RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 161/8

Aviz al Comitetului Economic și Social European privind „Comunicarea Comisiei către Consiliu, Parlamentul European și Comitetul Economic și Social European privind necesitatea elaborării unei strategii coordonate pentru intensificarea luptei împotriva fraudei fiscale”

COM(2006) 254 final

(2007/C 161/02)

La 31 mai 2006, Comisia, în conformitate cu articolul 262 din Tratatul de instituire a Comunității Europene, a hotărât să consulte Comitetul Economic și Social European cu privire la comunicarea sus-menţionată.

Secțiunea pentru uniunea economică și monetară și coeziune economică și socială, însărcinată cu pregătirea lucrărilor Comitetului pe această temă, și-a adoptat avizul la 23 februarie 2007. Raportor: dl Iozia.

În cea de-a 434-a sesiune plenară, care a avut loc la 14 și 15 martie 2007 (ședința din 15 martie), Comitetul Economic și Social European a adoptat prezentul aviz cu 97 voturi pentru, 2 voturi împotrivă și 1 abținere.

1. Concluzii și recomandări

1.1 Comitetul Economic și Social European regretă faptul că inițiativele Comisiei de a combate frauda fiscală nu au beneficiat încă de suficientă cooperare din partea statelor membre. Comitetul susține inițiativele viitoare în acest domeniu și îndeamnă Comisia să facă uz de toate competențele pe care le conferă tratatele instituțiilor europene.

1.2 CESE consideră comunicarea Comisiei a fi bine structurată, cu o viziune echilibrată asupra problemelor legate de combaterea fraudei fiscale și susținând o mai strânsă cooperare administrativă între statele membre ca principal mod de a contracara extinderea acestui fenomen.

1.3 Comunicarea tratează în mod concret relația cu țările terțe, propunând o abordare comunitară. CESE este de acord cu această propunere.

1.4 CESE susține propunerea de revizuire a TVA-ului — lucru pentru care a pledat și cu alte ocazii — considerând că este necesară constituirea unui grup de reflecție care să găsească o soluție pentru înlocuirea TVA-ului, cu condiția ca noua taxă să nu determine o creștere a sarcinii fiscale a întreprinderilor sau cetățenilor.

1.5 CESE recomandă Comisiei să utilizeze pe deplin competențele actuale ale OLAF, care îi permit Oficiului European de Luptă Antifraudă să exercite funcții importante. Comisia ar trebui să evalueze dacă OLAF dispune sau nu de mijloacele corespunzătoare pentru a-și exercita competențele instituționale.

1.6 CESE consideră propunerea de a asigura o cooperare din ce în ce mai eficientă între organismele naționale antifraudă o prioritate absolută. Acest lucru s-ar putea realiza prin înființarea unei rețele formate din forțe de poliție și organe de anchetă, permițându-le acestora să aibă acces comun la bazele de date disponibile, și recomandă aprofundarea aspectelor tehnice și juridice conexe.

1.7 Propunerea de a constitui un forum la nivel înalt de cooperare administrativă reprezintă un prim pas în direcția potrivită. Nu se pot justifica în nici un fel rezistențele birocratice și obstacolele de care pare să se lovească această idee.

1.8 CESE consideră că este utilă încorporarea în legislația comunitară a măsurilor adoptate de unele dintre statele membre, prin introducerea criteriului de „valoare normală de piață” în scopuri antifraudă.

1.9 CESE recomandă să se abordeze cu multă prudență ideea introducerii răspunderii solidare între furnizori și cumpărători, dar cu inversarea sarcinii probei în cazul tranzacțiilor aparent nejustificate, având în vedere jurisprudența Curții de Justiție.

1.10 În opinia CESE, merită să fie aprofundată propunerea Comisiei de a introduce condiții simplificate pentru operatorii care cooperează cu autoritățile și, în baza aceluiași considerent, controale și proceduri mai stricte pentru părțile despre care se consideră că reprezintă un risc.

1.11 CESE solicită Comisiei să continue acordarea de fonduri pentru programele comunitare care au scopul de a promova activitățile din domeniul protecției intereselor financiare ale Comunității, cum ar fi programul Hercule II.

1.12 CESE recomandă armonizarea dispozițiilor Directivei 77/799/CEE cu cele deja prevăzute în materie de impozitare indirectă, precum și standardizarea diverselor sisteme de TVA.

2. Sinteza comunicării

2.1 Comunicarea Comisiei își propune să elaboreze „o strategie pentru a intensifica lupta împotriva fraudei fiscale”, remarcând că, în ciuda faptului că s-au înregistrat o îmbunătățire și o consolidare a cadrului juridic comunitar, acesta nu este suficient utilizat, iar cooperarea administrativă nu este proporțională cu amploarea comerțului intracomunitar.

2.2 Astfel, Comisia reia o tematică abordată adesea, și anume necesitatea unei cooperări administrative mai strânse între autoritățile fiscale ale statelor membre — un instrument pentru combaterea fraudei și a evaziunii fiscale, fenomene care pot provoca pierderi fiscale și denaturări ale concurenței, afectând astfel funcționarea pieței interne.

2.3 În momentul prezentării comunicării, dl László Kovács, comisarul însărcinat cu fiscalitatea și uniunea vamală, a declarat: „Sunt convins că este momentul să căutăm noi metode pentru combaterea mai eficientă a fraudei fiscale. Acest fenomen a căpătat o amploare îngrijorătoare.”

2.4 Potrivit economiștilor, frauda fiscală se ridică la un total de 2-2,5 % din PIB, adică la o valoare cuprinsă între 200 și 250 de miliarde de EUR. Una dintre cele mai mari probleme o reprezintă așa-numita fraudă TVA de tip carusel, dar există și alte probleme la fel de grave, cum ar fi contrabanda și contrafacerea de băuturi alcoolice și țigări, precum și frauda care implică impozitarea directă. Începând cu 1993, libera circulație a mărfurilor, serviciilor, persoanelor și capitalurilor în cadrul pieței interne le-a îngreunat statelor membre posibilitatea de a combate eficient frauda fiscală pe cont propriu.

2.5 În domeniul impozitării indirecte, standardele comunitare stabilesc norme comune directe pentru statele membre (proceduri uniforme, identificarea autorităților competente, modalități de transmitere a datelor) pentru a facilita cooperarea administrativă și schimbul de informații.

2.6 Comisia identifică trei domenii prioritare de acțiune:

2.6.1 Îmbunătățirea cooperării administrative între statele membre

2.6.1.1 Comisia consideră că frauda fiscală poate fi combătută cu rezultate mai bune prin: — mecanisme mai eficiente de cooperare. Absența unei culturi administrative comunitare constituie un obstacol în lupta împotriva fraudei fiscale și, cel mai adesea, este legată de problemele lingvistice, de lipsa de resurse umane sau de cunoștințele limitate ale personalului privind procedurile de cooperare. La nivel operațional, aceste probleme se traduc prin eșecuri înregistrate în ceea ce privește respectarea termenelor prevăzute pentru a răspunde cererilor de cooperare în domeniul fiscal din partea altor state membre; — consolidarea legislației privind cooperarea în domeniile impozitării directe și al asistenței în colectarea taxelor; — proceduri de investigație mai rapide și un mai bun management al riscului, care le-ar permite statelor membre să fie informate prompt asupra potențialelor riscuri de fraudă la care pot fi expuse, în special în cazurile în care sunt implicate noi întreprinderi străine care intenționează să se stabilească pentru prima dată pe teritoriul lor; — constituirea unui forum permanent privind cooperarea administrativă la nivel comunitar pentru toate impozitele directe și indirecte.

2.6.2 O nouă abordare comunitară a cooperării cu țările terțe

2.6.2.1 „Frauda fiscală nu se oprește la granițele externe ale Uniunii Europene”. Comisia propune o abordare comunitară a cooperării cu țările terțe, deoarece aceasta, fiind în prezent bazată pe acorduri bilaterale între țări individuale, generează o serie de situații de care evazioniștii pot profita cu ușurință. De asemenea, Comisia propune includerea unor clauze de cooperare fiscală în acordurile de parteneriat economic pe care Uniunea le încheie cu partenerii săi economici.

2.6.3 Modificarea actualului regim al TVA-ului

2.6.3.1 Comisia deschide dezbaterea privind posibilitatea de a consolida principiul răspunderii solidare pentru plata TVA-ului, cu respectarea principiilor proporționalității și certitudinii juridice.

2.6.3.2 Comisia ia în considerare și posibilitatea de a extinde la tranzacțiile din cadrul unui stat membru aplicarea sistemului prin care taxa este achitată de altă persoană decât cea impozitată, obligatoriu în prezent numai pentru anumite tranzacții, în timp ce, pentru alte tranzacții, posibilitatea de a-l impune este lăsată mai mult sau mai puțin la latitudinea statelor membre. Comisia consideră că orice modificare adusă reglementărilor în vigoare referitoare la TVA trebuie să reducă substanțial riscul de fraudă, să excludă noi riscuri și, mai presus de orice, să nu genereze o birocrație excesivă pentru societăți și pentru autorități; în plus, trebuie să asigure neutralitatea fiscală și tratamentul nediscriminatoriu al operatorilor economici.

2.7 Alte abordări inovatoare

2.7.1 Comisia propune luarea în considerare și a altor măsuri specifice, cum ar fi: — consolidarea obligațiilor în ceea ce privește declarațiile fiscale pentru părțile despre care se consideră că reprezintă un risc; — simplificarea obligațiilor în ceea ce privește declarațiile fiscale pentru întreprinderile care obțin o autorizație ca urmare a intrării în parteneriat cu administrațiile fiscale; — folosirea unor formate electronice standard și de mare calitate pentru schimbul rapid de informații.

3. Cadrul juridic comunitar

3.1 Comitetul consideră că instrumentele juridice oferite de prezentul cadru legislativ se ridică la înălțimea sarcinii de a combate frauda fiscală. Pe de altă parte, există o nevoie urgentă de a impulsiona statele membre să folosească în mod mai extins instrumentele existente pentru cooperarea administrativă și să respecte termenele și procedurile prevăzute. Într-adevăr, în contextul actual al globalizării economice, în care chiar și frauda capătă dimensiuni transnaționale, este esențial să se răspundă cererilor de informații în timp util, pentru a permite desfășurarea investigațiilor.

3.2 Cu toate acestea, pentru a putea dispune de un sistem mai uniform în ceea ce privește aspectele impozitării directe și indirecte, Comisia ar putea să armonizeze dispozițiile Directivei 77/799/CEE și dispozițiile existente referitoare la impozitarea indirectă și să introducă metode mai eficiente pentru schimbul de informații, date fiind posibilitățile oferite de tehnologia computerizată. Este, de asemenea, importantă standardizarea diferitelor sisteme de TVA, în special în ceea ce privește obligațiile plătitorilor de TVA.

3.3 În linii generale, cadrul legislativ al Comunității poate fi împărțit în cinci tipuri de bază: — asistența reciprocă; — cooperarea în domeniul TVA-ului; — cooperarea în domeniul accizelor; — recuperarea creanțelor; — programul Fiscalis.

3.4 Trimiterile la legislația comunitară, precum și un scurt rezumat al dispozițiilor relevante, sunt prezentate în anexa A.

4. Observații generale

4.1 CESE consideră că extinderea din ce în ce mai mare a fraudei fiscale trebuie combătută mai energic și deplânge faptul că acțiunile și cooperarea statelor membre sunt considerate insuficiente de către Comisie, în ciuda unui cadru juridic complex și bine structurat.

4.2 Efectul de denaturare pe care îl au sustragerea și evaziunea fiscală asupra bunei funcționări a economiei și a pieței interne reprezintă o problemă serioasă, care a fost subestimată până acum, la fel ca și relația dintre frauda fiscală, spălarea banilor și criminalitatea economică. Într-adevăr, frauda orientată spre obținerea, în mod ilegal, de sprijin financiar național sau din partea Uniunii Europene, este adesea înfăptuită prin falsificarea unor documente fiscale și, invers, capitalurile obținute prin fraudă fiscală, inclusiv în cadrul tranzacțiilor transfrontaliere, sunt adesea folosite pentru a săvârși infracțiuni sau acțiuni ilegale ulterioare.

4.3 În ceea ce privește sustragerea de la obligațiile fiscale care, spre deosebire de evaziunea fiscală, implică practici care nu sunt ilegale în sine, dar care sunt menite numai să obțină o reducere necuvenită a impozitelor, Comitetul subliniază că legislațiile naționale nu au tratat această problemă în mod uniform. Pentru a evita multiplicarea costurilor administrative și sociale generate de o legislație incoerentă, Comitetul ar dori să salute acțiunile orientate către armonizarea legislației naționale în acest domeniu, prin introducerea unei clauze generale antifraudă sau a unei liste comune a cazurilor în care administrațiile fiscale pot recurge, în scopuri fiscale, la anularea efectelor juridice produse de tranzacțiile considerate evazioniste.

4.4 CESE consideră că propunerile Comisiei abordează această problemă cu prea multă precauție, având în vedere competențele conferite Comisiei prin tratate de a lua toate măsurile necesare în vederea asigurării stabilității financiare a instituțiilor europene. Într-adevăr, Decizia 1999/468/CE a Consiliului din 28 iunie 1999 îi conferă Comisiei competențe importante de punere în aplicare. În această privință, Comitetul reamintește că principiul subsidiarității, enunțat la articolul 5 din Tratatul UE, prevede intervenția Comunității și în materii care nu țin exclusiv de competența sa, ori de câte ori obiectivele acțiunii preconizate nu pot fi realizate de către statele membre sau pot fi mai bine realizate la nivelul Comunității. CESE solicită Comisiei să utilizeze pe deplin aceste competențe.

4.5 Încă din iunie 2001, odată cu Comunicarea „Politica fiscală în Uniunea Europeană — priorități pentru anii următori” (COM(2001) 260 final), Comisia a subliniat faptul că, pentru a putea respecta prioritățile, este necesar să se facă uz, pe lângă legislație, de toate celelalte instrumente disponibile. În acel context, s-a subliniat că deciziile referitoare la politica fiscală trebuia și trebuie încă să fie adoptate în unanimitate (1).

4.6 Chiar și atunci, CESE a susținut necesitatea de a modifica regimul tranzitoriu și de a introduce fără întârziere regimul definitiv bazat pe principiul impozitării în țara de origine. Cu o oarecare emfază, Comitetul se întreba atunci: „Câți ani de regim tranzitoriu șubred vor trebui să mai treacă până când acest obiectiv să poată fi atins?”, îndemnând la simplificarea și modernizarea regulilor, la o aplicare mai uniformă a acestora și la o mai strânsă cooperare administrativă. Se pare că nu s-a înregistrat nici un progres în acest sens.

4.7 CESE susține abordarea generală care constă în întărirea cooperării, prin depășirea actualului sistem de schimb de informații privind TVA-ul (VIES) și prin elaborarea de măsuri pentru realizarea unui schimb automat sau spontan de informații între statele membre.

4.8 CESE salută deschiderea dezbaterii referitoare la modificarea regimului TVA-ului, dar atrage atenția asupra necesității de a realiza un studiu de impact aprofundat, pe baza ideii că orice modificare adusă sistemului ar trebui să îl facă mai eficient și mai simplu și nu să crească sarcinile fiscale impuse cetățenilor sau întreprinderilor. În această privință, Comitetul (2) reamintește propunerea pe care a lansat-o într-un aviz anterior de a examina posibilitatea unei alternative la regimul TVA-ului, care să asigure un nivel al veniturilor din taxe cel puțin egal cu cel actual, dar care să fie mai puțin costisitor pentru societate și mai eficient din punct de vedere al colectării taxelor.

5. Observații speciale

5.1 Taxa pe valoarea adăugată

Regimul actual al TVA-ului pentru comerțul intracomunitar se bazează pe principiul aplicării taxei în țara de destinație, pentru a asigura un tratament egal între produsele naționale și produsele altor țări UE, și constă în acel mecanism prin intermediul căruia bunurile circulă între țări fără a fi supuse taxelor, fiind ulterior impozitate în țara de destinație cu aceeași cotă ca în cazul tranzacțiilor interne.

În locul aplicării principiului impozitării în țara de origine, s-a introdus un regim tranzitoriu, având totuși un caracter temporar, deoarece era necesară o perioadă îndelungată de timp pentru adoptarea unei structuri corespunzătoare, care să permită redistribuirea corectă a venitului colectat între statele membre, proporțional cu consumul. Prin urmare, nu este posibilă adoptarea unui astfel de sistem până ce nu se face o armonizare a cotelor de TVA, în vederea evitării denaturării concurenței.

5.1.1 Frauda TVA de tip „carusel”

Deși regimul tranzitoriu pentru comerțul intracomunitar facilitează în mare măsură circulația mărfurilor, pe de altă parte, expune statele membre la pierderi individuale rezultate din evaziunea și frauda fiscală.

5.1.1.1 O formă de fraudă TVA cu consecințe deosebit de grave, prin valoarea taxelor sustrase de la plată, și foarte greu de detectat este cea cunoscută sub numele de frauda TVA de tip „carusel”. Aceasta implică sisteme de evitare a plății TVA-ului, prin care se formează ad-hoc societăți menite să funcționeze la nivel internațional. Scopul este evitarea plății TVA-ului datorat, pentru a permite celorlalte verigi din lanțul de fraudă să realizeze deducerea unor plăți fictive de impozite și să obțină astfel o rambursare a TVA-ului sau o reducere a valorii TVA-ului datorat. Pentru a-și atinge acest obiectiv ilicit, în general partea contravenientă nu funcționează și nu face comerț ca o societate adevărată și, cel mai adesea, adresa sediului său nu este altceva decât o cutie poștală. Ulterior, după câteva luni de „comerț”, aceste firme dispar, fără să facă declarația de impozit datorat și fără să plătească impozitul exigibil, fiind astfel greu detectabile de către autoritățile fiscale.

5.1.1.2 CESE consideră că frauda tip „carusel” a devenit posibilă mai ales din cauza unei cooperări necorespunzătoare între statele membre, dar și din cauza diferențelor dintre cotele de impunere. Drept urmare, CESE sugerează punerea în funcțiune a tuturor formelor necesare de cooperare și de schimb de informații pentru a combate acest fenomen în mod eficient.

5.1.2 Cooperarea administrativă în ceea ce privește TVA-ul

5.1.2.1 Evaziunea TVA-ului a determinat administrațiile financiare din statele membre să își perfecționeze din ce în ce mai mult tehnicile de investigație, în scopul unei combateri mai eficiente a fenomenului. Cooperarea administrativă joacă un rol cheie în combaterea fraudelor legate de TVA, având în vedere că astfel de fraude se comit de către lanțuri de societăți din diferite state membre. Prin intermediul unor instrumente adecvate, constituite în baza tratatelor, statele membre au instituit un sistem de schimb de informații care s-a dovedit folositor pentru determinarea statutului de contribuabil și pentru combaterea și reducerea fraudei fiscale transnaționale. În ceea ce privește cooperarea, CESE a atras cu mult timp în urmă atenția asupra faptului că este necesar un rol mai activ al Comisiei la acest nivel și, prin urmare, salută înființarea unui sistem de monitorizare pentru verificarea cantității și calității asistenței furnizate.

5.1.2.2 În prezent, schimbul de informații este departe de a fi o practică standard, din cauza diferențelor culturale, a diferitelor niveluri de informatizare și a lipsei unei legislații corespunzătoare care să scoată statele membre din starea de inerție. Așadar, este nevoie ca, la nivelul întregii Uniuni Europene, să se formeze o cultură prin care să se accepte faptul că cererile de schimb transfrontalier de informații nu trebuie să fie considerate o întâmplare excepțională și izolată ci, mai degrabă, o practică standard în cadrul procesului de investigație, ori de câte ori sunt necesare. Pentru realizarea acestui scop, trebuie depășite obstacolele din calea unei culturi administrative a UE, stimulând folosirea deplină a instrumentelor de cooperare existente și respectarea termenelor limită și a procedurilor prevăzute, astfel încât organele de anchetă să aibă în timp util informațiile solicitate pentru activitatea lor de investigație.

5.1.2.3 În afară de aceasta, în conformitate cu apelul lansat de Comisie de a utiliza formate electronice standard pentru schimbul de informații, Comitetul ar dori să propună luarea în considerare a posibilității constituirii unei rețele formate din forțe de poliție din statele membre și organele de anchetă implicate în lupta împotriva fraudei. Acest lucru ar facilita schimbul direct de informații prin intermediul unui sistem certificat de poștă electronică. Ar trebui luată în considerare și posibilitatea de a oferi acces la bazele de date cu declarațiile de impozit ale statelor membre — așa cum s-a întâmplat cu datele de la nivelul 1 și nivelul 2 ale sistemului VIES. O astfel de inițiativă, care ar necesita, totuși, un acord prealabil cu privire la datele specifice care să fie incluse în asemenea arhive și la compatibilitatea cu legislația națională privind confidențialitatea, ar reprezenta un adevărat pas înainte în intensificarea luptei împotriva fraudei fiscale, prin faptul că le-ar oferi organelor de anchetă informațiile necesare în mod direct, în timp real și fără o birocrație excesivă.

5.1.2.4 De asemenea, deși legislația referitoare la schimbul de informații între statele membre este bine structurată și, în general, satisfăcătoare, cel mai mare obstacol în calea reducerii evaziunii fiscale din interiorul UE constă în lipsa de uniformitate a legislațiilor naționale din statele membre în ceea ce privește atribuțiile de investigare, precum și diferitele grade de severitate a măsurilor represive. Acest lucru înseamnă că frauda este răspândită mai ales în țările în care atribuțiile de investigare ale organelor de anchetă sunt mai restrânse sau acolo unde pedepsele sunt insuficiente pentru a face funcție preventivă.

5.1.2.5 În consecință, respectând suveranitatea statelor membre, Comitetul dorește să recomande armonizarea, la nivelul UE, a pedepselor pentru cazurile de fraudă de gravitate comparabilă, așa cum s-a preconizat deja, de exemplu, în lupta împotriva spălării banilor. Acest lucru ar împiedica apariția unor situații în care legislația mai puțin strictă sau sistemele de audit mai puțin eficiente să permită crearea de adevărate „paradisuri penale”, pentru veniturile obținute din activitatea infracțională și pentru realizarea fraudei de tip „carusel”.

5.1.3 Valoarea normală de piață, criteriu de determinare a sumei impozabile în scopuri antifraudă

5.1.3.1 Măsurile de combatere a evaziunii fiscale trebuie să fie conforme cu principiile UE, inclusiv în ceea ce privește nediscriminarea și proporționalitatea, după cum a fost adesea subliniat de către Curtea de Justiție. Unul dintre domeniile în care există o mare diferență de la un sistem la altul cuprinde criteriile utilizate pentru determinarea sumei impozabile, care diferă de plata convenită între părți, nu numai în cazul bunurilor pentru consum privat sau pentru alte scopuri decât cele comerciale, ci și în toate cazurile în care se consideră că există un risc de fraudă sau de evaziune fiscală. În această privință, CESE atrage atenția asupra faptului că, în sistemele tuturor statelor membre, criteriul pentru determinarea sumei impozabile se bazează în mare parte pe voința de negociere a părților și are drept scop să garanteze că se impozitează plata efectivă, dat fiind faptul că suma impozabilă reprezintă, în general, plata contractuală convenită pentru bunurile sau serviciile oferite. În paralel cu acest criteriu „de bază” de calculare a sumei impozabile, se utilizează, de asemenea, valoarea normală de piață, ca o modalitate de ajustare sau restabilire a sumei impozabile, în anumite condiții.

5.1.3.2 Conceptul de valoare normală de piață, folosit cu privire la TVA, este practic același în toate statele membre și este, în mare măsură, conform cu dispozițiile Directivei 77/388/CCE din 17 mai 1977 (a șasea directivă), care îl definește ca suma medie plătită pentru același fel de bunuri și servicii, în condiții de liberă concurență și la același stadiu de comercializare, la momentul și locul în care s-a efectuat tranzacția, sau, dacă acest lucru nu e posibil, la momentul și locul cele mai apropiate în timp și spațiu.

5.1.3.3 În sistemele tuturor statelor membre, valoarea normală reprezintă o metodă alternativă de determinare a sumei impozabile: — în cazurile în care plata în bani lipsește parțial sau total. În această situație, criteriul valorii normale permite cuantificarea sumei impozabile în termeni monetari, având în același timp și o funcție antifraudă; — în cazurile în care autoritățile legislative presupun că există un risc (3) de fraudă fiscală.

5.1.3.4 Pe lângă aceste cazuri, există și o derogare de la principiul de determinare a sumei impozabile pe baza plății, în situațiile în care: — s-a dispus ca autoritățile de reglementare sau administrative să fixeze sumele minime impozabile sau sume nu mai mici decât valoarea normală pentru anumite bunuri sau sectoare comerciale, în special vânzările imobiliare; — s-a dispus ca valoarea normală a bunurilor și serviciilor să fie considerată sumă impozabilă, atunci când se plătește un preț unitar pentru diferite bunuri și servicii; — s-a dispus ca, în ciuda existenței unei plăți în bani, suma impozabilă să fie considerată valoarea normală, valoarea de import sau costul de cumpărare, atunci când există o interdependență între părți; — există o concesiune sau o constituire de drepturi reale sau de utilizare în tranzacțiile imobiliare.

5.1.3.5 În această privință, Curtea de Justiție (4) a dispus ca normele naționale menite să prevină evaziunea fiscală sau evitarea plății impozitelor să nu poată, în principiu, deroga de la baza de impunere a TVA-ului în conformitate cu plata convenită, astfel cum este prevăzut la articolul 11 din a șasea directivă, decât în limitele strict necesare pentru atingerea acestui scop.

5.1.3.6 Cu alte cuvinte, valoarea normală este punctul de referință pentru depistarea fraudei. Dacă suma impozabilă, bazată pe plata convenită, este mai mică decât valoarea normală, ea nu se înlocuiește cu aceasta din urmă, dar autoritățile fiscale pot bănui existența unei fraude și pot inversa sarcina probei.

5.1.4 Răspunderea solidară pentru plata TVA-ului

5.1.4.1 În ceea ce privește reducerea fraudei de tip „carusel”, în unele legislații naționale, au fost elaborate prevederi prin care cumpărătorul să devină responsabil solidar pentru plata TVA-ului pe care furnizorul nu l-a plătit pentru anumite categorii de produse pentru care prețul de vânzare este mai mic decât valoarea normală.

5.1.4.1.1 Aceste prevederi rezultă din articolul 21 din a șasea directivă, care le permite statelor membre să facă o persoană responsabilă solidar pentru plata TVA-ului, alta decât persoana responsabilă în mod direct, în conformitate cu principiul proporționalității.

5.1.4.2 Motivația acestui fapt are la bază presupunerea că tranzacțiile la prețuri diferite de valoarea de piață pot fi, de fapt, o fațadă pentru o situație cu totul diferită în substrat, o situație care implică un caz de fraudă. În esență, în conformitate cu dispozițiile prevăzute de lege, cumpărătorul se presupune că a acționat cu rea credință atunci când, luând în considerare prețul plătit, i-ar fi fost imposibil să nu remarce că avea loc o fraudă (5). Cumpărătorul poate fi absolvit de această prezumție prin furnizarea de documente care să dovedească faptul că prețul sub valoarea normală a fost determinat de evenimente sau situații demonstrabile în mod obiectiv sau în conformitate cu legea și că nu are legătură cu neplata TVA-ului, reducând în acest mod răspunderea solidară rezultată din evitarea plății TVA-ului de către furnizor.

5.1.4.3 CESE împărtășește preocuparea exprimată de mai mulți operatori economici cu privire la principiul răspunderii solidare și, având în vedere jurisprudența Curții de Justiție (6), consideră că orice măsură luată ar trebui limitată la a căuta și a cere garanții de plată de la acele părți care sunt identificate în mod clar ca fiind părțile având obligația să plătească impozitele. Așadar, s-ar putea prevedea ca și cumpărătorul și furnizorul să fie responsabili în mod solidar pentru plata impozitului, atunci când prețul de vânzare este mai mic decât valoarea normală a bunurilor vândute. În condițiile existenței acestei dispoziții drastice, devine destul de clar faptul că, în cazul în care cumpărătorul este penalizat prin obligația de a face plata unui impozit pe care alții îl evită prin fraudă, este necesar ca aplicarea practică a regulii să se limiteze la condiții specifice: — tranzacția trebuie să fie făcută între persoane plătitoare de TVA, cu excepția explicită a consumatorilor finali; — furnizorul nu a efectuat plata întreagă sau parțială a TVA-ului datorat; — bunurile furnizate trebuie să aparțină uneia dintre categoriile identificate în mod explicit în legislație; — bunurile trebuie să fie furnizate la un preț mai mic decât valoarea lor normală; — diferența dintre plata convenită și valoarea normală să nu poată fi justificată prin evenimente sau situații demonstrabile în mod obiectiv.

5.1.5 CESE sprijină posibilitatea de a extinde sistemul prin care taxa este achitată de altă persoană decât cea impozitată la tranzacțiile interne din statele membre. Într-un aviz recent, CESE a afirmat că acest sistem „reprezintă un instrument care ar putea deveni necesar pentru a împiedica evitarea plății impozitelor și evaziunea fiscală. Un asemenea mecanism este util mai cu seamă în cazul în care vânzătorul se află în dificultăți financiare” (7). Însăși Comisia a extins sfera de aplicare opțională a sistemului menționat în urma unui experiment reușit cu materiale de construcție și cu servicii de construcții. Cu toate acestea, măsurile nu trebuie să pericliteze comerțul intracomunitar de bunuri și servicii, acolo unde existența unor cerințe diferite de facturare ar putea compromite eficacitatea pieței interne.

5.2 Impozitarea directă

5.2.1 Frauda trebuie combătută și dintr-un alt punct de vedere, acela mai general al armonizării legislației statelor membre cu privire la impozitarea directă și la procedurile de investigare.

5.2.1.1 În urma creșterii numărului de state membre ale Uniunii Europene, disparitățile dintre sistemele fiscale par a influența din ce în ce mai mult deciziile referitoare la alocarea de fonduri în diferitele state membre și respectivele lor acorduri pentru administrarea activităților comerciale. Într-adevăr, coordonarea politicii economice le va permite statelor membre să facă uz de respectivele lor reglementări fiscale pentru a influența deciziile privind localizarea investițiilor și resurselor din cadrul Uniunii Europene. Cu toate acestea, disparitățile semnificative persistente dintre sistemele de impozitare directă ale statelor membre prezintă pericolul de a crea bariere considerabile în calea procesului de integrare a pieței (8), în detrimentul competitivității economiei europene.

5.2.2 Apropierea legislațiilor fiscale ale statelor membre a fost discutată de Comisie în Comunicarea COM(2003) 726 din 24.11.2003. În ceea ce privește impozitarea societăților comerciale, mai ales când este vorba despre abordările „cuprinzătoare”, menite să faciliteze instituirea unui impozit european aplicat societăților comerciale folosind o bază de impozitare consolidată comună (9), există dificultăți considerabile de punere în aplicare, din cauza disparităților permanente dintre diferitele state membre cu privire la criteriile de calculare a bazei de impozitare. În plus, adoptarea unui impozit unic cere ca, pe lângă un nivel înalt de convergență a politicilor economice, să existe un cadru juridic corespunzător. În stadiul actual, articolul 94 din Tratatul CE îi conferă Consiliului, acționând în mod unanim pe baza unei propuneri din partea Comisiei, competența de a emite directive pentru apropierea acestor legislații, reglementări și dispoziții administrative ale statelor membre care afectează în mod direct instaurarea sau funcționarea pieței comune.

5.2.3 Această dispoziție, împreună cu suveranitatea continuă a statelor membre în materie de impozitare, care nu par să faciliteze alte inițiative de a crea o bază de impozitare consolidată comună pentru societățile care funcționează în Uniunea Europeană, reprezintă încă o barieră considerabilă în calea apropierii sistemelor de impozitare a societăților comerciale, atât datorită extinderii UE, ceea ce face extraordinar de dificilă realizarea unei unanimități, cât și datorită faptului că textul final al Constituției Europene nu prevede votul cu majoritate calificată pentru adoptarea legilor sau legilor cadru de stabilire de măsuri în domeniul impozitării societăților comerciale.

5.2.4 În perspectiva abandonării regulii unanimității, Comunicarea Comisiei SEC(2005) 1785 din 23.12.2005, intitulată „Lupta împotriva obstacolelor legate de fiscalitatea societăților comerciale care afectează întreprinderile mici și mijlocii în cadrul pieței interne. Liniile generale ale unei posibile scheme pilot pentru un sistem de impozitare în țara de origine”, cuprinde o analiză a aplicării experimentale a sistemului de impozitare în țara de origine pentru întreprinderile mici și mijlocii (10). Din acest studiu, a reieșit că cele 23 de milioane de întreprinderi mici și mijlocii existente în cele 25 de state membre ale UE reprezintă partea cea mai semnificativă a economiei europene — respectiv un procent de 99,8 % din totalul firmelor europene — și angajează aproximativ 66 % din forța de muncă privată (11). Adoptarea efectivă a acestui sistem ar permite o mai mare internaționalizare a activității acestor societăți, în sensul că ar reduce costurile legate de asigurarea conformității (12) suportate de aceste firme, costuri care sunt mult mai ridicate decât cele ale societăților mari (13), și, pe de altă parte, ar crește posibilitatea de raportare a pierderilor nedeductibile, care reprezintă obstacolul principal în calea dezvoltării activităților transfrontaliere, încurajând apropierea la nivel comunitar a legislațiilor statelor membre cu privire la impozitarea societăților comerciale.

5.3 Comerțul electronic

5.3.1 Creșterea și dezvoltarea tehnologică în domeniul comerțului electronic le oferă operatorilor economici noi posibilități, dar noile metode comerciale impun o adaptare a regimurilor fiscale, mai ales în ceea ce privește aspectele legate de punerea în aplicare a impozitelor pe consum. Într-adevăr, regimurile fiscale, reglementate, în general, de reguli comerciale convenționale, trebuie să țină seama de aceste schimbări și să se adapteze noilor forme de comerț aflate în curs de dezvoltare.

5.3.2 Principala problemă a impozitării în cadrul tranzacțiilor electronice este posibila discriminare cauzată de tratarea tranzacțiilor în mod diferit în funcție de modul de livrare a bunurilor tranzacționate.

5.3.2.1 Atunci când se face o evaluare a posibilităților de a aplica principiile convenționale de legislație fiscală în situații specifice erei electronice, este obligatorie asigurarea respectării principiului neutralității fiscale, în virtutea căruia nu este permis nici un tratament discriminatoriu pentru tranzacțiile similare care diferă, după caz, doar în ceea ce privește metoda de livrare (online sau offline).

5.3.3 Cele mai mari dificultăți privesc, mai cu seamă, impozitarea directă și indirectă a bunurilor necorporale (sau digitalizate), prin faptul că toate etapele tranzacției comerciale (vânzare și livrare) au loc pe cale electronică (comerț electronic), prin intermediul furnizării online de produse virtuale. Într-adevăr, bunurile și serviciile devin inițial necorporale, la furnizor, și apoi devin corporale la destinatar, în momentul sosirii lor. În acest caz, nu există nici un produs corporal fizic care să poată fi supus unui control material, nici măcar pentru inspecție.

5.4 Competențele OLAF

5.4.1 CESE consideră că actuala legislație comunitară, care reprezintă temeiul legal pentru înființarea Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF), îi conferă deja acestui organism responsabilități majore, potrivit dispozițiilor articolului 2 din Decizia 1999/352/CE, CECO, Euratom a Comisiei. Așadar, Comitetul solicită Comisiei să ia toate măsurile necesare pentru a garanta punerea în practică a competențelor sale actuale, furnizând OLAF, dacă este cazul, resursele suplimentare necesare pentru ca acesta să-și îndeplinească rolul instituțional, utilizând, de exemplu, modelul prevăzut la articolele 81-86 din Tratatul CE, care reglementează concurența.

5.4.2 În acest context, OLAF ar putea servi ca organism de analiză și coordonare la nivelul UE în domeniul combaterii fraudei, în special a celei fiscale, fiind învestit cu responsabilități și competențe în domeniul cooperării administrative privind impozitarea (impozitarea directă și indirectă și accize), cu scopul de a facilita schimbul de informații între organele însărcinate de legislațiile naționale individuale cu combaterea activă a fraudei fiscale.

5.5 Dezvoltarea comerțului intracomunitar presupune o cooperare mai strânsă în schimbul de informații privind managementul riscului. Cu toate acestea, Comisia nu propune inițiative concrete în acest sens, limitându-se doar să ceară statelor membre să utilizeze Ghidul privind managementul riscului pentru administrațiile fiscale. În această privință, CESE sugerează înființarea unei baze de date centralizate care să servească drept canal de comunicare pentru informațiile schimbate între administrații, care nu sunt în prezent standardizate decât în domeniul vamal și pe bază bilaterală.

5.5.1 În acest sens, pe baza rezultatelor studiilor realizate de organele competente din fiecare stat membru, se pot identifica tipurile de produse mai susceptibile să fie folosite în scopurile fraudei de tip „carusel”. Printre aceste produse se numără autovehiculele noi, produsele de înaltă tehnologie, cum ar fi instrumentele IT și produsele de telefonie. Responsabilitatea de a efectua aceste analize ar putea fi conferită OLAF, care ar putea comunica periodic rezultatele statelor membre, pentru a orienta activitățile de control al fraudei și pentru a permite derularea de intervenții operative. De asemenea, ar trebui să se prevadă și să se organizeze schimburi de informații similare între statele membre și OLAF.

5.6 CESE consideră că posibilitatea unei abordări comunitare în ceea ce privește relațiile cu țările terțe reprezintă cu siguranță o soluție mai bună decât încheierea de acorduri bilaterale. În acest scop, s-ar putea include dispoziții specifice în proiectul de aprobare a sistemului comunitar de acorduri de evitare a dublei impuneri la care se face referire în Comunicările Comisiei SEC(2001) 1681 privind „Impozitarea societăților comerciale pe piața internă” și COM(2003) 726, „O piață internă fără obstacolele legate de impozitarea societăților comerciale: rezultate, inițiative în curs și probleme care trebuie rezolvate în continuare”, examinat și de Parlamentul European în Comunicarea (SEC A5-0048) 2003. Comitetul susține ideea de a elabora clauze specifice de cooperare pentru a le include în acordurile de parteneriat economic. Cu toate acestea, în absența unui angajament clar și decisiv din partea statelor membre, este în continuare indispensabilă continuarea pe calea acordurilor bilaterale, respectiv pentru a nu opri derularea proceselor aflate în curs.

5.7 CESE consideră că acțiunea de consolidare a obligațiilor propusă de Comisie, în ceea ce privește declarațiile fiscale, ar trebui să respecte strict principiile proporționalității și simplificării. Lupta necesară împotriva fraudei nu trebuie să aibă drept rezultat impunerea de sarcini fiscale inutile numeroșilor contribuabili sau societăți comerciale oneste. În acest sens, CESE pledează pentru o reducere substanțială a obligațiilor pentru societățile oneste care cooperează activ cu administrațiile fiscale și pentru o sporire corespunzătoare a obligațiilor pentru societățile care sunt considerate a fi de risc, conform unor criterii obiective.

5.8 Comitetul nu este de acord cu punctul de vedere al Comisiei cu privire la taxarea alcoolului și tutunului, care sunt tratate ca mărfuri „normale”. Unele state membre văd în gestionarea accizelor la produsele din tutun și alcool o soluție la problemele de sănătate asociate cu acestea, probleme care au în mod clar prioritate față de funcționarea pieței unice. Comisia propune să se elimine aceste denaturări, dar procesul de eliminare va dura încă mult timp, din cauza diferențelor mari dintre nivelurile de venituri în diferitele state membre și obiectivele și măsurile diferite ale acestora în domeniul politicii fiscale și al sănătății. În așteptarea unui grad rezonabil de armonizare a cotelor de impozitare, este necesar să se găsească alte soluții pentru a garanta că fiecare stat membru își păstrează întreaga capacitate de a urmări obiectivele de politică fiscală și sanitară pe care și le-a propus. Trebuie avut în vedere faptul că, în general, contrabanda de țigări provenind din țările comunitare este minimă, aceasta fiind controlată de rețele de crimă organizată multinaționale. Deși este conștient de costurile ridicate pe care le provoacă abuzul de astfel de substanțe societății și sistemului de sănătate, abuzuri contra cărora dorește ca autoritățile competente să adopte măsuri de control adecvate, Comitetul consideră că accizele pe tutun și alcool trebuie să rămână în exclusivitate responsabilitatea statelor membre.

5.9 CESE invită Comisia să continue derularea programului Hercule II, în speranța că Parlamentul și Consiliul vor adopta fără întârziere documentul COM/2006/0339 final, ceea ce presupune prelungirea programului de acțiune al Comisiei privind promovarea acțiunilor în domeniul protejării intereselor financiare ale Comunității. Programul a dat deja rezultate considerabile prin cele 19 activități de formare la care au luat parte 2 236 de persoane din diverse state membre, din cinci țări terțe și din alte instituții europene. În această privință, trebuie luată în considerare necesitatea unei mai strânse cooperări, având în vedere aderarea României și Bulgariei la UE, care, la rândul lor, ar trebui să beneficieze de pe urma acestor activități.

5.10 Comitetul consideră oportună constituirea unui forum permanent de discuții și/sau consultare la nivel înalt, pentru a asigura o abordare mai cuprinzătoare a aspectelor referitoare la fraudă și la cooperarea între statele membre. Situația actuală, în care consultarea este realizată în paralel de mai multe comitete la nivel înalt, împărțite pe domenii de competență, împiedică schimbul atât de util de bune practici, care poate îmbunătăți cooperarea dintre și performanțele administrațiilor publice. CESE consideră că obiecțiile birocratice ridicate și lipsa unei orientări clare a ECOFIN sunt de neînțeles și condamnabile.

Bruxelles, 15 martie 2007. Președintele Comitetului Economic și Social European Dimitris DIMITRIADIS

(1) Avizul CESE „Politica fiscală a Uniunii Europene — priorităţi pentru anii următori” — JO C 48, 21.2.2002, pp. 73-79.

(2) Avizul CESE cu privire la Propunerea de directivă a Consiliului de modificare a Directivei 77/388/CEE cu privire la locul prestărilor de servicii — JO C 117, 30.4.2004. pp. 15-20.

(3) Riscul trebuie să fie real şi frauda dovedită ca să fie respectate normele de drept comunitare.

(4) Hotărârile nr. 324/82 şi 131/91 privind vânzarea de maşini noi şi de ocazie şi, mai recent, hotărârea C-412/03 din 20 ianuarie 2005.

(5) În această privinţă, CESE ar dori să atragă atenţia asupra comunicării Comisiei COM (2004) 260 final din 16 aprilie 2004, care, deşi, pe de o parte, a salutat efectul de descurajare înregistrat în mai multe state membre prin introducerea răspunderii solidare, face referire la un sistem care cere dovedirea complicităţii dintre furnizor şi cumpărător.

(6) Cazurile C-354/03, C-355/03, C-484/03 şi C-384/04.

(7) JO C 65, 17.3.2006, pp. 103-104.

(8) Cf. L. Kovács, The future of Europe and the role of taxation and customs policy (Viitorul Europei şi rolul politicilor fiscale şi vamale), în www.europa.eu.int/comm/commission_barroso/kovacs/speeches/speach_amcham.pdf.

(9) Avizul CESE „Crearea unei baze impozabile comune şi consolidate pentru societăţi în UE” — JO C 88/48, 11.4.2006.

(10) Avizul CESE: „Lupta împotriva obstacolelor legate de fiscalitatea societăţilor comerciale care afectează întreprinderile mici şi mijlocii în cadrul pieţei interne”, JO C 195/58, 18 august 2006.

(11) Surse: Comisia Europeană, IMM-urile în Europa 2003, Observatorul IMM-urilor europene 2003/Nr. 7, Publicaţiile DG Întreprinderi şi Comisia Europeană (2003): Impactul extinderii UE asupra IMM-urilor europene, Observatorul IMM-urilor europene 2003/Nr 6, Publicaţiile DG Întreprinderi în colaborare cu Eurostat. Cu privire la importanţa economică a întreprinderilor mici şi mijlocii în Uniunea Europeană, a se vedea Comunicarea Comisiei Europene SEC(2005) 1785 din 23.12.2005, pp. 15-17.

(12) Comunicarea SEC(2005) 1785 menţionează costurile legate de asigurarea conformităţii privind serviciile de consultanţă juridică şi fiscală, traducerea de documente, cheltuielile de călătorie şi riscurile financiare şi de afaceri.

(13) Potrivit unui studiu al Asociaţiei europene a artizanatului şi a întreprinderilor mici şi mijlocii, publicat la 11.6.2004, la care se făcea referire în Comunicarea SEC(2005) 1785 menţionată, costurile pentru asigurarea conformităţii în cazul întreprinderilor mici şi mijlocii sunt de 100 de ori mai ridicate decât pentru întreprinderile mari. Cu privire la metodele de determinare a costurilor legate de asigurarea conformităţii, a se vedea documentul de lucru al serviciilor Comisiei SEC(2004) 1128 din 10.9.2004, Studiul privind impozitarea europeană.