RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 299/60

Avizul Comitetului Economic și Social European privind Cartea verde privind fezabilitatea introducerii obligațiunilor de stabilitate

COM(2011) 818 final

2012/C 299/12

Raportor: dl Gérard DANTIN

La 23 noiembrie 2011, în conformitate cu articolul 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Comisia Europeană a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Cartea verde privind fezabilitatea introducerii obligațiunilor de stabilitate

COM(2011) 818 final.

Secțiunea pentru uniunea economică și monetară și coeziune economică și socială, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 13 iunie 2012.

În cea de-a 482-a sesiune plenară, care a avut loc la 11 și 12 iulie (ședința din 11 iulie 2012), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 135 de voturi pentru, 33 de voturi împotrivă și 25 de abțineri.

1. Concluzii și recomandări

1.1 Pentru soluționarea crizei actuale, pentru evitarea unei recesiuni prelungite și pentru crearea unor condiții favorabile relansării creșterii economice și sporirii gradului de ocupare a forței de muncă, este nevoie de „mai multă Europă”, nu de „mai puțină Europă”. Acest lucru presupune o voință puternică din partea Comisiei Europene pentru reafirmarea și punerea în aplicare a metodei comunitare . Din acest punct de vedere, cartea verde este bine-venită.

1.2 În plus însă, Comisia trebuie să își exercite pe deplin dreptul de inițiativă legislativă sub toate aspectele și să formuleze propuneri care să țină seama de amploarea crizei actuale, în locul măsurilor interguvernamentale paliative.

1.3 „Mai multă Europă”, o Europă nouă, trebuie să întrunească solidaritatea, responsabilitatea și încrederea reciprocă. Aceasta din urmă își va găsi bazele într-o guvernanță economică simetrică și echilibrată a unei armonizări bugetare și fiscale eficiente și inevitabile. „Mai multă Europă” pentru partajarea riscurilor legate de datoria suverană, pentru restabilirea solvabilității pe termen lung, pentru facilitarea și realizarea reformelor structurale și pentru mobilizarea investițiilor în favoarea creșterii, a competitivității și a ocupării forței de muncă în întreaga UE, pentru realizarea unei Europe sociale și a bunăstării tuturor.

1.4 În acest context, CESE salută cu căldură prezentarea Cărții verzi privind obligațiunile de stabilitate. Conținutul acesteia se înscrie în logica unei Uniuni Europene cu o integrare din ce în ce mai puternică și înzestrate cu o piață unică și cu o piață de capital proprie și constituie completarea necesară a politicii monetare comune din zona euro. Pe de altă parte, aceste euroobligațiuni ar putea să sporească încrederea potențialilor investitori și astfel să stabilizeze cererea de obligațiuni de stat și să determine scăderea ratelor dobânzilor.

1.5 Cu toate acestea, CESE consideră că maniera în care sunt prezentate hazardul moral și eventuala manifestare concretă a acestuia, indicată în cartea verde, este discutabilă și că acestea ar trebui să fie supuse unei analize aprofundate înainte de a se trage concluzii contestabile. Într-adevăr, dacă argumentele prezentate în cartea verde ar fi corecte, și anume dacă slăbirea disciplinei impuse de piețe, rezultat al uniformizării ratelor dobânzilor, va determina o creștere iresponsabilă a cheltuielilor publice sau o sporire a deficitelor bugetare, o astfel de evoluție ar fi trebuit constatată din momentul introducerii monedei euro. Or, acest lucru nu s-a întâmplat.

1.6 Comitetul împărtășește punctul de vedere al Comisiei, potrivit căreia obligațiunile de stabilitate trebuie să aibă un nivel ridicat de calitate a creditului pentru a putea fi acceptate de investitori și de statele membre din zona euro. Cu toate acestea, date fiind intervențiile politice nesigure și tardive, incertitudinea este atât de mare în prezent, încât probabil nici chiar euroobligațiunile cu garanții comune și individuale nu vor mai fi primite în viitor la fel de bine ca în urmă cu câteva luni.

1.6.1 CESE estimează așadar că este neapărat necesară implicarea în mai mare măsură a BCE în soluționarea crizei, de exemplu prin acordarea unei licențe bancare FESF sau MES.

1.7 În ceea ce privește diferitele „opțiuni pentru emisiunea de obligațiuni de stabilitate”, Comitetul consideră că cea de-a doua abordare, care constă în „substituirea parțială a emisiunii de obligațiuni naționale cu emisiunea de obligațiuni de stabilitate, cu garanții comune și individuale”, este cea mai plauzibilă și, în general, cea mai acceptabilă.

1.8 Astfel de obligațiuni de stabilitate trebuie, desigur, emise – după cum a subliniat președintele Consiliului European – într-un „cadru solid pentru disciplina bugetară și pentru competitivitate […], pentru a evita hazardul moral și pentru a promova responsabilitatea și îndeplinirea obligațiilor. Un astfel de mecanism ar trebui să fie progresiv și bazat pe o serie de criterii, iar procesul de partajare a deciziilor cu privire la bugete trebuie însoțit de măsuri corespunzătoare, menite să mutualizeze riscurile” (1). Comitetul este de acord că, printre „elementele de bază” ale acestui proces, trebuie să se numere cadrele integrate financiar, bugetar și de politică economică. Acestea ar trebui însoțite de un cadru coerent și corespunzător de legitimitate democratică și responsabilitate la nivel european, fără a înăspri austeritatea. În această privință, CESE propune ca riscul de hazard moral să fie supus de către Comisie unei analize aprofundate, care să ducă la găsirea soluțiilor potrivite în acest context.

2. Introducere

2.1 Cartea verde urmărește lansarea unei ample consultări publice pe tema obligațiunilor de stabilitate (2), cu toate părțile interesate. Această consultare va servi Comisiei Europene drept bază în vederea propunerii unei politici în acest domeniu.

2.2 De bună seamă, intensificarea crizei datoriei suverane din zona euro a dat naștere unor ample dezbateri cu privire la fezabilitatea emisiunii comune. Deseori a fost promovată ideea conform căreia aceasta ar putea constitui un instrument eficient în soluționarea problemelor de lichiditate din diferite state membre din zona euro. În acest context, Parlamentul European a solicitat Comisiei să evalueze fezabilitatea emisiunii comune în cadrul adoptării pachetului legislativ privind guvernanța economică a zonei euro, subliniind că emisiunea comună de obligațiuni de stabilitate ar implica, de asemenea, pași suplimentari în direcția unei politici economice și fiscale comune (3).

2.3 În ceea ce îl privește, Comitetul Economic și Social European a abordat această problematică în cadrul mai multor avize și a luat poziție îndeosebi în cadrul unui aviz din proprie inițiativă intitulat: „Creșterea economică și datoria suverană în UE: două propuneri inovatoare” (4).

2.4 CESE salută publicarea acestei cărți verzi, dezbaterea publică pe care aceasta o va lansa, precum și abordarea pe baza căreia Comisia va putea formula mai târziu propuneri. În această privință, Comisia revine în cele din urmă la metoda comunitară.

3. Conținutul cărții verzi

3.1 După descrierea cadrului general în care se înscrie conținutul acestei cărți verzi, documentul prezintă și explică o serie de aspecte care stau la baza propunerilor sale și le justifică.

3.1.1 Justificările oferite de cartea verde

3.1.1.1 Perspectiva introducerii obligațiunilor de stabilitate ar putea atenua actuala criză a datoriilor suverane, deoarece statele membre ale căror titluri au un randament ridicat ar putea beneficia de bonitatea statelor membre ale căror titluri au un randament scăzut. Totuși, pentru ca un astfel de efect să fie durabil, o foaie de parcurs pentru obligațiunile comune va trebui să fie însoțită de angajamente de asigurare a unei guvernanțe economice solide, ceea ce va înlesni garantarea realizării ajustărilor bugetare și structurale necesare pentru asigurarea sustenabilității finanțelor publice și pentru evitarea în acest fel a riscului moral.

3.1.1.2 Obligațiunile de stabilitate ar spori reziliența sistemului financiar al zonei euro la viitoarele șocuri negative și ar consolida astfel stabilitatea financiară. Obligațiunile de stabilitate ar oferi tuturor statelor membre participante acces mai sigur la surse de refinanțare, prevenind o pierdere bruscă a accesului acestora la piețe. În paralel, disponibilitatea obligațiunilor de stabilitate ar aduce beneficii sistemului bancar.

3.1.1.3 Obligațiunile de stabilitate ar accelera efectele politicii monetare a zonei euro. În același timp, acestea ar promova eficiența pieței obligațiunilor suverane din zona euro și, în general, a sistemului financiar al acesteia. Ele ar facilita, de asemenea, investițiile de portofoliu în euro și ar asigura un sistem financiar mondial mai echilibrat.

3.1.2 Condiții prealabile

După descrierea avantajelor substanțiale pe care obligațiunile de stabilitate le oferă din punctul de vedere al stabilității financiare și al eficienței economice, cartea verde enumeră posibilele inconveniente ale acestora.

3.1.2.1 Propunerea Comisiei menționează următoarele tipuri de risc moral:

— anumite forme de obligațiuni de stabilitate ar reduce sau chiar ar elimina complet obligația de respectare a disciplinei bugetare, deoarece statele membre din zona euro și-ar asuma în comun riscul de credit aferent unei părți din datoria lor publică sau întregii datorii. Acest fapt implică un hazard moral care apare ca urmare a faptului că riscul de credit rezultat din lipsa individuală de disciplină fiscală ar putea fi împărtășit de toți participanții;

— dat fiind că emisiunea de obligațiuni de stabilitate ar putea slăbi disciplina de piață, ar fi necesare modificări importante ale cadrului de guvernanță economică al zonei euro, ceea care ar avea un impact asupra suveranității bugetare;

— obligațiunile de stabilitate ar trebui să prezinte un nivel ridicat de calitate a creditului pentru a fi acceptate de investitori;

— realizarea unui nivel ridicat de calitate a creditului va fi importantă și pentru asigurarea acceptării obligațiunilor de stabilitate de către toate statele membre care fac parte din zona euro; ratingul de credit pentru obligațiunile de stabilitate ar depinde în principal de calitatea creditului statelor membre participante și de structura garanțiilor subiacente.

3.1.2.2 Conformitatea cu Tratatul UE ar fi esențială pentru succesul introducerii obligațiunilor de stabilitate. Anumite opțiuni ar putea fi incompatibile cu unele dispoziții ale TFUE și ar putea impune modificarea tratatului, îndeosebi a articolului 125, care interzice statelor membre să își asume obligații ale unui alt stat membru. Astfel, emisiunea de obligațiuni de stabilitate cu garanții comune și individuale ar constitui a priori o încălcare a interdicției privind salvarea (bailing out). În schimb, emisiunea de obligațiuni de stabilitate cu garanții individuale, dar nu și comune, ar fi compatibilă cu dispozițiile în vigoare ale tratatului.

3.2 Opțiuni pentru emisiunea de obligațiuni de stabilitate

3.2.1 Pe lângă numeroasele propuneri formulate în cadrul dezbaterii publice privind obligațiunile de stabilitate, cartea verde prezintă trei propuneri, în funcție de gradul de substituire a emisiunii de obligațiuni naționale (totală sau parțială) și de natura garanției subiacente implicate (comună și individuală sau doar individuală). Cele trei mari abordări sunt:

3.2.1.1 Abordarea nr. 1: substituirea completă a emisiunii de obligațiuni naționale cu emisiunea de obligațiuni de stabilitate, cu garanții comune și individuale În cadrul acestei abordări, finanțarea publică din zona euro ar fi în totalitate acoperită prin emisiunea de obligațiuni de stabilitate, renunțându-se la emisiunea de obligațiuni naționale. Ratingul de credit al statelor membre mai mari din zona euro ar cântări, foarte probabil, cel mai greu în stabilirea ratingului obligațiunilor de stabilitate, ceea ce sugerează că, dacă s-ar emite în acest moment obligațiuni de stabilitate, acestea ar avea un rating de credit ridicat. Această abordare ar fi cea mai eficientă din punctul de vedere al beneficiilor generate de emisiunea de obligațiuni de stabilitate, însă, în același timp, ar implica hazardul moral cel mai ridicat. Aceasta ar trebui să fie însoțită de un cadru foarte solid, care să asigure disciplina bugetară, competitivitatea economică și reducerea dezechilibrelor macroeconomice la nivel național.

3.2.1.2 Abordarea nr. 2: substituirea parțială a emisiunii naționale cu emisiunea de obligațiuni de stabilitate cu garanții comune și individuale În cadrul acestei abordări, emisiunea de obligațiuni de stabilitate ar fi susținută de garanții comune și individuale, însă ar înlocui doar o parte limitată din emisiunea națională. Partea din emisiune care nu face parte din obligațiunile de stabilitate ar rămâne supusă garanțiilor naționale respective. În consecință, piața obligațiunilor suverane din zona euro ar fi formată din două părți distincte: obligațiunile de stabilitate și obligațiunile de stat. Un aspect esențial în această abordare ar fi criteriile specifice utilizate pentru a determina proporțiile obligațiunilor de stabilitate și ale emisiunii naționale.

3.2.1.3 Abordarea nr. 3: substituirea parțială a emisiunii naționale cu emisiunea de obligațiuni de stabilitate cu garanții individuale, dar nu comune Și în cadrul acestei abordări, obligațiunile de stabilitate ar înlocui doar parțial emisiunea națională și ar fi acoperite de garanții proporționale ale statelor membre din zona euro. Această abordare diferă de abordarea nr. 2 în sensul că statele membre și-ar păstra răspunderea pentru partea lor din emisiunea de obligațiuni de stabilitate, precum și pentru emisiunea lor națională.

4. Considerații generale

4.1 Textul supus examinării trebuie evaluat din perspectiva crizei cu care se confruntă Uniunea Europeană. Această criză este multiplă: financiară, economică, a balanțelor de plăți, a datoriei suverane, socială (cu aproape 23 de milioane de șomeri), ecologică și afectează chiar și bazele integrării europene. Criza a dezvăluit în special anumite deficiențe fundamentale în conceperea uniunii economice și monetare. Este nevoie de mult mai mult decât de o bancă centrală comună și de un Pact de stabilitate și de creștere pentru a permite monedei unice să evite crizele legate de diferențele de competitivitate, de dezechilibrele macroeconomice, de balanțele de plăți dezechilibrate sau de marjele actuariale (spreads) ridicate pentru ratele dobânzilor la obligațiunile de stat.

4.2 Pentru soluționarea crizei actuale, pentru evitarea unei recesiuni prelungite și pentru crearea unor condiții favorabile, necesare unei relansări a creșterii economice și sporirii gradului de ocupare a forței de muncă, este nevoie de „mai multă Europă”, de o Europă mai bună, și nu de „mai puțină Europă”. „Mai multă Europă” pentru garantarea responsabilității bugetare și a integrării, „mai multă Europă” pentru partajarea riscurilor legate de datoria suverană, pentru restabilirea solvabilității pe termen lung, pentru facilitarea și realizarea reformelor structurale și pentru mobilizarea investițiilor în favoarea creșterii, a competitivității și a ocupării forței de muncă în întreaga UE, pentru realizarea unei Europe sociale și a bunăstării tuturor. O Europă mai bună, capabilă să îndeplinească aceste obiective în mod durabil și care să dispună de mecanisme eficiente pentru evitarea hazardului moral.

4.2.1 Toate acestea presupun o voință puternică din partea Comisiei Europene pentru reafirmarea și punerea în aplicare a metodei comunitare. Din acest punct de vedere, cartea verde este bine-venită. Însă Comisia trebuie să își exercite pe deplin dreptul de inițiativă legislativă sub toate aspectele și să formuleze propuneri care să țină seama de amploarea crizei actuale, în locul măsurilor interguvernamentale paliative care, în ciuda numărului lor, s-au dovedit insuficiente și ineficiente și a căror punere în aplicare este de lungă durată și nesigură (5).

4.2.2 „Mai multă Europă”, o Europă nouă, presupune în esență o partajare a resurselor și a responsabilităților. Între cei doi termeni ai acestui concept – solidaritate și răspundere comună – trebuie să existe o punte, o legătură bazată pe încredere. Aceasta din urmă își va găsi bazele într-o guvernanță economică simetrică și echilibrată a unei armonizări bugetare și fiscale eficiente și inevitabile.

4.2.2.1 Un astfel de demers este de preferat unei situații în care guvernele statelor membre nu mai sunt capabile să reziste singure la presiunile exercitate de piețe, de creditori și de agențiile de rating de credit private. Este nevoie de un progres semnificativ în ceea ce privește integrarea europeană, nu numai pentru crearea unor instrumente de îndatorare și a unui model de creștere credibil pentru investitori, ci și, de asemenea, pentru reafirmarea guvernanței democratice, iar acest aspect este esențial.

4.2.2.2 Pentru îndeplinirea acestui obiectiv, UE trebuie să își consolideze guvernanța economică cu scopul de a garanta disciplina bugetară în toate statele membre, îndeosebi în zona euro. Cele șase propuneri legislative de reformă (așa-numitul „six-pack”), împreună cu noile propuneri de reglementare și cu semestrul european, al cărui obiectiv este o mai bună coordonare a politicilor bugetare și o consolidare a supravegherii UE, chiar dacă nu este suficientă pentru ieșirea din criză (6), trebuie puse în aplicare în mod corespunzător. În realitatea politică, acest proces abia începe și trebuie urmărit cu atenție. Nu se vor putea trage concluzii cu privire la reușita acestor reforme decât pe baza rezultatelor concrete obținute în ceea ce privește eliminarea dezechilibrelor macroeconomice. În plus, trebuie acordată aceeași importanță dezechilibrelor macroeconomice, care constituie cauza principală a dificultăților întâmpinate de anumite state membre.

4.3 Comitetul salută așadar Cartea verde privind fezabilitatea introducerii obligațiunilor de stabilitate. Într-adevăr, din punctul său de vedere, introducerea de reguli stricte în materie de guvernanță economică și de garanții comune la nivelul întregii zone euro, destinate punerii în comun a riscurilor legate de datoria suverană, va contribui la depășirea impasului austeritate-creștere, care ar conduce în mod inevitabil UE către o recesiune profundă.

4.4 Progresele care s-ar realiza în acest domeniu vor permite, de asemenea, BCE să desființeze programul său de achiziționare de obligațiuni guvernamentale de pe piețele secundare (SMP), necesar în prezent pentru ca statele membre să își poată refinanța datoria publică. În locul acestei politici, BCE ar putea decide să sprijine noile obligațiuni de stabilitate, acordând asigurări suplimentare actorilor din cadrul pieței, într-o etapă de tranziție (7).

4.5 În acest sens, s-ar putea acorda o licență bancară FESF sau MES, ceea ce ar putea însemna sfârșitul diverselor probleme cu care se confruntă politica monetară și fiscală în cadrul Băncii Centrale Europene și garantarea independenței acesteia.

5. Observații specifice

5.1 CESE salută cu căldură prezentarea Cărții verzi a Comisiei privind obligațiunile de stabilitate. Pe de o parte, introducerea de obligațiuni ale Uniunii în zona euro (cunoscute drept „euroobligațiuni” (8) și denumite „obligațiuni de stabilitate” în cartea verde) se înscrie în logica unei Uniuni Europene cu o integrare din ce în ce mai puternică și înzestrate cu o piață unică și cu o piață de capital proprie și constituie completarea necesară a politicii monetare comune din zona euro. Euroobligațiunile îngreunează speculațiile și favorizează stabilitatea piețelor financiare și eficiența politicii monetare.

5.2 Pe de altă parte, aceste euroobligațiuni ar putea, prin instituirea unei răspunderi comune, să sporească rapid și pe termen scurt încrederea potențialilor investitori, să stabilizeze astfel cererea de obligațiuni de stat, precum și să scadă rata dobânzii pe piață în cazul statelor care se confruntă cu probleme de finanțare grave. În acest sens, CESE este de acord cu lansarea de către Comisie, în cele din urmă – chiar dacă târziu –, a dezbaterii privind euroobligațiunile și, de asemenea, cu descrierea în mod corect de către aceasta, în cartea verde, a avantajelor euroobligațiunilor.

5.3 Condiții prealabile în materie de disciplină bugetară

5.3.1 Cartea verde – asemenea dezbaterii generale privind răspunsurile la criza actuală – subliniază în repetate rânduri necesitatea de a lupta împotriva efectelor nedorite, a hazardului moral și evidențiază faptul că piețele ar putea spori disciplina politicilor bugetare ale statelor membre. Aceasta deplânge faptul că, în urma lansării euro, statele membre nu au aplicat aceleași „politici bugetare cu privire la disciplina de piață” și se teme că stabilirea unei răspunderi comune pentru obligațiunile de stabilitate nu va avea niciun efect asupra disciplinei piețelor. Cu toate acestea, chiar și anumite state care au respectat constrângerile bugetare ale Pactului de stabilitate și de creștere se confruntă în prezent cu foarte multe datorii, din cauza dezechilibrelor legate de gradul de îndatorare în cadrul sectorului privat; și acestea trebuie deopotrivă supravegheate.

5.3.2 În general, există teama că o răspundere comună și, prin urmare, imposibilitatea de a impune „sancțiuni” sub formă de rate ale dobânzilor ridicate generate de piață, ar putea conduce la o gestiune bugetară iresponsabilă din partea guvernelor, adică la deficite bugetare semnificative. Guvernele ar spori cheltuielile publice în mod iresponsabil, dacă nu ar fi supuse presiunii ratelor dobânzilor în creștere, practicate pe piață. Cu toate acestea, CESE consideră că maniera în care sunt prezentate hazardul moral și eventuala manifestare concretă a acestuia, indicată în cartea verde, este discutabilă și că acestea ar trebui să fie supuse unei analize aprofundate înainte de a trage concluzii contestabile.

5.3.3 O analiză precisă a problemei hazardului moral ar permite, de asemenea, identificarea unor soluții adecvate pentru remedierea acestuia. Repunerea în discuție a încrederii în „disciplina de piață” și în amploarea problemei legate de hazardul moral se justifică din mai multe puncte de vedere:

5.3.3.1 Cartea verde susține că evoluția bugetelor publice influențează nivelul randamentului obligațiunilor de stat și constată: „Privind retrospectiv, gradul ridicat de convergență a randamentelor obligațiunilor din zona euro din primii zece ani de existență a monedei euro nu a fost justificat de performanțele bugetare ale statelor membre”. Astfel, deși în mod evident nu a existat o convergență a politicilor bugetare, s-a observat o convergență puternică a randamentelor obligațiunilor și, prin urmare, a ratelor dobânzilor la obligațiunile de stat. Obligațiunile de stat grecești, spaniole, italiene, irlandeze și finlandeze se numără printre cele al căror randament a înregistrat cele mai mari scăderi după introducerea monedei euro. Astfel, dacă randamentul obligațiunilor de stat finlandeze cu scadența la 10 ani încă era de aproximativ 8,8 % în 1995, acesta a scăzut la 3,4 % în 2005, atingând astfel nivelul randamentului obligațiunilor de stat germane.

5.3.3.2 Acest lucru se explică prin faptul că, odată cu crearea zonei euro, s-a impus în rândul investitorilor punctul de vedere conform căruia toate obligațiunile de stat ale zonei euro sunt, comparativ, sigure. Astfel, între momentul creării zonei euro în 1999 și criza asociată cu falimentul băncii Lehman Brothers din 2008, situația era similară celei care ar putea apărea după introducerea euroobligațiunilor. Nici în perioada de după crearea zonei euro, piețele nu au mai impus disciplina politicilor bugetare.

5.3.3.3 Dacă argumentele prezentate de cartea verde sunt corecte, și anume dacă slăbirea disciplinei de piață, asociată uniformizării ratelor dobânzilor, determină o creștere iresponsabilă a cheltuielilor publice sau o sporire a deficitelor bugetare, o astfel de evoluție ar fi trebuit să fie constatată din momentul introducerii monedei euro.

5.3.3.4 Totuși, acest lucru nu s-a întâmplat: în ceea ce privește Finlanda, cheltuielile publice au scăzut ușor în raport cu produsul intern brut (PIB) după introducerea monedei euro și încă se situează sub nivelul ratei veniturilor publice. În Spania, raportul dintre cheltuielile publice (fără a include plata dobânzilor) și PIB a rămas constant, în timp ce rata veniturilor a crescut. În Italia, nivelul general al ratei cheltuielilor publice a scăzut, înregistrându-se deopotrivă o ușoară scădere a cuantumului dobânzilor plătite. Totuși, s-a constat o diminuare a ratei veniturilor naționale. În Grecia, de asemenea, cheltuielile publice în raport cu PIB-ul au rămas în general stabile ca urmare a intrării țării în zona euro și a convergenței ratelor dobânzilor la obligațiuni și s-a constatat o scădere netă relativă a cheltuielilor cu dobânda. Scăderea veniturilor publice – în raport cu PIB-ul – a fost totuși în mod categoric mai puternică în Grecia decât în Italia.

5.3.3.5 În mod clar, absența „disciplinei de piață” și gradul ridicat de convergență a ratelor dobânzilor la obligațiuni nu au determinat un risc moral, dată fiind securitatea totală presupusă de investitori. Nu s-a constatat nicio creștere a cheltuielilor publice în raport cu PIB, ci dimpotrivă. În orice caz, ratele reduse și convergente ale dobânzilor au condus în mare parte la o scădere a veniturilor fiscale – în cel puțin două dintre cazurile menționate anterior s-a constatat o diminuare a ratelor veniturilor.

5.3.4 Acest ultim punct sprijină ideea axării luptei împotriva hazardului moral pe venituri. O mai bună coordonare a politicilor fiscale ar putea împiedica dumpingul fiscal. În viitor, în anumite cazuri ar putea fi sancționate, de asemenea, reducerile fiscale, în cadrul coordonării politicilor economice și al guvernanței consolidate în UE. Acest lucru ar garanta o proporționalitate a măsurilor în materie de guvernanță economică, solicitate deja de CESE în cadrul unor avize precedente (9).

5.3.5 În plus, este foarte puțin probabil ca investitorii să acorde prioritate solidității politicii bugetare a statelor cărora vor să le împrumute bani. În realitate, amploarea deficitului bugetar și a datoriei publice nu este atât de pertinentă pe cât se presupune în cartea verde în ceea ce privește nivelul ratelor dobânzilor pe piață. O dovadă în acest sens este chiar faptul că Spania, „elev model” în materie de politică bugetară, se confruntă în prezent cu probleme de refinanțare, pe câtă vreme țările cu datorii la fel de mari, precum Regatul Unit, găsesc finanțări cu rate nemaiîntâlnit de mici.

5.3.6 CESE estimează așadar că, în perspectiva etapelor care vor urma cărții verzi, Comisia trebuie să își revizuiască urgent opiniile privind hazardul moral și disciplina de piață, întrucât acestea pot conduce foarte rapid la concluzii greșite, care ar putea avea consecințe economice devastatoare: dacă lupta împotriva presupusei probleme referitoare la hazardul moral ar conduce, de exemplu, la includerea unor norme și mai stricte privind datoriile în Pactul de stabilitate și de creștere sau la o frânare automată a îndatorării, ar fi de așteptat o presiune contraproductivă (și ineficientă, potrivit Comisiei) asupra cheltuielilor publice. Pentru a ne convinge că o reducere drastică a cheltuielilor naționale – contrar supozițiilor și dorinței Comisiei – ar avea un impact negativ asupra încrederii potențialilor cumpărători de obligațiuni, este suficient să observăm situația din țările aflate în criză, unde politica de austeritate a dus atât la adâncirea incertitudinii, cât și la creșterea ratelor dobânzilor.

5.3.7 De asemenea, CESE consideră că este absolut necesar să se repună în discuție opinia potrivit căreia „piețele” trebuie neapărat să impună o disciplină guvernelor alese în mod democratic. În acest caz, „piețele” coincid, în cele din urmă, cu „deținătorii de capital”, care sunt creditorii guvernelor. Nu este clar de ce ar trebui să ne bucurăm că un număr relativ redus de deținători de capital au mai multă influență asupra bugetului public decât parlamentul ales de populație.

5.4 Condiții de acceptare de către piață ca active foarte sigure

5.4.1 CESE împărtășește punctul de vedere al Comisiei potrivit căreia obligațiunile de stabilitate trebuie să aibă o calitate ridicată a creditului pentru a putea fi acceptate de investitori și de statele membre din zona euro care beneficiază deja de cel mai ridicat rating de credit. O calitate ridicată a creditului ar fi, de asemenea, necesară pentru ca obligațiunile de stabilitate să devină un indicator de referință internațional și să sprijine dezvoltarea și funcționarea eficientă a piețelor futures și de opțiuni conexe, esențiale pentru furnizarea de lichidități pe piețele de obligațiuni.

5.4.2 CESE consideră că euroobligațiunile cu răspundere comună generală vor fi foarte atractive pentru potențialii creditori care doresc investiții sigure. Volumul și lichiditatea unei piețe de obligațiuni individuale ar atrage, probabil, și noi investitori din afara Europei. CESE împărtășește punctul de vedere potrivit căruia dezechilibrele macroeconomice mondiale fac necesară depunerea tuturor eforturilor pentru canalizarea valorilor considerabile de lichidități provenite din țările în curs de dezvoltare către investiții financiare stabile, cum ar fi euroobligațiunile. Acestea din urmă ar constitui, așadar, un element esențial de stabilizare a piețelor financiare, chiar și dincolo de frontierele Uniunii Europene.

5.4.3 Cu toate acestea, între timp, nesiguranța pe piețele de obligațiuni europene a crescut dramatic din cauza intervenției nesigure a guvernelor statelor membre, a deciziilor politice greșite și a lipsei de voință pentru soluționarea crizei sub toate aspectele sale. Astfel, incertitudinea este atât de mare în prezent, încât chiar și euroobligațiunile cu garanții comune și individuale (opțiunea 1, a se vedea mai sus, punctul 3.2.1.1) nu ar mai fi probabil solicitate în prezent atât de mult cum ar fi fost în urmă cu câteva luni. Capacitatea obligațiunilor de stabilitate de a atenua criza ar fi, de asemenea, afectată, și acestea ar putea, de asemenea, să nu își atingă obiectivul inițial, și anume stabilizarea.

5.4.4 Prin urmare, CESE consideră că este absolut necesar ca Banca Centrală Europeană să fie implicată în continuare în soluționarea crizei – de exemplu, prin acordarea unei licențe bancare FESF/MES, care să intre în vigoare la 1 iulie 2012. Spre deosebire de Rezervele Federale ale SUA, Banca Japoniei și Banca Angliei, BCE nu acționează în calitate de creditor de ultimă instanță pentru state. Acest lucru explică în mare măsură diferența dintre ratele dobânzilor din zona euro și cele din economiile mult mai îndatorate și contribuie în mare măsură la a da impresia că criza nu se va termina niciodată.

5.4.5 Cu toate acestea, este o iluzie să se creadă că, pentru a se asigura acceptarea pe piață și, astfel, rate scăzute ale dobânzilor la euroobligațiuni, este necesară o politică de austeritate și de consolidare fiscală cât mai rigidă. În mai multe avize, CESE a atras atenția în mod explicit asupra consecințelor dezastruoase pentru economie ale unei asemenea politici și a subliniat că o consolidare a bugetelor publice se bazează, în primul rând, pe creștere economică (10).

5.5 Opțiuni pentru emisiunea de obligațiuni de stabilitate

5.5.1 Abordarea nr. 1: substituirea completă a emisiunii de obligațiuni naționale cu emisiunea de obligațiuni de stabilitate, cu garanții comune și individuale

CESE consideră că aceasta este abordarea cea mai rezonabilă pe termen lung și cea mai apropiată de obiectivul Uniunii Europene de realizare a unei uniuni economice și sociale. Totodată, această abordare s-ar putea dovedi cea mai eficientă pe termen scurt pentru a face față problemelor de finanțare și pentru a pune astfel capăt crizei. Totuși, pentru această abordare este necesară în același timp și integrarea europeană cea mai profundă. Prin urmare, punerea sa în aplicare ar trebui să ridice cele mai multe probleme de ordin politic, motiv pentru care substituirea completă a emisiunii de obligațiuni naționale cu emisiunea de obligațiuni de stabilitate cu garanții comune și individuale pare cea mai puțin probabilă în viitorul apropiat.

5.5.2 Abordarea nr. 2: substituirea parțială a emisiunii de obligațiuni naționale cu emisiunea de obligațiuni de stabilitate cu garanții comune și individuale

5.5.2.1 Această abordare este cea mai fezabilă și acceptabilă, întrucât corespunde în esență elementelor menționate, cu excepția faptului că, în acțiunile lor, statele membre ar trebui să-și păstreze un anumit grad de autonomie față de piețele financiare. Astfel, fiecare stat ar fi supus unor condiții de piață și de finanțare diferite, ceea ce ar putea reflecta diferențele între ratingurile de credit individuale. În orice caz, această abordare se poate dovedi a fi foarte eficientă, dacă sunt luate în considerare efectele sale atât pe termen mediu, cât și pe termen scurt. În plus, aceasta permite, de asemenea, slăbirea considerabilă a argumentelor ce au drept bază presupuse riscuri morale. Acesta este motivul pentru care aceasta este una dintre cele două opțiuni pe care CESE le susține în mod oficial.

5.5.2.2 Totuși, este la fel de important, până la autorizarea emisiunii de obligațiuni de stabilitate, să se decidă modalitățile și plafonul datoriei, astfel încât să fie cu adevărat soluționată problema complicată a statelor care se confruntă cu dificultăți de finanțare. Astfel, CESE consideră că nu ar trebui să fie convertite imediat (astfel cum se indică la pagina 17 din cartea verde) toate obligațiunile naționale existente în „obligațiuni de stabilitate”, întrucât limita fixată pentru emisiunea acestora din urmă („obligațiuni albastre”) ar fi atinsă repede și ar fi necesară imediat o nouă emisiune de obligațiuni naționale („obligațiuni roșii”) pentru refinanțare (11).

5.5.3 Abordarea nr. 3: substituirea parțială a emisiunii de obligațiuni naționale cu emisiunea de obligațiuni de stabilitate, cu garanții individuale, dar nu comune

5.5.3.1 CESE împărtășește opinia Comisiei, potrivit căreia, dintre cele trei abordări, aceasta are cel mai restrâns domeniu de aplicare, întrucât acesta nu ar acoperi decât parțial necesitatea de finanțare a statelor membre (cum este cazul abordării nr. 2) și ar prevedea doar garanții individuale, dar nu comune. Prin urmare, această abordare nu ar trebui să aibă decât efecte limitate în materie de stabilitate și de integrare. Aceasta ar putea fi pusă în aplicare relativ rapid, întrucât pare a fi pe deplin compatibilă cu Tratatul UE în vigoare.

5.5.3.2 Pentru ca aceste instrumente de finanțare să poată obține un rating de credit suficient, statele membre ar fi obligate să ofere garanții suplimentare. Potrivit abordării nr. 3, obligațiunile de stabilitate ar prezenta similitudini semnificative cu obligațiunile emise de Fondul european de stabilitate financiară (FESF), deși acestea ar trebui să aibă un domeniu de aplicare și efecte potențiale puțin mai ridicate asupra eficacității piețelor și a integrării. Întrucât se poate estima că această abordare nu va avea efecte importante, aceasta corespunde cel mai puțin punctului de vedere al CESE.

5.6 Cadrul bugetar al obligațiunilor de stabilitate

5.6.1 CESE își reafirmă convingerea că consolidarea Pactului de stabilitate și de creștere în cadrul așa-numitului six-pack (pachetul de șase propuneri legislative), rezoluția Consiliului referitoare la Pactul euro plus și introducerea generalizată a „regulilor de aur” sunt în esență măsuri insuficiente pentru ieșirea din criză și că impactul social al acestora riscă să provoace dezintegrarea Uniunii Europene (12).

5.6.2 Măsurile suplimentare luate de Consiliu și Comisie alături de propunerile din cartea verde nu ar trebui să bazeze reducerea deficitelor bugetare și a datoriile statelor exclusiv pe economisirea la nivelul bugetelor publice (austeritate). Acestea au, în general, efecte negative asupra creșterii, a ocupării forței de muncă și a statului social, restrâng în mod inutil posibilitățile de a aplica o politică fiscală anticiclică adecvată și, în plus, nu conduc la succesul dorit de Comisie.

5.6.3 Cu toate acestea, în statele membre ale uniunii monetare, este necesar să se ia măsuri pentru a realiza o evoluție convergentă a economiilor naționale, pentru a reduce dezechilibrele și pentru a completa politica monetară unică. În plus, este esențial să se coordoneze o politică economică cu obiective potrivite. În acest sens, viziunea evocată în repetate rânduri în cartea verde privind o „sporire a competitivității”, care ia forma unor costuri reduse și a unor presiuni pentru scăderea salariilor, este unilaterală și ignoră rolul pe care îl joacă cererea la nivel macroeconomic.

5.6.4 De exemplu, o comprimare a veniturilor în țări cu un deficit al balanței de cont curent poate provoca o restrângere a cererii și o scădere a importurilor. Astfel, balanțele de cont curent din zona euro ar fi cu siguranță echilibrate, însă cu prețul unei reduceri a producției și a performanțelor economice integrale, acestea ajungând în cele din urmă la un nivel inferior. CESE își reafirmă convingerea că o politică economică echilibrată este indispensabilă pentru a atinge obiectivele Strategiei Europa 2020.

5.6.5 Prin urmare, este necesară orientarea coordonării politicii economice în direcția consolidării factorilor de creștere economică și a veniturilor naționale. Statele membre care s-au confruntat în ultimii ani cu un nivel relativ scăzut de investiții publice și cu o slabă cerere internă trebuie să ia măsuri de corectare pentru sprijinirea cererii, în timp ce statele membre care se confruntă cu deficite relativ ridicate ale balanței de cont curent și ale bugetului ar trebui să urmărească stabilirea unui echilibru între venituri și cheltuieli. Introducerea obligațiunilor de stabilitate în cadrul Uniunii Europene în conformitate cu modelul abordării nr. 2 poate, potrivit CESE, să contribuie în mod durabil la reducerea imediată și imperativă a dezechilibrelor macroeconomice din cadrul UE.

Bruxelles, 11 iulie 2012 Președintele Comitetului Economic și Social European Staffan NILSSON

(1) „Către o veritabilă uniune economică și monetară”, raport prezentat de dl Herman Van Rompuy, președintele Consiliului European, la 26 iunie 2012, partea a II-a, punctul 2, alineatul (3) (EUCO 120/12)

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fr/ec/131278.pdf

(2) În dezbaterile publice și în literatura de specialitate se utilizează de obicei termenul „euroobligațiuni”. Comisia a considerat că principala caracteristică a unui astfel de instrument ar fi capacitatea de consolidare a stabilității financiare în zona euro. Prin urmare, în concordanță cu discursul președintelui Comisiei privind starea Uniunii, din 28 septembrie 2011, în prezenta carte verde se utilizează termenul „obligațiuni de stabilitate”.

(3) Rezoluția Parlamentului European din 6 iulie 2011 referitoare la criza financiară, economică și socială [2010/2242(INT)].

(4) A se vedea Avizul CESE pe tema „Creșterea economică și datoria suverană în UE: două propuneri inovatoare”, JO C 143, 22.5.2012, p. 10, precum și Avizul CESE pe tema „Strategiile inteligente de consolidare a politicii bugetare – miza identificării motoarelor de creștere economică pentru Europa: cum poate fi fructificat pe deplin potențialul forței de muncă al economiilor noastre în contextul unor ajustări bugetare obligatorii?”, JO C 248, 25.8.2011, p. 8.

(5) A se vedea justificarea agenției de rating de credit Standard & Poor’s din 13 ianuarie 2012 privind scăderea ratingului obligațiunilor de stat a 16 state membre ale zonei euro: „the policy initiatives that have been taken by European policymakers in recent weeks may be insufficient to fully address ongoing systemic stresses in the eurozone” (inițiativele adoptate de responsabilii politici europeni în ultimele săptămâni ar putea fi insuficiente pentru soluționarea deplină a crizei sistemice actuale cu care se confruntă zona euro) (în limba engleză) la:

http://www.standardandpoors.com/prot/ratings/articles/en/eu/?articleType=HTML&assetID=1245327399569. Standard & Poor’s mai semnalează: “We believe a reform process based on a pillar of fiscal austerity alone risks becoming self-defeating, as domestic demand falls in line with consumers’ rising concerns about job security and disposable incomes, eroding national tax revenues” („considerăm că un proces de reformă care se sprijină doar pe pilonul austeritate fiscală riscă să devină contraproductiv, întrucât cererea internă scade pe măsură ce crește preocuparea consumatorilor cu privire la siguranța locurilor de muncă și la veniturile disponibile, ceea ce erodează veniturile fiscale naționale”).

(6) A se vedea punctul 5.6.

(7) Dat fiind că marja de manevră a BCE este aproape nelimitată, de la o simplă declarație privind orientarea viitoare a politicii sale monetare, aceasta s-ar putea extinde până la intervenții masive de răscumpărare a datoriei suverane asupra căreia sunt îndreptate atacurile speculative.

(8) În prezentul document, se utilizează termenul „euroobligațiuni” atunci când se face referire la obiectivul privind o uniune politică în completarea uniunii economice și monetare. În toate celelalte cazuri, se utilizează termenul nou-creat de Comisie, și anume „obligațiuni de stabilitate”. În realitate, nu există nicio diferență între aceste două concepte.

(9) A se vedea enumerarea din Avizul CESE pe tema „Analiza anuală a creșterii – formularea răspunsului cuprinzător al UE la criză”, (JO C 132, 3.5.2011, p. 26) și Avizul CESE privind „Consecințele sociale ale noii legislații privind guvernanța economică”, JO C 143, 22.5.2012, p. 23.

(10) A se vedea nota de subsol nr. 8 de mai sus.

(11) Delpla, J. și von Weizsäcker, J. (2010), The Blue Bond Proposal (Propunere de obligațiuni albastre), Breugel Policy Briefs 420, Bruegel, Bruxelles, 2010. Autorii propun o limită pentru emisiunea de obligațiuni albastre, de 60 % din PIB, care corespunde criteriului prevăzut inițial de Tratatul de la Maastricht în ceea ce privește plafonului datoriei publice totale. Dintre studiile și propunerile mai mult sau mai puțin detaliate, tot mai numeroase, a se vedea propunerile Consiliul German al Experților Economici privind Pactul european de rambursare

(http://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/fileadmin/dateiablage/Pressemitteilungen/A_european_redemption_pact.pdf) sau Varoufakis, Y. și Holland, S. (2011), A modest proposal for overcoming the euro crisis (Modestă propunere pentru depășirea crizei euro), Levy Economics Institute of Bard College, notă din 3/2011, http://www.levyinstitute.org/pubs/pn_11_03.pdf.

(12) A se vedea, în acest sens, punctul 5.3 de mai sus.