodei normale”, remunerațiile funcționarilor UE nu ar fi ajustate cu o rapiditate suficientă pentru a se ține cont de măsurile adoptate de statele membre pentru funcționarii naționali. În plus, deși s-ar înregistra o creștere relativ mare a remunerațiilor lucrătorilor salariați din economia totală, se estimează o creștere modestă a remunerațiilor angajaților din administrațiile publice, ceea ce se va reflecta prin aplicarea metodei.

În ceea ce privește estimarea previzională a remunerațiilor lucrătorilor salariați din administrațiile publice, acest parametru este reflectat în mod corespunzător prin aplicarea metodei în 2011. Se estimează că puterea de cumpărare a lucrătorilor din sectorul public va scădea cu 2,2 %, ceea ce corespunde cifrelor furnizate de statele membre cu privire la funcționarii naționali din administrațiile centrale (pierdere de 1,8 % a puterii de cumpărare). Această scădere a puterii de cumpărare s-ar aplica, prin utilizarea metodei, funcționarilor publici ai UE din toate locurile de muncă, salariile acestora urmând a fi reduse cu același procentaj.

Pierderea puterii de cumpărare a funcționarilor naționali și ai UE pare să corespundă situației economice și sociale actuale, iar această situație nu justifică măsuri suplimentare care ar depăși cadrul acestei pierderi. Prin urmare, Comisia nu este în măsură să recurgă la clauza de exceptare fără să încalce prevederile articolului 10 din anexa XI la Statutul funcționarilor și jurisprudența Curții de Justiție.

Acest lucru nu exclude însă posibilitatea efectuării unor reforme structurale în funcția publică europeană, întemeiate direct pe articolul 336 din TFUE. Prin urmare, Comisia dorește să reamintească proiectul său de propunere privind revizuirea Statutului funcționarilor, care cuprinde, printre altele, o reducere cu 5 % a personalului în toate instituțiile și agențiile, o creștere la 40 de ore a timpului de lucru săptămânal obligatoriu pentru funcționarii publici ai UE, fără ajustări compensatorii ale salariilor, o creștere a vârstei obișnuite de pensionare la 65 de ani, o restricție semnificativă a normelor privind pensionarea anticipată, precum și măsuri privind normele aplicabile carierelor, cu o scădere semnificativă a remunerațiilor pentru anumite funcții. Acest lucru corespunde măsurilor adoptate sau discutate pentru serviciile publice naționale și ar genera economii de peste un miliard de euro în cursul următorului cadru financiar multianual și chiar mai mari după 2020.

Concret, pentru a face față crizei financiare recente și preocupărilor actuale de realizare a unor economii în administrațiile publice naționale și de reducere a bugetelor naționale, Comisia a hotărât să propună majorarea suplimentară la 6 % a taxei de solidaritate propuse. Dacă este adoptată de către colegislatori, această majorare suplimentară ar avea un impact asupra salariilor funcționarilor publici ai UE până la sfârșitul metodei revizuite propuse de ajustare a salariilor și pensiilor, prevăzut pentru anul 2022.

Comisia va prezenta în mod formal această propunere în decembrie 2011, imediat după finalizarea procedurii oficiale de consultare obligatorie a Comitetului pentru statutul funcționarilor.

În fine, Comisia dorește să revină la faptul că se prognozează că, în UE, creșterea economică va stagna în ultimul trimestru al anului 2011 și va fi foarte modestă în 2012. În cazul în care situația economică continuă să se deterioreze și să determine statele membre să adopte măsuri la nivel național, care nu vor putea fi acoperite suficient de rapid prin aplicarea normală a metodei, Comisia, în conformitate cu principiul de cooperare loială, după cum a fost subliniat de Curtea de Justiție, va recurge la clauza de exceptare pentru a ține cont în mod corespunzător de aceste măsuri adoptate la nivel național și, de asemenea, pentru a reduce decalajul dintre intrarea în vigoare a acestor măsuri și următoarea ajustare anuală.

[1] Este posibil ca cifrele referitoare la perioade anterioare să prezinte ușoare diferențe, ca urmare a reviziilor periodice efectuate de Eurostat.

[2] Drept consecință, acestea reflectă modificările înregistrate în ceea ce privește rata de ocupare a forței de muncă și politica socială, precum și nivelul salariilor.

[3] În prezenta secțiune, „sector public” înseamnă administrația publică. Sectorul administrației publice cuprinde toate unitățile instituționale care sunt alți producători non-piață, a căror producție este destinată consumului individual și colectiv, și care sunt finanțate, în principal, din contribuțiile obligatorii vărsate de unitățile aparținând altor sectoare și/sau de toate unitățile instituționale a căror activitate principală constă în redistribuirea veniturilor și a bogăției naționale. Unitățile instituționale cuprind organisme ale administrației publice, precum și unele instituții non-profit și fonduri de pensii autonome. Sectorul administrației publice cuprinde patru subsectoare: administrația centrală, administrațiile statelor federale, administrațiile locale și fondurile de asigurări sociale.

[4] Anchetele privind întreprinderile și consumatorii furnizează lunar analize și estimări cu privire la diverse aspecte ale activității economice din diferite sectoare ale economiei: industrie, servicii, construcții și comerț cu amănuntul, precum și cu privire la consumatori. Pentru fiecare dintre cele cinci sectoare analizate, se stabilesc „indicatori de încredere”, meniți să reflecte percepțiile și așteptările generale la nivelul fiecărui sector într-un indice unidimensional. Pentru a putea urmări activitatea economică în general, începând cu 1985, se calculează un indicator mai extins al percepției generale asupra economiei, ca o sumă ponderată a acestor cinci indicatori.