RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 281/1

AVIZUL CONSILIULUI

privind programul de stabilitate actualizat al Ciprului pentru perioada 2008-2012

2009/C 281/01

CONSILIUL UNIUNII EUROPENE,

având în vedere Tratatul de instituire a Comunității Europene,

având în vedere Regulamentul (CE) nr. 1466/97 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind consolidarea supravegherii pozițiilor bugetare și supravegherea și coordonarea politicilor economice (1), în special articolul 5 alineatul (3),

având în vedere recomandarea Comisiei,

după consultarea Comitetului economic și financiar,

EMITE PREZENTUL AVIZ:

(1) La 27 aprilie 2009 Consiliul a examinat programul de stabilitate actualizat al Ciprului pentru perioada 2008-2012.

(2) În ultimii ani, Cipru a înregistrat o creștere economică puternică de aproximativ 4 % în medie, în condiții de ocupare aproape totală a forței de muncă și de inflație mică. Conform previziunilor intermediare ale serviciilor Comisiei din ianuarie 2009, creșterea PIB s-a redus ușor în 2008, la 3,7 %. Ca urmare a scăderii cererii externe, creșterea PIB va înregistra, conform estimărilor, o scădere de până la puțin peste 1 % în 2009 și va rămâne pozitivă, însă sub potențial în 2010. De la sfârșitul anului 2008, autoritățile cipriote au adoptat mai multe măsuri fiscale de stimulare a activității economice reprezentând aproximativ 1½ % din PIB în 2009, în conformitate cu Planul european de redresare economică (PERE). Pe lângă aceste măsuri discreționare, încetinirea activității asociată cu un model de creștere mai puțin bazat pe venituri fiscale va exercita presiuni asupra finanțelor publice. Cipru are, de asemenea, un nivel ridicat al împrumutului net față de restul lumii, care reflectă nu doar nivelul scăzut al economisirilor nete în sectorul privat, ci și deteriorarea poziției bugetare nete. Cipru se află astfel în situația de a stimula creșterea într-un context economic global nefavorabil și de a soluționa în paralel dezechilibrele macroeconomice existente prin menținerea unor politici fiscale prudente. Pe termen lung, țara se confruntă cu necesitatea de a consolida sustenabilitatea finanțelor publice în contextul îmbătrânirii populației.

(3) Scenariul macroeconomic care stă la baza programului preconizează o diminuare a creșterii PIB-ului real de la 3,8 % în 2008 la 2,1 % în 2009, urmată de o redresare până la o medie de aproape 3 % în restul perioadei acoperite de program. Evaluat pe baza informațiilor disponibile în prezent (2), acest scenariu pare să se bazeze pe ipoteze de creștere optimiste pentru 2009 și pentru perioada ulterioară. Mai concret, evoluția estimată a compoziției creșterii către o contribuție mai puțin negativă a exporturilor nete se bazează pe o creștere pozitivă a exporturilor în 2009, care pare optimistă având în vedere încetinirea schimburilor comerciale internaționale și a creșterii economice în cazul principalilor parteneri comerciali ai Ciprului. Pe lângă aceasta, conform estimărilor, consumul privat și investițiile vor urma o tendință favorabilă după 2009. Ca urmare a reducerii treptate a deficitului balanței de bunuri, programul prevede o scădere lentă a deficitului extern de la 12,4 % din PIB în 2008 la 10,2 % din PIB în 2012, coerentă cu o creștere mai moderată a cererii interne. Previziunile programului în materie de inflație par a fi realiste.

(4) În 2008, conform estimărilor, excedentul bugetar a scăzut la 1 % comparativ cu 3,4 % din PIB în 2007, iar soldul structural (altfel spus, soldul ajustat ciclic exceptând măsurile one-off și alte măsuri temporare recalculat de serviciile Comisiei pe baza informațiilor din program) s-a diminuat de la 3½ % din PIB la ¾ %. Aceste schimbări reflectă în principal scăderea veniturilor, ca urmare a reducerii activității în sectorul imobiliar, precum și, într-o mai mică măsură, depășirile plafoanelor de cheltuieli. În mod concret, subvențiile și alte cheltuieli au reprezentat fiecare o creștere a cheltuielilor de aproximativ ½ de punct procentual din PIB. Dintre acestea, cheltuielile majorate legate de secetă și de cheltuielile necesare asigurării aprovizionării cu apă și despăgubirii agricultorilor reprezintă ¾de punct procentual din PIB. De asemenea, transferurile sociale și alte măsuri de coeziune (în favoarea pensionarilor, a persoanelor cu dizabilități și a altor beneficiari de ajutor social) au reprezentat o creștere suplimentară a cheltuielilor de aproape ½ de punct procentual din PIB. Cu toate acestea, excedentul pentru 2008 depășește ținta de 0,5 % din PIB stabilită în programul de stabilitate din 2007; acest lucru se datorează depășirii veniturilor estimate, plăților de dobândă mai mici și unui efect de bază pozitiv din 2007, când excedentul bugetar final atinsese 3,4 % din PIB comparativ cu nivelul estimat de 1,5 %. Deși declinul important al soldului structural a fost afectat de pierderea de venituri cauzată de efectele compoziției creșterii, politica fiscală a fost prociclică într-un context economic încă favorabil.

(5) Conform programului actualizat, ținta bugetară pentru 2009 este un deficit de 0,8 % din PIB, valoare care concordă, în linii mari, cu previziunile intermediare ale serviciilor Comisiei. În comparație cu obiectivul unui excedent de 1 % din PIB stabilit în legea bugetului pentru 2009 (aprobată de Parlament la 18 decembrie 2008), acesta reprezintă o revizuire în sens descrescător cu 1¾ puncte procentuale din PIB. Aceasta se explică printr-o revizuire în sens descrescător a previziunilor privind veniturile totale, coerentă cu perspectivele unei creșteri mai lente. Conform programului actualizat, ponderea veniturilor în PIB se va diminua în 2009 cu 1½ puncte procentuale comparativ cu rezultatele din 2008, în principal ca urmare a reducerii activității în sectorul imobiliar și a scăderii rentabilității întreprinderilor, precum și a lipsei veniturilor din dividende de la organizațiile semiguvernamentale. Conform estimărilor, cheltuielile publice vor înregistra doar o creștere ușoară. Transferurile sociale mai ridicate sunt compensate prin economii la plățile de dobândă. Orientarea politicii bugetare va fi per ansamblu expansionistă în 2009, conform PERE, de ordinul a 1½ % din PIB.

(6) Programul prevede o deteriorare treptată a deficitului global de la nivelul-țintă de 0,8 % din PIB în 2009 la 2,2 % în 2012. Excedentul primar se va reduce în paralel de la 1,5 % din PIB în 2009 la 0,2 % în 2011 și se va transforma într-un deficit de 0,2 % în 2012. Deficitul structural indică o deteriorare de la un nivel al deficitului de ¾ % din PIB în 2009 la un deficit de aproximativ 2 % din PIB în 2012, deși se prevede o creștere susținută. Pe baza metodologiei stabilite de comun acord, soldul structural evidențiază o deviere semnificativă de la OTM, reprezentat de un buget echilibrat în termeni structurali, începând cu 2009. Creșterea previzionată a deficitului fiscal se explică în principal printr-o creștere a cheltuielilor primare curente, în special a plăților sociale, a salariilor și a altor cheltuieli. Se prevede că datoria publică brută, estimată la 49,3 % din PIB în 2008, va înregistra o scădere la 44,2 % din PIB în 2012, fiind o consecință a excedentelor primare substanțiale, dar cu o rată rapidă de diminuare.

(7) Rezultatele bugetare sunt expuse unor riscuri semnificative de deteriorare. Mai exact, scenariul macroeconomic prevăzut în programul actualizat pare să se bazeze pe ipoteze de creștere favorabile pentru întreaga perioadă analizată. În ceea ce privește veniturile, riscurile pentru finanțele publice, în special în perioada 2009-2010, sunt mai mari decât în anii anteriori și sunt asociate unei posibile reduceri mai accentuate și unei reechilibrări a creșterii economice în direcția unei creșteri mai puțin bazate pe venituri fiscale. Având în vedere încetinirea economică previzionată și presiunile de stimulare a cererii interne prin creșterea cheltuielilor publice, riscurile unor potențiale depășiri ale plafoanelor de cheltuieli nu sunt neglijabile. Evoluția ponderii datoriei poate fi mai puțin favorabilă decât s-a estimat în programul actualizat, având în vedere riscurile la care sunt expuse scenariul macroeconomic și țintele bugetare.

(8) Impactul bugetar pe termen lung al îmbătrânirii populației se situează cu mult peste media din UE, fiind influențat în mare măsură de o creștere relativ accentuată a cheltuielilor din sectorul pensiilor, ca pondere din PIB, în deceniile următoare, parțial ca o consecință a faptului că sistemul de pensii este încă în curs de maturizare. Programul introduce o reformă a sistemului de pensii recent adoptată care, conform proiecțiilor, va reduce creșterea cheltuielilor din acest sector. Cu toate acestea, atât timp cât previziunile actualizate nu vor fi definitiv validate de Comitetul de politică economică, ele nu pot fi considerate decât „proiecții naționale”. În timp ce poziția bugetară din 2008 ar fi contribuit la compensarea parțială a impactului bugetar previzionat pe termen lung al îmbătrânirii populației, evoluția bugetară anunțată în program ar putea avea un efect contrar. Îmbunătățirea soldului primar pe termen mediu și implementarea unor măsuri suplimentare de compensare a creșterii semnificative a cheltuielilor legate de îmbătrânirea populației ar contribui la reducerea riscurilor ridicate care amenință sustenabilitatea pe termen lung a finanțelor publice.

(9) Cadrul bugetar al Ciprului a avut un istoric foarte bun, depășind toate obiectivele bugetare, într-un context de creștere economică dinamică. În ultima perioadă, cadrul a fost îmbunătățit prin adoptarea Sistemului contabil de gestiune financiară (FIMAS), prin adoptarea progresivă, începând cu 2006, a unui cadru bugetar pe termen mediu de trei ani (MTBF) și prin introducerea în 2007 a unui sistem de bugetare bazat pe programe și pe rezultate (PPB). Practica anterioară de adoptare a unor bugete suplimentare în cursul anului implica o creștere a cheltuielilor curente peste nivelul inițial de realocare a fondurilor. Conform programului, se prevede ca noul cadru bugetar să pună capăt acestei practici în momentul în care va fi integral implementat, având drept rezultat un proces bugetar mai eficient care să contribuie la limitarea cheltuielilor. În același timp, noul proces bugetar ar crea o bază solidă pentru realocarea cheltuielilor în favoarea activităților de stimulare a creșterii, conform priorităților stabilite în programul național de reformă. Cu toate acestea, noul cadru se află încă într-un stadiu incipient de implementare și se prevede că va fi complet operațional abia în 2012.

(10) Guvernul Ciprului nu a adoptat niciun pachet de măsuri destinat anume pentru stabilizarea sectorului financiar. Cu toate acestea, pentru a spori încrederea în sistemul bancar, nivelul de garantare a depozitelor a fost majorat de la 40 000 EUR la 100 000 EUR. De asemenea, la începutul lunii ianuarie 2009, guvernul a emis bonuri de tezaur cu scadență în octombrie 2009, prelungită ulterior până în decembrie 2009, în vederea finanțării necesităților proprii de lichidități pe termen scurt și îmbunătățirii situației lichidităților din sistemul bancar. Valoarea totală este de aproximativ 1,4 miliarde EUR (8 % din PIB), din care aproape o jumătate vor fi depuși în bănci și instituții de credit.

(11) Drept răspuns la scăderea economică, guvernul cipriot a adoptat măsuri bugetare discreționare. Pachetul de stimulare pentru 2009 este conform PERE și reprezintă un răspuns adecvat la scăderea economică, acordând un sprijin temporar activității economice în 2009. Costul bugetar total se ridică la aproximativ 1½ % din PIB, din care ¼ de punct procentual a fost deja inclus în bugetul pe 2009. Scopul său este diminuarea impactului crizei asupra celor mai expuse sectoare economice, în special sectorul construcțiilor (1¼ % din PIB) și cel turistic (aproximativ ¼ % din PIB). Guvernul a mai adoptat o măsură specifică în vederea acordării de împrumuturi în condiții favorabile familiilor cu venituri mici pentru achiziționarea unei prime locuințe; impactul estimat al acestei măsuri asupra datoriei se cifrează la aproximativ 1 % din PIB pentru perioada 2009-2013. Per ansamblu, măsurile din acest pachet sunt oportune, specifice și temporare. Ele răspund în linii mari principalelor obiective de politică pe termen scurt. Versiunea actualizată include și o serie de măsuri structurale, care fac parte din programul politic de reformă pe termen mai lung, dar contribuie la soluționarea provocărilor actuale generate de încetinirea economică. Aceste măsuri sunt legate de programul de reformă pe termen mediu și de recomandările adresate de către Comisie la 28 ianuarie 2009 fiecărui stat membru în cadrul strategiei de la Lisabona pentru creștere economică și locuri de muncă. Scopul lor este stimularea potențialului de creștere, consolidarea competitivității și îmbogățirea capitalului fizic și uman.

(12) Orientarea fiscală generală este expansionistă pentru întreaga perioadă acoperită de program. Mai concret, există o creștere semnificativă a deficitului structural începând cu 2009, ceea ce presupune o deviere considerabilă de la OTM, deviere problematică având în vedere dezechilibrul extern de proporții al economiei cipriote. Luând în considerare riscurile pe termen mediu, rezultatele bugetare ar putea fi inferioare estimărilor. Deoarece, dat fiind gradul ridicat de îndatorare netă față de restul lumii, Cipru are o marjă redusă de manevră în domeniul fiscal, o deteriorare fiscală suplimentară în ultimii ani ai programului nu este compatibilă cu corecția dezechilibrelor acestei țări, nici cu ajustarea în direcția îndeplinirii OTM.

(13) În ceea ce privește necesarul de informații specificat în codul de conduită privind programele de stabilitate și convergență, programul prezintă toate informațiile obligatorii și aproape toate informațiile facultative (3).

Concluzia generală este că în 2009 orientarea fiscală va fi expansionistă ca urmare a adoptării în acest an a unor măsuri de stimulare semnificative, conform PERE. În anii următori, se estimează că soldul fiscal se va deteriora în continuare. Relaxarea fiscală implicită nu pare justificată având în vedere perspectivele economice relativ favorabile și existența unui dezechilibru extern considerabil. În plus, în contextul unei deteriorări acute a mediului economic mondial, strategia bugetară prezintă riscuri semnificative, ipotezele privind creșterea economică aflate la baza scenariului macroeconomic al programului fiind optimiste. Având în vedere dezechilibrele externe semnificative, menținerea unor politici prudente și consolidarea sustenabilității fiscale ar trebui să constituie o prioritate majoră. Prin urmare, controlul cheltuielilor curente și evitarea unei tendințe prociclice reprezintă o provocare majoră pentru Cipru în domeniul politicii fiscale. În plus, îmbunătățirea calității finanțelor publice este importantă și din punctul de vedere al susținerii unei ajustări line a economiei în lumina dezechilibrelor sale actuale.

În lumina acestei evaluări, Cipru este invitat:

(i) să implementeze politica fiscală pentru 2009, astfel cum a fost planificată în concordanță cu PERE și în cadrul PCS (Pactul de stabilitate și de creștere), evitând în același timp deteriorarea suplimentară a finanțelor publice în 2009 comparativ cu obiectivul;

(ii) să inverseze creșterea deficitului fiscal prevăzută începând cu 2010 prin limitarea creșterii cheltuielilor, în vederea asigurării unei poziții fiscale solide pe termen mediu;

(iii) având în vedere impactul previzionat al îmbătrânirii populației asupra cheltuielilor publice, să consolideze sustenabilitatea pe termen lung a finanțelor publice prin realizarea reformei sistemului de pensii și a sistemului de sănătate.

Tabel comparativ al principalelor previziuni macroeconomice și bugetare

2007 2008 2009 2010 2011 2012 PIB real (variație %) PS ian 2009 4,4 3,8 2,1 2,4 3,0 3,2 COM ian 2009 4,4 3,6 1,1 2,0 n.a. n.a. PC dec 2007 4,2 4,1 4,0 4,0 4,0 n.a. Inflație IAPC ( %) PS ian 2009 2,2 4,4 2,0 2,5 2,5 2,5 COM ian 2009 2,2 4,4 2,0 2,3 n.a. n.a. PC dec 2007 2,2 2,5 2,0 2,0 2,0 n.a. Output gap (4) ( % din PIB potențial) PS ian 2009 0,2 0,8 –0,1 –0,6 –0,5 –0,2 COM ian 2009 (5) 1,1 1,9 0,5 0,1 n.a. n.a. PC dec 2007 –0,7 –0,6 –0,6 –0,4 n.a. n.a. Soldul net față de restul lumii ( % din PIB) PS ian 2009 –11,7 –12,4 –12,1 –11,5 –10,9 –10,2 COM ian 2009 –9,7 –13,2 –11,8 –10,8 n.a. n.a. PC dec 2007 –6,6 –6,5 –6,3 –5,9 –5,6 n.a. Venituri la bugetul general ( % din PIB) PS ian 2009 46,4 45,3 43,8 44,0 44,4 44,8 COM ian 2009 46,4 45,6 44,1 44,1 n.a. n.a. PC dec 2007 45,9 44,3 44,5 44,6 44,7 n.a. Cheltuielile bugetului general ( % din PIB) PS ian 2009 42,9 44,3 44,6 45,5 46,3 47,1 COM ian 2009 42,9 44,7 44,7 45,1 n.a. n.a. PC dec 2007 44,4 43,8 44,0 44,0 44,1 n.a. Soldul bugetului general ( % din PIB) PS ian 2009 3,4 1,0 –0,8 –1,4 –1,9 –2,2 COM ian 2009 3,4 1,0 –0,6 –1,0 n.a. n.a. PC dec 2007 1,5 0,5 0,5 0,7 0,7 n.a. Sold primar ( % din PIB) PS ian 2009 6,5 3,9 1,5 0,8 0,2 –0,2 COM ian 2009 6,5 3,9 1,8 1,2 n.a. n.a. PC dec 2007 4,7 3,4 2,9 2,9 2,8 n.a. Sold ajustat ciclic (4) ( % din PIB) PS ian 2009 3,4 0,7 –0,8 –1,2 –1,7 –2,1 COM ian 2009 3,0 0,2 –0,8 –1,1 n.a. n.a. PC dec 2007 1,8 0,7 0,7 0,8 0,7 n.a. Sold structural (6) ( % din PIB) PS ian 2009 3,4 0,7 –0,8 –1,2 –1,7 –2,1 COM ian 2009 3,0 0,2 –0,8 –1,1 n.a. n.a. PC dec 2007 0,3 0,7 0,7 0,8 0,7 n.a. Datorie publică brută ( % din PIB) PS ian 2009 59,4 49,3 46,8 45,4 44,2 44,2 COM ian 2009 59,4 48,1 46,7 45,7 n.a. n.a. PC dec 2007 60,0 48,5 45,3 43,8 40,5 n.a. Programul de stabilitate (PS); previziunile intermediare ale serviciilor Comisiei din ianuarie 2009 (COM); calcule efectuate de serviciile Comisiei.

(1) JO L 209, 2.8.1997, p. 1. Documentele la care se face trimitere în prezentul text sunt disponibile la adresa: http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) Evaluarea ia îndeosebi în calcul previziunile serviciilor Comisiei din ianuarie 2009, dar și alte informații care au devenit disponibile ulterior.

(3) Mai exact, nu sunt furnizate informațiile privind soldul veniturilor primare și al transferurilor.

(4) Output gaps (deviațiile PIB) și soldurile ajustate ciclic din programele recalculate de serviciile Comisiei pe baza informațiilor din programe.

(5) Pe baza unei creșteri potențiale estimate de 3,1 %, 2,8 %, 2,6 % și, respectiv, 2,4 % pentru perioada 2007-2010.

(6) Sold ajustat ciclic, excluzând măsurile cu caracter excepțional și alte măsuri temporare. Cea mai recentă actualizare a programului și previziunile intermediare din ianuarie ale serviciilor Comisiei nu includ măsuri one-off și alte măsuri temporare.

Surse:

Programul de stabilitate (PS); previziunile intermediare ale serviciilor Comisiei din ianuarie 2009 (COM); calcule efectuate de serviciile Comisiei.