RECOMANDAREA (UE) 2017/2338 A COMISIEI

din 16 noiembrie 2017

de instituire a unui manual comun în materie de returnare care să fie utilizat de autoritățile competente ale statelor membre atunci când desfășoară activități legate de returnare

COMISIA EUROPEANĂ,

Având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, în special articolul 292,

întrucât:

ADOPTĂ PREZENTUL REGULAMENT:

(1) Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală (JO L 348, 24.12.2008, p. 98).

(2) Recomandarea C(2015) 6250 a Comisiei din 1 octombrie 2015 de instituire a unui Manual comun în materie de returnare, care să fie utilizat de autoritățile competente ale statelor membre atunci când desfășoară activități legate de returnare.

(3) Recomandarea C(2017) 1600 a Comisiei din 7 martie 2017 cu privire la eficientizarea returnărilor în cadrul punerii în aplicare a Directivei 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului.

(4) Regulamentul (UE) nr. 1053/2013 al Consiliului din 7 octombrie 2013 de instituire a unui mecanism de evaluare și monitorizare în vederea verificării aplicării acquis-ului Schengen și de abrogare a Deciziei Comitetului executiv din 16 septembrie 1998 de instituire a Comitetului permanent pentru evaluarea și punerea în aplicare a Acordului Schengen (JO L 295, 6.11.2013, p. 27).

ANEXĂ

MANUAL PRIVIND RETURNAREA

1. DEFINIȚII 87

1.1. Resortisant al unei țări terțe 87

1.2. Ședere ilegală 88

1.3. Returnare 90

1.4. Decizie de returnare 90

1.5. Ordin de îndepărtare 91

1.6. Riscul sustragerii 91

1.7. Plecarea voluntară 93

1.8. Persoane vulnerabile 94

2. DOMENIUL DE APLICARE 94

2.1. Cazuri înregistrate la frontieră – articolul 2 alineatul (2) litera (a) 95

2.2. Garanții speciale pentru „cazurile înregistrate la frontieră” 96

2.3. Dreptul penal și cazurile de extrădare 97

3. DISPOZIȚII MAI FAVORABILE 98

4. SANCȚIUNI PENTRU ÎNCĂLCAREA NORMELOR ÎN MATERIE DE MIGRAȚIE 98

5. REȚINEREA ȘI OBLIGAȚIA DE A EMITE O DECIZIE DE RETURNARE 100

5.1. Reținerea în cursul unei verificări de ieșire 102

5.2. Persoanele care fac obiectul unei decizii de returnare emise de un alt stat membru 102

5.3. Relația cu dispozițiile Regulamentului Dublin 103

5.4. Resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală care deține un drept de ședere într-un alt stat membru 104

5.5. Resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală care intră sub incidența acordurilor bilaterale existente între statele membre 106

5.6. Resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală care beneficiază de permis/autorizație din motive umanitare (sau de altă natură) 107

5.7. Resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală care face obiectul unei proceduri în curs de reînnoire a permisului/autorizației 107

5.8. Norme speciale din directivele în domeniul migrației legale privind readmisia între statele membre în cazurile de mobilitate în interiorul UE 108

6. PLECAREA VOLUNTARĂ 108

6.1. Prelungirea termenului pentru plecare voluntară 109

6.2. Obligațiile în cursul termenului pentru plecare voluntară 110

6.3. Indicații contrare 110

6.4. Respectarea obligațiilor în practică – tranzitul pe cale terestră 111

6.5. Respectarea obligațiilor în practică – tranzitul pe calea aerului 112

6.6. Înregistrarea plecării voluntare 113

7. ÎNDEPĂRTAREA 113

7.1. Îndepărtarea pe calea aerului 115

7.2. Tranzitul pe calea aerului 118

7.3. Operațiuni comune de îndepărtare pe calea aerului 118

7.4. Operațiunile de returnare coordonate de Agenția Europeană pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă 119

8. SUPRAVEGHEREA RETURNĂRII FORȚATE 119

9. AMÂNAREA ÎNDEPĂRTĂRII 120

10. RETURNAREA MINORILOR NEÎNSOȚIȚI 121

10.1. Asistență din partea organismelor corespunzătoare 122

10.2. Returnarea către un membru al familiei, un tutore desemnat sau centre de primire corespunzătoare 123

11. INTERDICȚII DE INTRARE 123

11.1. Efectul la nivelul UE 124

11.2. Utilizarea SIS II 125

11.3. Aspecte procedurale 125

11.4. Motive pentru emiterea interdicțiilor de intrare 125

11.5. Durata interdicțiilor de intrare 126

11.6. Retragerea, reducerea duratei și suspendarea interdicțiilor de intrare 127

11.7. Sancțiuni pentru nerespectarea interdicției de intrare 128

11.8. Consultarea între statele membre 128

11.9. Interdicții de intrare „istorice” 129

12. GARANȚII PROCEDURALE 130

12.1. Dreptul la o bună administrare și dreptul de a fi ascultat 130

12.2. Deciziile legate de returnare 131

12.3. Forma deciziilor și traducerea acestora 133

12.4. Căi de atac 134

12.5. Asistență lingvistică și asistență juridică gratuită 135

13. GARANȚII ÎN AȘTEPTAREA RETURNĂRII 137

13.1. Confirmarea scrisă 138

13.2. Situații de neregulă prelungită 138

14. LUAREA ÎN CUSTODIE PUBLICĂ 139

14.1. Circumstanțele care justifică luarea în custodie publică 139

14.2. Forma și evaluarea inițială a luării în custodie publică 142

14.3. Revizuirea periodică a luării în custodie publică 142

14.4. Încetarea măsurii de luare în custodie publică 143

14.4.1. Lipsa unei posibilități rezonabile a îndepărtării 144

14.4.2. Atingerea termenului maxim de luare în custodie publică 144

14.5. Reluarea în custodie publică a persoanelor care fac obiectul procedurii de returnare 146

14.6. Aplicarea unor măsuri mai puțin coercitive după încetarea perioadei de luare în custodie publică 146

15. CONDIȚIILE DE LUARE ÎN CUSTODIE PUBLICĂ 146

15.1. Reținerea inițială de către poliție 146

15.2. Utilizarea centrelor specializate ca regulă generală 147

15.3. Separarea de deținuții obișnuiți 148

15.4. Condiții materiale de luare în custodie publică 148

16. LUAREA ÎN CUSTODIE PUBLICĂ A MINORILOR ȘI A FAMILIILOR 153

17. SITUAȚII DE URGENȚĂ 155

18. TRANSPUNERE, INTERPRETARE ȘI DISPOZIȚII TRANZITORII 156

19. SURSE ȘI DOCUMENTE DE REFERINȚĂ 157

20. ABREVIERI 159

PREFAȚĂ

Prezentul manual privind returnarea oferă îndrumări destinate autorităților naționale competente pentru îndeplinirea sarcinilor legate de returnare, și anume poliția, poliția de frontieră, autoritățile în domeniul migrației, personalul din centrele de luare în custodie publică și organismele de supraveghere.

Manualul prezintă standardele și procedurile aplicate în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală și se bazează pe instrumentele juridice ale Uniunii care reglementează acest aspect, în special Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului (1) („Directiva privind returnarea”). În practică, procedurile de returnare sunt adesea legate de alte tipuri de proceduri (de azil, de control la frontiere, proceduri care conduc la acordarea unui drept de intrare, de ședere sau de reședință), care sunt reglementate de alte acte legislative relevante ale Uniunii și naționale. În aceste cazuri, statele membre trebuie să asigure cooperarea strânsă între diferitele autorități implicate în astfel de proceduri.

Prima versiune a manualului a fost adoptată în octombrie 2015 (2). Versiunea actuală, revizuită în 2017, se bazează pe Recomandarea Comisiei din 7 martie 2017 (3) și cuprinde îndrumări suplimentare pentru autoritățile naționale cu privire la modul în care normele din Directiva privind returnarea pot fi utilizate pentru a îmbunătăți eficacitatea sistemelor de returnare, asigurându-se, în același timp, respectarea deplină a drepturilor fundamentale.

Pe lângă standardele și procedurile corespunzătoare, pentru ca un sistem de returnare să fie eficace acesta trebuie să se bazeze pe o organizare rațională și bine integrată a competențelor la nivel național. Aceasta implică o capacitate de a mobiliza toți actorii implicați în procedurile legate de returnare (precum autoritățile de aplicare a legii și autoritățile din domeniul imigrației, dar și sistemul judiciar, autoritățile competente pentru protecția copiilor, serviciile medicale și sociale, personalul din centrele de luare în custodie publică) și de a coordona acțiunile acestora, în conformitate cu rolul și mandatul lor, astfel încât să se asigure reacții rapide și multidisciplinare pentru gestionarea cazurilor individuale de returnare. Sistemele naționale de returnare trebuie să poată conta pe efective suficiente de personal calificat și competent, care să poată fi mobilizat rapid și, în caz de necesitate, să asigure o disponibilitate 24 de ore din 24, 7 zile din 7 – în special în cazul creșterii numărului de returnări de pus în aplicare, precum și, dacă este necesar, să poată fi trimis la frontiera externă a Uniunii pentru a oferi un răspuns imediat la presiunea migratorie. În acest scop, aceste sisteme ar trebui să asigure un schimb permanent de informații operaționale cu Agenția Europeană pentru Poliția de Frontieră și Garda de Coastă și cu celelalte state membre, și pot utiliza sprijinul tehnic și operațional oferit de această agenție.

Pentru ca sistemele de returnare să poată răspunde provocărilor existente, statele membre trebuie să utilizeze cât mai eficient flexibilitatea oferită de Directiva privind returnarea, precum și să își revizuiască și să își adapteze în mod regulat structurile și capacitatea de returnare pentru a răspunde nevoilor reale și a-și menține eficacitatea.

Prezentul manual nu creează nicio obligație juridică pentru statele membre și nici nu stabilește noi drepturi și obligații. Acesta se bazează în mare măsură pe activitatea desfășurată în perioada 2009-2017 de statele membre și de Comisie în cadrul Comitetului de contact pentru Directiva 2008/115/CE privind returnarea și reunește în mod sistematic și sintetic discuțiile care au avut loc în cadrul acestui forum, care nu reflectă neapărat un consens între statele membre cu privire la interpretarea actelor juridice.

Partea interpretativă a manualului este completată de orientări cu privire la chestiuni nou apărute (de exemplu, noi hotărâri ale Curții de Justiție a Uniunii Europene sau standarde internaționale). Numai actele juridice pe care se bazează sau la care se referă prezentul manual produc efecte obligatorii din punct de vedere juridic și pot fi invocate în fața unei instanțe judecătorești naționale. Interpretări obligatorii din punct de vedere juridic ale dreptului Uniunii pot fi oferite numai de Curtea de Justiție a Uniunii Europene.

1. DEFINIȚII

1.1. Resortisant al unei țări terțe

Temeiul juridic: Directiva privind returnarea – articolul 3 punctul 1; Codul frontierelor Schengen (4) – articolul 2 punctul 5

Orice persoană care nu este cetățean al Uniunii în sensul articolului 17 alineatul (1) din tratat și nu beneficiază de dreptul la liberă circulație în temeiul dreptului Uniunii, astfel cum este definit la articolul 2 alineatul (5) din Codul frontierelor Schengen.

Următoarele categorii de persoane nu sunt considerate „resortisanți ai unor țări terțe”:

— persoanele care sunt cetățeni ai Uniunii în sensul articolului 20 alineatul (1) din TFUE [fostul articol 17 alineatul (1) din tratat] = persoanele care dețin cetățenia unui stat membru al UE (5);

— persoanele care dețin cetățenia SEE/CH;

— membrii de familie ai cetățenilor Uniunii care își exercită dreptul la liberă circulație în temeiul articolului 21 din TFUE sau al Directivei 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului (6);

— membrii de familie ai resortisanților SEE/CH care beneficiază de drepturi în materie de liberă circulație echivalente cu cele ale cetățenilor Uniunii.

Orice altă persoană, inclusiv un apatrid (7), este considerată „resortisant al unei țări terțe”.

Clarificări suplimentare:

— Membrii de familie ai cetățenilor UE/SEE/CH, care au, prin urmare, dreptul de intrare și de ședere împreună cu cetățeanul Uniunii în statul membru gazdă, indiferent de cetățenia lor, sunt: (a) soțul/soția și partenerul cu care cetățeanul UE/SEE/CH a încheiat un parteneriat înregistrat, dacă parteneriatul este încheiat pe baza legislației unui stat membru și recunoscut de legislația statului membru gazdă drept echivalent căsătoriei; (b) descendenții direcți cu vârste mai mici de 21 de ani sau care se află în întreținere, inclusiv cei ai soțului/soției sau ai partenerului înregistrat; (c) ascendenții direcți care se află în întreținere, inclusiv cei ai soțului/soției sau ai partenerului înregistrat. În plus față de categoriile menționate la literele (a)-(c), alți membri de familie pot, în anumite circumstanțe, să beneficieze, de asemenea, de dreptul la liberă circulație în temeiul dreptului Uniunii – în special atunci când li s-a acordat dreptul de intrare și de ședere în temeiul legislației naționale de punere în aplicare a articolului 3 alineatul (2) din Directiva 2004/38/CE.

— Resortisanții țărilor terțe a căror cerere de a fi considerați membri de familie ai unui cetățean al Uniunii care beneficiază de dreptul UE la liberă circulație în conformitate cu articolul 21 din TFUE sau cu Directiva 2004/38/CE a fost respinsă de către un stat membru pot fi considerați resortisanți ai unei țări terțe. Prin urmare, persoanele respective se pot încadra în domeniul de aplicare al Directivei privind returnarea și trebuie să fie puse în aplicare standardele minime, procedurile și drepturile prevăzute de aceasta. Cu toate acestea, în ceea ce privește posibilitatea formulării unei căi de atac împotriva deciziei de respingere a cererii de a beneficia de drepturile prevăzute în Directiva 2004/38/CE, Comisia consideră că persoana în cauză va putea – ca o dispoziție mai favorabilă în temeiul articolului 4 din Directiva privind returnarea – să se bazeze în continuare pe garanțiile procedurale prevăzute în capitolul VI din Directiva 2004/38/CE (de exemplu, în ceea ce privește notificarea și justificarea deciziei, termenul acordat pentru părăsirea voluntară a teritoriului, căile de atac).

1.2. Ședere ilegală

Temeiul juridic: Directiva privind returnarea – articolul 3 punctul 2; Codul frontierelor Schengen – articolul 6

Prezența pe teritoriul unui stat membru a unui resortisant al unei țări terțe care nu îndeplinește sau nu mai îndeplinește condițiile de intrare stabilite la articolul 5 din Codul frontierelor Schengen sau alte condiții de intrare, ședere sau reședință în acel stat membru.

Această definiție foarte amplă acoperă orice resortisant al unei țări terțe care nu are un drept legal de ședere pe teritoriul unui stat membru. Orice resortisant al unei țări terțe care este prezent fizic pe teritoriul unui stat membru al UE se află fie în situație de ședere legală, fie în situație de ședere ilegală. Nu există o a treia opțiune.

Scenariile juridice fictive din legislația națională, care consideră că persoanele prezente fizic în zone special desemnate pe teritoriul unui stat membru (de exemplu, zone de tranzit sau anumite zone de frontieră) nu „se află în situație de ședere pe teritoriul respectiv”, sunt irelevante în acest context, întrucât ar submina aplicarea unitară a acquis-ului UE în materie de returnare. Cu toate acestea, statele membre pot decide să nu aplice anumite dispoziții din acquis-ul în materie de returnare respectivei categorii de persoane (a se vedea secțiunea 2 de mai jos).

În urma codificării din 2016 a Codului frontierelor Schengen (CFS), trimiterea la articolul 5 din CFS făcută la articolul 3 alineatul (2) din Directiva privind returnarea se citește ca trimitere la actualul articol 6 din CFS.

De exemplu, se consideră că următoarele categorii de resortisanți ai țărilor terțe se află în situație de ședere ilegală în statul membru în cauză:

— titularii unui permis de ședere sau ai unei vize expirate;

— titularii unui permis de ședere sau ai unei vize retrase;

— solicitanții de azil a căror cerere a fost respinsă;

— solicitanții de azil pentru care s-a emis o decizie de încetare a dreptului de ședere în calitate de solicitant de azil;

— persoanele care fac obiectul unui refuz de intrare la frontieră;

— persoanele prinse în cazul unei treceri ilegale a frontierei;

— migranții în situație neregulamentară reținuți pe teritoriul statelor membre;

— persoanele prinse în timp ce tranzitează teritoriul unui stat membru pentru a ajunge în alt stat membru, fără a avea drepturi legale în acest sens;

— persoanele care nu au drept de ședere în statul membru în care au fost reținute (chiar dacă dețin un drept de ședere pe teritoriul unui alt stat membru);

— persoanele prezente pe teritoriul statelor membre în cursul perioadei de plecare voluntară;

— persoanele care fac obiectul îndepărtării amânate.

Următoarele categorii de persoane nu sunt considerate a se afla în situație de ședere ilegală, întrucât beneficiază de un drept legal de ședere (care poate fi doar de natură temporară) în statul membru în cauză:

— solicitanții de azil care se află în statul membru în care beneficiază de un drept de ședere în așteptarea procedurii de azil;

— apatrizii aflați într-un stat membru în care, în conformitate cu dreptul național, au drept de ședere pe durata procedurii de stabilire a statutului de apatrid;

— persoanele care locuiesc într-un stat membru în care se bucură de un statut de tolerare formală (cu condiția ca, în temeiul dreptului intern, statutul să fie considerat „ședere legală”);

— titularii unui permis obținut în mod fraudulos, atât timp cât permisul nu a fost revocat sau retras și continuă să fie considerat un permis valabil.

Clarificări suplimentare:

— Persoanele care fac obiectul unei cereri aflate în curs de examinare pentru un permis de ședere se pot afla în situație de ședere legală dacă dețin o viză valabilă sau un alt drept de ședere sau în situație de ședere ilegală dacă nu dețin o viză valabilă sau un alt drept de ședere.

— Situația de ședere ilegală nu depinde de o durată minimă de ședere sau de intenția resortisantului unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru – a se vedea hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) în cauza C-47/15, Affum (8) (punctul 48).

— Persoanele care solicită reînnoirea unui permis după expirarea acestuia se află în situație de ședere ilegală, cu excepția cazului în care legislația națională a unui stat membru prevede altfel (a se vedea și secțiunea 5.7).

— Resortisanții unor țări terțe pentru care s-a aplicat procedura de returnare prevăzută în Directiva privind returnarea și care se află în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru fără un motiv justificat de nereturnare [ipoteza menționată la punctul 48 din hotărârea CJUE în cauza C-329/11, Achoughbabian (9)] se află în situație de ședere ilegală. Trimiterea specială făcută de CJUE în cauza Achoughbabian se referă doar la compatibilitatea măsurilor de drept penal național cu Directiva privind returnarea. Hotărârea nu conține nicio referire la sfera și aplicabilitatea Directivei privind returnarea, prin urmare se aplică în continuare norma generală stabilită la articolul 2 alineatul (1): „ori A, ori B”, ceea ce înseamnă că o persoană fie se află în situație de ședere ilegală și se aplică Directiva privind returnarea, fie beneficiază de un drept de ședere și nu se aplică Directiva privind returnarea.

1.3. Returnare

Temeiul juridic: Directiva privind returnarea – articolul 3 punctul 3

Înseamnă procesul de întoarcere a unui resortisant al unei țări terțe – fie prin respectarea voluntară a unei obligații de returnare, fie prin aplicarea forțată a acesteia:

1. în țara de origine; sau

2. într-o țară de tranzit în conformitate cu acordurile comunitare sau bilaterale de readmisie sau alte acorduri; sau

3. într-o altă țară terță, în care resortisantul în cauză al unei țări terțe decide în mod voluntar să se întoarcă și în care acesta va fi acceptat.

Definiția conține limitări cu privire la ceea ce poate fi acceptat drept „returnare” și la ceea ce nu poate fi acceptat drept „returnare” în scopul punerii în aplicare a Directivei privind returnarea. Trimiterea înapoi într-un alt stat membru a unui resortisant al unei țări terțe care se află în situație de ședere ilegală nu poate fi considerată returnare în temeiul dreptului Uniunii. Cu toate acestea, o astfel de acțiune ar putea fi posibilă, în mod excepțional, în temeiul acordurilor bilaterale de readmisie sau al normelor Dublin. În acest caz, nu se recomandă să se utilizeze termenul de „returnare”, ci mai degrabă de „trimitere înapoi” sau „transferare”.

Definiția implică, de asemenea, faptul că statele membre trebuie să dispună returnarea într-o țară terță doar în situațiile indicate exhaustiv la unul dintre cele trei puncte. Prin urmare, nu este posibil, de exemplu, ca o persoană care face obiectul procedurii de returnare să fie trimisă într-o țară terță care nu este nici țara de origine și nici țara de tranzit fără consimțământul persoanei respective.

Clarificări suplimentare:

— „Țara de origine” de la primul punct se referă la țara de cetățenie a resortisantului țării terțe; pentru apatrizi, în mod normal aceasta poate fi considerată țara în care persoana își avea reședința obișnuită.

— „Țara de tranzit” prevăzută la al doilea punct se referă numai la țările terțe, nu la statele membre ale UE.

— „Acordurile comunitare sau bilaterale de readmisie sau alte acorduri” prevăzute la al doilea punct se referă numai la acordurile cu țări terțe. Acordurile bilaterale de readmisie încheiate între statele membre sunt lipsite de pertinență în acest context. Cu toate acestea, astfel de acorduri între statele membre pot să permită, în anumite cazuri, trimiterea înapoi a migranților care se află în situație de ședere ilegală în alte state membre în temeiul articolului 6 alineatul (3) din Directiva privind returnarea (a se vedea secțiunea 5.5 de mai jos).

— Expresia „decide în mod voluntar să se întoarcă” prevăzută la al treilea punct nu este echivalentă cu plecarea voluntară. „Voluntar” în acest context se referă la alegerea destinației de către persoana returnată. O astfel de alegere voluntară a destinației poate avea loc, de asemenea, în pregătirea operațiunii de îndepărtare: pot exista cazuri în care persoana care face obiectul procedurii de returnare preferă să fie trimisă într-o altă țară terță decât în țara de tranzit sau de origine.

— Specificarea țării de returnare în cazul îndepărtării: în cazul în care este acordată o perioadă de plecare voluntară, este responsabilitatea persoanei returnate să se asigure că respectă obligația de returnare în termenul stabilit și, în principiu, nu este necesar să se specifice țara de returnare. Numai în cazul în care statele membre trebuie să adopte măsuri coercitive (îndepărtare), este necesar să se specifice țara terță în care va fi îndepărtată persoana în cauză (a se vedea secțiunea 1.5).

1.4. Decizie de returnare

Temeiul juridic: Directiva privind returnarea – articolul 3 punctul 4 și articolul 6 alineatul (6)

Decizia sau orice alt act de natură administrativă sau judiciară prin care șederea unui resortisant al unei țări terțe este stabilită sau declarată ca fiind ilegală și prin care se impune sau se stabilește obligația de returnare.

Definiția „deciziei de returnare” se axează pe două elemente esențiale. O decizie de returnare trebuie să conțină:

1. o declarație cu privire la ilegalitatea șederii; și

2. impunerea unei obligații de returnare.

O decizie de returnare poate să conțină și alte elemente, cum ar fi o interdicție de intrare, o perioadă de plecare voluntară, desemnarea țării de returnare; atunci când țara de returnare nu este menționată, statele membre trebuie să se asigure că este respectat principiul nereturnării, în conformitate cu articolul 5 din Directiva privind returnarea.

Statele membre se bucură de o mare putere de apreciere în ceea ce privește forma [decizie sau act, judiciar(ă) sau administrativ(ă)] sub care poate fi adoptată o decizie de returnare.

Deciziile de returnare pot fi emise sub forma unui act sau a unei decizii de sine stătătoare sau împreună cu alte decizii, cum ar fi un ordin de îndepărtare sau o decizie de încetare a șederii legale (a se vedea secțiunea 12.1 de mai jos).

Decizia de returnare stabilește ilegalitatea șederii în statul membru care emite decizia, precum și obligația de a părăsi teritoriul statelor membre ale UE și teritoriul țărilor asociate spațiului Schengen. De asemenea, trebuie subliniat că, în conformitate cu articolul 11, deciziile de returnare pot fi însoțite de interdicții de intrare având un efect la nivelul UE (obligatorii pentru toate statele care intră sub incidența Directivei privind returnarea).

Clarificări suplimentare:

— Definiția flexibilă a „deciziei de returnare” nu exclude adoptarea deciziei de impunere a obligației de returnare sub forma unei hotărâri judecătorești penale și în cadrul procedurilor penale – a se vedea hotărârea CJUE în cauza C-430/11, Sagor (10) (punctul 39).

1.5. Ordin de îndepărtare

Temeiul juridic: Directiva privind returnarea – articolul 3 punctul 5 și articolul 8 alineatul (3)

Decizia sau orice alt act de natură administrativă sau judiciară prin care se dispune executarea obligației de returnare, mai exact transportul fizic în afara statului membru.

Ordinul de îndepărtare poate fi emis împreună cu o decizie de returnare (procedură într-o singură etapă) sau separat (procedură în două etape). Dacă decizia de returnare și ordinul de îndepărtare sunt emise împreună în cadrul unei proceduri într-o singură etapă, trebuie precizat – în cazurile în care se acordă un termen pentru plecarea voluntară – că îndepărtarea poate avea loc doar dacă nu a fost respectată obligația de returnare în termenul acordat pentru plecarea voluntară.

Având în vedere obligația statelor membre de a respecta întotdeauna principiul nereturnării, îndepărtarea (transportul fizic în afara statului membru) nu poate avea loc către o destinație nespecificată, ci numai către o țară de returnare specificată. Persoana care face obiectul procedurii de returnare trebuie să fie informată cu privire la destinația operațiunii de îndepărtare în prealabil, astfel încât aceasta să poată face cunoscute orice motive pentru care consideră că îndepărtarea către destinația propusă ar reprezenta o încălcare a principiului nereturnării și să își poată exercita dreptul la o cale de atac. Comisia recomandă menționarea țării de returnare în decizia de îndepărtare separată (procedură în două etape) sau, în cazul nerespectării obligației de returnare, menționarea țării în care va fi îndepărtată persoana în decizia combinată de returnare și de îndepărtare (procedură într-o singură etapă) ori informarea resortisantului unei țări terțe prin altă decizie sau act.

1.6. Riscul sustragerii

Temeiul juridic: Directiva privind returnarea – articolul 3 punctul 7, considerentul 6

Existența unor motive într-un caz particular care se bazează pe criterii obiective, definite prin legislație, care justifică presupunerea că un resortisant al unei țări terțe care face obiectul unei proceduri de returnare se poate sustrage acesteia.

Existența (sau absența) „riscului sustragerii” este un element decisiv pentru a stabili dacă se acordă sau nu un termen pentru plecarea voluntară, precum și pentru a decide asupra necesității luării în custodie publică.

Statele membre trebuie să își bazeze evaluarea privind existența riscului de sustragere pe criterii obiective stabilite în legislația națională. Hotărârea CJUE în cauza C-528/15, Al Chodor (11), referitoare la definiția noțiunii de risc de sustragere de la articolul 2 litera (n) (12) din Regulamentul Dublin, al cărui text este în esență identic cu definiția de la articolul 3 alineatul (7) din Directiva privind returnarea, confirmă indirect acest lucru. În hotărârea respectivă, CJUE a stabilit că astfel de criterii obiective trebuie să fie menționate în mod clar în dispoziții obligatorii cu aplicabilitate generală și că o jurisprudență națională consacrată care confirmă o practică administrativă constantă nu este suficientă. De asemenea, CJUE a concluzionat că dacă aceste criterii nu sunt stabilite prin dispoziții obligatorii din punct de vedere juridic, cu aplicabilitate generală, luarea în custodie publică trebuie declarată ilegală.

Pentru stabilirea criteriilor, statele membre se bucură de o mare putere de apreciere, însă ar trebui să le ia în considerare în mod corespunzător pe următoarele, ca indiciu că un resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală se poate sustrage procedurii:

— lipsa documentelor;

— lipsa reședinței, a unui domiciliu stabil sau a unei adrese fiabile;

— neprezentarea persoanei în cauză la autoritățile competente;

— exprimarea explicită a intenției de a nu se conforma măsurilor legate de returnare (de exemplu, decizia de returnare sau măsuri de prevenire a sustragerii);

— existența unor condamnări pentru o infracțiune, inclusiv o infracțiune gravă comisă în alt stat membru (13);

— anchete sau acțiuni penale în curs;

— nerespectarea unei decizii de returnare, inclusiv a obligației de returnare în termenul pentru plecarea voluntară;

— comportamentul anterior (și anume, evadarea);

— lipsa resurselor financiare;

— persoana în cauză face obiectul unei decizii de returnare emise într-un alt stat membru;

— nerespectarea obligației de a pleca în alt stat membru care a acordat un permis de ședere valabil sau o altă autorizație care conferă un drept de ședere;

— intrarea ilegală pe teritoriul statelor membre ale UE și al țărilor asociate spațiului Schengen.

Legislația națională poate stabili alte criterii obiective pentru a stabili existența unui risc de sustragere.

În conformitate cu principiile generale ale dreptului Uniunii și, în special, cu principiul proporționalității, toate deciziile luate în temeiul Directivei privind returnarea trebuie să fie adoptate pe baza evaluării individuale a fiecărui caz. Lista de criterii de mai sus trebuie avută în vedere în toate etapele procedurii de returnare, ca element al evaluării globale a fiecărei situații individuale, dar nu poate fi singurul temei pentru a presupune în mod automat existența un risc de sustragere, deoarece frecvent temeiul pentru a stabili existența unui astfel de risc va fi constituit de o combinație a mai multora dintre criteriile menționate. Trebuie evitate concluziile automate, de exemplu că intrarea ilegală sau lipsa documentelor înseamnă că există un risc de sustragere. Evaluarea individuală trebuie să țină seama de toți factorii relevanți, inclusiv vârsta, starea de sănătate și situația socială a persoanelor în cauză, care ar putea influența în mod direct riscul ca resortisantul țării terțe să se sustragă, iar în anumite cazuri ar putea conduce la concluzia că nu există niciun risc de sustragere, chiar dacă sunt îndeplinite unul sau mai multe dintre criteriile stabilite în dreptul intern.

În plus față de criteriile menționate mai sus, care pot indica existența unui risc de sustragere, și fără a aduce prejudicii drepturilor resortisanților țărilor terțe să fie ascultați și să aibă acces la o cale de atac eficientă, legislația națională poate, de asemenea, stabili că anumite circumstanțe obiective reprezintă o prezumție relativă (juris tantum) că există un risc de sustragere (mai exact, resortisantul țării terțe va trebui să demonstreze că, în ciuda existenței circumstanțelor respective, nu există acest risc), de exemplu:

— refuzul de a coopera în cadrul procesului de identificare, prezentarea de acte de identitate false sau falsificate, distrugerea sau eliminarea într-un alt mod a actelor existente, refuzul de a permite prelevarea amprentelor digitale;

— împotrivirea violentă sau frauduloasă la operațiunea de returnare;

— nerespectarea unei măsuri de prevenire a sustragerii (a se vedea secțiunea 6.2);

— nerespectarea unei interdicții de intrare existente;

— o deplasare secundară neautorizată într-un alt stat membru.

Comisia recomandă stabilirea unor astfel de prezumții relative în legislația națională.

1.7. Plecarea voluntară

Temeiul juridic: Directiva privind returnarea – articolul 3 punctul 8

Îndeplinirea obligației de returnare în termenul prevăzut în acest scop în decizia de returnare.

Plecarea voluntară în contextul acquis-ului Uniunii în materie de returnare se referă la respectarea voluntară a unei obligații de returnare către o țară terță. Noțiunea de plecare voluntară nu acoperă cazurile în care resortisanți ai unor țări terțe care se află într-o situație de ședere legală decid să se întoarcă în țara lor de origine pe baza propriei decizii. O astfel de reîntoarcere „cu adevărat” voluntară (scenariul 1 din imaginea de mai jos) nu intră în domeniul de aplicare al Directivei privind returnarea, întrucât se referă la resortisanți ai unor țări terțe aflați în situație de ședere legală. Plecarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală care nu au fost încă identificați sau reținuți (de exemplu, persoanele care depășesc termenul legal de ședere) poate fi considerată ca încadrându-se în definiția „plecării voluntare”. Persoanele respective au deja obligația „abstractă” de returnare în temeiul Directivei privind returnarea și pot primi o decizie de returnare, precum și o interdicție de intrare odată ce autoritățile află despre șederea lor ilegală (cel mai târziu în momentul verificărilor de ieșire – a se vedea secțiunile 5.1 și 11.3).

Prin urmare, Directiva privind returnarea se referă doar la scenariile 2 și 3 de mai jos:

Trecerea de pe teritoriul național al unui stat membru pe teritoriul unui alt stat membru, în conformitate cu articolul 6 alineatul (2) (a se vedea secțiunea 5.4 de mai jos) nu poate fi considerată drept plecare voluntară. Definiția plecării voluntare implică întotdeauna plecarea către o țară terță. Regulile specifice privind tranzitul pe cale terestră al teritoriului altor state membre în contextul plecării voluntare sunt prezentate în secțiunea 6.4 de mai jos.

1.8. Persoane vulnerabile

Temeiul juridic: Directiva privind returnarea – articolul 3 punctul 9

Minori, minori neînsoțiți, persoane cu handicap, persoane în vârstă, femei gravide, părinți singuri cu copii minori și persoane care au fost supuse torturii, violului și altor forme grave de violență psihică, fizică sau sexuală.

Spre deosebire de definiția persoanelor vulnerabile utilizată în acquis-ul UE în materie de azil [a se vedea, de exemplu, articolul 21 din Directiva 2013/33/UE a Parlamentului European și a Consiliului (14) (Directiva privind condițiile de primire) sau articolul 20 alineatul (3) din Directiva 2011/95/UE a Parlamentului European și a Consiliului (15) (Directiva privind standardele minime)], definiția din Directiva privind returnarea este elaborată ca o listă exhaustivă.

Cu toate acestea, necesitatea de a acorda o atenție deosebită situației persoanelor vulnerabile, precum și nevoilor specifice ale acestora în contextul returnării nu este limitată la categoriile de persoane vulnerabile enumerate în mod expres la articolul 3 punctul 9. Comisia recomandă ca statele membre să acorde atenție, de asemenea, altor situații de vulnerabilitate deosebită, cum ar fi cele menționate în acquis-ul în materie de azil: victimele traficului de persoane sau ale mutilării genitale a femeilor, persoanele cu o boală gravă sau cu tulburări psihice.

Necesitatea de a acorda o atenție deosebită situației persoanelor vulnerabile nu ar trebui să se limiteze la cazurile menționate în mod explicit în Directiva privind returnarea (în interiorul termenului pentru plecarea voluntară, în timpul returnării amânate și în timpul detenției). Prin urmare, Comisia consideră că statele membre ar trebui să acorde atenție nevoilor persoanelor vulnerabile în toate etapele procedurii de returnare, în contextul evaluării circumstanțelor individuale ale fiecărui caz.

2. DOMENIUL DE APLICARE

Temeiul juridic: Directiva privind returnarea – articolul 2 și articolul 4 alineatul (4)

Domeniul de aplicare al Directivei privind returnarea este amplu și acoperă orice resortisant al unei țări terțe care se află în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru. În prezent, Directiva privind returnarea este obligatorie pentru următoarele state membre:

— toate statele membre ale UE, exceptând Regatul Unit și Irlanda;

— Elveția, Norvegia, Islanda și Liechtenstein.

Statele membre pot decide să nu aplice directiva în cazul anumitor categorii de resortisanți ai țărilor terțe:

— „cazurile înregistrate la frontieră”, în conformitate cu articolul 2 alineatul (2) litera (a) din Directiva privind returnarea (a se vedea secțiunea 2.1); și

— „cauzele de drept penal”, în conformitate cu articolul 2 alineatul (2) litera (b) din Directiva privind returnarea (a se vedea secțiunea 2.2).

Decizia unui stat membru de a face uz de derogare și de a nu aplica directiva „cazurilor înregistrate la frontieră” sau „cauzelor de drept penal” trebuie să fie precizată în prealabil în legislația națională de punere în aplicare (16), în caz contrar aceasta fiind lipsită de efecte juridice. Nu există nicio cerință formală specifică pentru a face cunoscută o astfel de decizie. Cu toate acestea, este important să rezulte în mod clar – explicit sau implicit – din legislația națională dacă și în ce măsură un stat membru face uz de derogare.

În cazul în care un stat membru nu și-a făcut publică, în prealabil, decizia de a recurge la derogări în temeiul articolului 2 alineatul (2) litera (a) sau (b) din Directiva privind returnarea, astfel de dispoziții nu pot fi utilizate ca o justificare pentru a nu aplica ulterior Directiva privind returnarea în cazuri individuale.

Nu există impedimente pentru ca statele membre să limiteze utilizarea derogării prevăzute la articolul 2 alineatul (2) litera (a) sau la articolul 2 alineatul (2) litera (b) la anumite categorii de persoane (de exemplu, numai interdicțiile de intrare la frontierele aeriene sau maritime), cu condiția ca acest lucru să fie precizat în legislația națională de punere în aplicare.

Statele membre pot hotărî să utilizeze derogarea într-o etapă ulterioară, după transpunerea inițială în legislația națională a Directivei privind returnarea. Totuși, acest lucru nu trebuie să aibă consecințe dezavantajoase în ceea ce privește persoanele care au fost deja în măsură să se prevaleze de efectele Directivei privind returnarea [a se vedea hotărârea CJUE în cauza C-297/12, Filev și Osmani (17): „[…] atât timp cât un stat membru nu a utilizat încă această posibilitate […] nu se poate prevala de dreptul de a restrânge domeniul personal de aplicare al acestei directive în temeiul articolului 2 alineatul (2) litera (b) din aceasta în privința persoanelor cărora le erau deja aplicabile efectele directivei menționate”].

2.1. Cazuri înregistrate la frontieră – articolul 2 alineatul (2) litera (a)

Persoanele cărora li s-a refuzat intrarea și care se află într-o zonă de tranzit sau într-o zonă de frontieră a unui stat membru fac în mod frecvent obiectul unor norme speciale în statele membre: în temeiul unei „ficțiuni juridice”, uneori aceste persoane nu sunt considerate a fi „în situație de ședere pe teritoriul statului membru” în cauză și acestora li se aplică norme diferite. Directiva privind returnarea nu a urmat această abordare și consideră că orice resortisant al unei țări terțe care se află fizic pe teritoriul unui stat membru intră în domeniul său de aplicare.

Cu toate acestea, statele membre sunt libere să decidă să nu aplice directiva „cazurilor înregistrate la frontieră”, definite ca referindu-se la resortisanți ai țărilor terțe care:

— fac obiectul unui refuz de intrare, în conformitate cu articolul 13 din Codul frontierelor Schengen (18); sau

— sunt reținuți sau prinși de către autoritățile competente în cazul unei treceri ilegale pe cale terestră, maritimă sau aeriană a frontierei externe a unui stat membru și nu au obținut ulterior o autorizație sau un drept de ședere în statul membru respectiv.

Recurgerea la această derogare poate fi utilă, de exemplu, în cazul statelor membre din prima linie care se confruntă cu o presiune semnificativă a fluxurilor de migrație, pentru a îmbunătăți eficiența procedurilor; în aceste cazuri, Comisia recomandă utilizarea derogării.

Procedurile naționale referitoare la „cazurile înregistrate la frontieră” trebuie să respecte principiile generale de drept internațional și drepturile fundamentale ale resortisanților țărilor terțe vizați, precum și garanțiile prevăzute la articolul 4 alineatul (4) din Directiva privind returnarea (a se vedea secțiunea 2.2).

Clarificări suplimentare:

— Articolul 2 alineatul (2) litera (a) implică o legătură temporală și spațială directă cu trecerea frontierei externe. Prin urmare, sunt vizați resortisanții țărilor terțe care au fost reținuți sau prinși de autoritățile competente chiar în momentul trecerii ilegale a frontierei externe sau în apropierea frontierei externe, după trecerea acesteia – a se vedea hotărârea Curții de Justiție în cauza C-47/15, Affum (punctul 72).

— Următoarele categorii de persoane, de exemplu, sunt acoperite de sintagma „reținuți sau prinși de către autoritățile competente în cazul unei treceri ilegale […] a frontierelor externe”, întrucât încă există o legătură DIRECTĂ cu actul de trecere ilegală a frontierei: — persoanele care sosesc ilegal cu o ambarcațiune și care sunt reținute la momentul sosirii sau la scurt timp după sosire; — persoanele reținute de poliția de frontieră după ce au încercat să treacă un gard de frontieră; — persoanele intrate ilegal care părăsesc trenul/autobuzul care i-a adus direct pe teritoriul unui stat membru (fără escală precedentă pe teritoriul unui stat membru).

— Următoarele categorii de persoane, de exemplu, nu sunt acoperite de sintagma „reținuți sau prinși de către autoritățile competente în cazul unei treceri ilegale […] a frontierelor externe”, întrucât nu mai există o legătură DIRECTĂ cu actul de trecere ilegală a frontierei: — persoanele intrate ilegal care sunt reținute pe teritoriul statului membru, după o anumită perioadă după intrarea ilegală; — migranții în situație neregulamentară reținuți într-o regiune de frontieră, cu excepția cazului în care încă există o legătură directă cu actul de trecere ilegală a frontierei; — un migrant în situație neregulamentară care părăsește autobuzul care provine dintr-o țară terță, în cazul în care autobuzul s-a oprit deja de mai multe ori pe teritoriul UE; — migranții în situație neregulamentară care, după ce au fost expulzați anterior, încalcă o interdicție de intrare încă în vigoare (cu excepția cazului în care sunt reținuți în legătură directă cu trecerea ilegală a frontierei); — migranții în situație neregulamentară care trec o frontieră internă – a se vedea hotărârea CJUE în cauza C-47/15, Affum (punctul 69), articolul 2 punctul 2 din Directiva privind frontierele externe, și articolul 14 din Codul frontierelor Schengen, aplicabil la frontierele externe; — resortisanții țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală care părăsesc teritoriul statelor membre și al țărilor asociate spațiului Schengen – a se vedea hotărârea Curții de Justiție în cauza C-47/15, Affum (punctul 71).

— Exemplu practic de cazuri ce fac obiectul clauzei „și care nu au obținut ulterior o autorizație sau un drept de ședere în statul membru respectiv”, cărora nu li se aplică derogările: — persoanele intrate ilegal care au fost reținute la frontiera externă și ulterior au obținut dreptul de a rămâne în calitate de solicitant de azil. Chiar dacă, după respingerea definitivă a cererii de azil, acestea se află din nou în „situație de ședere ilegală”, persoanele respective nu trebuie să fie excluse din domeniul de aplicare al directivei drept „cazuri înregistrate la frontieră”; — un resortisant al unei țări terțe care a făcut obiectul unui refuz de intrare și care se află în zona de tranzit aeroportuar (și, prin urmare, poate fi exclus din domeniul de aplicare al directivei) este transferat la un spital din motive medicale și primește un permis național pe termen scurt [și nu doar o amânare a îndepărtării în temeiul articolului 9 alineatul (2) litera (a)] care să acopere perioada de spitalizare.

— Forma, conținutul și căile de atac ale deciziilor emise resortisanților țărilor terțe care sunt excluși din domeniul de aplicare al Directivei privind returnarea în temeiul articolului 2 alineatul (2) litera (a) sunt reglementate de legislația națională.

— Refuzul de intrare în conformitate cu articolul 14 din Codul frontierelor Schengen vizează toate persoanele care nu îndeplinesc condițiile de intrare în conformitate cu articolul 6 alineatul (1) din Codul frontierelor Schengen.

— Persoanele cărora li s-a refuzat intrarea într-o zonă de tranzit aeroportuar sau la un punct de trecere a frontierei situate pe teritoriul unui stat membru intră în domeniul de aplicare al Directivei privind returnarea (întrucât acestea sunt deja prezente fizic pe teritoriu). Cu toate acestea, statele membre pot să se prevaleze de derogarea prevăzută la articolul 2 alineatul (2) litera (a), care precizează că statele membre pot decide să nu aplice directiva în astfel de cazuri.

— Excepțiile pentru cazurile înregistrate la frontieră în temeiul articolului 2 alineatul (2) litera (a) se aplică numai în cazurile de reținere la frontierele externe, nu la frontierele interne – a se vedea hotărârea CJUE în cauza C-47/15, Affum.

— Reintroducerea temporară a controalelor la frontierele interne nu retransformă frontierele interne în frontiere externe. Prin urmare, această situație nu afectează domeniul de aplicare al Directivei privind returnarea.

— Cazurile „înregistrate la frontieră” și cele „similare cazurilor înregistrate la frontieră”, care pot fi excluse din domeniul de aplicare al directivei în conformitate cu articolul 2 alineatul (2) litera (a) din directivă, sunt diferite față de cazurile menționate la articolul 12 alineatul (3) din aceeași directivă (procedură simplificată în cazul intrării ilegale): intrarea ilegală [termenul utilizat la articolul 12 alineatul (3)] nu este sinonimă cu cazurile „înregistrate la frontieră” și cele „similare cazurilor înregistrate la frontieră” descrise la articolul 2 alineatul (2) litera (a) din Directiva privind returnarea. Exemplu: un resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală care este reținut pe teritoriul unui stat membru la trei luni după intrarea ilegală nu intră sub incidența articolului 2 alineatul (2) litera (a) din Directiva privind returnarea, dar poate intra sub incidența articolului 12 alineatul (3) din directiva respectivă.

2.2. Garanții speciale pentru „cazurile înregistrate la frontieră”

Dacă statele membre optează să nu aplice directiva în cazurile înregistrate la frontieră, acestea trebuie totuși să respecte principiul nereturnării și să se asigure – în conformitate cu articolul 4 alineatul (4) din Directiva privind returnarea – că nivelul de protecție pentru persoanele afectate nu este mai puțin favorabil decât cel prevăzut la articolele directivei referitoare la:

— limitările privind utilizarea măsurilor coercitive;

— amânarea îndepărtării;

— îngrijirea medicală de urgență și tratamentul necesar pentru vindecarea unei boli, având în vedere nevoile persoanelor vulnerabile; și

— condițiile de luare în custodie publică.

De asemenea, ar trebui subliniat faptul că garanțiile acordate în temeiul acquis-ului Uniunii în materie de azil (cum ar fi, în special, cu privire la accesul la procedura de azil) nu sunt anulate în niciun caz de alegerea statelor membre de a nu aplica Directiva privind returnarea în cazurile înregistrate la frontieră. Obligațiile care decurg din acquis-ul Uniunii în materie de azil includ, în special, obligația statelor membre de:

— a informa resortisanții țărilor terțe care doresc să prezinte o cerere de protecție internațională cu privire la posibilitatea de a face acest lucru;

— a se asigura că polițiștii de frontieră și alte autorități competente dețin informațiile relevante și că personalul acestora beneficiază de nivelul necesar de formare privind modul de recunoaștere a solicitanților și de instrucțiuni pentru a informa solicitanții cu privire la locul și modalitatea în care pot fi prezentate cererile de protecție internațională;

— a lua măsuri pentru asigurarea serviciilor de interpretare în măsura în care acestea sunt necesare pentru facilitarea accesului la procedură;

— a asigura accesul efectiv al organizațiilor și al persoanelor care oferă consultanță și consiliere solicitanților aflați la punctele de trecere a frontierei, inclusiv în zonele de tranzit, la frontierele externe.

Clarificări suplimentare:

— Aplicarea practică a acestei dispoziții în cazul refuzului de intrare la frontieră. Există două posibilități: fie persoana este prezentă fizic pe teritoriul unui stat membru după ce a făcut obiectul unui refuz de intrare la frontieră (de exemplu, într-o zonă de tranzit aeroportuară), fie persoana nu este prezentă fizic pe teritoriul unui stat membru (de exemplu, o persoană căreia i-a fost refuzată intrarea la o frontieră terestră și care se află încă fizic pe teritoriul țării terțe). În primul caz, se aplică garanțiile prevăzute la articolul 4 alineatul (4) din Directiva privind returnarea; în al doilea caz, articolul 4 alineatul (4) nu se aplică.

— Respectarea principiului nereturnării recunoscut de articolul 4 alineatul (4) litera (b) din Directiva privind returnarea – și consacrat de articolul 19 alineatul (2) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și de articolul 3 din Convenția europeană a drepturilor omului – este absolută și nu trebuie să fie restrânsă în niciun caz, nici chiar atunci când străinii sunt o amenințare la adresa ordinii publice sau au comis o infracțiune deosebit de gravă. Astfel de persoane pot fi excluse de la recunoașterea statutului de refugiat sau a statutului conferit prin protecție subsidiară, dar nu pot fi returnate într-un loc în care riscă să fie torturate sau ucise.

2.3. Dreptul penal și cazurile de extrădare

Statele membre sunt libere să decidă să nu aplice directiva în cazul resortisanților țărilor terțe care:

— fac obiectul returnării ca sancțiune de drept penal, în conformitate cu dreptul intern;

— fac obiectul returnării ca urmare a unei sancțiuni de drept penal, în conformitate cu dreptul intern; sau

— fac obiectul unor proceduri de extrădare.

Clarificări suplimentare:

— Cauzele de drept penal avute în vedere de această dispoziție sunt, în general, cele considerate ca fiind infracțiuni în ordinile juridice naționale ale statelor membre. — În cauza C-297/12, Filev și Osmani, CJUE a clarificat în mod expres faptul că infracțiunile împotriva dispozițiilor de drept intern privind stupefiantele și condamnările pentru traficul de droguri pot constitui cazuri în care derogarea este aplicabilă. — În cauza C-329/11, Achughbabian, CJUE a confirmat că derogarea nu poate fi utilizată pentru resortisanții țărilor terțe care au săvârșit doar infracțiunea de ședere ilegală, întrucât astfel Directiva privind returnarea ar fi privată de obiectul și de caracterul său obligatoriu. — Încălcările minore legate de migrație, cum ar fi simpla intrare sau ședere ilegală, nu pot justifica utilizarea acestei derogări.

— Procedurile de extrădare nu sunt neapărat legate de procedurile de returnare. Convenția europeană de extrădare din 1957 (19) descrie extrădarea drept predarea „persoanelor împotriva cărora autoritățile competente ale părții solicitante au inițiat proceduri pentru o infracțiune sau care sunt căutate de autoritățile respective pentru executarea unei pedepse sau a unei măsuri privative de libertate”. Cu toate acestea, pot exista suprapuneri, iar această derogare are ca scop clarificarea faptului că statele membre au opțiunea de a nu aplica garanțiile procedurale prevăzute în Directiva privind returnarea atunci când efectuează returnarea în contextul procedurilor de extrădare.

3. DISPOZIȚII MAI FAVORABILE

Temeiul juridic: Directiva privind returnarea – articolul 4

În timp ce Directiva privind returnarea are ca obiectiv armonizarea procedurilor de returnare în statele membre, aceasta nu aduce atingere în mod expres dispozițiilor mai favorabile cuprinse în acordurile internaționale bilaterale sau multilaterale [articolul 4 alineatul (1)].

De asemenea, Directiva privind returnarea nu aduce atingere „dispozițiilor mai favorabile pentru resortisantul unei țări terțe prevăzute de acquis-ul comunitar în domeniul imigrației și azilului” [articolul 4 alineatul (2)] și nici „dreptului statelor membre de a adopta sau de a menține dispoziții mai favorabile pentru persoanele cărora li se aplică prezenta directivă, cu condiția ca acestea să fie în conformitate cu prezenta directivă” [articolul 4 alineatul (3)].

Clarificări suplimentare:

— Având în vedere faptul că Directiva privind returnarea vizează introducerea unor standarde minime comune în ceea ce privește respectarea drepturilor fundamentale ale persoanelor în cadrul procedurilor de returnare, expresia „mai favorabile” trebuie să fie interpretată întotdeauna ca „mai favorabile pentru persoana returnată” și nu mai favorabile pentru statul care dispune expulzarea/îndepărtarea.

— Statele membre nu sunt libere să aplice norme mai stricte în domeniile reglementate de Directiva privind returnarea: a se vedea hotărârea CJUE în cauza C-61/11, El Dridi (20) (punctul 33): „Directiva 2008/115/CE […] totuși […] nu permite statelor să aplice norme mai stricte în domeniul pe care ea îl reglementează.”

— Aplicarea unei amenzi în locul emiterii unei decizii de returnare: Directiva privind returnarea nu permite punerea în aplicare a unui mecanism care să prevadă, în cazul resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru, în funcție de circumstanțe, aplicarea unei amenzi sau îndepărtarea, întrucât cele două măsuri se exclud reciproc [a se vedea hotărârea CJUE în cauza C-38/14, Zaizoune (21)].

— Aplicarea unor părți din Directiva privind returnarea în cazul persoanelor excluse din domeniul său de aplicare în temeiul articolului 2 alineatul (2) literele (a) și (b) este compatibilă cu directiva și poate fi considerată a fi acoperită de articolul 4 alineatul (3), întrucât ar fi o practică mai favorabilă pentru resortisantul țării terțe vizat.

4. SANCȚIUNI PENTRU ÎNCĂLCAREA NORMELOR ÎN MATERIE DE MIGRAȚIE

Temeiul juridic: Directiva privind returnarea – astfel cum a fost interpretată de CJUE în cauzele C-61/11 El Dridi, C329/11 Achughbabian, C-430/11 Sagor, C-297/12 Filev și Osmani, C-38/14 Zaizoune, C-290/14 Celaj, C-47/15 Affum

Statele membre sunt libere să stabilească sancțiuni eficace, proporționale și disuasive, inclusiv pedeapsa cu închisoarea ca sancțiune penală, pentru încălcările normelor în materie de migrație, cu condiția ca măsurile respective să nu compromită aplicarea Directivei privind returnarea și să asigure respectarea deplină a drepturilor fundamentale, în special a celor garantate de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, interpretată în conformitate cu dispozițiile corespunzătoare din Convenția europeană a drepturilor omului. Revine legislației naționale să stabilească tipurile de încălcări ale normelor în materie de migrație care sunt penalizate.

Nimic nu împiedică statele membre să abordeze și să ia în considerare în dreptul penal național încălcările normelor în materie de migrație comise în alte state membre.

Nerespectarea unei interdicții de intrare: statele membre pot adopta sancțiuni penale împotriva resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală care au fost returnați și intră din nou pe teritoriul unui stat membru încălcând o interdicție de intrare. O astfel de sancțiune penală este admisibilă numai dacă interdicția de intrare emisă împotriva resortisantului țării terțe este conformă cu dispozițiile directivei. Sancțiunile penale trebuie să respecte pe deplin drepturile fundamentale și dispozițiile Convenției de la Geneva din 1951 (22), în special articolul 31 alineatul (1) (23) [a se vedea hotărârea CJUE în cauza C-290/14, Celaj (24)].

— Directiva privind returnarea nu exclude posibilitatea impunerii de sancțiuni penale, conform normelor naționale de procedură penală, aplicabile resortisanților țărilor terțe care au făcut, fără succes, obiectul procedurilor de returnare prevăzute de directivă și care se află în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru, fără un motiv justificat de nereturnare. Sancțiunile penale care urmăresc să descurajeze persoanele ce fac obiectul returnării să rămână în mod ilegal trebuie să asigure respectarea deplină a drepturilor fundamentale, în special a celor garantate de Convenția europeană a drepturilor omului (a se vedea hotărârea CJUE în cauza C-329/11, Achughbabian, punctele 48 și 49) și să fie conforme cu principiul proporționalității.

— Comisia recomandă ca statele membre să prevadă în legislația națională sancțiuni eficace, proporționale și disuasive (de exemplu, amenzi, confiscarea documentelor, reducerea sau neacordarea prestațiilor/alocațiilor, refuzul permisului de muncă) în cazul resortisanților țărilor terțe care împiedică în mod intenționat procesul de returnare (de exemplu prin eliminarea documentului de călătorie, declararea unei identități false, împiedicarea identificării, refuzul repetat de a se îmbarca), cu condiția ca aceste sancțiuni să nu compromită atingerea obiectivului Directivei privind returnarea și să asigure respectarea deplină a drepturilor fundamentale.

— Incriminarea simplei șederi ilegale: statele membre nu pot impune pedeapsa cu închisoarea în temeiul dreptului penal național pentru simplul motiv de ședere ilegală înainte sau în timpul desfășurării unei proceduri de returnare, întrucât acest lucru ar întârzia returnarea (a se vedea hotărârea CJUE în cauza C-61/11 El Dridi). Directiva privind returnarea nu interzice însă statelor membre să prevadă pedeapsa cu închisoarea pentru comiterea altor infracțiuni decât cele legate de simpla ședere ilegală, inclusiv în cazurile în care procedura de returnare este încă în desfășurare (a se vedea hotărârea CJUE în cauza C-47/15, Affum, punctul 65).

— Sancțiuni financiare: impunerea unei sancțiuni financiare (proporționale) pentru ședere ilegală în temeiul dreptului penal național nu este incompatibilă cu obiectivele Directivei privind returnarea, întrucât nu împiedică emiterea și punerea în aplicare a unei decizii de returnare în deplină conformitate cu condițiile prevăzute în directivă (a se vedea hotărârea CJUE în cauza C-430/11, Sagor). Legislațiile naționale care prevăd, în caz de ședere ilegală, impunerea unei amenzi sau îndepărtarea sunt incompatibile cu Directiva privind returnarea, întrucât cele două măsuri se exclud reciproc și prin urmare ar fi subminată eficacitatea directivei (a se vedea hotărârea CJUE în cauza C-38/14, Zaizoune).

— În conformitate cu articolul 5 din Directiva 2009/52/CE a Parlamentului European și a Consiliului (25) (Directiva privind sancțiunile împotriva angajatorilor), angajatorii care angajează în mod neautorizat resortisanți din țări terțe aflați în situație de ședere ilegală sunt supuși unei sancțiuni financiare, care include costul returnării în cazurile în care se efectuează o procedură de returnare. Statele membre pot alege ca sancțiunile financiare să reflecte cel puțin costul mediu al unei proceduri de returnare.

— Expulzarea imediată în temeiul dreptului penal național [în cazurile care nu sunt excluse din domeniul de aplicare al Directivei privind returnarea în temeiul articolului 2 alineatul (2) litera (b) – a se vedea secțiunea 2.3 de mai sus]: aceasta este permisă numai în măsura în care hotărârea care dispune această sancțiune respectă toate garanțiile prevăzute în Directiva privind returnarea (inclusiv în ceea ce privește forma deciziilor de returnare, garanțiile juridice și examinarea prealabilă a posibilității de plecare voluntară) (a se vedea hotărârea CJUE în cauza C-430/11, Sagor).

— Arestul la domiciliu în temeiul dreptului penal național: acesta este permis numai în cazul în care există garanții că nu împiedică returnarea și că se încheie imediat ce este posibil transportul fizic al persoanei în cauză din statul membru respectiv (a se vedea hotărârea CJUE în cauza C-430/11, Sagor).

Clarificări suplimentare:

— „Motivele întemeiate de nereturnare” pot fi: — motive care nu depind de controlul persoanei care face obiectul procedurii de returnare (cum ar fi întârzierile în obținerea documentelor necesare din țări terțe cauzate de cooperarea defectuoasă cu autoritățile din țările terțe, situația de criză din țara de returnare, care face imposibilă întoarcerea în siguranță, acordarea oficială a amânării returnării pentru anumite categorii de persoane returnate); sau — motive care depind de controlul persoanei returnate și care sunt recunoscute ca fiind legitime sau întemeiate de dreptul național sau al Uniunii (cum ar fi probleme de sănătate sau motive familiale care conduc la amânarea îndepărtării, o cale de atac cu efect suspensiv în curs, decizia de a coopera cu autoritățile în calitate de martor). Simpla dorință personală de a rămâne în UE nu poate fi considerată ca fiind „motiv întemeiat”.

— „Motivele neîntemeiate de nereturnare” pot fi motive care depind de controlul persoanei care face obiectul procedurii de returnare și care nu sunt recunoscute ca fiind legitime sau justificate în dreptul național sau în dreptul Uniunii (de exemplu lipsa de cooperare în ceea ce privește prezentarea documentelor de călătorie sau declararea identității, distrugerea documentelor, sustragerea de la procedură, împiedicarea eforturilor de îndepărtare).

5. REȚINEREA ȘI OBLIGAȚIA DE A EMITE O DECIZIE DE RETURNARE

Temeiul juridic: Directiva privind returnarea – articolul 6 alineatul (1)

Statele membre emit o decizie de returnare pentru orice resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor.

Statele membre au obligația de a emite o decizie de returnare împotriva oricărui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor, cu excepția cazului în care există o derogare expresă prevăzută în dreptul Uniunii (a se vedea lista de excepții descrise mai jos). Statele membre nu sunt autorizate să tolereze în practică prezența resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor fără a iniția o procedură de returnare sau a acorda un drept de ședere. Această obligație impusă statelor membre de a iniția procedura de returnare sau de a acorda un drept de ședere are drept scop reducerea „zonelor gri”, pentru a preveni exploatarea persoanelor aflate în situație de ședere ilegală și a îmbunătăți securitatea juridică pentru toate părțile implicate.

Statele membre trebuie să emită o decizie de returnare indiferent dacă resortisantul țării terțe deține sau nu un document de identitate sau de călătorie valabil și indiferent dacă readmisia într-o țară terță este posibilă.

Deciziile de returnare nu au o perioadă de valabilitate limitată. Autoritățile naționale competente ar trebui să poată executa deciziile de returnare fără necesitatea de a relansa procedura după o anumită perioadă de timp (de exemplu un an), cu condiția ca situația de fapt sau de drept a resortisantului țării terțe în cauză să nu se fi modificat semnificativ (de exemplu schimbarea statutului juridic, riscul de încălcare a principiului nereturnării) și fără a aduce atingere dreptului de a fi ascultat și dreptului la o cale de atac eficientă.

Ca regulă generală, criteriul pertinent pentru a determina statul membru responsabil de efectuarea procedurilor de returnare este locul reținerii. Exemplu: în cazul în care un migrant aflat în situație de ședere ilegală a intrat (fără a fi depistat) în UE printr-un stat membru, a traversat ulterior statele membre B și C (fără a fi depistat) și a fost reținut în cele din urmă în statul membru D, statul membru D este responsabil de efectuarea procedurii de returnare. Reintroducerea temporară a controlului la frontierele interne dintre statele Schengen nu aduce atingere acestui principiu. Excepțiile de la această regulă generală sunt prevăzute în secțiunile 5.2, 5.3, 5.4, 5.5 și 5.8 de mai jos.

Clarificări suplimentare:

— Amenda administrativă în temeiul legislației naționale pentru ședere ilegală poate fi impusă în paralel cu adoptarea unei decizii de returnare. Cu toate acestea, o astfel de sancțiune administrativă nu poate să înlocuiască obligația statelor membre de a emite o decizie de returnare și de a proceda la îndepărtare (a se vedea hotărârea CJUE în cauza C-38/14, Zaizoune).

— Deciziile de returnare trebuie să menționeze obligația ca resortisantul țării terțe în cauză să părăsească teritoriul statului membru emitent pentru a ajunge într-o țară terță care corespunde definiției „returnării” (a se vedea secțiunea 1.3) sau, cu alte cuvinte, ca resortisantul țării terțe să părăsească teritoriul statelor membre ale UE și al țărilor asociate spațiului Schengen. Lipsa de claritate cu privire la obligația pe care o are resortisantul țării terțe poate avea consecința nedorită de a crea riscul unor deplasări secundare neautorizate.

— De asemenea, trebuie adoptate decizii de returnare în conformitate cu Directiva privind returnarea și în cazurile în care o procedură de returnare este efectuată pe baza unui acord de readmisie: utilizarea acordurilor de readmisie cu o țară terță (care reglementează relațiile dintre statele membre ale UE și țările terțe) nu afectează aplicarea deplină și globală a Directivei privind returnarea (care se referă la relația dintre statul care efectuează îndepărtarea și persoana returnată) în fiecare caz individual de returnare. În fapt, utilizarea acordului de readmisie presupune emiterea deciziei de returnare mai întâi.

— Legislația națională poate prevedea că un resortisant al unei țări terțe este obligat să părăsească teritoriul Uniunii în cazul în care șederea sa este ilegală. O astfel de obligație juridică abstractă nu constituie o decizie de returnare. Aceasta trebuie să fie materializată în fiecare caz printr-o decizie de returnare individualizată.

— Autoritățile naționale competente ar trebui să utilizeze pe deplin sistemele informatice relevante ale Uniunii, precum Sistemul de Informații Schengen II (SIS II), Eurodac și Sistemul de informații privind vizele (VIS), pentru a sprijini identificarea și evaluarea individuală a fiecărui caz, precum și pentru a facilita și a îmbunătăți cooperarea între statele membre în procedurile de returnare și readmisie.

— Statele membre ar trebui să instituie măsuri eficiente și proporționale pentru a localiza, a detecta și a reține resortisanții țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor, în scopul de a-și îndeplini obligația de a emite decizii de returnare. În această privință, se reamintește că, în conformitate cu articolul 13 alineatul (1) din Codul frontierelor Schengen, statele membre trebuie să rețină și supună procedurilor de returnare resortisanții țărilor terțe care au traversat ilegal frontierele externe și nu au dreptul să rămână pe teritoriul UE. Articolul 14 din Directiva privind sancțiunile împotriva angajatorilor prevede, de asemenea, obligația ca statele membre să se asigure că pe teritoriul lor sunt efectuate inspecții eficace și adecvate pentru a depista cazurile de angajare a unor resortisanți ai țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală.

Practici de reținere – respectarea drepturilor fundamentale

Obligația statelor membre de a emite o decizie de returnare împotriva oricărui resortisant al unei țări terțe care se află în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor face obiectul respectării drepturilor fundamentale, inclusiv a principiului proporționalității (considerentul 24). Obiectivul legitim de a combate migrația ilegală poate fi pus în balanță cu alte interese de stat legitime, cum ar fi considerațiile legate de sănătatea publică, interesul statului de a combate criminalitatea, interesul de a dispune de o înregistrare completă a nașterilor, respectarea interesului superior al copilului (subliniată în mod expres în considerentul 22), Convenția de la Geneva (menționată în considerentul 23), precum și alte drepturi fundamentale relevante recunoscute în Carta drepturilor fundamentale a UE.

Comisia face trimitere la considerațiile prezentate în documentul din 2012 al Agenției pentru Drepturi Fundamentale, intitulat „Reținerea migranților aflați în situație de ședere ilegală – considerații privind drepturile fundamentale” (Documentul nr. 13847/12 al Consiliului) pentru îndrumări privind desfășurarea practicilor de reținere în conformitate cu drepturile fundamentale ale resortisanților țărilor terțe, asigurând în același timp eficacitatea procedurilor de returnare. Se poate considera că practicile statelor membre care sunt conforme cu aceste îndrumări nu afectează obligația de a emite decizii de returnare împotriva resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală în temeiul articolului 6 alineatul (1) din Directiva privind returnarea.

Accesul la asistență medicală

Migranții aflați în situație de ședere ilegală care solicită asistență medicală nu ar trebui să fie reținuți atunci când se află într-o unitate medicală sau lângă o unitate medicală.

Unitățile medicale nu ar trebui să fie obligate să partajeze datele cu caracter personal ale migranților cu autoritățile de aplicare a legislației în materie de imigrare în scopul unei eventuale returnări.

Accesul la educație

Migranții aflați în situație de ședere ilegală nu ar trebui să fie reținuți la sau lângă școala frecventată de copiii lor.

Școlile nu ar trebui să fie obligate să partajeze datele cu caracter personal ale migranților cu autoritățile de aplicare a legislației în materie de imigrare în scopul unei eventuale returnări.

Libertatea religioasă

Migranții aflați în situație de ședere ilegală nu ar trebui să fie reținuți într-o instituție de cult recunoscută sau lângă o astfel de instituție de cult, atunci când își practică religia.

Înregistrarea nașterii

Migranții aflați în situație de ședere ilegală ar trebui să poată înregistra nașterea și să fie în măsură să obțină un certificat de naștere pentru copiii lor fără riscul reținerii.

Registrele de stare civilă care eliberează certificate de naștere nu ar trebui să fie obligate să partajeze datele cu caracter personal ale migranților cu autoritățile de aplicare a legislației în materie de imigrare în scopul unei eventuale returnări.

Accesul la justiție

În interesul combaterii criminalității, statele membre pot avea în vedere introducerea unor posibilități de denunțare a infracțiunilor pentru victimele și martorii infracțiunilor, fără teama de a fi arestați. În acest scop, pot fi avute în vedere următoarele bune practici:

— introducerea unor posibilități de denunțare anonime sau parțial anonime sau a altor mecanisme de denunțare eficace;

— oferirea pentru victimele sau martorii unei infracțiuni grave a posibilității de a se adresa poliției prin intermediul unor părți terțe (cum ar fi ombudsmanul pentru migranți, funcționari special desemnați sau entități care furnizează asistență umanitară și asistență juridică);

— definirea condițiilor în care victimelor sau martorilor infracțiunilor, inclusiv ale violenței domestice, li s-ar putea emite permise de ședere pe baza standardelor incluse în Directiva 2004/81/CE al Consiliului (26) și în Directiva 2009/52/CE;

— analizarea necesității de a elimina conexiunea dintre statutul de imigrare al victimelor violenței și cel al titularului principal al permisului care este în același timp autorul violenței;

— elaborarea unor broșuri în cooperare cu inspectoratele de muncă sau alte organisme competente pentru a informa în mod sistematic și obiectiv migranții reținuți la locurile de muncă ale acestora cu privire la posibilitățile existente de a depune plângeri împotriva angajatorilor, pe baza Directivei 2009/52/CE și, în acest context, adoptarea de măsuri pentru a proteja elementele de probă relevante.

Migranții aflați în situație de ședere ilegală care solicită asistență juridică nu ar trebui să fie reținuți la sediul sau în apropierea sindicatelor sau a altor entități care oferă un astfel de sprijin.

De asemenea, Comisia recomandă ca resortisanții țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală care doresc să aibă acces la serviciile publice care înregistrează cereri de protecție internațională sau cereri de obținere a statutului de apatrid nu ar trebui să fie reținuți atunci când se află la sediul sau în apropierea unor astfel de unități.

Cazuri speciale:

5.1. Reținerea în cursul unei verificări de ieșire

Temeiul juridic: Directiva privind returnarea – articolul 6

O decizie de returnare poate fi adoptată, în anumite circumstanțe, inclusiv în cazul în care un resortisant al unei țări terțe aflat în regim de ședere ilegală este reținut la frontiera externă a UE atunci când părăsește teritoriul UE, în urma unei analize de la caz la caz și luând în considerare principiul proporționalității. Aceasta ar putea fi justificată în cazul în care la verificările de ieșire se depistează o depășire semnificativă a termenului legal de ședere sau o ședere ilegală. În astfel de cazuri, statele membre ar putea să inițieze o procedură de returnare atunci când sunt informate cu privire la șederea ilegală și să continue procedura care conduce la emiterea unei decizii de returnare însoțită de o interdicție de intrare în cadrul unei proceduri in absentia, cu respectarea garanțiilor procedurale prevăzute în secțiunile 11.3 și 12 de mai jos.

Chiar dacă, într-o astfel de situație specifică, persoana este în orice caz pe cale să părăsească teritoriul UE, emiterea unei decizii de returnare poate fi întemeiată, întrucât aceasta permite statelor membre să emită, de asemenea, o interdicție de intrare și, prin urmare, previne intrarea ulterioară și posibilul risc de ședere ilegală.

Comisia invită statele membre să instituie, pentru astfel de cazuri specifice, proceduri de emitere a deciziilor de returnare și – dacă este cazul – a interdicțiilor de intrare direct la aeroport sau în alte puncte externe de trecere a frontierei ori, pentru interdicțiile de intrare, in absentia (a se vedea secțiunea 11.3).

În cazul în care un resortisant al unei țări terțe a depășit termenul legal de ședere prevăzut de viză sau de permisul de ședere într-un prim stat membru și părăsește Uniunea printr-un al doilea stat membru/printr-un stat membru de tranzit, decizia de returnare și interdicția de intrare vor trebui să fie eliberate de al doilea stat membru (în mod normal, „persoana care a depășit termenul legal de ședere” se va afla în „situație de ședere ilegală” în sensul Directivei privind returnarea și în al doilea stat membru).

5.2. Persoanele care fac obiectul unei decizii de returnare emise de un alt stat membru

Temeiul juridic: Directiva 2001/40/CE al Consiliului (27)

Atenționare/explicație: Efectul unei decizii de returnare emise de un stat membru într-un alt stat membru a făcut obiectul unui capitol separat (capitolul V) din Propunerea Comisiei din 2005 de directivă privind returnarea („Reținerea în alte state membre”). Capitolul V, precum și articolul 20 din propunerea Comisiei, în care se prevedea abrogarea Directivei 2001/40/CE, au fost însă eliminate în cursul negocierilor, iar Directiva 2001/40/CE a rămas în vigoare. Directiva 2001/40/CE prevede în mod expres posibilitatea recunoașterii unei decizii de returnare emise de o autoritate competentă dintr-un stat membru împotriva unui resortisant al unei țări terțe prezent pe teritoriul unui alt stat membru. Articolul 6 din Directiva privind returnarea nu menționează în mod expres cazul în care un al doilea stat membru recunoaște o decizie de returnare emisă de un prim stat membru în conformitate cu Directiva 2001/40/CE. O interpretare literală a articolului 6, care ar obliga astfel statul membru care recunoaște decizia să emită, de asemenea, o a doua decizie de returnare completă, în conformitate cu Directiva 2008/115/CE, ar priva Directiva 2001/40/CE de orice valoare adăugată. Pentru a conferi un efect util (effet utile) existenței în continuare a Directivei 2001/40/CE, a fost necesar să se aibă în vedere o interpretare în urma căreia coexistența în continuare a celor două directive să aibă sens.

În cazul în care un stat membru A reține o persoană care face deja obiectul unei decizii de returnare emise de un stat membru B, statul membru A poate:

(a) să emită o nouă decizie de returnare în temeiul articolului 6 alineatul (1) din Directiva privind returnarea; sau

(b) să trimită persoana înapoi în statul membru B în temeiul unui acord bilateral existent în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) din Directiva privind returnarea; sau

(c) să recunoască decizia de returnare emisă de statul membru B, în conformitate cu Directiva 2001/40/CE.

În cazul în care statul membru A recunoaște decizia de returnare emisă de statul membru B în conformitate cu Directiva 2001/40/CE, acesta are în continuare obligația să aplice garanțiile referitoare la executarea returnării (îndepărtării) prevăzute în Directiva privind returnarea atunci când execută decizia de returnare recunoscută.

Recunoașterea reciprocă a deciziilor de returnare poate genera o valoare adăugată semnificativă în anumite cazuri – în special în contextul tranzitului terestru al persoanelor returnate (a se vedea secțiunea 6.4 de mai jos). Comisia încurajează statele membre să se prevaleze de opțiunea de recunoaștere reciprocă ori de câte ori aceasta contribuie la accelerarea procedurilor de returnare și la reducerea sarcinii administrative.

5.3. Relația cu dispozițiile Regulamentului Dublin

Temeiul juridic: Regulamentul (UE) nr. 604/2013 al Parlamentului European și al Consiliului (28) („Regulamentul Dublin”) – articolele 19 și 24

Articolul 6 din Directiva privind returnarea nu menționează în mod expres cazul în care un al doilea stat membru se prevalează de posibilitatea oferită în temeiul Regulamentului Dublin de a solicita primului stat membru să preia un resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală. O interpretare literală a articolului 6, care ar obliga astfel statul membru solicitant (al doilea) să emită, de asemenea, o decizie de returnare completă, în conformitate cu Directiva 2008/115/CE, ar priva normele pertinente ale Regulamentului Dublin de orice valoare adăugată. Formularea Regulamentului Dublin se referă la acest aspect în mod explicit și prevede norme clare care reglementează aplicarea Directivei privind returnarea și a Regulamentului Dublin.

Cazurile în care resortisantul unei țări terțe a prezentat o cerere de azil și a obținut un drept de ședere în calitate de solicitant de azil în al doilea stat membru nu se încadrează în domeniul de aplicare al Directivei privind returnarea, având în vedere că resortisantul țării terțe beneficiază de un drept de ședere în calitate de solicitant de azil și, prin urmare, nu poate fi considerat ca aflându-se în situație de ședere ilegală în al doilea stat membru.

În același timp, cazurile în care resortisantul unei țări terțe nu a prezentat o cerere de azil și nu a obținut un drept de ședere în calitate de solicitant de azil în al doilea stat membru se încadrează în domeniul de aplicare al Directivei privind returnarea. Ar putea fi avute în vedere situațiile de mai jos (29).

(a) Resortisantul țării terțe are statut de solicitant de azil în primul stat membru (procedură în curs, nu a fost emisă încă o decizie finală): se aplică Regulamentul Dublin, pe baza principiului fundamental conform căruia nevoile de protecție internațională ale fiecărui resortisant al unei țări terțe care prezintă o cerere de azil într-un stat membru ar trebui să fie evaluate în întregime de un singur stat membru. Un stat membru nu poate returna respectivul resortisant al unei țări terțe către o țară terță, ci îl poate trimite doar în statul membru responsabil în temeiul Regulamentului Dublin pentru a-i examina cererea.

(b) Resortisantul unei țări terțe și-a retras cererea de azil în primul stat membru: în cazul în care retragerea cererii a condus la respingerea cererii (în temeiul articolului 27 sau al articolului 28 din versiunea reformată a Directivei privind procedurile de azil), pot fi aplicate normele descrise mai jos la litera (c) (alegerea între aplicarea normelor Regulamentului Dublin sau ale Directivei privind returnarea). În cazul în care retragerea cererii nu a condus la respingerea cererii, se aplică Regulamentul Dublin (în calitate de lex specialis), pornind de la principiul fundamental conform căruia nevoia de protecție internațională a fiecărui resortisant al unei țări terțe care prezintă o cerere de azil într-un stat membru ar trebui să fie evaluată în întregime de un singur stat membru.

(c) Resortisantului țării terțe i s-a respins, printr-o decizie definitivă, cererea de azil în primul stat membru: se poate alege între aplicarea Regulamentului Dublin sau a Directivei privind returnarea. În Regulamentul Dublin, această alegere este clar stipulată la articolul 24 alineatul (4) și se clarifică, de asemenea, faptul că, din momentul în care autoritățile decid să facă o cerere în temeiul Regulamentului Dublin, aplicarea Directivei privind returnarea și procedurile de returnare se suspendă și se aplică numai Regulamentul Dublin (acest lucru afectează, de asemenea, normele privind luarea în custodie publică și căile de atac).

(d) Resortisantul țării terțe a făcut deja obiectul unei proceduri de returnare/îndepărtare reușite (în urma respingerii sau a retragerii unei cereri de azil) din primul stat membru către o țară terță: dacă resortisantul țării terțe intră din nou pe teritoriul UE, Regulamentul Dublin prevede la articolul 19 alineatul (3) că primul stat membru nu mai poate fi responsabil pentru resortisantul țării terțe și, prin urmare, nu poate fi prevăzut transferul către statul membru respectiv. Prin urmare, se va aplica Directiva privind returnarea.

Exemple practice:

— Un solicitant de protecție internațională în statul membru A călătorește fără a avea drepturi în acest sens către un stat membru vecin B (trecerea frontierelor interne), în care este reținut de poliție. În conformitate cu Regulamentul Dublin, acesta este trimis înapoi din statul membru B în statul membru A. În această situație, ar trebui statul membru B să emită o decizie de returnare pentru persoana în cauză pe fondul șederii ilegale pe teritoriu? — Se aplică dispozițiile Regulamentului Dublin. Statul membru B nu poate emite o decizie de returnare.

— Poate statul membru A (în scenariul descris mai sus) să emită o decizie de returnare (împreună cu o interdicție de intrare care va fi amânată până la finalizarea procedurii de azil)? — Nu. Atât timp cât persoana respectivă beneficiază de dreptul de ședere în calitate de solicitant de azil în statul membru A, șederea sa nu este ilegală în sensul Directivei privind returnarea și statul membru A nu poate emite o decizie de returnare.

— Un resortisant al unei țări terțe care beneficiază de protecție internațională din partea statului membru A se află în situație de ședere ilegală în statul membru B (de exemplu, a depășit durata legală de ședere de 90 de zile). Este aplicabilă Directiva privind returnarea în astfel de cazuri? Care vor fi procedurile în cazul în care persoana refuză reîntoarcerea voluntară către primul stat membru care i-a acordat protecție? — Regulamentul Dublin nu conține norme cu privire la reprimirea beneficiarilor de protecție internațională. Prin urmare, se va aplica „regimul general” prevăzut la articolul 6 alineatul (2) din Directiva privind returnarea. Aceasta implică faptul că statul membru B va trebui să solicite persoanei în cauză să se întoarcă în statul membru A și – în cazul în care persoana respectivă nu respectă cerința de bună voie – statul membru B trebuie să ia în considerare emiterea unei decizii de returnare, ținând seama de toate garanțiile prevăzute în Directiva privind returnarea, inclusiv, în special, de principiul nereturnării. În anumite circumstanțe, atunci când returnarea/îndepărtarea către o țară terță nu este posibilă și trimiterea înapoi către un alt stat membru poate fi considerată o măsură mai favorabilă (a se vedea secțiunea 3), statul membru B poate dispune trimiterea înapoi a persoanei în statul membru A; procedurile legate de trimiterea înapoi în alt stat membru a resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală sunt reglementate de legislația națională.

— Un resortisant al unei țări terțe căruia i-au fost prelevate amprentele în urma intrării ilegale în statul membru A și care nu a solicitat azil în statul membru A este reținut ulterior în statul membru B. Poate statul membru B să transfere persoana respectivă înapoi în statul membru A în conformitate cu Regulamentul Dublin? — Nu. Întrucât nu există nicio legătură cu o procedură de azil, Regulamentul Dublin nu se aplică.

5.4. Resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală care deține un drept de ședere într-un alt stat membru

Temeiul juridic: Directiva privind returnarea – articolul 6 alineatul (2)

Resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul unui stat membru și care posedă un permis de ședere valid sau o altă autorizație care conferă un drept de ședere, eliberate de un alt stat membru, trebuie să li se impună să se întoarcă imediat pe teritoriul statului membru respectiv. În cazul nerespectării acestei cerințe de către resortisantul unei țări terțe sau în cazul în care plecarea imediată a resortisantului unei țări terțe este necesară din motive de ordine publică sau de securitate națională, se aplică alineatul (1).

Această dispoziție, care înlocuiește o normă similară prevăzută la articolul 23 alineatele (2) și (3) din Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen (30), prevede că nu trebuie emisă o decizie de returnare unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală care deține un permis valabil de ședere în alt stat membru. În astfel de cazuri, resortisantul țării terțe ar trebui, în primul rând, să fie obligat să se întoarcă imediat în statul membru în care beneficiază de un drept de ședere. Numai în cazul în care persoana nu se conformează acestei cereri sau în cazurile în care există riscuri pentru ordinea publică sau securitatea națională se adoptă o decizie de returnare.

Clarificări suplimentare:

— Forma în care este emisă cererea „de a se întoarce pe teritoriul celuilalt stat membru imediat” ar trebui să fie stabilită în conformitate cu dreptul național. Se recomandă ca deciziile să fie emise în scris și să cuprindă o expunere a motivelor. Pentru a se evita confuziile, decizia nu ar trebui să poarte denumirea „decizie de returnare”.

— Termenul pentru întoarcerea într-un alt stat membru: nu se poate oferi o indicație generală în ceea ce privește intervalul de timp care trebuie să treacă între momentul în care se solicită întoarcerea pe teritoriul unui alt stat membru și momentul în care este emisă o decizie de returnare în conformitate cu articolul 6 alineatul (1). Ar trebui să fie prevăzut un interval de timp adecvat în conformitate cu legislația națională, ținând seama de circumstanțele individuale, de principiul proporționalității, precum și faptul că în dispoziția juridică este utilizat termenul „imediat”. Intervalul de timp dintre cererea de a pleca în celălalt stat membru și emiterea unei decizii de returnare în temeiul articolului 6 alineatul (1) nu trebuie considerat ca făcând parte din eventualul termen pentru plecarea voluntară, întrucât termenul respectiv constituie un element al deciziei de returnare și va începe să curgă doar odată cu emiterea unei decizii de returnare.

— Verificarea plecării într-un alt stat membru: Dreptul Uniunii nu precizează modul în care trebuie să fie verificată respectarea obligației de întoarcere în celălalt stat membru. Statele membre ar trebui să se asigure, în conformitate cu legislația națională, că deciziile lor sunt monitorizate în mod corespunzător.

— Verificarea valabilității permiselor/autorizațiilor emise de un alt stat membru: în prezent, nu există un sistem central pentru schimbul de informații între statele membre cu privire la această chestiune. Statele membre sunt încurajate să coopereze la nivel bilateral și să furnizeze informațiile relevante fără întârziere, în conformitate cu legislația națională și cu mecanismul de cooperare bilaterală. Punctele naționale de contact existente [de exemplu, cele enumerate în anexa 2 la manualul Schengen (31)] ar putea fi utilizate, de asemenea, în acest scop.

— Formularea „permis de ședere sau altă autorizație care conferă un drept de ședere” (32) este foarte amplă și acoperă orice statut acordat sau permis de ședere eliberat de un stat membru care conferă un drept de ședere legală, și nu doar o acceptare a amânării temporare a returnării/îndepărtării. Sunt incluse următoarele: — vizele pe termen lung (care oferă, în mod evident, un drept de ședere); — permisul temporar din motive umanitare (în măsura în care un astfel de permis oferă un drept de ședere și nu doar o simplă amânare a returnării); — un permis de ședere expirat care se bazează pe un statut de protecție internațională încă valabil (statutul de protecție internațională nu depinde de valabilitatea documentului care îl atestă); — o viză valabilă într-un document de călătorie care nu este valabil (expirat) – în conformitate cu legislația relevantă a Uniunii, nu există posibilitatea de a emite o viză cu o valabilitate care depășește valabilitatea pașaportului. Prin urmare, cazul unei vize valabile într-un pașaport expirat nu ar trebui să apară în practică. Cu toate acestea, dacă acest lucru se întâmplă, resortisantul țării terțe în cauză nu ar trebui să fie sancționat pe nedrept. Pentru informații detaliate privind normele relevante de acordare a vizelor, a se vedea versiunea actualizată a Manualului privind vizele – partea a II-a, punctele 4.1.1 și 4.1.2 (33). Nu sunt incluse următoarele cazuri: — un permis de ședere expirat întemeiat pe un statut de ședere expirat, — pașapoartele sau permisele de ședere contrafăcute, false sau falsificate; — un document care atestă amânarea temporară a îndepărtării; — tolerarea (în măsura în care tolerarea nu implică dreptul legal de ședere).

— Ca regulă generală, nu este posibilă îndepărtarea către alte state membre: în cazul în care un resortisant al unei țări terțe nu este de acord să se întoarcă în mod voluntar în conformitate cu articolul 6 alineatul (2) în statul membru în care deține un permis, articolul 6 alineatul (1) devine aplicabil și se adoptă o decizie de returnare, care prevede returnarea directă într-o țară terță. Nu este posibilă trimiterea forțată a persoanei în cauză înapoi în celălalt statmembru, cu excepția cazului în care un acord bilateral existent între statele membre care era deja în vigoare la 13 ianuarie 2009 (a se vedea secțiunea 5.5) prevede în mod expres această posibilitate sau, în anumite circumstanțe, atunci când returnarea/îndepărtarea către o țară terță nu este posibilă și statul membru care a emis permisul este de acord să primească înapoi persoana în cauză.

— Imposibilitatea emiterii interdicțiilor de intrare în UE atunci când se aplică articolul 6 alineatul (2): atunci când un resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală este trimis înapoi către un alt stat membru, în temeiul articolului 6 alineatul (2), nu poate fi emisă o interdicție de intrare în UE în temeiul articolului 11, întrucât articolul 11 se aplică numai în legătură cu emiterea unei decizii de returnare și nu se aplică în cazurile de trimitere înapoi într-un alt stat membru. De asemenea, emiterea unei interdicții de intrare în UE este inutilă din punct de vedere practic într-o situație în care persoana în cauză va continua să rămână legal în alt stat membru.

— Reîntoarcerea imediată impusă din motive legate de ordinea publică sau de securitate națională: în circumstanțele excepționale prevăzute de articolul 6 alineatul (2) teza a doua (al doilea caz), persoana trebuie să facă imediat obiectul unei decizii de returnare și este îndepărtată către o țară terță. Statul membru în care persoana beneficiază de dreptul de ședere ar trebui să fie informat în legătură cu acest fapt.

Exemplu practic:

— Ce dispoziții din Directiva privind returnarea ar trebui să fie aplicate cu privire la resortisanții țărilor terțe detectați în statul membru A, care dețin un permis de ședere valabil eliberat de statul membru B și care, în același timp, fac obiectul unei alerte SIS (interdicție de intrare) inițiate de statul membru C? — Statul membru A ar trebui să aplice articolul 6 alineatul (2) din directivă și să îi ceară persoanei în cauză să se întoarcă în statul membru B. În ceea ce privește coexistența unei interdicții de intrare emise de statul membru C și a unui permis de ședere emis de statul membru B, acest aspect trebuie clarificat la nivel bilateral între statul membru care a emis alerta (C) și statul membru care a emis permisul (B), în conformitate cu articolul 25 alineatul (2) din Convenția de punere în aplicare a Acordului Schengen.

5.5. Resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală care intră sub incidența acordurilor bilaterale existente între statele membre

Temeiul juridic: Directiva privind returnarea – articolul 6 alineatul (3)

— O listă indicativă a acordurilor bilaterale de readmisie existente între statele membre poate fi consultată la adresa: http://rsc.eui.eu/RDP/research/analyses/ra/

Statele membre pot decide să nu emită o decizie de returnare pentru un resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor, dacă resortisantul în cauză al unei țări terțe este preluat de un alt stat membru în conformitate cu acordurile bilaterale sau normele existente la data intrării în vigoare a directivei (și anume 13 ianuarie 2009). În acest caz, statul membru care a preluat resortisantul respectiv al unei țări terțe pune în aplicare alineatul (1).

Dispoziția prevede, în mod excepțional și sub forma unei „clauze de standstill”, posibilitatea ca statele membre să trimită înapoi migranții în situație neregulamentară către alte state membre în temeiul acordurilor bilaterale sau al normelor existente la 13 ianuarie 2009.

Atenționare/explicație istorică: această dispoziție a fost inclusă în textul directivei într-un stadiu avansat al negocierilor, ca urmare a unei cereri ferme din partea anumitor state membre, care au insistat asupra faptului că Directiva privind returnarea nu ar trebui să le oblige să modifice practici bine stabilite de preluare/trimitere înapoi a resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală în alte state membre în temeiul acordurilor bilaterale.

Principiul pe care se întemeiază Directiva privind returnarea constă în returnarea directă a resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală din UE către țări terțe. Prin urmare, articolul 6 alineatul (3) din directivă stabilește o excepție care se referă numai la obligația statelor membre pe al căror teritoriu se află resortisantul țării terțe de a emite o decizie de returnare, obligația respectivă revenind în aceste cazuri statului membru care preia persoana respectivă. Dispoziția respectivă nu prevede o excepție de la domeniul de aplicare al Directivei privind returnarea, în plus față de cele stabilite la articolul 2 alineatul (2) – a se vedea hotărârea CJUE în cauza C-47/15, Affum (punctele 82-85).

Clarificări suplimentare:

— Utilizarea ulterioară a acordurilor bilaterale între statele membre A-B și B-C: Directiva privind returnarea, în special articolul 6 alineatul (3), nu interzice în mod expres „preluarea în lanț” în temeiul acordurilor bilaterale existente. Cu toate acestea, este important ca, în cele din urmă, să fie pusă în aplicare o procedură de returnare completă, în conformitate cu directiva, de către un singur stat membru. Întrucât acest tip de proceduri ulterioare este costisitor pentru administrații și implică un disconfort suplimentar pentru persoana returnată, statele membre sunt încurajate să nu aplice această practică.

— Imposibilitatea emiterii interdicțiilor de intrare în UE atunci când se aplică articolul 6 alineatul (3): atunci când un resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală este trimis înapoi către un alt stat membru în temeiul articolului 6 alineatul (3), nu poate fi emisă o interdicție de intrare în UE în temeiul articolului 11, întrucât articolul 11 se aplică numai în legătură cu emiterea unei decizii de returnare și nu se aplică în cazul simplei trimiteri înapoi într-un alt stat membru. De asemenea, emiterea unei interdicții de intrare în UE este inutilă din punct de vedere practic în cazul în care persoana în cauză nu părăsește încă teritoriul UE. În ceea ce privește posibilitatea de a emite interdicții de intrare pur naționale în circumstanțe excepționale în temeiul articolului 25 alineatul (2) din Convenția de punere în aplicare a acordului Schengen, a se vedea secțiunea 11.8.

— Decizia de a transfera resortisantul țării terțe în alt stat membru: o astfel de decizie este una dintre măsurile prevăzute de Directiva privind returnarea pentru a pune capăt șederii ilegale și reprezintă o etapă pregătitoare a îndepărtării de pe teritoriul Uniunii. Prin urmare, statele membre trebuie să adopte aceste decizii cu diligență și rapiditate, astfel încât transferul în statul membru responsabil pentru procedura de returnare să aibă loc cât mai curând posibil – a se vedea hotărârea CJUE în cauza C-47/15, Affum (punctul 87).

— Având în vedere că termenul „returnare” în temeiul Directivei privind returnarea implică întotdeauna întoarcerea într-o țară terță, se recomandă ca acest tip de decizie națională să fie numită „decizie de transfer” sau „decizie de trimitere înapoi” și nu „decizie de returnare”.

— Clauza de standstill: articolul 6 alineatul (3) este o clauză de standstill expresă. Statele membre pot utiliza opțiunea oferită de articolul 6 alineatul (3) doar în ceea ce privește acordurile bilaterale de readmisie care au intrat în vigoare înainte de 13 ianuarie 2009. Acordurile existente care au fost renegociate sau reînnoite după 13 ianuarie 2009 pot continua să intre sub incidența articolului 6 alineatul (3), în cazul în care acordul renegociat/reînnoit este o modificare a acordului existent deja și este denumit în mod clar ca atare. În cazul în care acordul renegociat/reînnoit este diferit (un cu totul alt acord, având un conținut diferit), acesta nu mai intră sub incidența articolului 6 alineatul (3).

— Acordurile de readmisie dintre statele membre Schengen și Regatul Unit: în scopurile interpretării articolului 6 alineatul (3), Regatul Unit este considerat ca fiind un stat membru.

5.6. Resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală care beneficiază de permis/autorizație din motive umanitare (sau de altă natură)

Temeiul juridic: Directiva privind returnarea – articolul 6 alineatul (4)

Statele membre pot decide în orice moment să acorde un permis de ședere autonom sau orice altă autorizație care conferă un drept de ședere, din motive de compasiune, umanitare sau de altă natură, unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală pe teritoriul lor. În acest caz, nu se emite nicio decizie de returnare. În cazul în care a fost deja emisă o decizie de returnare, aceasta este retrasă sau suspendată pe durata de valabilitate a permisului de ședere sau a unei alte autorizații care conferă un drept de ședere.

Statele membre sunt libere în orice moment să acorde un permis sau un drept de ședere unui resortisant al unei țări terțe aflat în situație de ședere ilegală. În acest caz, eventualele proc