RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 254/1

AVIZUL NR. 6/2011

(prezentat în temeiul articolului 325 TFUE)

referitor la propunerea modificată de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1073/1999 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) și de abrogare a Regulamentului (Euratom) nr. 1074/1999

2011/C 254/01

CURTEA DE CONTURI A UNIUNII EUROPENE,

având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 325 alineatul (4),

având în vedere propunerea modificată a Comisiei (1),

având în vedere solicitarea înaintată de Parlamentul European în vederea formulării unui aviz referitor la propunerea menționată anterior, solicitare primită de Curte la 13 mai 2011,

ADOPTĂ PREZENTUL AVIZ:

Introducere

1. Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) a fost creat în 1999 (2). OLAF este o direcție generală a Comisiei, însă este independent din punct de vedere funcțional în ceea ce privește activitatea de investigare. Regulamentul (CE) nr. 1073/1999 (3) (denumit în continuare „Regulamentul OLAF”) prevede că obiectivul general al OLAF este de a contribui la protecția intereselor financiare ale Uniunii și îi conferă două sarcini principale: desfășurarea de investigații administrative și acordarea de asistență statelor membre în scopul protejării bugetului Uniunii împotriva fraudei, inclusiv prin contribuții aduse în cadrul procesului de elaborare și de dezvoltare a unor metode de combatere a fraudei și a oricăror alte activități ilegale care afectează interesele financiare ale Uniunii.

2. Mai mult, Comisia a încredințat OLAF sarcina de a pregăti inițiativele legislative și de reglementare ale acesteia având ca obiectiv prevenirea fraudei, precum și orice alte activități operaționale ale Comisiei legate de combaterea fraudei, inclusiv gestionarea unor programe de finanțare.

3. În scopul desfășurării de investigații pentru combaterea fraudei, a corupției și a oricăror alte activități ilegale care afectează interesele financiare ale Uniunii, oficiul nu se poate întemeia numai pe Regulamentul OLAF. Utilizarea unui temei juridic suplimentar este întotdeauna necesară pentru a conferi oficiului competențele necesare derulării unor măsuri de investigare în cazuri specifice, atât în ceea ce privește investigațiile externe în statele membre, cât și în ceea ce privește investigațiile interne în cadrul instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor UE (4).

4. OLAF este, de asemenea, împuternicit de către Comisie să investigheze orice act sau activitate ce contravine dispozițiilor UE, inclusiv încălcarea gravă de către personalul și membrii instituțiilor și organelor Uniunii a obligațiilor legate de desfășurarea activităților lor profesionale (5). Regulamentul OLAF nu este aplicabil în astfel de cazuri, care nu au un impact asupra intereselor financiare ale Uniunii. Prin urmare, OLAF este nevoit să se întemeieze pe articolul 86 din Statutul funcționarilor și/sau pe decizii interne adoptate de instituții, în care sunt prevăzute astfel de investigații.

5. Revizuirea Regulamentului OLAF a făcut obiectul unei dezbateri continue începând din 2003 (6). Această propunere modificată reprezintă cea de a treia încercare de modificare a Regulamentului OLAF. Cele două propuneri anterioare nu au reușit să obțină un consens (7). În scopul creării unui cadru favorabil pentru cea de a treia propunere modificată, în iulie 2010 a fost lansat un document de reflecție privind reforma OLAF (8).

6. A fost, de asemenea, prezentat un proiect de decizie modificată a Comisiei (9) în vederea menținerii statutului actual al OLAF de direcție generală a Comisiei.

7. Orientările politice formulate de președintele Comisiei (10) în sensul acordării OLAF a unei independențe totale în afara Comisiei nu au fost urmate (11). Dimpotrivă, proiectul de decizie a Comisiei consolidează rolul Comisiei în procesul de selecție a directorului general al OLAF și limitează competențele acestuia în calitate de autoritate împuternicită să facă numiri în raport cu personalul oficiului (12).

8. Observațiile care urmează țin cont de recomandările formulate în cadrul unor avize anterioare (13) ale Curții, precum și de constatările realizate în urma auditării oficiului, astfel cum sunt formulate în Raportul special nr. 2/2011 (14).

Observații generale

9. Curtea împărtășește opinia Comisiei potrivit căreia este necesară o ameliorare în ceea ce privește eficiența, eficacitatea și răspunderea OLAF, menținându-se în același timp independența oficiului în materie de investigații (15).

Necesitatea de a simplifica și de a consolida legislația antifraudă

10. Curtea regretă faptul că Comisia nu a dat curs recomandării sale repetate (16) de a simplifica și de a consolida legislația antifraudă aflată în vigoare în prezent și, în acest context, de a remedia deficiențele existente în ceea ce privește competențele și procedurile OLAF (17). Orice astfel de reformare ar trebui să includă Regulamentul OLAF, Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene (18) și Regulamentul (Euratom, CE) nr. 2185/96 al Consiliului privind controalele și inspecțiile la fața locului efectuate de Comisie în scopul protejării intereselor financiare ale Comunităților Europene împotriva fraudei și a altor abateri (19).

11. În lipsa unei astfel de reformări, securitatea juridică este pusă în pericol din cauza coexistenței unor prevederi care se suprapun, sunt incoerente sau chiar incompatibile și care sunt dificil de înțeles și de pus în aplicare (a se vedea, de asemenea, punctele 22-24 și 35).

Necesitatea de a defini în mod clar noțiunea de „interese financiare ale Uniunii”

12. Curtea își reiterează recomandarea (20) potrivit căreia noțiunea de „interese financiare ale Uniunii”, care este esențială în orice legislație antifraudă, trebuie definită în mod clar.

13. Mai mult, Curtea atrage atenția asupra jurisprudenței Curții de Justiție (21), care, în 2003, a respins o interpretare restrictivă a noțiunii de „interese financiare” întemeiată pe definiția „abaterii” cuprinsă în articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului. Cu toate acestea, nu a existat nicio propunere a Comisiei de modificare a regulamentului în lumina acestei jurisprudențe.

14. Modificarea (22) Regulamentului (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului este extrem de importantă în contextul luptei împotriva fraudei în materie de TVA (23). Acest tip de fraudă reprezintă o amenințare majoră nu numai pentru bugetele statelor membre, ci și pentru colectarea resurselor proprii ale Uniunii (24).

Necesitatea unui control independent al legalității investigațiilor în curs

15. Curtea consideră pozitivă propunerea de introducere a unor prevederi referitoare la garanțiile procedurale și ia notă de propunerea privind procedura de revizuire internă (a se vedea, de asemenea, punctele 37-40). Curtea regretă însă că obiectivul privind controlul independent al legalității actelor de investigare aflate în curs de desfășurare nu va fi realizat prin intermediul propunerii Comisiei. Pentru ca un astfel de control să fie eficace, el trebuie efectuat de către un organism sau de către o persoană independentă de OLAF, care să aibă competența de a emite avize obligatorii. Acest control al actelor de investigare aflate în curs de desfășurare este necesar în special în cazurile în care, din motive legate de păstrarea confidențialității, persoanele vizate nu sunt informate cu privire la faptul că fac obiectul unei investigații.

Necesitatea unei protecții efective și echivalente a intereselor financiare

16. Curtea arată că vechiul articol 280 alineatul (4) CE a fost reformulat, devenind articolul 325 alineatul (4) TFUE, care prevede acum în mod explicit că Parlamentul European și Consiliul trebuie să adopte măsurile necesare pentru a oferi o protecție efectivă și echivalentă a intereselor financiare ale Uniunii în instituțiile, organele, oficiile și agențiile acesteia. În prezent, investigațiile OLAF sunt supuse unor condiții eterogene prevăzute în decizii interne individuale adoptate de instituțiile, organele, oficiile și agențiile Uniunii (25). Chiar dacă înțelege că statutul specific al anumitor instituții, organe, oficii sau agenții ale Uniunii poate impune luarea în considerare a acestei specificități, Curtea consideră că astfel de decizii interne ar putea să nu se justifice, în mod necesar, în toate cazurile și ar putea să aibă drept consecință limitarea sferei activităților de investigare ale OLAF, periclitând astfel protecția efectivă și echivalentă a intereselor financiare ale Uniunii.

Necesitatea unor norme clare pentru investigarea abaterilor grave în cazuri care nu au implicații financiare

17. Întrucât este întemeiat pe articolul 325 TFUE, domeniul de aplicare al Regulamentului OLAF este limitat la investigații care privesc neregulile ce afectează interesele financiare ale Uniunii. Este necesară stabilirea unor norme clare pentru investigarea cazurilor interne de abatere gravă care nu privesc interesele financiare ale Uniunii, dar care pot conduce la declanșarea unor proceduri disciplinare și/sau penale sau a unor proceduri în fața Curții Europene de Justiție. Legislația existentă în acest domeniu este foarte succintă și se aplică numai personalului care intră sub incidența Statutului funcționarilor și Regimului aplicabil celorlalți agenți ai Uniunii Europene (26). Curtea consideră că legislatorul ar trebui să aprecieze care sunt opțiunile posibile în temeiul tratatului pentru a garanta că toate cazurile de abatere gravă sunt investigate în mod corespunzător.

Necesitatea de a păstra textul concis, clar și coerent

18. Curtea consideră că, privite în ansamblu, modificările nu asigură un grad optim de concizie, de claritate și de coerență a prevederilor Regulamentului OLAF. Un exemplu în acest sens este utilizarea termenilor „oficiul” și „directorul general al oficiului”, utilizare care nu pare să urmeze nicio logică aparte (27) și care este complicată suplimentar prin introducerea unor prevederi specifice referitoare la delegarea competențelor directorului general altor angajați ai oficiului. Un alt exemplu îl reprezintă formularea vagă a noului text propus pentru articolul 4 alineatul (6), care prevede că „oficiul utilizează canale alternative adecvate de informare” pentru a notifica o instituție cu privire la cazurile în care membri la nivel înalt din conducerea instituției respective sau de la nivelul politic al acesteia sunt vizați de o investigație.

Observații specifice

Prioritatea funcției esențiale de investigare

19. Curtea recomandă ca noua formulare a articolului 1 din Regulamentul OLAF să pună accentul în mod clar pe prioritatea pe care funcția esențială de investigare a OLAF o are în raport cu celelalte sarcini. Eficacitatea OLAF depinde în mod absolut de alocarea unei părți mai importante a resurselor sale activităților de investigare.

Este necesară clarificarea unor noțiuni de bază

20. Curtea salută intenția de a se defini un număr de noțiuni de bază în noul text propus pentru articolul 2. Propunerea este însă incompletă, întrucât acoperă doar termenii „investigații administrative”, „persoană vizată” și „Statutul funcționarilor”. Ar trebui, de asemenea, să se includă definiții [sau trimiteri la textele legale aplicabile în care există deja asemenea definiții (28)] ale altor termeni de bază precum „fraudă”, „corupție”, „infracțiune gravă”, „neregulă”, „autoritate competentă a statului membru”, „vizat direct”, „vizat indirect”, „martor”, „informator”, „audiere” și „declarație”. Mai mult, regulamentul ar trebui să definească ce trebuie să se înțeleagă prin „investigații administrative în statele membre” și ar trebui să utilizeze o terminologie distinctă pentru a acoperi situațiile în care acuzațiile inițiale împotriva unei persoane vizate nu au putut fi dovedite (29).

21. Curtea atrage atenția asupra faptului că definiția noțiunii de „investigație administrativă” prevăzută în textul propus pentru articolul 2 nu este conformă cu formularea propusă pentru articolul 3 alineatul (2). Articolul 2 limitează sarcina OLAF la stabilirea naturii ilicite a activităților care fac obiectul investigației (30). Oficiul nu trebuie să stabilească dacă o neregulă s-a produs ca urmare a unui act intenționat sau ca urmare a unei omisiuni. Articolul 3 alineatul (2) prevede că OLAF ar trebui să aibă în vedere să stabilească dacă situația constatată reprezintă un caz de fraudă, un act de corupție sau un alt tip de activitate ilegală. Pe cale de consecință, OLAF ar trebui, astfel, să investigheze responsabilitățile individuale ale persoanelor fizice care nu fac parte din instituțiile, organele, oficiile sau agențiile UE pentru acte care pot conduce la aplicarea de sancțiuni penale.

Se impune aducerea unor modificări Regulamentului nr. 2185/96

22. Actualul articol 3 din Regulamentul OLAF prevede că, în vederea investigațiilor sale externe, OLAF exercită atribuțiile conferite Comisiei prin Regulamentul (Euratom, CE) nr. 2185/96 de a efectua verificări și inspecții la fața locului la operatorii economici. Textul propus pentru noul articol 3 alineatul (2) și modificarea propusă pentru articolul 4 alineatul (3) extind posibilitatea de utilizare a procedurilor prevăzute în Regulamentul (Euratom, CE) nr. 2185/96 la o serie de situații care nu sunt avute în vedere în regulament (31).

23. În același timp, textul propus pentru noul articol 3 alineatul (2) limitează desfășurarea verificărilor și a inspecțiilor la fața locului la cazurile privind cheltuieli nejustificate, în timp ce Regulamentul (Euratom, CE) nr. 2185/96 se aplică și în cazurile privind nereguli care prejudiciază veniturile provenind din resurse proprii colectate direct în numele Uniunii.

24. Având în vedere că nu se propune o reformare a legislației antifraudă (a se vedea punctul 11 de mai sus) și nici o modificare a Regulamentului (Euratom, CE) nr. 2185/96, nu va fi clar pentru cititorul regulamentului menționat că acesta se aplică și în alte scopuri și condiții pe lângă cele stabilite în regulamentul propriu-zis. După cum a arătat Curtea în Avizul nr. 7/2006 (32), aceasta contravine Acordului interinstituțional din 22 decembrie 1998 privind orientările comune pentru calitatea redactării legislației comunitare, care impune celui ce redactează actele să țină seama de persoanele cărora urmează să li se aplice aceste acte, pentru a le permite să își identifice drepturile și obligațiile într-un mod lipsit de ambiguitate (33). În cazul în care o reformare nu este acceptată, Comisia ar trebui să propună modificarea subsecventă a Regulamentului (Euratom, CE) nr. 2185/96, în conformitate cu punctul 19 din acord.

Intensificarea cooperării cu autoritățile competente ale statelor membre

25. Curtea subliniază că articolul 4 alineatul (3) TUE impune statelor membre să adopte orice măsură generală sau specială pentru asigurarea îndeplinirii obligațiilor care rezultă din actele instituțiilor Uniunii. Curtea ia notă de textul propus pentru noul articol 3 alineatul (3), care are drept obiectiv să garanteze că personalul OLAF are acces, în aceleași condiții ca autoritățile competente ale statelor membre și respectând legislația națională, la toate informațiile și documentele, referitoare la faptele care fac obiectul investigației, care se dovedesc a fi necesare pentru desfășurarea eficace și eficientă a verificărilor și a inspecțiilor la fața locului. Curtea consideră că această cerință se referă nu numai la informațiile și la documentele deținute de operatorii economici (34), ci și la orice astfel de informații deținute de autoritățile și de organismele implicate în gestionarea partajată a fondurilor Uniunii.

26. Este propus un nou articol 3 alineatul (4), care obligă statele membre să desemneze un serviciu de coordonare antifraudă care să asigure o cooperare și un schimb de informații eficace cu oficiul. Deși o mai bună coordonare reprezintă un element pozitiv, numai un astfel de serviciu de coordonare nu va fi suficient pentru a aborda dificultățile întâmpinate de OLAF atunci când desfășoară verificări și inspecții la fața locului în domeniul cheltuielilor directe. Problema în acest domeniu anume este cauzată de faptul că nu toate statele membre au creat sau desemnat autorități care să dețină competențele necesare pentru a sprijini în mod eficace măsurile de investigare ale OLAF (35). Curtea sugerează ca textul propus pentru noul articol 3 alineatul (3) să fie modificat astfel încât să se permită OLAF să fie asistat de o autoritate publică de aplicare a legii cu competențe adecvate, pentru a putea să își desfășoare verificările și inspecțiile (36).

Clarificarea importanței Statutului funcționarilor pentru investigațiile interne

27. Curtea recomandă ca articolul 4 privind investigațiile interne să conțină, în urma modificării, o trimitere clară la Statutul funcționarilor, având în vedere importanța acestuia pentru investigațiile interne ale OLAF. Articolul 22a din Statutul funcționarilor impune comunicarea către OLAF a oricărui element de probă din care se poate presupune existența unei posibile activități ilegale, în special fraudă sau corupție, iar anexa IX la Statutul funcționarilor conține norme cu privire la desfășurarea de investigații administrative în vederea declanșării procedurii disciplinare.

Evitarea confuziei cu privire la începerea investigațiilor

28. Textul propus pentru articolul 5 privind începerea investigațiilor cuprinde prevederi complicate care sunt formulate în mod vag. Articolul 5 alineatul (1) ar putea fi interpretat în sensul că oficiul are libertatea de a nu investiga eventuale acte de fraudă sau de corupție ori alte activități ilegale care afectează interesele financiare în cadrul instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor UE, chiar și atunci când există suspiciuni suficiente.

29. Mai mult, se introduc modificări la articolul 5 alineatele (4) și (5), modificări prin intermediul cărora se completează procedurile prevăzute la articolele 22a și 22b din Statutul funcționarilor pentru acele cazuri în care un membru al personalului furnizează oficiului informații privind o eventuală fraudă sau încălcare. Din considerente de claritate, ar fi mai adecvat ca astfel de modificări să fie propuse la Statutul funcționarilor, având în vedere și faptul că domeniul de aplicare al acestuia este mai larg decât cel al Regulamentului OLAF (a se vedea punctul 4).

Accelerarea evaluării inițiale și a investigării subsecvente a cazurilor

30. Curtea salută noua formulare propusă pentru articolul 5 alineatul (4), care impune directorului general al oficiului să ia o decizie cu privire la începerea sau neînceperea unei investigații în termen de două luni de la primirea de către oficiu a unei cereri din partea unei instituții, a unui organ, a unui oficiu sau a unei agenții a Uniunii ori din partea unui stat membru vizat. Curtea recomandă stabilirea unei durate maxime pentru evaluări și în cazurile în care oficiul primește informații inițiale din alte surse.

31. Noul text al articolului 6 alineatul (6) prevede că, în cazul în care se constată că o investigație nu poate fi încheiată în termen de 12 luni de la începerea acesteia, oficiul informează Comitetul de supraveghere în legătură cu motivele aferente, la intervale de șase luni; în prezent, astfel de informații trebuie furnizate numai o singură dată, după nouă luni. Textul noii prevederi nu este clar și ar putea fi interpretat în sensul că informarea Comitetului de supraveghere trebuie să se facă pentru prima dată doar după 18 luni.

32. Pentru a aborda cu mai multă eficacitate problema duratei lungi a investigațiilor desfășurate de OLAF (37), ar fi adecvată introducerea unei durate standard de 12 luni, care să poată fi extinsă cu până la șase luni odată, în temeiul unei decizii luate de directorul general al oficiului, după informarea Comitetului de supraveghere (38).

Consolidarea garanțiilor procedurale

33. Textul propus pentru articolul 7a alineatul (2) privind garanțiile procedurale stabilește reguli pentru audierea martorilor și a persoanelor vizate. Ar trebui să se clarifice faptul că persoana audiată are dreptul să refuze aprobarea procesului-verbal al audierii redactat de oficiu. Mai mult, ar trebui să se indice în mod explicit dacă există o obligație în sarcina persoanelor care nu fac parte din instituțiile, organele, oficiile sau agențiile UE de a accepta invitația OLAF de a participa la o audiere sau de a semna procesul-verbal al unei astfel de audieri. În sfârșit, anterior luării de declarații în contextul verificărilor la fața locului, persoanele care urmează a fi audiate ar trebui informate cu privire la drepturile lor, iar ulterior ar trebui să primească acces la procesul-verbal al declarațiilor lor, astfel cum a fost redactat de oficiu.

34. În opinia Curții, textul propus pentru articolul 7a alineatul (4) nu ar trebui să permită excepții de la regula conform căreia persoana vizată are dreptul de a alege orice limbă oficială a Uniunii pe care să o utilizeze în cadrul audierii cu persoanele din oficiu care desfășoară investigația.

35. Curtea constată că formularea propusă pentru articolul 7a alineatul (4) permite o utilizare mai extinsă a opțiunii de amânare a îndeplinirii obligației de a solicita persoanei în cauză să își prezinte observațiile. Textul propus prevede că directorul general poate adopta o astfel de decizie atunci când sunt îndeplinite două condiții: cazul implică utilizarea de proceduri de investigație care țin de competența unei autorități judiciare naționale și „este necesar să se păstreze confidențialitatea investigației”. Această formulare nu este conformă cu articolul 1 alineatul (2) din anexa IX la Statutul funcționarilor, care este mai restrictiv în acest sens întrucât limitează utilizarea acestei opțiuni la cazurile în care „este necesară menținerea unui secret absolut”.

36. Odată ce OLAF a optat pentru amânarea unei audieri, persoanele care desfășoară investigațiile în cadrul oficiului se află deseori în imposibilitatea de a solicita persoanelor în cauză să își prezinte observațiile, atât timp cât procedurile la nivelul unei autorități judiciare naționale continuă. Drept urmare, OLAF nu poate închide cazul, nici chiar în situațiile în care oficiul nu mai urmează să desfășoare nicio altă activitate de investigare. Întrucât astfel de situații nu sunt conforme cu cerința stabilită la articolul 6 alineatul (5) din Regulamentul OLAF, conform căreia investigațiile trebuie să se desfășoare fără întrerupere, ar trebui introduse prevederi adecvate care să reglementeze aceste situații.

Procedura de revizuire internă

37. Noul articol 7b prevede o procedură de revizuire internă – la cererea oricărei persoane fizice vizate de o investigație a OLAF – cu privire la respectarea garanțiilor procedurale de către persoanele din cadrul oficiului care desfășoară investigațiile. Se are în vedere ca membrul (membrii) personalului OLAF responsabil(i) cu procedura de revizuire să nu primească instrucțiuni de la nimeni și să poată informa Comitetul de supraveghere în cazul în care consideră că o măsură luată de directorul general le pune sub semnul întrebării independența.

38. Cu toate acestea, Curtea consideră că independența deplină impusă pentru acest post nu este garantată, întrucât cei însărcinați cu procedura de revizuire rămân sub autoritatea directorului general. Mai mult, nu este clar dacă și când Comitetul de supraveghere va primi copii ale avizului prezentat directorului general de către persoana însărcinată cu revizuirea și ale răspunsului motivat care a fost trimis persoanei vizate.

39. Procedura de revizuire propusă va fi lansată numai la cererea unei persoane vizate. Procedura nu va acoperi cazurile în care persoanele vizate nu au cunoștință de faptul că fac obiectul unei investigații a OLAF deoarece informarea lor a fost amânată în scopul prezervării confidențialității investigației.

40. În schimb, Curtea sugerează crearea funcției de responsabil cu revizuirea. Acesta ar trebui să nu fie numit de directorul general și să nu se afle sub autoritatea acestuia. Responsabilul cu revizuirea ar trebui nu numai să fie obligat să emită avize obligatorii la cererea persoanelor vizate, ci și să aibă competența de a emite astfel de avize în toate cazurile în care directorul general are în vedere transmiterea de informații autorităților judiciare naționale sau în care investigațiile durează mai mult de doi ani. În acest scop, responsabilul cu revizuirea ar trebui să aibă acces deplin la dosarele relevante ale OLAF. Avizele sale ar trebui adresate atât directorului general, cât și Comitetului de supraveghere.

Cooperarea cu Eurojust, cu Europol și cu organizațiile internaționale

41. Textul propus pentru articolul 10a introduce prevederi referitoare la cooperarea oficiului cu Eurojust, cu Europol și cu organizațiile internaționale. Obligația OLAF de a informa Eurojust cu privire la eventuale infracțiuni grave din categoria fraudei, a corupției sau a altor activități ilegale este descrisă într-un mod vag. Curtea recomandă introducerea de criterii obiective în scopul identificării situațiilor adecvate pentru colaborare, similare celor cuprinse în documentul intitulat „Acord practic privind modalități de cooperare între Eurojust și OLAF” (39).

Clarificarea rolului Comitetului de supraveghere

42. În ceea ce privește modificările propuse pentru articolul 11 referitor la Comitetul de supraveghere, Curtea salută propunerea ca, în viitor, Comitetul să monitorizeze modul în care funcționează schimbul de informații dintre oficiu și instituții, organe, oficii și agenții. Curtea recomandă ca monitorizarea realizată de comitet să se extindă și la schimburile de informații dintre oficiu și autoritățile statelor membre, inclusiv schimbul de informații prin intermediul Eurojust.

43. Conform textului propus pentru noul articol 11 alineatul (1), măsura în care Comitetul de supraveghere va avea acces la informațiile referitoare la investigații și la dosarele OLAF va fi lăsată aproape în întregime la discreția directorului general al oficiului. Curtea recomandă clarificarea faptului că, pentru a putea detecta cazuri de interferență cu independența oficiului, comitetul trebuie să aibă acces la dosarele OLAF.

44. Pentru a consolida rolul independent al Comitetului de supraveghere, Curtea recomandă ca textul propus pentru articolul 11 alineatul (6) să prevadă că secretariatul comitetului trebuie să acționeze numai în conformitate cu instrucțiunile comitetului și independent de OLAF și că acest secretariat nu poate fi numit de către directorul general sau supus autorității acestuia (40).

45. Curtea recomandă luarea în considerare a hotărârii din iulie 2008 a Tribunalului de Primă Instanță (41), în care se arată că o funcție importantă a Comitetului de supraveghere este de a proteja drepturile persoanelor care fac obiectul investigațiilor OLAF. Curtea observă că este posibil ca rolul comitetului în acest sens să fie diminuat, întrucât, în temeiul textului propus pentru noul articol 11 alineatul (7), directorul general al OLAF nu va mai fi (42) obligat să informeze comitetul cu privire la cazurile care necesită comunicarea de informații către autoritățile judiciare ale unui stat membru, anterior transmiterii informațiilor respective. În opinia Curții, aceasta s-ar putea compensa prin introducerea unui responsabil cu revizuirea subordonat comitetului (a se vedea punctul 40).

„Procedura schimbului de opinii” poate periclita independența de investigare

46. Textul propus pentru noul articol 11a introduce un schimb de opinii regulat la nivel politic privind politica de investigare a oficiului, iar articolul 11a alineatul (4) obligă oficiul să „ia măsurile corespunzătoare ținând seama de avizele exprimate în schimbul de opinii”. O asemenea procedură ar putea fi văzută ca periclitând independența directorului general în identificarea și în definirea priorităților de investigare ale oficiului (43). Mai mult, o asemenea procedură ar putea să conducă la un fel de comitet de conducere de facto al oficiului, fără ca responsabilitățile participanților să fie definite în mod clar și fără nicio indicație referitoare la cadrul procedural pentru un astfel de exercițiu.

47. În cazul în care textul propus pentru noul articol 11a vizează obținerea unei implicări sporite a tuturor instituțiilor în modul de funcționare a oficiului, transformarea OLAF într-un oficiu interinstituțional (44) ar reprezenta o opțiune mai bună. O asemenea soluție ar reflecta, de asemenea, modificările aduse de articolul 325 TFUE cu privire la o protecție efectivă și echivalentă a intereselor financiare ale Uniunii în instituțiile, organele, oficiile și agențiile acesteia.

Clarificarea rolului directorului general

48. Curtea nu identifică motive valide pentru propunerea Comisiei de a elimina din cadrul actualului articol 12 alineatul (3) obligația de a raporta Curții de Conturi asupra concluziilor investigațiilor efectuate de către oficiu.

49. Curtea ia notă de textul propus pentru noul articol 12 alineatul (5), care conferă directorului general competența de a delega exercițiul unora dintre funcțiile sale altor membri ai personalului oficiului, în special în ceea ce privește deciziile de începere a investigațiilor sau competența de a coordona desfășurarea investigațiilor. Curtea atrage atenția asupra riscului ca propunerea să conducă la diluarea unor responsabilități de bază ale directorului general.

50. Textul propus pentru noul articol 12 alineatul (6) prevede că directorul general este asistat de un „organism intern” pe care îl consultă la începerea unei investigații, înainte de încheierea unei investigații și ori de câte ori consideră necesar acest lucru. Curtea atrage atenția asupra riscului ca o asemenea procedură de consultare să îl împiedice pe directorul general să acționeze în mod prompt în situații de urgență.

Prezentul aviz a fost adoptat de Camera IV, condusă de domnul Igors LUDBORŽS, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 12 iulie 2011. Pentru Curtea de Conturi Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Președinte

(1) COM(2011) 135 final, 17 martie 2011 – Propunere modificată de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1073/1999 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) și de abrogare a Regulamentului (Euratom) nr. 1074/1999.

(2) Decizia 1999/352/CE, CECO, Euratom a Comisiei din 28 aprilie 1999 de instituire a Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) (JO L 136, 31.5.1999, p. 20).

(3) Regulamentul (CE) nr. 1073/1999 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 mai 1999 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) (JO L 136, 31.5.1999, p. 1). Prevederile Regulamentului (CE) nr. 1074/1999 sunt identice cu cele ale Regulamentului (CE) nr. 1073/1999, însă au fost adoptate utilizându-se un temei juridic diferit (articolul 203 din Tratatul de instituire a Comunității Europene a Energiei Atomice).

(4) Pentru cele mai importante instrumente legale, a se vedea anexa la prezentul aviz.

(5) A se vedea articolul 2 din Decizia 1999/352/CE, CECO, Euratom a Comisiei.

(6) A se vedea raportul Comisiei cu privire la evaluarea activităților OLAF, COM(2003) 154 final, 2 aprilie 2003.

(7) Prima propunere a fost lansată în februarie 2004 [a se vedea COM(2004) 103 final, 10 februarie 2004] și a fost retrasă în martie 2007. A doua propunere a fost lansată în mai 2006 [a se vedea COM(2006) 244 final, 24 mai 2006], fiind înlocuită în prezent cu propunerea modificată care face obiectul examinării în cadrul prezentului aviz.

(8) SEC(2010) 859, 6 iulie 2010.

(9) Proiect preliminar de decizie a Comisiei de modificare a deciziei sale (1999/352/CE, CECO, Euratom) din 28 aprilie 1999 de instituire a Oficiului European de Luptă Antifraudă, SEC(2011) 343 final, 17 martie 2011.

(10) „(…) Aș dori ca noi măsuri să fie adoptate, de exemplu în domeniul gestiunii financiare: acum, având deja o poziție solidă, OLAF ar trebui să beneficieze de o independență totală în afara Comisiei.” A se vedea p. 37 din Orientările politice pentru viitoarea Comisie ale președintelui Barroso (Political Guidelines for the next Commission), 28 octombrie 2009, http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/pdf/press_20090903_en.pdf.

(11) În scrisoarea sa de misiune din 27 noiembrie 2009, președintele l-a însărcinat pe comisarul responsabil în materie de impozitare, uniune vamală, audit și antifraudă să pregătească reorganizarea OLAF ca serviciu total independent în afara Comisiei. A se vedea http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/mission_letters/pdf/semeta_taxation_en.pdf.

(12) Atât „cât este necesar pentru a prezerva independența Oficiului” [textul propus pentru noul articol 6 alineatul (1) din decizie].

(13) Avizul nr. 8/2005 referitor la propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind asistența administrativă reciprocă în vederea protejării intereselor financiare ale Comunității împotriva fraudei și a oricăror alte activități ilegale (JO C 313, 9.12.2005, p. 1) și Avizul nr. 7/2006 referitor la propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1073/1999 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) (JO C 8, 12.1.2007, p. 1).

(14) Situația acțiunilor întreprinse în urma Raportului special nr. 1/2005 privind mecanismele de gestionare din cadrul Oficiului European de Luptă Antifraudă, http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions.

(15) A se vedea, în special, considerentele 2, 5, 7, 9, 11 și 19 ale propunerii modificate și nota Comisiei IP/11/321 din 17 martie 2011, în care este prezentat un rezumat al propunerii modificate.

(16) A se vedea punctul 36 din Avizul nr. 8/2005, punctul 5 din Avizul nr. 7/2006, punctul 112 din Raportul special nr. 8/2007 (JO C 20, 25.1.2008, p. 1) și punctul 71 (recomandarea 3 de urmărire subsecventă) din Raportul special nr. 2/2011, http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions.

(17) Parlamentul European și-a însușit recomandarea Curții încă din 2006 [a se vedea punctele 28-32 din Rezoluția Parlamentului European privind protecția intereselor financiare ale Comunităților și lupta împotriva fraudei – raportul anual 2004 din 15 iunie 2006 (P6_TA(2006)0277) (JO C 300 E, 9.12.2006, p. 508)]. Consiliul a susținut, de asemenea, ideea conform căreia instrumentele legale pentru combaterea fraudei ar trebui consolidate într-un cadru unic de reglementare (a se vedea punctul 6 din concluziile Consiliului privind reforma Oficiului European de Luptă Antifraudă, adoptate de Consiliu la 6 decembrie 2010, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/genaff/118236.pdf).

(18) JO L 312, 23.12.1995, p. 1.

(19) JO L 292, 15.11.1996, p. 2.

(20) A se vedea punctul 38 din Avizul nr. 8/2005.

(21) Punctele 82-95 din Hotărârea Curții din 10 iulie 2003 pronunțată în cauza C-11/00, Comisia Comunităților Europene/Banca Centrală Europeană (JO C 213, 6.9.2003, p. 1).

(22) În cazul în care nu se încearcă o soluționare a problemei printr-o reformare a legislației antifraudă.

(23) Veniturile din TVA reprezintă o parte a resurselor proprii ale UE. Cu toate acestea, definiția noțiunii de „abatere” cuprinsă în Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului nu acoperă frauda în materie de TVA întrucât se aplică numai încălcărilor care afectează resursele proprii colectate direct în numele Comunităților.

(24) A se vedea Raportul special nr. 8/2007 privind cooperarea administrativă în domeniul taxei pe valoarea adăugată (JO C 20, 25.1.2008, p. 1).

(25) A se vedea articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1073/1999.

(26) A se vedea articolul 86 alineatul (2) din Statutul funcționarilor.

(27) Pornind de la ipoteza că directorul general deține întreaga putere de decizie conferită oficiului, regulamentul aflat în vigoare încearcă să facă o distincție între situațiile în care directorului general i se permite să își delege competențele altor angajați și situațiile în care directorului general nu i se permite să își delege competențele. A se vedea în acest sens și proiectul de recomandare a Ombudsmanului European din 9 decembrie 2010 în ancheta acestuia în cadrul plângerii 856/2008/BEH împotriva OLAF, punctele 92-104.

(28) În cazul în care legislația antifraudă nu este reformată.

(29) A se vedea punctul 35 din Raportul special nr. 2/2011.

(30) Articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului prevede următoarele: „Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziții de drept comunitar, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităților sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităților, fie prin cheltuieli nejustificate”.

(31) De exemplu, obținerea de probe relevante pentru investigațiile interne.

(32) A se vedea punctul 5.

(33) A se vedea punctul 3 din acord. Punctul 16 prevede, în plus, că un text legal ar trebui să limiteze la minimum trimiterile la alte acte legale (JO C 73, 17.3.1999, p. 1).

(34) În ceea ce privește operatorii economici, o prevedere similară există deja la articolul 7 din Regulamentul (Euratom, CE) nr. 2185/96.

(35) A se vedea punctele 40-42 din Raportul special nr. 2/2011.

(36) O prevedere similară există în cuprinsul articolului 20 din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele 81 și 82 din tratat (JO L 1, 4.1.2003, p. 1).

(37) Articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene prevede că orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce privește problemele sale, de un tratament într-un termen rezonabil din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii.

(38) Comisia a propus o astfel de procedură în răspunsul său la punctul 80 din Raportul special nr. 1/2005 privind mecanismele de gestionare din cadrul Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) (JO C 202, 18.8.2005, p. 1). A se vedea și punctul 27 din Raportul special nr. 2/2011.

(39) Punctul 5 din acord prevede că, în vederea identificării situațiilor adecvate pentru colaborare, OLAF va informa Eurojust de îndată ce este posibil cu privire la existența oricărei situații care pare a implica în mod direct cooperarea judiciară între autoritățile competente din două sau mai multe state membre sau care privește un stat membru și Comunitatea (JO C 314, 9.12.2008, p. 3).

(40) Există mai multe opțiuni. A se vedea, de exemplu, prevederile cuprinse în Decizia nr. 235/2008/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 martie 2008 de instituire a Comitetului consultativ european pentru guvernanță statistică (JO L 73, 15.3.2008, p. 17). Articolul 4 alineatul (4) din decizie prevede că acest organ consultativ la înalt nivel creat în vederea consolidării independenței, integrității și responsabilității Eurostat este asistat de un secretariat asigurat de către Comisie, care acționează însă în mod independent în raport cu aceasta.

(41) Cauza T-48/05, Franchet și Byk/Comisia, din 8 iulie 2008 (JO C 209, 15.8.2008, p. 44).

(42) În prezent, articolul 11 alineatul (7) din Regulamentul OLAF prevede că directorul oficiului informează Comitetul de supraveghere în legătură cu „cazurile care necesită transmiterea de informații autorităților judiciare ale unui stat membru”. Tribunalul de Primă Instanță a arătat la punctul 168 din hotărârea pronunțată în cauza T-48/05 că „nu se poate contesta că cerința de a consulta acest comitet înainte de transmiterea informațiilor către autoritățile judiciare naționale are ca obiect să confere drepturi persoanelor vizate.”

(43) A se vedea principiul director nr. 3 stabilit prin Rezoluția (97)/24 privind cele douăzeci de principii directoare pentru lupta împotriva corupției, rezoluție adoptată de Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei la 6 noiembrie 1997, https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id = 593789&.

(44) A se vedea, pentru un exemplu de asemenea oficiu interinstituțional, decizia de instituire a Oficiului Comunităților Europene pentru Selecția Personalului – EPSO [Decizia 2002/620/CE a Parlamentului European, a Consiliului, a Comisiei, a Curții de Justiție, a Curții de Conturi, a Comitetului Economic și Social, a Comitetului Regiunilor și a Ombudsmanului European din 25 iulie 2002 (JO L 197, 26.7.2002, p. 53)].