[pic] | COMISIA EUROPEANĂ |

Bruxelles, 18.1.2011

COM(2011) 5 final

RAPORT AL COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU

Evaluare intermediară a programelor europene de radionavigație prin satelit

RAPORT AL COMISIEICĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN ȘI CONSILIU

Evaluare intermediară a programelor europene de radionavigație prin satelit

Introducere

Prezentul raport constituie raportul anual și evaluarea intermediară prevăzute la articolul 22 din Regulamentul (CE) nr. 683/2008 (denumit în continuare „regulamentul”). El analizează progresele înregistrate în cadrul programelor și prezintă următoarele provocări.

Cifrele menționate în prezentul raport referitoare la perioada ulterioară anului 2013 sunt furnizate doar cu titlu orientativ. Ele nu aduc atingere deciziei finale a Comisiei privind conținutul sau structura finală a programelor. În 2011, Comisia va prezenta o propunere legislativă cu privire la acest punct, în contextul pregătirii viitorului cadru financiar multianual.

Cifrele prezentate presupun, de asemenea, că sistemele vor fi construite pentru a furniza toate serviciile în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 683/2008. Vor fi analizate soluții alternative în cadrul studiului de impact prealabil propunerii legislative referitoare la programe.

Programele europene de radionavigație prin satelit au fost lansate cu mai mult de un deceniu în urmă, cu ambiția politică de a dezvolta și de a exploata un sistem global, care să îi permită Uniunii Europene (denumită în continuare „UE”) să obțină avantaje strategice și economice, să își dobândească autonomia față de sistemul rus și cel american și să furnizeze servicii de radionavigație prin satelit perfect adaptate utilizărilor civile.

În cadrul reformei decisive a programelor care a avut loc în 2007, Consiliul și Parlamentul European au hotărât să încheie negocierile cu privire la parteneriatul public-privat, au reafirmat necesitatea de a stabili un sistem european de radionavigație prin satelit prin intermediul unei finanțări și a unei gestionări a riscurilor încredințate în totalitate sectorului public, au subliniat importanța strategică a acestuia și au insistat asupra valorii sale adăugate pe plan economic. Asigurarea independenței și a autonomiei UE într-un sector atât de decisiv se impune ca un imperativ ambițios.

Un astfel de angajament public în favoarea serviciilor de radionavigație prin satelit de înaltă performanță creează așteptări importante din partea utilizatorilor și a prestatorilor de servicii la scară națională. Noile generații ale acestor servicii oferă perspective considerabile pentru toate domeniile de activitate, prin crearea a numeroase locuri de muncă legate de dezvoltarea piețelor, care au crescut într-un ritm anual de 30% în cursul ultimilor ani. Se estimează că, în prezent, între 6% și 7% din PIB-ul țărilor occidentale, respectiv 800 de miliarde de euro, depind de radionavigația prin satelit. Promovarea acestei tehnologii, care reprezintă un vector puternic pentru ieșirea din criză, se înscrie perfect în cadrul strategiei Europa 2020 și al politicilor de dezvoltare durabilă. Comisia este astfel invitată, în cadrul inițiativei emblematice „O politică industrială adaptată erei globalizării” a strategiei Europa 2020, „să dezvolte o politică spațială eficace care să pună la dispoziție instrumentele necesare depășirii unor provocări-cheie la nivel mondial și care să obțină rezultate, în special în ceea ce privește programul Galileo”.

Reforma guvernării care a avut loc în 2007, inovație notorie în istoria construcției europene, a încredințat Uniunii Europene, pe de o parte, proprietatea infrastructurilor care rezultă din programele Galileo și EGNOS, părți integrante ale rețelelor transeuropene și Comisiei, în calitate de reprezentant al UE, pe de altă parte, gestionarea acestor programe. Ținând cont de importanța și de impactul deciziilor care trebuie luate, atât în materie de siguranță, cât și pe plan internațional, financiar sau industrial, alegerea Comisiei, în calitate de instituție publică responsabilă pe plan politic, s-a impus astfel ca o evidență.

În temeiul misiunii sale, Comisia consideră că deține suficiente elemente pentru a informa în mod util Parlamentul European și Consiliul în legătură cu desfășurarea proiectelor, prin intermediul prezentului raport.

1. Evoluția programelor începând cu anul 2007

Atunci când Comisia a preluat, în anul 2008, gestionarea programelor Galileo și EGNOS, acestea înregistrau întârzieri și costuri suplimentare semnificative și se confruntau cu probleme de guvernare serioase. În ultimii trei ani au fost înregistrate progrese semnificative, în ciuda dificultăților inerente gestionării unor astfel de proiecte, datorită acțiunii diferitelor părți interesate, inclusiv partenerii industriali și sprijinului statelor membre, Parlamentului și Consiliului.

Grupul interinstituțional pentru Galileo a monitorizat procesul și a făcut posibilă o colaborare strânsă între Comisie, Parlament și Consiliu, la înălțimea provocărilor cu care se confruntă programele. Acest grup, precum și diferitele comisii parlamentare au fost informate periodic cu privire la evoluția proiectelor. Ținând cont de implicații și deși Comisia rămâne responsabilă de gestionare, cele trei instituții trebuie să colaboreze în calitate de parteneri și să împartă, în ultimă instanță, responsabilitatea politică.

1.1. Principalele realizări

1.1.1. Stabilirea noului cadru de guvernare

Regulamentul definește un cadru clar de guvernare și de finanțare, care permite o gestionare eficace a etapelor actuale ale programelor. Comisia este responsabilă de gestionarea lor, inclusiv de „toate chestiunile referitoare la securitatea sistemelor”. Ceilalți doi actori principali sunt Agenția Spațială Europeană (denumită în continuare „ASE”) și Agenția GNSS[1] European (denumită în continuare „agenția UE”).

Rolul de gestionară a marilor programe industriale, care conduc la crearea unor infrastructuri spațiale, publice și strategice, constituie o noutate pentru Comisie. Pentru a duce la bun sfârșit această sarcină prioritară, ea a trebuit să dobândească competențele necesare și să își reorganizeze unele servicii. De asemenea, conform angajamentului asumat, ea a convocat o echipă de experți independenți în domeniul gestionării de proiecte. În plus, în conformitate cu articolul 15 din regulament, ea a adoptat un cadru strategic[2] cuprinzând principalele acțiuni, bugetul estimativ și calendarul corespunzător necesar îndeplinirii obiectivelor stabilite în regulament.

Statele membre au fost strâns implicate în gestionarea proiectelor, prin participarea lor în cadrul Comitetului european pentru programele GNSS și la diverse grupuri de lucru, precum grupul de experți în materie de securitate a sistemelor europene.

Rolul ASE, ale cărei cunoștințe tehnice sunt de neînlocuit în cadrul UE, a fost precizat prin două acorduri de delegare încheiate între UE și această agenție, unul pentru a duce la bun sfârșit lucrările industriale ale etapei de desfășurare a programului Galileo, iar cel de-al doilea pentru a face față perimării infrastructurii EGNOS și a perfecționa în mod constant acest sistem.

În sfârșit, noul Regulament (CE) nr. 912/2010 oferă un cadru pentru activitățile agenției UE în conformitate cu regulamentul. Sarcini de o asemenea importanță, precum acreditarea securității sistemelor sau gestionarea centrelor de securitate dispun de acum înainte de o bază solidă.

1.1.2. Gestionarea detaliată a fiecărui program

1.1.2.1. Programul EGNOS

Reflectând experiența UE în materie de radionavigație prin satelit, EGNOS este un sistem complet separat, destinat să coexiste, pe termen lung, cu programul Galileo. El beneficiază deja de mai multe comunități importante de utilizatori, în domeniul agriculturii, al aviației civile, în materie de asistență personală, de geolocalizare în telefonia mobilă, de cartografie etc.

La 1 aprilie 2009, UE, reprezentată de Comisie, a devenit proprietară a tuturor bunurilor corporale și necorporale asociate programului EGNOS și care fuseseră deținute până atunci de către ASE. Această achiziție constituia un pas prealabil indispensabil exploatării sistemului.

Serviciul deschis EGNOS a devenit operațional în mod oficial la 1 octombrie 2009. Sistemul funcționează de atunci în conformitate cu specificațiile cerute. El este gestionat de un prestator de servicii (denumit în continuare „ESSP”), în conformitate cu contractul semnat cu Comisia. Obiectul principal al acestui contract este furnizarea continuă a serviciului deschis și a serviciului „Safety of Life” (denumit în continuare „SoL”).

În iulie 2010 a fost deja depășită o etapă importantă, odată cu certificarea ESSP în conformitate cu regulamentele privind cerul unic european. Perioada de punere la punct a sistemului EGNOS ar trebui să se încheie în curând, iar serviciul SoL pentru nevoile aviației civile ar trebui să fie declarat disponibil la începutul anului 2011.

De altfel, se preconizează extinderea progresivă a zonei de acoperire a serviciilor EGNOS la toate țările Conferinței Europene a Aviației Civile. În plus, se realizează studii în vederea extinderii acestei zone în Africa, în țările arabe și în țările situate imediat în estul Uniunii Europene.

1.1.2.2. Programul Galileo

În ceea ce privește etapa de dezvoltare, cei doi sateliți experimentali, Giove A și Giove B, funcționează în mod foarte satisfăcător. Ei au permis validarea tehnologiilor următorilor sateliți și garantarea utilizării frecvențelor atribuite programului Galileo de către autoritățile internaționale.

În plus, montarea primilor patru sateliți ai viitoarei constelații, care vor fi lansați în 2011-2012, după cum a confirmat ASE, este în curs de finalizare. În paralel, se continuă instalarea componentei terestre a infrastructurii, care cuprinde alegerea locațiilor și construirea unui mare număr de stații repartizate în mai multe țări și regiuni ale lumii: Belgia, Franța, Italia, Germania, Spania, Țările de Jos, Regatul Unit, Noua Caledonie, Réunion, Guyana Franceză, Tahiti, Suedia, Norvegia, Statele Unite, Antarctica (Troll, Terre Adélie) etc.

Lucrările etapei de desfășurare au fost lansate în 2008 și sunt continuate în mod activ. Aceste lucrări au fost împărțite în principal în șase loturi, fiecare dintre acestea făcând obiectul unei proceduri de achiziții publice. Dialogul competitiv cu firmele ofertante constituie un element crucial al procedurilor angajate.

Astfel, în 2010 au putut fi atribuite primele patru contracte, în valoare totală de aproximativ 1 250 de milioane de euro, referitoare la loturile „suport pentru ingineria sistemului”, „construcția de sateliți” (cu o comandă inițială de 14 sateliți), „lansatoare” (pentru lansarea a 10 sateliți, dar cu opțiuni pentru lansări suplimentare) și „operațiuni”. Celelalte două loturi, referitoare la infrastructurile terestre, vor fi atribuite în 2011. De asemenea, în cursul aceluiași an vor trebui atribuite contractele pentru instalațiile și echipamentele complementare. În cazul contractelor cu caracter concurențial, s-au putut realiza economii față de estimările inițiale, ceea ce nu a fost posibil în situațiile de monopol.

Lucrările începute în cadrul acestor proceduri de achiziții publice implică deja mai multe sute de întreprinderi situate în majoritatea statelor membre, care angajează în acest scop mii de persoane înalt calificate. De altfel, Comisia s-a străduit să respecte procentajul de 40% menționat la articolul 17 alineatul (3) litera (c) din regulament, al cărui obiectiv este de a oferi unei mai mari părți din rețeaua industrială a UE posibilitatea de a participa la programe. Totuși, având în vedere că nu au fost atribuite toate loturile și că nu se cunosc toți subcontractanții, nu este posibilă comunicarea unor cifre precise în acest stadiu. În orice caz, o rețea industrială densă și numeroase comunități științifice pe întreg teritoriul UE sunt în prezent implicate activ în toate activitățile legate de radionavigația prin satelit, inclusiv în cele asociate piețelor din aval.

În sfârșit, în ceea ce privește serviciul public reglementat (denumit în continuare „PRS”), Comisia a prezentat Parlamentului European și Consiliului o propunere de decizie referitoare la modalitățile de acces la acest serviciu, axată pe chestiunile legate de securitate. Adoptarea sa constituie un pas prealabil indispensabil pentru furnizarea serviciului. De altfel, Comisia, în cooperare cu agenția UE, va pune la punct proiecte-pilot pentru a testa și a valida procedurile și mecanismele prevăzute în propunerea de decizie, pe baza unor cazuri concrete alese împreună cu statele membre.

1.1.3. Acțiunile orizontale

În ceea ce privește aspectul internațional, compatibilitatea și interoperabilitatea sistemelor se află în centrul discuțiilor complexe purtate cu China, Statele Unite, Rusia, India și Japonia, precum și în cadrul Națiunilor Unite. În ceea ce privește China, chestiunea suprapunerii frecvențelor constituie o problemă majoră pentru securitatea UE și a statelor sale membre; în ciuda angajamentului statelor membre și al Comisiei, problema nu a fost încă rezolvată și nu va fi soluționată fără sprijinul politic al acestora din urmă și al Parlamentului European.

Sistemele globale și regionale dezvoltate de Statele Unite, Rusia, China, Japonia și India constituie pentru programele europene o provocare nu numai în ceea ce privește compatibilitatea și interoperabilitatea frecvențelor, dar și în ceea ce privește competitivitatea, întrucât este important ca aceste programe să permită rapid furnizarea unor servicii de înaltă calitate pentru a pătrunde în mod eficace pe piețe.

În cadrul Spațiului Economic European, Norvegia beneficiază din 2010 de un tratament comparabil cu cel acordat unui stat membru al UE. Negocierile cu Elveția se află, de asemenea, pe drumul cel bun.

În ceea ce privește dezvoltarea piețelor din aval, Comisia a adoptat, în iunie 2010, un „Plan de acțiune privind aplicațiile GNSS”, cu scopul de a favoriza utilizarea radionavigației prin satelit în domenii de activitate considerate prioritare. Este important ca acesta să fie pus în aplicare, pentru a nu crea o infrastructură fără utilizatori, care ar favoriza menținerea dependenței Uniunii de sistemele străine și militare, prin intermediul aplicațiilor.

Sistemele globale de radionavigație prin satelit permit furnizarea în întreaga lume a informațiilor de poziționare și de sincronizare. Ele constituie un catalizator pentru numeroase activități economice care conduc la crearea de bogăție, în domenii precum: mobilitatea persoanelor; aviația civilă, în special în aeroporturile regionale și în heliporturi; protecția civilă; serviciile de urgență, în special în caz de inundație, de cutremur sau de atac terorist; ajutorul umanitar; urmărirea navelor, a trenurilor, a camioanelor și a containerelor; asistența acordată persoanelor cu mobilitate redusă; identificarea locurilor periculoase; agricultura de precizie; serviciile de căutare și de salvare; urmărirea materiilor periculoase; arpentajul și bornarea, în special pentru politica agricolă comună; sincronizarea rețelelor de telecomunicații și de energie; protecția infrastructurilor sensibile; datarea precisă a tranzacțiilor financiare. În plus, pentru a supraveghea frontierele maritime și terestre ale UE în cadrul EUROSUR, se preconizează stabilirea unui serviciu operațional care ar recurge la sateliții de observare a pământului (programul GMES). Programele Galileo și EGNOS ar putea fi utilizate în mod avantajos pentru a cunoaște poziția exactă a echipelor de inspecție.

În amonte, construcția și exploatarea sistemelor europene generează beneficii directe pentru sute de societăți pe întreg teritoriul UE și conduc la crearea a mii de locuri de muncă de înaltă calificare. În aval, înmulțirea aplicațiilor legate de radionavigația prin satelit reprezintă o ocazie unică de creștere pentru întreprinderi. Avantajele socioeconomice indirecte sunt prezentate la punctul 2.2.5 de mai jos și sunt detaliate în anexă.

Pe lângă o serie de măsuri de reglementare, acest plan de acțiune include și măsuri de stimulare a cercetării și a inovării, în special pentru IMM-uri, precum și acțiuni de standardizare, de coordonare și de acreditare pentru domenii care includ, printre altele, aviația și transportul maritim. El cuprinde și acțiuni de informare destinate industriei și utilizatorilor. De exemplu, este important ca documentația tehnică pentru construirea receptoarelor Galileo să fie actualizată în mod periodic. În acest sens, Comisia prevede că, începând cu anul 2014 și datorită acordului de interoperabilitate cu GPS, cel puțin 80% din receptoarele GNSS care funcționează în întreaga lume vor utiliza sistemul european de radionavigație prin satelit.

În ceea ce privește activitățile referitoare la dezvoltarea de aplicații și la tehnologia receptoarelor, au fost lansate trei cereri de propuneri în cadrul celui de-al șaptelea Program-cadru de cercetare și dezvoltare, în valoare totală de aproximativ 120 de milioane de euro. Primele două cereri de propuneri au permis finanțarea a aproximativ 100 de proiecte, ale căror rezultate preliminare au fost prezentate în martie 2010. Cea de-a treia și ultima cerere de propuneri este în prezent deschisă.

În sfârșit, în ceea ce privește dezvoltarea de tehnologii pentru infrastructurile viitoare, ASE își continuă lucrările în cadrul unui program opțional specific.

1.2. Experiența câștigată: evaluarea tuturor progreselor înregistrate

Misiunea încredințată Comisiei de către regulament este mult mai amplă decât activitățile sale obișnuite în materie de proiecte industriale, de infrastructură sau de cercetare, la care ea nu participă în general decât sub formă de subvenții, și nu în calitate de actor principal.

Pentru a asigura continuarea desfășurării programelor în mod satisfăcător, Comisia a elaborat, datorită eforturilor depuse de diferitele sale servicii și în ciuda rigidității regulilor pe care este obligată să le respecte, soluții adaptate gestionării unui proiect industrial. Experiența câștigată din 2007 îi va permite să îmbunătățească și mai mult gestionarea programelor și a situațiilor neprevăzute apărute în cadrul acestora, precum și gestionarea riscurilor.

1.2.1. Gestionarea programelor

Pe plan intern, Comisia a pus la punct în mod rapid, în cadrul serviciilor sale, o structură care permite gestionarea programelor în faza lor actuală. În mod concret, ea a recuperat întregul personal al agenției UE care poseda competențele necesare pentru îndeplinirea noii sale misiuni, pentru a asigura o continuitate în gestionarea proiectelor. Ea a integrat toate aceste echipe pentru a gestiona toate aspectele programelor în conformitate cu regulamentul. De asemenea, ea a stabilit un acord de delegare cu ASE și un plan de gestionare care reglementează relațiile dintre cele două organizații și a reușit să creeze sinergiile necesare între propriile sale servicii, cele ale ASE și cele ale agenției UE. În plus, ea a recurs la grupuri de experți din statele membre.

Trebuie notat faptul că Comisia a trebuit să asigure ocuparea locurilor de muncă de înaltă calificare necesare unei bune gestionări a programelor. Însă posibilitățile de reorganizare internă au fost limitate din cauza naturii activităților, iar procedurile de recrutare externă au fost extrem de riguroase. Cea mai mare parte a personalului recrutat în final are un statut de agent temporar limitat la anul 2013. Este indispensabil să se asigure reținerea sa dincolo de acest termen, întrucât competențele dobândite se dovedesc primordiale pentru continuarea desfășurării programelor.

Cadrul bugetar al UE, funcție a unor perspective financiare cu un orizont de timp limitat, autorizează cu greu reporturile de la o perioadă la alta și face dificilă o planificare pe termen lung, care este totuși indispensabilă pentru proiecte a căror durată se întinde pe mai multe decenii. Comisia consideră că trebuie să se prevadă punerea în funcțiune a unor mecanisme și a unor instrumente bugetare care să permită rezolvarea acestei situații.

Pe plan extern se pune problema rolului ASE și a impactului deciziilor în materie de securitate a sistemelor.

În primul rând, în ceea ce privește Galileo, ASE a trebuit să adopte un nou rol de conducător de proiect, în urma dispariției consorțiului ESNIS. Noua distribuire a competențelor, în cadrul căreia ASE a devenit de fapt o agenție de punere în aplicare care acționează în numele UE, dă rezultate bune, dar ea va trebui să se adapteze la evoluția programelor și la viitoarele provocări legate de exploatare.

În al doilea rând, în ceea ce privește EGNOS, exploatarea actuală implică participarea Comisiei, în calitate de gestionară a programului, a ASE, în calitate de agent tehnic responsabil în ceea ce privește conceperea și evoluțiile sistemului, precum și a ESSP, în calitate de furnizor al serviciului. Un model integrat de gestionare ar permite menținerea echipelor actuale într-un cadru mai centralizat, pentru a înțelege mai bine riscurile inerente furnizării serviciilor EGNOS și a coordona într-o mai mare măsură activitățile industriale împărțite în prezent între ASE și ESSP.

De asemenea, este important ca viitoarele evoluții ale sistemului să includă experiențele diferitelor comunități de utilizatori, în special pe cea a sectorului aerian, ținând cont de lucrările întreprinderii comune SESAR și de cele ale programului de dezvoltare al ASE.

În sfârșit, în ceea ce privește securitatea, trebuie reamintit faptul că, deși Comisia este responsabilă de gestionarea securității sistemelor în temeiul regulamentului, libertatea sa în acest domeniu este restrânsă în două moduri:

- în primul rând, statele membre sunt cele care definesc în realitate nevoile în materie de securitate. Amenințările care ar putea afecta securitatea infrastructurilor sensibile, precum cele ale radionavigației prin satelit, variază în permanență. În consecință, conceperea sistemelor trebuie să se adapteze în mod constant la evoluția lor. Acoperirea parțială a acestor riscuri este de competența statelor membre.

- în al doilea rând, regulamentul încredințează agenției UE responsabilitatea acreditării securității sistemelor. Această separare a funcțiilor de gestionare și de acreditare constituie o practică de bună guvernare curentă și esențială pentru acest tip de proiect.

În ambele cazuri, alegerile sau deciziile luate pot avea un impact considerabil asupra costurilor și a termenelor programelor.

1.2.2. Situațiile neprevăzute apărute în cadrul programelor

Trebuie subliniat faptul că existența situațiilor neprevăzute este inerentă acestui tip de programe complexe. Ea necesită punerea în funcțiune a unui sistem eficace de gestionare a riscurilor și poate conduce la luarea unor decizii delicate.

Începând cu etapa de dezvoltare[3] a programului Galileo, transferul conducerii proiectului către ASE, ca o consecință a eșecului consorțiului industrial ESNIS, a provocat întârzieri și costuri suplimentare datorate necesității de a renegocia anumite contracte, precum și obligațiilor legate de punerea efectivă în aplicare a noii structuri. În plus, pentru a păstra utilizarea frecvențelor acordate în cadrul Uniunii Internaționale a Telecomunicațiilor, s-a dovedit necesară lansarea unui al doilea satelit experimental. În final, calendarul și costurile au fost revizuite, ca o consecință a constrângerilor tehnice referitoare în special la finalizarea anumitor elemente legate de securitate, precum și a întârzierilor asociate stabilirii contractelor legate de etapa de desfășurare.

Costul suplimentar al etapei de dezvoltare se ridică în total la aproximativ 500 de milioane de euro. La cererea statelor membre, Comisia a acceptat să suporte acest cost pentru a garanta continuitatea programului. Într-adevăr, „validarea pe orbită” constituie etapa crucială a programului Galileo și lipsa finanțării ar fi compromis continuarea acesteia, cu o pierdere a cunoștințelor industriale și a echipamentelor parțial construite.

Apoi, în ceea ce privește etapa de desfășurare, alegerea procedurii dialogului competitiv s-a dovedit pozitivă. Solicitarea de oferte concurențiale a permis menținerea unei presiuni competitive asupra ofertanților. Cu toate acestea, în cazul contrar, situația de monopol în care s-au regăsit anumiți actori a condus la o creștere a prețurilor. De exemplu, prețul serviciilor de lansare a determinat un cost suplimentar de peste 500 de milioane de euro față de bugetul inițial[4].

De altfel, cerințele serviciului SoL al programului Galileo au un impact asupra nevoilor de finanțare ale programului, în special în ceea ce privește infrastructura terestră. Sunt în curs de realizare studii de redefinire a acestui serviciu, cu scopul adaptării la noile nevoi ale utilizatorilor și la noile dezvoltări tehnologice. De asemenea, sistemul trebuie să fie simplificat, riscurile și costurile sale trebuie reduse, iar compatibilitatea sa cu sistemul GPS trebuie îmbunătățită. Deciziile cu privire la aceste aspecte vor trebui luate în următorii ani.

În ceea ce privește EGNOS, obligațiile privind menținerea și evoluția sistemului au determinat o creștere a cheltuielilor, într-un moment în care este încă necesar să se asigure o bună acoperire geografică a zonei europene.

Pe scurt, estimările inițiale privind costurile nu au fost respectate, deoarece anumite riscuri, legate în special de chestiuni tehnice, de cerințele în materie de securitate sau de situația piețelor s-au materializat în timpul acestor etape foarte complexe ale programului.

Totuși, acțiunea Comisiei a reușit să limiteze impactul acestor dificultăți. Într-adevăr, obiectivele finale nu sunt readuse în discuție, deoarece bugetul disponibil permite deja construcția și lansarea a 18 sateliți, cu infrastructura terestră asociată, precum și furnizarea primelor servicii începând din 2014-2015. El permite, de asemenea, exploatarea inițială a serviciilor EGNOS. Anumite studii aflate în curs de realizare urmăresc să identifice cele mai bune soluții pentru buna execuție a programelor, în conformitate cu bugetele viitoare. Primele elemente ale acestor studii sunt prezentate în capitolul 2.2.

1.2.3. Riscurile întâmpinate

În cadrul lucrărilor sale, Comisia a acordat o atenție deosebită chestiunii gestionării riscurilor, a cărei importanță a fost subliniată în cursul reformei guvernării, care a avut loc în 2007. Toate riscurile programelor sunt centralizate într-un registru care cuprinde, pe rând, riscurile legate de lanțul de aprovizionare industrială, de ASE, de agenția UE, de factorii externi, precum influența autorităților politice și a cerințelor în materie de securitate și de factorii interni, precum organizarea programelor. Fiecărui risc îi este atribuită o probabilitate de realizare și un grad de impact. Registrul riscurilor cuprinde, de asemenea, o listă de acțiuni care urmăresc reducerea acestei probabilități. Riscurile sunt clasificate după cum urmează:

- Riscuri tehnologice: navigația prin satelit face apel, într-adevăr, la tehnologii de vârf care trebuie validate și ale căror specificații evoluează în permanență.

- Riscuri industriale: stabilirea infrastructurilor implică numeroși actori industriali din diferite țări, ale căror lucrări trebuie coordonate în mod eficace pentru a se obține sisteme fiabile și perfect integrate, în special în ceea ce privește securitatea.

- Risc de piață: este necesar să se evite situația în care obținerea unor performanțe inferioare celor anunțate ar avea un impact negativ asupra utilizatorilor din întreaga lume și în care infrastructura ar fi, în consecință, neutilizată. De altfel, începând din 2014-2015 trebuie să se garanteze disponibilitatea receptoarelor fiabile pentru diferitele servicii inițiale ale programului Galileo, în special cele ale PRS.

- Risc referitor la calendar: orice întârziere de punere în aplicare ar pune în pericol fereastra de oportunitate și ar putea genera costuri excesive.

- Risc de guvernare: guvernarea programelor presupune colaborarea între entități diferite și este important să se garanteze o stabilitate și o organizare adecvate. În plus, trebuie să se țină cont de divergențele de opinii între diferiții actori, în special între statele membre, cu privire la mai multe subiecte de mare importanță. În acest context, trebuie să se ia în considerare împărțirea anumitor riscuri, în special riscurile financiare și cele legate de securitate, între actorii care au cea mai mare capacitate de a le suporta.

- Risc legat de responsabilitate: ca orice infrastructură, cele două sisteme europene ar putea cauza, direct sau indirect, daune utilizatorilor lor sau unor părți terțe. Din examinarea realizată de Comisie reiese că stadiul actual al dreptului aplicabil nu oferă un cadru juridic pertinent, care să asigure un echilibru just între interesele victimelor și cele ale proprietarilor și ale operatorilor sistemelor europene de radionavigație prin satelit. În consecință, atât pe plan european, cât și la scară mondială, trebuie luate inițiativele adecvate pentru remedierea acestei situații înainte de 2014. În acest sens, Comisia continuă să realizeze studiile adecvate, împreună cu alte organisme internaționale.

Având în vedere aceste riscuri, în cadrul procesului de luare de decizii, Comisia acordă prioritate respectării anului 2014 ca termen pentru furnizarea continuă a primelor servicii ale programului Galileo. Pe termen mai lung, obiectivul final rămâne, în acest stadiu, furnizarea unor servicii de calitate compatibile cu dispozițiile regulamentului și cu nevoile utilizatorilor și comparabile cu cele ale altor sisteme sau mai bune decât acestea. În ceea ce privește chestiunile de securitate, deciziile sunt luate în strânsă colaborare cu statele membre.

1.3. Sinteză financiară

Contribuția UE la programele Galileo și EGNOS pentru perioada 2007-2013 se ridică la 3,4 miliarde de euro, la care se adaugă, printre altele, contribuția Norvegiei. Acest buget a fost repartizat între cele trei activități principale, respectiv finalizarea etapei de dezvoltare a programului Galileo (aproximativ 600 de milioane de euro), etapa de desfășurare a acestuia (2,4 miliarde de euro) și exploatarea programului EGNOS (aproximativ 400 de milioane de euro).

În ceea ce privește etapa de desfășurare, au fost deja utilizate aproximativ două treimi din buget, în principal în cadrul contractelor de achiziții publice semnate în 2010. Dincolo de marja pentru situațiile neprevăzute, bugetul restant va permite atribuirea ultimelor două loturi referitoare la infrastructura terestră.

În ceea ce privește, mai concret, marja pentru situațiile neprevăzute, necesitățile care trebuie satisfăcute fac obiectul unei evaluări detaliate. Rubricile bugetare care vor fi finanțate vor depinde de ordinea de prioritate a riscurilor întâmpinate sau de materializarea acestora. Principalele riscuri identificate sunt datorate unei scăderi semnificative a performanței în cazul în care ar continua utilizarea unei constelații limitate la 18 sateliți[5], indisponibilității serviciilor de lansare, imposibilității de a utiliza anumite locații selecționate, lipsei de redundanță a infrastructurilor terestre sau defectelor de concepere și de integrare. Va fi necesară contractarea unor servicii de întreținere și achiziționarea unor echipamente de schimb, pentru a reduce la minimum avariile și a face față perimării sistemului.

În ceea ce privește EGNOS, bugetul alocat a fost consacrat în principal contractului cu ESSP și acordului de delegare cu ASE, pentru a asigura furnizarea serviciilor și perenitatea sistemului.

Sumele alocate programelor Galileo și EGNOS în cadrul financiar actual sunt rezumate în tabelul următor:

[pic]

2. Provocările următoare

Misiunea atribuită Comisiei de regulament constă în stabilirea unor infrastructuri de radionavigație prin satelit care să furnizeze servicii de calitate la scară mondială și regională, în plus față de serviciile existente. Acest obiectiv final rămâne neafectat deoarece, în cazul în care calitatea serviciilor ar fi pusă sub semnul întrebării, efectul imediat ar fi destabilizarea programului și pierderea interesului din partea piețelor.

Însă este important de reamintit că aceste piețe înregistrează o creștere puternică și că cifra lor de afaceri mondială anuală ar trebui să ajungă până la aproximativ 240 de miliarde de euro în 2020. În plus, datorită avantajelor pe care le au față de alte sisteme concurente, Galileo și EGNOS ar trebui să genereze beneficii economice și sociale cu o valoare cuprinsă între 60 și 90 de miliarde de euro[6], în cursul următorilor 20 de ani.

Acest lucru presupune totuși ca infrastructura completă a programului Galileo să fie finalizată și ca exploatarea sistemelor să permită o furnizare fiabilă a serviciilor. Ținând cont de costurile suplimentare înregistrate în timpul etapelor de dezvoltare și de desfășurare (conform punctului 1.2.2 de mai sus), Comisia consideră că, pentru completarea infrastructurii, este necesară o finanțare bugetară suplimentară de 1,9 miliarde de euro (conform punctului 2.2.1 de mai sus). În ceea ce privește costurile de exploatare estimate, acestea se ridică la o medie anuală de aproximativ 800 de milioane de euro (conform punctului 2.2.2 de mai sus). În consecință, trebuie stabilite mecanisme de finanțare adecvate.

Ținând cont de contextul actual, Comisia[7] nu a propus până în prezent alocarea de fonduri suplimentare pentru programe în cadrul financiar actual. Acest lucru va presupune întârzieri probabile de patru ani pentru finalizarea infrastructurii complete a programului Galileo, precum și costuri suplimentare.

În lipsa unor fonduri suplimentare înainte de 2014, strategia de desfășurare a programelor trebuie să fie redefinită, integrând, pe de o parte, arbitrajele între performanțele serviciilor și costurile asociate și, pe de altă parte, necesitatea de a furniza un serviciu de calitate suficientă pentru a păstra un loc pe piețe.

2.1. Gestionarea pe termen scurt a programelor

Pentru a răspunde așteptărilor piețelor, Comisia a dezvoltat o abordare adaptată: asigurarea lansării serviciilor cât mai curând posibil și pregătirea fazei operaționale.

2.1.1. Necesitatea de a lansa primele servicii în 2014-2015

În 2010, cifra de afaceri mondială anuală provenind din produsele și serviciile direct legate de radionavigația prin satelit era estimată la aproximativ 130 de miliarde de euro. Piețele corespunzătoare ar trebui să înregistreze, în continuare, o rată de creștere de două cifre în cursul următorilor ani și experții consideră că, în 2020, ele ar trebui să depășească 240 de miliarde de euro[8]. Această creștere remarcabilă se explică atât prin progresele tehnologiei receptoarelor, cât și printr-o înmulțire a noilor utilizări, care generează o cerere sporită din partea consumatorilor.

Până în prezent, această creștere puternică a piețelor mondiale se datorează numai sistemului american GPS. Totuși, pe termen mediu ar trebui să intre în funcțiune și alte sisteme globale de navigație prin satelit (denumite în continuare „GNSS”), în special sistemul rus și cel chinez. Este de o importanță primordială ca sistemul european să se impună cât mai repede ca fiind celălalt mare sistem GNSS de referință, alături de GPS, în special față de producătorii de receptoare.

2.1.2. Faza operațională inițială

Contractele de achiziții publice deja încheiate îi permit Comisiei să își adapteze abordarea pentru a respecta termenul anului 2014. Astfel, etapele de dezvoltare și de desfășurare vor continua în paralel până în 2012, când etapa de dezvoltare va fi finalizată, iar în 2014 va începe etapa de exploatare a primelor servicii.

O primă etapă va consta în punerea în funcțiune parțială a infrastructurii („Initial Operational Capability” sau „IOC”) începând din 2014-2015 și în furnizarea serviciului deschis, a serviciului de căutare și de salvare și a PRS. Totuși, în acest stadiu, precizia și disponibilitatea nu vor atinge încă nivelul lor optim.

Dacă această primă etapă este suficientă pentru a testa serviciile, ea ar trebui să fie totuși cât mai scurtă posibil, deoarece nu permite exploatarea întregului potențial al sistemului și nu îndeplinește cerințele tuturor utilizatorilor. Astfel, este necesar ca această etapă să fie legată de un angajament ferm din partea Uniunii în ceea ce privește finalizarea infrastructurii în conformitate cu obiectivele programului Galileo, pentru a inspira încredere utilizatorilor și a îi încuraja să investească.

În plus, Comisia propune ca sistemul EGNOS să fie adaptat pentru a îmbunătăți, de asemenea, precizia sistemului deschis oferit de sistemul rezultat din programul Galileo, în același mod în care acesta îmbunătățește, în prezent, precizia sistemului GPS. EGNOS este singurul sistem de care va dispune UE pentru a oferi un serviciu SoL, în cursul următorilor ani.

2.2. Programarea pe termen lung.

Comparativ cu celelalte sisteme GNSS, sistemul european posedă un avantaj primordial: este singurul sistem conceput în scopuri civile și aflat sub control civil. El dispune de alte avantaje potențiale care nu trebuie neglijate, precum serviciul său comercial, care ar putea permite autentificarea semnalelor și continuarea îmbunătățirii preciziei serviciului deschis. În sfârșit, serviciul său deschis este complementar și interoperabil cu serviciul american GPS. Astfel, utilizarea combinată a celor două sisteme va oferi un grad de fiabilitate și de precizie care ar putea satisface majoritatea nevoilor utilizatorilor din întreaga lume pe piața aplicațiilor de masă.

Totuși, majoritatea acestor avantaje nu se vor materializa decât după finalizarea întregii infrastructuri.

2.2.1. Finalizarea infrastructurii

După cum a fost indicat la punctul 1.2.2 de mai sus, suma de 3 400 de milioane de euro nu este suficientă pentru a finaliza infrastructura rezultată din programul Galileo, din cauza creșterii costului etapei de dezvoltare, a creșterii prețului lansatoarelor, a lipsei concurenței pentru atribuirea anumitor loturi, a cheltuielilor suplimentare legate de programul EGNOS și a consecințelor amânării finanțării pentru perioada ulterioară anului 2013[9].

În urma consultării cu ASE[10], Comisia a realizat diferite studii pentru a evalua costurile sistemelor. Aceste evaluări se bazează pe diferite scenarii posibile în ceea ce privește ciclurile de achiziții, de desfășurare și de exploatare a infrastructurilor, inclusiv întreținerea și reînnoirea, pe prețurile ofertelor actuale și pe experiența celorlalte sisteme spațiale. Din ele rezultă că finalizarea infrastructurii programului Galileo va necesita o contribuție financiară suplimentară de aproximativ 1 900 de milioane de euro. Această sumă ar permite punerea la punct a unui sistem care să ofere serviciile definite în regulament, bazat pe o constelație de 30 de sateliți.

Această sumă este necesară pentru finanțarea lansatoarelor și sateliților necesari pentru a completa constelația Galileo, precum și pentru finalizarea infrastructurii terestre, în vederea furnizării tuturor serviciilor. După cum se obișnuiește pentru acest tip de proiecte industriale cu risc înalt, a fost inclusă și o rezervă de aproximativ 20% pentru a face față posibilelor situații neprevăzute ale programelor, în special riscurile tehnice asociate etapei finale de integrare. În tabelul de mai jos sunt rezumate aceste necesități financiare.

Trebuie notat faptul că sunt în curs de a fi realizate analize suplimentare, pentru a examina posibilitatea de a limita necesitățile financiare, în special datorită unei introduceri eșalonate a furnizării serviciilor și unei ajustări a serviciului SoL.

[pic]

2.2.2. Costurile de exploatare

Costurile de exploatare a sistemelor includ gestionarea operațională a infrastructurilor, gestionarea serviciilor, precum și înlocuirea și reînnoirea componentelor a căror durată de viață este limitată[11]. Ele includ, de asemenea, îmbunătățirea permanentă a sistemelor pentru adaptarea serviciilor la evoluția necesităților utilizatorilor.

Sumele estimate includ o marjă pentru situații neprevăzute, bazată pe riscurile inerente programelor cu puternic conținut tehnologic. Totuși, nu au fost luate în considerare anumite riscuri a căror materializare ar fi avut un impact asupra bugetului, întrucât probabilitatea lor de realizare este scăzută. Este vorba despre evoluția contextului de securitate, despre problemele de interoperabilitate cu celelalte sisteme sau despre riscurile tehnologice, precum durata de viață a ceasurilor utilizate. Pentru a evita mobilizarea fondurilor corespunzătoare, este important să se studieze mecanismele adecvate.

Lipsa finanțării acestor costuri de exploatare ar conduce imediat la o scădere a calității serviciilor sau chiar la o dispariție totală a acestora, ceea ce ar fi incompatibil cu îndeplinirea misiunilor de serviciu public atribuite sistemelor.

Costurile de exploatare au făcut obiectul unei evaluări în colaborare cu ASE, ale cărei rezultate au fost validate de către experții din statele membre și de către alți experți independenți[12]. Conform acestei evaluări, costurile medii anuale ale exploatării se ridică la aproximativ 800 de milioane de euro, din care 110 milioane de euro pentru EGNOS, la valoarea din 2010 neindexată și pe baza unui ciclu de viață standard de doisprezece ani al sateliților.

Trebuie notat faptul că aceste costuri vor fi mai scăzute în primii ani de exploatare, după 2014-2015, întrucât serviciile vor fi introduse progresiv, în funcție de finalizarea infrastructurii. Ele vor include atunci doar cheltuielile legate de buna funcționare și de întreținerea infrastructurilor, de furnizarea serviciilor și de înlocuirea primilor sateliți aflați la sfârșitul ciclului lor de viață. Ulterior li se vor adăuga costurile legate de dezvoltarea și de punerea în funcțiune a noilor generații de sisteme.

În tabelul următor sunt rezumate principalele componente ale costurilor medii de exploatare ale unei infrastructuri complete.

[pic]

2.2.3. Costurile legate de cercetare și dezvoltare

Expansiunea pieței GNSS din aval reprezintă principala sursă de valoare adăugată indirectă a programelor Galileo și EGNOS. Pentru a asigura o penetrare suficientă și o poziționare puternică a întreprinderilor europene pe piețele de bunuri și servicii legate de poziționarea prin satelit, trebuie să se finanțeze dezvoltarea și promovarea de noi aplicații. Fondurile necesare ar putea fi mobilizate prin intermediul unor instrumente precum programul-cadru de cercetare și dezvoltare sau succesorul programului pentru competitivitate și inovare (CIP).

2.2.4. Finanțare și calendar previzional

După cum a fost indicat mai sus, estimările realizate până în prezent arată că ar fi necesară o finanțare bugetară de aproximativ 1 900 de milioane de euro, în perioada 2014-2019, pentru a completa infrastructura asociată programului Galileo. La această contribuție se vor adăuga costurile de exploatare a sistemului de îndată ce acesta va fi operațional, adică începând din 2014-2015.

Deși au fost utilizate proceduri de achiziții publice, în practică s-a dovedit dificilă, pe de o parte, respectarea bugetelor prevăzute pentru diferitele lucrări și, pe de altă parte, obținerea unor prețuri cu adevărat fixe din partea partenerilor industriali implicați în programe. Cauzele acestor dificultăți sunt reprezentate de complexitatea și de natura specifică a sistemelor unice, ale căror componente sunt dezvoltate și construite în mod specific doar pentru necesitățile UE de către un număr foarte restrâns de producători. În plus, integrarea acestor componente constituie o sursă de dificultăți potențiale. În acest context, pentru a limita excesele financiare, principala cerință este reducerea riscurilor și adaptarea guvernării pentru a asigura o gestionare eficace a programelor.

În acest scop, după cum s-a precizat mai sus, Comisia și-a consolidat sistemul de gestionare a riscurilor, precum și mecanismul de control al costurilor și de respectare a termenelor. Este esențial să se responsabilizeze într-o mai mare măsură părțile care participă la programe pentru a asigura succesul acestora.

De altfel, la punctul 2.2.6 de mai jos sunt detaliate bazele unei structuri de guvernare performante, capabilă să gestioneze mai bine, în viitor, riscurile de dezechilibru financiar.

În comunicarea sa din 19 octombrie 2010[13], Comisia a prezentat o opțiune conform căreia marile proiecte, precum ITER sau Galileo, ar trebui să facă obiectul unei contribuții fixe din bugetul UE, sub forma unei sume anuale predeterminate, orice eventuale necesități suplimentare trebuind să fie acoperite prin intermediul altor surse de finanțare.

În ceea ce privește programul Galileo, Comisia va continua examinarea diferitelor mecanisme de finanțare posibile, ținând cont, în special, de metodele sale de lucru, de consecințele fiecărei opțiuni asupra diferitelor aspecte ale programelor și de necesitatea de a asigura controlul costurilor și buna continuare a activităților.

În cadrul soluțiilor examinate, va trebui să se țină cont, de asemenea, de posibilitatea regrupării costurilor programelor în trei mari categorii:

- în primul rând, costurile de construcție a sistemelor și cheltuielile asociate întreținerii și exploatării lor, acestea din urmă putând fi estimate într-un mod destul de precis odată cu finalizarea etapei de desfășurare;

- în al doilea rând, costurile aferente situațiilor neprevăzute inerente acestui tip de programe complexe, care pot fi acoperite printr-o „marjă pentru situații neprevăzute”, conform practicilor obișnuite. Controlul costurilor în cadrul diferitelor etape, precum și responsabilizarea tuturor celor implicați trebuie să permită minimizarea acestor elemente aleatorii;

- în al treilea rând, costurile legate de materializarea riscurilor majore independente de gestionarea programelor, precum cele care rezultă din probleme tehnice majore la nivelul conceperii sau din punerea sub semnul întrebării a responsabilității extracontractuale. Aceste riscuri au o probabilitate scăzută de a se concretiza dar, în cazul concretizării lor, costurile asociate nu ar putea fi acoperite de marjele prevăzute.

În acest context există, a priori , trei opțiuni posibile:

- Prima ar consta în continuarea asigurării finanțării tuturor programelor numai din bugetul UE.

- Cea de-a doua opțiune ar presupune ca primele două categorii de costuri menționate anterior să fie, în continuare, finanțate din bugetul UE, statele membre asumându-și riscurile independente de gestionarea programelor.

- Cea de-a treia soluție ar consta într-o contribuție fixă din bugetul UE, statele membre suportând finanțarea soldului eventual.

Aceste opțiuni vor fi examinate în detaliu în cadrul unui studiu de impact, iar soluția care va fi aleasă în final de către Comisie va figura în următoarea propunere legislativă destinată modificării regulamentului.

În acest stadiu și sub rezerva concluziilor analizelor menționate anterior, Comisia consideră că nu este oportun ca toate costurile și riscurile asociate programelor să fie suportate numai din bugetul UE. Într-adevăr, ținând cont de dimensiunea bugetului UE, această soluție ar putea pune în pericol finanțarea altor proiecte sau programe prioritare de către UE. În plus, ținând cont de experiența dobândită, opțiunea aleasă ar trebui să urmărească o mai mare responsabilizare a tuturor părților interesate în ceea ce privește controlul costurilor.

În ceea ce privește punerea în aplicare a programului Galileo, tabelul următor rezumă calendarul nominal (fără marje) al finalizării infrastructurii și al exploatării sale.

Finalizarea completă a infrastructurii (FOC – Full Operational Capability ) este prevăzută pentru perioada 2019-2020 și ar putea evolua în funcție de disponibilitățile de finanțare, de problemele tehnice și de performanțele industriale.

[pic]

2.2.5. Perspectivele de rentabilitate și beneficiile indirecte

Pentru UE, perspectivele de venituri financiare directe generate de exploatarea sistemelor sunt foarte limitate, după cum s-a subliniat în cadrul negocierilor desfășurate în 2004-2007 în vederea unui parteneriat public-privat. Acest potențial limitat de a genera venituri a contribuit, cu siguranță, la eșecul negocierilor respective.

- Serviciile deschise ale programelor EGNOS și Galileo nu sunt și nu vor fi supuse niciunei plăți, în conformitate cu regulamentul și în mod similar celorlalte sisteme existente sau viitoare. Aceste servicii sunt destinate aplicațiilor de masă și este important ca ele să fie adoptate de cât mai mulți utilizatori posibil, pentru a optimiza beneficiile economice și sociale așteptate, în conformitate, de altfel, cu misiunea de serviciu public a sistemelor. Impunerea unei taxe asupra cipurilor care utilizează semnalele programelor Galileo sau EGNOS, după cum se prevăzuse, ar fi contrară acestui obiectiv. Veniturile directe care ar proveni din această taxă ar fi cu mult inferioare pierderii în termeni de venituri indirecte care ar rezulta pentru UE.

- Serviciul de căutare și de salvare al sistemului rezultat din programul Galileo, constituind contribuția europeană la sistemul COSPAS-SARSAT, ar trebui să fie, de asemenea, gratuit. Nu există drepturi asociate utilizării segmentului spațial sau recepționării alertelor COSPAS-SARSAT.

- Nici serviciul SoL al EGNOS, conceput inițial în principal pentru aviația civilă, nu ar trebui să genereze niciun venit pe termen lung. Într-adevăr, introducerea oricărui tip de taxă ar constitui un puternic risc de descurajare a utilizatorilor potențiali, întrucât există sisteme similare oferite gratuit, precum WAAS în Statele Unite. Cu toate acestea, lucrurile ar putea fi diferite în viitor pentru serviciul SoL al sistemului rezultat din programul Galileo, în măsura în care, pe de o parte, concepția sa tehnică ar fi rezultatul unei consultări cu utilizatorii pentru a satisface necesități specifice și, pe de altă parte, acest serviciu și tarifarea sa ar coincide cu cele ale GPS.

În concluzie, în acest stadiu doar serviciul comercial și serviciul public reglementat oferite de sistemul rezultat din programul Galileo ar putea genera venituri, a căror valoare anuală ar putea crește progresiv pentru a ajunge la o medie aproximativă de 70 de milioane de euro, pe termen lung. Maximizarea acestor venituri va avea loc numai pe termen lung. În plus, veniturile generate de serviciul public reglementat vor depinde de alegeri eminamente politice.

Dacă veniturile financiare directe generate de sisteme par destul de limitate, beneficiile economice și sociale determinate de aceste două infrastructuri publice, comparabile într-o anumită măsură cu cele care decurg din generalizarea gratuită a internetului, sunt, în schimb, importante, fiind estimate la o valoare cuprinsă între 60 și 90 de miliarde de euro cumulate în perioada 2010-2027[14]. Aceste beneficii sunt generate de creșterea piețelor din aval, de efectele pozitive în ceea ce privește utilitatea publică, cum ar fi sporirea eficacității transporturilor sau reducerea numărului de accidente, precum și de randamentul investițiilor efectuate în ansamblul sectorului spațial. Întrucât exploatarea sistemelor constituie un serviciu public, este în interesul UE mai curând să optimizeze aceste beneficii economice și sociale, decât să încerce să maximizeze veniturile financiare directe. De asemenea, este important de reamintit faptul că Galileo și EGNOS vor avea un impact pozitiv semnificativ asupra dezvoltării economice și vor stimula creșterea.

2.2.6. Guvernarea programelor

2.2.6.1. Etapa de desfășurare a programului Galileo

Regulamentul GNSS, completat recent de Regulamentul (CE) nr. 912/2010, avea drept obiectiv principal stabilirea unui cadru de guvernare stabil și eficace pentru gestionarea etapelor de dezvoltare și de desfășurare, pe baza unui model integrat care cuprindea delegări de sarcini către ASE. Dincolo de faptul că acest cadru s-a dovedit, până în prezent, satisfăcător, chiar dacă ar putea fi încă îmbunătățit, nu ar fi indicată modificarea semnificativă a acestuia pe termen scurt și mediu.

Având în vedere că desfășurarea nu va fi finalizată înainte de sfârșitul deceniului, modificarea substanțială a condițiilor de guvernare înainte de acest termen ar prezenta, cu siguranță, un risc pentru buna desfășurare a programului. Stabilitatea reprezintă garanția continuității și a coerenței în ceea ce privește, pe de o parte, acțiunile diferitelor părți interesate și, pe de altă parte, deciziile luate pe toată durata desfășurării programelor. În plus, ea asigură credibilitatea programelor față de terți.

În raportul său publicat în 2009, Curtea de Conturi a subliniat problemele create de schimbările prea frecvente în materie de gestionare care au avut loc înainte de 2007.

2.2.6.2. Exploatarea infrastructurilor

Gestionarea exploatării, care include întreținerea și reînnoirea infrastructurilor, cuprinde patru elemente: conceperea, construcția, operațiunile și furnizarea serviciilor. Din experiența dobândită cu EGNOS reiese că gestionarea acestor patru elemente nu poate fi împărțită și că, din contră, trebuie privilegiat modelul unei gestionări integrate.

În orice caz și ținând cont de experiența câștigată în ceea ce privește gestionarea programelor, este clar faptul că guvernarea exploatării, pe lângă integrarea celor patru elemente care o compun, ar trebui să respecte principiile următoare:

- să fie compatibilă cu rolul UE de proprietară a sistemelor, precum și cu rolul Comisiei de responsabilă de gestionarea programelor, Comisia fiind singura instanță decizională;

- să fie bazată pe un model simplu, integrat și care să ofere o linie de conduită clară și unică din partea sectorului public;

- să asigure un cadru stabil pe termen lung; să dispună de un anumit grad de flexibilitate în ceea ce privește gestionarea financiară și gestionarea personalului; să fie organizată pe o bază eficace, fiabilă și transparentă; să dispună de proceduri clare care să permită luarea rapidă a deciziilor;

- să fie în măsură să păstreze toate competențele și cunoștințele acumulate în timpul desfășurării programelor; trebuie păstrate, în special competențele ASE;

- să sporească simțul responsabilității din partea sectorului industrial și a conducătorului de proiect;

- să garanteze independența activităților de acreditare a securității sistemelor;

- să țină cont în mod corespunzător de natura publică a serviciilor oferite;

- să permită coordonarea, la scară europeană, a măsurilor de protecție a sistemelor, întrucât acestea prezintă un caracter deosebit de sensibil.

Toate acestea implică încredințarea gestionării exploatării unei structuri de sprijin plasate sub controlul Comisiei. În acest sens pot fi preconizate diferite posibilități.

În ceea ce privește EGNOS, structura de sprijin ar putea fi ASE, agenția UE, o nouă entitate publică sau o entitate operațională a Eurocontrol. Comisia intenționează să discute avantajele și dezavantajele fiecărei opțiuni înainte de a prezenta o propunere detaliată Parlamentului European și Consiliului, în 2012. Structura aleasă va trebui pusă la punct înainte de 2014.

În ceea ce privește Galileo, etapa de exploatare a primelor servicii va începe progresiv în 2014. În consecință, etapele de desfășurare și de exploatare se vor realiza în paralel timp de aproximativ cinci ani. În cursul acestei perioade, guvernarea programelor ar trebui să se adapteze progresiv la noile necesități care rezultă din furnizarea primelor servicii.

Este important de subliniat, de asemenea, faptul că operatorul va trebui să îndeplinească condițiile necesare pentru certificarea sa în calitate de prestator de servicii de navigație aeriană, în conformitate cu regulamentele privind cerul unic european.

Pe baza discuțiilor viitoare cu privire la cadrul financiar, Comisia va propune, în timp util, Parlamentului European și Consiliului diferite opțiuni privind structura de guvernare care trebuie stabilită pentru a gestiona exploatarea după finalizarea completă a infrastructurii.

Concluzie

Programele europene de radionavigație prin satelit depășesc capacitățile financiare și tehnice ale unui singur stat membru și, în consecință, țin în totalitate de competența UE. În plus, ținând cont în special de cerințele lor în materie de securitate, toate statele membre ale UE trebuie să fie implicate în aceste programe.

Începând cu reforma guvernării lor din anul 2007, Comisia a înregistrat mai multe succese: EGNOS a devenit operațional, obținând performanțe excelente, iar desfășurarea programului Galileo continuă să avanseze. În paralel au fost întreprinse mai multe acțiuni orizontale în materie de reglementare, pentru a însoți desfășurarea infrastructurilor, în ceea ce privește atât aspectele internaționale, cât și viitoarele utilizări.

Cu toate acestea, programele se confruntă în prezent cu noi provocări, determinate de materializarea anumitor riscuri identificate în prealabil de către Comisie și este necesar să se îmbunătățească organizarea programelor pentru a le spori eficacitatea. Proiectul a înregistrat costuri suplimentare, în special din cauza creșterii costului etapei de dezvoltare, a creșterii prețului lansatoarelor, a lipsei concurenței pentru atribuirea anumitor loturi și a cheltuielilor suplimentare legate de program.

În plus, ca urmare a situației economice a UE și a statelor sale membre, Comisia nu a solicitat până în prezent alocarea unor resurse suplimentare în cadrul financiar multianual actual, chiar dacă acest lucru cauzează întârzieri în ceea ce privește finalizarea desfășurării complete a programului Galileo și o creștere a costurilor globale.

Pentru a putea continua progresele fără a compromite obiectivele stabilite de Parlamentul European și de Consiliu, trebuie stabilită o nouă bază de lucru pentru programele europene de radionavigație prin satelit. Astfel, abordarea preconizată prevede menținerea și îmbunătățirea organizării actuale timp de cel puțin zece ani, această organizare urmând, totuși, să evolueze în funcție de necesitățile etapei de exploatare.

Pe plan politic rămân de luat mai multe decizii. Astfel, într-un context în care progresele economice și sociale ale Europei depind în mare măsură de controlul și de utilizarea tehnologiilor de vârf, precum cele privind fuziunea nucleară, spațiul, gestionarea traficului aerian, științele vieții, este important să se adopte decizii cu privire la mijloacele (inclusiv cele bugetare) necesare pentru a face față riscurilor inerente acestor tehnologii. De asemenea, este necesar să se extragă concluziile privind evoluția bugetului UE și distribuirea riscurilor între UE și statele sale membre. Deciziile care stabilesc principiile bugetare și financiare privind continuarea programelor europene de radionavigație prin satelit vor trebui să fie luate în paralel cu cele referitoare la cadrul de guvernare. Acesta din urmă trebuie să vizeze responsabilizarea într-o mai mare măsură a tuturor actorilor pentru a asigura o tranziție armonioasă către o viitoare structură de guvernare, intensificând totodată controlul proiectului și al costurilor asociate acestuia.

Adoptarea unor astfel de decizii cu caracter politic necesită timp și reflecție. Ulterior, Comisia va elabora propuneri detaliate, pe baza orientărilor care vor fi definite de Parlamentul European și de Consiliu în lumina prezentului raport.

Anexă

Tabel recapitulativ al utilizărilor și al consecințelor prevăzute ale programelor europene de radionavigație prin satelit

Domeniu | Descriere | Efect |

Transport rutier | - îmbunătățirea securității rutiere, în special în situațiile de urgență, pentru automobile, autocare și transportul de mărfuri periculoase - îmbunătățirea gestionării drumurilor și reducerea congestionării traficului, ajutorul acordat șoferilor datorită informațiilor în timp real privind traseul, drumurile și traficul - îmbunătățirea sistemelor de taxare rutieră și perceperea electronică a taxelor - îmbunătățirea nivelului serviciilor pentru călători | Reducerea duratei călătoriei și a consumului de carburant |

Logistică | - gestionarea mai eficace a containerelor în porturi sau în gările feroviare - îmbunătățirea nivelului serviciilor pentru clienți | Reducerea timpului de transport |

Transport maritim | - îmbunătățirea gestionării traficului, în special în porturi sau pe rutele cu trafic intens - îmbunătățirea securității traficului maritim - îmbunătățirea controlului transportului maritim de către serviciile de poliție, datorită unor controale mai rapide - ajutorul acordat navelor aflate în pericol | Îmbunătățirea capacității de gestionare a porturilor Reducerea sarcinii administrative și a întârzierilor |

Transport aerian | - facilitarea utilizării aeroporturilor mai puțin echipate de către aviația civilă - contribuția la obiectivele generale ale politicii privind cerul unic și ale programului SESAR - îmbunătățirea gestionării traficului și a securității în aeroporturi | Reducerea numărului de zboruri anulate, îmbunătățirea capacității aeroporturilor, în special a aeroporturilor mici |

Agricultură | - îmbunătățirea conceperii și a actualizării cadastrului - posibilitatea de a practica agricultura de precizie și monitorizarea producției - îmbunătățirea controlului privind utilizarea subvențiilor europene | Creșterea cu 10-20% a productivității agricultorilor, reducerea costurilor de punere în aplicare a PAC |

Pescuit | - supravegherea navelor | Reducerea sarcinii administrative și a întârzierilor |

Ajutor acordat țărilor terțe | - furnizarea către țările în curs de dezvoltare a unei infrastructuri ușor de întreținut pentru a le acoperi necesitățile de bază, în special în ceea ce privește transporturile | Instrument suplimentar de politică externă |

Comunicații mobile | - creșterea numărului serviciilor oferite de aparatele telefonice, precum și a calității acestora | O nouă ofertă de servicii |

Activități maritime | - îmbunătățirea operațiunilor de căutare și de salvare | Reducerea numărului de victime |

Securitate | - ajutorul acordat statelor membre în lupta împotriva terorismului, a criminalității și a imigrației clandestine | Consolidarea securității |

Persoane cu handicap, bolnave și în vârstă | - îmbunătățirea instrumentelor de ajutor pentru deplasare pentru persoanele în vârstă, cu handicap și bolnave, pentru a le ușura mobilitatea | Îmbunătățirea calității vieții |

Pescuit și transport maritim | - supravegherea navelor - monitorizarea operațiunilor de salvare | Posibilitatea de a realiza o supraveghere Limitarea frecvenței și a gravității deversărilor de petrol |

Energie | - monitorizarea transportului de energie - participarea la securitatea instalațiilor producătoare de energie | Optimizarea rețelei |

Protecția mediului și protecția civilă | - îmbunătățirea gestionării crizelor, inclusiv în țările terțe - îmbunătățirea securității echipelor de salvare | Reducerea timpului de intervenție Consolidarea monitorizării |

Glosar – Lista acronimelor

Agenția UE: Agenția GNSS European

- Sarcinile sale se concentrează, în principal, pe acreditarea în materie de securitate și pe pregătirea pentru comercializare a sistemelor europene de radionavigație prin satelit [noul temei juridic al acestei agenții este Regulamentul (UE) nr. 912/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 22 septembrie 2010 de instituire a Agenției GNSS European, de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1321/2004 al Consiliului privind crearea unor structuri de gestionare a programelor europene de radionavigație prin satelit și de modificare a Regulamentului (CE) nr. 683/2008 al Parlamentului European și al Consiliului].

ASE: Agenția Spațială Europeană

- Agenția Spațială Europeană este o organizație internațională și reprezintă, pentru Europa, o poartă de acces la spațiu. Misiunea sa constă în configurarea activităților de dezvoltare a capacităților spațiale europene și asigurarea faptului că cetățenii europeni beneficiază de pe urma investițiilor realizate în domeniul spațial.

CS: „Commercial Service” .

- De o precizie centimetrică, serviciul comercial (CS - Commercial Service ) este criptat, permițând dezvoltarea unor aplicații în scopuri profesionale sau comerciale, datorită unor performanțe sporite sau unor date cu o valoare adăugată superioară valorii datelor oferite de „serviciul deschis”.

Cospas-Sarsat:

- Programul Cospas-Sarsat transmite semnale de alertă și date de localizare precise și fiabile, astfel încât autoritățile de căutare și de salvare (SAR) să poată veni în ajutorul utilizatorilor aflați în pericol, în principal în sectorul maritim și în cel aerian.

- Obiectivul sistemului este de a reduce, în măsura posibilului, termenele de transmitere a semnalelor de alertă către serviciile SAR, precum și timpul necesar pentru localizarea pericolului și acordarea asistenței. Acest timp de reacție are un impact direct asupra probabilității de supraviețuire a unei persoane aflate în pericol pe mare sau pe uscat.

EGNOS: „European Geostationary Navigation Overlay Service ”, respectiv Serviciul european geostaționar mixt de navigare.

- Este vorba despre primul pas al Europei în domeniul navigației prin satelit. El a fost dezvoltat cu scopul de a spori fiabilitatea și precizia navigației prin satelit, completând sistemul american GPS.

- EGNOS îmbunătățește serviciile existente de navigație prin satelit pentru aplicații critice, precum pilotarea sau aterizarea unui avion ori traversarea unui canal de către un vapor.

ESSP: „European Satellite Services Provider ”.

- Obiectivul acestei companii, create în 2001, este de a asigura exploatarea sistemului EGNOS.

FOC: „Full Operational Capability” .

- Capacitatea operațională totală va fi atinsă în momentul în care va fi finalizată întreaga infrastructură terestră și spațială a programului Galileo.

Galileo:

- Galileo este sistemul global de radionavigație prin satelit dezvoltat de Uniunea Europeană. El este compus dintr-o constelație de sateliți pe orbită și din infrastructura terestră asociată.

- El va furniza informații de poziționare de o precizie și de o fiabilitate fără precedent. Datorită configurării sale viitoare, Galileo va oferi o acoperire totală a pământului, fiecare punct fiind acoperit în orice moment de șase până la opt sateliți. Acest lucru va permite, pentru întreaga planetă, punerea la dispoziție a unor date de poziționare complete și foarte precise.

GNSS: „Global Navigation Satellite System” .

- Acest termen reprezintă numele generic al sistemelor de navigație prin satelit care furnizează o geopoziționare cu acoperire globală. Prin extensie, el include, de asemenea, sistemele de augmentare la nivel regional, precum EGNOS sau echivalentul său american, respectiv WAAS.

GPS: „Global Positioning System” .

- GPS este sistemul american de geolocalizare prin satelit și funcționează la nivel mondial.

IOC: „Initial Operational Capability ”.

- Configurația minimă a sistemului Galileo pentru furnizarea primelor servicii. Această etapă este așteptată în momentul în care primii 18 sateliți vor fi operaționali.

OS: „Open Service” .

- De o precizie de poziționare metrică, serviciul deschis (OS - Open Service ) este liber accesibil, se adresează pieței de masă și este destinat navigației pentru autovehicule și serviciilor de poziționare ale telefoanelor mobile. Gratuit pentru utilizator și furnizând informații de poziționare și de sincronizare, el este destinat aplicațiilor de masă ale radionavigației prin satelit.

PRS: „Public Regulated Service ”.

- Rezervat utilizatorilor autorizați de guverne, pentru aplicațiile sensibile care necesită un nivel ridicat de continuitate a serviciului, serviciul public reglementat (PRS - Public Regulated Service ) va fi criptat și mai rezistent, datorită mecanismelor sale anti-bruiaj și sistemului său fiabil de detectare a avariilor. Acest serviciu este destinat sectorului siguranței și al infrastructurilor strategice (de exemplu, energie, telecomunicații, finanțe).

Regulament: Regulamentul (CE) nr. 683/2008 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 iulie 2008 privind punerea în aplicare în continuare a programelor europene de radionavigație prin satelit (EGNOS și Galileo)

- Acest regulament stabilește regulile referitoare la continuarea punerii în aplicare a programelor europene de radionavigație prin satelit, inclusiv cele referitoare la guvernare și la contribuția financiară a Comunității.

SAR: „Search and Rescue ”.

- Serviciul de căutare și de salvare (SAR - Search and Rescue Service ) mondial al programului Galileo va contribui la transmiterea de semnale de alertă către un centru de coordonare a salvărilor, care detectează semnalele de urgență emise de balize și le transmite acestora mesaje.

SESAR: „Single European Sky Air Traffic Management Research ”.

- SESAR este numele programului care urmărește să furnizeze Europei sisteme performante de gestionare a traficului aerian, pentru a moderniza sistemele actuale. Acest program este pilonul tehnologic al programului Cerul Unic.

SoL: „Safety of Life ”.

- Serviciul privind siguranța vieții (SoL - Safety of Life ) va informa în mod automat utilizatorii, în câteva secunde, cu privire la orice avarie a unui satelit sau la orice problemă similară care îi afectează funcționarea. Acest serviciu va fi disponibil pentru aplicații critice în domeniul securității, precum exploatarea trenurilor, ghidarea automobilelor, navigația și aviația. Acest serviciu răspunde, de asemenea, cerințelor de continuitate, de disponibilitate și de precizie impuse în anumite sectoare și include o funcție de integritate care permite prevenirea utilizatorului în caz de avarie a sistemului.

-

[1] GNSS: Global Navigation Satellite System - Sistemul global de navigație prin satelit.

[2] C(2008) 8378, 12.12.2008.

[3] Regulamentul stabilește că etapa de dezvoltare cuprinde „construcția și lansarea primilor sateliți, realizarea primelor infrastructuri terestre, precum și toate lucrările și operațiunile necesare care permit validarea sistemului pe orbită”.

[4] În cadrul unei viitoare comunicări a Comisiei cu privire la dezvoltarea politicii industriale pentru spațiu, această situație de pe piețe și consecințele sale vor fi tratate într-un mod mai global.

[5] Din cauza pierderii satelitului în timpul lansării sau pe orbită.

[6] Sursă: Studii de piață ale agenției UE (instrumente de monitorizare și de previziuni referitoare la piețele GNSS – cifre din 2010). Valoarea totală a beneficiilor nete generate de Galileo și EGNOS în perioada 2010-2027 va depinde de data de punere în funcțiune complet operațională a programului Galileo. Fiecare an de întârziere va reduce valoarea beneficiilor de la 10% la 15%, atât din cauza pierderilor de venituri generate, cât și a dezvoltării de soluții alternative și de sisteme concurente.

[7] COM(2010) 700, 19.10.2010.

[8] Sursă: Raport de monitorizare a pieței GNSS (2010) al agenției UE.

[9] Toți acești factori combinați reprezintă o sumă echivalentă necesităților de finanțare suplimentară.

[10] Au fost organizate mai multe reuniuni între serviciile Comisiei și cele ale ASE, în special în timpul verii din 2010.

[11] Sateliții sunt concepuți pentru o durată de viață de 12 ani. Durata de viață a infrastructurilor terestre este mai scurtă.

[12] Aceste consultări au avut loc în cursul verii din 2010, în cadrul studiului referitor la exploatarea programelor realizat de către consultanți independenți.

[13] COM(2010) 700.

[14] Valoarea acestor beneficii este corelată cu data finalizării etapei de desfășurare. Din acest motiv, ultimele întârzieri au avut un efect negativ asupra randamentului prevăzut al sistemelor (a se vedea nota de subsol 6).