GLOSAR

Abordarea Leader : Metodă prin care se urmăreşte îndeplinirea obiectivelor aferente politicii de dezvoltare rurală a UE printr-o implementare bazată pe abordarea ascendentă ("de jos în sus") şi nu pe abordarea descendentă tradiţională ("de sus în jos"). "Leader" este acronimul în limba franceză pentru "Liaison Entre Actions de Développement de l'Économie Rurale" (legături între acţiuni de dezvoltare rurală).

Axa 4 : În perioada de programare 2007-2013, sprijinul pentru dezvoltarea rurală se acordă prin intermediul a patru axe, care constituie grupuri coerente de măsuri. Axa 4 reprezintă abordarea Leader.

Buna gestiune financiară : Gestiunea corectă şi transparentă a bugetului UE în conformitate cu Regulamentul financiar şi, în special, cu principiile economicităţii, eficienţei şi eficacităţii.

Efectul de "balast" (efectul deadweight) : Situaţia în care un proiect subvenţionat ar fi fost integral sau parţial realizat chiar şi fără ajutorul acordat.

GAL : Grup de acţiune locală, care reprezintă un parteneriat public-privat local, responsabil de elaborarea propunerii de strategie locală de dezvoltare şi de selectarea proiectelor.

Măsură : Sistem de ajutor financiar pentru punerea în aplicare a unei politici. O măsură defineşte normele aplicabile proiectelor care pot fi finanţate.

Perioadă de programare : Cadrul multianual de planificare şi de implementare a politicilor UE, cum ar fi dezvoltarea rurală; perioada curentă este 2007-2013.

Program de dezvoltare rurală : Document elaborat de statul membru şi aprobat de Comisie în vederea planificării şi a implementării politicii de dezvoltare rurală a UE.

Program Leader : Document elaborat de statul membru şi aprobat de Comisie în vederea planificării şi a implementării abordării Leader. Primul program Leader a vizat perioada 1991-1993, fiind urmat de Leader II (1994-1999). Acest audit se referă la Leader+ (2000-2006) şi la axa 4 Leader (2007-2013), aceasta din urmă făcând parte din programele de dezvoltare rurală.

Stat membru : În contextul acestui audit, autorităţile responsabile de gestionarea programelor Leader. În acest sens, statele membre desemnează o autoritate de management. Fiecare regiune din state membre precum Germania, Spania şi Italia dispune de un program separat şi de o autoritate proprie de management.

UE : Uniunea Europeană.

Valoare adăugată : În contextul acestui audit, beneficiile rezultate în urma abordării Leader, cum ar fi o mai bună identificare a nevoilor şi a soluţiilor pe plan local, un grad mai mare de angajament la nivelul părţilor interesate de la nivel local şi perspective mai bune de inovare.

SINTEZĂ

I. Leader este o metodă prin care se urmăreşte îndeplinirea obiectivelor aferente politicii de dezvoltare rurală a UE printr-o implementare ascendentă spre deosebire de abordarea tradiţională descendentă. În comparaţie cu metodele de finanţare tradiţionale, abordarea Leader presupune costuri şi riscuri mai mari, ca urmare a unui nivel de implementare suplimentar, precum şi a delegării controlului bugetului UE unui număr mare de parteneriate locale (GAL-uri: grupuri de acţiune locală).

II. Costurile şi riscurile suplimentare aferente Leader se justifică prin valoarea adăugată care ar trebui să rezulte din abordarea ascendentă şi bazată pe parteneriat – cum ar fi, o mai bună identificare a nevoilor şi a soluţiilor pe plan local, un grad mai mare de angajament la nivelul părţilor interesate de la nivel local şi perspective mai bune de inovare.

III. Curtea a examinat în ce măsură implementarea abordării Leader a permis obţinerea unei valori adăugate, minimizând în acelaşi timp riscurile pentru buna gestiune financiară. Curtea a evaluat performanţa GAL-urilor în ceea ce priveşte implementarea programelor Leader+ pentru perioada 2000-2006, pentru care ultimele cheltuieli s-au efectuat în 2009. Curtea a evaluat, în egală măsură, strategiile elaborate de GAL-uri pentru axa 4, strategii în care sunt expuse planurile lor privind implementarea abordării Leader în perioada 2007-2013.

IV. Modul în care GAL-urile au implementat abordarea Leader a limitat potenţialul de valoare adăugată care se urmăreşte a se obţine prin intermediul "caracteristicilor Leader", deşi Curtea a identificat unele exemple de bune practici. Abordarea ascendentă s-a aplicat în mod limitat în cazul GAL-urilor care au acordat majoritatea granturilor propriilor organizaţii membre; valoarea adăugată potenţială a parteneriatului nu s-a obţinut în cazul GAL-urilor al căror proces decizional era dominat de autorităţile locale; puţine GAL-uri au reuşit să demonstreze că strategiile sau proiectele lor conţineau o inovaţie sau că făceau posibilă o interacţiune între diferite sectoare. GAL-urile nu s-au concentrat pe îndeplinirea obiectivelor cuprinse în strategiile lor locale.

V. De asemenea, Curtea a constatat deficienţe legate de buna gestiune financiară a GAL-urilor. În special, unele GAL-uri au acordat granturi pentru proiecte fără să ia în considerare aspectul referitor la eficienţă. Procedurile nu au fost întotdeauna transparente şi nu demonstrau în mod suficient faptul că deciziile luate de GAL-uri aveau o bază obiectivă, lipsită de orice conflict de interese. Aceste deficienţe sunt asemănătoare celor semnalate deja de Curte în Raportul anual privind exerciţiul 2000.

VI. Comisia şi statele membre nu au dat dovadă de suficientă exigenţă şi sunt într-o anumită măsură responsabile alături de GAL-uri pentru limitarea valorii adăugate potenţiale a abordării Leader. Comisia şi statele membre nu au luat măsuri suficiente pentru a limita costurile şi riscurile. La zece ani de la auditul desfăşurat anterior de Curte referitor la Leader, continuă să existe aceleaşi deficienţe.

VII. Comisia nu a demonstrat încă eficacitatea sau eficienţa cheltuielilor, valoarea adăugată obţinută prin implementarea abordării Leader, măsura în care riscurile cunoscute s-au concretizat sau costurile reale ale implementării respective.

VIII. Având în vedere deficienţele persistente, Curtea recomandă Comisiei şi statelor membre să clarifice dispoziţiile vizând reducerea riscului privind efectul de "balast" şi să ia toate măsurile în vederea respectării acestora, precum şi să se asigure că procedurile de selecţie a proiectelor se realizează în condiţii de obiectivitate şi se consemnează în mod corespunzător şi că principiul de parteneriat este respectat în practică. Este nevoie de proceduri solide prin care să se evite orice risc de conflict de interese, astfel încât să se asigure conformitatea cu Regulamentul financiar. Aceasta presupune întocmirea de declaraţii de interese, neparticiparea la selecţia şi evaluarea proiectelor, precum şi semnalarea cazurilor de posibil conflict de interese autorităţii de management.

IX. Pentru restul perioadei 2007-2013, Comisia ar trebui să se asigure că statele membre cer GAL-urilor să stabilească obiective măsurabile, specifice zonei în cauză, care să poată fi atinse prin programul Leader. Statele membre ar trebui să ceară GAL-urilor să răspundă de îndeplinirea obiectivelor strategice locale ale acestora, de obţinerea unei valori adăugate prin intermediul abordării Leader, precum şi de eficienţa cheltuielilor aferente granturilor şi a cheltuielilor de exploatare.

X. Activităţile de monitorizare ar trebui reorientate spre valoarea adăugată a abordării Leader, precum şi spre eficienţă şi eficacitate şi în completarea lor ar trebui să se aducă date obţinute pe baza unor sisteme de supraveghere şi de control, astfel încât Comisia să dispună de informaţii suficiente, fiabile şi relevante pentru a putea răspunde de valoarea adăugată şi de buna gestiune financiară în ceea ce priveşte programele Leader.

INTRODUCERE

1. Leader reprezintă metoda "de jos în sus" (ascendentă) de implementare a politicii de dezvoltare rurală. Prezintă şapte caracteristici (a se vedea figura 1). Sprijinul financiar se acordă unor "grupuri de acţiune locală" (cunoscute, în general, sub denumirea de GAL) în scopul implementării unor strategii locale de dezvoltare, în special prin atribuirea de granturi unor proiecte locale [1] (a se vedea anexa pentru exemple de proiecte finanţate). GAL-urile reprezintă parteneriate între reprezentanţi ai sectorului public şi cel privat (sau nonprofit) din comunităţi rurale de dimensiuni reduse [2].

FIGURA 1

CELE ŞAPTE CARACTERISTICI-CHEIE ALE ABORDĂRII LEADER

+++++ TIFF +++++

2. Reglementările UE prevăd obiectivele politicii şi cadrul juridic. Statele membre stabilesc programele naţionale sau regionale pentru implementarea abordării Leader, care sunt aprobate de Comisie. Potenţialele GAL-uri elaborează strategii locale în concordanţă cu cerinţele de la nivel naţional sau regional şi depun la autorităţile în cauză cereri de finanţare. Statele membre sunt responsabile de selecţia GAL-urilor, de plata ajutorului UE şi a cofinanţării naţionale, precum şi de monitorizarea şi controlul implementării. GAL-urile sunt responsabile de selectarea proiectelor care urmează a fi finanţate. În unele state membre, responsabilitatea selectării proiectelor în limita unei alocări financiare anuale revine GAL-urilor, prelucrarea cererilor de granturi şi plata granturilor fiind efectuate de autorităţile naţionale sau regionale. Alte state membre alocă GAL-urilor responsabilitatea pentru întregul proces, prevăzându-se bugete anuale sau multianuale pentru plata granturilor.

3. Prima perioadă a programului Leader a debutat în 1991 ca o "iniţiativă comunitară" şi a fost urmată de Leader II (1994-1999) şi de Leader+ (2000-2006) [3]. Deşi teoretic perioada Leader+ s-a încheiat în 2006, implementarea proiectelor şi cheltuielile aferente au putut continua până la mijlocul anului 2009. Existau 893 de GAL-uri pentru Leader+ în statele UE-15 şi 281 în noile state membre. Contribuţia finală din partea UE la programul Leader+ va fi în jur de 2,1 miliarde de euro.

4. Începând din 2007, Leader a fost integrat în regulamentul privind dezvoltarea rurală [4] în calitate de abordare alternativă pentru îndeplinirea obiectivelor aferente celor trei axe "generale" ale politicii (a se vedea caseta 1).

CASETA 1

CELE PATRU AXE ALE POLITICII DE DEZVOLTARE RURALĂ PENTRU PERIOADA 2007-2013

Axa 1 : măsuri având ca obiectiv ameliorarea competitivităţii agriculturii şi a silviculturii prin sprijinirea restructurării, a dezvoltării şi a inovației.

Axa 2 : măsuri având ca obiectiv ameliorarea mediului şi a spaţiului rural, prin sprijinirea gestionării terenurilor.

Axa 3 : măsuri având ca obiectiv ameliorarea calității vieții în mediul rural şi promovarea diversificării activităţilor economice.

Axa 4 : utilizarea abordării Leader pentru îndeplinirea obiectivelor aferente axelor 1-3.

5. În 2007 şi la începutul anului 2008, Comisia a aprobat majoritatea programelor de dezvoltare rurală, naţionale şi regionale, pentru perioada 2007-2013. Până la sfârşitul anului 2009, statele membre selectaseră peste 2000 de GAL-uri pentru axa 4. Cheltuielile UE planificate pentru axa Leader în cadrul perioadei de programare curente însumează în jur de 5,5 miliarde de euro (a se vedea figura 2) [5], la care se mai adaugă cofinanţarea publică naţională în valoare de 3,4 miliarde de euro.

6. Ipoteza pe care se bazează abordarea Leader este că se obţine o valoare adăugată în comparaţie cu implementarea tradiţională descendentă [6]. Abordările ascendente şi interacţiunea dintre diferite sectoare la nivel local ar trebui să mobilizeze potenţialul local. Grupurile locale ar trebui să fie cele mai în măsură să identifice soluţii locale integrate şi inovatoare la probleme locale, faţă de care pot avea o capacitate de reacţie mai mare. Participarea la procesul decizional local ar trebui să genereze entuziasm şi un angajament sporit, putând, astfel, determina pe plan local o dezvoltare rurală mai bună, mai sustenabilă [7]. Obţinerea implicării comunităţii prin abordarea ascendentă poate de asemenea duce la un impact mai puţin tangibil, cum ar fi consolidarea capacităţilor şi autonomizarea populaţiei locale [8] (a se vedea figura 3).

FIGURA 2

FONDURI UE PROGRAMATE PENTRU AXA 4 LEADER (2007-2013), PE STATE MEMBRE

+++++ TIFF +++++

7. GAL-urile reprezintă un nivel de implementare suplimentar, ceea ce antrenează anumite costuri. Delegarea procesului decizional către parteneriatele locale presupune de asemenea riscuri pentru buna gestiune financiară a fondurilor UE din perspectiva corectitudinii, a transparenţei şi a obligaţiei de a răspunde de gestiune, precum şi din perspectiva economicităţii, a eficienţei şi a eficacităţii. În cadrul auditului anterior realizat de Curte cu privire la programul Leader, în scopul Raportului anual privind exerciţiul 2000 [9], s-au identificat o serie de deficienţe grave referitor la gestiunea financiară efectuată de GAL-uri: riscul privind efectul de "balast" ca urmare a acordării retroactive de granturi proiectelor de către GAL-uri; lipsa de transparenţă în procesul de selecţie a proiectelor; posibile conflicte de interese; cheltuieli de exploatare ridicate şi proceduri de lungă durată. Comisia a răspuns declarând că este conştientă de riscuri. Reacţia principală a Comisiei a fost de a încuraja bunele practici şi buna gestiune financiară prin furnizarea de îndrumări şi prin schimbul de informaţii [10].

FIGURA 3

ROLUL GAL-URILOR ÎN IMPLEMENTAREA ABORDĂRII LEADER

+++++ TIFF +++++

SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

8. După cum s-a menţionat anterior, abordarea Leader determină costuri şi riscuri suplimentare faţă de unele metode mai tradiţionale, centralizate, de implementare a politicii de dezvoltare rurală, însă, în egală măsură, are potenţialul de a produce o valoare adăugată prin intermediul celor şapte caracteristici Leader. Aceasta duce la întrebarea de audit formulată de Curte: Leader a fost implementat astfel încât să se obţină o valoare adăugată, reducându-se la minimum riscurile pentru buna gestiune financiară?

9. Auditul Curţii a avut la bază următoarele elemente:

chestionare de audit completate de un eşantion aleatoriu de 202 GAL-uri din 23 de state membre;

o examinare a documentaţiei pentru 27 dintre aceste GAL-uri;

audit la faţa locului şi exemple de studii de caz pentru 13 dintre aceste GAL-uri şi peste 60 de proiecte tipice pentru gama de proiecte finanţate de GAL-urile în cauză (a se vedea lista de proiecte din anexă);

audit al autorităţilor de management ale celor 11 programe Leader vizate, programe care constituie împreună peste 40 % din fondurile EU programate pentru perioada 2007-2013;

audit al activităţilor Comisiei în legătură cu Leader.

În prima jumătate a anului 2009, perioada în care s-au desfăşurat activităţile de audit pe teren, GAL-urile încheiaseră recent implementarea strategiilor lor locale de dezvoltare Leader+ 2000-2006 [11] şi fuseseră selectate de statele membre pe baza strategiilor lor pentru axa 4, în care sunt expuse planurile acestora privind implementarea abordării Leader în perioada 2007-2013. Cu excepţia Germaniei şi a regiunii Aragon (Spania), GAL-urile nu demaraseră încă procesul de implementare a strategiilor lor pentru axa 4.

10. Curtea a desprins din legislaţie şi dintr-un număr de documente şi publicaţii ale Comisiei o serie de criterii privind "bunele practici" [12]. Curtea a examinat performanţa GAL-urilor selectate, pentru perioada aferentă Leader+, atât în funcţie de aceste criterii, cât şi din perspectiva strategiilor acestora pentru axa 4. Auditul s-a desfăşurat la sediile GAL-urilor pentru a permite o examinare a întregii documentaţii relevante, precum şi discuţii cu personalul şi membrii GAL cu privire la context şi la strategia adoptată. Proiectele selectate au fost verificate de asemenea la faţa locului şi au avut loc interviuri cu promotorii de proiecte.

Pentru cazurile în care s-au identificat fie deficienţe, fie bune practici, s-a procedat la examinarea informaţiilor aferente privind evaluarea şi monitorizarea la nivel regional sau naţional, precum şi la examinarea procedurilor şi a sistemelor de control aferente pentru a se determina în ce măsură practicile sau deficienţele respective erau reprezentative. Curtea a examinat performanţa Comisiei şi a statelor membre în ceea ce priveşte activităţile lor de gestionare, de monitorizare, de evaluare şi de supraveghere referitor la Leader pe baza programelor naţionale şi regionale şi a normelor operaţionale, precum şi pe baza rezultatelor inspecţiilor, a rapoartelor de implementare şi a evaluărilor. Auditul a inclus evaluarea desfăşurată de Comisie cu privire la axa 4 a celor 11 programe de dezvoltare rurală vizate şi GAL-urile selectate de statele membre pentru axa 4.

11. Observaţiile sunt structurate în funcţie de principalele responsabilităţi, după cum urmează:

implementarea de către GAL-uri a caracteristicilor Leader;

calitatea gestiunii financiare efectuate de GAL-uri;

gestionarea de către Comisie şi de către statele membre a programelor Leader;

activităţile de monitorizare şi de evaluare ale Comisiei şi ale statelor membre.

TABELUL 1

GAL-URILE SELECTATE ŞI BUGETELE PENTRU IMPLEMENTAREA STRATEGIILOR PENTRU AXA 4

(milioane de euro) |

Referinţă GAL | Stat membru (regiune) | Bugetul pentru axa 4 2007-2013 [1001] |

DE-BY | Germania (Bavaria) [1002] | 2,6 |

DE-MV | Germania (Mecklenburg-Pomerania Occidentală) [1002] | 5,4 |

IE | Irlanda | 14,6 |

EL | Grecia | 6,5 |

ES-A | Spania (Aragon) | 7,1 |

ES-CM | Spania (Castilia-La Mancha) | 3,9 |

FR (PL) | Franţa (Loara) | 1,5 |

FR (LR) | Franţa (Languedoc-Roussillon) | 3,2 |

IT-TOS | Italia (Toscana) | 7,6 |

HU | Ungaria | 5,9 |

PL (WP) | Polonia (Pomorskie) | 4,3 |

PL (WŚ) | Polonia (Świętokrzyskie) | 2,1 |

PT | Portugalia | 6,0 |

OBSERVAŢII

IMPLEMENTAREA DE CĂTRE GAL-URI A CARACTERISTICILOR LEADER PENTRU A OBŢINE O VALOARE ADĂUGATĂ

MODUL ÎN CARE GAL-URILE AU IMPLEMENTAT ABORDAREA LEADER A LIMITAT POTENŢIALUL DE VALOARE ADĂUGATĂ CARE SE URMĂREŞTE A SE OBŢINE PRIN INTERMEDIUL "CARACTERISTICILOR LEADER", DEŞI CURTEA A IDENTIFICAT O SERIE DE EXEMPLE DE BUNE PRACTICI

ABORDAREA ASCENDENTĂ

12. Abordarea ascendentă urmăreşte să încurajeze participarea la dezvoltarea rurală locală prin implicarea comunităţii locale, a grupurilor de interese sociale şi economice şi a reprezentanţilor instituţiilor publice şi private. Comunitatea locală ar trebui să fie implicată în procesul de identificare a celei mai relevante strategii locale şi în implementarea activităţilor (proiectelor) necesare pentru îndeplinirea obiectivelor aferente strategiei locale.

Toate GAL-urile au obţinut un anumit grad de implicare a comunităţii locale, însă unele dintre ele au acordat majoritatea granturilor din cadrul Leader+ propriilor organizaţii membre

13. GAL-urile au apelat la diverse mijloace pentru a informa comunitatea locală cu privire la posibilităţile de a obţine granturi pentru proiecte: în cadrul unor reuniuni şi a unor evenimente publice, prin intermediul unor broşuri şi al unor publicaţii, pe site-urile GAL-urilor în cauză, precum şi prin intermediul membrilor GAL-urilor. Astfel, GAL-urile nu numai că au răspuns cererii existente de granturi, ci este posibil să fi încurajat, de asemenea, alţi actori locali să aibă în vedere noi investiţii sau alte proiecte. De exemplu, GAL din Toscana (Italia) dispunea de un punct de informare în incinta camerei de comerţ locale. Programele Leader au fost mediatizate de asemenea prin intermediul presei locale şi al panourilor plasate la locul de realizare a proiectelor. În Ungaria, GAL a sporit vizibilitatea programului Leader cu ajutorul unor pancarte situate la intrarea în fiecare sat.

+++++ TIFF +++++

Foto 1: Ungaria - Pancarte care informează că satul a participat la programul Leader

14. De asemenea, toate GAL-urile dispuneau de birouri locale, al căror personal furniza sprijin promotorilor de proiecte în scopul pregătirii cererilor de granturi [13]. Acest "serviciu de consultanţă gratuit" a reprezentat un factor important de încurajare a depunerii cererilor de granturi, având în vedere că unii promotori fără experienţă, în special promotori de proiecte de dimensiuni reduse, ar fi putut fi, altfel, descurajaţi de procedurile complexe şi de lungă durată (a se vedea punctul 70).

15. În timp ce numeroase proiecte au beneficiat de granturi pentru obiective clar definite, şi anume pentru investiţii, studii sau evenimente, unele GAL-uri au dat dovadă de iniţiativă şi s-au implicat în activităţi de cooperare cu actori locali în vederea discutării şi a elaborării unor proiecte cu o dimensiune strategică mai mare pornind de la primele idei. De exemplu, în Mecklenburg-Pomerania Occidentală (Germania), GAL a constituit grupuri de lucru, denumite "celule de inovare", cu scopul de a îndruma şi de a sprijini promotori de proiecte mai complexe. GAL din Irlanda a angajat "agenţi de dezvoltare", a căror sarcină era de a identifica şi de a dezvolta în mod intens idei de proiecte care urmau să contribuie la îndeplinirea obiectivelor strategiei (a se vedea caseta 2).

CASETA 2

ROLUL AGENŢILOR DE DEZVOLTARE PENTRU PROIECTE, DIN CADRUL GAL DIN IRLANDA

Agenţii de dezvoltare erau responsabili de analiza, identificarea, elaborarea, stimularea şi promovarea de activităţi şi de iniţiative. Agentul responsabil de "sectorul alimentar", de exemplu, era însărcinat cu dezvoltarea şi marketingul mărcii regionale pentru produse alimentare locale, cu dezvoltarea unor iniţiative agricole alternative etc. Agentul în cauză dispunea de un "blog" activ, organiza şi participa la reuniuni şi evenimente, încuraja şi asista dezvoltarea unor proiecte derulate de către specialişti din sectorul alimentar.

16. Toate GAL-urile auditate au atribuit granturi unor proiecte promovate de propriile organizaţii membre. Programul Leader+ implementat de GAL din Bavaria (Germania) a implicat doar 12 promotori de proiecte diferiţi, dintre care şase aveau o legătură directă cu GAL-ul în cauză. Pentru şase dintre cele 11 GAL-uri din cadrul Leader+, astfel de granturi au reprezentat între 50 % şi peste 90 % din total (a se vedea figura 4). Granturile disponibile pentru ceilalţi membri ai comunităţii erau, astfel, reduse, ceea ce a limitat posibilităţile acestora de a se implica prin derularea unor proiecte.

FIGURA 4

GRANTURI PE CARE GAL-URILE ŞI LE-AU ATRIBUIT LOR ŞI PROPRIILOR ORGANIZAŢII MEMBRE [14]

+++++ TIFF +++++

17. Toate GAL-urile au implicat, într-o măsură sau alta, comunitatea locală în elaborarea strategiilor pentru axa 4. GAL-urile din Franţa (Languedoc-Roussillon) şi Bavaria au organizat ateliere tematice în cadrul unui proces participativ cu scopul de a identifica, pentru zona în cauză, punctele forte, punctele slabe, oportunităţile şi riscurile (SWOT – strengths, weaknesses, opportunities and threats) şi de a dezbate strategia de urmat. Toate GAL-urile au organizat reuniuni publice pentru a furniza explicaţii cu privire la programul Leader şi pentru a colecta idei pentru proiecte, însă în Toscana, Irlanda, Portugalia şi Castilia-La Mancha (Spania), nu era clar în ce mod sau în ce măsură activităţile de consultare influenţaseră analiza SWOT a GAL-urilor sau procesul de stabilire a obiectivelor strategiei locale. Scopul principal al acestor activităţi de consultare a fost de a stimula şi a evalua nivelul de cerere pentru diferitele măsuri, precum şi de a colecta propuneri de proiecte.

PARTENERIATELE PUBLIC-PRIVAT LOCALE

18. Una dintre caracteristicile-cheie ale abordării Leader o constituie faptul că luarea deciziilor nu ar trebui să revină autorităţilor publice, ci unui parteneriat local mai extins, în care administraţia locală este implicată, însă nu deţine votul majoritar [15]. Implicarea comunităţii poate fi sporită acordând tuturor părţilor interesate locale posibilitatea de a face parte din GAL şi asigurându-se că toţi actorii-cheie locali sunt reprezentaţi.

Nu toate GAL-urile au reuşit să creeze un parteneriat public-privat eficace

19. GAL-urile din Polonia şi Aragon erau asociaţii cu politici de participare deschisă, prin care se încuraja aderarea oricărui rezident sau a oricărei organizaţii interesate de la nivel local. GAL din Aragon, de exemplu, număra în jur de 500 de membri (a se vedea tabelul 2). În schimb, în Grecia, numărul membrilor GAL era mai mic, aceştia aderând pe bază de invitaţie, ceea ce are ca efect potenţial excluderea altor organizaţii şi rezidenţi de pe plan local care ar fi putut aduce o contribuţie suplimentară la parteneriatul în cauză (a se vedea caseta 3).

TABELUL 2

COMPONENŢA GAL-URILOR CREATE PENTRU LEADER+

+++++ TIFF +++++

CASETA 3

COMPONENŢA GAL DIN GRECIA

Aderarea la GAL-ul creat pentru Leader+ se efectua pe bază de invitaţie, actorii locali fiind reprezentaţi în număr mic, iar modul în care GAL era structurat putea permite sectorului public să influenţeze luarea deciziilor. GAL era organizat sub forma unei societăţi cu 15 acţionari, iar municipalităţile locale deţineau 97 % din capitalul social. Consiliul de administraţie, format din nouă reprezentanţi ai principalelor municipalităţi (în majoritatea cazurilor, primarii), a numit un comitet însărcinat cu luarea deciziilor cu privire la cererile de granturi pentru proiecte. Acest comitet era compus din reprezentanţi a trei municipalități şi a patru alte organizaţii: camera de comerţ, o asociaţie de fermieri ecologici, o asociaţie a femeilor şi o organizaţie de cercetare.

20. Pentru toate GAL-urile auditate, printre membrii acestora se numărau reprezentanţi a diferite sectoare şi grupuri, în general, reprezentanţi ai autorităţilor locale, ai sectorului turismului, ai sectorului agriculturii şi ai micilor întreprinderi. Toate GAL-urile numărau femei în rândul membrilor comitetelor decizionale. Populaţia tânără reprezintă unul dintre principalele grupuri-ţintă vizate de politica de dezvoltare rurală a UE, iar implicarea sa în procesul decizional poate garanta faptul că sunt luate în considerare nevoile şi oportunităţile acestui segment al populaţiei în mod adecvat şi că se implementează soluţii corespunzătoare. Populaţia tânără era reprezentată doar în şapte dintre cele 13 GAL-uri din cadrul axei 4, iar în comitetele decizionale aceasta era reprezentată doar în cazul GAL-urilor din Spania şi Ungaria). Alte GAL-uri au declarat că nu existau organizaţii de tineret în zona în cauză, însă nici nu luaseră vreo măsură precisă pentru a implica populaţia tânără în activitatea lor.

21. În cazul tuturor GAL-urilor, în cadrul comitetelor decizionale membrii reprezentanţi ai sectorului public nu deţineau mai mult de 50 % din drepturile de vot, astfel cum se prevede în regulament. GAL-urile din Franţa erau singurele care dispuneau de norme interne privind obţinerea unui "dublu cvorum", conform cărora membrii reprezentanţi ai sectorului "privat" trebuie să deţină cel puţin 50 % din drepturile de vot în cadrul fiecărei şedinţe decizionale (această normă nu a fost însă întotdeauna respectată).

22. Curtea a identificat o serie de alte cazuri în care principiile Leader nu au fost aplicate cu stricteţe. În Franţa (Languedoc-Roussillon), preşedintele comitetului decizional pentru Leader+ deţinea votul decisiv, cu rezultatul că sectorul public avea efectiv votul majoritar. Partea care reprezenta sectorul "privat" în cadrul comitetului GAL din Loara (Franţa) era în mare parte formată din asociaţii create de autorităţile publice locale (a se vedea caseta 4). Acest comitet propunea proiecte sindicatului (Syndicat) autorităţilor locale, care lua decizia finală cu privire la atribuirea de granturi proiectelor.

CASETA 4

MEMBRII GAL DIN LOARA (FRANŢA)

Acest GAL a făcut obiectul unei evaluări interne, care a dus la următoarele constatări: referitor la componenţa comitetului decizional, se ridică problema legată de reprezentativitatea totalităţii actorilor locali. De fapt, partenerii din sectorul privat selectaţi în cadrul acestui comitet provin aproape în totalitate din asociaţii regionale (o grupare de comune); fiecare dintre aceste asociaţii este prezidată de un ales local; însă, cu toate că aceste asociaţii posedă cunoştinţe aprofundate referitor la problematica teritoriului în cauză, ar fi fost utilă integrarea unor responsabili ai întreprinderilor locale sau, mai mult, a unor structuri asociative care nu ţin de structuri regionale; pe de altă parte, nici Camera de Comerţ şi Industrie, nici Camera de Meserii nu erau reprezentate, doar Camera de Agricultură deţinea un reprezentant în cadrul comitetului decizional.

23. În unele cazuri, GAL din Portugalia a luat decizii doar pe baza a câteva voturi care proveneau numai din partea consiliilor locale (a se vedea caseta 5) [16]. În astfel de cazuri, nu s-a obţinut valoarea adăugată potenţială a unui parteneriat în cadrul procesului decizional.

STRATEGII LOCALE DE DEZVOLTARE AXATE PE ZONĂ

24. Abordarea axată pe zonă presupune ca GAL-urile să definească şi să implementeze o strategie de dezvoltare pe baza situaţiei particulare a zonei în cauză, pe baza punctelor forte şi a punctelor slabe ale acesteia. Pentru a valorifica la maximum potenţialul acestui demers, GAL-urile ar trebui să transpună propriile nevoi şi perspective în obiective locale şi să îşi implementeze strategiile concentrându-se pe îndeplinirea acestor obiective.

25. Obiectivele GAL-urilor ar trebui să definească cu precizie rezultatele pe care acestea intenţionează să le obţină pe plan local prin strategiile lor, furnizând astfel un cadru precis şi orientări clare cu privire la gestionarea de zi cu zi a programelor, precum şi un fundament pentru managementul performanţei şi pentru îndeplinirea obligaţiei de a răspunde de gestiune.

CASETA 5

GAL DIN PORTUGALIA: PARTICIPAREA LA VOT

Comitetul decizional al GAL era format din reprezentanţi a trei municipalităţi (care îndeplineau, prin rotaţie, funcţiile de preşedinte, de vicepreşedinte şi de trezorier), ai unei asociaţii culturale, ai unei asociaţii de mici întreprinderi, ai unei asociaţii de industrie locală şi ai unei asociaţii agricole.

Auditorii Curţii au examinat procesele-verbale a opt şedinţe decizionale în cadrul cărora s-au aprobat proiectele selectate. În cazul a trei dintre şedinţe, s-au consemnat numere egale de membri reprezentanţi ai municipalităţilor şi de membri reprezentanţi ai altor sectoare. În cazul celorlalte cinci şedinţe, cele trei municipalităţi erau majoritare. În două ocazii, GAL a selectat proiecte doar pe baza voturilor celor trei municipalităţi.

GAL-urile nu au pus un accent puternic asupra îndeplinirii obiectivelor aferente strategiilor locale (axate pe zonă)

26. Obiectivele strategiilor locale ale GAL-urilor create pentru Leader+ nu erau definite în mod exact, nu erau măsurabile şi nu dispuneau de termene de realizare precise. Majoritatea obiectivelor erau definite în linii atât de generale încât putea fi aplicate oricărei zone rurale (a se vedea exemplul din caseta 6). Unele obiective precum combaterea exodului rural şi a abandonării agriculturii tradiţionale (GAL din Portugalia) ar fi putut fi măsurabile, lucru care nu s-a concretizat însă, deoarece nu existau date de referinţă care să descrie situaţia iniţială şi nici date-ţintă care să indice situaţia care trebuia obţinută. Obiectivele erau exprimate în termeni vagi, de exemplu, promovarea identităţii zonei prin îmbunătăţirea şi promovarea serviciilor şi a produselor locale (GAL din Grecia), obiectiv care descrie intenţia GAL, însă nu şi situaţia pe care GAL şi-a propus să o obţină.

27. GAL-urile nu au pus suficient accent pe îndeplinirea obiectivelor. De exemplu, în Franţa (Languedoc-Roussillon), obiectivul central al strategiei pentru Leader+ era utilizarea de noi tehnologii pentru îmbunătăţirea competitivităţii zonei rurale. Atunci când a apărut posibilitatea de a obţine cofinanţare din partea unui program naţional pentru proiecte turistice, GAL a adăugat o nouă măsură de cheltuieli destinată finanţării unor instalaţii precum un centru de ciclism montan.

CASETA 6

GAL DIN MECKLENBURG-POMERANIA OCCIDENTALĂ: EXEMPLU DE OBIECTIVE PENTRU STRATEGIA LOCALĂ

S-au stabilit patru obiective:

1) îmbunătăţirea atractivităţii zonei;

2) interconectarea regiunilor turistice prin crearea de reţele;

3) crearea unor noi servicii şi a unor noi activităţi salariate;

4) îmbunătăţirea structurii economice regionale prin deschidere şi prin încurajarea unor noi oportunităţi de ocupare a forţei de muncă.

Fiecare dintre aceste obiective erau urmate de o secţiune intitulată "obiectiv/strategie", în care se descria, în termeni generali, situaţia existentă şi intenţiile GAL, de exemplu, sprijinirea iniţiativelor vizând calificarea şi formarea profesională a femeilor şi a tineretului. Nu se afirma în mod precis ce anume se estima să se obţină prin implementarea strategiei. Nu erau stabilite nici date de referinţă, nici date-ţintă pentru obiectivele strategiei.

28. Obiectivele strategiei locale nu reprezentau un factor determinant în selectarea proiectelor (a se vedea caseta 7). De exemplu, GAL din Portugalia plănuia să finanţeze instalaţii turistice legate de temele cu o puternică dimensiune teritorială ale strategiei: confluenţa culturii locale şi a râurilor. GAL a acordat un grant unui centru de carting în vederea achiziţionării unor carturi suplimentare şi a unor echipamente de cronometraj, fără să existe vreo temă teritorială evidentă.

CASETA 7

GAL DIN PORTUGALIA: PROIECT PENTRU ACHIZIŢIONAREA DE INDICATOARE RUTIERE

Unul dintre obiectivele GAL a constat în studiul, dezvoltarea şi promovarea unor trasee turistice tematice. GAL a utilizat bugetul aferent măsurii corespondente pentru a atribui un grant municipalităţii în vederea achiziţionării de indicatoare rutiere, inclusiv semnalizări rutiere cum ar fi indicatoare de oprire "Stop!", precum şi în vederea marcării de linii albe pe mijlocul drumurilor locale şi în zonele de parcare. O parte dintre indicatoarele rutiere direcţionau către diferite atracţii turistice, însă proiectul nu a creat niciun traseu turistic tematic ca atare.

+++++ TIFF +++++

29. GAL-urile din Grecia, Toscana şi Spania [17] şi-au implementat strategiile sub forma unor "măsuri" definite de statul membru în vederea clasificării unor proiecte similare în scopul gestiunii bugetare şi în scopul raportării. De exemplu, GAL din Grecia dispunea de "măsuri" precum sprijin pentru investiţii pentru întreprinzători. Această categorie era divizată, mai departe, în proiecte de agroturism, proiecte de tehnologie modernă etc. Fiecare dintre aceste subcategorii erau clasificate în continuare în "acţiuni" precum crearea de capacităţi de cazare turistică. Această structurare facilitează monitorizarea şi controlul activităţilor GAL-urilor, dar prezintă, de asemenea, riscul ca acestea să implementeze măsurile de cheltuieli (evaluând şi selectând proiectele în funcţie de eligibilitate) fără să ţină seama de obiectivele strategiei locale.

30. GAL-urile au lansat cereri de propuneri mai curând pentru proiecte care îndeplineau condiţiile de eligibilitate pentru o măsură dată, decât pentru proiecte care urmau să atingă un obiectiv specific al strategiei locale. GAL-urile au evaluat "conformitatea" sau "coerenţa" propunerilor de proiecte cu strategia, însă, având în vedere că obiectivele erau atât de vagi, era practic imposibilă descalificarea unui proiect eligibil, cu excepţia cazului în care se epuizau fondurile alocate măsurii în cauză. Chiar şi atunci când s-au atins ţintele privind realizările, GAL-urile au continuat să atribuie granturi [18].

31. Activităţile de monitorizare şi de raportare au consolidat şi mai mult accentul pus pe măsură: monitorizarea, analiza şi raportarea de către GAL-uri cu privire la proiectele implementate s-au realizat în raport cu fiecare măsură de cheltuieli, însă GAL-urile nu au colectat date şi nici nu au evaluat dacă au fost îndeplinite obiectivele strategiei locale.

32. De exemplu, GAL din Irlanda a publicat un raport privind realizările sale la sfârşitul programului Leader+. Acest raport cuprindea o secţiune intitulată "ce am promis", în care erau enumerate obiectivele strategiei. Secţiunea următoare, denumită "ce am realizat", descria proiectele implementate. Acestea erau grupate în funcţie de măsuri, cum ar fi "proiecte de formare profesională". Nu se specifica ce anume s-a efectuat – sau ce anume s-a realizat – în raport cu obiectivele strategiei. GAL-urile din Franţa şi Germania, care nu aveau obligaţia de a respecta măsuri naţionale sau regionale, au raportat de asemenea din perspectiva proiectelor implementate, şi nu din perspectiva obiectivelor atinse [19].

33. La momentul auditului, majoritatea GAL-urilor încă nu îşi stabiliseră criteriile de selecţie a proiectelor sau sistemele de evaluare şi de monitorizare pentru perioada de programare 2007-2013, însă, conform informaţiilor disponibile, GAL-urile nu au planificat schimbări semnificative. Nici strategiile pentru axa 4 ale GAL-urilor nu dispun de obiective locale specifice şi toate statele membre, cu o singură excepţie, impun utilizarea unor măsuri comune (a se vedea punctul 84).

ABORDĂRI INOVATOARE ŞI MULTISECTORIALE

34. Intenţia este ca Leader să reprezinte o abordare inovatoare. GAL-urile ar trebui să îşi conceapă şi să îşi implementeze strategiile într-un mod în care să stimuleze şi să obţină o dezvoltare rurală la nivel local prin soluţii inovatoare la probleme rurale vechi şi noi. GAL-urile pot aduce o valoare adăugată prin desfăşurarea unor acţiuni diferite faţă de alte programe sau faţă de activităţile autorităţilor locale. Proiectele care se încadrează în activităţile obişnuite ale autorităţilor locale sau care sunt eligibile în contextul unor alte programe ar trebui, prin urmare, să fie finanţate de programele Leader doar în cazuri excepţionale, justificate în mod corespunzător din perspectiva unei nevoi strategice specifice.

35. O altă caracteristică distinctivă este aceea că abordarea Leader ar trebui să beneficieze de un caracter multisectorial al conceperii şi al implementării strategiei, pe baza unei interacţiuni între actori şi proiecte din diferite sectoare ale economiei locale.

GAL-urile nu au putut demonstra decât în mică măsură că strategiile sau proiectelor lor au adus un element inovator sau că au favorizat interacţiunea dintre sectoare. GAL-urile au finanţat proiecte care erau doar într-o mică măsură diferite faţă de cele din cadrul unor alte programe ale UE sau care corespundeau activităţilor obişnuite ale autorităţilor locale

36. S-a reuşit crearea unei anumite interacţiuni între actori din diferite sectoare în cadrul parteneriatelor GAL, după cum se descrie la punctele 18-23, însă nu într-o măsură semnificativă pentru strategiile sau proiectele GAL-urilor. Unele dintre GAL-uri au fost în măsură să prezinte o serie de exemple de interacţiune, cum ar fi în Irlanda, unde strategia a reunit producători, detailişti şi reprezentanţi ai sectorului turismului în eforturile de marketing pentru produse locale. Însă majoritatea GAL-urilor au atribuit granturi unor proiecte independente destinate să sprijine activitatea obişnuită a promotorilor (a se vedea anexa).

37. În cazul Leader+, majoritatea GAL-urilor dispuneau de criterii explicite pentru evaluarea propunerilor de proiecte din punctul de vedere al caracterului inovator sau experimental al acestora (a se vedea tabelul 3) [20]. În pofida acestor criterii, GAL-urile au aprobat proiecte care nu prezentau caracteristici puternic inovatoare. De exemplu, în Grecia, în formularele de cerere de finanţare erau trecute caracteristici de natură inovatoare sau experimentală pentru investiţii planificate în restaurante, pensiuni, ateliere metalurgice, întreprinderi vitivinicole etc., însă aceste caracteristici nu existau în realitate (a se vedea caseta 8).

38. GAL din Toscana a lansat o cerere de propuneri de proiecte pentru măsura: "sprijin acordat întreprinderilor pentru inovare în materie de procese şi de produse". GAL a primit o propunere din partea unui producător de mere pentru un proiect care consta în principal în achiziţionarea de lăzi standard pentru fructe, propunere pe care GAL a clasificat-o drept "instrument inovator pentru reducerea costurilor de producţie şi pentru înlesnirea recoltei şi a ambalării" pe baza faptului că era "inovatoare pentru întreprinderea însăşi". Ca urmare a acestei clasificări, proiectul a primit un punctaj de 7 puncte din 10 pentru inovare. GAL din Ungaria a evaluat propuneri de proiecte pe baza criteriilor vizând "inovarea şi noutatea" şi a acordat punctajul maxim tuturor celor şase proiecte examinate. Unul dintre proiecte viza modernizarea instalaţiilor din cadrul unei pensiuni – inclusiv achiziţionarea de biciclete pentru uzul oaspeţilor, ceea ce a reprezentat un serviciu nou oferit în zona în cauză. Nu acelaşi lucru se poate spune despre proiectul vizând elaborarea planurilor pentru pavarea unui drum de pământ care deservea podgoriile promotorului în cauză şi nici despre proiectul de consolidare a pereţilor unei case parohiale, ca urmare a unei cedări de structură.

TABELUL 3

SELECŢIA PROIECTELOR INOVATOARE

+++++ TIFF +++++

1 GAL-urile din Franţa şi din Germania nu au documentat nicio evaluare de proiecte realizată pe baza unor criterii de selecţie, spre deosebire de GAL din Irlanda, care însă nu a alocat punctaje.

39. În Raportul anual privind exerciţiul 2000, Curtea a constatat că GAL-urile au acordat granturi unor proiecte care ar fi putut fi finanţate în cadrul unor alte programe. Comisia a răspuns prin a preciza că finanţarea în cadrul Leader a anumitor proiecte individuale care, privite izolat, ar trebui să fie eligibile pentru finanţare în cadrul programelor generale poate fi adecvată atunci când aceste proiecte reprezintă un element esenţial pentru realizarea unui program de dezvoltare inovator al unui anumit grup de acţiune locală.

40. Majoritatea granturilor au vizat proiecte de mici dimensiuni, ceea ce distinge Leader de alte programe de finanţare ale UE. De exemplu, GAL din Irlanda a acordat granturi a căror valoare varia de la mai puţin de 1000 de euro la maximum 65000 de euro. Cu toate acestea, opt dintre cele 11 GAL-uri create pentru Leader+ au finanţat proiecte al căror cost total se ridica la 200000 de euro sau chiar la o valoare mai mare (a se vedea lista de proiecte din anexă). Investiţiile în întreprinderi vitivinicole, în prese de ulei de măsline, în proiecte de reconstrucţie a satelor etc. ar fi putut fi eligibile în cadrul unor alte programe de finanţare ale UE. În aceste cazuri, GAL-urile erau în măsură să demonstreze că proiectele erau coerente cu strategia lor, însă, având în vedere lipsa unor obiective locale precise (a se vedea punctul 26), GAL-urile nu puteau dovedi faptul că aceste proiecte erau esenţiale.

CASETA 8

"CARACTERUL EXPERIMENTAL" AL PROIECTELOR APROBATE DE CĂTRE GAL DIN GRECIA

Pentru toate cele şase proiecte din sectorul privat auditate, în formularele de cerere de finanţare se justifica natura experimentală a propunerii prin prisma interconectării prin intermediul reţelelor. Toate formularele au fost completate de consultanţi. Promotorii de proiecte intervievați nu participaseră însă la nicio astfel de activitate. De exemplu, promotorul unui proiect privind un atelier metalurgic nu avea cunoştinţă de reţeaua locală de mici întreprinderi şi nu cunoştea faptul că propunerea sa de proiect implica participarea la o astfel de reţea.

Mai mult, în cererea de finanţare proiectul era descris ca fiind în concordanţă cu strategia locală a GAL deoarece viza produse din fier forjat tradiţionale care contribuiau la păstrarea tradiţiilor şi a caracterului local al clădirilor din zona în cauză. În realitate, întreprinderea solicitantului consta aproape în întregime în realizarea de produse din aluminiu cu design modern.

41. În plus, potenţialul de valoare adăugată care se urmăreşte a se obţine prin abordarea Leader este redus în cazul în care aceasta din urmă nu constituie decât o sursă suplimentară de finanţare pentru activităţile obişnuite ale administraţiei locale. Chiar dacă sarcinile obligatorii ale administraţiei, precum învăţământul, au fost excluse în principiu, toate GAL-urile au atribuit granturi pentru proiecte promovate de autorităţile locale, cu excepţia GAL din Irlanda (a se vedea caseta 9 şi lista de proiecte din anexă). Unele dintre aceste proiecte fuseseră deja finalizate înainte de depunerea cererii de finanţare Leader (a se vedea caseta 10, de exemplu), caz în care granturile nu serveau decât la suplimentarea bugetelor autorităţilor locale.

CASETA 9

EXEMPLE DE GRANTURI LEADER+ ACORDATE AUTORITĂŢILOR LOCALE

GAL din Castilia-La Mancha : Una dintre municipalităţi, membru GAL, a promovat un proiect vizând împrejmuirea unui teren de joacă pentru copii. Proiectul consta în construirea unui zid de cărămidă în stil rustic prevăzut deasupra cu un gard din metal, la un cost de 36 000 de euro (din care 26 500 de euro provin din grantul Leader acordat de UE, iar 500 de euro provin de la autorităţile regionale şi naţionale).

GAL din Grecia : Una dintre municipalităţi, membru GAL, a promovat un proiect vizând reabilitarea sistemului de canalizare şi reînnoirea îmbrăcăminţii străzilor şi a trotuarelor din centrul oraşului. Finanţarea Leader+ (211 000 de euro) a acoperit costurile pentru o zonă restrânsă. Municipalitatea a obţinut finanţare naţională în valoare totală de 1,4 milioane de euro în vederea finalizării proiectului pentru restul străzilor.

CASETA 10

EXEMPLE DE GRANTURI ACORDATE PENTRU PROIECTE FINALIZATE

GAL din Toscana : Proiectul "servicii pentru cetăţeni şi pentru teritoriul local". GAL a publicat o cerere de propuneri de proiecte în mai 2004 şi a decis, în cadrul şedinţei sale din 12 iulie 2004, să acorde un grant în valoare de 121 470 de euro unui consorţiu de municipalităţi (consorţiul era membru al comitetului de luare a deciziilor al GAL). Acordul de atribuire a grantului era datat 20 septembrie 2004. Proiectul, care viza un serviciu public veterinar de gardă şi de informare, accesibil 24 de ore din 24, precum şi acordarea de permise pentru vânătoare, pescuit şi cules de ciuperci, fusese demarat în februarie 2001, factura finală fiind datată 5 iulie 2004.

GAL din Loara (Franţa) : Un grup de comune (al căror preşedinte era membru în GAL) a întreprins un proiect vizând informatizarea şi punerea în reţea a fişelor de bibliotecă. În raportul de inspecţie întocmit de agenţia de plăţi se preciza că, la data depunerii cererii de finanţare pentru proiectul respectiv, echipamentele informatice erau aproape în totalitate achiziţionate, catalogarea fusese realizată şi personalul era în curs de a fi instruit în vederea utilizării programului informatic în cauză. De asemenea, în raport se consemnează că la data la care GAL a selectat proiectul, rămânea de plătit o factură în valoare de 91,20 euro.

42. La momentul auditului, implementarea axei 4 nu demarase în majoritatea GAL-urilor auditate. Cu toate acestea, strategiile conţin puţine angajamente precise cu privire la inovare sau la obţinerea unei interacţiuni între sectoare.

PROIECTE DE INTERCONECTARE PRIN REŢELE ŞI PROIECTE DE COOPERARE

43. Interconectarea prin reţele implică schimbul de experienţă şi are ca obiectiv transferul de bune practici, diseminarea inovaţiei şi valorificarea lecţiilor învăţate. Proiectele de cooperare – în cadrul cărora participă două sau mai multe GAL-uri – pot aduce o valoare adăugată suplimentară prin crearea unei mase critice şi prin complementaritate, făcând posibilă obţinerea de rezultate pe care o entitate GAL nu le-ar putea obţine în mod individual.

Nu toate GAL-urile au luat parte pe deplin la proiecte de interconectare şi la proiecte de cooperare

44. Toate GAL-urile cel puţin au participat la reuniuni cu alte GAL-uri în cadrul reţelelor regionale sau naţionale, deşi aceste reuniuni priveau în mare măsură aspecte de natură organizatorică. GAL din Irlanda a fost în mod deosebit activ în ceea ce priveşte participarea la seminarii, vizitarea unor GAL-uri din alte state membre, precum şi primirea de vizite din partea acestora. GAL-urile din Mecklenburg-Pomerania Occidentală, Irlanda şi Portugalia au furnizat unor publicaţii şi baze de date ale UE o serie de exemple de bune practici întâlnite în cadrul unor proiecte.

45. Toate GAL-urile au participat la proiecte de cooperare, cu excepţia GAL din Ungaria. GAL-urile din Franţa, Toscana şi Grecia au întâmpinat probleme organizatorice, în special în ceea ce priveşte aplicarea unor diferite proceduri în cadrul unor diferite programe Leader regionale sau naţionale. O parte dintre activităţile finanţate au avut mai curând ca obiect vizite, schimburi şi conferinţe, decât implementarea comună a unui proiect. GAL din Castilia-La Mancha a utilizat bugetul destinat proiectelor de cooperare pentru a-şi achita cotizaţia la reţeaua regională de GAL-uri şi pentru a elabora un sistem de gestionare a documentelor în cadrul procesului de pregătire pentru perioada 2007-2013. Astfel de cheltuieli ar fi trebuit finanţate de la bugetele destinate acoperirii costurilor de funcţionare ale GAL-urilor.

46. În afară de Castilia-La Mancha, Ungaria şi Portugalia, strategiile GAL-urilor pentru axa 4 prezentau detalii cu privire la proiectele de cooperare planificate. Referitor la activităţile de interconectare planificate, erau furnizate puţine detalii precise.

CALITATEA GESTIUNII FINANCIARE A GAL-URILOR

GAL-URILE NU AU ACORDAT ATENŢIA CUVENITĂ NECESITĂŢII DE A ASIGURA EFICIENŢĂ SAU DE A DESFĂŞURA PROCEDURI ECHITABILE ŞI TRANSPARENTE

EFICIENŢA FONDURILOR CHELTUITE SUB FORMĂ DE GRANTURI

47. Prin acordarea de granturi proiectelor, GAL-urile cheltuiesc fonduri de la bugetul UE. În consecinţă, ar trebui să se asigure că granturile acordate constituie cea mai eficientă utilizare posibilă a finanţării publice [21].

GAL-urile nu au urmărit să maximizeze eficienţa fondurilor cheltuite sub formă de granturi

48. Unul dintre riscurile care afectează eficienţa oricărui program de granturi este acela ca promotorul să fi putut desfăşura proiectul în cauză chiar dacă nu ar fi beneficiat de grant, ceea ce determină efectul de "balast": efectul suplimentar produs de grant este nul. În comparaţie cu entităţile care gestionează programe pe baza unei abordări "de sus în jos", GAL-urile ar trebui să fie mai în măsură să evalueze riscul de efect de "balast" datorită cunoaşterii condiţiilor locale şi contactelor pe care le-au avut cu promotorul în cauză pe parcursul pregătirii cererii de finanţare.

49. Un indiciu puternic privind efectul de "balast" apare atunci când promotorul a demarat deja proiectul înainte ca GAL să decidă dacă să atribuie sau nu grantul în cauză. Cu excepţia Germaniei, toate GAL-urile au atribuit granturi unor astfel de proiecte. Promotorii de proiecte vizaţi fie erau pregătiţi să desfăşoare proiectul chiar şi fără a beneficia de grant (ceea ce indică efectul de "balast"), fie li se promisese, înainte de evaluarea proiectului şi de derularea procedurilor de decizie, că li se va acorda grantul solicitat.

50. Doar GAL din Irlanda dispunea de proceduri de evaluare a propunerilor de proiecte din perspectiva riscului de efect de "balast" (deşi, chiar şi în acest caz, documentaţia aferentă controalelor realizate era inadecvată). Alte GAL-uri au abordat aspectul privind data de început a unui proiect ca pe o simplă chestiune de eligibilitate.

51. Fiecare stat membru a aplicat norme de eligibilitate diferite. În Grecia, Irlanda, Spania şi Ungaria, proiectele sunt considerate eligibile de la data cererii de finanţare. În Portugalia, proiectele puteau fi demarate cu 90 de zile înaintea acestei date. În Franţa şi Toscana, normele nu prevedeau decât ca proiectele să nu fie finalizate la data cererii de finanţare [22]. GAL-urile considerau că această condiţie era îndeplinită atâta timp cât promotorul de proiect nu achitase factura finală a costurilor aferente proiectului în cauză, chiar dacă acesta era fizic încheiat (a se vedea caseta 10).

52. Mai mult, GAL-urile din Franţa şi Toscana se arătau în mod vădit în favoarea proiectelor care erau deja încheiate, deoarece granturile puteau fi aprobate şi plătite într-o perioadă scurtă de timp, fără să existe riscul de întârzieri (a se vedea caseta 11). În acest mod, GAL-urile puteau evita eventualele "deblocări" de credite: procedura prin care unele state membre puteau anula soldul neutilizat al bugetelor aferente GAL-urilor la sfârşitul exerciţiului.

CASETA 11

EXEMPLE DE GAL-URI ÎN FAVOAREA UNOR PROIECTE ÎNCHEIATE

GAL din Toscana : Cererea lansată de GAL pentru propuneri de proiecte privind "renovarea şi îmbunătăţirea infrastructurii satelor" stabilea criteriile de selecţie a proiectelor, cu un maximum de 30 de puncte care puteau fi obţinute. Un criteriu privea "stadiul de avansare" al proiectului, putându-se acorda un maximum de 12 puncte în cazul în care promotorul putea încheia plăţile finale ale proiectului în termen de 30 de zile de la depunerea propunerii de proiect.

GAL din Languedoc-Roussillon (Franţa) : O asociaţie universitară (membru în GAL) a întreprins un proiect de reamenajare şi de punere la dispoziţia publicului a unui vechi arboret, proiect ale cărui cheltuieli finale s-au realizat în august 2008. GAL a selectat proiectul la data de 16 septembrie 2008 şi a semnat acordul de atribuire a grantului la data de 1 octombrie. În procesul-verbal al şedinţei GAL se explică faptul că, pentru a se utiliza în totalitate restul bugetului aferent Leader+, era necesară selectarea unor proiecte deja încheiate, astfel încât granturile să poată fi plătite înainte de sfârşitul lunii octombrie.

53. Un alt risc care afectează eficienţa este acela că promotorii pot să nu urmărească ca proiectele să fie implementate la cele mai mici costuri care pot asigura calitatea necesară. Acest risc sporeşte atunci când grantul acoperă o parte importantă a costurilor aferente proiectului (unele GAL-uri au atribuit granturi care acopereau 80 % sau chiar 100 % din costurile proiectului [23]). Există, de asemenea, riscul ca facturile să fie "umflate" în mod artificial. Doar GAL-urile din Irlanda, Grecia şi Toscana dispuneau de proceduri satisfăcătoare pentru evaluarea caracterului rezonabil al costurilor proiectelor, atât pentru proiecte din sectorul public, cât şi pentru cele din sectorul privat.

54. Cel mai eficient grant ar fi cel care garantează viabilitatea unui proiect şi care asigură obţinerea rezultatelor dorite la cele mai mici costuri. Cu toate acestea, numeroase GAL-uri au acordat pentru toate proiectele acelaşi procent de subvenţionare (până la suma maximă eligibilă), indiferent de profitabilitatea probabilă a proiectului sau de disponibilitatea unor alte surse de finanţare [24].

55. GAL din Loara (Franţa) a mărit procentele de subvenţionare la sfârşitul perioadei Leader+ pentru a asigura utilizarea integrală a bugetului său. Aceasta a condus, de exemplu, la situaţia în care o autoritate locală care solicitase un grant în valoare de 12000 de euro pentru informatizarea şi punerea în reţea a fişelor de bibliotecă a primit un grant de peste 25000 de euro pentru acest proiect.

PROCEDURI ECHITABILE ŞI TRANSPARENTE

56. GAL-urile angajează fonduri publice atunci când selecţionează proiecte, însă nu au obligaţia de a răspunde de aceste fonduri conform principiilor democraţiei. În consecinţă, este nevoie ca gradul de transparenţă să fie mai mare şi ca GAL-urile să fie în măsură să demonstreze că au aplicat în mod sistematic proceduri corespunzătoare.

Procedurile nu au atenuat în mod suficient riscurile specifice care decurg din delegarea procesului decizional către GAL-uri

57. Doar GAL-urile din Mecklenburg-Pomerania Occidentală şi din Loara (Franţa) au publicat pe site-urile lor procese-verbale ale şedinţelor de selectare a proiectelor. Cu toate acestea, majoritatea GAL-urilor au publicat, până la sfârşitul programului, liste sau informaţii detaliate cu privire la o parte sau la totalitatea proiectelor implementate.

58. GAL-urile din Germania şi din Franţa nu dispuneau de nicio procedură oficială şi documentată pentru evaluarea proiectelor. Procesele-verbale ale şedinţelor comitetelor decizionale conţineau, în unele cazuri, rezumate a ceea ce s-a discutat în cadrul şedinţelor respective, însă nu prezentau în mod sistematic factorii care fuseseră luaţi în considerare. GAL-urile din Grecia, Portugalia, Spania, Ungaria şi Toscana evaluau proiectele pe bază comparativă, acordând punctaje propunerilor de proiecte în raport cu criterii standard de selecţie, ceea ce reprezintă o bună practică; însă, în majoritatea cazurilor, nu erau consemnate raţionamentele pe baza cărora s-au acordat punctajele respective, existând, de asemenea, inconsecvenţe evidente (a se vedea caseta 12). Niciun GAL nu a documentat în mod suficient procesul de evaluare şi de selecţie a proiectelor astfel încât să fie posibilă examinarea caracterului adecvat al deciziilor luate.

59. Având în vedere caracterul local al GAL-urilor, unul dintre cele mai mari riscuri care afectează eficienţa, valoarea adăugată a programelor Leader şi reputaţia UE îl constituie conflictul de interese, situaţie în care promotorii de proiecte pot influenţa deciziile de selecţie în favoarea lor. Riscul este mai ridicat în cazul GAL-urilor care nu dispun de proceduri transparente, obiective şi bine documentate, după cum este ilustrat în punctele anterioare.

CASETA 12

EVALUAREA DE CĂTRE GAL DIN PORTUGALIA A EFECTULUI PROIECTELOR ASUPRA OCUPĂRII FORŢEI DE MUNCĂ

GAL a acordat un punctaj fiecărei propuneri de proiect, însă nu deţinea nicio documentaţie cu privire la modul în care a evaluat îndeplinirea de către propunerile în cauză a unor criterii de selecţie precum "menţinerea şi crearea de locuri de muncă". În consecinţă, nu a fost în măsură să explice inconsecvenţele vizibile. De exemplu, propunerea de proiect vizând "investiţii într-o fabrică de ambalare a mierii" presupunea crearea a două noi locuri de muncă. GAL a acordat acestei propuneri cinci puncte pentru criteriul legat de ocuparea forţei de muncă.

S-au acordat cinci puncte şi altor două propuneri (ambele promovate de către organizaţii membre ale GAL-ului în cauză): "achiziţionarea unui aparat de înregistrare video şi a unui proiector pentru o asociaţie culturală", propunere care susţinea că ajută la menţinerea unui loc de muncă existent, şi proiectul municipal de achiziţionare de indicatoare rutiere (a se vedea caseta 7), care nu presupunea crearea sau menţinerea niciunui loc de muncă.

60. Situaţia în care acest risc poate interveni în modul cel mai direct este atunci când promotorul de proiect este membru al organismului decizional al GAL. De asemenea, în cadrul GAL-urilor de mici dimensiuni, un membru GAL are posibilitatea de a influenţa decizia chiar şi fără să participe la procesul de votare. Autorităţile elene au interzis GAL-urilor să atribuie granturi personalului sau membrilor acestora, persoanelor fizice sau juridice asupra cărora membrii GAL-urilor exercită un control, soţilor/soţiilor sau rudelor de gradul întâi. Niciunul dintre celelalte GAL-uri nu dispunea de astfel de norme. Norma respectivă din Grecia nu se aplica membrilor GAL în calitatea lor de reprezentanţi ai unor organizaţii publice sau ai unor organizaţii nonprofit, însă granturile atribuite în astfel de cazuri erau plafonate la 25 % din bugetul GAL-urilor.

61. Toate GAL-urile auditate au acordat granturi propriilor organizaţii membre (a se vedea punctele 24-33). Aceste granturi nu erau tratate ca excepţii. Normele interne cu privire la comitetele decizionale erau diferite de la un GAL la altul (a se vedea caseta 13). Aceste norme nu sunt conforme cu dispoziţiile prevăzute în Regulamentul financiar al UE [25]. În special, normele din cadrul unor GAL-uri îi vizau doar pe membrii care promovau în mod direct un proiect şi prevedeau doar ca membrii în cauză să se abţină de la vot.

CASETA 13

EVALUAREA PROCEDURILOR APLICATE DE GAL-URI PENTRU A EVITA CONFLICTELE DE INTERESE (LEADER+)

Context

Conform articolului 52 alineatul (2) din Regulamentul financiar, membrii comitetului decizional nu ar trebui să atribuie granturi în situaţiile în care au un "interes comun" cu cel al promotorului de proiect.

Este posibil să existe un interes comun în special în cazul în care promotorii proiectelor sunt membri ai structurii de conducere a GAL sau membri ai comitetului decizional, deoarece evaluarea de către GAL a propunerii de proiect poate fi influenţată (chiar şi inconştient) de relaţia cu promotorul de proiect. Acest lucru este valabil atât pentru situaţia în care membrul GAL promovează în nume propriu proiectul în cauză, cât şi pentru situaţia în care membrul respectiv reprezintă o organizaţie publică sau privată.

Criterii

1. În cazul în care unul dintre membrii comitetului decizional de evaluare sau de selectare a proiectelor este angajat în orice fel de relaţie profesională sau personală cu promotorul de proiect sau are interese profesionale sau personale în proiect, el trebuie să prezinte o declaraţie în scris în care să explice natura relaţiei/interesului respectiv, declaraţie care ar trebui să facă parte din dosarul aferent proiectului. Conform Regulamentului financiar, orice interes comun, inclusiv interese familiale, emoţionale, politice sau economice, trebuie declarat.

2. Membrul în cauză nu ar trebui să participe în niciun fel la procesul de evaluare sau la procesul de selecţie şi nu ar trebui să fie prezent la discuţiile privind propunerea de proiect. Acest lucru ar trebui consemnat în procesul-verbal.

3. Conform Regulamentului financiar, în cazul în care există un interes comun, GAL-urile ar trebui să prezinte situaţia autorităţii de management.

+++++ TIFF +++++

62. Documentaţia aferentă procesului de votare era inadecvată în cinci dintre cele 11 GAL-uri create pentru Leader+, deoarece în procesele-verbale ale şedinţelor comitetelor decizionale nu era consemnat întotdeauna cine a fost prezent şi cine a votat (a se vedea caseta 13). În cazul GAL-urilor din Bavaria, Toscana şi Franţa, procesele-verbale indicau situaţii în care promotorul de proiect participase la discutarea proiectului şi la procesul de votare (a se vedea caseta 14).

63. În prezentul raport sunt descrise exemple de proiecte care aveau doar o vagă legătură cu obiectivele strategiei, de proiecte care fuseseră deja încheiate sau de proiecte care au finanţat activităţi obişnuite ale administraţiei locale. Majoritatea acestor proiecte au fost promovate de propriile organizaţii membre ale GAL-urilor (a se vedea casetele 7, 9, 10, 11, 12 şi 14). Deficienţele constatate pun în evidenţă riscul posibil ca membrii GAL să fi influenţat deciziile în mod direct sau indirect, ajungându-se la o utilizare ineficace sau ineficientă a bugetului UE.

CASETA 14

GAL DIN BAVARIA: NERESPECTAREA REGULILOR DE VOTARE

În strategia GAL a fost inclusă construirea unui lac pentru înot, contribuţia prin Leader fiind de 150000 de euro.

+++++ TIFF +++++

Contribuţia Leader efectivă a fost de 1,03 milioane de euro: aproape 50 % din bugetul total al GAL. Deşi regulamentul de procedură al GAL prevedea că este nevoie de un cvorum de şase membri pentru a se putea lua decizii, documentaţia indică faptul că doar patru dintre aceştia au votat în cadrul procesului de aprobare a proiectului. Nu s-au consemnat numele persoanelor prezente, cu excepţia numelui preşedintelui GAL, care era primarul oraşului ce promova proiectul în cauză. Conform normelor de funcţionare aferente programului Leader+ în Bavaria, era interzis ca membrii GAL să discute sau să voteze cu privire la proiectele în care aveau interese, iar această abţinere trebuia consemnată. Răspunsul autorităţilor bavareze la observaţia Curţii a fost că au considerat ca fiind acceptabilă participarea primarului, deoarece acesta nu avea niciun interes personal în proiectul respectiv.

EFICIENŢA OPERAŢIONALĂ

64. GAL-urile înregistrează costuri de funcţionare: remuneraţiile personalului, administrarea birourilor, deplasări, activităţi de publicitate etc. În scopul asigurării eficienţei, aceste costuri ar trebui limitate şi ar trebui să se încadreze în bugetele aprobate de autorităţile de management. Faptul că GAL-urile dispun de personal local în birouri locale, însărcinat cu gestionarea unui număr mic de proiecte, ar trebui de asemenea să le permită să aibă o capacitate mai bună de reacţie decât ar fi posibil în cazul unui program gestionat la nivel regional sau naţional. Aceasta ar trebui să aibă ca rezultat o prelucrare mai rapidă a cererilor de finanţare şi a plăţilor, precum şi o nevoie mai redusă de proceduri birocratice.

Cerinţele de ordin administrativ de pe plan local au determinat cheltuieli de exploatare semnificative, cantităţi considerabile de documente, precum şi întârzieri

65. Costurile nelegate de proiecte, înregistrate de GAL-urile auditate, variază între 12 % şi 32 % din cheltuielile finanţate de sectorul public în cadrul Leader+. Costurile prevăzute în bugetele GAL-urilor pentru perioada de programare 2007-2013 sunt cuprinse între 6 % şi 28 % (a se vedea figurile 5 şi 6).

66. Datele menţionate anterior includ costurile înregistrate de GAL cu acţiunile de "animare pe teritoriu" (de stimulare a interesului local) [26]. În general, GAL-urile au clasificat activităţile desfăşurate de personalul lor în vederea încurajării depunerii de propuneri de proiecte drept acţiuni de animare. De asemenea, unele GAL-uri au considerat drept acţiuni de animare activităţile de asistare a promotorilor de proiecte în întocmirea cererilor lor de finanţare şi activităţile de monitorizare şi de raportare cu privire la implementarea proiectelor. Mai multe GAL-uri nu făceau distincţie între costurile aferente acţiunilor de animare şi costurile administrative şi de gestiune, iar alte GAL-uri operau o repartizare arbitrară a timpului de lucru al personalului.

67. Majoritatea GAL-urilor s-au încadrat teoretic în bugetele prevăzute pentru costurile de funcţionare în cadrul Leader+, deşi, din cauza nivelurilor scăzute de implementare din cadrul unor GAL-uri, cum ar fi cel din Ungaria, aceste costuri au reprezentat un procentaj mai mare din cheltuielile totale decât s-a planificat iniţial. GAL din Irlanda şi-a epuizat bugetul pentru costurile de funcţionare şi, pentru a le acoperi, a recurs la bugetul pentru acţiuni de animare şi la o finanţare suplimentară obţinută din partea autorităţii de management. GAL din Castilia-La Mancha a utilizat bugetul destinat proiectelor de cooperare pentru a acoperi costurile de funcţionare (a se vedea punctele 43-46). Alte GAL-uri au fost nevoite să recurgă la fonduri proprii.

FIGURA 5

COSTURILE CARE NU SUNT LEGATE DE PROIECTE, CA PROCENT DIN CHELTUIELILE PUBLICE AFERENTE LEADER+ (INCLUSIV ACŢIUNI DE ANIMARE)

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

| Costuri aferente acţiunilor de animare | | Costuri de funcţionare | | Total |

FIGURA 6

COSTURILE CARE NU SUNT LEGATE DE PROIECTE (INCLUSIV ACŢIUNI DE ANIMARE), CA PROCENT DIN BUGETELE GAL-URILOR PENTRU AXA 4

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

| Costuri aferente acţiunilor de animare | | Costuri de funcţionare | | Total |

68. Cheltuielile de exploatare nu constituie neapărat cheltuieli ineficace. De exemplu, în cazul GAL din Irlanda, costurile aferente acţiunilor de animare erau ridicate deoarece acest GAL dispunea de trei agenţi de dezvoltare de proiecte, dintre care doi erau angajaţi cu normă întreagă şi unul cu jumătate de normă, care erau foarte activi în stimularea dezvoltării rurale pe plan local (a se vedea punctul 15).

69. În plus faţă de chestiunile menţionate anterior, datele colectate nu pot fi utilizate pentru a compara eficienţa diferitelor programe din cauza diferenţelor legate de responsabilităţile GAL-urilor în ceea ce priveşte prelucrarea cererilor de finanţare pentru proiecte şi a plăţilor. În Ungaria, GAL nu mai avea niciun rol oficial în cadrul procesului odată ce transmitea autorităţii de management lista cu proiectele propuse; autoritatea de management era responsabilă de verificarea eligibilităţii, de luarea deciziilor cu privire la acordarea granturilor, de acordul de atribuire a granturilor, precum şi de toate etapele privind monitorizarea implementării proiectelor, întocmirea rapoartelor şi efectuarea plăţilor. În schimb, GAL din Irlanda era responsabil de întregul proces, începând de la elaborarea proiectului până la controlul implementării şi efectuarea plăţilor aferente grantului în cauză.

70. În practică, implementarea Leader+ a fost marcată de o birocraţie excesivă: majoritatea GAL-urilor solicitau completarea unor formulare de cereri de finanţare lungi şi detaliate, însoţite de numeroase anexe şi documente justificative, chiar şi pentru cele mai mici proiecte (a se vedea caseta 15), deşi trebuie menţionat faptul că procedurile au fost aproape în totalitate definite de autorităţile statelor membre şi nu de către GAL-uri. Personalul GAL a asistat promotorii în îndeplinirea procedurilor administrative, însă, chiar şi cu acest ajutor, conform rezultatelor unui sondaj efectuat de către GAL din Languedoc-Roussillon (Franţa) în rândul promotorilor de proiecte, 47 % dintre aceştia au considerat că procesul de solicitare a unei finanţări a fost "relativ dificil".

71. Datele disponibile cu privire la timpul de aprobare a cererilor de finanţare şi la termenele la care s-au efectuat plăţile erau incomplete sau neconsecvente, însă ele indică faptul că majoritatea GAL-urilor au avut nevoie de mai multe luni pentru prelucrarea dosarelor [27]. În schimb, în Irlanda, au existat cazuri în care GAL a primit şi a prelucrat cererea de plată şi a efectuat plata către promotor în aceeaşi zi. Întârzierile din Ungaria au fost cauzate de caracterul incomplet sau inexact al cererilor de aprobare a proiectelor şi al cererilor de plăţi, ceea ce indică faptul că este posibil ca procedurile să fi fost prea complexe pentru un sistem de ajutor destinat unor proiecte locale de mică anvergură.

CASETA 15

EXEMPLE DE PROCEDURI EXCESIV DE BIROCRATICE

GAL din Grecia : Promotorii solicitanţi trebuiau să completeze un formular care număra în jur de 22 de pagini şi să depună 15 documente justificative, inclusiv un document care să ateste vârsta solicitantului, o dovadă privind încheierea serviciului militar, un document care să ateste că solicitantul nu este funcţionar public, un document care să ateste că solicitantul nu este pensionat pe motive de boală etc. Cererile incomplete au fost respinse. Ghidul solicitantului pentru cererea de finanţare era de 32 de pagini.

GAL din Ungaria : Dosarul cererii de finanţare pentru proiectul privind casa parohială număra 60 de pagini, pentru un grant a cărui valoare era în jur de 4 500 de euro. Dosarul unei alte cereri de finanţare conţinea 126 de pagini, pentru un grant cu o valoare în jurul a 5 400 de euro.

+++++ TIFF +++++

GAL a avut nevoie de şapte luni pentru a prelucra cererile de finanţare şi pentru a le înainta agenţiei regionale de plăţi în vederea verificării şi a aprobării lor. Pentru cele şase dosare examinate, durata totală a perioadei cuprinse între momentul depunerii cererii de finanţare şi semnarea contractului a fost între 11 şi 16 luni.

GESTIONAREA PROGRAMELOR LEADER DE CĂTRE COMISIE ŞI STATELE MEMBRE

COMISIA ŞI STATELE MEMBRE NU AU DAT DOVADĂ DE SUFICIENTĂ EXIGENŢĂ ŞI SUNT ÎNTR-O ANUMITĂ MĂSURĂ RESPONSABILE ALĂTURI DE GAL-URI PENTRU LIMITAREA VALORII ADĂUGATE POTENŢIALE A ABORDĂRII LEADER. COMISIA ŞI STATELE MEMBRE NU AU LUAT MĂSURI SUFICIENTE PENTRU A LIMITA COSTURILE ŞI RISCURILE

CERINŢELE COMISIEI ŞI ALE STATELOR MEMBRE ÎN CEEA CE PRIVEŞTE LEADER+

72. Valoarea adăugată a abordării Leader nu este creată de Comisie sau de statele membre; ea se obţine prin intermediul activităţilor desfăşurate de GAL-uri. În mod asemănător, responsabilitatea principală privind buna gestiune financiară revine GAL-urilor, deoarece ele sunt cele care iau decizii cu privire la utilizarea fondurilor de la bugetul UE. Comisia şi statele membre pot oferi îndrumări GAL-urilor şi trebuie să se asigure că legislaţia, normele de funcţionare şi sistemele de gestiune stabilesc standardele minime necesare, că motivează în mod adecvat GAL-urile să obţină o valoare adăugată şi să asigure o bună gestiune financiară şi că permit evitarea obstacolelor şi a factorilor de descurajare.

Statele membre nu au stabilit şi nici nu au impus aplicarea unor cerinţe minime eficace în ceea ce priveşte buna gestiune financiară şi abordarea Leader, în pofida încurajărilor Comisiei în acest sens

73. Riscurile pentru buna gestiune financiară descrise în prezentul raport sunt bine cunoscute – în special în urma publicării Raportului anual al Curţii pentru exerciţiul 2000, în care s-au semnalat o serie de deficienţe similare: riscul privind efectul de "balast" ca urmare a acordării retroactive de granturi de către GAL-uri; lipsa de transparenţă în procesul de selecţie a proiectelor; posibile conflicte de interese; cheltuieli de exploatare ridicate şi proceduri de lungă durată.

74. La momentul respectiv, Comisia a răspuns observaţiilor Curţii afirmând că a încurajat utilizarea unor proceduri deschise şi transparente, că a stimulat GAL-urile să stabilească nivelul ajutorului financiar în concordanţă cu circumstanţele fiecărui proiect, că adusese în atenţia statelor membre problema întârzierilor de plată, că a invitat statele membre să plafoneze cheltuielile de exploatare, în cadrul Leader+, la 15 % din bugetul total al GAL-urilor şi că regulamentul privind implementarea fondurilor structurale introducea limite menite să permită evitarea acordării de granturi unor proiecte care au fost încheiate înainte de depunerea cererii de finanţare.

75. Comisia a creat Observatorul Leader+, care dispune de un punct de contact şi care este însărcinat cu organizarea şi promovarea de seminare, cu publicarea de materiale şi cu menţinerea unor baze de date. Scopul acestor activităţi era de a crea un cadru de schimb de cele mai bune practici între GAL-uri şi de a sprijini autorităţile de management şi reţelele regionale sau naţionale.

76. La nivelul UE, legislaţia stabilea un număr redus de cerinţe în plus faţă de condiţiile generale privind eligibilitatea, raportarea şi sistemele de control care sunt aplicabile tuturor cheltuielilor efectuate în cadrul fondurilor structurale. Statele membre (sau regiunile) şi-au elaborat propriile dispoziţii şi norme de funcţionare, pe care Comisia le-a aprobat la începutul perioadei Leader+.

77. Fiecare stat membru a stabilit cerinţe diferite pe care trebuie să le respecte GAL-urile (a se vedea caseta 16). De exemplu, autorităţile irlandeze au cerut GAL-urilor să evalueze propunerile de proiecte din perspectiva riscului de efect de "balast" şi a riscului de efect de "dislocare", însă alte autorităţi de management nu impuneau această cerinţă. În cazurile în care statele membre nu au stabilit cerinţe sau nu au supravegheat şi nu au impus în mod adecvat aplicarea acestora, performanţa GAL-urilor a fost slabă, după cum se descrie la punctele 12-71. Cu puţine excepţii, GAL-urile nu au făcut decât să aplice procedurile stabilite de statele membre: GAL-urile nu au obţinut beneficiile totale ale abordării Leader şi nici nu au procedat la o autoreglementare din proprie iniţiativă pentru a realiza o bună gestiune financiară.

78. Normele stabilite de statele membre tolerau efectiv slaba gestiune financiară prin faptul că permiteau acordarea de granturi unor proiecte care începuseră înainte ca GAL să fi luat o decizie cu privire la cererea de finanţare. Normele nu prevedeau obligaţia ca GAL-urile să acorde granturi retroactiv, însă lăsau să se înţeleagă că această practică era acceptabilă.

79. Una dintre deficienţele particulare care a caracterizat implementarea de către toate statele membre a programului Leader este aceea că acestea nu impun GAL-urilor să răspundă de îndeplinirea obiectivelor strategiilor lor locale. Statele membre au aprobat strategii ale GAL-urilor pentru Leader+ în pofida faptului că acestea aveau obiective vagi şi generale; nu au cerut GAL-urilor să monitorizeze şi să evalueze îndeplinirea obiectivelor strategiilor şi să raporteze cu privire la acestea şi nici nu au impus aplicarea unor astfel de cerinţe.

CASETA 16

EXEMPLE DE CERINŢE DE IMPLEMENTARE DIFERITE

În Toscana s-a introdus cerinţa ca actorii-cheie locali să fie reprezentaţi în cadrul GAL.

În Irlanda s-au stabilit norme care să asigure că procesul prin care membrii GAL sunt propuşi şi desemnaţi este echitabil şi transparent.

Normele din Franţa prevedeau ca GAL-urile să respecte un "dublu cvorum" în cadrul comitetelor decizionale pentru a se asigura un parteneriat activ.

Autorităţile de management din Grecia, Ungaria şi Toscana solicitau GAL-urilor ca la baza punctajului acordat pentru fiecare proiect să existe un set comun de criterii obiective.

În Grecia, autoritatea de management a impus un plafon de 25 % pentru granturile care puteau fi atribuite propriilor organizaţii membre ale GAL-urilor, acestea din urmă fiind, astfel, obligate să implice într-o mai mare măsură comunitatea locală în implementarea strategiei.

În Irlanda, normele de funcţionare specificau că, în cazul în care proiectele se califică pentru finanţare în cadrul unor alte sisteme şi programe, ele trebuie considerate, de regulă, drept neeligibile pentru ajutor în cadrul Leader.

CERINŢELE COMISIEI ŞI ALE STATELOR MEMBRE ÎN CEEA CE PRIVEŞTE AXA 4

80. Comisia şi statele membre ar fi trebuit să fi învăţat din experienţa perioadelor de programare anterioare ale Leader şi să se asigure că, pentru perioada 2007-2013, s-au furnizat orientări adecvate şi s-au instituit cerinţe corespunzătoare.

Schimbarea majoră pentru perioada 2007-2013 constă în faptul că statele membre solicită în principal ca GAL-urile să implementeze măsuri generale din cadrul programului de dezvoltare rurală

81. Pentru perioada de programare 2007-2013, cadrul juridic este stabilit prin reglementările privind dezvoltarea rurală. Ca şi în cazul Leader+, există puţine cerinţe juridice care să se aplice în mod specific programului Leader. Reglementările limitează costurile de funcţionare ale GAL, însă plafonul, fixat la 20 %, este mai mare decât cel în cazul Leader+ şi poate fi eludat prin clasificarea costurilor în categoria de costuri efectuate în contul acţiunilor de animare, pentru care nu s-a stabilit nicio limită. Trecerea de la reglementările privind fondurile structurale la cele privind dezvoltarea rurală a implicat introducerea unei cerinţe vizând verificarea caracterului rezonabil al costurilor proiectelor.

82. Comisia a publicat orientări pentru statele membre în ceea ce priveşte pregătirea pentru axa 4 şi, prin aprobarea programelor de dezvoltare rurală, a aprobat de fapt şi programele Leader regionale sau naţionale. De atunci, Comisia a continuat să acorde sprijin, în special prin intermediul Reţelei europene de dezvoltare rurală.

83. Statele membre nu îşi finalizaseră normele de aplicare la momentul auditului [28]; prin urmare, acestea nu au putut fi evaluate. Având în vedere informaţiile disponibile, este probabil ca deficienţele identificate în cadrul prezentului raport să persiste.

84. Este posibil ca GAL-urile să se concentreze şi mai puţin asupra îndeplinirii obiectivelor strategiei locale în perioada de programare 2007-2013, deoarece, contrar îndrumărilor Comisiei [29], toate autorităţile de management auditate (cu excepţia celei din Bavaria) le cer să urmeze un set comun de măsuri definite în programele de dezvoltare rurală.

85. Unele state membre au restrâns şi mai mult sfera programelor Leader la măsuri specifice, cel mai des măsurile din cadrul axei 3 [30]. Aceasta a îngrădit semnificativ capacitatea GAL-urilor de a propune strategii locale pentru obiectivele-cheie din cadrul axelor 1 şi 2 ale programelor de dezvoltare rurală, referitor la competitivitatea şi la impactul asupra mediului al sectorului agricol şi al celui forestier (a se vedea caseta 17).

86. Deoarece fiecare măsură defineşte tipurile de proiecte şi de beneficiari eligibile, posibilităţile GAL-urilor de a elabora soluţii inovatoare şi multisectoriale specifice zonei în cauză sunt reduse. Natura proiectelor care urmează a fi implementate este similară pentru toate GAL-urile din fiecare stat membru şi este, de asemenea, asemănătoare cu cea a proiectelor din cadrul programelor generale, deoarece, în majoritatea cazurilor, măsurile din cadrul programului de dezvoltare rurală sunt puse în aplicare în principal prin abordări tradiţionale descendente.

CASETA 17

GAL DIN PORTUGALIA: MĂSURILE AU LIMITAT CAPACITATEA GAL DE A RĂSPUNDE NEVOILOR SECTOARELOR AGRICOLE LOCALE

În strategia GAL era înscris obiectivul de combatere a exodului rural şi a abandonării agriculturii tradiţionale, însă, pentru îndeplinirea acestui obiectiv, GAL nu putea utiliza decât măsurile axei 3 din cadrul programului de dezvoltare rurală. Acest fapt a restrâns posibilităţile de a elabora soluţii locale pentru a îmbunătăţi competitivitatea sectorului uleiului de măsline şi a sectorului vitivinicol, în pofida importanţei acestor sectoare pentru economia rurală locală. Au fost excluse din sfera programelor Leader măsurile de mediu având ca scop abordarea problemelor referitoare la biodiversitate şi la schimbările climatice, precum şi măsurile vizând sectorul forestier.

SELECŢIA GAL-URILOR ÎN VEDEREA IMPLEMENTĂRII LEADER ÎN PERIOADA 2007-2013

87. Pentru a se asigura că Leader are şanse să fie eficace şi să producă o valoare adăugată, statele membre ar trebui să selecteze doar acele GAL-uri care sunt competente şi care dispun de strategii de o calitate ridicată.

Statele membre au selectat GAL-uri care dispuneau de strategii deficiente

88. În toate statele membre auditate, procesul de selecţie a GAL-uri-lor s-a bazat doar într-o mică măsură sau nu s-a bazat deloc pe concurs, în pofida cerinţei în acest sens a regulamentului.

89. Majoritatea autorităţilor de management au evaluat propunerile de strategii ale GAL-urilor şi le-au acordat punctaje pe baza unor criterii relevante şi au selectat toate GAL-urile care au obţinut un punctaj minim (de regulă, un punctaj de 50 %) [31]. Toate autorităţile de management au acceptat fiecare GAL care a depus o cerere validă (cu câteva excepţii în care existau două cereri pentru aceeaşi zonă). Prin definiţie, GAL-urile cu punctaje scăzute se situau cu mult sub nivelul considerat de autorităţile de management ca fiind cel mai bun posibil în materie de competenţă şi de calitate a strategiei pe care îl puteau obţine GAL-urile. De exemplu, într-una dintre regiunile franceze, autoritatea de management a selectat GAL-uri, deşi cererea acestora a fost evaluată ca fiind de o calitate insuficientă (a se vedea caseta 18).

CASETA 18

SELECŢIA GAL-URILOR DE CĂTRE AUTORITATEA DE MANAGEMENT DIN FRANŢA

Conform cererii de propuneri, la finalul acesteia, comitetul de selecţie urma să selecteze între 10 şi 12 GAL-uri, pachetul financiar mediu avut în vedere pentru fiecare dintre acestea fiind de 1,5 milioane de euro. Dintre cele 18 candidaturi primite, autoritatea de management a clasificat două ca fiind de bună calitate, opt, de o calitate intermediară şi opt, de o calitate insuficientă. Toate cele 18 candidaturi au fost acceptate, pachetul financiar mediu fiind redus în consecinţă la 1,1 milioane de euro.

90. În cadrul auditului s-a constatat în special că GAL-urile elaboraseră pentru axa 4 strategii de o calitate mediocră, cu obiective imprecise, cu o logică de intervenţie lipsită de claritate şi cu cerinţe puţine sau inexistente referitor la monitorizare şi la evaluare. În urma evaluării strategiilor GAL, puţine state membre au solicitat remedierea deficienţelor identificate. Drept consecinţă, GAL-urile au primit sume substanţiale de la bugetul UE pentru a implementa strategii deficiente pentru o perioadă de şapte ani.

APROBAREA DE CĂTRE COMISIE A PROGRAMELOR DE DEZVOLTARE RURALĂ PENTRU PERIOADA 2007-2013

91. Aprobarea programelor regionale şi naţionale de dezvoltare rurală ar fi fost momentul ideal în care Comisia ar fi putut să determine modul în care statele membre înţelegeau să implementeze axa 4. Comisia ar trebui să se asigure că programele stabilesc condiţiile necesare pentru obţinerea valorii adăugate a abordării Leader şi conţin toate măsurile de protecţie împotriva riscurilor cunoscute pe care le implică această abordare.

Comisia nu a dat dovadă de exigenţă în aprobarea programelor de dezvoltare rurală

92. Programele de dezvoltare rurală sunt documente de nivel înalt, din care doar o mică parte este consacrată axei 4. Majoritatea nu conţineau decât puţine detalii concrete cu privire la modul în care urma să fie implementată abordarea Leader. Statele membre au adoptat numeroase dispoziţii referitor la Leader doar după ce programele fuseseră aprobate.

93. Comisia nu a dat dovadă de exigenţă în ceea ce priveşte aprobarea programelor de dezvoltare rurală, acest fapt ducând la situaţia descrisă la punctele 80-90. Comisia a acceptat programe care nu prevedeau selecţia GAL-urilor pe o bază concurenţială (în pofida cerinţei specificate în regulament), programe care limitau acţiunea GAL-urilor la punerea în aplicare a unor măsuri definite la nivel naţional (în pofida îndrumărilor Comisiei, conform cărora GAL-urile nu ar trebui să urmeze un set fix de măsuri) şi programe care nu dispuneau de planuri precise nici pentru asigurarea inovării sau a interacţiunii între sectoare (în pofida instrucţiunilor privind evaluările Comisiei, conform cărora inovarea ar trebui să fie o prioritate) şi nici pentru monitorizare şi evaluare (în pofida concluziei trase în urma evaluării intermediare a Leader+, conform căreia aceste planuri trebuie integrate în programe încă de la început). Comisia nu a evaluat anumite elemente care sunt esenţiale pentru valoarea adăugată a abordării Leader, cum ar fi cerinţele statelor membre în ceea ce priveşte componenţa şi gradul de deschidere al GAL-urilor.

ACTIVITĂŢILE DE MONITORIZARE ŞI DE EVALUARE ALE COMISIEI ŞI ALE STATELOR MEMBRE

COMISIA ŞI STATELE MEMBRE NU SUNT ÎN MĂSURĂ SĂ DEMONSTREZE VALOAREA ADĂUGATĂ OBŢINUTĂ CA URMARE A IMPLEMENTĂRII ABORDĂRII LEADER ŞI ÎNCĂ NU AU EVALUAT COSTURILE SUPLIMENTARE ŞI RISCURILE IMPLICATE

MONITORIZAREA ŞI EVALUAREA EFICACITĂŢII ABORDĂRII LEADER

94. Pentru a monitoriza implementarea, rezultatele şi impactul programelor Leader, Comisia şi statele membre ar trebui să utilizeze sistemele de gestiune, verificările cu privire la GAL-uri, indicatorii de monitorizare şi rapoartele anuale. Acestea le-ar da posibilitatea nu numai de a lua măsuri corective în timp util, dar şi de a dispune de informaţii suficiente, fiabile şi pertinente în scopul evaluărilor şi de a obţine asigurarea că abordarea Leader este eficace şi că produce o valoare adăugată.

GAL-urile, statele membre şi Comisia au monitorizat implementarea programelor Leader

95. Monitorizarea implementării programelor Leader+ a făcut obiectul unor activităţi intense. GAL-urile şi autorităţile de management au consemnat, pentru fiecare proiect în parte, detalii cu privire la granturile acordate şi la plăţile efectuate. Autorităţile de management cereau GAL-urilor să întocmească rapoarte anuale de implementare în care să descrie activităţile pe care le desfăşoară şi culegeau date pentru indicatorii de monitorizare. Aceste date se refereau în principal la numărul de proiecte şi la sumele granturilor şi erau clasificate pe tip de beneficiar şi pe domeniu de cheltuieli. Autorităţile de management au înaintat Comisiei rapoarte anuale de implementare.

96. Toate autorităţile de management au realizat o evaluare "intermediară" a Leader+ în 2003, urmată de o actualizare în 2005. Comisia a făcut apel la serviciile unui contractant pentru întocmirea raportului de sinteză.

…însă există puţine probe care să ateste eficacitatea programelor Leader în ceea ce priveşte îndeplinirea obiectivelor de dezvoltare rurală sau valoarea adăugată a abordării Leader

97. În pofida tuturor acestor activităţi, deoarece GAL-urile nu au evaluat dacă obiectivele strategiei locale au fost sau nu îndeplinite şi nici nu au raportat cu privire la acest aspect, nu există nicio probă care să ateste rezultatele şi impactul cheltuielilor Leader asupra dezvoltării rurale. Nu există nicio informaţie care să indice dacă (sau în ce măsură) programele Leader au redus exodul rural din zonele în cauză, au sporit oportunităţile pentru populaţia tânără, au diversificat economiile rurale etc.

98. O excepţie parţială o constituie locurile de muncă create sau protejate prin proiecte Leader, Comisia încurajând statele membre să urmărească acest aspect pentru toate programele aferente fondurilor structurale. Cu toate acestea, Curtea a constatat că definiţiile utilizate erau inconsecvente şi că datele – care, în majoritatea cazurilor, nu erau verificate de autorităţile de management – nu erau fiabile sau credibile.

99. Evaluările din 2003 au avut loc într-un moment în care majoritatea GAL-urilor nu demaraseră încă implementarea programelor Leader, iar actualizările au fost realizate înainte să se fi efectuat cheltuieli semnificative. Numeroase întrebări conţinute în evaluări au rămas fără răspuns sau au primit răspunsuri fundamentate pe opiniile celor care au beneficiat de program.

100. Având în vedere lipsa datelor (sau caracterul nefiabil al acestora), este dificil să se stabilească, fie în termeni absoluţi, fie prin comparaţie cu eficacitatea altor metode de acordare a ajutoarelor financiare (în special, programele generale), dacă programele Leader au fost eficace sau nu în ceea ce priveşte obţinerea de rezultate în domeniul dezvoltării rurale.

101. Valoarea adăugată potenţială a abordării Leader nu constă numai în rezultatele şi impactul realizărilor fizice (şi anume, proiectele implementate cu granturi Leader). Obţinerea implicării comunităţii prin abordarea ascendentă poate de asemenea duce la un impact mai puţin tangibil, cum ar fi consolidarea capacităţilor şi autonomizarea populaţiei locale. Conform orientărilor strategice pentru axa 4, Leader ar trebui să joace un rol important în cadrul priorităţii orizontale de îmbunătăţire a guvernanţei.

102. Potenţialul pe care îl are abordarea Leader pentru a obţine astfel de impacturi este ilustrat de exemplele cuprinse în publicaţiile punctului de contact referitor la cele mai bune practici, în evaluări şi în diverse studii. Cu toate acestea, realizările GAL-urilor nu au făcut obiectul niciunei monitorizări sau raportări sistematice în aceste domenii, astfel încât exemplele rămân cazuri izolate. În lipsa unor probe fiabile şi pertinente, evaluările nu au fost în măsură să demonstreze frecvenţa şi gradul de acoperire al unor astfel de impacturi.

MONITORIZAREA ŞI EVALUAREA COSTURILOR ŞI A RISCURILOR

103. Activităţile de monitorizare şi de evaluare ar trebui, de asemenea, să furnizeze probe fiabile şi estimări ale costurilor şi ale riscurilor aferente abordării Leader.

Comisia şi statele membre nu au monitorizat şi nu au evaluat costurile suplimentare şi riscurile implicate

104. Referitor la deficienţele identificate în Raportul anual al Curţii privind exerciţiul 2000, răspunsul Comisiei a fost că majoritatea acestor deficienţe corespundeau unor riscuri inerente unui program descentralizat precum Leader şi că atât Comisia, cât şi statele membre sunt conştiente de aceste riscuri atunci când monitorizează programele şi când verifică dacă implementarea acestora respectă principiul bunei gestiuni financiare.

105. Comisia verifică respectarea reglementărilor şi poate propune corecţii financiare. Verificările efectuate în cursul perioadei aferente Leader+ au inclus programele Portugaliei şi Franţei din 2005. Serviciile Comisiei au constatat că nu existau criterii formale de selecţie a proiectelor, că procedurile privind eventualele conflicte de interese erau inadecvate, că GAL-urile luau decizii fără să respecte condiţia de "dublu cvorum" şi că acestea nu dispuneau de proceduri prin care să se verifice caracterul rezonabil al costurilor proiectelor propuse. Serviciile Comisiei au formulat recomandări în atenţia statelor membre vizate, însă nu au considerat că era oportun să propună corecţii financiare [32]. Serviciile Comisiei au verificat, de asemenea, conformitatea cu reglementările în vigoare a granturilor retroactive şi a cotelor de subvenţionare, însă nu au pus în discuţie efectul de "balast" sau eficienţa.

106. Deşi verificările Comisiei au confirmat riscurile identificate în Raportul anual privind exerciţiul 2000 (şi în prezentul audit), ele nu constituie o bază pentru stabilirea amplorii sau a impactului acestor riscuri la nivelul statelor membre vizate sau la nivelul UE [33].

107. Inspecţiile statelor membre cu privire la operaţiunile GAL (care au acoperit cel puţin 5 % din cheltuielile aferente Leader+) au oferit ocazia de a verifica consecinţele riscurilor pentru buna gestiune financiară şi de a raporta cu privire la acest aspect. Cu toate acestea, cu puţine excepţii în anumite state membre, inspecţiile nu au verificat caracterul echitabil şi transparent al procedurilor GAL-urilor pentru selecţia proiectelor, temeinicia şi documentaţia evaluării propunerilor de proiecte, consemnarea voturilor şi nici aplicarea corectă a politicilor privind conflictele de interese.

108. Statele membre nu au utilizat nici sistemele de gestiune de care dispuneau, nici rapoartele anuale de implementare ale GAL-urilor pentru a monitoriza dacă procesul decizional al acestora s-a desfăşurat în mod echitabil şi transparent, pentru a verifica care a fost proporţia de granturi acordate membrilor GAL-urilor sau pentru a controla eficienţa granturilor acordate sau a proceselor şi a cheltuielilor de exploatare ale GAL-urilor. În Franţa, autoritatea de management a monitorizat activităţile GAL-urilor asistând la şedinţele acestora în calitate de observator, însă, în mod aparent, a tolerat practici precum prezentarea de către membrii GAL a propriilor lor proiecte, acordarea retroactivă de granturi proiectelor şi mărirea cotelor de subvenţionare pentru utilizarea integrală a bugetului (a se vedea punctul 55, de exemplu).

109. Informaţiile disponibile obţinute în urma chestionării unor promotori de proiecte de către diferite GAL-uri indică faptul că efectul de "balast" reprezintă un risc important [34]. Evaluările realizate la nivelul UE nu furnizează nicio informaţie cu privire la efectul de "balast" sau la gradul de generalizare a granturilor retroactive [35].

110. În mod similar, în ceea ce priveşte caracterul echitabil şi transparent al procedurilor GAL, evaluările indică faptul că există probleme legate de obiectivitatea selecţiei proiectelor, de exemplu, însă nu furnizează nicio informaţie referitor la amploarea sau la impactul unor astfel de deficienţe (a se vedea caseta 19).

CASETA 19

EXTRASE DIN SINTEZA RAPOARTELOR PRIVIND EVALUAREA INTERMEDIARĂ REALIZATĂ PENTRU LEADER+

Un dezechilibru la nivelul parteneriatului sau al relaţiilor de putere în cadrul GAL poate duce la selectarea unei serii de proiecte neadecvate, adesea în avantajul instituţiei care aparţine sectorului public. Există deseori un dezechilibru în componenţa GAL-urilor, sectorul instituţional fiind dominant.

Informaţiile cuprinse în rapoartele de evaluare şi în studiile de caz tind să se concentreze pe probleme precum birocraţia, relaţiile dintre autorităţile de management şi GAL-uri, finanţarea şi autonomia insuficientă la nivelul GAL. Nu au fost evidenţiate, în rapoarte, probleme mai esenţiale de gestiune precum structurile, sistemele de gestiune, planificarea şi controlul la nivelul GAL. De asemenea, răspunsurile la întrebările din evaluări nu se referă deloc la rolul comitetelor decizionale în gestionarea programului.

111. După cum s-a menţionat deja la punctele 64-71, informaţiile referitoare la cheltuielile de exploatare ale Leader nu erau nici comparabile, nici fiabile şi, mai ales, nu erau complete, deoarece, în unele state membre, numeroase funcţii erau îndeplinite de autorităţile de management. Evaluările făceau referire la birocraţia excesivă a Leader+ [36], însă nu furnizau nicio estimare a costurilor. În consecinţă, nu se poate determina eficienţa abordării Leader.

MONITORIZAREA ŞI EVALUAREA ÎN PERIOADA 2007-2013

112. Comisia şi statele membre ar trebui să înveţe din experienţa dobândită în decursul celor trei perioade de programare Leader anterioare pentru a se asigura că, pentru perioada 2007-2013, sunt instituite mecanisme eficiente şi eficace de monitorizare şi de evaluare cu privire la abordarea Leader.

Implementarea axei 4 a demarat fără să fie instituite elemente-cheie ale sistemelor de monitorizare şi de evaluare

113. În raportul de sinteză a evaluării intermediare pentru Leader+ se recomanda în mod ferm ca sistemele de monitorizare şi de evaluare să fie îmbunătăţite şi să fie instituite încă de la începutul perioadei de programare 2007-2013 [37]. Comisia a stabilit un cadru comun de monitorizare şi evaluare (Common Monitoring and Evaluation Framework - CMEF) pentru programele de dezvoltare rurală. Acesta prevedea o serie de întrebări de evaluare specifice cu privire la valoarea adăugată a Leader, la îmbunătăţirea guvernanţei şi a eficacităţii, însă reducea indicatorii de monitorizare specifici Leader la numărul de GAL-uri şi la populaţia din zonele vizate de Leader, Comisia considerând că acest cadru reprezintă indicatorul de bază pentru măsurarea gradului de îndeplinire a obiectivului privind guvernanţa. CMEF permitea autorităţilor de management să elaboreze indicatori suplimentari, însă niciuna dintre autorităţile de management auditate nu a întreprins vreun demers în acest sens. Mai mult, niciunul/niciuna dintre GAL-urile/autorităţile de management auditate nu a luat măsuri în vederea colectării şi a comunicării informaţiilor necesare referitoare la costurile, riscurile, eficacitatea şi valoarea adăugată a abordării Leader.

114. La sfârşitul anului 2009, Comisia, prin intermediul Reţelei europene de evaluare pentru dezvoltarea rurală, a creat, pentru Leader, un grup de lucru tematic care să analizeze dificultăţile cu care se confruntă statele membre, inclusiv preocupările legate de faptul că indicatorii CMEF şi măsurarea aspectelor economice nu vor capta în mod adecvat efectele Leader; de asemenea, grupul a abordat provocările semnificative de natură metodologică datorate nivelului local la care are loc implementarea Leader, pe cele tot de natură metodologică şi de mare amploare referitoare la evaluarea guvernanţei, a participării şi a capacităţii din cadrul comunităţilor rurale, precum şi problemele privind furnizarea de statistici exacte în vederea evaluării beneficiilor Leader. La mijlocul anului 2010, grupul a publicat un proiect de document de lucru cu privire la evaluarea impactului Leader. Rezultatele activităţii acestui grup vin însă prea târziu pentru a mai prezenta utilitate pentru evaluările intermediare (care trebuie finalizate în 2010), iar posibilităţile de evaluare a axei 4 vor fi limitate, deoarece la nivelul GAL-urilor nu are loc nicio colectare sau raportare a informaţiilor relevante (a se vedea punctul 113).

CONCLUZII ŞI RECOMANDĂRI

MODUL ÎN CARE GAL-URILE AU IMPLEMENTAT ABORDAREA LEADER A LIMITAT POTENŢIALUL DE VALOARE ADĂUGATĂ CARE SE URMĂREŞTE A SE OBŢINE PRIN INTERMEDIUL "CARACTERISTICILOR LEADER", DEŞI CURTEA A IDENTIFICAT O SERIE DE EXEMPLE DE BUNE PRACTICI

115. GAL-urile auditate au implementat în jur de 1000 de proiecte în perioada aferentă Leader+, care au adus beneficii întreprinderilor şi comunităţilor locale în cauză. Însă Leader înseamnă mai mult decât atât: ar trebui să producă o valoare adăugată în comparaţie cu programele tradiţionale, prin aplicarea unei abordări specifice. În condiţiile în care caracteristicile-cheie ale abordării Leader nu sunt pe deplin realizate, valoarea adăugată potenţială a abordării Leader nu poate fi obţinută.

116. Abordarea ascendentă s-a aplicat în mod limitat în cazul GAL-urilor