[pic] | COMISIA COMUNITĂȚILOR EUROPENE |

Bruxelles, 30.1.2008

SEC(2008) 93

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI care însoțește

Propunerea de REGULAMENT AL PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI AL CONSILIULUI privind furnizarea de informații consumatorilor referitoare la produsele alimentare REZUMATUL RAPORTULUI DE EVALUARE A IMPACTULUI PRIVIND ASPECTELE DE ETICHETARE GENERALĂ A PRODUSELOR ALIMENTARE

{COM(2008) 40 final}{SEC(2008) 92}{SEC(2008) 94}{SEC(2008) 95}

REZUMAT

INTRODUCERE

Regulile de etichetare generală a produselor alimentare sunt reglementate de Directiva 2001/13/CE, o versiune codificată a Directivei 79/112/CE. Deși în 2003 a fost introdus un amendament major (privind ingredientele alergenice), cele mai multe prevederi ale directivei datează din 1978. Evoluția concomitentă a pieței produselor alimentare și a așteptărilor consumatorilor face necesară actualizarea și modernizarea acestei legislații.

Modificarea legislației comunitare cu privire la regulile generale de etichetare a alimentelor și la etichetarea nutrițională face parte din programul de lucru al Comisiei pentru simplificare.

Aspecte procedurale şI CONSULTAREA PăRţILOR INTERESATE

Principalele părți interesate au fost consultate în perioada 2003-2007. La baza procesului de consultare a stat concluzia unui studiu de evaluare a legislației privind etichetarea produselor alimentare, efectuat în anul 2003. În concluziile acestui studiu au fost identificate punctele principale asupra cărora ar trebui să se concentreze Comisia în contextul unei propuneri vizând modernizarea legislației Comunității privind etichetarea și care să corespundă aspirațiilor consumatorilor.

S-au efectuat ample sondaje ale tuturor părților interesate, care au analizat opiniile acestora privind dispozițiile legislației existente, precum și necesitatea unor modificări. În perioada 13.3.2006–16.6.2006 s-a desfășurat pe internet o consultare deschisă.

A fost constituit un grup de coordonare între serviciile Comisiei privind evaluarea impactului. Rezultatele evaluării impactului au fost analizate de Comitetul de evaluare a impactului din cadrul Comisiei Europene, care a emis avizul său.

Identificarea problemei

Evaluarea impactului privește modificarea Directivei 2000/13/CE, care prevede prezentarea de informații obligatorii pe etichetele produselor alimentare. Niciuna dintre părțile interesate nu a pus la îndoială obiectivul principal al acestei legislații. Conținutul de bază al cerințelor actuale este considerat drept un acquis valoros și nici una dintre părțile interesate nu pare să dorească modificarea componentelor esențiale ale legislației.

Cu toate acestea, anumite aspecte ale legislației nu funcționează eficient și nu mai corespund în totalitate obiectivelor inițiale. O critică unanimă este aceea cu privire la abordarea fragmentară a adoptării întregului spectru de acte legislative comunitare din domeniul etichetării și, mai precis, lipsa coordonării în ceea ce privește datele de punere în aplicare a acestora. În ceea ce privește etichetarea orizontală, au fost exprimate îngrijorări legate de lipsa clarității și a certitudinii juridice, cât și de eșecul normelor actuale de a răspunde nevoilor și așteptărilor părților interesate, care au evoluat de-a lungul timpului.

Consultarea a demonstrat că unele aspecte principale trebuie revizuite. Cu toate acestea, părțile interesate au păreri diferite în ceea ce privește modul în care aceste aspecte ar trebui abordate.

Obiective

Obiectivele principale ale legislației privind etichetarea produselor alimentare sunt:

( să permită consumatorilor să facă alegeri avizate, sigure, sănătoase și durabile;

( să furnizeze consumatorilor informații pertinente, utile, în conformitate cu așteptările îndreptățite ale acestora;

( să faciliteze buna funcționare a pieței interne;

( să încurajeze un mediu de piață care să favorizeze concurența.

Având în vedere aceste obiective, domeniul general de aplicare al revizuirii ar trebui să reflecte următoarele obiective specifice:

( să asigure coerența și claritatea în furnizarea informațiilor;

( să protejeze sănătatea consumatorilor și să răspundă cererilor precise de informații ale acestora;

( să evite indicațiile care pot induce în eroare și să elimine contradicțiile existente;

( să permită și să recompenseze inovațiile, permițând sectoarelor de activitate să folosească pe deplin puterea etichetării pentru a-și vinde mai bine produsele.

Aspecte Strategice majore şI BENEFICII SCONTATE ÎN MATERIE DE SIMPLIFICARE

În vederea realizării acestor obiective și în conformitate cu procesul de simplificare, au fost luate în considerare o serie de măsuri. Ținând pe deplin seama de nevoile de simplificare care au rezultat în urma consultării, aceste măsuri au fost împărțite în două categorii.

Instrumente generale de simplificare:

( Crearea unui mecanism flexibil ascendent (noua guvernanță în materie de etichetare) care ar permite sectoarelor de activitate să inoveze, iar regulilor de etichetare să se adapteze diversității și evoluției constante a piețelor și cerințelor consumatorilor;

( Reformarea diferitelor prevederi legislative orizontale în materie de etichetare. Fuzionarea acelor texte va maximiza sinergiile, va minimiza suprapunerile și redundanțele și va spori claritatea și coerența normelor comunitare. Această metodă de simplificare puternică ar trebui să le ofere agenților economici și autorităților de control un cadru de reglementare mai clar și mai organizat. A fost luată în discuție și opțiunea de a reuni într-un singur text întreaga legislație cu privire la etichetare, inclusiv dispozițiile verticale, însă rezultatul ar fi fost o abordare și mai complexă;

( Eliminarea, pe cât posibil, a contradicțiilor dintre normele orizontale și cele verticale;

( Raționalizarea (actualizarea, clarificarea, suprimarea redundanțelor) informațiilor obligatorii cerute la articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2000/13/CE.

Măsuri identificate în timpul consultărilor ca având impacturi mai importante și pentru care a fost efectuată o analiză mai aprofundată. Abordarea următoarelor probleme ar contribui la simplificare, în ceea ce privește respectarea prevederilor și o mai mare claritate pentru părțile interesate.

( Lizibilitatea etichetelor – obiectivul este de a simplifica și îmbunătăți modul în care informația este prezentată consumatorilor și de a facilita respectarea de către agenții economici a cerinței generale de a folosi etichete lizibile și clare.

( Lipsa informațiilor cu privire la ingredientele alergenice pe produsele alimentare care nu sunt preambalate – obiectivul este de a proteja sănătatea consumatorilor și de a asigura coerența în furnizarea informațiilor.

( Etichetarea privind originea – obiectivul este de a simplifica situația actuală în care, din cauza incertitudinii normative, există o proliferare de indicații facultative de origine care induc în eroare , precum și discuții interminabile cu privire la modul de soluționare a cererilor repetate ale consumatorilor de a obține informații despre originea produselor alimentare. Soluționarea acestei probleme ar conduce la clarificarea legislației, ar facilita respectarea acesteia de către agenții economici și ar îmbunătăți capacitatea de înțelegere a consumatorilor cu privire la indicațiile de origine.

( Informații inconsecvente despre ingrediente, în special enumerarea ingredientelor pentru băuturile alcoolice – obiectivul este de a raționaliza situația existentă prin clarificarea incertitudinii juridice actuale.

Op ţIUNI DE BAZă

Raportul de evaluare a impactului descrie diferite opțiuni de acțiune comunitară pentru abordarea acestor probleme, de la absența adoptării unor măsuri suplimentare până la adoptarea de măsuri legislative. Deși au fost analizate așa-numitele abordări de bază, deoarece această inițiativă se referă la o modificare a legislației pentru care au fost identificate domenii de acțiune precise cu ajutorul unei consultări ample, analiza detaliată a impactului a avut ca bază opțiunile de acțiune în cele patru probleme majore identificate în legislație în vederea revizuirii:

Absența intervenției ar menține situația din prezent, caracterizată de o legislație dispersată, cu următoarele efecte negative:

- norme fragmentate și confuze care împiedică aplicarea eficientă a acestora;

- împovărarea nejustificată a operatorilor din sectorul alimentar prin cerințe depășite, redundante sau neclare;

- o utilizare inconsecventă a etichetelor de către consumatori;

- ineficiența etichetării ca instrument de comunicare;

- incapacitatea legislației de a se adapta la piețe în continuă schimbare și la așteptările legitime ale consumatorilor.

Intervenția a fost propusă în contextul dereglementării, al legislației naționale, al abordării nelegislative sau al actualizării legislației comunitare.

Dereglementarea ar implica eliminarea instrumentelor de bază ale normelor orizontale din domeniul etichetării produselor alimentare, cu un efect direct asupra normelor verticale din domeniul etichetării. Normele nearmonizate ar crea obstacole în calea pieței interne, ar duce la o informare deficitară și ar reduce nivelul de protecție a consumatorilor. Eliminarea normelor existente ar întâmpina rezistență, atât din partea majorității statelor membre, cât și din partea majorității consumatorilor, dat fiind faptul că aceștia sunt obișnuiți cu normele actuale și că orice schimbare ar putea fi percepută ca o abandonare a unui acquis valoros. Prin urmare, dereglementarea nu a fost considerată o abordare viabilă .

Trecerea la legislația națională și abrogarea normelor comunitare ar duce la reglementări naționale diferite care, la rândul lor, ar crea obstacole în calea pieței interne; ar denatura concurența; ar crește povara administrativă în sectorul alimentar; ar face ca disponibilitatea și conținutul informațiilor să fie neuniforme, creând confuzie în rândul consumatorilor; și ar avea ca rezultat niveluri de protecție diferite pentru cetățenii UE.

Abordarea nelegislativă alternativă – Caracteristicile diferite ale informațiilor destinate consumatorilor și tendințele actuale de dezvoltare a unei „culturi legislative noi” au justificat evaluarea unei abordări care ar putea găsi un echilibru între flexibilitate și reglementare, precum și între acțiunea la nivel național și acțiunea la nivel UE. O guvernanță ascendentă pe mai multe niveluri, bazată pe principiul angajamentului de a respecta bunele practici, precum și pe schimbul de date între părțile interesate, ar putea constitui o alternativă valabilă în cazul anumitor aspecte ale legislației, acest mecanism inovator fiind evaluat ca opțiune.

Probleme de strategie şI OPţIUNI SPECIFICE

Problema de strategie nr. 1: Lizibilitatea informațiilor

Probleme curente

Deși directiva cadru cere ca mențiunile obligatorii să fie ușor de înțeles și plasate într-un loc accesibil astfel încât să fie ușor de văzut, ușor de citit și de neșters , există o nemulțumire generală privind faptul că etichetele nu sunt nici lizibile, nici comprehensibile.. Reclamația cea mai frecventă este aceea privind mărimea caracterelor.

Opțiuni privind politica în domeniu

Au fost examinate următoarele opțiuni: absența acțiunii comunitare, o abordare bazată pe voluntariat și o abordare legislativă incluzând standardizarea etichetelor sau fixarea unei mărimi minime a caracterelor.

Concluzii principale

Analiza a arătat că existența unor norme specifice privind mărimea caracterelor ar rezolva una dintre problemele principale cu privire la lizibilitatea informațiilor. Mărimea caracterelor nu este, însă, singurul aspect de luat în considerare. În cazul în care alte aspecte legate de lizibilitate par să pună probleme importante consumatorilor, ar putea fi necesar ca în viitor să fie evaluată oportunitatea armonizării acestor factori.

Informațiile colectate nu permit evaluarea impactului unei schimbări a legislației pentru a introduce o mărime minimă a caracterelor. Cu toate acestea, producătorii trebuie să respecte deja principiul ca etichetele lor să fie lizibile. Prin urmare, includerea în legislație a unor cerințe specifice legate de lizibilitate ar furniza un cadru care ar avea drept rezultat faptul că eticheta ar fi lizibilă pentru consumatorul mediu.

Părțile interesate reprezentând industria s-au opus până în prezent unor dispoziții suplimentare privind lizibilitatea etichetelor produselor alimentare, deoarece se tem că acestea ar crește costurile de producție și le-ar reduce flexibilitatea. Totuși, aceasta este una dintre problemele principale legate de revizuire, deoarece nu are rost să fie fixate obligații legate de informațiile furnizate consumatorilor, dacă aceștia nu le pot utiliza. În consecință, se consideră că nicio reexaminare a legislației cu privire la etichetare nu va produce rezultatele așteptate dacă nu va conduce la crearea unor etichete mai lizibile.

Problema de strategie nr. 2: Lipsa informațiilor cu privire la ingredientele alergenice pe produsele alimentare care nu sunt preambalate

Probleme curente

Consumatorii care au alergii sau intoleranțe la anumite ingrediente ale produselor alimentare beneficiază de actuala legislație cu privire la furnizarea de informații pe produsele alimentare preambalate. Aceste produse reprezintă însă doar o parte din alimentația acestor consumatori, care solicită din ce în ce mai des ca cerințele cu privire la produsele preambalate să fie extinse la produsele care nu sunt preambalate, cu atât mai mult cu cât pot exista consecințe asupra stării de sănătate, dacă informațiile furnizate sau presupuse sunt greșite.

Opțiuni privind politica în domeniu

Au fost examinate următoarele opțiuni: absența acțiunii comunitare, o abordare bazată pe voluntariat și o abordare legislativă, de extindere a etichetării obligatorii cu privire la ingredientele alergenice la produsele alimentare care nu sunt preambalate.

Concluzii principale

Analiza arată că furnizarea de informații despre prezența unor ingrediente alergenice ar răspunde unei preocupări legate de siguranța alimentară și sănătate, exprimată de consumatori. Deși costurile de ansamblu pentru agenții economici ar putea fi importante, costurile operaționale sunt greu de estimat. Dacă producerea propriu-zisă a unor etichete fizice pentru produsele alimentare vândute în vrac nu pare să fie complicată, generarea și actualizarea informațiilor de pe etichete pot pune probleme. Costurile legate de procurarea informației ar putea fi reduse dacă aceasta ar fi pusă la dispoziție cu promptitudine de către furnizori vânzătorilor cu amănuntul de produse alimentare care nu sunt preambalate sau restaurantelor. O anumită flexibilitate acordată statelor membre la punerea în aplicare ar permite adaptarea măsurilor la caracteristicile activităților de vânzare cu amănuntul a produselor alimentare și de catering din fiecare stat membru, precum și un regim mai rentabil din punct de vedere financiar.

Este mai puțin probabil ca o abordare pe bază de voluntariat să ofere coerență în ceea ce privește furnizarea unor informații fiabile și precise.

Problema de strategie nr. 3: Clarificarea utilizării etichetării privind originea pe produsele alimentare

Probleme curente

Etichetele produselor alimentare conțin adesea detalii despre originea produselor, fie pentru că legislația impune o asemenea mențiune, fie pentru că o societate hotărăște să furnizeze astfel de informații în mod voluntar. Deși nu există informații detaliate în acest sens, se pare că din ce în ce mai multe produse conțin anumite informații privind originea. Aceasta conduce la așteptări din partea consumatorilor, privind, pe de o parte, existența mai multor informații privind originea pe etichete și, pe de altă parte, garanția ca, atunci când astfel de informații sunt furnizate, consumatorii să poată fi siguri că acestea nu sunt false sau de natură să inducă în eroare. Ultimul punct poate interesa și agenții economici, în măsura în care utilizarea etichetării privind originea le poate acorda un avantaj concurențial . Prin urmare, aceștia ar dori armonizarea regulilor de joc la nivelul UE, cu „norme” clare în domeniul etichetării privind originea. Cu toate acestea, la nivelul legislației orizontale nu există astfel de norme.

Opțiuni privind politica în domeniu

Au fost examinate următoarele opțiuni: absența acțiunii comunitare, o abordare bazată pe voluntariat și o abordare legislativă, care să impună etichetarea privind originea obligatorie pentru toate produsele alimentare neprelucrate sau să răspundă unor cereri specifice justificate în domeniul etichetării privind originea sau să definească criteriile de încadrare a utilizării voluntare a etichetării privind originea.

Concluzii principale

Consumatorii din întreaga Uniune Europeană apreciază informațiile despre țara de origine pe produsele alimentare. Costurile de menționare obligatorie a țării de origine pe etichete sunt variabile și depind de amploarea cerințelor. Cu toate acestea, costurile potențiale sunt reduse datorită faptului că numeroase societăți furnizează deja astfel de informații și că există deja sisteme de identificare și urmărire. Eventualele costuri directe asociate modificărilor legislative ar putea fi reduse printr-o perioadă de tranziție adecvată, care ar permite ca orice schimbări de etichetare care ar putea fi cerute să fie încorporate în ciclul obișnuit de etichetare.

Introducerea unor niveluri diferite de etichetare privind originea pentru diferite produse alimentare, în conformitate cu diversele cerințe ale consumatorilor, ar constitui un progres față de situația actuală, deoarece ar răspunde așteptărilor consumatorilor și ar contribui la efectuarea unor alegeri în cunoștință de cauză. Însă pentru ca aceste avantaje să fie asigurate, eticheta privind țara de origine trebuie să fie clară, comprehensibilă și să nu inducă în eroare consumatorul. Actualele practici de etichetare sunt greu de înțeles de către consumatori, iar uneori pot chiar induce în eroare. Clarificarea condițiilor de utilizare a etichetării privind originea ar fi, prin urmare, atât în avantajul consumatorilor, cât și al agenților economici și al autorităților de control.

Problema de strategie nr. 4: Aplicarea uniformă a regulilor de enumerare a ingredientelor

Probleme curente

În prezent, pe etichetele băuturilor alcoolice nu trebuie menționată lista ingredientelor. Această situație nu este rezultatul unei derogări explicite acordate de Directiva 2000/13/CE, ci al unei incertitudini juridice provocate de recunoașterea faptului că – din cauza caracteristicilor și a metodelor de producție specifice ale acestora - este nevoie de norme specifice pentru enumerarea ingredientelor băuturilor alcoolice. Prin urmare, deși în legislația actuală există obligația teoretică de a enumera ingredientele pe etichetele băuturilor alcoolice, în realitate, această cerință nu a fost îndeplinită niciodată, din cauza absenței unor norme specifice.

Opțiuni privind politica în domeniu

Au fost examinate următoarele opțiuni: absența acțiunii comunitare, o abordare bazată pe voluntariat și o abordare legislativă, care să scutească total sau parțial băuturile alcoolice de obligația de enumerare a ingredientelor sau, dimpotrivă, să asigure funcționarea normelor actuale.

Concluzii principale

Impactul extinderii asupra băuturilor alcoolice a cerințelor orizontale obligatorii de enumerare a ingredientelor nu este foarte clar, deoarece acestea au fost exceptate până în prezent de la aplicarea legislației și deoarece gradul de interes al consumatorilor cu privire la enumerarea ingredientelor pe etichetele băuturilor alcoolice nu este cunoscut.

Deși au fost realizate progrese importante în ceea ce privește menționarea ingredientelor alergenice pe etichete, situația rămâne neschimbată pentru alte ingrediente care pot fi prezente în băuturile alcoolice și care nu sunt menționate pe etichete, ca de exemplu aromele și aditivii alimentari, care sunt utilizați în multe dintre aceste produse, inclusiv în băuturile gata de consum, și despre care consumatorul nu dispune de nicio informație. Consumatorii ar trebui să dispună de informații utile și vitale, pentru ca să poată lua decizii avizate și, să nu fie, adesea, induși în eroare. Prin urmare, utilizarea unor substanțe care ar putea influența alegerea consumatorului din cauza prezenței sau al efectului tehnologic al acestora asupra produsului finit ar trebui, în mod normal, să conducă la etichetarea obligatorie.

Introducerea enumerării ingredientelor ar impune producătorilor câteva costuri minore pentru a schimba și imprima noi etichete, în vreme ce lista propriu-zisă a ingredientelor ar trebui să fie deja în posesia societății.

Concluzii

Principala provocare pentru Comisie, în cadrul analizei diferitelor opțiuni și ale impacturilor acestora, este de a raționaliza și simplifica etichetarea produselor alimentare fără a submina nivelul înalt de protecție a consumatorului, scopul urmărit de Comunitate. Impactul oricărei abordări normative poate fi minimalizat prin acordarea unor perioade de tranziție care să permită ca schimbările de etichetare să fie efectuate în același timp cu schimbările de etichetare ciclice ale societăților.