[pic] | COMISIA COMUNITĂȚILOR EUROPENE |

Bruxelles, 20.10.2009

COM(2009) 561 final

COMUNICAREA COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL, CURTEA EUROPEANĂ DE JUSTIȚIE ȘI BANCA CENTRALĂ EUROPEANĂ

Un cadru al Uniunii Europene pentru gestionarea crizelor transfrontaliere din sectorul bancar

{SEC(2009) 1389}{SEC(2009) 1390}{SEC(2009) 1407}

COMUNICAREA COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL, CURTEA EUROPEANĂ DE JUSTIȚIE ȘI BANCA CENTRALĂ EUROPEANĂ

Un cadru al Uniunii Europene pentru gestionarea crizelor transfrontaliere din sectorul bancar(Text cu relevanță pentru SEE)

1. Introducere

Criza declanșată recent a evidențiat faptul că UE nu are capacitatea de a gestiona crizele în mod eficace în cazul instituțiilor financiare transfrontaliere. În toamna anului 2008, statele membre au convenit să adopte măsurile necesare pentru recapitalizarea și garantarea băncilor, iar această acțiune fără precedent a fost coordonată ad-hoc la nivel european. Măsurile respective au fost necesare în împrejurările excepționale care au afectat sistemul financiar.

Au existat diferite abordări la nivel național, dar în general autoritățile fie au utilizat fonduri publice pentru a salva băncile, fie au izolat activele băncilor pe teritoriul național și au aplicat instrumente naționale de soluționare a situațiilor de criză la nivelul fiecărei entități și nu la nivelul grupului transfrontalier. Aceste acțiuni au amplificat riscurile legate de pierderea încrederii, de denaturarea concurenței, de costurile ridicate pentru salvarea băncilor, suportate de contribuabili[1] și de incertitudinea juridică. Evenimentele legate de problemele cu care s-au confruntat Fortis, Lehman și băncile islandeze în cursul crizei financiare arată cât de dăunătoare poate fi absența unui cadru adecvat de soluționare a situațiilor de criză pentru stabilitatea financiară a întregului sistem bancar din UE.

Există un consens general cu privire la faptul că UE trebuie să pună bazele unui sistem de soluționare a situațiilor de criză care să garanteze că autoritățile competente își coordonează în mod eficace acțiunile și dispun de instrumentele necesare pentru a interveni rapid și pentru a gestiona falimentul bancar, obiectivul fiind acela de a reduce la minimum nevoia ca statul să recurgă la măsuri excepționale, de tipul celor care au fost necesare în timpul crizei.

Comisia Europeană propune o reformă fundamentală în domeniul reglementării și supravegherii piețelor financiare, în vederea soluționării problemelor scoase la lumină de criza bancară[2]. S-au luat deja măsuri în vederea ameliorării garantării depozitelor, înăspririi cerințelor de capital și reformării infrastructurii de supraveghere a UE, măsuri esențiale pentru un cadru mai solid de supraveghere prudențială și stabilitate financiară.

Cu toate acestea, reformele realizate până în prezent trebuie completate de un cadru clar care să le permită în viitor autorităților să stabilizeze și să controleze impactul sistemic al instituțiilor financiare transfrontaliere cu probleme. Europa are nevoie de un cadru de reglementare bine articulat, care să acopere prevenirea, intervenția timpurie, soluționarea situațiilor de criză bancară și lichidarea (a se vedea tabelul de mai jos).

- Raportul Larosière a subliniat că „Lipsa unor instrumente coerente de gestionare și de soluționare a situațiilor de criză în cadrul pieței unice dezavantajează Europa față de SUA, iar aceste chestiuni ar trebui rezolvate prin adoptarea de măsuri adecvate la nivelul UE ”[3]. Această deficiență majoră trebuie rezolvată de urgență.

- Consiliul European din iunie 2009 a concluzionat că trebuie întreprinse acțiuni în vederea elaborării unui cadru transfrontalier amplu pentru prevenirea și gestionarea crizelor financiare.

- La summit-ul de la Pittsburgh din 25 septembrie, liderii G20 s-au angajat să conlucreze pentru a „crea instrumente mai puternice cu ajutorul cărora marile firme internaționale să fie obligate să răspundă pentru riscurile asumate” și, mai precis, să „ elaboreze instrumente și cadre pentru reglementarea eficace a falimentelor grupurilor financiare, contribuind astfel la atenuarea perturbărilor generate de falimentul instituțiilor financiare și la reducerea hazardului moral în viitor” .

Un cadru la nivelul UE pentru soluționarea situațiilor de criză cu care se confruntă băncile transfrontaliere reprezintă, la rândul său, un element vital care trebuie să completeze arhitectura de supraveghere propusă de Comisie[4]. Noul Comitet european pentru riscuri sistemice va asigura un sistem de alertă rapidă pentru riscurile cu impact la nivel de sistem, în timp ce noua Autoritate bancară europeană va avea un rol important în coordonarea reacțiilor în materie de supraveghere și în direcționarea informațiilor, garantând în același timp un follow-up corespunzător în urma recepționării alertelor cu privire la riscurile existente. Aceste noi măsuri nu-și pot atinge obiectivele decât dacă autoritățile naționale sunt capabile să adopte măsuri eficace la nivelul băncilor, pentru a gestiona situațiile de faliment și pentru a preveni contaminarea sistemică.

2. Scopul și structura prezentei comunicări

2.1. Scopul

Comisia consideră că sunt necesare schimbări pentru a face posibile gestionarea și soluționarea eficace a crizelor sau lichidarea corectă a băncilor transfrontaliere în situație de faliment[5]. Accentul se pune pe băncile care acceptă depozite și care au un rol special de furnizori de credit, organisme depozitare și intermediari de plăți. Prezenta comunicare ia în considerare măsurile necesare pentru a îndeplini două obiective distincte, dar legate între ele.

Primul obiectiv este acela de a garanta că organismele naționale de supraveghere dispun de instrumentele adecvate pentru a identifica problemele din bănci într-un stadiu incipient și pentru a interveni în scopul redresării situației instituției sau grupului sau pentru a preveni înrăutățirea situației. Aceasta va necesita modificări ale sistemului de supraveghere al capitalului băncilor. Aceste modificări esențiale ar putea fi însoțite de un cadru care să permită transferurile între entitățile din cadrul unui grup ca modalitate de sprijin financiar sau la nivel de lichidități înainte ca problemele anumitor entități din cadrului grupului să devină critice.

Al doilea obiectiv este acela de a oferi băncilor transfrontaliere posibilitatea de a intra în faliment fără ca acest lucru să genereze perturbări ale serviciilor bancare vitale sau contaminarea sistemului financiar în ansamblu. Aceasta ar presupune elaborarea unui cadru de soluționare a situațiilor de criză la nivelul UE, a unor măsuri de eliminare a obstacolelor care împiedică soluționarea transfrontalieră eficace, determinate de abordările teritoriale sau la nivel de entitate ale insolvenței, precum și a unor acorduri de finanțare a acestor acțiuni de soluționare, care să includă partajarea costurilor bugetare directe de către statele membre.

2.2. Structura

Prezenta comunicare face referire la trei domenii.

1 . Intervenția într-un stadiu incipient (secțiunea 3), care acoperă acțiunile întreprinse de entitățile de supraveghere al căror scop este reinstaurarea stabilității și robusteții financiare a unei instituții atunci când încep sa se amplifice problemele, la care se adaugă transferul de active în interiorul grupului, între entități solvabile, cu scopul asigurării sprijinului financiar. Aceste acțiuni ar putea fi întreprinse înainte de atingerea pragului critic pentru aplicarea măsurilor de soluționare și înainte ca instituția să se afle în situația reală sau probabilă de faliment. Noua Autoritate bancară europeană ar putea avea rolul său în coordonarea intervenției timpurii a autorităților de supraveghere în cadrul grupurilor transfrontaliere.

2. Soluționarea (secțiunea 4), care acoperă măsurile luate de autoritățile naționale responsabile de soluționarea situațiilor de criză pentru a gestiona astfel de situații într-o instituție bancară, cu scopul de a limita impactul crizei asupra stabilității financiare și, acolo unde este cazul, de a facilita lichidarea corectă a instituției, integral sau parțial. Aceste măsuri se iau în afara cadrului de supraveghere bancară și pot fi adoptate și de alte autorități decât cele de supraveghere, cu toate că participarea acestora din urmă nu este în nici un caz exclusă.

3. Insolvența (secțiunea 5), care acoperă reorganizarea și lichidarea care au loc în cadrul regimului de insolvență aplicabil.

Cu toate că aceste măsuri sunt, teoretic, prezentate ca fiind conceptual diferite, ele nu constituie neapărat „faze” separate sau succesive ale unei crize. În realitate, în special soluționarea și insolvența se pot suprapune considerabil, iar intervenția timpurie a autorităților de supraveghere poate evolua rapid către adoptarea unor măsuri de soluționare.

2.3 Interacțiunea cu alte măsuri ale UE

Aceste măsuri reprezintă o componentă importantă a sistemului de reglementare al UE și a inițiativelor menite să-i sporească rezistența la șocuri, după cum se explică în tabelul de mai jos.

[pic]

3. Intervenția organismelor de supraveghere într-un stadiu incipient

3.1. Instrumente pentru intervenția într-un stadiu incipient

Anumite elemente ale unui cadru pentru intervenția organismelor de supraveghere într-un stadiu incipient există deja în baza cadrului prudențial actual pentru bănci, în măsura în care acesta prevede un set minimal de măsuri aflate la dispoziția autorităților de supraveghere care să le permită să intervină în cazul în care instituțiile de credit nu respectă cerințele directivei menționate[6]. Printre acestea se numără: obligația instituției de a-și majora fondurile proprii peste nivelul minim stabilit în directivă, de a-și consolida organizarea internă și procedurile în materie de guvernare, de a aplica o anumită politică de constituire a provizioanelor, de a-și restricționa activitățile și operațiunile sau de a reduce riscurile inerente activităților, produselor sau sistemelor sale. Aceste măsuri lasă controlul instituției în seama structurilor de management și nu reprezintă neapărat o imixtiune importantă în ceea ce privește drepturilor acționarilor sau ale creditorilor. Modificările recent aprobate ale Directivei privind cerințele de capital (CRD)[7] vor introduce obligația organismelor de supraveghere responsabile cu consolidarea de a elabora și coordona evaluări comune, măsuri excepționale, planuri de urgență și comunicări către public în situații de urgență.

Cu toate acestea, continuă să existe lacune importante, care pot fi soluționate prin aplicarea următoarelor măsuri:

- competențe armonizate pentru organismele de supraveghere pentru a impune elaborarea, în situații justificate (de exemplu, în cazul instituțiilor financiare cu importanță sistemică), a unor „planuri de urgență și de soluționare a situațiilor de criză adaptate în funcție de specificul firmei” (numite uneori testamente - living wills ) care să detalieze modul în care o instituție ar putea fi dezmembrată și lichidată rapid și în mod corect. În prezent, necesitatea unor astfel de planuri se discută la nivelul G20;

- promovarea bunei guvernări în cadrul instituțiilor financiare, astfel încât să se simplifice modul de gestionare a eventualelor crize;

- capacitatea – pe care nu toate organismele naționale de supraveghere o dețin în prezent – de a cere un plan de redresare din partea unui grup, de a schimba structura de conducere a unei bănci sau de a numi un reprezentant având misiunea clară de a redresa situația financiară a unei instituții;

- indicatori sau praguri comune și o terminologie stabilită de comun acord între organismele de supraveghere din UE, care să definească cu claritate când și cum ar trebui să aibă loc intervenția într-o bancă transfrontalieră;

- revizuirea supravegherii sucursalelor transfrontaliere ținându-se cont de deficiențele acordurilor de cooperare dintre autoritățile din țara de origine și cele din țara gazdă și de preocupările legate de competențele statului gazdă de a interveni în mod eficace în situații de urgență.

În urma experiențelor recente, există dovezi clare legate de faptul că actualul cadru de supraveghere nu a fost suficient de robust si nu au existat stimulente care să vină în sprijinul coordonării eficiente a măsurilor de supraveghere destinate redresării grupurilor transfrontaliere.

Întrebări[8]

De ce instrumente suplimentare ar avea nevoie organismele de supraveghere pentru a soluționa problemele actuale?

Cum ar trebui determinată utilizarea lor?

Cât de importante sunt planurile de încetinire a activității („living wills”) ca instrument utilizabil în gestionarea crizelor?

3.2. Transferuri de active în interiorul grupurilor

Transferul de active ca mijloc de sprijin financiar în interiorul unui grup poate ajuta grupurile să-și gestioneze pozițiile de lichiditate, iar în anumite cazuri poate contribui la stabilizarea entităților în cursul unei crize.

- În momentul de față nu există în UE nici un sistem de autorizare pentru transferurile de active, iar legislația comunitară nu prevede un cadru general privind termenii și condițiile transferurilor[9]. În principiu, în toate statele membre transferul activelor trebuie să se facă în mod corect, indiferent dacă se realizează între entități afiliate sau fără nicio legătură. Cu toate acestea, modul în care acest principiu este exprimat și aplicat variază de la un stat membru la altul.

- Transferurile de active care nu se realizează în termeni pur comerciali pot afecta creditorii și acționarii minoritari din instituția care operează transferul. Astfel de transferuri pot fi contestate de acționarii minoritari sau de creditori, iar directorii pot fi pasibili de sancțiuni civile sau penale[10].

Astfel de situații pot sta în calea unor acțiuni care ar putea fi în interesul grupurilor și în special al grupurilor transfrontaliere. Introducerea conceptului de „interes al grupului” în cazul grupurilor bancare ar putea fi o modalitate de a favoriza transferurile și de a diminua riscurile cu privire la răspunderea directorilor. Ar merita analizat un concept limitat privind interdependența și interesele reciproce ale companiilor din cadrul unui grup, în virtutea căruia să fie permise transferurile în cazul în care sunt îndeplinite condițiile stabilite. Cu toate acestea, impactul unei astfel de propuneri referitoare la principiul răspunderii limitate și al personalității juridice separate în cazul entităților din cadrul unui grup trebuie analizat cu atenție. Ar fi, de asemenea important, să se pună la punct garanții adecvate în scopul prevenirii utilizării necorespunzătoare a transferurilor de active în scopuri infracționale.

În același timp, ar fi indicat ca un astfel de sistem să fie consolidat prin modificări ale legislației privind insolvența pentru a se furniza garanții adecvate, cum ar fi un rang de prioritate superior pentru entitatea care efectuează transferul în eventualitatea falimentului entității către care se efectuează acesta.

Este fezabilă elaborarea unui cadru pentru transferul de active? În caz afirmativ, care sunt dificultățile care trebuie soluționate?

De ce garanții este nevoie pentru acționari și creditori?

4. Soluționarea situațiilor de criză bancară

4.1. De ce este necesar să se acționeze la nivelul UE în problema soluționării situațiilor de criză bancară?

Diferențe între cadrele juridice naționale

Actualele măsuri existente la nivelul UE destinate soluționării problemelor cu care se confruntă băncile aflate în situație de faliment sunt minime ca anvergură și conținut. Ele se referă numai la intervenția în domeniul supravegherii și la recunoașterea reciprocă a procedurilor de insolvență în cazul sucursalelor bancare transfrontaliere. Directiva 2001/24/CE privind reorganizarea și lichidarea instituțiilor de credit (directiva privind lichidarea) prevede că orice reorganizare sau lichidare a unei instituții de credit cu sucursale într-un alt stat membru trebuie inițiată și desfășurată în cadrul unei proceduri unice de către autoritățile competente din statul membru gazdă al instituției și în conformitate cu legislația națională în domeniul insolvenței. Grupurile bancare transfrontaliere compuse dintr-o companie mamă cu sucursale în alte state membre nu intră sub incidența acestei directive.

Filialele reprezintă forma predominantă de activitate bancară transfrontalieră din Europa și dețin active de aproximativ 4 trilioane de EUR[11]. Prin urmare, în absența unor măsuri la nivelul UE, gestionarea crizelor este aproape în totalitate guvernată de sistemele naționale, care pot fi extrem de diferite[12]. De exemplu, în unele state membre competențele în domeniu derivă dintr-un anume sistem de soluționare a situațiilor de criză sau de insolvență bancară, iar în altele este disponibil doar regimul general de insolvență a întreprinderilor. Competențele în domeniul gestionării crizelor bancare transfrontaliere sunt conferite mai multor categorii de autorități naționale, printre care se numără organismele de supraveghere bancară, băncile centrale, ministerele, tribunalele sau funcționarii responsabili de procedurile de insolvență și, în anumite cazuri, schemele de garantare a depozitelor. Domeniul de aplicare a acestor competențe și condițiile care guvernează utilizarea lor variază, de asemenea, de la un sistem național la altul.

Soluționarea eficientă a situațiilor de criză la nivel transfrontalier devine mai dificilă în cazul în care diferă măsurile disponibile în temeiul legislației naționale sau cerințele procedurale pentru anumite activități ale întreprinderilor. Ca exemplu elementar, dacă o autoritate națională are puterea de a transfera active către o terță parte prin ordin executiv, în timp ce o alta nu poate face acest lucru decât prin proceduri judiciare, este foarte posibil ca o intervenție rapidă și coordonată a celor două autorități în cazul băncilor afiliate sau activelor din jurisdicțiile lor să fie foarte dificilă.

Etapa în care se pot lua măsuri de soluționare poate fi, de asemenea, crucială. Nu toate autoritățile naționale au puterea de a stabiliza și reorganiza o bancă aflată în dificultate înainte de momentul în care se declară insolvența (conform legislației naționale), iar lipsa unor condiții armonizate cu privire la pragurile aplicabile care determină o astfel de intervenție poate împiedica acțiunea coordonată cu privire la un grup transfrontalier. În secțiunea 4.4 sunt prezentate detalii suplimentare în acest sens.

Diversitatea nu este neapărat un impediment în cazul în care operațiunile unei bănci cu probleme sunt în totalitate naționale, iar măsurile luate respectă normele în domeniul ajutorului de stat, însă această diversitate poate afecta eficiența unei acțiuni coordonate cu privire la un grup bancar care operează sub mai multe jurisdicții.

Stimulente pentru izolarea activelor naționale

În cadrul reacțiilor la criză, autoritățile din statele membre au manifestat tendința de a izola activele naționale ale grupurilor transfrontaliere și de a aplica instrumente naționale de soluționare la nivelul fiecărei entități, fără a căuta soluții la nivel de grup. Cu toate acestea, într-un grup transfrontalier, izolarea activelor locale poate adesea să împiedice rezolvarea unei probleme decât să contribuie la soluționarea ei. Există cazuri în care astfel de acțiuni au ca rezultat creșterea pierderilor grupului în ansamblu.

Stimulentele statelor membre de a se coordona și a evita izolarea activelor naționale în cursul unei crize transfrontaliere se limitează la nevoia acestora de a proteja interesele părților implicate la nivel național (printre care se numără creditorii, contribuabilii și schemele de garantare a depozitelor.) Acest obstacol fundamental în calea soluționării prin cooperare a situațiilor de criză cu care se poate confrunta un grup transfrontalier are drept cauză, prin altele, caracterul teritorial al legislației privind insolvența. În cazul în care legislația privind insolvența este una națională, autoritățile interne au interesul legitim – și politic în același timp – să izoleze activele naționale ale unei bănci cu probleme, pentru a proteja depozitele naționale și pentru a amplifica la maximum activele aflate la dispoziția creditorilor entității naționale.

Cu toate acestea, orice acord cu privire la limitarea drepturilor statelor membre de a izola activele locale ale unui grup bancar transfrontalier va depinde într-o mare măsură de existența unor mecanisme adecvate, corecte și legale[13] la nivelul statelor membre pentru partajarea eventualelor pierderi ulterioare pe care le-ar putea suferi un grup bancar în ansamblu, inclusiv la nivelul sucursalelor sale. Aceste mecanisme ar contribui la gestionarea crizelor și, în plus, ar ajuta la prevenirea acestora prin consolidarea stimulentelor în vederea cooperării între autoritățile publice. Mai concret, în cadrul acestor mecanisme de cooperare încrederea trebuie să se bazeze pe garanția faptului că toate costurile generate de soluționarea transfrontalieră a unei probleme pot fi partajate în mod echitabil între părțile interesate. Acest aspect este abordat în secțiunea 4.8 a prezentului document.

4.2. Obiectivele unui cadru de soluționare a situațiilor de criză bancară

În prezent, demersurile naționale cu privire la soluționarea situațiilor de criză cu care se confruntă băncile au obiective variate. În general, legislația privind insolvența întreprinderilor are două obiective principale: un tratament corect și previzibil al creditorilor și maximizarea activelor pentru a satisface pretențiile creditorilor. În schimb, în cadrul unui regim de insolvență specific băncilor, obiectivele de politică publică precum stabilitatea financiară, continuitatea serviciilor și integritatea sistemelor de plăți ar putea avea prioritate. Acordul cu privire la un set comun de obiective va determina natura unui nou cadru la nivelul UE.

Un cadru european pentru soluționarea situațiilor de criză bancară trebuie așadar să se bazeze pe obiective stabilite de comun acord care să garanteze faptul că pierderile afectează în primul rând acționarii, precum și creditorii subordonați și chirografari, și nu administrația sau contribuabilii. Acest lucru este esențial pentru evitarea hazardului moral care rezultă din percepțiile potrivit cărora băncile care sunt prea mari sau prea interconectate pentru a intra în faliment au toate șansele de a fi salvate prin finanțare publică. Principalul obiectiv politic este acela de a garanta posibilitatea - din punct de vedere politic și economic – ca o bancă să intre în faliment indiferent de dimensiunea sa[14]. Acest obiectiv nu poate fi atins decât în cazul în care cadrul de soluționare a situațiilor de criză este capabil să asigure protecția deponenților (asigurați) și continuitatea serviciilor bancare și de plăți și în general să gestioneze impactul sistemic al falimentului bancar prin reducerea la minimum a contaminării și prin asigurarea condițiilor legale necesare pentru o lichidare corectă[15].

Care ar trebui să fie principalele obiective și priorități ale unui cadru de soluționare a situațiilor de criză bancară?

4.3. De ce instrumente de soluționare este nevoie?

Demersurile naționale în domeniul soluționării situațiilor de criză bancară se împart în general în două categorii: cele care se bazează pe legislația generală privind insolvența întreprinderilor, inclusiv în domeniul administrației, și cele care au la bază un regim special pentru bănci. În ambele cazuri, normele se limitează la operațiunile bancare naționale. Ele nu se aplică extrateritorial[16]. Regimurile speciale pot lua fie forma unui regim general de insolvență adaptat pentru bănci, fie a unui set de instrumente speciale de soluționare adaptate special pentru băncile în situație de faliment. Printre instrumentele de soluționare speciale se pot număra: puterea de a transfera integral sau parțial activele și datoriile unei bănci în situație de faliment către o altă entitate din sectorul privat (o fuziune asistată sau neasistată efectuată de autoritățile naționale) sau către o „bancă punte” (bridge bank), puterea de a „curăța” bilanțul unei instituții în stare de faliment prin transferarea creditelor neperformante și a activelor toxice sau dificil de valorificat către un vehicul separat de gestionare a activelor (sau „bancă rea”), precum și naționalizarea.

În cadrul acestei distincții generale există și alte diferențe. Anumite sisteme naționale privilegiază o abordare graduală, în timp ce altele sunt pregătite pentru intervenție rapidă în caz de urgență. Prima se aplică în general în fazele incipiente și are scopul de a facilita acordul acționarilor față de măsurile de restructurare. În acest caz, primul pas este adesea acela de a înlocui conducerea cu un „administrator” sau „director special” și de a trimite acționarilor spre aprobare un plan de restructurare; măsurile impuse care intervin dincolo de drepturile acționarilor nu se iau decât în cadrul pasului al doilea. În schimb, în al doilea caz, se impun anumite măsuri fără acordul prealabil al acționarilor.

O gamă eficace de instrumente trebuie să ofere autorităților și alte opțiuni decât sprijinul financiar public sau lichidarea, atunci când acestea se află în situația de a soluționa problemele unei bănci aflate în dificultate. Prezentul document este deschis – și chiar își propune să colecteze opinii – cu privire la cele mai potrivite instrumente pentru un sistem la nivelul UE, însă este esențial ca autoritățile responsabile de soluționarea situațiilor de criză să dispună de o gamă suficient de largă de instrumente comune, care să poată fi aplicate în mod flexibil și discreționar și, de asemenea, să poată acționa suficient de rapid și de controlat asupra modului de desfășurare a procesului de soluționare. Într-un recent document de lucru al FMI[17] se sugerează următoarele instrumente, utilizate în cadrul mai multor sisteme naționale[18], și care pot fi luate în calcul și în revizuirile sistemului din UE:

- competențe pentru facilitarea sau efectuarea unei achiziții de către sectorul privat a unei bănci aflate în dificultate sau a activităților acesteia;

- competențe pentru transferul activităților unei bănci cu probleme către o „bancă punte” temporară, cu scopul de a asigura continuitatea activității în vederea vânzării către un cumpărător din sectorul privat;

- competențe pentru separarea activelor „curate” de cele „toxice” între bănci „bune” și bănci „rele” printr-un transfer parțial de active și datorii.

În măsura în care aceste instrumente ar putea presupune un eventual sprijin din partea statului, ele ar trebui concepute și aplicate într-un mod care să respecte regimul UE privind ajutoarele de stat[19].

În alte jurisdicții reorganizarea băncilor se realizează într-un cadru de administrare specială, un administrator numit de autoritățile naționale competente exercitând controlul asupra gestionării unei bănci aflate în dificultate și analizând posibilele moduri de restructurare a acesteia. Această măsură poate fi utilă și în cadrul unui sistem la nivelul UE, eventual în alte condiții de declanșare și în alte limite de timp (a se vedea secțiunea 4.4).

Care sunt instrumentele principale pentru un sistem de soluționare a situațiilor de criză la nivelul UE?

4.4. Condițiile de declanșare și termenele aplicabile pentru utilizarea instrumentelor

Existența unor „condiții de declanșare” clare care să fie obligatoriu îndeplinite înainte de intrarea în funcțiune a competențelor de intervenție este esențială pentru un sistem de soluționare a situațiilor de criză la nivelul UE. Aceste condiții facilitează acțiunea coordonată a autorităților naționale, reduc riscurile reapariției unor probleme și oferă acționarilor și creditorilor certitudine juridică cu privire la împrejurările în care se impune să se întreprindă anumite acțiuni. Orice intervenție de natură să afecteze interesele și drepturile acționarilor și creditorilor trebuie să fie proporțională cu gravitatea problemelor cu care se confruntă instituția și să fie determinată de considerații legitime legate de interesul public.

Pentru ca interesul public să fie apărat, intervenția trebuie să fie posibilă înainte ca situația de insolvență să afecteze bilanțul băncii, și anume înainte de atingerea pragului de declanșare a procedurilor de insolvență obișnuite. În cazul în care autoritățile nu pot interveni în mod decisiv pentru a proteja interesul public înainte ca banca să intre practic în insolvență, acest lucru va limita opțiunile reale de stabilizare și soluționare sau va crește volumul de fonduri publice necesare pentru sprijinirea unei astfel de opțiuni. Prin urmare, condițiile de declanșare aplicabile în cadrul unui sistem la nivelul UE ar trebui să permită intervenția la momentul oportun, fiind în același timp suficient de stricte pentru a garanta legitimitatea unei eventuale intervenții care afectează drepturile acționarilor. Acest rezultat se poate obține prin combinația dintre un prag de reglementare bazat pe o evaluare a organismelor de supraveghere potrivit căreia o instituție nu respectă anumite condiții de reglementare esențiale și luarea în calcul mai riguroasă a interesului public cu privire, de exemplu, la stabilitatea financiară și la continuitatea serviciilor bancare.

Care sunt pragurile adecvate pentru utilizarea instrumentelor de soluționare a situațiilor de criză?

4.5. Domeniul de aplicare al cadrului de soluționare a situațiilor de criză bancară

Se va impune aplicarea unui noi cadru pentru toate instituțiile de credit care fac parte dintr-un grup transfrontalier. Acesta trebuie să includă și sucursalele transfrontaliere, deoarece experiența a demonstrat că băncile care operează prin sucursale transfrontaliere pot prezenta la rândul lor un risc real pentru stabilitatea financiară în statele membre unde sucursalele desfășoară activități intense de constituire de depozite[20]. Mai mult, având în vedere faptul că grupurile bancare includ adesea entități care desfășoară activități de investiții sau alte servicii financiare, iar falimentul acestora poate genera riscuri sistemice pentru întregul sistem financiar, ar fi logic ca acest cadru armonizat de soluționare a situaților de criză la nivelul UE să fie extins și la firmele de investiții și eventual la cele de asigurare[21]. Lichidarea Lehman Brothers și perturbările cauzate pe piață[22], precum și incertitudinea cu privire la localizarea și statutul activelor clienților și cu privire la pozițiile contractuale ale contrapartidelor Lehman și la statutul tranzacțiilor în curs ale acestora, au demonstrat clar că se impune, de asemenea, adoptarea de măsuri care să ajute la gestionarea procedurilor de faliment ale firmelor de investiții.

Cu toate acestea, măsurile de soluționare a situațiilor de criză adecvate pentru băncile care acceptă depozite nu sunt neapărat adecvate și în cazul altor tipuri de instituții financiare. De exemplu, competența de a transfera active și datorii către o „bancă punte” poate fi adecvată în cazul băncilor care acceptă depozite, date fiind natura activităților acestora și obiectivele procesului de soluționare, însă nu tocmai pertinentă în cazul băncilor de investiții, unde accentul sistemului de soluționare s-ar pune pe problemele și incertitudinile legate de tranzacții, compensație și regularizare, garanții și custodia activelor clienților.

Care ar trebui să fie domeniul de aplicare al unui cadru de soluționare a situațiilor de criză la nivelul UE? Acesta ar trebui să se axeze exclusiv pe băncile care acceptă depozite (și nu pe alte instituții financiare reglementate)?

În caz afirmativ, ar trebui să se aplice numai grupurilor bancare transfrontaliere sau ar trebui să includă și entități unice care operează transfrontalier numai prin sucursale?

4.6. Drepturile acționarilor în cadrul procedurilor de soluționare a crizelor bancare

Acționarii

Un cadru bine pus la punct în ceea ce privește drepturile acționarilor este esențial pentru o bună guvernare corporativă, precum și pentru libera circulație a capitalului. Acest lucru este valabil în special în cazul băncilor care sunt societăți pe acțiuni, deoarece acțiunile vor fi cotate și tranzacționate pe piețele de capital. Trebuie să existe un echilibru între protejarea intereselor legitime ale acționarilor și capacitatea autorităților responsabile cu soluționarea situațiilor de criză de a interveni rapid și în mod decisiv pentru a restructura o instituție sau un grup aflat în stare de faliment, cu scopul de a reduce la minim contaminarea și de a garanta stabilitatea sistemului bancar în statele membre afectate.

Legislația UE conține o serie de cerințe obligatorii care conferă drepturi acționarilor. Printre acestea se numără drepturile de preempțiune și cerințele potrivit cărora orice majorare sau diminuare a capitalului social subscris trebuie aprobată de adunarea generală a acționarilor. Acționarii de bucură de drepturi minimale echivalente în UE atâta timp cât societatea își continuă activitatea. Drepturile acționarilor prevăzute de legislația UE nu ar trebui în mod normal să constituie un obstacol pentru măsurile de reorganizare luate în cadrul unei proceduri obișnuite de insolvență. Aceste drepturi nu ar trebui să reprezinte o problemă nici în cazul unui proces de soluționare a unei situații de criză care privilegiază o abordare progresivă menită să încurajeze acordul acționarilor față de măsurile de restructurare sau în cazul în care există timpul necesar pentru conformarea la aceste cerințe. Apar însă dificultăți dacă reorganizarea are loc în cadrul unui proces de soluționare a unei situații de criză care vizează să impună anumite măsuri fără acordul prealabil al acționarilor. Într-o astfel de situație, caracterul obligatoriu al drepturilor acordate în temeiul directivelor UE privind dreptul societăților comerciale poate submina tentativele autorităților de a soluționa rapid o criză bancară. Prin urmare, s-ar impune anumite modificări ale acestor directive. Aceste modificări ar trebui să fie de natură să garanteze capacitatea autorităților naționale de a interveni rapid în anumite împrejurări (în anumite condiții sau sub imperiul unor factori declanșatori) fără a fi nevoite să obțină acordul acționarilor, cu scopul de a garanta continuitatea serviciilor esențiale furnizate anterior de bancă și de a reduce la minimum impactul sistemic al falimentului acesteia, de exemplu prin organizarea unei achiziții de către sectorul privat.

În mod similar, orice transfer de proprietate sau de active în cazul unei bănci aflate în dificultate fără acordul prealabil al acționarilor trebuie să respecte drepturile de proprietate ale acționarilor în temeiul Convenției europene a drepturilor omului. În cazul în care se aduce atingere drepturilor acordate în baza legislației UE, ar trebui avute în vedere și mecanisme corespunzătoare de recurs și despăgubire.

Acționarii au dreptul de a nu fi privați de acțiunile lor și de a nu suferi de pe urma devalorizării acestora, cu excepția cazului în care interferența este justificată de interesul public și în conformitate cu condițiile prevăzute de lege și de dreptul internațional. Incertitudinea legată de termenii de intervenție și de problema justeții echilibrului asigurat de aceștia între interesul general al comunității și protecția drepturilor fundamentale ale acționarilor individuali poate conduce la apariția riscului ca măsurile de soluționare a situațiilor de criză să fie contestate, în fiecare caz, în fața instanțelor naționale și europene.

Creditori și contrapartide

Instrumentele de soluționare a situațiilor de criză bancară care implică transfer de active pot aduce atingere drepturilor creditorilor și contrapartidelor de pe piață, ca atare orice cadru de soluționare la nivelul UE ar trebui să încorporeze garanții adecvate pentru protejarea acestor interese. De exemplu, garanțiile pentru creditori pot include mecanisme de compensare care să garanteze că niciun creditor nu se va afla într-o situație mai gravă decât cea în care s-ar fi aflat în cazul în care banca respectivă ar fi fost lichidată în baza legii aplicabile privind insolvența. În privința contrapartidelor de pe piață, garanțiile pot include restricții pentru prevenirea perturbării acordurilor de compensare și de netting și a acordurilor privind interesele de securitate și mecanismele de finanțare structurate.

Este necesară derogarea de la anumite cerințe impuse de directivele UE privind dreptul societăților comerciale și, în caz afirmativ, ce condiții sau factori declanșatori se aplică acestor derogări? Care ar fi garanțiile adecvate sau mecanismele de revizuire sau compensare pentru acționari, creditori sau contrapartide?

4.7. Aplicarea măsurilor de soluționare a situațiilor de criză în cazul unui grup bancar

Prezenta comunicare se axează pe băncile transfrontaliere. În situația în care o entitate juridică unică își desfășoară activitățile transfrontaliere prin intermediul sucursalelor, trebuie să se aplice principiile stabilite prin directiva privind lichidarea, în vederea extinderii măsurilor adoptate în statul de origine al băncii și la nivelul sucursalelor din alte state membre. Acest lucru ar putea presupune modificări legislative, deoarece nu este sigur că măsurile de soluționare a situațiilor de criză bancară la nivelul UE intră sub incidența directivei privind lichidarea.

Aplicarea măsurilor de soluționare a situațiilor de criză în cazul entităților afiliate din cadrul unui grup bancar este însă și mai complexă. În general, dacă se dorește ca UE să depășească nivelul gestionării crizelor la scară națională și tendința firească de izolare a activelor, există două abordări posibile. Prima este aceea de a elabora un cadru de coordonare a măsurilor care se va aplica în continuare la nivel național. A doua – care ar constitui un pas înainte pentru dezvoltarea pieței unice - ar fi aceea de a asigura soluționarea integrată la nivelul entităților din cadrul unui grup care activează în jurisdicții diferite de către o autoritate unică de soluționare a situațiilor de criză.

O altă opțiune care prezintă interes pentru Comisie ar fi aceea de a evalua fezabilitatea unei autorități unice de soluționare a situațiilor de criză, care ar fi responsabilă de acest lucru în cazul grupurilor transfrontaliere – pe baza anumitor norme – și care ar juca rolul central în organizarea întregului proces.

În cazul în care opțiunea unei autorități europene de soluționare nu este considerată fezabilă, s-ar impune cel puțin coordonarea măsurilor naționale de soluționare referitoare la un grup bancar transfrontalier.

O abordare cu privire la soluționarea transfrontalieră a crizelor bazată pe coordonarea măsurilor naționale ar reprezenta o consolidare și nu o abatere radicală de la acordurile actuale. Memorandumul de înțelegere[23] privind stabilitatea financiară, semnat în iunie 2008, era în vigoare în timpul crizei, dar nu a reușit să ofere o bază utilă sau suficientă de cooperare între statele membre. Este mult mai probabil să aibă loc o soluționare corectă a falimentului unei bănci transfrontaliere în condițiile în care există un cadru structurat, obligatoriu din punct de vedere juridic la nivelul UE, care să cimenteze acordurile de cooperare în timpul unei crize. Mecanismele de finanțare a unui sistem transfrontalier de soluționare a situațiilor de criză de tipul celor analizate în secțiunea 4.8 pot, de asemenea, să sporească eficacitatea coordonării atunci când includ stimulente adecvate.

Pe de altă parte, însă, în contextul unui cadru de cooperare și coordonare, procesul de soluționare a situațiilor de criză în cazul unui grup bancar se va desfășura în mod necesar la nivelul fiecărei entități juridice, în conformitate cu regimul național aplicabil. Un astfel de sistem de soluționare separat la nivel de entitate, chiar și atunci când este coordonat, nu va permite neapărat cea mai eficientă reorganizare. De asemenea, această abordare nu reflectă realitatea comercială a sectorului bancar integrat din UE care s-a dezvoltat în cadrul pieței unice. Grupurile bancare sunt din ce în ce mai interdependente operațional și comercial; de multe ori, ele centralizează gestionarea lichidităților într-un mod care implică amestecul activelor și sunt organizate și conduse într-un stil care reflectă mai curând direcțiile de activitate decât structura juridică.

Nu se poate răspunde în totalitate acestor preocupări decât printr-o mai amplă integrare structurală a cadrului de soluționare, eventual prin desemnarea unei autorități principale (determinată conform unor reguli ex ante precise) care să organizeze procesul de soluționare a situației de criză cu care se confruntă un anumit grup. În colaborare cu autoritățile naționale implicate, această autoritate ar aplica măsurile UE în domeniul soluționării crizelor în fiecare teritoriu unde este necesar acest lucru. Această abordare este cât se poate de ambițioasă, prin urmare este puțin probabil să fie eficace sau fezabilă în absența unui tratament mai integrat al grupurilor bancare în situație de insolvență. Acest aspect este analizat mai jos, în secțiunea 5.

Cum se poate îmbunătăți cooperarea și comunicarea dintre autoritățile și administratorii responsabili cu situațiile de soluționare și insolvență a grupurilor bancare transfrontaliere?

Este dezirabilă și fezabilă soluționarea integrată prin intermediul unei Autorități europene de soluționare a situațiilor de criză în cazul grupurilor bancare?

În cazul în care această opțiune nu este considerată fezabilă, ce măsuri naționale minime de soluționare s-ar impune în cazul unui grup bancar transfrontalier?

4.8. Finanțarea procesului de soluționare a situațiilor de criză la nivel transfrontalier

Finanțarea din partea sectorului privat

Acordurile de finanțare sunt fundamentale pentru orice sistem transfrontalier de soluționare a situațiilor de criză. Ca principiu de bază, acordurile de finanțare privată sau soluțiile venite din sectorul privat sunt necesare în cazul în care costurile falimentului bancar nu sunt suportate de contribuabili (a se vedea secțiunea 4.2). Pe lângă aceasta, în cadrul pieței unice, lipsa unor astfel de acorduri la nivelul UE limitează gama de instrumente de soluționare pe care le pot utiliza autoritățile în context transfrontalier. Acest lucru poate împiedica autoritățile să identifice cea mai eficientă soluție și determină costuri agregate mai mari, care sunt suportate individual de statele membre implicate. Garantarea implicării sectorului privat în procesul de soluționare a situațiilor de criză bancară este, în general, de dorit, însă numărul opțiunilor care implică acest sectorul scade rapid odată cu avansarea crizei.

Ar fi util să se analizeze dacă ar fi fezabilă crearea unor mecanisme ex-ante care să garanteze disponibilitatea fondurilor din sectorul privat în vremuri de criză. Schemele de garantare a depozitelor ar putea include posibilitatea finanțării măsurilor de soluționare a situațiilor de criză. Acest lucru ar prezenta avantajul că sectorul bancar ar contribui direct la asigurarea propriei sale stabilități. Pe de altă parte, însă, acest lucru nu ar trebui să fie în detrimentul despăgubirii deponenților pe segmentul de retail în eventualitatea unui faliment bancar. În demersul său de reevaluare a funcționării schemelor de garantare a depozitelor care urmează să fie prezentat la începutul anului 2010, Comisia va analiza utilizarea schemelor de garantare a depozitelor în contextul crizei. În paralel cu acțiunile similare întreprinse în anumite state membre, Comisia ar putea analiza posibilitatea creării unui fond pentru soluționarea situațiilor de criză, finanțat eventual prin colectarea de taxe de la instituțiile financiare, care ar putea fi calibrate astfel încât să reflecte dimensiunea acestora sau activitatea lor de piață.

Pe lângă aceasta, ar putea fi luată în considerare posibilitatea înființării unui cadru care să faciliteze finanțarea în interiorul grupului după declanșarea unei proceduri de insolvență. În contextul lucrărilor sale pe marginea tratamentului grupurilor corporative în situație de insolvență, UNCITRAL[24] analizează posibilitățile de facilitare a continuității activității în condiții de reorganizare sau lichidare prin asigurarea accesului continuu la finanțare.

În final, orice risc ca măsurile de soluționare să fie ulterior anulate în instanță poate reduce considerabil disponibilitatea entităților din sectorul privat de a investi în active sau de a prelua integral sau parțial bănci aflate în dificultate. Prin urmare, un cadru care să confere certitudine juridică măsurilor luate ar putea să faciliteze aplicarea unor soluții provenite din sectorul privat.

Partajarea responsabilităților

După cum au demonstrat experiențele recente, soluțiile provenite din sectorul privat nu sunt întotdeauna disponibile. Prin urmare, sunt necesare eforturi susținute în vederea elaborării unor principii referitoare la modul în care statele membre pot partaja responsabilitățile financiare în cazul aplicării măsurilor de soluționare a situațiilor de criză cu care se confruntă grupurile bancare transfrontaliere. Sunt necesare progrese urgente și rapide în vederea stabilirii unor obligații clare între statele membre pentru partajarea echitabilă a costurilor bugetare implicate de orice astfel de proces de soluționare[25]. Nu trebuie subestimată importanța progreselor concrete în acest domeniu. În această etapă nu este de dorit să se încerce definirea cu precizie a unor formule ex-ante pentru distribuția costurilor generate de operațiunile publice de salvare transfrontaliere. Statele membre ar trebui însă să știe, în principiu, dacă li se cere sau nu să contribuie, cum se organizează o astfel de partajare a responsabilităților, cine este responsabil de lansarea discuțiilor cu privire la acest aspect și cine coordonează aceste discuții[26]. De asemenea, trebuie avute în vedere drepturi reciproce - în ceea ce privește accesul la informații etc. – pentru fiecare stat membru care acceptă obligația de a partaja responsabilitățile. Un acord ex-ante care să stabilească principiile unei partajări corecte a responsabilităților este o plasă de siguranță necesară, care garantează că autoritățile implicate dispun de stimulentele necesare pentru a colabora în contextul cadrului de prevenire și soluționare a crizelor. Absența unor progrese în acest domeniu amenința într-un mod inacceptabil principiile fundamentale ale libertății de stabilire și ale liberei circulații a serviciilor și capitalului enunțate în tratat.

Care este cel mai potrivit mod de a asigura finanțarea transfrontalieră a măsurilor de soluționare a situațiilor de criză bancară? Care este rolul finanțării specifice din partea sectorului privat?

Este practică stabilirea unor mecanisme ex-ante de finanțare în situații de criză? În caz contrar, cum ar putea interveni soluțiile propuse de sectorul privat pentru rezolvarea acestei probleme? Există posibilitatea unei mai bune clarificări în domeniul partajării responsabilităților? În caz afirmativ, definirea principiilor partajării responsabilităților ar trebui să constituie prioritatea numărul unu?

5. Insolvența

În prezent, orice lichidare în contextul soluționării unei situații de criză se realizează în conformitate cu procedurile naționale în domeniul insolvenței, iar coordonarea depinde de colaborarea voluntară dintre autoritățile și funcționarii responsabili la nivel național[27]. Colaborarea dintre autoritățile naționale în materie de insolvență este adesea dificilă și defectuoasă și nu poate soluționa eficient problemele legate de conglomeratele financiare, structurile internaționale de holding și organizarea grupurilor financiare în funcție de liniile de activitate ale acestora[28].

Prin urmare, ca o condiție minimală, cadrul de soluționare a situațiilor de criză bancară la nivelul UE ar trebui să aibă la bază un cadru obligatoriu de cooperare și schimb de informații între instanțele juridice și persoanele responsabile de procedurile de insolvență legate de entitățile afiliate unui grup bancar. Există și alte opțiuni care merită analizate, cum ar fi coordonarea procedurilor naționale de către un „administrator principal”.

Tratamentul integrat al grupurilor corporative

Ar putea fi, totuși, de dorit facilitarea în continuare a unui tratament mai integrat al grupurilor corporative în situație de insolvență. Acest lucru ar putea presupune – în împrejurări bine definite – tratarea grupului ca întreprindere unică, pentru a înlătura percepția legată de ineficiență și incorectitudine pe care o inspiră abordarea clasică a entității unice. Anumite legislații naționale furnizează tehnicile necesare pentru o astfel de abordare, însă aplicarea lor se limitează în mod necesar la entitățile din aceeași jurisdicție și face obiectul aceluiași regim de insolvență. În vederea elaborării unor măsuri similare care să fie utilizate în cadrul procedurilor de insolvență în cazul grupurilor bancare transfrontaliere este necesar să se țină cont de faptul că există regimuri diferite de insolvență, cu reguli de bază diferite, de exemplu în ceea ce privește prioritățile și prevenția.

Un regim de insolvență bancară armonizat la nivelul UE

Tehnicile necesare pentru un tratament mai integrat al grupurilor aflate în insolvență pot fi utile în abordarea anumitor situații neechitabile rezultate din lichidarea grupurilor bancare puternic integrate pe baza principiului entității separate. Tot mai mulți specialiști și reprezentanți ai mediului academic sunt de părere că procedurile de insolvență la nivel de entitate nu sunt adecvate pentru structurile corporative complexe, care nu sunt organizate pe baza funcțiilor, și că sunt necesare eforturi de armonizare a normelor în materie de insolvență la nivel internațional. În absența unei astfel de armonizări, restructurarea grupurilor bancare transfrontaliere va fi în continuare foarte dificilă.

Nu trebuie subestimat gradul de dificultate și de sensibilitate al acestui demers. Legea insolvenței este strâns legată de alte domenii ale legislației naționale, cum ar fi legea proprietății sau dreptul contractual și comercial, iar normele în materie de prioritate pot reflecta politica socială. Adaptarea în cadrul unui cod unificat a unor noțiuni utilizate la nivel național, cum ar fi cele de „trust” sau de „costuri variabile”, se poate dovedi o sarcină complexă.

Un astfel de proiect ar putea lua forma unui regim de insolvență separat și autonom care ar înlocui regimurile naționale aplicabile în cazul reorganizării și lichidării grupurilor bancare transfrontaliere din UE. Un astfel de regim nu ar rezolva integral problemele asociate abordării privind entitatea separată bazată pe legislația națională în domeniul insolvenței decât dacă ar permite tratamentul integrat al entităților din cadrul grupului. Trebuie analizată atent aplicarea unui astfel de regim, precum și măsura în care acesta ar trebui să fie opțional pentru grupurile bancare transfrontaliere cu importanță sistemică. Impunerea unui nou regim de insolvență la nivelul UE asupra entităților existente ar genera probleme tranzitorii, cu impact asupra creditorilor și contrapartidelor.

Este necesar un cadru mai integrat în domeniul insolvenței pentru grupurile bancare? În caz afirmativ, cum ar trebui conceput acesta?

A fi necesar, pentru băncile transfrontaliere, un regim de insolvență separat și autonom?

6. FOLLOW-UP

Comisia dorește ca, până la 20 ianuarie 2010, să primească atât opinii generale, cât și comentarii detaliate cu privire la aspectele abordate în prezenta comunicare. În documentul de însoțire se pot găsi detalii suplimentare și întrebări precise referitoare la temele discutate.

Comisia intenționează să organizeze o audiere publică la începutul anului 2010 cu prilejul căreia să prezinte rezultatele consultărilor și să anunțe direcțiile viitoare de acțiune. Această audiere va contribui la pregătirea unei foi de parcurs cu privire la inițiativele de follow-up în domeniul intervenției într-un stadiu incipient, al soluționării situațiilor de criză și al insolvenței, în vederea elaborării unui cadru de gestionare a situațiilor de criză care să garanteze că, în viitor, toate autoritățile competente vor fi capabile să-și coordoneze în mod eficace acțiunile și vor dispune de instrumentele necesare pentru a interveni rapid pentru a gestiona falimentul bancar.

[1] Acest tip de măsuri de restructurare bancară sunt evaluate în contextul normelor UE privind ajutorul de stat. Ele nu intră în domeniul la care face referire prezenta comunicare și fac deja obiectul orientărilor Comisiei cu privire la recapitalizare, tratamentul activelor depreciate și ajutoarele pentru salvarea sau restructurarea băncilor.

[2] A se vedea Comunicarea Comisiei la Consiliul European de primăvară din 4 martie 2009: http://ec.europa.eu/commission_barroso/president/pdf/press_20090304_en.pdf.

[3] A se vedea Raportul Larosière, p. 34:http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_en.pdf.

[4] A se vedea noile propuneri legislative ale Comisiei cu privire la supravegherea financiară, 23 septembrie 2009: http://ec.europa.eu/internal_market/finances/committees/index_en.htm#package

[5] Prezenta comunicare este însoțită de un document de lucru al serviciilor Comisiei care oferă detalii suplimentare cu privire la anumite aspecte ale sistemului potențial.

[6] Articolul 136 din Directiva 2006/48/CE privind inițierea și exercitarea activității instituțiilor de credit (reformare), (JO L 177/1 din 30.06.2006, p. 1).

[7] Directiva 2006/48/CE privind inițierea și exercitarea activității instituțiilor de credit (reformare). Aceasta a fost modificată recent pe baza propunerii CRD 2:http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52008PC0602:RO:NOT

[8] Mai multe întrebări legate de acest subiect și de alte secțiuni ale prezentei comunicări pot fi găsite în documentul de lucru al serviciilor Comisiei care însoțește prezenta comunicare.

[9] În considerentul 52 din Directiva 2006/48/CE se specifică numai că gestionarea expunerilor trebuie să se facă în condiții de deplină autonomie, în conformitate cu principiile unei gestiuni bancare sănătoase, fără a se ține cont de alte considerente în afara acestor principii.

[10] 14 noiembrie 2008, Raportul serviciilor Comisiei privind transferabilitatea activelor, a se vedeahttp://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/windingup/rep141108_en.pdf

[11] Active deținute de sucursalele transfrontaliere (2006), Sursa BCE

[12] DBB Law "Study on the feasibility of reducing obstacles to the transfer of assets within a cross border banking group during a financial crisis and of establishing a legal framework for the reorganisation and winding-up of cross border banking groups" , 2008.

[13] Sprijinul financiar pentru măsurile de soluționare s-ar raporta cu siguranță la normele UE în domeniul ajutorului de stat, prin urmare orice astfel de mecanisme ar trebui să respecte aceste norme.

[14] A se vedea declarația liderilor G20, Pittsburgh, 24-25 septembrie 2009,http://www.pittsburghsummit.gov/mediacenter/129639.htm

[15] La 15 septembrie 2009, Consiliul pentru stabilitate financiară a emis o declarație de presă prin care anunța elaborarea unui program de lucru având ca obiect hazardul moral și alte provocări generate de instituțiile cu importanță sistemică. http://www.financialstabilityboard.org/press/pr_090915.pdf

[16] Măsurile de reorganizare sau lichidare care intră sub incidența Directivei 2001/24/CE se aplică însă în cazul sucursalelor unei instituții de credit (nu și filialelor sale) din alte state membre.

[17] Documentul de lucru al FMI WP/09/200 , "The Need for Special Resolution Regimes for Financial Institutions – The Case of the European Union" („Necesitatea unor sisteme speciale de soluționare a situațiilor de criză în instituțiile financiare” - Cazul Uniunii Europene”), de Martin Cihák și Erlend Nier.

[18] În alte țări, astfel de competențe există, dar sunt implicite. Autoritățile judiciare le pot utiliza în contextul procedurilor de insolvență.

[19] În ceea ce privește criza financiară actuală, Comisia a adoptat o serie de orientări în vederea identificării de soluții cu privire la prezenta situație excepțională de urgență.

[20] Ca, de exemplu, în cazul crizei bancare din Islanda.

[21] Firmele de investiții sunt reglementate fie de directiva privind lichidarea și reorganizarea, fie de regulamentul CE privind insolvența. În schimb, firmele de asigurare intră sub incidența Directivei 2001/17/CE privind reorganizarea și lichidarea întreprinderilor de asigurare, care prevede recunoașterea și coordonarea reciprocă a procedurilor de insolvență din statul de origine în raport cu sucursalele unei firme de asigurare din alte state membre.

[22] De exemplu, incertitudinile cu privire la amploarea expunerilor altor instituții financiare față de Lehman au condus la o scădere dramatică a prețurilor titlurilor în sectorul bancar la nivel mondial, în timp ce retragerile masive de numerar din fondurile americane de investiții bănuite că ar fi investit în efecte comerciale ale Lehman au condus la lichidarea rapidă a tuturor celorlalte efecte comerciale din SUA ale acestora, pe o piață în scădere.

[23] Memorandumul de înțelegere privind cooperarea dintre autoritățile de supraveghere financiară, băncile centrale și ministerele de finanțe din Uniunea Europeană pe problema stabilității financiare transfrontaliere (1 iunie 2008)

[24] Grupul de lucru V al UNCITRAL - Comisia Organizației Națiunilor Unite pentru dreptul comercial internațional.

[25] Într-un raport recent al Comitetului economic și financiar se recomandă includerea în cadrul UE pentru stabilitate financiară a unor acorduri ex ante voluntare de partajare a responsabilităților în ceea ce privește grupurile financiare transfrontaliere, pe baza unor termeni de referință la nivelul UE, nou-înființatele grupuri transfrontaliere de stabilitate jucând un rol esențial în monitorizarea implementării acestora ( Lessons from the financial crisis for European financial stability arrangements , Grupul de lucru la nivel înalt al CEF privind acordurile transfrontaliere de stabilitate financiară, iulie 2008).

[26] Aceste măsuri trebuie, desigur, să respecte normele privind ajutorul de stat.

[27] Directiva 2001/24/CE privind reorganizarea și lichidarea instituțiilor de credit interzice aplicarea în cazul sucursalelor a unor măsuri de insolvență separate în baza legislației din statul gazdă. Directiva asigură recunoașterea reciprocă și coordonarea procedurilor sub controlul țării gazdă, impune abordarea bazată pe o entitate unică, în cadrul căreia toate activele și datoriile băncii-mamă, precum și sucursalele sale externe sunt reorganizate sau lichidate ca entitate juridică unică în temeiul legislației din statul de origine, sub rezerva exclusiv a exceptărilor prevăzute de directivă. Această directivă nu prevede însă consolidarea procedurilor de insolvență pentru entități juridice separate în cadrul unui grup bancar și nici nu își propune să armonizeze normele legislative naționale cu privire la insolvență.

[28] Procedura de insolvență complexă și prelungită a Lehman Brothers ilustrează clar dificultățile cu care se confruntă administratorii în cadrul procedurilor complexe de lichidare.