RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L 38/9

RECOMANDAREA (UE) 2016/193 A COMISIEI

din 10 februarie 2016

adresată Republicii Elene privind măsurile urgente pe care trebuie să le ia Grecia în vederea reluării transferurilor în temeiul Regulamentului (UE) nr. 604/2013 al Parlamentului European și al Consiliului

COMISIA EUROPEANĂ,

având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 292,

întrucât:

(1) Transferul solicitanților de protecție internațională în statul membru responsabil, astfel cum se prevede în Regulamentul (UE) nr. 604/2013 al Parlamentului European și al Consiliului (1) (denumit în continuare „Regulamentul Dublin”), a fost suspendat de către statele membre începând cu 2011, ca urmare a două hotărâri ale Curții Europene a Drepturilor Omului și ale Curții de Justiție a Uniunii Europene (2), care au constatat în sistemul de azil elen deficiențe sistemice care riscau să constituie o încălcare a drepturilor fundamentale ale solicitanților de protecție internațională transferați din statele membre în Grecia în temeiul Regulamentului (CE) nr. 343/2003 al Consiliului (3).

(2) De la pronunțarea, în 2011, a hotărârii în cauza M.S.S./Belgia și Grecia de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei a monitorizat încontinuu situația din Grecia pe baza rapoartelor privind progresele înregistrate, pe care Grecia are obligația să le prezinte pentru a dovedi executarea hotărârii judecătorești, și pe baza dovezilor din partea unor ONG-uri și a unor organizații internaționale, cum ar fi Înaltul Comisariat al Națiunilor Unite pentru Refugiați (UNHCR), care își desfășoară activitatea în Grecia.

(3) Ca urmare a hotărârii M.S.S., Grecia s-a angajat să își reformeze sistemul de azil pe baza unui plan național de acțiune privind reforma azilului și gestionarea migrației, care a fost prezentat în august 2010 și revizuit în ianuarie 2013 (denumit în continuare „planul de acțiune elen”).

(4) În vederea remedierii lipsurilor grave din sistemul de azil elen, autoritățile elene au solicitat, de asemenea, Biroului European de Sprijin pentru Azil (EASO) să ofere sprijin de urgență Greciei în 2011. EASO a oferit sprijin operațional în perioada cuprinsă între 1 aprilie 2011 și 31 decembrie 2014. În această perioadă, echipele de sprijin pentru azil trimise în Grecia au ajutat autoritățile din această țară la înființarea a trei noi servicii, precum și la primirea persoanelor vulnerabile, la soluționarea cererilor de protecție internațională pendinte, în special în al doilea grad de jurisdicție, și la consolidarea capacităților de absorbție a fondurilor Uniunii Europene. La 4 decembrie 2014, Grecia a solicitat din nou sprijin special din partea EASO, iar EASO s-a angajat să furnizeze acest sprijin până la sfârșitul lunii mai a anului 2016.

(5) De asemenea, situația din Grecia a determinat Comisia să introducă împotriva acestei țări o serie de proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, care se referă, printre altele, la următoarele: accesul insuficient la procedura de azil, capacitatea de primire insuficientă și condițiile de primire necorespunzătoare, inclusiv în centrele specializate de cazare a persoanelor luate în custodie publică, neprelevarea amprentelor digitale ale migranților în situație neregulamentară și ale solicitanților de azil, lipsa unui tratament adecvat pentru minorii neînsoțiți și lipsa unei asistențe juridice adecvate în cazul apelurilor. Prezenta recomandare nu aduce atingere procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor care se află în curs sau pe care Comisia le poate deschide în viitor cu privire la chestiunile abordate în prezenta recomandare.

(6) În același timp, Comisia a întreprins încontinuu acțiuni concertate pentru a ajuta la remedierea lipsurilor din sistemul de azil al Greciei. Comisia a monitorizat realizarea de către Grecia a măsurilor prezentate în planul de acțiune elen și a oferit sprijin financiar și tehnic, punând accentul, printre altele, pe acțiunile menite să rezolve problemele ridicate în procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Consiliului i-a fost prezentat, în octombrie 2014, un document de lucru al serviciilor Comisiei (4) care conținea o evaluare a punerii în aplicare a planului de acțiune elen și în care erau subliniate lipsurile din sistemul de azil elen care necesitau încă o atenție urgentă.

(7) Comisia a colaborat îndeaproape cu toate statele membre interesate și cu Norvegia, prin intermediul unor reuniuni ad-hoc ținute cu regularitate de așa-numitul grup „Prietenii Greciei”, prezidat de Comisie. Acest grup, care s-a întrunit ultima oară la 27 februarie 2015, este un forum pentru schimbul de informații referitoare la stadiul de punere în aplicare a planului de acțiune elen, care, printre altele, le oferă statelor membre interesate posibilitatea de a propune măsuri de cooperare practică. În plus, prin participarea EASO, a Frontex, a UNHCR și a Organizației Internaționale pentru Migrație (OIM) se urmărește asigurarea disponibilității unor informații actualizate referitoare la situația de pe teren.

(8) Uniunea Europeană a alocat Greciei fonduri substanțiale pentru perioada 2014-2020, pentru a ajuta această țară în privința măsurilor naționale luate în domeniul azilului și al migrației. Din Fondul pentru azil, migrație și integrare s-a alocat un total de 294,5 milioane EUR, iar din Instrumentul de sprijin financiar pentru frontiere externe și vize, un total de 214,8 milioane EUR. Începând cu 2014, alte 133 de milioane EUR au fost acordate Greciei în cadrul asistenței de urgență. În plus, în perioada 2008-2013, Grecia a primit o finanțare semnificativă din Fondul european pentru refugiați, inclusiv o finanțare de urgență în valoare de peste 50,6 milioane EUR.

(9) Provocările cu care se confruntă Grecia au fost agravate într-o măsură semnificativă de creșterea foarte mare a numărului de migranți sosiți în cursul anului 2015, ceea ce a supus unor presiuni enorme resursele Greciei și capacitatea acestei țări de a gestiona afluxul important de migranți din afara Uniunii Europene, inclusiv numărul ridicat de persoane care ar putea avea nevoie de protecție internațională. În 2015, în insulele grecești au sosit peste 868 000 de migranți în situație neregulamentară, creând o criză migratorie și umanitară fără precedent, care necesită acțiuni urgente.

(10) În mai 2015 Comisia și-a prezentat Agenda europeană privind migrația (5), iar la 14 septembrie 2015 Consiliul a adoptat o decizie privind transferul a 40 000 de persoane care au în mod clar nevoie de protecție internațională din Italia și Grecia, 16 000 dintre acestea urmând să fie transferate din Grecia (6). La 22 septembrie 2015, Consiliul a adoptat o decizie privind transferul a încă 120 000 de persoane din Italia și Grecia, din care cel puțin 50 400 de persoane urmează să fie transferate din Grecia (7). În total, în temeiul acestor două decizii ale Consiliului, cel puțin 66 400 de persoane urmează astfel să fie transferate din Grecia în alte state membre de-a lungul unei perioade de doi ani (8).

(11) În septembrie 2015, în Grecia și Italia a început să fie pusă în aplicare abordarea de tip „hotspot”, cu sprijinul Comisiei, al Frontex, al EASO și al Europol. La 29 septembrie 2015, Comisia a adoptat o comunicare în care a prezentat măsurile operaționale, bugetare și juridice imediate din cadrul Agendei europene privind migrația și a solicitat mobilizarea integrală a mecanismului de transfer în alte state membre și a echipelor de sprijin pentru gestionarea migrației care își desfășoară activitatea în zonele „hotspot”. În acest scop, la 1 octombrie 2015 Grecia a înaintat Consiliului o foaie de parcurs privind punerea în aplicare a mecanismului de transfer în alte state membre și a punctelor de acces („hotspoturi”), în care a prezentat anumite acțiuni care trebuie întreprinse cu prioritate pentru a se asigura desfășurarea acțiunilor convenite, dar nerealizate încă, în materie de azil și de primire.

(12) În urma summitului european din 25 octombrie 2015, Grecia s-a angajat să își mărească la 30 000 de locuri capacitatea de primire, până la sfârșitul anului 2015, și să ofere subvenții pentru plata chiriei și programe de familii-gazdă pentru un număr suplimentar de cel puțin 20 000 de persoane cu sprijinul UNHCR. Prin acest număr total de 50 000 de locuri de cazare se urmărește satisfacerea nevoilor în materie de primire atât în cazul migranților în situație neregulamentară, cât și în cazul solicitanților de azil din Grecia, inclusiv al persoanelor potențial eligibile pentru transfer în alte state membre.

(13) În cadrul reuniunii sale din 8-9 decembrie 2015, Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei a analizat executarea hotărârii M.S.S. Comitetul a salutat crearea unei noi autorități administrative pentru imigrare, a luat act de mărirea capacității de cazare a solicitanților de azil și de noua mărire avută în vedere și a cerut autorităților să asigure funcționarea durabilă și neîntreruptă a centrelor de primire deschise și furnizarea de servicii conforme unor standarde adecvate. Comitetul a îndemnat insistent autoritățile să își continue eforturile în ceea ce privește condițiile de viață ale solicitanților de azil, în general, și ale minorilor neînsoțiți, în particular (9).

(14) La 15 decembrie 2015, Comisia a adoptat o comunicare privind progresele înregistrate de Grecia în instituirea hotspoturilor, în care s-au prezentat evoluțiile din Grecia în legătură cu instituirea sistemului de hostpoturi pe insulele din Marea Egee (10). În raportul respectiv s-au pus în evidență noile angajamente ale Greciei și ale UNHCR de a mări capacitatea de primire, dar s-a subliniat și necesitatea îmbunătățirii, de către Grecia, a capacității de primire în hotspoturi și pe continent, în special în cazul minorilor neînsoțiți și al persoanelor vulnerabile.

(15) În contextul reformelor desfășurate de Grecia în cadrul planului său de acțiune (20102014) s-au realizat o serie de îmbunătățiri semnificative ale sistemului de azil elen. Au fost înființate trei noi servicii administrative care sunt independente de poliția elenă: Serviciul de primire inițială, autoritățile de apel (înființate în 2011, dar neoperaționale în prezent) și Serviciul pentru azil (din 2013). Condițiile materiale din centrele de primire și din centrele specializate de cazare a persoanelor luate în custodie publică au prezentat anumite îmbunătățiri începând cu 2011, iar câteva dintre centrele de cazare cu cele mai necorespunzătoare condiții au fost închise. Este necesar însă ca Grecia să depună eforturi suplimentare pentru a se asigura că sistemul său de azil funcționează în deplină conformitate cu cerințele dreptului Uniunii Europene.

(16) Serviciul elen pentru azil dispune de șapte oficii regionale operaționale în Attica, Lesbos, Evros de Nord, Evros de Sud, Rodos, Salonic și Samos (Oficiul regional pentru azil de pe insula Samos a fost deschis de curând, în 2016). Există, de asemenea, trei unități de azil care funcționează în Amygdaleza, Patras și Xanthi și în care sunt examinate cererile de protecție internațională depuse de migranții aflați în situație neregulamentară și luați în custodie publică. Pentru a fi pe deplin operaționale, aceste oficii și unități trebuie să fie dotate cu personalul adecvat. Autoritățile elene s-au angajat, de asemenea, să deschidă în total 13 oficii regionale pentru azil. Este necesar ca Grecia să finalizeze procesul de înființare și dotare cu personalul adecvat a tuturor celorlalte oficii regionale pentru azil, astfel cum se prevede în foaia de parcurs din 2015 referitoare la transferurile în alte state membre, pentru a permite accesul efectiv la procedura de azil pe întregul teritoriu al țării.

(17) Capacitatea de primire a solicitanților de azil în Grecia a cunoscut o oarecare îmbunătățire, dar aceasta nu este încă suficientă. Grecia ar trebui să se asigure că în centrele de primire deschise și închise condițiile de primire, inclusiv serviciile psihosociale și accesul la asistența medicală și tratamentele necesare, sunt conforme cu standardele prevăzute în legislația relevantă a Uniunii Europene, în special cu Directiva 2013/33/UE a Parlamentului European și a Consiliului (11) privind condițiile de primire și că acestea sunt respectate în permanență. Grecia ar trebui, de asemenea, să asigure durabilitatea condițiilor de primire prin finanțări adecvate din bugetul național sau, în măsura în care este posibil, prin intermediul fondurilor alocate de UE.

(18) Pentru a le garanta solicitanților de azil accesul la o cale de atac eficientă, Grecia a înființat o autoritate de apel în a cărei responsabilitate intră funcționarea comisiilor de apel și care are competența de a examina apelurile introduse împotriva hotărârilor de respingere pronunțate în primul grad de jurisdicție de către Serviciul pentru azil. La sfârșitul lunii septembrie a anului 2015, comisia de apel a încetat să funcționeze, ca urmare a expirării mandatului său, consecința acestei situații fiind că apelurile împotriva hotărârilor de respingere în primul grad de jurisdicție pot fi depuse, dar nu pot fi tratate. Prin urmare, în practică nu se asigură în prezent accesul la o cale de atac eficientă. Această situație subminează, de asemenea, eficacitatea punerii în aplicare a procedurii de transfer în alte state membre, în cazurile în care solicitanții introduc un apel împotriva unei decizii de transfer în alt stat membru sau a unei decizii de transfer în statul membru responsabil.

(19) Numeroși solicitanți de azil nu beneficiază, în prezent, de asistența juridică gratuită de care au nevoie pentru a ataca o hotărâre în materie de azil pronunțată în primul grad de jurisdicție, în conformitate cu normele UE. Dispozițiile relevante ale Directivei 2013/32/UE a Parlamentului European și a Consiliului (12) fie nu au fost încă transpuse în dreptul național, fie nu au fost încă puse în aplicare.

(20) Procedurile de identificare a persoanelor vulnerabile din Grecia au cunoscut unele îmbunătățiri. Serviciul pentru azil, în cooperare cu EASO și UNHCR, a introdus o procedură de verificare prin care se vizează identificarea solicitanților vulnerabili, cum ar fi minorii neînsoțiți, cu scopul de a li se asigura sprijinul necesar în cursul procedurii. În ceea ce îi privește pe minorii neînsoțiți, Grecia a raportat că în cadrul procedurii de primire inițială și al procedurii de azil se aplică o procedură de identificare și de determinare a vârstei acestora. În plus, se află în curs de instituire o procedură referitoare la tratarea minorilor neînsoțiți de către poliția elenă, Serviciul de primire inițială și Serviciul pentru azil.

(21) Sistemul de tutelă a minorilor neînsoțiți ar trebui să beneficieze de o atenție suplimentară, dat fiind că procurorii numiți să reprezinte minori nu dispun de resursele necesare pentru a trata numărul mare de cazuri cu care sunt sesizați și că nu există instituții sau organisme pe care procurorii să le poată sesiza în vederea numirii unor tutori permanenți. De asemenea, ar trebui luate măsuri concrete pentru a se asigura trimiterea imediată a minorilor neînsoțiți în centre de cazare speciale și asistarea acestora de către un personal specializat.

(22) Suspendarea, începând cu 2011, a transferurilor efectuate în temeiul Regulamentului Dublin către Grecia a subminat semnificativ eficacitatea funcționării sistemului Dublin în Uniunea Europeană. Imposibilitatea de realizare a transferurilor în statul membru responsabil subminează, de asemenea, eficacitatea măsurilor de transfer în alte state membre, care au fost adoptate în favoarea Greciei în septembrie 2015, în special pentru că astfel se elimină una dintre principalele motivații ale migranților de a nu efectua deplasări secundare în alte state membre.

(23) Grecia a luat măsuri importante de îmbunătățire a funcționării sistemului său de azil, dar acesta prezintă în continuare lipsuri. Grecia ar trebui, așadar, să ia urgent toate măsurile necesare pentru a permite reluarea transferurilor în temeiul Regulamentului Dublin, asigurându-se, în special, că persoanele transferate în temeiul Regulamentului Dublin beneficiază de toate drepturile care le revin în temeiul acquis-ului Uniunii Europene în materie de azil, inclusiv accesul la o cale de atac eficientă împotriva hotărârilor de respingere a cererilor de protecție internațională și condiții de primire adecvate.

(24) Prezenta recomandare conține principalele acțiuni pe care Grecia ar trebui să le întreprindă pentru remedierea lipsurilor rămase.

(25) Pe baza rapoartelor transmise cu regularitate de Grecia cu privire la progresele realizate în ceea ce privește desfășurarea acestor acțiuni și pe baza altor elemente pertinente, cum ar fi viitoarele rapoarte din partea UNHCR și a altor organizații relevante, ar trebui să se stabilească în mod clar dacă sunt îndeplinite condițiile necesare pentru ca statele membre să reia transferurile individuale către Grecia în temeiul Regulamentului Dublin, ținând seama de faptul că volumul transferurilor și categoriile de persoane transferate ar trebui să corespundă progreselor realizate în mod concret.

(26) În cazul reluării transferurilor către Grecia în temeiul Regulamentului Dublin ar trebui, de asemenea, să se ia în considerare faptul că Grecia primește încă în fiecare zi un număr mare de potențiali solicitanți de azil și ar trebui să se evite supunerea Greciei la o povară de nesuportat.

(27) Responsabilitatea de a decide asupra reluării transferurilor în statul membru responsabil aparține exclusiv autorităților statelor membre sub controlul instanțelor, care pot face trimiteri preliminare la Curtea de Justiție a Uniunii Europene cu privire la interpretarea Regulamentului Dublin,

ADOPTĂ PREZENTA RECOMANDARE:

(1) Grecia ar trebui să se asigure că solicitanților de protecție internațională din Grecia le sunt oferite condiții de primire care respectă standardele prevăzute de Directiva 2013/33/UE.

(2) Grecia ar trebui să ia măsurile necesare pentru a asigura accesul efectiv la procedura de azil pe întregul său teritoriu, prin înființarea și menținerea tuturor celor 13 oficii regionale de azil. Pentru a fi pe deplin operaționale și capabile să trateze toate cererile de azil, oficiile regionale ale Serviciului pentru azil ar trebui, în special, să fie dotate cu personal suficient. Resursele umane necesare ar trebui să fie calculate în funcție de numărul cererilor de azil depuse în Grecia în cursul anului trecut. În acest scop, procedurile de recrutare necesare ar trebui să fie finalizate de urgență.

(3) Grecia ar trebui să se asigure că comisiile de apel sunt pe deplin operaționale și dotate cu personalul adecvat, pentru a asigura depunerea la acestea a unor căi de atac eficiente împotriva oricărei noi decizii administrative referitoare la o cerere de protecție internațională, și că aceste comisii soluționează toate cererile pendinte de control jurisdicțional al deciziilor administrative referitoare la cererile de protecție internațională cât mai curând posibil și, în orice caz, până la sfârșitul anului 2016.

(4) Grecia ar trebui să se asigure că toți solicitanții de azil beneficiază de asistența juridică necesară în procedurile de control jurisdicțional al deciziilor administrative referitoare la cererile de protecție internațională, în conformitate cu cerințele dreptului UE, și că pentru furnizarea asistenței juridice se adoptă și se pune în aplicare rapid cadrul legislativ necesar.

(5) Grecia ar trebui să se asigure că structurile actuale de identificare și tratare a solicitanților vulnerabili, inclusiv a minorilor neînsoțiți, sunt aduse la standardele prevăzute în acquis-ul UE în materie de azil și precizate în special la articolele 21-25 din Directiva 2013/33/UE și la articolul 25 din Directiva 2013/32/UE. Cu alte cuvinte, Grecia ar trebui să asigure existența și deplina punere în aplicare a cadrului juridic necesar pentru a garanta că nevoile persoanelor vulnerabile, inclusiv ale minorilor neînsoțiți, sunt luate în considerare în mod corespunzător, în special în ceea ce privește cazarea și tutela.

(6) Grecia ar trebui să se asigure că toate cele 50 000 de locuri de primire pe care s-a angajat să le creeze, în cooperare cu UNHCR, până la sfârșitul anului 2015 sunt pe deplin operaționale cât mai curând posibil și că se pune la dispoziție finanțarea adecvată, astfel încât întreținerea și serviciile indispensabile, precum aprovizionarea cu alimente și salubritatea, să fie asigurate în permanență.

(7) Grecia ar trebui să se asigure că la programarea fondurilor UE și la acordarea de finanțare din bugetul național se ține seama de punerea în aplicare a prezentelor recomandări.

Raportarea acțiunilor întreprinse

(8) Grecia este invitată să raporteze Comisiei până la 4 martie 2016 și după această dată lunar progresele înregistrate în punerea în aplicare a măsurilor definite în prezenta recomandare.

Adoptată la Bruxelles, 10 februarie 2016. Pentru Comisie Dimitris AVRAMOPOULOS Membru al Comisiei

(1) Regulamentul (UE) nr. 604/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de protecție internațională prezentate într-unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe sau de către un apatrid (JO L 180, 29.6.2013, p. 31).

(2) M.S.S./Belgia și Grecia (nr. 30696/09) și N.S./Secretary of State for the Home Department, C-411/10 și C-493/10.

(3) Regulamentul (CE) nr. 343/2003 al Consiliului din 18 februarie 2003 de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil prezentate într-unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe (JO L 50, 25.2.2003, p. 1), înlocuit de Regulamentul (UE) nr. 604/2013.

(4) SWD(2014) 316 final.

(5) COM(2015) 240 final.

(6) JO L 239, 15.9.2015, p. 146.

(7) JO L 248, 24.9.2015, p. 80.

(8) JO L 248, 24.9.2015, p. 80 și JO L 239, 15.9.2015, p. 146.

(9) A 1 243-a reuniune a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei (8-9 decembrie 2015).

(10) COM(2015) 678 final, 15 decembrie 2015.

(11) Directiva 2013/33/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 de stabilire a standardelor pentru primirea solicitanților de protecție internațională (JO L 180, 29.6.2013, p. 96) și JO L 348, 24.12.2008, p. 98.

(12) Directiva 2013/32/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 iunie 2013 privind procedurile comune de acordare și retragere a protecției internaționale (JO L 180, 29.6.2013, p. 60).