GLOSAR

Agricultură de mare valoare naturală : Tipuri de agricultură şi de terenuri agricole care prezintă caracteristici de natură să permită sprijinirea unui înalt grad de biodiversitate sau a existenţei unor specii şi a unor habitate vulnerabile.

Agricultură ecologică : O metodă de producere a produselor alimentare concepută astfel încât să genereze un impact uman minim asupra mediului. Începând din 1991, pentru acest tip de agricultură au fost stabilite cerinţe la nivelul UE, inclusiv pentru metodele de producţie şi pentru inspecţie. În prezent, această activitate este reglementată de Regulamentul (CE) nr. 834/2007 al Consiliului.

Bazin hidrografic : Zonă ale cărei scurgeri de apă de la suprafaţă converg în totalitatea lor către mare printr-o singură gură de vărsare, un singur estuar sau o singură deltă, scurgându-se către acestea printr-o reţea de râuri, fluvii şi, eventual, lacuri (articolul 2 din Directiva 2000/60/CE de stabilire a unui cadru de politică comunitară în domeniul apei).

Cadrul comun de monitorizare şi evaluare : O abordare dezvoltată de către Comisie şi de către statele membre, în scopul raportării cu privire la execuţia financiară a programelor de dezvoltare rurală şi cu privire la realizările imediate, la rezultatele şi la impacturile acestora.

Indicatori de impact : Utilizaţi pentru a măsura efectele socioeconomice şi ecologice pe termen mai lung, observabile după o anumită perioadă; în domeniul dezvoltării rurale, aceşti indicatori sunt stabiliţi la nivel de program. Indicatorii relevanţi pentru agromediu sunt următorii: inversarea tendinţei de scădere a biodiversităţii, tendinţele înregistrate în ceea ce priveşte populaţiile de păsări de câmp, prezervarea terenurilor agricole şi forestiere de mare valoare naturală, ameliorarea calităţii apei şi realizarea unei contribuţii la combaterea schimbărilor climatice.

Indicatori de realizări imediate : Utilizaţi pentru a măsura ceea ce s-a realizat în mod imediat printr-o intervenţie – pentru agromediu, numărul de exploataţii/contracte şi suprafaţa (numărul de hectare) sau numărul de animale pentru care se acordă sprijin în cadrul măsurii.

Indicatori de rezultat : Utilizaţi pentru a măsura schimbările directe care sunt generate de intervenţiile din cadrul unui program – pentru măsurile din cadrul axei 2, printre care se numără şi agromediul, este vorba de suprafaţa (numărul de hectare) care face obiectul unei gestionări reuşite, prin care se contribuie la îndeplinirea unui anumit obiectiv (de exemplu, ameliorarea calităţii apei).

Nivel de referinţă : Etalon în funcţie de care se determină dacă plăţile de agromediu compensează fermierii numai pentru practicile care sunt mai exigente decât cele impuse prin legislaţie. Un element important al nivelului de referinţă este "ecocondiţionalitatea", care se referă la cerinţele prevăzute în anexele II şi III la Regulamentul (CE) nr. 73/2009 al Consiliului, în domeniul sănătăţii publice, al sănătăţii animalelor şi a plantelor, al mediului, al bunăstării animalelor şi al menţinerii terenurilor în bune condiţii agricole şi de mediu.

Orientările strategice comunitare : Priorităţile UE în ceea ce priveşte dezvoltarea rurală pentru perioada de programare 2007-2013, adoptate de către Consiliu (Decizia 2006/144/CE).

PAC : Politica agricolă comună.

Plăţi de agromediu : Cea mai importantă măsură, din punct de vedere financiar, pentru implementarea politicii de dezvoltare rurală a UE; aceste plăţi au fost iniţial introduse în PAC în 1987, cu titlu opţional, iar din 1992 sunt obligatorii pentru statele membre. În prezent, plăţile de agromediu sunt reglementate de articolul 39 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului.

Practică agricolă : Metodă de producţie agricolă, care poate avea efecte pozitive sau negative asupra mediului.

Producţie integrată : Un sistem de exploatare agricolă, fără un set uniform de cerinţe la nivelul UE, care are ca obiectiv utilizarea de resurse naturale şi asigurarea unei exploatări agricole durabile, în special prin reducerea la minimum a utilizării resurselor cu proprietăţi poluante.

Program de dezvoltare rurală : Document esenţial de programare, elaborat de către un stat membru şi aprobat de Comisie pentru planificarea şi implementarea politicii de dezvoltare rurală a UE. Fiecare program de dezvoltare rurală acoperă perioada 1 ianuarie 2007- 31 decembrie 2013 şi poate conţine până la 40 de măsuri, dintre care una o reprezintă plăţile de agromediu.

Stat membru : În contextul acestui audit, autorităţile responsabile cu gestionarea plăţilor de agromediu. Statele membre desemnează o autoritate de management în acest sens. În statele membre regionalizate, precum Germania, Spania şi Italia, fiecare regiune are un program separat şi o autoritate de management separată.

Submăsură de agromediu : O schemă de sprijin utilizată de statele membre pentru a implementa plăţile de agromediu. Fiecare submăsură este definită pe baza categoriei precise de practici de care trebuie să facă uz fermierii. Un program de dezvoltare rurală cuprinde mai multe submăsuri de agromediu, de regulă în jur de zece. Câteva exemple de submăsuri de agromediu: extensificarea sistemelor de exploatare agricolă, rotaţia culturilor sau acţiuni de conservare a biodiversităţii.

Suprafaţă fizică sprijinită : Suprafaţa agricolă utilizată, a fermierilor şi a altor gestionari de terenuri, care face obiectul unor angajamente asumate de aceştia în favoarea agromediului. Dacă o anumită suprafaţă face obiectul mai multor angajamente, suprafaţa respectivă nu se numără decât o singură dată în vederea stabilirii valorii acestui indicator.

Zone "Natura 2000" : O reţea de zone naturale protejate, creată pe teritoriul UE prin intermediul Directivei "Habitate" din 1992 (Directiva 92/43/CEE a Consiliului).

SINTEZĂ

I. Agromediul reprezintă o politică-cheie a Uniunii Europene. Această politică implică fonduri UE de aproximativ 2,5 miliarde de euro pe an şi urmăreşte să răspundă cererii crescânde a societăţii în materie de servicii de mediu. Gestionarea acestei politici este partajată între Comisie şi statele membre. Plăţile de agromediu se caracterizează printr-o mare diversitate de practici agricole în statele membre şi prin faptul că participarea fermierilor este voluntară. În acest context, auditul Curţii a evaluat dacă această măsură de dezvoltare rurală este bine concepută şi bine gestionată.

II. Curtea a constatat că obiectivele stabilite de statele membre sunt numeroase şi, de asemenea, prea imprecise pentru a permite să se evalueze dacă au fost sau nu îndeplinite. Deşi în programele de dezvoltare rurală se identifică presiunile ecologice existente, este dificil să se utilizeze aceste presiuni drept justificare clară pentru plăţile de agromediu. Implementarea unui cadru comun de monitorizare şi evaluare reprezintă un progres la nivelul sistemelor de monitorizare, fiind identificate, în plus, şi unele cazuri de bune practici implementate în afara acestui cadru. Cu toate acestea, existau probleme semnificative în ceea ce priveşte relevanţa şi fiabilitatea informaţiilor de gestiune. Se poate menţiona, în special, faptul că existau foarte puţine informaţii disponibile cu privire la beneficiile ecologice ale plăţilor de agromediu.

III. Fermierii joacă un rol esenţial în ceea ce priveşte implementarea plăţilor de agromediu şi, prin urmare, este important ca ei să fie susţinuţi în mod adecvat prin acţiuni de îndrumare şi ca valoarea ajutoarelor să fie suficient de motivantă. Sistemele prin intermediul cărora se acordă îndrumare fermierilor erau în general bine implementate. Pe de altă parte, au fost identificate probleme semnificative în ceea ce priveşte valoarea ajutoarelor, de la deficienţe în materie de calcul şi până la lipsa unei diferenţieri în funcţie de condiţiile specifice regionale sau locale.

IV. Conform legislaţiei UE, statele membre au obligaţia de a furniza sprijinul de agromediu în aşa fel încât să se ţină seama de necesităţile concrete existente de la un context la altul. Auditul a arătat însă că majoritatea cheltuielilor au fost efectuate pentru submăsuri orizontale, fără aplicarea de proceduri de selecţie. Acest mod de acţiune nu a avut la bază un proces decizional privind gradul optim de precizie a direcţionării cheltuielilor, grad optim determinat în raport cu costurile presupuse de acest demers de direcţionare. În plus, la luarea deciziilor de către structurile de gestionare, nu s-a făcut apel în mod suficient la o abordare bazată pe probe, iar plăţile nu au fost puse în relaţie cu probleme ecologice bine determinate.

V. Curtea formulează următoarele recomandări:

- Comisia şi statele membre ar trebui să îmbunătăţească clarificarea şi justificarea submăsurilor de agromediu, ca şi raportarea cu privire la aceste submăsuri;

- Comisia ar trebui să evalueze în mod mai riguros elementele-cheie ale programelor de dezvoltare rurală anterior aprobării acestor programe;

- referitor la următoarea perioadă de programare, Comisia ar trebui să analizeze următoarele aspecte:

- dacă ar trebui ca finanţarea pentru agromediu să facă obiectul unei direcţionări mai precise;

- dacă ar trebui să existe o rată mai mare de contribuţie UE pentru submăsurile care prezintă un potenţial ecologic superior;

- dacă ar trebui să existe o distincţie clară între submăsurile de agromediu "simple" şi submăsurile de agromediu "mai solicitante" şi

- dacă statele membre ar trebui să îşi asume un rol mai proactiv în gestionarea plăţilor de agromediu.

INTRODUCERE

AGRICULTURĂ ŞI MEDIU – UN PARTENERIAT AMBIVALENT

1. Începând cu anii ’70 şi ’80, au existat tot mai multe preocupări privind efectele defavorabile ale agriculturii asupra mediului. Acestea vizează, printre altele, specializarea sporită a exploataţiilor, utilizarea de îngrăşăminte şi pesticide, densităţile ridicate ale efectivelor şi, mai ales în statele membre sudice, extinderea suprafeţelor irigate. Garanţiile de preţ pentru produse agricole, oferite anterior în cadrul politicii agricole comune, au încurajat aceste practici agricole intensive.

2. În schimb, anumite tipuri de agricultură extensivă pot ocroti patrimoniul ecologic al zonelor rurale. Abandonarea exploataţiilor extensive şi a terenurilor aferente devine o problemă tot mai mare în unele regiuni ale Uniunii Europene (UE), ceea ce creează un impact negativ asupra biodiversităţii şi asupra diversităţii peisajelor şi duce, de asemenea, la creşterea riscului de incendii forestiere.

SPRIJINUL UE PENTRU PLĂŢI DE AGROMEDIU

3. Începând din 1987, UE cofinanţează plăţile de agromediu ale statelor membre pentru a face faţă dublei provocări de a reduce efectele negative ale agriculturii intensive şi de a menţine efectele pozitive ale agriculturii extensive. Scopul acestor plăţi este să "continue să încurajeze agricultorii și alţi gestionari de terenuri să exercite o reală funcţie în serviciul întregii societăţi, prin introducerea sau menţinerea unor metode de producţie agricolă compatibile cu protecţia și ameliorarea mediului, a peisajelor și a caracteristicilor acestora, a resurselor naturale, a solurilor și a diversităţii genetice" [1].

Fondurile UE alocate plăţilor de agromediu pentru perioada 2007-2013: 22,2 miliarde de euro

4. Începând din 2000, plăţile de agromediu fac parte din politica UE de dezvoltare rurală, care este implementată prin programe de dezvoltare rurală elaborate de statele membre pentru perioade de şapte ani. Este obligatoriu ca statele membre să includă plăţi de agromediu în programele lor, iar pentru perioada curentă, care cuprinde intervalul 2007-2013, statele membre au alocat pentru acestea fonduri UE în valoare de 22,2 miliarde de euro. Figura 1 prezintă alocările aferente fiecărui stat membru. Cheltuielile efective ale UE pentru exerciţiul financiar 2009 s-au ridicat la 2,5 miliarde de euro, iar cele pentru prima jumătate a perioadei de programare ( 1 ianuarie 2007– 1 iulie 2010), la 7,7 miliarde de euro [2].

FIGURA 1

FONDURILE UE ALOCATE PLĂŢILOR DE AGROMEDIU (2007-2013) (CONFORM DATELOR PRIVIND SUMELE CARE FUSESERĂ APROBATE ÎN PROGRAMELE DE DEZVOLTARE RURALĂ PÂNĂ ÎN DECEMBRIE 2009)

+++++ TIFF +++++

Sursa: DG AGRI: Rural Development in the European Union - Statistical and Economic Information - Report 2009 (Dezvoltarea rurală în Uniunea Europeană – Informaţii statistice şi economice – Raport 2009), decembrie 2009 (Secţiunea 4.1.1 EAFRD – Overview of the Financial Plans)

5. Plăţile de agromediu sunt în general implementate prin contracte încheiate între un organism public din statele membre şi un beneficiar (fermier sau gestionar de teren). Aceste contracte, care în mod normal acoperă intervale cuprinse între cinci şi şapte ani, detaliază angajamentele pe care beneficiarul trebuie să şi le asume. Aceste angajamente acoperă o gamă largă de practici agricole, care pot fi grupate în modul prezentat mai jos.

Principalele categorii de practici agricole pentru plăţile de agromediu |

Agricultură ecologică (a se vedea glosarul) |

Producţie integrată (a se vedea glosarul) |

Alte acţiuni de extensificare a sistemelor de exploatare agricolă: reducerea îngrăşămintelor, reducerea pesticidelor şi extensificarea exploatării şeptelului |

Rotaţia culturilor, întreţinerea terenurilor retrase din producţia agricolă |

Acţiuni de prevenire sau de reducere a eroziunii solului |

Resurse genetice (rase locale în pericol de dispariţie din agricultură, plante ameninţate de eroziunea genetică) |

Acţiuni de conservare şi sporire a biodiversităţii |

Întreţinerea peisajelor, inclusiv conservarea trăsăturilor istorice pe terenurile agricole |

Acţiuni legate de apă (cu excepţia gestionării substanţelor nutritive), precum fâşii-tampon, răzoare şi gestionarea zonelor umede |

6. Un principiu fundamental pentru plăţile de agromediu este faptul că decizia de a solicita şi de a încheia un contract este voluntară pentru fermieri. Aceasta înseamnă că nivelul plăţilor trebuie să fie suficient de atrăgător în raport cu angajamentele care trebuie îndeplinite şi cu cheltuielile asociate. Ajutorul plătit beneficiarilor trebuie să se bazeze exclusiv pe costurile suplimentare şi pe pierderile de venituri rezultate în urma angajamentelor de agromediu; există, de asemenea, posibilitatea de a include costurile induse.

7. Plăţile de agromediu nu pot recompensa fermierii pentru practicile care au fost făcute obligatorii prin lege. Situaţia pe baza căreia se măsoară angajamentele suplimentare necesită un anumit "etalon" sau un "nivel de referinţă". Peste acest nivel, beneficiile ecologice scontate pot varia în mod semnificativ şi depind, în principal, de cât de exigente sunt practicile agricole în cauză. A se vedea figura 2 pentru mai multe detalii.

8. În evaluările cu privire la măsura de agromediu, se identifică două posibile abordări în materie de implementare a acestei măsuri, respectiv o abordare "largă şi puţin profundă" ("de bază" sau bazată pe "scheme elementare") şi o abordare "îngustă şi profundă" ("mai solicitantă" sau bazată pe "scheme avansate") [3]. Această distincţie se bazează pe ideea că cele două abordări au la bază logici fundamental diferite în ceea ce priveşte implementarea plăţilor de agromediu: submăsurile aferente fiecăreia din aceste două abordări se aplică pe suprafeţe diferite, iar numărul de beneficiari, costurile bugetare şi administrative, normele de gestionare şi efectele scontate diferă şi ele de la o abordare la alta. Aceste modele de analiză a submăsurilor de agromediu, care sunt de altfel bine încetăţenite, nu figurează în legislaţie, astfel că autorităţile competente pot alege în mod liber abordarea dorită, în funcţie de context şi de natura problemelor. În comunicarea elaborată de Comisie [4] în vederea lansării dezbaterii privind perioada de după 2013, se propune opţiunea de a include în cadrul plăţilor directe acţiunile de agromediu care au o formă simplă şi generalizată.

Fotografia 1: exemplu de acţiuni de agromediu în Anglia: de la stânga la dreapta, o parcelă cu grâu, o fâşie de teren "netratat" situată la extremitatea culturii agricole şi o fâşie semănată cu un "amestec de seminţe pentru păsările sălbatice"

+++++ TIFF +++++

© Uniunea Europeană, sursa: Curtea de Conturi Europeană

9. Prin intermediul submăsurilor "de bază", plăţile de agromediu se pot implementa în condiţiile unui bun raport cost-eficacitate atunci când este necesar să se intervină la nivelul unei suprafeţe mari. Aceste submăsuri sunt caracterizate prin acţiuni simple şi generalizate (de exemplu, întreţinerea păşunilor, acoperirea cu înveliş vegetal a terenurilor agricole) şi un număr mare de beneficiari. Deoarece fermierii nu trebuie să răspundă decât unor cerinţe limitate, valoarea ajutoarelor este relativ redusă.

FIGURA 2

LOGICA DE INTERVENŢIE PENTRU PLĂŢILE DE AGROMEDIU

+++++ TIFF +++++

10. Submăsurile "mai solicitante" permit, dimpotrivă, adaptarea la circumstanţele locale şi necesită tipuri mai complexe şi mai solicitante de gestionare a exploataţiilor agricole. În general, statele membre implementează aceste scheme în zone geografice mai restrânse [5], iar numărul de beneficiari este mai mic. Deoarece fermierii trebuie să facă faţă unor cerinţe mai complexe, care presupun costuri mai ridicate şi/sau pierderi mai mari de venituri, valoarea ajutoarelor este relativ ridicată. Datorită cerinţelor mai ridicate, adaptate în funcţie de zonă, submăsurile "mai solicitante" au potenţialul de a genera beneficii ecologice mai mari, pe hectar asistat, însă cu un cost mai ridicat.

11. Comisia şi statele membre îşi împart gestionarea plăţilor de agromediu. Comisia evaluează şi aprobă programele de dezvoltare rurală elaborate şi transmise de către statele membre. Statele membre adoptă toate dispoziţiile legislative, statutare şi administrative necesare pentru a asigura o cheltuire corectă a fondurilor. Fermierii (sau gestionarii de terenuri) încheie un contract cu organismul de management relevant de la nivelul statului membru şi sunt responsabili de aplicarea efectivă a practicilor agricole în conformitate cu termenii acestui contract.

Plăţile de agromediu, pe scurt |

Încurajează fermierii să aplice metode de producţie agricolă compatibile cu protecţia mediului |

Politică de bază a Uniunii Europene, pentru care se cheltuiesc anual circa 2,5 miliarde de euro din fondurile UE |

Obligatorii pentru statele membre, însă voluntare pentru fermieri |

Angajamentele trebuie să depăşească un nivel de referinţă. |

Plăţile sunt bazate pe costurile suplimentare şi pe pierderile de venituri, cu posibilitatea de a include costurile induse. Stimulentele sunt interzise |

Responsabilităţile de gestionare sunt împărţite între Comisie şi statele membre |

AUDITURI ANTERIOARE ALE CURŢII

12. Curtea a mai efectuat audituri cu privire la plăţile de agromediu, identificând, cu aceste ocazii, o serie de deficienţe. Principalele deficienţe constatate în cadrul auditurilor anterioare figurează în anexa I.

SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

13. Prin intermediul acestui audit, Curtea a dorit să determine dacă schemele de agromediu sunt bine concepute şi bine gestionate. Mai exact, auditul a urmărit să furnizeze răspunsuri la următoarele întrebări:

- politica de agromediu este concepută şi monitorizată astfel încât să genereze beneficii tangibile pentru mediu?

- sunt fermierii sprijiniţi corespunzător, printr-o îndrumare adecvată şi prin ajutoare de valoare justă?

- în cadrul gestiunii politicii de agromediu, se acordă atenţie faptului că necesităţile legate de mediu diferă de la o situaţie la alta?

14. Curtea a stabilit un set de criterii de audit cu privire la conceperea, la implementarea şi la monitorizarea/evaluarea plăţilor de agromediu. Aceste criterii au fost elaborate pe baza legislaţiei, pe baza documentelor şi a publicaţiilor Comisiei şi pe baza unor studii ştiinţifice (a se vedea anexa II). Referitor la validitatea şi fezabilitatea acestor criterii de audit, Curtea a consultat un grup de experţi din domeniul agromediului [6]. Curtea a identificat, de asemenea, în urma unei analize documentare şi a consultării grupului de experţi, o listă de "bune practici" [7] considerate, în literatura de specialitate, drept deosebit de favorabile contribuţiei la creşterea eficacităţii submăsurilor de agromediu. În plus, Curtea a întreprins vizite în Anglia, în Renania Palatinat (Germania) şi în regiunea "Centru" a Franţei, unde se puteau observa exemple de astfel de "bune practici".

15. Auditul a avut drept primă etapă analiza documentară a 203 contracte de agromediu, selectate aleatoriu din cheltuielile declarate Comisiei de către statele membre pentru anul 2008. Eşantionul a cuprins 48 de programe de dezvoltare rurală din 21 de state membre.

16. Într-o a doua etapă, Curtea a selectat opt programe care să facă obiectul unor teste suplimentare mai detaliate. Statele membre (regiunile) selectate în acest sens au fost următoarele: Spania (Andaluzia), Italia (Piemonte), Germania (Berlin şi Brandenburg), Suedia, Austria, Ungaria, Polonia şi Franţa. În fiecare stat membru, s-au colectat probe de audit cu privire la mai multe submăsuri de agromediu; aceste probe de audit au fost apoi examinate prin intermediul unor interviuri şi al analizei de documente şi date. Au fost vizitate şi o serie de exploataţii agricole, pentru a analiza implementarea plăţilor de agromediu la nivelul exploataţiilor, împreună cu fermierii şi cu inspectorii responsabili de controalele la faţa locului.

OBSERVAŢII

POLITICA DE AGROMEDIU ESTE CONCEPUTĂ ŞI MONITORIZATĂ ASTFEL ÎNCÂT SĂ GENEREZE BENEFICII TANGIBILE PENTRU MEDIU?

17. Actele de lege care formează temeiul juridic al acestei măsuri conţin mai multe elemente care au rolul de a garanta că plăţile de agromediu generează într-adevăr beneficii ecologice. Statele membre au obligaţia ca în programele de dezvoltare rurală pe care le înaintează Comisiei să descrie situaţia curentă legată de mediu. Statele membre trebuie, de asemenea, să includă o descriere şi o justificare a diferitelor tipuri de angajamente pentru care se vor efectua plăţi de agromediu, din perspectiva impactului scontat al acestor angajamente asupra mediului în raport cu necesităţile şi priorităţile din acest domeniu [8].

18. Conform principiilor de bună gestiune financiară expuse la articolul 27 din Regulamentul financiar [9], obiectivele de politici trebuie să fie – prin modul în care sunt formulate – "specifice" (precise), măsurabile, realizabile, relevante şi "datate" (determinate în timp). Fiecare program de dezvoltare rurală trebuie să includă informaţii cu privire la obiectivele precise ale măsurilor, iar aceste obiective trebuie să fie verificabile; de asemenea, măsurarea progresului, a eficienţei şi a eficacităţii acestor măsuri trebuie să se facă în raport cu obiectivele respective [8].

19. Curtea a examinat dacă obiectivele incluse în programele de dezvoltare rurală referitor la plăţile de agromediu fuseseră formulate în mod suficient de exact (precise, măsurabile şi determinate în timp) pentru a permite o evaluare corespunzătoare a măsurii în care au fost atinse. Curtea a examinat, de asemenea, dacă programele de dezvoltare rurală furnizau o bază suficient de solidă pentru justificarea plăţilor de agromediu în raport cu presiunile ecologice identificate. Întrucât fără a avea la dispoziţie date cu un nivel corespunzătoar de calitate nu se poate determina dacă politicile conduc sau nu la rezultatele vizate, Curtea a examinat dacă sistemele de monitorizare generau date fiabile, relevante pentru evaluarea efectelor ecologice ale plăţilor de agromediu.

OBIECTIVELE PLĂŢILOR DE AGROMEDIU NU SUNT SUFICIENT DE PRECISE PENTRU A SE PUTEA DETERMINA DACĂ AU FOST SAU NU ÎNDEPLINITE

OBIECTIVELE DE AGROMEDIU SUNT STABILITE CA PARTE A CADRULUI GLOBAL PENTRU DEZVOLTAREA RURALĂ

20. Legislaţia de bază stabileşte cadrul juridic al dezvoltării rurale în general, iar plăţile de agromediu reprezintă unul din elementele dezvoltării rurale. Consiliul a formulat priorităţile de dezvoltare rurală ale UE pentru perioada 2007-2013 în Orientările strategice comunitare (a se vedea glosarul). Plăţile de agromediu, împreună cu o serie de alte măsuri de dezvoltare rurală, au rolul de a asigura o contribuţie în trei domenii considerate prioritare la nivelul UE: biodiversitatea şi conservarea şi dezvoltarea agriculturii şi a silviculturii de mare valoare naturală şi a peisajelor agricole tradiţionale; apa; şi schimbările climatice.

21. Obiectivele UE, astfel cum sunt acestea formulate în Regulamentul (CE) nr. 1698/2005, au un caracter mai curând general, după cum este firesc în textele din legislaţia de bază. Regulamentul Consiliului indică obiectivele politicii de dezvoltare rurală pe grupuri coerente de măsuri (grupuri denumite "axe"). Obiectivul axei din care fac parte plăţile de agromediu este ameliorarea mediului înconjurător şi a spaţiului rural, prin acordarea de sprijin în ceea ce priveşte gestionarea terenurilor.

OBIECTIVE NUMEROASE ŞI COMPLEXE

22. Fiecare stat membru trebuie să înainteze un plan strategic naţional, în care să se indice priorităţile de acţiune ale Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală şi ale statului membru respectiv, luându-se în considerare orientările strategice comunitare, obiectivele concrete de dezvoltare rurală, precum şi resursele financiare disponibile. Programele de dezvoltare rurală trebuie să garanteze contribuţia sprijinului acordat de UE pentru dezvoltare rurală la respectarea priorităţilor şi la îndeplinirea obiectivelor care sunt definite în orientările strategice comunitare şi în planurile strategice naţionale. Programele de dezvoltare rurală trebuie să ofere informaţii cu privire la axe şi la măsurile propuse pentru fiecare din axe, prezentând în special obiectivele precise şi verificabile prin intermediul cărora urmează să se măsoare progresul, eficienţa şi eficacitatea programului.

Măsura de agromediu din cadrul programului din Andaluzia conţine un număr foarte mare de obiective, ceea ce face dificilă măsurarea rezultatelor

23. Obiectivele stabilite pentru plăţile de agromediu în diferitele documente de programare au adesea ca rezultat un cadru strategic excesiv de complicat. Acest fapt este ilustrat de exemplul Andaluziei. Planul strategic naţional conţine 20 de obiective privind mediul. Programul de dezvoltare rurală aplică această structură prin descrierea plăţilor de agromediu în cadrul unei secţiuni generale care conţine opt obiective; acestea fie sunt complet diferite de cele 20 de obiective stabilite anterior, fie reprezintă o variantă reformulată, mai generală, a acestora.

24. În plus, programul de dezvoltare rurală formulează obiective pentru fiecare dintre cele 15 submăsuri de agromediu (în total, 51). La rândul lor, aceste obiective sunt, uneori, parţial sau complet diferite de obiectivele precizate în secţiunea generală. Dacă se ia în considerare întreg cadrul strategic, care include şi evaluarea strategică de mediu [10], precum şi evaluarea ex ante [11], rezultă un număr foarte mare de obiective, care face dificilă măsurarea rezultatelor.

25. Curtea a constatat că obiectivele formulate în programele de dezvoltare rurală nu aveau un caracter precis şi măsurabil şi nu erau determinate în timp. Statele membre au formulat obiectivele în termeni generali, lipsiţi de precizie: de exemplu, "reducere", "protejare", "contribuţie la" etc. Nu s-a procedat la realizarea unei cuantificări decât în puţine din cazurile în care cuantificarea ar fi fost posibilă (de exemplu, reducere cu 20 %). În Polonia, de exemplu, anumite obiective stabilite pentru submăsurile de agromediu, precum "utilizarea corespunzătoare a solurilor şi protecţia corespunzătoare a apei", nu sunt verificabile. În plus, în descrierea obiectivelor nu se desemnează niveluri de referinţă, care să ilustreze situaţia anterioară implementării plăţilor de agromediu, şi nu se precizează nici când anume ar trebui îndeplinite obiectivele respective. Având în vedere aceste deficienţe, constatate în toate statele membre auditate, este dificil să se determine dacă obiectivele sunt sau nu sunt îndeplinite.

26. S-au identificat, totuşi, şi exemple pozitive în materie de obiective precise şi măsurabile. În Suedia, obiectivele de agromediu sunt integrate într-un set de de obiective naţionale de calitate a mediului, adoptate de Parlamentul Suediei în 1999. Termenul stabilit pentru aceste obiective este anul 2020, însă, pentru majoritatea obiectivelor, au fost stabilite şi ţinte intermediare, de atins la nivelul anului 2010.

27. Cele mai bune exemple identificate au fost submăsurile "orientate către rezultate", a căror implementare generează rezultate care sunt observabile în mod direct la faţa locului. În Andaluzia, Piemonte şi Franţa, aceste submăsuri priveau protecţia raselor în pericol de dispariţie din agricultură (a se vedea fotografia 2). Submăsurile din Renania Palatinat şi din Franţa care au fost auditate în contextul identificării "bunelor practici" au vizat gestionarea păşunilor (a se vedea caseta 3).

Fotografia 2: exemplu de acţiune de agromediu în Franţa: protejarea unei rase de cai (Ardennais) aflate în pericol de dispariţie din agricultură

+++++ TIFF +++++

© Uniunea Europeană, sursa: Curtea de Conturi Europeană

PRESIUNILE ECOLOGICE MENŢIONATE ÎN DOCUMENTE NU FURNIZEAZĂ JUSTIFICĂRI CLARE PENTRU PLĂŢILE DE AGROMEDIU

PRESIUNILE ECOLOGICE SUNT IDENTIFICATE ÎN PROGRAMELE DE DEZVOLTARE RURALĂ

28. Toate programele de dezvoltare rurală care au fost auditate specificau presiunile ecologice existente în regiunile aferente. Aceste presiuni priveau, în special, scăderea biodiversităţii, periclitarea calităţii apei, eroziunea solului, poluarea aerului şi schimbările climatice. Demersul de identificare a acestor presiuni a avut la bază, în cea mai mare parte, Orientările strategice comunitare, în care Consiliul a enunţat priorităţile UE în materie de dezvoltare rurală pentru perioada de programare 2007-2013.

29. Şapte din cele opt programe de dezvoltare rurală care au fost auditate includ hărţi ale zonelor afectate de presiunile ecologice. În general, statele membre au fost în măsură să furnizeze documente în sprijinul analizei pe care au prezentat-o cu privire la presiunile ecologice (documente conţinând date sau studii). De exemplu, programul de dezvoltare rurală pentru regiunea Piemonte include o serie de hărţi care ilustrează pericolele existente cu privire la soluri (scăderea proporţiei de materii organice, tasarea, contaminarea solurilor etc.). Totodată, autoritatea de management a fost în măsură să furnizeze date permiţând clasificarea fiecăreia din cele 1206 de municipalităţi din regiune (şi a unor porţiuni ale respectivelor municipalităţi) după criteriul riscului de eroziune a solurilor (existau trei categorii de risc: sub 3 tone pe hectar şi pe an; între 3 şi 15 tone; peste 15 tone).

30. Totuşi, în cazul mai multor programe auditate, chestiunile ecologice erau descrise în termeni generali, fără să se traseze o corelaţie clară cu submăsurile de agromediu. De exemplu, în Spania, Italia şi Franţa, unele din presiunile ecologice identificate în programele de dezvoltare rurală nu erau reflectate în acţiunile efective privind plăţile de agromediu. Programele respective nu includeau explicaţii pentru aceste cazuri.

LEGĂTURILE EXISTENTE ÎNTRE STAREA MEDIULUI ÎNCONJURĂTOR ŞI PRACTICILE AGRICOLE SUNT NUMEROASE ŞI DIFICIL DE DETERMINAT CU PRECIZIE

31. Pentru a putea evalua gradul de îndeplinire a obiectivelor de agromediu, este nevoie de stabilirea unei corelaţii între submăsurile de agromediu şi presiunile ecologice. Submăsurile de agromediu pot avea un efect pozitiv asupra mai multor factori de presiune ecologică (apa, solul, aerul, biodiversitatea etc.). Presiunile ecologice nu pot fi ierarhizate în mod absolut, întrucât privesc elemente care sunt toate la fel de relevante şi care, în plus, sunt de naturi diferite şi nu pot fi comparate.

32. Drept urmare, programele de dezvoltare rurală care au fost auditate fie nu au furnizat deloc informaţii cu privire la importanţa relativă a presiunilor ecologice identificate, fie au furnizat informaţii limitate în acest sens. De asemenea, programele nu trasează legături precise între presiunile ecologice identificate şi submăsurile de agromediu propuse. Din acest motiv, este dificil să se determine efectul submăsurilor de agromediu asupra unui factor anume de presiune ecologică. Având în vedere această situaţie, majoritatea statelor membre evaluează la nivel global îndeplinirea obiectivelor de agromediu, analizând submăsurile în mod colectiv.

33. În programele de dezvoltare rurală se avansează, astfel, ideea că între presiunile ecologice identificate şi practicile agricole sprijinite în cadrul acţiunilor de agromediu există multiple corelaţii. Pentru a reflecta acest aspect, două din cele opt programe auditate permiteau clasificarea drept directe sau indirecte a corelaţiilor dintre presiunile ecologice şi submăsurile de agromediu. În Piemonte, de exemplu, se preconiza că una din submăsurile de agromediu auditate (sprijin pentru producţia integrată, a se vedea glosarul) urma să contribuie la îndeplinirea a patru din cele cinci obiective de mediu [12], însă doar unul din aceste obiective a fost desemnat drept obiectiv direct şi central (protecţia calităţii apei). Acest tip de demers facilitează clarificarea contribuţiei aduse de plăţile de agromediu la atingerea obiectivelor de mediu stabilite în cadrul strategic.

34. Un alt exemplu de corelaţie directă între o submăsură de agromediu şi presiunile ecologice identificate poate fi evidenţiat în Polonia. Conform programului de dezvoltare rurală al Poloniei, eroziunea eoliană reprezintă un pericol pentru 28 % din teritoriu. Acoperirea cu înveliş vegetal a terenurilor agricole pe durata iernii este o practică agricolă care limitează eroziunea solului cauzată, printre altele, şi de vânt. Această practică este sprijinită prin plăţi de agromediu incluse în programul de dezvoltare rurală al Poloniei, după cum se ilustrează în fotografia 3.

Fotografia 3: exemplu de acţiune de agromediu în Polonia: în partea dreaptă a imaginii, o suprafaţă neacoperită cu înveliş vegetal, cu solul expus la eroziune eoliană; în partea stângă a imaginii, teren acoperit cu înveliş vegetal, respectiv secară plantată în cadrul unei submăsuri de agromediu în vederea protejării solului împotriva eroziunii

+++++ TIFF +++++

© Uniunea Europeană, sursa: Curtea de Conturi Europeană

EXEMPLE DE PRACTICI CONCEPUTE ASTFEL ÎNCÂT SĂ GENEREZE BENEFICII TANGIBILE PENTRU MEDIU

NORME CLARE PENTRU ALOCAREA RESURSELOR

35. Atunci când se identifică presiuni ecologice, modul de alocare a resurselor trebuie să fie justificat de raportul cost-eficacitate al diverselor instrumente în ceea ce priveşte obţinerea de beneficii ecologice în zonele vizate. Anglia, de exemplu, care a fost vizitată de Curte în cadrul etapei de analizare a "celor mai bune practici", implementează, în acest sens, o abordare în cadrul căreia submăsurile "elementare" sunt tratate distinct de submăsurile "avansate". Acest lucru a permis creşterea clarităţii şi a vizibilităţii rezultatelor, după cum se explică în caseta 1.

36. În ceea ce priveşte statele membre auditate, trei dintre acestea utilizează şi ele alocări bugetare separate pentru diferitele tipuri de submăsuri. În programul său de dezvoltare rurală, Ungaria arată că, pentru submăsurile cu efecte ecologice mai puţin pronunţate, nu intenţionează să cheltuiască decât cel mult 35 % din fondurile alocate. În cadrul programului său de dezvoltare rurală, Polonia a alocat un buget separat pentru două din cele nouă submăsuri. Bugetul alocat pentru una dintre acestea, vizând protejarea speciilor de păsări pe cale de dispariţie şi a habitatelor naturale din zonele Natura 2000, reprezintă 19 % din bugetul total pentru plăţile de agromediu pe perioada 2007-2013. Franţa a alocat 27 % din bugetul pentru perioada 2007-2013 submăsurilor specializate descrise în caseta 5.

POLITICILE CARE REPREZINTĂ O ALTERNATIVĂ LA PLĂŢILE DE AGROMEDIU NU AU FOST LUATE ÎN CONSIDERARE ÎN MOD SUFICIENT

37. Plăţile de agromediu reprezintă doar una dintre politicile utilizate pentru protecţia şi îmbunătăţirea mediului. Statele membre pot, de exemplu, să acţioneze şi prin instrumente legislative, prin impozite specifice sau prin demersuri sporite de educare şi consiliere. Luarea în considerare a unor astfel de politici alternative ar permite să se demonstreze care sunt situaţiile în care plăţile de agromediu reprezintă abordarea optimă pentru presiunile identificate.

CASETA 1

SUBMĂSURILE "ELEMENTARE" ŞI SUBMĂSURILE "AVANSATE" ÎN ANGLIA

În Anglia, autorităţile naţionale au identificat presiuni ecologice în mai multe regiuni geografice. Autorităţile au analizat, de asemenea, ce tip de submăsură ("schemă elementară" sau "schemă avansată", conform clasificării utilizate în Anglia) oferea un mai bun raport cost-eficacitate în ceea ce priveşte obţinerea de beneficii ecologice. Drept rezultat al acestei abordări, bugetul alocat pentru schemele "elementare" a fost determinat pe baza obiectivului de a încheia contracte "elementare" de agromediu pentru 70 % din terenurile agricole. Restul bugetului este alocat schemelor "avansate" şi este repartizat între nouă regiuni, în funcţie de dimensiunile acestora şi de caracteristicile lor de mediu, precum şi în funcţie de gradul de absorbţie constatat în trecut şi preconizat pentru viitor.

În fiecare regiune, au fost identificate aşa-numite "zone-ţintă", cărora li se acordă un statut prioritar în cadrul schemelor "avansate", pe baza unor criterii precum relevanţa din punctul de vedere al biodiversităţii, tipul de peisaj, protecţia resurselor naturale (de exemplu, eroziunea) etc. Potenţialii beneficiari din fiecare astfel de zonă-ţintă beneficiază de informare cu privire la activităţile de gestiune a terenului care sunt adecvate pentru zona respectivă. Pentru monitorizarea rezultatelor obţinute, se stabilesc indicatori individualizaţi (a se vedea punctul 51).

38. Curtea a identificat numai două cazuri (Franţa şi Suedia) în care astfel de politici alternative au fost luate în considerare în mod explicit în programele de dezvoltare rurală. Programul de dezvoltare rurală al Suediei explică faptul că dispoziţiile legislative în vigoare se numără printre cele mai importante instrumente alternative de reducere a impactului negativ al utilizării îngrăşămintelor şi produselor de protecţie a plantelor. Programul oferă o prognoză pentru perspectivele de viitor şi preconizează modificarea sistemului de plăţi de agromediu în lumina schimbărilor legislative. Programul din Franţa descrie sinergia dintre politicile naţionale şi politicile UE şi menţionează plăţile de agromediu ca fiind unul dintre instrumentele disponibile (alături de reglementările naţionale, politicile fiscale etc.) pentru abordarea a diverse probleme (biodiversitate, apă etc.).

39. În Polonia şi Germania (Berlin şi Brandenburg), programele de dezvoltare rurală nu au explicat de ce plăţile de agromediu erau cel mai adecvat mod de a răspunde necesităţilor privind mediul. De exemplu, submăsura de agromediu a Poloniei pentru fâşiile-tampon ar fi putut fi implementată şi prin ecocondiţionalitate, care face parte din nivelul de referinţă (a se vedea glosarul). Acest aspect a fost evidenţiat deja într-un raport anterior al Curţii [13].

REZULTATELE OBŢINUTE ÎN CADRUL POLITICII DE AGROMEDIU NU POT FI MONITORIZATE CU UŞURINŢĂ

CADRUL COMUN DE MONITORIZARE ŞI EVALUARE REPREZINTĂ UN PROGRES, ÎNSĂ NU GENEREAZĂ SUFICIENTE DATE RELEVANTE ŞI FIABILE

40. Cadrul comun de monitorizare şi evaluare pentru programele de dezvoltare rurală aferente perioadei 2007-2013 reprezintă o îmbunătăţire comparativ cu situaţia de dinainte de 2007. Printre altele, acest cadru prevede utilizarea unui set de indicatori comuni, pe care statele membre trebuie să îi includă în programele lor. Indicatorii de realizări imediate şi indicatorii de rezultat sunt raportaţi anual Comisiei. Aceasta din urmă verifică apoi consecvenţa şi fiabilitatea indicatorilor şi a datelor raportate. Pe baza acestor verificări, Comisia a identificat numeroase deficienţe, principalele fiind absenţa sau incorectitudinea datelor, lipsa de consecvenţă de la un tabel la altul şi greşeli în ceea ce priveşte cheltuielile raportate.

41. Auditul Curţii a confirmat deficienţele identificate de Comisie şi a constatat că datele provenite de la mai multe state membre nu erau fiabile. În Andaluzia, de exemplu, indicatorii de realizări imediate şi indicatorii de rezultat nu aveau absolut nicio legătură cu cheltuielile de agromediu. În Franţa, Curtea a identificat mai multe deficienţe, printre care şi lipsa unor date din tabelele transmise Comisiei pentru anul 2008. În plus, practica de a continua includerea datelor şi după ce contractele au expirat exagerează rezultatele cheltuielilor UE. Optica adoptată este aceea că toate schemele finalizate continuă să genereze aceleaşi efecte până la sfârşitul perioadei de programare [14].

42. Cadrul comun de monitorizare şi evaluare include indicatori de realizări imediate, indicatori de rezultat şi indicatori de impact. Statele membre trebuie să trimită Comisiei un raport de progres anual privind implementarea programului, incluzând indicatori de realizări imediate şi de rezultat. Anexa III prezintă datele transmise în raportul de progres pentru 2009 de către cele opt state membre auditate. Indicatorii de impact măsoară fenomene ample, care sunt afectate de un număr foarte mare de factori, sprijinul acordat prin programele de dezvoltare rurală reprezentând doar unul din aceşti factori [15].

43. Indicatorul de rezultat ("suprafaţa care face obiectul unei gestionări reuşite a terenurilor") este în mod clar unul nesatisfăcător. În practică, acest indicator este identic cu cifra raportată de statele membre la indicatorul de realizări imediate intitulat "suprafaţa care beneficiază de sprijin pentru agromediu". Aceasta pentru că statele membre nu fac distincţie între aceşti doi indicatori şi pentru că se consideră că toate suprafeţele care fac obiectul unui contract fac, în acelaşi timp, obiectul unei gestionări "reuşite". Din acest motiv, beneficiile ecologice sunt monitorizate insuficient: auditul a identificat mai multe cazuri în care contractul de agromediu nu a fost "o reuşită", dar a fost totuşi inclus în indicatorul de rezultat. Următoarea secţiune oferă exemple care ilustrează cum ar putea fi îmbunătăţit acest aspect (a se vedea punctele 48-51).

44. Deoarece cadrul comun de monitorizare şi evaluare este un sistem standardizat, articolul 81 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 solicită statelor membre să implementeze o serie de indicatori suplimentari specifici (în număr limitat). Deşi toate statele membre auditate au inclus indicatori suplimentari în programele lor, Curtea a identificat deficienţe în absolut toate aceste state. Principalele deficienţe identificate au ţinut de faptul că, deşi specificaţi în programele de dezvoltare rurală, indicatorii suplimentari nu au fost incluşi în datele raportate, s-au suprapus cu indicatorii comuni existenţi sau nu au fost suficient de precişi pentru presiunile ecologice în cauză, uneori anumiţi indicatori lipsind cu desăvârşire. Referitor la ultima situaţie menţionată, Ungaria implementează o serie de submăsuri de agromediu care vizează probleme de mediu specifice, precum riscul ridicat de eroziune prin acţiunea apei şi a vântului şi conservarea speciilor de păsări pe cale de dispariţie, însă în programul de dezvoltare rurală nu au fost stabiliţi indicatori suplimentari pentru monitorizarea efectelor aferente.

CADRUL COMUN DE MONITORIZARE ŞI EVALUARE NU ESTE ADECVAT PENTRU EVALUAREA EFECTELOR ECOLOGICE

45. Beneficiile ecologice ale plăţilor de agromediu depind de caracteristicile zonei în care sunt implementate plăţile. Există zone cu probleme de mediu specifice, precum problemele incluse în indicatorii de referinţă ai cadrului [16], precum şi zone care nu sunt afectate de presiuni ecologice care să se manifeste în mod generalizat. Prin urmare, este relevant să se monitorizeze unde anume sunt cheltuite fondurile. În ciuda acestei necesităţi, statele membre nu au monitorizat, în general, ce sume au fost cheltuite în zonele relevante. De exemplu, unele state membre au specificat în programele lor de dezvoltare rurală că implementarea de politici de agromediu în zonele Natura 2000 reprezenta o prioritate. Totuşi, statele membre respective nu au fost în măsură să furnizeze informaţii care să arate cât s-a cheltuit efectiv în acele zone.

46. Efectele ecologice pe care le au submăsurile de agromediu pot varia semnificativ, în funcţie de nivelul cerinţelor şi de tipul zonei. Cu toate acestea, cadrul comun de monitorizare şi evaluare nu ia în calcul acest aspect pentru raportarea realizărilor imediate şi a rezultatelor. Adunarea cifrelor obţinute se face fără nicio distincţie, indiferent dacă efectele produse sunt limitate sau mai substanţiale. Trebuie menţionat mai ales că cifrele pentru submăsurile care produc în general efecte limitate, dar pe o suprafaţă mai extinsă sunt însumate în aceeaşi categorie cu cifrele pentru submăsurile care produc în general beneficii mai mari pentru mediu, dar într-o zonă precis delimitată. Aceasta face ca raportarea să fie influenţată considerabil de datele privind submăsurile aplicate pe suprafeţe mai extinse, iar cifrele nu sunt pertinente atunci când sunt agregate la nivelul UE, după cum se ilustrează în caseta 2.

CASETA 2

EXEMPLU DE LIPSĂ DE PERTINENŢĂ A CIFRELOR AGREGATE

Una dintre cele 15 submăsuri din regiunea spaniolă Andaluzia sprijină apicultura, urmărind să protejeze biodiversitatea şi să menţină flora şi fauna din afara zonelor agricole. Această submăsură reprezintă o submăsură "de bază", pentru care beneficiarii sunt sprijiniţi financiar cu suma de 21,40 euro/hectar. În 2008, Andaluzia a raportat cheltuieli UE în valoare de 7,9 milioane de euro pentru 1540 de contracte implementate pe 579339 de hectare. Această submăsură contribuie, strict prin ea însăşi, cu peste 3 % la cifra totală [17]raportată de Comisie pentru agromediu la nivelul UE.

O altă submăsură din Andaluzia este agricultura ecologică. Ratele de ajutor pe hectar se situează, în funcţie de cultură, între 123,10 şi 600 de euro/hectar. Andaluzia intenţionează să sprijine 4000 de fermieri pe an, ceea ce, la o mărime medie a exploataţiilor de 15 hectare, va corespunde unei cifre raportate de 60000 de hectare, respectiv 0,3 % din cifra totală de la nivelul UE.

La nivelul UE, cifrele de 579339 şi de 60000 sunt însumate în aceeaşi categorie, ceea ce nu are sens. Un contract tipic pentru un (singur) apicultor vizează 250 de stupi şi este raportat ca 500 de hectare. Pentru a raporta o cifră similară pentru agricultura ecologică, sunt necesari peste 33 de fermieri, care să implementeze cerinţe foarte solicitante.

47. Auditul a avut loc la peste trei ani de la începerea perioadei de programare. Comisia şi statele membre dispuneau de foarte puţine informaţii privind beneficiile ecologice ale plăţilor de agromediu pentru perioada 2007-2009. Statele membre împărtăşeau, în general, opinia Curţii în ceea ce priveşte faptul că în cadrul de monitorizare şi evaluare s-au furnizat informaţii insuficiente în acest domeniu. Unele state membre şi Comisia au sugerat că acest aspect ar urma să facă parte din evaluările programelor. Însă informaţiile privind beneficiile ecologice sunt necesare şi pentru procesul de gestionare a submăsurilor de agromediu, ca şi pentru asigurarea unei baze solide pentru munca evaluatorilor.

O SERIE DE CAZURI DE BUNE PRACTICI DE MONITORIZARE AU FOST IDENTIFICATE ÎN AFARA CADRULUI COMUN DE MONITORIZARE ŞI EVALUARE

48. În cadrul celor trei vizite ale sale axate pe "bunele practici", Curtea a identificat o serie de cazuri de bune practici de monitorizare. Fiecare dintre aceste cazuri viza submăsuri "mai solicitante" pentru care beneficiile ecologice erau evaluate şi raportate în afara cadrului comun de monitorizare şi evaluare. Aplicarea generalizată a acestui tip de practici în contextul unui cadru comun de monitorizare şi evaluare ar putea să implice costuri ridicate, însă nu există estimări disponibile cu privire la aceste costuri sau la beneficiile generate.

49. Franţa implementează o submăsură dedicată protejării resurselor de apă, care este adaptată la zone geografice specifice denumite "bazine hidrografice" (a se vedea glosarul). Exploataţiile situate în aceste zone sunt evaluate de către un consultant. Aceasta duce la formularea de măsuri concrete care urmează să fie implementate de către fermieri şi care sunt integrate în mecanismul de monitorizare. Fiecare dintre proiecte include un plan de monitorizare, care este evaluat de autorităţi înainte de demarare. Anumite elemente poluante prezente în apă, precum fosforul, sunt monitorizate prin analize chimice. Planul de monitorizare specifică numărul şi frecvenţa analizelor, cursurile de apă vizate şi organismele responsabile. Aceste dispoziţii permit o evaluare precisă a efectelor ecologice ale submăsurii.

50. Regiunea germană Renania Palatinat a introdus în 2007 două submăsuri de agromediu care vizau prezervarea păşunilor de mare valoare naturală. Rezultatul vizat este "orientat" către conservarea unui anumit număr de plante şi specii de pe păşuni. Monitorizarea acestor submăsuri se realizează printr-o metodă standardizată de colectare a datelor (a se vedea caseta 3).

CASETA 3

EXEMPLU PRIVIND MONITORIZAREA UNEI SUBMĂSURI "ORIENTATE CĂTRE REZULTATE"

Cerinţa de bază este existenţa dovedită a patru până la opt (în funcţie de submăsură) plante-indicator din cadrul unei liste de specii predeterminate. Dincolo de cerinţele minime de gestionare, fermierii sunt liberi să aplice practicile agricole pe care le consideră adecvate pentru obţinerea rezultatului-ţintă. Ei trebuie să înregistreze existenţa plantelor prin anumite metode specificate. Numărul de plante-indicator este contabilizat în interiorul unui coridor trasat de-a lungul celei mai lungi diagonale, pe o lăţime de doi metri. Acest coridor este împărţit în trei sectoare, iar toate plantele-indicator care apar în fiecare sector sunt înregistrate separat. Metoda de colectare este ilustrată în fotografia de mai jos.

+++++ TIFF +++++

Sursa: © Landesamt für Umwelt, Wasserwirtschaft und Gewerbeaufsicht Rheinland-Pfalz: "PAULa - Vertragsnaturschutz Grünland - Kennarten", Mainz 2008, S. 8.

51. În Anglia, pentru submăsurile "avansate" (a se vedea caseta 1), acordurile cu fermierii includ "indicatori de succes". Scopul acestora este ca gestionarul terenului şi consultantul organismului public să poată monitoriza dacă au fost obţinute rezultatele pentru mediu. Aceşti indicatori sunt stabiliţi pentru fiecare exploataţie în parte şi pentru fiecare variantă de gestionare inclusă în acord. Indicatorii oferă criterii precise, cuantificate şi determinate în timp în raport cu care se poate obţine o ameliorare a performanţei, prin ajustarea metodelor de gestionare. Ca exemple de astfel de indicatori, pentru practicile agricole ilustrate în fotografia 1 (respectiv păstrarea unor fâşii "netratate" de teren la extremitatea culturilor sau semănarea unor fâşii de teren cu "un amestec de seminţe pentru păsări sălbatice"), se pot menţiona indicatorul privind "existenţa unei acoperiri de 5 %-50 % cu plante cu frunze late din speciile dorite, fiind prezente cel puţin trei specii-ţintă de plante caracteristice mediului arabil" şi indicatorul privind "asigurarea pe parcele a unei disponibilităţi continue a seminţelor pe întreaga perioadă a iernii până la 15 februarie". Autorităţile evaluează anual aceşti indicatori de succes, pentru un anumit număr de acorduri.

SUNT FERMIERII SPRIJINIŢI CORESPUNZĂTOR, PRINTR-O ÎNDRUMARE ADECVATĂ ŞI PRIN AJUTOARE DE O VALOARE JUSTĂ?

52. Fermierii trebuie să fie la curent cu problemele privind mediul şi, de asemenea, să poată înţelege la ce aşteptări trebuie să răspundă şi în ce mod să aplice cerinţele submăsurilor de agromediu. Acest obiectiv poate fi îndeplinit prin furnizarea de asistenţă fermierilor. Curtea a examinat dacă şi cum s-a acordat asistenţă, de exemplu prin intermediul unor acţiuni de formare, consiliere şi informare, şi dacă eficacitatea demersului de asistenţă a fost, pe de o parte, evaluată şi, pe de altă parte, ameliorată prin diseminarea de bune practici.

53. Submăsurile de agromediu sunt voluntare pentru fermieri, ceea ce înseamnă că trebuie să se acorde un sprijin financiar adecvat pentru a face submăsurile suficient de atrăgătoare, evitând în acelaşi timp compensarea excesivă. Curtea a examinat dacă valorile ajutoarelor incluse în programe au fost calculate corect, justificate şi susţinute prin elemente relevante, diferenţiate în funcţie de condiţiile regionale sau locale, precum şi determinate în funcţie de efectele asupra mediului.

ÎN GENERAL, FERMIERII SUNT SPRIJINIŢI CORESPUNZĂTOR PRIN MĂSURILE DE ÎNDRUMARE, ÎNSĂ DISEMINAREA BUNELOR PRACTICI POATE FI ÎMBUNĂTĂŢITĂ

54. În toate statele membre vizitate, Curtea a constatat că reţelele administrative existente erau utilizate pentru a oferi îndrumare, consiliere şi formare beneficiarilor schemelor "de bază". Informaţii generale erau oferite prin întâlniri, broşuri şi pagini de internet. Informaţii şi orientări mai detaliate puteau fi, de asemenea, furnizate prin cursuri sau asistenţă tehnică, fie de către organisme publice, fie de către consultanţi privaţi. Toate statele membre vizitate au utilizat sau intenţionau să utilizeze şi alte măsuri de dezvoltare rurală pentru a sprijini implementarea submăsurilor de agromediu, în majoritatea cazurilor acţiuni de formare şi de informare. În Suedia, aproape toţi beneficiarii de plăţi de agromediu au participat la astfel de acţiuni de formare.

55. În plus, în majoritatea statelor membre, beneficiarilor schemelor "mai solicitante" le-a fost oferită o îndrumare mai detaliată. În general, această îndrumare s-a prezentat sub forma unui plan de mediu elaborat de către un consultant care, în urma unei vizite la exploataţie, a identificat starea caracteristicilor de mediu ale acesteia (habitate, iazuri, soluri vulnerabile etc.). Acest plan oferă orientări privind cele mai adecvate variante de gestionare. De exemplu, în Suedia, Brandenburg, Polonia şi Franţa, planurile de conservare a naturii, elaborate pe baza analizării fiecărui caz în parte, sunt obligatorii pentru submăsurile care vizează protejarea biodiversităţii în anumite zone.

Grad scăzut de diseminare a bunelor practici şi feedback redus pentru fermieri

56. Diseminarea de bune practici reprezintă una din modalităţile prin care li se poate oferi îndrumare beneficiarilor, precum şi, în egală măsură, administratorilor. Comisia a implementat structuri precum Reţeaua europeană de dezvoltare rurală, care are rolul de a colecta, disemina şi consolida bunele practici de dezvoltare rurală la nivelul UE. Însă acest demers a avut un caracter limitat în ceea ce priveşte agromediul, deoarece structurile existente au identificat puţine exemple concrete de bune practici în acest sens.

57. La nivelul statelor membre, auditul a pus în lumină faptul că, după semnarea unui contract, autorităţile administrative responsabile ofereau rareori feedback beneficiarului în ceea ce priveşte rezultatele obţinute în cadrul submăsurilor de agromediu. Acest lucru s-a întâmplat numai pentru 2 % din eşantionul de 203 contracte auditate. Furnizarea de feedback poate facilita o mai bună cunoaştere şi înţelegere de către fermieri a efectelor ecologice ale submăsurilor implementate, în special în acele cazuri în care fermierii şi-au modificat practicile.

DEFICIENŢE LA STABILIREA VALORILOR AJUTOARELOR PENTRU PLĂŢILE DE AGROMEDIU

PROCEDURILE EXISTENTE NU PREVIN GREŞELILE ŞI DEFICIENŢELE ÎN CEEA CE PRIVEŞTE CALCULAREA VALORILOR AJUTOARELOR

58. În programele lor, statele membre trebuie să specifice metodologia şi ipotezele agronomice aflate la baza calculelor. Statelor membre nu li se solicită însă să furnizeze cifre şi calcule detaliate privind ajutorul, iar aceste informaţii nu sunt, de altfel, incluse sistematic în programe. Programele trebuie, de asemenea, să demonstreze că s-a beneficiat de o asistenţă de specialitate adecvată din partea unor organisme independente de cele responsabile cu calculele, ceea ce nu s-a făcut însă într-un mod sistematic. Un exemplu pozitiv este programul pentru Piemonte, care prezintă în detaliu asistenţa de specialitate furnizată. Aceasta include verificarea corectitudinii calculelor şi determinarea respectării cerinţelor juridice aplicabile. Ca parte a procedurilor sale de aprobare a programelor, Comisia a verificat valorile ajutoarelor. Aceste verificări s-au limitat însă la "plauzibilitatea" calculelor.

59. Procedurile prezentate mai sus nu au prevenit greşelile şi deficienţele în ceea ce priveşte calcularea valorilor ajutoarelor. În Andaluzia, Piemonte şi Suedia, au fost identificate greşeli simple de calcul, de până la 8,5 % din valorile ajutoarelor. Anumiţi factori relevanţi, precum scăderile de costuri determinate de scăderea gradului de utilizare a îngrăşămintelor, nu au fost luaţi în considerare la efectuarea calculelor, ceea ce contravine cerinţelor aplicabile. Nu în ultimul rând, anumite state membre au utilizat, pentru calculul unor elemente-cheie ale valorilor ajutoarelor, cifre care nu mai erau de actualitate. Un exemplu în acest sens îl reprezintă Polonia, care a utilizat cifre din 2001-2003 pentru pierderile de venituri, în ciuda creşterilor semnificative intervenite între timp.

60. De asemenea, procedurile existente nu previn efectuarea de plăţi de agromediu pentru practici agricole deja aplicate de beneficiari. În Andaluzia, apicultorii sunt recompensaţi, în cadrul submăsurii de agromediu, pentru înregistrarea activităţilor lor într-un registru, ceea ce se suprapune în mod considerabil cu cerinţele de înregistrare deja existente. În cazul unui proiect vizitat, un apicultor primise 1770 de euro pentru îndeplinirea acestor cerinţe, activitate care a constat, în practică, în înregistrarea a câteva rânduri în registrul său (a se vedea fotografia 4).

Fotografia 4: Registrul exploataţiei unui apicultor spaniol vizitat de Curte. Înregistrarea mutărilor stupilor de albine este o "practică agricolă" recompensată în cadrul unei submăsuri de agromediu a UE.

+++++ TIFF +++++

61. Cea mai importantă deficienţă a fost identificată în Franţa, pentru submăsura "de bază" care urmăreşte să menţină zonele cu păşuni în vederea protejării biodiversităţii. Pentru această submăsură vor fi cheltuiţi aproximativ 770 de milioane de euro în perioada 2007-2013, în intervalul 2007-2009 fiind deja cheltuite, din fonduri UE, 235 de milioane de euro din această sumă. Calculele utilizate pentru justificarea valorilor ajutoarelor sunt în principal bazate pe o reducere a îngrăşămintelor pe bază de azotat. Parametrii utilizaţi pentru calcul nu corespund cu cei efectiv aplicaţi în zonele în care este implementată submăsura (a se vedea caseta 4). Acest aspect nu a fost verificat de Comisie atunci când aceasta a aprobat programul francez.

CASETA 4

CALCULAREA VALORILOR AJUTOARELOR, DISOCIATĂ DE PRACTICILE AGRICOLE EFECTIVE

Valoarea ajutorului acordat în Franţa în cadrul submăsurii de menţinere a păşunilor are la bază, în proporţie de aproximativ 90 %, reducerea de venit rezultată din reducerea nivelului de fertilizare pe păşuni de la 180 kg de azotat la hectar la 125 kg.

Potrivit unor estimări efectuate plecând de la o sursă statistică utilizată de autorităţile naţionale în cadrul calculelor, nivelurile de fertilizare efectiv aplicate sunt, în medie, de circa 65 kg de azotat la hectar, deci cu mult sub pragul de 125 kg la hectar. Acest fapt a fost, de asemenea, confirmat de cei trei fermieri vizitaţi de Curte; doi dintre ei utilizau, în medie, 15 kg de azotat la hectar, iar cel de al treilea utiliza maximum 60 kg. Din aceste elemente rezultă că fermierii sunt recompensaţi pentru practici pe care le implementau deja.

Autorităţile franceze explică faptul că pragul de 125 kg este o practică de referinţă considerată favorabilă pentru mediu, cu toate că depăşeşte nivelul de fertilizare efectiv aplicat de fermieri.

Aceste explicaţii nu sunt în concordanţă cu opinia exprimată într-un document al Comisiei [18]prezentat statelor membre, în care se atrăgea atenţia asupra riscului de a acorda ajutoare de agromediu unor "fermieri pentru care obligaţiile în cauză (sau o parte a acestora) reprezintă o practică normală sau de a baza calculele pe cifre care nu sunt reprezentative pentru o regiune dată. Acest risc devine evident în special atunci când ajutorul este calculat ca medie (de exemplu, naţională), fără a lua în considerare diferitele structuri agronomice şi de costuri din cadrul regiunilor".

62. Valorile efective ale parametrilor utilizaţi pentru calcularea ajutoarelor cunosc modificări în timp, rezultatul fiind acela că anumite submăsuri, precum cele care vizează diversificarea rotaţiei culturilor, pot deveni insuficient de atractive din punct de vedere financiar pentru beneficiarii potenţiali. Această situaţie a existat, de exemplu, în Franţa: în 2008, a trebuit ca una din submăsuri să fie închisă pentru noi beneficiari, din cauza lipsei de interes constatate. Majoritatea statelor membre au păstrat însă valorile ajutoarelor la un nivel stabil pe toată durata contractului, pentru a le oferi fermierilor un anumit grad de securitate şi deoarece costul adaptării valorii ajutoarelor în funcţie de circumstanţe s-ar putea dovedi mai ridicat decât beneficiul pe care l-ar avea fermierii în urma unor asemenea adaptări. Referitor la cele 203 contracte analizate de Curte, existenţa unui sistem de modificare a preţurilor a fost constatată în 10 % din cazuri.

VALORILE AJUTOARELOR NU SUNT SUFICIENT DE DIFERENŢIATE ÎN FUNCŢIE DE CONDIŢIILE SPECIFICE DE LA NIVEL REGIONAL SAU LOCAL

63. Submăsurile de agromediu pot fi implementate în zone având caracteristici diverse (calitatea solului, precipitaţii, relief: zone de câmpie, munţi etc.), care afectează costurile şi veniturile exploataţiilor. Conform articolului 53 din Regulamentul (CE) nr. 1974/2006, statele membre trebuie să se asigure că, la acordarea de sprijin financiar pentru submăsurile de agromediu, se aplică niveluri diferenţiate ale ajutoarelor, de natură să reflecte în mod corespunzător condiţiile specifice regionale sau locale şi utilizarea efectivă a terenurilor.

64. Atunci când pentru calcularea valorilor ajutoarelor de agromediu nu se utilizează costuri şi venituri medii suficient de diferenţiate, unele exploataţii sunt compensate excesiv, ceea ce duce la o utilizare ineficientă a fondurilor publice, iar altele sunt compensate insuficient, generând astfel riscul ca rata de participare să fie prea redusă pentru a avea un efect. De exemplu, date din 2006 indică faptul că recoltele din producţia de măsline din Andaluzia au variat între 0,48 tone/hectar în zonele neirigate şi 5,46 tone/hectar în zonele irigate. În ciuda acestor diferenţe, pentru calcularea ajutorului s-a utilizat o medie de 3,5 tone/hectar, fără a diferenţia zonele irigate de cele neirigate.

65. În patru state membre care implementează programe cu acoperire naţională (Franţa, Polonia, Ungaria şi Suedia), Curtea a identificat cazuri în care o astfel de diferenţiere ar putea genera avantaje pentru fermieri, însă şi un eventual cost administrativ suplimentar.

66. Autorităţile franceze au decis să utilizeze valori medii naţionale pentru submăsura "de bază" descrisă în caseta 4, în ciuda necesităţii de a diferenţia valorile ajutoarelor în funcţie de natura zonelor: de câmpie, muntoase sau defavorizate. Dacă valorile ajutoarelor acordate în Franţa ar fi fost diferenţiate, sumele pentru zonele de câmpie şi pentru cele defavorizate ar fi putut fi cu 33 %, respectiv 20 % mai mici, ceea ce reprezintă aproximativ 8 milioane de euro din fondurile UE în 2009. În Polonia, în cadrul a peste 10 submăsuri diferite, s-a utilizat una şi aceeaşi sumă pentru pierderile de venituri, în ciuda necesităţii de a introduce o diferenţiere, de exemplu între culturile arabile şi păşuni. Valorile ajutoarelor nu au fost diferenţiate nici pe regiuni, în ciuda caracteristicilor foarte diferite ale acestora.

RATA DE PARTICIPARE LA MĂSURILE "DE BAZĂ"

67. Pentru submăsurile "de bază", participarea fermierilor trebuie să fie suficient de amplă pentru a genera efecte într-o zonă dată. Majoritatea statelor membre nu evaluează însă nivelul minim de participare care este necesar pentru a genera efectele ecologice preconizate pentru submăsuri şi nu evaluează nici dacă valorile ajutoarelor sunt adecvate pentru atingerea acestui nivel minim.

68. În Polonia, trei submăsuri "de bază" cărora le corespundeau 75 % din cheltuielile pe 2008 au fost implementate pe mai puţin de 1 % din suprafeţele agricole utilizate ale regiunilor vizitate de Curte. Nu sunt disponibile date care să demonstreze că o astfel de acoperire este suficient de importantă pentru a genera efecte ecologice. În ciuda acoperirii reduse, valorile ajutoarelor pentru aceste submăsuri s-au situat cu mult (între 16 % şi 44 %) sub valorile calculate pe baza costurilor suplimentare şi a pierderilor de venit.

69. În alte cazuri, valorile ajutoarelor au fost majorate, în ciuda faptului că rata de participare permitea deja atingerea ţintelor planificate. Acest lucru a condus la situaţii precum cea din Suedia, unde, pentru una din submăsuri, valoarea ajutorului a fost triplată în ciuda faptului că ţinta de participare fusese atinsă.

ÎN CADRUL GESTIUNII POLITICII DE AGROMEDIU, SE ACORDĂ ATENŢIE FAPTULUI CĂ NECESITĂŢILE LEGATE DE MEDIU DIFERĂ DE LA O SITUAŢIE LA ALTA?

70. Articolul 39 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 prevede că statele membre trebuie să ofere sprijin pentru plăţile de agromediu pe întreg teritoriul lor, în funcţie de nevoile specifice ale diverselor zone. Toate programele de dezvoltare rurală auditate arată că presiunile ecologice sunt mai acute în unele regiuni decât în altele.

71. Curtea a analizat în ce măsură se ţine cont de necesităţile ecologice la acordarea ajutoarelor de agromediu şi a analizat, de asemenea, dacă s-a făcut apel la instrumentele de gestionare disponibile, precum direcţionarea şi selecţia pe criterii geografice şi, de asemenea, dacă modul de gestionare a fost unul inovator şi "bazat pe probe". Nu în cele din urmă, Curtea a analizat dacă gestionarea fondurilor s-a axat pe generarea de efecte ecologice.

UTILIZARE LIMITATĂ A PROCEDURILOR DE DIRECŢIONARE ŞI SELECŢIE

NU SUNT DISPONIBILE EVALUĂRI AVÂND DREPT OBIECT DETERMINAREA NIVELULUI ADECVAT DE DIRECŢIONARE GEOGRAFICĂ

72. Cheltuirea fondurilor în conformitate cu necesităţile şi priorităţile regionale este de o importanţă majoră pentru optimizarea efectelor ecologice ale submăsurilor de agromediu. Alinierea cheltuielilor la aceste necesităţi şi priorităţi poate fi asigurată prin direcţionarea fondurilor pe zone geografice sau pe criteriul tipului de exploataţie sau al tipului de practici agricole utilizate, prin stabilirea unor criterii de eligibilitate adecvate.

73. Implementarea direcţionată a plăţilor de agromediu a reprezentat un subiect permanent de dezbatere în ultimul deceniu. În raportul său special din 2000 referitor la implicaţiile şi aspectele de mediu ale politicii agricole comune (Greening the CAP), Curtea a criticat absenţa unei direcţionări a schemelor de agromediu către priorităţile ecologice (a se vedea anexa I pentru mai multe detalii). De la publicarea acelui raport, au apărut mai multe evaluări şi studii [19] în care se semnalează faptul că ar trebui practicată o mai bună direcţionare a cheltuielilor de agromediu către necesităţile identificate. Într-un raport recent al Reţelei europene de dezvoltare rurală [20], direcţionarea era menţionată drept unul dintre cele nouă criterii-cheie pentru reuşita în ceea ce priveşte obţinerea rezultatelor. În recenta sa comunicare intitulată "PAC în perspectiva anului 2020", Comisia pledează pentru o direcţionare mai precisă a măsurilor din cadrul politicii de dezvoltare rurală.

74. O abordare pertinentă în materie de direcţionare a sprijinului este de natură să asigure utilizarea fondurilor în acele zone care sunt afectate de problemele de mediu. Acest lucru poate fi realizat, de exemplu, prin stabilirea de criterii de eligibilitate care să limiteze cheltuielile la zone precis definite, în care sunt necesare modificări ale practicilor agricole sau în care practicile agricole favorabile pentru mediu care există deja nu ar fi menţinute fără acordarea sprijinului de agromediu. Acest fapt este ilustrat în figurile 3-5, care prezintă repartizarea fondurilor cu şi fără direcţionare geografică. Situaţia prezentată în figura 5 permite o abordare mai bună a necesităţilor locale. Una şi aceeaşi sumă este utilizată în mod mai eficace în figura 5 faţă de figura 4, situaţia prezentată în figura 4 incluzând şi cheltuirea unor sume în zone care nu sunt afectate de probleme ecologice.

75. Statele membre pot implementa submăsurile de agromediu la nivelul unei suprafeţe extinse şi/sau pot direcţiona aceste submăsuri către diversele circumstanţe locale, în funcţie de necesităţile ecologice identificate. Per ansamblu, auditul a stabilit că majoritatea cheltuielilor au fost efectuate pentru submăsuri "orizontale", care au fost implementate pe întreaga suprafaţă aferentă programului de dezvoltare rurală (a se vedea tabelul 1). O parte din aceste cheltuieli vizează menţinerea acelor practici agricole deja existente care sunt considerate favorabile [21] – ceea ce răspunde unuia dintre obiectivele cadrului juridic actual (a se vedea punctul 3). În prezent, nu există nicio prevedere care să impună direcţionarea cheltuielilor către zone de un anumit tip. Direcţionarea geografică se poate însă dovedi un instrument eficace şi pentru a asigura, de exemplu, un sprijin prioritar pentru zonele în care statele membre au demonstrat că, în absenţa unui sprijin de agromediu, se va trece la un mod de utilizare a terenurilor mai puţin favorabil din punct de vedere ecologic.

TABELUL 1

CHELTUIELILE DE AGROMEDIU CARE AU FOST IMPLEMENTATE LA NIVELUL ÎNTREGII SUPRAFEŢE AFERENTE PROGRAMULUI

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, estimare a sumelor cheltuite în 2009/2010 pentru submăsurile fără restricţii geografice

Programul de dezvoltare rurală Stat membru / regiune | % de cheltuieli implementate la nivelul întregii suprafeţe a programului |

AT – Austria | 90 % |

DE – Brandenburg şi Berlin | 90 % |

ES – Andaluzia | 50 % |

FR – Franţa | 90 % |

HU – Ungaria | 80 % [9999] |

IT – Piemonte | 85 % |

PL – Polonia | 100 % [8888] |

SE – Suedia | 60 % |

FIGURA 3

CARACTERISTICILE ZONEI

+++++ TIFF +++++

FIGURA 4

REPARTIZAREA FONDURILOR FĂRĂ DIRECŢIONARE GEOGRAFICĂ

+++++ TIFF +++++

FIGURA 5

REPARTIZAREA FONDURILOR CU DIRECŢIONARE GEOGRAFICĂ

+++++ TIFF +++++

Sursa: Adaptare după dr. Pierre Dupraz, INRA, Franţa, în special Specific targeted research project noSSPE-CT-2003-502070 Integrated Tools to design and implement Agro Environmental Schemes.

76. Curtea a identificat şi submăsuri care erau direcţionate către necesităţi locale specifice. Două exemple în acest sens sunt descrise în caseta 5.

77. Direcţionarea, la fel ca unele din practicile de gestionare menţionate la punctele de mai jos, impune costuri administrative suplimentare. Ar fi atât justificat, cât şi de dorit ca, la propunerea schemelor de cheltuieli, Comisia să ţină seama de raportul costuri-beneficii şi ca statele membre să ia în considerare acest element atunci când decid cu privire la modul de implementare a schemelor.

78. Auditul Curţii a indicat însă că statele membre auditate nu utilizaseră o analiză a costurilor şi a beneficiilor pentru a determina gradul optim de direcţionare a cheltuielilor.

CASETA 5

EXEMPLE REUŞITE DE DIRECŢIONARE GEOGRAFICĂ

Franţa implementează anumite submăsuri de agromediu care sunt destinate strict zonelor Natura 2000 sau zonelor afectate de probleme specifice, în principal poluarea apei, însă şi eroziunea solului. Zonele în care există probleme de mediu sunt delimitate precis şi numai acele zone sunt eligibile pentru submăsurile respective. Pentru fiecare proiect, se determină, la nivelul parcelelor agricole, o serie de activităţi de gestionare a terenurilor, alegând între diversele variante disponibile. Participarea la submăsurile destinate combaterii poluării apei în regiunile cu agricultură intensivă este încă redusă, deoarece aceste submăsuri necesită schimbări ale practicilor agricole, în special în ceea ce priveşte utilizarea produselor de protecţie a plantelor.

Ungaria utilizează direcţionarea geografică pentru 12 din cele 22 de submăsuri incluse în program. Acest lucru este realizat prin conceperea de submăsuri speciale pentru următoarele cinci tipuri de zone şi prin alocarea pentru aceste zone a 25 % din bugetul de agromediu:

zone de mare valoare naturală;

zone afectate de eroziune pe pante;

soluri nisipoase şi soluri de loess expuse la eroziune eoliană;

zone de protecţie a resurselor de apă vulnerabile şi a suprafeţelor inundabile;

zone umede.

79. În programul polonez, de pildă, se menţionează că, în unele zone, situaţia de mediu este mai puţin favorabilă decât în alte zone în ceea ce priveşte aspecte precum efectul densităţii ridicate a şeptelului asupra calităţii apei, vulnerabilitatea la eroziune a diferitelor tipuri de soluri etc. În loc să continue abordarea zonală aplicată în perioada 2004-2006, Polonia a procedat, până în prezent, la o implementare la scară naţională a submăsurilor de agromediu. Renunţarea la abordarea anterioară nu a avut la bază o analiză costuri-beneficii. În Austria, doar patru din cele 28 de submăsuri, corespunzând unui procent de aproximativ 10 % din cheltuieli, sunt direcţionate către destinaţii anume.

ÎNTRUCÂT BUGETUL DISPONIBIL A FOST SUFICIENT, NU S-A FĂCUT PROPRIU-ZIS APEL LA CRITERII DE SELECŢIE

80. Existenţa unor proceduri de selecţie este de natură să ofere garanţii că proiectele care ajung să fie aprobate vor avea cel mai bun raport cost-beneficiu. Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 specifică faptul că cheltuielile trebuie să fie în concordanţă cu criteriile de selecţie stabilite de organul competent şi că, acolo unde este cazul, beneficiarii pot fi selectaţi pe baza unor proceduri de ofertare, aplicând criteriile eficienţei economice şi de mediu [22]. Comisia le-a scris statelor membre în 2008, amintindu-le dispoziţiile legale aplicabile şi insistând asupra faptului că scopul criteriilor de selecţie era să "permită cheltuirea bugetului pe acele operaţiuni şi proiecte care vor contribui în cea mai mare măsură la obiectivele măsurii". În sectorul de agromediu, Comisia verifică sistematic dacă statele membre au stabilit într-adevăr criterii de selecţie.

81. Curtea a identificat câteva cazuri în care procedurile de selecţie au fost utilizate pentru a exclude contracte care nu ofereau o valoare suficientă pentru mediu. Franţa, de exemplu, utilizează o procedură pertinentă pentru a selecta proiectele implementate în cadrul submăsurilor "teritorializate": un comitet special desemnat ierarhizează proiectele în funcţie de anumite criterii de mediu, precum relevanţa şi localizarea lor. Cu toate acestea, procedurile de selecţie au fost utilizate strict într-un număr limitat de cazuri. În practică, peste 90 % din bugetul de agromediu este implementat strict pe baza criteriilor de eligibilitate. Niciunul din cele 203 contracte analizate de Curte nu a fost selectat prin proceduri de ofertare.

82. Toţi fermierii care se înscriu în cadrul unei anumite scheme trebuie să îndeplinească aceleaşi cerinţe şi criterii de eligibilitate, presupunându-se (de către Comisie şi de către statele membre) că beneficiile ecologice generate pe baza acestor cerinţe vor fi şi ele identice de la un caz la altul. Atât timp cât se dispune de un buget suficient, fondurile se utilizează fără a evalua valoarea ecologică individuală a diferitelor cereri. În general, bugetul este într-adevăr suficient, constrângeri financiare intervenind abia după epuizarea bugetului pentru toate măsurile aferente axei 2. Criteriile de selecţie devin obligatorii abia în acest punct. Astfel, deşi în cinci state membre s-au stabilit criterii de selecţie [23], criteriile respective nu au fost aplicate, deoarece resursele bugetare se dovediseră suficiente până în acel moment.

83. Criteriile de selecţie pot fi aplicate şi în ceea ce priveşte ţintele – de exemplu, numărul de beneficiari. În şase din cele opt state membre auditate, Curtea a identificat submăsuri în care numărul de cereri a depăşit ţintele planificate, dar în care s-a acordat totuşi finanţare pentru toate cererile depuse. Statele membre au acceptat cereri suplimentare pentru că ţintele lor nu fuseseră stabilite la un nivel la care problemele de mediu să fie abordate în mod suficient. Ar fi mai eficient ca, după atingerea unor ţinte stabilite în termeni de mediu, să nu se mai accepte cereri, permiţându-se astfel ca resursele financiare rămase să fie utilizate pentru atingerea ţintelor altor submăsuri de agromediu.

MODUL DE ALOCARE A FONDURILOR NU CONDUCE LA UN RAPORT OPTIM COST-BENEFICIU

PROCESUL DE GESTIONARE NU ESTE SUFICIENT DE INOVATOR ŞI NU SE BAZEAZĂ ÎNTR-O MĂSURĂ SUFICIENTĂ PE PROBE

84. Există mai multe elemente care ar putea fi utilizate la gestionarea submăsurilor de agromediu pentru a îmbunătăţi raportul cost-beneficiu. Această secţiune tratează, pe lângă elementele menţionate anterior în prezentul raport, contribuţiile diferenţiate din partea UE, contractele colective şi existenţa unei baze solide de probe.

85. În domeniul dezvoltării rurale, rata de contribuţie a UE este stabilită la nivel de "axe" (grupuri de măsuri coerente) şi depinde în principal de regiunile în care se implementează cheltuielile – respectiv, dacă este vorba de regiuni eligibile în cadrul obiectivului de convergenţă sau de alte regiuni [24]. Contribuţia UE pentru agromediu este, prin urmare, aceeaşi ca şi pentru multe alte măsuri de dezvoltare rurală, cu următoarea excepţie: începând din 2009, contribuţia UE poate (în anumite limite) să fie majorată cu 10 % pentru regiunile de convergenţă şi cu 20 % pentru celelalte regiuni, pentru operaţiunile care vizează schimbările climatice, gestionarea apei şi biodiversitatea. Cu excepţia acestei diferenţieri, contribuţia UE nu depinde de factori de mediu sau de alt tip relevanţi pentru agromediu, precum mai buna direcţionare sau o mai bună concentrare asupra priorităţilor UE.

86. În cadrul politicii de agromediu, submăsurile sunt oferite fermierilor, iar aceştia decid în mod individual dacă semnează sau nu un contract. În anumite cazuri, poate fi necesar ca într-o anumită zonă geografică să existe un număr minim de fermieri care să semneze contracte. Astfel de cazuri pot viza conservarea/îmbunătăţirea unui peisaj local tipic, reducerea poluării dintr-un bazin hidrografic sau protejarea anumitor specii sau habitate. Efectuarea de cheltuieli pentru un număr redus de contracte individuale s-ar putea să nu fie eficace în astfel de cazuri (a se vedea şi punctul 67). O modalitate de a asigura furnizarea beneficiilor ecologice necesare de către un grup suficient de mare de fermieri este prin utilizarea abordărilor colective.

87. În cadrul auditului s-a constatat însă că abordările de acest tip nu sunt aproape deloc utilizate. Numai unul dintre cele 203 contracte de agromediu auditate privea un contract colectiv. Abordarea Leader pentru dezvoltarea rurală poate fi şi ea utilizată pentru implementarea unei abordări colective. Cu toate acestea, într-un audit recent efectuat de Curte [25], s-a constatat că statele membre au limitat în general sfera abordării Leader, în unele cazuri chiar excluzând agromediul.

88. Pentru a putea stabili dacă submăsurile de agromediu sunt eficace, este necesară o relaţie cauzală clară şi demonstrată între practicile agricole, pe de o parte, şi rezultatele în materie de mediu, pe de altă parte. Aceasta se poate obţine prin utilizarea de parcele de testare, de studii de caz, de modele de impact cuantificabile, de sondaje etc. Astfel de dovezi "solide" sunt deosebit de relevante pentru submăsurile "mai solicitante", deoarece efectele acestora depind de cerinţele specifice ale submăsurilor şi de caracteristicile zonelor unde sunt implementate.

Beneficiile ecologice preconizate nu sunt demonstrate pentru 24 % din contracte

89. Cu toate acestea, auditul a arătat că, în majoritatea cazurilor, nu s-au utilizat elemente justificative precise şi cuantificate în vederea conceperii şi a gestionării submăsurilor de agromediu. Pentru cele 203 contracte analizate de Curte, metode precum intervievarea beneficiarilor, modele/simulări sau studii de caz au fost utilizate numai în 11 %, respectiv în 14 % şi în 30 % din cazuri. Pentru 24 % din contractele analizate, statele membre au raportat că relaţia cauzală dintre practicile agricole şi beneficiile ecologice preconizate nu a fost demonstrată. Aceste rezultate concordă cu cercetări recente [26], care au concluzionat că "peste jumătate din [submăsurile de agromediu] cercetate au fost bazate pe modele de impact "de bun simţ" şi, prin urmare, au fost bazate mai curând pe supoziţii generale privind modul în care practicile agricole sunt corelate cu schimbările de mediu decât pe probe veritabile."

90. Pentru unele submăsuri, Curtea a identificat elemente care demonstrează că practicile agricole erau într-adevăr eficace în ceea ce priveşte obţinerea beneficiilor ecologice scontate. Este în special cazul agriculturii ecologice, ale cărei efecte au fost amplu studiate [27]. Este, de asemenea, cazul submăsurilor bazate pe rezultate (a se vedea punctul 27), pentru care beneficiile ecologice scontate sunt corelate în mod direct cu practicile agricole implementate.

DEFICIENŢE ÎN CEEA CE PRIVEŞTE ORIENTAREA FONDURILOR CĂTRE PROBLEME ECOLOGICE BINE DETERMINATE

91. Un mod raţional de implementare a politicii de agromediu îl reprezintă, pornind de la probleme de mediu clar identificate, determinarea ţintelor necesare pentru impacturi şi pentru nivelurile de participare şi, pe această bază, determinarea resurselor financiare necesare. Identificarea problemelor de mediu se referă la faptul că, la baza deciziei de a menţine sau de a modifica anumite practici agricole, trebuie să se afle un factor de ameninţare ecologică. Neaplicarea acestei logici duce la o concentrare insuficientă pe efectele ecologice. Astfel, auditul a arătat că, în cazul a 39 % din cele 203 contracte analizate, fie nu existau presiuni ecologice concrete în zona unde au fost implementate contractele, fie statele membre nu puteau preciza dacă exista sau nu acest tip de problemă în respectivele zone, după cum se ilustrează în tabelul 2.

92. Bugetele de agromediu au la bază ratele anterioare de absorbţie, iar ţintele stabilite nu depind de efectele ecologice care trebuie obţinute, ci de valoarea cheltuielilor efectuate în trecut. În ceea ce priveşte datele cu privire la nivelurile de participare, statele membre utilizează aceste date în cadrul gestionării curente a submăsurilor, însă nu sunt în măsură să analizeze dacă nivelul de participare este potrivit pentru a obţine efectele ecologice scontate. Participarea este voluntară pentru fermieri, ceea ce înseamnă că submăsurile care presupun cerinţe mai puţin solicitante în raport cu valorile ajutoarelor sunt mai uşor de implementat decât cele cu cerinţe mai ridicate. Două exemple ale acestui fenomen se regăsesc în Piemonte şi Franţa, care au cheltuit aproximativ 75 %, respectiv 85 % din fonduri pe o singură submăsură "de bază" – fără ca în programele lor de dezvoltare rurală să se prezinte o analiză suficientă sau justificări suficiente în acest sens.

TABELUL 2

PRINCIPALA PROBLEMĂ (PRINCIPALELE PROBLEME) DE MEDIU CARE SE MANIFESTĂ LA CEL MULT 10 KILOMETRI DE EXPLOATAŢIE, PENTRU UN EŞANTION DE 203 CONTRACTE

Problemă de mediu | % din contracte [7777] |

Nu există nicio problemă concretă de mediu pe o rază de 10 kilometri în jurul exploataţiei contractante sau nu este posibil să se stabilească dacă există sau nu astfel de probleme | 39 % |

Poluarea apei în urma activităţilor agricole | 27 % |

Transformarea terenurilor agricole în "terenuri agricole marginale" şi abandonarea terenurilor | 22 % |

Factori de risc pentru biodiversitate în zone cu un nivel excepţional de diversitate a florei (în zone cu importanţă deosebită din punctul de vedere al mediului – "zone de mare valoare naturală") | 21 % |

Degradarea solului (în urma eroziunii eoliene, a scăderii proporţiei de materii organice, a exploatării excesive, a tasării etc.) | 18 % |

Ameninţări la adresa faunei în zone cu un nivel normal de biodiversitate | 18 % |

Factori de risc pentru biodiversitate în zone cu un nivel excepţional de diversitate a faunei (în zone cu importanţă deosebită din punctul de vedere al mediului – "zone de mare valoare naturală") | 18 % |

Ameninţări la adresa florei în zone cu un nivel normal de biodiversitate | 18 % |

Degradarea peisajului | 10 % |

Alte probleme | 11 % |

93. În toate statele membre auditate, bugetul de agromediu făcea parte dintr-un buget global pe şapte ani pentru toate măsurile aferente axei 2. Acest tip de organizare permite o flexibilitate crescută în ceea ce priveşte gestiunea resurselor financiare disponibile, însă creează o situaţie în care nu se întreprinde niciun demers de analiză cu privire la nivelul corespunzător de finanţare pentru abordarea necesităţilor ecologice.

94. Curtea a căutat să determine dacă statele membre puteau demonstra că plăţile de agromediu efectuate răspundeau principalelor presiuni ecologice identificate. Pentru două din cele opt state membre auditate (Austria şi Suedia), răspunsul la această întrebare este pozitiv. În ceea ce priveşte restul de şase state membre auditate, răspunsul este unul negativ: fie pentru că informaţiile necesare nu erau disponibile sau nu au fost furnizate (Polonia, Ungaria şi Piemonte), fie pentru că destinaţia cheltuielilor nu a corespuns cu principalele presiuni identificate (Andaluzia, Berlin şi Brandenburg, Franţa). Cel de al doilea tip de situaţie este descris în caseta 6.

CASETA 6

MODUL ÎN CARE SE ALOCĂ FONDURILE PENTRU PLĂŢILE DE AGROMEDIU NU CORESPUNDE PROBLEMELOR DE MEDIU IDENTIFICATE

În Regulamentul (CE) nr. 1974/2006, se afirmă că fiecare program de dezvoltare rurală trebuie să justifice diferitele tipuri de plăţi de agromediu în raport cu necesităţile şi priorităţile ecologice identificate în program. În programul francez se enunţă trei probleme ecologice principale: biodiversitatea, apa (calitatea şi cantitatea) şi schimbările climatice. Bugetul de agromediu planificat pentru biodiversitate se ridică la aproximativ un miliard de euro, ceea ce reprezintă, mai mult sau mai puţin, triplul bugetului de agromediu rezervat pentru aspectele de calitate a apei. Deşi autorităţile franceze consideră că submăsura cea mai substanţială din cadrul programului, cea referitoare la prezervarea păşunilor exploatate extensiv, contribuie şi la prevenirea schimbărilor climatice, prin stocarea dioxidului de carbon, nicio cheltuială de agromediu nu este desemnată ca fiind rezervată anume combaterii schimbărilor climatice. Programul nu demonstrează alocarea fondurilor în funcţie de principalele probleme identificate.

CONCLUZII ŞI RECOMANDĂRI

95. Acţiunile de agromediu reprezintă un instrument de politici complex: aceste acţiuni abordează o gamă largă de probleme privind mediul (biodiversitatea, solul, apa, aerul, peisajele), în 27 de state membre. De la introducerea iniţială a acestei politici, care abia depăşeşte două decenii de viaţă, s-a realizat un progres semnificativ. Un număr mare de fermieri implementează acum practici care sunt mai favorabile pentru mediu decât cele care ar fi fost utilizate dacă nu s-ar fi acordat acest sprijin, iar auditul Curţii a identificat exemple de bune practici în mai multe zone.

96. Cu toate acestea, Curtea a constatat, de asemenea, că politica de agromediu nu este concepută şi monitorizată astfel încât să genereze beneficii tangibile pentru mediu. Per ansamblu, obiectivele au fost prea vagi pentru a permite să se evalueze în ce măsură au fost îndeplinite. În mai multe cazuri, plăţile de agromediu nu sunt clar justificate în raport cu presiunile de mediu identificate în programele de dezvoltare rurală. Cadrul comun de monitorizare şi evaluare reprezintă un progres, însă generează puţine informaţii cu privire la beneficiile ecologice obţinute.

RECOMANDAREA 1

Comisia şi statele membre ar trebui să se asigure că pentru fiecare submăsură de agromediu se respectă următoarele condiţii:

- în programele de dezvoltare rurală se stabilesc obiective clare, care se încadrează în cadrul ierarhic stabilit în materie de obiective de mediu;

- în programele de dezvoltare rurală, se furnizează, de asemenea, o justificare clară pentru submăsurile reţinute în program, cât şi o explicaţie clară cu privire la corelaţia dintre presiunile ecologice şi plăţile de agromediu. În special, programele ar trebui să precizeze dacă legătura dintre presiunile ecologice şi submăsuri este una directă sau indirectă şi să evalueze dacă sprijinul de agromediu reprezintă un instrument mai potrivit decât politicile alternative disponibile.

Statele membre ar trebui să colecteze şi să raporteze date relevante şi fiabile cu privire la beneficiile ecologice şi să exploateze aceste date în scopul monitorizării.

97. Implicarea fermierilor este crucială pentru succesul sau insuccesul schemelor de agromediu, iar fără o înţelegere suficientă şi fără un nivel suficient de atractivitate financiară, politica nu va fi implementată în mod adecvat. În urma auditului s-a constatat că fermierii erau, în general, sprijiniţi corespunzător prin măsurile de îndrumare, dar s-ar mai fi putut aduce îmbunătăţiri în ceea ce priveşte diseminarea bunelor practici şi furnizarea de feedback referitor la rezultate. Curtea a identificat probleme în ceea ce priveşte stabilirea valorilor ajutoarelor. În plus, întrucât nu există o diferenţiere suficientă a valorilor ajutoarelor în funcţie de condiţiile locale şi întrucât nu se iau în considerare ratele de participare, implicarea fermierilor nu este întotdeauna stimulată în modul cel mai adecvat.

RECOMANDAREA 2

Înaintea aprobării programelor, Comisia ar trebui să se asigure că:

- în calcule figurează toate elementele relevante;

- principalele ipoteze şi principalii parametri utilizaţi au un caracter pertinent;

- nivelurile de referinţă corespund întotdeauna cu practicile agricole desfăşurate în mod normal în zonele în care are loc implementarea submăsurilor de agromediu;

- valorile ajutoarelor care se acordă pentru submăsuri vizând menţinerea practicilor agricole existente se bazează pe costuri realiste;

- în situaţiile în care acest lucru este justificat, se utilizează valori diferenţiate ale ajutoarelor.

98. Statele membre au obligaţia de a furniza sprijinul de agromediu în aşa fel încât să se ţină seama de necesităţile concrete existente de la un context la altul. Statele membre nu analizaseră, plecând de la o examinare a costurilor şi a beneficiilor urmând să fie generate, care era gradul optim de precizie a repartizării cheltuielilor în funcţie de aceste necesităţi. Au existat doar câteva cazuri în care s-au aplicat proceduri de selecţie pentru identificarea proiectelor care ofereau cel mai bun raport cost-beneficiu din punct de vedere ecologic, şi aceasta deoarece resursele bugetare erau suficiente. Alte proceduri – precum contribuţiile diferenţiate din partea UE, submăsurile bazate pe probe şi stabilirea pe baza efectelor ecologice vizate a unor ţinte cuantificate pentru nivelurile de participare – au fost aplicate într-un număr limitat de cazuri.

RECOMANDAREA 3

Auditul a arătat că majoritatea cheltuielilor de agromediu sunt efectuate pentru un număr redus de submăsuri, implementate la nivelul întregului teritoriu al programului de dezvoltare rurală. Pentru următoarea perioadă de programare, Comisia ar trebui să analizeze următoarele aspecte:

- dacă ar trebui ca fondurile să facă obiectul unei direcţionări mai precise, în funcţie de diversele necesităţi ecologice;

- dacă atât ea însăşi, cât şi statele membre ar trebui să dea dovadă de o atitudine mai proactivă în ceea ce priveşte gestionarea plăţilor de agromediu, de exemplu prin următoarele măsuri:

solicitând statelor membre să ofere justificări mai solide pentru cazurile în care obiectivul urmărit este menţinerea practicilor agricole favorabile pentru mediu;

evaluând ce beneficii potenţiale ar urma să ofere direcţionarea mai precisă a cheltuielilor de agromediu pe criterii geografice şi ce costuri administrative suplimentare ar presupune acest demers de direcţionare;

stabilind ţinte cuantificate pentru nivelurile de participare, pe baza efectelor ecologice vizate, urmând ca apoi să se determine nivelul necesar de resurse financiare;

efectuând analize suplimentare cu privire la utilitatea planurilor de mediu pentru exploataţii, a măsurilor "bazate pe rezultate", a procedurilor de ofertare şi a contractelor colective;

- efectuând analize suplimentare cu privire la utilitatea planurilor de mediu pentru exploataţii, a măsurilor "bazate pe rezultate", a procedurilor de ofertare şi a contractelor colective.

99. În programele de dezvoltare rurală nu s-a oferit o justificare suficientă, din perspectiva efectelor ecologice, a sumelor ridicate cheltuite pentru schemele de tip "elementar" în raport cu sumele scăzute cheltuite pentru schemele de tip "avansat". Această distincţie reprezintă un subiect de dezbatere în contextul propunerii înaintate de Comisie referitor la implementarea PAC după anul 2013, propunere potrivit căreia acţiunile simple şi generalizate ar putea face parte din sistemul plăţilor directe [28].

RECOMANDAREA 4

Pentru perioada de programare următoare, Comisia ar trebui să analizeze dacă ar trebui delimitate două categorii în cadrul plăţilor de agromediu: pe de o parte, acţiunile de agromediu simple şi generalizate, cu valori relativ scăzute ale ajutoarelor şi, pe de altă parte, acţiunile "mai solicitante", cu valori mai ridicate ale ajutoarelor, direcţionate către domeniile considerate prioritare la nivelul UE. Sprijinul pentru agricultura ecologică ar constitui o a treia categorie de măsuri.

100. Fără a trece cu vederea progresele realizate până în prezent, trebuie spus că se mai pot realiza progrese importante în ceea ce priveşte eficacitatea politicii de agromediu a UE. Modul de concepere al acestei politici de dezvoltare rurală a Uniunii Europene ar mai putea suporta unele ameliorări şi, de asemenea, sunt necesare mai multe informaţii cu privire la efectele obţinute. Deşi auditul a pus în lumină o serie de bune practici, deficienţele care au fost identificate de Curte nu au fost de natură să faciliteze realizarea optimă a obiectivelor principale de agromediu, respectiv realizarea unei contribuţii în domeniile considerate prioritare la nivelul UE (biodiversitatea, apa, schimbările climatice) şi ameliorarea mediului înconjurător şi a spaţiului rural.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera I, condusă de domnul Olavi ALA-NISSILÄ, membru al Curţii de Conturi, la Luxemburg, în şedinţa sa din 24 mai 2011.

Pentru Curtea de Conturi

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Preşedinte

[1] Considerentul 35 al Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului din 20 septembrie 2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO L 277, 21.10.2005, p. 1).

[2] Sumele de 2,5, respectiv 7,7 miliarde de euro corespund unui profil normal de realizare a cheltuielilor. Suma care fusese alocată iniţial (în 2007) pentru agromediu, respectiv 20,2 miliarde de euro, a fost majorată cu 2 miliarde de euro în urma reexaminării PAC (în contextul "bilanţului de sănătate" şi al pachetului de măsuri de redresare). În plus, cheltuielile din 2007 şi 2008 au fost relativ scăzute, întrucât aprobarea programelor era încă în curs.

[3] În documentul Comisiei intitulat Impact Assessment of rural development programmes in view of post-2006 rural development policy ("Evaluare de impact cu privire la programele de dezvoltare rurală în lumina politicii de dezvoltare rurală post-2006") (DG Agricultură, raport final întocmit de EPEC, noiembrie 2004), se menţionează, la pagina 85, că "această oscilaţie între "restrâns şi profund" şi "larg şi neaprofundat" reprezintă o temă centrală încă de la introducerea politicii de agromediu, ambele abordări putând fi observate în practică în cadrul programelor curente de agromediu". Această distincţie este menţionată şi în alte rapoarte de evaluare întocmite pentru Comisia Europeană, încă din anul 1998 [evaluarea Regulamentului (CEE) nr. 2078/92 (documentul DG AGRI VI/7655/98)].

[4] "PAC în perspectiva anului 2020: cum răspundem provocărilor viitorului legate de alimentație, resurse naturale și teritorii", COM(2010) 672 final, 18 noiembrie 2010.

[5] O excepţie o reprezintă agricultura ecologică, care este unul dintre cele mai solicitante tipuri de gestionare a exploataţiilor agricole, însă este implementată pe o suprafaţă geografică extinsă.

[6] Acest grup a avut în componenţă nouă experţi: trei specialişti din institute publice de cercetare (Institutul Naţional pentru Cercetare Agronomică, Franţa; Institutul von Thünen, Germania; Centrul de Cercetare al Teagasc, Irlanda), doi specialişti din mediul universitar (Universitatea din Copenhaga şi Universitatea Gloucestershire), doi specialişti din organizaţii europene (Agenţia Europeană de Mediu şi Centrul Comun de Cercetare), un specialist din cadrul unei ONG din domeniul mediului şi un specialist din cadrul unei organizaţii care reprezintă fermierii la nivelul UE.

[7] Aceste practici reprezintă, de exemplu: asigurarea unei îndrumări pentru beneficiari, pentru a-i ajuta în implementarea submăsurilor; conceperea şi monitorizarea de submăsuri bazate pe rezultate; formularea submăsurilor astfel încât acestea să răspundă unor necesităţi precis identificate.

[8] A se vedea, în special, articolul 16 literele (a) şi (c) şi articolul 81 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului, precum şi anexa II la Regulamentul (CE) nr. 1974/2006 al Comisiei (JO L 368, 23.12.2006, p. 15).

[9] Regulamentul (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului din 25 iunie 2002 privind regulamentul financiar aplicabil bugetului general al Comunităţilor Europene (JO L 248, 16.9.2002, p. 1).

[10] Evaluarea strategică de mediu face parte din evaluarea ex ante (a se vedea nota de subsol 11) şi vizează cerinţele aferente evaluării de mediu prevăzute în Directiva 2001/42/CE a Parlamentului European şi a Consiliului (JO L 197, 21.7.2001, p. 30) ("Directiva privind evaluarea strategică de mediu").

[11] Evaluarea ex ante reprezintă una din etapele procedurii de elaborare a programelor de dezvoltare rurală; scopul acestei evaluări este optimizarea alocării resurselor bugetare şi creşterea calităţii programării.

[12] Prezervarea biodiversităţii şi a zonelor de mare valoare naturală, protecţia resurselor de apă, reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră, menţinerea activităţii agricole în zonele afectate de riscul de abandon al terenurilor, protecţia teritoriului.

[13] Raportul special nr. 8/2008: "Este ecocondiționalitatea o politică eficace?", punctul 60 şi caseta 3.

[14] Aceasta reprezintă o măsură de simplificare adoptată în contextul cadrului comun de monitorizare şi evaluare. Efectele pozitive ale anumitor submăsuri îşi fac apariţia încă de la debutul implementării acestora, în timp ce, în cazul altor submăsuri, efectele pozitive încep să se concretizeze abia la finalul ciclului de viaţă al schemei. Această situaţie a condus la adoptarea unei abordări uniforme, bazată pe ipoteza conform căreia e