RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L 203/1

DECIZIA (UE) 2016/1208 A COMISIEI

din 23 decembrie 2015

privind ajutorul de stat SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) acordat de Italia în favoarea băncii Tercas

[notificată cu numărul C(2015) 9526]

(Numai textul în limba italiană este autentic)

(Text cu relevanță pentru SEE)

COMISIA EUROPEANĂ,

având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 108 alineatul (2) primul paragraf,

având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),

după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu articolele menționate anterior (1),

întrucât:

1. PROCEDURĂ

(1) Din articolele de presă și de pe site-urile băncii Tercas – Cassa di Risparmio della Provincia di Teramo S.p.A. și ale sistemului italian de garantare a depozitelor, Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (denumit în continuare „FITD” sau „Fondul”), Comisia a aflat că FITD a luat măsuri pentru a sprijini banca.

(2) La 8 august 2014 și 10 octombrie 2014, Comisia a solicitat Italiei informații, iar Italia a răspuns la 16 septembrie 2014 și 14 noiembrie 2014.

(3) Prin scrisoarea din 27 februarie 2015 (denumită în continuare „decizia de inițiere a procedurii”), Comisia a informat Italia că a decis să inițieze procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (denumit în continuare „tratatul”) cu privire la ajutorul în cauză.

(4) Decizia de inițiere a procedurii a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene la 24 aprilie 2015 (2). Comisia a invitat părțile interesate să își prezinte observațiile cu privire la ajutor.

(5) La 2 aprilie 2015, Comisia a primit observații din partea Italiei.

(6) La 22 mai 2015, Comisia a primit observații de la două părți interesate, și anume banca Tercas – Cassa di Risparmio della Provincia di Teramo S.p.A. și Banca Popolare di Bari S SCpA (denumită în continuare „BPB”).

(7) În aceeași zi, Comisia a primit observații de la FITD și de la Banca Centrală a Italiei, Banca d'Italia.

(8) La 9 iunie 2015, Comisia a transmis observațiile respective Italiei și i-a dat posibilitatea să răspundă. Italia a informat Comisia că nu are comentarii cu privire la observațiile transmise.

(9) La 13 august și 17 septembrie 2015 au avut loc două reuniuni cu autoritățile italiene și cu părțile interesate. În cadrul reuniunilor, Italia a dezvoltat argumentele prezentate în comunicările sale oficiale anterioare.

2. CONTEXT

2.1. Tercas

(10) Tercas – Cassa di Risparmio della Provincia di Teramo SpA este societatea holding a unui grup bancar („Tercas”) care își desfășoară activitatea în principal în regiunea Abruzzo. La sfârșitul anului 2011, principalul acționar al societății holding era Fondazione Tercas, care deținea o participație de 65 % la momentul respectiv.

(11) La sfârșitul anului 2011, banca Tercas includea Banca Caripe SpA (denumită în continuare „Caripe”), o bancă regională care își desfășura activitatea în principal în regiunea Abruzzo și care fusese achiziționată de banca Tercas la sfârșitul anului 2010, cu o participație de 90 %, și care figura în situațiile financiare consolidate ale băncii Tercas. Banca Tercas avea un capital de 50 de milioane EUR și rezerve în valoare de 311 milioane EUR.

(12) De asemenea, la sfârșitul anului 2011 banca Tercas avea un bilanț total consolidat în valoare de 5,3 miliarde EUR, împrumuturi nete acordate clienților în valoare de 4,5 miliarde EUR, depozite ale clienților în valoare de 2,7 miliarde EUR, 165 de sucursale și 1 225 de angajați.

(13) La 17 aprilie 2012, după efectuarea unei inspecții la banca Tercas (3), Banca Italiei a recomandat ca Ministrul Economiei și Finanțelor din Italia să plaseze banca Tercas în regim de administrare extraordinară, în temeiul articolului 70 din Legea italiană privind băncile și serviciile de creditare (Testo Unico Bancario).

(14) La 30 aprilie 2012, Ministrul Economiei și Finanțelor a dispus plasarea băncii Tercas în regim de administrare extraordinară (4). Banca Italiei a numit un administrator special (commissario straordinario) cu rolul de a verifica situația, de a corecta neregulile și de a promova soluții în interesul deponenților.

(15) În căutarea unei soluții la dificultățile băncii Tercas, administratorul special a evaluat diverse posibilități. Inițial, administratorul a luat în considerare două opțiuni, conform cărora banca Tercas urma să fie recapitalizată fie de Fondazione Tercas (principalul acționar al băncii Tercas), fie de Credito Valtellinese (un acționar cu o participație de 7,8 %), dar ulterior a eliminat opțiunile respective.

(16) În octombrie 2013, de comun acord cu Banca Italiei, administratorul special a luat legătura cu BPB, care și-a manifestat interesul de a injecta capital în banca Tercas, sub rezerva unei anchete de investigare (due dilligence) a activelor băncilor Tercas și Caripe și cu condiția ca FITD să acopere în întregime capitalul propriu negativ al băncii Tercas.

(17) La 25 octombrie 2013, administratorul special a solicitat FIDT. în temeiul articolului 29 din statutul FITD, să ofere sprijin în valoare de până la 280 de milioane EUR sub formă de recapitalizare pentru a acoperi deficitul de capital propriu al băncii Tercas la 30 septembrie 2013 și să se angajeze să achiziționeze activele depreciate.

(18) La reuniunea din 28 octombrie 2013, Comitetul executiv (Comitato di gestione) al FITD a decis să sprijine banca Tercas cu o sumă de maxim 280 de milioane EUR, în conformitate cu articolul 96-ter alineatul (1) litera (d) din Legea italiană privind băncile și serviciile de creditare. Decizia de acordare a sprijinului a fost ratificată de Consiliul de administrație al FITD (Consiglio) la 29 octombrie 2013.

(19) La 30 octombrie 2013, FITD a solicitat Băncii Italiei autorizarea acestei măsuri de sprijin; la 4 noiembrie 2013, Banca Italiei a aprobat cererea de autorizare. Cu toate acestea, în cele din urmă FITD nu a pus în aplicare măsura.

(20) O anchetă de investigare (indagine di „due diligence”) a activelor băncii Tercas s-a încheiat la 18 martie 2014 cu un dezacord între experții FITD și cei ai grupului bancar (denumit în continuare „BPB”) controlat de societatea holding, Banca Popolare di Bari SCpA. Problema a fost soluționată după ce părțile au convenit soluționarea prin arbitraj de către un arbitru numit de Banca Italiei. În urma anchetei de investigare s-a constatat o depreciere în continuare a activelor.

(21) La 1 iulie 2014, FITD a prezentat Băncii Italiei o nouă cerere de autorizare a unei intervenții de sprijin pentru banca Tercas, dar în alte condiții.

(22) Banca Italiei a autorizat sprijinul respectiv, în alte condiții (5), la 7 iulie 2014.

(23) Banca Italiei l-a autorizat pe administratorul special al băncii Tercas să convoace o reuniune extraordinară a acționarilor la 27 iulie 2014, care să decidă măsuri de natură să acopere pierderile survenite în cursul regimului de administrare extraordinară și să decidă o majorare de capital de 230 de milioane EUR, care urma să fie subscris de BPB.

(24) Pierderile băncii Tercas aferente perioadei 1 ianuarie 2012-31 martie 2014 s-au ridicat la 603 milioane EUR. Ca urmare a deprecierii integrale a restului de capital de 337 de milioane EUR, la 31 martie 2014 capitalul net al băncii Tercas era negativ, ajungând la – 266 de milioane EUR (6).

(25) La 27 iulie 2014, Adunarea acționarilor băncii Tercas (7) a decis: 1. să acopere parțial pierderile, inter alia, prin reducerea capitalului la zero și anularea tuturor acțiunilor ordinare aflate în circulație; și 2. să majoreze capitalul la 230 de milioane EUR, prin emiterea de noi acțiuni ordinare care urmau să fie oferite exclusiv băncii BPB; majorarea de capital s-a efectuat la 27 iulie 2014 și a fost plătită prin compensarea parțială a unui credit în valoare de 480 de milioane EUR acordat băncii Tercas de către BPB la 5 noiembrie 2013.

(26) În septembrie 2014, banca Tercas și-a recapitalizat filiala Caripe prin intermediul unei injecții de capital în valoare de 75 de milioane EUR.

(27) La 1 octombrie 2014, banca Tercas a ieșit de sub regimul de administrare extraordinară și o nouă conducere a fost desemnată de către BPB.

(28) La 30 septembrie 2014, la încetarea regimului de administrare extraordinară, banca Tercas deținea active totale în valoare de 2 994 de milioane EUR, depozite ale clienților în valoare de 2 198 EUR, credite performante nete în valoare de 1 766 de milioane EUR, provizioane pentru credite neperformante în valoare de 716 milioane EUR și capital total de rangul 1 în valoare de 182 de milioane EUR (8).

(29) În martie 2015, BPB a subscris o nouă majorare a capitalului băncii Tercas în valoare de 135,4 milioane EUR (inclusiv 40,4 milioane EUR pentru filiala sa, banca Caripe), pentru a face față pierderilor suplimentare înregistrate în al patrulea trimestru al anului 2014, pentru a acoperi costurile de restructurare din 2015 și 2016 și pentru a îmbunătăți ratele fondurilor proprii ale băncii Tercas.

2.2. BPB

(30) Banca Popolare di Bari SCpA este societatea holding a grupului bancar BPB. În principal, BPB desfășoară activități în sudul Italiei. La sfârșitul anului 2013, BPB avea un bilanț total în valoare de 10,3 miliarde EUR, credite acordate clienților în valoare de 6,9 miliarde EUR, depozite ale clienților în valoare de 6,6 miliarde EUR, 247 de sucursale și 2 206 de angajați, o rată a capitalului de rangul 1 de 8,1 % și o rată a capitalului total de 11,1 %.

(31) În decembrie 2014, BPB a efectuat o majorare de capital de 500 de milioane EUR, care includea emiterea de acțiuni noi până la valoarea maximă de 300 de milioane EUR și acordarea unui împrumut subordonat de rangul 2 de maxim 200 de milioane EUR. Majorarea de capital a contribuit la consolidarea ratelor de capital ale BPB, care fuseseră afectate de achiziționarea băncii Tercas.

2.3. Sistemul italian de garantare a depozitelor și FITD

(32) În temeiul Directivei 94/19/CE a Parlamentului European și a Consiliului (9), care era aplicabilă la momentul intervenției de sprijin din partea FITD în favoarea băncii Tercas, nicio instituție de credit nu poate accepta depozite dacă nu este membră a unui sistem de garantare a depozitelor recunoscut în mod oficial (10). În conformitate cu articolul 96 din Legea italiană privind băncile și serviciile de creditare, „băncile italiene vor fi membre ale unui sistem de garantare a depozitelor instituit și recunoscut în Italia. Băncile cooperatiste mutuale (banche di credito cooperativo) vor fi membre ale sistemului de garantare a depozitelor instituit în cadrul propriei rețele” (11).

(33) În prezent, există două sisteme de garantare a depozitelor, instituite în Italia: 1. FITD, care a fost recunoscut ca sistem de garantare a depozitelor la 10 decembrie 1996, este un consorțiu obligatoriu (12) de drept privat. Până în prezent, acesta este unicul sistem de garantare a depozitelor înființat și recunoscut în Italia, statutul de membru al acestuia fiind deschis tuturor băncilor, cu excepția băncilor cooperatiste mutuale (13). În conformitate cu articolul 2 din statutul FITD, aprobat de Banca Italiei, „Din acest Fond fac parte băncile italiene, cu excepția băncilor cooperatiste mutuale”; 2. Fondo di Garanzia dei Depositanti del Credito Cooperativo („FGDCC”) este un sistem de garantare a depozitelor de tip statutar, aderarea la acesta fiind rezervată și chiar impusă băncilor cooperatiste mutuale.

(34) În temeiul articolului 96-bis din Legea italiană privind băncile și serviciile de creditare și al articolului 29 din statutul FITD, acesta din urmă poate, în anumite condiții, să ia măsuri pentru a sprijini băncile membre care fac obiectul administrării extraordinare.

(35) Aceste măsuri sunt finanțate ex post, prin contribuții obligatorii furnizate de băncile membre. Valoarea contribuției individuale este determinată în conformitate cu dispozițiile relevante din statutul FITD (14), în funcție de depozitele garantate deținute de fiecare bancă. Contribuțiile nu sunt introduse în mod direct în bilanțul FITD, ci într-un cont separat, pentru măsura de ajutor respectivă.

(36) Deciziile privind măsurile de sprijin sunt adoptate de cele două organe de conducere ale FITD: 1. primul organ de conducere este Consiliul de administrație (15), care decide cu majoritatea absolută a membrilor prezenți la reuniunea în cadrul căreia este adoptată decizia. Președintele Consiliului de administrație este numit de către membrii Consiliului de administrație. Membrii obișnuiți sunt selectați în funcție de depozitele garantate deținute de fiecare bancă, fiind favorizați, astfel, contribuitorii mai mari, dar asigurându-se faptul că băncile de mici dimensiuni sunt reprezentate, de asemenea (16). Membrii obișnuiți ai Consiliului de administrație, în prezent 23 la număr, sunt majoritatea reprezentanți ai celor mai mari bănci membre (17); în prezent, există câte doi reprezentanți ai Unicredit, Intesa Sanpaolo și Monte dei Paschi di Siena. De asemenea, președintele Associazione Bancaria Italiana (ABI) este membru al Consiliului de administrație; 2. celălalt organ de conducere este Comitetul executiv (18), care hotărăște cu majoritatea simplă a membrilor prezenți la reuniunea în cadrul căreia este adoptată decizia. Membrii săi sunt președintele Consiliului de administrație, vicepreședintele Consiliului, care acționează, de asemenea, în calitate de vicepreședinte al Comitetului, precum și alți șase membri ai Consiliului de administrație.

(37) Măsurile de sprijin sub formă de finanțare și de garanții sunt decise de Comitetul executiv (19), în timp ce măsurile privind achiziționarea unor participații în capitalurile proprii și alte forme de sprijin tehnic trebuie decise de Consiliul de administrație, pe baza unei propuneri din partea Comitetului executiv (20).

3. MĂSURILE

(38) Sprijinul din partea FITD autorizat de Banca Italiei la 7 iulie 2014 cuprinde următoarele măsuri: 1. Măsura 1 : o contribuție nerambursabilă în valoare de 265 de milioane EUR pentru a acoperi capitalul propriu negativ al băncii Tercas. 2. Măsura 2 : o garanție în valoare de 35 de milioane EUR (pe trei ani) pentru a acoperi riscul de credit asociat anumitor expuneri ale băncii Tercas față de […] (21). Aceste expuneri (două credite de tip „bullet” – cu rambursare forfetară – scadente la 31 martie 2015) au fost rambursate în întregime de către debitori la scadență, prin urmare, garanția a expirat fără a fi declanșată. 3. Măsura 3 : O garanție în valoare de până la 30 de milioane EUR pentru a se acoperi costurile suplimentare care ar putea rezulta din plata contribuției fiscale pentru măsura 1. Astfel de contribuții fiscale ar fi necesare în cazul în care măsura 1 nu ar fi considerată scutită de impozit în conformitate cu legislația italiană (*). În conformitate cu legislația relevantă, scutirea fiscală specifică pentru măsurile de sprijin luate de FITD urma să fie supusă aprobării Comisiei Europene. În speță, FITD a plătit suma totală de 30 de milioane EUR băncii Tercas înainte de adoptarea de către Comisie a unei decizii privind scutirea de impozit.

4. MOTIVELE PENTRU INIȚIEREA PROCEDURII OFICIALE DE INVESTIGARE

(39) În decizia de inițiere a procedurii, Comisia a ajuns la concluzia preliminară că măsurile în cauză, care nu au fost notificate, ar putea conține elemente de ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din tratat și că existau îndoieli cu privire la compatibilitatea măsurilor cu piața internă.

(40) Conform concluziei preliminare a Comisiei, măsurile de sprijin care urmau a fi luate de FITD erau imputabile statului italian și resursele FITD erau sub control public. FITD acționa în baza unui mandat public stabilit de stat: baza pentru recunoașterea FITD ca un sistem obligatoriu de garantare a depozitelor a fost Legea privind băncile și serviciile de creditare; articolul 96-bis din Legea privind băncile și serviciile de creditare a permis FITD să intervină în alte moduri decât prin rambursarea deponenților în caz de lichidare, iar statutul FITD a fost aprobat de Banca Italiei. De asemenea, atunci când FITD a intervenit în alte cazuri decât în lichidări sau prin alte mijloace, acesta a trebuit întotdeauna să dețină o autorizație acordată de statul italian prin intermediul Băncii Italiei.

(41) În ceea ce privește existența unui avantaj selectiv, Comisia a constatat că FITD nu acționa în calitate de operator economic privat în economia de piață, întrucât acorda o contribuție nerambursabilă pentru a acoperi deficitul de capital propriu, iar pentru garanțiile emise în favoarea băncii Tercas nu percepea nicio taxă. Măsurile au permis băncii Tercas să evite ieșirea de pe piață, astfel cum ar fi trebuit să facă probabil în absența acestui sprijin.

(42) Comisia a ajuns la concluzia preliminară că măsurile erau selective, având în vedere faptul că acestea vizau numai banca Tercas și că denaturau concurența, împiedicând banca Tercas să intre în insolvabilitate și să iasă de pe piață. De asemenea, banca Tercas era în concurență cu întreprinderile străine, astfel încât erau afectate schimburile comerciale dintre statele membre.

(43) Comisia consideră că, în cazul în care măsurile 1, 2 și 3 constituie ajutor de stat, acestea au fost acordate cu încălcarea obligațiilor prevăzute la articolul 108 alineatul (3) din tratat.

5. OBSERVAȚIILE ITALIEI ȘI ALE PĂRȚILOR INTERESATE

5.1. Resursele de stat și imputabilitatea statului

5.1.1. Observațiile Italiei (22)

(44) Italia susține că măsurile de sprijin în cauză nu au un caracter obligatoriu, întrucât durata, amploarea și alegerea măsurilor sunt lăsate la deplina putere de apreciere a FITD. De asemenea, măsurile respective nu sunt direct comparabile cu misiunile obligatorii prevăzute de Legea privind băncile și serviciile de creditare: în schimb, acestea vizează direct atingerea unui scop diferit sau, în orice caz, un alt scop, și anume schimbarea situației băncilor aflate în dificultate. Orice coincidență a obiectivelor legate de protejarea deponenților este pur întâmplătoare. În acest context, trimiterea Comisiei la hotărârea pronunțată în cauza Legea austriacă privind energia electrică ecologică (23) este nepotrivită. Cauza respectivă viza o normă de stabilire a unei scutiri fiscale, care, prin definiție, era de natură publică și, prin urmare, justifica prezumția de imputabilitate a măsurii față de stat.

(45) De asemenea, Italia susține că interpretarea propusă de Comisie, care se bazează pe o prezumție conform căreia există ajutor de stat în orice intervenție a unui sistem de garantare a depozitelor, nu are niciun temei în Directiva 2014/49/UE a Parlamentului European și a Consiliului (24) (care nu a fost transpusă de Italia și pentru care termenul de transpunere nu expirase încă la momentul adoptării măsurilor). Interpretarea acestui punct de către Comisie nu are niciun temei nici în Comunicarea din 2013 privind sectorul bancar (25). Mai precis, în conformitate cu punctul 63 din comunicare, pentru a se stabili dacă o anumită decizie privind utilizarea fondurilor de garantare a depozitelor este imputabilă statului trebuie efectuată o evaluare concretă de la caz la caz, în timp ce articolul 11 din Directiva 2014/49/UE nu impune o obligație generală de notificare prealabilă a măsurilor care urmează să fie adoptate de un fond de garantare. Notificarea prealabilă a Comisiei este necesară numai dacă se stabilește că o măsură de sprijin constituie ajutor de stat după analiza situației în cauză.

(46) În ceea ce privește imputabilitatea măsurii FITD Italiei, Italia își întemeiază analiza pe criteriul imputabilității argumentat în cauza Stardust Marine (26), susținând că acesta nu este îndeplinit în speță, din următoarele motive. În primul rând, FITD este o entitate de drept privat și ia toate deciziile în cadrul adunării generale și a organelor de conducere, care sunt alcătuite exclusiv din reprezentanți ai băncilor membre și acționează cu deplină independență. Procesul de luare a deciziilor cu privire la măsurile de sprijin este total independent și nu există nicio dispoziție privind implicarea activă a Băncii Italiei sau a oricărui alt organism public. Faptul că un reprezentant al Băncii Italiei participă la reuniunile organelor de conducere ale FITD nu poate fi interpretat ca un indiciu al participării active a Băncii Italiei la procesul de luare a deciziilor, întrucât reprezentantul deținea numai un rol de observator pasiv.

(47) De asemenea, potrivit Italiei, competența Băncii Italiei de a aproba statutul FITD și modificările aduse acestuia, precum și competența de a autoriza măsurile individuale adoptate nu afectează procesele autonome de luare a deciziilor ale FITD, întrucât acestea se limitează la o simplă autorizare ex post din partea Băncii Italiei în calitatea sa de autoritate de supraveghere și de gestionare a crizelor în temeiul Legii privind băncile și serviciile de creditare. Decizia Băncii Italiei este o ratificare care se limitează la o verificare a oficială a posteriori privind legalitatea unei decizii private, care este deja completă în toate privințele. Această analiză este confirmată de fapte și, în special, de decizia Băncii Italiei de autorizare a măsurii FITD, prin care Banca Italiei recunoaște că nu a efectuat nicio investigație cu privire la temeinicia alegerilor făcute de FITD. Pentru a consolida acest argument, Italia susține că, în speță, există analogii clare cu cazul Sicilcassa (27), în care Comisia a ajuns la concluzia că măsura nu constituia ajutor de stat, având în vedere participarea decisivă a unor entități private.

(48) Italia susține că elementele de probă invocate de Comisie în decizia de inițiere a procedurii nu demonstrează interferențe ale Băncii Italiei în procesul de luare a deciziilor al FITD. În primul rând, deși un administrator special este numit de Banca Italiei, acesta nu poate influența în mod direct decizia FITD de a acorda finanțare unei bănci aflate în dificultate. În schimb, administratorul special acționează în calitate de administrator și reprezentant legal al băncii aflate în regim de administrare extraordinară, și nu în numele Băncii Italiei. Cu alte cuvinte, acesta preia toate competențele de drept privat ale organelor de conducere dizolvate. În al doilea rând, Italia neagă că există, de fapt, vreo dovadă de interferență din partea Băncii Italiei. Pasajul din nota directorului general al FITD din data de 28 mai 2014, care menționează că un reprezentant al Băncii Italiei „a invitat Fondul să încerce să ajungă la un acord echilibrat cu BPB pentru a acoperi capitalul propriu negativ” trebuie considerat ca exprimând o speranță, și nicidecum un ordin. În cele din urmă, Italia observă că niciunul dintre procesele-verbale ale deciziilor adoptate de organele de conducere ale FITD privind acțiunile de sprijin în favoarea băncii Tercas nu înregistrează poziții adoptate de Banca Italiei, care ar putea sugera că aceasta exercita o influență asupra fondului.

5.1.2 Observații din partea Băncii Italiei (28)

(49) În observațiile sale privind decizia de inițiere a procedurii, Banca Italiei contestă faptul că măsurile de sprijin luate de FITD sunt imputabile statului, întrucât: 1. în sprijinirea instituțiilor de credit, FITD nu îndeplinește un mandat de politică publică; 2. Banca Italiei nu decide împreună cu FIDT să intervină în sprijinul unei anumite întreprinderi, fie în general, fie în speță, și nu verifică dacă FITD acționează în conformitate cu un mandat de politică publică care i-a fost acordat; 3. prezenta cauză prezintă diferențe semnificative față de măsurile de ajutor de stat luate de Danemarca, Spania și Polonia, citate la nota de subsol 28 din decizia de inițiere a procedurii, în care Comisia a constatat că resursele utilizate în măsurile referitoare la sistemele de garantare a depozitelor se aflau la dispoziția autorităților publice, măsurile fiind, prin urmare, imputabile statului.

(50) În ceea ce privește primul punct, potrivit Băncii Italiei, singurul mandat public al sistemelor de garantare a depozitelor este rambursarea deponenților: ultima teză a articolului 96-bis alineatul (1) din Legea privind băncile și serviciile de creditare, care permite FITD să intervină în alte moduri decât prin rambursarea directă a deponenților cu depozite garantate în caz de lichidare, nu poate fi interpretată nici ca o dovadă a imputabilității statului în ceea ce privește alte măsuri luate de FITD decât rambursările deponenților, nici ca o acordare de mandat public FITD. Dispoziția respectivă permite numai să se recurgă la alte forme de intervenție.

(51) Trimiterea la falimentul instituțiilor de credit din Directiva 2014/49/UE indică numai că, în general, rolul măsurilor este să acopere costurile intervenției sistemelor de garantare a depozitelor, evitând necesitatea de rambursare a deponenților și prevenind, astfel, falimentele bancare. Faptul că Directiva 2014/49/UE nu impune condiția ca măsurile de sprijin ale sistemului de garantare a depozitelor să fie notificate Comisiei înseamnă că exercitarea puterii de apreciere în ceea ce privește aceste măsuri nu indică, în sine, că sistemului de garantare a depozitelor i-a fost acordat, astfel, un mandat public.

(52) De asemenea, Banca Italiei susține că articolul 29 din statutul FITD, în temeiul căruia FITD poate să intervină în sprijinul unei bănci aflate în regim de administrare extraordinară numai „în cazul în care există perspective rezonabile de recuperare și numai în cazul în care costurile pot fi considerate inferioare costurilor suportate în caz de lichidare”, indică ceva complet diferit de afirmația Comisiei din decizia de inițiere a procedurii potrivit căreia Italia a ales să permită sistemului său de garantare a depozitelor să intervină „pentru a preveni falimentul unei instituții de credit”.

(53) În cele din urmă, faptul că Banca Italiei trebuie să aprobe măsurile de sprijin luate de FITD nu demonstrează că FITD urmărește un obiectiv de interes public. A considera altfel ar implica faptul că toate activitățile bancare care fac obiectul supravegherii de către Banca Centrală Europeană sau de către Banca Italia erau activități determinate de politica publică. De asemenea, Banca Italiei trebuie să acționeze independent de stat, în temeiul articolului 19 din Regulamentul (UE) nr. 1024/2013 al Consiliului (29).

(54) În ceea ce privește al doilea punct, Banca Italiei exercită competențe de supraveghere numai cu privire la obiectivele de protejare a deponenților și a stabilității sistemului bancar și de gestionare corectă și prudentă a băncilor (articolul 5 din Legea privind băncile și serviciile de creditare). Articolul 96-ter alineatul (1) litera (b) din Legea privind băncile și serviciile de creditare, care prevede că Banca Italiei „coordonează activitatea sistemelor de garantare prin stabilirea unor norme pentru crizele bancare și prin desfășurarea unor activități de supraveghere”, doar conferă Băncii Italiei o competență generală menită să garanteze că activitățile sistemelor de garantare a depozitelor sunt compatibile cu exercitarea propriei competențe de supraveghere; competența respectivă este exercitată numai prin autorizarea măsurilor luate.

(55) Întrucât Banca Italiei trebuie să acționeze independent de stat, exercitarea competențelor sale în ceea ce privește FITD atunci când FITD ia măsuri de sprijin în favoarea unei bănci nu poate fi considerată o exercitare a controlului de către stat asupra utilizării resurselor sau având legătură cu un mandat public. Prin urmare, situația în speță este în mod clar similară cu situația din cauza Doux Élevage (30).

(56) De asemenea, Banca Italiei susține că nu a contribuit la conceperea și la punerea în aplicare a măsurilor de sprijin ale FITD și că orice contact între aceasta și FITD înainte ca FITD să prezinte oficial Băncii Italiei o cerere de autorizare nu poate fi considerat drept o contribuție la măsurile respective. Banca Italiei a furnizat numai orientări inițiale, exclusiv pe baza parametrilor legislativi care ar trebui să guverneze procedura de autorizare ulterioară.

(57) Faptul că Banca Italiei l-a numit și supravegheat pe administratorul special nu a avut nicio incidență asupra cazului în discuție, întrucât sarcinile și obiectivele activităților administratorului special nu diferă foarte mult de cele ale unui director „obișnuit” al unei întreprinderi private aflate în situație de criză, prin urmare, administratorul special nu a acționat în numele Băncii Italiei.

(58) Reprezentantul Băncii Italiei care participă la reuniunile Consiliului de administrație și ale Comitetului executiv ale FITD a participat numai ca observator, fără a avea drept de vot. Faptul că litigiul privind valoarea capitalului propriu negativ al băncii Tercas dintre FITD și BPB a fost soluționat de un arbitru numit de Banca Italiei nu este relevant, întrucât părțile, în deplină independență și de comun acord, au solicitat Băncii Italiei să sugereze o persoană, pe care acestea, ulterior, au numit-o arbitru. BPB nu ar fi fost de acord să invite Banca Italiei să desemneze un arbitru dacă Banca Italiei ar fi jucat un rol strategic și de conducere în cadrul FITD.

(59) În ceea ce privește al treilea aspect, cazul de față diferă de cele citate în considerentul 44 din decizia de inițiere a procedurii, în care Comisia a constatat că o intervenție a unui sistem de garantare a depozitelor în restructurarea și lichidarea băncilor constituie ajutor de stat.

(60) În cazul schemei daneze de lichidare (31), (1) legislația națională reglementează în detaliu condițiile măsurilor de sprijin; (2) comitetul care răspunde de evaluarea costurilor diferitelor opțiuni a fost numit de Ministrul Economiei și Finanțelor; (3) același comitet trebuia să verifice dacă cumpărătorul ar putea exploata banca aflată în dificultate și dacă soluția este viabilă din punct de vedere comercial, (4) decizia adoptată de sistemul de garantare a depozitelor s-a bazat pe evaluarea și recomandările formulate de comitetul respectiv; (5) Consiliul de administrație al sistemului de garantare a depozitelor a fost numit de Ministrul Economiei și Finanțelor; și (6) acordul dintre banca achizitoare și sistemul de garantare a depozitelor trebuia să fie aprobat de ministru.

(61) În cazul schemei poloneze de lichidare a cooperativelor de credit (Credit Unions Liquidation Scheme) (32), stimulentele oferite de sistemul de garantare a depozitelor fac parte integrantă dintr-o schemă de lichidare a cooperativelor de credit, care a fost concepută de autoritățile poloneze și notificată Comisiei ca ajutor de stat. Sistemul de garantare a depozitelor era controlat de guvern prin drepturile de vot în cadrul Consiliului de administrație al fondului, iar într-o serie de cazuri, Ministrul de Finanțe avea dreptul să intervină și să ia decizii directe care afectau funcționarea fondului. De asemenea, președintele Consiliului de administrație al fondului, care era numit de Ministrul de Finanțe, deținea votul decisiv în caz de egalitate de voturi.

(62) În ceea ce privește decizia privind restructurarea CAM și Banco CAM din Spania (33), autoritățile spaniole au făcut uz de asistența financiară a Fondului de restructurare bancară ordonată (34), un fond dedicat ajutorului pentru lichidare și controlat de stat și de Fondul spaniol de garantare a depozitelor. Decizia fondului de a interveni nu era o decizie independentă a fondului, ci făcea parte dintr-o operațiune mai amplă de restructurare și de salvare adoptată și pusă în aplicare de autoritățile spaniole.

5.1.3 Observații din partea altor părți interesate

(63) În primul rând, celelalte părți interesate, și anume FITD, BPB și banca Tercas, fac observația de ordin general conform căreia caracterul public al resurselor și imputabilitatea statului sunt două condiții diferite care trebuie îndeplinite. Prin urmare, resursele de origine privată nu pot fi considerate publice ca urmare a unei evaluări conform căreia utilizarea acestor resurse este imputabilă statului.

(64) Potrivit celor trei părți interesate, Comisia a comis o eroare atunci când a declarat că este foarte probabil ca sistemele de garantare a depozitelor să furnizeze ajutor de stat, întrucât acestea acționează în temeiul unui mandat public și rămân sub controlul autorităților publice. Acestea precizează că în Comunicarea din 2013 privind sectorul bancar nu se menționează că sistemele de garantare a depozitelor constituie ajutor de stat, că Directiva 94/19/CE nu prevede nimic cu privire la compatibilitatea măsurilor adoptate ca alternativă la rambursarea deponenților cu normele privind ajutoarele de stat, precum și că Directiva 2014/49/UE adoptă o poziție neutră în ceea ce privește compatibilitatea acestor măsuri cu normele privind ajutoarele de stat.

(65) Potrivit părților interesate, Comisia a ajuns la concluzia preliminară că acțiunea întreprinsă de FITD a fost imputabilă statului numai pe baza faptului că această acțiune a fost impusă de lege, în timp ce în cauzele Preussen Elektra (35) și Doux Élevage (36) Curtea de Justiție a statuat în mod expres că faptul că o măsură era impusă de legislația națională nu este de natură să îi confere acesteia caracter de ajutor de stat. În hotărârea pronunțată în cauza Legea austriacă privind energia electrică ecologică (37), Tribunalul a luat în considerare mai multe elemente suplimentare, care au indicat influența omniprezentă și controlul statului asupra ÖMAG, societatea pe acțiuni responsabilă cu controlul măsurii în cauză

(66) Părțile interesate consideră că o interpretare corectă a legislației italiene și a mecanismelor decizionale din cadrul FITD pentru măsurile de sprijin destinate să prevină crizele bancare ireversibile arată natura nesemnificativă a dovezilor invocate de Comisie în susținerea concluziei sale preliminare potrivit căreia măsurile luate de FITD intră sub incidența unui mandat public. Acestea își întemeiază argumentele pe faptul că articolul 96-bis din Legea privind băncile și serviciile de creditare prevede numai că sistemele de garantare „se pot angaja în alte tipuri și forme de intervenție” (38). Măsurile nu sunt obligatorii, ceea ce elimină legătura dintre acțiunea FITD și misiunea prevăzută în statutul său.

(67) Cele trei părți interesate subliniază că alte forme de acțiune decât rambursarea deponenților au fost disponibile începând cu crearea FITD în 1987, înainte de intrarea în vigoare a articolului 96-bis din Legea privind băncile și serviciile de creditare.

(68) FITD susține că este o entitate de drept privat, controlată și gestionată de băncile sale membre și că acționează ca un vehicul pentru măsurile care pot fi atribuite direct băncilor membre, utilizând resurse care aparțin în continuare băncilor membre. De asemenea, decizia de a sprijini banca Tercas a fost adoptată de organele de conducere ale FITD, care sunt formate în întregime din reprezentanți ai băncilor membre. Documentele justificative arată că organele de conducere ale FITD au evaluat cu atenție alternativele posibile și punerea în aplicare a celei mai puțin costisitoare cerințe, pentru a proteja mai bine interesele băncilor membre, prin reducerea costurilor și a riscurilor intervenției.

(69) FITD susține că organul său de conducere decide în mod discreționar dacă, când și cum să adopte măsuri de sprijin, singura cerință fiind ca acțiunea să fie mai puțin costisitoare decât rambursarea deponenților. Atunci când ia măsuri de sprijin, FITD nu acționează în temeiul unui mandat public. Statutul FITD este în conformitate deplină cu legislația care reglementează acest sector, inclusiv în măsura în care aceasta nu prevede nicio formă de acțiune alternativă sau nu interzice în mod expres o astfel de acțiune. Niciun organism public nu poate obliga FITD să intervină și autorizația ulterioară a Băncii Italiei este menită numai să asigure verificarea faptului că acțiunea întreprinsă în favoarea băncii beneficiare este adecvată din punct de vedere al supravegherii prudențiale și că aceasta este compatibilă cu nevoia de protejare a deponenților și de asigurare a stabilității sistemului bancar.

(70) De asemenea, cele trei părți interesate subliniază că, în conformitate cu statutul, apartenența la FITD nu este obligatorie și că băncile pot alege să instituie un sistem de garantare a depozitelor alternativ de care să aparțină. Acestea indică existența unui sistem de garantare a depozitelor, Fondo di Garanzia dei depositanti del credito cooperativo, în special pentru băncile cooperatiste mutuale (39), care nu sunt membre ale FITD.

(71) Părțile interesate susțin că nu există nicio intervenție din partea statului, nici în ceea ce privește numirea membrilor organelor de conducere ale FIDT, nici în luarea deciziilor (faptul că Banca Italiei participă în calitate de observator, fără drept de vot, nu afectează independența procesului de luare a deciziilor al FITD). Acestea susțin că, în decizia privind salvarea băncii daneze Roskilde (40), Comisia a constatat că organismul care oferise o garanție adopta deciziile în mod independent, înainte de a concluziona că nu au fost implicate resurse de stat în cazul acordării unei garanții în favoarea unei bănci aflate în criză de către o asociație alcătuită din bănci locale și finanțată exclusiv de către acestea, pentru a sprijini instituțiile financiare. Făcând trimitere la cauza Earl Salvat Père et Fils (41), cele trei părți interesate consideră că poate exista ajutor de stat numai în cazul în care statul este prezent în cadrul organelor de luare a deciziilor ale organizației și este în măsură să își impună propriile decizii.

(72) Cele trei părți interesate susțin că FITD este un organism care reprezintă interesele băncilor sale membre, iar competențele atribuite Băncii Italiei în ceea ce privește acțiunile FITD doar permit Băncii Italiei să urmărească obiectivele sale generale de supraveghere și, în special, să monitorizeze administrarea corectă și prudentă a entităților pe care le supraveghează și să protejeze interesele deponenților. Având în vedere caracterul general al sarcinii Băncii Italiei de a coordona activitățile sistemelor de garantare a depozitelor prin normele privind criza bancară și activitățile proprii de supraveghere, această sarcină nu poate servi drept dovadă a faptului că resursele FITD se află sub controlul permanent al statului.

(73) Faptul că Banca Italiei numește un administrator special în cazul unei bănci aflate în criză nu indică o legătură cu domeniul public, întrucât temeiul juridic al acestei competențe (articolul 70 și următoarele din Legea privind băncile și serviciile de creditare) este, în esență, de natură tehnică și motivația și fundamentul său se justifică prin caracteristicile specifice ale sectorului. De asemenea, simple indicii că o măsură urmărește obiective de interes public nu sunt suficiente pentru a demonstra că aceasta constituie ajutor de stat (42).

(74) Competența Băncii Italiei de a autoriza măsuri individuale în temeiul articolului 96ter alineatul (1) litera (d) din Legea privind băncile și serviciile de creditare și în temeiul articolului 3 alineatul (2) din statutul FITD nu anulează caracterul independent al deciziilor FITD privind luarea de măsuri alternative și, dacă este cazul, privind calendarul, volumul și forma acestora. Autorizarea acțiunilor FITD de către Banca Italiei constituie numai un control ex post cu privire la deciziile luate în mod independent de FITD, care este efectuat pentru a garanta protejarea interesului general pentru care Banca Italiei este responsabilă.

(75) De asemenea, cele trei părți interesate fac referire la decizia Comisiei privind ajutorul acordat băncilor Banco di Sicilia și Sicilcassa (43), în care Comisia a concluzionat că intervenția FIDT în favoarea acestor bănci nu constituie ajutor de stat, fără a lua în considerare rolul Băncii Italiei în ceea ce privește activitățile FITD.

(76) Cele trei părți interesate susțin că, la fel ca în cauza Doux Elevage, supravegherea publică a FITD nu constituie mai mult decât o simplă verificare formală a validității și legalității comportamentului FITD; aceasta nu se extinde la verificarea caracterului politic adecvat sau a conformității cu politica urmărită de autoritățile publice: precum în cauza Doux Elevage, FITD decide modul în care își utilizează resursele. În mod similar, în cauza Pearle (44), guvernul neerlandez a confirmat că statutele adoptate de organisme precum Hoofdbedrijfschap Ambachten (HBA), prin care au fost impuse taxele care erau în discuție în cauza respectivă, necesitau aprobarea autorităților publice.

(77) FITD subliniază faptul că administratorul special, deși este numit de Banca Italiei, nu este un reprezentant al autorității de supraveghere. Administratorul special acționează cu o largă putere de apreciere și din proprie inițiativă. Acesta poate doar să solicite intervenția FITD, care nu este obligată în niciun fel de solicitare, având în continuare posibilitatea de a lua măsuri alternative în interesul băncilor sale membre. În speță, administratorul special nu a înlocuit Adunarea generală a băncii, care era singurul organism abilitat să aprobe operațiunile cu caracter excepțional. De asemenea, autorizarea din partea Băncii Italiei este emisă numai după ce FITD a adoptat propria decizie independentă de a interveni. Această autorizare face parte din rolul de supraveghere conferit în mod normal Băncii Italiei. Reprezentantul Băncii Italiei care participă la reuniunile Consiliului de administrație și ale Comitetului executiv ale FITD asistă numai în calitate de observator, fără drept de vot.

(78) Arbitrul în litigiul privind valoarea capitalului propriu negativ al băncii Tercas dintre FITD și BPB nu a fost numit de Banca Italiei, ci chiar de către părți (FITD și BPB), la recomandarea Băncii Italiei. De asemenea, numirea unui arbitru era menită să soluționeze litigiul în cauză; orice decizie privind eficacitatea costurilor măsurilor din punct de vedere al băncilor membre rămâne în totalitate o chestiune de competența FITD.

(79) Cauzele citate de Comisie privind sistemele de garantare a depozitelor nu sunt comparabile cu prezentul caz. În această privință, cele trei părți interesate au invocat aceleași argumente ca Italia, adăugând că schema daneză de lichidare și schema poloneză de lichidare a cooperativelor de credit (Credit Unions Liquidation Scheme) au vizat măsurile luate în legătură cu lichidarea băncilor și nu măsurile luate în scopuri preventive, care vizează redresarea pe termen lung a băncilor.

5.2. Avantaj

5.2.1. Observațiile din partea Italiei

(80) În opinia Italiei, Comisia aplică principiul operatorului economic privat în economia de piață, astfel cum a fost dezvoltat în contextul celor mai recente cazuri de restructurare bancară („testul de repartizare a sarcinilor”), neținând cont de faptul că un test de repartizare a sarcinilor este irelevant pentru evaluarea raționalității comportamentului unei entități private, întrucât acesta vizează, în principal, protejarea intereselor publicului larg (toți contribuabilii) și nu a intereselor specifice ale celor expuși în mod direct la banca în curs de a intra în dificultate (precum FITD). De asemenea, FITD a respectat principiul „cea mai puțin costisitoare variantă”. În ceea ce privește decizia de a interveni pentru a sprijini banca Tercas, FITD a căutat soluțiile cele mai puțin oneroase din punct de vedere financiar pentru băncile membre pe baza avizului emis de o întreprindere de consultanță de renume și a unor lungi discuții în cadrul Consiliului de administrație și al Comitetului executiv.

(81) Italia susține că, în momentul în care Comisia a comparat reorganizarea băncii Tercas cu scenariul alternativ al lichidării, aceasta nu a făcut referire la cifrele corecte. Comparația între măsura de redresare și scenariul lichidării ar trebui făcută după deducerea poziției […], al cărei risc nu a fost evaluat în estimarea costurilor de lichidare. Această deducere conduce la un angajament de maximum 295 de milioane EUR pentru operațiuni de salvare, în timp ce costul estimat al unei lichidări era de 333 de milioane EUR. Italia concluzionează că diferența efectivă dintre cele două scenarii a fost de aproximativ 40 de milioane EUR, nu de 3 milioane EUR, astfel cum se afirmă în opinia preliminară prezentată de Comisie în decizia de inițiere a procedurii.

(82) Italia consideră că, în orice caz, acțiunea FITD este conformă cu principiul operatorului economic privat în economia de piață. În primul rând, FITD nu ar fi putut cere băncii Tercas să impună repartizarea sarcinilor creditorilor subordonați dincolo de condițiile contractuale ale împrumuturilor individuale, care prevăd o eliminare din bilanț numai în caz de lichidare. În al doilea rând, impunerea repartizării sarcinilor creditorilor subordonați nu ar fi redus în vreun fel costurile pentru băncile membre FITD. Comisia ar fi considerat în mod eronat că, în cazul lichidării administrative forțate (liquidazione coatta amministrativa) a băncii Tercas, costurile băncilor membre și, astfel, costurile FITD, ar fi fost reduse la minimum dacă creditorii subordonați ar fi fost constrânși să suporte o parte din pierderi. Pe baza dovezilor din procesele-verbale ale reuniunilor Consiliului de administrație și ale Comitetului executiv ale FITD, Italia susține că măsurile adoptate în cele din urmă de FITD evită riscul unor posibile acțiuni în justiție care decurg din pierderile suferite de creditorii subordonați. Italia observă că acțiunea FITD a evitat, de asemenea, impactul negativ asupra reputației sistemului bancar care ar fi rezultat din incapacitatea de a rambursa împrumuturile subordonate în cazul lichidării administrative forțate a băncii Tercas.

(83) Prin urmare, Italia consideră că decizia FITD de a nu implica deținătorii de obligațiuni subordonate era rezonabilă, respecta principiul operatorului economic privat în economia de piață și era în măsură să prevină expunerea FITD și a băncilor sale membre la costuri suplimentare.

5.2.2. Observații din partea Băncii Italiei

(84) Comisia nu a primit observații din partea Băncii Italiei cu privire la avantajul selectiv al măsurilor adoptate.

5.2.3. Observații din partea altor părți interesate

(85) În ceea ce privește soliditatea economică a măsurilor din punct de vedere al principiului operatorului economic privat în economia de piață, celelalte trei părți interesate susțin că acțiunea întreprinsă a constituit o alegere rațională și corectă pentru întreprinderile private precum FITD și băncile sale membre. Potrivit părților, cazul de față prezintă similitudini evidente cu cazul Sicilcassa, în care Comisia a concluzionat că măsurile în cauză nu constituie ajutor de stat, având în vedere participarea decisivă a unor entități private. La fel ca în cazul Sicilcassa, în speță, FITD a acționat în calitate de garant pentru rambursarea deponenților, în conformitate cu legislația privind sistemele de garantare a depozitelor; acțiunile FITD au fost decise de aceleași organe de conducere, pe baza acelorași criterii, iar Banca Italiei a îndeplinit aceleași funcții. Părțile observă că nu mai există bănci aflate sub control public în Italia, prin urmare toate băncile membre FITD sunt bănci private. În consecință, FIDT poate funcționa numai ca o entitate privată.

(86) Cele trei părți interesate au examinat cazurile anterioare de măsuri alternative luate de FITD (45) și raționamentul lor economic, inclusiv cazurile din perioada în care participarea la un sistem de garantare a depozitelor era voluntară. Întreprinderile private au ales să adere la sistemul de garantare a depozitelor, chiar și atunci când acestea nu erau obligate din punct de vedere legal să procedeze astfel. Părțile interesate resping teza conform căreia un operator economic privat în economia de piață nu ar fi expus la costurile pe care le implică rambursarea deponenților și nu ar emite contribuții nerambursabile sau garanții care nu fac obiectul unei prime, astfel cum a afirmat Comisia în decizia de inițiere a procedurii.

(87) De asemenea, potrivit celor trei părți interesate, comportamentul FITD și al băncilor sale membre nu ar trebui să fie evaluat în termeni abstracți, prin raportare la un scenariu ipotetic nereglementat, ci, mai degrabă, pe baza cadrului de reglementare în care acestea își desfășoară activitatea. În cazul în care, precum în speță, obligația de a rambursa depozitele până la un anumit prag prevăzută în cadrul de reglementare înseamnă că măsura cea mai puțin costisitoare pentru băncile membre este acoperirea capitalului propriu negativ, atunci acoperirea capitalului propriu negativ este alegerea cea mai rațională din punctul de vedere al unui operator economic privat în economia de piață.

(88) Cele trei părți interesate contestă argumentul Comisiei potrivit căruia costurile rambursării deponenților în cazul unei lichidări administrative forțate nu trebuie luate în considerare în aplicarea principiului operatorului economic privat în economia de piață, întrucât acestea decurg din obligațiile impuse FITD în calitate de sistem de garantare a depozitelor, care are obligația de a proteja deponenții în interesul public. Acestea susțin că, în cazul rezoluției Banco Espírito Santo din Portugalia (46), Comisia a considerat că, în scopul aplicării principiului operatorului economic privat în economia de piață, ar trebui să fie incluse costurile rambursării deponenților în caz de lichidare. De asemenea, Comisia nu ar putea să compare prezentul caz cu hotărârea Curții de Justiție în cauza Land Burgenland (47), întrucât în cauza respectivă Curtea a făcut distincție între măsurile imputabile statului care acționa în calitate de acționar și cele în care statul acționa în calitate de autoritate publică.

(89) Cele trei părți interesate observă că măsurile au fost concepute pe baza celui mai puțin costisitor criteriu și că o firmă de audit și o întreprindere de consiliere de renume au fost angajate pentru a contribui la identificarea celei mai puțin costisitoare și mai puțin riscante soluții pentru băncile membre. Pe această bază, FITD a elaborat un set de măsuri care i-au permis să reducă în mod semnificativ costurile pentru băncile membre, să evite riscurile de lichidare și să prevină externalitățile negative posibile care ar fi generate de o lichidare administrativă forțată a băncii Tercas.

(90) În ceea ce privește estimarea dacă costul total al măsurilor de sprijin pentru FITD a fost mai mic decât în cazul lichidării băncii Tercas, potrivit celor trei părți interesate, costul garanției de acoperire a riscului de credit al creditelor de tip „bullet” de […] nu ar fi trebuit inclus în evaluarea costurilor măsurii efectuată de Comisie. Acesta nu a fost inclus în costul estimat a fi suportat de FITD în cazul lichidării băncii Tercas. Prin urmare, calculul Comisiei conform căruia economiile de costuri realizate prin acțiunile întreprinse s-au ridicat la numai 3 milioane EUR este eronat. În raportul […], care a identificat cea mai puțin costisitoare și mai puțin riscantă soluție pentru FITD și băncile sale membre, costurile estimate ale lichidării administrative forțate nu includeau riscul asociat […] creditelor, care se ridica la aproximativ 35 de milioane EUR. Pentru a compara în mod corect cele două scenarii, și anume rambursarea deponenților și acțiunea alternativă, „comparația între măsura de redresare și scenariul lichidării ar trebui făcută după deducerea poziției […], al cărei risc nu a fost evaluat în estimarea costurilor de lichidare” (48). Comparația care rezultă se situează între un angajament „care nu depășește 295 de milioane EUR pentru operațiunea de salvare și un cost estimat de 333 de milioane EUR, în cazul lichidării” (49). Prin urmare, cele trei părți interesate susțin că diferența efectivă dintre cele două scenarii este de cel puțin 38 de milioane EUR. Acestea consideră că poziția respectivă este confirmată de faptul că împrumuturile acoperite de garanția FITD au fost, într-adevăr, rambursate băncii Tercas (50). FITD nu a făcut nicio plată în ceea ce privește garanția în valoare de 35 de milioane EUR, inclusă în mod eronat de Comisie în calculul costului intervenției.

(91) În mod similar, pentru a evalua costul cel mai scăzut, suma de 30 de milioane EUR provenită din scutirea fiscală nu ar trebui să fie inclusă integral printre costuri. FITD ar trebui să suporte aceste costuri numai în cazul în care Comisia nu ar autoriza măsura fiscală.

(92) Cele trei părți interesate fac referire la cheltuieli estimate în valoare de 1,9 miliarde EUR în caz de lichidare, din care numai o parte ar fi putut fi recuperate (calculate în raportul […] la 1,5 miliarde EUR). Acestea susțin că depozitele în valoare de 1,9 miliarde EUR, care în caz de lichidare nu ar fi fost acoperite de sistemul de rambursare a depozitelor, ar fi creat un risc de contagiune a băncilor membre și a sistemului bancar în general. Un astfel de risc ar fi putut avea implicații „potențiale enorme” din punct de vedere juridic și al reputației. De asemenea, acestea susțin că, în cazul în care banca Tercas ar fi intrat în lichidare forțată, șansele de a recupera o parte din costul inițial, estimat la 1,9 miliarde EUR, ar fi putut fi compromise, de asemenea, de cereri pentru acordarea de despăgubiri prezentate de creditorii subordonați.

(93) Raportul […], pe baza căruia FITD a calculat costul cel mai scăzut, s-a bazat pe situația contabilă la 31 decembrie 2013; cele trei părți interesate susțin însă că BPB a prezentat o evaluare actualizată a impactului scenariului lichidării asupra FITD la 31 iulie 2014, și anume data la care a avut loc adunarea extraordinară a acționarilor pentru recapitalizarea băncii Tercas, care este data la care măsurile de sprijin au fost definite în mod oficial. Costul estimat în cadrul acestei evaluări actualizate este de [350-750] milioane EUR. Diferența dintre acesta și estimarea din raport pe baza situației la 31 decembrie 2013 se datorează reclasificării pozițiilor contabile înregistrate ca „performante” la 31 decembrie 2013 și „neperformante” la 31 iulie 2014, precum și creșterii volumului depozitelor pe care FITD ar fi fost obligată să le ramburseze.

(94) Părțile interesate resping argumentul Comisiei potrivit căruia presupusul cost al măsurilor de sprijin suportat de FITD ar fi putut fi redus și mai mult prin reducerea datoriei subordonate. La data la care FITD a decis să intervină, opțiunea recapitalizării interne a datoriei subordonate nu era posibilă din punct de vedere legal. Legislația italiană prevedea reducerea datoriilor numai în cazul lichidării administrative forțate. Dacă s-ar fi încercat o astfel de recapitalizare internă, membrii FITD ar fi suportat costuri imense imediat, fără a exista siguranța recuperării. Litigiile cu deținătorii de datorii subordonate ar fi majorat costul procedurii de lichidare și costurile suportate de membrii FITD, datorită scăderii valorii activelor care erau lichidate. Efectul de propagare ulterioară ar avea un impact negativ asupra încrederii consumatorilor și asupra reputației și stabilității sistemului bancar în sine. De asemenea, cele trei părți interesate susțin că majoritatea creditorilor subordonați ai băncii Tercas erau deponenți privați și deținători de depozite, iar administratorul special adoptase deja față de creditorii subordonați singura măsură de repartizare a sarcinilor posibilă, care consta în amânarea plății cupoanelor privind obligațiunile deținute de Banco Popolare Sc.

(95) În cele din urmă, părțile interesate susțin că, în analiza costului cel mai scăzut, raportul […] a ales un scenariu de evaluare care nu era cel mai pesimist. Costul estimat al lichidării s-a bazat pe: (a) posibilitatea de a găsi o parte dispusă să achiziționeze o parte din sucursale, chiar și în caz de lichidare; și (b) concedierea personalului care nu a fost transferat în altă parte, cu o plată compensatorie de 12 salarii lunare pentru fiecare angajat. Raportul […], utilizat de FITD ca bază pentru decizia sa de a interveni, s-a bazat pe un scenariu intermediar, dar alte scenarii pesimiste au fost, de asemenea, luate în considerare.

(96) De asemenea, ar trebui să se presupună că intervenția FIDT nu a conferit niciun avantaj băncii Tercas, întrucât aceasta a avut loc în paralel cu injecția de capital a BPB în banca Tercas, care era concomitentă, semnificativă și comparabilă cu acțiunea FITD.

(97) Având în vedere aceste considerații, acțiunea întreprinsă trebuie considerată drept cea mai puțin costisitoare și mai puțin riscantă soluție pentru băncile membre ale FITD.

5.3. Compatibilitate

5.3.1. Observațiile din partea Italiei

(98) Comisia nu a primit observații din partea Italiei privind compatibilitatea măsurilor.

5.3.2. Observații din partea Băncii Italiei

(99) Comisia nu a primit nicio observație din partea Băncii Italiei privind compatibilitatea măsurilor.

5.3.3. Observații din partea altor părți interesate

(100) Cele trei părți interesate susțin că, în cazul în care măsurile ar constitui ajutor de stat, acestea ar fi compatibile cu piața internă. Acestea consideră că planul de restructurare al băncii Tercas îi va permite acesteia restabilirea viabilității pe termen lung, că acțiunea FITD este limitată la minimul necesar și că măsurile limitează orice potențial impact asupra structurii concurențiale a pieței.

(101) În ceea ce privește restabilirea viabilității pe termen lung, cele trei părți interesate susțin că administratorul special a acționat pentru a remedia deficiențele sistemului de organizare și control intern al băncii Tercas. Acesta și-a concentrat atenția asupra deficiențelor de gestionare (credite, investiții în capitaluri proprii, litigii) și asupra unei evaluări corecte a riscurilor asociate (rezultate îndoielnice, reduceri ale valorii contabile, provizioane). Acesta a realizat o reducere treptată a efectului de levier pentru a compensa diminuarea semnificativă a finanțării din cauza reducerii bazei de clienți. Acesta a raționalizat structurile (revizuirea modelului de afaceri cu închiderea anumitor sucursale, reducerea personalului, simplificarea structurilor organizaționale, reducerea cheltuielilor administrative) pentru a obține o limitare semnificativă a costurilor pe o bază structurală. Recapitalizarea băncii Tercas de către FITD și BPB a constituit cea mai bună modalitate de a remedia rapid deficitul de lichidități. BPB și-a asumat riscul de afaceri asociat cu redresarea băncii Tercas, injectând resurse financiare și de alt tip semnificative pentru a asigura succesul planului său de afaceri.

(102) De asemenea, BPB susține că a elaborat o strategie de intervenție bazată pe îmbunătățirea marjelor de creditare și de depozitare (51), raționalizarea costurilor (52), dezvoltarea sinergiilor grupului, monitorizarea atentă a calității creditului, optimizarea gestionării creanțelor depreciate prin vânzarea creditelor neperformante, consolidarea profilului de lichiditate (53) și mobilizarea resurselor de gestionare. Elementele structurale ale planului de redresare au fost elaborate în cadrul planului de afaceri al BPB în perioada 2015-2019. Elementele respective indică o succesiune coerentă de acțiuni care vizează restabilirea rentabilității băncii Tercas; absența unui plan detaliat de restructurare nu ar trebui să împiedice Comisia să evalueze pozitiv „programele generale” care urmează o „direcție coerentă” (54).

(103) Intervenția a fost limitată la minimul necesar: 1. din motivele expuse în considerentele 90-93 de mai sus; 2. pentru că era singura opțiune fezabilă; și 3. pentru că FITD a contribuit numai parțial la soluționarea problemei capitalului propriu negativ și la restabilirea ratelor minime ale capitalului. Cele trei părți interesate susțin că, având în vedere dimensiunea pierderilor băncii Tercas, nu au existat alternative mai puțin costisitoare la preluarea băncii Tercas de către BPB, în pofida eforturilor administratorului special de a găsi alți cumpărători (55). Efortul de a menține costurile la minimul necesar este confirmat, de asemenea, de faptul că, pentru a ajunge la un acord cu privire la valoarea reală a capitalului propriu negativ al băncii Tercas, părțile au recurs la arbitraj, care a condus la o reducere a sumei totale solicitate de BPB de la [300-800] de milioane EUR la 265 de milioane EUR.

(104) De asemenea, costurile intervenției au fost limitate prin intermediul măsurilor de repartizare a sarcinilor. Capitalul a fost redus la zero și, în consecință, acționarii au pierdut întreaga investiție. De asemenea, dacă a fost posibil, plata cupoanelor la obligațiunile subordonate a fost suspendată. Părțile interesate susțin că nicio altă formă de sacrificiu din partea deținătorilor de datorii subordonate nu ar fi posibilă din punct de vedere juridic, întrucât în conformitate cu legislația actuală, deținătorii de datorii subordonate ar putea fi nevoiți să repartizeze pierderile numai în caz de lichidare administrativă forțată. Cu toate acestea, faptul că nu puteau fi impuse sarcini suplimentare deținătorilor de datorii subordonate nu a condus la costuri mai mari pentru finanțele publice, întrucât resursele de intervenție proveneau în întregime de la părți private. De asemenea, sacrificarea deținătorilor de datorii subordonate ar fi putut genera costuri suplimentare și riscuri semnificative pentru băncile membre FITD. Printre dezavantaje s-ar fi putut număra divizarea băncii Tercas, riscul introducerii de acțiuni în justiție de către clienții băncii Tercas și impactul negativ asupra reputației băncii Tercas și asupra stabilității generale a sistemului bancar. În cele din urmă, lipsa unor sarcini administrative suplimentare pentru deținătorii de datorii subordonate nu prezintă niciun hazard moral, întrucât costurile de acoperire a capitalului propriu negativ au fost absorbite în totalitate de sistemul bancar, fără costuri suplimentare pentru contribuabili.

(105) Cele trei părți interesate susțin că absența conversiei sau a reducerii datoriei subordonate era conformă cu punctul 42 din Comunicarea privind sectorul bancar, ceea ce indică în mod clar că aceste contribuții ale deponenților nu reprezintă o componentă obligatorie a repartizării sarcinilor. De asemenea, acestea erau conforme cu punctul 45 din comunicare, care permite o excepție de la principiul conversiei sau reducerii datoriilor subordonate, în cazul în care „punerea în aplicare a unor astfel de măsuri ar pune în pericol stabilitatea financiară sau ar conduce la rezultate disproporționate”.

(106) De asemenea, cele trei părți interesate susțin că absența sau inadecvarea rentabilității financiare este acceptabilă în cazul în care, precum în speță, acesta este compensată de o restructurare amplă și cuprinzătoare și este justificată prin căutarea unui cumpărător pentru banca aflată în criză.

(107) De asemenea, intervenția nu denaturează piața internă, având în vedere faptul că: 1. operațiunile băncii Tercas erau reduse ca dimensiune și limitate ca acoperire geografică; 2. BPB era singurul operator care a exprimat un interes real de a injecta capital în banca Tercas, iar Comisia a considerat că vânzarea unei bănci aflate în curs de a intra în dificultate, a cărei activitate beneficiază de presupusul ajutor, către un actor privat de pe piață în cadrul unui proces de vânzare deschis, constituie o formă de diminuare a potențialelor denaturări ale concurenței (56); 3. planul de restructurare a băncii Tercas era suficient de amplu și prevedea integrarea băncii Tercas în BPB.

(108) Transferul băncii Tercas către BPB a fost singura opțiune fezabilă pentru a depăși problemele abordate de autoritatea italiană de supraveghere și pentru a preveni o eventuală denaturare a concurenței. De asemenea, operațiunile de restructurare impuneau o recapitalizare completă a băncii Tercas și o majorare semnificativă a capitalului BPB.

(109) În cele din urmă, bazându-se pe deciziile anterioare ale Comisiei (57), părțile interesate susțin că recapitalizarea băncii Tercas și încorporarea în BPB, în urma acoperirii neremunerate a capitalului propriu negativ de către FITD, pot fi considerate justificate de faptul că acestea erau necesare pentru a asigura transferul activelor întreprinderii și pentru a pune în aplicare restructurarea profundă și amplă a băncii. În speță, nicio opțiune care ar fi putut depăși criza profundă a băncii Tercas nu ar fi asigurat rentabilitatea. În cazul în care FITD ar fi impus realizarea de profit, poziția capitalului propriu al băncii Tercas s-ar fi înrăutățit, crescând, astfel, costurile băncii achizitoare.

6. EVALUAREA MĂSURILOR

6.1. Existența ajutorului de stat

(110) Articolul 107 alineatul (1) din tratat prevede că „sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre”. Aceste condiții trebuie îndeplinite în mod cumulativ; în cele ce urmează, Comisia va evalua dacă aceste condiții sunt îndeplinite în cazul măsurilor luate de FITD.

(111) Regimul de scutire fiscală menționat în considerentul 4 din decizia de inițiere a procedurii nu a fost notificat de Italia. Pe baza informațiilor de care dispune în prezent Comisia, acesta nu a fost aplicat în speță. Prin urmare, regimul de scutire fiscală nu intră în domeniul de aplicare a prezentei decizii.

6.1.1 Resursele de stat și imputabilitatea statului

(112) Curtea de Justiție a confirmat în repetate rânduri faptul că toate mijloacele financiare prin care autoritățile publice pot sprijini efectiv întreprinderile fac obiectul controlului ajutoarelor de stat, indiferent dacă aceste mijloace sunt sau nu active permanente ale sectorului public. Contribuțiile obligatorii care sunt impuse, gestionate și repartizate în conformitate cu legislația sau cu alte norme publice implică prezența resurselor de stat, chiar dacă nu sunt administrate de autoritățile publice (58). Simplul fapt că resursele sunt finanțate prin contribuții private nu le împiedică să aibă un caracter public. Factorul relevant nu este originea imediată a resurselor, ci gradul de intervenție a autorității publice în definirea acestor măsuri și a modalităților de finanțare a acestora (59).

(113) De asemenea, astfel cum a subliniat Curtea de Justiție în cauzele Ladbroke (60), Stardust Marine și Doux Élevage, resursele care rămân sub control public, fiind, prin urmare, la dispoziția autorităților publice constituie resurse de stat.

(114) În cauza Doux Élevage, activitățile unei organizații interprofesionale au fost finanțate din resurse obținute din taxele obligatorii impuse stat: Curtea de Justiție a hotărât că nu se poate concluziona că activitățile organizației sunt imputabile statului. Curtea a observat că obiectivele urmărite prin utilizarea resurselor au fost stabilite în întregime de organizație, iar caracterul obligatoriu al taxelor în cauza respectivă „nu depindea de urmărirea unor obiective politice concrete, stabilite și definite de autoritățile publice”. Statul s-ar fi limitat să verifice legalitatea și conformitatea cu legea a cotizațiilor instituite de organizațiile interprofesionale, și anume cadrul procedural și nu avea puterea de a influența administrarea fondurilor.

(115) Prin urmare, conform jurisprudenței instanțelor Uniunii o măsură este imputabilă statului și este finanțată prin intermediul resurselor de stat în cazul în care o serie de indicatori arată că, în temeiul legislației naționale, statul exercită control și influență, pentru a asigura că utilizarea resurselor unui organism privat îndeplinește un obiectiv de politică publică, care i-a fost încredințat organismului respectiv.

(116) În cauza Stardust Marine, Curtea de Justiție a statuat, de asemenea, că imputabilitatea în sarcina statului a unei măsuri de ajutor luate de un organism independent prima facie și care nu era organism al statului, putea fi dedusă dintr-un ansamblu de indicatori care rezultă din împrejurările cauzei. Un astfel de indiciu ar fi faptul că organismul în cauză nu ar fi putut lua decizia presupusă a implica ajutor de stat fără a lua în considerare instrucțiunile sau directivele autorităților publice. În anumite situații, alți indicatori ar putea fi relevanți pentru a concluziona că o măsură de ajutor luată de o întreprindere este imputabilă statului.

(117) În ceea ce privește măsurile cu privire la care Comisia a inițiat procedura oficială de investigare în speță, trebuie amintit că, prin Directiva 94/19/CE, legiuitorul Uniunii a introdus sistemele de garantare a depozitelor cu obiectivul de politică de a menține și a spori „stabilitatea sistemului bancar” (61) și le-a mandatat să asigure protejarea deponenților (62). Directiva 94/19/CE impune statelor membre să introducă unul sau mai multe sisteme de garantare a depozitelor, care trebuie să ramburseze deponenții în cazul în care o instituție de credit se află în dificultate majoră. Directiva 94/19/CE nu prevede nimic cu privire la posibilitatea utilizării altor forme de intervenție, prin urmare, statele membre își păstrează marja de apreciere în ceea ce privește decizia de a permite sistemelor de garantare a depozitelor să depășească simpla funcție de rambursare și să utilizeze resursele financiare disponibile în alte moduri.

(118) Situația rămâne neschimbată în temeiul Directivei 2014/49/UE, care este însă mai explicită în ceea ce privește natura acestor măsuri alternative. Acestea trebuie să vizeze prevenirea falimentului instituției de credit, pentru a evita nu numai „costurile pe care le implică rambursarea deponenților”, ci și „costurile economice totale generate de falimentul unei instituții de credit” și „alte efecte negative” precum „impactul negativ asupra stabilității financiare și încrederii deponenților” (63).

(119) În conformitate cu Directiva 2014/49/UE, statele membre pot autoriza utilizarea sistemelor de garantare a depozitelor pentru a menține accesul deponenților la depozitele acoperite, atât în condițiile de asigurare a continuității activității, cât și în contextul procedurilor naționale în materie de insolvență (64). Comisia ar dori să sublinieze faptul că, spre deosebire de poziția adoptată de celelalte părți interesate menționate în considerentul 79, măsurile alternative adoptate de sistemele de garantare a depozitelor pot constitui ajutor, indiferent dacă acestea sunt menite să prevină falimentul unei instituții de credit sau dacă sunt luate în legătură cu lichidarea.

(120) Protecția economiilor și a deponenților ocupă o poziție specifică în legislația națională italiană: în temeiul articolului 47 din Constituția italiană, „Republica … protejează economiile sub toate formele” (65). Banca Italiei este un organism de drept public și numai din acest motiv, comportamentul său este imputabil statului membru și intră în domeniul de aplicare a articolului 107 din tratat pentru motivul că este independentă din punct de vedere constituțional (66); aceasta trebuie să garanteze stabilitatea sistemului bancar italian (67) și să protejeze deponenții (68).

(121) Având în vedere cele de mai sus, articolul 96-bis din Legea privind băncile și serviciile de creditare trebuie interpretat ca o definiție specifică a mandatului public de a proteja deponenții, care se aplică sistemelor de garantare a depozitelor recunoscute în Italia. Prin includerea ultimei teze din articolul 96-bis alineatul (1), conform căreia sistemele de garantare a depozitelor „se pot angaja în alte tipuri și forme de intervenție” pe lângă rambursarea deponenților, autoritățile italiene au ales să permită sistemelor de garantare a depozitelor recunoscute să utilizeze resursele colectate de la băncile membre pentru diferite tipuri de acțiuni. Prin urmare, articolul 96-bis din Legea privind băncile și serviciile de creditare constituie temeiul juridic al recunoașterii FITD ca sistem obligatoriu de garantare a depozitelor în Italia și, în același timp, conferă FITD competența de a lua măsuri de sprijin.

(122) Din această perspectivă, faptul că FITD este organizat ca un consorțiu de drept privat (69) este irelevant, întrucât simplul fapt că un organism este constituit în temeiul dreptului comun nu poate fi considerat suficient pentru a exclude posibilitatea ca o măsură de ajutor luată de un astfel de organism să fie imputabilă statului, astfel cum a considerat Curtea de Justiție în cauza Stardust Marine. Obiectivele FITD – urmărirea intereselor comune ale membrilor săi prin consolidarea siguranței depozitelor și protejarea reputației sistemului bancar – coincid, în mod clar, cu interesul public. Cu toate acestea, acest lucru nu înseamnă neapărat că întreprinderea ar fi putut adopta decizia fără a lua în considerare cerințele autorităților publice. De asemenea, nu este necesar ca influența statului să fie rezultatul unui act juridic cu caracter obligatoriu al unei autorități publice. Autonomia de care se bucură în principiu întreprinderea nu împiedică implicarea practică a statului.

(123) În orice caz, legislația Uniunii și cea italiană conferă Băncii Italiei autoritatea și mijloacele necesare pentru a asigura că toate acțiunile întreprinse de FITD ca sistem de garantare a depozitelor recunoscut în temeiul Legii privind băncile și serviciile de creditare respectă acest mandat de politică publică și contribuie la protejarea deponenților. Acest lucru este clarificat în teza introductivă din articolul 96-ter alineatul (1) din Legea privind băncile și serviciile de creditare, în care lista tuturor competențelor exercitate de Banca Italiei cu privire la sistemele italiene de garantare a depozitelor este precedată de o declarație conform căreia competențele respective trebuie exercitate „având în vedere protejarea deponenților și stabilitatea sistemului bancar”.

(124) Având în vedere aceste elemente și prin contrast cu cauza Doux Elevag, în care obiectul aprobării ex-post de către administrația publică era de natură pur procedurală, Banca Italiei trebuie să aprobe fiecare intervenție a FITD în funcție de specificitatea sa, evaluând dacă aceasta respectă mandatul public conferit FITD în temeiul Legii privind băncile și serviciile de creditare.

(125) Italia a afirmat că, dacă acest raționament ar fi urmat, supravegherea prudențială a băncilor ar trebui considerată ca fiind o exercitare a controlului public, iar resursele băncilor ar trebui considerate, în consecință, resurse publice (considerentul 53); în mod clar, această afirmație este lipsită de substanță. Comisia se limitează să observe că supravegherea băncilor realizată de Banca Italiei nu servește la verificarea conformității cu mandatul de politică publică încredințat băncilor supravegheate.

(126) Prioritatea mandatului public și a controalelor publice aferente este recunoscută în statutul FITD (70), care prevede că toate măsurile de sprijin trebuie să respecte condițiile concomitente conform cărora trebuie să existe perspective rezonabile de redresare și costurile pot fi presupuse a fi inferioare costurilor care ar fi suportate în caz de lichidare (principiul „cea mai puțin costisitoare variantă”). Aceste condiții concomitente înseamnă că o decizie de a lua măsuri de sprijin este permisă numai în cazul în care permite FITD să își îndeplinească mandatul public de protejare a deponenților. Această prioritate este coroborată cu cerința aprobării de către Banca Italiei, în conformitate cu Legea privind serviciile bancare.

(127) De asemenea, Legea privind băncile și serviciile de creditare conferă Băncii Italiei competențe ample în ceea ce privește sistemele de garantare a depozitelor: 1. articolul 96-ter alineatul (1) litera (d) din Legea privind băncile și serviciile de creditare prevede că Banca Italiei trebuie „să autorizeze intervențiile sistemelor de garantare”; 2. articolul 96-ter alineatul (1) litera (b) din Legea privind băncile și serviciile de creditare prevede că Banca Italiei trebuie „să coordoneze activitatea sistemelor de garantare cu normele care reglementează situațiile de criză în domeniul bancar și cu propriile sale activități de supraveghere” (71); 3. articolul 96-ter alineatul (1) litera (a) din Legea privind băncile și serviciile de creditare prevede că Banca Italiei trebuie să „recunoască sistemele de garantare, să aprobe statutul acestora, cu condiția ca aceste sisteme să nu aibă caracteristici care ar putea conduce la o distribuție inegală a riscurilor de insolvabilitate în sistemul bancar” (72); 4. articolul 96-ter alineatul (1) litera (h) din Legea privind băncile și serviciile de creditare prevede că Banca Italiei „poate stabili norme de punere în aplicare a normelor privind sistemele de garantare a depozitelor prevăzute în secțiunea IV din Legea privind băncile și serviciile de creditare” (73).

(128) Pe lângă competențele privind FITD conferite astfel Băncii Italiei prin Legea privind băncile și serviciile de creditare, numai băncile aflate în regim de administrare extraordinară pot beneficia de măsurile de sprijin acordate de FITD (74). O bancă este plasată în regim de administrare extraordinară la propunerea Băncii Italiei, printr-un ordin emis de Ministerului Economiei și Finanțelor. În acest stadiu, conform statutului FITD, „Fondul intervine… în cazurile de administrare extraordinară a băncilor membre autorizate să desfășoare activități comerciale în Italia” (75). Numai administratorul special al băncii poate trimite FIDT o cerere de intervenție, iar cererea trebuie aprobată de Adunarea generală a acționarilor băncii. Administratorul special este un funcționar public, care reprezintă interesul public și este numit și supravegheat de Banca Italiei. De asemenea, Banca Italiei are competența de a revoca din funcție sau de a înlocui administratorul special (76) și de a da instrucțiuni care impun garanții și limitări specifice privind gestionarea băncii (77). Prin urmare, intervențiile FITD sunt inițiate de un funcționar public sub controlul Băncii Italiei.

(129) În ceea ce privește competența de a autoriza acțiunile sistemelor de garantare a depozitelor, Comisia observă că noțiunea de autorizare impune un act administrativ care precede în mod necesar intrarea în vigoare a măsurii care trebuie autorizată. În caz contrar, exercitarea de către Banca Italiei a competențelor în ceea ce privește măsurile FITD de asigurare a stabilității sistemului financiar și de protejare a deponenților ar fi ineficace. În practică, autorizarea trebuie acordată într-o etapă în care FIDT poate încă să reconsidere și să modifice măsura propusă, în cazul în care Banca Italiei se opune acesteia. Nu se poate lua în considerare autorizarea după adoptarea deciziei de intervenție de către FITD [astfel cum au sugerat Italia, FITD, banca Tercas și BPB (78)]. Faptul că Banca Italiei participă în calitate de observator la toate reuniunile Consiliului de administrație și ale Comitetului executiv ale FITD (79) este un element relevant în această privință [contrar afirmațiilor Italiei, FITD, băncii Tercas și BPB (80)], întrucât se poate presupune că aceasta permite Băncii Italiei să își exprime orice preocupări în legătură cu intervenția planificată într-un stadiu incipient.

(130) În concluzie, autoritățile publice au competența de a iniția acțiuni la cererea acestora și, în temeiul competenței lor de a autoriza fondul acțiunii, influențează acțiunea înainte ca aceasta să fie decisă efectiv. De asemenea, influența acestora este integrată din punct de vedere procedural prin prezența acestora la toate reuniunile decizionale, în cadrul cărora își pot exprima preocupările. Cu toate acestea și chiar dacă, în principiu, autorizarea Băncii Italiei trebuie considerată ca fiind mai degrabă o autorizare ex ante decât ex post (81), Comisia atrage atenția asupra faptului că inclusiv un control ex post poate fi considerat ca făcând parte din ansamblul de indicatori ai imputabilității menționat în cauza Stardust Marine.

(131) În fapt, competențele de care dispun autorităților publice au fost exercitate în legătură cu adoptarea măsurilor de sprijin în cauză: 1. documentele prezentate Comisiei de autoritățile italiene arată că Banca Italiei a autorizat măsuri specifice în favoarea băncii Tercas, luând în considerare interesele deponenților și ale clienților în sensul articolului 96-ter alineatul (1) litera (d) din Legea privind băncile și serviciile de creditare (82). Prin urmare, Banca Italiei a autorizat măsurile specifice ale FITD luând în considerare dispozițiile specifice din dreptul public național; 2. negocierile dintre BPB și administratorul special al băncii Tercas s-au desfășurat „în coordonare cu Banca Italiei” (83); 3. Banca Italiei „a invitat” FIDT „să încerce să ajungă la un acord echilibrat cu BPB”, pentru a acoperi capitalul propriu negativ, luând în considerare posibilul impact negativ al lichidării băncii Tercas și al filialei sale Caripe (84).

(132) Comisia concluzionează că, spre deosebire de situația din cauza Doux Élevage, în care Curtea a constatat că scopurile și obiectivele intervenției au fost stabilite în întregime de organizație, în speță, scopurile și obiectivele intervenției nu sunt, cu siguranță, stabilite în întregime de FITD. Acestea sunt stabilite în detaliu în mandatul public acordat în temeiul Legii privind băncile și serviciile de creditare, fiind controlate, pe fond, de autoritățile publice. Într-adevăr, FITD poate să nu intervină, dar acest fapt nu afectează concluzia Comisiei privind acțiunile întreprinse efectiv de FITD.

(133) Pe lângă controlul public semnificativ demonstrat mai sus, Comisia trebuie să sublinieze caracterul obligatoriu al contribuțiilor la resursele utilizate în intervențiile FITD.

(134) Astfel cum este descris în secțiunea 2.3, apartenența la FITD este obligatorie pentru băncile italiene (85). În această privință, trimiterea la Fondo di Garanzia dei depositanti del credito cooperativo (a se vedea considerentul 70), menită să confirme presupusul caracter voluntar al apartenenței la FITD, este eronată, întrucât conform Legii privind băncile și serviciile de creditare (86), băncile cooperatiste mutuale italiene au obligația de a institui un sistem de garantare a depozitelor în cadrul rețelei proprii: prin urmare, băncile cooperatiste mutuale nu pot fi membre ale FITD, în schimb, băncile necooperatiste nu pot fi membre ale Fondo di Garanzia dei depositanti del credito cooperativo și trebuie să fie membre ale FITD. Prin urmare, dispoziția din statutul FITD (87) care le permite băncilor membre să renunțe la statutul de membru, care a fost evidențiată de părțile interesate în observațiile lor (a se vedea considerentul 70), este o simplă posibilitate teoretică, care nu poate fi pusă în practică, întrucât băncile respective nu pot deveni membre ale unui alt sistem de garantare a depozitelor recunoscut.

(135) De asemenea, decizia de a lua măsurile de sprijin este adoptată de organele de conducere ale FITD. Indiferent de interesele lor individuale, băncile membre nici nu au drept de veto asupra unei astfel de decizii, nici nu pot renunța la măsuri (88), având obligația de a contribui la finanțarea acțiunii decise. Faptul că aceste resurse nu sunt înregistrate în bilanțul FITD ci în conturi separate este o simplă formalitate, întrucât resursele sunt gestionate direct de FITD.

(136) Acest lucru a determinat Comisia să concluzioneze că intervenția este imputabilă FITD și nu membrilor săi și că resursele utilizate pentru a lua măsurile aparțin FITD, nu băncilor membre.

(137) Prin urmare, având în vedere că atât apartenența la FITD, cât și contribuțiile pentru sprijinirea măsurilor decise de FITD sunt obligatorii, Comisia concluzionează că, pentru a funcționa ca bancă non-mutuală în Italia, conform legislației italiene, băncile au obligația de a contribui la costurile măsurilor de sprijin acordate de FITD. În mod clar, resursele utilizate pentru finanțarea unor astfel de măsuri de sprijin sunt impuse, gestionate și repartizate în conformitate cu legislația și cu alte norme publice și au, prin urmare, caracter public.

(138) Prin urmare, Comisia concluzionează că, în speță, atât în principiu, cât și în practică, autoritățile italiene verifică în mod constant dacă utilizarea resurselor din FITD este în concordanță cu obiectivele politicii publice și influențează utilizarea acestor resurse de către FITD.

(139) În special, având în vedere faptul că autoritățile publice au competența oficială atât de a solicita intervenția, cât și de a aproba conținutul acțiunilor întreprinse în ceea ce privește respectarea mandatului public (considerentul 126), Comisia concluzionează că rolul Băncii Italiei nu poate fi considerat ca fiind limitat la o etapă pur informativă sau la un simplu control formal al validității și legalității (89).

(140) În special, Curtea de Justiție a subliniat în cauza Doux Élevage că, în speța respectivă, caracterul obligatoriu al taxelor „nu depindea de urmărirea unor obiective politice concrete, stabilite și definite de autoritățile publice”. În schimb, acțiunile FITD depind, într-adevăr, de obiectivele de politică publică care sunt concrete, stabilite și definite de autoritățile publice, fiind controlate de acestea, în special de obiectivele de politică publică de protejare a deponenților.

(141) Măsurile în cauză sunt sub supravegherea Băncii Italiei, prin urmare, acestea sunt supravegheate, printre altele, având în vedere obiectivele Băncii Italiei, inclusiv menținerea stabilității sistemului financiar. În această privință, trebuie reamintite următoarele aspecte: 1. importanța rolului Băncii Italiei în asigurarea stabilității sistemului bancar italian și protejarea deponenților; 2. competențele extinse exercitate de Banca Italiei pentru a asigura faptul că FITD ia în considerare aceste cerințe.

(142) Factorii menționați în considerentele 127-131 de mai sus (legislația care prevede controlul strict al organizației și coordonarea eficace realizată de Banca Italiei, pentru a asigura faptul că FITD contribuie la atingerea principalelor obiective de politică publică) arată că, în temeiul legislației italiene, FITD se bucură de un statut juridic excepțional în comparație cu consorțiile private obișnuite și că obiectivul său, astfel cum prevede mandatul său public, depășește în mod clar, de exemplu, mandatul Comité interprofessionnel de la dinde française (CIDEF (90)), care a fost evaluat în hotărârea Doux Elevage. Un astfel de statut excepțional este un indicator valabil al imputabilității conform testului Stardust Marine.

(143) Având în vedere factorii menționați mai sus, conținutul, amploarea și obiectului măsurilor arată cât de puțin probabil este ca autoritățile publice să nu contribuie la adoptarea acestora. Nu numai că măsurile conferă un avantaj concurențial unei întreprinderi, ci chiar împiedică falimentul acesteia, datorită sprijinului public furnizat prin intermediul măsurilor 1, 2 și 3 descrise în considerentul 38, pentru a proteja deponenții și stabilitatea sistemului bancar italian.

(144) Prin urmare, Comisia consideră că există suficiente elemente de probă pentru a demonstra că măsura este imputabilă statului și că este finanțată prin intermediul resurselor publice.

(145) Chiar dacă unii dintre factorii cărora Comisia le-a acordat importanță, luați în considerare separat, nu sunt suficienți în sine pentru a justifica concluzia că măsurile erau imputabile statului, este clar din considerentele 118-144 că, luate în considerare în ansamblu, elementele de probă examinate demonstrează că măsurile evaluate de Comisie indică imputabilitatea statului în ceea ce privește acțiunea FITD.

(146) În ceea ce privește observațiile prezentate de Italia și de părțile interesate în legătură cu decizia Comisiei privind ajutorul acordat Banco di Sicilia și Sicilcassa, trebuie reamintit, în primul rând, că existența unui ajutor de stat este un concept obiectiv și nu poate fi determinată pe baza unei presupuse practici adoptate de Comisie în deciziile sale, chiar dacă o astfel de practică ar fi demonstrată. De asemenea, Comisia subliniază că, la momentul aprobării măsurilor de sprijin pentru banca Tercas, spre deosebire de anul 1999, Comisia deja elaborase și publicase în detaliu condițiile în care sprijinul din partea unui sistem de garantare a depozitelor constituie ajutor de stat.

(147) De asemenea, la momentul deciziei în cazul Sicilcassa, Comisia nu își adaptase propria evaluare a imputabilității pe baza constatărilor instanțelor Uniunii în cauza Stardust Marine și în hotărârile ulterioare.

(148) Contrar argumentelor prezentate de Italia și de părțile interesate, practica adoptată de Comisie în deciziile sale cu privire la intervenția prin sistemele de garantare a depozitelor (91) indică, în mod clar, că acțiunea întreprinsă de FITD are caracter de ajutor de stat. Având în vedere cele de mai sus, decizia în cazul Sicilcassa nu prevede niciun temei pentru invocarea așteptărilor legitime din partea Italiei și a părților interesate.

6.1.2. Avantaj selectiv care denaturează concurența și afectează schimburile comerciale dintre statele membre.

(149) Măsurile de sprijin luate de FITD au conferit un avantaj selectiv băncii Tercas, iar FITD nu a acționat în calitate de operator economic privat în economia de piață. Măsurile 1, 2 și 3, pentru care nu există nicio așteptare sau posibilitate de generare a unui profit, nu sunt măsuri pe care le-ar lua un operator economic privat în economia de piață. Acestea arată că FITD nu a acționat ca un operator economic privat în economia de piață, ci ca un organism care îndeplinește un mandat public (92). Toate cele trei măsuri sunt granturi de sprijin fără taxe, remunerare sau profit asociat, al căror efect combinat a fost că banca Tercas nu a ieșit de pe piață, astfel cum ar fi trebuit să facă probabil în absența acestui sprijin, și care, prin urmare, conferă un avantaj selectiv băncii Tercas.

(150) Chiar dacă s-ar accepta faptul că măsurile ar trebui să fie evaluate în raport cu comportamentul unui operator economic privat în economia de piață aflat într-o situație comparabilă, în orice caz, statului membru în cauză i-ar reveni obligația de a furniza Comisiei elemente obiective și verificabile care indică faptul că decizia este întemeiată pe o evaluare economică prealabilă comparabilă cu cea pe care un operator privat rațional aflat într-o situație similară ar fi efectuat-o pentru a determina rentabilitatea viitoare a măsurii. În speță, nu au fost furnizate Comisiei dovezi care să demonstreze că FITD a solicitat un plan de afaceri sau un calcul al rentabilității capitalului investit, care sunt cerințe fundamentale pentru orice decizie de investiție din partea unui operator privat.

(151) Italia și părțile interesate susțin că măsurile respective respectau, în fapt, principiul operatorului economic privat în economia de piață (93), în special întrucât acțiunea a permis FITD să limiteze costurile la care altfel ar fi fost expusă, și anume costurile suportate de FITD în ceea ce privește rambursarea deponenților în faza de lichidare administrativă forțată a băncii Tercas.

(152) De asemenea, părțile interesate susțin că acțiunile FITD se încadrează în sfera autonomiei private a băncilor membre.

(153) Comisia consideră că măsurile sunt, în mod clar, imputabile FITD, care este controlată de autoritățile publice (a se vedea evaluarea din considerentele 134-136), și nu băncilor membre. Orice comparație cu acțiunile întreprinse de FITD înainte ca băncile membre să aibă obligația legală de a face parte din acesta este irelevantă, având în vedere faptul că băncile membre nu dispun în prezent de posibilitatea de a nu participa la anumite măsuri, astfel cum se explică în considerentele 134 și 135. Astfel cum s-a descris în considerentul 36, situația este agravată de mecanismul prin care FITD decide măsurile, care favorizează băncile mari (94), astfel încât deciziile de intervenție pot fi adoptate împotriva voinței majorității băncilor membre.

(154) Prin urmare, aceste costuri decurg din obligațiile impuse FITD ca sistem de garantare a depozitelor, care acționează în temeiul unui mandat public de a proteja deponenții. Niciun operator economic privat în economia de piață nu ar trebui să respecte obligațiile care decurg dintr-un mandat public, precum obligația de rambursare a deponenților în caz de lichidare a băncii Tercas. Conform jurisprudenței constante, obligațiile asumate în temeiul unui mandat public nu pot fi luate în considerare în aplicarea principiului operatorului economic privat în economia de piață (95).

(155) Prin urmare, neluând în considerare obligațiile asumate de FITD în temeiul mandatului public, Comisia concluzionează că niciuna dintre cele trei măsuri nu ar fi fost adoptată de un operator economic privat în economia de piață. Absența unui plan de afaceri și a oricărei perspective privind rentabilitatea investiției este fundamentală pentru această evaluare și nu poate decât să confirme concluzia.

(156) În cele din urmă, BPB și banca Tercas susțin că acțiunile întreprinse de FITD nu pot fi considerate concomitente cu contribuția BPB în calitate de operator privat. Comisia subliniază că investițiile concomitente de acest tip trebuie efectuate în condiții de deplină egalitate pentru co-investitorii publici și privați. În mod evident, această condiție nu este îndeplinită în speță. BPB a obținut dreptul de proprietate deplină asupra băncii Tercas, în timp ce FITD nu a beneficiat de rentabilitatea investiției sale.

(157) Din motivele expuse în considerentele 149-156, măsurile luate de FITD în favoarea băncii Tercas au oferit un avantaj băncii Tercas, și anume o contribuție nerambursabilă pentru a acoperi capitalul propriu negativ al acesteia, o garanție neremunerată pentru unele expuneri de credite față de […] și o contribuție nerambursabilă condiționată, dacă aceasta este necesară pentru a proteja banca Tercas de o parte din obligațiile fiscale care îi reveneau în temeiul normelor privind impozitul pe venit aplicabile la momentul respectiv. Luate în considerare în ansamblu, aceste măsuri au împiedicat ieșirea de pe piață a băncii Tercas. Banca Tercas nu ar fi beneficiat de măsurile respective în condiții normale de piață.

(158) Comisia consideră că măsurile în cauză sunt selective, întrucât vizează numai banca Tercas. Aceste măsuri de sprijin sunt disponibile numai pentru băncile aflate în regim de administrare extraordinară și numai în funcție de fiecare caz în parte. În consecință, Comisia consideră că măsurile evaluate în cadrul prezentei decizii au vizat Banca Tercas în mod specific și exclusiv, pentru a împiedica ieșirea sa de pe piață, prin urmare, acestea au fost selective.

(159) În cele din urmă, avantajele conferite băncii Tercas prin acțiunea FITD denaturează concurența prin prevenirea falimentului și a ieșirii de pe piață a băncii Tercas. Banca Tercas se află în concurență cu bănci străine, prin urmare, sunt afectate schimburile comerciale dintre statele membre.

(160) În ceea ce privește măsura 1, suma de 265 de milioane EUR a luat forma juridică a unei contribuții nerambursabile pentru a acoperi capitalul propriu negativ al băncii Tercas fără nicio remunerație. Comisia consideră că elementul de ajutor este suma totală de 265 de milioane EUR.

(161) În ceea ce privește măsura 2, garanția de 35 de milioane EUR a fost acordată pentru o perioadă de până la trei ani pentru a acoperi riscul de credit asociat anumitor expuneri ale băncii Tercas față de […]. În conformitate cu Comunicarea Comisiei privind garanțiile (96), elementul de ajutor trebuie calculat ca echivalent subvenție brută al diferenței dintre prima pe care beneficiarul ar fi trebuit să o plătească unui operator al pieței pentru a obține o astfel de garanție și prima care a fost plătită efectiv pentru aceeași garanție, pentru perioada în care a fost în vigoare.

(162) Comisia nu dispune de informații privind taxa pe care un operator al pieței ar fi putut să o perceapă pentru a asigura expunerea la riscul de credit pentru […] sau privind calitatea creditului […]. Cu toate acestea, având în vedere faptul că expunerea era performantă la momentul respectiv și că împrumutul a fost în cele din urmă rambursat la timp, și luând în considerare volumele mult mai semnificative ale ajutorului acordate prin măsurile 1 și 3, Comisia consideră că este suficient să se să stabilească o limită inferioară pentru o estimare a valorii ajutorului în cauză.

(163) Această limită inferioară poate fi stabilită luând ca referință media marjelor swap-urilor pe riscul de credit („CDS”) (97) pe trei ani la momentul acordării ajutorului pentru cele mai mari societăți nefinanciare italiene cu swap-uri pe riscul de credit tranzacționate în mod activ. Această medie se ridică la 53 de puncte de bază (98). Având în vedere că garanția a acoperit expuneri în valoare de 35 de milioane EUR și a fost în vigoare numai nouă luni, valoarea de răscumpărare a primei de garanție este de 0,14 milioane EUR. Acordurile nu prevedeau nicio primă pentru FITD care poate fi dedusă din această sumă, prin urmare, Comisia consideră că valoarea ajutorului este de 0,14 milioane EUR.

(164) În ceea ce privește măsura 3, Comisia observă faptul că, în conformitate cu legislația italiană, scutirea fiscală este condiționată de notificarea și aprobarea de către Comisia Europeană. La momentul acordării ajutorului sau ulterior, Comisia nu adoptase o decizie cu privire la măsura 3, prin urmare, garanția trebuie considerată exigibilă. Scutirea fiscală nu a fost notificată Comisiei, ceea ce înseamnă că nu poate fi aplicată. Prin urmare, Comisia nu poate considera că măsura este o garanție ci, mai degrabă, o altă contribuție nerambursabilă fără remunerare. Comisia consideră că elementul de ajutor este suma totală de 30 de milioane EUR.

6.1.3 Concluzii privind existența ajutorului de stat

(165) Din motivele prezentate în considerentele 149-164 de mai sus, Comisia concluzionează că măsura 1 (o contribuție nerambursabilă în valoare de 265 de milioane EUR), măsura 2 (o garanție în valoare de 35 de milioane EUR pentru unele expuneri de credite față de […] cu un element de ajutor în valoare de 0,14 milioane EUR) și măsura 3 (o nouă contribuție nerambursabilă în valoare de 30 de milioane EUR), în valoare totală de 295,14 milioane EUR, sub formă de ajutoare de stat acordate de FITD, au conferit un avantaj selectiv băncii Tercas, care denaturează concurența și afectează schimburile comerciale dintre statele membre. Acest avantaj selectiv este acordat prin intermediul resurselor de stat, prin acțiunea întreprinsă de FITD, care este imputabilă statului pentru motivele expuse în considerentele 112-148. Ajutorul a fost acordat la 7 iulie 2014.

6.2. Beneficiarul ajutorului

(166) Comisia reamintește evaluarea sa conform căreia toate cele trei măsuri în cauză conferă un avantaj băncii Tercas. Prin urmare, Comisia consideră că măsurile au favorizat activitățile economice ale băncii Tercas, împiedicând ieșirea de pe piață a acesteia și permițând continuarea acestor activități economice în cadrul întreprinderii achizitoare, BPB.

(167) Pentru a determina dacă vânzarea activităților băncii implică un ajutor de stat pentru achizitor, în conformitate cu punctele 79, 80 și 81 din Comunicarea din 2013 privind sectorul bancar și cu punctul 20 din Comunicarea privind restructurarea (99), Comisia trebuie să evalueze dacă sunt îndeplinite anumite cerințe. Aceasta trebuie să examineze în special dacă: (i) procesul de vânzare a fost deschis, necondiționat și nediscriminatoriu; (ii) vânzarea a avut loc în condițiile pieței; și (iii) instituția de credit sau guvernul au crescut la maximum prețul de vânzare al activelor și al pasivelor în cauză.

(168) Astfel cum se arată în decizia de inițiere a procedurii