RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene CE 16/44

Uniunea Europeană și PNR

P6_TA(2008)0561

Rezoluția Parlamentului European din 20 noiembrie 2008 referitoare la propunerea de decizie-cadru a Consiliului privind utilizarea registrului cu numele pasagerilor (PNR) în scopul aplicării legii

(2010/C 16 E/08)

Parlamentul European,

— având în vedere declarația Comisiei din cadrul dezbaterii din 21 octombrie 2008, ca urmare a întrebării orale B6-0476/2008 referitoare la propunerea de decizie-cadru a Consiliului privind utilizarea registrului cu numele pasagerilor (PNR) în scopul aplicării legii (COM(2007)0654),

— având în vedere dezbaterile în curs din cadrul Consiliului, la nivel ministerial și al grupurilor de lucru, cu privire la propunerea menționată anterior,

— având în vedere avizele exprimate de Agenția pentru Drepturi Fundamentale a Uniunii Europene, de Autoritatea Europeană pentru Protecția Datelor, de Grupul de lucru „Articolul 29” și de Grupul de lucru pentru poliție și justiție;

— având în vedere rezoluțiile sale anterioare (1) privind Acordul PNR UE-SUA (2), Acordul PNR UE — Canada (3) și Acordul PNR UE- Australia (4),

— având în vedere articolul 108 alineatul (5) din Regulamentul său de procedură,

A. întrucât principiile generale privind protecția datelor, obligatorii pentru instituțiile UE și pentru statele membre, sunt prevăzute la articolul 8 din Convenția Europeană privind protecția drepturilor omului și a libertăților fundamentale (CEDO), la articolele 7 și 52 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (Carta drepturilor fundamentale), la articolul 286 din Tratatul CE, la articolul 5 din Convenția Consiliului Europei 108 privind protecția persoanelor în legătură cu prelucrarea automată a datelor personale (Convenția 108) și, la nivel secundar, în Directiva 95/46/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 24 octombrie 1995 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și libera circulație a acestor date (5)și în proiectul de Decizie-cadru a Consiliului privind protecția datelor cu caracter personal prelucrate în cadrul cooperării judiciare și polițienești în materie penală);

B. întrucât orice nouă dispoziție legislativă a UE trebuie să respecte principiile proporționalității și subsidiarității prevăzute la articolul 5 din Tratatul CE și în Protocolul nr. 30 la acesta,

În ceea ce privește aspectele procedurale

1. recunoaște necesitatea unei cooperări mai intense la nivel european și internațional pentru combaterea terorismului și a criminalității grave; recunoaște că procesarea și colectarea datelor poate fi un instrument important pentru controlul respectării legii;

2. consideră că autoritățile responsabile de controlul respectării legii ar trebui să aibă la dispoziție toate instrumentele necesare, inclusiv acces la date, pentru a-și desfășura activitatea în mod corespunzător; subliniază, cu toate acestea, că, întrucât măsurile de acest tip au un impact semnificativ asupra sferei vieții personale a cetățenilor Uniunii Europene, justificarea măsurii în care acestea contribuie la realizarea obiectivelor prevăzute din punct de vedere al necesității, proporționalității și utilității lor trebuie demonstrată în mod concludent și evidențiază necesitatea punerii în aplicare a unor măsuri de protecție a vieții private și de protecție juridică; consideră că aceasta reprezintă o condiție prealabilă pentru a conferi legitimitate politică unor măsuri considerate de cetățeni ca intervenții necorespunzătoare în viața lor privată;

3. regretă faptul că formularea și justificarea propunerii Comisiei a lăsat loc multor incertitudini juridice în ceea ce privește compatibilitatea cu CEDO și cu Carta drepturilor fundamentale, precum și în ceea ce privește baza sa legală, ceea ce a condus la întrebări cu privire la rolul adecvat al Parlamentului în cadrul procedurii legislative; constată că aceleași preocupări în legătură cu lipsa de certitudine juridică a propunerii:

— sunt exprimate în avizele Agenției pentru Drepturi Fundamentale a Uniunii Europene (FRA), al Autorității Europene pentru Protecția Datelor (AEPD), al Grupului de lucru „Articolul 29” și al Grupului de lucru pentru poliție și justiție;

— impun Consiliului să revizuiască în mod semnificativ potențialul domeniului de aplicare și impactul unei viitoare inițiative UE în acest domeniu și să includă un număr ridicat de informații suplimentare, care să incorporeze avizele menționate mai sus;

4. consideră că, în acest context, Parlamentul trebuie să se abțină de la prezentarea avizului formal prin procedura de consultare formală, până în momentul în care problemele ridicate în această rezoluție sunt abordate în mod corespunzător și informațiile minim necesare sunt furnizate;

5. își menține numeroasele rezerve în ceea ce privește necesitatea și valoarea adăugată a propunerii de stabilire a unui sistem UE de utilizare a registrului cu numele pasagerilor (UE PNR) și a garanțiilor incluse în acesta, în ciuda explicațiilor și clarificărilor date de Comisie și Consiliu până în momentul de față, atât pe cale orală cât și în scris; observă că multe din întrebările ridicate de Parlament, de Grupul de lucru „Articolul 29”, de Grupul de lucru pentru poliție și justiție, de FRA și de AEPD nu au primit un răspuns corespunzător;

6. împărtășește opinia FRA conform căreia simpla disponibilitate a bazelor de date comerciale nu justifică în mod automat utilizarea acestora în scopuri legate de controlul respectării legii; în plus, pot fi obținute aceleași rezultate sau chiar rezultate mai bune prin îmbunătățirea asistenței juridice reciproce dintre autoritățile responsabile de controlul respectării legii;

7. invită Consiliul, în cazul în care intenționează să continue examinarea textului Comisiei, să ia în considerare recomandările cuprinse în prezenta rezoluție și să justifice în mod corespunzător condițiile unei nevoi sociale urgente, care ar putea face această nouă intervenție a UE „necesară”, în conformitate cu obligația prevăzută la articolul 8 din CEDO; consideră că acestea reprezintă cerințele minime care trebuie să fie îndeplinite pentru a susține introducerea UE PNR; își exprimă disponibilitatea de a contribui și de a participa la acesta activități la toate nivelurile;

8. solicită din nou o clarificare a relației dintre utilizarea PNR și alte măsuri, cum ar fi Directiva 2004/82/CE a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind obligația operatorilor de transport de a comunica datele privind pasagerii (6), sistemul propus Entry-Exit, sistemul electronic de autorizare a călătoriilor, elementele biometrice integrate în pașapoarte și vize, SIS, VIS, Regulamentul (CE) nr. 2320/2002 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 decembrie 2002 de instituire a unor norme comune în domeniul siguranței aviației civile (7) și regimurile naționale de protecție a frontierelor; regretă că punerea în aplicare a unora dintre aceste măsuri a fost amânată foarte mult și consideră că o analiză completă și sistematică a mecanismelor și instrumentelor existente de cooperare în materie de securitate de care dispun UE și spațiul Schengen pentru a asigura securitatea aeriană, pentru a proteja frontierele externe și pentru a lupta împotriva terorismului ar putea contribui la evaluarea valorii adăugate a UE PNR;

9. reamintește faptul că dezbaterea privind baza legală corespunzătoare a propunerii este încă în curs și reiterează că, în temeiul articolului 47 din tratatul UE, măsurile legislative din cadrul cooperării polițienești și judiciare trebuie însoțite de măsurile comunitare necesare, care urmează să fie adoptate în cadrul procedurii de codecizie cu Parlamentul în ceea ce privește toate aspectele legate de primul pilon, în special cele care definesc sfera de aplicare a obligațiilor ce incumbă agenților economici (8);

10. reamintește că Curtea de Justiție a Comunităților Europene a ridicat deja obiecții cu privire la acordul UE PNR -SUA, invocând faptul că baza legală este necorespunzătoare; solicită, prin urmare, Comisiei să evalueze cu atenție care este baza juridică adecvată;

11. consideră că, în ceea ce privește depunerea noii legislații, parlamentele naționale trebuie să fie pe deplin implicate în procesul legislativ, având în vedere impactul propunerii, atât asupra cetățenilor, cât și asupra transpunerii acesteia în ordinea juridică internă a statelor membre;

12. subliniază că o eventuală legislație viitoare care să stabilească UE PNR ca un nou cadru pentru cooperarea polițienească ar trebui să conțină și dispoziții pentru evaluarea regulată a implementării, aplicării, utilității și a încălcărilor garanțiilor; consideră că parlamentele naționale, AEPD, Grupul de lucru „Articolul 29” și FRA ar trebui invitate să participe atât la revizuire, cât și la evaluare; prin urmare, consideră că noua legislație ar trebui să includă o clauză de caducitate;

13. subliniază, în acest context, că fiecare stat membru poartă responsabilitatea primară pentru colectarea datelor PNR și pentru protecția acestora; subliniază obligativitatea garanțiilor, atunci când are loc transmiterea, schimbul sau transferul de date din PNR către sau între statele membre; consideră că accesul la datele PNR transmise între statele membre ar trebui limitat la autoritățile responsabile de combaterea terorismului și a crimei organizate; consideră că li se poate acorda acces și altor agenții responsabile de controlul respectării legii, cu condiția aprobării judecătorești;

Principiul subsidiarității

14. constată cu îngrijorare că necesitatea acțiunii comunitare nu a fost încă suficient demonstrată; în acest context, pune sub semnul întrebării afirmația Comisiei conform căreia scopul propunerii este armonizarea sistemelor naționale, din moment ce numai câteva state membre dispun de un sistem de utilizare a datelor din PNR în scopuri legate de controlul respetării legii sau în alte scopuri sau intenționează să introducă un astfel de sistem; consideră, prin urmare, că propunerea Comisiei nu armonizează sistemele naționale (care sunt inexistente), ci creează pur și simplu obligația ca toate statele membre să instituie un astfel de sistem;

15. constată că sistemul propus de Comisie este un sistem „descentralizat”, ceea ce înseamnă că valoarea adăugată europeană este și mai puțin clară;

Principiul proporționalității

16. reamintește că articolul 8 din CEDO și articolul 52 din Carta drepturilor fundamentale solicită ca o asemenea ingerință masivă privind dreptul la protecția datelor cu caracter personal să fie legitimă și justificată de o nevoie socială presantă, prevăzută de lege și proporțională cu obiectivul urmărit, care trebuie să fie necesară și legitimă într-o societate democratică; în acest context, deplânge faptul că scopul acestei propuneri de măsură de cooperare polițienească nu se limitează la chestiuni cum ar fi combaterea terorismului și a crimei organizate;

17. își exprimă îngrijorarea privind faptul că, în esență, propunerea le permite autorităților respensabile de controlul respectării legii să aibă acces fără mandat la toate datele; subliniază că Comisia nu demonstrează nici necesitatea atribuirii unor noi competențe în materie de control al respectării legii, nici faptul că acest obiectiv nu poate fi atins prin măsuri de amploare mai redusă; critică faptul că propunerea nu indică din ce punct de vedere competențele existente ale autorităților responsabile de controlul respectării legii nu sunt adaptate necesităților și nici în ce circumstanțe autoritățile nu au dispus de competențele necesare pentru obiectivul stabilit; solicită o examinare a măsurilor existente menționate în continuare, înainte de elaborarea unui sistem UE PNR;

18. ia act de afirmația Comisiei conform căreia „Uniunea Europeană a putut efectua o evaluare a valorii datelor PNR și a realizat potențialul acestora în scopul aplicării legii”, dar subliniază că, până în prezent, nu există probe care să susțină această afirmație, dat fiind că:

— toate informațiile furnizate până în prezent de Statele Unite sunt empirice, iar Statele Unite nu au dovedit niciodată în mod concludent că utilizarea masivă și sistematică a datelor din PNR este necesară în lupta împotriva terorismului și a infracțiunilor grave;

— nu a existat decât o singură reexaminare comună a Acordului UE PNR -SUA, care a evaluat doar punerea în aplicare, nu și rezultatele;

— concluziile preliminare ale sistemului britanic de folosire a datelor din PNR fac referire la utilizarea acestora în alte scopuri legate de controlul respectării legii decât combaterea terorismului, care nu intră în domeniul de aplicare al propunerii Comisiei, precum și la utilizarea, PNR de la caz la caz, în contextul anchetelor în curs, pe baza unui mandat și din motive bine întemeiate; până în momentul de față nu au fost furnizate probe privind utilitatea colectării masive și a utilizării datelor din PNR pentru lupta împotriva terorismului;

Limitarea scopului

19. subliniază că principiul limitării scopului este unul dintre principiile de bază ale protecției datelor; în special, Convenția 108 prevede ca datele cu caracter personal să fie „înregistrate pentru scopurile specificate și legitime și să nu fie folosite în mod incompatibil cu aceste scopuri” (articolul 5 litera (b)); ia act, de asemenea, de faptul că derogările de la acest principiu nu sunt autorizate decât în măsura în care sunt prevăzute de lege și constituie o măsură necesară într-o societate democratică, inter alia„în interesul eliminării infracțiunilor penale” (articolul 9); subliniază că din jurisprudența Curții europene a drepturilor omului rezultă că aceste derogări trebuie să fie proporționale, precise și previzibile, în conformitate cu articolul 8 alineatul (2) din CEDO;

20. deploră lipsa unei limitări precise a scopurilor, care constituie o garanție fundamentală atunci când sunt impuse măsuri restrictive; consideră că o astfel de protecție este și mai importantă în ceea ce privește măsurile secrete de supraveghere, date fiind riscurile sporite de comportament arbitrar în astfel de circumstanțe; consideră că, dat fiind faptul că obiectivele și definițiile menționate sunt imprecise și nedelimitate, acestea ar trebui specificate în mod strict pentru a evita atacarea în justiție a sistemului UE PNR;

21. subliniază din nou că datele din PNR pot constitui probe justificative suplimentare, deosebit de utile în cadrul unei anchete specifice privind teroriști suspecți și complici cunoscuți; subliniază, cu toate acestea, că nu există nici o dovadă în sprijinul faptului că datele din PNR ar fi utile în cadrul cercetărilor automatizate la scară largă și al analizei pe bază de modele sau de criterii de risc (și anume crearea de profile și extragerea datelor) în vederea detectării teroriștilor potențiali (9);

22. în plus, subliniază că normele UE în materie de protecție a datelor restricționează crearea de profile pe baza datelor cu caracter personal (articolul 8 din Carta drepturilor fundamentale și CEDO); este, prin urmare, de acord cu avizul FRA conform căruia realizarea de profile pe baza datelor PNR ar trebui să fie apanajul serviciilor de informații, pe baza unor cazuri individuale și a unor parametri concreți;

23. menționează din nou temerile sale cu privire la măsurile care permit utilizarea neselectivă a datelor PNR pentru realizarea de profile și pentru definirea parametrilor de evaluare a riscului; reamintește că realizarea de profile pe baza etniei, naționalității, religiei, orientării sexuale, vârstei sau situației medicale ar trebui să fie interzisă ca fiind incompatibilă cu interzicerea oricărei forme de discriminare prin Tratatele UE și prin Carta drepturilor fundamentale;

24. reamintește că, în cazul extinderii domeniului de aplicare al propunerii, Comisia și Consiliul ar trebui să precizeze în mod detaliat, pentru fiecare obiectiv stabilit, modul în care vor fi utilizate datele din PNR și motivele pentru care competențele existente ale autorităților responsabile de controlul respectării legii sunt insuficiente; consideră că trebuie stabilit temeiul juridic corespunzător pentru fiecare scop specific;

Protecția datelor cu caracter personal

25. subliniază că adoptarea unui cadru adecvat de protecție a datelor în cadrul celui de-al treilea pilon este o condiție prealabilă absolut necesară pentru orice sistem UE PNR; la fel de necesare sunt și dispozițiile specifice pentru transferul și utilizarea datelor PNR care nu fac obiectul cadrului UE de protecție a datelor pentru primul și al treilea pilon; subliniază nevoia de a stabili clar care sunt normele de protecție a datelor care se aplică în cazul unităților de informații despre pasageri (UIP) și de a se garanta trasabilitatea oricărui acces, transfer și utilizări a datelor din PNR;

26. subliniază că datele confidențiale pot fi folosite doar diferențiat în funcție de caz, în contextul unei investigații sau puneri sub acuzare oficiale, inițiate printr-un mandat; ia act de preocuparea companiilor de transport aerian că datele cu caracter confidențial nu pot fi filtrate de datele cu caracter general; solicită, astfel, definirea unor condiții stricte pentru procesarea acestor date de catre UIP-uri, astfel cum definește FRA în avizul său;

Modalitățile de punere în aplicare

27. subliniază că, în ceea ce privește perioadele de stocare a datelor, Comisia nu justifică perioada prevăzută; consideră, totuși, că, în scopul elaborării unor indicatori de risc și al stabilirii unor modele de deplasare și de comportament, ar trebui să ajungă datele cu caracter anonim; de asemenea, consideră că, în cazul extinderii domeniului de aplicare al sistemului de utilizare a PNR, trebuie justificate perioadele de păstrare a datelor pentru fiecare scop în parte;

28. menționează din nou că transferurile de date ar trebui efectuate doar prin utilizarea metodei PUSH și că țările terțe nu vor avea acces direct la PNR în sistemele UE de rezervare;

29. salută faptul că, în ceea ce privește accesul la datele PNR, propunerea prevede ca toate entitățile care au acces la astfel de date ar trebui să figureze pe o listă exhaustivă

30. subliniază că, în ceea ce privește transferurile de date către țările terțe, acestea nu sunt autorizate decât dacă este asigurat un nivel corespunzător de protecție (astfel cum se prevede în Directiva 95/46/CE și în instrumentele juridice de instituire a Europol și Eurojust) sau dacă sunt oferite garanții adecvate de către țările terțe în cauză (în conformitate cu Convenția 108) și că transferurile ar trebui efectuate diferențiat, de la caz la caz;

31. menționează din nou că pasagerii trebuie informați pe deplin și de o manieră accesibilă cu privire la modalitățile de funcționare a sistemului și la drepturile lor, precum și că autoritățile statelor membre sunt responsabile pentru furnizarea acestor informații; sugerează că ar trebui folosit exemplul informației privind refuzarea îmbarcării în aeroporturi; consideră că este esențial să se definească pentru pasageri un drept la acces, rectificare și apel;

32. solicită stabilirea unor norme detaliate și armonizate privind securitatea datelor PNR, atât în ceea ce privește soluțiile informatice, cât și regulile de autorizare și acces;

Consecințele pentru transportatori

33. 33 observă că transportatorii aerieni colectează date PNR în scopuri comerciale, iar aceste date nu sunt colectate în mod sistematic pentru a completa toate câmpurile PNR; insistă că nu ar trebui să se solicite companiilor de transport aerian să colecteze alte date decât cele pe care le colectează în scopuri comerciale; consideră că ar trebui ca transportatorii aerieni să nu fie însărcinați cu verificarea caracterului complet și precis al datelor înregistrate și nu ar trebui aplicate sancțiuni pentru date incomplete sau incorecte; solicită o evaluare clară a costurilor pe care le-ar implica instituirea unui sistem UE PNR; consideră că orice costuri suplimentare ar trebui suportate de părțile care solicită instituirea acestuia;

Intermediari/Unități de informații despre pasageri (UIP)

34. 34 solicită definirea clară a rolului și competențelor UIP-urilor, în special în ceea ce privește transparența și responsabilitatea democratică, pentru a putea stabili norme adecvate de protecție a datelor; solicită ca rolul UIP să se limiteze la a transfera date autorităților competente pentru a garanta că evaluarea riscurilor să poată fi efectuată doar de autoritățile competente și în contextul unei anchete; solicită precizarea actului legislativ care va reglementa evaluarea de risc realizată de UIP, precum și a responsabilității autorităților de protecție a datelor, în cazurile în care statele membre cooperează pentru a institui o UIP;

*

* *

35. 35 încredințează Președintelui sarcina de a transmite prezenta rezoluție Consiliului, Comisiei, guvernelor și parlamentelor statelor membre, Autorității Europene pentru Protecția Datelor, Agenției pentru Drepturi Fundamentale, Grupului de lucru „Articolul 29”, precum și Grupului de lucru pentru poliție și justiție.

(1) JO C 61 E, 10.3.2004, p. 381; JO C 81 E, 31.3.2004, p. 105; JO C 103 E, 29.4.2004, p. 665; JO C 157 E, 6.7.2006, p. 464; JO C 305 E, 14.12.2006, p. 250; JO C 287 E, 29.11.2007, p. 349; JO C 175 E, 10.7.2008, p. 564; Texte adoptate din 22.10.2008, P6_TA(2008)0512.

(2) JO L 204, 4.8.2007, p. 18.

(3) JO L 82, 21.3.2006, p. 15.

(4) JO L 213, 8.8.2008, p. 49.

(5) JO L 281, 23.11.1995, p. 31.

(6) JO L 261, 6.8.2004, p. 24.

(7) JO L 355, 30.12.2002, p. 1.

(8) A se vedea, în special, avizul Serviciului juridic al Consiliului privind această chestiune și concluziile avocatului general, din 14 octombrie 2008, în cauza C-301/06, Irlanda/Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene referitoare la Directiva 2006/24/CE privind păstrarea datelor.

(9) Raportul CRS pentru Congresul american: „Data Mining and Homeland Security. An Overview” de Jeffrey Seifert; „Effective Counter-terrorism and the Limited Role of Predicative Data Mining” de CATO Institute; „Protecting Individual Privacy in the Struggle Against Terrorists: A Framework for Program Assessment”; „No dream ticket to security” de Frank Kuipers, Clingendael Institute, august 2008.