ANEXĂ

ANEXĂ

Recomandare privind combaterea comerțului ilicit: creșterea nivelului de transparență în zonele de liber schimb

1. Prezentul document expune un proiect de recomandare privind combaterea comerțului ilicit: creșterea nivelului de transparență în zonele de liber schimb (denumit în continuare „proiectul de recomandare”), astfel cum este reprodus în anexă, elaborat în cadrul Grupului operativ privind combaterea comerțului ilicit ( 1 ) (denumit în continuare „GO-CCI”), organism auxiliar al Forumului la nivel înalt privind riscurile (denumit în continuare „FNIR”) din cadrul Comitetului OCDE privind guvernanța publică (denumit în continuare „CGP”). Documentul este conceput pentru a asista autoritățile guvernamentale și factorii de decizie politică în scopul reducerii și al descurajării comerțului ilicit desfășurat prin intermediul și în cadrul zonelor de liber schimb (ZLS).

2. OCDE a efectuat cercetări extinse asupra comerțului ilicit, sub forma unor studii tematice și comparații transnaționale de date pentru a înțelege și a cartografia mai bine piețele ilicite. Constatările sale oferă o bază de probe pentru fundamentarea politicilor de gestionare a riscurilor care se aplică în diferite sectoare.

3. Astfel cum a fost prevăzut în programul de lucru și în bugetul pentru perioada 2017-2018 ale CGP [GOV/PGC(2016)9/FINAL], OCDE, în colaborare cu Oficiul Uniunii Europene pentru Proprietate Intelectuală (EUIPO), a desfășurat activități de analiză a rutelor comerciale pentru comerțul ilicit cu bunuri contrafăcute la nivel transfrontalier, precum și a diferitelor tipuri de bunuri ilicite. Analiza a identificat o serie de lacune la nivel de politici, iar zonele de liber schimb reprezintă una dintre acestea, în cazul cărora se poate consolida supravegherea și se pot optimiza practicile de aplicare a legii bazate pe cunoașterea riscurilor. Declarația Consiliului de miniștri din 2017 a salutat activitatea suplimentară a Grupului operativ privind combaterea comerțului ilicit din cadrul OCDE și a recunoscut nevoia unei cooperări și a unor parteneriate internaționale pentru combaterea corupției și a comerțului ilicit la nivel internațional ( 2 )

Motivația elaborării proiectului de recomandare

4. În ultimele decenii, ZLS au fost înființate la o rată record pentru a atrage noi activități comerciale și investiții străine. Scopul constă în facilitarea schimburilor comerciale și a creșterii economice prin eliminarea tarifelor, a cotelor și a altor taxe și prin reducerea la minimum a cerințelor birocratice, inclusiv a anumitor proceduri vamale și cerințe în materie de informare. Domeniul de aplicare și natura ZLS variază de la o țară la alta, în funcție de regimul și tipul activităților permise în interiorul acestora, ZLS putând fi descrise cu diferite denumiri, precum zone libere, zone antreprenoriale, zone libere industriale pentru export, zone economice speciale, zone de comerț exterior etc. Ca urmare a proliferării ZLS în contextul dinamic al globalizării, acestea au ajuns să joace un rol central în domeniul afacerilor pentru multe țări și producători importanți.

5. Ritmul acestor evoluții a fost însă mai accelerat decât ritmul adoptării de standarde și reglementări care să guverneze supravegherea efectivă a activităților în ZLS din unele țări. Drept urmare, rețelele infracționale au găsit modalități de a abuza de lacunele în materie de supraveghere în unele ZLS pentru a introduce produse ilicite pe piețele naționale sau a le devia către acestea, pentru a înființa unități de producție pentru bunuri contrafăcute și de contrabandă, pentru a transfera bunuri ilicite și pentru a facilita prestarea de servicii ilicite. În unele țări, ZLS sunt tratate, din toate punctele de vedere, ca existând în afara teritoriului vamal al națiunii, situație care are drept rezultat intrarea sau ieșirea bunurilor în și din aceste zone cu controale vamale minime. Deși condițiile pentru înființarea ZLS sunt reglementate, controalele sau intervențiile vamale sunt adesea insuficiente sau inexistente. Chiar și atunci când legislația asigură în mod specific autorităților vamale jurisdicție pentru a efectua controale în ZLS, aplicarea poate fi deficitară.

6. Multe ZLS produc beneficii economice pentru economiile lor locale, dar există probe solide care arată că prin acestea au loc fluxuri comerciale ilicite, de exemplu cu bunuri contrafăcute, animale sălbatice, arme etc. Analiza OCDE identifică o corelație pozitivă între dimensiunea ZLS, în ceea ce privește ocuparea forței de muncă și companiile înființate în cadrul acesteia, și valoarea comerțului ilicit cu bunuri contrafăcute. S-a constatat că unele ZLS sunt puncte cruciale pentru transbordarea bunurilor ilicite care au fost reambalate sau reetichetate pentru a le ascunde proveniența și a le introduce în lanțul legitim de aprovizionare.

7. La reuniunea din 2017 a Consiliului la nivel ministerial, miniștrii „au recunoscut nevoia unei cooperări și a unor parteneriate internaționale pentru combaterea corupției și a comerțului ilicit la nivel internațional, inclusiv prin consolidarea punerii în aplicare a standardelor existente” și „au salutat activitatea suplimentară a OCDE cu privire la comerțul ilicit, inclusiv prin intermediul Grupului operativ privind combaterea comerțului ilicit”.

8. Pentru a aborda aceste provocări și a răspunde solicitării formulate de miniștri, GO-CCI a elaborat un proiect de recomandare a Consiliului OCDE, care propune măsuri pentru creșterea nivelului de transparență a ZLS în vederea reducerii utilizării lor necorespunzătoare și a diminuării atractivității acestora pentru organizațiile criminale care, în prezent, profită de ele.

9. Proiectul de recomandare are la bază șase ani de analiză și consultare cu experți în cadrul OCDE, în special prin:

10. Reuniuni ale GO-CCI privind provocările în materie de aplicare a legii pe care ZLS le prezintă pe diferite piețe ilicite, precum și două ateliere de lucru comune cu diferite organizații interguvernamentale. Primul atelier a fost organizat cu Organizația Mondială a Vămilor (OMV) la Bruxelles, în noiembrie 2016, iar al doilea, cu EUIPO, la Alicante, Spania, în septembrie 2017.

11. Un raport al OCDE privind „Cadrele de guvernanță pentru combaterea comerțului ilicit” care, printre altele, reflectă direcțiile generale ale acestor discuții ( 3 ) , precum și un raport comun al OCDE și EUIPO privind „Comerțul cu mărfuri contrafăcute și zonele de liber schimb”, publicat în martie 2018 ( 4 ) , care a stabilit corelații statistice între dimensiunea unei ZLS (în ceea ce privește companiile înființate în cadrul acesteia, angajații și contribuția la valoarea totală a exporturilor) și valoarea mărfurilor contrafăcute care provin dintr-o jurisdicție specifică.

12. Analiza identifică provocările-cheie care fac ZLS susceptibile de comerț ilicit: • Este posibil ca mediul de operare al ZLS să nu dispună de o supraveghere adecvată din partea autorităților de aplicare a legii din cauza frecventei concepții eronate potrivit căreia societățile înființate în interiorul ZLS funcționează efectiv în afara jurisdicției unui teritoriu național. Această situație conduce la opinia greșită potrivit căreia autoritățile naționale de aplicare a legii și autoritățile vamale nu au competențe în ceea ce privește accesul în sediile fizice și la informațiile privind operatorii economici care desfășoară activități în cadrul unei ZLS. • Chiar și în economiile în care există o înțelegere corectă a competențelor autorităților vamale locale și ale altor autorități de aplicare a legii în ceea ce privește accesul la ZLS, aceste autorități sunt puțin stimulate să supravegheze activitățile și transbordările din cadrul ZLS, cu excepția cazului în care există o scurgere suficientă pe piața națională.

13. Volume mari de numerar sunt introduse cu ușurință în ZLS, fiind declarate ca fiind necesare pentru tranzacțiile cu amănuntul din interiorul ZLS, dar nu există un proces oficial de verificare care să confirme utilizarea lor finală în scopuri comerciale legale. În plus, lipsa integrării unor sisteme electronice de urmărire a mărfurilor la nivelul autorităților competente împiedică realizarea în timp util a unei analize a riscurilor.

14. Chiar dacă dovezile empirice ale utilizării necorespunzătoare a ZLS pentru derularea de schimburi comerciale ilicite le-a evidențiat pe unele dintre acestea la nivel internațional, conștientizarea la nivel înalt a riscurilor generate de ZLS se menține relativ scăzută.

15. Reuniunile și analizele experților, alături de recentele publicații ale OCDE privind zonele de liber schimb și rapoartele anterioare ale OCDE, ( 5 ) susțin concluzia potrivit căreia lipsa monitorizării, a supravegherii și a transparenței cu privire la activitățile derulate în numeroase ZLS permite producerea, transferul, depozitarea și introducerea pe piață a unor bunuri ilicite. Ponderea acestor constatări a sprijinit solicitarea adresată OCDE de către miniștri, în cadrul reuniunii Consiliului de miniștri din 2017, de a mobiliza măsuri internaționale coordonate în scopul creșterii nivelului de transparență în ZLS și, astfel, al reducerii utilității acestora drept canale pentru comerțul ilicit.

Procesul elaborării proiectului de recomandare

16. În cadrul reuniunii sale din decembrie 2017, FNIR a convenit ca Grupul operativ să elaboreze un proiect de set de orientări privind combaterea comerțului ilicit în continuarea misiunii OCDE de stabilire a unor standarde globale și de uniformizare a condițiilor de concurență în scopul globalizării. Scopul măsurilor propuse este de a consolida capacitatea autorităților de aplicare a legii de a lua măsuri eficace și de a reduce atractivitatea ZLS pentru antreprenorii cu intenții infracționale.

17. Un prim proiect al orientărilor privind combaterea comerțului ilicit: creșterea nivelului de transparență în zonele de liber schimb a fost un aspect supus dezbaterii și care a făcut obiectul observațiilor în cadrul reuniunii din martie 2018 a GO-CCI [GOV/PGC/HLRF/TFCIT(2018)1], fiind transmise contribuții în scris în urma consultărilor cu secretariatele Grupului de Acțiune Financiară Internațională, OMV și Organizației Mondiale a Comerțului.

18. CGP a fost informat în privința procesului în cadrul celei de a 57-a reuniuni a sa, din 12 aprilie 2018, și a fost invitat să prezinte observații cu privire la opțiunile de politică pentru consolidarea cadrelor de guvernanță în vederea combaterii comerțului ilicit, inclusiv un proces de consultare cu caracter incluziv. CGP a convenit, de asemenea, să deschidă proiectul de orientări pentru consultare publică [GOV/PGC/A(2018)1].

19. În urma includerii unor noi observații privind proiectul de orientări din partea FNIR și GO-CCI, consultarea publică online a fost lansată la 8 iulie 2018 și s-a desfășurat până la 3 septembrie 2018. Consultarea a fost deschisă participării tuturor părților interesate și s-au primit contribuții, printre altele, din partea țărilor membre ale OCDE și țărilor care nu sunt membre, din partea operatorilor din ZLS, a asociațiilor acestora, a intermediarilor (inclusiv expeditori, comisionari de transport și transportatori) și a sectoarelor industriale care sunt stabilite în ZLS sau utilizează ZLS în cadrul lanțurilor lor de aprovizionare. Peste 200 de părți interesate individuale au participat la consultarea publică, fiind primite peste 100 de pagini de observații scrise.

20. În plus, la 18 iunie 2018, proiectul de orientări a fost prezentat în scopul formulării de observații Grupului de lucru al Comitetului pentru comerț și au fost organizate consultări interne cu secretariatele Comitetului pentru politică economică, Comitetului pentru comerț, Grupului de lucru privind corupția în tranzacțiile comerciale internaționale și Forumului mondial privind transparența și schimburile de informații. În plus, a fost consultat și secretariatul Grupului de Acțiune Financiară Internațională privind spălarea banilor. Au fost primite contribuții valoroase, care au ajutat la consolidarea consecvenței și a coerenței proiectului de orientări cu instrumentele deja existente.

21. În urma includerii tuturor observațiilor relevante și importante din cadrul consultării publice și a consultării altor organisme ale OCDE și a secretariatului OCDE, proiectul revizuit a fost transmis din nou GO-CCI (și FNIR), ca proiect de recomandare. La acel moment, anumite delegații au adresat mai multe întrebări, inclusiv cu privire la cea mai bună modalitate de monitorizare a conformității ZLS cu Codul de conduită pentru zone de liber schimb curate. Aceste întrebări au primit răspunsuri, care s-au concretizat în proiectul de text din anexă; proiectul nu conține o dispoziție specifică privind monitorizarea conformității, dar include o declarație a intenției de a elabora mijloace clare de monitorizare a conformității în termen de un an de la adoptarea recomandării.

22. Proiectul revizuit de recomandare este prezentat astfel GO-CCI spre aprobare și transmitere către FNIR, după care va fi trimis CGP spre aprobare și pentru a fi transmis, în final, Consiliului, prin intermediul Comitetului executiv, în vederea adoptării.

Scopul și domeniul de aplicare ale proiectului de recomandare

23. Proiectul de recomandare este conceput pentru a asigura transparența în ZLS și face parte dintr-un efort mai amplu de combatere a comerțului ilicit. Comerțul ilicit are un amplu impact negativ la nivel economic, social, de mediu și chiar politic – este destructiv în mod global pentru dezvoltarea durabilă. Comerțul ilicit subminează buna guvernanță, erodează încrederea în administrația guvernamentală și statul de drept și creează, potențial, amenințări la adresa stabilității politice, întrucât actorii economici distrag atenția nedorită pentru a-și proteja cota de piață ilegală.

24. Scopul mai amplu al proiectului de recomandare este de a stabili, în timp, așteptări clare cu privire la politicile eficace de combatere a comerțului ilicit. Obiectivul standardelor comune pentru globalizare este de a asigura posibilitatea partajării depline a avantajelor sale, reducând totodată elementele dăunătoare în măsura posibilului. Pentru a atinge acest obiectiv este necesar ca țările să colaboreze în continuare și să investească în dezvoltarea unor capacități instituționale adecvate ( 6 )

25. Proiectul de recomandare solicită țărilor membre, precum și celor care nu sunt membre, dar care au aderat la proiect (țările aderente), să încurajeze ZLS să adopte un Cod voluntar de conduită pentru zone de liber schimb curate (prevăzut în apendicele la proiectul de recomandare), anticipându-se că respectarea dispozițiilor acestuia va fi evaluată și monitorizată de un mecanism (instrument de diagnosticare) care urmează să fie creat în termen de un an de la adoptarea proiectului de recomandare. Obiectivul este de a asigura impactul proiectului de recomandare și de a promova transparența într-un mod eficace, astfel încât ZLS să efectueze supravegherea operatorilor economici stabiliți într-o zonă și să coopereze cu autoritățile publice competente. ZLS ar trebui să încurajeze disponibilitatea informațiilor utile pentru investigații și să asigure asumarea răspunderii și condiții de concurență echitabile, cu rezultatul net pozitiv al reducerii comerțului ilicit.

26. Proiectul de recomandare propune o abordare dublă, care vizează dimensiuni relevante pentru toate părțile interesate de la nivelul bunei guvernanțe în ZLS, inclusiv autoritățile vamale și, după caz, comunitatea mai largă a autorităților de aplicare a legii (care poate include autoritățile din domeniul combaterii infracțiunilor împotriva mediului, autoritățile fiscale și altele), ZLS, operatorii economici dintr-o zonă și societatea civilă.

27. Obiectivul proiectului de recomandare este de a susține țările aderente și de a furniza orientări utile pentru soluționarea provocărilor și identificarea bunelor practici legate de reducerea comerțului ilicit. O abordare cuprinzătoare a eforturilor de reducere a comerțului ilicit în ZLS necesită investiții în măsuri din partea țărilor aderente, precum și în cooperare pentru intensificarea monitorizării și a controlului ZLS în cazul în care se profită de acestea în vederea desfășurării unor schimburi comerciale ilicite. Din aceste motive, proiectul de recomandare abordează nevoile principale identificate în mod specific de studiul OCDE, inclusiv: • Un efort internațional coordonat între autoritățile naționale legislative și de aplicare a legii, pentru a se asigura faptul că funcționarii responsabili de aplicarea legii și funcționarii vamali sunt împuterniciți în mod expres să efectueze, în conformitate cu legislația națională, investigații, examinări sau inspecții eficace la fața locului, fără un preaviz sau o autorizație din partea unei autorități judiciare, în orice moment și în orice loc în oricare dintre ZLS pentru a facilita administrarea legii aplicabile, reglementarea sau instruirea cu privire la politici. • Cooperarea internațională în vederea stabilirii de stimulente pentru ca autoritățile locale să exercite un nivel sporit de vigilență și control asupra ZLS, întrucât externalitățile negative nu sunt suficiente pe piețele lor naționale pentru a motiva luarea unor măsuri de atenuare a riscurilor de comerț ilicit. • Crearea unei voințe politice de elaborare a unei soluții pentru provocări.

Monitorizarea punerii în aplicare, diseminarea și aderarea țărilor care nu sunt membre

28. Proiectul de recomandare încredințează Comitetului privind guvernanța publică sarcina privind: • Utilizarea Grupului operativ privind combaterea comerțului ilicit ca forum pentru schimbul de informații și derularea de evaluări inter pares voluntare în ceea ce privește punerea în aplicare a prezentei recomandări. De exemplu, acesta poate lua forma unui angajament al părților interesate de a crește gradul de sensibilizare cu privire la riscul de comerț ilicit în anumite ZLS, de a discuta cu privire la conformitatea cu Codul de conduită pentru zone de liber schimb curate și de a compara experiențele și a examina practicile de reducere și descurajare a riscurilor de comerț ilicit. • Crearea unui mecanism (instrument de diagnosticare) pentru evaluarea performanței și conformării ZLS cu Codul de conduită pentru zone de liber schimb curate. Mecanismul ar fi creat printr-un proces multipartit, condus de GO-CCI sub egida FNIR și CGP, în termen de un an de la adoptarea recomandării. • Elaborarea unui set de instrumente pentru a sprijini țările aderente în punerea în aplicare a recomandării, inclusiv promovarea și încurajarea conformării ZLS cu Codul de conduită pentru zone de liber schimb curate în termen de un an de la adoptarea recomandării: prin intermediul unui proces multipartit, condus de GO-CCI sub egida FNIR și CGP, un set de instrumente ar fi elaborat pentru a sprijini țările aderente și ZLS în punerea în practică a acestuia, inclusiv în ceea ce privește conformitatea cu Codul de conduită pentru zone de liber schimb curate. Acest set de instrumente ar include elaborarea unui model de evaluare a riscurilor ZLS pentru ca societățile să evalueze integritatea și adecvarea bunei guvernanțe în diverse ZLS în raport cu o serie de referințe. De asemenea, acesta ar include un registru de bune practici ilustrate cu exemple concrete; în plus, pot fi create treptat platforme pentru cooperarea multipartită, pentru a elimina lacunele la nivel de politici, guvernanță și aplicare. • Monitorizarea punerii în aplicare a prezentei recomandări și raportarea, către Consiliu, cu privire la aceasta cel târziu la cinci ani de la adoptarea sa și, ulterior, cel puțin o dată la 10 ani: raportul menționat va evalua relevanța și impactul proiectului de recomandare, pentru a se asigura că acesta rămâne actualizat, identificând orice nevoie de revizuire, după caz. Raportul se va baza pe informații privind bunele practici colectate în cadrul elaborării setului de instrumente, pe discuții în cadrul CGP și al organismelor sale auxiliare relevante cu privire la punerea în aplicare a proiectului de recomandare, precum și pe schimburi realizate prin intermediul platformelor multipartite de cooperare formate pentru a servi activității CGP și a organismelor sale auxiliare cu privire la acest aspect.

29. Proiectul de recomandare invită secretarul general și țările aderente să îl disemineze. Odată adoptat, proiectul de recomandare va fi disponibil în Compendiul online al instrumentelor juridice ale OCDE. O broșură care conține textul proiectului de recomandare, precum și informații de bază relevante, va fi accesibilă în format PDF pentru facilitarea diseminării. Secretariatul va pune la dispoziție proiectul de recomandare prin intermediul reuniunilor ministerelor relevante, grupurilor parlamentare, asociațiilor industriale, organismelor profesionale și al rețelelor de cadre universitare și experți relevanți.

30. Proiectul de recomandare va fi deschis aderării țărilor care nu sunt membre. O astfel de aderare ar reprezenta un angajament politic asumat de țările aderente față de principiile stabilite în proiectul de recomandare. Aderarea la proiectul de recomandare a țărilor care nu sunt membre, dar care sunt interesate ar transmite mesajul potrivit căruia acestea pot juca un rol proactiv în efortul de reducere a comerțului ilicit și pot contribui la uniformizarea în continuare a condițiilor de concurență la nivel mondial. Orice țară care nu este membră, dar care aderă la proiect, ar fi inclusă în activitățile de sprijin și monitorizare a punerii sale în aplicare.

(1) Grupul operativ privind combaterea comerțului ilicit cartografiază și măsoară impacturile economice ale traficului transfrontalier în sectoare precum cel al mărfurilor contrafăcute, al animalelor sălbatice și al persoanelor.

(2) Declarația Consiliului de miniștri din 2017.

(3) Cadrele de guvernanță pentru combaterea comerțului ilicit (OCDE, 2018).

(4) Trade in Counterfeit Goods and Free Trade Zones: Evidence from ecent trends (Comerțul cu mărfuri contrafăcute și zonele de liber schimb:probe din tendințele recente) (OCDE-EUIPO, 2018).

(5) Why Do Countries Export Fakes? The Role of Governance Frameworks, Enforcement and Socio-economic Factors (De ce exportă țările produse falsificate? Rolul Cadrelor de guvernanță, aplicare și factori socioeconomici) (OCDE-EUIPO, 2018); Illicit Trade: Converging Criminal Networks (Comerțul ilicit: rețelele infracționale convergente) (OCDE, 2016).

(6) Governance Frameworks to Counter Illicit Trade (Cadrele de guvernanță pentru combaterea comerțului ilicit) (OCDE, 2018).