-La sfârșitul anului 2021, bugetul UE includea datorii contingente în valoare de aproximativ 163 de miliarde EUR, rezultate din împrumuturile acordate statelor membre și țărilor terțe, și de peste 60 de miliarde EUR aferente garanțiilor furnizate în contextul Fondului european pentru investiții strategice (FEIS), al Fondului european pentru dezvoltare durabilă (FEDD), al FEDD+ și al mandatului de acordare a împrumuturilor externe (ELM). Aceasta reprezintă o creștere cu 43 % a datoriilor contingente comparativ cu sfârșitul anului 2020. Cea mai mare parte a acestora este reprezentată de împrumuturile acordate statelor membre în cadrul instrumentului european de sprijin temporar pentru atenuarea riscurilor de șomaj într-o situație de urgență (SURE) și al Mecanismului de redresare și reziliență (MRR).

Instrumentele financiare sub formă de garanții reprezintă o sursă de datorii contingente. Cu toate acestea, bugetul include întotdeauna dispoziții complete referitoare la astfel de instrumente financiare, și anume bugetul a eliminat datoria financiară maximă care poate decurge din fiecare instrument financiar. Prin urmare, datoriile contingente care rezultă din instrumente financiare nu fac obiectul evaluării sustenabilității datoriilor contingente suportate de bugetul UE.

După cum s-a explicat deja mai sus, instrumentele financiare sub formă de garanții nu creează nicio expunere la risc la bugetul UE, deoarece sunt provizionate integral.

Importanța tot mai mare a garanțiilor bugetare și a programelor de asistență financiară pentru punerea în aplicare a politicilor UE este demonstrată de creșterea bruscă cu 43 % a valorii totale a datoriilor contingente între sfârșitul anului 2020 și sfârșitul anului 2021. Împrumuturile acordate statelor membre au înregistrat cea mai mare creștere (+ 78 %). Acest lucru s-a datorat în principal plăților suplimentare din împrumuturi în cadrul SURE și primelor plăți efectuate în cadrul MRR. Datoriile contingente care rezultă din asistența financiară acordată țărilor terțe au crescut, de asemenea, în mod substanțial (+ 30 %), în timp ce datoriile contingente care rezultă din garanții bugetare s-au menținut la un nivel relativ stabil (a se vedea figura 2 de mai jos).

Datoriile contingente care rezultă din garanțiile bugetare și din asistența financiară acordată țărilor terțe sunt provizionate pe baza unor evaluări prudente ale pierderilor estimate pentru fiecare instrument, plus o rezervă suplimentară de siguranță care să acopere o parte din pierderile neprevăzute.

-creditele și împrumuturile aferente pentru furnizarea de asistență financiară statelor membre ale UE [și anume împrumuturi pentru balanța de plăți (BDP), împrumuturi acordate prin Mecanismul european de stabilizare financiară (MESF), împrumuturi Euratom, împrumuturi în cadrul SURE și împrumuturi în cadrul MRR]. Ca regulă generală, aceste împrumuturi – cu excepția împrumuturilor acordate în cadrul MRR – sunt acordate statelor membre ale UE utilizând aceeași tehnică „back-to-back” care este utilizată în cazul asistenței financiare acordate țărilor terțe . Împrumuturile în cadrul MRR sunt, în schimb, finanțate printr-o strategie de finanțare diversificată, care separă plata împrumuturilor către un stat membru de emisiunea de obligațiuni ale UE. Indiferent de metoda de finanțare, rambursările efectuate de statele membre beneficiare sunt utilizate pentru serviciul datoriei UE. Acestea nu sunt luate în calcul ca resurse proprii în cadrul plafonului respectiv al resurselor proprii.

-garanțiile bugetare sunt garanții oferite diverșilor parteneri de implementare în cadrul mandatului FEIS, al FEDD și al ELM. Prin intermediul tuturor acestor instrumente, UE oferă garanții partenerilor de implementare pentru a acoperi o parte din eventualele pierderi care rezultă din operațiunile lor de finanțare și de investiții (și anume operațiuni de împrumut sau de capital). În temeiul CFM 2021-2027, programul InvestEU reunește – sub egida unei garanții unice a UE – activitățile desfășurate anterior în cadrul FEIS și al altor instrumente financiare. Acesta oferă partenerilor de implementare, alții decât Grupul Băncii Europene de Investiții (BEI), acces la o parte din garanția UE. În mod similar, FEDD și ELM au fost urmate de FEDD+, care a fost instituit prin Regulamentul privind Instrumentul de vecinătate, cooperare pentru dezvoltare și cooperare internațională (IVCDCI) – „Europa globală” și care acționează în prezent drept componenta de finanțare a unui plan consolidat de investiții externe;

Plățile legate de materializarea datoriilor contingente care rezultă din asistența financiară neprovizionată acordată statelor membre ale UE pot fi finanțate prin recurgerea la resurse proprii suplimentare până la plafonul stabilit prin Decizia privind resursele proprii. Diferența dintre plafonul resurselor proprii și resursele proprii necesare pentru finanțarea bugetului UE (cunoscută sub denumirea de „marjă de manevră”) reprezintă capacitatea financiară a UE de a acoperi ieșirile suplimentare legate de materializarea datoriilor contingente care rezultă din asistența financiară neprovizionată acordată statelor membre ale UE. Cadrul de evaluare pentru acest set de datorii contingente a fost descris în detaliu în raportul din 2021. Rezultatele acestei evaluări a datoriilor contingente neprovizionate existente la sfârșitul anului 2021 sunt prezentate în secțiunea 5.3. Decizia privind resursele proprii din 2020 a majorat temporar plafonul resurselor proprii pentru a acoperi datoriile suportate în cursul punerii în aplicare a instrumentului NextGenerationEU, inclusiv datoriile contingente neprovizionate care rezultă din împrumuturile acordate în cadrul MRR statelor membre.

Aceasta înseamnă că resursele pe care UE le poate utiliza într-un singur an în cadrul actualului CFM (plafonul resurselor proprii) ar trebui să fie suficiente pentru a finanța cheltuielile care rezultă din CFM, precum și orice datorie contingentă care s-ar putea materializa.

SURE

O măsură în ceea ce privește riscul anual total generat la adresa bugetului UE de datoriile contingente care rezultă din asistența financiară acordată statelor membre este valoarea totală a rambursărilor anuale de capital și dobânzi datorate de statele membre beneficiare în cadrul diferitelor programe într-un anumit an. În cazul creditării în regim „back-to-back”, aceasta coincide cu valoarea totală a rambursărilor obligațiunilor UE emise pentru finanțarea împrumuturilor acordate statelor membre.

SURE

-programul SURE a fost convenit în iunie 2020 pentru a contribui la finanțarea creșterii bruște și acute a cheltuielilor publice naționale ca urmare a schemelor naționale privind reducerea timpului de muncă și a unor măsuri similare adoptate ca răspuns la criza COVID-19;

În prima etapă se stabilește un scenariu central (scenariu de referință), care corespunde evoluției preconizate a cheltuielilor UE și a capacității financiare a acesteia pentru anii până în 2027, în conformitate cu raportul de prognoză pe termen lung privind necesarul de venituri și cheltuieli bugetare (figura 3 de mai jos). Cu excepția exercițiului bugetar actual, marja de manevră disponibilă pentru acoperirea datoriilor contingente, existente și noi, în perioada 2023-2027, este în medie de 187 de miliarde EUR pe an (aproximativ 83 de miliarde EUR în ceea ce privește partea permanentă a plafonului resurselor proprii de 1,40 % din VNB al UE și de aproximativ 104 miliarde EUR în ceea ce privește plafonul temporar de 0,6 % din VNB al UE).

Emisiunile legate de NGEU au început în 2021, astfel încât raportul din acest an acoperă și plafonul temporar al resurselor proprii de 0,6 % din VNB al UE, care este disponibil exclusiv pentru toate datoriile NGEU. Astfel cum se menționează în secțiunea 4 de mai sus, Comisia finanțează NextGenerationEU printr-o strategie de finanțare diversificată care oferă un fond comun de finanțare pentru împrumuturi și sprijin nerambursabil – dar numai împrumuturile reprezintă datorii contingente. Împrumuturile pentru sprijinul nerambursabil sunt rambursate de la bugetul UE și sunt finanțate din veniturile bugetare. Prin urmare, marja de manevră este estimată în ceea ce privește totalul datoriilor NGEU, dar analiza de senzitivitate se axează în mod specific pe datoriile contingente, în conformitate cu cerințele prevăzute la articolul 210 alineatul (3) din Regulamentul financiar.

Expunerile față de Ucraina, al căror volum și profil de risc au fost transformate de invazia rusă la începutul acestui an, sunt monitorizate și gestionate în permanență. Acestea nu vor fi discutate pe larg aici, deoarece nu se încadrează în termenul și domeniul de aplicare al prezentului raport.

Pe lângă furnizarea de sprijin direct, Comisia este, de asemenea, expusă indirect prin garanția din portofoliul ELM al BEI. La sfârșitul anului 2021, portofoliul vizat de ELM includea împrumuturi plătite Ucrainei în valoare de 2 miliarde EUR. Valoarea expunerilor ELM a crescut și mai mult de atunci. În martie 2022, BEI și Comisia au decis să realoce împrumuturi ELM neplătite în valoare de 688 de milioane EUR. Realocarea a fost urmată, în iulie 2022, de decizia Comisiei de a realoca alte 1,59 miliarde EUR sub formă de împrumuturi neplătite.

În urma invadării Ucrainei de către Rusia, UE a furnizat Ucrainei o sumă suplimentară de 2,2 miliarde EUR sub formă de împrumuturi AMF. AMF de urgență în valoare de 1,2 miliarde EUR a fost plătită în martie și mai, iar o sumă suplimentară de 1 miliard EUR din AMF excepțională a fost plătită la începutul lunii august. În septembrie 2022, Consiliul și Parlamentul European au convenit asupra unei AMF extraordinare suplimentare în valoare de 5 miliarde EUR pentru Ucraina.

-în ceea ce privește FEDD, rata de provizionare de 50 % este compatibilă cu pierderile estimate pe durata de viață, cu un nivel-țintă de încredere de 90 %, în concordanță cu apetitul la risc ex ante aferent programului;

-rata de provizionare aplicabilă de 35 % din garanția totală a FEIS este suficientă pentru a acoperi pierderile estimate nete pe durata de viață din operațiunile garantate în cadrul diferitelor componente ale FEIS cu un nivel de încredere de 95 %, în concordanță cu apetitul la risc ex ante aferent programului;

După elaborarea scenariului central, teste suplimentare evaluează sustenabilitatea datoriilor contingente existente în cadrul unor scenarii extreme pentru perioada 2023-2027.

1)Testul de rezistență la nivelul economiei. În scenariul central, traiectoria VNB confirmă proiecțiile privind VNB în ceea ce privește creșterea reală și inflația indicate în cadrul Previziunilor economice ale Comisiei Europene din primăvara anului 2022 . Pentru testul de rezistență, ratele estimate de creștere nominală sunt cu un punct procentual mai mici decât nivelul de referință pentru fiecare an al perioadei de raportare . Acesta reduce valoarea nominală a plafonului resurselor proprii și, prin urmare, marja de manevră disponibilă cu 3,5 miliarde EUR în medie pe an (2,4 miliarde EUR din această sumă se referă la plafonul permanent al resurselor proprii).

2)Testul de rezistență pe partea de venituri a bugetului. Acest scenariu extrem evaluează dacă marja de manevră disponibilă ar fi suficientă în cazul în care toate datoriile contingente neprovizionate s-ar materializa în același timp. În practică, acest lucru ar însemna că toate statele membre care beneficiază de programe de asistență financiară nu și-ar onora rambursările la data scadentă. Sumele în cauză reflectă graficele de rambursare la sfârșitul anului 2021 (a se vedea tabelul 4 de mai sus). Acesta este un scenariu extrem de puțin probabil, care nu ia în considerare toate măsurile pe care Comisia le poate adopta pentru a evita o astfel de situație (de exemplu, reeșalonarea creditelor și gestionarea activă a numerarului). În contextul acestui scenariu, marja de manevră disponibilă ar fi redusă, în medie, cu 3,85 miliarde EUR pe an. Aceasta ar fi aproape în întregime (3,82 miliarde EUR) legată de plafonul permanent al resurselor proprii. Datoriile contingente care rezultă din împrumuturile acordate în cadrul MRR ar fi minime (0,03 miliarde EUR pe an), deoarece rambursarea principalului împrumuturilor din MRR în cadrul plafonului temporar va începe abia în 2032.

3)Testul de rezistență pe partea de cheltuieli a bugetului. În cadrul acestui scenariu care se referă la CFM, cheltuielile sunt estimate la valoarea maximă teoretică a acestora (și anume, plafoanele maxime posibile aferente plăților din CFM și instrumentelor speciale individuale). Este important de subliniat faptul că acest lucru nu reflectă o prognoză ascendentă și nu are legătură cu nicio așteptare reală privind evoluția plăților UE. Mai mult, în ceea ce privește partea de cheltuieli a bugetului – spre deosebire de un test de rezistență asupra veniturilor – decizia de a majora cheltuielile (în limitele plafoanelor CFM) trebuie să facă obiectul unei propuneri din partea Comisiei și al aprobării de către Parlamentul European și Consiliu. Este nerealist să se considere că, în ceea ce privește Comisia, aceasta ar propune o decizie care ar fi incompatibilă cu capacitatea financiară a UE într-un anumit an. Nu există un plafon specific al CFM aferent exclusiv cheltuielilor bugetare ale UE în vederea îndeplinirii obligațiilor de rambursare pentru sprijinul nerambursabil din cadrul NGEU . Prin urmare, testul de rezistență presupune că, în ceea ce privește onorarea serviciului datoriei NGEU, cheltuielile bugetare maxime sunt echivalente cu emisiunile NGEU ajunse la scadență (minus datoriile contingente supuse testului de rezistență menționat anterior pe partea de venituri a bugetului, deoarece actualul test de rezistență pe partea de cheltuieli a bugetului nu ia în considerare scenariul în care toate statele membre care beneficiază de asistență financiară simultan nu își onorează obligațiile de rambursare). Reînnoirile planificate ale creditelor nu sunt luate în considerare în această situație ipotetică. Marja de manevră ar fi cu aproximativ 15,8 miliarde EUR mai mică decât în scenariul central, inclusiv 14,2 miliarde EUR pentru plafonul permanent al resurselor proprii.

4)Un test de rezistență combinat privind condițiile economice, veniturile și cheltuielile. Acesta este un scenariu extrem de negativ, care combină toate scenariile nefavorabile descrise la cele trei puncte de mai sus. Testul ar reduce marja de manevră în medie cu 23 de miliarde EUR anual, până la un nivel de aproximativ 164 de miliarde EUR pe an în perioada 2023-2027 (inclusiv 63 de miliarde EUR pentru plafonul permanent al resurselor proprii). Suma respectivă pare să constituie o rezervă de siguranță importantă pentru capacitatea financiară a UE de a-și acoperi datoriile (care rezultă atât din operațiuni din cadrul, cât și din afara NGEU), chiar și în cazul unor șocuri economice profunde, o potențială modificare legislativă determinând cheltuieli mai mari, precum și posibila apariție a unor noi datorii contingente.

Rezultatele detaliate ale scenariului de referință și ale testului de rezistență sunt prezentate în anexă.

Figura 3: Plafonul resurselor proprii și necesarul de resurse proprii în cadrul unui scenariu de bază și al unui test de senzitivitate combinat

6. Concluzii

La sfârșitul anului 2021, bugetul UE includea datorii contingente în valoare de aproximativ 163 de miliarde EUR, rezultate din împrumuturile acordate statelor membre și țărilor terțe, și de peste 60 de miliarde EUR aferente garanțiilor furnizate în contextul FEIS, FEDD, FEDD+ și ELM.

Riscurile ca aceste împrumuturi să nu fie rambursate de țările beneficiare sau ca garanțiile să fie solicitate sunt gestionate cu atenție printr-un cadru cuprinzător de gestionare a riscurilor care include, pentru anumite categorii de datorii contingente, alocarea de resurse bugetare pentru acoperirea pierderilor potențiale cu un nivel de încredere suficient de prudent.

Având în vedere garanțiile multiple prevăzute la nivelul cadrului UE de monitorizare și gestionare a riscurilor aferente atât datoriilor contingente provizionate, cât și neprovizionate, și evaluarea sustenabilității prezentată în acest raport, se pot trage câteva concluzii.

-Riscurile care rezultă din instrumentele provizionate (și anume garanțiile bugetare și asistența financiară acordată țărilor terțe) sunt gestionate cu atenție și provizionate în mod adecvat. Prezenta evaluare ține seama de acumularea pozițiilor de risc din trecut, ia în calcul datele referitoare la nerespectarea în trecut a obligațiilor de plată și la pierderile preconizate, măsurile instituite pentru a asigura că pierderile nu depășesc nivelurile de toleranță predefinite și provizioanele bugetare disponibile pentru acoperirea pierderilor preconizate.

-Capacitatea financiară a UE în temeiul cadrului juridic existent (și anume Decizia privind resursele proprii și Regulamentul privind CFM) este suficientă pentru a acoperi materializarea pierderilor care pot apărea în cazul împrumuturilor neprovizionate până la sfârșitul anului 2027. În medie, în perioada 2023-2027, UE dispune de 187 de miliarde EUR pe an (și anume 1,05 % din VNB-ul UE) în cadrul plafonului resurselor proprii (inclusiv 0,47 % din VNB-ul UE în cadrul plafonului permanent), pentru a răspunde cererilor extraordinare de venituri pentru finanțarea cheltuielilor neprevăzute sau pentru onorarea oricăror datorii contingente, existente și potențiale, care s-ar putea materializa.

-Marja de manevră este adecvată chiar și în cazul unui scenariu extrem de negativ, care îmbină efecte negative asupra veniturilor bugetare, cheltuielilor și creșterii economice. O sumă medie de 164 de miliarde EUR pe an (adică aproximativ 0,94 % din venitul național brut la nivelul UE) ar rămâne disponibilă în cadrul plafonului resurselor proprii (inclusiv 0,37 % din venitul național brut la nivelul UE sub plafonul permanent) pentru a asigura robustețea sistemului financiar al UE și a ratingului său de credit, care oferă o rezervă de siguranță împotriva unor șocuri economice negative suplimentare, a unor noi inițiative de cheltuieli și a unor datorii contingente.

Anexă: Sustenabilitatea și marja de manevră în ceea ce privește plafonul resurselor proprii (în miliarde EUR, la prețuri curente)

2023 2024 2025 2026 2027 Scenariu de referință Plafonul resurselor proprii (1,4 % + 0,6 % din VNB) a 326,85 342,00 356,97 371,81 386,25 Resurse proprii pentru finanțarea bugetului (cu excepția NGEU) b 153,15 148,28 169,32 175,94 186,19 Resurse proprii pentru finanțarea NGEU c 1,04 2,08 2,68 3,75 4,99 Marjă de manevră a-b-c 172,66 191,64 184,97 192,12 195,07 Teste de rezistență 1) Testul de rezistență la nivelul economiei Plafonul resurselor proprii (1,4 % + 0,6 % din VNB) a 323,68 338,66 353,48 368,18 382,47 Resurse proprii pentru finanțarea bugetului (cu excepția NGEU) b 153,15 148,28 169,32 175,94 186,19 Resurse proprii pentru finanțarea NGEU c 1,04 2,08 2,68 3,75 4,99 Marjă de manevră a-b-c 169,49 188,30 181,48 188,49 191,29 2) Testul de rezistență pe partea de venituri Plafonul resurselor proprii (1,4 % + 0,6 % din VNB) a 326,85 342,00 356,97 371,81 386,25 Resurse proprii pentru finanțarea bugetului (cu excepția NGEU) b 153,15 148,28 169,32 175,94 186,19 Resurse proprii pentru finanțarea NGEU c 1,04 2,08 2,68 3,75 4,99 Resurse proprii extraordinare pentru acoperirea pasivelor curente în afara NGEU* d1 4,25 3,33 3,27 4,65 3,58 Resurse proprii extraordinare pentru acoperirea pasivelor curente în cadrul NGEU (rambursări scadente ale împrumuturilor în cadrul NGEU) d2 0,03 0,03 0,03 0,03 0,03 Marjă de manevră a-b-c-d1-d2 168,38 188,28 181,67 187,44 191,46 3) Testul de rezistență pe partea de cheltuieli Plafonul resurselor proprii (1,4 % + 0,6 % din VNB) a 326,85 342,00 356,97 371,81 386,25 Resurse proprii pentru finanțarea bugetului (cu excepția NGEU) b 153,15 148,28 169,32 175,94 186,19 Resurse proprii pentru finanțarea NGEU c 1,04 2,08 2,68 3,75 4,99 Resurse proprii suplimentare (până la plafoanele CFM și până la valoarea maximă a instrumentelor speciale)** b* 7,21 17,78 13,92 16,89 15,12 Resurse proprii suplimentare pentru NGEU (emisiuni care ajung la scadență, cu excepția pasivelor curente și a sumelor prevăzute în buget) c* 0,00 0,00 0,00 7,85 0,00 Marjă de manevră a-(b+b*+c+c*) 165,46 173,86 171,05 167,38 179,96 4) Șoc combinat negativ/nefavorabil Plafonul resurselor proprii (1,4 % + 0,6 % din VNB) a 323,68 338,66 353,48 368,18 382,47 Resurse proprii pentru finanțarea bugetului (cu excepția NGEU) b 153,15 148,28 169,32 175,94 186,19 Resurse proprii pentru finanțarea NGEU c 1,04 2,08 2,68 3,75 4,99 Resurse proprii suplimentare (până la plafoanele CFM și până la valoarea maximă a instrumentelor speciale)** b* 7,21 17,78 13,92 16,89 15,12 Resurse proprii suplimentare pentru NGEU (emisiuni care ajung la scadență, cu excepția pasivelor curente și a sumelor prevăzute în buget) c* 0,00 0,00 0,00 7,85 0,00 Resurse proprii extraordinare pentru acoperirea pasivelor curente în afara NGEU* d1 4,25 3,33 3,27 4,65 3,58 Resurse proprii extraordinare pentru acoperirea pasivelor curente în cadrul NGEU d2 0,03 0,03 0,03 0,03 0,03 Marjă de manevră a-(b+b*)-(c+c*)-d1-d2 158,00 167,16 164,26 159,06 172,56