RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 423/7

Avizul Comitetului European al Regiunilor — Consolidarea cooperării transfrontaliere: se impune un cadru de reglementare mai bun?

(2015/C 423/02)

Raportor general: domnul Nikola DOBROSLAVIĆ (Croația-PPE), prefect al județului Dubrovnik-Neretva

I. OBSERVAȚII GENERALE

COMITETUL EUROPEAN AL REGIUNILOR

1. salută faptul că guvernul luxemburghez a decis să treacă consolidarea cooperării transfrontaliere printre prioritățile Președinției UE pe care o deține și salută eforturile pe care le depune pentru a elimina obstacolele din calea acestei cooperări, în vederea creșterii coeziunii economice, sociale și teritoriale a Europei și a dezvoltării întregului potențial al zonelor situate de o parte și de alta a frontierelor; această prioritizare a cooperării transfrontaliere este cu atât mai importantă în contextul actual, în care libera circulație transfrontalieră este pusă sub semnul întrebării, deși ea reprezintă una dintre principalele izbânzi ale integrării europene;

2. salută și apelul la îmbunătățirea cadrului de reglementare aplicabil cooperării transfrontaliere, atât prin punerea în aplicare a dispozițiilor legale specifice existente, axate pe diverse aspecte ale acestei cooperări, cât și prin perfecționarea sau completarea cadrului juridic în vigoare, astfel încât să se faciliteze adoptarea de reglementări sectoriale sau adecvate unor zone specifice;

3. subliniază importanța pe care o poate avea cooperarea transfrontalieră pentru dezvoltarea regională, urbană și rurală și menționează că cooperarea dintre autoritățile locale și regionale din Europa le permite acestora să-și asume mai eficient sarcinile și ajută în special regiunile de frontieră să progreseze și să se dezvolte;

4. subliniază că în special zonele de frontieră constituie laboratoare ale procesului de integrare europeană, adică spații în care realizarea pieței unice și a altor politici europene ar trebui să fie mai vizibilă decât în orice altă parte. Zonele de frontieră, aproape prin definiție, constituie intersecții unice prin varietatea lor, în care diversitatea perspectivelor și sinergiile culturale și lingvistice se manifestă la capacitate maximă;

5. ia act de faptul că, în ultimii 25 de ani, cooperarea transfrontalieră a făcut progrese mari în UE, prin programul INTEREG, prin Instrumentul de asistență pentru preaderare (IPA) și prin Instrumentul european de vecinătate (IEV), care sunt componente ale programului, precum și prin alte module de cooperare teritorială europeană, dar și de faptul că rezultatele obținute până în prezent rămân încă nesatisfăcătoare în raport cu exploatarea întregului potențial al acestei cooperări. Prin urmare, ar trebui să se acorde o atenție sporită consolidării în continuare a cooperării transfrontaliere și corelării sale cu alte instrumente deja existente (politica de coeziune, programul Orizont 2020, ajutoarele de stat etc.), astfel încât regiunile de frontieră defavorizate să beneficieze de un tratament special;

6. în lumina eforturilor depuse până în prezent pentru a extinde cooperarea transfrontalieră, salută rolul diferitelor forme de colaborare regională situate la nivelul spațiilor funcționale, al macro-regiunilor (Strategia pentru regiunea Mării Baltice, Strategia pentru regiunea Dunării, Strategia pentru regiunea Mării Adriatice și a Mării Ionice și Strategia pentru regiunea alpină) sau la nivelul autorităților teritoriale;

7. subliniază domeniul de aplicare al instrumentelor juridice care au fost adoptate pentru a consolida cooperarea transfrontalieră, printre care trebuie să amintim, în special, Convenția-cadru europeană privind cooperarea transfrontalieră între colectivități sau autorități teritoriale a Consiliului Europei (1), în temeiul căreia statele se angajează să faciliteze și să încurajeze cooperarea transfrontalieră între colectivitățile teritoriale aflate sub jurisdicția lor și cele aflate sub jurisdicția altor părți contractante, precum și Regulamentul privind Gruparea europeană de cooperare teritorială (GECT) (2) și Gruparea Europeană de Interes Economic (GEIE), deoarece acestea sunt instrumente de calitate, cu ajutorul cărora se pot stabili instrumentele juridice indispensabile pentru a impulsiona cooperarea transfrontalieră;

8. reamintește rolul jucat de GECT în sprijinirea și promovarea cooperării transfrontaliere, transnaționale și interregionale între statele membre sau autoritățile locale și regionale;

9. subliniază flexibilitatea pe care o prezintă GECT în privința componenței sale și care derivă din faptul că este o platformă de guvernanță pe mai multe niveluri, datorită căreia organisme care aparțin unor niveluri diferite și au competențe diferite pot să acționeze împreună, adaptându-se la nevoile fiecărui teritoriu;

II. OBSTACOLELE DIN CALEA CONSOLIDĂRII COOPERĂRII TRANSFRONTALIERE

10. observă că dezvoltarea cooperării transfrontaliere este împiedicată de numeroase obstacole care încetinesc evoluția economică a regiunilor de frontieră și realizarea obiectivelor de coeziune economică, socială și teritorială a Europei; constată, de asemenea, că această cooperare transfrontalieră se lovește de obstacole neprevăzute, care de multe ori sunt consecința măsurilor luate de statele membre și actorii regionali și locali;

11. ia notă de faptul că seminarul organizat de președinția luxemburgheză și ancheta pe care a condus-o au evidențiat bariere semnificative care împiedică întărirea în continuare a cooperării transfrontaliere, cum ar fi imposibilitatea realizării proiectelor transfrontaliere din cauza diferențelor dintre cadrele legislative în transporturi, sănătate, mediu, protecție civilă etc. sau a asimetriei instituționale dintre statele membre, din cauza diferențelor în nivelurile de organizare teritorială, a lipsei de securitate juridică, care afectează entitățile transfrontaliere și serviciile comune, sau a inegalității între gradele de dezvoltare economică din cele două părți ale frontierei, care sunt atribuite diferențelor dintre mediile legislative naționale în domeniul dreptului muncii, al fiscalității și securității sociale, pentru a da doar câteva exemple;

12. constată, în plus, că în regiunile de frontieră sistemele de sănătate sunt incompatibile, inclusiv în ceea ce privește reglementarea îngrijirilor furnizate de serviciile de urgență, cum ar fi în cazul lucrătorilor din sector care sunt activi în regiuni aflate sub jurisdicții diferite, unde se pune întrebarea de care aparțin aceștia; constată că există probleme de asimetrie între furnizorii de servicii medicale și guvernele de pe cele două părți ale frontierei, că este necesară autorizarea prealabilă pentru rambursarea cheltuielilor, de exemplu; de asemenea, constată că populația locală are dificultăți în a accesa serviciile de sănătate rapid și la distanță mică;

13. în plus, consideră că obstacolele în calea cooperării transfrontaliere pe care președinția luxemburgheză le-a identificat în ancheta sa sunt doar exemple de astfel de bariere, având valoare orientativă, și că, prin urmare, ar trebui să se procedeze la o examinare mai sistematică și cuprinzătoare a tuturor acestor obstacole;

14. salută intenția anunțată de Comisia Europeană de a elabora, până la sfârșitul anului 2016, o analiză a obstacolelor, soluțiilor și exemplelor de bune practici în cooperarea transfrontalieră și solicită ca și Comitetul European al Regiunilor să fie invitat să participe activ la efectuarea analizei respective și la evaluarea comună a rezultatelor sale;

15. susține că, pentru a efectua o analiză de calitate a obstacolelor din calea cooperării transfrontaliere și a căuta soluții adecvate de eliminare, este necesar să se dea o definiție precisă conceptului de regiune de frontieră și să existe date relevante cu privire la aceasta cooperare; în acest sens, deplânge faptul că nu există elemente statistice satisfăcătoare provenite din fiecare dintre regiunile de frontieră și că între statele membre apar diferențe în modul în care asigură monitorizarea statisticilor;

16. solicită Comisiei să utilizeze studiile privind obstacolele transfrontaliere care au fost deja realizate la inițiativa regiunilor de frontieră sau ca parte a programelor transfrontaliere;

III. RECOMANDĂRI POLITICE

17. subliniază necesitatea promovării și a facilitării cooperării transfrontaliere, cu scopul de a atinge o dezvoltare echilibrată a tuturor regiunilor pe întregul teritoriu al UE și de a reduce disparitățile între nivelurile lor de dezvoltare, în conformitate cu articolul 174 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene; constată că în ceea ce privește stimularea dezvoltării economice, unele regiuni de frontieră sunt în special dezavantajate atunci când prezintă disparități semnificative în privința gradului de prosperitate economică în comparație cu alte regiuni de frontieră care profită de amplasarea lor; acest lucru este valabil şi în cazul țărilor terțe învecinate sau al regiunilor europene ultraperiferice; având în vedere această situație dezavantajoasă în care se găsesc anumite regiuni, solicită ca dispozițiile legate de coeziunea teritorială de la articolul 174 din TFUE să fie respectate cu mai multă rigoare;

18. subliniază că este extrem de important să se depună eforturi persistente pentru a îndepărta obstacolele în calea cooperării transfrontaliere, care reprezintă o provocare permanentă, aprofundând în același timp procesul de integrare europeană. Prin urmare, salută inițiativele de natură legislativă și sugerează, totodată, că importanța cooperării transfrontaliere ar trebui să se reflecte în mod adecvat în alocarea financiară pentru dezvoltarea sa în continuare;

Cadrul juridic existent și noua propunere din partea Președinției luxemburgheze a UE

19. subliniază că, în căutarea unei soluții pentru a elimina obstacolele constatate din calea cooperării transfrontaliere și având în vedere rezultatele Programului privind o reglementare adecvată și funcțională în Uniunea Europeană (REFIT) (3), este recomandabil să se ia ca punct de plecare dispozițiile care reglementează în prezent această cooperare, pentru a asigura implementarea lor deplină;

20. reamintește că, în conformitate cu articolul 4 din Convenția-cadru a Consiliului Europei privind cooperarea transfrontalieră între colectivitățile sau autoritățile teritoriale, țările semnatare s-au angajat să încerce să rezolve dificultățile juridice, administrative sau tehnice care ar putea să împiedice dezvoltarea și buna funcționare a cooperării transfrontaliere și să se consulte reciproc pentru a soluționa aceste dificultăți;

21. salută cea mai recentă inițiativă a președinției luxemburgheze de a prezenta un proiect de propunere privind un nou instrument juridic, cu obiectivul de a permite statelor membre vizate de un proiect transfrontalier specific să convină asupra unui cadru juridic alcătuit din legislațiile în vigoare ale acestor state membre aplicabil doar acestui proiect transfrontalier specific. Acest lucru ar contribui la coeziune în zonele transfrontaliere. Deși acest instrument se referă la acțiuni care nu implică în mod necesar finanțare din partea UE, el oferă o contribuție importantă la dezbaterea preconizată privind viitorul cooperării transfrontaliere și obiectivele de coeziune economică, socială și teritorială ale Uniunii în ansamblul său;

22. observă că un instrument pentru îmbunătățirea cooperării transfrontaliere la nivelul UE există deja în Regulamentul (CE) nr. 1082/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 5 iulie 2006 privind o grupare europeană de cooperare teritorială (GECT), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) nr. 1302/2013, care urmărește punerea în aplicare a proiectelor de cooperare transfrontalieră și gestionarea lor în contextul unor norme și proceduri juridice naționale care diferă între ele; subliniază că cele două instrumente diferă ca natură juridică, regimul juridic al unei GECT fiind aplicabil numai membrilor săi, în timp ce regimul propus de președinția luxemburgheză ar urma să fie aplicabil unui anumit proiect transfrontalier cu un perimetru geografic determinat cu precizie;

23. salută toate simplificările încorporate în Regulamentul modificat privind GECT care a intrat în vigoare la 22 iunie 2014, dintre care unele la propunerea Comitetului European al Regiunilor, dar regretă faptul că unele state membre au adoptat destul de lent acest regulament modificat; prin urmare, solicită statelor membre să își intensifice eforturile de punere în aplicare și să înlesnească implementarea GECT pe teritoriul lor, având în vedere că regulamentul permite înființarea și înregistrarea cu mai multă flexibilitate a GECT și o mai bună definire a sarcinilor ce le revin; consideră, cu toate acestea, că încă nu a trecut suficient timp de la intrarea sa în vigoare pentru a putea evalua corect amploarea și efectele punerii sale în aplicare pe teren;

24. consideră că, având în vedere existența Regulamentului privind GECT și potențialul său de consolidare a cooperării transfrontaliere odată transpus în sistemele juridice ale tuturor statelor membre, ar trebui ca atunci când se evaluează posibilitatea de a institui instrumente juridice să fie respectat principiul proporționalității. Consideră, de asemenea, că există situații în care, pentru înlăturarea obstacolelor concrete cu care se confruntă un anumit proiect de cooperare transfrontalieră, s-ar putea dovedi util un instrument juridic de natură diferită de GECT;

25. salută abordarea adoptată de propunere, și anume de a impulsiona dezvoltarea unei cooperării transfrontaliere de calitate prin furnizarea unui instrument general, care să nu creeze o nouă entitate cu personalitate juridică și deci să reprezinte un progres în ceea ce privește obiectivul utilizării unor norme predefinite pentru a pune în aplicare inițiative comune în două sau mai multe state membre, într-un demers care să poată fi considerat ca o recunoaștere a succesului conceptului GECT;

26. ia act de faptul că, în stadiul actual, propunerea privind un nou instrument ridică o serie de probleme care vor trebui abordate în mod adecvat în timpul dezbaterii care se anunță: — instituirea unui regim specific de derogări de la legislația în vigoare, menit să faciliteze cooperarea transfrontalieră, poate să afecteze piața unică și să se înscrie în afara domeniului de aplicare al articolului 175 alineatul (3) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene; se impune deci efectuarea unei analize aprofundate a temeiului juridic al acestui instrument legislativ; — CoR solicită să se definească mai clar domeniile de intervenție în care ar fi aplicabil noul regulament, respectând distincția dintre competențele exclusive ale Uniunii, cele ale statelor membre și competențele partajate. Cu privire la acest aspect, se pare că nu este suficient să se facă trimitere la dispozițiile referitoare la coeziunea economică, socială și teritorială (articolele 174-178 din TFUE); — instrumentul juridic propus ar putea ridica o problemă de constituționalitate în măsura în care propune unui stat membru să aplice pe teritoriul său legislația unui alt stat membru. Acest regim de excepții și derogări ar urma să fie circumscris regiunilor de frontieră și necesită o examinare mai detaliată; odată ce analiza lacunelor efectuată de Comisia Europeană va fi ajuns la concluzia că este necesar un nou instrument juridic de acest tip, ar trebui să se procedeze la o analiză juridică exhaustivă a unui astfel de regulament;

27. menționează că misiunea și sarcinile GECT se limitează la teritoriul aflat sub jurisdicția membrilor săi și că grupărilor nu le este permis să adopte acte legislative, să le pună în aplicare și să asigure respectarea lor, deci nu pot servi ca vectori ai unor astfel de acțiuni la nivel transfrontalier; în schimb, pot să gestioneze infrastructuri publice, să furnizeze servicii publice și prestații de servicii de interes economic general, să angajeze și să gestioneze resurse publice în vederea realizării unor obiective de interes colectiv sau să desfășoare orice activități care sunt în concordanță cu principiile fundamentale ale tratatului și cu interesele generale ale statelor membre; consideră, în acest sens, că Regulamentul privind GECT actual prevede un bun cadru juridic pentru realizarea acestui tip de acțiuni, deși s-ar putea avea în vedere examinarea unor formule complementare, care ar facilita cooperarea transfrontalieră în general într-un anumit teritoriu;

Nevoia de sensibilizare și de informare a părților interesate cu privire la posibilitățile de dezvoltare a cooperării transfrontaliere care sunt oferite de cadrul juridic existent și, în special, de Regulamentul privind GECT

28. subliniază că în ceea ce privește utilizarea GECT ca mecanism de cooperare transfrontalieră, principalele probleme sunt reprezentate de un nivel insuficient de conștientizare și informare, o lipsă de încredere și lipsa voinței politice necesare; pentru a consolida cooperarea transfrontalieră se impune sensibilizarea și o mai bună informare a părților interesate cu privire la oportunitățile de a dezvolta această cooperare oferite de cadrul juridic existent și, în special, de Regulamentul privind GECT;

29. invită Comisia și statele membre să depună eforturi suplimentare, în colaborare cu Comitetul European al Regiunilor, pentru a clarifica și a expune rolul pe care GECT îl poate juca ca instrument cu ajutorul căruia să se răspundă mai bine nevoilor care apar la nivel local, în regiunile de frontieră;

Promovarea simplității cadrului juridic și a modului de punere în aplicare

30. solicită un cadru legislativ cât mai simplu posibil, în temeiul căruia ar trebui ca orice nouă dispoziție legislativă sau orice modificare adusă dispozițiilor în vigoare să simplifice procedurile de realizare a proiectelor transfrontaliere, indiferent dacă sunt sau nu sunt finanțate de la bugetul UE și, în acest context, consideră că propunerea președinției luxemburgheze este o contribuție utilă la dezbaterea care se va desfășura în curând cu privire la pachetul legislativ pentru următoarea perioadă de programare;

31. salută faptul că, respectând principiul subsidiarității și democrația locală, propunerea președinției luxemburgheze acordă autorităților locale și regionale rolul de forță motrice, în virtutea căruia regiunilor și orașelor de frontieră le revine inițiativa de a încheia acorduri transfrontaliere europene, de a identifica dispozițiile juridice care trebuie adoptate, de a redacta proiectul de convenție și de a-l prezenta spre adoptare finală autorităților competente ale statelor membre în cauză;

32. propune să se aplice GECT o procedură de omologare simplificată în cazurile în care există deja o structură instituită anterior, cum ar fi o euroregiune sau comunitate de lucru, în conformitate cu Convenția-cadru europeană privind cooperarea transfrontalieră între colectivități sau autorități teritoriale a Consiliului Europei, din 1980, și cu protocoalele și acordurile bilaterale ulterioare;

33. în legătură cu ideea de a elabora un nou instrument juridic pentru a încuraja cooperarea în regiunile de frontieră, dorește să menționeze că Tratatul privind Uniunea Europeană prevede că aceasta trebuie să respecte funcțiile esențiale ale statelor membre, inclusiv menținerea integrității teritoriale (articolul 4);

Adaptarea modul de utilizare a resurselor din fondurile UE

34. ia act de diferitele proceduri care se aplică la controlul punerii în aplicare și executarea unor proiecte de cooperare transfrontalieră la care participă mai mulți parteneri din statele membre și din alte state, precum și de dificultatea de a realiza programele și inițiativele respective din cauza diversității participanților și, în acest sens, insistă să se continue simplificarea procedurilor de programare și de management al programelor și proiectelor transfrontaliere finanțate de UE, în special în ceea ce privește realizarea proiectelor transfrontaliere de mică anvergură și punctuale; aceste proceduri vor fi aplicate uniform tuturor părților interesate, iar Comitetul speră să se găsească o modalitate de lucru simplă și rapidă de a lucra pentru a rezolva pe plan administrativ și juridic problema punerii lor în aplicare;

35. solicită statelor membre să faciliteze implicarea actorilor din sectorul privat în sprijinirea măsurilor de promovare a creșterii economice și a locurilor de muncă stabile și să promoveze o modalitate eficientă și orientată spre viitor de integrare a rezultatelor proiectelor;

36. invită țările membre să includă în viitoarele lor programe operaționale GECT existente și potențiale;

37. constată că procedurile de elaborare și de adoptare a programelor de cooperare teritorială pentru perioada 2014-2020 de programare financiară sunt afectate de o încetineală care va afecta punerea în aplicare cu succes a acestor programe în viitor și face apel la Comisia Europeană să-și intensifice implicarea și asistența pentru țările care sunt părțile interesate, atunci când acestea elaborează și adoptă astfel de proceduri;

38. încurajează UE să acorde o atenție deosebită utilizării fondurilor sale pentru regiunile de frontieră care se învecinează cu țări terțe și pentru regiunile ultraperiferice ale Europei, cu scopul de a îmbunătăți punerea în aplicare a proiectelor transfrontaliere finanțate din fondurile sale;

39. îndeamnă Comisia Europeană să continue simplificarea procedurilor, pentru a facilita punerea în aplicare a proiectelor transfrontaliere și pentru a iniția procesul de adaptare a fondurilor care sunt puse în execuție bugetară la nivel național și, în acest sens, să ia în considerare posibilitatea de a cupla automat fonduri UE cu proiecte transfrontaliere;

40. solicită Comisiei Europene, pe baza rezultatelor analizei privind obstacolele, soluții și exemple de bune practici în cooperarea transfrontalieră, să elaboreze împreună cu Comitetul European al Regiunilor o strategie pe termen lung pentru a progresa în materie de cooperare transfrontalieră, precum și un plan de acțiune subsecvent, care ar urma să se extindă pe durata mai multor președinții ale Uniunii Europene și care ar garanta că, și după încheierea președinției luxemburgheze, lucrările sale vor fi continuate;

41. preconizează ca discuțiile asupra acestei noi reglementări să se înscrie în dezbaterea mai largă privind viitorul politicii de coeziune. Un obiectiv pe termen mediu ar putea fi acela de a solicita statelor membre să aplice integral și operațional Regulamentul privind GECT, în paralel cu mărirea gradului de sensibilizare cu privire la punerea sa în aplicare și/sau cu eventualele modificări care decurg din deficiențele constatate; invită Comisia să aibă în vedere propunerea președinției luxemburgheze și să o detalieze în lumina rezultatelor analizei privind cooperarea transfrontalieră pe care o efectuează în prezent;

42. în fine, insistă asupra importanței respectării principiului subsidiarității și a relației de încredere, de bună-credință reciprocă și de cooperare care trebuie cu necesitate să existe între nivelul central și autoritățile locale și regionale, dacă se dorește dezvoltarea unei cooperări transfrontaliere reale și pe deplin funcționale.

Bruxelles, 13 octombrie 2015. Președintele Comitetului European al Regiunilor Markku MARKKULA

(1) Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales, Madrid, 1980, Conseil de l'Europe, Série des traités européens no 106 (Convenția-cadru europeană privind cooperarea transfrontalieră a colectivităților sau autorităților teritoriale, Madrid, 1980, Consiliul Europei, Seria tratatelor europene, nr. 106). A se vedea și M.Perkmann (2003); Cross-Border Regions in Europe: Significance and Drivers of Regional Cross-Border Cooperation. European Urban and Regional Studies, vol.10, no 2, pp. 153-171.

(2) Regulamentul (CE) nr. 1082/2006, în temeiul articolului 175 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE); Regulamentul (UE) nr. 1302/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1082/2006 privind o grupare europeană de cooperare teritorială (GECT) în ceea ce privește clarificarea, simplificarea și îmbunătățirea constituirii și punerii în aplicare a unor astfel de grupări.

(3) Raportul final al Programului privind reducerea sarcinii administrative în Uniunea Europeană http://ec.europa.eu/smart-regulation/refit/admin_burden/docs/com2012_746_swd_ap_en.pdf Pentru mai multe informații despre programul REFIT, a se vedea http://ec.europa.eu/smart-regulation/refit/index_en.htm