RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 100/28

Avizul Comitetului Economic și Social European privind consultarea referitoare la proiectul de orientări generale ale Comisiei privind analiza de impact

2009/C 100/05

La 29 mai 2008, în conformitate cu articolul 262 din Tratatul de instituire a Comunității Europene, Comisia a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la

Consultarea referitoare la proiectul de orientări generale ale Comisiei privind analiza de impact.

La 8 iulie 2008, Biroul Comitetului a însărcinat Secțiunea pentru piața unică, producție și consum cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă.

Având în vedere caracterul urgent al lucrărilor, Comitetul Economic și Social European l-a numit pe dl RETUREAU raportor general în cadrul celei de-a 448-a sesiuni plenare din 21, 22 și 23 octombrie 2008 (ședința din 22 octombrie 2008) și a adoptat prezentul aviz cu 83 de voturi pentru, 0 voturi împotrivă și 4 abțineri.

1. Introducere

1.1 În Strategia sa politică anuală pentru 2008 (1), Comisia subliniază că „simplificarea și îmbunătățirea cadrului de reglementare pentru întreprinderile și cetățenii UE au reprezentat o prioritate majoră. (...) În 2007 se vor aduce îmbunătățiri sistemului de evaluare a impactului, se va lansa un program de acțiune destinat să elimine povara administrativă inutilă care decurge din legislație la nivel comunitar și național”, iar „programul de simplificare actualizat” și monitorizarea aplicării legislației comunitare (2) se vor pune în aplicare. „Realizarea acestor acțiuni va constitui obiectivul principal pentru 2008.”

1.2 Această strategie se traduce în programul de lucru prin aceea că fiecare acțiune sau propunere de program face obiectul unei foi de parcurs răspunzând unei serii de întrebări precise, care primesc soluții în general succinte, reflectă primele rezultate ale analizei de impact (AI sau AI preliminară) și estimează impactul bugetar al fiecărei acțiuni sau propuneri.

1.3 În ceea ce privește sistemul de analiză de impact, Comisia a stabilit un proiect de orientări interne – propunere examinată în prezentul aviz (3), ca urmare a evaluării externe desfășurate în 2007 asupra sistemului de analiză de impact definit în 2002 și îmbunătățit în 2005 și luând în considerare experiențele și învățămintele rezultate din activitățile Comitetului de analiză de impact (CAI). Comisia dorește să îmbunătățească metodologia generală, astfel încât aceasta să fie bine definită, previzibilă, transparentă și cuantificabilă în bugetul comunitar (o AI necesită, în funcție de complexitatea problemelor, între cinci și treisprezece luni pentru a fi dusă la bun sfârșit și mobilizează resurse și mijloace pe care Comisia dorește să le pună la dispoziția serviciilor în vederea îndeplinirii obiectivelor programului „O mai bună legiferare” în ceea ce privește AI).

1.4 Revizuirea orientărilor generale (OG) are obiectivul de a furniza OG pentru desfășurarea AI, a AI preliminare și pentru redactarea opțiunilor finale propuse Comisiei de către direcția generală responsabilă de desfășurarea AI. Astfel, colegiul comisarilor își poate exercita în cunoștință de cauză competența de inițiativă legislativă, și anume propunând o alternativă legislativă sau hotărând, în faza de AI preliminară, să nu se acționeze în niciun fel sau să elaboreze o comunicare care, prin definiție, nu este normativă.

1.5 Fiecare AI este unică, individualizată și se caracterizează prin obiectivele menționate în programul de lucru anual al Comisiei; OG definesc așadar un parcurs, niște proceduri și metode de lucru, într-un mod suficient de flexibil pentru a se adapta diversității situațiilor și problemelor, în funcție de competențele comunitare și de exigențele Comunității, astfel cum au fost prevăzute de tratate și respectând principiile proporționalității și subsidiarității.

1.6 AI-urile pot fi realizate într-una dintre următoarele limbi oficiale ale Comunității: engleză, franceză sau germană. În practică, aproape toate AI-urile sunt realizate în limba engleză, din motive practice de comunicare internă – între DG-uri și la nivelul fiecărei direcții generale – și externă – îndeosebi în faza de consultare a părților interesate. La fiecare proiect legislativ din planul de lucru anual se adaugă sistematic anexe conținând o AI completă și o sinteză, sub cota [SEC(anul), numărul], în limba engleză. Propunerea legislativă este astfel susținută de o AI și de explicații care justifică alegerea făcută de Comisie.

2. Observațiile generale ale Comitetului

2.1 Fiecare propunere legislativă declanșează o procedură preliminară de evaluare, care poate conține momente sau faze menite să identifice necesitatea și impactul intern și extern, din diferite puncte de vedere.

2.2 Legistica, „știința aplicată a legislației, care se ocupă cu identificarea celor mai bune căi de elaborare, redactare, edictare și aplicare a normelor” (4), nu îl supune pe legiuitorul național acelorași constrângeri ca și pe legiuitorul comunitar. Acesta din urmă este, într-adevăr, mai departe de cetățeni și pare uneori îndepărtat de preocupările imediate ale acestora; el trebuie să-și expună clar toate inițiativele, să încurajeze informarea și participarea pe diverse căi, pentru a consolida dimensiunea participativă a cetățeniei europene, indisolubil legată de cetățenia națională. În acest context politic deosebit, AI-urile devin parte integrantă și o componentă importantă a activității normative și a acțiunilor Comisiei.

2.3 În cadrul prezentului aviz, ce este orientat spre practica legislativă, nu pot fi detaliate și discutate diferitele aspecte teoretice și practice consacrate activității legislative în cadrul Uniunii Europene, însă trebuie subliniat cel puțin faptul că legiuitorii lucrează cu „constrângeri” care nu pot fi evitate: tratatele fondatoare și principiile generale ale dreptului în societățile democratice și dezvoltate economic care sunt membre (sau au vocație de membre) ale Uniunii, precum și principiile constituționale ale acestora și interpretările jurisprudențiale ale dreptului primar și derivat (5).

2.4 Toate popoarele din Uniune aspiră acum la democrație, la rezolvarea pașnică a conflictelor, la un plus de cooperare și solidaritate, la promovarea drepturilor individuale și colective, la o legislație realistă și de calitate, care să se conformeze clar tratatelor și principiilor generale de drept aplicabile în toate statele membre. Deciziile politice, precum și legislațiile se înscriu în acest cadru global, care poate fi foarte bine calificat drept „constituțional”, pentru că definește natura democratică a instituțiilor politice și limitele competențelor instituțiilor politice, legislative și administrative sau judiciare. Acest „cadru constituțional”, care distinge între politicile comunitare, rezultate din competențele exclusive, și politicile partajate cu statele membre și care evidențiază procedurile de urmat într-o guvernare prin drept (care trebuie deci să elaboreze legi și reglementări), trebuie să permită aprecierea evaluării legislației, controlul eficacității acesteia și al bunei utilizări a mijloacelor disponibile, financiare sau de altă natură; în plus, trebuie să permită reevaluarea periodică a legislației, pentru a se face eventuale ajustări sau modificări sau pentru a se consta că obiectivele fixate au fost îndeplinite.

2.5 Această simplă enumerare evocă, fără a o analiza, complexitatea competențelor, a responsabilităților și a sarcinilor încredințate diverșilor actori din Uniune.

2.6 AI a fost concepută încă de la început ca instrument destinat îmbunătățirii calității și coerenței procesului legislativ de elaborare a politicilor, menit să contribuie la un mediu de reglementare eficient și performant și la o punere în aplicare coerentă a procesului de dezvoltare durabilă. AI sprijină competența politică fără însă a i se substitui. Aceasta trebuie să permită identificarea efectelor pozitive și negative probabile ale unui proiect legislativ și obținerea unui consens în ceea ce privește îndeplinirea unor obiective concurente. În practică, AI a fost pusă în aplicare inițial pentru proiectele cele mai importante, iar apoi pentru toate proiectele din strategia politică anuală și din programul de lucru al Comisiei. Comunicarea din iunie 2002 expune în anexă principalele elemente ale metodei AI și, separat, modalitățile tehnice de punere în aplicare, publicate în toamna anului 2002 (6). O revizuire a OG a avut loc în 2005 și apoi de la sfârșitul lui 2007 până la prezentul proiect, din mai 2008.

2.7 Încă de la primele eforturi depuse în vederea unei mai bune legiferări, Comitetul Economic și Social European (denumit în continuare Comitetul) a susținut propunerile Comisiei în acest scop și, în general, sprijină propunerile de îmbunătățire a modului de efectuare și a prezentării AI-urilor, care au căpătat o importanță din ce în ce mai mare în pregătirea proiectelor legislative și în practici precum codificarea, simplificarea redactării (pe cât posibil) și mai ales utilizarea unor concepte juridice de calitate și clare. Pentru Comitet, calitatea traducerilor textelor și monitorizarea aplicării legislației comunitare sunt esențiale în îmbunătățirea armonizării și respectării normelor juridice.

2.8 Se au în vedere trei categorii principale de impact:

— impactul social;

— impactul economic;

— impactul ecologic.

Comitetul observă că rubrica „impact social” regrupează un mare număr de întrebări, care ar fi preferabil să fie tratate în două categorii distincte: pe de-o parte, impactul social propriu-zis și, pe de altă parte, impactul cu caracter societal (lupta împotriva terorismului, securitatea, justiția etc.). Aspectele sociale propriu-zise sunt în relație cu aspectele economice și privesc actorii sociali, negocierea colectivă și condițiile de lucru și de ocupare a forței de muncă, pe când aspectele societale privesc alte domenii (justiția, poliția etc.), implică mai degrabă actorii politici și se referă la societate în ansamblul său.

2.9 AI economică se bazează pe analiza de rentabilitate și pe analiza concurenței. Însă, dată fiind necesitatea unei dezvoltări durabile, Comitetul ține să sublinieze că datele referitoare la impactul calitativ și calculul economic trebuie privite pe termen lung. În privința concurenței, Comitetul amintește că aceasta este un mijloc și nu un scop. De asemenea, trebuie să se aibă în vedere imperativele politicii industriale și constituirea de actori economici și financiari de dimensiuni internaționale pentru a rezista în contextul concurenței mondiale. Cadrul de ansamblu în care trebuie înțelese AI-urile economice și financiare îl constituie dimensiunea mondială a economiei și cooperarea în sectorul economic cu țările terțe.

2.10 AI de mediu trebuie de asemenea să recurgă la o serie de indicatori bazați pe observații periodice și informații colectate în condiții tehnice și contexte comparabile (calitatea aerului în mediul urban, încălzirea atmosferică etc.). Este vorba mai ales, pentru această categorie de efecte, despre combinarea analizelor calitative și a celor de rentabilitate. Comitetul consideră că nu este obligatoriu să se acorde prioritate analizelor de rentabilitate în raport cu rezultatele calitative. Trebuie să se asigure posibilitatea de a prezenta ambele tipuri de rezultate și să se stabilească niște criterii de prioritate, de exemplu în privința impactului anumitor tipuri de poluare asupra sănătății. Este practic imposibil să se cuantifice în termeni monetari anii de viață câștigați datorită măsurilor propuse, însă această informație permite o comparație în timp, chiar dacă, în realitate, factorii care intervin asupra sănătății sunt multipli și chiar dacă aceste comparații în timp vor prezenta întotdeauna marje de eroare semnificative, în special dată fiind influența asupra sănătății a altor factori în afară de calitatea aerului (modul de viață și de alimentație, efectele politicii de profilaxie etc.).

2.11 Extrem de important este rolul consultării părților interesate, a organizațiilor lor reprezentative la nivel european și în special a Comitetului Regiunilor și a CESE, care reprezintă societatea civilă organizată și expresia sa politică la nivel local. Având în vedere timpul scurt de realizare și faptul că AI-urile se redactează într-o singură limbă – circumstanțe care ridică probleme unui mare număr de organizații, în special naționale – organele consultative europene au o responsabilitate deosebită în ceea ce privește calitatea AI-urilor și consultarea conformă cu acordurile interinstituționale de cooperare. Este important ca această primă consultare să nu pună obstacole în calea consultării ulterioare referitoare la proiectele prezentate legiuitorului, care va fi mai degrabă de natură politică.

2.12 Comitetul salută abordarea complexă a AI-urilor, în plan orizontal – atunci când mai multe sunt implicate DG-uri – și în plan temporal (termen scurt, mediu și lung). Exercițiul din 2007 al evaluării ex-post a AI-urilor ar trebui, poate, să ducă la integrarea de către Comitetul de analiză de impact, a verificărilor ex-post în procedura de desfășurare a analizei de impact , pentru a permite o reflecție aprofundată asupra indicatorilor și a pertinenței lor, precum și asupra validității evaluărilor, indiferent dacă acestea privesc rentabilitatea sau se bazează pe aprecieri calitative. Comitetul apreciază că aspectul legat de indicatori ar trebui dezvoltat mai mult în OGAI (7), pornind de la datele statistice colectate de Eurostat sau cu ajutorul unor anchete specifice desfășurate de serviciile Comisiei. Același lucru este valabil pentru indicatorii elaborați de alte organizații, îndeosebi de agențiile ONU, precum PNUD, și pentru indicatorii proveniți din cercetarea desfășurată în diverse țări, fie de ministere, fie de universități.

2.13 A doua parte a proiectului de OG abordează corect aspectele generale și transversale – înscrierea în timp, luarea în considerare a sarcinilor administrative care trebuie minimizate, imperativul de a nu subestima nici impactul care nu poate fi plasat imediat într-o analiză de rentabilitate, nici interacțiunile dintre diverși factori de influență. Trebuie să se țină seama de efectul celorlalte proiecte legislative adoptate sau în curs de AI, mai ales dacă este vorba despre un întreg pachet legislativ și despre obiective comunitare generale (Strategia de la Lisabona, respectarea drepturilor fundamentale, strategia energetică europeană și obiectivul de dezvoltare durabilă). Impactul extern nu trebuie nici el neglijat.

2.14 Trebuie să se evalueze în mod specific impactul asupra IMM-urilor și a industriilor mici și mijlocii, ca și costurile eventual mai ridicate ale reglementării, dată fiind dimensiunea redusă și sarcinile administrative mult mai sensibile în cazul unei structuri mici decât în cazul unei întreprinderi mari. Comitetul salută luarea în considerare a impactului special asupra IMM-urilor și a industriilor mici și mijlocii și este de acord cu recomandarea Comisiei de a prevedea măsuri de reducere a acestui impact atunci când AI arată că el ar fi disproporționat sau excesiv.

2.15 În sfârșit, opțiunile posibile prezentate în AI nu trebuie să aibă o natură artificială sau forțată, ci să reprezinte adevărate alternative, credibile și operaționale, asupra cărora să se exercite cea mai adecvată opțiune politică.

3. Reflecții critice

3.1 Comisia elaborează în detaliu procedurile și fixează termenele tuturor analizelor de impact. Totuși, aceste proceduri și termene trebuie să fie suficient de flexibile pentru a acoperi multitudinea de cazuri particulare.

3.2 Fiecare analiză de impact este un exercițiu ad-hoc original, deși există anumite norme și restricții rigide atât pentru AI preliminare, cât și pentru cele complete. Se pot cita, de exemplu, consultarea interservicii, termenul de realizare a unui studiu încredințat unui consultant extern, planificarea bugetară sau programul de lucru al Comisiei Europene.

3.3 Centrul Comun de Cercetare, ai cărui cercetători lucrează deseori în colaborare cu o universitate sau cu experți care utilizează datele Eurostat-ului, este organismul cel mai implicat în elaborarea AI. Cu toate acestea, cercetătorii își realizează, după caz, propria agregare a datelor disponibile pentru a defini o problemă sau recurg la metode matematice și bugetare, precum și la indicatori comuni. De asemenea, pot realiza anchete sau sondaje pentru a completa procedurile standardizate de consultare prevăzute în acest context.

3.4 O tendință semnificativă a AI, care răspunde cerințelor metodologice din anexă (de fapt este vorba de elaborarea unui nou manual sau ghid de elaborare a analizelor de impact) constă în exprimarea în termeni pecuniari a efectelor diferitelor opțiuni posibile, pentru a obține un criteriu de decizie.

3.5 De exemplu, impactul de mediu (8) poate fi măsurat în termeni de costuri sau de economii, însă anumiți factori ar trebui păstrați în ciuda costurilor, din rațiuni superioare – în special de ordin calitativ: efectul asupra schimbărilor climatice, respectarea drepturilor fundamentale, aspectele etice, efectele pe termen scurt și pe termen lung asupra sănătății.

3.6 Deseori criteriile calitative trebuie să prevaleze, deoarece ele corespund obiectivelor și politicilor Uniunii. Este adevărat că, în cele din urmă, acestea se reflectă în costuri financiare (indemnizațiile pentru victimele azbestului etc.), dar prevenirea răspunde unei necesități etice. Într-adevăr, chiar dacă azbestul a fost o soluție eficientă și necostisitoare pentru izolarea clădirilor, a utilajelor și, în special, a conductelor, astăzi, costul înlocuirii acestuia anulează avantajele financiare înregistrate pe termen scurt. Bilanțul este deci negativ și, după decenii de la utilizare, cel care plătește nu este neapărat poluatorul. Principiul precauției ar trebui susținut cu tărie în AI, fără a servi totuși drept pretext pentru inacțiune.

3.7 Privind în urmă, se dovedește că principalele probleme întâlnite se referă la consultarea părților interesate. Anumite exprimări pot fi considerate ca individuale, iar autorul poate fi un mic întreprinzător sau un lucrător independent, a cărui experiență prețioasă nu ar trebui eliminată în favoarea unor lobby-uri bine puse la punct și active, care uneori pot furniza expertiză și informații interesate (9).

3.8 În cadrul proiectelor foarte complexe, efectele pot fi deosebit de dificil de exprimat în cifre (REACH, de exemplu). Opțiunea de a proteja lucrătorii și utilizatorii a prevalat, deși sectorul industrial a reușit să găsească un sprijin politic suficient de puternic pentru a limita sfera de aplicare a legislației.

3.9 Totuși, aceste situații nu sunt anormale. Într-adevăr, grupurile implicate își apără interesele, dar revine legiuitorului să procedeze astfel încât interesul general să prevaleze asupra intereselor particulare pe termen scurt. Anumite „constrângeri” pe termen scurt pot constitui avantaje comparative pe termen mediu, în special stabilind norme europene care devin universale odată cu progresul tehnologic (în special limitarea emisiilor motoarelor de autovehicule, eforturile de promovare a energiilor alternative mai puțin poluante și mai durabile).

3.10 În cadrul unei dezbateri publice este foarte eficient să se recurgă la Cărți verzi și Cărți albe în pregătirea legislației, pentru a cunoaște opiniile părților interesate și, mai general, ale societății civile organizate, fie în cadrul CESE, fie reprezentate de organizații neguvernamentale europene de specialitate. Legiuitorul însuși, cu ocazia dezbaterii interne, are ocazia de a căuta compromisuri dinamice.

3.11 CESE trebuie să menționeze că, în schimb, precipitarea și ideologia pot afecta unele proiecte, care ajung astfel să fie respinse sau să sufere modificări majore, cu toate că printr-o abordare mai puțin brutală s-ar fi putut obține rezultate acceptabile pentru toate părțile (cum a fost cazul proiectului de directivă „Servicii portuare” elaborat în regim de urgență de o Comisie Europeană aflată la sfârșitul mandatului și care, la acel moment, nu și-a acordat răgazul pentru a lansa consultări și a căuta compromisuri).

3.12 Criza actuală ar trebui să invite la prudență maximă față de anumite „idei primite de-a gata” și de alte principii de autoritate. Criteriul validării în practică este esențial în construirea unei experiențe colective dominate simultan de prudență și de creativitate în materie de analiză de impact. Această abordare se opune conceptelor pretins științifice, cum este cel conform căruia, pe de o parte, piața nereglementată este mai eficientă decât o reglementare adaptată, care să urmărească asigurarea transparenței și împiedicarea derivelor și a fraudelor, iar, pe de altă parte, orice ajutor de stat este un lucru negativ în sine. O viziune realistă și echilibrată ar trebui să prevaleze asupra viziunilor prea simpliste asupra economiei și finanțelor.

4. Concluzii

4.1 Comitetul consideră că analizele de impact contribuie la îmbunătățirea efectivă a legislației și își confirmă disponibilitatea de a lua parte la aceste analize cu întreaga competență și cu toate mijloacele sale materiale și umane. Este vorba, într-adevăr, despre o miză politică esențială pentru receptarea optimă a legislației comunitare în legislația națională. Trebuie să se asigure o cât mai bună înțelegere de către cetățeni a procesului legislativ sau normativ, fie că este vorba despre dreptul pozitiv (hard law), fie despre instrumentele legislative cu caracter neobligatoriu (soft law). În afară de aceasta, organizațiile neguvernamentale reprezentative trebuie să fie asociate la procesele comunitare pe calea clasică a chestionarelor.

4.2 În plus, Comitetul are ferma convingere că aceste consultări trebuie să facă obiectul unei atenții susținute din partea DG-urilor, deoarece s-a întâmplat deja ca rezervele exprimate față de anumite propuneri legislative să nu fie luate suficient în considerare. Acest lucru a condus uneori la modificări importante ale acestor propuneri, prin intermediul unor amendamente „masive”, sau chiar la respingerea lor de către un legiuitor sau altul, și anume Consiliul sau Parlamentul, atente la reacțiile sau manifestările din cadrul societății civile. Democrația participativă permite evitarea acestor situații, care, în final, se dovedesc foarte costisitoare, atât pe plan politic, cât și pe plan bugetar.

4.3 O metodă modernă și eficientă de producere a normelor nu face decât să pună în valoare rolul legiuitorului comunitar.

4.4 În final, Comitetul salută eforturile depuse și mijloacele utilizate de mulți ani în vederea realizării unei mai bune legiferări, aspect esențial pentru o Uniune bazată pe drept, și invită Comisia să continue în această direcție.

Bruxelles, 22 octombrie 2008. Președintele Comitetului Economic și Social European Mario SEPI

(1) COM(2007) 65 final, din februarie 2007.

(2) A se vedea Avizul CESE, JO C 204 din 9.8.2008, p. 9.

(3) COM, mai 2008, document de lucru fără număr (http://ec.europa.eu/governance/impact/consultation/ia_consultation_en.htm).

(4) Chevallier, J. (1995), „L'évaluation législative: un enjeu politique”, in Delcamp A. et al., Contrôle parlementaire et évaluation, Paris, 1995, p. 15.

(5) Ar trebui să se țină seama și de diferitele momente tragice din istorie, de-a lungul cărora noțiunea de drept, în general, și noțiunea de drepturi ale persoanei, în special, au fost încălcate într-un mod uneori teribil de sălbatic.

(6) COM(2002) 276 final, 5.6.2002.

(7) Orientările generale privind analiza de impact.

(8) Punctul 9.3.4 al anexei „Environmental Impact Assessment Models” (Modele de evaluare a impactului de mediu).

(9) Aspect ilustrat de consultarea privind posibilitatea de brevetare a invențiilor puse în practică de computer (document de consultare redactat de serviciile DG Piața internă, 19.10.2000).