DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI REZUMATUL EVALUĂRII IMPACTULUI care însoţeşte documentul COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR Împreună pentru o mobilitate urbană competitivă care utilizează eficient resursele /* SWD/2013/0529 final */





1. Contextul general În 2010, Strategia pentru ocuparea forței de muncă și creștere economică Europa 2020[1] a subliniat că este important să avem un sistem european de transport modernizat și durabil, evidențiind că este necesar ca dimensiunea urbană a transportului să fie adusă în centrul atenției. Cartea albă a transporturilor[2] din 2011 a menționat că există posibilitatea ca planurile de mobilitate urbană să fie susținute de un cadru european. 2. Definirea problemei În ciuda legislației și a politicilor existente ale UE care abordează domenii de politică individuale care afectează mobilitatea urbană, siguranța rutieră, schimbările climatice, calitatea aerului și nivelul de zgomot, dar și în pofida acțiunilor aferente ale statelor membre, multe orașe din Europa se confruntă cu aceleași probleme, și anume congestii și acces dificil, realizarea mobilității continue de-a lungul TEN-T, accidentele din traficul urban, poluarea aerului, emisiile de CO2 și poluarea sonoră. Principala problemă identificată este că obiectivele UE esențiale pentru un sistem de transport competitiv și durabil, și anume mobilitatea continuă de-a lungul TEN-T, îmbunătățirea siguranței rutiere, reducerea emisiilor de CO2 și a poluării fonice și îmbunătățirea calității aerului — sunt puse în pericol de evoluțiile în domeniul transporturilor în zonele urbane. Prin urmare, bunăstarea cetățenilor și eficiența întreprinderilor situate în zonele urbane sunt afectate negativ. Cauza profundă a acestei probleme este legată de deficiența de reglementare la nivel urban și de faptul că doar mecanismele de piață nu pot oferi o soluție în această situație. Deficiența de reglementare este la rândul său legată de faptul că multe acțiuni ale autorităților locale nu au eficacitatea scontată din cauza absenței unei abordări integrate a mobilității urbane. Aceste acțiuni abordează domeniile individuale de politică separat, fără să caute neapărat posibile sinergii sau conflicte între aceste domenii de politică individuale. 3. Analiza subsidiarității Dreptul ca UE să acționeze în domeniul transporturilor este prevăzut la articolele 90-91 din TFUE, care se referă la politica comună în domeniul transporturilor, și la articolele 170-171 din TFUE, Titlul XVI privind rețelele transeuropene. Necesitatea de a întreprinde acțiuni la nivelul UE privind mobilitatea urbană este legată de faptul că sistemele de transport urban fac parte integrantă din sistemul de transport european și, prin urmare, privesc și politica comună în domeniul transporturilor. Deoarece majoritatea activităților de transport de mărfuri și de persoane începe și se încheie într-un oraș, dimensiunea urbană legată de TEN-T nu poate fi neglijată. Acțiunea UE în domeniul mobilității urbane poate aduce o valoare adăugată prin furnizarea unui cadru de politică mai coordonat orașelor europene pentru planificarea integrată a mobilității urbane, astfel încât acțiunile lor să fie mai eficiente. UE poate prezenta un mesaj politic clar care ar trebui să se traducă printr-o voință politică mai fermă la nivel național, regional și local. UE are de asemenea potențialul de a amplifica rezultatele și de a valorifica eforturile în domenii cum ar fi difuzarea de informații și cunoștințe, extinderea bazei de cunoștințe, consolidarea capacităților, orientările practice și sprijinul pentru autorități, crearea de rețele, cercetare și schimbul de bune practici în domeniul promovării abordării integrate a mobilității urbane. Inițiativa ia în seamă cu mare seriozitate circumstanțele locale și se abține de la impunerea arbitrară a unor măsuri specifice în orașe. Ea va fi orientată către sprijinirea autorităților naționale cu un cadru construit pe o abordare integrată a mobilității urbane, cu respectarea deplină a subsidiarității și a diverselor structuri de organizare de la nivel local. 4. Obiective Obiectivul general este de a debloca întregul potențial al zonelor urbane pentru a contribui la un sistem de transport competitiv și eficient din punctul de vedere al utilizării resurselor. Obiectivul specific este să se asigure adoptarea unei abordări integrate a mobilității urbane în zonele urbane ale UE. Obiectivele operaționale sunt următoarele: · Să se furnizeze zonelor urbane ale UE un cadru politic care să acopere toate aspectele strategice necesare pentru a asigura o abordare integrată a mobilității urbane, cel târziu în 2020. · Să se furnizeze zonelor urbane ale UE un cadru de guvernanță care să acopere toate procedurile și procesele necesare pentru a asigura o abordare integrată a mobilității urbane, cel târziu în 2020. 5. Opțiuni de politică Consultarea publică, reuniunile cu experții și cu părțile interesate, cercetarea independentă, experiențele din trecut și autoanaliza au permis serviciilor Comisiei să identifice un set de opțiuni strategice având potențialul de a atinge obiectivul principal identificat al Cărții albe privind transporturile: 5.1. Opțiunea 0B: Menținerea practicilor actuale UE va sprijini o abordare ascendentă (scenariul statu-quo), menit să promoveze planificarea integrată a mobilității urbane. Comisia își va continua activitățile desfășurate în prezent. În cadrul acestei abordări, Comisia ar continua să stimuleze prin activitățile sale utilizarea planurilor de mobilitate urbană durabilă (SUMP), cu accent pe un cadru de politică cuprinzător și pe un cadru de guvernanță minim. 5.2. Opțiunea 1 B: Recomandare cu caracter neobligatoriu privind SUMP Obiectivul UE este de a consolida elaborarea și implementarea voluntară de SUMP de către autoritățile competente din statele membre prin furnizarea de recomandări pe această temă. Recomandările vor încuraja statele membre să creeze cadre naționale de politică pentru încurajarea elaborării și implementării SUMP în zonele urbane. 5.3. Opțiunea 2 A: Elaborarea obligatorie de SUMP în zonele urbane definite de statele membre UE ar urma să facă obligatorii elaborarea și implementarea SUMP de către autoritățile competente din statele membre în cazul unor anumite categorii de zone urbane. În cadrul opțiunii 2A, este necesar ca statele membre să definească din proprie inițiativă zonele urbane (de exemplu, pe baza numărului de locuitori) pentru care estimează că trebuie să se elaboreze și să se implementeze în mod obligatoriu SUMP necesare pentru a atinge obiectivul acestei inițiative. Acest cadru obligatoriu la nivelul UE necesită, prin natura sa, să ia forma unui instrument juridic. În ceea ce privește respectarea principiului subsidiarității și pentru a lua în considerare situația diferită din orașele și din statele membre, instrumentul adecvat în acest caz ar fi o directivă și nu un regulament. 5.4. Opțiunea 3A: Elaborarea obligatorie de SUMP în zonele urbane definite de UE (cadru strategic și de guvernanță minim) UE ar urma să facă obligatorii elaborarea și implementarea SUMP de către autoritățile competente din statele membre în cazul unor anumite categorii de zone urbane. În cadrul opțiunii 3A, nivelul UE definește zonele urbane pentru care un SUMP trebuie să fie dezvoltat și implementat (de exemplu, pe baza numărului de locuitori). Această abordare obligatorie ar urma să acopere doar cerințele minime pentru ambele cadre (strategic și de guvernanță), după cum se precizează în secțiunea 5.1.3 de mai sus. Din aceleași motive ca în cazul opțiunii 2A, opțiunea 3A ar urma să ia forma unei directive. 5.5. Privire schematică asupra opțiunilor de politică și a modalităților de implementare reținute Tabelul 4: Opțiuni de politică reținute (pentru toate opțiunile: cadru de guvernanță: minim) || A Cadrul de politică MINIM || B Cadrul de politică CUPRINZĂTOR 0) Statu-quo: C&D, finanțare, cele mai bune practici, campanii, consolidarea capacității la nivel local || N/A || Opțiunea 0B 1) Recomandare neobligatorie în ceea ce privește SUMP || N/A || Opțiunea 1 B Impunerea obligativității elaborării și implementării de SUMP: || || 2) Este necesar ca statele membre să definească din proprie inițiativă zonele urbane (de exemplu, pe baza numărului de locuitori) pentru care un SUMP trebuie să fie dezvoltat și implementat || Opțiunea 2 A || N/A 3) Nivelul UE definește zonele urbane pentru care un SUMP trebuie să fie dezvoltat și implementat (de exemplu, pe baza numărului de locuitori). || Opțiunea 3 A || N/A 6. Evaluarea impactului 6.1. Efectul opțiunilor de politică asupra adoptării SUMP Comparativ cu scenariul statu-quo, se presupune că abordarea obligatorie (opțiunile 2A și 3A) va duce la o adoptare mult mai mare a SUMP complete. Abordarea voluntară (opțiunea 1B) conduce la o creștere mai moderată a adoptării SUMP complete, în funcție de situația locală și de stimulentele existente. În cadrul abordării obligatorii, s-ar putea susține, în mod rezonabil, că gradul de adoptare a SUMP ar fi ceva mai mare în cazul opțiunii 3A decât în cazul opțiunii 2A. Acest lucru se datorează faptului că definiția UE a orașelor care urmează să implementeze SUMP este mai probabil să aibă o acoperire mai largă, din moment ce ar fi mai legată de atingerea obiectivului cheie din Cartea albă privind transporturile, care vizează realizarea unui sistem de transport mai competitiv și mai eficient din punctul de vedere al utilizării resurselor. 6.2. Legătura dintre utilizarea SUMP și impactul economic, social și de mediu al acestei inițiative Se poate presupune că amploarea impactului economic/social/de mediu este proporțională cu numărul orașelor care implementează un SUMP complet. Prin urmare, în următoarele secțiuni privind evaluarea impactului se va susține că opțiunile 0B, 1B, 2A și 3A vor avea un efect amplificator asupra potențialului impact economic/social și de mediu. 6.3. Principalele efecte economice 6.3.1. Congestionarea și libera circulație a persoanelor și a mărfurilor Cetățenii și întreprinderile aleg să se stabilească în zonele urbane pentru ca să aibă ușor acces la locuri de muncă, servicii și resurse. Deoarece congestionarea reduce accesibilitatea în zonele urbane, atractivitatea și oportunitățile de afaceri au în egală măsură de suferit. Elaborarea și implementarea de SUMP vor duce la reducerea congestionării. Durata deplasărilor va deveni mai previzibilă și se vor pierde mai puține ore-călător și ore-tonă, permițând gospodăriilor, sectorului public și întreprinderilor să facă economie de timp și costuri. 6.3.2. Rețeaua TEN-T Pentru că traficul urban este strâns legat de traficul de pe inelele și centurile orașelor, SUMP vor afecta și rețelele de transport adiacente. Reducerea congestionării prin intermediul SUMP în zonele urbane va aduce beneficii logisticii TEN-T, prin îmbunătățirea accesului la autostrăzi, legături mai bune cu principalele noduri de transport (porturi, aeroporturi) situate în zonele urbane și o mai bună organizare a logisticii urbane în general. 6.3.3. Transferul modal Introducerea SUMP va avea un efect pozitiv asupra transferului modal, deoarece ele promovează mersul pe jos și cu bicicleta, precum și utilizarea transportului în comun. 6.3.4. Cercetare & inovare, dezvoltare economică și competitivitatea industriei UE Dezvoltarea unui cadru SUMP la nivelul UE ar putea oferi Europei rolul de lider în privința cunoștințelor de specialitate legate de planificarea mobilității urbane integrate și, prin urmare, ar putea consolida poziția concurențială a industriei UE. În plus, cadrul SUMP poate aduce rezultate suplimentare pozitive pentru competitivitatea industriei UE, pentru că unul dintre obiectivele fundamentale ale SUMP este de a îmbunătăți eficiența și rentabilitatea transportului de persoane și de mărfuri. 6.3.5. Întreprinderile mici și mijlocii Impactul global al SUMP asupra IMM-urilor ar trebui să fie pozitiv, întrucât ar scădea costurile de funcționare suportate de întreprinderile din orașe, determinate în principal de congestionare. Chiar dacă este imposibil de cuantificat impactul global al SUMP asupra IMM-urilor, beneficiile ar trebui să depășească costurile, ca urmare a reducerii congestionării traficului și a îmbunătățirii accesibilității și a atractivității orașelor care dispun de SUMP. 6.3.6. Implicațiile bugetare Costurile administrative Autoritățile locale, regionale și naționale sunt afectate ca urmare a costurilor administrative pentru elaborarea și implementarea SUMP, care le depășesc pe cele ocazionate de planurile tradiționale de transport și de infrastructură. Implementarea SUMP ar putea conduce la sarcini administrative suplimentare, de exemplu, la acordarea de permise suplimentare furnizorilor de servicii logistice pentru a li se permite accesul într-o zonă restricționată dintr-un anumit oraș. Realizarea de economii Pe de altă parte, autoritățile locale, regionale și naționale vor putea face economii ca urmare a elaborării și implementării, în cadrul unui SUMP, a unei combinații de măsuri mai coordonate, mei eficace și mai eficiente. Rezultatele primei runde de planuri de transport local din Regatul Unit indică faptul că beneficiile sistemelor integrate de transport pot fi semnificative în raport cu costurile și pot oferi avantaje economice. 6.4. Principalele efecte sociale 6.4.1. Siguranța rutieră Măsurile prevăzute în cadrul unui SUMP cu scopul de a crește siguranța rutieră vor reduce atât costurile societale, cât și costurile individuale importante ale accidentelor rutiere. Salvarea de vieți și reducerea vătămărilor grave este o investiție rentabilă, ținând cont de faptul că, în ipoteza perpetuării situației actuale, costurile accidentelor rutiere grave s-ar menține la aproximativ 2 % din PIB-ul UE[3]. 6.4.2. Sănătate Implementarea SUMP și a măsurilor aferente, cum ar fi instituirea de zone cu acces restricționat, va avea un impact asupra emisiilor de poluanți atmosferici. Îmbunătățirea calității aerului va duce la scăderea numărului persoanelor cu boli respiratorii și cardiace care suferă din cauza poluării aerului și, prin urmare, la reducerea cheltuielilor pentru sănătate. Luarea de măsuri în cadrul unui SUMP, cum ar fi limite de viteză sau măsuri de izolare, va duce la reducerea expunerii la zgomot, ceea ce va determina scăderea costurilor legate de sănătate, deoarece expunerea la zgomot crește riscul de boli cardiovasculare. În plus, măsurile de promovare a transferului modal către mersul pe jos și cu bicicleta vor contribui la o un stil de viață mai activ, reducând nivelurile obezității. 6.4.3. Ocuparea forței de muncă și incluziunea socială Luarea de măsuri în cadrul unui SUMP cu scopul de a îmbunătăți accesibilitatea la centrele economice prin investiții va îmbunătăți incluziunea socială a cetățenilor care locuiesc în zonele urbane periferice prin asigurarea unui acces mai bun la transportul public, aducând mai aproape de casele lor potențialele centre de activitate economică. Incluziunea socială a cetățenilor care nu au un automobil va fi, de asemenea, îmbunătățită prin asigurarea mai multor mijloace alternative de transport. Prin facilitarea accesului la servicii și oportunități, calitatea vieții oamenilor se va îmbunătăți. 6.5. Principalele efecte de mediu 6.5.1. Calitatea aerului Implementarea unui SUMP și a măsurilor aferente, cum ar fi instituirea de zone cu acces restricționat, va avea un impact asupra emisiilor de poluanți atmosferici. Îmbunătățirea calității aerului va determina reducerea daunelor aduse mediului și a costurilor legate de sănătate. 6.5.2. Consumul de energie și emisiile de gaze cu efect de seră (GES) în domeniul transporturilor, inclusiv eventualele efecte teritoriale Implementarea unui SUMP și a măsurilor aferente, cum ar fi promovarea mijloacelor de transport nemotorizate, a alternativelor la autoturisme și a accesului corespunzător la transportul public ar putea avea ca rezultat scăderea (creșterii) consumului de energie și reducerea emisiilor de CO2. JRC a efectuat o evaluare a impactului la nivelul UE, axată asupra dimensiunii teritoriale. În urma analizei tuturor potențialelor măsuri de politică din cadrul unui SUMP, s-a conchis că până în 2030 potențialul de reducere a emisiilor de CO2 se situează în intervalul 7 - 8,8 % față de estimările lansate în ipoteza menținerii tendințelor și politicilor actuale. 7. Compararea opțiunilor 7.1. Eficacitatea În comparație cu scenariul de referință (opțiunea 0B), toate celelalte opțiuni de politică vor susține mai eficient deblocarea potențialului zonelor urbane de a contribui la un sistem de transport competitiv și eficient din punctul de vedere al utilizării resurselor, deoarece toate aceste opțiuni stimulează adoptarea SUMP. Cu toate acestea, efectele opțiunilor de politică obligatorii (2A și 3A) vor fi mai mari decât în cazul opțiunii 1B, care ar introduce recomandări cu caracter neobligatoriu privind SUMP, din cauza faptului că se presupune că gradul de adoptare a SUMP va fi mai mare în cazul primelor opțiuni. 7.2. Eficiență Toate opțiunile de politică sunt eficiente: ele aduc valoare (eficacitate) pentru banii investiți (costuri). Diferența dintre cerințele minime (opțiunile 2A și 3A) și cerințele exhaustive (opțiunea 1B) aplicabile cadrului politic al unui SUMP nu va influența semnificativ acest echilibru. Cu toate acestea, întrucât o abordare voluntară lasă orașelor mai multă libertate în alegerea cadrului adecvat, părțile interesate susțin că ar putea exista o reducere a sarcinii administrative care decurge din cerințele juridice eventual redundante, fără însă a se pierde din eficacitate. Prin urmare, opțiunea de politică 1B poate fi mai eficientă decât opțiunile de politică 2A și 3A. 7.3. Coerența Toate opțiunile sunt coerente cu obiectivele generale de politică ale UE. Toate opțiunile de politică aduc beneficii economice, sociale și de mediu net pozitive. În plus, opțiunile de politică 2A și 3A vor asigura un cadru coerent pentru SUMP deoarece anumite orașe nu vor mai fi o obligate să implementeze cadrul de referință SUMP. În cazul opțiunii 1B, acest cadru de referință SUMP are doar titlu orientativ, orașele nefiind obligate să implementeze toate componentele. Prin urmare, se poate concluziona că, deși toate opțiunile de politică sunt coerente, opțiunile de politică 2A și 3A sunt ușor mai coerente decât opțiunea de politică 1B. 7.4. Sprijinul părților interesate Respondenții la consultarea publică sunt, în mare măsură, în favoarea măsurilor de sprijin ale UE în ceea ce privește opțiunea 0. Totuși, doar 29% din respondenții înregistrați susțin un cadru obligatoriu pentru SUMP în orașele din UE (opțiunile 2 și 3). Sprijinul pentru o abordare fără caracter legislativ a fost exprimat, de asemenea, cu ocazia întâlnirilor consultative cu părțile interesate și cu membrii Comitetului Regiunilor. 8. Opțiunea preferată Pe baza analizei impactului și a comparării opțiunilor, se concluzionează că opțiunea de politică preferată este opțiunea 1B (recomandări cu caracter neobligatoriu privind SUMP, cu cerințe exhaustive pentru cadrul de politică). Alegerea se justifică prin faptul că această opțiune înregistrează cel mai bun scor global în ceea ce privește eficacitatea, eficiența, coerența și sprijinul părților interesate. Avantajele unor recomandări fără caracter obligatoriu față de abordarea juridică sunt multiple. Orașelor li se pot da orientări mult mai detaliate, determinând o mai mare flexibilitate și o mai mare eficacitate. În plus, în cadrul opțiunii bazate pe voluntariat, este mai probabil să se obțină aprobarea tuturor categoriilor de părți interesate. Având în vedere marea diversitate a abordărilor privind mobilitatea urbană la nivel de stat membru și dată fiind actuala disponibilitate limitată de date și statistici comparabile, recomandările fără caracter obligatoriu privind elaborarea și implementarea SUMP sunt, prin urmare, cea mai bună cale de urmat în acest stadiu. 9. Monitorizare și evaluare Serviciile Comisiei vor monitoriza implementarea și eficacitatea acestei inițiative prin intermediul unui set de instrumente care cuprinde viitoarea platformă europeană dedicată planurilor de mobilitate urbană durabilă. Ele vor evalua, până în 2020, adoptarea abordărilor integrate ale mobilității urbane în Uniunea Europeană. Pe baza acestor elemente, ele vor analiza necesitatea unor acțiuni suplimentare. [1] COM(2010) 2020 final [2] COM(2011) 144. [3] OMS, „World report on road traffic injury preventions” (Raport mondial despre prevenirea vătămărilor în accidente rutiere), 2004.