RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR

privind rezultatele obținute și aspectele calitative și cantitative ale punerii în aplicare a Fondului pentru frontierele externe în perioada 2007-2009 [raport prezentat în conformitate cu articolul 52 alineatul (3) litera (b) din Decizia 574/2007/CE a Consiliului din 23 mai 2007]

INTRODUCERE

Pentru perioada 2007-2013, Uniunea Europeană a instituit programul general „Solidaritate și gestionarea fluxurilor migratorii”, care în prezent beneficiază de o alocare totală în valoare de 4 032, 23 milioane EUR. Programul general este format din patru fonduri, iar obiectivul său este o împărțire echitabilă a responsabilităților între statele membre, în ceea ce privește sarcina financiară care rezultă din introducerea unei gestionări integrate a frontierelor externe ale Uniunii și din punerea în aplicare a politicilor comune în domeniul azilului și al imigrației[1].

Unul dintre cele patru fonduri este Fondul pentru frontierele externe[2], instituit pentru perioada 2007-2013, care beneficiază de o alocare totală în valoare de 1 820 de milioane EUR. La această sumă se adaugă contribuțiile din partea statelor Schengen asociate, Norvegia, Islanda, Elveția și Liechtenstein, care participă la fond din 2010.

Tabelul 1: Fondul pentru frontierele externe (FFE) - bugetul UE în perioada 2007-2013

Total state membre | 144 800 | 134 330 | 154 872 |

Regimul special de tranzit | 15 000 | 15 000 | 15 000 |

Acțiuni comunitare | 10 200 | 10 170 | 5 628 |

Acțiuni specifice | 0 | 10 000 | 10 000 |

TOTAL | 170 000 | 169 500 | 185 500 |

Total 2007-2009 | 525 000 |

% din totalul aferent perioadei 2007-2013 | 28 % |

- În primii trei ani au fost aprobate 69 de programe anuale, care au angajat resurse ale UE în valoare de peste 434 de milioane EUR.

Graficul 1: resurse ale UE alocate programelor naționale în perioada 2007-2009

[pic]

- Principalii beneficiari au fost Spania (94,4 milioane EUR), Italia (59,8 milioane EUR) și Grecia (50,7 milioane EUR). Suma globală alocată acestora a reprezentat aproape 50 % din totalul disponibil pentru toate statele membre participante.

- În cazul în care sunt luate în considerare sumele alocate regimului special de tranzit , în perioada 2007-2009, Lituania a beneficiat, în total, de 55,4 milioane EUR, această țară fiind astfel al treilea cel mai important beneficiar al fondului, înaintea Greciei.

- În ceea ce privește resursele financiare alocate, următoarele șapte state membre au primit între 3 % și 7 % din totalul alocărilor aferente perioadei 2007-2009 și pot fi considerate ca beneficiari de nivel mediu : Franța (30,3 milioane EUR), Germania (24,5 milioane EUR), Polonia (23,8 milioane EUR), Malta (22,8 milioane EUR), Ungaria (19,4 milioane EUR), Finlanda (16,4 milioane EUR) și Slovenia (16,1 milioane EUR).

- Celelalte state membre au primit între 0,03 % și 2 % și pot fi încadrate în categoria micilor beneficiari : Austria (4,5 milioane EUR), Belgia (5,2 milioane EUR), Cipru (7,5 milioane EUR), Republica Cehă (5,6 milioane EUR), Danemarca (2,1 milioane EUR), Estonia (8,8 milioane EUR), Letonia (5,3 milioane EUR), Luxemburg (0,14 milioane EUR), Țările de Jos (9,8 milioane EUR), Portugalia (9,3 milioane EUR), Slovacia (3,4 milioane EUR) și Suedia (4,1 milioane EUR).

Graficul 2: resursele UE și finanțările naționale complementare în perioada 2007-2009

[pic]

Pentru 2007, 2008 și 2009, statele membre au programat finanțări complementare în valoare de 125,9 milioane EUR, 68,3 milioane EUR și, respectiv, 111,7 milioane EUR. Resursele alocate pentru asistența tehnică destinată gestionării fondului în statele membre s-au ridicat la 6 milioane EUR, 6,5 milioane EUR și, respectiv, 6,6 milioane EUR.

În ceea ce privește rata de utilizare, conform celor raportate în cursul anului 2010, s-a înregistrat un nivel ridicat de execuție globală a creditelor de către statele membre în primii ani (aproximativ 90 % pentru 2007 și 2008). Rata pentru 2009 este de 70 %, dar rapoartele nu au vizat întreaga perioadă de punere în aplicare. Mai multe dintre principalele state membre beneficiare, cum ar fi Spania, Lituania, Malta, au angajat în mod constant întreaga alocare. În cazul Italiei și al Greciei, ratele au fost mai reduse (90 % și, respectiv, între 60 și 70 %).

Resursele UE rezervate pentru acțiuni comunitare și acțiuni specifice

Suma de 13 591 710 EUR a fost angajată pentru punerea în aplicare a acțiunilor comunitare în perioada care face obiectul prezentului raport. De această sumă au beneficiat 14 proiecte referitoare la cooperarea între statele membre privind ofițerii de legătură în materie de imigrație și 4 proiecte care vizează înființarea unor centre comune de depunere a cererilor în țările terțe. Aceste acțiuni au fost concepute în scopul de a se asigura punerea în aplicare coordonată la nivel local a politicii comune în domeniul vizelor, distribuind responsabilitățile și punând în comun resursele disponibile. Un exemplu de îmbunătățire a colaborării în acest domeniu este proiectul „Casa Schengen” din Kinshasa, la care participă Belgia și Portugalia. Acesta a permis împărțirea resurselor, ceea ce a avut drept rezultat o scădere a costurilor de gestionare a vizelor. Astfel de proiecte facilitează și îmbunătățesc punerea în aplicare a politicii europene în domeniul vizelor și deschid calea pentru ca alte state membre să își orienteze politicile în vederea realizării obiectivelor Programului de la Stockholm privind intensificarea cooperării consulare regionale. Aceste proiecte previn eliberarea frauduloasă a vizelor și generează impulsul necesar pentru trecerea într-o nouă etapă de dezvoltare a politicii comune în domeniul vizelor, luând în considerare competențele statelor membre în materie.

În plus, s-au efectuat studii privind concepte referitoare la infrastructura de supraveghere a frontierelor, o rețea securizată de comunicații și o perspectivă asupra informațiilor privind zonele prefrontaliere în cadrul unui sistem european de supraveghere a frontierelor (EUROSUR), cooperarea între polițiștii de frontieră și administrațiile vamale care își desfășoară activitatea la frontierele externe ale UE și un sistem electronic de autorizare a călătoriilor (SEAC) la nivelul UE.

În perioada 2008-2009, s-au angajat 18 397 314 EUR pentru acțiuni specifice cofinanțate la secțiuni ale frontierei în Italia, Grecia, Malta și Spania, pe care evaluările Frontex le semnalaseră ca prezentând un nivel maxim de risc. Măsurile consolidează capacitățile statelor membre care se confruntă cu creșterea presiunii exercitate de migrație. De exemplu, în Italia, pentru a reduce presiunea la frontierele maritime, au fost utilizate, inter alia , echipe multidisciplinare (inclusiv lingviști și psihologi) și echipamente în vederea îmbunătățirii identificării migranților. În Grecia, s-au achiziționat motociclete de patrulare pentru a mări capacitatea de supraveghere a pazei de coastă elene de-a lungul țărmurilor de est ale Mării Egee. De asemenea, Grecia a prevăzut punerea în aplicare a unui proiect care vizează instituirea unui sistem integrat de supraveghere pe un anumit tronson al frontierei cu Turcia.

PREGĂTIREA PUNERII ÎN APLICARE ÎN STATELE MEMBRE

Lansarea fondului

Comisia a adoptat norme de aplicare a fondului[9], comune tuturor celor patru fonduri, în scopul asigurării unei implementări armonizate și al stabilirii unor modele comune în materie de programare și raportare. Normele stabilesc proceduri de selecție și criterii pentru eligibilitatea cheltuielilor efectuate în cadrul fondului. O altă parte importantă a orientărilor a vizat elaborarea, în strânsă cooperare cu statele membre, a unui manual privind eligibilitatea , conținând exemple practice și cele mai bune practici în gestionarea proiectelor. Au fost organizate sesiuni de informare referitoare la normele privind eligibilitatea cheltuielilor, iar manualul a fost actualizat periodic. Orientări generale suplimentare au fost furnizate în cadrul reuniunilor „ Comitetului SOLID” și al celor trei conferințe pe tema fondurilor (una în 2008 privind fondurile în general și două în 2009, dintre care una pentru autoritățile de audit, iar cealaltă referitoare la programare și evaluare).

Instituirea de garanții privind regularitatea și legalitatea cheltuielilor

În timp ce statele membre sunt responsabile de gestionarea fondurilor în cadrul programelor, Comisia poartă răspunderea finală în ceea ce privește cadrul juridic general și execuția bugetului UE. Această responsabilitate se exercită prin delegarea anumitor sarcini către statele membre, sub rezerva acțiunilor necesare de supraveghere și raportare. În acest scop, statele membre sunt responsabile de stabilirea unui sistem de gestionare și control , în conformitate cu cerințele prevăzute în actul de bază.

Statele membre au desemnat (1) o autoritate responsabilă, cu competențe în materie de gestionare a programului, susținută de o autoritate delegată, dacă este cazul, (2) o autoritate de audit, care verifică funcționarea eficace a sistemului de gestionare și control, precum și (3) o autoritate de certificare, care certifică declarațiile de cheltuieli înainte ca acestea să fie transmise Comisiei. Împreună, aceste autorități sunt responsabile de asigurarea bunei gestiuni financiare a fondurilor alocate unui stat membru.

În general, statele membre au ales să grupeze autoritatea responsabilă și autoritatea de certificare în cadrul unui singur organism și să plaseze autoritatea de audit într-un alt organism. Această alegere se datorează faptului că fondul, prin domeniul său de aplicare și prin natura sa, este implementat, în principal, de organisme publice, care fac parte adesea din aceeași entitate ca cele care gestionează fondul sau se află sub egida acestora. În astfel de cazuri, normele de aplicare prevăd creșterea independenței autorității de audit: cea mai bună practică este ca aceasta să fie independentă de organismele respective.

De obicei, autoritatea responsabilă face parte din Ministerul de Interne (în toate statele membre, cu excepția FR, EL, NL, DE, DK, LU și SE). 9 state membre au numit o autoritate responsabilă exclusiv de punerea în aplicare a Fondului pentru frontierele externe și 14 state membre au decis să creeze o autoritate comună pentru două sau mai multe fonduri ale programului general.

Descrierile sistemelor au fost analizate în conformitate cu actul de bază, înainte de efectuarea primelor plăți. Din examinarea descrierilor, a auditurilor de sistem și a altor informații disponibile cu privire la punerea în aplicare a fondului, se constată că majoritatea statelor membre au instituit sisteme robuste. „Opinii fără rezerve” au fost emise pentru 15 descrieri ale sistemelor, în timp ce 8 state membre au primit o „opinie calificată cu rezerve” și au fost invitate să revizuiască unele părți ale descrierii. Deficiențele identificate au fost considerate a avea un impact limitat. Acestea se refereau, în special, la asigurarea independenței autorității de audit, în cazul în care fondul era pus în aplicare conform „metodei organismului de execuție” (atunci când caracteristicile unei acțiuni nu permiteau alegerea organismului de punere în aplicare ori din cauza unui monopol de jure sau de facto al unui beneficiar potențial).

În plus, în perioada 2008-2010, s-au efectuat audituri de sistem în 14 state membre. Majoritatea sistemelor păreau să funcționeze în mod adecvat, dar unele dintre acestea necesitau îmbunătățiri. În special, s-a cerut statelor membre să oficializeze desemnarea autorităților, să consolideze practicile de documentare pentru procedurile de selecție a proiectelor și să semneze la timp acorduri cu beneficiarii proiectelor.

Comisia a efectuat mai multe misiuni în vederea verificării conformității și a realizării obiectivelor programului. Activitățile legate de monitorizare au început efectiv în 2009. Aceste activități au fost continuate în anii următori.

Definirea strategiilor naționale pentru utilizarea resurselor UE

În programele multianuale, statele membre au definit situațiile naționale din punct de vedere al structurii instituționale, al politicilor, precum și al cerințelor naționale și al provocărilor viitoare. Exercițiul de programare multianuală a contribuit la definirea sistematică a modalității de îndeplinire a cerințelor respective. Acesta a încurajat planificarea anticipată a investițiilor multianuale la nivelul statelor membre și a reunit principalele autorități publice care au depus eforturi conjugate și integrate pentru identificarea obiectivelor strategice pe termen mediu și lung.

Statele membre au subliniat că, în contextul fluctuației constante a presiunilor exercitate de migrație și al evoluției exigențelor tehnologice și de securitate, îndeplinirea în mod corespunzător a cerințelor UE privind controlul la frontieră și gestionarea vizelor a continuat să reprezinte o provocare, având în vedere resursele și structurile naționale disponibile. Ținând cont de aceste exigențe, de proiectele UE privind două sisteme informatice de mari dimensiuni și de necesitatea respectării noii legislații a UE în acest domeniu, programele multianuale au identificat următoarele obiective:

Prioritate | Principalele obiective/suma prevăzută/statele membre vizate |

1: realizarea treptată a sistemului comun integrat de gestionare a frontierelor | consolidarea controlului la frontieră: modernizarea infrastructurii, a mijloacelor de transport și a echipamentelor necesare pentru verificări și supraveghere; îmbunătățirea coordonării la nivel național și cu alte state membre, prin intermediul unor sisteme TIC care să permită schimbul de informații în timp real; mijloace de transport și echipamente care să fie utilizate pentru cooperarea operațională cu Frontex. |

Suma: 543 697 746,36 EUR. Toate statele membre vizate (23). |

2: componentele naționale ale unui sistem european de supraveghere a frontierelor externe | îmbunătățirea capacităților de supraveghere a frontierelor în ceea ce privește infrastructura și echipamentele; interconectarea sistemelor de comunicații existente și integrarea acestora într-un singur sistem cuprinzător de supraveghere; crearea centrelor naționale de coordonare ca viitoare noduri ale rețelei Eurosur. |

Suma: 797 829 115,38 EUR. Statele membre vizate: BE, EE, FR, EL, HU, IT, LV, MT, NL, PL, PT, SI, ES, SE (14). |

3: vize și combaterea imigrației ilegale | îmbunătățirea procesului de gestionare a vizelor: investiții în infrastructură și echipamente, în special dispozitive de prelevare a datelor biometrice, facilitând astfel procesul de examinare a vizelor și sporind eficacitatea cu care sunt combătute abuzul de vize și utilizarea frauduloasă a vizelor; îmbunătățirea securității în consulate prin efectuarea de investiții în infrastructură și echipamente; combaterea mai eficientă a fraudării documentelor prin utilizarea unor echipamente moderne de detectare și detașarea unor consilieri în domeniul documentelor; îmbunătățirea cooperării consulare cu alte state membre, împărțirea și punerea în comun a resurselor, inclusiv prin înființarea unor centre comune de depunere a cererilor; îmbunătățirea gestionării fluxurilor de migrație a resortisanților țărilor terțe în spațiul Schengen prin detașarea de ofițeri de legătură în materie de informații (ILO) și consolidarea rețelei ILO în colaborare cu alte state membre. |

Suma: 64 868 225,91 EUR. Statele membre vizate: AT, BE, CY, CZ, DE, DK, EL, ES, FI, IT, LU, HU, MT, NL, PL, SE, SI (17). |

4: sisteme informatice în domeniul frontierelor externe și al vizelor | dezvoltarea, testarea și ajustarea componentelor naționale ale Sistemului de Informații privind Vizele (NVIS), inclusiv instalarea unei conexiuni securizate între autoritățile consulare, punctele de trecere a frontierei și unitatea centrală a VIS; dezvoltarea sistemului de tranziție SISone4all, urmată de testarea și instalarea componentei naționale a Sistemului de Informații Schengen de a doua generație (NSIS II) și migrarea de la SISI/SISone4all către SIS II; dezvoltarea în continuare a sistemelor de transfer automat de date privind pasagerii; îmbunătățirea coordonării fluxurilor de informații prin intermediul tehnologiei moderne de comunicare. |

Suma: 191 379 999,30 EUR. Toate statele membre vizate (23). |

5: aplicarea efectivă și eficientă a acquis-ului UE privind frontierele externe și vizele | cursuri de formare și seminare pentru polițiștii de frontieră și agenții consulari în scopul îmbunătățirii capacității operaționale, a expertizei și a cunoștințelor acestora privind standardele UE (Codul frontierelor Schengen și Codul de vize) și cele mai bune practici; programe de schimb și/sau de detașare; crearea de rețele de schimb de informații și de experiență între statele membre și dezvoltarea unor metode noi de lucru; creșterea capacității polițiștilor de frontieră de a utiliza noile tehnologii în efectuarea controalelor la frontieră, datorită materialelor și metodelor educaționale inovatoare, simulatoarelor etc.; eficientizarea evaluării și a gestionării fluxurilor de migrație prin îmbunătățirea analizei de risc. |

Suma: 41 552 119,94 EUR. Statele membre vizate: AT, BE, CY, CZ, DE, EE, EL, ES, FI, FR, IT, HU, LT, LU, LV, NL, PL, SE, SI (19). |

Pentru întreaga perio adă acoperită de fond, statele membre iau în considerare repartizarea celor mai mari sume în scopul consolidării activităților de control la frontieră per se (prioritățile 1 și 2), care acoperă 81 % din creditele disponibile estimate. Cu toate acestea, resurse considerabile ale UE sunt prevăzute și pentru realizarea sistemelor informatice care sprijină activitățile respective (prioritatea 4).

Relevanța priorităților, indiferent de sumele alocate, poate fi măsurată în funcție de numărul de state membre care au ales să întreprindă acțiuni în cadrul fiecăreia dintre acestea:

- toate statele membre au decis să pună în aplicare activități în cadrul priorităților 1 și 4;

- prioritățile 3 și 5, cu toate că au beneficiat de alocarea unor sume totale mai mici, sunt considerate la fel de importante, deoarece 17 și, respectiv, 19 state membre au în vedere activități în cadrul acestor două priorități;

- prioritatea 2, care se preconizează că va beneficia de aproape jumătate din fondurile estimate, vizează inițial statele membre care participă la prima etapă de dezvoltare a EUROSUR, și anume țările din regiunea mediteraneeană și zona adiacentă a Atlanticului și țările de la frontierele externe estice ale Uniunii Europene. Alte țări ar putea adera la sistem într-o etapă ulterioară. Doar 14 state membre au prevăzut activități în cadrul acestei priorități în strategiile lor multianuale, iar unele dintre acestea au decis să le programeze în ultimii ani.

Graficul 3: programarea multianuală defalcată pe priorități

[pic]

Exemple de programare strategică, astfel cum au fost prezentate în programele multianuale

Spania 85 % din bugetul indicativ pentru perioada 2007-2013 au fost programate pentru capacitatea de supraveghere în cadrul priorității 2. Aceste investiții vizează, în principal, desfășurarea sistemului de supraveghere integrată a frontierelor externe (SIVE) în insulele Canare, în insulele Baleare și în Levante (zona de coastă est-mediteraneeană din Spania). Fiecare desfășurare a SIVE implică instalarea mai multor stații echipate cu radar și senzori optici pentru detectarea și identificarea ambarcațiunilor de mici dimensiuni (nave cu motor și nave de pescuit de mici dimensiuni), înainte ca acestea să atingă coasta. Informațiile generale colectate de fiecare stație sunt transmise unui centru de comandă și control, unde sunt centralizate. Astfel, măsurile necesare pot fi adoptate într-un stadiu incipient, pentru a se asigura securitatea frontierei maritime și a se evita producerea unor incidente cu consecințe tragice. |

Franța Un obiectiv strategic important pentru Franța este consolidarea sistemului de supraveghere maritimă „Spationav”. Sistemul de avertizare și informare are drept scop ca prefecturile maritime și teritoriale, precum și toate centrele de coordonare și supraveghere a frontierelor externe, să fie informate, aproape în timp real, cu privire la mișcările înregistrate în direcția liniei de țărm. Investițiile preconizate ar trebui să permită achiziționarea de echipamente de ultimă generație, cum ar fi radare de înaltă frecvență, vehiculele aeriene și terestre fără pilot, sateliți geostaționari, senzori etc., precum și dezvoltarea și interconectarea instrumentelor informatice relevante. Etapa cea mai avansată de dezvoltare va include asigurarea interoperabilității cu sistemele de supraveghere ale altor state membre. |

Italia Printre obiectivele principale ale Italiei se numără îmbunătățirea eficienței și a interoperabilității sistemelor de informații existente pentru gestionarea frontierelor. Sistemele și structurile rețelei sale de comunicații vor fi îmbunătățite și instrumente noi vor fi dezvoltate. De exemplu, viitorul sistem de informații la frontiere va facilita verificările inițiale ale documentelor prin integrarea tehnologiilor tradiționale și electronice pentru citirea documentelor de călătorie. |

Germania Luând în considerare amplasarea geografică a acesteia (frontiere fizice externe de dimensiuni reduse), valoarea adăugată a strategiei germane constă în acordarea de sprijin în materie de măsuri prefrontaliere în țări terțe. Fondul va extinde în mod substanțial rețeaua ofițerilor de legătură în materie de imigrație și a consilierilor în domeniul documentelor și al vizelor în țările de origine ale migranților, combătând fraudarea documentelor, precum și asigurând faptul că respectarea condițiilor de intrare în spațiul Schengen este deja verificată înainte de sosirea migranților la frontieră. |

Finlanda Întrucât existența unei flote de patrulare operaționale este un element esențial în ceea ce privește menținerea unei supravegheri credibile a frontierelor și combaterea migrației ilegale, Finlanda a definit modernizarea acestei flote ca fiind unul dintre principalele sale obiective în cadrul fondului. Toate ambarcațiunile de patrulare vor fi înlocuite cu un model perfect adaptat Mării Baltice și standardelor pentru operațiunile comune Frontex. Ambarcațiunile vor fi dotate cu tehnologie de supraveghere, inclusiv camere termosensibile, echipamente pentru vedere pe timp de noapte și soluții de telecomunicații în scopul utilizării registrelor și al cunoașterii situației existente pe mare. |

Polonia După aderarea Poloniei la UE și la spațiul Schengen, frontierele cu Federația Rusă, Republica Belarus și Ucraina, precum și Marea Baltică și aeroporturile internaționale, au devenit frontierele externe ale Uniunii Europene. Frontiera terestră, de aproximativ 1 185 km, este una dintre cele mai lungi secțiuni controlate de un singur stat membru. 70 % din bugetul indicativ pentru perioada 2007-2013 au fost programate pentru modernizarea infrastructurii de frontieră și a sistemelor TIC necesare în vederea efectuării verificărilor și a asigurării supravegherii la această frontieră. Sunt incluse modernizarea spațiilor de lucru existente și construirea unor noi posturi de pază la frontieră, construirea unor noi stâlpi pentru antene în scopul raționalizării sistemelor de comunicații, amenajarea unui spațiu pentru câinii polițiștilor de frontieră, construirea de piste de aterizare pentru elicoptere, construirea de benzi de circulație rutieră și modificarea acestora etc. |

Slovenia La sfârșitul „rutei Balcanilor”, Slovenia se confruntă cu traficul de persoane, migrația ilegală și alte infracțiuni transfrontaliere. Fondul este utilizat pentru a valorifica investițiile efectuate în cadrul programului Phare și al Facilității Schengen în vederea asigurării unui control eficace al frontierei externe cu Croația. Investițiile includ infrastructură pentru 20 puncte de trecere a frontierei, mijloace de transport și echipamente tehnice, cum ar fi pașapoarte biometrice staționare și mobile și scanere dactiloscopice. În plus, comunicarea va fi îmbunătățită prin înlocuirea stațiilor radio analogice existente cu un sistem digital modern TETRA. |

PUNEREA ÎN APLICARE A PROGRAMELOR PE 2007, 2008 ȘI 2009

- Prezentul capitol prezintă și compară fapte și cifre privind punerea în aplicare a programelor anuale pe 2007, 2008 și 2009, astfel cum au fost raportate de statele membre în 2010 . Prezentarea generală nu se bazează pe rezultatele proiectelor finalizate și justificate din punct de vedere financiar, deoarece rapoartele finale pe 2007 și 2008 sunt în curs de examinare, iar programul anual pe 2009 este încă în desfășurare, rapoartele finale netrebuind să fie prezentate decât la 31 martie 2012. În plus, deoarece data-limită pentru introducerea cererilor de revizuire a acțiunilor în cadrul programului anual pe 2009 a fost 31 martie 2011, este posibil ca cifrele menționate în prezentarea generală privind acțiunile programate să nu corespundă exact acțiunilor puse efectiv în aplicare în statele membre.

Procesul de selecție și principalii beneficiari

Abordare generală

Fondul intervine mai ales în domeniile în care fie nu există monopoluri de jure ale administrațiilor naționale, fie, din motive de securitate, este exclusă posibilitatea de a lansa o cerere deschisă de propuneri. Prin urmare, acțiunile întreprinse în cadrul fondului sunt puse în aplicare, în principal, prin „metoda organismului de execuție”, conform căreia autoritatea responsabilă decide să pună în aplicare proiectele în mod individual sau în asociere cu alte organisme administrative naționale datorită competențelor specifice ale acestora. Încă din perioada de pregătire a programelor anuale, autoritățile responsabile identifică beneficiarii proiectelor și acțiunile care urmează a fi întreprinse. Întrucât fondul vizează domenii de politică variate, implicarea timpurie a tuturor actorilor naționali relevanți este esențială pentru o abordare echilibrată a punerii în aplicare a fondului.

Proceduri de selecție

S-au aplicat proceduri de selecție pentru a determina ce acțiuni ar trebui întreprinse în cadrul programelor anuale, în același timp prevenindu-se conflictele de interese și respectându-se principiul raportului calitate-preț. Procedura utilizată cel mai frecvent a constat în organizarea unor cereri de exprimare a interesului destinate beneficiarilor potențiali și înființarea unor comitete interministeriale pentru a ghida procesul. De exemplu, în Ungaria au fost organizate cereri închise de exprimare a interesului în două etape pentru fiecare program anual. În prima etapă, o invitație de a prezenta o descriere generală a proiectului a fost adresată direct autorităților naționale relevante, iar ulterior proiectele care urmau să fie realizate în cadrul programelor anuale au fost identificate de un comitet independent de evaluare. După adoptarea programului anual, beneficiarilor selectați li s-a solicitat să prezinte descrieri detaliate ale proiectului. O abordare similară, în două etape, a fost adoptată și de Polonia. Lituania a identificat beneficiarii proiectului în etapa de pregătire a programului multianual, iar selecția proiectelor a avut loc după acceptarea de către Comisie a proiectului de program anual. În Italia, pentru a se asigura participarea diferitelor entități publice în cauză, a fost înființat un grup de redactare, format din reprezentanți ai mai multor birouri naționale. Grupul de redactare, care acționează ca un organism colegial, a analizat propunerile de proiecte prezentate de potențialii beneficiari finali și a recomandat autorității responsabile ce acțiuni să selecteze. Modelul a fost aplicat și în țările cu alocări mai mici, cum ar fi Danemarca, în care un grup interministerial de coordonare a participat la selecția proiectelor.

Principalii beneficiari

În cadrul programelor anuale din perioada 2007-2009, principalii beneficiari ai proiectelor au fost, în general, departamentele specializate și/sau agențiile aflate sub egida Ministerelor de Interne, cum ar fi serviciile care asigură controlul la frontieră, poliția națională, departamentele informatice și de comunicații. În plus, proiectele au fost puse în aplicare de serviciile consulare din cadrul Ministerelor Afacerilor Externe.

În funcție de structura instituțională națională, unele statele membre au asociat alte organisme publice cu competențe mai specifice, cum ar fi Oficiului Federal de Cercetare Penală în Germania (responsabil de SIS) sau Autoritatea Căilor Navigabile Interioare în Lituania, care este însărcinată cu supravegherea părții de nord a lagunei curoniene, aflată la frontiera cu Rusia.

Aspecte cantitative ale punerii în aplicare de către statele membre

Defalcarea resurselor pe cele cinci priorități ale UE

Graficul 4: resursele UE defalcate pe priorități în 2007, 2008 și 2009

[pic]

În perioada 2007-2009, prioritățile 1 și 2 au primit 72 % din resursele alocate FFE, prioritatea 4 a beneficiat de 21 % din fondurile disponibile, iar pentru prioritățile 3 și 5 s-au alocat 3 % și, respectiv, 4 %.

În conformitate cu logica de programare multianuală a statelor membre, alegerea activităților cărora le-au fost alocate fonduri în primii ani de punere în aplicare a fost determinată, în primul rând, de necesitățile naționale referitoare la gestionarea integrată a frontierelor, capacitățile de supraveghere, precum și VIS și SIS II (prioritățile 1, 2 și 4). Cu toate acestea, în cursul ciclului de viață a fondului, s-a pus un accent din ce în ce mai mare pe acțiuni în sprijinul procesului de eliberare a vizelor (prioritatea 3). Această tendință continuă și în cadrul programelor ulterioare pe 2010 și 2011. De-a lungul anilor, mai multe state membre au luat măsuri legate de analiza de risc, formarea polițiștilor de frontieră și a membrilor serviciilor consulare, precum și de campanii de promovare și difuzare a informațiilor realizate în cadrul priorității 5, chiar dacă resursele alocate au fost în general reduse și au diminuat în cursul perioadei inițiale de punere în aplicare a fondului.

Graficul 5: opțiunile statelor membre defalcate pe priorități în cadrul fiecărui program anual în perioada 2007-2009

[pic]

[pic]

[pic]

În cadrul programelor anuale din perioada 2007-2009, prioritățile 1, 2 și 4 și-au menținut același nivel de importanță atât din punct de vedere al sumelor alocate, cât și al numărului statelor membre care au întreprins acțiuni. Acest lucru se datorează faptului că prioritățile respective se referă mai ales la investiții care, prin natura lor, necesită proiecte multianuale. Prin urmare, selectarea unor astfel de proiecte în cadrul unuia dintre programele anuale a determinat, într-o anumită măsură, alegerile efectuate în cadrul programelor anuale ulterioare.

Numărul statelor membre care au întreprins acțiuni în cadrul priorității 3 a rămas aproape neschimbat, înregistrându-se mici variații în rândul acestora. Acest fapt poate fi explicat, parțial, prin structura instituțională și cadrul strategic din țările în cauză. Astfel de proiecte necesită o colaborare strânsă cu un alt organism, de obicei Ministerul Afacerilor Externe. În unele țări parteneriatul este bine dezvoltat și permite o bună cooperare, în timp ce, în alte țări, situația este mai puțin clară. Unele state membre au decis să aloce mijloace exclusiv naționale pentru procedurile referitoare la vize.

Priorității 5 i se acordă o importanță globală tot mai mare, fapt evidențiat de creșterea numărului statelor membre care au întreprins acțiuni în cadrul acesteia.

În perioada care face obiectul prezentului raport, toate statele membre au întreprins acțiuni legate de sistemele informatice necesare în domeniul gestionării frontierelor externe și în cel al vizelor (prioritatea 4) și toate statele membre, cu excepția DK și a LU, au pus în aplicare măsuri având drept obiectiv realizarea treptată a gestionării integrate a frontierelor (prioritatea 1). Acțiuni menite să consolideze capacitatea de supraveghere și să contribuie la instituirea EUROSUR (prioritatea 2) au fost realizate de 10 state membre, și anume EL, ES, FR, HU, MT, IT, LT, PT, SE, SI. Măsurile legate de procedurile de eliberare a vizelor (prioritatea 3) au făcut parte din programele a 13 state membre: AT, BE, CY, CZ, DE, EL, ES, FI, HU, NL, PL, SI, SE, iar 15 state membre au întreprins activități de formare și/sau de difuzare a informațiilor (prioritatea 5): toate, cu excepția CY, DK, EE, LU, MT, NL, PT, SE.

În ceea ce privește variațiile în timp, cota din bugetul total a rămas stabilă pentru toate prioritățile pe durata tuturor anilor de programare, cu excepția priorității 3, în cazul căreia alocările au crescut considerabil din 2009, și a priorității 5, care a beneficiat de sume foarte mari în 2007. Această ultimă situație poate fi explicată parțial prin faptul că, în etapa de lansare a fondului, serviciile în cauză aveau nevoie din ce în ce mai mult de formare.

Numărul acțiunilor

Tabelul 3: numărul acțiunilor defalcate pe priorități în perioada 2007-2009

Prioritatea 1 | Prioritatea 2 | Prioritatea 3 | Prioritatea 4 | Prioritatea 5 | Total 2007-2009 |

2007 | 76 | 27 | 32 | 57 | 25 | 217 |

2008 | 78 | 35 | 18 | 48 | 26 | 205 |

2009 | 65 | 23 | 32 | 52 | 31 | 203 |

Total | 219 | 85 | 82 | 157 | 82 | 625 |

Graficul 6: distribuția resurselor (UE) și acțiuni defalcate de priorități în cadrul fondului în perioada 2007-2009

[pic]

Din punct de vedere al numărului de acțiuni puse în aplicare, prioritatea 1 și prioritatea 4 au ponderea dominantă, cu un cost mediu pe acțiune similar, de aproximativ 600 000 EUR. Prioritățile 3 și 5 se caracterizează prin același număr de acțiuni puse în aplicare, costurile medii fiind de aproximativ 180 000 EUR. Acțiunile puse în aplicare în cadrul priorității 2 au necesitat o alocare medie de 2 000 000 EUR.

Aspecte cantitative ale punerii în aplicare de către statele membre

Categorii de acțiuni identificate în cadrul fondului - tipologie

Acțiunile sprijinite de fond sunt diferite de cele din cadrul altor fonduri ale programului general, deoarece ele vizează în principal investiții tangibile, mai degrabă decât operațiuni și măsuri fără caracter normativ, cum ar consiliere, formare etc. Prin urmare, pe baza realizărilor generate, Comisia a dezvoltat un instrument de analiză a investițiilor efectuate în temeiul fondului. Acesta permite o clasificare a acțiunilor în cadrul fiecărei priorități. Pentru prioritatea 1, au fost identificate două subcategorii de acțiuni, și anume acțiuni legate de verificări (la punctele de trecere a frontierei) și acțiuni legate de supraveghere (de-a lungul frontierei). Pentru fiecare subcategorie, următoarele categorii au fost definite în funcție de tipul de realizările obținute: infrastructură, mijloace de transport, echipamente operaționale și sisteme informatice. Pentru prioritatea 2 s-a aplicat, practic, același model. În cadrul priorității 3, acțiunile au fost clasificate în următoarele categorii: infrastructură, echipamente, sisteme informatice, cooperare consulară sau detașare de ofițeri de legătură în materie de imigrație. Prioritatea 4 include investițiile legate de SIS, VIS și alte sisteme informatice relevante. În cele din urmă, pentru prioritatea 5, principalele categorii identificate au fost formarea și analiza de risc, completate de campanii de informare și de alte activități.

Graficul 7: distribuția fondurilor (contribuția UE și resurse naționale) defalcate pe realizări în perioada 2007-2009

[pic]

- În primii ani de punere în aplicare a fondului, aproape jumătate din resurse au fost utilizate pentru a mări capacitatea de supraveghere a frontierelor (investiții în diferite mijloace de transport - 36 %, urmate de sisteme de supraveghere a frontierelor - 12 % și echipamente pentru supravegherea frontierelor - 9 %).

- Un sfert din resurse au fost alocate sistemelor informatice (VIS - 10 %, SIS - 6 % și alte sisteme informatice - 7 %).

- Mai puțin de o cincime din resurse a fost utilizată pentru consolidarea punctelor de trecere a frontierei (infrastructură de frontieră - 8 %, echipamente operaționale pentru efectuarea verificărilor la punctele de trecere a frontierei - 5 % și sisteme TIC pentru efectuarea verificărilor la punctele de trecere a frontierei - 4 %).

Exemple de realizări obținute

- mijloacele de transport achiziționate au fost, mai ales, vehicule pentru supravegherea frontierelor: elicoptere pentru patrulare aeriană, nave pentru supravegherea frontierelor maritime și vehicule pentru supravegherea frontierelor terestre. Cipru a utilizat resursele disponibile pentru a-și spori în mod semnificativ capacitatea de supraveghere: 2 elicoptere, 2 ambarcațiuni de patrulare de dimensiuni mijlocii și 40 de vehicule terestre au fost cumpărate în cadrul programelor din perioada 2007­2009. Estonia, Finlanda și Spania au achiziționat, de asemenea, elicoptere. Malta a înlocuit navele existente cu 4 ambarcațiuni noi de patrulare maritimă, mai performante din punct de vedere al vitezei, al echipamentelor și al echipajului. Grecia a investit în mai multe vehicule de patrulare, precum și în motociclete de patrulare, care urmează să fie utilizate pe căile rutiere din zonele de frontieră. Germania, Spania, Finlanda și Estonia au achiziționat, de asemenea, nave de patrulare. Finlanda a cumpărat în plus nave pe pernă de aer, vehicule care se deplasează pe gheață și ambarcațiuni capabile să navigheze în ape înghețate. Spania a achiziționat aeronave cu aripă fixă pentru supraveghere maritimă. Ungaria a cumpărat platforme plutitoare mobile pentru ambarcațiunile de patrulare de mică adâncime care vor fi utilizate pe râul Tisa, de-a lungul frontierei ungaro-ucrainene.

O mică parte a mijloacelor de transport a fost achiziționată pentru a fi utilizată la punctele de trecere a frontierei, în vederea eficientizării verificărilor. Este vorba, de exemplu, de acțiunea programată de Republica Cehă, referitoare la achiziționarea unui vehicul echipat cu dispozitive speciale de identificare termică pentru patrulare în perimetrul aeroportului internațional Ruzyně din Praga, sau de vehiculele speciale de teren cumpărate de Slovacia, în vederea unei cooperări strânse între polițiștii de frontieră și agenții vamali care efectuează controale la frontieră;

- sisteme de supraveghere a frontierelor: Franța, Spania și Malta au investit în componentele naționale ale sistemului european de supraveghere (a se vedea mai jos);

- categoriile VIS și SIS cuprind investițiile în hardware, software, dezvoltarea unor baze de date, adaptarea și întreținerea bazelor naționale de date, interconectarea și efectuarea de teste, precum și echipamentele necesare în vederea prelevării de date relevante pentru cele două sisteme (inclusiv cele biometrice). Majoritatea programelor din Danemarca s-au concentrat asupra Sistemului de Informații privind Vizele, în timp ce programele din Luxemburg au susținut exclusiv cheltuielile aferente Sistemului de Informații Schengen. Toate statele membre, într-o măsură mai mare sau mai mică, au utilizat fondul în vederea îmbunătățirii nivelului lor de pregătire pentru participarea la cele două sisteme;

- echipamente operaționale pentru supravegherea frontierelor: achiziționarea de camere termice, binocluri pentru vedere pe timp de noapte și la mare distanță (Grecia), navalizarea elicopterelor, inclusiv echiparea acestora cu troliuri de salvare, dispozitive de imagistică termică și reflectoare suplimentare (Germania), achiziționarea de echipamente cu senzor radar și modernizarea conexiunii pentru transfer de imagini (Finlanda), echiparea ambarcațiunilor de patrulare și a elicopterelor cu sisteme optronice de ultimă generație pentru supravegherea frontierei maritime (Spania);

- infrastructura de frontieră: investiții în aeroporturi și puncte terestre de trecere a frontierei. Germania a susținut un proiect la punctul de trecere a frontierei din Hamburg („Centru de croazieră”) și a investit în construirea unor culoare separate de verificare și în semnalizarea corespunzătoare în aeroportul Nüremberg. Franța a creat o zonă de așteptare specială pentru minorii neînsoțiți în aeroportul Roissy;

- sisteme TIC, altele decât VIS și SIS: proiecte referitoare la prelucrarea datelor în domeniul traficului aerian și maritim, dezvoltarea unui sistem pentru înregistrarea și transferarea datelor privind pasagerii care utilizează transportul aerian (Germania), dezvoltarea unor aplicații informatice pentru gestionarea datelor privind resortisanții țărilor terțe care nu sunt admiși să intre pe teritoriul Schengen (Franța);

- echipamente operaționale pentru efectuarea verificărilor la frontieră: echipamente legate de introducerea controalelor automate la frontieră și a dispozitivelor pentru citirea documentelor în scopul asigurării unei verificări eficace a identității (a se vedea mai jos). În plus, Republica Cehă, Finlanda, Franța, Germania, Grecia, Ungaria, Italia și Spania au achiziționat, inter alia , echipamente moderne pentru verificarea documentelor, care facilitează controalele la frontiere și contribuie la combaterea documentelor false și falsificate;

- în perioada care face obiectul prezentului raport, în ceea ce privește cooperarea consulară și ofițerii de legătură în materie de imigrație, acțiunile întreprinse de Belgia, Finlanda și Germania au constat în detașarea în țări terțe a unor ofițeri de legătură în materie de imigrație, a unor ofițeri de legătură care își desfășoară activitatea în cadrul poliției de frontieră, precum și a unor consilieri în domeniul documentelor;

- infrastructura consulară: acțiunile care au vizat creșterea securității în oficiile consulare prin adaptarea infrastructurii existente, instalarea de ghișee pentru eliberarea vizelor, uși de securitate și geamuri antiglonț pentru înmânarea documentelor (Austria, Ungaria, Republica Cehă) și îmbunătățirea procesului de gestionare a vizelor prin achiziționarea de echipamente operaționale, software și hardware (Austria, Finlanda, Ungaria, Republica Cehă, Spania);

- în plus, Austria, Belgia, Republica Cehă, Germania, Grecia, Ungaria, Finlanda, Franța, Italia, Letonia, Lituania, Polonia, Slovacia, Slovenia și Spania au organizat mai multe sesiuni de formare și seminare pentru polițiștii de frontieră și personalul consular, variind de la cursuri de formare privind utilizarea anumitor echipamente și software, la ateliere pe tema acquis-ului Schengen și a fraudării documentelor, precum și formare lingvistică axată pe atribuțiile de serviciu.

Exemple de acțiuni puse în aplicare în domenii specifice de intervenție a fondului

A. Securitatea documentelor și combaterea fraudării documentelor

Combaterea fraudării documentelor este o preocupare constantă pentru Uniunea Europeană, în special în domeniul documentelor de identitate și de călătorie. Atât Codul frontierelor Schengen, cât și Codul de vize prevăd obligația statelor membre de a verifica autenticitatea documentelor de identitate și de călătorie care sunt utilizate pentru a trece frontiera externă sau pentru a solicita viză. În plus, în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 377/2004 privind crearea unei rețele de ofițeri de legătură în materie de imigrație, colectarea și schimbul de informații referitor la documente de identitate și de călătorie false și falsificate fac parte din atribuțiile ofițerilor de legătură în materie de imigrație detașați în străinătate. Prin acțiunea comună adoptată de Consiliu la 3 decembrie 1998, a fost creat un sistem european de arhivare a imaginilor (FADO), pentru ca statele membre să facă schimb, pe cale electronică, de informații privind documente autentice și false. În concluziile Consiliului din 5 și 6 iunie 2008, statele membre au fost invitate să utilizeze în mod extensiv acest sistem. |

Fondul pentru frontierele externe a sprijinit statele membre în eforturile lor de a combate utilizarea documentelor de identitate și de călătorie false și falsificate. În perioada 2007-2009, 17 din cele 23 de state membre au întreprins acțiuni legate de acest obiectiv, angajând 8,7 % din totalul resurselor FFE alocate anilor respectivi.

Printre țările care au utilizat cea mai semnificativă parte a bugetelor lor pentru combaterea fraudării documentelor s-au numărat Italia (32 %), Germania (21 %), Republica Slovacă (19 %) și Republica Cehă (16 %). Ungaria, Finlanda, Lituania, Belgia, Austria, Portugalia și Malta au angajat între 4 % și 10 % din alocările lor anuale pentru astfel de măsuri.

Graficul 8: alocarea bugetară privind acțiunile de combatere a fraudării documentelor ca procent din alocarea totală a FFE în perioada 2007­2009

[pic]

În toți cei trei ani ai programului, Germania a întreprins 18 acțiuni de combatere a fraudării documentelor, cele mai numeroase puse în aplicare în acest domeniu. În Italia, alocarea bugetară comparativ mai mare s-a concentrat asupra unui număr mult mai mic de acțiuni (patru acțiuni în perioada 2007-2009). Cota din bugetul ceh a fost împărțită între șase acțiuni (câte două pentru fiecare an); iar eforturile slovace în materie de combatere a fraudării documentelor s-au concretizat doar în două acțiuni, iar una dintre acestea a beneficiat de o parte relativ însemnată din alocarea, comparativ redusă, a statului respectiv.

Următoarele tipuri de acțiuni au vizat detectarea timpurie a documentelor frauduloase, împiedicând și/sau detectând, astfel, intrarea ilegală în spațiul Schengen:

- achiziționarea de echipamente pentru polițiștii de frontieră și consulate. Dispozitivele utilizate de polițiștii de frontieră în timpul controalelor inițiale și ulterioare servesc la verificarea autenticității documentelor de călătorie. De exemplu, Germania a echipat aeroporturile cu tehnologii de testare a documentelor care permit verificarea elementelor de securitate optice și electronice, precum și a celor biometrice. Echipamentele utilizate în consulate pentru procedura de eliberare a vizelor sunt formate din aparate cum ar fi dispozitive de prelevare a datelor biometrice (de exemplu, scanere dactiloscopice);

- formarea personalului consular și a celui însărcinat cu efectuarea controlului la frontieră în materie de detectare a documentelor false sau falsificate. Franța a luat măsuri privind formarea în cadrul tuturor celor trei programe, instruind personalul de la punctele de trecere a frontierei în ceea ce privește identificarea documentelor de călătorie falsificate și utilizarea echipamentelor tehnice pentru detectarea fraudării documentelor. Finlanda a integrat formarea referitoare la detectarea documentelor falsificate în cadrul cursurilor generale privind chestiunile legate de imigrație pentru personalul consular. Germania a organizat cursuri de formare pentru ofițerii de poliție de frontieră în materie de detectare rapidă a fraudării documentelor și, de asemenea, pentru consilierii în domeniul documentelor, îmbunătățindu-le competențele în ceea ce privește comunicarea și relațiile interculturale;

- detașarea consilierilor în domeniul documentelor - sau a ofițerilor de legătură pentru transportul aerian și a ofițerilor de legătură în materie de imigrație. De exemplu, în Belgia, Germania și Finlanda, consilierii în domeniul documentelor și ofițerii de legătură au fost consultați cu privire la formarea în materie de recunoaștere a documentelor falsificate și transmiterea informațiilor referitoare la fraudarea documentelor către factorii de decizie și angajații din cadrul consulatelor în țări terțe, angajații companiilor aeriene și autoritățile de control la frontieră și au participat la această formare. În plus, s-au depus eforturi în direcția îmbunătățirii colaborării strategice și operaționale între autorități și poliția de frontieră în statele membre respective, precum și în alte state membre și țări terțe, dezvoltându-se rețeaua ofițerilor de legătură.

- dezvoltarea utilizării și îmbunătățirea contribuției la FADO (documente false și autentice online), un instrument accesibil prin internet care facilitează schimbul de informații între statele membre cu privire la cazuri detectate de fraudare a documentelor. BE, DE și PT au utilizat FFE pentru dezvoltarea sau extinderea în continuare a sistemelor naționale de informare și verificare pentru controlarea valabilității documentelor de călătorie, conectate la FADO. În ES și LT au fost întreprinse acțiuni pentru conectarea la sistemul FADO a punctelor naționale de contact și a autorităților relevante. În afara statelor membre selectate, alte patru state membre (CZ, HU, MT și SK) au realizat, de asemenea, acțiuni referitoare la dezvoltarea unor baze de date și sisteme de informații care să fie conectate la sistemul FADO și la utilizarea generală a FADO în combaterea fraudării documentelor.

B. Sistemul de Informații privind Vizele

În cadrul Sistemului de Informații privind Vizele (VIS) se efectuează un schimb de date privind vizele între statele Schengen și, astfel, acesta este, în principal, un instrument de sprijinire a politicii comune în domeniul vizelor. De asemenea, VIS va facilita efectuarea verificărilor la frontierele externe și în interiorul statelor membre, precum și aplicarea Regulamentului de la Dublin privind determinarea statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil. VIS este o bază de date centrală europeană, care va fi conectată la sistemele naționale ale statelor membre pentru a permite autorităților responsabile în domeniul vizelor, autorităților de frontieră și altor autorități competente să introducă și să consulte date privind cererile de viză și deciziile luate referitor la acestea. Decizia 2004/512/CE a Consiliului de instituire a VIS a definit structura acestuia și a încredințat Comisiei mandatul de a dezvolta VIS la nivel tehnic, în timp ce sistemele naționale urmau să fie adaptate și dezvoltate de statele membre. VIS se bazează pe o structură centralizată și este format dintr-un sistem central de informații, o interfață existentă în fiecare stat membru, care asigură conexiunea cu autoritatea centrală națională relevantă din statul membru respectiv, precum și infrastructura de comunicații dintre sistemul central de informații privind vizele și interfețele naționale. Regulamentul 767/2008 al Parlamentului European și al Consiliului definește cadrul juridic pentru funcționarea VIS. Se preconizează că VIS va deveni operațional la 11 octombrie 2011. Primele trei regiuni în care VIS va fi utilizat sunt Africa de Nord, Orientul Apropiat și regiunea Golfului. În plus, ar trebui să se dezvolte o rețea de comunicații care să permită schimbul securizat de date între consulate. |

Pentru a ajuta statele membre să își dezvolte sistemele naționale de vize și să îndeplinească cerințele privind VIS, în cadrul politicii comune în domeniul vizelor, fondul a furnizat 75 % din sprijinul financiar acordat acțiunilor referitoare la VIS. Statele membre au investit aproape 49 de milioane EUR în acțiuni referitoare la VIS, ceea ce reprezintă 10 % din bugetul total al FFE pentru această perioadă. Toate statele membre, cu excepția Sloveniei și a Luxemburgului, au întreprins acțiuni privind punerea în aplicare a VIS în cadrul programelor lor anuale din perioada 2007-2009.

Graficul 9: % din bugetul FFE[10] alocat acțiunilor referitoare la VIS în perioada 2007-2009

[pic]

Danemarca, Țările de Jos și Belgia au alocat cea mai mare parte a bugetelor lor unor acțiuni menite să sprijine pregătirea pentru punerea în aplicare a VIS. Toate acțiunile întreprinse de Danemarca în cadrul programelor anuale din perioada 2007-2009, cu excepția uneia, s-au referit la VIS, beneficiind de aproximativ 90 % din totalul fondurilor FFE. Estonia, cu o cotă de 0,2 %, a cheltuit cea mai mică parte a fondurilor pentru acțiunile referitoare la VIS, în comparație cu bugetul total.

Următoarele acțiuni au beneficiat de finanțare:

- acțiunile în domeniul bazelor naționale de date , care au avut drept obiectiv să creeze o interfață pentru comunicarea cu sistemul central (AT), să stabilească o conexiune tehnică cu CVIS (NL), să creeze aplicații naționale noi sau să le adapteze pe cele existente (cum ar fi aplicația VISION în AT, VISABIO în FR, BELVIS în BE, NET-VIS în EL), să dezvolte și să testeze software-ul necesar pentru conectarea la VIS (CY, DE, DK, FI, FR, SE) și să instituie un centru operațional VIS (DK);

- acțiunile menite să faciliteze conectarea consulatelor , care au inclus achiziționarea de hardware și software, reinstalarea și modernizarea posturilor de lucru pentru vize și a software-ului relevant din cadrul tuturor autorităților diplomatice și consulare (AT, SE), achiziționarea unor sisteme de prelucrare a amprentelor digitale și dispozitive de prelevare a datelor biometrice (AT, BE, CZ, FI, FR, NL, PL, ES, SI), extinderea rețelei de misiuni diplomatice și posturi consulare pentru colectarea de date biometrice (BE) și formarea personalului (FI, NL, SE);

- acțiunile menite să faciliteze conectarea punctelor de trecere a frontierei , care au vizat achiziționarea de echipamente pentru controlarea datelor (cum ar fi dispozitive staționare și mobile pentru verificarea amprentelor digitale) și dispozitive de prelevare a datelor biometrice în vederea eliberării de vize (BE, DE, FI, FR, HU, NL, PL), precum și formarea personalului (PL);

- pregătirile efectuate de Finlanda pentru înlocuirea protocolului VISION cu rețeaua de comunicare VIS Mail , inclusiv pregătirea infrastructurii serverului de poștă electronică SMTP, precum și analizarea, dezvoltarea și testarea aplicației naționale VIS-MAIL. De asemenea, investițiile efectuate de Spania în dezvoltarea unui sistem securizat de comunicare VIS-MAIL.

C. Sistemul european de supraveghere a frontierelor

Sistemul european de supraveghere a frontierelor (EUROSUR) va institui un mecanism de schimb de informații și cooperare, care va permite ca autoritățile de control la frontieră și Frontex să coopereze la nivel tactic, operațional și strategic. Începând din 2013, EUROSUR ar trebui să furnizeze statelor membre situate la frontierele externe estice și sudice un cadru operațional și tehnic pentru ca acestea să cunoască mai bine situația și să își îmbunătățească capacitatea de reacție. În primul rând, sistemele de supraveghere existente la nivelul statelor membre ar trebui interconectate într-un sistem național unic, apoi se vor elabora instrumente și aplicații comune la nivelul UE și se va crea un mediu în vederea schimbului de informații în condiții de securitate, 24 de ore pe zi, 7 zile pe săptămână. Elementele de bază ale sistemului vor fi centrele naționale de coordonare, care vor raționaliza activitățile tuturor autorităților naționale însărcinate cu supravegherea frontierelor. Conceput ca un „sistem al sistemelor”, EUROSUR va permite efectuarea în timp aproape real a schimbului de date privind situația la frontiere și, astfel, va contribui la furnizarea celui mai adecvat, eficient și coordonat răspuns. |

Fondul a obținut rezultate concrete în susținerea eforturilo r depuse de statele membre în vederea consolidării capacității lor de supraveghere maritimă, în perspectiva unui sistem european comun de supraveghere în Marea Mediterană și în zona adiacentă a Atlanticului. În perioada de programare 2007-2009, în cadrul priorității 2, Italia a cheltuit 86 %, Spania - 85 %, Malta - 64 %, Franța - 26 %, Portugalia - 15 %, Grecia și Slovenia - 2% din fondurile alocate pentru consolidarea capacității lor de supraveghere și, datorită acestor eforturi, au construit componentele naționale ale sistemului european de supraveghere (EUROSUR), care au costat în total aproape 168 de milioane EUR. Această sumă a reprezentat aproximativ 32 % din resursele alocate fondului în această perioadă. În plus, Cipru și Grecia au efectuat, în cadrul priorității 1, investiții importante legate de consolidarea supravegherii frontierei maritime.

În timp ce majoritatea statelor membre în cauză au abordat aspectul supravegherii frontierelor de coastă ca făcând parte integrată din consolidarea generală a supravegherii frontierelor externe, Franța și Spania au adoptat ceea ce se poate numi o „abordare regională”, instituind un sistem cuprinzător de supraveghere a frontierelor. Sistemul integrat de supraveghere externă (SIVE) din Spania a fost creat cu obiectivul de „a sigila frontiera sudică a Uniunii Europene”, vizând, în special, prevenirea intrării ilegale de persoane și mărfuri prin zona de coastă spaniolă. În Franța, sistemul pentru supravegherea frontierelor externe, SPATIONAV, furnizează un cadru pentru toate activitățile și acțiunile legate de controlul frontierelor maritime. Întrucât instituirea SIVE începuse înaintea programului pe 2007, sistemul francez a fost lansat în cadrul programului respectiv și, până în prezent, a parcurs trei faze de dezvoltare și extindere, câte una pe durata fiecărui program succesiv.

Celelalte state membre riverane Mării Mediterane (CY, EL, IT, MT, PT, SI) au vizat, de asemenea, supravegherea frontierelor maritime, dar nu au instituit (încă) sisteme specifice.

Printre măsurile puse în aplicare de statele membre în cadrul priorității 2, având ca obiectiv specific Eurosur, s-au numărat:

- dezvoltarea în continuare a sistemului integrat de supraveghere externă (SIVE) în Spania , autoritățile evidențiind beneficiile sporite pe care le-ar putea genera supravegherea integrată a frontierelor, în special în Strâmtoarea Gibraltar și în largul Insulelor Canare și al Insulelor Baleare. Fiecare desfășurare a SIVE implică instalarea mai multor stații echipate cu radar și senzori optici pentru detectarea și identificarea ambarcațiunilor de mici dimensiuni (nave cu motor și nave de pescuit de mici dimensiuni), înainte ca acestea să atingă coasta. Informațiile generale colectate de fiecare stație sunt transmise unui centru de comandă și control, care le centralizează și coordonează operațiunile unităților terestre, maritime și aeriene. Resursele fondului au fost utilizate nu numai în scopul acordării de sprijin pentru sistemul de supraveghere, ci și în scopul achiziționării a două aeronave cu aripă fixă pentru patrulare maritimă și combaterea imigrației ilegale (cu un cost global de 24 de milioane EUR), precum și a mai multor elicoptere și ambarcațiuni de tipuri și dimensiuni diferite și a unor vehicule terestre. În cadrul programelor anuale din perioada 2007-2009, Spania a alocat acestui obiectiv principal o sumă totală de aproape 80 de milioane EUR. Conform autorităților spaniole, sprijinul acordat de fond a fost esențial pentru a pune rapid în aplicare acest sistem, în urma crizei în domeniul migrației din 2006. La patru ani de la începerea punerii în aplicare a SIVE, presiunea exercitată de migrație la frontiera maritimă a Spaniei a scăzut puternic;

- dezvoltarea rețelei costiere de detectare, identificare și urmărire a navelor, SPATIONAV, în Franța . Sistemul existent a fost consolidat treptat în cadrul programelor din perioada 2007-2009, prin extinderea zonei acoperite de acesta și îmbunătățirea capacității de detectare, prin achiziționarea unor echipamente de ultimă generație, cum ar fi radare de înaltă frecvență, echipamente de detecție pentru faruri și investiții în sisteme de conexiune de date. În cadrul programelor din perioada 2007-2009, Franța a alocat 10 milioane EUR pentru îmbunătățirea „Spationav”;

- îmbunătățirea sistemului de trafic maritim al pazei de coastă din Italia , completată de instalarea la bordul navelor a unor echipamente de comunicații prin satelit și de sisteme de supraveghere cu radiații în infraroșu. Printre principalele investiții realizate s-au numărat: îmbunătățirea capacității de comunicații prin satelit în stațiile-ancoră de sol; extinderea rețelei de radare de căutare din zona de coastă pentru acoperirea centrului și nordului Mării Adriatice, a vestului Liguriei și a vestului Sardiniei, în scopul asigurării cunoașterii cu claritate a situației maritime datorită informațiilor furnizate de radar și de camerele termice; dotarea tuturor birourilor de poliție din teritoriu și de la frontieră cu un software de operare comun; crearea unei platforme comune, care oferă aceleași instrumente eficace și simplifică manipularea de către utilizatorul final, precum și instalarea unor sisteme de comunicații prin satelit și integrarea acestora la bordul navelor de patrulare în zona de larg, care intervin în operațiuni maritime. În cadrul programelor din perioada 2007-2009, Italia a alocat acestor acțiuni 47 de milioane de EUR;

- un nou sistem interoperabil de comunicații pentru forțele armate însărcinate cu supravegherea maritimă în Malta , completat de introducerea a patru nave noi de patrulare maritimă, mai performante din punct de vedere al vitezei, al echipamentelor și al echipajului. În cadrul programelor din perioada 2007-2009, suma alocată de Malta pentru sprijinirea dezvoltării sistemului european de supraveghere a fost de 17 milioane EUR;

- instituirea unui centru național de coordonare (centrul trilateral Dolga vas) de către Slovenia pentru cooperarea autorităților naționale care îndeplinesc sarcini de control la frontiera externă (detectare, identificare și intervenție). Slovenia a alocat acestui obiectiv peste 100 000 EUR. Ungaria și Austria colaborează la acest proiect.

Pe de altă parte, printre măsurile puse în aplicare în cadrul priorității 1, care au vizat și consolidarea supravegherii maritime în Marea Mediterană, s-au numărat:

- o creștere semnificativă a capacității de supraveghere în Cipru , datorită achiziționării a două elicoptere și a două ambarcațiuni de patrulare de dimensiuni mijlocii, echipate cu sisteme de observare fixe și mobile, cheltuindu-se o sumă globală de 5,4 milioane EUR;

- consolidarea capacității de supraveghere a frontierelor în Grecia , prin achiziționarea a diferite mijloace de transport (de exemplu, un elicopter, nave de patrulare în zona de coastă) și echipamente (de exemplu, binocluri pentru vedere pe timp de noapte și la mare distanță). Pentru aceste investiții Grecia a programat aproximativ 30 de milioane EUR.

D. Sisteme de control automat la frontieră

Conform legislației actuale, cetățenii UE pot face obiectul unor verificări automate la frontieră, cu condiția ca aceștia să dețină un pașaport electronic, care stochează datele biometrice ale titularului său (fotografia facială și, începând din 2009, amprentele digitale). Unele state membre au pus deja în aplicare astfel de sisteme de control automat la frontieră (ABC). Procesul de control automat la frontieră începe cu scanarea pașaportului. Cititorul de pașapoarte verifică din punct de vedere tehnic elementele fizice de securitate ale acestuia, parcurge banda de citire optică și verifică autenticitatea documentului. O fotografie facială (sau amprentele digitale) a (ale) călătorului sunt apoi comparate cu cea (cele) stocate pe cip (și, uneori, în baza de date) pentru a verifica identitatea călătorului. Se efectuează verificări aleatorii în SIS și în bazele naționale de date. În cazul în care datele corespund, iar documentul de călătorie se dovedește a fi autentic, poarta automată se deschide și călătorul poate intra pe teritoriul statelor membre; în caz contrar, călătorul face obiectul unei verificări manuale. Autoritățile de frontieră monitorizează întregul proces, inclusiv compararea fotografiei faciale, putând monitoriza mai multe porți în același timp. Sistemul are numeroase avantaje, cum ar fi o mai mare siguranță, economisirea resurselor, fluidizarea trecerii frontierei și facilitarea intrării călătorilor. În viitor, programele de înregistrare a pasagerilor (RTP) ar permite extinderea acestui proces la resortisanții țărilor terțe. În prezent, pentru efectuarea unei verificări amănunțite la frontieră, polițiștii de frontieră trebuie să intervieveze călătorul și să aplice manual o ștampilă în documentul de călătorie. Scopul urmărit ar fi facilitarea trecerii frontierelor externe ale spațiului Schengen pentru persoane din țări terțe care călătoresc frecvent și care au făcut obiectul unor autorizări și examinări prealabile, asigurând, totodată, coerența de ansamblu a politicii UE în domeniul frontierelor. Resortisanții țărilor terțe care au acces la programele de înregistrare a pasagerilor ar putea utiliza dispozitivele de control automat la frontieră ori de câte ori acestea sunt disponibile la punctul de trecere a frontierelor spațiului Schengen. |

Fondul a contribuit la punerea în aplicare a unor proiecte inovatoare privind dezvoltarea, testarea și punerea în funcțiune a sistemelor de control automat la frontieră în aeroporturi. Acestea permit verificarea anumitor categorii de călători, mai ales cetățeni ai UE care dețin un pașaport electronic, și au drept obiectiv efectuarea unui control automat al documentului de călătorie, al amprentelor digitale și al fotografiei faciale sau recunoașterea automată a irisului, fără intervenția polițiștilor de frontieră, care doar monitorizează procesul.

În perioada 2007-2009, s-au utilizat aproximativ 5,5 milioane EUR pentru punerea în aplicare a unor proiecte-pilot, testarea și instalarea echipamentului necesar în vederea efectuării unui control automat la frontieră în Germania, Finlanda, Franța, Țările de Jos, Portugalia și Ungaria:

- în 2007, Finlanda a efectuat un test de piață privind punerea în aplicare a verificărilor automate la frontieră, care a fost urmat de un proiect-pilot, inițiat în iulie 2008 și aplicat în aeroportul Helsinki-Vantaa, referitor la efectuarea unor verificări automate la frontieră în cazul cetățenilor UE/SEE/CH care dețin noile documente de călătorie biometrice. FFE a cofinanțat testul de piață și proiectele-pilot cu suma de 82 528 EUR. La data prezentării raportului, existau trei porți de control automat la frontieră în aeroportul Helsinki-Vantaa. Pe baza experienței dobândite în faza-pilot, s-a prevăzut utilizarea operațională a sistemului și eventuala extindere a acestuia la toate punctele importante de trecere a frontierelor terestre. S-a planificat achiziționarea, într-o etapă ulterioară, a încă cincisprezece porți pentru aeroportul Helsinki-Vantaa și a trei porți pentru portul din Helsinki;

- Franța a realizat proiectul „ SAS PARAFES” , care a constat în achiziționarea de SAS (porți electronice) și în punerea în aplicare a sistemului PARAFES pentru verificarea automată a documentelor cu caracter personal ale pasagerilor care sosesc din afara UE în aeroporturi franceze. Anterior acestui proiect, Ministerul de Interne a testat un program intitulat PEGASE, care viza colectarea și stocarea amprentelor digitale ale mai multor călători care s-au oferit voluntari pentru accelerarea efectuării controalelor la frontierele externe ale spațiului Schengen. Odată cu punerea în aplicare a sistemului PARAFES, acești călători frecvenți ar putea să treacă prin porțile electronice (SAS), efectuând singuri verificări automate la frontieră, scanându-și mai întâi pașaportul și apoi amprentele digitale. PARAFES compară apoi informațiile cu datele stocate în baza centrală de date, permițând pasagerului care a fost recunoscut să treacă frontiera. Previziunile financiare pentru întregul proiect se ridică în total la 2 300 000 EUR pentru achiziționarea, punerea în funcțiune și echiparea a 17 SAS;

- Portugalia a realizat un proiect privind identificarea automată a pasagerilor care dețin documente de călătorie (RAPID), care avea drept obiectiv reducerea duratei și îmbunătățirea securității și a eficacității controlului efectuat asupra persoanelor la frontieră. A fost dezvoltat un sistem inovator de control automat la frontieră pentru toate persoanele adulte care sunt titulare de pașapoarte electronice în spațiul Schengen al UE. Mai exact, proiectul a implicat achiziționarea a 78 de așa-numite „VBeGates” (porți automate la frontieră, dotate cu echipamente pentru verificarea călătorilor care dețin documente de călătorie biometrice). În martie 2007, au fost achiziționate 10 terminale de porți electronice pentru aeroportul din Faro, iar în luna iulie a aceluiași an, au fost comandate încă 68 de terminale pentru aeroporturile din Lisabona, Funchal, Porto, Lajes, Ponta Delgada și Porto Santo. Costul global al proiectului a fost de 3,5 milioane EUR, cu o contribuție a FFE de peste 2 milioane EUR;

- Țările de Jos au realizat un proiect care viza achiziționarea, testarea și introducerea de echipamente și programe pentru sistemele de control automat la frontieră în aeroportul Schiphol și, ulterior, în toate aeroporturile și porturile maritime din Țările de Jos. Contribuția FFE la punerea în aplicare a programului este de aproximativ 180 000 EUR. Finanțarea FFE este parțial utilizată în scopul definirii unei strategii în materie de control automat la frontieră pentru Țările de Jos;

- din 2004 până în 2007, Germania a realizat un proiect-pilot privind utilizarea controlului biometric automat la frontieră în aeroportul Frankfurt/Main, pe baza scanării irisului pasagerilor. Având în vedere rezultatele pozitive ale proiectului-pilot, s-a decis utilizarea în continuare și extinderea aplicării controlului automat la frontieră în aeroporturile germane din Frankfurt și München, cu sprijinul FFE. În perioada 2007-2009, costurile proiectului privind controlul automat la frontieră s-au ridicat la peste 700 000 EUR și au acoperit, printre altele, achiziționarea a patru porți de control automat la frontieră;

- Ungaria a efectuat un studiu pentru a evalua fezabilitatea instalării unui sistem de porți electronice în aeroportul internațional Ferihegy din Budapesta. După ce au efectuat vizite pentru a observa și a analiza sistemele de porți electronice existente în UE (și anume, cele din Lisabona, Helsinki și Frankfurt), experții maghiari urmau să evalueze posibilitățile de punere în aplicare a unui sistem similar. Studiul de fezabilitate ar urma să fie integrat în cadrul unui proiect-pilot pentru instituirea unui astfel de sistem de control automat la frontieră în aeroportul Ferihegy, într-o primă etapă și, eventual, pe termen lung, în toate aeroporturile internaționale maghiare.Acest proiect a beneficiat de 14 400 EUR, alocați din fondurile repartizate Ungariei în cadrul FFE.

E. Sistemul de Informații Schengen (SIS II)

Sistemul de Informații Schengen (SIS) permite autorităților competente din statele membre, prin intermediul unei proceduri de căutare automată, să aibă acces la semnalări privind persoane și bunuri. Prin urmare, acesta este o componentă esențială a gestionării în domeniile securității, libertății și justiției în spațiul Schengen fără frontiere interne. SIS a fost instituit conform Convenției Schengen din 1990 de punere în aplicare a Acordului Schengen din 1985 și a devenit operațional în 1995. Având în vedere că una dintre principalele sale utilizări se referă la verificările efectuate la frontierele externe ale UE, acesta contribuie la punerea în aplicare a dispozițiilor privind libera circulație a persoanelor. Sistemul este alcătuit din sisteme naționale (N.SIS) situate în fiecare stat membru și un sistem central (C.SIS), care reunește toate informațiile din bazele naționale de date. Instituirea Sistemului de Informații Schengen de a doua generație (SIS II), care înlocuiește generația precedentă, este necesară pentru a permite integrarea noilor state membre care aderă la spațiul Schengen, precum și pentru a introduce funcționalități tehnice noi. Decizia 2001/886/JAI a Consiliului și Regulamentul nr. 2424/2001 al Consiliului privind dezvoltarea Sistemului de Informații Schengen de a doua generație din 6 decembrie 2001 reprezintă temeiul său juridic. Acestea prevăd înlocuirea de către SIS II a Sistemului de Informații Schengen, creat în temeiul titlului IV al Acordului Schengen din 1990. |

Fondul pentru frontierele externe sprijină statele membre în pregătirea componentelor naționale ale SIS II, în vederea punerii în funcțiune a întregului sistem, preconizată a avea loc în 2013.

În perioada 2007-2009, șaisprezece state membre (AT, CZ, EE, FI, DE, EL, HU, LV, LT, LU, MT, PT, SK, SI, ES, SE) au întreprins acțiuni referitoare la SIS, angajând o sumă totală de 25,5 milioane EUR, ceea ce reprezintă 5,5 % din resursele totale alocate FFE în anii respectivi.

Graficul 10: % din bugetul FFE[11] alocat acțiunilor referitoare la SIS în perioada 2007-2009

[pic]

În Luxemburg, cel mai mic beneficiar, fondurile disponibile au fost folosite exclusiv pentru punerea în aplicare a unor proiecte referitoare la SIS. Alte state membre care au utilizat sume importante pentru SIS au fost Finlanda, Germania, Ungaria, Letonia și Suedia; acestea au angajat în vederea realizării acestui obiectiv peste 20 % din resursele care le-au fost alocate în cadrul fondului.

Acțiunile sprijinite de statele membre au vizat achiziționarea și ajustarea hardware-lui și software-lui necesare (AT, DE, EL, HU, LU, LV, SI), dezvoltarea de noi aplicații pentru autoritățile naționale în cauză (SE), îmbunătățiri ale sistemelor naționale existente și pregătirea migrării la SIS II (AT, DE, EE, EL, ES, FI, HU), dezvoltarea SISone4all ca etapă de tranziție înainte de trecerea la SIS II (HU, SI, SK) și, ulterior, migrarea la SIS II (LT, LU, MT, SK), adaptarea sistemului SIRENE de gestionare a fluxului de date (AT, EE, ES, HU, MT), testele menite să pregătească migrarea la SIS II și conectarea sistemelor naționale la C.SIS (AT, SI), ateliere și cursuri de formare pentru personal (CZ, EL).

EVALUARE PRELIMINARĂ GLOBALĂ CU PRIVIRE LA PUNEREA ÎN APLICARE

Evaluarea efectuată de statele membre

Rezultatele obținute

Majoritatea statelor membre au furnizat o evaluare globală pozitivă cu privire la rezultatele acțiunilor cofinanțate de fond, apreciind drept eficace și utile posibilitățile în materie de proiecte existente în cadrul fondului. Fondul este apreciat pentru contribuția sa importantă la eforturile statelor membre în domeniile gestionării integrate a frontierelor, punerii în aplicare a politicii comune în domeniul vizelor și sistemelor informatice de mari dimensiuni, acesta contribuind la atenuarea impactului constrângerilor impuse asupra bugetelor de stat, din cauza situației economice nefavorabile, în domeniile menționate anterior. Statele membre subliniază că, având în vedere măsurile de austeritate luate de autoritățile bugetare naționale, unele activități nu ar fi fost puse în aplicare sau nu ar fi fost realizate în timp util, dacă nu ar fi existat cofinanțarea oferită de fond.

În special, statele membre apreciază posibilitatea de a cofinanța proiecte inovatoare, cum ar fi punerea în aplicare a tehnologiei de ultimă generație (în special dispozitive mobile și fixe pentru efectuarea verificărilor la frontieră și supravegherea frontierelor, sisteme de control automat la frontieră) și consolidarea capacităților statelor membre în materie de monitorizare și reacție la frontierele externe aeriene, maritime și terestre (sisteme de televiziune în circuit închis, mijloace de transport, sisteme interoperabile de comunicații). Aceste măsuri au condus la o gestionare a fluxurilor de pasageri mai eficientă din punct de vedere al costurilor, fără diminuarea securității .

Provocările survenite pe parcursul punerii în aplicare

Deși majoritatea statelor membre au fost mulțumite de rezultatele obținute datorită contribuției fondului, multe dintre acestea au evidențiat provocările survenite pe parcursul punerii în aplicare și au propus simplificarea cadrului de reglementare.

În primul rând, primii doi ani s-au caracterizat printr-un anumit grad de incertitudine și prin înregistrarea de întârzieri în adoptarea cadrului de reglementare și a programelor anuale. Pentru majoritatea statelor membre, programele pe 2007 și 2008 au fost aprobate la sfârșitul anului 2008, ceea ce a redus termenele de punere în aplicare a proiectelor. În al doilea rând, normele care reglementează eligibilitatea cheltuielilor au fost considerate complexe și greoaie. În plus, luând în considerare faptul că programele sunt elaborate în fiecare an, dar acțiunile pot fi realizate în 2,5 ani, perioada de punere în aplicare a acestora se suprapune cu redactarea următoarelor programe anuale și cu întocmirea rapoartelor referitoare la cele precedente. În plus, în cazul în care era necesar să se revizuiască un program, un document modificat trebuia să fie elaborat și prezentat într-un anumit termen-limită. Statele membre au apreciat ca fiind extrem de dificil să se conformeze cerințelor și să utilizeze, totodată, resursele disponibile pentru a îndeplini simultan diferite sarcini de planificare, raportare și gestionare aferente mai multor programe. Organizarea acestor obligații cumulate a fost percepută ca fiind solicitantă și ca necesitând un volum de lucru important într-un termen limitat.

În afara întârzierilor și a dificultăților inițiale, procedurile de achiziții au generat principala provocare pentru executarea la timp a acțiunilor în cadrul acestui fond. Procedurile de ofertare în cauză necesită o planificare în avans, precum și consultări interne cu alte organisme publice relevante și, în unele cazuri, consimțământul acestora. În general, procedurile implică mai multe faze, iar cadrul juridic național poate impune etape suplimentare. Rezultatul final poate fi nesatisfăcător sau poate fi necesar ca proiectul să fie suspendat, amânat, anulat, ori ca domeniul de aplicare al acestuia să fie modificat. Mai multe state membre s-au confruntat cu astfel de dificultăți care pot avea un impact negativ grav asupra utilizării bugetului. În unele cazuri, dificultățile au apărut după desfășurarea procedurii de achiziții și au fost cauzate de întârzieri și de alte chestiuni legate de calendar care vizau livrarea și verificarea echipamentelor și a serviciilor furnizate de contractanți externi (în străinătate). În unele cazuri s-a dovedit ulterior că aceste costuri de punere în aplicare au fost fie mai mici, fie mai mari decât cele preconizate sau că au fost identificate costuri neeligibile pe parcursul punerii în aplicare.

Pentru țările care nu folosesc moneda euro, factorii financiari și economici cu impact asupra cursului de schimb au cauzat modificări ale bugetelor prevăzute inițial.

Luând în considerare aceste constrângeri, statele membre au recurs, în mod sistematic, la posibilitatea de a revizui programele anuale, în vederea asigurării unei absorbții mai bune a fondurilor. În perioada care face obiectul prezentului raport, 15 state membre (AT, BE, CY, DE, EL, ES, FI, FR, HU, LT, LV, PL, PT, SE, SI) au trimis un total de 43 de cereri de revizuire a programelor anuale 2007-2009, dintre care 39 au avut nevoie de o decizie oficială a Comisiei (8 pentru programul anual pe 2007, 14 pentru programul anual pe 2008 și 17 pentru programul anual pe 2009).

Revizuirea programelor anuale a permis statelor membre să își adapteze programarea în funcție de modificarea situației, luând în considerare evoluțiile neașteptate și provocările survenite. Cu toate acestea, revizuirea a crescut sarcina de lucru administrativă.

Poate că mai mult decât alte programe de cheltuieli, acest fond, care este pus în aplicare mai ales conform metodei organismului de execuție de către un număr limitat de organisme publice, oferă statelor membre o mai mare flexibilitate în adaptarea programelor prin înlocuirea anumitor acțiuni cu alte proiecte în curs, relevante și pentru strategiile naționale definite în programele multianuale.

Pentru atenuarea provocărilor, Comisia a lansat trei revizuiri ale normelor de aplicare, care au avut drept rezultat prelungirea perioadei de eligibilitate și simplificări majore ale normelor de eligibilitate. Aceste inițiative au fost întreprinse în colaborare cu statele membre, care au confirmat că modificările ar putea aduce îmbunătățiri în gestionarea și punerea în aplicare a acțiunilor prin facilitarea unei implementări satisfăcătoare a numeroase proiecte.

Evaluarea efectuată de Comisie cu privire la realizările fondului

După analizarea rapoartelor prezentate de statele membre și luând, de asemenea, în considerare alte informații, inclusiv cele furnizate de misiunile de monitorizare, Comisia constată că, în pofida dificultăților inițiale și a unor probleme specifice în materie de norme și punere în aplicare, fondul și-a îndeplinit obiectivele. În perioada 2007-2009, acesta și-a atins în mod clar scopul de a acționa ca un instrument specific pentru a canaliza ajutorul UE în vederea stimulării investițiilor la frontiere și în consulate, în interesul spațiului Schengen în ansamblul său. Astfel cum s-a arătat în secțiunea 5.3.3, fondul a mobilizat în mod activ inițiative de politică și proiecte importante ale UE. Astfel, acesta a contribuit în mod semnificativ la promovarea gestionării integrate a frontierelor și la utilizarea noilor tehnologii pentru facilitarea călătoriilor legitime. În afara dezvoltării Sistemelor de Informații Schengen și a Sistemului de Informații privind Vizele, fondul a sprijinit proiecte-pilot referitoare la introducerea unor controale automate la frontieră și pregătirea programului de înregistrare a pasagerilor . Chiar dacă a fost relativ redusă, contribuția financiară a fondului la aceste măsuri a permis dobândirea de experiențe valoroase ca urmare a dezvoltării unor astfel de sisteme inovatoare, care vor avea un aport important la pregătirile suplimentare ale Comisei cu privire la „conceptul de frontiere inteligente” pentru viitor, în special referitor la posibilitatea de a utiliza aceste sisteme și în cazul resortisanților țărilor terțe. În această privință, statele membre sunt încurajate să includă cititoarele de amprente digitale în cadrul proiectelor lor de control automat la frontieră, pentru a trece testul timpului în raport cu sistemul de intrare/ieșire și programul de înregistrare a pasagerilor (inițiativa privind frontierele inteligente). Fondul s-a dovedit a fi, de asemenea, foarte util pentru stimularea, într-o perioadă foarte scurtă, a investițiilor în zone vulnerabile, cum ar fi Mediterana.

Fondul a contribuit la îmbunătățirea gestionării frontierelor externe ale UE, la combaterea migrației ilegale, precum și la consolidarea cooperării statelor membre, conform următoarelor rezultate:

- în primul rând, datorită investițiilor în sisteme naționale de comunicații, în infrastructura de la punctele de trecere a frontierelor, în echipamente operaționale de ultimă generație pentru efectuarea verificărilor la frontieră și în echipamente de supraveghere, în mijloace de transport și cursuri de formare pentru polițiștii de frontieră, statele membre au beneficiat de îmbunătățiri tehnice semnificative la frontierele externe și la punctele de trecere a frontierei, ceea ce a avut drept rezultat creșterea siguranței la frontierele externe ale UE, eficientizarea controlului traficului de frontieră și creșterea coordonării între diferitele autorități de aplicare a legii la nivel național. Astfel, fondul a contribuit la eforturile naționale în materie de gestionare eficientă a frontierelor externe și, în special, de combatere a intrării ilegale în spațiul Schengen, prin completarea investițiilor anterioare (Facilitatea Schengen) și prin consolidarea în continuare a sistemului integrat de gestionare a frontierelor UE;

- în al doilea rând, în cadrul programelor anuale din perioada 2007-2009, statele membre au achiziționat și au modernizat echipamentele necesare pentru VIS și SIS II, ceea ce a permis conectarea fără probleme a platformelor naționale la sistemele centrale. Având în vedere că toate statele membre participante trebuie să încheie dezvoltarea sistemelor lor naționale pentru ca aceste proiecte europene să funcționeze în mod corespunzător în ansamblu, fondul, în calitate de cadru pe termen lung care completează finanțarea națională, s-a dovedit a avea o importanță esențială în punerea în aplicare a acestor proiecte informatice comune;

- în cele din urmă, statele membre au utilizat resursele suplimentare furnizate de fond pentru măsuri menite să îmbunătățească procesul de gestionare a vizelor prin efectuarea de investiții în echipamente de tehnologie modernă (inclusiv dispozitive de prelevare a datelor biometrice) și prin consolidarea securității oficiilor consulare. Aceste măsuri au contribuit la accelerarea prelucrării cererilor de viză, îmbunătățirea calității serviciilor și asigurarea unui tratament egal și echitabil al solicitanților de viză.

Succesul acestui fond se datorează, în parte, caracterului său specific. Fondul se caracterizează printr-un domeniu de aplicare limitat și se referă la activități puse în aplicare la frontierele fizice externe sau care au legătură cu eliberarea vizelor. Sunt excluse numeroase măsuri întreprinse de statele membre în cadrul celor patru niveluri de gestionare a frontierelor, cum ar fi activități în interiorul teritoriului Schengen (activități de patrulare în interiorul țării, verificări asupra persoanelor efectuate în afara punctelor de trecere a frontierei). În mod similar, activitățile care vizează controlul migrației, îmbunătățirea securității maritime și a gestionării traficului, precum și securitatea generală în aeroporturi nu intră în domeniul de aplicare al fondului. Deși această caracteristică permite fondului să concentreze resursele și să evite fragmentarea lor, este necesar să se verifice cu atenție acțiunile avute în vedere pentru a se asigura conformitatea cu caracterul specific al domeniului său de aplicare.

De asemenea, echipamentele, mijloacele de transport și sistemele informatice achiziționate datorită contribuției fondului pot fi utilizate adesea în scopuri multiple (cum ar fi verificări asupra bunurilor la frontieră, combaterea contrabandei cu mărfuri și a infracțiunilor de mediu, acțiuni de căutare și salvare pe mare). Având în vedere domeniul de aplicare limitat al fondului, repartizarea este necesară în multe cazuri, ceea ce impune întocmirea unor statistici suplimentare și complică gestionarea acțiunilor. Pe scurt, astfel de activități de gestionare și control vor rămâne un corolar necesar al unui program de cheltuieli de această natură. Situația se poate complica mai mult din cauza structurii organizaționale din statele membre, în cazul în care, de exemplu, polițiștii de frontieră fac parte din forțele de poliție și/sau îndeplinesc, de asemenea, alte funcții (inclusiv legate de domeniul vamal).

OBSERVAȚII FINALE

Recomandări pentru perioada multianuală rămasă

Prezentul raport se bazează pe primii trei ani de programare, rapoartele finale nefiind disponibile decât în cazul unui singur program anual. Prezentarea raportului este programată pentru a oferi asistență Parlamentului European și Consiliului în ceea ce privește pregătirea următorului cadru financiar multianual, iar nu pentru a furniza o evaluare cuprinzătoare și finală.

Rezultatele acestor trei ani nu sunt în mod necesar reprezentative. Primele programe anuale au fost elaborate și puse în aplicare într-un timp foarte scurt, experiența anterioară în ceea ce privește instrumente similare fiind limitată. Aproape 30 % din resursele fondului au fost puse la dispoziție pentru această perioadă, iar restul de 70 % vor fi alocate următoarelor patru programe anuale.

O utilizare mai strategică a fondurilor

Exercițiul de programare 2010 s-a desfășurat mult mai rapid. Datorită experienței dobândite în această primă etapă și prin valorificarea modificărilor aduse normelor de aplicare, precum și a creșterii semnificative a alocărilor anuale, statele membre sunt pregătite să utilizeze în mod optim fondurile în perioada 2010-2013. În acest scop, începând din 2011, statele membre au fost invitate să elaboreze o programare a acțiunilor, orientată în mod specific asupra realizării mai multor obiective principale cu caracter strategic, în conformitate cu principiul stabilit în actul de bază, conform căruia Comisia și statele membre se asigură că asistența acordată de fond și de statele membre este consecventă cu activitățile, politicile și prioritățile Uniunii. Obiectivul global este de a evidenția coerența cu cele mai importante priorități comune ale UE, astfel cum se prevede în Programul de la Stockholm, care sunt esențiale pentru gestionarea cu succes a fluxurilor de migrație în spațiul Schengen în ansamblul său.

În consecință, statele membre au fost invitate să își concentreze resursele disponibile în cadrul fondului pentru a efectua investițiile necesare în vederea îndeplinirii următoarelor cinci obiective strategice :

1. realizarea SIS II;

2. lansarea VIS în consulate și în punctele de trecere a frontierei;

3. cooperarea consulară între statele membre;

4. consolidarea sistemului european de supraveghere și

5. introducerea de noi tehnologii pentru facilitarea trecerii frontierei, în special sisteme de control automat la frontieră.

Creditele alocate fondului pentru 2011 au vizat, în primul rând, îndeplinirea cerințelor UE în aceste domenii, abordare care va fi consolidată în perioada 2012-2013.

Consolidarea abordării strategice printr-o planificare multianuală adecvată

Fondul, conceput ca un instrument de consolidare a capacităților, are drept obiectiv, în esență, să cofinanțeze achiziționarea, modernizarea, dezvoltarea, instalarea și renovarea infrastructurii, a sistemelor informatice, a echipamentelor și a mijloacelor de transport. Acțiunile de consolidare a capacităților vizează, în principal, măsuri pe termen lung , care, în general, nu prezintă caracteristicile tipice ale proiectelor puse în aplicare într-un termen limitat. Statele membre ar putea să analizeze mai în detaliu posibilitățile de a elabora proiecte multianuale , în conformitate cu cadrul de reglementare, reducându-se astfel, de asemenea, incidența proceselor de selecție și instituindu-se o planificare financiară multianuală stabilă.

Completarea consolidării capacităților cu sprijin operațional, dacă este necesar

Acțiunile care vizează întreținerea echipamentului sau efectuarea de operațiuni (de supraveghere) per se nu au fost introduse în programele anuale. În principiu, aceste activități fac parte din activitățile de rutină desfășurate la nivelul statelor membre.

Cu toate acestea, Comisia recunoaște că, în momentul în care cele cinci obiective strategice menționate mai sus și celelalte obiective naționale în materie de consolidare a capacităților sunt îndeplinite în mod corespunzător, resursele disponibile în cadrul fondului ar putea fi direcționate, de asemenea, pentru a sprijini utilizarea în continuare în mod eficace a investițiilor anterioare efectuate cu resurse ale UE. Astfel, acțiunile viitoare ar putea finanța, de asemenea, acțiuni de întreținere, reparare și modernizare legate de investiții realizate în cadrul programelor anuale precedente ale fondului sau, în anumite țări, în cadrul Facilității Schengen. Această finanțare este posibilă și în caz de urgență. Astfel de acțiuni ar sta, de asemenea, la baza concepției conform căreia statele membre care asigură securitatea frontierelor externe furnizează un serviciu public în interesul și în numele celorlalte state membre.

Pregătirea primei evaluări ex-post (2012)

În următoarea etapă, fondul va face obiectul unui raport de evaluare ex-post pentru perioada 2007-2010. În conformitate cu actul de bază, raportul Comisiei trebuie să fie prezentat până la 31 decembrie 2012.

Pregătirile pentru acest exercițiu sunt în curs. Din păcate, nu se poate preconiza în mod rezonabil ca statele membre să prezinte un raport privind realizările programului anual pe 2010 până la 30 iunie 2012, astfel cum se prevede în actul de bază, deoarece perioada de eligibilitate pentru 2010 durează până în a doua jumătate a anului 2012. Pentru a furniza date complete privind 2010, statele membre vor fi invitate să transmită contribuțiile lor până la sfârșitul lunii octombrie 2012.

Bazându-se pe prezentul raport intermediar, evaluarea ex-post pentru perioada 2007-2010 ar putea prezenta o imagine mai cuprinzătoare a intervenției fondului la nivel național și la nivelul UE în ceea ce privește realizările, rezultatele și impactul său global asupra dezvoltării gestionării frontierelor și al politicii în domeniul vizelor în statele membre. În acest scop, obiectivul său global al fi următorul:

- identificarea rezultatelor care decurg din realizările fondului în ceea ce privește gestionarea fluxurilor de migrație la frontiere și în consulate, și anume evaluarea măsurii în care investițiile UE în infrastructură, echipamente, mijloace de transport, sisteme informatice și formare au contribuit la consolidarea capacității globale în materie de verificări la punctele de trecere a frontierei, supraveghere, verificări prealabile intrării și proceduri de eliberare a vizelor în statele membre;

- stabilirea unei distincții clare între rezultatele obținute în ceea ce privește organizarea sarcinilor publice de control la frontieră și politica în domeniul vizelor, pe de o parte, și intrarea în UE a călătorilor și a solicitanților de viză, pe de altă parte;

- evaluarea măsurii în care intervenția fondului a contribuit la prevenirea intrării și a șederii ilegale la fiecare frontieră națională și în cadrul fiecărui sistem de gestionare a vizelor, ținând seama de strategia stabilită în programul multianual, de obiectivele naționale specifice identificate și de evoluția fluxurilor de migrație care afectează sistemul;

- evaluarea măsurii în care intervenția fondului a contribuit la aplicarea dreptului UE, inclusiv a Codului frontierelor Schengen și a Codului de vize, precum și la elaborarea de proiecte specifice ale UE, cum ar fi VIS și SIS II, și

- în cele din urmă, măsurarea valorilor obținute în ceea ce privește raportul dintre resursele UE alocate în cadrul fondului și contribuțiile naționale globale (financiare și de alt tip) și identificarea oricăror alți factori relevanți care au avut un impact asupra intervenției.

[1] COM(2005) 123 final.

[2] Decizia nr. 574/2007/CE, JO L 144, 6.6.2007, p. 22.

[3] Articolul 52 alineatul (3) litera (b) din Decizia nr. 574/2007/CE.

[4] O sinteză și rapoartele de țară sunt disponibile la adresa http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/borders/funding_borders_en.htm.

[5] Articolul 51 din actul de bază.

[6] În continuare, atunci când este utilizat într-un sens general în legătură cu acest fond, termenul „state membre” se referă atât la statele membre, cât și la statele asociate.

[7] JO L 233, 5.9.2007, p. 3.

[8] Pentru mai multe informații, a se vedea COM(2011) 448 și SEC(2011) 940 privind aplicarea criteriilor de repartizare a resurselor între statele membre în cadrul Fondului pentru frontierele externe, Fondului european de integrare a resortisanților țărilor terțe și Fondului european de returnare.

[9] Decizia nr. 458/2008/CE, JO L 167, 27.6.2008, p. 135.

[10] Cifrele includ asistența tehnică.

[11] Cifrele includ asistența tehnică.