(2)În calitate de stat membru a cărui monedă este euro și având în vedere legăturile strânse dintre economii în cadrul uniunii economice și monetare, Portugalia ar trebui să asigure punerea în aplicare integrală și în timp util a Recomandării pentru zona euro, astfel cum se reflectă în recomandările 1-4 de mai jos. În particular, orientarea politicii economice legate de investiții în favoarea domeniilor specificate și utilizarea câștigurilor excepționale în vederea reducerii datoriei publice vor contribui la punerea în aplicare a celei de a doua recomandări privind zona euro în ceea ce privește sprijinirea investițiilor și refacerea rezervelor. Măsurile de reducere a segmentării pieței muncii, de îmbunătățire a competențelor și a eficacității plasei de siguranță socială vor contribui la punerea în aplicare a celei de a treia recomandări privind zona euro în ceea ce privește funcționarea pieței muncii și a sistemelor de protecție socială. Măsurile de reducere a sarcinii de reglementare vor contribui la punerea în aplicare a primei recomandări privind zona euro în ceea ce privește mediul de afaceri și îmbunătățirea productivității în vederea reechilibrării zonei euro. Creșterea eficienței procedurilor de insolvență și de recuperare va contribui la punerea în aplicare a celei de a patra recomandări privind zona euro în ceea ce privește reducerea creditelor neperformante.

(3)Raportul de țară privind Portugalia pentru 2019a fost publicat la 27 februarie 2019. Acesta a evaluat progresele realizate de Portugalia în ceea ce privește punerea în aplicare a recomandărilor specifice fiecărei țări adoptate de Consiliu la 13 iulie 2018, măsurile adoptate pentru a da curs recomandărilor din anii anteriori, precum și progresele realizate în direcția îndeplinirii obiectivelor naționale din cadrul Strategiei Europa 2020. De asemenea, raportul a inclus un bilanț aprofundat efectuat în temeiul articolului 5 din Regulamentul (UE) nr. 1176/2011, ale cărui rezultate au fost publicate tot la 27 februarie 2019. În urma analizei sale, Comisia a concluzionat că Portugalia se confruntă cu dezechilibre macroeconomice. Mai precis, stocurile ridicate ale datoriei externe nete, ale datoriei private și ale celei publice și ponderea mare a creditelor neperformante constituie vulnerabilități în contextul unei creșteri scăzute a productivității. Există în continuare lacune în materie de politici, în special în ceea ce privește punerea în aplicare a măsurilor propuse pentru reducerea creditelor neperformante și îmbunătățirea mediului de afaceri. Va fi necesar să se monitorizeze adoptarea și punerea în aplicare a mai multor planuri de reformă, inclusiv a reformelor fiscal-bugetare structurale menite să contribuie la consolidarea sustenabilității finanțelor publice.

(4)La 30 aprilie 2019, Portugalia și-a prezentat Programul național de reformă pentru 2019, precum și Programul de stabilitate pentru 2019. Pentru a se ține seama de legăturile dintre cele două programe, acestea au fost evaluate în același timp.

(5)Recomandările relevante specifice fiecărei țări au fost luate în considerare în cadrul programării fondurilor structurale și de investiții europene („fondurile ESI”) aferente perioadei 2014-2020. Astfel cum se prevede la articolul 23 din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului, Comisia poate solicita unui stat membru să își revizuiască acordul de parteneriat și programele relevante și să propună modificări la acestea dacă acest lucru este necesar pentru a sprijini punerea în aplicare a recomandărilor relevante ale Consiliului. Comisia a furnizat detalii suplimentare referitoare la modul în care se va prevala de dispoziția menționată anterior în orientările sale privind aplicarea măsurilor prin care se stabilește o corelație între eficacitatea fondurilor ESI și buna guvernanță economică.

(6)Portugalia face în prezent obiectul componentei preventive a Pactului de stabilitate și de creștere și este supusă regulii tranzitorii privind datoria. În Programul său de stabilitate pentru 2019, Portugalia și-a propus să atingă un deficit total de 0,2 % din PIB în 2019, un excedent de 0,3 % din PIB în 2020 și o îmbunătățire suplimentară, constând într-o creștere a excedentului până la nivelul de 0,7 % din PIB, până în 2022. Planurile respective nu includ decât parțial potențialul efect de creștere a deficitului pe care îl au măsurile de sprijin pentru bănci începând cu 2020. Pe baza soldului structural recalculat, se prevede ca obiectivul bugetar pe termen mediu – care a fost transformat dintr-un excedent structural de 0,25 % din PIB în 2019 într-o poziție bugetară echilibrată în termeni structurali în 2020 – să fie atins în 2020. În Programul de stabilitate pentru 2019 se preconizează că ponderea datoriei publice în PIB va atinge 118,6 % în 2019 și 115,2 % în 2020, aceasta urmând să ajungă la 103,7 % în 2022. Scenariul macroeconomic pe care se întemeiază aceste proiecții bugetare este plauzibil pentru 2019 și 2020 și favorabil pentru anii următori. În același timp, măsurile necesare pentru a sprijini țintele de deficit planificate în perioada de după 2019 nu au fost suficient detaliate.

(7)Programul de stabilitate pentru 2019 nu oferă informații cu privire la impactul bugetar al cheltuielilor excepționale legate de măsurile preventive de protecție a teritoriului național împotriva incendiilor forestiere, luate ca urmare a incendiilor forestiere de mare amploare care au avut loc în 2017. Cu toate acestea, printr-o scrisoare din data de 9 mai 2019, autoritățile portugheze au furnizat dovezi adecvate privind amploarea și natura acestor costuri bugetare suplimentare. În mod concret, în scrisoare se precizează că execuția bugetului pentru 2018 include cheltuieli excepționale reprezentând aproximativ 0,04 % din PIB care corespund unor măsuri preventive de protejare a teritoriului național împotriva incendiilor forestiere. Scrisoarea din 9 mai 2019 prezintă cheltuielile legate de gestionarea situațiilor de urgență, clasificate drept măsuri cu caracter excepțional, și cheltuielile legate de măsurile de prevenire. Având în vedere caracterul integrat al acestor cheltuieli și relația directă cu incendiile forestiere de mare amploare din 2017, tratamentul specific al cheltuielilor legate de prevenirea incendiilor forestiere s-ar putea înscrie în aplicarea „clauzei privind evenimentele neobișnuite”. Potrivit Comisiei, cheltuielile suplimentare eligibile aferente măsurilor de prevenire se ridică, în 2018, la 0,04 % din PIB. Dispozițiile articolului 5 alineatul (1) și ale articolului 6 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1466/97 acoperă aceste cheltuieli suplimentare, incendiile forestiere de mare amploare și fără precedent constituind un eveniment neobișnuit, al cărui impact asupra finanțelor publice ale Portugaliei este important, iar sustenabilitatea finanțelor publice nu ar fi compromisă în cazul unei abateri temporare de la traiectoria de ajustare stabilită pentru atingerea obiectivului bugetar pe termen mediu. Prin urmare, ajustarea necesară în vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu pentru 2018 a fost redusă pentru a se lua în calcul aceste costuri suplimentare.

(8)La 13 iulie 2018, Consiliul a recomandat Portugaliei să se asigure că rata de creștere nominală a cheltuielilor publice primare nete nu va depăși 0,7 % în 2019, ceea ce corespunde unei ajustări structurale anuale de 0,6 % din PIB. Pe baza previziunilor Comisiei din primăvara anului 2019, există riscul unei abateri semnificative de la ajustarea recomandată în 2019.

(9)În 2020, Portugalia ar trebui să își atingă obiectivul bugetar pe termen mediu, ținând seama de marjele permise în caz de evenimente neobișnuite, pentru care se acceptă o abatere temporară. Pe baza previziunilor Comisiei din primăvara anului 2019, această situație este în concordanță cu o rată de creștere nominală maximă a cheltuielilor publice primare nete de 1,5 %, care corespunde unei ajustări structurale anuale de 0,5 % din PIB. Pe baza previziunilor Comisiei din primăvara anului 2019, presupunând că nu se fac schimbări la nivel de politică, există riscul unei abateri semnificative de la cerința respectivă în 2020. În același timp, conform previziunilor, Portugalia va respecta regula tranzitorie privind datoria în 2019, ca urmare a abaterii anuale permise de 0,25 %, dar, la prima vedere, nu se preconizează că va respecta regula privind datoria în 2020. În general, Consiliul este de părere că în 2019 ar trebui luate măsuri care să asigure respectarea dispozițiilor Pactului de stabilitate și de creștere. Este important ca orice câștig excepțional să fie utilizat pentru reducerea nivelului datoriei publice.

(10)Consolidarea sustenabilității bugetare a Portugaliei depinde de continuarea consolidării bugetare favorabile creșterii economice, însă calitatea finanțelor publice ar putea fi îmbunătățită, iar cheltuielile ar putea fi orientate astfel încât să favorizeze într­o măsură mai mare creșterea, prin sprijinirea investițiilor (a se vedea mai jos). În pofida faptului că investițiile publice au crescut în 2018, acestea au rămas foarte scăzute în comparație cu standardele UE și s-au situat în mod constant sub obiectivele urmărite de guvern. Asigurarea respectării legii privind controlul angajamentelor, punerea în aplicare strictă și la timp a legii-cadru a bugetului și continuarea eforturilor de raționalizare rămân esențiale pentru îmbunătățirea controlului cheltuielilor și pentru eficientizarea cheltuielilor. Economiile realizate ca urmare a creșterii eficienței, permise de recentele revizuiri de sine stătătoare ale cheltuielilor bazate pe o abordare ascendentă în sectoare specifice, au fost, în ansamblu, limitate. Pentru a obține câștiguri mai ridicate în materie de eficiență, ar trebui ca revizuirea cheltuielilor să devină o caracteristică obișnuită a cadrului bugetar al Portugaliei. În plus, este în continuare nevoie de reforme mai profunde pentru a spori eficiența și de un accent clar, în sens descendent, pe limitarea cheltuielilor globale. Acest demers ar trebui să se bazeze în mare parte pe o strategie de reformă a administrației publice care să vizeze o mai bună aliniere a nivelurilor forței de muncă din sectorul public cu necesitatea de a furniza servicii eficace, ceea ce presupune inclusiv sprijinirea realocării și a recalificării personalului, precum și promovarea performanței individuale și a atractivității serviciului public pentru personalul cu înaltă calificare.

(11)Finanțele publice ale Portugaliei sunt supuse unei presiuni continue exercitate de tendințele demografice nefavorabile, în special de îmbătrânirea populației, cu consecințe nefaste mai ales asupra sustenabilității sistemelor de pensii și de sănătate. Deși reformele anterioare au îmbunătățit sustenabilitatea pe termen lung a sistemului de pensii, majorările pensiilor speciale și reformele pensionării anticipate aflate în curs au antrenat noi creșteri discreționare ale cheltuielilor cu pensiile, care agravează tendința de creștere subiacentă determinată de îmbătrânire. Sustenabilitatea globală a sistemului de pensii poate fi pusă în pericol dacă nu există măsuri compensatorii adecvate. În sectorul sănătății, raportul cost-eficacitate a continuat să fie promovat în 2018, inclusiv prin recurgerea mai frecventă la achizițiile centralizate și utilizarea mai extinsă a medicamentelor generice și biosimilare. În același timp, planificarea și execuția necorespunzătoare a bugetelor, precum și deficiențele în ceea ce privește controlul contabil și practicile de conducere au ca rezultat niveluri constant ridicate ale arieratelor înregistrate de spitale. Scăderile temporare ale arieratelor înregistrate de spitale în 2018 au fost, în esență, rezultatul unor măsuri extraordinare, de mare amploare, de compensare a arieratelor. Un nou program pentru 2019 vizează abordarea structurală a arieratelor înregistrate de spitale prin introducerea unui nou model de guvernanță pentru spitalele publice, însoțită de o creștere substanțială a bugetelor anuale ale acestora. Capacitatea acestui program de a încetini acumularea arieratelor înregistrate de spitale pe termen scurt, conducând, astfel, la o reducere structurală a stocului global de arierate, depinde în mod decisiv de punerea în aplicare efectivă și la timp a acestuia.

(12)Creșterea veniturilor nete ale întreprinderilor de stat și reducerea datoriilor acestora ar contribui la creșterea sustenabilității finanțelor publice portugheze. Conform previziunilor autorităților, veniturile totale nete ale întreprinderilor de stat se vor apropia de un nivel de echilibru în 2019, ceea ce reprezintă o întârziere în comparație cu anunțurile anterioare, care prognozau un rezultat similar încă din 2018. În plus, măsurile de asigurare a respectării planurilor de activitate inițiale și eforturile de a asigura o monitorizare mai transparentă, mai cuprinzătoare și în timp util au suferit amânări și, în cazurile în care au trebuit să se concretizeze în măsuri corective, acest lucru s-a realizat într-un ritm lent. În mod concret, nu a fost asigurat un nivel suficient de transparență ex ante în ceea ce privește finanțarea întreprinderilor de stat prin recapitalizări și împrumuturi.

(13)Deși sunt în curs de punere în aplicare măsuri de reducere a segmentării pieței muncii, cum ar fi consolidarea inspectoratului de muncă și lansarea unui program de integrare pentru lucrătorii cu locuri de muncă precare din sectorul public, în Portugalia proporția lucrătorilor temporari depășește în continuare media Uniunii. Măsurile mai specifice convenite între guvern, angajatori și reprezentanții angajaților, care vizează reducerea în continuare a segmentării pieței muncii și a precarității, precum și promovarea negocierilor colective trebuie să fie aprobate de Parlament și să se materializeze în acte legislative concrete.

(14)Îmbunătățirea condițiilor de pe piața muncii a avut ca rezultat reducerea numărului de persoane expuse riscului de sărăcie sau de excluziune socială. În ciuda acestei îmbunătățiri, inegalitatea veniturilor rămâne ridicată, iar impactul transferurilor sociale asupra reducerii sărăciei este limitat. Cu toate că inegalitatea veniturilor este în scădere în Portugalia, aceasta este în continuare semnificativ mai mare decât media UE. Sistemul de venit minim este printre cele mai puțin adecvate din UE, oferind venituri de doar 40 % din valoarea pragului național al sărăciei. Dacă acest sistem nu va fi revizuit, eficacitatea scăzută a transferurilor sociale ar putea fi pusă la grea încercare în eventualitatea unei viitoare încetiniri a creșterii economice, afectând în special persoanele cele mai vulnerabile.

(15)Nivelul scăzut de calificare a lucrătorilor reprezintă un obstacol în calea creșterii investițiilor și a productivității. Aproximativ 50 % din populația cu vârste cuprinse între 25 și 64 de ani are niveluri de instruire scăzute, cu mult sub media Uniunii, care a fost de 22 % în 2018. Conform informațiilor transmise de întreprinderi, disponibilitatea scăzută a personalului calificat reprezintă un obstacol important în calea investițiilor. În special în ceea ce privește învățarea în rândul adulților, ar putea fi îmbunătățită implicarea persoanelor slab calificate (a căror participare la procesul de învățare este sub media Uniunii) și ar putea fi extinse stimulentele publice specifice, astfel încât să se aplice și întreprinderilor mici și mijlocii, permițându-le acestora să își formeze personalul. Competențele digitale reprezintă o provocare deosebită, 50 % din populația Portugaliei fiind lipsită de competențe digitale de bază, în comparație cu media la nivelul Uniunii, de 43 %. Investițiile în educație și formare, inclusiv în infrastructură, sunt esențiale pentru îmbunătățirea capacității de inserție profesională și a mobilității sociale.

(16)Ca parte a eforturilor de a spori numărul de absolvenți de învățământ superior, sunt în curs de aplicare măsuri care vizează un număr mai mare de înscrieri în învățământul superior, precum o creștere semnificativă a numărului de burse. În rândul persoanelor cu vârste cuprinse între 30 și 34 de ani din Portugalia, 33,5 % sunt absolvenți de învățământ superior, acest procentaj menținându-se sub media UE de 40,7 %. Persistența acestor ponderi scăzute, în special pentru absolvenții din domeniile tehnologiilor informației și comunicațiilor, științelor naturale, matematicii și statisticii, poate avea consecințe negative asupra creșterii productivității și a capacității de inovare a Portugaliei. Deși guvernul încearcă să rezolve această problemă prin creșterea numărului de locuri de studiu în aceste domenii și prin punerea în aplicare a unei revizuiri a sistemului de învățământ superior, sunt necesare mai multe eforturi.

(17)Rata creditelor neperformante din sistemul financiar se menține la un nivel relativ ridicat, de 11,3 %. Cu toate acestea, majoritatea băncilor au înregistrat progrese substanțiale în ceea ce privește îndeplinirea obiectivelor de reducere a creditelor neperformante. Piața secundară a activelor neperformante a luat amploare, iar băncile au accelerat eliminările din bilanț și însănătoșirea creditelor neperformante. Defalcarea creditelor neperformante continuă să indice o pondere constant ridicată (65 %) a creditelor neperformante acordate întreprinderilor. În ultimii ani, autoritățile au pus în aplicare o serie de reforme juridice și instituționale în materie de insolvență și de executare silită a datoriilor. Cu toate acestea, durata medie a procedurilor de insolvență rămâne ridicată, la fel ca și numărul de cauze aflate pe rolul instanțelor. Cadrul legal și procedura aferentă afectează puternic procesul de recuperare și perspectivele de luare în posesie eficientă a garanțiilor reale. Durata medie îndelungată a procedurilor de recuperare afectează prețurile practicate pe piață pentru activele neperformante.

(18)Reformele având ca scop simplificarea administrativă au fost în mare parte absente, eforturile depuse în acest domeniu limitându-se, în general, la punerea în aplicare generalizată a dematerializării procedurilor și a principiului „doar o singură dată”. Ar trebui să se acorde prioritate în special limitării numărului de documente care trebuie să fie prezentate, însoțită fie de înlocuirea sistemelor de autorizare cu simple declarații de conformitate cu condițiile aplicabile, fie, pentru sectoarele mai sensibile, de simplificarea autorizațiilor prin reducerea termenelor de luare a deciziilor și adoptarea aprobării tacite. Încă nu se aplică o simplificare a procedurilor pentru anumite sectoare. Rămân în vigoare taxe administrative excesive, în special în sectorul construcțiilor. În plus, deficiențele în ceea ce privește planificarea și monitorizarea achizițiilor publice constituie un obstacol în calea concurenței. Performanțele înregistrate în materie de achiziții publice ar putea fi îmbunătățite prin introducerea unei planificări structurate și cuantificate și prin asigurarea unei supravegheri mai atente a etapei de execuție a contractelor. În pofida unei reduceri semnificative a atribuirii directe între 2017 și 2018, această metodă continuă să fie utilizată intens.

(19)În contextul programului de asistență financiară, Portugalia a depus eforturi pentru a reduce sarcina de reglementare pentru profesiile foarte reglementate, în special prin introducerea legii-cadru din 2013. Cu toate acestea, în unele cazuri, aceste progrese au fost frânate sau chiar s-au inversat odată cu adoptarea statutelor pentru fiecare profesie și cu introducerea unei interdicții asupra grupurilor de întreprinderi. Prevalează restricțiile normative și administrative aplicate serviciilor pentru întreprinderi și serviciilor profesionale, ceea ce ridică semne de întrebare cu privire la concurență, nivelul prețurilor, inovare și calitatea serviciilor. Până în prezent, nu au fost anunțate planuri de reformă ca răspuns la recomandările Comisiei privind reglementarea serviciilor profesionale sau ca răspuns la analiza OCDE din 2018 privind evaluarea concurenței în cazul profesiilor autoreglementate din Portugalia (în cooperare cu autoritatea portugheză în domeniul concurenței).

(20)În ultimii ani, condițiile de acces la finanțare pentru întreprinderi s-au îmbunătățit, iar proporția întreprinderilor care au semnalat că accesul la finanțare este principala constrângere pentru investiții este în prezent în concordanță cu media UE. Autoritățile portugheze au lansat și au consolidat mai multe inițiative în acest domeniu, cum ar fi programul Capitalizar și alte programe care vizează anumite tipuri de societăți sau sectoare. Cu toate acestea, firmele portugheze se bazează încă în mare măsură pe resursele proprii pentru a-și finanța investițiile, iar un număr semnificativ de împrumuturi bancare ajung în firme cu o productivitate foarte mică. Nivelul scăzut al capitalului investit pentru fiecare lucrător reprezintă un obstacol major în calea modernizării structurii de producție a economiei portugheze. În acest context, este important ca investițiile productive să crească și, în același timp, să fie reorientate treptat către întreprinderile cu potențial de creștere din sectoarele cu un nivel de productivitate ridicat. Deși alte surse de finanțare, cum ar fi capitalul de risc și capitalul propriu, au crescut în ultimii ani, acestea rămân semnificativ mai reduse decât media UE.

(21)Sistemul judiciar devine din ce în ce mai eficient, dar continuă să se confrunte cu provocări importante: proceduri îndelungate și un număr mare de cauze nesoluționate, în special în instanțele administrative și fiscale. Deși eforturile de combatere a corupției continuă, prevenirea corupției rămâne o problemă, din cauza lipsei unei strategii coordonate și a fragmentării responsabilităților.

(22)Investițiile în cercetare și dezvoltare s-au revigorat din nou în ultima perioadă, dar sunt în continuare insuficiente pentru a moderniza sistemul național portughez de cercetare și inovare. După mai mulți ani de declin, ponderea în PIB a cheltuielilor pentru cercetare și dezvoltare a crescut recent, iar în 2017, intensitatea cercetării și dezvoltării în rândul întreprinderilor a depășit ușor intensitatea cercetării și dezvoltării în sectorul public. S-au înregistrat puține progrese în ceea ce privește creșterea ponderii, în structura economică a Portugaliei, a valorii adăugate în producția de înaltă tehnologie și în domeniul serviciilor bazate pe utilizarea intensivă a cunoașterii. Promovarea investițiilor în active necorporale, inclusiv în cercetare și dezvoltare, dar și în competențe manageriale, în alfabetizare financiară și în competențe digitale care să le permită întreprinderilor să se dezvolte, să își consolideze capacitatea de inovare și să pătrundă pe piețele de export îi oferă Portugaliei un potențial semnificativ de stimulare a investițiilor și a creșterii productivității.