RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 327/15

Avizul Comitetului Economic și Social European privind Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu și Comitetul Economic și Social European privind gestionarea riscurilor în domeniul vamal și siguranța lanțului de aprovizionare

COM(2012) 793 final

2013/C 327/04

Raportor: dl Antonello PEZZINI

La 18 martie 2013, în conformitate cu articolul 304 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, Comisia Europeană a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu și Comitetul Economic și Social European privind gestionarea riscurilor în domeniul vamal și siguranța lanțului de aprovizionare

COM(2012) 793 final.

Secțiunea pentru piața unică, producție și consum, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 27 iunie 2013.

În cea de-a 491-a sesiune plenară, care a avut loc la 10 și 11 iulie 2013 (ședința din 10 iulie), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 168 de voturi pentru și 1 vot împotrivă.

1. Concluzii și recomandări

1.1 În opinia Comitetului Economic și Social European (CESE), este esențial să se adopte o abordare comună a gestionării riscurilor vamale și a siguranței lanțului de aprovizionare, pentru a asigura o aplicare uniformă și nediscriminatorie a legislației europene de către toate autoritățile interesate pe întregul teritoriu al uniunii vamale (UV), aceasta fiind o competență exclusivă a Uniunii Europene, în conformitate cu articolul 3 din TFUE.

1.2 CESE sprijină cu convingere propunerile Comisiei, pentru că acestea sunt destinate să asigure mai eficient și efectiv gestionarea riscurilor și a circulației mărfurilor care traversează frontierele UE, printr-o strategie comună, utilizând sisteme informatice adecvate pentru gestionarea riscurilor la nivelul Uniunii.

1.3 CESE își manifestă marea preocupare pentru faptul că UV – inițiată prin Tratatul de la Roma, din 1957, și pusă în aplicare în 1968 ca politică comună de asigurare a unei zone comerciale unice, în care persoanele și mărfurile circulă liber și este utilizat un sistem de ghișeu unic pentru activitățile vamale ale tuturor operatorilor vamali, pe o bază nediscriminatorie în toată UE – prezintă încă orientări și aplicări diferite, care împiedică gestionarea eficientă și efectivă a riscurilor vamale, încetinind astfel fluxurile de schimburi comerciale și libera circulație a mărfurilor în UE.

1.4 CESE consideră că este esențială îmbunătățirea capacităților vamale în toate punctele teritoriului european, pentru a asigura un nivel ridicat de gestionare a riscurilor în toată UV, în ceea ce privește implementarea uniformă de definiții și clasificări, precum și colectarea și transmiterea informațiilor către băncile de date ale UE, conform unor criterii precise comune, verificate printr-un sistem unic de asigurare a calității și monitorizate, cu prevederea de sancțiuni pentru contravenienți.

1.5 CESE recomandă elaborarea unor standarde tehnice comune, care să fie obligatorii, pentru implementarea omogenă a gestionării riscurilor de calitate la toate frontierele externe ale Uniunii, însoțite de eforturi comunitare pentru asigurarea unor înalte calificări, care să țină seama și de diversitatea situațiilor de la nivel național.

1.6 CESE insistă asupra necesității de a asigura interoperativitatea deplină dintre diversele bănci de date existente în cadrul sistemului european de supraveghere a pieței, pe baza unei strategii comune și prin sprijinirea puternică a programelor UE de dezvoltare tehnologică, pentru a garanta schimbul de informații în timp real între diversele autorități de la niveluri diferite și pentru a îmbunătăți combaterea eventualelor riscuri de dumping sanitar, ecologic și social.

1.7 CESE solicită consolidarea acțiunilor UE de dezvoltare a resurselor umane calificate și de întărire a capacităților manageriale, inclusiv prin măsuri de reechilibrare a distribuției sarcinilor de control și prin înființarea unui Grup operativ vamal comun, care să asigure – la cerere – o intervenție rapidă de sprijin în situații dificile.

1.8 CESE consideră că este esențială consolidarea parteneriatului dintre autoritățile vamale, transportatori și agenți economici autorizați (AEO), prin întărirea statutului și a avantajelor acestora, în vederea asigurării unei cooperări optime în gestionarea riscurilor, efectuând schimbul de date printr-o operație unică, fără inutile duplicări birocratice.

1.9 CESE solicită aplicarea unui sistem de guvernanță reînnoit, care să includă toate autoritățile naționale și de la nivelul UE, agențiile și sistemele de alertă și informare europene, în vederea asigurării unei cooperări mai structurate și sistematice între vămi și celelalte autorități active pe piața internă.

1.10 CESE solicită ca pachetul de măsuri stabilite în planul multianual de supraveghere a pieței să fie pus în aplicare în mod coerent și coordonat, pentru a evita dublarea controalelor, diferențe în aplicarea criteriilor, multiplicarea cererilor pentru date identice, interpretări divergente din partea diverselor autorități de control și supraveghere a pieței și neajunsuri sub aspectul interoperabilității.

2. Introducere

2.1 Uniunea vamală este o competență exclusivă a Uniunii Europene, în conformitate cu articolul 3 din TFUE.

2.2 CESE subliniase deja în 2004 necesitatea „reorientării abordării strategice privind politicile referitoare la serviciile vamale, care – pe bună dreptate – pune un accent hotărât pe mizele implicate de punerea în aplicare a politicilor vamale comune la noile frontiere externe ale Uniunii, după extindere. De asemenea, Comitetul recunoaște că contextul s-a schimbat datorită noilor preocupări în materie de proceduri de securitate, mai ales după evenimentele din Statele Unite, în scopul protejării cetățenilor Uniunii” (1).

2.3 În fața gravelor probleme de funcționare cu care se confruntă UV din cauza diferențelor de aplicare a legislației UE, care riscă să-i compromită eficiența globală prin neajunsuri, risipă și lipsă de coordonare între ceea ce este necesar și resursele disponibile, CESE a subliniat că trebuie „să se aibă în vedere o politică vamală unică, bazată pe proceduri uniforme, actualizate, transparente, eficiente și simplificate, care să fie în măsură să contribuie la competitivitatea economică a UE la nivel mondial …” (2).

2.4 UV este brațul operațional al unei bune părți a măsurilor de politică comercială a UE și pune în aplicare numeroase acorduri internaționale legate de fluxurile comerciale ale UE, dezvoltând – prin intermediul administrațiilor statelor membre – importante procese orizontale de gestionare a datelor și a operatorilor comerciali, precum și „gestionarea riscurilor, care include identificarea, evaluarea, analizarea și atenuarea a nenumărate tipuri și niveluri diferite de riscuri asociate comerțului internațional cu mărfuri” (3).

2.5 Introducerea unei abordări comune în gestionarea integrată a riscurilor, la punctele de intrare și ieșire, ar urmări realizarea următoarelor obiective: — îmbunătățirea alocării de resurse umane și financiare, concentrându-le acolo unde este nevoie de ele; — aplicarea integrală și uniformă a legislației vamale a UE; — un sistem integrat de cooperare între autorități, operatori și transportatori; — simplificarea practicilor și reducerea timpilor și costurilor de tranzacție.

3. Rolul de securitate al vămilor

3.1 Așa cum se menționează în raportul Comisiei privind situația uniunii vamale, de la sfârșitul anului 2012, „vama este singura autoritate publică ce exercită atribuții depline de supraveghere și control al tuturor bunurilor care traversează frontierele externe ale UE și care, odată puse în liberă circulație de către o vamă din orice punct al UE, se pot deplasa liber în orice zonă de pe teritoriul vamal al Uniunii” (4).

3.2 Datorită acestei poziții unice, autoritățile vamale ale Uniunii sunt responsabile în primul rând de supravegherea comerțului internațional al UE și contribuie astfel la punerea în aplicare a dimensiunii exterioare a pieței interne, a politicii comerciale comune și a celorlalte politici cu un impact asupra comerțului, precum și a securității de ansamblu a lanțului de aprovizionare.

3.3 CESE a subliniat că „o uniune vamală eficientă este o condiție sine qua non a procesului de integrare europeană, pentru asigurarea unei libere circulații a bunurilor […], însoțită de o maximă protecție a consumatorilor și mediului și de combaterea eficientă a fraudei și contrafacerii […], pe întregul teritoriu al Uniunii” (5) și a recomandat o politică vamală unică, bazată pe proceduri uniforme, actualizate, transparente, eficiente și simplificate.

3.4 Deși se bazează pe o legislație și politică comună, funcționarea operativă a UV este complexă și este pusă în aplicare în UE de 27 de administrații diferite, utilizând un amestec de factori umani, tehnici și financiari de la diverse niveluri, atât pentru aplicarea procedurilor de vămuire și de control, cât și pentru gestionarea și procesarea datelor, managementul operatorilor economici, gestionarea diverselor niveluri de risc asociate comerțului internațional cu bunuri și siguranței lanțului de aprovizionare.

3.5 CESE subliniază că trebuie evitat ca statelor membre să le fie îngrădită libertatea de mișcare atunci când este vorba de aplicarea legislației vamale, astfel încât acestea să poată face față în continuare amplorii fluxurilor comerciale respective. În acest sens, CESE constată că statele membre și-au înmulțit dispozitivele de promovare a schimburilor, prin dematerializarea formalităților, simplificarea procedurilor și acordarea statutului de operator autorizat.

3.6 Orice armonizare trebuie să se bazeze pe bune practici, și nu pe un nivel mediu european.

3.7 Pentru a raționaliza costurile, a orienta lucrările în funcție de rezultatele urmărite, inclusiv veniturile (sub aspect financiar), și a obține progrese reale, CESE consideră că se impune concentrarea controalelor nu atât pe tranzacțiile individuale, cât pe o abordare sistemică (systems-based approach), care să se bazeze pe o evaluare a riscurilor.

4. Gestionarea riscurilor în lanțul de aprovizionare

4.1 În contextul unor fluxuri comerciale în creștere constantă, al unor modele din ce în ce mai complexe și al unor ritmuri din ce în ce mai susținute, funcționarea operativă a UV este supusă unor presiuni crescânde, odată cu creșterea rapidă a numărului de sarcini de îndeplinit și a așteptărilor părților interesate. Modernizarea funcțiilor operative, într-un mediu vamal informatizat, presupune: — aplicarea noilor proceduri la scara UE; — creșterea investițiilor în IT; — noi competențe pentru personal.

4.2 Pentru a concepe strategii eficiente și comune de analiză, control și gestionare a riscurilor, este necesară o schimbare culturală în cadrul tuturor administrațiilor interesate, către obiective strategice și metodologii comune, într-un cadru de gestionare comună a riscurilor, împreună cu alte agenții și cu partenerii internaționali, în special în ceea ce privește siguranța, sănătatea și mediul.

4.3 În special gestionarea eficientă a riscurilor necesită o cooperare mai strânsă la nivel național și european între autoritățile vamale și autoritățile de supraveghere a pieței, a cărei absență ar reprezenta un impediment serios în elaborarea unor criterii comune și a unor profiluri specifice de risc.

4.4 În introducerea unei abordări comune de gestionare a riscurilor la punctele de intrare și ieșire trebuie să se țină seama de faptul că, în prezent, prin mai mult de 60 de acte normative (6), vămilor le sunt delegate responsabilități de control, în timp ce autoritățile de supraveghere sunt responsabile pentru o serie de procese interdependente, de la inspecții la verificarea prin eșantionare, de la probele de laborator la interpretarea rezultatelor, de la evaluarea riscurilor la măsurile de corecție și sancționare, pentru a îmbunătăți siguranța produselor care circulă pe piață, în conformitate cu prevederile Actului privind piața unică I (7) și II (8).

4.5 Metodologiile de evaluare a riscului ar trebui grupate într-o platformă sistemică unică – între altele, prin intermediul grupurilor de cooperare administrativă – prin implicarea la diverse niveluri a autorităților vamale și de supraveghere a pieții, și ar trebui să poată beneficia de experiențele dobândite prin utilizarea diverselor bănci de date, existente în domenii variate.

4.6 Autoritățile vamale și cele de supraveghere a pieței ar trebui să grupeze resurse și competențele pentru a „aplica metode favorabile IMM-urilor” (9), inclusiv prin punerea în aplicare a orientărilor de către ambele tipuri de autorități, cu consolidarea coordonării și cooperării, a schimburilor de informații și a activităților comune, în vederea gestionării specifice a livrărilor ce prezintă riscuri ridicate de siguranță.

5. Rolul parteneriatului stabilit între vamă, operatorii comerciali și transportatori

5.1 Parteneriatul dintre autoritățile vamale, operatorii comerciali și transportatori este esențial pentru a garanta integritatea lanțului de aprovizionare, în interesul cetățenilor, întreprinderilor și al administrației publice.

5.2 Acest parteneriat ar trebui să se bazeze pe mecanisme solide de încredere reciprocă, care presupun: — armonizarea obligațiilor generale ale operatorilor economici, pentru a garanta siguranța produselor și responsabilități clare pentru producători, importatori și distribuitori, prin măsuri semnificative pentru siguranța lanțului de aprovizionare; — furnizarea de către operatori a unor date de calitate în formă codificată, pentru toate autoritățile implicate în gestionarea riscurilor, cu identificarea și trasabilitatea mărfurilor și a operatorilor cu adevărat implicați; — asigurarea unui tratament egal pentru operatori din punctul de vedere al gestionării riscurilor, în întreaga Uniune și la toate punctele de la frontierele externe ale acesteia, evitând diferențele de tratament; — intensificarea cooperării cu întreprinderile ce transportă mărfuri dincolo de frontiere; — limitarea sarcinii administrative, procedurale și birocratice a operatorilor, în special a IMM-urilor.

5.3 Restrângerea controalelor intruzive este prevăzută deja de Convenția de la Kyoto pentru simplificarea controalelor vamale (revizuită), desfășurată sub egida Organizației Mondiale a Vămilor (World Customs Organisation - WCO) (10), ca și în cadrul negocierilor OMC privind facilitarea schimburilor comerciale (11), în ciuda tentațiilor de înăsprire a controalelor sistematice, în special după evenimentele din 11 septembrie 2001.

5.4 Trebuie combătută fragmentarea fluxurilor de informații și depășite dificultățile care apar din cauza diferențelor dintre diversele state membre în ce privește capacitatea de gestionare a riscurilor, pentru a garanta un nivel uniform de gestionare și de analiză electronică a riscurilor: la temelia acestora se găsește dezvoltarea unei culturi europene comune a gestionării riscului și a siguranței aprovizionării.

6. Noile tehnologii: interoperabilitatea sistemelor și schimbul de informații

6.1 Programele multianuale de cercetare și dezvoltare ale Uniunii Europene – în special al șaptelea Program-cadru – dar și programele de furnizare interoperabilă de servicii pan-europene de guvernare electronică administrațiilor publice, întreprinderilor și cetățenilor (IDABC) (12) și ISA (13) – au reprezentat bazele dezvoltării a diverse proiecte comune în materie de gestionare a riscurilor, utilizând instrumente noi de evitare a apariției unor procese și domenii naționale în materie de infrastructură și aplicații informatice, care să difere considerabil de la un stat membru la altul.

6.2 Este esențial ca eforturile de inovare și de cercetare-dezvoltare din domeniul gestionării riscurilor și din cel al siguranței lanțurilor de aprovizionare să fie coordonate la nivelul UE, pentru a asigura rapida difuzare și comercializare a tehnologiilor. În special proiectele demonstrative proof-of-concept și liniile-pilot de producție sunt condiții indispensabile pentru difuzarea tehnologiilor la scară industrială. Parteneriatele public-privat pot fi instrumentul de finanțare a acestor inițiative, prin fonduri structurale sau în cadrul programului Orizont 2020 și al altor programe ale UE.

7. Cooperare și coordonare structurată și sistematică între vămi și alte autorități

7.1 De asemenea, Comitetul a subliniat recent că este „necesară o cooperare mai strânsă între autoritățile vamale, autoritățile de supraveghere a pieței, serviciile Comisiei și agențiile europene, pentru a asigura un control de calitate mai riguros al bunurilor care trec peste graniță” (14), insistând asupra necesității de a se furniza informații adecvate și o formare comună.

7.2 Comisia menționează că „la nivel UE, punerea în comun mai eficientă a capacităților și resurselor statelor membre este necesară pentru realizarea obiectivelor UE de gestionare a riscurilor la fiecare punct al frontierei externe într-un mod mai eficient”, inclusiv prin „instalarea în timp real a unui mecanism electronic privind riscul”, consolidând astfel capacitățile la nivelul Uniunii.

7.3 În opinia CESE, chestiunea cooperării și coordonării în materie de gestionare a riscurilor reprezintă unul din punctele nevralgice ale propunerii Comisiei, nu doar la nivelul coordonării sistemice dintre autoritățile statelor membre, ci și la nivelul Uniunii însăși, între diversele direcții generale și diversele agenții care operează în domeniu.

8. Observații generale

8.1 CESE salută inițiativa Comisiei de a asigura în mod eficient și efectiv o gestionare a riscurilor și a circulației mărfurilor care traversează frontierele UE, printr-o strategie comună aplicabilă la mai multe niveluri, pentru a identifica tipul și nivelul de risc și gama de răspunsuri posibile, într-un cadru european de coordonare între organisme diverse, pe baza unei abordări uniforme și a unor criterii comune, definite în prealabil.

8.2 CESE este convins de necesitatea centralizării procesului de vămuire electronică, Comisia trebuind să dispună de sisteme informatice adecvate pentru o gestionare la nivelul Uniunii a riscului, pe baza unei rețele de bănci de date interoperaționale și cu utilizarea sistematică a metodelor de lucru standardizate, care asigură protecția împotriva riscurilor de dumping sanitar, ecologic și social pentru lucrători, consumatori și întreprinderi.

8.3 CESE consideră că este esențială sporirea capacităților vamale, astfel încât în toate punctele teritoriului european să se asigure un nivel identic de gestionare a riscurilor, conform unor criterii comune precise, verificate printr-un sistem unic de asigurare a calității și monitorizate, cu prevederea de sancțiuni pentru contravenienți.

8.4 În opinia CESE, această chestiune trebuie circumscrisă corect în cadrul planului multianual de supraveghere a pieței, care definește 20 de acțiuni concrete (15), ce trebuie realizate până în 2015, luând în considerare următoarele aspecte în mod special: — sprijin pentru punerea în aplicare – de către autoritățile vamale și autoritățile de supraveghere a pieței – a orientărilor în statele membre (acțiunea 17); — îmbunătățirea eficienței controalelor la frontieră în materie de siguranță și conformitate (acțiunea 18); — inventarierea diferențelor în ceea ce privește controalele la frontieră în materie de siguranță și conformitate a produselor care intră în UE (acțiunea 19); — elaborarea unei abordări comune a riscurilor – pentru controalele vamale – sub aspectul siguranței și conformității produselor (acțiunea 20).

8.5 CESE consideră că gestionarea controalelor vamale și a supravegherii pieței nu se poate face separat și că diversele autorități interesate ar trebui să se colaboreze la definirea unei abordări comune la nivel european, precum și la obținerea unei depline interoperabilități a instrumentelor de analiză, colectare și procesare a datelor în rețea.

8.6 CESE este în favoarea unui sistem de sprijinire a capacităților de gestionare a riscurilor la nivelul statelor membre, pentru a asigura standarde de calitate omogene, cu un mecanism european de verificare, control și monitorizare și cu sancțiuni, dar și cu eforturi mai mari la nivelul UE pentru asigurarea unor înalte calificări, necesare mai ales acolo unde efortul și costurile sunt mai ridicate, cum este cazul frontierelor spațiului Schengen.

8.7 În acest sens, CESE solicită consolidarea acțiunilor UE de dezvoltare a resurselor umane calificate și de întărire a capacităților manageriale, inclusiv prin înființarea unui Grup operativ vamal comun, care să asigure o intervenție rapidă de sprijin în situații dificile.

8.8 În vederea asigurării unor norme comune clare și coerente, la nivelul pieței unice, pentru garantarea aceluiași nivel de securitate, CESE solicită cu hotărâre o cooperare mai strânsă și îmbunătățirea schimbului de informații – pe baza unor standarde comune de înalt nivel – între autoritățile vamale, autoritățile de supraveghere a pieței, serviciile Comisiei și agențiile europene, pentru a asigura un control de calitate mai riguros al bunurilor care trec peste graniță.

8.9 CESE își însușește concluziile Consiliului cu privire la progresele realizate în cadrul Strategiei pentru evoluția uniunii vamale (16) în ceea ce privește îmbunătățirea guvernanței UV, capacitatea UV de a-și măsura impactul și de a promova aplicarea uniformă a legislației, de a îmbunătăți cooperarea dintre agenții și, mai ales, de „a adopta o abordare mai cuprinzătoare a lanțului internațional de aprovizionare în scopul îmbunătățirii controalelor, permițând o facilitare sporită a comerțului și aducând beneficii reale și tangibile operatorilor economici autorizați”.

Bruxelles, 10 iulie 2013 Președintele Comitetului Economic și Social European Henri MALOSSE

(1) JO C 110, 30.4.2004, p. 72.

(2) JO C 229, 31.7.2012, p. 68.

(3) COM(2012) 791final.

(4) COM(2012) 791 final.

(5) JO C 229, 31.7.2012, p. 68.

(6) Anexa II a documentului de lucru al serviciilor Comisiei „Evaluarea impactului unui program de acțiune pentru domeniul vamal și fiscal în Uniunea Europeană pentru perioada 2014-2020 (programul FISCUS)” - SEC(2011) 1317 final.

(7) COM(2011) 206 final.

(8) COM(2012) 573 final.

(9) COM(2013) 76 final, acțiunea 9.

(10) OMV 2003.

(11) Art. VIII din Acordul General pentru Tarife și Comerț (GATT), care urmărește reducerea numărului de proceduri necesare pentru operațiunile de import și export.

(12) Interoperable Delivery of pan-European eGovernment Services to Public Administrations, Businesses and Citizens. IDABC contributes to the i2010 initiative of modernising the European public sector.

(13) Interoperability Solutions for European Public Administrations Program 2010–15.

(14) JO C 229, 31.7.2012, p. 68.

(15) COM(2013) 76 final.

(16) JO C 80, 19.3. 2013, p. 11.