RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 114/90

Avizul Comitetului Regiunilor – Pachetul „Frontiere inteligente”

2014/C 114/15

I. RECOMANDĂRI GENERALE

COMITETUL REGIUNILOR

Observaţii generale

1. salută recenta adoptare a pachetului „Guvernanţa Schengen”, compus din noul mecanism de evaluare a aplicării acquis-ului Schengen (1) şi din normele comune privind reintroducerea temporară a controlului la frontierele interne în circumstanţe excepţionale (2);

2. recunoaşte că buna funcţionare a spaţiului Schengen depinde de gradul de încredere reciprocă şi de capacitatea statelor membre de a controla frontierele externe conform normelor comune;

3. consideră pozitivă introducerea unei responsabilităţi comune a statelor membre şi a Comisiei în contextul noului mecanism de evaluare Schengen, care nu mai face obiectul unui regim exclusiv interguvernamental, ceea ce poate contribui la compensarea deficienţelor şi la consolidarea încrederii reciproce; de asemenea, salută extinderea acestei responsabilităţi la toate aspectele acquis-ului Schengen, inclusiv la absenţa controalelor la frontierele interne, astfel încât să se evite controalele ilegale care subminează principiul liberei circulaţii a persoanelor;

4. subliniază că orice reintroducere a controalelor la frontierele interne trebuie să facă obiectul unei coordonări la nivelul UE, pentru a se evita deciziile unilaterale care aduc atingere liberei circulaţii a persoanelor într-un spaţiu fără frontiere interne;

5. consideră că existenţa fluxurilor migratorii la frontierele externe nu constituie prin ea însăşi o ameninţare la adresa ordinii publice sau a securităţii interne care să poată justifica reintroducerea controalelor la frontierele interne;

6. reaminteşte că principiul solidarităţii europene impune ca în situaţia unor presiuni crescânde asupra unei frontiere externe a unui stat membru, să se facă apel la toate măsurile de asistenţă tehnică şi financiară, naţionale şi europene şi la asistenţa din partea organismelor UE precum FRONTEX şi EASO (Biroul European de Sprijin pentru Azil);

7. salută măsurile care vizează asigurarea unui control mai strict la frontiere, o mai bună aplicare a legii, contribuția la combaterea actelor teroriste și a altor infracțiuni grave și reducerea migrației ilegale;

8. de aceea, consideră că reintroducerea temporară a controalelor la frontierele interne ca răspuns la existenţa unor deficienţe grave şi persistente legate de controlul la frontierele externe trebuie să fie însoţită de un proces de evaluare obiectiv şi să fie autorizată numai ca măsură excepţională de ultimă instanţă;

9. solicită să se garanteze participarea deplină a autorităţilor locale şi regionale la evaluarea şi identificarea deficienţelor grave şi persistente legate de controlul la frontierele externe, pentru a se garanta că orice reinstaurare a controalelor la frontierele interne decurge dintr-o evaluare corectă a situaţiei pe teren, având la bază surse de informaţii variate şi contribuţia a diferiţi actori;

10. recunoaşte importanţa controlului la frontierele externe ale UE, ca modalitate de garantare atât a securităţii, cât şi a mobilităţii de pe teritoriul său (3);

11. salută recenta adoptare a Sistemului european de supraveghere a frontierelor (EUROSUR), o măsură ce urmăreşte consolidarea controlului frontierelor externe prin intermediul schimbului de informaţii operaţionale şi a cooperării între autorităţile naţionale de supraveghere a frontierelor externe, maritime şi terestre şi FRONTEX; subliniază că prevenirea pierderilor de vieţi omeneşti pe mare trebuie să fie principalul obiectiv al acestui mecanism, pe lângă acela de a detecta imigranţii ilegali şi de a consolida securitatea internă prin prevenirea criminalităţii transfrontaliere, ca de exemplu traficul de fiinţe umane şi de droguri;

12. avertizează însă că acest sistem nu trebuie să pună în pericol protecţia drepturilor omului si să prevaleze asupra dreptului de a solicita azil, şi nici a protecţiei împotriva returnării, garantate prin articolele 18 şi alineatul (2) din Carta drepturilor fundamentale (4);

13. îşi exprimă îngrijorarea în ceea ce priveşte tendinţele de recuperare a puterii discreţionare în domenii „europenizate” precum libera circulaţie, în special în ceea ce priveşte o propunere recentă din partea anumitor state membre de a introduce posibilităţi lărgite de restrângere a dreptului de liberă circulaţie, esenţial pentru statutul de cetăţean al Uniunii;

14. reafirmă că libera circulaţie a persoanelor într-un spaţiu fără frontiere interne este unul din principiile fundamentale ale UE şi unul dintre beneficiile sale cele mai tangibile şi mai semnificative pentru cetăţeni, care nu trebuie pus sub semnul întrebării;

15. consideră că tocmai în acest context global al funcţionării spaţiului de libertate, siguranţă şi justiţie trebuie să se plaseze evaluarea pachetului „Frontiere inteligente”, compus din următoarele propuneri de regulament: crearea unui sistem de intrare/ieşire (EES), menit să înregistreze intrarea şi ieşirea de pe teritoriul UE a resortisanţilor din ţările terţe (5), crearea unui program de înregistrare a călătorilor (RTP) (6), precum şi modificarea Codului Frontierelor Schengen, pentru a permite implementarea celor două sisteme (7);

II. RECOMANDĂRI POLITICE

Observaţii specifice privind pachetul „Frontiere inteligente”

16. recunoaşte importanţa noilor tehnologii pentru garantarea eficienţei gestionării frontierelor şi pentru a se face faţă creşterii semnificative a numărului de treceri ale frontierelor externe, asigurându-se totodată securitatea controlului acestora, aşa cum este cazul deja în diferite state membre;

17. observă că EES este menit să înlocuiască actualul sistem de aplicare manuală a ştampilelor de intrare şi de ieşire pe paşapoarte printr-un sistem electronic de înregistrare a datei şi locului de intrare şi ieşire a resortisanţilor ţărilor terţe admişi pentru o şedere de scurtă durată în spaţiul Schengen (maximum trei luni), permiţând calcularea automată a perioadei de şedere autorizate;

18. salută obiectivul foarte valoros al RTP de a facilita trecerea frontierelor externe pentru resortisanţii ţărilor terţe care călătoresc frecvent şi care au făcut obiectul unui control prealabil de securitate şi de identitate, prin trecerea prin sisteme de control automat la frontieră, facilitând astfel intrarea în spaţiul european a persoanelor care călătoresc frecvent şi sunt de bună credinţă;

Observaţii privind impactul pachetului „Frontiere inteligente” asupra drepturilor fundamentale

19. reaminteşte îngrijorarea sa în ceea ce priveşte instituirea EES şi posibilele consecinţe ale acestuia asupra drepturilor fundamentale, în special în materie de protecţie a datelor cu caracter personal (8);

20. recunoaşte că colectarea unui număr considerabil de date cu caracter personal, inclusiv a celor biometrice, creează o anumită contradicţie între aceste sisteme şi drepturile fundamentale, în special în ceea ce priveşte viaţa privată şi protecţia datelor cu caracter personal, care impun o limitare strictă a obiectivelor şi în special supunerea la un control pentru a se verifica caracterul necesar şi proporţional al acestor sisteme;

21. reaminteşte că este în favoarea unui nivel ridicat de protecţie a datelor cu caracter personal şi că este preocupat de creşterea exponenţială a informaţiilor digitale referitoare la cetăţeni, ca urmare a dezvoltării tehnologiilor informaţiei şi comunicaţiilor (9);

22. avertizează că din punctul de vedere al principiului nediscriminării şi al protecţiei datelor cu caracter personal, sistemele propuse pot constitui un motiv de serioasă îngrijorare din cauza consecinţelor lor asupra drepturilor fundamentale, în special în ceea ce îi priveşte pe resortisanţii ţărilor terţe şi pe solicitanţii de azil care încearcă să intre pe teritoriul UE;

Observaţii privind valoarea adăugată, caracterul necesar şi proporţional al Pachetului „Frontiere inteligente”

23. consideră că întrucât ambele sisteme din pachetul „Frontiere inteligente” implică colectarea de date la scară largă, inclusiv de date biometrice, trebuie să se demonstreze clar că aceste sisteme au un caracter necesar, legitim şi proporţional şi că obiectivele lor nu pot fi atinse prin sisteme mai puţin intruzive în raport cu viaţa privată şi mai ieftine;

24. ia notă de poziţia exprimată în cadrul Avizului Autorităţii Europene pentru Protecţia Datelor (AEPD), care a criticat şi contestat caracterul necesar şi proporţional al pachetului „Frontiere inteligente”, pe motiv că nu există o dovadă fiabilă care să justifice necesitatea acestor noi sisteme; AEPD consideră, în special, că EES constituie o atingere adusă dreptului la respectarea vieții private și că adevărata miză este eficiența sistemului din punctul de vedere al costurilor, atât în termeni financiari, cât și în ceea ce privește drepturile fundamentale (10);

25. observă că Parlamentul European, Grupul de lucru pentru protecţia persoanelor în ceea ce priveşte prelucrarea datelor cu caracter personal („articolul 29”) şi majoritatea reprezentanţilor societăţii civile şi-au exprimat la rândul lor îndoielile cu privire la necesitatea şi la valoarea adăugată a EES (11);

26. recunoaşte că aspectele legate de necesitatea şi proporţionalitatea creării unui EES, în mod special, sunt controversate, întrucât nu există dovezi irefutabile ale eficienţei acestora în vederea atingerii obiectivelor propuse în materie de control al frontierelor, de combatere a imigraţiei ilegale şi de intensificare a combaterii formelor grave de criminalitate organizată;

27. ia notă de faptul că obiectivul principal al EES este identificarea resortisanţilor ţărilor terţe care intră legal în spaţiul Schengen, cu sau fără viză de scurtă şedere şi care depăşesc termenul legal de şedere. În acest scop, EES calculează electronic termenul legal de şedere şi generează o semnalare adresată autorităţilor naţionale cu privire la persoanele care depăşesc acest termen, contribuind la interceptarea şi la returnarea imigranţilor aflaţi într-o situaţie ilegală;

28. consideră că valoarea adăugată a EES pentru atingerea acestui obiectiv nu se manifestă în mod evident, întrucât existenţa unei semnalări privind prelungirea ilegală a şederii se bazează pe presupunerea că persoanele care intră cu o viză de scurtă şedere sau fără viză sunt obligate fără excepţie să părăsească teritoriul UE în termenul limită de trei luni, fără să se ia în considerare anumite circumstanţe specifice, cum ar fi depunerea unei solicitări de azil sau regularizarea şederii în temeiul dreptului naţional;

29. observă că analiza cu privire la necesitatea şi proporţionalitatea EES este cu atât mai necesară cu cât inexistenţa arestării pentru șederea neautorizată face ca sistemul să nu poată detecta persoanele decât în momentul în care părăsesc spaţiul Schengen, EES devenind astfel „un mecanism extrem de costisitor de colectare de date statistice cu privire la migraţie” (12);

30. observă că EES nu are capacitatea de a-i detecta pe acei imigranţi care şi-au regularizat şederea în temeiul legislaţiei în materie de azil sau a normelor naţionale privind imigraţia. Aceste persoane se află în pericolul de a fi deţinute în mod ilegal, ca urmare a unei semnalări lansate de EES pe baza calculării automate a duratei sejurului, care nu ia şi nici nu ar avea cum să ia în considerare astfel de circumstanţe;

31. consideră că EES trebuie pus sub semnul întrebării şi din perspectiva rapidităţii controalelor, dat fiind că impune colectarea unui număr ridicat de date alfanumerice şi biometrice. Acest fapt va creşte timpul de aşteptare al călătorilor la controlul de la frontieră şi va afecta negativ mobilitatea transfrontalieră, fără ca acest aspect să poată fi compensat în mod eficient de RTP. De asemenea, se pune întrebarea dacă costurile RTP sunt proporţionale cu numărul redus de persoane care, potrivit Comisiei, vor beneficia anual de acest sistem (5 milioane), reprezentând 0,7% din totalul estimat al persoanelor care trec anual frontierele externe ale UE (circa 700 milioane) (13). Faptul că în unele ţări există deja programe destinate pasagerilor care călătoresc frecvent, demonstrează că acestea pot fi implementate şi fără un EES. O serie de state membre au dezvoltat deja sisteme automatizate de control pentru cetăţenii UE care dispun de paşapoarte biometrice;

32. observă că aspectele legate de proporţionalitatea şi legitimitatea acestor sisteme trebuie să fie evaluate şi în funcţie de costurile lor ridicate, estimate la 1 100 milioane de euro, care urmează să fie acoperite de Fondul pentru securitate internă, suma prevăzută fiind de 4 600 milioane de euro pentru perioada 2014-2020. Reaminteşte că această sumă este cu mult superioară celei estimate de Comisie în 2008, pe lângă faptul că nu se poate garanta că va fi suficientă, aşa cum a remarcat AEPD (14);

33. reaminteşte îndoielile sale cu privire la faptul că investiţiile masive în controalele la frontieră ar reprezenta modalitatea cea mai eficientă de a determina schimbări importante şi pe termen lung (15) în materie de combatere a imigrației ilegale;

34. recunoaşte că o analiză a raportului costuri-beneficii trebuie să ia în considerare şi costurile ridicate, şi sarcina administrativă pe care aceste sisteme le-ar putea crea pentru statele membre unde se înregistrează un număr scăzut de călători care trec frontierele externe;

Rolul regiunilor şi al autorităţilor locale în introducerea treptată a unui sistem integrat de gestionare a frontierelor externe

35. consideră că coerenţa unei abordări europene privind controlul la frontierele externe implică diferite niveluri şi presupune o serie de provocări pentru autorităţile naţionale responsabile cu gestionarea frontierelor, care acţionează în cooperare cu diferiţi actori regionali şi locali;

36. regretă că dimensiunea unei guvernanţe pe mai multe niveluri nu a fost luată suficient în considerare în dezbaterile politice ale UE pe tema spaţiului Schengen, deoarece implementarea corespunzătoare a principiului subsidiarităţii impune o integrare mai sistematică a dimensiunii locale şi regionale;

37. solicită o mai mare implicare a autorităţilor locale şi regionale şi Comitetului Regiunilor, pentru a se asigura o abordare ascendentă în aceste domenii, prin care să se garanteze că experienţele şi preocupările autorităţilor locale şi regionale sunt luate în considerare în diferitele etape ale procesului decizional al UE, în special în ceea ce priveşte reintroducerea controalelor la frontierele interne, eficienţa şi valoarea adăugată a finanţării UE şi componenta guvernanţei pe mai multe niveluri din cadrul pachetului „Frontiere inteligente”;

38. solicită factorilor responsabili cu implementarea pe plan local a Codului Frontierelor Schengen să promoveze acţiuni de formare şi campanii de sensibilizare cu privire la legislaţia europeană în materie de frontiere şi de drepturi ale cetăţenilor, pentru a implica autorităţile locale şi regionale şi principalii actori de pe teren, pentru a promova încrederea reciprocă şi a se evita impactul negativ asupra spaţiului de liberă circulaţie şi asupra drepturilor fundamentale;

39. reaminteşte că autorităţile locale şi regionale pot juca un rol important în promovarea protecţiei drepturilor fundamentale la diferite niveluri (16), inclusiv în ceea ce priveşte frontierele interne şi externe ale UE;

40. constată că finanţarea UE destinată gestionării frontierelor externe se concentrează pe aspectele legate de securitate, neglijând chestiunea drepturilor fundamentale, motiv pentru care solicită un rol mai important pentru autorităţile locale şi regionale în ceea ce priveşte definirea priorităţilor bugetare ale UE în materie de gestionare a frontierelor şi de finanţare a politicilor din domeniul migraţiei şi azilului, astfel încât să se garanteze că resursele financiare sunt canalizate către infrastructurile şi serviciile de frontieră care au cea mai mare nevoie de sprijin în acest domeniu;

41. sugerează, astfel, ca guvernele naţionale să fie constrânse să consulte autorităţile locale şi regionale cu privire la programarea finanţării UE în aceste domenii;

42. îşi reiterează apelul la creşterea rolului autorităţilor locale şi regionale în domeniul migraţiei şi al azilului „în conformitate cu competenţele atribuite acestora de legislaţia naţională respectivă şi (…) [la utilizarea de] instrumente care să vadă în acestea nişte beneficiari ai fondurilor europene, chiar şi în absenţa unei intervenţii din partea autorităţilor centrale” (17);

43. consideră că sistemele EES şi RTP implică un transfer treptat de competenţe în materie de control şi de utilizare a datelor colectate de autorităţile naţionale către entităţi ale UE, ceea ce are repercusiuni asupra aspectelor legate de subsidiaritate;

44. din acest motiv, solicită o consultare mai amplă a autorităţilor locale şi regionale şi a Comitetului Regiunilor cu privire la conceperea acestor sisteme, având în vedere impactul lor asupra regiunilor transfrontaliere şi faptul că gestionarea frontierelor la nivel local poate să fie percepută în mod diferit, în funcţie de interese – autorităţile centrale sau naţionale fiind mai preocupate de dimensiunea securităţii naţionale, şi nu de facilitarea circulaţiei transfrontaliere, aşa cum este cazul regiunilor transfrontaliere;

Recomandări privind pachetul legislativ „Frontiere inteligente”

45. îndeamnă Parlamentul European şi Consiliul să efectueze o analiză solidă şi exhaustivă a raporturilor costuri-beneficii în ceea ce priveşte EES şi RTP, cu atât mai necesară în contextul recesiunii economice şi a puternicelor restricţii bugetare, precum şi o evaluare a necesităţii, proporţionalităţii şi eficienţei acestor sisteme, înainte de a continua negocierile pe marginea lor;

46. îndeamnă Parlamentul European şi Consiliul ca în cazul în care înfiinţarea EES se concretizează, aceasta să fie însoţită de garanţii prin care să se evite semnalările care pot cauza deţinerea ilegală a persoanelor pe care sistemul le detectează ca fiind rămase în mod ilegal, când de fapt ele au obţinut un permis de şedere într-un stat membru şi beneficiază prin urmare de dreptul de liberă circulaţie în spaţiul european fără frontiere interne;

47. atrage atenţia, în contextul restricţiilor bugetare actuale, asupra necesităţii de a se garanta că orice sistem care urmează să fie instituit asigură interoperabilitatea cu sistemele naţionale existente, pentru a nu le pune în pericol funcţionarea şi pentru a nu se irosi investiţiile deja efectuate la nivel naţional;

48. recomandă să se introducă garanţii solide în ceea ce priveşte nediscriminarea şi garanţii suficiente cu privire la dreptul la protecţia datelor, la dreptul la viaţa privată şi la dreptul la o cale de atac jurisdicţională efectivă pentru resortisanţii ţărilor terţe, în special pentru a preveni o repatriere nejustificată în virtutea unei semnalări eronate emise de EES;

49. sugerează ca în cazul în care aceste sisteme sunt implementate, să se promoveze acţiuni de formare centrate pe drepturile omului şi campanii de sensibilizare ale profesioniştilor din domeniu la nivel naţional, regional şi local, în special cu privire la riscurile existente şi la implementarea corectă/incorectă, evitându-se astfel utilizarea sistemelor în mod ilicit sau discriminatoriu.

II. RECOMANDĂRI DE AMENDAMENTE

Amendamentul 1

COM(2013) 95 final

Articolul 8

Textul propus de Comisie Amendamentul CoR Fiecare autoritate competentă autorizată să acceseze EES în conformitate cu prezentul regulament garantează că utilizarea EES este necesară, adecvată și proporțională pentru îndeplinirea de către autoritățile competente a sarcinilor care le revin. Fiecare autoritate competentă autorizată să acceseze EES în conformitate cu prezentul regulament garantează că utilizarea EES este necesară, adecvată și proporțională pentru îndeplinirea de către autoritățile competente a sarcinilor care le revin și că respectă toate dispozițiile UE și naționale relevante cu privire la protecția datelor cu caracter personal.

Expunere de motive

Este important ca respectarea de către „autoritățile competente” a legislației relevante în materie de protecție a datelor cu caracter personal să fie consacrată ca unul dintre „principiile generale” ale acestui regulament.

Bruxelles, 28 noiembrie 2013 Președintele Comitetului Regiunilor Ramón Luis VALCÁRCEL SISO

(1) COM(2011) 559 final

(2) COM(2011) 560 final

(3) A se vedea Avizul Comitetului Regiunilor privind Programul de la Stockholm (raportor: dna Anna Terrón i Cusi), JO C 79, din 27.3.2010, punctul 52.

(4) A se vedea în acest context şi Avizul Comitetului Regiunilor „Migraţie şi mobilitate – o abordare globală” (raportor: dl Nichi Vendola).

(5) COM(2013) 95 final

(6) COM(2013) 97 final

(7) COM(2013) 96 final

(8) Avizul Comitetului Regiunilor pe tema „Programul de la Stockholm: provocări şi posibilităţi pentru un nou program multianual pentru spaţiul de libertate, securitate şi justiţie al Uniunii Europene”, JO C 79 din 27.3.2010, punctul 56.

(9) Avizul Comitetului Regiunilor pe tema „Programul de la Stockholm: provocări şi posibilităţi pentru un nou program multianual pentru spaţiul de libertate, securitate şi justiţie al Uniunii Europene”, JO C 79 din 27.3.2010, punctul 37.

(10) Avizul Autorității Europene pentru Protecția Datelor din 18 iulie 2013, publicat la https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Consultation/Opinions/2013/13-07-18_Smart_borders_EN.pdf. A se vedea și Autoritatea Europeană pentru Protecţia Datelor (2008), Observaţii preliminare privind propunerea referitoare la Pachetul „Frontiere inteligente”, 3 martie 2008, p. 4, publicate în http://www.edps.europa.eu. A se vedea şi Avizul AEPD privind Programul de la Stockholm, JO C 276, 17.11.2009, punctul 71.

(11) Documentul de lucru al Comisiei „Evaluarea impactului care însoţeşte propunerea de regulament de instituire a sistemului de intrare/ieşire (EES)”, SWD(2013) 47 final, Bruxelles, 28.2.2013.

(12) Bigo, Didier, Carrera, Sergio et al (2012), Evaluating current and forthcoming proposals on JHA data bases and a smart borders system at EU external borders (Evaluarea propunerilor actuale şi viitoare privind bazele de date din domeniul justiţiei şi afacerilor interne şi sistemul inteligent de gestionare a frontierelor externe ale UE), studiu elaborat de Parlamentul European, p.37.

(13) Documentul de lucru al Comisiei „Evaluarea impactului care însoţeşte propunerea de regulament de instituire a sistemului de intrare/ieşire (EES)”, SWD(2013) 50 final, Bruxelles, 28.2.2013.

(14) Autoritatea Europeană pentru Protecţia Datelor (2008), Observaţii preliminare privind propunerea referitoare la Pachetul „Frontiere inteligente”, 3 martie 2008, p. 4, disponibile la adresa http://www.edps.europa.eu.

(15) Avizul privind instrumentele financiare ale UE în domeniul afacerilor interne (raportor: Samuel Azzopardi), CdR 12/2012, punctul 47.

(16) A se vedea Avizul Comitetului Regiunilor „Strategia pentru punerea în aplicare efectivă a Cartei drepturilor fundamentale”, JO C 9 din 11.1.2012.

(17) Avizul Comitetului Regiunilor „Migraţie şi mobilitate – O abordare globală”, a 96-a sesiune plenară, 18 şi 19 iulie 2012.