Comunicare a Comisiei către Consiliu, Parlamentul european, Comitetul economic şi social european şi Comitetul regiunilor - Către eliminarea totală a substanţelor care diminuează stratul de ozon O mai bună legiferare, pe baza a 20 de ani de succes {SEC(2008) 2366 final} {SEC(2008) 2367 final} /* COM/2008/0505 final - COD 2008/0165 */





RO || COMISIA COMUNITĂȚILOR EUROPENE Bruxelles, 1.8.2008 COM(2008) 505 final 2008/0165 (COD) COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE CONSILIU, PARLAMENTUL EUROPEAN, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR Către eliminarea totală a substanțelor care diminuează stratul de ozon O mai bună legiferare, pe baza a 20 de ani de succes PART 1 {COM(2008) 2366 final} {COM(2008) 2367 final} COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE CONSILIU, PARLAMENTUL EUROPEAN, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL EUROPEAN ȘI COMITETUL REGIUNILOR Către eliminarea totală a substanțelor care diminuează stratul de ozon O mai bună legiferare, pe baza a 20 de ani de succes 1. Introducere Stratul de ozon stratosferic protejează organismele care trăiesc pe pământ de radiațiile ultraviolete nocive ale soarelui. La începutul anilor '80, oamenii de știință au observat, deasupra Antarcticii, o scădere semnificativă a concentrației de ozon în stratosferă, fenomen care a devenit cunoscut sub numele de „gaura din stratul de ozon”. În momentul său de maximă intensitate – în timpul primăverilor de la sfârșitul anilor '90 – gaura din stratul de ozon era cea mai pronunțată la poli, deși concentrații considerabil reduse au fost observate și în alte locuri. Creșterea radiațiilor ultraviolete are un efect nociv asupra oamenilor (cancere de piele și cataracte) și a ecosistemelor. Încă din 1987, guvernele au negociat Protocolul de la Montreal privind substanțele care epuizează stratul de ozon, astfel fiind inițiată eliminarea substanțelor care diminuează stratul de ozon (ODS) în toate statele semnatare, după un calendar stabilit. În 2007, părțile (inclusiv Comunitatea Europeană) au sărbătorit cea de-a douăzecea aniversare a Protocolului de la Montreal, pe care l-au salutat ca fiind unul dintre cele mai de succes acorduri internaționale în domeniul mediului. Până atunci, toate cele 191 de părți reușiseră să reducă consumul de substanțe care diminuează stratul de ozon cu 95%, comparativ cu nivelurile de referință[1]. Reducerile au fost mai importante (92,2%) în țările industrializate și ușor mai scăzute (80%) în țările în curs de dezvoltare[2]. În ultimul său raport, publicat în 2007, Comitetul de evaluare științifică (SAP), instituit în temeiul Protocolului de la Montreal, a confirmat că stratul de ozon se reface încet, datorită măsurilor de control introduse prin protocol - deși cu 10 până la 15 ani întârziere față de previziunile raportului precedent, care datează din 2002. Se preconizează că nivelurile de ozon medii și arctice se vor reface până în 2050 și că gaura din stratul de ozon va dispărea între 2060 și 2075. Conform UNEP, reglementările introduse în temeiul Protocolului de la Montreal vor permite evitarea a milioane de decese provocate de cancere de piele și a zeci de milioane de cazuri de cancere de piele și de cataractă în întreaga lume. În plus, aceste reglementări vor contribui la evitarea emisiilor de gaze cu efect de seră echivalente a peste 100 miliarde de tone CO2, între 1990 și 2010. Până în 2010, emisiile de substanțe care diminuează stratul de ozon vor reprezenta mai puțin de 5% din emisiile de CO2 estimate la nivel mondial, comparativ cu aproximativ 50% în 1990[3]. În raportul său din 2007, Comitetul de evaluare științifică (SAP) a avertizat părțile asupra faptului că, în ciuda succeselor înregistrate, se impune menținerea vigilenței pentru a respecta noul calendar prevăzut pentru refacerea stratului de ozon, luând, de asemenea, în considerare incertitudinile rămase, în special cu privire la impactul schimbărilor climatice. Principalele probleme rămase sunt următoarele: – Emisia în atmosferă de substanțe care diminuează stratul de ozon (ODS)/de gaze cu efect de seră (GHG) aflate în „stocuri” - dat fiind faptul că protocolul s-a concentrat asupra interzicerii producției de substanțe care diminuează stratul de ozon, cantități importante din aceste substanțe au rămas stocate sau înmagazinate în produse și echipamente (de exemplu în spume izolante, în agenți de răcire sau în sisteme de aer condiționat). Conform estimărilor, până în 2015, totalul acestor stocuri va reprezenta 2 milioane de tone cu potențial de diminuare a stratului de ozon (ODP) sau 13,4 miliarde de tone de CO2eq - de unde și necesitatea unor acțiuni suplimentare. – Utilizarea substanțelor care diminuează stratul de ozon în cadrul unor derogări – protocolul oferă un anumit grad de flexibilitate în ceea ce privește utilizarea substanțelor reglementate, de exemplu acolo unde nu există încă alternative acceptabile din punct de vedere tehnic sau economic sau pentru anumite aplicații, cum ar fi utilizarea bromurii de metil în operațiuni de carantină și tratamente de pre-expediție sau ca intermediar de sinteză. Comitetul de evaluare științifică a avertizat părțile că este necesar ca, până în 2015, nivelurile unor asemenea derogări, care ating în prezent aproximativ 20 000 de tone ODP pe an, să fie reduse semnificativ pentru a evita decalarea cu câțiva ani a calendarului stabilit pentru refacerea stratului de ozon. – Noi substanțe care diminuează stratul de ozon – noi dovezi științifice au arătat că anumite substanțe chimice care nu sunt în prezent reglementate de protocol au un potențial de diminuare a stratului de ozon mult mai ridicat, în timp ce comercializarea acestora se dezvoltă rapid. De asemenea, Comitetul de evaluare științifică s-a arătat foarte preocupat de creșterea mai rapidă a producției de hidroclorofluorocarburi (HCFC), înainte de eliminarea totală, prevăzută pentru 2040 pentru țările în curs de dezvoltare. Cu toate acestea, părțile au acționat rapid și au convenit imediat, în 2007, o adaptare a protocolului, prevăzând un calendar accelerat de eliminare treptată a hidroclorofluorocarburilor, astfel încât să se obțină o reducere globală de până la 1 milion de tone ODP și 18 miliarde de tone CO2eq[4]. Aceste probleme mondiale (deși nu toate privesc Uniunea Europeană) constituie elementele de fond pentru propunerea Comisiei și pentru analiza aferentă. 2. SituaȚia actuală în Uniunea Europeană Regulamentul (CE) nr. 2037/2000 privind substanțele care diminuează stratul de ozon (denumit în continuare „regulamentul”) este principalul instrument al Comunităților Europene de punere în aplicare a Protocolului de la Montreal[5]. Cadrele de reglementare internaționale și comunitare sunt în concordanță și se completează reciproc, înregistrând rezultate impresionante și demonstrând o oprire aproape totală a consumului și producției de substanțe reglementate care diminuează stratul de ozon. Până în prezent, Comunitatea Europeană a redus consumul de substanțe care diminuează stratul de ozon cu peste 99% față de valorile de referință. Până în 2010, Comunitatea va elimina în totalitate consumul de substanțe reglementate de acest tip, cu excepția câtorva sute de tone ODP pe an, față de niveluri de referință de 400 000 de tone. În Comunitatea Europeană, producția de substanțe care diminuează stratul de ozon în scopul unor utilizări reglementate de protocol și de regulament trebuie stopată până la sfârșitul anului 2025 și este în curs de reducere, pentru a atinge în 2010 un nivel de 4 000 de tone pe an, comparativ cu nivelul de referință de 700 000 de tone. Având în vedere calendarul de eliminare accelerată a hidroclorofluorocarburilor, adoptat de părți în 2007, regulamentul trebuie amendat în consecință pentru a devansa data de oprire a producției din 2025, data stipulată în prezent în regulament, în 2020. În vederea eliminării apropiate a utilizării hidroclorofluorocarburilor în stare pură, sunt necesare măsuri suplimentare pentru a reduce riscul de comercializare și utilizare ilegală a substanțelor care diminuează stratul de ozon. În 2010, stocurile din Uniune ale acestor substanțe ar putea ajunge la aproximativ 700 000 de tone ODP, echivalentul a 5 miliarde de tone de CO2, deși estimările actuale au un nivel ridicat de incertitudine. Nivelul de emisii anuale pentru perioada 2005-2015 ar putea ajunge până la 24 000 de tone ODP pe an sau până la 170 de milioane de tone de CO2eq. Interdicțiile de utilizare și prevederile din regulament referitoare la reciclare și distrugere și în special prevederile similare din Directiva-cadru privind deșeurile și din Directiva privind deșeurile de echipamente electrice și electronice ar putea permite neutralizarea celei mai mari părți a acestor emisii, deși nivelurile comunitare actuale de reciclare și recuperare a deșeurilor sunt recunoscute ca fiind foarte scăzute. În Uniunea Europeană, nivelul de emisii provenite de la noi substanțe care diminuează stratul de ozon este estimat în prezent la mai puțin de 300 de tone ODP pe an, deși acesta este în continuă creștere. În UE, utilizările critice și esențiale ale acestor substanțe a încetat în aproape toate cazurile, în timp ce derogările privind folosirea bromurii de metil pentru activități de carantină și de pre-expediție (QPS) ar trebui să se stabilizeze la mai puțin de 300 de tone ODP pe an. Cheltuielile administrative suportate de către toate părțile implicate pentru punerea în aplicare a regulamentului au scăzut semnificativ, proporțional cu reducerea constantă a numărului de derogări solicitate, ca urmare a dezvoltării și comercializării continue a unor soluții alternative, viabile din punct de vedere tehnic și economic. O anchetă derulată în rândul principalilor actori interesați, pentru a fundamenta prezenta propunere, a confirmat nivelul general de satisfacție față de eficacitatea și eficiența cadrului de reglementare existent, în ciuda complexității sale, recunoscute de toate părțile. 3. Spre o mai bună legiferare Angajamentul instituțiilor europene pentru o mai bună legiferare, împreună cu cei 20 de ani de experiență ai Uniunii Europene în ceea ce privește protejarea stratului de ozon, au creat contextul oportun pentru revizuirea Regulamentului privind substanțele care diminuează stratul de ozon[6]. Principalele obiective ale prezentei revizuiri sunt următoarele: (1) simplificarea și reformarea Regulamentului (CE) nr. 2037/2000, în același timp reducând orice povară administrativă inutilă, conform angajamentului Comisiei pentru o mai bună legiferare; (2) asigurarea conformității cu Protocolul de la Montreal, astfel cum a fost modificat în 2007; și (3) anticiparea provocărilor evocate anterior, pentru a asigura regenerarea stratului de ozon la data prevăzută și pentru a evita efectele negative asupra sănătății umane și a ecosistemelor. În acest context, atât la nivel mondial, cât și al Uniunii Europene, în timpul revizuirii regulamentului și cu ocazia elaborării studiului de impact aferent[7], au fost discutate și examinate în detaliu o serie de aspecte care trebuie îmbunătățite. În consecință, Comisia propune simplificarea, raționalizarea și ameliorarea regulamentului, pentru a proteja stratul de ozon, precum și inițierea în paralel a altor măsuri, inclusiv la nivel internațional. 3.1. Revizuirea legislației existente Reexaminarea a identificat numeroase posibilități de simplificare a textului regulamentului[8]. Unele dintre principalele amendamente vizând simplificarea constau în suprimarea prevederilor care au devenit caduce și a procedurilor aferente privind utilizările esențiale și critice ale substanțelor care diminuează stratul de ozon, precum și, acolo unde este posibil, în raționalizarea raportării, ținând cont de obligațiile Uniunii Europene care derivă din protocol. Reexaminarea a servit, de asemenea, la alinierea regulamentului la prevederile recentei Decizii XIX/6 vizând accelerarea eliminării hidroclorofluorocarburilor, astfel cum a fost adoptată de părțile la protocol în 2007. În consecință, data de oprire a producției de hidroclorofluorocarburi va fi devansată pentru începutul anului 2020. Comisia mai propune anumite modificări calculate, pentru a facilita sarcina complexă care le revine în special autorităților vamale, de a aplica dispozițiile ce vizează evitarea comercializării și utilizării ilegale în Uniunea Europeană a substanțelor care diminuează stratul de ozon. Asemenea măsuri se referă la introducerea anumitor cerințe de etichetare și la eliminarea derogărilor puțin utilizate, care impun costuri administrative semnificative asupra unui număr redus de actori, în schimbul unor beneficii care dispar rapid. Pentru a permite Uniunii Europene să facă față dificultăților rămase, era necesară consolidarea calculată a legislației, presupunând costuri limitate, dar oferind, în același timp, noi posibilități de simplificare administrativă. Pentru a soluționa problema substanțelor care diminuează stratul de ozon aflate în stocuri, Comisia a propus consolidarea prevederilor din regulament privind recuperarea și distrugerea acestor substanțe care sunt înmagazinate în produse și echipamente, ceea ce ar aduce beneficii ecologice de până la 14 000 de tone ODP (112 milioane de tone de CO2eq). Pentru a evita expansiunea piețelor, care ar fi trebuit abordată ulterior, Comisia propune listarea în regulament a noilor substanțe care diminuează stratul de ozon și cere producătorilor și importatorilor să raporteze cantitățile tranzacționate. În plus, Comisia propune reducerea plafonului care limitează în prezent utilizarea bromurii de metil pentru operațiuni de carantină și tratamente de pre-expediție de la 600 de tone ODP la 200 de tone ODP, cât este nivelul actual, și eliminarea totală a acestor utilizări până în 2015. Între timp, tehnologiile de recuperare disponibile vor deveni obligatorii, inclusiv pentru a asigura protecția sănătății lucrătorilor. 3.2. Acțiuni ulterioare În plus față de modificările indicate anterior, Comisia va întreprinde o serie de acțiuni ulterioare pentru a elimina total substanțele care diminuează stratul de ozon, inclusiv la nivel internațional. Acțiunile ulterioare se vor concentra în primul rând asupra îmbunătățirii implementării și controlului aplicării legislației cadru din domeniul deșeurilor, în special a Directivei privind deșeurile de echipamente electrice și electronice („Directiva DEEE”), precum și asupra recuperării substanțelor care diminuează stratul de ozon provenite din deșeurile rezultate în urma construcțiilor și demolărilor. De asemenea, aceste acțiuni se vor concentra asupra identificării măsurilor adecvate de stimulare, pentru a crește în mod semnificativ cantitatea de substanțe care diminuează stratul de ozon înmagazinate în produsele și echipamentele propuse pentru recuperare, reciclare sau distrugere în Uniunea Europeană[9]. Aceste acțiuni vor fi derulate în strânsă cooperare cu statele membre și cu părțile interesate din domeniul substanțelor care diminuează stratul de ozon, al managementului deșeurilor (în special deșeurile rezultate din construcții și demolări) și al schimbărilor climatice. Aceste măsuri ar putea reduce emisiile în mediu cu până la 80 000 de tone ODP sau 640 de milioane de tone de CO2eq. În paralel, Comisia va colabora pe plan internațional cu statele membre și cu celelalte părți la protocol, inclusiv prin intermediul unor reuniuni bilaterale, pentru a continua reducerea utilizării și emisiilor de substanțe care diminuează stratul de ozon, încurajând, de asemenea, toate părțile să ratifice amendamentele la protocol. Este prioritar ca eliminarea treptată de la nivel mondial a hidroclorofluorocarburilor să ducă la introducerea unor substanțe alternative care să protejeze mediul, să fie abordată problema stocurilor de substanțe care diminuează stratul de ozon din țările în curs de dezvoltare, să fie redusă utilizarea bromurii de metil pentru activități de carantină și de pre-expediție, să fie asigurată o supraveghere adecvată a controalelor la nivel mondial ale noilor substanțe care diminuează stratul de ozon și, dacă este necesar, să fie consolidate aceste controale. În plus, Comisia va continua să promoveze transferul de tehnologie și de cunoștințe prin intermediul unor ateliere specializate și a unor activități de schimb de cunoștințe. 4. Impactul scontat Pachetul propus va duce la un text de reglementare simplificat în mod semnificativ, care consacră progresele înregistrate în ceea ce privește eliminarea treptată a substanțelor care diminuează stratul de ozon, oferind, în același timp, garanții pentru consolidarea acestor progrese. Pe baza succeselor precedente și a oportunităților de simplificare, reducerile globale ale costurilor administrative vor totaliza aproape 3 milioane de euro în perioada 2010-2020, ceea ce va reprezenta o economie de aproximativ 2 milioane de euro pentru industrie, 0,7 milioane de euro pentru autoritățile statelor membre și restul sumei, pentru Comisia Europeană. Se preconizează ca impactul economic direct suplimentar cumulativ în perioada 2010-2020 să nu depășească 13 milioane de euro, în principal cu privire la măsurile vizând reducerea utilizării bromurii de metil pentru operațiuni de carantină și tratamente de pre-expediție[10]. Simplificarea ar trebui să fie benefică în special IMM-urilor, care au un acces mai redus la cunoștințe specializate pentru punerea în aplicare a regulamentului. Beneficiile cele mai concrete ale pachetului de măsuri sunt legate de acțiunile de carantină și de pre-expediție, precum și de recuperarea și distrugerea substanțelor care diminuează stratul de ozon, aflate în stocuri. Acestea ar putea ajunge la un câștig net de 16 000 de tone ODP pentru perioada 2010-2020 sau echivalentul a 112 milioane de tone de CO2[11]. 5. Concluzii Regulamentul s-a dovedit a fi foarte eficace, permițând Uniunii Europene să se afirme ca unul dintre principalii contributori la protejarea stratului de ozon. Opțiunile de politică propuse valorifică punctele forte ale regulamentului existent și reflectă angajamentul ferm pentru o reglementare mai simplificată și mai bună, pe baza unei analize raționale. Noul regulament propus va asigura că Uniunea Europeană va continua să respecte Protocolul de la Montreal, evitând, în același timp, costurile administrative inutile. În același timp, va plasa Uniunea Europeană într-o poziție mai bună pentru a continua să joace un rol primordial în ceea ce privește abordarea problemelor care subzistă la nivel mondial, precum comerțul ilegal, răspunzând, astfel, preocupărilor agenților economici de bună credință și ale ONG-urilor. [1] Articolul 1 din Protocolul de la Montreal definește „consumul” ca fiind producția plus importurile minus exporturile de substanțe reglementate. [2] Țările în curs de dezvoltare au putut realiza reduceri importante datorită Fondului Multilateral, care, până în prezent, a alocat aproximativ 2,4 miliarde USD pentru transferul de tehnologie și proiecte conexe de consolidare a capacităților. În general, calendarele pentru țările în curs de dezvoltare prezintă un decalaj de câțiva ani în raport cu cele din cele din țările industrializate. [3] Aceste contribuții importante la lupta împotriva schimbărilor climatice se datorează unui potențial de încălzire globală (GWP) foarte ridicat al substanțelor care diminuează stratul de ozon (pentru unele dintre acestea este de peste 14 000 de ori mai puternic decât CO2). [4] Conform Deciziei XIX/6 a celei de-a nouăsprezecea reuniuni a părților la protocol (2007, Montreal), vizând accelerarea eliminării hidroclorofluorocarburilor. Trebuie notat că reducerile potențiale ale emisiilor de gaze cu efect de seră (GHG) depind de controlul emisiilor din substanțele alternative actuale (de exemplu pentru agenții de refrigerare), care au un nivel destul de ridicat al potențialului de încălzire globală - GWP (cum ar fi hidrofluorocarburile - HFC) și/sau de introducerea de substanțe alternative cu un nivel scăzut al acestui potențial. Aceste considerații privind schimbările climatice sunt luate în considerare în deciziile luate de părți în acest domeniu. [5] Regulamentul modifică, de asemenea, regulamentele anterioare care erau în vigoare de aproape douăzeci de ani. [6] Această revizuire este inclusă în programul legislativ și de lucru al Comisiei (CLWP) pentru 2008, la rubrica „Simplificare”. [7] A se vedea SEC(2008) xxx și SEC(2008) xxx. [8] Opțiunile de a lăsa regulamentul neschimbat (menținerea situației existente) sau chiar retragerea acestuia au fost luate în considerare, dar au fost respinse, între altele din cauza faptului că ar pune Comunitatea Europeană în situația de nerespectare a Protocolului de la Montreal și nu i-ar permite să își urmărească obiectivul de simplificare. [9] De exemplu, standardele legate de sisteme de compensare sau de depozitare, finanțarea din fonduri regionale a procesului de distrugere etc. [10] Costurile ar fi în mod semnificativ mai reduse dacă s-ar lua în considerare decizia probabilă de a scoate din evidențe bromura de metil, din motive sanitare. [11] În termeni de potențial de încălzire globală, aceasta ar reprezenta echivalentul a 2% din emisiile de gaze cu efect de seră în 1990. Cu titlul comparativ, reducerile reprezintă echivalentul a 1/10 din reducerile necesare pentru atingerea obiectivului de reducere a emisiilor de gaze cu efect de seră cu 20% până în 2020, prevăzut în cadrul pachetului legislativ în materie de climă și de energie.