RO Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L 274/1

DECIZIA COMISIEI

din 26 ianuarie 2010

privind ajutorul de stat C 56/07 (ex E 15/05) acordat de Franța în favoarea La Poste

[notificată cu numărul C(2010) 133]

(Numai textul în limba franceză este autentic)

(Text cu relevanță pentru SEE)

(2010/605/UE)

COMISIA EUROPEANĂ,

având în vedere Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene („TFUE”) (1), în special articolul 108 alineatul (2) paragraful (1),

având în vedere Acordul privind Spațiul Economic European, în special articolul 62 alineatul (1) litera (a),

după ce părțile interesate au fost invitate să își prezinte observațiile în conformitate cu articolele menționate anterior (2),

întrucât:

1. PROCEDURĂ

(1) La 21 decembrie 2005, Comisia a aprobat transferul activităților bancare și financiare ale întreprinderii La Poste către filiala acesteia, La Banque Postale (3). În decizia sa, Comisia a subliniat că problema garanției de stat nelimitate în favoarea întreprinderii La Poste va face subiectul unei proceduri separate.

(2) La 21 februarie 2006, în conformitate cu articolul 17 din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului (4) de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (în continuare „regulamentul de procedură”), Comisia a comunicat autorităților franceze concluziile sale preliminare în ceea ce privește existența unei garanții de stat nelimitate care ar decurge din statutul juridic al întreprinderii La Poste și care ar constitui ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) din Tratatul TFUE, invitându-le să-și prezinte observațiile. În măsura în care această presupusă garanție de stat nelimitată era în vigoare încă dinainte de 1 ianuarie 1958, Comisia a aplicat normele de procedură privind ajutoarele existente, în conformitate cu articolul 1 litera (b) din regulamentul de procedură sus-menționat (5).

(3) Comisia a primit răspunsul autorităților franceze la 24 aprilie 2006.

(4) La 4 octombrie 2006, în conformitate cu articolul 18 din regulamentul de procedură, Comisia a invitat Franța să anuleze garanția de care beneficiază La Poste în virtutea statutului acesteia, pentru toate angajamentele sale, cel târziu la 31 decembrie 2008.

(5) La 6 decembrie 2006, Comisia a primit o notă din partea autorităților franceze prin care acestea contestau concluziile prezentate de Comisie în scrisoarea din 4 octombrie 2006.

(6) În urma unei reuniuni cu serviciile Comisiei responsabile cu concurența (în continuare „DG Concurență”), prin scrisoarea din 16 ianuarie 2007, autoritățile franceze au înaintat Comisiei un proiect de modificare a decretului de punere în aplicare a Legii nr. 80-539 din 16 iulie 1980 privind daunele cominatorii pronunțate în materie administrativă și executarea hotărârilor judecătorești de către persoanele juridice de drept public (6) (în continuare „legea din 16 iulie 1980”), mai exact Decretul nr. 81-501 din 12 mai 1981 de aplicare a legii din 16 iulie 1980 privind daunele cominatorii pronunțate în materie administrativă și executarea hotărârilor judecătorești de către persoanele juridice de drept public (7) (în continuare „decretul din 12 mai 1981”).

(7) După solicitarea unor clarificări de către Comisie, autoritățile franceze au transmis o notă, primită la 1 februarie 2007, explicând situația creditorilor La Poste în cazul în care aceasta s-ar afla în dificultate financiară.

(8) Prin nota din 19 martie 2007, autoritățile franceze au prezentat o propunere suplimentară, constând în angajamentul, alături de La Poste, de a menționa inexistența garanției în orice contract de finanțare și prospecte de emisiune ale întreprinderii La Poste.

(9) Prin scrisoarea din 29 noiembrie 2007, Comisia a informat Franța cu privire la decizia de inițiere a procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (2) din TFUE împotriva acestei măsuri (în continuare „decizia de inițiere”).

(10) Decizia de inițiere a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (8). Comisia a invitat părțile interesate să-și prezinte observațiile referitoare la măsura în cauză.

(11) Comisia nu a primit nicio observație de la părțile interesate cu privire la acest subiect.

(12) Comisia a primit observațiile Franței prin scrisoarea din 23 ianuarie 2008.

(13) Comisia a publicat pe site-ul internet al DG Concurență o cerere de ofertă pentru realizarea unui studiu privind garanția nelimitată acordată de Republica Franceză întreprinderii La Poste. Au fost primite 4 oferte înainte de termenul limită prevăzut, respectiv 21 aprilie 2008. Studiul a fost încredințat doamnei Sophie NICINSKI, profesor universitar la catedra de drept public, doctor în drept și autoare de publicații pe tema garanției de stat în favoarea întreprinderilor publice industriale și comerciale. Expertul (în continuare „expertul Comisiei”) și-a prezentat raportul la 17 noiembrie 2008.

(14) În urma apariției în presă a unor informații despre adoptarea de către guvernul francez a unui proiect de lege privind aprobarea schimbării statutului întreprinderii La Poste, Comisia a adresat Franței, la 20 iulie 2009, întrebarea dacă acceptă să își asume angajamentul în ceea ce privește transformarea La Poste în societate pe acțiuni care să se supună procedurilor de redresare și lichidare judiciară de drept comun. Prin intermediul aceleiași corespondențe, Comisia a transmis autorităților franceze raportul expertului său.

(15) Printr-o notă transmisă la 31 iulie 2009, Franța a informat Comisia despre adoptarea, de către Consiliul de miniștri, la 29 iulie 2009, a unui proiect de lege privind întreprinderea La Poste și activitățile poștale, stabilind transformarea acesteia în societate pe acțiuni la 1 ianuarie 2010. De asemenea, autoritățile franceze au indicat că vor comunica observațiile lor asupra raportului expertului Comisiei.

(16) După două scrisori de rapel ale Comisiei, din 9 septembrie și din 6 octombrie 2009, Franța și-a făcut cunoscute observațiile cu privire la raportul expertului Comisiei printr-o notă transmisă la 27 octombrie 2009 și a comunicat avizul domnului Guy CARCASSONNE, profesor universitar doctor al facultății de drept (în continuare „expertul autorităților franceze”).

(17) La 11 decembrie 2009 a fost depus un amendament la proiectul de lege privind La Poste și activitățile poștale prin care data transformării acesteia în societate pe acțiuni se amâna pentru luna martie 2010.

2. DESCRIEREA MĂSURII

(18) Legea nr. 90-568 din 2 iulie 1990 privind organizarea serviciului public al poștei și privind France Télécom (9) (în continuare „legea din 2 iulie 1990”) a transformat vechea direcție generală de poștă și telecomunicații în două persoane juridice de drept public: La Poste și France Télécom.

(19) Anumite persoane juridice nu au fost calificate de lege drept instituții publice administrative (IPA) sau instituții publice industriale și comerciale (IPIC) (10). Acesta este și cazul La Poste. În hotărârea din 18 ianuarie 2001 (Camera a doua civilă) (11) Curtea de Casație a reținut, totuși, principiul conform căruia La Poste este asimilată unei IPIC (12). Consecințele juridice ale statutului întreprinderii La Poste sunt următoarele:

2.1. INAPLICABILITATEA PROCEDURILOR DE INSOLVABILITATE ȘI FALIMENT PENTRU LA POSTE

(20) Articolul 1 din legea din 2 iulie 1990 a calificat La Poste drept persoană juridică de drept public. Or, în Franța, persoanele juridice de drept public nu se supun dreptului comun în ceea ce privește redresarea și lichidarea judiciară a întreprinderilor aflate în dificultate.

(21) Inaplicabilitatea procedurilor de insolvabilitate și faliment persoanelor juridice de drept public decurge din principiul general de imposibilitate a urmăririi patrimoniului persoanelor juridice de drept public, recunoscut de jurisprudența franceză încă de la sfârșitul secolului al XIX-lea și, în special, de Curtea de Casație (13).

(22) În plus, articolul 2 din Legea nr. 85-98 din 25 ianuarie 1985 privind redresarea și lichidarea judiciară a întreprinderilor (14) (în continuare „legea din 25 ianuarie 1985”), care definește sfera de aplicare a procedurilor de redresare și lichidare judiciară de drept comun în Franța, devenit articolul L620-2 din Codul comercial, prevede că: „redresarea și lichidarea judiciară sunt aplicabile oricărui comerciant, oricărei persoane înregistrate în registrul profesiilor, oricărui agricultor și oricărei persoane juridice de drept privat”. Din litera acestui articol, precum și din interpretarea dată de jurisprudența franceză (15), rezultă că procedurile colective de drept comun nu se aplică persoanelor juridice de drept public.

2.2. APLICABILITATEA, ÎN CAZUL LA POSTE, A LEGII DIN 16 IULIE 1980 ȘI A PRINCIPIULUI RĂSPUNDERII STATULUI, ÎN ULTIMĂ INSTANȚĂ, PENTRU DATORIILE PERSOANELOR JURIDICE DE DREPT PUBLIC

(23) Legea din 16 iulie 1980 se aplică în cazul La Poste, calificată ca persoană juridică de drept public prin legea din 2 iulie 1990.

(24) Alineatul II al articolului 1 din legea din 16 iulie 1980 prevede că: „dacă hotărârea unei instanțe, care a dobândit autoritate de lucru judecat, condamnă o colectivitate locală sau o instituție publică la plata unei sume de bani stabilită prin decizia respectivă, această sumă trebuie mandatată sau ordonanțată în termen de două luni de la notificarea hotărârii judecătorești. În cazul nedispunerii mandatării sau ordonanțării în termenul prevăzut, reprezentantul statului în departamentul respectiv sau autoritatea de tutelă va proceda la mandatarea din oficiu. În cazul creditelor insuficiente, reprezentantul statului în departamentul respectiv sau autoritatea de tutelă adresează colectivității sau instituției o notificare de punere în întârziere pentru obținerea resurselor necesare; în cazul în care organul deliberativ al colectivității sau instituției nu a eliberat sau obținut aceste resurse, reprezentantul statului în departamentul respectiv sau autoritatea de tutelă va dispune în consecință și va proceda, dacă este cazul, la mandatarea din oficiu”.

(25) Paragraful (4) al articolului 3-1 din decretul din 12 mai 1981 stabilește că „în cazul în care punerea în întârziere rămâne fără efect la expirarea acestui termen (16), reprezentantul statului sau autoritatea de tutelă procedează la înscrierea cheltuielilor în bugetul colectivității sau al instituției publice aflate în dificultate. Acesta eliberează, dacă este cazul, resursele necesare fie prin reducerea creditelor destinate altor cheltuieli și care sunt încă neutilizate, fie prin creșterea resurselor”. În cele din urmă, paragraful (5) al articolului 3-1 din decretul sus-menționat prevede că „în cazul în care, în termen de opt zile de la notificarea înregistrării creditului, colectivitatea locală sau instituția publică nu dispune mandatarea sumei datorate, reprezentantul statului sau autoritatea de tutelă va proceda la mandatarea din oficiu a acestei sume în termen de o lună”.

(26) Decretul din 12 mai 1981 menționat anterior a fost abrogat și înlocuit cu Decretul nr. 2008-479 din 20 mai 2008 privind executarea condamnărilor pecuniare pronunțate împotriva colectivităților publice. Totuși, articolul 10 din noul decret reia condițiile prevăzute la paragrafele (4) și (5) ale articolului 3-1 din decretul din 12 mai 1981 (17), așadar nu modifică în esență măsura.

(27) Pe de altă parte, circulara din 16 octombrie 1989 (18) prevede că: „în caz de insuficiență sau lipsă a creditelor, situația menționată la paragraful II din articolul 1 din legea din 16 iulie 1980, ordonatorul este obligat, de asemenea, înainte de expirarea termenului de 4 luni, să informeze creditorul prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire, precizând cuantumul sumei care va fi mandatată ulterior. Această mandatare se referă fie la cuantumul integral al sumei datorate în cazul lipsei totale a creditelor, fie la sold, în cazul creditelor insuficiente”.

(28) Din toate aceste dispoziții rezultă că legea din 16 iulie 1980 și normele de aplicare a acesteia sunt destinate exclusiv punerii în executare a hotărârilor judecătorești care au dobândit autoritate de lucru judecat și care condamnă statul, o colectivitate locală sau o instituție publică la plata unei sume de bani. Aceste dispoziții nu stabilesc nicio procedură de redresare sau lichidare.

(29) Pe de altă parte, legea din 16 iulie 1980 și normele de aplicare a acesteia desemnează în mod expres statul ca autoritate competentă pentru recuperarea datoriilor instituțiilor publice. Statul dispune de prerogative importante: este vorba, pe de o parte, de mandatarea din oficiu, iar pe de altă parte de obținerea de resurse suficiente. Acest lucru conduce la analizarea măsurii în care posibilitățile de despăgubire deschise pentru creditori prin angajarea răspunderii statului în caz de întrerupere a funcționării normale a întreprinderii La Poste vor fi asimilate unei forme de garanție.

(30) În afara celor două elemente precedente (inaplicabilitatea procedurilor de insolvabilitate și aplicabilitatea legii din 16 iulie 1980), Comisia a subliniat, în decizia de inițiere, că normele aplicabile anumitor IPIC ar putea fi aplicate și întreprinderii La Poste:

2.3. TRANSFERUL OBLIGAȚIILOR UNEI IPIC DIZOLVATE CĂTRE O ALTĂ INSTITUȚIE PUBLICĂ SAU CĂTRE STAT

(31) Directiva de codificare nr. 02-060-M95 din 18 iulie 2002 privind reglementarea financiar-contabilă a instituțiilor publice naționale industriale și comerciale (19) (în continuare „directiva de codificare”) prevede că sunt posibile două ipoteze în cazul închiderii unei IPIC care dispune de contabil public: — fie o nouă instituție publică se substituie fostului IPIC și preia patrimoniul, drepturile și obligațiile acestuia; — fie se declară în scris dizolvarea instituției publice; în acest caz, „hotărârea de dizolvare a instituției poate deja să desemneze beneficiarul soldului de lichidare, în general statul” (20).

(32) Ghidul privind organizarea financiară a creărilor, transformărilor și desființărilor instituțiilor publice naționale și a grupurilor de interes public din 14 noiembrie 2006 (în continuare „ghidul privind organizarea financiară”), disponibil pe site-ul internet al Ministerului de Finanțe, precizează (21): „Hotărârea de desființare a instituției trebuie să prevadă în mod explicit transferul drepturilor, patrimoniului și obligațiilor instituției desființate către structura care va prelua activitatea sau patrimoniul acesteia (adică o instituție publică sau statul)” […] „În sens mai larg, trebuie prevăzut ca noua instituție să substituie persoanele juridice a căror activitate o preia, în drepturile și obligațiile care rezultă din contractele încheiate pentru îndeplinirea obligațiilor ce îi revin.”

(33) Cu toate că dispozițiile directivei de codificare și ale ghidului privind organizarea financiară nu se aplică decât IPIC cu un contabil public, anumite elemente indică faptul că un IPIC care nu are un contabil public va transfera, de asemenea, în cazul închiderii, datoriile sale către stat sau către o altă instituție publică.

(34) Astfel, Charbonnages de France a publicat în notele la situația sa financiară la 31 decembrie 2000 că toate drepturile și obligațiile unui IPIC trebuie transferate, în cazul închiderii, fie altei entități juridice de drept public, fie guvernului francez, iar termenii și condițiile unui astfel de transfer trebuie prevăzute în legea adoptată pentru închiderea respectivului IPIC. Această prevedere nu se limitează doar la instituțiile publice industriale și comerciale care au un contabil public; de altfel, Charbonnages de France este un IPIC fără contabil public.

(35) Pe de altă parte, potrivit unor agenții de rating, în ipoteza unei dizolvări a ERAP (22), deși ERAP poate fi și un IPIC fără contabil public, soldul datoriei și activelor sale va fi transferat statului. Potrivit agenției de rating Fitch (23), „în calitate de IPIC, ERAP nu se supune procedurilor de lichidare. Acesta nu poate fi dizolvat decât printr-o procedură legislativă, iar, în această situație, soldul datoriei și activelor sale va reveni statului”. Conform agenției Moody’s (24), „ERAP nu poate face obiectul unor restructurări prin lichidare judiciară impuse de instanță. Astfel, în cazul dizolvării societății, activele/pasivele acesteia vor fi transferate autorității responsabile de înființarea sa, și anume statului”.

(36) Având în vedere aceste elemente și deși La Poste nu are un contabil public (25), trebuie să se analizeze dacă, în eventualitatea unei lichidări, principiul transferului datoriilor către stat sau o altă entitate juridică de drept public este aplicabil întreprinderii La Poste, ținând cont de asimilarea acesteia cu un IPIC. Din aceste motive, creditorul ar avea garanția de a nu-și pierde creanța și ar putea să se mulțumească cu o rată mai mică a dobânzii sau să acorde condiții și termene de plată mai favorabile decât ar face-o în lipsa unei astfel de garanții. Un asemenea transfer ar avea, așadar, aceleași efecte ca o garanție.

2.4. ACCESUL DIRECT LA CONTURILE TREZORERIEI

(37) Tot în opinia agenției de rating Fitch (26), „lichiditatea ERAP este garantată prin accesul imediat al acestuia la conturile de avans de trezorerie”. Întrucât ERAP este un IPIC, este necesar să se analizeze accesul pe care l-ar putea avea și La Poste la conturile de avans de trezorerie.

3. OBSERVAȚIILE ȘI PROPUNERILE AUTORITĂȚILOR FRANCEZE

(38) În urma deciziei de inițiere, autoritățile franceze au comunicat observațiile și propunerile lor Comisiei prin scrisoarea din 23 ianuarie 2008. Această scrisoare vine în completarea observațiilor și propunerilor prezentate în scrisorile anterioare ale autorităților franceze (27) și rezumate în decizia de inițiere a procedurii.

3.1. OBSERVAȚIILE AUTORITĂȚILOR FRANCEZE

(39) Autoritățile franceze contestă, pe de o parte, existența unei garanții, și, pe de altă parte, prezența unui avantaj pentru La Poste.

3.1.1. INEXISTENȚA GARANȚIEI

(40) Potrivit autorităților franceze, pe de o parte, instituțiile publice nu beneficiază de o garanție automată în virtutea statutului lor (A), iar, pe de altă parte, raționamentul Comisiei din decizia de inițiere este eronat (B).

A. Instituțiile publice nu beneficiază de o garanție automată în virtutea statului lor (28).

(41) În primul rând, nicio lege, cu atât mai puțin o decizie, nu prevede principiul conform căruia statul ar garanta, în principiu, în mod nelimitat, datoriile IPIC.

(42) În al doilea rând, jurisprudența s-a pronunțat cu privire la inexistența garanțiilor. În special în hotărârea privind Société de l’hôtel d’Albe (29), Consiliul de Stat a considerat că „oficiul național de turism care deține personalitate civilă și autonomie financiară […] constituie o instituție publică și, prin urmare, statul nu va fi obligat să achite datoriile contractate de această instituție; că astfel, Ministerul lucrărilor publice a refuzat în mod justificat să răspundă solicitării [creditorului]”. Același raționament ar fi fost urmat în privința colectivităților locale în cele două decizii ale Consiliului de stat în cauza Campoloro (30).

(43) În al treilea rând, legea organică din 1 august 2001 privind legislația bugetară (31) (în continuare „LOLB”) prevede că o garanție poate fi creată doar printr-o dispoziție din legislația bugetară (32). În consecință, potrivit expertului autorităților franceze (33), de la intrarea în vigoare deplină a LOLB la 1 ianuarie 2005, nicio garanție implicită nu a putut fi acordată legal. Datoriile contractate de La Poste după 1 ianuarie 2005 nu beneficiază, așadar, de nicio garanție implicită. În ceea ce privește datoriile contractate anterior datei de 1 ianuarie 2005, expertul autorităților franceze apreciază că în lipsa unei hotărâri în contencios, nu se poate stabili dacă ar putea sau nu să fie evitată, în baza respectării drepturilor constituționale protejate ale creditorilor, caducitatea garanțiilor implicite acordate anterior datei de 1 ianuarie 2005 care nu ar fi fost în mod expres autorizate de legislația bugetară.

(44) În al patrulea rând, dacă instituțiile publice industriale și comerciale ar beneficia de o garanție a statului, schimbarea statutului lor ar necesita instituirea unor măsuri de menținere a drepturilor creditorilor. Un asemenea mecanism nu a fost niciodată instituit. Dimpotrivă, în momentul transformării, la 1 ianuarie 1991, a administrației poștei și telecomunicațiilor în persoană juridică autonomă (La Poste), statul a acordat, prin hotărârea din 31 decembrie 1990, o garanție explicită pentru datoriile contractate anterior datei de 31 decembrie 1990 și transferate La Poste. Acest lucru nu ar fi fost necesar dacă La Poste, în calitate de instituție asimilată unui IPIC, ar fi beneficiat în virtutea statutului de o garanție de stat. De asemenea, au fost adoptate dispoziții legale și reglementări pentru acordarea unei garanții de stat anumitor activități ale ERAP și ale Agenției Franceze pentru Dezvoltare, care sunt instituții publice industriale și comerciale.

(45) În cele din urmă, autoritățile franceze fac referire la un articol (34) al domnului Labetoulle, fostul președinte al secției contencios a Consiliului de stat. Potrivit domnului Labetoulle, „în legislație nu există nicio prevedere referitoare la caracterul automat al acordării, beneficiului și dimensiunii acestei garanții [o garanție de stat care s-ar aplica de drept instituțiilor publice ale statului]”.

B. Raționamentul Comisiei privind existența unei garanții este eronat (35)

(a) Rambursarea creanțelor individuale nu este garantată

1. Legea din 16 iulie 1980 nu ar trebui interpretată ca temei al unei garanții

(46) Potrivit autorităților franceze (36), legea din 16 iulie 1980 conferă autorității de tutelă o putere de substituire a organului executiv al persoanei căreia i se substituie. În această calitate, tutela nu poate exercita decât competențele acestui organ executiv, care nu includ posibilitatea de a dispune de bugetul statului. Legea din 16 iulie 1980 nu prevede, așadar, obligația statului de a angaja propriile resurse.

(47) În sprijinul acestei interpretări, autoritățile franceze fac referire la lucrările pregătitoare ale legii din 16 iulie 1980. Cu ocazia acestor dezbateri, guvernul s-ar fi opus amendamentelor vizând obligativitatea ca statul să asigure o subvenție excepțională unei colectivități teritoriale ale cărei resurse ar fi fost insuficiente pentru executarea unei hotărâri judecătorești.

(48) De asemenea, autoritățile franceze fac referire la articole din doctrină (37). În aceste articole se atrage atenția că expresia „va dispune în consecință” menționată la articolul 1 din legea din 16 iulie 1980 face trimitere la o putere de „substituire”, în care „substituentul deține, în principiu, aceleași competențe ca substituitul”, atribuirea unei subvenții excepționale aflându-se de altfel „în afara exercitării unei puteri de substituire” și, deci, neprevăzută în legea din 16 iulie 1980.

(49) În cele din urmă, autoritățile franceze citează deciziile Consiliului de Stat din 10 noiembrie 1999 (38) și 18 noiembrie 2005 (39) privind cauza Campoloro. Consiliul de Stat ar fi estimat că substituirea financiară a statului cu comuna aflată în dificultate nu figurează pe lista obligațiilor impuse de legea din 16 iulie 1980. Pe de altă parte, analizând măsura în care este necesară angajarea răspunderii statului doar pe motiv de culpă, oricât de gravă ar fi aceasta, Consiliul de Stat a exclus din principiu orice formă de răspundere „de drept” și, deci, orice formă de garanție.

2. Răspunderea obiectivă a statului, justificată doar prin insuficiența activelor, nu poate fi angajată

(50) De asemenea, autoritățile franceze afirmă că posibilitățile de despăgubire disponibile creditorilor persoanelor publice prin angajarea răspunderii, în condiții restrictive, nu ar putea fi asimilate unei forme de garanție. Garanția presupune asumarea de către garant a unei fapte a persoanei pentru care se garantează. Dacă acest lucru înseamnă asumarea unei culpe sau, în cazul răspunderii obiective, a consecințelor unei acțiuni proprii, nu poate fi vorba de garanție.

(51) În plus, autoritățile franceze susțin că răspunderea statului nu este în niciun caz susceptibilă a fi angajată din simplul motiv că prefectul sau autoritatea de tutelă nu a putut lua nicio măsură pentru a permite rambursarea creanței dată fiind situația financiară și patrimonială a colectivității sau a instituției publice.

(52) În ceea ce privește culpa, oricât de gravă ar fi aceasta, în primul rând, abținerea prefectului sau a autorității de tutelă de la exercitarea competențelor atunci când nicio măsură nu este susceptibilă a permite rambursarea creanței de către colectivitatea sau instituția publică nu constituie, prin ea însăși, o culpă.

(53) În ceea ce privește răspunderea obiectivă, cel puțin două elemente conduc la înlăturarea sa: — în primul rând, răspunderea persoanei căreia îi sunt solicitate despăgubiri nu poate fi angajată decât dacă fapta (inclusiv abținerea) care i se impută a constituit cauza directă a prejudiciului. Însă în cazul activelor insuficiente, nu acțiunea sau abținerea autorității administrative va sta la originea prejudiciului suferit de către creditor, ci insolvabilitatea colectivității sau a instituției publice; — în al doilea rând, răspunderea obiectivă derivă din principiul egalității în fața obligațiilor publice. Potrivit autorităților franceze, în cazul de față, este dificil să se distingă în ce anume s-ar putea traduce prejudiciul suferit de creditor, printr-o încălcare a egalității în ceea ce privește obligațiile publice. Astfel, spre deosebire de cauza care a condus la jurisprudența Couitéas (40), în cazul de față nicio autoritate de stat nu va decide să nu se procedeze la executarea hotărârii judecătorești din motive de interes general. Cazul de față este cel în care autoritatea publică se va confrunta cu imposibilitatea practică de a institui măsuri care să permită executarea hotărârii judecătorești și despăgubirea creditorilor, și nu cu cea determinată de obligații de interes general. Potrivit autorităților franceze, invocarea răspunderii pentru încălcarea egalității în ceea ce privește obligațiile publice nu poate, așadar, să rezulte doar din simpla constatare a insolvabilității. Având în vedere argumentul prezentat de Comisie la considerentul 59 din decizia de inițiere conform căruia „dacă reprezentantul statului ar favoriza menținerea continuității serviciului public față de dreptul creditorului de a-și vedea rambursată datoria, nu ar fi exclusă posibilitatea angajării răspunderii obiective a statului”, autoritățile franceze recunosc că această cerință de continuitate a serviciului public se impune reprezentantului statului în executarea procedurii instituite prin legea din 16 iulie 1980. Cu toate acestea, în opinia autorităților franceze, chiar dacă judecătorul ar ordona despăgubirea creditorului, această despăgubire ar avea ca efect readucerea creditorului în situația în care s-ar fi aflat în dreptul comun, deoarece, în acest din urmă caz, patrimoniul în cauză ar fi fost cedat, iar masa credală ar fi primit cuantumul corespunzător. Prin urmare, creditorul nu ar avea niciun avantaj.

(b) […] (41)

1. Inaplicabilitatea procedurii de redresare și lichidare de drept comun pentru persoanele publice nu exclude posibilitatea de faliment al unui IPIC sau a unei proceduri de faliment instituite împotriva acestuia

(54) Potrivit autorităților franceze, Comisia își întemeiază analiza pe comunicarea sa din 2000 privind ajutoarele de stat sub formă de garanții (42), în special pe punctul 2.1.3 din aceasta, care prevede că „în opinia Comisiei, constituie ajutor de stat sub formă de garanție inclusiv condițiile de creditare mai favorabile obținute de întreprinderile al căror statut juridic exclude posibilitatea unei proceduri de faliment sau insolvabilitate sau prevede în mod explicit o garanție de stat sau o acoperire a pierderilor de către stat”.

(55) Observând că normele tratatului au întâietate în fața comunicării din 2000 privind ajutoarele de stat sub formă de garanții, autoritățile franceze scot în evidență două elemente care, în opinia lor, exclud aplicarea comunicării menționate la cazul în speță: — comunicarea din 2000 privind ajutoarele de stat sub formă de garanții pune accent pe faptul că ajutorul eventual ar decurge din „condițiile de creditare mai favorabile” care ar fi imputabile excluderii posibilității unei proceduri de faliment; însă Comisia nu a demonstrat existența unor asemenea „condiții de creditare mai favorabile”; — comunicarea din 2000 privind ajutoarele de stat sub formă de garanții are în vedere cazul în care statutul juridic exclude orice procedură de faliment sau insolvabilitate și nu o procedură în mod special; însă Comisia nu stabilește că La Poste nu poate fi declarată falimentară și nici că nicio procedură de insolvabilitate nu este posibilă.

(56) În opinia autorităților franceze, însă, legea din 25 ianuarie 1985 nu este decât o lege de procedură. Faptul că instituțiile publice industriale și comerciale nu intră în sfera sa de aplicare nu înseamnă că un IPIC nu se poate afla în situația de încetare a plăților și nici că aceasta interzice instituirea, împotriva sa, a unei proceduri de redresare, de lichidare sau de faliment ad hoc.

2. Aplicarea „procedurii” instituite prin legea din 16 iulie 1980, și nu a procedurii colective de drept comun nu conferă niciun avantaj creditorului

(57) În urma analizării considerentului 68 din decizia de inițiere, autoritățile franceze constată că, pentru a evalua dacă aplicarea unei proceduri specifice în caz de insolvabilitate conferă un avantaj entității supuse acestei proceduri față de întreprinderile supuse dreptului comercial, Comisia utilizează două criterii: — un criteriu de publicitate: procedura care trebuie urmată în caz de insolvabilitate a întreprinderii La Poste ar trebui definită și făcută publică; — un criteriu de echivalență: această procedură ar trebui să fie procedura de drept privat sau o procedură care conferă creditorilor întreprinderii La Poste drepturi echivalente celor pe care le-ar avea prin aplicarea dreptului comercial.

(58) Deși autoritățile franceze contestă necesitatea respectării acestor două criterii (43), în măsura în care acestea sunt considerate ca fiind necesare și suficiente de către Comisie, ele sunt reținute de autoritățile franceze pentru a analiza dacă aplicarea dispozițiilor legii din 16 iulie 1980 conferă un avantaj creditorilor entităților juridice de drept public față de creditorii întreprinderilor supuse procedurilor colective de drept comun.

(59) În ceea ce privește criteriul de publicitate, autoritățile franceze estimează că procedura instituită prin legea din 16 iulie 1980 este în mod corect identificată de agențiile de rating ca fiind aplicabilă în cazul insolvabilității unui IPIC, după cum arată notele agențiilor menționate de Comisie cu referire la ERAP.

(60) În privința criteriului de echivalență, autoritățile franceze fac deosebire între situația în care s-ar aplica o cerință privind continuitatea serviciului public și cea în care o astfel de condiție nu ar fi aplicabilă.

(i) „Procedura” instituită prin legea din 16 iulie 1980 analizată prin prisma testului de echivalență – fără a lua în considerare cerința de continuitate a serviciului public

(61) În opinia autorităților franceze, dacă La Poste nu ar fi în măsură să-și achite datoriile și dacă nu s-ar aplica nicio cerință de continuitate a serviciului public, s-ar respecta următoarea procedură: în situația improbabilă a unei dificultăți financiare confirmate și înainte de a ajunge la o insuficiență a activelor, întreprinderea trebuie, în primul rând, să înceapă negocierile cu creditorii săi în vederea instituirii unui plan de redresare a pasivului. În al doilea rând, dacă planul respectiv nu este considerat satisfăcător sau dacă nu permite rezolvarea la timp a dificultăților financiare, în lipsa unui nou acord cu creditorii, aceștia – sau unii dintre ei – ar putea sesiza instanța competentă pentru a obține condamnarea debitorului și, astfel, recunoaște creanța lor. În acest caz se va aplica procedura instituită de legea din 16 iulie 1980, care ar putea conduce, dacă este oportun, la situația în care autoritatea de tutelă să se substituie executivului întreprinderii La Poste pentru a lua deciziile necesare în vederea achitării datoriilor din resursele instituției. Dacă procedura instituită de legea din 16 iulie 1980 ar fi motivată de insuficiența activelor La Poste și dacă autoritatea de tutelă s-ar afla, deci, în imposibilitate materială, nemaiavând active de cedat, de a crea resursele necesare achitării sumei datorate, procedura prevăzută de legea din 16 iulie 1980 s-ar încheia.

(62) Prin urmare, potrivit autorităților franceze, în ipoteza în care nu se aplică nicio condiție de serviciu public, aplicarea „procedurii” instituite prin legea din 16 iulie 1980 ar putea antrena realizarea întregului activ al întreprinderii La Poste, însă, în cazul în care acestea sunt insuficiente, procedura nu ar permite achitarea tuturor creditelor întreprinderii La Poste. La încheierea procedurii, creditorii unei entități care se supune legii din 16 iulie 1980, luați în ansamblu, ar recupera aceeași sumă ca și creditorii unei entități supuse dreptului comercial, respectiv suma obținută din realizarea activului.

(63) Această procedură nu se deosebește de procedura aplicabilă în dreptul comercial decât prin două aspecte: — lipsa unui tratament global al creditorilor: contrar procedurii de drept privat în care creanțele sunt tratate în masă, iar creditorii sunt despăgubiți în ordinea descrescătoare a privilegiului și proporțional cu sumele disponibile, procedura instituită prin legea din 16 iulie 1980 se deosebește prin faptul că doar acțiunea în justiție permite creditorului să-și păstreze drepturile. Logica legii din 16 iulie 1980 este „primul sosit, primul servit”; — reprezentantul statului este cel care își asumă o funcție echivalentă cu cea a lichidatorului și a administratorului judiciar sub controlul instanței administrative (controlul culpei grave, așa cum a fost stabilit de Consiliul de Stat în hotărârea Campoloro, menționată mai sus, din noiembrie 2005).

(64) Autoritățile franceze apreciază că, la încheierea procedurii, creditorii nu ar avea nicio cale de atac. Astfel, autoritățile franceze consideră că răspunderea statului nu poate fi angajată doar pe motiv de lipsă de active. De asemenea, în procedura de drept privat, creditorii „nu își recapătă dreptul de a acționa în justiție în mod individual”, fără excepție, la încheierea lichidării judiciare (44).

(ii) Procedura instituită prin legea din 16 iulie 1980 analizată prin prisma testului de echivalență, luând în considerare cerința de continuitate a serviciului public

(65) În ipoteza în care trebuie asigurată continuitatea serviciului public, autoritățile franceze admit că reprezentantul statului, în exercițiul puterilor conferite de legea din 16 iulie 1980, ar putea decide să nu cedeze anumite active necesare îndeplinirii unei misiuni de serviciu public. Necedarea anumitor bunuri, din motive ce țin de cerința de continuitate a serviciului public s-ar traduce, dacă aceasta nu ar face obiectul unei despăgubiri de către stat, prin realizarea unor active mai puține și prin diminuarea corelată a sumelor recuperabile de către creditori. Procedura nu ar conferi creditorilor întreprinderii La Poste mai multe drepturi decât cele care le-ar reveni prin aplicarea dreptului comercial. În opinia autorităților franceze, criteriul de echivalență invocat de Comisie ar fi îndeplinit a fortiori.

(66) Autoritățile franceze recunosc, totuși, că în această situație s-ar putea invoca răspunderea obiectivă a statului, care s-ar traduce printr-o despăgubire a creditorilor la valoarea prejudiciului suferit de aceștia, adică la valoarea de piață a activelor pe care reprezentantul statului a decis în mod legal să nu le cedeze. Potrivit autorităților franceze, această posibilă despăgubire nu ar avea, totuși, alte efecte decât readucerea creditorului în situația care ar rezulta din aplicarea dreptului comun și nu i-ar putea conferi, prin urmare, în conformitate cu testul de echivalență, mai multe drepturi decât cele care i-ar reveni în dreptul comun.

(67) Autoritățile franceze constată că procedura instituită prin legea din 16 iulie 1980 respectă criteriile de echivalență și de publicitate invocate de Comisie, care sunt suficiente pentru a înlătura existența unui avantaj și, prin urmare, apreciază că supunerea întreprinderii La Poste direct procedurii greoaie și complicate de drept comun nu este justificată.

3. Normele citate de Comisie privind evoluția obligațiilor după epuizarea resurselor instituției nu sunt aplicabile în cazul întreprinderii La Poste

(68) Potrivit autorităților franceze, normele menționate de Comisie în decizia de inițiere, în special la considerentul 69, nu sunt aplicabile și nici nu pot fi transpuse în cazul întreprinderii La Poste.

3.1.2. INEXISTENȚA UNUI AVANTAJ

(69) În opinia autorităților franceze, analiza Comisiei în ceea ce privește existența unui avantaj selectiv se realizează din două perspective: — un raționament circular bazat pe comunicarea din 2000 privind ajutoarele de stat sub formă de garanții; — o analiză a presupusei influențe a măsurii invocate asupra agențiilor de rating.

A. Comunicarea din 2000 a Comisiei privind ajutoarele de stat sub formă de garanții nu permite formularea unei concluzii în sensul existenței unui avantaj în cazul în speță

(70) Autoritățile franceze apreciază că la considerentul 77 din decizia de inițiere, Comisia comite o eroare de interpretare a punctului 2.1.3 din comunicarea din 2000 privind ajutoarele de stat sub formă de garanții, acestea considerând că punctul implică faptul că, atunci când este vorba de o întreprindere al cărei statut juridic exclude posibilitatea unei proceduri de faliment sau de insolvabilitate, dacă această întreprindere beneficiază de condiții de creditare mai favorabile, acestea constituie un ajutor sub formă de garanție. De asemenea, autoritățile franceze arată că punctul 2.1.3 din Comunicarea din 2000 a Comisiei privind ajutoarele de stat sub formă de garanții nu indică nicăieri că, dacă statutul juridic al unei întreprinderi exclude posibilitatea unei proceduri de faliment, Comisia consideră că acest fapt conduce neapărat la posibilitatea ca această întreprindere să beneficieze de condiții de finanțare mai favorabile.

(71) Pe de altă parte, autoritățile franceze estimează că La Poste nu se încadrează în sfera de aplicare a punctului 2.1.3 din Comunicarea din 2000 a Comisiei privind ajutoarele de stat sub formă de garanții întrucât aceasta din urmă se referă la situația în care statutul juridic exclude orice procedură de faliment sau de insolvabilitate și nu o procedură anume. Potrivit autorităților franceze, însă, Comisia nu a stabilit că La Poste nu a putut intra în faliment, nici că nu s-a putut aplica nicio procedură de insolvabilitate.

B. Neangajarea răspunderii și a resurselor statului

(72) La considerentul 79 din decizia de inițiere, Comisia atrage atenția asupra influenței pe care o exercită agențiile de rating în ceea ce privește condițiile de creditare obținute de întreprinderi.

(73) După menționarea deficiențelor agențiilor de rating, autoritățile franceze afirmă că opinia susținută de o agenție de rating, atât timp cât nu se sprijină pe o analiză exactă a cadrului legislativ în vigoare, nu ar trebui să stea la baza ideii că ar exista un avantaj, imputabil statului, care poate constitui ajutor de stat. În plus, chiar dacă această apreciere s-ar materializa într-un acces la credite avantajos pentru un IPIC, aceasta nu ar permite, de fapt și de drept, accesul la resursele statului, necesar pentru a putea caracteriza un ajutor de stat.

(74) Autoritățile franceze adaugă că analizele agențiilor de rating nu se situează într-un plan juridic obiectiv, ci se bazează pe o apreciere subiectivă a ceea ce ar constitui sprijinul statului în cazul în care întreprinderea vizată s-ar afla în dificultate.

C. Circularitatea raționamentului

(75) Autoritățile franceze consideră că raționamentul Comisiei are un caracter circular: — Comisia se bazează în principal pe afirmațiile agențiilor de rating pentru a pune în evidență un avantaj economic; — piața și agențiile de rating au asimilat inexistența unei garanții de stat în favoarea întreprinderii La Poste, dar continuă să își exprime rezervele provenite numai din poziția exprimată de Comisie.

D. Absența unui efect asupra ratingului La Poste

(76) În orice caz, în opinia autorităților franceze, decizia de inițiere nu stabilește că ratingul întreprinderii La Poste ar fi mai bun datorită unei pretinse garanții de stat nelimitate.

(a) Doctrina agențiilor de rating nu este suficientă pentru a pune în evidență un astfel de efect

(77) Autoritățile franceze formulează mai multe observații cu privire la studiul realizat de agenția Standard and Poor’s intitulat „Influența sprijinului statului asupra ratingului”, menționat de Comisie la considerentul 80 din decizia de inițiere. În acest studiu, Standard and Poor’s distinge mai multe categorii de „companii de poștă sprijinite de stat”; clasificarea determină metodologia aplicată de Standard and Poor’s pentru stabilirea ratingului entității în cauză.

(78) Autoritățile franceze relevă că apartenența la categoria 1 (45) răspunde unor criterii generale, cum ar fi natura activității sau mediul economic și social, însă nu face referire la statutul operatorului supus evaluării.

(79) Autoritățile franceze observă că la 22 noiembrie 2004, poșta franceză și poșta italiană erau clasificate în categoria 2 (46). Din documentul agenției Standard and Poor’s, autoritățile franceze deduc că performanțele financiare ale întreprinderii Poste Italiane nu justificau ratingul obținut de poșta italiană. În opinia autorităților franceze, poșta italiană beneficia, așadar, de un rating influențat de cel al proprietarului său, cu toate că Poste Italiane are un statut de SpA (societate pe acțiuni) de drept comun.

(80) Autoritățile franceze arată că Standard and Poor’s a clasificat în cele din urmă La Poste în categoria 3 (47). În opinia autorităților franceze, reformele importante derulate încă de la sfârșitul anului 2004 au condus treptat la clasificarea întreprinderii La Poste în această a treia categorie. Autoritățile franceze deduc din aceasta că nu se poate stabili dacă ratingul întreprinderii La Poste se datorează exclusiv statutului acesteia sau vreunui mecanism de garantare de stat și dacă acest rating ar putea constitui ajutor de stat.

(81) Autoritățile franceze admit însă că studiul din 2004 al agenției Standard and Poor’s menționa problema statutului La Poste. Cu toate acestea, autoritățile franceze dau asigurări că schimburile de informații realizate de atunci cu Standard and Poor’s au permis clarificarea acestei chestiuni. De asemenea, autoritățile franceze au avertizat agenția de rating Fitch că nu există nicio garanție de stat în favoarea La Poste, după care agenția a reconsiderat problema.

(b) Sectorul privat abundă de cazuri în care ratingul unei filiale a unei societăți este legat de cel al societății-mamă

(82) Autoritățile franceze consideră că influența prezenței unui acționar majoritar stabil, care a fost evidențiată de agențiile de rating în cazul întreprinderii Poste Italiane, în mod independent de orice particularitate a statutului acesteia, se regăsește în cazul grupurilor private. Autoritățile franceze menționează ca exemple un comunicat din 3 decembrie 2003 al agenției Standard and Poor’s referitor la AGF (48), un comunicat referitor la Volkswagen Bank GmbH (49) și un comunicat privind VWFS (50). Prin urmare, autoritățile franceze consideră că acest tip de abordare nu constituie în niciun caz o particularitate a sectorului public.

(c) Ratingul La Poste nu se modifică în cazul schimbării statutului

(83) Prin intermediul analizei ratingului La Poste realizate de Standard and Poor’s, autoritățile franceze încearcă să demonstreze că acesta nu depinde de statutul juridic al întreprinderii.

(84) În primul rând, autoritățile franceze relevă că în momentul în care au formulat observațiile, agenția Standard and Poor’s acorda întreprinderii La Poste ratingul AA- însoțit de o perspectivă stabilă. Deprecierea ratingului a fost justificată de Standard and Poor’s prin degradarea viitoare a structurii financiare a grupului din cauza alocării de către La Poste a 2 miliarde EUR pentru reforma finanțării pensiilor funcționarilor, precum și prin „autonomia mai mare a întreprinderii La Poste față de acționarul său”. În opinia autorităților franceze, această degradare, care nu a intervenit datorită modificării statutului La Poste, nu s-ar putea explica dacă ratingul La Poste nu ar fi decât o consecință a statutului său.

(85) În al doilea rând, în ciuda precizării (51) agenției Standard and Poor’s din nota din 3 aprilie 2007, menționată la considerentul 84 din decizia de inițiere, autoritățile franceze nu înțeleg cum La Poste, dacă ar beneficia de garanție de stat, ar putea fi notată cu 3 notches sub ratingul statului. În mod similar, dacă dispozițiile legii din 16 iulie 1980 ar fi fost interpretate de agenții ca instituind un mecanism asimilabil unei garanții de stat în favoarea creditorilor persoanelor juridice în cauză, autoritățile franceze nu văd cum colectivitățile teritoriale ar putea fi evaluate cu BBB+, când ratingul suveran este AAA.

(86) În al treilea rând, autoritățile franceze subliniază că ratingul Standard and Poor’s din 3 aprilie 2007 se bazează pe o enumerare a punctelor forte și a deficiențelor întreprinderii care nu menționează statutul. Cele două elemente menționate de Standard and Poor’s în susținerea evaluării, mai precis importanța economică a misiunilor de serviciu public ale întreprinderii La Poste și „strong shareholder backing” (sprijinul puternic din partea acționarului), ar fi elemente distincte de statutul La Poste. Astfel, potrivit autorităților franceze, prin „strong shareholder backing” nu trebuie să se înțeleagă o susținere financiară contrară dreptului Uniunii, ci interesul statului față de dezvoltarea întreprinderii La Poste în condiții „at arm’s length” (normale de concurență) (52). Autoritățile franceze constată că statutul nu constituie un element esențial al evaluării.

(87) În al patrulea rând, autoritățile franceze reamintesc faptul că în aceeași notă din 3 aprilie 2007, agenția de rating precizează că va continua să respecte o metodă top down (descendentă), care îi permite să evalueze o entitate cu până la două categorii sub ratingul suveran. Potrivit agenției, această metodă se justifică prin faptul că, pe termen mediu, statul ar trebui să rămână acționarul unic al La Poste. Autoritățile franceze concluzionează că această abordare nu este cu nimic justificată de statutul La Poste. În cele din urmă, pe baza unei afirmații a Standard and Poor’s (53), autoritățile franceze susțin că nu modificarea statutului, ci o deschidere a capitalului ar determina Standard and Poor’s să adopte o metodă bottom up (ascendentă) pentru La Poste, adăugând că o astfel de schimbare a metodei nu ar presupune neapărat o modificare a ratingului, luând în considerare consolidarea preconizată a La Poste.

(88) În al cincilea rând, autoritățile franceze amintesc că perspectiva stabilită de agenția de rating este stabilă, în ciuda procedurii inițiate de Comisie împotriva garanției de stat nelimitate de care La Poste ar beneficia în virtutea statutului său. Însă, dacă statutul ar avea o influență asupra solvabilității întreprinderii, perspectiva modificării acestuia ar trebui să se traducă printr-o perspectivă negativă și instabilă. De altfel, Standard and Poor’s justifică perspectiva stabilă prin faptul că statul ar trebui să rămână acționarul unic al întreprinderii în următorii doi ani, și aceasta în ciuda posibilei modificări a statutului. Bazându-se pe o altă afirmație a Standard and Poor’s (54), autoritățile franceze constată că, pentru determinarea evoluției ratingului, agenția are în vedere performanțele proprii ale întreprinderii, precum și posibila modificare a acționariatului, și nu o posibilă modificare de statut.

(89) În al șaselea rând, citând un alt extras din nota agenției Standard and Poor’s din 2007 (55), autoritățile franceze subliniază că agenția de rating nu preia afirmația Comisiei conform căreia statutul ar avea drept consecință o îmbunătățire a condițiilor financiare consimțite în favoarea La Poste. Pe baza mențiunii agenției Standard and Poor’s potrivit căreia: „ratingurile La Poste nu au fost afectate de această recomandare deoarece considerăm că o schimbare a statutului La Poste nu ar reflecta neapărat o diminuare a sprijinului puternic al statului care stă la baza ratingurilor La Poste și care a fost reafirmat prin deciziile recente adoptate de guvern” (56), autoritățile franceze constată absența unei influențe a statutului La Poste asupra ratingului obținut.

E. Absența efectelor asupra condițiilor de finanțare a întreprinderii La Poste

(90) În cele din urmă, autoritățile franceze analizează condițiile concrete de finanțare a întreprinderii La Poste pentru a stabili dacă acestea sunt afectate de o presupusă garanție de stat.

(91) În opinia autorităților franceze, atât anunțarea de către Comisie a existenței pretinsei garanții, a pretinsei incompatibilități a acesteia cu dreptul Uniunii și a eliminării sale viitoare în consecință, cât și denegările autorităților franceze legate de existența garanției adresate agențiilor de rating și presei, nu au influențat în niciun fel condițiile de finanțare a întreprinderii La Poste. Astfel, La Poste a emis în octombrie 2006 un împrumut obligatar de 1,8 miliarde EUR cu două scadențe, la 7 și la 15 ani, imediat după anunțarea recomandării de măsuri utile de către Comisie. La Poste a menționat această recomandare în prospect și a precizat, în timpul conferințelor cu investitorii, că nu beneficia de garanția statului. Însă, la emiterea obligațiunilor, costul de finanțare al întreprinderii La Poste nu a crescut semnificativ (57). Cele două emisiuni au fost în mare parte subscrise de investitori europeni care prezentau un profil obișnuit pentru La Poste, și anume, investitori care își păstrează obligațiile până la scadență. Autoritățile franceze constată că anunțul Comisiei prin care se solicită eliminarea presupusei garanții și publicitatea făcută în legătură cu poziția statului în acest caz nu au avut nicio influență asupra condițiilor de finanțare pe piața titlurilor de valori. Astfel, piețele au considerat că aceste condiții de finanțare a întreprinderii La Poste nu au la bază existența în drept sau în fapt a unei garanții.

(92) Autoritățile franceze formulează următoarele concluzii: — analiza realizată de Comisie în decizia de inițiere a procedurii este eronată: în realitate, La Poste nu beneficiază de nicio garanție de stat; — Comisia nu a demonstrat existența unui avantaj pentru La Poste, care ar decurge din statutul acesteia; — în consecință, Comisia nu a demonstrat existența unui ajutor de stat în favoarea întreprinderii La Poste.

3.2. PROPUNERILE AUTORITĂȚILOR FRANCEZE

(93) Totuși, pentru a înlătura orice rezervă a Comisiei, autoritățile franceze au arătat că sunt pregătite, în cazul în care Comisia acceptă închiderea procedurii printr-o decizie privind inexistența ajutorului de stat, în conformitate cu articolul 7 alineatul (2) din regulamentul de procedură, să pună în aplicare următoarele măsuri: — clarificarea decretului de aplicare a legii din 16 iulie 1980; — introducerea unei mențiuni care să precizeze inexistența unei garanții în contractele La Poste care implică o creanță; — un mecanism de retrocedare, de La Poste către stat a unui eventual efect negativ asupra spread (diferență), care să fie legat de nerespectarea de către La Poste a procedurilor colective de drept comun.

3.2.1. CLARIFICAREA DECRETULUI DE APLICARE A LEGII DIN 16 IULIE 1980

(94) Potrivit autorităților franceze, nu este vorba de o modificare în esență a dispozițiilor în cauză, ci doar de clarificarea interpretării acestora. Din acest motiv, autoritățile franceze propun modificarea decretului de aplicare a legii (58). Modificarea se referă la paragraful (4) din articolul 3-1 al decretului care stabilește puterea de tutelă conferită Prefectului sau autorității de tutelă. Modificarea trebuie să elimine orice ambiguități din punctul de vedere al Comisiei în ceea ce privește expresia „va dispune în consecință”. Se propune, așadar, precizarea că reprezentantul statului sau autoritatea care deține tutela alocă resursele în cadrul bugetului colectivității sau al instituției.

(95) Astfel modificată, dispoziția decretului va fi formulată după cum urmează: „În cazul în care punerea în întârziere rămâne fără efect la expirarea acestui termen, reprezentantul statului sau autoritatea de tutelă procedează la înregistrarea cheltuielilor în bugetul colectivității sau al instituției publice aflate în dificultate. Acesta eliberează, după caz, resursele necesare în cadrul bugetului colectivității sau al instituției fie prin reducerea creditelor alocate altor cheltuieli și care sunt încă neutilizate, fie prin creșterea resurselor (modificările sunt subliniate).”

(96) Autoritățile franceze consideră că această propunere, conform observațiilor și articolelor din doctrină comunicate la discuțiile care au avut loc anterior scrisorii de inițiere, exclude posibilitatea ca, în cadrul procedurii instituite prin legea din 16 iulie 1980, prefectul sau reprezentantul statului să poată crește resursele colectivității sau ale instituției în cauză prin intermediul unei subvenții de stat sau al unei injecții de fonduri publice.

3.2.2. INTRODUCEREA UNEI MENȚIUNI CARE SĂ PRECIZEZE INEXISTENȚA UNEI GARANȚII ÎN CONTRACTELE DE ÎMPRUMUT ALE ÎNTREPRINDERII LA POSTE

A. Propunerea inițială a autorităților franceze

(97) La considerentul 59 din decizia de inițiere, Comisia consideră că propunerea autorităților franceze de modificare a decretului de aplicare a legii din 16 iulie 1980„nu permite excluderea decât în ipoteza în care resursele La Poste ar fi epuizate, creditorul care nu a obținut rambursarea creanței sale în contextul aplicării legii din 1980 se adresează justiției pentru angajarea răspunderii statului în temeiul încălcării principiului egalității în fața obligațiilor publice”.

(98) Deși autoritățile franceze contestă faptul că răspunderea statului ar putea fi angajată numai pe baza insolvabilității La Poste, acestea prezintă, pentru a înlătura rezervele Comisiei, o propunere fondată pe excepția riscului acceptat. Această excepție, care se aplică atât regimului de răspundere subiectivă, cât și celui de răspundere obiectivă a statului, se bazează pe principiul conform căruia prejudiciul rezultat dintr-o situație la care victima s-a expus cu bună știință nu îi dă dreptul la despăgubiri [cf. hotărârile Consiliului de Stat în cauzele Sille (59) și Meunier (60)].

(99) Din aceste motive, pentru a asigura aplicarea acestei excepții, autoritățile franceze propun să confirme oficial creditorilor La Poste faptul că creanța lor nu beneficiază de garanția statului și că, în caz de insolvabilitate, statul nu ar fi obligat să se substituie din punct de vedere financiar întreprinderii în scopul achitării creanței. Această informație nu contravine legii, pentru că aceasta nu prevede nicidecum că, în caz de insolvabilitate a întreprinderii La Poste, statul trebuie să se substituie financiar acesteia pentru a-i achita datoriile.

(100) După clarificarea decretului de aplicare a legii din 16 iulie 1980, autoritățile franceze se angajează, așadar, împreună cu La Poste, ca pentru fiecare operațiune să se prevadă următoarea mențiune în contractul de finanțare (pentru orice instrument prevăzut în contract): „Emisiunea/programul/împrumutul nu beneficiază de niciun fel de garanție, directă sau indirectă, din partea statului. În caz de insolvabilitate, statul nu este obligat să se substituie financiar întreprinderii La Poste pentru achitarea creanței.”

B. Rezervele exprimate de Comisie în decizia de inițiere

(101) La punctul 61 din decizia de inițiere, Comisia și-a exprimat următoarele rezerve cu privire la propunerea sus-menționată a autorităților franceze: — excepția riscului acceptat este o normă stabilită de jurisprudență, care ar putea evolua; — „această propunere, care decurge din principiile fundamentale de drept public, prin intermediul unor instrumente de drept secundar, pare defectuoasă, deoarece instrumentele ar putea fi anulate destul de ușor în caz de litigiu”; — în sfârșit, creanțele întreprinderii La Poste nu sunt numai financiare, ci și comerciale sau de altă natură; aceste ipoteze nu sunt însă tratate în propunerea suplimentară a autorităților franceze.

C. Elementele invocate de autoritățile franceze pentru ridicarea acestor rezerve

(102) Astfel cum s-a menționat anterior, potrivit autorităților franceze, răspunderea obiectivă a statului nu ar trebui angajată exclusiv pe motivul insuficienței activelor La Poste, deoarece angajarea răspunderii statului presupune o decizie a statului de a interveni sau nu și deoarece, în acest caz, intervenția este, practic, imposibilă. Propunerea autorităților franceze nu are, așadar, valoare decât ca măsură suplimentară de clarificare față de creditori, aceasta permițând, până în prezent, datorită excepției riscului acceptat, înlăturarea oricărui risc în ceea ce privește angajarea răspunderii obiective a statului.

(103) În opinia autorităților franceze, prima obiecție a Comisiei ar însemna să se considere că, deși dreptul intern al unui stat membru nu prevede o dispoziție, singurul risc de reviriment jurisprudențial, adică de modificare a dreptului intern, ar fi suficient pentru a constitui temeiul juridic al unui ajutor de stat. Autoritățile franceze contestă acest raționament, considerând că excepția riscului acceptat constituie un principiu general de drept public care este din plin confirmat de jurisprudență, niciodată contrazis și comentat pe larg. Comisia nu trebuie să justifice o posibilă măsură de ajutor printr-o eventuală modificare a dreptului, care este, în cazul de față, mai mult decât improbabilă.

(104) A doua obiecție a Comisiei se referă la faptul că este vorba de instrumente de drept secundar, care pot fi anulate cu ușurință în cazul unui litigiu. Desigur, legea și regulamentul prevalează asupra contractului, însă, pentru ca obiecția Comisiei să aibă o bază reală, aceasta ar trebui să invoce un text de rang superior. În opinia autorităților franceze, obiecția Comisiei la acest punct nu se sprijină pe nimic.

(105) În schimb, autoritățile franceze admit că cea de a treia obiecție, legată de constatarea faptului că emisiunile de obligațiuni nu sunt singurele instrumente generatoare de creanțe, este pertinentă, deși este limitată în cazul întreprinderii La Poste, pentru că datoria financiară constituie principala datorie a La Poste și are, în mare măsură, un caracter obligatar.

D. Extinderea propunerii

(106) Autoritățile franceze au precizat, așadar, că sunt pregătite, în cazul în care Comisia ar închide procedura oficială de investigare printr-o decizie privind inexistența unui ajutor de stat în sensul articolului 7 alineatul (2) din regulamentul de procedură, să își extindă propunerea privind înregistrarea inexistenței unei garanții la toate contractele care implică o creanță. În opinia autorităților franceze, această extindere ar permite înlăturarea oricărui risc de angajare a răspunderii obiective a statului justificată exclusiv de insolvabilitatea La Poste. De asemenea, cazul angajării răspunderii obiective a statului, în cazul în care autoritatea de tutelă decide să nu cedeze activele necesare continuării serviciului public, nu ar avea alt efect decât aducerea creditorilor La Poste în aceeași situație în care ar fi ajuns dacă ar fi fost creditorii unei societăți pe acțiuni.

E. Aprecierea, de către autoritățile franceze, a calificării drept ajutor a măsurilor adoptate în urma propunerilor lor

(107) În opinia autorităților franceze, cele două măsuri de clarificare propuse anterior ar permite creditorilor La Poste să-și cunoască mai bine drepturile. În consecință, autoritățile franceze nu trebuie să fie considerate, așa cum o face Comisia la considerentul 74 din decizia de inițiere, ca fiind „responsabile pentru așteptările create în cazul principalilor creditori ai La Poste în ceea ce privește existența unei garanții” și generând în mod voluntar o „situație juridică netransparentă” care ar putea îndrepta statul spre „obligația de a rambursa datoriile întreprinderii La Poste în cazul în care aceasta nu-și mai poate respecta angajamentele”.

(108) Astfel, în opinia autorităților franceze, pe de o parte, nesupunerea întreprinderii La Poste la procedurile colective de drept comun și supunerea acesteia dispozițiilor legii din 16 iulie 1980 nu conduc la constatarea existenței unei garanții de stat; pe de altă parte, măsurile de clarificare propuse permit înlăturarea oricărei răspunderi a statului în condițiile de piață presupuse dacă această garanție ar exista.

(109) În aceste condiții, niciun posibil efect nu ar putea fi imputat statului. Criteriul răspunderii nu este, așadar, îndeplinit, contrar celor afirmate de Comisie la considerentul 76 din decizia de inițiere.

(110) În același mod, considerentul 75 din decizia de inițiere, în care Comisia face referire la Comunicarea sa din 2000 privind ajutoarele de stat sub formă de garanții, menționată anterior pentru justificarea prezenței resurselor de stat, nu mai poate fi luat în considerare deoarece niciun argument nu sprijină ideea existenței unei garanții de stat.

3.2.3. MECANISM DE RETROCEDARE

(111) Pentru a completa mecanismul propus, autoritățile franceze sunt pregătite să analizeze, împreună cu Comisia, următoarea abordare.

(112) Abordarea propusă rezultă dintr-o analiză a poziției Comisiei exprimată la punctul 2.1.3 din Comunicarea sa din 2000 privind ajutoarele de stat sub formă de garanții: „Comisia estimează că pot fi considerate ajutor de stat sub formă de garanții și condițiile de creditare mai favorabile obținute de întreprinderile al căror statut juridic exclude posibilitatea unei proceduri de faliment sau insolvabilitate sau prevede în mod explicit o garanție de stat sau o acoperire a pierderilor de către stat.” De asemenea, la considerentul 114 din decizia de inițiere a procedurii, Comisia arată că estimează ca fiind problematic faptul că „Franța nu adoptă nicio măsură utilă pentru a evita ca acest statut să producă efecte economice în favoarea unei întreprinderi care funcționează pe piețe concurențiale”.

(113) Autoritățile franceze contestă aplicabilitatea, în cazul La Poste, a punctului 2.1.3 din Comunicarea din 2000 a Comisiei privind ajutoarele de stat sub formă de garanții și susțin imposibilitatea Comisiei de a stabili faptul că nesupunerea întreprinderii La Poste procedurilor colective de drept privat s-ar traduce prin condiții de finanțare mai favorabile.

(114) Cu toate acestea, autoritățile franceze au propus Comisiei să studieze împreună instituirea unui mecanism de retrocedare de la La Poste către stat, fără dobândă, a unui posibil efect negativ asupra spread legat de nesupunerea întreprinderii La Poste procedurilor colective de drept comun, conform unui mecanism de calcul care va fi validat de Comisie și va putea fi auditat. În opinia autorităților franceze, aplicarea unei asemenea abordări ar veni în completarea propunerilor de clarificare enunțate anterior, pentru a pune capăt mitului garanției de stat și a elimina definitiv orice risc de existență a unui ajutor.

4. EVALUAREA AJUTORULUI

4.1. CALIFICAREA DREPT AJUTOR

(115) Articolul 107 alineatul (1) din TFUE prevede următoarele: „Cu excepția derogărilor prevăzute de tratate, sunt incompatibile cu piața internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care afectează schimburile comerciale dintre statele membre.”

4.1.1. EXISTENȚA UNEI GARANȚII DE STAT NELIMITATE: PREZENȚA RESURSELOR DE STAT

(116) Astfel cum se menționează la considerentul 56 din decizia de inițiere, datorită statutului său de persoană de drept public asimilată unui IPIC, La Poste beneficiază de o situație juridică specială atât în ceea ce privește despăgubirea creditorilor săi, cât și menținerea existenței întreprinderii în caz de insolvabilitate.

(117) Cu titlu introductiv, Comisia amintește că La Poste nu a fost supusă dreptului comun în materie de redresare și lichidare a întreprinderilor aflate în dificultate (61). Autoritățile franceze nu contestă acest punct, însă neagă existența unui mecanism echivalent unei garanții de stat în favoarea întreprinderii La Poste. Cu toate acestea, în conformitate cu punctul 1.2 paragraful (2) a patra liniuță din Comunicarea din 2008 a Comisiei privind aplicarea articolelor 107 și 108 din TFUE ajutoarelor de stat sub formă de garanții (în continuare „Comunicarea din 2008 privind garanțiile”) (62), condițiile de creditare mai favorabile obținute de întreprinderile al căror statut juridic exclude posibilitatea unei proceduri de faliment sau insolvabilitate sau prevede în mod explicit o garanție de stat sau o acoperire a pierderilor de către stat, sunt considerate drept ajutor sub formă de garanție. Așadar, este necesar să se analizeze argumentele autorităților franceze în demonstrarea faptului că nu există nicio garanție de stat.

A. Garantarea rambursării creanțelor individuale

(118) Pentru a stabili dacă există o garanție asupra creanțelor individuale, este necesar mai întâi să se analizeze măsura în care o astfel de garanție este exclusă de legislație sau de jurisprudență, așa cum susțin autoritățile franceze (a).

(119) Comisia va analiza apoi demersul unui creditor al întreprinderii La Poste pentru rezolvarea creanței sale în ipoteza în care La Poste s-ar afla în dificultate financiară și nu și-ar putea onora datoriile (b). Comisia va stabili dacă procedura urmată poate aduce creditorul La Poste într-o situație comparabilă cu cea a creditorului unei întreprinderi supuse dreptului comercial.

(a) Contrar celor afirmate de autoritățile franceze, dreptul francez admite existența garanțiilor implicite și, mai precis, existența unei garanții de stat în virtutea statutului de instituție publică

1. Analiza argumentelor autorităților franceze (63)

(120) În primul rând, autoritățile franceze afirmă că nicio lege și nicio decizie nu prevede principiul conform căruia statul ar garanta datoriile IPIC.

(121) Comisia observă că, deși nu există legi sau decizii care să stipuleze în mod explicit o garanție de stat în favoarea instituțiilor publice industriale și comerciale, așa cum, de altfel, nu există nici legi sau decizii care să excludă în mod explicit orice garanție de stat în favoarea acestor instituții, acest lucru nu exclude existența unei garanții implicite.

(122) În al doilea rând, în opinia autorităților franceze, jurisprudența s-ar fi pronunțat asupra inexistenței garanțiilor, în mod special în decretul privind Société de l’hôtel d’Albe (64) și în cauza Campoloro (65).

(123) Așa cum a subliniat expertul său, Comisia observă că în decretul privind Société de l’hôtel d’Albe, Consiliul de Stat refuză doar să admită cererea creditorului adresată direct ministrului lucrărilor publice. Intervenția unei garanții presupune o situație de insolvabilitate. Decretul menționat nu se referă exact la situația în care garanția poate interveni. Un mecanism de garantare nu presupune că, la simpla cerere a creditorului, statul trebuie să achite datoria unei instituții publice.

(124) Analiza Comisiei privind cauza Camporolo este prezentată în secțiunea 4.1.1.A litera (b) punctul 3 din prezenta decizie. Așa cum se va arăta, cauza Camporolo demonstrează, dimpotrivă, că regimul de răspundere a statului în aplicarea procedurii de recuperare a datoriilor instituțiilor publice prezintă toate trăsăturile unui mecanism de garantare.

(125) În al treilea rând, expertul autorităților franceze susține că datoriile contractate de La Poste de la intrarea în vigoare a LOLB la 1 ianuarie 2005 nu pot beneficia de o garanție implicită. În ceea ce privește datoriile contractate înainte de 1 ianuarie 2005 și a căror durată s-ar prelungi ulterior acestui termen, expertul autorităților franceze recunoaște că se pot confrunta două teze: — conform primei teze, motivele de ordin constituțional (în special egalitatea în fața obligațiilor publice și dreptul de proprietate) care au determinat Consiliul constituțional (66) să elimine caducitatea garanțiilor care au fost acordate fără o dispoziție expresă în legea bugetului sunt valabile atât pentru garanțiile implicite, cât și pentru cele explicite: prin urmare, în ipoteza unei garanții implicite a datoriilor La Poste, lipsa unei dispoziții în legea bugetului privind autorizarea acestei garanții nu ar determina caducitatea acesteia pentru datoriile contractate de La Poste anterior datei de 1 ianuarie 2005; — conform celei de a doua teze titularii unei presupuse garanții implicite nu ar putea revendica drepturi la fel de indiscutabile și definitive; prin urmare, în ipoteza unei garanții implicite a datoriilor La Poste, lipsa unei dispoziții în legea bugetului privind autorizarea acestei garanții ar determina caducitatea acesteia, inclusiv pentru datoriile contractate înainte de 1 ianuarie 2005.

(126) Comisia remarcă faptul că expertul autorităților franceze admite că nu are certitudinea că lipsa a unei dispoziții în legea bugetului privind autorizarea unei garanții implicite determină caducitatea acesteia din urmă pentru datoriile contractate anterior datei de 1 ianuarie 2005. Dintr-o perspectivă mai fundamentală, Comisia consideră că, pentru a stabili dacă garanția implicită acordată de stat întreprinderii La Poste a fost reținută sau nu ca inaplicabilă în LOLB, este necesar să se analizeze de când La Poste beneficiază de această garanție implicită și nu datele când au fost contractate datoriile de către La Poste. Astfel, garanția analizată aici este o garanție care leagă statul de La Poste (creditorii La Poste nu sunt decât beneficiari indirecți ai acestei legături): pe de altă parte, garanția nu privește doar achitarea creanțelor individuale (cf. secțiunea 4.1.1.A din prezenta decizie), ci și menținerea existenței La Poste și/sau a obligațiilor sale (cf. secțiunea 4.1.1.B din prezenta decizie). Garanția implicită a statului în favoarea întreprinderii La Poste fiind anterioară datei de 1 ianuarie 2005, Comisia consideră că argumentul conform căruia nu poate exista o garanție implicită după 1 ianuarie 2005 nu este pertinent.

(127) În considerentul 110 din decizia din 25 iulie 2001 privind LOLB (67), Consiliul constituțional a precizat că garanțiile acordate anterior intrării în vigoare a LOLB, care nu au fost identificate nu sunt atinse de caducitate. În opinia expertului Comisiei, acest raționament se aplică perfect existenței garanțiilor implicite legate de statutul instituțiilor publice, care nu au fost încă identificate, dar care rămân, totuși, valabile.

(128) Cu toate acestea, expertul autorităților franceze își exprimă rezerva în ceea ce privește faptul că motivele care au determinat Consiliul constituțional să înlăture caducitatea garanțiilor acordate fără o dispoziție expresă în legea bugetului sunt valabile atât pentru creanțele implicite, cât și pentru creanțele explicite. În opinia sa, titularii unei presupuse garanții implicite nu pot revendica drepturi la fel de incontestabile și definitive ca titularii unei garanții explicite.

(129) În afara faptului că argumentul expertului autorităților franceze se limitează la formularea unor rezerve, fiind, deci, nehotărâtor, Comisia observă că nimic din conținutul considerentului 110 nu sugerează că garanțiile explicite sunt singurele neatinse de caducitate. Articolul 61 din LOLB, la care se raportează considerentul, nu se limitează nici el doar la garanțiile explicite. În consecință, Comisia apreciază că avizul Consiliului constituțional potrivit căruia sancțiunea unei eventuale neautorizări în temeiul legii bugetului nu ar putea fi caducitatea unei garanții, se aplică atât garanțiilor implicite, cât și garanțiilor explicite. Astfel, Comisia consideră că lipsa unei dispoziții în legea bugetului privind autorizarea garanțiilor implicite acordate de stat întreprinderii La Poste, nu anulează această garanție.

(130) Pe de altă parte, așa cum a subliniat expertul Comisiei, sfera de aplicare a obligației de a include garanțiile de stat în legea bugetului se limitează la „acordarea” acestor garanții. Acordarea unei astfel de garanții acoperă cazurile în care, prin manifestarea explicită a voinței, statul decide să garanteze pentru un organism sau o operațiune. Sfera de aplicare a obligației de a include garanțiile în legea bugetului nu acoperă, așadar, garanțiile născute dintr-un statut sau o obligație jurisprudențială, caracterizate prin natura lor implicită și automată. Această din urmă categorie nu rezultă dintr-o decizie a statului, ci din faptul că statul se situează într-un cadru juridic preexistent în care garanția nu este decât un efect. Existența acestei a doua categorii care nu este inclusă în sfera de aplicare a articolului 34 din LOLB explică faptul că jurisprudența privind garanția datorată concesionarilor continuă și ulterior anului 2001. De asemenea, aceasta explică faptul că, de fiecare dată când statul este acționar sau asociat al unei societăți sau grup pentru care Codul comercial nu limitează garantarea datoriilor, acesta nu este obligat să precizeze acest lucru într-o lege a bugetului.

(131) Comisia concluzionează că argumentul autorităților franceze, bazat pe LOLB, nu este convingător și că faptul că nicio lege a bugetului nu precizează că statul asigură garanția sa întreprinderii La Poste în virtutea statutului acesteia nu exclude existența unei astfel de garanții. În orice caz, Comisia subliniază că nu este influențată de calificarea în dreptul francez a măsurii ca garanție, nici de faptul că este vorba de o garanție care intră sub incidența LOLB. Din perspectiva Comisiei, singura calificare pertinentă a acestei măsuri este cea în temeiul dreptului comunitar și, în special, în lumina comunicării privind garanțiile. Comisia subliniază că dreptul comunitar recunoaște existența unei garanții implicite atunci când un stat membru este obligat juridic să ramburseze o creanță a unei alte persoane în caz de faliment al acesteia (68).

(132) În al patrulea rând, în opinia autorităților franceze, dacă instituțiile publice industriale și comerciale ar beneficia de o garanție de stat, modificarea statutului lor ar necesita aplicarea unor măsuri de garantare de natură să mențină drepturile creditorilor apărute anterior transformării persoanei publice în cauză. Cum un astfel de mecanism nu a fost niciodată instituit (cf. în special la transformarea France Télécom, Gaz de France, EDF și ADP) (69), acest lucru dovedește că nu există nicio garanție.

(133) Așa cum explică expertul Comisiei, o asemenea afirmație ar da o interpretare prea largă protecției constituționale a dreptului de proprietate. Potrivit argumentului autorităților franceze, apărarea dreptului de proprietate ar impune menținerea oricărei creanțe. Dat fiind că apărarea constituțională a dreptului de proprietate nu privește exclusiv cazul în care aceasta depinde de o autoritate publică, o astfel de interpretare ar da naștere ideii că, în cazul unui eveniment în viața unei societăți oarecare, creanțele ar trebui să fie protejate dacă sunt „șubrezite” de evenimentul intervenit. În dreptul pozitiv francez, însă, nu există în prezent dispoziții de menținere a creanțelor. Dacă argumentul ar trebui ulterior limitat la cazul creanțelor garantate de stat, ar însemna că un drept de proprietate garantat inițial de stat ar trebui să beneficieze de o protecție constituțională superioară celorlalte drepturi de proprietate. Nimic nu lasă să se înțeleagă acest lucru. În concluzie, o creanță este un drept personal care nu se poate confunda cu dreptul de proprietate, acesta fiind, în esență, un drept real. Nu poate fi vorba de extinderea protecției sporite de care beneficiază drepturile reale la drepturile personale.

(134) Comisia concluzionează că dreptul de proprietate nu impune prevederea unei măsuri specifice pentru garantarea drepturilor creditorilor în momentul transformării unui IPIC într-o societate supusă procedurilor judiciare de redresare și lichidare. Prin urmare, lipsa acestor măsuri nu constituie un indiciu al inexistenței unei garanții implicite.

(135) În opinia autorităților franceze, contrar situației precedente, nu ar fi fost necesară acordarea unei garanții explicite pentru datoriile contractate de administrația poștelor și telecomunicațiilor care au fost transferate întreprinderii La Poste dacă aceasta din urmă ar fi beneficiat în mod obligatoriu de o garanție de stat. Acest lucru s-a întâmplat totuși prin hotărârea din 31 decembrie 1990.

(136) Comisia subliniază că decizia autorităilor franceze de a acorda o garanție explicită nu demonstrează inexistența unei garanții implicite. Același raționament se aplică și în cazul argumentului autorităților franceze privind garanția acordată de stat anumitor activități ale ERAP și Agenției Franceze pentru Dezvoltare. Decizia statului de a acorda, în anumite cazuri, garanția sa explicită, chiar dacă exista deja o garanție implicită, s-ar putea explica, mai ales, printr-o preocupare pentru transparență și dorința de a spori securitatea juridică a creditorilor. Astfel, potrivit afirmației expertului autorităților franceze, „titularii unei presupuse garanții implicite nu ar putea revendica drepturi la fel de incontestabile și definitive ca titularii unei garanții explicite”.

(137) În ultimul rând, autoritățile franceze citează un articol (70) al domnului Labetoulle, fost Președinte al Secției Contencios a Consiliului de Stat. Acest articol va fi analizat, la fel ca jurisprudența Campoloro, în secțiunea prezentei decizii privind angajarea răspunderii statului (71).

(138) Comisia constată că: — pe de o parte, contrar afirmațiilor autorităților franceze, niciun text din legislație și nicio decizie nu exclude existența unei garanții de stat în favoarea întreprinderii La Poste; — pe de altă parte, faptul că niciun text din legislație nu prevede în mod expres această garanție nu exclude existența unei garanții implicite.

2. Existența garanțiilor implicite legate de statutul de instituție publică este confirmată printr-o notă a Consiliului de Stat din Franța

(139) Existența unei garanții implicite în virtutea statutului de instituție publică este confirmată printr-o notă a Consiliului de Stat emisă în 1995 în cauza Crédit Lyonnais și citată deja în decizia de inițiere (72). În această notă, Consiliul de Stat a justificat o garanție implicită doar prin statutul de instituție publică al organismului: „În proiectul de lege privind acțiunea statului în planurile de redresare a Crédit Lyonnais și Comptoir des Entrepreneurs, Consiliul de Stat a […] estimat că garanția de stat acordată acestei instituții va decurge, în lipsa unei dispoziții legislative explicite, din însăși statutul de instituție publică a organismului (73).”

(140) Comisia a solicitat în nenumărate rânduri autorităților franceze să îi transmită textul integral al acestei note.

(141) Autoritățile franceze au răspuns (74) că nota respectivă, care nu a fost emisă la solicitarea guvernului, nu fusese formalizată într-un document oficial. Conform autorităților franceze, nota la care face referire Comisia conține doar textul corespunzător din raportul anual.

(142) Pe de altă parte, potrivit autorităților franceze, această notă nu poate fi transpusă la cazul La Poste pentru că se aplică unei instituții publice cu contabil public, înființate special pentru a asigura gestionarea ajutorului de stat la redresarea Crédit Lyonnais, este anterioară legii organice din 1 august 2001 privind legislația bugetară (LOLB), iar aplicarea sa ar fi contrară jurisprudenței ulterioare a Consiliului de Stat.

(143) Comisia relevă că interpretarea autorităților franceze conform căreia avizul Consiliului de Stat nu ar putea fi transpus cazului La Poste, contrazice chiar termenii avizului. Astfel, în acest aviz, Consiliul de Stat nu face nicio referire la misiunea instituției, dar se referă la statutul de instituție publică și nu la cel al instituțiilor publice care au contabil public. De altfel, autoritățile franceze nu explică de ce acest aviz nu este aplicabil decât instituțiilor publice cu contabil public.

(144) În ceea ce privește argumentele autorităților franceze potrivit cărora avizul nu poate fi aplicat deoarece precede LOLB și contravine jurisprudenței ulterioare a Consiliului de Stat, Comisia a arătat anterior că LOLB nu constituie un obstacol în calea existenței unei garanții de stat implicite în favoarea La Poste.

(145) Așadar, Comisia consideră că avizul Consiliului de Stat este aplicabil în cazul La Poste și că în acesta se admite existența unei garanții de stat care decurge din statutul public al unui organism.

(146) De asemenea, existența garanțiilor implicite care decurg dintr-un act administrativ sau legislativ care „implică și produce consecințe de ordin financiar pentru stat” este confirmată prin nota ministrului economiei, finanțelor și industriei din 22 iulie 2003 referitoare la „Identificarea mecanismelor de garanție implicită sau explicită acordată de stat”. Această notă demonstrează că garanția de stat poate decurge din diferite tipuri de acte juridice (75).

(147) Comisia arată, de asemenea, că în explicațiile anexate acestei note, mai exact în partea 3 intitulată „experiența chemărilor în garanție și jurisprudența Consiliului au permis îmbunătățirea anumitor cazuri de referință de garanție implicită care se cuvine a fi identificate”, autoritățile franceze afirmă că „Anumite modalități juridice implică prin natura lor răspunderea acționarilor, în special societățile în nume colectiv (SNC) și GIE (grup temporar de întreprinderi). În cazul ultimelor două forme, terții vor urmări în mod sistematic acționarul de stat. Aceeași situație este valabilă la înființarea instituțiilor publice și a anumitor preluări de participațiuni la societăți pe acțiuni”. Astfel, autoritățile franceze menționează că înființarea unei instituții publice implică o garanție de stat implicită în favoarea creditorilor acelei instituții.

(b) Creditorul întreprinderii La Poste este asigurat că îi va fi rambursată creanța

(148) În prezent, Comisia intenționează să analizeze demersul unui creditor al întreprinderii La Poste în vederea recuperării creanței în ipoteza în care La Poste s-ar afla în dificultate financiară și nu și-ar putea onora obligațiile. Comisia va stabili dacă, la finalizarea unei proceduri descrise în prealabil și făcute publice, creditorul se va afla într-o situație comparabilă cu cea a creditorului unei întreprinderi care se supune dreptului comercial.

(149) Această analiză va demonstra că: — obstacolele tradiționale care stau în calea recuperării unei creanțe de la un organism de drept privat nu există în cazul instituțiilor publice (1); — procedura de recuperare a datoriilor instituțiilor publice condamnate printr-o hotărâre judecătorească stabilită prin legea din 16 iulie 1980 nu conduce în niciun caz la eliminarea datoriei (2); — regimul de răspundere a statului în aplicarea procedurii de recuperare a datoriilor instituțiilor publice prezintă toate trăsăturile unui mecanism de garantare (3); — chiar dacă nu i se dă câștig de cauză, creditorul poate invoca drepturile la eroarea legitimă pe care a comis-o în momentul formării creanței, bazându-se pe faptul că aceasta va fi, totuși, onorată (4).

1. Obstacolele tradiționale în calea recuperării unei creanțe de la un organism de drept privat nu există în cazul instituțiilor publice

(150) Astfel cum se precizează în descrierea măsurii, La Poste nu se supune dreptului comun în materie de redresare și de lichidare judiciară a întreprinderilor aflate în dificultate. Creditorul întreprinderii La Poste nu riscă, deci, eliminarea creanței din cauza inițierii unei proceduri judiciare de lichidare (76) sau recuperarea parțială a creanței sale inițiale la finalizarea procedurii de redresare sau de lichidare judiciară de drept comun.

(151) De asemenea, așa cum subliniază expertul Comisiei, personalitatea juridică a întreprinderii La Poste nu constituie un obstacol în calea existenței unei garanții acordate de statul francez. Astfel, dacă există societăți comerciale, de exemplu societățile pe acțiuni (SA) și societățile cu răspundere limitată (SRL), în cadrul cărora acționarii/asociații nu sunt obligați la rambursarea datoriilor structurii la care dețin participații, există, în schimb, numeroase categorii de societăți sau de persoane juridice cu activitate comercială în care asociații privați răspund pentru datoriile societății înființate. Acest lucru este valabil pentru societățile în nume colectiv, grupurile de interes economic și societățile civile. Prin urmare, nu există un principiu de drept comun în materie de garantare a datoriilor de către asociați. Prin urmare, nu se poate afirma că, în lipsa unei legislații, principiul aplicabil ar fi cel al inexistenței garanției în raport cu datoriile și pierderile. Independența conferită de o personalitate juridică, precum și existența unui patrimoniu propriu, nu constituie, în dreptul francez, un criteriu care să permită stabilirea regimului de garantare a datoriilor contractate de o persoană juridică. De asemenea, din considerentele anterioare se poate deduce că nimic nu împiedică legislatorul să prevadă ca o instituție publică să poată fi înființată de o autoritate publică care nu va suporta pierderile decât în limita contribuției sale sau a bugetului său inițial.

(152) Expertul Comisiei a venit în completarea raționamentului, încercând să identifice un principiu (implicit) de drept comun în materie de garantare a datoriilor atunci când asociații sau membrii unei structuri nu se situează într-un cadru oferit de legislator și a găsit răspunsul în articolele 1871 și următoarele din Codul Civil. Aceste articole se referă la asociații care nu și-au înregistrat societatea. Articolul 1871-1 din Codul Civil prevede mecanismul următor: „cu excepția cazului în care se prevede o organizare diferită, raporturile între asociați sunt reglementate, în mod rezonabil, fie de dispozițiile aplicabile societăților civile, dacă societatea are un caracter civil, fie de cele aplicabile societăților în nume colectiv dacă societatea are un caracter comercial”. S-a precizat anterior, însă, că societățile civile și societățile în nume colectiv fac parte din categoria persoanelor juridice ai căror membri sunt responsabili pentru datoriile societății pe termen nedefinit. Expertul deduce că, dacă trebuie identificat un principiu de drept comun, acesta ar fi un principiu de garantare a datoriilor persoanelor juridice care le generează.

(153) În nota transmisă la 27 octombrie 2009, autoritățile franceze contestă această concluzie pe motiv că nu ar fi întemeiată pe niciun text legislativ, trimiterea la articolul 1871-1 din Codul Civil făcând referire la „raporturile dintre asociați” și nu la terți. Prin urmare, este un vid legislativ din care nu se poate deduce un principiu de garantare, cu excepția cazului în care se încalcă drepturile de apărare în temeiul dreptului francez, precum și al dreptului comunitar.

(154) Comisia remarcă, totuși, că articolul 1872-1 din Codul Civil stabilește că fiecare asociat al unei societăți neînregistrate încheie contracte în nume personal și este singurul care se angajează față de terți. Fiecare asociat este, prin urmare, responsabil, pe termen nelimitat, pentru datoriile pe care le-a contractat. În mod normal, Comisia nu vede cum doar din acest considerent se poate deduce că statul este responsabil pentru datoriile La Poste, dar consideră că argumentul expertului său conform căruia, dacă trebuie identificat un principiu de drept comun, acesta va fi un principiu de garantare, nu este contrazis de argumentul prezentat de autoritățile franceze. De asemenea, Comisia amintește că în nota explicativă anexată notei ministrului economiei, finanțelor și industriei din 22 iulie 2003 (77), autoritățile franceze fac o paralelă între răspunderea acționarului pentru SNC și răspunderea statului pentru instituția publică.

(155) În baza elementelor prezentate anterior, Comisia constată că: — spre deosebire de creditorii întreprinderilor care se supun dreptului comercial, creditorii întreprinderii La Poste (dat fiind că aceasta nu se supune dreptului comun în materie de redresare și de lichidare judiciară a întreprinderilor aflate în dificultate) nu riscă ștergerea, totală sau parțială a creanței, la finalul unei proceduri judiciare de lichidare; — personalitatea juridică a întreprinderii La Poste nu constituie un obstacol în calea acordării garanției de stat în favoarea sa; — în lipsa unei limitări explicite a răspunderii statului în ceea ce privește La Poste, creditorii acesteia pot, în mod legitim, să se bazeze pe principiul conform căruia statul suportă datoriile întreprinderii La Poste, deși La Poste beneficiază de personalitate juridică.

2. Procedura de recuperare a creanțelor instituțiilor publice condamnate printr-o hotărâre a unei instanțe judecătorești stabilită prin legea din 16 iulie 1980 nu conduce, în niciun caz, la ștergerea datoriei

(156) Comisia intenționează acum să analizeze procedura de recuperare a datoriilor instituțiilor publice condamnate printr-o hotărâre a unei instanțe judecătorești, pentru a stabili dacă această procedură poate conduce la o stingere a creanței întreprinderii La Poste, cu rezultate, pentru creditor, similare celor obținute de creditori prin aplicarea procedurilor judiciare, așa cum susțin autoritățile franceze. Această procedură a fost stabilită prin legea din 16 iulie 1980 și prin diverse norme de aplicare a acesteia (78), menționare în prezenta decizie la secțiunea privind descrierea măsurii.

(i) Legea din 16 iulie 1980 conferă statului prerogative importante: mandatarea din oficiu și crearea de resurse suficiente

(157) Astfel cum se precizează în descrierea măsurii, legea din 16 iulie 1980 prevede că: „dacă organul deliberant al colectivității sau al instituției nu a eliberat sau creat resursele, […] autoritatea de tutelă va dispune în consecință și va proceda, dacă este cazul, la mandatarea din oficiu”. În plus, decretul din 12 mai 1981, nemodificat la acest punct prin decretul din 2008, precizează că reprezentantul statului sau autoritatea de tutelă „eliberează, după caz, resursele necesare fie prin reducerea creditelor alocate altor cheltuieli și neutilizate încă, fie prin creșterea resurselor”.

(158) Legea din 16 iulie 1980 și măsurile sale de aplicare desemnează statul ca autoritate competentă pentru recuperarea datoriilor instituțiilor publice. De asemenea, ele conferă statului prerogative importante: mandatarea din oficiu și crearea unor resurse suficiente.

(159) Autoritățile franceze resping ideea conform căreia resursele în cauză ar putea fi resurse ale statului. Astfel cum se arată în secțiunea referitoare la observațiile statului membru (79), autoritățile franceze susțin, de fapt, că legea din 16 iulie 1980 conferă autorității de tutelă doar o putere de substituire. În acest sens, autoritatea de tutelă nu poate exercita decât competențele executivului substituit, care nu includ posibilitatea de a dispune de bugetul statului. În sprijinul acestei interpretări se menționează lucrările pregătitoare ale legii din 16 iulie 1980, articole de doctrină, precum și hotărârile Consiliului de Stat în ceea ce privește cauza Campoloro. Autoritățile franceze recunosc, totuși, că legea din 1980 nu interzice din principiu o intervenție financiară a statului în sprijinul autorității publice în cauză.

(160) Comisia admite că legislația nu prevede în mod explicit obligația statului de a vărsa o subvenție excepțională unei instituții publice în caz de dificultate financiară. Acest lucru nu contrazice cu nimic demonstrația existenței unei garanții implicite.

(161) De asemenea, Comisia recunoaște că resursele care trebuie eliberate sunt, în primul rând, resursele proprii ale instituției. Acest aspect nu împiedică însă constatarea că, după epuizarea resurselor proprii, datoriile instituției publice debitoare (80) pot fi onorate doar cu fonduri de la stat. Această constatare este în conformitate cu subsidiaritatea unui mecanism de garantare, în sensul că resursele debitorului sunt mobilizate înaintea celor ale garantului său.

(ii) Legea din 16 iulie 1980 și măsurile de aplicare a acesteia nu prevăd nicio procedură de lichidare-desființare cu ștergerea obligațiilor; situația de insuficiență a fondurilor este acoperită sau este doar temporară

(162) Comisia intenționează să analizeze interpretarea autorităților franceze, conform căreia, la finalizarea procedurii stabilite prin legea din 16 iulie 1980, anumiți creditori vor putea să constate dispariția creanței lor, fără cale de apel (81) și că situația lor este similară celei a creditorilor întreprinderilor care se supun procedurilor judiciare.

(163) Expertul Comisiei (82) relevă că legea din 16 iulie 1980 și decretul de aplicare a acesteia urmăresc să demonstreze că numai două ipoteze sunt probabile în caz de insuficiență a creditelor: fie autoritatea de tutelă eliberează resursele necesare, fie plata este amânată. Nicăieri în procedură nu se menționează că aceasta încetează în cazul insuficienței fondurilor pe o perioadă îndelungată.

(164) Într-adevăr, dacă situația insuficienței creditelor este prevăzută în legea din 16 iulie 1980 și în normele sale de aplicare, aceasta este considerată ca fiind doar temporară, în așteptarea creării unor resurse suplimentare, singura soluție menționată în legislație. Nicăieri nu s-a luat în considerare imposibilitatea creării acestor resurse sau că ele ar putea fi, la rândul lor, insuficiente. În lege se prevede că, după această etapă de creare a resurselor, autoritatea competentă procedează la mandatarea din oficiu. Circulara din 1989, menționată mai sus, face referiri și mai precise la insuficiența creditelor, insistând asupra caracterului în mod necesar temporar al acestei situații pentru că, în acest caz, trebuie să se comunice creditorului soldul care va fi mandatat ulterior. În opinia expertului Comisiei, „la citirea textului de lege, creditorii pot avea certitudinea că le va fi onorată creanța, dacă nu imediat, atunci ulterior”.

(165) În plus, expertul Comisiei observă, în mod justificat, că procedura prevăzută de dreptul francez este exclusiv o procedură de recuperare a creanțelor, excluzând procedura de lichidare. Atunci când este vorba de persoane private, legislația face o legătură între situația de încetare a plăților și cea de lichidare. Astfel, riscul de încetare a plăților poate declanșa o procedură de salvare (83), iar lichidarea judiciară este în mod expres prezentată drept o consecință a încetării plăților (84). În schimb, în cazul autorităților publice, în general, și al instituțiilor publice, în special, prin omiterea situației de încetare a plăților și fără a o asocia cu situația de lichidare, legislatorul și puterea de reglementare dau de înțeles creditorilor că le vor fi onorate creanțele pe termen nedeterminat, dacă este cazul, de către un terț, de exemplu statul.

(166) În cele din urmă, expertul Comisiei observă că reforma din 2008, intervenită după adoptarea deciziei de inițiere, nu a determinat autoritățile franceze să precizeze că resursele care trebuie eliberate trebuie să fie resursele proprii ale instituției publice și nu pot implica resurse de stat. Această precizare ar fi putut însă constitui un semnal puternic în defavoarea creditorilor în momentul în care procedurile inițiate de Comisie asociau, în mod expres, o garanție de stat formulării lacunare a textelor de lege. Faptul de a nu fi procedat la clarificările care se impuneau întărește ideea conform căreia statul francez nu dorește să dezmintă că este susceptibil să furnizeze el însuși resursele necesare.

(167) În nota transmisă la 27 octombrie 2009, autoritățile franceze susțin că afirmația expertului Comisiei conform căreia „la citirea textului de lege, creditorii pot avea certitudinea că le va fi onorată creanța, dacă nu imediat, atunci ulterior” s-ar baza pe o lectură subiectivă a textelor de lege care, pe lângă faptul că sunt texte de nivel infra-reglementar (circulare), nu stabilesc nicio eventuală substituire a resurselor de stat cu cele ale instituției. Nimic nu ar împiedica apariția unor instituții publice cu activitatea suspendată, ai căror creditori nu vor reuși să obțină achitarea datoriilor lor. Pe de altă parte, autoritățile franceze consideră că instituțiile publice ar putea să nu-și onoreze creanțele fără a se afla, automat, în situația de încetare a plăților.

(168) Comisia intenționează să analizeze dacă este posibil din punct de vedere legal ca o instituție publică, condamnată la plata unei sume de bani printr-o hotărâre a unei instanțe care a dobândit autoritate de lucru judecat, să-și suspende activitatea, iar creanța să nu mai fie niciodată onorată, așa cum susțin autoritățile franceze. Dispozițiile legii din 16 iulie 1980 și normele de aplicare a acesteia se impun și statului. În scenariul mai puțin favorabil pentru creditor, aceste dispoziții legale determină statul să indice creditorului soldul care va fi mandatat ulterior. Presupunând că nu va urma nicio rambursare, creditorul va avea întotdeauna posibilitatea (acest punct a fost prezentat în secțiunea 3 din prezenta decizie) de a angaja răspunderea statului. În aceste condiții, ipoteza teoretică a unei suspendări a activității nu ar conduce în niciun caz la stingerea datoriei. De altfel, autoritățile franceze nu au oferit niciun exemplu concret în care această situație poate apărea.

(169) Pe baza acestor elemente, Comisia constată că: — procedura specifică descrisă de legea din 16 iulie 1980 și normele de aplicare a acesteia este doar o procedură de recuperare a creanțelor, excluzând o procedură de lichidare; după aplicarea acestei proceduri de recuperare, creanța nu dispare, în timp ce, la finalizarea procedurii de lichidare, hotărârea de închidere din insuficiență de active, fără aplicarea unor sancțiuni, implică o interdicție pentru creditori de reîncepere a urmăririi; — legea din 16 iulie 1980 și normele de aplicare a acesteia, care prevede reportul pe durata mandatării și care nu face nicăieri referire la situația încetării plăților, lasă creditorii să creadă că există sau că vor exista întotdeauna resursele necesare pentru reglarea creanței pe care o dețin la entitatea juridică de drept public; — rezultă că situația insuficienței fondurilor fie este acoperită, după caz, de către stat, fie este doar temporară. În schimb, nicio procedură de lichidare nu prevede posibilitatea ca o parte terță să devină responsabilă pentru datoriile persoanei juridice insolvabile, cu excepția, desigur, a cazului în care este vorba de un garant sau de o societate cu răspundere limitată.

(iii) Subvenția excepțională a statului pentru a permite instituției publice să își îndeplinească obligațiile este previzibilă și prevăzută efectiv în anumite texte de lege

(170) În această privință, expertul Comisiei subliniază următoarele:

(α) […] (41)

(171) Fără ca această demonstrație să fie necesară pentru stabilirea calității de ajutor de stat a garanției rezultată din statutul întreprinderii La Poste, Comisia constată că resursele pro