RO Jurnalul Ofícial al Uniunii Europene 124

31998Y0822(01)



JURNALUL OFÍCIAL AL UNIUNII EUROPENE

Comunicarea Comisiei privind aplicarea normelor de concurență acordurilor de acces în sectorul telecomunicațiilor

CADRU GENERAL, PIEȚE RELEVANTE ȘI PRINCIPII

(98/C 265/02)

(Text cu relevanță pentru SEE)

„PREFAȚĂ În sectorul telecomunicațiilor, acordurile de acces sunt elemente esențiale care permit operatorilor de pe piață să beneficieze de liberalizare. Prezenta comunicare are trei obiective: — stabilirea principiilor de acces care decurg din dreptul comunitar al concurenței astfel cum se arată într-un număr mare de decizii ale Comisiei pentru a crea o siguranță mai mare a pieței și condiții mai stabile pentru investiție și inițiativă comercială în sectoarele telecomunicațiilor și multimedia; — definirea și clarificarea relației între dreptul concurenței și legislația specifică sectorului în temeiul articolului 100a (aceasta se referă, în special, la relația între normele de concurență și legislația privind furnizarea unei rețele deschise); — explicarea modului în care normele de concurență vor fi aplicate într-un mod consecvent în sectoarele implicate în prestarea de noi servicii și, în special, aspectelor legate de acces și punctele de acces în acest context. INTRODUCERE 1. Calendarul liberalizării complete în sectorul telecomunicațiilor a fost în prezent stabilit și majoritatea statelor membre a trebuit să înlăture ultimele obstacole pentru furnizarea rețelelor și serviciilor de telecomunicații într-un mediu concurențial către consumatori până la 1 ianuarie 1998 (1). Ca rezultat al acestei liberalizări, vor apărea un al doilea ansamblu de produse sau servicii conexe și necesitatea unui acces la resursele necesare pentru a furniza aceste servicii. În acest sector, interconectarea la rețeaua de telecomunicații publică comutată constituie un exemplu tipic, dar nu unic, de un acces de acest tip. Comisia a declarat că va defini tratamentul acordurilor de acces în sectorul telecomunicațiilor în conformitate cu normele de concurență (2). De aceea, prezenta comunicare examinează modul în care normele și procedurile de concurență se aplică acordurilor de acces în contextul reglementărilor armonizate, la nivel comunitar și național, în sectorul telecomunicațiilor. 2. Cadrul reglementar al liberalizării telecomunicațiilor este constituit din directivele de liberalizare adoptate în temeiul articolului 90 din tratat și din directivele de armonizare adoptate în temeiul articolului 100a, care cuprinde, în special, cadrul de furnizare a unei rețele deschise (ONP). Cadrul ONP prevede norme armonizate pentru accesul și interconectarea la rețelele de telecomunicații și la serviciile de telefonie vocală. Cadrul juridic prevăzut de legislația privind liberalizarea și armonizarea constituie contextul general pentru orice acțiune întreprinsă de Comisie în aplicarea normelor de concurență. Atât legislația privind liberalizarea (directivele în temeiul articolului 90) (3), cât și legislația privind armonizarea (directivele ONP) (4) urmăresc să asigure realizarea obiectivelor Comunității, astfel cum sunt definite la articolul 3 din tratat și, în special, stabilirea «unui sistem care împiedică denaturarea concurenței pe piața internă» și «a unei piețe interne caracterizate prin eliminarea, între statele membre, a obstacolelor în calea liberei circulații a mărfurilor, persoanelor, serviciilor și capitalurilor». 3. Comisia a publicat orientări privind aplicarea normelor comunitare de concurență în sectorul telecomunicațiilor (5). Prezenta comunicare se bazează în parte pe aceste orientări, care nu abordează explicit problemele legate de acces. 4. În sectorul telecomunicațiilor, legislația privind liberalizarea și armonizarea permite și simplifică sarcina întreprinderilor comunitare de a se angaja în noi activități pe noi piețe și, astfel, oferă utilizatorilor posibilitatea de a beneficia de o concurență sporită. Aceste avantaje nu trebuie să fie periclitate de practici restrictive sau abuzive ale întreprinderilor: normele comunitare de concurență sunt, prin urmare, esențiale pentru a asigura realizarea acestei dezvoltări. În etapele inițiale, noilor concurenți trebuie să le fie garantat dreptul de a avea acces la rețelele operatorilor de telecomunicații existenți. Diferite autorități, la nivel regional, național și comunitar au un rol de jucat în reglementarea acestui sector. Pentru ca procesul de concurență să funcționeze bine pe piața internă, trebuie asigurată o coordonare eficientă între aceste instituții. 5. Partea I din prezenta comunicare prezintă cadrul juridic și detaliile privind modul în care Comisia intenționează să evite o multiplicare inutilă a procedurilor, protejând în același timp drepturile întreprinderilor și utilizatorilor în temeiul normelor de concurență. În acest context, eforturile Comisiei de a încuraja aplicarea descentralizată a normelor de concurență de instanțele și autoritățile naționale urmăresc să găsească soluții la nivel național, în afara cazului în care, într-o anumită situație, este în joc un interes comunitar semnificativ. În sectorul telecomunicațiilor, procedurile specifice cadrului ONP urmăresc, de asemenea, rezolvarea problemelor de acces în primul rând la nivel descentralizat, național, cu o posibilitate de conciliere la nivel comunitar în anumite circumstanțe. Partea II descrie abordarea Comisiei privind definiția pieței în acest sector. Partea III detaliază principiile pe care Comisia le va respecta în aplicarea normelor de concurență: urmărește să ajute operatorii de pe piața telecomunicațiilor să-și formuleze acordurile de acces explicând cerințele dreptului concurenței. Principiile stabilite de prezenta comunicare se aplică nu numai telecomunicațiilor prin rețele fixe tradiționale, ci și tuturor telecomunicațiilor, inclusiv unor domenii precum comunicațiile prin satelit și comunicațiile mobile. 6. Prezenta comunicare se bazează pe experiența Comisiei în mai multe cauze (6) și pe unele studii din acest domeniu realizate în numele Comisiei (7). Dat fiind faptul că această comunicare se bazează pe normele de concurență general aplicabile, principiile expuse în această comunicare vor fi aplicabile, în măsura în care apar probleme comparabile, și altor domenii, precum problemele de acces în sectoarele comunicațiilor digitale, în general. De asemenea, mai multe principii consacrate de tratat vor fi aplicabile oricărei întreprinderi în poziție dominantă, inclusiv acelora din alte domenii decât telecomunicațiile. 7. Prezenta comunicare se bazează pe problemele care au apărut în cursul primelor faze ale tranziției de la monopoluri la piețe concurențiale. Dată fiind convergența între sectoarele telecomunicațiilor, radiodifuziunii și tehnologiei informației (8) și concurența crescută pe aceste piețe, vor apărea alte probleme. S-ar putea dovedi necesară adaptarea sferei de aplicare și a principiilor menționate de această comunicare la aceste noi sectoare. 8. Principiile expuse în prezentul document se vor aplica practicilor utilizate în afara Comunității în măsura în care asemenea practici au un efect asupra concurenței în interiorul Comunității și afectează comerțul între statele membre. În aplicarea normelor de concurență, Comisia este ținută să respecte obligațiile asumate de Comunitate în temeiul Acordului privind telecomunicațiile al Organizației Mondiale a Comerțului (OMC) (9). Comisia notează, de asemenea, că sunt în curs discuții privind sistemul internațional de taxe de repartiție în cadrul Uniunii Internaționale a Telecomunicațiilor (UIT). Prezenta comunicare nu aduce atingere poziției Comisiei în aceste discuții. 9. Prezenta comunicare nu restrânge în nici un fel drepturile conferite persoanelor fizice sau întreprinderilor de legislația comunitară și nu aduce atingere nici unei interpretări a normelor comunitare de concurență care ar putea fi dată de Curtea de Justiție sau de Tribunalul de Primă Instanță ale Comunităților Europene. Această comunicare nu pretinde a fi o analiză exhaustivă a tuturor problemelor posibile privind concurența în acest sector: există deja alte probleme și este posibil să apară mai multe pe viitor. 10. Comisia va examina dacă prezenta comunicare ar trebui să fie modificată sau completată, ținând seama de experiența câștigată, în cursul primei perioade, din practica unui cadru liberalizat în telecomunicații. PARTEA I – CADRUL GENERAL 1. Normele de concurență și reglementarea sectorială specifică 11. Problemele de acces în sens larg pot fi tratate la niveluri diferite și pe baza unei game de dispoziții legislative, atât de origine națională, cât și comunitară. Un furnizor de servicii care se confruntă cu o problemă de acces, precum un refuz nejustificat din partea unui operator de telecomunicații de a furniza (sau de a furniza în condiții rezonabile) o linie închiriată de care are nevoie solicitantul pentru a furniza servicii clienților săi poate avea în vedere, prin urmare, mai multe căi pentru a găsi o soluție. În general, din mai multe motive, părțile lezate vor avea interesul, cel puțin într-o etapă inițială, să solicite despăgubiri la nivel național. La nivel național, solicitantul are două opțiuni principale, și anume (1) procedurile naționale specifice de reglementare instituite în prezent în conformitate cu legislația comunitară și armonizate în cadrul ONP (a se vedea nota de subsol 4) și (2) o acțiune în conformitate cu dreptul național și/sau comunitar în fața unei instanțe naționale sau a unei autorități naționale în domeniul concurenței (10). 12. Plângerile adresate Comisiei în temeiul normelor de concurență în locul sau în completarea plângerilor adresate instanțelor naționale, autorităților naționale în domeniul concurenței și/sau autorităților naționale de reglementare în temeiul procedurilor ONP vor fi tratate în funcție de prioritatea care le revine potrivit urgenței, noutății și naturii transnaționale a problemei în cauză și ținând seama de nevoia de a evita procedurile duble (a se vedea punctul 23 și următoarele). 13. Comisia recunoaște că autoritățile naționale de reglementare (11) au sarcini diferite și operează într-un cadru juridic diferit de cel al Comisiei atunci când aceasta din urmă aplică normele de concurență. În primul rând, autoritățile naționale de reglementare operează în temeiul dreptului național, cu toate că pun deseori în aplicare dreptul comunitar. În al doilea rând, dreptul național, bazat pe considerente de politică de telecomunicații, poate avea obiective diferite de obiectivele politicii comunitare în domeniul concurenței, dar compatibile cu acestea. Comisia cooperează în măsura posibilului cu autoritățile naționale de reglementare, iar autoritățile naționale de reglementare trebuie, de asemenea, să coopereze între ele, în special în cazul în care este vorba de probleme transfrontaliere (12). În temeiul dreptului comunitar, autoritățile naționale, inclusiv autoritățile de reglementare și autoritățile din domeniul concurenței, au datoria de a nu aproba nici o practică sau acord contrar dreptului comunitar al concurenței. 14. Normele comunitare de concurență nu sunt suficiente pentru a remedia toate problemele variate din sectorul telecomunicațiilor. Prin urmare, autoritățile naționale de reglementare au o competență mult mai largă și joacă un rol foarte important și cu o sferă considerabilă în reglementarea acestui sector. De asemenea, ar trebui notat faptul că dreptul comunitar dispune că autoritățile naționale de reglementare trebuie să fie independente (13). 15. Este, de asemenea, important de notat că directivele ONP impun operatorilor naționali de telecomunicații care au o putere semnificativă pe piață anumite obligații de transparență și nediscriminare care le depășesc pe cele care ar fi în mod normal impuse în temeiul articolului 86 din tratat. Directivele ONP stabilesc obligații privind transparența, obligații privind furnizarea și practicile în materie de tarife. Aceste obligații sunt impuse de autoritățile naționale de reglementare, care sunt, de asemenea, competente să ia măsuri pentru a asigura concurența efectivă (14). 16. În ceea ce privește articolul 86, această comunicare este redactată, din motive de facilitate, în majoritatea privințelor, ca și cum ar exista un singur operator de telecomunicații care deține o poziție dominantă. Nu va fi neapărat cazul în toate statele membre: de exemplu, noile rețele de telecomunicații care oferă o acoperire din ce în ce mai largă se vor dezvolta progresiv. Aceste rețele alternative de telecomunicații ar putea fi, sau vor sfârși poate prin a fi, suficient de mari și extinse pentru a se putea substitui, parțial sau chiar total, actualelor rețele naționale și trebuie să se țină seama de aceasta. Existența și poziția pe piață a operatorilor concurenți vor fi relevante pentru a determina dacă există poziții dominante individuale sau colective; trimiterile la existența unei poziții dominante în prezenta comunicare trebuie reținute. 17. Dată fiind responsabilitatea Comisiei pentru politica comunitară în domeniul concurenței, Comisia trebuie să asigure interesul general al Comunității. Resursele administrative aflate la dispoziția Comisiei pentru a-și îndeplini sarcina sunt limitate în mod necesar și nu pot fi folosite pentru a trata toate cazurile aduse la cunoștința sa. Prin urmare, Comisia este obligată, în general, să ia toate măsurile organizaționale necesare pentru îndeplinirea sarcinii sale și, în special, să stabilească prioritățile (15). 18. Prin urmare, Comisia a precizat că intenționează, utilizând puterile sale de decizie, să se concentreze asupra notificărilor, plângerilor și procedurilor din oficiu care au o semnificație politică, economică sau juridică specială pentru Comunitate (16). În cazul în care aceste caracteristici lipsesc într-un caz particular, notificările nu vor determina, în principiu, o decizie formală, ci, mai curând, o scrisoare de conformitate (sub rezerva consimțământului părților), iar plângerile ar trebui să fie tratate, de regulă, de instanțele naționale sau de alte autorități competente. În acest context, ar trebui notat că normele de concurență au un efect direct (17), astfel încât dreptul comunitar al concurenței trebuie aplicat de instanțele naționale. Chiar și atunci când au fost respectate alte dispoziții legislative comunitare, aceasta nu elimină necesitatea de a respecta normele comunitare de concurență (18). 19. Alte autorități naționale, în special autoritățile naționale de reglementare, acționând în cadrul ONP, au competențe pentru a evalua anumite acorduri de acces (care trebuie să le fie notificate). Cu toate acestea, notificarea unui acord unei autorități naționale de reglementare nu face inutilă notificarea unui acord Comisiei. Autoritățile naționale de reglementare trebuie să se asigure că măsurile luate de ele sunt compatibile cu dreptul comunitar al concurenței (19). Această obligație le interzice să adopte orice măsură care poate compromite protecția efectivă a drepturilor conferite de dreptul comunitar în temeiul normelor de concurență (20). Prin urmare, ele nu pot aproba acorduri care sunt contrare normelor de concurență (21). În cazul în care autoritățile naționale acționează în sensul compromiterii acestor drepturi, statul membru poate fi el însuși răspunzător de daunele-interese aduse persoanelor lezate de această acțiune (22). În afară de aceasta, autoritățile naționale de reglementare au competența, în temeiul directivelor ONP, de a lua măsuri pentru a asigura o concurență efectivă (23). 20. În principiu, acordurile de acces reglementează furnizarea anumitor servicii între întreprinderile independente și nu determină crearea unei entități autonome distincte de părțile la acord. De regulă, acordurile de acces nu intră, prin urmare, în sfera de aplicare a Regulamentului privind concentrările economice (24). 21. În conformitate cu Regulamentul nr. 17 (25), Comisia poate fi sesizată cu o problemă referitoare la acordurile de acces prin intermediul notificării unui astfel de acord de către una sau mai multe părți în cauză (26) printr-o plângere împotriva unui acord de acces restrictiv sau a comportamentului unei societăți care deține o poziție dominantă care acordă sau refuză accesul (27), prin intermediul unei proceduri din oficiu a Comisiei de acordare sau de refuz sau prin intermediul unei cercetări sectoriale (28). În afară de aceasta, autorul plângerii poate solicita Comisiei să ia măsuri provizorii în circumstanțele în care există un risc urgent de a aduce prejudicii grave și ireparabile autorului plângerii sau interesului general (29). Cu toate acestea, ar trebui notat că, în cazuri de extremă urgență, procedurile în fața instanțelor naționale pot conduce, de obicei, mai repede la o hotărâre prin care se pune capăt încălcărilor decât procedurile înaintea Comisiei (30). 22. Există un anumit număr de domenii în care acordurile vor fi supuse atât normelor de concurență, cât și măsurilor naționale și europene cu caracter sectorial, în special măsurilor privind piața internă. În sectorul telecomunicațiilor, directivele ONP urmăresc să stabilească un sistem de reglementare pentru acordurile de acces. Ținând seama de caracterul detaliat al normelor ONP și de faptul că ele pot depăși cerințele articolului 86 din tratat, întreprinderile care funcționează în sectorul telecomunicațiilor trebuie să fie conștiente de faptul că respectarea normelor comunitare de concurență nu le absolvă de datoria de a respecta obligațiile impuse în contextul ONP și viceversa. 1. Acțiunea Comisiei cu privire la acordurile de acces (31) 23. Luate în ansamblu, acordurile de acces sunt de o extremă importanță și, prin urmare, ar trebui enunțat de către Comisie cât mai clar posibil cadrul juridic comunitar în care trebuie să fie încheiate aceste acorduri. Acordurile de acces care au clauze restrictive intră sub incidența articolului 85. Acordurile la care participă întreprinderi care ocupă o poziție dominantă sau exercită un monopol intră sub incidența articolului 86: preocupările care apar din dominanța uneia sau mai multor părți vor avea, în general, o importanță mai mare în contextul unui acord specific decât cele în temeiul articolului 85. Notificările 24. Pentru aplicarea normelor de concurență, Comisia se va baza pe directivele ONP care definesc un cadru de acțiune la nivel național al autorităților naționale de reglementare. În cazul în care acordurile intră sub incidența articolului 85 alineatul (1), ele trebuie să fie notificate Comisiei pentru a beneficia de o exceptare în temeiul articolului 85 alineatul (3). Atunci când acordurile sunt notificate, Comisia intenționează să trateze anumite notificări prin intermediul deciziilor formale, după publicarea informațiilor adecvate în Jurnalul Oficial al Comunităților Europeneși în conformitate cu principiile menționate mai jos. În momentul în care principiile juridice au fost clar stabilite, Comisia își propune tratarea prin intermediul scrisorilor de conformitate a altor notificări care ridică aceleași probleme. 3. Plângerile 25. Persoanele fizice sau juridice cu un interes legitim pot depune, în anumite circumstanțe, o plângere la Comisie, solicitând ca printr-o decizie să se pună capăt unei încălcări a articolului 85 sau a articolului 86 din tratat. În afară de aceasta, autorul plângerii poate cere Comisiei să adopte măsuri provizorii în cazul unui risc urgent de prejudiciu grav și ireparabil (32). Un posibil autor al plângerii dispune de alte opțiuni la fel de eficiente sau chiar mai eficiente, precum o acțiune în fața unei instanțe naționale. În acest context, ar trebui notat că procedurile în fața instanțelor naționale pot oferi avantaje considerabile pentru persoanele fizice și societăți, în special (30): — instanțele naționale pot judeca o cerere de despăgubire care rezultă dintr-o încălcare a normelor de concurență și pot acorda o asemenea despăgubire; — instanțele naționale pot adopta, de obicei, măsuri provizorii și ordona să se pună capăt unei încălcări mai repede decât o poate face Comisia; — în fața instanțelor naționale, este posibilă combinarea unei cereri bazate pe dreptul comunitar cu o cerere bazată pe dreptul național; — cheltuielile de judecată pot fi acordate autorului plângerii care a avut câștig de cauză în fața unei instanțe naționale. În afară de aceasta, principiile specifice de reglementare națională, astfel cum sunt armonizate în conformitate cu directivele ONP, pot oferi posibilitatea unei căi de atac atât la nivel național, cât și la nivel comunitar, după caz. 3.1. Utilizarea procedurilor naționale și a procedurilor ONP 26. Astfel cum se menționează anterior (33), Comisia va ține seama de interesul Comunității în fiecare caz adus la cunoștința sa. În evaluarea interesului Comunității, Comisia examinează «… importanța presupusei încălcări cu privire la funcționarea pieței comune, probabilitatea de a stabili existența încălcării și sfera de aplicare a investigației necesare pentru a-și îndeplini, în cele mai bune condiții posibile, misiunea sa de a asigura respectarea articolelor 85 și 86 …» (34). Un alt element esențial în această evaluare este măsura în care un judecător național are posibilitatea să asigure o reparație efectivă în caz de încălcare a articolului 85 sau 86. Acest lucru se poate dovedi dificil, de exemplu, în cauzele care implică elemente extrateritoriale. 27. Articolul 85 alineatul (1) și articolul 86 din tratat produc efecte directe în relațiile dintre persoane de drept privat care trebuie să fie protejate de către instanțele naționale (35). În ceea ce privește acțiunile în fața autorităților naționale de reglementare, directiva ONP privind interconectarea prevede că o astfel de autoritate are competența de a interveni și de a ordona modificări cu privire atât la existența, cât și la conținutul acordurilor de acces. Autoritățile naționale de reglementare trebuie să ia în considerare «necesitatea de a stimula o piață concurențială» și pot să impună condiții uneia sau mai multor părți, inter alia, «pentru a asigura concurența efectivă» (36). 28. Comisia poate să fie ea însăși sesizată în legătură cu un litigiu, fie în temeiul normelor de concurență, fie în temeiul unei proceduri de conciliere ONP. Deschiderea mai multor proceduri poate duce la multiplicarea inutilă a investigațiilor efectuate de către Comisie și autoritățile naționale. Atunci când Comisia primește plângeri în temeiul articolului 3 din Regulamentul nr. 17, în timp ce există acțiuni cu același obiect înaintea unei autorități sau instanțe naționale sau europene competente, Direcția Generală Concurență nu deschide, de regulă, în prima fază, nici o investigație pentru a constata o încălcare în temeiul articolului 85 sau 86 din tratat, sub rezerva următoarelor puncte. 3.2. Protecția drepturilor autorului plângerii 29. Întreprinderile au dreptul la protecția efectivă a drepturilor lor în temeiul legislației comunitare (37). Aceste drepturi ar fi compromise în cazul în care procedurile naționale ar putea conduce la o întârziere excesivă a acțiunii Comisiei, fără o rezolvare satisfăcătoare a problemei la nivel național. În sectorul telecomunicațiilor, ciclurile de inovare sunt relativ scurte și orice întârziere semnificativă în rezolvarea unui litigiu privind accesul poate fi echivalentă, în practică, cu un refuz al accesului, compromițând astfel soluționarea corespunzătoare a cauzei. 30. De aceea, Comisia este de părere că un litigiu referitor la acces în fața unei autorități naționale de reglementare trebuie să fie soluționat într-un termen rezonabil, care să nu depășească, în mod normal, șase luni de la data la care cauza a fost adusă la cunoștința autorității respective. Soluția poate lua fie forma unei încheieri definitive a acțiunii, fie o altă formă de măsură care protejează drepturile autorului plângerii. În cazul în care cauza nu a ajuns la o astfel de soluționare, prima facie, drepturile părților nu sunt protejate efectiv și Comisia deschide, în principiu, la cererea autorului plângerii, o investigație cu privire la cauză în conformitate cu procedurile sale normale, după consultarea autorității naționale în cauză și în cooperare cu aceasta. În general, Comisia nu începe asemenea investigații în cazul în care există deja o acțiune deschisă în cadrul procedurilor de conciliere ONP. 31. În afară de aceasta, Comisia trebuie să examineze întotdeauna fiecare cauză în fond: ea va lua măsuri în cazul în care consideră că, într-o cauză dată, există un interes comunitar substanțial care afectează sau poate să afecteze concurența într-un număr de state membre. 3.3. Măsurile provizorii 32. În ceea ce privește cererile de măsuri provizorii, existența sau posibilitatea unor proceduri naționale este luată în considerare pentru a afla dacă există sau nu un risc de prejudiciu grav și ireparabil. Asemenea proceduri ar trebui, prima facie, să elimine riscul unui asemenea prejudiciu și, prin urmare, nu ar fi potrivit pentru Comisie să acorde măsuri provizorii în absența unor probe privind menținerea riscului. 33. Posibilitatea ca măsurile provizorii să fie ordonate și criteriile pe care acestea trebuie le îndeplinească reprezintă un factor important pe care Comisia trebuie să îl ia în considerare atunci când își formulează concluzia preliminară. În absența unor asemenea măsuri sau în cazul în care acestea nu protejează de o manieră suficientă drepturile autorului plângerii în conformitate cu dreptul comunitar, Comisia ar considera că procedurile naționale nu au eliminat riscul prejudiciului și, prin urmare, ar putea începe examinarea cauzei. 4. Investigațiile din oficiu și cercetările sectoriale 34. În cazul în care este necesar, Comisia va deschide o investigație din oficiu. De asemenea, ea poate lansa o cercetare sectorială, după consultarea comitetului consultativ din domeniul înțelegerilor și pozițiilor dominante. 5. Amenzile 35. Comisia poate aplica amenzi de până la 10 % din cifra de afaceri anuală realizată la nivel mondial de întreprinderile care, intenționat sau din neglijență, încalcă articolul 85 alineatul (1) sau articolul 86 (38). Atunci când au fost notificate acorduri în temeiul Regulamentului nr. 17 pentru a obține o exceptare în temeiul articolului 85 alineatul (3), Comisia nu va aplica amenzi cu privire la activitățile descrise în notificare (39) pentru perioada ulterioară notificării. Cu toate acestea, Comisia poate retrage imunitatea cu privire la amenzi, informând întreprinderile în cauză că, după o examinare preliminară, este de părere că se aplică articolul 85 alineatul (1) din tratat și că aplicarea articolului 85 alineatul (3) nu este justificată (40). 36. Directiva ONP privind interconectarea conține două dispoziții speciale care se aplică amenzilor aplicate în temeiul normelor de concurență. În primul rând, ea prevede că acordurile de interconectare trebuie să fie comunicate autorității naționale de reglementare competente și puse la dispoziția terților interesați, cu excepția acelor părți din acord care tratează strategia comercială a părților (41). În al doilea rând, ea prevede că autoritatea națională de reglementare trebuie să dispună de anumite competențe pe care le poate utiliza pentru a influența sau modifica acordurile de interconectare (42). Aceste dispoziții asigură o publicitate adecvată a acordurilor și oferă autorităților naționale de reglementare posibilitatea de a lua, după caz, măsurile necesare pentru a asigura o concurență efectivă pe piață. 37. Atunci când un acord a fost notificat unei autorități naționale de reglementare, dar nu a fost notificat Comisiei, aceasta consideră că nu ar trebui să aplice o amendă în mod sistematic, chiar dacă în cele din urmă rezultă că acordul conține elemente care încalcă articolul 85 din tratat. Cu toate acestea, ar trebui aplicată o amendă în anumite cazuri, de exemplu atunci când: (a) acordul pare să conțină dispoziții contrare articolului 86 și/sau (b) încălcarea articolului 85 este foarte gravă. Comisia a publicat recent orientări privind modul în care sunt calculate amenzile (43). 38. Notificarea autorității naționale de reglementare nu ține locul notificării Comisiei și nu limitează posibilitatea părților interesate de a depune o plângere la Comisie sau a Comisiei de a începe o investigație din oficiu privind acordurile de acces. Această notificare nu limitează nici dreptul unei părți de a cere daune-interese în fața unei instanțe naționale pentru prejudiciul cauzat de acordurile anticoncurențiale (44). PARTEA II – PIEȚELE RELEVANTE 39. În cursul investigării cauzelor în cadrul prevăzut de partea I de mai sus, Comisia se va baza pe abordarea definiției piețelor relevante prevăzută în Comunicarea Comisiei privind definirea pieței relevante în sensul dreptului comunitar al concurenței (45). 40. Întreprinderile sunt supuse la trei mari surse de presiune concurențială: substituibilitatea la nivelul cererii, substituibilitatea la nivelul ofertei și concurența potențială, prima dintre ele constituind forța disciplinară care acționează imediat și efectiv asupra furnizorilor unui anumit produs sau serviciu. Substituibilitatea la nivelul cererii este, prin urmare, principalul instrument utilizat pentru a defini piața relevantă a produsului pe care pot fi identificate restrângerile concurenței în sensul articolului 85 alineatul (1) și al articolului 86. 41. Substituibilitatea la nivelul ofertei poate fi utilizată, în circumstanțe adecvate, ca un element suplimentar pentru a defini piețele relevante. În practică, ea nu poate fi diferențiată în mod clar de concurența potențială. Substituibilitatea la nivelul ofertei și concurența potențială sunt utilizate cu scopul de a determina dacă întreprinderea deține o poziție dominantă sau dacă restrângerea concurenței este semnificativă în sensul articolului 85 sau dacă există eliminare a concurenței. 42. Pentru evaluarea piețelor relevante, este necesar a examina evoluțiile pieței pe termen scurt. Următoarele puncte prezintă unele principii de bază de o importanță specială pentru sectorul telecomunicațiilor. 1. Piața relevantă a produsului 43. Punctul 6 din formularul A/B definește piața relevantă a produsului după cum urmează: «O piață relevantă a produsului cuprinde toate produsele și/sau serviciile care sunt considerate interschimbabile sau substituibile de către consumator, datorită caracteristicilor produselor, prețurilor lor și utilizării pentru care sunt destinate.» 44. Liberalizarea sectorului de telecomunicații va conduce la apariția unui al doilea tip de piață, aceea a accesului la infrastructuri care sunt necesare, în prezent, pentru a furniza aceste servicii liberalizate. Interconectarea la rețeaua de telecomunicații publică comutată ar fi un exemplu tipic de astfel de acces. Fără interconectare, nu va fi posibil pentru terți, din punct de vedere comercial, să furnizeze, de exemplu, servicii complete de telefonie vocală. 45. Prin urmare, este clar că, în sectorul telecomunicațiilor, există cel puțin două tipuri de piețe relevante care trebuie luate în considerare – aceea a unui serviciu care trebuie furnizat utilizatorilor finali și aceea a accesului la infrastructurile necesare pentru a furniza acest serviciu utilizatorilor finali (informații, rețea fizică etc.). În contextul oricărui caz special, va fi necesară definirea piețelor relevante de acces și ale serviciilor, precum interconectarea la rețeaua publică de telecomunicații și, respectiv, furnizarea serviciilor publice de telefonie vocală. 46. După caz, Comisia va utiliza testul unei piețe relevante care constă în a întreba dacă profitul colectiv al furnizorilor de servicii în cauză ar crește în cazul în care toți aceștia și-ar crește prețul serviciului în cauză cu 5-10 %. Potrivit acestui test, în cazul în care profiturile lor ar crește, piața în cauza este o piață relevantă distinctă. 47. Comisia consideră că principiile dreptului concurenței care reglementează aceste piețe rămân aceleași, oricare ar fi piața relevantă. Ținând seama de ritmul progresului tehnic în acest sector, orice încercare de a defini piețele produselor speciale în prezenta comunicare ar risca să devină rapid imprecisă sau inutilă. Definirea piețelor produselor speciale, de exemplu determinarea dacă instalațiile de inițiere a apelurilor și de terminare a apelurilor fac parte din aceeași piață a facilităților, este cel mai bine formulată ținând seama de o examinare detaliată a unui caz precis. 1.1. Piața serviciilor 48. Aceasta poate fi definită, în sens larg, ca furnizarea oricărui serviciu de telecomunicații către utilizatori. Diferite servicii de telecomunicații vor fi considerate substituibile în cazul în care ele prezintă un grad suficient de caracter interschimbabil pentru utilizatorul final, ceea ce ar însemna că ar putea avea loc o concurență efectivă între diferiți furnizori ai acestor servicii. 1.2. Accesul la infrastructuri 49. Pentru ca un furnizor de servicii să furnizeze servicii utilizatorilor finali, va fi deseori necesar accesul la una sau mai multe infrastructuri (din aval sau din amonte). De exemplu, pentru a furniza fizic serviciul utilizatorilor finali, este necesar accesul la punctele terminale ale rețelei de telecomunicații la care sunt conectați acești utilizatori finali. Acest acces poate fi realizat la nivel fizic printr-o infrastructură locală specializată sau partajată, fie furnizată autonom, fie închiriată de la un furnizor local de infrastructuri. Accesul poate fi realizat, de asemenea, fie printr-un furnizor de servicii care îi are deja pe acești utilizatori finali ca abonați, fie printr-un furnizor de interconectări care are acces direct sau indirect la punctele terminale în cauză. 50. Pe lângă accesul fizic, un furnizor de servicii poate avea nevoie de accesul la alte infrastructuri pentru a-și putea oferi serviciul utilizatorilor finali: de exemplu, el trebuie să-și poată face cunoscute serviciile utilizatorilor finali. Atunci când o organizație deține o poziție dominantă în furnizarea unor servicii precum informații privind abonații, apar probleme similare aspectelor de acces concret. 51. În multe cazuri, Comisia se va ocupa de problemele de acces concret, important fiind accesul la instalațiile rețelei operatorului de telecomunicații în poziție dominantă (46). 52. Anumiți operatori de telecomunicații existenți pot fi tentați să refuze accesul la rețea unor furnizori de servicii terți sau altor operatori de rețea, în special în domenii în care serviciul propus ar fi în concurență cu un serviciu prestat de ei înșiși. Această rezistență se va manifesta deseori printr-o întârziere nejustificată în acordarea accesului, un refuz de a permite accesul sau o disponibilitate de a-l permite numai în condiții dezavantajoase. Rolul normelor de concurență este să asigure ca aceste piețe potențiale de acces să se poată dezvolta și ca operatorii de telecomunicații existenți să nu-și poată utiliza controlul asupra accesului pentru a împiedica evoluțiile pe piețele de servicii. 53. Ar trebui subliniat faptul că, în sectorul telecomunicațiilor, este de așteptat ca liberalizarea să ducă la dezvoltarea de rețele noi alternative care vor avea, în cele din urmă, un impact asupra definiției pieței de acces care implică operatorul de telecomunicații existent. 2. Piața geografică relevantă 54. Piețele geografice relevante sunt definite în formularul A/B după cum urmează: «Piața geografică relevantă cuprinde teritoriul în care întreprinderile în cauză sunt implicate în oferta sau cererea de produse sau servicii, în care condițiile de concurență sunt suficient de omogene și care poate fi deosebită de zonele geografice învecinate deoarece condițiile de concurență sunt foarte diferite în acele teritorii.» 55. În cazul piețelor de furnizări de servicii de telecomunicații și de acces, piața geografică relevantă va fi teritoriul în care condițiile obiective de concurență care se aplică furnizorilor de servicii sunt similare, iar concurenții sunt capabili să-și ofere serviciile. Prin urmare, va fi necesară examinarea posibilității ca acești furnizori de servicii să aibă acces la un utilizator final în orice punct al acestui teritoriu, în condiții similare și economic viabile. Condițiile de reglementare, precum termenii licențelor, și orice drepturi exclusive sau speciale deținute de furnizorii locali de acces concurenți au o importanță specială (47). PARTEA III - PRINCIPIILE 56. Comisia va aplica următoarele principii în cauzele cu care este sesizată. 57. Comisia a recunoscut că «articolele 85 și 86 … constituie un drept în vigoare și aplicabil în Comunitate. Nu trebuie să apară conflicte cu alte norme comunitare întrucât dreptul comunitar formează un cadru reglementar coerent … este evident că actele comunitare adoptate în sectorul telecomunicațiilor trebuie să fie interpretate într-un mod care să fie conform normelor de concurență, astfel încât să asigure cea mai bună aplicare posibilă a tuturor aspectelor politicii comunitare a telecomunicațiilor … Aceasta se aplică, inter alia, relației dintre normele de concurență aplicabile întreprinderilor și normele ONP» (48). 58. Astfel, normele de concurență continuă să se aplice în cazurile în care alte dispoziții din tratat sau legislația secundară sunt aplicabile. În cadrul acordurilor de acces, dispozițiile dreptului comunitar privind piața internă și concurența sunt, de asemenea, importante și se consolidează reciproc pentru a asigura buna funcționare a sectorului în cauză. De aceea, în efectuarea unei evaluări în temeiul normelor de concurență, Comisia va încerca să se bazeze, în măsura posibilului, pe principiile stabilite în legislația privind armonizarea. De asemenea, ar trebui să se țină seama de faptul că anumite principii ale dreptului concurenței menționate în continuare sunt, de asemenea, reglementate de normele specifice din cadrul ONP. Aplicarea corectă a acestor norme trebuie să evite deseori necesitatea de a aplica normele de concurență. 59. În ceea ce privește sectorul telecomunicațiilor, ar trebui să se acorde atenție costului obligațiilor de serviciu universal. Articolul 90 alineatul (2) din tratat poate justifica excepții de la principiile din articolele 85 și 86. Modalitățile obligațiilor de serviciu universal țin de domeniul de reglementare. Sfera de aplicare a articolului 90 alineatul (2) a fost specificată în directivele privind sectorul telecomunicațiilor adoptate în temeiul articolului 90, iar Comisia va aplica normele de concurență în acest context. 60. Articolele 85 și 86 din tratat se aplică în mod normal acordurilor sau practicilor care au fost aprobate sau autorizate de o autoritate națională (49) sau atunci când autoritatea națională a solicitat includerea condițiilor într-un acord la cererea uneia sau mai multor părți în cauză. 61. Cu toate acestea, în cazul în care o autoritate națională de reglementare ar trebui să solicite includerea unor condiții care sunt contrare normelor de concurență, întreprinderile în cauză nu ar fi amendate în practică, cu toate că statul membru s-ar afla el însuși în situația de a încălca articolul 3 litera (g) și articolul 5 din tratat (50) și, prin urmare, ar putea face obiectul unei acțiuni în neîndeplinirea obligațiilor în temeiul articolului 169. În afară de aceasta, în cazul în care o întreprindere care beneficiază de drepturi speciale sau exclusive în sensul articolului 90 sau o întreprindere de stat ar fi invitată sau autorizată de o autoritate națională de reglementare să adopte un comportament care constituie un abuz de poziție dominantă, statul membru în cauză ar încălca, de asemenea, articolul 90 alineatul (1), iar Comisia ar putea lua o decizie de solicitare a încetării încălcării (51). 62. Autoritățile naționale de reglementare pot solicita aplicarea unor standarde stricte în materie de transparență, obligații de furnizare și de tarifare pe piață, în special atunci când acest lucru este necesar în primele etape ale liberalizării. După caz, o legislație precum cadrul ONP va fi utilizată ca ajutor în interpretarea normelor de concurență (52). Dată fiind obligația autorităților naționale de reglementare de a asigura o concurență efectivă, aplicarea normelor de concurență este, de asemenea, necesară pentru o interpretare corectă a principiilor ONP. În afară de aceasta, ar trebui notat că multe dintre problemele prezentate în continuare sunt, de asemenea, reglementate de normele prevăzute de Directiva privind concurența deplină și de directivele ONP privind acordarea licențelor și protecția datelor: aplicarea efectivă a acestui cadru de reglementare ar trebui să prevină apariția multor probleme de concurență prezentate în continuare. 1. Poziția dominantă (articolul 86) 63. Pentru ca o întreprindere să furnizeze servicii pe piața serviciilor de telecomunicații, ea poate avea nevoie să obțină acces la diferite infrastructuri. Pentru furnizarea serviciilor de telecomunicații, de exemplu, interconectarea la rețeaua de telecomunicații publică comutată va fi, de obicei, necesară. Accesul la această rețea va fi aproape întotdeauna în mâinile unui operator de telecomunicații care deține o poziție dominantă. În ceea ce privește acordurile de acces, existența unei poziții dominante care decurge din controlul infrastructurilor va juca rolul cel mai important în aprecierea Comisiei. 64. Faptul că o întreprindere deține sau nu o poziție dominantă nu depinde numai de drepturile care îi sunt acordate. Simpla înlăturare a monopolurilor legale nu pune capăt unei poziții dominante. Într-adevăr, în pofida directivelor privind liberalizarea, dezvoltarea unei concurențe efective din partea altor furnizori de rețea cu o capacitate adecvată și o arie geografică extinsă va dura. 65. Hotărârea Curții de Justiție în cauza Tetra Pak (53) se poate dovedi, de asemenea, importantă în sectorul telecomunicațiilor. Curtea a stabilit că, date fiind legăturile extrem de strânse dintre piața dominată și cea nedominată și dată fiind cota de piață extrem de ridicată pe piața dominată, Tetra Pak s-a aflat «într-o situație comparabilă cu aceea de deținere a unei poziții dominante pe ansamblul piețelor în cauză.» Cauza Tetra Pak s-a referit la piețele orizontale strâns legate: cu toate acestea, analiza este valabilă, de asemenea, pentru piețele verticale strânse legate care vor fi frecvente în sectorul telecomunicațiilor. În sectorul telecomunicațiilor, se întâmplă deseori ca un anumit operator să aibă o poziție extrem de puternică pe piețele infrastructurii și pe piețele situate în aval față de această infrastructură. Costurile de infrastructură constituie, în general, costul cel mai ridicat al operațiunilor din aval. În afară de aceasta, operatorii vor înfrunta deseori aceiași concurenți atât pe piețele infrastructurilor, cât și pe piețele din aval. 66. Prin urmare, este posibil a prevedea un număr de situații în care vor exista piețe strâns legate, împreună cu un operator având un grad foarte înalt de putere de piață pe cel puțin una din aceste piețe. 67. În cazul în care aceste condiții sunt întrunite, Comisia poate stabili dacă operatorul în cauză este într-o situație comparabilă cu aceea în care ar deține o poziție dominantă pe ansamblul piețelor în cauză. 68. În sectorul telecomunicațiilor, conceptul de «instalații esențiale» va juca în multe cazuri un rol important în determinarea obligațiilor care revin operatorilor de telecomunicații care dețin o poziție dominantă. Expresia instalație esențială este folosită pentru a descrie o instalație sau o infrastructură care este esențială pentru a asigura legătura cu clienții și/sau pentru a permite concurenților să-și desfășoare activitățile și care nu poate fi reprodusă prin mijloace rezonabile (54). 69. O întreprindere care controlează accesul la o instalație sau infrastructură esențială se bucură de o poziție dominantă în sensul articolului 86. Dimpotrivă, o întreprindere poate să se bucure de o poziție dominantă în sensul articolului 86 fără să controleze o instalație sau o infrastructură esențială. 1.1. Piața serviciilor 70. Unul dintre factorii folosiți pentru a măsura puterea de piață a unei întreprinderi îl reprezintă vânzările atribuite întreprinderii respective, exprimate ca procent din vânzările totale de pe piață pentru serviciile substituibile pe teritoriul geografic relevant. În ceea ce privește piața serviciilor, Comisia va evalua, inter alia, cifra de afaceri determinată de vânzarea serviciilor substituibile, exceptând vânzarea sau utilizarea internă a serviciilor de interconectare și vânzarea sau utilizarea internă a infrastructurii locale (55), luând în considerare condițiile de concurență și structura ofertei și a cererii de pe piață. 1.2. Accesul la infrastructuri 71. Conceptul de «acces», astfel cum este definit la punctul 45, se poate referi la o întreagă gamă de situații, inclusiv disponibilitatea liniilor închiriate care permit unui furnizor de servicii să-și construiască propria rețea, și la interconectare în sensul strict, adică interconectarea a două rețele de telecomunicații, de exemplu mobilă și fixă. În materie de acces, este posibil ca operatorul existent să rămână în poziție dominantă o anumită perioadă după ce a avut loc liberalizarea legală. Operatorul existent, care controlează infrastructurile, este, de asemenea, deseori cel mai important furnizor de servicii și în trecut el nu a avut nevoie să facă distincție între transmiterea serviciilor de telecomunicații și furnizarea acestor servicii utilizatorilor finali. De obicei, un operator care era și un furnizor de servicii nu solicita părții sale care funcționa în aval să plătească pentru acces și, prin urmare, nu era ușor să calculeze veniturile alocate infrastructurii. În cazul în care un operator furnizează atât accesul, cât și serviciile, este necesar a separa în măsura posibilului veniturile ca bază pentru calcularea cotei întreprinderii pe orice piață implicată. Articolul 8 alineatul (2) din Directiva privind interconectarea reglementează această problemă prin introducerea unei obligații de contabilizare separată a «activităților legate de interconectare – care cuprind atât serviciile de interconectare prestate intern, cât și serviciile de interconectare prestate altora – și a altor activități». Propunerea de recomandare a Comisiei privind separarea contabilă în contextul interconectării va fi, de asemenea, utilă în acest sens. 72. Importanța economică a obținerii accesului depinde, de asemenea, de acoperirea rețelei cu care se dorește o interconectare. Prin urmare, în afară de cifra de afaceri, Comisia va lua în considerare, acolo unde este posibil, și numărul de clienți care s-au abonat la serviciile care sunt oferite de operatorul care deține o poziție dominantă și care sunt comparabile cu acelea pe care intenționează să le furnizeze prestatorul de servicii care solicită accesul. Prin urmare, puterea de piață a unei anumite întreprinderi va fi măsurată parțial pe baza numărului de abonați care sunt conectați la punctele terminale ale rețelei de telecomunicații a întreprinderii în cauză, exprimat ca procent din numărul total de abonați conectați la punctele terminale pe teritoriul geografic în cauză. Substituibilitatea la nivelul ofertei 73. Astfel cum s-a menționat la punctul 41, substituibilitatea la nivelul ofertei este, de asemenea, importantă în problema existenței poziției dominante pe o anumită piață. O cotă de piață mai mare de 50 % (56) este, de obicei, suficientă pentru a demonstra o poziție dominantă, cu toate că vor fi examinați alți factori. De exemplu, Comisia va examina existența altor furnizori de rețea, după caz, pe teritoriul geografic relevant, pentru a determina dacă asemenea infrastructuri alternative sunt suficient de dense pentru a face concurență rețelei operatorului existent și măsura în care va fi posibilă intrarea pe piață a noilor furnizori de acces. Alți factori relevanți 74. În afară de datele privind cota de piață și substituibilitatea la nivelul ofertei, pentru a determina dacă un operator ocupă o poziție dominantă, Comisia va examina, de asemenea, dacă operatorul are un acces privilegiat la infrastructurile care nu pot fi reproduse în mod rezonabil într-o perioadă de timp adecvată fie din motive de ordin juridic, fie pentru că ar costa prea mult. 75. Pe măsură ce furnizorii de acces concurenți apar și amenință poziția dominantă a operatorului existent, domeniul drepturilor care le sunt acordate de către autoritățile statelor membre și, în special, aria lor teritorială, vor juca un rol important în determinarea puterii de piață. Comisia va urmări îndeaproape evoluția pieței în privința acestor aspecte și va ține seama de orice modificare a condițiilor de piață în evaluarea sa privind problemele de acces în temeiul normelor de concurență. 1.3. Poziția dominantă colectivă 76. Formularea articolului 86 arată clar că articolul se aplică și atunci când mai multe întreprinderi împart o poziție dominantă. Condițiile în care există o poziție dominantă colectivă de care se abuzează nu au fost deocamdată clarificate pe deplin de jurisprudența instanțelor comunitare sau de practica Comisiei, iar dreptul continuă să evolueze. 77. Formularea articolului 86 («folosirea în mod abuziv de către una sau mai multe întreprinderi a unei poziții dominante») descriu o situație diferită față de interzicerea acordurilor anticoncurențiale sau practicile concertate din articolul 85. A pretinde că este altfel ar fi contrar principiilor uzuale de interpretare a tratatului și ar lipsi formularea de sens și de efect practic. Aceasta nu exclude totuși aplicarea simultană a articolelor 85 și 86 la același acord sau practică, astfel cum au confirmat Comisia și Curtea într-un număr de cauze (57), și nu există nimic care să împiedice Comisia să ia măsuri numai în temeiul uneia dintre dispoziții, atunci când ambele se aplică. 78. Două întreprinderi, ocupând fiecare o poziție dominantă pe o piață națională distinctă, nu pot fi asimilate a două întreprinderi care ocupă o poziție dominantă colectivă. Pentru ca două sau mai multe întreprinderi să dețină o poziție dominantă colectivă, ele trebuie să adopte împreună față de clienții și concurenții lor o atitudine foarte asemănătoare cu aceea a unei singure întreprinderi aflate în poziție dominantă. În ceea ce privește în mod special sectorul telecomunicațiilor, poziția dominantă colectivă ar putea fi exercitată de doi operatori de infrastructuri de telecomunicații care acoperă aceeași piață geografică. 79. În afară de aceasta, pentru ca două sau mai multe întreprinderi să ocupe o poziție dominantă colectivă, este necesar, dar nu suficient, să nu existe o concurență efectivă între aceste întreprinderi pe piața relevantă. Această lipsă de concurență se poate datora, în practică, faptului că întreprinderile au legături precum acorduri de cooperare sau acorduri de interconectare. Cu toate acestea, Comisia consideră că nici teoria economică, nici dreptul comunitar nu implică ca asemenea legături să fie juridic necesare pentru existența unei poziții dominante colective (58). Există o legătură economică suficientă în cazul în care există un tip de interdependență care apare deseori în situații de oligopol. Nu pare să existe, în legislație sau în teoria economică, vreun motiv care să solicite o altă legătură economică între întreprinderile care ocupă o poziție dominantă colectivă. Acestea fiind spuse, în practică, aceste legături vor exista deseori în sectorul telecomunicațiilor în măsura în care operatorii de telecomunicații întrețin între ei aproape inevitabil legături de diferite tipuri. 80. În cazul în care se ia ca exemplu accesul la bucla locală, în anumite state membre, aceasta ar putea fi ușor controlată în viitorul apropiat de doi operatori – operatorul de telecomunicații existent și un operator de cablu. Pentru a furniza anumite servicii consumatorilor, este necesar accesul fie la bucla locală a operatorului de telecomunicații, fie la bucla locală a operatorului de televiziune prin cablu. În funcție de circumstanțele cauzei și, în special, de relația între ei, este posibil ca nici unul dintre operatori să nu dețină o poziție dominantă: cu toate acestea, împreună, ei pot deține un monopol colectiv în accesul la aceste instalații. Pe termen mai lung, progresele tehnice pot crea alte mecanisme viabile de acces la bucla locală, precum rețelele de energie: se va ține seama de existența acestor mecanisme pentru a determina dacă există poziții dominante individuale sau poziții dominante colective. 2. Abuzul de poziție dominantă 81. Aplicarea articolului 86 presupune existența unei poziții dominante și o anumită legătură între poziția dominantă și comportamentul presupus abuziv. În sectorul telecomunicațiilor, va fi deseori necesar a examina un număr de piețe asociate, dintre care una sau mai multe pot fi dominate de un anumit operator. În aceste condiții, există un număr de situații posibile în care abuzurile pot apărea: — comportament pe piața dominată cu efecte asupra pieței dominate (59); — comportament pe piața dominată cu efecte asupra altor piețe decât piața dominată (60); — comportament pe o altă piață decât piața dominată cu efecte asupra pieței dominate (61); — comportament pe o altă piață decât piața dominată cu efecte asupra altei piețe decât piața dominată (62). 82. Cu toate că circumstanțele de fapt și economice din sectorul telecomunicațiilor sunt deseori noi, în multe cazuri este posibil a aplica principiile stabilite în domeniu de dreptul concurenței. În examinarea problemelor de concurență din acest sector, este important a se ține seama de jurisprudența existentă și de practica decizională a Comisiei privind, de exemplu, exploatarea puterii de piață pentru a controla alte piețe, discriminarea și vânzarea grupată a serviciilor. 2.1. Refuzul de a acorda accesul la instalații și aplicarea unor condiții inechitabile 83. Refuzul de a acorda acces poate fi interzis în temeiul articolului 86 în cazul în care refuzul provine de la o întreprindere care ocupă o poziție dominantă din cauza controlului său asupra infrastructurilor, asfel cum va fi de obicei cazul operatorilor de telecomunicații existenți în viitorul apropiat. Un refuz poate avea «efectul de a împiedica menținerea gradului de concurență existent încă pe piață sau a dezvoltării acestei concurențe» (63). Un refuz va fi abuziv numai în cazul în care are efecte de exploatare sau anticoncurențiale. Piețele serviciilor din sectorul telecomunicațiilor vor avea la început puțini concurenți și, prin urmare, refuzurile vor afecta, în general, concurența pe aceste piețe. În toate cazurile de refuz, orice justificare va fi examinată atent pentru a se determina dacă este obiectivă. 84. În linii mari, există trei scenarii relevante: (a) refuzul de a acorda acces în sensul prestării unui serviciu, în timp ce altui operator i-a fost acordat accesul, de către furnizorul de acces, pentru a-și exercita activitățile pe piața relevantă a serviciilor; (b) refuzul de a acorda acces în sensul prestării unui serviciu, în timp ce nici unui alt operator nu i-a fost acordat accesul, de către furnizorul de acces, pentru a-și exercita activitățile pe piața relevantă a serviciilor; (c) retragerea accesului care a fost acordat unui client. Discriminarea 85. În prima dintre situațiile menționate anterior, este clar că refuzul de a acorda acces unui nou client într-o situație în care un deținător de instalații în poziție dominantă acordă deja acces unuia sau mai multor clienți care își exercită activitățile pe aceeași piață din aval ar constitui un tratament discriminatoriu care ar fi un abuz în cazul în care ar restrânge concurența pe această piață din aval. Atunci când operatorii de rețea oferă aceleași servicii cu amănuntul sau servicii similare ca și partea care solicită accesul, ei ar putea avea atât tentația, cât și posibilitatea de a restrânge concurența și de a abuza de poziția lor dominantă în acest fel. Desigur că pot exista justificări pentru un asemenea refuz – de exemplu, față de solicitanții care reprezintă un risc potențial în ceea ce privește solvabilitatea. În absența oricăror justificări obiective, un refuz ar constitui, de obicei, un abuz de poziție dominantă pe piața de acces. 86. În termeni generali, sarcina întreprinderii dominante este de a acorda accesul astfel încât bunurile și serviciile oferite întreprinderilor din aval să fie puse la dispoziție în condiții nu mai puțin favorabile decât cele oferite altor părți, inclusiv propriilor operațiuni corespunzătoare din aval. Instalațiile esențiale 87. În ceea ce privește a doua dintre situațiile menționate anterior, se pune întrebarea dacă furnizorul de acces ar trebui să fie obligat să încheie un contract cu furnizorul de servicii pentru a permite acestuia din urmă să opereze pe o nouă piață de servicii. Atunci când constrângerile cu privire la capacitate nu constituie o problemă și atunci când întreprinderea care refuză acordarea accesului la propria infrastructură nu a acordat acces la acea infrastructură nici ramurii sale din aval, nici oricărei alte întreprinderi care funcționează pe acea piață de servicii, nu este clar ce altă justificare obiectivă ar putea motiva refuzul. 88. În domeniul transporturilor (64), Comisia a decis că o întreprindere care controlează o instalație esențială trebuie să acorde acces în anumite condiții (65). Aceleași principii se aplică sectorului telecomunicațiilor. În cazul în care nu ar exista nici o soluție comercial realizabilă, alta decât accesul solicitat, partea care îl solicită, în cazul în care nu obține acest acces, nu va fi în măsură să-și exercite activitățile pe piața serviciilor. Prin urmare, refuzul ar limita în acest caz dezvoltarea de noi piețe sau de noi produse pe aceste piețe, contrar articolului 86 litera (b), sau ar împiedica dezvoltarea concurenței pe piețele existente. Un refuz care are aceste efecte este posibil să constituie un abuz. 89. Principiul care obligă întreprinderile care dețin poziție dominantă să încheie contracte în anumite condiții va fi deseori util în sectorul telecomunicațiilor. În prezent, există monopoluri sau monopoluri virtuale în furnizarea de infrastructuri de rețea pentru majoritatea serviciilor de telecomunicații în Comunitate. Chiar și acolo unde restricțiile au fost deja eliminate sau vor fi eliminate în curând, concurența pe piețele din aval va continua să depindă de tarife și de condițiile de acces la serviciile de rețea din amonte care vor reflecta numai treptat forțele concurențiale de piață. Dat fiind ritmul progresului tehnologic în sectorul telecomunicațiilor, este posibil a prevedea situații în care întreprinderile ar încerca să ofere produse sau servicii noi care nu sunt în concurență cu produsele sau serviciile deja oferite de operatorul de acces aflat în poziție dominantă, dar pentru care acest operator se opune să acorde acces. 90. Comisia trebuie să asigure ca operatorii existenți să nu utilizeze controlul asupra infrastructurilor de care beneficiază pentru a împiedica dezvoltarea unui mediu concurențial în telecomunicații. Unei întreprinderi care deține o poziție dominantă pe o piață de servicii și care comite un abuz contrar articolului 86 pe această piață i se poate impune, cu scopul de a pune capăt abuzului, să acorde acces la infrastructurile sale unuia sau mai multor concurenți de pe această piață. În special, o întreprindere poate abuza de poziția sa dominantă în cazul în care împiedică, prin acțiunile sale, apariția unui nou produs sau serviciu. 91. Punctul de plecare în analiza efectuată de Comisie va fi identificarea unei piețe existente sau potențiale pentru care se solicită accesul. Pentru a determina dacă accesul trebuie să fie ordonat în temeiul normelor de concurență, se va ține seama de încălcarea de către întreprinderea aflată în poziție dominantă a obligației sale de a nu discrimina (a se vedea în continuare) sau de următoarele elemente luate în ansamblu: (a) accesul la infrastructura în cauză este, în general, esențial pentru ca întreprinderile să concureze pe această piață conexă (66). Prin urmare, problema cheie este de a afla ce este esențial. Nu va fi suficient ca poziția întreprinderii care solicită accesul să fie mai avantajoasă în cazul în care accesul este acordat – dar refuzul accesului trebuie să conducă la situația în care activitățile propuse sunt fie imposibile, fie grav și inevitabil ineficiente din punct de vedere economic. Cu toate că, de exemplu, de la 1 iulie 1996 pot fi utilizate infrastructuri alternative pentru serviciile liberalizate, va fi nevoie de o anumită perioadă, în multe cazuri, înainte ca aceasta să fie o alternativă satisfăcătoare la infrastructurile operatorului existent. În prezent, aceste infrastructuri alternative nu oferă aceeași acoperire geografică densă ca și aceea a rețelei operatorului de telecomunicații existent; (b) există o capacitate suficientă disponibilă pentru a furniza accesul; (c) proprietarul infrastructurii nu reușește să satisfacă cererea pe o piață de servicii sau de produse existentă, blochează apariția unui potențial nou serviciu sau produs sau împiedică concurența pe o piață a serviciilor sau a produselor potențială sau existentă; (d) întreprinderea care solicită accesul este dispusă să plătească un preț rezonabil și nediscriminatoriu și va accepta, de altfel, în toate privințele termenii și condițiile de acces nediscriminatorii; (e) nu există nici o justificare obiectivă pentru a refuza furnizarea accesului. Justificările admisibile în acest context ar putea include o dificultate insurmontabilă de a furniza accesul întreprinderii solicitante sau necesitatea pentru proprietarul infrastructurii care a făcut investiții cu scopul de a lansa un nou produs sau serviciu de a dispune de timpul suficient și de posibilitatea de a folosi infrastructura cu scopul de a introduce acest nou produs sau serviciu pe piață. Cu toate acestea, deși orice justificare va trebui să fie examinată atent în fiecare caz în parte, este deosebit de important în sectorul telecomunicațiilor ca avantajele unui mediu concurențial de care beneficiază utilizatorii finali să nu fie compromise de acțiunile fostelor monopoluri de stat de a împiedica apariția și dezvoltarea concurenței. 92. Pentru a determina dacă a fost comisă o încălcare a articolului 86, se va ține seama atât de situația reală pe teritoriul geografic în cauză și pe alte teritorii, cât și de relația dintre accesul solicitat și configurația tehnică a instalației, după caz. 93. Problema justificării obiective va necesita o analiză deosebit de amănunțită în acest domeniu. Pe lângă faptul de a determina dacă dificultățile invocate într-un caz special sunt suficient de grave pentru a justifica refuzul de a acorda acces, autoritățile competente trebuie să decidă, de asemenea, dacă aceste dificultăți sunt suficiente pentru a compensa prejudiciile aduse concurenței în cazul în care accesul este refuzat sau făcut mai dificil și piețele serviciilor din aval sunt astfel limitate. 94. Trei elemente importante legate de acces care ar putea fi utilizate de furnizorul de acces cu scopul real de a refuza acordarea accesului sunt elementul temporal, configurația tehnică și prețul. 95. Operatorii de telecomunicații care ocupă o poziție dominantă au obligația de a trata cererile de acces în mod eficient: întârzierile neobișnuite și inexplicabile sau nejustificate în acordarea răspunsului la o cerere de acces pot constitui un abuz. În special, Comisia va încerca, cu toate acestea, să compare răspunsul la o cerere de acces cu: (a) termenul obișnuit și condițiile aplicabile atunci când partea în cauză acordă acces la infrastructurile sale propriei filiale sau ramuri de exploatare; (b) răspunsuri la cereri de acces la infrastructuri similare în alte state membre; (c) explicațiile prezentate pentru orice întârziere intervenită în tratarea cererilor de acces. 96. Problemele de configurare tehnică vor fi, de asemenea, examinate atent cu scopul de a determina dacă ele sunt reale. În principiu, normele de concurență impun ca părții care solicită accesul să i se acorde acces în punctul care îi este cel mai favorabil, cu condiția ca acest punct să fie tehnic fezabil pentru furnizorul de acces. Problemele de fezabilitate tehnică pot constitui justificări obiective pentru a refuza accesul – de exemplu, traficul pentru care este solicitat accesul trebuie să satisfacă standardele tehnice pertinente pentru infrastructura în cauză – sau pot exista restricții de capacitate în care pot apărea probleme de raționare (67). 97. Prețul excesiv pentru acces, în afară de faptul că este abuziv în sine (68), poate echivala, de asemenea, cu un refuz efectiv de a acorda accesul. 98. Există un număr de elemente ale acestor teste care necesită o evaluare atentă. Problemele de tarifare în sectorul telecomunicațiilor vor fi facilitate de obligații în temeiul directivelor ONP de a avea sisteme transparente de contabilitate a costurilor. Retragerea accesului 99. În ceea ce privește a treia situație menționată la punctul 84, anumite decizii anterioare ale Comisiei și jurisprudența Curții au tratat retragerea accesului de la concurenții din aval. În cauza Commercial Solvents, Curtea a reținut că «o întreprindere care are o poziție dominantă pe piața materiilor prime și care, cu scopul de a rezerva aceste materii prime pentru propria producție de derivați, refuză să le furnizeze unui client, care este el însuși un producător al acestor derivați, și prin urmare riscă să elimine orice concurență din partea acestui client, folosește în mod abuziv poziția sa dominantă în sensul articolului 86» (69). 100. Cu toate că această cauză tratează retragerea unui produs, nu există diferență în principiu între această cauză și retragerea accesului. Denunțarea unilaterală a acordurilor de acces ridică probleme foarte asemănătoare în fond cu cele examinate cu privire la refuzuri. Retragerea accesului de la un client existent va fi, de obicei, abuzivă. De asemenea, pot fi invocate motive obiective pentru a justifica rezilierea. Orice asemenea motive trebuie să fie proporționale cu efectele retragerii asupra concurenței. 2.2. Alte forme de abuz 101. Refuzurile de a furniza acces sunt numai o formă de abuz posibil în acest domeniu. De asemenea, pot apărea abuzuri în contextul în care accesul a fost acordat. Un abuz poate apărea, inter alia, atunci când operatorul se comportă într-un mod discriminatoriu sau atunci când acțiunile operatorului limitează în alt mod piețele sau progresul tehnic. Exemplele următoare reprezintă o listă care nu este exhaustivă de abuzuri care pot avea loc. Configurarea rețelei 102. Configurarea rețelei de către un operator de rețea care ocupă o poziție dominantă care, în mod obiectiv, face accesul mai dificil pentru furnizorii de servicii (70) ar putea constitui un abuz cu condiția să nu fie în mod obiectiv justificabilă. O justificare obiectivă ar putea fi atunci când configurarea rețelei îmbunătățește eficiența rețelei în general. Serviciile legate 103. Acest aspect este de o importanță deosebită atunci când implică legarea serviciilor pentru care operatorul de telecomunicații ocupă o poziție dominantă cu cele pentru care nu ocupă o poziție dominantă (71). Atunci când operatorul de rețea integrată vertical care ocupă o poziție dominantă obligă partea care solicită accesul să cumpere unul sau mai multe servicii (72) fără o justificare adecvată, aceasta îi poate împiedica pe rivalii acestui furnizor să ofere, în mod independent, aceste elemente ale pachetului. Această cerință ar putea, prin urmare, să constituie un abuz în temeiul articolului 86. În afară de aceasta, Curtea a reținut că «… chiar și atunci când vânzările legate a două produse sunt conforme uzanțelor comerciale sau atunci când există o legătură naturală între aceste două produse în cauză, aceste vânzări mai pot constitui totuși un abuz în sensul articolului 86 cu condiția ca ele să nu fie justificate în mod obiectiv …» (73). Tarifarea 104. Pentru a determina dacă există o problemă de tarifare în ceea ce privește normele de concurență, va fi necesar de demonstrat că veniturile și costurile sunt alocate într-un mod adecvat. Alocarea improprie a costurilor și interferența cu tarifarea de transfer ar putea fi folosite ca mecanisme pentru a disimula prețuri excesive, prețuri de ruinare sau o reducere a marjelor de profit. Prețurile excesive 105. Problemele de tarifare în legătură cu accesul furnizorilor de servicii la infrastructurile operatorului care ocupă o poziție dominantă vor menține deseori un nivel excesiv de ridicat al prețurilor (74). În absența unei alte soluții viabile pentru infrastructura la care furnizorii de servicii încearcă să aibă acces, operatorul care ocupă o poziție dominantă sau de monopol poate fi tentat să practice prețuri excesive. 106. Un preț excesiv a fost definit de Curtea de Justiție ca fiind «exagerat în raport cu valoarea economică a serviciului furnizat» (75). În afară de aceasta, Curtea a precizat că una dintre metodele prin care acesta poate fi calculat este următoarea: «Această exagerare ar putea fi determinată, inter alia, în mod obiectiv în cazul în care ea ar putea fi calculată făcând o comparație între prețul de vânzare al produsului în cauză și costul său de producție» ( 76 ). 107. Comisia ar trebui să determine care sunt costurile reale pentru produsele în cauză. Alocarea adecvată a costurilor este, în consecință, fundamentală pentru a determina dacă un preț este excesiv. De exemplu, atunci când o întreprindere este angajată într-un număr de activități, va fi necesară alocarea de costuri corespunzătoare diferitor activități, împreună cu o contribuție adecvată la costurile comune. De asemenea, Comisia ar trebui să determine metodologia adecvată de alocare a costurilor atunci când această alocare face obiectul unui diferend. 108. Curtea a precizat, de asemenea, că pentru a determina dacă un preț este excesiv se poate ține seama de legislația comunitară care stabilește principiile de tarifare într-un sector dat (77). 109. În afară de aceasta, comparația cu alte teritorii geografice poate servi, de asemenea, ca un indicator al unui preț excesiv. Curtea a reținut că, în măsura posibilului, se poate face o comparație între prețurile practicate de o întreprindere care ocupă o poziție dominantă și acelea practicate pe piețele care sunt deschise concurenței (78). O asemenea comparație ar putea furniza o bază pentru a evalua dacă prețurile practicate de întreprinderea care ocupă o poziție dominantă sunt sau nu echitabile (79). În anumite cazuri în care nu sunt disponibile date comparative, autoritățile de reglementare se străduiesc să determine care ar fi prețul competitiv în cazul în care ar exista o piață concurențială (80). După caz, o asemenea analiză poate fi luată în considerare de Comisie pentru a determina un preț excesiv. Prețurile de ruinare 110. Prețul de ruinare este practicat, inter alia, atunci când o întreprindere care ocupă o poziție dominantă vinde un bun sau un serviciu la un preț mai mic decât costurile sale în cursul unei perioade prelungite de timp cu intenția de a împiedica întreprinderile să intre pe piață sau de a elimina un concurent, ceea ce îi permite să-și mărească puterea de piață și, ulterior, profiturile cumulate. Asemenea prețuri nejustificat de scăzute încalcă articolul 86 litera (a). O astfel de problemă ar putea apărea, de exemplu, în contextul unei concurențe între diferite rețele de infrastructuri de telecomunicații, în care un operator care ocupă o poziție dominantă poate avea tendința de a practica prețuri nejustificat de scăzute pentru acces cu scopul de a elimina concurența din partea altor furnizori de infrastructură (nou apăruți pe piață). În general, un preț este abuziv în cazul în care este mai mic decât media costurilor variabile ale întreprinderii care ocupă o poziție dominantă sau în cazul în care este mai mic decât media costurilor totale și face parte dintr-un plan anticoncurențial (81). În sectorul rețelelor, o simplă aplicare a normei menționate anterior nu ar reflecta realitatea economică a acestui sector. 111. Această normă a fost stabilită în cauza AKZO, în care Curtea de Justiție a definit media costurilor variabile ca «cele care variază în funcție de cantitățile produse» (82) și a motivat această normă după cum urmează: «O întreprindere care ocupă o poziție dominantă nu are nici un interes să aplice asemenea prețuri, cu excepția aceluia de a elimina concurenții pentru ca apoi să-și poată ridica prețurile profitând de poziția sa de monopol, întrucât fiecare vânzare generează o pierdere, și anume valoarea totală a costurilor fixe (adică acelea care rămân constante indiferent de cantitățile produse) și, cel puțin, o parte a costurilor variabile aferente unității produse.» 112. Pentru comercializarea profitabilă a unui serviciu sau a unui grup de servicii, un operator trebuie să adopte o strategie de stabilire a prețurilor care să-i permită să acopere costurile suplimentare totale generate de furnizarea acestui serviciu sau acestui grup de servicii prin veniturile suplimentare obținute în urma furnizării acestui serviciu sau acestui grup de servicii. Atunci când un operator care ocupă o poziție dominantă stabilește un preț pentru un anumit produs sau serviciu care este mai mic decât media costurilor totale de furnizare a acestui serviciu, operatorul trebuie să justifice acest preț prin motive comerciale: un operator care ocupă o poziție dominantă care ar beneficia de o asemenea politică de prețuri numai în cazul în care poziția unuia sau mai multora dintre concurenții lui ar slăbi ar comite un abuz. 113. Astfel cum a menționat Curtea de Justiție în cauza AKZO, Comisia trebuie să determine prețul sub care o întreprindere ar putea să obțină profituri doar prin slăbirea sau eliminarea unuia sau mai multor concurenți. Structurile costurilor în sectorul rețelelor au tendința de a fi foarte diferite de majoritatea altor sectoare în măsura în care sectorul rețelelor suportă costuri comune și colective mult mai mari. 114. De exemplu, în cazul prestării serviciilor de telecomunicații, un preț care este egal cu costul variabil al unui serviciu poate fi substanțial mai mic decât prețul de care are nevoie operatorul pentru a acoperi costul furnizării serviciului. Pentru a aplica testul AKZO prețurilor care trebuie să fie aplicate în timp de un operator și care vor forma baza deciziilor operatorului în ceea ce privește investițiile, costurile în cauză ar trebui să includă costurile totale marginale imputabile furnizării serviciului. În analizarea situației, va trebui acordată o atenție deosebită perioadei adecvate în care costurile să fie analizate. În majoritatea cazurilor, există motive de a crede că nu este adecvat nici termenul foarte scurt, nici cel foarte lung. 115. În aceste condiții, Comisia va trebui deseori să examineze media costurilor marginale de prestare a unui serviciu și poate fi nevoită să examineze media costurilor marginale pe o perioadă mai lungă de un an. 116. Dacă este cazul, normele ONP și recomandările Comisiei cu privire la cerințele contabile și transparență vor contribui la asigurarea unei aplicări efective a articolului 86 în acest context. Reducerea marjelor de profit 117. Atunci când operatorul deține o poziție dominantă pe piața produsului sau a serviciilor, o reducere a marjelor de profit ar putea constitui un abuz. Dovada unei asemenea practici ar putea fi adusă demonstrând că întreprinderea nu și-ar putea exercita operațiunile rentabile în aval pe baza prețului pe care ramura sa de exploatare din amonte îl aplică concurenților săi. Operatorul care ocupă o poziție dominantă ar putea ascunde faptul că o ramură a sa din aval înregistrează pierderi, alocând activităților sale legate de acces costuri care, în mod normal, ar trebui să fie alocate activităților din aval sau prezentând prețuri de transfer interne inexacte. Recomandarea Comisiei privind separarea contabilă în contextul interconectării tratează această problemă recomandând o contabilitate separată pentru diferitele domenii de activitate ale operatorului integrat vertical care ocupă o poziție dominantă. Comisia poate solicita, după caz, întreprinderii care ocupă o poziție dominantă să prezinte conturi separate și verificate care prezintă toate elementele de cost necesare ale activităților acestei întreprinderi. Cu toate acestea, existența conturilor separate nu garantează absența abuzului. Comisia va examina, după caz, faptele de la caz la caz. 118. În anumite condiții, o reducere a marjei de profit ar mai putea fi demonstrată, de asemenea, arătând că marja între prețul aplicat concurenților pe piața din aval (inclusiv, după caz, operațiunilor din aval ale întreprinderii care ocupă o poziție dominantă) pentru acces și prețul pe care operatorul de rețea îl aplică pe piața din aval este insuficientă pentru a permite unui furnizor de servicii rezonabil de eficient pe piața din aval să obțină un profit normal (în afara cazului în care întreprinderea care ocupă o poziție dominantă poată arăta că operațiunea sa din aval este de o eficiență excepțională) (83). 119. În cazul în care s-ar aplica unul dintre aceste scenarii, concurenții de pe piața din aval s-ar confrunta cu o reducere a marjei de profit care i-ar putea forța să părăsească piața. Discriminarea 120. Un furnizor de acces care ocupă o poziție dominantă nu poate să facă discriminare între părțile la diferite acorduri de acces atunci când o asemenea discriminare ar putea restrânge concurența. Orice diferențiere bazată pe utilizarea care este prevăzută pentru acces mai degrabă decât pe diferențele între tranzacții care ar putea să existe pentru însuși furnizorul de acces este contrară articolului 86 în cazul în care discriminarea riscă să restrângă sau să denatureze concurența actuală sau potențială. Această discriminare poate lua forma unei impuneri de condiții diferite, inclusiv aplicarea de prețuri diferite, sau a unei alte diferențieri între acordurile de acces, cu excepția cazului în care asemenea discriminare ar fi justificată obiectiv, de exemplu în baza considerațiilor privind costul sau de ordin tehnic sau a faptului că utilizatorii operează la niveluri diferite. O asemenea discriminare ar putea restrânge concurența pe piața din aval pe care întreprinderea care a solicitat accesul încearcă să funcționeze, în sensul că ar putea limita posibilitățile acestui operator de a intra pe piață sau de a-și extinde operațiunile pe această piață (84). 121. O asemenea discriminare ar putea avea în mod asemănător un efect asupra concurenței atunci când discriminarea are loc între operatori de pe piețe din aval strâns legate între ele. În cazul în care există două piețe ale produselor distincte în aval, dar pe care un produs poate fi considerat substituibil altuia, exceptând faptul că există o diferență de preț între cele două produse, discriminarea prin preț practicată de furnizorii acestor două produse ar putea slăbi concurența actuală sau potențială. De exemplu, cu toate că serviciile de telefonie vocală fixă sau mobilă constituie probabil în prezent piețe ale produsului diferite, piețele au tendința de a se suprapune. Aplicarea de prețuri de interconectare mai ridicate operatorilor de telefonie mobilă în comparație cu operatorii de telefonie fixă ar avea tendința de a împiedica această suprapunere și ar avea, în consecință, efecte asupra concurenței. Efecte similare asupra concurenței sunt posibile și pe alte piețe de telecomunicații. Ar fi dificil, în orice caz, a justifica o astfel de discriminare ținând seama de obligația de a stabili prețuri în funcție de costuri. 122. În ceea ce privește discriminarea prin preț, articolul 86 litera (c) interzice o discriminare nejustificată de către o întreprindere care ocupă o poziție dominantă între clienții acesteia (85), inclusiv discriminarea între clienți pe baza faptului de a accepta sau nu să negocieze exclusiv cu această întreprindere care ocupă o poziție dominantă. 123. Articolul 7 din Directiva privind interconectarea prevede că «pot fi stabilite diferite tarife, termeni și condiții pentru interconectare pentru diferite categorii de organisme care sunt autorizate să furnizeze rețele și servicii, atunci când asemenea diferențe pot fi obiectiv justificate pe baza tipului de interconectare furnizat și/sau pe baza condițiilor de acordare a licențelor naționale în cauză …» (cu condiția ca aceste diferențe să nu aibă ca efect denaturări ale concurenței). 124. În fiecare caz trebuie determinat dacă asemenea diferențe creează denaturări ale concurenței. Este important de amintit că articolele 85 și 86 tratează probleme de concurență și nu probleme de reglementare. Articolul 86 nu poate impune unei întreprinderi care ocupă o poziție dominantă să trateze diferitele categorii de clienți în mod diferit, cu excepția cazului în care aceasta este rezultatul condițiilor pieței și al principiilor articolului 86. În schimb, articolul 86 interzice întreprinderilor care ocupă o poziție dominantă să practice discriminări între tranzacții similare atunci când o asemenea discriminare ar avea un efect asupra concurenței. 125. Discriminarea fără o justificare obiectivă cu privire la orice aspecte sau condiții ale unui acord de acces poate constitui un abuz. Discriminarea se poate referi la elemente precum prețurile, termenele, accesul tehnic, traseul (86), numerotarea, restricțiile la utilizarea rețelei care exced cerințele esențiale și utilizarea datelor privind rețelele de clienți. Cu toate acestea, existența discriminării poate fi determinată numai în fiecare caz în parte. Discriminarea este contrară articolului 86 indiferent dacă rezultă sau reiese din termenii unui anumit acord de acces. 126. În acest context, operatorul de rețea are obligația generală a de a trata clienții independenți în același mod ca și propriile filiale sau ramuri de servicii din aval. Tipul de client și cererile sale pot juca un rol semnificativ în a determina dacă tranzacțiile sunt comparabile. Prețuri diferite pentru clienți la niveluri diferite (de exemplu, vânzarea cu ridicata sau cu amănuntul) nu constituie în mod necesar o discriminare. 127. Problemele de discriminare pot apărea în privința configurării tehnice a accesului, dată fiind importanța sa în contextul accesului. Gradul de complexitate tehnică a accesului: restricțiile privind tipul sau «nivelul» în ierarhia rețelei centralei telefonice care servește la asigurarea accesului sau posibilitățile tehnice ale acestei centrale au o importanță concurențială directă. Acestea ar putea fi infrastructurile disponibile pentru a asigura o conectare sau tipul de interfață sau de sistem de semnalizare folosit pentru a determina tipul de serviciu care poate fi pus la dispoziția părții care solicită accesul (de exemplu, infrastructurile de rețea inteligente). Numărul și/sau localizarea punctelor de conectare: obligația de a colecta și de a direcționa traficul, pentru o zonă dată, la comutatorul care deservește direct acea zonă mai degrabă decât la un nivel mai ridicat al ierarhiei rețelei poate juca un rol important. Partea care solicită accesul suportă cheltuielile suplimentare, fie pentru că ea asigură legături la o distanță mai mare de la propriul centru de comutare, fie pentru că ea suportă costuri de transport mai ridicate. Accesul egal: posibilitatea pentru clienții părții care solicită accesul de a obține serviciile oferite de furnizorul de acces utilizând același număr de cifre care sunt folosite de clienții acestuia din urmă constituie un element-cheie al concurenței în materie de telecomunicații. Justificarea obiectivă 128. S-ar putea include ca justificări obiective factorii legați de funcționarea efectivă a rețelei deținute de furnizorul de acces sau restricțiile în materie de licență conforme, de exemplu, drepturilor de proprietate intelectuală. 2.3. Abuzurile de poziții dominante colective 129. În cazul unei poziții dominante colective (a se vedea punctul 76 și următoarele), comportamentul uneia dintre întreprinderile care ocupă o poziție dominantă colectivă poate fi abuziv, chiar în cazul în care celelalte nu se comportă la fel. 130. În afară de soluțiile prevăzute de normele de concurență, în cazul în care nici un operator nu ar fi dispus să ofere accesul și în cazul în care nu ar exista justificare tehnică sau comercială pentru acest refuz, autoritatea națională de reglementare ar trebui în mod normal să rezolve problema impunând uneia sau mai multor întreprinderi să acorde accesul, în condițiile prevăzute de directiva ONP corespunzătoare sau de dreptul național. 3. Acordurile de acces (articolul 85) 131. Restrângerile concurenței prevăzute de acordurile de acces sau care decurg din acestea pot fi avea două efecte distincte: restrângerea concurenței între cele două părți la acordul de acces sau restrângerea concurenței din partea terților, de exemplu prin exclusivitatea pentru una sau ambele părți la acord. În afară de aceasta, atunci când o parte ocupă o poziție dominantă, condițiile acordului de acces pot avea drept consecință o consolidare a acestei poziții dominante sau o extindere a acelei poziții dominante pe o piață conexă sau poate constitui o exploatare ilicită a poziției dominante prin impunerea unor condiții inechitabile. 132. Acordurile de acces, în care accesul este în principiu nelimitat, nu constituie în sine o restrângere a concurenței în sensul articolului 85 alineatul (1). Obligațiile de exclusivitate din contracte care acordă accesul unei singure întreprinderi pot restrânge concurența întrucât limitează accesul la infrastructură pentru alte întreprinderi. Întrucât majoritatea rețelelor au o capacitate mai mare decât aceea de care pare să aibă nevoie un singur utilizator, acest lucru se va întâmpla, în mod normal, în sectorul telecomunicațiilor. 133. Acordurile de acces pot avea importante efecte pozitive pentru concurență deoarece ele pot îmbunătăți accesul la piața din aval. Acordurile de acces din contextul interconectării sunt esențiale pentru a asigura interoperabilitatea serviciilor și infrastructurilor, consolidând astfel concurența pe piața de servicii din aval, care poate genera o valoare adăugată mai ridicată decât infrastructura locală. 134. Cu toate acestea, anumite acorduri de acces sau anumite clauze ale acestora pot avea efecte anticoncurențiale. Acordurile de acces pot, de exemplu: (a) servi ca mijloc de coordonare a prețurilor; (b) servi ca mijloc de partajare a pieței; (c) avea efecte de excludere asupra terților (87); (d) conduce la un schimb de informații importante din punct de vedere comercial între părți. 135. Riscul de coordonare a prețurilor este deosebit de ridicat în sectorul telecomunicațiilor, întrucât tarifele de interconectare reprezintă deseori 50 % sau mai mult din costul total al serviciilor furnizate, iar interconectarea cu un operator care ocupă o poziție dominantă va fi, de obicei, necesară. În aceste condiții, concurența prin preț este limitată, iar riscul (și gravitatea) de coordonare a prețurilor este cu atât mai mare. 136. În afară de aceasta, acordurile de interconectare între operatorii de rețea pot fi, în anumite condiții, un instrument de partajare a pieței între operatorul de rețea care furnizează accesul și operatorul de rețea care dorește să obțină acces, în loc de a suscita între ei o concurență de rețea. 137. Într-un mediu liberalizat de telecomunicații, tipurile de restrângeri ale concurenței menționate anterior vor fi monitorizate de autoritățile naționale și de Comisie în temeiul normelor de concurență. Dreptul părților, care suferă din cauza oricărui tip de comportament anticoncurențial, de a prezenta o plângere Comisiei nu este afectat de reglementările naționale. Clauze care intră sub incidența articolului 85 alineatul (1) 138. Comisia a identificat anumite tipuri de restricții care ar putea încălca articolul 85 alineatul (1) din tratat și care ar necesita exceptări individuale. Aceste clauze se referă cel mai des la cadrul comercial al accesului. 139. În sectorul telecomunicațiilor, faptul că părțile obțin anumite informații cu privire la clienții și traficul concurenților lor este inerent în interconectare. Acest schimb de informații ar putea influența, în anumite cazuri, comportamentul concurențial al întreprinderilor implicate și ar putea fi ușor utilizat de părți pentru practici coluzive, precum partajarea pieței (88). Directiva privind interconectarea prevede că informațiile primite de la o organizație care dorește interconectarea sunt folosite numai în scopurile pentru care au fost furnizate. Pentru a se conforma normelor de concurență și directivelor privind interconectarea, operatorii vor trebui să introducă garanții pentru a asigura că informațiile confidențiale sunt divulgate doar acelor părți ale întreprinderii implicate în încheierea acordurilor de interconectare și pentru a asigura că informațiile nu sunt folosite în scopuri anticoncurențiale. În cazul în care aceste garanții sunt complete și funcționează corect, în principiu, nu ar trebui să existe motive pentru care acordurile de interconectare simple să intre sub incidența articolului 85 alineatul (1). 140. Clauzele de exclusivitate, de exemplu în care traficul ar fi direcționat exclusiv prin intermediul rețelei de telecomunicații a uneia sau a ambelor părți mai degrabă decât prin intermediul rețelei altor părți cu care au fost încheiate acorduri de acces, vor necesita în mod similar o analiză în temeiul articolului 85 alineatul (3). În cazul în care nu este furnizată nici o justificare pentru un asemenea traseu, astfel de clauze vor fi interzise. Asemenea clauze de exclusivitate nu sunt, cu toate acestea, inerente acordurilor de interconectare. 141. Este foarte puțin probabil ca acordurile de acces care au fost încheiate cu un scop anticoncurențial să îndeplinească criteriile pentru o exceptare individuală în temeiul articolului 85 alineatul (3). 142. În afară de aceasta, acordurile de acces pot avea un impact aspra structurii concurențiale a pieței. Taxele locale de acces vor reprezenta deseori un procent considerabil din costul total al serviciilor furnizate utilizatorilor finali de partea care solicită accesul, limitând astfel concurența prin preț. Din cauza necesității de a proteja acest grad limitat de concurență, Comisia va acorda, prin urmare, o atenție deosebită examinării acordurilor de acces în contextul efectelor lor probabile pe piețele relevante, pentru a asigura că aceste acorduri nu reprezintă mijloace ascunse și indirecte de a fixa sau de a coordona prețurile plătite de utilizatorii finali, ceea ce constituie una dintre încălcările cele mai grave ale articolului 85 din tratat (89). Acest aspect va fi de o importanță deosebită pe piețele de oligopol. 143. În afară de aceasta, clauzele care implică o discriminare care conduce la excluderea terților sunt, de asemenea, restrictive pentru concurență. Cea mai importantă este discriminarea prin preț, calitate sau alte aspecte ale accesului importante din punct de vedere comercial în detrimentul părții care solicită accesul, al cărei obiectiv este, în general, de a favoriza în mod neloial activitățile furnizorului de acces. 4. Efectul asupra schimburilor comerciale între statele membre 144. Aplicarea articolelor 85 și 86 presupune un efect asupra schimburilor comerciale între statele membre. 145. Pentru ca un acord să producă un efect asupra schimburilor comerciale între statele membre, Comisia trebuie să poată prevedea un asemenea efect: «Pentru a fi susceptibil să aducă atingere comerțului între statele membre, un acord trebuie, pe baza elementelor obiective de drept sau de fapt, să permită să se prevadă cu un grad de probabilitate suficient că acesta poate avea o influență, directă sau indirectă, reală sau potențială, asupra fluxului schimburilor comerciale între statele membre» ( 90 ). Nu este necesar ca fiecare dintre restrângerile concurenței din cadrul acordului să poată aduce atingere schimburilor comerciale (91), cu condiția ca acordul în ansamblul său să prezinte această caracteristică. 146. În ceea ce privește acordurile de acces în sectorul telecomunicațiilor, Comisia va examina nu numai efectul direct al restrângerilor concurenței asupra schimburilor comerciale între state pe piețele de acces, ci și efectele asupra schimburilor comerciale între state pe piețele din aval ale serviciilor de telecomunicații. De asemenea, Comisia va analiza potențialul acestor acorduri de a bloca o piață geografică dată, ceea ce ar putea împiedica întreprinderile deja stabilite în alte state membre să concureze pe această piață geografică. 147. Acordurile de acces din sectorul telecomunicațiilor vor aduce atingere în mod normal schimburilor comerciale între statele membre, dat fiind faptul că serviciile furnizate prin intermediul unei rețele sunt comercializate în ansamblul Comunității și că acordurile de acces pot reglementa posibilitatea unui furnizor de servicii sau a unui operator de a furniza un serviciu dat. Chiar atunci când piețele sunt în principal naționale, ceea ce este, în general, cazul actual, având în vedere stadiul de evoluție a liberalizării, abuzurile de poziție dominantă vor aduce atingere, în principiu, structurii pieței, producând repercusiuni asupra schimburilor comerciale între statele membre. 148. Cauzele care, în acest sector, intră sub incidența articolului 86, se pot referi fie la clauzele abuzive înscrise în acordurile de acces, fie la un refuz de a încheia un acord de acces sau de a îl încheia în condiții corespunzătoare. Astfel, criteriile menționate anterior pentru a determina dacă un acord de acces poate afecta schimburile comerciale între statele membre ar fi, de asemenea, importante în acest context. CONCLUZII 149. Comisia consideră că normele de concurență și reglementarea sectorială specifică formează un set coerent de măsuri potrivite pentru a asigura un mediu de piață liberalizat și concurențial pentru piețele telecomunicațiilor din Comunitate. 150. În acțiunile de intervenție în acest sector, Comisia va urmări să evite orice duplicare inutilă a procedurilor, în special a procedurilor privind concurența și a procedurilor de reglementare naționale și comunitare, astfel cum sunt definite în cadrul ONP. 151. Atunci când normele de concurență sunt invocate, Comisia va stabili care piețe sunt relevante și va aplica articolele 85 și 86 în conformitate cu principiile menționate anterior.

(1) În temeiul Directivelor 96/19/CE și 96/2/CE ale Comisiei (citate în nota de subsol 3), anumite state membre pot solicita o derogare de la liberalizarea deplină pentru anumite perioade limitate. Prezenta comunicare nu aduce atingere acestor tipuri de derogări, iar Comisia va ține seama de existența unei asemenea derogări la aplicarea normelor de concurență acordurilor de acces, astfel cum sunt descrise în prezenta comunicare.

A se vedea:

Decizia 97/114/CE a Comisiei din 27 noiembrie 1996 privind perioadele suplimentare solicitate de Irlanda pentru punerea în aplicare a Directivelor 90/388/CEE și 96/2/CE ale Comisiei în ceea ce privește concurența deplină pe piețele de telecomunicații (JO L 41, 12.2.1997, p. 8);

Decizia 97/310/CE a Comisiei din 12 februarie 1997 privind acordarea pentru Portugalia de perioade suplimentare pentru punerea în aplicare a Directivelor 90/388/CEE și 96/2/CE ale Comisiei în ceea ce privește concurența deplină pe piețele de telecomunicații (JO L 133, 24.5.1997, p. 19);

Decizia 97/568/CE a Comisiei din 14 mai 1997 privind acordarea pentru Luxemburg de perioade suplimentare pentru punerea în aplicare a Directivei 90/388/CEE în ceea ce privește concurența deplină pe piețele de telecomunicații (JO L 234, 26.8.1997, p. 7);

Decizia 97/603/CE a Comisiei din 10 iunie 1997 privind acordarea pentru Spania de perioade suplimentare pentru punerea în aplicare a Directivei 90/388/CEE a Comisiei în ceea ce privește concurența deplină pe piețele de telecomunicații (JO L 243, 5.9.1997, p. 48);

Decizia 97/607/CE a Comisiei din 18 iunie 1997 privind acordarea pentru Grecia de perioade suplimentare pentru punerea în aplicare a Directivei 90/388/CEE privind concurența deplină pe piețele de telecomunicații (JO L 245, 9.9.1997, p. 6).

(2) Comunicarea Comisiei din 3 mai 1995 către Parlamentul European și Consiliu, Consultarea cu referire la Cartea Verde privind liberalizarea infrastructurii de telecomunicații și a rețelelor de televiziune prin cablu, COM(95) 158 final.

(3) Directiva 88/301/CEE a Comisiei din 16 mai 1988 privind concurența pe piețele echipamentelor terminale pentru telecomunicații (JO L 131, 27.5.1988, p. 73);

Directiva 90/388/CEE a Comisiei din 28 iunie 1990 privind concurența pe piețele serviciilor de telecomunicații (JO L 192, 24.7.1990, p. 10) («Directiva privind serviciile»);

Directiva 94/46/CE a Comisiei din 13 octombrie 1994 de modificare a Directivei 88/301/CEE și a Directivei 90/388/CEE în special în ceea ce privește comunicațiile prin satelit (JO L 268, 19.10.1994, p. 15);

Directiva 95/51/CE a Comisiei din 18 octombrie 1995 de modificare a Directivei 90/388/CEE în ceea ce privește eliminarea restricțiilor privind utilizarea rețelelor de televiziune prin cablu în scopul furnizării serviciilor de telecomunicații deja liberalizate (JO L 256, 26.10.1995, p. 49);

Directiva 96/2/CE a Comisiei din 16 ianuarie 1996 de modificare a Directivei 90/388/CEE în ceea ce privește comunicațiile mobile și personale (JO L 20, 26.1.1996, p. 59);

Directiva 96/19/CE a Comisiei din 13 martie 1996 de modificare a Directivei 90/388/CEE în ceea ce privește aplicarea concurenței depline pe piața telecomunicațiilor (JO L 74, 22.3.1996, p. 13) («Directiva privind concurența deplină).»

(4) Acordurile de interconectare sunt cea mai importantă formă de acord de acces în sectorul telecomunicațiilor. Un cadru de bază pentru acordurile de interconectare este stabilit de normele privind furnizarea unei rețele deschise (ONP), iar aplicarea normelor de concurență trebuie să fie examinată în acest context:

Directiva 97/13/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 10 aprilie 1997 privind un cadru comun pentru autorizațiile generale și licențele individuale în domeniul serviciilor de telecomunicații (JO L 117, 7.5.1997, p. 15) («Directiva privind licențierea»);

Directiva 97/33/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 30 iunie 1997 privind interconectarea în telecomunicații pentru a asigura serviciul universal și a interoperabilitatea prin aplicarea principiilor de furnizare a unei rețele deschise (ONP) (JO L 199, 26.7.1997, p. 32) («Directiva privind interconectarea»);

Directiva 90/387/CEE a Consiliului din 28 iunie 1990 privind stabilirea pieței interne pentru serviciile de telecomunicații prin punerea în aplicare a furnizării unei rețele deschise (JO L 192, 24.7.1990, p. 1) («Directiva-cadru»);

Directiva 92/44/CEE a Consiliului din 5 iunie 1992 privind aplicarea furnizării unei rețele deschise în cazul liniilor închiriate (JO L 165, 19.6.1992, p. 27) («Directiva privind liniile închiriate»);

Directiva 95/62/CEE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 decembrie 1995 privind aplicarea furnizării unei rețele deschise în cazul telefoniei vocale (JO L 321, 30.12.1995, p. 6) înlocuită de Directiva 98/10/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 1998 privind aplicarea furnizării unei rețele deschise (ONP) în cazul telefoniei vocale și stabilirea unui serviciu universal pentru telecomunicații într-un mediu concurențial (JO L 101, 1.4.1998, p. 24) («Directiva privind telefonia vocală»);

Directiva 97/66/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 decembrie 1997 privind prelucrarea datelor cu caracter personal și protecția vieții private în sectorul telecomunicațiilor (JO L 24, 30.1.1998, p. 1) («Directiva privind protecția datelor»).

(5) JO C 233, 6.9.1991, p. 2.

(6) În sectorul telecomunicațiilor, în special:

Decizia 91/562/CEE a Comisiei din 18 octombrie 1991, Eirpage (JO L 30