[pic] | COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE |

Bruxelles, 3.10.2008

COM(2008) 639 final

COMUNICAREA COMISIEI CĂTRE CONSILIU, CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CĂTRE COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI CĂTRE COMITETUL REGIUNILOR

referitoare la o recomandare a Comisiei privind incluziunea activă a persoanelor excluse de pe piața muncii {SEC(2008)2589}{SEC(2008)2590}

COMUNICAREA COMISIEI CĂTRE CONSILIU, CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CĂTRE COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI CĂTRE COMITETUL REGIUNILOR

referitoare la o recomandare a Comisiei privind incluziunea activă a persoanelor excluse de pe piața muncii

1. Combaterea excluderii șI A SăRăCIEI: O PRIORITATE LA NIVELUL UE

Combaterea excluderii sociale și a sărăciei se numără printre prioritățile Uniunii Europene, a cărei acțiune în acest domeniu se bazează pe articolul 137 din Tratatul CE. În ceea ce privește drepturile sociale fundamentale, tratatul prevede: „Comunitatea susține și completează acțiunea statelor membre în […] integrarea persoanelor excluse de pe piața forței de muncă”. Două recomandări ale Consiliului[1] care datează din 1992 exprimă voința statelor membre de a promova dreptul tuturor la resursele de bază și de a menține calitatea sistemelor lor de protecție socială. Statele membre au pus în aplicare aceste recomandări în mod progresiv și, mai recent, prin intermediul Metodei deschise de coordonare (MDC socială) privind protecția socială și incluziunea socială, care este asociată Strategiei de la Lisabona pentru locuri de muncă și creștere economică și Strategiei europene privind ocuparea forței de muncă (EES).

Orientările privind politicile în materie de ocupare a forței de muncă ale statelor membre (de exemplu, Orientarea integrată nr. 19) evidențiază necesitatea interacțiunii dintre politicile în materie de ocupare a forței de muncă, serviciile sociale, protecția socială și sistemele fiscale, în vederea mobilizării, în egală măsură, a persoanelor cu cele mai puține șanse de acces la piața muncii și care sunt apte de muncă. Cu toate acestea, nivelul de sărăcie și de șomaj pe termen lung nu a scăzut semnificativ. Alți indicatori negativi (de exemplu abandonurile școlare timpurii și numărul de persoane care trăiesc în gospodării ai căror membri sunt șomeri) confirmă apariția unor noi riscuri sociale legate de schimbările din societățile noastre, astfel cum se subliniază în analiza realității sociale realizată de Comisie în 2007[2]. În ciuda progreselor înregistrate, politicile naționale nu au găsit întotdeauna răspunsul corect la complexitatea crescândă a dezavantajelor multiple care afectează persoanele vulnerabile cu cele mai puține șanse de acces la piața muncii.

La nivel comunitar, s-a acordat o atenție sporită conceperii și eficienței sistemelor folosite în statele membre. Acest lucru este evidențiat, în special prin rapoartele comune privind protecția socială și incluziunea socială, prin Agenda socială a Comisiei pentru perioada 2005–2010, prin cele două consultări publice lansate de Comisie în 2006 și 2007[3], prin obiectivele comune privind incluziunea socială în cadrul MDC, adoptată de Consiliul European în 2005 (și confirmată în 2008), prin concluziile reuniunii Consiliului EPSCO, din decembrie 2007, precum și prin lucrările Comitetului pentru protecție socială[4]. De asemenea, merită atenție angajamentul recent al partenerilor sociali în sensul negocierii unui acord autonom de promovare a integrării în întreprinderi a persoanelor cu cele mai puține șanse de acces la piața muncii.

În urma tuturor acestor acțiuni, s-a ajuns la un consens general prin care se confirmă că Uniunea Europeană este în măsură și trebuie să insufle un nou imbold procesului de combatere a excluderii și a sărăciei, cu respectarea pe deplin a principiului subsidiarității. Recomandarea Consiliului din 1992 privind resursele și asistența socială suficiente din sistemele de protecție socială reprezintă în continuare o referință, cu condiția ca principiile prezentate în recomandare să fie mai bine puse în aplicare și integrate într-o strategie mai cuprinzătoare, care include principii comune privind piețele muncii bazate pe integrare și privind accesul la servicii de calitate care vizează situația specială a persoanelor excluse din rândurile societății și de pe piața muncii. O abordare globală, care implică toate părțile interesate, indicatori mai buni și proceduri de monitorizare și de evaluare, va asigura rezultate optime ale sinergiei existente între aceste trei elemente centrale, prin integrarea în câmpul muncii a unui număr mai ridicat dintre persoanele care sunt, în prezent, excluse.

Prin publicarea unei recomandări și a prezentei comunicări aferente acesteia, Comisia își concretizează declarațiile sale de la începutul celei de-a doua consultări din 2007, din cadrul comunicării privind Agenda socială reînnoită din iulie 2008, precum și din comunicare privind consolidarea MDC socială. Conceptul de incluziune activă pe care Comisia îl prezentă aici corespunde întocmai Strategiei de la Lisabona și metodei integrate pe care a promovat-o pentru Agenda socială reînnoită și care se bazează pe trei principii: oportunități, acces și solidaritate. De asemenea, Agenda vine în completarea acțiunilor Comisiei de promovare a flexicurității și de identificare a unui răspuns la evoluțiile demografice și la provocările globalizării, prin facilitarea tranziției pentru toți și mobilizarea forțelor de producție.

2. incluziune activă: necesitatea unor ac țIUNI SUPLIMENTARE

2.1. Contextul socioeconomic: persisten ța sărăciei, a șomajului și amplificarea a numeroase dezavantaje

Pentru cei apți de muncă, obținerea unui loc de muncă reprezintă calea cea mai sigură de ieșire din sărăcie; însă, se pare că dificultatea cu care se confruntă unele persoane în a recurge la această soluție este diminuată în mică măsură de creșterea economică și de cea a nivelului de ocupare a forței de muncă. Șomajul pe termen lung se ridică în continuare la 3%, iar 16% din populație este amenințată de riscul sărăciei (a se vedea figura 1 din anexă) și una din cinci persoane trăiește în condiții precare. Într-o perspectivă viitoare, aspectul și mai preocupant este acela că procentul copiilor amenințați de riscul sărăciei este de aproape 19% și procentul persoanelor care abandonează școala de timpuriu rămâne ridicat, de aproximativ 15%. În perioada 2000–2005, procentul persoanelor care trăiesc în gospodării ai căror membri sunt șomeri a rămas în continuare stabil, de aproximativ 10%, scăzând ulterior cu un punct procentual; în ceea ce privește numărul de gospodării cu copii ai căror membri sunt șomeri, nu s-a înregistrat aproape nicio scădere (0,3 puncte procentuale).

Dificultățile și obstacolele cu care se confruntă cei expuși riscului de sărăcie sunt cumulative: în ultimii ani, au apărut noi schimbări de ordin social, legate de tranziția la economia postindustrială, globalizare, schimbări demografice și tendințe sociale, precum creșterea individualismului. Realitatea sărăciei și a excluderii sociale a devenit și mai complexă: numeroase dezavantaje și privațiuni, la care se adaugă diverși factori de risc, cum ar fi lipsa resurselor de bază, probleme familiale, incapacitatea de a învăța și absența competențelor digitale, stare de sănătate precară, locuințe necorespunzătoare și situate la distanță, excluderea din societatea informațională, absența asistenței sociale – elemente agravate, în anumite cazuri, de discriminarea etnică.

2.2. Nevoia de îmbunătă țire în continuare a nivelului de adecvare și de acoperire a sistemelor de venit minim

Sistemele de venit minim (VM) au avut, cu siguranță, un efect pozitiv asupra reducerii sărăciei, deși, în cazul câtorva state membre, efectul a fost marginal. În general, cifrele arată că transferurile sociale au un impact semnificativ asupra reducerii nivelului de sărăcie, cu un nivel mediu de risc de pretransfer de 26%, în raport cu nivelul de posttransfer de 16% (a se vedea figura 2 din anexă).

În egală măsură, aceste cifre sugerează că protecția socială în țări care nu dispun de un sistem stabilit de venit minim, precum Grecia și Italia, are o capacitate mai restrânsă de reducere a sărăciei. Datele anterioare arată că recomandarea Consiliului din 1992 este relevantă în continuare și scot în evidență necesitatea îmbunătățirii punerii sale în aplicare.

În majoritatea statelor membre și pentru cele mai multe tipuri de familie, doar asistența socială nu este suficientă pentru a-i scoate din sărăcie pe cei care beneficiază de aceasta. După cum se arată în figura 3 din anexă, Regatul Unit este unicul stat membru unde, atunci când se iau în considerare beneficiile legate de locuință, venitul net pentru beneficiarii de asistență socială din toate tipurile de gospodării este superior pragului de risc de sărăcie definit și adoptat la nivelul UE, și anume 60% din venitul median al gospodăriilor. Numai în Danemarca, Țările de Jos, Suedia și Irlanda, gospodăriile formate dintr-o singură persoană care beneficiază de asistență socială se situează deasupra pragului de sărăcie. În toate celelalte țări, nivelul acestor familii este cu mult inferior pragului de sărăcie.

Eficiența sistemelor de venit minim este determinată nu numai de volumul prestațiilor, dar și de modalitățile specifice de concepere și de acordare a acestora. Un procent important din persoanele vizate de astfel de sisteme nu pot, în realitate, beneficia de ele, fie pentru că nu își revendică drepturile, fie din alte motive (neeligibilitate, calcularea greșită a sumelor, termene de plată, sancțiuni și suspendări, precum și deduceri din prestații pentru rambursarea datoriilor).

Nivelurile estimative de recurgere la serviciile de asistență socială în Regatul Unit, Franța, Germania și Țările de Jos variază între 40% și 80%[5]. Însă, media la nivelul UE indică o realitate mai crudă: numai 18% din populația care nu este în câmpul muncii și care este expusă riscului de sărăcie beneficiază de asistență socială (chiar și această cifră trebuie diferențiată: ea nu ține cont de alte tipuri de prestații[6] primite).

2.3. Nevoia de îmbunătă țire a coerenței cu politicile active privind piața muncii și accesul la servicii de calitate

Recomandarea Consiliului din 1992 a afirmat cu claritate că sistemele de venit minim ar trebui să fie coerente cu un îndemn la muncă. În plus, pentru a combate sărăcia în mod eficient, sistemele trebuie integrate într-o strategie mai amplă, care să asigure că beneficiarii au acces la formare, la sprijin pentru găsirea unui loc de muncă și la ajutor social adecvat. Potrivit datelor disponibile, există încă neajunsuri majore în aceste trei domenii, deși unele state membre sunt angajate în reforme structurale profunde.

Munca nu este încă întotdeauna îndeajuns retribuită

Conceperea sistemelor fiscale și de prestații dă încă naștere unor elemente descurajante semnificative împotriva intrării pe piața muncii a anumitor segmente ale acesteia, precum persoanele cu calificări inferioare și cu perspective scăzute de remunerație. Unele state membre pun deja în aplicare reforme destinate creșterii atractivității muncii în raport cu asistența socială, însă este necesar să se depună mai multe eforturi în acest sens.

Concluziile recente ale OCDE arată că venitul suplimentar (în raport cu prestațiile de șomaj) pe care o persoană șomeră îl poate obține în urma ocupării unui nou loc de muncă este redus considerabil de o rată de impozitare efectivă medie (RIEM) de peste 60%, în toate tipurile de gospodării examinate din aproape toate țările (a se vedea tabelul 1 din anexă). Această situație este cauzată de faptul că, în momentul când intră în câmpul muncii, oamenii nu trebuie numai să plătească impozite pe salarii, dar pierd, în același timp, prestațiile la care aveau dreptul în prealabil. Evoluțiile strategice recente ale sistemelor de venit minim abordează acest tip de element descurajant în ceea ce privește încadrarea în câmpul muncii, de exemplu, prin combinarea unei asistențe pentru persoanele șomere cu o asistență pentru persoanele încadrate în muncă, precum creditul fiscal pentru familiile lucrătoare (WFTC – working families' tax credit ) în Regatul Unit și adoptarea planificată a unui revenu de solidarité active (RSA – venit de solidaritate activă) în Franța.

Persoanele cu accesul cel mai dificil pe piața muncii au nevoie de modalități personalizate de încadrare în muncă

Oamenii care nu dețin capacitatea de bază de învățare sau care se află într-o perioadă îndelungată de șomaj, nu beneficiază cu ușurință de politicile standard de formare sau de reinserție. În plus, odată ce sunt încadrați în muncă, ei continuă să se afle într-o situație vulnerabilă în absența unui mediu în care să fie susținuți. Studii privind tranziția de la șomaj la muncă, inclusiv contractele pe durată determinată, arată că există un nucleu de persoane din categoria de vârstă aptă de muncă care rămân șomere și al căror risc de șomaj crește odată cu vârsta[7].

Pentru a rezolva această problemă, unele state membre (de exemplu, Țările de Jos) au decis redefinirea completă a politicilor lor de readaptare și reinserție. Alte state membre dezvoltă politici specifice privind oferta de forță de muncă pentru a se adresa persoanelor cu accesul cel mai dificil pe piața muncii, prin intermediul unor instrumente precum microcreditele sau stimulentele pentru economia socială. În general, inovațiile utile de acest tip necesită o prestare integrată a serviciilor.

Ajutor social adecvat: un element lipsă

Absența unor servicii de îngrijire a copiilor, acceptabile din punct de vedere financiar, reprezintă un exemplu clar al dificultăților cu care se confruntă unele dintre persoanele cu accesul cel mai dificil pe piața muncii, cu precădere familiile monoparentale cu copii. Potrivit estimărilor OCDE, cheltuielile efective nete pentru serviciile de îngrijire a copiilor reprezintă 12% din venitul net al unei familii monoparentale cu doi copii, în jumătate din statele membre pentru care sunt disponibile estimări. Această sumă este apropiată de beneficiul net aferent trecerii de la șomaj la un loc de muncă remunerat, atunci când se ia în considerare rata medie de impozitare efectivă pentru familiile monoparentale; în mod evident, acest lucru reprezintă un factor descurajant pentru încadrarea în muncă – și o capcană a sărăciei.

Sănătatea este o cerință importantă pentru a participa pe piața muncii. Oamenii care suferă de afecțiuni de sănătate cronice nu pot participa cu succes la un loc de muncă de durată[8] sau la cursuri de formare pentru pregătirea în vederea ocupării unui loc de muncă. Această situație este valabilă, în special, pentru persoanele expuse riscului de sărăcie, care suferă mai mult decât media de probleme de sănătate și care au mai puțin acces la servicii medicale (a se vedea tabelul 2 din anexă).

A dispune o locuință independentă, stabilă și decentă poate fi o altă condiție pentru a rămâne într-un loc de muncă. Deși strângerea de date cu privire la fenomenul persoanelor fără adăpost și al celor care locuiesc în condițiile precare este dificilă, există unele date care indică răspândirea acestui fenomen, cu precădere în rândul tinerilor adulți, care sunt afectați într-o mai mare măsură decât media de șomaj sau sunt constrânși de contracte de muncă temporare sau pe perioadă determinată. Câteva ONG-uri din UE se ocupă de nevoile persoanelor fără adăpost, inclusiv prin acordarea de sprijin pentru obținerea unui loc de muncă stabil. Însă, ONG-urile semnalează, de asemenea, prezența unui cerc vicios, în sensul că acest sprijin este adesea zadarnic, din cauza lipsei accesului la locuințe decente și acceptabile din punct de vedere financiar[9].

3. Către o abordare integrată a incluziunii active, bazată pe principii comune

3.1. O abordare integrată a incluziunii active

Conceperea abordării integrate

Analiza precedentă sugerează că incluziunea activă a persoanelor excluse de pe piața muncii necesită conceperea și punerea în aplicare a unei strategii globale care să combine în mod integrat o suplimentare adecvată a veniturilor, piețe ale muncii bazate pe integrare și acces la servicii de calitate. Procesul de concepere a strategiei ar trebui să identifice îmbinarea justă a celor trei componente ale strategiei pentru o incluziune activă; ar trebui să țină cont de impactul lor comun asupra integrării sociale și economice a persoanelor defavorizate, precum și de eventualele interrelații dintre aceste componente, inclusiv de sinergiile și de potențialele concesii dintre ele.

Politicile în materie de incluziune activă ar trebui să asigure coerența cu următoarele obiective: 1) sprijinirea punerii în aplicare a drepturilor fundamentale; 2) promovarea egalității între bărbați și femei și egalității de șanse; 3) identificarea de soluții pentru complexitatea dezavantajelor multiple, pentru situațiile și nevoile specifice ale diferitelor grupuri vulnerabile; 4) îmbunătățirea coeziunii teritoriale, luând în considerare circumstanțele locale și regionale; și 5) asigurarea coerenței cu o abordare a politicilor sociale și în materie de ocupare a forței de muncă bazată pe ciclul de viață, astfel încât acestea să poată sprijini solidaritatea între generații și să stopeze transmiterea sărăciei de la o generație la alta.

În scopul garantării eficienței acestei abordări integrate, este necesară o mai bună coordonare între agențiile și serviciile publice. În plus, autoritățile locale, regionale, naționale și comunitare – fiecare dispunând de roluri, competențe și priorități specifice – trebuie, de asemenea, să-și consolideze cooperarea. Pe lângă acestea, alte părți interesate, inclusiv persoanele afectate de sărăcie și de excluderea socială, partenerii sociali, ONG-urile și prestatorii de servicii trebuie să participe activ la dezvoltarea, punerea în aplicare și evaluarea strategiilor.

3.2. Principii comune pentru incluziunea activă

În timp ce politicile de incluziune activă trebuie să reflecte diferitele situații la nivel național, statele membre UE se confruntă cu schimbări similare, astfel cum se explică în secțiunea 2. Prin urmare, se pare că este necesar să se ajungă la un consens la nivelul UE privind o serie de principii comune pentru incluziunea activă. Rezultatele consultărilor publice ale Comisiei și ale discuțiilor intense cu statele membre și între acestea, din cadrul Comitetului pentru protecție socială, precum și contribuția activă a Comitetului pentru ocuparea forței de muncă au pregătit terenul pentru elaborarea acestor principii. Principiile, specifice pentru fiecare dintre cele trei componente, ar putea sprijini statele membre să definească și să pună în aplicare strategiile lor integrate de incluziune activă, în scopul de a le spori eficiența. Așa cum a arătat, în iulie, în agenda sa socială reînnoită, Comisia consideră că o recomandare privind incluziunea activă ar putea orienta statele membre în procesul de definire și de punere în aplicare a strategiilor lor integrate de incluziune activă.

3.3. Punerea în aplicare și monitorizarea principiilor comune la nivelul UE

Este nevoie de o coordonare și de o monitorizare adecvate la nivel național și la nivelul UE pentru a asigura succesul punerii în aplicare a strategiilor de incluziune activă. În acest sens, Comisia apreciază activitatea din cadrul Comitetului de protecție socială. Aceasta propune ca, până la sfârșitul anului, statele membre să adopte concluziile Consiliului, pe baza recomandării anexate care definește o serie de principii comune. Principiile comune pot constitui baza pentru coordonarea și monitorizarea comună de către Comisie și de către statele membre, în cadrul MDC sociale, în strânsă cooperare între Comitetul de protecție socială și Comitetul pentru ocuparea forței de muncă.

Progresul înregistrat în punerea în aplicare a strategiilor de incluziune activă ar trebui ulterior prezentat în rapoartele comune privind protecția socială și incluziunea socială, precum și în cadrul Strategiei de la Lisabona. În plus, Comisia este pregătită să întreprindă măsurile necesare pentru îmbunătățirea sau stabilirea indicatorilor de monitorizare cantitativă. Rețeaua de observatoare ale autorităților locale, care vor fi finanțate prin programul Progres, va realiza, de asemenea, analiza dezvoltării și punerii în aplicare a strategiilor de incluziune activă de la nivel local și va promova învățarea reciprocă.

[1] Recomandarea 92/441/CEE a Consiliului (JO L 245, 26.8.1992, p. 46) și Recomandarea 92/442/CEE a Consiliului (JO L 245, 26.8.1992, p. 49).

[2] SEC(2008) 1896.

[3] COM (2006) 44; COM (2007) 620.

[4] Concluziile 16139/07 ale Consiliului și nota orientativă a CPS privind incluziunea activă, din 3 iulie 2008.

[5] Hernanz et al. (2004) Take-up of welfare benefits in OECD Countries: a review of the evidence ; document de lucru al OCDE pentru afaceri sociale, ocuparea forței de muncă și migrație, nr. 17.

[6] Studiul Ecorys din 2008 privind incluziunea activă, realizat la solicitarea Comisiei, și Immervoll et al. (2004) Benefit coverage rates and household typologies: scope and limitations of tax-benefit indicators , document de lucru al OCDE pentru afaceri sociale, ocuparea forței de muncă și migrație, nr. 20.

[7] Ocuparea forței de muncă în Europa 2004 , capitolul 4.

[8] Ocuparea forței de muncă în Europa 2005 , capitolul 5.

[9] Raportul FEANTSA din 2008 pentru Parlamentul European și Manifesto for social inclusion (Manifest pentru incluziunea socială) din 2007 al FNARS.