DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI care însoțește documentul CARTE ALBĂ Către un control mai eficace al concentrărilor economice în UE /* SWD/2014/0218 final */





DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI care însoțește documentul CARTE ALBĂ Către un control mai eficace al concentrărilor economice în UE 1. Introducere 1. Obiectivul sistemului de control al concentrărilor economice în UE este asigurarea unei concurențe efective pe piața internă Începând cu 1989, Regulamentul UE privind concentrările economice a fost revizuit periodic pentru ameliorarea sistemului și pentru a ține cont de evoluția practicilor. La aproape un deceniu de la cea mai recentă reformă și în urma raportului din 2009 al Comisiei de evaluare a funcționării Regulamentului privind concentrările economice („raportul din 2009”), Comisia consideră oportun să reflecteze la posibilitățile de ameliorare în continuare a acestui regulament. 2. La 20 iunie 2013, Comisia a publicat documentul de lucru al serviciilor Comisiei intitulat „Către un control mai eficace al concentrărilor în UE” („documentul de lucru al serviciilor Comisiei”). Au fost propuse o serie de modificări ale Regulamentului privind concentrările economice, axate în special pe participațiile minoritare și sistemul de trimitere a cazurilor. Comisia a primit contribuții referitoare la propunerile făcute de la un număr mare de părți interesate, inclusiv de la unele state membre. Cartea albă explorează în mai mare detaliu propunerile, ținând cont de aceste contribuții, dar examinează, de asemenea, la un nivel mai general funcționarea controlului concentrărilor în UE în cei zece ani de la reforma din 2004 a Regulamentului privind concentrările economice, acordând o atenție deosebită evoluției evaluării de fond a concentrărilor utilizate de Comisie, precum și încurajării unor condiții concurențiale echitabile, a cooperării și a convergenței dintre Comisie și ANC în domeniul controlului concentrărilor. 2. Dobândirea de participații minoritare fără putere de control 2.1. Definirea problemei 3. Pentru o politică în domeniul concurenței eficace și eficientă, este nevoie de instrumente adecvate, bine concepute pentru contracararea tuturor surselor de prejudicii aduse concurenței și consumatorilor. Regulamentul privind concentrările economice se aplică actualmente numai „concentrărilor”, cu alte cuvinte situațiilor în care se dobândește pachetul de control. Comisia are competența exclusivă de a examina astfel de concentrări, cu condiția ca acestea să atingă anumite praguri ale cifrei de afaceri, pentru a evalua dacă pot constitui un obstacol semnificativ în calea concurenței efective. 4. Potrivit experienței Comisiei, a statelor membre și a țărilor terțe, precum și cercetărilor economice, dobândirea unei participații minoritare fără putere de control poate, în anumite cazuri, să aducă prejudicii concurenței și consumatorilor. Teoriile privind prejudiciile asociate dobândiri unor astfel de participații sunt, în general, similare ca natură celor asociate dobândirii de pachete de control. Mai concret, dobândirea unei participații minoritare poate: – să conducă la efecte orizontale unilaterale din cauza creșterii capacității și a stimulentelor părților de a majora în mod unilateral prețurile sau de a limita producția (a se vedea, de exemplu, cazul Siemens/VA Tech); – să permită părții care dobândește participația să obțină un avantaj concurențial pe piață prin majorarea costurilor concurentului său; – să permită părții care dobândește participația să limiteze strategiile competitive de care dispune întreprinderea-țintă, slăbindu-i astfel forța competitivă (a se vedea Ryanair/Aer Lingus și Toshiba/Westinghouse); – să conducă la o creștere a capacității și a stimulentelor actorilor de pe piață de a se coordona pentru obținerea unor profituri supraconcurențiale (prin creșterea transparenței și amenințări cu represaliile); – să conducă la împiedicarea accesului, în special a accesului la aprovizionare, având în vedere faptul că partea care dobândește participația internalizează numai o parte, nu toate pierderile profiturilor întreprinderii-țintă (a se vedea, de exemplu, cazul IPIC/MAN Ferrostaal). 5. Comisia poate actualmente să examineze numai participațiile minoritare preexistente deținute de una dintre părțile la o concentrare notificată. 6. Consultarea publică a arătat că părțile interesate sunt în general de acord că participațiile minoritare fără putere de control pot aduce prejudicii concurențiale. Deși un număr mare de părți interesate au sugerat să se recurgă la articolele 101 și 102 din TFUE pentru abordarea unor astfel de prejudicii, dobândirea de participații minoritare ar intra sub incidența acestor instrumente numai în împrejurări limitate. 7. În Uniunea Europeană, statele membre Austria, Germania și Regatul Unit dispun de competența de a interveni împotriva dobândirii de participații minoritare. În egală măsură, multe state din afara UE, cum ar fi Canada, Statele Unite și Japonia, dispun de astfel de competențe în temeiul normelor lor privind concurența. 8. Pe baza informațiilor provenite de la statele membre și din baza de date Zephyr, s-a estimat în mod aproximativ că în ipoteza unei competențe cu țintă precisă, circa 20­30 de situații în care se dobândesc participații minoritare ar atinge pragurile cifrei de afaceri din UE în fiecare an. 2.2. Obiectivele inițiativei UE 9. Obiectivul propunerii este creșterea eficacității controlului concentrărilor în UE prin prevenirea prejudiciilor aduse concurenței și consumatorilor în urma dobândirii de participații minoritare fără putere de control. Sistemul ar trebui conceput astfel încât: – sub incidența sa să intre numai cazurile potențial problematice; – să se evite orice sarcină administrativă inutilă; și – sistemul să fie compatibil cu sistemele existente de control al concentrărilor ale UE și ale statelor membre. 2.3. Opțiuni de politică 10. Următoarele opțiuni de politică sunt evaluate prin raportare la scenariul de referință, constând în absența oricărei măsuri. 11. Opțiunea 1 - sistem cu autoevaluare: Părțile ar putea să procedeze la dobândirea unei participații minoritare fără aprobarea prealabilă a Comisiei. Comisia ar putea investiga o tranzacție pe baza propriilor informații referitoare la piață și pe baza reclamațiilor. Părțile ar avea posibilitatea de a trimite benevol o notificare, pentru a obține securitate juridică. 12. Opțiunea 2 - sistem de notificare cu țintă precisă: Sistemul existent de control ex ante al concentrărilor ar fi extins la situațiile potențial problematice de dobândire de participații minoritare fără putere de control. Dobândirea unei participații ar fi considerată potențial problematică dacă participația în cauză: – este dobândită într-un concurent sau într-o întreprindere cu care există legături verticale; și – fie (i) depășește un anumit nivel superior, de exemplu 20 %, fie (ii) este mai mare sau egală cu 5 % și este însoțită de drepturi precum reprezentarea în consiliul de administrație, dreptul de a bloca rezoluțiile speciale și drepturile de informare. 13. S-ar aplica obligația standard de standstill. 14. Opțiunea 3 - sistem bazat pe transparență cu țintă precisă: Părțile ar avea obligația de a transmite un anunț de intenție pentru tranzacțiile potențial problematice (cu ajutorul criteriilor prevăzute la punctul 15). Anunțul de intenție ar permite Comisiei să stabilească dacă dorește să investigheze în continuare tranzacția și statelor membre să decidă dacă să solicite o trimitere a cazului. Aceste decizii ar urma să fie luate într-o perioadă de așteptare de, spre exemplu, 15 zile lucrătoare. După acest termen, în cazul în care nici Comisia, nici vreun stat membru nu are intenția de a investiga tranzacția, părțile o pot pune în aplicare. În interesul securității juridice, părțile ar avea posibilitatea de a realiza benevol o notificare completă. 15. Următorul tabel conține o prezentare sintetică a celor trei opțiuni. Prezentare sintetică a opțiunilor referitoare la participațiile minoritare Parametru || Opțiunea 1 Autoevaluare || Opțiunea 2 Notificare cu țintă precisă || Opțiunea 3 Sistemul bazat pe transparență cu țintă precisă Domeniul competențelor Comisiei || (1) Orice dobândire de participații minoritare care depășește o sferă de siguranță de 5 % || (2) Dobândirea unei participații minoritare într-un concurent/într-o întreprindere integrată pe verticală, care depășește nivelul de 20 % sau de 5 % la care se adaugă drepturi || (3) Dobândirea unei participații minoritare într-un concurent/într-o întreprindere integrată pe verticală, care depășește nivelul de 20 % sau de 5 % la care se adaugă drepturi Obligația de a trimite o notificare completă || nu || da || nu Obligația de a trimite un anunț de intenție || (4) nu || (5) n/a || (6) da Posibilitatea notificării benevole || n/a || n/a || da Clauza de standstill || nu || da || nu Perioadă de așteptare || nu || n/a || da Obligația Comisiei de a emite o decizie || (7) Nu, doar în cazul în care Comisia inițiază o anchetă || (8) da || (9) Nu, doar în cazul în care Comisia inițiază o anchetă Posibilitatea ca statul membru să solicite trimiterea cazului || (10) da || (11) da || (12) da 2.4. Evaluarea impactului și compararea opțiunilor 2.4.1. Criterii de evaluare 16. Având în vedere obiectivele enunțate mai sus, impactul opțiunilor de politică a fost evaluat în funcție de următoarele criterii: – prevenirea prejudiciilor aduse concurenței și consumatorilor; – securitatea juridică; – sarcina administrativă pentru întreprinderi; – costurile suportate de autoritățile publice pentru asigurarea respectării normelor; – consecvența cu sistemele actuale de control al concentrărilor din UE și de la nivel național; și – alocarea cazurilor către autoritatea mai adecvată. 2.4.2. Compararea opțiunilor 17. Tabelul de mai jos conține o prezentare comparativă sintetică a diverselor opțiuni de politică, realizată în funcție de aceste criterii de evaluare. Comparație între opțiunile privind participațiile minoritare Criterii || Impactul raportat la scenariul de referință (de la --- la +++) Opțiunea 1 || Opțiunea 2 || Opțiunea 3 Sistemul bazat pe autoevaluare || Sistemul bazat pe notificare cu țintă precisă || Sistemul bazat pe transparență cu țintă precisă 1. Prevenirea prejudiciilor aduse concurenței și consumatorilor || + || + + + || + + + 2. Securitate juridică || + + || + + || + + 3. Sarcina administrativă pentru întreprinderi || - || - - || - 4. Costurile suportate de autoritățile publice pentru asigurarea respectării normelor || - - - || - - || - 5. Compatibilitatea cu sistemele existente de control al concentrărilor ale UE și ale statelor membre și alocarea către autoritatea mai adecvată || - || + + || + 18. Opțiunea preferată este opțiunea 3, deoarece (i) identifică cazurile potențial problematice, (ii) evită orice sarcină administrativă inutilă și (iii) este compatibilă cu sistemele actuale de control al concentrărilor din UE și de la nivel național. Opțiunea 3 identifică tranzacțiile potențial problematice și în același timp permite ca tranzacțiile care sunt cel mai probabil anodine să fie puse în aplicare fără examinare. Sarcina administrativă suportată de întreprinderi este, de asemenea, limitată, întrucât volumul de informații care trebuie transmise Comisiei în primă instanță este mai mic, iar numărul de cazuri care sunt de competența Comisiei ar fi limitat. În fine, opțiunea 3 este compatibilă cu sistemele actuale de control al concentrărilor din UE și de la nivel național, întrucât anunțul de intenție permite statelor membre să solicite trimiterea cazurilor. S-ar putea avea, de asemenea, în vedere introducere unei perioade de așteptare de trei săptămâni, pentru a garanta că statele membre care dispun de un sistem de notificare și au o obligație de standstill nu se confruntă cu tranzacții deja puse în aplicare înainte să își fi început investigațiile. 2.5. Analiza subsidiarității 19. Multe dintre cazurile de dobândire a unor participații minoritare examinate în trecut de statele membre prezentau în mod clar o dimensiune transfrontalieră, cu alte cuvinte Comisia ar fi fost autoritatea mai adecvată pentru investigarea acestora. 3. Trimiterea cazurilor între autoritățile naționale în materie de concurență și Comisie 3.1. Definirea problemei 20. Cu ocazia raportului din 2009 s-a constatat că un număr semnificativ de cazuri transfrontaliere sunt în continuare examinate în trei sau mai multe state membre, iar cauza acestei situații ar putea fi sarcina procedurală aferentă trimiterii unui caz. 3.1.1. Trimiterea cazurilor de la statele membre către Comisie înaintea notificării - articolul 4 alineatul (5) 21. Articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul privind concentrările economice permite părților care participă la concentrare să solicite trimiterea unui caz la Comisie înaintea notificării. Părțile trebuie să transmită mai întâi o „cerere motivată” prin care se solicită trimiterea. Cu condiția ca niciun stat membru să nu se opună trimiterii, Comisia obține competența pentru întregul SEE, iar ulterior părțile trebuie să trimită o notificare Comisiei. 22. Experiența din ultimii zece ani a arătat că obligația de a transmite două cereri separate reprezintă o povară și necesită mult timp, ceea ce este posibil să fi condus la reticența unor întreprinderi de a se prevala de articolul 4 alineatul (5). 3.1.2. Trimiterea cazurilor de la statele membre către Comisie după notificare – articolul 22 23. Articolul 22 permite unuia sau mai multor state membre să solicite trimiterea unui caz către Comisie. Dacă această trimitere este acceptată, Comisia dobândește competențe numai pentru teritoriul statului membru sau al statelor membre care solicită (sau sprijină) cererea de trimitere. Această situație contravine principiului ghișeului unic, întrucât dă naștere la un mozaic de competențe. 3.2. Obiectivele inițiativei UE 24. Obiectivul propunerii este creșterea eficacității și a eficienței controlului concentrărilor în Europa prin simplificarea procedurii de trimitere a cazurilor. Mai concret, propunerea implică: – abolirea cerinței de a se transmite atât o cerere motivată, cât și o notificare, în temeiul articolului 4 alineatul (5); și – garantarea faptului că, în urma unei trimiteri realizate în temeiul articolului 22, Comisia este în măsură să examineze efectele concentrării pe întregul teritoriu al SEE. 3.3. Opțiuni de politică 25. Mai jos este prezentată o singură propunere de modificare, atât pentru articolul 4 alineatul (5), cât și pentru articolul 22. Ambele propuneri au beneficiat, în cursul consultării publice, de un sprijin ferm din partea părților interesate. 26. Propunerea de modificare a articolului 4 alineatul (5) implică abolirea cerinței ca părțile să transmită o „cerere motivată”. Părțile ar urma să notifice tranzacția direct Comisiei. Dacă unul sau mai multe state membre competente se opun trimiterii, Comisia ar renunța la competența sa, care le-ar reveni statelor membre. 27. Propunerea de modificare a articolului 22 implică următoarele: – Unul sau mai multe state membre ar putea solicita o trimitere către Comisie. – Comisia poate decide dacă să accepte o cerere de trimitere, caz în care ar dobândi competențe pentru întregul SEE. – Cu toate acestea, dacă unul sau mai multe state membre se opun trimiterii, toate statele membre și-ar păstra competențele. 3.4. Evaluarea impactului și compararea opțiunilor 3.4.1. Criterii de evaluare 28. Având în vedere obiectivele enunțate mai sus, impactul opțiunilor de politică a fost evaluat în funcție de următoarele criterii: – prevenirea prejudiciilor aduse concurenței și consumatorilor; – securitatea juridică; – sarcina administrativă pentru întreprinderi; – costurile suportate de autoritățile publice pentru asigurarea respectării normelor; – compatibilitatea cu principiile Regulamentului privind concentrările economice. 3.4.2. Identificarea și evaluarea impactului fiecărei opțiuni Tabelul de mai jos prezintă evaluarea de către Comisie a impactului probabil, pozitiv și negativ, al propunerii, comparativ cu un scenariu de referință. Criterii || Impactul comparativ cu scenariul de referință (de la --- la +++) || Explicația scorurilor și a celor mai relevante aspecte ale opțiunii de politică Trimiterile realizate în temeiul articolului 4 alineatul (5) 1. Prevenirea prejudiciilor aduse concurenței și consumatorilor || + + || Propunerea încurajează recurgerea la articolul 4 alineatul (5) în cazurile în care Comisia este autoritatea mai adecvată 2. Securitate juridică || + + || Propunerea este clară și precisă. Economiile în materie de timp și costuri realizate prin intermediul propunerii sunt mai importante decât orice incertitudine care rezultă din posibilitatea ca un stat membru să se opună tranzacției în urma notificării către Comisie. 3. Sarcina administrativă pentru întreprinderi || + + + || Abolirea procedurii cu două etape reduce în mod semnificativ sarcina administrativă suportată de întreprinderi. 4. Costurile suportate de autoritățile publice pentru asigurarea respectării normelor || + + + || Abolirea procedurii cu două etape va reduce costurile suportate de autoritățile publice pentru asigurarea respectării normelor. Ar putea apărea o creștere a acestora dacă părțile optează mai des pentru transmiterea unei cereri de trimitere. Aceasta ar fi însă compensată de reducerea volumului de muncă la nivel național. 5. Compatibilitatea cu principiile Regulamentului privind concentrările economice || + + || Propunerea încurajează recurgerea la articolul 4 alineatul (5) în cazurile în care Comisia este autoritatea mai adecvată și este, de asemenea, în acord cu principiul ghișeului unic, întrucât Comisia ar fi competentă pentru întregul teritoriu al SEE. Trimiterea în temeiul articolului 22 || 1. Prevenirea prejudiciilor aduse concurenței și consumatorilor || + + || Propunerea permite Comisiei să examineze pentru întregul teritoriu al SEE concentrările care i-au fost trimise. || 2. Securitate juridică || + + + || Opțiunea este clară și precisă. Limitarea cererilor de trimitere către statele membre face să crească securitatea juridică a părților. || 3. Sarcina administrativă pentru întreprinderi || + + + || În urma trimiterii, Comisia ar obține competențe la nivelul întregului SEE, evitându-se astfel un mozaic de competențe. În plus, nu mai este posibilă declanșarea unei anchete în urma unor cereri de trimitere provenite de la state membre care nu sunt competente. || 4. Costurile suportate de autoritățile publice pentru asigurarea respectării normelor || + + || Propunerea evită realizarea de anchete paralele de către mai multe autorități. Nu se prevede o creștere a volumului de lucru al Comisiei, deoarece nu se așteaptă ca numărul de cazuri cu efecte transfrontaliere să crească. || 5. Compatibilitatea cu principiile Regulamentului privind concentrările economice || + + + || În urma trimiterii, Comisia ar obține competențe la nivelul întregului SEE, în acord cu principiul ghișeului unic. || 29. Având în vedere cele de mai sus, se consideră că propunerile au un impact pozitiv raportat la scenariul de referință. 3.5. Analiza subsidiarității 30. Propunerile încurajează respectarea în și mai mare măsură a principiului autorității mai adecvate, care rezultă din principiul subsidiarității. 4. Monitorizare și evaluare 31. Comisia va continua să monitorizeze aplicarea Regulamentului privind concentrările economice și va decide dacă să întreprindă acțiuni suplimentare în direcția unei propuneri legislative de modificare a Regulamentului privind concentrările economice pe baza reacțiilor la cartea albă și pe baza dialogului permanent cu părțile interesate.