RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 424/46

Avizul Comitetului Economic şi Social European privind propunerea de decizie a Parlamentului European și a Consiliului privind înființarea și funcționarea unei rezerve pentru stabilitatea pieței aferentă schemei UE de comercializare a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră și de modificare a Directivei 2003/87/CE

[COM(2014) 20 final – 2014/0011 (COD)]

2014/C 424/07

Raportor: dl Antonello PEZZINI

La 6 februarie, 13 februarie și 22 ianuarie 2014, în conformitate cu articolele 192 și 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Parlamentul European, Consiliul și, respectiv, Comisia Europeană au hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Propunerea de decizie a Parlamentului European și a Consiliului privind înființarea și funcționarea unei rezerve pentru stabilitatea pieței aferentă schemei UE de comercializare a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră și de modificare a Directivei 2003/87/CE

COM(2014) 20 final.

Secțiunea pentru agricultură, dezvoltare rurală și protecția mediului, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 22 mai 2014.

În cea de-a 499-a sesiune plenară, care a avut loc la 4 şi 5 iunie 2014 (şedinţa din 4 iunie 2014), Comitetul Economic şi Social European a adoptat prezentul aviz cu 167 de voturi pentru, 2 voturi împotrivă şi 10 abţineri.

1. Concluzii și recomandări

1.1 Comitetul consideră că schema UE de comercializare a certificatelor de emisii (EU ETS) reprezintă un instrument-cheie în politica UE privind clima și energia, în vederea reducerii emisiilor industriale ale UE. De aceea, Comitetul solicită reformarea veritabilă a sa, în vederea realizării obiectivelor UE privind clima pentru 2020 și 2030, prezervând totodată competitivitatea industriei Uniunii și evitând relocarea.

1.2 CESE susține propunerea de creare, la începutul următoarei perioade de comercializare din cadrul sistemului ETS (în 2021), a unei rezerve de stabilitate a acestei piețe, ca măsură posibilă de contracarare a volatilității prețurilor ETS după 2020.

1.3 Comitetul subliniază că Consiliul European din 21 martie 2014 a dorit în special adoptarea unor măsuri menite să compenseze în întregime costurile directe și indirecte ale politicilor climatice ale UE pentru sectoarele expuse concurenței mondiale, în așteptarea unui acord internațional global cu privire la climat care să asigure industriei europene condiții echitabile la nivel mondial.

1.4 CESE solicită: — mecanisme predefinite de ajustare automată, care să poată rezista la șocurile grave, fără marje sau intervenții discreționare; — garanții de transparență, previzibilitate și simplitate a sistemului; — costuri limitate de tranziție; — perspective de investiții previzibile; — certitudinea de a dispune de obiective stabile pe termen lung; — utilizarea veniturilor din licitații pentru a sprijini întreprinderile aflate în perioada de tranziție către o economie cu emisii scăzute de CO2 și dezvoltarea și aplicarea tehnologiilor ecologice; — măsuri de sprijin adecvate și inovatoare pentru sectoarele industriale mari consumatoare de energie; — strategii mai clare la nivel european și mondial.

1.5 În opinia Comitetului, sistemul de comercializare a cotelor de emisii se suprapune cu alte politici europene și naționale în materie de mediu, climă, energie și dezvoltare industrială, care ar trebui să fie mai bine coordonate, pentru a produce efecte pozitive. Prin urmare, CESE solicită revizuirea sistemului în asociere mai strânsă cu celelalte reglementări legate de emisiile de gaze cu efect de seră și de costurile energiei utilizate în scopuri industriale.

1.6 Comitetul subliniază că ETS trebuie consolidată, nu doar ca un instrument de optimizare a costurilor și de promovare a eficienței energetice în toate sectoarele, ci și ca un instrument de sporire a gradului de conștientizare în rândul opiniei publice, pentru: — a privilegia bunurile și serviciile cu emisii reduse de carbon; — a sprijini investițiile în infrastructură; — a promova formarea și dezvoltarea capacităților în sectoarele-cheie, pentru restaurarea valorii economice a industriei prelucrătoare europene.

1.7 Comitetul subliniază faptul că industria este constant angajată într-un proces continuu de inovare, în vederea reducerii consumului de energie și a sporirii eficienței energetice, însă este evident că denaturările de pe piața ETS, cu reduceri excesive ale prețului carbonului, complică dezvoltarea inovațiilor științifice și tehnologice durabile.

1.8 CESE consideră că, începând cu perioada 2020-2030, rolul schemei UE de comercializare a certificatelor de emisii nu ar trebui să fie doar acela de a facilita reducerea carbonului în mod eficient din punct de vedere economic pentru instalațiile și sectoarele relevante, prin investiții în tehnologiile cu emisii reduse de carbon, prin utilizarea surselor regenerabile de energie și prin măsuri de sporire a eficienței energetice, ci și de a promova accesul la compensații internaționale. Aceasta ar contribui la limitarea emisiilor de carbon la nivel mondial, în special în perspectiva acordului global privind schimbările climatice, din 2015, și în corelație cu obiectivele de dezvoltare durabilă stabilite în Agenda post 2015 și referitoare la abordările integrate în materie de dezvoltare, egalitate, drepturi ale omului și de deplină punere în aplicare a sustenabilității ecologice.

1.9 Comitetul consideră că revizuirea ETS, propusă începând cu 2021, ca parte integrantă a noului cadru privind schimbările climatice și energia pentru 2030, trebuie legată strâns de utilizarea programului Orizont 2020 și de coordonarea programelor naționale, în vederea accelerării relansării inovării tehnologice durabile, în scopul protejării competitivității industriale în Europa, prin sporirea numărului locațiilor industriale și îmbunătățirea calității acestora.

1.10 CESE este convins de necesitatea ca piața carbonului să devină mai stabilă, mai flexibilă și deschisă tuturor partenerilor majori de la nivel mondial, solicitând ca atare Comisiei, Parlamentului și Consiliului să definească un cadru foarte precis și coordonat de acțiuni ce trebuie întreprinse pentru a atinge obiectivul unui sistem industrial de prelucrare competitiv și durabil.

1.11 CESE subliniază că politicile de decarbonizare sunt în măsură să determine creșterea ocupării forţei de muncă și efecte pozitive asupra reducerii emisiilor și a calității aerului. Comitetul cere fructificarea acestor factori în negocierile internaţionale.

2. Introducere

2.1 Schema UE de comercializare a certificatelor de emisii (EU ETS) trebuie să reprezinte un instrument-cheie eficient de reducere a emisiilor energetice ale UE. Pentru a fi eficient din punctul de vedere al costurilor, acest instrument trebuie să răspundă unei logici de piață, să poată stimula prețul carbonului și să aibă un efect pozitiv asupra investițiilor în tehnologii cu emisii scăzute de carbon și asupra dezvoltării surselor regenerabile de energie și a gradului de eficiență energetică, în vederea dezvoltării unei economii prelucrătoare competitive și conforme cu obiectivele de durabilitate la care subscriu și pe care le împărtășesc toți partenerii principali de la nivel mondial.

2.2 În prezent, EU ETS prevede că întreprinderilor vizate de obligația reducerii emisiilor trebuie să li se aloce credite echivalente cu tonele de CO2 pe care sunt susceptibile să le producă, condiția fiind ca numărul acestor credite să descrească de la an la an (- 1,74 %). Din 2021, acest procent ar trebui să ajungă la 2,2 %.

2.3 De la înființarea sa, EU ETS a permis stabilirea unui preț de referință la nivelul UE al carbonului, care influențează în fiecare zi deciziile operaționale și strategiile de investiții, în scopul reducerii emisiilor în toate sectoarele economiei europene, care sunt responsabile pentru aproximativ jumătate din emisiile de gaze cu efect de seră (GES) ale UE.

2.4 Cu toate acestea, în urma crizei economice și a recesiunii ulterioare, sistemul a generat un dezechilibru structural între oferta și cererea pentru certificate ETS, ceea ce a dus la un excedent de aproximativ 2 miliarde de certificate. Se preconizează că acest dezechilibru va dura mai bine de un deceniu.

2.5 Excedentul de certificate prezente pe piață a dus la prăbușirea prețurilor în cadrul EU ETS, acestea scăzând de la aproximativ 30 €/tonă de CO2 la 13,09 €/tonă în 2010 și la 11,45 €/tonă în 2011, pentru a ajunge în 2012 la o medie mondială a prețului carbonului de aproximativ 5,82 €/tonă.

2.6 În multe țări europene au fost lansate diverse inițiative, precum certificatele albe și certificatele verzi în Italia, al căror obiectiv este de a reduce emisiile de carbon, prin economisire și sporirea eficienței (certificatele albe) sau prin înlocuirea hidrocarburilor, ca energie primară, prin surse regenerabile (certificatele verzi) (1).

2.7 Industria s-a angajat dintotdeauna într-un proces continuu de inovare, pentru a reduce consumul de energie și a spori eficiența energetică. Cu toate acestea, este clar că, în condițiile reducerii excesive a prețului carbonului, dezvoltarea inovării științifice și tehnologice durabile ar deveni mai dificilă.

2.8 În conformitate cu normele actuale care stau la baza schemei ETS, oferta de certificate de emisii scoase la licitație este stabilită pentru un număr considerabil de ani, neputând fi ajustată pentru a răspunde unor modificări importante ale cererii. Acest lucru duce la dezechilibre de durată, cu repercusiuni negative asupra inovării și a investițiilor în noi tehnologii cu emisii scăzute de dioxid de carbon.

2.9 După analiza ajustărilor care trebuie să fie aduse mecanismului ETS, Parlamentul European și Consiliul au decis în decembrie 2013 să adopte decizia de a autoriza Comisia – în circumstanțe excepționale și pentru a asigura buna funcționare a pieței, până la adoptarea măsurilor structurale pe termen lung – să amâne, o singură dată și cu titlu excepțional, vânzarea unui număr maxim de certificate de emisii în valoare de 900 de milioane EUR, stabilind un nou termen limită pentru 2020 în loc de perioada de trei ani, 2014-2016.

2.10 În ciuda acestor progrese pe termen scurt, UE este încă departe de a fi rezolvat problema excedentelor pe termen lung.

2.11 Potrivit Comisiei, posibilitatea de a prevedea o rezervă de stabilitate a pieței – care să devină operațională în 2021, adică din faza 4 – ar permite integrarea regulilor existente. Acest lucru ar asigura o piață mai echilibrată, cu un preț al carbonului mai strâns corelat cu nevoia reducerii emisiilor pe termen mediu și lung și cu perspective stabile, pentru a încuraja investițiile în tehnologii cu emisii scăzute de carbon, de care ar putea beneficia companiile supuse unor constrângeri constante în condiții de intensitate energetică ridicată.

2.12 Rezerva ar trebui să deschidă calea pentru abordarea aspectelor legate de certificatele de emisii excedentare acumulate în ultimii ani și să îmbunătățească rezistența schemei la șocuri severe, reglând automat furnizarea certificatelor de emisie care urmează a fi scoase la licitație.

2.13 Crearea unei rezerve de acest tip – probabil de preferat amânării scoaterii la licitație („back–loading”) convenite recent, împreună cu decizia de a scoate la licitație 900 de milioane de certificate în perioada 2019-2020 – este susținută de un larg spectru de părți interesate. În conformitate cu dispozițiile actului legislativ propus, rezerva ar funcționa în totalitate conform normelor predefinite, pentru a căror punere în aplicare nu a fost lăsată la latitudinea Comisiei sau a statelor membre nicio marjă de intervenție.

3. Rezumatul propunerilor Comisiei

3.1 Comisia propune instituirea, la începutul următoarei perioade de comercializare ETS, în 2021, a unei rezerve de stabilitate a pieței. Această rezervă, împreună cu recent adoptata amânare („back-loading”) a scoaterii la licitație a 900 de milioane de certificate pentru 2019-2020, ar trebui să deschidă calea pentru: — abordarea excedentului de cote de emisii acumulate în ultimii ani; — ameliorarea rezilienței sistemului la șocuri severe; — introducerea unor mecanisme de ajustare automată a certificatelor care urmează să fie licitate.

3.2 În conformitate cu dispozițiile actului legislativ propus, Comisia sau statele membre nu ar dispune de nicio marjă de intervenție în ceea ce privește punerea în aplicare a acestor mecanisme predefinite de ajustare automată.

3.3 Propunerea privind schema ETS pentru perioada ce începe în 2021 face parte din noul cadru pentru 2030, propus de Comisie cu privire la schimbările climatice și energie – în legătură cu care CESE a elaborat, de asemenea, un aviz –, acoperind o serie de aspecte, printre care: reducerea cu 40 % a emisiilor de gaze cu efect de seră (GES) în comparație cu 1990; obiective obligatorii care urmăresc sporirea ponderii energiei regenerabile la cel puțin 27 % la nivelul UE; politici mai ambițioase privind eficiența energetică; un nou sistem de guvernanță și un nou set de indicatori, pentru asigurarea unui sistem energetic competitiv și sigur.

4. Observații generale

4.1 CESE a susținut dintotdeauna „extinderea licitațiilor pentru cotele de emisie. Licitațiile sunt conforme cu principiul «poluatorul plătește», evită profiturile nejustificate, stimulează și generează fonduri pentru instalațiile cu emisii reduse de carbon și sprijină inovarea” (2).

4.2 CESE consideră că este esențial să se mențină o puternică schemă ETS ca piatră de temelie a politicii UE în domeniul climei și al energiei. Funcționarea acestui sistem nu ar trebui să ducă la declinul industriei prelucrătoare și pierderea investițiilor. Acest lucru este posibil prin intermediul unui sistem reformat de gestionare a pieței carbonului, ca instrument eficient de reducere a emisiilor în sectorul industrial și în alte sectoare relevante și prin promovarea investițiilor în tehnologii inovatoare, cu emisii scăzute de carbon și competitive la nivel mondial.

4.3 Măsurile existente, vizând protejarea industriei în cadrul sistemului ETS al UE vor fi eliminate în mare parte până în 2021, iar alocarea gratuită a cotelor va fi total eliminată în 2027. Stabilirea pentru 2030 a unui nou obiectiv de reducere a CO2 pentru sectoarele din cadrul EU ETS ar putea reprezenta costuri suplimentare pentru industriile UE.

4.4 Atâta timp cât un acord internațional global privind schimbările climatice nu va stabili condiții echitabile la nivel mondial pentru industrie, EU ETS ar trebui revizuit astfel încât să compenseze în întregime costurile directe și indirecte ale reducerii emisiilor de carbon, costuri care decurg din politicile de mediu ale UE pentru sectoarele expuse concurenței la nivel mondial. Această abordare este în spiritul concluziilor Consiliului European din 21 martie 2014, care solicită, pentru perioada 2020–2030, punerea în aplicare a „unor măsuri pentru a preveni o posibilă relocare a emisiilor de dioxid de carbon și lansarea unui apel pentru siguranța planificării pe termen lung în domeniul investițiilor industriale în vederea asigurării competitivității industriilor energointensive ale Europei”.

4.5 În avizul său privind foaia de parcurs pentru trecerea la o economie cu emisii scăzute de CO2 până în 2050 (3), CESE a recomandat Comisiei să prezinte un nou pachet cuprinzător de măsuri pentru a stimula investițiile masive necesare pentru atingerea acestor noi obiective, care să includă consolidarea ETS ca instrument de optimizare a costurilor, care ghidează deciziile de investiții, precum și alte măsuri de: promovare a eficienței energetice în toate sectoarele; sporirea sensibilizării opiniei publice, a cetățenilor și consumatorilor cu privire la capacitatea lor de a-și utiliza puterea de cumpărare pentru a favoriza produsele și serviciile care se realizează cu emisii reduse de dioxid de carbon; sprijinirea investițiilor în infrastructura necesară; promovarea formării și a consolidării capacităților în sectoarele-cheie.

4.6 Comitetul consideră că, pentru a genera un impact sinergic pozitiv, strategiile și politicile UE în materie de mediu, schimbări climatice, energie și dezvoltare industrială ar trebui, de asemenea, să fie mai bine corelate. Simpla echivalare a „prețului carbonului” cu valoarea certificatelor de CO2 de pe piața ETS, ignorând costurile asociate cu alte instrumente, cum ar fi stimulentele pentru energia din surse regenerabile sau politicile de eficiență energetică, se poate dovedi simplistă și incompletă și poate duce la evaluări globale denaturate (4).

4.7 CESE subscrie concluziilor Consiliului European din primăvara anului 2014 în ceea ce privește necesitățile tuturor sectoarelor industriale, de la energie și concurență și până la comerț și educație, menționând mai ales principiul conform căruia competitivitatea industriei „trebuie asociată cu o politică europeană coerentă în domeniul climei și al energiei, inclusiv prin abordarea problemei costurilor ridicate ale energiei, în special pentru industriile energointensive”.

4.8 Schema ETS ar trebui să asigure un cadru legislativ comun pentru sectorul energetic și sectoarele mari consumatoare de energie, combătând pierderile de competitivitate prin măsuri de monitorizare care să prevină relocarea emisiilor de dioxid de carbon și prin accelerarea implementării unor îmbunătățiri suplimentare în sectoarele care nu fac obiectul ETS și care reprezintă mai mult de jumătate din emisiile actuale de CO2 în UE, în special în sectoarele care au un real potențial de creștere a eficienței energetice, cum sunt construcțiile sau transporturile.

4.9 CESE cere cu fermitate ca reforma schemei ETS să fie însoțită de măsuri puternice de stimulare a redresării economice, prin intermediul investițiilor în sectoare cu un înalt potenţial, cum sunt infrastructurile sau economia ecologică, și în sectoare industriale strategice, precum cercetarea și inovarea și, în special, în industria prelucrătoare și în sectorul întreprinderilor mici şi mijlocii.

4.10 CESE este convins că ETS ar putea deveni un instrument de piață eficient pentru reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră în condiții economice viabile, în măsura în care va asigura o mai mare stabilitate. Acest lucru poate fi realizat prin reducerea intervențiilor discreționare și asigurarea flexibilității, conform unor norme prestabilite, pe baza unor criterii de transparență, previzibilitate și simplitate, permițând operatorilor de pe piață să își integreze în propriul comportament așteptările referitoare la fluctuațiile ofertei.

4.11 Pentru ca schema ETS să fie eficientă, sunt necesare următoarele: — limitarea costurilor de tranziție; — asigurarea unor perspective de investiții previzibile; — asigurarea unor obiective stabile pe termen lung; — garantarea utilizării veniturilor din licitații pentru a sprijini (5) întreprinderile aflate în perioada de tranziție spre o economie cu emisii reduse de CO2 și spre dezvoltarea și aplicarea tehnologiilor ecologice.

4.12 Începând cu perioada 2020-2030, rolul schemei EU ETS ar trebui să fie facilitarea eficientă din punct de vedere economic a reducerii emisiilor de CO2 pentru instalațiile și sectoarele acoperite, prin investiții în tehnologiile cu emisii reduse de CO2, prin utilizarea surselor regenerabile de energie și prin angajamente solide în materie de eficiență energetică.

4.13 Prețul de piață al certificatelor ETS trebuie să rămână o referință valabilă pentru investițiile în reducerea emisiilor.

4.14 Viitorul sistem ETS trebuie să mențină accesul la compensații internaționale, dat fiind că acestea oferă mijloace credibile de reducere eficientă a emisiilor prin exploatarea posibilităților de creare a unei piețe mondiale a carbonului.

4.15 Mecanismul de dezvoltare nepoluantă (Clean Development Mechanism – CDM) ar trebui să fie menținut, îmbunătăţit și extins, iar legăturile dintre schema UE de comercializare a certificatelor de emisie și noile sisteme care se dezvoltă în alte părți ale lumii ar trebui sprijinite în mod adecvat.

4.16 CESE consideră că este indispensabil ca UE să depună toate eforturile pentru a crea o piață internațională veritabilă a carbonului, prin extinderea unor mecanisme eficiente de comercializare a certificatelor, care să fie accesibile tuturor marilor interlocutori de la nivel mondial.

4.17 Ar trebui să fie dezvoltate rapid noi mecanisme, care să fie puse la dispoziție pentru utilizarea voluntară de către guverne, în funcție de propriile cerințe naționale. Aceste mecanisme ar trebui să fie gândite astfel încât să se evite, pe cât posibil, denaturările concurenței între regiuni pentru mărfurile comercializate la nivel mondial.

4.18 Într-adevăr, schema de comercializare a certificatelor de emisii se suprapune cu alte politici europene și naționale, precum cele de stimulare a formelor regenerabile de energie sau de sporire a eficienței energetice, ceea ce duce la unele denaturări ale pieței și la ineficiență. Ca atare, revizuirea sistemului ar trebui să fie gândită în strânsă legătură cu celelalte norme privind emisiile de gaze cu efect de seră și costurile energiei utilizate în scopuri industriale.

4.19 Deciziile unilaterale induc costuri mai mari legate de emisiile de CO2 (în principal, costuri legate de energie) pentru întreprinderi și pot submina competitivitatea sectoarelor strategice de producție, fără a avea siguranța obținerii unor progrese concrete din punct de vedere climatic: în acest sens, unele studii recente au arătat (6) că reducerile de emisii obținute în UE sunt cel puțin neutralizate de creșterea emisiilor provocate de producția bunurilor importate în UE.

4.20 Deși este foarte important să se ajungă la un acord global privind schimbările climatice în 2015, care să cuprindă principalele țări responsabile de emisii, CESE consideră că, prin intermediul programului-cadru Orizont 2020 și prin coordonarea programelor naționale de investiții, trebuie continuat pe calea inovării tehnologice, pentru a garanta competitivitatea industriei prelucrătoare în Europa, prin sporirea numărului locațiilor industriale și îmbunătățirea calității acestora.

4.20.1 Pentru a atinge acest obiectiv, trebuie delimitat foarte amănunțit un cadru coordonat de acțiuni ce trebuie întreprinse, pentru realizarea obiectivului de punere la punct a unui sistem industrial competitiv și durabil la nivel mondial. Ca atare, CESE cere Comisiei, Parlamentului și Consiliului să delimiteze acest cadru în corelație cu Obiectivele de dezvoltare ale mileniului, menționate în Agenda post-2015 a ONU.

4.21 În opinia Comitetului, „lecția privind vulnerabilitatea ETS față de forțele economice mondiale trebuie luată în considerare. Este evident că intrarea în vigoare a unei politici în materie de climă convenite la nivel global (sau eșecul unei astfel de tentative) va fi determinantă pentru ETS; rezultatele dezbaterilor din 2015 vor fi cruciale în acest sens, iar măsurile radicale de remediere pe care le presupune ETS nu pot fi luate dacă nu se asigură o mai mare claritate politică la nivel global” (7).

4.22 CESE subliniază că în analiza de impact a cadrului pentru 2030 se arată că „în cazul în care veniturile din licitații se reciclează, iar modul de stabilire a prețului carbonului se extinde la toate sectoarele, politicile de decarbonizare pot contribui la o creștere [...] a ocupării forței de muncă” (8), atrăgând astfel și efecte pozitive însemnate asupra reducerii emisiilor și a calității aerului, și solicită ca atare ca aceste aspecte să fie evidențiate în cadrul negocierilor internaţionale.

Bruxelles, 4 iunie 2014. Președintele Comitetului Economic și Social European Henri MALOSSE

(1) În conformitate cu dispozițiile Directivei 2006/32/CE, care a prevăzut – pentru toate statele membre – obligația elaborării de planuri de acțiune pentru eficiență energetică (PAEE), al căror obiectiv este reducerea consumului și dezvoltarea de surse regenerabile de energie (SRE).

(2) JO C 27, 3.2.2009, p. 66.

(3) JO C 376, 22.12.2011, p. 110-116.

(4) JO C 226, 16.7.2014, p. 1.

(5) Cf. Comparative Study of Different Measures Funded through the Use of Economic Environmental Instrument" (CESE 2012).

(6) Glen P. Peters, Jan C. Minx, Christopher L. Weber și Ottmar Edenhofer (2010) „Growth in Emission Transfers via International Trade from 1990 to 2008”, PNAS; A. Brinkley, S. Less, „Carbon Omissions”, Policy Exchange, notă de cercetare (2010)].

(7) JO C 341, 22.11.2013, p. 82

(8) Cf. SWD(2014) 18 final. Rezumatul evaluării impactului, 22.1.2014.