[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 13.2.2008

SEC(2008) 154

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI Document de însoţire al

COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CĂTRE CONSILIU, CĂTRE COMITETUL ECONOMIC ŞI SOCIAL EUROPEAN ŞI CĂTRE COMITETUL REGIUNILOR Pregătirea următoarelor etape ale gestionării frontierelor în Uniunea Europeană REZUMAT AL EVALUĂRII IMPACTULUI {COM(2008) 69 final}{SEC(2008) 153}

INTRODUCERE

Evaluarea impactului privind crearea un sistem de intrare/ieşire la frontierele externe ale Uniunii Europene şi facilitarea trecerii frontierei pentru călătorii bona fide se bazează pe datele colectate în cadrul interviurilor, precum şi pe cele rezultate din studii de caz, proiecte pilot şi analiza literaturii de specialitate. Interviurile s-au desfăşurat în principal cu experţi, cu privire la sistemele deja existente în statele membre. Colectarea datelor şi o mare parte a consultărilor cu autorităţile relevante ale statelor membre au fost realizate prin două studii externe comandate de către Comisie în decembrie 2006 şi iunie 2007. Studiile externe şi prezentul raport au fost întocmite prin includerea informaţiilor rezultate în urma numeroaselor contacte dintre Direcţia Generală Justiţie, Libertate şi Securitate şi contractanţi. În noiembrie 2007 a avut loc o reuniune interservicii cu alte direcţii, inclusiv Serviciul Juridic (SJ), Impozitare şi Uniune Vamală (TAXUD), Pescuit şi Afaceri Maritime (FISH), Întreprinderi şi Industrie (ENTR) şi Relaţii Externe (RELEX). În plus, trebuie menţionat faptul că DG TREN a făcut parte din comitetul director al studiului extern şi că a fost implicată în proces încă de la început.

Evaluarea impactului a fost revizuită pentru a lua în considerare avizele emise de Consiliul de evaluare a impactului în 4 şi 14 decembrie 2007.

SITUAţIA ACTUALă şI PROBLEMELE EXISTENTE

Fluxurile de pasageri la frontierele externe ale Uniunii Europene sunt în creştere şi vor continua să crească în viitor. Majoritatea pasagerilor sunt aşa numiţii călători bona fide, cărora le este permis accesul în conformitate cu normele şi regulamentele în vigoare, însă există şi infracţiuni grave care sunt strâns legate de mişcările transfrontaliere de persoane, precum fraudarea documentelor de călătorie şi fraude privind identitatea, imigraţia clandestină, traficul de persoane şi terorismul. Imigraţia ilegală în Uniunea Europeană constituie o provocare pentru fiecare stat membru.

Prin urmare, două obiective în aparenţă contradictorii trebuie îndeplinite: pe de o parte, pasagerilor bona fide trebuie să li se asigure trecerea fără probleme a frontierelor şi, pe de altă parte, trebuie garantată securitatea internă a spaţiului Schengen.

Numărul trecerilor efectuate la frontierele externe ale UE 27 în punctele de trecere a frontierei desemnate este de aproximativ 300 de milioane pe an[1]. Se estimează că 160 de milioane dintre aceste treceri ale frontierei sunt efectuate de către cetăţeni ai UE, 60 de milioane de către cetăţeni ai ţărilor terţe care nu au nevoie de viză şi 80 de milioane de către cetăţeni ai ţărilor terţe care au nevoie de viză.

Se estimează că în 2006 existau aproximativ 8 milioane de imigranţi ilegali în UE. Este probabil ca mai mult de jumătate dintre imigranţii ilegali să fi intrat iniţial în mod legal pe teritoriul UE, însă aceştia să fi intrat in ilegalitate ca urmare a depăşirii termenului legal de şedere.

Paşaportul fiecărui cetăţean al unei ţări terţe ar trebui ştampilat manual atunci când intră/iese din spaţiul Schengen. Timpul petrecut de un cetăţean al unei ţări terţe pe teritoriul unui stat membru se calculează pe baza acestor ştampile care, cu toate acestea, sunt adesea dificil de interpretat, fiind ilizibile sau fiind ţinta contrafacerilor. Astfel, calcularea exactă a timpului petrecut în spaţiul Schengen pe baza ştampilelor din documentele de călătorie este o sarcină dificilă, care necesită timp. În plus, nu există informaţii despre timpul petrecut de cetăţenii ţărilor terţe în spaţiul Schengen. Pentru aceste motive, în prezent nu există mijloace fiabile şi uşor de gestionat pentru a determina dacă un cetăţean al unei ţări terţe a depăşit termenul legal de şedere, nici informaţii coerente ale intrărilor şi ieşirilor călătorilor în şi din spaţiul Schengen care să contribuie la îmbunătăţirea gestionării frontierei, a securităţii şi planificării în acest domeniu; de asemenea, nu există nicio posibilitate de a colecta informaţii privind persoanele care depăşesc termenul legal de şedere.

În acest context, principalele probleme identificate în prezent sunt următoarele:

1. imigraţia ilegală;

2. terorismul şi infracţiunile grave;

3. lipsa datelor;

4. presiunea crescândă exercitată de fluxurile de pasageri;

5. provocările migraţiei economice.

OBIECTIVE STRATEGICE

În ordinea priorităţii acordate, obiectivele generale ale sistemului de intrare/ieşire sunt următoarele:

- reducerea imigraţiei ilegale (în special a numărului persoanelor care depăşesc termenul legal de şedere);

- contribuţia la lupta împotriva terorismului şi infracţiunilor grave;

- îmbunătăţirea gestionării eficiente a migraţiei economice (de exemplu, în ceea ce priveşte lucrătorii sezonieri);

În ordinea priorităţii acordate, obiectivele generale ale sistemului privind intrarea/ieşirea sunt următoarele:

- facilitarea trecerii frontierelor externe ale UE pentru călătorii bona fide, asigurând, în acelaşi timp, coerenţa de ansamblu a politicii UE în domeniul frontierei;

- îmbunătăţirea gestionării eficace a migraţiei economice (de exemplu, în ceea ce priveşte lucrătorii sezonieri);

Au fost elaborate obiective strategice specifice şi operaţionale pentru fiecare din obiectivele menţionate mai sus .

OPţIUNI STRATEGICE

Au fost identificate cinci opţiuni diferite:

Opţiunea 1: Statu-quoul

Opţiunea strategică a statu-quoului trebuie să ia în considerare numeroase evoluţii importante, aflate în desfăşurare, precum utilizarea documentelor de călătorie electronice şi punerea în aplicare completă a SIV. De asemenea, este preconizată şi o îmbunătăţire substanţială a infrastructurii de gestionare a fluxurilor transfrontaliere.

Opţiunea 2 Sistemul de intrare/ieşire

Această opţiune ar presupune înregistrarea datei şi locului de intrare şi ieşire a cetăţenilor ţărilor terţe care trec frontiera externă a UE. Astfel, ar fi disponibile informaţii mai exacte privind fluxurile transfrontaliere de cetăţeni ai ţărilor terţe. Aceste informaţii ar putea fi folosite pentru depistarea persoanelor care depăşesc termenul legal de şedere şi pentru analizarea situaţiei acestora. De asemenea, datele ar fi utile în planificarea utilizării resurselor alocate gestionării migraţiei şi controlului frontierei. Această opţiune conţine două subopţiuni strategice: un sistem de intrare/ieşire pentru cetăţenii ţărilor terţe care au nevoie de viză (2a) şi un sistem de intrare/ieşire pentru cetăţenii ţărilor terţe care nu au nevoie de viză (2b).

Opţiunea 3 Măsuri pentru facilitarea fluxurilor transfrontaliere

Această opţiune strategică ar putea lua forme diferite şi ar putea fi aplicată unor categorii diferite de călători. Au fost reţinute trei subopţiuni strategice, astfel încât procesul de evaluare a impactului să poată evalua implicaţiile principalelor diferenţe care pot apărea. Subopţiunea strategică a unui program de înregistrare a călătorilor în cazul cetăţenilor ţărilor terţe (3a) ar constitui un răspuns parţial la constrângerile şi consecinţele suplimentare pe care sistemul de intrare/ieşire le-ar putea impune pentru călătoriile transfrontaliere. Cetăţenii ţărilor terţe care primesc statutul de călător înregistrat ar beneficia de controale automate mai rapide. Evaluarea celor două subopţiuni strategice privind cetăţenii UE reflectă diferenţele de abordare între instituirea unui sistem unic la nivelul UE (3b) şi stabilirea unor standarde minime pentru dezvoltarea unui număr de sisteme (3c) adaptate necesităţilor anumitor puncte de trecere a frontierei şi pentru anumite grupuri de călători UE (de exemplu, atât sistemele de înregistrare a călătorilor, cât şi controalele automate la frontiere).

Alte două opţiuni strategice care instituie diferite obligaţii în privinţa migranţilor pentru a confirma întoarcerea acestora în ţara de origine, într-o posibilă combinaţie cu un sistem de garanţie, au fost luate în considerare, fiind ulterior excluse. Aceste opţiuni erau prea cuprinzătoare şi complexe - atât din punct de vedere politic, cât şi al punerii efective în aplicare - pentru a fi realizate pe termen mediu. În viitor, aceste alternative ar putea fi reanalizate, într-un context mai larg, în cadrul unei reflecţii strategice mai ample privind gestionarea migraţiei economice şi dezvoltarea internaţională.

În plus, mai multe opţiuni tehnice privind sistemul de intrare/ieşire pentru cetăţenii ţărilor terţe au fost luate în considerare, însă evaluarea s-a concentrat pe un sistem care foloseşte evoluţiile menţionate la opţiunea privind statu-quoul şi, în special, cele legate de SIV.

COMPARAREA OPţIUNILOR STRATEGICE

Opţiunile strategice au fost evaluate în funcţie de obiectivele generale, specifice şi operaţionale, dar şi în funcţie de ale criterii relevante precum viabilitatea în contextul unor evoluţii strategice importante sau impactul asupra drepturilor fundamentale, în special asupra protecţiei datelor şi a vieţii private.

Tabelele 1 şi 2 de mai jos prezintă evaluarea opţiunii statu-quoului , precum şi o evaluare comparativă a altor opţiuni şi subopţiuni strategice în funcţie de obiectivele generale ale sistemului de intrare/ieşire şi ale programului de înregistrare a călătorilor.

Tabelul 1 – evaluarea opţiunii statu-quoului

Opţiune strategică [efecte preconizate cotate pe o scară de la – (contribuţie negativă la realizarea obiectivului) la √√√√√ (realizare completă a obiectivului)] |

Obiectiv de realizat/Problemă de rezolvat | Opţiunea strategică 1 (statu-quoul) |

Obiectiv strategic: reducerea imigraţiei ilegale (în special a numărului persoanelor care depăşesc termenul legal de şedere) | √√ |

Obiectiv strategic: facilitarea trecerii frontierelor externe ale UE pentru călătorii bona fide, asigurând, în acelaşi timp, coerenţa de ansamblu a politicii UE privind frontierele. | - |

Obiectiv strategic: contribuţia la lupta împotriva terorismului şi infracţiunilor grave | √ |

Obiectiv strategic: îmbunătăţirea gestionării eficace a migraţiei economice (de exemplu, în ceea ce priveşte lucrătorii sezonieri); | √ |

Costuri relative | Nedisponibile |

Notă: opţiunea statu-quoului a fost evaluată din perspectiva situaţiei actuale

Tabelul 2 - evaluare comparativă a altor opţiuni şi subopţiuni strategice (2a-3c)

Evaluarea comparativă a altor opţiuni şi subopţiuni strategice |

Opţiuni strategice [efecte preconizate cotate pe o scară de la – (contribuţie negativă la realizarea obiectivului) la √√√√√ (realizare completă a obiectivului)] |

Obiectiv de realizat/Problemă de rezolvat | Opţiunea strategică 2a | Opţiunea strategică 2b | Opţiunea strategică 3a | Opţiunea strategică 3b | Opţiunea strategică 3c |

Obiectiv strategic: reducerea imigraţiei ilegale (în special a numărului persoanelor care depăşesc termenul legal de şedere) | √√ | √√√ | √ | √ | √ |

Obiectiv strategic: facilitarea trecerii frontierelor externe ale UE pentru călătorii bona fide, asigurând, în acelaşi timp, coerenţa de ansamblu a politicii UE privind frontierele | √ | -/0 | √√√ | √√ | √ |

Obiectiv strategic: contribuţia la lupta împotriva terorismului şi infracţiunilor grave | 0/√ | √ | - | - | - |

Obiectiv strategic: îmbunătăţirea gestionării eficace a migraţiei economice (de exemplu, în ceea ce priveşte lucrătorii sezonieri) | √√ | √ | √ | 0/√ | 0/√ |

Costuri relative[2] | Slab | Mediu | Slab-mediu | Mediu | Slab |

Opţiunea preferată | √ | √ | √ | √ |

Notă: Situaţia iniţială în funcţie de care sunt efectuate evaluările presupune punerea cu succes în aplicare a statu-quoului (tabelul 1). Alte opţiuni strategice (2a-3c) au fost evaluate în funcţie de această opţiune. De exemplu, opţiunea strategică 2a este cu două semne mai eficace (√√=impact mediu) în ceea ce priveşte „reducerea imigraţiei ilegale (în special în cazul persoanelor care depăşesc termenul legal de şedere)” decât situaţia iniţială.

Notă: Opţiunea strategică 2a = intrare/ieşire pentru cetăţenii ţărilor terţe care au nevoie de viză; 2b = intrare/ieşire pentru cetăţenii ţărilor terţe care nu au nevoie de viză; 3a = programul de înregistrare a călătorilor disponibil pentru cetăţenii ţărilor terţe; 3b = programul armonizat de înregistrare a călătorilor disponibil pentru cetăţenii UE; 3c = sunt instituite standarde minime pentru sistemele de înregistrare a călătorilor şi pentru sistemul automat de control la frontieră al cetăţenilor UE.

Opţiunea preferată

Pe baza evaluărilor efectuate, au fost alese acele opţiuni care pot îndeplini obiectivele şi care se aşteaptă în mod realist a fi puse în aplicare pe termen mediu, în ceea ce priveşte drepturile fundamentale şi protecţia datelor.

Astfel, opţiunea preferată este o combinaţie între un sistem de intrare/ieşire pentru toţi cetăţenii ţărilor terţe (subopţiunea strategică 2a şi 2b), programul de înregistrare a călătorilor pentru cetăţenii ţărilor terţe (subopţiunea strategică 3a) şi standarde minime pentru sistemele de înregistrare a călătorilor şi sistemul automat de control la frontieră al cetăţenilor UE (subopţiunea 3c).

Opţiunea preferată generează beneficii şi contribuie la realizarea obiectivelor, cu toate că potenţialul de reducere a terorismului şi infracţiunilor grave nu este important. Cu toate acestea, opţiunea preferată depinde într-un grad ridicat de punerea în aplicare cu succes a opţiunii statu-quoului .

În ceea ce priveşte aspectul tehnic al sistemului de intrare/ieşire, SIV şi SIS II urmăresc obiective diferite, astfel că nu este posibilă aplicarea unor sinergii cuprinzătoare în acest context, cu toate că au putut fi identificate sinergii tehnice. Sistemul SIV ar putea fi folosit în cazul sistemului de intrare/ieşire pentru înregistrarea informaţiilor privind intrarea şi ieşirea cetăţenilor ţărilor terţe care au nevoie de viză, precum şi pentru verificarea elementelor de identificare biometrică. În ceea ce priveşte cetăţenii ţărilor terţe care nu au nevoie de viză, ar fi necesare sisteme cel puţin parţial separate, dar care s-ar putea baza pe aceeaşi platformă tehnică ca SIV şi ar folosi acelaşi sistem de corespondenţe biometrice (SCB). Acest fapt ar permite exploatarea sinergiilor cu sistemele biometrice existente, menţinerea costurilor la un nivel scăzut şi asigurarea interoperabilităţii.

În ceea ce priveşte programul de înregistrare a călătorilor, va fi necesară o bază de date separată. Este posibilă dezvoltarea unei baze de date centralizate unice privind un sistem de intrare/ieşire şi un program pentru călătorii înregistraţi. Astfel, în aceste condiţii, ar fi necesară o singură bază de date nouă. La începutul anului 2008, Comisia va prezenta un document separat de lucru al serviciilor Comisiei privind opţiunile tehnice disponibile ale sistemului de intrare-ieşire şi sistemul de înregistrare a călătorilor.

În conformitate cu proiectul de raport final al studiului tehnic de fezabilitate privind sistemul de intrare/ieşire, costurile estimate ale unui sistem centralizat de intrare/ieşire şi de înregistrare a călătorilor sunt de aproximativ 20 de milioane de euro, eşalonate pe 2-3 ani, în timp ce costurile anuale de întreţinere şi exploatare s-ar ridica la aproximativ 6 milioane de euro. Costurile la nivelul tuturor statelor membre sunt estimate la aproximativ 35 de milioane de euro, însă acestea pot varia considerabil, în funcţie de numărul de porţi automate care ar fi create. O poartă automată costă aproximativ 35 000 euro. Fondul pentru frontierele externe ar putea susţine statele membre în achiziţionarea echipamentului necesar. Nu vor exista costuri pentru ţările terţe.

MONITORIZARE şI EVALUARE

Evaluarea impactului evidenţiază indicatori potenţiali pentru a monitoriza măsura în care obiectivele strategice operaţionale specifice vor fi atinse. Principalele surse de informaţii sunt bazele de date ale sistemului de intrare/ieşire şi programele de înregistrare a călătorilor.

[1] Calcul realizat având în vedere baza de date a Eurostat privind turismul. Cifra are la bază estimările privind cazările peste noapte la hotel, în unităţi de cazare colective sau în sectorul turistic privat. Persoanele cazate la prieteni sau rude nu sunt incluse în calcul. Cazările peste noapte sunt înregistrate în funcţie de ţara de reşedinţă a călătorilor.

[2] Costurile punerii în aplicare tehnice vor fi prezentate în cadrul unui document de lucru separat al Comisiei privind opţiunile tehnice, la începutul anului 2008.