ANEXĂ

ORIENTĂRI PRIVIND PRINCIPIUL „EFICIENȚA ENERGETICĂ ÎNAINTE DE TOATE”

1. INTRODUCERE

Prezentele orientări explică modul de aplicare a principiului „eficiența energetică înainte de toate” (EE1). Respectarea orientărilor nu presupune și îndeplinirea cerințelor legale.

Orientările se adresează în primul rând responsabililor de elaborarea politicilor și autorităților de reglementare de la nivel european, național și local și, într-o anumită măsură, actorilor și investitorilor de pe piață care iau decizii cu privire la acțiuni durabile și eficiente.

Aceste orientări se bazează pe un studiu comandat de Comisie, intitulat „Analysis to support the implementation of the Energy Efficiency First principle in decision-making” (1) („Analiză pentru sprijinirea implementării principiului «eficiența energetică înainte de toate» în procesul decizional”), precum și pe cercetări suplimentare care au avut drept scop ca principiul să devină mai operațional, în special constatările preliminare ale proiectelor ENEFIRST (2) și sEEnergies (3) din cadrul programului Orizont 2020. Urmând abordarea studiului de sprijin, orientările intenționează să ofere mai multe informații cu privire la acțiunile care trebuie întreprinse de responsabilii de elaborarea politicilor și de autoritățile de reglementare în procesul decizional atunci când aplică principiul EE1 (a se vedea figura 1). Ultima secțiune oferă mai multe indicații cu privire la domeniile care trebuie analizate și exemple de aplicare a principiului în contextul diferitelor sectoare.

Figura 1 Etape, măsuri și acțiuni care trebuie avute în vedere de responsabilii de elaborarea politicilor și de autoritățile de reglementare atunci când aplică principiul EE1



Sursă: Comisia Europeană, pe baza studiului Ecorys.

2. DEFINIRE ȘI APLICARE LA NIVELUL UE

2.1. Definirea principiului EE1 la nivelul UE

Principiul „eficiența energetică înainte de toate” a fost recunoscut la nivelul UE ca principiu de bază pentru eficiența energetică, unul dintre cei cinci piloni ai uniunii energetice, odată cu adoptarea Comunicării privind uniunea energetică în februarie 2015 [COM (2015) 80]. În consecință și în urma sprijinului puternic pentru acest principiu din partea Parlamentului European, acesta a fost integrat în Regulamentul privind guvernanța uniunii energetice și a acțiunilor climatice [Regulamentul (UE) 2018/1999] și în Directiva privind eficiența energetică [(UE) 2018/2002] (DEE).

Regulamentul privind guvernanța uniunii energetice și a acțiunilor climatice este primul act juridic care definește principiul și solicită aplicarea sa la nivelul UE. De fapt, articolul 2 punctul 18 este formulat după cum urmează:

„principiul «eficiența energetică înainte de toate» înseamnă că în planificarea energetică și în deciziile de politici și de investiții se ține seama în mod strict de măsurile alternative rentabile privind eficiența energetică, care să eficientizeze cererea și oferta de energie, în special prin economiile de energie la nivelul utilizării finale rentabile din punct de vedere al costurilor, prin inițiative de participare activă a cererii și prin eficientizarea conversiei, transportului și a distribuției de energie, fiind îndeplinite totodată obiectivele deciziilor respective;”.

În plus, considerentul 64 explică ce înseamnă aplicarea principiului:

„Statele membre ar trebui să aplice principiul «eficiența energetică înainte de toate», care înseamnă că, înainte de a lua decizii legate de planificarea energetică, de politici și de investiții , ar trebui să se analizeze dacă există măsuri de eficiență energetică alternative eficiente din punctul de vedere al costurilor și solide din punct de vedere tehnic, economic și ecologic care să înlocuiască total sau parțial măsurile de planificare, de politică și de investiții avute în vedere, însă atingând totodată obiectivele respectivelor decizii. Aceasta include, în special, considerarea eficienței energetice drept element esențial și aspect-cheie al viitoarelor decizii de investiții privind infrastructura energetică a Uniunii. Astfel de alternative eficiente din punctul de vedere al costurilor includ măsuri de eficientizare a cererii și a ofertei de energie, în special prin economiile de energie la nivelul utilizării finale pe baza optimizării costurilor, prin inițiative de participare activă a cererii și prin eficientizarea conversiei, transportului și a distribuției de energie. Statele membre ar trebui, de asemenea, să încurajeze răspândirea acestui principiu la nivelul administrațiilor regionale și locale, dar și în sectorul privat.”

O serie de explicații suplimentare privind modul în care ar trebui respectat principiul au fost incluse în modificarea din 2018 a Directivei privind eficiența energetică, al cărei considerent 2 prevede:

„Directiva 2012/27/UE a Parlamentului European și a Consiliului constituie o componentă a progresului în direcția realizării uniunii energetice, în temeiul căreia eficiența energetică ar trebui tratată ca o sursă de energie în sine. Atunci când se stabilesc noi norme privind oferta și alte domenii de politică ar trebui să se țină seama de principiul «eficiența energetică înainte de toate». Comisia ar trebui să se asigure că eficiența energetică și răspunsul din partea cererii pot concura în mod egal cu capacitatea de producție. Eficiența energetică trebuie luată în considerare ori de câte ori se iau decizii referitoare la planificarea sistemului energetic sau la finanțare. Trebuie realizate îmbunătățiri ale eficienței energetice ori de câte ori acestea sunt mai rentabile decât soluțiile echivalente din partea ofertei. Acest lucru ar trebui să ajute la valorificarea numeroaselor beneficii pe care eficiența energetică le poate aduce Uniunii, în special cetățenilor și întreprinderilor.”

Deși definiția aleasă pentru legislația Uniunii este una dintre numeroasele definiții, iar alte definiții pot fi găsite în literatura de specialitate (4), important este ca, indiferent de definiția exactă, ideea pe care se bazează să fie de a se acorda prioritate eficienței energetice.

2.2. Aplicarea principiului EE1 la nivelul UE

Pe lângă măsurile și obiectivele specifice, DEE stabilește, de asemenea, cerințe specifice pentru a analiza soluțiile de eficiență energetică în anumite contexte, prevăzând astfel deja modalități concrete de aplicare a principiului EE1. De exemplu, articolul 6 prevede că statele membre trebuie să țină seama de performanțele înalte de eficiență energetică atunci când achiziționează produse, clădiri și servicii. În mod similar, articolul 19 prevede că statele membre trebuie să elimine barierele de reglementare și cele de altă natură din calea achizițiilor publice, precum și bugetele și exercițiile financiare anuale care împiedică organismele publice să ia în considerare eficiența energetică în deciziile lor de investiții (5). În acest scop, articolul 19 prevede măsurile pe care statele membre le pot lua în considerare pentru a elimina barierele, cum ar fi dispozițiile de reglementare sau modificările aduse cadrului juridic, procedurile administrative simplificate sau măsurile de sprijin, de exemplu, orientările și asistența tehnică, precum și sensibilizarea și stimulentele.

În plus, articolul 14 prevede că statele membre trebuie să identifice soluțiile cele mai eficiente din punctul de vedere al resurselor și al costurilor, pentru a satisface cerințele de încălzire și răcire și pentru a lua în considerare în mod specific cogenerarea de înaltă eficiență ca soluție eficace din punct de vedere energetic în evaluarea cost-beneficiu pentru instalațiile de producere noi și reabilitate substanțial. Articolul 15 prevede că statele membre se asigură că autoritățile naționale de reglementare în domeniul energiei acordă atenția cuvenită eficienței energetice la îndeplinirea sarcinilor de reglementare legate de exploatarea infrastructurii de gaze și energie electrică. Acesta prevede, de asemenea, acordarea de stimulente pentru ca operatorii de rețea să pună la dispoziție servicii de sistem utilizatorilor de rețea care să le permită să implementeze măsuri de îmbunătățire a eficienței energetice în contextul dezvoltării continue a rețelelor inteligente.

Propunerea de revizuire a DEE (6) introduce un nou articol privind principiul EE1, care stabilește obligația statelor membre de a se asigura că soluțiile de eficiență energetică sunt luate în considerare la luarea deciziilor legate de planificare, de politici și de investiții în sistemul energetic și în sectoarele neenergetice. De asemenea, aceasta impune statelor membre să promoveze și să asigure aplicarea unor metodologii pentru calcularea raportului dintre costuri și beneficii care să permită o evaluare adecvată a beneficiilor mai ample ale soluțiilor de eficiență energetică. Acesta prevede, de asemenea, monitorizarea adecvată a aplicării principiului de către o entitate dedicată și raportarea.

În timp ce Regulamentul privind guvernanța uniunii energetice și a acțiunilor climatice include participarea activă a cererii (răspunsul din partea cererii) în conformitate cu principiul EE1, legislația cu privire la organizarea pieței energiei electrice (7) explică modul în care resursele energetice distribuite trebuie să fie tratate la planificarea și exploatarea rețelei (a se vedea și secțiunea 4.1.1.2). Conform Directivei privind energia electrică, operatorii de transport și de sistem (OTS) trebuie să „ia pe deplin în considerare potențialul utilizării consumului dispecerizabil, a instalațiilor de stocare a energiei sau a altor resurse ca alternativă la extinderea sistemului, precum și consumul preconizat [și] schimburile comerciale cu alte țări” în timpul planificării [articolul 51 alineatul (3)]. Planurile cu privire la rețeaua de distribuție „oferă transparență în privința serviciilor de flexibilitate necesare pe termen mediu și lung (...). Planul de dezvoltare a rețelei include, de asemenea, utilizarea consumului dispecerizabil, a eficienței energetice, a instalațiilor de stocare a energiei sau a altor resurse pe care trebuie să le utilizeze operatorul de distribuție ca alternativă la extinderea sistemului” [articolul 13, articolul 17, articolul 32 alineatele (1) și (3)].

Alte politici ale UE subliniază, de asemenea, în mod direct rolul eficienței energetice. Strategia UE pentru integrarea sistemului energetic [COM(2020) 299] plasează eficiența energetică ca element central și solicită aplicarea principiului EE1 în cadrul întregului sistem energetic. Acest lucru include acordarea de prioritate soluțiilor axate pe cerere ori de câte ori acestea sunt mai eficiente din punctul de vedere al costurilor decât investițiile în infrastructura de aprovizionare cu energie în ceea ce privește îndeplinirea obiectivelor de politică. Principiul este legat de circularitate și de o mai bună utilizare a resurselor, ceea ce ar trebui să conducă la o reducere a nevoilor generale de investiții și a costurilor asociate cu producția, infrastructura și utilizarea energiei.

În strategia privind valul de renovări [COM(2020) 662], principiul „eficiența energetică înainte de toate” este evidențiat ca fiind unul dintre principiile esențiale pentru renovarea clădirilor în perspectiva anilor 2030 și 2050. Acesta va fi un principiu director pentru implementarea strategiei, inclusiv pentru revizuirea Directivei europene privind performanța energetică a clădirilor (Directiva EPBD), prevăzută pentru sfârșitul anului 2021. Înainte de aceasta, principiul EE1 a fost, de asemenea, evidențiat în Recomandarea (UE) 2019/786 a Comisiei din 8 mai 2019 privind renovarea clădirilor (8), un document de orientare pentru dezvoltarea strategiilor de renovare pe termen lung, astfel cum prevede Directiva EPBD.

Propunerea Comisiei Europene privind revizuirea Regulamentului TEN-E din 15 decembrie 2020 (9) consolidează, de asemenea, principiul, cu scopul de a asigura coerența politicilor și dezvoltarea eficientă a infrastructurii. Propunerea integrează principiul EE1 în procesul de planificare și de evaluare a proiectelor prin introducerea unor dispoziții obligatorii. Mai precis, propunerea impune ACER să includă principiul EE1 în orientările-cadru pentru scenariile comune care urmează să fie elaborate de Rețeaua europeană a operatorilor de sisteme de transport (ENTSO) de gaze și de energie electrică. ENTSO implementează principiul EE1 și atunci când evaluează lacunele în materie de infrastructură și iau în considerare cu prioritate toate soluțiile relevante care nu sunt legate de infrastructură.

3. APLICAREA PRINCIPIULUI EE1 ÎN PROCESUL DECIZIONAL

3.1. Abordarea care trebuie adoptată

În timp ce politica în materie de eficiență energetică vizează promovarea unor obiective ambițioase aferente și stabilirea de măsuri care să conducă direct la economii de energie, ideea care stă la baza principiului EE1 este de a lua în considerare cu atenție soluțiile specifice privind economiile de energie ca alternative posibile, inclusiv schimbarea comportamentului cetățenilor și al organizațiilor și conservarea energiei. Aceasta înseamnă că implementarea unei soluții eficiente din punct de vedere energetic este unul dintre rezultatele posibile în urma aplicării principiului, dar nu trebuie să fie întotdeauna cazul, dacă evaluarea opțiunilor dovedește acest lucru.

Logica de la baza principiului EE1 este că acesta ar trebui să conducă la identificarea unor soluții de eficiență energetică viabile, în conformitate cu cele mai recente tehnologii, să permită aplicarea acestora și să asigure implementarea lor corespunzătoare, în cazul în care se alege drept cale de urmat. În plus, principiul impune luarea în considerare a potențialelor efecte negative asupra eficienței energetice ale unor decizii specifice (de exemplu, extinderea infrastructurii de gaze fosile cu perioade de depreciere de până la 50 de ani) care ar putea împiedica eficiența energetică pe termen lung.

EE1, împreună cu utilizarea eficientă a resurselor, este, de asemenea, un factor important în cadrul strategiei UE de decarbonizare pe termen lung, ceea ce implică faptul că, până la mijlocul secolului, actualul sistem energetic, bazat în mare parte pe combustibilii fosili, va trebui să se schimbe radical odată cu electrificarea pe scară largă a sistemului energetic, determinată de utilizarea energiei din surse regenerabile, fie la nivelul utilizatorilor finali, fie pentru a produce combustibili și materii prime fără emisii de carbon pentru industrie.

De asemenea, merită subliniat faptul că obiectivul EE1 nu este doar reducerea consumului de combustibili fosili. Ipoteza de bază este cea conform căreia cea mai bună energie este cea care nu este produsă, deoarece nu este necesară utilizarea acesteia. Acest lucru înseamnă că ar trebui, de asemenea, să se prefere reducerea cererii în defavoarea producerii de energie din surse neutre din punct de vedere climatic, inclusiv deoarece contribuie la controlarea nivelului investițiilor necesare pentru tranziția către sursele regenerabile de energie și sprijină o abordare mai durabilă a resurselor care sunt, în orice caz, limitate.

Pentru a decide dacă eficiența energetică ar trebui sau nu să aibă prioritate față de alte opțiuni, nu este suficientă o simplă analiză cost-eficacitate și trebuie luate în considerare diverse aspecte:

Contextul mai larg

Măsurile de eficiență energetică ar trebui luate în considerare într-un context mai larg. Eficiența energetică este, în special, un element esențial al politicii UE în domeniul climei și al energiei în cadrul tranziției către neutralitatea climatică până în anul 2050. Acest lucru înseamnă că principiul ar trebui să sprijine investițiile durabile din punctul de vedere al mediului, în conformitate cu Regulamentul privind taxonomia (10). Alte principii de bază ale procesului de elaborare a politicilor sunt, de asemenea, importante, cum ar fi principiul de „a nu prejudicia în mod semnificativ” sau „principiul inovării”. În plus, aceste principii ar trebui luate în considerare în comun atunci când se abordează tehnologiile emergente și se identifică abordările adaptate exigențelor viitorului. Prognozele cu privire la piețele relevante și tendințele viitoare sunt elemente esențiale care trebuie luate în considerare în acest context.

Perspectiva societală

Eficiența din punctul de vedere al costurilor, care se află în centrul principiului EE1, ar trebui luată în considerare în primul rând dintr-o perspectivă societală largă și nu doar din perspectiva eficienței din punctul de vedere al costurilor pentru investitor sau pentru utilizator. Acest lucru necesită luarea în considerare a beneficiilor multiple ale eficienței energetice pentru societate în ansamblu (11). Această perspectivă societală amplă este esențială pentru evaluarea adecvată a opțiunilor în materie de eficiență energetică. În plus, eficiența din punctul de vedere al costurilor trebuie analizată dintr-o perspectivă pe termen scurt și lung, ținându-se seama de perioadele de amortizare și de depreciere.

Abordare sistemică

EE1 ar trebui să analizeze îmbunătățirile în materie de eficiență la nivel de sistem. Acest lucru înseamnă că optimizarea sistemului energetic și integrarea eficientă a soluțiilor privind energia curată se află în centrul aplicării principiului. Acest lucru necesită o perspectivă mai largă, în care resursele din partea ofertei (combustibili fosili, surse regenerabile de energie, infrastructură) sunt evaluate în raport cu resursele din partea cererii (flexibilitatea cererii și reacția din partea cererii, îmbunătățirea performanței energetice a soluțiilor specifice, autonomia energetică), analizând costurile și beneficiile dintr-o perspectivă societală, astfel cum s-a menționat mai sus. O astfel de abordare este elaborată în cadrul proiectului ENEFIRST (12). Aceasta înseamnă că trebuie luat în considerare întregul lanț energetic: producerea, transportul, distribuția, consumul, sfârșitul ciclului de viață.

Nivelul deciziei luate

Abordarea sistemică se referă la aplicarea principiului în cazul deciziilor privind proiectarea și planificarea activelor. Această abordare poate spori complexitatea principiului. La un nivel inferior al procesului decizional, o aplicare mai simplă a principiului este, de asemenea, adecvată atunci când o decizie se referă la alegerea unor active specifice. În acest context, accentul se pune pe evaluarea eficienței energetice (performanța energetică) a alternativelor. Această abordare se concentrează pe asigurarea îmbunătățirii eficienței ofertei sau a reducerii cererii de energie prin alegerea unor produse și servicii mai eficiente din punct de vedere energetic, sprijinind, de asemenea, deciziile orientate spre viitor, favorabile inovării, eficiente din punctul de vedere al utilizării resurselor și axate pe circularitate. Cu alte cuvinte, principiul ar trebui să ofere un impuls investițiilor în cele mai eficiente alternative.

Stimulente divergente

Beneficiile societale mai ample și eficiența sistemului energetic ar trebui să beneficieze de o prioritate mai mare și este necesar ca acestea să fie luate în considerare și de investitorii individuali. Întrucât, din perspectiva investitorului și a utilizatorului final, beneficiile individuale ar depăși în mod normal efectele mai ample dacă acestea nu sunt stabilite în mod adecvat, sunt necesare acțiuni și stimulente specifice pentru a se asigura că eficiența sistemului este luată în considerare în mod corespunzător la diferite niveluri de luare a deciziilor.

Tipul de decizie și responsabilul de luarea deciziilor

Modul în care se aplică principiul depinde de locul, momentul și persoana de care urmează să fie aplicat. Principiul se aplică diferitelor tipuri de decizii care sunt legate de activitățile de planificare, de elaborarea politicilor, de pregătirea proiectelor de investiții și de finanțarea acestora. Deciziile respective nu se limitează la sectorul energetic, ci eficiența energetică ar putea avea un rol deosebit de relevant în deciziile privind infrastructura energetică, în care soluțiile axate pe cerere ar putea completa sau înlocui investițiile din partea ofertei, atunci când se acordă prioritate unei soluții datorită eficienței sale globale față de alternativele existente sau dacă ar putea fi introduse noi componente (de exemplu, compresoare capabile să recupereze căldura reziduală/energia electrică reziduală). În plus, diferiți factori de decizie ar avea roluri diferite în aplicarea principiului, în funcție de sector și de contextul deciziilor.

Acțiuni eligibile

Principiul vizează luarea în considerare a unui spectru larg de măsuri de eficiență energetică axate pe cerere și pe ofertă. Deși soluțiile axate pe cerere sunt esențiale pentru reducerea nevoii de energie sau pentru o mai bună utilizare a acesteia, atunci când se instalează infrastructura energetică sau echipamentele care utilizează energie, este, de asemenea, necesar să se analizeze tehnologiile și modalitățile de funcționare a acestora care ar putea duce la economii de energie (13).

Condiții favorizante

Deși aplicarea principiului se referă la luarea în considerare a unor elemente specifice, principalul obiectiv al principiului este implementarea unor soluții de eficiență energetică ori de câte ori acestea sunt identificate ca fiind soluțiile adecvate. Acest lucru implică faptul că includerea principiului EE1 în procesul de elaborare a politicilor ar trebui să conducă, de asemenea, la eliminarea obstacolelor de reglementare și de altă natură care împiedică viabilitatea și implementarea soluțiilor de eficiență energetică. În plus, pentru a putea lua în considerare toate opțiunile eficiente din punct de vedere energetic, diferiții actori trebuie să dispună de un nivel suficient de informații cu privire la economiile de energie ale diferitelor soluții și la modalitățile de evaluare a impacturilor, costurilor și beneficiilor lor sociale, economice și de mediu. Efectele viitoare ale schimbărilor climatice asupra sistemului energetic, inclusiv asupra soluțiilor de eficiență energetică, ar trebui, de asemenea, luate în considerare. În plus, având în vedere natura beneficiilor mai ample ale economiilor de energie care ar putea fi mai mari pentru societate decât pentru investitori, ar putea fi necesare stimulente sau cerințe specifice pentru a promova comportamente și investiții eficiente din punct de vedere energetic.

3.2. Măsuri care trebuie luate

După cum s-a arătat mai sus, acțiunile care trebuie întreprinse atunci când se aplică principiul depind în mare măsură de etapa procesului decizional și de tipul de responsabil de luarea deciziilor. Matricea de mai jos (a se vedea tabelul 1) asociază diferite măsuri legate de aplicarea principiului EE1 în procesul decizional cu diferite etape și tipuri de responsabili de luarea deciziilor (14).

Tabelul 1

Acțiuni ale diferiților responsabili de luarea deciziilor legate de principiul EE1 în procesul decizional

Etapă Responsabili de elaborarea politicilor Autorități de reglementare Entități de pe piață Inițiere — Definirea obiectivelor de politică — Definirea/actualizarea cadrului de reglementare — Analizarea impactului politicilor și a alternativelor — Definirea normelor privind accesul pe piață pentru soluții privind eficiența energetică sau răspunsul din partea cererii — Efectuarea verificării conformității obiectivului de afaceri/proiect cu obiectivele de politică și normele privind accesul pe piață — Definirea obiectivului de afaceri/proiect Pregătire — Definirea metodei analizei cost-beneficiu în principiu — Definirea metodei analizei cost-beneficiu pentru aplicarea concretă — Colectarea informațiilor — Prognozarea cererii de servicii energetice — Identificarea altor costuri și riscuri — Evaluarea sistematică pe baza principiului EE1 Validare — Verificarea planului de implementare și, dacă este relevant, aprobarea acestuia — Propunerea planului de implementare Implementare — Implementarea planului, de exemplu furnizarea serviciilor concepute, adoptarea tehnologiilor eficiente din punct de vedere energetic, luarea deciziilor de investiții etc.

Sursă: Studiul Ecorys.

Pe baza acestei matrice, a fost conceput un instrument decizional sub forma unui arbore decizional cu întrebări orientative pentru fiecare măsură. Instrumentul oferă informații cu privire la diferitele măsuri prin identificarea mai multor întrebări orientative care indică aspecte demne de analizat atunci când se aplică principiul EE1. Pentru a ilustra mai bine aplicabilitatea instrumentului, studiul a furnizat, de asemenea, patru exemple din viața reală (prezentate în secțiunea 4).

În reprezentarea schematică a unui proces decizional de mai sus, diferiții actori au roluri diferite. Majoritatea domeniilor de politică și a modurilor de aplicare a principiului EE1 analizate în cadrul studiului includ entitățile de pe piață ca fiind actorul care pregătește planurile sau deciziile de investiții și, prin urmare, acest calendar de acțiuni este adecvat pentru respectivele domenii de politică și moduri de aplicare identificate. Cu toate acestea, există și alte domenii în care responsabilii de elaborarea politicilor (de exemplu, elaborarea de PNEC și alte decizii de elaborare a politicilor) sau autoritățile de reglementare [de exemplu, (autoritățile care aprobă) prognoze sau scenarii pentru planul de extindere a rețelei] sunt principalii actori, cel puțin pentru evaluarea sistematică din etapa de implementare. Acest lucru înseamnă că modul în care principiul EE1 va fi aplicat de diferiți actori depinde foarte mult de context. Deși unele măsuri sunt aplicabile tuturor situațiilor, altele pot fi specifice fiecărui sector și implică acțiuni diferite, în funcție de tipul de decizie, domeniul de politică sau actorii implicați. În unele cazuri, poate exista doar un singur tip de factor de decizie implicat.

Indiferent de sector și de tipul de decizie (politici, planificare sau investiții), abordarea generală a aplicării principiului ar rămâne aceeași, însă diferiți actori ar trebui să urmeze măsuri diferite.

Responsabilii de elaborarea politicilor și autoritățile de reglementare au un rol deosebit în ceea ce privește facilitarea aplicării principiului, stabilirea normelor adecvate (etapa de inițiere) și validarea aplicării acestuia. Aceștia pot fi, de asemenea, actorii care aplică principiul în mod direct, urmând măsurile identificate în etapa de pregătire și de implementare. De exemplu, responsabilii de elaborarea politicilor ar trebui să aplice principiul EE1 atunci când pregătesc planificarea strategică sau stabilesc obiective de politică. Autoritățile de reglementare ar trebui să aplice principiul atunci când stabilesc normele și reglementările care afectează sistemul energetic, în special normele de organizare a pieței, sau care au impact asupra consumului de energie. Cu toate acestea, în majoritatea cazurilor, pregătirea și implementarea deciziilor ar fi la nivelul entităților de pe piață.

Întrucât prezentele orientări se adresează în primul rând responsabililor de elaborarea politicilor și autorităților de reglementare, accentul se pune mai mult pe aspectele generale și universale ale aplicării principiului. În acest scop, pe baza etapelor și măsurilor identificate în studiu, au fost identificate și explicate în secțiunile de mai jos acțiuni mai specifice care trebuie avute în vedere de responsabilii de elaborarea politicilor și de autoritățile de reglementare, în special cu privire la etapa de inițiere, în care trebuie stabilite condițiile-cadru adecvate, și la etapa de pregătire și validare pentru autoritățile de reglementare, întrucât aceste acțiuni pot fi întreprinse și de responsabilii de elaborarea politicilor. Se acordă o atenție deosebită acțiunilor legate de monitorizare și de raportare, ca urmare a deciziilor și a alegerilor făcute.

Măsurile din etapa de pregătire și de implementare a unui proces decizional depind, de asemenea, foarte mult de context. Este posibil să se indice câteva acțiuni mai specifice și care sunt cerințele pentru realizarea corespunzătoare a acestor acțiuni. Cu toate acestea, explicarea mai detaliată a modului în care ar trebui realizate aceste acțiuni depășește domeniul de aplicare al prezentului document. Aceste acțiuni ar urma să fie întreprinse, de obicei, de entitățile de pe piață care își desfășoară activitatea în condiții diferite și ar fi necesare manuale sectoriale detaliate pentru a aborda toate particularitățile. Tabelul de mai jos prezintă o imagine de ansamblu a acțiunilor și a condițiilor prealabile ale acestora în legătură cu diferitele măsuri ale unei etape de pregătire și de implementare. Exemplele din viața reală cuprinse în studiu, care sunt prezentate în secțiunea 4, identifică acțiuni concrete pentru actorii relevanți în contextul unei decizii specifice în sectorul selectat. Din perspectiva responsabililor de elaborarea politicilor, integrarea adecvată a principiului EE1 în etapa de pregătire și de implementare ar trebui asigurată printr-o evaluare adecvată a impactului.

Tabelul 2

Măsuri, acțiuni și condiții prealabile pentru aplicarea principiului EE1 de către responsabilii cu implementarea

Măsură Acțiune Condiție prealabilă Definirea obiectivului de afaceri/al proiectului — Luarea în considerare a eficienței energetice ca parte a soluției — Disponibilitatea informațiilor — Accesul la know-how Definirea metodologiei analizei cost-beneficiu — Luarea în considerare a beneficiilor mai ample ale eficienței energetice cuantificarea acestora — Stabilirea criteriilor de selecție a soluției adecvate — Metodologie standardizată, cu posibilitatea de a alege — Disponibilitatea datelor — Disponibilitatea instrumentelor/modelelor Colectarea informațiilor — Analizarea piețelor — Analizarea soluțiilor inovatoare — Luarea în considerare a elaborării de politici — Obținerea datelor de calitate pentru analiza cost-beneficiu — Evaluarea nevoilor de investiții și a randamentului investițiilor — Disponibilitatea informațiilor — Disponibilitatea datelor — Expertiza Prognozarea cererii de servicii energetice — Luarea în considerare a cererii viitoare de energie — Evaluarea impactului alternativelor asupra consumului de energie și, dacă este cazul, asupra sarcinii — Disponibilitatea datelor dezagregate privind consumul de energie — Prognoze naționale/regionale — Un cadru politic stabil Identificarea altor costuri și riscuri — Luarea în considerare a impactului factorilor de implementare — Luarea în considerare a variațiilor prețurilor combustibililor și energiei — Luarea în considerare a evoluțiilor macroeconomice — Luarea în considerare a perioadelor recuperare a investiției și a fluxurilor de lichidități viitoare — Disponibilitatea datelor — Obiective clare de politică — Disponibilitatea experienței anterioare — Disponibilitatea soluțiilor de atenuare a riscurilor (de exemplu, SSE-uri) Evaluarea alternativelor — Punerea în aplicare a analizei cost-beneficiu (monetizarea efectelor) — Evaluarea raportului cost-eficacitate — Verificarea faptului că soluțiile sunt adaptate exigențelor viitorului — Luarea în considerare a sprijinului public și a finanțării disponibile — Accesul și ușurința de utilizare a datelor și a instrumentelor/modelelor disponibile — Expertiză adecvată — Scheme de finanțare și sprijin pentru proiectele din domeniul eficienței energetice Implementare — Alocarea resurselor adecvate și a know-how-ului — Utilizarea instrumentelor de sprijin — Asigurarea unei utilizări corecte — Disponibilitatea expertizei și a resurselor (forță de muncă și finanțare) — Acces facil la schemele de sprijin — Mecanisme de feedback responsabil cu implementarea – utilizator Monitorizare și evaluare — Colectarea datelor — Auditarea implementării — Evaluarea impactului și a atingerii obiectivelor — Indicatori predefiniți — Accesul la date — Disponibilitatea instrumentelor de analiză și prelucrare a datelor — Disponibilitatea resurselor

Sursă: Comisia Europeană.

3.3. Actori-cheie

Deși soluțiile de eficiență energetică pot fi implementate de sectorul public, de întreprinderile private și de consumatori, aplicarea principiului EE1 are, de asemenea, implicații mai ample pentru responsabilii de elaborarea politicilor și autoritățile de reglementare, care trebuie să deschidă calea pentru aplicabilitatea soluțiilor eficiente din punct de vedere energetic în diferite contexte. Ca urmare a aplicării principiului de către acești actori, entitățile de pe piață și investitorii ar trebui să dispună de instrumentele și informațiile adecvate necesare pentru a evalua și a implementa corespunzător soluții eficiente din punct de vedere energetic.

Actorii-cheie sunt, prin urmare, următorii:

Responsabilii de elaborarea politicilor

Printre aceștia se numără:

(a) Instituțiile UE implicate în procedura legislativă standard a UE, și anume Comisia Europeană, Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene;

(b) Guvernele, parlamentele naționale și departamentele administrative a căror competență acoperă întreg teritoriul unui stat membru;

(c) Administrațiile regionale, provinciale și locale, parlamentele și departamentele administrative a căror competență acoperă regiunile, provinciile și diviziunile administrative dintr-un stat membru.

Pentru responsabilii de elaborarea politicilor, aplicarea principiului EE1 se referă la toate aspectele care afectează eligibilitatea, fezabilitatea și sprijinul pentru eficiența energetică (inclusiv măsurile de stimulare a comportamentului favorabil economisirii de energie), nu în ultimul rând prin intermediul finanțării publice și al achizițiilor publice. Prin stabilirea cadrului, responsabilii de elaborarea politicilor ar trebui să orienteze alte entități către soluții eficiente din punct de vedere energetic. Acest lucru implică stabilirea unor obiective care să nu împiedice alternativele eficiente din punct de vedere energetic, eliminarea barierelor juridice și administrative și efectuarea unei evaluări adecvate a diferitelor inițiative de politică, a impactului acestora asupra consumului de energie și a posibilelor compromisuri cu privire la măsurile de economisire a energiei, inclusiv dintr-o perspectivă orientată către viitor.

Responsabilii de elaborarea politicilor ar trebui, de asemenea, să se asigure că sunt oferite stimulente pentru soluții eficiente din punct de vedere energetic pentru a aborda faptul că măsurile de eficiență energetică nu sunt întotdeauna considerate optime din punctul de vedere al costurilor dintr-o perspectivă individuală (de exemplu, din cauza perioadelor lungi de recuperare a investiției, a riscurilor asociate sau a nivelului scăzut de conștientizare), dar ar constitui soluții de dorit din perspectiva societății. Pentru a acoperi toate aceste aspecte, eficiența energetică trebuie să devină o prioritate politică atât la nivel strategic, cât și operațional, incluzând implicarea instituțiilor financiare, după caz.

La nivel local, deciziile luate de autoritățile publice sunt, de obicei, mai apropiate de implementare și pot afecta în mod direct alegerea unei soluții. Deciziile privind modurile specifice de a cheltui fondurile disponibile, deciziile de autorizare a localizării investițiilor și planificarea furnizării de servicii publice sunt exemple în care ar trebui luat în considerare, ori de câte ori este posibil, principiul EE1. În plus, administrațiile locale au nevoie de un orizont de planificare pe termen lung pentru a implementa principiul EE1 atunci când evaluează diferitele opțiuni și pentru a evita limitarea la anumite tehnologii sau filiere, în conformitate cu ciclurile de planificare locală.

Autoritățile de reglementare

Acest grup cuprinde autoritățile sau agențiile publice de reglementare desemnate la nivel național sau regional să stabilească norme și să asigure conformitatea, să supravegheze funcționarea piețelor și să controleze tarifele pe segmentele de piață reglementate. În special, acestea vizează autoritățile de reglementare și agențiile din domeniul energiei cu roluri de reglementare și de supraveghere.

Autoritățile de reglementare ar trebui să protejeze normele care asigură accesul pe piață și care permit soluții eficiente din punct de vedere energetic. De asemenea, acestea ar trebui să furnizeze metodologii și orientări cu privire la modul de evaluare a diferitelor alternative în analiza cost-beneficiu, luând în considerare beneficiile mai ample, și, în cele din urmă, să verifice implementarea pentru a vedea dacă principiul EE1 a fost aplicat în mod corespunzător atunci când se are în vedere aprobarea, verificarea sau monitorizarea proiectelor prezentate de întreprinderile de pe piață. Pentru aceasta din urmă, este important să se stabilească dispoziții de monitorizare și evaluări adecvate pentru a colecta informații cu privire la modul în care eficiența energetică a funcționat în practică.

Entități de pe piață

Acest grup cuprinde întreprinderile, comunitățile de energie ale cetățenilor și investitorii, care sunt responsabili pentru deciziile efective de pe piață. Acesta acoperă, de asemenea, autoritățile și entitățile contractante (15), astfel cum sunt definite în normele privind achizițiile publice, în măsura în care deciziile lor de achiziționare de bunuri sau servicii de pe diferite piețe afectează consumul de energie. Principiul EE1 ar putea fi aplicabil deciziilor legate de criteriile pentru procedurile de achiziții publice sau deciziilor legate de achiziții, de închirierea sau de modernizarea clădirilor deținute sau ocupate de respectivele autorități.

În cadrul sectorului energetic, accentul principal se pune, în mod evident, pe întreprinderile de pe piața energiei care fac obiectul unor reglementări specifice, în special:

(a) Furnizorii de energie: producătorii comerciali de energie electrică, de căldură sau frig și alte produse de bază, precum și entitățile juridice care vând consumatorilor energie (de exemplu, energie electrică, căldură/frig, gaze naturale);

(b) Operatorii de rețea: entitățile responsabile cu exploatarea, asigurarea întreținerii și, dacă este necesar, dezvoltarea sistemului de distribuție și transport într-o anumită zonă pentru a asigura capacitatea pe termen lung a sistemului de a satisface cererea de energie electrică, căldură sau frig și gaze naturale; și

(c) Furnizorii de servicii de gestionare a cererii: entități care sprijină consumatorii atât în ceea ce privește îmbunătățirea eficienței energetice, cât și răspunsul din partea cererii, precum și sporirea flexibilității de răspuns a consumatorilor, inclusiv, de exemplu, a agregatorilor din sistemul energetic.

În comparație cu societățile comerciale, care vizează în principal maximizarea profitului, societățile de utilități pot avea obiective diferite, stabilite prin reglementări. Acestea ar putea fi obligate să urmărească obiective de durabilitate sau să aplice o formă de criterii de durabilitate în deciziile lor investiționale. În astfel de situații, principiul EE1 ar fi aplicabil la stabilirea obiectivelor proiectului, la efectuarea unei analize cost-beneficiu, la evaluarea impactului diferitelor alternative sau la găsirea soluției adecvate pentru implementare.

Grupul entităților de pe piață include, de asemenea, investitorii reglementați și instituțiile financiare publice și private care vor aplica principiul EE1 în cadrul activităților lor. Principiul EE1 ar trebui să contribuie la orientarea activităților instituțiilor financiare către sustenabilitatea pe termen lung a activelor și a portofoliului lor financiar. Prin conturarea unei perspective de viitor, principiul EE1 ar trebui să sprijine dezvoltarea unor modele inovatoare privind veniturile în domeniul eficienței energetice (de exemplu, eficiența energetică ca serviciu) și condițiile în care pot fi deblocate investițiile private.

În general, sistemele de gestionare a energiei la nivel de întreprindere, cum ar fi standardul ISO 50001, dacă sunt respectate în mod corespunzător, ar trebui să conducă la adoptarea unor soluții eficiente din punct de vedere energetic care să îmbunătățească performanța energetică a întreprinderilor. De asemenea, auditurile energetice și măsurile ulterioare acestora ar trebui să conducă la o mai bună conștientizare și la îmbunătățiri ale eficienței energetice, dacă acestea sunt eficiente din punctul de vedere al costurilor din perspectiva întreprinderilor. Acest lucru nu înseamnă că principiul EE1 este complet irelevant. Aplicarea principiului EE1 ar putea ajuta, de asemenea, societățile comerciale să identifice proiectele și investițiile eficiente din punct de vedere energetic, să evalueze în mod corespunzător costurile și beneficiile, inclusiv beneficiile mai ample pentru angajații lor, și să implementeze aceste proiecte și investiții în mod corespunzător.

3.4. Definirea obiectivelor de politică

Este important ca obiectivele să nu definească în prealabil soluții care să fie utilizate pentru atingerea acestora, cu excepția cazului în care este necesar. Dacă măsurile de eficiență energetică ar putea face parte din soluție, obiectivele de politică nu ar trebui să excludă astfel de măsuri. Acest lucru necesită stabilirea unor obiective bazate mai degrabă pe rezultate și pe efectele dorite decât pe contribuții. O abordare evidentă este stabilirea unor obiective generale bazate pe performanța sistemului, mai degrabă decât a unor obiective pentru soluții specifice, cum ar fi corelarea cererii cu oferta de energie, mai degrabă decât creșterea capacității de producere a energiei electrice cu 5 %, pentru a corespunde creșterii preconizate a cererii. În mod evident, ar putea fi necesar ca obiectivele de politică să fie destul de specifice în anumite situații, dar acest lucru nu ar trebui să împiedice luarea în considerare a modului în care soluțiile eficiente din punct de vedere energetic ar putea fi sprijinite printr-o definire adecvată a obiectivelor. Din acest motiv, deja în etapa de stabilire a obiectivelor, pentru inițiativele care ar afecta consumul de energie, este important să se analizeze efectele asupra consumului de energie și compromisurile dintre diferitele soluții prin care s-ar putea atinge aceste obiective.

În acest context, este important să se definească în mod corespunzător indicatorii și metodologia de monitorizare a obiectivelor. În cazul în care o reducere a consumului de energie ar putea contribui la obiectivele stabilite sau atingerea obiectivelor stabilite ar afecta consumul de energie, este necesar să se estimeze relația dintre obiective și nivelurile preconizate ale consumului de energie. În această etapă timpurie a procesului decizional, astfel de estimări ar putea fi dificile și sunt necesare unele experiențe și dovezi din trecut. Din acest motiv, monitorizarea efectelor reale asupra consumului de energie al acțiunilor întreprinse pentru atingerea acestor obiective trebuie luată în considerare încă de la început, inclusiv protocoalele de monitorizare și de evaluare.

3.5. Definirea cadrului de reglementare

3.5.1. Stabilirea normelor și a legislației adecvate

Atât principiul EE1, cât și măsurile eficiente din punct de vedere energetic necesită un cadru juridic adecvat, astfel încât acestea să poată fi puse în practică. Legislația trebuie să identifice eficiența energetică ca o soluție posibilă, să facă posibilă implementarea și să asigure o monitorizare adecvată. Dacă este necesar, aceasta ar trebui să abordeze și barierele din calea soluțiilor eficiente din punct de vedere energetic.

Pentru a evalua dacă principiul EE1 ar putea fi aplicat unei inițiative politice, unui regulament sau unui proiect specific de politică, ar putea fi efectuată o analiză inițială pe baza unui set de întrebări (trei grupuri cu trei întrebări fiecare). Prin primul grup de întrebări, se identifică dacă eficiența energetică intră în domeniul de aplicare al unei inițiative sau al unui proiect viitor. Prin al doilea grup, se clarifică dacă eficiența energetică poate fi pusă în practică, iar prin al treilea, dacă eficiența energetică poate fi implementată în mod corespunzător.

Cele trei grupuri de întrebări sunt următoarele:

1. Este eficiența energetică o opțiune? — Inițiativa afectează consumul de energie sau duce la extinderea aprovizionării cu energie? — Eficiența energetică poate contribui la realizarea obiectivelor inițiativei? — Există soluții de eficiență energetică care ar putea fi luate în considerare în contextul inițiativei? Aceste întrebări trebuie analizate împreună, în cascadă. Dacă răspunsul la toate întrebările este „DA”, atunci ar trebui analizate și alte aspecte ale principiului EE1 care fac obiectul întrebărilor de mai jos (inclusiv în cazul în care răspunsurile nu sunt sigure). Un răspuns „NU” la prima întrebare ar însemna că nu se poate aplica principiul EE1. Un răspuns „NU” la întrebarea de la a doua liniuță ar însemna că eficiența energetică nu ar fi o abordare adecvată pentru atingerea obiectivelor într-un anumit context, iar un răspuns negativ la ultima întrebare ar indica faptul că nu există o soluție viabilă și eficientă din punct de vedere energetic pentru atingerea acestor obiective. Unul sau mai multe răspunsuri negative ar însemna că nu este necesar să se analizeze restul întrebărilor.

2. Este fezabilă implementarea opțiunii bazate pe eficiența energetică? — Este posibil să se estimeze în mod corespunzător beneficiile directe și mai ample ale soluțiilor de eficiență energetică la nivelul sistemului energetic sau al aparatelor individuale? — Există bariere care afectează implementarea posibilei soluții privind eficiența energetică? — Se poate asigura faptul că soluțiile de eficiență energetică sunt eficace în atingerea/contribuția la obiectivele inițiativei? În cazul în care răspunsul la oricare dintre întrebări ar fi „NU” sau incert, este necesară o acțiune suplimentară în conformitate cu principiul EE1 pentru a aborda problemele. Răspunsurile pozitive la toate întrebările ar însemna că, într-un anumit context, factorii de decizie relevanți ar trebui să poată aplica principiul EE1. În orice caz, trebuie analizat și al treilea grup de întrebări.

3. Se poate implementa corespunzător opțiunea bazată pe eficiența energetică? — Entitățile responsabile cu implementarea știu cum să evalueze soluțiile de eficiență energetică? — Există suficiente resurse și informații disponibile pentru a implementa soluții de eficiență energetică? — Există mecanisme care ar permite asigurarea respectării și verificarea implementării? În cazul în care răspunsul la oricare dintre întrebări ar fi „NU” sau incert, sunt necesare acțiuni suplimentare pentru a se asigura că principiul ar putea fi urmat de o alegere adecvată a celor mai bune soluții. Răspunsurile pozitive ar confirma existența condițiilor adecvate pentru ca entitățile relevante să ia o decizie în cunoștință de cauză, ceea ce ar fi optim din perspectiva obiectivelor de politică, atunci când se aplică principiul în contextul inițiativei planificate.

Acțiunile suplimentare nu înseamnă neapărat că trebuie incluse dispoziții specifice în legislație sau în norme. Unele probleme ar putea fi abordate în afara cadrului juridic sau a cerințelor formale. Cu toate acestea, este important ca, în cazul în care primul set de întrebări indică faptul că eficiența energetică poate face parte din soluție, dispozițiile să fie stabilite în mod corespunzător. Acestea ar trebui, în special:

(1) să indice în mod explicit faptul că eficiența energetică este o posibilă soluție care trebuie analizată și avansată ca prioritate dacă este eficientă din punctul de vedere al costurilor și adecvată scopului;

(2) să recunoască rolul eficienței energetice în abordarea altor obiective, cum ar fi reducerea emisiilor de GES, a poluanților și a utilizării resurselor neenergetice, îmbunătățirea sănătății și a confortului, reducerea sărăciei energetice;

(3) să se asigure că, în ceea ce privește furnizarea, transportul, distribuția și consumul de energie, cerințele permit eficiența energetică în special în ceea ce privește aplicarea soluțiilor axate pe cerere. Specificațiile tehnice nu ar trebui să împiedice integrarea energetică sau aplicarea eficienței energetice;

(4) să definească performanța, mai degrabă decât o soluție concretă la care trebuie să se ajungă. Reglementarea bazată pe performanță ar permite ca eficiența energetică să fie pe picior de egalitate cu alte alternative;

(5) să specifice rolurile și obligațiile diferiților actori cu privire la evaluarea și verificarea soluțiilor de eficiență energetică;

(6) să furnizeze criterii și metodologii clare pentru evaluarea costurilor și a beneficiilor soluțiilor eficiente din punct de vedere energetic și a impactului asupra consumului de energie;

(7) să facă trimitere la informațiile și datele (care urmează să fie) utilizate pentru evaluarea potențialului existent de economisire a energiei, a costurilor și a beneficiilor eficienței energetice;

(8) să se asigure că eficiența energetică este eligibilă și chiar preferabilă pentru sprijin public și finanțare;

(9) să includă monitorizarea impactului asupra consumului de energie și verificarea altor tipuri de impact al soluțiilor eficiente din punct de vedere energetic.

Un aspect esențial legat de norme și cerințe este sensibilizarea cu privire la posibilele măsuri de eficiență energetică, la costurile și beneficiile acestora și la modalitățile de implementare optimă a acestora. De asemenea, ar putea fi necesar ca dispozițiile legale să abordeze barierele din calea principiului EE1 și soluțiile specifice de eficiență energetică. Acest lucru necesită identificarea corespunzătoare a respectivelor bariere.

3.5.2. Identificarea barierelor din calea EE1

Atunci când se decide dacă o soluție eficientă din punct de vedere energetic este o opțiune viabilă pentru atingerea obiectivelor stabilite, punctul de plecare este, în special, identificarea existenței unor acțiuni de eficiență energetică care ar putea fi o alternativă la expansiunea la nivelul ofertei în cadrul unui sistem energetic sau care ar putea reduce cererea de energie în sectoarele de utilizare finală. Cunoașterea acțiunilor care ar putea fi întreprinse ar permite analizarea ulterioară și compararea măsurilor eficiente din punct de vedere energetic cu alte alternative.

Cu toate acestea, identificarea preliminară și selecția ulterioară a soluțiilor eficiente din punct de vedere energetic, în conformitate cu principiul EE1, se confruntă cu diverse bariere. În cadrul unuia dintre domeniile sale de activitate, proiectul ENEFIRST (16) a identificat și a împărțit aceste bariere potențiale în următoarele categorii:

— bariere politice – legate de prejudecățile față de anumite soluții sau continuarea abordării adoptate anterior;

— bariere de reglementare – atunci când reglementările în vigoare împiedică alegerea soluțiilor eficiente din punct de vedere energetic;

— bariere în calea interacțiunilor între politici (de exemplu, obiective sau priorități contradictorii) – legate de faptul că factorii de decizie tind să își analizeze domeniile de politică specifice și că pot exista compromisuri în ceea ce privește măsurile de eficiență energetică;

— bariere financiare – fonduri sau ajutoare financiare insuficiente pentru soluții eficiente din punct de vedere energetic, care ar putea fi legate de modul în care sunt analizate și estimate;

— bariere tehnice – soluția eficientă din punct de vedere energetic ar putea fi mai dificil de evaluat din perspectivă tehnică sau mai dificil de integrat într-o opțiune viabilă;

— bariere informaționale – lipsa informațiilor și a datelor disponibile pentru identificarea și estimarea corectă a beneficiilor soluțiilor de eficiență energetică;

— bariere culturale și comportamentale – comportament și obiceiuri care limitează sfera opțiunilor avute în vedere;

— bariere de comunicare/conștientizare – lipsa de informare cu privire la opțiunile în materie de eficiență energetică;

— lipsa expertizei – cunoștințe insuficiente în ceea ce privește implementarea soluțiilor/tehnologiilor bazate pe eficiență energetică și favorizarea anumitor soluții care exclud opțiunile în materie de eficiență energetică;

— idei preconcepute bazate pe influența pe care o au părțile interesate din sectorul de furnizare în procesul de elaborare a politicilor sau de luare a deciziilor – responsabilii de elaborarea politicilor sunt influențați de părțile interesate din sectorul de furnizare;

— bariere ale lanțului de aprovizionare – piețele energiei au fost concepute din punctul de vedere al sectorului de furnizare. Prin urmare, eficiența energetică ar putea perturba sistemul existent.

Barierele pot varia în funcție de domeniile de politică specifice și sunt detaliate în raportul ENEFIRST.

Barierele enumerate mai sus sunt cele mai relevante pentru elaborarea politicilor și, prin urmare, ar trebui analizate atunci când se definește cadrul de politică adecvat. Cu toate acestea, respectivele bariere ar putea afecta, de asemenea, conceperea și abordarea proiectelor de investiții specifice. În plus, pot exista și alte bariere mai specifice sau locale, în funcție de tipul și domeniul de aplicare al măsurii de eficiență energetică.

În cele din urmă, unele bariere pot fi legate de resursele alocate de autoritățile publice pentru eficiența energetică. Resursele administrative și fondurile insuficiente alocate pentru sprijinirea, evaluarea și promovarea soluțiilor și tehnologiilor bazate pe eficiență energetică reprezintă o barieră raportată frecvent în calea aplicării pe scară mai largă a principiului EE1. Prin urmare, un rol important al responsabililor de elaborarea politicilor este de a consolida capacitatea administrativă și expertiza necesară în domeniul eficienței energetice și de a se asigura că organismele publice dispun de resurse financiare suficiente pentru a sprijini entitățile de pe piață și consumatorii la implementarea soluțiilor eficiente din punct de vedere energetic și la monitorizarea efectelor politicilor.

3.5.3. Integrarea principiului în cadrul politic și juridic

Unul dintre considerentele cadrului favorabil pentru principiul EE1 se referă la modul în care ar putea fi asigurată respectarea recomandărilor din prezentele orientări.

Abordarea barierelor specifice, stabilirea de cerințe sau definirea unor stimulente specifice pentru soluții eficiente din punct de vedere energetic fac parte din politica în materie de eficiență energetică. Este important să se mențină separarea celor două aspecte. Politica în domeniul eficienței energetice definește măsuri și obiective specifice pentru eficiența energetică, precum și condiții favorizante și de sprijin. Principiul EE1 se referă la luarea în considerare și analizarea alternativelor eficiente din punct de vedere energetic pentru deciziile care afectează consumul de energie și aprovizionarea cu energie. Aplicarea principiului ar trebui să conducă, de asemenea, la acțiuni specifice care să permită această analiză și implementarea soluțiilor de eficiență energetică. Forma acestor acțiuni va fi, în mod normal, definită în cadrul măsurilor de politică privind eficiența energetică. Prin urmare, forma juridică a acestor acțiuni depășește discuțiile privind principiul și face mai mult parte din elaborarea politicii energetice. De exemplu, pentru a se încuraja eficiența energetică și a depăși barierele indicate mai sus, un impuls direct pentru soluțiile de eficiență energetică ar putea lua forma unor obiective specifice în materie de eficiență energetică. O altă modalitate este stabilirea unor obligații privind economiile de energie pentru furnizorii de energie, care să le impună acestora să reducă consumul de energie al clienților lor (17).

Orice obiectiv obligatoriu și orice cerință prescriptivă de a utiliza soluții eficiente din punct de vedere energetic îndeplinește obiectivele principiului EE1. Cu toate acestea, forma unor astfel de cerințe, strictețea sau obligația pe care o impun sunt aspecte care trebuie considerate ca făcând parte din politica în domeniul energiei. Din perspectiva EE1, este important ca diverse aspecte să fie analizate și abordate.

3.5.4. Stimularea EE1

În majoritatea cazurilor, măsurile de eficiență energetică ar trebui să fie o cale preferată de urmat, dacă analizarea în mod corespunzător a beneficiilor mai ample le-ar identifica ca fiind o opțiune eficientă din punctul de vedere al costurilor. Cu toate acestea, beneficiile nu vizează întotdeauna actorul care ar trebui să ia o decizie de investiții. Beneficiile mai mari ale eficienței energetice s-ar putea aplica mai degrabă societății (de exemplu, aerul curat) decât investitorului care ia decizia. În mod similar, utilizatorul final poate beneficia de economii de energie, dar aceste beneficii ar putea avea o importanță redusă pentru proprietarul unui activ (de exemplu, stimulente divergente pentru proprietățile închiriate).

În plus, în special în cazul serviciilor de utilități, eficiența energetică nu este o cale evidentă de urmat, deoarece atunci când consumatorii economisesc energie, serviciile de utilități își vând mai puțin produsul. Prin urmare, este important să se înlocuiască modelele de afaceri din domeniul energiei, care favorizează creșterea vânzărilor de energie, cu modelele de afaceri care recompensează serviciile energetice sau atingerea unui anumit nivel de confort, de exemplu modelul „eficiența energetică ca serviciu”. Un alt factor de descurajare este faptul că achiziționarea de echipamente eficiente din punct de vedere energetic sau renovarea clădirilor necesită costuri inițiale relativ ridicate, în timp ce perioadele de recuperare a investiției pot fi lungi.

Din aceste motive, este adesea insuficient să de permită utilizarea eficienței energetice și sunt necesare stimulente directe sau indirecte, astfel încât beneficiile mai ample ale măsurilor de eficiență energetică pentru societate să fie luate în considerare în procesul decizional. În special, stimulentele ar trebui să garanteze că deciziile persoanelor sunt influențate, astfel încât să fie benefice pentru sistem în ansamblul său.

3.5.5. Finanțare și sprijin financiar

Sprijinirea implementării unui vehicul specific pentru obținerea eficienței energetice

Este important ca finanțarea specifică să vizeze sprijinirea eficienței energetice. Acest lucru ar trebui să promoveze proiectele de eficiență energetică și să ofere claritate investitorilor în ceea ce privește sprijinul financiar disponibil. Deși eficiența energetică este eligibilă în cadrul mai multor programe de finanțare, în prezent există puține scheme de finanțare publică rezervate proiectelor din domeniul eficienței energetice.

Înființarea unui fond sau a unei scheme specifice pentru eficiența energetică poate oferi stimulente mai puternice pentru investițiile în eficiența energetică. Un astfel de fond ar contribui la crearea unui cadru exemplar în care se aplică pe deplin principiul EE1. În general, soluțiile de tip pachet care combină sprijinul financiar cu serviciile de consiliere au o rată de absorbție mai mare și beneficiază de un efect de levier mai mare (18).

Aplicarea principiului EE1 în toate domeniile relevante ale instrumentelor de finanțare ale UE

Definirea criteriilor de eligibilitate pentru sprijin financiar prin stabilirea unor obiective și valori de referință în materie de eficiență energetică va acorda prioritate proiectelor eficiente din punct de vedere energetic. Ori de câte ori este posibil, fondurile UE pot stabili praguri de consum de energie sau de îmbunătățire a eficienței (specifice sectorului sau tehnologiei) pe baza celor mai bune tehnologii disponibile.

În contextul fondurilor politicii de coeziune, autoritățile de management ar trebui să se asigure că programele fac trimitere în mod specific la promovarea principiului EE1 (19) în prioritățile și obiectivele lor și că îl reflectă în mod adecvat în grila de eligibilitate, de exemplu prin oferirea unei acoperiri mai mari a costurilor proiectelor care îndeplinesc principiul EE1. Programele Interreg ar trebui să ia în considerare aceste acțiuni într-un context transfrontalier sau transnațional.

În plus, eficiența energetică ar trebui să fie luată în considerare de către autoritățile de management atunci când stabilesc criteriile de selecție pentru măsurile din sectoarele în care ar putea fi implementat principiul EE1 (a se vedea secțiunea 4.2), astfel încât să se poată acorda prioritate proiectelor care aplică acest principiu.

Autoritățile de management ar putea lua în considerare, de asemenea, o modulare a intensității ajutorului, astfel încât proiectele din domeniul eficienței energetice sau care aplică principiul „eficiența energetică înainte de toate” să poată beneficia de un sprijin public preferențial (bonus).

În cadrul InvestEU, partenerii de implementare sunt invitați să includă o secțiune privind eficiența energetică în dosarele lor de candidatură, ceea ce ar constitui un element de sine stătător al obligației lor de diligență la evaluarea proiectelor. O astfel de secțiune s-ar aplica tuturor proiectelor, dincolo de componenta de infrastructură durabilă.

Recomandarea de a lua în considerare criteriile de selecție legate de eficiența energetică este, de asemenea, extinsă la programele europene, naționale sau regionale desfășurate prin cereri de proiecte.

Atunci când elaborează și implementează măsuri în care eficiența energetică este obiectivul principal, autoritățile publice și partenerii de implementare a fondurilor UE sunt încurajați să furnizeze o justificare solidă cu privire la modul în care eficiența energetică este esențială pentru proiect/program/măsură și la motivul pentru care riscul de dezinformare ecologică nu li se aplică.

Furnizarea de asistență tehnică pentru a ajuta administratorii de fonduri și inițiatorii de proiecte să aplice principiul EE1

Pe lângă fondurile disponibile efectiv pentru eficiența energetică, abordarea percepției riscurilor, facilitarea agregării și asistența pentru dezvoltarea de proiecte ar stimula și mai mult soluțiile eficiente din punct de vedere energetic. Deși aceste acțiuni fac deja parte din politicile de finanțare a energiei, responsabilii de luarea deciziilor ar trebui să promoveze instrumentele disponibile în rândul solicitanților și administratorilor de fonduri.

Comisia Europeană poate oferi servicii de consiliere autorităților de management pentru a le ajuta să operaționalizeze principiul EE1 în programele lor, în special prin intermediul Instrumentului de sprijin tehnic (20).

Serviciile de consiliere specifice ar putea fi puse la dispoziția instituțiilor financiare care beneficiază de programele UE, pentru a reflecta principiul EE1 atât în etapa de evaluare (obligația de diligență), cât și în faza de implementare (dezvoltarea de proiecte). Comisia Europeană lucrează la elaborarea unor astfel de produse de consiliere specifice, pe baza experiențelor de succes ale Băncii Europene de Investiții și ale altor potențiali parteneri de implementare (bănci naționale de promovare, BERD etc.).

Inițiatorii de proiecte care doresc să realizeze investiții în eficiența energetică sau să includă principiul EE1 pot beneficia de asistență tehnică ad hoc din partea platformei de consiliere a UE, a ELENA, a programelor din cadrul politicii de coeziune, după caz, și de alte tipuri de asistență pentru dezvoltarea de proiecte în cadrul programului LIFE pentru o tranziție către energia curată. În unele cazuri, costurile auditului energetic pot fi (parțial) eligibile pentru sprijin din partea UE.

Asistența tehnică va ajuta autoritățile de management, instituțiile financiare și inițiatorii de proiecte să utilizeze indicatori și metodologii adecvate de măsurare a economiilor de energie și poate acoperi o parte din cerințele de monitorizare, cum ar fi auditurile energetice pentru activele avute în vedere.

Reflectarea EE1 în orientările privind ajutoarele de stat

Eficiența energetică este abordată atât în Orientările privind ajutoarele de stat pentru protecția mediului și energie, precum și în Regulamentul general de exceptare pe categorii de ajutoare, ambele fiind în prezent în curs de revizuire (21). Acest lucru este relevant pentru programele operaționale care, fiind gestionate în comun, nu sunt exceptate de ajutoarele de stat în mod implicit. Acest lucru se poate aplica și proiectelor finanțate în cadrul Mecanismului de redresare și reziliență.

3.5.6. Furnizarea de informații

Lipsa de informare cu privire la potențialul economiei de energie, la posibilele beneficii ale acesteia și la modalitățile de evaluare a acesteia reprezintă una dintre barierele în calea aplicării principiului EE1. Dacă această lipsă de informații suficiente este însoțită de obiceiuri și preferințe anterioare, nu este suficient doar să se pună la dispoziție informațiile. Sunt necesare campanii educaționale și de informare repetate pentru a se schimba orice percepție negativă potrivit căreia eficiența energetică ar necesita eforturi și fonduri considerabile pentru a genera economii de energie și că acest lucru ar reduce, de asemenea, performanța. În schimb, este important să se asocieze eficiența energetică cu creșterea confortului, a performanței și a calității. De asemenea, este necesar să se sporească gradul de conștientizare și de cunoaștere cu privire la potențialul și efectele mai ample ale eficienței energetice în diferite sectoare. Acest lucru include necesitatea unei simplificări a alegerii investițiilor în eficiența energetică, în cadrul căreia, la momentul luării deciziei de a investi, cetățenilor li se oferă, de asemenea, un cadru de informații care diminuează influența negativă a ideilor preconcepute, de exemplu prin furnizarea de informații privind viitoarele economii de costuri și beneficiile sociale și pentru mediu (22). Astfel, campaniile de informare eficace trebuie să abordeze cunoștințele generale, preferințele și ideile preconcepute care influențează deciziile legate de energie (23).

În plus, nu există suficiente date și metodologii disponibile pentru a evalua beneficiile mai ample ale îmbunătățirilor legate de eficiența energetică. Acest lucru limitează posibilitatea de a cuantifica aceste beneficii și de a asigura o analiză cost-beneficiu adecvată. La nivel local, orașele și comunitățile locale, în general, sunt cele mai în măsură să implementeze măsuri de eficiență energetică, colaborând îndeaproape cu cetățenii, consumatorii și comunitățile energetice. Cu toate acestea, lipsa datelor și capacitatea financiară, tehnică și de competențe adesea limitată împiedică orașele și comunitățile locale să elaboreze planuri solide de termoficare și/sau eficiență energetică și să ia în considerare eficiența energetică pentru amenajarea teritoriului și planificarea pentru dezvoltare. În acest context, nu este necesar doar să se pună la dispoziție datele relevante, ci și să se asigure capacitatea de a analiza informațiile și datele disponibile de către cei care urmează să le utilizeze. Prin urmare, consolidarea capacităților este un domeniu esențial care trebuie abordat.

În contextul principiului EE1, este, de asemenea, important să se asigure că informațiile sunt furnizate la momentul potrivit și în formatul adecvat. Informațiile privind opțiunile în materie de eficiență energetică și beneficiile potențiale ale acestora ar trebui să fie furnizate în mod clar autorităților și entităților de pe piață pentru a le facilita alegerea unei opțiuni specifice în deciziile lor de planificare sau de investiții. Simpla publicare a datelor sau a orientărilor se poate dovedi insuficientă. Informațiile privind soluțiile eficiente din punct de vedere energetic trebuie să fie relevante și adaptate la contexte specifice, dacă se dorește ca acestea să afecteze în mod pozitiv și adecvat procesul decizional. De asemenea, acestea trebuie promovate în mod activ.

În plus, modul în care informațiile sunt prezentate și promovate afectează în mare măsură procesul decizional. Odată ce există o conștientizare de bază, comunicarea trebuie, de asemenea, să fie adaptată publicului-țintă și contextului specific, pentru a fi ușor de înțeles. Informațiile furnizate ar trebui să faciliteze un proces decizional conștient, bazat pe dovezi și pe transparență. Procesul decizional al investitorilor implică analizarea avantajelor și a dezavantajelor diferitelor soluții. Prin urmare, mesajele unilaterale ar putea fi insuficiente. Comunicarea din partea ambelor părți ar putea fi mai convingătoare, deoarece ar putea aborda întrebările adresate în analiza care precedă luarea unei decizii.

În acest context, este important să se prezinte economiile de energie preconizate ale unei anumite acțiuni, tehnologii sau soluții, împreună cu informațiile privind modul în care aceasta ar trebui implementată și utilizată. De asemenea, este bine să se sublinieze posibilele efecte de recul, și anume posibila reducere a economiilor de energie preconizate cauzată de o creștere a consumului de energie ca urmare a măsurilor de eficiență energetică. Întrucât supraevaluarea măsurilor de eficiență energetică ar putea fi contraproductivă, este esențial ca acestea să fie evaluate în mod corespunzător înainte de implementare. Dacă evaluarea nu este în conformitate cu așteptările menționate în informațiile furnizate, acest fapt ar putea descuraja responsabilii de luarea deciziilor să utilizeze opțiunile eficiente din punct de vedere energetic.

În ceea ce privește informațiile privind finanțarea, este important ca instituțiile financiare să cunoască riscurile și beneficiile reale ale investițiilor în eficiența energetică. Un instrument important care trebuie luat în considerare este baza de date a Platformei de reducere a riscurilor asociate investițiilor în eficiența energetică, care conține date privind performanța energetică și financiară a proiectelor din domeniul eficienței energetice sprijinite prin finanțare publică din partea UE, națională și locală. Autoritățile publice, inițiatorii de proiecte și instituțiile financiare trebuie să fie în continuare puternic încurajate să completeze această bază de date pentru a mări și a extinde în continuare volumul de informații privind potențialul de eficiență energetică. O mai mare disponibilitate a informațiilor de pe piață și a istoricului investițiilor va contribui la reducerea riscurilor legate de eficiența energetică și la creșterea investițiilor în eficiența energetică.

3.5.7. Rolul de lider al sectorului public

Acordarea unui rol prioritar eficienței energetice conferă, de asemenea, autorităților publice responsabilitatea de a oferi un exemplu în acest sens. Chiar dacă impactul global ar putea să nu fie semnificativ în termeni absoluți, organismele publice au un rol important în promovarea comportamentului, produselor și serviciilor eficiente din punct de vedere energetic. De asemenea, este esențial ca acordarea unui rol prioritar eficienței energetice în sectorul public să fie prezentată ca un exemplu de gestionare durabilă și eficientă a fondurilor publice. Optarea pentru soluții de eficiență energetică și combinarea acestora cu sursele regenerabile de energie ar putea servi, de asemenea, ca proiecte demonstrative și ca mijloc de promovare a unor abordări dezirabile.

Sectorul public poate oferi un exemplu în diverse moduri, în special prin:

(a) stabilirea unor obiective specifice pentru clădirile publice în ceea ce privește performanța energetică sau ratele de renovare. Articolul 5 și articolul 6 din DEE sunt exemple cu privire la o astfel de abordare la nivelul UE, dar aceasta poate fi consolidată la nivel național. Clădirile publice ar trebui să ofere un exemplu prin implementarea mai multor soluții de eficiență energetică pentru a demonstra fezabilitatea și beneficiile acestora. În special, clădirile noi ar trebui să coreleze funcționalitatea, proiectarea și sustenabilitatea, incluziunea și estetica în conformitate cu noul Bauhaus european (24) cu cea mai bună performanță energetică posibilă și, dacă este posibil, să depășească cerințele obligatorii privind clădirile al căror consum de energie este aproape egal cu zero prevăzute la articolul 9 din Directiva EPBD. Obiectivele ambițioase pentru clădirile publice ar trebui, de asemenea, să fie legate de comunicare. Reabilitările energetice ar trebui realizate și prezentate într-un mod care să asocieze o mai bună performanță energetică cu un confort mai bun și o reducere a costurilor. Autoritățile publice ar trebui, de asemenea, să se asigure că publicului îi este comunicată în mod clar clasa certificatului de performanță energetică al unei clădiri (în conformitate cu articolul 13 din Directiva EPBD). În cadrul certificatelor de performanță energetică, ar trebui luate în considerare, de asemenea, informații suplimentare care ar putea promova soluții de eficiență energetică, de exemplu beneficiile mai ample preconizate în ceea ce privește reducerea emisiilor de GES;

(b) consolidarea achizițiilor publice de produse și servicii eficiente din punct de vedere energetic. Achizițiile publice ecologice și articolul 6 din DEE încurajează deja autoritățile publice să achiziționeze produsele cele mai performante din punct de vedere energetic. Cu toate acestea, în conformitate cu principiul EE1, criteriile privind performanța energetică ar trebui să fie răspândite pe scară largă în cadrul procedurilor de achiziții publice și să aibă o pondere considerabilă în evaluarea și selectarea ofertelor. De asemenea, este necesar ca performanța energetică să nu fie utilizată ca unul dintre criteriile auxiliare, ci ca o condiție centrală și/sau un criteriu de atribuire în cadrul procedurilor de achiziții publice. Achizitorii publici ar trebui să evalueze modul în care performanța dorită a produselor ofertate poate fi atinsă în conformitate cu obiectivele de performanță energetică. Ar trebui analizată luarea în considerare în mod specific a performanței opțiunilor mai eficiente din punct de vedere energetic, în cazul în care acestea există;

(c) utilizarea serviciilor energetice și a contractelor de performanță energetică (25), efectuarea de audituri energetice și implementarea sistemelor de gestionare a energiei. La fel ca în cazul obiectivelor specifice în materie de renovare, clădirile publice ar trebui să fie, de asemenea, exemple de aplicare a soluțiilor disponibile care facilitează realizarea economiilor de energie. Beneficiile aplicării acestor soluții, în special în ceea ce privește bugetul public, ar trebui promovate și comunicate publicului.

3.6. Analizarea impactului politicilor și a alternativelor

În urma identificării diferitelor opțiuni pentru atingerea obiectivelor dorite și a asigurării unor condiții favorizante stricte pentru soluții eficiente din punct de vedere energetic, este important să se evalueze în mod corespunzător aceste opțiuni de politică, acordând o atenție deosebită alternativelor pentru partea de consum. În plus, atunci când se stabilesc politici strategice în cadrul cărora se consideră încă de la început că eficiența energetică face parte din soluție, merită explorate acțiuni ambițioase în materie de eficiență energetică, de exemplu prin modelarea unui scenariu de înaltă eficiență energetică, în care eficiența energetică să fie împinsă până la limita rentabilității sau a fezabilității sale.

Analiza opțiunilor viabile ar putea face parte din evaluările impactului reglementărilor sau din analiza cost-beneficiu, care precedă deciziile politice, de planificare sau de investiții. În contextul evaluărilor impactului, pentru a reflecta pe deplin principiul EE1, este necesar să se analizeze diferitele elemente cuprinse în prezentele orientări. Printre acestea se numără:

— luarea în considerare a barierelor în calea aplicării eficienței energetice;

— definirea obiectivelor de politică care permit utilizarea și stabilirea prioritară a soluțiilor de eficiență energetică eficiente din punctul de vedere al costurilor;

— identificarea unei game largi de opțiuni, analizând în mod specific soluțiile la nivelul cererii și îmbunătățirile eficienței energetice;

— evaluarea impactului diferitelor opțiuni asupra consumului de energie (de preferință, atât pentru consumul final de energie, cât și pentru consumul de energie primară) și luarea în considerare a acestui impact în prognozele actualizate privind cererea de energie din cadrul evaluării;

— evaluarea costurilor și beneficiilor opțiunilor din perspectiva (i) societății, (ii) actorilor de pe piață, care pun în aplicare planurile de eficiență energetică și (iii) consumatorului final;

— Efectele sociale, economice și asupra mediului, inclusiv efectele distributive și atenuarea sărăciei energetice, ar trebui să facă parte din evaluare, aplicând abordarea bazată pe evaluarea ciclului de viață și ipoteze adecvate privind tarifarea carbonului;

— în cazul în care se aplică o analiză cost-beneficiu completă, analiza de sensibilitate pentru diferitele rate de actualizare luate în considerare în analiza cost-beneficiu, precum și măsurile de eficiență energetică ar trebui extinse până la maximum;

— evaluarea coerenței opțiunii preferate cu obiectivele și acțiunile în materie de eficiență energetică, precum și cu alte obiective și principii strategice;

— identificarea etapelor și a obiectivelor operaționale care ar permite implementarea unor soluții eficiente din punct de vedere energetic;

— stabilirea unor dispoziții privind evaluarea politicilor/investițiilor care ar necesita monitorizarea economiilor de energie realizate într-un mod transparent, de exemplu, astfel cum este definit în metodologia pentru articolul 7 din DEE.

Atunci când se analizează impactul asupra consumului de energie, ar putea fi relevante atât energia primară, cât și cea finală. Energia finală reflectă mai bine schimbările cererii și beneficiile legate de reducerea acesteia, în timp ce energia primară este mai relevantă din perspectiva obiectivelor climatice și a beneficiilor pentru mediu. Astfel, alegerea indicatorului depinde de context, dar este bine ca ambele să fie abordate în evaluări cuprinzătoare.

În timp ce efectuarea unor evaluări cuprinzătoare ale impactului este solicitată în mod normal prin lege în situații specifice, în conformitate cu principiul EE1, o analiză cost-beneficiu adecvată (a se vedea mai jos) ar putea face parte din pregătirea deciziilor de investiții sau de politică cu impact asupra consumului de energie sau a aprovizionării cu energie. Aplicarea principiului ar trebui să ia în considerare o perspectivă sistemică și societală pentru planificarea strategică și deciziile de investiții. Atunci când se aleg anumite active și soluții în cadrul proiectelor predefinite, ar trebui analizate, de asemenea, soluții mai eficiente din punct de vedere energetic, aplicând perspectiva societală, a entității responsabile de implementare sau a utilizatorului final.

Tabelul 3

Componentele „beneficiu” și „cost” pentru evaluarea măsurilor de eficiență energetică din diferite perspective

Analiză cost-beneficiu pentru măsura de eficiență energetică Perspectiva Societății Actorilor de pe piață care implementează măsuri (de exemplu, o societate din domeniul energetic) Consumatorului final Evitarea costurilor sistemului de aprovizionare cu energie (costurile de producere și de capacitate, pierderile din rețea, pierderile de transformare și costurile de întărire a rețelei etc.) Beneficiu Beneficiu Beneficii sau beneficii conexe mai ample Beneficiu Beneficiu Beneficiu Transferul costurilor prin intermediul taxelor de rețea sau al prețurilor energiei sau Beneficiu Compensarea pierderilor nete de venituri pentru operatorii de rețea Beneficiu Bonus pentru implementare sau economii partajate Beneficiu Costuri tehnologice marginale Cost Cost Costuri de implementare a programului/măsurii Cost Cost Stimulente financiare Cost Beneficiu Economii înregistrate pe factura la energie Beneficiu Pierderi de venituri marginale Pierdere

Sursă: Pe baza raportului Institutului Wuppertal (2009), Measuring and reporting energy savings for the ESD – how it can be done („Măsurarea și raportarea economiilor de energie pentru Directiva privind economiile de energie – Cum se poate realiza acest lucru”), capitolul 2.10.

În plus, este important să se identifice sursele de date și indicatorii relevanți pentru prognozele privind cererea viitoare de energie, măsurarea impactului asupra economiilor de energie și monitorizarea progreselor. Întrucât disponibilitatea datelor și practicile naționale diferă, aceste surse diferite de date pot fi relevante. Esențiale sunt transparența și comparabilitatea indicatorilor și a datelor utilizate.

Trebuie să se acorde o atenție deosebită valorificării precise a flexibilității din partea cererii, după caz. Acest lucru necesită luarea în considerare a tuturor tipurilor de utilizatori finali și a activelor de flexibilitate distribuite în cadrul sistemului energetic integrat. Este important să se analizeze atât costurile de investiții, cât și costurile de exploatare, recunoscând, în același timp, beneficiile pentru toți utilizatorii finali.

3.7. Definirea analizei cost-beneficiu

O analiză cost-beneficiu poate fi o analiză de sine stătătoare sau o componentă-cheie a unei evaluări mai cuprinzătoare a impactului. Toate analizele cost-beneficiu ar trebui să utilizeze metode de evaluare a ciclului de viață (26) și să țină seama de prognozele adecvate privind tarifarea carbonului. În conformitate cu principiul EE1, este important să se efectueze o analiză cost-beneficiu ori de câte ori este posibil din perspectiva societății atunci când se evaluează costurile și beneficiile diferitelor opțiuni. La compararea și analizarea opțiunilor, trebuie să se ia în considerare toate efectele economiilor de energie, consumul de energie nefiind unicul indicator de impact. Din perspectiva EE1, reducerea consumului de energie este cu siguranță un beneficiu în sine, dar, în afară de economiile de energie, o analiză cost-beneficiu ar trebui să analizeze, de asemenea, beneficiile mai ample, inclusiv cele care nu sunt ușor de cuantificat.

Beneficiile sociale includ sporirea bunăstării și a nivelului de confort, de exemplu datorită încălzirii/răcirii adecvate și a îmbunătățirii calității aerului interior în locuințe (27), ceea ce duce ulterior la îmbunătățirea stării de sănătate, atât fizică, cât și mintală, inclusiv în condițiile climatice viitoare. În plus, în numeroase cazuri, scăderea consumului de combustibili fosili poate reduce emisiile generate de centralele electrice și de transporturi, reducând astfel impactul negativ al poluării aerului. Îmbunătățirea eficienței reduce, de asemenea, factura la energie și poate crește veniturile gospodăriilor, care ar putea fi cheltuite în alt scop. Un alt beneficiu important este atenuarea sărăciei energetice, care continuă să fie o problemă în numeroase țări.

Beneficiile mai ample ale eficienței energetice pot fi numeroase, dar este adesea dificil să se cuantifice sau să se monetizeze în mod corespunzător. Găsirea datelor corecte și identificarea legăturilor dintre eficiența energetică și indicatorii sociali, de mediu sau economici pot fi deosebit de dificile. Lipsa de informații ar putea fi, în special, o problemă la nivel local și este legată, de asemenea, de disponibilitatea datelor privind economiile efective de energie realizate după implementarea unei măsuri. În consecință, există diferite metodologii utilizate pentru a identifica aceste efecte. Fără a aduce atingere metodologiilor la nivelul UE cu privire la analiza cost-beneficiu, prevăzute de Regulamentul TEN-E (28), pentru a asigura analize cost-beneficiu solide, autoritățile de reglementare ar trebui să definească metodologii relevante pentru efectuarea de analize cost-beneficiu în domenii specifice (29) și, dacă este necesar, să le adauge orientări suplimentare.

Orice metodologie cu privire la analiza cost-beneficiu ar trebui să se bazeze pe cadrul de reglementare definit de responsabilii de elaborarea politicilor și să ia în considerare condițiile și constrângerile pentru aplicarea soluțiilor de eficiență energetică. Pe baza metodei cu privire la analiza cost-beneficiu propuse, entitățile de pe piață ar trebui să fie în măsură să își evalueze în mod sistematic opțiunile de investiții. Orientările elaborate de autoritățile de reglementare ar trebui să ajute entitățile de pe piață să evalueze costurile și beneficiile diferitelor opțiuni din perspectiva societății, a actorilor de pe piață care implementează respectivul plan și a consumatorilor.

Beneficiile mai ample ale investițiilor în eficiența energetică au fost analizate în cadrul proiectului Odyssee-Mure (30). O serie de detalii suplimentare pot fi găsite, de asemenea, în documentul elaborat de ECEEE (31) și în studiul achiziționat de Comisia Europeană (32). Figura 2 prezintă unele dintre principalele domenii afectate de investițiile în eficiența energetică care ar putea fi luate în considerare în cadrul unei analize cost-beneficiu corespunzătoare.

Pe baza abordării propuse de Odyssee-Mure, beneficiile multiple ale eficienței energetice pot fi împărțite în beneficii sociale, economice și de mediu.

Figura 2 Posibilele beneficii pozitive multiple ale eficienței energetice



Sursă: Comisia Europeană, pe baza Odyssee-Mure.

Beneficiile de mediu sunt legate de efectele mai ample ale reducerii consumului de energie, în special de reducerea emisiilor de GES și a poluării aerului legate de consumul de energie. În plus, scăderea cererii de energie îmbunătățește gestionarea surselor de energie și a altor resurse. Aceasta conduce direct la economii de energie care urmează să fie produsă (eliminând astfel externalitățile negative legate de aprovizionarea cu energie), în special economii ale cantității de combustibili fosili consumați. De asemenea, aceasta reduce necesitățile de investiții în surse regenerabile de energie pentru a atinge obiectivele stabilite de politică.

Beneficiile economice pot fi la nivel micro și macro. Efectele la nivel micro sunt legate de creșterea productivității industriale ca urmare a scăderii cheltuielilor cu energia și a creșterii valorii de piață a activelor cu o performanță energetică mai bună. Efectele la nivel macro se referă la modificări ale PIB-ului și ale ocupării forței de muncă și, prin impactul asupra prețurilor la energie, și la nivelul bugetelor publice. Efectele pozitive sociale și asupra mediului reduc, de asemenea, șomajul și cheltuielile cu asistența socială. Alte efecte care trebuie luate în considerare se referă la inovare și competitivitate (33), care pot fi îmbunătățite cu ajutorul tehnologiilor eficiente din punct de vedere energetic, precum și la îmbunătățirea securității energetice prin reducerea dependenței de importuri (34).

Acestea sunt doar câteva dintre beneficiile globale aduse de creșterea eficienței energetice.

3.7.1. Instrumente și metodologii posibile

Definirea unei metodologii solide de cuantificare a beneficiilor mai ample ale eficienței energetice reprezintă o provocare și încă nu este bine stabilită. În sensul prezentelor orientări, au fost utilizate două proiecte de cercetare: 1. COMBI (Calcularea și exploatarea beneficiilor multiple ale eficienței energetice în Europa), un proiect din cadrul programului Orizont 2020 (35); și 2. studiul elaborat pentru Comisia Europeană „The macro-level and sectoral impacts of Energy Efficiency policies” (36) („Efectele la nivel macro și sectorial ale politicilor privind eficiența energetică”). De asemenea, proiectul de cercetare MICAT (37) din cadrul Orizont 2020 dezvoltă o metodologie și un instrument care ar putea contribui la o astfel de evaluare.

Îmbunătățirea eficienței energetice în sectorul transporturilor poate reduce externalitățile legate de transport. Manualul privind costurile externe ale transporturilor (38) oferă o perspectivă și metodologii detaliate pentru estimarea mai multor efecte asupra mediului.

(a) IMPACTURI SOCIALE

Sănătate și bunăstare

Sănătatea umană este unul dintre cele mai importante beneficii conexe ale eficienței energetice. Pentru a măsura și cuantifica efectele pozitive și negative majore generate de performanța energetică îmbunătățită a clădirilor, pot fi luate în considerare următoarele aspecte care afectează sănătatea:

— capacitatea de a menține locuințele la temperaturi adecvate, inclusiv în condițiile climatice viitoare, direct legată de îmbunătățirea eficienței energetice a clădirilor;

— nivelurile de etanșeitate la aer care sunt, în general, mărite prin îmbunătățiri ale eficienței energetice și printr-o ventilație adecvată, care trebuie luate în considerare în mod corespunzător atunci când se stabilesc cerințele în materie de eficiență energetică;

— calitatea aerului din încăperi, legată de concentrația principalilor poluanți ai aerului interior (poluanți de tipul COV precum benzenul, radonul, monoxidul de carbon, NOx, particule ultrafine). Calitatea aerului din încăperi depinde în mare măsură de eficiența energetică (39), chiar dacă legăturile pot fi pozitive sau negative, în funcție de nivelul de ventilație care rezultă din îmbunătățirea eficienței;

— mucegaiul și umiditatea, care rezultă în general din nivelul de temperatură și de ventilație al clădirii;

— iluminatul interior, care este adesea îmbunătățit prin soluții eficiente din punct de vedere energetic, are un impact major asupra sănătății și bunăstării ocupanților (40);

— nivelul de zgomot – izolarea anvelopei clădirii, în special a ferestrelor, reduce expunerea la zgomotul exterior;

— utilizarea materialelor toxice – renovările conduc la îndepărtarea azbestului și a plumbului, precum și la instalarea de măsuri de protecție împotriva radonului.

Efectele pozitive ale îmbunătățirii eficienței energetice se reflectă în reducerea bolilor cardiovasculare, a bolilor respiratorii (astm, boli infecțioase, alergii etc.), a cancerului pulmonar și a deficiențelor cognitive și mintale. Atât bolile respiratorii cronice, cât și cele acute pot apărea din cauza expunerii la poluarea aerului din interior cauzată de sistemele de încălzire a spațiilor și de combustibili. Astmul și alergiile sunt cauzate de mucegai, care se dezvoltă în locuințe umede și slab încălzite, în timp ce accidentele vasculare cerebrale și bolile cardiovasculare sunt legate de expunerea la temperaturi extreme (41).

Rezultatele specifice în materie de sănătate pot fi dificil de identificat și, prin urmare, sunt adesea măsurate în funcție de mortalitate sau de morbiditate, după cum o demonstrează vizitele medicale, spitalizarea și zilele de absență de la locul de muncă sau de la școală, sau factorii de risc, de exemplu condițiile termice, zgomotul etc.

Utilizând o abordare bazată pe coeficienți, beneficiile pentru sănătate ale eficienței energetice și efectele asupra calității aerului pot fi transpuse în termeni economici (de exemplu, costurile de sănătate asociate bolilor). Metodele utilizate pentru măsurarea acestui indicator de realizare se bazează, în general, pe valoarea medie a vieții, obținută prin studii de evaluare contingente sau prin anchete privind disponibilitatea de a plăti (42).

Proiectul de cercetare COMBI s-a axat pe cuantificarea efectelor conexe asupra sănătății publice legate de sărăcia energetică. Proiectul a analizat trei categorii de efecte conexe:

— morbiditate excesivă pe timp de iarnă cauzată de frigul din interior;

— morbiditate legată de astm, cauzată de umiditatea din interior.

Metodologia de cuantificare a impactului și de monetizare este descrisă în raportul tehnic (43).

Efectele scăderilor estimate în tone de poluanți pot fi transpuse în reducerea cheltuielilor cu asistența medicală prin intermediul modelului GAINS (44), care a fost utilizat de Comisia Europeană pentru diferite evaluări ale impactului. GAINS necesită date de intrare detaliate privind consumul total de energie pentru toate activitățile principale care generează poluare atmosferică și emisii de gaze cu efect de seră, dar lista receptorilor pentru care se evaluează impactul poluării atmosferice nu include mediul construit.

BPIE a elaborat, de asemenea, o metodologie privind definirea, măsurarea, cuantificarea și monetizarea impactului îmbunătățirii calității mediului interior [îmbunătățirea confortului termic, a calității aerului interior, a iluminatului și a acusticii (45)] în școli, spitale și birouri (46). Abordarea prezentată extrapolează rezultatele medii la îmbunătățiri procentuale realizabile în ceea ce privește performanța/productivitatea.

Sărăcia energetică

Sărăcia energetică poate fi înțeleasă ca fiind o stare de privare de servicii energetice de bază, care este o manifestare legată de energie a sărăciei generale și despre care s-a demonstrat că prezintă riscul de creștere a morbidității sau chiar a mortalității. Atunci când examinează beneficiile programelor de eficiență energetică în ceea ce privește atenuarea sărăciei energetice, evaluările de impact ar trebui să se axeze pe economiile de energie realizate sau preconizate pentru gospodăriile vulnerabile sau pe creșterea nivelului de confort interior în locuințele lor. Capacitatea de a menține temperatura interioară la niveluri mai confortabile are multiple beneficii pentru sănătate, deoarece traiul în locuințe slab ventilate, care sunt reci iarna sau prea calde în timpul verii, este legat de o serie de probleme de sănătate. Reabilitările și alte îmbunătățiri ale eficienței energetice care permit gospodăriilor sărace din punct de vedere energetic să își îmbunătățească temperaturile din interior pot avea un impact pozitiv asupra sănătății mintale și a incidenței bolilor cardiovasculare și respiratorii și, prin urmare, pot contribui la reducerea inegalităților în materie de sănătate.

Economiile de energie și capacitatea de a menține o temperatură interioară mai confortabilă pot avea și alte beneficii, ceea ce poate consolida efectul pozitiv asupra bugetelor gospodăriilor. De exemplu, cele mai mari beneficii pentru sănătate ale reabilitărilor în ceea ce privește eficiența energetică au fost identificate în rândul gospodăriilor care, înainte de implementarea măsurilor de eficiență energetică, au utilizat insuficient serviciile energetice de încălzire sau răcire din cauza constrângerilor bugetare. Îmbunătățirea bunăstării fizice și mentale datorită unor niveluri mai bune ale climatului interior poate avea, de asemenea, un impact pozitiv asupra rezultatelor școlare sau a performanței profesionale, sporind participarea pe piața forței de muncă și productivitatea și permițând optarea pentru parcursuri profesionale mai atractive din punct de vedere financiar. În țările în care costurile asistenței medicale sunt ridicate, îmbunătățirile în materie de sănătate datorate îmbunătățirii condițiilor de locuit pot, de asemenea, să crească veniturile disponibile ale gospodăriilor vulnerabile datorită scăderii cheltuielilor medicale. Pe lângă impactul financiar care contribuie la atenuarea sărăciei, reabilitarea în ceea ce privește eficiența energetică sau trecerea la clădiri noi, eficiente din punct de vedere energetic ar putea avea un alt beneficiu social potențial legat de o mai bună integrare socială a gospodăriilor defavorizate prin reducerea izolării sociale cauzate de sentimentul de jenă cu privire la condițiile de viață ale unei persoane (47).

(b) IMPACTUL ASUPRA MEDIULUI

Îmbunătățirile eficienței energetice pot avea un impact pozitiv asupra mediului în mai multe privințe destul de diferite:

— Energia și schimbările climatice – Măsurile de îmbunătățire a eficienței energetice conduc în mod natural la reducerea cererii de energie și, ulterior, la o utilizare mai redusă a resurselor aferente, în special a combustibililor fosili. Reducerea consumului de combustibili fosili implică reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră.

— Consum și producție durabile – Această categorie cuprinde emisiile de poluanți locali ai aerului și consumul de materiale. Măsurile de eficiență energetică pot conduce la o reducere a nivelului emisiilor de sulf, particule și alți poluanți care dăunează sănătății umane. Pe de altă parte, măsurile de eficiență energetică pot implica, de asemenea, creșteri ale utilizării materialelor, de exemplu în cazul reabilitării clădirilor.

— Ecosisteme – Îmbunătățirea eficienței energetice, care duce la reducerea cererii de energie, ar putea duce la reducerea cererii de apă și a utilizării terenurilor de către sectorul producției de energie electrică. Renovarea din punctul de vedere al eficienței energetice a clădirilor care utilizează pereți și acoperișuri verzi oferă un habitat pentru plante și animale în mediul urban.

Printre indicatorii specifici care urmează să fie utilizați pentru măsurarea acestor efecte se numără:

Reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră

Relația dintre economiile de energie și emisiile de CO2 este relativ simplă în ceea ce privește purtătorii de energie. De obicei, se aplică o abordare liniară, utilizându-se factori de emisie ficși exprimați în unități de CO2 per unitate de consum de combustibil. Există două modalități de a face acest lucru: fie prin derivarea factorilor de emisie din datele istorice, fie utilizând factori de emisie publicați (de exemplu, din partea IPCC).

Tabelul 4

Factorii de emisie medii în UE în funcție de puterea calorifică netă

Factori de emisie medii (t CO2/TJ) Factori de emisie medii (t CO2/tep) Țiței 73,3 3,07 Gaze naturale lichide 64,2 2,69 Benzină 69,3 2,90 Motorină 74,1 3,10 Antracit 98,3 4,12 Huilă de cocs 94,6 3,96 Lignit 101 4,23 Gaz natural 56,1 2,35 Turbă 106 4,44

Sursă: Regulamentul (UE) nr. 601/2012 al Comisiei, anexa VI (48).

În ceea ce privește economiile de energie în materie de energie electrică, relația dintre economiile de energie și reducerea emisiilor de GES poate fi estimată pe baza intensității GES generate de producerea de energie electrică, care, pe baza datelor din 2018, a fost estimată la 287 g echivalent CO2/kWh (3,34 t CO2 eq./tep) pentru UE (49). Intensitățile naționale ar urma să fie diferite în funcție de ponderea energiei din surse regenerabile și a mixului de combustibili utilizați pentru producerea de energie, iar orice analiză cost-beneficiu pentru investiții în eficiență energetică ar trebui să țină seama de intensitatea GES a rețelei locale. În plus, trebuie remarcat faptul că intensitatea GES a energiei electrice se schimbă în timp și, odată cu creșterea gradului de utilizare a surselor regenerabile de energie, va scădea. Astfel, prognozele viitoare trebuie luate în considerare atunci când se analizează efectele economiilor de energie pe termen lung. Agenția Europeană de Mediu (AEM) publică date istorice și aproximări pe termen scurt pentru intensitatea GES a energiei electrice în statele membre (50).

În mod similar, în numeroase moduri de aplicare, intensitatea GES a producției de căldură derivată poate fi calculată: 253 g echivalent CO2/kWh (2,95 t echivalent CO2/tep) pentru UE, pe baza datelor Eurostat din 2018 (51). Din nou, trebuie luate în considerare contextul statelor membre și evoluțiile viitoare.

De asemenea, ar putea fi interesant să existe estimări ale efectelor GES ale economiilor de energie finală realizate în sectorul clădirilor. Din nou, acestea pot fi derivate din intensitatea GES a clădirilor (52), care, în 2018, la nivelul UE-27 a fost de aproximativ 222 g echivalent CO2/kWh (sau 2,58 t echivalent CO2/tep). Prin urmare, economisirea a 1 kWh de energie finală s-ar putea transpune în 222 g echivalent CO2 de emisii de GES economisite. Din nou, valorile ar fi diferite la nivel național și în timp.

Pentru tehnologiile de cogenerare care combină energia electrică și energia termică, ar trebui avut în vedere mixul „marginal” de energie electrică, care reflectă în mod mai realist compoziția unităților relevante de generare a energiei electrice și estimează mai exact factorul de energie primară și factorul de emisie echivalent CO2. O posibilă metodologie și estimare a eficienței „marginale” și a factorilor de carbon poate fi